T-283-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-283/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución jurisprudencial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Garantía
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto y contenido
El derecho a la administración de justicia ha sido
definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad reconocida a
todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de
igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la
integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento
de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los
procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las
garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Aquella
prerrogativa de la que gozan las personas, naturales o jurídicas, de exigir
justicia, impone a las autoridades públicas, como titulares del poder
coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, distintas
obligaciones para que dicho servicio público y derecho sea real y efectivo. En
general, las obligaciones que los estados tienen respecto de sus habitantes
pueden dividirse en tres categorías, a saber: las obligaciones de respetar, de
proteger y de realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, a
continuación se determinará el contenido del derecho fundamental a la
administración de justicia. En primer lugar, la obligación de respetar el
derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de
abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el
acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse
de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género,
la nacionalidad y la casta. En segundo lugar, la obligación de proteger
requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u
obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho.
En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i)
facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo
el goce del derecho. Facilitar el derecho a la administración de justicia
conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas,
sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar
los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el
cumplimiento de las decisiones judiciales hace parte de la obligación de
realizar el derecho a la administración de justicia. Esta obligación y su
derecho correlativo, tienen fundamento también en los artículos 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, los cuales hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, en
concordancia con el artículo 93 de la
Constitución Política. Por tanto, para satisfacer el derecho a la
administración de justicia, no basta con que en los procesos se emitan
decisiones definitivas en las cuales se resuelvan controversias y se ordene la
protección a los derechos de las partes, ya que es preciso que existan
mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o sentencias, y que se
protejan efectivamente los derechos.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Consagración constitucional
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA
SEGURIDAD SOCIAL-Universalidad, eficiencia, solidaridad
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Obligaciones
del Estado/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Ley 549 de 1999
constituye una garantía
Conforme al artículo 53 de la
Carta Política, el Estado debe garantizar el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales. Este mandato constitucional lleva
a que el poder público adopte las medidas adecuadas para que la obligación de
pagar las mesadas pensionales de los jubilados se haga efectiva, lo cual implica
la adopción de los correctivos necesarios para garantizar una continuidad
permanente de los recursos económicos con este propósito. En desarrollo de la
garantía irrenunciable de los trabajadores y pensionados a la seguridad social,
el Congreso de la República promulgó la Ley 549 de 1999 con la finalidad de
crear los mecanismos institucionales, presupuestales y organizacionales para
atender los gastos ocasionados por la seguridad social. Ante la grave crisis
fiscal en materia pensional de las entidades territoriales, dado que los
ingresos tributarios de los departamentos y de muchos municipios no eran
suficientes para cubrir sus obligaciones en materia pensional, la norma
desarrolló la obligación de la Nación de tomar las medidas necesarias para
superar dicha crisis. La
obligación de pagar las mesadas pensionales de los jubilados implica: (i) que
al Estado, en sus diversos niveles territoriales, le corresponde desarrollar y
tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los
pensionados hacia el futuro y no afectar sus derechos adquiridos, a través de
la adopción de medidas que garanticen una continuidad permanente de los recursos
económicos con este propósito; y (ii) que la protección de los derechos
prestacionales de los pensionados no admite distinciones, de manera que los
derechos laborales reconocidos en pactos o en convenciones colectivas vigentes
deben respetarse, en virtud de la condición de ser derechos adquiridos conforme
a la Constitución.
