C-490-11
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-490/11
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS Y PROCESOS ELECTORALES
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
especiales
En razón de la importancia
jerárquica y funcional que el ordenamiento constitucional confiere a las leyes
estatutarias, la misma Carta Política dispone requisitos particulares para su
promulgación, tales como el de la mayoría absoluta de los votos de los miembros
de una y otra cámara para su aprobación, al igual que para su modificación o
derogación, y efectuarse en una sola legislatura.  También dispone que el
trámite de aprobación de las leyes estatutarias comprenda la revisión previa
por parte de la Corte Constitucional, siendo aplicable, en los demás aspectos
procedí mentales distintos a los enunciados, las demás normas que regulan el
trámite legislativo.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para su aprobación/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación
del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de su trámite, al igual que de las
ponencias y los textos aprobados en cada cámara/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación
en todos los debates con mayoría absoluta/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
de consulta previa en los eventos que lo requieran como condición de
habilitación del debate parlamentario
La Corte ha indicado que los proyectos de ley estatutaria deben cumplir con los siguientes
requisitos de procedimiento: (i) cumplir con el requisito de publicación del
proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva; (ii) haber sido aprobados, por mayoría absoluta, en  las comisiones
y las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes; (iii) haber respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y que
entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no
inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la
iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince
días; (iv) haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en
sesión distinta a aquélla en la que se efectúa la respectiva votación y someter
el proyecto a votación en la oportunidad anunciada, exigencia que también se
aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los
cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes; (v) haber sido
aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se
refiere únicamente al trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período
que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional; (vi) respetar los principios de unidad de materia, de identidad y
consecutividad; (vii) acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo
7º de la Ley 819/03, para el caso de las normas que ordenan gasto público; y
(viii) haber obtenido la sanción del gobierno, que en el caso de los proyectos
de ley estatutaria solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de constitucionalidad y haya declarado la
exequibilidad de las disposiciones del proyecto. Adicionalmente, debe
verificarse el cumplimiento del requisito de consulta previa respecto de las
normas que afecten directamente a comunidades indígenas y afrodescendientes,
condición ésta que si bien no corresponde a asuntos de trámite, hace referencia
a procedimientos previos que habilitan el debate parlamentario. En el caso
concreto del proyecto de ley estatutaria “por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, se verificó el
cumplimiento de las publicaciones de manera previa y en la oportunidad debidas,
ya que cada una de las publicaciones antecedió al trámite correspondiente, de
modo que no se evidencia vicio alguno en relación con esta materia; fue
aprobado por las mayorías absolutas tanto en sesiones como en plenarias de cada
una de las cámaras, al igual que el informe presentado por la comisión
accidental de conciliación, tendiente a solucionar las discrepancias existentes
en los textos aprobados por las cámaras; se dio cumplimiento a los plazos que
deben mediar entre comisiones y plenarias y entre cámaras; los anuncios previos
de votación fueron realizados en debida forma y bajo el acatamiento de las condiciones
de validez constitucional y su aprobación se hizo en una sola legislatura.
MESA
DIRECTIVA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Interrupción de la votación del informe de conciliación no
afecta la constitucionalidad del procedimiento legislativo
Si bien en la aprobación del
informe de conciliación por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes, tuvo lugar una interrupción a la votación, se advierte que esta
situación no afecta la constitucionalidad del procedimiento legislativo, al
menos por dos razones.  En primer término, la interrupción de la votación tuvo
lugar con base en lo dispuesto en el artículo 132 del Reglamento del Congreso,
invocándose para ello una moción de orden, única opción que la norma orgánica
permite para dicha interrupción; y en segundo lugar, la actuación no incidió en
la debida conformación de la voluntad democrática de la plenaria de la Cámara puesto que apenas se había iniciado la votación cuando fue propuesta la moción de orden.
TRAMITE
LEGISLATIVO-Contabilización de días en períodos de sesiones para
determinación de plazos entre debates
DEBATE
PARLAMENTARIO-Concepto
DEBATE
PARLAMENTARIO-Finalidad/REQUISITO DEL DEBATE PARLAMENTARIO EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Otorgamiento de oportunidades suficientes y adecuadas a
todas las bancadas en las cámaras legislativas para formular puntos de vistas
sobre las iniciativas
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No sujeto a fórmula
sacramental alguna/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Características/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter subsanable del vicio de procedimiento
En relación con el anuncio
previo de votación previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, que la jurisprudencia
constitucional ha entendido como mecanismo de racionalidad en el trámite
legislativo, cuya finalidad es que los congresistas estén lo suficientemente
enterados de las iniciativas que serán puestas a su consideración, si bien no
está sometido a fórmula sacramental alguna, si debe verificarse que la
expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva
de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y
definida, siendo admitido el uso de términos como “considerar” o “debatir” e,
incluso, se ha aceptado que la simple expresión “anuncio”, utilizada en el
marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos
que serán debatidos en una sesión futura, dependiendo que sea realizado para
una fecha determinada o, al menos determinable, de tal forma que si el proyecto
de ley no sea sometido a discusión y votación en la sesión para la que fue
anunciado, la presidencia de la comisión o plenaria deba reiterar el anuncio
para la sesión siguiente, efectuándose el mismo procedimiento tantas veces como
sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto.  La
pretermisión de este requisito, vulnera el mandato constitucional del artículo
160 Superior, constituyendo un vicio de procedimiento  de naturaleza subsanable,
siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas
estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y aprobación del
proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras, y su naturaleza
subsanable también depende de la preservación de los derechos de las minorías
al interior del proceso legislativo, ya que el vicio se tornará insubsanable
cuando “afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías,
de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían
determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de los plazos constitucionales establecidos
entre los debates
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósito
El principio de unidad de
materia previsto en la Constitución para todo proyecto de ley, exige del
Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso legislativo,
tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos que puedan
agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión de tópicos
del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Eventos en que se
acredita su vulneración/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Método para determinar su cumplimiento
El principio de unidad de
materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, que también
resulta aplicable a los proyectos de ley estatutaria, establece que todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia, resultando inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, y la calificación
de su cumplimiento está basada en la ponderación entre el contenido del
principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de
configuración normativa del legislador. Por lo tanto, la violación del
principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que
el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de
carácter causal, temático, sistemático o teleológico) con la materia de
la ley respectiva. En ese sentido, el principio de unidad de materia resulta
vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno
al contenido temático de la ley que hace parte. Para la determinación del
cumplimiento de este requisito, deberá identificarse tres instancias definidas.
La primera, destinada a identificar el alcance material o núcleo temático de la
ley. La segunda, consistirá en determinar la proposición normativa que se
considera ajena a esa temática.  Finalmente, la tercera está relacionada con
establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a
partir de los criterios de conexidad citados.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que la evaluación sobre la unidad temática se logra
a partir de la verificación acerca de si el asunto objeto de debate guarda
relación causal, temática, sistemática o teleológica con los núcleos temáticos
de la iniciativa, sin que la evaluación del cumplimiento de este requisito resulte
particularmente intensa, pues ello terminaría por desconocer la cláusula
general de competencia legislativa y, de manera más general, el principio
democrático representativo. Para la Corte basta que pueda comprobar que existe
un vínculo razonable entre la norma objeto de análisis y los citados núcleos
temáticos, y sólo cuando esa relación no pueda comprobarse, se estará ante un
vicio que genere la inexequibilidad del respectivo precepto, reiterándose que la
unidad de materia no se examina únicamente en relación con el título o
contenido específico de un artículo sino de manera sistemática en relación con
el tema general de la ley.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósitos
Los principios de
consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado
de deliberación democrática suficiente, a fin de que las normas jurídicas
resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de
los congresistas, en tanto titulares de la representación popular.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera con la
introducción de modificaciones en tanto se preserve la unidad temática de la
iniciativa/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO
DE LEY-No se incumplen por la inclusión de modificaciones o adiciones bajo
la forma de artículos nuevos sobre asuntos previamente debatidos
Los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo derivan de lo
dispuesto en los artículos 157 y 160 C.P., y se encaminan a que los proyectos
de ley deben haber sido discutidos y aprobados tanto en comisiones como en las
plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha denominado como la “regla
de los cuatro debates”, esto es que toda iniciativa cumpla con todos los
debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de
garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente; circunstancia
que debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible,
esto es con la posibilidad que durante el segundo debate cada cámara pueda introducir
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.  Tal
posibilidad busca permitir que al interior de las plenarias sea posible el
debate democrático de las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal
que la actividad de aquéllas no se restrinja a la simple confirmación de lo
decidido en el primer debate. El principio de identidad flexible obliga a que
si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el
texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite, de donde la
posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está
sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad
temática de la iniciativa, por lo que durante el segundo debate los
congresistas pueden introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación, resultando posible que bajo la forma
de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, con la exigencia que el
tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido
y aprobado durante el primer debate, por lo que el límite para inclusión de
modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos
previamente debatidos. Lo que recibe reproche constitucional es la introducción
de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las
materias debatidas en instancias anteriores del trámite.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para
determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-No es asunto
nuevo fórmula propuesta por comisión de conciliación para superar discrepancia
La Corte ha fijado los
criterios materiales para determinar en qué casos se está ante la inclusión de
un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia prevé que: “(i) un artículo
nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede
versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición
que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo
propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para
superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En el ámbito de
los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe
una relación estrecha entre distintos temas constitucionales, dadas las
características de la Constitución de 1991.
PRINCIPIOS
DE IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
sujeto a que la materia haya sido tratada aunque de su discusión no derive la
inclusión de una fórmula normativa en un artículo aprobado por la comisión o la
plenaria
Si bien se aduce por parte de
un interviniente la presunta afectación de los principios de identidad flexible
y consecutividad, al considerar que el texto de los artículos relacionados con
la definición del censo electoral y su depuración permanente fue incluido
“intempestivamente” en la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes habida cuenta que no fue discutido y votado en el
primer debate surtido en la Comisión Primera de la Cámara, por lo que se
trataría de un asunto nuevo; resulta claro para la Corte  que la materia
relacionada con el censo electoral, a pesar de que no dio lugar a un texto que
fuera aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes si fue
una materia debatida por esa célula legislativa, insistiendo la Corte que el
cumplimiento de los requisitos de identidad flexible y consecutividad depende
que la materia haya sido tratada, incluso aunque la discusión de la misma no
tenga como consecuencia la inclusión de una fórmula normativa en el articulado
aprobado por la comisión o plenaria correspondiente. En este caso, se comprueba
que el asunto hizo parte de los tópicos objeto de discusión en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes
REQUISITOS
DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Cumplimiento de manera general
La Corte encuentra que los
principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible son, de
manera general, cumplidos adecuadamente durante el trámite del Proyecto de Ley
Estatutaria de reforma política, a pesar de que dicha iniciativa fue objeto de
modificaciones, supresiones y adiciones durante su trámite en comisiones y
plenarias, estas se concentraron en los temas que estuvieron presentes desde el
primer debate, que gravitan sobre la materia electoral y, en especial, el
desarrollo de reformas constitucionales, específicamente el Acto Legislativo 1
de 2009, que incorpora una “reforma política”, entendida como la modificación
de las reglas sobre los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos, al igual que sobre el acceso a los cargos representativos de
elección popular. Los asuntos que fueron objeto de reforma radican sobre aspectos
puntuales y se circunscriben a los ejes temáticos antes identificados, por lo
que no se evidencia que tales modificaciones vulneren los principios
constitucionales de consecutividad, identidad, flexible y unidad de materia, en
la medida que las mismas están relacionadas con asuntos debatidos por la
Comisión y que, en ese orden de ideas, hacen parte de la competencia que tienen
las plenarias para introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue necesarias, a condición que, como lo ha señalado la
Corte, se conserve la unidad temática de la iniciativa. No obstante, puede
sostenerse válidamente que estas conclusiones no son predicables de dos
aspectos: (i) la metodología para la provisión de cargos vacantes de que trata
el artículo 32, del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, que regula el
tema de los candidatos de coalición; y (ii) la inclusión de normas sobre censo
electoral.
COMISION DE
CONCILIACION-Finalidad/COMISION DE CONCILIACION-Alcance de sus
competencias/COMISION DE CONCILIACION-No trasgrede límites de
competencia cuando se limita a presentar como propuesta de conciliación texto
aprobado en plenaria del Senado sobre materias presentes durante el trámite
legislativo
En los términos del artículo
161 C.P., las comisiones de conciliación tienen lugar cuando existen
discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias de cada cámara, caso
en el que es necesario contar con un articulado unificado que solvente esas
diferencias. La naturaleza de la discrepancia es la que fija el marco de
referencia al informe de conciliación, habiéndose señalado que estas comisiones
tienen vedado incorporar asuntos nuevos, esto es, que no hayan sido tratados
por las plenarias, aunque pueden, en aras de armonizar tales discrepancias,
incluso  introducir nuevos textos o suprimir existentes, en todo caso debe
tratarse de materias que hayan tenido lugar durante el procedimiento
legislativo previo, con el fin que la actividad de dichas comisiones sea
compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible. Así, las
discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en las plenarias de
una y otra Cámara pueden ser conciliadas por las Comisiones accidentales de
Medicación formalmente designadas, siempre que se hayan observado los
principios de consecutividad e identidad. En el presente asunto, los límites no
han sido transgredidos, en razón que el informe de conciliación decidió adoptar
el texto aprobado por la plenaria del Senado que versa sobre materias que se
mantuvieron presentes durante todo el trámite legislativo, además de expresar
las razones que llevaron a adoptar esa decisión.
ANALISIS
DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia respecto de proyectos
de ley que ordenen gasto público u otorguen beneficios tributarios/REQUISITO
DE ANALISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Improcedencia de su exigencia frente a beneficio previsto
en norma anterior
Si bien el artículo 7º de la
Ley 819/03, Orgánica de Presupuesto, establece mecanismos destinados a hacer
compatibles los gastos fiscales que puedan establecerse en iniciativas
legislativas con la política económica del Estado, y revisado el texto del
Proyecto de Ley Estatutaria, ninguno de sus preceptos incorpora una orden de
gasto público contra el Ejecutivo, de lo que se deduce que las previsiones
contenidas en el mismo que derivan responsabilidades fiscales para el Estado,
en todo caso estarán sometidas a la programación y disponibilidad presupuestal
correspondiente. No obstante el parágrafo del artículo 16 del Proyecto hace
referencia a un beneficio tributario, consistente en la deducción de la renta
líquida gravable de las donaciones que se hagan a favor de partidos y
movimientos políticos, previsión de la que no puede colegirse que el legislador
estatutario haya fijado tal beneficio, pues el mismo ya había sido previsto en
norma legal anterior, en la medida que los partidos y movimientos políticos
encuadran en la descripción de organizaciones sin ánimo de lucro que tienen
interés común, por lo que las deducciones previstas en el Estatuto Tributario
por donaciones a asociaciones, corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro
les resulta aplicable, no evidenciándose que la disposición en comento prevea
materias ajenas a la regulación tributaria vigente. En ese orden de ideas, la
norma no se opone la legislación orgánica en materia presupuestal.
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho
fundamental/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Obligación
impuesta al Estado cuando de medidas legislativas o administrativas que los
afecte se trata/OMISION DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS
ETNICOS EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Constituye
vicio de naturaleza sustantiva que afecta trámite legislativo y genera, prima
facie, inexequibilidad de la norma
De las normas constitucionales
que prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural,
al igual que de las  reglas previstas en el artículo 6º del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, norma integrante del bloque de
constitucionalidad, concurre un derecho fundamental a la consulta previa,
consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que
afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes, deben ser
consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y
respeto por su identidad diferenciada. Este precedente dispone que (i) la
afectación directa que obliga a la consulta refiera a la regulación de asuntos
que conciernen a la comunidad diferenciada o que, siendo de carácter general, tienen
incidencia verificable en la conformación de su identidad; y (ii) la omisión de
la consulta previa, cuando se trata de medidas legislativa, genera prima facie
la inexequibilidad de la norma correspondiente, puesto que se trata de un vicio
que, aunque tiene naturaleza sustantiva, afecta el trámite legislativo. De ahí
que el análisis sobre el cumplimiento del deber de consulta previa haga parte
del estudio formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no haga parte
del procedimiento de formación de la ley.
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Omisión en norma que fija reglas y regula
la representación democrática/INEXEQUIBILIDAD POR OMISION DE CONSULTA PREVIA
DE GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Configuración
en norma sobre representación democrática de comunidades diferenciadas
La Corte encuentra que la
previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto, que fija
reglas sobre representación democrática de las comunidades diferenciadas, afectan
directamente los intereses de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en
tanto grupos étnicos reconocidos por la Constitución, por lo que debió
someterse al procedimiento de consulta previa, sin que dentro del presente
trámite exista prueba alguna acerca de que la consulta previa hubiera sido
llevada a cabo o, al menos, que ese procedimiento hubiera sido tenido en cuenta
por el legislador estatutario. Se impone, en consecuencia, la declaratoria de inexequibilidad
del inciso tercero del artículo 28 del proyecto de Ley que señala: “En las
circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas
solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su
personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley
para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia”
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Alcance respecto de límites a competencia
de agrupaciones políticas
Podría determinarse como regla
de decisión aplicable al control de constitucionalidad de las normas legales
estatutarias referidas a la organización y estructura de los partidos y
movimientos políticos, la de que el Congreso está facultado para imponer
límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se
trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta
de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la
vigencia del sistema político democrático representativo.
LEY
ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Finalidad
La finalidad de la iniciativa
objeto de estudio es la de prever disposiciones particulares y concretas
respecto de la actividad de los partidos y movimientos políticos, de cara a la actividad
proselitista y electoral.  De ahí que el control de constitucionalidad de tales
normas deba estar precedido del análisis sobre la índole de las disposiciones
superiores que regulan el sistema de partidos, movimientos y, en general,
grupos políticos en Colombia, dadas las modificaciones que se le han propiciado
al régimen constitucional sobre la materia luego de la expedición de la Carta
de 1991, que han llevado a un cambio en el parámetro de control de las medidas
legislativas dirigidas a regular la organización y funcionamiento de dichos
grupos políticos.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes definitorios de la Constitución
DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Diferencias/PLURALISMO
POLITICO-Concepto
En contraposición con la
Constitución de 1886 que circunscribía el ejercicio de la actividad política de
los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional
contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, que (i) amplía las
modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la
elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través
de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido
como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Potestades que confiere a los ciudadanos/DERECHO
A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Manifestación
de la cláusula de soberanía popular
En el actual modelo
constitucional pueden distinguirse dos etapas en lo que refiere a la relación
entre el ciudadano y los servidores públicos elegidos: la primera, concentrada
en el acto de elección que mediante el ejercicio del sufragio los ciudadanos
escogen y confieren legitimidad democrática a sus representantes,
invistiéndolos con el poder político que reside en el Pueblo; en virtud de la
cláusula de la soberanía popular se le confiere a todo ciudadano el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, competencias
éstas que se posibilitan mediante herramientas institucionales tales como: la
revocatoria del mandato de los elegidos, la iniciativa en las corporaciones
públicas, la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y
la ley, y el acceso al desempeño de cargos y funciones públicas, todos
contemplados como derechos fundamentales y, por tanto, protegidos incluso en
grado jurisdiccional. A estas potestades se suman otras de más amplio espectro,
como sucede con las veedurías ciudadanas dirigidas al control de la actividad
de las distintas autoridades del Estado, entre ellas las de origen democrático
directo.
PARTIDOS
POLITICOS-Concepto/PARTIDOS POLITICOS-Funciones/MOVIMIENTOS
POLITICOS-Concepto/MOVIMIENTOS POLITICOS-Funciones/GRUPO SIGNIFICATIVO
DE CIUDADANOS-Concepto
Los partidos políticos, al
igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos,
son modalidades de representación democrática constitucionalmente reconocidas,
cuyo papel es de carácter complejo, pues de un lado, tienen una función
instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la
agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta
decididamente en el ámbito de la representación política, siendo medios de
expresión a lo largo del proceso de democratización de la política, y cumplen
el papel de canalizar la voluntad pública de forma que inciden inclusive en el
contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias
y yuxtapuestas, de los ciudadanos, función en la que se sustenta, a juicio de
la Corte, el vínculo necesario entre el fortalecimiento de los partidos y
movimientos políticos y la vigencia del principio democrático participativo, en
especial su faceta pluralista.
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Requisitos de representatividad democrática
La fortaleza representativa de
las organizaciones políticas, entendida como la capacidad de traducir las
demandas sociales y las preferencias de los electores en planes de acción
política que tengan la virtualidad de convertirse en componentes de la agenda
pública, una vez la agrupación acceda a los cargos y corporaciones
representativas, constituye una condición que exige, a juicio de la Corte,
distintas cualidades de los partidos y movimientos políticos, referidos a: (i)
la permanente identidad entre los intereses y preferencias del electorado y los
programas y lineamientos ideológicos de la agrupación correspondiente; y (ii)
la existencia de una infraestructura institucional y de procedimientos
democráticos que permita procesar tales demandas, a fin que integren los planes
de acción política del partido o movimiento.   La eficacia de tales rasgos
institucionales depende que los partidos y movimientos no sean cooptados, bien
a través de prácticas personalistas, o bien mediante la subordinación de la
agrupación a factores o instancias, generalmente ilegales, que se valen de la
representación democrática para imponer en la agenda pública sus demandas
particulares, opuestas o divergentes con los intereses del electorado y/o la
protección de las minorías políticas.
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes de reformas de estructura y organización
relacionadas con representatividad democrática
La necesidad de consecución de
la representatividad democrática en los partidos y movimientos políticos, al
menos desde la expedición de la Constitución de 1991, muestra dos etapas
históricas definidas: la primera, interesada esencialmente en garantizar la
autonomía de las agrupaciones políticas a través del reconocimiento de la
libertad organizativa de las mismas, análisis expuesto en el estudio de
constitucionalidad de la ley estatutaria sobre la materia adelantado en la
sentencia C-089/94; y la segunda, surgida como respuesta a la crisis de
representatividad generada por fenómenos como el personalismo en la política y
la actuación de grupos armados irregulares y el crimen organizado. El
debilitamiento de la estructura de partidos motivó al Congreso a modificar la
Constitución mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, con miras a fortalecer el
sistema de partidos y movimientos políticos y, en especial, prever herramientas
tanto para incentivar el uso de instrumentos democráticos en su interior, como
para sancionar la indisciplina en relación con los programas de acción pública
formulados por ellos. Asimismo dispuso exigencias de índole electoral,
dirigidas a elevar el grado de representatividad de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la proliferación de
las mencionadas microempresas personalistas. Los objetivos de esta reforma se
concentraron en: (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la
exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho
principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos
uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones
más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual
que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble
militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o
movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la
cifra repartidora como método para la asignación de curules, y exigencia de
umbrales mínimos de participación para el otorgamiento de personería jurídica;
y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante
el establecimiento de un régimen severo de bancadas. Sin embrago, los instrumentos
diseñados se mostraron insuficientes para hacer frente a nuevas amenazas a la
representación democrática efectiva, esta vez derivadas de la cooptación de
grupos armados ilegales y el crimen organizado, por lo que se mostraba
imprescindible reformar nuevamente el régimen constitucional de organización y
estructura de partidos y movimientos políticos, esta vez no solo con el fin de
fortalecer la representatividad democrática, sino también para hacer
responsables a los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
de las faltas relacionadas con permitir la cooptación ilegal expuesta. Esta fue
la intención específica del Congreso al formular el Acto Legislativo de 2009, cuyo
análisis fue efectuado por la Corte mediante sentencia C-303/10, a propósito
del control de constitucionalidad de la citada de reforma. El objetivo general
de la reforma era fortalecer la democracia participativa, a través de la
imposición de condiciones más estrictas para la conformación de partidos y
movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un
lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática
del electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales
mencionados. Los objetivos específicos de la enmienda eran: (i) impedir el
ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral
de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y
sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que
redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la
representación ejercida por el Congreso.
EQUIDAD DE
GENERO/DERECHO DE LAS MUJERES A PARTICIPAR EN LA VIDA POLITICA Y PUBLICA
LEY
ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Cambio de paradigma en relación con la cláusula de libertad
organizativa de partidos y movimientos políticos
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Principios de organización y
funcionamiento de partidos y movimientos políticos y definiciones de contenidos
mínimos se ajustan a la Constitución
Los principios de organización
y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, al igual que las
definiciones de contenidos mínimos en el proyecto de ley estatutaria de reforma
política no plantean mayores debates en cuanto a su exequibilidad, en la medida
que el legislador estatutario no hace nada distinto que replicar lo dispuesto
en el artículo 107 de la Constitución, según el cual “los partidos y
movimientos políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios
rectores la transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, y el
deber de presentar y divulgar sus programas políticos”; en tanto que en las
definiciones de contenidos mínimos de los principios de participación,
igualdad, pluralismo, equidad e igualdad de genero, transparencia y moralidad
se evidencia la consagración por parte del legislador estatutario de aspectos
fundamentales y estructurales del modelo democrático representativo y del
Estado Constitucional
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Finalidad e
importancia/PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Se aplica a
agrupaciones políticas con y sin personería jurídica
Si bien la fijación de un
régimen jurídico tendiente a proscribir la doble militancia constituyó una de
las herramientas planteadas por el Acto Legislativo 1 de 2003, y reforzada por
la reforma constitucional de 2009, tendiente a fortalecer los partidos y
movimientos políticos, a través de la exigibilidad de la disciplina de sus
integrantes y la imposición correlativa de sanciones ante el incumplimiento de
los deberes de pertenencia a la agrupación correspondiente; es la prohibición
de la doble militancia política, una limitación de raigambre constitucional al
derecho político de los ciudadanos a formar libremente parte de los partidos,
movimientos y agrupaciones políticas, en el entendido que dicha libertad debe
armonizarse con la obligatoriedad constitucional del principio democrático
representativo, que exige que la confianza depositada por el elector en
determinado plan de acción política, no resulte frustrada por la decisión
personalista del elegido de abandonar la agrupación política mediante la cual
accedió a la corporación pública o al cargo de elección popular. Por lo mismo
que, de acuerdo con lo regulado por el inciso tercero y cuarto del artículo 108
C.P., tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica como sin ella
están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas
supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas, y siendo uno de los ámbitos
de justificación constitucional de la doble militancia la preservación del
principio democrático representativo, mediante la disciplina respecto de un
programa político y un direccionamiento ideológico, carecería de todo sentido
que la restricción solo se aplicara a una de las citadas clases de agrupación
política.
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Prohibición de
carácter general con destinatarios particulares/PROHIBICION DE DOBLE
MILITANCIA-Aplicación no interfiere con el sufragio libre y universal
El presupuesto para la
imposición de la prohibición de la doble militancia es la posibilidad o
ejercicio efectivo del mandato democrático representativo, lo que implica que la
vigencia de la citada prohibición es de carácter general, siendo  los
servidores elegidos los destinatarios particulares de tal restricción. A este
respecto, la Corte ha señalado que “…son los integrantes de los partidos los
destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que
(i) una concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al
derecho político al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del
régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y
de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido, en el entendido que
la vinculación con los objetivos programáticos, principios ideológicos y
decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor
vinculación para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por
partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral
entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros”. Así, como
lo ha señalado la jurisprudencia, la prohibición de doble militancia es
aplicable a los integrantes de los partidos y movimientos, esto es, quienes
ejercen cargos de elección popular, o sus directivos, en la medida que cumplen
un papel central en tales organizaciones, lo que implica que los ciudadanos
votantes no están sometidos a dicha regla, bien sea que apoyen a partidos o
movimientos carentes o no de personería jurídica. Ello en el entendido que una
comprensión contraria sería incompatible con el derecho político al sufragio
universal y libre.
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Regla exceptiva
El parágrafo del artículo 2º del
proyecto de ley estatutaria ofrece una regla exceptiva a la prohibición de la
doble militancia, consistente en que en aquellos eventos en que el partido o
movimiento político sea disuelto por decisión de sus miembros o que pierdan su
personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse en uno distinto, sin
violar la mencionada prohibición, regulación que resulta razonable y armónica
con las previsiones constitucionales sobre doble militancia.
REGISTRO
UNICO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Creación/REGISTRO UNICO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenido/REGISTRO UNICO DE PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Inscripción/REGISTRO UNICO DE PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Finalidad/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL CNE-Responsable
del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos
El artículo 3º del Proyecto de
Ley Estatutaria estipula la creación del Registro Único de Partidos y
Movimientos Políticos, confiriéndole al Consejo Nacional Electoral – CNE, la
competencia para llevar ese registro en el cual los representantes legales de
las agrupaciones políticas deberán consignar la información relacionada con las
actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados
con su plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus
directivos, así como el registro de sus afiliados, encontrando la Corte que la
función de registro está estrechamente relacionada con las funciones que la
Carta Política confiere a al Consejo Nacional Electoral CNE, permitiéndole
contar con la información necesaria para adelantar sus competencias.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Funciones relacionadas con la inspección, vigilancia
y control de la actividad electoral de agrupaciones políticas/CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Competencias/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL CNE-Decisiones
susceptibles de escrutinio judicial por la jurisdicción contencioso
administrativa
El Consejo Nacional Electoral tiene
la función general de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la
actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y
candidatos, y en desarrollo de esa previsión general, tiene competencia para: (i)
velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos;
(ii) distribuir los aportes que establezca la ley para el financiamiento de
campañas electorales; (iii) reconocer y revocar la personería jurídica de los
partidos y movimientos políticos; (iv) reglamentar la participación de los
partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del
Estado; (v) colaborar para la realización de consultas de los partidos y
movimientos para la toma de sus decisiones y la escogencia de sus candidatos; y
(vi) decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones
públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que
aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y
la ley. Los actos que desarrolla este organismo no son omnímodos y responden a
la Carta Política y las normas legales.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Le compete resolver la impugnación de las sanciones
impuestas por los órganos de control de los partidos y movimientos políticos
GRUPO
SIGNIFICATIVO DE CIUDADANOS-Requisitos para constituirse como partido o
movimiento político y adquirir personería jurídica
REGISTRO DE
AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Conformación/REGISTRO DE
AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Administración sujeta a
principios del derecho fundamental al habeas data
El registro de afiliados que forma
parte de la información que recoge el Registro Único de Partidos y Movimientos
Políticos, constituye el medio a través del cual se comprueba la militancia o
pertenencia a un partido o movimiento político, y se conforma a través de la
inscripción que el ciudadano realice ante la respectiva agrupación, la cual se
remitirá, a su vez, al Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, actividades
éstas sujetas a las normas existentes en materia de protección de datos
personales.
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Modos de vinculación ciudadana determina grados de
sujeción a normas estatutarias
La jurisprudencia
constitucional distingue entre distintos modos de vinculación entre los
ciudadanos y los partidos y movimientos políticos, así: de un lado están los
ciudadanos votantes, titulares de derechos políticos y quienes frente al sistema
de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al sufragio;
de otro, están los miembros de partidos o movimientos, también denominados
militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de esas
agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y deberes
que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la posibilidad de
participar en sus mecanismos democráticos internos; y finalmente, están los
integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de pertenecer a la
agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien sea uninominales
o corporativos, con el aval de la agrupación política. Estos ciudadanos están
vinculados jurídicamente tanto con la totalidad de las normas estatutarias del
partido, como con los preceptos constitucionales y legales que establecen las
distintas esferas de la disciplina de partidos, en especial el régimen de
bancadas, aplicables a los integrantes de corporaciones públicas.
TIPOS DE
INFORMACION-Clasificación/INFORMACION PUBLICA/INFORMACION SEMIPRIVADA/INFORMACION
PRIVADA/INFORMACION RESERVADA
La jurisprudencia
constitucional tiene un grupo de reglas suficientemente decantadas acerca de la
tipología de datos, en razón de la intensidad de la restricción de su
circulación. Así existe información pública, semiprivada, privada y reservada.
La información pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna por
cualquier persona, sin necesidad de autorización para ello y son ejemplos de
ella los documentos públicos, las providencias judiciales, los datos sobre el
estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. La
información semiprivada es aquel dato personal o impersonal que, al no
pertenecer a la categoría de información pública, sí requiere de algún grado de
limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. Se trata
de información que sólo puede accederse por orden de autoridad judicial o
administrativa y para los fines propios de sus funciones, o a través del
cumplimiento de los principios de administración de datos personales. La
información privada es aquella que se encuentra en el ámbito propio del sujeto
concernido y, por ende, sólo puede accederse por orden de autoridad judicial
competente y en ejercicio de sus funciones. Constituyen ejemplos de ésta los
libros de los comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas,
los datos obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la
práctica de pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros. Por
último, la información reservada, es aquella que sólo interesa al titular en
razón a que está estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a
la dignidad humana, la intimidad y la libertad, como es el caso de los datos
sobre la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o político, su
información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por
la jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no son
susceptibles de acceso por parte de terceros.
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Identificación y diferenciación ideológica como rasgo
característico
El actual régimen
constitucional de partidos y movimientos políticos tiene como uno de sus rasgos
característicos la necesidad de identificación y diferenciación ideológica,
como requisito necesario para que los ciudadanos estén en la libertad de elegir
entre distintos programas políticos y plataformas ideológicas.
REGISTRO DE
AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Carácter de la información
personal que administra y provee depende del modo de vinculación de sus
afiliados
En lo que se refiere al grado
de circulación admisible del dato personal sobre la pertenencia a un partido o
movimiento político, se precisa: en lo que respecta a los integrantes de las
agrupaciones políticas, esto es, quienes ejercen cargos de elección popular, el
dato personal es esencialmente público, por lo que cualquier persona, natural o
jurídica, puede requerir la información personal sobre la determinación de la
filiación partidista de los citados integrantes, ya que resulta imprescindible
para, entre otros asuntos, (i) ejercer control político y ciudadano acerca de
su disciplina frente a los planes y programas del partido o movimiento; (ii)
evaluar el grado de cumplimiento del régimen de bancadas; (iii) determinar en
qué casos se infringe la prohibición de doble militancia y, en general; (iv)
predicar las consecuencias jurídicas que la Constitución y la ley prevén respecto
de los candidatos elegidos por un partido o movimiento político. En ese orden
de ideas, cualquier persona, natural o jurídica, puede requerir la información
personal sobre la determinación de la filiación partidista de los citados
integrantes. No sucede lo mismo en relación con los miembros de los partidos y
movimientos políticos, evento éste en que se trata de información semiprivada,
pues la misma tiene circulación restringida, que solo puede ser recabada por
orden de autoridad judicial o administrativa y su uso se restringe a las
finalidades propias de la actividad representativa y electoral, relacionadas
con la elección de dignatarios y candidatos mediante el sistema de consultas
partidistas, la participación en los aspectos institucionales y de definición
de agendas de acción política de las agrupaciones, etc. La circulación del dato
personal en este caso se restringe, única y exclusivamente, a las finalidades
relacionadas con la actividad propia de los partidos y movimientos políticos,
proscribiéndose con ello usos u objetivos diferentes, en especial aquellos que
sirvan de discriminación injustificada en razón del credo político. Por último,
frente a los ciudadanos – votantes, el dato personal sobre la filiación a un
partido o movimiento político es información reservada, ya que en tanto estos
ciudadanos no hacen parte de la organización de partidos o movimientos, están
protegidos por las garantías propias del sufragio libre y de la libertad de
conciencia, lo que implica que la información personal sobre su adscripción
partidista no será susceptible de ninguna modalidad de circulación, pues ello
significaría desconocer la prohibición constitucional de compeler a hacer
público el credo político.
REGISTRO DE
AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Fuentes, usuarios y
administradores de datos personales sobre filiación política/REGISTRO DE
AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Administración debe sujetarse
a los principios del derecho fundamental al habeas data/DERECHO AL HABEAS
DATA-Principios
Los partidos y movimientos
políticos al igual que el Consejo Nacional Electoral, tienen la naturaleza de
fuentes, usuarios y administradores de datos personales relativos a la
filiación política, por lo que están obligados a garantizar, respecto de los
titulares de esa información, los principios propios del derecho constitucional
al hábeas data, que han sido descritos por la jurisprudencia constitucional, a
saber: libertad, necesidad, veracidad, integridad, finalidad, utilidad,
circulación restringida, incorporación, caducidad e individualidad.
DERECHO A
CONSTITUIR PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Titularidad
ESTATUTOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenidos mínimos salvaguarda
autonomía
El Proyecto de Ley Estatutaria
precisa los contenidos mínimos que deben prever los estatutos de los partidos y
movimientos políticos, sobre lo que la Corte determina que, en buena parte,
constituyen reiteraciones de cláusulas concretas previstas en la Constitución y
que la técnica legislativa utilizada resulta esencialmente indicativa, puesto
que en la mayoría de casos se limita a prever las materias que deben ser
reguladas por los estatutos, más no hacen referencias específicas y
particulares acerca de las mismas, lo que salvaguarda prima facie el grado de
autonomía que la Constitución reconoce a partidos y movimientos políticos.
ESTATUTOS DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Democratización interna y fortalecimiento del régimen de
bancadas
ESTATUTOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Régimen de responsabilidad y régimen
disciplinario de partidos y directivas
A partir del régimen de
responsabilidad, de naturaleza constitucional,  resulta admisible que el
legislador estatutario determine que los estatutos de los partidos y
movimientos contengan estipulaciones sobre la titularidad y el procedimiento
para la imposición de sanciones por el incumplimiento de los deberes y
obligaciones propias del partido o movimiento, bien que hayan sido definidas
por la Constitución o la ley, como aquellas que contengan tales
reglamentaciones internas, en este último caso a condición que no se
contrapongan al régimen constitucional y legal, o sean de competencia de otras
autoridades judiciales o electorales. De ello resultan exequibles las disposiciones
que regulan (i) la definición de las autoridades, órganos de dirección,
gobierno, y administración, y reglas para su designación y remoción; (ii) las
reglas de convocatoria para las convenciones del partido o movimiento; (iii) la
determinación y reglas de nombramiento y remoción de los órganos de control de
la agrupación política, entre ellas del Consejo de Control Ético y el Veedor;
(iv) los deberes de los directivos, entre ellos el de propiciar procesos de
democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas; (v) los
mecanismos para la impugnación de la decisiones de los órganos de dirección,
gobierno, administración y control; (vi) el Código de Ética del partido o
movimiento, desarrollado conforme con los principios de moralidad y debido
proceso, y destinado a fijar los procedimientos aplicables por su infracción; y
(vii) el régimen disciplinario interno, que adopte mecanismos para sancionar la
doble militancia y la separación del cargo de los directivos que no desempeñen
sus funciones de acuerdo con la Constitución, la ley y los estatutos.
CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Definición/CONSULTAS
DE AGRUPACIONES POLITICAS EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Importancia/CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Clases/CONSULTAS DE
AGRUPACIONES POLITICAS-Régimen aplicable
Las consultas son mecanismos
de participación democrática y política que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos
pueden utilizar,  resultan imprescindibles para el fortalecimiento de las
agrupaciones tanto en lo que toca con sus decisiones internas como con la
designación de sus candidatos, propios o de coalición, a cargos y corporaciones
de elección popular, mediante la convocatoria a los ciudadanos y, en especial,
a los miembros del grupo político, con miras a que expresen sus preferencias,
lo cual resulta especialmente importante bajo el actual régimen constitucional
en materia electoral, que otorga a los partidos y movimientos la posibilidad de
presentarse a las elecciones a través de listas únicas cerradas, cuya
composición debe reflejar tales prácticas democráticas. La existencia de
consultas en las agrupaciones políticas satisface dos principios medulares para
el Estado Constitucional: la participación efectiva, en la medida que las
consultas son, ante todo, mecanismos en que los ciudadanos expresan sus
preferencias acerca de las decisiones más importantes del partido o movimiento,
lo que involucra la participación de los interesados en las decisiones que los
afectan; y el pluralismo, en tanto las consultas, aunque están basadas en la
regla de mayoría, permiten que las minorías expresen sus posiciones de manera
mucho más efectiva que en esquemas no democráticos. Si bien el uso de esta
herramienta es deseable, en tanto fortalece a la organización política y
aumenta el grado de eficacia de la representación democrática, esta
circunstancia no elimina su carácter voluntario.
CONSULTAS
DE AGRUPACIONES POLITICAS-Carácter voluntario de su ejecución/CONSULTAS
DE AGRUPACIONES POLITICAS-Obligatoriedad de sus resultados
La opción por la consulta es
una decisión libre y autónoma de la agrupación política, pero sus resultados
tienen como consecuencia jurídica necesaria e ineludible el  carácter
vinculante tanto para las agrupaciones políticas que hicieron uso de ese
mecanismo, como para los candidatos que participaron en ellas.
AGRUPACION
POLITICA-Concepto
Las agrupaciones políticas,
desde la perspectiva ofrecida por la Constitución, son colectividades
destinadas a intermediar entre la ciudadanía y el ejercicio del poder político,
para lo cual están llamadas a adoptar decisiones internas fundadas en la
vigencia del principio democrático participativo, lo que implica, de igual
modo, la posibilidad de que la legislación les reconozca instancias de
autogobierno, dirigidas al cumplimiento de sus finalidades dentro del sistema
electoral y, en su sentido más amplio, de representación política.
CONSULTAS
INTERNAS/CONSULTAS INTERPARTIDISTAS/CONSULTAS  POPULARES
El inciso cuarto del artículo
107 C.P. prescribe que para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus
candidatos propios o por coalición, los partidos y movimientos políticos podrán
celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no
con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus
estatutos y en la ley.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Extiende aplicación de consultas a los
grupos significativos de ciudadanos
La Corte considera que la
extensión que el legislador estatutario hace de las consultas a los grupos
significativos de ciudadanos es compatible con la Constitución, pues la
constitucionalización de las consultas responde a la necesidad de fortalecer el
grado de representatividad democrática del sistema de partidos en su conjunto,
y teniendo los grupos significativos de ciudadanos la potestad de inscribir
candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular e, incluso,
aspirar a convertirse en partidos y movimientos con personería jurídica, nada
se opone a que el legislador estatutario consagre la opción que tales
colectividades hagan uso del mecanismo de consulta, para los fines previstos en
la Constitución.
CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Financiación mediante
sistema de reposición de gastos por votos obtenidos
CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Anticipos para consultas
sujetos a reglamentación del Consejo Nacional Electoral CNE
POTESTAD
SANCIONADORA-Manifestación del ius puniendi del Estado/POTESTAD
SANCIONADORA-Principios que la rigen
Si bien la regulación sobre
derecho sancionador hace parte de la cláusula general de competencia del
legislador en ejercicio del ius puniendi, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de
sanciones por comportamientos considerados antijurídicos, deben cumplir con
determinados principios y valores para que sean compatibles con la Constitución,
tales como los principios de legalidad que se concreta en los de tipicidad y
reserva de ley, razonabilidad, proporcionalidad y culpabilidad, así como las
garantías del debido proceso.
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Satisface los principios de legalidad, reserva de ley,
razonabilidad, gradualidad, proporcionalidad y las garantías del debido proceso
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Cláusula general de responsabilidad
Los partidos y movimientos
políticos deben responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las
conductas de sus directivos, previsión ésta que reitera la prevista en el
inciso séptimo del artículo 107 C.P., por lo que no plantea debate en cuanto a
su constitucionalidad.
REGIMEN
DISCIPLINARIO INTERNO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenido
específico de los respectivos estatutos
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Sanciones previstas a
directivos deben responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y no
deben imponer restricciones desproporcionadas a derechos fundamentales/REGIMEN
DISCIPLINARIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Excepciona asuntos de
conciencia
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Condiciones de las
sanciones
El legislador estatutario se
encuentra investido de la facultad de fijar las sanciones a los directivos,
estando solo sujeto a que las mismas sean compatibles con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, y que las sanciones allí previstas no impongan
restricciones desproporcionadas a los derechos fundamentales de los directivos
de los partidos y movimientos, en tanto se concentran en asuntos directamente
relacionados con la dinámica de las colectividades políticas y no interfieren
en ámbitos punitivos reservados a otras autoridades, en especial las de índole
judicial. En virtud del grado de autonomía de los partidos y movimientos
políticos, se permite que los estatutos internos de los partidos prevean
sanciones adicionales a las previstas por el legislador estatutario, supeditadas
al cumplimiento de los parámetros del derecho sancionador, siendo en razón del mencionado
grado de autonomía que el legislador estatutario confiere a los órganos de
control de los partidos y movimientos políticos la competencia para la
imposición de sanciones.
DIRECTIVOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Definición y régimen aplicable
DIRECTIVOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Deber de diligencia y cuidado en el
ejercicio de los derechos y obligaciones de la agrupación política
FALTAS Y
SANCIONES A DIRECTIVOS DE PARTIDOS Y  MOVIMIENTOS POLITICOS EN LEY ESTATUTARIA-Satisfacen
principios de legalidad, tipicidad  y de reserva de ley
El Proyecto de Ley Estatutaria
señala un catálogo de acciones y omisiones constitutivas de faltas sancionables
a los directivos de los partidos y movimientos políticos, previsión que
constituye una expresión de la eficacia del principio de legalidad que gobierna
el derecho sancionador y que incorpora el deber de que el legislador determine
las conductas objeto de sanción y de reserva de ley frente a las sanciones
aplicables a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y
obligaciones que le confieren personería jurídica a la agrupación política, responsabilidad
que debe estar precedida de la acreditación de la culpabilidad en la comisión
de la falta, merced de haber faltado al deber de diligencia y cuidado antes
aludido; faltas éstas que están en consonancia con el propósito del régimen
constitucional en materia de funcionamiento y organización de partidos y
movimientos políticos. Es así como se tipifica como falta la omisión reiterada,
grave e injustificada de solicitudes de alguna instancia u organismo interno,
el incumplimiento del deber de diligencia y cuidado en la verificación del
origen de los recursos para la financiación de la organización y/o las campañas
electorales, el desconocimiento de los límites en los topes a los gastos que
puedan realizar las agrupaciones políticas y las  cuantías máximas de las
contribuciones privadas, el estímulo de la formación de asociaciones ilegales o
de hacer parte de ellas o permitirles injerencia en el partido o movimiento, la
de utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la
participación electoral, el incurrir en delitos contra la participación
democrática, la administración pública, la existencia y seguridad del Estado,
el régimen constitucional;  de lesa humanidad o relacionados con actividades de
grupos armados ilegales y del narcotráfico, y la comisión de actos de
corrupción, permitirlos u omitir el deber de denunciarlos.
FALTAS Y
SANCIONES A DIRECTIVOS DE PARTIDOS Y  MOVIMIENTOS POLITICOS EN LEY ESTATUTARIA-Vulnera
la Constitución la descripción típica de falta que disminuye la rigurosidad del
estándar  sancionatorio previsto en la Constitución/PRINCIPIO DE SUPREMACIA
CONSTITUCIONAL-Implicación
Si bien la definición de las
sanciones es un asunto sometido prima facie a la libertad de configuración
legislativa, que está limitada por el contenido de los principios de
razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y lesividad, no siendo éstos los
únicos límites predicables de la potestad sancionatoria, dado que también está
limitada por el principio de supremacía constitucional, cuya implicación es que
una vez la Carta Política ha previsto que determinada conducta debe ser
sancionada, el margen de configuración del legislador debe circunscribirse a
las definiciones dadas por la Constitución, so pena de contravenir la jerarquía
del sistema de fuentes de derecho. En el presente caso, el numeral 5º  del
artículo 10 del proyecto realiza una descripción típica de una falta basada en
la prohibición prevista en el artículo 107 C.P. que se aplica para la inscripción
de candidatos que hayan cometido los delitos allí previstos y que “hayan sido o
fueren condenados por los mismos durante el ejercicio del cargo”, resultando el
momento de la comisión de la conducta indiferente para la prohibición
constitucional, por lo que pudieron cometerse bien antes o después de la
inscripción del candidato avalado, deduciéndose en consecuencia el
desconocimiento, por parte del legislador estatutario, del alcance del precepto
constitucional al restringir la responsabilidad de los directivos a los delitos
cometidos antes de la inscripción, lo que conllevaría la inexequibilidad de esa
condición.
SANCIONES A
DIRECTIVOS DE PARTIDOS Y  MOVIMIENTOS POLITICOS-Competencia para
imponerlas/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL CNE-decide impugnación de
sanciones de directivos de partidos y movimientos políticos/CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL CNE-Decisiones susceptibles de demanda ante la jurisdicción
contencioso administrativa
Son los órganos de control de
los partidos y movimientos políticos los competentes para la imposición de
sanciones, precedida, eso sí, de las garantías propias del derecho al debido
proceso, correspondiéndole, por la adscripción de competencia que le hace el
legislador estatutario, al Consejo Nacional Electoral CNE  la resolución de la impugnación
de las sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y movimientos
políticos, función ésta que se inserta en la cláusula general prevista en el
artículo 265 C.P., cuando le confiere a este organismo la función de ejercer la
regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los
partidos y movimientos políticos y, como corolario de esa competencia, velar
por el cumplimiento de las normas sobre dichos colectivos, junto con las demás
funciones que le confiera la ley. No puede perderse de vista que la resolución
de controversias que el legislador estatutario confiere al Consejo Nacional
Electoral CNE esta a su vez sometida al escrutinio judicial, en razón a que las
decisiones de este organismos son susceptibles de ser demandadas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo
REGLAS DE
TRANSICION NORMATIVA EN REGIMEN DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-No se
oponen a la Carta Política
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Predicable sólo de
aquellos que cuentan con personería jurídica/REGIMEN SANCIONATORIO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Regulación tiene naturaleza
constitucional/REGIMEN SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Gradualidad
de las sanciones/REGIMEN SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Tipificación
de conductas responde a criterios de razonabilidad, gradualidad y
proporcionalidad
La restricción prevista por el
legislador estatutario de la aplicación del régimen sancionatorio sólo a
partidos y movimientos con personería jurídica, con exclusión de aquellos
grupos que carecen de la misma, resulta para la Corte razonable, toda vez que: (i)
no existe una norma constitucional que ordene que el régimen sancionatorio se
extienda a las agrupaciones sin personería jurídica; (ii) las normas de derecho
sancionador están gobernadas por el principio de legalidad, lo que implica que
ante la inexistencia de una norma constitucional o legal que extienda el
régimen sancionatorio a las colectividades sin personería jurídica, mal puede
el Tribunal Constitucional, a partir de una sentencia integradora o aditiva,
proceder a dicha extensión de los efectos jurídicos; (iii) existen razones
sustantivas que justifican que el legislador estatutario haya hecho la
distinción en comento, entre ellas las innegables diferencias institucionales
entre los partidos y movimientos con o sin personería jurídica, entre ellos el
nombramiento de órganos directivos y de control; y (iv) en cualquier caso, los
integrantes de las agrupaciones políticas sin personería jurídica están
sometidos a otros tipos de controles del derecho sancionador sí previstos en la
ley, incluso los de índole penal. La regulación de un régimen sancionatorio de
los partidos y movimientos políticos tiene naturaleza constitucional, pues es
la misma Carta Política, la que describe varias de las conductas que generan
responsabilidad para las agrupaciones políticas, indicando asimismo la naturaleza
y gradualidad de las sanciones que pueden consistir en multas, devolución de recursos
públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la
cancelación de personería jurídica.
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Competencia del Consejo
Nacional Electoral como órgano de naturaleza disciplinaria administrativa/CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Competencia sancionadora
La Corte ha mostrado suficientemente
los argumentos que justifican la competencia del Consejo Nacional Electoral CNE
para ejercer, dentro del marco delimitado por la Constitución y la ley, las
funciones de inspección, vigilancia y control de las agrupaciones políticas, lo
que confirma, de manera general, la constitucionalidad del precepto,
competencia sancionatoria que se hace extensiva sobre los grupos significativos
de ciudadanos, a pesar de que conforme a las normas estatutarias precedentes dicha
función se restringe respecto de partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. Con el fin de otorgar coherencia al articulado objeto de
estudio, la interpretación adecuada del precepto es entender que la potestad
sancionatoria respecto de los grupos significativos de ciudadanos se limita a
aquellos que cuenten con personería jurídica
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Procedimiento para la
imposición de sanciones otorga garantías suficientes para la eficacia del
debido proceso
El procedimiento previsto para
la investigación y sanción de las agrupaciones políticas con personería
jurídica, acoge la sucesión tradicional de etapas del derecho administrativo
sancionador, pues contempla: (i) la necesidad de proferir resolución motivada
de apertura de la investigación, que dé cuenta de los cargos, las faltas
atribuibles, los hechos objeto de investigación, las disposiciones infringidas
y las sanciones imponibles; (ii) la posibilidad de que si no existieren
elementos de juicio suficientes, el Consejo Nacional Electoral CNE pueda
adelantar la correspondiente investigación preliminar, notificándose de ello al
partido o movimiento; (iii) la notificación del inicio de la investigación al
representante legal de la colectividad, a las personas implicadas en los hechos
objeto de la pesquisa y al Ministerio Público; (iv) el término para que los
implicados rindan descargos; (v) las reglas sobre el debate probatorio, la
formulación de alegatos de conclusión y la adopción de decisión de mérito; (vi)
la posibilidad de decretar las medidas cautelares objeto de examen respecto del
artículo 12 del Proyecto; (vii) la cláusula de remisión de lo no regulado al
Código Contencioso Administrativo; y (viii) la facultad de demandar en sede
judicial la decisión adoptada y las reglas para su trámite. Disposiciones éstas
compatibles con la Constitución, puesto que otorgan garantías suficientes para
la eficacia de las distintas prerrogativas que conforman el derecho al debido
proceso, ya que permiten la publicidad de las decisiones de trámite y de fondo,
el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, la potestad de presentar
pruebas y hacerlas valer dentro del trámite, al igual que la facultad para
impugnar la decisión en sede jurisdiccional.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Formas/DISOLUCION Y
LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Consecuencia
Concurren dos formas de
disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos, que
correlativamente lleva a la pérdida de la personería jurídica.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER COATIVO-Competencia/DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER COATIVO-Causales
La disolución y liquidación de
partidos y movimientos políticos de carácter coactivo, es de competencia del Consejo
Nacional Electoral CNE y procede cuando se cumplen los supuestos previstos en
la Constitución, esto es, en razón de la imposición de sanciones por las faltas
señaladas en el artículo 107 y 108 C.P. y desarrolladas por la norma
estatutaria, o cuando se cumplen los supuestos de pérdida de representatividad
democrática por no alcanzar el umbral previsto en el inciso primero del
artículo 108 C.P.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER COATIVO-No
previsión de recurso alguno a decisión administrativa del CNE no viola la
Constitución ni vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER VOLUNTARIO-Competencia/DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER VOLUNTARIO-Causales
previstas en los estatutos internos de la agrupación
La disolución y liquidación de
partidos y movimientos políticos de carácter voluntario, constituye el
reconocimiento a la potestad que el legislador estatutario reconoce a los
partidos y movimientos políticos de decretar su disolución y liquidación, de
acuerdo con las causales que le fijen la ley y, en especial, sus estatutos
internos, lo que se explica por el grado de autonomía que la Carta reconoce a
las agrupaciones políticas. Esta opción desarrolla la dimensión negativa de la
libertad de conformar agrupaciones políticas sin limitación alguna, por lo que
resulta claro que si la Carta confiere ese derecho, en él se encuentra
contenida la posibilidad que sus integrantes decidan disolver y liquidar el
partido o movimiento político correspondiente
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Destinación de activos
patrimoniales remanentes
DECISION
ADMINISTRATIVA DE DISOLUCION Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS
DE CARACTER COATIVO-Susceptible de acciones judiciales subsidiarias y
excepcionales
Si bien la potestad
sancionatoria que ejerce el Consejo Nacional Electoral CNE, es de naturaleza
disciplinaria administrativa, que implica la posibilidad de  escrutinio
judicial de sus decisiones, resultando procedente cuestionar ante la
jurisdicción contenciosa administrativa las decisiones adoptadas por el CNE
cuando consideren que son contrarias al orden jurídico, la previsión de los enunciados
normativos que determina que la decisión administrativa del CNE que resuelve la
disolución y liquidación de partidos y movimientos, “no tendrá recurso alguno”,
no implica que contra ese acto administrativo no operan las acciones
contenciosas que prevea la ley ni que, en caso que se cumplan con los
requisitos de procedibilidad previstos en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia de esta Corporación, también resulten aplicables acciones
judiciales subsidiarias y excepcionales, como la acción de tutela.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER VOLUNTARIO-Improcedencia
una vez iniciado proceso sancionatorio
La regla que impide la
disolución, liquidación, fusión o escisión voluntaria de la agrupación política
cuando ya se ha iniciado un proceso sancionatorio, es razonable y no pugna con
el orden constitucional, ya que la intención del legislador estatutario es que
una vez la autoridad electoral ha considerado que existe mérito suficiente para
iniciar una investigación por la comisión de las faltas previstas en el
capítulo III, resulta imprescindible que esa pesquisa llegue a su fin, con el
objeto que se determine con claridad la responsabilidad de la colectividad y/o
sus directivos, tornando la disolución voluntaria como un fraude a la ley.
DISOLUCION
ADMINISTRATIVA DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Efectos
La disolución administrativa
de los partidos y movimientos políticos tiene dos efectos: en primer lugar, una
vez notificada la decisión que decreta la disolución, procederá el cese
inmediato de la actividad de la colectividad, reputándose inexistentes los
actos posteriores; y en segundo término, se considerará fraudulenta la creación
de un nuevo partido o movimiento que subrogue al que se le decretó la
disolución, subrogación que se verificará a través de la conexión o similitud
institucional o de miembros directivos.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Financiación del funcionamiento de
partidos y movimientos políticos
El artículo 109 de la Constitución
Política, consagra expresamente, que el Estado concurrirá a la financiación
política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería
jurídica, de conformidad con la ley, disposición de la que se derivan cuatro
consecuencias normativas: (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente
concurrir a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que
los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y
electoral de los partidos y movimientos políticos, estándose por ende ante un
sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que el Estado financiará a
aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica;
y (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal
financiación estatal. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado
la enorme relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y
movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y ha reiterado que
este tema debe ser necesariamente objeto de regulación estatutaria. La regulación
de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación estatal de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, busca fortalecer el
funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de
contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y
deliberativa, y de los principios de participación, igualdad, transparencia,
pluralismo jurídico y moralidad pública, en el marco de un Estado
Constitucional de Derecho, siendo de resaltar la función que cumple la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos y de las campañas
electorales, en cuanto ofrece a las organizaciones políticas unas garantías
mínimas para su funcionamiento político y electoral, promoviendo los principios
antes mencionados.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Sistema mixto o combinado de
financiación de partidos y movimientos políticos se ajusta a la Constitución
La norma establece dos fuentes básicas de financiación legal
para los partidos y movimientos políticos, la financiación privada o
particular, y la financiación estatal; previendo como eventuales fuentes de
financiación privada: i) las cuotas de los afiliados, de conformidad con los
estatutos; (ii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en
especie, de sus afiliados y/o de particulares;
(iii) los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas;
(iv) los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier
otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos procedentes
de la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las actividades
que puedan realizar en relación con sus fines específicos; (v) los rendimientos
financieros de inversiones temporales que realicen con sus recursos propios; y
(vi) las herencias o legados que reciban. En cuanto a la financiación estatal,
en la medida que el artículo De otra parte, en lo que tiene que ver con
la financiación estatal, el artículo prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para
el caso de los  partidos y movimientos políticos con personería jurídica, lo
que no ofrece reparo constitucional alguno.
FONDO
NACIONAL DE FINANCIACION POLITICA-Distribución de la financiación estatal a
partidos y movimientos políticos
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Reglas y criterios de distribución de
la financiación estatal consultan principios de igualdad, transparencia y
pluralismo político
La Corte
ha aclarado que la Constitución, en sus distintas modificaciones, no ha
establecido que la financiación estatal a través del sistema de reposición de
votos deba ser para todas las organizaciones políticas y sus candidatos, sino
que ha condicionado tal derecho (i) a que sea regulado por el legislador, con
lo que se reitera que el tema se encuentra dentro del ámbito de libertad
configurativa del Congreso; (ii) a que se tenga en cuenta un criterio de
porcentaje de votos obtenidos, y (iii) que las reglas de reposición de votos no
tienen que ser las mismas para todas las elecciones, sino que el legislador
puede llegar a hacer diferencias en esta materia.  Es así como del contenido
del articulo 17 del Proyecto de Ley se pueden deducir los siguientes preceptos
normativos: (i) consagra que el Estado concurrirá a
la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) determina que
esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de estos partidos y
movimientos políticos; (iii) establece que los partidos y movimientos políticos
a financiar serán aquellos que cuenten con personería jurídica; (iv) estipula
que esta financiación se llevará a cabo a través del Fondo Nacional de
Financiación política; (v) fija una reglas de distribución de los recursos de
dicho Fondo, adoptando para ello tres criterios: (a) un criterio porcentual de
distribución, que va de un mínimo del 5%, a un máximo de un 40%; (b) un
criterio de igualdad de distribución de estos porcentajes establecidos entre
los partidos y movimientos políticos; y (c) un criterio relativo a las
condiciones que deben cumplir los partidos y movimientos políticos para acceder
a los porcentajes de financiación fijados por la norma, criterios que son de
diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como contar con personería jurídica, b)
criterio de reposición de votos, a partir de un porcentaje de obtención de
votación válida o de número de curules obtenidas, c) criterio de financiación
de elecciones para las corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel
nacional como regional y local, esto es, para el Congreso de la República, como
para las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales; d) criterio de
financiación proporcional al número de mujeres elegidas en las corporaciones
públicas; e) criterio de financiación proporcional al número de jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas.
DERECHO DE LAS MUJERES A PARTICIPAR EN LA
VIDA POLITICA Y PUBLICA EN  LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Promoción a partir de la determinación del número de
mujeres elegidas como criterio para la financiación estatal de partidos y
movimientos políticos/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Criterios de distribución de financiación estatal basados en
mujeres y jóvenes elegidos para corporaciones públicas se ajustan a la
Constitución
El legislador estatutario fijo igualmente otros criterios
para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, que resultan adecuados y válidos desde el punto de vista
constitucional, tales como el número de mujeres elegidas y el número de jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas, criterios éstos que, en concepto de la
Corte, se encuentran plenamente ajustados a la Constitución Política, en cuanto
constituye un estímulo para los partidos y movimientos políticos para promover
e incentivar la participación y elección efectiva de mujeres y jóvenes en las
corporaciones públicas, además de que implican acciones afirmativas frente a
las mujeres y jóvenes, y por tanto promueven la consecución efectiva de la
igualdad real, disposiciones que para la Corte se encuentran en armonía tanto
con lo dispuesto por el artículo 13 Superior, como con lo consagrado en el
artículo 107 C.P., que estatuye como uno de los principios rectores de los
partidos políticos la democratización de su organización y la equidad de
género.
JOVEN EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Personas con edades que
oscilan entre 18 y 26 años
DESTINACION DE RECURSOS DE FINANCIACION ESTATAL EN LEY
ESTATUTARIA-No vulnera la autonomía de los
partidos y movimientos políticos
El
legislador estatutario previó en el proyecto de reforma política lo relativo a
la destinación de los recursos de la financiación estatal, estipulando que se
destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus
fines y el logro de sus propósitos, y para algunas finalidades, tales como a)
el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales; b) la
inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso
político; c) el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio,
investigación  y capacitación; d) dar apoyo y asistencia a sus bancadas; e)
cursos de formación y capacitación política y electoral; f) divulgación de sus
programas y propuestas políticas; y g) el
ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos, al
igual que para financiar las actividades de sus centros de pensamiento, la
realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y la
inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías en el proceso político, que
la Corte encuentra constitucional, en cuanto determina válidamente los fines
generales en los cuales deben invertirse los recursos públicos, y en las
previsiones de carácter específico que resultan incompatibles con el grado de
autonomía de los partidos y movimientos políticos ya que: (i) la enumeración
que hace el legislador estatutario es apenas indicativa y refiere a aspectos
con determinado grado de generalidad; (ii) cada una de estas finalidades
responde a fines constitucionalmente valiosos que guardan relación de
correspondencia con los principios superiores que gobiernan la organización y
funcionamiento de partidos y movimientos políticos; y (iii) no puede perderse
de vista que los recursos mencionados son de naturaleza pública, lo que permite
que el legislador estatutario pueda fijar una regulación más específica sobre
su utilización, en especial con el fin de hacerla compatible con los propósitos
y objetivos que la Constitución impone a las agrupaciones políticas.
PRESUPUESTOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Obligaciones de debate y aprobación
democrática, e información pública conforme a reglamentación del Consejo
Nacional Electoral
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Rendición pública de cuentas
FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
DE REFORMA POLITICA-Aplicación extensiva de financiación estatal a
candidatos de partidos y movimientos sin personería jurídica
El artículo 109 de la
Constitución Política prevé que las campañas electorales que adelanten los
candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o por
grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con
recursos estatales, con lo que se extiende la financiación estatal para el caso
de las campañas políticas, a los candidatos avalados tanto por los partidos y
movimientos con personería jurídica, como por grupo significativo de
ciudadanos, de los cuales no se exige expresamente por la norma superior que
cuenten con personería jurídica, con lo que, para la Sala, se busca hacer
efectivos los principios que informan la democracia, en el contexto del estado
constitucional, así como el funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción
de la igualdad, transparencia y pluralismo político.
FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Sistema mixto o combinado
de fuentes
En el proyecto de ley
estatutaria el legislador establece las fuentes de financiación que podrán
utilizar los candidatos tanto de los partidos y movimientos políticos como de
grupos significativos de ciudadanos, que se encuentren inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, precisando como
fuentes legales de financiación privada, cinco posibilidades: (i) los recursos propios de origen privado destinados por los
partidos y movimientos políticos para financiar las campañas electorales en las
que participen; (ii) los créditos o aportes provenientes de los propios
candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes
hasta el cuarto grado de consanguinidad; (iii) las
contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los
particulares; (iv) los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente
autorizadas; y (v) los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o
cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, y la financiación
estatal parcial, de conformidad con las reglas previstas en el propio proyecto
de ley estatutaria, determinando el legislador estatutario lo concerniente a
los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación estatal,
los límites a la financiación privada, las reglas para la administración y
presentación de informes y las prohibiciones respecto de fuentes ilegales o
ilícitas de financiación privada
FINANCIACION
ESTATAL DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Parcial, obligatoria y efectiva sujeta a
reglas
Al
analizar la evolución del texto constitucional en materia de financiación de
las campañas electorales de las organizaciones políticas, se colige que ha
permanecido en las diferentes reformas constitucionales y en la jurisprudencia
de la Corte las reglas relativas a que la financiación parcial, obligatoria y
efectiva del Estado, que procede: (i) de conformidad con la regulación establecida
por el legislador; (ii) con un criterio que tenga en cuenta el porcentaje de
votos obtenidos; y (iii) permitiendo diferencias al momento de determinar las
reglas relativas a cada tipo de elección. En estas condiciones, el artículo 21
del proyecto de ley estatutaria establece que la financiación estatal de las
campañas electorales para los partidos y movimientos políticos y los grupos de
ciudadanos, se hará mediante el sistema de reposición de gastos por votos
válidos obtenidos, y señala los porcentajes de votación requeridos para acceder
a la financiación, tanto en las elecciones para corporaciones públicas que se
fija en el cincuenta por ciento (50%) o más del umbral determinado para la
respectiva corporación; como para gobernadores y alcaldes, que se establece en
el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos depositados en la
respectiva elección; previendo un incremento anual  en el valor de reposición
por voto válido obtenido por cada candidato o lista con base en los costos
reales de las campañas en cada circunscripción y los estudios periódicos sobre
necesidades reales de financiación que se realicen
FINANCIACION ESTATAL PREVIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Procedencia/FINANCIACION ESTATAL PREVIA EN PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Compatible con el sistema de reposición
de votos
La
regulación prevista en el artículo 109 constitucional permite advertir que el
tema de la financiación estatal previa a las elecciones, es una de las reformas
que se pueden considerar como modificaciones relevantes y significativas en el
Acto Legislativo 1 de 2009, en que se consagraron reglas nuevas para el
reconocimiento y pago de anticipos de la financiación estatal de las campañas
electorales que dio lugar a una financiación más igualitaria a partir del
método de financiación previa o  anticipos, conservando sin embargo el sistema
de reposición de votos, de manera que estos dos métodos de financiación
combinados dan lugar a un sistema mixto de financiación, en donde el método de
reposición de votos no es incompatible con la entrega de un porcentaje previo
mínimo igualitario para todos los participantes en una campaña electoral antes
de la elección, habiendo encontrado esta Corporación, que el sistema de
financiación previa, favorece el principio de igualdad, y favorece sobre todo a
las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por cuanto la
financiación es previa e igualitaria para todos ellos, sin perjuicio de que
posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo al
porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso,
favoreciendo asimismo los principios de transparencia, igualdad  y pluralismo
jurídico.
FINANCIACION ESTATAL DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Procedencia,
cuantía y condiciones de anticipos
FINANCIACION ESTATAL DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES
POLITICAS-Anticipos descontables/FINANCIACION ESTATAL DE CAMPAÑAS
PRESIDENCALES-Anticipos no descontables, condicionados a la previa fijación
de requisitos por el Consejo Nacional Electoral
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Exigencia de póliza o garantía para
asegurar devolución del anticipo/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Circunstancias en que se hacen efectivas las pólizas o garantías
por anticipos
En relación con el tema de
constitución de pólizas o garantías para respaldar la financiación pública
previa de las campañas electorales, la jurisprudencia de la Corte ha estimado que
dicha exigencia resulta razonable, amén de constituir formas legítimas de
recuperar el dinero estatal cuando no se puedan hacer efectivas las deducciones
o devoluciones del valor del anticipo, por cuanto garantiza que el Estado
tenga, como primera opción, la facultad de repetir judicialmente contra el
partido o movimiento político que avaló el candidato, siendo dicho anticipo
deducible de la financiación que le correspondiere al partido o movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos por concepto de reposición de
gastos de campaña, precaviéndose los eventos y condiciones en que se harían
efectivas  las respectivas pólizas o garantías, esto es en caso de que no se
pague en término la devolución del valor del anticipo, o de que no se pague la
diferencia entre el mayor valor del anticipo y el menor valor de la
financiación estatal.
AUTORIZACION
DE FINANCIACION PRIVADA DE CONSULTAS Y CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES
POLITICAS-Excepcionalidad y condiciones de procedencia
El
proyecto de ley estatutaria prevé una autorización de financiación privada para
los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos,
previendo que (i) en caso de que se haga efectiva la devolución del valor del
anticipo, por no tener derecho a la financiación estatal, estos podrán
financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada; (ii) que
esta autorización se condiciona a que la financiación privada se dé dentro de
los montos señalados para la correspondiente elección; y que (iii) igualmente
se condiciona, a que exista previa autorización por parte del Consejo Nacional
Electoral.
FINANCIACION
PRIVADA DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Fijación de
límites por el legislador estatutario es razonable y responde a fines
constitucionalmente valiosos/FINANCIACION PRIVADA DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE
AGRUPACIONES POLITICAS-Tratamiento tributario a condonación de créditos
El Proyecto de ley estatutaria
de reforma política regula lo concerniente a los límites a la financiación
privada para los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos,
candidatos o campañas, previendo el monto máximo de créditos o recursos
originados en fuentes de financiación privada y limitando los recaudos por contribuciones
y donaciones individuales que se puedan realizar en la respectiva campaña.
Asimismo fija reglas respecto del límite de la financiación cuya fuente sean
los recursos propios del candidato, del cónyuge, compañero permanente o
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, y adopta medidas respecto de
la cancelación de obligaciones pendientes de pago por parte de los partidos,
movimientos o grupos significativos de ciudadanos, estipulando que (i) estas
obligaciones se podrán pagar previa autorización del Consejo Nacional
Electoral; (ii) mediante la condonación parcial de créditos, o con recursos
originados en fuentes de financiación privada, siempre y cuando se respeten los
límites individuales señalados en esa disposición; y (iii) que tales
condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni
los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones.
Regulación ésta que respeta los mandatos de orden superior, toda vez que la
limitación a las contribuciones privadas las ejecuta el propio legislador y
dicha limitación se establece a través de reglas y criterios que para tales
efectos determine la ley.
FINANCIACION
PRIVADA DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Fines e
importancia de su limitación
En cuanto a la importancia que
reviste el establecimiento de topes máximos de los aportes de particulares en
la financiación de campañas electorales, ya la Corte se ha pronunciado,
precisando que con estas medidas el Constituyente y el legislador pretenden
blindar las campañas y contiendas electorales frente a las presiones indebidas
de grupos económicos de poder o intereses personalistas que puedan tener los
colaboradores o contribuidores de la financiación privada, así como evitar
cierto tipo de inhabilidades, siendo la finalidad última del mandato
constitucional y del desarrollo legal de las medidas limitantes de la
financiación privada, la preservación de los principios fundantes de la
democracia constitucional, protegiendo la formación verdaderamente democrática
de la voluntad popular, además de garantizar los principios de igualdad,
transparencia y pluralismo político en las contiendas políticas y electorales.
GASTOS DE
CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-Límites
garantizan principios de igualdad, transparencia y pluralismo político/GASTOS
DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Pérdida de la investidura
o del cargo como consecuencia de la violación de topes o límites/PRINCIPIO
DE TRANSPARENCIA EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Concreción en el límite de gastos
Esta Corte se ha pronunciado
de manera reiterada en relación con los límites a los montos de los gastos que
las organizaciones políticas pueden realizar en el desarrollo de las contiendas
políticas y electorales y sobre la importancia de esta limitación para la
garantía de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político,
por lo que considera que la regulación prevista en el proyecto, relativa a los
límites de gastos de las campañas electorales de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, lo hace de una manera razonable y
proporcional, utilizando criterios que garantizan la igualdad, la
transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública, además de otorgar
competencia al Consejo Nacional Electoral para establecer estos límites. En
cuanto al  tema relativo a las sanciones por la violación de topes o límites de
gastos o financiación de las campañas políticas y electorales, la Corte también
se ha pronunciado encontrando que el establecimiento de sanciones para el
candidato o el partido político por incumplimiento del monto de recursos de una
campaña electoral o del deber de rendir cuentas o balances al término de las
elecciones, es válido constitucionalmente y se origina en la concreción del
principio de transparencia. De ahí que las sanciones previstas por el
Legislador por incumplimiento de los montos máximos de gastos en las campañas resulta
plenamente constitucional y constituye un claro desarrollo del expreso mando
constitucional, contenido en el artículo 109 Superior.  En todo caso, estas
sanciones, deberán adoptarse con plena garantía de los principios, valores y
derechos constitucionales, tales como el respeto del debido proceso, entre
otros derechos, así como ser razonables y proporcionales.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Designación del gerente de campaña/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Funciones y responsabilidades
del gerente de campaña/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Régimen especial
de control y vigilancia de cuentas bancarias de campañas políticas
El Proyecto de Ley de reforma política prevé medidas en
relación con la administración de los recursos de las campañas electorales,
originadas en fuentes de financiación privada por parte de gerentes cuya designación
se llevará a cabo por los candidatos a los cargos uninominales y a las
corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente, y en los
casos de listas cerradas, de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto,
por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de
ciudadanos; así como los contenidos y términos para la presentación de
informes. Estipula que el gerente de campaña recibirá y administrará los
recursos en dinero a través de una cuenta única y de subcuentas en una entidad
financiera legalmente autorizada, y consagra la exención del impuesto a las
transacciones bancarias para estas cuentas, al igual que el establecimiento de un
régimen especial de control y vigilancia administrativa al manejo de estas
cuentas, por parte de la Superintendencia Financiera con el fin de garantizar
la transparencia en el manejo de las mismas; medidas todas éstas que para la
Sala son un claro desarrollo del contenido del precepto superior
del artículo 109 C.P. y se ajustan plenamente a las reglas jurisprudenciales
fijadas en los pronunciamientos de esta Corte.
IMPUESTO A
LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Exención en cuentas de campañas electorales/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Exención del impuesto a
las transacciones bancarias
En relación con la adopción de
medidas tributarias como las exenciones de impuestos que si bien pueden entenderse
como una forma de financiamiento público indirecto o como un subsidio público
para cubrir los costos de las campañas electorales, como parte del desarrollo
del mandato constitucional de financiación preponderantemente estatal, la Corte
ha manifestado que en todo caso estas exenciones deben establecerse observando
el principio de legalidad del tributo, que implica que sólo el Congreso puede
establecer  los impuestos y las exenciones a los mismos, de manera que, se
puede eximir de impuestos a las campañas electorales, si se hace en condiciones
de igualdad y por el legislador.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Designación de
auditores que certifiquen la administración de recursos de la campaña/AUDITORIAS
DE CAMPAÑAS POLITICAS EN LEY ESTATUTARIA-Complementan el control fiscal de
la Contraloría General de la República
Respecto
del sistema de control interno de los partidos que desemboca en la presentación
de informes de ingresos ante el Consejo Nacional Electoral, resulta importante
señalar que las auditorías previstas se llevarán a cabo sin perjuicio del
control y vigilancia que desde luego le corresponde al Consejo Nacional Electoral,
ni del control fiscal que le corresponde a la Contraloría General de la
Republica.
FINANCIACION
PROHIBIDA DE AGRUPACIONES POLITICAS EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-proscripción
de fuentes garantiza transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad
pública
El artículo 27 del proyecto de
ley estatutaria de reforma política contiene disposiciones relativas a la financiación
prohibida para los partidos, movimientos políticos y campañas electorales, de
manera que proscribe siete fuentes de financiación: (i) la financiación que
provenga, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o
jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación
técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales;
(ii) la financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto
financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; (iii) las
contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal,
aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere
iniciado un proceso de extinción de dominio; (iv) las contribuciones anónimas;
(v) las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación
o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación,
pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos
contra la administración pública, contra los mecanismos de participación
democrática y de lesa humanidad; (vi) las que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
del Proyecto de Ley; y (vii) las que provengan de personas naturales o
jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un
cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren
recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para
explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar. Estas disposiciones
relativas a la financiación prohibida para partidos, movimientos políticos con
personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos, no solo no son
contrarias a la Constitución Política sino que disponen un claro desarrollo de
las contenidas en el artículo 109 Superior, además de constituir un requisito
sine qua non para la garantía del principio de transparencia en materia
electoral y hace efectivos los principios de igualdad y pluralismo político.
DERECHO A
PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO/DERECHO
DE POSTULACION EN REFORMA POLITICA-Ejercicio por agrupaciones políticas con
y sin personería jurídica/AGRUPACIONES POLITICAS-Deberes que impone la
inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular/AGRUPACIONES
POLITICAS CON DERECHO DE POSTULACION-Verificación de requisitos de
elegibilidad de candidatos que respalden a cargos uninominales y de
corporaciones públicas
Si bien todos los ciudadanos
son titulares del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, y dentro de ese ámbito, de los derechos a ser elegidos y
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, estos derechos  no son
absolutos, siendo posible someterlos a limitaciones que propugnen por la
defensa y garantía del interés general, y aseguren un comportamiento acorde con
los supremos intereses que les corresponde gestionar a quienes se encuentren al
servicio del Estado, lo que unido al reconocimiento del derecho de postulación
que la Constitución reconoce a partidos, movimientos políticos y agrupaciones
con y sin personería jurídica, conlleva a que la verificación de los requisitos
de elegibilidad y la constatación de la ausencia de inhabilidades e
incompatibilidades en los candidatos a cargos uninominales y corporaciones de
elección popular sea una responsabilidad que reposa en todas las agrupaciones
con derecho de postulación. Así pues, el deber de verificación de requisitos y
calidades,  así como de constatación acerca de la inexistencia de inhabilidades
e incompatibilidades en los candidatos a cargos uninominales y de corporaciones
de elección popular, constituyen requerimientos exigibles a cualquier partido,
movimiento político, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos que
ejerza el derecho de postulación. Se trata de presupuestos inexcusables
vinculados al derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, que persiguen importantes fines constitucionales, como los de
garantizar la transparencia, objetividad y moralidad en el ejercicio de la
función pública.
AGRUPACIONES
POLITICAS-Personería jurídica no es presupuesto para la postulación de
candidatos
DERECHO DE
POSTULACION EN REFORMA POLITICA-Régimen diferencial de su ejercicio por
agrupaciones con y sin personería jurídica no vulneran la Constitución
La propia Constitución demarcó
un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de postulación por parte
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras
agrupaciones como los movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos, ya que los primeros pueden presentar sus candidatos contando con el
aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en tanto que en
relación con los movimientos sociales o los grupos significativos de
ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la
seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean
“razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento
dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos”, de
tal manera que no vulneren el principio de igualdad.
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Escogencia e inscripción de
candidatos/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Derecho
de postulación no opera para elección de congresistas por circunscripciones
especiales de minorías étnicas
GRUPOS
SIGNIFICATIVOS DE CIUDADANOS SIN PERSONERIA JURIDICA-Inscripción de
candidatos
AGRUPACIONES
POLITICAS-Procedimientos para la escogencia e inscripción de candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular se avienen a la Constitución
En lo que se refiere a los
procedimientos previsto para la escogencia e inscripción de candidatos de
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con sujeción a los procedimientos
democráticos y de conformidad con los estatutos de la respectiva agrupación
política, reafirma el principio de autonomía de las agrupaciones políticas y constituye
así mismo una exigencia de los principios de democracia participativa y de
legalidad que deben orientar el proceso interno de selección de los nombres que
propondrán al electorado; en tanto que para la inscripción no se exige requisito
adicional distinto al aval del representante legal de la colectividad, o de su
delegado.
En lo que se refiere al
procedimiento  establecido en la norma estatutaria para la inscripción de candidatos
postulados por grupos significativos de ciudadanos, además del respaldo
popular, acreditado mediante la recolección de firmas de apoyo a la candidatura
o lista, es preciso seguir un  procedimiento consistente en que: (i) la
inscripción debe efectuarse por un comité conformado por tres ciudadanos, el
cual debe registrarse ante la autoridad electoral correspondiente; (ii) este
registro debe efectuarse cuando menos con un mes de antelación a la fecha
prevista para el cierre de la inscripción respectiva, y en todo caso, antes del
proceso de recolección de firmas; y (iii) los formularios de recolección de
firmas deben contener tanto las fotos de los integrantes del comité, como las
de los candidatos a inscribir, siendo del caso aclarar que se trata de unos
requisitos exigibles a los grupos significativos de ciudadanos que no hubieren
obtenido la personería jurídica; requisitos éstos que la Corte no encuentra
desproporcionados o irrazonables, comoquiera que están orientados a cumplir
propósitos y finalidades legítimas como la seriedad la inscripción, reemplazar
el aval y el presupuesto de representatividad establecido como requisito para
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y rodear de
seriedad y transparencia la postulación  sin que constituyan exigencias
excesivas o desproporcionadas que obstaculicen el ejercicio de los derechos
políticos
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Rasgos que la caracterizan
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Presupuestos
para su configuración
De acuerdo con la
jurisprudencia de esta corporación se presenta una omisión legislativa
relativa cuando el legislador regula una materia de manera parcial,
insuficiente o incompleta, omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un
ingrediente esencial o algún supuesto que, en atención a los contenidos
superiores del ordenamiento, debería formar parte de la disciplina legal o de
la materia normativa. En esta hipótesis, el  juicio
se suscita en torno a un texto legal que se reputa incompleto en su concepción,
y que puede ser cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o
discriminatorio en  perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la
igualdad y el debido proceso.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Configuración
al no establecer un procedimiento   de inscripción para movimientos sociales y
otras agrupaciones políticas con derecho de postulación pero sin personería
jurídica/SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia
Si bien el legislador
estatutario dispuso el procedimiento para la inscripción de candidatos de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, al igual que de los
grupos significativos de ciudadanos que no cuentan con personería jurídica; omitió
establecer un procedimiento de inscripción para movimientos sociales y otras
agrupaciones políticas con derecho de postulación que no cuenten con personería
jurídica, las que se hallarían en la misma situación de los grupos
significativos de ciudadanos que no hayan obtenido tal reconocimiento, por lo
que efectivamente el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa,
en la regulación de los procedimientos que se deben aplicar a los partidos,
movimientos políticos y movimientos sociales, que no cuentan con personería
jurídica, para la inscripción de candidatos, omisión esta que resulta
inconstitucional por lo que para corregirla la Corte declarará la exequibilidad
del inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo
revisión, en el entendido de que el procedimiento allí previsto le será
aplicable también a los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales
con derecho de postulación, que no tengan personería jurídica reconocida.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Inscripción de candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular
CIRCUNSCRIPCION
ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Postulación de candidatos al Congreso por
agrupaciones políticas de carácter minoritario
El proyecto de ley estatutaria
contiene una disposición que limita la potestad que tienen los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica de inscribir candidatos y listas
para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, en cuanto les
prohíbe inscribir candidatos a Senado y Cámara de Representantes por las
circunscripciones especiales de minorías étnicas, habiéndose concluido que el
legislador está facultado para limitar el derecho de los partidos y movimientos
políticos a postular candidatos a cargos de elección popular, siempre que se
verifique que los requisitos impuestos para hacerlo sean razonables y siempre
que no obstaculicen en un alto grado el ejercicio de los derechos políticos
individuales. Para la Corte la limitación contenida en la disposición, es una decisión
que cabe razonablemente dentro del ámbito discrecional del legislador estatutario
toda vez que se trata de un mecanismo destinado a garantizar un bien
constitucionalmente valioso, como lo es que las comunidades étnicas estén
efectivamente representadas en las corporaciones públicas del orden nacional,
pues no solo quien se postula debe ser un representante y miembro de grupos
étnicos sino que también debe estar avalado políticamente por organizaciones
propias de las comunidades étnicas. Además, la medida es razonable, pues no
limita de manera excesiva la facultad que tienen los partidos y movimientos con
personería jurídica de presentar candidatos a cargos de elección popular,
comoquiera que pueden hacerlo por la circunscripción ordinaria, por la
circunscr0ipción internacional de la Cámara de Representantes y por la
circunscripción de minorías políticas, esta última en caso de que la ley así lo
regule.
VOTO-Atributos
VOTO EN
BLANCO-Regulación constituye una opción legítima de los sufragantes
VOTO EN
BLANCO-Significado/VOTO EN BLANCO-Validez/VOTO EN BLANCO-Protección/VOTO
EN BLANCO EN PROCESOS ELECTORALES-Implicaciones
En el sistema de participación
política previsto en la Constitución, el voto en blanco constituye una valiosa
expresión  del disenso con efectos políticos a través del cual se promueve la
protección de la libertad del elector y como consecuencia de este
reconocimiento la misma Constitución le adscribe una incidencia decisiva en
procesos electorales orientados a proveer cargos unipersonales y de
corporaciones públicas de elección popular, tal como lo establece el parágrafo
1º del artículo 258 de la Constitución que precisa que “[d]eberá repetirse por
una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública,
gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales,
cuando del total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría;
y tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos
candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas, no se podrá
presentar a las nuevas elecciones la lista que no haya alcanzado el umbral”.
VOTO EN
BLANCO EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Improcedencia/VOTO EN
BLANCO EN REFERENDO-Improcedencia/VOTO EN BLANCO EN PLEBISCITO-Improcedencia
La jurisprudencia de esta
corporación, al interpretar el Texto Superior y la Ley Estatutaria de los
Mecanismos de Participación Ciudadana, ha considerado contraria a la
Constitución la inclusión del voto en blanco como una de las opciones posibles
en el referendo constitucional a través del cual se provoca el apoyo o el
rechazo de la reforma propuesta, con exclusión de una alternativa distinta; lo
mismo ocurre con el plebiscito, mecanismo mediante el cual el Presidente de la
República convoca al pueblo para que manifieste si “apoya o rechaza” una
determinada decisión del ejecutivo; circunstancias que se harían extensivas a
todos aquellos mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir
únicamente una manifestación de apoyo o de rechazo, una respuesta positiva o
negativa. De este modo, la decisión legislativa de introducir la posibilidad de
promover el voto en blanco en campañas de referendo, de plebiscito o de otros
mecanismos de participación ciudadana que admitan solamente manifestaciones de
apoyo o rechazo vulnera la libertad del elector y contraviene la esencia y
naturaleza misma de estas instituciones democráticas.
PROMOCION
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-No
cobija mecanismos de participación que sólo admitan manifestaciones de apoyo o
rechazo
PROMOTORES
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Ejercicio/PROMOTORES
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Inscripción
y reconocimiento
PROMOTORES
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Derechos
y garantías
El proyecto de ley estatutaria
prevé una disposición de cuyo contenido se derivan diversas circunstancias como
que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan
promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la respectiva autoridad
electoral competente para recibir la inscripción, y se les reconocerá los
derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales,
incluida la reposición de gastos de campaña, al igual que la posibilidad de la
promoción del voto en blanco a través de comités independientes que también deberán
inscribirse ante la autoridad electoral competente y a los que igualmente se
les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley
establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos
de campaña, hasta el monto previamente fijado por el Consejo Nacional
Electoral.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Importancia/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Elementos
La jurisprudencia constitucional ha distinguido entre distintas
categorías conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada
constitucional, en aras de garantizar tanto el objetivo de seguridad jurídica
que tiene la cosa juzgada como las garantías ciudadanas propias del proceso de
constitucionalidad, al igual que las necesidades de cambio y evolución del
ordenamiento jurídico, y ha considerado que el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, de carácter material, opera tanto en sentido estricto como amplio,
siendo el primero de interés para el presente análisis, y que obliga a que la
nueva decisión se esté a lo resuelto en un fallo anterior cuando: (i) una norma
haya sido declarada inexequible por razones de fondo, lo que obliga a revisar
la ratio decidendi del fallo correspondiente; (ii) que la disposición objeto de
estudio tenga un contenido normativo similar a la disposición inconstitucional,
teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada;
y (iii) que subsistan las normas constitucionales que sirvieron de parámetro de
control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma reproducida.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Inexistencia por modificación de normas
constitucionales
En el presente caso, se analiza
una norma relacionada con la participación de las mujeres en la conformación de
las listas de candidatos a las diferentes corporaciones de elección popular cuando
se vayan a elegir cinco o más curules, o las que se sometan a consulta, fijando
un umbral mínimo del 30% de mujeres, enunciado similar al contenido en el
inciso segundo del artículo 14 de la ley de cuotas declarado inexequible en su
integridad por esta Corporación mediante sentencia C-371/00. No obstante al
examinar los presupuestos para predicar la configuración de la cosa juzgada
constitucional, encuentra la Corte que el parámetro constitucional ha sufrido
significativas transformaciones, como la referida a la concepción de la
autonomía de los partidos y movimientos políticos, sustancialmente modificada a
partir de las reformas introducidas por los actos legislativos 1º  de 2003 y
1º  de 2009 que eliminó la prohibición impuesta al legislador para intervenir
en su organización interna y redujo sustancialmente el nivel de autonomía y
discrecionalidad con que venían actuando los partidos y movimientos políticos.
En razón de este cambio en el marco constitucional, el análisis de
constitucionalidad de la disposición que ahora se examina no está atado a las
consecuencias de la sentencias C-371 de 2000, y no habiendo cosa juzgada
constitucional su estudio se efectúa sobre un nuevo marco constitucional.
ACCIONES
AFIRMATIVAS-Concepto/ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA QUE PREVE PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Cuota mínima del treinta por ciento en listas para
corporaciones públicas/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE PARTICIPACION POLITICA
DE MUJERES EN CARGOS DE ELECCION POPULAR-Cuota mínima sujeta a la elección
de cinco o más curules  para corporaciones públicas/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Cuota mínima de participación política de
población femenina promueven la igualdad real y efectiva y desarrolla los
principios democrático y de equidad de género
El proyecto de ley estatutaria
contempla una cuota de representación política, cuyo propósito es garantizar
una composición más equilibrada de las listas para proveer cargos de elección
popular, estableciendo que un porcentaje mínimo correspondiente a un 30% debe
estar conformado por un grupo considerado tradicionalmente como discriminado,
lo que se traduce en una acción afirmativa que corrige el déficit tradicional de
participación política y de acceso de las mujeres a la institución
parlamentaria. Para la Corte, la medida promueve así el cumplimiento de varios
mandatos constitucionales y normas internacionales de derechos humanos que
consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres, pues promueve la
igualdad real y efectiva, contribuye a incrementar los niveles de participación
de la mujer en los niveles decisorios de la administración, a la vez que
propende por la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, en el ámbito
específico de la participación política y desarrolla los principios democrático
y de equidad de género, como ejes rectores de la organización de los partidos y
movimientos políticos.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA QUE PREVE PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Carácter incluyente en temas de género/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA QUE PREVE PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE ELECCION
POPULAR-Cuota de participación en listas para corporaciones públicas no
excluye otras modalidades de identidad sexual
Considera la Corte importante
aclarar que la distinción de género hecha por el legislador estatutaria, que
distingue entre hombres y mujeres, es válida en tanto sirve de fundamento para
garantizar la igualdad de oportunidades y de acceso al poder político para éstas;
pero ello no significa, en modo alguno, que esa válida alternativa sea
incompatible con la inclusión en la representación democrática de otras
modalidades de identidad sexual, pues este mandato es corolario propio del
principio de pluralismo, rector de la organización y funcionamiento de los partidos
y movimientos políticos, el cual incorpora como mandato la inclusión de las
minorías, entre ellas las de definición sexual.
DERECHO DE
POSTULACION DE AGRUPACIONES POLITICAS-Carácter universal de la exigencia de
listas y candidatos únicos
La jurisprudencia
de esta corporación ha destacado el carácter universal de la exigencia constitucional
que se aplica no sólo a los partidos y movimientos políticos, sino a todas las
organizaciones a las que la Carta les concedió el derecho de postular
candidatos a los cargos públicos de elección popular, como es la de presentar
listas y candidatos únicos, que implica que los candidatos inscritos por un
partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos o coalición,
no pueden hacer parte de más de una lista, ni presentarse a un cargo uninominal
por más de una organización política. La violación de esta exigencia
constitucional puede comportar válidamente sanciones  como la nulidad o la
revocatoria de la inscripción.
COALICIONES-Definición/COALICIONES-Configuración/DERECHO
DE POSTULACION POR COALICIONES-Ejercicio/DERECHO DE POSTULACION POR
COALICIONES-Candidatos únicos a cargos uninominales
Las coaliciones constituyen mecanismos estratégicos que
cuentan con el aval constitucional, comoquiera que constituyen
una expresión del libre ejercicio del derecho de participación y de postulación
política. Están conformadas por partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, entre sí, y/o con grupos
significativos de ciudadanos, que ejercitan su derecho de postulación mediante
la escogencia de un único candidato de la coalición para cargos uninominales,
que será el único de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ella.
ACUERDO DE
COALICION-Contenido/ACUERDO DE COALICION-Carácter
vinculante y obligaciones que crea/ACUERDO DE COALICION-Consecuencias
de su inobservancia
El
establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y movimientos
políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la asociación
estratégica establecida en el que se fijan reglas que
regirán la coalición, tales como: el mecanismo mediante el cual se efectuará la
designación del candidato, el programa que va a presentar, los medios de
financiación de la campaña, la forma de distribución de la reposición estatal
de gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna, al igual
que determinará el mecanismo mediante el cual formarán la terna, en los casos
en que hubiere lugar a reemplazar al elegido, constituye un desarrollo
de la libertad organizativa interna de los partidos y movimientos políticos en
el marco de la autonomía que les reconoce la Constitución y el carácter
vinculante del acuerdo, que obliga a los partidos y
movimientos políticos y sus directivos, y a los promotores de los grupos
significativos de ciudadanos, es un predicado del principio de autonomía
de los movimientos y partidos políticos, así como garantía de seriedad de este
tipo de consensos estratégicos protegidos por la Constitución.
CANDIDATO
DE COALICION-Carácter único y  agrupaciones que representa
El candidato de la coalición
no sólo representa a las agrupaciones que la conforman, sino también a los
partidos y movimientos políticos que, aunque no participen en la coalición,
decidan adherir o apoyar al candidato
CANDIDATO
DE COALICION EN CAMPAÑAS PRESIDENCIALES-Efectos del apoyo público de
partidos y movimiento políticos no coaligados
GOBERNADOR-Competencia y procedimiento para nombrar reemplazo por
faltas absolutas y temporales/GOBERNADOR-Procedimiento de reemplazo por
faltas absolutas debe armonizarse con lo previsto en el artículo 303 de la
Constitución
INHABILIDADES-Definición/INHABILIDADES-Límites del legislador en
su determinación
ALCALDE-Competencia y procedimiento para nombrar reemplazo por faltas absolutas
y temporales/ALCALDE-Procedimiento de reemplazo por faltas absolutas
debe armonizarse con lo previsto en el artículo 314 de la Constitución
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Exequibilidad condicionada de
remisión normativa a régimen de inhabilidades de gobernador y alcalde
encargados
Si
bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido el amplio
margen de configuración del legislador legislativa en materia inhabilidades,
estando sujeto solo a las disposiciones previstas en la Carta sobre esta
materia, así como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en el
presente caso, el legislador estatutario, a través del mecanismo de remisión
normativa, previó un régimen particular de inhabilidades para aquellos
ciudadanos que sean encargados de los cargos de gobernador o alcalde, ante su
falta absoluta, opción que encuadra en el margen de configuración normativa
antes aludido, resultando la disposición razonable. Sin embargo, la Corte
advierte que a pesar de la exequibilidad general de la disposición, su
constitucionalidad debe ser condicionada en un aspecto interpretativo, por lo
que declarará la exequibilidad de la norma del Proyecto de Ley Estatuaria
objeto de revisión, en el entendido que el régimen de inhabilidades para los
servidores públicos de elección popular referido en el inciso final del
parágrafo 3º, no será superior al establecido para los congresistas en el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.
RESERVA DE
LEY ESTATUTARIA-No desconocimiento en norma que establece períodos y plazos
de inscripción de candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas de
elección popular
La jurisprudencia de esta
Corte ha precisado que las materias que constituyen regulación de los procesos
electorales están sometidas a reserva de ley estatutaria, no sólo en lo que
tiene que ver con aspectos de contenido sustancial, sino también en lo
relacionado con todos aquellos parámetros o presupuestos permanentes para el
ejercicio adecuado del derecho de participación por parte de  los ciudadanos, y
ha indicado que forma parte de la potestad de configuración del legislador
estatutario el señalar  mecanismos y plazos relacionados con las distintas
etapas del proceso electoral. De ahí que no ofrece reparo de constitucionalidad
las disposiciones que se limitan a establecer períodos y plazos de inscripción
de candidatos para las distintas contiendas electorales, ya sean únicas, de
repetición o complementarias, como tampoco el precepto que fija el plazo y la
oportunidad para la correspondiente votación.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Vulnera la Constitución norma que varía
la mayoría requerida para asignar poder invalidante al voto en blanco/PODER
INVALIDANTE DEL VOTO EN BLANCO-Requisitos de mayoría absoluta
El proyecto de reforma
política contiene una norma estatutaria que aparentemente replica el mandato
constitucional según el cual debe repetirse, por una sola vez, las votaciones
que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores, presidente de la república
en primera vuelta o miembros de las corporaciones públicas cuando el voto en
blanco adquiera amplias proporciones. Sin embargo, la norma contempla una
regulación distinta sobre la mayoría requerida para que el voto en blanco tenga
poder invalidante, a la establecida en el Acto Legislativo 1º de 2009, que
modificó el parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución que ordena la
repetición de la votación por una sola vez, “cuando del total de votos válidos,
los votos en blanco constituyan la mayoría”; en tanto que en la norma examinada
se dispone que la repetición de la elección deba llevarse a cabo “cuando el
voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la
mayor votación”. Se evidencia que se trata de estándares muy distintos para la
cuantificación de la mayoría que debe obtener el voto en blanco con poder
invalidante, pues mientras la norma constitucional impone una mayoría absoluta,
el proyecto de ley estatutaria reduce el presupuesto a una minoría simple, en
clara vulneración de la norma constitucional, por lo que se declarará
inexequible.
INSCRIPCION
DE CANDIDATOS A CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION
POPULAR-Períodos y plazos
MODIFICACION
DE INSCRIPCION DE CANDIDATOS A CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Eventos
de ocurrencia/MODIFICACION DE INSCRIPCION DE CANDIDATOS A CARGOS
UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Plazos, condiciones y requisitos
La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado
conveniente y razonable que se permita la modificación de la inscripción de
listas para cargos y corporaciones de elección popular, siempre y cuando se
respeten algunos criterios básicos, tales como: (i) que se establezca un
término para llevar a cabo la modificación; (ii) que se cumpla con la
obligación constitucional de presentar listas y candidatos únicos; y (iii) que
se preserve el derecho a la titularidad, en el sentido que sea la misma
organización política que presentó la lista que la modifique. El
artículo objeto de examen no presenta reparos de constitucionalidad, toda vez
que en desarrollo de los principios de legalidad y de seguridad jurídica,
enuncia unos eventos en los cuales razonablemente es posible admitir una
modificación reglada a la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular, y los preceptos respetan los presupuestos básicos que ha
establecido la jurisprudencia como necesarios para que la modificación
salvaguarde los derechos del elector, los de la colectividad política
postulante y los intereses del Estado de evitar traumatismos en los procesos
electorales. Es así como frente a las diferentes hipótesis excepcionales en las
que se autoriza la modificación de la inscripción, se prevén unos términos, se
respeta la titularidad de los postulantes, y se trata de listas o candidatos
únicos.
ACEPTACION
O RECHAZO DE INSCRIPCIONES A CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Competencia
y trámite
RECHAZO DE
SOLICITUD DE INSCRIPCIONES A CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Procedencia
y trámite
El proyecto de ley estatutaria
de reforma política prevé mecanismos de publicidad
que debe aplicar la organización electoral, respecto de los nombres de los
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular cuyas inscripciones
hubieren sido aceptadas, precisando que la Registraduría Nacional del Estado
Civil y el Consejo Nacional Electoral publicarán en un lugar visible de sus
dependencias y en su página en Internet, la relación de candidatos a cargos y
corporaciones públicas, al tiempo que remitirá a los organismos competentes, en
especial a la Procuraduría General de la Nación, para certificar la existencia
de candidatos inhabilitados, encontrando la Corte que la disposición se orienta
a hacer efectivas diversas garantías constitucionales y desarrolla la
relevancia del principio de publicidad como elemento esencial del debido
proceso en el ejercicio de la función administrativa, y como garantía vinculada
al principio democrático y a la realización de los derechos de participación
política.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Definición y objetivos de campaña
electoral/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Definición y
objetivos de propaganda electoral/CAMPAÑA ELECTORAL Y PROPAGANDA ELECTORAL-Relación
La Ley Estatutaria que adopta reglas sobre organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y de los procesos
electorales, define lo que se entiende por campaña electoral, precisando que campaña
electoral es el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar
a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo;
en tanto que la propaganda electoral es definida como toda formas de publicidad
realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o
movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de
elección popular, del voto en blanco, o de una opción de los mecanismos de
participación ciudadana. En este orden de ideas, la propaganda electoral
constituye una de las actividades principales de la campaña electoral y cumple
la función de promover masivamente los proyectos sometidos a consideración de
los ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se
trate.
PRINCIPIO DE REPRESENTATIVIDAD EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Aplicación
para fijar oportunidad de recaudo de contribuciones y realización de gastos
según se trate de agrupaciones políticas o candidatos/CAMPAÑA ELECTORAL EN
PROYECTO DE REFORMA POLITICA-No contraría la Constitución la fijación de
oportunidades diferentes para el recaudo de contribuciones y realización de
gastos, según se trate de agrupaciones políticas o candidatos
La norma estatutaria establece una diferenciación en lo que
atañe a la oportunidad para el recaudo de contribuciones y la realización de
gastos de campaña, entre los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos, y los candidatos, que no resulta contraria a la
Constitución, toda vez que obedece a que el sistema de asignación de apoyo
estatal al funcionamiento de los partidos y las campañas políticas está basada
en el principio de representatividad, presupuesto que se acredita para los
partidos y movimientos políticos desde el reconocimiento de personería
jurídica, y para los candidatos, desde el acto de inscripción, a los que hace
referencia la citada norma.
PROPAGANDA ELECTORAL
EN PROYECTO LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Diferencia temporal según
medio utilizado tiene justificación objetiva/EQUILIBRIO
INFORMATIVO EN CAMPAÑAS ELECTORALES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Preservación con limitación temporal común de publicidad en
medios de comunicación social y el espacio público
El proyecto de norma estatutaria
establece una limitación al acceso a los medios de comunicación y al espacio
público para efectos de propaganda electoral, consistente en que si se efectúa
utilizando el primer medio solo podrá realizarse dentro de los sesenta (60)
días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice a
través del segundo medio, dentro de los tres (3) meses anteriores a ese evento,
limitación que, a juicio de la Corte, se encuentra justificada en la medida que
responde a un propósito de preservación del equilibrio informativo entre los
distintos partidos o movimientos políticos, pues es un límite temporal común a
todos ellos para la promoción de sus campañas, antes de la fecha de la votación,
que constituye un claro reconocimiento del legislador estatutario respecto de
la importancia, la disímil cobertura e impacto de los medios de comunicación
social, y en menor medida del espacio público, como mecanismos de difusión de
los mensajes, ideas y programas en la dinámica de las campañas políticas
contemporáneas, con lo que su regulación se orienta a salvaguardar la equidad y
el equilibrio informativo en el despliegue de la propaganda electoral.
RESTRICCION
AL USO DE SIMBOLOS, EMBLEMAS O LOGOTIPOS POR AGRUPACIONES POLITICAS EN CAMPAÑAS
ELECTORALES-Garantía del libre ejercicio del derecho al sufragio/SIMBOLOS
PATRIOS-Prohibición de su uso por agrupaciones políticas en campañas
electorales
El
proyecto de ley estatutaria prescribe que en la propaganda electoral sólo
podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados
ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos,
grupos significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los
cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros
partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros
previamente registrados, con lo que se pretende establecer reglas orientadas a
propiciar claridad y lealtad en la identificación de los partidos, movimientos
y candidatos en el diseño de los mensajes publicitarios que se emiten en el
desarrollo de sus campañas electorales y garantizar el ejercicio
libre del derecho al sufragio.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Bien público
ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR PARTE DE AGRUPACIONES
POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Competencia del Consejo Nacional
Electoral/ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR PARTE DE AGRUPACIONES
POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Garantiza equilibrio informativo y el
acceso en condiciones de equidad respetando el principio democrático y de
representatividad política
El proyecto de ley estatutaria regula el derecho de los partidos
y movimientos políticos, de las organizaciones sociales y de los grupos
significativos de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos, así como de los
promotores del voto en blanco, a acceder gratuitamente a los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, esto es, radio
y televisión,  para adelantar campañas a la Presidencia y al Congreso de la
República, disposición que armoniza con el carácter de bien público que se le reconoce
al espectro electromagnético, con el que, la Corte considera; el legislador  persigue
un propósito legítimo como es el de garantizar el equilibrio informativo, y el
acceso en condiciones de equidad a los medios de comunicación que hacen uso de
ese bien público, respetando el principio democrático y de representatividad política.
ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR PARTE DE AGRUPACIONES
POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Representación en cargos uninominales o
corporaciones públicas no es un requisito habilitante
ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR PARTE DE AGRUPACIONES
POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Límite temporal resulta razonable
La norma
prevé que el acceso gratuito, solo podrá darse dentro de los 2 meses anteriores
a la fecha de la votación de que se trate, y hasta 48 horas antes de la misma, lo
que constituye un desarrollo de la potestad que la Carta le asigna al
legislador, que no se aprecia como irrazonable o
caprichosa, pues dentro del pluralismo informativo resultan legítimas ciertas
intervenciones destinadas a asegurar una mayor equidad y pluralidad en el
manejo de la información
MEDIOS DE COMUNICACION-Función social
SERVICIO DE TELEVISION PARA CAMPAÑAS ELECTORALES CON COBERTURA EN
CIRCUNSCRIPCIONES TERRITORIALES-Competencias concurrentes
El proyecto prevé la asignación
gratuita de espacios para propaganda con cobertura en las circunscripciones
territoriales por parte del Consejo Nacional Electoral, previo concepto del
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y/o de la Comisión
Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, sobre lo que la jurisprudencia
de esta Corporación ha considerado que no es contrario a la Constitución el
establecimiento de una atención mancomunada de una necesidad pública, por parte
de diferentes autoridades que coinciden en la prestación de un servicio,
respetando sus competencias respectivas. Es por ello que la Corte considera que
en principio, no ofrece reparo de constitucionalidad la norma que establece una
competencia concurrente y mancomunada entre dos órganos del Estado a los que la
Constitución les asigna funciones, que aunque no idénticas sí afines, en
relación con el servicio de televisión en el específico ámbito de la
disposición de espacios para la propaganda política electoral. Pues bien, es
preciso recordar que la norma estipula que el Consejo Nacional Electoral,
previo concepto de la Comisión Nacional de Televisión o del organismo que haga
sus veces, establecerá “el número, duración y franja de emisión de estos
espacios” y los asignará a sus destinatarios. Los dos primeros elementos
(número y duración de los espacios) corresponden a la definición del nivel de
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social, asunto de política electoral que es de competencia del Consejo
Nacional Electoral, en tanto que la determinación de las “franjas de emisión de
estos espacios” es una materia propia del órgano encargado de la dirección de
política en materia de televisión. En este orden  de ideas, el concepto de la
Comisión Nacional de Televisión o del organismo que haga sus veces, sólo podrá
ser vinculante para el Consejo Nacional Electoral en lo concerniente a la
definición de “las franjas de emisión” de los espacios que el Consejo Nacional
Electoral asignará a los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales
y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos, o
promuevan el voto en blanco.  Consideraciones en igual sentido resultan
aplicables al segmento normativo que sujeta al concepto previo del Ministerio
de Tecnologías de la Información y/o de la Comisión Nacional de Televisión o el
organismo que haga sus veces, la asignación gratuita de espacios para
propaganda electoral, con cobertura en las circunscripciones territoriales.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Reglas de asignación de espacios gratuitos en radio y
televisión para campañas electorales de agrupaciones políticas  se ajustan a
la  Constitución
La Corte considera que las
reglas que se orientan a prescribir un conjunto de pautas mínimas sobre
publicidad, propaganda y condiciones de acceso a los medios masivos de
comunicación con esos propósitos, aspectos éstos que además de ser propios de
una ley estatutaria, tienen enorme relevancia en las condiciones bajo las
cuales se desarrolla el debate se ajustan a la Constitución, consideración ésta
además corroborada por la facultad que la Constitución confiere al Consejo
Nacional Electoral para velar por el cumplimiento de las normas sobre
publicidad y reglamentar la participación de los partidos y movimientos en los
medios de comunicación social del Estado
MEDIOS DE
COMUNICACION Y CAMPAÑA ELECTORAL DE AGRUPACIONES POLITICAS-Compromiso con
el equilibrio informativo
CUÑAS,
AVISOS Y VALLAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Determinación
del número y duración de emisiones al igual que número y tamaño de
publicaciones constituye una función del Consejo Nacional Electoral
VOTO
ELECTRONICO-Competencia para su implementación/VOTO ELECTRONICO-Fines/VOTO
ELECTRONICO-Ejercicio sujeto al respeto de los atributos del derecho al
sufragio y garantía de transparencia y efectividad
El proyecto de ley estatutaria de reforma política contiene
una norma que dispone que la organización electoral implementará el voto
electrónico, con la finalidad de garantizar agilidad y transparencia en las
votaciones, y que su desarrollo estaría a cargo de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y
en plazos que establezca la Comisión Asesora que se crea para el efecto,
estableciendo asimismo como límite para su plena implementación, las elecciones
del Congreso que se realizarán en el año 2014, norma ésta que resulta
exequible, habida consideración que la posibilidad de implementar
el voto electrónico está admitida de manera explícita por la Constitución, a
condición de que en su ejercicio se respeten los atributos esenciales del
derecho al sufragio, fundamentalmente su carácter secreto, libre de coacción,
igualitario, y que suministre garantía de transparencia y efectividad.
COMISION
ASESORA PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACION   DE TECNOLOGIAS EN EL PROCESO
ELECTORAL-Creación, integración y funciones
IDENTIFICACION
BIOMETRICA-Concepto/IDENTIFICACION BIOMETRICA-Objeto/IDENTIFICACION
BIOMETRICA-Competencia para su implementación/IDENTIFICACION BIOMETRICA-Exigencias
de su implementación
El
proyecto prevé un mandato de implementación de sistemas de identificación
biométrica dirigido a la autoridad electoral, que se orienta a fortalecer el
procedimiento electoral mediante la introducción de mecanismos que permitan
mayor seguridad y fiabilidad en los sistemas de identificación de los
electores, y a rodear de mayor transparencia y eficacia los procesos de
votación y escrutinio. Se trata de una estrategia operativa que en abstracto no
ofrece reparos de constitucionalidad, pero que en su configuración,
implementación y aplicación exige la preservación de la dignidad, la autonomía
y la libertad del elector.
REGLAS DE
PROCEDIMIENTO ELECTORAL-Contenido y relevancia constitucional/REGLAS DE
PROCEDIMIENTO ELECTORAL-Importancia
El título IV del Proyecto de
Ley Estatutaria de Reforma Política objeto de revisión, contempla normas que regulan
aspectos diversos que tienen como denominador común el contener reglas
relativas al procedimiento que debe observarse en las diferentes etapas de las
votaciones, sea que den como resultado la elección de representantes ante
corporaciones públicas o la toma de decisiones mediante mecanismos de
participación directa, en los casos previstos en la Constitución y en la ley. Es
así como se abordan aspectos relacionados con la conformación y depuración del
censo electoral, la inscripción para votar dentro y fuera del territorio
nacional, el empleo de los medios de comunicación durante las campañas
electorales; se regulan asuntos propios de la jornada de votaciones como la
designación y facultades de los testigos electorales, el período para sufragar
de los colombianos en el exterior, el transporte público el día de las
elecciones, la prohibición de contratar auxiliares o guías de información
electoral; y se prevé normas aplicables una vez culminadas las votaciones como
horarios y protocolo de escrutinios por parte de las comisiones escrutadoras, los
escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral,  y normas sobre la
creación de la Unidad Nacional de Delitos contra los mecanismos de
participación ciudadana para el control de irregularidades ocasionadas durante
los comicios. Todas estas previsiones apuntan a regular aspectos de trámite
electoral que para la Corte revisten importancia constitucional por tratarse de
procedimientos de los que depende la garantía del principio democrático, la
posibilidad de tramitar de manera pacífica los conflictos y la protección de
los derechos de participación política, lo que redunda en el mantenimiento de
la institucionalidad estatal y en el desincentivo del uso de vías violentas
para la tramitación de las inconformidades del individuo frente a la sociedad y
frente al mismo Estado.
ESCRUTINIO
EL DIA DE LA VOTACION-Condiciones y procedimiento de ejecución/ESCRUTINIO
EL DIA DE LA VOTACION-Término para su realización/ESCRUTINIO EL DIA DE
LA VOTACION-Forma y medios para la publicación de resultados/ESCRUTINIO
DE VOTACION-Competencia de las comisiones escrutadoras
El proyecto de Ley Estatutaria
prevé el protocolo que deben observar los miembros de las comisiones
escrutadoras distritales, municipales y auxiliares en desarrollo del escrutinio
el día de las elecciones, al igual que las condiciones para llevar a cabo la
contabilización de votos partiendo de la información de las actas de escrutinio
de mesa entregadas por los respectivos claveros. A su vez prevé los procesos
previos de contabilización de votos; el primero realizado en las mesas de
votación por los jurados de votación y posteriormente por los claveros que deben
adelantar el conteo posterior de los totales de votación obtenidos por mesa,
para luego si, las comisiones escrutadoras a las que se les asigna la tarea de
escrutar los votos a partir de las actas elevadas en los dos conteos
anteriores, y establecer los resultados obtenidos por distrito, municipio o
zona, preceptos que se ajustan ordenamiento constitucional, en tanto que contribuyen
a la vigencia del procedimiento democrático, además de garantizar la transparencia
en los escrutinios y el respeto de los principios propios del modelo
democrático.
LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Lapsus cálami
El inciso segundo del artículo
43 del Proyecto de Ley Estatutaria, refiriéndose a los escrutinios de los
delegados del Consejo Nacional Electoral establece que el escrutinio general
debe comenzar aun cuando no se hayan recibido la totalidad de los pliegos
electorales de los municipios que integran la suscripción electoral, mención
ésta que carece de sentido dentro del proceso de elecciones, como quiera que lo
que pretende el postulado normativo es delimitar el ámbito espacial al que
corresponden los pliegos electorales cuya ausencia no impide el inicio del
escrutinio general, evidenciando la Corte que se incurrió en una lapsus cálami
derivado de una confusión mecanográfica. El inciso solo adquiere significado si
se entiende que el escrutinio general puede empezar aunque no se tenga la
totalidad de los pliegos del municipio que integran la correspondiente
“circunscripción electoral”, que es con respecto a la cual la organización
electoral decide sobre la asignación de delegados que realicen el escrutinio
general
CIRCUNSCRIPCION
ELECTORAL-Concepto
ESCRUTINIOS
GENERALES-Competencia de los delegados del Consejo Nacional Electoral/ESCRUTINIOS
GENERALES-Oportunidad para su realización/ESCRUTINIOS GENERALES-Transparencia
Son dos las condiciones que el
proyecto de reforma regula respecto de los escrutinios generales por parte de
los Delegados del Consejo Nacional Electoral, como son su realización posterior
al de las comisiones escrutadoras distritales, municipales o zonales y a partir
de las nueve de la mañana del martes siguiente al de las elecciones en la
capital del respectivo departamento; y su ejecución así no se disponga de la
totalidad de los pliegos electorales de los municipios de la circunscripción
electoral, aspectos éstos relacionados con la transparencia de las votaciones y
del proceso democrático.
OBSERVACION
ELECTORAL-Concepto/OBSERVACION ELECTORAL-Importancia/OBSERVACION
ELECTORAL-Vigilancia de la ejecución del proceso electoral/OBSERVACION
ELECTORAL-Clases
TESTIGOS
ELECTORALES-Funciones/TESTIGOS ELECTORALES-Acreditación/OBSERVADORES
ELECTORALES-Funciones/TESTIGOS ELECTORALES Y OBSERVADORES ELECTORALES-Diferencias
La observación electoral consiste
en un examen que ciudadanos ajenos a la organización electoral realizan
sobre el modo en que se lleva a cabo parte o la totalidad del proceso
electoral, con el propósito de vigilar que se cumplan las prescripciones
legales contenidas en la legislación electoral, y que no se cometan
irregularidades dentro del proceso, dando, al final del mismo, un informe sobre
la transparencia del ejercicio.  A través de la observación electoral se da apertura
a distintos tipos de veedores y se confiere publicidad y legitimidad al proceso
frente a sus ciudadanos y la comunidad internacional. La observación electoral
busca mediante su ejercicio la transparencia de los métodos de elección y el
respeto por el carácter secreto e igual del voto, garantiza la efectividad de
otros postulados democráticos tales como el principio de igualdad, el respeto
de los derechos fundamentales durante el proceso electoral y la eficacia de la
implementación de tecnologías para participar en la vida política del país, al
igual que brinda garantías para que el ciudadano pueda confiar en la
legitimidad del mandato de sus representantes. El ejercicio de funciones de
vigilancia sobre el proceso electoral resulta de particular interés para los
partidos políticos y agrupaciones que han avalado candidatos cuya elección
depende de los comicios que fiscalizan, siendo ellos los directamente afectados
si durante los comicios se cometiera un fraude electoral que favoreciera a los
candidatos de los partidos y movimientos rivales, por lo que son los primeros
llamados a monitorear el proceso electoral y, de forma adicional, a intervenir
cuando observen una irregularidad y a solicitar la presencia de las autoridades,
funciones éstas que se les confía a quienes se les denomina como “testigos
electorales”; y en segundo lugar se encuentran los observadores electorales
propiamente dichos, que pertenecen a organizaciones no partidistas que se
especializan en la observación de elecciones y que pueden ser de carácter
internacional (organizaciones no gubernamentales y organismos multilaterales,
como las comisiones de verificación electoral de la OEA y la ONU) y de carácter
nacional
TESTIGOS
ELECTORALES EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Nombramiento
extensivo a otros observadores electorales
Si bien existe una diferencia
doctrinal entre los testigos electorales propiamente dichos y los observadores
electorales, el proyecto de norma estatutaria extiende la denominación de
testigos electorales a otros observadores electorales, lo que no acarree una
inconstitucionalidad del precepto pues ambas figuras cumplen el mismo propósito
de vigilancia que desarrolla principios de relevancia constitucional. Lo que la
norma es ampliar el grupo de sujetos que pueden ejercer esta actividad a: (i)
los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban
candidatos a cargos o corporaciones de elección popular; (ii) los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos que promuevan el voto en
blanco; (iii) las organizaciones nacionales de observación electoral
reconocidas por el Consejo Nacional Electoral y, (iv) las organizaciones
internacionales de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional
Electoral.
TESTIGOS
ELECTORALES-Acreditación ante el Consejo Nacional Electoral/TESTIGOS
ELECTORALES-Prohibición de actividades proselitistas incompatibles con la
libertad del elector/DERECHO AL SUFRAGIO-Libre de constreñimiento
La Corte ha reiterado la
prohibición de propaganda de carácter electoral o político el día de elecciones
y ha determinado que las actividades proselitistas en ese día son incompatibles
con la libertad del elector, que en el caso concreto se refiere a la ausencia
de interferencias para la autonomía en el ejercicio del sufragio.  En
consecuencia, a los testigos electorales les están  vedadas actividades que
puedan desviarse a la expresión de publicidad electoral, sin perjuicio que puedan
portar un distintivo que los identifique como tales, que no puede, en modo
alguno, hacer referencia al apoyo a determinada opción política o candidato,
pues esto constituirían modalidades de publicidad electoral proscritas por el
ordenamiento superior.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Delegación del Consejo Nacional
Electoral en materia de acreditación de testigos y auditores electorales sólo
puede recaer en servidores de la organización electoral/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Improcedencia de la delegación de funciones
de acreditación de testigos electorales en partidos y movimientos políticos
ORGANIZACION
ELECTORAL-Conformación
DELEGACION  DE
FUNCIONES-Concepto/DELEGACION  DE FUNCIONES-Límites
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Delegación de acreditación de testigos electorales y
auditores electorales sólo puede recaer en servidores de la organización
electoral
Si bien el legislador
estatutario está plenamente autorizado para atribuir al Consejo Nacional
Electoral las actividades de acreditación e identificación de testigos y
auditores electorales de conformidad con la función principal de este órgano, nada
impide al legislador habilitar al Consejo Nacional Electoral para delegar estas
funciones, habida cuenta que la delegación, junto con la descentralización y la
desconcentración, constituye una forma de organizar la estructura institucional
para el ejercicio de la función administrativa, y resulta admisible siempre y
cuando se respeten los límites de la delegación  asociados con los principios
de la función pública, y previstos en el objeto de la delegación, la calidad
del delegante, o el acto de delegación.  En el presente caso, la
facultad de delegación de las funciones de reglamentación de la acreditación y
las autorizaciones mismas a otros funcionarios de la organización electoral se
encuentra en armonía con los principios de la función administrativa, en la
medida que se garantiza la imparcialidad que debe exhibir el proceso de
regulación de las inscripciones de testigos y las acreditaciones mismas, mas no
así cuando dicha delegación recae en partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, que tienen interés en la obtención de resultado específico
en las elecciones lo que no es garantía de imparcialidad de las funciones
delegadas. Así, una agrupación política no puede ser facultada para reglamentar
la forma y los procedimientos de acreditación de testigos.
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Creación de la Unidad Nacional de
Delitos contra los Mecanismos de Participación Democrática/UNIDAD NACIONAL
DE DELITOS CONTRA LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Creación como
dependencia de la Fiscalía General de la Nación/UNIDAD NACIONAL DE DELITOS
CONTRA LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Naturaleza de funciones
se limitan a la investigación
Atendiendo a que fue el
legislador estatutario quien determinó la necesidad de crear una unidad
especializada en la Fiscalía General de la Nación,  para adelantar la política
criminal en materia de delitos electorales, la Corte no encuentra en ello
reparo alguno de inconstitucionalidad. Sin embargo, la norma analizada incurre
en un yerro manifiesto al prever que dicha Unidad es creada con el fin de
investigar “y sancionar” los delitos antes mencionados cuando las funciones que
le corresponde a la Fiscalía es la de investigar, en tanto la sanción penal es
una función privativa de los jueces de conocimiento.
CENSO
ELECTORAL-Definición/CENSO ELECTORAL-Administración/CENSO
ELECTORAL-Importancia/CENSO ELECTORAL-Fines y usos
El censo electoral es definido
como una base de datos compuesta por el registro de cédulas de ciudadanos
habilitados para votar, que es elaborada y administrada por la organización
electoral y que sirve a varios propósitos relativos a las votaciones. Su importancia
radica en ser un instrumento para el buen funcionamiento de los mecanismos de
participación ciudadana a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía y
sus derechos de participación política. Dentro de los fines prácticos de l
censo electoral, se tiene: (i) registra a los ciudadanos colombianos,
residentes en el país y en el exterior, que pueden válidamente sufragar en un
determinado certamen democrático; (ii) permite dar cabal cumplimiento a los
mandatos constitucionales que consagran un umbral mínimo de participación
ciudadana para efectos de darle viabilidad a los mecanismos de participación
directa cuya regulación así lo establezca; (iii) le permite al Estado
controlar, planear, organizar, y desarrollar no solo los certámenes electorales
sino igualmente los mecanismos de participación; y (iv) permite sectorizar las
votaciones de acuerdo con las corporaciones públicas y las curules que deban
ser ocupadas por lo candidatos a la respectiva elección. Se precisa igualmente
que el censo electoral es: (i) el registro general de cédulas de
ciudadanía de los ciudadanos habilitados por la Constitución y la ley para
ejercer el derecho al sufragio en elecciones y mecanismos de participación
ciudadana; (ii) el instrumento que determina el número de electores requerido
para la validez de los actos y votaciones de los mecanismos de participación
ciudadana que exigen un umbral determinado; y (iii) el instrumento técnico que
le permite a la organización electoral planear, organizar, ejecutar y controlar
los certámenes electorales y los mecanismos de participación ciudadana.
CENSO
ELECTORAL-Conformación/DERECHO AL VOTO-Se adquiere como consecuencia
de la ciudadanía/DERECHO AL VOTO-Carácter universal
El censo electoral está
compuesto de forma permanente y automática por todas las cédulas expedidas por
la Registraduría Nacional del Estado Civil mientras no sean canceladas o
inscritas en otra circunscripción y, adicionalmente, por las cédulas cuya
inscripción se solicite de forma expresa. El derecho al voto se adquiere como
consecuencia misma de la ciudadanía y su ejercicio depende solamente del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución para el efecto.
En razón de su carácter universal, votar es una facultad atribuida a todas las
personas, independientemente de cualquier otra consideración, y sin exigencias
adicionales a las requeridas para ser ciudadano en ejercicio, que en nuestro
ordenamiento se ejerce a partir de los 18 años, mientras la ley no decida otra
edad, resultando inaceptable, desde el punto de vista constitucional, que se
establezcan barreras legislativas, técnicas, logísticas o de cualquier otro
tipo que desconozcan a cualquier persona o grupo de población el derecho al
voto por razón distinta a la de no ostentar la calidad de ciudadano colombiano
en ejercicio.
DERECHO AL
VOTO-Tratados internacionales del bloque de constitucionalidad que lo
consagran como principio fundamental
DERECHO AL
VOTO-Exigencias de inscripción previa en censo electoral y de haber votado
en pasadas elecciones limitan el carácter universal del voto/DERECHO AL
VOTO-Abstención como manifestación política
ABSTENCION
EN MATERIA ELECTORAL-Opción política amparada por la Constitución/ABSTENCION
EN MATERIA ELECTORAL-Libre de consecuencias para quienes opten por esta
alternativa
A la abstención la
Constitución le confiere unos efectos particulares y específicos, por lo que
resulta incompatible con la Carta Política una medida legislativa que impida se
perfeccionen esos efectos, a través de fórmulas artificiales de conformación
del censo que desconocen abiertamente el carácter universal del derecho
político al sufragio. Si bien la Corte ha reconocido que es deseable que las
personas participen en las elecciones propias del carácter representativo del
modelo democrático implementado, comoquiera que depende de ello la legitimidad
de estos y el ejercicio de la soberanía del pueblo, también ha señalado que, en
tanto que se ha establecido que el voto debe ejercerse libre de cualquier
coacción, no puede el legislador estatutario prever la existencia de
consecuencias jurídicas sancionatorias o discriminatorias para aquellos que no
votan. En consecuencia no es constitucionalmente admisible consagrar
consecuencias negativas para las personas que se abstengan de votar en
certámenes electorales propiamente dichos.
INSCRIPCION
EN CENSO ELECTORAL COMO REQUISITO EN DERECHO COMPARADO-Sistema voluntario
de conformación del censo electoral
En países como Bolivia,
Brasil, México, Chile, Guatemala, Nicaragua y Uruguay que tienen un sistema
voluntario de conformación del censo electoral, la inscripción no es
automática, lo que plantea regulaciones diferentes ya que en estos países, no
existe un procedimiento inicial de inscripción automática y ninguna cédula de
ciudadanía está inscrita desde su expedición dentro del padrón electoral, razón
por la que los ciudadanos, sin distinción alguna, deben acudir ante la
organización electoral una vez han adquirido los requisitos para ejercer los
derechos políticos y solicitar la inscripción en el censo o padrón electoral.
INSCRIPCION
PARA CONFORMAR CENSO ELECTORAL-Constituye una medida de restricción
desproporcionada del derecho al voto
El proyecto de ley estatutaria
de reforma política prevé una medida de restricción del derecho al voto consistente
en tener el ciudadano que solicitar la inscripción de la cédula dentro del
censo electoral, cuando quiera que haya sido excluido de su conformación por no
haber sufragado en anteriores ocasiones y no ser de aquellos a quienes les ha
sido expedida la cédula por primera vez antes de las elecciones, medida
restrictiva que la Corte encuentra desproporcionada,  pues exige a los
ciudadanos la elevada carga de acudir a la organización electoral cada vez que
no puedan sufragar en  cualquiera de los certámenes electorales que se llevan a
cabo para racionalizar el gasto público en elecciones, lo que significa la
posibilidad de que el Estado desconozca casi que se manera absoluta la
titularidad para el ejercicio del derecho al voto, y le suspende
injustificadamente de su derecho hasta tanto no acuda el ciudadano a solicitar
su restauración. Carácter desproporcionado que se refuerza para escenarios como
el colombiano, donde tanto las condiciones de marginalidad de un sector
significativo su población, sumado a las presiones de grupos armados ilegales,
hacen que muchos ciudadanos estén sometidos a innegables barreras y
dificultades para la inscripción ordenada por el legislador estatutario.
DERECHO AL
VOTO-Restricciones a su ejercicio/CENSO ELECTORAL-Depuración
permanente/CENSO ELECTORAL-Eventos de depuración constituyen
restricciones al ejercicio del derecho al voto que no tiene reproche de
constitucionalidad
El proyecto de ley estatutaria
de reforma política prevé los criterios con los cuales debe ser depurado
permanentemente el censo electoral, que a su vez constituyen eventos en que
la misma Constitución ha establecido expresamente que no puede ejercerse el
derecho al voto y por consiguiente las cédulas deben ser deputadas del censo
electoral . Son ellos: (i) las cédulas pertenecientes a ciudadanos que se
encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública, causal prevista
en el artículo 219 C.P que establece que los miembros de la fuerza pública no
podrán ejercer la función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo,
ni intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos, por
lo que la Corte no encuentra reproche constitucional alguno respecto de ella;
(ii) las cédulas pertenecientes a ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de
derechos y funciones públicas en virtud de sanción disciplinaria en firme o de
sentencia penal ejecutoriada, causal que guarda armonía con el artículo 98
Superior que establece que el ejercicio de la ciudadanía y, por tanto del
derecho al voto, se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos
que determine la ley, dejándose en claro que esta interdicción solamente dura
por el tiempo de la sanción determinado por el juez penal o disciplinario, y
cuando la sentencia está en firme o ejecutoriada, pudiendo el ciudadano ser
rehabilitado para votar luego del plazo establecido; (iii) las cédulas de
ciudadanos fallecidos; (iv) las cédulas de ciudadanía múltiples, causal que
hace referencia al evento en que un ciudadano posee más de un documento de
identificación, situación que desconocería  el principio de igualdad en el
derecho al voto, y resta transparencia a las elecciones, pero donde la eliminación
de todas las cédulas pertenecientes a un mismo sujeto es una decisión
administrativa que puede terminar desconociendo de forma absoluta el derecho al
voto del ciudadano, sin que se haya determinado si es su responsabilidad la
múltiple cedulación. Atendiendo a ello, la Corte considera que la exequibilidad
de ese artículo no es incompatible con la necesidad que la restricción del
derecho al voto del ciudadano con múltiple cedulación dependa de que se haya
proferido una decisión penal ejecutoriada que determine su responsabilidad
penal, correspondiéndole a la organización electoral garantizar que el
ciudadano que se encuentre en este evento pueda depositar un voto, y solamente
un voto, en el certamen para el cual se está depurando el censo electoral; (v) las
cédulas expedidas a menores de edad, previsión que resulta razonable, previendo
el evento en que la organización electoral haya expedido erróneamente una
cédula a quien no cumple los requisitos para tenerla; (vi) las cédulas de
ciudadanía expedidas a extranjeros que no tengan carta de naturaleza, exigencia
que deriva del vínculo establecido por la Constitución para el ejercicio de los
derechos políticos y la nacionalidad, haciendo la salvedad prevista en el artículo
100 C.P que dispone que la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en
Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter
municipal o distrital, disposición conforme a la cual el legislador expidió la
Ley 1070 de 2006, declarada exequible mediante sentencia C-238 de 2006, en la
cual reguló el derecho de los extranjeros no naturalizados que pueden votar en
las elecciones de orden local cuando cumplen determinados requisitos de
residencia, presentando la cédula de extranjería de residente; y (vii) las
cédulas correspondientes a casos de falsa identidad o suplantación, disposición
que resulta razonable, precisando la garantía del debido proceso a quienes sean
sujetos de ella, por lo que la organización electoral solo puede depurar el
censo excluyendo de él a los ciudadanos que hayan sido encontrados responsables
de haber incurrido en las conductas de falsa identidad o suplantación, en los
términos que dichas conductas se encuentren tipificadas en el Código Penal
Colombiano, conforme a una sentencia penal ejecutoriada.
CENSO
ELECTORAL-Término de antelación para su consolidación resulta idóneo y
atiende al principio de publicidad
INSCRIPCION
EN EL CENSO ELECTORAL-Opera de manera automática/INSCRIPCION CON FINES
DE ACTUALIZACION-Competencia y plazo/INSCRIPCION PARA VOTAR-Procedimiento
El Proyecto de Ley Estatutaria
fija el procedimiento de inscripción y actualización del censo electoral y si
bien la inscripción en el censo electoral es automática y ocurre al momento de
la expedición de la cédula de ciudadanía, para la actualización fija la
competencia en la Registraduría Nacional del Estado Civil para establecer los
mecanismos de publicidad y logística necesarios para actualizar la información
por zonificación en caso de que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o
residencia y prevé que este proceso de actualización se lleve a cabo dentro del
año anterior al respectivo proceso electoral y se cerrará dos meses antes de
que este se lleve a cabo. La actualización de los datos en caso de que ocurra
un cambio de domicilio o residencia, se encuentra en armonía con el artículo
316 C.P. que prevé la participación de los ciudadanos residentes en el
respectivo municipio    para la elección de autoridades locales y para la
decisión de asuntos del mismo carácter, por cuanto son quienes residen en una
determinada circunscripción electoral los directamente interesados en las
decisiones que se adopten en ella.
INSCRIPCION
PARA VOTAR-Previsión de tránsito normativo
DERECHO AL
VOTO-Ejercicio por ciudadanos colombianos en el exterior/DERECHO AL
VOTO-Modalidades de elección permitidas a los colombianos en el exterior
INSCRIPCION
PARA VOTAR EN EL EXTERIOR-Procedimiento y términos/COLOMBIANOS
RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Ejercicio del sufragio/INSCRIPCION PARA VOTAR
EN EL EXTERIOR-Aplica tanto para las modalidades de elección permitidas
como para mecanismos de participación democrática
OFICINAS
CONSULARES-Sedes habilitadas para las inscripciones de los colombianos
residentes en el exterior
El proyecto de ley estatutaria
contempla el procedimiento de inscripción para que los ciudadanos colombianos
en el exterior puedan ejercer el derecho al voto, señalando que la posibilidad
de inscribirse debe estar abierta hasta dos meses anteriores a la respectiva
elección y que durante el último mes se incluirán los días sábados, domingos y
festivos. Adicionalmente que las inscripciones deben llevarse a cabo en las
sedes consulares habilitadas, que tienen el deber de hacer la publicidad
necesaria para asegurar que la comunidad tiene pleno conocimiento de los
periodos de inscripción.
VOTACIONES
EN EL EXTERIOR-Período de una semana resulta razonable/VOTACIONES EN EL
EXTERIOR-Aplica tanto para las modalidades de elección permitidas como para
mecanismos de participación democrática
El Proyecto de Ley dispone que
el período de votación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior
deberá estar abierto durante una semana, entendiéndose que el primer día es
lunes anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio
nacional, período que para la Corte resulta razonable ya que facilita la
participación de los ciudadanos en las decisiones que los afecte.
SERVICIO
PUBLICO DE TRANSPORTE EN DIA DE ELECCIONES-Garantía de su prestación por
empresas autorizadas
AUXILIARES
O GUIAS DE INFORMACION ELECTORAL-Prohibición de su empleo el día de las
elecciones
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter abstracto y objetivo/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Improcedencia sobre aspectos de
conveniencia
Referencia:
expediente PE-031
Revisión de
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10
Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de
los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan
otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés (23)
de junio de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la
cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”.
I. TEXTO DE LA NORMA
El Proyecto de Ley en mención fue
remitido a la Corte por la Presidente del Senado de la República, a través de
comunicación radicada en la Secretaría General de esta Corporación el 26 de
enero de 2011. El texto de la norma objeto de análisis es el siguiente:
“proyecto  de ley estatutaria
nÚMERO 190 DE 2010 SENADO, 092 DE 2010
CÁMARA
“Por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de la República
DECRETA:
TÍTULO
I
DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS  POLÍTICOS
CAPÍTULO I
De los principios y reglas de organización y funcionamiento
ARTÍCULO 1°. Principios de
organización y funcionamiento. Los
partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y
funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus
estatutos.
En desarrollo de estos principios, los
partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para
tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos
mínimos:
1. Participación. Entiéndase por el
derecho de todo afiliado a intervenir, directamente o a través de sus
representantes, en la adopción de las decisiones fundamentales del partido o
movimiento, en el máximo órgano de dirección y en las demás instancias de
gobierno, administración y control, así como los derechos de elegir y ser
elegido en todo proceso de designación o escogencia de sus directivos y de sus
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, de acuerdo a sus
estatutos.
2. Igualdad. Se entiende por igualdad
la exclusión de toda discriminación o privilegio por razones ideológicas, económicas,
sociales, de sexo, o de raza, en los procesos de participación en la vida del
partido o movimiento.
3. Pluralismo. El pluralismo implica
para las organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión de las
tendencias existentes en su interior, en particular de las minorías, sin
perjuicio de la aplicación del principio de mayoría, razón por la que los
estatutos incluirán normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de
decisiones fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de
participación de sus afiliados en la vida del partido o movimiento.
4. Equidad e igualdad
de género. En virtud del principio de equidad e igualdad de género, los
hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de
derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir
las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener
representación política.
5. Transparencia. Es el deber de los
partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente informados a sus
afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras. Para
su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas.
6. Moralidad. Los miembros de los
partidos y movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con
las normas de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de
ética.
ARTÍCULO 2°. Prohibición de doble
militancia. En ningún caso se permitirá a
los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se
establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva
organización política, según el sistema de identificación y registro que se
adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes
existentes en materia de protección de datos.
Quienes se desempeñen en cargos de dirección,
gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos
políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de
elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el
partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos
que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento
político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la
investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un
partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos
doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
Los directivos de los partidos y movimientos
políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección
popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de
ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben
renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva
designación o ser inscritos como candidatos.
El incumplimiento de estas reglas constituye
doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el
caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la  inscripción.
Parágrafo. Las restricciones previstas en esta disposición no se
aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean
disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por
causas distintas a las sanciones previstas en esta Ley, casos en los cuales
podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en
doble militancia.
ARTÍCULO 3°. Registro Único de Partidos y
Movimientos Políticos. El Consejo Nacional
Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y agrupaciones
políticas. Los respectivos representantes legales registrarán ante dicho órgano
las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos
relacionados con la plataforma ideológica o programática, la designación y
remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados. Corresponde
al Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los mencionados
documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de
organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la Ley y los
correspondientes estatutos.
Parágrafo. Los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos al Senado de la República o a la Cámara de Representantes y obtengan
los votos requeridos para el reconocimiento de personería jurídica, podrán
organizarse como partidos o movimientos políticos y solicitar la
correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada del acta de
fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la lista de
afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será presentada
ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado como
representante legal del partido o movimiento así constituido.
En el acto de reconocimiento de personería
jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro
Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas
agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en
todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento.
ARTÍCULO 4°. Contenido de los estatutos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos
contendrán cláusulas o disposiciones que los principios señalados en la ley y
especialmente los consagrados en el artículo 107 de la Constitución, en todo
caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:
1. Denominación y símbolos.
2. Régimen de pertenencia al partido o
movimientos político en el que se señalen reglas de afiliación y retiro, así
como los derechos, deberes y prohibiciones de sus miembros.
3. Autoridades, órganos de dirección,
gobierno y administración, y reglas para su designación y remoción.
4. Convocatoria, fecha y demás aspectos
relacionados con la reunión de la convención del partido o movimiento político,
o de su máximo órgano de dirección, la cual deberá realizarse por lo menos cada
dos (2) años, y garantizar a sus miembros influir en la toma de las decisiones
más importantes de la organización política.
5. Autoridades, órganos de control, entre
estos el Consejo de Control Ético y el Veedor de la respectiva organización,
junto con las reglas para su designación y remoción.
6. Deberes de los directivos, entre ellos el
de propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del
régimen de bancadas.
7. Regulación interna del régimen de bancadas
en las corporaciones de elección popular.
8. Mecanismos de impugnación de las
decisiones adoptadas por los órganos de dirección, gobierno, administración y
control, así como por las respectivas bancadas.
9. Código de Ética, en el que se desarrollen
los principios de moralidad y el debido proceso, y en el que se fijen, además,
los procedimientos para la aplicación de las sanciones por infracción al mismo,
mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la organización política,
en especial sus directivos.
10. Postulación, selección e inscripción de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismos
democráticos teniendo en cuenta el deber de garantizar la equidad de género.
11. Consultas internas, populares o el
proceso de consenso para la selección de candidatos a cargos o corporaciones de
elección popular y para la toma de decisiones con respecto a su organización o
la reforma de los estatutos.
12. Régimen disciplinario interno, en el que
se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como, para
separar del cargo a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus
funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.
13. Financiación de los partidos o
movimientos políticos, de las campañas y, en particular, la forma de recaudo de
contribuciones y donaciones, control al origen y cuantía de las mismas,
distribución de la financiación estatal, apoyo financiero a sus candidatos, y
publicidad de todo ingreso y gasto.
14. Procedimiento de formulación, aprobación
y ejecución de su programa y de su presupuesto.
15. Sistema de auditoría interna y reglas
para la designación del auditor, señalando los mecanismos y procedimientos para
el adecuado manejo de la financiación estatal del funcionamiento y de las
campañas.
16. Utilización de los espacios
institucionales en televisión y en los medios de comunicación para efectos de
la divulgación política y la propaganda electoral.
17. Reglas que desarrollen los deberes a
cargo de los partidos o movimientos políticos, y
18. Reglas de disolución, fusión con otros
partidos o movimientos políticos, o escisión y liquidación.
Parágrafo. Los partidos o movimientos políticos adecuarán sus
estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la siguiente reunión del órgano
que tenga la competencia para reformarlos.
CAPÍTULO II
De las consultas como mecanismo  de democracia interna
ARTÍCULO 5°. Las consultas son mecanismos de participación democrática
y política que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de
adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos o corporaciones de elección popular.
Las consultas pueden ser internas o
populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los
miembros de la organización política que se encuentren en el registro de
afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos
inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las
disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos
políticos.
Las consultas convocadas por una coalición de
partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, pueden ser internas
o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas con el
objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales, previo
acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o departamentales según sea el
caso.
El Estado contribuirá al financiamiento de
las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos.
Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para estas
consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional
Electoral.
ARTÍCULO 6°. Normas aplicables a las
consultas. En las consultas populares se
aplicarán las normas que rigen para las elecciones ordinarias y en las internas
las disposiciones estatutarias propias de los partidos y movimientos que las
convoquen. La organización electoral colaborará para la realización de las
consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro
de tarjetas electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación
de puestos de votación y la realización del escrutinio.
En el caso de las consultas populares
interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y
cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre
sus precandidatos.
La realización de las consultas podrá
coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo
Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las consultas,
cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las elecciones
ordinarias. En todo caso las consultas populares para seleccionar candidatos a
un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma fecha por todos los
partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará la
convocatoria y realización de las consultas garantizando la igualdad entre los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que
participen en ellas.
ARTÍCULO 7°. Obligatoriedad de los
resultados. El resultado de las consultas
será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos
o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que
hubieren participado en ellas.
Se entiende que un precandidato ha
participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción
dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y
movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de los
grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la
consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los
seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o
incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de este
precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato
que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La inscripción, en todo
caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos,
movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario
de solicitud de inscripción.
En caso de incumplimiento de los resultados
de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos
y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere
incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo
Nacional Electoral con base en los informes que presente la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de la
financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos.
CAPÍTULO III
Régimen sancionatorio
ARTÍCULO 8°. Responsabilidad de los
partidos. Los partidos y movimientos
políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las
conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 10 de la
presente ley.
ARTÍCULO 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y movimientos
políticos aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la
organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como
designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno,
administración y control. El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio, exigir
que se verifique la respectiva inscripción si ella no se ha realizado dentro de
los diez (10) días siguientes a su elección o designación, y aun realizarla si
dispone de la prueba correspondiente. Cualquier delegado al congreso o
convención del partido podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la
designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su
inscripción, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento.
Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como
autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas
en él.
Los partidos y movimientos políticos
ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2)
años siguientes a su vigencia. Mientras tanto, las directivas democráticamente
constituidas podrán tomar todas las decisiones que las organizaciones políticas
competen en desarrollo de la misma.
ARTÍCULO 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u
omisiones imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos:
1. Incumplir los deberes de diligencia en la
aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la
organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos
políticos.
2. Desconocer en forma, reiterada, grave e
injustificada, la solicitud de alguna instancia u organismo interno.
3. Permitir la financiación de la
organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación
prohibidas.
4. Violar o tolerar que se violen los topes o
límites de ingresos y gastos de las campañas electorales.
5. Inscribir candidatos a cargos o
corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se
encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o
hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren a serlo durante el
periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos cometidos antes de su
inscripción relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales,
actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación
democrática o de lesa humanidad.
6. Estimular la formación de asociaciones
ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda a favor del
partido, movimiento o candidatos o que influya en la población para que apoye a
sus candidatos.
7. Utilizar o permitir el uso de la violencia
para el ejercicio de la participación política y electoral.
8. Incurrir en actos tipificados como delitos
contra mecanismos de participación democrática; contra la administración
pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen
constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de
grupos armados ilegales o de narcotráfico.
9. Cometer delitos contra la administración
pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o teniendo
conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos correspondientes, o
no realizar las denuncias del caso.
Parágrafo. Los partidos o movimientos políticos también responderán
por avalar a candidatos no elegidos para cargos o corporaciones públicas de
elección popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el periodo
del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia
o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la
expedición del aval correspondiente.
ARTÍCULO 11. Régimen Disciplinario de los
Directivos.
Los directivos de los partidos y movimientos políticos a quienes se demuestre
que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los
derechos y obligaciones que les confiere la personería jurídica, por haber
incurrido en cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo anterior,
estarán sujetos a las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita y pública en el caso
de incumplimiento de los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales y/o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de sus respectivas organizaciones políticas.
2. Suspensión del cargo directivo hasta por
tres (3) meses.
3. Destitución del cargo directivo, y
4. Expulsión del partido o movimiento.
5. Aquellas otras que se establezcan en los  estatutos.
Estas sanciones serán impuestas por los
órganos de control de los partidos y movimientos políticos y mediante el
procedimiento previsto en sus estatutos, con respeto al debido proceso, el cual
contemplará la impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional
Electoral, de la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá
interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación
personal.
ARTÍCULO 12. Sanciones aplicables a los
partidos y movimientos. Los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de las
siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas, la
categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus
directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en
general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la
realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los
procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción:
1. Suspensión o privación de la financiación
estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de comunicación social que
hacen uso del espectro electromagnético, en los casos de incumplimiento grave
de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones
constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o
financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas
a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10.
2. Suspensión de su personería jurídica,
hasta por cuatro (4) años, cuando se trate de las faltas a que se refieren los
numerales 1 al 4 del artículo 10.
3. Suspensión del
derecho de inscribir candidatos o listas en la circunscripción en la cual se
cometan las faltas a las que se refieren los numerales 4 al 8.
4. Cancelación de su personería jurídica,
cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 4 al 8 del
artículo 10.
5. Disolución de la respectiva organización
política, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 7 al 8
del artículo 10, y,
6. Cuando se trate de condenas ejecutoriadas
en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a
grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los
mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, el partido o
movimiento que inscribió al condenado no podrá presentar candidato para la
siguiente elección en la misma circunscripción. Si faltaren menos de 18 meses
para la siguiente elección no podrá presentar terna, caso en el cual el
nominador podrá libremente designar el reemplazo.
Los partidos o movimientos políticos perderán
el reconocimiento de su personería jurídica, cuando al restarle los votos
obtenidos por los congresistas condenados por los delitos a que se refiere el
numeral 5° del artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos se ordenará
adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña en una
cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o
congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también se
aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos de
listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de
candidatos elegidos.
En todo caso, desde el momento en que se
dictare medida de aseguramiento por tales delitos, el Consejo Nacional
Electoral suspenderá proporcionalmente el derecho de los partidos y movimientos
políticos a la financiación estatal y a los espacios otorgados en los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético.
En los casos de
suspensión o privación de la financiación estatal impuesta cuando ya el partido
o movimiento político la hubiere recibido, se ordenará la devolución de las
sumas a que hubiere lugar.
Parágrafo 1°. Las sanciones de suspensión de espacios en medios
de comunicación y de la financiación estatal son concurrentes con las de
suspensión de la personería jurídica o de disolución, y solo surtirán efectos
desde su anotación en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos.
Parágrafo 2°. Las sanciones podrán ser impuestas con efectos en la
circunscripción en la cual se cometieron las faltas sancionables.
ARTÍCULO 13. Competencia y procedimiento
para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio
preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos cuando estos no lo
hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno.
1. La resolución mediante la cual ordene la
apertura de la correspondiente investigación deberá formular cargos, claramente
las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas de que
dispone, las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables. Si el
Consejo Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes
para formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación
preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva organización política.
2. La resolución de apertura de investigación ordenará
notificar personalmente al representante legal del partido o movimiento
vinculado a la investigación, a las personas implicadas en los  hechos objeto
de investigación y al Ministerio  Público.
3. El representante legal del partido o
movimiento vinculado a la investigación y las personas implicadas en los hechos
objeto de investigación, podrán responder los cargos dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes al de la notificación personal.
4. Una vez presentados los descargos o
transcurrido el plazo para ello, la corporación decretará las pruebas
solicitadas y/o las que considere necesarias practicar, para lo cual dispondrá
de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente al de
ejecutoria de la providencia mediante la cual se decretaron. El consejero
ponente podrá prorrogar el término probatorio por dos (2) meses más a fin de
garantizar la recaudación de la totalidad de las pruebas decretadas o para la
práctica de nuevas pruebas en los casos en que considere necesario decretarlas
para mejor proveer.
5. Concluido el término probatorio se dará
traslado a las personas vinculadas a la investigación, así como al Ministerio
Público, por quince (15) días hábiles, para que presenten sus alegatos de
conclusión, transcurridos los cuales el proceso entrará al despacho del ponente
para decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses siguientes.
6. En cualquier etapa de la actuación podrá
adoptarse como medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la
financiación, de los espacios en medios de comunicación social o de la
personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y
los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general. En
tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro de
partidos.
Los aspectos de procedimiento no previstos en
esta disposición, se regularán, en cuanto resultare pertinente, por lo
dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
7. La decisión adoptada por el Consejo
Nacional Electoral podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la
sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería Jurídica,
la demanda contencioso administrativa contra el acto sancionatorio se tramitará
en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se
pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y
el de las acciones de tutela.
CAPÍTULO IV
De la disolución y liquidación de los partidos  y
movimientos políticos
ARTÍCULO 14. Disolución, liquidación,
fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos. La disolución, liquidación, fusión y escisión de los
partidos y movimientos políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o en
sus estatutos. La disolución y liquidación de los partidos y movimientos
políticos, adoptada por decisión administrativa del Consejo Nacional Electoral
no tendrá recurso alguno. No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión
y escisión voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado
proceso sancionatorio.
Si en los estatutos no
se dispusiere nada sobre liquidador, actuará como tal quien tuviere su
representación al momento de presentarse la causal de disolución, a menos que
la causal le fuere atribuible como falta, caso en el cual el liquidador será
designado por el Consejo Nacional Electoral. Si transcurridos tres (3) meses
desde que se hubiere decretado la cancelación de personería jurídica, su
revocatoria o la disolución, no se hubiere iniciado el proceso de liquidación,
esta corporación designará el liquidador y adoptará las demás medidas a que
hubiere lugar para impulsar la liquidación.
La liquidación se regulará por las normas
previstas en la Ley civil para la disolución y liquidación de las personas
jurídicas sin ánimo de lucro. El remanente de los activos patrimoniales que
resultare después de su liquidación será de propiedad del Fondo de Financiación
de Partidos y Campañas, a menos que en los estatutos se haya previsto una
destinación que en todo caso deberá corresponder a un objeto análogo al de los
partidos y movimientos políticos.
Parágrafo transitorio. En los casos en que en los estatutos de los partidos y
movimientos políticos no dispusieren nada sobre disolución voluntaria, tal
decisión podrá ser adoptada por las respectivas bancadas del Congreso con una
votación no inferior a las dos terceras partes de sus integrantes.
ARTÍCULO 15. Efectos de la disolución
administrativa. La disolución
administrativa de un partido o movimiento político producirá los siguientes
efectos:
Una vez notificada la decisión en la que se
decrete la disolución, procederá el cese inmediato de toda actividad del
partido o movimiento político. Los actos ejecutados con posterioridad a la
ejecutoria de la decisión se reputarán inexistentes.
Se considerará fraudulenta la creación de un
nuevo partido o movimiento político o la utilización de otro que continúe o
suceda la actividad de la organización disuelta, la cual se presumirá cuando
exista conexión o similitud sustancial de su estructura, organización y
funcionamiento o de las personas que las componen, dirigen, representan o
administran o de la procedencia de los medios de financiación o de cualesquiera
otra circunstancia relevante que permita considerar dicha continuidad o
sucesión.
TÍTULO II
DE LA FINANCIACIÓN POLÍTICA
CAPÍTULO I
De la financiación del funcionamiento  de los partidos y
movimientos políticos
ARTÍCULO 16. Fuentes de financiación de
los partidos y movimientos políticos. Los
partidos y movimientos políticos podrán acudir a las siguientes fuentes para la
financiación de su funcionamiento y de sus actividades:
1. Las cuotas de sus afiliados, de
conformidad con sus estatutos.
2. Las contribuciones, donaciones y créditos,
en dinero o en especie, de sus afiliados y/o de particulares.
3. Los créditos obtenidos en entidades
financieras legalmente autorizadas.
4. Los ingresos originados en actos públicos,
publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento,
los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se
obtengan de las actividades que puedan realizar en relación con sus fines
específicos.
5. Los rendimientos financieros de
inversiones temporales que realicen con sus recursos propios.
6. Las herencias o legados que reciban, y
7. La financiación estatal, en el caso de
los  partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Parágrafo. De conformidad con el artículo 125-4 del Estatuto
Tributario, las donaciones a que se refiere el numeral 2 de esta disposición
podrán ser deducidas hasta en un 30% de la renta líquida del donante,
determinada antes de restar el valor de la donación, siempre que cumplan los
requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del mencionado
Estatuto.
ARTÍCULO 17. De la financiación estatal de
los partidos y movimientos políticos. El
Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del
Fondo Nacional de Financiación política, de conformidad con las siguientes
reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:
1. El diez por ciento (10%) se distribuirá
por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica.
2. El quince por ciento (15%) se distribuirá
por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan
obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio
nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara de
Representantes.
3. El cuarenta por ciento (40%) se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de
la República.
4. El quince por ciento (15%) se distribuirá,
por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Concejos
Municipales.
5. El diez por ciento (10%), se distribuirá
por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas
Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá
por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en
proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá
por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en
proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
Parágrafo. Se denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y
los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos establecidos por la Ley de
juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio. Mientras se realiza la jornada electoral para
corporaciones públicas de 2014, el quince por ciento (15%) se distribuirá por
partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el
dos (2%) por ciento o más del total de los votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de
Representantes.
ARTÍCULO 18. Destinación de los recursos. Los recursos provenientes de la financiación estatal se
destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus
fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes
finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos:
1. Para el funcionamiento de sus estructuras
regionales, locales y sectoriales.
2. Para la inclusión efectiva de mujeres,
jóvenes y minorías étnicas en el proceso político.
3. Para el funcionamiento de los centros y
fundaciones de estudio, investigación y     capacitación.
4. Para dar apoyo y asistencia a sus
bancadas.
5. Para cursos de formación y capacitación
política y electoral.
6. Para la divulgación de sus programas y
propuestas políticas.
7. Para el ejercicio de mecanismos de
democracia interna previstos en sus estatutos.
En todo caso, para las actividades de sus
centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación
política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y
minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán
en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% (quince por ciento) de
los aportes estatales que le correspondieren.
Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus
presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones
adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el
Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 19. Rendición pública de cuentas. Dentro de los primeros cuatro (4) meses de cada año los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica presentarán ante el
Consejo Nacional Electoral declaración de patrimonio, ingresos y gastos,
utilizando para ello el formato que para tal efecto disponga esta entidad.
CAPÍTULO II
De la financiación de las campañas electorales
ARTÍCULO 20. Fuentes de financiación. Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección
popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus
campañas electorales:
1. Los recursos propios de origen privado que
los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las
campañas en las que participen.
2. Los créditos o aportes que provengan del
patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes,
o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad.
3. Las contribuciones, donaciones y créditos,
en dinero o en especie, que realicen los particulares.
4. Los créditos obtenidos en entidades
financieras legalmente autorizadas.
5. Los ingresos originados en actos públicos,
publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento.
6. La financiación estatal, de acuerdo con
las reglas previstas en esta ley.
ARTÍCULO 21. De la financiación estatal
para las campañas electorales. Los
partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban
candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las correspondientes
campañas electorales, mediante el sistema de reposición de gastos por votos
válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación:
En las elecciones para corporaciones públicas
tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el cincuenta
(50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación.
En las elecciones para gobernadores y
alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total
de votos válidos depositados en la respectiva elección.
La financiación estatal de las campañas
electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos
políticos y/o los candidatos.
Parágrafo. El valor de reposición por voto válido obtenido por cada
candidato o lista será incrementado anualmente por el Consejo Nacional
Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas en cada
circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo
Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.
ARTÍCULO 22. De los anticipos. Los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos,
podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un
ochenta por ciento (80%) de anticipo de la financiación Estatal de las
consultas o de las campañas electorales en las que participen:
El Consejo Nacional Electoral autorizará el
anticipo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su
cuantía a partir del valor de la financiación estatal recibida por el
solicitante en la campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la
respectiva circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del
consumidor.
Si el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos
no hubiere participado en la elección anterior, dicho anticipo se calculará
teniendo en cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo
o lista en la elección anterior.
Los anticipos a que se refiere esta
disposición podrán ser girados hasta por el monto garantizado, dentro de los
cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista, previa aprobación
y aceptación de la póliza o garantía correspondiente.
El valor del anticipo se deducirá de la
financiación que le correspondiere al partido o movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos por concepto de reposición de gastos de la campaña.
Si no se obtuviere derecho a financiación
estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su totalidad dentro
de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo
vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía, excepto en
el caso de las campañas presidenciales en las que no habrá lugar a la
devolución del monto recibido por concepto de anticipo, siempre que hubiere
sido gastado de conformidad con la Ley.
En estos casos, el partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos
pendientes de pago mediante financiación privada dentro de los montos señalados
para la correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional
Electoral.
Si el valor del anticipo fuere superior al valor
de la financiación que le correspondiere partido movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de los tres
meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará
efectiva la respectiva póliza o garantía.
ARTÍCULO 23. Límites a la financiación
privada. Ningún partido,
movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá
obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación
privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la
respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones
individuales superiores al 10% de dicho valor total.
La financiación originada en recursos
propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza
la Ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta
disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá
ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos
de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Con posterioridad a las campañas y previa
autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de
pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos
originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites
individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o
contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios
reconocidos en la Ley para este tipo de donaciones.
ARTÍCULO 24. Límites al monto de gastos. Los límites de gastos de las campañas electorales a los
distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el
Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta
los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la
apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.
Para efectos del cumplimiento de esta
disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que
correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos
fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
El monto máximo de gastos se fijará por cada
candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de
elección popular. En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de
gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir
el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El
Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada
partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña
electoral institucional a favor de sus candidatos o listas.
Parágrafo transitorio. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la
presente Ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda
realizarán el estudio base para la actualización de los costos reales de las
campañas.
ARTÍCULO 25. Administración de los
recursos y presentación de informes.
Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior
a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de
financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados
por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas
cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas
el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto,
por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de
ciudadanos.
Los recursos en dinero se recibirán y
administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en
una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su
responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la
descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a
las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un
régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el
manejo de dichas cuentas.
El partido o movimiento político con
personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y
administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y
demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la
moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el
Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le
corresponde.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará el
procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las
campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades
individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual
permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con
los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir
determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a
presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones
individuales.
Los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los
informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las
que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la
votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el
respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los
informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes
siguiente a la fecha de la votación.
Parágrafo 1°. Los informes que corresponde presentar a los partidos y
movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base
en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de
conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos
informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados
con cargo a los recursos propios.
Parágrafo 2°. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos
de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de
las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la
campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan.
ARTÍCULO 26. Pérdida del cargo por
violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas
electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así:
1. En el caso de candidatos elegidos a
corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de investidura
definido en la Constitución y la Ley.
2. En el caso de alcaldes y gobernadores, la
pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la nulidad de la
elección. En este caso el término de caducidad se contará a partir de la
ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo Nacional
Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.
Una vez establecida la violación de los
límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la
autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.
CAPÍTULO III
Disposiciones comunes
ARTÍCULO 27. Financiación prohibida. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los
partidos, movimientos políticos y campañas:
1. Las que provengan, directa o
indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras,
excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo
de actividades distintas a las campañas electorales.
2. Las que se deriven de actividades ilícitas
o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden
público.
3. Las contribuciones o donaciones de personas
titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto
de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de
dominio.
4. Las contribuciones anónimas.
5. Las de personas naturales contra las
cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por
delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos
armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública,
contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.
6. Las que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
de la presente ley.
7. Las que provengan de personas naturales o
jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un
cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren
recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para
explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar.
TÍTULO III
DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES
CAPÍTULO I
De la inscripción de candidatos
ARTÍCULO 28. Inscripción de
candidatos. Los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento
de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se
encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos
candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de
conformidad con sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para
corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta _exceptuando
su resultado_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros.
Los Partidos y Movimientos Políticos con
Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de
cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de
congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
En las circunscripciones especiales de
minorías étnicas la inscripción de las listas sólo podrá ser realizada por
partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con
fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o
por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades
reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Los candidatos de los grupos significativos
de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos,
el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando
menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en
todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la
candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de
los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de
las firmas de apoyo.
Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que
decidan promover el voto en blanco y los comités independientes que se
organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad
electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas
o de la correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación
ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere
pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás
campañas electorales, incluida la reposición de gastos de
campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo
Nacional Electoral.
ARTÍCULO 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán
inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de
coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el
candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición.
En el caso de las campañas presidenciales
también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que
públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se indicarán
los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de
los candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del candidato, la coalición debe
haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se
efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el
candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará
la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que
conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los
sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar el
mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar
a reemplazar al elegido.
Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter
vinculante y por tanto, los partidos y movimientos políticos y sus directivos,
y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos no podrán
inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la coalición.
La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la
inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.
Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el
Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos
(2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido,
movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por
ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no
presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el
partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o designados como
gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales
cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del  artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000.
Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.
ARTÍCULO 30. Periodos de inscripción. El periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos
y corporaciones de elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4)
meses antes de la fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los
candidatos a la Presidencia de la República sean seleccionados mediante
consulta que coincida con las elecciones de Congreso, la inscripción de la
correspondiente fórmula podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la declaratoria de resultados de la consulta.
En los casos de nueva elección o de elección
complementaria para el resto del periodo de cargos y corporaciones de elección
popular, el periodo de inscripción durará quince (15) días calendario contados
a partir del día siguiente de la convocatoria a nuevas elecciones.
Deberán repetirse por una sola vez las votaciones que se realicen para
elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la República en primera
vuelta o miembros de una Corporación Pública cuando el voto en blanco
obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor votación.
La inscripción de candidatos para la nueva
elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a partir
del día siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente
autoridad escrutadora.
Parágrafo. En los casos de nueva elección o de elección
complementaria, la respectiva votación se hará cuarenta (40) días calendario
después de la fecha de cierre de la inscripción de candidatos. Si la fecha de
esta votación no correspondiere a día domingo, la misma se realizará el domingo
inmediatamente siguiente.
ARTÍCULO 31. Modificación de las
inscripciones. La inscripción de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular sólo podrá ser
modificada en casos de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la
misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de
las correspondientes inscripciones.
Cuando se trate de revocatoria de la
inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o
evidenciada con posterioridad a la inscripción, podrán modificarse las
inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente
votación.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
190 de la Constitución, en caso de muerte o incapacidad física permanente
podrán inscribirse nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la votación.
Si la fecha de la nueva inscripción no permite la modificación de la tarjeta
electoral o del instrumento que se utilice para la votación, los votos
consignados a favor del candidato fallecido se computarán a favor del inscrito
en su reemplazo.
La muerte deberá acreditarse con el certificado
de defunción. La renuncia a la candidatura deberá presentarla el renunciante
directamente o por conducto de los inscriptores, ante el funcionario electoral
correspondiente.
ARTÍCULO 32. Aceptación o rechazo de
inscripciones. La autoridad electoral ante
la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos
formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen,
aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla
correspondiente.
La solicitud de inscripción se rechazará,
mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los
seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos
hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o
coalición, distinto al que los inscribe. Contra este acto procede el recurso de
apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.
En caso de inscripción de dos o más
candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que
la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la
primera.
ARTÍCULO 33. Divulgación. Dentro de los dos (2) días calendario siguientes al
vencimiento del término para la modificación de la inscripción de listas y
candidatos, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional
Electoral publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en
internet, la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de
elección popular cuyas inscripciones fueron aceptadas.
Dentro del mismo término las remitirá a los
organismos competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a fin
de que informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos
inhabilitados, en especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación
para que previa verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que
trata el artículo 174 del Código Disciplinario Único, publique en su página web
el listado de candidatos que registren  inhabilidades.
CAPÍTULO II
De la campaña electoral
ARTÍCULO 34. Definición de campaña
electoral. Para efectos de la
financiación y de la rendición pública de cuentas, entiéndase por campaña
electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a
los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.
La propaganda electoral constituye una de las
actividades principales de la campaña y cumple la función de promover
masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los
ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se
trate.
La recaudación de contribuciones y la
realización de gastos de campaña podrá ser adelantada por los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, durante los seis
(6) meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte,
solo podrán hacerlo a partir de su inscripción.
CAPÍTULO III
De la propaganda electoral y del acceso  a los medios de
comunicación
ARTÍCULO 35. Propaganda electoral. Entiéndase por propaganda electoral toda forma de
publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de
partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones
públicas de elección popular, del voto en blanco, o de una opción en los
mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de
comunicación social y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro
de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la
que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres
(3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán
utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el
Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales
no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o
movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente
registrados.
ARTÍCULO 36. Espacios gratuitos en radio y
televisión. Dentro de los dos meses anteriores
a la fecha de toda votación y hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de la
misma, los partidos y movimientos políticos, las organizaciones sociales y los
grupos significativos de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos y los
promotores del voto en blanco, tendrán derecho a espacios gratuitos en los
medios de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético,
proporcionalmente al número de elegidos, para la realización de las campañas de
sus candidatos u opciones a la Presidencia de la República y de sus listas al
Congreso de la República.
Igualmente, previo concepto del Ministerio de
Tecnologías de la Información y Comunicaciones y/o de la Comisión Nacional de
Televisión o el organismo que haga sus veces, el Consejo Nacional Electoral deberá
asignarles gratuitamente espacios con cobertura en la correspondiente
circunscripción, para la propaganda electoral de sus candidatos u opciones a
elegir en circunscripción territorial.
El Consejo Nacional Electoral, previo
concepto de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus
veces, establecerá el número, duración y franjas de emisión de estos espacios,
y los asignará a sus destinatarios, de conformidad con las siguientes reglas:
1. Se otorgará igual
número de espacios a cada una de las listas, candidatos u opciones electorales
inscritas, en cada franja de transmisión, razón por la que se asignará el
número de espacios necesarios para garantizar la igualdad aquí  consagrada.
2. La duración de los espacios podrá ser
diferente y variable teniendo en cuenta la naturaleza de la elección.
3. Los espacios se sortearán por franjas de
horario teniendo en cuenta la audiencia o sintonía de cada franja, y
garantizando que se otorgarán espacios en horarios de mayor sintonía o
audiencia.
4. El sorteo garantizará que ninguna campaña
pueda repetir espacio en la misma franja hasta tanto no hayan tenido
oportunidad de hacerlo las demás campañas.
5. Los espacios no son acumulables, razón por
la cual se perderán cuando no sean utilizados por las respectivas campañas.
6. Los costos de producción serán asumidos
por las campañas beneficiarias de los mismos.
7. Durante dicho lapso los espacios gratuitos
otorgados a los partidos y movimientos políticos para la divulgación política
institucional podrán utilizarse en las campañas electorales en las que
participen, de conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional
Electoral.
Parágrafo. El Estado reservará las franjas del espectro
electromagnético que se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en este
artículo y para la publicidad a cargo de la organización electoral. El pago, si
a ello hubiere lugar, por la utilización de los espacios asignados por el
Consejo Nacional Electoral se hará con cargo al Presupuesto General de la
Nación para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias.
ARTÍCULO 37. Número máximo de cuñas,
avisos y vallas. El Consejo Nacional
Electoral señalará el número y duración de emisiones en radio y televisión, el
número y tamaño de avisos en publicaciones escritas y de vallas, que pueden
tener en cada campaña los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que hayan inscrito candidatos.
ARTÍCULO 38. Promotores del voto en blanco
y de mecanismos de participación ciudadana.
Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y grupos
significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las campañas
para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar propaganda
electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones a elegir
respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción.
CAPÍTULO IV
Del voto electrónico
ARTÍCULO 39.
Implementación. Con el fin de garantizar agilidad y transparencia en las
votaciones, la organización electoral implementará el voto electrónico.
El sistema que se adopte deberá permitir la
identificación del elector con la cédula vigente o mediante la utilización de
medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan la
plena identificación del elector. La identificación del elector, en todo caso,
podrá ser independiente de la utilización de mecanismos de votación
electrónica, y su implementación no constituye prerrequisito o condición para
la puesta en práctica de tales mecanismos de votación.
La Registraduría Nacional del Estado Civil
estipulará en los contratos que se celebren para la implementación del voto
electrónico, la propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en
desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los
que se adquieran. así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la
correspondiente base de datos.
El gobierno priorizará a través de los mecanismos
presupuestales que corresponda la destinación de los recursos necesarios para
el cumplimiento del presente artículo.
Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a
partir de las próximas elecciones, la identificación biométrica de los
electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de
conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje que
apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente La implementación del
nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo
dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En ningún caso el
término excederá su plena implementación más allá de las elecciones para
Congreso que se realizarán en el año 2014.
ARTÍCULO 40.
Comisión Asesora. Créase una
Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías
de la información y de las comunicaciones en el proceso electoral, la cual
estará integrada así:
1. El Registrador Nacional del Estado Civil o
su delegado.
2. El Ministro del Interior y de Justicia o
su delegado.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público
o su delegado.
4. El Ministro de las Tecnologías de la
Información o su delegado.
5. El Director del Departamento
Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.
6. Dos (2) magistrados del Consejo Nacional Electoral,
designados por su sala plena.
7. Un delegado de cada
Partido o Movimiento Político con personería jurídica, designado por   la
Presidencia o Dirección General de la Colectividad.
Parágrafo. La Comisión será presidida por el Registrador Nacional
del Estado Civil, se dará su propio reglamento, se reunirá por derecho propio
cuando menos dos veces al mes, y contará con el acompañamiento técnico de
entidades u organismos especializados en la materia. A sus sesiones podrán
asistir servidores públicos y particulares invitados por la misma.
TÍTULO IV
DISPOSICIONES VARIAS
ARTÍCULO 41. Del escrutinio el día de la
votación. Las comisiones
escrutadoras distritales, municipales y auxiliares comenzarán el escrutinio que
les corresponde el mismo día de la votación, a partir del momento del cierre
del proceso de votación, con base en las actas de escrutinio de mesa y a medida
que se vayan recibiendo por parte de los claveros respectivos, en el local que la
respectiva Registraduría previamente señale.
Dicho escrutinio se desarrollará hasta las
doce (12) la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de la
hora señalada, la audiencia de escrutinio continuará a las nueve (9) de la
mañana del día siguiente hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente
hasta terminar el correspondiente escrutinio.
Al concluir el escrutinio de mesa y luego de
leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la
Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las correspondientes actas
de escrutinio de mesa a efectos de ser publicadas inmediatamente en la página
web de la entidad. Una copia de dichas actas será entregada a los testigos
electorales, quienes igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de
video.
ARTÍCULO 42. De las Comisiones
Escrutadoras. Los miembros de las
comisiones escrutadoras deberán estar en la sede del escrutinio desde las tres
y media (3:30) de la tarde del día de la votación, activarán la entrega de los
pliegos electorales de los corregimientos, inspecciones de policía y sectores
rurales que no se hayan introducido en el arca triclave al empezar el
escrutinio, verificarán cuidadosamente la hora y el estado de los mismos al ser
recibidos, de todo lo cual se dejará constancia en el acta de introducción que
suscriben los claveros.
Si faltaren pliegos de los corregimientos,
inspecciones de policía o sectores rurales, la comisión escrutadora no podrá
concluir el escrutinio antes de vencerse el mayor de los términos de distancia
fijados por el Registrador Nacional del Estado Civil para el respectivo
municipio.
Parágrafo. Las Comisiones Escrutadoras, según el caso, entregarán a
un testigo por partido, movimiento político o grupos significativo de
ciudadanos, en medio físico o magnético, una copia de las actas parciales de
escrutinio en cada jornada. Para iniciar la nueva jornada la Comisión
Escrutadora, verificará junto con los Testigos Electorales, que los datos
parciales de escrutinio coincidan con la información entregada en la jornada
anterior.
De igual manera, las Comisiones Escrutadoras
deberán entregar, según el caso, en medio físico o magnético, una copia del
acta final de escrutinio.
ARTÍCULO 43. De los escrutinios de los
delegados del Consejo Nacional Electoral.
Los escrutinios generales que deben realizar los delegados del Consejo Nacional
Electoral se iniciarán a las nueve (9) de la mañana del martes siguiente a las
elecciones, en la capital del respectivo Departamento.
Los delegados del Consejo deberán iniciar y
adelantar el escrutinio general, aunque no se haya recibido la totalidad de los
pliegos electorales de los municipios que integran la suscripción  electoral.
ARTÍCULO 44. Del horario de los
escrutinios para fórmula Presidencial. Los escrutinios para Presidente y Vicepresidente de la República
tendrán el mismo horario que para el resto de elecciones.
ARTÍCULO 45. Testigos electorales. Los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos, que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección
popular o promuevan el voto en blanco, así como las organizaciones de
observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral, tienen
derecho a ejercer vigilancia de los correspondientes procesos de votación y
escrutinios, para lo cual podrán acreditar ante el Consejo Nacional Electoral
los testigos electorales por cada mesa de votación y por cada uno de los
órganos escrutadores. Cuando se trate de procesos a los que se han incorporado
recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de  sistemas.
Los testigos electorales
vigilarán el proceso de las votaciones y de los escrutinios, podrán formular
reclamaciones y solicitar la intervención de las autoridades. Para el
cumplimiento de sus funciones podrán utilizar prendas de vestir que los
identifiquen según las opciones políticas que representen.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral podrá delegar en servidores
de la organización electoral encargados de la organización de las elecciones o
en los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la función de
autorizar las correspondientes acreditaciones y, así mismo, reglamentar las
formas y los procedimientos de acreditación e identificación de testigos y
auditores.
ARTÍCULO 46. Unidad Nacional de Delitos
contra los Mecanismos de Participación Democrática. Créase la Unidad
Nacional de Delitos contra los mecanismos de participación democrática en la
Fiscalía General de la Nación, con el fin de investigar y sancionar los delitos
contra los mecanismos de participación democrática.
ARTÍCULO 47. Censo electoral. El censo electoral es el registro general de las cédulas
de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el
país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el
derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y
para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.
El censo electoral determina el número de
electores que se requiere para la validez de los actos y votaciones a que se
refieren los artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución
Política. Es también el instrumento técnico, elaborado por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral planear,
organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
El Censo Electoral está formado por:
1. Las cédulas de los ciudadanos que hayan
sufragado en las últimas elecciones o en el último mecanismo de participación
popular de carácter nacional, departamental o municipal, según el caso.
2. Las cédulas de ciudadanía que hayan sido
expedidas por primera vez con posterioridad al certamen electoral o mecanismo
de participación ciudadana previsto en el numeral anterior.
3. Las cédulas de los ciudadanos que no
figuren en el censo electoral por no reunir los requisitos citados y pidan ser
inscritos en él antes de la nueva votación.
ARTÍCULO 48. Depuración permanente del
censo electoral. Los principios de
publicidad y de eficacia del censo electoral exigen que la organización
electoral cuente con la debida anticipación, con datos ciertos y actuales para
el desarrollo de los comicios y de los mecanismos de participación ciudadana.
En cumplimiento de estos principios deben ser
permanentemente depuradas del censo electoral las siguientes cédulas de
ciudadanía:
1. Las pertenecientes a ciudadanos que se
encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública.
2. Las pertenecientes a ciudadanos
inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de
sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada.
3. Las correspondientes
a ciudadanos fallecidos.
4. Las cédulas múltiples.
5. Las expedidas a menores de edad.
6. Las expedidas a extranjeros que no tengan
carta de naturaleza.
7. Las correspondientes a casos de falsa
identidad o suplantación.
Parágrafo. En todo caso, el censo electoral deberá estar depurado dos
meses antes de la celebración de cada certamen electoral o mecanismo de
participación ciudadana.
ARTÍCULO 49. Inscripción para votar. La inscripción para votar se llevará a cabo
automáticamente al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía. La
Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá los mecanismos necesarios
de publicidad y logística para la actualización de la información por
zonificación; en caso de que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o
residencia, dicho proceso se llevará a cabo dentro del año anterior al
respectivo proceso electoral y se cerrará dos (2) meses antes de la respectiva
jornada electoral de que se trate.
ARTÍCULO 50. Inscripción para votar de
ciudadanos colombianos en el exterior. La
inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para
ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo hasta los dos
meses anteriores a la fecha de la respectiva elección a cualquier cargo de
elección popular. Las sedes consulares habilitadas para tal propósito deberán
hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la comunidad nacional
respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de inscripción.
Parágrafo. Para los fines de lo dispuesto en el presente artículo, se
incluirán los días sábado, domingo y festivos del último mes previo al cierre
de la respectiva inscripción.
ARTÍCULO 51. Votaciones en el exterior. Los periodos de votación de los ciudadanos colombianos
residentes en el exterior para la elección de cargos de elección popular
deberán estar abiertos durante una semana, entendiéndose que el primer día es
lunes anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio
nacional. Lo anterior para facilitar el desplazamiento de ciudadanos
colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular.
ARTÍCULO 52. Transporte. Las empresas de transporte público que tengan rutas y
frecuencias u horarios autorizados en las áreas urbanas, intermunicipales y
veredales, están obligadas a prestar el servicio público de transporte el día
de elecciones; el Gobierno Nacional fijará los mecanismos que aseguren la
prestación del servicio.
ARTÍCULO 53. Auxiliares o guías de
información electoral. Prohíbase la contratación de personas conocidas como
auxiliares electorales, pregoneros, informadores, guía y demás denominaciones,
el día del debate electoral, sin perjuicio de quienes presten este servicio
voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión democrática.
ARTÍCULO 54. Medios de comunicación y
democracia. Los medios de
comunicación social tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de la
democracia. La propaganda electoral en dichos medios de comunicación, podrá ser
contratada por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y
grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores
del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los mecanismos de
participación ciudadana. Los candidatos también podrán contratar cuando
administren directamente sus campañas.
De la publicidad gratuita, total o parcialmente,
debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación, para lo cual se
estimará su valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio para
dicha clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral.
La propaganda electoral
en televisión podrá realizarse en los espacios otorgados para el Estado de
conformidad con el artículo 37 de la presente Ley.
Los concesionarios del servicio de
televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda
electoral trasmitida en canales de televisión extranjeros en relación con las
campañas que se adelantan en Colombia.
ARTÍCULO 55. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga
todas las demás disposiciones que le sean contrarias.
II. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1. Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministro del Interior y de
Justicia solicita a esta Corporación declarar exequible la totalidad del
Proyecto de Ley Estatutaria objeto de análisis, porque según él reúne los
requisitos exigidos tanto en su aspecto formal como en su contenido. Para
sustentar tal petición, expone las siguientes consideraciones:
1.1.1. En relación con los
requisitos de forma del proyecto, señala que la materia atinente a la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de
oposición y funciones electorales, se encuentra consagrada en el literal c) del
artículo 152 de la Constitución Política, por lo cual se surtió la regulación
mediante ley estatutaria y el trámite dentro de una sola legislatura, contando
para su aprobación con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara. Seguidamente, luego de hacer un recorrido por el trámite legislativo
que cumplió el proyecto, indica que se respetaron los plazos, términos y el
quórum establecidos en la Carta Política y en la Ley 5ª  de 1992.
1.1.2. Previo recuento de los
antecedentes y el alcance del Proyecto de Ley Estatutaria, el Ministro del
Interior y de Justicia indica que en el título primero de la iniciativa se
aborda la organización y funcionamiento de los partidos políticos, teniendo en
cuenta la importancia cada vez mayor en el funcionamiento de nuestro sistema
político. Así mismo, se reafirma el derecho de asociación con fines políticos y
se desarrolla el contenido y alcance de los principios rectores de tales
asociaciones o agrupaciones políticas, en especial del principio democrático
consagrado en el artículo 107 de la Constitución Política, bajo cuatro
conjuntos de disposiciones reunidas en capítulos.  El primero de ellos se
dedica a asuntos que los estatutos deben reglamentar en función de los
principios rectores de su actividad, resaltando la equidad de género y el
régimen de bancadas, así como el régimen de los militantes y de los directivos
de los partidos y movimientos políticos.
El segundo capítulo, por su
parte, regula las consultas que los partidos y movimientos políticos pueden
realizar, como una forma concreta de garantizar la participación democrática de
sus afiliados en la selección de candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular. En particular, ese capítulo establece la posibilidad de
realizar consultas interpartidistas para la escogencia de candidatos
uninominales de coalición y la obligatoriedad de sus resultados. En este
sentido, el proyecto diferencia claramente las consultas internas y las
populares, dándoles pleno derecho a los votantes de ejercer el derecho
constitucional a elegir y ser elegido.
1.1.3.  Frente al título segundo
del proyecto, que regula la financiación estatal y privada de partidos y
campañas, el Ministro expone que su articulado se ajusta a la Constitución
porque pretende avanzar hacia una reglamentación más precisa y acorde con los
nuevos principios que rigen la materia, los cuales se encuentran previstos en
el artículo 109 superior. En especial, refiere que el artículo 17 del proyecto
busca desarrollar el principio constitucional de financiación estatal parcial
de los partidos y movimientos, estableciendo los criterios claros de
distribución del presupuesto del Fondo Nacional de Financiación Política, lo
cual adquiere relevancia en la medida en que existía un vacío legislativo en el
tema propiciado luego de la declaratoria de inexequibilidad de los parámetros
planteados por la Ley 130 de 1994 mediante la sentencia C-089 de 1994.
1.1.4. El Ministro del Interior y
de Justicia defiende la constitucionalidad del título tercero del proyecto de
ley bajo estudio, indicando que su texto pretende disminuir la comisión de
delitos contra los mecanismos de participación democrática, sentando reglas
claras sobre la inscripción de candidatos y cédulas, la propaganda electoral y
el acceso a los medios de comunicación, así como sobre la creación del sistema
de voto electrónico y de identificación biométrica del elector a partir de la
huella digital. Concretamente, señala que la implementación del voto
electrónico permitiría el reconocimiento de situaciones de fraude, disminuiría
los riesgos que acarrea el transporte de los tarjetones y los formatos para la
contabilización de votos, aminoraría el tiempo del escrutinio, favorecería la
obtención de los resultados transparentes y públicos, y además, eliminaría los
votos nulos y tarjetones no marcados de forma automática.
1.1.5. En lo tocante a los
artículos 47 y 48 del proyecto de ley que hacen referencia al censo electoral y
a la depuración permanente del mismo, el Ministro estima que se encuentran
ajustados a la Constitución porque el derecho político a elegir y ser elegido
no es absoluto, sino que admite limitaciones y, en esa medida, que sea “el
legislador estatutario el competente para definir cuáles y en qué condiciones
las cédulas deben ser incorporadas o excluidas del mismo, como en efecto se
hizo en el artículo 47 del proyecto de ley bajo estudio”.
Plantea que siendo el censo
electoral el registro general de las cédulas de ciudadanía correspondientes a
los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, habilitados
por la Constitución y por la ley para ejercer su derecho al voto, se torna en
una herramienta indispensable para el adecuado desarrollo de los certámenes
electorales y de los demás mecanismos de participación. Por tal razón, expone
el Ministro que para formar parte del mismo resulta constitucional establecer
una serie de condiciones, siempre que ellas superen los criterios de
razonabilidad, publicidad y eficacia. Por consiguiente, cuando el legislador
incorporó una medida orientada a garantizar la depuración permanente del censo
electoral, lo que hizo fue asignar un nuevo deber a los ciudadanos para ejercer
el voto con la finalidad de preservar la transparencia electoral. De esta
forma, solo están habilitados para votar aquellos ciudadanos que hayan
sufragado en las elecciones anteriores, aquellos que obtuvieron su cédula por
primera vez después de los comicios y aquellos que inscriban su cédula  antes
de la nueva votación.
Argumenta que la configuración
del nuevo censo electoral busca garantizar la transparencia de los procesos
electorales y respetar la voluntad del elector sin que sea transgredida por
prácticas corruptas contrarias al modelo democrático. Así, el Ministro
considera que no resulta desproporcionada ni excesiva la medida de configurar
el censo electoral conforme lo indica el artículo 47 del proyecto, ya que “está
la posibilidad para el ciudadano de inscribirse, que es una carga mínima, para
ingresar al censo y poder ejercer su derecho”. En igual sentido, manifiesta
que la medida garantiza la efectividad del voto sin sacrificar otros principios
o derechos, en tanto que la disconformidad frente al proceso electoral puede
expresarse a través de mecanismos como el voto en blanco.
En síntesis, según el Ministro,
la finalidad de la norma se ajusta a la Constitución, y la carga de inscripción
en el censo no es desproporcionada y, no desconoce otros derechos. Además,
agrega que el precepto propuesto por el legislador respeta el principio de
publicidad en la medida que asegura que todas las fuerzas políticas de la
Nación y la ciudadanía en general, conozcan con dos meses de antelación a las
elecciones la cifra exacta que conforma el censo nacional electoral y, por lo
tanto, tengan unas reglas claras antes de surtirse las elecciones.
1.1.6. Finalmente, el Ministro
del Interior y de Justicia solicita a esta Corporación precisar el tenor de la
expresión “últimas elecciones” contenida en el numeral 1° del artículo
47 del proyecto de ley, debido a que no es posible determinar a partir del
texto si se refiere a las últimas elecciones para la misma corporación o cargo
uninominal o si por el contrario hace alusión al último certamen electoral, sin
distinguir si éste fue de carácter nacional o territorial. Según el Ministro,
la importancia de la aclaración radica en que en las elecciones a corporaciones
públicas territoriales solo pueden participar los ciudadanos residentes dentro
de la unidad político administrativa cuyo representante se elige, mientras que
en las elecciones nacionales puede participar cualquier persona, por tratarse
de cargos de autoridad o representación nacional.
Al respecto, sugiere que la
interpretación más adecuada es aquella según la cual deben tenerse en cuenta
tanto los ciudadanos que participaron en las elecciones territoriales
inmediatamente anteriores, los ciudadanos que votaron en las elecciones de
senadores y representantes a la cámara, así como aquellos que lo hicieron en la
primera y segunda vuelta presidencial. Esta interpretación extensiva permite
que un mayor número de ciudadanos estén incluidos en el censo electoral.
1.2. Intervención de la
Registraduría Nacional del Estado Civil
El Registrador Nacional del
Estado Civil se pronuncia advirtiendo la inconstitucionalidad de los artículos
47 y 48 del Proyecto de Ley Estatutaria y solicita que se declare que el
procedimiento de escrutinio establecido en los artículos 39, 41, 42 y 43 del
mismo proyecto, cobre vigencia solo a partir de las elecciones que tendrán
lugar en el año 2014. Para sustentar su aserto, presenta las siguientes razones
de orden constitucional, legal y técnico:
1.2.1. Inicialmente, el
Registrador hace un recuento del trámite legislativo que surtió el proyecto de
ley objeto de estudio, resaltando que la iniciativa de reforma política que
presentó el Gobierno y que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 636 del
13 de septiembre de 2010, no incluyó ninguna norma que modificara el censo
electoral y mucho menos que lo depurara. Solo se hicieron algunas menciones sobre
el censo electoral en los artículos 5º, al señalar que es el instrumento para
determinar quiénes pueden participar en una consulta popular; el artículo 25
sobre los límites al monto de gastos de las campañas electorales; y 35
parágrafo primero al hacer referencia a las circunscripciones electorales que
permiten determinar las inhabilidades consagradas en el artículo. Por
consiguiente, concluye al respecto que los temas de censo electoral y su
depuración no correspondieron a una iniciativa gubernamental.
Advierte que en el informe de
ponencia para primer debate publicado en la Gaceta del Congreso No. 691 de
2010, así como en las actas 18 y 19 de las sesiones de debate y votación
surtidas en la Comisión Primera de la Cámara realizadas el 29 de septiembre y 5
de octubre de 2010,  no se hizo mención a disposición alguna que estuviera
relacionada con el censo electoral, su modificación o depuración. Arguye que
tampoco existió ninguna proposición mediante la cual se solicitara la inclusión
de un artículo nuevo sobre el tema. Sin embargo, el Registrador Nacional del
Estado Civil señala que sorpresivamente los artículos del censo electoral y su
depuración fueron incluidos como una proposición en el informe para segundo
debate publicado en la Gaceta del Congreso No. 771 de 2010, situación que en
sentir desconoce el principio de consecutividad por cuanto no fueron objeto de
discusión y decisión en primer debate.
1.2.2. En el mismo sentido, el
Registrador centra su intervención en demostrar la razón por la cual estima que
el procedimiento legislativo surtido frente a los artículos aprobados sobre
censo electoral y su depuración resultan contrarios a los artículos 157 y s.s.
de la Constitución Política, así como a lo establecido en los artículos 160 y
s.s. de la Ley 5ª de 1992.
Para ello, luego de hacer un
recuento de la jurisprudencia constitucional que estudia la materia, expone que
el trámite legislativo sobre los artículos relativos al censo electoral
desconoció los requisitos para la inclusión de disposiciones nuevas en segundo
debate, especialmente en lo que tiene que ver con la necesidad de ser
discutidos y aprobados en la comisión respectiva. Dicha omisión no fue
subsanada bajo la mecánica que establece el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992,
esto es, regresando el proyecto de ley a la respectiva comisión para que se
trate y decida sobre el punto nuevo. Por consiguiente, indica que al no haberse
cumplido el correspondiente trámite legislativo se afecta de manera grave la
conformación de la voluntad democrática de las Cámaras, lo que torna
inconstitucional los artículos 47 y 48 del Proyecto de Ley.
1.2.3. Seguidamente, el
Registrador plantea que los artículos que modifican el censo electoral y
establecen su depuración permanente violan sustancialmente la Constitución
porque al reducir drásticamente la base de conformación del censo electoral, se
genera una carga aún mayor al ciudadano que quiera ejercer el derecho al voto
cuando en las pasadas contiendas o mecanismos de participación haya decidido
válidamente no ejercerlo.
Señala que si bien las
finalidades del artículo 47 del proyecto de ley son, a su juicio, entre otras
cosas “(i) que sólo se encuentren en el censo quienes realmente
participan en las contiendas electorales y procesos democráticos, (ii)
lograr la participación de los ciudadanos que realmente tienen derecho a ello, (iii)
evitar el fraude, (iv) generar un ahorro en el costo de las elecciones
y, (v) reducir los umbrales en los mecanismos de participación; también
es cierto que dichos fines en nada se contraponen con la norma vigente sobre
elaboración y conformación del censo electoral, y esta última se torna más
garantista al habilitar como sufragantes a quienes no pueden votar por razones
ajenas a su voluntad tales como el conflicto armado interno”.
Afirma que el Estado Colombiano a
través de sus instituciones debe garantizar la universalidad del sufragio, que
no es otra cosa distinta que permitir la participación de todos los ciudadanos
en calidad de electores, sin que se tengan como admisibles limitaciones que lo
desvirtúen. Precisamente, sobre la universalidad del sufragio, indica que el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contempla el derecho al
voto sin restricciones indebidas, al igual que lo plantea el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos cuando señala que la garantía de votar
libremente no se puede limitar aún en caso de guerra, de peligro público o de
otra emergencia que amenace la independencia del Estado parte.
Así mismo, advierte que frente a
la conformación del censo electoral se deben diferenciar las consecuencias
jurídicas de tener como base para su conformación a (i) los ciudadanos
que hayan sufragado en las últimas elecciones y (ii) a quienes hayan
participado en el último mecanismo de participación popular de carácter
nacional, departamental o municipal, según sea el caso. Respecto al primer
grupo, indica que el Proyecto de Ley desconoce el valor y la protección a las
personas que deciden abstenerse de participar, las cuales merecen idénticas
garantías que quienes participan o votan en blanco; y, tratándose del segundo
grupo, señala que la medida de exclusión del censo electoral a quienes no
participen en mecanismos diferentes a los electorales, se torna mucho más
gravosa toda vez que en el caso específico de referendos constitucionales el
voto adquiere mayor valor pues determina no solo la aprobación de la medida
sino, sobre todo, la superación del umbral mínimo de participación en el
mecanismo.
En este sentido, concluye que la
depuración del censo electoral es clave para la consecución de los fines del
Estado Social y Democrático de Derecho pero que su práctica no se puede
convertir en el fin último de protección, menos aun cuando ello implica la
imposición de cargas a los ciudadanos mayores de las que deben soportar.
Finaliza diciendo que la
Registraduría Nacional del Estado Civil desde el año 2007 ha venido enfilando
esfuerzos para depurar el censo electoral, al punto que hoy se tiene un
registro de 30’376.373 ciudadanos habilitados para votar y un total de
31’080.235 ciudadanos portadores de cédulas de ciudadanía biométricas con
hologramas. La diferencia entre uno y otro número la conforman básicamente los
militares y los condenados a la pena de interdicción de derechos políticos.
1.2.4. En lo concerniente a los
escrutinios, esto es, los artículos 39, 41, 42 y 43 del Proyecto de Ley, el
Registrador solicita a la Corte analizar la posibilidad que su implementación
sea diferida a las próximas elecciones, por cuanto “el proceso electoral es
el resultado de la planeación y capacitación de todos los actores e
intervinientes y, con la asignación actual del presupuesto e infraestructura
con que cuenta actualmente, no resulta viable la implementación de la misma en
la jornada electoral del próximo 30 de octubre”.
1.3. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
A través de apoderado judicial,
Camilo Andrés Chinchilla Rozo, apoderado de la Coordinadora del Grupo de
Asuntos Judiciales (E) de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional
de Planeación, solicita declarar la exequibilidad condicionada de algunas
normas del proyecto de ley estatutaria sometido a revisión de la Corte. Para
ello, estructura su intervención de la siguiente forma:
1.3.1. En primer lugar, estima
necesario reconsiderar la tesis en torno al efecto de cosa juzgada definitiva
de la sentencia que se expide en desarrollo de la revisión de una norma
estatutaria para en su lugar habilitar el de cosa juzgada relativa, en procura
de permitir que los ciudadanos sometan a consideración de esta Corporación las
normas cuyo contenido no se analizó de manera particular en la revisión previa,
cuya incompatibilidad con la Constitución se hace notoria solo posteriormente o
que son de naturaleza ordinaria pese a estar contenidas dentro de un estatuto.
Ello garantiza el acceso a la justicia y la participación ciudadana por vía de
la acción pública y, en general, amplía el horizonte democrático del control.
1.3.2. En segundo lugar, luego de
hacer un recorrido por los antecedentes normativos sobre partidos y movimientos
políticos, el apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E)
de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, realiza
un recuento del trámite legislativo que se surtió respecto del Proyecto de Ley
Estatutaria en estudio, concluyendo que el mismo cumple los requisitos
constitucionales de validez en tanto que fue aprobado por la mayoría absoluta
de miembros del Congreso y fue considerado en una sola legislatura.
1.3.3. En tercer lugar, el
Departamento de Planeación Nacional  demuestra a partir de un cuadro
comparativo que aunque el proyecto tiene un ámbito de regulación similar al de
la Ley 130 de 1994, no aborda todos los temas tratados en dicho estatuto y, por
tanto, no puede entenderse que derogue de manera integral la Ley 130. En este
orden de ideas, la nueva normatividad debe integrarse a la anterior y
comprenderse como una actualización de la misma, en los términos en los que fue
planteado por el gobierno en la exposición de motivos.
1.3.4 Centrando su análisis de
fondo en el articulado del proyecto de ley, el apoderado de la Coordinadora del
Grupo de Asuntos Judiciales pidió declarar la exequibilidad condicionada del artículo
1°, bajo el entendido que en desarrollo de los principios de igualdad y
equidad de género deben desarrollarse acciones afirmativas que combatan la
visión patriarcal del Estado y de las organizaciones sociales y actores
políticos, en el mismo sentido que lo exige la Ley estatutaria 581 de 2000.
Resaltó la importancia de la
prohibición de la doble militancia que consagra el artículo 2°, pues
reconoce que se trata de un fenómeno exacerbado en los últimos años, que mina
la legitimidad y representatividad de los partidos y movimientos políticos. En
su sentir, la llamada doble militancia atenta contra los elementos básicos de
la organización partidista y, por ello, valora como acertada la sanción para
evitar el transfuguismo. Resalta que la disolución de un partido no genera el efecto
de la doble militancia, por lo que se entiende que no es susceptible de censura
en ese especial caso.
En punto al registro de partidos
y movimientos políticos que contempla el artículo 3° del proyecto,
solicita que sea declarado exequible de forma condicionada, bajo el entendido
de que la facultad otorgada al Consejo Nacional Electoral para llevar el
registro de los documentos de fundación, reformas, estatutos, directivos y
afiliados previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización
y funcionamiento consagrados en la Constitución, la ley y los correspondientes
estatutos, se limite a declarar el cumplimiento formal de los requisitos
exigidos en la norma sin que ello implique declaraciones respecto de la
constitución del partido o sobre la exclusión de las voces minoritarias del
debate político.
El interviniente advierte la
inexequibilidad del numeral 16 del artículo 4 del proyecto, porque al
exigir a los partidos y movimientos políticos que dentro del contenido de sus
estatutos regulen la utilización de espacios institucionales en televisión y en
los medios de comunicación para efectos de la divulgación política y de las
campañas, desconoce la autonomía de los partidos para determinar si desean o no
intervenir en política a través de esos espacios de divulgación. A su juicio,
si el partido no prevé la utilización de espacios en televisión no se debe
generar ningún reproche de índole legal.
1.3.5. Seguidamente, dentro de
los comentarios de la intervención al capítulo II del título I del Proyecto de
Ley, el apoderado de la entidad solicita declarar inconstitucional el artículo
5 en el aparte que hace referencia a las consultas populares en los
partidos, porque según su criterio dicho mecanismo erosiona la posibilidad de
que sean los miembros del partido quienes tomen las decisiones que les
conciernen y abre un amplio espacio para crear estrategias tácticas de
intervención de ciudadanos que no militan dentro de la organización. Por las
mismas razones, pide que se declare inexequible el numeral 11 del artículo 4°
del proyecto, que hace referencia a las consultas populares como un aspecto
mínimo a regular en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.
1.3.6. En cuanto tiene que ver
con el capítulo III sobre el régimen sancionatorio de los partidos y
movimientos políticos, solicita el Departamento declarar la exequibilidad
condicionada de los numerales 7° y 8° del artículo 10 del proyecto de
ley, en el sentido de que la violencia que se prohíbe es la violencia armada y
que, no obstante, ello no excluye la posibilidad de realizar procesos de paz
con grupos insurgentes si así lo contempla la ley.
Así mismo, pidió condicionar la
constitucionalidad del numeral 7° del artículo 13 del proyecto para
señalar que no solo la acción de tutela y el habeas corpus, sino también el
trámite de las acciones populares es preferente frente al proceso contencioso
administrativo para la aplicación de la sanción de disolución, cancelación o
suspensión de la personería jurídica de un partido o movimiento político,
debido a su “carácter constitucional y el interés colectivo que asiste en
ellas”.
1.3.7. Referente a los límites de
la financiación privada que establece el artículo 23 del proyecto, la
Coordinadora Jurídica pide que el inciso segundo se condicione a que la
financiación propia y con recursos de los familiares del candidato no quede
excluida de los límites individuales prescritos en el primer inciso, en procura
de brindar trasparencia al proceso. En otras palabras, el interviniente propone
que ningún candidato o campaña pueda obtener créditos ni recaudar recursos
propios o de familiares superiores al 10% del tope de gastos de la campaña.
En relación con el límite de
gastos, considera que los artículos 24 y 26 del proyecto son plenamente
consistentes y salvaguardan una democracia que no debe fundarse en un “esquema
plutocrático”.
En su sentir, requiere especial
atención el contenido del numeral quinto del artículo 27 del proyecto,
el cual señala que los partidos, movimientos políticos y campañas no pueden
recibir financiación de personas naturales contra las cuales se hubiere
formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados
con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales,
narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos
de participación democrática y de lesa humanidad. Sobre el tema, plantea que es
desproporcionada la prohibición de financiación cuando lo único que existe es
la mera imputación en el proceso penal, pues se desconoce la presunción de
inocencia que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.
1.3.8. El apoderado de la
Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E) de la Oficina Asesora Jurídica
del Departamento Nacional de Planeación, defendió la exequibilidad del inciso
3° del artículo 30 del proyecto bajo estudio, porque en él se reconoce un
elemento trascendental para la democracia actual como lo es la validez y
efectividad del voto en blanco. En torno a este punto, señala que la concepción
del voto en blanco como un esquema de participación y a la vez de hastío frente
el sistema partidista, puede lograr un fortalecimiento de los partidos en sus
propuestas e incluso una disminución del abstencionismo electoral.
En relación con el voto
electrónico y su entrada en vigencia, a pesar de estar previsto desde la Ley
892 de 2004, señala que son acertadas las medidas tendientes a su
implementación en el artículo 39 del proyecto, pues permiten  otorgar mayor
transparencia en la votación y evitar al máximo las prácticas clientelistas o
coercitivas que han plagado las elecciones del 2002 y 2006 en muchas partes del
país.
1.3.9. Tratándose de los artículos
47 y 48 del proyecto de ley bajo estudio, el apoderado de la Coordinadora
Jurídica solicita que sean declarados exequibles en forma condicional,
argumentando que “la depuración técnica es necesaria pero los censos no
deberían excluir a quienes no han participado en certámenes electorales pues
minimiza la población potencialmente habilitada”.
1.3.10.   Finalmente, pide
declarar la exequibilidad del artículo 54 del proyecto de ley, bajo el
entendido que los medios de comunicación “se ajusten a lineamientos
democráticos y no sean parlantes de monopolios u oligopolios en el poder”.
2. Intervenciones
institucionales
2.1. Intervención de la Misión
de Observación Electoral
Alejandra Barrios Cabrera,
Directora Nacional de la Misión de Observación Electoral, en su intervención se
pronuncia específicamente sobre el estudio de constitucionalidad de los
preceptos normativos que el legislador estatutario estableció en los artículos
2, 10 y 47 del proyecto de ley bajo estudio, manifestando que ello no implica
que esté defendiendo la constitucionalidad de los demás, sobre los cuales pide
que se pronuncie la Corte con su acostumbrada rigurosidad.
2.1.1. En primer lugar, frente al
artículo 2 que reglamenta la prohibición de la doble militancia y la naturaleza
del registro de afiliados, solicita que el inciso según el cual “La
militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con
la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política,
según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el
cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de
protección de datos”, se declare exequible condicionalmente, haciendo
constar que la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva
organización política será una decisión “autónoma y voluntaria”, que se
implementará por medio de un sistema de identificación y registro de
información “reservada”, tal como lo fijó la ley de habeas data para la
administración de “datos sensibles”.
Manifiesta que tal como está
diseñada la norma en cuestión, vulnera el derecho a la igualdad en su dimensión
de prohibición de discriminación o marginación por opciones políticas (art. 13
superior), el derecho a la intimidad personal y hábeas data (art. 15 ibídem),
el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 ejúsdem), el
derecho a la libertad de conciencia (art. 18 de la Constitución Política) el
derecho de libre asociación (art. 38 ibídem) y el principio de guarda y
supremacía e interpretación constitucional consagrado en el artículo 241 de la
Carta.
Como fundamento de su pretensión
y partiendo de la premisa de que un partido o movimiento político es una
organización amparada por el derecho de asociación protegido por la
Constitución Política, que se ve complementado con el derecho a la libertad de
ingreso y de salida de la misma. En este sentido, la libertad de constitución
de partidos y movimientos políticos no es otra cosa que la manifestación del
principio democrático que informa y vitaliza las instituciones humanas
contemporáneas y que permite el encauzamiento racional del principio de
soberanía popular.
En aras de que estas
instituciones contribuyan al adecuado funcionamiento del sistema político,
manifiesta la interviniente que deben estipularse unas reglas de juego
constitucionales para el ejercicio de la acción política de los partidos y
movimientos políticos, entre las que resalta la libertad de afiliarse o
retirarse de los partidos y movimientos políticos, así como el no permitir que
los ciudadanos pertenezcan simultáneamente a más de un partido o movimiento
político con personería jurídica (art. 107 CN). En este marco, estima ajustado
a la Constitución la creación de un sistema de inscripción y registro de
afiliados a partidos y movimientos políticos, ya que este permite (i) el
control del ingreso y salida de los ciudadanos, conforme a su libertad de
asociación, (ii) brindar herramientas de gestión que posibiliten un
desempeño serio y organizado de los partidos y movimientos políticos,
consolidando los procesos de democratización interna de las asociaciones
políticas colombianas y, (iii) detectar la doble militancia, entendida
como la situación irregular que no ayuda al fortalecimiento de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica en Colombia.
Sin embargo, recuerda que los
artículos 13, 16 y 18 de la Constitución Política consagran el derecho a no ser
discriminado por razones de conciencia y pensamiento político. Esto significa
que es deber del Estado velar porque la información de la filiación política de
una persona no sea objeto de divulgación pública y libre y, en nuestro país
esto solo ocurre si se protege la información respecto de la filiación política
de los ciudadanos, pues estos datos son objeto preciado para los actores
armados y no armados que amenazan la vida por razones de orden político. En
efecto, históricamente el ejercicio de las ideas políticas ha generado grandes
disputas y derramamientos de sangre. De lo anterior, concluye que la naturaleza
jurídica de la información derivada de la filiación política de una persona se
torna “sensible” situación que la hace objeto de “reserva”.
Así las cosas, para la Misión de
Observación Electoral, la Corte Constitucional debe consagrar la naturaleza y
carácter reservado del registro de afiliados, por la elevada potencialidad de
afectación de los derechos fundamentales de los militantes. Igualmente, estima
que esta Corporación debe indicar cómo administrar el banco de datos que se
constituya por aquellos partidos y movimientos políticos que en virtud de la Constitución
y la ley tienen la capacidad de recolectar, almacenar, usar y transmitir la
información de militancia política de un ciudadano. Para ello, solicita que se
hagan extensivos al caso los principios sobre la administración de datos
personales que desarrolló la Corte en sentencia T-729 de 2002, tales como
libertad, necesidad, integridad, finalidad, utilidad, circulación restringida,
incorporación, caducidad e individualidad.
2.1.2.  En segundo lugar,
tratándose de las acciones u omisiones imputables a los directivos de partidos
y movimientos políticos, que constituyen faltas sancionables, solicita declarar
inexequible el aparte “(…) por delitos cometidos ante de su inscripción
(…)”, contenido en el numeral 5° del artículo 10 del proyecto de ley bajo
estudio, por considerarlo contrario al artículo 107 de la Constitución Política
y por exceder el poder de configuración legislativa permitido al Congreso.
Fundamenta su pretensión en que
el contenido del numeral 5° del artículo 10 del proyecto de ley, si bien
resulta similar al establecido en el numeral 7° del artículo 107 de la
Constitución Política, se diferencia en que (i) no contempla que la
condena por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y
actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad, opere mediante sentencia
ejecutoriada en Colombia o en el exterior y, (ii) limita la comisión de
la conducta que genera la condena al tiempo previo de la inscripción,
desconociendo que el artículo 107 de la Constitución abarca desde el momento
antes de la inscripción hasta el ejercicio del cargo para el cual se avaló al
candidato. En este último punto, arguye un exceso del legislador en su libertad
de configuración, ya que limita injustificadamente el ámbito de una disposición
constitucional que pretendía ampliar al máximo el margen de la responsabilidad
de las organizaciones políticas con el propósito de evitar los desmanes que las
mismas han cometido en los últimos años.
2.1.3. En tercer lugar, la
Directora Nacional de la Misión de Observación Electoral pide declarar
inexequible el inciso tres y siguientes del artículo 47 del Proyecto de Ley
Estatutaria, por medio del cual se regula la forma en la que se conformará el
censo electoral en Colombia, por considerar que vulnera injustificadamente (i)
el deber de las autoridades públicas de facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan, incluyendo la vida política de la Nación (art.
2 superior), (ii) el derecho a la igualdad (art. 13 ibídem), (iii)
el derecho fundamental de participación política (art. 40 y 258 de la
Constitución), (iv) el derecho de las organizaciones políticas de
declararse en oposición y, plantear y desarrollar alternativas políticas (art.
120 superior) y, (v) el derecho al sufragio como un derecho y un deber
(art. 40 ibídem).
Estima que los contenidos
normativos cuya inexequibilidad solicita establecen un tratamiento
discriminatorio en contra de aquellos ciudadanos que optaron libremente por
abstenerse de participar activamente en las últimas elecciones o mecanismos de
partición ciudadana, por considerarla una opción políticamente válida, o porque
motivos de fuerza mayor o caso fortuito les impidieron acudir a las urnas,
desconociendo correlativamente sus derechos a la libertad de expresión y al
voto. En este escenario, resulta desproporcionado crearles la carga adicional
impuesta al ciudadano excluido del censo de volverse a inscribir para poder
votar en las siguientes elecciones.
Luego de hacer un recuento del
contenido del derecho a la igualdad en el ordenamiento jurídico colombiano,
indica que la Corte debe resolver si la diferencia de trato prevista en el
artículo 47 del proyecto de ley estatutaria frente a quienes votaron en las
últimas elecciones respecto de los que no lo hicieron, contraría o no la
prohibición de discriminación o mandato de trato paritario que consagra el
inciso primero del artículo 13 de la Constitución Política.
Para dar respuesta al
interrogante, la interviniente considera que debe aplicarse el test estricto de
razonabilidad porque la medida que establece el artículo 47 del proyecto de ley
hace diferenciación entre grupos de personas (votantes y abstencionistas) a
quienes prima facie se les debió otorgar el mismo trato, atendiendo a
que tanto unos como otros ejercieron de manera válida el derecho fundamental al
voto. Además, el escrutinio más estricto se hace necesario por cuanto el trato
diferenciado previsto en el proyecto de ley encuentra su fundamento en un
criterio sospechoso de diferenciación cual es la opción política, estableciendo
a partir de ella una consecuencia jurídica distinta y más gravosa a las
personas que libremente decidieron expresar su opinión política absteniéndose
de participar en el certamen electoral o en el mecanismo de participación
democrático.
En aplicación del mencionado
test, la Directora de la Misión de Observación Electoral indica que el referido
artículo 47 persigue un fin constitucionalmente legítimo que es el de permitir
conocer el listado de ciudadanos habilitados para votar, y adicionalmente
indica que dicho fin es importante e imperioso porque constituye un requisito
indispensable para que los ciudadanos ejerzan el derecho al voto, y para que el
Estado pueda garantizar y conservar el control de los comicios en procura de
garantizar la pureza y transparencia de los resultados.
Pese a ello, encuentra que la
medida no supera el examen de idoneidad pues el medio escogido para lograr los
fines mencionados no es efectivamente conducente para alcanzar la depuración
ágil del censo electoral. En efecto, si lo que el legislador pretende con la
norma es excluir del censo a aquellos que no están habilitados para votar tales
como quienes perdieron sus derechos políticos con ocasión de una sentencia
judicial ejecutoriada, las personas fallecidas, los menores de edad, los
extranjeros sin carta de nacionalidad y los miembros de las fuerzas armadas, el
proyecto ya contempló para ello el artículo 48.
Pero si lo que espera de la norma
es la depuración de las cédulas asociadas a suplantación, falsa identidad,
múltiple numeración, condenados penalmente sin reportar y pagando penas fuera
de prisión, y miembros de fuerzas armadas sin reportar, la medida no es efectiva
en términos de probabilidad y agilidad. La medida no contempla perseguir o
encontrar a los autores de la suplantación o de las irregularidades en las
cédulas, es engorrosa en tanto espera ser aplicada cada vez que hay elecciones,
y opera en períodos muy largos que impiden tener de forma oportuna el censo
depurado antes de certámenes electorales atípicos. Adicionalmente, si lo que se
espera es depurar el censo de suplantadores de personas vivas y fallecidas ello
no es posible excluyendo a quienes no participaron en la última elección pues
seguramente el suplantador consiguió votar en las últimas elecciones y por ende
permanecerá dentro del censo electoral.
Finaliza su intervención
señalando que si aún se encontrara que la medida es adecuada, no puede llegarse
a una conclusión semejante respecto del estudio de la necesidad de la medida,
pues se observa que la depuración y actualización del censo electoral podría
llevarse a cabo extendiendo a todos los ciudadanos, votantes y abstencionistas,
el deber de inscribirse previamente a las elecciones, o mediante la exigencia a
la Registraduría Nacional del Estado Civil para que realice la tarea de
exclusión de inscritos irregulares, tal como lo ha venido haciendo en los dos
últimos años. De esta forma, concluye que para actualizar el censo electoral y
garantizar la transparencia en las votaciones no es proporcional, adecuada ni
necesario excluir del censo a quienes no votaron en las últimas elecciones,
siendo necesario entonces que la Corte declare que el numeral 1 del inciso 3
del artículo 47 del proyecto es inconstitucional.
2.2. Intervención del Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad “DeJusticia”
Los ciudadanos Rodrigo Uprimny
Yepes, Javier Eduardo Revelo, Diana Esther Guzmán Rodríguez, Luz Marina Sánchez
Duque, Valentina Montoya Robledo, Paula Alejandra Rangel Garzón y Andrés
Mauricio Páramo Izquierdo, miembros de DeJusticia, intervienen específicamente
para referirse al estudio de constitucionalidad de los preceptos normativos que
el legislador estatutario estableció en los artículos 2, 28 y 47 del proyecto
de ley estatutaria bajo estudio.
2.2.1. Para empezar, defienden la
constitucionalidad del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria, que regula
el alcance de la prohibición constitucional de la doble militancia y la amplía
a organizaciones sin personería jurídica. Para ello, exponen que el legislador
puede ampliar el alcance de una prohibición constitucional, siempre y cuando
esa limitación no afecte el núcleo esencial del derecho implicado y sea
razonable para proteger fines constitucionales tan importantes como el
fortalecimiento y consolidación de los partidos políticos.
Fundamentan su defensa en que el
análisis literal del mencionado artículo muestra que el legislador pretende
incluir en la prohibición de doble militancia a las organizaciones políticas
que no cuentan con una personería jurídica, lo que a primera vista podría
llevar a declarar su inconstitucionalidad porque restringe el derecho político
a afiliarse y retirarse libremente de una organización política, ya que el
artículo 107 de la Carta aparentemente fue claro en plantear que “[e]n
ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de
un partido o movimiento político con personería jurídica” (subrayas
de los intervinientes). Sin embargo, estiman que esa interpretación literal
ignora que ampliar el alcance de la prohibición de la doble militancia es una
medida razonable que, sin afectar el núcleo esencial de un derecho político,
solidifica los partidos políticos.
Plantean que los artículos 40 y
107 de la Constitución Política reconocen la libertad de afiliarse o de
retirarse de una organización política.
Sin embargo, aducen que ese derecho no es absoluto toda vez que la misma
Constitución ha limitado su ejercicio a que un ciudadano no pueda pertenecer
simultáneamente a dos organizaciones políticas que tengan personería jurídica.
En este sentido, recuerdan que la Corte Constitucional ha avalado esta
restricción al ejercicio de los derechos políticos en las sentencias C-242 de
2006[1]
y C-303 de 2010[2], en las cuales aceptó que
prohibir la doble militancia es una restricción muy leve al derecho político a
afiliarse y retirarse libremente de una organización política, lo cual se
encuentra plenamente justificada por la necesidad de fortalecer y consolidar a
las organizaciones políticas, como actores centrales de la democracia
constitucional colombiana.
Ahora bien, a su juicio es
razonable extender la prohibición de la doble militancia a las organizaciones
políticas que carecen de personería jurídica aun cuando la Constitución haya
sido clara en señalar que esta proscripción se limita a los partidos y movimientos
con personería jurídica, pues el margen de potestad legislativa permite ampliar
la base de una prohibición constitucional –no solo reducirla- siempre que se
trate de una restricción razonable al ejercicio de los derechos. Manifiestan
que ejemplo de ello son las inhabilidades para ser elegido concejal y alcalde
incluidas en las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, puesto que si bien la
Constitución no regula el tema, sí autoriza al Congreso para que lo haga.
Para los intervinientes, la
metodología a partir de la cual puede determinarse si es o no constitucional
ampliar la prohibición de doble militancia a las organizaciones políticas sin
personería jurídica es el test de razonabilidad que, en este caso, debería ser
aplicado en la menor intensidad reconociendo la amplitud de la facultad
legislativa y que la regulación del “alcance de la prohibición
constitucional de la doble militancia no afecta el núcleo esencial del derecho
a afiliarse y retirarse de un partido o movimiento político”.
Precisamente, aplicando el test
débil para determinar si la medida es adecuada para alcanzar una finalidad
permitida, es decir, no prohibida por la Constitución, concluyen que las
diferencias establecidas entre el artículo 107 de la Constitución y 2° del
proyecto de ley bajo estudio, sugieren que el legislador pretende incluir a las
organizaciones sin personería jurídica en la prohibición de la doble militancia
con el mismo objetivo de la norma constitucional, delimitar el ejercicio del
derecho a afiliarse y reiterarse de una organización política, no de
dos.
En síntesis, consideran que el
artículo 2° del proyecto de ley es constitucional en tanto desarrolla el
preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40 y 107 de la Constitución. Es razonable
que el legislador para fortalecer y consolidar a los partidos políticos amplíe
la prohibición constitucional de la doble militancia e incluya en ella a las
organizaciones políticas que carecen de personería jurídica. Igualmente, es
razonable porque la misma Constitución prohíbe las militancias múltiples a
pesar de que reconoce el derecho político de afiliarse y de retirarse de una
organización política.
2.2.2. Seguidamente, los
integrantes de DeJusticia presentan los argumentos mediante los cuales apoyan
la declaratoria de exequibilidad de la medida contenida en el apartado final
del inciso 1° del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria que se revisa.
Esa medida hace referencia a que los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica deben conformar las listas para corporaciones de elección
popular o las que se sometan a consulta, con al menos un 30% de uno de los dos
sexos, es decir, se trata de una norma consistente en una cuota de
participación política en los cargos de elección popular.
Para defender la constitucionalidad
de la norma exponen cuatro argumentos centrales, a saber. En primer lugar,
señalan que frente a la medida no existe cosa juzgada constitucional en virtud
de lo establecido en la sentencia C-371 de 2000, pues aunque esta disposición
guarda estrecha relación con la declarada inexequible en aquella ocasión
(artículo 14 del Proyecto de Ley de cuotas), el marco normativo constitucional
sufrió una modificación sustantiva en lo que respecta a la forma en que se
concibe la autonomía de los partidos y movimientos políticos.
Al respecto, manifiestan que si
bien los artículos 40, 107, 108 y 109 de la Constitución Política consagraban
una concepción amplia de autonomía que prohibía toda injerencia del Estado en
la organización interna de los partidos y movimientos políticos, incluyendo la
conformación de listas, también es cierto que la orientación constitucional
cambió considerablemente con las reformas de 2003 y 2009, habida cuenta que se
eliminó la prohibición constitucional que impedía al legislador intervenir en
los asuntos internos de las dichas colectividades. Así, “de una protección
maximalista, se pasó a una garantía amplia pero limitada pro un conjunto
importante de principios constitucionales”.
En segundo lugar, exponen que la
cuota de participación política resulta importante para promover la
participación igualitaria de las mujeres en política, en particular porque se
convierte en “una acción afirmativa que pretende compensar aquellas formas
de discriminación que impiden que las mujeres participen en condiciones de
igualdad en los escenarios políticos, corrigiendo el déficit tradicional de
mujeres que participan como candidatas en las elecciones”. Las siguientes
cifras pretenden sustentar esta afirmación:
“Aunque las
mujeres conforman el 51.2% de la población, y cerca del 52% de los electores
que efectivamente asisten a las urnas, actualmente constituyen tan solo el 14%
de los concejales, el 17% de las diputadas, el 9% de las alcaldes y el 14% del
Congreso. Es decir que, a pesar de ser al menos la mitad del electorado, llegan
en muy bajos porcentajes a los cargos de elección popular, por lo cual tienen
una participación en política que no resulta ser igualitaria”.
De igual forma, la medida busca
contribuir al cumplimiento de los mandatos constitucionales (artículos 13, 40,
43 y 107 de la Constitución) y de los estándares internacionales vinculantes
para el Estado en la materia (Protocolo Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Convención sobre Eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer,  Convención
Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la
mujer, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio).
En tercer lugar, indican que a
pesar de la importancia de la consagración de dicha medida para la realización
efectiva de los derechos de las mujeres, la redacción final del artículo
resulta un poco ambigua y puede conducir a interpretaciones que la hagan
inocua. En efecto, manifiestan que el apartado final del inciso 1° del artículo
28 del proyecto de ley puede ser interpretado al menos de las siguientes tres
maneras: “a) Que las listas deben tener como mínimo un 30% de mujeres, es
decir, que en ningún caso pueden estar conformadas por más del 70% de hombres.
B) Que deben tener como mínimo un 30% de mujeres, pero también como mínimo un
30% de hombres, lo cual implica que no puede haber listas con más del 70% de
hombres, pero tampoco ninguna lista con más del 70% de mujeres. C) Que es
suficiente con que las listas tengan un 30% de uno de los géneros. Bajo este
último entendido, toda lista cumpliría con esa condición, pues toda lista
siempre tendrá al menos un 30% de hombres”. Por eso, amparados en el
principio de conservación del derecho y la necesidad de encontrarle un sentido
razonable a la norma, señalan que de acuerdo con una interpretación histórica y
sistemática el verdadero sentido de la norma es promover una mayor
participación de las mujeres en cargos de elección popular, mediante la
conformación de listas de candidatos que contengan al menos un 30% de mujeres.
Así las cosas, solicitan a la Corte que tomen las provisiones que considere
necesarias para evitar que se torne inocua la disposición legal.
En cuarto lugar, aducen que la
medida de establecer una cuota de participación política en listas de
representación resulta ajustada a la Constitución Nacional, no solamente por la
importancia de alcanzar fines constitucionales legítimos y para el cumplimiento
de obligaciones internacionales del Estado, sino porque resulta ser una medida
necesaria, adecuada y proporcional. En efecto, estiman que si bien la cuota
aludida puede considerarse como una afectación de la autonomía de los partidos,
la limitación resulta ser constitucional de acuerdo con el test estricto de
proporcionalidad, toda vez que si bien puede limitar algunos de los contenidos
de la autonomía de las organizaciones políticas, constituye una medida que
persigue un fin constitucional importante, tal como es la satisfacción del
principio de participación política en igualdad de condiciones para hombres y
mujeres; es adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, y resulta
proporcional.
2.2.3. En la parte final de la
intervención, los integrantes de DeJusticia presentan las razones por las
cuales consideran que el artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria es
inconstitucional tanto por razones de forma como de fondo.
Plantean que el artículo en
comento adolece de un vicio de forma, por cuanto no fue discutido en comisiones
ni en plenarias y, solo fue aprobado en la sesión de conciliación. En efecto,
señalan que de acuerdo con la historia de publicaciones en las Gacetas del
Congreso, el artículo 47 tuvo su primera aparición en el informe de
conciliación (Gaceta del Congreso No. 1095 del martes 14 de diciembre de 2010-
Cámara de Representantes) cuando es sabido que en éstas no se puede introducir
artículos ni modificaciones. Al no haberse propuesto el artículo durante el
curso de los debates, y ser esta competencia indelegable e inaplazable, no
puede validarse su aparición ni aprobación en una etapa posterior del proceso
legislativo por cuanto desconoce el principio de consecutividad y, de este
modo, la Constitución.
Seguidamente argumentan que la
norma genera un trato desigual entre quienes se abstuvieron de participar en el
último certamen electoral y quienes votaron sí lo hicieron, en la medida en que
excluye a los primeros del censo electoral, imponiéndole la carga de inscribirse
para ser incluidos nuevamente en este y ejercer su derecho al voto. Después de
aplicar un test de igualdad, siguiendo lo hecho por la propia Corte respecto de
los votantes por ejemplo en la sentencia C-337 de 1997, concluyen que este
trato diferente carece de una justificación razonable y objetiva. Es cierto que
son válidos a la luz de la Constitución los objetivos perseguidos con la norma
de depurar el censo para obtener una cifra certera y dificultar el fraude. Sin
embargo, no lo es que se trate de una medida proporcionada, esto es, que supere
el examen de adecuación, necesariedad y proporción en sentido estricto.
De un lado, el medio escogido es
claramente inadecuado en tanto que elimina a quienes como forma de expresión
política deciden abstenerse de votar obteniéndose así un dato irreal pues el
censo reflejaría no a quienes están habilitados para votar, sino a quienes
desean votar. Tampoco es necesaria por cuanto existen otros mecanismos para
lograr la depuración del censo tales como las campañas de verificación de
cédulas de personas fallecidas, y el afianzamiento de sistemas de información
que, según el Registro, han mostrado gran éxito. Por el contrario, se trata de
una medida desproporcional puesto que desconoce el principio constitucional de facilitar
la participación de los ciudadanos en las decisiones que les afectan (art. 2
C.P), desconoce que es el Estado quien cuenta con los mayores recursos para
verificar y depurar los datos de sus bases, y ejerce una presión para el
ejercicio del derecho al voto que no está contemplada en la Constitución y que
niega el valor jurídico de la abstención.
En la misma dirección, sostienen
que el legislador excedió su ámbito de competencia pues desnaturalizó el
concepto constitucional de censo electoral al disponer que estará constituido
no por quienes tienen derecho al voto, sino por quienes ejercen activamente
este derecho. Estiman que esta desnaturalización del concepto de censo comporta
a su vez una modificación sustancial de las condiciones para ejercer los
mecanismos de participación ciudadana, en tanto reduce considerablemente los
umbrales y, de esta forma flexibiliza el uso de estos mecanismos de un modo no
previsto en la Constitución.
2.3. Intervención de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué
2.3.1. El Decano de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Ibagué, solicita declarar la inexequibilidad de
los artículos 39 y 40 del proyecto de ley examinado, los cuales hacen
referencia a la implementación del voto electrónico, a la creación de la
Comisión Asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías
de la información y de las comunicaciones en el proceso electoral. Funda su
petición en que dichos artículos refieren a temas accesorios del régimen de
partidos y funciones electorales, que escapan a las materias que el
constituyente reserva para las leyes estatutarias. Por consiguiente, aduce que
esos temas deben desarrollarse a través de leyes ordinarias.
2.3.2. Pide declarar la
exequibilidad condicionada del numeral 6° del artículo 12 del proyecto de ley,
que hace referencia a la sanción aplicable a los partidos y movimientos
políticos cuando inscriban en sus listas a candidatos que tengan condenas
ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la
vinculación a grupos armados ilegales. Indica que el texto del artículo impone
un trato diferencial irrazonable en la medida que la restricción punitiva
confiere el efecto sancionatorio solamente a aquellos eventos en los cuales la
conducta lesiva se predique de un candidato a cargo de naturaleza unipersonal y
no a un miembro de corporaciones públicas. Así, indica que la disposición en
comento debe condicionarse para hacerla extensiva a los miembros de
corporaciones públicas de elección popular.
2.3.3. Solicita declarar
inexequible el parágrafo del artículo 10 del proyecto de ley estatutaria,
porque da un trato diferencial respecto de la regla establecida en el numeral
6° del artículo 12 del mismo proyecto, toda vez que expone como “sancionables
unas conductas que no tienen esa connotación, tratándose de la hipótesis de que
dichas conductas se hayan realizado o fueren condenados durante el período del
cargo público, lo que rompe la carga de razonabilidad de trato que supone el
ejercicio de la función legislativa”.
2.3.4. Pide asimismo declarar la
exequibilidad condicionada del numeral 1° del artículo 47 del proyecto de ley
en estudio, bajo el entendido de que la composición del censo electoral con las
cédulas de ciudadanía de quienes hayan sufragado en las últimas elecciones o en
el último mecanismo de participación popular de carácter nacional debe
aplicarse a partir de las próximas elecciones, porque un hecho pasado no puede
ser constitutivo del supuesto sobre el cual se edifica la pertenencia al censo
electoral. Tal como está, la medida vulnera el debido proceso pues sorprende a
los votantes con una nueva condición jurídica no vigente en los anteriores
comicios.
Sumado a lo anterior, estima que
la eventual futura inscripción de cédulas como elemento para subsanar la
virtual exclusión del censo a quienes no votaron en las pasadas elecciones, es
una carga desproporcional que no encuentra justificación válida en la
Constitución.
2.3.5. Por último, solicita que
las demás normas del proyecto de ley sean declaradas exequibles porque se
ajustan a la Constitución.
2.4. Intervención de la Red de
Veedurías Nacionales
2.4.1. El Director de Servicios
Públicos de la Red de Veedurías Nacionales pide declarar inexequible el
artículo 47 del proyecto de ley bajo examen, por cuanto al disminuir
drásticamente el censo electoral a un aproximado de 13’000.000 de ciudadanos
que acudieron a las urnas, se excluye a más de 16’000.000 de electores pasivos
que optaron por la abstención como medio para hacer valer su derecho al voto.
Frente al tema, recuerda que la
Constitución Política estableció como derecho fundamental la facultad de
participar en la conformación y ejercicio del poder político, siendo el voto
uno de los mecanismos de participación democrática. Así, el mencionado artículo
47 desconoce el derecho de los abstencionistas, “y en especial [de] los
electores del Polo Democrático Alternativo que hacen parte de la oposición en
el país y que no acudieron a las urnas por no tener candidato a la segunda
vuelta de elección presidencial, [quienes] son los realmente perjudicados
porque quedan por fuera del censo electoral y los nuevos candidatos no tendrán
posibilidad o serán mínimas frente a las actuales maquinarias electorales que
consolidarían con esta norma sus enormes apetitos de poder”.
2.4.2. De otro lado, pide
declarar la inexequibilidad del artículo 13 del proyecto de ley bajo estudio,
por cuanto el Consejo Nacional Electoral como organismo titular del poder
preferente para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos, no es
un ente imparcial ya que lo integran nueve miembros elegidos por el Congreso en
pleno para un período institucional de 4 años, previa postulación de los mismos
partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por coalición entre
ellos. Señala que en la actualidad la mayoría de los integrantes del Consejo
Nacional Electoral son afectos a la maquinaria electoral, lo que afecta en
últimas a las minorías políticas.
2.5. Intervención de la
Veeduría Ciudadana Democracia y Transparencia Electoral
Amparo Torres, vocera de la
Veeduría Ciudadana Democracia y Transparencia Electoral solicita la
declaratoria de inexequibilidad del numeral 1° del artículo 47 del proyecto de
Ley Estatutaria, porque viola los artículos 2, 13, 40 y 99 de la Constitución
Política.
2.5.1. Señala que el artículo 40
de la Constitución prevé que la condición de ciudadano tiene como presupuesto
el ejercicio de los derechos políticos y, en consecuencia, el ejercicio de
funciones y cargos públicos, por ello el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político le es inherente a tal
condición. Indica que el reconocimiento de ser ciudadano se traduce en la
facultad para elegir y ser elegido, tomar parte en las elecciones, y constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, entre otros derechos.
Haciendo referencia específica
del derecho fundamental al sufragio, plantea que la jurisprudencia
constitucional ha establecido tres elementos que hacen parte de su núcleo
esencial: (i) la libertad política de escoger un candidato; (ii)
el derecho que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos
e informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada
y libre; y, (iii) el deber ciudadano de contribuir con su voto a la
configuración democrática y pluralista de las instituciones estatales.
Precisamente, amparada en la
naturaleza fundamental que tiene el derecho al voto, señala que la forma en que
se potencializa su materialización es a través del censo electoral, el cual
entiende como el conjunto de cédulas de ciudadanía aptas e inscritas,
correspondientes a electores que pueden votar en un determinado lugar.
Manifiesta que al contener el potencial de futuros votantes, el censo electoral
impone al Estado la tarea de dirigir sus esfuerzos a ser eficaz la depuración
del mismo para que la actualización se de en forma regular y adecuada sin
colocar cortapisas y condiciones al ciudadano que ya se encuentra inscrito. Por
consiguiente, aduce que al exigir al ciudadano que inscriba su cédula si no
votó en las pasadas elecciones, se le asigna una carga injustificada e
innecesaria que no halla sustento constitucional.
2.5.2. En su sentir, del derecho
al voto y su relación con el censo electoral, se desprenden las siguientes
causales de inconstitucionalidad del numeral 1° del artículo 47 del proyecto de
ley bajo estudio:
2.5.2.1. La medida de depurar el
censo electoral con quienes votaron en las últimas elecciones, desconoce el
procedimiento reglado que existe para determinarlo y actualizarlo, así como los
esfuerzos que ha hecho la Registraduría Nacional del Estado Civil por sanearlo,
permitiendo que un gran número de cédulas que perdieron vigencia no sean
utilizadas el día de las elecciones. Sobre el punto, la interviniente
manifiesta que los inconvenientes no se generan por la falta de norma que
regule la depuración del censo electoral, sino por la falta de un efectivo
seguimiento para definirlo y en un presupuesto acorde para cumplir las tareas
de actualizarlo. Así, estima que la medida de exclusión se torna innecesaria
por cuanto existen normas vigentes que propenden por depurar el censo
electoral.
2.5.2.2. La medida viola el
principio de igualdad de acceso a las urnas y el derecho a participar en la
conformación y ejercicio del poder político, porque desconoce que la democracia
está constituida por ciudadanos libres que ejercen en el tiempo que consideren
necesario y oportuno el derecho al voto, y no por imposición de una norma legal
que los compele a realizar el acto electoral, sino por la voluntad que emane de
su conciencia. Estima que la medida de exclusión desconoce el artículo 2° de la
Constitución, el cual busca facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afecten y en la vida económica y política, para asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
2.5.2.3. El numeral cuestionado
viola el principio de irretroactividad de la ley, porque no es viable aplicar
bajo el amparo de los principios a la igualdad, a la publicidad de las normas y
a su aplicación a partir de la vigencia de la ley, a hechos pasados una nueva
regulación. Señala que “inscrito con antelación un ciudadano que no ejerció
su derecho al voto en las pasadas elecciones, por los motivos que sean, no
puede encontrarse con la imposibilidad de votar el próximo 30 de octubre de
2011, porque a pesar de estar inscrito de tiempo atrás, no lo hizo en el
período comprendido entre el 23 de febrero y el 22 de mayo del mismo año”.
Así las cosas, los ciudadanos
inscritos que no votaron en las pasadas elecciones, lo hicieron con la
convicción de que no haber ejercido su derecho al voto en tal oportunidad no
los excluiría del censo electoral, sin embargo, por una ley posterior a tal
omisión, les sería aplicada una ley abiertamente desfavorable.
2.5.2.4. Por último, señala que
la medida viola el artículo 40 C.P, porque el Estado no puede imponer el voto
obligatorio, pues se encuentra contemplado en la Carta Política que el sufragio
es un derecho y un deber ciudadano. Por lo tanto, en su sentir, la imposición
de inscribir nuevamente la cédula a aquellos ciudadanos que no comparecieron a
los comicios pasados, pero que tiempo atrás lo habían hecho, pone sobre ellos
una carga irrazonable y una sanción de la cual no son merecedores.
3. Intervenciones ciudadanas
3.1. Intervención del
ciudadano Jorge Enrique Robledo Castillo
Jorge Enrique Robledo Castillo,
senador de la república, intervino para solicitar que se declare inexequible el
artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria que regula el censo electoral. El
senador afirma que esta disposición viola el derecho fundamental a elegir y ser
elegido puesto que establece una restricción irrazonable a la posibilidad de
sufragar y disminuye el umbral establecido para los demás mecanismos de
participación democrática.
Contrario a las consideraciones
hechas por la Corte en la sentencia C-224/04, que según el interviniente
apuntan a conceder legitimidad y efectos jurídicos a la abstención como forma
de manifestación política, el artículo excluye del censo a toda la población
que decidió no votar en las últimas elecciones. En la coyuntura política
actual, esta norma tiene por efecto impedir que los militantes y simpatizantes
del Polo Democrático Alternativo participen en los siguientes comicios puesto
que en las últimas elecciones realizadas, correspondientes a la segunda vuelta
presidencial llevada a cabo el 20 de junio de 2010, dicho partido decidió
abstenerse de participar.
3.2. Intervención del ciudadano
Guillermo Rivera Flórez
Guillermo
Rivera Flórez, representante a la Cámara, solicitó que se declarara exequible
el parágrafo 3 del artículo 29 de la Ley Estatutaria, que hace referencia a la
forma de suplir las faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, y al régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección
popular. El representante sostiene que esta norma facilita la defensa de la
probidad de la función pública y establece restricciones que se adecuan a los criterios
que en materia de inhabilidades ha establecido la Corte Constitucional en sus
pronunciamientos.
3.3.
Intervención del ciudadano Daniel García-Peña
El
ciudadano Daniel García-Peña presentó escrito en el que solicitó a la Corte
declarar la inexequibilidad de los dos incisos finales del segundo artículo del
proyecto que regula la prohibición de la doble militancia.
En
primer lugar, señaló que el constituyente derivado reguló de manera directa el
procedimiento de cambio de partido para evitar la doble militancia al señalar
en el Acto Legislativo 01 de 2009 que “quien siendo miembro de una
corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido
distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer
día de inscripciones”. Dado que el constituyente limitó la disposición a un
grupo específico de ciudadanos y esa decisión debe ser interpretada de forma
restrictiva por cuanto disminuye el alcance del derecho a elegir y ser elegido,
no le estaba dado al legislador extenderlo hasta alcanzar a los directivos de
los partidos y movimientos políticos. Subsidiariamente solicitó que se
condicione la exequibilidad del artículo bajo el entendido de que dichas reglas
no son aplicables a los procesos electorales en curso atendiendo a que varían
de forma intempestiva las reglas para quienes desean postularse como candidatos
a los comicios que se llevarán a cabo del 30 de octubre de 2011.
En
el mismo sentido, la expresión “grupos significativos de ciudadanos” que se encuentra
incluida dentro de la norma que pone un límite temporal para que los directivos
que deseen postularse a cargos de elección popular cambien de agrupación
política, desconoce que de conformidad con lo previsto en el artículo 107 de la
Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, lo que se
encuentra proscrito es la pertenencia o militancia en más de un movimiento o
partido político con personería jurídica. Dado que los grupos significativos de
ciudadanos no tienen personería jurídica, incluirlos dentro de la prohibición
constituye una restricción al derecho a la libre asociación y al derecho a
presentar candidatos que excede la competencia del legislador. Asimismo,
constituye una violación del derecho a la igualdad puesto que limita la posibilidad
de que quien ocupa un cargo directivo dentro de un movimiento o partido
político se postule como candidato por un grupo significativo de ciudadanos,
mientras que quienes son miembros de corporaciones públicas sí pueden hacerlo.
En
tercer lugar, afirma que la expresión del último inciso del artículo segundo,
que consagra como sanción para quienes incumplan las reglas sobre prohibición
de doble militancia la revocatoria de la inscripción de los candidatos es
inconstitucional, toda vez que no establece con claridad quién tiene la
competencia para imponerla, violando así el principio de legalidad de la pena.
Con todo, si a partir de una interpretación sistemática se concluyera que el
órgano competente para imponer dicha sanción es el Consejo Nacional Electoral,
el interviniente sostiene que el legislador extralimitó su competencia pues la
Constitución en el artículo 108 modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009
limita la posibilidad de revocatoria del Consejo a las inhabilidades, y esta
norma no puede ser considerada como tal.
3.4. Intervención de los
ciudadanos Iván Cepeda Castro y César Augusto Luque Fandiño
Los ciudadanos Iván Cepeda Castro
y César Augusto Luque Fandiño piden declarar inexequible el numeral 1° el
artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria, por cuanto viola los artículos 40,
98 y 99 de la Constitución al: (i) restringir el derecho fundamental a
elegir y ser elegido, en su contenido material, y (ii) desconocer la
abstención que es también un mecanismo de participación.
Frente al primer punto, señalan
que el artículo 40 de la Constitución Política establece que todo ciudadano,
entendido como aquel que haya cumplido 18 años de edad, tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, mediante
la facultad de elegir y ser elegido. Plantean que dicha facultad no es
absoluta, puede ser restringida solo mediante decisión judicial que suspenda
los derechos por determinado tiempo, así como también se cobijados por ella los
mayores de edad que hagan parte de la Fuerza Pública, a quienes por mandato
superior les está vedado participar en actividades políticas. Esas dos son las
únicas restricciones constitucionalmente permitidas para limitar el derecho al
sufragio.
Por ello, aducen que es contrario
al mandato constitucional restringir el censo electoral, es decir, la población
que puede votar en cualquier tipo de elecciones, a quienes hayan sufragado en
las elecciones anteriores, toda vez que desconoce la abstención como un
mecanismo de participación ciudadana. Recuerdan que la abstención es una forma
de demostrar la inconformidad frente a los candidatos, por lo que aplicar una
sanción a quien no acuda a votar, implica violar los principios de la
democracia participativa colombiana que no contemplan el voto obligatorio.
En lo que respecta al segundo
punto, indican que los artículos 98 y 99 de la Constitución establecen que los
colombianos adquieren la ciudadanía a los 18 años de edad, es decir, por un
factor objetivo, el paso del tiempo, de suerte que la ley no puede fijar
talanqueras para restringir el acceso a los derechos políticos.
Así, precisan a manera de
conclusión, que siendo la ciudadanía la que otorga el derecho a sufragar, dicho
derecho no puede estar supeditado al argumento de que ello pretende disminuir
el abstencionismo, pues dicha finalidad la logra solo de forma ficticia, y
desconoce que es el Estado el que debe propiciar la participación de los
ciudadanos en la formación de sus normas, pero también en la formación del
poder público mediante el ejercicio activo y pasivo del voto no obligatorio.
3.5
.
Intervención del ciudadano Juan Fernando Londoño
El
ciudadano Juan Fernando Londoño intervino ante la Corte con el fin de defender
la exequibilidad del artículo relativo al censo electoral. Frente al primer
inciso manifiesta que en la medida en que este se reduce a definir el censo
electoral, no supone violación alguna del articulado constitucional.  Igual situación
se presenta con el segundo inciso que apunta al hecho de que el censo electoral
cumple una función racionalizadora que permite planear, organizar, ejecutar y
controlar los diferentes procesos electorales y de participación ciudadana,
anticipando los gastos directos e indirectos que se derivan de ellos.
Por
su parte, el tercer inciso y sus numerales determinan cómo se conforma el censo
electoral, imponiendo a las autoridades electorales la obligación de formarlo
con un número mínimo de cédulas de ciudadanía que contengan la sumatoria de
todas aquellas que se encuentren dentro de los supuestos de los numerales 1 al
3. A juicio del interviniente ese primer numeral que consagra como criterio de
inclusión la votación en las últimas elecciones, es exequible siempre que se
entienda que el ciudadano debió haber votado en al menos uno de los últimos
comicios,  bien sean estos de orden nacional, departamental o municipal. Esta
opción garantiza la inclusión de aquellos que no han podido participar en todas
las elecciones por razones ajenas a su voluntad y la de quienes decidieron
manifestarse políticamente mediante la abstención en alguno de los certámenes.
Para
el interviniente los argumentos según los cuales el primer numeral del artículo
47 del proyecto desconoce el valor jurídico que la Corte le ha dado a la
abstención carecen de fundamento. Primero, por cuanto a su juicio en el texto
de la sentencia C-551 de 2003 se confirió eficacia jurídica a la abstención
solamente para la “aprobación de una determinada reforma constitucional por
medio de referendo”, sin que se evidencien razones que hagan extensibles
los argumentos que la sustentan a los demás mecanismos de participación
popular.
Segundo,
si bien es cierto que la nueva cifra que arroje el censo electoral puede
modificar el umbral requerido en los mecanismos de participación diferentes al
voto, estos umbrales y bases de cálculo han sido establecidos por el legislador
y, en esa medida, este conserva la facultad de modificarlos mediante otra norma
de la misma jerarquía.
Tercero,
entiende el interviniente que el Estado tiene la obligación de garantizar el
derecho a no participar en un mecanismo de participación popular cuando la
abstención tiene efectos medibles y claros. Sin embargo, no parece que esa
misma reflexión sea aplicable a las demás votaciones porque en ellas la
abstención no produce efectos jurídicos tangibles.
Cuarto,
si bien es cierto que la exclusión del censo electoral puede restringir el
derecho al voto de quienes no participaron en ninguno de los mecanismos de
participación democrática celebrados el año anterior, lo cierto es que según el
artículo 258 de la Constitución el voto es un derecho y un deber, lo cual
implica que el Estado puede exigir un conjunto de cargas al ciudadano con el
fin de racionalizar el ejercicio del derecho al voto, dentro de los cuales no
es irrazonable ni desproporcional inscribir la cédula en caso de que no haya
sido incluida de manera automática en el censo electoral, tal como ocurre, por ejemplo,
con el cambio de residencia.
Además,
no se vulnera el derecho al voto pues la incorporación en el censo electoral no
es un elemento que haga parte del derecho al sufragio. Por ello, por ejemplo,
en países en los cuales el censo electoral es conformado por instituciones
ajenas al Estado los ciudadanos tienen la carga de acudir en todos los casos a
solicitar su inscripción en el censo, sin que ello haya sido considerado una
vulneración al derecho.
Quinto,
no puede afirmarse que en un país caracterizado por tener un alto grado de
abstención la modificación del censo afecte las estadísticas y distorsione la
realidad. En primer lugar, porque las series históricas que permiten medir la
abstención pueden seguirse elaborando con base en el número válido de cédulas
expedidas, que es el criterio actual para la elaboración del censo. Además,
porque el problema de la abstención mayoritaria no se resuelve a partir de las
estadísticas sino a partir de la obligación del Estado de motivar a los
ciudadanos para que expresen su opinión a través de los mecanismos de
participación.
Para
concluir, sostiene el interviniente que los efectos de la entrada en vigor de
la norma no serán otros que disminuir la distancia que existe actualmente entre
la democracia representativa, que opera mediante mecanismos como el voto y
exige solamente la decisión de la mayoría de los votantes, y la democracia
participativa, que en Colombia ha acudido al uso de umbrales dependientes del
censo electoral que constituyen una mayoría previa que debe hacer presencia en
las urnas, pues esto último ha significado un obstáculo para que se haga uso de
ellos con más frecuencia.
3.6.
Intervención del ciudadano Fernando Augusto Ramírez Guerrero
Fernando
Augusto Ramírez Guerrero solicitó a esta Corporación que declarara la
inconstitucionalidad del numeral primero del inciso tercero del artículo 47 del
proyecto de ley estatutaria, según el cual el censo electoral está formado por
las cédulas de los ciudadanos “que hayan sufragado en las últimas elecciones
o en el último mecanismo de participación popular (…)”. Advirtió el
interviniente que este artículo no estaba incluido en el proyecto original del
gobierno y que fue incluido para la discusión solo hasta el segundo debate en
Cámara de Representantes. Además, señaló que su contenido lesiona la democracia
participativa pues restringe el acceso a la misma de millones de ciudadanos que
se abstuvieron de sufragar en la última oportunidad.
3.7. Intervención del
ciudadano Guillermo Mejía Mejía
El ciudadano Guillermo Mejía
Mejía solicita declarar la inexequibilidad del artículo 47 del Proyecto de Ley
Estatutaria, porque viola en forma directa el artículo tercero de la Constitución.
Considera que mediante una ley estatutaria el Congreso no puede eliminar a la
mitad del pueblo que tiene el derecho a votar y que se encuentra debidamente
habilitado en el actual censo electoral. Para limitar el derecho al voto a las
personas que sufragaron en las últimas elecciones, estima necesario hacer una
reforma constitucional que determine cómo debe estar integrado en el censo
electoral, lo que implicaría en su sentir una modificación del artículo tercero
de la Constitución.
Plantea que en Colombia el
ejercicio activo del voto no es obligatorio y, por lo tanto, el legislador no
puede imponer sanciones a los que libremente optan por la alternativa del
abstencionismo, protegida también en el artículo 20 de la Constitución que
garantiza a todas las personas la libertad de expresión y de difundir sus
pensamientos y opiniones. Agrega que la misma Corte Constitucional en la
sentencia C-551 de 2003, al examinar la Ley 796 de 2003, dio plena validez a la
abstención como mecanismo legítimo de la manifestación pasiva del ciudadano.
Finalmente, puso de presente que
el mencionado artículo 47 adolece de un vicio de trámite porque desconoció el
principio de consecutividad al no ser tenido en cuenta en todos los debates y
votaciones que requiere una norma estatutaria. Señala que al parecer ese
artículo no fue discutido en comisiones ni en plenarias, sino que hizo su
ingreso sorpresivo en el acta de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria.
3.8.  Intervención de los
ciudadanos Carlos Orlando Acuña Ruiz y Julián Mauricio Ruiz Rodríguez
Los ciudadanos Carlos Orlando
Acuña Ruiz y Julián Mauricio Ruiz Rodríguez, intervienen en el presente trámite
con el fin de solicitar la inexequibilidad del último inciso del parágrafo 3°
del artículo 29 del proyecto de Ley Estatutaria que se revisa, por considerar
que esta disposición desconoce el principio de unidad de materia legislativa,
toda vez que no tiene relación alguna con el tema propio de la Ley Estatutaria,
que no es otro que el de  dictar reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2009.
Al respecto, estiman que el equiparar las inhabilidades para cualquier cargo de
elección popular a las mismas que se establecen para los congresistas en la
Constitución Política, es un tema ajeno que debe tramitarse a través de una ley
ordinaria y no estatutaria, por cuanto ésta última versa sobre las materias
específicas que indica el artículo 152 Superior, y así lo consideró esta
Corporación en sentencia C-532 de 2000.
Por último, dicen que
históricamente se han diferenciado el régimen de inhabilidades para unos
servidores públicos y para otros, por cuanto el nivel de poder y manejo de
recursos en algunos cargos, pueden ser usados indebidamente para favorecer
futuras aspiraciones electorales. Por ello, consideran necesarias y ajustadas a
la Carta, las diferentes inhabilidades que existen entre los Congresistas y los
servidores públicos que ocupan cargos de elección popular.
3.9. Intervención del ciudadano
José Manuel Abuchaibe Escolar
El ciudadano José Manuel
Abuchaibe Escolar solicita declarar inconstitucional el artículo 47 del
proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, porque desconoce el derecho
fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, pues limita al ciudadano el derecho a elegir y tomar parte en las
elecciones, y desconoce que en Colombia el voto no es obligatorio.
Estima que la medida de depurar
el censo electoral como lo establece el artículo en mención lo que logra es “pervertir”
el proceso electoral. El nuevo censo no solo excluye a los abstencionistas,
siendo la abstención también un derecho y un mecanismo de participación
democrática, sino que explícitamente excluye a la oposición. Si quienes llegan
a conformar el nuevo censo son los mismos ciudadanos que votaron en la última
contienda electoral, indica que lógicamente el partido ganador será la mayoría
en el nuevo censo electoral, situación que genera desigualdad y afecta la
libertad de intervenir con libertad en todos aquellos asuntos que lo afecten.
Además, expone que el artículo que se cuestiona “fue tramitado en forma
subrepticia a última hora, sin que hubiera debate en comisión ni mayor
discusión en el Congreso”, razón por la que le irroga un vicio de
procedimiento en su formación ya que “ese texto aparece en las actas de
conciliación que son posteriores”.
3.10.
Otras intervenciones
3.10.1. El ciudadano Nixon
Alejandro Navarrete Garzón solicita declarar inconstitucional el último párrafo
del artículo 29 del proyecto de ley bajo examen, porque su contenido rompe el
principio de unidad de materia al carecer de conexidad con las finalidades y
objetivos propios de la presente Ley Estatutaria, como son desarrollar los
Actos Legislativos No. 01 de 2003 y 2009, así como determinar las reglas y
parámetros a seguir por parte de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos en lo referente a su organización y
funcionamiento, y al fortalecimiento de su democracia, entre otros.
3.10.2.
Los ciudadanos Jorge Eliécer Correa Correa, Julieta Andrea Arrieta Rocha, Flor
Nathaly Laguna Nieto, María Cristina Díaz Anaya y Gina María Chaparro García
solicitaron a la Corte declarar inexequibles las expresiones “su resultado
deberá conformarse por mínimo un 30% de los géneros” contenida en el
artículo 28, y el inciso primero del artículo 29 del Proyecto de Ley
Estatutaria al considerar que son violatorios del artículo 13 de la
Constitución. Asimismo alegan que el artículo 47 del proyecto que ordena la
depuración del censo electoral desconoce el derecho a elegir y ser elegido
consagrado en los artículos 40 y 258 de la Constitución, comoquiera que excluye
expresamente de la posibilidad de votar a quienes no sufragaron en las últimas
elecciones por decisión política o por razones ajenas a su voluntad, y
constriñe a votar a los ciudadanos so pena de ser excluidos del censo.
3.10.3.
Sonia Andrea Rozo Ariza, Sarita Yazmin Orjuela Martínez, Martha Elizabeth
Amórtegui Bejarano, Martha Alejandra González Amórtegui, María Mercedes
Martínez, Edison Enrique Valderrama, Sayda Azucena Orjuela Martínez, Martha
Sarmiento Martínez, Claudia Fernanda González Amórtegui, Oscar Parra Bonilla,
María Paulina Gordo Martínez, María Isabel Callejas Páramo, Juan Gabriel Cruz
Delgadillo, Gabino Candela, Yuri Jennifer Cristiano, Carlos Alberto Monsalve
Monje, Jaime Mejía, Rodrigo Miranda, Rafael Antonio Arévalo, Aleida Sáenz,
Eliana Pulido García, Olga María Cardona, Luís Alberto Acuña Ruiz, Marco Fidel
Malaver Neme, Marco Cubides, Juan Carlos Regalado Cañón, Armando Rojas, Aníbal
Camargo Ruiz, Tatiana Sierra Botero, Luz Stella Cruz Chacón y José Heylemeyer
Martínez Soriano intervinieron ante la Corte mediante escritos separados para
pedir a la Corte declarar la inexequibilidad del último inciso del parágrafo
tres del artículo 29 del proyecto que establece que ningún régimen de
inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección
popular será superior al establecido para los congresistas. Manifiestan que
este aparte desconoce el principio de unidad de materia pues el objeto del
artículo 29 es la presentación de candidatos de coalición, y agregan que la
regulación del régimen de  inhabilidades de los servidores de elección popular
no es materia propia de ley estatutaria. Para finalizar, expresan que la norma
equipara injustificadamente el régimen de los congresistas al de los demás
cargos de elección popular.
3.10.4.
Los ciudadanos Blanca Nubia Vargas Vargas, Nina Yolima Barajas Díaz, Camilo
Andrés Rodríguez Rodríguez, Antonio Rojas y Hugo Leandro Cruz Acevedo
presentaron escrito por medio del cual defienden la constitucionalidad del
proyecto en razón de que favorece la moralidad pública.
3.10.5.
Norma Constanza Plata Rivas solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del
proyecto de Ley Estatutaria haciendo una relación de los artículos
constitucionales a los cuales se ajustan los propósitos de cada uno de los
capítulos del proyecto.
3.10.6.
Los ciudadanos Luz Dary Moreno Rodríguez, Sandra Milena Domínguez Marín, Diana
Carolina Ortiz Revelo, Aída Ruiz, Alejandro Lombo y John Martínez solicitaron
que se declare que los artículos 14 y 15 del proyecto de ley que tratan la
disolución, liquidación, fusión y escisión de partidos y movimientos políticos
son constitucionales condicionalmente. Agregaron que el artículo 45 es
inexequible, y que también lo es el artículo 47 por cuanto contradice el
artículo 40 de la Constitución. Sin embargo, no se desprenden con claridad del
escrito los argumentos que justifican sus afirmaciones.
3.10.7.
Yolima Tunjano Gutiérrez, Camilo Andrés Flórez Rojas, Dago Epaminondas Céspedes
Millán, Ángela María Santana, Carlos Arturo Orozco Giraldo, Alejandro Sarmiento
Villarreal, Alirio Mujica Díaz, Moisés Barón Franco y Byron Kleber Vaca
Martínez  manifestaron ante la Corporación que el último inciso del parágrafo
tercero del artículo 29 del proyecto objeto de revisión es inexequible en tanto
que vulnera el principio de unidad de materia y excede la competencia del
legislador para expedir leyes estatutarias tal como está definida en el
artículo 152 de la Constitución, pues dicha norma no incluye en ninguno de sus
numerales la regulación del régimen de inhabilidades. Igualmente solicitaron
que se declare inexequible el artículo 47 del proyecto sobre censo electoral al
desconocer que el voto en Colombia no es obligatorio.
3.10.8.
Los ciudadanos Leonardo Andrés Santana Caballero, Ciro Andrés Castro, Ada Ruiz
Suárez, Raúl Eduardo Lozano, e Iván Antonio Chacra Neura sostuvieron que los artículos
36 y 39 del proyecto que regulan la concesión de espacios gratuitos en radio y
televisión, y el voto electrónico, son inconstitucionales puesto que vulneran
el derecho a la igualdad y ordenan un método de identificación biométrica
previo al sufragio que permite establecer el sentido del voto de cada
ciudadano.
3.10.9.
Olga Lucía Arias, Sandra Liliana Barón Becerra, Omar Bonilla, Oscar Agudelo
Flórez y Alexander Castro Sánchez, intervinieron ante la Corte para defender la
constitucionalidad de varias normas del proyecto y solicitar que se declaren
inexequibles otros apartes del mismo. Por una parte, para los intervinientes,
la expresión “afiliación y retiro” contenida en el numeral 2 del artículo 4
relativo al contenido de los estatutos de los partidos y movimientos políticos
contraría el artículo 57 de la Constitución que avala la libre afiliación y
retiro de dichas organizaciones. Por otra parte, no se ajusta a la Constitución
el artículo 55 del proyecto por cuanto establece una fórmula general de vigencia
y derogatoria de las leyes que contravengan la nueva normatividad, sin
especificar cuáles son los contenidos jurídicos a los que se refiere.
3.10.10.
Magda Lucía Muñoz, Javier Benavides Sáenz, Jairo Peña Ríos, Fabián Camilo Rojas
y Hermes Melo Santamaría manifestaron que el artículo 26 del proyecto es
inexequible por cuanto exime del impuesto a las transacciones bancarias a la
cuenta única en la que la campaña recibirá los recursos provenientes de
financiación estatal y privada, estableciendo un trato privilegiado
injustificado que desconoce el artículo 13 de la Carta. También mostraron
reparos frente al artículo 32 que permite computar a favor del reemplazo de un
candidato fallecido los votos que obtuvo este último, y frente a los artículos
34 y 47 del proyecto relativos a la definición de campaña y censo electoral ya
que desconocen el valor del sufragio consignado en el artículo 40 de la Carta.
3.10.11.
Los ciudadanos Oderlei Nuñez Castro, Doris Johanna Novoa Lozano, Lina María
Hernández Varón, John Edison Ocampo Salazar y Liceth Katheryne Rojas Cruz
solicitaron que se declare inexequible el último inciso del artículo 29 puesto
que regula el régimen de inhabilidades e incompatibilidades sin tener
competencia para hacerlo en términos del artículo 152 de la Constitución, y los
numerales del artículo 47 sobre censo electoral que desconocen el alcance del
derecho al voto.
3.10.12.
Para los ciudadanos Francy Ángel, Viviana Cardona, Johanna Gacharna, Iván González,
Luis Gordillo, Fredy Mesa y Alexander Moreno los artículos 11, 12 y 28 del
proyecto establecen distinciones injustificadas entre los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y aquellos que no la tienen o que
la perdieron por no superar el umbral, por lo cual deben ser declarados
inconstitucionales.
3.11.
Intervenciones extemporáneas
3.11.1.
Gabriel Bustamante Peña, Asesor Jurídico de la Corporación Viva la Ciudadanía,
presentó escrito defendiendo la constitucionalidad del proyecto en general,
pero presentando argumentos específicos respecto de la inexequibilidad de uno
de sus artículos.
Empieza
por señalar el interviniente que el espíritu del proyecto no es otro que el que
anima al legislador desde el Acto Legislativo 01 de 2003 en la búsqueda de
herramientas que permitan racionalizar las opciones partidarias, avanzando
hacia un modelo de pocos partidos fuertes que estén protegidos de la cooptación
por parte del narcotráfico y de los grupos armados al margen de la ley. En este
sentido, se destacan como avances del proyecto la consagración de la
responsabilidad de los partidos y el régimen de sanciones a sus directivos y
candidatos; la prohibición de la doble militancia y el trasfuguismo, la
obligatoriedad de las consultas, la nueva distribución de la financiación
estatal, el registro de afiliados, la equidad de género y las potestades de los
testigos electorales.
No
obstante, advierte que el artículo 30 del proyecto que exige la repetición de
las elecciones cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o
lista que haya sacado la mayor votación debe ser declarado inconstitucional
pues impone indirectamente a los ciudadanos una carga tributaria adicional que
permita financiar el mecanismo. Además, contraría  la disposición que sobre el
voto en blanco plasmó el Acto Legislativo 01 de 2009, puesto que en este se
señaló que la repetición solo tiene lugar cuando los votos en blanco
constituyen una mayoría absoluta, en tanto que el proyecto admite la repetición
con la simple mayoría de este tipo de votos.
3.11.2
El ciudadano César Alfonso Parra Galvis solicitó fuera del término establecido
para ello que se declarara la inexequibilidad del inciso final del parágrafo
tercero del artículo 29 del proyecto de ley estatutaria por cuanto violó los
principios de consecutividad y de identidad flexible y relativa.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta
Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General
de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, exponiendo argumentos relacionados tanto con el trámite del
proyecto como con su contenido:
1.
Para iniciar, la Vista Fiscal describe cada una de las etapas del procedimiento
legislativo surtido por el proyecto de ley bajo examen, y refiere que se
configuró un vicio relativo a la ausencia de cumplimiento del requisito de
mayoría calificada para aprobar el proyecto conciliado en la Cámara de
Representantes, puesto que en la certificación pertinente suscrita por el
Secretario General de la Corporación se alude a dos votaciones contenidas en
actas de plenaria que no se han publicado y, por tanto, que impiden verificar
el quórum y el número de votos favorables. En este sentido, sostiene que: “a
menos que la Corte logre establecer, merced a un ejercicio probatorio, el
número de representantes que asistieron a la sesión y el número de
representantes que votó afirmativamente el proyecto conciliado, el Ministerio
Público encuentra que existe un vicio en el proceso de formación del proyecto
de ley estatutaria”.
2.
Respecto del contenido, el Procurador comienza por manifestar que el primer
capítulo del proyecto de ley se ajusta a la Constitución por cuanto lo único
que hace es consagrar principios ya establecidos en la Carta y ahondar en el
contenido de algunos de ellos. No obstante, advierte que la expresión “distribución
de la financiación estatal” contenida en el numeral 13 del artículo 4
relativo al contenido de los estatutos de los partidos y movimientos políticos,
debe ser declarado exequible solo en cuanto se entienda que la distribución de
los recursos estatales para la financiación de la organización política debe
hacerse de forma equitativa y teniendo en cuenta el artículo del proyecto en el
cual se establecen las finalidades de los recursos provenientes de la
financiación del Estado (art. 18 del proyecto).
3.
El Ministerio Público defiende la constitucionalidad del capítulo segundo
dedicado a las consultas internas y populares en cuanto tiene como fin llevar a
cabo el mandato constitucional de fomentar la participación democrática. Sin
embargo, solicita que la exequibilidad del artículo séptimo del proyecto que
concede efectos de obligatoriedad a las consultas internas y populares sea
condicionada en el mismo sentido en que lo hizo la sentencia C-089/94, la cual
estableció que los resultados de las consultas solo son imperativos cuando en
la respectiva convocatoria no se precise lo contrario. Además, solicitó
precisar que  la reglamentación que haga el Consejo Nacional Electoral sobre el
tema a la luz del último inciso del artículo 7 del proyecto, debe restringirse
a los aspectos técnicos de las consultas.
4.
Expone el Ministerio Público que el inciso primero del artículo 13 del proyecto
consagra en cabeza del Consejo Nacional Electoral la titularidad del ejercicio
de investigación y sanción a partidos y movimientos políticos de manera
confusa. Esto es así puesto que en el inciso primero dispone que la competencia
es preferente, pero acto seguido establece que esta potestad opera solo cuando
los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos “no
lo hicieren de acuerdo con su régimen disciplinario interno”, es decir,
establece que la competencia es subsidiaria. A juicio del Procurador, esta
incompatibilidad puede resolverse si se declara exequible el artículo 13 del
proyecto de Ley Estatutaria bajo el entendido que la competencia mencionada
tiene un carácter residual.
5.
En cuanto al parágrafo transitorio del artículo 14 del proyecto según el cual
en caso que los estatutos de los partidos y movimientos políticos “no
dispusieren nada sobre disolución voluntaria, tal decisión podrá ser adoptada
por las respectivas bancadas del Congreso con una votación no inferior a las
dos terceras partes de sus integrantes”, advierte la Vista Fiscal que ello
solo es posible cuando el partido o movimiento ocupen más de una curul en el
Congreso. En consecuencia, sugiere a la Corte que declare que la mayoría
exigida para regular la disolución voluntaria de un partido o movimiento no se
aplica a las bancadas conformadas por un solo parlamentario.
6.
Estima la Procuraduría que el Título II del proyecto “de la financiación política”
cumple el propósito constitucional resaltado desde la sentencia C-089/94, que
no es otro que el de contrarrestar el aporte a las campañas de dineros por
parte de grupos de interés o que provengan de fuentes ilegales que tengan por
propósito distorsionar el debate democrático.
No
obstante lo anterior, advierte que existen dos expresiones dentro del capítulo
relativo a la financiación de las campañas electorales que reproducen
disposiciones de la Ley 130 de 1994 cuya exequibilidad fue condicionada por la
sentencia C-089/94 y que, por tanto, es preciso declarar exequibles
condicionalmente de nuevo. De un lado, para la Procuraduría es necesario
precisar que el artículo 18 del presente proyecto de ley estatutaria que señala
que los partidos y movimientos con personería jurídica están obligados a
debatir y aprobar democráticamente sus respectivos presupuestos es exequible
solo “en cuanto se refiera al componente de los presupuestos que tengan
origen en fondos públicos”. De otro lado, el parágrafo segundo del artículo
25 del proyecto que establece que es obligatorio constituir auditorías para la
administración de los recursos de las campañas, debe ser declarado
constitucional siempre y cuando se entienda que esta disposición no excluye el
control que realiza la Contraloría General de la República.
7.
La Vista Fiscal no encuentra reparo de constitucionalidad frente al Título III
del proyecto que trata “de las campañas electorales”. A su juicio, su
articulado se ajusta en todo a la Constitución y es semejante a lo dispuesto
por la Ley Estatutaria 130 de 1994 que, al menos respecto de este aparte, fue
encontrado exequible por la Corte en la sentencia C-089/94.
8.
Aunque el Ministerio Público encuentra que el Título IV del proyecto de ley que
se titula “disposiciones varias” contempla normas más cercanas al
propósito de un Código Electoral por cuanto regulan los mecanismos de
escrutinio y el censo electoral, no encuentra razones que impidan que ello sea
regulado en una Ley Estatutaria como la que somete a revisión de la Corte en
esta oportunidad.
9.
Para finalizar, defiende las disposiciones relativas al censo electoral
contenidas en el artículo 47 del proyecto de ley. A su juicio, estas son normas
de carácter técnico estadístico que determinan a partir de criterios objetivos
los grupos de cédulas que conforman el censo electoral y, por lo tanto, no
vulneran por sí mismos principios, derechos y valores de orden constitucional.
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
La Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria
de la referencia, con base en lo regulado en los artículos 153 y 241-8 de la
Constitución Política.
Metodología de la sentencia
Con el fin de lograr un análisis
sistemático y suficiente de la norma objeto de examen, la Corte adoptará para
la presente decisión la metodología siguiente: En primer lugar, describirá el
procedimiento legislativo surtido para la aprobación del Proyecto de Ley y
decidirá acerca de la constitucionalidad formal del mismo.  En segundo término,
determinará la materia del proyecto de ley, con el fin de identificar su ámbito
de aplicación, al igual que las unidades temáticas que lo componen. Luego,
realizará algunas consideraciones sobre los aspectos generales del régimen
constitucional del sistema electoral y de los partidos y movimientos
políticos.  En cuarto lugar, estudiará la constitucionalidad material de dichas
unidades temáticas, a la luz de las normas superiores aplicables y, en
especial, de la definición concreta que estas han obtenido en el precedente
mencionado.
Análisis de
constitucionalidad del procedimiento legislativo
1. El procedimiento surtido en
el Congreso respecto del Proyecto de Ley Estatutaria
El expediente legislativo
enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de
Ley Estatutaria No. 190/10 Senado, 092/10 Cámara, “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento e los partidos y movimientos políticos,
de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, surtió el
siguiente trámite:
El Proyecto de Ley Estatutaria de
la referencia fue presentado ante el Congreso por el Ministro del Interior y de
Justicia. El texto del proyecto, junto con exposición de motivos, fue publicado
en la Gaceta del Congreso 636 del 13 de septiembre de 2010[3].
El trámite inició ante la Cámara de Representantes y, en razón de tratarse de
una norma estatutaria, fue repartido a la Comisión Primera Constitucional
permanente de esa corporación.  El procedimiento surtido se describe como
sigue:
1.1.  Cámara de Representantes
Trámite en la Comisión Primera
de la Cámara
1.1.1. La ponencia para primer
debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la que se
solicita aprobar la iniciativa con modificaciones, fue presentada por los
representantes Germán Varón Cotrino, Alfonso Prada Gil, Guillermo Rivera
Flórez, Carlos Arturo Correa Mojica, Jaime Buenahora Febres, Juan Carlos
Salazar Uribe, Germán Navas Talero y Heriberto Sanabria Astudillo.  El informe
de ponencia para primer debate fue publicado en la Gaceta del Congreso 691 del
27 de septiembre de 2010[4].
1.1.2. Debe acotarse que, de
acuerdo con la documentación remitida a la Corte, durante el trámite en la
Comisión tuvo lugar una audiencia pública, celebrada el 23 de septiembre de
2010.  En dicha audiencia se contó con la presencia del Gobierno Nacional, de
los partidos políticos y de representantes de organizaciones de la sociedad
civil, entre ellas el Instituto de Ciencia Política, la Fundación Foro Nacional
por Colombia, la Misión de Observación Electoral y la Alianza Iniciativa de
Mujeres por la Paz.  El acta contentiva de la audiencia fue publicada en la
Gaceta del Congreso 964 del 24 de noviembre de 2010[5].
1.1.3. Según comunicación
suscrita por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes[6], el Proyecto de Ley fue
anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 28
de septiembre de 2010, según consta en el Acta n.° 17 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 1124 de  2010. En este documento puede
verificarse que durante la sesión se surtió el siguiente trámite en relación
con el anuncio del proyecto:
“Presidente:
Anuncie, señor Secretario, los
proyectos para la próxima sesión.
Secretario:
Se anuncia, señor Presidente,
para la próxima sesión los proyectos que se discutirán y votarán.
Proyecto de ley estatutaria
número 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los Partidos y Movimientos Políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Han sido leídos los proyectos,
señor Presidente, por instrucciones suyas, que se discutirán y votarán en la
próxima sesión de la Comisión.
Presidente:
Se levanta la sesión, se
convoca para mañana a las 10:00; se levanta la sesión siendo la 1:54 p. m.”[7]
Debe tenerse en cuenta que la
sesión del 29 de septiembre, de la que da cuenta el acta n°. 18 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1125 del 22 de diciembre de 2010, no
finalizó el proceso de discusión y votación de la iniciativa. Por esta razón,
debió anunciarse nuevamente el Proyecto de Ley.  A este respecto, en la Gaceta
citada se lee lo siguiente:
“Presidente:
Anuncie los proyectos, señor
Secretario.
Secretario:
Presidente, por instrucciones
suyas, se anuncian para la próxima sesión de la Comisión.
Proyecto de ley estatutaria
número 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los Partidos y Movimientos Políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Han sido leídos los proyectos
señor Presidente, por instrucciones suyas, que se discutirán y votarán en la
próxima sesión de la Comisión.
Preside, honorable
Representante Bérner Zambrano Erazo:
Se levanta la sesión, se
convoca para el próximo martes a las 9:00.
Secretario:
Siendo las 2:00 de la tarde,
señor Presidente se ha levantado la sesión, se ha convocado para el próximo
martes a las 9.00 de la mañana; se recuerda que mañana en la ciudad de Leticia,
hay una audiencia pública sobre el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial”[8].
1.1.4. Según la certificación
expedida a solicitud de la Corte por el Secretario de la Comisión Primera del
Senado de la República, el Proyecto de Ley fue aprobado en primer debate en las
sesiones del 29 de septiembre de 2010 (Acta n.° 18 de la misma fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso 1125 del 22 de diciembre de 2010) y del 5 de octubre
del mismo año (Acta n.° 19 de la misma fecha, publicada en la Gaceta
mencionada). En relación con el quórum y las mayorías obtenidas, el Secretario
presenta certificación en la que da cuenta de la votación nominal respecto de
la aprobación de cada uno de los artículos del Proyecto, según se explica del
modo siguiente:
1.1.4.1. En la sesión del 29 de
septiembre de 2010, se aprobó la proposición con la que termina el informe de
ponencia, con 30 votos favorables, 3 abstenciones y 2 excusas. Esto es, mayoría
absoluta, habida consideración que la Comisión está integrada por 35
representantes.
1.1.4.2. En la sesión del 5 de
octubre de 2010, fueron votados: (i) los artículos 1º, 4º, 5º, 12, 13,
14, 15, 16, 18, 20, 23, 25, 27, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 44, 46, 47, 48, 50
y 51, con 30 votos favorables y 5 abstenciones, configurándose mayoría
absoluta; (ii) los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 17, 22, 26, 28, 29,
30, 36, 37, 42 y 49, con 29 votos favorables y 6 abstenciones, configurándose
mayoría absoluta; (iii) los artículos 11, 19, 21, 24, 31, 41, 43 y 45,
fueron aprobados con 26 votos favorables y 9 abstenciones, esto es, mayoría
absoluta; y (iv) el título del Proyecto de Ley, fue aprobado con 26 votos
favorables y 5 abstenciones, comprobándose mayoría absoluta.
Trámite en la Plenaria de la
Cámara de Representantes
1.1.5. La ponencia para segundo
debate fue presentada por los representantes Germán Varón Cotrino, Alfonso
Prada Gil, Guillermo Rivera Flórez, Carlos Arturo Correa Mojica, Jaime
Buenahora Febres, Juan Carlos Salazar Uribe, Germán Navas Talero, Roosevelt
Rodríguez Rengifo, Victoria Eugenia Vargas Vives, Alfredo Bocanegra Varón y
Heriberto Sanabria Astudillo.  El documento fue publicado en la Gaceta del
Congreso 771 del 13 de octubre de 2010[9].
1.1.6. Según certificación
suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes[10],
el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo
debate en la sesión plenaria del 27 de octubre de 2010, según consta en el Acta
n.° 27 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 894 del 12 de
noviembre de 2010. En el texto de la referida acta, se señala lo siguiente
frente al anuncio del debate y aprobación de la iniciativa:
“Dirección de la sesión por
la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga:
Anuncio de proyectos señor
Secretario, solamente había 65 Representantes, anuncie proyectos para el día
martes.
La Secretaría General
informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez:
Se anuncian los siguientes
proyectos para el próximo martes.
Dirección de la sesión por
la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga:
Se anuncian los siguientes
proyectos para la sesión plenaria del día 2 de noviembre del 2010 o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos, de acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio 3 de 2003 en su
artículo 8º.
Proyectos para segundo
debate
Proyecto de ley Estatutaria
092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Señor Presidente, han sido
anunciados los proyectos de ley.
Dirección de la sesión por
la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga:
Se levanta la sesión y se
convoca para el próximo martes 2 de noviembre a las 2:00 p. m.”[11].
1.1.7.  De manera similar a como
sucedió en el primer debate, la plenaria de la Cámara de Representantes
procedió a la discusión y votación del Proyecto de Ley en dos sesiones, a
saber, (i) la sesión del 2 de noviembre de 2010, contenida en el Acta
n.° 28 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1121 del 22 de
diciembre de 2010; y (ii) la sesión del 3 de noviembre de 2010,
contenida en el Acta n.° 29 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 1135 del 28 de diciembre de 2010.  En ese orden de ideas, en la
primera de las sesiones mencionadas fue reiterado el anuncio de discusión y
votación, como se verifica en el acta correspondiente:
“Secretario General, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Se anuncia el siguiente
proyecto de ley para la sesión de mañana miércoles 3 de noviembre o para la próxima
sesión en la que se debatan proyectos de ley o de actos legislativos.
Proyecto de ley estatutaria 92
de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamientos
de los partidos y movimientos políticos de los procesos electorales y se dictan
otras disposiciones. Señor Presidente, la Secretaría de acuerdo a su
instrucción informa que queda cerrado el término para radicar nuevas
proposiciones, no se recibirán nuevas proposiciones de acuerdo a la orden
impartida por el señor Presidente de la Cámara.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Señor Secretario, infórmeme lo
siguiente, qué ponencias de la agenda nacional han llegado ya a la Secretaría.
Secretario General, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Estamos pendientes de recibir
la ponencia del proyecto del acto legislativo de la Comisión Nacional de
Televisión, pero se ha anunciado que la van a radicar, todavía no ha llegado a
la Plenaria, señor Presidente.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Es buena esa claridad, señor
Secretario, para efectos de que estemos tranquilos, que en la Plenaria de
Cámara la agenda marcha al ritmo de los proyectos que lleguen de Unidad
Nacional aquí a la Plenaria. Se levanta la sesión, se convoca a las doce del
día acá en la Plenaria de la Cámara”[12].
1.1.8.  Como se indicó, la
iniciativa fue aprobada, de manera definitiva, en la sesión plenaria del 3 de
noviembre de 2010. Acerca del quórum y las mayorías obtenidas, la certificación
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes señala:
“Ponencia para
Segundo Debate: por el Sí: 85 por el No: 7 votos. (Ver página de
la Gaceta del congreso 1121 de 2010).
Artículos que
se votaron en Bloque: El 5, el 7, el 8, el 9, el 10, el 18, el 22, el 23, el
27, el 34, el 35, el 36, el 41, el 42, el 43, el 44, el 52, el 55, el 56, el 57
y el 59. Por el Sí: 100 por el No: 4 votos. Aprobado por las
mayorías exigidas en la Constitución y la Ley. (Ver página 44 de la gaceta del
Congreso 1121 de 2010).
Artículos que
se votaron en Bloque:  El artículo 30, el artículo 37, el artículo 47, el
artículo 48, el artículo 49, el artículo 50, el artículo 51. Por el Si: 88
por el No: 4 (Ver página 56 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Artículo 1º
con la proposición de la Doctora Liliana Barrera por el Si: 93 por el No:
0 (ver página 26 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Proposición
aditiva para el Artículo 1º propuesta por el doctor Guillermo Rivera por el Si:
52 por el No: 44. Negada. “Ha sido negada la proposición aditiva,
Señor Presidente” (Ver página 64 y 65 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
El artículo 2º
con las proposiciones del Doctor Roosvelt Rodríguez y el Doctor Didier Burgos
(Ver página 65 a 67) Por el Si: 91 por el No: 7 (ver página 74 de
la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
El artículo 2º
con la proposición del Doctor Didier Burgos (ver página 79 de la Gaceta del
Congreso 1121 de 2010) Por el Si: 53 por el No: 34 “no  ha sido
aprobada la proposición del Doctor Burgos”.
El artículo 2º
con la proposición del Representante Heriberto Sanabria por el Si: 22
por el No: 64. Ha sido negada (ver página 84 a 85 de la gaceta del
Congreso 1121 de 2010).
Artículo 3º
con la proposición del doctor Roosvelt Rodríguez por el Si: 86 por el No:
7 Aprobada (ver página 92 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Artículo 4º
con la proposición de la Doctora Lina María Barrera por el Si: 86 por el
No: 0 (ver página 95 a 98 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Lo anterior
según consta en el registro electrónico y manual  remitido por la
Subsecretaría General de la Corporación y en el acta de Plenaria 28 de
Noviembre 2 de 2010; anexo la Gaceta  del Congreso nº 1121/10, en la cual fue
publicada el Acta en comento.
Que  el
Proyecto de Ley en comento fue  anunciado previamente a la votación en Plenaria
el día 27 de Octubre de 2010,  según consta en el Acta de Plenaria Nº 27 de
misma fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso Nº
894/10, la cual anexo. (Ver  Pág. 26 y 27). En esta misma sesión se realizó el
anuncio previo a la aprobación en Plenaria del día 3 de Noviembre de 2010 (ver
anuncio a pág. 95).
Que en Sesión
Plenaria de la H. Cámara de Representantes  del día 3 de noviembre de  2010, a
la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y un (153) Honorables
Representantes; fue considerado y aprobado en votación nominal  por mayoría
absoluta,   parte del articulado, el título y la pregunta “Si quieren los
Representantes que este Proyecto de Ley sea Ley de la República” del proyecto
de Ley en mención de la siguiente manera:
Artículo 6º
como viene en la ponencia por el Si: 68 por el No 33, “ha sido
negado el artículo 6º por no alcanzar la mayoría absoluta” (ver página 31 a 33
de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 11º
como viene en la ponencia por el Si: 94 por el No: 0  (Ver
páginas 33 a 34 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010). Aprobado.
Artículo 12º
con Dos (2) proposiciones del Doctor Noel Ricardo Valencia por el Si: 6
por el No: 93, “Ha sido Negada” (ver páginas 37 a 39 de la Gaceta del
Congreso 1135 de 2010).
Artículo 12º
como viene en la ponencia  por el Si: 93  por el No: 0. Ha sido
aprobada (ver página 40 a 41 de la gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 13º
con la proposición del Doctor Hernando Hernández Tapasco por el Si: 101
por el No: 0 (ver páginas 41 a 43 de la Gaceta del Congreso 1135 de
2010).
Artículo 14º
como viene en la ponencia salvo el artículo 5º que aparece a página 48 de la
Gaceta del Congreso 1135 de 2010, la cual fue concertada y aprobada por la
ponencia por el Si: 99 con el voto del Honorable Representante Hernando
Penagos,  por el No: 0 (ver páginas 48 a 50 de la Gaceta del Congreso
1135 de 2010).
Artículo 15º
con la proposición del Doctor Juan Carlos Salazar y el Doctor Noel Ricardo que
se van a votar en bloque  por el Si: 92 por el No: 3. Aprobada
(ver página 52 de la Gaceta del congreso 1135 de 2010.
Artículo 16º
con las proposiciones de la Doctora Lina Barrera y el Doctor German Varón por
el Si: 97 por el No: 0. Aprobada. (ver páginas 54 de la Gaceta
del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 17º
con la proposición del Doctor Juan Carlos Salazar por el Si: 91  Por el No:
0. Aprobada. (ver páginas 56 a 58 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 19º
con la proposición del Doctor Alfonso Prada por el Si: 24  por el No:
68: Ha sido Negada. (ver páginas 59 a 68 de la Gaceta del Congreso 1135 de
2010).
Artículo 19º
como viene en la ponencia por el Si: 88 por el No: 1. Aprobado.
(ver páginas 68 a 69  de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 19º
con una proposición aditiva del Doctor Hernando Hernández Tapasco, por el Si:
27   por el No: 62. Negada. (ver página 70 a 72 de la Gaceta del
Congreso 1135 de 2010).
Artículo 20º
con una proposición del Doctor Obed Zuluaga por el si: 14   por el No:
73. Negada. (ver página 74 a 78 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 20º
como viene en la ponencia, por el Si: 89  por el No: 0. Aprobada.
(ver página 78 a 79 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 21º
con la proposición del Doctor Heriberto Sanabria por el Si: 88  Por el No:
0. Aprobada. (ver página 80 a 82 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 24º
con la proposición de los Doctores Alejandro Chacón Jaime Buenahora y Alfredo
Deluque   por el si: 87  por el No: 3. Aprobada (ver páginas 87 a
89 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 25º
con la Proposición del Doctor Jaime Dussán y Jairo Roldán, por el Si: 89
por el No: 1. Aprobada (ver página 91 de la Gaceta del Congreso 1135 de
2010).
Artículo 26º
con la proposición del Doctor Gaviria por el si: 86 por el No: 0.
Aprobada (ver páginas 91 y 92 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 28º
con la proposición del Doctor Alejandro Chacón por el Si: 87 por el No:
1. Aprobado. (ver página 93 a 96 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 29º
con la proposición del Doctor Juan Carlos Salazar por el si: 26  por el No:
62. Negada. (Ver página 99 a 101 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 29º
como viene en la ponencia por el si: 84  por el No: 2. Aprobado.
(ver página 101 a 103 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 31º
con la proposición del Doctor Jaime Buenahora y otros por el Si: 58 por
el No: 27. Negada. (ver página 104 a 111 de la Gaceta del Congreso 1135
de 2010).
Artículo 31º
con la proposición de los Doctores Bérner Zambrano y Mario Suárez por el Si:
86 por el No: 0. Aprobada (ver página 112 a 114 de la Gaceta
del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 32º
con la proposición del Representante LUIS ENRIQUE DUSAN por el SI: 4 por
el No: 85 (ver página 114 a 117 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 32º
con la proposición del Representante TELESFORO PEDRAZA, Humprey Roa, Orlando
Clavijo. Por el SI: 89 por el No: 3, negado (sic)[13]
(ver página 117 a 119 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 33º
con la proposición del Representante HERIBERTO SANABRIA. Por el SI: 2,
por  No: 82, negada (ver pág. 120, a 121 de la Gaceta del Congreso 1135
de 2010).
Artículo 33º
como viene en la ponencia más la modificación del inciso 3º. Por el SI: 84,
por el No: 0, aprobada (ver pág. 124, a 128 de la Gaceta del Congreso
1135 de 2010).
Artículo 38
con la proposición del Representante  OBED DE JESUS ZULUAGA. Por el SI: 84,
por el No: 0, (ver pág. 128, a 130 de la Gaceta del Congreso 1135 de
2010)
Artículo 39º
con una proposición concertada, el 40, el 53 y el 54 se votarían como viene en
el informe de ponencia, por el SI: 86, por el No: 0 aprobada (ver
pág. 132 a 134 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
El título, la
pregunta ¿quiere la cámara que este proyecto sea ley de la Republica?, más el
retiro de los artículos 58, 45 y 46 por el SI: 84, por el No: 0
aprobado (ver pág. 135 a 140 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010)”[14]
(negrillas originales).
1.2. Senado de la República
Trámite en la Comisión Primera
del Senado
1.2.1. Para primer debate ante la
Comisión Primera del Senado, rindieron ponencia favorable los senadores Carlos
Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Roberto Gerlein Echavarría, Jorge
Eduardo Londoño, Juan Carlos Rizzetto y Luis Carlos Avellaneda. La ponencia fue
publicada en la Gaceta del Congreso 984 del 30 de noviembre de 2010[15].
1.2.2. Según certificación expedida
por el Secretario de la Comisión Primera del Senado[16],
en sesión del 30 de noviembre de 2010, se anunció la discusión y aprobación del
Proyecto de Ley, sesión contenida en el Acta n.° 31 de esa fecha, publicada en
la Gaceta del Congreso 37 del 11 de febrero de 2011.  En cuanto a esta
actuación, en la citada Acta se lee lo siguiente:
“Por Secretaría se da lectura
a los proyectos que por disposición de la Presidencia.
En la próxima sesión conjunta
de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, se discutirá y votará el
siguiente proyecto:
1. Proyecto de ley número 202
del 2010 Senado, 149 de 2010 Cámara, por la cual se dictan disposiciones de
justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las
víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se
conceden beneficios jurídicos y de dictan otras disposiciones.
Y en la próxima sesión
ordinaria de la Comisión Primera del Senado, se discutirán y votaran los
siguientes proyectos:
1. Proyecto de ley número 190
de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Siendo las 12:14 p. m. la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 1° de diciembre
de 2010, a partir de las 10:00 a. m., Sesiones Conjunta en el Salón Elíptico
del Capitolio Nacional y para el día jueves 2 de diciembre de 2010 a partir de
las 10 a. m. en el salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”
1.2.3. Como consta en la
certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue discutido y
aprobado por la Comisión Primera del Senado el 2 de diciembre de 2010, según
consta en el Acta n.° 32 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
38 del 11 de febrero de 2011. A este respecto, la constancia sobre quórum y
votación señala lo siguiente:
1.2.3.1. La certificación señala
que fueron puestos a consideración dos informes de ponencia, “los cuales
solicitaban dar primer debate a esta iniciativa, tomándose como ponencia base,
el informe radicado en primer lugar. || Sometido a votación nominal, (…)
la proposición con la que termina el informe de ponencia base, fue aprobado
mediante votación nominal por el siguiente resultado: VOTOS POR EL SÍ: 13 VOTOS
POR EL NO: O. La Secretaría dejó constancia que los Senadores Hernán Andrade
Serrano y Roberto Gerlein, no estuvieron presentes en la votación por haberles
la Comisión aceptado el impedimento respecto del artículo 28 del pliego de
modificaciones”. Del mismo modo, la certificación prevé que la citada
proposición contó con mayoría absoluta, lo cual se comprueba habida
consideración que la Comisión está integrada por 19 senadores.
1.2.3.2. El título del Proyecto
de ley obtuvo 12 votos a favor y ninguno en contra, configurándose mayoría
absoluta.
1.2.3.3. Los artículos 3, 7, 8,
9, 11, 14, 15, 18, 20, 23, 24, 28, 30, 31, 32, 33, 35, 38, 40, 41, 42, 44, 45,
46, 47, 48, 49, 51 y 54 fueron aprobados en bloque. Según lo certificado, los
citados artículos obtuvieron 16 votos favorables y ninguno en contra, por lo
que se logró mayoría absoluta.
1.2.3.4. Los artículos 2º, 4º,
6º, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 25, 26, 36, 39, 43, 50, 53, fueron aprobados en
proposiciones sustitutivas, obteniendo el mismo número de votos indicado en el
numeral anterior.
1.2.3.5. El artículo 27 fue
votado conforme a la proposición aditiva presentada en la Comisión. Obtuvo 16
votos favorables y ninguno desfavorable.
1.2.3.6. Los artículos 1º, 5º,
29, 34, 37 y 52 fueron votados en bloque y conforme el texto del pliego de
modificaciones.  El artículo 22 fue votado en proposición sustitutiva.  Tanto
en uno como en otro caso, la votación fue de 15 votos favorables y ninguno
desfavorable.
De acuerdo con los resultados
citados, la Secretaría de la Comisión Primera del Senado certifica que el
Proyecto de Ley “fue aprobado con la mayoría requerida por la Constitución y
la Ley para el trámite de leyes estatutarias”.
Trámite en la Plenaria del
Senado de la República
1.2.4. Para segundo debate la
ponencia fue presentada por los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan
Fernando Cristo, Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Eduardo Londoño, Juan Carlos
Rizzetto y Luís Carlos Avellaneda. La ponencia fue publicada en la Gaceta del
Congreso 1065 de 9 de diciembre de 2010[17]. A este respecto, debe
indicarse que el informe de ponencia fue publicado previamente en la Gaceta del
Congreso 1050 del 7 de diciembre de 2010. Sin embargo, esa publicación fue
calificada como un error por los coordinadores ponentes, lo que motivó una
nueva, contenida en la Gaceta 1065/10, texto que fue sometido a discusión y
votación de la plenaria.  Esta circunstancia es evidenciada por el senador Juan
Fernando Cristo Bustos, coordinador de los ponentes, quien al presentar la
iniciativa al pleno del Senado, expresó:
“Yo no voy a entrar, señor
Presidente, o señora Presidenta, a profundizar en este aspecto, quiero
expresarle a los colegas que el texto del articulado está en la Gaceta número
1065 hubo una confusión para que algunos que tienen la Gaceta 1050 ese no es el
texto del articulado.
Ese texto ya fue corregido por
que hubo un impasse en la Comisión Primera del Senado en la Secretaria
básicamente es el mismo texto pero ya con las precisiones que se habían
introducido en la Comisión Primera de Senado.
En la Comisión Primera de
Senado el proyecto fue aprobado por unanimidad, en la Comisión Primera de
Senado se acordó que la ponencia para la plenaria incorporaría unas
observaciones que hicieron varios colegas de las distintas bancadas.
Por ello, la ponencia o el
articulado que ustedes ven en la Gaceta 1065 trae un pliego de modificaciones
en doce o catorce artículos muy precisas, sobre temas muy concretos, algunos
simplemente de redacción”[18].
1.2.5. De acuerdo con lo
comunicado por el Secretario General del Senado de la República[19],
en sesión plenaria del 7 de diciembre de 2010 se anunció la discusión y
aprobación del Proyecto de Ley, como consta en el Acta n.° 31 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 76 del 10 de marzo de 2011. Sobre el
particular, en el acta citada se señaló:
“Siendo las 2:15 p. m., la
Presidencia reanuda la sesión formal, e indica a la Secretaría dar lectura a
los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Señor Presidente, los
siguientes son los proyectos para debatir y votar en la próxima sesión:
(…)
Proyectos con ponencia para
Segundo Debate
(…)
Proyecto de ley número 190 de
2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización
y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
Están leídos y anunciados señor
Presidente los proyectos para la próxima sesión Plenaria.
(…)
Siendo las 2:25 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 13 de diciembre de
2010, a las 9:00 a. m.”[20].
1.2.6. Según la comunicación antes
citada, en sesión plenaria del 13 de diciembre de 2010, contenida en el Acta
n.° 32 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 77 del 10 de
marzo de 2011, fue debatido y aprobado el Proyecto de Ley. Sobre el quórum y
las mayorías, la Secretaría señala que “[l]a votación fue de 60 votos
por el SI y 1 Voto por el NO para un total de 61 voto”.
1.3. Conciliación
En razón a la existencia de
discrepancias entre los textos aprobados por las cámaras legislativas, fue
necesario tramitar el informe de la comisión accidental de conciliación, de
conformidad con lo señalado en el artículo 161 C.P. El procedimiento surtido
fue el siguiente:
1.3.1. Senado de la República
1.3.1.1. El informe de
conciliación al Proyecto de Ley fue suscrito por los senadores Carlos Enrique
Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Jorge Eduardo Londoño y Hernán Andrade
Serrano, al igual que por los representantes a la Cámara Guillermo Rivera,
Alfonso Prada Gil, Juan Carlos García y Jaime Buenahora Febres. El informe fue publicado
en la Gaceta del Congreso 1092 del 14 de diciembre de 2010, para el caso del
Senado, y la Gaceta 1095 de la misma fecha, en relación con la Cámara de
Representantes.
1.3.1.2. Como lo comunicó a
solicitud de la Corte el Secretario General del Senado de la República, el
anuncio de la discusión y aprobación del informe de conciliación se realizó en
la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010, según el acta n.° 33 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 78 del 10 de marzo de 2011.  Al
respecto, en el acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Señor Presidente, los siguientes
son los proyectos para la sesión del día de mañana:
Con informe de Conciliación
(…)
Proyecto de ley número 190 de
2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Todos estos proyectos están
debidamente publicados en la Gaceta del Congreso, están leídos señor Presidente
los proyectos y anunciados para la próxima sesión.
(…)
Siendo las 8:30 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 15 de diciembre
de 2010, a las 9:00 a. m.”[21].
1.3.1.3. Conforme la comunicación
mencionada, el informe de conciliación fue discutido y aprobado por la plenaria
del Senado de la República en sesión del 15 de diciembre de 2010, contenida en
el Acta n.° 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 80 del 11
de marzo de 2011. La comunicación indica que en relación con dicha aprobación, “[l]a
votación fue de 53 votos por el SI y 4 votos por el NO para un total de 57
votos.” Ahora bien, en el acta citada se observa que la votación fue
nominal, obteniéndose los guarismos antes indicados, por lo que se comprueba la
existencia de mayoría absoluta[22].
1.3.2. Cámara de
Representantes
1.3.2.1. Como se indicó, el
informe de la comisión accidental de conciliación fue publicado en la Gaceta
del Congreso 1092 del 14 de diciembre de 2010, para el caso del Senado, y la
Gaceta 1095 de la misma fecha, en relación con la Cámara de Representantes.
1.3.2.2. De acuerdo con la
certificación mencionada en el apartado 1.1.6. de este análisis, el Secretario
General de la Cámara de Representantes hace constar que el anuncio de la discusión
y aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación se realizó
en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 41
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 213 del 28 de abril de
2011. Sobre el particular, en este documento se lee lo siguiente:
“Lea los proyectos para
mañana.
La Secretaría General
informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Señor Presidente, se
desintegró el quórum decisorio, vamos a anunciar proyectos.
Dirección de la sesión por
la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Vamos a convocar mañana a las
9:00 de la mañana.
La Secretaría general
informa (doctora Flor Marina Daza)
Se anuncian los siguientes
proyectos para la Sesión Plenaria del día 15 de diciembre o para la siguiente
sesión en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, de acuerdo
al acto legislativo 01 de julio 3 de 2003.
Informes de Conciliación:
(…)
Proyecto de Ley estatutaria
092 de 2010 Cámara, 190 de 2010 Senado, “Por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
(…)
Han sido anunciados los
Proyectos señor Presidente, para mañana 15 de diciembre o para la próxima
sesión en la que se debatan proyectos de ley o de acto legislativo.
Dirección de la sesión por
la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Se levanta y se convoca para
mañana a las 10:00 de la mañana”[23].
1.3.2.3. Según la certificación
citada en el numeral anterior, el informe de conciliación fue discutido y
aprobado en la sesión plenaria del 15 de diciembre de 2010, contenida en el
Acta n.° 42 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 287 del 20
de mayo de 2011. Sobre el quórum y mayorías, la mencionada certificación
expresa que en la citada sesión el informe fue aprobado mediante votación
nominal, con 116 votos favorables y ninguno desfavorable.  No obstante, de la
lectura del acta correspondiente se encuentra que la votación real fue de 117
votos, pues dejó de contabilizarse uno de ellos, depositado por el
representante Simón Gaviria, como tuvo oportunidad de indicarse expresamente en
la misma[24].  En todo caso, se
cumplió con el requisito de mayoría absoluta.
2. Constitucionalidad del
trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria
2.1. En razón de la importancia
jerárquica y funcional que el ordenamiento constitucional confiere a las leyes
estatutarias, la misma Carta Política dispone requisitos particulares para su
promulgación. En ese sentido, el artículo 151 C.P. prevé que estas leyes
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra cámara. De igual modo, el artículo 153 C.P. determina
que la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias exigirá la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse en una sola
legislatura.  A su vez, se dispone que el trámite de aprobación de las leyes
estatutarias comprende la revisión previa, por parte de la Corte
Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, para lo cual cualquier
ciudadano podrá intervenir para defenderla e impugnarla. De estas disposiciones
se colige que, en los aspectos procedimentales distintos a los enunciados, se
aplicarán las demás normas que regulan el trámite legislativo.
En este orden de ideas, la Corte
ha indicado[25] que los proyectos de ley
estatutaria deben cumplir con los siguientes requisitos de procedimiento: (i)
cumplir con el requisito de publicación del proyecto en la Gaceta del
Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley
5ª de 1999, art. 144); (ii) haber sido aprobados, por mayoría absoluta,
en  las comisiones y las plenarias del Senado de la República y la Cámara de
Representantes (C.P., arts. 153 y 157 y Ley 5ª de 1992, arts. 117, 119 y 147); (iii)
haber respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución
Política para los debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y
que entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no
inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la
iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince
días; (iv) haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a
votación en sesión distinta a aquélla en la que se efectúa la respectiva
votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada (art. 8
del Acto Legislativo 1º de 2003 – C.P., art. 160). Al respecto cabe anotar que
el art. 9 del Acto Legislativo 1º de 2003 (C.P., art. 161) dispuso que esta
exigencia también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones
de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes; (v)
haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de
que este plazo se refiere únicamente al trámite dentro el Congreso, y no se
extiende al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte
Constitucional (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208); (vi) respetar
los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts.
158, 157, 160 y 161); (vii) para el caso de las normas que ordenan gasto
público, acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley
819/03 – Orgánica de Presupuesto, al igual que la reserva de iniciativa
legislativa que para el efecto prevé el artículo 154 C.P.; y (viii) haber
obtenido la sanción del gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley
estatutaria solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya
efectuado el control previo de constitucionalidad y haya declarado la
exequibilidad de las disposiciones del proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241),
razón por la cual se trata de una condición que no es posible comprobar en esta
sentencia.
Adicional a ello, también debe
verificarse en esta instancia el cumplimiento del requisito de consulta previa
respecto de las normas que afecten directamente a comunidades indígenas y
afrodescendientes. Si bien esta condición no corresponde a asuntos de trámite,
pues hace referencia a procedimientos previos que habilitan el debate
parlamentario, por razones metodológicas y de estructura del fallo, la Corte
hará el análisis correspondiente en esta sección de la sentencia.
Por ende, la Sala asumirá por
separado el estudio de cada uno de esos requisitos.
Publicaciones del Proyecto de
Ley
2.2. Verificado el trámite de la
iniciativa se encuentra que el Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del
Congreso, una vez radicado y de manera previa al conocimiento del mismo por
parte de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.  A su vez, los
informes de ponencia para cada uno de los debates, al igual que el informe de
la comisión accidental de conciliación, fueron publicados previamente al inicio
de la discusión y votación de la iniciativa, como se demuestra en el cuadro
siguiente:
Publicación
Discusión y
votación
Informe de ponencia para primer
debate. Gaceta 691 del 27 de septiembre de 2010.
Sesiones de la Comisión Primera
de la Cámara del 29 de septiembre y 5 de octubre de 2010.
Informe de ponencia para
segundo debate.  Gaceta 771 del 13 de octubre de 2010.
Sesiones Plenarias de la Cámara
de Representantes del 2 y 3 de noviembre de 2010.
Informe de ponencia para tercer
debate.  Gaceta 984 del 30 de noviembre de 2010.
Sesión de la Comisión Primera
del Senado del 2 de diciembre de 2010.
Informe de ponencia para cuarto
debate.
Gaceta 1065 del 7 de diciembre
de 2010.
Sesión plenaria del Senado del
13 de diciembre de 2010.
Informe de conciliación.
Gacetas del Congreso 1092 y 1095, ambas del 14 de diciembre de 2010.
Sesión plenaria del Senado del
14 de diciembre de 2010.
Sesión plenaria de la Cámara
del 15 de diciembre de 2010.
Como se observa, cada una de las
publicaciones antecedió al trámite correspondiente, de modo que no se evidencia
vicio alguno en relación con esta materia.  Esta conclusión persiste incluso
para el caso particular de la publicación del informe de ponencia para cuarto
debate, en la plenaria del Senado de la República.  Si bien en esa ocasión se
incurrió en el error de publicar una ponencia que no correspondía a lo decidido
por los ponentes, este yerro fue advertido, lo que motivó una nueva
publicación, la cual tuvo lugar antes de que tuviera lugar la discusión y
votación del Proyecto, informándose a la plenaria sobre esa circunstancia. A
este respecto, la jurisprudencia constitucional ha previsto que el principio de
publicidad se concentra en exigir que los congresistas conozcan el texto de la
ponencia antes de iniciar el debate correspondiente, lo cual puede acreditarse
bien a través de la publicación en Gaceta de fecha previa a la discusión, o
mediante otros mecanismos excepcionales que aseguren la misma finalidad, como
la distribución de copias de la ponencia antes de dar inicio al debate. La
sentencia C-034/09, indicó que “…Si bien la Constitución no exige que la
ponencia o el informe de ponencia para primer debate sea publicado antes de
darle trámite en la comisión correspondiente, este requisito se impone porque
así lo dispone el artículo 156 del Reglamento del Congreso, que constituye
parámetro de constitucionalidad, y su incumplimiento configura un vicio de
inconstitucionalidad que no puede ser subsanado. Sin embargo, la interpretación
del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de publicidad
de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías: la principal, es la
publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso de manera previa
al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la reproducción
del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre
los miembros de la Comisión. En este último caso, es obvio que debe entenderse
que la publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser
así, no tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la
ponencia”.
En el presente caso dicha
publicación tuvo lugar, por lo que no se evidencia la existencia de vicio de
procedimiento alguno que reste eficacia al principio de publicidad para la
etapa del trámite objeto de análisis.
Aprobación por mayoría
absoluta
2.3. Según las certificaciones
aportadas por los Secretarios de las comisiones y las cámaras, aunado al
análisis de las actas contentivas de las sesiones en que se llevó a cabo cada
una de las votaciones, la Corte concluye que la iniciativa contó con las
mayorías exigidas por el artículo 152 de la Constitución.  A este respecto,
debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 C.P.,
modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, el voto de los
miembros del Congreso será nominal y público.
2.3.1. Así, para el caso del
primer debate, se encuentra que la ponencia con el pliego de modificaciones
propuesto contiene 51 artículos. Habida consideración que, según lo dispuesto
en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes está compuesta por 35 miembros, la mayoría absoluta es de 18
parlamentarios.