DERECHOS FUNDAMENTALES-No pueden ser desconocidos por el criterio
de sostenibilidad fiscal
LEY 550 DE 1990 SOBRE REACTIVACION EMPRESARIAL,
APLICABLE A LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
y limitaciones/LEY 550 DE 1990-Finalidad
Con la creación de la
Ley 550 de 1999 se concedió a las empresas que presentaran deficiencias en su
capacidad de operación, la posibilidad de corregirlas mediante la celebración
de un acuerdo de reestructuración con sus acreedores, que les permitiera
atender sus obligaciones pecuniarias. Esta norma previó además la posibilidad
de que las entidades territoriales, tanto en su sector central como en el
descentralizado, entraran en procesos de reestructuración con el fin de
asegurar la prestación de los servicios a su cargo. La ley de reactivación empresarial dio la
oportunidad a las entidades territoriales de celebrar acuerdos que tuvieran
como finalidad conciliar los intereses de todos los sectores sociales que
pudieran verse afectados por la dificultades económicas que sufrió el país a
finales de los años noventa. Particularmente, la norma reconoce que uno de los
objetivos de los acuerdos de reestructuración de pasivos, es el de velar por
los intereses de los pensionados.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Pago de mesadas pensionales de las entidades
territoriales/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Pago de acreencias
posteriores a la celebración del acuerdo
El
acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre las entidades
territoriales y sus acreedores no puede prever la exoneración del pago de las
obligaciones pensionales futuras, es decir, surgidas con posterioridad a la
negociación. En este orden de ideas, las prerrogativas consagradas en la
Ley 550 de 1999 no pueden ser usadas para incluir disposiciones que
desconozcan los derechos adquiridos de los pensionados que se constituyan en
acreedores de la entidad territorial con posterioridad al acuerdo.
TITULO EJECUTIVO-Condiciones formales y sustanciales
TITULO EJECUTIVO SINGULAR/TITULO EJECUTIVO COMPLEJO
El
título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en
un solo documento, o complejo, cuando está integrado por un conjunto de
documentos que demuestran la existencia de una obligación. Las condiciones
sustanciales exigen que el título ejecutivo contenga una prestación en
beneficio de una persona. Es decir, que establezca que el obligado debe
observar a favor de su acreedor una conducta de hacer, de dar, o de no hacer,
que debe ser clara, expresa y exigible. Es clara la obligación que no da lugar
a equívocos, es decir, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la
naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Que sea expresa
implica que de la redacción misma del documento aparece nítida y manifiesta la
obligación. Que sea exigible significa que su cumplimiento no está sujeto a un
plazo o a una condición, es decir, que se trata de una obligación pura y simple
y ya declarada.
SUCESION PROCESAL-Finalidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo por indebida aplicación del
artículo 60 del C.P.C. que establece la figura de la sucesión procesal en
proceso ejecutivo laboral
ACCION DE TUTELA CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO-Defecto sustantivo por cuanto el juez hizo una
indebida interpretación de la norma para excluir pensiones convencionales a
cargo del Departamento de Nariño
ACCION DE TUTELA CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO-Juez incurrió en violación directa de la Constitución
al omitir aplicar la excepción de inconstitucionalidad del Acta que excluyó las
pensiones convencionales a cargo del Departamento de Nariño
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Obligación del Estado de hacer efectivas las
decisiones judiciales en materia pensional, de acuerdo al bloque de
constitucionalidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A LA PENSION CONVENCIONAL
DE JUBILACION Y MINIMO VITAL-Orden a
Tribunal Superior profiera nueva sentencia en la que tenga en cuenta la pensión
convencional a que tienen derecho los accionantes por la liquidación de la
empresa Licorera de Nariño
Referencia: Expediente T- 3.567.368
Acción de tutela instaurada por José Ignacio Romero
Díaz, Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary
del Socorro Ortega, Elsy Lidia Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y
Erlinto Francisco Cerón Santacruz contra la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Pasto.
Derechos Fundamentales invocados: mínimo vital, acceso a la administración de
justicia, seguridad social, igualdad y vida digna.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,
dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
adoptado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 15
de mayo de 2012, en el proceso de tutela suscitado por los señores José Ignacio Romero Díaz, Brígida Natalia Benavides de
Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary del Socorro Ortega, Elsy Lidia
Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y Erlinto Francisco Cerón Santacruz,
contra la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto.
Conforme a lo consagrado en los artículos
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección Número Ocho de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su
revisión, el asunto de la referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
Los señores José Ignacio Romero Díaz, Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, Bertha
Cecilia Lagos Hidango, Omary del Socorro Ortega, Elsy Lidia Gorlato Arroyo,
Alfredo Froilán Narváez y Erlinto Francisco Cerón Santacruz presentaron acción de tutela contra la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pasto,
por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al acceso a
la administración de justicia, a la seguridad social, a la igualdad y a la vida
digna.