De acuerdo con la certificación
expedida por el Secretario de la Comisión, transcrita en el apartado 1.1.4.2.,
al igual que la verificación adelantada por la Corte de las actas
correspondientes a las sesiones en que se discutió el Proyecto, se tiene que
tanto (i) la proposición con la que termina el informe de ponencia; (ii)
el articulado contenido en el informe de ponencia, bien en su versión
original o con las modificaciones propuestas por los miembros de la comisión; y
(iii) el título de la iniciativa, al igual que la proposición para darle
segundo debate, contaron con la mayoría prevista en el  artículo 153 C.P.,
puesto que en cada uno de los casos se superó el número de 18 votos favorables.
De otro lado, las votaciones se realizaron de manera nominal, consignándose los
nombres de los representantes que votaron en uno u otro sentido. Por último,
cabe señalar que dentro del debate fueron propuestos dos artículos nuevos, los
cuales no fueron sometidos a votación, sino que se decidió por parte de quien
los propuso, su bancada y por la mesa directiva de la Comisión que quedaran
como constancia, a fin que fueran puestos a consideración de la plenaria de la
Cámara, en el informe de ponencia correspondiente[26].
2.3.2. En lo que respecta a la
Plenaria de la Cámara de Representantes y de acuerdo con lo informado por el
Secretario General de esa corporación, explicado en el apartado 1.1.8. de esta
sección, y aunado a lo verificado por la Corte de la lectura de las Actas
correspondientes a las sesiones del 2 y 3 de noviembre de 2010, se encuentra,
de manera similar a lo analizado para el caso de la Comisión Primera, que tanto
la proposición con la que termina el informe de ponencia; el articulado
contenido en dicho informe, junto con las modificaciones propuestas; el título
del proyecto y la proposición de convertir al Proyecto en Ley de la República,
contaron con las mayorías exigidas. Ello en el entendido que los artículos
contenidos en el informe de ponencia, junto con las adiciones y modificaciones
realizadas por la plenaria y el título de la iniciativa, fueron aprobados con
la mayoría absoluta exigida de al menos 84 representantes, que conforman la mitad
más uno de los miembros de la Cámara.
De otro lado, debe tenerse en
cuenta que la plenaria decidió (i) someter a discusión y votación el
“retiro” de los artículos 45, 46 y 58 de la ponencia, con el fin de proponerlos
como “constancias” ante el Senado[27]; (ii) votar
negativamente, con la mayoría absoluta requerida, los artículos 6º y 26 del
informe de ponencia.
2.3.3. Para la aprobación del
Proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República, fueron puestos a
consideración dos informes de ponencia, ambos favorables. El primero, que acoge
la posición mayoritaria y suscrito por los senadores Juan Fernando Cristo,
Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Eduardo Londoño y Luís Carlos Avellaneda.  El
segundo, presentado por los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo y Juan
Carlos Rizzetto, que guarda estrechas similitudes con la mayoritaria, salvo
algunos aspectos relacionados con la regulación de los anticipos de las
campañas y la intervención en política de los servidores públicos, entre otros.
Ante esta situación, la Comisión
resolvió (i) someter a discusión y aprobación la proposición favorable
de dar tercer debate a la iniciativa, común para ambas ponencias; y (ii) tomar
la ponencia mayoritaria como base, aprobándose en bloque los artículos 3, 7, 8,
9, 11, 14, 15, 18, 20, 23, 24, 28, 30, 31, 32, 33, 35, 38, 40, 41, 42, 44, 45,
46, 47, 48, 49, 51 y 54, los cuales no tenían propuestas de modificación.
Luego, fueron aprobados en otro
bloque los artículos 2º, 4º, 6º, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 25, 26, 36, 39,
43, 50 y 53, conforme a las proposiciones sustitutivas, acordadas entre los
senadores coordinadores ponentes Cristo y Soto. Finalmente, los demás artículos
fueron sometidos a discusión y votación conforme a las proposiciones
presentadas durante el debate, al igual que el título del proyecto.
En cada uno de estos casos, de
acuerdo con la certificación presentada por el Secretario de la Comisión y la
verificación del Acta correspondiente, se concluye que se logró la mayoría
absoluta. Ello en el entendido que según lo dispuesto en el artículo 2º de la
Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera del Senado está conformada por 19
parlamentarios, por lo que la mayoría absoluta es de 10 senadores.  En cada una
de las votaciones antes descritas se obtuvieron guarismos superiores a esa
cifra, comprobándose con ello el cumplimiento de la exigencia prevista en el
artículo 153 C.P. Del mismo modo, las votaciones fueron nominales y públicas.,
cumpliéndose con ello el canon constitucional que así lo exige.
2.3.4. La aprobación y discusión
de la iniciativa en la plenaria del Senado de la República tuvo lugar en la
sesión del 13 de diciembre de 2010 y versó sobre el informe de ponencia
presentado por los senadores coordinadores ponentes Cristo Bustos y Soto
Jaramillo, el cual fue publicado en la Gaceta 1065 del 9 de diciembre de 2010.
Verificada el acta de la mencionada plenaria, la Corte corrobora lo siguiente:
2.3.4.1. La proposición de dar
segundo debate a la iniciativa, contenida en el informe de ponencia, fue
sometida a consideración de la plenaria y obtuvo 52 votos favorables y ninguno
desfavorable.  En ese orden de ideas, se cumplió con el requisito de mayoría
absoluta[28].  Esto debido a que, en
los términos del artículo 171 C.P., el Senado está integrado por 102
congresistas, por lo que mayoría absoluta es de 52 senadores.
2.3.4.2. El articulado en bloque
del Proyecto de Ley fue sometido a votación, salvo los artículos 2º, 4º, 5º,
8º,  9º, 10, 11, 12, 21, 27, 29, 36, 40 y 42.  En ese orden de ideas, fueron
aprobados con base en el texto de pliego de modificaciones los artículos 1º,
3º, 6º, 7º, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32,
33, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 43 y 44.  La votación nominal fue de 53 votos a
favor y ninguno en contra. Por lo tanto, se acreditó mayoría absoluta[29].
2.3.4.3. Los artículos 2º, 4º,
5º, 21 y 40 fueron sometidos a votación con modificaciones al texto propuesto
por el informe de ponencia.  La votación nominal fue de 56 votos a favor y
ninguno en contra, contándose por ende con mayoría absoluta[30].
2.3.4.4. Los artículos 9º, 29,
36, 40 y 42 fueron sometidos a votación con modificaciones al texto propuesto por
el informe de ponencia.  La votación nominal fue de 54 votos a favor y uno en
contra, contándose por ende con mayoría absoluta[31].
2.3.4.5.  El artículo 27 y un
artículo nuevo del Proyecto de Ley, relativo a medios de comunicación y
democracia, fueron sometidos a votación nominal, obteniéndose 52 votos
afirmativos y uno negativo, cumpliéndose así el requisito de mayoría absoluta[32].
2.3.4.6. Los artículos 8º, 10,
11, 12 y 13 del Proyecto fueron votados por separado, previa la resolución de
algunos impedimentos formulados para aprobar tales textos en particular, los
cuales fueron negados. Así, sometidos los citados artículos en bloque a
votación, obtuvieron 52 votos favorables y cinco en contra, contándose por
tanto con mayoría absoluta de la Plenaria del Senado[33].
2.3.4.7. El título del proyecto
fue sometido a consideración de la Plenaria y obtuvo 60 votos nominales
favorables y uno en contra. Así, se verificó mayoría absoluta.
Además, debe también advertirse
que las anteriores votaciones fueron nominales y públicas, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 133 C.P.
2.3.5. El informe presentado por
la comisión accidental de conciliación, tendiente a solucionar las
discrepancias existentes en los textos aprobados por las cámaras, fue votado
del siguiente modo: En la sesión plenaria del Senado del 15 de diciembre de
2010, el informe obtuvo 53 votos favorables y cuatro desfavorables, como se
demuestra de la lectura del acta correspondiente:
“La Presidencia indica a la
Secretaría continuar con el siguiente Informe de Conciliación:
Proyecto de ley número 190
de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
Dejan constancia de su retiro
del recinto del Senado, los honorables Senadores: Roberto Gerléin Echeverría,
Hernán Francisco Andrade Serrano, Héctor Julio Alfonso López, Antonio José
Correa Jiménez y Carlos Alberto Baena López.
Por Secretaría se da lectura
al Informe de Mediación, que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación del Proyecto de ley número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010
Cámara, por la cual adoptan reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones.
La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el Informe de Conciliación del Proyecto de ley
número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de
conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el Registro electrónico para proceder a la votación nominal.
La Presidencia cierra la
votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa
el siguiente resultado:
Por el SÍ:    53
Por el No:   04
TOTAL:      57 Votos
Votación nominal al informe
de conciliación del Proyecto de ley número 190 de 2010 Senado 092 de 2010
Cámara por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
[Aquí la votación nominal de cada
senador]
En consecuencia, ha sido
aprobado el Informe de Conciliación del Proyecto de ley número 190 de 2010
Senado, 092 de 2010 Cámara”[34].
En el mismo sentido, en la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes, el informe fue aprobado por mayoría
absoluta de 116 votos favorables, como consta en el acta de la sesión del 15 de
diciembre de 2010:
“Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Señor Secretario, abra el
registro.
Secretario General Doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.
Señor Presidente, para dejar
una constancia en Secretaría, que la interrupción de la votación del Acta de
Conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria 092 de 2010 Cámara y 190 de 2010
Senado, se realizó en aplicación del artículo 132 de la Ley Quinta de 1992; que
la votación citada en el momento de su interrupción por las razones expuestas,
por el señor Presidente de la Cámara, no produjo efecto jurídicos sobre la
decisión a tomar, pues no existía el quórum decisorio requerido.
Dirección de la Presidencia
Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Abrase el registro.
Intervención del Honorable
Representante Simón Gaviria Muñoz
Simón Gaviria vota Si
Secretario General Doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.
Título, por el cual se adopta
reglas de organización y funcionamientos de los partidos y movimientos
políticos de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente ya había sido
leído el acta de esta conciliación en anterior oportunidad, y estamos en la
votación.
Subsecretaria General
Doctora Flor Marina Daza Ramírez
Roosvelt Rodríguez vota Si
Secretario General Doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.
Jaime Rodríguez vota Si
Subsecretaria General
Doctora Flor Marina Daza Ramírez
Jaime Buenahora vota Si
Doctor Gnecco vota Si
Dirección de la Presidencia
Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Nancy Denise vota Si
Dirección de la Presidencia
Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctor Salamanca vota
Si
Secretario General Doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.
Diego Naranjo vota Si
Dirección de la Presidencia
Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Estamos votando la
conciliación de la reforma política.
Secretario General Doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.
Laureano Acuña vota Si
Juan Diego Gómez vota Si
Dirección de la Presidencia
Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Se cierra registro. Señor
Secretario, informe la votación.
Secretario General Doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.
Señor Presidente. Por el Si
116 votos. Por el No 2 votos.
Ha sido aprobada el acta de
conciliación por las mayorías exigidas en la Constitución, conforme a la nueva
votación que se realizó para subsanar el inconveniente presentado.
[Aquí el registro de la votación
nominal de cada representante]”[35].
Sobre el particular, como se
explicó anteriormente, la votación real del informe de conciliación por parte
de la plenaria de la Cámara fue 117 votos favorables y ninguno desfavorable,
adicionándose el voto del representante Gaviria Muñoz
2.3.6. Como se observa, el
Proyecto de la Ley de la referencia, en cada una de las etapas del
procedimiento legislativo, fue aprobado conforme a las mayorías exigidas por el
artículo 152 C.P. y mediante la votación nominal de que trata el artículo 133
C.P.
Debe indicarse que esta
conclusión pervive incluso respecto de la interrupción a la votación que tuvo
lugar en la aprobación del informe de conciliación por parte de la plenaria de
la Cámara de Representantes. De la lectura del acta de la sesión
correspondiente la Sala advierte que una vez se abrió el registro de  votación,
el representante Juan Manuel Valdés Barcha solicitó a la mesa directiva
interrumpirla, basado en lo previsto en el artículo 132 de la Ley 5ª/92, el
cual prescribe que anunciada por el presidente la iniciación de la votación, no
podrá interrumpirse, salvo que el congresista plantee una cuestión de orden
sobre la forma en que se está votando. El aspecto de orden planteado por el
congresista fue su inquietud sobre una presunta discrepancia en la información
ofrecida por los tableros electrónicos con que cuenta la plenaria, que dan
cuenta de la votación. Advertida esta circunstancia, la mesa directiva decidió
suspender esa votación, hasta que se verificara la presunta disconformidad
advertida por el representante Valdés[36]. Luego de algunas
intervenciones, fue verificado nuevamente el quórum y al advertir que se había
integrado debidamente, el informe de conciliación fue sometido a votación, como
se transcribió anteriormente.
La Corte advierte que esta
situación no afecta la constitucionalidad del procedimiento legislativo, al
menos por dos razones.  En primer término, la interrupción de la votación tuvo
lugar con base en lo dispuesto en el artículo 132 del Reglamento del Congreso,
invocándose para ello una moción de orden, única opción que la norma orgánica
permite para dicha interrupción.   En segundo lugar, la actuación no incidió en
la debida conformación de la voluntad democrática de la plenaria de la Cámara,
puesto que apenas se había iniciado la votación cuando el representante Valdés
propuso la moción de orden. Así, no concurría al momento de la votación ninguna
expresión inequívoca de la voluntad de la Cámara de aprobar o improbar el
informe de conciliación del Proyecto de Ley, por lo que no puede concluirse la
existencia de un vicio de procedimiento sino, antes bien, se está ante el
vigencia del principio de corrección formal de los procedimientos, previsto en
el artículo 2-2 de la Ley 5ª/92, el cual se extiende a la consecución del “ordenado
adelantamiento de las discusiones y votaciones.” Como se observa, esta
circunstancia dista de otros escenarios, analizados por la jurisprudencia
constitucional, en los que las mesas directivas, luego de que se ha verificado
una votación en uno u otro sentido, desconocen los efectos fácticos y jurídicos
de la misma, fundados en maniobras fraudulentas, caso en los que sí se ha
declarado la existencia de un vicio de procedimiento. Esto debido a que en esas
circunstancias se afecta la debida conformación de la voluntad de las cámaras
legislativas[37].
Cumplimiento de las pautas del
debate previstas en el artículo 160 C.P.
2.4. De la lectura de los
apartados anteriores, que dan cuenta del procedimiento legislativo surtido por
el Proyecto de Ley Estatutaria, la Corte concluye que ese trámite se cumplió de
manera ajustada a las pautas previstas en los cuatro primeros incisos del
artículo 160 C.P.
Así, en lo que respecta a los
términos para los debates, se tiene que el Proyecto fue aprobado por la
Comisión Primera de la Cámara el 5 de octubre de 2010.  A su vez, la
deliberación y votación de la iniciativa en la plenaria de la misma corporación
inició el 2 de noviembre de 2010, por lo que se cumplió con el plazo mínimo de
ocho días.  De forma análoga, para el caso del Senado de la República, el
Proyecto fue aprobado por la Comisión Primera el 2 de diciembre de 2010 y la
iniciación del debate en la plenaria tuvo lugar el 13 diciembre del mismo año,
por lo que también se cumplió con el plazo de ocho días entre la finalización
del tercer debate y el inicio del cuarto.  Al respecto, debe tenerse en cuenta
que la contabilización del término debe realizarse en días calendario, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del
Congreso, el cual prevé que todos los días de la semana, durante el periodo de
sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus
comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas mesas
directivas.  Esta regla, además, ha sido utilizada por la Corte Constitucional
para determinar el método de contabilización del plazo para los debates[38].
A las mismas conclusiones se
arriba respecto del plazo de quince días entre la aprobación del proyecto en la
Cámara y el inicio del debate en el Senado, plazo que se contabiliza del 4 de
noviembre de 2010 y el 2 de diciembre del mismo año.
Ahora bien, frente a las demás
condiciones, la Corte encuentra que en los informes de ponencia presentados
ante las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes dan
cuenta de las propuestas que fueron consideradas por las respectivas comisiones
y las razones de su rechazo. Igualmente, cada uno de los debates estuvo
precedido de la publicación del informe de ponencia respectivo, según se tuvo
oportunidad de explicar en precedencia.
Por último, debe indicarse que
revisadas por la Corte las actas que dan cuenta de los debates en comisiones y
plenarias, se constata que la deliberación estuvo sometida a las requisitos
constitucionales, identificados por la jurisprudencia de esta Corporación.
Así, la sentencia C-1041/05, que recopila el precedente sobre la materia, al
definir el concepto “debate parlamentario”, indicó que “…conforme con la
Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía
esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como
un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos
los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos
minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición
de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde
este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los
órganos directivos de las respectivas células legislativas, en acatamiento a
las normas que regulan el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios
de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a
los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los
proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del
Parlamento”.
En el caso objeto de examen,
durante el transcurso de los distintos debates, las diferentes bancadas, tanto
de colectividades mayoritarias como de minoría, les fueron garantizados los
espacios y oportunidades para su deliberación.  Aunque dentro de este trámite
también se constata que el proyecto de ley fue en buena parte concertado entre
el Gobierno y los partidos y movimientos de coalición, previo a su sometimiento
al Congreso, lo que explicó la celeridad del trámite, ello no vicia la
constitucionalidad del procedimiento legislativo, al menos por dos razones.
En primer lugar, debe tenerse en
cuenta que la concepción antes explicada acerca del debate parlamentario no
exige determinada “cantidad” de deliberación, sino que los asuntos sean
sometidos al conocimiento de las cámaras y que se otorguen a todas las
bancadas las oportunidades suficientes y adecuadas para formular sus puntos de
vista sobre la iniciativa.  El trámite objeto de estudio demuestra que no
existe evidencia que esas instancias de participación y deliberación hayan sido
coartadas o limitadas injustificadamente, lo que permite concluir que se
cumplió con el requisito de concurrencia de debate.
En segundo término, del análisis
del trámite es posible concluir que las distintas bancadas, entre ellas las
minoritarias, no solo asintieron en el contenido del articulado, sino que
apoyaron decididamente el mismo, en razón de su conveniencia para el sistema
electoral y de partidos.  Así, las diferencias existentes se centraron en
asuntos puntuales, más no en los aspectos estructurales del Proyecto.  Esto
refuerza la conclusión de la Corte, en el sentido que la iniciativa es fruto de
la debida conformación y expresión de la voluntad democrática de las cámaras
legislativas[39].
Anuncio previo a la votación
del proyecto de ley
2.5. El inciso final del artículo
160 C.P., adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, prevé
que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a
aquella que haya sido anunciado. Indica, de igual manera, que el aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
comisión, en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
Esta regla superior ha sido
entendida por la jurisprudencia constitucional como un mecanismo de
racionalidad en el trámite legislativo, que tiene como finalidad que los
congresistas estén lo suficientemente enterados de las iniciativas que serán
puestas a su consideración, enervándose con ello la posibilidad que sean
sorprendidos con votaciones intempestivas.  Esta finalidad, en criterio de la
Corte, se logra a partir de determinados requisitos, a saber[40]:
2.5.1. El anuncio de discusión y
votación no está sometido a fórmula sacramental alguna, de modo que lo que debe
verificarse en el análisis de constitucionalidad es si la expresión utilizada
transmite inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a
votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. En ese
sentido, se ha admitido por la Corte el uso de términos como “considerar”
o “debatir” e, incluso, se ha aceptado que la simple expresión “anuncio”,
utilizada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar
los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el
cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P.
Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido
durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma
constitucional.
2.5.2. El cumplimiento del
requisito de anuncio previo de la discusión y votación depende, según los
requisitos expuestos, que sea realizado para una fecha determinada o, al menos
determinable. En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas
deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y
votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el
cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se
efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que
se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente.
2.5.3. La necesidad de contar con
la certeza suficiente acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la
discusión y votación del proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que
exige la continuidad de la “cadena” de anuncios.  Según esta condición, en caso
que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la
sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión o plenaria
correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente, efectuándose
el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se realice la
discusión y aprobación del proyecto.  En caso que se pretermita este requisito,
se vulneraría el mandato constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la
iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a aquella en que previamente
se haya anunciado.
2.5.4. Por último, la doctrina
constitucional en comento ha establecido que el vicio de procedimiento derivado
del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza
subsanable.  Ello siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de
las etapas estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y
aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las
cámaras. Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento
legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías
representadas en el Congreso.  Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto
311/06, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación
de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo.  Como se
señaló en esa decisión, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el
principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de
no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un
rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.
2.5.5. Para el caso del Proyecto
de Ley objeto de análisis, la Sala advierte que los anuncios de votación fueron
realizados en debida forma y bajo el acatamiento de las condiciones de validez
constitucional antes descritas.  En efecto, para el caso de la Comisión Primera
de la Cámara, el anuncio de la votación del Proyecto se hizo en la sesión del
28 de septiembre de 2010 para la “próxima sesión”. Luego, al finalizar
esa sesión, se convocó para “mañana a las 10:00”.  La siguiente sesión
fue el 29 de septiembre del mismo año, coincidiendo con el anuncio.  No
obstante, en esa oportunidad no fue posible votar la totalidad del articulado,
lo que llevó a que se anunciara nuevamente la votación del proyecto “para el
próximo martes a las 9:00”.  Verificado el calendario, se tiene que el
siguiente martes fue el día 5 de octubre de 2010, fecha en la efectivamente se
discutió y aprobó el Proyecto por parte de la Comisión Primera de la Cámara.
En lo que respecta a la plenaria
de la Cámara de Representantes, se tiene que la votación de la iniciativa fue
anunciada para una fecha determinada, esto es, la plenaria del 2 de noviembre
de 2010.  En esa sesión fue asumido el estudio y aprobación del Proyecto, sin
que pudiera concluirse, de modo que fue nuevamente anunciado para la sesión del
3 de noviembre de 2010, fecha en la que se verificó la votación de la
iniciativa.
En relación con el anuncio para
votación en la Comisión Primera del Senado de la República, la Sala advierte
que fue realizado en la sesión del 20 de noviembre de 2010, en donde se indicó
que el Proyecto se “discutirá y votará” en la “próxima sesión”.
Así, finalizada la sesión, la presidencia de la comisión convocó la siguiente
para una fecha determinada, esto es, 2 de diciembre de 2010.  Debe tenerse en
cuenta que en ese mismo momento, la presidencia igualmente convocó para la
sesión de comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, a realizarse el 1º
de diciembre de 2010.  La Sala encuentra que, según lo anunciado, el Proyecto
fue debatido y aprobado en la sesión del 2 de diciembre de 2010.
Frente al cuarto debate,
realizado en la plenaria del Senado de la República, el anuncio para “debatir
y votar” el Proyecto, fue llevado a cabo en la sesión del 7 de diciembre de
2010, para la “próxima sesión”.  Finalizada la misma, se convocó para el
13 de diciembre de 2010, fecha en la que se pudo comprobar la discusión y
votación de la iniciativa.
A similares conclusiones arriba
la Corte respecto del trámite de aprobación del informe de conciliación en las
plenarias de las cámaras.  Para el caso del Senado, la votación fue anunciada
en al sesión del 14 de diciembre de 2010, para la “próxima sesión” que
se realizaría “mañana”.  Luego se convocó la siguiente sesión para una
fecha determinada, 15 de diciembre de 2010. La Sala encuentra que en esa sesión
tuvo lugar la aprobación del informe de conciliación. Respecto de la Cámara de
Representantes, el anuncio de votación del informe de conciliación tuvo lugar
en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010 y para una fecha determinada,
15 de diciembre del mismo año, día en que efectivamente se votó el citado
informe.
Aprobación en una sola
legislatura
2.6. El Proyecto de Ley
Estatutaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 636 del 13 de septiembre de
2010 e inició el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
el 29 de septiembre del mismo año.  El informe de conciliación fue aprobado por
las plenarias de las cámaras en sesiones del 13 y 15 de diciembre de 2010.  De
estos datos la Sala concluye que el Proyecto fue tramitado en el primer periodo
de sesiones de la legislatura 2010-2011, cumpliéndose con ello lo ordenado por
el artículo 153 C.P.
Cumplimiento de los requisitos
de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia
2.7. Acerca de los principios de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, la jurisprudencia
constitucional ha fijado un precedente consolidado, el cual será la base de la
decisión a adoptar en el presente apartado.  En ese orden de ideas, la Sala
reiterará las reglas de esa doctrina para, en segundo término, decidir acerca
de la constitucionalidad del procedimiento legislativo surtido por el Proyecto
de Ley Estatutaria[41].
2.7.1. El artículo 158 de la
Constitución establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El principio de unidad de materia, que por supuesto
resulta aplicable a los proyectos de ley estatutaria, ha sido objeto de un
análisis prolijo por parte de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha
insistido en señalar que la calificación acerca del cumplimiento de este
presupuesto está basada en la ponderación entre el contenido del principio y la
vigencia del principio democrático y la libertad de configuración normativa del
legislador. Por lo tanto, la violación del principio de unidad de materia se
acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna
relación de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal, temático,
sistemático o teleológico) con la materia de la ley respectiva[42].
Tal caracterización, entonces, es
incompatible con una visión rígida del principio, la cual afectaría de manera
desproporcionada la actividad del Congreso y los principios democrático – que
se expresa en la cláusula general de competencia legislativa -  y de
conservación del derecho. En ese sentido, el principio de unidad de materia
resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente
ajeno al contenido temático de la ley que hace parte[43].
De esta manera, el grado de rigor en el análisis de constitucionalidad sobre el
cumplimiento de la unidad de materia debe tener carácter intermedio, por lo que
adoptar una posición extrema en cualquier sentido, bien validando la inclusión
de todo texto normativo o exigiéndose un particular rigorismo en la uniformidad
temática, llegaría a impedir la eficacia de alguno de los principios
mencionados.  Así, la Corte ha señalado que “…“(…) Cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por
ejercer un control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le
reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la
intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él
permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las
normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma
que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación
y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo
violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia
regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control
que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[44].
Para la determinación del
cumplimiento de este requisito, entonces, deberá identificarse tres instancias
definidas. La primera, destinada a identificar el alcance material o núcleo
temático de la ley.   La segunda, que consistirá en determinar la proposición
normativa que se considera ajena a esa temática.  Finalmente, la tercera está
relacionada con establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con
esa temática, a partir de los criterios de conexidad citados. A partir de esta
diferenciación, la Corte ha identificado algunos parámetros para la
determinación del núcleo temático de la ley o proyecto correspondiente. Así, se
ha previsto que para dicha definición, “resultan valiosos elementos como el
contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por
las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan
los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el
desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las
distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración conjunta de
todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de
la materia de la ley de que hace parte”[45].
2.7.2. Mientras que el principio
de unidad de materia exige del Congreso un criterio de racionalidad mínima en
el proceso legislativo, tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule
asuntos que puedan agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la
inclusión de tópicos del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación,
los principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la
iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática suficiente.  Esto a fin
que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo sean legítima
expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares de la
representación popular.
El principio de consecutividad
del trámite legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo 157 C.P., en
el sentido que los proyectos de ley deben haber sido discutidos y aprobados
tanto en comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la
Corte ha denominado como la “regla de los cuatro debates”.  En este caso, la
prescripción constitucional está dirigida a que toda iniciativa cumpla con
todos los debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el
objeto de garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente.
Esta Corporación ha insistido en
que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el
principio de identidad flexible.  En efecto, de conformidad con lo señalado con
el artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Tal posibilidad busca permitir que al interior de las plenarias sea posible el
debate democrático de las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal
que la actividad de aquéllas no se restrinja a la simple confirmación de lo
decidido en el primer debate. Esta previsión implica, además, un modificación
cualitativa del régimen imperante en la Constitución anterior, pues permite la
flexibilización del trámite legislativo, con el fin de obtener mayores niveles
de deliberación y análisis de los proyectos de ley, lo que redunda en la
eficacia del principio democrático. Como lo ha previsto la jurisprudencia, “(…)
bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el
sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de
manera idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido
material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite
legislativo (…)”[46].
De acuerdo con estos
condicionamientos, el principio de identidad flexible obliga a que si bien la
iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no
necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[47]
Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el
segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la
preservación de la unidad temática de la iniciativa.  En términos de la Corte,
el “concepto de identidad[48] comporta más bien
que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un
mismo artículo exista la debida unidad temática[49].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación[50]. Lo anterior implica
darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible
conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la
esencia misma del proceso legislativo[51]. || En
efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al
proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es
posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un
artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema
específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y
aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones  se encuentra limitada pues
debe respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[52]”[53].
En este sentido, el límite para
inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática
con los asuntos previamente debatidos.  Por ende, lo que recibe reproche
constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[54]
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la
jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre
corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos
debatidos previamente[55]; (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido;[56]  (iii) la novedad de
un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un
artículo específico;[57] (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una
fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un
tema.[58] En el ámbito de los
actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una
relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las
características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición
de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación
del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación
suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado
en el proceso penal–[59]”[60]
2.7.3. A partir de las
consideraciones anteriores, la Corte encuentra que los principios de unidad de
materia, consecutividad e identidad flexible son, de manera general, cumplidos
adecuadamente durante el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria.  En efecto, a
pesar que, como se explicará a continuación, la iniciativa fue objeto de
modificaciones, supresiones y adiciones durante su trámite en comisiones y
plenarias, estas se concentraron en los temas que estuvieron presentes desde el
primer debate, a saber: (i) principios y reglas de organización de los
partidos políticos; (ii) reglas sobre las consultas internas y populares
que desarrollan los partidos y movimientos para la selección de candidatos; (iii)
régimen sancionatorio de los partidos y movimientos, y sus directivos; (iv)
reglas sobre disolución y liquidación de partidos y movimientos políticos; (v)
reglas sobre financiación de partidos, movimientos y grupos significativos
de ciudadanos, al igual que de las campañas electorales adelantadas por estos; (vi)
régimen jurídico de las campañas electorales; (vii) previsiones
sobre la implementación del voto electrónico; y (viii) reglas varias
acerca del trámite del requisito de procedibilidad para la acción electoral,
escrutinio, testigos electorales, creación de la unidad de delitos electorales
de la Fiscalía General y censo electoral.  Como se observa, cada uno de estos
temas gravita sobre la materia electoral y, en especial, el desarrollo de
reformas constitucionales, específicamente el Acto Legislativo 1 de 2009, que
incorpora una “reforma política”, entendida como la modificación de las reglas
sobre los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, al igual
que sobre el acceso a los cargos representativos de elección popular.
2.7.3.1. El mayor número de
modificaciones al Proyecto de Ley tuvieron lugar entre el primer y segundo
debate, adelantados en la Comisión Primera de la Cámara y la plenaria de esa
corporación, respectivamente. Esto se comprueba a partir de la comparación
entre los textos aprobados en cada una de estas instancias del trámite
legislativo. Así, dentro de las estipulaciones que sufrieron cambios
sustanciales, distintos a asuntos de simple redacción, se encuentran las
explicadas en el cuadro siguiente.  Debe señalarse que en dicho esquema serán
tachadas en el texto aprobado en Comisión aquellas expresiones eliminadas por
la plenaria, cuando a ello hubiere lugar.  Igualmente, se indicarán mediante
subrayas los enunciados normativos adicionados o modificados por la plenaria.
Texto aprobado
por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[61]
Texto aprobado
por la plenaria de la Cámara de Representantes[62]
Artículo 1º Principios de
organización y funcionamiento
(…)
7. MORALIDAD. En virtud del
principio de moralidad los partidos y movimientos políticos ajustarán su
actividad a las reglas contenidas en sus códigos de control ético, y por
consiguiente sus directivos, candidatos, afiliados y quienes por dichos
partidos y movimientos resultaren elegidos, están obligados no solo a
respetar la Constitución y las leyes, sino a actuar con rectitud y
honestidad. En desarrollo de este principio los partidos y movimientos políticos
adoptarán y aplicarán con todo rigor códigos de ética.
Parágrafo. Estas
definiciones no limitan el desarrollo más amplio de los derechos a que se
refieren, o la inclusión de principios y/o derechos adicionales en sus normas
internas.
(…)
Artículo 1º Principios de
organización y funcionamiento
(…)
7. Moralidad. Los partidos
tendrán un código de ética que desarrolle conductas y sanciones contra sus
afiliados y directivos por hechos que atenten contra la ley y la
Constitución. Los códigos de ética podrán adoptar la figura de la suspensión
del afiliado o el directivo.
Art. 2º. Prohibición de doble
militancia
(…)
Parágrafo. Cuando un partido
o movimiento político haya sido disuelto o fusionado con otro, o haya perdido
su personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse en uno distinto sin
incurrir en doble militancia.
Art. 2º. Prohibición de doble
militancia
(…)
Los directivos de los
partidos o movimientos políticos que aspiren a ser elegidos en cargos o
corporaciones de elección popular por otro partido, movimiento o grupo
significativo de ciudadanos, o a formar parte de sus órganos de dirección,
deberán renunciar a su cargo doce (12) meses antes de aceptar la nueva
designación o de ser inscritos como candidatos.
El incumplimiento de estas
reglas se conocerá como doble militancia y será sancionado de conformidad con
los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la
revocatoria de la inscripción.
Parágrafo. Los militantes,
los miembros, y/o quienes ejerzan cargos de representación en nombre de
partidos políticos o movimientos políticos que hayan sido disueltos,
fusionados con otro o hayan perdido la personería jurídica en los términos de
la ley, sus miembros podrán inscribirse en uno distinto sin incurrir en doble
militancia. Lo anterior aplica para los remplazos en corporaciones públicas.
Parágrafo 2°. Cuando se
presente cancelación de la personería jurídica de un partido o movimiento
político, el reemplazo será provisto por quien tenga la vocación de remplazo
en la lista en los casos de muerte, incapacidad física absoluta para
ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia
justificada, y aceptada por la respectiva corporación, sanción disciplinaria
consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de
aseguramiento por delitos distintos a los relacionados con pertenencia,
promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico,
delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.
Artículo 3°. Registro Único de
Partidos y Movimientos Políticos. El Consejo Nacional Electoral llevará el
registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Los respectivos
representantes registrarán ante dicho órgano las actas de fundación, los
estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con la plataforma
ideológica o programática, la designación y remoción de sus directivos, así
como el registro de sus afiliados. Corresponde al Consejo Nacional Electoral
autorizar el registro de los mencionados documentos previa verificación del
cumplimiento de los principios y reglas de organización y funcionamiento
consagrados en la Constitución, la ley y los correspondientes estatutos.
El Registro de afiliados se
llevará con base en las listas que envíen anualmente los partidos y
movimientos políticos, el cual se depurará y actualizará de conformidad con
el reglamento que adopte el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 3°. Registro único de
partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral llevará el
registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Los respectivos
representantes registrarán ante dicho órgano las actas de fundación, los
estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con la plataforma
ideológica o programática, la designación y remoción de sus directivos, así
como el registro de sus afiliados, solo para efectos de lo previsto en el
artículo 5° sobre las consultas internas de los partidos. Corresponde al
Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los mencionados
documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de
organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la ley y los
correspondientes estatutos.
Art. 4º Contenido de los estatutos.
(…)
7. Regulación interna del
Régimen de bancadas tanto en el Congreso de la República como en Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales.
(…)
16. Utilización de los espacios
institucionales en televisión para efectos de la divulgación política y la
propaganda electoral.
Art. 4º Contenido de los
estatutos.
(…)
7. Regulación interna del
Régimen de bancadas tanto en el Congreso de la República como en Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras Locales.
(…)
16. Utilización de los espacios
institucionales en televisión y en los medios de comunicación donde
existan, para efectos de la divulgación política y la propaganda
electoral.
Art. 5°. Definición. Las
consultas son mecanismos de democracia interna que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica pueden utilizar con la finalidad de adoptar
decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos o corporaciones de elección popular. Además de las consultas, los
partidos establecerán los mecanismos democráticos que permitan la selección
de candidatos.
(…).
Art. 5°. Definición. Las
consultas son mecanismos de democracia interna que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica pueden utilizar con la finalidad de adoptar
decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos o corporaciones de elección popular.
Art. 6°. De las consultas
interpartidistas o de coalición. Las consultas convocadas por una coalición
de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica pueden ser
internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas
con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales,
previo acuerdo suscrito por sus representantes legales sobre los siguientes
puntos:
1. El número de
precandidatos que cada partido o movimiento podrá postular.
2. Si se admite o no la
participación de candidatos independientes, caso en el cual se señalarán las
condiciones de participación y los requisitos que deben cumplir.
3. El órgano u órganos de
los partidos y movimientos ante los cuales se deben hacer las inscripciones,
así como el plazo para hacerlo.
4. El programa que someterá
el candidato seleccionado a consideración de los ciudadanos.
5. Los símbolos que
utilizarán en la campaña y en la tarjeta electoral o instrumento de votación
electrónica.
6. Si se trata de consulta
interna o popular.
7. La forma como se
financiará la campaña y se distribuirá la reposición estatal de los gastos de
la misma.
8. Los mecanismos que
utilizarán para garantizar que las actividades de campaña y la propaganda
electoral se realicen dentro del límite de gastos fijados por el Consejo
Nacional Electoral.
9. El sistema de auditoría
interna y los mecanismos de publicidad que se les darán a las fuentes de
financiación, montos y destino de los recursos de la campaña.
10. El gerente y tesorero de
la campaña, y las responsabilidades en materia de presentación de los
informes de ingresos y gastos de la misma.
11. La forma como se
integrará la terna en caso de faltas absolutas o temporales del elegido.
Artículo 6º.  Eliminado
Art. 7º. Normas aplicables a
las consultas.
(…)
La realización de las consultas
podrá coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el
Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las
consultas, cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las
elecciones ordinarias. En todo caso las consultas populares para seleccionar
candidatos a un mismo cargo se realizarán en la misma fecha por todos los
partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo.
Art. 7º. Normas aplicables a
las consultas.
(…)
La realización de las consultas
podrá coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el
Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las
consultas, cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las
elecciones ordinarias. En todo caso las consultas populares para seleccionar
candidatos a un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma
fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este
mecanismo.
Art. 8º. Obligatoriedad de los
resultados.
(…)
Se entiende que un precandidato
ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos a cualquier cargo de la misma
circunscripción dentro del mismo proceso electoral por partidos, movimientos
o coaliciones distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones, por su
parte, no podrán inscribir candidatos distintos a los seleccionados en las
consultas, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del
candidato así seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos y movimientos que
realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de
inscripción.
En caso de incumplimiento de
los resultados de las consultas, los partidos, movimientos y/o candidatos
incumplidos deberán reponer proporcionalmente los gastos en que hubiere
incurrido la organización electoral, los cuales serán determinados por el
Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la
Registraduría Nacional. La organización electoral obligará a la reposición
de los gastos adicionales en que haya incurrido como consecuencia de dicho
incumplimiento. Estas sumas podrán ser descontadas de la financiación
estatal que corresponda a dichos partidos.
Art. 8º. Obligatoriedad de los
resultados.
(…)
Se entiende que un precandidato
ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en la misma circunscripción y
dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos grupos
significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos,
movimientos y coaliciones, por su parte, no podrán inscribir candidatos
distintos a los seleccionados en las consultas, con excepción de los casos de
muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inscripción,
en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los
partidos y movimientos que realizaron la consulta, aunque no suscriban el
formulario de solicitud de inscripción.
En caso de incumplimiento de
los resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los
partidos, movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente
los gastos en que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales
serán fijados por el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que
presente la Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser
descontadas de la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y
movimientos.
Art. 9º. Responsabilidad de los
partidos. Los partidos y movimientos políticos responderán por toda violación
o contravención de las normas que rigen su organización, funcionamiento y/o
financiación, así como por las calidades morales de sus candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular, desde la inscripción hasta la
terminación del período de los elegidos.
Art. 9°. Responsabilidad de los
partidos. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos deberán responder por toda violación o contravención a las
normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por
las conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 11 de
la presente ley.
Art. 10. Directivos.
Entiéndase por directivos de los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos aquellas personas que, de acuerdo con los
estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional
Electoral como designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de
gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio
o a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva
inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente.
Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la
designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la
misma, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para
todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como
autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente
inscritas en él.
Art. 10. Faltas. Constituyen
faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los
directivos de los partidos y movimientos políticos:
1. Incumplir los deberes de
diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales
que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas
organizaciones políticas.
(…)
10. Incurrir en supuestos
tipificados como delitos contra mecanismos de participación democrática;
contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del
Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.
Los partidos y movimientos
políticos también responderán cuando las anteriores faltas sean imputables a
sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, a
sus militantes, cuando sus directivos no cumplan los deberes de diligencia
tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no
inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción.
Parágrafo. En el caso de la
causal 5º, los partidos y movimientos solo responderán cuando sus candidatos
no elegidos hayan sido o fueren condenados por tales delitos cometidos con
anterioridad a la expedición del aval correspondiente.
Artículo 11. Faltas de los
directivos. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u
omisiones imputables a los directivos de los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos:
1. Incumplir los deberes de
diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales
que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
(…)
9. Poner al servicio de
intereses políticos o electorales los recursos destinados para cumplir con
los fines del Estado.
Art. 11. Sanciones. Los
partidos y movimientos políticos podrán ser objeto de las siguientes
sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas:
1. Multas hasta de 100
salarios mínimos legales mensuales, en el caso de incumplimiento de los
deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales
o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de
dichas organizaciones políticas.
(…).
Art. 12. Régimen disciplinario de
los directivos. Los directivos de los partidos, movimientos políticos o
grupos significativos de ciudadanos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos
y obligaciones que les confiere la personería jurídica, por haber incurrido
en cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo 11, estarán
sujetos a las siguientes sanciones:
(…).
Art. 13. Faltas de los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos.
Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones por parte
de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos:
1. Desconocer en forma
continuada la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento
democráticos.
2. Permitir su financiación
y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas.
3. Violar los topes o
límites de ingresos y gastos de las campañas electorales.
4. Inscribir candidatos a
cargos o Corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad, siendo elegidos y en ejercicio de su cargo sean condenados
o hayan sido condenados antes de su inscripción por delitos relacionados con
la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico,
contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.
5. Permitir que una
asociación ilícita influya en la población para que apoye a sus candidatos.
6. Poner la administración
pública en la que tengan representación al servicio de asociaciones o
actividades ilícitas, o tolerar que ello ocurra.
7. Estimular la formación de
asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda
a su favor.
8. Incurrir en supuestos
tipificados como delitos contra mecanismos de participación democrática;
contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del
Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.
9. Poner al servicio de
intereses políticos o electorales los recursos destinados para cumplir con
los fines del Estado.
10. No iniciar las
investigaciones a sus directivos y la inaplicación de sanciones a los mismos
de acuerdo a sus estatutos.
Los partidos y movimientos
políticos también responderán cuando las anteriores faltas sean imputables a
sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, a
sus militantes, cuando sus directivos no cumplan los deberes de diligencia
tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no
inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción.
Parágrafo. En el caso de la
causal 4º, los partidos y movimientos sólo responderán cuando sus candidatos
no elegidos, hayan sido o fueren condenados por tales delitos cometidos con
anterioridad a la expedición del aval correspondiente.
Artículo 14. Sanciones. Los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos
podrán ser objeto de las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración
de las faltas:
(…)
5. Cuando se trate de
condenas ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por delitos relacionados
con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o
de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa
humanidad. El partido o movimiento que avaló al condenado no podrá presentar
candidato para la siguiente elección en la misma circunscripción. Si faltare
menos de 18 meses para la siguiente elección no podrá presentar terna, caso en
el cual el nominador podrá libremente designar el reemplazo.
Artículo 13. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos.
El Consejo Nacional Electoral, de oficio o a petición de cualquier persona,
podrá adelantar investigaciones por las faltas a que se refiere el artículo
10 de esta ley e imponer, en primera instancia, las sanciones previstas en el
artículo 11, de conformidad con el siguiente procedimiento:
(…)
6. La decisión adoptada por el
Consejo Nacional Electoral podrá ser apelada en el efecto suspensivo ante
el Consejo de Estado.
7. La segunda instancia se
tramitará de conformidad con el procedimiento previsto en el Código
Contencioso Administrativo para la segunda instancia de los procesos
ordinarios.
8. En cualquier etapa de la
actuación podrá adoptarse como medida cautelar la suspensión de la
financiación, de los espacios en medios de comunicación social o de la
personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y
los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general. En
tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro
de Partidos Políticos.
Los aspectos de procedimiento
no previstos en esta disposición se regularán, en cuanto resultare
pertinente, por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
Artículo 15. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos.
El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en la competencia
y procedimiento para imponer sanciones a los partidos, movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos cuando estos no lo hicieren de acuerdo
a su régimen disciplinario interno.
(…)
6. En cualquier etapa de la
actuación podrá adoptarse como medida cautelar, debidamente motivada la
suspensión de la financiación, de los espacios en medios de comunicación
social o de la personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final,
con el alcance y los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el
interés general. En tal caso, se ordenará la correspondiente anotación
preventiva en el Registro de Partidos Políticos.
Los aspectos de
procedimiento no previstos en esta disposición, se regularán, en cuanto
resultare pertinente, por lo dispuesto en el Código Contencioso
Administrativo.
7. La decisión adoptada por
el Consejo Nacional Electoral podrá ser demandada ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo. Cuando la sanción sea la disolución, cancelación
o suspensión de la personería jurídica, la demanda contencioso administrativa
contra el acto sancionatoria se tramitará en forma preferencial y será
sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá cualquier asunto de
naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y el de las acciones de
tutela.
Art. 17. De la financiación
estatal. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto
del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las
siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación
presupuestal:
(…)
3. El cuarenta y cinco por
ciento (45%) se distribuirá entre los partidos y movimientos en proporción al
número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la
República.
4. El veinte por ciento (20%),
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de
Concejos Municipales.
5. El cinco por ciento (5%), en
proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
Art. 19. De la financiación
estatal. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto
del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las
siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación
presupuestal:
(…)
3. El cuarenta por ciento
(40%) se distribuirá entre los partidos y movimientos en proporción al
número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la
República.
4. El diez por ciento (10%),
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de
Concejos Municipales.
5. El diez por ciento (10%),
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de
Asambleas Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), en
proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
(…)
8. El cinco por ciento (5%),
en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
Parágrafo. Se denominarán
jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de
los requisitos establecidos por la ley para aspirar a cargos en las
corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio. Hasta
las elecciones para corporaciones públicas de 2014, el veinte por ciento
(20%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos y
movimientos políticos que hayan obtenido el 2% o más del total de votos
emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de
Senado o de Cámara de Representantes.
Art. 18. Destinación de
recursos
(…).
Art. 20. Destinación de
recursos
(…)
Parágrafo. Los partidos,
movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, serán objeto de
control fiscal por parte de la Contraloría General de la Nación, a quien
deberán presentar anualmente o cuando esta lo requiera los informes
financieros y contables pertinentes.
Art. 20. Fuentes de
financiación
(…)
1. Los recursos propios que los
partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las
campañas en las que participen.
Art. 22 Fuentes de financiación
(…)
1. Los recursos propios que los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos
destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen.
Art. 22. De los anticipos. Los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban
candidatos, podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional
Electoral hasta un cincuenta por ciento (50%) de anticipo de la financiación
Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que participen.
Cuando se trate de listas cerradas el anticipo podrá ser hasta del ochenta
por ciento (80%) de dicha financiación.
Art. 24. De los anticipos. Los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban
candidatos, podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional
Electoral hasta un ochenta por ciento (80%) de anticipo de la
financiación Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las
que participen.
(…)
Si el valor del anticipo
fuera superior del valor de la financiación que le correspondiere al partido,
movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, este deberá pagar la
diferencia dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la
elección, a cuyo vencimiento se hará efectiva la respectiva póliza o
garantía.
Art. 23. Manejo de los
anticipos. El anticipo será recibido y administrado directamente por el
partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que lo haya
solicitado, y en ningún caso podrán aportarlo o transferirlo, total o
parcialmente, a los candidatos.
Art. 25. Manejo de los
anticipos. El anticipo será recibido y administrado directamente por el
partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que lo haya
solicitado, siempre y cuando cada candidato en los seis (6) meses
anteriores a la fecha de las elecciones le notifique a sus partidos
movimiento que opta por el sistema de anticipo. En caso de que el candidato
no opte por el sistema de anticipo, el partido, movimiento político o grupo
significativo ciudadano que lo haya inscrito, no podrá recibir dichos
recursos y sólo lo hará por el mecanismo de reposición de votos y se ajustará
a lo dispuesto en esta ley. En ningún caso el partido, movimiento político o
grupo significativo de ciudadanos podrá condicionar a ningún candidato a que
en contra de su voluntad opte por alguna de estas dos opciones so pena de ser
sancionado por la ley.
Art. 24. Límites a la
financiación privada. Ningún partido, movimiento, o grupo significativo de
ciudadanos, candidato o campaña, podrá recaudar, por concepto de
contribuciones y donaciones de particulares, más del valor total de gastos
que puede realizar en la campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y
donaciones individuales superiores al 5% de dicho valor total.
Art. 26 Eliminado.
Art. 26. Administración de los
recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales
originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los
gerentes de campaña designados por los partidos o movimientos políticos, o
por los candidatos inscritos por grupos significativos de ciudadanos.
(…).
Art. 28. Administración de los
recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales
originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los
gerentes de campaña designados por los candidatos.
(…).
Parágrafo 1°. Los informes
que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el
Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales
que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la
reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán
el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los
recursos propios.
Los partidos y movimientos
podrán descontar a sus candidatos hasta un diez (10%) del total de la
financiación estatal que les correspondiere por reposición de votos, en
proporción a los gastos realizados directamente por el partido o movimiento
para financiar la campaña electoral. La diferencia será trasladada
directamente al candidato.
Parágrafo 2°. Los partidos
políticos, movimientos o grupos significativos ciudadanos, designarán un
grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes
jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las
normas dispuestas en el presente artículo se cumplan.
Art. 27. Pérdida de la
investidura o del cargo por violación de los límites al monto de gastos. La
violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, se
sancionará con la pérdida de la investidura o del cargo, así:
1. En el caso de candidatos
elegidos a corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de
investidura definido en la Constitución y la ley.
2. En el caso de alcaldes y
gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la
nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a
partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los topes.
3. En el caso del Presidente
de la República, la pérdida del cargo será decretada por el Congreso de la
República según el procedimiento previsto en la Constitución.
Una vez establecida la
violación de los topes, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la
autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida de investidura o
del cargo.
Art. 29. Eliminado
Art. 28. Financiación
prohibida.
(…)
6. Las que provengan de
personas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un 50%
de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o
parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios
estatales, negocios de comunicaciones o juegos de suerte o azar.
Art. 28. Financiación
prohibida.
(…).
6. Las que provengan de
personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan
originado en más de un 50% de contratos o subsidios estatales; que
administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o
permisos para explotar monopolios estatales, negocios de comunicaciones o
juegos de suerte o azar. En el caso de las personas jurídicas, se incluye
a los socios y representantes legales o miembros de la junta directiva.
7. Las que provengan de
personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de
corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes
voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino
a su financiación institucional y a las campañas electorales en las que
participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en
el artículo 26 de la presente ley.
Art. 29. Inscripción de
candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus
candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de
inhabilidad o incompatibilidad. Cuando se trate de listas de candidatos
para corporaciones públicas en circunscripciones en las que se elijan más de
4 miembros, deberán garantizar que las mismas no queden integradas en más del
70% por candidatos de ninguno de los dos géneros. Dichos candidatos deberán
ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus
estatutos.
Los Partidos y Movimientos
Políticos que hubiesen obtenido su Personería Jurídica con fundamento en el
régimen excepcional previsto en la ley para las circunscripciones de minorías
étnicas, sólo podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones que se
elijan en tales circunscripciones especiales. La inscripción de sus
candidatos sólo podrá ser realizada por los partidos y movimientos a que se
refiere este inciso o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Los candidatos de los grupos
significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres
(3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la
respectiva inscripción, y sus nombres, así como la de los candidatos que
postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.
La inscripción de promotores
del voto en blanco en todos los procesos o de otras opciones electorales en
mecanismos de participación ciudadana, se someterán a las mismas reglas
previstas en esta ley para la inscripción de candidatos, excepto la caución,
póliza o garantía bancaria, en cuanto no resulten inaplicables o
incompatibles con dicha modalidad de participación.
Art. 31. Inscripción de
candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus
candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de
inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante
procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos.
Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica solo podrán inscribir candidatos para
circunscripciones territoriales o para circunscripciones especiales. En
ningún caso se podrán presentar listas del mismo partido en ambas
circunscripciones.
Los partidos y movimientos
políticos que  hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el
régimen excepcional previsto en la ley para las circunscripciones de minorías
étnicas, sólo podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones que se
elijan en tales circunscripciones especiales. La inscripción de sus
candidatos sólo podrá ser realizada por los partidos y movimientos a que se
refiere este inciso o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Los candidatos de los grupos
significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres
(3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la
respectiva inscripción, y sus nombres, así como la de los candidatos que
postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de
apoyo.
En las votaciones que se
realicen para elegir cargos uninominales o corporaciones públicas y para
participar en plebiscitos, referendos, consultas populares y revocatorias del
mandato, los promotores del voto en blanco podrán inscribir ante la autoridad
electoral correspondiente el comité que se encargue de adelantar la
respectiva campaña. A dicho comité se le reconocerán, en lo que fuere
pertinente, los derechos y garantías que se otorgan a los partidos y
movimientos políticos, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el
monto que previamente se haya autorizado.
Parágrafo. Para la
representación en el Congreso por la circunscripción especial de comunidades
negras, raizales y palenqueras solo podrán presentar listas para aspirar
aquellas organizaciones que hayan obtenido como mínimo el 30% del promedio
que resulte de las votaciones totales obtenidas por las listas que hayan
obtenido representación en el Congreso por la misma circunscripción, en las
elecciones de Congreso inmediatamente anteriores, en todos los casos los
partidos políticos que surjan producto de la obtención en la Cámara de
Representantes de las credenciales por parte de las comunidades negras
raizales y palenqueras, podrán avalar candidatos a todos y cada uno de los
cargos de elección popular en todo el territorio nacional, sin que medie otro
requisito distinto a la afiliación política a dichos partidos previo a la
inscripción de los respectivos candidatos.
Art. 30. Candidatos de
coalición
(…)
En el formulario de inscripción
se indicará n los partidos y movimientos que integran la coalición y la
filiación política del candidato. En caso de faltas absolutas o temporales
del elegido, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso,
dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, cuando a
ello hubiere lugar, solicitará a los partidos y movimientos que inscribieron
al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes a los partidos
o movimientos de la colación. Si dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador
designará a un ciudadano perteneciente a cualquiera de los partidos o
movimientos de la misma.
Art. 32. Candidatos de
coalición
(…)
En el formulario de inscripción
se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la
filiación política del candidato.
Parágrafo 1°. Previa la
inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes
aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato,
el contenido programático que va a presentar el candidato, el mecanismo
mediante el cual se financiará la campaña y como se distribuirá entre los
distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición a que
se tiene derecho financiación estatal de los gastos así como los sistemas de
publicidad y auditoria de gastos.
Parágrafo 2°. En caso de
faltas absolutas o temporales del elegido, el Presidente de la República o el
gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la
ocurrencia de la causal, cuando a ello hubiere lugar, solicitará al partido,
movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por
ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición, la
forma en la cual debe ser integrada la terna debe ser acordada previamente
por la coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de
recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un
ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al
candidato. En ningún caso las faltas por maternidad serán provistas por
terna.
En estos casos, no podrán
ser encargados o designados como gobernadores o alcaldes para proveer
vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en
cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los numerales 1, 2, 5 y 6
del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Art. 31. Períodos de
inscripción
(…)
Cuando los votos en blanco
constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos, la
inscripción de candidatos para la nueva elección se realizará dentro de los
diez (10) días calendario contados a partir del día siguiente a la
declaratoria de resultados por la correspondiente comisión escrutadora.
Cuando en la primera vuelta
presidencial los votos en blanco constituyan mayoría absoluta, la inscripción
de nuevos candidatos se realizará dentro de los ocho (8) días calendario
contados a partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por parte
del Consejo Nacional Electoral.
(…).
Art. 33. Períodos de
inscripción
(…)
Deberán repetirse por una
sola vez las votaciones que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores,
Presidente de la República en primera vuelta o miembros de una corporación
pública cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato que haya
sacado la mayor votación o la lista que haya obtenido la mayor votación según
el caso.
La inscripción de candidatos
para la nueva elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario
contados a partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por el
Consejo Nacional Electoral.
(…).
Art. 36. Propaganda electoral.
(…)
Esta clase de propaganda a
través de los medios de comunicación social o utilizando el espacio
público, únicamente podrá realizarse dentro de los tres (3) meses anteriores
a la fecha de la respectiva votación.
(…).
Art. 38. Propaganda electoral.
(…)
Esta clase de propaganda a
través de los medios de comunicación, incluidos aquellos que hacen uso del
espacio público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días
anteriores a la fecha de la respectiva votación. Periodo que se hace
obligatorio para todo tipo de mensajes donde figure el nombre y/o la imagen
del aspirante.
(…)
Parágrafo. Dentro de los
sesenta días siguientes a la promulgación de esta ley estatutaria, el Consejo
Nacional Electoral y el Ministerio de Tecnologías de las Información y las
Comunicaciones reglamentarán el procedimiento y el régimen sancionatorio
previsto en el presente artículo de acuerdo con sus competencias. Los
gobernadores y alcaldes ejercerán el respectivo seguimiento y control.
Art. 41 Implementación.
(…)
La Registraduría Nacional del
Estado Civil estipulará en los contratos que se celebren para la
implementación del voto electrónico, la propiedad de la Nación de los
programas que se diseñen en desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso
de los programas fuente de los que se adquieran, así como la propiedad de
todos los datos que se vinculen a la correspondiente base de datos.
Parágrafo transitorio. La
Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a partir de las
próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores.
Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de
conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje
que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente. La implementación
del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno
desarrollo dentro del término previsto por la mencionada Comisión.
Art. 43 Implementación.
(…)
La Registraduría Nacional del
Estado Civil estipulará en los contratos que se celebren para la
implementación del voto electrónico, la propiedad de la Nación de los
programas que se diseñen en desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso
de los programas fuente de los que se adquieran, así como la propiedad de
todos los datos que se vinculen a la correspondiente base de datos.
El Gobierno priorizará a
través de los mecanismos presupuestales que corresponda la destinación de los
recursos necesarios para el cumplimiento del presente artículo; proceso que
liderarán los Ministros del Interior, Hacienda y Crédito Público.
Parágrafo transitorio. La
Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a partir de las
próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores.
Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de
conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje
que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente. La implementación
del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno
desarrollo dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En
ningún caso el término excederá su plena implementación más allá de las
elecciones para Congreso, convocadas para el año 2014.
Art. 42. Comisión asesora.
Créase una Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de
tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
electoral, la cual estará integrada así:
(…).
Art. 44. Comisión asesora.
Créase una Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de
tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso electoral,
la cual estará integrada así:
(…).
4. El Ministro de las
Tecnologías de la Información o su delegado.
Art. 43. Requisito de
procedibilidad para ejercer la acción electoral. Cuando se pretenda la
nulidad de un acto de elección popular ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, con fundamento en causales de nulidad por irregularidades en
el proceso de votación y/o en el escrutinio, es requisito de procedibilidad
haber sometido previamente las correspondientes reclamaciones a examen de la
autoridad escrutadora competente, es la oportunidad para formular
reclamaciones durante el transcurso de los escrutinios.
Es entendido que se cumple
con el requisito de procedibilidad cuando las correspondientes reclamaciones
han sido presentadas por personas distintas al demandante.
Art. 45. Eliminado.
Art. 44. Revocación de la
inscripción por inhabilidad. El Consejo Nacional Electoral dejará sin efecto
la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley, como
consecuencia de acto administrativo en firme o de sentencia judicial
debidamente ejecutoriada.
La actuación se iniciará de
oficio o a petición de la Procuraduría General de la Nación o de cualquier
persona, por auto debidamente motivado que se notificará al candidato cuya
inscripción se impugna y al partido o movimiento político que otorgó el aval,
quienes podrán oponerse y presentar pruebas en el término de cinco (5) días.
A efectos de surtir la
notificación del auto por el que se inicia la actuación, así como de las
demás providencias que se dicten con ocasión de tales actuaciones, en la
diligencia de inscripción de candidaturas deberá indicarse la dirección de
correo electrónico que corresponda a todos y cada uno de los candidatos.
Adicionalmente, deberá registrarse una dirección de correo electrónico por
cada partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos. Las citaciones,
edictos y providencias se remitirán a estas direcciones.
El Consejo Nacional
Electoral decidirá dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del
término previsto para la oposición. La decisión que deje sin efecto la
inscripción será susceptible de control ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con las competencias previstas en la
ley.
Art. 46. Eliminado
Art. 45. Del escrutinio
(…)
El día de las elecciones el
escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) la noche. Cuando no sea
posible terminar el escrutinio antes del plazo previsto, se continuará a las
once (11) de la mañana del lunes siguiente. A partir del martes siguiente a
elección el horario de escrutinio será de nueve (9) de la mañana a nueve (9)
de la noche.
Art. 47. Del escrutinio
(…)
El día de las elecciones el
escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) de la noche. Cuando no sea
posible terminar el escrutinio antes del plazo previsto, se continuará a las
once (11) de la mañana del lunes siguiente, garantizándose que el mismo día
inicial del escrutinio se escanearán todas las actas de los jurados y de
las cuales recibirán copia los testigos electorales. A partir del martes
siguiente a elección el horario de escrutinio será de nueve (9) de la mañana
a nueve (9) de la noche.
Art. 53. Censo electoral. El
censo electoral es el registro general de las cédulas de ciudadanía
correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el
exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el derecho de
sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y para
concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.
El censo electoral determina
el número de electores que se requiere para la validez de los actos y
votaciones a que se refieren los artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378
de la Constitución Política. Es también el instrumento técnico, elaborado por
la Registraduría Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización
Electoral planear, organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales
y los mecanismos de participación ciudadana.
El Censo Electoral está
formado por:
1. Las cédulas de los
ciudadanos que hayan sufragado en las últimas elecciones o en el último mecanismo
de participación popular de carácter nacional, departamental o municipal,
según el caso.
2. Las cédulas de ciudadanía
que hayan sido expedidas por primera vez con posterioridad al certamen
electoral o mecanismo de participación ciudadana previsto en el numeral
anterior.
3. Las cédulas de los
ciudadanos que no figuren en el censo electoral por no reunir los requisitos
citados y pidan ser inscritos en él antes de la nueva votación
Artículo 54. Depuración
permanente del censo electoral. Los principios de publicidad y de eficacia
del censo electoral exigen que la  organización electoral cuente, con la
debida anticipación, con datos ciertos y actuales para el desarrollo de los
comicios y de los mecanismos de participación ciudadana.
En cumplimiento de estos
principios deben ser permanentemente depuradas del censo electoral las
siguientes cédulas de ciudadanía:
1. Las pertenecientes a
ciudadanos que se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública.
2. Las pertenecientes a
ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas
en virtud de sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal
ejecutoriada.
3. Las correspondientes a
ciudadanos fallecidos.
4. Las cédulas múltiples.
5. Las expedidas a menores
de edad.
6. Las expedidas a
extranjeros que no tengan carta de naturaleza.
7. Las correspondientes a
casos de falsa identidad o suplantación.
Parágrafo. En todo caso, el
censo electoral deberá estar depurado dos meses antes de la celebración de
cada certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana.
Art. 55. Inscripción para
votar. La RNEC deberá establecer los mecanismos necesarios para que la
inscripción de ciudadanos sea habilitada en todo el país de forma ágil y
segura. El tiempo de inscripción deberá ser mínimo de dos (2) años con
anterioridad a la elección y deberá contar con suficiente publicidad. Para el
periodo de inscripciones la RNEC deberá implementar un sistema que permita la
inscripción de los ciudadanos al momento de realizar trámites ante entidades
públicas del orden nacional y territorial.
Art. 56. Inscripción para
votar de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho al
voto deberá estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la
fecha de la respectiva elección a cualquier cargo de elección popular. Las
sedes consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria
para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno
sobre los periodos de inscripción.
Art. 57. Votaciones en el
exterior. Los periodos de votación de los ciudadanos colombianos residentes
en el exterior para la elección de cargos de elección popular deberán estar
abiertos durante una semana, lo anterior para facilitar el desplazamiento de
ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular.
Art. 58. Eliminado. [Esta
norma, que correspondía a la regulación sobre la prestación del servicio de
transporte público el día de elecciones, fue propuesta en el pliego de
modificaciones para segundo debate y no fue aprobada por la plenaria.]
De lo evidenciado en este
esquema, se demuestra que los asuntos objeto de reforma radican sobre aspectos
puntuales y se circunscriben a los ejes temáticos antes identificados. Por lo
tanto, no se evidencia que tales modificaciones vulneren los principios
constitucionales de consecutividad, identidad, flexible y unidad de materia.
Ello en la medida que las mismas están relacionadas con asuntos debatidos por
la Comisión y que, en ese orden de ideas, hacen parte de la competencia que
tienen las plenarias para introducir al proyecto las modificaciones, adiciones
o supresiones que juzgue necesarias, a condición que, como lo ha señalado la
Corte, se conserve la unidad temática de la iniciativa.
Sin embargo, como lo ponen de
presente varios intervinientes, puede sostenerse válidamente que estas
conclusiones no son predicables de dos aspectos: (i) la metodología para
la provisión de cargos vacantes de que trata el artículo 32, del texto aprobado
por la plenaria de la Cámara, que regula el tema de los candidatos de
coalición; y (ii) la inclusión de normas sobre censo electoral.  Empero,
la Sala abordará dichos asuntos en apartado posterior, una vez sea explicado el
procedimiento legislativo en su integridad.
2.7.3.2. Nuevas modificaciones,
de similar naturaleza a las mostradas anteriormente, tuvieron lugar entre los
textos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes y por la
Comisión Primera del Senado de la República. El cuadro explicativo de las
mismas se expone a continuación, centrándose en las modificaciones, en criterio
de la Sala, tienen naturaleza sustantiva.
Texto aprobado
por la plenaria de la Cámara de Representantes
Texto aprobado
por la Comisión Primera del Senado de la República[63]
Art. 1°. Principios de
organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se
ajustarán en su organización y funcionamiento al principio democrático
y tendrán como principios rectores de su actividad la transparencia, la
objetividad, la moralidad, la equidad de género y el deber de presentar y
divulgar sus programas políticos, de conformidad con lo dispuesto en la
Constitución, en las leyes y en sus estatutos.
En desarrollo de los anteriores
principios, los partidos y movimientos políticos garantizarán en sus
estatutos los derechos de participación, igualdad, pluralismo, equidad de
género y transparencia. Para efectos del desarrollo e incorporación a los
estatutos de tales principios y derechos, se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones de contenidos mínimos:
(…)
Artículo 1°. Principios de
organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se
ajustarán en su organización y funcionamiento a los principios de
transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de
presentar y divulgar sus programas políticos, de conformidad con lo dispuesto
en la Constitución, en las leyes y en sus Estatutos.
En desarrollo de estos
principios, los partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus
estatutos. Para tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes
definiciones de contenidos mínimos:
(…)
Art. 3º. Registro único de
partidos y movimientos políticos.
(…).
Art. 3º. Registro único de
partidos y movimientos políticos.
(…)
Parágrafo. Los grupos
significativos de ciudadanos que postulen candidatos al Senado de la República
o a la Cámara de Representantes y obtengan los votos requeridos para el
reconocimiento de personería jurídica, podrán organizarse como partidos o
movimientos políticos y solicitar la correspondiente personería. La solicitud
deberá ir acompañada del acta de fundación, los estatutos, la plataforma
ideológica y programática, la lista de afiliados y la prueba de la
designación de los directivos, y será presentada ante el Consejo Nacional
Electoral por quien haya sido designado como representante legal del partido
o movimiento así constituido.
En el acto de reconocimiento
de personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción
en el Registro Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual
dichas agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán,
en todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento.
Art. 5º. Definición. Las
consultas son mecanismos de democracia interna que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica pueden utilizar con la finalidad de adoptar
decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos o corporaciones de elección popular.
(…).
Art. 5°. Definición. Las
consultas son mecanismos de participación democrática y política que
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos
significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar
decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos o corporaciones de elección popular.
(…).
Art. 7°. Normas aplicables a
las consultas. En las consultas populares se aplicarán las normas que rigen
para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones
estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen. La
organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los
partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas
electorales, la instalación de puestos de votación y la realización del
escrutinio.
En el caso de las consultas
populares interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos
en prensa y cuñas, se fijarán para cada partido o movimiento en condiciones
de igualdad, los cuales harán la distribución entre sus precandidatos.
(…)
El Consejo Nacional Electoral
reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la
igualdad entre los partidos y movimientos políticos que participen en ellas.
Artículo 6°. Normas aplicables
a las consultas. En las consultas populares se aplicarán las normas que rigen
para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones
estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen. La
organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los
partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas
electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación de
puestos de votación y la realización del escrutinio.
En el caso de las consultas
populares interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos
en prensa y cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo
significativo de ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán
la distribución entre sus precandidatos.
(…)
El Consejo Nacional Electoral
reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la
igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos
de ciudadanos que participen en ellas.
Art. 8º. Obligatoriedad de los
resultados
(…)
Se entiende que un precandidato
ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en la misma circunscripción y
dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos grupos
significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos,
movimientos y coaliciones, por su parte, no podrán inscribir candidatos
distintos a los seleccionados en las consultas, con excepción de los casos de
muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inscripción,
en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los
partidos y movimientos que realizaron la consulta, aunque no suscriban el
formulario de solicitud de inscripción.
(…)
Art. 8º. Obligatoriedad de los
resultados
(…)
Se entiende que un precandidato
ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción
dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos,
movimientos y coaliciones, por su parte, no podrán inscribir candidatos
distintos a los seleccionados en las consultas, con excepción de los casos de
muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inscripción,
en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los
partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque
no suscriban el formulario de solicitud de inscripción.
(…)
Art. 9°. Responsabilidad de los
partidos. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos deberán responder por toda violación o contravención a las
normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por
las conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 11 de
la presente ley.
Art. 8°. Responsabilidad de los
partidos. Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus directivos
consideradas como faltas en el artículo 10 de la presente ley.
Art. 10. Directivos. Entiéndase
por directivos de los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos aquellas personas que, de acuerdo con los
estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional
Electoral como designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de
gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá
de oficio o a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique
la respectiva inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba
correspondiente. Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo
Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince
(15) días siguientes a la misma, por violación grave de los estatutos del
partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral
sólo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas
debidamente inscritas en él.
Art. 9°. Directivos. Entiéndase
por directivos de los partidos y movimientos políticos aquellas personas que,
de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el
Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y para integrar
sus órganos de gobierno, administración y control. El Consejo Nacional
Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la respectiva inscripción
si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días siguientes a
su elección o designación, y aun realizarla si dispone de la prueba
correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido
podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas
directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los
efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de
los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas en él.
Art. 11. Faltas de los
directivos. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u
omisiones imputables a los directivos de los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos:
1. Incumplir los deberes de
diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales
que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
2. Desconocer en forma
continuada, reiterada y grave, la exigencia de una estructura interna y un
funcionamiento democráticos.
3. Permitir su financiación y/o
la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas.
4. Violar los topes o límites
de ingresos y gastos de las campañas electorales.
5. Inscribir candidatos a
cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción por delitos
relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del
narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa
humanidad.
6. Poner la administración
pública en la que tengan representación al servicio de asociaciones o
actividades ilícitas, o tolerar que ello ocurra.
7. Estimular la formación de
asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda
a su favor.
8. Utilizar o permitir el uso
de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral.
9. Poner al servicio de
intereses políticos o electorales los recursos destinados para cumplir con
los fines del Estado.
Artículo 10. Faltas.
Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones
imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos:
1. Incumplir los deberes de
diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales
que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos
y movimientos políticos.
2. Desconocer en forma,
reiterada, grave e injustificada, la solicitud de alguna instancia u
organismo interno.
3. Permitir la financiación de
la organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de
financiación prohibidas.
4. Violar o tolerar que se
violen los topes o límites de ingresos y gastos de las campañas electorales.
5. Inscribir candidatos a
cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o
llegaren a serlo durante el período para el cual resultaren elegidos, por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales,
actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación
democrática o de lesa humanidad.
6. Estimular la formación de
asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda
a favor del partido, movimiento o candidatos o que influya en la población
para que apoye a sus candidatos.
7. Utilizar o permitir el uso
de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral.
8. Incurrir en actos
tipificados como delitos contra mecanismos de participación democrática;
contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del
Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.
9. Cometer delitos contra la
administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos
y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos
correspondientes, o no realizar las denuncias del caso.
Parágrafo. Los partidos o
movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos
para cargos o corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran
sido o fueren condenados durante el periodo del cargo público al cual se
candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y
actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del
aval correspondiente.
Art. 12. Régimen disciplinario
de los directivos. Los directivos de los partidos, movimientos políticos o
grupos significativos de ciudadanos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos
y obligaciones que les confiere la personería jurídica, por haber incurrido
en cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo 11, estarán sujetos
a las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita y
pública en el caso de incumplimiento de los deberes de diligencia en la
aplicación de las disposiciones constitucionales y/o legales que regulan la
organización, funcionamiento y/o financiación de sus respectivas
organizaciones políticas.
2. Multas hasta de 100
salarios mínimos legales mensuales, en el caso de incumplimiento grave de los
deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales
o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de sus
respectivas organizaciones políticas.
3. Suspensión del cargo
directivo hasta por tres (3) meses.
(…)
Estas sanciones serán impuestas
por los órganos de control de los partidos y movimientos políticos y mediante
el procedimiento previsto en sus estatutos, el cual contemplará la
impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional Electoral, de
la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá interponerse dentro de
los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal.
Artículo 11. Régimen
Disciplinario de los Directivos. Los directivos de los partidos y movimientos
políticos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y
diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la
personería jurídica, por haber incurrido en cualquiera de las faltas a que se
refiere el artículo anterior, estarán sujetos a las siguientes
sanciones:
1. Amonestación escrita y
pública en el caso de incumplimiento de los deberes de diligencia en la
aplicación de las disposiciones constitucionales y/o legales que regulan la
organización, funcionamiento y/o financiación de sus respectivas
organizaciones políticas.
2. Suspensión del cargo
directivo hasta por tres (3) meses.
(…)
5. Aquellas otras que se
establezcan en los estatutos.
Estas sanciones serán impuestas
por los órganos de control de los partidos y movimientos políticos y mediante
el procedimiento previsto en sus estatutos, con respeto al debido proceso,
el cual contemplará la impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo
Nacional Electoral, de la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá
interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su
notificación personal.
Art. 13. Faltas de los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos.
Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones por parte
de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos:
1. Desconocer en forma
continuada la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento
democráticos.
2. Permitir su financiación
y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas.
3. Violar los topes o
límites de ingresos y gastos de las campañas electorales.
4. Inscribir candidatos a
cargos o Corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad, siendo elegidos y en ejercicio de su cargo sean condenados
o hayan sido condenados antes de su inscripción por delitos relacionados con
la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico,
contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.
5. Permitir que una
asociación ilícita influya en la población para que apoye a sus candidatos.
6. Poner la administración
pública en la que tengan representación al servicio de asociaciones o
actividades ilícitas, o tolerar que ello ocurra.
7. Estimular la formación de
asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda
a su favor.
8. Incurrir en supuestos
tipificados como delitos contra mecanismos de participación democrática;
contra la administración pública; contra la existencia y seguridad del
Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.
9. Poner al servicio de
intereses políticos o electorales los recursos destinados para cumplir con
los fines del Estado.
10. No iniciar las
investigaciones a sus directivos y la inaplicación de sanciones a los mismos
de acuerdo a sus estatutos.
Los partidos y movimientos
políticos también responderán cuando las anteriores faltas sean imputables a
sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, a
sus militantes, cuando sus directivos no cumplan los deberes de diligencia
tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no
inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción.
Parágrafo. En el caso de la
causal 4º, los partidos y movimientos sólo responderán cuando sus candidatos
no elegidos, hayan sido o fueren condenados por tales delitos cometidos con
anterioridad a la expedición del aval correspondiente.
Art. 14. Sanciones. Los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos podrán
ser objeto de las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las
faltas:
(…)
Igualmente procederá la
cancelación de la personería jurídica y la correspondiente disolución, cuando
al restarle los votos obtenidos por los congresistas condenados por los
delitos a que se refiere el numeral 4 del artículo anterior, el partido o
movimiento perdiere el derecho al reconocimiento de su personería jurídica.
En estos casos se ordenará adicionalmente la devolución de la financiación
estatal de la campaña en una cantidad equivalente al número de votos obtenido
por el congresista o congresistas condenados. La devolución de los recursos
de reposición también se aplica cuando se trate de candidatos a cargos
uninominales. En los casos de listas cerradas la devolución aplicará en forma
proporcional al número de candidatos elegidos. El Consejo Nacional
Electoral reasignará las curules de conformidad con la cifra repartidora y
adoptará las demás medidas que correspondan.
Artículo 12. Sanciones
aplicables a los partidos y movimientos. Los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica podrán ser objeto de las siguientes sanciones según
la gravedad o reiteración de las faltas, la categoría de las entidades
territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus
candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, cuando
sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de
tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos
tendientes a su investigación y sanción:
(…)
3. Suspensión del derecho de
inscribir candidatos o listas en la circunscripción en la cual se cometan las
faltas a las que se refieren los numerales 4 al 8.
(…)
Los partidos o movimientos
políticos perderán el reconocimiento de su personería jurídica, cuando al
restarle los votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos
a que se refiere el numeral 5 del artículo 10, no se alcance el umbral. En
estos casos se ordenará adicionalmente la devolución de la financiación
estatal de la campaña en una cantidad equivalente al número de votos obtenido
por el congresista o congresistas condenados. La devolución de los recursos
de reposición también se aplica cuando se trate de candidatos a cargos
uninominales. En los casos de listas cerradas la devolución aplicará en forma
proporcional al número de candidatos elegidos.
(…)
Parágrafo 2°. Las sanciones
podrán ser impuestas con efectos en la circunscripción en la cual se
cometieron las faltas sancionables.
Art. 15. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos.
El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en la
competencia y procedimiento para imponer sanciones a los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos cuando estos no
lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno.
Cuando el Consejo Nacional
Electoral, de oficio o a petición de cualquier persona, adelante
investigaciones por las faltas a las que se refiere el artículo 13 de esta
ley e imponga, las sanciones previstas, se someterá al siguiente
procedimiento:
1. La resolución mediante la
cual ordene la apertura de la correspondiente investigación deberá formular
cargos, claramente las faltas atribuibles, los hechos objeto de
investigación, las pruebas de que dispone, las disposiciones infringidas y
las sanciones aplicables. Si el Consejo Nacional Electoral no dispusiere de
elementos de juicio suficientes para formular cargos, adelantará previamente
la correspondiente indagación preliminar, de cuyo inicio informará al
respectivo partido o movimiento político.
(…).
Art. 13. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos.
El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en la
competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos cuando estos no lo hicieren
de acuerdo a su Régimen Disciplinario Interno:
1. La resolución mediante la
cual ordene la apertura de la correspondiente investigación deberá formular
cargos, claramente las faltas atribuibles, los hechos objeto de
investigación, las pruebas de que dispone, las disposiciones infringidas y
las sanciones aplicables. Si el Consejo Nacional Electoral no dispusiere de
elementos de juicio suficientes para formular cargos, adelantará previamente
la correspondiente indagación preliminar, de cuyo inicio informará a la
respectiva organización política.
(…).
Art. 16. Disolución y liquidación
de los partidos y movimientos políticos.
(…)
La liquidación se regulará por
las normas previstas en la ley civil para la disolución y liquidación de las
personas jurídicas sin ánimo de lucro.
(…).
Art. 14. Disolución y
liquidación de los partidos y movimientos políticos.
(…)
La liquidación se regulará por
las normas previstas en la ley civil para la disolución y liquidación de las
personas jurídicas sin ánimo de lucro. El remanente de los activos
patrimoniales que resultare después de su liquidación será de propiedad del
Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, a menos que en los estatutos se
haya previsto una destinación que en todo caso deberá corresponder a un
objeto análogo al de los partidos y movimientos políticos.
(…).
Art. 19. De la financiación
estatal. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto
del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las siguientes
reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:
1. El cinco por ciento (5%) se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica.
2. El veinte por ciento (20%)
se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos y movimientos
políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos
válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado de la
República o de Cámara de Representantes.
3. El cuarenta por ciento (40%)
se distribuirá entre los partidos y movimientos en proporción al número de
curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República.
4. El diez por ciento (10%), en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Concejos
Municipales.
5. El diez por ciento (10%), en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas
Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), en
proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
7. El cinco por ciento (5%)
en proporción al recaudo de recursos propios de los partidos, provenientes de
cuotas de sus afiliados y otros ingresos propios, de conformidad con la
última declaración de patrimonio y renta del respectivo partido o movimiento
político con personería jurídica.
8. El cinco por ciento (5%), en
proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
Parágrafo. Se denominarán jóvenes
aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los
requisitos establecidos por la ley para aspirar a cargos en las
corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio. Hasta
las elecciones para corporaciones públicas de 2014, el veinte por ciento
(20%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos y
movimientos políticos que hayan obtenido el 2% o más del total de votos
emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de
Senado o de Cámara de Representantes.
Art. 17. De la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado concurrirá
a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de
Financiación política, de conformidad con las siguientes reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:
1. El diez por ciento (10%)
se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica.
2. El quince por ciento
(15%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o
movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos
emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de
Senado de la República o de Cámara de Representantes.
3. El cuarenta por ciento (40%)
se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o
movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la
última elección del Congreso de la República.
4. El quince por ciento
(15%) se distribuirá, por partes iguales entre todos los partidos o
movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la
última elección de Concejos Municipales.
5. El diez por ciento (10%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos
políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última
elección de Asambleas Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones
públicas.
7. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos
políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones
públicas.
Parágrafo. Se denominarán
jóvenes los establecidos por la ley de juventud para aspirar a cargos
en las corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio. Mientras
se realiza la jornada electoral para corporaciones públicas de 2014, el
quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los
partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el dos (2%) por ciento o
más del total de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en
la última elección de Senado o de Cámara de Representantes.
Art. 22. Fuentes de
financiación. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección popular, podrán
acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus campañas
electorales:
1. Los recursos propios que los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos
destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen.
(…).
Art. 20. Fuentes de
financiación. Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección
popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus
campañas electorales:
1. Los recursos propios de
origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el
financiamiento de las campañas en las que participen.
(…).
Artículo 23. De la financiación
estatal. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
que inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las
correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de
gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente
porcentaje de votación:
(…).
Artículo 21. De la financiación
estatal para las campañas electorales. Los partidos y movimientos políticos y
grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación
estatal de las correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de
reposición de gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el
siguiente porcentaje de votación:
(…)
Parágrafo. El valor de
reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será
incrementado anualmente por el Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta
los costos reales de las campañas en cada circunscripción. Para efectos del
cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente
los estudios que correspondan.
Art. 24. De los anticipos.
(…)
Los anticipos a que se refiere
esta disposición podrán ser solicitados dentro de los seis meses
anteriores a la fecha de la elección y serán girados, hasta por el monto
garantizado, dentro de los cinco días siguientes a la inscripción del
candidato o lista, previa aprobación y aceptación de la póliza o garantía
correspondiente. La garantía podrá consistir en la pignoración de los
recursos de financiación estatal para funcionamiento del respectivo partido o
movimiento.
(…)
Parágrafo. En el caso de
grupos significativos de ciudadanos, la garantía o póliza que se establece en
el presente artículo constituirá garantía o póliza única que amparará
igualmente la seriedad de la candidatura.
Art. 22 De los anticipos.
(…)
Los anticipos a que se refiere
esta disposición podrán ser girados hasta por el monto garantizado, dentro
de los cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista,
previa aprobación y aceptación de la póliza o garantía correspondiente.
(…).
Art. 25. Manejo de los
anticipos. El anticipo será recibido y administrado directamente por el
partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que lo haya
solicitado, siempre y cuando cada candidato en los seis (6) meses anteriores
a la fecha de las elecciones le notifique a sus partidos movimiento que opta
por el sistema de anticipo. En caso de que el candidato no opte por el
sistema de anticipo, el partido, movimiento político o grupo significativo
ciudadano que lo haya inscrito, no podrá recibir dichos recursos y sólo lo
hará por el mecanismo de reposición de votos y se ajustará a lo dispuesto en
esta ley. En ningún caso el partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos podrá condicionar a ningún candidato a que en
contra de su voluntad opte por alguna de estas dos opciones so pena de ser
sancionado por la ley.
Art. 23. Límites a la
financiación privada. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de
ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos
originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de
gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá
recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho
valor total.
La financiación originada en
recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado
que autoriza la ley, no estará sometida a los límites individuales a que se
refiere esta disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o
créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor
de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites
individuales.
Con posterioridad a las
campañas y previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las
obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar con la condonación parcial
de créditos o con recursos originados en fuentes de financiación privada y
dentro de los límites individuales señalados en esta disposición, pero tales
condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones
ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de
donaciones.
Art. 27. Límites al monto de
gastos.
(…).
Para efectos del cumplimiento
de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar los estudios que
correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos
fijados reflejen el valor real de las campañas, en el año siguiente a la
entrada en vigencia de esta ley.
Art. 24. Límites al monto de
gastos.
(…)
Para efectos del cumplimiento
de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los
estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al
monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
El monto máximo de gastos se
fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a
corporaciones de elección popular. En el caso de listas con voto preferente
el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el
resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de
candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente,
el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede
invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o
listas.
Parágrafo transitorio.
Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el
Concejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio
base para la actualización de los costos reales de las campañas.
Art. 28. Administración de los
recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales
originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los
gerentes de campaña designados por los candidatos.
(…).
Los partidos y movimientos
podrán descontar a sus candidatos hasta un diez (10%) del total de la
financiación estatal que les correspondiere por reposición de votos, en
proporción a los gastos realizados directamente por el partido o movimiento
para financiar la campaña electoral. La diferencia será trasladada
directamente al candidato.
Artículo 25. Administración de
los recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas
electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación
privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los
candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se
trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el
gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto,
por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de
ciudadanos.
(…)
Los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo
Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las
campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses
siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos
deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de
sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.
(…)
Parágrafo 2°. Los partidos
políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, designarán un
grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes
jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las
normas dispuestas en el presente artículo se cumplan.
Art. 26. Pérdida del cargo
por violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites
al monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la pérdida
del cargo, así:
1. En el caso de alcaldes y
gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la
nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a
partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.
2. En el caso del Presidente
de la República, la pérdida del cargo será decretada por el Congreso de la
República según el procedimiento previsto en la Constitución.
Una vez establecida la
violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral
presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de
pérdida del cargo.
Art. 30. Financiación
prohibida.
(…)
6. Las que provengan de
personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan
originado en más de un 50% de contratos o subsidios estatales; que
administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o
permisos para explotar monopolios estatales, negocios de comunicaciones o
juegos de suerte o azar. En el caso de las personas jurídicas, se incluye a
los socios y representantes legales o miembros de la junta directiva.
(…).
Art. 27. Financiación
prohibida.
(…)
7. Las que provengan de
personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan
originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios
estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan
licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y
azar.
Art. 31. Inscripción de
candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus
candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de
inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos
mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos.
Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica solo podrán inscribir candidatos para
circunscripciones territoriales o para circunscripciones especiales. En
ningún caso se podrán presentar listas del mismo partido en ambas circunscripciones.
Los partidos y movimientos
políticos que  hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el
régimen excepcional previsto en la ley para las circunscripciones de minorías
étnicas, sólo podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones que se
elijan en tales circunscripciones especiales. La inscripción de sus
candidatos sólo podrá ser realizada por los partidos y movimientos a que se
refiere este inciso o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Los candidatos de los grupos
significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres
(3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la
respectiva inscripción, y sus nombres, así como la de los candidatos que
postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de
apoyo.
En las votaciones que se
realicen para elegir cargos uninominales o corporaciones públicas y para
participar en plebiscitos, referendos, consultas populares y revocatorias del
mandato, los promotores del voto en blanco podrán inscribir ante la autoridad
electoral correspondiente el comité que se encargue de adelantar la
respectiva campaña. A dicho comité se le reconocerán, en lo que fuere
pertinente, los derechos y garantías que se otorgan a los partidos y
movimientos políticos, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el
monto que previamente se haya autorizado.
Parágrafo. Para la
representación en el Congreso por la circunscripción especial de comunidades
negras, raizales y palenqueras solo podrán presentar listas para aspirar
aquellas organizaciones que hayan obtenido como mínimo el 30% del promedio
que resulte de las votaciones totales obtenidas por las listas que hayan
obtenido representación en el Congreso por la misma circunscripción, en las
elecciones de Congreso inmediatamente anteriores, en todos los casos los
partidos políticos que surjan producto de la obtención en la Cámara de
Representantes de las credenciales por parte de las comunidades negras
raizales y palenqueras, podrán avalar candidatos a todos y cada uno de los
cargos de elección popular en todo el territorio nacional, sin que medie otro
requisito distinto a la afiliación política a dichos partidos previo a la
inscripción de los respectivos candidatos.
Art. 28. Inscripción de
candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus
candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de
inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos
mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos. Las
listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular
o las que se sometan a consulta -exceptuando su resultado- deberán
conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros.
Los Partidos y Movimientos
Políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para
toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la
elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías
étnicas.
En las circunscripciones
especiales de minorías étnicas la inscripción de las listas sólo podrá ser
realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería
jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para
tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Los candidatos de los grupos
significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres
(3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la
respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección
de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes
del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar
en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.
Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica que decidan promover el voto en blanco y
los comités independientes que se organicen para el efecto, deberán
inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la
inscripción de candidatos, de listas o de la correspondiente iniciativa en
los mecanismos de participación ciudadana. A dichos promotores se le
reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley
establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de
gastos de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo
Nacional Electoral.
Art. 32. Candidatos de
coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán
inscribir candidatos de coalición a cargos uninominales. El candidato
así inscrito será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el
candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición. En caso de renuncia del candidato, la coalición determinará la
forma de seleccionar su reemplazo.
En el formulario de inscripción
se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la
filiación política del candidato.
Parágrafo 1°. Previa la
inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes
aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato,
el contenido programático que va a presentar el candidato, el mecanismo
mediante el cual se financiará la campaña y como se distribuirá entre los
distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición a
que se tiene derecho financiación estatal de los gastos así como los sistemas
de publicidad y auditoría de gastos.
Parágrafo 2°. En caso de faltas
absolutas o temporales del elegido, el Presidente de la República o el
gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la
ocurrencia de la causal, cuando a ello hubiere lugar, solicitará al partido,
movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por
ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición, la
forma en la cual debe ser integrada la terna debe ser acordada previamente
por la coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de
recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un
ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al
candidato. En ningún caso las faltas por maternidad serán provistas por
terna.
En estos casos, no podrán ser
encargados o designados como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes
temporales o absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera
de las inhabilidades a que se refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo
30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Art. 29. Candidatos de
coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados
entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir
candidatos de coalición. El candidato de coalición será el candidato único de
los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que
participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y
movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición
decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición. En el caso de las
campañas presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y
movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción
se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la
filiación política de los candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de la
inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes
aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato,
el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el
mecanismo mediante el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá
entre los distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la
reposición estatal de los gastos, así como los sistemas de publicidad y
auditoría interna. Igualmente deberán determinar el mecanismo mediante el
cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al
elegido.
Parágrafo 2°. En caso de faltas
absolutas de gobernadores o alcaldes, el presidente de la República o
el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la
ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que
inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al
respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el
nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o
coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o
designados como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o
absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las
inhabilidades a que se refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y
1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Ningún régimen de
inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección
popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución
Política.
Art. 33 Períodos de inscripción
(…)
La inscripción de candidatos
para la nueva elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario
contados a partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por el
Consejo Nacional Electoral.
Art. 30. Períodos de
inscripción
(…)
La inscripción de candidatos
para la nueva elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario
contados a partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por la
correspondiente autoridad escrutadora.
Art. 34. Modificación de las
inscripciones. La inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular podrá ser modificada libremente por los
inscriptores dentro del plazo para su inscripción. En caso de falta de
aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, la inscripción podrá
modificarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de
cierre de las inscripciones.
Cuando se trate de
inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción,
podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la
correspondiente votación.
(…)
Art. 31. Modificación de las
inscripciones. La inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular sólo podrá ser modificada en casos de falta de aceptación
de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes
inscripciones.
Cuando se trate de
revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o legales,
inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción,
podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la
correspondiente votación.
(…)
Art. 39. Medios de comunicación
y democracia. Los medios de comunicación tienen la obligación de contribuir
al fortalecimiento de la democracia mientras no sea gratuita. La
propaganda electoral en dichos medios de comunicación sólo podrá ser
contratada por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y
grupos significativos de ciudadanos y por los candidatos que no opte por el
anticipo, que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección
popular, o por los comités de promotores del voto en blanco o de cualquiera
de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana, por conducto de
los responsables de las respectivas campañas. Estos podrán igualmente
realizar divulgación política y propaganda electoral a través del servicio de
televisión en los espacios reservados para el Estado y radiodifusión
comunitaria.
Los concesionarios de las
frecuencias de radio y televisión y así como las empresas de publicidad
que utilicen espacio público, si contratan propaganda electoral, están en la
obligación de hacerlo en condiciones de igualdad y a una tarifa inferior al
35% de la tarifa comercial publicada en el último año anterior a la fecha de
cierre de la inscripción de candidatos.
De la publicidad gratuita,
total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como
donación al respectivo partido o movimiento político, organización social,
grupo significativo de ciudadanos o comité de promotores, para lo cual se
estimará su valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio
para dicha clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral.
Los concesionarios del servicio
de televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda
electoral transmitida en canales de televisión extranjeros en relación con
las campañas que se adelantan en Colombia.
Parágrafo. Dentro de los
sesenta días siguientes a la promulgación de esta ley estatutaria, el Consejo
Nacional Electoral y el Ministerio de Tecnologías de las Información y las
Comunicaciones reglamentarán el procedimiento y el régimen sancionatorio
previsto en el presente artículo de acuerdo con sus competencias. Los
gobernadores y alcaldes ejercerán el respectivo seguimiento y control.
Art. 36. Medios de comunicación
y democracia. Los medios de comunicación social tienen la obligación de
contribuir al fortalecimiento de la democracia. La propaganda electoral en
dichos medios de comunicación, podrá ser contratada por los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de
ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores del voto en blanco o
de cualquiera de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana.
Los candidatos también podrán contratar cuando administren directamente sus
campañas.
Los concesionarios de las
frecuencias de radio, están en la obligación de hacerlo en condiciones de
igualdad y a una tarifa inferior al 45% de la tarifa comercial registrada
ante el Consejo Nacional Electoral, un año antes a la fecha de la votación,
de conformidad con la reglamentación que expida el CNE.
Los medios de comunicación
social escritos y las empresas de publicidad que contraten propaganda
electoral, están en la obligación de hacerla en condiciones de igualdad y a
una tarifa inferior al 50% de la tarifa comercial registrada ante el Consejo
Nacional Electoral, un año antes a la fecha de la votación, de conformidad
con la reglamentación que expida el CNE.
Los concesionarios de las
frecuencias de radio, los medios de comunicación social escritos y las
empresas de publicidad que empleen el espacio público en caso de
incumplimiento de la anterior previsión, serán sancionados por el Consejo
Nacional Electoral con multas equivalentes al valor de la respectiva
propaganda electoral.
De la publicidad gratuita,
total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como
donación, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas
establecidas por el mismo medio para dicha clase de propaganda durante el
correspondiente debate electoral.
La propaganda electoral en
televisión será gratuita y sólo podrá realizarse en los espacios otorgados
para el Estado de conformidad con el artículo 37 de la presente ley.
Los concesionarios del servicio
de televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda
electoral transmitida en canales de televisión extranjeros en relación con
las campañas que se adelantan en Colombia.
Art. 47. Del escrutinio. Las
comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares comenzarán el
escrutinio el mismo día de las elecciones a partir del momento del cierre del
proceso de votación, tan pronto sean recibidas las actas de escrutinio por
parte de los claveros respectivos, en el local que la respectiva
Registraduría previamente señale.
El día de las elecciones el
escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) de la noche. Cuando no sea
posible terminar el escrutinio antes del plazo previsto, se continuará a las
once (11) de la mañana del lunes siguiente, garantizándose que el mismo
día inicial del escrutinio se escanearán todas las actas de los jurados y de
las cuales recibirán copia los testigos electorales. A partir del martes
siguiente a elección el horario de escrutinio será de nueve (9) de la mañana
a nueve (9) de la noche.
Art. 42. Del escrutinio el
día de la votación. Las Comisiones Escrutadoras Distritales, Municipales
y Auxiliares comenzarán el escrutinio que les corresponde el mismo día
de la votación, a partir del momento del cierre del proceso de votación,
con base en las actas de escrutinio de mesa y a medida que se vayan
recibiendo por parte de los claveros respectivos, en el local que la
respectiva Registraduría previamente señale.
Dicho escrutinio se
desarrollará hasta las doce (12) la noche. Cuando no sea posible terminar el
escrutinio antes de la hora señalada, la audiencia de escrutinio continuará a
las nueve (9) de la mañana del día siguiente hasta las nueve (9) de la
noche y así sucesivamente hasta terminar el correspondiente escrutinio.
Al concluir el escrutinio de
mesa y luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas
por la Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las
correspondientes actas de escrutinio de mesa a afectos de ser publicadas
inmediatamente en la página web de la entidad. Una copia de dichas actas será
entregada a los testigos electorales, quienes igualmente podrán utilizar
cámaras fotográficas o de video.
Art. 55. Inscripción para
votar. La RNEC deberá establecer los mecanismos necesarios para que la
inscripción de ciudadanos sea habilitada en todo el país de forma ágil y
segura. El tiempo de inscripción deberá ser mínimo de dos (2) años con
anterioridad a la elección y deberá contar con suficiente publicidad. Para el
periodo de inscripciones la RNEC deberá implementar un sistema que permita la
inscripción de los ciudadanos al momento de realizar trámites ante entidades
públicas del orden nacional y territorial.
Artículo 50. Inscripción para
votar. La inscripción para votar se llevará a cabo automáticamente al
momento de la expedición de la cédula de ciudadanía. La Registraduría
Nacional del Estado Civil establecerá los mecanismos necesarios de publicidad
y logística para la actualización de la información por zonificación en caso
de que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o residencia, dicho proceso
se llevará a cabo dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y
se cerrará dos (2) meses antes de la respectiva jornada electoral de que se
trate.
Art. 53. Transporte. Las
empresas de transporte público que tengan rutas y frecuencias u horarios
autorizados en las áreas urbanas, intermunicipales y veredales, están
obligadas a prestar el servicio público de transporte el día de elecciones,
el Gobierno Nacional fijará los mecanismos que aseguren la prestación del
servicio.
Del análisis anterior se
encuentra que las modificaciones, adiciones y supresiones que tuvo el Proyecto
de Ley durante el tercer debate, son compatibles con el cumplimiento de los
principios de consecutividad, identidad, flexible y unidad de materia. Se
advierte que las modificaciones incorporadas tuvieron por objeto, entre los
aspectos más importantes: (i)  extender las reglas sobre consultas a los
grupos significativos de ciudadanos; (ii) unificar las causales de
responsabilidad y las sanciones aplicables a los partidos, movimientos y sus
directivos; (iii) ampliar el régimen de reemplazos de candidatos de
coalición elegidos a una regla general sobre reemplazos de cargos de elección
popular y la fijación de un régimen de inhabilidades;  (iv) modificar
los porcentajes de distribución de los recursos que obtienen lo partidos y
movimientos por financiación estatal; (v) fijar reglas sobre
financiación de campañas electorales, bajo un sistema de administración de
recursos por el partido y/o por los candidatos individualmente considerados; (vi)
determinar reglas sobre participación obligatoria de minorías y mujeres en
las listas de candidatos a corporaciones públicas; y (vii) prever
fórmulas de publicidad electoral, entre ellas la inclusión de espacios
gratuitos y obligatorios en medios de comunicación social. Estas
reformas prima facie hacen parte de los ejes temáticos conservados a lo
largo del trámite legislativo, por lo que no inciden en la constitucionalidad
de ese procedimiento. Esto, sin embargo, al margen del análisis particular de
las materias relativas a censo electoral y reemplazos de candidatos de
coalición que, como se indicó, serán materia de estudio separado.
2.7.3.3. Un grupo menor de
modificaciones fueron incorporadas al Proyecto de Ley durante su trámite en la
plenaria del Senado. Esto se corrobora de la comparación del texto aprobado por
la Comisión Primera de esa corporación y por el pleno de la misma.  A este
respecto, debe resaltarse que el texto aprobado por la plenaria del Senado
corresponde al objeto de control de constitucionalidad.  Ello en tanto fue
decisión de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobada por ambas cámaras,
que ese articulado fuera el que se tuviera por texto conciliado[64].
Así, las modificaciones sustantivas incorporadas al Proyecto de Ley por parte
de la plenaria del Senado, que configuraron el texto definitivo sometido a
control constitucional, se explican a continuación:
Texto aprobado
por la Comisión Primera del Senado
Texto aprobado
por la plenaria del Senado de la República[65]
Art. 1º. Principios de
organización y funcionamiento.
(…)
4. EQUIDAD DE GÉNERO. En virtud
del principio de equidad de género, hombres y mujeres gozarán de igualdad
real de derechos y oportunidades para participar en las actividades
políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates
electorales y obtener representación política.
(…).
Art. 1º. Principios de
organización y funcionamiento.
(…)
4. Equidad e igualdad de
género. En virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres,
las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de
derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas,
dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y
obtener representación política.
(…).
Art. 2°. Prohibición de doble
militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político.
(…).
Art. 2°. Prohibición de doble
militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o
pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la
inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política,
según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto
el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de
protección de datos.
(…).
Art. 5°. Definición. Las
consultas son mecanismos de participación democrática y política que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos
significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar
decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos o corporaciones de elección popular.
Las consultas pueden ser
internas o populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan
participar los miembros de la organización política que se encuentren en el
registro de afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos
los ciudadanos inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se
regularán por las disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y
movimientos políticos.
(…).
Art. 5°. Las consultas son
mecanismos de participación democrática y política que los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos significativos de
ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o
escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de
elección popular.
Las consultas pueden ser
internas o populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan
participar los miembros de la organización política que se encuentren en el
registro de afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos
los ciudadanos inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se
regularán por las disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y
movimientos políticos.
Las consultas convocadas por
una coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica,
pueden ser internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser
convocadas con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos
uninominales, previo acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o
departamentales según sea el caso.
(…).
Art. 7º. Obligatoriedad de los
resultados.
(…)
Se entiende que un precandidato
ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados
para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del
mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones,
por su parte, no podrán inscribir candidatos distintos a los seleccionados en
las consultas, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta
del candidato así seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o
coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de
solicitud de inscripción.
(…).
Art. 7º. Obligatoriedad de los
resultados.
(…)
Se entiende que un precandidato
ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción
dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y
movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de
los grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron
en la consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los
seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o
incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de
este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del
candidato que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La
inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a
nombre de los partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta,
aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción.
(…).
Art. 9°. Directivos. Entiéndase
por directivos de los partidos y movimientos políticos aquellas personas que,
de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el
Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y para integrar
sus órganos de gobierno, administración y control. El Consejo Nacional
Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la respectiva inscripción
si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días siguientes a su
elección o designación, y aun realizarla si dispone de la prueba
correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido
podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas
directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los
efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de
los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas en él.
Art. 9°. Directivos. Entiéndase
por directivos de los partidos y movimientos políticos aquellas personas que,
de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el
Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y para integrar
sus órganos de gobierno, administración y control. El Consejo Nacional
Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la respectiva inscripción
si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días siguientes a su
elección o designación, y aun realizarla si dispone de la prueba
correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido
podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas
directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los
efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de
los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas en él.
Los partidos y movimientos
políticos ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta ley dentro de
los dos (2) años siguientes a su vigencia. Mientras tanto, las directivas
democráticamente constituidas podrán tomar todas las decisiones que las
organizaciones políticas competen en desarrollo de la misma.
Art. 10. Faltas. Constituyen
faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los
directivos de los partidos y movimientos políticos:
(…)
5. Inscribir candidatos a
cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren
a serlo durante el período para el cual resultaren elegidos, por delitos
relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del
narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa
humanidad.
(…).
Art. 10. Faltas. Constituyen
faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los
directivos de los partidos y movimientos políticos:
(…)
5. Inscribir candidatos a
cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o
incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren
a serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos
cometidos antes de su inscripción relacionados con la vinculación a
grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos
de participación democrática o de lesa humanidad.
(…).
Art. 14. Disolución y
liquidación de los partidos y movimientos políticos. La disolución y liquidación
de los partidos y movimientos políticos se regirá por lo dispuesto en la ley
y en sus estatutos. Además de los casos de disolución por decisión de sus
miembros, acordada de conformidad con sus estatutos, solo procederá la
disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos por decisión
administrativa, la cual no tendrá recurso, en los términos previstos en esta
ley. No podrá acordarse la disolución voluntaria de un partido o movimiento
político cuando se haya iniciado un proceso de disolución administrativa
del mismo.
(…).
Artículo 14. Disolución,
liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos
políticos. La disolución, liquidación, fusión y escisión de los
partidos y movimientos políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o
en sus estatutos. La disolución y liquidación de los partidos y
movimientos políticos, adoptada por decisión administrativa del Consejo
Nacional Electoral no tendrá recurso alguno. No podrá acordarse la
disolución, liquidación, fusión y escisión voluntaria de un partido o
movimiento político cuando se haya iniciado proceso sancionatorio.
(…).
Art. 16. Fuentes de
financiación de los partidos y movimientos políticos.
(…).
Art. 16. Fuentes de
financiación de los partidos y movimientos políticos.
(…)
Parágrafo. De conformidad
con el artículo 125-4 del Estatuto Tributario, las donaciones a que se
refiere el numeral 2 de esta disposición podrán ser deducidas hasta en un 30%
de la renta líquida del donante, determinada antes de restar el valor de la
donación, siempre que cumplan los requisitos y modalidades previstos en los
artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto.
Art. 17. De la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos.
(…)
Parágrafo. Se denominarán
jóvenes los establecidos por la ley de juventud para aspirar a cargos en las
corporaciones públicas.
(…).
Art. 17. De la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos.
(…)
Parágrafo. Se denominarán
jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio
de los requisitos establecidos por la ley de juventud para aspirar a
cargos en las corporaciones públicas.
(…).
Art. 21. De la financiación
estatal para las campañas electorales.
(…)
En las elecciones para
gobernadores y alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento
(4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.
Art. 21. De la financiación
estatal para las campañas electorales.
(…)
La financiación estatal de
las campañas electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y
movimientos políticos y/o los candidatos.
En las elecciones para
gobernadores y alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento
(4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.
Art. 26. Pérdida del cargo por
violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites al
monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la pérdida del
cargo, así:
1. En el caso de alcaldes y
gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la
nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a partir
de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.
2. En el caso del Presidente
de la República, la pérdida del cargo será decretada por el Congreso de la República
según el procedimiento previsto en la Constitución.
Una vez establecida la
violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral
presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de
pérdida del cargo.
Art. 26. Pérdida del cargo por
violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites al
monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la pérdida del
cargo, así:
1. En el caso de candidatos
elegidos a corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de
investidura definido en la Constitución y la ley.
2. En el caso de alcaldes y
gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la
nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a
partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.
Una vez establecida la
violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral
presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de
pérdida del cargo.
Art. 29. Candidatos de
coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán
inscribir candidatos de coalición. El candidato de coalición será el
candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los
partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la
coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición. En el caso
de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición los
partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al
candidato.
(…).
Art. 29. Candidatos de
coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán
inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El
candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será
el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición. En el caso de las campañas presidenciales también formarán
parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente
manifiesten su apoyo al candidato.
(…)
Parágrafo 2°. La suscripción
del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos
y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos
significativos de ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato
distinto al que fue designado por la coalición. La inobservancia de este
precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del
candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.
(…).
Art. 34. Definición de campaña
electoral.
(…).
Art. 34. Definición de campaña
electoral.
(…)
La recaudación de
contribuciones y la realización de gastos de campaña podrán ser adelantadas
por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la votación.
Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a partir de su inscripción.
Art. 35. Propaganda electoral.
Entiéndase por propaganda electoral toda forma de publicidad realizada con el
fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o movimientos
políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección
popular, del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de
participación ciudadana.
Esta clase de propaganda a
través de los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente
podrá realizarse dentro de los dos (2) meses anteriores a la fecha de la
respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo
podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados
ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos,
grupos significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los
cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros
partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con
otros previamente registrados.
Art. 35. Propaganda electoral.
Entiéndase por propaganda electoral toda forma de publicidad realizada con el
fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o movimientos
políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección
popular, del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de
participación ciudadana.
La propaganda a través de
los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente podrá
realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la
respectiva votación, y la que se realice empleando el espacio público podrá
realizarse dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la
respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo
podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados
ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos,
grupos significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los
cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros
partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con
otros previamente registrados.
Art. 36. Medios de
comunicación y democracia. Los medios de comunicación social tienen la
obligación de contribuir al fortalecimiento de la democracia. La propaganda
electoral en dichos medios de comunicación, podrá ser contratada por los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos
significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores del
voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los mecanismos de
participación ciudadana. Los candidatos también podrán contratar cuando
administren directamente sus campañas.
Los concesionarios de las
frecuencias de radio, están en la obligación de hacerlo en condiciones de
igualdad y a una tarifa inferior al 45% de la tarifa comercial registrada
ante el Consejo Nacional Electoral, un año antes a la fecha de la votación,
de conformidad con la reglamentación que expida el CNE.
Los medios de comunicación
social escritos y las empresas de publicidad que contraten propaganda
electoral, están en la obligación de hacerla en condiciones de igualdad y a
una tarifa inferior al 50% de la tarifa comercial registrada ante el Consejo
Nacional Electoral, un año antes a la fecha de la votación, de conformidad
con la reglamentación que expida el CNE.
Los concesionarios de las
frecuencias de radio, los medios de comunicación social escritos y las
empresas de publicidad que empleen el espacio público en caso de
incumplimiento de la anterior previsión, serán sancionados por el Consejo
Nacional Electoral con multas equivalentes al valor de la respectiva
propaganda electoral.
De la publicidad gratuita,
total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como
donación, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas
establecidas por el mismo medio para dicha clase de propaganda durante el
correspondiente debate electoral.
La propaganda electoral en
televisión será gratuita y sólo podrá realizarse en los espacios otorgados
para el Estado de conformidad con el artículo 37 de la presente ley.
Los concesionarios del
servicio de televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir
propaganda electoral transmitida en canales de televisión extranjeros en
relación con las campañas que se adelantan en Colombia.
Texto eliminado.
Art. 37. Espacios gratuitos en
radio y televisión. Dentro de las seis (6) semanas anteriores a la fecha de
toda votación y hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de la misma, los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, los grupos
significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos y los promotores
del voto en blanco, tendrán derecho a espacios gratuitos en los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, para la
realización de las campañas de sus candidatos u opciones a la Presidencia de
la República y al Senado.
(…).
Artículo 36. Espacios gratuitos
en radio y televisión. Dentro de los dos meses anteriores a la fecha de toda
votación y hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de la misma, los partidos y
movimientos políticos, las organizaciones sociales y los grupos
significativos de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos y los promotores
del voto en blanco, tendrán derecho a espacios gratuitos en los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético,
proporcionalmente al número de elegidos, para la realización de las
campañas de sus candidatos u opciones a la Presidencia de la República y
de sus listas al Congreso de la República.
(…).
Art. 41. Comisión Asesora.
Créase una Comisión Asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de
tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
electoral, la cual estará integrada así:
(…)
7. Un delegado del partido o
movimiento de oposición con mayor representación en el Congreso y que no
tenga representación en el Consejo Nacional Electoral, designado por la
respectiva bancada.
Parágrafo. La Comisión será
presidida por el Registrador Nacional del Estado Civil y contará con el
acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados en la
materia. A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y particulares
invitados por la misma.
Art. 40. Comisión Asesora.
Créase una Comisión Asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de
tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
electoral, la cual estará integrada así:
(…)
7. Un delegado de cada
Partido o Movimiento Político con personería jurídica, designado por la
Presidencia o Dirección General de la Colectividad.
Parágrafo. La Comisión será
presidida por el Registrador Nacional del Estado Civil, se dará su propio
reglamento, se reunirá por derecho propio cuando menos dos veces al mes,
y contará con el acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados
en la materia. A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y
particulares invitados por la misma.
Art. 42. Del escrutinio el día
de la votación.
(…).
Art. 41. Del escrutinio el día
de la votación.
(…)
Parágrafo. Las Comisiones
Escrutadoras, según el caso, entregarán a un testigo por partido, movimiento
político o grupos significativo de ciudadanos, en medio físico o magnético,
una copia de las actas parciales de escrutinio en cada jornada. Para iniciar
la nueva jornada la Comisión Escrutadora, verificará junto con los Testigos
Electorales, que los datos parciales de escrutinio coincidan con la
información entregada en la jornada anterior.
De igual manera, las
Comisiones Escrutadoras deberán entregar, según el caso, en medio físico o
magnético, una copia del acta final de escrutinio.
Art. 51. Inscripción para votar
de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los ciudadanos
colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho al voto deberá
estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la fecha de la
respectiva elección a cualquier cargo de elección popular. Las sedes
consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la publicidad
necesaria para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga
conocimiento pleno sobre los periodos de inscripción.
Artículo 50. Inscripción para
votar de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho al
voto deberá estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la
fecha de la respectiva elección a cualquier cargo de elección popular. Las
sedes consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la publicidad
necesaria para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga
conocimiento pleno sobre los periodos de inscripción.
Parágrafo. Para los fines de
lo dispuesto en el presente artículo, se incluirán los días sábado, domingo y
festivos del último mes previo al cierre de la respectiva inscripción.
Art. 52. Votaciones en el
exterior. La votación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior
para la elección de cargos o corporaciones de elección popular podrá
realizarse durante semana anterior a la fecha de la votación en el territorio
nacional, para lo cual la Registraduría Nacional del Estado Civil adoptará
las medidas que sean necesarias para garantizar la seguridad y confiabilidad
de este proceso.
Art. 51. Votaciones en el
exterior. Los periodos de votación de los ciudadanos colombianos
residentes en el exterior para la elección de cargos de elección popular deberán
estar abiertos durante una semana, entendiéndose que el primer día es lunes
anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio
nacional. Lo anterior para facilitar el desplazamiento de ciudadanos
colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular.
Art. 53. Auxiliares o guías
de información electoral. Prohíbase la contratación de personas conocidas
como auxiliares electorales, pregoneros, informadores, guía y demás
denominaciones, el día del debate electoral, sin perjuicio de quienes presten
este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión
democrática.
Art. 54. Medios de
comunicación y democracia. Los medios de comunicación social, tienen la
obligación de contribuir al fortalecimiento de la democracia. La propaganda
electoral en dichos medios de comunicación, podrá ser contratada por los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos
de ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores del voto en blanco o
de cualquiera de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana.
Los candidatos también podrán contratar cuando administren directamente sus
campañas.
De la publicidad gratuita,
total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como
donación, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas
establecidas por el mismo medio para dicha clase de propaganda durante el
correspondiente debate electoral.
La propaganda electoral en
televisión podrá realizarse en los espacios otorgados para el Estado de
conformidad con el artículo 37 de la presente ley.
Los concesionarios del
servicio de televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir
propaganda electoral trasmitida en canales de televisión extranjeros en
relación con las campañas que se adelantan en Colombia.
Del esquema anterior, la Sala
advierte que las modificaciones introducidas al Proyecto de Ley en el cuarto
debate, surtido en la plenaria del Senado de la República, se concentraron en (i)
extender el principio de equidad de género a las diversas opciones
sexuales; (ii) hacer uso del Registro Único de Partidos y Movimientos
para determinar cuándo se está incurso en doble militancia; (iii) la
previsión de reglas sobre consultas interpartidistas, destinadas a la
escogencia de candidatos de coalición; (iv) la delimitación de la
tipicidad de la falta imputable a los directivos, dirigida a la inscripción de
candidatos que hayan cometidos determinados delitos antes de esa inscripción; (v)
el reconocimiento como deducción de la renta líquida frente a los aportes
otorgados a los partidos y movimientos políticos; (vi) la adscripción
del procedimiento para la pérdida del cargo en corporación pública, derivado de
la infracción a los límites de financiación de las campañas políticas, al
trámite propio de la pérdida de investidura; (vii) el otorgamiento de
carácter vinculante a las consultas interpartidistas, realizadas por coaliciones
políticas; (viii) la fijación de límites temporales para el recaudo de
fondos destinados a la financiación de campañas; (ix) la reformulación
de las reglas sobre publicidad de campañas y acceso a medios de comunicación; (x)
la modificación de los integrantes de la comisión asesora prevista para
dicho acceso a medios; y (xi) la determinación de reglas para entrega de
información a los testigos electorales durante el escrutinio.
Como se observa, cada una de
estas materias guarda relación con asuntos que permanecieron presentes durante
las distintas etapas del trámite legislativo, razón por la cual la Corte
concluye que tales modificaciones son en entero compatibles con la
Constitución, habida cuenta que son expresión de las potestades que el artículo
160 C.P. confiere a las plenarias de las cámaras.
2.7.3.4. Esta misma conclusión se
predica de la actividad desarrollada por la Comisión Accidental de
Conciliación.  En los términos del artículo 161 C.P., las comisiones de
conciliación tienen lugar cuando existen discrepancias entre los textos
aprobados por las plenarias de cada cámara, caso en el que es necesario contar
con un articulado unificado que solvente esas diferencias. La naturaleza de la
discrepancia, en criterio de la jurisprudencia constitucional, es la que fija
el marco de referencia al informe de conciliación. Así, se ha señalado que
estas comisiones tienen vedado incorporar asuntos nuevos, esto es, que no hayan
sido tratados por las plenarias. Aunque las comisiones de conciliación pueden,
en aras de armonizar tales discrepancias, incluso  introducir nuevos textos o
suprimir existentes, en todo caso debe tratarse de materias que hayan tenido
lugar durante el procedimiento legislativo previo, con el fin que la actividad
de dichas comisiones sea compatible con los principios de consecutividad e
identidad flexible.
La conclusión anterior ha sido
reiterada por la jurisprudencia constitucional.  Así por ejemplo, en la
sentencia C-1147/03, la Corte previó cómo “[s]iendo entonces
admisible la introducción de modificaciones y adiciones a los proyectos de ley
cuando éstas respetan los principios de identidad y unidad de materia, dentro
del marco de flexibilización y amplitud legislativa permitida por los citados
principios, el propio Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las
Comisiones de Conciliación (C.P art. 161), con el fin de contribuir al proceso
de racionalización del trámite congresional, dando vía libre a la solución de
las discrepancias que surgieren en el curso de los debates, precisamente, como
consecuencia de las modificaciones propuestas por una y otra Cámara. || Sobre
esta instancia legislativa especial, la Corte ha señalado que las discrepancias
surgidas entre los textos que son aprobados en las plenarias de una y otra Cámara,
pueden ser conciliadas por las Comisiones accidentales de Medicación
formalmente designadas, siempre que se hayan observado los principios de
consecutividad e identidad . En ese contexto, la función que cumplen las
mencionadas comisiones accidentales, es la de concebir un texto que armonice
las diferencias o discrepancias surgidas entre las Cámaras sobre asuntos
conocidos por ambas, para luego someter el mismo a la aprobación de cada una de
sus plenarias. || Así, para que se entienda debidamente conformadas las
comisiones de conciliación, deben existir diferencias notorias entre las
disposiciones normativas que se consideren y aprueben en una Cámara y las que
se debaten en la otra. Sobre esto último, es relevante destacar que el ámbito
de competencia funcional de las comisiones de conciliación no solo esta
determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por
los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden
modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias
que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se
trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las
instancias legislativas reglamentarias”.
En el presente asunto, se tiene que
esos límites no han sido transgredidos.  Ello en razón que el informe de
conciliación decidió adoptar el texto aprobado por la plenaria del Senado que,
como se explicó, versa sobre materias que se mantuvieron presentes durante todo
el trámite legislativo.  De otro lado, el informe expresa las razones que
llevaron a adoptar esa decisión, cumpliéndose con ello lo prescrito en el
artículo 188 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso.
2.7.4. A pesar de lo expuesto y
en atención a lo expresado por varios intervinientes, la Corte considera
necesario pronunciarse sobre dos tópicos particulares, en los que se evidencian
debates sobre la constitucionalidad formal de algunas disposiciones del
Proyecto, a saber, (i) la presunta afectación de los principios de
identidad flexible y consecutividad por parte de los artículos 47 y 48 del
Proyecto; y (ii) la posible vulneración del principio de unidad de
materia, frente a lo regulado por el parágrafo 3º del artículo 29 de la
iniciativa.  Pasa la Corte a resolver estos asuntos.
2.7.5. Uno de los intervinientes
institucionales sostiene que los artículos 47 y 48 del Proyecto, relacionados
con la definición del censo electoral y su depuración permanente, son
inexequibles.  Para sustentar esta afirmación sostiene que el texto de estas
normas fue incluido “intempestivamente” en la ponencia para segundo debate,
ante la plenaria de la Cámara de Representantes.  Esto, en su criterio, afecta
el principio de consecutividad, puesto que se trataría de un asunto nuevo que
no fue discutido y votado en el primer debate, surtido en la Comisión Primera
de la Cámara, contraviniéndose de tal modo la regla de procedimiento prevista
en el artículo 157-2 C.P.-, según la cual toda iniciativa debe, para
convertirse en ley, haber sido aprobada en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada cámara.
En apartado anterior de esta
sentencia se explicó cómo la determinación del contenido y alcance de los
principios de consecutividad e identidad flexible se logra a partir de su
articulación con las demás reglas constitucionales del procedimiento
legislativo, entre ellas la que permite que en segundo debate las plenarias
incorporen al articulado las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias (Art. 160 C.P.).  En ese orden de ideas, la identidad del proyecto
debe analizarse a partir de la permanencia de las distintas materias durante
las diferentes instancias del procedimiento legislativo, y no a partir de la
equivalencia de textos discutidos y aprobados.  En otras palabras, de lo que se
trata es que el proyecto de ley conserve la unidad temática, siendo este
criterio el que configura el límite para la actividad de modificación del
articulado reconocida a las plenarias. Por ende, los principios de identidad
flexible y consecutividad se infringen cuando son incorporados asuntos
nuevos, que no fueron discutidos en las etapas precedentes.  Estos asuntos,
a su vez, refieren a temáticas autónomas y diferenciables.  Así, la Corte
insiste en su jurisprudencia más reciente que “…[e]l principio de
consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de
manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras
legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales, e impone,  que
tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras, la obligación de
examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por
la cual no les es permitido renunciar a dicho deber o declinar su competencia
para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate
de un determinado asunto. Así, el principio de consecutividad  debe entenderse
como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben
estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante
el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el
debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii)
que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al
igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse,
debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la
que son sometidas a consideración. (…)Si bien el principio de
consecutividad se relaciona con el principio democrático y el principio de
publicidad, ya que lo que se pretende es que las modificaciones que se hagan
durante el trámite legislativo sean discutidas y conocidas por todos los
miembros del Congreso en cada una de las etapas, los cambios que se pueden
introducir en las discusiones en el Congreso en consonancia con el principio de
identidad flexible, tienen que conservar la unidad temática del proyecto
discutido en cada una de las etapas de aprobación de la ley”[66].
Bajo esta perspectiva, la
afectación de los principios en comento en el asunto analizado dependerá de la
identificación acerca de (i) la etapa en que fue introducida y la
materia regulada por las normas objetadas; y (ii) si esa materia no fue
objeto de discusión durante el primer debate ante la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes.
En cuanto a lo primero, se tiene
que los artículos relativos a la determinación del censo electoral y su
depuración, según se tuvo oportunidad de explicar en el fundamento jurídico
2.7.3.1., fueron incluidos en el informe de ponencia para segundo debate ante
la plenaria de la Cámara, sin que se incorporaran en la ponencia o el texto
aprobado en comisión. Estas normas, según se evidencia de su lectura, están
destinadas a regular (i) la definición y funciones del censo electoral; (ii)
los factores que integran el censo electoral; (iii) la obligación de
contar con instrumentos que permitan la depuración permanente del censo
electoral; y (iv) la determinación de los criterios para dicha
depuración.
Respecto a lo segundo, la Corte
advierte que contrario a como lo sostiene el interviniente, la materia relacionada
con el censo electoral, a pesar que no dio lugar a un texto que fuera aprobado
por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, sí fue una materia
debatida por esa célula legislativa. A este respecto, es ilustrativa la
intervención del representante Carlos Augusto Rojas Ortiz, presentada durante
el citado debate, llevado a cabo el 29 de septiembre de 2010:
“Eso me
parece que no debe ser una premisa, y no debe ser un argumento, pero si de eso
se tratare, yo quisiera proponerle a los honorables Colegas de la Comisión
Primera Constitucional, que ya está el país lo suficientemente maduro para que
volvamos a abordar otra vez, porque muchas veces se ha discutido y siempre se
han traído aquí teorías de los principios elementales del derecho para abortar
esas discusiones, y estoy hablando de que por qué no volvemos a retrotraer otra
vez al país, pues no tenemos afán y no tenemos afán de que esta forma empiece a
regir en las siguientes elecciones, aquí se puede establecer a partir del 2014,
o del 2016, pero por qué no volvemos a traer la discusión al país, del voto
obligatorio, por qué en otrora hemos abordado el tema como con temor, por qué
no somos capaces de volver desde la academia y desde las instituciones del
pensamiento político y desde el mismo Gobierno y desde este Congreso, que
volvamos a traer a la sana discusión, así como se están colocando aquí unas
cuotas porcentuales de la financiación estatal a las campañas políticas y a los
partidos, por qué no colocamos el tema del voto obligatorio nuevamente otra vez
dentro de la agenda de la discusión.
Y con eso
voy a dar dos argumentos de fondo, el primero, si vamos a tratar de implementar
obligatoriamente la participación del género en las listas de los partidos,
hablemos del voto obligatorio; si vamos a hablar de la financiación de las
campañas por parte del Estado, hablemos del voto obligatorio, pero un
argumento de fondo que es el que más escozor me causa; en Colombia siempre
establecemos el censo electoral, que entre otras cosas hay que depurarlo y en
eso habría que exigirle al Consejo Nacional Electoral, que haga un juicioso
barrido porque es que todavía a pesar de que se han hecho esfuerzos grandes,
todavía aparecen inclusive los muertos votando, porque no ha sido posible
establecer los mecanismos que permitan hacer una abstracción de quienes
realmente tienen el legítimo derecho de ejercer el voto en Colombia.
Pero hay
una cosa mucho más grave aún, y es que los actores armados ilegales en
Colombia, las bandas narcoterroristas, las organizaciones narcoterroristas,
fundamentan su discurso político, que no tiene por fortuna ya mucha
aquiescencia y no tienen mucha aceptación en la sociedad colombiana, pero
fundamentan su discurso político diciendo que el marcado abstencionismo, y las
altas cifras y estadísticas del abstencionismo en Colombia, es porque le están
dando legitimidad a los grupos armados ilegales en Colombia.
Y en la
página de Ancol, cuando los señores narcoterroristas de las farc emiten sus
comunidades, cada vez que pasa un proceso electoral salen a justificar su
accionar terrorista diciendo, que si hay veinticinco millones de personas aptas
para el ejercicio del voto y solo acudieron a las urnas menos del 50%, es
porque entonces la otra cifra porcentual por encima del 50% están de acuerdo
con ellos, o si haya habido mayoría de votos de los que están habilitados
dentro del censo electoral, en todo caso esa alta cifra de abstencionismo se lo
abrogan de manera directa los actores armados ilegales en Colombia a través de
su discurso político, tratando de justificar su accionar terrorista diciendo
que ese marcado abstencionismo que hay en Colombia, es porque los está
respaldando y los está justificando a ellos”[67]
(Subrayas no originales).
A partir de
lo transcrito, se tiene que el tema del censo electoral sí fue tenido en cuenta
durante el primer debate. Debe insistirse en que el cumplimiento de los
requisitos de identidad flexible y consecutividad depende que la materia haya
sido tratada, incluso aunque la discusión de la misma no tenga como
consecuencia la inclusión de una fórmula normativa en el articulado aprobado
por la comisión o plenaria correspondiente. En este caso, contrario a como lo
sostiene el interviniente, se comprueba que el asunto hizo parte de los tópicos
objeto de discusión en la Comisión Primera de la Cámara, lo que hace a las
normas acusadas compatibles con los principios constitucionales analizados.
2.7.6. Un
grupo significativo de intervinientes sostiene que el parágrafo 3º del artículo
29 del Proyecto de Ley es inexequible, en razón de desconocer el principio de
unidad de materia. Indican que la materia allí regulada, relativa a las reglas
para faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, al igual que la fijación de
previsiones sobre inhabilidades para el ejercicio, son del todo ajenas a la
materia del artículo en particular, y el Proyecto en general.
En apartado
anterior se explicó que el requisito de unidad de materia, previsto en el
artículo 158 Superior, exige que todas las disposiciones o modificaciones de un
proyecto de ley se refieran a una misma materia. También se expuso cómo la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la evaluación sobre la unidad
temática se logra a partir de la verificación acerca de si el asunto objeto de
debate guarda relación causal, temática, sistemática o teleológica con los
núcleos temáticos de la iniciativa. A su vez, ese mismo precedente insiste en
que la evaluación que debe adelantar el juez constitucional del cumplimiento del
requisito de unidad de materia no debe resultar particularmente intensa, pues
ello terminaría por desconocer la cláusula general de competencia legislativa
y, de manera más general, el principio democrático representativo. Este marco
de referencia implica, por ende, que la Corte pueda comprobar que existe un
vínculo razonable entre la norma objeto de análisis y los citados núcleos
temáticos. Solo cuando esa relación no pueda comprobarse, se estará ante un
vicio que genere la inexequibilidad del respectivo precepto.
Para resolver
el problema jurídico planteado, considera la Corte que debe partirse de
estudiar el artículo 29 del Proyecto, en su conjunto, con el fin de determinar
si esa relación de conexidad puede verificarse.  El texto citado es el
siguiente:
“Artículo 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán
inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de
coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el
candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición.
En el caso de las campañas presidenciales
también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que
públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se indicarán
los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de
los candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del candidato, la coalición debe
haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se
efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el
candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará
la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que
conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los
sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar el
mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere lugar
a reemplazar al elegido.
Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter
vinculante y por tanto, los partidos y movimientos políticos y sus directivos,
y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos no podrán
inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la coalición.
La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la
inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.
Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el
Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos
(2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido,
movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por
ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no
presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el
partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o designados como
gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales
cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del  artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000.
Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.”
La Corte
observa cómo el propósito general de la norma es fijar el régimen jurídico
aplicable a los candidatos que propongan para cargos uninominales las
coaliciones conformadas por partidos y movimientos políticos, al igual que por
grupos significativos de ciudadanos. Así, se prevé que ese candidato tendrá el
carácter de único para los grupos políticos que conforman la coalición, lo cual
deberá reflejarse en los documentos que den cuenta de la inscripción del respectivo
candidato. En ese orden de ideas, a la luz del parágrafo 2º, los grupos
integrantes de la coalición deben, previo a la inscripción del candidato,
definir determinados aspectos acerca de la elección, programa y campaña del
mismo. Tal acuerdo, en los términos del parágrafo 3º, tiene carácter vinculante
y, por ende, impide que los grupos coalicionados apoyen candidatos diferentes,
so pena de la nulidad de la inscripción de estos.
Luego de
estas normas se incorpora el parágrafo 3º, el cual tiene por objeto determinar
aspectos genéricos sobre faltas absolutas de alcaldes y gobernadores, al igual
que previsiones sobre régimen de inhabilidades. La Corte encuentra que a pesar
que ese contenido resulta inconexo con el resto del artículo, ello apenas se
restringe a un error de técnica legislativa, puesto que las materias reguladas
por el mencionado parágrafo sí tiene relación temática con el Proyecto de Ley
estatutaria, en su conjunto.  Nótese que es una constante en el trámite de la
iniciativa la referencia a temas de inhabilidades para el ejercicio de cargos
de elección popular.  Ejemplo de ello es el capítulo particular que sobre la
materia, aplicada a mandatarios locales, tuvo lugar en la ponencia original
presentada por el Gobierno Nacional[68].
En criterio
de la Sala, la materia del parágrafo analizado guarda conexidad con la
estructura temática del Proyecto de Ley examinado, ya que se refiere a una
cuestión propia de la reforma política emprendida por el Congreso, en materia
de las condiciones que deben cumplir quienes se inscriban para participar como
candidatos en las elecciones a cargos de las entidades territoriales,
iniciativa que fue incluida desde un comienzo en el proyecto a debatir. Debe a
este respecto reiterarse que la unidad de materia no se examina únicamente en
relación con el título o contenido específico de un artículo sino de manera
sistemática en relación con el tema general de la ley, según lo regula el
artículo 158 C.P. A juicio de la Corte, los requisitos para acceder y ejercer
cargos de elección popular están estrechamente ligados al derecho fundamental a
acceder a dichos cargos y la ausencia de inhabilidades es un elemento
indispensable a tener en cuenta para la inscripción de candidatos y luego para
llevar a cabo la campaña electoral, por lo que no cabe duda que el parágrafo 3º
del artículo 29 podía incluirse sin romper la unidad temática del proyecto de
ley estatutaria.
Además, el
análisis detallado del trámite dado en las comisiones y plenarias de las
cámaras, permitió a la Corte concluir, que dicha iniciativa fue objeto de
discusión en todos los debates. Si bien en el primer debate se propuso eliminar
el título sobre inhabilidades, los temas de los dos últimos incisos del citado
parágrafo permanecieron en el articulado, específicamente en la disposición
sobre candidatos de coalición. Esto demuestra la compatibilidad entre el
parágrafo analizado y los principios de identidad flexible y consecutividad,
que guardan relación directa con la conservación de la unidad de materia.
Finalmente,
no puede perderse de vista que el análisis sobre el cumplimiento de los
requisitos de procedimiento legislativo debe ser compatible con la índole de
las normas estatutarias. En efecto, estas regulaciones están precedidas de
estrictos requisitos de mayorías parlamentarias y, en consecuencia, en ellas
logra primacía el principio democrático.  Esto implica, en ese orden de ideas,
que deba darse prelación al principio de conservación del derecho, de modo que
solo yerros de trámite graves y verificables son los que permiten que la Corte
declare la inexequibilidad de la medida. A su vez, el estándar de análisis de
esos vicios, para el caso particular de la unidad de materia, no es necesariamente
del mismo grado en lo que respecta a las leyes estatutarias, respecto de normas
ordinarias.  Ello en el entendido que aquellas regulan temáticas generales y,
por ende, más amplias, las cuales pueden ser objeto de desarrollo posterior por
el legislador ordinario.  En cambio, la legislación común trata sobre materias
con mayor grado de especificidad, lo que limita el campo de maniobra para la
introducción de asuntos, habida cuenta ese carácter específico.
En suma,
dentro del ámbito propio de la legislación estatutaria, las reglas de derecho
contenidas en el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto de Ley no son ajenas
a las temáticas generales de la iniciativa.  Estas temáticas, a su vez, fueron
objeto de discusión en las distintas etapas del trámite legislativo, lo que
hace que las disposiciones en comento cumplan con los principios de
consecutividad e identidad flexible. Por lo tanto, la Sala declarará su
exequibilidad en cuanto al aspecto formal.
Cumplimiento de los requisitos
predicables de las normas que ordenan gasto público
2.8. El
artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, establece un grupo de
mecanismos destinados a hacer compatibles los gastos fiscales que puedan
establecerse en iniciativas legislativas con la política económica del Estado.
Para el efecto, se fijan unas condiciones definidas, como lo expone el texto
del precepto:
“ARTÍCULO
7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS.
En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier
tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá
rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
“Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que
planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
“En las entidades territoriales, el trámite previsto en el
inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien
haga sus veces.”
Sentencias
anteriores de la Corte han dilucidado las implicaciones de esta previsión
orgánica en cuanto a la constitucionalidad del trámite legislativo. Entre esas
decisiones se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-315/08, fallo que
sintetizó las reglas jurisprudenciales relacionadas con las implicaciones del
artículo 7º de la Ley 819/03 para el trámite de las leyes.  Al respecto se
establecieron los siguientes criterios[69]:
2.8.1. Las
obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un
parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos
constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la
estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes.  Esto último
en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto
de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de
incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones
legislativas.
2.8.2. El mandato de adecuación
entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política
económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la
aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de
las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una
interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador
y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio
de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un
poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional
de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los
poderes públicos y el principio democrático. La exigencia de la norma orgánica,
a su vez, presupone que la previsión en cuestión debe contener un mandato
imperativo de gasto público.  Al respecto, la Corte ha señalado que “el
Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación
en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que
tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.[70]
Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad
en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto,
pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.  En esos casos ha dicho la
Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[71]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas”[72].
2.8.3. Si se
considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su
cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, una vez el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a
su alcance, la compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa
legislativa y las proyecciones de la política económica trazada por el
Gobierno.  Así, si el Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un
análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber
de concurrir al procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso
sobre las consecuencias económicas del proyecto.
2.8.4. El
artículo 7º de la Ley 819/03 no puede interpretarse de modo tal que la falta de
concurrencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso
legislativo, afecte la validez constitucional del trámite respectivo.
2.8.5.
Revisado el texto del Proyecto de Ley Estatutaria, se tienen que ninguno de sus
preceptos incorpora una orden de gasto público contra el Ejecutivo, de lo que
se deduce que las previsiones contenidas en el mismo que derivan
responsabilidades fiscales para el Estado, en todo caso estarán sometidas a la
programación y disponibilidad presupuestal correspondiente.
De otro lado,
si bien el parágrafo del artículo 16 del Proyecto hace referencia a un
beneficio tributario, consistente en la deducción de la renta líquida gravable
de las donaciones que se hagan a favor de partidos y movimientos políticos, de
esta previsión no puede colegirse que el legislador estatutario haya fijado tal
beneficio, pues el mismo ya había sido previsto en norma legal anterior.  En
efecto, el artículo 125 del Estatuto Tributario permite deducir de la renta el
valor de las donaciones efectuadas a las asociaciones, corporaciones y
fundaciones, sin ánimo de lucro, cuyo objeto social y actividad correspondan al
desarrollo de la salud, la educación, la cultura, la religión, el deporte, la
investigación científica y tecnológica, la ecología y protección ambiental, la
defensa, protección y promoción de los derechos humanos y el acceso a la
justicia o de programas de desarrollo social, siempre y cuando las mismas sean
de interés general. Esta deducción, de acuerdo con la misma norma, en ningún
caso podrá ser superior al treinta por ciento (30%) de la renta líquida del
contribuyente, determinada antes de restar el valor de la donación.
Para la Corte,
dentro de esa descripción encuadran las donaciones efectuadas a favor de los
partidos y movimientos políticos, pues se trata de organizaciones sin ánimo de
lucro, que tienen interés común.  Además, por mandato expreso del artículo
125-4 del Estatuto Tributario, dentro de las asociaciones y corporaciones antes
citadas se incluyen “los partidos o movimientos políticos aprobados por el
Consejo Nacional Electoral.” Por ende, no se evidencia que la disposición
en comento prevea materias ajenas a la regulación tributaria vigente, en tanto (i)
esa legislación dispone la deducción de la renta líquida de las donaciones
a entes sin ánimo de lucro, género que por previsión legal cobija a los
partidos y movimientos políticos; y (ii) la norma estatutaria se limita
a reafirmar la vigencia del beneficio, se somete a idéntico límite máximo de
deducción y prevé la sujeción de la misma a “los requisitos y modalidades
previstos en los artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto [Tributario]”.
En ese orden de ideas, la norma no se opone a la legislación orgánica en
materia presupuestal.
Este mismo
argumento demuestra la compatibilidad de la norma acusada con el inciso segundo
del artículo 154 C.P., que regula las materias sometidas a reserva de
iniciativa gubernamental. En efecto, de acuerdo con este precepto
constitucional, el Gobierno tiene la competencia exclusiva para formular
proyectos de ley que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales”.  La norma analizada, como se explicó, no decreta una renta
exenta del impuesto, sino que se limita a reafirmar un beneficio tributario
existente en la legislación anterior.  Por ende, resultaría erróneo afirmar que
se está ante la creación de una nueva exención tributaria.
Cumplimiento
del requisito de consulta previa
2.9. Como lo
ha indicado la jurisprudencia de la Corte[73], de las normas
constitucionales que prevén el reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural y, en especial, de las reglas previstas en el artículo 6º del
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, norma integrante del
bloque de constitucionalidad, concurre un derecho fundamental a la consulta previa,
consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que
afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes, deben ser
consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y
respeto por su identidad diferenciada. A su vez, ese mismo precedente dispone
que (i) la afectación directa que obliga a la consulta refiera a la
regulación de asuntos que conciernen a la comunidad diferenciada o que, siendo
de carácter general, tienen incidencia verificable en la conformación de su
identidad; y (ii) la omisión de la consulta previa, cuando se trata de
medidas legislativa, genera prima facie la inexequibilidad de la norma
correspondiente, puesto que se trata de un vicio que, aunque tiene naturaleza
sustantiva, afecta el trámite legislativo. Esto explica que, por razones
metodológicas, el análisis sobre el cumplimiento del deber de consulta previa
haga parte del estudio formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no
haga parte del procedimiento de formación de la ley.
Para el
presente asunto, la Corte encuentra que la previsión contenida en el inciso
tercero del artículo 28 del Proyecto afecta directamente a las comunidades
indígenas y afrodescendientes, por lo que debió someterse al procedimiento de consulta
previa.  En efecto, de acuerdo con esa previsión se fija la regla según la cual
en las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las
listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen
obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional
previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas
por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior
y de Justicia.
Se observa
que esta disposición fija reglas sobre la representación democrática de las
comunidades diferenciadas y, por ende, afectan directamente sus intereses en
tanto grupos étnicos reconocidos por la Constitución. Cabe anotar, del mismo
modo, que esa conclusión no es aplicable al inciso segundo del mismo artículo,
en cuanto determina que los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica podrán inscribir candidatos y listas, “excepto para la elección de
congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”.
Esto en razón de que el destinatario de esas reglas no son las comunidades
tradicionales, sino los partidos y movimientos no minoritarios, de modo que no
se cumple con la condición que el precepto legal afecte directamente a
aquellas.
La Sala debe
resaltar que la obligatoriedad de la consulta previa frente al inciso tercero
del artículo analizado es soportada por la jurisprudencia reciente de la
Corte.  En efecto, en la sentencia C-702/10, fue declarado inexequible el
inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 1º de 2009, el cual
adicionaba el artículo 108 C.P. al indicar que “Los partidos y movimientos
políticos que habiendo obtenido personería jurídica como producto de la
circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más
requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a
un año respecto a la fecha de la inscripción”. La razón de la declaratoria
de inexequibilidad fue, precisamente, la omisión del requisito de consulta
previa a la promulgación del Acto Legislativo por parte del Congreso. Sobre el
particular, la sentencia en comento señaló:
“Así pues, es clara la relación existente entre el derecho
a la identidad cultural de las comunidades étnicas, su representación política
y la existencia de una circunscripción especial para las minorías étnicas.
Ahora bien, la sola lectura de la disposición superior
impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho
de las comunidades étnicas a elegir representantes para tal circunscripción
especial consagrada a su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca
de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la
participación política. En efecto, antes de la reforma, el artículo 108 de la
Constitución no incluía las restricciones introducidas por el inciso agregado
por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican las reglas de
acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por los partidos
políticos que gozan de personería jurídica por la circunscripción nacional
especial de minorías étnicas.
Así las cosas,
sin considerar si las nuevas reglas afectan positiva o negativamente a dichas
minorías, asunto de conveniencia que no es de la incumbencia de esta
Corporación, la Sala detecta que la norma superior cuyo trámite de adopción
ahora examina sí afecta en forma directa a las comunidades étnicas, por
lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones explicadas
por la jurisprudencia de esta Corporación antes expuestas.
(…)
7.7.1. Al
estudiar los antecedentes de la adopción de la norma constitucional sub examine
y su proceso de discusión y aprobación en el Congreso de la República, la Sala
Plena corrobora que no se encuentra evidencia relativa a la realización de consulta
alguna a las comunidades étnicas concernidas. Ni en la exposición de motivos,
ni en las ponencias para ninguno de los ocho debates surtidos durante el
trámite parlamentario, se observan referencias a este asunto.
Adicionalmente,
la intervención gubernamental dentro del presente proceso, a cargo del
Ministerio del Interior y de Justicia, tampoco desmintió la acusación de la
demanda relativa a la omisión de consulta previa para la adopción de la
disposición impugnada.
(…)
Al respecto,
observa la Sala que las audiencias que menciona la respuesta anterior no
satisfacen el derecho fundamental de consulta en cabeza de las comunidades
étnicas, por tratarse tan solo de mecanismos para el ejercicio del derecho
general de participación, pero no procedimientos específicos de consulta
directa a los grupos étnicos concernidos. Además, tales audiencias se
cumplieron durante el trámite de la reforma constitucional y no antes de
iniciarse tal proceso constituyente, por lo que no cumplen con el requisito
conforme al cual la consulta ha de ser previa al proceso de adopción de la
medida normativa de que se trate. Finalmente, dicho proceso participativo
general no se surtió concretamente con los voceros, las personas o las
organizaciones representativas de las comunidades étnicas, ni de ello existe
constancia alguna.
Así las cosas,
las audiencias públicas que fueron convocadas durante el trámite de la
aprobación de la reforma constitucional no equivalen ni convalidan en forma
alguna la consulta previa que, en las condiciones necesarias para satisfacer el
derecho fundamental a la diversidad étnica, han debido realizarse, pues no
otorgaron un espacio de participación efectivo y conducente para influir en la
toma de la decisión normativa.
7.7.4. De esta
manera, habiendo la Corte  concluido que la omisión del deber de consultar a
las comunidades étnicas concernidas con la adopción de actos reformatorios de
la Constitución se erige en un vicio procedimental que se proyecta
sustancialmente, por lo cual una disposición superior afectada por tal vicio
puede ser demandada por razones de trámite en su aprobación, y habiendo
verificado que en el caso del inciso 8° del  artículo 108 de la Constitución
Política, introducido por el Acto Legislativo No. 01 de 2009, dicha consulta no
se surtió en forma alguna, en la parte resolutiva de la presente decisión
declarará la inconstitucionalidad por vicios de trámite de dicha norma.”
Los
argumentos expuestos son plenamente aplicables al asunto analizado.  Tanto en
uno como en otro caso, se está ante normas de similar naturaleza, que regulan
la participación democrática de las comunidades étnicas, las afectan
directamente y, en consecuencia, debieron ser sometidas al requisito de
consulta previa.  De la misma forma, dentro del presente trámite no existe
ninguna prueba acerca de que la consulta previa hubiera sido llevada a cabo o,
al menos, que ese procedimiento haya sido tenido en cuenta por el legislador
estatutario.  Por ende, se está ante el mismo yerro identificado por la Corte
en la sentencia citada, lo que impone la aplicación de análogo remedio
constitucional.
En
consecuencia, la Corte declarará inexequible el inciso tercero que señala que “En
las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las
listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen
obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional
previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas
por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior
y de Justicia.”, contenido en el artículo 28 del Proyecto de Ley.
Análisis
material del proyecto de ley estatutaria
Como se
explicó al momento de plantear la metodología de decisión, el control de
constitucionalidad material del Proyecto de Ley estará compuesto por tres
instancias de análisis. La primera, que realizará una descripción general de la
iniciativa, a efectos de determinar los objetivos de la normatividad.  La
segunda, que presentará un estudio introductorio sobre las modificaciones
constitucionales en materia de regulación estatal de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.  La tercera, que
asumirá el estudio de la constitucionalidad del articulado, a partir de las unidades
temáticas ofrecidas por el Proyecto de Ley.
La materia
del Proyecto de Ley
1. El Proyecto de Ley
Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara, tiene por objeto, como se
evidencia de su título, la adopción de reglas sobre la organización y funcionamiento,
tanto de los partidos y movimientos políticos, como de los procesos
electorales. Para ello presenta un articulado agrupado en cuatro títulos,
organizado del modo siguiente:
1.1. El
título primero, que está dirigido a prever reglas generales sobre la
organización y funcionamiento de los partidos políticos, específicamente los
principios rectores, la creación de normas sobre registro único, el contenido
mínimo de sus estatutos, las reglas sobre la realización y efectos de las
consultas internas, el régimen disciplinario aplicables a los partidos y
movimientos, al igual que a sus directivos, y las previsiones sobre disolución
y liquidación de esos grupos políticos.
1.2. El
título segundo, que prevé reglas particulares en materia de financiación de los
partidos y movimientos políticos, tanto aquella dirigida para su
funcionamiento, como la destinada a las campañas electorales.
1.3. El
título tercero, que regula distintos aspectos relacionados con las campañas
electorales, entre ellas la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular, el régimen de los candidatos presentados por coaliciones,
las reglas particulares sobre inscripción de listas y candidaturas
uninominales, la definición de campaña electoral, al igual que disposiciones
sobre propaganda electoral y voto electrónico.
1.4. El
título cuarto, que asume distintas materias agrupadas bajo la denominación de
“disposiciones varias”, entre ellas (i) reglas sobre el escrutinio de
las elecciones y la actividad de los testigos electorales; (ii) creación
de una unidad de delitos contra mecanismos de participación democrática, al
interior de la Fiscalía General de la Nación; (iii) la modificación de
las reglas sobre conformación del censo electoral y método para su depuración; (iv)
previsiones sobre inscripción de votantes, transporte el día de las
elecciones y auxiliares de información electoral; y (v) reglas sobre la
actividad de los medios de comunicación frente a las elecciones.
2.  La
iniciativa objeto de estudio, en ese orden de ideas, tiene como finalidad
prever disposiciones particulares y concretas respecto de la actividad de los
partidos y movimientos políticos, de cara a la actividad proselitista y
electoral.  En ese sentido, el control de constitucionalidad de tales normas
debe estar precedido del análisis sobre la índole de las disposiciones
superiores que regulan el sistema de partidos, movimientos y, en general,
grupos políticos en Colombia.  Ello resulta especialmente pertinente cuando,
como se demostrará en el apartado siguiente, el régimen constitucional sobre la
materia ha sufrido intensas modificaciones luego de la expedición de la Carta
de 1991, las cuales han llevado a un cambio en el parámetro de control de las
medidas legislativas dirigidas a regular la organización y funcionamiento de
dichos grupos políticos.  Esto, a su vez, justifica la exposición siguiente,
que pretende dar cuenta de dichas transformaciones, a fin de identificar las
reglas generales de decisión que resultarán útiles al momento de decidir sobre
la exequibilidad material de las disposiciones puestas a consideración de la
Corte.
La
conformación del parámetro de control de constitucionalidad de las normas
legales sobre organización y funcionamiento de grupos políticos
3. Uno de los
aspectos definitorios del Estado Constitucional es la vigencia del principio de
soberanía popular, según el cual la justificación del poder político reposa en
la voluntad del Pueblo, la cual puede ser ejercida por sí mismo o a través de
sus representantes (Art. 3º C.P.).  Estas dos alternativas de ejercicio de la
voluntad popular prefiguran otros principios igualmente esenciales, entre ellos
el de democracia participativa y pluralista.
La democracia participativa y
pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional.  En contraposición
con la Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico,
circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio
universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio
cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de
participación democrática en instancias que van más allá que la elección
representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de
la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como
la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.  Así, como lo ha indicado la Corte,
en el actual modelo constitucional pueden distinguirse dos etapas[74]
en lo que refiere a la relación entre el ciudadano y los servidores públicos
elegidos: La primera, concentrada en el acto de elección, en el cual a través
del ejercicio del sufragio, los ciudadanos escogen y, en consecuencia,
confieren legitimidad democrática a sus representantes, invistiéndolos con el
poder político que reside en el Pueblo.  Sin embargo, aquí no se agota el
espacio de participación del elector, puesto que en virtud de la cláusula
prevista en los artículos 3º y 40 C.P., la soberanía popular se ejerce conforme
lo prevé la Constitución, texto que a su vez dispone que todo ciudadano tiene derecho
a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para ello, la Carta dispone de diversas herramientas institucionales que
posibilitan tales competencias, como son la revocatoria del mandato de los
elegidos en los casos y formas que establece la ley, la iniciativa en las
corporaciones públicas, la interposición de acciones públicas en defensa de la
Constitución y la ley, y el acceso al desempeño de cargos y funciones públicas,
todos ellos contemplados como derechos fundamentales y, por tanto, protegidos
incluso en grado jurisdiccional.  A estas potestades se suman otras de más
amplio espectro, como sucede con las veedurías ciudadanas dirigidas al control
de la actividad de las distintas autoridades del Estado, entre ellas las de
origen democrático directo.
Es así que la jurisprudencia
explica la redefinición de la representación política en la democracia
representativa, subrayándose para ello el carácter complejo de la relación
entre el ciudadano y el servidor elegido.  De este modo, resalta la Corte que “[l]a
representación, como expresión de la Soberanía, no es tan sólo un formalismo
vacío, sino  la expresión de un hecho institucional que exige protección.  Al
respecto, basta entender que cuando falta un representante, que en este caso
tiene voz y voto en la discusión y toma de decisiones que nos afectan a todos,
el principio y derecho democrático de participación expresado en el derecho a
elegir y ser elegido y en el derecho a la representación efectiva,  sufre un
menoscabo y una vulneración.  Y si bien la representación se predica en el caso
del Congreso de toda la Colegiatura, de dicha afirmación no puede deducirse que
ésta no se ve afectada cuando alguno de sus miembros falta. (…) El
carácter fundamental de este derecho, es identificado entonces por dos vías.
Primero, por una conexión conceptual con el derecho a elegir y ser elegido, que
no se agota con el ejercicio del voto, sino que presupone la efectividad de la
elección. Segundo, a través de una interpretación sistemática de la
Constitución, especialmente de los artículos 2, 3 y 40, que permean el sistema
de elección y representación con la idea de un ciudadano participativo y con
injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder político”[75].
4.
Los partidos, al igual que los movimientos políticos y los grupos
significativos de ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas
de representación democrática, resultan profundamente influenciados por este
cambio cualitativo.  Bajo el modelo anterior, la función de las agrupaciones
políticas era de simple intermediación entre los electores y los cargos y
corporaciones públicas.  Ahora, en vigencia de la democracia participativa y
pluralista, estas agrupaciones redefinen su función, con el fin de tornarse
compatibles con la nueva concepción de democracia antes señalada. Así lo ha
identificado la Corte, al prever que “…el principio democrático
participativo tiene relación inescindible con la soberanía popular.  Este
vínculo se comprueba al considerar que en el Estado Constitucional toda
modalidad de poder político encuentra su sustento en la expresión de la
voluntad popular que lo inviste de legitimidad.  A su vez, esa voluntad se
ejerce mediante la democracia participativa y pluralista, entendida desde un
criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para encauzar la decisión
de la mayoría en un marco respetuoso de la deliberación, los derechos de las
minorías y el grado efectivo de incidencia de ese debate democrático en la
determinación de las diversas esferas de la vida social y comunitaria”[76].
De acuerdo
con el mismo precedente, el papel de los partidos y movimientos políticos
encuentra carácter complejo, puesto que de un lado, tienen una función
instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción
en la agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta
decididamente en el ámbito de la representación política. Por ende, los
partidos “han encontrado su razón de ser fundamental y su papel
irremplazable en el desempeño del gobierno representativo y que responde. (…)
Los partidos se convirtieron en medios de expresión a lo largo del proceso
de democratización de la política.  Al mismo tiempo, el gobierno responsable
pasó a ser un gobierno “que responde” precisamente porque los partidos
brindaron los conductos para articular, comunicar y ejecutar las exigencias de
los gobernados”. De otro lado, los partidos y movimientos políticos cumplen
el papel de canalizar la voluntad pública, de forma que inciden
inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente
contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos. Esta función
sustenta, a juicio de la Corte, el vínculo necesario entre el fortalecimiento
de los partidos y movimientos políticos y la vigencia del principio democrático
participativo, en especial su faceta pluralista.  En efecto, ante la
complejidad propia de la sociedad contemporánea y el carácter
institucionalizado de los mecanismos de participación ciudadana, se hace
imprescindible contar con instancias que aglutinen a los ciudadanos alrededor
de posturas políticas identificables, variadas y con vocación de permanencia,
mediante programas discernibles acerca de la administración de lo público que
ofrezcan alternativas en el ejercicio del poder y formas que permitan el
ingreso efectivo de la ciudadanía, a través de la participación política, en la
definición de la agenda estatal [77].
La
identificación de los distintos planos en que se expresa la actividad de los
partidos y movimientos políticos ha sido una constante en la jurisprudencia
constitucional. Así, en la sentencia C-089/94, que adelantó el estudio de
constitucionalidad de ley estatutaria sobre dicha materia, se expuso cómo “[e]n
la realidad política los partidos surgen como organizaciones cuya mediación
entre los ciudadanos y el poder político contribuye a consolidar y actualizar
la democracia. Gracias a la legislación electoral y a la acción de los
partidos, se logra periódicamente encauzar y dar cuerpo a la voluntad del
pueblo. Las funciones de los partidos, dejando de lado desviaciones y
patologías que desvirtúan su objeto, suelen describirse, así: (1) movilizar a
los ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y a la
reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en su conjunto
pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio
mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la población,
expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de acción política
que se presentan como alternativas para ser incorporadas formalmente por las
instancias públicas o que se destinan a alimentar la oposición frente al poder
establecido; (3) contribuir a la formación de una cultura política y al
ejercicio responsable del sufragio, mediante la información al público relativa
a los asuntos que revisten mayor trascendencia social; (4) ofrecer a los
electores las listas de personas entre las que pueden elegir a las personas
llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5) garantizar a los
electores que en proporción a sus resultados electorales y dependiendo de
éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y propuestas presentadas”.
5. Las
funciones anotadas exigen, por ende, la fortaleza representativa de las
organizaciones políticas, entendida como la capacidad de traducir las demandas
sociales y, de manera más amplia, las preferencias de los electores, en planes
de acción política que tengan la virtualidad de convertirse en componentes de
la agenda pública, una vez la agrupación acceda a los cargos y corporaciones
representativas. Esta condición exige, a juicio de la Corte, distintas
cualidades de los partidos y movimientos políticos, referidos a (i) la
permanente identidad entre los intereses y preferencias del electorado y los
programas y lineamientos ideológicos de la agrupación correspondiente; y (ii)
la existencia de una infraestructura institucional y de procedimientos
democráticos que permita procesar tales demandas, a fin que integren los planes
de acción política del partido o movimiento.   A su vez, la eficacia de tales
rasgos institucionales depende que los partidos y movimientos no sean
cooptados, bien a través de prácticas personalistas, o bien mediante la
subordinación de la agrupación a factores o instancias, generalmente ilegales,
que se valen de la representación democrática para imponer en la agenda pública
sus demandas particulares, opuestas o divergentes con los intereses del
electorado y/o la protección de las minorías políticas.  En suma, dicha
identidad entre agrupaciones políticas e intereses y preferencias de los
electores es corolario de la representatividad democrática que debe prevalecer
en aquellas.
6.  La
respuesta del derecho constitucional colombiano a la necesidad de consecución
de la representatividad democrática en los partidos y movimientos políticos, al
menos desde la expedición de la Constitución de 1991, muestra dos etapas históricas
definidas: La primera, interesada esencialmente en garantizar la autonomía de
las agrupaciones políticas, a través del reconocimiento de la libertad
organizativa de las mismas. La segunda, que surgió como respuesta a la crisis
de representatividad generada por fenómenos como el personalismo en la política
y la actuación de grupos armados irregulares y el crimen organizado, la cual
tiene como denominador común el reconocimiento de espacios específicos de
regulación de los partidos y movimientos, como herramienta jurídica para
asegurar sus finalidades dentro de la democracia participativa, enunciadas
anteriormente.
7. El
artículo 108 C.P., en su versión primigenia, disponía cláusulas concretas de
protección de los partidos y movimientos políticos.  Así, concurría la regla
según la cual en ningún caso podía la ley establecer exigencias en relación con
la organización interna de los partidos y movimientos políticos, a la cual se
añadía la previsión que impedía prever requisitos adicionales para que esas agrupaciones
inscribieran candidatos a las elecciones.  La intención del constituyente fue,
bajo esa perspectiva, asegurar que la actividad regulatoria del Estado no fuera
utilizada para imponer determinada visión acerca de la administración del poder
político, salvaguardándose con ello el debate democrático vigoroso y el
pluralismo.  Esto implicaba, en términos de la norma constitucional, el
reconocimiento a los partidos y movimientos de la prerrogativa para definir sus
elementos definitorios, restringiéndose la actividad regulatoria a aspectos
generales, vinculados con la compatibilidad entre la agrupación y los
postulados superiores definitorios del modelo de Estado.  Así, en la sentencia
C-089/94 se señaló que “[e]l derecho a la libertad organizativa aplicable
a los partidos y movimientos políticos, tiene sólido respaldo constitucional en
los artículos 38, 40-3, 107 y 108 de la Carta. Los deberes de obedecer la
Constitución y las leyes (CP art. 5), defender y difundir los derechos
fundamentales (CP art. 95-3) y propender al logro y mantenimiento de la paz (CP
art. 95-6), se predican de todas las personas sin excepción alguna. Los
partidos y movimientos que adquieren la personería jurídica, como sujetos de
derecho, no pueden marginarse del cumplimiento de los mencionados deberes. Los
partidos y movimientos carentes de personería jurídica en cuanto se forman en
virtud de la iniciativa de las personas y ellas los dirigen e integran, tampoco
pueden fungir como subterfugios para omitir su cumplimiento. || El mundo
de los partidos y movimientos que contempla la Constitución, y desarrolla la
ley, se integra en un sistema jurídico-político más vasto que se sustenta y
adquiere sentido en el respeto al principio democrático, el mantenimiento de la
independencia e integridad nacionales y la vigencia efectiva de los derechos
fundamentales. La libertad que la Constitución reconoce a los partidos y
movimientos políticos, es irrestricta dentro de esos límites, que no son
propiamente estrechos ni mezquinos”.
Basada en
formulaciones jurídicas de esta naturaleza, la Corte declaró la
inconstitucionalidad de normas estatutarias que preveían regulaciones concretas
sobre la estructura y organización interna de los partidos. A este respecto, en
la sentencia C-089/94, se partió de considerar que la libertad organizativa era
un valor de raigambre constitucional, de manera que debía ser preservada de
intervenciones indebidas por parte del legislador. A este respecto, y para el
caso puntual de la exequibilidad de reglas que imponían a los partidos y
movimientos el deber de contar con un consejo de control ético, se previó que “…La
prohibición del artículo 108 de la CP - dirigida a garantizar a los partidos y
movimientos una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe
conciliarse con la facultad que la Constitución reserva al Congreso para
regular a través de una ley estatutaria la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos (CP art. 152-c). Se comprende que si la
materia organizativa de los partidos y movimientos en su integridad fuese ajena
al Congreso no sería posible dictar la ley estatutaria sobre su organización y
régimen. El régimen de los partidos y movimientos políticos, por otra parte, se
endereza a establecer sus status desde el punto de vista de sus funciones
específicas, sus derechos, obligaciones y controles. No parece posible que la
misión del Legislador pueda ser cumplida si se adopta una visión según la cual
todo lo que tenga que ver con la organización interna de los partidos y
movimientos políticos, representa una zona impenetrable a la ley. En realidad,
la organización de un ente, si bien tiene más o menos trascendencia externa y
mecanismos para interactuar con los restantes sujetos públicos y privados, es
en sí misma interna, pues ella está constituida por un conjunto de elementos
materiales, jurídicos, humanos y de otra índole en cuya existencia y gracias a
su coordinación se realiza la consecución de su objeto. Si las normas de la ley
estatutaria - dada la ausencia de una organización de los partidos y
movimientos externa a ellos mismos - sobre organización de los partidos, no
tuvieran la posibilidad de repercutir y, dentro de ciertos límites, contribuir
a darles así sea genéricamente una determinada fisonomía y estructura,
carecerían de sentido y se tornarían inasibles. || Resulta imperioso
trazar el límite de la intervención de la ley en el establecimiento de la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos que, respetando
su ámbito propio y legítimo de libertad organizativa  interna, permita definir
el espacio dentro del cual puede el Congreso perseguir los fines que la
Constitución ha tenido en mente, al atribuirle la competencia para dictar en
ese campo una ley estatutaria. || A este respecto la Corte encuentra que
en un sentido negativo la ley que se ocupe de la organización y régimen de los
partidos, no puede, en principio, imponer a los partidos y movimientos, entre
otras cosas, las siguientes: (1) condiciones y exigencias específicas sobre la
implantación de un determinado procedimiento de adopción de sus decisiones
internas - de acuerdo con los antecedentes en la Asamblea Nacional
Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba
establecer esta garantía -; (2) el contenido y el sentido concretos de una
determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un órgano
suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el contenido
particular de sus estatutos y programas. || En un sentido positivo, la
ley que regula la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, puede, por vía general, determinar la organización de los partidos,
siempre que se trate de ordenar su estructura genérica y ella resulte necesaria
para el ejercicio de las funciones que están llamados a cumplir o para el
correcto funcionamiento del sistema democrático”.
8. A partir
de las consideraciones anteriores, es posible extraer la regla de decisión
aplicable al control de constitucionalidad de las normas legales estatutarias
referidas a la organización y estructura de los partidos y movimientos
políticos, vigente durante la etapa analizada: El Congreso está facultado para
imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que
(i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la
determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén
unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático
representativo.
No obstante,
el precedente analizado también señaló, lo que resulta nodal para el presente
análisis, que el grado de regulación constitucionalmente legítimo de los
partidos y movimientos políticos, está ligado a las condiciones históricas del
régimen político. De esta manera, la Corte reconoció que dicho margen de
intervención era dinámico, por lo que el nivel de autonomía prodigado por el
ordenamiento superior debía encuadrarse dentro de los “mínimos históricos”
existentes.  Sobre el particular, la sentencia C-089/94 señaló que “…[l]os
requisitos que ha establecido el proyecto [de ley estatutaria], a juicio
de la Corte, no exceden el margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose
del ejercicio de derechos políticos debe situarse siempre en los mínimos
históricamente sostenibles en un momento dado”.
9.
Precisamente, los cambios históricos y en las prácticas políticas que tuvieron
lugar con posterioridad a la expedición de la Carta, motivaron que el Congreso,
en ejercicio de la función constituyente, reformara las reglas
constitucionales, con el fin de extender el ámbito de regulación admitido a la
organización y estructura de los partidos y movimientos políticos.
El primer
grupo de reformas tuvo lugar a propósito de la afectación del sistema político
derivado de la instauración de prácticas personalistas, que desdibujaban la
representatividad de las agrupaciones políticas.  La crisis de
representatividad en ese momento se derivó de la desarticulación de los
partidos y movimientos como instancias de intermediación ideológica, las cuales
resultaran en buena medida remplazadas por microempresas electorales,
esto es, esfuerzos personales, desligados de vinculación alguna con los
intereses del electorado, que optaban por los cargos y corporaciones públicas,
mediante figuras esencialmente clientelistas.   Las características iniciales
del modelo electoral, como la distribución de curules mediante el sistema de
cuociente electoral y la proliferación de listas, sumadas a un régimen flexible
en materia de constitución y permanencia de partidos y movimientos – el cual
era compatible con los postulados constitucionales antes explicados – llevó a
tal debilitamiento de la estructura de partidos, que motivó al Congreso para
modificar la Constitución, mediante el Acto Legislativo 1º de 2003, que adoptó
una “Reforma Política Constitucional”.
Como lo ha
explicado la Corte, fundada en el análisis de los antecedentes de la reforma,
los objetivos del Acto Legislativo en comento se concentraron en[78]
(i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a
partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en
especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y
corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones más
exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el
otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii)
la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv)
la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como
método para la asignación de curules; y (v) la racionalización de la
actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un
régimen severo de bancadas.
Estas
modificaciones al texto constitucional tuvieron por objeto fortalecer el
sistema de partidos y, en especial, prever herramientas tanto para incentivar
el uso de instrumentos democráticos en su interior, como para sancionar la
indisciplina en relación con los programas de acción pública formulados por
ellos.  Adicionalmente, la reforma de 2003 dispuso exigencias de índole
electoral, dirigidas a elevar el grado de representatividad de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la
proliferación de las mencionadas microempresas personalistas.
10. Así, en
su contenido concreto, la reforma constitucional se dirigió a modificar la
Constitución en los siguientes aspectos:
10.1. La
prohibición de doble militancia y el régimen de consultas: En razón de la
debilidad de los partidos y movimientos, el vínculo entre el electorado y los
candidatos era de carácter esencialmente personalista, por lo que se tornaba en
práctica común el permanente transfuguismo político, motivado solo en la
obtención de avales para la elección correspondiente. Esta circunstancia
afectaba en grado sumo la representatividad democrática del elegido, el cual no
estaba atado por la consonancia entre un programa de acción política y la
voluntad del elector de apoyarlo, sino por el favor clientelista, exceptuado
por fenómenos de voto de opinión y vínculo partidista tradicional, que en todo
caso eran marginales.
La necesidad
de vincular los intereses y preferencias del electorado, plasmados en el programa
de acción política, con la actividad de los candidatos elegidos, llevó a (i)
fijar la prohibición de pertenecer simultáneamente a un mismo partido o
movimiento político con personería jurídica; y (ii) prever la potestad
de los partidos de celebrar consultar populares o internas para la toma de
decisiones, en especial la escogencia de candidatos, imponiéndose también en
este caso la condición de participar en la consulta de un solo partido.
Acerca de la doble militancia, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que es un instrumento indispensable
de garantía de la representatividad democrática de los elegidos, a partir de la
vocación de permanencia con determinada colectividad política y, por ende, con
un programa de acción política también definido.  La prohibición de doble
militancia, a su vez, está estrechamente vinculada con la instauración del
régimen de bancadas, también previsto por el Acto Legislativo en comento. De
acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o movimiento que
obtienen escaños en corporaciones públicas están sometidos a las decisiones que
adopte su bancada, a través de mecanismos democráticos y participativos.  Esto
lleva a que se refuerce la vigencia del programa de acción antes citado, como
también a racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y
estables las diferentes opciones ideológicas presentes en la deliberación. Este
régimen es complementado, a su vez, con la determinación de los asuntos de
conciencia exceptuados de la disciplina de bancada y la fijación, en los
estatutos de partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se
apartan injustificadamente de esa disciplina.
La interdependencia entre la
prohibición de doble militancia y la instauración del régimen de bancadas, es
explicada por la Corte, al señalar cómo “…la prohibición de la doble
militancia presenta unas características propias cuando los destinatarios de la
misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de
un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de
ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento político, están
llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada
ideología y un programa político en el seno de un órgano colegiado o desde el
Gobierno nacional, departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la
interdicción constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente
sea más severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación interna de
los partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado
y racional funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras
palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca
evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos
políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas;
desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que el
representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o
ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición,
por lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”,
fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la
República, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos
Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se
trata tan sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que
llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el racional
funcionamiento de una Corporación Pública. || En efecto, las claras
relaciones existentes entre los partidos políticos y la conformación y
funcionamiento de los grupos parlamentarios explican el rechazo a la práctica
del transfuguismo, entendido, en términos amplios, como una deslealtad
democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso, constante en partidos
políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina
denomina “electoral volatility”, denota en el elegido una falta de firmeza
ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y anteposición de
intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e ideario del partido
político que lo llevó a ocupar un cargo de representación popular, y por
supuesto, un fraude a los electores”[79].
10.2. El
umbral mínimo de participación y el cambio del modelo de reparto de curules:
Otro de los factores que promovía el personalismo en las prácticas políticas y
la correlativa preponderancia del clientelismo, era la inexistencia de
requisitos de representatividad de partidos y movimientos políticos. Esta
falencia llevaba a que intenciones individuales de participación se mostraran
como agrupaciones políticas, que solo tenían permanencia durante el periodo
electoral, lo que resultaba incompatible con la consecuencia de estructuras
sólidas y estables de organización política.
El remedio
constitucional a esta problemática se basó en dos herramientas definidas.  La
primera, consistente en la exigencia de umbrales mínimos de participación para
el otorgamiento de personería jurídica, medida tendiente a garantizar que los
partidos y movimientos estuvieran precedidos de una base electoral
significativa, distinta al apoyo personalista y/o clientelar. Por ende, el
umbral tiene por objeto lograr agrupaciones genuinamente representativas,
basada en el apoyo ciudadano a un programa político identificable.
Adicionalmente, el Acto Legislativo supeditó el reconocimiento de la personería
jurídica al acceso a la financiación estatal para partidos y movimientos,
incentivo adicional para la configuración de agrupaciones precedida de un
electorado significativo.
La segunda,
referida a la modificación del sistema de distribución de curules.  Durante la
vigencia del régimen anterior, la fórmula de cuociente electoral y residuo
fuerte había sido utilizada para lograr curules con escasa votación, a través
de la asignación por residuo, mediante prácticas como la coloquialmente
denominada operación avispa. Tales prácticas, como es sencillo
evidenciar, erosionaban la representatividad democrática, en tanto era posible
acceder a cargos de corporaciones públicas sin contar con un electorado
significativo, escenario proclive a los fenómenos personalistas y clientelares
antes mencionados.
La reforma de 2003 instaura el
método de cifra repartidora, el cual prescinde de la asignación de curules por
residuo y obliga a que todos los escaños obtenidos estén precedidos en una
votación mínima. Este sistema es reforzado con la exigencia de las listas
únicas por partido o movimiento político. Las ventajas, en términos de
representatividad democrática, de la cifra repartidora y la exigencia de listas
únicas, son puestos de presente por la jurisprudencia constitucional, al
indicar que  “…el grado de representación democrática de los partidos y
movimientos políticos se asegura a través del umbral mínimo de votación,
regulado en el artículo 263 de la Carta.  En este sentido, se exigió que para
que una lista pueda obtener curules en corporaciones públicas deberá haber
obtenido un número mínimo de votos que equivaliera al dos por ciento (2%) de
los votos sufragados para el Senado de la República o al cincuenta por ciento
(50%) del cuociente electoral en el caso de las demás Corporaciones.  Debe
acotarse que, como se explicará en apartado posterior, la reforma política de
2009 aumentó el umbral al tres por ciento (3%).   Estas previsiones fueron
acompañadas por la reforma de 2003 con la exigencia que cada partido o
movimiento político presente listas únicas para cada corporación pública. ||
Como se observa, tanto uno como otro instituto electoral están dirigidos a
reagrupar las fuerzas políticas en partidos mayoritarios que, al contar con un
mayor número de sufragantes, se muestren verdaderamente representativos. A este
respecto, el precedente en comento ha señalado que “… la necesidad de contar
con este umbral mínimo de votación obliga a los grupos políticos sin suficiente
respaldo electoral a redefinir su intención de presentarse a la contienda
electoral, o a los partidos políticos a acudir a ella de manera fragmentada, o
a otros interesados en presentar candidaturas personalizadas a acudir a las
elecciones de cuerpos colegiados mediante esta forma de micro empresa personal
electoral. || Evitar el multipartidismo y favorecer el fortalecimiento de los
partidos políticos mayoritarios, mediante la exigencia de que los partidos
presenten una lista única de candidatos a las corporaciones públicas. (…)
Ciertamente, entiende la Corte que el constituyente derivado consideró que los
partidos políticos, en el Estado Social de Derecho, son los más importantes
medios de expresión de las ideologías políticas, de las inquietudes de la
opinión pública y de los anhelos colectivos de organizar la vida en común. Por
ello, su fortalecimiento fue entendido como un mecanismo de profundizar la
democracia y el pluralismo, y de organizar el acceso al ejercicio del poder
político y la transmisión regulada del mismo, y de hacer efectivo el derecho a
la oposición. Vistos como instituciones jurídicas vitales para el correcto
funcionamiento de la democracia, por su carácter de medios de expresión de la
opinión pública y de acceso al ejercicio del poder, el constituyente optó por
restringir las cláusulas de la Constitución que, favoreciendo excesivamente a
las minorías políticas, debilitaban los partidos mayoritarios, únicos
depositarios de la verdadera legitimidad democrática[80]”[81].
11. Los
argumentos anteriores demuestran que la reforma constitucional de 2003 fijó
reglas particulares en la Carta Política, dirigidas unívocamente a fortalecer
los partidos y movimientos políticos, a través de distintas estrategias
jurídicas, especialmente interesadas en aumentar los niveles de
representatividad al interior de dichas agrupaciones. Sin embargo, tales
instrumentos se mostraron insuficientes para hacer frente a nuevas amenazas a
la representación democrática efectiva, esta vez derivadas de la cooptación de
grupos armados ilegales y el crimen organizado. Este fenómeno tuvo como común
denominador que los factores mencionados, habida cuenta las presiones que
generan en virtud de la amenaza física y el poder corruptor de ingentes sumas
derivadas del narcotráfico, la minería ilegal, el desplazamiento forzado, el
secuestro, el hurto de tierras rurales y otras conductas conexas, incidieron de
modo significativo en la conformación, financiación y definición de cursos de
acción política de los candidatos elegidos.
Bajo esa
perspectiva, se mostraba imprescindible reformar nuevamente el régimen
constitucional de organización y estructura de partidos y movimientos
políticos, esta vez no solo con el fin de fortalecer la representatividad
democrática, sino también para hacer responsables a los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos de las faltas relacionadas con permitir la
cooptación ilegal expuesta.  Esta fue la intención específica del Congreso al
formular el Acto Legislativo de 2009, como se evidencia del análisis efectuado
por la Corte en la sentencia C-303/10, a propósito del control de
constitucionalidad de la citada de reforma. A este respecto en dicho fallo se
indicó:
“De manera
análoga a como sucedió en 2003, el objetivo general de la reforma fue
fortalecer la democracia participativa, a través de la imposición de
condiciones más estrictas para la conformación de partidos y movimientos,
establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un lugar
central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática del
electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales
mencionados.  Como se hizo explícito en el trámite de la reforma política de
2009, la enmienda estaba dirigida a cumplir los objetivos específicos de  (i)
impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido
apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un
régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos
políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en
la representación ejercida por el Congreso. Estas finalidades se hacen expresas
en el informe de ponencia para primer debate en primera vuelta en Cámara de
Representantes, que sobre la materia expresó lo siguiente:
“II. Objeto
de la Reforma Constitucional
El proyecto de
Acto Legislativo en estudio, de origen gubernamental, tiene por objeto la
modificación de disposiciones constitucionales que fortalezcan las
instituciones y el régimen democrático, para evitar la infiltración y
manipulación en las corporaciones y cargos de elección popular por parte de
grupos armados al margen de la ley, y del narcotráfico, proponiendo para ello
sanciones a los partidos políticos que atenten contra los deberes que le impone
el gozar de una personería jurídica.
Mediante el
establecimiento de un estricto régimen de responsabilidades para los partidos
políticos, así como la adopción de herramientas para fortalecerlos como
representantes de la sociedad, se espera cerrar la puerta a estrategias de
grupos ilegales que buscan distorsionar la voluntad popular para ocupar
espacios de representación política.
Igualmente, se
pretende profundizar en la democratización interna de los partidos, su
fortalecimiento y su responsabilidad política, dentro de un marco programático
y de transparencia en las relaciones entre los poderes públicos. La
transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la
responsabilidad individual e intransferible de los titulares de cargos públicos
de elección popular frente al pueblo colombiano y la austeridad y control en la
financiación de campañas y partidos son parte fundamental de la reforma[82]”.
Con el fin de
cumplir con estos propósitos, la reforma política de 2009 reformó distintas
normas de la Constitución, relacionadas tanto con el régimen electoral como con
la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas.  Los contenidos
reformados son los siguientes, según fueron expuestos por la Sala en la
sentencia C-303/10:
11.1. Modificó el artículo 107
C.P., en el sentido de (i) otorgar obligatoriedad para los miembros del
partido o movimiento político al resultado de las consultas que realicen esas
agremiaciones para la definición de candidatos a cargos de elección popular; (ii)
imponer a los directivos de partidos y movimientos el deber de propiciar
procesos de democratización interna y de fortalecimiento del régimen de
bancadas; (iii) establecer que los partidos y movimientos deben
responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su
organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar
candidatos elegidos en cargos o corporaciones públicas de elección popular,
quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual
se avaló, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior,  por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades
del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación
democrática o de lesa humanidad; (iv) extender igual responsabilidad por
el hecho de avalar candidatos que, sin resultar elegidos, hubieran sido
condenados en las circunstancias y por los delitos antes citados; (v) fijar
un régimen sancionatorio a los partidos, consistente en multas, devolución de
los recursos públicos percibidos por reposición de votos y hasta la cancelación
de la personería jurídica. De igual modo, cuando se trate de condenas a quienes
fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al
condenado no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa
circunscripción; (vi) predicar la sujeción a las sanciones que prevea la
ley a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y
obligaciones que les confiere la personería jurídica; y, lo que resulta especialmente
relevante para esta decisión, (vii) aumentar el rigor de la prohibición
de la doble militancia, en el sentido de exigir que quien siendo miembro de una
corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido
distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce  meses antes del primer día
de inscripciones.
11.2. Reformó el artículo 108
C.P. mediante (i) el aumento del umbral mínimo de votación para
obtención de personería jurídica del 2% al 3%; (ii) la consagración como
causal de pérdida de personería jurídica de los partidos y movimientos
políticos, omitir el deber de celebrar por lo menos cada dos años, convenciones
que posibiliten a sus miembros influir en la toma de decisiones más importantes
de la organización política; (iii) el otorgamiento de competencia al
Consejo Nacional Electoral para revocar la inscripción de candidatos incursos
en causal de inhabilidad; y (iv) la potestad para que los partidos o
movimientos políticos que hayan obtenido su personería jurídica como producto
de la circunscripción especial de minorías étnicas, avalen candidatos sin más
requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a
un año antes de la fecha de la inscripción.
11.3. Modificó el artículo 109 C.P.
en lo relativo a (i) la fijación de reglas para el reconocimiento y pago
de anticipos de la financiación estatal de las campañas electorales; y (ii) la
prohibición que los partidos y movimientos políticos, al igual que los grupos
significativos de ciudadanos, de recibir financiación para sus campañas
electorales de índole extranjera, al igual que la exigencia que las
contribuciones nacionales no tengan fines antidemocráticos o atentatorios del
orden público.
11.4. El artículo 122 C.P. fue
adicionado con una nueva causal de inhabilidad para el ejercicio de funciones
públicas, consistente en que no podrán ser inscritos como candidatos a cargos
de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni
celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado,
quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia,
promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad
o por narcotráfico en Colombia o en el exterior.
11.5. Adicionó el artículo 133
C.P., al prever que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección
popular deberá ser nominal y público, excepto en los casos que determine la
ley.
11.6. Reformó, de modo
importante, el artículo 134 C.P., a través del establecimiento de un nuevo
régimen para suplir las faltas absolutas o temporales de los miembros de
corporaciones públicas. Sobre el particular, es pertinente destacar que la
norma resultante de la reforma política de 2009 (i) eliminó los
suplentes de dichos miembros; (ii) dispuso que no podrían ser
reemplazados por el siguiente candidato no elegido de la lista, a partir del
momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al
cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia,
promoción o financiación y/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o
delitos de lesa humanidad. Por ende, la sentencia condenatoria producirá como
efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro
de la corporación pública; (iii) eliminó las faltas temporales, salvo en
los casos de licencia de maternidad; (iv) estableció que la renuncia
luego de iniciada una investigación formal por los delitos antes mencionados,
generará la pérdida tanto de la investidura como de la curul; y (v) previó
la regla según la cual en el caso que en razón de la pérdida de curules, según
las causales expresadas, una corporación pública quede reducida a la mitad o
menos, el Gobierno deberá convocar elecciones, siempre y cuando falte más de
dieciocho meses para la terminación del periodo correspondiente.
11.7. Incluyó en el artículo 144
C.P. la regla que difiere a la ley la reglamentación del cabildeo.
11.8.  Adicionó el artículo 237
C.P. con un nuevo numeral, el cual confiere al Consejo de Estado la función de
conocer la acción nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia
establecidas en la ley.  De igual modo, previó en un parágrafo a la misma
disposición, que dispone que cuando la nulidad esté basada en irregularidades
en el proceso de votación y en el escrutinio, será requisito de procedibilidad
someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad
administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral.
11.9. Reformuló el parágrafo del
artículo 258 C.P., al establecer que la repetición de elecciones con nuevos
candidatos, en las condiciones previstas en la norma, se producirá cuando los
sufragios en blanco configuren mayoría. Por ende, eliminó el carácter absoluto
de esa mayoría que preveía la norma anterior a la reforma política de 2009.
11.10. Consecuentemente con la
reforma introducida al artículo 134 C.P., suprimió las reglas que preveía el
artículo 261 C.P. respecto al modo de suplir las faltas temporales y absolutas
de los miembros de corporaciones públicas de elección popular.
11.11. Modificó el artículo 263
C.P., con el fin de aumentar el umbral mínimo de votación del 2% al 3%,
necesario para que las listas puedan obtener curules en la elección de
corporaciones públicas.
11.12. Adicionó el artículo 265
C.P., con el fin de otorgar competencias al Consejo Nacional Electoral para (i)
revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los documentos
electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo
de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados; (ii)
revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos; y (iii)
decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones
públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que
aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y
la ley. Sobre el particular, la reforma insistió en que en ningún caso el
mencionado Consejo podrá declarar la elección de dichos candidatos.
11.13. Finalmente,[83]
previó un nuevo artículo transitorio de la Constitución, según el cual dentro
el año siguiente a la entrada en vigencia de la reforma política de 2009, el
Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el
Gobierno creará para tal efecto, una ley que contemple un “Régimen Especial
en lo económico, lo político, lo social y lo administrativo, para territorios
que comprenden las ecorregiones de la Sierra Nevada de Santa Marta, la Ciénaga
de Zapatosa, la Serranía del Perijá, los Llanos Orientales, Amazonía, Región
del Catatumbo, Orinoquia, Chocó Biogeográfico, los Montes de María, la Mojana,
y los pueblos polifitos del Magdalena y el Pacífico, con el objetivo de reducir
los desequilibrios que frente a su desarrollo existen con el resto del país”.
12. A partir
de la lectura de las normas anteriores, la Sala advierte que el propósito de la
reforma política de 2009 enfatiza en la previsión de restricciones, sanciones y
desestímulos para las agrupaciones políticas, todos ellos dirigidas a evitar la
cooptación ilegal a la que se ha hecho referencia en este apartado. Ahora bien,
de manera general y sin perjuicio del análisis específico que se efectuará en
la sección siguiente de esta sentencia, la Corte encuentra que las distintas
disposiciones del Proyecto de Ley son, en esencia, reglamentaciones de las
normas particulares contenidas en el Acto Legislativo de 2009.  Esta
comprobación tendrá, como se demostrará luego, efectos importantes para el
estudio de exequibilidad del articulado.
13. En
conclusión, la Corte encuentra que en lo referente al régimen constitucional de
los partidos y movimientos políticos, es posible identificar premisas normativas
particulares, útiles para el estudio subsiguiente sobre el control material del
Proyecto de Ley Estatutaria.
Concurre, en
este orden de ideas, un cambio cualitativo en el grado de intervención del
Estado en la organización interna y la estructura de los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos.  En un primer momento, se
privilegió la tesis de la libertad organizativa, merced del contenido de las
normas superiores vigentes. Sin embargo, desde esa etapa se evidenció que dicho
grado de intervención es dinámico y debe responder, como en efecto ha sucedido,
a los mínimos históricos de cada periodo.
En una
segunda etapa, el constituyente derivado, habida consideración de la crisis de
representatividad generada por diversas anomalías del sistema político
colombiano, reformó las normas constitucionales citadas, en dirección a
aumentar el grado de intervención estatal de las agrupaciones políticas,
mediante reglas específicas y particulares.  Estas previsiones cumplen, a su
vez, tres propósitos definidos, referidos a (i) el fortalecimiento de
las agrupaciones políticas; (ii) la búsqueda de mayores niveles de
representación democrática; y (iii) la exigencia de regímenes de control
y sanción, que sirvan de desestímulo para la cooptación del sistema político
por parte de actores ilegales. Por ende, es sencillo advertir cómo desde la
normatividad constitucional se infiere la legitimidad prima facie de
regulaciones particulares sobre la organización y funcionamiento de las
agrupaciones políticas, que tengan como objeto cumplir con las finalidades
antes explicadas.
Con base en
estas consideraciones preliminares, la Sala aborda el estudio de
constitucionalidad del articulado del Proyecto de Ley Estatutaria.
Análisis
de constitucionalidad del articulado
Título I:
De la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos
Capítulo
I: De los principios y reglas de organización y funcionamiento
Artículo
1. Principios de organización y funcionamiento.
14.  El
artículo 1º del Proyecto prevé los principios de organización y funcionamiento
de los partidos y movimientos políticos. Con base en esta disposición, las
agrupaciones políticas mencionadas están sometidas a los principios de
transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, al igual que se
predica de las mismas el deber de divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus
estatutos.
Este primer
apartado normativo no plantea mayores debates en cuanto a su exequibilidad.  En
efecto, en este caso el legislador estatutario no hace nada distinto que
replicar, casi en sentido literal, lo dispuesto en el inciso tercero del
artículo 107 C.P., según el cual “los partidos y movimientos políticos se
organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la
transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de
presentar y divulgar sus programas políticos”. En consecuencia, no es
posible predicar contradicción alguna entre el enunciado normativo citado y la
Carta Política.
Ahora bien,
el mismo artículo 1º prevé dos postulados adicionales.  En primer lugar, indica
que dichos principios deben estar garantizados por los estatutos de los
partidos y movimientos políticos. En cuanto a la constitucionalidad de esta
cláusula, debe hacerse referencia nuevamente al cambio cualitativo descrito en
el apartado preliminar de esta sección.  La versión original del artículo 108
de la Constitución preveía la regla según la cual “en ningún caso podrá la
ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los
partidos y movimientos políticos, ni obligar a la afiliación a ellos para
participar en las elecciones.”  A partir de esta consideración, la Corte
declaró la inexequibilidad de algunas disposiciones legales estatutarias que
preveían regulaciones concretas y específicas acerca de la organización interna
de los partidos y movimientos, como se tuvo oportunidad de explicar en los
distintos ejemplos traídos de la sentencia C-089/94, que estudió la
constitucionalidad de la ley estatutaria sobre esa materia.
Sin embargo,
no puede perderse de vista que la regla constitucional en comento fue
sobreseída por las reformas políticas de 2003 y 2009, enmiendas que
sustituyeron la cláusula de libertad organizativa de los partidos y
movimientos, por previsiones particulares que les imponen deberes igualmente
específicos, según se ha explicado en este fallo. Así, para el caso analizado,
se tiene que el artículo 107 C.P. prescribe un mandato expreso, según el cual
los partidos y movimientos políticos “tendrán” como principios rectores los
antes indicados.  Consecuencia necesaria de ese mandato es que los principios
estén incorporados en los estatutos de los partidos y movimientos, pues son
estos los que fijan la normatividad particular que guía la actuación de la
agrupación política correspondiente.  Por ende, la previsión analizada está en
consonancia con la nueva perspectiva constitucional sobre el grado de
regulación de dichas agrupaciones.
15. El artículo
1º del Proyecto también prevé definiciones estipulativas de los principios
rectores analizados. De este modo, indica el contenido mínimo del principio de
participación. Expresa la norma que, conforme a ese principio, todo afiliado a
la agrupación política tiene derecho a intervenir, directamente o a través de
sus representantes, en la adopción de las decisiones fundamentales del partido,
en las distintas instancias en que estas se tomen, al igual que el derecho a
elegir y a ser elegido dignatario o candidato de la agrupación.
A pesar que
el artículo 107 C.P. no prevé a la participación dentro de los principios
rectores de los partidos y movimientos políticos, su consagración por parte del
legislador estatutario es compatible con la Constitución, en tanto es predicado
de otras previsiones superiores, que le dan a ese principio carácter central
para la definición del Estado Social de Derecho.  El artículo 1º C.P., que
prefigura ese modelo estatal, indica que está organizado de modo democrático y
participativo, valores que actúan de manera coordinada en la justificación y
validez del ejercicio del poder político.  En tal sentido, la Corte ha
considerado que la participación democrática es uno de los pilares del
constitucionalismo colombiano, en tanto permite que el Pueblo, titular del
poder soberano, incida, desde una perspectiva material, en la definición de las
distintas políticas estatales, sin perjuicio del carácter expansivo de la
democracia participativa a otras esferas de la vida social.  Como lo señala la
jurisprudencia, a propósito del estudio de constitucionalidad de algunas normas
del Código Electoral “…[n]o sería posible la democracia participativa
sin la garantía de un conjunto de derechos que permitan tornar efectiva la
participación. Si, de acuerdo con las consideraciones precedentes, la
participación comporta intervenir en la definición de los destinos colectivos,
decidir sobre esos destinos, tener la facilidad de expresar la opinión
individual, concurrir a integrar la voluntad colectiva y, en suma, adelantar
actividades relacionadas con la adopción de decisiones de carácter político, es
obvio que las personas han de ser titulares de facultades o prerrogativas
apropiadas para hacer factible el ejercicio de la participación en cada uno de
los escenarios en que esté llamado a cumplirse el modelo democrático
contemplado en la Carta. || Mediante la participación el individuo
contribuye, directa o indirectamente, a forjar una situación política y para
expresar su voluntad, como parte del pueblo soberano, el sujeto es titular del
derecho al sufragio que es el instrumento básico de su intervención en la
definición de los asuntos colectivos, pues el ejercicio del sufragio no sólo
hace posible la manifestación del parecer personal, sino también la verificación
del designio popular sobre las candidaturas u opciones sometidas al veredicto
de las urnas”[84].
En ese orden
de ideas, la norma analizada reitera uno de los aspectos fundamentales del
modelo democrático representativo, que sin duda debe ser desarrollado por los
estatutos de los partidos y movimientos, puesto que tales aspectos
estructurales del modelo de Estado son vinculantes para estas agrupaciones. Por
su parte, la fórmula que habilita a los integrantes de partidos y movimientos a
elegir y ser elegidos dignatarios o candidatos de los mismos, se inscribe
dentro lo previsto en los numerales 1º y 4º del artículo 40 C.P., los cuales
consagran dentro de los derechos políticos los de elegir y ser elegido, junto
con la potestad de constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas,
formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas. Por ende, tampoco se
opone a los postulados superiores.
16.  El
artículo analizado prevé el contenido mínimo del principio de igualdad.  Si
bien, como sucede en el caso anterior, este principio rector no está
expresamente previsto en el artículo 107 C.P., su inclusión por parte del
legislador estatutario está justificado en tanto, (i) el principio de
igualdad es uno de los aspectos estructurales del Estado Constitucional; (ii)
la previsión estatutaria acoge la fórmula de prohibición de discriminación
contenida en el artículo 13 C.P., lo que demuestra su constitucionalidad.
De otro lado,
no puede perderse de vista que la instauración del principio de igualdad como
rector de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, tiene consecuencias constitucionales de primera índole, al menos en
dos aspectos: (i) la prohibición de discriminación al interior de las
agrupaciones políticas; y (ii) la posibilidad de identificar criterios
sospechosos de diferenciación, que configuran límites para la actuación de los
diferentes órganos e integrantes de dichas organizaciones. En cuanto a lo
primero, la consagración del principio de igualdad, lejos de ser un enunciado
vacío, implica que las distintas actuaciones de los partidos y movimientos
tengan vedado imponer discriminaciones injustificadas, especialmente contra
aquellas personas que están en condiciones de debilidad manifiestas,
marginalidad o que han sido históricamente discriminados, como sucede con las
mujeres, los discapacitados o las minorías de identidad y orientación
sexuales.  Estas discriminaciones injustificadas son identificables, a partir
de un criterio objetivo y empírico, como son los criterios sospechosos antes
aludidos.  En ese orden de ideas, se estará ante comportamientos prima facie
discriminatorios, cuando las agrupaciones políticas adopten decisiones
fundadas exclusivamente en distinciones basadas en el sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión u opinión política o filosófica. En
relación con este último aspecto, insiste la Corte en que el carácter
pluralista de la regla democrática, exige que al margen de la válida opción que
en un partido o movimiento tenga determinada orientación ideológica, concurra
la necesidad que las agrupaciones políticas otorguen espacios suficientes a las
minorías y opiniones disidentes presentes en su interior.  En ese sentido,
aunque es constitucionalmente válido que los partidos y movimientos alinderen
sus programas de acción política bajo determinado credo ideológico, no por ello
es admisible que ejerzan prácticas autoritarias, que impidan el mencionado
pluralismo.  Ello en el entendido que la protección de los derechos políticos
de las minorías es uno de los rasgos definitorios del modelo democrático.
A su vez, la
aplicación del principio de igualdad en tales organizaciones también trae como
corolario la obligación de implementar medidas que promuevan la igualdad de
oportunidades dentro de su estructura interna y, en especial, en sus órganos
decisorios.  Para ello, los partidos y movimientos deben implementar políticas
internas que faciliten la participación de aquellas personas y comunidades tradicionalmente
discriminadas.
En relación con la previsión
analizada, al igual que frente al principio de equidad de género, uno de los
intervinientes solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada,
en el entendido que los principios de igualdad y equidad de género deban
propender por la aplicación de medidas de acción afirmativa que incluyan a los
sujetos o grupos discriminados.  En criterio de la Sala, un condicionamiento de
esta naturaleza es improcedente, al menos por dos razones. En primer lugar, la
constitucionalidad condicionada es una modalidad de decisión excepcional, que
presupone la existencia de distintas interpretaciones del mismo enunciado
normativo, algunas de las cuales son contrarias a la Constitución, de modo que
es necesario condicionar la interpretación del precepto, para dar validez solo
a aquellos entendimientos compatibles con la Carta.  En el caso planteado, la
Sala no encuentra que tales entendimientos concurrentes puedan predicarse de la
norma analizada, puesto que la materia particular de las acciones afirmativas
no es objeto de regulación.  Por ende, mal podría plantearse un condicionamiento,
cuando no existen los presupuestos argumentativos para ello. En segundo lugar,
la Sala advierte que la comprensión del principio de igualdad compatible con la
Constitución es aquel de contenido material, que parte del imperativo de la
igualdad de oportunidades, la cual debe lograrse mediante instrumentos de
equiparación a favor de aquellos grupos tradicionalmente discriminados, entre
ellos las acciones afirmativas.  En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha
previsto cómo “… [e]l carácter material del derecho a la igualdad
hace que no pueda comprenderse dentro de la concepción liberal clásica, fundada
en el tratamiento paritario para todos, en tanto individuos libres y autónomos,
sino que permite (y en muchos casos exige) que el Estado fije tratamientos
diferenciados positivos o afirmativos, a fin de garantizar la igualdad de
oportunidades.  Entre ese tipo de tratamientos se distinguen las acciones
afirmativas o discriminaciones inversas, las cuales tienen por objeto prever
regulaciones que faciliten el acceso a bienes sociales escasos, a favor de
grupos históricamente discriminados o que pertenecen a las categorías antes
denotadas como sospechosas de discriminación.”[85]
La norma
objeto de estudio, en tanto hace referencia a la vigencia del principio de
igualdad dentro de la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, incorpora el contenido interpretativo expuesto, pues no
puede comprenderse por fuera de la estructura jurídico constitucional que le da
sentido.  Por ende, un condicionamiento como el requerido por el interviniente
no tendría efecto distinto que reiterar el principio de supremacía
constitucional, lo que resulta innecesario, puesto que los contenidos de la
Carta irradian a las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.
17. La norma
objeto de examen prevé dentro de los principios de organización y funcionamiento
de los partidos y movimientos el pluralismo político. Expresa que ese principio
implica que las agrupaciones políticas tengan el deber de garantizar la
expresión de las distintas tendencias a su alrededor, en especial de las
minorías.  Para ello, el legislador estatutario dispuso que los estatutos de
las citadas agrupaciones políticas deban contar con reglas sobre quórum y
mayorías especiales respecto de sus “decisiones fundamentales” relativas a la
organización y funcionamiento.
De manera
análoga a los casos anteriores, el Proyecto de Ley prescribe un principio que,
si bien no hace parte de aquellos que están expresamente previstos en el inciso
tercero del artículo 107 C.P., son por entero compatibles con la Constitución,
en tanto se limitan a desarrollar aspectos centrales para la democracia
constitucional.  Así como se explicó respecto del principio de participación,
existen previsiones constitucionales expresas sobre la obligatoriedad de que
las diferentes expresiones de la democracia sean compatibles con el pluralismo
político y, en particular, con la garantía de los derechos de las minorías. El
artículo 1º C.P., que consagra la definición del Estado Constitucional, indica
que está conformado de modo democrático, participativo y pluralista.  Además,
el pluralismo político es uno de los factores necesarios para la democracia, en
su sentido sustantivo contemporáneo, por lo que su vigencia está estrechamente
vinculada con el mandato del artículo 107 C.P., que prescribe que los partidos
y movimientos políticos deben organizarse democráticamente.  La doctrina
autorizada en ciencia política sostiene, precisamente, que la democracia,
comprendida como valor con carácter material, incide en las agrupaciones
políticas en el sentido de compelerlas a garantizar el pluralismo político, so
pena de tornarse en simples facciones, contrarias al modelo de Estado
Constitucional.  Sobre el particular, se ha señalado que alentar el disenso al
interior de los partidos y movimientos es imprescindible para lograr que sean genuinamente
democráticos, pues solo así podrán incorporarse al debate las diferentes
tendencias, en especial los intereses de las minorías.  En términos de Sartori “…
no debe concebirse el consenso como un pariente próximo de la unanimidad.
Cabría formular la diferencia como sigue: el consenso es una ‘unanimidad
pluralista’.  No consiste en una sola mente postulada por la visión
monocromática del mundo, sino que evoca el inacabable proceso de ajustar muchas
mentes (e intereses) que disienten en “coaliciones” cambiantes de persuasión
recíproca.  Esto equivale también a decir que, si bien ‘el disenso es el estado
antrópico de la naturaleza social, el consenso no se halla, sino que debe
producirse’.  Y la importancia del consenso – concebido de este modo – para
nuestro mundo actual se ve apoyada por el hecho que probablemente no sea una
coincidencia fortuita el que los sistemas occidentales de partidos no
participaran en absoluto en la creación del Estado nacional y no pasaran a ser
operacionales hasta que se hubo resuelto la crisis de la legitimidad, esto es,
la aceptación del gobierno constitucional”[86].
Consideraciones
de similar naturaleza han sido expuestas por la jurisprudencia de la Corte, al
prever que el modelo de democracia adoptada por la Constitución es
necesariamente pluralista, pues solo así es posible vincular los distintos
intereses concurrentes con el ejercicio del poder político. De tal modo, en la
sentencia C-397/10, se expresó que “…[l]a visión histórica y
conceptual típica del Estado liberal de derecho que predominó en el siglo
XVIII, en la que la noción de soberanía popular estaba enmarcada por una visión
de la nación como unidad homogénea, ha evolucionado, a partir de la Segunda
Guerra Mundial, hacia una visión pluralista en la que debe garantizarse tanto
la visión de las mayorías como las voces de las minorías y en donde no es
posible que un único grupo de ciudadanos se abrogue la voz del pueblo soberano.
La noción de pueblo soberano o de constituyente primario que acompaña esta
concepción de democracia liberal constitucional, es la de pluralismo:
diferentes pensamientos, diferentes razas, géneros, orígenes, religiones, etc.,
que optan por este modelo de democracia constitucional en la que todo poder
debe tener límites, y que como pueblo soberano, como poder constituyente,
aceptan “constituirse” y auto limitarse a través de ese modelo democrático. ||
Esa concepción de democracia pluralista rechaza la idea de que cualquiera
pueda representar los intereses de todos e invita a generar mecanismos que
permitan que diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta.  Por ello,
en los estados contemporáneos que surgen después de la Segunda Guerra Mundial,
predomina la idea de sociedades pluralistas, heterogéneas, en donde la voz del
pueblo no puede ser apropiada por un sólo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación
de esa pluralidad. Bajo esta concepción contemporánea, el poder constituyente
para actuar legítimamente debe reflejar ese pluralismo. Y es por ello que bajo
esta concepción de estado constitucional democrático y de derecho, el poder
constituyente cuando actúa como tal, debe manifestarse en un escenario
deliberativo que garantice la concurrencia del pluralismo”.
Según lo
expuesto, se obtiene una conclusión evidente: El significado de la democracia
en el Estado Constitucional lleva implícito su carácter pluralista, lo cual
trae como consecuencia que la estructura y organización de los partidos y
movimientos políticos deben tener canales apropiados para (i) permitir
la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al interior de la
agrupación; (ii) articular esas posiciones con la regla de mayoría,
utilizada para la toma de decisiones dentro del partido o movimiento político[87].
En ese sentido, la Corte encuentra que la norma analizada cumple precisamente
con esos objetivos, por lo que se aviene a la Constitución.
18. En cuanto
a la constitucionalidad del principio de equidad de género, previsto en el
artículo 1º del Proyecto de Ley, debe la Corte hacer tres acotaciones.  En
primer lugar, la exequibilidad de esa disposición se justifica en la medida en
que el inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio carácter rector
para la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
Además, la formulación hecha por el legislador estatutario, en cuanto prevé que
los hombres, las mujeres y “las demás opciones sexuales” gozarán de igualdad de
derechos y oportunidades para participar en distintas actividades, debates y
elecciones del partido o movimiento, se aviene por completo a los postulados
constitucionales de la igualdad material.
En segundo
lugar, debe resaltarse que el legislador estatutario previó una fórmula de
género amplia, la cual no se restringe a la inclusión de hombres y mujeres en
la actividad de partidos y movimientos políticos, sino que también dispuso que
la inclusión comentada deba predicarse de todas las personas, sin importar su
opción o identidad sexual. Esto implica que los partidos y movimientos
políticos deberán garantizar que hombres, mujeres y minorías de identificación
u orientación sexual, tengan espacios suficientes y adecuados de participación
en la organización, posibilidad de acceder a sus instancias directivas y a los
debates electorales, al igual que de obtener representación política.
Una cláusula
de esta naturaleza no se opone a la Constitución y, en especial, al margen de
autonomía de los partidos y movimientos políticos. Esto al menos por tres tipos
de razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el pluralismo
político frente al deber de las agrupaciones políticas de organizarse
democráticamente; (ii) el mandato de inclusión de los grupos
tradicionalmente discriminados; y (iii) el papel que cumplen los
partidos y movimientos políticos en la eficacia de derechos fundamentales.
18.1. Frente
a lo primero, en el apartado anterior se explicó cómo el pluralismo es un
principio que hace parte inescindible de la democracia. En ese sentido, no
puede comprenderse un sistema de partidos que esté organizado democráticamente
y que, a su vez, no sea pluralista.  Esto por la sencilla razón que la
democracia, en su concepción material, involucra la necesidad que las distintas
concepciones y vertientes ideológicas puedan participar sustantivamente del
debate político. Por lo tanto, si las agrupaciones políticas adoptan posturas
de exclusión a esas concepciones y vertientes, dejarían de estar organizadas
democráticamente, tornarse en una simple facción política, incompatible con el
actual régimen constitucional de los partidos y movimientos políticos.
18.2. En
cuanto a lo segundo, se ha también explicado que la decisión del legislador
estatutario de disponer la igualdad dentro de los principios mínimos de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, es
enteramente compatible con la Carta, en tanto ese principio es estructural para
el Estado Constitucional. Como se ha expuesto en esta sentencia, la igualdad
debe comprenderse desde su faceta material, lo cual involucra, tanto la
promoción de la igualdad de oportunidades, como el mandato de inclusión de los
grupos históricamente discriminados.
La
jurisprudencia constitucional ha identificado que tanto las mujeres, como las
minorías de identidad u orientación sexual, son grupos tradicionalmente
discriminados.  Por ende, se contradice el principio de igualdad cuando se les
excluye, en razón de su condición minoritaria, del acceso a bienes jurídicos o
del ejercicio de derechos constitucionales. Así, para el caso de las mujeres,
la sentencia C-540/08, a propósito del estudio de constitucionalidad de las
normas legales que diferencian entre hombres y mujeres respecto de la edad de
pensión de jubilación, la Corte señaló que “…se debe hacer mención a que la
consagración en nuestro orden constitucional, de las mujeres como un grupo al
que se le debe brindar protección especial y tratamiento favorable por considerársele
un colectivo históricamente desfavorecido y marginado, ha ido más allá de dicho
reconocimiento. La Constitución incluye dentro de las características que
pueden ser tomadas en cuenta para la implementación de acciones positivas a
favor de las mujeres, el supuesto consistente en que “…[D]urante el embarazo y
después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y
recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada” (C.P.,
art. 43). El establecimiento de acciones positivas en virtud del aparte del
artículo constitucional transcrito, ha dado lugar a medidas que sugieren una
discriminación positiva o favorable, en la que el sexo es el elemento que
fundamenta el trato normativo disímil”.
Similar consideración fue
expuesta respecto de las minorías de identificación y orientación sexual. En la
sentencia C-029/09, en la que la Corte estudió la constitucionalidad de
distintas normas que otorgaban efectos jurídicos en diferentes materias a las
parejas heterosexuales con exclusión de las del mismo sexo, se indicó que “[e]n
Colombia, la jurisprudencia constitucional en esta materia se ha desarrollado
en una línea de conformidad con la cual (i) de acuerdo con la Constitución,
está proscrita toda forma de discriminación en razón de la orientación sexual;
(ii) existen diferencias entre las parejas heterosexuales y las parejas
homosexuales, razón por la cual no existe un imperativo constitucional de dar
un tratamiento igual a unas y a otras; (iii) corresponde al legislador definir
las medidas necesarias para atender los requerimientos de protección de los
distintos grupos sociales y avanzar gradual­mente en la atención de la
situación de quienes se encuentren en situación de marginamiento y, (iv) toda
diferencia de trato entre personas o grupos que sean asimilables sólo es
constitucionalmente admisible si obedece a un principio de razón suficiente. ||
Destaca la Corte que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, está
proscrita, y da lugar a un escrutinio estricto, toda discriminación que se
origine en la orientación sexual de las personas, y que ello se predica no sólo
de las personas individualmente consideradas sino también en el ámbito de su
relaciones de pareja, pero, advierte que, al mismo tiempo, no toda diferencia
de trato entre parejas heterosexuales y homosexuales puede tenerse como
discriminatoria per se, ni considerarse fundada en la orientación sexual de las
personas, en la medida en que puede surgir de las diferencias que existen entre
unas parejas y otras”.
18.3.  En tercer término, si se
parte de la premisa que la condición de minoría de género, identificación u
orientación sexual es un criterio prohibido para la discriminación, ello
implica obligatoriamente que tampoco pueden servir de base para negar el
ejercicio de derechos fundamentales. Las agrupaciones políticas son, ante todo,
vehículos destinados a que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos
a elegir, ser elegidos y a hacer parte de esos colectivos de manera libre. Por
ende, las normas que regulan la organización y funcionamiento de partidos y
movimientos pueden válidamente exigir que esas agrupaciones tengan vedado
incurrir en prácticas discriminatorias, entre ellas aquellas que perpetúen la
exclusión de grupos tradicionalmente excluidos.  Considerar lo contrario
significaría impedir que esos grupos queden imposibilitados para ejercer sus
derechos políticos, lo que es inaceptable desde la perspectiva constitucional.
19. Finalmente, el artículo
analizado prevé que la organización y funcionamiento de los partidos están
sometidos a la vigencia de los principios de transparencia y moralidad. Estas
prescripciones no presentan reproche alguno en cuanto a su constitucionalidad,
en tanto replican los contenidos del inciso tercero del artículo 107 Superior y
hacen referencia a fines constitucionalmente válidos, relacionados con el
derecho de acceso a la información, a favor de los afiliados a los partidos y
movimientos, respecto de sus actividades políticas, financieras y
administrativas; al igual que la sujeción de los miembros de esas agrupaciones
a los códigos de ética que prevean sus estatutos.  No obstante, aspectos
concretos de esta normativa, relacionados con (i) el deber de rendir
anualmente cuentas; y (ii) la necesidad de adoptar un código de ética,
serán objeto de análisis separado, a propósito del estudio de
constitucionalidad de los artículos 19 y 4-9 del Proyecto de Ley,
respectivamente.
Sobre este aspecto debe recabarse
por la Sala que los principios de transparencia y moralidad, en tanto el
legislador estatutario les da el carácter de rectores para la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tienen carácter
ordenador para sus distintas actividades y facetas.  Quiere esto decir que las
agrupaciones políticas, en especial bajo el actual parámetro de
constitucionalidad, deben cumplir con criterios efectivos de rendición de
cuentas y acceso a la información por parte de integrantes, ciudadanos y
órganos de control estatal, entre otros aspectos.  Esto bajo el entendido que
los partidos y movimientos políticos, cuando optan por hacer parte del sistema
de representación política, están obligados a cumplir con las distintas
dimensiones de la regla democrática, entre ellas las aludidas.  En otras
palabras, en el actual constitucionalismo colombiano, las agrupaciones
políticas, lejos de ser organizaciones separadas del escrutinio público, están
intensamente vinculadas al control ciudadano, pues solo así pueden comprenderse
como genuinamente democráticas.
Artículo 2. Prohibición de
doble militancia.
20.  El artículo 2º del Proyecto
de Ley señala las reglas relativas a la prohibición de doble militancia.  Sobre
este particular debe partirse de señalar que, como se explicó en el fundamento
jurídico 10.1. la fijación de un régimen jurídico tendiente a proscribir la
doble militancia, es una de las herramientas planteadas por el Acto Legislativo
1 de 2003, y reforzada por la reforma constitucional de 2009, tendiente a
fortalecer los partidos y movimientos políticos, a través de la exigibilidad de
la disciplina de sus integrantes y la imposición correlativa de sanciones ante
el incumplimiento de los deberes de pertenencia a la agrupación
correspondiente.
La doble militancia, en ese orden
de ideas, es una limitación, de raigambre constitucional, al derecho político
de los ciudadanos a formar libremente parte de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas (Art. 40-3 C.P.). Ello en el entendido que dicha
libertad debe armonizarse con la obligatoriedad constitucional del principio
democrático representativo, que exige que la confianza depositada por el
elector en determinado plan de acción política, no resulte frustrada por la
decisión personalista del elegido de abandonar la agrupación política mediante
la cual accedió a la corporación pública o cargo de elección popular. Estos
objetivos fueron explicitados por la Corte, al señalar que “…un
examen de los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2003, del texto que
finalmente fue aprobado, y del funcionamiento de las bancadas, conduce a
afirmar, como se ha hecho, que se encuentra proscrita la doble militancia
política, comportamiento que conduce a falsear la confianza del elector, a
imposibilitar la realización del programa político que se comprometió a
cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones Públicas, y en
definitiva, a atomizar la actividad política entre un universo de partidos
políticos que no resultan ser representativos, resultados todos ellos
contrarios a los propósitos que inspiraron la Reforma Política. En
consecuencia, el ejercicio de los mencionados derechos políticos no puede
conducir a desvertebrar en la práctica el régimen de bancadas. En otras
palabras, se presenta tan sólo una aparente contradicción entre el ejercicio de
los derechos políticos y la prohibición de la doble militancia, interdicción
constitucional esta última que de manera alguna impide la evolución del sistema
político colombiano dentro de unos parámetros claros para el ejercicio de la
actividad política”[88].
Con el fin de hacer efectiva la
democracia representativa mediante la disciplina de partidos, el artículo 107
C.P. prevé una prohibición de carácter general, según la cual “en ningún caso
se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica”. A partir de esa proscripción,
la misma norma constitucional determina dos consecuencias jurídicas
relacionadas con el tópico de la doble militancia: (i) la previsión
según la cual quien participe en las consultas de un partido o movimiento
político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el
mismo proceso electoral; y (ii) la regla que determina que quien siendo
miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección,
por un partido distinto, deberá renunciar a su curul al menos doce meses antes
del primer día de inscripciones.  Estas reglas son complementadas por otras
disposiciones de la Carta, como el inciso sexto del artículo 108 C.P., que
ordena que los miembros de las agrupaciones políticas elegidos en las
corporaciones públicas, actúen en ellas como bancadas, en los términos
previstos en la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por estas.
21. Del análisis del artículo 2º
del Proyecto de Ley, se tiene que en algunos de sus apartes se limita a
reiterar reglas previstas por la misma Constitución, lo que implica la
constitucionalidad del precepto. Así, el inciso primero prevé la regla de
prohibición de doble militancia, en idénticos términos a lo previsto en el
inciso segundo del artículo 107 C.P., salvo que omite la expresión “con
personería jurídica”, asunto que será sometido a análisis separado, en
tanto involucra el ámbito de aplicación de la totalidad del artículo.
El inciso segundo prevé entre sus
distintos enunciados normativos, que los candidatos electos deben pertenecer al
partido o movimiento político que los inscribió y, si optan por integrar otra
agrupación, deben renunciar a la curul doce meses antes del primer día de
inscripciones.  Esta disposición reitera lo previsto en el inciso final del
artículo 107 C.P., lo que justifica su exequibilidad.
De igual modo, el inciso cuarto
determina que quien incumpla con las reglas contenidas en el precepto incurre
en doble militancia, la cual será sancionada de conformidad con los estatutos
y, en caso de los candidatos elegidos será causal de revocatoria de la
inscripción.  Esta proposición es desarrollo lógico de lo previsto en el inciso
final del artículo 107 C.P., el cual ordena que los miembros de corporaciones
públicas que opten por presentarse a la siguiente elección por un partido
distinto, deban renunciar a su curul en el término anteriormente mencionado.
Además, la remisión que se hace para la imposición de las demás sanciones al
estatuto del partido o movimiento es corolario del reconocimiento del grado de
autonomía que a esas agrupaciones les confiere la Constitución.
Adicionalmente, en respuesta a la problemática expuesta por uno de los
intervinientes, la Corte considera que no existe vacío jurídico alguno en lo
que respecta al titular del poder sancionatorio en el caso expuesto, puesto que
del hecho que el legislador estatutario difiera a los estatutos del partido o
movimiento la sanción por el desconocimiento de la prohibición de doble
militancia, implica obligatoriamente que el titular de ese poder sancionatorio
no es otra que la agrupación política correspondiente, pues esta es la que está
sometida a dichos estatutos.
Por último, el parágrafo del
artículo 2º ofrece una regla exceptiva a la prohibición de la doble militancia,
consistente en que en aquellos eventos en que el partido o movimiento político
sea disuelto por decisión de sus miembros o que pierdan su personería jurídica,
sus miembros podrán inscribirse en uno distinto, sin violar la mencionada
prohibición.  Esta regulación es razonable y armónica con las previsiones
constitucionales sobre doble militancia. Es claro que ante la inexistencia del
partido o movimiento político de origen, configuraría una carga
desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar por pertenecer a otra
agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al derecho político
previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción planteada no afecta la
estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido
estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de
las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de
acción política no puede ser jurídicamente representado.
No obstante la compatibilidad
general del precepto con la Carta Política, la norma presenta dos problemas
jurídicos que deben ser objeto de análisis particular. En primer lugar, como lo
pone de presente uno de los intervinientes, debe determinarse si la disposición
extiende la prohibición de doble militancia a los partidos y movimientos sin
personería jurídica y si esa ampliación es constitucional. En segundo término,
otro de los intervinientes sostiene que la extensión que hace la norma de la
prohibición de la doble militancia a los directivos de los partidos y
movimientos es contraria a la Carta, en tanto ese supuesto no está contemplado
dentro de las hipótesis señaladas en el artículo 107 C.P.
22. Respecto a lo primero, la
Sala concuerda con el interviniente, en el sentido de que el artículo 2º de la
iniciativa extiende la prohibición de la doble militancia. En efecto, el inciso
primero de esta disposición indica una prohibición genérica respecto de todo
partido o movimiento político. Idéntica formulación es utilizada en el inciso
segundo, cuando prevé que la prohibición de apoyar candidatos distintos se
aplica a los directivos, candidatos o elegidos de los partidos y movimientos
políticos, sin distinguir entre aquellos con personería jurídica o sin ella.
Esta interpretación se confirma por el hecho de que el inciso tercero de la
misma norma señala una restricción para cambio de partido aplicable a los
directivos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos.
Según lo expuesto, la Corte
advierte que los destinatarios de la prohibición de la doble militancia son los
ciudadanos que pertenezcan a (i) los partidos, movimientos políticos o
grupos significativos de ciudadanos que han adquirido personería jurídica, en
los términos y condiciones previstos en el inciso primero del artículo 108
C.P., esto es, que hayan obtenido una votación no inferior al tres por ciento
(3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones
de Cámara o Senado, exceptuándose el régimen particular previsto en la ley para
las circunscripciones de minorías étnicas o políticas, caso en el que bastará
acreditar representación parlamentaria; y (ii) las mismas agrupaciones
políticas, sin personería jurídica.
Ahora bien, una formulación
amplia de esta naturaleza contradeciría lo previsto en el inciso segundo del
artículo 107 C.P., el cual prevé la prohibición de doble militancia respecto de
los partidos o movimientos con personería jurídica. Por ende, la extensión de
los efectos de esa prohibición por parte de legislador estatutario devendría
inexequible. Sin embargo, a juicio de la Sala esta conclusión, que está basada
en una interpretación exegética y descontextualizada del Texto Constitucional,
resulta equivocada, en tanto concurren distintas razones que fundamentan la
exequibilidad de la medida, como pasa a explicarse.
22.1. En el apartado preliminar
de la presente sección se explicó cómo la prohibición de la doble militancia es
una de las herramientas previstas por las reformas políticas de 2003 y 2009
para fortalecer las agrupaciones políticas.  Este fortalecimiento era necesario
ante las amenazas que las prácticas personalistas, la atomización de los
partidos y movimientos, y la incursión de actores ilegales generaban frente a
la vigencia del principio democrático representativo. Así, era necesario
disponer reglas que evitaran que los integrantes de las agrupaciones políticas,
en especial aquellos que ejercen cargos de elección popular, defraudaran la
confianza de los electores al cambiar de agrupación y, por ende, servir a
programas y agendas de acción política distintos a los que les sirvieron para
acceder a dichas dignidades públicas.
Como se observa, el presupuesto
para la imposición de la prohibición de la doble militancia es la posibilidad o
ejercicio efectivo del mandato democrático representativo.  Esto implica que,
aunque como se explicará más adelante, la vigencia de la citada prohibición es
de carácter general y, por ende, se aplica a ciudadanos que no tienen ese
mandato, son los servidores elegidos los destinatarios particulares de tal
restricción. En consecuencia, la formulación constitucional debe ser
comprendida como un mínimo, de modo que el legislador estatutario puede
incorporar una regulación más exigente o extensiva respecto a la prohibición de
doble militancia, a condición que esté dirigida a cumplir los propósitos
constitucionales de esa figura, explicados en la presente decisión. A este
respecto, la Corte ha señalado que “…son los integrantes de los partidos los
destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que
(i) una concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al
derecho político al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del
régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y
de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el
entendido que la vinculación con los objetivos programáticos, principios
ideológicos y decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene
una mayor vinculación para los servidores elegidos como parte de listas
avaladas por partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo
electoral entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros”[89].
Esta comprobación tiene efectos
definitivos en lo que respecta a la extensión de la prohibición de doble
militancia hecha por el legislador estatutario. De acuerdo a lo regulado por el
inciso tercero y cuarto del artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas
con personería jurídica o sin ella, están habilitadas para presentar candidatos
a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas.
En ese orden de ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones pueden
presentar candidatos y, a su vez, uno de los ámbitos de justificación
constitucional de la doble militancia es la preservación del principio
democrático representativo, mediante la disciplina respecto de un programa
político y un direccionamiento ideológico, carecería de todo sentido que la
restricción solo se aplicara a una de las citadas clases de agrupación
política.
22.2. En segundo lugar, debe
considerarse que la interpretación de las normas constitucionales debe llevarse
a cabo de modo que se logre su efecto útil, lo que significa que tengan
que privilegiarse aquellos entendimientos que permitan la eficacia de los
principios y valores superiores.
En esta sentencia se ha señalado
insistentemente que el cambio cualitativo en materia del régimen constitucional
de las agrupaciones políticas, consiste en aumentar la intensidad de la
regulación estatal, en aras de lograr la fortaleza institucional y
representativa de las mismas. Llevada esta premisa al caso analizado, la Corte
encuentra que aceptar la tesis restrictiva, según la cual la prohibición de
doble militancia solo se predica de los ciudadanos adscritos a partidos y
movimientos con personería jurídica, tendría graves consecuencias para la
preservación de la disciplina y coherencia ideológica de esas agrupaciones,
previstas por la Constitución. En efecto, esta comprensión del Texto Superior
llevaría a la posibilidad de defraudar el principio democrático representativo,
bajo el simple expediente de no tener personería jurídica. En otras palabras,
la comprensión en comento configuraría un estímulo perverso para quienes
quisiesen vulnerar la prohibición de doble militancia, consistente en
permitirles desligarse de la disciplina y coherencias mencionadas, por el hecho
de pertenecer a determinada categoría de agrupación política que, se insiste,
está constitucionalmente habilitada para presentar candidatos y, en
consecuencia, está sometida al principio democrático representativo.
22.3. Por último, como lo pone de
presente uno de los intervinientes, predicar la prohibición de doble militancia
a las agrupaciones políticas sin personería jurídica, no configura una
afectación desproporcionada del derecho político a pertenecer a partidos,
movimientos y agrupaciones políticas. Ello en tanto la medida cumple una
finalidad constitucionalmente legítima, como es la representatividad de dichas
agrupaciones; es adecuada para cumplir con esa finalidad y no impide que los
ciudadanos accedan al ejercicio del poder político mediante tales grupos
políticos, sino que solo limita esa participación a que guarda identidad con
una plataforma ideológica particular.
Esta ausencia de afectación
desproporcionada también se comprueba al determinar que, como lo ha señalado la
jurisprudencia, la prohibición de doble militancia es aplicable a los
integrantes de los partidos y movimientos, esto es, quienes ejercen cargos de
elección popular, o sus directivos, como se explicará a continuación. Esto
implica que los ciudadanos votantes no están sometidos a dicha regla, bien sea
que apoyen a partidos o movimientos carentes o no de personería jurídica. Ello
en el entendido que una comprensión contraria sería incompatible con el derecho
político al sufragio universal y libre.
23.  Ahora bien, el artículo 2º
del Proyecto de Ley extiende a los directivos de las agrupaciones políticas las
consecuencias jurídicas que la Constitución prescribe como consecuencia de la
prohibición de doble militancia, a saber, (i) la proscripción del apoyo
a candidatos distintos a los de su propio partido o movimiento; y (ii) la
obligación de renunciar al cargo directivo doce meses antes de postularse o
aceptar la designación como dignatario de otra agrupación política, o
inscribirse como candidato de esta. Podría argumentarse, con base en las
razones antes expuestas, que esa extensión contraría la Carta Política, puesto
que se ha señalado que los destinatarios particulares de la prohibición de doble
militancia son los candidatos y servidores elegidos en cargos y corporaciones
de elección popular, respecto de los cuales se predica el mandato democrático
representativo. Por ende, como los directivos no están cobijados por ese
vínculo con el electorado, mal podrían ser compelidos a cumplir las
obligaciones derivadas de la prohibición de doble militancia.
La Corte considera que la
posición planteada es errónea, en tanto desconoce el texto del artículo 107
C.P., que predica la vigencia de la prohibición de doble militancia a los
“ciudadanos”, fórmula amplia que incluye a todos aquellos que manifiesten su
interés de integrar un grupo con el propósito de ejercer poder político,
salvaguardándose el ejercicio del derecho al sufragio universal y libre de los
ciudadanos votantes.  De otro lado, no puede perderse de vista que el objetivo
constitucional de la citada prohibición es amplio, pues no se limita
exclusivamente al ámbito de la vigencia del principio democrático
representativo, sino que apunta al fortalecimiento de los partidos y
movimientos políticos, el cual se logra a través de la identificación
ideológica y de agenda política entre las distintas agrupaciones.
Se ha insistido en esta sentencia
que las sucesivas reformas constitucionales en materia de partidos y
movimientos, tienen por objeto común la despersonalización de la política, a
través del otorgamiento de mayor preponderancia a la agenda de acción pública
como elemento de definición de la agrupación correspondiente. La intención del
constituyente derivado, en ese orden de ideas, es ordenar a los grupos
políticos a partir de sus plataformas ideológicas y sus concepciones plurales
sobre el ejercicio del poder político y el papel del Estado frente a la
sociedad. Esto sobre el convencimiento que tal método de diferenciación
fortalece a la democracia en su conjunto, pues impide que las agrupaciones
políticas resulten cooptadas por intereses subjetivos, desligados de dichas
plataformas y programas. En suma, lo que se busca es lograr un sistema político
maduro, que funde su dinámica partidista en la contraposición y competencia
entre las distintas concepción de lo público que confluyen en la sociedad, y no
en la obtención del favor del elector mediante prácticas clientelistas o de
coacción.
Estas premisas justifican
plenamente la constitucionalidad de la extensión de los deberes propios de la
prohibición de doble militancia a los directivos de partidos y movimientos
políticos. De acuerdo con la Constitución, estos dignatarios cumplen un papel
central en tales organizaciones, en tanto actúan en su nombre y, por ende, (i)
son responsables del aval de sus candidatos a cargos y corporaciones
públicas de elección popular (Art. 108, inc. 3); y (ii) son, en
consecuencia, susceptibles de sanción de aquellos apoyos que se realicen en
contravención de las reglas constitucionales, en especial aquellas que
proscriben avalar candidatos condenados por determinados delitos. Sería un
contrasentido afirmar, de un lado, que a los directivos de las agrupaciones
políticas se les adscriben esas importantes responsabilidades y, del otro, que
no están sometidos a la disciplina de partidos. Por ende, la decisión del
legislador estatutario se encuentra ajustada al ordenamiento superior.
Artículo 3. Registro Único de
Partidos y Movimientos Políticos.
24. El artículo 3º del Proyecto
de Ley estipula la creación del Registro Único de Partidos y Movimientos
Políticos. El precepto confiere al Consejo Nacional Electoral – CNE, la
competencia para llevar ese registro en el cual los representantes legales de
las agrupaciones políticas deberán consignar la información relacionada con las
actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados
con su plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus
directivos, así como el registro de sus afiliados. El registro de esta
información será autorizada por el CNE, previa verificación del cumplimiento de
los principios y reglas de organización y funcionamiento dispuestos en la
Constitución, la ley y los estatutos correspondientes.
Previsiones de esta naturaleza,
salvo el asunto relacionado con el registro de afiliados, no presentan mayores
debates en cuanto a su constitucionalidad. De un lado, la Corte encuentra que
la función de registro está estrechamente relacionada con las funciones que la
Carta Política confiere al CNE. En los términos del artículo 265 C.P., el
Consejo tiene la función general de regular, inspeccionar, vigilar y controlar
toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los
grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos
y candidatos. En desarrollo de esa previsión general, la misma normativa prevé
que el CNE tiene la competencia para (i) velar por el cumplimiento de
las normas sobre partidos y movimientos políticos; (ii) distribuir los
aportes que establezca la ley para el financiamiento de campañas electorales; (iii)
reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos
políticos; (iv) reglamentar la participación de los partidos y
movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado; (v) colaborar
para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de
sus decisiones y la escogencia de sus candidatos; y (vi) decidir la
revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos
de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos
en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.
La decisión del legislador
estatutario de fijar un registro en las condiciones anotadas, permite que el
CNE ejerza sus funciones constitucionales, al contar con la información mínima
necesaria para adelantar las competencias descritas. Por ende, el registro
analizado se limita a fijar un instrumento técnico para el cumplimiento de una
potestad de origen constitucional, lo que justifica su exequibilidad. Además,
permite garantizar principios constitucionales de significativa importancia,
como la publicidad de los actos y la transparencia. Esta conclusión fue, a su
vez, reafirmada por la jurisprudencia constitucional al indicar, en la
sentencia C-089/94, que “[e]l segundo inciso del artículo 7 del
proyecto, regula la inscripción ante el Consejo Nacional Electoral de los
nombres de las autoridades y dignatarios que los partidos y movimientos
designen o elijan. El sistema de registro que la norma instituye garantiza la
seguridad jurídica y la publicidad acerca de los actos de designación así como
de las personas que ocupan posiciones administrativas y directivas en los
partidos y movimientos políticos. No cabe duda de que la norma es indispensable
para el debido funcionamiento y organización de los partidos y movimientos y,
de otra parte, describe una tarea que la ley puede atribuir al Consejo Nacional
Electoral (CP art. 265-12)”.
El parágrafo del artículo 3º
contiene dos reglas que se avienen a la Constitución. La primera, reitera la
fórmula prevista en el inciso primero del artículo 108 C.P., según la cual los
grupos significativos de ciudadanos que cumplan las condiciones previstas en
dicha norma constitucional, podrán organizarse como partidos o movimientos
políticos y adquirir personería jurídica. En ese caso, de acuerdo con la
segunda regla del precepto estatutario, deberán presentar la misma
documentación exigida para la inscripción de partidos y movimientos, a fin de
ser incorporados al registro. Ambas previsiones son apenas desarrollos
necesarios de la exigencia del Registro, respecto de los grupos significativos
de ciudadanos, por lo que no ameritan mayor análisis en cuanto a su
constitucionalidad.
25. La norma objeto de estudio
plantea, en criterio de uno de los intervinientes, un problema jurídico constitucional
que la Sala considera pertinente asumir de forma separada. Para el
interviniente, la Corte está compelida a declarar que la constitucionalidad del
registro de afiliados a los partidos y movimientos políticos debe condicionarse
a que esta se haga de manera libre y voluntaria, y que a su vez, se someta a la
vigencia del derecho al hábeas data, puesto que en su criterio se trata de
datos personales “sensibles”, que deben tener carácter reservado. En caso
contrario, el interviniente considera que el registro de afiliados sería
adverso a la garantía de no discriminación por la opción política, al derecho a
la intimidad personal, a la libre asociación, la vez que expondría a las
personas inscritas a amenazas respecto de su vida e integridad personal, puesto
que la afiliación partidista suele ser motivo de ataques por parte de actores
armados ilegales, especialmente en el ámbito local.
Para resolver esta problemática,
la Corte debe partir de la delimitación acerca de las reglas fijadas por el
legislador estatutario en materia de registro de afiliados a partidos y
movimientos políticos, para luego determinar si el condicionamiento planteado
por el interviniente es necesario para avalar la constitucionalidad de tales
preceptos.
En cuanto a lo primero, se tiene
que el artículo 3º prevé que dentro el Registro Único de Partidos y Movimientos
Políticos, se incluirá el registro de los afiliados de dichas agrupaciones. Sin
embargo, esta previsión no puede analizarse de manera aislada, sino que debe
integrarse con lo previsto en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto de
Ley, el cual señala que la militancia o pertenencia a un partido o movimiento
político se comprobará mediante la inscripción que haga el ciudadano ante la
respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro
que se adopte para tal efecto, el cual deberá establecerse conforme a las leyes
existentes en materia de protección de datos.
Conforme a estas reglas, se tiene
que el registro de afiliados se conforma a través de la inscripción que el
ciudadano realice ante la respectiva agrupación, la cual se remitirá, a su vez,
al Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. Estas actividades, a su
vez, estarán sujetas a las normas existentes en materia de protección de datos
personales.  Esta comprobación permite resolver uno de los interrogantes
planteados por el interviniente.  De las normas analizadas se concluye
claramente que la afiliación a los partidos y movimientos políticos está sujeta
a la voluntad del ciudadano, pues ello se infiere del artículo 2º del Proyecto,
en cuanto prevé que la inscripción correspondiente debe hacerla el interesado.
En ese sentido, se encuentra preservado el derecho político contenido en el
artículo 40-3 C.P., tanto en su faceta positiva de hacer parte libremente de
partidos y movimientos políticos, como en su ámbito negativo, consistente en la
libertad de apartarse u optar por no integrar tales agrupaciones.
26. Análisis diferente requiere
el asunto relativo a la naturaleza y grado de protección de la información
personal recopilada en el registro de afiliados.  Debe partirse de considerar
que el dato acerca de la filiación partidista tiene especial protección
constitucional, en tanto (i) el artículo 13 C.P. dispone como uno de los
criterios prohibidos de discriminación la opinión política o filosófica, lo que
presupone que la circulación del dato personal sobre la adscripción partidista
podría servir de base para discriminar, lo que involucra la necesidad de
imponer restricciones y límites a este acto de distribución del dato; y (ii)
el artículo 18 C.P. incorpora dentro del derecho fundamental a la libertad
de conciencia la garantía de que ninguna persona puede ser compelida a revelar
sus creencias, lo que de suyo incorpora restricciones particulares sobre la
transmisión del dato personal sobre la filiación partidista.
Las limitaciones a la circulación
y a los usos de la información personal sobre filiación partidista han sido
ejemplificadas por la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia
C-230A/08, se indicó que una de esas limitaciones consistía que en el dato
sobre filiación partidista no podía servir como criterio para la selección y
permanencia en el empleo público. Al respecto, se indicó que “…[c]iertamente
la persona tiene derecho a no revelar cuál es su posición política y a mantener
el secreto de su voto, cuya garantía no se limita a las cautelas o medidas
dispuestas para proteger al ciudadano en el acto mismo de emitir el voto, sino
que se proyecta después de ese momento, entre otras razones, porque, como quedó
anotado, los derechos de participación política tienen evidentes conexiones con
otros derechos y libertades que contribuyen a proteger la libertad de opción
propia de la política. Es el caso, por ejemplo, de la libertad de conciencia
que, según el artículo 18 de la Constitución, prohíbe que se moleste a otro
“por razón de sus convicciones o creencias”, que sea compelido a revelarlas o
que se le obligue “a actuar contra su conciencia” e incluso del derecho a la
intimidad personal que, conforme al artículo 15 superior, el Estado debe
respetar y hacer respetar. || Todos estos derechos resultan violados por la
preceptiva demandada, pues si la condición de acceso al desempeño de un cargo o
de una función consiste en tener determinada filiación política, no hay manera
de acceder a la función pública distinta a tener una filiación y a revelarla,
lo cual, además, comporta la violación del derecho a la igualdad en la media en
que se le confiere una injustificada ventaja a los afiliados a partidos,
movimientos o agrupaciones políticas respecto de los ciudadanos no afiliados o
sin filiación política conocida, quienes, a causa de su posición independiente,
no tienen posibilidad de acceder y, si tuvieran posibilidad de acceder, tampoco
tendrían asegurado el mismo punto de partida, por lo cual no habría igualdad en
las condiciones de acceso”.
De lo anterior sigue un
interrogante: ¿de la proscripción constitucional de obligar a revelar la
orientación política de los ciudadanos y de utilizar esa información para
prodigar tratamientos diferenciados en razón de dicha opción, se sigue, como lo
considera uno de los intervinientes, que esa información tiene naturaleza
reservada? Para la Corte, la respuesta es parcialmente negativa, en tanto la
índole de la limitación en la circulación del dato personal sobre la
adscripción partidista, está intrínsecamente relacionada con la naturaleza del
vínculo entre el ciudadano y el partido o movimiento correspondiente.
La jurisprudencia constitucional
distingue entre distintos modos de vinculación entre los ciudadanos y los
partidos y movimientos políticos[90]. De un lado están los
ciudadanos votantes, titulares de derechos políticos y quienes frente al
sistema de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al
sufragio. De otro, están los miembros de partidos o movimientos, también
denominados militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de
esas agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y
deberes que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la
posibilidad de participar en sus mecanismos democráticos internos. Finalmente,
están los integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de
pertenecer a la agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien
sea uninominales o corporativos, con el aval de la agrupación política. Estos
ciudadanos están vinculados jurídicamente tanto con la totalidad de las normas
estatutarias del partido, como con los preceptos constitucionales y legales que
establecen las distintas esferas de la disciplina de partidos, en especial el
régimen de bancadas, aplicables a los integrantes de corporaciones públicas.
Aunque no existe en la actualidad
una legislación estatutaria en materia de protección de datos personales, salvo
en el caso de la información relacionada con el cálculo del riesgo crediticio[91],
la jurisprudencia constitucional tiene un grupo de reglas suficientemente
decantadas acerca de la tipología de datos, en razón de la intensidad de la
restricción de su circulación. Así, como se explicó en la sentencia C-1011/08,
existe información pública, semiprivada, privada y reservada. La información
pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre ella los
documentos públicos, habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74 C.P.
Otros ejemplos se encuentran en las providencias judiciales, los datos sobre el
estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Esta información,
como lo indica el precedente analizado, puede ser adquirida por cualquier
persona, sin necesidad de autorización alguna para ello.
La información semiprivada es
aquel dato personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de
información pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso,
incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información
que sólo puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y
para los fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los
principios de administración de datos personales antes analizados.
La información privada es aquella
que se encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo
puede accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio de
sus funciones. Entre dicha información se encuentran los libros de los
comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas, los datos
obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la práctica de
pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros.
Por último, se encuentra la
información reservada, eso es, aquella que sólo interesa al titular en razón a
que está estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a la
dignidad humana, la intimidad y la libertad; como es el caso de los datos sobre
la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o político, su
información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por
la jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”[92],
no son susceptibles de acceso por parte de terceros.
27. Para la Corte, el actual
régimen constitucional de partidos y movimientos políticos tiene como uno de
sus rasgos característicos la necesidad de identificación y diferenciación
ideológica, como requisito necesario para que los ciudadanos estén en la
libertad de elegir entre distintos programas políticos y plataformas
ideológicas. Esto, como se ha insistido en la presente sentencia, desde la
perspectiva del predominio de la adscripción programática, opuesta a las
prácticas personalistas, clientelistas o de coacción.
Este rasgo constitucional del
sistema de partidos tiene consecuencias particulares en lo que se refiere al
grado de circulación admisible del dato personal sobre la pertenencia a un
partido o movimiento político. De tal modo, en lo que respecta a los integrantes
de las agrupaciones políticas, esto es, quienes ejercen cargos de elección
popular, el dato personal en comento es esencialmente público, pues ello es
imprescindible para, entre otros asuntos, (i) ejercer control político y
ciudadano acerca de su disciplina frente a los planes y programas del partido o
movimiento; (ii) evaluar el grado de cumplimiento del régimen de
bancadas; (iii) determinar en qué casos se infringe la prohibición de
doble militancia y, en general; (iv) predicar las consecuencias
jurídicas que la Constitución y la ley prevén respecto de los candidatos
elegidos por un partido o movimiento político. En ese orden de ideas, cualquier
persona, natural o jurídica, puede requerir la información personal sobre la
determinación de la filiación partidista de los citados integrantes.
Caso distinto sucede en relación
con los miembros de los partidos y movimientos políticos. En este evento, se
trata de información semiprivada, pues la misma tiene circulación restringida,
que solo puede ser recabada por orden de autoridad judicial o administrativa,
como es el caso del CNE, y su uso se restringe a las finalidades propias de la
actividad representativa y electoral, relacionadas con la elección de
dignatarios y candidatos mediante el sistema de consultas partidistas, la
participación en los aspectos institucionales y de definición de agendas de
acción política de las agrupaciones, etc. La Sala advierte que, para las
finalidades propuestas, la circulación restringida de la información personal
sobre la adscripción partidista es imprescindible para el adecuado
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. Debe insistirse en que
la circulación del dato personal en este caso se restringe, única y
exclusivamente, a las finalidades relacionadas con la actividad propia de los
partidos y movimientos políticos, proscribiéndose con ello usos u objetivos
diferentes, en especial aquellos que sirvan de discriminación injustificada en
razón del credo político.
En cambio, frente a los ciudadanos
– votantes, el dato personal sobre la filiación a un partido o movimiento
político es información reservada. En tanto estos ciudadanos no hacen parte de
la organización de partidos o movimientos, están protegidos por las garantías
propias del sufragio libre y de la libertad de conciencia. Esto implica que la
información personal sobre su adscripción partidista no será susceptible de
ninguna modalidad de circulación, pues ello significaría desconocer la
prohibición constitucional de compeler a hacer público el credo político (Art.
18 C.P.).
Finalmente, no puede perderse de
vista que para el caso analizado, tanto los partidos y movimientos políticos,
como el Consejo Nacional Electoral, tienen la naturaleza de fuentes, usuarios y
administradores de datos personales relativos a la filiación política. Por
ende, están obligados a garantizar, respecto de los titulares de esa
información, los principios propios del derecho constitucional al hábeas data,
los cuales han sido descritos por la jurisprudencia constitucional del modo
siguiente:
“De acuerdo
con el principio de libertad, las actividades de registro y divulgación
de los datos personales sólo pueden ejercerse con el consentimiento libre,
previo y expreso del titular de esa información, esto es, el sujeto
concernido.  Así, esos datos no podrán ser obtenidos o divulgados sin esa
previa autorización, o en ausencia de mandato legal o judicial que releve de
ese consentimiento.
El principio
de necesidad implica que la información personal concernida debe ser
aquella estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines de la base de
datos. Esta previsión trae como consecuencia que se encuentre prohibido el
registro y divulgación de datos que no guarden una relación estrecha con el
objetivo de la base de datos.  Adicionalmente y de manera lógica, el principio
de necesidad también contrae la obligación que cada base de datos identifique
de manera clara, expresa y suficiente, cuál es el propósito de la recolección y
tratamiento de la información personal.
Según el principio
de veracidad, los datos personales deben corresponder a situaciones reales,
lo que impone la prohibición de recopilar, procesar y circular información
falsa, errónea o equívoca.
El principio
de integridad impone la obligación a las fuentes de información y a los
operadores de suministrar y recopilar datos personales completos, de tal forma
que está prohibido el registro y divulgación de información parcial, incompleta
o fraccionada.  El alcance de este principio, salvo casos excepcionales, no
debe entenderse de modo tal que faculte la constitución de sistemas de
información que, a través de una única base de datos pueda compilar datos que,
sin valerse de otras bases de datos, permitan realizar un perfil completo de
las personas.
De acuerdo con
el principio de integridad, las actividades de acopio, procesamiento y
divulgación de la información personal deben obedecer a un fin
constitucionalmente legítimo y que, a su vez, debe ser definido de forma clara,
suficiente y previa.  Esto implica que quede prohibida (i) la
recopilación de información personal sin que se establezca el objetivo de su
incorporación a la base de datos; y (ii) la recolección, procesamiento y
divulgación de información personal para un propósito diferente al inicialmente
previsto y autorizado por el titular del dato.
De conformidad
con el principio de utilidad, las actividades de acopio, procesamiento e
información de datos personales deben cumplir una función determinada, acorde
con el ejercicio legítimo de la administración de los mismos. En consecuencia,
queda proscrita la divulgación de datos que, al carecer de función, no obedezca
a una utilidad clara y suficientemente determinable.
El principio
de circulación implica que las actividades de recolección, procesamiento y
divulgación de información personal estén sometidas a los límites específicos
determinados por el objeto de la base de datos, por la autorización del titular
y por el principio de finalidad.  Por lo tanto, queda prohibida la divulgación
indiscriminada de datos personales.
Según el principio
de incorporación, en los casos en que la recolección de información
personal en bases de datos signifique situaciones ventajosas para su titular,
el operador de la base estará obligado a incorporarlos, si el titular reúne los
requisitos que el orden jurídico exija para tales efectos.  Por ende, está
prohibida la negativa injustificada a la incorporación de datos personales de
dicho carácter.
El principio
de caducidad estipula que la información desfavorable del titular debe ser
retirada de las bases de datos, de forma definitiva, con base en criterios de
razonabilidad y oportunidad. En consecuencia, se prohíbe la conservación
indefinida de datos personales, después que hayan desaparecido las causas que
justificaron su acopio y administración.
De acuerdo con
el principio de individualidad, los operadores deben mantener separadas
las bases de datos que se encuentren bajo su administración, de manera que está
prohibida la conducta que tenga por objeto facilitar el cruce de datos a partir
de la acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos.
Finalmente, la
misma doctrina ha planteado que la fijación de estos principios no es
incompatible con la posibilidad que se prediquen, a partir de normas
constitucionales y legales, otros deberes a los titulares, fuentes,
administradores y usuarios de la información personal, como es el caso de una
obligación de diligencia y seguridad en el manejo de los datos personales y la
obligación de indemnizar por los perjuicios causados en razón de las
actuaciones u omisiones que violen los requisitos para la información personal
antes enunciados”[93] (Negrillas no
originales).
28. Trasladados estos argumentos
al análisis de la normatividad estatutaria, se tiene que la previsión del
legislador estatutario contenida en el inciso primero del artículo 2º del
Proyecto, conforme a la cual el registro de afiliados de los partidos y
movimientos políticos debe realizarse conforme a las leyes existentes en
materia de datos, debe entenderse con sujeción a los principios
constitucionales derivados del derecho al hábeas data, antes explicados. En
consecuencia, la Sala considera necesario condicionar la exequibilidad de dicha
disposición en ese sentido, con el fin de excluir del ordenamiento jurídico una
interpretación contraria, que excluya al mencionado registro de la satisfacción
de tales principios.  De forma análoga, también debe concluirse que la potestad
que el artículo 3º del Proyecto de Ley confiere al CNE para administrar, dentro
del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, el registro de
afiliados a partidos y movimientos, está sujeta a la garantía de los principios
descritos.
En consecuencia, con el objeto de
garantizar la eficacia del derecho al hábeas data al presente escenario, la
Sala (i) condicionará la exequibilidad del artículo 2º del Proyecto de
Ley, en el entendido que la administración de datos personales sobre filiación
partidista que realizan los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a
los principios propios del derecho fundamental al hábeas data, de acuerdo con
lo explicado en esta sentencia; y (ii) declarará la exequibilidad
condicionada del artículo 3º del Proyecto de Ley, en el entendido que la
administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de
afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los
principios derivados del derecho fundamental al hábeas data, en los términos
expresados en este fallo.
Artículo 4. Contenido de los
estatutos.
29. El artículo 4º del Proyecto
de Ley determina que los partidos y movimientos políticos deberán contar con
estatutos, los cuales contarán con los principios señalados en la Constitución
y la ley. A partir de esta premisa, determina los contenidos mínimos que deben
prever los estatutos.
La Corte encuentra en la
formulación de la norma citada dos aspectos particulares que dilucidan su
constitucionalidad. En primer lugar y como se explicará a continuación, buena
parte de los asuntos que regula el precepto son reiteraciones de cláusulas
concretas previstas en el capítulo 2 del título IV de la Constitución. En
segundo término, la técnica legislativa utilizada por la disposición es
esencialmente indicativa, puesto que en la mayoría de casos se limita a prever
las materias que deben ser reguladas por los estatutos, más no hacen
referencias específicas y particulares acerca de las mismas, lo que salvaguarda
prima facie el grado de autonomía que la Constitución reconoce a
partidos y movimientos. Sobre el particular debe reiterarse que bajo el actual
régimen constitucional, la cláusula de libertad organizativa de las
agrupaciones políticas ha sido remplazada por la definición, por parte de la
Carta Política, de previsiones particulares sobre la organización, estructura y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de cara a la necesidad
de asegurar su fortalecimiento y representatividad democrática.
29.1. El inciso primero del
artículo 107 C.P. prevé la garantía de todos los ciudadanos de fundar,
organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, al igual que la
libertad de afiliarse a ellos y a retirarse. Esto justifica que el legislador
estatutario determine que los estatutos deban contener previsiones sobre (i)
la identificación del partido y movimiento, a fin de hacerlo identificable
y diferenciable, aspectos cuya constitucionalidad ha sido avalada en decisiones
anteriores de la Corte[94]; (ii) las reglas
sobre pertenencia, afiliación y retiro, así como los derechos y deberes de los
miembros. A este respecto y en consideración a lo expresado por uno de los
intervinientes, es evidente que estas reglas deban estar supeditadas a la
libertad del ciudadano de pertenecer o no a las agrupaciones políticas, de modo
que la regulación de esa materia no puede compelir a la pertenencia o retiro de
las mismas; (iii) reglas que desarrollen los deberes a cargo de los
partidos y movimientos políticos; (iv) reglas sobre disolución, fusión
con otros partidos o movimientos.  Por lo tanto, los numerales 1, 2, 17 y 18
del artículo 2º del Proyecto de Ley se avienen a la Constitución.
29.2. El artículo 107 C.P. fija
distintas disposiciones que prescriben la obligación de partidos y movimientos
de contar con herramientas para la democratización interna y la disciplina de
sus miembros e integrantes. Así, se determina que (i) los partidos se
organizarán democráticamente y bajo los principios de transparencia,
objetividad, moralidad, equidad de género, al igual que el deber de presentar y
divulgar sus programas políticos; (ii) la posibilidad de que las agrupaciones
políticas hagan uso de las consultas populares, internas o interpartidistas, a
fin de adoptar decisiones sobre sí o para la escogencia de candidatos; y (iii)
el deber de los directivos de los partidos y movimientos de propiciar
procesos de democratización interna y de fortalecimiento del régimen de
bancadas.
Estas disposiciones justifican,
en criterio de la Corte, lo previsto en los numerales 7, 10, y 11, que refieren
a la necesidad de que los estatutos de partidos y movimientos contengan normas
sobre la regulación interna del régimen de bancadas en las corporaciones
públicas, la postulación de candidatos mediante mecanismos democráticos y con
el deber de garantizar la igualdad de género, y reglas sobre consultas para la
selección de candidatos y la toma de decisiones sobre su organización o la
reforma de sus estatutos.  Ello en el entendido que está plenamente justificado
que el legislador estatutario prescriba dentro de los contenidos mínimos de los
estatutos de partidos y movimientos políticos, asuntos que la Constitución
incorpora en el ámbito de competencia de regulación de esas agrupaciones.
29.3. La norma superior en
comento, como consecuencia de la reformas incorporadas por el Acto Legislativo
1 de 2009, hace referencia expresa al régimen de responsabilidad y sanciones de
los partidos y movimientos políticos, al igual que de sus directivos. Señala,
en ese sentido, que (i) estas agrupaciones deben responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento
o financiación, así como por avalar a candidatos que hayan sido o fueren
condenados durante el ejercicio del cargo, por los delitos indicados en el
precepto constitucional; (ii) los partidos y movimientos también
responderán por avalar candidatos no elegidos, cuando estos hubieren sido o
fueren condenados durante el periodo del cargo público al cual se candidatizó,
por los delitos previstos en dicha normativa; y (iii) los directivos de
los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado
y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere
personería jurídica, también estarán sujetos a las sanciones que determine la
ley.
Adicionalmente, el artículo 108
C.P. difiere a los estatutos internos de partidos y movimientos la regulación
de su régimen disciplinario interno, junto con la definición de los asuntos de
conciencia respeto de los cuales no se aplicará ese régimen.  En este caso, la
prescripción constitucional señala que los estatutos pueden imponer sanciones
frente a la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las
bancadas, la cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán
incluir la pérdida del derecho de voto del elegido, durante el periodo de su
mandato. A esta regla se suma la previsión que determina como causal de pérdida
de personería jurídica de partidos y movimientos políticos, el omitir “celebrar
al menos cada dos años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en
la toma de la decisiones más importantes de la organización política”.
A partir de ese régimen de
responsabilidad, de naturaleza constitucional,  resulta admisible que el
legislador estatutario determine que los estatutos de los partidos y
movimientos contengan estipulaciones sobre la titularidad y el procedimiento
para la imposición de sanciones por el incumplimiento de los deberes y
obligaciones propias del partido o movimiento, bien que hayan sido definidas
por la Constitución o la ley, como aquellas que contengan tales
reglamentaciones internas, en este último caso a condición que no se
contrapongan al régimen constitucional y legal, o sean de competencia de otras
autoridades judiciales o electorales. En ese orden de ideas, son exequibles las
disposiciones contenidas en el artículo 4º del Proyecto de Ley que disponen
como contenidos mínimos de dichos estatutos, de acuerdo con los numerales 3, 4,
5, 6, 8, 9 y 12, que regulan (i) la definición de las autoridades,
órganos de dirección, gobierno, y administración, y reglas para su designación y
remoción; (ii) las reglas de convocatoria para las convenciones del
partido o movimiento; (iii) la determinación y reglas de nombramiento y
remoción de los órganos de control de la agrupación política, entre ellas del
Consejo de Control Ético y el Veedor; (iv) los deberes de los
directivos, entre ellos el de propiciar procesos de democratización interna y
el fortalecimiento del régimen de bancadas; (v) los mecanismos para la
impugnación de la decisiones de los órganos de dirección, gobierno,
administración y control; (vi) el Código de Ética del partido o
movimiento, desarrollado conforme con los principios de moralidad y debido
proceso, y destinado a fijar los procedimientos aplicables por su infracción; y
(vii) el régimen disciplinario interno, que adopte mecanismos para
sancionar la doble militancia y la separación del cargo de los directivos que
no desempeñen sus funciones de acuerdo con la Constitución, la ley y los
estatutos.
29.4. Por último, la Corte
considera pertinente precisar que la exequibilidad de normas como las
planteadas, que obligan a los partidos y movimientos políticos a prever
reglamentaciones internas que impongan deberes, obligaciones de contenido ético
y sanciones correlativas por su incumplimiento, ha sido avalada por la
jurisprudencia constitucional, incluso en el periodo previo a las reformas al
régimen de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos, que
dieron lugar al cambio cualitativo en el que se ha insistido en este fallo.
Sobre el particular, la sentencia C-089/94, al analizar estipulaciones
estatutarias de similar naturaleza, señaló que “[l]a exigencia
impuesta por la ley a los partidos políticos de adoptar un código de ética, y
de establecer un tribunal interno para que vele por su cumplimiento, son
disposiciones normativas que relievan la íntima relación existente entre
derecho, política y moral. (…) Existe una relación necesaria entre las
decisiones jurídicas y las valoraciones morales. La aplicación del derecho se
orienta a fines ético- sociales, por lo que los juicios de valor que realiza el
intérprete del derecho son moralmente relevantes. || La exigencia legal
de un código de ética no es más que la demostración de la importancia que, para
la actividad política y para la conformación del poder político, revisten
ciertos comportamientos o conductas. En materia política, y por voluntad del
Legislador, la moral ha dejado así de estar relegada al plano individual, para
convertirse en un elemento esencial de la vida institucional, de los partidos y
movimientos políticos y del fortalecimiento de la democracia”.
En ese orden de ideas, si bajo la
vigencia de reglas constitucionales que predicaban la libertad organizativa de
los partidos y movimientos políticos, las reglas analizadas encontraban
justificación suficiente, mucho más bajo el actual régimen, que permite mayores
niveles de regulación estatal sobre la organización y funcionamiento de las
organizaciones políticas.
29.5. El artículo 110 C.P.
determina las reglas sobre la financiación estatal de los grupos políticos y de
sus campañas electorales. Dentro de esas disposiciones está el deber de los
partidos y movimientos políticos de rendir públicamente cuentas sobre el
volumen, origen y destino de sus ingresos.  Igualmente, se prevé la prohibición
que las agrupaciones políticas reciban financiación para campañas electorales
de personas naturales o jurídicas extranjeras, o que tenga fines
“antidemocráticos o atentatorios del orden público”.
La premisa que subyace a
prescripciones de esta naturaleza, como otras contenidas en la norma
constitucional mencionada, es que los partidos y movimientos políticos son
responsables del uso adecuado y transparente de la financiación estatal y
privada que reciban. Por ende, se aviene a la Carta Política lo dispuesto por
el legislador estatutario en los numerales 13, 14 y 15 del artículo 4º del
Proyecto de Ley. Ello en tanto se trata de contenidos mínimos de los estatutos
que tienden a permitir el control y vigilancia de la citada financiación, no
solo respecto del origen e ingreso de los recursos, sino también en su correcta
inversión.
29.6. De manera similar, la
previsión contenida en el artículo 4-16 de la iniciativa, relativa a la
obligación de que los estatutos de partidos y movimientos fijen reglas sobre la
utilización de espacios institucionales en los medios de comunicación para la
divulgación política, es corolario de lo estipulado en el artículo 111 C.P.,
que reconoce esa participación mediática a favor de las agrupaciones
políticas.  Con todo, no debe perderse de vista que la regulación que sobre
este tópico prevean los estatutos estará sujeta a lo dispuesto por el
legislador, en razón de la reserva de ley fijada por el citado precepto
constitucional.
Por último, el parágrafo del
artículo 4º del Proyecto toma la forma de una regla de transición, destinada a que
los partidos y movimientos adecúen sus estatutos a la nueva normatividad
estatutaria.  Disposiciones de este carácter se insertan dentro de la
competencia legislativa para definir los efectos de las leyes en el tiempo, sin
que presenten ninguna contradicción con el texto constitucional.
Capítulo II. De las consultas
como mecanismo de participación democrática interna
30. El capítulo II del Proyecto
de Ley prevé tres artículos, destinados a regular las consultas de los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos.
De manera preliminar al estudio
sobre la constitucionalidad de esas disposiciones, debe la Sala advertir que la
realización de consultas internas y populares son instrumentos imprescindibles
para el fortalecimiento de las agrupaciones políticas, en los términos
explicados en esta providencia. La consecución democrática de las decisiones
internas de dichas agrupaciones, al igual que la designación de sus candidatos
a cargos y corporaciones de elección popular, se aseguran mediante la
convocatoria a los ciudadanos y, en especial, a los miembros del grupo
político, con el fin de que expresen sus preferencias. Esto resulta
especialmente importante bajo el actual régimen constitucional en materia
electoral, que otorga a los partidos y movimientos la posibilidad de
presentarse a las elecciones a través de listas únicas cerradas, cuya
composición debe reflejar tales prácticas democráticas.
A su vez, las consultas de las
agrupaciones políticas son consecuencia del carácter expansivo de la
democracia. En efecto, ese principio constitucional no se agota en acto del
sufragio, sino que debe extenderse a diversos entornos de la vida social y
política de la Nación. En el caso planteado, resulta evidente que uno de los
campos donde la práctica democrática debe imperar es en la actividad interna de
las agrupaciones políticas, precisamente por el papel nodal que cumplen en el
funcionamiento y vigencia de la representación política de la soberanía popular.
Además, la existencia de
consultas en las agrupaciones políticas satisface dos principios también
medulares para el Estado Constitucional: la participación efectiva y el
pluralismo. Lo primero, puesto que las consultas son, ante todo, mecanismos en
que los ciudadanos expresan sus preferencias acerca de las decisiones más
importantes del partido o movimiento, lo que involucra la participación de los
interesados en las decisiones que los afectan.  Las consultas, en ese sentido,
facilitan que los ciudadanos incidan en que dichas decisiones sean compatibles
con el programa y plan de acción política de la agrupación. Lo segundo, en
tanto las consultas, aunque están basadas en la regla de mayoría, permiten que
las minorías expresen sus posiciones de manera mucho más efectiva que en
esquemas no democráticos, que han imperado en la práctica partidista nacional,
en donde las decisiones en comento suelen ser adoptadas de espaldas a los
militantes y por parte de órganos directivos no necesariamente representativos
de las distintas corrientes ideológicas que integran la agrupación política.
Esta visión conlleva, de acuerdo con autores comúnmente aceptados en ciencia
política, una lógica de igualdad política que precede a la vigencia de la
práctica democrática. Así, como lo expresa Dahl, “…si los miembros de un
grupo creen que todos están calificados más o menos igual para participar de
las decisiones colectivas, hay buenos chances de que lleguen a gobernarse a
través de alguna especie de proceso democrático.  No estoy en condiciones de
afirmar cómo podría llegar a prevalecer una creencia tal en un grupo, pero en
ciertos lugares y épocas se han dado tres circunstancias que favorecieron la
creencia en el proceso democrático.  En primer lugar, ciertos individuos constituyen
un grupo o asociación bien definida.  Segundo, ese grupo es relativamente
independiente del control externo –o sus miembros creen que pueden llegar a
adquirir esa independencia-. Por último, los miembros del grupo perciben que
están todos más o menos igualmente capacitados para gobernar, al menos de una
manera rudimentaria.  Este último aspecto de sus creencias podría describirse,
más específica y algo más abstractamente, del siguiente modo: los miembros
creen que ninguno de ellos, y ninguna minoría entre ellos, está mejor
capacitado o capacitada, tan definidamente que a esa o a esas personas deba
permitírseles gobernar sobre todo el resto de la asociación; por el contrario,
piensan que todos están igualmente calificados para participar en pie de igualdad
en el proceso de gobierno de la asociación”[95].
31. La trascendencia que tienen
las consultas desde la perspectiva constitucional, lleva a que las enmiendas de
2003 y 2009 hayan consagrado reconocimiento superior a tales mecanismos. Así,
el inciso cuarto del artículo 107 C.P. prescribe que para la toma de sus
decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, los
partidos y movimientos políticos podrán celebrar consultas populares o internas
o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones
públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos y en la ley.
A su vez, el inciso tercero ejusdem
indica que en el caso de las consultas populares se aplicarán las normas
sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de
comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Del mismo
modo, agrega dos reglas particulares sobre (i) la prohibición para que
quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en
consultas interpartidistas, pueda inscribirse por otro en el mismo proceso
electoral; y (ii) la obligatoriedad del resultado de las consultas. De
forma correlativa, el artículo 265-11 C.P. confiere al Consejo Nacional
Electoral la atribución de colaborar para la realización de consultas de los
partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus
candidatos.   Estos preceptos sirven de marco de referencia para decidir acerca
de la constitucionalidad de las normas sobre esta materia.
Artículo 5.
32.  El artículo 5º del Proyecto
de Ley Estatutaria describe a las consultas como mecanismos de participación
democrática que las agrupaciones políticas pueden utilizar con la finalidad de
adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos y corporaciones de elección popular.
Esta definición no presenta
mayores debates en cuanto a su constitucionalidad, en tanto reitera lo previsto
en el artículo 107 C.P.  Adicionalmente, la Corte considera que la extensión
que el legislador estatutario hace de las consultas a los grupos significativos
de ciudadanos es compatible con la Constitución. De manera análoga a como se
explicó en el caso de la extensión del régimen de doble militancia a esas
agrupaciones políticas, la constitucionalización de las consultas responde a la
necesidad de fortalecer el grado de representatividad democrática del sistema
de partidos en su conjunto. Por ende, como los grupos significativos de
ciudadanos tienen, por mandato de la Carta, la potestad de inscribir candidatos
a cargos y corporaciones públicas de elección popular e, incluso, aspirar a
convertirse en partidos y movimientos con personería jurídica, nada se opone a
que el legislador estatutario consagre la opción que tales colectividades hagan
uso del mecanismo de consulta, para los fines previstos en la Constitución.
Además, de no reconocerse esa posibilidad, se conformaría un ámbito de
exclusión del carácter expansivo de la democracia, vía utilización de las
consultas, lo que entrañaría un déficit en la vigencia de ese principio.
A este respecto debe insistirse,
en especial ante los equívocos conceptuales en los que incurren algunos
intervinientes, en que las consultas son un mecanismo potestativo de las
agrupaciones políticas, naturaleza que comparte tanto la legislación
estatutaria como el Texto Constitucional. Esto es distinto al hecho que, luego
de someterse a este procedimiento democrático, sus resultados se tornen en
obligatorios, asunto que se analizará posteriormente en este apartado.  En modo
alguno puede concluirse, como erradamente lo hacen dichos intervinientes, que
concurra la obligación de realizar las consultas. Por supuesto, el uso de esa
herramienta es deseable, en tanto fortalece a la organización política y
aumenta el grado de eficacia de la representación democrática. Sin embargo, esta
circunstancia no elimina su carácter voluntario.
Los incisos segundo y tercero del
artículo en comento definen a las consultas internas y populares, al igual que
las interpartidistas, destinadas a elegir candidatos de coalición. Estas
definiciones son compatibles con la Carta, en tanto refieren al entendimiento
ordinario de tales instrumentos de participación, el cual es a su vez conforme
con la comprensión que tiene la Constitución de los mismos. De igual modo,
indica el inciso segundo que para el caso de las consultas internas, el régimen
jurídico aplicable será el regulado en los estatutos de los partidos y
movimientos políticos.  Esta previsión reitera lo señalado en idéntico sentido
por el inciso tercero del artículo 107 C.P.  Adicionalmente, en respuesta a lo
señalado por uno de los intervinientes institucionales, no existe ninguna
contradicción entre la Carta Política y la previsión de consultas populares,
esto es, en las que pueden participar tanto los afiliados a la colectividad
como los demás ciudadanos que conforman el censo electoral. Esto por la
sencilla razón que la posibilidad de realizar consultas de esta índole tiene
raigambre constitucional, pues está contemplada dentro de las alternativas de
participación democrática referida en la citada disposición superior.
Por último, el inciso cuarto del
artículo 5º dispone el deber estatal de contribuir a la financiación de las
consultas, mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos,
concurrente a los anticipos sometidos a la regulación del Consejo Nacional
Electoral. Esta fórmula de financiación, a juicio de la Corte, es desarrollo
tanto del deber estatal de concurrir a la financiación política y electoral de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad
con la ley (Art. 109 C.P.), como de la función constitucional del CNE de
distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y
para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca
la ley.
Artículo 6. Normas aplicables
a las consultas.
33. El artículo 6º del Proyecto
determina las normas aplicables a las consultas, para lo cual (i) distingue
entre la aplicación del régimen electoral general a las consultas populares, y
los estatutos respecto de las consultas internas; (ii) impone el deber a
la organización electoral de prestar su concurso técnico y logístico para la
celebración de las consultas; (iii) dispone a la igualdad entre las
distintas agrupaciones políticas como criterio para la determinación de límites
de gastos y de publicidad, en el marco de las consultas populares
interpartidistas; (iv) señala que las consultas podrán coincidir con las
elecciones a corporaciones públicas, otorgándose la competencia al CNE para que
determine anualmente la fecha para realización de las mismas, cuando deban
realizarse en día distinto a las elecciones ordinarias.  Se prevé, además, que
las consultas para escogencia de candidatos a un mismo cargo o corporación,
deben realizarse el mismo día respecto de todos los partidos y movimientos
políticos; y (v) confiere al CNE la competencia para reglamentar la
convocatoria y realización de las consultas, garantizando la igualdad entre las
agrupaciones políticas que participen en ellas.
Disposiciones de esta naturaleza
no se oponen la Constitución, puesto que en buena medida reiteran y desarrollan
las competencias contenidas en la Constitución, descritas en el fundamento
jurídico 31 de esta sentencia y relativas a la posibilidad de realizar las
consultas en fechas que coincidan con otros eventos electorales, al igual que
las competencias del CNE frente a dichos instrumentos. Debe resaltarse que la
fórmula adoptada por el legislador estatutario se funda en el tratamiento
paritario de los distintos grupos políticos, lo cual refuerza el deber estatal,
en general, y de la organización electoral, en particular, de adoptar una
posición de neutralidad frente a los mecanismos de participación democrática
adoptados por tales colectividades.
Artículo 7. Obligatoriedad de
los resultados.
34.  El artículo 7º del Proyecto
parte de prescribir que el resultado de las consultas será obligatorio tanto
para las agrupaciones políticas que hicieron uso de ese mecanismo, como para
los candidatos que participaron en ellas.  Esta previsión reitera la regla de
la misma naturaleza, señalada en el inciso quinto del artículo 107 C.P. Además,
no puede perderse de vista que la fundamentación de las consultas partidistas
radica, como se ha señalado en esta decisión, en su relación intrínseca con la
eficacia del principio democrático. Por ende, resultaría un contrasentido
reconocer, desde la perspectiva constitucional, la vigencia de esos
instrumentos y, de otro lado, permitir que las agrupaciones políticas
desconocieran sus efectos sin consecuencia jurídica alguna. Ello debido a que
lo que se busca con las consultas es revestir de legitimidad democrática las
decisiones más importantes de las colectividades, entre ellas la escogencia de
sus candidatos y la definición de sus directrices ideológicas y programáticas.
Restar carácter vinculante a esas decisiones, dejaría sin sustento tal
legitimación. Como lo ha indicado la Corte, “… si internamente se decide
realizar una consulta y ésta se lleva a cabo con el concurso de la organización
electoral, mal se puede oponer la libertad del partido o movimiento a la
obligatoriedad del resultado alcanzado. Ni la organización puede defraudar a
sus miembros y simpatizantes ni el Estado puede auspiciar que se defraude al
elector o votante. El principio democrático y la buena fe (CP art. 1 y 83),
entre otros valores y normas constitucionales, quedarían flagrantemente
desconocidos, si se aceptase la vacilación o inconsecuencia frente al resultado
del certamen que ha sido convocado por el partido o movimiento y apoyado por el
Estado”[96].
Es dentro de este marco de
análisis que se justifica la previsión de las reglas dispuestas en el inciso
segundo del artículo 7º, en cuanto prescriben que (i) los precandidatos
que opten por participar en la consulta quedan inhabilitados para presentarse a
la misma elección por otra agrupación política; (ii) los grupos
políticos, sus directivos, promotores y precandidatos no pueden apoyar
candidatos distintos a los seleccionados mediante la consulta, salvo en los
casos de muerte o incapacidad absoluta de estos; y (iii) la
inobservancia de las reglas anteriores es causal de nulidad de la inscripción
del candidato respectivo, no apoyado por la consulta. Ello en tanto se trata de
consecuencias jurídicas fijadas por el constituyente (Art. 107 C.P.) y que son
necesarias para otorgar carácter vinculante a las consultas partidistas.
Según lo expuesto, no es
necesario el condicionamiento sugerido por el Procurador General, puesto que en
todo caso el resultado de la consulta tiene carácter obligatorio, al margen de
lo que se señale al momento de su convocatoria.  Así, por expresa disposición
constitucional, no pueden existir jurídicamente consultas con resultados
facultativos, por lo que una cláusula en ese sentido es totalmente ineficaz, al
contraponerse al orden superior. Debe resaltarse por parte de la Corte que el
hecho de conceder carácter facultativo a los resultados de las consultas, se
opone diametralmente al principio democrático, puesto que configura un
escenario de fraude a la decisión de los electores. En ese orden de ideas, la
decisión libre y autónoma de la agrupación política de optar por la consulta,
interna o popular, con el fin de eligir sus candidatos y, en general, adoptar
sus decisiones más importantes, tiene como consecuencia jurídica necesaria e
ineludible el carácter vinculante de los resultados de la misma.
Por último, se dispone en la
norma analizada un mecanismo adicional de desestímulo al desconocimiento de los
resultados de la consulta, consistente en la obligación de reintegrar
proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización
electoral, pudiéndose descontar esas sumas de la financiación estatal a las
agrupaciones políticas. Una medida de esta naturaleza es razonable, en tanto el
propósito de las consultas es legitimar las decisiones de los grupos políticos
y, de esta manera, fortalecer la representatividad democrática. Cuando por una
decisión autónoma y libre de las colectividades, se niegan los efectos de las
consultas, se frustra la intención del constituyente y se comete fraude a la
voluntad de los electores, lo que justifica que los gastos estatales realizados
para hacer operativo el mecanismo, deban reintegrarse al erario.
Capítulo III. Régimen
sancionatorio
35. El capítulo III del título I
del Proyecto regula el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos
políticos, al igual que el de sus directivos. Para este fin propone cinco
artículos, los cuales regulan la cláusula general de responsabilidad de
partidos y movimientos, la definición de directivos, la tipificación de las
faltas imputables a directivos y agrupaciones políticas, el régimen de
sanciones aplicables a esos actores, y la competencia y procedimiento para imponerlas.
De manera preliminar, la Corte
considera pertinente señalar que el control de constitucionalidad de estos
preceptos debe basarse en dos parámetros definidos: (i) la constatación
acerca de disposiciones constitucionales que prevén la obligatoriedad de un
régimen sancionatorio para los partidos y movimientos políticos; (ii) la
necesidad de que ese régimen se ajuste a las condiciones impuestas por la
Constitución para la validez del derecho sancionador, en especial las garantías
que se derivan del derecho fundamental al debido proceso.
35.1. En cuanto a lo primero, en
distintas oportunidades se ha señalado que las reformas constitucionales de
2003 y 2009, y en especial esta última, modificaron la normatividad sobre
agrupaciones políticas, con el fin de fijar responsabilidades por actuaciones u
omisiones que permitan que las colectividades sean influenciadas o cooptadas
por actores ilegales. Por lo tanto, el constituyente derivado dispuso normas
concretas en las siguientes materias:
35.1.1. Los partidos y
movimientos políticos deberán responder por toda violación o contravención a
las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como
también por avalar candidatos elegidos en cargos o corporaciones públicas de elección
popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo
al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior
por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y
actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad (Art. 107 inc. 7 C.P.).
35.1.2. Los partidos o
movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos
para cargos o corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran
sido o fueren condenados durante el período del cargo público al cual se
candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades
del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval
correspondiente (Art. 107 inc. 8 C.P.).
35.1.3. Las sanciones para las
conductas señaladas en los numerales anteriores podrán consistir en multas,
devolución de los recursos públicos percibidos mediante el sistema de
reposición de votos, hasta la cancelación de la personería jurídica. Cuando se
trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el
partido o movimiento que avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para
las siguientes elecciones en esa circunscripción. Si faltan menos de dieciocho
meses para las siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el
cual, el nominador podrá libremente designar el reemplazo (Art. 107 C.P. inc. 9
C.P.).
35.1.4. Los directivos de los
partidos respecto de quienes se demuestre que no han procedido con el debido
cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les
confiere personería jurídica, también estarán sujetos a las sanciones que
determine la ley (Art. 107 inc. 10 C.P.).
35.1.5.  Los partidos y
movimientos políticos perderán su personería cuando se compruebe que han dejado
de celebrar, por lo menos cada dos años, convenciones que posibiliten a sus
miembros influir en la toma de decisiones más importantes de la organización
política (Art. 108 inc. 2 C.P.).
35.1.6. El Consejo Nacional
Electoral tiene la competencia para revocar, con respeto al debido proceso,
toda inscripción de candidatos incursos en causal de inhabilidad (Art. 108 inc.
5 C.P.).
35.1.7. Los estatutos de los
partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen
disciplinario interno. Esta misma normativa podrá disponer sanciones por el incumplimiento
de sus directrices por parte de los miembros de bancada, salvo los asuntos de
conciencia –determinados por los estatutos- en que se exceptúa esa
consecuencia. Tales sanciones se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y
podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado,
concejal o edil por el resto del periodo para el cual fue elegido (Art. 108
inc. 6 y 7 C.P.).
35.1.8. La ley puede limitar el
monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o candidatos pueden realizar en las campañas electorales, así como
la máxima cuantía de las contribuciones privadas. A su vez, los partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deben rendir
públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.  Está
prohibido que las colectividades políticas mencionadas reciban financiación
para campañas electorales, de personas naturales o extranjeras.  Ningún tipo de
financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del
orden público (Art. 109 C.P.).
35.1.9. Sin perjuicio de las
demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos
a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores
públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con
el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión
de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar,
como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así
calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a
una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor
del daño (Art. 122 inc. final C.P.).
35.2. En cuanto a lo segundo, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que las diversas expresiones
estatales dirigidas a la imposición de sanciones por comportamientos
considerados antijurídicos, agrupadas bajo el género de derecho sancionador,
deben cumplir con determinados principios y valores, derivados de la cláusula general
del debido proceso, para que sean compatibles con la Constitución.  Si bien
existen diferencias de grado e intensidad entre las distintas expresiones del
derecho sancionador, la Corte ha determinado un mínimo común de principios
constitucionales que deben cumplir, relativas a los siguientes contenidos[97]:
35.2.1. Se parte de reconocer que
la regulación sobre derecho sancionador hace parte de la cláusula general de
competencia del legislador, puesto que es en el foro democrático en el que
deben ser discutidas las finalidades estatales que deben ser garantizadas
mediante los desestímulos derivados del ejercicio del ius puniendi,
visto desde una perspectiva amplia. Esto trae como consecuencia que el grado de
escrutinio judicial de las normas del derecho sancionador esté limitada a
declarar la exequibilidad de reglas que se muestren manifiestamente contrarias
a la Constitución o que excedan los límites al ejercicio de la potestad
sancionatoria estatal.
El primer grupo de límites a esa
potestad sancionatoria se encuentra en los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.  Con base en estos requisitos, la sanción disciplinaria debe
responder al juicio de desvalor por conductas que impiden el cumplimiento de
fines estatales constitucionalmente relevantes. Esto lleva a que la conducta
sancionada tenga la posibilidad material de afectar tales finalidades, esto es,
que conlleve un grado verificable de lesividad. En ese sentido, la
jurisprudencia insiste, para el caso particular del derecho disciplinario,
especie del derecho sancionador, que el presupuesto de la falta es la
afectación de un deber funcional. En términos de la Corte, “…la potestad
legislativa en la configuración de los regímenes disciplinarios está limitada
por el fin que persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente
en asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de los servidores
públicos y los particulares que cumplen funciones públicas, dentro de los
principios a que se refiere el artículo 209 de la Constitución. Luego los
regímenes disciplinarios no pueden erigir cualquier conducta en falta
disciplinaria; su ámbito está exclusivamente delimitado a aquellas conductas
con  potencialidad de afectación de la función pública”[98].
De otro lado, los mismos
principios implican que la sanción impuesta sea proporcional, lo que obliga a
que exista una relación directamente proporcional entre el grado de afectación
a la función estatal, la entidad del bien jurídico vulnerado y la sanción
impuesta.
35.2.2. El segundo principio
constitucional predicable del derecho sancionador es el de legalidad. De
acuerdo con este, corresponde a la ley determinar tanto las conductas sujetas a
sanción, como el contenido de esa sanción y el procedimiento aplicable para su
imposición. A este respecto, la jurisprudencia contempla que este deber es un
postulado necesario del derecho fundamental al debido proceso, que exige que la
prescripción de sanciones esté precedido de una ley cierta que las determinen.
Sin embargo, el grado de definición de tipos y sanciones no es uniforme para
todas las modalidades del derecho sancionador, sino que ha sido aceptado que la
legalidad estricta es predicable del derecho penal, atenuándose para otras
formas de responsabilidad. Sin embargo, en cualquier caso debe ser el
legislador el que determine, al menos en sus aspectos esenciales, las conductas
susceptibles de sanción y el procedimiento aplicable. Para la Corte, “cuando
se trata del principio de legalidad de las sanciones administrativas ‘sólo
exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción
genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones,
pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción
pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso
que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales,
pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la
disposición legal de carácter sancionador’[99]” [100].
Esta posibilidad lleva, a su turno, que en la descripción típica de la falta,
el legislador pueda hacer uso de tipos abiertos o conceptos jurídicos
indeterminados. Ello a condición de que tales figuras puedan ser susceptibles
de ser especificadas en cada caso concreto, a partir del contexto normativo y
las reglas de interpretación jurídica comúnmente aceptadas[101].
El mismo precedente señala que el
principio de legalidad cobra carácter concreto en los principios de tipicidad y
reserva de ley. De acuerdo con el primero, “el legislador debe establecer
expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se
efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a
la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, lo que
implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo
de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad
competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para
proceder a su imposición”[102]. A su vez, el
principio de reserva de ley en el derecho sancionador implica que el Estado
tiene la obligación de “… someter a la ley el desarrollo de determinadas
materias o de ciertos asuntos jurídicos, o al menos, de tener como fundamento
la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del
Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a
leyes preexistentes al acto que se le imputa. || Desde esta perspectiva,
en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así
como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para
adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de
manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[103].”[104].
35.2.3. Por último, el segundo
grupo de límites a la potestad estatal de imposición de sanciones está fundado
en el principio de culpabilidad.  Se ha indicado que, a partir de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, la falta debe responder a la existencia de
una conducta del agente que impide el cumplimiento de finalidades estatales
constitucionalmente valiosas. Por ende, debe acreditarse, de manera suficiente
y verificable, una relación de causalidad entre esa conducta y la afectación de
dichos fines. No obstante, también se ha señalado que esta exigencia es
compatible con la posibilidad, en todo caso excepcional, de prever faltas
fundadas en la responsabilidad objetiva del agente. Sobre el particular, la Corte
ha señalado que “(i) En un extremo, el legislador puede disponer iguales
exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposición de ciertas
sanciones administrativas; no obstante, también puede (ii) prescribir que la
administración cumpla con una carga probatoria inicial predeterminada y
suficiente, sin que sea necesario demostrar de manera específica la culpa, la
cual se deduce de lo ya probado, y permitir que el investigado demuestre que
obró diligentemente o de buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que
cometió un error es prueba de un grado de imprudencia como la simple
inobservancia, pero suficiente para imponer la sanción; (iv) presumir la
culpabilidad respecto de la comisión de ciertas infracciones y reglamentar las
condiciones en las que se puede presentar prueba en contrario; y (v) en el otro
extremo, el legislador puede permitir la imposición excepcional, bajo estrictas
condiciones, de sanciones por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe
que el investigado pruebe su diligencia ni su buena fe”[105].
A partir de las consideraciones
anteriores, la Corte adelantará el estudio del articulado del capítulo III del
título I del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 8. Responsabilidad de
los partidos.
36. El artículo 8º determina que
los partidos y movimientos políticos deben responder por toda violación o
contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o
financiación, así como por las conductas de sus directivos, consideradas como
faltas en el artículo 10 de la iniciativa. Esta previsión reitera idéntica
redacción a la prevista en el inciso séptimo del artículo 107 C.P., por lo que
no plantea debate en cuanto a su constitucionalidad. Además, la previsión que
remite la aplicación del régimen sancionatorio a las faltas previstas para los
directivos, es desarrollo propio de los principios de legalidad y reserva de
ley antes explicados.
Artículo 9. Directivos.
37. El artículo 9º del Proyecto
contiene cinco enunciados normativos diferenciados, a saber: (i) la
definición de directivos de partidos y movimientos políticos, entendiéndose
como aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización,
hayan sido inscritas ante el CNE como designados para dirigirlos, y para
integrar sus órganos de gobierno, administración y control; (ii) la
potestad del CNE para exigir que se verifique la inscripción de dichos
directivos, en caso que esta no se haya realizado en el término allí previsto; (iii)
la facultad para que cualquier delegado al congreso o convención del
partido impugne ante el CNE la designación de esas directivas, en razón de la
violación grave de los estatutos del partido o movimiento; (iv) la
prohibición al CNE para que inscriba como directivos a personas distintas a los
miembros inscritos del partido o movimiento respectivos; y (v) la
instauración del plazo de dos años para que los partidos y movimientos ajusten
sus estatutos a la nueva regulación, periodo durante el cual las directivas
democráticamente constituidas podrán tomar las decisiones que competen a las
colectividades correspondientes.
En apartados anteriores se ha
indicado que la Constitución prevé tanto la necesidad que los partidos y
movimientos políticos cuenten con órganos directivos que ejerzan las funciones
que la misma Carta les prescribe y, a su vez, sean responsables de las acciones
y finalidades de las colectividades.  Ello explica que el legislador
estatutario ofrezca una definición estipulativa del concepto “directivo” de los
partidos y movimientos políticos. De igual modo, las competencias que la Carta
Política confiere al CNE, en especial la de carácter general de regular,
inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y
movimientos políticos, junto con sus directivos, justifica que el registro de
los directivos sea administrado por dicho organismo. Esta misma razón sustenta,
desde la perspectiva constitucional, la potestad para que esa institución, en
aras de lograr el cabal cumplimiento de sus funciones, pueda requerir que ese
registro se lleve a cabo. En todo caso, también debe resaltarse desde ahora que
la competencia del CNE, lejos de ser omnímoda, está sujeta al cumplimiento de
los preceptos constitucionales y legales, en especial aquellos relacionados con
la protección del derecho al debido proceso. Esto bajo el entendido que aunque
las competencias del CNE son de raigambre constitucional, ello no significa que
ese organismos quede liberado del cumplimiento del deber de juridicidad que
vincula a todos las instituciones del Estado.
La necesidad de otorgar eficacia
normativa a las regulaciones internas de los partidos y movimientos políticos
justifica que el legislador estatutario haya previsto que las decisiones de
esas agrupaciones que contravengan los estatutos, en lo que respecta a la
designación de los directivos, sean objetables ante la CNE, quien deberá
resolver lo pertinente con sujeción a los preceptos superiores y los mandatos
del legislador. Ello más aún cuando el artículo 265-6 C.P. confiere a ese
organismo la función de velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos
y movimientos políticos, entre las que se destacan los mencionados estatutos.
Es en ese orden de ideas que también encuentra sustento la  prohibición de que
ciudadanos ajenos al partido y movimiento político integren sus órganos
directivos, pues este es un vínculo mínimo exigible a toda colectividad
política organizada y sometida a criterios de disciplina partidista, del modo
como se ha explicado en este fallo.
Ahora bien, debe también la Corte
resaltar que lo dispuesto en la norma analizada es en entero compatible con la
posibilidad que los ciudadanos, en ejercicio de las competencias previstas en
la Constitución y la ley, requieran el escrutinio judicial de las medidas
adoptadas por el CNE, a través de los mecanismos propios de la jurisdicción
contenciosa. Esto por la simple razón que, como se ha indicado, los actos que
desarrolla ese organismo no son omnímodos y responden a la Carta Política y las
normas legales.
Por último, la determinación de
reglas de transición normativa, que permitan que dentro de términos razonables
los partidos y movimientos, en uso de su grado de autonomía, adecúen sus
estatutos internos a la nueva regulación, son disposiciones de carácter
operativo que no se oponen a los contenidos de la Carta Política. Sin embargo,
sobre este particular debe la Sala resaltar que la norma incurre en un
excusable lapsus cálami en su redacción, que en nada afecta su
constitucionalidad. En efecto, el precepto analizado indica que “[l]os
partidos y movimientos políticos ajustarán a sus estatutos las disposiciones de
esta Ley dentro de los dos (2) años siguientes a su vigencia.” La lectura
literal de ese apartado llevaría a concluir que las agrupaciones políticas
tienen la potestad de modificar la legislación estatutaria en sus regulaciones
internas, entendimiento que es un imposible jurídico, habida cuenta que
trastrocaría el sistema de fuentes de derecho y la jerarquía normativa, a la
vez que desconocería las competencias constitucionales del poder legislativo.
Por ende, la Corte concluye que en este caso se está ante un simple error de
redacción, pues resulta evidente que el objetivo del legislador estatutario es
inverso, esto es, que los estatutos internos de los partidos y movimientos
deben adaptarse a la Ley analizada, dentro del plazo allí previsto. Esta
conclusión se corrobora, de igual modo, a partir de otras disposiciones del
Proyecto de Ley que prevén la misma regulación. Este es el caso del parágrafo
del artículo 5º, según el cual “[l]os partidos y movimientos
políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la
siguiente reunión que tenga la competencia de reformarlos”. Como se
observa, la intención unívoca de la norma analizada es sujetar los estatutos
internos a la legislación estatutaria, siendo este el verdadero contenido
normativo del inciso segundo del artículo 9º del Proyecto de Ley.
Artículo 10. Faltas.
38. El artículo 10 del Proyecto
de Ley señala el catálogo de acciones y omisiones constitutivas de faltas
sancionables a los directivos de los partidos y movimientos políticos. Una
previsión de esta naturaleza es expresión necesaria de la eficacia del
principio de legalidad que gobierna el derecho sancionador y el cual incorpora
el deber de que el legislador determine las conductas objeto de sanción.
Adicionalmente, debe resaltarse que el inciso décimo del artículo 107 C.P.
prevé la reserva de ley frente a las sanciones aplicables a los directivos de
los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado
y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que le confieren
personería jurídica a la agrupación política. Esta precisión es importante,
puesto que de acuerdo con la legislación estatutaria y en armonía con los
postulados constitucionales, la responsabilidad de los directivos debe estar
precedida de la acreditación de la culpabilidad en la comisión de la falta,
merced de haber faltado al deber de diligencia y cuidado antes aludido.
La jurisprudencia constitucional
ha señalado que la previsión por parte de la Carta Política, de obligaciones
predicables de las colectividades políticas justifica, en sí misma considerada,
que el legislador estatutario fije sanciones frente a su incumplimiento. Así,
en la sentencia C-089/94 se señaló: “… la Corte admite que la ley que
consagra mandatos específicos puede incorporar las sanciones que su desacato
apareja. Si el Congreso es competente para dictar la ley estatutaria sobre
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, lo es
igualmente para establecer las sanciones que juzgue apropiadas con miras a
garantizar el cumplimiento del régimen que adopta. Las actividades de un
partido o movimiento manifiestamente contrarias a los principios de
organización y funcionamiento que la ley ordena o la no adopción del respectivo
código de ética, son dos supuestos que a juicio de la ley revisten tanta
gravedad que conllevan como pena la cancelación de la personería jurídica. De
llegarse a dar en la realidad una situación de tamaña gravedad, no se percibe
que la sanción sea en sí misma irrazonable y desborde la libertad del Estado en
la fijación de las penas y de su alcance”.
38.1. El numeral 1º del artículo
10 es constitucional en tanto reitera textualmente el deber general de
diligencia de los directivos, anteriormente expresado y contenido en el
artículo 107 C.P. El numeral 2º ejusdem determina como falta de los
directivos desconocer, en forma reiterada, grave e injustificada, la solicitud
de alguna instancia u organismo interno. La Sala observa que este tipo
sancionador busca garantizar que las diferentes peticiones que han elevado las
diferentes instituciones al interior del partido, en especial aquellas
dirigidas a la obtención de información y el cumplimiento de las funciones
propias de los directivos, es exequible en tanto se deriva de la eficacia del
principio de transparencia previsto en la citada norma constitucional. En
efecto, este principio compele a las instancias directivas de partidos y
movimientos a atender las solicitudes remitidas por los órganos de la colectividad,
obligación que valida la sanción correlativa por su incumplimiento. Igualmente,
la obligatoriedad de dar respuesta a las mencionadas peticiones tiene sustento
en el deber, también de rango constitucional, de presentar y divulgar sus
programas políticos. Como se ha indicado en esta sentencia, las sucesivas
reformas constitucionales en materia de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos tienen por objeto lograr su fortalecimiento a
partir de la vigencia de la regla democrática. El carácter sustantivo de ese
principio obliga, entre otros asuntos, a que la dinámica de las agrupaciones
políticas sea visible y, por ende, susceptible de intenso y vigoroso escrutinio
por parte de sus miembros e integrantes.  La actitud negligente en el trámite
de esas solicitudes impide el cumplimiento de tales estándares y prácticas de
origen constitucional. Por lo tanto, habida cuenta que (i) la
tipificación de la falta está suficientemente definida, en cuanto apela a la
omisión reiterada y grave e injustificada a las mencionadas peticiones; y (ii)
está basada en la eficacia de fines constitucionalmente relevantes y, en el
presente caso imperativos, como el principio de transparencia de los partidos y
movimientos políticos, el precepto deviene exequible.
38.2. El numeral 3º del artículo
10 tipifica como falta de los directivos permitir la financiación de la
organización y/o las campañas electorales, con fuentes de financiación
prohibidas. En este caso, la Sala encuentra que este tipo obedece a la sanción
correlativa exigible a la prohibición constitucional prevista en el inciso
noveno del artículo 109 C.P., que proscribe que las agrupaciones políticas
reciban las formas de financiación allí estipuladas y que son pormenorizadas
por el legislador estatutario, como se expondrá a propósito del análisis de
constitucionalidad del artículo 27 del Proyecto.
La falta objeto de análisis, de
otro lado, es compatible con el objetivo de la reforma política de 2009,
relacionado con impedir que las colectividades siguieran siendo cooptadas por
actores ilegales.  Precisamente, la experiencia histórica ha demostrado que uno
de los factores que mayor relevancia otorga a esa cooptación es la entrega de
recursos económicos a las agrupaciones políticas y sus candidatos.  Por ende,
es razonable y necesario que el legislador estatutario disponga como falta de
los directivos la actuación antes citada, puesto que su comisión contradice los
principios de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos que prevé la Carta.  Con todo, debe reiterarse que la comisión de la
falta en comento no responde a un parámetro de responsabilidad objetiva del
directivo de que se trate, sino que debe estar demostrado el incumplimiento del
deber de diligencia y cuidado en la verificación del origen de los recursos.
Similares consideraciones son
predicables de la falta tipificada en el numeral 4º, en tanto concurren
previsiones constitucionales que determinan la posibilidad de fijar, mediante
ley, topes a los gastos que pueden realizar las agrupaciones políticas en las
campañas electorales, así como a la cuantía máxima de las contribuciones
privadas. En consecuencia, la imposición de sanciones a los directivos que
desconozcan tales límites, tiende a garantizar la eficacia de tales
disposiciones, aspecto que en sí mismo justifica la constitucionalidad de la
falta consagrada por el legislador estatutario. Además, como sucede en el caso
anterior, los principios de legalidad y tipicidad son debidamente
salvaguardados, en tanto que los artículos 23 y 24 de la legislación
estatutaria permiten definir con claridad los límites a la financiación privada
y a los gastos electorales, cuyo desconocimiento configura la falta expuesta.
38.3. El numeral 5º indica como
falta de los directivos de partidos y movimientos “inscribir candidatos a
cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o
incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren a
serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos
cometidos antes de su inscripción relacionados con la vinculación a grupos
armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad”.
Esta regla, de manera general, se
deriva de la responsabilidad prevista en el inciso sexto del artículo 107 C.P.,
lo que llevaría a declarar su constitucionalidad a partir de razonamientos
análogos a los utilizados. No obstante, a partir de las consideraciones
planteadas por uno de los intervinientes, la Sala advierte que debe detenerse
en el estudio de la posible inconstitucionalidad de la expresión “antes de
su inscripción” del mencionado literal.
El argumento planteado por el
interviniente es que la descripción típica de la falta en comento está basada
en la prohibición prevista en el artículo 107 C.P. Sin embargo una lectura
detenida de la norma constitucional llega a la conclusión que la
responsabilidad de la conducta de los partidos se aplica para la inscripción de
candidatos que hayan cometido los delitos allí previstos y que “hayan sido o
fueren condenados por los mismos durante el ejercicio del cargo”. Esto
implica que el momento de la comisión de la conducta es indiferente para la
prohibición constitucional, por lo que pudieron cometerse bien antes o después
de la inscripción del candidato avalado.  Por ende, el legislador estatutario
habría desconocido el alcance del precepto constitucional, al restringir la
responsabilidad de los directivos a los delitos cometidos antes de la
inscripción, lo que conllevaría la inexequibilidad de esa condición.
En el fundamento jurídico 35.2.
se explicó cómo la definición de las sanciones es un asunto sometido prima
facie a la libertad de configuración legislativa, la cual está limitada por
el contenido de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y
lesividad. No obstante, estos no son los únicos límites predicables de la
potestad sancionatoria. El principio de supremacía constitucional implica que
una vez la Carta Política ha previsto que determinada conducta debe ser
sancionada y, como sucede en el presente caso, por sí misma ha determinado los
aspectos específicos del ilícito, el margen de configuración del legislador
debe circunscribirse a las definiciones dadas por la Constitución, so pena de
contravenir la jerarquía del sistema de fuentes de derecho. En otras palabras,
el grado de especificidad de la regulación constitucional es inversamente
proporcional a la libertad de configuración legislativa sobre la materia
correspondiente. Así lo ha precisado la jurisprudencia constitucional al
señalar que “…[e]n principio la sujeción y subordinación de la ley a
la Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de desarrollo
de las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se
adopten dentro del marco del principio democrático y pluralista que orienta
nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y
opinión representadas en el órgano legislativo, deben participar en el
desarrollo e implementación de la Constitución, optando por las diferentes
posibilidades dentro del principio de las mayorías. Este margen de acción o
libertad de configuración política, admite una gradación que depende a su vez
del grado de precisión con el que el constituyente perfila una institución
jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría
decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud  con la que la Constitución regula
una institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales,
menor libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de
la normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el
grado de la libertad de configuración, determina la intensidad del control
constitucional”[106].
Llevada esta regla de decisión al
caso estudiado, se concluye que el legislador estatutario actuó por fuera del
preciso marco fijado por el constituyente en materia de responsabilidad de los
partidos y movimientos políticos, por el hecho de avalar candidatos condenados
por ciertos delitos. En efecto, la Corte concuerda con el interviniente en que
del inciso séptimo del artículo 107 C.P. se colige, sin ninguna duda, que la
responsabilidad de los partidos y movimientos es predicable del aval a
candidatos elegidos y condenados, al margen del momento en que cometió el
delito. En consecuencia, le está vedado al legislador estatutario disminuir la
rigurosidad del estándar sancionatorio que la Constitución ha previsto. Por
ende, se declarará la inexequibilidad de la expresión “antes de su
inscripción”, prevista en el numeral 5º del artículo 10 del Proyecto de Ley
Estatutaria.
Ahora bien, como se ha reiterado
en este apartado, la responsabilidad de los directivos en la comisión de la
falta analizada, debe estar sujeta a los presupuestos constitucionales del derecho
sancionador. Esto significa que, (i) según lo prescribe el artículo 11
del Proyecto de Ley, la responsabilidad del directivo derivada de la
inscripción de candidatos que cometieren los delitos reseñados en la norma
analizada, dependerá de que se compruebe que el directivo imputado ha
incumplido con los deberes de diligencia y cuidado respecto de la verificación
de las condiciones del candidato; y (ii) la imposición de la sanción
debe estar precedida de la garantía de los contenidos propios del derecho al
debido proceso.
38.4. Los numerales 6º, 7º, 8º y
9º del artículo 10 determinan como faltas de los directivos conductas
delictuales que afectan bienes jurídicos relacionados con la vigencia del
principio democrático al interior de las colectividades. De este modo, se
sanciona (i) el estímulo de la formación de asociaciones
ilegales, hacer parte de ellas o permitirles que realicen propaganda o incidir
a favor del partido, movimiento o candidatos; (ii) utilizar o permitir
el uso de la violencia para el ejercicio de la participación electoral; (iii)
incurrir en delitos contra la participación democrática, la administración
pública, la existencia y seguridad del Estado, el régimen constitucional; de
lesa humanidad o relacionados con actividades de grupos armados ilegales y el
narcotráfico; y (iv) cometer actos de corrupción, permitirlos u omitir
el deber de denunciarlos.
Cada una de estas faltas está en
consonancia con los propósitos del régimen constitucional actual en materia de
funcionamiento y organización de partidos y movimientos políticos, fundado en
la exigencia de obligaciones jurídicas concretas que eviten la incursión en
tales agrupaciones de actores ilegales. En esa medida, ante el vínculo entre
las faltas y el aseguramiento de finalidades que la Constitución prescribe para
las colectividades políticas, sumado a la suficiente claridad y especificidad
de las tipificaciones ofrecidas por el legislador estatutario, las normas
resultan exequibles.
A este respecto, debe recabar la
Corte que aunque los numerales 8º y 9º prevén faltas de los directivos que
pudieren parecer análogas, en ningún caso existe duplicidad entre las mismas,
al menos por dos tipos de razones. En primer término, el inciso 8º prevé como
falta de los directivos de los partidos y movimientos políticos la comisión de
conductas específicas, tipificadas en la legislación penal, como son los
delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la
administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el
régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con
actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico. En cambio, el numeral
9º refieren a conductas más amplias, que no tienen necesariamente
correspondencia con tipos penales, pero que en todo caso corresponden a
actividades contrarias al régimen democrático, relativas a la comisión de
delitos contra la administración pública, actos de corrupción o connivencia con
ellos, al igual que la omisión de denuncia de tales actuales.
En segundo lugar, como se
explicará más detalladamente en apartado posterior, a propósito del análisis de
constitucionalidad del artículo 12 del Proyecto de Ley, el legislador
estatutario ha determinado que las faltas relacionadas en el numeral 9º del artículo
10 ejusdem son de comisión privativa de los directivos y no de los
partidos o movimientos políticos. Esto habida consideración del carácter
personal que exigen tales conductas.
No obstante, en cualquier caso
las faltas descritas en los numerales explicados son compatibles con la
Constitución, en tanto cumplen con los estándares propios del derecho
sancionador, antes explicados, a la vez que refieren a conductas contrarias a
la regla democrática, respecto de las cuales es razonable que el legislador, en
ejercicio del amplio margen de configuración que tiene sobre la materia,
imponga sanciones correlativas a su comisión.
38.5. Por último, el parágrafo
del artículo 10 es una transcripción literal de la regla de derecho prevista en
el inciso octavo del artículo 107 C.P.  En esa medida, es compatible con el
orden constitucional.
Artículo 11. Régimen
disciplinario de los directivos.
39. El artículo 11 del Proyecto
de Ley ofrece cuatro disposiciones jurídicas diferenciadas, así: (i) indica
que los directivos de los partidos y movimientos políticos a quienes se les
demuestre que no han procedido con el debido y cuidado y diligencia en el
ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería
jurídica, lo que se comprueba por la comisión de las conductas descritas en el
artículo 10 del Proyecto, incurrirán en las sanciones previstas en la norma; (ii)
determina las sanciones imponibles a los directivos, las cuales van desde
la amonestación escrita y pública a la expulsión de partido y movimiento, junto
con aquellas otras que determinen los estatutos internos; (iii) confiere
la competencia a los órganos de control de los partidos y movimientos para
imponer esas sanciones, con sujeción a sus estatutos y bajo la vigencia del
derecho al debido proceso; (iv) contempla la impugnación de esas
decisiones ante el CNE y prevé el término para solicitarla.
El análisis de constitucionalidad
de estos enunciados, a juicio de la Corte, debe partir de dos premisas
definidas. En primer término, la doctrina constitucional explicada en la
sección preliminar de este apartado, indica que hace parte de la validez del
derecho sancionador que el legislador determine tanto los tipos, como las
sanciones imponibles. Por ende, la norma estatutaria que define tales sanciones
es desarrollo necesario de ese principio. En segundo lugar, la potestad
sancionatoria de los partidos y movimientos encuentra sustento constitucional
expreso, contenido en el inciso noveno del artículo 107 C.P., el cual determina
una cláusula general de responsabilidad de los directivos que incumplan el
deber de diligencia y cuidado en el ejercicio de los derechos y obligaciones
propios de la personería jurídica del partido o movimiento.
Es con base en estas previsiones
constitucionales que el legislador estatutario se encuentra investido de la
facultad de fijar las sanciones a los directivos, estando solo sujeto a que las
mismas sean compatibles con criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La
Corte encuentra que las sanciones allí previstas no imponen restricciones
desproporcionadas a los derechos fundamentales de los directivos de los
partidos y movimientos, en tanto se concentran en asuntos directamente
relacionados con la dinámica de las colectividades políticas y no interfieren
en ámbitos punitivos reservados a otras autoridades, en especial las de índole
judicial. De otro lado, se advierte que estas sanciones responden a un
parámetro de gradualidad, lo que implica su consonancia con la relación de
proporcionalidad directa entre la entidad de la falta y la severidad de la
sanción, propia del principio de lesividad del derecho sancionador. Finalmente,
la norma es compatible con el grado de autonomía de los partidos y movimientos
políticos, en tanto permite que los estatutos internos de los partidos prevean
sanciones adicionales a las previstas por el legislador estatutario. En todo
caso, la constitucionalidad de las mismas estará supeditada al cumplimiento de
los parámetros del derecho sancionador, explicados en este fallo.