Por tal razón solicitan dejar sin efecto
el auto proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto, el 21 de marzo de 2012, que confirmó el auto proferido por
el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, el 12 de abril de 2011. En
consecuencia, piden que se ordene a la autoridad accionada proferir una nueva
decisión en la que se libre mandamiento de pago contra el Fondo Territorial de
Pensiones Públicas de Nariño, en cumplimiento de las sentencias judiciales que
condenaron a la Licorera de Nariño, hoy liquidada, al pago de pensiones de
jubilación convencionales a los actores.
1.2.
HECHOS
1.2.1.
Los tutelantes
relatan que se desempeñaron como trabajadores  oficiales de la Empresa Licorera
de Nariño hasta el mes de septiembre de 2002, momento en el que, por decisión
del departamento de Nariño, se dispuso la disolución y liquidación de la
factoría.
1.2.2.
Señalan que, como
consecuencia de la disolución y liquidación de la Empresa Licorera de Nariño,
el empleador terminó sus contratos de trabajo de manera unilateral y sin justa
causa.
1.2.3.
Sostienen los siete
accionantes que, mediante apoderado judicial, interpusieron demanda ordinaria
laboral contra el departamento de Nariño y la Licorera de Nariño –en
liquidación-, con el fin de que fueran condenadas solidariamente (i) a
reintegrarlos y pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir
durante la desvinculación o, (ii) en subsidio, a pagar la indemnización
convencional por despido sin justa causa y la pensión convencional de
jubilación, por considerar que cumplían a cabalidad con los requisitos
establecidos en el literal b) del punto trigésimo quinto de la convención
colectiva de trabajo, firmada en el año de 1980, entre el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Industria de las Bebidas Alcohólicas y la Empresa Licorera
de Nariño[1].
1.2.4.  En primera instancia, el 10 de diciembre de 2007, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Pasto, de un lado, absolvió al departamento de Nariño de todas las
pretensiones, pero de otro, con base en el literal b) del punto trigésimo
quinto de la convención colectiva de trabajo firmada en el año de 1980, condenó
a la Empresa Licorera de Nariño: (i) a pagar a los siete demandantes
el saldo insoluto del valor de la indemnización convencional por despido sin
justa causa, (ii) a reconocer y pagar a los señores Cerón Santacruz,
Benavides de Hidalgo, Lagos Hidango, Ortega y Arroyo una pensión convencional
de jubilación y, (iii) a pagar a estos últimos el retroactivo pensional
correspondiente.
1.2.5.  En segunda instancia, la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante sentencia del 24 de
febrero de 2009, resolvió adicionar a la anterior decisión la orden dirigida a
la Empresa Licorera de Nariño en Liquidación, de reconocer y pagar la pensión
convencional de jubilación a los señores José Ignacio Rosero Díaz y Alfredo
Froilán Narváez, y el retroactivo pensional correspondiente.
1.2.6.  Los demandantes refieren que el 5 de noviembre de
2008, el Gerente Liquidador de la Empresa Licorera de Nariño presentó a la
Junta Asesora un informe final en el proceso de liquidación, en el que omitió
relacionar las obligaciones laborales y pensionales que estaban a cargo de la
empresa y que, conforme a la Ordenanza No.
11 del 3 de abril de 2002, quedarían a cargo del departamento de Nariño, dentro de las cuales se
encontraban las obligaciones reconocidas en la sentencia de primera instancia
proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto el 10
de diciembre de 2007. Aseveran que el Gerente Liquidador afirmó que los
procesos judiciales en curso en los cuales la empresa era parte, se encontraban
extintos en razón de su liquidación.
1.2.7.
Argumentan que,
mediante escrito del 2 de mayo de 2009, su apoderado solicitó al departamento
de Nariño dar cumplimiento a las sentencias aludidas, pues sostuvo que, en
razón de la liquidación de la Empresa Licorera de Nariño y conforme a los
artículos 10, 11 y 16 de la Ordenanza 011 de 2002 de la Asamblea Departamental
de Nariño y a los artículos 32 y 35 del Decreto 254 de 2000, corresponde al
Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño el pago de sus pensiones.