El mencionado grado de autonomía
justifica que el legislador estatutario confiera a los órganos de control de
los partidos y movimientos políticos la competencia para la imposición de
sanciones. Las agrupaciones políticas, desde la perspectiva ofrecida por la
Constitución, son colectividades destinadas a intermediar entre la ciudadanía y
el ejercicio del poder político, para lo cual están llamadas a adoptar
decisiones internas fundadas en la vigencia del principio democrático
participativo. Esto implica, de igual modo, la posibilidad de que la
legislación les reconozca instancias de autogobierno, dirigidas al cumplimiento
de sus finalidades dentro del sistema electoral y, en su sentido más amplio, de
representación política. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado, a
propósito de la constitucionalidad de la previsión estatutaria que prescribe el
Consejo de Control Ético de partidos y movimientos, que “…[e]l
establecimiento de la obligación de expedir el Código de Ética y la función del
Consejo de Control Ético de aplicarlo, en cambio, corresponde al campo de la
ley, pues, de conformidad con lo expuesto en otro apartado, aquí se consagra un
requerimiento organizativo y una función genéricas y se deja a cada partido y
movimiento entera libertad para señalar su contenido y la estructura concreta
del órgano. La sanción que acarrea el incumplimiento de la norma es severa en
razón de la gravedad que reviste la omisión en la expedición del Código, pero
en todo caso su consagración no excede la esfera de la ley. Por lo demás, la
enumeración de los casos en los que se contempla el pronunciamiento del Consejo
de Control Ético, tiene carácter general y contribuye a delinear la misión que
se asigna a este órgano.|| El artículo 45 del proyecto es exequible,
pues la configuración abstracta de las sanciones que pueden aplicarse a los
miembros afiliados del partido o movimiento, es un asunto que sin perjuicio de
ser objeto de tratamiento particularizado dentro de cada partido o movimiento,
puede pertenecer al contenido propio de la ley estatutaria. La trascendencia de
las sanciones, de otra parte, hace necesario que la misma ley las contemple y
autorice su imposición”[107].
Por último, la adscripción de
competencia que hace el legislador estatutario al CNE para que resuelva la
impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y
movimientos políticos, se inserta en la claúsula general prevista en el
artículo 265 C.P., cuando confiere a ese organismo la función de ejercer la
regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los
partidos y movimientos políticos y, como corolario de esa competencia, velar
por el cumplimiento de las normas sobre dicho colectivo, junto con las demás funciones
que le confiera la ley. Como se observa, aunque no existe una previsión
constitucional específica que otorgue al CNE la función de resolver la
impugnación de las citadas sanciones, esta actividad está intrínsecamente
relacionada con las competencias que sí tienen raigambre superior. A este
respecto y con el fin de resolver un problema jurídico similar, la Corte señaló
que “…[e]l artículo 39 del proyecto concede al Consejo Nacional
Electoral una serie de funciones que se adicionan al repertorio de sus
competencias. Ellas se refieren básicamente a la supervisión del cumplimiento
de lo estatuido en el proyecto en relación con los partidos, movimientos y
candidatos, lo que apareja la facultad para imponer sanciones pecuniarias y la
posibilidad en ejercicio de la función de vigilancia de "constituir
tribunales o comisiones de garantías o vigilancia" (literal a); la
facultad de citar personas para que rindan testimonios sobre el cumplimiento de
las leyes electorales (literal b); la emisión de conceptos que interpreten las
leyes mencionadas (literal c) y la fijación de las cuantías a que se refiere el
proyecto (literal d). || La ley estatutaria puede regular funciones
electorales (CP art. 152-c) y atribuir su ejercicio al Consejo Nacional
Electoral (CP art. 265-12)[108]. La
constitucionalidad de la norma examinada puede igualmente sustentarse, en las
facultades constitucionales propias del mencionado organismo relacionadas con
la vigilancia del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos, los derechos de la oposición y el desarrollo de los procesos
electorales, así como en aquéllas en cuya virtud puede servir como cuerpo
consultivo del Gobierno en materias de su competencia y presentar al Congreso
proyectos de actos legislativos y de ley (CP art. 265-5 y 6)”.
Por último, no puede perderse de
vista que la función de la resolución de controversias que el legislador
estatutario confiere al CNE, esta a su vez sometida al escrutinio judicial.
Ello en razón que las decisiones de ese organismo son susceptibles de ser
demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ende, se
está ante un procedimiento reforzado de protección de las normas
constitucionales, legales y estatutarias, aplicables a la organización y
funcionamiento de partidos y movimientos políticos, con control en sede electoral
por parte del CNE y judicial ante el contencioso.  Todo esto bajo el entendido
que, como se ha señalado insistentemente en la presente decisión, la actividad
del CNE tiene como marco y límite las regulaciones constitucionales y legales
referidas tanto a la actividad electoral, como a la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
Con todo, la Corte también
considera necesario reafirmar que, en tanto expresión del derecho sancionador,
la facultad legal que tienen los partidos y movimientos políticos de sancionar
las faltas de sus directivos, debe estar precedida de las garantías propias del
derecho al debido proceso, señaladas rn el inicio del presente apartado y
descritas in extenso por la jurisprudencia constitucional. Dentro de
esas garantías se encuentra la necesidad que los estatutos internos de las
agrupaciones políticas, cuenten con instancias suficientes para el ejercicio de
contradicción y defensa, la publicidad de las decisiones, la comparecencia del
imputado, el conocimiento de los cargos y, en general, todas aquellas etapas
indispensables para la protección del derecho al debido proceso. En
consecuencia, corresponderá al CNE, en ejercicio de sus funciones
constitucionales y legales, verificar si los estatutos internos cumplen con
dichos estándares.
Artículo 12. Sanciones
aplicables a los partidos y movimientos.
40. El artículo 12 del Proyecto
de Ley regula el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica.  La técnica utilizada por el legislador estatutario
sobre esta materia es extender como faltas de dichas colectividades las
conductas sancionables de los directivos, descritas en el artículo 10 de la
iniciativa, adicionándose otras señaladas en la disposición objeto de examen.
Un aspecto que debe dilucidarse
de manera previa al estudio sobre la constitucionalidad del artículo, señalado
por un grupo de intervinientes, es la justificación acerca de la restricción
del régimen sancionatorio a los partidos y movimientos con personería jurídica,
con exclusión de aquellos grupos que carecen de la misma. A juicio de la Corte
es razonable esa distinción, puesto que (i) no existe una norma
constitucional que ordene que el régimen sancionatorio se extienda a las
agrupaciones sin personería jurídica; (ii) contrario a como se concluyó
respecto de la extensión a esas agrupaciones de la prohibición de doble
militancia, las normas de derecho sancionador están gobernadas por el principio
de legalidad, lo que implica que ante la inexistencia de una norma
constitucional o legal que extienda el régimen sancionatorio a las
colectividades sin personería jurídica, mal puede el Tribunal Constitucional, a
partir de una sentencia integradora o aditiva, proceder a dicha extensión de
los efectos jurídicos; (iii) existen razones sustantivas que justifican
que el legislador estatutario haya hecho la distinción en comento, entre ellas
las innegables diferencias institucionales entre los partidos y movimientos con
o sin personería jurídica, entre ellos el nombramiento de órganos directivos y
de control; y (iv) en cualquier caso, los integrantes de las
agrupaciones políticas sin personería jurídica están sometidos a otros tipos de
controles del derecho sancionador sí previstos en la ley, incluso los de índole
penal. Por lo tanto, quedan salvaguardados los bienes jurídicos propios de la
vigencia de la representación democrática, que llegasen a ser afectados por los
integrantes de los colectivos políticos mencionados.
Dilucidado este aspecto, debe
reiterarse que la regulación de un régimen sancionatorio de los partidos y
movimientos políticos tiene naturaleza constitucional. La Carta Política, como
ya se ha explicado pormenorizadamente, no solo describe varias de las conductas
que generan responsabilidad para las agrupaciones políticas, sino que también
indica cuál debe ser la naturaleza y gradualidad de las sanciones. En tal
sentido, el inciso noveno del artículo 107 C.P. prevé que las sanciones a
partidos y movimientos podrán consistir en multas, devolución de recursos
públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos “hasta la
cancelación de personería jurídica”.
De la fórmula prevista por el
constituyente, la Corte extrae dos conclusiones.  En primer lugar, de la
redacción anterior se infiere que el artículo 107 C.P. prevé un modelo
sancionatorio gradual, que reserva las sanciones más graves, como la
cancelación de la personería jurídica, a las faltas que tengan idéntico grado
de afectación de bienes jurídicos relacionados con la organización y
funcionamiento de partidos y movimientos.  En segundo término, que la
enunciación que hace la norma constitucional no es conclusiva, puesto que el
uso del término “hasta” implica que pueden existir otras modalidades de
sanción, las cuales, se insiste, estarán sujetas a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
40.1. Estos argumentos justifican
la constitucionalidad de los dos primeros incisos del artículo 12 del Proyecto
de Ley. Es ajustado al ordenamiento superior que el legislador estatutario prevea
que los partidos y movimientos políticos sean sujetos de sanciones por las
conductas allí indicadas, que en buena medida recogen las cláusulas de
responsabilidad de esas colectividades, indicadas en el artículo 107 C.P.
La tipificación de las sanciones
responde a criterios de gradualidad y razonabilidad, en el sentido que reserva
los castigos más graves a faltas de similar entidad. Adicionalmente, aunque
prevé otras modalidades de sanción, distintas a las previstas por el
constituyente, ello no afecta la constitucionalidad del precepto puesto que,
como se indicó, esa prescripción superior no tiene carácter conclusivo, por lo
que permite que el legislador estatutario prescriba sanciones de diferente
índole, siempre y cuando se sometan a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. En el caso planteado, sanciones relativas a la suspensión de
la personería jurídica, su disolución o la suspensión de la financiación y el
uso de medios masivos de comunicación, se muestran como instrumentos
razonables, en tanto están relacionados con la restricción de las potestades y
estímulos que la Constitución confiere a partidos y movimientos.  Es apenas
natural que una vez se ha comprobado que la agrupación incumplió con las reglas
del ordenamiento y ha afectado de manera grave el principio democrático
representativo, sea objeto de sanciones de este carácter.  Ello más aún cuando
existe un mandato constitucional expreso que ordena que las colectividades sean
responsables por tales actuaciones contrarias al orden institucional. Por
supuesto, la exequibilidad general de las sanciones allí planteadas no exime al
CNE de garantizar la eficacia del derecho al debido proceso de los partidos y
movimientos políticos, al imponerlas en cada caso concreto. Esto en el
entendido que dicho órgano está sujeto a las prescripciones de la Constitución
y la ley en lo que respecta al ejercicio de las funciones que le otorga el
artículo 265 Superior.
No obstante, conviene detenerse
en dos aspectos particulares que ameritan estudio separado. En primer término,
la Sala advierte que la aplicación de las sanciones excluye la conducta
descrita en el numeral 9º del artículo 10 del Proyecto. Esta norma tipifica
como falta de los directivos de partidos y movimientos “cometer delitos
contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con
estos y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos
correspondientes o no realizar las denuncias del caso”. A juicio de la
Corte y como ya se indicó en apartado anterior, esta exclusión se justifica a
partir de la responsabilidad personal y subjetiva que se predica de tales
comportamientos, lo cual explica que se centre en los directivos de las
agrupaciones políticas y no en la colectividad.  Además, no puede perderse de vista
que estos comportamientos son subsumidos por el numeral 8º del artículo 10 del
Proyecto, que dispone como falta de los directivos y de los partidos y
movimientos, de acuerdo con la regla contenida en el artículo 8º del Proyecto, “incurrir
en actos tipificados como delitos contra los mecanismos de participación
democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad
del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico”.  Es
evidente que si el partido o movimiento político comete acciones u omisiones
que den lugar a la comisión de los mencionados delitos, será pasible de las
sanciones previstas en el artículo 12 del Proyecto. Por lo tanto, no se está
ante una omisión o déficit sancionatorio en cuanto a la materia analizada.
El segundo aspecto es el relativo
a la sanción prevista en el numeral 6 del artículo 12. La Corte observa que
este precepto reitera la sanción señalada en el inciso noveno del artículo 107
C.P.; no obstante, el legislador estatutario omitió uno de los aspectos fijados
por el constituyente, relativo a que la sanción por condena del candidato se
predica de aquel que ejerce cargos uninominales. En este caso debe
aplicarse la regla utilizada en el fundamento jurídico 38.3., en el sentido que
cuando la Carta Política ha fijado un ingrediente normativo específico, este
configura un límite igualmente particular para el legislador sobre esa materia.
De otro lado, debe insistirse que la obligatoriedad de esta circunscripción de
la sanción al partido frente a la condena de candidato a cargo uninominal se
explica en el hecho que la Constitución prevé un régimen distinto cuando el
condenado es un miembro de una corporación pública de elección popular. En este
caso, en lo que respecta a la permanencia en la curul, la regla aplicable es la
prevista por el artículo 134 C.P., que señala que cuando los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular son condenados o afectados con
medida de aseguramiento por delitos relacionados con la pertenencia, promoción
o financiación o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra
la mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, no podrá suplirse
la curul con un suplente.
En consecuencia, la Constitución
prevé  consecuencias jurídicas diferentes, en lo que refiere a la permanencia
en la investidura, respecto de candidatos elegidos a cargos uninominales y a
corporaciones públicas. Como la redacción planteada por el legislador
estatutario llevaría a desnaturalizar esa diferenciación expresa, se impone la
exequibilidad condicionada del precepto, en el sentido que la sanción allí
estipulada es aplicable cuando el condenado es un candidato electo a cargo
uninominal.
40.2.  El inciso tercero del
artículo 12 determina como sanción a los partidos y movimientos políticos la
pérdida de la personería jurídica en aquellos casos en los que restados los
votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos descritos en el
numeral 5 del artículo 10 del Proyecto, la colectividad no alcance el umbral
previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P., esto es, la votación no
inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en
las elecciones de Cámara de Representantes y Senado. Esta sanción encuentra
sustento constitucional suficiente en las finalidades de las reformas de 2003 y
2009, en especial esta última, que determina la responsabilidad de los partidos
cuando son cooptados o influenciados por actores ilegales. Resulta razonable
que cuando el apoyo electoral de la colectividad política no se deriva del
sufragio libre que propugna por determinado programa de acción política, sino
en la coacción violenta, la entrega de dádivas o el financiamiento ilegal, ese
apoyo deba desvirtuarse jurídicamente, puesto que no está legitimado desde la
perspectiva de la representatividad democrática. Igual conclusión es predicable
de otras modalidades de sanción previstas en la misma norma, como la devolución
de la financiación estatal. En ese evento, es claro que el esfuerzo fiscal
destinado al funcionamiento de los partidos y movimientos, al igual que para
sus campañas electorales, debe dirigirse única y exclusivamente a las prácticas
democráticas y no a expresiones delincuenciales que deslegitiman la actividad
política. Por ende, no solo es constitucionalmente legítimo, sino obligatorio y
necesario, la imposición de sanciones de esta naturaleza.
40.3. Los demás componentes del
artículo 12 del Proyecto no ofrecen mayores debates respecto a su
constitucionalidad. La regla que permite al CNE, como medida cautelar y ante la
existencia de medida de aseguramiento contra el candidato elegido, proceder a
suspender proporcionalmente a los partidos y movimientos el acceso a
financiación estatal y a uso de espacios otorgados en medios de comunicación,
es corolario de la legitimidad constitucional para la imposición de dichas
sanciones en forma definitiva, como se explicó anteriormente. A su vez, lo
previsto en el parágrafo 1º ejusdem es una norma que garantiza la
aplicación del principio de publicidad de la actuación adelantada por el CNE,
lo que redunda en la seguridad jurídica del procedimiento. Esto nuevamente bajo
el entendido que las actuaciones de ese organismo están sujetas al mandato de
juridicidad que les impone la Constitución y la ley. Por último, la Sala
considera que el parágrafo 2º es una medida compatible con la Constitución, en
consideración a que el ejercicio de la potestad sancionatoria está guiado,
entre otros preceptos, por el principio de proporcionalidad. Esto permite que
el legislador estatutario prevea que la sanción impuesta pueda limitarse a la
circunscripción territorial en que se cometió la falta, ello con el fin de
evitar una afectación excesiva de los derechos constitucionales de las
colectividades políticas, en especial la posibilidad de presentar candidatos a
las elecciones, y recibir el reconocimiento y apoyo del Estado para su
funcionamiento.
Artículo 13. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos.
41. El artículo 13 del Proyecto
de Ley determina la competencia y procedimiento para imposición de las
sanciones en comento a partidos y movimientos políticos. Para ello indica que
el Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente de la
competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, “cuando estos no lo hicieren de acuerdo
a su régimen disciplinario”.
En distintos apartes de esta
sección, la Corte ha mostrado los argumentos que justifican la competencia del
CNE para ejercer, dentro del marco delimitado por la Constitución y la ley, las
funciones de inspección, vigilancia y control de las agrupaciones políticas, lo
que confirma, de manera general, la constitucionalidad del precepto.  No
obstante, este primer inciso plantea dos problemas jurídicos que debe abordar
la Sala. El primero, relativo a que la norma extiende la competencia sancionatoria
a los grupos significativos de ciudadanos, a pesar de que conforme a las normas
estatutarias precedentes restringen esa función respecto de partidos y
movimientos políticos con personería jurídica. La Corte encuentra que al tenor
del artículo 265 C.P., el CNE ejerce su competencia respecto de partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos.  Sin embargo, con el fin de
otorgar coherencia al articulado objeto de estudio, la interpretación adecuada
del precepto es entender que la potestad sancionatoria respecto de los grupos
significativos de ciudadanos se limita a aquellos que cuenten con personería
jurídica, en los términos del artículo 108 C.P. Esto en la medida que un
entendimiento diverso llevaría a evidentes equívocos y contradicciones en su
aplicación, habida cuenta que (i) entraría en contradicción con lo
regulado en el artículo 13 del Proyecto, que reserva la imposición de sanciones
a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica; y (ii) las
agrupaciones políticas sin personería carecen de la estructura institucional y
de responsabilidad, en especial de cuadros directivos, que permita aplicar el
régimen sancionatorio prescrito por el legislador estatutario. Por ende, la
competencia del CNE, conferida por el artículo 13 del Proyecto está
circunscrita a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos de que trata el artículo 108 C.P.
En segundo lugar, como lo
advierte el Procurador General, la formulación del legislador estatutario
podría comprenderse de modo que la competencia del CNE tendría carácter
subsidiario, en tanto entra a operar solo “cuando estos no lo hicieren de
acuerdo a su régimen disciplinario interno”. Esta condición, en criterio de
la Sala es inexequible, puesto que es contrario al principio de objetividad en
la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,
previsto en el artículo 107 C.P., así como el principio de imparcialidad en el
ejercicio de la función pública, prescrito en el artículo 209 C.P.
En efecto, la consecuencia
práctica de la estipulación en comento es que las agrupaciones políticas
tendrían la competencia para juzgar sus propias faltas.  Además de las
perplejidades que esa cláusula genera, como el hecho que la colectividad podría
juzgar sus faltas e imponerse la sanción de cancelar o suspender su personería
jurídica, o eliminarse el acceso a la financiación estatal o medios de
comunicación. Es evidente que permitir que esas agrupaciones investiguen y
sancionen sus faltas contradice la necesidad que sea un órgano independiente,
sujeto a la Constitución y a los mandatos legales. y ajeno a la estructura de
la colectividad, que para el caso colombiano corresponde al CNE, quien se ocupe
de esa función. A este respecto debe indicarse, en respuesta a lo planteado por
uno de los intervinientes, que si bien la composición del CNE responde a
criterios de representatividad democrática de los partidos y movimientos, de
ninguna manera puede colegirse de esa situación que tal organismo pueda adoptar
sus decisiones con un criterio exclusivamente  político. En cambio, se trata de
un ente que, al fungir como máxima autoridad electoral, está sometido a la
aplicación imparcial, ponderada y objetiva de las normas constitucionales y
legales aplicables a esa materia.  Ello explica, precisamente, que sus
decisiones sean objeto del escrutinio judicial de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En otras palabras, aunque esta Corporación ha
reconocido que el CNE es un órgano que cumple funciones de índole política, y
es por ello que su composición refleja la composición de fuerzas políticas[109],
de estos rasgos no se colige que deje de estar sometido al deber de
imparcialidad en la aplicación de las sanciones y, en general, en el
cumplimiento de sus potestades constitucionales y legales.
Frente al principio de
imparcialidad en el ámbito del derecho sancionador, la jurisprudencia ha
previsto que “…[l]a imparcialidad representa, pues, el principio más
depurado de la independencia y la autonomía judiciales o de quien, conforme la
Constitución y la ley, le ha sido reconocido un poder de juzgar a otros
individuos, pues no sólo lo hace independiente frente a los poderes públicos,
sino también, frente a sí mismo. Como se sostuvo en el auto A-188A de 2005, se
trata de la fórmula con que se recoge la tradición jurídica de la humanidad,
desde la cual se ha considerado universalmente como forma de resolver
conflictos ‘la intervención de un tercero, ajeno al conflicto’; pero también se
trata de que -aunque con algunas excepciones- los conflictos se resuelvan a
través de la manera ofrecida por el Estado, ‘esto es, mediante la
implementación de un proceso adelantado por un juez y con la potestad de hacer
cumplir la solución que se impartió al conflicto’. ||  Estas
consideraciones, es evidente, son perfectamente extrapolables a la noción de
imparcialidad que debe animar el ejercicio del poder disciplinario, en donde
también resulta indispensable evitar que el juzgador sea ‘juez y parte’, así
como que sea ‘juez de la propia causa’.”[110].
En el caso planteado, aceptar que
las agrupaciones políticas pueden tramitar la sanción de sus propias faltas,
sería palmariamente contrario al principio en comento. Por ende, la Corte
declarará la inexequibilidad de la expresión “cuando estos no lo hicieren de
acuerdo a su régimen disciplinario interno”, contenida en el inciso primero
del artículo 13 del Proyecto de Ley.
42. El procedimiento previsto en
el artículo 13 del Proyecto para la investigación y sanción de las agrupaciones
políticas con personería jurídica, acoge la sucesión tradicional de etapas del
derecho administrativo sancionador. En ese orden de ideas, contempla (i) la
necesidad de proferir resolución motivada de apertura de la investigación, que
dé cuenta de los cargos, las faltas atribuibles, los hechos objeto de
investigación, las disposiciones infringidas y las sanciones imponibles; (ii)
la posibilidad de que si no existieren elementos de juicio suficientes, el
CNE pueda adelantar la correspondiente investigación preliminar, notificándose
de ello al partido o movimiento; (iii) la notificación del inicio de la
investigación al representante legal de la colectividad, a las personas implicadas
en los hechos objeto de la pesquisa y al Ministerio Público; (iv) el
término para que los implicados rindan descargos; (v) las reglas sobre
el debate probatorio, la formulación de alegatos de conclusión y la adopción de
decisión de mérito; (vi) la posibilidad de decretar las medidas
cautelares objeto de examen respecto del artículo 12 del Proyecto; (vii) la
cláusula de remisión de lo no regulado al Código Contencioso Administrativo; y (viii)
la facultad de demandar en sede judicial la decisión adoptada y las reglas
para su trámite.
Estas disposiciones son
compatibles con la Constitución, puesto que otorgan garantías suficientes para
la eficacia de las distintas prerrogativas que conforman el derecho al debido
proceso.  En efecto, permiten la publicidad de las decisiones de trámite y de
fondo, el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, la potestad de
presentar pruebas y hacerlas valer dentro del trámite, al igual que la facultad
para impugnar la decisión en sede jurisdiccional. Por ende, el procedimiento
mencionado será declarado exequible.
Capítulo IV.  De la
disolución, liquidación y fusión de los partidos y movimientos políticos
Este capítulo tiene dos
artículos. El primero que prevé las reglas de disolución, liquidación, fusión y
escisión de los partidos y movimientos políticos, y el segundo, que determina
los efectos de la disolución administrativa.
Artículo 14. Disolución,
liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos.
43. El artículo 14 del Proyecto
de Ley ofrece distintos enunciados normativos diferenciados, a saber (i) la
delegación en la ley y los estatutos internos de la definición de las reglas
sobre disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos
políticos; (ii) la previsión según la cual la decisión administrativa
del CNE de disolver y liquidar un partido o movimiento político, no cabe
recurso alguno; (iii) la imposibilidad de acordarse la disolución,
liquidación, fusión y escisión voluntaria de un partido o movimiento político
cuando se haya iniciado proceso sancionatorio; (iv) la regla supletoria
para la designación del liquidador, cuando ello no se hubiere previsto en los
estatutos internos; (v) la competencia del CNE para impulsar la
liquidación luego de pasados tres meses del decreto de cancelación de
personería jurídica; (vi) el reenvío de la regulación sobre la
disolución y liquidación a la ley civil; (vii) la destinación del
remanente de la liquidación al Fondo de Financiación de Partidos y Campañas,
salvo que se hubiere fijado otra destinación pertinente en los estatutos; y (viii)
de acuerdo con el parágrafo de la norma, la regla supletoria sobre la
decisión de la liquidación, en el sentido de que si ello no ha sido regulado
por los estatutos, la decisión podrá adoptarse por la respectiva bancada en
Congreso, con una votación no inferior a la tercera parte de sus integrantes.
43.1. Para el análisis de estos
enunciados, debe partirse de evidenciar los modos de extinción de la personería
jurídica de las agrupaciones políticas que plantea la Constitución y la
legislación estatutaria.  Concurren dos formas de disolución y liquidación de
los partidos y movimientos políticos. La primera, de carácter coactiva, la cual
es de competencia del CNE y concurre cuando se cumplen los supuestos previstos
en la Constitución, esto es, en razón de la imposición de sanciones por las
faltas señaladas en el artículo 107 y 108 C.P. y desarrolladas por la norma
estatutaria, según se ha tenido oportunidad de indicar; o cuando se cumplen los
supuestos de pérdida de representatividad democrática debido a no alcanzar el
umbral previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P.
La segunda, de carácter
voluntario, conforme al cual el legislador estatutario reconoce a los partidos
y movimientos políticos la potestad de decretar su disolución y liquidación, de
acuerdo con las causales que le fijen la ley y, en especial, sus estatutos
internos. En términos generales, esta opción es compatible con la Constitución,
puesto que desarrolla la dimensión negativa de la libertad de conformar
agrupaciones políticas sin limitación alguna (Art. 40-3 C.P.). Es claro que si
la Carta confiere ese derecho, en él se encuentra contenida la posibilidad que
sus integrantes decidan disolver y liquidar el partido o movimiento político
correspondiente, pues de lo contrario la constitución del mismo no sería libre,
en los términos de la citada norma superior.
43.2. La exequibilidad del primer
contenido normativo no ofrece mayor resistencia, habida consideración que
indicar que la ley y los estatutos de los partidos y movimientos definirán las
reglas para su disolución, liquidación, fusión y escisión, se explica tanto en
la cláusula general de competencia legislativa sobre la materia, como por el
grado de autonomía que la Carta reconoce a las agrupaciones políticas. Este
margen se expresa, por antonomasia, a través de la fijación de regulaciones
estatutarias a través de mecanismos democráticos internos.
43.3. Se ha explicado en este
fallo, a propósito de la potestad sancionatoria que ejerce el CNE, que la
función ejercida por ese órgano es de naturaleza disciplinaria –
administrativa, lo cual necesariamente implica la posibilidad de  escrutinio
judicial de sus decisiones. Esto, a su vez, se justifica por dos razones
adicionales de índole constitucional. La primera, según la cual la vigencia del
Estado de Derecho reposa en que todo acto estatal esté sometido a la revisión
judicial, a fin que sea un órgano público independiente y basado en reglas
objetivas el que decida definitivamente sobre la legalidad y la
constitucionalidad de la actuación correspondiente. No existen actos por fuera
de la jurisdicción, en tanto la vigencia de la Constitución y la ley reposa en
los jueces, funcionarios investidos con fuerza de autoridad para la resolución
de los conflictos mediante la aplicación del Derecho. La segunda, basada en la
vigencia del derecho de acceso a la administración de justicia, que también se
predica a favor de los partidos y movimientos políticos, quienes podrán
cuestionar, para el caso planteado ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, las decisiones adoptadas por el CNE cuando consideren que son
contrarias al orden jurídico. Esto en el entendido que tales decisiones están
sujetas a parámetros normativos de naturaleza objetiva, como lo es la
Constitución y las normas legales que regulan la materia electoral y el
funcionamiento y organización de los partidos y movimientos políticos.
El segundo de los enunciados
normativos citados determina que la decisión administrativa del CNE, que
resuelve la disolución y liquidación de partidos y movimientos, “no tendrá
recurso alguno”. Para la Corte, esta última previsión puede interpretarse
en dos sentidos distintos y contrapuestos. De acuerdo con el primer
entendimiento, esta expresión significa que la decisión adoptada por el CNE, en
tanto máxima autoridad en materia electoral (Art. 265 C.P.), no es susceptible
de recurso alguno, al interior de la vía administrativa. Conforme a la segunda
comprensión, la disposición debe interpretarse en su sentido amplio, de modo
que no solo excluye cualquier otra instancia dentro de la vía administrativa,
sino que también elimina la posibilidad de discusión judicial de la decisión
adoptada por el CNE.
Para la Corte, la segunda
interpretación es contraria a la Constitución. En distintos apartes de este
fallo se ha explicado cómo si bien la Carta Política confiere amplias e
importantes facultades en materia electoral frente a las agrupaciones
políticas, en todo caso se trata de competencias que no son incompatibles con
la actuación de la administración de justicia. Así, en tanto la decisión
adoptada por el CNE está plasmada en un acto administrativo, operan contra este
las acciones contenciosas que prevea la ley. Además, en caso que se cumplan con
los requisitos de procedibilidad previstos en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia de esta Corporación, también resultarían aplicables acciones
judiciales subsidiarias y excepcionales, como para el caso sería la acción de
tutela. En consecuencia, a fin de evitar que la norma analizada sea objeto de
interpretaciones contrarias al ordenamiento superior, la Sala condicionará su
exequibilidad en el entendido que la decisión administrativa de disolución y
liquidación de los partidos y movimientos políticos que adopte el CNE es
susceptible de las acciones judiciales que prevea la Constitución y la ley.
43.4. La regla que impide la
disolución, liquidación, fusión o escisión voluntaria de la agrupación política
cuando ya se ha iniciado un proceso sancionatorio, es razonable y no pugna con
el orden constitucional. En efecto, la intención del legislador estatutario es
que una vez la autoridad electoral ha considerado que existe mérito suficiente
para iniciar una investigación por la comisión de las faltas previstas en el
capítulo III, es imprescindible que esa pesquisa llegue a su fin. Esto con el
objeto que se determine con claridad la responsabilidad de la colectividad y/o
sus directivos. La disolución voluntaria, en ese orden de ideas, tomaría la
forma de un fraude a la ley, por lo que es válido que el legislador disponga
medidas que lo impidan, como sucede en el caso analizado.
Las disposiciones relacionadas
con la designación supletoria del liquidador por parte del CNE, la competencia
de ese mismo organismo para impulsar el proceso liquidatorio una vez se ha
acreditado la cancelación de la personería jurídica, su revocatoria o
disolución, y la remisión a las leyes civiles que aplican a las entidades sin
ánimo de lucro; son previsiones compatibles con la Constitución. Debe
resaltarse a este respecto que las facultades que dichas reglas otorgan al CNE
se encuadran en las competencias constitucionales de esa institución para
ejercer la regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad
electoral de las agrupaciones políticas y, dentro de esa competencia general,
reconocer y revocar la personería jurídica de partidos y movimientos.
De otro lado, la norma supletoria
respecto a la destinación de los recursos remanentes que resulten de la
liquidación, a favor del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, acoge la
formulación jurídica tradicional para esas materias, que prefiere dirigir
dichos recursos al soporte de actividades análogas a las desarrolladas por la
agrupación liquidada, sin que se encuentre contradicción alguna entre ese
precepto y la Constitución. Adicionalmente, la prohibición de que los estatutos
de partidos y movimientos destinen los mencionados remanentes a objetos
distintos a los desarrollados por las agrupaciones políticas, es razonable y
refuerza la intención del constituyente de privilegiar a tales agrupaciones
como legítimos intermediarios entre la ciudadanía y el poder político, mediante
la propuesta y ejecución de un programa de acción estatal, práctica
diametralmente opuesta a personalismos o, en los casos más extremos, uso de la
política partidista para fines distintos al bien común, entre ellos el
clientelismo, el accionar de grupos ilegales y la corrupción.
43.5. Análisis separado debe
efectuarse del “parágrafo transitorio” del artículo 14 del Proyecto.  Esta
norma estipula una regla supletoria, según la cual en los casos en que los
estatutos de partido o movimiento no prevea disposición alguna en materia de
disolución voluntaria “tal decisión podrá ser adoptada por las respectivas
bancadas del Congreso con una votación no inferir a las dos terceras partes de
sus integrantes”.
Sobre esta disposición, el
Procurador General plantea un inconveniente de índole práctica, consistente en
que esa norma resultaría inaplicable cuando se trata de bancadas conformadas
con un solo congresista, caso en el que la mayoría exigida sería imposible de
cumplir. Por ende, propone el condicionamiento del precepto, de modo que no
resulte aplicable en el evento explicado. No obstante, la Sala considera que
más allá de asuntos concretos de aplicación de la disposición, esta se opone a
la Constitución por motivos sustantivos, por lo que debe declararse
inexequible.
En distintos apartes de esta
sentencia se ha insistido en que uno de los propósitos del actual régimen
constitucional sobre funcionamiento y organización de los partidos y
movimientos políticos, es fortalecer sus mecanismos democráticos internos para
la toma de decisiones. Esta finalidad se explica, como ya se ha señalado, en la
necesidad de contrarrestar prácticas personalistas en la política partidista,
las cuales reemplazan la deliberación democrática de miembros e integrantes de
la colectividad política por las decisiones personales de algunos de ellos,
rasgo característico de lo que comúnmente ha sido denominado como “microempresa
electoral”. Estos modos ilegítimos de participación política, que
prescinden del debate alrededor de la definición de determinado programa de
acción estatal, son especialmente nocivos para la estructura de partidos y
movimientos y, por ende, terminan por erosionar el principio democrático
representativo, basado en el agenciamiento político ideológico del electorado
ante los cargos y corporaciones de elección popular.
Es por ello que las reformas
constitucionales de 2003 y 2009 incorporaron fórmulas expresas que obligan a
que las decisiones centrales para la vida de las agrupaciones política sean
adoptadas mediante dichos procedimientos democráticos. Así, la Carta Política
prevé que (i) los partidos y movimientos se organizarán democráticamente
(Art. 107 inciso 3 C.P.); (ii) las agrupaciones políticas podrán hacer
uso de consultas internas para la toma de sus decisiones y la escogencia de
candidatos (ejusdem inciso 4); (iii) concurre la obligación
constitucional de los directivos de los partidos y movimientos de propiciar
procesos de democratización interna (ejusdem inciso 5); y, previsión que
resulta especialmente importante para resolver este asunto, (iv) será
causal de pérdida de las personería jurídica no celebrar, al menos en periodos
de dos años, “convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma
de las decisiones más importantes de la organización política” (Art. 108,
inciso 2 C.P.).
Aplicadas estas premisas al caso
analizado, la Sala parte de advertir que no puede concebirse una decisión más
importante para los partidos y movimientos políticos, que optar por su
disolución y liquidación, lo que correlativamente lleva a la pérdida de la
personería jurídica. Bajo el marco de referencia expuesto, esta es una de las
decisiones que requiere mayores niveles de deliberación democrática interna,
habida cuenta el alto grado de incidencia que tiene tanto para los intereses de
miembros e integrantes de la colectividad, como para la representación política
del electorado que apoyó a la agrupación y al programa de acción estatal por
ella representado.
La decisión adoptada por el
legislador estatutario es contraria a las finalidades constitucionales
descritas. Aunque los congresistas que integran la bancada de cada partido o
movimiento tienen un lugar significativo en la estructura de la colectividad
política, merced de ser titulares de la representación del electorado, en modo
alguno suplantan la deliberación democrática de sus integrantes y miembros,
según la tipología explicada en el fundamento jurídico 27. Esto debido a que la
decisión consistente en la disolución y liquidación de la colectividad exige
que sean esos miembros e integrantes, a través de los procedimientos que les
sirvan para expresar sus opiniones y adoptar decisiones democráticas, quienes
tomen tal resolución.
Según se ha explicado, el régimen
de bancadas previsto en la Constitución tiene como finalidades esenciales
aumentar el grado de disciplina al interior de los partidos y movimientos, al
igual que incorporar herramientas que redunden en la racionalidad y eficiencia
en la actividad legislativa. Estos objetivos carecen de un alcance tal que
permiten que la bancada suplante la decisión de miembros e integrantes de la colectividad
en aquellos asuntos más importantes, como es la existencia jurídica misma del
partido o movimiento, más aún cuando se trata solo de la que tiene
representación en el Congreso, con exclusión de otras corporaciones públicas de
elección popular o cargos uninominales.
En ese orden de ideas, la Corte
concluye que el apartado analizado es incompatible con el mandato
constitucional de democratización interna de los partidos y movimientos
políticos. Por lo tanto, el parágrafo transitorio del artículo 14 del Proyecto
será declarado inexequible.
Artículo 15. Efectos de la
disolución administrativa.
44. El artículo 15 del Proyecto
de Ley Estatutaria determina dos efectos de la disolución administrativa de los
partidos y movimientos. En primer lugar, indica que una vez notificada la
decisión que decreta la disolución, procederá el cese inmediato de la actividad
de la colectividad, reputándose inexistentes los actos posteriores. En segundo
término, prevé que se considerará fraudulenta la creación de un nuevo partido o
movimiento que subrogue al que se decretó la disolución, subrogación que se
verificará a través de la conexión o similitud institucional o de miembros
directivos.
Medidas de este carácter, en
criterio de la Corte, no se oponen a la Constitución. Esto debido a que se
trata de instrumentos que el legislador estatuario determina para evitar que se
desconozca, mediante mecanismos dolosos, la actuación de la autoridad electoral
que, en virtud de la comisión de las faltas previstas en la misma normatividad,
ordena la cancelación de la personería jurídica que para el caso equivale a la
disolución del partido o movimiento objeto de sanción.
Título II. De la financiación
política
45. El título
II del proyecto de Ley Estatutaria prevé reglas particulares en materia de
financiación de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas
electorales, y se encuentra constituido por tres capítulos.
El capítulo I
trata sobre la financiación estatal y privada de los
partidos y movimientos políticos, en donde se regulan los temas relativos a (i)
la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos
(Art. 16); (ii) la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos (Art. 17); (iii)  la destinación de los recursos (Art.18); y (iv)
la rendición pública de cuentas (Art. 19).
El capítulo II contiene las normas referentes a la
financiación de las campañas electorales, en las cuales se regula (i)
las fuentes de financiación para las campañas electorales (Art.20); (ii)
la financiación estatal para la financiación de las campañas electorales
(Art.21); (iii) el tema de los anticipos para las consultas o campañas
electorales (Art.22); (iv) los límites a la financiación privada
(Art.24); (v) los límites al monto de los gastos (Art.24); (vi)
la administración de los recursos y presentación de informes (Art. 25); y  (vii)
la pérdida del cargo por violación de los
límites al monto de gastos (Art.26).
El capítulo III se refiere a las disposiciones comunes
tanto a la financiación de los partidos y movimientos políticos, como a la
financiación de campañas electorales, y en él se prevé un único artículo que
contiene las reglas sobre prohibiciones en materia de financiación.
Capítulo I. De la financiación
del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos
Artículo
16. Fuentes de financiación
46. En
punto a las fuentes de financiación para los partidos y movimientos políticos,
el primer inciso del artículo 109 de la Constitución Política, consagra
expresamente, que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral
de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad
con la ley.
De esta disposición superior se
derivan cuatro consecuencias normativas: (i) que el Estado deberá
obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán
parcialmente a la financiación política y electoral de los partidos y
movimientos políticos, estándose por ende ante un sistema mixto o combinado de
financiación; (iii) que el Estado financiará a aquellos partidos y
movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; y (iv) que
será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal
financiación estatal.
El análisis
del artículo 109 de la Constitución conduce a la conclusión que mediante el
Acto Legislativo 1º de 2009 se reiteró el mandato constitucional existente
respecto de la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial a los
partidos y movimientos políticos y se amplió el espectro de regulación
constitucional respecto de las reglas para financiación electoral.
47. Por su parte, la
jurisprudencia constitucional de esta Corporación ha manifestado, desde sus
inicios, la importancia central que reviste para la democracia, en el marco del
Estado Constitucional de Derecho, la función electoral y como parte esencial de
esta, la financiación estatal de las campañas electorales.
En este
sentido, la Corte ha reconocido la trascendencia que para la democracia
constitucional tiene el tema de la financiación en general y específicamente el
de la financiación estatal de los partidos, movimientos y grupos políticos que
participan en las dinámicas políticas y electorales de la estructura
democrática del Estado. Lo anterior, en razón a que la financiación pública se
encuentra encaminada a garantizar los principios de participación, igualdad,
transparencia y pluralismo, que deben informar el juego político y electoral en
un estado constitucional y democrático de derecho; así como a evitar la
injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos
respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando
tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando
la voluntad política,  la cual debe estar encaminada a la consecución del bien
colectivo y del interés general. Así, aunque la Sala reconoce la validez
constitucional de la financiación privada, tampoco desconoce que tales recursos
pueden en muchos casos estar dirigidos, no al propósito altruista de concurrir
en la vida democrática y electoral a través de aportes económicos, sino a
condicionar la actividad pública del candidato elegido a fines particulares y
contrarios  a dichos intereses del conglomerado social.
Así las
cosas, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la
enorme relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y
movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y por ello ha
reiterado que este tema debe ser necesariamente objeto de regulación
estatutaria. En punto a este tema son de resaltar los siguientes
pronunciamientos:
47.1 En
relación con la importancia de la financiación estatal a los partidos y
movimientos políticos, y de la regulación de esta materia mediante ley
estatutaria, la Corte en la sentencia C-145 de 1994[111]
expresó:
“De otro lado,
esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los
partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal
de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible
regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional
contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política”[112]
(Negrilla fuera de texto) (ver igualmente las sentencias C-484 de 1996 y C-515
de 2004)
47.2 Este
criterio jurisprudencial respecto de la reserva de ley estatutaria en materia
de financiación estatal fue reiterado por la Corte en la  Sentencia C-523 de
2005[113], con ocasión del
análisis constitucional del Decreto en virtud del cual se regulaba la
financiación de las campañas electorales en los departamentos, municipios y
distritos, de acuerdo con lo ordenado en el Acto Legislativo 1º de 2003, en
donde indicó que la financiación de las campañas electorales era un aspecto
central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos y
que, por tanto, era una materia sometida a reserva de ley estatutaria, las
cuales deben ser revisadas de manera previa, integral y oficiosa por parte de
la Corte Constitucional.
47.3 De otra
parte, en numerosos pronunciamientos, esta Corporación ha reconocido la
importancia que tiene el papel que juega el Estado en la financiación estatal
con recursos públicos de las organizaciones políticas y de las campañas
electorales, como una forma de promover la democracia constitucional, y de
neutralizar los peligros y riesgos que encierra para ésta las necesidades de
financiación, la influencia desmedida de algunos modos de financiación privada,
y las fuentes ilícitas de financiación, todo lo cual termina afectando los
principios de participación, igualdad,  transparencia y pluralismo político,
que deben caracterizar los partidos y movimientos políticos, así como las
contiendas electorales, desdibuja la voluntad política,  y mina los fundamentos
normativos de una verdadera democracia constitucional, a través de la
participación y elección democrática de los representantes por parte de los
ciudadanos.
Así, en la
sentencia C-089 de 1994, con ocasión del estudio de la constitucionalidad del
proyecto de ley estatutaria No. 11 de 1992 - Cámara y 348 de 1993 – Senado “por
el cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, se
dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones.”, la Corte condensó los fundamentos de la ayuda
financiera estatal, la cual deberá ser parcial y estar dirigida a neutralizar
los riesgos que implica, para una verdadera democracia, algunas modalidades de
financiación política, desmesurada y tendiente a la cooptación de la acción
pública del candidato elegido, por parte de los grupos económicos de poder y
así garantizar la independencia y el correcto desempeño de sus funciones
representativas y mediadoras de los grupos y organizaciones políticas. A este
respecto dijo la Corte:
“La razón
de ser de la ayuda financiera –que es por lo tanto parcial en cuanto
no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política-, busca
neutralizar la dependencia y servidumbre que las organizaciones políticas
pueden adquirir respecto de los centros privados de poder que les prodigan
su apoyo económico y pueden prevalecerse de él para derivar una malsana
influencia sobre los asuntos políticos o exigir reciprocidades que deterioran
la moral social y socavan la confianza en el correcto desempeño de su función
representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamente en el interés
general” (resalta la Sala).
47.4 En otro pronunciamiento,
mediante la sentencia C-1153 de 2005, con ocasión del  estudio del proyecto de
ley de garantías para la elección de Presidente de la República, la Corte
reiteró que el rol que el Estado debe desempeñar a través de la financiación de
las organizaciones políticas y de las campañas electorales es fundamental para
el fortalecimiento de la democracia, e hizo énfasis en los múltiples riesgos de
la creciente financiación privada de los partidos y movimientos políticos que
justifica la necesidad de financiación estatal. A este propósito dijo la Corte
en esa oportunidad dijo:
“Tal como se
adelantó, el fenómeno de profesionalización de los partidos ha elevado los
niveles de tecnificación de las campañas. Esto, por supuesto, ha incrementado
las exigencias financieras, por lo que las democracias contemporáneas exigen
gastos paulatinamente mayores con el fin de mantener el sistema representativo.
La contratación de encuestas, promotores, asesores de imagen, publicistas,
comunicadores, antropólogos, sicólogos, etc. Ha hecho de las campañas
verdaderas empresas electorales, por lo que los recursos económicos que se
necesitan para ponerlas en marcha son cada vez mayores.
La creciente
participación de grandes sumas de dinero en las campañas electorales conlleva
grandes riesgos para la democracia.
Estos riesgos
se derivan de los intereses económicos de los diversos grupos que apoyan las
candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presión que es necesario
controlar con el fin de que no se desvirtúe la verdadera voluntad de los
electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestión. La distorsión
que la necesidad de financiación de los partidos genera en la democracia se
evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo” [114]
47.5 En el
mismo pronunciamiento C-1153 de 2005, la Corte resaltó las bondades de un
sistema mixto, en el que el Estado concurra con financiación de los partidos,
movimientos políticos y campañas electorales. A este  respecto expuso:
“otros
sistemas aplican fórmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mínimo de
apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan
el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por vía de
contribuciones   particulares; el subsidio complementario, que depende del
sacrificio que los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de
contribuciones particulares –vigente en las elecciones presidenciales de los
Estados Unidos-; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las
elecciones previas; ayuda estatal proporcional al número de escaños de cada
partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal diferenciado para
el partido de la oposición, entre otros”.
47.6 En
consecuencia, es posible concluir que la regulación de las fuentes privadas de
financiación, y de la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, de conformidad con el artículo 109
Constitucional, busca fortalecer el funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, y de contera la consolidación de una verdadera
democracia participativa y deliberativa, y de los principios de participación,
igualdad, transparencia, pluralismo jurídico y moralidad pública, en el marco
de un Estado Constitucional de Derecho.
En este
contexto, es de resaltar específicamente la función que cumple la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales,
en cuanto ofrece a las organizaciones políticas unas garantías mínimas para su
funcionamiento político y electoral, promoviendo los principios antes
mencionados.
47.7 En relación con el
tema de las fuentes de financiación privada, la Corte en la sentencia C-089 de
1994 expresó que corresponde al legislador la regulación del apoyo económico
que los particulares pueden otorgar al funcionamiento político y electoral de
las organizaciones políticas, pero que no puede limitar dicho apoyo a las
personas jurídicas, pues las personas naturales pueden también contribuir a la
financiación de los partidos y movimientos políticos.  Del mismo modo,
estableció que el legislador puede establecer requisitos para que una persona
jurídica pueda realizar contribuciones económicas a una campaña política,
cuando tengan como fin dar publicidad a la contribución, evitar conflictos de
intereses para los posibles elegidos y respetar el régimen de sociedades.
47.8 La jurisprudencia de esta
Corporación también ha establecido que la fijación de reglas claras en materia
de fuentes de financiación privada y estatal, son definitivos los principios de
igualdad, transparencia y pluralismo político, en el funcionamiento político y
la participación de las organizaciones políticas en las contiendas electorales,
con el fin de garantizar uno de los pilares fundamentales del Estado
Constitucional y Democrático de Derecho.
Así en la sentencia C-1153 de
2005, la Corte resaltó que la clara regulación respecto de las fuentes lícitas
de financiación u origen de los recursos, se encuentra orientada a garantizar
la transparencia y, por ende, a combatir la corrupción en los procesos
electorales.
En este sentido afirmó que “… no
se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por
una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la
transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de
recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus
montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a
adoptar apunte a reformar la Constitución.”
Así también, en la sentencia
C-141 de 2010, con ocasión de la revisión de constitucionalidad de la
Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional”, la Corte se refirió al principio de transparencia para
resaltar que “[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al
establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el
origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos
que soportan una determinada campaña electoral”.
47.9. Igualmente, en ese mismo
pronunciamiento, esta Corporación resaltó que la determinación de las fuentes
de financiación lícita privada y estatal para el funcionamiento de los partidos
y movimientos políticos garantiza el principio del pluralismo político y de la
igualdad de participación y de oportunidades de las distintas organizaciones
políticas en los mecanismos de participación ciudadana, en cuanto esto previene
el fenómeno de la corrupción y la injerencia de intereses particulares en los
procesos democráticos. Esto último cuando la financiación privada procede, bien
de fuentes ilegales o cuando tengan como único propósito cooptar la agenda de
acción política del candidato elegido.
47.10. En este
orden de ideas, la Sala reitera la importancia que para la implementación de la
democracia tiene la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos, y de las campañas electorales, y reafirma que en su función de
regular el tema de la financiación de las organizaciones políticas y de las
campañas electorales, el legislador no puede desconocer (i) la necesidad
de regular mediante ley estatutaria este tema; (ii) la necesidad de
determinar las fuentes lícitas de financiación privada; y (iii) la necesaria
consagración y regulación de la financiación estatal parcial a las
organizaciones políticas y campañas electorales. Lo anterior, por cuanto al
existir un expreso mandato constitucional a este respecto, el legislador no
puede consagrar disposiciones que la desconozcan, lo cual atentaría contra uno
de los elementos y requisitos  fundamentales de una democracia constitucional.
Es clara por
tanto para esta Sala, la importancia y transcendencia que la Carta Política y
la jurisprudencia constitucional le han otorgado al tema de la financiación en
general de la función electoral y en particular al tema de la financiación
estatal del funcionamiento político y electoral de los distintos tipos de
organizaciones políticas. Por tanto, insiste en esta nueva oportunidad, en que
la financiación estatal de las campañas electorales busca hacer efectiva los
principios que informan la democracia, el funcionamiento de las organizaciones
políticas, ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción de los
principios y valores constitucionales antes señalados.
48.  De conformidad con lo
expuesto esta Sala encuentra que lo dispuesto en este artículo no contradice el
artículo 109 de la Carta Política, ni las reglas jurisprudenciales sobre la
materia, sino que por el contrario constituye un desarrollo del precepto
superior y de la jurisprudencia constitucional, en cuanto especifica clara y
expresamente las posibles fuentes legales para la obtención de los recursos que
pueden utilizar para su funcionamiento político y electoral, los partidos y
movimientos políticos, por las siguientes razones:
48.1. Esta norma establece dos fuentes básicas de
financiación legal para los partidos y movimientos políticos, la financiación
privada o particular, y la financiación estatal. Como posibles fuentes de
financiación privada prevé seis posibilidades: (i) las cuotas de los
afiliados, de conformidad con los estatutos; (ii) las contribuciones,
donaciones y créditos, en dinero o en especie, de
sus afiliados y/o de particulares; (iii) los créditos obtenidos en
entidades financieras legalmente autorizadas; (iv) los ingresos
originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad
lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos procedentes de la gestión
de su propio patrimonio y los que se obtengan de las actividades que puedan
realizar en relación con sus fines específicos; (v) los rendimientos
financieros de inversiones temporales que realicen con sus recursos propios; y (vi)
las herencias o legados que reciban.
De otra
parte, el numeral 7 prevé la financiación estatal, en el caso de los  partidos
y movimientos políticos con personería jurídica.
48.2.
En este sentido, encuentra la Sala que la norma cumple con los mandatos
constitucionales, respecto de (i) que el Estado deberá
obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán
parcialmente a la financiación política y electoral de los partidos y
movimientos políticos; (iii) que el Estado financiará a aquellos
partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; (iv)
que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal
financiación estatal, en razón a que la norma prevé expresamente la
financiación estatal, con carácter parcial y que concurre con la financiación
privada.
48.3. Por
tanto, es de concluir que este artículo se encuentra en armonía con el sistema
de financiación de los partidos y movimientos políticos en el marco constitucional
colombiano, que prevé un sistema de financiación mixto, en el que concurren
tanto diversas fuentes de financiación privada, como la financiación
obligatoria y efectiva del Estado con recursos públicos, la cual es parcial
pero que debe ser prevaleciente frente a la financiación privada.
Así mismo, este precepto normativo debe interpretarse
sistemáticamente con el artículo 27 de este mismo Proyecto de Ley Estatutaria,
que contiene las prohibiciones respecto de la financiación privada.
De otra parte,
en lo que tiene que ver con la financiación estatal, el artículo bajo estudio
no ofrece reparo constitucional alguno, por cuanto prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para
el caso de los  partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
También es
posible concluir, que la regulación de las fuentes privadas de financiación, y
de la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de conformidad con el artículo 109 Constitucional, busca
fortalecer el funcionamiento político y electoral de las organizaciones
políticas, y de contera la consolidación de una verdadera democracia
participativa y deliberativa, fundada en los principios superiores que informan
la materia.
48.4. De otra parte, encuentra la
Sala que este precepto normativo se encuentra en armonía con las reglas
jurisprudenciales que sobre el tema de financiación a los partidos y
movimientos políticos ha fijado esta Corporación en numerosas sentencias[115],
en cuanto (i) regula el tema mediante ley estatutaria, argumento que
igualmente es válido para todas las disposiciones que en el presente proyecto
de ley estatutaria tratan sobre financiación, (ii) establece la
financiación estatal para los partidos y movimientos políticos, en armonía con
la importancia trascendental que la jurisprudencia constitucional le ha
concedido al tema de la financiación de los partidos y movimientos políticos en
general, y especialmente al tema de la financiación estatal de estos partidos y
movimientos políticos, para el fortalecimiento y preservación de la democracia
constitucional y de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo
político; (iii) fija clara y expresamente las fuentes privadas lícitas
de financiación, contribuyendo significativamente a garantizar la
transparencia, igualdad y el pluralismo político de los partidos y movimientos
políticos; (iv) desarrolla expresamente un sistema mixto de financiación
privada y estatal, el cual ha sido resaltado gracias a sus bondades por la
jurisprudencia de esta Corte. (v) Finalmente, la Sala encuentra
constitucional la disposición al interpretarla de manera sistemática con las
demás normas del capítulo primero del Título II del presente Proyecto de Ley,
sobre financiación de los partidos y movimientos políticos, en cuanto en ellos
se regulan aspectos trascendentales de las fuentes de financiación, en lo
concerniente a los porcentajes de votación requeridos para acceder a la
financiación estatal –art. 17- y la obligación de rendición pública de cuentas
–art. 19-, así como con el artículo 27 que determina las prohibiciones respecto
de fuentes ilegales o ilícitas de financiación privada.
En consecuencia, esta Sala
declarará exequible el artículo 16 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 17. De la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos
49.  El artículo 109 de la Constitución Política, en
punto al tema de las reglas y criterios para fijar la financiación de los
partidos y movimientos políticos, consagra un mandato claro y expreso de
libertad configurativa por parte del Legislador en esta materia, en el marco
constitucional conformado por los principios, valores y reglas fijadas para la
financiación política y electoral. En este sentido establece que el Estado
concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, “de conformidad con la ley”; y que “La
ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha
financiación”.
De estas
disposiciones constitucionales se derivan los siguientes mandatos: (i)
que el Estado debe concurrir, obligatoria y efectivamente, en la financiación
política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica; (ii) que dicha financiación será parcial; y (ii) que la
ley regulará lo relativo a los requisitos para acceder al derecho de financiación
estatal, teniendo como criterio el porcentaje de votación obtenida por las
organizaciones políticas y sus candidatos.
50. Sobre el tema relativo al cálculo del porcentaje
de votación establecido por el legislador para la financiación estatal mediante
el sistema de reposición de votos, la Corte en su jurisprudencia ha convalidado
la libertad de configuración que le compete al Congreso en esta materia,
reconociendo la constitucionalidad de disposiciones que ha expedido el
legislador en uso de tal libertad de regulación conferida por expreso mandato
constitucional.
50.1 En este sentido, en la sentencia C-089 de 1994, la
Corte analizó el artículo 13 de la Ley de Partidos[116],
que al igual que este Proyecto, disponía los porcentajes de distribución presupuestal
de los aportes públicos y que fue declarado exequible por esta Corporación,
expresó: “La norma encuentra fundamento en la disposición del artículo 109
de la CP que autoriza al Estado para contribuir a la financiación de las campañas
electorales. El Congreso ha hecho uso apropiado de su competencia al establecer
los montos de financiación y señalar la votación mínima que debe alcanzarse por
parte de un candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición
estatal de gastos y evitar la profusión artificial de nombres que, ya se ha
dicho, perjudica el sistema democrático y la organización electoral,
independientemente del tipo o naturaleza de la formación política de que se
trate”.
Así mismo, en
este pronunciamiento y en relación con la fórmula concreta para el
cálculo y el sistema de asignación del apoyo estatal al funcionamiento y a las
campañas políticas, afirmó que debe regularse en el marco del principio de
igualdad, de uniformidad en el otorgamiento de los apoyos, y del principio de
representatividad de quienes aspiren a recibir los dineros. Además, estableció
que no puede emplearse para establecer, de manera oculta, subsidios a sectores
específicos de la población.
En esta decisión, la Corte afirmó
que el legislador está autorizado para establecer los montos de la financiación
y la votación mínima que debe alcanzarse para ser acreedor a la reposición de
votos. Lo anterior, porque la Constitución ha señalado de manera general, la
obligación del Estado de contribuir a la financiación de las campañas
electorales de los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, mediante un
sistema de reposición de votos válidos.
Con el ánimo de garantizar la
igualdad en la contienda electoral, puede establecerse un límite a los montos
de contribución que los particulares hacen a cada una de las campañas.
50.2 En el mismo sentido, la
Corte ha aclarado que la Constitución, en sus distintas modificaciones, no ha
establecido que la financiación estatal a través del sistema de reposición de
votos deba ser para todas las organizaciones políticas y sus candidatos, sino
que ha condicionado tal derecho (i) a que sea regulado por el
legislador, (ii) a que se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de
votos obtenidos, y (ii) que las reglas de reposición de votos no tienen
que ser las mismas para todas las elecciones, sino que el legislador puede
llegar a hacer diferencias en esta materia. De esta manera, ha reiterado que
este tema se encuentra dentro del ámbito de libertad configurativa del
Congreso, de tal manera que puede determinar en algunos casos, como criterio de
porcentaje de votos obtenidos, el necesario para ser elegido en el cargo.
A este respecto, en la
sentencia C-502 de 2007, al  examinar el artículo 6º de la Ley 1157 de
2007, la Corte expresó:
“(…) la Constitución no establece que
habrá reposición para todos los candidatos. En ella se establece que este pago
estatal se concederá solamente a los que cumplan con el “porcentaje de votación
necesario para tener derecho a dicha financiación.” Ahora bien, la
determinación legal del porcentaje no tiene que ser fija y explícita, sino que
puede ser deducible para cada caso. Así ocurre en el caso del Estatuto
Básico de los Partidos y Movimientos Políticos donde no se contempla un
porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino que éste se puede deducir
de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en este caso:
al determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán reposición
de votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es el
porcentaje de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición de
votos. Dicho porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por el
elegido que alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron elegidos
al Parlamento Andino en representación de Colombia.
56. Por otra parte, de la
Constitución  no se deduce que las reglas de reposición de votos tienen que ser
iguales para todas las elecciones. Además, el mismo artículo 13 del
Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, que como se dijo fue
declarado constitucional en la sentencia C-089 de 1994, contempla diferentes
valores por voto para las elecciones de Presidente de la República en primera y
segunda vuelta, de Congresistas, de alcaldes y concejales, y de gobernadores y
diputados. El artículo establece también diferencias en la determinación
de los porcentajes de votación mínimos que se exigen para poder acceder a la
reposición, pues mientras que dispone un porcentaje fijo para las elecciones
unipersonales, en las elecciones por lista establece fórmulas para establecer
el porcentaje en la elección respectiva. Por lo tanto, en este caso no se puede
decir que es irrazonable que se establezca una fórmula diferente para la
reposición de los votos, la cual obedece a la novedad de la elección y a la
incertidumbre que existe acerca del número de candidatos que se pueden
presentar y acerca de las tareas que cumplirán los representantes elegidos ante
el Parlamento Andino” (negrillas agregadas al texto).
50.3 De otra parte, la Corte ha
resaltado las bondades de un sistema combinado de financiación estatal por
medio de la reposición de votos y de anticipos.
A este respecto, en la sentencia
C-1153 de 2005, la Corte afirmó que la financiación estatal de las
campañas presidenciales puede realizarse mediante el sistema combinado de
entrega de anticipos y reposición de votos, siempre y cuando exista una ley
regulatoria que asegure que el mecanismo busque la equidad en la contienda
electoral y que armonice las disposiciones constitucionales según las cuales a
la financiación de las campañas electorales debe concurrir el Estado, en
proporción directa con el número de votos obtenidos por un candidato. Esta
financiación, debe darse en condiciones de igualdad, equilibrio económico,
proporcionalidad cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral.
50.4 Así por ejemplo, en relación
con el tema de constitución de un fondo público para el financiamiento de las
campañas electorales, esta Corporación en la sentencia C-089 de 1994, estableció
que en ejercicio del postulado constitucional según el cual el Estado debe
contribuir al funcionamiento y a las campañas electorales de partidos y
movimientos políticos, el legislador puede crear fondos públicos que
contribuyan a este fin.
50.5 Finalmente, la
jurisprudencia de esta Corte, ha manifestado igualmente que el establecimiento
de porcentajes por parte del legislador, con el fin de determinar las reglas
para poder acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la
concreción de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político[117].
51. Con
fundamento en todo lo expuesto, concluye esta Sala que la norma bajo estudio es
constitucional por las siguientes razones:
51.1 Del
contenido del articulo 17 del Proyecto de Ley se pueden deducir los siguientes
preceptos normativos: (i) consagra que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii)
determina que esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de
estos partidos y movimientos políticos; (iii) establece que los partidos
y movimientos políticos a financiar serán aquellos que cuenten con personería
jurídica; (iv) estipula que esta financiación se llevará a cabo a través
del Fondo Nacional de Financiación política; (v) fija una reglas de
distribución de los recursos de dicho Fondo, adoptando para ello tres
criterios: (a) un criterio porcentual de distribución, que va de un mínimo del
5%, a un máximo de un 40%; (b) un criterio de igualdad de distribución de estos
porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos políticos; y (c) un
criterio relativo a las condiciones que deben cumplir los partidos y
movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación fijados
por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como
contar con personería jurídica, b) criterio de reposición de votos, a partir de
un porcentaje de obtención de votación válida o de número de curules obtenidas,
c) criterio de financiación de elecciones para las corporaciones públicas de
elección popular tanto a nivel nacional como regional y local, esto es, para el
Congreso de la República, como para las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales; d) criterio de financiación proporcional al número de
mujeres elegidas en las corporaciones públicas; e) criterio de financiación
proporcional al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
El parágrafo de esta norma, es una previsión estipulativa
que contiene una definición, determinando que se denominarán jóvenes aquellas
personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos
establecidos por la ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones
públicas.
Por su
parte el parágrafo transitorio de la norma, establece una excepción frente al
numeral 2º de la norma, en el sentido de requerir solo el 2% o más del total de
votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de
Senado o de Cámara de Representantes, hasta que se celebre las elecciones al
Congreso del año 2014, para la distribución igualitaria de la financiación del
quince por ciento (15%) entre los partidos o movimientos políticos que hayan
obtenido dicho porcentaje.
51.2 En relación con las reglas de financiación estatal
fijadas, que cobijan tanto los porcentajes de financiación como los criterios
de distribución de esta financiación, encuentra la Sala que cumplen con los
requerimientos constitucionales que se derivan del artículo 109 Superior: (i)
que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos
y movimientos políticos; (ii) que la forma y modo de financiación
estatal será determinada por el Legislador; (iii) que para acceder a la
financiación política y electoral los partidos y movimientos políticos deberán
contar con personería jurídica; y (iv) que el legislador deberá utilizar
como criterios para la financiación estatal los porcentajes de obtención de
votación válida.
51.3 Así las cosas, encuentra la Sala que la norma en su
inciso primero (i) al consagrar que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos
políticos, se encuentra ajustada al artículo 109 C.P., que consagra que el
Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii)
al determinar que esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de
estos partidos y movimientos políticos, se encuentra de acuerdo con el inciso
primero del artículo 109 Superior, que establece que la concurrencia de la
financiación estatal se dirigirá al funcionamiento político y electoral de los
partidos y movimientos políticos; (iii) al prever que los partidos y
movimientos políticos a financiar serán aquellos que cuenten con personería
jurídica, se encuentra ajustado al inciso primero del artículo 109 Superior, en
tanto el propio constituyente restringe la financiación política y electoral,
cuyo alcance se explicó en el apartado anterior, a los partidos y movimientos
políticos que cuenten con personería jurídica; y (iv) al estipular que
esta financiación se llevará a cabo a través del Fondo Nacional de Financiación
Política, se encuentra en armonía con la Constitución, por cuanto la Carta
Política en este punto otorga amplia libertad configurativa al legislador para
determinar la forma y modo en que se llevará a cabo esta financiación.
51.4 De
otra parte, en criterio de esta Corte los numerales 1 al 5 del artículo 17 del
proyecto de ley estatutaria, que fijan las reglas de distribución de los
recursos de dicho Fondo, no ofrecen reparo constitucional alguno, por cuanto
son desarrollo de las cláusulas antes explicadas del artículo 109 Superior.
Teniendo
en cuenta este marco constitucional, la norma analizada adoptó (i) un
criterio porcentual de distribución, que va de un mínimo del 5%, a un máximo de
un 40%, porcentajes de distribución de financiación estatal que caen dentro de
la órbita de regulación del legislador y respecto de los cuales no cabe un
juicio de conveniencia respecto de la adopción de los mismos, por cuanto
desborda la competencia de este Tribunal para realizar un pronunciamiento de
orden constitucional; (ii) un criterio de igualdad de distribución de
estos porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos políticos,
respetando por tanto el principio de igualdad en la distribución de los
recursos y porcentajes asignados entre los partidos y movimientos políticos, lo
cual se encuentra en armonía con la Carta Política y la jurisprudencia de esta
Corte; (iii) criterios relativos a las condiciones que deben cumplir los
partidos y movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación
fijados por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos
jurídicos, como contar con personería jurídica, el cual se encuentra en plena
armonía con la disposición del inciso primero del artículo 109 Constitucional;
b) criterio de financiación a partir del porcentaje de obtención de votación
válida o de número de curules obtenidas, el cual se encuentra en plena armonía
con el artículo 109 Superior, en el cual se dispone expresamente que el
legislador determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a
la financiación estatal; c) criterio de financiación de elecciones para las
corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel nacional como regional
y local, esto es, para el Congreso de la República, como para las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales, el cual respeta las normas
constitucionales relativas al tipo de elecciones políticas a nivel nacional,
regional y local consagradas en el Título IX de la Carta Política.
51.5 De otra parte, el legislador estatutario fija
igualmente otros criterios para la financiación estatal de partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, que resultan adecuados y válidos
desde el punto de vista constitucional, tales como el número de mujeres
elegidas en las corporaciones públicas; y el número de jóvenes elegidos en las
corporaciones públicas. Estos criterios, en concepto de la Corte, se encuentran
plenamente ajustados a la Constitución Política, en cuanto constituye un estímulo
para los partidos y movimientos políticos para promover e incentivar la
participación y elección efectiva de mujeres y jóvenes en las corporaciones
públicas.  A su vez, implican acciones afirmativas frente a las mujeres y
jóvenes, y por tanto promueven la consecución efectiva de la igualdad real,
disposiciones que para la Corte se encuentran en armonía tanto con lo dispuesto
por el artículo 13 Superior, como con lo consagrado en el artículo 107 C.P.,
que estatuye como uno de los principios rectores de los partidos políticos la
democratización de su organización y la equidad de género. Por tanto, el porcentaje
de financiación estatal otorgado a partidos y movimientos políticos dependiendo
del número de mujeres y jóvenes elegidos en las corporaciones públicas,
constituye en criterio de la Sala no solo un estímulo razonable a estos
partidos y movimientos, sino que contribuye a promover la participación
política efectiva de estos sectores de la población, lo cual se encuentra en
plena armonía con la Constitución Política.
51.6 De
otra parte, en criterio de esta Corporación, esta norma es constitucional por
cuanto ninguno de los criterios establecidos por el legislador estatutario en
el artículo 17 para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos,
prevén subsidios ocultos a sectores específicos de la población, ya que
esta financiación siempre se otorga directamente a los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica.
51.7 En relación con el parágrafo de la disposición, la
Sala no encuentra tampoco objeción alguna de orden constitucional, ya que se
trata de una norma estipulativa que contiene una definición. En este caso,
estima la Corte que la definición consagrada por el legislador estatutario, en
la cual denomina “jóvenes” a aquellas personas entre los 18 y los 26 años de
edad, consagrando que esta definición se determina sin perjuicio de los
requisitos establecidos por la Ley de Juventud para aspirar a cargos en las
corporaciones públicas respeta, por un lado, los criterios fijados por la
Constitución para alcanzar la mayoría de edad política o ciudadanía y
consecuentemente para poder ejercer los derechos políticos –artículo 98
Superior-, entre ellos aspirar a cargos en las corporaciones públicas. De otro
lado, la norma al fijar un máximo de edad, estipula que en todo caso, se
observarán las disposiciones de la Ley de Juventud relativas al derecho a
aspirar y acceder a cargos en las corporaciones públicas.
51.8 La
norma bajo estudio, contiene también un parágrafo transitorio, en el cual se
establece una excepción frente al numeral 2º de la norma, en el sentido de
requerir solo el 2% o más del total de votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de
Representantes, hasta que se celebre las elecciones al Congreso del año 2014,
para la distribución igualitaria de la financiación del quince por ciento (15%)
entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido dicho porcentaje,
norma que no amerita reproche alguno por parte de esta Sala, desde el punto de
vista constitucional.
52. Finalmente, encuentra la Sala
que este precepto normativo se encuentra igualmente en armonía la
jurisprudencia constitucional en materia de criterios para establecer y
distribuir la financiación estatal a los partidos y movimientos políticos. Esto
en razón a que esta la jurisprudencia constitucional ha establecido (i)
que al legislador le compete una amplia libertad configurativa en esta materia,
de manera que puede establecer los montos de la financiación y la votación
mínima que debe alcanzarse para ser acreedor a la reposición de votos; (ii)
que en todo caso, el legislador al regular esta materia debe respetar: (a) el
principio de igualdad, (b) la uniformidad en el otorgamiento de los apoyos, (c)
el principio de representatividad de quienes aspiren a recibir los dineros, y
(d) que no puede emplearse para conceder, de manera oculta, subsidios a
sectores específicos de la población; (iii) que sin embargo el
legislador puede adoptar regulaciones diferenciales en materia de financiación,
con base en criterios y razones constitucionalmente válidas, de manera que no
es obligatorio que la financiación estatal a través del sistema de reposición
de votos deba ser para todas las organizaciones políticas y sus candidatos,
sino que ha condicionado tal derecho: (a) a que sea regulado por el legislador,
(b) a que se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de votos obtenidos, y
(c) a que las reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para
todas las elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias
en esta materia; y (iv) que el establecimiento de porcentajes, con el
fin de determinar las reglas para poder acceder al derecho a la financiación
estatal, contribuye a la concreción de los principios de igualdad,
transparencia y pluralismo político.
En consecuencia, en la parte
resolutiva del presente fallo esta Sala declarará la exequibilidad del artículo
17 del presente proyecto de ley estatutaria.
Artículo
18. Destinación de los recursos
53.
Respecto del tema de la destinación de recursos, la jurisprudencia de esta
Corte reconoce que, a pesar de las modificaciones sobre la materia, persiste un
grado de autonomía jurídicamente reconocida a los partidos y movimientos
políticos, así como que la obligación de la financiación estatal no implica la
determinación o exigencia respecto de la destinación particular de estos
dineros, siempre y cuando, se realice una destinación de recursos que no
vulnere ni afecte el marco constitucional y legal de la organización y
financiación política y electoral. De otra parte, la Corte también ha
establecido que teniendo en cuenta que la financiación de los partidos y
movimientos políticos se realiza en gran parte con recursos estatales, es
legítimo, desde el punto de vista constitucional, que el legislador pueda
imponer requisitos razonables y proporcionados relativos a la democratización
de estas organizaciones, como el debate y aprobación democrática de sus
presupuestos.
A este
respecto, en la sentencia C-089 de 1994, la Corte expresó que la
contribución pública a los partidos y movimientos políticos no implica el
establecimiento de exigencias en relación con el uso concreto que las
colectividades hagan de los recursos otorgados. Este es un asunto que debe
gobernarse, de manera general, por las mismas agrupaciones políticas. Sin
embargo, teniendo en cuenta que el presupuesto del partido o movimiento se ha
nutrido de recursos públicos, la ley puede imponer requisitos razonables que
tengan como fin estimular la democratización interna de las organizaciones
políticas.
En efecto, en dicha providencia
la Corte señaló:
“La libertad
organizativa interna que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos,
reafirma la apertura del sistema político en su mismo origen: "En ningún
caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna
de los partidos y movimientos políticos" (CP art. 108). El destino de
los ingresos del partido, incluidos los provenientes del apoyo estatal, es un
asunto que está gobernado por el principio de libertad interna. La gestión de
las finanzas de una organización política está íntimamente ligada a su
estrategia y plan de acción y mal puede, por ende, condicionarse desde afuera.
Si el Estado ha decidido, por las razones expuestas, apoyar financieramente la
actividad política, ello ha obedecido a los motivos expresados, que son ajenos
a un propósito soterrado suyo de controlar el sentido de una variable propia de
su manejo interno. Así parezcan a primera vista plausibles los derroteros de
gasto que traza la norma, lo cierto es que interviene el Estado en una órbita
que le está vedada por la Carta Política” (negrillas de la Sala).
53.1 Por otra parte, respecto de
la obligación de debatir democráticamente el presupuesto al interior de los
partidos, estimó la Corte, en el mismo pronunciamiento, que esta disposición se
refiere únicamente a aquel que proviene de la financiación estatal; y que esta
medida no vulnera el principio de libertad interna de los partidos, porque lo
que busca es fomentar unos mínimos de democracia al interior de los mismos.
54. Por las
razones expuestas, la Corte encuentra que el artículo 18 del proyecto de ley
estatutaria es exequible por los siguientes argumentos:
54.1 El artículo 18 del proyecto de ley estatutaria regula lo
relativo a la destinación de los recursos de la financiación estatal,
estipulando en su primer inciso que se destinarán a (i) financiar las
actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus
propósitos; (ii) así mismo consagra que los recursos de financiación
estatal se destinarán en particular, para algunas finalidades, tales como a) el
funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales; b) la
inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso
político; c) el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio,
investigación  y capacitación; d) dar apoyo y asistencia a sus bancadas; e)
cursos de formación y capacitación política y electoral; f) divulgación de sus
programas y propuestas políticas; y g) el
ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos.
En el segundo inciso de la norma, se determina que para las
finalidades específicas de financiar las actividades de sus centros de
pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y
electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías en el
proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos
anuales una suma no inferior al 15% de los aportes estatales que les
correspondieren.
De otra parte, el inciso tercero del artículo establece las
obligaciones que tienen los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, a) de debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos, y b) de
ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta
materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional
Electoral.
54.2. La Corte encuentra que el inciso primero de la norma
es constitucional en el aparte que regula de manera general la destinación de
los recursos provenientes de la financiación estatal, determinando que estos
recursos públicos deberán destinarse a financiar las actividades que realicen
para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos, ya que esta
disposición se encuentra en armonía con la Constitución Política.  Esto en
cuanto determina válidamente los fines generales en los cuales deben invertirse
los recursos públicos, de conformidad con el artículo 109 Superior, que no
deben ser otros que la consecución de los fines y propósitos políticos y
objetivos democráticos de los partidos y movimientos políticos, en el marco de
los principios constitucionales que informan la estructura de los partidos y
movimientos políticos.
54.3. Similares consideraciones son aplicables respecto del
aparte del inciso primero del artículo analizado, el cual consagra que los
recursos de financiación estatal se destinarán particularmente a ciertas
finalidades específicas, de conformidad con los planes, programas y proyectos
de los partidos y movimientos políticos. Estas finalidades, según la norma
analizada, dirigen la inversión de dichos recursos a (i) el
funcionamiento de las estructuras regionales, locales y sectoriales; (ii)
la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso
político; (iii) el funcionamiento de los centros y fundaciones de
estudio, investigación  y capacitación; (iv) el apoyo y asistencia a las
bancadas; (v) cursos de formación y capacitación política y electoral; (vi)
la divulgación de sus programas y propuestas políticas; y (vii)
el ejercicio de mecanismos de democracia interna
previstos en sus estatutos.
Estima
la Corte que estas previsiones, a pesar de su carácter específico, no son
incompatibles con el mencionado grado de autonomía, al menos por tres tipos de
argumentos. En primer término, la enumeración que hace el legislador estatutario
es apenas indicativa y refiere a aspectos con determinado grado de generalidad.
Ello permite que los partidos y movimientos políticos puedan, dentro de ese
margen, determinar el uso de la financiación estatal.  En segundo lugar, cada
una de estas finalidades responde a fines constitucionalmente valiosos y que
guardan relación de correspondencia con los principios superiores que gobiernan
la organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos.
Seguidamente, no puede perderse de vista que los recursos mencionados son de
naturaleza pública, lo que permite que el legislador estatutario pueda fijar
una regulación más específica sobre su utilización, en especial con el fin de
hacerla compatible con los propósitos y objetivos que la Constitución impone a
las agrupaciones políticas.
54.4 Análogos
argumentos de exequibilidad se pueden presentar frente al inciso segundo de la norma, en el cual el legislador
determina de manera concreta un porcentaje mínimo del 15% de la financiación
estatal que le corresponderá a los partidos y movimientos políticos, el cual
deberá destinarse para las finalidades de financiar las actividades de sus
centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación
política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y
minorías en el proceso político, por parte de los partidos y movimientos en sus
presupuestos anuales.
Al igual que lo expuesto anteriormente, en criterio de esta
Sala, este tipo de regulaciones específicas respecto de porcentajes o montos
concretos que deben destinarse a programas, proyectos o actividades específicas
de los partidos o movimientos, de lo que les corresponde como financiación
estatal; busca dar efectividad a los objetivos que la Constitución determina
para los partidos y movimientos, en un marco de representación democrática y
pluralismo jurídico. Además, la norma estatutaria restringe la utilización a
determinado porcentaje, lo cual no afecta desproporcionadamente el grado de
autonomía al que se ha hecho referencia. Por ende, se está ante una  disposición
que se encuentra en armonía con los postulados constitucionales respecto de la
destinación de la financiación estatal –art. 109 Superior-, y de los principios
de igualdad, democratización y de equidad de género que deben informar los
partidos y movimientos políticos –art. 107 C.P.-.
55. Así
mismo, concluye la Sala la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 18 del
Proyecto, que prevé las obligaciones que tienen los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica de: a) debatir y aprobar democráticamente sus
presupuestos, y b) ofrecer completa información pública sobre las decisiones
adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el
Consejo Nacional Electoral.
56. A
juicio de esta Corte, estas disposiciones se encuentran plenamente ajustadas a
los mandatos constitucionales. Así, en cuanto al requisito de debatir y aprobar
democráticamente los presupuestos de los partidos y movimientos políticos, la
Sala encuentra que se encuentra en armonía con el artículo 107 constitucional,
el cual prevé que los partidos y movimientos políticos “deberán propiciar
procesos de democratización interna”. Por tanto, la Sala estima que el
legislador estatutario puede establecer válidamente, desde el punto de vista
constitucional, disposiciones tales como que se incluya el debate y la
aprobación democrática de los presupuestos de las organizaciones políticas, y
que es precisamente en el seno de estas dinámicas democráticas, en donde los
partidos y movimientos políticos deben definir y decidir los asuntos relativos
a la gestión financiera y el presupuesto de estas organizaciones, el cual se
encuentra compuesto tanto por contribuciones privadas como por recursos
públicos.
57. De otra
parte, teniendo en cuenta que el presupuesto del partido o movimiento político
se encuentra nutrido con recursos públicos de conformidad con las disposiciones
contenidas en el artículo 109 Superior, estima la Sala que la ley puede imponer
legítimamente requisitos proporcionales y razonables que tengan como fin, de un
lado, estimular la democratización interna de las organizaciones políticas
–art. 107 C.P.-, y de otro lado, regular lo concerniente a la financiación
estatal de los movimientos y partidos políticos –art. 109 C.P., tales como el
requisito objeto de estudio, de debatir y aprobar democráticamente sus
presupuestos.
58.
Finalmente, el requisito impuesto por el legislador a los partidos y
movimientos políticos de ofrecer completa información
pública sobre las decisiones adoptadas en materia presupuestal, de conformidad
con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral, no solo no
encuentra reparo alguno de orden constitucional, sino que por el contrario,
estima la Sala que constituye un claro desarrollo legal de los postulados
superiores a los cuales se ha hecho mención reiterada.  Esto en cuanto
contribuye a garantizar la transparencia a través de la completa información
pública de los manejos financieros de los partidos y movimientos políticos, y a
fortalecer las funciones administrativas, y de control y vigilancia que debe
desarrollar el Consejo Nacional Electoral, respecto del manejo financiero de
las organizaciones políticas, de conformidad con los artículos 108 y 109 de la
Carta Política.
Por lo
tanto esta Corte, en la parte resolutiva del presente fallo, declarará
exequible el artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo
19. Rendición pública de cuentas
59. El
inciso octavo del artículo 109 Superior consagra que “[l]os partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deberán rendir
cuentas públicamente sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos”.
En esta
disposición constitucional se regula clara y expresamente (i) un
mandato de orden superior de rendir cuentas públicamente; (ii) un
mandato dirigido a los sujetos obligados a cumplir con ese obligación, que
serán los partidos y movimientos políticos, los grupos significativos de
ciudadanos, y los candidatos avalados por éstos; y (iii) el objeto de
tal rendición de cuentas, que será el manejo financiero de las anteriores
organizaciones y candidatos políticos, en temas relativos al a) volumen, b)
origen, y c) destino de sus ingresos.
60.
Respecto del tema de rendición de cuentas de los gastos realizados por los
partidos y movimientos políticos, así como por las campañas electorales, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al manifestar, que tal
exigencia constituye un desarrollo del mandato de orden superior contenido en
el artículo 109 de la Carta Política, con el fin de garantizar la transparencia
en el funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de
ejercer el control y vigilancia necesario y obligatorio por parte del Consejo
Nacional Electoral.
60.1 Así, en
la sentencia C-089 de 1994, la Corte se refirió a la exigencia de la
rendición de cuentas de los gastos realizados en una campaña electoral,
respecto de lo cual consideró que constituía una condición necesaria para
obtener claridad en el manejo de los recursos, derivada de la obligación
constitucional que tienen los partidos y movimientos políticos de rendir
cuentas sobre sus ingresos.
60.2
Igualmente, mediante la sentencia C-1153 de 2005 la jurisprudencia de esta
Corte expresó que en ejercicio de la obligación constitucional de rendición de
cuentas de las campañas electorales y del deber de la Consejo Nacional
Electoral de velar por el cumplimiento sobre las normas sobre partidos y
movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para que
adelante auditorías o revisorías sobre las campañas presidenciales y para
sancionarlas  en caso de que se compruebe alguna irregularidad.
60.3 De otra
parte, la jurisprudencia de esta Corte, ha considerado que la rendición de
cuentas constituye una exigencia constitucional, que puede ser desarrollada
válidamente por el Legislador, en razón a que se encuentra consagrada con el
fin de garantizar el principio de transparencia.
A este
respecto, dijo la Corte en la sentencia C-141 de 2010:
“[E]l
principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de
instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación,
al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada
campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el
deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e
igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido
político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos
autorizados.”(Resalta la Sala)
61. Con fundamento en lo
anterior, la Sala deriva las siguientes conclusiones sobre la
constitucionalidad de este precepto estatutario:
61.1. El artículo 19 del proyecto
de ley estatutaria, regula la obligación de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica de cumplir con la rendición pública de
cuentas. En este sentido establece que esta obligación la cumplirán dentro de
los primeros cuatro meses de cada año, mediante la presentación de declaración
de patrimonio, ingresos y gastos, ante el Consejo Nacional Electoral,
utilizando para ello el formato que para tal efecto disponga esa entidad.
Respecto de este artículo, se
puede afirmar que no solo no contradice el inciso octavo del texto
constitucional consagrado en el artículo 109 Superior, así como ninguna de las
reglas jurisprudenciales que esta Corporación ha fijado en punto a este tema,
sino que por el contrario constituye un claro desarrollo del mandato superior
relativo a la obligación de rendición pública de cuentas por parte de los
partidos y movimientos políticos, en relación con el volumen, origen y destino
de sus recursos, en cuanto ordena a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica cumplir con este mandato
constitucional a través de la presentación y declaración de su patrimonio,
ingresos y gastos, ante el Consejo Nacional Electoral, de conformidad con el
procedimiento que disponga esa entidad.
61.2. En punto a esta obligación,
la Corte aclara que esta norma al restringir la rendición de cuentas a los
partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica, lo hace
porque en este capítulo del proyecto de ley estatutaria el Legislador se
encuentra regulando lo relativo a la financiación de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, quienes reciben financiación estatal para su
funcionamiento político y electoral de acuerdo con el inciso primero del
artículo 109 de la Constitución Política. Lo anterior, no implica que se encuentren
excluidos de cumplir con esta misma obligación de rendición de cuentas y
presentación de informes los grupos significativos de ciudadanos y los
candidatos avalados por todas estas organizaciones políticas, en relación con
la financiación de las campañas electorales, respecto de cuya financiación
estatal el Constituyente no establece la limitante de la personería jurídica, y
por tanto las organizaciones políticas o los grupos significativos de
ciudadanos pueden acceder a ella bajo el lleno de ciertos requisitos
constitucionales y legales.  Así, la rendición de cuentas mediante la
presentación de informes para las campañas electorales es un asunto que regula
el legislador en el artículo 25 del presente Proyecto de Ley Estatutaria, el
cual será estudiado por esta Corte en su oportunidad.
61.3.
Finalmente, la Sala encuentra ajustado a la Constitución el término que fija
para ello el legislador estatutario así como la designación del Consejo
Nacional Electoral para encargarse de este asunto: (i) por tratarse de
materias procedimentales para las cuales el legislador goza de una amplia
libertad configurativa; y (ii) por cuanto son medidas que cumplen el fin
de garantizar la transparencia en el funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, y de que se ejerza el control y vigilancia necesario
y obligatorio por parte de la Consejo Nacional Electoral.
En consecuencia, en la parte
resolutiva de la presente sentencia, la Corte declarará la exequibilidad del
artículo 19 del presente proyecto de ley estatutaria.
Capítulo II. De la
financiación de las campañas electorales
Artículo 20. Fuentes de
financiación
62. Se ha indicado que el inciso segundo del
artículo 109 de la Constitución Política prevé que las campañas electorales que
adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con personería
jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas
parcialmente con recursos estatales. Igualmente prevé que la ley determinará el
porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.
Este precepto constitucional,
como se observa, extiende la financiación estatal para el caso de las campañas
políticas, a los candidatos avalados tanto por los partidos y movimientos con
personería jurídica, como por grupo significativo de ciudadanos, de los cuales
no se exige expresamente por la norma superior que cuenten con personería
jurídica.
63. En relación con el tema de
las fuentes de financiación privada y estatal para las campañas electorales y
candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos, así como también
por los grupos significativos de ciudadanos, la Sala reitera los criterios
jurisprudenciales básicos ya expuestos al estudiar el artículo 16 del presente
Proyecto de Ley Estatutaria sobre fuentes de financiación para partidos y
movimientos políticos, esta vez aplicado a la financiación de las campañas
electorales, en cuanto a (i) la importancia de que el legislador
determine de manera clara las fuentes de financiación lícitas para las campañas
electorales, con el fin de garantizar la transparencia, igualdad, pluralismo
político y moralidad pública en las contiendas electorales; (ii) la
trascendencia que tiene la financiación estatal para las campañas electorales
de los partidos y movimientos políticos, y de los grupos significativos de
ciudadanos, (iii) la amplia libertad de configuración legislativa con
que cuenta el Congreso para regular la materia, respetando sin embargo (a) la
necesaria regulación mediante ley estatutaria; (b) la determinación de las
fuentes lícitas y limitación de la financiación privada; (c) la consagración y
regulación de la financiación estatal parcial a las campañas electorales en el
marco de un sistema mixto de financiación a través de reposición de votos y
anticipos.
En punto al
tema de la financiación estatal a las campañas electorales, la Sala reitera
igualmente que la financiación estatal de las campañas electorales busca hacer
efectivos los principios que informan la democracia, en el contexto del estado
constitucional, así como el funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción
de la igualdad, transparencia y pluralismo político.
Esta es
precisamente la importancia que la Constitución ha reconocido a la financiación
de campañas electorales, al elevarlo a mandato constitucional, y el
reconocimiento de dicha transcendencia que le ha concedido la jurisprudencia
constitucional en múltiples pronunciamientos. En consecuencia el legislador
estatutario, en desarrollo de este mandato constitucional, no puede dictar
normas que desconozcan o contraríen la obligatoria y efectiva financiación
estatal del funcionamiento político y electoral de las organizaciones
políticas, ni los mandatos constitucionales que gobiernan tal regulación.
64. Ahora bien, sobre el tema de
la posibilidad constitucionalmente legítima por expreso mandato del inciso
segundo del artículo 109 Superior, de que el Estado en punto al tema de las
campañas electorales otorgue financiación estatal a organizaciones o
movimientos políticos que no cuenten con personería jurídica, como a los grupos
significativos de ciudadanos, la Corte se ha pronunciado también desde sus
inicios, para exponer que otorgar financiación solo a los partidos y
movimientos con personería jurídica, resultaría en un trato desigual frente a
aquellas organizaciones que no cuentan con dicho requisito jurídico.
64.1 Así en la sentencia
C-020 de 1993, con ocasión del estudio de una demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 2a. de 1992 (artículos 1º y 8º), en cuanto al tema de
financiación, en donde el actor estimaba que el artículo 8[118]
no concordaba con el artículo 109 constitucional, porque a su juicio solo los
partidos o movimientos políticos con personería jurídica tendrían derecho a ser
financiados por el Estado, la Corte consideró que estos argumentos no eran
acertados, toda vez que otorgar financiación estatal solo a los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica resultaría en un trato desigual
frente a aquellos que no cuentan con dicho requisito y a las personas que
cumpliendo los requisitos para acceder a tal beneficio no han encontrado en
ningún partido político la posición ideológica que los identifica y deciden
lanzarse a las elecciones de manera individual.
Sobre el particular, la Corte
sostuvo:
“Ahora bien, la
Corte encuentra que es conforme con la Carta el hecho de que la norma acusada
permita la financiación de los partidos y grupos políticos que incluso carezcan
de personería jurídica, ya que ella tiene por destinatario al titular de los
derechos políticos, a saber: el ciudadano y las formaciones sociales que
expresan y viabilizan los derechos políticos. Estas últimas pueden ser, a su
vez, de dos clases: partidos y grupos políticos con personería jurídica o bien
los movimientos sociales sin personería jurídica.
(…)
Finalmente es
preciso anotar que la finalidad de la disposición aquí estudiada no es otra que
garantizar la transparencia del proceso electoral e impedir que factores
extra-políticos financien las campañas, como claramente se deduce del inciso
tercero del artículo 109 superior”.
64.2 En relación con el tema de
las fuentes privadas de financiación, la Sala reitera igualmente su criterio
jurisprudencial, en cuanto a que es válido desde el punto de vista
constitucional, no solo determinar las fuentes lícitas privadas de
financiación, sino también en punto a una de ellas, los créditos, ordenar al
Banco de la República emitir directivas por medio de las cuales los bancos
abran líneas especiales de créditos a los partidos y movimientos políticos que
postulen candidatos a las elecciones populares, pues se trata de una función
que se encuentra en el marco de las competencias constitucionales del Banco,
siempre y cuando la intervención en la actividad financiera sea de carácter
general y conduzca a la canalización del ahorro público para la financiación de
la actividad electoral[119].
65. Con fundamento en lo
expuesto, estima la Sala que este artículo no merece ningún reparo en relación
con la determinación de las fuentes de financiación, por las siguientes
razones:
65.1 El
artículo 20 establece las fuentes de financiación que podrán utilizar los
candidatos tanto de (i) los partidos y movimientos políticos, como (ii)
de grupos significativos de ciudadanos, que se encuentren inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, para la financiación de sus campañas
electorales.
Al igual que el artículo 16 del proyecto de ley estatutaria
en relación con los partidos y movimientos políticos, esta norma establece dos
fuentes básicas de financiación legal para las campañas electorales: la
financiación privada y la financiación estatal. Como fuentes legales de
financiación privada prevé cinco posibilidades: (i) los recursos propios de origen privado destinados por los
partidos y movimientos políticos para financiar las campañas electorales en las
que participen; (ii) los créditos o aportes provenientes de los propios
candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes
hasta el cuarto grado de consanguinidad; (iii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en
especie, que realicen los particulares; (iv) los créditos obtenidos en
entidades financieras legalmente autorizadas; y (v) los ingresos
originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad
lucrativa del partido o movimiento.
De otra
parte, el numeral 6 prevé la financiación estatal parcial a los candidatos de
partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, de
conformidad con las reglas previstas en el propio proyecto de ley estatutaria.
65.2 En
cuanto a la financiación privada, en esta norma se determinan válidamente
cuáles podrán ser las fuentes legales de financiación, las cuales, debe
entenderse, se encuentran sujetas a estar legalmente
autorizadas y relacionadas con los propios fines específicos de la organización
o movimiento político, lo cual se encuentra en armonía con los
condicionamientos y limitantes orientados a garantizar la transparencia,
igualdad, pluralismo político y moralidad pública. Por lo anterior, encuentra
la Sala que estas disposiciones referentes a las fuentes de financiación
privada no ofrecen reparo alguno desde el punto de vista constitucional, ya que
garantizan la legalidad de las fuentes de financiación y la transparencia en
relación con las fuentes privadas de financiación para las campañas electorales
de las diferentes organizaciones políticas y sus candidatos.
Así mismo, es
de concluir que este artículo se encuentra en armonía con el sistema de
financiación de los partidos y movimientos políticos en el marco constitucional
colombiano, que constituye un sistema de financiación mixto, en el que
concurren tanto diversas fuentes de financiación privada, como la financiación
obligatoria y efectiva del Estado con recursos públicos, la cual es parcial
pero que debe ser prevalente frente a la financiación privada.
De otra parte, considera la Sala que este precepto
normativo debe interpretarse sistemáticamente con el artículo 27 de este mismo
Proyecto de Ley Estatutaria, que contiene las prohibiciones respecto de la
financiación privada.
Finalmente,
en lo que respecta a la financiación estatal, el artículo bajo estudio no
ofrece reparo constitucional alguno, por cuanto prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para
el caso de los  partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
65.3.
En este sentido, a juicio de esta Corte, la presente norma respeta y desarrolla
los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior respecto
de (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente concurrir
a la financiación de las campañas electorales y de candidatos de los partidos y
movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos; (ii)
que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación de las
campañas electorales de estas organizaciones políticas; (iii) que el Estado
financiará las campañas y candidatos avalados tanto por aquellos partidos y
movimientos políticos que cuenten con personería jurídica, como por los
movimientos políticos; (iv) que será el legislador el encargado de
determinar la forma y modo de tal financiación estatal. Lo anterior, por cuanto
esta norma del proyecto de ley estatutaria, prevé expresamente (i) que
el Estado concurrirá a la financiación de las campañas electorales, (ii)
que la financiación estatal será parcial, y (iii) que concurrirá la financiación
estatal con la financiación privada.
65.4. En
consecuencia, es posible concluir que la regulación de las fuentes privadas de
financiación, y de la financiación estatal para las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos, de conformidad con inciso segundo del
artículo 109 Constitucional, busca fortalecer el funcionamiento político y
electoral de las organizaciones políticas, y de contera la consolidación de una
verdadera democracia participativa y deliberativa, así como hacer efectivos los
principios de participación, igualdad, transparencia, pluralismo jurídico y
moralidad pública en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.
En este nuevo
contexto, la Sala reitera nuevamente la importancia que reviste financiación
estatal de las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por
los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, en
cuanto ofrece a las organizaciones políticas unas garantías mínimas para su
funcionamiento político y electoral, promoviendo los principios mencionados.
65.5 Adicionalmente, evidencia la
Sala que este precepto normativo se encuentra también en armonía con las reglas
jurisprudenciales que sobre el tema de financiación de las campañas electorales
de los candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos, y por
grupos significativos de ciudadanos, ha fijado esta Corporación en numerosos
sentencias[120]. Esto en cuanto (i)
se regula el tema mediante ley estatutaria, (ii) se establece la
financiación estatal para las campañas electorales de las organizaciones
políticas con o sin personería jurídica, en armonía con la importancia
trascendental que la jurisprudencia constitucional le ha concedido al tema de
la financiación de los partidos y movimientos políticos en general, y
especialmente al tema de la financiación estatal de estas campañas electorales
para el fortalecimiento y preservación de la democracia constitucional y de los
principios de transparencia, igualdad y pluralismo político; (iii) se
fijan clara y expresamente las fuentes privadas lícitas de financiación, lo
cual contribuye significativamente a garantizar la transparencia, igualdad y el
pluralismo político de los partidos y movimientos políticos; (iv) se
consagra como una de las fuentes los créditos de entidades financieras
autorizadas por la ley, lo cual ha sido avalado por la Corte; y (v) se
desarrolla expresamente un sistema mixto de financiación privada y estatal, el
cual ha sido resaltado gracias a sus bondades por la jurisprudencia de esta
Corte.
65.6 Finalmente la Sala encuentra
constitucional la disposición al interpretarla de manera sistemática con las
demás normas del capítulo segundo del Título II del presente Proyecto de Ley
Estatutaria sobre financiación de las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, en cuanto el
legislador determina lo concerniente a los porcentajes de votación requeridos
para acceder a la financiación estatal –art. 21-; los límites a la financiación
privada –art.23-; la determinación de reglas para la administración y
presentación de informes –art. 24-; así como las prohibiciones respecto de
fuentes ilegales o ilícitas de financiación privada –art.27-.
En consecuencia, la Sala, en la
parte resolutiva del presente fallo, declarará la exequibilidad del artículo 20
del presente Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 21. De la
financiación estatal de campañas electorales
66. Para el análisis del
artículo 21 del Proyecto, debe partirse de aclarar que tanto el artículo 109 de
la Constitución Política, anterior a la reforma del Acto Legislativo 1º de
2003, como la misma norma superior, consagrada por dicha enmienda
constitucional, establecía la libertad de configuración del legislador respecto
de los porcentajes de votación necesarios para que las organizaciones políticas
y sus candidatos se hicieran acreedores a la financiación estatal[121].
Por tanto, al analizar la
evolución del texto constitucional en materia de financiación de las campañas
electorales de las organizaciones políticas, se colige que ha permanecido en
las diferentes reformas constitucionales y en la jurisprudencia de la Corte,
las reglas relativas a que la financiación parcial, obligatoria y efectiva del
Estado, procede (i) de conformidad con la regulación establecida por el
legislador; (ii) con un criterio que tenga en cuenta el porcentaje de
votos obtenidos; y (iii) permitiendo diferencias al momento de
determinar las reglas relativas a cada tipo de elección. Así mismo, infiere
esta Sala que con la reforma del Acto Legislativo 1º de 2009 ha tenido lugar un
mayor desarrollo de las reglas sobre financiación electoral,  ya que se permite
un sistema combinado de financiación a través del sistema de reposición de
votos y de anticipos, corrigiendo las falencias que mediante el Acto
Legislativo 1º de 2003 podían presentarse en esta materia, resaltando que no es
incompatible el sistema de reposición de votos con la entrega de un porcentaje
previo igualitario para todos los candidatos participantes en una contienda
electoral antes de la elección, tal y como lo estipula el artículo 22 del
Proyecto de Ley.
67. Respecto
de este tema relativo al cálculo del porcentaje de
votación establecido por el Legislador para la financiación estatal mediante el
sistema de reposición votos, la Corte reitera aquí sus criterios
jurisprudenciales básicos, establecidos en múltiples fallos[122], en los cuales ha establecido:
(i) Que prevalece, por
expreso mandato constitucional, la libertad de configuración que le compete al
Congreso en materia de montos de financiación y de determinación de los
porcentajes de votación mínima que debe alcanzarse por parte de un candidato o
lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición estatal de gastos en aras
de garantizar el sistema democrático y la organización electoral; (ii)
que el legislador en la regulación de la fórmula concreta para el cálculo y
el sistema de asignación del apoyo estatal al funcionamiento y a las campañas
políticas, debe regularse en el marco del principio de igualdad, de uniformidad
en el otorgamiento de los apoyos, y del principio de representatividad de quienes
aspiren a recibir los dineros; (iii) que además, el establecimiento de
estos criterios y porcentajes no puede emplearse para establecer, de manera
oculta, subsidios a sectores específicos de la población; (iv) que las
reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las
elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta
materia; (v) que nuestro ordenamiento prevé un sistema combinado de
financiación estatal por medio de la reposición de votos y de anticipos, el
cual debe desarrollarse por el Legislador mediante una ley regulatoria (a) que
asegure que el mecanismo busque la equidad en la contienda electoral, (b) que
armonice las disposiciones constitucionales según las cuales a la financiación
de las campañas electorales debe concurrir el Estado, en proporción directa con
el número de votos obtenidos por un candidato, y (c) que esta financiación,
debe darse en condiciones de igualdad, equilibrio económico, proporcionalidad
cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral; (vi)
finalmente, la jurisprudencia de esta Corte, ha manifestado igualmente que el
establecimiento de porcentajes por parte del legislador, con el fin de
determinar las reglas para poder acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye
a la concreción de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo
político[123].
68. La Sala encuentra que esta disposición
no contraría la norma constitucional contenida en inciso segundo del artículo
109 Superior, ni las reglas jurisprudenciales que son aplicables a la materia,
sino que por el contrario, encuentra sustento en el precepto superior y en las
consideraciones expuestas por esta Corte en su jurisprudencia, por las siguientes
razones:
68.1. El artículo 21 del proyecto
de ley estatutaria establece que la financiación estatal de las campañas
electorales para los partidos y movimientos políticos y los grupos de
ciudadanos, se hará mediante el sistema de reposición de gastos por votos
válidos obtenidos, y señala los porcentajes de votación requeridos para acceder
a la financiación, tanto en las elecciones para corporaciones públicas como
para gobernadores y alcaldes.
Así
mismo, el parágrafo del artículo consagra que el valor de reposición por voto
válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el
Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas
en cada circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el
Consejo Nacional Electoral, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.
68.2. En relación con las reglas de financiación estatal
fijadas por el legislador estatutario en esta norma, las cuales se refieren
tanto a los porcentajes de financiación como a los criterios de distribución de
esta financiación, encuentra la Sala que cumplen con los requerimientos
constitucionales derivados del inciso segundo del artículo 109 Superior.
En este sentido, evidencia la Sala que la norma al
disponer que (i) el Estado concurrirá a la
financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos y los grupos significativos de ciudadanos, se encuentra ajustada al
inciso segundo del artículo 109 Constitucional, que consagra que el Estado
concurrirá a la financiación de las campañas electorales de los candidatos
avalados por los partidos y movimientos políticos, y los grupos significativos
de ciudadanos; y (ii) al señalar que se hará mediante el sistema
de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, se encuentra en armonía con la Constitución Política, por cuanto el inciso
tercero del artículo 109 Superior consagra que el legislador determinará los
porcentajes de votación necesarios para tener derecho a dicha financiación. En
este caso, el legislador estatutario señala los porcentajes de votación
requeridos para acceder a la financiación estatal, tanto para (i) las
elecciones para corporaciones públicas, que será cuando la lista obtenga el
cincuenta por ciento (50%) o más del umbral determinado para la respectiva
corporación; (ii) como para gobernadores y alcaldes, que se dará cuando
el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos
depositados en la respectiva elección.
Estima
igualmente la Corte, que esta regulación es constitucional por cuanto se
encuentra dentro de la órbita competencial de libertad configurativa del
legislador; se orienta por criterios de porcentajes de votación obtenidos, los
cuales se ajustan a la Constitución, obedece a criterios que respetan los
principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad en la distribución de
los recursos; busca garantizar los principios constitucionales que informan las
contiendas electorales en los procesos democráticos; respeta
los criterios constitucionales respecto de las elecciones para las
corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel nacional como regional
y local consagradas en el Título IX de la Carta Política, como los preceptos
superiores respecto de las elecciones de alcaldes y gobernadores reguladas por
los artículos 259, 260, 303, 314 y 327 de la Carta Política; y finalmente
encuentra la Sala que ninguno de estos criterios establecidos por el Legislador
para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos están
estableciendo subsidios ocultos a sectores específicos de la población, porque
la destinación siempre se otorga directamente a los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica.
68.3. En relación con el parágrafo único de la norma, el
cual estipula un incremento anual del valor de la reposición por voto válido
obtenido por cada candidato o lista, incremento que será determinado por el
Consejo Nacional Electoral, que para tales efectos tendrá en cuenta los costos
reales de las campañas electorales en cada circunscripción y deberá realizar
periódicamente los estudios correspondientes, con el apoyo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; la Sala no encuentra objeción alguna de orden constitucional.
Lo anterior, por cuanto (i) se trata de una disposición razonable y
proporcional, desde el punto de vista constitucional, que consagra un necesario
incremento anual de la financiación estatal a las campañas electorales, a
través del método de reposición de votos obtenidos tanto por cada candidato
como por las listas; y (ii) fija para ello dos criterios guías para el
Consejo Nacional Electoral, tales como son a) los costos reales de las campañas
en cada circunscripción, y b) la realización de estudios periódicos que ayuden
a dilucidar las necesidades reales de financiación de las campañas electorales.
Esto bajo el criterio, reiterado en esta sentencia, que las actividades del CNE
están supeditadas a los mandatos constitucionales y legales, como los
explicados anteriormente.
Por tanto, estima la Sala que esta disposición se encuentra
ajustada a la Constitución Política, por cuanto se orientada a hacer efectivo
el obligatorio cumplimiento del mandato contenido en el artículo 109 C.P.,
respecto de la concurrencia del Estado en la financiación de las campañas
electorales de los candidatos avalados por los partidos, movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos, estableciendo dentro de este mandato un
incremento anual que será fijado por la autoridad competente teniendo en cuenta
criterios razonables y proporcionados, lo cual se ajusta plenamente a los
mandatos de la Carta.
Así mismo, encuentra la Corte que esta disposición se
ajusta a la Constitución, por cuanto el parágrafo del artículo 109 C.P.  prevé
disposiciones en relación con el incremento del monto de financiación estatal y
medidas para mantener “su valor en el tiempo”.
68.4. Finalmente, en criterio de
esta Corporación la norma bajo estudio se encuentra igualmente en armonía la
jurisprudencia constitucional en materia de criterios para establecer y
distribuir la financiación estatal a las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos, en razón a
que respeta los criterios establecidos por esta Corporación, relativos a la
amplia libertad de configuración legislativa sobre la materia y el respeto a
los principios que sobre financiación prevé el artículo 109 Superior y a los
que se ha hecho insistente referencia en este apartado.
Con base en todo lo expuesto,
esta Corte, en la parte resolutiva de la presente decisión, declarará la
exequibilidad del artículo 21.
Artículo 22. De los anticipos
69. Acerca
del tema de los anticipos de financiación para los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, el artículo 109 de la Constitución
Política, establece que “Un porcentaje de esta financiación se entregará a
partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos
de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas
de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con
autorización del Consejo Nacional Electoral”.
69.1 Esta
regulación constitucional permite advertir que el tema de la financiación
estatal previa a las elecciones, es una de las reformas que se pueden
considerar como modificaciones relevantes y significativas en el Acto
Legislativo 1 de 2009, ya que mediante esta reforma se consagraron reglas nuevas
para el reconocimiento y pago de anticipos de la financiación estatal de las
campañas electorales.
Así, al observar la evolución del
texto constitucional en materia de financiación de las campañas electorales de
las organizaciones políticas, se colige que ha tenido lugar un mayor desarrollo
de las reglas sobre financiación electoral, de manera que mediante el Acto
Legislativo 1 de 2009 se dio lugar a una financiación más igualitaria a partir
del método de financiación previa o  anticipos, conservando sin embargo el
sistema de reposición de votos, de manera que estos dos métodos de financiación
combinados dan lugar a un sistema mixto de financiación, en donde el método de
reposición de votos no es incompatible con la entrega de un porcentaje previo
mínimo igualitario para todos los participantes en una campaña electoral antes
de la elección. Lo anterior, por cuanto el legislador estatutario debe regular
la materia, de manera que se garanticen los recursos públicos a través de las
medidas de deducción y de restitución de los anticipos, tal y como lo prevé la
norma analizada.
70. Acerca del tema de los
anticipos, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades, para resaltar
que (i) constituye un tema de cambio relevante en la nueva norma
constitucional fijada por el Acto Legislativo 1 de 2009; (ii) que en
esta disposición constitucional se determinó un sistema combinado de
financiación previa y reposición de votos; (iii) que el sistema de
anticipos no es incompatible con el de reposición de votos.
70.1 Así, en la sentencia C-1153
de 2005, la Corte estudió el sistema de financiación estatal de las campañas
electorales y presidenciales mediante la entrega de anticipos, y sobre el sistema
combinado de anticipos y reposición de votos para campañas presidenciales, y al
respecto llegó a las siguientes conclusiones:
(i) La financiación
estatal de las campañas presidenciales puede realizarse mediante el sistema
combinado de entrega de anticipos y reposición de votos, siempre y cuando
exista una ley regulatoria que (a) asegure la equidad en la contienda
electoral;  (b) que armonice las disposiciones relativas al método de
financiación mediante reposición de votos, con el método de financiación a
través de anticipos; y (c) que garantice que esta financiación se dé en
condiciones de igualdad, equilibrio económico y proporcionalidad cuantitativa
y, bajo el principio de igualdad electoral.
(ii) El sistema de
anticipos no descontables posteriormente, es decir, no proporcionales a los
votos obtenidos, se ajusta a los preceptos constitucionales en materia de
financiación de campañas electorales siempre que esté precedido del
cumplimiento de requisitos que aseguren razonablemente que el candidato cuenta
con un mínimo de respaldo popular y que tiene una posibilidad real, así sea
mínima, de llegar a la Presidencia. Además, se requiere que todos los
candidatos, incluido el candidato presidente, estén sometidos a las mismas
exigencias.
(iii) La obligación de que
el Estado contribuya a la financiación de las campañas en condiciones de
igualdad, permite que las campañas que no accedieron a la financiación pública
previa a las elecciones puedan acceder a ella mediante el sistema de reposición
de votos, si obtiene al menos el 4% de los votos válidos depositados en la
votación.
(iv) Los partidos y
movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos pueden acceder
a una financiación estatal previa para las campañas electorales, pero, “en
este caso, el anticipo entregado sería descontable posteriormente de la suma a
ser entregada por la reposición de votos, viniendo a ser una especie de
préstamo para la campaña, que se devolvería o bien con reposición de votos, o
bien con la devolución del dinero que haga el candidato cuando los resultados
de las elecciones no le permitan acceder a la financiación estatal, o cuando su
derecho a la financiación pública sea de menor valor  al monto del anticipo
entregado”.
(v) Cuando se trata de las
campañas presidenciales, la ley debe propender por garantizar en todo sentido
el principio de igualdad electoral, según el cual todos los candidatos
aspirantes al cargo de Presidente de la República deben estar en iguales
condiciones.
(vi) Por lo tanto, si se les
obligara al igual que en las campañas electorales, a realizar la devolución de
los anticipos que se les hubiese otorgado, pondría en condiciones de desventaja
a algunos candidatos. Al respecto, en la sentencia citada se estableció:
“Evidentemente,
aquellos partidos que, cumpliendo los requisitos para acceder a la financiación
estatal previa, abrigaran temores sobre la no obtención de un caudal de
votación importante en las elecciones presidenciales, se verían inhibidos para
destinar recursos cuantiosos a la financiación de sus campañas, aun reuniendo
los requisitos para acceder al anticipo, pues eventualmente podrían verse
expuestos a devolver tal anticipo recibido. Lo anterior haría que los partidos
minoritarios arrancaran en condiciones de desigualdad en la contienda
electoral, pues sus campañas tendrían que restringir los gastos de financiación
de la mismas, para evitar el previsible déficit económico posterior”.
(vii) Entonces, para
evitar el riesgo señalado, la Corte avaló el sistema de anticipos no
descontables posteriormente, es decir sin vinculación directa con el número de
votos obtenidos por la campaña. Además, consideró que si tales anticipos
cumplen parámetros de proporcionalidad cuantitativa, y sólo se entregan a
aquellas candidaturas que cumplen con los requisitos que demuestran que el
partido postulante cuenta con un mínimo de respaldo popular, contribuyen a
satisfacer la exigencia de igualdad electoral que el legislador debe
garantizar.
(viii) Finalmente
recordó que “la cuantía de financiación pública no comprendida en el
anticipo no descontable debe establecerse en proporción directa al número de
votos obtenidos, a fin de respetar el mandato constitucional sobre financiación
mediante el mecanismo de reposición de votos.”
70.2 En relación con el
tema de constitución de pólizas o garantías para respaldar la financiación
estatal de las campañas electorales, la jurisprudencia de la Corte en la sentencia
C-1153 de 2005, estimó que la exigencia legal de constituir una póliza o
garantía de seriedad que respalde la financiación pública previa, es razonable,
por cuanto garantiza que el Estado tenga, como primera opción, la facultad de
repetir judicialmente contra el partido o movimiento político que avaló el
candidato, el tesorero, el gerente de campaña, y contra los integrantes del
comité financiero de la campaña presidencial en caso de que se retire un
candidato que hubiera recibido anticipos o que no obtuviera el mínimo de
votación previsto en la ley. Por lo tanto, la primera vía que puede utilizar el
Estado en este caso, es la de hacer efectiva la póliza de seguro que se ha
debido constituir.
70.3 De otra parte, esta
Corporación en su jurisprudencia ha encontrado que el sistema de financiación
previa, favorece el principio de igualdad, y favorece sobre todo a las
organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por cuanto la financiación es
previa e igualitaria para todos ellos, sin perjuicio de que posteriormente a la
elección se realice el descuento respectivo relativo al porcentaje de votación
obtenido, o la devolución del dinero, según el caso.
70.4
Finalmente, es posible afirmar que la financiación estatal a través del método
de anticipos favorece los principios de transparencia, igualdad  y pluralismo
jurídico, cuyo alcance normativo fue desarrollado por esta Corte en la
sentencia C-141 de 2010, ya que garantiza la posibilidad de una financiación
previa a la elección, abierta e igualitaria para todos los candidatos avalados
por partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, lo cual
coadyuva a promover la pluralidad política en los procesos democráticos.
71. Con base en las
consideraciones expuestas, la Corte no encuentra reparo alguno de orden
constitucional frente a este artículo, por las razones que se expondrán a
continuación:
71.1 El artículo 22 del Proyecto
de Ley Estatutaria regula el tema de los anticipos, respecto del cual
establece, en el inciso primero: (i) quiénes tienen derecho al anticipo,
que serán los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que
inscriban candidatos; (ii) la entidad ante la cual se solicitará el
anticipo, que será el Consejo Nacional Electoral; y (iii) el monto
máximo del anticipo, que será hasta un ochenta por ciento (80%) de la
financiación Estatal de las consultas o de las campañas electorales en las que
participen.
En el inciso segundo se determina
(i) un condicionamiento de la entrega del anticipo, relativo a la
disponibilidad presupuestal del Consejo Nacional Electoral; (ii) una
fórmula para calcular la cuantía del anticipo, el cual se determinará teniendo
en cuenta el valor de la financiación estatal de la
campaña electoral anterior recibida por el solicitante, para el mismo cargo o
corporación, en la respectiva circunscripción, valor que será actualizado con
base en el índice de precios del consumidor.
El
tercer inciso contiene una regla para el caso de que el partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado en la
elección anterior, caso en el cual el valor del anticipo se calculará teniendo
en cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista
en la elección anterior.
El cuarto inciso de la norma, regula lo relativo al giro de
los anticipos establecidos en esa disposición, determinando (i) el monto
del giro del anticipo, que podrá ser hasta por el monto garantizado; (ii)
el término máximo en que se realizará el giro, que será dentro de los cinco
días siguientes a la inscripción del candidato o lista; y (iii) un
condicionamiento para la aprobación del giro, relativo a la previa aprobación y
aceptación de la póliza o garantía correspondiente.
El quinto
inciso establece las reglas a aplicar en relación con la deducción del anticipo
de la financiación estatal, estableciendo (i) que el valor del anticipo
se deducirá del valor de la financiación estatal que le corresponda a los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, por
concepto de reposición de gastos de la campaña; (ii) que en aquellos
casos en que no se obtuviere el derecho a financiación estatal, el beneficiario
del anticipo deberá devolverlo en su totalidad dentro de los tres meses
siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará
efectiva la correspondiente póliza o garantía; y (iii) que se exceptúa
de la devolución del anticipo, en los casos en que no se tuviere derecho a la
financiación estatal, a las campañas presidenciales, siempre y cuando se
hubiere gastado de conformidad con la ley.
El sexto
inciso prevé una autorización de financiación privada para los partidos y
movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, previendo que (i)
en caso de que se haga efectiva la devolución del valor del anticipo, por no
tener derecho a la financiación estatal, estos podrán financiar los gastos
pendientes de pago mediante financiación privada; (ii) que esta
autorización se condiciona a que la financiación privada se dé dentro de los
montos señalados para la correspondiente elección; y que (iii)
igualmente se condiciona, a que exista previa autorización por parte del
Consejo Nacional Electoral.
Finalmente,
el séptimo inciso de la norma determina la regla a aplicar en caso de que el
valor del anticipo sea superior al valor de la financiación que le corresponda
al partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos,
estableciendo que en ese caso (i) estos deberán pagar
la diferencia; (ii) concurre un término dentro del cual deberán hacerlo,
que será dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección;
y (ii) que vencido este término se hará efectiva la respectiva póliza o
garantía.
71.2.
Encuentra la Sala que estas disposiciones no solo no contradicen en forma
alguna los mandatos constitucionales relativos a la financiación previa de los
candidatos avalados por los partidos y movimientos políticos contenidos en el
inciso quinto del artículo 109 Superior, sino que constituyen un claro
desarrollo de los mandatos de este precepto en cuanto a (i) que un
porcentaje de la financiación estatal se entregará en forma previa a la
elección a partidos y movimientos políticos con personería jurídica y a grupos
significativos de ciudadanos, que avalen candidatos; (ii) que ese
porcentaje de financiación estatal será previa a las elecciones o a las
consultas correspondientes; (iii) que será la Ley la que determine las
condiciones y garantías para la financiación previa en forma de anticipos; y (iv)
que el Consejo Nacional Electoral será la entidad encargada de autorizar la
procedencia y entrega efectiva de dicho anticipos.
72. En este sentido, es claro
para la Sala que todas las medidas adoptadas por parte del legislador
estatutario en el artículo 22, obedecen al mandato constitucional de que esta
financiación previa se entregará “con las condiciones y garantías que
determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral”, por
cuanto en esta norma el Legislador adopta regulaciones necesarias, en el marco
de lo establecido por el artículo 109 Superior, tales como: (i) quiénes
tienen derecho al anticipo; (ii) la entidad ante la cual se solicitará el
anticipo; (iii) el monto máximo del anticipo (inciso primero de la
norma); (iv) las condiciones para la entrega del anticipo, (v) la
fórmula para calcular la cuantía del anticipo (inciso segundo de la norma); (vi)
una regla especial para el cálculo del anticipo para
el caso de que el partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos no hubiere participado en la elección anterior, (inciso tercero); (vii)
una regla relativa al giro de los anticipos
establecidos en esa disposición, determinando el monto, el término y las
condiciones para el giro (inciso cuarto); (viii) las reglas para aplicar
en relación con la deducción del anticipo de la financiación estatal, la
devolución y las excepciones a la devolución del giro (inciso quinto); (ix)
una autorización especial de financiación privada para los partidos y
movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos en caso de no tener
derecho a la financiación estatal; y (x) una regla de devolución de la diferencia
cuando el valor del anticipo sea mayor al que corresponda como financiación
estatal.
Evidencia la Sala que todas estas
medidas adoptadas por parte del legislador en materia de financiación estatal
previa a las campañas electorales de los candidatos avalados por los partidos y
movimientos políticos, como por los grupos significativos de ciudadanos, (i)
constituyen las “condiciones y garantías” que deben ser fijadas por la
Ley, por expreso mandato constitucional, y que por tanto (ii) son
regulaciones que caen dentro de la órbita de libertad configurativa del
legislador; (iii) que en su contenido material no contradicen ningún
postulado constitucional y (iv) que constituyen medidas que el
legislador adoptó teniendo en cuenta criterios razonables y proporcionales,
orientados a garantizar la igualdad, la transparencia, el pluralismo político y
la moralidad pública en la financiación de las campañas electorales de los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, mediante
el método de anticipos.
72.1. Merecen especial atención
los incisos 4 al 7 de la norma bajo estudio, en los cuales se regulan los temas
relativos a (i) la deducción del anticipo de la financiación que le
correspondiere al partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos; (ii) la autorización de financiación privada para los casos
en que no se tenga derecho a la financiación estatal, y (iii) la
constitución de pólizas y garantías.
72.2. En cuanto al primer tema
señalado, estos incisos determinan (i) como regla general que el valor
del anticipo entregado a los partidos, movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos, se deducirá del valor de la financiación estatal
que les correspondiere por concepto de reposición de votos (inciso primero) y
que se deberá devolver la diferencia entre el valor del anticipo y el valor de
la financiación estatal, cuando el primero sea mayor que el segundo (inciso
séptimo); (ii) que si no se acredita el derecho para la financiación
estatal, el valor del anticipo deberá ser devuelto en su totalidad por el
beneficiario (inciso segundo); (iii) que las campañas presidenciales se
encuentran exentas de cumplir con estas reglas de deducción y de devolución del
valor del anticipo, siempre y cuando hubieren gastado el dinero de conformidad
con la ley (inciso segundo).
En relación las reglas generales
respecto de la deducción y devolución de los anticipos, la Corte no encuentra
objeción alguna de orden constitucional, por cuanto (i) el legislador
cuenta en esta materia con un amplio margen de libertad configurativa; (ii)
la Constitución prevé un sistema combinado de pago mediante anticipos y
reposición de votos, de manera que los anticipos se deben deducir o descontar
de la financiación estatal que les corresponda a los partidos y movimientos
políticos por porcentaje de obtención válida de votos; (iii) el
legislador estatutario adopta criterios lógicos, razonables y proporcionados,
que de un lado protegen los recursos públicos, y de otro lado, garantizan la
igualdad, transparencia, y moralidad pública, de manera que a) el valor del
anticipo se debe deducir del valor de la financiación estatal que corresponda
por concepto de  reposición de votos, b) el valor del anticipo se debe devolver
en su totalidad en el caso en que no se acceda al derecho a financiación con
recursos públicos, y c) la diferencia entre el valor del anticipo y el valor de
la financiación estatal, se debe devolver en el caso en que el primero sea
superior al segundo.
En punto a este tema, la
jurisprudencia de esta Corporación ha avalado estas reglas de deducción y
devolución de los anticipos, establecido que el valor de los anticipos entregados
son descontables posteriormente de la suma a ser entregada por reposición de votos,
constituyendo una especie de préstamo para la campaña, que se debe deducir como
regla general, de la financiación estatal que corresponda por reposición de
votos, o bien devolver cuando los resultados de las elecciones no le permitan a
las organizaciones políticas o candidatos acceder a la financiación estatal, o
cuando su derecho a la financiación pública sea de menor valor al monto del
anticipo entregado.
Así mismo, encuentra la Sala que
la excepción prevista en el inciso sexto de la norma en relación con que no se
aplica la regla de deducción y devolución del valor del anticipo para las
campañas presidenciales, encuentra pleno respaldo constitucional. Respecto de
este tema, ya se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corte, avalando este sistema
de anticipos no descontables posteriormente, es decir, no proporcionales a los
votos obtenidos.
Al respecto ha sostenido esta
Corporación que cuando se trata de las campañas presidenciales, la ley debe
propender por garantizar en todo sentido el principio de igualdad electoral,
según el cual todos los candidatos aspirantes al cargo de presidente de la
República deben estar en iguales condiciones. Por lo tanto, si se les
obligara al igual que en las campañas electorales a realizar la devolución de
los anticipos que se les hubiese otorgado, se pondría en condiciones de
desventaja a algunos candidatos.
Así mismo, la jurisprudencia
constitucional ha estimado que esta excepción al principio general de deducción
o devolución del valor del anticipo se  encuentra ajustada a los preceptos
constitucionales en materia de financiación de campañas electorales, siempre y
cuando esté precedido del cumplimiento de requisitos que aseguren
razonablemente que el candidato cuenta con un mínimo de respaldo popular y que
tiene una posibilidad real, así sea mínima, de llegar a la Presidencia.
Estas reglas son, en criterio de
la Corte, plenamente aplicables al asunto que ahora ocupa la atención de la
Sala.  Por ende, resulta exequible este precepto normativo, y la condición prevista
en la misma disposición respecto de que en estos casos la devolución no se hará
efectiva si los dineros se hubieren gastado de conformidad con la ley. Sin
embargo encuentra necesario condicionar la exequibilidad del inciso sexto de la
norma, en el entendido que los requisitos para que se haga efectiva la
excepción de la devolución de los anticipos para las campañas presidenciales,
será determinada por el Consejo Nacional Electoral, el cual deberá fijar los
requisitos respecto de los candidatos, atendiendo los criterios fijados por
esta Corporación.
72.3. En relación con el segundo
tema, el inciso sexto consagra que si no se obtuviere derecho a la financiación
estatal, el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos,
podrá financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada,
dentro de los montos señalados para la correspondiente elección, previa
autorización del Consejo Nacional Electoral.
A juicio de la Sala, esta norma
no amerita reparo constitucional alguno, por cuanto se garantiza que en caso de
que un partido o movimiento político, o grupo significativo de ciudadanos no
tenga derecho a la financiación estatal pueda sufragar los gastos pendientes
con recursos provenientes de fuentes de financiación privada, siempre y cuando
que (i) la financiación privada se encuentre dentro de los límites o
topes máximos de montos señalados para la financiación privada para la
correspondiente elección; y (ii) se cuente con la autorización previa
del Consejo Nacional Electoral. Por tanto, esta norma garantiza, dentro del
marco constitucional señalado por el artículo 109 Superior, tanto la
posibilidad de financiación, en caso de no contar con financiación estatal,
como también la transparencia de dicha financiación privada al fijar claros
límites y condicionamientos a la misma.
72.4. En relación con el tercer
tema, estos incisos establecen que la póliza de garantía se hará efectiva en
caso de que no se pague en término la devolución del valor del anticipo (inciso
quinto), o de que no se pague la diferencia entre el mayor valor del anticipo y
el menor valor de la financiación estatal (inciso séptimo). Estas disposiciones
tampoco encuentran objeción alguna de orden constitucional, ya que la
jurisprudencia de esta Corte ha avalado la constitución de pólizas y garantías
como formas legítimas de recuperar el dinero estatal cuando no se puedan hacer
efectivas las deducciones o devoluciones del valor del anticipo.
72.5. Finalmente, encuentra la
Sala que estas disposiciones no contradicen en forma alguna las reglas
jurisprudenciales que ha fijado esta Corporación en materia de anticipos, y que
se señalaron en apartado anterior, por cuanto la jurisprudencia de esta Corte:
(i) ha resaltado las
bondades del sistema combinado de financiación previa y reposición de votos;
así como que estos dos métodos de pago de la financiación estatal no son
incompatibles;
(ii) ha convalidado el
sistema de anticipos no descontables posteriormente, es decir, no
proporcionales a los votos obtenidos, para el caso de las campañas
presidenciables;
(iii) ha reiterado que el
sistema de anticipos permite mayor igualdad al momento de acceder a la
financiación estatal;
(iv) ha encontrado
constitucionales las reglas de deducción y de devolución del valor de los
anticipos otorgados a los partidos y movimientos políticos y los grupos
significativos de ciudadanos;
(v)
ha recordado que la cuantía de financiación pública no comprendida en el
anticipo no descontable debe establecerse en proporción directa al número de
votos obtenidos, a fin de respetar el mandato constitucional sobre financiación
mediante el mecanismo de reposición de votos;
(vi)  ha
avalado el tema de constitución de pólizas o garantías para respaldar la
financiación estatal de las campañas electorales;
(vii) ha establecido que
el sistema de financiación previa, favorece el principio de igualdad, y
favorece sobre todo a las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por
cuanto la financiación es previa e igualitaria para todas ellas, sin perjuicio
de que posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo
al porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso;
y
(viii)
ha afirmado que la financiación estatal a través del método de anticipos
favorece los principios de transparencia, igualdad  y pluralismo jurídico, en
razón a que garantiza la posibilidad de una financiación previa a la elección,
abierta e igualitaria para todos los candidatos avalados por partidos,
movimientos o grupos significativos de ciudadanos, lo cual coadyuva a promover
la pluralidad política en los procesos democráticos.
En
consecuencia, esta Sala declarará en la parte resolutiva de la presente
sentencia, la exequibilidad del artículo 22 del Proyecto de Ley Estatutaria, y
declarará la exequibilidad condicionada del inciso sexto de este artículo, en
el entendido que el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que
se haga efectiva la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas
presidenciales, de que trata esta norma.
Artículo
23. Límites a la financiación privada
73. Respecto
de los límites de financiación privada, el artículo 109 de la Constitución
Política, establece claramente que “También se podrá limitar el monto de los
gastos {que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o
candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima
cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.”
(Resalta la Sala)
De esta
disposición constitucional, se derivan los siguientes mandatos de orden
superior: (i) que por expresa disposición del Constituyente, el
Legislador puede limitar el monto máximo de las contribuciones privadas a los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos; y (ii)
que la limitación de la financiación privada a los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, se establecerá a través de las reglas y
criterios que para tales efectos determine la ley.
74. La jurisprudencia de esta
Corporación se ha referido en varias oportunidades al tema de la máxima
cuantía, topes máximos o límites permitidos a las contribuciones privadas a las
campañas electorales, estableciendo que (i) por expreso mandato
constitucional el legislador se encuentra autorizado a poner límites o topes
máximos a la financiación privada a las campañas electorales; (ii) que
el establecimiento de estos topes se encuentra encaminado a garantizar los
principios de igualdad y transparencia en la contienda electoral; y (iii)
que puede limitar los topes pero no puede hacer lo mismo frente a las
contribuciones respecto de las personas jurídicas, ya que las personas
naturales también deben tener la posibilidad de contribuir a las campañas
políticas.
74.1 En este sentido, en la
sentencia C-089 de 1994, en relación con los montos de financiación, la
Corte estableció que el legislador se encuentra autorizado para establecer un
límite a los montos máximos de contribución de los particulares a la financiación
de las campañas electorales. Lo anterior, no solo porque la Constitución ha
señalado la obligación del Estado de contribuir a la financiación de las
campañas electorales de los partidos, movimientos políticos, movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, sino
también con el ánimo de garantizar la igualdad y la transparencia en la
contienda electoral.
74.2. En el mismo
pronunciamiento, la Corte estableció que al regular el tema de los límites a la
financiación privada, el legislador puede determinar lo concerniente al apoyo
económico de los particulares a una campaña electoral, pero no puede limitar
este apoyo a las personas jurídicas, por cuanto estos entes también pueden
contribuir legítimamente, desde el punto de vista constitucional, a las
campañas electorales.
Así mismo, expuso la Corte que el
legislador puede establecer requisitos para que una persona jurídica pueda
realizar contribuciones económicas a una campaña política, cuando tengan como
fin dar publicidad a la contribución, evitar conflictos de intereses para los
posibles elegidos y respetar el régimen de sociedades.
74.3 En la
sentencia C-1153 de 2005, la Corte estimó que el legislador puede establecer
topes para el total de gastos de las campañas electorales, pues ello cumple
fines constitucionales legítimos, tales como reducir las disparidades de
recursos entre los partidos, favorecer la igualdad electoral y controlar los
aportes privados. Sin embargo, aclaró que si el monto concreto de los topes recorta
el máximo de recursos permitido en la última campaña, esa reducción sólo es
aplicable al Presidente candidato.
En esa oportunidad, la Corte
afirmó que la existencia de dichos topes se justifica en que con éstos se “persigue
evitar la corrupción de las costumbres políticas, pues los
candidatos y los partidos que resulten triunfantes en las elecciones pueden
llegar a estar involucrados en verdaderos conflictos de intereses, cuando deben
a una sola persona natural proporciones muy altas de financiación de sus
campañas. Se trata pues de un mecanismo que persigue un fin
constitucionalmente importante, cual es el de garantizar la transparencia de la
función gubernamental, al evitar el aludido conflicto de intereses” (negrillas
de la Sala).
Igualmente, en ese mismo
pronunciamiento la Corte estimó que los aportes privados para las campañas
presidenciales, solo pueden provenir de personas naturales, pues sólo ellas
son titulares de los derechos políticos, dentro de los cuales encuentra el
derecho a contribuir a las colectividades políticas. La ley está facultada para
establecer restricciones al dinero que puede aportar cada ciudadano y al monto
global del aporte privado, sin que ello implique la financiación de una campaña
pueda ser totalmente pública.
Los límites establecidos a la
financiación privada de las campañas presidenciales en esa ocasión fueron los
siguientes: (i) el veinte por ciento (20%) del tope de los gastos de las
campañas presidenciales podrá ser financiado por personas naturales o jurídicas
de derecho privado; (ii) sin embargo, dichas campañas no podrán recibir
aportes o donaciones individuales de personas naturales sino hasta el dos por
ciento (2%) del monto fijado como tope de la campaña; (iii) los aportes
de los candidatos y sus familiares hasta el cuarto grado de consaguinidad,
segundo de afinidad o primero civil no podrán superar en conjunto el cuatro por
ciento (4%) del monto fijado como tope por el Consejo Nacional Electoral. En
suma, se estableció que el 20% del tope de la campaña puede ser financiado con
aportes privados, de los cuales máximo el 2% lo pueden aportar personas
naturales y máximo el 4% los candidatos y sus familiares.
Finalmente, esta Corporación
analizó el caso de la financiación total con aportes particulares, respecto de
lo cual estimó que este tipo de financiación total solo puede proceder cuando
los candidatos no cumplen con los requisitos para poder acceder a la
financiación pública de su campaña por parte del Estado, bien de forma previa o
bien mediante el sistema de reposición de votos, caso excepcional y único en el
cual estas campañas se pueden financiar al 100% con aportes de particulares.
74.4. En otra oportunidad,
mediante la sentencia C-141 de 2010, la Corte volvió a referirse al tema
de los topes máximos de los aportes de particulares, observaciones que en ese
caso se referían a un referendo constitucional que pretendía permitir que se
diera una segunda reelección presidencial inmediata, y que en sus aspectos
generales relativos a los principios que deben ser observados en la
financiación privada, son aplicables a la materia que aquí se estudia.
En esta providencia, la Corte
reiteró la importancia que reviste el establecimiento de topes máximos de los
aportes de particulares en la financiación de campañas electorales, puesto que
con estas medidas el Constituyente y el legislador pretenden blindar las
campañas y contiendas electorales frente a las presiones indebidas de grupos
económicos de poder o intereses personalistas que puedan tener los colaboradores
o contribuidores de la financiación privada, así como evitar cierto tipo de
inhabilidades, como sucede por ejemplo cuando se trata de aportes de personas
jurídicas cuyos objetos sociales están asociados con la prestación de servicios
al Estado mediante contratos. La finalidad última del mandato constitucional y
del desarrollo legal de las medidas limitantes de la financiación privada, lo
constituye por tanto, la preservación de los principios fundantes de la
democracia constitucional, protegiendo la formación verdaderamente democrática
de la voluntad popular.
Al respecto sostuvo la Corte: “En
esa medida es claro que la existencia de límites a los aportes, además de
ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el
principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el
proceso de formación  de la iniciativa popular, para evitar que este
mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y
utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales” (Negrillas de
la Sala).
74.5. En el mismo pronunciamiento
C-141 de 2010, esta Corporación distinguió, para efectos de la financiación de
campañas a favor de los mecanismos de participación ciudadana, la existencia de
dos clases de topes: (i) los individuales, entendidos como la
suma máxima de dinero o de aportes en especie que puede dar cada persona
natural o jurídica para el financiamiento de la campaña; y, (ii) los globales,
que se refieren a la sumatoria o total de aportes, en dinero o especie.
Se señaló así mismo que estos
topes deberán ser determinados por el Consejo Nacional Electoral, y tienen como
principal objetivo “(…) garantizar que no se distorsione el interés
ciudadano frente a un tema específico sólo porque los promotores
disponen de una cantidad ilimitada de recursos”.
74.6. En la misma sentencia C-141
de 2010 la Corte resaltó la importancia esencial que la regla de
imposición de topes máximos a las campañas tiene para garantizar los principios
de transparencia e igualdad, y para combatir la corrupción en los procesos
electorales.
En punto a la importancia de la
fijación de montos máximos de financiación,  como tema esencial para garantizar
la transparencia, expuso la Corte:
“[E]l
principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de
instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al
igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada
campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el
deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean
diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que
incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados”
(negrillas de la Sala).
Así
mismo, expresó que el señalamiento de claros límites a las cuantías máximas de
financiación privada de las campañas electorales, constituye una restricción
necesaria para garantizar la transparencia, ya que “… no se entendería que
las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada
opción política, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir,
que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus
orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como
en el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución”.
En
dicho fallo la Corte precisó igualmente, que el establecimiento de límites a
las cantidades y montos globales que pueden aportarse por parte de particulares
a las campañas políticas, o de topes a las contribuciones provenientes del
sector privado en la financiación de estas campañas, reviste tal trascendencia,
que esta regla constituye el principal contenido que informa a los principios
de pluralismo político y de igualdad, los cuales deben garantizarse en todas
las campaña políticas y electorales, así como en la implementación de los
mecanismos de participación ciudadana. De otra parte, evidenció la
jurisprudencia constitucional, que las limitaciones a los montos de
financiación privada, constituyen un claro mandato constitucional que se
encuentra en armonía con la tendencia en el ámbito internacional, encaminada a
regular y limitar de manera detallada el tema de la financiación privada de las
campañas políticas, a través de la fijación de cuantías máximas de
contribuciones por parte de particulares, con el fin de evitar todo abuso del
poder económico en la actividad política, de prevenir el fenómeno de la
corrupción y evitar la injerencia de intereses particulares que vicien los
procesos democráticos.
En
este sentido, expresó la Corte que la fijación de topes máximos a las
contribuciones de particulares a las campañas políticas, tiene un doble efecto
democrático: de un lado garantizar la igualdad en la contienda electoral, y de
otro lado, el pluralismo político, ya que con esta medida se logra evitar que
partidos y candidatos con mayores recursos económicos tengan una mayor visibilidad
ante el electorado y logren una ventaja considerativa e inaceptable en materia
de mecanismos de participación.
74.7. Esta línea jurisprudencial
fue reiterada en la sentencia C-397 de 2010, con ocasión de la revisión de
constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009, en donde se examinó el referendo que
pretendía imponer la pena de prisión perpetua para los delitos de homicidio
doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y
secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física y/o mental. En esa oportunidad, la Corte expuso similares argumentos
para mostrar clara y enfáticamente la importancia y necesidad que reviste la
regla de establecer límites a los aportes privados en la financiación de campañas,
ya que con esto se pretende impermeabilizar estos procesos democráticos frente
a las posibles injerencias de particulares, que al poder respaldar
económicamente una campaña de participación popular, terminan presentando sus
intereses bajo la apariencia de iniciativa ciudadana.
Al respecto sostuvo:
“La exigencia
de topes a la financiación privada para el caso de la iniciativa ciudadana para
convocar un referendo constitucional cumple una función fundamental: garantizar
que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico, solo
porque se es capaz de mover un número ilimitado de recursos.
(…)
En esa medida
es claro que la existencia de límites a los aportes además de ser un requisito
ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio
democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de
formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado
por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en procura de
intereses particulares o sectoriales.”
74.8. En síntesis, ha señalado de
manera reiterada la jurisprudencia constitucional que si bien a la financiación
de campañas, tanto electorales como de mecanismos de participación ciudadana,
pueden concurrir parcialmente aportes privados, los mismos no pueden ser
ilimitados, ya que en el caso de las campañas electorales, por expreso mandato
constitucional del artículo 109 Superior, el cual debe ser regulado en detalle
por el Legislador, es necesario establecer la regla de cuantías máximas, topes
máximos de los montos de financiación o límites a la financiación por
particulares, ya que esta trascendental regla se deriva de un mandato
constitucional expreso, y cumple con las finalidades de garantizar los
principios de igualdad, transparencia y pluralismo político en las contiendas
políticas y electorales, y de garantizar la esencia misma de una verdadera
democracia constitucional, al preservar la conformación legítima de la voluntad
popular libre de injerencias ilegítimas o desproporcionadas de los grupos
económicos de poder o de intereses particulares que no consulten el bien
colectivo o el interés general.
75. Con fundamento en las
consideraciones expuestas, la Corte extrae las siguientes conclusiones sobre la
constitucionalidad de la norma bajo estudio:
75.1. El artículo 23 del Proyecto
regula lo concerniente a los límites a la financiación privada para los
partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos, candidatos o
campañas. En el inciso primero de esta norma, se prevé que (i) el monto
máximo de créditos o recursos originados en fuentes de financiación privada,
que será el valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva
campaña; y que (ii) tampoco podrán recaudar contribuciones y donaciones
individuales superiores al 10% del valor total de gastos que se puedan realizar
en la respectiva campaña.
El inciso
segundo de este precepto normativo fija las reglas respecto del límite de la
financiación cuya fuente sean los recursos propios del candidato, del cónyuge,
compañero permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, de
conformidad con una lectura sistemática con el numeral 2º del artículo 20 del
Proyecto, estableciendo tres mandatos al respecto: (i) que dicha
financiación no estará sometida a los límites individuales a que se refiere
esta disposición; (ii) que no obstante lo anterior, en ningún caso la
sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de
gastos de la campaña; y (iii) que el valor de los créditos de cualquier
origen tampoco estará sometido a límites individuales.
El inciso tercero de la norma,
adopta medidas respecto de la cancelación de obligaciones pendientes de pago
por parte de los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos,
con posterioridad a las campañas electorales, estipulando que (i) estas
obligaciones se podrán pagar previa autorización del Consejo Nacional
Electoral; (ii) mediante a) la condonación parcial de créditos, o b) con
recursos originados en fuentes de financiación privada, siempre y cuando se
respeten los límites individuales señalados en esa disposición; y que (iii) tales
condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni
los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones.
75.2 Encuentra la Sala que en
esta norma el legislador estatutario se aviene al mandato constitucional,
contenido en el artículo 109 Superior, en el sentido de limitar el monto máximo
de las contribuciones privadas a los partidos, movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos, a través de reglas y criterios que para tales
efectos determinará mediante la ley. Esto en la medida que el legislador
estatutario se centra en prever un modelo de topes, tanto globales como
individuales, de la financiación privada, ámbito de regulación reconocido por
el inciso cuarto de la citada norma constitucional.
75.3 De
otra parte, encuentra la Sala que debe realizar un análisis particular de lo
normado en el segundo inciso del artículo bajo estudio, en cuanto allí fijan
los límites de la financiación cuya fuente sean los recursos propios del
candidato, del cónyuge, compañero permanente o parientes hasta el cuarto grado
de consanguinidad, estableciendo tres mandatos al respecto: (i) que
dicha financiación no estará sometida a los límites individuales a que se
refiere esa disposición; (ii) que no obstante lo anterior, en ningún
caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total
de gastos de la campaña; y también establece (iii) que el valor de los
créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Para la Sala, la decisión del
legislador estatutario de exceptuar a este tipo de aportes privados, es
razonable y responde a fines constitucionalmente valiosos.  En distintos
apartados de esta sentencia se ha señalado cómo, aunque la financiación privada
es una fuente de recursos para los partidos y movimientos, constitucionalmente
válida, no por ello deben desestimarse los riesgos que contrae, relacionados
con la posibilidad que el aportante, sobre todo cuando opera de manera
desmedida e interesada en la satisfacción de objetivos particulares, termine
por cooptar la agenda de acción política del candidato elegido.  Así, resulta
razonable que con el fin de evitar que estos terceros aportantes logren tales
propósitos, el legislador estatutario permita que la financiación propia y de
los familiares del candidato no esté sometida a topes individuales, ya que
dicha fuente de recursos no concurriría en los riesgos antes evidenciados, al
no provenir de estos terceros aportantes.  Ahora bien, no puede perderse de
vista que el precepto estatutario en todo caso somete ese financiación al tope
global, al indicar que la sumatoria de los aportes mencionados  no podrá
superior al monto total de los gastos de campaña.  Así, una regulación de esta
naturaleza resulta conforme a la Carta Política.
75.4. En relación con el tercer inciso
de la norma, esta Sala no encuentra objeción constitucional alguna, ya que solo
está permitiendo que las obligaciones pendientes de pago por parte de los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, sean
pagadas con (i) la condonación parcial de créditos, o con (ii)
recursos originados en fuentes de financiación privada, a partir de dos
condicionamientos: (a) que haya transcurrido la jornada de elecciones y
terminada la campaña, y (b) que se cuente con autorización previa del Consejo
Nacional Electoral. Estima la Corte, que estas disposiciones encuentran
respaldo constitucional en el mandato del artículo 109 Superior, por cuanto (i)
permiten la financiación mixta con recursos privados de las campañas
electorales, (ii) fijando al mismo tiempo límites a los montos de
financiación privada, y (iii) previendo medidas de control y vigilancia
a través de la autorización previa de la autoridad competente, en este caso,
del Consejo Nacional Electoral. Por esta razón, esta norma será declarada
exequible en la parte resolutiva de este fallo.
En consecuencia, la Sala
declarará la exequibilidad del artículo 23 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 24. Límites al monto
de gastos
76. Sobre el tema de límites al
monto de gastos de las campañas electorales, el artículo 109 de la Constitución
Política consagra que mediante la Ley “(t)ambién se podrá limitar el monto
de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así
como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley”.
A partir de
la disposición superior, en punto a este tema se derivan dos mandatos
constitucionales: (i) que se podrá limitar, por expresa autorización de
la Carta Política, el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas
electorales; y (ii) que la fijación de las reglas y criterios para limitar
los gastos de los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o
candidatos, en las campañas electorales, corresponderá a la ley.
77. En forma
análoga y simultánea a los argumentos expuestos en el acápite anterior en
relación con los límites a los montos de la financiación privada a las campañas
políticas y electorales, la jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado de
manera reiterada en relación con los límites a los montos de los gastos que las
organizaciones políticas pueden realizar en el desarrollo de las contiendas
políticas y electorales, y la igual importancia de esta limitación para la
garantía de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político.
Así en la sentencia C-141 de
2010, esta Corte enfatizó en que el principio de transparencia en asuntos
electorales se garantiza igualmente a través del establecimiento de reglas
precisas acerca de la limitación en el monto de gastos, de manera que
paralelamente se establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término
de las elecciones, y se prevean sanciones para los candidatos que incumplan con
estas reglas o que superen los montos máximos de gastos autorizados, de manera
que se evite la corrupción en los procesos electorales.
En el mismo pronunciamiento, la
Corte resaltó la importancia que para los principios de igualdad y pluralismo
político, reviste la limitación de las cantidades o montos globales que pueden
gastarse en las campañas. Al respecto, expresó que con el fin de conjurar los
peligros que pueden generar la diferencias entre los candidatos en competencia
derivados del poder y uso de los recursos económicos, se explica que “(…)
las legislaciones electorales contemporáneas apunten a (…) (ii) limitar las
cantidades o montos globales que pueden gastarse en las campañas, el origen
de los recursos, al igual que su destinación, siendo necesaria la rendición de
cuentas;” (énfasis de la Sala).
De otra parte, expresó que la
limitación respecto de los montos de los gastos de las organizaciones políticas
y electorales va de la mano con la restricción respecto de los montos máximos
de financiación por parte de particulares, de campañas electorales o de
mecanismos de participación ciudadana, de manera que se logre con esta medida
el mismo efecto dual de garantía de la igualdad y del pluralismo político, al
evitar ventajas políticas y electorales inaceptables derivadas del mayor gasto
de recursos económicos.
78. Con fundamento en las
anteriores consideraciones, la Sala colige las siguientes conclusiones en
relación con el análisis constitucional del artículo 24 bajo estudio:
78.1 El artículo 24 del Proyecto
de Ley Estatutaria regula los límites al monto de gastos de las campañas
electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular. El
inciso primero de esta norma determina (i) la entidad que se encargará de
fijar los límites al monto de gastos, que será el Consejo Nacional Electoral; (ii)
el tiempo en el cual deberán ser fijados los límites al monto de gastos de las
campañas electorales, que será el mes de enero de cada año; y (iii) los
criterios que deberá tener en cuenta el Consejo Nacional Electoral para la
fijación de los límites al monto de gastos, los cuales se fijarán teniendo en
cuenta a) los costos reales de las campañas, b) el correspondiente censo
electoral, y c) la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las
mismas.
El inciso segundo establece la
obligación del Consejo Nacional Electoral, con el apoyo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, de realizar periódicamente los estudios que
correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos
fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
El inciso tercero señala las
reglas y criterios para la fijación del monto máximo de gastos por parte del
Consejo Nacional Electoral, de manera que se determinará de manera diferencial
teniendo en cuenta (i) si se trata de un candidato a cargo uninominal o
por lista de candidatos a corporaciones de elección popular; y (ii) si
se trata de listas con voto preferente, caso en el cual se calculará el monto
máximo de gastos para cada uno de los integrantes de la lista, de manera
proporcional, esto es, dividiendo el monto máximo de gastos de la lista por el
número de candidatos inscritos. (iii) Adicionalmente, esta norma
determina que el Consejo Nacional Electoral señalará el monto máximo que se puede invertir en la campaña electoral institucional
a favor los sus candidatos o listas, por parte de cada partido o movimiento con
personería jurídica.
El
parágrafo transitorio de la norma, determina la obligación del Consejo Nacional
Electoral y el Ministerio de Hacienda, de realizar un estudio base para la
actualización de los costos reales de las campañas, dentro del año siguiente a
la entrada en vigencia de la presente ley estatutaria.
78.2 Evidencia la Sala que esta
disposición se aviene con el mandato constitucional contenido en el artículo
109 de la Constitución Política, en tanto que el legislador estatutario (i)
se encuentra limitando, por expresa autorización de la Carta Política, el monto
de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas electorales; y (ii)
por tanto fija mediante ley las reglas y criterios para limitar los gastos de
los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, en
las campañas electorales, en relación con aspectos tales como la entidad
encargada, los tiempos de fijación, los criterios a tener en cuenta (inciso
primero); la obligación de realización de estudios para fijar el límite al
monto de gastos (inciso segundo); las reglas y criterios diferenciales para la
fijación del monto máximo de gastos para los candidatos a cargo uninominal o
por lista de candidatos a corporaciones de elección popular, y de listas con
voto preferente, así como el monto máximo que se
podrá invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos
o listas, por parte de cada partido o movimiento con personería jurídica,
determinado por el Consejo Nacional Electoral (inciso tercero).
Considera la Sala que este
artículo se encuentra regulando una trascendental materia, como es la relativa
a los límites de gastos de las campañas electorales de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos, y que lo hace de una manera
razonable y proporcional, utilizando criterios que garantizan la igualdad, la
transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública, y que otorgan
competencias al Consejo Nacional Electoral para establecer estos límites, por
lo que no se encuentra objeción alguna desde el punto de vista constitucional.
78.3.
Finalmente, encuentra la Sala que esta disposición se encuentra en plena armonía
con las reglas jurisprudenciales que en relación con los límites a los montos
de los gastos que las organizaciones políticas ha establecido esta Corporación,
en cuanto el legislador otorga la importancia debida a la limitación del monto
de los gastos de las campañas electorales para la garantía de los principios de
transparencia, igualdad y pluralismo político.
Por lo tanto,
la Sala declarará la exequibilidad del artículo 24 del presente Proyecto de Ley
estatutaria, en la parte resolutiva de esta providencia.
Artículo
25. Administración de recursos y presentación de informes
79. El artículo 25 del
Proyecto de Ley adopta medidas en relación con la administración de los
recursos de las campañas electorales por parte de gerentes  y la presentación
de informes.  En el inciso primero se estipula (i) el monto máximo de
gastos de las campañas electorales que requiere que se designe gerente de
campaña, monto que debe ser superior a doscientos  salarios mínimos legales
mensuales; (ii) que estos recursos deberán originarse en fuentes de
financiación privada; (iii) que la designación de los gerentes de
campaña se llevará a cabo por los candidatos a los cargos uninominales y a las
corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente; y (iv)
finalmente, que en los casos de listas cerradas el gerente será designado de
común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o
comité promotor del grupo significativo de ciudadanos.
El inciso segundo del artículo 25 analizado (i)
estipula la forma en que el gerente de campaña recibirá y administrará los
recursos en dinero a través de una cuenta única y de subcuentas en una entidad
financiera legalmente autorizada; (ii) consagra una exención del
impuesto a las transacciones bancarias para estas cuentas bancarias; y (iii)
determina que se establecerá un régimen especial de control y vigilancia
administrativa al manejo de estas cuentas, por parte de la Superintendencia
Financiera, con el fin de garantizar la transparencia en el manejo de las
mismas.
El inciso cuarto (i) faculta al partido o movimiento
político con personería jurídica para adoptar reglas especiales con el fin de
garantizar la transparencia, moralidad e igualdad en: a) la financiación y
administración de las campañas; b) la designación de los gerentes de campaña, y
c) demás aspectos que consideren necesarios; y (ii) así mismo establece
que a efectos de que el Consejo Nacional Electoral pueda ejercer la vigilancia
y control que le corresponde, la reglamentación que adopte el partido o
movimiento político deberá ser registrada ante esa entidad.
El inciso quinto, regula lo atinente a la presentación de
informes de ingresos y egresos de las campañas electorales por parte de los
partidos, movimientos políticos, candidatos o gerentes, así como el contenido
de los mismos, estableciendo que (i) la reglamentación del procedimiento
para la presentación de estos informes estará en cabeza del Consejo Nacional
Electoral; (ii) la reglamentación deberá determinar las obligaciones y
responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o
gerentes; (iii) la reglamentación deberá permitir reconocer la
financiación estatal total o parcial de acuerdo con los informes presentados; y
que (iv) el procedimiento adoptado para la presentación de informes
deberá igualmente permitir poder determinar la responsabilidad que corresponde
a cada uno de los obligados a presentar dichos informes, en caso de
incumplimiento de sus obligaciones individuales.
Por su parte, el inciso sexto, (i) diferencia entre
a) los informes consolidados de ingresos y egresos de las campañas electorales,
por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, y b) los informes individuales de los gerentes y candidatos de los
respectivos partidos, movimientos o grupo significativo de ciudadanos; (ii)
regula lo correspondiente al término para la presentación de los informes
consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales, por parte de los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, ante el
Consejo Nacional Electoral, término que será dentro de los dos meses siguientes
a la fecha de la votación; y (iii) señala el término para la
presentación de los informes individuales de ingresos y gastos de las campañas,
por parte de los gerentes de campaña y candidatos del respectivo partido,
movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, el cual será dentro
del mes siguiente a la fecha de la votación.
El parágrafo
1º de este artículo establece que (i) los
informes consolidados que deben presentar los partidos y movimientos políticos
ante el Consejo Nacional Electoral, se elaborarán con base en los informes
parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, con base en la
reglamentación fijada por dicha entidad; y (ii) que tales informes
deberán incluir el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados
con cargo a los recursos propios.
Finalmente,
el parágrafo 2º de la misma normativa, determina (i) la obligación de
designar a un grupo de auditores, por parte de los partidos, movimientos o
grupos significativos de ciudadanos; (ii) que deberá cubrir las
diferentes jurisdicciones; (iii) con el fin de certificar durante la
campaña el cumplimiento de las normas que se consagran en esta normativa.
80. Sobre esta normativa, debe
tenerse en cuenta que la Vista Fiscal considera que el parágrafo segundo del
artículo 25 del Proyecto que establece que es obligatorio constituir auditorías
para la administración de los recursos de las campañas, debe ser declarado
constitucional siempre y cuando se entienda que esta disposición no excluye el
control que realiza la Contraloría General de la República, tal y como lo hizo
la Corte en la sentencia C-089 de 1994.
81. El
artículo 109 Superior contiene una disposición expresa en relación con la
obligación de “los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos y candidatos” de “rendir públicamente cuentas sobre el
volumen, origen y destino de sus ingresos”.
De este
precepto constitucional se derivan los siguientes mandatos constitucionales: (i)
que las organizaciones políticas se encuentran obligadas a rendir públicamente
cuentas; (ii) que esta rendición de cuentas versará sobre el volumen, el
origen y el destino de sus ingresos; y que (iii) esta materia será
reglamentada por la ley, como parte de las condiciones y garantías legales en
lo relativo a la financiación de las campañas electorales de los candidatos
avalados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por
grupos significativos de ciudadanos, las cuales serán financiadas parcialmente
con recursos estatales.
82. Respecto
del tema de rendición de cuentas de los gastos realizados por los partidos y
movimientos políticos, así como por las campañas electorales, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sido enfática al manifestar, que tal exigencia
constituye un desarrollo del mandato de orden superior contenido en el artículo
109 de la Carta Política, con el fin de garantizar la transparencia en las
campañas electorales de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y
vigilancia necesario y obligatorio por parte del Consejo Nacional Electoral.
Así, en la
sentencia C-089 de 1994, la Corte se refirió a la exigencia de la rendición de
cuentas de los gastos realizados en una campaña electoral, considerando que
constituye una condición necesaria para obtener claridad en el manejo de los
recursos, derivada de la obligación constitucional que tienen los partidos y
movimientos políticos de rendir cuentas sobre sus ingresos.
Igualmente,
mediante la sentencia C-1153 de 2005 la jurisprudencia de esta Corte expresó
que en ejercicio de la obligación constitucional de rendición de cuentas de las
campañas electorales y del deber de la Consejo Nacional Electoral de velar por
el cumplimiento sobre las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley
puede facultar a esta institución para que adelante auditorías o revisorías
sobre las campañas presidenciales y para sancionarlas  en caso de que se
compruebe alguna irregularidad.
82.1 De otra
parte, la jurisprudencia de esta Corte, ha considerado que la rendición de
cuentas constituye una exigencia constitucional, que puede ser desarrollada
válidamente por el legislador, en razón a que se encuentra consagrada con el
fin de garantizar el principio de transparencia.
A este
respecto, dijo la Corte en la sentencia C-141 de 2010:
“[E]l
principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de
instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación,
al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada
campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el
deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e
igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido
político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos
autorizados”(Resalta la Sala).
82.2 En relación con el tema de
administración interna y presentación de informes por parte de las
organizaciones políticas, la Corte se ha pronunciado en reiteradas
oportunidades para establecer que es necesaria la designación de gerentes para
las campañas políticas, los cuales deben ser diferentes del candidato, lo que
no obstante no exime de responsabilidad al candidato por el manejo de los
recursos de la campaña.
En este sentido, en la sentencia
C-1153 de 2005, la Corte expresó que “[p]uede exigirse el nombramiento de un
gerente para la campaña política, diferente del candidato, pues existen
aspectos de manejo que por la pericia y la disposición no pueden ser
enfrentados por él mismo. Esto no desplaza la responsabilidad solidaria que
tiene el candidato a la Presidencia por el manejo de los recursos de su campaña”.
82.3. En el mismo fallo
mencionado, esta Corporación se refirió al tema de la rendición de
cuentas y auditorías, estimando que en ejercicio de la obligación
constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber
del Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento de las normas sobre
partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para
que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas presidenciales y para
sancionarlas  en caso de que se compruebe alguna irregularidad.
82.4 De otra parte, en la misma
sentencia, la Corte se refirió a la procedencia y validez constitucional
de la adopción de medidas tributarias como las  exenciones de impuestos,
estableciendo que estas pueden entenderse como una forma de financiamiento
público indirecto o como un subsidio público para cubrir los costos de las
campañas electorales, como parte del desarrollo del mandato constitucional de
financiación preponderantemente estatal, pero que en todo caso estas exenciones
deben establecerse observando el principio de legalidad del tributo, el cual
implica que sólo el Congreso puede establecer los impuestos y las exenciones a
los mismos, de manera que, se puede eximir de impuestos a las campañas
electorales, si se hace en condiciones de igualdad y por el legislador.
A este respecto sostuvo:
“La
exención en comento puede ser vista como una forma de subsidio público para los
costos electorales, o una forma de financiamiento público indirecto de las
campañas presidenciales. En cualquier caso, cae bajo la previsión
constitucional de financiación preponderantemente pública de tales campañas,
que en tal virtud resulta ajustada a la Carta”.
83. Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala concluye lo siguiente respecto de la
constitucionalidad de la norma:
83.1 Encuentra la Sala que el
artículo 25 al regular la administración de los recursos y presentación de
informes, establece las siguientes reglas:
(i) Los recursos de las
campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de
financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados
por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas
cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas
el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto,
por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de
ciudadanos.
(ii) Los recursos en
dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente
de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá
igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere
necesarias para la descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán
exentas del impuesto a las transacciones bancarias. La Superintendencia
Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que
garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas.
(iii) El partido o
movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales
para la financiación y administración de las campañas, la designación de los
gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar
la transparencia, la moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser
registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y
control que le corresponde.
(iv) El Consejo Nacional
Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de
ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y
responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o
gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o
parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento
establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada
uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus
obligaciones individuales.
(v) Los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el
Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de
las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses
siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos
deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de
sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.
83.2. Así las
cosas, encuentra la Sala que estas reglas sobre la administración y
presentación de informes por parte de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos, por parte del legislador, son un claro desarrollo
del contenido del precepto superior del artículo 109 C.P., en cuanto prevé (i)
que las organizaciones políticas se encuentran obligadas a rendir públicamente
cuentas; (ii) que esta rendición de cuentas versará sobre el volumen, el
origen y el destino de sus ingresos; y que (iii) esta materia será
reglamentada por la ley, como parte de las condiciones y garantías legales
relacionadas con la financiación de las campañas electorales de los candidatos
avalados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por
grupos significativos de ciudadanos, las cuales serán financiadas parcialmente
con recursos estatales.
Por tanto,
estima la Corte que la fijación de reglas sobre administración y presentación
de informes, desarrollan el mandato constitucional sobre rendición pública de
cuentas de las campañas electorales, el cual se puede ejercer de manera idónea
y adecuada a través (i) de la designación de gerentes de campaña; (ii)
de medidas financieras que garanticen transparencia como la utilización de una
cuenta única; (iii) de otras medidas que garanticen la igualdad,
transparencia y moralidad pública, adoptadas por los partidos y movimientos
políticos, bajo el control y vigilancia del Consejo Nacional Electoral; (iv)
de mecanismos y medidas para la administración y presentación de informes
consolidados por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos, y de los informes parciales individuales de los
candidatos avalados por éstos y de los gerentes de campañas; y (v) a
través de la fijación por parte del Consejo Nacional Electoral de la
reglamentación especial al respecto. Medidas todas que se adoptan en la
disposición en examen.
83.3.
Acerca de los dos últimos incisos es importante señalar que se está refiriendo
a un sistema de control interno de los partidos que desemboca en la
presentación de informes de ingresos ante el Consejo Nacional Electoral,
respecto de lo cual es importante señalar que estas auditorías se llevarán a
cabo sin perjuicio del control y vigilancia que desde luego le corresponde al
CNE, ni del control fiscal que le corresponde a la Contraloría General de la
Republica –art. 267-, tal y como lo aclaró esta Corte en la sentencia C-089 de
1994.
83.4.
Finalmente, en criterio de esta Sala, las disposiciones contenidas en esta
norma se ajustan plenamente a las reglas jurisprudenciales fijadas en los
pronunciamientos de esta Corte, ya que se consagran medidas que respetan (i)
la obligación del Legislador de desarrollar preceptos que garanticen la
rendición pública de cuentas, la administración de los recursos y la
presentación de informes, con el fin de garantizar la transparencia en las
campañas electorales de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y
vigilancia necesario y obligatorio por parte del CNE; (ii) la validez,
desde el punto de vista constitucional, de medidas como la designación de
gerentes de campañas que garanticen una administración proba de los recursos de
las mismas, gerentes que deben ser diferentes del candidato, lo que no obstante
no exime de responsabilidad a éste por el manejo de los recursos de la campaña;
(iii) la constitucionalidad de medidas como las auditorías, ya que en
ejercicio de la obligación constitucional de rendición de cuentas de las
campañas electorales y del deber del Consejo Nacional Electoral de velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede
facultar a esta institución para que adelante mecanismos de esa índole sobre
las campañas electorales y para sancionarlas, en caso de que se compruebe
alguna irregularidad, sin perjuicio del control y vigilancia que deben ejercer
tanto el Consejo Nacional Electoral como el control fiscal que debe ejercer la
Contraloría General de la República; y (iv) la procedencia
constitucional de la adopción de medidas tributarias como las  exenciones de
impuestos, en razón a que éstas pueden entenderse como una forma de financiamiento
público indirecto o como un subsidio público para cubrir los costos de las
campañas electorales, en los términos antes explicados.
83.5. Por
consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 25 del presente
Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo
26. Pérdida del cargo por violación de los límites al monto de gastos
84. El inciso
séptimo del artículo 109 de la Constitución Política consagra que “[p]ara
las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto
legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las
campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura
o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este
precepto”. (Resalta la Sala)
A partir de
este precepto constitucional se derivan las siguientes implicaciones
normativas: (i) que la violación de los topes máximos de financiación de
las campañas, que haya sido debidamente comprobada, acarreará la sanción de la
pérdida de la investidura o del cargo; y (ii) que mediante ley podrán
determinarse otras sanciones por violación de los mandatos constitucionales
contenidos en el artículo 109 Superior.
85. El tema relativo a las
sanciones por la violación de topes o límites de gastos o financiación de las
campañas políticas y electorales, ha merecido algunos pronunciamientos por
parte de esta Corporación.
85.1 Este asunto fue estudiado
por esta Corporación en la sentencia C-1153 de 2005, en la que se planteó:
“la Corte
considera apropiado que se ordene la devolución total o parcial de los
dineros de la campaña en caso de superación de topes, obviamente, entendida
dicha facultad sancionatoria dentro de los límites proporcionales, pues no
podría considerarse que la superación de los topes en niveles menores produzca
la obligación de devolver todos los aportes hechos.
(…)
En efecto, siendo
la sanción más severa de cuantas consagra el artículo en mención, es entendible
y razonable que el candidato elegido a la presidencia sólo pueda ser objeto de
pérdida del cargo por afrenta gravísima contra el régimen de la financiación de
las campañas. Aunque, como es lógico, el Congreso determinará la gravedad
de la falta, el principio de proporcionalidad impone que la sanción allí
prevista no sea aplicada sino por agresiones de magnitud significativa contra
el régimen de financiación de campañas” (negrillas de la Sala).
85.2. De otra parte, en la
sentencia C-141 de 2010, la Corte precisó que el establecimiento de
sanciones para el candidato o el partido político debido al incumplimiento
respecto del monto de recursos de una campaña electoral o del deber de rendir
cuentas o balances al término de las elecciones, es válido constitucionalmente
y se origina en la concreción del principio de transparencia.
A este respecto dijo la Corte: “[E]l
principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de
instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación,
al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada
campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber
de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean
diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que
incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados.”
Así mismo, la Corte consideró en
ese pronunciamiento, que el establecimiento de sanciones se deriva del deber de
cumplir con unos montos máximos de gastos para las campañas electorales, lo
cual a su vez se encuentra estatuido, como  se indicó en apartado anterior,
para garantizar el principio de igualdad y pluralismo político en las campañas
políticas y electorales.
86. Con fundamento en lo
expuesto, concluye la Sala que el artículo bajo estudio, en tanto prevé
sanciones por incumplimiento de los montos máximos de gastos en las campañas es
plenamente constitucional por las siguientes razones:
86.1. El artículo 26 del Proyecto
regula lo concerniente a la posibilidad de sanción con pérdida del cargo por
violación de los límites al monto de gastos: (i) para los candidatos
elegidos a corporaciones públicas, de conformidad con los procedimientos
establecidos por la Constitución y la ley; (ii) para los alcaldes y
gobernadores, a través del procedimiento para declarar la nulidad de la
elección previsto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y la
fijación del término de caducidad contado a partir de la ejecutoria del acto
administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la
violación de los límites al monto de gastos; y (iii) dispone la
obligación por parte del CNE, una vez establecida la violación de los límites
al monto de gastos, de presentar ante la autoridad competente, la
correspondiente solicitud de pérdida del cargo.
86.2. Estas
medidas se ajustan plenamente a lo dispuesto por el inciso séptimo del artículo
109 de la Constitución Política que consagra expresamente que (i) la
violación de los topes máximos de financiación de las campañas, que haya sido
debidamente comprobada, acarreará la sanción de la pérdida de la investidura o
del cargo; y (ii) mediante ley, podrán determinarse otras sanciones por
violación de los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109
Superior.
Por tanto, las sanciones
estatuidas por el Legislador debido a la violación del límite al monto de
gastos autorizados por la ley, constituye para la Corte un claro desarrollo del
expreso mando constitucional, contenido en el artículo 109 Superior.  En todo
caso, estas sanciones, deberán adoptarse con plena garantía de los principios,
valores y derechos constitucionales, tales como el respeto del debido proceso,
entre otros derechos, así como ser razonables y proporcionales. Encuentra la
Sala que en este caso, estos criterios constitucionales para la imposición de
sanciones se encuentran plenamente salvaguardados, ya que la norma prevé que
las sanciones se impondrán (i) de conformidad con los procedimientos
establecidos por la Constitución y la ley para los candidatos elegidos a
corporaciones públicas; (ii) de acuerdo con el procedimiento contencioso
administrativo respectivo para el caso de los alcaldes y gobernadores; y (iii)
que se iniciarán a través de la solicitud de pérdida del cargo que deberá
presentar el Consejo Nacional Electoral, una vez haya sido establecida la
violación de los límites al monto de gastos.
86.3.
Finalmente, encuentra la Sala que esta disposición se ajusta plenamente a las
reglas jurisprudenciales que sobre la imposición de sanciones por la violación
de topes o límites de gastos o financiación de las campañas políticas y
electorales, ha desarrollado esta Corporación, en cuanto (i) ha avalado
la constitucionalidad de sanciones que van desde la devolución total o parcial
de los dineros de la campaña, hasta las más graves, tales como la pérdida de la
investidura o del cargo; (ii) ha aclarado que estas sanciones se pueden
imponer tanto al candidato como al partido; y (iii) se encuentran
dirigidas a garantizar los principios de transparencia y de moralidad pública
en el manejo de la financiación de las campañas electorales.
Por
consiguiente, con base en las razones expuestas, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 26 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Capítulo
III. Disposiciones comunes
Artículo
27. Financiación prohibida
87. El inciso noveno del artículo
109 Superior consagra que “Es prohibido a los Partidos y Movimientos
Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para
campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. || Ningún
tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios
del orden público”.
De esta mandato constitucional se
derivan los siguientes consecuencias normativas: (i) que por expreso
mandato constitucional, se encuentra prohibido para los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas
electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras; y (ii) que
se proscriben los fines antidemocráticos o atentatorios del orden público para
cualquier tipo de financiación privada.
87.1. De otra
parte, el artículo 110 C.P. prevé que se “prohíbe a quienes desempeñan
funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o
candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley. El incumplimiento de estas prohibiciones será causal de
remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
De este
precepto se deduce los siguientes mandatos: (i) que se encuentra
prohibido a los funcionarios públicos hacer cualquier tipo de contribución a
los partidos, movimientos o candidatos; (ii) que se encuentra prohibido
a los funcionarios públicos que induzcan a otros a hacer contribuciones a los
partidos, movimientos o candidatos; (iii) que la ley podrá establecer
algunas excepciones a este respecto; y (iv) que se sancionará con
remoción del cargo o pérdida de investidura a los funcionarios públicos que
incumplan con estas prohibiciones.
87.2.
Evidencia la Corte, que otro de los temas relevantes que se derivan de la
reforma política de 2009, mediante la cual se modificó el artículo 109 C.P., es
el que tiene relación con las prohibiciones de financiación de las campañas
electorales de los partidos y movimientos políticos, y de los grupos
significativos de ciudadanos, de recibir financiación para sus campañas
electorales de índole extranjera, al igual que la exigencia que las
contribuciones nacionales no tengan fines antidemocráticos o atentatorios del
orden público.
De esta
manera, reitera la Sala que la reforma política de 2009 tiene como finalidad la
adopción de medidas dirigidas a evitar la cooptación ilegal de los partidos y
movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y en punto al tema
que ahora nos ocupa, a evitar la financiación con dineros o recursos
provenientes de personas naturales o jurídicas extranjeras, o de diferentes
formas de ilegalidad, así como la falta de transparencia o la afectación de la
voluntad popular y la erosión de los presupuestos normativos propios de un
Estado Democrático y Constitucional de Derecho.
87.3. La
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática y reiterativa al afirmar la
necesidad y urgencia de establecer disposiciones que desarrollen el mandato
constitucional relativo a la financiación de partidos, movimientos y grupos
políticos, específicamente en relación con las prohibiciones expresas sobre
fuentes ilícitas de financiación de las organizaciones políticas y electorales.
87.4. Al respecto resaltó la
Corte en las sentencias C-089 de 1994 y C-1153 de 2005, la necesidad de
prevenir el fenómeno de la corrupción y la financiación con recursos ilícitos
de los procesos democráticos. Así afirmó, que con esta clase de disposiciones
prohibitivas, es que se busca combatir la corrupción, tal y como se expuso en
la sentencia C-1153 de 2005.
87.5. Igualmente, sobre el tema
de la financiación prohibida, esta Corte se pronunció especialmente en la
sentencia C-141 de 2010, en la cual sostuvo que la determinación del
origen ilícito o de las fuentes ilegales de financiación, constituye un
requisito sine qua non para la garantía del principio de transparencia
en materia electoral, ya que éste se materializa a través de “… instrumentos
encaminados a determinar con precisión el origen, … de los recursos económicos
que soportan una determinada campaña electoral”. De este mandato es que se
deriva la necesidad de que el Legislador establezca las prohibiciones expresas
respecto de las fuentes ilícitas de financiación para las organizaciones
políticas y las campañas electorales.
En
este mismo pronunciamiento, la Corte sostuvo que las prohibiciones expresas
respecto de la procedencia de las sumas de dinero que aporten agentes
particulares a las campañas políticas y electorales es primordial para
garantizar el postulado de transparencia, puesto que en aras de hacer efectivo
este principio, las organizaciones políticas no pueden ser ajenas a la
determinación del origen lícito o ilícito de sus recursos, así como de los
montos. A este respecto afirmó: “… no se entendería que las campañas que
apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opción política,
fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que
pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes
lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en
el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución”.
Igualmente, en el fallo en
mención, esta Corporación insistió en que la prohibición de financiación de
organizaciones políticas con recursos que provengan de fuentes ilícitas,
constituye también un requisito indispensable para hacer efectivos los
principios de igualdad y pluralismo político, de cuyo contenido normativo se
desprende la necesaria determinación del origen de los recursos, con el fin de
establecer si éstos proceden de fuentes lícitas o ilícitas, ya que en el último
caso, con la financiación ilegal de los procesos democráticos, se estaría
minando los fundamentos normativos propios de la democracia constitucional,
vulnerando gravemente la moralidad pública, cometiendo un ilícito y afectando
la confianza ciudadana, así como la conformación de la voluntad popular.
88. Con fundamento en lo
expuesto, encuentra la Sala que el artículo 27 es plenamente constitucional por
las siguientes razones:
88.1. El artículo 27 contiene
disposiciones relativas a la financiación prohibida para los partidos,
movimientos políticos y campañas electorales, de manera que proscribe siete
fuentes de financiación ilícita: (i) la financiación que provenga,
directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas
extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para
el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; (ii)
la financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto
financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; (iii)
las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real,
personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales
se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio; (iv) las
contribuciones anónimas; (v) las de personas naturales contra las cuales
se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos
relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados
ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los
mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad; (vi) las
que provengan de personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los
miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar
aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con
destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en
las que participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada
previstos en el artículo 25 del Proyecto de Ley; y (vii) las que
provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior
se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios
estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan
licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y
azar.
88.2 Estas disposiciones
relativas a la financiación prohibida para partidos, movimientos políticos con
personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos, no solo no son
contrarias a la Constitución Política sino que en cambio disponen un claro
desarrollo de las disposiciones contenidas en el artículo 109 Superior, mandato
superior del cual se deriva (i) la expresa prohibición para los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, de recibir
financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas
extranjeras; y (ii) la proscripción de fines antidemocráticos o
atentatorios del orden público para cualquier tipo de financiación privada.
88.3 Así, de
las siete fuentes de financiación que se encuentran prohibidas por el
legislador, las de los numerales primero y segundo, relativas a) a la
financiación que provenga, directa o indirectamente, de gobiernos o personas
naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de
cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas
electorales; y b) la financiación que se derive de actividades ilícitas o
tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden
público; son concreciones legales de expresos mandatos constituciones que
contienen estas prohibiciones en el artículo 109 Superior, que el Legislador
reitera casi literalmente en la reglamentación estatutaria.
88.4. La
prohibición contenida en el numeral sexto del artículo 27 del Proyecto de Ley
Estatutaria, respecto de las contribuciones que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
del Proyecto de Ley, encuentra un claro sustento constitucional en lo dispuesto
por el artículo 110 C.P. en el cual se prevé que se prohíbe a quienes
desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos
o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley, y que el incumplimiento de estas prohibiciones será causal
de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.
88.5. Por su parte, en relación
con la prohibición contenida en el numeral quinto, relativa a las
contribuciones de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado
acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la
financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico,
delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de
participación democrática y de lesa humanidad; considera la Sala que no vulnera
el principio de presunción de inocencia, ni del debido proceso, consagrado en
el artículo 29 Superior, como erróneamente lo estima uno de los intervinientes.
Lo anterior, por cuanto esta norma no implica de ninguna manera efecto jurídico
alguno en materia penal, respecto de la determinación de responsabilidad penal
individual en los hechos que se acusan o se imputan dentro de los debidos
procesos penales, sino que solo tiene efectos jurídicos en materia de
restricciones a posibilidad de financiación privada para los partidos,
movimientos políticos, candidatos y campañas electorales, en cuanto se les
prohíbe que reciban contribuciones de personas naturales contra las cuales se
hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos
relacionas con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados
ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los
mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.
Estima la Corte por tanto, que
esta prohibición encuentra un claro sustento constitucional, en los mandatos
superiores de los artículos 107 y 109 C.P., dirigidos a garantizar la
transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública en la
financiación de los partidos, movimientos, grupos políticos y campañas
electorales, así como en el mandato particular del artículo 109 C.P.  referido
a las prohibiciones sobre financiaciones que tengan fines antidemocráticos o
atentatorios del orden público, dada la gravedad de los delitos de que trata la
norma, que se acusan o se imputan dentro de un proceso penal.  Igualmente,
considera la Corte, con fundamento en estos mismos argumentos y razones, que la
prohibición de financiación privada contenida este numeral debe aplicarse y
hacerse extensivo igualmente para las personas que estén siendo juzgadas o
hayan sido condenadas por los mismos delitos de que trata la norma. Esto debido
a que no resulta razonable que el legislador estatutario disponga la
prohibición de financiación respecto de los acusados o imputados por los
delitos antes descritos y no haga lo mismo cuando la autoridad judicial ha
declarado la responsabilidad penal por su comisión.
88.6 Las
demás prohibiciones que contiene la norma, relativas a (i) las
contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal,
aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere
iniciado un proceso de extinción de dominio; (ii) las contribuciones
anónimas; (iii) las que provengan de personas naturales o jurídicas
cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por
ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o
parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios
estatales o juegos de suerte y azar, evidencia la Sala que tienen un claro
sustento constitucional, en cuanto se derivan (i) del mandato
constitucional de prohibir las fuentes de financiación ilícitas,
antidemocráticas, que atenten contra el orden público –art. 109 C.P.-, o que
atenten contra la transparencia, igualdad, pluralismo político y moralidad
pública de las campañas electorales –art. 107 C.P.-, y (ii) de la amplia
libertad de configuración regulativa que tiene el Legislador en la materia con
el objeto de garantizar estos fines.  Por tanto, es claro que del alcance
normativo del artículo 109 Superior, se deriva que el Legislador se encuentra
facultado también para regular el tema de las fuentes ilícitas de financiación
o de la financiación prohibida para los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos, con el fin de evitar la corrupción y garantizar
la transparencia  y moralidad pública.
De conformidad con lo anterior,
la Sala declarará la exequibilidad del artículo 27 del Proyecto de Ley
Estatutaria.
Título III. De las campañas
electorales
Capítulo I. De la inscripción
de candidatos
Artículo 28. Inscripción de
candidatos
89. El artículo 28 del Proyecto
de Ley estatutaria regula la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular. Menciona explícitamente requisitos de inscripción
aplicables a los candidatos de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica (inciso primero), y a los grupos significativos de
ciudadanos (inciso cuarto).
En relación con los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, el inciso primero establece que
podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular,
previa verificación del cumplimiento de  las calidades y requisitos para serlo,
y de que no se encuentren  incursos en causales de inhabilidad e
incompatibilidad. Prevé así mismo que la escogencia de los candidatos debe
surtirse mediante procedimientos democráticos y de acuerdo con los estatutos
respectivos. En el aparte final de este inciso contempla un porcentaje mínimo
del 30%, “de uno de los géneros”, en la conformación de listas de las cuales se
elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular.
El inciso segundo de la norma,
tal como quedó luego de su declaratoria de inexequibilidad parcial[124],
se limita a reiterar el primer segmento del inciso primero, en el sentido que “Los
partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica podrán inscribir
candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección
popular”. Además, fija una regla particular, en el sentido de excluir de
esa posibilidad de postulación, el caso de la elección de congresistas por las
circunscripciones especiales de minorías étnicas.
El inciso cuarto contempla un
procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de grupos
significativos de ciudadanos. Establece la norma que tal acto se efectuará por
un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la
correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes antes de la fecha de
cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la
recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los
integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen deberán
figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.
El inciso quinto, regula la
inscripción ante la autoridad electoral, de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, así como de los comités independientes que
decidan promover el voto en blanco frente a candidatos, listas o iniciativas para
el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana.  Contempla el
reconocimiento a sus promotores de los derechos y garantías que la ley
establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos
de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo Nacional
Electoral.
90. Observa la Corte que, de
manera general, el artículo 28 del Proyecto tiene como propósito desarrollar el
derecho de postulación de los partidos, movimientos políticos, y grupos
significativos de ciudadanos. Para el efecto, establece una diferencia entre
los requisitos de inscripción para los candidatos de los partidos y movimientos
políticos que cuenten con personería jurídica, y aquellos postulados por
grupos significativos de ciudadanos. Respecto de los primeros exige como
presupuesto previo a la inscripción, la verificación de calidades y requisitos
de los candidatos, así como la constatación sobre la ausencia de inhabilidades
e incompatibilidades. En tanto que en relación con la inscripción de candidatos
apoyados por grupos significativos de ciudadanos contempla, ya no requisitos
sustanciales, sino un procedimiento para la inscripción. Introduce asimismo
esta norma un porcentaje mínimo del 30%, “de uno de los géneros”, en la
conformación de listas de las cuales se elijan 5 o más curules para
corporaciones de elección popular. Y contempla la inscripción ante la autoridad
electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así
como de los comités independientes organizados para promover el voto en blanco,
extendiendo a sus promotores los derechos y garantías que la ley establece para
las demás campañas electorales.
Esta manera de regular la
inscripción y elaboración de listas y candidatos suscita varias observaciones.
En primer lugar, la regulación disímil, para partidos y movimientos  políticos
con personería jurídica (inciso primero) por un lado, y para grupos
significativos de ciudadanos (inciso cuarto) por el otro, se refiere a ámbitos
distintos. Mientras que respecto de los primeros se reiteran exigencias
sustanciales relativas a la necesidad de verificar las calidades, los
requisitos y la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los
candidatos; en relación con los segundos se diseña un procedimiento orientado a
establecer una cierta vocería de la organización ciudadana a través de un
comité inscriptor. En segundo lugar, observa la Corte que la regulación resulta
parcial, en la medida que no incluye requisitos para la inscripción de
candidatos y listas de todas las agrupaciones a quienes la Constitución
reconoce el derecho de postulación.  No se refiere el legislador estatutario,
por ejemplo, a los requisitos de inscripción para los candidatos de movimientos
sociales, y de los partidos y movimientos políticos que no hayan obtenido la
personería jurídica.  En tercer lugar, introduce una regla consistente en que
listas donde se elijan cinco o más curules para corporaciones de elección
popular, o las que se sometan a consulta, deberán estar integradas “por mínimo
30% de un género”. Y en cuarto lugar, advierte la Sala que el inciso final
equipara, en cuanto al requisito de la inscripción y las prerrogativas que la
ley prevé, la iniciativa que promueve el voto en blanco con las demás campañas
electorales.
91. Estas observaciones conducen
a la Sala a plantearse cinco problemas jurídicos constitucionales, asociados a
este artículo, a saber: (i) Si es compatible con la Constitución la
norma que contempla la exigencia de verificación del cumplimiento de calidades
y requisitos, así como de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades,
únicamente en relación con la escogencia de candidatos a cargos de elección
popular postulados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica;
(ii) si se aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece
un procedimiento de inscripción únicamente referido a los  candidatos
postulados por grupos significativos de ciudadanos; (iii) si es acorde
con la Constitución el establecimiento de una cuota de un “mínimo del 30% de un
género” en la conformación de listas para corporaciones públicas de elección
popular donde se elijan 5 o más curules; (iv) si es compatible con la
Carta Política la exclusión de la elección de curules por circunscripciones
especiales de minorías étnicas, de la potestad general de partidos y
movimientos políticos de inscribir candidatos y listas; y (v) si resulta
compatible con la Constitución la extensión de los derechos y garantías que la
ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de
gastos, a los promotores del voto en blanco, aún frente a iniciativas para el
ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana.
92. Sobre la primera cuestión a
resolver recuerda la Corte que todos los ciudadanos son titulares del derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y dentro
de ese ámbito, de los derechos a ser elegidos y acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos. Sin embargo, no son éstos derechos absolutos,
siendo posible someterlos a limitaciones que, por un lado, propugnen por la
defensa y garantía del interés general, y por el otro, aseguren un
comportamiento acorde con los supremos intereses que les corresponde gestionar
a quienes se encuentren al servicio del Estado[125].
De manera que la verificación de
los requisitos positivos de elegibilidad, así como aquellos negativos para
acceder a la función pública, debe ser efectuada en relación con todos aquellos
ciudadanos que aspiren a cargos uninominales, o a corporaciones públicas de
elección popular, independientemente de que su postulación esté respaldada por
un partido o movimiento político, con o sin personería jurídica,  un grupo
social o un grupo significativo de ciudadanos. La verificación de requisitos de
elegibilidad, de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades para el acceso
a la función pública, promueve el cumplimiento de valiosos principios y valores
constitucionales como son los de rodear de condiciones de transparencia,
imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio
público, creando un escenario propicio para que las decisiones públicas sean
objetivas, se orienten al adecuado cumplimiento de los fines del Estado,  aseguren
la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, y la realización del
interés general,[126] al margen de intereses
personales o particulares.
La
verificación de requisitos de elegibilidad y la constatación de la ausencia de
inhabilidades e incompatibilidades en los candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular, es una responsabilidad que reposa en cabeza no solamente
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, sino de todas
aquellas agrupaciones a las que la Constitución les reconoce el derecho de
postulación, el cual no está condicionado a la existencia de personería
jurídica.
93. Si bien
las últimas reformas constitucionales en materia de participación política
(A.L. 01/03 y A.L. 01/09), han propugnado por el reconocimiento de los
partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, exclusivamente
cuando están en capacidad de acreditar un mínimo de respaldo popular, la
existencia de personería jurídica no es un  presupuesto para la postulación de
candidatos, sino un reconocimiento como consecuencia de haber acreditado, entre
otros requisitos, la existencia de un determinado respaldo ciudadano,
representado en la obtención de un  porcentaje de los votos emitidos
válidamente en el territorio nacional en elecciones de miembros del Congreso.
En este sentido, el artículo 108 C.P. prevé que “El Consejo Nacional
Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerla con votación no
inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones
de Cámara de Representantes o Senado. La perderán si no consiguen ese
porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas”.
Al respecto
la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que “si bien los partidos
políticos han sido considerados por la Constitución como una de las formas más
importantes para la canalización de las demandas políticas de la ciudadanía,
también se ha reconocido que las organizaciones o movimientos sociales y los
grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente,
lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o
listas de candidatos a los cargos de elección popular”. Por lo tanto, en la
medida que también estos últimos “pueden postular e inscribir candidatos a
cargos de elección popular, es razonable que la reglamentación sobre la forma
de presentación de las listas también se les sea aplicable a ellos”[127].
Subrayando
el carácter expansivo a la democracia participativa, ha advertido la
Corte que todas las formas de organización política ciudadana, tales como los
partidos, los movimientos políticos, las organizaciones sociales, los
movimientos sociales, los grupos significativos de ciudadano, “son sujetos
activos de las normas constitucionales que regulan el método de adjudicación de
los escaños de las corporaciones públicas de elección popular”[128].
Ello en razón a que la función natural de estas formaciones políticas, es la de
ofrecer a los electores candidatos de entre los cuales puedan seleccionar a sus
representantes.
94. De este modo, el deber de
verificación de requisitos y calidades,  así como de constatación acerca de la
inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades en los candidatos a cargos
uninominales y de corporaciones de elección popular, constituyen requerimientos
exigibles a cualquier partido, movimiento político, movimiento social o grupo
significativo de ciudadanos que ejerza el derecho de postulación. Se trata de
presupuestos inexcusables vinculados al derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, que persiguen importantes
fines constitucionales, como los de garantizar la transparencia, objetividad,
moralidad, en el ejercicio de la función pública.
En consecuencia, la
interpretación permitida por el primer aparte del inciso primero del artículo
28 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo examen, en el sentido que la
verificación de calidades, requisitos, ausencia de inhabilidades e
incompatibilidades de los candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular, son imperativos exigibles únicamente a los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, resulta contraria a la Constitución. Como se
indicó, tales constataciones desarrollan la finalidad  constitucional de
proteger la función pública, su ejercicio en condiciones de moralidad,
transparencia, objetividad y equidad (Arts. 107 y 209 C.P.), en procura de la
satisfacción de intereses generales de la colectividad (Arts. 1º y 2º).  Se
trata de requisitos sustanciales, exigibles a todos los partidos, movimientos y
agrupaciones políticas o ciudadanas, a las que la Constitución reconoce el
derecho de postulación de candidatos.
Sobre el particular, cabe
recordar que el artículo 40 C.P. establece que para hacer efectivo el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, los
ciudadanos pueden “constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas
sin limitación alguna”. A su vez el artículo 108 Superior prevé que “Los
partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán
inscribir candidatos a elecciones” con el aval del respectivo representante
legal del partido o movimiento o su delegado, y que también podrán hacerlo “los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos”.
La referencia explícita que el
artículo 108 C.P. hace a los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica reconocida, como depositarios del derecho de postulación, no excluye a
los partidos y movimientos políticos que no cuenten con tal reconocimiento,
toda vez que, como ya lo sostuvo la Corte en aparte anterior de esta sentencia
a propósito del análisis de la prohibición de doble militancia (fundamento
jurídico 22.1), tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o sin
ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas
supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. La mención expresa
que hace el inciso tercero del precepto constitucional (Art. 108) a los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida, tiene el
propósito de subrayar que en su caso, la inscripción de candidatos a elecciones
requiere el aval del respectivo representante legal o su delegado.
En ese orden de ideas, si tanto
una como otra clase de agrupaciones están facultadas para presentar las
candidaturas de quienes por la vía del proceso electoral pueden llegar a
desempeñar funciones públicas, carecería de sentido que sólo se exigiera la
corroboración de requisitos, calidades e inexistencia de inhabilidades e
incompatibilidades, a una de esas categorías de agrupaciones. Si como se
indicó, el propósito de la constatación de estos requisitos sustanciales es la
protección de la función pública, dicha finalidad se debe asegurar,
independientemente de la naturaleza o categoría de la agrupación política o
ciudadana que actúe como postulante.
Por las razones expuestas, la
Corte excluirá del orden jurídico aquella interpretación del aparte inicial del
inciso primero del artículo 28 analizado, según la cual la verificación de los
requisitos sustanciales allí previstos sólo se aplicaría a los candidatos
postulados por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
por ser contraria a la Constitución. En consecuencia, declarará la
constitucionalidad condicionada del segmento normativo que establece: “Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del
cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidato, así como de que no
se encuentren incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad”, en
el entendido de que este deber de verificación se extiende a todos los partidos
y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos, con facultad de postulación de candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular.
95. La cláusula que establece que
los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular sean escogidos, por
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, mediante
procedimientos democráticos previstos en sus estatutos, no ofrece reparos de
constitucionalidad, toda vez que los estatutos constituyen un presupuesto para
la obtención de la personería jurídica y representan un elemento de
identificación e institucionalización del partido o movimiento político. La
norma reitera dos principios constitucionales que la jurisprudencia de esta
Corte ha destacado como de singular importancia en el ejercicio del derecho de
participación política. De una parte, el estímulo a las prácticas democráticas
al interior de las colectividades, mediante la implementación de espacios deliberativos,
y la correlativa “prohibición de establecer reglamentaciones  dirigidas
a negar o reducir dichos espacios de participación” que conduzcan
indebidamente a “modelos de decisión política o social reservados o
autárquicos[129]”. Y de otra
parte, al remitir a los estatutos para el proceso de selección de candidatos,
se reafirma el principio de autonomía de las agrupaciones políticas a las que
alude el precepto en su concepción actual, mediante el reconocimiento de
espacios específicos de regulación en tanto herramienta jurídica para asegurar
sus finalidades dentro de la democracia participativa.
La
escogencia de los candidatos mediante procedimientos democráticos y de
conformidad con los estatutos de la respectiva agrupación política, constituye
así mismo una exigencia de los principios de democracia participativa y de
legalidad que deben orientar el proceso interno de selección de los nombres que
propondrán al electorado.
96. Procede la Corte a examinar
la segunda cuestión que suscita el precepto bajo examen, relativa a si se
aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece un procedimiento de
inscripción únicamente referido a los  candidatos postulados por grupos
significativos de ciudadanos, cuando de conformidad con la Constitución existen
otras agrupaciones con facultad de postulación. En efecto, el inciso cuarto del
artículo 28 del Proyecto contempla un procedimiento para la inscripción de
candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos. Tal acto se
efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes
antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes
del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los
nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos postulados
deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.
Para el análisis de esta norma,
es preciso recordar que la Constitución consagró el derecho de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica a inscribir candidatos para las
elecciones, sin requisito adicional distinto al aval del representante legal de
esa colectividad, o de su delegado (Art. 108, inc. 3º). Y estableció así mismo,
que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también
pueden inscribir candidatos (Art. 108, inc. 4º C.P), sin que respecto de estos
la Norma Superior hubiese previsto requisitos para la inscripción, de modo que
corresponde al legislador proveer a su regulación.
De manera que la propia
Constitución demarcó un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de
postulación por parte de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, frente a otras agrupaciones como los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos. Los primeros pueden presentar sus candidatos
contando con el aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en
tanto que en relación con los movimientos sociales o los grupos significativos
de ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la
seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean
“razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un
momento dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos
políticos”[130], de tal manera
que no vulneren el principio de igualdad.
97. En esta dirección el inciso
cuarto del precepto examinado prevé que para la inscripción de los candidatos
postulados por los grupos significativos de ciudadanos, además del respaldo
popular que deben acreditar mediante la recolección de firmas de apoyo a la
candidatura o lista, es preciso seguir un  procedimiento consistente en que: (i)
la inscripción debe efectuarse por un comité conformado por tres ciudadanos, el
cual debe registrarse ante la autoridad electoral correspondiente; (ii) este
registro debe efectuarse cuando menos con un mes de antelación a la fecha prevista
para el cierre de la inscripción respectiva, y en todo caso, antes del proceso
de recolección de firmas; y (iii) los formularios de recolección de
firmas deben contener tanto las fotos de los integrantes del comité, como las
de los candidatos a inscribir.
Es preciso aclarar que se trata
de unos requisitos exigibles a los grupos significativos de ciudadanos que no
hubieren obtenido la personería jurídica en los términos establecidos en el
artículo 108 C.P. De acuerdo con esta  norma superior los grupos significativos
de ciudadanos podrán obtener la personería jurídica con votación no inferior al
3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de
Cámara de Representantes o Senado, y la perderán, si no consiguen ese porcentaje
en las elecciones de las mismas corporaciones públicas, exceptuando de esta
regla el régimen especial aplicable a las minoría étnicas y políticas. En el
evento de que hubiesen obtenido la personería jurídica en los términos
previstos en el precepto superior mencionado, la inscripción de candidatos a
corporaciones públicas y a cargos uninominales de elección popular por parte de
estas agrupaciones, se regiría por los requisitos previstos para los
movimientos políticos con personería jurídica reconocida, toda vez que este
reconocimiento está precedido de la acreditación de un importante respaldo
popular, y de otra parte, el representante legal cumpliría la función que se
asigna al comité inscriptor.
Hecha esta aclaración, encuentra
la Corte que los requisitos establecidos por la norma para la inscripción de
candidatos y listas respaldados por un grupo significativo de ciudadanos que no
cuenten con personería jurídica, no se aprecian como desproporcionados o
irrazonables, comoquiera que están orientados a cumplir dos propósitos
plausibles: de un lado, a revestir de seriedad la inscripción de listas y
candidatos apoyados por estos grupos, de manera que se genere confianza a los
electores; y de otro, a reemplazar el aval y el presupuesto de
representatividad establecido como requisito para los partidos y movimientos
políticos que cuenten con personería jurídica y por ende con representante
legal.
El requisito previo de
recolección de firmas de apoyo para la inscripción de candidatos por parte de
los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos se orienta a
garantizar que los nombres y las listas postulados a la contienda electoral
cuenten con un mínimo de respaldo popular, y tiende a hacer efectivo el
propósito del constituyente de evitar la proliferación de inscripciones
provenientes de agencias de intereses minoritarios. En este sentido, se ajusta
al propósito general que ha caracterizado las últimas reformas en materia de
participación política de fortalecer los partidos y movimientos políticos popularmente
respaldados. El requisito de formalizar la inscripción mediante un
comité, se orienta a suplir la ausencia de personería jurídica, estableciendo
por esta vía un mecanismo de representación del movimiento ciudadano. La
exigencia de publicidad derivada de la inclusión de las fotos de los miembros
del comité y de los candidatos en el formulario de recolección de firmas,
constituye así mismo una garantía de transparencia que facilita la decisión del
elector y le suministra confianza.
Estos requisitos adicionales,
establecidos por el legislador estatutario para el proceso de inscripción de
candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos que no cuentan con
personería jurídica reconocida, cumplen finalidades legítimas en el marco del
derecho a la participación política, como es la de rodear de seriedad y
transparencia la postulación, propiciar decisiones informadas en el elector,
sin que de otra parte constituyan exigencias excesivas o desproporcionadas que
obstaculicen el ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, el
procedimiento establecido para la inscripción de candidatos por parte de grupos
de ciudadanos significativos, será declarado exequible.
Sin embargo, advierte la Corte que esta
norma se limita a regular el procedimiento de inscripción exclusivamente
aplicable a candidatos de grupos significativos de ciudadanos, que no cuenten
con personería jurídica en los términos señalados en esta providencia.
Adicionalmente, observa la Sala que ninguna otra disposición del artículo 28 o
del capítulo I, dedicado a la materia de inscripción de candidatos, establece
un procedimiento para la inscripción de los postulados por otras agrupaciones
políticas o sociales a las que la Constitución reconoce el derecho de postulación
electoral, y que se encontrarían en una situación similar a los grupos
significativos de ciudadanos que no cuenten con personería jurídica. Se trata
de los movimientos sociales (inciso 4º del artículo 108 C.P.), y de los
partidos y movimientos políticos que no cuenten con este reconocimiento.
Como se indicó, para el caso de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la propia
Constitución dispone que su inscripción se efectuará con el aval de su
representante legal, o del delegado de éste (Art. 108, inciso 4º C.P.). En
tanto que para los grupos significativos de ciudadanos que no cuente con
personería jurídica, el legislador estatutario previó el procedimiento descrito
en el inciso cuarto analizado. Omitió establecer un procedimiento de
inscripción para movimientos sociales u otras agrupaciones políticas con
derecho de postulación pero que no cuenten con personería jurídica, las que por
esta razón, se hallarían en la misma situación de los grupos significativos de
ciudadanos que no hayan obtenido tal reconocimiento.
Frente a este vacío legislativo,
estima la Corte necesario auscultar si el legislador incurrió en una omisión
legislativa relativa, que presente una oposición objetiva y real con la
Constitución. Para el efecto, recuerda de acuerdo con la jurisprudencia de esta
corporación se presenta una omisión legislativa relativa cuando el legislador
regula una materia de manera parcial, insuficiente o incompleta, omitiendo una
condición, un sujeto destinatario, un ingrediente esencial o algún supuesto
que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento, debería formar
parte de la disciplina legal o de la materia normativa. En esta hipótesis de control, el  juicio se suscita en torno a un texto
legal que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser cotejado con
la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en  perjuicio
de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido proceso[131].
Los rasgos
característicos de una omisión legislativa relativa se han sistematizado así: (i)
que exista una norma sobre la cual se predique la omisión; (ii) que la
misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca
de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación
y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador[132].
En el asunto
bajo análisis, encuentra la Corte que (i) el artículo 28 en su conjunto,
y en particular el inciso 4º, debió establecer un procedimiento para
posibilitar que otras agrupaciones políticas y sociales a las que la
Constitución les reconoce el derecho de postulación electoral, como componente
esencial del derecho a  participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, pudiesen inscribir sus candidatos. (ii) Los movimientos
sociales y los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica, a los
que la Constitución les reconoce el derecho a postular candidatos, debieron ser
incluidos en la norma que prevé un procedimiento orientado a suplir la ausencia
de personería jurídica, como es el previsto en el inciso cuarto del artículo 28
para los grupos significativos de ciudadanos que no cuenten con este
reconocimiento. (iii) No se advierte ninguna justificación para que los
movimientos sociales y los partidos y movimientos políticos, sin personería
jurídica no cuenten con un procedimiento para la inscripción de sus candidatos,
que supla, como ocurre con los grupos significativos de ciudadanos, el
reconocimiento de personería. (iv) Esta falta de regulación de un
procedimiento específico para la inscripción de candidatos de las mencionadas
agrupaciones políticas o sociales, se constituye en un obstáculo para el
ejercicio de su derecho de postulación electoral, y los ubica en una situación
de desventaja frente a otras agrupaciones que se encuentran en una situación
similar, por lo que se hace necesario armonizar el texto legal con el mandato
constitucional que reconoce el derecho de postulación a los grupos sociales y a
los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica, estableciendo
por supuesto requisitos adicionales, tal como se hizo con los grupos
significativos de ciudadanos. (v) El legislador estatutario  incumplió,
en este aspecto, el mandato específico impuesto por el constituyente secundario
de desarrollar mediante ley estatuaria, las reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos
electorales, materia que incluye la definición de cauces para el ejercicio del
derecho de postulación electoral, respecto de todos los partidos y movimientos
políticos y sociales que siendo titulares del derecho  de postulación
electoral, no hayan alcanzado la personería jurídica.
Las anteriores consideraciones
permiten afirmar que se incurrió en una omisión legislativa relativa en la
regulación de los procedimientos que se deben aplicar a los partidos,
movimientos políticos y movimientos sociales, que no cuentan con personería
jurídica, para la inscripción de candidatos. Esta omisión resulta
inconstitucional toda vez que limita injustificadamente el derecho de político
de agrupaciones políticas y sociales que no obstante carecer de personería
jurídica, gozan, bajo requisitos y condiciones especiales, del derecho de
postulación en las elecciones.
Para corregir esta omisión la
Corte declarará la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto
de Ley Estatutaria bajo revisión, en el entendido de que el procedimiento allí
previsto le será aplicable también a los partidos, movimientos políticos y
movimientos sociales con derecho de postulación, que no tengan personería
jurídica reconocida.
Finalmente, no puede perderse de
vista que la norma analizada prevé que el registro de los integrantes del
comité ante la autoridad electoral, debe llevarse a cabo cuando menos un mes
antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes
del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista.
Observa la Corte que estos plazos ya estarán en vigencia al momento en que el
Proyecto entre en vigor en virtud de su sanción presidencial y publicación en
el Diario Oficial. Así las cosas, deberá la organización electoral adoptar las
medidas tendientes a fijar el régimen de transición para la aplicación de este
precepto, reglas que deberán garantizar a plenitud los derechos políticos a
elegir y ser elegido y, en general, el debido y adecuado ejercicio de los
derechos constitucionales relacionados con la representación democrática y el
acceso al poder político por ciudadanos, partidos y movimientos.
98. Como se señaló al inicio de
este apartado, el inciso segundo del artículo 28 del Proyecto prevé que la
potestad de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para
inscribir candidatos a las distintas elecciones de cargos uninominales o
corporaciones públicas, opera con exclusión de “la elección de congresistas
por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”. Esto trae como
consecuencia que respecto de estas circunscripciones se aplica un régimen
excepcional, en los términos del inciso primero del artículo 108 C.P., en el
que solo podrán postular candidatos al Congreso las agrupaciones políticas de
carácter minoritario.
A juicio de
la Sala, esta disposición es armónica con los postulados constitucionales. Como
se indicó, la previsión contenida en el inciso segundo y tercero del artículo
28 del Proyecto limita la potestad que tienen los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica de inscribir candidatos y listas para toda
clase de cargos y corporaciones de elección popular, en cuanto les prohíbe
inscribir candidatos a Senado y Cámara de Representantes por las
circunscripciones especiales de minorías étnicas.
En la
sentencia C-169 de 2001 la Corte señaló que existe una “relación
inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una
democracia constitucional como la colombiana”. Y añadió que dicho vínculo
“trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema
representativo refleje al máximo, en su conformación, las distintas alternativas
políticas que plantea la sociedad; especialmente cuando el artículo 133 de la
Carta dispone, expresamente, que ‘los miembros de cuerpos colegiados de
elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común’. Es esta representatividad social, sin duda, lo que
legitima el quehacer de corporaciones de elección popular como el Congreso de
la República, las cuales, por esa misma razón, deberán contar con la
participación efectiva, tanto de los sectores tradicionalmente marginados de lo
público, como de las formas  minoritarias y diferentes de organización
social -categorías frecuentemente superpuestas”.
Atendiendo a
la importancia de garantizar esta composición pluralista dentro de las
corporaciones públicas del orden nacional, tanto en la providencia señalada
como en la C-089 de 1994 se concluyó que el legislador está facultado para
limitar el derecho de los partidos y movimientos políticos a postular
candidatos a cargos de elección popular (Art. 108 C.N), siempre que se
verifique que los requisitos impuestos para hacerlo sean razonables, de
conformidad con los “mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”, y
siempre que no obstaculicen en un alto grado el ejercicio de los derechos
políticos individuales contenidos en el artículo 40 Superior.
Las
disposiciones mencionadas contienen una limitación a la facultad de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica para inscribir
candidatos a los cargos de elección popular, pues les impiden avalar candidatos
por la circunscripción especial de minorías étnicas de Senado y Cámara de
Representantes. No obstante, la Corte considera que se trata de una decisión
que cabe razonablemente dentro del ámbito discrecional del legislador
estatutario toda vez que se trata de un mecanismo destinado a garantizar un
bien constitucionalmente valioso, como lo es que las comunidades étnicas estén
efectivamente representadas en las corporaciones públicas del orden nacional,
pues no solo quien se postula debe ser un representante y miembro de grupos
étnicos como lo establece el artículo 171 inciso 3 de la Constitución, sino que
también debe estar avalado políticamente por organizaciones propias de las
comunidades étnicas, cuyo interés principal sean las necesidades de esta
población minoritaria. Además, la medida es razonable, pues no limita de manera
excesiva la facultad que tienen los partidos y movimientos con personería
jurídica de presentar candidatos a cargos de elección popular, comoquiera que
pueden hacerlo por la circunscripción ordinaria, por la circunscripción
internacional de la Cámara de Representantes y por la circunscripción de
minorías políticas (Art. 176 C.P.), esta última en caso de que la ley así lo
regule.
Con todo,
debe precisarse que esta modificación introducida por el proyecto de ley no
altera en nada el carácter nacional de la circunscripción especial del Senado,
que llevó a la Corte a declarar en la sentencia C-169 de 2001 que cualquier
ciudadano, pertenezca o no a una minoría étnica, puede votar por los candidatos
que se postulen a través de esta circunscripción; del mismo modo que los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que cumplan con los
requisitos contemplados en el inciso tercero del artículo bajo examen conservan
la facultad de presentar candidatos por la circunscripción general delimitada
en la Constitución, en virtud del artículo 108 y el artículo 40 Superior que
otorga a los ciudadanos el derecho fundamental a elegir y ser elegidos.
Las
anteriores consideraciones llevan a esta Corte a declarar exequible el inciso
segundo del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria.
99. Según el inciso quinto del
artículo 28 del Proyecto, “Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que decidan promover el voto en blanco, y los comités
independientes que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la
autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de
listas o de las correspondientes iniciativas para la promoción de mecanismos de
participación ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que
fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás
campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el
monto previamente fijado por el Consejo Nacional Electoral”.
Del contenido de esta disposición
se derivan diferentes enunciados que serán objeto de análisis particularizado.
De una parte, se prevé que los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que decidan promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la
respectiva autoridad electoral competente para recibir la inscripción
(candidatos, listas o iniciativas para la promoción de mecanismos de
participación ciudadana), y se les reconocerá los derechos y garantías que la
ley establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de
gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado por el Consejo Nacional
Electoral. Un segundo enunciado establece que los comités independientes que se
organicen para promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la autoridad
electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, listas o iniciativas
para la promoción de mecanismos de participación ciudadana. A estos
promotores igualmente se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los
derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales,
incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado
por el Consejo Nacional Electoral.
La posibilidad de que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica promuevan el voto en
blanco en relación con candidatos y listas,  y la previsión de que  para esos
fines deban inscribirse, y se les reconozcan los derechos y garantías que la
ley establece para las demás campañas electorales, se ajusta al ámbito regulado
(la inscripción) y no ofrece problemas de constitucionalidad evidentes como se
explicará a continuación.  No sucede lo mismo con la previsión que autoriza la
conformación de comités para promover el voto en blanco en relación con
iniciativas sobre mecanismos de participación ciudadana y la extensión a estos
actores organizados con el propósito allí previsto, de los mismos derechos y
garantías establecidos en la ley para las demás campañas electorales, incluida
la reposición de votos.
Recuerda la
Corte que el artículo 258 de la C.P., establece que el voto es un derecho y un
deber ciudadano y reseña  una serie de garantías en función de la libertad del
sufragante (ausencia de coacción, voto secreto, instalación de cubículos,
elaboración de tarjetas de distribución oficial). Así mismo los tratados
internacionales de derechos humanos[133], establecen que es
derecho de toda persona votar y ser elegidos en elecciones periódicas por un
sistema de voto secreto “que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores”.
Esta Corte,
en diversos pronunciamientos, ha resaltado la importancia de proteger y
promover la libre expresión del elector y ha explicado que ella constituye un
elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto[134].
Ha afirmado, así  mismo la Corte, que la posibilidad de "escogencia en
forma libre de la mejor opción para el elector"[135]
constituye una parte del contenido sustantivo de la conducta protegida
constitucionalmente.
La relevancia
de la protección de la libertad de los sufragantes explica algunos de los
atributos del voto en las democracias modernas, como su carácter secreto, y la
regulación del voto en blanco como una opción legítima de los sufragantes, a la
que además se le reconoce su capacidad de incidir en los procesos electorales.
En este sentido el parágrafo 1º del artículo 258 de la Constitución prevé que “[d]eberá
repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación
pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en blanco
constituyan la mayoría. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán
presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones
públicas, no se podrá presentar a las nuevas elecciones la lista que no haya
alcanzado el umbral”.
Sobre la
importancia del voto en blanco como una expresión política de disentimiento,
abstención o inconformidad, con efectos políticos debe ser protegida en un
sistema democrático, incidió la Corte:
“Restarle validez al voto en blanco, equivale a hacer nugatorio el
derecho de expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad que
también debe tutelar toda democracia. Desconocerle los efectos políticos al
voto en blanco, comporta un desconocimiento del derecho de quienes optan por
esa alternativa de expresión de su opinión política. No existiendo razón
constitucionalmente atendible que justifique tal determinación, dicha negación
acarrea desconocimiento del núcleo esencial del derecho al voto que la Carta
Fundamental garantiza a todo ciudadano en condiciones de igualdad, con
prescindencia de la opinión política, y violación a los principios y valores
que subyacen en la concepción misma del Estado social de derecho, democrático,
participativo y pluralista, en que por decisión del constituyente se erige el
Estado colombiano[136]”.
De acuerdo
con la anterior reseña normativa y jurisprudencial, se puede concluir que en el
sistema de participación política previsto en la Constitución, el voto en
blanco constituye una valiosa expresión  del disenso a través del cual se
promueve la protección de la libertad del elector. Como consecuencia de este
reconocimiento la Constitución le adscribe una incidencia decisiva en procesos
electorales orientados a proveer cargos unipersonales y de corporaciones
públicas de elección popular
100. No obstante la
jurisprudencia de esta corporación, al interpretar el Texto Superior y la Ley
Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, así como los
propósitos específicos que persiguen estos instrumentos democráticos, ha considerado
contraria a la Constitución la inclusión del voto en blanco como una de las
opciones posibles en el referendo constitucional. Esta tesis ha sido sostenida
por el Pleno de la Corte en las sentencias C-551/03, C- 141/10 y C-397/10, en
esta última señaló:
“En la sentencia C-551 de 2003, la Corte encontró que los encabezados
de contenido plebiscitario, la exigencia de votación en bloque cuando se trata
de referendos multitemáticos y la incorporación de la posibilidad de votar
en blanco un referendo, atentaban contra la libertad del elector. Sobre la
posibilidad de incorporar una casilla por el voto en blanco en los referendos
constitucionales, dijo al tenor del artículo 378 de la Carta, que la norma
constitucional habla exclusivamente de voto positivo y negativo, lo que
significa que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo
constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en blanco”,
y que conforme a la LEMP, el voto en blanco no opera en los referendos
constitucionales, pues la Constitución ha querido que el ciudadano que
participa en dichos referendos manifieste claramente si apoya o rechaza la
reforma propuesta. Adicionalmente, la admisión del voto en blanco
pretendería atraer ciudadanos para que participen en el referendo, con el fin
de que el umbral de participación mínima exigido por el artículo 378 superior
sea sobrepasado, con lo cual se introduciría una discriminación frente a
aquellos ciudadanos que han optado por la abstención, como un mecanismo para
combatir la aprobación de esas reformas, precisamente buscando que ese umbral
de participación no sea satisfecho” (Se destaca).
En la adopción de este criterio
jurisprudencial tuvo particular incidencia la configuración que los artículos
378 de la Constitución y 3º de la LEMPC contemplan sobre el referendo
constitucional; mediante este mecanismo se provoca el apoyo o el rechazo
de la reforma propuesta, con exclusión de una alternativa distinta. En este
sentido el artículo 378 Superior prevé que “El referendo será presentado de
manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado
qué votan positivamente y qué votan negativamente”. Por su parte la norma
estatutaria establece que a través del referendo se convoca al pueblo “para
que apruebe o rechace” un proyecto o norma jurídica o derogue o no una
norma ya vigente. Similar reflexión resulta pertinente en relación con la
naturaleza y propósito de otros mecanismos de participación ciudadana como el
plebiscito, mediante el cual el Presidente de la República convoca al pueblo
para que manifieste si “apoya o rechaza” una determinada decisión del
ejecutivo (Art. 7º LEMPC). De modo que la decisión legislativa de introducir la
posibilidad de promover el voto en blanco en campañas de referendo, de plebiscito
o de otros mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir
únicamente una manifestación de apoyo o de rechazo, una respuesta positiva o
negativa, vulnera la libertad del elector y contraviene la esencia y naturaleza
misma de estas instituciones democráticas.  Por ende, a partir de una
interpretación sistemática, debe entenderse que la posibilidad que otorga la
norma estatutaria analizada, dirigida a permitir el voto en blanco en los
mecanismos de participación democrática, no cobija a las modalidades anotadas,
según los argumentos antes explicados.
El anterior planteamiento es
reforzado por el parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución que al
adscribir consecuencias al voto en blanco mayoritario se refiere única y
exclusivamente procesos electorales para elección de Presidente – en primera
vuelta -, Gobernador, Alcalde, miembros de corporaciones públicas. Ninguna
referencia efectúa a la incidencia del voto en blanco mayoritario en
iniciativas o convocatoria en el marco de los mecanismos de participación
ciudadana que no admitan esa posibilidad.
A continuación procede la Corte a
examinar el tercer problema jurídico constitucional que suscita el artículo 28
(inciso primero parte final) del proyecto de ley examinado, consistente en
determinar si es acorde a la Constitución, el establecimiento de una cuota de
un “mínimo del 30% de un género” en la conformación de listas para
corporaciones públicas de elección popular donde se elijan 5 o más curules.
101. Recuerda la Sala que el segmento
final del inciso primero del artículo 28 del proyecto de ley sometido a examen,
establece textualmente: “Las listas donde se
elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se
sometan a consulta _exceptuando su resultado_ deberán
conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros”.
Este aparte normativo dio lugar a
una amplia discusión en el juicio de constitucionalidad que se adelanta en esta
Corporación. En primer lugar, porque hay quienes estiman que en relación con
esta materia se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
derivada de la sentencia C-371 de 2000 que declaró la inexequibilidad del
artículo 14 del Proyecto de Ley de Cuotas, en el cual se establecían medidas
encaminadas a promover la participación igualitaria de la mujer en los partidos
y movimientos políticos.
Y en segundo lugar, porque un
grupo de intervinientes, luego de fijar el sentido del precepto, considera que
el porcentaje de participación que la norma prevé responde a la naturaleza de
una “cuota de participación política en los cargos de elección popular”,
medida afirmativa orientada a promover la participación igualitaria de las
mujeres en cargos de elección popular, corrigiendo el déficit tradicional de
participación de las mujeres como candidatas en las elecciones. Con ello, el
legislador busca contribuir al cumplimiento de mandatos constitucionales e
internacionales relativos a la garantía de no discriminación de la mujer. Bajo
estas consideraciones solicitan la declaratoria de exequibilidad del aparte
normativo en cuestión[137]. Por su parte, otro
ciudadano solicita la inexequibilidad del mismo aparte, por considerar que
vulnera el derecho a la igualdad en la participación política.
Para abordar el análisis de este
precepto, es preciso, en primer lugar establecer su alcance normativo, toda vez
que su tenor literal ofrece diversas posibilidades interpretativas[138].
En segundo lugar, determinar si se presenta el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional derivado de la sentencia C-371 de 2000. Y en tercer lugar, de
resultar procedente, efectuar el juicio de constitucionalidad.
102. El enunciado de la norma bajo
examen que establece que las listas de las cuales se elijan cinco o más curules
para las corporaciones de elección popular, o las que se sometan a consulta,
deberán estar conformadas “por mínimo un 30% de uno de los géneros”[139],
es ambiguo, por lo que se hace necesario acudir a un criterio
histórico de interpretación, que permita desentrañar la  verdadera intención
del legislador, expresada en los debates parlamentarios que precedieron a su
aprobación.
Examinados los registros de los
antecedentes legislativos se observa que el texto original del proyecto de ley
presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, de manera conjunta con
algunos congresistas, en el apartado correspondiente del inciso primero del
artículo orientado a regular la inscripción de candidatos, establecía:
“Cuando se
trate de listas de candidatos para corporaciones públicas en circunscripciones
en las que se elijan más de 4 miembros deberán garantizar que las mismas no
queden integradas en más del 70% por candidatos de ninguno de los dos géneros”.
De acuerdo con el contenido
literal del texto original del proyecto, la finalidad de la norma era la de
asegurar que las listas de candidatos no se conformaran con más del 70% de
hombres, ni con más del 70% de mujeres, lo que implicaba que de esta manera, al
menos el 30% de todas las listas deberían estar conformadas por mujeres.
En la ponencia para primer
debate, se hizo explícita alusión a que se trataba de una medida que permitiría
a Colombia avanzar en el cumplimientos de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), toda vez que en ese marco, el Estado colombiano se había
comprometido a “lograr la autonomía y el empoderamiento de la mujer,
incrementando al 30% la presencia de mujeres en cuerpos colegiados para el
2015”[140]. Dicha medida,
se adujo por los ponentes, permitiría al país avanzar a nivel mundial en la
participación de las mujeres en los parlamentos, abandonando el puesto 108  -
de 134- que ocupa en el ranking mundial, junto a la República del Congo[141].
En el transcurso del segundo
debate, algunos representantes a la Cámara manifestaron que el artículo en
discusión planteaba una acción afirmativa[142] orientada a avanzar
hacia una democracia más incluyente.
En su tránsito por el Senado, la
redacción de la norma sufrió algunas modificaciones. De establecer que las
listas no podrían estar integradas en más del 70% de los candidatos, por alguno
de los géneros, pasó a contemplar que las listas deberían estar conformadas por
un mínimo de 30% de uno de los géneros. Sin embargo, la modificación del tenor
literal del precepto, no alteró la orientación de la norma. Así se deduce de la
constancia dejada sobre el particular la senadora Myriam Paredes Aguirre, quien
luego de la aprobación del artículo en cuarto debate destacó el importante paso
que el Congreso había dado al establecer “la cuota de participación
política” en la conformación de las listas donde se elijan cinco o más
curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta.
Al  respecto señaló:
“Con estas
acciones afirmativas no solamente se ve reflejado el trabajo del Congreso de la
República, en aras de dar cumplimiento a los compromisos internacionales que en
materia de género tiene Colombia, sino que supera un obstáculo histórico
establecido socialmente y en especial, al interior de los partidos o
movimientos políticos, de quienes la misma sociedad civil  hoy reclama una
verdadera equidad en el acceso a la participación en cargos de decisión
popular, adoptando políticas claras y efectivas encaminadas a eliminar toda
forma de discriminación contra la mujer”[143]
En conclusión, es claro que de
acuerdo con los antecedentes legislativos reseñados, fue voluntad del
legislador estatutario establecer una medida orientada a favorecer la
participación femenina en materia política, consistente en que toda lista
conformada para corporaciones de elección popular, cuando se vayan a elegir
cinco o más curules, o las que se sometan a consulta, deberán tener como
mínimo, un 30% de mujeres. Corresponde a la Corte establecer si una medida de
tal naturaleza resulta compatible o no, con la Constitución. No obstante, se
hace necesario dilucidar previamente un asunto procedimental ya anunciado,
consistente en establecer si existe cosa juzgada constitucional, derivada de la
sentencia C-371 de 2000.
102. En la
sentencia C-371 de 2000, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del
artículo 14 del  denominado Proyecto de Ley de cuotas[144],
en el cual se contemplaban medidas encaminadas a promover la participación
igualitaria de la mujer en los partidos y movimientos políticos. El inciso
segundo contemplaba un umbral de participación de “no menos del 30% en
lugares en los que puedan salir electas (mujeres) en las listas de candidatos a
las diferentes corporaciones y dignidades de elección popular”. El
siguiente fue el texto examinado en aquella oportunidad:
“Artículo
14. Participación de la mujer en los partidos y movimientos políticos. El
Gobierno deberá establecer y promover mecanismos que motiven a los partidos y
movimientos políticos a incrementar la participación de la mujer en la
conformación y desarrollo de sus actividades; entre otras, se ocupará de los
dirigidos a estimular una mayor afiliación de las mujeres, la inclusión de
éstas en no menos del 30% en los comités y órganos directivos de los partidos y
movimientos.
La presencia
femenina de no menos del treinta por ciento (30%) en lugares en los que puedan
salir electas en las listas de candidatos a las diferentes corporaciones y
dignidades de elección popular”.
Las consideraciones que llevaron
a la Corte  a declarar la inexequibilidad del precepto trascrito fueron del
siguiente tenor:
“No obstante, dicha disposición, necesariamente tiene que ser
declarada inexequible, pues en últimas se trata de una injerencia Estatal en la
organización interna de los partidos, que está proscrita por la Constitución.
En efecto, son múltiples los preceptos constitucionales que reconocen el
derecho a conformar y organizar libremente (sin injerencia alguna)
partidos políticos (aunque claro está con observancia de las normas
establecidas en la Constitución y en la ley estatutaria  respectiva).
Así, el artículo 40 numeral 3° señala: "Todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación ejercicio y control político.
Para hacer efectivo este derecho puede:
3. Construir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas".
Por su parte, el artículo 107 consagra: "Se garantiza a todos
los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de
retirarse".
Y el artículo 108 de manera contundente prohíbe la intervención en la
organización de los partidos y movimientos políticos. Dice este artículo:
"(...) En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en
relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos,
ni obligar la afiliación de ellos para participar en las elecciones."(Subraya
la Corte)
De lo anterior se sigue entonces que la determinación de cuáles han de
ser las directivas de los partidos o los candidatos que deberán conformar las
listas respectivas, es una asunto que corresponde al principio de autonomía
interna. Así parezca plausible el objetivo que se persigue en la norma
estudiada, lo cierto es que con ella, el Estado estaría interviniendo en una órbita
que le está vedada por la Constitución”.
Comoquiera que el enunciado
normativo que ahora se examina es similar al contenido en el inciso segundo del
artículo 14 de la ley de cuotas, declarado inexequible, en su integridad, por
esta Corporación en la citada sentencia, procede la Sala a examinar si
concurren los presupuestos que de acuerdo con la jurisprudencia permiten
predicar la configuración de la cosa juzgada constitucional.
103. La
jurisprudencia constitucional ha distinguido entre distintas categorías
conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada constitucional, en
aras de garantizar tanto el objetivo de seguridad jurídica que tiene la cosa
juzgada como las garantías ciudadanas propias del proceso de
constitucionalidad, al igual que las necesidades de cambio y evolución del
ordenamiento jurídico[145].
Así, ha considerado que el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de carácter material, opera tanto
en sentido estricto como amplio[146]. El primero, que es el
que interesa para el presente análisis, obliga a que la nueva decisión se esté
a lo resuelto en un fallo anterior cuando: (i) una norma haya sido
declarada inexequible por razones de fondo, lo que obliga a revisar la ratio
decidendi del fallo correspondiente; (ii) que la disposición objeto
de estudio tenga un contenido normativo similar a la disposición
inconstitucional, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la
norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar
si el contexto es diferente; (iii) que subsistan las normas
constitucionales que sirvieron de parámetro de control en la sentencia que
declaró la inexequibilidad de la norma reproducida[147].
Aplicando el anterior test al
asunto bajo análisis, encuentra la Sala que en efecto, el contenido normativo
del aparte final del artículo 28 del proyecto objeto de control, es similar al
del inciso segundo del artículo 14 del proyecto de ley de cuotas, declarado
inexequible en su integridad por razones de fondo en la sentencia C-371 de
2000. Los dos preceptos establecen medidas encaminadas a promover una más
amplia participación de las mujeres en la conformación de las listas de
candidatos a las diferentes corporaciones de elección popular, fijando un
umbral mínimo del 30%. Lo anterior permite afirmar que se cumplen los presupuestos
(i) y (ii).
Sin embargo, el parámetro
constitucional sobre el cual se declaró la inexequibilidad en la sentencia
C-371/00, ha sufrido significativas transformaciones. Tal declaratoria se
sustentó en los artículos 40, 107, 108 y 109 de la Constitución Nacional, en su
concepción anterior a las reformas constitucionales de 2003 y 2009. Estas
disposiciones plasmaban una orientación amplia y maximalista de la protección a
la autonomía de los partidos y movimientos políticos. En este sentido el artículo
108, establecía que en “ningún caso podrá la ley establecer exigencias en
relación con la organización interna de los partidos y movimiento políticos”. Este
soporte constitucional le permitió a la Corte en su momento sostener que, la
conformación de las listas de candidatos era un  asunto interno de los
partidos, de competencia exclusiva de los partidos y movimientos políticos, en
el cual, por virtud de la amplia autonomía que la Carta les reconocía, no
podría tener injerencia alguna el legislador.
No obstante, como se explicó en
apartado anterior de esta sentencia, la concepción constitucional de la
autonomía de los partidos y movimientos políticos fue sustancialmente
modificada con las reformas introducidas por los actos legislativos 1º de 2003
y 1º de 2009. La eliminación de la prohibición impuesta al legislador para
intervenir en su organización interna, redujo sustancialmente el nivel de
autonomía y discrecionalidad con que venían actuando dichas organizaciones.
Esta nueva posición del legislador frente a los partidos y movimientos
políticos, le permitió establecer algunos condicionamientos como la prohibición
de la doble militancia, la limitación del número de listas, así como la
sujeción de su organización a una serie de principios, entre ellos, la equidad
de género.
Lo anterior permite afirmar que
la inexequibilidad de la cuota de participación política para cargos de
elección popular contenida en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de Cuotas,
declarada mediante sentencia C.-371/00, se fundamentó en un marco
constitucional que prohibía al legislador intervenir en los asuntos internos de
los partidos y movimientos políticos, como la conformación de listas. Este
marco constitucional cambió, en el sentido de permitir al legislador intervenir
en la regulación de algunos aspectos internos de los partidos y movimientos
políticos, por lo que el análisis de constitucionalidad de la disposición que
ahora se examina no está atado a las consecuencias de la sentencias C-371 de
2000. El estudio de constitucionalidad que debe ahora emprender la Corte se
efectúa sobre un nuevo marco constitucional, y por lo que no hay cosa juzgada
constitucional derivada de la sentencia del 2000.
Lo anterior no obsta para que
algunos de los argumentos que llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad
de las demás medidas legislativas orientadas a promover la participación
efectiva de las mujeres en los  niveles decisorios de las diferentes ramas y
órganos del poder público en la C-371/00, sean adoptados y reiterados en esta
oportunidad, toda vez que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 14 se
fundamentó única y exclusivamente en el argumento de la autonomía de los
partidos y movimientos políticos.
104. El aparte final del artículo
28 contempla una cuota de representación política, cuyo propósito es garantizar
una composición más equilibrada de las listas para proveer cargos de elección
popular, estableciendo que un porcentaje mínimo de ellas, correspondiente a un
30%, debe estar conformado por un grupo considerado tradicionalmente como
discriminado.
Se trata de una acción
afirmativa, expresión con la cual “se designan políticas o medidas dirigidas
a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o
reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan[148],
bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un
grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación[149]”[150].
Su finalidad es la de compensar
las formas de discriminación que impiden que la mujeres tengan una
participación igualitaria en el ámbito político, introduciendo correctivos al
déficit tradicional, de signo global, que se presenta en su acceso a la
institución parlamentaria.
En Colombia, pese a que la
Constitución reconoce a las mujeres los mismos derechos, en plena igualdad con
los hombres, aquellas enfrentan múltiples barreras que afectan su posibilidad
de participar en política en igualdad de condiciones. Esta situación se refleja
en la cifras. De acuerdo con el censo general  de población, aunque las mujeres
representan el 51.2 % del total de la población, y aproximadamente el 52% de
los electores que efectivamente concurren a las urnas,[151]
según estudios especializados, tan sólo el 14% de  los integrantes del Concejo,
el 17% de las Asambleas y el 14% de los miembros del Congreso, son mujeres[152].
Esto contrasta con la situación de otros países de la región, donde existen
prescripciones legales particulares que imponen niveles mínimos de
participación en razón de género[153].
Las anteriores cifras,
reveladoras de una reducida participación de la mujer en los órganos colegiados
de elección popular, contrastan con el creciente nivel de acceso a la educación[154]
y de preparación que presentan las mujeres para participar en el manejo de los
asuntos públicos. De acuerdo con los datos del Censo 2005, hombre y mujeres,
presentan porcentajes similares de participación en los distintos niveles
educativos, al punto que el 7.0% de las mujeres tienen nivel profesional[155].
Estos datos que demuestran el rezago que tiene el país en materia de
participación de la mujer en los órganos representativos y, en general, en los
cargos y dignidades del poder político, pues el grado de participación no es
comparable con el nivel población y de preparación académica.  Ello ha
permitido que distintas legislaciones en el derecho comparado hayan previsto
reglas particulares sobre la materia, senda que ahora adopta Colombia a través
de la norma estatutaria analizada[156].
105. De acuerdo con los debates
parlamentarios registrados en aparte anterior, la medida legislativa que se
examina, parte del reconocimiento  del déficit de participación política de las
mujeres en los órganos colegiados de elección popular, tal como lo revelan las
cifras reseñadas, y de la necesidad de introducir correctivos a esa situación.
La medida promueve así el
cumplimiento de varios mandatos constitucionales y normas internacionales de
derechos humanos que consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y
mujeres. En efecto, el establecimiento de una cuota del 30%  de participación
femenina en la conformación de listas de donde se elijan cinco o más curules,
desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 40, 43
y 107 C.P.
El artículo 13 C.P. establece que
todas las personas gozan de los mismos derechos y libertades, y que para
promover la igualdad real y efectiva, el Estado “adoptará medidas a favor de
grupos discriminados y marginados”, las cuales incluyen acciones
afirmativas, consideradas por la jurisprudencia compatibles con la
Constitución, toda vez que disminuyen los efectos negativos de las prácticas
sociales que involucran discriminación sistémica, como aquellas que han ubicado
a las mujeres en condiciones desventajosas para participar en política. Al
respeto ha señalado la Corte:
"La
referencia constitucional expresa a criterios vedados, tiene un contenido más
amplio que no se agota en la simple interdicción de esos factores, sino que
implica también una advertencia acerca de frecuentes e históricas causas
generadoras de desigualdad, opuestas, por lo demás, a la dignidad de la persona
humana en que se funda nuestra organización estatal (art. 1o.), y a la
consecución de "un orden político, económico y social justo"
(preámbulo); en esa medida, se puede afirmar que existe la decisión
constitucional de remediar situaciones de inferioridad fincadas en estereotipos
o prejuicios sociales de reconocida persistencia y que a la prohibición de
discriminar se suma la voluntad de erradicar esas conductas o prácticas
arraigadas, que han ubicado a personas o a sectores de la población en
posiciones desfavorables. Se impone, entonces, el compromiso de impedir el
mantenimiento y la perpetuación de tales situaciones, por la vía de neutralizar
las consecuencias de hecho que de ellas se derivan."[157]
La medida
examinada desarrolla igualmente los artículos 40 y 43 de la Constitución que
establecen, respectivamente que: “las autoridades garantizarán la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la
administración pública”, y “la mujer y el hombre tienen iguales derechos
y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de
discriminación”. La propuesta legislativa de asegurar un mínimo del 30% de
participación de la mujer en la conformación de determinadas listas para
órganos de elección popular, contribuye a incrementar los niveles de
participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración, a la
vez que propende por la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, en el ámbito
específico de la participación política.
El
establecimiento de una cuota de participación en la conformación de
determinadas listas, desarrolla así mismo el artículo 107 de la Carta que
consagra el principio democrático y la equidad de género, como
ejes rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos. De
conformidad con estos mandatos los partidos y movimientos políticos deben
procurar encarnar una representatividad basada en la igualdad efectiva entre
hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a remover barreras que
obstruyan la participación igualitaria y equitativa de  unos y otras. La medida
sometida a examen permite a los partidos y movimientos políticos avanzar en el
proceso hacia una mejor satisfacción del principio de equidad de género, y a
profundizar en una mayor efectividad del principio democrático en su
organización y desempeño.
En cuanto a
los imperativos derivados de compromisos internacionales adquiridos por
Colombia, conviene recordar que en virtud de la ratificación de tratados
internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[158],
la Convención Americana sobre Derechos Humanos[159],
la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra
la Mujer (Cedaw, por sus siglas en inglés)[160] y la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer (Belem do Pará)[161], el Estado colombiano
se comprometió internacionalmente a implementar mecanismos para garantizar que
la igualdad entre hombres y mujeres sea efectiva en todos los ámbitos.
106. De otra
parte, analizada en el marco de la actual concepción constitucional de la
autonomía de los partidos y movimientos políticos (si bien amplia, no
maximalista), la medida afirmativa bajo examen introduce una limitación a ese
valor constitucional; sin embargo, como se demostrará a continuación, no se
trata de una limitación arbitraria o desproporcionada, sino que por el
contrario, encuentra plena justificación.
En primer
lugar, no hay duda que la cuota establecida en el aparte final del artículo 28
del Proyecto desarrolla un fin constitucional que no solamente es legítimo,
sino importante[162], comoquiera que
promueve la realización de un principio axial del ordenamiento constitucional
como es la igualdad real y efectiva, en este caso entre hombres y mujeres en el
plano de la participación política, y propugna por un avance hacia el
cumplimiento de postulados medulares de la organización de los partidos y
movimientos políticos, tales como el principio democrático y la equidad de
género, especialmente, teniendo en cuenta el estado actual de evolución,
caracterizado por la inequitativa participación de la mujeres en aquellos
escenarios de altos niveles decisorios.
En segundo
lugar, la medida se muestra como adecuada y efectivamente conducente para
alcanzar esa importante finalidad, toda vez que - a diferencia de otras medidas
indirectas que persiguen promover el empoderamiento de las mujeres, la
visibilización de la discriminación, o la equidad en general -,  la cuota
constituye una estrategia directamente encaminada a incrementar los niveles de
participación de las mujeres en la política, a fin de hacerla más igualitaria.
La experiencia global y regional ha demostrado que las cuotas resultan ser una
de las medidas más difundidas y eficaces para promover la participación
política de las mujeres. Así lo evidencia el proceso de incorporación masiva en
los diferentes ordenamientos jurídicos que se ha observado en las últimas
décadas, asociado a un correlativo incremento de la participación femenina en
el campo de la política[163].
Y
finalmente, la medida examinada no incorpora una restricción desproporcionada a
la autonomía de los partidos y movimientos políticos. Cabe recordar que con las
reforma políticas de 2003 y 2009 se derogó la prohibición contenida en el
artículo 108 en el sentido que el legislador no podía, en ningún caso,
establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y
movimientos políticos. En consecuencia, la protección constitucional de la
autonomía de los partidos, está sujeta a las limitaciones que legítimamente
realice el legislador, en particular a aquellas orientadas a proteger los
principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los
partidos, como es la equidad de género.
En este
orden de ideas, observa la Corte que el establecimiento de una cuota de
participación femenina del 30% para la conformación de algunas de las listas,
no afecta los contenidos básicos del principio de autonomía, pues los partidos
mantienen un amplio ámbito de discrecionalidad  en esa labor, toda vez que, aún
dentro de este porcentaje, pueden elegir los ciudadanos y ciudadanas que mejor
los representen, la cuota vinculante se limita al 30%, y  está referida
únicamente a aquellas listas de las cuales se elijan cinco o más curules.
Paralelamente, dicha limitación se encuentra plenamente justificada por las
altas posibilidades que entraña de mejorar la participación política de las mujeres,
sin que elimine ni reduzca desproporcionadamente la participación masculina,
asegurando así una conformación más igualitaria de las listas para las
corporaciones públicas de elección popular.
En suma, la
disposición contenida en el aparte final del artículo 28 del proyecto
analizado, resulta plenamente ajustada a la Constitución, toda vez que promueve
la igualdad sustancial en la participación de las mujeres en la política,
estableciendo una medida de carácter remedial, compensador, emancipatorio y corrector
a favor de un grupo de personas ubicado en situación sistémica de
discriminación; realiza los principios democrático y de equidad de género que
rigen la organización de los partidos y movimientos políticos, a la vez que
desarrolla los mandatos internacionales y de la Constitución sobre el deber de
las autoridades de garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer
en los niveles decisorios de la administración pública. Se trata además, de una
medida que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de
los partidos y movimientos políticos, persigue una finalidad importante, es
adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez que resulta proporcional
en sentido estricto.
Por último,
considera la Corte importante aclarar que la distinción de género hecha por el
legislador estatutario, que distingue entre hombres y mujeres, es válida en
tanto sirve de fundamento para garantizar la igualdad de oportunidades y de
acceso al poder político para estas.  Ello no significa, en modo alguno, que
esa válida alternativa sea incompatible con la inclusión en la representación
democrática de otras modalidades de identidad sexual, pues este mandato es
corolario propio del principio de pluralismo, rector de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, el cual incorpora como
mandato la inclusión de las minorías, entre ellas las de definición sexual.
Por lo tanto, la distinción de género que usa el artículo 28 del Proyecto es
armónica con dicha inclusión, puesto que la norma estatutaria, en varias de sus
regulaciones, confiere sustento jurídico tanto a la promoción de la
participación de la política de las mujeres, a través de un sistema de cuota,
como a la inclusión de las mencionadas minorías, tanto en el funcionamiento y
organización de las agrupaciones políticas, como en la representación
democrática que éstas agencian.
Artículo 29. Candidatos de coalición.
107. Esta norma está orientada a regular el derecho de
postulación de candidatos únicos a cargos uninominales por parte de
coaliciones entre partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
entre sí, y/o con grupos significativos de ciudadanos. Así mismo, las reglas
del juego que debe establecer la coalición, y el carácter vinculante del acuerdo
de coalición.
El inciso primero hace referencia al derecho de postulación
de candidatos para cargos uninominales por parte de coaliciones conformadas por
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, entre sí, y/o con
grupos  significativos de ciudadanos. Destaca que el candidato de la coalición
será el único de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los
partidos y movimientos políticos que, aunque no participen en la coalición,
decidan adherir o apoyar al candidato de coalición.
El inciso segundo prevé que en el caso de las campañas
presidenciales también formarán parte de la coalición, los partidos y
movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato único
de esa coalición.
El inciso tercero establece que en el formulario de
inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y
la filiación política de los candidatos.
En cuanto a las reglas que regirán la coalición, el
parágrafo primero prevé que antes de la inscripción del candidato, la coalición
definirá aspectos tales como: el mecanismo mediante el cual se efectuará la
designación del candidato, el programa que va a presentar, los medios de
financiación de la campaña, la forma de distribución de la reposición estatal
de gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente
determinará el mecanismo mediante el cual formarán la terna, en los casos en
que hubiere lugar a reemplazar al elegido.
El parágrafo segundo, establece que la suscripción del acuerdo
de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, la prohibición para los
partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los
grupos significativos de ciudadanos de inscribir, o apoyar un candidato
distinto al que fue designado por la coalición. Preceptúa que la inobservancia
de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del
candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.
Por último,
el parágrafo tercero determina (i) una regla sobre la designación de
faltas absolutas y temporales de gobernadores o alcaldes; (ii) la
disposición que fija determinado grupo de inhabilidades para los mismos cargos,
a partir de la remisión normativa a distintos apartes de la Ley 617 de 2000; y (iii)
una regla general que prescribe que ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.
108. Para
abordar el análisis sobre la constitucionalidad de este precepto, cabe destacar
que su propósito fundamental es el de subrayar la exigencia general de
presentar candidatos únicos para cargos uninominales, requisito que se extiende
a los candidatos apoyados por coaliciones. En efecto, el artículo 263 de la
Constitución establece que “Para todos los procesos de elección popular, los
partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos (…)”.
Sobre el
particular la jurisprudencia de esta corporación[164]
ha destacado el carácter universal de esta exigencia señalando que debe
entenderse que la norma constitucional que exige la presentación de listas y
candidatos únicos para todos los procesos de elección popular, se aplica no
sólo a los partidos y movimientos políticos, sino a todas las organizaciones a
las que la Carta les concedió el derecho de postular candidatos a los cargos
públicos de elección popular.
La exigencia
constitucional de presentar listas y candidatos únicos, implica que los
candidatos inscritos por un partido, movimiento político, grupo significativo
de ciudadanos o coalición,  no pueden hacer parte de más de una lista, ni
presentarse a un cargo uninominal por más de una organización política. La
violación de esta exigencia constitucional puede comportar válidamente
sanciones  como la nulidad o la revocatoria de la inscripción que no cuente con
el apoyo de la coalición, tal como prevé el parágrafo segundo del artículo 29.
Esta exigencia de candidaturas únicas para cargos
uninominales, aun tratándose de coaliciones, se ajusta al propósito general de
las últimas reformas constitucionales en materia política que propendieron por  fomentar
la cohesión dentro de las organizaciones políticas y la presentación de las
candidaturas que cuenten con un serio respaldo popular, sin que tal exigencia
pueda ser catalogada como un obstáculo al libre ejercicio del derecho de los
partidos, movimientos y grupos políticos a postular candidatos[165].
Respecto de la obligatoriedad de
las decisiones de los partidos y movimientos políticos adoptadas con base en el
principio de autonomía de los mismos, la Corte ha reconocido que la
Constitución les confiere a estas agrupaciones la libertad organizativa
interna, pero que una vez estos se ponen de acuerdo sobre la normatividad que
ha de regirlos, esta se convierte en obligatoria para todos sus integrantes[166],
tal como sucede en el presente caso con los pactos de coalición.
A partir de
los parámetros constitucionales y jurisprudenciales así establecidos para el
análisis del contenido del artículo 29 de la Ley Estatutaria objeto de
revisión, encuentra la Corte que su contenido es compatible con la
Constitución. De una parte, encuentra la Corte que las coaliciones constituyen
mecanismos estratégicos que cuentan con el aval constitucional, para ser
aplicados en los procesos de escogencia de candidatos (Art. 107 C.P.),
comoquiera que constituyen una expresión del libre ejercicio del derecho de
participación y de postulación política.
De otra
parte, la  norma bajo examen reitera la exigencia constitucional de listas
únicas en procesos de elección popular, en este caso para cargos uninominales
provistos mediante este mecanismo, con la que se propende por garantizar mayor
legitimidad a través del más amplio respaldo popular al candidato que resulte
elegido en la contienda electoral.
El
establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y movimientos
políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la asociación
estratégica establecida, constituye un desarrollo de la libertad organizativa
interna de los partidos y movimientos políticos en el marco de la autonomía que
les reconoce la Constitución; constituyen así mismo elementos fundamentales de
los procesos democráticos, y un factor que propende por la transparencia, la
objetividad y la equidad en la administración de la empresa electoral conjunta.
El carácter
vinculante del acuerdo realizado entre las diferentes fuerzas políticas y/o
ciudadanas coaligadas con propósitos electorales, es un predicado del principio
de autonomía de los movimientos y partidos políticos, así como garantía de
seriedad de este tipo de consensos estratégicos protegidos por la Constitución.
En tanto que la inclusión en los formularios de inscripción de los partidos y
movimientos que integran la coalición, así como la filiación política de los
candidatos, protege la libertad del elector.
108.1. Ahora bien, en lo que tiene que ver
con las reglas previstas en el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto,
encuentra la Corte que son compatibles con la Constitución. En primer lugar,
debe tenerse en cuenta que el artículo 293 C.P. prescribe que corresponde a la
ley determinar las calidades, inhabilidades, incompatibles, fecha de posesión,
periodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto
popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales.  Por lo tanto, la regla que confiere la competencia al
Presidente y al gobernador para, según el caso, proveer las faltas absolutas de
los gobernadores y alcaldes, según la terna que le remita el partido o
movimiento político correspondiente, es desarrollo de dicha potestad
constitucional de regulación. Del mismo modo, al incorporar la actividad de
postulación de las agrupaciones políticas, resulta armónica con el principio
democrático representativo. En todo caso, debe resaltarse que la aplicación de
ese precepto debe realizarse de manera compatible con lo previsto en los
artículos 303 y 314 de la Carta, los cuales prevén reglas particulares en
materia de la provisión de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, en
aquellos eventos en que estas sucedan a más de dieciocho meses de la
terminación del periodo para el que fueron elegidos.  En esas circunstancias y
merced la jerarquía normativa del sistema de fuentes de derecho, debe darse
aplicación estricta al precepto constitucional, que exige una nueva elección.
En segundo término, debe resaltarse que la
jurisprudencia constitucional ha sido consistente en afirmar que el legislador
es titular de un amplio margen de configuración legislativa en materia
inhabilidades, estando sujeto solo a las disposiciones previstas en la Carta
sobre esta materia, como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.  Al
respecto, en la sentencia C-348/04, a propósito del análisis de
constitucionalidad de algunas reglas de la Ley 617 de 2000 sobre inhabilidades
para mandatarios regionales y locales, este Tribunal señaló lo siguiente:
“3.2. Las
inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador
para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas.
También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos
negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de
condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y
la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones
públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo[167].
(…)
3.3. De
acuerdo con los artículos 6º, 123 y 150 numeral 23 de la Constitución, salvo
los eventos expresamente señalados por el Constituyente, corresponde a la ley
determinar el régimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades y
requisitos para desempeñar los empleos públicos. De ahí que, tal y como lo ha
dicho esta Corte, el legislador dispone de una amplia discrecionalidad para
establecer el régimen de inhabilidades para los servidores públicos, sin más
limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política[168].
Corresponde entonces a este órgano político “evaluar y definir el alcance de
cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o
incompatibilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las
sanciones aplicables a quienes incurran en ellas”[169].
En ejercicio
de esa facultad, el legislador tiene dos límites. De una parte, no podrá
modificar las inhabilidades ya señaladas por el constituyente[170]
y, en los demás asuntos, deberá hacerlo de manera razonable y proporcional, de
tal suerte que no desconozca los principios, valores y derechos consagrados en
la Carta Política. Según lo señaló la Corte, “el Legislador no está
constitucionalmente autorizado para regular de cualquier forma los requisitos
para el desempeño de la función pública, puesto que debe armonizar, de un lado,
la defensa de los intereses colectivos incita en la consagración de las
causales de inelegibilidad y, de otro lado, el derecho político fundamental [171]
de acceder a los cargos públicos (C.P. art. 40-7).  Por ello, tal y como esta
Corporación lo ha manifestado en varias oportunidades[172],
las condiciones de ingreso y permanencia en el servicio público deben ceñirse a
los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, las cuales
deberán determinarse teniendo en cuenta ‘el cargo de que se trate, la condición
reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan
sido asignadas y sus respectivas responsabilidades’[173]”.
Para el caso planteado, se tiene que el
legislador estatutario, a través del mecanismo de remisión normativa, previó un
régimen particular de inhabilidades para aquellos ciudadanos que sean
encargados de los cargos de gobernador o alcalde, ante su falta absoluta.  Esta
opción encuadra sin dificultad en el margen de configuración normativa antes
aludido.  Igualmente, encuentra la Sala que una disposición de esta naturaleza
es razonable, habida consideración que tiene por objeto zanjar las discusiones
jurisprudenciales y doctrinales sobre la materia, en especial frente a la
disparidad de términos para la inhabilidades, a través de un regla homogénea, que
evita inequidades entre distintas clases de cargos de representación popular.
Una regla de esta naturaleza en nada se opone a la Carta Política.
Sin embargo, la Corte advierte que a pesar
de la exequibilidad general de la disposición, su constitucionalidad debe ser
condicionada en un aspecto interpretativo particular.  En efecto, resulta en
criterio de la Sala necesario  excluir una interpretación extensiva contraria a
la Constitución y circunscribir la norma a la inhabilidad establecida en el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución para los congresistas, comoquiera
que la Carta Política faculta al legislador para establecer un régimen especial
de inhabilidades para los cargos de elección popular en las entidades
territoriales (Arts. 299 y 312 C.P.), acorde con los derechos a la igualdad,
participación y acceso a los cargos públicos, que no puede desaparecer con la
adopción del parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto examinado. Para la
Corte, el término de comparación que prescribe el inciso final del citado
parágrafo no puede aplicarse de manera plena, en razón a que no todas las
causales de inhabilidad establecidas en la Constitución para los congresistas
se pueden predicar en general de todos los servidores públicos de elección
popular, pues en su mayoría no aplican en el nivel territorial y el mandato
legal no puede desconocer la facultad conferida por el constituyente al
legislador para establecer distintos regímenes de inhabilidades en el acceso a
cargos de elección popular distintos a los de los senadores y representantes,
para quienes el constituyente consagró un estatuto especial y unas
prohibiciones específicas.
Por las consideraciones expuestas la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 29 del Proyecto de Ley Estatuaria
objeto de revisión, en el entendido que el régimen de inhabilidades para los
servidores públicos de elección popular referido en el inciso final del
parágrafo 3º, no será superior al establecido para los congresistas en el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.
Artículo 30. Periodos de inscripción.
109. Esta norma se orienta a señalar que el
periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la
fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los candidatos a la
Presidencia de la República sean seleccionados mediante consulta que coincida
con las elecciones de Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula
podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
declaratoria de resultados de la consulta.
Para los casos de nueva elección,
o de elección complementaria para el resto del periodo correspondiente a cargos
y corporaciones de elección popular, se fija un período de quince (15) días
calendario para las inscripciones, contados a partir del día siguiente de la
convocatoria a nuevas elecciones.
Dispone así mismo la norma que las
votaciones que se realicen para elegir alcaldes,
gobernadores, Presidente de la República en primera vuelta, o miembros de
una corporación pública, se repetirán por una sola vez cuando el voto en
blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor
votación. En esta hipótesis, la inscripción de candidatos para la nueva
elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a partir
del día siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente
autoridad escrutadora.
El parágrafo único de este artículo prevé
que en los casos de nueva elección o de elección complementaria, la respectiva
votación se hará cuarenta (40) días calendario después de la fecha de cierre de
la inscripción de candidatos. Si la fecha de esta votación no correspondiere a
día domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
110. Como se aprecia, el objetivo
de esta norma es el de regular los períodos de inscripción de candidatos a
cargos uninominales y a corporaciones públicas de elección popular, en una
primera oportunidad, y en los eventos en que esté prevista una nueva elección o
una elección complementaria. Establece así mismo  los plazos y condiciones en
que se debe efectuar la votación en los eventos de una nueva elección o
elección complementaria. Reitera el postulado constitucional sobre el poder de
incidencia del voto en blanco en la legitimidad de un proceso electoral, y la
posibilidad de su repetición, no obstante establece como criterio para el
efecto un estándar distinto al previsto en el parágrafo del artículo 258 de la
Constitución, aspecto que será analizado con posterioridad.
La jurisprudencia de esta Corte ha
precisado que las materias que constituyen regulación de los procesos
electorales están sometidas a reserva de ley estatutaria, no sólo en lo que
tiene que ver con aspectos de contenido sustancial, sino también en lo
relacionado con todos aquellos parámetros o presupuestos permanentes para el
ejercicio adecuado del derecho de participación por parte de  los ciudadanos.
Ello  incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades
menores o aspectos técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la
dinámica electoral, “como la fijación de las fechas de elecciones, el
establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de
candidatos o del registro de votantes, el diseño de las tarjetas
electorales o los procedimientos de escrutinio” [174].
Y ha indicado que forma parte de la
potestad de configuración del legislador estatutario, el señalar  mecanismos y
plazos relacionados con las distintas etapas del proceso electoral, pues este
requiere un mínimo de orden que asegure la posibilidad de organizar
oportunamente todos los elementos materiales requeridos para la realización de
los comicios electorales[175].
111. Ningún reparo de
constitucionalidad ofrecen a la Corte las disposiciones de este artículo que se
limitan a establecer períodos y plazos de inscripción de candidatos para las
distintas contiendas electorales, ya sean únicas, de repetición o
complementarias, como tampoco el precepto que fija el plazo y la oportunidad
para la correspondiente votación. Se trata de reglas necesarias para facilitar,
disciplinar y rodear de certeza los procesos electorales, tareas que como se
indicó corresponden al ámbito de competencia del legislador estatutario.
En principio, tampoco ofrecería
reparo de constitucionalidad la norma estatutaria (inciso 3°) que aparentemente
replica el mandato constitucional (Par. 1° Art. 258) según el cual debe
repetirse, por una sola vez, las votaciones que se realicen para elegir
alcaldes, gobernadores, presidente de la república en primera vuelta o miembros
de las corporaciones públicas cuando el voto en blanco adquiera amplias
proporciones. Esta norma reconoce en el voto en blanco la manifestación de una
opción política que cuenta con protección constitucional, toda vez que
materializa una forma de oposición política con capacidad de invalidar un
certamen y exigir su repetición.
Sin embargo, tal como lo advierte
uno de los intervinientes, la norma estatutaria contempla una regulación
distinta sobre la mayoría requerida para que el voto en blanco tenga poder
invalidante, a la establecida en el Acto Legislativo 1º de 2009. En efecto, el
parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución modificado por el
mencionado acto reformatorio, ordena que deberá, repetirse por una sola vez, la
votación para elegir miembros de corporaciones públicas, gobernadores,
alcaldes  o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, “cuando del
total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría”. En
tanto que el inciso tercero de la norma examinada dispone que la repetición de
la elección para los mismos cargos deberá llevarse a cabo “cuando el voto en
blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor
votación”. Es claro que se trata de estándares muy distintos para la
cuantificación de la mayoría que debe obtener el voto en blanco con poder
invalidante. Mientras que la norma constitucional impone una mayoría absoluta,
el proyecto de ley estatutaria reduce el presupuesto a una minoría simple, en
clara vulneración de la norma constitucional.
Hechas estas constataciones la
Corte declarará la exequibilidad del artículo 30 del Proyecto de Ley
Estatutaria objeto de revisión, con excepción del inciso tercero que se
declarará inexequible. Esta declaratoria no genera vacío normativo alguno, toda
vez que el precepto excluido del orden jurídico replicaba, con el matiz hallado
contrario a la Constitución, un aparte del mandato contenido en el parágrafo 1°
del artículo 258 de la Constitución, sobre la mayoría requeridas para conferir
poder invalidante al voto en blanco.
Artículo 31. Modificación de las inscripciones.
112. Esta norma contempla los eventos excepcionales en los
cuales es posible introducir modificaciones a la inscripción de candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular, así como los plazos, condiciones y
requisitos para esa modificación.
En este orden esos eventos son: (i) La falta de
aceptación de la candidatura o la renuncia a la misma, caso en el cual la
modificación deberá efectuarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes
a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones. (ii) La
revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o legales,
inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción,
caso en el cual  podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de
la fecha de la correspondiente votación. (iii) Sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 190 de la Constitución[176],
la muerte o incapacidad física permanente, caso en el cual  podrán inscribirse
nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la votación. En este evento, si
la fecha de la nueva inscripción no permite la modificación de la tarjeta
electoral o del instrumento que se utilice para la votación, los votos
consignados a favor del candidato fallecido se computarán a favor del inscrito
en su reemplazo.
Finalmente dispone que la muerte deberá acreditarse con el
certificado de defunción. La renuncia a la candidatura deberá presentarla el
renunciante directamente o por conducto de los inscriptores, ante el
funcionario electoral correspondiente.
A partir del reconocimiento del carácter dinámico de la
democracia, la jurisprudencia de esta Corporación[177], ha considerado conveniente y razonable que se permita la
modificación de la inscripción de listas para cargos y corporaciones de
elección popular, siempre y cuando se respeten algunos criterios básicos. Es
preciso (i) que se establezca un término para llevar a cabo la
modificación; (ii) que se cumpla con la obligación constitucional de
presentar listas y candidatos únicos; (iii) que se preserve el derecho a
la titularidad, en el sentido que sea la misma organización política que
presentó la lista que la modifique. Este Tribunal ha declarado la
constitucionalidad de normas de contenido similar a las aquí examinadas,
teniendo en cuenta los parámetros indicados[178].
En similar
sentido, esta Corte declaró la exequibilidad de una norma que disponía la
posibilidad de reemplazar a un candidato o cabeza de lista que por muerte,
enfermedad síquica o física no pueda ejercer el cargo, mediante la inscripción
de un nuevo candidato del mismo partido, movimiento o grupo ciudadano,
inclusive hasta el día anterior a la elección, recibiendo a su favor los votos
hechos por el candidato reemplazado, toda vez que este mecanismo subsidiario
pretende mantener la validez de la elección y la eficacia del voto depositado
por el pueblo, de forma tal que se logren integrar las corporaciones públicas
sin interferencias para el Estado democrático[179].
Mediante fórmulas normativas de esta naturaleza se concilian el interés del
elector y  el del Estado.
El artículo
que es objeto de examen no presenta reparos de constitucionalidad, toda vez que
en desarrollo de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, enuncia
unos eventos en los cuales razonablemente es posible admitir una modificación
reglada a la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular. Los preceptos analizados respetan así mismo los presupuestos básicos
que ha establecido la jurisprudencia como necesarios para que la modificación
salvaguarde los derechos del elector, los de la colectividad política
postulante y los intereses del Estado de evitar traumatismos en los procesos
electorales. En efecto, frente a las diferentes hipótesis excepcionales en las
que se autoriza la modificación de la inscripción, se prevén unos términos; se
respeta la titularidad de los postulantes, presupuesto este que se deduce del
inciso final del artículo que establece que: “La renuncia a la candidatura
deberá presentarla el renunciante directamente, o por conducto de los
inscriptores ante el funcionario electoral correspondiente”. Debe tratarse
adicionalmente, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de listas o
candidatos únicos.
Por las
consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad integral del
artículo 31 del Proyecto la Ley Estatutaria objeto de revisión.
Artículo 32. Aceptación o rechazo de inscripciones.
113. Este artículo contempla el procedimiento de
verificación, por parte de la autoridad electoral, de los requisitos formales
para la inscripción de los candidatos o las listas; los motivos, procedimientos
y recursos aplicables a su rechazo; y las consecuencias de inscribir dos o más
candidatos o listas.
Sobre el primer aspecto prevé que la autoridad electoral
ante la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los
requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los
reúnen, aceptará la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la
casilla correspondiente (inciso primero).
Respecto de lo segundo, dispone que el rechazo de la
solicitud de inscripción procederá (i) cuando se inscriban candidatos
distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas; y (ii)
cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido,
movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
En relación con el procedimiento establece que el rechazo
se efectuará mediante acto motivado, contra el cual procede el recurso de
apelación,  de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.
Finalmente, señala que en caso de inscripción de dos o más
candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que
la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la
primera.
114. Observa la Corte que se trata de un precepto que
establece requisitos y procedimientos en materia de inscripción, orientados a
dar eficacia a la exigencia constitucional de presentar en todo proceso
electoral listas y candidatos únicos (Art. 263 C.P.). En esta dirección
contempla como causal de rechazo de una inscripción la participación de un
candidato en la consulta de un partido, movimiento o coalición distinto al que
lo inscribe, y como motivo de su invalidación la inscripción de una segunda
lista o candidato.
En relación con normas de contenido similar, la
jurisprudencia de esta Corte señaló que si bien se trata de regulaciones de
carácter instrumental, cuyo fin es garantizar el cumplimiento de los requisitos
de inscripción de los candidatos y listas, responden a un propósito
constitucional como es “la protección de la regla de la inscripción de
listas únicas”[180].
El precepto examinado responde así mismo al mandato
constitucional que exige el cumplimiento de la garantía del debido proceso en
las actuaciones administrativas y la sujeción de sus actos al principio de
legalidad (Art. 29 C.P). En este propósito contempla la suscripción del
formulario por parte de la autoridad electoral competente,  prevé la motivación
del acto que rechaza la solicitud de una inscripción como presupuesto de
legitimidad, contempla  unas causales para la decisión de rechazo y establece
mecanismos de impugnación de esa determinación, ello sin perjuicio de que la
solicitud se vuelva a presentar con el lleno de los requisitos necesarios,
cuando ello sea posible.
Se reitera en esta oportunidad,
que al igual que la organización electoral, los mecanismos y procedimientos
establecidos por la Constitución y la ley para llevar a cabo las elecciones son
de gran importancia para el Estado, comoquiera que además de promover la
realización de los derechos de participación política, contribuyen a rodear de
legitimidad la selección de los encargados de ejercer el poder público.
De otra parte, como se ha señalado en otros acápites de la
presente sentencia, esta materia encuadra dentro de la reserva de ley
estatutaria, por lo tanto el Congreso se encuentra facultado para regularla.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 32 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo
revisión.
Artículo 33. Divulgación.
115. Esta disposición establece mecanismos de publicidad
que debe aplicar la organización electoral, respecto de los nombres de los
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular cuyas inscripciones
hubieren sido aceptadas. Así mismo, su remisión a los organismos competentes,
en particular a la Procuraduría General de la Nación, para que certifiquen
acerca de la posible existencia de candidatos  incursos en inhabilidades.
Para el efecto prevé que, dentro de los dos (2) días
calendario siguientes al vencimiento del término para la modificación de la
inscripción de listas y candidatos, la Registraduría Nacional del Estado Civil
y el Consejo Nacional Electoral publicarán en un lugar visible de sus
dependencias y en su página en Internet, la relación de candidatos a cargos y
corporaciones públicas de elección popular cuyas inscripciones fueron
aceptadas.
Dentro del mismo término, las remitirá a los organismos
competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a fin de que
informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos inhabilitados. En
especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación para que, previa
verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que trata el artículo
174 del Código Disciplinario Único, publique en su página web el listado de
candidatos que registren  inhabilidades.
116. El principio de publicidad,
ha indicado esta Corporación, se ubica en el ámbito expansivo del principio
democrático participativo, y en orden a su garantía, resulta en un alto grado
pertinente la aplicación de sistemas electrónicos de información[181].
La
democracia, ha dicho la Corte Constitucional, “presupone la existencia de
una opinión pública libre e informada, una opinión conformada por sujetos
autónomos, libres, dotados de razón y como tales titulares del derecho deber de
participación, que los habilita y obliga a ejercer las funciones de control
político, necesarias para garantizar el equilibrio, la juridicidad y la
pertinencia de las actuaciones que emanan de las autoridades de las diferentes
Ramas del Poder Público”[182]. En tal
sentido, “el control efectivo de los ciudadanos sobre las acciones públicas
requiere no sólo una abstención por parte del Estado de censurar la información
sino que demanda una acción positiva consistente en proporcionarle a los
individuos  los medios para que accedan a los archivos y documentos en los
cuales se plasma, día a día, la actividad estatal”[183].
La disposición que se examina está orientada a hacer
efectivas diversas garantías constitucionales vinculadas al principio de
democracia participativa, al debido proceso administrativo, al principio de
transparencia que debe orientar el debate democrático, así como al derecho de
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Propende así mismo por proteger la función pública, a través del  principio de
publicidad, toda vez que somete al control ciudadano e institucional los
nombres de quienes aspiran a ejercer el poder político, a efecto de que se
establezcan posibles  causas de inelegibilidad.
En efecto, la norma desarrolla
la  relevancia del principio de publicidad como elemento esencial del debido
proceso en el ejercicio de la función administrativa, y como garantía vinculada
al principio democrático y a la realización de los derechos de participación
política. Satisface el derecho de los electores a conocer los nombres de los
aspirantes a ejercer cargos públicos, posibilita la activación de los
mecanismos de control institucional y ciudadano sobre las calidades de los
aspirantes a cargos y corporaciones de elección popular, y promueve el debate
democrático sobre la conformación del poder político.
Además de los mencionados
propósitos generales, la norma incorpora específicos mecanismos de control
institucional sobre las calidades de los candidatos inscritos, como los de
requerir la certificación de la Procuraduría General de la Nación y otros entes
de control sobre la eventual concurrencia en alguno o algunos de los postulados
de causales de inhabilidad, propósito que desarrolla el principio de
transparencia y promueve la protección de la función pública.
Por las consideraciones
precedentes la Corte declarará la exequibilidad del artículo 33 del Proyecto de
Ley Estatutaria objeto de revisión.
Capítulo
II. De la campaña electoral.
Artículo 34. Definición de campaña electoral.
117. Este precepto, único dentro del capítulo denominado
“De la campaña electoral”,  cumple con el cometido de precisar algunos
conceptos relevantes en una Ley Estatutaria que adopta reglas sobre
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y de los
procesos electorales. En esta dirección, define lo que se entiende por campaña
electoral, precisa los objetivos de la propaganda electoral  y establece
términos de oportunidad para el recaudo de contribuciones y la realización de
gastos de campaña.
Este orden de ideas, indica que para efectos de la
financiación y de la rendición pública de cuentas, se entiende por campaña
electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a
los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.
En tanto que precisa que la propaganda electoral constituye
una de las actividades principales de la campaña y cumple la función de
promover masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los
ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se
trate.
Respecto de la recaudación de contribuciones y la
realización de gastos de campaña por parte de los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos, preceptúa que podrá
efectuarse  durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la votación.
Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a partir de su inscripción.
Considera la Corte que, es competencia del legislador
estatutario precisar conceptos relevantes y de uso frecuente en el ejercicio de
la actividad política y electoral, especialmente cuando dichos conceptos tienen
adscritas  consecuencias jurídicas, como ocurre en el caso de las campañas
políticas en lo que concierne a la financiación y rendición pública de
cuentas.  Sobre el concepto de  campaña electoral, la jurisprudencia de
esta Corte subrayó que su definición debe atender al significado usual de las
palabras, pero también debe asegurar la realización tanto de la igualdad en la
contienda electoral, como del principio democrático[184].
De acuerdo con la disposición bajo examen la campaña
electoral constituye el marco general en el que se inscribe toda una serie de
actividades ordenadas y orientadas a convocar a los ciudadanos a votar en un
determinado sentido o a abstenerse de hacerlo. La propaganda electoral se
inscribe en ese marco, como una de las actividades principales de la campaña,
cuyo propósito es el de promover masivamente los proyectos electorales
sometidos a consideración de los ciudadanos o una determinada forma de
participación en la votación de que se trate. En este orden de ideas, la promoción
política se concibe como una forma de propaganda electoral vinculada a un
proyecto político concreto mediante la cual “se tiende a hacer conocer, de
manera concreta, el proyecto o programa gubernamental que se propone a los
electores. Su objetivo sería entonces la difusión de la plataforma ideológica
que soporta la candidatura, y los principales planes y programas que el
postulante, consecuente con aquel fundamento, pretendería llevar a cabo (...)”,
o como también lo ha precisado esta corporación “la divulgación de la
propuesta de gobierno o proyecto político del candidato”[185].
La jurisprudencia de la Corte ha diferenciado estos
conceptos en sentido similar a como lo hace el Proyecto de Ley Estatutaria, y
ha destacado que en todo caso, la importancia de un desarrollo conceptual de
esta naturaleza radica en que pone de presente que cualquier actividad de
proselitismo político, en últimas, “debe responder a un fundamento teórico,
a un particular programa de gobierno, específico y diferente de los demás, a
fin de que los electores tengan alternativas políticas que los lleven a
depositar un verdadero voto de opinión, que refleje su concepción sobre la
manera correcta de conducir la acción gubernamental hacia unos determinados
fines sociales y no a otros. La madurez política de la nación exige esta
presentación programática de las candidaturas que, además, resulta exigida por
el modelo participativo de nuestra democracia”
[186].
Ha destacado así mismo que la exigencia de la
rendición pública de cuentas de los gastos realizados en una campaña electoral
es una condición necesaria para obtener claridad en el manejo de los recursos,
derivada de la obligación constitucional que tienen los partidos y movimientos
políticos de rendir cuentas sobre sus ingresos[187].
Por último, la jurisprudencia ha subrayado que la
regulación relativa a la propaganda electoral cuenta con reserva de ley
estatutaria[188].
118. La Corte no encuentra razones de inconstitucionalidad
en la norma examinada, toda vez que se contrae a precisar unos conceptos de
relevancia para la aplicación de la ley en su conjunto, tarea que cae dentro de
la órbita de competencia del legislador estatutario. Adicionalmente, se observa
que en el diseño de los conceptos de los cuales se ocupa el precepto examinado,
se incorporaron  precisiones efectuadas al respecto por la jurisprudencia de
esta corporación, como la de incorporar en el concepto de campaña el de
propaganda electoral como una de las actividades a través de las cuales se
lleva a cabo aquella, y el de promoción de un proyecto
electoral como una de las funciones primordiales de la propaganda
electoral, auspiciando la idea de una presentación programática de las
candidaturas.
De otra parte, no se advierte en la configuración de estas
definiciones elementos que atenten contra la garantía del postulado de igualdad
en la contienda electoral, o que desconozcan el principio democrático. Por el
contrario, el expreso reconocimiento de la propaganda electoral como un
instrumento de promoción masiva de “proyectos electorales” invita a una
forma de hacer proselitismo político a través de la presentación programática
de las candidaturas, de manera que se ofrezca a los electores alternativas políticas
que los conduzcan a depositar su sufragio de manera informada acerca de una
determinada concepción sobre la manera correcta de conducir la acción
gubernamental hacia los fines del Estado.
La regulación de las campañas políticas y de la propaganda
electoral como uno de los medios para su ejecución, concurre a la realización
del derecho de todo ciudadano a constituir libremente partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, a formar parte de ellos y a “difundir sus ideas y
programas” como elemento fundamental de los derechos a la libre expresión
de las ideas y a la participación política (art. 40 C.P.), dentro de un modelo
de democracia participativa.
La diferenciación que el inciso final de la norma establece
entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, y los candidatos, en lo que atañe a la oportunidad para el recaudo
de contribuciones y la realización de gastos de campaña, no resulta contraria a
la Constitución, toda vez que obedece a que el sistema de asignación de apoyo
estatal al funcionamiento de los partidos y las campañas políticas está basada
en el principio de representatividad, presupuesto que para los partidos y
movimientos políticos se acredita desde el reconocimiento de personería
jurídica, en tanto que para los candidatos, desde el acto de inscripción. El
término de anticipación (6 meses) a la fecha de la votación, que la norma prevé
para el recaudo y gasto por parte de las agrupaciones a que se refiere el
precepto, forma parte de la libertad de configuración del legislador
estatutario en esta materia.
Las razones expuestas resultan suficientes para declarar la
exequibilidad del artículo 34 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de
revisión.
Capítulo III. De la propaganda electoral y del acceso a los
medios de comunicación.
Artículo 35. Propaganda electoral.
119. El inciso primero de este artículo define lo que debe
entenderse por propaganda electoral, y establece al respecto que es toda forma
de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor
de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o
corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de una opción
en los mecanismos de participación ciudadana.
Esta norma resulta inobjetable,
comoquiera que se limita a definir uno de los medios a través de los cuales los
partidos y movimientos políticos desarrollan sus campañas, promueven sus ideas,
sus programas y sus candidatos, con el fin de incidir en el proceso electoral.
Su formulación lleva implícito el reconocimiento de que  la publicidad es un
medio legítimo para difundir el pensamiento político y expresar libremente las
ideas (CP Arts. 20 y 40-3), a la vez que responde al mandato constitucional que
ordena a los partidos y movimientos políticos presentar y divulgar sus
programas políticos (Art. 103 C.P.).
El inciso
segundo establece el límite máximo dentro del cual es posible  hacer uso, antes
de la votación, de la propaganda a través de los medios de comunicación social
y del espacio público. En este sentido prescribe que “La propaganda a través de los medios de comunicación social
y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta
(60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se
realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres
(3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación”. (Se destaca).
Advierte la Corte que este inciso presenta un error de
técnica legislativa, toda vez que establece dos términos distintos (60 días y 3
meses) como tiempo máximo en que es permitido usar el espacio público para
hacer propaganda electoral antes de la fecha de la votación. Acudiendo a un
criterio sistemático de interpretación, la Corte entiende que la intención del
legislador estatutario fue la de establecer que la propaganda a través de los medios de comunicación social únicamente
podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la
respectiva votación, y que la que se realiza empleando el espacio público,
podrá llevarse a cabo dentro de los tres (3) meses anteriores a la misma fecha.
120. La
importancia creciente de los medios de comunicación social, y en menor medida
del espacio público, como mecanismos de difusión de los mensajes, ideas y
programas en la dinámica de las campañas políticas contemporáneas, no puede ser
desconocida por el legislador estatutario. Sin embargo, para la preservación
del equilibrio informativo y garantizar un proceso político equilibrado, leal y
pluralista, entre las fuerzas que en él participan, se precisa de su
intervención, solo en la medida en que sea necesario, para el logro de esos
objetivos. La norma que se examina establece una limitación al acceso a los
medios de comunicación y al espacio público para efectos de propaganda
electoral, consistente en que la que se efectúe utilizando el primer medio solo
podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la
respectiva votación, y la que se realice a través del segundo, dentro de los
tres (3) meses anteriores a ese evento.
Esta
limitación, a juicio de la Corte, se encuentra justificada en la medida que
responde a un propósito de preservación del equilibrio informativo entre los
distintos partidos o movimientos políticos, toda vez que establece un límite
temporal, común a todos ellos, para la promoción de sus campañas, antes de la
fecha de la votación a través de estos medios de difusión.
En efecto,
teniendo en cuenta que esta disposición regula el acceso no gratuito a los
medios de comunicación y al espacio público para efectos de propaganda
electoral, la inexistencia de un límite temporal para hacer campaña a través de
estos medios, podría conducir a que las fuerzas políticas con más capacidad
económica acudieran en mayor medida a su uso, propiciando así ventajas
indebidas derivadas de factores distintos a la calidad de sus propuestas, y
generando un desequilibrio fundado en razones económicas, incompatible con el
pluralismo y equilibrio que debe rodear el proceso democrático.
Ahora bien,
la diferencia en la extensión del ámbito temporal, más amplio (3 meses) cuando
la propaganda electoral se canaliza a través del espacio público, y menor (60
días) cuando se hace utilizando los medios de comunicación social, se encuentra
también objetivamente justificada en la disímil cobertura y capacidad de
impacto que tiene uno y otro medio de difusión. De modo que la  diversa
regulación en este aspecto, se orienta así mismo a salvaguardar la equidad y el
equilibrio informativo en el despliegue de la propaganda electoral. Recuerda la
Corte que frente a una norma de contenido similar, aunque aludía a medios de
difusión distintos, señaló:
“Ahora bien, la
diferencia entre el término fijado como límite máximo para contratar propaganda
electorales televisión y el establecido para la propaganda escrita no ofrece
reparo alguno a la Corte, pues es claro que existen diferencias en la cobertura
de cada medio comunicación. A lo anterior se suma que la información televisiva
se vale del espectro electromagnético, que es un recurso sujeto a repartición,
mientras que la prensa escrita tiene mayor libertad en este aspecto.
La Corte
tampoco considera que sea contrario a la Carta que las campañas presidenciales
decidan el medio de comunicación con el cual quieren contratar dicha
propaganda, pues tal decisión es propia del espectro de su libertad y necesaria
para diseñar su estrategia política”[189].
Reiterando este criterio
jurisprudencial, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del
artículo 35 de la Ley Estatutaria objeto de revisión.
121. El inciso tercero del artículo 35 prescribe que en la
propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos
previamente registrados ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos,
movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones o
comités de promotores, los cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos
patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o
generar confusión con otros previamente registrados.
Esta norma se contrae a establecer algunas reglas
orientadas a propiciar claridad y lealtad en la identificación de los partidos,
movimientos y candidatos en el diseño de los mensajes publicitarios que se
emiten en el desarrollo de sus campañas electorales, mediante el uso de
símbolos, emblemas y logotipos diferenciados y previamente registrados ante el
Consejo Nacional Electoral. Una prescripción de esta naturaleza resulta
compatible con las funciones de vigilancia sobre publicidad que el artículo
265.6 de la Constitución asigna al Consejo Nacional Electoral, a la vez que
protege  la equidad informativa y la formación libre de la decisión del
elector.
En efecto,
como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, para preservar la equidad
entre los competidores, se ha establecido derechos sobre ciertos elementos de
los partidos como los logos o símbolos, en otras palabras, “se
reconoce un tipo de propiedad especial a los partidos y movimientos políticos
sobre su nombre y símbolo, prohibiendo su uso a las demás organizaciones
políticas, con el fin de que se pueda identificar plenamente a cada partido y
movimiento, y el Estado pueda controlar las conductas de los partidos que
lleven a la confusión del electorado”[190].
No obstante, este precepto introduce también una limitación
consistente en la prohibición de incluir o reproducir los símbolos patrios en
la propaganda electoral.  La jurisprudencia de esta Corte ha considerado que
una medida de esta naturaleza resulta legítima, comoquiera que se orienta a
proteger los valores que ellos representan, particularmente como emblemas de la
unidad nacional y factores aglutinantes del sentimiento general de pertenencia
a la Nación.
Se pretende con ello evitar usos
indebidos de estos símbolos, como la exaltación de los valores patrios, que son
comunes a todos los nacionales en cuanto representan un sentido general de
pertenencia, en favor de una determinada opción política, generando confusión
en el electorado.
En estos términos, ha señalado la
Corte, “la prohibición de la figuración de la simbología patria obliga a las
campañas a individualizar su imagen, con lo cual se garantiza una mejor
identificación del candidato por parte de los electores y se permite la
realización de un voto libre y sin coacciones, al que insta el artículo 258 de
la Constitución Política (…) , con el fin de que ninguna campaña saque provecho
del peso simbólico de los emblemas nacionales, haciéndolo valer por encima de
las virtudes de su propia campaña”[191].
Por lo anterior, la Corte
considera que dicha limitación es exequible, pues garantiza el ejercicio libre
del derecho al sufragio (Art. 258 C.P.) y evita la coacción publicitaria a que
él mismo pudiera someterse, mediante un uso indebido de los símbolos patrios.
Con base en las anteriores
consideraciones, la Corte declarará exequible el artículo 35 del Proyecto de
Ley Estatuaria, sometido a revisión.
Artículo 36. Espacios gratuitos en radio y televisión.
122. El inciso primero de este precepto regula el derecho
de los partidos y movimientos políticos, de las organizaciones sociales y de
los grupos significativos de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos, así
como de los promotores del voto en blanco, a acceder gratuitamente a los medios
de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético[192],
“proporcionalmente al número de elegidos”, para adelantar campañas a la
Presidencia y al Congreso de la República. Este acceso gratuito podrá darse “dentro
de los dos meses anteriores a la fecha de toda votación y hasta 48 horas antes
de la misma”.
La norma se refiere al acceso gratuito, con fines de
propaganda electoral,  a los medios de comunicación que hacen uso del espectro
electromagnético, es decir, radio y televisión, tal como lo precisa el título
del artículo.
Esta preceptiva encuentra respaldo en el artículo 111 de la
Constitución, según el cual los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica tienen derecho a utilizar, en todo tiempo, los medios de comunicación
que hagan uso del espectro electromagnético, conforme a la ley. Esta norma
superior defiere al legislador la potestad de establecer “los casos y la
forma como los partidos y los candidatos debidamente inscritos tendrán acceso a
dichos medios”.
La disposición armoniza igualmente con el carácter de bien
público que el orden jurídico reconoce al espectro electromagnético, condición
que lo somete a la regulación propia de su categoría, esto es, no es enajenable
ni prescriptible, y está sujeto a la gestión y control del Estado (art. 75
C.P.).  Como bien público, la Constitución ha dispuesto que el acceso al
espectro electromagnético debe darse en condiciones de igualdad: “Se
garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos
que fije la ley” (Art. 75 C.P.). En el mismo sentido ha subrayado que “[p]ara
garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá
por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del
espectro electromagnético” (ibídem).
A pesar de
las deficiencias técnicas que presenta la redacción del inciso, según el cual
el acceso a los medios de comunicación que hacen uso de este bien público debe
darse “proporcionalmente al número de elegidos”, la Corte entiende que
el legislador quiso plasmar un criterio de proporcionalidad derivado de la
representatividad y respaldo popular de los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica a los que la Constitución reconoce esta prerrogativa.
En ese orden, considera la Corte que el precepto persigue un propósito legítimo
como es el de garantizar el equilibrio informativo, y el acceso en condiciones
de equidad a los medios de comunicación que hacen uso de ese bien público
(radio y televisión), respetando el principio democrático y de
representatividad política.
Sin
embargo, la condición en comento no puede comprenderse desde un punto de vista
restrictivo, que excluya del acceso de espacios gratuitos en radio y televisión
a aquellas agrupaciones, entre ellas los grupos promotores del voto en blanco,
que carezcan de representación a través de candidatos elegidos.  En ese
sentido, también estas agrupaciones deben tener posibilidad de acceso a dichos
mecanismos de difusión pública, solo que también están sometidas al criterio de
distribución proporcional antes explicado.  En otras palabras, el hecho de tener
representación en cargos uninominales o corporaciones públicas es un factor que
incide en la distribución de los espacios de difusión en medios de
comunicación, pero no un requisito habilitante para el acceso a estos.
De otra
parte, dado que el espectro electromagnético es un bien público y que su
gestión está a cargo del Estado, es perfectamente admisible que el legislador,
en aras de garantizar el interés colectivo, disponga la asignación gratuita y
equilibrada de ciertos espacios para transmitir los programas políticos de las
campañas electorales.
El límite
temporal que establece la norma, en el sentido que el acceso gratuito a que
refiere, solo podrá darse dentro de los 2 meses anteriores a la fecha de la
votación de que se trate, y hasta 48 horas antes de la misma, constituye un
desarrollo de la potestad que el artículo 111 de la Carta le asigna al
legislador a efecto de que establezca “los casos y la forma” como los
partidos, movimientos políticos y candidatos debidamente inscritos, tendrá
derecho a los medios que usan el espectro electromagnético. Esta limitación no
se aprecia como irrazonable o caprichosa, toda vez que, “una interpretación
sistemática de los artículos 7º y 20 superiores permite concluir que la Carta
protege el pluralismo informativo, por lo cual esta Corporación ha concluido
que son legítimas ciertas intervenciones destinadas a asegurar una mayor
equidad y pluralidad en el manejo de la información”[193]
En
conclusión, la Corte encuentra legítimo que el legislador disponga de una
distribución gratuita y equitativa entre los candidatos a la Presidencia y al
Congreso de la República, de los espacios de transmisión que usen el espectro
electromagnético.
123. De
conformidad con el inciso segundo, la asignación gratuita de espacios para
propaganda con cobertura en las circunscripciones territoriales se efectuará
por el Consejo Nacional Electoral, previo concepto del Ministerio de la
Tecnología de la Información y Comunicaciones, y/o de la Comisión Nacional de
Televisión o el organismo que haga sus veces.
Por su parte, el enunciado del
inciso tercero establece que el Consejo Nacional Electoral, “previo concepto
de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces”,
establecerá el número, duración y franja de emisión de estos espacios y los
asignará a sus destinatarios.
La jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado que no es contrario a la Constitución el
establecimiento de una atención mancomunada de una necesidad pública, por parte
de diferentes autoridades que coinciden en la prestación de un servicio,
respetando con sus competencias respectivas. En este sentido ha indicado que:
“No es
contrario a la Carta que el Consejo Nacional Electoral y la Comisión Nacional
de Televisión acuerden, de conformidad con sus competencias respectivas, la
forma de distribuir los espacios en televisión, y que lo propio suceda con el
Ministerio de Comunicaciones, en tratándose de la distribución de los espacios
en medio radial. Así pues, lo que en este caso debe reconocerse es que la ley
ha dispuesto la atención mancomunada de una necesidad pública, respetando las
competencias correspondientes de las entidades públicas que coinciden en la
prestación de este servicio”[194].
Sobre la distribución y
coordinación de competencias del Consejo Nacional Electoral y la Comisión
Nacional de Televisión, en materia de distribución de espacios de televisión,
recuerda la Corte que en la Sentencia C-226 de 1996, hizo las siguientes
precisiones acerca de su afinidad y eventual confluencia:
“Se observa que
las competencias de los dos organismos son complementarias y que su ejercicio
demanda un grado importante de coordinación y colaboración. La afinidad de las
atribuciones, sin embargo, no impide alinderar con nitidez su campo de acción.
La dualidad de las competencias - que no coincidencia - surge de la
Constitución (C.P., Arts. 77 y 264-9) y, en este orden de ideas, la ley
demandada no hace otra cosa que reiterar ése específico diseño constitucional.
Quizá no se
discuta sobre la competencia que conserva la Comisión Nacional de Televisión
para regular los elementos técnicos, logísticos y organizativos,
predicables de cualquier producción y emisión televisiva, incluida la que es
objeto de análisis. Conviene, por ello, centrar la reflexión sobre los
elementos más relevantes de este tipo de programaciones: determinación de
los espacios utilizables; número y duración de los espacios; participantes;
porcentajes; utilización de los espacios.
Con excepción
de la primera materia - espacios utilizables -, las restantes son del
resorte del Consejo Nacional Electoral, pues así lo dispone expresamente el
artículo 25 de la Ley 130 de 1994. La excepción se justifica, por las razones
ya expuestas. La competencia normativa general, dentro del marco de la ley,
respecto de la televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P.
art. 77); la atribución del Consejo Nacional Electoral, es especial y se limita
a regular la participación de los partidos y movimientos políticos en los
medios de comunicación del Estado. La decisión relativa a los espacios
utilizables, toma en consideración criterios de distribución con base en
franjas, audiencias, frecuencias y otros elementos técnicos diferentes de la
existencia de las diferentes fuerzas políticas y de su distinto peso en la vida
política del país, extremo que se libra a la exclusiva competencia del Consejo
Nacional Electoral. Lo contrario equivaldría a facultar a un órgano que tiene
una función pública específica en el campo electoral, para influir de manera
determinante y general en el manejo y dirección de la televisión, no menos que
en la actividad cultural del país en la cual junto al importante interés por
los asuntos políticos concurren otros diferentes. De ahí que, definidos los
espacios utilizables por parte de la Comisión, para los propósitos del acceso a
la televisión de los partidos y movimientos, la regulación de su participación
sí debe obedecer a las pautas y regulaciones que al respecto dicte el Consejo
Nacional Electoral”[195]. (Se destaca).
El criterio jurisprudencial
aplicado en la citada providencia fue reiterado posteriormente en la sentencia
C-1153 de 2005 y será adoptado como guía de la decisión que ahora se profiere.
En consecuencia, considera la
Corte que en principio, no ofrece reparo de constitucionalidad la norma que
establece una competencia concurrente y mancomunada entre dos órganos del
Estado a los que la Constitución les asigna funciones, que aunque no idénticas
sí afines, en relación con el servicio de televisión en el específico ámbito de
la disposición de espacios para la propaganda política electoral.
Sin embargo, es preciso dilucidar
en qué ámbitos de la norma resulta admisible condicionar la competencia
específica del Consejo Nacional Electoral, al concepto de la Comisión Nacional
de Televisión, o en su caso, del Ministerio de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones (espacios radiales), teniendo en cuenta que el artículo 265 de
la Constitución asigna al Consejo Nacional Electoral la función de regular toda
la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y
candidatos. Y que, en sentido más específico, el numeral 9º de este precepto
superior le asigna la función de reglamentar “la  participación de los
Partidos y Movimientos Políticos en los medios de comunicación”. No
obstante que “la dirección de la política en materia de televisión” reposa
en la Comisión Nacional de Televisión (Art. 77 C.P.).
Pues bien, es preciso recordar
que la norma estipula que el Consejo Nacional Electoral, previo concepto de la
Comisión Nacional de Televisión o del organismo que haga sus veces, establecerá
“el número, duración y franja de emisión de estos espacios” y los
asignará a sus destinatarios. Los dos primeros elementos  (número y duración de
los espacios) corresponden a la definición del nivel de participación de los
partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social, asunto
de política electoral que es de competencia del Consejo Nacional Electoral, en
tanto que la determinación de las “franjas de emisión de estos espacios” es
una materia propia del órgano encargado de la dirección de política en materia
de televisión. En este orden  de ideas, el concepto de la Comisión Nacional de
Televisión o del organismo que haga sus veces, sólo podrá ser vinculante para
el Consejo Nacional Electoral en lo concerniente a la definición de “las
franjas de emisión” de los espacios que el Consejo Nacional Electoral
asignará a los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos, o promuevan el voto
en blanco.
Estas mismas consideraciones
resultan aplicables al inciso segundo del artículo 36, en la medida que sujeta
al concepto previo del Ministerio de Tecnología de la Información y/o de la
Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, la
asignación gratuita de espacios para propaganda electoral, con cobertura en las
circunscripciones territoriales.  Este condicionamiento general afecta la
autonomía que la Constitución confiere al Consejo Nacional Electoral, para regular
la participación de los partidos y movimientos políticos  en los medios de
comunicación social. El concepto de la autoridad encargada de dirigir la
política en materia de televisión o de radio, solo resulta vinculante en lo
relacionado con la definición de las franjas de emisión de los espacios que
equitativamente corresponde asignar al Consejo Nacional Electoral.
Así, la Corte condicionará la
exequibilidad el inciso segundo y el enunciado del inciso tercero del artículo
36  del proyecto de ley bajo revisión, con el fin de que se entienda que el
concepto de la Comisión Nacional de Televisión, el Ministerio de Tecnología de
la Información y Comunicaciones, y/o el organismo que haga sus veces, solo es
vinculante para el Consejo Nacional Electoral en lo que concierne a la
definición de las franjas de emisión de los espacios objeto de asignación.
124. El enunciado del inciso
tercero del artículo 36 examinado, está complementado por una serie de reglas
orientadas a regular la asignación, por parte del Consejo Nacional Electoral,
de los espacios gratuitos en radio y televisión para el desarrollo de campañas
electorales.
En el primer numeral, reitera la
exigencia de  garantizar la igualdad numérica en la asignación de los espacios
gratuitos en los medios de comunicación social a los diferentes partidos,
movimientos, candidatos y opciones electorales, enunciado que resulta
inobjetable.
El numeral segundo, prevé que la
duración de los espacios podrá ser diferente y variable teniendo en cuenta la
naturaleza de la elección, previsión que resulta acorde con la cláusula
constitucional que confiere al legislador la potestad de establecer “los
casos y la forma como los partidos, los movimientos políticos y los candidatos
debidamente inscritos tendrán acceso” a los medios de comunicación que
hagan uso del espectro electromagnético (Art. 111 C.P). La disposición
establece un ámbito de discrecionalidad al Consejo Nacional Electoral que no
resulta irrazonable, comoquiera que permite adecuar la administración de los
espacios a criterios tales como la magnitud o pluralidad de actores en los
diversos eventos electorales, lo cual promueve un criterio de proporcionalidad.
Los numerales tercero, cuarto y
quinto contemplan el sorteo por franjas como mecanismo de asignación de los
espacios, y precisan que debe tenerse en cuenta la audiencia o sintonía de cada
franja, garantizando que se otorguen espacios en horarios de mayor sintonía o
audiencia. Prescriben que ninguna campaña debe repetir espacio en la misma
franja, hasta tanto no hayan tenido oportunidad de hacerlo las demás campañas,
y no serán acumulables cuando no se usen. Estos preceptos tampoco ofrecen
reparo de constitucionalidad, comoquiera que introducen criterios objetivos, y
limitaciones razonables, para la asignación de los espacios en procura de
garantizar un equilibrio informativo, y un acceso equitativo de las diferentes
opciones políticas, a los medios de comunicación social.
El numeral sexto dispone que los
costos de producción serán asumidos por las campañas beneficiarias de los
mismos, respecto de lo cual tampoco se encuentra objeción. Tal como lo ha
admitido la jurisprudencia de esta Corte frente a disposiciones de contenido
similar: “La Corte no encuentra objeción al hecho de que los costos de
producción de las transmisiones corran a cargo de las campañas, habida cuenta
de que la financiación preponderantemente estatal de las mismas está destinada,
precisamente, a cubrir estas erogaciones”[196]. Acogiendo este
criterio jurisprudencial la Corte declarará la exequibilidad del aludido
numeral.
El numeral séptimo establece que “[d]urante
dicho lapso los espacios gratuitos otorgados a los partidos y movimientos
políticos para la divulgación política institucional podrán utilizarse en las
campañas electorales en las que participen, de conformidad con el reglamento
que adopte el Consejo Nacional Electoral”.
En relación con este enunciado,
caracterizado por su confusa redacción, entiende la Corte que hace alusión al
lapso dentro del cual es posible acceder a espacios gratuitos en los medios
de comunicación social que hacen uso del espacio electromagnético, en los
términos previstos en el inciso primero del artículo 36, es decir: “Dentro
de los dos meses  anteriores a la fecha de la votación y hasta cuarenta
y ocho (48) horas antes de la misma”. Durante este lapso, los espacios
gratuitos otorgados a los partidos y movimientos políticos, de manera
permanente para programas institucionales de divulgación política,[197]
podrán ser utilizados en las campañas electorales en las que participen esas
organizaciones, de conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional
Electoral. Clarificado así el sentido de la norma, no encuentra la Corte que
presente problemas de constitucionalidad, toda vez que se orienta a potenciar
las posibilidades de acceso a los medios de comunicación, en un momento en que
por la inminencia del certamen electoral resulta particularmente significativo
contar con canales masivos de comunicación con el electorado. El reglamento que
adopte para el efecto el Consejo Nacional Electoral, según lo prevé la norma,
debe garantizar que la asignación de estos espacios esté igualmente guiada por
criterios objetivos y de equidad que garanticen el equilibrio informativo y el
pluralismo político.
Finalmente el parágrafo del
artículo 36 establece que el Estado reservará las franjas del espectro
electromagnético que se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en este
artículo y para la publicidad a cargo de la organización electoral. El pago si
a ello hubiere lugar, por la utilización de los espacios asignados al Consejo
Nacional Electoral, se hará con cargos al Presupuesto General de la Nación para
lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias.
La Corte ha considerado que
normas de esta naturaleza son compatibles con la Constitución, debido a la
función social que esta asigna a los medios de comunicación (Art. 20 C.P). En
virtud de ella, estos deberán ceder ante el interés general cuando los espacios
sean requeridos para satisfacer el derecho de la opinión pública a ser
informada sobre los programas de gobierno que los candidatos tienen para
presentarles[198].
Ha indicado
así mismo, que una norma que permite la reserva de estos espacios para la
publicidad de la organización electoral, tampoco vulnera el derecho de
expresión de las concesionarias del espectro electromagnético, toda vez que “los
medios de información son libres pero tienen responsabilidad social (CP art.
20), por lo cual bien puede el ordenamiento jurídico precisar el alcance de esa
responsabilidad y la manera de hacerla efectiva.  Igualmente, una
interpretación sistemática de los artículos 7º y 20 superiores permite concluir
que la Carta protege el pluralismo informativo, por lo cual esta Corporación ha
concluido que son legítimas ciertas intervenciones destinadas a asegurar una
mayor equidad y pluralidad en el manejo de la información”[199]
De otra parte, ha recordado al
efecto, que la facultad general de gestión y administración del espectro está
reservada al Estado, y que la finalidad que inspira las transmisiones políticas
se encamina a la satisfacción del interés general.
En suma, la
Corte considera que las reglas contenidas en los numerales 1 a 7 del inciso
tercero del artículo 36 se ajustan a la Constitución, toda vez que se orientan
a prescribir un conjunto de pautas mínimas sobre publicidad, propaganda y
condiciones de acceso a los medios masivos de comunicación con esos propósitos,
aspectos éstos que además de ser propios de una ley estatutaria, tienen enorme
relevancia en las condiciones bajo las cuales se desarrolla el debate político.
Esta consideración está además corroborada por la facultad que la Constitución
confiere al Consejo Nacional Electoral para velar por el cumplimiento de las
normas sobre publicidad y reglamentar la participación de los partidos y
movimientos en los medios de comunicación social del Estado (CP art. 265-5 y
10).
Artículo
37. Número máximo de cuñas, avisos y vallas
125. Esta
norma será declarada exequible por las mismas razones que se acaban de señalar
en relación con las reglas 1 a 7 del inciso tercero del artículo 36. En efecto,
participa de la misma naturaleza, toda vez que se limita a ratificar una
función propia del Consejo Nacional Electoral consistente en señalar “el
número y duración de emisión en radio y televisión, el número y tamaño de
avisos en publicaciones escritas y de vallas, que pueden tener en cada campaña
los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que hayan
inscrito candidatos”. Tal preceptiva envuelve una reiteración de la norma
constitucional que asigna al Consejo Nacional Electoral la función de “Reglamentar
la participación de los Partidos y Movimientos Políticos en los medios de
comunicación social del Estado” (Art. 265.10 C.P.).
Artículo 38. Promotores del voto en blanco y de mecanismos
de participación ciudadana.
126. Establece esta norma que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, y los grupos significativos de ciudadanos
que promuevan el voto en blanco en las campañas para cargos o corporaciones de
elección popular, podrán realizar propaganda electoral en las mismas
condiciones fijadas para las demás opciones a elegir respecto del mismo cargo o
corporación, en la respectiva circunscripción.
Esta norma promueve dos valores importantes en el marco del
sistema de democracia representativa y pluralista. De una parte, el valor que
la Constitución asigna al voto en blanco como una opción válida de ejercicio de
la libertad de expresión política y de disenso a través de canales
institucionalizados. Esta opción de expresión electoral, goza de protección
constitucional al punto que se le reconoce capacidad invalidante en el caso de
elecciones para miembros de Corporaciones Públicas, Gobernador, Alcalde y
primera vuelta para elección presidencial (Art. 258 Parágrafo 1). Y de otra
parte, el derecho a la igualdad en la propaganda electoral y el equilibrio en
el acceso a los medios de comunicación social. Al respecto la Corte ha
considerado que: “existe un vínculo entre la radiodifusión de
propaganda política con el derecho fundamental a la igualdad. (…) Las emisoras
deben otorgar a los partidos y movimientos políticos la posibilidad de difundir
su propaganda política en condiciones de igualdad, prohíbe las prácticas
monopolísticas en el uso del espectro electromagnético y garantiza el
pluralismo informativo y la competencia. Además, en el mundo actual, la
igualdad en el acceso a los medios de comunicación y a la difusión de las ideas
políticas juega un papel esencial en la definición y configuración del poder”[200].
En virtud
del derecho de igualdad, el Estado tiene el deber de intervenir cuando se
presenta una afectación a dicha garantía. Por consiguiente, la Corte ha
determinado que “cuando es posible probar plenamente que un medio de
comunicación está parcializado a favor de un grupo o partido político y, en
razón de ello, emite el mensaje de los otros grupos y partidos de forma
irregular e imperfecta, se configura una violación de los derechos
fundamentales a la libertad de expresión y a la igualdad en la participación
democrática. Trasmitir una información determinada es una obligación de resultado
que no puede incumplirse al amparo de aspectos meramente técnicos y, en caso de
que ellos la impidan, la emisora debe compensar al afectado con otras
conductas, tales como la repetición de la información, con el fin de que se
restablezca la imparcialidad del medio”[201].
No cabe
duda acerca de las importantes finalidades implícitas en esta disposición, en
el sentido de hacer efectiva la protección constitucional a la opción  política
de ejercer el voto en blanco, y fortalecer y expandir el pluralismo político y
el equilibrio informativo en las campañas electorales.
Observa la
Corte, sin embargo, que la norma no alude a ningún medio de  divulgación en
particular, se refiere a la “propaganda electoral”. En consecuencia, es preciso
aclarar que tratándose de propaganda electoral que se realice a través de
medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, su
regulación debe ajustarse a los contenidos del artículo 111 de la Constitución
conforme al cual el derecho a utilizar estos medios reposa en cabeza de “los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica”. Y si bien la
Constitución reconoce el derecho de participación política a los grupos
significativos de ciudadanos, el ejercicio de la propaganda electoral a que se
refiere la norma, debe ajustarse a este precepto superior. En consecuencia, la
Corte declarará la exequibilidad del artículo 38, norma que según las razones
indicadas, debe interpretarse de manera armónica con lo regulado en el artículo
111 de la Constitución.
Capítulo IV. Del voto electrónico.
Artículo 39. Implementación
del voto electrónico.
127. Esta norma dispone que la organización electoral
implementará el voto electrónico, con la finalidad de garantizar agilidad y
transparencia en las votaciones.
El sistema que se adopte deberá permitir la plena
identificación del elector, ya sea con la cédula de ciudadanía, mediante la
utilización de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos.
Aclara que existe una independencia entre el mecanismo de identificación que se
elija, y la implementación de mecanismos de votación electrónica. Aquella no es
prerrequisito o condición de esta.
Señala que la Registraduría Nacional del Estado Civil
implementará,  a partir de las próximas elecciones, la identificación
biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de
voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en
el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente. La
implementación del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su
pleno desarrollo dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En
ningún caso el término excederá su plena implementación más allá de las
elecciones para Congreso que se realizarán en el año 2014.
Al respecto
recuerda la Corte que, de acuerdo con el mandato previsto en  el artículo 258
de la Constitución, corresponde al Estado velar porque el voto se ejerza sin
ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos, “sin
perjuicio del uso de medios electrónicos e informáticos”, Y agrega que “la
ley podrá implementar mecanismos de votación que otorguen más y mejores
garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.
Como se
observa, el constituyente no optó por un mecanismo en particular para
recepcionar el voto, destacó sí, que este debe ser secreto y libre de coacción,
dejando abierta, de manera explícita, la posibilidad del uso de medios
electrónicos e informáticos, siempre y cuando otorguen más y mejores garantías
para el libre ejercicio del sufragio.
La
jurisprudencia de esta Corporación señaló que es razonable la introducción de
nuevos medios para agilizar y dar transparencia en todas las votaciones. Así
mismo, recalcó que es posible que se adopten mecanismos electrónicos para
ejercer el derecho al voto siempre que estén orientados a la realización plena
del derecho al sufragio. Para tal efecto, el Congreso puede disponer la
implementación de esos mecanismos, incluso cuando ello obliga indirectamente al
Gobierno a  incluir nuevos rubros en el presupuesto nacional, siempre y cuando
los plazos establecidos sean razonables[202].
Sobre este
particular aspecto, admitió que “puede el Congreso, sin iniciativa del
Gobierno ni el aval del ministro del ramo, establecer plazos perentorios para
realizar actividades que implican gasto público, cuando están encaminadas a
garantizar el libre ejercicio de un derecho fundamental o a promover el
desarrollo directo de la Constitución,”[203] toda vez que “este
elemento es especialmente relevante en el presente caso porque inscribe esta
ley dentro de un desarrollo de los dos principios fundamentales que orientan
toda la Constitución: el principio de estado social de derecho, que exige que
los derechos no sólo sean reconocidos y respetados sino además garantizados y
protegidos de tal forma que las personas puedan gozar efectivamente de ellos, y
el principio de democracia participativa, cuya materialización depende de que
el pueblo soberano pueda expresar su voluntad en condiciones de plena libertad
e igualdad mediante el voto”[204].
La Corte
declarará la exequibilidad de esta norma, habida consideración que la
posibilidad de implementar el voto electrónico está admitida de manera
explícita por la Constitución, a condición de que en su ejercicio se respeten
los atributos esenciales del derecho al sufragio, fundamentalmente su carácter
secreto, libre de coacción, igualitario, y que suministre garantía de
transparencia y efectividad.
128. El
mandato de implementación de sistemas de identificación biométrica[205],
dirigido a la autoridad electoral tampoco contraviene la Constitución, toda vez
que se orienta a fortalecer el procedimiento electoral mediante la introducción
de mecanismos que permitan mayor seguridad y fiabilidad en los sistemas de
identificación de los electores, y a rodear de mayor transparencia y eficacia
los procesos de votación y escrutinio. Se trata de una estrategia operativa que
en abstracto no ofrece reparos de constitucionalidad, pero que en su
configuración, implementación y aplicación exige la preservación de la
dignidad, la autonomía y la libertad del elector.
En cuanto a
los plazos, la norma prevé un sistema de implementación gradual y un límite
máximo que va hasta las elecciones para Congreso de 2014, determinación que se
muestra como razonable para efectos de las decisiones que habrá de adoptar el
Gobierno en materia de inclusión de rubros presupuestales.
Por las anteriores
consideraciones la Corte declarará la exequibilidad del artículo 39 del
Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión.
Artículo 40. Comisión
Asesora.
129. El Proyecto de Ley dispone la creación de una comisión
asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la
información y de las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará
integrada así:
1. El Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado.
2. El Ministro del Interior y de Justicia o su delegado.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
4. El Ministro de las Tecnologías de la Información o su
delegado.