1.2.8.
Agregan que el día
12 de marzo de 2010, solicitaron a la Gobernación de Nariño dar cumplimiento a
las sentencias del proceso laboral ordinario, a través del Fondo de Pensiones
Públicas de Nariño, pero mediante oficio del 27 de mayo de 2010, el Gobernador
de Nariño dio respuesta negativa a su solicitud.
1.2.9.
Los accionantes
relatan que en consecuencia, en marzo de 2011, promovieron proceso ejecutivo
contra el Fondo de Pensiones Públicas de Nariño.
1.2.10.
Indican que
mediante auto del 12 de abril de 2011, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito
de Pasto[2]
se negó a proferir mandamiento de pago, por considerar que el único título
ejecutivo con el que cuentan los demandantes es la sentencia y en ésta sólo se
condenó a la Licorera de Nariño, hoy liquidada, razón por la cual no existe
posibilidad de involucrar al Fondo de Pensiones Públicas de Nariño.
1.2.11. La anterior decisión fue apelada por la parte
ejecutante y mediante auto del 21 de marzo de 2012, la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió confirmarla.
Relatan que la autoridad judicial señaló
que no existe fundamento legal alguno para que el departamento de Nariño, a
través del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, asuma el pago de
las pensiones de jubilación convencionales que fueron reconocidas en el proceso
ordinario laboral. La anterior decisión se sustentó en los argumentos que se
exponen a continuación:
En primer lugar, el Tribunal adujo que, conforme al Decreto 351 de
1996, el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño se creó para
sustituir el pago de las pensiones legales a cargo de la Caja de
Previsión Social de Nariño, concepto en el que no están incluidas las pensiones
de origen convencional cuyo reconocimiento y solución estaba a cargo de
entidades autónomas e independientes del departamento de Nariño, como la Empresa
Licorera de Nariño (LICONAR).
En segundo lugar, sostuvo que el artículo 12 de la Ordenanza
No. 011 de 2002, proferida por la Asamblea Departamental de Nariño, señala que
el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño está encargado de asumir
los pagos de pensiones de origen legal, no convencional, de modo que las
pensiones convencionales otorgadas por LICONAR sólo obligan a esa empresa.
En tercer lugar, argumentó que en el Acta No. 001 del 13 de
junio de 2002, el Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos determinó que (i) el departamento de Nariño sólo asumiría el
pago de las pensiones de los pensionados de LICONAR que a esa fecha tuvieran
tal estatus y, (ii) en adelante, sólo se haría cargo de las pensiones de
origen legal y no de las convencionales otorgadas por LICONAR a sus
trabajadores sindicalizados, pues el Comité consideró que estas últimas sólo
obligan a esa empresa.
1.2.12. Contra la anterior decisión los siete pensionados
presentan acción de tutela, por considerar que deja de lado las ordenanzas 010
y 011 de 2002 proferidas por la Asamblea de Nariño, y las sentencias que
condenaron a la Empresa Licorera de Nariño, las cuales constituyen un título
ejecutivo complejo para el cobro de las pensiones reconocidas judicialmente.
Aducen que, al negarse a proferir mandamiento de pago, la autoridad judicial
vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a
la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana.
Asevera la parte actora que la
tutela es procedente en el caso que se analiza, por cuanto, además de cumplir
con los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, se presentan cuatro causales específicas de procedibilidad:
(i)
Defecto
procedimental absoluto: en
tanto el Tribunal niega el mandamiento de pago solicitado por los actores,
cuando es el procedimiento establecido en el procedimiento laboral para el
cumplimiento de las sentencias de naturaleza ordinaria.
(ii)
Defecto fáctico:
el Tribunal presume que
los actores no estuvieron afiliados a la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE NARIÑO y
por eso les niega el mismo trato que a sus compañeros pensionados por el FONDO
TERRITORIAL DE PENSIONES, sin que existiera en el expediente prueba de tal
diferencia.