5. El Director del Departamento Administrativo Nacional de
Planeación o su delegado.
6. Dos
(2) magistrados del Consejo Nacional Electoral, designados por su Sala Plena.
7. Un delegado de cada Partido o
Movimiento Político con personería jurídica, designado por la Presidencia o
Dirección General de la Colectividad.
Por su parte, establece un parágrafo de acuerdo con la cual
la Comisión será presidida por el Registrador Nacional del Estado Civil, se
dará su propio reglamento, se reunirá por derecho propio cuando menos dos veces
al mes, y contará con el acompañamiento técnico de entidades u organismos
especializados en la materia. Añade a ello que a las sesiones de la Comisión
podrán asistir servidores públicos y particulares invitados por la misma.
130. La
creación, conformación y asignación de funciones a la Comisión Asesora, específicamente
establecida para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la
información, es una decisión legislativa amparada por la cláusula general de
competencia, y resulta compatible con la materia que regula el proyecto de ley
estatutaria, comoquiera que responde a su propósito general de adoptar reglas
para la organización de los procesos electorales. Su creación se orienta al
cumplimiento de valiosos fines  constitucionales dentro de un sistema de
democracia participativa, como es la modernización de la organización electoral
y el mejoramiento y depuración de los instrumentos a través de los cuales
desarrolla sus funciones, con proyección sobre las condiciones de ejercicio del
derecho al sufragio.
La función
asignada al Registrador Nacional del Estado Civil, de presidir el órgano
asesor, es compatible con el marco competencial que establece el artículo 266
de la Constitución que prescribe que corresponde a este funcionario ejercer
“las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de
las elecciones”.
En la
designación de sus dignatarios se respeta el principio de autonomía del Consejo
Nacional Electoral y de los partidos y movimientos Políticos con personería
jurídica, en quienes reposa la potestad de seleccionar a sus delegados.
Así, la
Corte declarará, en consecuencia la exequibilidad del artículo 40 del Proyecto
de Ley Estatutaria, objeto de revisión.
Título IV:
Disposiciones varias.
131. Las
normas contempladas en el título IV del Proyecto objeto de revisión regulan
aspectos diversos que tienen como denominador común el contener reglas
relativas al procedimiento que debe observarse en las diferentes etapas de las
votaciones, sea que estas den como resultado la elección de representantes ante
corporaciones públicas o la toma de decisiones mediante mecanismos de
participación directa, en los casos previstos en la Constitución y en la ley.
Así, el
proyecto aborda aspectos procedimentales propios de la fase pre-electoral,
tales como la conformación y depuración permanente del censo electoral (Arts.
47 y 48); la inscripción para votar dentro del territorio nacional (Art. 49) y
en el exterior (Art. 50); y el empleo de los medios de comunicación durante las
campañas electorales (Art. 54). También regula algunos asuntos propios de la
jornada de votaciones, entre los que se encuentra la designación y facultades
de los testigos electorales (Art. 45); el período durante el cual pueden
sufragar los colombianos en el exterior (Art. 51); el transporte público el día
de las elecciones (Art. 52); y la prohibición de contratar auxiliares o guías
de información electoral (Art. 53). Por último, prevé normas aplicables una vez
culminadas las votaciones, tales como los horarios y el protocolo de los
escrutinios llevados a cabo por las comisiones escrutadoras (Art. 41 y 42); los
escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral (Art. 43 y 44); y
normas sobre la creación de la Unidad Nacional de Delitos contra los mecanismos
de participación ciudadana para el control de irregularidades ocasionadas
durante los comicios (Art. 46).
Atendiendo a
que estas previsiones apuntan a regular aspectos de trámite electoral,
considera la Corte necesario empezar por resaltar el elevado valor que
adquieren las reglas relativas a los procedimientos electorales dentro del
ámbito democrático delimitado en la Constitución Política, y reiterar los
principios que enmarcan dichos procedimientos. Estos parámetros constituirán
posteriormente el centro del análisis de constitucionalidad de cada uno de los
preceptos que componen el título IV del proyecto.
Aspecto
preliminar: Relevancia constitucional de las reglas de procedimiento electoral.
132. La Corte
ha sido consistente en señalar que los procedimientos que median el ejercicio
de la democracia en el país, no se reducen a una serie de fórmulas y reglas de
tipo logístico carentes de contenido, cuyo carácter meramente instrumental las
exime de valoraciones de orden constitucional. Por el contrario, para esta
Corporación los procedimientos que rodean los mecanismos democráticos y el
ejercicio de las libertades políticas revisten gran importancia pues de ellos
depende la garantía del principio democrático, la posibilidad de tramitar de
manera pacífica los conflictos y la protección de los derechos de participación
política.
132.1 Desde
los primeros esfuerzos doctrinales por conceptualizar la democracia se ha
sostenido que las reglas procedimentales hacen parte esencial de la misma, al
punto que su definición mínima podría ser la de procedimiento formal para la
adopción de decisiones colectivas. Desde esta perspectiva, el carácter
reglado constituiría la característica distintiva del modelo democrático, de la
selección de los representantes del Estado que se proclamen como tales, y de
sus actuaciones. No obstante, el papel de los procedimientos democráticos no se
reduce al cumplimiento de la regla decisional de la mayoría, sino que involucra
otros propósitos que hacen plausible sostener que las reglas de procedimiento
son componentes sustanciales del modelo democrático.
Dentro de los
fines que permiten destacar el aspecto sustantivo de los procedimientos dentro
de un Estado democrático cabe mencionar, en primer lugar, que las formalidades
democráticas tienen como fin ineludible la protección de las minorías y la
oposición, mediante el otorgamiento de espacios de participación efectiva en
las decisiones que los afectan. La regla de la mayoría y el principio de
soberanía popular no poseen más valor que los procedimientos diseñados para
permitir que estas se manifiesten[206]. Por ello, una decisión
mayoritaria que no consulte los intereses de los grupos con menor
representación no puede denominarse democrática. De otra parte, los
procedimientos deben velar por garantizar la apertura de los espacios de
participación ciudadana, de suerte que las discusiones se acerquen, en la
medida de lo posible, al ideal deliberativo. Así, no es democrática aquella
decisión adoptada sin ninguna discusión, o mediante un debate monopolizado por
unos pocos ciudadanos que carecen de mandato representativo o de legitimidad
para ejercerlo. Precisamente para evitar ese monopolio, la democracia no puede
concebirse sin reglas procedimentales que garanticen la alternancia en el poder[207].
Por último, las reglas procedimentales deben garantizar que la decisión
colectiva adoptada efectivamente sea representativa de la voluntad popular.
Esto es, que el cumplimiento de los procedimientos confiera a las decisiones
transparencia y legitimidad, así como seguridad a los ciudadanos sobre el hecho
de que las decisiones adoptadas reflejan efectivamente sus intereses[208].
Al respecto,
la sentencia C-141/10 recordó que para la doctrina “[e]l procedimiento
democrático no es una actividad espontánea, sino un producto de reglas. Estas
reglas no son arbitrarias sino que están diseñadas para maximizar el valor
epistémico de aquel proceso (…) este valor depende de varios factores,
incluyendo la amplitud de la participación en la discusión entre aquellos potencialmente
afectados por la decisión que se tome; la libertad de los participantes de
poder expresarse a sí mismos en una deliberación; la igualdad de condiciones
bajo las cuales la participación se lleva a cabo; la satisfacción del
requerimiento de que las propuestas sean apropiadamente justificadas; el grado
en el cual el debate es fundado en principios en lugar de consistir en una mera
presentación de intereses; el evitar las mayorías congeladas; la extensión en
que la mayoría apoya las decisiones; la distancia en el tiempo desde que el
consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisión. Las reglas del
proceso democrático tratan de asegurar que estas condiciones sean alcanzadas en
el máximo grado posible con el objeto de que las leyes que se sancionen
resulten ser guías confiables para conducir a principios morales”[209].
Es claro,
entonces, que existe una estrecha relación entre la democracia y el respeto a
las reglas formales creadas para llegar a su consecución, y que la primera no
puede ser entendida sin el cumplimiento pleno de los procedimientos que la
regulan.
132.2
Precisamente siguiendo esta dirección, las sentencias C-145 de 1994 y C-353 de
1994 fueron enfáticas en señalar que las reglas procedimentales que rigen las
elecciones no son meros aspectos técnicos o logísticos dentro de los procesos
electorales sino que hacen parte de las reglas propias del procedimiento
democrático. Las reglas electorales constituyen mecanismos cuyo fin último y
diseño se encaminan a garantizar la vigencia del principio democrático y
participativo en el evento prototípico de cualquier Estado que se repute tal:
las elecciones. Es por eso que en las mencionadas sentencias manifestó la Corte
que el diseño razonable de los procedimientos electorales es indispensable para
el funcionamiento adecuado de las instituciones democráticas y la legitimidad
de sus gobernantes.
La sentencia
C-1153 de 2005 que examinó la ley de garantías electorales para las elecciones
presidenciales, señaló que un Estado que se ha comprometido a ampliar los
espacios de participación directa, sin abandonar los cauces de la democracia
representativa, exige “la definición de reglas claras que permitan acceder a
los canales de expresión democrática de manera efectiva e igualitaria”. De
acuerdo con ello, “una ley de garantías debe hacer que quienes se presenten
a las elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan a ellas en
calidad de electores, aprovechen en igualdad de condiciones los recursos
ofrecidos por el Estado para la realización de la democracia, de manera que la
voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningún tipo y la decisión del
pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad
que se disputa”. En síntesis, las reglas electorales son “una guía para
el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa”.
Junto a ello,
la Corte Constitucional ha considerado que el diseño de las reglas electorales
es de vital importancia para la preservación de las instituciones democráticas
frente a la violencia y a la tramitación de los conflictos por vías no
institucionales. Es así que en la sentencia C-145 de 1994 sostuvo la Corte: “el
respeto de las reglas electorales es entonces lo que permite que la democracia
se constituya en un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de
manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias. (…) Por eso, como
lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido
el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos
sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia
no sólo en Colombia sino en numerosos países”.
Se concluye
de este modo que la Corte ha concebido las reglas procedimentales aplicables
durante las elecciones como parte misma de los procedimientos de un Estado
democrático. Las reglas electorales garantizan que las votaciones y mecanismos
de participación en general den lugar a la adopción de decisiones democráticas,
lo cual redunda en el mantenimiento de la institucionalidad estatal y en el
desincentivo del uso de vías violentas para la tramitación de las
inconformidades del individuo frente a la sociedad y frente al mismo Estado.
132.3 Por
último, los procedimientos electorales hacen parte de la obligación de
garantizar los derechos de participación política, entendidos estos como el
conjunto complejo de libertades políticas individuales que facilita a los
ciudadanos la participación en las decisiones que los afectan. De este derecho
a la participación hacen parte otros derechos que se encuentran principalmente
consagrados en el artículo 40 C.P, tales como la facultad de elegir y ser
elegido, sufragar, tomar parte en otras formas de representación democrática,
constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, revocar el mandato
de sus elegidos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, y acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos. Esta lista debe ser complementada con
la cláusula general del artículo segundo C.P, de acuerdo con el cual los
ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones que los afectan, y a
ejercer la soberanía como parte del pueblo, según lo establece el artículo 3º
C.P.
Frente a
estos derechos el artículo 2º C.P. es claro al afirmar que hacen parte de las
tareas del Estado “garantizar” su efectividad y, más específicamente, “facilitar”
la participación política, y que ambas actividades constituyen sus fines
esenciales. Para la Corte, estas voces implican que el Estado tiene la
obligación de adelantar acciones positivas que permitan el efectivo ejercicio
de la participación política. Estas consisten principalmente en fomentar el
desarrollo de los órganos electorales, proveer el presupuesto necesario para el
adecuado funcionamiento de la infraestructura requerida para los distintos
tipos de votaciones y, por último, expedir una legislación electoral que
contemple reglas de procedimiento cuya aplicación efectiva garantice que dichos
órganos e infraestructura sí contribuyan a la realización de los derechos de
participación política para todos los ciudadanos.
Los
procedimientos electorales son indispensables para la garantía de los derechos
de participación política puesto que, por ejemplo, el derecho al voto no puede
ser ejercido en plenitud si no existe certeza respecto de la oportunidad y modo
en que se deben realizar las votaciones, un censo electoral actualizado y
depurado que garantice la igualdad y universalidad del voto, suficientes
papeletas electorales, un número suficiente de mesas de votación y de jurados,
etc. Así mismo, no podría realizarse el derecho a ser elegido si no contemplara
la ley los cargos de elección popular y determinara sus períodos, o si no se
regularan las campañas electorales y los tiempos de inscripción de candidatos,
etc. Igualmente no sería viable ejercer control sobre el poder político si, por
ejemplo, no existieran causales y un procedimiento claro y válido para impulsar
la revocatoria del mandato.
En su
artículo 258, modificado por el Acto Legislativo 1º de 2003, la Constitución
indicó la obligación que tiene el Estado de velar porque el derecho al voto se
ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta, para lo cual ordena la
implementación de diferentes mecanismos que exigen una erogación por parte del
Estado, tales como el uso de tarjetones, instrumentos de identificación de
candidatos, etc. con el fin de otorgar más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho de los ciudadanos. Esta conexión establecida por el
constituyente entre los implementos propios de la votación y la salvaguarda de
la libertad y el carácter secreto del voto revela la importancia de los
procedimientos electorales para la garantía del derecho al voto, especialmente
en cuanto imprime transparencia a los procesos en los que dicho derecho es
ejercido.
Al respecto,
vale la pena aclarar que el principio de transparencia, predicable de los
procesos claros, evidentes, que se comprenden sin duda ni ambigüedad; no solo
es aplicable al segundo parágrafo del artículo 258 C.P para hacer referencia al
voto electrónico, sino que se extiende a todos los mecanismos en los que el
derecho al sufragio se ve involucrado, comoquiera que en el primer inciso del
artículo se hacen múltiples referencias al uso de medios electrónicos o
informáticos para garantizar la libertad y el carácter secreto de la votación,
y la expresión final de este inciso contiene una cláusula general de acuerdo
con la cual “la ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más
y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.
En la misma
dirección, la Corte ha reconocido la importancia de la faceta prestacional de
la participación política indicando en la sentencia C-142 de 2001 que el
derecho al voto requiere de una “adecuada, consciente y eficiente organización
electoral que facilite su realización”[210] y que uno de los
elementos que comprende su núcleo esencial es el derecho “que tienen los
ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos e informativos para que
la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre”[211].
En el mismo sentido, en la sentencia T-261 de 1998 reconoció que una elección
de representantes verdaderamente democrática debe cumplir “con una
serie de requisitos, relacionados tanto con las condiciones en que se
desarrollan las campañas y las elecciones, como con la manera en que vota el
ciudadano”.
Los
argumentos expuestos a propósito de la importancia del procedimiento electoral
como garantía del derecho al voto deben extenderse a todos los derechos de
participación política, especialmente en cuanto tiene que ver con el derecho a
constituir movimientos y partidos políticos. En efecto, tanto el derecho al
sufragio como los demás contemplados en el artículo 40 C.P. comparten el hecho
de ser libertades políticas cuyo ejercicio permite la  participación de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan, y comparten también la faceta
prestacional de acuerdo con la cual el Estado tiene el deber de “facilitar” la participación
política de sus asociados. Así las cosas, los procedimientos electorales son de
central importancia para el sistema democrático en cuanto garantizan la
vigencia de los derechos de participación política, puestos en cabeza de cada
uno de los ciudadanos que lo integran.
132.4 De la
importancia de los procedimientos electorales se desprende como consecuencia
directa que el diseño de las reglas relativas a las elecciones, votaciones y
demás mecanismos de participación ciudadana debe buscar precisamente el
cumplimiento de esos propósitos que le confieren carácter sustantivo. Los
procedimientos electorales previstos en la legislación estatutaria deben ser
expresión del principio democrático, garantes de la institucionalidad estatal
frente a las injerencias de formas violentas de tramitar los conflictos, y
manifestación del compromiso activo del Estado frente a los derechos de
participación política.
En este orden
de ideas, si bien el legislador estatutario tiene un amplio margen para
configurar el procedimiento electoral y sus detalles[212],
solo serán ajustadas a la Constitución las reglas de procedimiento electoral
que se adecuen y favorezcan la realización de la democracia y los derechos de
participación política, en los términos planteados en la jurisprudencia de la
Corte, sin desconocer por ello los demás principios y derechos
constitucionales, y sin obstaculizar mediante formalismos vacuos o irrazonables
la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan.
Artículo
41. Del escrutinio el día de la votación
133. El
artículo 41 del Proyecto prevé las condiciones para llevar a cabo el escrutinio
encomendado a las comisiones escrutadoras distritales, municipales y
auxiliares. Con base en esta disposición, la Registraduría Nacional del Estado
Civil debe prever un local en el cual las comisiones escrutadoras distritales,
municipales y auxiliares se constituirán en audiencia para llevar a cabo la
contabilización de votos partiendo de la información contenida en las actas de
escrutinio de mesa entregadas por parte de los claveros respectivos. En cuanto
al tiempo del escrutinio, la disposición contempla que el conteo debe iniciar
el mismo día de la votación, a partir del momento del cierre de los comicios y debe
desarrollarse hasta las doce de la noche del mismo día. Cuando no sea posible
terminar el conteo en ese tiempo, la audiencia deberá continuar el día
siguiente en el horario de 9 de la mañana a 9 de la noche, y así sucesivamente
hasta su finalización. Por último, la norma establece que al terminar el
escrutinio de la comisión, los resultados deben ser leídos en voz alta y otras
personas autorizadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil deben
escanear las actas de escrutinio de mesa para su publicación inmediata en la
página web de la entidad. Además, el artículo dispone que debe ser entregada a
los testigos electorales una copia de quienes también pueden utilizar cámaras
fotográficas o de video.
133.1
Conforme a la legislación electoral vigente[213], los escrutinios a los
que se refiere el artículo 41 del Proyecto se llevan a cabo luego de dos
procesos previos de contabilización de votos, y preceden al escrutinio general
realizado por los delegados del Consejo Nacional Electoral. Así, el primer
escrutinio es realizado en las mesas de votación por los jurados de votación.
Posteriormente, los claveros deben adelantar el conteo posterior de los totales
de votación obtenidos por mesa. Luego, a las comisiones escrutadoras se les
asigna la tarea de escrutar los votos a partir de las actas elevadas en los dos
conteos anteriores, y establecer los resultados obtenidos por distrito,
municipio o zona. A este escrutinio es al que se refiere el artículo.
Finalmente, los votos agregados por distrito o zona son sometidos al escrutinio
general de los Delegados del Consejo Nacional Electoral, cuyo conteo determina
la votación nacional.
133.2 En este
escenario, observa la Corte que el precepto examinado establece un plazo corto
entre la finalización de las votaciones y la primera publicación de los
resultados parciales de las mismas. Instaura exigencias en cuanto a la
publicidad de dichos resultados parciales de las votaciones, pues ordena la
divulgación de la totalidad de dichas actas de escrutinio, y crea la facultad
de que los testigos electorales tengan copias de las mismas. Adicionalmente,
admite la utilización de diversos instrumentos tecnológicos tanto para la
transmisión de los datos contenidos en las actas de escrutinio, al ordenar a
las personas autorizadas por la Registraduría Nacional escanear los resultados
y exigir su publicación inmediata en la página web; como para el almacenamiento
de datos, al permitir que los testigos electorales tomen fotografías y videos
de las mismas.
Estos tres
aspectos identificados se orientan a reducir las oportunidades de manipulación
y alteración de los escrutinios entre la contabilización inicial de los votos y
la proclamación de los resultados finales de la votación. En efecto, se espera
que entre menos tiempo transcurra entre la finalización de las elecciones y la
primera proclamación oficial de los escrutinios, disminuya el riesgo de fraude
o alteración del sentido de los votos emitidos a favor de un candidato o de una
propuesta en particular. Ello, aunado al monitoreo de un mayor número de
personas, tal como lo indica el artículo 45 del Proyecto al referirse a los
testigos electorales, y la publicidad del contenido de los escrutinios de
comisión a través de varios medios constituye, en principio, un diseño
institucional que procura blindar el proceso electoral frente a
irregularidades.
134. Así las
cosas, los preceptos contenidos en este artículo se ajustan al ordenamiento
constitucional, en tanto que contribuyen a la vigencia del procedimiento
democrático, a través de la creación de garantías de que el proceso electoral
no será alterado ni manipulado durante la etapa del escrutinio distrital,
municipal o zonal. En este sentido, las normas atienden a lo previsto en el
artículo 258 C.P, que exige al Estado velar por el respeto del voto.
Igualmente, responden al fin constitucionalmente relevante de revestir de mayor
legitimidad las decisiones resultantes en tanto reflejo de los intereses del
pueblo (Art. 3º C.P). Por ende, la Corte declarará que se encuentran ajustados
al ordenamiento constitucional.
Artículo
42. De las comisiones escrutadoras
135. El
artículo 42 del Proyecto establece el protocolo que deben observar los miembros
de las comisiones distritales, municipales y auxiliares en desarrollo del
escrutinio examinado en el numeral anterior. La norma señala la hora a la que
deben llegar a la sede del escrutinio quienes integran la comisión. Indica las
formalidades que deben respetarse al activar la entrega de los pliegos
electorales no introducidos en el arca triclave antes de empezar el escrutinio,
debido a que provienen de corregimientos, inspecciones de policía y sectores
rurales físicamente distantes del lugar dispuesto para la comisión escrutadora.
Además, prevé que cuando falten por incorporarse algunos de estos pliegos
electorales, el escrutinio no puede finalizar antes de que venza el mayor de
los términos de distancia fijado por el Registrador Nacional del Estado Civil
para el respectivo municipio.
Se suma a
ello un parágrafo en el que ordena a las comisiones escrutadoras entregar dos
copias de las actas parciales de los escrutinios a un testigo electoral por
partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, de suerte que
pueda verificarse la coincidencia de estas con las que reposan en manos de la
comisión escrutadora; y apremia a la comisión para que entregue copias del acta
final.
135.1 La
Corte advierte que, en cuanto tiene que ver con la primera parte de la
disposición, la norma que se dirige a complementar el artículo anterior que
regula los tiempos en los cuales debe iniciarse y desarrollarse el escrutinio
por parte de la comisión distrital, municipal o auxiliar, estableciendo desde
qué horas deben presentarse los miembros de la comisión en la mesa de conteo, y
precaviendo el evento en el cual no lleguen de forma inmediata los pliegos
provenientes de mesas de votación que se encuentran distantes respecto de la
comisión.
Esta última
previsión en nada riñe con el objetivo de brindar transparencia a los
escrutinios que serán objeto de la primera publicación. Lo que hace es
consultar la realidad nacional, que evidencia la existencia de corregimientos,
inspecciones de policía y sectores rurales caracterizados por hallarse en
lugares geográficos de difícil acceso o ubicados a gran distancia de las
cabeceras distritales, municipales o zonales en las que se lleva a cabo el
escrutinio por parte de las comisiones, pero estableciendo prescripciones
expresas que evitan la exclusión de dichas votaciones del carácter reglado que
inspira todo el proceso electoral, y que es la base para el ejercicio de
control y vigilancia en cabeza de los ciudadanos y de la propia organización
electoral. En este sentido, la Corte encuentra que el artículo establece un
procedimiento que atiende razonablemente a las exigencias de facilitar la
participación efectiva de los ciudadanos que votan en zonas distantes del territorio
nacional y a la obligación de garantizar la transparencia de los escrutinios.
135.2 Tampoco
encuentra la Corte reproche alguno sobre la constitucionalidad del parágrafo
del artículo bajo examen. La restricción instituida por el legislador en cuanto
a que la entrega de copias de actas parciales de escrutinio solo se hará a los
testigos electorales que ejercen su función de vigilancia en virtud de su
pertenencia a un partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos, constituye una expresión de la libertad configurativa del
legislador que no contraría principios superiores ya que, en todo caso, permite
que repose una copia de las actas parciales en manos de ciudadanos que tienen
funciones de vigilancia electoral, y faculta a todos los testigos electorales
para verificar en la jornada siguiente el contenido de las actas parciales
custodiadas por la comisión escrutadora. Atiende así a la exigencia de
garantizar la transparencia en los escrutinios y el respeto de los principios
propios del modelo democrático.
Para
finalizar, el último inciso del parágrafo del artículo 42 del Proyecto reitera
en todo la obligación prescrita en el artículo 41 según la cual la Comisión
Escrutadora debe entregar copia física o magnética del acta final del escrutinio
y, por lo tanto, caben respecto de él las mismas consideraciones que llevaron a
declarar constitucional ese aparte de la norma (ver supra 133.2), y que
fundamentan la declaratoria de exequibilidad de la totalidad del presente
artículo.
Artículo
43. De los escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral
136. En su
artículo 43, el Proyecto de Ley Estatutaria aborda dos aspectos del desarrollo
de los escrutinios generales adelantados por los delegados del Consejo Nacional
Electoral. De un lado, indica que estos deben iniciar a las nueve de la mañana
del martes siguiente a las elecciones en las capitales de departamento. De otro
lado, declara que el escrutinio general debe comenzar aun cuando no se hayan
recibido la totalidad de los pliegos electorales de los municipios que integran
la suscripción electoral.
136.1 La revisión
de este artículo impone aclarar previamente el aparente error en que incurre el
segundo inciso según el cual los pliegos electorales a los que se hace alusión
son los de los municipios que integran “la suscripción electoral”. Carece
de sentido hacer mención en este artículo a cualquier actividad dirigida a
suscribirse, inscribirse o anotarse dentro del proceso de elecciones,
comoquiera que lo que pretende el postulado normativo es delimitar el ámbito
espacial al que corresponden los pliegos electorales cuya ausencia no impide el
inicio del escrutinio general. En ese orden de ideas, el inciso solo adquiere
significado si se entiende que el escrutinio general puede empezar aunque no se
tenga la totalidad de los pliegos del municipio que integran la correspondiente
“circunscripción electoral”. En efecto, las circunscripciones
electorales son las unidades en las que se divide el país a efecto de
determinar los votos emitidos por los electores que deberán tenerse en cuenta
para el reparto de escaños a candidatos y partidos[214],
y es con respecto a ellas que la organización electoral decide sobre la
asignación de delegados que realicen el escrutinio general. De este modo, la
Corte encuentra que el legislador incurrió en un lapsus cálami derivado
de la confusión mecanográfica del término “suscripción” con el de “circunscripción”
y así lo entenderá para efectos de la revisión del artículo.
136.2 Ahora
bien, el artículo 43 regula dos condiciones de un escrutinio que, conforme a la
legislación vigente[215], se denomina “general”,
y que se realiza de forma posterior al de las comisiones escrutadoras
distritales, municipales o zonales. Ambos aspectos se orientan a dar inicio a
los escrutinios generales en un lapso reducido luego de la finalización de las
elecciones, buscando con ello reducir el ámbito posible de manipulación y
alteración de los votos y de las actas de escrutinio. Como la Corte lo ha
indicado, estos mecanismos atienden a propósitos relacionados con la
transparencia de las votaciones y del proceso democrático. Si bien la Corte
evidencia que esta norma no se ocupa de forma detallada de todo lo que atañe a
los escrutinios generales, como sí lo hace en lo que tiene que ver con las
comisiones escrutadoras, no percibe que las disposiciones consagradas carezcan
de razonabilidad o que atenten contra algún postulado Superior. Por ende, la
declarará exequible.
Artículo
44. Del horario de los escrutinios para la fórmula presidencial
137. En
cuanto tiene que ver con el artículo 44, el Proyecto de Ley establece en él que
los escrutinios de las votaciones para presidencia y vicepresidencia de la
República tendrán el mismo horario del resto de las elecciones. La Sala no
advierte argumentos que justifiquen una diferencia entre los plazos dentro de
los cuales se realizan estos escrutinios, y los correspondientes a las demás
elecciones para cargos de corporaciones públicas. En este sentido, puede
concluirse que se trata de una previsión razonable y respetuosa del principio
de igualdad, compatible con los dictados constitucionales.
Artículo
45. Testigos electorales
138. El
artículo 45 del Proyecto de Ley Estatutaria se ocupa de tres aspectos: (i)
señala quiénes pueden ser testigos electorales e incorpora a esta figura las de
observadores electorales y auditores de sistemas (ii) enlista sus
funciones, y (iii) fija las condiciones en las cuales el Consejo
Nacional Electoral puede delegar la reglamentación y la realización del proceso
de acreditación.
138.1 Las
múltiples actividades y actores que regula este artículo pueden enmarcarse
dentro de la figura de la observación electoral. De acuerdo con la definición
doctrinal más clásica, este ejercicio consiste en la “recolección
sistemática de información sobre un proceso electoral, con el propósito
específico de llegar a una opinión fundamentada sobre la adecuación de este
proceso, a partir de datos recogidos por personas u organizaciones
especializadas, que no están inherentemente autorizadas a intervenir en el
mismo”[216]. En otras
palabras, se trata de un examen que ciudadanos ajenos a la organización
electoral realizan sobre el modo en que se lleva a cabo parte o la totalidad
del proceso electoral, con el propósito de vigilar que se cumplan las
prescripciones legales contenidas en la legislación electoral, y que no se
cometan irregularidades dentro del proceso dando, al final del mismo, un
informe sobre la transparencia del ejercicio. Los Estados han adquirido un
creciente interés en institucionalizar la observación electoral, pues a través
de este mecanismo de apertura a distintos tipos de veedores, se confiere
publicidad y legitimidad al proceso frente a sus ciudadanos y la comunidad
internacional.
El primer
grupo de ciudadanos interesado en ejercer funciones de vigilancia sobre el
proceso electoral es de los partidos políticos y agrupaciones que han avalado
candidatos cuya elección depende de los comicios que se fiscalizan, a quienes,
en estricto sentido, se les denomina como “testigos electorales”[217].
No solo los partidos y movimientos políticos son asociaciones que por su
naturaleza tienen un conocimiento profundo de los procedimientos y la
organización electoral del país, sino que son ellos quienes se verían
directamente afectados si durante los comicios se cometiera un fraude electoral
que favoreciera a los candidatos de los partidos y movimientos rivales. Por
eso, son ellos los primeros llamados a monitorear el proceso electoral pero, de
forma adicional, a intervenir cuando observen una irregularidad y a solicitar
la presencia de las autoridades.
En segundo
lugar se encuentran los observadores electorales propiamente dichos, que
pertenecen a organizaciones no partidistas que se especializan en la
observación de elecciones. Estas pueden ser de carácter internacional, cuando
se trata de organizaciones no gubernamentales de orden internacional u
organismos multilaterales  cuyo mandato incluye el acompañamiento de los
Estados para la consecución de elecciones libres y transparentes o para
afianzar las transiciones hacia la democracia. Ejemplo de estas últimas son las
comisiones de verificación electoral de la OEA y la ONU. Por último, dentro del
mismo conjunto de observadores electorales debe mencionarse a quienes
pertenecen a organizaciones no partidistas de carácter nacional, que se han
profesionalizado para ejercer labores de monitoreo sobre las elecciones o sobre
el sistema político electoral de un país[218]. La diferencia
principal entre las dos figuras consiste en que solo la primera se basa en la
afiliación a un partido o movimiento político, de suerte que para que la
segunda pueda ejercer su función con imparcialidad no debe estar vinculado a
ningún tipo de filiación política.
Por último,
cabe mencionar que la observación electoral puede desarrollarse en múltiples
grados entre los que vale la pena precisar, para efectos de la revisión del
articulado, la distinción que existe entre los procesos de observación que se
reducen al monitoreo de la jornada electoral y la observación electoral
adelantada sobre todas las etapas que conforman el proceso electoral; y, de
otro lado, la observación electoral pasiva, aquella en la que solo es posible observar
el proceso, que es diferente de la observación electoral activa, en la cual se
faculta no solo para recolectar información, sino para formular reclamaciones y
solicitar la intervención de autoridades, y que es denominada “fiscalización”[219].
138.2  Emerge
con claridad para la Corte que, en lo general, la consagración de la figura de
la observación electoral constituye un desarrollo de los propósitos de la
Constitución, pese a que la Sala deberá entrar a examinar más adelante dos
problemas jurídicos concretos que afectan la constitucionalidad del artículo.
Tal como se ha reiterado ya en esta providencia, los procedimientos electorales
conducen a la vigencia de la democracia representativa en el Estado en la
medida en que brindan garantías para que el ciudadano pueda confiar en la
legitimidad del mandato de sus representantes (Art. 3 C.P), y así lo hace en
general el artículo que contempla la figura de la observación electoral debido
a que busca mediante su ejercicio la transparencia de los métodos de elección y
el respeto por el carácter secreto e igual del voto (Art. 258 C.P). Además,
contribuye a garantizar la efectividad de otros postulados democráticos tales
como el principio de igualdad predicable también de los contendientes
electorales (Art. 13 y 152-f C.P), el respeto de los derechos fundamentales
durante el proceso electoral y la eficacia de la implementación de tecnologías
para participar en la vida política del país (Art. 258 C.P).
La Corte
estima que la presencia de personas para la vigilancia de la jornada electoral
que no hagan parte de la organización electoral en sí misma, refuerza los
mecanismos estatales de control y vigilancia de las elecciones contemplados en
la Constitución principalmente a través de los órganos que integran la
organización electoral (Arts. 265 y 266 C.P). Además, la observación electoral
llevada a cabo por ciudadanos nacionales constituye una concreción del artículo
40 C.P en tanto que faculta al ciudadano para verificar por sus propios medios
la forma en que se ejerce el poder político en los cargos que ocupan temporal o
definitivamente por quienes están encargados de la ejecución de las elecciones,
y la probidad de los procedimientos de conformación de representantes ante las
corporaciones públicas.
138.3 En lo
particular, de una lectura del artículo a la luz de lo anterior, se deduce que
la norma extiende la denominación de testigos electorales a otros observadores
electorales. Aun cuando se explicó la diferencia doctrinal que existe entre
unos y otros, no encuentra la Corte que ello acarree una inconstitucionalidad
del precepto, toda vez que ambas figuras cumplen el mismo propósito de
vigilancia que, como se indicó anteriormente, desarrolla principios de
relevancia constitucional. Además, por cuanto la consecuencia de la norma es la
ampliación del grupo de sujetos que pueden ejercer esta actividad a: (i)
los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban
candidatos a cargos o corporaciones de elección popular; (ii) los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que promuevan el
voto en blanco; (iii) las organizaciones nacionales de observación
electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral y, (iv) las
organizaciones internacionales de observación electoral reconocidas por el
Consejo Nacional Electoral. De suerte que esta legislación amplía el ámbito
ciudadano de control del poder político con el fin constitucionalmente
imperativo de garantizar la transparencia electoral.
138.4 Ahora
bien, persiste una duda en lo que concierne a si el último postulado del inciso
primero según el cual “cuando se trate de procesos a los que se han
incorporado recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de
sistemas”, hace referencia a un grupo adicional de testigos electorales
cuya afiliación organizativa no queda clara o si se encuentran incluidos dentro
de los cuatro grupos ya mencionados. La Corte considera que la interpretación
más favorable al principio democrático es la segunda, esto es, la que indica
que se trata de una facultad expresa para que los partidos, movimientos y
organizaciones no partidistas puedan solicitar la acreditación de auditores de
sistemas dentro de sus equipos de observación. Justamente el artículo 258 C.P
instituye en el ordenamiento superior el uso de medios electrónicos o
informáticos y permite la implementación del “voto electrónico para lograr
agilidad y transparencia en todas las votaciones” (Par. 2 art. 258 C.P).
En la misma
dirección, el artículo 39 del Proyecto de Ley que se revisa ordena la
implementación de dicho mecanismo de votación. En consecuencia, lo más razonable
es que todos los equipos de testigos electorales cuenten con la posibilidad de
contar con miembros que tengan conocimientos técnicos suficientes para
verificar la transparencia y agilidad en los procesos de elección, de suerte
que el ejercicio de observación en uso de medios de votación electrónica
mantenga su vocación de eficacia.
138.5.
Consideraciones de similar naturaleza caben en cuanto tiene que ver del modelo
concreto elegido por el legislador estatutario, de acuerdo con el cual la
observación de los testigos electorales es de tipo activo, pero se limita a la
veeduría de la jornada electoral propiamente dicha. Este modelo no merece
reproche alguno pues, antes que vulnerar un precepto constitucional, extiende
las funciones que usualmente se restringen a los representantes de partidos y
movimientos, a todos los testigos electorales.
138.6. No
obstante, como se anunció, la norma presenta dos problemas jurídicos. El
primero se origina en el inciso dos que, aludiendo a los testigos electorales,
dispone que “para el cumplimiento de sus funciones podrán utilizar prendas
de vestir que los identifiquen según las opciones políticas que representen”.
Esta expresión admite al menos dos interpretaciones diferenciables. Una lectura
estricta según la cual la identificación de las opciones políticas hace
referencia exclusivamente al uso de prendas que permitan a cualquier ciudadano
identificar a qué agrupación política pertenece el testigo electoral de manera
general, por cuanto tienen la denominación, el color o el logo del partido o
movimiento. Y otra lectura más amplia, según la cual las opciones políticas
incluyen la alusión a los candidatos que está avalando el partido o movimiento
pues ciertamente, en una jornada electoral, dichas agrupaciones están
facultadas para solicitar la acreditación de testigos por cuanto han presentado
un candidato a las elecciones o promueven el voto en blanco.
Esta
interpretación amplia es contraria a los postulados constitucionales, toda vez
que la Corte ha reiterado que "el día de las elecciones en el que los
ciudadanos ejercen su derecho al sufragio y se define el rumbo democrático del
país, deberán acallarse todas la voces que no sean la voz del pueblo"[220],
con el fin de garantizar el mandato del artículo 258 C.P de que el elector
no se vea constreñido de ninguna forma al manifestar su decisión política. Por
este motivo, en las sentencias C-089, C-145 y C-353 de 1994 se estableció con
claridad que no puede ejercerse propaganda el día de las elecciones, ni de
carácter electoral, es decir “la que tiene por finalidad obtener el apoyo
electoral”[221]; ni propaganda
política, que corresponde a “la manera institucional realizan
permanentemente los partidos o movimientos políticos con el fin de difundir y
promover sus programas e ideas”[222].
En ese orden
de ideas, se pretende que el día de elecciones esté libre de presiones,
expresas o tácitas y, en general, de toda actividad que impida la reflexión
ciudadana acerca de la decisión de voto.  Es por ello que la jurisprudencia
constitucional ha determinado que actividades proselitistas en ese día son
incompatibles con la libertad del elector, que en el caso concreto refiere a la
ausencia de interferencias para la autonomía en el ejercicio del sufragio.  De
este modo, fórmulas como las adoptadas por el legislador estatutario, que
permiten que la actividad de los testigos electorales pueda desviarse a la
expresión de publicidad electoral, son inconstitucionales.  Ello, por supuesto,
sin perjuicio que los testigos electorales puedan portar un distintivo que los
identifique como tales, el cual no puede, en modo alguno, hacer referencia al
apoyo a determinada opción política o candidato, pues esto constituirían
modalidades de publicidad electoral proscritas por el ordenamiento superior,
según se ha señalado.
Acorde con lo
anterior, la expresión en cuestión será declarada inexequible, puesto que su
redacción permite que so pretexto de ejercer la legítima función de testigo
electoral, se termine socavando la libertad del elector, en los términos antes
señalados.
138.7. El
segundo problema jurídico se presenta en el parágrafo del artículo que faculta
al Consejo Nacional Electoral para delegar sus funciones de autorización de
acreditaciones de los testigos electorales, y de reglamentación de las formas y
procedimientos de acreditación e identificación de los testigos a (i)
servidores públicos encargados de la organización electoral y (ii)
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
El legislador
estatutario está plenamente autorizado para atribuir al Consejo Nacional
Electoral las actividades señaladas en el artículo en materia de testigos
electorales puesto que, de conformidad con el artículo 265 C.P, la función
principal de este órgano es la de “ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la organización electoral” y de acuerdo con el numeral 12 del
mismo precepto Superior, el Consejo atenderá también “las demás que le
confiera la ley”.
Asimismo, en
principio nada impide al legislador habilitar al Consejo Nacional Electoral
para delegar estas funciones, comoquiera que así lo autoriza el artículo 209
C.P.  En lo particular, esta corporación ha manifestado que, junto con la
descentralización y la desconcentración, la delegación constituye una forma de
organizar la estructura institucional para el ejercicio de la función
administrativa[223], y ha dicho
que, en concordancia con el artículo 210 C.P, es admisible que el delegante sea
un particular, bien se trate de una persona natural o de una persona jurídica
de naturaleza privada, o que el mandato de delegación se haga a un órgano en
que concurran autoridades públicas y particulares[224].
Sin embargo, la delegación encuentra diversos límites entre los que se
encuentra, por supuesto, que el objeto de la delegación, la calidad del
delegante, o el acto de delegación respeten los demás principios de la función
pública.
En cuanto
concierne al presente examen, resalta la Corte que ni el objeto de la
delegación ni el delegante pueden ser de tal naturaleza que el cumplimiento de
la función desconozca el principio de imparcialidad. Sobre esta garantía, la
sentencia C-073 de 2006 indicó que es “la herramienta jurídica que
preserva la neutralidad y objetividad del funcionario juzgador, evitando la
existencia de cualquier tipo de preferencia, afecto o animadversión con las
partes, sus representantes o apoderados[225]. En todo caso, como
se expuso en la sentencia C-543 de 2005[226], la valoración de
la imparcialidad no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o
psicológicas de las autoridades públicas, sino a través de su postura intersubjetiva.
Es decir, la apreciación de la imparcialidad se concreta, en un juicio exterior
derivado de la interrelación del funcionario juzgador con las partes y la
comunidad en general”. De esta suerte, la materia delegada y el sujeto al
cual se le delega debe garantizar a los ciudadanos que en el ejercicio de la
función pública serán considerados en iguales condiciones y que sus asuntos van
a ser tramitados sin que pesen elementos distintos a los contemplados en la ley
(Art. 13 C.P).
Llevadas
estas premisas a los sujetos delegantes determinados en el precepto analizado
se tiene, por un lado, que la facultad de delegación de las funciones de
reglamentación de la acreditación y las autorizaciones mismas a otros
funcionarios de la organización electoral se encuentra en armonía con los
principios de la función administrativa. Toda vez que la organización electoral
está conformada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional
del Estado Civil (Art. 120 C.P) y es ella quien “tiene a su cargo la
organización de las elecciones, su dirección y vigilancia”, entiende la
Corte que los servidores delegantes tienen un mandato que garantiza la
imparcialidad que debe exhibir el proceso de regulación de las inscripciones de
testigos y las acreditaciones mismas.   Además, esa condición de imparcialidad
y objetividad se acredita por el hecho que ambos organismos están sujetos a los
mandatos constitucionales y legales que indican el ámbito de sus competencias y
funciones.
En
contraposición, se encuentran los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, quienes por sus válidos intereses en la obtención de un
resultado específico en las elecciones no garantizan la imparcialidad de las
funciones delegadas, contrariando con ello el artículo 209 C.P. Una agrupación
política no puede ser facultada para reglamentar la forma y los procedimientos
de acreditación de testigos pues, de un lado, ello abre la posibilidad de que
emita una regulación que se acomode a las necesidades de sus testigos y
candidatos; y, de otro lado, puede obstaculizar el libre acceso y facultades de
los demás testigos electorales, así como la conformación pluralista del grupo
de observadores electorales. Además, estando todos los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos en igualdad de condiciones, no se
entendería como solo algunos de ellos –quienes tienen personería jurídica-
podrían tener la posibilidad de autorizar cuáles testigos pueden ser
acreditados. La sola probabilidad de la ocurrencia de estos eventos generaría
desconfianza entre los testigos electorales, desdibujando la figura cuyo fin no
es otro que dotar de legitimidad y confianza a todas las partes interesadas en
el proceso electoral.
En
consecuencia, la Corte declarará inexequible la expresión “o en los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica” contenida en el parágrafo
de la norma bajo examen.
Artículo
46. Unidad Nacional de Delitos contra los Mecanismos de Participación
Democrática
139. El
artículo 46 del Proyecto prevé la creación de una Unidad Nacional de Delitos
contra los mecanismos de participación democrática en la Fiscalía General de la
Nación.
La adición de
esta nueva unidad a la estructura de la entidad se acompasa con lo dispuesto en
el artículo 253 de la Carta que establece: “la ley determinará lo relativo a
la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso
por carrera y retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades,
denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia”[227].
Atendiendo a que fue precisamente el legislador estatutario quien determinó
la necesidad de crear otra unidad especializada para adelantar la política
criminal en materia de delitos electorales, la Corte lo declarará exequible.
Sin embargo,
la norma analizada incurre en un yerro manifiesto al prever que dicha Unidad de
la Fiscalía General es creada con el fin de investigar “y sancionar” los
delitos antes mencionados.  De acuerdo con el artículo 250 C.P., corresponde a
la Fiscalía General de la Nación la investigación de los delitos; esto en tanto
la sanción penal es una función privativa de los jueces de conocimiento.  En
ese sentido, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “y
sancionar” del artículo 46 del Proyecto.
Artículo
47. Censo electoral
140. Ahora
bien, el artículo 47 se ocupa de la definición y conformación del censo
electoral. Siguiendo la estructura de la norma, la Corte empezará por estudiar
el concepto y funciones del censo electoral, con el fin de examinar si la
definición dada en la disposición se ajusta a la Constitución. Luego de ello,
determinará la adecuación al ordenamiento Superior de las reglas sobre su
conformación.
140.1 El
censo electoral puede ser definido, en el nivel más general, como una base de
datos compuesta por el registro de cédulas de ciudadanos habilitados para
votar, incluidas conforme a criterios legalmente determinados, que es elaborada
y administrada por la organización electoral y que sirve a varios propósitos
relativos a las votaciones. Además, el término hace referencia al sistema por
medio del cual se elabora, emplea y actualiza dicha base de datos[228].
Dado que el censo electoral es una herramienta técnica indispensable para el
buen desarrollo de un certamen electoral, se trata de una figura regulada
dentro de la legislación sobre la materia. Y, tal como se ha resaltado a lo
largo de esta sentencia, ese carácter procedimental de la figura la vincula de
forma directa con la garantía del derecho al voto y la legitimidad de los elegidos
mediante el proceso electoral. De allí deriva su importancia desde la
perspectiva constitucional y, de manera más general, para la eficacia del
principio democrático representativo.
El censo
electoral ha sido instituido para garantizar los principios que caracterizan el
sufragio en las sociedades modernas, especialmente aquellos de acuerdo con los
cuales el voto debe ser universal e igual. En cuanto a la universalidad, el
sistema de inscripción y actualización del censo debe garantizar que todos los
ciudadanos habilitados para ello, sin discriminación alguna, puedan ejercer su
derecho al sufragio[229]. El grado de rigidez en
cuanto a los mecanismos de inscripción en el censo, constituye entonces una alerta
sobre la posibilidad de que un segmento minoritario de la población, termine
impedido para votar por razones geográficas, económicas, étnicas, de género,
etc., y, con ello, se desconozca el carácter universal del voto.
Adicionalmente, el censo electoral debe garantizar la igualdad en la votación,
de suerte que el voto depositado por cada ciudadano tenga, sin
discriminaciones, “el mismo valor numérico para efectos de la distribución
de curules o cargos en disputa”[230]. De este modo,
los mecanismos de actualización y depuración del censo, así como los que atañen
a su administración, deben asegurar que en las elecciones se materialice la
idea según la cual “una persona, un voto”.
Teniendo en
cuenta este propósito último que encuentra asidero en el artículo 258 C.P., en
la sentencia C-1121 de 2004 la Corte desarrolló los diversos fines prácticos a
los que sirve el censo electoral, los cuales pueden resumirse de la siguiente
manera: (i) registra a los “ciudadanos colombianos, residentes en el
país y en el exterior, que pueden válidamente sufragar en un determinado
certamen democrático”; (ii) “permite dar cabal cumplimiento a los
mandatos constitucionales que consagran un umbral mínimo de participación
ciudadana para efectos de darle viabilidad a los mecanismos de participación
directa cuya regulación así lo establezca”; (iii) “le permite al Estado
controlar, planear, organizar, y desarrollar no solo los certámenes electorales
sino igualmente los mecanismos de participación”; y (iv) “permite
sectorizar las votaciones de acuerdo con las corporaciones públicas y las
curules que deban ser ocupadas por lo candidatos a la respectiva elección”.
Conforme a ello, la Corte dejó claro que en Colombia solo se ha contemplado la
conformación de un censo electoral que sirve tanto para las elecciones de
representantes como para los demás mecanismos de participación electoral, cuya
administración corresponde a las instituciones que conforman la organización
electoral.
Siguiendo lo
establecido por el pleno de la Corte Constitucional en sentencia C-1121 de
2004, “lo relevante constitucionalmente del Censo Electoral es que debe
apuntar al otorgamiento de plenas garantías para que el certamen democrático se
ajuste a lo dispuesto en la Constitución; y por lo tanto, le corresponde
imprimirle eficacia, publicidad, transparencia y seguridad a la reforma
adoptada vía referendo. // El principio de publicidad, constituye una garantía
del principio democrático, en la medida que asegura que todas las fuerzas
políticas de la nación, y la ciudadanía en general, esto es, promotores y
opositores a la propuesta de reforma constitucional, conozcan con antelación a
la realización del certamen democrático la cifra exacta que conforma el censo
nacional electoral, y por lo tanto tengan unas reglas claras antes del certamen
democrático (… ) //  Y respecto del principio de eficacia, apunta a que la
organización electoral cuente de manera razonable con unos datos ciertos y
precisos para adelantar el procedimiento de votación del mecanismo de
participación y finalmente pueda determinar la validez y aprobación de la
reforma respectiva”.
En síntesis,
el censo electoral debe establecer un balance entre la necesidad de ser lo
suficientemente seguro y transparente para salvaguardar la integridad de las
elecciones, lo cual responde al objetivo constitucionalmente relevante de dotar
de legitimidad a los certámenes electorales, conforme lo ordena el artículo 3
C.P; y, al mismo tiempo, el deber constitucional de garantizar que las
formalidades y aspectos técnicos de la base de datos no terminen por desconocer
las características que rodean el derecho al voto.
140.2 De
acuerdo con los dos primeros incisos del Proyecto el censo electoral es: (i)
el registro general de cédulas de ciudadanía de los ciudadanos habilitados por
la Constitución y la ley para ejercer el derecho al sufragio en elecciones y
mecanismos de participación ciudadana; (ii) el instrumento que determina
el número de electores requerido para la validez de los actos y votaciones de
los mecanismos de participación ciudadana que exigen un umbral determinado; y (iii)
el instrumento técnico que le permite a la organización electoral planear,
organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
140.3 Un
contraste entre el contenido semántico de las definiciones contenidas en el
Proyecto y las descritas en la jurisprudencia de la Corte evidencia la
compatibilidad de ellas con los fines constitucionalmente protegidos mediante
la figura del censo electoral, en los términos especificados previamente. En
efecto, lo único que hace el legislador estatutario en estos dos primeros
incisos del artículo 47 es hacer expresos los propósitos para los cuales ha
sido empleado el censo electoral en Colombia. Por esta vía, resalta la
importancia de este instrumento para el buen funcionamiento de los mecanismos
de participación ciudadana a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía
(Art 3 C.P) y sus derechos de participación política (Art. 40 C.P).
140.4 Nótese
que la armonía existente entre lo previsto en los dos primeros incisos del
artículo 47 del Proyecto de Ley y la Constitución, no se deriva del hecho de
que se considere que el censo electoral sea un instrumento cuya naturaleza
técnica y estadística en nada puedan afectar principios, derechos y valores de
orden constitucional. Contrario a lo señalado por el Procurador y por un
ciudadano interviniente al respecto, la Sala insiste en que, contrario a ser
una simple herramienta técnica, la manera como se diseñen los procedimientos
electorales guarda una estrecha relación con la vigencia del principio
democrático y, en consecuencia, que las razones que informan el uso del censo
electoral deben corresponder eficazmente al propósito de salvaguardar el
contenido del derecho al voto. Esta es la razón por la cual debe la Corte
analizar si el tercer inciso del artículo y sus numerales, relativos a la
formación del censo electoral, se ajustan a los parámetros Superiores mencionados.
140.5 El
tercer inciso del artículo 47 del Proyecto determina que el censo electoral se
forma con:
“1) Las cédulas de los ciudadanos que hayan sufragado en las
últimas elecciones o en el último mecanismo de participación popular de
carácter nacional, departamental o municipal, según el caso.
2) Las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por primera
vez con posterioridad al certamen electoral o mecanismo de participación
ciudadana previsto en el numeral anterior.
3) Las cédulas de los ciudadanos que no figuren en el censo
electoral por no reunir los requisitos citados y pidan ser inscritos en él
antes de la nueva votación”.
140.6 Tal
como fue planteado por el legislador estatutario, el artículo 47 del Proyecto
modifica de forma sustancial el sistema electoral actual. El artículo 76 del
Decreto 2241 de 1986, modificado por el artículo 7 de la Ley 6 de 1990, que
constituye la legislación electoral vigente, establece que “permanecerán en
el censo electoral del sitio respectivo, las cédulas que integraban el censo de
1988, y las que con posterioridad allí se expidan o se inscriban, mientras no
sean canceladas o se inscriban en otro lugar”. De la lectura de esta norma,
se infiere que el censo electoral está compuesto de forma permanente y automática
por todas las cédulas expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil
mientras no sean canceladas o inscritas en otra circunscripción y,
adicionalmente, por las cédulas cuya inscripción se solicite de forma expresa.
En cambio, el
artículo 47 del Proyecto de Ley introduce una reforma de acuerdo con la cual no
todas las cédulas expedidas conforman el censo electoral de manera automática,
sino que solo lo hacen aquellas que fueron expedidas con posterioridad a las
últimas elecciones y las cédulas de los ciudadanos que sufragaron en los
últimos certámenes electorales o mecanismos de participación ciudadana. Así,
quienes no sufragaron en las últimas elecciones o en el último mecanismo de
participación popular de carácter nacional, departamental o municipal, según el
caso, deben solicitar su inscripción antes de la nueva votación. De lo
contrario, no harán parte del censo electoral y no podrán sufragar durante la
respectiva jornada electoral.
140.7 Pues
bien, para la Corte es evidente que este cambio de disposición se restringe a
señalar los criterios de conformación del censo electoral, es decir, se ocupa
de determinar qué personas reúnen los requisitos para ser considerados como
electores. No puede comprenderse, como lo sostienen varios de los intervinientes
como una norma relativa a la actualización del censo, pues no hace referencia
al procedimiento por medio del cual se pueden introducir cambios en los datos
del inscrito, como ocurre con las normas relativas a la inscripción por cambio
de residencia.  En ese sentido, la disposición analizada responde, como se
demostrará más adelante, a finalidades diferentes.
Tampoco puede
concluirse fundadamente que se encarga de los criterios de depuración del
censo, como lo indicaron varios de los intervinientes, toda vez que tanto la
doctrina como la jurisprudencia de esta Corte han restringido dicho término a
los procedimientos que conciernen a la aplicación de las causales de exclusión
para votar, legal y taxativamente establecidas, y aplicables a ciudadanos
previamente inscritos[231]. Así, la sentencia
C-1121 de 2004  manifiesta que “por su propia naturaleza, el censo electoral
lejos de ser permanente crece y se renueva día a día con la expedición e
inscripción de cédulas de ciudadanía. Pero también decrece y se depura
constantemente con la cancelación de las mismas por las circunstancias
previamente determinadas por el legislador”.  Ello también explica por qué
es el artículo 48 y no el artículo bajo estudio el que lleva como título “depuración
permanente del censo electoral” y dispone que la organización electoral
debe contar anticipadamente, con datos ciertos y actuales para el desarrollo de
los comicios y de los mecanismos de participación ciudadana.
La Corte considera
necesario enfatizar este aspecto. De la lectura de la norma analizada no se
prevé ningún mecanismo para depurar el censo electoral, puesto que no se
encuentra regulación alguna que tenga como propósito excluir de esa base de
información las cédulas de los ciudadanos fallecidos o inhabilitados para el
ejercicio del derecho al voto.  En contrario, lo que se fija es una medida
discrecional de exclusión, consistente en limitar la pertenencia al censo a
partir de las situaciones allí reguladas.  Por lo tanto, el análisis de
constitucionalidad debe centrarse en la decisión acerca de la exequibilidad de
dicha medida.
Entonces, sin
duda alguna, la norma que se estudia se dirige a determinar quiénes son los
ciudadanos habilitados para votar en el certamen democrático para el cual se
empleará el censo electoral. Al tenor del inciso estudiado ellos son: (i)
los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones o en el último
mecanismo de participación popular; (ii) los ciudadanos cuya cédula fue
expedida por primera vez luego de las últimas elecciones o en el último
mecanismo de participación popular, y (iii) los ciudadanos que, a pesar
de no encontrarse en los dos primeros eventos, piden ser inscritos en el censo
electoral antes de la nueva votación. Así las cosas, es evidente para la Corte
que la norma excluye del censo electoral y, por tanto, de la lista de
ciudadanos considerados habilitados para votar, de forma expresa y como regla
general, a los ciudadanos que no sufragaron en las últimas elecciones o en el último
mecanismo de participación popular. Esta regla se exceptúa cuando dichos
ciudadanos piden ser inscritos nuevamente.
Por último,
para esta Sala, dado que del tenor literal de la norma no se desprende ninguna
condición temporal para su aplicación, debe entenderse que los criterios para
la conformación del censo electoral, que excluye a quienes no sufragaron en las
últimas elecciones o mecanismo de participación popular, deben ser empleados
antes de la realización de toda votación, en tanto que ellas requieren el censo
electoral. De acuerdo con esto, considera la Corte que no es posible acoger la
solicitud de un grupo de intervinientes de interpretar la norma en el sentido
de declarar que las últimas elecciones o mecanismo de participación popular se refieren
a las celebradas en el último año. Esto implicaría usurpar la competencia del
legislador para señalar, sin asidero alguno en normas superiores, que el censo
debe conformarse anualmente, o que deben tenerse en cuenta las elecciones del
año anterior a la conformación del censo, sentidos que no son atribuibles
lógicamente a la norma, de acuerdo con su redacción original.
140.8
Dilucidado el alcance de la norma, el análisis que debe adelantar la Sala se
ciñe a determinar si la medida que establece como regla general la exclusión
del censo electoral de quienes no sufragaron en las últimas elecciones o en el
último mecanismo de participación popular celebrado, así como su regla
exceptiva, se ajustan a las claras exigencias que en materia del derecho al voto
ha establecido la Constitución en su texto. Sobre el particular, la Sala
evidencia la presencia de al menos tres problemas constitucionales.
141. El
primer problema está relacionado con el desconocimiento de la universalidad del
derecho al voto a consecuencia de la medida examinada. Por su carácter
universal, votar es una facultad atribuida a todas las personas,
independientemente de cualquier otra consideración, y sin exigencias
adicionales a las requeridas para ser ciudadano en ejercicio. En el momento histórico
de su proclamación, este principio tuvo como propósito específico eliminar
cualquier barrera relativa al sexo, raza, ingresos y propiedades, adscripción
étnica, religión u orientación política como argumento para excluir a un
ciudadano del derecho al voto. No obstante, estos criterios deben
complementarse hoy con otros factores de exclusión del derecho al voto que
constituyen nuevas formas de discriminación tal como son la migración y la
pobreza[232].
Los tratados
internacionales de derechos humanos que integran el bloque de  constitucionalidad
en virtud de su ratificación por el Estado colombiano,  consagran como uno de
sus principios fundamentales el derecho al voto universal. Es así como la
Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada por Colombia mediante la ley
16 de 1972, dispone en su artículo 23:
“Artículo 23. Derechos políticos.
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores (...)”[233]
(subrayas fuera del texto).
Igualmente,
el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, establece que:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones
mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes
derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente
o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores (…)”[234].
(subrayas fuera del texto).
En plena
concordancia con ello, la Constitución Nacional consagra de forma decidida este
principio al proclamar en su artículo 40 que “todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político”. (subrayas fuera del texto).
El derecho al
voto se adquiere como consecuencia misma de la ciudadanía y, por ello, su
ejercicio depende solamente del cumplimiento de los requisitos establecidos en
la Constitución para el efecto. Específicamente en nuestro ordenamiento, el
artículo 99 C.P establece que “la calidad de ciudadano en ejercicio es
condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio (…)”,
y el artículo 98 C.P indica que esta calidad se ejerce a partir de los 18 años,
mientras la ley no decida otra edad. Así, y en razón del carácter universal del
derecho, resulta inaceptable desde el punto de vista constitucional que se
establezcan barreras legislativas, técnicas, logísticas o de cualquier otro
tipo que desconozcan a cualquier persona o grupo de población el derecho al
voto por razón distinta a la de no ostentar la calidad de ciudadano colombiano
en ejercicio.
141.1. Si
bien la Corte reconoce que la inscripción en el censo electoral no es constitutiva
de la titularidad del derecho al voto, lo cierto es que estar incluido o no en
él condiciona de manera definitiva el efectivo ejercicio del derecho al
sufragio ya que, como se definió previamente, éste constituye la base de datos
que registra los ciudadanos “habilitados por la Constitución y la ley para
ejercer el derecho de sufragio”. Así, pese a que se tenga la calidad de
ciudadano en ejercicio, no será posible participar en una jornada electoral ni
en cualquier otro mecanismo de participación democrática si al enfrentarse a la
organización electoral la cédula no se encuentra inscrita en el censo
electoral. En este evento, para la Sala es evidente que el derecho al voto para
un grupo de ciudadanos –quienes no sufragaron en los certámenes electorales
pasados y no solicitaron de nuevo su inscripción- se hace materialmente
nugatorio.
141.2. La
norma bajo examen retira del censo a un grupo de ciudadanos, basándose en el
único argumento de que no ejercieron el derecho al voto en ciertos certámenes anteriores,
bien sea en votaciones para elección de representantes o en mecanismos de
participación popular. El efecto ineludible de este acto producido por la norma
es que la organización electoral declare que ese grupo de ciudadanos no se
encuentra habilitado para votar, es decir, que no puede ejercer libremente su
derecho fundamental al voto. Sin embargo, la inhabilitación deriva solamente
del hecho de no haber votado previamente. Esta causal no encuadra dentro de las
dos únicas causales constitucionalmente válidas para no votar que son, carecer
de ciudadanía o no poder ejercerla en virtud de las causales legales de
exclusión establecidas en la ley, las cuales a su vez, obedecen o a la calidad
del sujeto, cuando se trata de un miembro de la fuerza pública, o a la
aplicación de una sanción penal. Por tanto, se trata de una razón
injustificada.
Así, resulta
evidente para la Corte que la medida impone una inhabilitación general para
sufragar que se traduce en la imposibilidad del ejercicio del derecho, sin que
exista un argumento válido que lo sustente. Por esta vía se desconoce
abiertamente el carácter universal del sufragio imponiendo una condición al
ejercicio del derecho que no tiene asidero alguno en la Constitución: haber
votado en pasadas elecciones. Para la Corte, si de acuerdo con el principio de
universalidad del voto nadie puede ser excluido de la habilitación para ejercer
el derecho por no haberlo ejercido activamente, menos puede ser excluido del
censo electoral por esta razón.
Una exclusión
basada en el ejercicio activo del voto en oportunidades anteriores, comparte
con condiciones de antaño para sufragar, tales como la propiedad de ciertos
bienes o la ostentación de determinados grados de educación, el hecho de que no
guardan ninguna relación con la capacidad de ejercer la facultad que reside en
las personas de decidir sobre las decisiones que lo afectan, por el solo hecho
de pertenecer al Estado. Dado que las normas relativas al censo electoral
tienen como propósito último la garantía del derecho al voto, asiste razón a
los intervinientes que afirman que el establecimiento de reglas cuyo efecto
material es el de restringir la posibilidad de ejercer el derecho al sufragio
de los ciudadanos desnaturaliza la definición misma del censo electoral.  En
otras palabras, la norma analizada configura una nueva hipótesis de voto
censitario, figura superada por todo modelo constitucional democrático liberal
desde el siglo anterior, por mostrarse abiertamente contraria al principio de
democracia representativa.
141.3. En
segundo lugar, la Corte encuentra que además de constituir una limitación al
carácter universal del voto, la medida involucra la consagración de
consecuencias jurídicas negativas a conductas a las que de ningún modo pueden
asignársele este tipo de resultados.
Es innegable
para la Corte que la norma que se examina impone una consecuencia jurídica
negativa expresa a la conducta de abstenerse de votar, que consiste en la
exclusión de la conformación del censo electoral, a la que se añade la carga
adicional consistente en la inscripción voluntaria para ser reincorporado al
censo. Así se deriva de una lectura sistemática del Proyecto de Ley que señala,
en el artículo 49, que “la inscripción para votar se llevará a cabo
automáticamente al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía” y,
de la misma norma bajo examen que en el numeral segundo señala que el censo se
conformará con “las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por
primera vez con posterioridad al certamen electoral o mecanismo de
participación ciudadana previsto en el numeral anterior”. De acuerdo con
las dos disposiciones, todos los ciudadanos habilitados para votar son
inscritos automáticamente en el censo electoral. Sin embargo, quienes no
ejercen efectivamente este derecho, son excluidos de la conformación del censo
electoral que servirá como base para los siguientes comicios, y deben incurrir
en los costos de acudir de nuevo ante la organización electoral para solicitar
su inclusión. Además, esto ocurrirá cada vez que se lleven a cabo elecciones, o
cualquier mecanismo de participación popular de carácter nacional,
departamental o municipal. De esta suerte, a quienes no sufraguen en una
oportunidad determinada se les niega la permanencia automática en el censo
electoral, pese a que esta es la regla general del mecanismo planteado por el
propio legislador estatutario.
Las
consecuencias descritas son a todas luces inconstitucionales, como quiera que
ni la Constitución ni las leyes que integran actualmente el bloque de
constitucionalidad prevén consecuencias negativas para quienes se abstienen de
votar. Por el contrario, la Corte ha sido enfática en señalar que la abstención
en los mecanismos de participación ciudadana es una manifestación política que
genera consecuencias jurídicas y, por tanto, está amparada por la Constitución.
Desde la sentencia C-551 de 2003, que examinó la constitucionalidad de la Ley
796 de 2003, que convocaba a un referendo constitucional, señaló que “al
establecer como requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de
participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la
Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la
convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la
aprobación de una determinada reforma constitucional por medio de referendo. No
sería entonces razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos
a la abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa
política no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones. La
Corte concluye entonces que en los referendos constitucionales, la abstención
es una opción política legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y
por ello no puede ser discriminada”.
No obstante,
de la cita precedente no puede derivarse la conclusión sugerida por uno de los
intervinientes, según el cual la Corte sólo ha reconocido la eficacia jurídica
de la abstención en los referendos constitucionales. Esta corporación ha
manifestado en otras oportunidades que la abstención goza de protección
constitucional en todos los mecanismos de participación ciudadana que exijan un
número mínimo de votos previo a la comprobación del sentido de la decisión
mayoritaria. Así lo señala la sentencia C-041 de 2004: “la abstención en el
caso de los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del
voto, al igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorios, es
protegida constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso
del referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la
abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de
oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos
para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos
no electorales”.
Queda claro
entonces que la abstención en los mecanismos de participación ciudadana
expresados a través del voto está protegida por la Constitución en tanto que
les concede una eficacia jurídica específica. Esto trae como consecuencia que
los ciudadanos pueden decidir abstenerse de votar en un mecanismo de
participación con el fin de manifestarse políticamente en contra de la
iniciativa que se debate. Pero, además de ello, implica que le esté vedado al
legislador promover medidas que atribuyan a la abstención una carga semántica
negativa, o que generen efectos sancionatorios o discriminatorios. En otros
términos, la abstención es un fenómeno jurídico al cual la Constitución le
confiere unos efectos particulares y específicos, como se ha explicado en esta
sección.  Por ende, es incompatible con la Carta Política una medida
legislativa como la estudiada, la cual impide materialmente que se perfeccionen
esos efectos, a través de fórmulas artificiales de conformación del censo que,
según se ha señalado, desconocen abiertamente el carácter universal del derecho
político al sufragio.
Por su parte,
tampoco puede imponérseles las consecuencias jurídicas prescritas en los
numerales 1 y 3 del tercer inciso del artículo 47 del Proyecto, a los
ciudadanos que se abstienen de participar en las elecciones de representantes
en cargos uninominales y corporaciones públicas. La Corte ha reconocido, desde
sus primeros fallos, que es deseable que las personas participen en las
elecciones propias del carácter representativo del modelo democrático
implementado, comoquiera que depende de ello la legitimidad de estos y el
ejercicio de la soberanía del pueblo. Sin embargo, ha señalado que, en tanto
que el Artículo 258 C.P ha establecido que el voto debe ejercerse libre de
cualquier coacción, no puede el legislador estatutario prever la existencia de
consecuencias jurídicas sancionatorias o discriminatorias para aquellos que no
votan. En efecto, en la sentencia C-224 de 2004 se estableció  que la votación “no
es exigible jurídicamente a través de acciones reprochables. Su incumplimiento
no puede generar la producción de consecuencias jurídicas sancionatorias o
discriminatorias”. Atendiendo a estas consideraciones, no es
constitucionalmente admisible consagrar consecuencias negativas para las
personas que se abstengan de votar en certámenes electorales propiamente
dichos.
141.4. En
cualquier caso, toda vez que el Proyecto de Ley examinado contempla la
conformación de un solo instrumento de registro para el sufragio por medio del
cual se eligen representantes y para las votaciones que tienen lugar en razón
de iniciativas propias de otros mecanismos de participación popular. Esto
suscita una relación inescindible que trae como consecuencia lógica que si no
son aceptables desde el punto de vista constitucional las reglas de
conformación del censo para mecanismos de participación ciudadana, necesariamente
devienen en inconstitucionales las reglas que contienen los criterios para la
conformación del censo electoral en las elecciones de representantes.
141.5.
Algunos de los intervinientes sostienen que el voto no constituye un derecho
absoluto y por eso admite limitaciones aceptables desde el punto de vista
constitucional, siempre que no se encuentre que ellas son desproporcionados o
irrazonables. En este caso, la medida que ordena conformar el censo electoral
con las personas que, habiéndose abstenido de sufragar en los últimos comicios
y no estando en el supuesto de que su cédula haya sido expedida por primera
vez, soliciten su inscripción en el censo electoral (No. 3 Inciso tercero Art.
47 del Proyecto). Esta disposición es considerada como una carga mínima que se
deriva del hecho de que el voto es un deber, y que es equivalente a la carga de
inscribirse cuando ocurre un cambio de residencia en Colombia, o a la carga de
inscribirse en el censo electoral, tal como ocurre en otros países. Por eso, de
acuerdo con un grupo de intervinientes, debería ser declarada exequible.
Para resolver
este problema jurídico planteado, estima la Corte que es preciso someter a un
juicio de razonabilidad la restricción del derecho al voto consistente en tener
que solicitar la inscripción de la cédula dentro del censo electoral, cuando
quiera que haya sido excluido de su conformación por no haber sufragado en
anteriores ocasiones y no ser de aquellos a quienes les ha sido expedida la
cédula por primera vez antes de las elecciones. Para someter la medida a dicho
tamiz, debe tenerse en cuenta lo sostenido por la Corte, en el sentido de que
ningún estamento del Estado puede restringir los derechos fundamentales sino
cuando se trata de una medida estrictamente necesaria y útil para alcanzar una
finalidad constitucionalmente imperiosa, y cuando el beneficio en términos
constitucionales es superior al costo que la restricción apareja. De lo
contrario, esta medida carece de fundamento constitucional y, por lo tanto,
debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.
Según quedó
enunciado, (i) no puede afirmarse que la restricción impuesta tiene como
fin tener el censo depurado, de modo tal que la razón para restringir el número
de personas inscritas en el censo se limita a que ello permitiría racionalizar
los gastos y recursos de la organización electoral durante las elecciones. Para
la Corte, en un escenario de recursos limitados, que exige al Estado garantizar
de forma integral los derechos de todos los ciudadanos, la racionalización del gasto
constituye un fin constitucionalmente imperioso. (ii) También encuentra
la Sala que la medida objeto de examen es idónea, en tanto que efectivamente la
reducción del número de votantes implica una disminución en los requerimientos
logísticos, en tanto que se necesitarán menos mesas de votación, papeletas,
jurados, cubículos, etc. De este modo, una medida como la planteada conduciría
efectivamente a disminuir el presupuesto de los certámenes electorales.
Sin embargo, (iii)
la exigencia de inscripción cuando se ha excluido a un ciudadano del censo
electoral por no sufragar, pudiendo hacerlo, no es necesaria, ya que existen
otros medios menos lesivos del derecho al voto que presentan una eficacia
similar para alcanzar el fin propuesto. Entre ellos, deben contarse las medidas
de depuración del censo electoral, que precisamente el legislador estatutario
ordene en el artículo 48 del Proyecto, las cuales  permiten reducir también el
número de votantes que es tomado en cuenta para adoptar decisiones respecto del
gasto estimado en las elecciones; la implementación definitiva del voto
electrónico y de métodos biométricos de identificación del elector, que suponen
–al menos a mediano plazo- la utilización de menos recursos físicos dentro de
las elecciones; y la adopción de medidas que fomenten la participación activa
de la ciudadanía, de suerte tal que se promueva el uso pleno de los recursos
públicos empleados en las elecciones.  Adicionalmente, (iv) encuentra la
Corte que se trata de una restricción desproporcionada del derecho al voto en
estricto sentido, pues exige a los ciudadanos la elevada carga de acudir a la
organización electoral cada vez que no puedan sufragar en  cualquiera de los
certámenes electorales que se llevan a cabo para racionalizar el gasto público
en elecciones, al tiempo que ello significa la posibilidad de que el Estado
desconozca casi que de manera absoluta la titularidad para el ejercicio del
derecho al voto, y le suspenda injustificadamente de su derecho hasta tanto no
acuda el ciudadano a solicitar su restauración.  El carácter desproporcionado
de la medida se refuerza para escenarios propios como el colombiano, donde
tanto las condiciones de marginalidad de un sector significativo su población,
sumado a las presiones de grupos armados ilegales, hacen que muchos ciudadanos
estén sometidos a innegables barreras y dificultades para la inscripción
ordenada por el legislador estatutario.  Esto es más evidente cuando, como lo
prescribe la norma analizada, esa inscripción se exige cada vez que se ha
dejado de participar en cualquier certamen electoral, sean estas elecciones de
representantes, o cualquiera de los demás mecanismos de participación
ciudadana, so pena de verse marginado en el ejercicio del derecho al voto
universal y libre.
141.6 Tampoco
es de recibo el argumento basado en la experiencia comparada de países que
tienen un sistema voluntario de conformación del censo electoral. Es cierto que
en países tales como Bolivia, Brasil, México, Chile, Guatemala, Nicaragua y
Uruguay la inscripción en el censo electoral no es automática, pero estas
experiencias plantean regulaciones diferentes a las planteadas en la norma bajo
examen[235]. Primero, en estos
países, no existe un procedimiento inicial de inscripción automática como el
que está contemplado en el presente proyecto. Ninguna cédula de ciudadanía está
inscrita desde su expedición dentro del padrón electoral. Segundo, ello implica
que todos los ciudadanos, sin distinción alguna, deben acudir ante la organización
electoral una vez han adquirido los requisitos para ejercer los derechos
políticos y solicitar la inscripción en el censo o padrón electoral.  Por
último, lo que resulta especialmente importante para este estudio, en ninguno
de los países que carecen de un procedimiento automático de conformación del
censo, se contempla la exclusión del registro por no ejercer activamente el
derecho al voto. En este sentido, ninguno contempla una limitación equivalente
a la propuesta por el legislador estatutario.
Antes bien,
lo que revelan es que asiste razón a los intervinientes cuando señalan que el
procedimiento de conformación del censo electoral previsto en la norma
desconoce el artículo 13 de la Constitución, pues establece un trato
diferenciado entre quienes votan y quienes se abstienen de hacerlo, en tanto
que los primeros son incluidos de forma automática al censo y los segundos
deben solicitar su inscripción. No obstante, no es preciso entrar a establecer
si este trato es injustificado en la medida en que se ha señalado que la
consecuencia para los abstencionistas es la exclusión plena del censo electoral
hasta nueva inscripción, y hemos explicado que esta limitación restringe el
derecho al voto al punto de hacerlo nugatorio. Dado que ninguna diferenciación
puede dar lugar a que un grupo de personas se vean desprovistas de un derecho
fundamental de carácter universal, como lo es el derecho al voto, es imperativo
concluir que el trato señalado en la normatividad para los abstencionistas es
discriminatorio y, por lo tanto, inaceptable desde el punto de vista
constitucional.
141.7. El
análisis planteado demuestra que la regla estatutaria de delimitación del censo
electoral, restringe desproporcionadamente el derecho al sufragio universal y
libre, impide la eficacia de las normas constitucionales que confieren efectos
jurídicos a la abstención y es innecesaria para el logro de fines
constitucionales valiosos o admisibles. En ese sentido, a partir de los
argumentos expuestos anteriormente, la Corte declarará inexequible la totalidad
del inciso tercero del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo
48. Depuración permanente del censo electoral
142. El
artículo 48 del Proyecto de Ley se ocupa de la obligación de depurar el censo
electoral. Al efecto, el inciso primero establece que este proceso obedece a
los principios de publicidad y eficacia del censo electoral, lo cuales exigen
contar con la debida anticipación con datos ciertos y actuales. En el inciso
segundo y sus numerales establece las causales de depuración de las cédulas, y
el parágrafo de la norma contempla un plazo máximo para adelantar dicho
procedimiento.
142.1 El
primer inciso de la norma se encuentra ajustado plenamente a la Constitución,
comoquiera que plasma los principios constitucionales a los que debe atender el
censo electoral, en los mismos términos planteados por la Corte en la sentencia
C-1121 de 2004, de acuerdo con la cual “lo relevante constitucionalmente del
Censo Electoral es que debe apuntar al otorgamiento de plenas garantías para
que el certamen democrático se ajuste a lo dispuesto en la Constitución; y por
lo tanto, le corresponde imprimirle eficacia, publicidad, transparencia y
seguridad a la reforma adoptada vía referendo”. El censo electoral es
eficaz en tanto que cuente con datos ciertos y precisos respecto de quiénes
pueden participar en las elecciones, y permita determinar con seguridad la
validez y aprobación de las medidas sometidas a votación en un mecanismo de
participación electoral. Bajo esta perspectiva, adquiere pleno sentido
establecer que el procedimiento de depuración del censo puede garantizar su
eficacia y publicidad.
142.2 En
cuanto tiene que ver con los numerales que contemplan los criterios de acuerdo
con los cuales debe ser permanentemente depurado el censo electoral, encuentra
la Corte que se trata de causales que obedecen a eventos en los cuales la misma
Constitución ha establecido expresamente que no puede ejercerse el derecho al
voto.  En primer lugar, la norma exige excluir del censo las cédulas “pertenecientes
a ciudadanos que se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza
Pública”. Dado que esta causal repite lo prescrito por el artículo 219 C.P
según el cual “los miembros de la fuerza pública no podrán ejercer la
función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en
actividades o debates de partidos o movimientos políticos”, la Corte no
encuentra reproche constitucional alguno respecto de ella.
142.3 El
numeral dos, que ordena depurar en el censo las cédulas “pertenecientes a
ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en
virtud de sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada”,
guarda armonía con el artículo 98 Superior que establece que el ejercicio de la
ciudadanía y, por tanto del derecho al voto, “se puede suspender en virtud
de decisión judicial en los casos que determine la ley”. La Constitución
facultó así al legislador para consagrar como pena frente a una conducta
antijurídica propia del régimen disciplinario o penal, la suspensión para el
ejercicio del derecho al voto y, es claro que el mecanismo para garantizar que
esta sanción se cumpla, aun contra la voluntad del sancionado, es que la
organización electoral impida que este sufrague tanto en las elecciones como en
los mecanismos de participación ciudadana. No obstante, debe dejarse claro que
esta interdicción solamente dura por el tiempo de la sanción, determinado por
el juez penal o disciplinario, y cuando la sentencia está en firme o ejecutoriada.
De este modo, luego del plazo establecido el ciudadano puede ser rehabilitado
para votar y, por tanto, ser incluido de nuevo en el censo electoral. Por lo
tanto, este numeral se encuentra acorde en todo con la Constitución.
142.4 El
tercer numeral establece como causal de depuración de las cédulas el
fallecimiento del titular del documento de identidad. La Corte considera que la
consagración de esta causal deriva de que el derecho a votar es un atributo
subjetivo que comparte con los derechos de la personalidad el hecho de ser
intransmisible, indisponible, irrenunciable e inexpropiable, lo cual significa
que desaparece en el momento en el que se extingue la vida de la persona y, por
tanto, se hace imposible su ejercicio. Por lo demás, es claro que no excluir
del censo electoral a los nacionales fallecidos abre la posibilidad de que
otras personas hagan uso indebido de los documentos de identificación y cometan
de este modo fraudes electorales. En este sentido, la medida planteada en este
numeral se acompasa con el principio de eficiencia, en tanto que permite contar
con datos ciertos respecto de quiénes son los ciudadanos habilitados para
votar.
142.5 El
numeral cuarto indica que deben depurarse las cédulas de ciudadanía múltiples.
Para la Corte, esta disposición adquiere sentido en cuanto se entienda que hace
referencia al evento en que un ciudadano posee más de un documento de
identificación que le permitiría sufragar más de una ocasión. Una situación de
este tipo desconoce innegablemente el principio de igualdad en el derecho al
voto, y resta transparencia a las elecciones. En este sentido, considera la
Corte que un mecanismo tendiente a evitar su ocurrencia se ajusta a la
Constitución. No obstante, la eliminación de todas las cédulas pertenecientes a
un mismo sujeto es una decisión administrativa que puede terminar desconociendo
de forma absoluta el derecho al voto del ciudadano, sin que se haya determinado
si es su responsabilidad la múltiple cedulación, lo cual contraría el artículo
40 y el artículo 29 Superior. Atendiendo a ello, la Corte considera que la
exequibilidad de ese artículo no es incompatible con la necesidad que la
restricción del derecho al voto del ciudadano con múltiple cedulación dependa
de que se haya proferido una decisión penal ejecutoriada que determine su
responsabilidad penal. Hasta tanto, es evidente que la organización electoral
debe garantizar que el ciudadano que se encuentre en este evento podrá
depositar un voto, y solamente un voto, en el certamen electoral para el cual
se está depurando el censo electoral.
142.6 En
quinto lugar, se ordena depurar las cédulas expedidas a menores de edad. Esta
previsión es razonable en la medida en que el artículo 98 C.P restringe el
ejercicio de la ciudadanía al cumplimiento de los dieciocho años, edad que se
considera determina la mayoría de edad de una persona. Toda vez que la cédula
de ciudadanía es el documento establecido en la legislación como medio para,
entre otras cosas, acreditar las calidades que aseguran la participación de los
ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia[236],
es claro que quienes no han cumplido con este requisito no deben tener una
cédula de ciudadanía. Sin embargo, en caso de que la organización electoral
haya expedido erróneamente una cédula a quien no cumple los requisitos para
tenerla, la importancia de garantizar que en las elecciones solo sufraguen
quienes se encuentran habilitados para ello, exige que el censo electoral sea
depurado eliminando las cédulas de los menores de edad.
142.7
Adicionalmente, exige el numeral sexto del artículo bajo estudio excluir del
censo electoral las cédulas de ciudadanía expedidas a extranjeros que no tengan
carta de naturaleza. La exigencia deriva del vínculo establecido por la
Constitución entre la ciudadanía, como condición que aparece como prerrequisito
para el ejercicio de los derechos políticos contemplados en el artículo 40 C.P,
y la nacionalidad.  En efecto, conforme al artículo 100 C.P “los derechos
políticos se reservan a los nacionales”. Por ende, es entendible que la
norma prescriba que solo los extranjeros que soliciten y obtengan carta de
naturalización pueden tener una cédula de ciudadanía que los habilite para
hacer parte del censo electoral, ya que al tenor del artículo 96 Superior, solo
ellos hacen parte del grupo de nacionales colombianos. En este sentido, la
norma se ajusta a la Constitución.
No obstante,
el mismo artículo 100 C.P dispone que “la ley podrá conceder a los
extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y
consultas populares de carácter municipal o distrital”. De acuerdo con esta
norma, el legislador expidió la Ley 1070 de 2006, declarada exequible conforme
a la sentencia C-238 de 2006, en la cual reguló el derecho de los extranjeros
no naturalizados que pueden votar en las elecciones de orden local cuando
cumplen determinados requisitos de residencia, presentando la cédula de
extranjería de residente. En este sentido, debe quedar claro que las cédulas a las
que hace referencia el artículo objeto de estudio son las cédulas que acreditan
la ciudadanía colombiana y no aquellas que le sirven a los extranjeros no
naturalizados para participar en las decisiones locales conforme a ley, pues
ellas sí deben hacer parte del censo electoral respectivo.
142.8 En
último lugar, el numeral séptimo del Artículo 48 del proyecto de Ley
estatutaria ordena la exclusión de las cédulas correspondientes “a casos de
falsa identidad o suplantación”. La Corte considera que esta es una
cláusula razonable, en el entendido de que pretende blindar el censo electoral
frente a prácticas corruptas que atenten contra la transparencia del
instrumento y la legitimidad de las elecciones en particular. No obstante, dado
que estas situaciones configuran prácticas antijurídicas que traen como
consecuencia la exclusión del censo electoral, es preciso que se garantice a
quienes sean sujetos de ella el debido proceso consagrado en el artículo 29 de
la Constitución, aplicable en todo a las actuaciones administrativas. Por esta
razón, la Corte condicionará la exequibilidad del artículo a que se entienda
que la organización electoral solo puede depurar el censo excluyendo de él a
los ciudadanos que hayan sido encontrados responsables de haber incurrido en
las conductas de falsa identidad o suplantación, en los términos que dichas
conductas se encuentren tipificadas en el Código Penal Colombiano, conforme a
una sentencia penal ejecutoriada.
142.9 Para
finalizar, el parágrafo establece que el censo electoral debe estar depurado
dos meses antes de la celebración de cada certamen electoral o mecanismo de
participación ciudadana. Esta medida constituye un instrumento idóneo para el
mejor desarrollo de la mecánica electoral y atiende al principio de publicidad,
de acuerdo con el cual la organización electoral debe dar a conocer con
antelación los datos sobre el número de ciudadanos habilitados para votar de
forma tal que todos los participantes tengan las reglas claras antes de que se
lleve a cabo el certamen democrático. En este sentido, la Corte no encuentra
tachas de inconstitucionalidad en él.
Artículo
49. Inscripción para votar
143. El
artículo 49 del Proyecto de Ley Estatutaria fija el procedimiento de
inscripción y actualización del censo electoral. En cuanto lo primero, dispone
que la inscripción en el censo electoral sea automática, y ocurra al momento de
la expedición de la cédula de ciudadanía. En cuanto a la actualización, indica
que corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil establecer los
mecanismos de publicidad y logística necesarios para actualizar la información
por zonificación en caso de que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o
residencia. Además, prevé que este proceso de actualización se llevará a cabo
dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y se cerrará dos meses
antes de que este se lleve a cabo.
143.1 La
Corte no encuentra que la presente disposición desconozca ninguna norma de
orden constitucional. Esta norma establece que el procedimiento de inscripción
en el padrón electoral de todos los ciudadanos es automático, decisión que se
encuentra justificada dentro del ámbito discrecional del legislador
estatutario, quien puede precisar el procedimiento electoral del país, siempre
y cuando con ello no desconozca el derecho al voto, ni establezca un trato
discriminatorio para ejercer el derecho.
Además,
indica que corresponde a los ciudadanos acudir ante la organización electoral
para actualizar los datos, en caso de que ocurra un cambio de domicilio o
residencia, aspecto que se encuentra en armonía con el artículo 316 C.P de
acuerdo con el cual “en las votaciones que se realicen para la elección de
autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo
podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio”.
Esto es así, en tanto que son quienes residen en una determinada
circunscripción electoral los directamente interesados en las decisiones que se
adopten en ella. Esta disposición también atiende al fin constitucionalmente
valioso que consiste en que la organización electoral cuente con la información
suficiente que le permita disponer de la infraestructura necesaria en cada zona
del país, de acuerdo con el número de votantes inscritos en ella.
Para
finalizar, es razonable que el legislador determine el plazo dentro del cual se
llevará a cabo el proceso de actualización, debido a que ello permite a la
organización electoral y a la ciudadanía saber de cuánto tiempo disponen para
solicitar la actualización de la residencia dentro del censo electoral, y la
ciudadanía en general puede contar con datos ciertos y precisos  respecto de la
situación de los votantes en el país, con antelación suficiente a la
realización del certamen democrático. En razón de lo anterior, la Corte
declarará exequible esta disposición.
Sin embargo,
la Corte considera necesario hacer una claridad en relación con las
dificultades de tránsito normativo que generaría la norma analizada.  En
efecto, según la redacción del artículo 49 del Proyecto, es claro que cuando la
iniciativa de la referencia entre en vigencia, una vez se notifique la presente
sentencia y el texto definitivo sea remitido por las cámaras al Presidente de
la República para sanción, el término para que la Registraduría Nacional del
Estado Civil adelante la actualización de la información por zonificación, ya
habrá empezado a correr respecto de las elecciones regionales que se celebrarán
en octubre del presente año.  En ese orden de ideas, advierte la Sala que
resulta necesario que la organización electoral, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, determine las reglas particulares de transición,
destinadas a regular la aplicabilidad del precepto estatutario en dicha jornada
electoral o en aquellas subsiguientes en donde el término señalado pueda
cumplirse en su totalidad.
Artículo
50. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior
144. El
artículo 50 del Proyecto contempla el procedimiento de inscripción para que los
ciudadanos colombianos en el exterior puedan ejercer el derecho al voto. Al
respecto señala que la posibilidad de inscribirse debe estar abierta hasta dos
meses anteriores a las elecciones de cualquier cargo de elección popular.
Además, indica que estas inscripciones deben llevarse a cabo en las sedes
consulares habilitadas, las cuales tienen el deber de hacer la publicidad
necesaria para asegurar que la comunidad tiene pleno conocimiento de los
periodos de inscripción. Por último, la norma prevé un parágrafo que indica que
deberán incluirse los días sábados, domingos y festivos del último mes previo
al cierre de la respectiva inscripción.
144.1 En la
sentencia C-145 de 1994, la Corte declaró que son titulares de los derechos de
participación política todos los ciudadanos colombianos y que, en este sentido,
desconoce el derecho a la igualdad una disposición que establezca condiciones
discriminatorias que limiten el ejercicio del sufragio a quienes residan en el
exterior, “cuando la Constitución por el contrario, establece el derecho
como tal en favor de todos los ciudadanos colombianos, sin hacer distinciones
en cuanto al lugar de su residencia”.
En la misma
dirección, en la sentencia C-307 de 2004 la Corte recordó que “[d]e
manera expresa, el artículo 171 de la Constitución señala que los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán  sufragar en
las elecciones para Senado de la República, y el artículo 176 Superior dispone
que la ley podrá establecer una ‘circunscripción especial para asegurar la
participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las
minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior’”. A
ello, debe añadirse que el artículo 2 C.P establece entre los fines esenciales
del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la
nación.
144.2
Conforme a lo anterior, aparece como evidente que el procedimiento que examina
responde de manera puntual al objetivo constitucional de facilitar que los
ciudadanos que viven en el exterior puedan participar en las decisiones de
orden nacional o que correspondan a la circunscripción especial creada para el
segmento de población al que pertenecen. No obstante, el artículo dispone que la
inscripción debe estar abierta hasta los dos meses anteriores a la fecha de la
respectiva elección correspondiente “a cualquier cargo de elección popular”.
Esta cláusula desconoce que los nacionales que residen en el exterior
también son titulares del derecho a participar en los demás mecanismos de
elección popular que pueda ejercerse mediante el derecho al voto en la medida
en que el artículo 40 Superior estableció que “todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control de poder político”
y que “para hacer efectivo este derecho puede. (…) 2. Tomar parte en
elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participación democrática” (subrayas fuera del texto). Igualmente, la misma
disposición deja de tener en cuenta que los colombianos en el exterior no están
habilitados, en lo que refiere a elecciones a cargos uninominales y en
corporaciones públicas, a elegir “cualquier cargo”, sino solo para la fórmula
de Presidente y Vicepresidente, al igual que para el representante a la Cámara
por la circunscripción electoral.  Bajo esta óptica, es inconstitucional una
cláusula que (i) limita la inscripción de los ciudadanos en el exterior
a las votaciones para elección de representantes, en tanto que desconoce que el
censo electoral también tiene como propósito habilitar el derecho a solicitar
ser incluido en el censo electoral con el objeto de participar en los demás
mecanismos de participación.; y (ii) no circunscribe la facultad de
votación de los colombianos en el exterior a las opciones que la Constitución
permite.
144.3 Por lo
demás, la Corte encuentra razonable que se ordene a las sedes consulares
habilitadas por la organización electoral, que informen a los ciudadanos de la
comunidad nacional respectiva sobre las fechas de inscripción, así como que en
el último mes previo a su finalización, se incluyan los días sábados, domingos
y festivos. Son estas disposiciones concreción del artículo 2 C.P, puesto que
facilitan a los ciudadanos el acceso a la inscripción en el censo electoral y,
por lo tanto, el ejercicio del derecho al voto de quienes viven fuera del
país.
Atendiendo a
estos razones, la Corte declarará exequible el artículo 50 del Proyecto excepto
la expresión “a cualquier cargo de elección popular”, que será declarada
inconstitucional en tanto que desconoce el derecho de los colombianos
residentes en el exterior a inscribirse en el censo electoral, lo cual es
indispensable para participar en los demás mecanismos de participación
ciudadana; al igual que no circunscribe las modalidades de elección permitidas
para los colombianos en el exterior.  Ahora bien, la Sala también advierte que
la decisión adoptada no solucionaría por completo el problema jurídico
planteado, puesto que el enunciado normativo resultante indicaría que la
inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para
ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo hasta dos meses
anteriores a la fecha de la respectiva elección.  La interpretación del término
“elección” llevaría a la organización electoral a aplicar los efectos jurídicos
inconstitucionales evidenciados por la Corte.  En ese sentido, ante la
persistencia de un entendimiento el precepto que es contrario a la Carta
Política, es imprescindible, además de la citada declaratoria de
inexequibilidad, condicionar la constitucionalidad de la norma resultante, en
el entendido que la inscripción para votar de los ciudadanos colombianos
residentes en el exterior, aplica respecto de las elecciones y demás mecanismos
de participación democrática.
Artículo
51. Votaciones en el exterior
145. El
artículo 51 del Proyecto de Ley dispone que “para facilitar el
desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de
la sede consular”, el período de votación de los ciudadanos colombianos
residentes en el exterior para la elección de cargos de elección popular deberá
estar abierto durante una semana, entendiéndose que el primer día es lunes
anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio
nacional.
La Corte
encuentra razonable este artículo puesto que materializa el principio
contemplado en el artículo 2 C.P de facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones que les afectan. Con todo, advierte la Corte que,
al igual que en el numeral anterior, este artículo restringe injustificadamente
la votación a las elecciones de representantes, sin considerar el derecho que
tienen los ciudadanos en el exterior de participar en los demás mecanismos de
participación ciudadana y, del mismo modo, determina que dichos ciudadanos
pueden concurrir a “cualquier elección” en el extranjero, cuando la
Constitución no lo permite de ese modo. Por este motivo, deben predicarse
respecto de este artículo los mismos argumentos expuestos en el numeral
anterior, de acuerdo con los cuales las cláusulas que contienen esta
restricción son inconstitucionales.
Por lo tanto,
el artículo será declarado exequible excepto en lo que respecta a la expresión “para
la elección de cargos de elección popular”, que será declarada
inexequible.
Artículo
52. Transporte
146. El
artículo 52 de la iniciativa bajo examen contempla que las empresas que estén
autorizadas para ofrecer el servicio de transporte público en las áreas
urbanas, intermunicipales y veredales, están obligadas a prestar el servicio de
transporte el día de las elecciones, y faculta al gobierno nacional para que
fije los mecanismos que aseguren la prestación del servicio.
No observa la
Corte que quepa reproche alguno de constitucionalidad sobre esta disposición.
Ella es concreción de la amplia discrecionalidad del legislador, que no excede
los límites de la razonabilidad en tanto que el artículo 365 Superior ha
establecido expresamente que “los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado”, entre la que se encuentra la de “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan” (Art. 2 C.P.)
Para la Sala, asegurar a los electores que el día de las votaciones se proporcionarán
los medios de transporte necesarios que les permita acceder a las urnas zanja
una de las dificultades evidentes que afronta este proceso, cual es el de las
amplias distancias geográficas de muchos municipios, barrios y veredas. Además,
constituye una medida razonable que contribuye a brindar transparencia a los
procesos electorales puesto que desincentiva el uso de empresas privadas no
autorizadas para transportar a los electores conforme a criterios de afiliación
política o con fines de trashumancia electoral.
En este orden
de ideas, el artículo será declarado exequible.
Artículo
53. Auxiliares o guías de información electoral
147. El
artículo 53 del Proyecto de Ley prohíbe la contratación de auxiliares
electorales, pregoneros, informadores, guías y demás personas con una
denominación similar, el día del debate electoral, sin perjuicio de quienes
presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre
expresión democrática.
147.1 En lo
general, la disposición examinada responde a la necesidad constitucionalmente
valiosa de garantizar la transparencia del proceso electoral y, con ello la
legitimidad de los resultados electorales y la ausencia de coacción para el
ejercicio del derecho al voto, al proscribir que se pague a los ciudadanos para
que brinden cualquier tipo información sobre los comicios, que pueda tener como
propósito constreñir al elector o intentar favorecer una determinada propuesta
o candidato por fuera de los canales institucionales.
147.2 No
obstante, la norma presenta dos problemas jurídicos. El primero de ellos reside
en la ambigüedad de la expresión “el día de debate electoral” que puede
entenderse referida bien a los eventos en los cuales se realizan debates
públicos entre los candidatos o entre los promotores y los detractores de una
propuesta sometida a voto popular, llevados a cabo los días previos a la
jornada electoral, o entenderse restringida al día de las votaciones en
estricto sentido. Para la Corte, solo es constitucional la segunda
interpretación, ya que la Corporación ha hecho énfasis en que el mandato del
artículo 258 C.P según el cual el Estado velará porque se ejerza sin ningún
tipo de coacción, implica necesariamente que “el día de las elecciones en el
que los ciudadanos ejercen su derecho al sufragio y se define el rumbo
democrático del país, deberán acallarse todas la voces que no sean la voz del
pueblo"[237]. Bajo esta
óptica, la Corte ha declarado exequibles los preceptos que autorizan el
ejercicio de propaganda electoral o política, pero ha dicho que son
inconstitucionales en cuanto se adelanten el día en que el ciudadano ejerce el
derecho al voto, esto es, durante la jornada electoral[238].
147.3 El
segundo problema que se advierte está relacionado con la expresión “sin
perjuicio de quienes presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio
a la libre expresión democrática”.  La Corte no encuentra razón que
justifique que el mandato anterior que prohíbe cualquier cláusula que permite
hacer propaganda política o electoral el día de la jornada electoral, pueda ser
exceptuado en cuanto que quienes estén encargados de la propaganda, llámense
pregoneros, auxiliares electorales o informadores, lo hagan voluntariamente o
sin tener ninguna contraprestación económica. Cualquiera sea el incentivo del
sujeto que haga propaganda electoral o política, el efecto no es otro que el de
coaccionar en algún grado la decisión libre del elector. Por esta razón, dicha
expresión no es admisible constitucionalmente.
De acuerdo a
ello, la Corte declarará exequible el artículo 53 del Proyecto excepto la
expresión “sin perjuicio de quienes presten el servicio voluntariamente
dentro del ejercicio de la libre expresión democrática”, y en el entendido
que la prohibición contenida en la disposición se aplica únicamente durante la
jornada electoral.
Artículo
54. Medios de comunicación y democracia
148. El
artículo 54 del Proyecto se ocupa de varios aspectos relativos al uso de los
medios de comunicación durante las campañas electorales. Para empezar, declara
que estos medios tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de la
democracia. A continuación, indica los sujetos que pueden contratar la
propaganda electoral en los medios de comunicación. En tercer lugar, señala la
obligación de que la propaganda electoral gratuita, total o parcialmente,
conste como donación, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas
establecidas por el mismo medio para dicha clase de propaganda durante el
correspondiente debate electoral.
Luego,
determina que la propaganda electoral en televisión debe realizarse de
conformidad con el artículo 37 de la Ley, y finaliza prohibiendo a los
concesionarios del servicio de televisión que difundan propaganda electoral en
relación con las campañas que adelantan en Colombia a través de canales de
televisión extranjeros.
148.1 Para la
Corte, el presente artículo no merece ningún reproche constitucional en la
medida en que descansa en el presupuesto constitucional según el cual la
financiación de las campañas electorales es parcialmente estatal y, por ende,
parcialmente privada (Art. 109 C.P). Además, su contenido no tiene otro efecto
que el de regular de manera razonable el monto, oportunidad y obligaciones de
los medios de comunicación que deciden libremente contratar la difusión de
propaganda electoral, y reiterar que los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos tienen derecho a contar con espacios
institucionales dentro de la televisión de acuerdo a la regulación que para el
efecto prevea el legislador, conforme se establece en el inciso sexto del
artículo 109 Superior.
Por ende, se
declarará exequible.
Artículo
55. Vigencia y derogatoria
149. Por último, el artículo 55
se ocupa de la vigencia y derogatoria del Proyecto de Ley en su conjunto,
indicando que este “regirá a partir de su promulgación y deroga toda las
demás disposiciones que le sean contrarias”. Esta es la fórmula usual de
vigencia de la ley estatutaria que se limita a reiterar el carácter ordinario
de aplicación en el tiempo de las normas jurídicas.
No es viable acoger la solicitud
del Registrador Nacional del Estado Civil en el sentido de diferir el momento
de entrada en vigencia de algunas de las normas del proyecto porque implican un
despliegue presupuestal y de infraestructura que no está en capacidad de asumir
la organización electoral de cara a los certámenes electorales que se
realizarán en octubre del presente año.
Tal como lo señaló la Corte en la
sentencia C-778 de 2001: “El control constitucional es un juicio abstracto y
objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas frente al
ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus mandatos.
Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos legales
acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que procede
es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del
ordenamiento positivo. (…)  El juez constitucional, en su calidad de guardián
supremo de la Constitución, no juzga la conveniencia de las normas demandadas
sino su compatibilidad o incompatibilidad con ese ordenamiento, por tanto,
razones como las invocadas en esta oportunidad, no son de recibo en juicios de
esta índole”.
En el presente asunto se tiene
que la intervención del Registrador Nacional del Estado Civil se dirige a
instar a la realización de un juicio de conveniencia, el cual no es susceptible
de realizarse en sede de revisión de constitucionalidad. Atendiendo a ello,
este artículo será declarado exequible.  Con todo, esta decisión no es óbice
para que a fin de resolver las dificultades que plantea el mencionado
funcionario, la organización electoral está investida de la facultad para
adelantar las gestiones necesarias y pertinentes ante el Gobierno Nacional, con
el fin que este, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales,
apropie las partidas necesarias para financiar las diferentes actividades
incorporadas en la legislación estatutaria objeto de examen por esta Corte.
V. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE,
por su aspecto formal, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado –
092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones”, salvo el inciso tercero del
artículo 28, que se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,
23, 24, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 48, 49,
52, 54 y 55 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por
la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la administración de datos personales sobre filiación partidista que realizan
los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a los principios del
derecho fundamental al hábeas data.
Cuarto.-  Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de
afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los
principios derivados del derecho fundamental al hábeas data.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 10 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “antes
de su inscripción”, contenida en el numeral 5º, que se declara INEXEQUIBLE.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 12 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la falta contemplada en el numeral 6 de esa disposición es aplicable cuando el
condenado se refiere a un candidato electo a cargo uninominal.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 13 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “cuando
estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno.”, que
se declara INEXEQUIBLE.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 14 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la decisión administrativa de disolución y liquidación de los partidos y
movimientos políticos que adopte el Consejo Nacional Electoral es susceptible
de las acciones judiciales que prevea la Constitución y la ley. Lo anterior con
exclusión del parágrafo transitorio del mismo artículo, que se declara INEXEQUIBLE.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 22 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que se haga efectiva
la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas
presidenciales, de que trata este precepto.
Décimo.- En relación con
el artículo 28 del Proyecto de Ley objeto de revisión:
1.     Declarar
EXEQUIBLE, condicionalmente, la expresión “Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentren incursos
en causales de inhabilidad o incompatibilidad”, contenida en el inciso
primero, en el entendido que el deber de verificación a que alude el precepto
se extiende a todos los partidos y movimientos políticos, movimientos sociales
y grupos significativos de ciudadanos, con facultad de postulación de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. Los demás apartes de
este inciso se declaran EXEQUIBLES.
2.     Declarar
EXEQUIBLE el inciso segundo.
3.     Declarar
INEXEQUIBLE, el inciso tercero.
4.     Declarar
EXEQUIBLE, condicionalmente, el inciso cuarto, en el entendido que el
procedimiento allí previsto le será aplicable también a los partidos,
movimientos políticos y grupos sociales con derecho de postulación, que no
tengan personería jurídica reconocida.
5.     Declarar
EXEQUIBLE el inciso quinto.
Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, bajo el
entendido que el régimen de inhabilidades para los servidores públicos de
elección popular referido en el inciso final del parágrafo 3º, no será superior
al  establecido para los congresistas en el numeral 2 del artículo 179  de la
Constitución Política.
Duodécimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 30 del Proyecto de Ley Estatuaria objeto de revisión, con excepción
de su inciso tercero que se declara INEXEQUIBLE.
Decimotercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 36 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión y sus
incisos segundo y tercero, de manera condicionada, en el entendido que el
concepto de la Comisión Nacional de Televisión, el Ministerio de Tecnología de
la Información y Comunicaciones, y/o el organismo que haga sus veces, solo es
vinculante para el Consejo Nacional Electoral, en lo que concierne a la
definición de las franjas de emisión de los espacios objeto de asignación.
Decimocuarto.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 45 del Proyecto de Ley Estatutaria
objeto de revisión, salvo las expresiones “Para el cumplimiento de sus
funciones podrán utilizar prendas de vestir que los identifiquen según las opciones
políticas que representen” contenida en el inciso segundo y “o en los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica”, contenida en el
parágrafo del citado artículo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Décimo
quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 46 del Proyecto de Ley
Estatutaria, salvo el vocablo “sancionar”, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo
sexto.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del
artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión e INEXEQUIBLE
el resto de la norma.
Décimo
séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 50 del Proyecto de Ley
objeto de revisión, en el entendido que la inscripción para votar de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior, aplica respecto de las
elecciones y demás mecanismos de participación democrática.  Lo anterior salvo
la expresión “a cualquier cargo de elección popular”, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo
octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 51 del Proyecto de Ley
objeto de revisión, salvo la expresión “para la elección de los cargos de
elección popular”, que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo
noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 53 del Proyecto de Ley
objeto de revisión, salvo la expresión “sin perjuicio de quienes presten
este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión
democrática”, que se declara INEXEQUIBLE.
Vigésimo.-
Conforme a lo anterior, la Corte declara que el texto definitivo del
Proyecto de Ley Estatutaria, luego de haberse surtido el control de
constitucionalidad previsto en los artículos 153 y 241-8 de la Constitución, es
el siguiente:
“proyecto  de ley estatutaria
nÚMERO 190 DE 2010 SENADO, 092 DE 2010
CÁMARA
por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República
DECRETA:
TÍTULO
I
DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS  POLÍTICOS
CAPÍTULO I
De los principios y reglas de organización y funcionamiento
ARTÍCULO
1°. Principios de organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su
organización y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad,
moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas
políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en
sus estatutos.
En desarrollo de estos principios, los partidos y
movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales
efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos
mínimos:
1. Participación. Entiéndase por el derecho de todo
afiliado a intervenir, directamente o a través de sus representantes, en la
adopción de las decisiones fundamentales del partido o movimiento, en el máximo
órgano de dirección y en las demás instancias de gobierno, administración y
control, así como los derechos de elegir y ser elegido en todo proceso de
designación o escogencia de sus directivos y de sus candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular, de acuerdo a sus estatutos.
2. Igualdad. Se entiende por igualdad la exclusión
de toda discriminación o privilegio por razones ideológicas, económicas,
sociales, de sexo, o de raza, en los procesos de participación en la vida del
partido o movimiento.
3. Pluralismo. El pluralismo implica para las
organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión de las tendencias
existentes en su interior, en particular de las minorías, sin perjuicio de la
aplicación del principio de mayoría, razón por la que los estatutos incluirán
normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de decisiones
fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de participación de
sus afiliados en la vida del partido o movimiento.
4. Equidad e igualdad de género. En
virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres, las mujeres
y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de derechos y
oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las
organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener
representación política.
5. Transparencia. Es el deber de los partidos y
movimientos políticos de mantener permanentemente informados a sus afiliados
sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras. Para su
cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas.
6. Moralidad. Los miembros de los partidos y
movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas
de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética.
ARTÍCULO 2°. Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o
pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la
inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política,
según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el
cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de
protección de datos.
Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno,
administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o
hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección
popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o
movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que
resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento
político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la
investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido
o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12)
meses antes del primer día de inscripciones.
Los directivos de los partidos y movimientos políticos que
aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro
partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar
parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12)
meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como
candidatos.
El incumplimiento de estas reglas constituye doble
militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso
de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.
Parágrafo. Las
restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de
los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus
miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones
previstas en esta Ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto
con personería jurídica sin incurrir en doble militancia.
ARTÍCULO 3°. Registro Único de Partidos y Movimientos
Políticos. El Consejo Nacional Electoral
llevará el registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Los
respectivos representantes legales registrarán ante dicho órgano las actas de
fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con la
plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus
directivos, así como el registro de sus afiliados. Corresponde al Consejo
Nacional Electoral autorizar el registro de los mencionados documentos previa
verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y
funcionamiento consagrados en la Constitución, la Ley y los correspondientes
estatutos.
Parágrafo. Los grupos
significativos de ciudadanos que postulen candidatos al Senado de la República
o a la Cámara de Representantes y obtengan los votos requeridos para el
reconocimiento de personería jurídica, podrán organizarse como partidos o
movimientos políticos y solicitar la correspondiente personería. La solicitud
deberá ir acompañada del acta de fundación, los estatutos, la plataforma
ideológica y programática, la lista de afiliados y la prueba de la designación
de los directivos, y será presentada ante el Consejo Nacional Electoral por
quien haya sido designado como representante legal del partido o movimiento así
constituido.
En el acto de reconocimiento de personería jurídica el
Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único a que
se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas agrupaciones políticas
tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás, a las mismas
reglas de organización y funcionamiento.
ARTÍCULO 4°. Contenido de los estatutos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos
contendrán cláusulas o disposiciones que los principios señalados en la ley y
especialmente los consagrados en el artículo 107 de la Constitución, en todo
caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:
1. Denominación y símbolos.
2. Régimen de pertenencia al partido o movimientos político
en el que se señalen reglas de afiliación y retiro, así como los derechos,
deberes y prohibiciones de sus miembros.
3. Autoridades, órganos de dirección, gobierno y
administración, y reglas para su designación y remoción.
4. Convocatoria, fecha y demás aspectos relacionados con la
reunión de la convención del partido o movimiento político, o de su máximo
órgano de dirección, la cual deberá realizarse por lo menos cada dos (2) años,
y garantizar a sus miembros influir en la toma de las decisiones más
importantes de la organización política.
5. Autoridades, órganos de control, entre estos el Consejo
de Control Ético y el Veedor de la respectiva organización, junto con las
reglas para su designación y remoción.
6. Deberes de los directivos, entre ellos el de propiciar procesos
de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas.
7. Regulación interna del régimen de bancadas en las
corporaciones de elección popular.
8. Mecanismos de impugnación de las decisiones adoptadas
por los órganos de dirección, gobierno, administración y control, así como por
las respectivas bancadas.
9. Código de Ética, en el que se desarrollen los principios
de moralidad y el debido proceso, y en el que se fijen, además, los
procedimientos para la aplicación de las sanciones por infracción al mismo,
mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la organización política,
en especial sus directivos.
10. Postulación, selección e inscripción de candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismos democráticos
teniendo en cuenta el deber de garantizar la equidad de género.
11. Consultas internas, populares o el proceso de consenso
para la selección de candidatos a cargos o corporaciones de elección popular y
para la toma de decisiones con respecto a su organización o la reforma de los
estatutos.
12. Régimen disciplinario interno, en el que se adopten
mecanismos para sancionar la doble militancia, así como, para separar del cargo
a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus funciones conforme a la
Constitución, la ley y los estatutos.
13. Financiación de los partidos o movimientos políticos,
de las campañas y, en particular, la forma de recaudo de contribuciones y
donaciones, control al origen y cuantía de las mismas, distribución de la
financiación estatal, apoyo financiero a sus candidatos, y publicidad de todo
ingreso y gasto.
14. Procedimiento de formulación, aprobación y ejecución de
su programa y de su presupuesto.
15. Sistema de auditoría interna y reglas para la
designación del auditor, señalando los mecanismos y procedimientos para el
adecuado manejo de la financiación estatal del funcionamiento y de las
campañas.
16. Utilización de los espacios institucionales en
televisión y en los medios de comunicación para efectos de la divulgación
política y la propaganda electoral.
17. Reglas que desarrollen los deberes a cargo de los
partidos o movimientos políticos, y
18. Reglas de disolución, fusión con otros partidos o
movimientos políticos, o escisión y liquidación.
Parágrafo. Los
partidos o movimientos políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la
presente ley en la siguiente reunión del órgano que tenga la competencia para
reformarlos.
CAPÍTULO II
De las consultas como mecanismo de democracia interna
ARTÍCULO 5°. Las
consultas son mecanismos de participación democrática y política que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos
significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar
decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos
o corporaciones de elección popular.
Las consultas pueden ser internas o populares. Se
denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los miembros de la
organización política que se encuentren en el registro de afiliados. Se
denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos inscritos en
el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las disposiciones
previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.
Las consultas convocadas por una coalición de partidos y/o
movimientos políticos con personería jurídica, pueden ser internas o populares
y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas con el objeto de
seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales, previo acuerdo
suscrito por sus directivos nacionales o departamentales según sea el caso.
El Estado contribuirá al financiamiento de las consultas
mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos. Los partidos y
movimientos políticos podrán solicitar anticipos para estas consultas de
acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 6°. Normas aplicables a las consultas. En las consultas populares se aplicarán las normas que
rigen para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones
estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen. La
organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los
partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas
electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación de puestos
de votación y la realización del escrutinio.
En el caso de las consultas populares interpartidistas, el
límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y cuñas, se fijarán
para cada partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos en
condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre sus
precandidatos.
La realización de las consultas podrá coincidir con las
elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral
señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban
realizarse en día distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo
caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o
corporación se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y
movimientos que decidan acudir a este mecanismo.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará la convocatoria
y realización de las consultas garantizando la igualdad entre los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que participen en
ellas.
ARTÍCULO 7°. Obligatoriedad de los resultados. El resultado de las consultas será obligatorio para el
partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos o coalición, que las
hubiere convocado, así como para los precandidatos que hubieren participado en
ellas.
Se entiende que un precandidato ha participado en una
consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las
disposiciones establecidas por los partidos y movimientos que las convocan.
Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para
inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo
proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y sus
directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos significativos de
ciudadanos y los precandidatos que participaron en la consulta, no podrán
inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho
mecanismo, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del
candidato así seleccionado. La inobservancia de este precepto, será causal de
nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente
al elegido en la consulta. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o coaliciones
que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de
inscripción.
En caso de incumplimiento de los resultados de las
consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos y/o
candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere
incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo
Nacional Electoral con base en los informes que presente la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de la
financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos.
CAPÍTULO III
Régimen sancionatorio
ARTÍCULO 8°. Responsabilidad de los partidos. Los partidos y movimientos políticos deberán responder por
toda violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus directivos
consideradas como faltas en el artículo 10 de la presente ley.
ARTÍCULO 9°. Directivos.
Entiéndase por directivos de los partidos y movimientos políticos aquellas
personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido
inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y
para integrar sus órganos de gobierno, administración y control. El Consejo
Nacional Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la respectiva
inscripción si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días siguientes
a su elección o designación, y aun realizarla si dispone de la prueba
correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido podrá
impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas
dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por violación grave
de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo
Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y
movimientos a las personas debidamente inscritas en él.
Los partidos y movimientos políticos ajustarán a sus
estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2) años siguientes a
su vigencia. Mientras tanto, las directivas democráticamente constituidas
podrán tomar todas las decisiones que las organizaciones políticas competen en
desarrollo de la misma.
ARTÍCULO 10. Faltas.
Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables
a los directivos de los partidos y movimientos políticos:
1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de
las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos políticos.
2. Desconocer en forma, reiterada, grave e injustificada,
la solicitud de alguna instancia u organismo interno.
3. Permitir la financiación de la organización y/o la de
las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas.
4. Violar o tolerar que se violen los topes o límites de
ingresos y gastos de las campañas electorales.
5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de
elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren
incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido
condenados o llegaren a serlo durante el periodo para el cual resultaren
elegidos, por delitos cometidos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de participación
democrática o de lesa humanidad.
6. Estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer
parte de ellas o permitirles realizar propaganda a favor del partido,
movimiento o candidatos o que influya en la población para que apoye a sus
candidatos.
7. Utilizar o permitir el uso de la violencia para el
ejercicio de la participación política y electoral.
8. Incurrir en actos tipificados como delitos contra
mecanismos de participación democrática; contra la administración pública;
contra la existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y
legal; de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales
o de narcotráfico.
9. Cometer delitos contra la administración pública, actos
de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o teniendo conocimiento de estas
situaciones, no iniciar los procesos correspondientes, o no realizar las
denuncias del caso.
Parágrafo. Los
partidos o movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no
elegidos para cargos o corporaciones públicas de elección popular, si estos
hubieran sido o fueren condenados durante el periodo del cargo público al cual
se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior
por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y
actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del
aval correspondiente.
ARTÍCULO 11. Régimen Disciplinario de los Directivos. Los directivos de los
partidos y movimientos políticos a quienes se demuestre que no han procedido
con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y
obligaciones que les confiere la personería jurídica, por haber incurrido en
cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo anterior, estarán sujetos
a las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita y pública en el caso de
incumplimiento de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones
constitucionales y/o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o
financiación de sus respectivas organizaciones políticas.
2. Suspensión del cargo directivo hasta por tres (3) meses.
3. Destitución del cargo directivo, y
4. Expulsión del partido o movimiento.
5.
Aquellas otras que se establezcan en los estatutos.
Estas sanciones serán impuestas por los órganos de control
de los partidos y movimientos políticos y mediante el procedimiento previsto en
sus estatutos, con respeto al debido proceso, el cual contemplará la
impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional Electoral, de la
decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá interponerse dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal.
ARTÍCULO 12. Sanciones aplicables a los partidos y
movimientos. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán ser objeto de las siguientes sanciones
según la gravedad o reiteración de las faltas, la categoría de las entidades
territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus candidatos
a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, cuando sus
directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de tales
acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos tendientes
a su investigación y sanción:
1. Suspensión o privación de la financiación estatal y/o de
los espacios otorgados en los medios de comunicación social que hacen uso del
espectro electromagnético, en los casos de incumplimiento grave de los deberes
de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales
que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas
organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas a que se refieren los
numerales 1 al 8 del artículo 10.
2. Suspensión de su personería jurídica, hasta por cuatro
(4) años, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 4
del artículo 10.
3. Suspensión del derecho de inscribir
candidatos o listas en la circunscripción en la cual se cometan las faltas a
las que se refieren los numerales 4 al 8.
4. Cancelación de su personería jurídica, cuando se trate
de las faltas a que se refieren los numerales 4 al 8 del artículo 10.
5. Disolución de la respectiva organización política,
cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 7 al 8 del
artículo 10, y,
6. Cuando se trate de condenas ejecutoriadas en Colombia o
en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad, el partido o movimiento que
inscribió al condenado no podrá presentar candidato para la siguiente elección
en la misma circunscripción. Si faltaren menos de 18 meses para la siguiente
elección no podrá presentar terna, caso en el cual el nominador podrá
libremente designar el reemplazo.
Los partidos o movimientos políticos perderán el
reconocimiento de su personería jurídica, cuando al restarle los votos
obtenidos por los congresistas condenados por los delitos a que se refiere el
numeral 5° del artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos se ordenará
adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña en una
cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o
congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también se
aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos de
listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de
candidatos elegidos.
En todo caso, desde el momento en que se dictare medida de
aseguramiento por tales delitos, el Consejo Nacional Electoral suspenderá
proporcionalmente el derecho de los partidos y movimientos políticos a la
financiación estatal y a los espacios otorgados en los medios de comunicación
social que hacen uso del espectro electromagnético.
En los casos de suspensión o privación
de la financiación estatal impuesta cuando ya el partido o movimiento político
la hubiere recibido, se ordenará la devolución de las sumas a que hubiere
lugar.
Parágrafo
1°. Las sanciones de suspensión de espacios en medios de comunicación y de
la financiación estatal son concurrentes con las de suspensión de la personería
jurídica o de disolución, y solo surtirán efectos desde su anotación en el
Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos.
Parágrafo 2°. Las
sanciones podrán ser impuestas con efectos en la circunscripción en la cual se
cometieron las faltas sancionables.
ARTÍCULO 13. Competencia y procedimiento para imponer
sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio
preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
1. La resolución mediante la cual ordene la apertura de la
correspondiente investigación deberá formular cargos, claramente las faltas
atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas de que dispone,
las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables. Si el Consejo
Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes para
formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación
preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva organización política.
2. La resolución de apertura de investigación ordenará
notificar personalmente al representante legal del partido o movimiento
vinculado a la investigación, a las personas implicadas en los hechos objeto de
investigación y al Ministerio  Público.
3. El representante legal del partido o movimiento
vinculado a la investigación y las personas implicadas en los hechos objeto de
investigación, podrán responder los cargos dentro de los quince (15) días hábiles
siguientes al de la notificación personal.
4. Una vez presentados los descargos o transcurrido el
plazo para ello, la corporación decretará las pruebas solicitadas y/o las que
considere necesarias practicar, para lo cual dispondrá de un lapso de tres (3)
meses, contados a partir del día siguiente al de ejecutoria de la providencia
mediante la cual se decretaron. El consejero ponente podrá prorrogar el término
probatorio por dos (2) meses más a fin de garantizar la recaudación de la
totalidad de las pruebas decretadas o para la práctica de nuevas pruebas en los
casos en que considere necesario decretarlas para mejor proveer.
5. Concluido el término probatorio se dará traslado a las
personas vinculadas a la investigación, así como al Ministerio Público, por
quince (15) días hábiles, para que presenten sus alegatos de conclusión,
transcurridos los cuales el proceso entrará al despacho del ponente para
decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses siguientes.
6. En cualquier etapa de la actuación podrá adoptarse como
medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la financiación, de los
espacios en medios de comunicación social o de la personería jurídica, hasta
que se adopte la decisión final, con el alcance y los efectos que se estimen
oportunos para salvaguardar el interés general. En tal caso, se ordenará la
correspondiente anotación preventiva en el Registro de partidos.
Los aspectos de procedimiento no previstos en esta
disposición, se regularán, en cuanto resultare pertinente, por lo dispuesto en
el Código Contencioso Administrativo.
7. La decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral
podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la sanción sea la
disolución, cancelación o suspensión de la personería Jurídica, la demanda
contencioso administrativa contra el acto sancionatorio se tramitará en forma
preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá
cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y el de las
acciones de tutela.
CAPÍTULO IV
De la disolución y liquidación de los partidos  y
movimientos políticos
ARTÍCULO 14. Disolución, liquidación, fusión y escisión de
los partidos y movimientos políticos. La
disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos
políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o en sus estatutos. La
disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos, adoptada por
decisión administrativa del Consejo Nacional Electoral no tendrá recurso
alguno. No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión y escisión
voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado proceso
sancionatorio.
Si en los estatutos no se dispusiere
nada sobre liquidador, actuará como tal quien tuviere su representación al
momento de presentarse la causal de disolución, a menos que la causal le fuere
atribuible como falta, caso en el cual el liquidador será designado por el
Consejo Nacional Electoral. Si transcurridos tres (3) meses desde que se
hubiere decretado la cancelación de personería jurídica, su revocatoria o la
disolución, no se hubiere iniciado el proceso de liquidación, esta corporación
designará el liquidador y adoptará las demás medidas a que hubiere lugar para
impulsar la liquidación.
La liquidación se regulará por las normas previstas en la
Ley civil para la disolución y liquidación de las personas jurídicas sin ánimo
de lucro. El remanente de los activos patrimoniales que resultare después de su
liquidación será de propiedad del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas,
a menos que en los estatutos se haya previsto una destinación que en todo caso
deberá corresponder a un objeto análogo al de los partidos y movimientos
políticos.
ARTÍCULO 15. Efectos de la disolución administrativa. La disolución administrativa de un partido o movimiento
político producirá los siguientes efectos:
Una vez notificada la decisión en la que se decrete la
disolución, procederá el cese inmediato de toda actividad del partido o
movimiento político. Los actos ejecutados con posterioridad a la ejecutoria de
la decisión se reputarán inexistentes.
Se considerará fraudulenta la creación de un nuevo partido
o movimiento político o la utilización de otro que continúe o suceda la
actividad de la organización disuelta, la cual se presumirá cuando exista
conexión o similitud sustancial de su estructura, organización y funcionamiento
o de las personas que las componen, dirigen, representan o administran o de la
procedencia de los medios de financiación o de cualesquiera otra circunstancia
relevante que permita considerar dicha continuidad o sucesión.
TÍTULO II
DE LA FINANCIACIÓN POLÍTICA
CAPÍTULO I
De la financiación del funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos
ARTÍCULO 16. Fuentes de financiación de los partidos y
movimientos políticos. Los partidos y
movimientos políticos podrán acudir a las siguientes fuentes para la
financiación de su funcionamiento y de sus actividades:
1. Las cuotas de sus afiliados, de conformidad con sus
estatutos.
2. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o
en especie, de sus afiliados y/o de particulares.
3. Los créditos obtenidos en entidades financieras
legalmente autorizadas.
4. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones
y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los
rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se
obtengan de las actividades que puedan realizar en relación con sus fines
específicos.
5. Los rendimientos financieros de inversiones temporales
que realicen con sus recursos propios.
6. Las herencias o legados que reciban, y
6.     La financiación estatal, en el caso de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica.
7.
Parágrafo. De
conformidad con el artículo 125-4 del Estatuto Tributario, las donaciones a que
se refiere el numeral 2 de esta disposición podrán ser deducidas hasta en un
30% de la renta líquida del donante, determinada antes de restar el valor de la
donación, siempre que cumplan los requisitos y modalidades previstos en los
artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto.
ARTÍCULO 17. De la financiación estatal de los partidos y
movimientos políticos. El Estado
concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional
de Financiación política, de conformidad con las siguientes reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:
1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica.
2. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes
iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o
más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la
última elección de Senado de la República o de Cámara de Representantes.
3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de
curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República.
4. El quince por ciento (15%) se distribuirá, por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al
número de curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales.
5. El diez por ciento (10%), se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al
número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al
número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al
número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
Parágrafo. Se
denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin
perjuicio de los requisitos establecidos por la Ley de juventud para aspirar a
cargos en las corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio.
Mientras se realiza la jornada electoral para corporaciones públicas de 2014,
el quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos
o movimientos políticos que hayan obtenido el dos (2%) por ciento o más del
total de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última
elección de Senado o de Cámara de Representantes.
ARTÍCULO 18. Destinación de los recursos. Los recursos provenientes de la financiación estatal se
destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus
fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes
finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos:
1. Para el funcionamiento de sus estructuras regionales,
locales y sectoriales.
2. Para la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y
minorías étnicas en el proceso político.
3. Para el funcionamiento de los centros y fundaciones de
estudio, investigación y  capacitación.
4. Para dar apoyo y asistencia a sus bancadas.
5. Para cursos de formación y capacitación política y
electoral.
6. Para la divulgación de sus programas y propuestas
políticas.
7. Para el ejercicio de mecanismos de democracia interna
previstos en sus estatutos.
En todo caso, para las actividades de sus centros de
pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y
electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías étnicas
en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus
presupuestos anuales una suma no inferior al 15% (quince por ciento) de los
aportes estatales que le correspondieren.
Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus
presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones
adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el
Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 19. Rendición pública de cuentas. Dentro de los primeros cuatro (4) meses de cada año los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica presentarán ante el
Consejo Nacional Electoral declaración de patrimonio, ingresos y gastos,
utilizando para ello el formato que para tal efecto disponga esta entidad.
CAPÍTULO II
De la financiación de las campañas electorales
ARTÍCULO 20. Fuentes de financiación. Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección
popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus
campañas electorales:
1. Los recursos propios de origen privado que los partidos
y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las
que participen.
2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de
los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad.
3. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o
en especie, que realicen los particulares.
4. Los créditos obtenidos en entidades financieras
legalmente autorizadas.
5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones
y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento.
6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas
previstas en esta ley.
ARTÍCULO 21. De la financiación estatal para las campañas
electorales. Los partidos y
movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán
derecho a financiación estatal de las correspondientes campañas electorales,
mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos,
siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación:
En las elecciones para corporaciones públicas tendrán
derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el cincuenta (50%) o
más del umbral determinado para la respectiva corporación.
En las elecciones para gobernadores y alcaldes, cuando el
candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos
depositados en la respectiva elección.
La financiación estatal de las campañas electorales
incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos y/o los
candidatos.
Parágrafo. El valor de
reposición por voto válido obtenido por cada candidato o lista será
incrementado anualmente por el Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta
los costos reales de las campañas en cada circunscripción. Para efectos del
cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente
los estudios que correspondan.
ARTÍCULO 22. De los anticipos. Los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos,
podrán solicitar en forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un
ochenta por ciento (80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas
o de las campañas electorales en las que participen:
El Consejo Nacional Electoral autorizará el anticipo
teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su cuantía a
partir del valor de la financiación estatal recibida por el solicitante en la
campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la respectiva
circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del consumidor.
Si el
partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere
participado en la elección anterior, dicho anticipo se calculará teniendo en
cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista en
la elección anterior.
Los anticipos a que se refiere esta disposición podrán ser
girados hasta por el monto garantizado, dentro de los cinco días siguientes a
la inscripción del candidato o lista, previa aprobación y aceptación de la
póliza o garantía correspondiente.
El valor del anticipo se deducirá de la financiación que le
correspondiere al partido o movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos por concepto de reposición de gastos de la campaña.
Si no se obtuviere derecho a financiación estatal, el
beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su totalidad dentro de los tres
meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará
efectiva la correspondiente póliza o garantía, excepto en el caso de las
campañas presidenciales en las que no habrá lugar a la devolución del monto
recibido por concepto de anticipo, siempre que hubiere sido gastado de
conformidad con la Ley.
En estos casos, el partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos pendientes de pago
mediante financiación privada dentro de los montos señalados para la
correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional Electoral.
Si el valor del anticipo fuere superior al valor de la
financiación que le correspondiere partido movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de los tres
meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará
efectiva la respectiva póliza o garantía.
ARTÍCULO 23. Límites a la financiación privada. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de
ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos
originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de
gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar
contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor
total.
La financiación originada en recursos propios, del cónyuge,
compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la Ley, no estará
sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en
ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al
monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier
origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Con posterioridad a las campañas y previa autorización del
Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán
cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en
fuentes de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en
esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán
el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la Ley
para este tipo de donaciones.
ARTÍCULO 24. Límites al monto de gastos. Los límites de gastos de las campañas electorales a los
distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el
Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta
los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la
apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.
Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el
Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el
objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el
valor real de las campañas electorales.
El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a
cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular.
En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno
de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de
gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional
Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido o
movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral
institucional a favor de sus candidatos o listas.
Parágrafo transitorio.
Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley, el
Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio
base para la actualización de los costos reales de las campañas.
ARTÍCULO 25. Administración de los recursos y presentación
de informes. Los recursos de las
campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación
privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los
candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se
trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el gerente
será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el
partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos.
Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a
través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad
financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su
responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la
descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a
las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un
régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el
manejo de dichas cuentas.
El partido o movimiento político con personería jurídica
podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las
campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que
consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la
igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional
Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento
para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el
que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los
partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la
financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes
presentados. El procedimiento establecido deberá permitir determinar la
responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los
informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.
Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos
de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes
consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que
hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la
votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el
respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los
informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes
siguiente a la fecha de la votación.
Parágrafo 1°. Los
informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante
el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales
que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la
reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán
el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los
recursos propios.
Parágrafo 2°. Los
partidos políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos,
designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes
jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las
normas dispuestas en el presente artículo se cumplan.
ARTÍCULO 26. Pérdida del cargo por violación de los límites
al monto de gastos. La violación de los
límites al monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la
pérdida del cargo, así:
1. En el caso de candidatos elegidos a corporaciones
públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de investidura definido en la
Constitución y la Ley.
2. En el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del
cargo será decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de
acuerdo con el procedimiento para declarar la nulidad de la elección. En este
caso el término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria del acto
administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la violación
de los límites al monto de gastos.
Una vez establecida la violación de los límites al monto de
gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente
la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.
CAPÍTULO III
Disposiciones comunes
ARTÍCULO 27. Financiación prohibida. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los
partidos, movimientos políticos y campañas:
1. Las que provengan, directa o indirectamente, de
gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se
realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades
distintas a las campañas electorales.
2. Las que se deriven de actividades ilícitas o tengan por
objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público.
3. Las contribuciones o donaciones de personas titulares
del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes
sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio.
4. Las contribuciones anónimas.
5. Las de personas naturales contra las cuales se hubiere
formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados
con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales,
narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos
de participación democrática y de lesa humanidad.
6. Las que provengan de personas que desempeñan funciones
públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección
popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones
políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su
funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo
con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 de la
presente ley.
8.     Las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos
ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por
ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o
parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios
estatales o juegos de suerte y azar.
9.
TÍTULO III
DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES
CAPÍTULO I
De la inscripción de candidatos
ARTÍCULO 28. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de
sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de
inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos
mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos. Las
listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o
las que se sometan a consulta _exceptuando su resultado_
deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros.
Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería
Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y
corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por
las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos
serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes
antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes
del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los
nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que
postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de
apoyo.
Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover
el voto en blanco y los comités independientes que se organicen para el efecto,
deberán inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la
inscripción de candidatos, de listas o de la correspondiente iniciativa en los
mecanismos de participación ciudadana. A dichos promotores se les
reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la
ley establece para las demás campañas electorales, incluida la
reposición de gastos de campaña, hasta el monto que
previamente haya fijado el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos,
podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato
de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el
candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición.
En el caso de las campañas presidenciales también formarán
parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente
manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y
movimientos que integran la coalición y la filiación política de los
candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de
la inscripción del candidato, la coalición debe haber determinado los
siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del
candidato, el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde,
el mecanismo mediante el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá
entre los distintos partidos y movimientos que conforman la coalición la
reposición estatal de los gastos, así como los sistemas de publicidad y
auditoría interna. Igualmente deberán determinar el mecanismo mediante el cual
formarán la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.
Parágrafo 2°. La
suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los
partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los
grupos significativos de ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato
distinto al que fue designado por la coalición. La inobservancia de este
precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato
que se apoye, diferente al designado en la coalición.
Parágrafo 3°. En caso
de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o
el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la
ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que
inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al
respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el
nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o
coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o designados como gobernadores o
alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes
se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los
numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617
de 2000.
Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para
los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para
los congresistas en la Constitución Política.
ARTÍCULO 30. Periodos de inscripción. El periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos
y corporaciones de elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4)
meses antes de la fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los
candidatos a la Presidencia de la República sean seleccionados mediante
consulta que coincida con las elecciones de Congreso, la inscripción de la
correspondiente fórmula podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la declaratoria de resultados de la consulta.
En los casos de nueva elección o de elección complementaria
para el resto del periodo de cargos y corporaciones de elección popular, el
periodo de inscripción durará quince (15) días calendario contados a partir del
día siguiente de la convocatoria a nuevas elecciones.
La inscripción de candidatos para la nueva elección se
realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a partir del día
siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente autoridad
escrutadora.
Parágrafo. En los
casos de nueva elección o de elección complementaria, la respectiva votación se
hará cuarenta (40) días calendario después de la fecha de cierre de la
inscripción de candidatos. Si la fecha de esta votación no correspondiere a día
domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
ARTÍCULO 31. Modificación de las inscripciones. La inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular sólo podrá ser modificada en casos de falta de aceptación de
la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones.
Cuando se trate de revocatoria de la inscripción por causas
constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con
posterioridad a la inscripción, podrán modificarse las inscripciones hasta un
(1) mes antes de la fecha de la correspondiente votación.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190 de la
Constitución, en caso de muerte o incapacidad física permanente podrán
inscribirse nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la votación. Si la
fecha de la nueva inscripción no permite la modificación de la tarjeta
electoral o del instrumento que se utilice para la votación, los votos
consignados a favor del candidato fallecido se computarán a favor del inscrito
en su reemplazo.
La muerte deberá acreditarse con el certificado de
defunción. La renuncia a la candidatura deberá presentarla el renunciante
directamente o por conducto de los inscriptores, ante el funcionario electoral
correspondiente.
ARTÍCULO 32. Aceptación o rechazo de inscripciones. La autoridad electoral ante la cual se realiza la
inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para
la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo
el formulario de inscripción en la casilla correspondiente.
La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto
motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante
consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la
consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
Contra este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas
señaladas en la presente ley.
En caso de inscripción de dos o más candidatos o listas se
tendrá como válida la primera inscripción, a menos que la segunda inscripción
se realice expresamente como una modificación de la primera.
ARTÍCULO 33. Divulgación. Dentro de los dos (2) días calendario siguientes al vencimiento del
término para la modificación de la inscripción de listas y candidatos, la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral
publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en internet,
la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular
cuyas inscripciones fueron aceptadas.
Dentro del mismo término las remitirá a los organismos
competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a fin de que
informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos inhabilitados, en
especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación para que previa
verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que trata el artículo
174 del Código Disciplinario Único, publique en su página web el listado de
candidatos que registren inhabilidades.
CAPÍTULO II
De la campaña electoral
ARTÍCULO 34. Definición de campaña electoral. Para efectos de la financiación y de la rendición pública
de cuentas, entiéndase por campaña electoral el conjunto de actividades
realizadas con el propósito de convocar a los ciudadanos a votar en un
determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.
La propaganda electoral constituye una de las actividades
principales de la campaña y cumple la función de promover masivamente los
proyectos electorales sometidos a consideración de los ciudadanos o una
determinada forma de participación en la votación de que se trate.
La recaudación de contribuciones y la realización de gastos
de campaña podrá ser adelantada por los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos, durante los seis (6) meses anteriores a la
fecha de la votación. Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a
partir de su inscripción.
CAPÍTULO III
De la propaganda electoral y del acceso a los medios de
comunicación
ARTÍCULO 35. Propaganda electoral. Entiéndase por propaganda electoral toda forma de
publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de
partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones
públicas de elección popular, del voto en blanco, o de una opción en los
mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de comunicación social
y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60)
días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice
empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses
anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los
símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el Consejo Nacional
Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de
ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o
reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos,
ni ser iguales o generar confusión con otros previamente registrados.
ARTÍCULO 36. Espacios gratuitos en radio y televisión. Dentro de los dos meses anteriores a la fecha de toda
votación y hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de la misma, los partidos y
movimientos políticos, las organizaciones sociales y los grupos significativos
de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos y los promotores del voto en
blanco, tendrán derecho a espacios gratuitos en los medios de comunicación
social que hacen uso del espectro electromagnético, proporcionalmente al número
de elegidos, para la realización de las campañas de sus candidatos u opciones a
la Presidencia de la República y de sus listas al Congreso de la República.
Igualmente, previo concepto del Ministerio de Tecnologías
de la Información y Comunicaciones y/o de la Comisión Nacional de Televisión o
el organismo que haga sus veces, el Consejo Nacional Electoral deberá
asignarles gratuitamente espacios con cobertura en la correspondiente
circunscripción, para la propaganda electoral de sus candidatos u opciones a
elegir en circunscripción territorial.
El Consejo Nacional Electoral, previo concepto de la
Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá
el número, duración y franjas de emisión de estos espacios, y los asignará a
sus destinatarios, de conformidad con las siguientes reglas:
1. Se otorgará igual número de espacios
a cada una de las listas, candidatos u opciones electorales inscritas, en cada
franja de transmisión, razón por la que se asignará el número de espacios
necesarios para garantizar la igualdad aquí consagrada.
2. La duración de los espacios podrá ser diferente y
variable teniendo en cuenta la naturaleza de la elección.
3. Los espacios se sortearán por franjas de horario
teniendo en cuenta la audiencia o sintonía de cada franja, y garantizando que
se otorgarán espacios en horarios de mayor sintonía o audiencia.
4. El sorteo garantizará que ninguna campaña pueda repetir
espacio en la misma franja hasta tanto no hayan tenido oportunidad de hacerlo
las demás campañas.
5. Los espacios no son acumulables, razón por la cual se
perderán cuando no sean utilizados por las respectivas campañas.
6. Los costos de producción serán asumidos por las campañas
beneficiarias de los mismos.
7. Durante dicho lapso los espacios gratuitos otorgados a
los partidos y movimientos políticos para la divulgación política institucional
podrán utilizarse en las campañas electorales en las que participen, de
conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo. El Estado
reservará las franjas del espectro electromagnético que se requieran para el
cumplimiento de lo dispuesto en este artículo y para la publicidad a cargo de
la organización electoral, El pago, si a ello hubiere lugar, por la utilización
de los espacios asignados por el Consejo Nacional Electoral se hará con cargo
al Presupuesto General de la Nación para lo cual se apropiarán anualmente las
partidas necesarias.
ARTÍCULO 37. Número máximo de cuñas, avisos y vallas. El Consejo Nacional Electoral señalará el número y
duración de emisiones en radio y televisión, el número y tamaño de avisos en
publicaciones escritas y de vallas, que pueden tener en cada campaña los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito
candidatos.
ARTÍCULO 38. Promotores del voto en blanco y de mecanismos
de participación ciudadana. Los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, y grupos significativos de
ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las campañas para cargos o
corporaciones de elección popular, podrán realizar propaganda electoral en las
mismas condiciones fijadas para las demás opciones a elegir respecto del mismo
cargo o corporación, en la respectiva circunscripción.
CAPÍTULO IV
Del voto electrónico
ARTÍCULO 39. Implementación.
Con el fin de garantizar agilidad y transparencia en las votaciones, la
organización electoral implementará el voto electrónico.
El sistema que se adopte deberá permitir la identificación
del elector con la cédula vigente o mediante la utilización de medios
tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan la plena
identificación del elector. La identificación del elector, en todo caso, podrá
ser independiente de la utilización de mecanismos de votación electrónica, y su
implementación no constituye prerrequisito o condición para la puesta en
práctica de tales mecanismos de votación.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estipulará en
los contratos que se celebren para la implementación del voto electrónico, la
propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en desarrollo de su
objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los que se adquieran.
así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la correspondiente
base de datos.
El gobierno priorizará a través de los mecanismos
presupuestales que corresponda la destinación de los recursos necesarios para
el cumplimiento del presente artículo.
Parágrafo transitorio.
La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, a partir de las
próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores. Igualmente
iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de conformidad con un
plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje que apruebe la Comisión
de que trata el artículo siguiente. La implementación del nuevo mecanismo se
realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo dentro del término
previsto por la mencionada Comisión. En ningún caso el término excederá su
plena implementación más allá de las elecciones para Congreso que se realizarán
en el año 2014.
ARTÍCULO 40. Comisión
Asesora. Créase una Comisión
asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la
información y de las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará
integrada así:
1. El Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado.
2. El Ministro del Interior y de Justicia o su delegado.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
4. El Ministro de las Tecnologías de la Información o su
delegado.
5. El Director del Departamento Administrativo Nacional de
Planeación o su delegado.
6. Dos
(2) magistrados del Consejo Nacional Electoral, designados por su sala plena.
7. Un delegado de cada Partido o
Movimiento Político con personería jurídica, designado por   la Presidencia o
Dirección General de la Colectividad.
Parágrafo. La Comisión
será presidida por el Registrador Nacional del Estado Civil, se dará su propio
reglamento, se reunirá por derecho propio cuando menos dos veces al mes, y
contará con el acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados
en la materia. A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y particulares
invitados por la misma.
TÍTULO IV
DISPOSICIONES VARIAS
ARTÍCULO 41. Del escrutinio el día de la votación. Las comisiones escrutadoras distritales, municipales y
auxiliares comenzarán el escrutinio que les corresponde el mismo día de la
votación, a partir del momento del cierre del proceso de votación, con base en
las actas de escrutinio de mesa y a medida que se vayan recibiendo por parte de
los claveros respectivos, en el local que la respectiva Registraduría
previamente señale.
Dicho escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) la
noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de la hora señalada, la
audiencia de escrutinio continuará a las nueve (9) de la mañana del día
siguiente hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente hasta terminar el
correspondiente escrutinio.
Al concluir el escrutinio de mesa y luego de leídos en voz
alta los resultados, las personas autorizadas por la Registraduría Nacional del
Estado Civil escanearán las correspondientes actas de escrutinio de mesa a
efectos de ser publicadas inmediatamente en la página web de la entidad. Una
copia de dichas actas será entregada a los testigos electorales, quienes
igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de video.
ARTÍCULO 42. De las Comisiones Escrutadoras. Los miembros de las comisiones escrutadoras deberán estar
en la sede del escrutinio desde las tres y media (3:30) de la tarde del día de
la votación, activarán la entrega de los pliegos electorales de los
corregimientos, inspecciones de policía y sectores rurales que no se hayan
introducido en el arca triclave al empezar el escrutinio, verificarán
cuidadosamente la hora y el estado de los mismos al ser recibidos, de todo lo
cual se dejará constancia en el acta de introducción que suscriben los
claveros.
Si faltaren pliegos de los corregimientos, inspecciones de
policía o sectores rurales, la comisión escrutadora no podrá concluir el
escrutinio antes de vencerse el mayor de los términos de distancia fijados por
el Registrador Nacional del Estado Civil para el respectivo municipio.
Parágrafo. Las
Comisiones Escrutadoras, según el caso, entregarán a un testigo por partido,
movimiento político o grupos significativo de ciudadanos, en medio físico o
magnético, una copia de las actas parciales de escrutinio en cada jornada. Para
iniciar la nueva jornada la Comisión Escrutadora, verificará junto con los
Testigos Electorales, que los datos parciales de escrutinio coincidan con la
información entregada en la jornada anterior.
De igual manera, las Comisiones Escrutadoras deberán
entregar, según el caso, en medio físico o magnético, una copia del acta final
de escrutinio.
ARTÍCULO 43. De los escrutinios de los delegados del
Consejo Nacional Electoral. Los
escrutinios generales que deben realizar los delegados del Consejo Nacional
Electoral se iniciarán a las nueve (9) de la mañana del martes siguiente a las
elecciones, en la capital del respectivo Departamento.
Los delegados del Consejo deberán iniciar y adelantar el
escrutinio general, aunque no se haya recibido la totalidad de los pliegos
electorales de los municipios que integran la suscripción  electoral.
ARTÍCULO 44. Del horario de los escrutinios para fórmula
Presidencial. Los escrutinios para
Presidente y Vicepresidente de la República tendrán el mismo horario que para
el resto de elecciones.
ARTÍCULO 45. Testigos electorales. Los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos, que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección
popular o promuevan el voto en blanco, así como las organizaciones de
observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral, tienen
derecho a ejercer vigilancia de los correspondientes procesos de votación y
escrutinios, para lo cual podrán acreditar ante el Consejo Nacional Electoral
los testigos electorales por cada mesa de votación y por cada uno de los
órganos escrutadores. Cuando se trate de procesos a los que se han incorporado
recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de sistemas.
Los testigos electorales vigilarán el
proceso de las votaciones y de los escrutinios, podrán formular reclamaciones y
solicitar la intervención de las autoridades.
Parágrafo. El Consejo
Nacional Electoral podrá delegar en servidores de la organización electoral
encargados de la organización de las elecciones, la función de autorizar las
correspondientes acreditaciones y, así mismo, reglamentar las formas y los
procedimientos de acreditación e identificación de testigos y auditores.
ARTÍCULO 46. Unidad Nacional de Delitos contra los
Mecanismos de Participación Democrática. Créase la Unidad
Nacional de Delitos contra los mecanismos de participación democrática en la
Fiscalía General de la Nación, con el fin de investigar los delitos contra los
mecanismos de participación democrática.
ARTÍCULO 47. Censo electoral. El censo electoral es el registro general de las cédulas
de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el
país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el
derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y
para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.
El censo electoral determina el número de electores que se
requiere para la validez de los actos y votaciones a que se refieren los
artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución Política. Es
también el instrumento técnico, elaborado por la Registraduría Nacional del
Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral planear, organizar,
ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
ARTÍCULO 48. Depuración permanente del censo electoral. Los principios de publicidad y de eficacia del censo
electoral exigen que la organización electoral cuente con la debida
anticipación, con datos ciertos y actuales para el desarrollo de los comicios y
de los mecanismos de participación ciudadana.
En cumplimiento de estos principios deben ser
permanentemente depuradas del censo electoral las siguientes cédulas de
ciudadanía:
1. Las pertenecientes a ciudadanos que se encuentren en
situación de servicio activo a la Fuerza Pública.
2. Las pertenecientes a ciudadanos inhabilitados para el
ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de sanción disciplinaria
en firme o de sentencia penal ejecutoriada.
3. Las correspondientes a ciudadanos
fallecidos.
4. Las cédulas múltiples.
5. Las expedidas a menores de edad.
6. Las expedidas a extranjeros que no tengan carta de
naturaleza.
7. Las correspondientes a casos de falsa identidad o
suplantación.
Parágrafo. En todo
caso, el censo electoral deberá estar depurado dos meses antes de la
celebración de cada certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana.
ARTÍCULO 49. Inscripción para votar. La inscripción para votar se llevará a cabo automáticamente
al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía. La Registraduría
Nacional del Estado Civil establecerá los mecanismos necesarios de publicidad y
logística para la actualización de la información por zonificación; en caso de
que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o residencia, dicho proceso se
llevará a cabo dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y se
cerrará dos (2) meses antes de la respectiva jornada electoral de que se trate.
ARTÍCULO 50. Inscripción para votar de ciudadanos
colombianos en el exterior. La inscripción
de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho
al voto deberá estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la
fecha de la respectiva elección. Las sedes consulares habilitadas para tal
propósito deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la
comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de
inscripción.
Parágrafo. Para los
fines de lo dispuesto en el presente artículo, se incluirán los días sábado,
domingo y festivos del último mes previo al cierre de la respectiva
inscripción.
ARTÍCULO 51. Votaciones en el exterior. Los periodos de votación de los ciudadanos colombianos
residentes en el exterior deberán estar abiertos durante una semana,
entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha oficial de la
respectiva elección en el territorio nacional. Lo anterior para facilitar el
desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de
la sede consular.
ARTÍCULO 52. Transporte.
Las empresas de transporte público que tengan rutas y frecuencias u horarios
autorizados en las áreas urbanas, intermunicipales y veredales, están obligadas
a prestar el servicio público de transporte el día de elecciones; el Gobierno
Nacional fijará los mecanismos que aseguren la prestación del servicio.
ARTÍCULO 53. Auxiliares o guías de información electoral. Prohíbase la
contratación de personas conocidas como auxiliares electorales, pregoneros,
informadores, guía y demás denominaciones, el día del debate electoral.
ARTÍCULO 54. Medios de comunicación y democracia. Los medios de comunicación social tienen la obligación de
contribuir al fortalecimiento de la democracia. La propaganda electoral en
dichos medios de comunicación, podrá ser contratada por los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de
ciudadanos, gerentes de campaña o por los promotores del voto en blanco o de
cualquiera de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana. Los
candidatos también podrán contratar cuando administren directamente sus
campañas.
De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe
quedar constancia escrita y se tendrá como donación, para lo cual se estimará
su valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio para dicha
clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral.
La propaganda electoral en televisión
podrá realizarse en los espacios otorgados para el Estado de conformidad con el
artículo 37 de la presente Ley.
Los concesionarios del servicio de televisión, cualquiera
que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda electoral trasmitida en
canales de televisión extranjeros en relación con las campañas que se adelantan
en Colombia.
ARTÍCULO 55. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga
todas las demás disposiciones que le sean contrarias.”
Vigésimo
primero.- A través de la Secretaría
General de la Corte, ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a
los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
para su conocimiento, y con el fin de que remitan al Presidente de la
República el texto definitivo del proyecto de ley, transcrito en el numeral
anterior, para los efectos del correspondiente trámite constitucional.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
Con
aclaración de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
aclaración de voto
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
en comisión
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SECRETARIA GENERAL DE LA HONORABLE CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR
Que el magistrado JORGE IVAN PALACIO PALACIO, no
aclara voto en la sentencia C-490/11 del veintitrés  (23) de junio de dos mil
once  (2011), como lo expresó en oficio del 29 de enero de 2013, visible a
folio 1130 de la actuación.
Bogotá, D.C., dieciocho  (18) de febrero de dos mil trece
(2013)
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-490/11
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
DE REFORMA POLITICA-Inobservancia
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Se vulneran cuando se introducen
asuntos nuevos respecto de los cuales no se ha planteado debate alguno/ELUSION
DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Configuración por acuerdo metodológico en Comisión
Primera de la Cámara de Representantes
Para que asuntos como el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la definición y depuración del
censo electoral, la inscripción para votar, la votación en el exterior, la
modificación del procedimiento de la acción electoral, o el transporte público
durante las elecciones, pudieran considerarse como válidamente introducidos al
proyecto, debían no solo tener alguna relación de conexidad con la materia
general del proyecto, sino además haber sido aprobados de conformidad con las
reglas constitucionales y legales que rigen el procedimiento legislativo, esto
es respetando los principios de identidad y consecutividad; pero contrario a lo
afirmado por la mayoría, al examinar con mayor detenimiento lo ocurrido durante
el debate parlamentario en relación con la aprobación del inciso final del
parágrafo 3º del artículo 29, y de los artículos 47 a 52 del proyecto, tales
artículos constituían asuntos nuevos que no fueron objeto de los 4 debates
exigidos por la Constitución y la ley, y por referirse a asuntos nuevos exigían
su devolución a la Comisión o a la otra Cámara para que ésta adoptara una
decisión al respecto, al no hacerse así, se desconoció el principio de
consecutividad y por tanto debieron ser declarados inexequibles.
INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES PARA SERVIDORES PUBLICOS EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-Constituía
un asunto nuevo incorporado en la ponencia para tercer debate del proyecto
En relación con el inciso
final del parágrafo 3º del artículo 29, sobre las inhabilidades e
incompatibilidades de servidores públicos de elección popular, fue un asunto
nuevo incorporado en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del
Senado, es decir en el tercer debate del proyecto, que reintroducía una idea
presente en el proyecto original pero suprimida en la ponencia para primer
debate en la Comisión Primera de la Cámara, que no fue debatido ni aprobado en
la Comisión Primera de la Cámara ni en la Plenaria de la Cámara, como quiera
que los congresistas eludieron el debate del asunto y solo fue aprobado en la
Comisión Primera del Senado y en la Plenaria del Senado, con lo cual violó el
principio de consecutividad
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA-No es sólo coetánea sino también sucesiva
La
prohibición de doble militancia no sólo contempla al que está en dos
colectividades al mismo tiempo, sino a aquel que se pasa de una a otra, de un
momento a otro, sin que medie tiempo alguno y cuando están cerca las elecciones
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Regla exceptiva
desconoce los derechos políticos de los electores y la estabilidad de las colectividades
La
evaluación de la Corte Constitucional del parágrafo del artículo 2° de la Ley
Estatutaria evidencia que se hizo un juicio de constitucionalidad en el que no
se valoraron adecuadamente los valores y principios en juego, ya que por una
parte se valoró excesivamente el derecho a ser elegido de las personas que
pertenecían a la colectividad política que resuelve disolverse 12 meses antes
de elecciones y, por otra parte, se dejaron de lado importantes valores
constitucionales, tales como: por una parte el derecho político de todas las
personas que son electores, y por otra, la estabilidad y fuerza de los partidos
y movimientos políticos, que se ve amenazada
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Regla exceptiva
constituye una invitación a la destrucción de partidos y movimientos políticos
EQUIDAD DE
GENERO EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Alcance de efectos temporales
Referencia.:
expediente PE-031
Revisión de
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10
Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado
Ponente
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
1. Con el
acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a
salvar parcialmente el voto a la sentencia C-490 de 2011. En primer lugar, en
relación con la constitucionalidad del inciso final del parágrafo 3º del
artículo 29 y de los artículos 47 a 52 del proyecto de ley estatutaria
examinado. En mi opinión, los artículos debieron ser declarados inexequibles
por vicios de trámite, ya que en su aprobación no se acató el principio de consecutividad,
conforme lo ordena el artículo 157 de la Constitución Política. En segundo
lugar, en relación con la constitucionalidad del parágrafo del artículo 2° del
proyecto de ley estatutaria, consideró que dicho parágrafo ha debido ser
declarado inexequible por afectar irrazonablemente los derechos de los
electores y la estabilidad de las colectividades. Finalmente, haré una
precisión acerca de la decisión de la Corte Constitucional en relación con las
normas que introduce el proyecto en materia de igualdad y equidad, sexo y
género, en especial en lo que se refiere a la cuota establecida para listas de
personas que sean candidatas. En este aspecto final, comparto la decisión de la
Sala, por lo que se trata sólo de una aclaración de voto.  A continuación me
referiré a cada uno de estos aspectos.
Violación a
las reglas procedimentales propias de un debate legislativo estatutario, que
busca desarrollar elementos determinantes del estado social y democrático de
derecho
2. Para la
mayoría todas las disposiciones del proyecto de ley estatutaria cumplieron con
el trámite legislativo y respetaron de manera general las reglas sobre debate
parlamentario, en particular los principios de consecutividad, identidad
flexible y unidad de materia, en la medida que aunque el proyecto fue objeto de
modificaciones, supresiones y adiciones a lo largo del proceso legislativo,
todas ellas gravitaron “sobre la materia electoral” y en esa medida todos los
temas finalmente incluidos en el proyecto estuvieron presentes desde el primer
debate.
3. No
obstante, al examinarse con cuidado el ámbito del proyecto de ley, tal como fue
definido por el legislador y por el Acto Legislativo 01 de 2009, no todos los
temas relacionados con la materia electoral fueron objeto de regulación
estatutaria desde un principio y en esa medida, no todo asunto finalmente
incluido en el proyecto podía entenderse como incorporado a éste, a menos que
hubiera sido debatido y aprobado de conformidad con las reglas
constitucionales, orgánicas y jurisprudenciales que rigen el debate
parlamentario.
4. De acuerdo
con el marco definido en la “reforma política”, ésta tenía como finalidad
ajustar el régimen de los partidos y movimientos políticos, fortalecer y
democratizar su organización, corregir malas prácticas como el clientelismo, la
corrupción o la penetración de las campañas y de los procesos electorales por
parte de actores ilegales, establecer un régimen de responsabilidad política y
asegurar la transparencia en la financiación tanto de los partidos y
movimientos como de las campañas electorales y de las consultas internas de los
partidos al regular la financiación estatal y privada, de conformidad con el
marco fijado en los artículos 107, 108 y 109 de la Constitución, tal como
fueron modificados por el Acto Legislativo 01 de 2009.
5. Ello
explica que el proyecto de ley presentado al Congreso se hubiera concentrado en
regular los principios y reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, las reglas sobre las consultas como mecanismo
de democracia interna, su régimen sancionatorio, la disolución y liquidación de
los partidos y movimientos políticos, la financiación del funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos y las campañas, la inscripción de candidatos,
las reglas sobre propaganda electoral y de acceso a los medios de comunicación
durante las campañas electorales, y el voto electrónico. Ese fue el ámbito
definido por el propio legislador.
6. Por ello
para que asuntos como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la
definición y depuración del censo electoral, la inscripción para votar, la
votación en el exterior, la modificación del procedimiento de la acción
electoral, o el transporte público durante las elecciones, pudieran considerarse
como válidamente introducidos al proyecto, debían no solo tener alguna relación
de conexidad con la materia general del proyecto, sino además haber sido
aprobados de conformidad con las reglas constitucionales y legales que rigen el
procedimiento legislativo, esto es respetando los principios de identidad y
consecutividad.
7. En mi
opinión, el estándar de conexidad material entre los asuntos de un proyecto de
ley empleado en la sentencia, termina por igualar los principios de unidad de
materia y de identidad flexible que, aunque relacionados, son claramente
diferentes. Ese nuevo estándar también prescinde de las exigencias del
principio de consecutividad, al permitir que cualquier asunto relacionado con
esa “materia electoral,” deba entenderse como implícitamente presente desde el
inicio del proceso legislativo, aun cuando frente al ámbito del proyecto
definido por el legislador estatutario, ese tema constituyera un asunto nuevo,
introducido en una etapa posterior del trámite legislativo, sobre el cual
alguna de las células legislativas no se hubiera pronunciado.
Esta posición
de la mayoría se aparta completamente de lo que señalan la Ley 5 de 1992 y las
reglas que ha desarrollado la jurisprudencia sobre cuándo puede entenderse que
hubo debate y sobre cuándo se está ante un asunto nuevo, introducido por la
plenaria o por la otra cámara, que debe ser devuelto para que la célula
legislativa que no se pronunció sobre él, adopte una decisión al respecto.
8. Contrario
a lo afirmado por la mayoría en relación con la totalidad del proyecto de ley,
al examinar con mayor detenimiento lo ocurrido durante el debate parlamentario
en relación con la aprobación del inciso final del parágrafo 3º del artículo
29, y de los artículos 47 a 52 del proyecto, tales artículos constituían
asuntos nuevos que no fueron objeto de los 4 debates exigidos por la
Constitución y la ley, como paso a mostrar.
8.1. En
relación con el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29, sobre las
inhabilidades e incompatibilidades de servidores públicos de elección popular,
tuvo la siguiente evolución en el Congreso:
8.1.1. El
texto original del proyecto incluía el tema de inhabilidades en las entidades
territoriales en el Titulo II Capitulo II, artículo 35. (Gaceta 636 de 2010).
El proyecto original no incluyó el tema de incompatibilidades.
8.1.2. En el
texto de la ponencia para I debate en Comisión I de la Cámara de Representantes
(Gaceta 691 de 2010), se suprimió completamente el capítulo sobre inhabilidades
en las entidades territoriales y no se incluyó un texto que sustituyera la
propuesta original.
8.1.3.
Durante el debate en la Comisión I de la Cámara de Representantes (Gaceta 1125
de 2010) no existe constancia de que se haya introducido un texto sobre
inhabilidades o incompatibilidades como proposición aditiva en las entidades
territoriales que pudiera ser votado. De hecho, tal como surge del debate
registrado en la Gaceta, los congresistas acuerdan votar la ponencia y el
proyecto, tal como había sido presentado por el ponente. Primero votan los
artículos sobre los cuales no había ninguna proposición. Luego, en relación con
los artículos que tenían proposiciones los miembros de la comisión hacen un
acuerdo metodológico según el cual las proposiciones no serían votadas, sino
que serían recogidas en la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la
Cámara, incurriendo claramente en elusión del debate.  Finalmente, aprobaron el
texto de los artículos que faltaban por votar, tal como habían sido presentados
en la ponencia. (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
8.1.4. Sobre
el tema de las inhabilidades, uno de los miembros de la Comisión Primera de la
Cámara, el Representante Juan Carlos Salazar Uribe, durante su intervención
dice que hará una proposición sobre ese tema, pero nunca presenta un texto para
votación, tal como se lo señala el mismo Presidente de la Comisión.
Posteriormente, ante el volumen de proposiciones presentadas, hubo un acuerdo
metodológico de los partidos según el cual, los artículos con proposiciones
serían votados tal como proponía la ponencia para primer debate y todas las
proposiciones presentadas no serían discutidas ni votadas en la Comisión, sino
incluidas en la ponencia para segundo debate, y sin conocer el texto de algunas
proposiciones, o sin saber si efectivamente existía una proposición escrita tal
como ordena el Reglamento del Congreso, se autorizó a los ponentes a incluirlas
en la ponencia para segundo debate en la Plenaria en aquellos artículos
identificados por la Comisión como artículos con proposiciones, a pesar de que
dichas proposiciones no habían sido objeto de debate. (Gaceta del Congreso 1125
de 2010). Ello se evidencia en el Acta de la respectiva sesión, de la cuál
transcribo los apartes pertinentes:
ACTA
DE COMISIÓN 19 DEL 05 DE OCTUBRE DE 2010 CÁMARA.
Comisión
Primera Constitucional Permanente ACTA NÚMERO 19 DE 2010
(Octubre
5)
Legislatura
2010-2011
(Primer
Periodo)
(…)
La
presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Juan Carlos
Salazar Uribe:
(…).
En cuanto al
artículo diecisiete, en el numeral cinco doctor Varón, revise lo dice, el
Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los
Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, por conducto del
Fondo de Financiación y Política, pero ahí dice algo que es bien importante y
es cuando se calcula el umbral para el mantenimiento de la personería jurídica
doctor Varón. O es, o se mantiene con el 3% de los votos del Senado o los votos
de la Cámara y le voy a decir porque si usted deja abierta esa posibilidad,
usted está abriendo la posibilidad a la doble militancia, porque lo que
nosotros buscamos es que cuando existan candidatos al Senado, sean apoyados por
candidatos a la Cámara del nuevo Partido y viceversa, entonces yo le propongo
que esa cuantificación de la votación, sea únicamente por el Senado, ahí le
voy a hacer la proposición para que usted la entienda un poco más y finalmente
yo sí creo doctor Varón, que no debemos excluir el tema de las inhabilidades,
debemos de tocarlo y debemos ser claros y exactos en una serie de inhabilidades
que hoy en día existen en la Ley 617 y que se prestan para una cantidad de
interpretaciones por parte de las Cortes, de la Procuraduría y del Consejo
Nacional Electoral, entonces creo que es bueno, hay cosas que debemos
excluir de ahí, pero hay cosas que son importantes como el tema de las
circunscripciones que pueden aclarar y ayudar de pronto a mejorar el
funcionamiento, tanto de las Cortes, como de la Procuraduría, muchas gracias Presidente.
(…)
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Rubén Darío
Rodríguez Góngora:
Sí, señor
Presidente. Señor Ministro, estimados compañeros. En el proyecto original
que presentó el Gobierno, se trató en el artículo 35 el tema de las
inhabilidades, en la exposición que planteó el Coordinador Ponente, el doctor
Germán Varón, no expresó ningunas razones por las cuales en su ponencia no se
tuvo en cuenta ese tema de las inhabilidades, de igual manera en la exposición
del señor Ministro, en la sesión anterior ninguna referencia hizo a ese tema,
observando la ponencia aparece un pliego de modificaciones y los ponentes
manifiestan que no se incluyó el tema de las inhabilidades en razón a que ya
estamos muy cerca de la contienda electoral y que las elecciones se
desarrollarán aproximadamente en un año y que este tema de las inhabilidades
muy seguramente iba a causar incertidumbre en los candidatos de ese proceso
electoral, sería muy importante que se justificara, se ampliará por parte de
los ponentes, cuáles son esas razones para no incluir el tema de las
inhabilidades, de manera personal y eso lo estoy proponiendo a los honorables
Representantes de la Comisión, sería importante que desde ya se incluyera ese
tema de las inhabilidades y si de pronto hay algún factor de incertidumbre pues
para eso nosotros también podemos legislar a través de los artículos
transitorios, eso mismo se hizo cuando se legisló en la Ley 617, el artículo
transitorio determinó a partir de cuándo se iban a aplicar ese régimen de
inhabilidades, por eso yo les sugiero que se tenga en cuenta ese tema de las
inhabilidades y se establezca el artículo transitorio, encontrando las
inhabilidades vemos como hay un régimen más riguroso que todos los anteriores,
que la Ley 136 de 1994 que la Ley 617 del 2000, pero si es necesario hacer
algunas modificaciones, en el caso de que los honorables Representantes tengan
en cuenta este tema, porque encontramos que hay algunas de ellas señor
Ministro, señores funcionarios del Ministerio de Gobierno, del Interior que son
bastantes extremas y que van en contravía con otras normas que ha dictado el
Congreso de la República, tal es el caso, lo que se menciona en el artículo
13 del mencionado artículo en el numeral 13 del mencionado artículo 35, cuando
dice que estarán inhabilitados para inscribirse como candidatos a los Consejos,
a las Asambleas, a Alcaldes y Gobernadores quienes hubieren sido sancionados
con destitución de un cargo público, excluidos del ejercicio de una profesión,
sancionados disciplinariamente más de dos veces por faltas graves, o leves
dolosas, dentro de los doce años anteriores a la inscripción, considero que
esto es muy extremo y que va en contravía a lo establecido por el Código Único
Disciplinario en su artículo 38, allí se menciona que son otras inhabilidades,
haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco
años por faltas graves, o leves dolosas o ambas, luego sería importante que se
tuviera en cuenta ese mismo período pero no el período de los doce años, que es
un período bastante extremo, además deben de tener en cuenta que quienes
aspiran, la mayoría de los que aspiran son gentes que han sido funcionarios
públicos, que una por una u otra razón han sido investigados y de esta manera
se les está coartando el derecho a ser elegido de manera extrema, tal como lo
planteaba el doctor Jaime Buenahora en la sesión anterior, cuando mencionaba
los derechos establecidos en el artículo 40 de la Constitución Nacional.
De igual
manera en el numeral 14 se está mencionando que quienes hubieren sido
declarados responsables fiscalmente dentro de los cinco años anteriores a la
fecha de la inscripción, es decir, le cierran totalmente la posibilidad de
poder aspirar y ahí también se va en contravía con lo dispuesto en el parágrafo
1° del artículo 38 de la Ley 734, allí se está estableciendo, que quien ha sido
declarado responsable fiscalmente, será inhábil para el ejercicio de cargos
públicos y para contratar con el Estado durante los cinco años siguientes a la
ejecutoria del fallo correspondiente, pero allí se menciona y ese es el
parágrafo que se debería estar incluyendo también, que si se presenta el pago a
la Contraloría competente y que esta Contraloría lo excluye al responsable del
Boletín de Responsables Fiscales, pues podría ser otra vez sujeto de ser
nombrado en un cargo público, en este caso en la eventualidad que se cancele la
suma de dinero de la cual fue declarado responsable, pues se le podría estar
dando la oportunidad de aspirar a los cargos del régimen territorial.
(…)
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Guillermo
Abel Rivera Flórez:
Señor
Presidente, es una sugerencia de orden procesal, yo estuve revisando las
diferentes proposiciones que se han presentado, la mayoría me parece mejor
dicho todas, son pertinentes, no voy a decir la mayoría, hay algunas
consideraciones porque creo que un par de ellas son de orden constitucional y
por lo tanto no se podrían tramitar a través de la ley, pero yo quisiera dejar
a consideración de la Comisión, la siguiente proposición o la siguiente
sugerencia mejor, antes de que usted someta a consideración los artículos que
no tienen proposición y es la siguiente, como el tiempo en la Comisión en
general ya nos apremia, la sugerencia que nosotros les hacemos y yo creo que
mis compañeros del equipo de ponencia van a compartir esta idea, es que nos
permitan votar el proyecto tal y como viene en la ponencia y las proposiciones
las incorporamos a la ponencia que se presente a la Plenaria de la Cámara, es
más, si usted a bien lo tiene señor Presidente, yo incluso sugeriría que por
ejemplo el doctor Roosvelt Rodríguez que presentó varias proposiciones, el
doctor Abril que también presentó varias, el doctor Salazar, si usted tiene a bien
señor Presidente, que los incorpore al equipo de ponentes para el segundo
debate y que nos reunamos y recojamos todas esas proposiciones y presentemos
una ponencia integradora para el siguiente debate y no discutamos proposiciones
aquí en la Comisión.
(…)
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Alfredo
Bocanegra  Varón:
Mire señor
Presidente, es que en primer lugar, a mí me parece muy preocupante que estos
debates quieran reemplazarse, el pupitrazo por el corretazo, cómo es
posible como lo dijo aquí el doctor Roosvelt, que se diga que es preocupante
que están inscritos trece Representantes, deberían estar inscritos los
treinta y cinco Representantes, esto es un órgano deliberativo y si nos
gastamos un año en el debate a un proyecto, es un año, no estoy de acuerdo con
eso, voy a sustentar las dos proposiciones que he cursado porque ya en un
proyecto anterior, donde fui ponente colegiado con el doctor Rivera, también me
dijo exactamente lo mismo y no lo he visto reflejado en la norma, entonces
yo sí necesito que conste en actas aquí y por lo menos en lo que a mí refiere,
yo sí mis dos proposiciones las voy a sustentar, las voy a defender y que las
sometan a votación, no me gustan los corretazos ni los pupitrazos.
(…)
Presidente:
Si es
cuestión de procedimiento, que estamos tratando de encontrarle una salida, es
decir si las unificamos unas con otras, tenemos cerca de treinta y cinco
proposiciones, entonces seguramente no vamos a salir mañana, miércoles,
seguramente, ni el jueves, en fin, Representante Juan Carlos Salazar, que
presentó unas proposiciones, es ponente, el Representante Abril que presentó
unas proposiciones, tiene su Representante dentro del Partido Cambio Radical y
que es Coordinador de los Ponentes, Representante Sanabria es ponente también y
bueno de tratar es un mecanismo como de ver, como avanzamos, si hay alguna que
dicen bueno las mías sí, como tengo el temor de no poderlas meter para
segundo debate, porque la idea es que vayan para segundo debate, esa es la idea
es el compromiso, es decir, el Representante Roosvelt, lo incluiríamos como
ponente, a la Representante Victoria Vargas la incluiríamos como ponente para
garantizar que sus proposiciones, las que no tengan dificultades de orden
constitucional vayan en el proyecto, pero entonces avancemos un poco,
después miramos el conjunto, después miramos que hacemos con las proposiciones
a ver si nos aceptan la propuesta que también lo incluiríamos al Representante
Bocanegra, como ponente para garantizar que sus inquietudes vayan.
Entonces
los artículos que no tienen proposición son los siguientes, para votarlos,
el artículo 1°, el artículo 4°, el artículo 5°, el 6°, el 12, el 13, el 14, el
15, el 16, el 18, el 20, el 23, el 25, el 27, el 32, el 33, el 34, el 35, el
38, el 39, el 40, el 44, el 46, el 47, el 48, el 50 y el de la vigencia el 51,
no tienen proposición. En consideración, el articulado que no tiene proposición.
Ya se aprobó la proposición con que termina el informe, la semana pasada.
Entonces estos artículos que he mencionado no tienen proposición, el seis, la
profesión, no tenemos acá radicada la proposición. Representante Juan Carlos
del 6° no tenemos proposición, no hay en la mesa proposición.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Juan Carlos
Salazar Uribe:
Presidente,
mire, efectivamente yo no las he pasado, las estoy apenas, Representante
Bocanegra, yo estoy de acuerdo con usted mire, esta es la reforma a nosotros,
esta es la Reforma Política, Presidente, de verdad, yo sé que debemos
colaborarle al Gobierno y todo el tema pero en esta, echémonos el tiempito, yo
tengo una cantidad de inquietudes, mire es que nosotros cada que tenemos
una elección, somos sujetos de demandas y es por falta de interpretación de
estas cosas que deben de quedar claras, yo planteé y estoy haciendo unas
propuestas para el tema de inhabilidades, estoy haciendo, mire lo que está
pasando Heriberto en el Valle del Cauca, eso debe quedar claro en esta reforma,
usted lo acaba de proponer, debe quedar claro que es una terna por el partido o
movimiento político que la mandó, entonces yo sí creo que así nos demoremos un
poquito en esta reforma, yo le planteo lo siguiente, si usted quiere
Presidente, miremos la de sostenibilidad, aplacemos esta.
Presidente:
Representante,
yo estoy haciendo todo, dando las garantías a todos, si yo no tengo proposición
suya, Representante me disculpa, pero aquí no hay proposición, yo no puedo
esperar, yo no sé en cuánto tiempo los asesores me traigan la proposición que
usted está manifestando. Este proyecto lo empezamos a discutir el miércoles, no
me van decir que estamos corriendo, el miércoles empezamos a discutirlo, la proposición
si yo la veo aquí, la someto, la saco de inmediato. Entonces después que llegue
la proposición me pide la palabra y pide que reabran la discusión del artículo,
pero cómo hacemos, yo, qué artículos con los que usted me dice que
ya están haciendo la proposición Representante y cuánto tiempo esperamos aquí.
Continúa la discusión de los artículos que se han mencionado.
(…)
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Germán
Varón Cotrino:
Señor
Presidente. En el mismo sentido y lo habíamos dicho y lo habíamos aceptado, las
dos observaciones que sobre genero hizo el doctor Buenahora y un artículo que
él presenta para incluirlo en la ponencia, sobre el derecho que les asiste a
los ciudadanos para poder participar en un proceso electoral, son compromisos
de los Ponentes, que incluso en la sesión pasada habíamos dicho que los
incluíamos, si usted me autoriza doctor Buenahora, podríamos entonces esos dos
artículos que también tocan el tema de la equidad de género y un artículo nuevo,
también podríamos tenerlos en cuenta para la ponencia y que no sean objeto de
discusión y en el mismo sentido un compromiso público con el doctor Correa,
para asumir que la redacción que traía el primer proyecto en el artículo
veintitrés con financiación, será el  artículo que tenga que figurar en la
ponencia frente a la plenaria, de esa manera por lo menos, esa parte de lo que
tiene que ver con observaciones o proposiciones, quedaría solventada y en el
mismo sentido el doctor Alfredo Deluque, con respecto a las observaciones que
él había manifestado.
El Partido
Liberal, de manera generosa, también ha mencionado en el mismo sentido que se
podría revisar, para la ponencia señor Presidente, del segundo debate y solo
una explicación muy corta que el doctor Rubén había pedido que se hiciera y es
que en el tema de las inhabilidades, existen unas que ya están consagradas de
orden legal y de orden constitucional, el modificarlas sin tener la certeza de
que nosotros seamos los únicos que podemos alterar el texto, que se pueda
alterar en Senado, implicaría que en un proceso de elecciones al que estamos ad
portas, con una revisión previa de constitucionalidad como lo es esta ley
estatutaria nos podría llevar a una confusión, entonces lo que él de manera
generosa con su partido ha aceptado, es que en ese sentido también las
observaciones del Partido Liberal, sean incorporadas dentro de la ponencia que
se presentaría a la Plenaria, con una solicitud respetuosa señor
Presidente, que a mí me parece que no por dispendiosa deja de ser eficiente y
es que las personas que han hechos esas observaciones, la que hace el doctor
Juan Carlos Salazar, la que hace la doctora María Victoria, la que hace el
doctor Rubén, la que hace el doctor Salamanca, pues son personas que pueden estar
incluidos dentro del texto, perdón dentro del texto no, sino en calidad de
ponentes para la Plenaria, de tal manera que no importa como bien lo decía el
doctor Bocanegra, que seamos 35 ponentes o 30 o 29.
Este señor
Presidente, es el único proyecto que no tiene ni oposición ni Gobierno, a qué
me refiero, este es un proyecto que se aplica igual a todos los partidos, es un
proyecto que pretende demostrarle a la opinión pública y regular dentro de los
propios partidos una serie de aspectos que son de la mayor importancia, y
obviamente lo que nosotros entendemos es que es un proyecto que por la
urgencia, por ese visto previo de constitucionalidad que tiene que otorgar la
Corte, pues tiene alguna premura en la medida en que se entiende que esta
legislatura debe ser aplicada para las elecciones de octubre, de tal manera que
esas observaciones del Partido Liberal, las de Cambio Radical, el doctor
Alfonso Prada comparte esa misma circunstancia a nombre del Partido Verde, el
partido de la U, no sé si tal vez con la excepción del doctor Roosvelt, que
obviamente me gustaría si el Presidente accede, que en su condición de Ponente,
pudiéramos debatir estos temas que usted ha propuesto, quedarían solventadas
esas observaciones, e incrementado el número de Ponentes, al igual que el
doctor Juan Carlos Salazar a nombre del PIN. El Partido Conservador y entiendo
perfectamente si desea discutir esas proposiciones una a una, así será y
podríamos entonces avanzar en esas observaciones de esos partidos que he
mencionado y entrar a debatir los artículos que individualmente hay que empezar
a revisar.
Presidente:
Vamos a continuar.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Roosvelt
Rodríguez Rengifo:
Presidente,
mire, yo comparto la preocupación del doctor Bocanegra en el sentido de que en
algunas oportunidades, algunas proposiciones estando obligados los ponentes a
darle respuesta en la ponencia para segundo debate, no lo hacen, ese es el
riesgo que no quiere correr el doctor Bocanegra, hay un compromiso de Guillermo
Rivera, de Germán Varón, que son los Coordinadores Ponentes en el sentido de
que están dispuestos a que no se presenta ponencia para segundo debate, hasta
tanto discutamos las proposiciones que nosotros hemos presentado y en ese
sentido igualmente invito al doctor Alfredo Bocanegra, a que se sume a la
proposición hecha para que le demos salida a este proyecto, el doctor Juan
Carlos Salazar dice algo que parece definitivo en el sentido de que este es un
proyecto de la mayor importancia y lo decía Germán Varón no tiene oposición, en
ese sentido lo que tenemos que ser es muy cuidadosos para otorgarle un marco
legal, para la dinámica de la política en los partidos y si es necesario a
partir de la aprobación de la ponencia de que nos sentemos todos los días a
hacer un trabajo, hay que hacerlo, para eso está Guillermo Rivera dispuesto,
para eso está Germán Varón dispuesto, por mi parte acepto esa propuesta y
espero la próxima semana puede ser convocado para que por fuera de la Comisión,
por fuera de la plenaria hagamos un trabajo, un debate que nos permita
consolidar esa ley. Muchas gracias.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Camilo
Andrés Abril Jaimes:
Muy amable
Presidente. Viendo la importancia del proyecto como ley estatutaria, teniendo
en cuenta también el tiempo, que es el próximo año la elección más próxima, las
elecciones locales y viendo que la mayoría de la Comisión está en ese acuerdo
que ha presentado el Representante Varón, el Representante Guillermo Rivera, quiero
decirles que sí les solicito con todo el debido respeto a los Representantes, a
los Coordinadores Ponentes, que nuestras proposiciones puedan ser incluidas
para esa ponencia del segundo debate que es en plenaria de Cámara, pero sí
Presidente, quiero dejar una constancia, hagámoslo únicamente en este momento
con este proyecto de ley, pero no volvamos a repetir esto en otros proyectos de
ley, proyectos de acto legislativo, porque yo creo que lo hacemos por esta ley
por lo que se viene el otro año, pero yo creo que un buen Congreso de la
República, se caracteriza sí por tener muy buenos proyectos de ley que se
sacan, no por el número de los proyectos de ley sino por, las muy buenas leyes
que se expidan, entonces yo creo en su capacidad sobre todo en el debate
político y en las ideas políticas del Representante Guillermo Rivera y el
doctor Varón y por eso quiero que nos sentemos los próximos días y que puedan
ser incluidas nuestras proposiciones y que las podamos debatir para que en el
informe de ponencia para segundo debate, sean incluidas y que le trabajemos a
los demás proyectos y estos proyectos Presidente, así nos toque aplazar después
por un año más, el acto legislativo de las regalías, yo me acojo a esto. Muchas
gracias.
Presidente:
Tenemos los
artículos, que ha existido un compromiso claro del señor Coordinador doctor
Germán dónde está y el Representante Guillermo Rivera, junto con los ponentes,
que los ponentes son el doctor Prada, doctor Carlos Arturo Correa, doctor Jaime
Buenahora, Juan Carlos Salazar, Germán Navas Talero y Heriberto Sanabria, de
que se incluyan las inquietudes, las proposiciones que de llegar lógicamente en
un acuerdo entre ustedes mismos de que no sea inconstitucional, se incluyan
para segundo debate, tal como ha sido casi que el querer de la Comisión. Los
artículos serían los siguientes, de los Representantes que han manifestado
la voluntad de retirar las proposiciones, el Representante Salazar el artículo
6° y el 35, el Representante Rozo, el Representante Abril, el Representante
Roosvelt, son los artículos, Representante Sanabria, le estoy comentando porque
está apuntando, son los artículos, el 2°, el 3°, el 6°, el 7°, el 8°, el 9°, el
10, el 17, el 22, el 28, el 29, el 30, el 36, el 37, el 42 y el 49. En
consideración estos artículos leídos, anuncio que va a cerrarse, el once queda
por fuera, para votarlos porque hay unos artículos del Representante Bocanegra,
hay otros no sé de quién más, los vamos a votar, del Representante Sanabria hay
otros artículos y de la Representante Rosmery, entonces los sometemos a
votación. Esos artículos que he mencionado, se cierra la votación, la
discusión. El artículo 26 también, de la Representante Rosmery Martínez, ahora
miramos los otros artículos, entonces los artículos que he mencionado, se
cierra la discusión.
Llamar la
lista para la votación señora Secretaria, los que mencioné, ahora hablamos de
los otros. La votación para los artículos que nuevamente les menciono, el 2°,
el 3°, el 6°, el 7°, el 8°, el 9°, el 10, el 17, el 22, e l 26, el 28, el 29,
el 30, el 36, el 37, el 42 y el 49. Se cierra la discusión, favor a llamar
lista señora Secretaria.
(…)
Secretaria:
Se van a
votar los artículos leídos por el Presidente, tal y cual, como fueron
presentados en la ponencia. Llamo lista señor Presidente para votar esos
artículos.
(…)
Señor
Presidente, sírvase cerrar la votación.
Presidente:
Cierre la
votación señora Secretaria
Secretaria:
Señor
Presidente, han votado veintinueve (29) honorables Representantes todos de
manera afirmativa, en consecuencia los artículos han sido aprobados de
conformidad con la Constitución y la ley, teniendo en cuenta que esa es una
ley estatutaria. (Resaltado agregado al texto)
8.1.4. En la
ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, tal como fue acordado
en la Comisión, se incluyen aquellos temas que tenían proposiciones y sobre los
cuales se había hecho el acuerdo metodológico, pero también otros temas que
habían sido mencionados durante el debate, pero sobre los cuales nunca se
presentó una proposición escrita, como era el tema de las inhabilidades e
incompatibilidades. Así, en el texto del articulado presentado con la ponencia
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, en el artículo 30 sobre
candidatos de coalición, se incluyó una referencia al tema de inhabilidades
para regular quiénes no podrían llenar las faltas temporales, y en el artículo
46, sobre revocación de la inscripción por inhabilidad, y uno de los artículos
que había sido aprobado en Comisión sin proposiciones, se incluye de manera
subrepticia un parágrafo que señala “Para todos los efectos no podrán existir
inhabilidades o incompatibilidades de los candidatos superiores a las de los
congresistas.” (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
8.1.5.
Durante el debate en la Plenaria de la Cámara se aprobó el texto del artículo
30, sobre candidatos de coalición, tal como había sido recogido en la ponencia.
Durante el debate, se presentó una proposición supresiva del parágrafo sobre
inhabilidades e incompatibilidades adicionado al artículo 46, sobre revocación
de la inscripción por inhabilidad. A raíz de la introducción del tema de las
inhabilidades e incompatibilidades en el artículo 46, 30 congresistas
manifiestan su impedimento. Ante la falta de consenso sobre el artículo 46
(revocación de la inscripción por inhabilidad y su parágrafo sobre
inhabilidades e incompatibilidades, se decide retirarlo de la ponencia y de
ello se deja constancia durante el debate. Es decir, no se somete a votación ni
el artículo 46 ni el parágrafo que había incluido el asunto de las
inhabilidades e incompatibilidades, con lo que de nuevo se incurrió en elusión
del debate. (Gaceta del Congreso 1135 de 2010). El texto aprobado en la
Plenaria de la Cámara de Representantes no incluye la disposición sobre inhabilidades
e incompatibilidades. (Gaceta del Congreso 984 de 2010)
8.1.6. En el
informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado,
dentro del pliego de modificaciones no se menciona adición alguna referida al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos. Sin
embargo, en el texto del articulado del informe de ponencia, de forma
subrepticia, se incluyó, en el artículo 31, sobre “períodos de inscripción”, un
parágrafo, en cuyo último inciso se sustituye todo el régimen de inhabilidades
de los servidores públicos de elección popular. En dicho parágrafo se señala
que: “Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores
públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas
en la Constitución Política”. (Gaceta del Congreso 984 de 2010) Con este
parágrafo se revivió el parágrafo sobre régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular, incluido
subrepticiamente en el artículo 46, sobre revocación de la inscripción por
inhabilidad, que había sido suprimido por la plenaria de la Cámara y que nunca
fue sometido a votación, pero ahora se lo incluye, primero como parágrafo final
del artículo 31, sobre períodos de inscripción, y posteriormente trasladado al
artículo 30 del proyecto, relativo a los candidatos de la coalición, como
inciso final del parágrafo 3º de dicho artículo, y así es finalmente aprobado
en la Comisión Primera del Senado. (Gaceta del Congreso 1065 de 2010)
8.1.7. En la
ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, se recoge el texto del
inciso sobre inhabilidades e incompatibilidades incluido en el parágrafo del
artículo 30, sobre candidatos de coalición, pero renumerado como artículo 29,
tal como había sido aprobado en primer debate en la Comisión I del Senado
(Gacetas del Congreso 1050) y así es aprobado por la Plenaria del Senado.
(Gaceta del Congreso 1119 de 2010).
8.1.8. En el
informe de conciliación se recoge el texto del inciso final del parágrafo 3º
del artículo 29 sobre inhabilidades e incompatibilidades tal como había sido
aprobado en la plenaria del Senado. (Gacetas del Congreso 1092 y 1095 de 2010),
y así es aprobado por las Plenarias de Senado (Gaceta del Congreso 287 de 2011)
y Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso 80 de 2011).
8.1.9. De la
anterior descripción, era posible concluir que el tema de inhabilidades e
incompatibilidades al que hace referencia el inciso final del parágrafo 3º del
artículo 29 del proyecto de ley, fue un asunto nuevo incorporado en la ponencia
para primer debate en la Comisión Primera del Senado, es decir en el tercer
debate del proyecto, que reintroducía una idea presente en el proyecto original
pero suprimida en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara, que no fue debatido ni aprobado en la Comisión Primera de la Cámara ni
en la Plenaria de la Cámara, como quiera que los congresistas eludieron el
debate del asunto y solo fue aprobado en la Comisión Primera del Senado y en la
Plenaria del Senado, con lo cual violó el principio de consecutividad.
8.1.10. No
puede entenderse que el asunto de las inhabilidades e incompatibilidades al que
hace referencia el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto
hubiera sido debatido en la Comisión Primera de la Cámara o en la Plenaria por
el solo hecho de que un congresista lo hubiera mencionado durante su
intervención, sin haber presentado una proposición escrita que fuera sometida a
votación y aprobación de dicha célula legislativa, tal como lo ordena el
Reglamento del Congreso,  como lo infirió la posición mayoritaria de la cual me
aparto. La mera mención de un asunto durante la intervención de un congresista
no transforma la exposición libre de ideas en debate parlamentario, como quiera
que la finalidad de éste es adoptar una decisión frente a un proyecto de ley o
a una proposición. Si cualquier conversación o comentario realizado en el curso
de una intervención parlamentaria pudiera considerarse “debate”, sin que fuera
necesario que se refiera a un texto que se somete a votación, haría innecesaria
la verificación del quórum, o el conocimiento previo de texto que se va a votar
o la realización de cuatro debates, o la exigencia del anuncio previo de los
asuntos que serán votados en la siguiente sesión, o de cualquiera de las reglas
de trámite legislativo.
8.1.11. De
hecho, lo sucedido durante el trámite de este inciso, confirmaría que éste no
fue objeto de debate parlamentario según lo que ha entendido por él la
jurisprudencia  de esta Corporación:
i.       No
fue un asunto incluido en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes ni sometido a votación;
ii.      El
congresista que lo mencionó durante su intervención, nunca plasmó la idea en
una proposición escrita que pudieran conocer y votar los congresistas;
iii.     Debido
al afán porque se avanzara en la aprobación del proyecto, dada la importancia
que tenía para el gobierno, los congresistas eludieron el debate de las
proposiciones y aceptaron incluir textos e ideas no votados ni conocidos por la
Comisión Primera de la Cámara;
iv.     El
texto es incluido de manera subrepticia en la ponencia para segundo debate en
la Plenaria de la Cámara, como parte de uno de los artículos sobre los cuales
no hubo proposiciones en la Comisión;
v.      Ante
la inclusión furtiva del asunto de inhabilidades e incompatibilidades, varios
congresistas manifiestan impedimentos y se presenta una proposición supresiva
para retirar el parágrafo relativo a las inhabilidades e incompatibilidades.
Ante esta situación, los congresistas no logran un consenso y deciden suprimir
el parágrafo, con lo cual de nuevo se elude el debate en relación con el tema
de las inhabilidades e incompatibilidades;
vi.     El
asunto reaparece en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, al
aprobarse la ponencia que lo incluía.
vii.    En
esa medida, se trataba de un asunto nuevo que solo surtió 2 de los 4 debates
que exige la Constitución, y por ello debió ser declarado inexequible.
8.1.12. La
forma como fue introducido el asunto de las inhabilidades e incompatibilidades,
el hecho de que el debate hubiera sido eludido y que el contenido del artículo
introdujo un asunto nuevo que constituye una modificación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección
popular distintos de los congresistas, terminó por violar tanto el principio de
unidad de materia como los principios de identidad flexible y consecutividad,
reviviendo prácticas antidemocráticas en el debate parlamentario que la
Constitución de 1991 quiso corregir, como los pupitrazos y los micos
legislativos.
8.2. En
relación con los artículos 47, 48, 49, 50, 51, y 52 del proyecto de ley, su
trámite en el Congreso muestra que tampoco se respetó el principio de
consecutividad, como quiera que al tratarse de asuntos nuevos introducidos en
una etapa posterior del debate, no fueron objeto de los 4 debates que exige la
Constitución.
8.2.1. El
trámite seguido en su aprobación se resume a continuación:
1.
El
texto original del proyecto no contenía artículos correspondientes a los
asuntos relativos al censo electoral, la depuración permanente del censo
electoral, la inscripción para votar, la inscripción para votar de ciudadanos
colombianos en el exterior, las votaciones en el exterior o el transporte
público durante el día de elecciones. (Gaceta del Congreso 636 de 2010) Estos
asuntos no fueron problematizados en el proyecto original.
2.
El
texto de la ponencia para primer debate en la Comisión I de la Cámara de
Representantes tampoco contenía artículos correspondientes al censo electoral,
depuración permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción
para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior
o transporte.  (Gaceta del Congreso 691 de 2010).
3.
Durante el debate en la Comisión I de la Cámara de Representantes no se
introdujo como proposición aditiva ningún texto sobre censo electoral,
depuración permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción
para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior
o transporte. (Gaceta del Congreso1125 de 2010) El texto aprobado en dicha comisión
no incluyó artículos sobre estos temas. (Gaceta del Congreso 771 de 2010)
4.
Los
asuntos y los textos correspondientes al censo electoral, depuración del censo
electoral inscripción para votar, fueron introducidos en la ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara. (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
5.
Estos artículos sobre censo electoral, y depuración del censo fueron aprobados
en la Plenaria de la Cámara (Gaceta del Congreso 1135 de 2010), tal como habían
sido propuestos en la ponencia.
6.
Los
textos de los artículos relativos a censo electoral, depuración censo,
inscripción para votar, se mantienen con igual lenguaje en la Ponencia para I
debate en la Comisión del Senado (Gaceta del Congreso 984 de 2010). En esa
ponencia se proponen artículos nuevos sobre inscripción para votar de
ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior y transporte
en la ponencia y así son aprobados en la Comisión I del Senado (Gaceta del
Congreso 38 de 2011)
7.
En
la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado se mantienen los
textos aprobados en la Comisión I del Senado sobre censo electoral, depuración
permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción para votar
de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior y
transporte (Gacetas del Congreso 1050 y 1065 de 2010), y así son aprobados en
la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso 77 de 2011).
8.
Posteriormente son incluidos en el texto del Informe de conciliación. (Gacetas
del Congreso 1092 y 1095 de 2010), y son aprobados en las Plenarias de Cámara
(Gaceta del Congreso 287 de 2011) y Senado (Gaceta del Congreso 80 de 2011)
8.2.2.
Contrario a lo afirmado por la mayoría, el hecho de que un proyecto de ley se
refiera a una materia específica, no implica que todos los temas con los cuales
ésta guarda conexidad, directa o indirecta, cercana, mediata o remota, puedan
entenderse incluidos, como quiera que es el legislador quien define el ámbito
del proyecto y los temas que serán explícitamente problematizados en el mismo.
Por ello, asuntos que aunque tengan alguna conexidad con el tema general de un
proyecto, no pueden entenderse implícitamente incluidos, si el mismo legislador
no los incluyó expresamente y los aprobó en los cuatro debates que exige la
Constitución. Una es la relación que debe tener un asunto incluido y aprobado
en 4 debates por el Congreso con el título de una ley, para efectos de respetar
el principio de unidad de materia, y otra la que existe entre los asuntos
expresamente problematizados en un proyecto de ley, aprobados en primer debate
en una Comisión y los asuntos nuevos introducidos en el segundo debate del
debate parlamentario por parte de las Plenarias, que según la Ley 5 de 1992
exigen su devolución a la Comisión para que se pronuncie al respecto. Lo mismo
sucede con asuntos nuevos que sólo fueron aprobados por una sola de las
Cámaras, frente a los cuales es necesario que se pronuncie la otra Cámara.
8.2.3.
Ninguna de las disposiciones mencionadas formaba parte del proyecto original
sometido a consideración en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara y
sólo fueron incluidas en etapas posteriores, por lo que no cumplieron con los
cuatro debates exigidos por el artículo 157 superior. En el caso de los
artículos 47 a 52 del proyecto, su introducción se hizo en una etapa posterior
del parlamentario, en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara (art. 47 y
48) o en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado (49,
50, 51, y 52), por lo que sólo fueron debatidos y aprobados en 2 o 3 de los 4
debates exigidos. Tales disposiciones al referirse a un asunto nuevo, exigían
su devolución a la Comisión o a la otra Cámara para que ésta adoptara una
decisión al respecto, al no hacerse así, se desconoció el principio de
consecutividad y por lo tanto debieron ser declarados inexequibles.
8.3. Reitero
entonces, que el estándar de conexidad material entre los asuntos de un
proyecto de ley empleado en la sentencia, termina por igualar los principios de
unidad de materia y de identidad flexible que, aunque relacionados, son
claramente diferentes. Ese nuevo estándar, afortunadamente, es una decisión que
no tiene la entidad de modificar la amplia y reiterada jurisprudencia existente
en la materia, que sigue siendo el mejor modelo de decisión de casos futuros
con que cuenta la justicia constitucional actualmente.
9. Vistas las
cuestiones procedimentales, me referiré a los dos puntos adicionales de la
sentencia C-490 de 2011 que mencionaré. El primero, respecto del cual me aparto
y salvo mi voto: la declaratoria de constitucionalidad de la regla de
prohibición de doble militancia, concretamente, con la excepción a dicha regla.
El segundo, respecto del cual sólo quiero hacer una precisión, tiene que ver
con las normas relacionadas con la  igualdad y equidad, de sexo y género, en
especial, lo que se refiere a la cuota de un 30% de participación de género en
listas de personas que sean candidatas.
La
excepción a la prohibición de doble militancia, una invitación a la destrucción
de partidos y movimientos políticos
10. La
sentencia declaró exequible el artículo 2° del Proyecto de Ley Estatutaria
sobre partidos y movimientos políticos, que se encarga de desarrollar la
prohibición constitucional de doble militancia. Precisamente porque comparto
las razones que justifican la constitucionalidad de los cuatro incisos que
conforman el artículo, me veo obligada a apartarme de la decisión de declarar
constitucional el parágrafo final de esta norma, que contempla precisamente, la
excepción a esta regla.
10.1. Tal
como se analiza en la sentencia,  la prohibición constitucional de doble
militancia, es una restricción al derecho político de los ciudadanos a formar
libremente parte de partidos y movimientos y agrupaciones. La sentencia resalta
que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional [sentencia C-342 de 2006],
de acuerdo con la cual, la proscripción de doble militancia se justifica en que
se trata de un comportamiento que “conduce a falsear la confianza del
elector, a imposibilitar la realización del programa político que se
comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones
Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre un universo
de partidos políticos que no resultan ser representativos”.
10.2. Para la
mayoría de la Sala Plena, las normas contenidas en este artículo 2° repetían en
gran medida los parámetros que el Congreso, en calidad de reformador de la
Constitución Política había señalado. El plazo de los 12 meses de prohibición
para participar por otra colectividad política en elecciones, por ejemplo,
constituye un balance entre los derechos de los electores y los de las personas
que desean ser elegidas y la protección constitucional a la estabilidad de los
partidos y movimientos políticos. En efecto, se restringe el derecho de los
últimos temporal y parcialmente, en pro de una elección mejor y más libre para
todos los electores, y en pro de una mayor estabilidad en las organizaciones
políticas.
10.3.
Teniendo en cuenta los anteriores razonamientos, no se entiende entonces por
qué se consideró ajustado a la Constitución el parágrafo final que crea una
excepción, claramente distante a los objetivos mismos por los que propende la
reforma política en su conjunto. En efecto, la excepción dice al respecto:
“Parágrafo.
Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros
de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus
miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones
previstas en esta Ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto
con personería jurídica sin incurrir en doble militancia.”
¿Por qué a
quienes disuelven un partido o movimiento se les permite, al otro día, entrar a
formar parte de las filas de otra colectividad política con miras a ser
elegidos en elecciones próximas? ¿Por qué, a diferencia de quien abandona un
partido o movimiento, quien participa en una colectividad que se disuelve, sí
se le puede permitir participar en elecciones, por una colectividad distinta,
sin que medie tiempo alguno? ¿Acaso tal situación no conduce a falsear la
confianza del elector, a imposibilitar la realización del programa político que
se comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones
Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre un universo
de partidos políticos que no resultan ser representativos? Se considera que los
candidatos que se muevan entre colectividades, dentro de los 12 meses antes de
una elección, pueden afectar la fuerza de los partidos y los movimientos, pero
que hacer tal movimiento entre colectividades, porque el partido o el
movimiento dejó de existir, no tiene el mismo grave impacto.
10.4. Las
razones que dio la Corte para avalar la excepción a la regla de doble
militancia fueron las siguientes:
“[…] Esta
regulación es razonable y armónica con las previsiones constitucionales de
doble militancia. Es claro que ante la inexistencia del partido o movimiento
político de origen, configuraría una carga desproporcionada impedir que sus
miembros pudieran optar por pertenecer a otra agrupación política, pues ello
restaría toda eficacia al derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P.
Además, la excepción planteada no afecta la estabilidad ni la disciplina del
sistema de partidos, puesto que en sentido estricto no puede concluirse la
existencia de doble militancia cuando una de las agrupaciones políticas ha
perdido vigencia y, por ende, su programa de acción política no puede ser
jurídicamente representado.”
10.5. En los
argumentos expuestos por la Sala, en primer lugar, no se analiza con cuidado
por qué se puede dar un trato más benigno a quienes disuelven una colectividad
política, que aquellos que se retiran de una de ellas. En otras palabras, ¿por
qué es razonable que se prive a las personas dedicadas a la política de
participar en ella, cerca de las elecciones, cuando abandonan un partido o
movimiento, pero no así, cuando junto con el resto de personas que conforman la
colectividad, la disuelven? En especial, ¿cuál es la razonabilidad de tal
medida cuando lo que se pretende con la restricción es promover la fortaleza
institucional de las colectividades políticas y la claridad de los electores al
momento de presentarse a dar su apoyo político?
10.5.1. La
sentencia da una respuesta: porque “ello restaría toda eficacia al derecho
político previsto en el artículo 40-3 C.P.” No puedo compartir esta
afirmación, porque el derecho político no pierde toda eficacia.  Tal como pasa
con las personas que abandonan una colectividad, verían restringido su derecho
temporalmente, si la decisión la adoptan menos de 12 meses antes de la elección
en que tenían la intención de participar. Se trataría de una restricción
temporal del derecho, no de una pérdida de toda eficacia del mismo, como afirma
injustificadamente la Sala.
Ahora bien,
si se tiene en cuenta que no es cierto que la inexistencia de la excepción
restaría toda eficacia al derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P, es
preciso concluir entonces, que la C-490 de 2011 no justifica por qué afirma que
es razonable constitucionalmente el trato diferencial que incluye el legislador
para los casos de la disolución de las colectividades políticas. Se quedaría
esta conclusión de la sentencia, sin argumento en el texto que la sustente.
Queda entonces abierta la pregunta, ¿por qué es razonable privar de participar
en las elecciones a quienes se retiran de su movimiento 12 meses antes de que
éstas tengan lugar, y a la vez, razonable permitirles hacerlo si, no sólo se
retiran de la colectividad sino que la disuelven?
10.5.2. El
segundo argumento de la Corte para señalar que no existe doble militancia es
menos aceptable que el primero. Se sostiene que la excepción “no afecta la
estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido
estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de
las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de
acción política no puede ser jurídicamente representado.” Esta afirmación
desconoce que la reforma política no prohíbe únicamente la doble militancia
coetánea, sino también la sucesiva. Es decir, no se evita únicamente que una
persona se encuentre al mismo tiempo inscrita en dos colectividades políticas,
sino también la doble militancia sucesiva, aquella que se produce cuando se
hace un cambio de partido o movimiento, sin solución de continuidad. La
prohibición de doble militancia no sólo contempla al que está en dos
colectividades al mismo tiempo, sino a aquel que se pasa de una a otra, de un
momento a otro, sin que medie tiempo alguno y cuando están cerca las
elecciones.
10.6. La
evaluación de la Corte Constitucional del parágrafo del artículo 2° de la Ley
Estatutaria evidencia que se hizo un juicio de constitucionalidad en el que no
se valoraron adecuadamente los valores y principios en juego. En efecto, por
una parte se valoró excesivamente el derecho a ser elegido de las personas que
pertenecían a la colectividad política que resuelve disolverse 12 meses antes
de elecciones y, por otra parte, se dejaron de lado importantes valores
constitucionales. Concretamente dos referentes; por una parte el derecho
político de todas las personas que son electores, y por otra, la estabilidad y
fuerza de los partidos y movimientos políticos, que se ve amenazada.
10.6.1. Como
se dijo, la restricción a las personas de colectividades políticas disueltas,
es tan sólo temporal, y sólo tendría lugar si dicha colectividad resuelve
acabarse en una fecha cercana a las elecciones (12 meses, según el criterio
constitucional).
10.6.2. En
ningún momento tuvo en consideración la Corte los derechos políticos de los
electores. Los derechos de la personas a elegir al candidato de sus
preferencias, en un escenario político claro en el que se pueda establecer
fácilmente a qué colectividad se apoya y, concretamente, a qué propuesta política
se favorece, no fueron adecuadamente valorados por la Sala. ¿En qué medida la
excepción propuesta afecta tal libertad?  No se dijo. ¿Cómo se afecta la
libertad de los electores, al permitir que todos los políticos de una
determinada colectividad, al día siguiente, se cambien a las demás
organizaciones políticas existentes, cerca de las elecciones? No es aceptable
que en un juicio de constitucionalidad previo, sobre un proyecto de ley, la
Sala haya dejado de lado los derechos de los electores.
10.6.3. Finalmente,
es claro que la excepción lejos de proteger los partidos y movimientos
políticos, promueve su destrucción. En efecto,  ¿si un grupo de políticos de un
partido determinado tienen diferencias a su interior y se encuentran cerca a
las elecciones, qué pueden hacer para poder seguir participando en política,
pero ya no juntos, sino en otros movimientos? La respuesta es la excepción a la
regla de doble militancia: lo que se debe hacer es disolver el partido. Los
miembros de la colectividad podrían seguir jugando en política, pero a costa ya
no de retirarse del partido o movimiento, sino de retirar el partido o
movimiento mismo de la arena política. ¿Cuál es la lógica de tal regla cuando
lo que se pretende promover es, no sólo la existencia de las colectividades
políticas, sino hacerlas fuertes y estables?
10.7. En
otras palabras, la Corte consideró, adecuadamente a mi juicio, que la doble
militancia es una conducta que afecta el sistema de partidos y electoral
vigente, y por tanto, que impacta el buen desempeño de la democracia. En tal
medida, es razonable restringir el derecho a participar en la política de
aquellas personas que se retiran de una colectividad, dentro de los 12 meses
previos a una elección. Sin embargo, y es acá donde me aparto, estimó también
que si los miembros de esa colectividad se ponen de acuerdo y la disuelven,
entonces, pueden pasar a otra colectividad sin restricción alguna. Lejos de
proteger los partidos y movimientos, la excepción declarada constitucional es
una invitación a disolverlos en las situaciones antes descritas.
La
protección en materia de diversidad sexual e identidad de género es amplia y
generosa, especialmente en materia de protección a las mujeres; la cuota del
30% fijada es constitucional, entre otras razones, porque tiene fecha de
caducidad, de acuerdo con sus propósitos objetivos
11. Por
último, como anuncie, paso a hacer una referencia a las reglas en materia de
protección de la diversidad sexual y de identidad de género, en especial en lo
que respecta a la protección de la equidad de las mujeres en el acceso a la
política, en calidad de aclaración al voto.
11.1. El
artículo 1° del Proyecto de Ley analizado, contempla como uno de los principios
propios de una sociedad democrática a los que han de estar sujetas las
organizaciones políticas, la equidad de género. La norma fija, los ‘contenidos
mínimos’ de este derecho en su numeral cuarto. Partiendo de la igualdad y
equidad de género, se señala que ‘los hombres’, ‘las mujeres’, y ‘las demás
opciones sexuales’, gozarán de ‘igualdad real’ de (i) derechos y (ii)
oportunidades para ‘participar en las actividades políticas, dirigir las
organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener
representación’. En cuanto a la equidad de género, por tanto, al legislador
estatutario (1) le interesa aclarar que no sólo son hombres y mujeres, sino
también las demás opciones sexuales y dimensiones de la identidad de género;
(2) se precisa que se protegen los ‘derechos’ y las ‘oportunidades’, y (3) se
precisa en qué campos específicos [‘participación política’, ‘dirigir
organizaciones’ y ‘ser representante’].
11.2. Pero el
legislador consideró que en materia de género no bastaba con la inclusión del
principio general de igualdad (numerales 2 y 4 de la norma); a su parecer era
preciso que en materia de género se tomarán medidas concretas y específicas, en
cumplimiento y desarrollo de los tratados y convenios sobre la materia, es
decir, con base en el bloque de constitucionalidad.  A lo largo del proyecto se
introducen algunas medidas concretas y específicas para proteger a la mujer, en
desarrollo de las normas internacionales y constitucionales sobre la materia.
Si bien existe una protección especial sobre las demás opciones sexuales, los
mandatos en cuanto a las mujeres, por disposición constitucional, se han
desarrollado mucho más. Así, por ejemplo, se desarrollan mandatos específicos
de protección a las mujeres en cuanto a su pertenencia (si se tienen más
mujeres en el poder, se recibe más financiación); en cuanto a la pertenencia a
listas [se exige un mínimo razonable de partida (30%)]; o en cuanto a educación
[deber de promover la formación de líderes mujeres].
11.3.
Comparto las razones dadas por la Corte Constitucional respecto a esta materia.
Es especial, el hecho de que estas medidas son un desarrollo concreto,
específico de las obligaciones constitucionales que se derivan del propio texto
de la Constitución y del bloque de constitucionalidad.
La cuota de
un 30% de candidatas es un desarrollo de los artículos 3 y 4 de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
(1979). Según el primero [el 3°], Colombia ha de tomar “[…] en todas las
esferas, y en particular en las esferas política, social, económica y cultural,
todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para asegurar el
pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio
y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de
condiciones con el hombre.” Ahora bien, según el segundo artículo [el 4°]
Colombia puede adoptar medidas “[…] especiales de carácter temporal
encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se
considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención,
[…].”
11.4. Una de
las cuestiones que se preocupa en defender la Convención citada, es que las
medidas de acción afirmativa que se adopten en favor de las mujeres (en
especial aquellas que puedan ser consideradas discriminaciones positivas),
deben ser de carácter temporal. Por ello se aclara que tales medida “de ningún
modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o
separadas” y categóricamente se afirma que “estas medidas cesarán cuando se
hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato” [art,
4-1, CEDAW]. La finalidad de tal restricción parte del supuesto de que las
medidas que se tomen tienen que ser temporales y no constantes, pues ello
podría conllevar a mantener un prejuicio, lejos de acabarlo. En efecto, las
acciones afirmativas pueden generar la idea de que no se trata de una medida
temporal, para superar una situación de discriminación estructural, sino que se
trata de una medida constante para que el grupo protegido pueda alcanzar a los
demás.
11.4.1.
¿Podría preguntarse si no es inconstitucional la medida propuesta, precisamente
por el hecho de estar incluida en una ley estatutaria que tiene vocación de
permanencia? La medida se consagró, podría argüirse, atemporalmente, sin fecha
de caducidad, por lo que viola la regla contemplada en la Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Pero
esta conclusión, pues si se analiza la norma se ve que está concebida de forma
tal que cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y
trato, cesarán materialmente sus efectos.
11.4.2. En el
momento en el cual el objetivo de la igual participación de las mujeres en
política se haya logrado, es muy probable que ello sea así porque los márgenes
de participación superen, por lo menos, el 40%. Por tanto, en el momento en el
cual todas las colectividades políticas cuenten con participaciones femeninas
superiores al 35%, la norma analizada simplemente perderá su eficacia. Se
mantendría para advertir a la sociedad que no puede dar marcha atrás. Si se
retrocediera lo logrado y, por tanto, se pierde lo alcanzado en cuanto a los
objetivos de igualdad de oportunidad y trato a las mujeres, la cuota del 30%
recobrará su eficacia jurídica para poder, en un tiempo, superar nuevamente la
situación, y volver a perder eficacia jurídica cuando el objetivo esté
cumplido.
11.5. Así, en
resumen, las protecciones a la igualdad y equidad, en materia de diversidad
sexual e identidad de género, son desarrollo de caros principios de la
Constitución y del bloque de constitucionalidad. Concretamente, es
constitucional la medida de fijar una cuota del 30% en materia de género para
las listas de los partidos y los movimientos políticos, por cuanto ello implica
una acción afirmativa que propende por el acceso real y efectivo, mediante una
medida que en el momento en que cumpla sus objetivos, simplemente perderá su efectividad
jurídica. De esta manera, se asegura el requisito de que tales medidas sean tan
sólo temporales, pues superadas las discriminaciones estructurales, ninguna
identidad de género en la política requerirá de apoyo especial alguno.
Fecha ut
supra,
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-490 DE 2011
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Desconocimiento por cuanto fueron introducidos asuntos
nuevos que no surtieron los cuatro debates reglamentarios y ninguno fue
incluido en primer debate
Si bien los asuntos
relacionados con el régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades de
servidores públicos de elección popular, el censo electoral y su depuración, la
inscripción para votar en Colombia y en el exterior, las votaciones en el
exterior y el trasporte público para el día de elecciones previstos en el
inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 y los artículos 47 a 52 del
proyecto de ley estatutaria de reforma política, son temas que guardan alguna
relación con la materia central del proyecto de ley, con lo cual se respetaría
el principio de unidad de materia, tales temas no fueron considerados en los
cuatro debates reglamentarios, y ninguno fue incluido en el primer debate, con lo
cual advierte un claro desconocimiento a los principios de consecutividad e
identidad.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Desconocimiento por cuanto el tema sobre inhabilidades e
incompatibilidades de servidores públicos de elección popular fue introducido
en el tercer debate
ELUSION DEL
DEBATE PARLAMENTARIO-Configuración en relación con el tema sobre reforma al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de servidores públicos de
elección popular/ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Configura una
violación del principio de consecutividad
En el trámite legislativo del
tema relacionado con la modificación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades en el proyecto de ley estatutaria de reforma política, se
incurrió en una clara elusión del debate por parte de la Comisión Primera de la
Cámara al no discutir ni votar el tema y trasladarlo a la plenaria, que también
incurrió en la misma elusión al evitar, de igual manera, la discusión del tema.
Tal comportamiento resulta violatorio del principio de consecutividad, pues a
partir de este principio  “las comisiones y plenarias de una y otra Cámara se
encuentran obligadas a debatir y votar los distintos temas y materias que en un
proyecto de ley se sometan a su consideración, sin que exista la menor
posibilidad de omitir el cumplimiento de esa función constitucional o de
delegar la competencia en otra instancia legislativa, para que sea en esta
última donde se considere el asunto abandonado por la célula legislativa
jurídicamente legitimada”.
REGIMEN DE
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS-Asunto complejo
El diseño del sistema de
prohibiciones de los servidores públicos es un asunto complejo que debe ser
abordado y tratado por el legislador con especial consideración y cuidado, como
un asunto autónomo e independiente, no solo por los derechos que su regulación
compromete, tales como la igualdad, el trabajo, la libertad de escoger
profesión y oficio y el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos,
sino también, por la finalidad que el mismo persigue, cual es el de asegurar la
transparencia, moralidad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la
función pública en los distintos niveles de poder. El hecho de que el sistema
de prohibiciones deba comprender los distintos niveles de poder de la
administración, antes que permitirle al legislador diseñar un régimen uniforme
de inhabilidades e incompatibilidades para todos los servidores públicos, le
impone a éste la carga de consagrar regímenes de prohibición que atiendan las
especificidades que presentan los distintos cargos y funciones, con lo cual,
las medidas que se adopten al respecto, exigen también una carga de
deliberación en el trámite parlamentario amplia, clara, adecuada y específica,
que justifique las medidas que al respecto se adopten; deliberación que,
además, debe tener lugar en los cuatro debates reglamentarios.
REGIMEN DE
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS DE ELECCION POPULAR
EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-Constituye desconocimiento del
procedimiento legislativo y exceso en el ámbito de competencia legislativa
Con la modificación
introducida al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos de elección popular, que impide establecer a éstos prohibiciones más
gravosas a las fijadas para los congresistas, el legislador estatutario no solo
desconoció el procedimiento legislativo al no haber puesto en consideración el
tema durante los dos primeros debates, sino que también excedió su ámbito de
competencia en la materia, toda vez que dispuso aplicar la medida, en igualdad
de condiciones, a gobernadores, alcaldes, diputados, alcaldes y ediles,
desconociendo con ello que, de acuerdo con la hermenéutica constitucional,  las
inhabilidades e incompatibilidades de tales servidores no pueden ser iguales
para todos, y las mismas deben ser definidas tomando en consideración factores
como el cargo, la condición reconocida al funcionario, las atribuciones y
competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades, con
lo cual la regla en ella contenida es igualmente inconstitucional por razones
de fondo, pues el legislador no respetó los parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad que le imponían adoptar medidas en materia de prohibiciones,
que atendieran las especificidades que presentan los distintos cargos y
funciones
Referencia.
Expediente PE-031
Revisión de
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria N° 190/10 Senado – 092/10
Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado
Ponente
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
1. Con el
acostumbrado respeto, me permito presentar las razones que me llevaron a salvar
parcialmente el voto a la Sentencia C-490 de 2011, en la que la Corte adelantó
el control previo y automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley
Estatutaria N° 190/10 Senado – 092/10 Cámara, “por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
2. Aclaro que
el presente salvamento es parcial, dado que mis diferencias con la posición
mayoritaria se reducen a la declaratoria de exequibilidad de las siguientes
normas del citado proyecto: (i) el inciso final del parágrafo 3° del artículo
29, en el que se introdujo una modificación sustancial al régimen legal de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección
popular del nivel territorial (gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y
miembros de las juntas administradoras locales), y (ii) los artículos 47 a 52,
mediante los cuales se regularon aspectos relacionados con el censo electoral y
su depuración (arts. 47 y 48), la inscripción para votar en Colombia y el exterior
(arts. 49 y 50), las votaciones en el exterior (art. 51) y el transporte
público para el día de elecciones (art.52).
3. Para el
suscrito, las citadas disposiciones han debido declararse inexequibles por
vicios de trámite, toda vez que durante el desarrollo del proceso legislativo,
en las distintas instancias del debate parlamentario, no se respetaron los
principios de consecutividad e identidad flexible, tal y como lo ordenan los
artículos 157, 158 y 160 de la Constitución Política, y la propia jurisprudencia
constitucional.
Una revisión
juiciosa del procedimiento legislativo surtido para la aprobación del proyecto
de ley estatutaria, permite advertir, sin discusión, que ninguna de las citadas
disposiciones hicieron parte del proyecto sometido a consideración de la
Comisión Primera de la Cámara en primer debate, y que solo fueron incluidas en
etapas posteriores, sin que las mismas hubieran cumplido con los cuatro debates
reglamentarios.
A
continuación, paso a explicar los motivos de mi disentimiento.
4.
Desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible
respecto del inciso final del parágrafo 3° del artículo 29 e irrazonabilidad de
la medida.
4.1. a través
del inciso final del parágrafo 3° del artículo 29 del proyecto de ley bajo
estudio, el legislador estatutario introdujo una modificación sustancial al
régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades establecida para los
servidores públicos de elección popular del nivel territorial -gobernadores,
alcaldes, diputados, concejales y ediles-. Dicho régimen, previsto en distintos
ordenamientos legales, y que en algunos casos resulta ser más estricto al
fijado para los Congresistas, fue radicalmente reformado a través de la citada
norma, al consagrarse en ella, a la manera de regla general, que: “Ningún
régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de
elección popular será superior al establecido para los congresistas en la
Constitución Política”.
4.2. De
acuerdo con la posición adoptada por la mayoría de los miembros de la Sala
Plena, durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República, se
respetaron las reglas propias del procedimiento legislativo, en particular, los
principios de consecutividad e identidad flexible, pues, aun cuando la iniciativa
fue objeto de modificaciones, supresiones y adiciones en comisiones y
plenarias, “estas se concentraron en los temas que estuvieron presentes desde
el primer debate”, los cuales, a su vez, giraban en torno a la materia
electoral que era el eje central de la regulación estatutaria. En el caso
específico del inciso final del parágrafo 3° del artículo 29, se sostuvo por la
mayoría, que el tema de las inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos de elección popular permaneció desde el principio en el
articulado y no es ajeno “a las temáticas generales de la iniciativa”, las
cuales “a su vez, fueron objeto de discusión en las distintas etapas del
trámite legislativo, lo que hace que la[s] disposición[es] en comento cumpla[n]
con los principios de consecutividad e identidad flexible”.
4.3. En
contravía con la decisión adoptada, considero que el asunto referente a la
modificación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos de elección popular, si bien puede tener alguna relación
con la materia del proyecto: la reforma al sistema electoral y de partidos,
trata un tema autónomo, separable y específico, que no fue objeto de regulación
desde el inicio del trámite legislativo como lo exigen las reglas constitucionales
y legales que rigen el procedimiento de formación de la ley, razón por la cual,
no podía entenderse como incorporado al proyecto.
4.4. Dicho
tema, constituyó en realidad un asunto nuevo, pues no fue efectivamente
considerado durante los dos primeros debates del proyecto en la Comisión
Primera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes, sino que se incorporó
en el tercer debate, en la ponencia presentada ante la Comisión Primera del
Senado, de manera que el asunto no surtió los cuatro debates reglamentarios, ni
fue objeto de consideración en la célula legislativa donde inició su curso el
proyecto de ley estatutaria.
4.5. Conforme
lo destacó la Corte en la Sentencia C-303 de 2010, mediante el Acto Legislativo
01 de 2009, se llevó a cabo en Colombia una “reforma Política”, cuyo propósito
específico era ajustar el sistema electoral y de partidos, gravemente afectado
por las malas prácticas y la comprobada influencia de actores ilegales en las
campañas y en los procesos electorales. Con esa finalidad, la citada reforma
introdujo modificaciones sustanciales al régimen constitucional de los partidos
y movimientos políticos previsto en los artículos 107, 108 y 109 de la Carta,
buscando su fortalecimiento y democratización interna, el establecimiento de un
estricto régimen de responsabilidad política -tanto a nivel individual como de
los propios partidos y movimientos-, y la transparencia, austeridad y control
en la financiación de campañas y partidos. En el mismo acto legislativo, el Constituyente
derivado conminó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, para que
antes del 1° de agosto de 2009, presentaran un proyecto de ley estatutaria que
desarrollara la materia.
4.6. Dentro
de ese marco jurídico, el proyecto de ley estatutaria bajo estudio se ocupó
entonces de reglamentar lo referente a: (i) la organización de los partidos y
movimientos políticos, (ii) las consultas internas y populares para la
selección de candidatos, (iii) su disolución y liquidación, (iv) la
financiación de los partidos y movimientos políticos y las campañas, (v) el
régimen jurídico de las campañas electorales, (vi) la implementación del voto
electrónico, propaganda electoral y acceso a medios de comunicación, y (vii)
algunas medidas sobre la acción electoral, escrutinio, testigos electorales y
censo electoral.
4.7. Teniendo
en cuenta el contenido de la ley, para que el tema referente a la modificación
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de
elección popular pudiera entenderse válidamente incorporado al mencionado
proyecto, se requería no solo la existencia de una cierta relación de conexidad
con algunos de los temas allí desarrollados, sino además, que dicho asunto
hubiere sido considerado y votado desde el principio del trámite legislativo,
circunstancia que no tuvo lugar en el presente caso.
4.8. Según lo
ha destacado de manera uniforme y reiterada la jurisprudencia de esta
Corporación, si bien los artículos 160 Superior y 226 del Reglamento del
Congreso, autorizan la introducción de modificaciones o adiciones a los
proyectos de ley durante el segundo debate en cada Cámara, para que tales
modificaciones y adiciones resulten constitucionalmente admisibles, se requiere
que las mismas se hayan producido con respeto a los principios de
consecutividad e identidad relativa, en virtud de los cuales se prohíbe
discutir asuntos que no hayan sido considerados en debates anteriores, y se
exige que las modificaciones y adiciones introducidas guarden relación de
conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas precedentes del trámite
legislativo.
4.9. Como ya
ha sido mencionado, la reforma al régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los servidores públicos de elección popular, no fue un asunto considerado ni
debatido en la Cámara de Representantes -ni en Comisión ni en Plenaria- y, por
tanto, no fue objeto de pronunciamiento en los dos primeros debates.  Tal hecho
se desprende del procedimiento legislativo que, para el tema de la reforma al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, surtió en el Congreso el inciso
final del parágrafo 3° del artículo 29 del proyecto de ley estatutaria, cuya
evolución fue la siguiente:
4.9.1. El
proyecto original presentado por el Gobierno Nacional, incluía en su texto, en
el Título II, Capítulo II, artículo 35, el tema de las inhabilidades para los
cargos de elección popular en las entidades territoriales (Gaceta del Congreso
636 de 2010).  En todo caso, en dicho proyecto, como se desprende de su sola
lectura, no se incluyó el tema de las incompatibilidades.
4.9.2. No
obstante, en el texto de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes, se suprimió por completo el capítulo sobre
inhabilidades, sin incluir un texto que sustituyera la propuesta original.
Ello, bajo la consideración tenida en cuenta por los ponentes, que modificar el
régimen de inhabilidades podría introducir incertidumbre en el debate electoral
próximo, y de que dicho régimen se encontraba definido en forma clara en la
Constitución y la ley. (Gaceta del Congreso 691 de 2010).
4.9.3.
Durante el debate en la Comisión Primera de la Cámara, no existe constancia de
que se haya introducido un texto sobre inhabilidades o incompatibilidades en
las entidades territoriales que pudiera ser votado como proposición aditiva.
Incluso, los miembros de la Comisión acordaron votar el proyecto tal y como
venía en la ponencia presentada a primer debate (Gaceta del Congreso 771 de
2010). Se destaca que, aun cuando uno de los miembros de la Comisión Primera de
la Cámara manifestó su intención de presentar una proposición sobre dicho
asunto, tal hecho nunca tuvo lugar, situación que es corroborada por el propio
presidente de la Comisión. En todo caso, algunos representantes indagaron sobre
las razones para la exclusión del capítulo sobre inhabilidades, a lo que el
ponente reiteró la explicación que acompañó la ponencia, en el sentido de
señalar que modificar el régimen de inhabilidades podría introducir
incertidumbre en el debate electoral próximo, lo cual resulta innecesario si se
tiene en cuenta que dicho régimen se encontraba definido en forma clara en la
Constitución y la ley.  Conforme con ello, el mismo ponente propuso que las
observaciones sobre el tema de las inhabilidades, junto con otras proposiciones
y observaciones hechas al proyecto, fueran consideradas en la plenaria de la
Cámara en segundo debate. Sobre ese particular, hubo un acuerdo metodológico de
los partidos, en el sentido de que los artículos con proposiciones y
observaciones -como es el caso de la norma sobre inhabilidades- no serían
discutidas ni votadas en la Comisión, sino incluidas en la ponencia para
segundo debate (Gaceta del Congreso 1125 de 2010).
4.9.4. Así,
en el texto aprobado en primer debate, no figura una regulación sobre régimen
de inhabilidades de las entidades territoriales, pues la misma fue excluida en
la ponencia y el tema no fue objeto de debate alguno (Gaceta del Congreso 771
de 2010). Lo sucedido en el curso del primer debate, quedó consignado en el
Acta de Comisión 19 del 5 de octubre de 2010 – Cámara, publicada en la Gaceta
del Congreso 1125 de 2010, de la cual se transcriben los siguientes apartes:
4.9.5.          En
la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, tal y como había
sido acordado en la Comisión, se incluyeron los temas que fueron objeto de
proposición en el primer debate, y otros sobre los que no hubo proposición
escrita, pero respecto de los cuales se presentaron observaciones como fue el
caso de la modificación al régimen de inhabilidades. Este último tema, fue
incluido en el texto del proyecto a pesar de no haber sido contemplado dentro
del pliego de modificaciones y adiciones que acompañaba dicha ponencia. De este
modo, en el texto propuesto para segundo debate, sin existir propuesta escrita,
se incluyó en el artículo 46 que versa sobre  “revocación de la inscripción por
inhabilidad”,  el cual había sido aprobado en primer debate bajo el número 44 y
sin ningún tipo de proposición, un parágrafo que sustituye el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección
popular. En dicho parágrafo se señalaba que: “[p]ara todos los efectos no
podrán existir inhabilidades o incompatibilidades de los candidatos superiores
a las de los congresistas”. (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
4.9.6. Durante
el debate en la Plenaria de la Cámara, como consecuencia de la inclusión del
citado parágrafo sobre modificación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, 30 Congresistas manifestaron su impedimento para votar el
artículo 46. Se presentó entonces una proposición supresiva del parágrafo del
artículo 46. Finalmente, ante la falta de consenso, la Plenaria de la Cámara
decidió retirar del proyecto todo el artículo 46 incluido el parágrafo, dejando
constancia de ello durante el debate. En este sentido, el tema sobre reforma al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, tampoco fue considerado ni
votado en segundo debate, incurriéndose en elusión del debate (Gacetas del
Congreso 882  y 1135 de 2010). Así, en el texto aprobado en la Plenaria de la
Cámara de Representantes no se incluyó la disposición sobre modificación al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
4.9.7. En el
informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado,
dentro del pliego de modificaciones propuesto, no se menciona adición alguna
referida al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos. Sin embargo, en el texto del articulado del informe de ponencia, de
forma subrepticia, se incluyó, en el artículo 31, que regula lo referente al
tema de “periodos de inscripción”, un parágrafo, en cuyo último inciso se
sustituye todo el régimen de inhabilidades de los servidores públicos de
elección popular. En dicho parágrafo se señala que: “Ningún régimen de inhabilidades
e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política”.
(Gaceta del Congreso 984 de 2010). Con este parágrafo, se revivió el parágrafo
que modificaba el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos de elección popular, incluido inopinadamente, en el
artículo 46, que había sido eliminado por la plenaria de la Cámara, y que no
fue debatido ni sometido a votación.  Dicho tema, se incluyó en la Comisión
Primera del Senado, primero en el parágrafo del artículo 31 que regulaba lo
referente a los “periodos de inscripción”, y posteriormente, en el inciso final
del parágrafo 3° del artículo 30 del proyecto sobre “candidatos de coalición”, siendo
así aprobado por la citada comisión (Gaceta del Congreso 1065 de 2010).
4.9.8. En la
ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, se recoge el texto
modificatorio del régimen de inhabilidades e incompatibilidades del inciso
final del parágrafo 3° del artículo 30 del proyecto sobre “candidatos de
coalición”, pero renumerado como artículo 29 (Gaceta del Congreso 1050 de
2010), y es aprobado por la Plenaria del Senado, tal como fue presentado en la
ponencia (correspondiendo a su vez al texto aprobado en primer debate en el
Senado).
4.9.9.
Finalmente, ante las diferencias que sobre el tema existieron en Cámara y
Senado, en el informe de conciliación se recoge el texto modificatorio del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades del inciso final del parágrafo 3°
del artículo 29 del proyecto sobre “candidatos de coalición”, que fue aprobado
en el Senado (Gacetas del Congreso 1092 y 1095 de 201), siendo éste aprobado
por las Plenarias de la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso 80 de 2011)
y del Senado de la República (Gaceta del Congreso 287 de 2011).
4.10. Del
trámite legislativo descrito, con respecto al tema de la modificación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, se pueden sacar las siguientes
conclusiones: (i) se trató de un asunto que no fue incluido en la ponencia para
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, no siendo objeto de debate y
votación; (ii) existió un acuerdo entre los miembros de la Comisión para que
asuntos no tratados fueran incluidos en segundo debate en Plenaria de la
Cámara; (iii) el tema es incluido de manera subrepticia en la ponencia para
segundo debate, como parte del parágrafo de un artículo (el 46) respecto del
cual no hubo proposición escrita -ni modificatoria ni aditiva-; (iv) como consecuencia
de la inclusión sorpresiva e inconsulta del tema, se decide suprimir el
parágrafo que lo incluía, no siendo objeto de debate y votación; (v) el asunto
reaparece en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, aprobándose la
ponencia que lo incluía; (vi) nuevamente es incluido el tema en la ponencia
para cuarto debate, siendo aprobado por la Plenaria del Senado.
4.11. En
consecuencia, la modificación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades,
contenido en el inciso final del parágrafo 3° del artículo 29, se reitera,
constituyó un asunto nuevo, en cuanto que solo se incorporó en la Comisión
Primera del Senado durante el tercer debate, retomando una idea que si bien
hizo parte del proyecto original presentado por el Gobierno, fue luego
suprimida en la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la
Cámara, no habiendo sido considerado ni votado, ni en la referida Comisión ni
en Plenaria de la Cámara de Representantes.
4.12. Al
respecto, es importante destacar que con el proceder adoptado por la Comisión
Primera de la Cámara, de no discutir ni votar en su seno el tema de las
inhabilidades y trasladarlo a la plenaria, se incurrió por parte de dicha
célula legislativa, en una clara elusión del debate, en la que también incurrió
la plenaria al evitar también la discusión del tema. Tal comportamiento resulta
violatorio del principio de consecutividad, pues, a partir de este principio,
“las comisiones y plenarias de una y otra Cámara se encuentran obligadas a
debatir y votar los distintos temas y materias que en un proyecto de ley se
sometan a su consideración, sin que exista la menor posibilidad de omitir el
cumplimiento de esa función constitucional o de delegar la competencia en otra
instancia legislativa, para que sea en esta última donde se considere el asunto
abandonado por la célula legislativa jurídicamente legitimada” .
4.13. Si bien
es cierto que el tema referente al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades guarda alguna relación de conexidad con la materia electoral
que era objeto de la regulación estatutaria, ello no significa que aquél pueda
entenderse como implícitamente incorporado al proyecto desde el inicio, tal y
como se afirma en el fallo, pues el diseño del sistema de prohibiciones de los
servidores públicos es, según lo ha reconocido esta Corporación, “un asunto
complejo” , lo que significa que el mismo debe ser abordado y tratado por el
legislador con especial consideración y cuidado, como un asunto autónomo e
independiente, no solo por los derechos que su regulación compromete, tales
como la igualdad, el trabajo, la libertad de escoger profesión y oficio y el
acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, sino también, por la
finalidad que el mismo persigue, cual es el de asegurar la transparencia, moralidad,
imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la función pública en los
distintos niveles de poder.
4.14. Este
último aspecto, es decir, el hecho de que el sistema de prohibiciones deba
comprender los distintos niveles de poder de la administración, antes que
permitirle al legislador diseñar un régimen uniforme de inhabilidades e
incompatibilidades para todos los servidores públicos, le impone a éste la
carga de consagrar regímenes de prohibición que atiendan las especificidades
que presentan los distintos cargos y funciones, con lo cual, las medidas que se
adopten al respecto, exigen también una carga de deliberación en el trámite
parlamentario amplia, clara, adecuada y específica, que justifique las medidas
que al respecto se adopten; deliberación que, además, debe tener lugar en los
cuatro debates reglamentarios.
4.15. En
efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el establecimiento
de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de
elección popular es, por regla general, competencia exclusiva del legislador,
quien para el efecto goza de un amplio margen de configuración política, en
tanto no contradiga la Constitución y adopte reglas razonables y
proporcionales. Ha precisado al respecto que, con excepción de los Congresistas
a quienes sí les fija un régimen propio de prohibiciones, la Constitución no
contiene inhabilidades o incompatibilidades específicas para ediles, diputados,
concejales, gobernadores ni alcaldes -más allá de algunas generales que son
aplicables a todos los servidores públicos-, dejando en manos del legislador
tal definición (C.P. arts. 150-23, 293, 299, 303 y 312) .
4.16. Sin
embargo, al margen de aceptar la amplitud de esa atribución legislativa,
también ha dejado en claro la propia jurisprudencia constitucional, que la
competencia reconocida a la ley para fijar las inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular, “no opera
con criterio unívoco sino que, por el contrario, la misma debe estar precedida
de consideraciones particulares atinentes a la naturaleza propia de cada uno de
los casos, situaciones o actos que son materia de regulación jurídica” . En ese
sentido, ha considerado la Corte que “las prohibiciones deben ser definidas de
conformidad con el cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor
público, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus
respectivas responsabilidades”.
Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-329 de 1995, la Corporación se refirió al punto de
distinción que debe existir en materia de prohibiciones para el ejercicio de
cargos públicos de elección popular a nivel territorial, destacando que:
“uno será el
régimen aplicable a los alcaldes, otro a los concejales, uno más a los
diputados y finalmente uno propio a los gobernadores, para lo cual se deberá
tener siempre presente la naturaleza del cargo, la calidad del funcionario, sus
atribuciones y su consecuente responsabilidad.”
4.17. En el
mismo sentido se pronunció la Corte en las Sentencias C-209 de 2000 y C-179 de
2005, a las que ya se hizo referencia, donde la Corporación reiteró la regla
según la cual, el régimen de prohibiciones de los servidores públicos de
elección popular, distintos de los congresistas, debe definirse teniendo en
cuenta factores tales como la naturaleza del cargo, la condición reconocida al
funcionario y las atribuciones y responsabilidades asignadas, pues,
evidentemente, no es lo mismo el marco de actuación ni el influjo presente o
futuro que pueda derivar del ejercicio de sus competencias o atribuciones un
congresista, un gobernador, un alcalde, un diputado, un concejal o un edil.
4.18. De ese
modo, con la modificación introducida por el inciso final del parágrafo 3° del
artículo 29 al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos de elección popular, que impide establecer a éstos prohibiciones más
gravosas a las fijadas para los congresistas, el legislador estatutario no solo
desconoció el procedimiento legislativo al no haber puesto en consideración el
tema durante los dos primeros debates, sino que también excedió su ámbito de
competencia en la materia, toda vez que dispuso aplicar la medida, en igualdad
de condiciones, a gobernadores, alcaldes, diputados, alcaldes y ediles,
desconociendo con ello que, de acuerdo con la hermenéutica constitucional,  las
inhabilidades e incompatibilidades de tales servidores no pueden ser iguales
para todos, y las mismas deben ser definidas tomando en consideración factores
como el cargo, la condición reconocida al funcionario, las atribuciones y
competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades.
4.19. Sin
duda que en la disposición bajo estudio no se tuvieron en cuenta los aspectos
de diferenciación citados, con lo cual la regla en ella contenida es igualmente
inconstitucional por razones de fondo, pues el legislador no respetó los
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que le imponían adoptar medidas
en materia de prohibiciones, que atendieran las especificidades que presentan los
distintos cargos y funciones.
4.20. Además
de lo anterior, también se desconoció la nítida distinción jurídica existente
entre el régimen de inhabilidades y el régimen de incompatibilidades, que por
sus connotaciones e implicaciones, responde a conceptos distintos, al punto de
que, tratándose de la regulación existente, tanto en la Constitución como en la
ley, se incorporan en disposiciones separadas y, por tanto, diferentes. Sobre
el particular, la Corte ha sostenido que, si bien las inhabilidades y las
incompatibilidades son especies de un mismo género, es decir, son ambas tipos
distintos de prohibiciones, se trata de dos categorías que no son equiparables
. Conforme con ello, a los dos fenómenos jurídicos se les atribuye diferente
alcance en dos normas distintas de la Ley 5ª de 1992, a las inhabilidades en el
artículo 279, y a las incompatibilidades en el artículo 281, lo que a su vez
denota que no se trata de conceptos jurídicos iguales. Pero a pesar de tratarse
de instituciones distintas, el propio legislador, a través del parágrafo
cuestionado, da al traste con esa distinción, no solo en cuanto a las causales
que dan lugar a la configuración de las inhabilidades y las incompatibilidades
de los congresistas, respecto de otros miembros de corporaciones públicas de
elección popular a nivel territorial, sino también, respecto del término de
duración de unas y otras asignado hoy por hoy en las leyes que rigen la
materia, sin que se hayan debatido o discutido las razones para ello.
5.
Desconocimiento del principio de consecutividad respecto de los artículos 47,
48, 49, 50, 51 y 52.
5.1. En el
caso de los artículos 47, 48, 49, 50, 51, y 52 del proyecto de ley estatutaria,
mediante los cuales se regularon aspectos relacionados con el censo electoral y
su depuración, la inscripción para votar en Colombia y el exterior, las
votaciones en el exterior y el transporte público para el día de elecciones,
del trámite que los mismos siguieron en el Congreso de la República, se
advierte que éstos tampoco observaron los principios de consecutividad e
identidad flexible, en la medida en que ninguno hizo parte del proyecto
sometido a consideración de la Comisión Primera de la Cámara en primer debate y
sólo fueron incluidas en etapas posteriores, por lo que no cumplieron con los
cuatro debates reglamentarios exigidos por el artículo 157 Superior.
5.2. En
efecto, el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional al Congreso,
no contenía artículos que trataran los asuntos relativos al censo electoral, la
depuración permanente del censo electoral, la inscripción para votar, la
inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, las votaciones
en el exterior y el transporte público durante el día de elecciones. (Gaceta
del Congreso 636 de 2010)
5.3. En el
texto de la ponencia presentada para primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara Representantes, tampoco se introdujeron artículos referentes al censo
electoral, depuración permanente del censo electoral, inscripción para votar,
Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en
el exterior y transporte  (Gaceta del Congreso 691 de 2010).
5.4. Durante
el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, no se
introdujo como proposición aditiva ningún texto sobre censo electoral,
depuración permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción
para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior
y transporte (Gaceta del Congreso 1125 de 2010).
5.5. En ese
sentido, el texto aprobado en la Comisión Primera en primer debate, no incluyó
artículos sobre los temas citados (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
5.6. Los
temas referidos al censo electoral, la depuración del censo electoral y la
inscripción para votar, fueron introducidos en la ponencia para segundo debate
en la Plenaria de la Cámara (Gaceta del Congreso 771 de 2010), habiendo sido
aprobados por dicha plenaria, en los mismos términos de la ponencia (Gaceta del
Congreso 1135 de 2010).
5.7. Los
artículos sobre censo electoral, depuración del censo e inscripción para votar,
se mantienen en los mismos términos de lo aprobado en la Cámara, en la ponencia
para primer debate en la Comisión Primera del Senado (Gaceta del Congreso 984
de 2010). Sin embargo, en esa misma ponencia, se incluyen los artículos nuevos
sobre inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior,
votaciones en el exterior y transporte, siendo todos aprobados por la Comisión
Primera del Senado (Gaceta del Congreso 38 de 2011).
5.8. En la
ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, se conservan los textos
aprobados en la Comisión Primera del Senado sobre censo electoral, depuración
del censo electoral, inscripción para votar en Colombia y el exterior,
votaciones en el exterior y transporte el día de elecciones (Gacetas del
Congreso 1050 y 1065 de 2010), siendo así aprobados en la Plenaria del Senado
(Gaceta del Congreso 77 de 2011).
5.9.
Finalmente, los artículos 47, 48, 49, 50, 51 y 52 son todos incluidos en el
Informe de conciliación (Gacetas del Congreso 1092 y 1095 de 2010), y dicho
informe es aprobado por las Plenarias de la Cámara de Representantes (Gaceta
del Congreso 287 de 2011) y del Senado de la República (Gaceta del Congreso 80
de 2011).
5.10. Del
trámite legislativo descrito, se concluye que ninguna de las disposiciones
mencionadas formó parte del proyecto original sometido a consideración en
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, siendo incluidas en etapas
posteriores del trámite legislativo. Así, los temas referentes al censo
electoral y su depuración (arts. 47 y48), fueron introducidos en el segundo
debate en la Plenaria de la Cámara, mientras que  los asuntos relacionados con
la inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones
en el exterior y transporte (arts. 49, 50, 51, y 52), se incorporaron en la
ponencia para tercer debate en la Comisión Primera del Senado, por lo que, en
general, dichos asuntos no fueron problematizados por el Congreso desde el
inicio del debate, y sólo fueron considerados y aprobados en 2 o 3 de los 4
debates reglamentarios, constituyéndose a sí en temas nuevos.
5.11. En
sentido contrario a lo sostenido por la mayoría, la circunstancia de que
ciertos asuntos puedan resultar afines con la temática específica de un
proyecto de ley, o guarden con ella alguna relación de conexidad, no significa
que, por ese solo hecho, aquellos se entiendan automáticamente incorporados al
referido proyecto, pues para que eso tenga ocurrencia, se requiere que los
distintos temas sean directamente introducidos por el propio legislador, desde
el inicio del trámite parlamentario, debiendo éstos ser considerados y votados
en los cuatro debates reglamentarios.
5.12. Tal
situación no tuvo lugar en el caso de los artículos 47 a 52 del proyecto de ley
estatutaria bajo estudio, razón por la cual, los mismos no cumplieron con las
reglas del procedimiento legislativo fijado en la Constitución Política, en
particular, con los principios de consecutividad e identidad flexible.
5.13. Sobre
este particular, habrá de señalarse que, aun cuando la propia Constitución
Política autoriza la introducción de cambios a los proyectos de ley durante el
segundo debate en las Cámaras (a la manera de modificaciones, adiciones o
supresiones), reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de
identidad, el mismo ordenamiento exige, y así lo ha entendido la jurisprudencia
constitucional,  que para que dicho cambio se entienda válido, se requiere que
el tema o el asunto a que este último se refiere, haya sido previamente
considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, pues solo de esa
forma es posible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario,
sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo
157 de la Constitución .
5.14.
Tratándose de los artículos 47 a 52, se tiene que los asuntos relacionados con
el censo electoral y la inscripción para votar, en ellos contenidos, no fueron
considerados en el primer debate, por lo que su inclusión posterior en segundo
debate, no podía entenderse como una modificación o adición de los temas
generales del proyecto, sino como un asunto nuevo que, de conformidad con lo
previsto en el artículo 177 de la Ley 5ª de 19992, resulta contrario al
procedimiento legislativo, razón por la cual solo es posible su convalidación,
si, como lo exige la norma en cita, dicho asunto es devuelto a la Comisión para
que ésta lo reconsidere y surta el respectivo debate.
5.15. En
suma, para el suscrito, desde el punto de vista formal, la decisión de avalar
el trámite legislativo surtido en el caso de las normas que hacen parte del
presente salvamento, se estructura, en realidad, a partir de una evidente
confusión entre los principios de unidad de materia e identidad flexible, pues,
para la mayoría, éstos se cumplieron  por el solo hecho de que los temas en
ellas contenidos se relacionan con la materia central del proyecto. A la luz de
la jurisprudencia constitucional, tal apreciación es del todo equivocada, ya
que si bien tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados,
en esencia son diferentes y persiguen objetivos diversos. Según lo ha dispuesto
esta Corporación, “mientras el principio de unidad de materia se limita a
exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo
cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos
normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que
las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los
distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se
aprobaron en primer debate” . Esta diferencia fue entonces ignorada en el
presente caso, ya que si bien los temas tratados en el inciso final del
parágrafo 3° del artículo 29 y en los artículos 47 a 52 del proyecto de ley
estatutaria, pueden guardar alguna relación con la materia central del
proyecto, con lo cual se respetaría el principio de unidad de materia, tales temas
no fueron considerados en los cuatro debates reglamentarios, y ninguno fue
incluido en el primer debate, lo cual advierte un claro desconocimiento a los
principios de consecutividad e identidad.
En los
términos expuestos, dejo entonces sentadas las razones que me llevaron a salvar
el voto en el presente caso.
Fecha ut
supra
GABRIEL
EDUARDO MEDOZA MARTELO
Magistrado
[1] En la sentencia C-242 de 2006, la Corte declaró inconstitucional el
último inciso del artículo 4° de la Ley 974 de 2005 (Ley de Bancadas).
[2] En la sentencia C-303 de 2010, esta Corporación estudió la
constitucionalidad de la disposición transitoria del Acto Legislativo 1 de 2009
que permitió el transfuguismo político de manera temporal.
[3] Cfr. Folios 8 a 27 del cuaderno de pruebas 2 (en adelante,
CP2).
[4] Cfr. Folios 28 a 45 del cuaderno de pruebas 3 (en adelante CP3).
[5] Cfr. Folios 11
a 38 CP3.
[6] Cfr. Folios 1 a 8 CP3.
[7] Cfr. Folio 135 CP3.
[8] Cfr. Folios 176 a 177 CP3.
[9] Cfr. Folios 46 a 80 CP2.
[10] Cfr. Folio 1 a 7 CP2.
[11] Cfr. Folios 135 a 136 CP2.
[12] Cfr. Folio 431 CP2.
[13] Aunque en la certificación en comento se
señala que la proposición fue negada, en el Acta de la sesión se expresa que
había “sido aprobado el artículo con la proposición del doctor Telésforo
Pedraza”.  Cfr. Folio 276 CP2.
[14] Cfr. Folios 3 a 4 CP2.
[15] Aportada, junto con las demás Gacetas correspondientes al trámite esa
etapa, a través de medio magnético por la Secretaría de la Comisión Primera del
Senado de la República.  Cfr. CD a folio 446 CP2.
[16] Cfr. Folios 447 a 466 CP2.
[17] Cfr. Folios 579 a 597 del cuaderno de pruebas 1 (en adelante,
CP1).
[18] Cfr. Folio 432
CP1.
[19] Cfr. Folios 1 a 2 CP1.
[20] Cfr. Folios 517 a 519 CP1.
[21] Cfr. Folios 208 y 225 CP1.
[22] Cfr. Folio 247
CP1.
[23] Cfr. Folios 158 a 159 del cuaderno de pruebas 4 (CP4).
[24] Sobre el particular, en la página 65 de la Gaceta del Congreso 287/11,
se lee lo siguiente:
“NOTA
ACLARATORIA DE VOTACIÓN SESIÓN PLENARIA DEL 15 DE DICIEMBRE DE 2010
Proyecto
de Ley Estatutaria 092 de 2010 Cámara, 190 de 2010 Senado.
Revisada
la votación del informe de conciliación del proyecto de ley por la cual se adopta reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones, se encontró que se debe corregir el resultado de la votación
porque el resultado dado fue:
POR EL SÍ:
116 VOTOS.
POR EL NO:
2 VOTOS.
Teniendo
en cuenta la votación dada, por el sí, del honorable Representante Simón
Gaviria Muñoz, la votación queda:
POR EL SÍ:
117 VOTOS.
POR EL NO:
2 VOTOS.
La Subsecretaria
General,
Flor
Marina Daza Ramírez”.
[25] A este respecto pueden consultarse las
sentencias C-1011/08 y C-713/08. Estos dos fallos asumen el estudio de
constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria y, a su vez, conforman los
precedentes más recientes sobre dicho análisis.
[26] De esta decisión da cuenta el Acta de la
sesión del 5 de octubre de 2010, así:
“Presidente:
Tenemos
artículos nuevos, cuántos artículos nuevos hay señora Secretaria.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Camilo
Andrés Abril Jaimes:
Gracias
Presidente. Yo he presentado dos artículos nuevos, uno que señala una actividad
proselitista se podrá adelantar en los auditorios y los coliseos de los
colegios públicos y universidades públicas, el Gobierno Nacional reglamentará
las condiciones específicas para este fin, esto teniendo en cuenta el tema del
costo de las campañas políticas y algunos municipios que no cuentan con otro
tipo de escenario distinto, entonces no hay dónde ejercer la actividad de campaña
política.
El otro
artículo nuevo tiene que ver con el tema del transporte el día de elecciones.
Artículo nuevo, la tarifa del servicio de transporte público y privado para el
desplazamiento urbano y rural de los ciudadanos en el día de los comicios electorales,
única y exclusivamente para el desplazamiento ida y vuelta a las respectivas
zonas o mesas de votación, no podrá exceder del 60% del cobro de la tarifa
normal, tiene una similitud frente al tema de los costos de la cuña radial o de
la propaganda en los medios de comunicación, estos son los dos artículos que
quiero dejar constancia aquí en la Comisión Primera de la Cámara y solicitud
respetuosa a los Coordinadores Ponentes para que sea incluido para el segundo
debate, Muchas gracias señor Presidente.
Presidente:
Una
claridad, no son dos artículos nuevos, Representante son cuatro.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Camilo
Andrés Abril Jaimes:
No.
Solo quiero hablarle de estos dos artículos, los otros artículos que están ahí
no. Los retiro.
Presidente:
Los
retira. Es decir, quedan dos no más, los otros dos los retira. Y los dos los
deja como constancia.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Camilo
Andrés Abril Jaimes:
Y
además doctor Bérner, que quede como constancia que por primera vez, en esta
legislatura en Comisión Primera, hagamos esto, que se presenten las
proposiciones, pero que en los próximos proyectos de ley, los debates sean
discutidos y aprobados en el mismo debate.
Presidente:
Para
que tenga en cuenta Representante Camilo, que usted tiene dentro de su bancada
un Coordinador de este proyecto, para que oportunamente, antes de que ellos
rindan la ponencia, les entreguen las inquietudes, también. Representante
Rosmery, tiene cuatro, tres proposiciones de artículos nuevos.
La
Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable Representante Rosmery
Martínez Rosales:
Gracias
Presidente. Teniendo en cuenta como dice usted señor Presiente, al Coordinador
de Ponentes de este proyecto, yo le entregué las salvedades o inquietudes, para
que se tengan en cuenta, hoy dejo constancia señor Presidente y compañeros para
que los tengan en cuenta para llevarlos a Plenaria, creo que son de gran
importancia y pues les haré llegar a cada uno de los Representantes a la Cámara
para que me colaboren si están a bien en la misma propuesta, no acudo a que sea
una obligación, pero sí creo que debemos tener en cuenta estos artículos nuevos
que he propuesto. Gracias señor Presidente, gracias compañeros”. Cfr. Folios 199 a 200 CP3.
[27] Cfr. Folio 301
CP2.
[28] Cfr. Folios 443
a 444 CP1.
[29] Cfr. Folio 445
CP1.
[30] Cfr. Folio 446
CP1.
[31] Cfr. Folios 447
a 448 CP1.
[32] Cfr. Folios 450 a 451 CP1.
[33] Cfr. Folios 463
a 464 CP1.
[34] Cfr. Folio 247
CP1.
[35] Cfr. Gaceta del Congreso 287 de 2011, pp. 63-65.
[36] En la Gaceta del Congreso 287 de 2011 pp. 35-39 se lee sobre el
particular lo siguiente:
“Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Ábrase el
registro, señor Secretario
La
Secretaría general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Se abre el
registro.
Votando
si, se aprueba el informe de conciliación.  Votando no, se niega.
(…)
La
Secretaría general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Señor
Presidente, el Representante  Juan Valdés  le está solicitando  una moción de
orden.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Secretario,
puedo dar la palabra  para una moción de orden  en plena votación.
La
Secretaría general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
De
conformidad con el artículo  132, si se puede otorgar el uso de la palabra, señor
Presidente.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Consultado
con el Secretario que puedo dar el uso de la palabra así este en votación, para
una moción de orden doctor Juan Valdés.
Palabras
del Honorable Representante Juan Manuel Valdés Barhca:
Gracias
señor Presidente.
Para una
moción de orden, y solicitar que se lea el artículo  132, porque  considero que
la actual votación  debe ser interrumpida, citando  precisamente el artículo
132, porque encuentro que hay una votación que aparece en el tablero si, en el
otro no, es confusa, creo que es confusa la forma, entonces señor Presidente
para  que  la Mesa proceda en ese sentido.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Señor
Secretario, dentro de la moción de orden que contempla la ley, lea ese artículo
132, como  lo pide el  señor  Representante Juan Valdés.
La
Secretaría general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Artículo
132. Dentro del punto de votaciones: Anunciado por el Presidente la iniciación
de la votación, no podrá interrumpirse  salvo que el Congresista plantee una
cuestión de orden sobre la forma en que se está votando.
Ha sido
leído el artículo.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Señor
Secretario, según la propuesta del doctor Juan Valdés, si hay unos votos que se
están  sumando  y restando  en el tablero.
Doctor
Juan Valdés  frente a la moción de orden.
Palabras
del Honorable Representante Juan Manuel Valdés Barcha:
Es que
claramente aparecían al principio como votos negativos un numero muchísimo más
amplio  y otros votos en positivo  inferiores y menores, y el tablero ha
cambiado y creo que hay una moción  de  orden  en ese sentido en el
procedimiento de votar, es un asunto de forma por lo cual solicito interrumpir
la votación y además  aclarar  a toda  la Plenaria  para que esa votación se
pueda hacer en  unas condiciones  lo suficientemente informadas y claras.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Secretario,
de acuerdo  a la propuesta del doctor Juan Valdés y al artículo leído por usted
en la ley  5ª, se suspende la votación para que votemos la sesión permanente,
suspenda la votación.
La
Secretaría general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Se cierra
el registro de la votación.
(…)
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Señor
Secretario, invoque el artículo por el cual se suspendió la votación, de
acuerdo a lo que pidió el Representante  Juan Valdés
La
Secretaría general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
El
Representante Juan Valdés  expuso  a  la Plenaria que la votación que se ataba
surtiendo, se  estaba desarrollando  de manera irregular,  que por  tal virtud
consideraba como una cuestión de orden, que debía  interrumpirse, amen también
de la proximidad y de la necesidad de declarar la sesión permanente.
Al efecto
se suspendió la votación, se declaró la sesión permanente con un quórum de 95
Representantes, y tal como usted dejó constancia señor Presidente, demuestra
palpablemente que la Plenaria de la Cámara si tenía quórum  y  que lo que
ocurría  era  que  algunos Representantes  que estaban en el recinto no estaban
ejerciendo  el deber de votar tal como lo ordena el Reglamento”.
Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Doctor
Oscar Marín.
Palabras
del Honorable Representante Oscar  de Jesús Marín Marín:
Señor
Presidente, en el mismo sentido que lo acaba de explicar el señor Secretario,
quería aclararle al doctor Buenaventura León que efectivamente no se justifica
bajo ninguna circunstancia lógica que en una votación como estábamos en lo de
la reforma política, independientemente si estamos  o no de acuerdo, no se
alcance a conformar el quórum, y a paso seguido votamos  la sesión permanente y
hay un quórum suficiente para seguir deliberando y decidiendo en la Cámara de
Representantes.
Señor
Presidente  le pediría a usted y a la Secretaría, y quiere decir eso que hay
unos  Congresistas  que estaban presentes en el recinto  y no estaban
cumpliendo con su deber legal y Constitucional  de votar , no importa en qué
sentido lo hicieran, y me parece entonces que amerita  que le pongamos
seriedad  a ver si vamos a continuar el orden del día  o empezamos a ejercer
también el Reglamento del Congreso  con todas las consecuencias que ello
implique.”
[37] Corte Constitucional, sentencia C-816/04.
[38] Corte Constitucional, sentencias C-607/92,
C-1011/08.
[39] Esto es enteramente visible del estudio de diferentes instancias del
trámite. Una de ellas es la discusión de informe de conciliación ante la
plenaria de la Cámara de Representantes.  En esta oportunidad, distintos
representantes de bancadas, entre ellas algunas de índole minoritaria,
expresaron su conformidad con que la iniciativa se convirtiera en Ley de la
República. Sobre el particular, en el acta correspondiente se observa lo
siguiente:
“Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Por parte
del partido Cambio Radical, el doctor Varón.
Intervención
del Honorable Representante Germán Varón Cotrino
Gracias
Presidente.
En el
mismo sentido en que se pronunció el doctor Telésforo Pedraza, acompañando la
votación de la conciliación de la Reforma Política, no sin antes reconocer que
esa voluntad que ha manifestado el Ministro es lo que le da tranquilidad a la
Cámara, para saber que cualquier inconsistencia que haya surgido pueda ser
superada. || De hecho, creería yo que es un tema,
que si bien es cierto tiene la mayor importancia porque tiene que ver con lo
que es reposición  de los gastos que se hayan hecho en la campaña, también creo
que hay otro tipo de explicaciones que el momento no es del caso hacer para no
prolongar más la intervención. ||
Simplemente,
que Cambio Radical también acompaña la propuesta de votar la Reforma Política,
con el compromiso del Ministro de revisar aquellos temas en donde haya podido
surgir alguna inquietud. Muchas gracias Presidente.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctora
Adriana Franco por parte del Partido Liberal.
Intervención
del Honorable Representante Adriana Franco Castaño
Gracias Señor
Presidente.
Por la
designación que usted nos hiciera al doctor Carlos Alejandro Chacón y Adriana
Franco en nombre del Partido Liberal, habíamos acordado con los demás
comisionados para tal efecto, acompañar la reforma política con las mismas
consideraciones.|| Y creo que este no es un tema
tampoco de partidos, creo que todos hacemos parte del Acuerdo de Unidad
Nacional, salvo los movimientos políticos que claramente han expresado que no
hace parte de ella, pero que sin embargo han acompañado la gran mayoría de
iniciativas del Gobierno.
Quiero
entonces refrendar, que el partido acompañará la reforma, que confía en el
Gobierno y en el Proyecto que se ha enunciado, para subsanar aquellos artículos
que consideramos deben ser revisados. || Mil
gracias Presidente, y espero pues que el tema no se entienda como lo han
expresado algunas veces, que es un pulso de partido; creo que aquí tenemos la
misma voluntad de colaboración con el Gobierno.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Por parte
del Partido de Integración Nacional, el PIN, el doctor Fernando de la Peña.
Intervención
del Honorable Representante Fernando De La Peña Márquez
Gracias
señor Presidente.
El Partido
de Integración Nacional, PIN, quiere refrendar con el voto afirmativo en la
conciliación que viene en relación a la reforma política. Nosotros, al igual
que los demás partidos, depositamos la confianza absoluta en nuestro señor
Ministro del Interior y de Justicia, doctor Germán Vargas, para que en ese
acuerdo en que se ha llegado, de revisar a fondo y profundizar, esa inquietud
que en buen momento tuvo la Plenaria de la Cámara con el fin de articular y
dejar plasmado dentro de una Ley, verdaderamente el debate que se suscita en
torno y dentro de la Plenaria, ya sean de Comisión o de Cámara, y que no sean
aisladas o aislados los términos, la redacción y las condiciones por parte de
los conciliadores, cuando llegan a tener la oportunidad de finiquitar una ley
por todas.(…)|| En consecuencia, invito a los demás
partidos, y a mis compañeros de Plenaria de Cámara, a que demos ese voto de
confianza; que apoyemos esta  conciliación, y que el señor Ministro en un
futuro nos corresponda a lo que sea hablado de manera verbal, a estos acuerdos
verbales que se han llegado, para que sea de satisfacción de cada uno de los
Representantes que hemos tenido la inquietud en lo que se ha suscitado en la
tarde de hoy. Gracias señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctora
Gloria Stella, Partido MIRA.
Intervención
del Honorable Representante Gloria Stella Díaz Ortiz
Gracias
Señor Presidente.
En nombre
del Movimiento Político MIRA, quiero anunciar nuestro voto positivo a este
informe de conciliación, así como lo hicimos al proyecto de ley. Y decirle a
usted señor Ministro, que si bien el Movimiento Político MIRA no hace parte de
la Unidad Nacional, tal cual se lo hemos expresado al Gobierno Nacional,
nosotros somos un partido de deliberación y de proposición. || Y confiamos también al igual que los Representantes que han
creído en el en el compromiso que usted va hacer hoy delante de esta Plenaria,
que el próximo 16 de marzo se va a presentar por parte del Gobierno Nacional
ese proyecto de Ley con mensaje de urgencia; que nos va a garantizar que los
vacíos que quedaron acá, y sobre todo en el tema de la mujeres, va ser avalado,
y no se nos va a incumplir con la palabra. || Quiero también decir, y
creo que es mi deber, que en este periodo legislativo y en las discusiones de
los últimos proyectos de ley que hemos tenido, doy fe de que el Ministerio del
Interior ha honrado la  palabra en los compromisos que ha adquirido; y no creo
que el 16 de  marzo esto vaya a cambiar. Por eso nuevamente nuestro voto
positivo a favor de este informe de conciliación. Gracias señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Partido
Verde Colombiano, doctor Prada.
Intervención
del Honorable Representante Hernando Alfonso Prada Gil
Gracias
Presidente.
Lo primero
que tengo que decir, es que me alegra profundamente que a pesar de las
advertencias hechas aquí por algunos voceros de los partidos que se sienten
inconformes con la conciliación, el Congreso de la República anuncie, como lo
ha anunciado con sus grandes mayorías y minorías, que va a apoyar y va aprobar
un proyecto de ley estatutaria, que yo creo Presidente, es uno de los más
importantes que se haya expedido por el Congreso en la historia legislativa;
que complementa y desarrolla el Acto Legislativo número 1 de 2003 y el Acto
Legislativo número 1 de 2009. || Presidente, el
Congreso de la República con esta aprobación  evidentemente enfrenta la
vinculación de la mafia a la política; con este proyecto, el Congreso de la
República toma la decisión de enfrentar de manera decidida la financiación
indebida que a las campañas se mete por las puertas de atrás. Tenemos más
controles, más responsabilidades, y un anticipo que permite contar con
disposición de recursos previos a la realización de las elecciones.|| Por
esa razón Presidente, el que por primera vez en la historia haya un principio
de responsabilidad de los partidos frente a sus decisiones en las campañas
electorales, amerita apoyar este proyecto de ley estatutario. || Presidente,
no vamos a generar aquí ninguna polémica porque lo que aquí estamos es precisamente
es ayudando a que este proyecto salga adelante, pero solamente dejo como
constancia el hecho Presidente, de que cuando se menciona que la Cámara es
soberana y que no se puede hacer ninguna modificación, en ninguna conciliación,
pues obviamente ello acaba con la figura de la conciliación y con el sistema
bicameral en Colombia. Si hacemos conciliaciones, es porque tanto el Senado
como la Cámara van a tener que ceder en algo de sus interpretaciones o de sus
decisiones normativas. || Lo que hicimos Presidente, con los señores
conciliadores, y esa es la constancia, no es como se pretende dejar acá en el
ambiente que votan con un gesto de confianza porque los conciliadores hicimos
un pésimo trabajo. No señor Presidente, no compañeros de la Cámara, la cosa no
es tan sencilla por eso. Además de ese compromiso que asume el señor Ministro
del Interior, para traer un Proyecto de Ley que le de alcance a algunas dudas
legitimas que han planteado los Congresistas, además de eso anuncio personalmente
que voy hacer un estudio detallado de lo que aprobó la Comisión Primera de
Cámara, la Comisión Primera de Senado, las dos Plenarias y la conciliación para
presentarlo en la Plenaria; para que verifiquemos que muchas veces, asumimos
posiciones sin haber leído la evolución de los textos.|| Un tema que en
cambio sí es delicado, señor Ministro del Interior, señor Presidente, doctora
Adriana Franco, es que legislemos semejante cúmulos de proyectos en tan corto
tiempo, que no permitan la profundización del debate y la técnica legislativa
que hoy se cuestionó en esta Plenaria. Que no se nos vengan los conciliadores
entonces a decir que no servimos para nada, sino más bien que se reconozca que
además de buena fe en el intento de acertar, hemos corrido en una legislatura
que seguramente puede estar cargada de errores en los textos, que vamos a
seguir puliendo y vamos a seguir corrigiendo. || Pero Presidente, déjeme
decirle que los conciliadores tanto en Cámara como en Senado, actuamos, eso
Doctor Gustavo ya la vi, actuamos de la mejor buena fe, porque aquí cuando se
hablan y se fijan posiciones, y se aclaran las interpretaciones y las dudas, a
más de uno le molesta, no solo aquí sino en la comisión pero que queden
notificados, que precisamente estos errores se cometen por no dar el tiempo
suficiente para explicar posiciones. Aquí vamos a tener que ser tolerantes y un
poco más tranquilos en los trámites de las normas para aprendernos a escuchar. ||
Por eso Presidente, en vez de pupitrear, ya hubiera terminado si no me ponen
a responder la pupitreada, anuncia el Partido Verde que apoya este proyecto de
Ley con todas las constancias que hemos acabado de señalar. Gracias doctor
Gustavo y gracias a la Plenaria.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctor
Yahir Acuña.
Intervención
del Honorable Representante Yahir Fernando Acuña Cardales
Gracias
señor Presidente.
Primero
que todo,  muy buenas tardes para los amigos de las barras, los amigos de la
prensa, los amigos Congresistas, señor Ministro del Interior, los diversos
funcionarios que nos acompañan, amigos todos.|| Señor
Presidente, quiero decirle al país que me siento complacido con la posición del
señor Ministro del Interior, en el sentido de tener la disposición de mañana a
más tarde presentar un proyecto que permita agotar las observaciones de esta
Cámara de Representantes. || Además señor Presidente, agradecerle por
permitirle a las minorías étnicas en cabeza de Yahir Acuña, de hacer parte de
la Comisión que estudio durante algunos minutos en la Secretaría General de la
Cámara de Representantes, el Proyecto o el informe de conciliación que hoy se
ha presentado ante esta Honorable Corporación. || Y anunciar el voto
positivo por parte de las minorías étnicas en cabeza del doctor Heriberto Arrechea
y en cabeza del doctor Yahir Acuña, porque creemos y confiamos en la palabra
del señor Ministro del Interior, doctor Germán Vargas Lleras. Gracias señor
Presidente.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctor
Juan Valdés
Intervención
del Honorable Representante Juan Manuel Valdés Barcha
Gracias
señor Presidente.
Para
sumarme con lo que han expresado los diferentes voceros. Desde el Partido de la
ASI, también creemos profundamente en esta reforma política; pero creemos que
no reforma lo suficientemente sustancial y necesario. Por eso estamos
convencidos y seguros y confiamos en el Gobierno y en este Congreso de que más
adelante se sacará una reforma estructural, lo debidamente estructural como la
debemos de sacar adelante por Acto Legislativo. (…)Creo
que cada uno de los Congresistas tenemos la suficientes garantías, pero también
tenemos el derecho para reclamar que lo que discutimos y analizamos y votamos
aquí en la Plenaria, sea consecuente con lo acordado y lo discutido analizado
en las conciliaciones. Obviamente los conciliadores tienen la potestad de hacer
modificaciones, pero esa potestad no puede ir por encima de las Plenarias y
particularmente en la Plenaria, en la Cámara que no puede seguir siendo sujeta
a lo que defina la Plenaria, o a lo que defina ante todo los conciliadores del
Senado de la República, y lo digo con todo respeto, hacia el Senado. Por eso
nuestro respaldo y a la reforma política, pero con la confianza en que vamos a
sacar una Reforma estructural más adelante.
Dirección
de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Todos los
voceros de los Partidos han intervenido, señor Ministro”. Cfr. Gaceta del Congreso 281/11 pp. 60-62.
[40] Estas reglas son tomadas de la recopilación
hecha por la Corte en la sentencia C-1011/08, ya citada, que precisamente llevó
a cabo la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No.
27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las
disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información
contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras
disposiciones.”
[41] La síntesis sobre los principios en comento es
tomada de la sentencia C-1011/08 ya reseñada.
[42] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832/06.
[43] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501/01,
C-714/01, C-1025/01 y C-809/07, entre otras.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-501/01.
[45] Ibídem.
[46] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.
[47] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05.
[48] Sentencia C-702 de 1999.
[49]  Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950
de 2001.
[50]  Sentencia C-702 de 1999.
[51] Ver Sentencia C-1108/01.
[52] Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.
[53] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05.
[54] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó
los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral
flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los
debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del
proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En
la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y
aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para
segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada
laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de
conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es
aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado
inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la
jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[56] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.
[57] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la
inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que
constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese
momento.
[58] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.
[59] Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004
[60] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[61] Cfr. Gaceta del
Congreso 771 de 2010.
[62] Cfr. Gaceta del
Congreso 882 de 2010
[63] Cfr. Gaceta del
Congreso 1065 de 2010.
[64] Sobre el particular, en el Informe de
Conciliación se señala lo siguiente: “De acuerdo con la designación
efectuada por las Presidencias del Senado y de Cámara y de conformidad con los
artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992, los
suscritos Senadores y Representantes integrantes de la Comisión Accidental de
Conciliación, nos permitimos someter, por su conducto, a consideración de
Senado y de la Cámara de Representantes para continuar su trámite correspondiente,
el texto conciliado del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta
manera las discrepancias existentes entre los textos aprobados por las
respectivas sesiones plenarias de los días 2 y 3 de noviembre en Cámara, y del
día 13 de diciembre de 2010 en Senado.
Luego
de un análisis detallado de los textos, cuya aprobación por las respectivas
Plenarias presenta diferencias que, hemos acordado acoger el texto aprobado por
la plenaria del Senado, por las siguientes razones:
1.
Dentro del artículo 1° de los principios se precisó el concepto de moralidad y
se estableció que los partidos y movimientos deberán desarrollarlo, a través de
los códigos de ética de los partidos. || 2. El régimen sancionatorio queda
enunciado en un capítulo especial en el cual se aborda el concepto de
directivos, así como un catálogo de faltas y sanciones que deberán ser
recogidas por los estatutos de los partidos y movimientos dentro del año
siguiente a la aprobación de la presente ley. En dicho capítulo, el catálogo de
faltas y sanciones es el mismo tanto para directivos como para partidos. || 3.
El texto aprobado en el Senado de la República incorpora los límites a la
financiación particular con miras a garantizar la independencia de los
candidatos y evitar que una sola persona jurídica o natural financie la
totalidad de una campaña, especialmente en los casos de los cargos uninominales
en los municipios pequeños. || 4. En cuanto a la administración de recursos y
presentación de informes, se adiciona que solamente aquellas campañas cuyo
monto máximo de gastos sea igual o superior a los 200 salarios mínimos deberá
ser administrada por un gerente de campaña. Con esta medida se pretende que los
candidatos de los municipios más pequeños donde los gastos de campaña son
inferiores al resto de regiones puedan manejar individualmente sus recursos. || 5. En el tema de la financiación estatal de los partidos y
movimientos políticos, el texto aprobado en Senado modifica los porcentajes de
distribución de la financiación con el objetivo de que un mayor porcentaje de
la misma sea para todos los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica. De igual manera, aumenta el porcentaje de distribución de recursos en
proporción al número de concejales como parte de la política local. || 6.
En relación con los espacios gratuitos de radio y televisión, se logran dos
avances importantes. El primero es complementar el régimen del acceso a medios
de las campañas establecido por la Ley 996 de 2005. Y además, en materia de
elecciones el Congreso señala que los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos tendrán derecho a dichos espacios,
proporcionalmente al número de elegidos, para la realización de las campañas de
sus candidatos u opciones a la Presidencia de la República y de sus listas al
Congreso de la República. || 7. Por último el texto aprobado en la
Plenaria del Senado cuenta con una revisión de estilo general para garantizar
la claridad de los términos empleados y una adecuada redacción del mismo”. Cfr.
Gaceta del Congreso 1092 de 2010.
[65] Cfr. Gaceta del
Congreso 1119 de 2010.
[66] Corte Constitucional, sentencia C-397/10.
[67] Cfr. Folio 169
CP3.  Gaceta del Congreso 1125/10, p. 19.
[68] Sobre el particular, Cfr. Gaceta del Congreso 636/10, págs. 10
a 11.
[69] Debe resaltarse, además, que el mismo precedente ha sido
acogido en su integridad por  jurisprudencia más reciente de la Corte sobre la
materia.  Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-441/09.
[70] Sentencia C-399/03.
[71] “Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de
la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones,
e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten
gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por
iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[72] Corte Constitucional, sentencia C-1134/04.
[73] Una síntesis del precedente constitucional en materia de consulta
previa se encuentra en la sentencia C-175/09.
[74] En este aparte se hace uso de las reglas fijadas por la Corte en la
sentencia T-1337/01.  Tales reglas fueron, a su vez, reiteradas en la reciente
sentencia C-303/10.
[75] Ibídem.
[76] Corte Constitucional, sentencia C-303/10.
[77] Ibídem.
[78] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1081/05 y C-342/06.
[79] Corte Constitucional, sentencia C-342/06.
[80] Ibídem.
[81] Corte Constitucional, sentencia C-303/10.
[82] Cfr. Gaceta del Congreso 674/08, pp. 1-2.
[83] Debe tenerse en cuenta que el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de
2009, que reformó el artículo 179-8 C.P., fue declarado inexequible por la
Corte en razón de la existencia de vicios de procedimiento en su formación,
según sentencia C-040/10.
[84] Corte Constitucional, sentencia C-230A/08.
[85] Corte Constitucional, sentencia C-221/11. A su vez, esta decisión
reitera lo señalado por la Corte en la sentencia C-371/00. Fundamento jurídico
14.
[86] SARTORI, Giovanni. (2002). Partidos y
sistemas de partidos.  Marco para un análisis.  Alianza Editorial.
Madrid,  pp. 38-39.
[87] A este respecto, insiste Sartori en que “Un
segundo aspecto en el de cómo se relaciona el pluralismo político con la regla
de mayoría, que no es lo mismo que el principio de mayoría.  Si se entiende la
regla de la mayoría como la entendían Madison, Tocqueville y John Stuart Mill
–esto es, como la amenaza de la tiranía de la mayoría, o de una
“reglamentación” por una mayoría numérica y concreta en el sentido literal y
firme del término- entonces cabe decir que el pluralismo es enemigo de la regla
de la mayoría.  Esto no es decir en absoluto que el pluralismo niegue el
principio de mayoría como principio regulador, esto es, como técnica para la
adopción de decisiones. Naturalmente que no.  Pero el pluralismo sigue siendo
la base principal sobre la cual se puede sostener y legitimar el principio
limitado de la mayoría: que quienes se hallan en la mayoría deben respetar los
derechos de la minoría.”.  Ob. Cit. P. 40.
[88] Corte Constitucional, sentencia C-342/06, ya
citada.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-303/10.
[90] Corte Constitucional, Sentencias C-342/06 y
C-303/10.
[91] Ley 1266 de 2008. El análisis de constitucionalidad de esta
legislación estatutaria fue realizado por la Corte en la sentencia C-1011/08,
ya citada.
[92] Corte Constitucional, Sentencias SU-082/95 y T-307/99.
[93] Corte Constitucional, sentencia C-1011/08.
[94] Acerca de la constitucionalidad de las
previsiones estatutarias sobre signos distintivos de los partidos y movimientos
políticos, la sentencia C-089/94 señaló lo siguiente:
“El
ejercicio de la actividad política y la acción proselitista hacen necesario que
las organizaciones se identifiquen no sólo ideológicamente sino también
asociando su presencia a ciertos símbolos, denominaciones, formas y emblemas
que contribuyen a proyectar su imagen. || Estos
instrumentos de recordación se integran como piezas importantes en el lenguaje
y comunicación de masas. Su sistemática utilización en los diferentes eventos
políticos, convierte este instrumental en verdadero bien intangible del partido
cuyo valor de uso en el escenario político demanda su empleo exclusivo por
parte de la organización que lo ha creado y se sirve de él en la contienda
política, amén de que resulta decisivo para su propia cohesión y disciplina
internas. Adicionalmente, la sana competencia que debe presidir la lucha
política, la lealtad y la buena fe de los actores que en ella participan,
requieren que se proscriban las prácticas en cuya virtud una formación política
pretenda presentarse ante el electorado o en cualquier foro usufructuando la
simbología de otra organización o de la nación. Esta manipulación, de otra
parte, puede inducir a confusión al ciudadano desprevenido y hacer que se
equivoque en la adopción de sus decisiones. No se descarta que en estas
circunstancias puede verse incluso comprometido el libre derecho al sufragio.
Lo expuesto es suficiente para concluir que las anteriores disposiciones -
salvo las que a continuación se analizan - bien podían dictarse al abrigo de la
atribución que la Constitución confiere al Congreso, pues ellas guardan
estrecha relación con la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos. || La vida democrática se enriquece en la medida
en que los partidos y movimientos expongan e intercambien libremente ideas y
programas. Las denominaciones alusivas a personas o países, ya sea en un
sentido apologético o crítico, pueden contaminar el debate político con
personalismos indeseables o alimentar sentimientos de adhesión o repudio frente
a otros países y traer como secuela el peligro de confrontaciones internas o el
deterioro de las relaciones internacionales. No obstante, ese riesgo que se
avizora puede igualmente derivarse de la acción política de las organizaciones portadoras
de denominaciones neutrales y obedecer a variadas causas extra-partidistas,
independientes de la denominación de los partidos y movimientos. En todo caso,
la limitación que la ley introduce, lesiona la libertad que tienen las personas
para fundar partidos y movimientos y divulgar sus ideas y programas sin
limitación alguna (CP art. 40-3) - el nombre es quizá la forma más efectiva de
hacerlo - y, de otra parte, como restricción carece de justificación en cuanto
se pretenda con ella corregir una aparente disfuncionalidad de los partidos y
movimientos incapaz por sí sola de afectar objetivamente el funcionamiento de
la democracia. En todo caso, sin necesidad de recurrir a la presunción de la
mala fe - que presupone la torticera y maliciosa utilización de un cierto
nombre -, si un partido o movimiento de hecho perturba gravemente la
convivencia pacífica o pone en peligro la independencia e integridad
nacionales, dado que ello implica incumplimiento de sus deberes, puede verse
expuesto a la condigna sanción. || El inciso final del artículo 5, así
como las expresiones "color" y colores" del inciso primero,
serán igualmente declaradas inexequibles. El número limitado de colores y su
propia naturaleza, no autorizan, por fuera de su utilización creativa, su titularidad
o monopolio por parte de un movimiento o partido, sin afectar el principio de
igualdad”.
[95] DAHL. Robert A. (1992) La democracia y sus
críticos. Paidós. Barcelona, p. 43.
[96] Corte Constitucional, sentencia C-089/94.
[97] En este apartado se hace uso de la
recopilación que sobre los principios aplicables al derecho sancionador
sentencias C-819/06, C-884/07 y C-595/10.
[98] Corte Constitucional, sentencia C-884/07.
[99] Sentencia SU.1010 de 2008.
[100] Corte Constitucional, sentencia C-595/10.
[101] Sobre este particular, la sentencia C-819/06
estipuló lo siguiente, a partir de la recopilación de decisiones anteriores
sobre la misma materia:
“No
obstante, también la Corte se ha pronunciado sobre el grado de precisión que
exige el principio de tipicidad en materia disciplinaria, en lo cual ha
reconocido evidentes diferencias con el derecho penal. En efecto, ha admitido
que en materia disciplinaria, son admisibles  las faltas disciplinarias que
consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”, siempre y
cuando puedan tener un carácter determinable al momento de su aplicación” de
manera que sea posible concretar la hipótesis normativa. || Sobre el  concepto jurídico de “tipos abiertos”, ha señalado
la Corte que se trata de “aquellas infracciones disciplinarias que ante la
imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos
que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado
por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y
prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos”. En tales
eventos, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la
lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la
prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria. || Respecto de la categoría de “conceptos
jurídicos indeterminados”, ha indicado la jurisprudencia, “incluyen aquellos
conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o
restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los
particulares o las autoridades públicas. Dichos conceptos lejos de permitir a
su interprete escoger libremente por una determinada opción que se considere
justa y válida, se encuentran sujetos a una única solución frente al asunto
planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos
métodos de interpretación, le impone al mismo dicha decisión” . || Este tipo de
conceptos, ha dicho la Corte, no obstante su indeterminación, deben ser precisados
en el momento de su aplicación. Tal concreción, no responde a una apreciación
discrecional del operador jurídico, si no que se encuadra dentro de los
parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento
jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse.”
[102] Corte Constitucional, sentencia SU-1010/08.
[103]
Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002,
C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002,  C-125 de 2003, C-252 de 2003,
C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[104] Corte Constitucional, sentencia C-819/06.
[105] Corte Constitucional, sentencia C-616/02.
[106] Corte Constitucional, sentencia C-404/01.
[107] Corte Constitucional, sentencia C-089/94.
[108] En la actual codificación, derivada del Acto
Legislativo 1 de 2009, la atribución de competencias al CNE por ministerio de
la Ley corresponde al literal 15 del artículo 265 C.P.  [nota fuera de texto].
[109] Corte Constitucional, sentencia C-230A/08.
[110] Corte Constitucional, sentencia C-762/09.
[111] En esta oportunidad, la Corte conoció sobre las acciones públicas de
inconstitucionalidad contra la Ley 84 de 1993 "por la cual se expiden
algunas disposiciones en materia electoral" por presuntos vicios de
procedimiento en su formación y, por razones de fondo contra los artículos 1o.,
2o., 3o., 6o. (parcial), 7o. (parcial), 10 (parcial), 11 (parcial), 12
(parcial), 13, 14 (parcial), 16 (parcial), 18, 19, 20, 21 y 22 de la misma ley.
[112] Ver igualmente las sentencias C-484 de 1996 y C-515
de 2004.
[113] La Corte estudió la constitucionalidad del Decreto
2207 de 2003, en virtud del cual se regulaba la financiación de las campañas
electorales en los departamentos, municipios y distritos, de acuerdo con lo
ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003.
Mediante el
Decreto 2207 de 2003, el Gobierno habría dispuesto que las campañas que
adelanten partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos
significativos de ciudadanos, en elecciones uninominales o plurinominales,
serían financiadas con recursos estatales únicamente mediante el sistema de
reposición por votos válidos depositados a favor de la lista. Así mismo,
contenía una serie de requisitos y especificidades sobre el tema tales como los
montos para la reposición de votos, la creación de auditorías a las campañas,
señalaba los sujetos responsables por el manejo de los recursos entregados por
el Estado entre otros.
[114] Sentencia C-1153 de 2005, ver también sentencia C-396/11.
[115] Al respecto consultar las
Sentencias C-020 de 1993, C-145 de 1994, C-523 de 2005, C-089 de 1994, C-1153
de 2005, y C-141 y C-397 de 2010.
[116] En
la sentencia C-089 de 1994, al revisar el artículo que al igual que este disponía
los porcentajes de distribución presupuestal de los aportes públicos, se
declaró exequible lo siguiente:
Los dineros del fondo serán distribuidos
por el Consejo Nacional Electoral según los siguientes criterios:
(1) 10% como suma básica distribuida por
partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos;
(2) 50% entre los partidos y movimientos
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el
Congreso de la República o para Asambleas Departamentales, según el caso;
(4) 30% para contribuir a las actividades que realicen los
partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus
propósitos
Los recursos previstos en los numerales
1, 2 y 3 son de libre destinación e inversión en actividades propias de los
partidos y movimientos políticos.
Por último,
se ordena a los partidos y movimientos con personería jurídica, debatir y
aprobar democráticamente sus presupuestos.
[117] Sobre este tema consultar la Sentencia C-141 de 2010.
[118] ARTÍCULO 8o.
FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS. El Gobierno financiará las campañas de los
partidos y movimientos políticos, con o sin personería jurídica, y de
los candidatos, para las elecciones de alcaldes, diputados y concejales que se
celebrarán el próximo 8 de marzo de 1992. Tendrán derecho a este beneficio los
candidatos elegidos o quienes obtuvieren al menos el treinta por ciento del
cuociente correspondiente a la Corporación de la que se trate o la tercera
parte de la votación del alcalde electo, según el caso. / El Gobierno Nacional
reglamentará el monto de la financiación, su oportunidad y forma de pago. Los
aportes que establece esta Ley serán distribuidos por el Consejo Nacional
Electoral.
[119] Ver sentencia C-089 de 1994.
[120] Al respecto consultar las
Sentencias C-020 de 1993, C-145 de 1994, C-523 de 2005, C-089 de 1994, C-1153
de 2005, y C-141 y C-397 de 2010.
[121] Sobre este tema consultar la sentencia C-502  de 2007, M.P. Manuel
José Cepeda.
[122] Al respecto consultar las
Sentencias C-020 de 1993, C-145 de 1994, C-523 de 2005, C-089 de 1994, C-1153
de 2005, y C-141 y C-397 de 2010.
[123] Sobre este tema consultar la Sentencia C-141 de 2010.
[124] En el examen formal que adelantó la Corte respecto de este Proyecto de
Ley Estatutaria, constató que el inciso 3º del artículo 28 contenía
disposiciones susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas,
por lo que debieron ser sometidas al mecanismo de la consulta previa. Por tal
razón, tras reconocer, en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el
carácter procedimental del vicio con proyección en el contenido material de las
normas, procedió a declarar su inexequibilidad.
[125] Consultar las Sentencias C-325/09;  C-558/94,
C-509 /94 y C-311/04,
[126] Sentencia C-348 de 2004. A su vez, los criterios expuestos en dicho
fallo se apoyan en las Sentencias C-380 de 1997, C-200 de 2001 y C-1212 de
2001, entre otras.
[127] Corte Constitucional, sentencia C-1081 de 2005
[128] Corte Constitucional, sentencia C-955/01.
[129] Ibídem.
[130] Corte Constitucional, sentencia C-089/94 ya citada.
[131] Cfr. Corte Constitucional, sentencias  C-936/10, C-240/09, C-
864/08, C-823/05, C-800/05, C-865/04, C-374/04, C-1017 /03, C-285/02, C-
1177/01, entre otras.
[132] Corte Constitucional, sentencia C- 864/08.
[133] Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y
23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
[134] Cfr. Sentencias T-324 de 1994, T-446 de 1994, C-337 de 1997 y  C-142
de 2001, entre otras.
[135] Cfr. Sentencia T-446 de 1994.
[136] Corte Constitucional, sentencia C-145/94.
[137] Esta posición es  sostenida y sustentada ampliamente por los
ciudadanos y ciudadanas que intervienen como integrantes del Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia.
[138]Esta Corporación ha reiterado en varias oportunidades,
que en principio no corresponde al tribunal constitucional determinar cuál es
el sentido autorizado de las normas legales pues la Constitución consagra una
separación entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción ordinaria, y
confiere autonomía funcional a los jueces para interpretar las disposiciones
legales. Sin embargo, ha precisado que un “proceso de control de
constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si
una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio
no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma
legal, por lo cual ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la
interpretación de las normas legales, lo cual provoca una constante
interrelación de los asuntos legales y constitucionales”. Sentencias
C-557/01, C-1106/01, C- 156/03 y C-1255/01.
[139] En opinión de un grupo de ciudadanos interviniente dicha disposición
puede ser interpretada al menos de tres maneras: “a) Que las listas deben
tener como mínimo un 30% de mujeres, es decir, que en ningún caso pueden estar
conformadas por más del 70% de hombre. b) Que deben tener como mínimo un 30% de
mujeres, pero también un mínimo de 30% de hombres; c) Que es suficiente con que
las listas tengan un 30% de uno de los géneros. Bajo este último entendido,
toda lista cumpliría con esa condición, pues toda lista siempre tendrá al menos
30% de hombres. De esta forma, incluso una lista conformada por un 100% de
hombres se ajustaría a la disposición analizada”. (Intervención del Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia).
[140] Gaceta del Congreso No. 771, del 13 de octubre de 2010.
[141] Ibídem.
[142] En este sentido los Representantes a la Cámara Wilson Arias y Ángela
Robledo (Gaceta del Congreso No. 1135 del 28 de diciembre de 2010.
[143] Gaceta del Congreso No. 77, del 10 de marzo de 2011.
[144] Proyecto de
ley 158 de 1998 Cámara, 062 de 1998, Senado, “Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva
participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y
órganos del poder público de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la
Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”.
[145] Ver las sentencias C-774 de 2001 y C-228 de 2002.
[146] La cosa juzgada constitucional en sentido amplio está
relacionada con la posibilidad que el legislador promulgue una disposición cuyo
contenido normativo haya sido declarado exequible.  En este caso, ante el
ejercicio del control de constitucionalidad en relación con dicha disposición,
la Corte deberá apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida,
ésta adquirió un alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un
fallo de fondo en un sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso
de que la Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su
jurisprudencia o cambiarla Sentencia C-055 de 2010.
[147] Sentencia C-259/08, reiterada en C-055/10.
[148] Alfonso Ruiz Miguel, "Discriminación Inversa e Igualdad", en
Amelia Varcárcel (compiladora), El Concepto de Igualdad, Editorial Pablo
Iglesias, Madrid, 1994, pp. 77-93.
[149] Greenwalt Kent. "Discrimination and Reverse
Discrimination." New York: Alfred A. Knopf. 1983. Citado en: Michel
Rosenfeld. Affirmative Action Justice. A Philosophical and Constitutional
Inquiry. Yale University Press. New York. 1991.
[150] Sentencia C-371 de 2000.
[151] DANE, censo general 2005. Datos desagregados por sexo. http://www.dane.gov.co/files/censo2005/gene.
15.03.07. pdf
[152] Mesa de Género de la cooperación internacional en Colombia, Algunas
consideraciones para incorporar medida de equidad de género en la reglamentación
de la reforma política.
[153] En América Latina y el Caribe, reformas a los sistemas
políticos obligaron a los partidos a incorporar mujeres en listas de
candidaturas o en listas de resultados electorales. Estas medidas han sido
adoptadas  progresivamente por la mayoría de los países. El primero en hacerlo
fue Argentina en 1991. Costa Rica es el único caso en que la norma es del 40%.
En Ecuador, la ley indica que el porcentaje aumentará progresivamente en cada
elección hasta llegar a la paridad absoluta.  Puede plantearse, según los datos
existentes en la materia, un cuadro comparativo que incorpora la legislación
ahora ofrecida por el Proyecto de Ley Estatutaria:
País
Año de la reforma
Porcentaje de participación
Argentina
1991
30%
Bolivia
1997
25%
Brasil
1997
30%
Costa Rica
2000
40%
Ecuador
1997
20% y
progresivo hasta el 50%
México
1996
30%
Panamá
1997
30%
Paraguay
1996
20%
Perú
1997
25%
República
Dominicana
1997
25%
Chile
NO
0%
Cuba
NO
0%
El Salvador
NO
0%
Guatemala
NO
0%
Haití
NO
0%
Honduras
NO
0%
Nicaragua
NO
0%
Venezuela
NO
0%
COLOMBIA
2011
30%
[154] De acuerdo con el Ministerio de Educación, son mujeres el 38% de las
personas graduadas de veterinaria y agronomía; el 53% de bellas artes; el 68%
de ciencias de la educación; el 72% de ciencias de la salud; el 55% de ciencias
sociales; el 61% de economía y contaduría; el 36% de arquitectura e ingeniería,
el 53% de matemáticas y ciencias naturales. Ministerio de Educación. Observatorio
laboral para la educación. disponible en: www.graduadoscolombia.edu.co.
[155] Ibídem.
[156] Así en Europa se ha presentado un debate sobre la implementación de la
democracia paritaria y algunos países han tenido que adoptar reformas para
adoptarlas.  Para el caso francés, pueden identificarse dos etapas sobre las
medidas afirmativas a favor de la mujer en el terreno político: Desde 1982
hasta 1999 el Consejo Constitucional francés declaró inconstitucionales el
establecimiento de porcentajes de participación. A su vez, en 1979 se propuso
que las candidaturas para las elecciones municipales en las ciudades de más de
2.500 habitantes, conllevaran obligatoriamente un mínimo de 20 por 100 de
mujeres. Esta reforma fue declarada inconstitucional por el Consejo
Constitucional Francés, en razón al principio de indivisibilidad del poder
público y del electorado y aduciendo que esto podría llevar a que cada grupo
marginado reivindicara una participación obligatoria en los parlamentos
(ejemplo, homosexuales, desempleados, ancianos, discapacitados). Esta posición
fue reiterada en el 14 de enero de 1999, en la cual se reiteró  como
inconstitucional la paridad de sexos en las candidaturas a consejeros
regionales.  En respuesta a esta situación, se previó una nueva enmienda, del 8
de julio de 1999, la cual permite dar incentivos económicos a los partidos
políticos por la participación de las mujeres.
En el caso
italiano, también concurren dos etapas frente a la materia analizada: Hasta el
año 2001, el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales las leyes de
elección paritaria. Luego, en 1993, a través de la Ley núm. 81, del 25 de marzo
de ese año, se dispuso que las candidaturas de ninguno de ambos sexos puede, en
principio, estar representado en una proporción superior a los dos tercios. En
la Sentencia 422, de 12 de septiembre de 1995 (17), la Corte Constitucional
Italiana declaró inexequible la reforma y dijo expresamente:
«toda
diferenciación por razón de sexo es objetivamente discriminatoria, puesto que
reduce para ciertos ciudadanos el contenido concreto de un derecho fundamental
en beneficio de otros ciudadanos que pertenecen a un grupo que se estima perjudicado».
De manera análoga que lo sucedido en Francia, para poder implementarse
porcentajes electorales se adelantó una reforma constitucional en el año 2001.
[157] Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1994, reiterada en la
sentencia C-371 de 2000.
[158] Entrado en vigor para Colombia el 23 de marzo
de 1976, en virtud de La Ley 74 de 1968.
[159] Entrada en vigor para Colombia el 18 de julio de 1978, en virtud de la
Ley 16 de 1972.
[160] Aprobada mediante Ley 51 de 1981. Entró en vigor para Colombia
a partir del 19 de febrero de 1982.
[161] Aprobada mediante Ley 248 de 1995. Entró en vigor
para Colombia el 15 de diciembre de 1996.
[162] La medida examinada constituye una acción afirmativa, que se
fundamenta en el sexo de las personas para establecer una discriminación
positiva. En tales eventos un ejercicio de ponderación debe ajustarse a un test
intermedio.
[163] Especialmente ilustrativa resulta al respecto la intervención
presentada en este juicio por el Centro de Estudio de Derecho, Justicia y
Sociedad: “(…) 57 países han implementado diferentes tipos de cuotas para
participación política de las mujeres, lo que corresponde a un 25% de los
Estados. En varios de  esos estados se han dado avances en la participación de
la mujer. Así de los primeros 21 países en el ranking mundial de participación
política de las mujeres de acuerdo con el IPU, a enero de 2011 solo 4 no tenían
cuotas legales en 2009 (Cuba, Finlandia, Dinamarca y Nueva Zelanda).   Ruanda
con un 56.3% de participación  política de las mujeres y Suecia con el 45% de
participación son los países con la mayor participación política. Ambos
implementaron cuotas legales a nivel parlamentario, tanto en la cámara alta
como en la baja. Así, otros países del ranking mundial para 2001 como Holanda
(6), Noruega (8), Bélgica (9), Mozambique (10), Angola (11), Costa Rica (-),
Argentina (12), España (14); Tanzania (15); Andorra (16); Nepal (18); Alemania
(19); Macedonia (20); y Ecuador (21) tiene todos cuota para la elección popular
y cuentan con niveles de participación por encima del 32%, lo cual demuestra la
eficacia de este tipo de medidas. ( Interparlamentary Union – IPU. (31 de enero
de 2011), Women in nacional parliaments)”.      ….
[164] Sentencia C-1081 de 2005.
[165] Ibídem.
[166] Sentencia C-089 de 1994, ya citada.
[167]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
C-380-97; C-200-01, C-1212-01.
[168]  Según lo ha señalado esta Corporación, “el
Legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las
inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de
las limitaciones que la propia Carta define. Diferente es la situación del
operador jurídico, quien debe interpretar estricta y restrictivamente las
causales de inelegibilidad, en tanto y cuanto son excepciones legales al
derecho de las personas a acceder a los cargos públicos”. Sentencia
C-200-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[169]  Sentencia C-194-95.
[170]  Para la Corte Constitucional, “el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en
la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados
directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden
a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª)
La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de
elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de
la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador
consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los
preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos
fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la
propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva
tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de
competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia. De acuerdo con el
principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para
dejar sin efecto práctico un principio constitucional”. Sentencia C-540-01.
[171] Al respecto, pueden consultarse las sentencias
T-181-94, T-058-97 y T-759-99
[172] Sentencias C-329-95 y C-209-00, y C-618-97.
[173]  Corte Constitucional. Sentencia C-200-01.
[174] Sentencia C-145 de 1994, ya citada.
[175] Sentencia C-354 de 1994.
[176] Los incisos 2° y 3° del artículo 190 de la
Constitución se refiere a la falta de alguno de los dos candidatos que hubieren
obtenido las más latas votaciones en las elecciones para Presidente de la
República: “En caso de muerte o incapacidad física permanente de alguno de
los dos candidatos con mayoría de votos, su partido o movimiento político podrá
inscribir un nuevo candidato para la segunda vuelta. Si no lo hace o si la
falta obedece a otra causa lo reemplazará quien hubiere obtenido la tercera
votación, y así en forma sucesiva y en orden descendente.// Si la falta se
produjere con antelación menor de dos semanas de la segunda vuelta, esta se
aplazará por quince días”.
[177] Sentencia C-1081  de 2005.
[178] Ibídem.
[179] Sentencia C-1081  de 2005.
[180] Sentencia C-1081 de 2005, ya citada.
[181] Sentencia C-872 /03
[182] Sentencia C-802 de 2006.
[183] Ibídem
[184] Sentencia C-1153 de 2005.
[185] Ibídem
[186] Ibíd.
[187] Sentencia C-1153 de 2005.
[188] Sentencia C-089 de 1994.
[189] Sentencia C-1153 de 2005 ya citada.
[190] Sentencia C-1153 de 2005.
[191] Sentencia C- 1153 de 2005.
[192] La Corte ha recordado en anteriores oportunidades que
“el espectro electromagnético es el fenómeno físico de desplazamiento de las
ondas hertzianas en el espacio aéreo del Estado. Las ondas hertzianas son las
ondulaciones que permiten la transmisión de la voz y de la imagen. El espectro
permite la transmisión de la información a corta o larga distancia, y
comprende, “desde la bajísima frecuencia aproximadamente 10 a 100 Hertzios,
que corresponde a los campos generados por las actividades de generación y
transmisión de electricidad, hasta frecuencias mayores a los 10 Hertzios que
corresponden a la radiación de los rayos cósmicos” (C-369/02) // Aunque en
términos científicos el espectro electromagnético es un fenómeno natural, desde
el punto de vista jurídico, el espectro es parte del territorio nacional (art.
101 C.P.) y, como tal, pertenece a la Nación (art. 102 C.P.). En términos
precisos, el fenómeno natural que permite el desplazamiento de las ondas
hertzianas ocurre en el espacio aéreo colombiano y, en esa medida, su
utilización pertenece a la Nación. Según esa precisión, el espectro
electromagnético es, por tanto, un bien público, condición que lo somete a la
regulación propia de su categoría, esto es, que le confiere la prerrogativa no
ser enajenable ni prescriptible, sino de estar sujeto a la gestión y control
del Estado (art. 75 C.P.). // Como bien público, la Constitución ha dispuesto
el acceso al espectro electromagnético en condiciones de igualdad: “Se
garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos
que fije la ley” (Art. 75 C.P.). En la misma tónica, “[p]ara garantizar
el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato
de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro
electromagnético” (ibídem). (Estos conceptos han sido utilizados en las
Sentencias C-1153 de 1005 y C-3692 de 2002).
[193] Sentencia C-010 de 2000.
[194] Sentencia C-1153 de 2005.
[195] Sentencia C-226 de 1996.
[196] Sentencia C-1153 de 2005.
[197] Artículo 25.1 de la Ley 130 de 1994.
[198] Sentencia C-1153 de 2005.
[199] Sentencia C-010 de 2010.
[200] Sentencia  T-059 de 1995.
[201] Ibídem
[202] Sentencia C-307 de 2004.
[203] Ibidem.
[204] Ibidem.
[205] “La identificación biométrica es el método de verificación de la
identidad de una persona, basado en características de su cuerpo o de su
comportamiento. Para el efecto se pueden utilizar, por ejemplo, la huella
digital, la palma de la mano, el iris del ojo, la voz, la cara en el
reconocimiento facial, etc. Aunque existen múltiples mecanismos de
identificación basados en este método, uno de los más utilizados es la huella
digital, por su comodidad para ser capturada, y la rapidez con que es posible
obtener su autenticación”. Sánchez Reillo, Raúl. Identificación biométrica.
Revista Ágora, No. 19. Universidad Politécnica de Madrid. Departamento de
Tecnología Fotónica. 2000.
[206] Ver C-141/10.
[207] C-141/10.
[208] C-142/01.
[209] Carlos Santiago Nino,  La
Constitución de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa, 1996, p.
271. Citado por la sentencia C-141/10.
[210] C-142/01. En el mismo sentido, ver la sentencia C-224/04.
[211] Ibídem.
[212] C-353/94, C-1153/05.
[213] Decreto 2241 de 1986, “por el cual se adopta el código electoral”.
Diario Oficial No. 37.571 del 1º de agosto de 1986. Artículos 134 al 193.
[214]“Circunscripciones
electorales”. Tomado de:
http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/circunscripciones%20electorales.htm.
Visitado el 25/05/11.
[215] Decreto 2241 de 1986, “por el cual se adopta el código electoral”.
Diario Oficial No. 37.571 del 1º de agosto de 1986. Artículos 134 al 193.
[216]International IDEA, Code of conduct for
International Observers, Stockholm, IDEA, 1997.
[217] Precisamente este es el término empleado por el Código
Electoral en su artículo 122 y siguientes.
[218] IIDH-CAPEL. Lecciones aprendidas en materia de observación
electoral en América Latina. San José: IIDH, 2008.
[219] Nolte, Detlef. “Observación internacional”. En Nohlen, et. al.
(comps). Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México :
Fondo de Cultura Económica, 2007
[220] C-089/94.
[221] C-353/94.
[222] Ídem.
[223] C-036/05. Ver además las sentencias C-727 de 2000, C-561 de 1999 y
C-496 de 1998.
[224] C-259/08. Ver también las sentencias C-372/02, C-543/01,
C-866/99 y C- 702/99.
[225] Sentencia C-093 de 2003.
[226] Ibídem.
[227] Sobre la facultad del legislador para modificar la estructura
de la Fiscalía General de la Nación, ver las sentencias C-873/03, C-517/02 y
C-775/01, entre otras.
[228] Sobre la definición de censo electoral ver León-Roesch, Marta.
“Los sistemas de registros de electores en América Latina”. En Nohlen,
et. al. (comps). Tratado de derecho electoral comparado de América Latina.
México : Fondo de Cultura Económica, 2007.
[229] Así lo señaló la Corte en la sentencia T-261/98.
[230] Ídem.
[231] Cfr. León-Roesch, Marta. Op.cit.
[232] Cfr. Ver también López Pintor, Rafael y Gratschew María. “Voter
Registration and Inclusive Democracy: Analyzing Registration Practices
Worldwide”. En Voter Turnout since 1945: a global report. IDEA. 2002.
pag 24.
[233] Aprobada por Colombia mediante ley 16 de 1972.
[234] Aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[235] Cfr. León-Roesch, Marta. Op. Cit.
[236] C-511 de 1999.
[237] C-089/94.
[238] Ver C-145/94.