(iii)
Error inducido: se presenta cuando el Tribunal considera
que los actores no tienen derecho a ser pensionados por el FONDO TERRITORIAL DE
PENSIONES DE NARIÑO por no haber cotizado aportes para pensión a la CAJA
DEPARTAMENTAL DE PREVISIÓN SOCIAL DE NARIÑO, situación contraria a la verdad,
pero que además no formó parte de debate del proceso ejecutivo motivo de la
tutela.
(iv)
Desconocimiento
del precedente: el
Tribunal desestimó por omisión en su decisión los precedentes sobre FUERO
CIRCUNSTANCIAL, especialmente los que tiene [sic] génesis en la sentencia del 5
de octubre de 1.998 con ponencia del Doctor GERMAN VALDEZ SANCHEZ en el que se
estableció la procedencia del reintegro cuando hay vulneración del FUERO
CIRCUNSTANCIAL.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de
tutela, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante
auto del 7 de mayo de 2012, la admitió, ordenó vincular en calidad de
autoridades accionadas a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto y a las
partes e intervinientes de los procesos controvertidos, para pronunciarse sobre
los hechos relatados en la demanda.
1.3.1.  Contestación de la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
La magistrada de la Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Doctora Elsy
Alcira Segura Díaz, dio respuesta a la demanda de tutela señalando que es
improcedente, por cuanto no se cumple con todos los requisitos de procedencia
de la tutela contra providencias judiciales, ya que los accionantes cuentan con
otros mecanismos de defensa distintos de la tutela.
En este orden de ideas, reconoció que la
pensión convencional fue reconocida a favor de los actores en fallos emitidos
por la jurisdicción ordinaria laboral y que el derecho a la seguridad social en
pensiones constituye un derecho fundamental que requiere la protección por
parte del Estado.
Sin embargo, argumentó que, aunque la falta
de inclusión de las acreencias reconocidas a favor de los actores en el acta
final de liquidación que dio término a la existencia jurídica de la Licorera de
Nariño constituye el incumplimiento de las obligaciones del liquidador de la
empresa, la acción ejecutiva laboral en contra del Fondo de Pensiones de Nariño
no es el mecanismo idóneo para remediar los errores en los que incurrió el
liquidador. Lo anterior, por cuanto existen en el Código Contencioso
Administrativo mecanismos adecuados para buscar la revocatoria de los actos
administrativos que dieron lugar al término del proceso liquidatorio de la
empresa LICORERA DE NARIÑO, lo cual daría paso a que las acreencias de los
actores pudieran ser incluidas en el contenido del acuerdo de reestructuración
de que trata el artículo 30 de la Ley 550 de 1990 [sic], y daría paso a la
tutela efectiva de los derechos fundamentales requeridos por estos.
1.3.2.  Contestación de la Gobernación de Nariño
Pedro Vicente Obando Ordóñez, Gobernador
encargado del departamento de Nariño, dio
respuesta a la tutela argumentando que las decisiones proferidas en el proceso
ordinario laboral hicieron tránsito a cosa juzgada y absolvieron expresamente
al departamento del pago de las pensiones de los demandantes. Por consiguiente,
sostuvo que las decisiones proferidas en el proceso ejecutivo obedecen a una
interpretación razonable de las normas que se aplican al caso y por tanto la
tutela resulta improcedente.
1.4.
DECISIONES
JUDICIALES
1.4.1.
Decisión única
de instancia
En sentencia del 15 de mayo de 2012, la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia resolvió negar el
amparo solicitado. La Sala consideró que no existió quebrantamiento del
derecho alegado, por cuanto la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO
JUDICIAL DE PASTO, para confirmar la decisión del JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL
CIRCUITO de la misma ciudad, elaboró un juicioso estudio de la situación
jurídica de los entes involucrados, con fundamento en el Decreto 351 del 16 de
abril de 1996, por el cual se creó el FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES PÚBLICAS
DE NARIÑO, y la Ordenanza No 011 del 3 de abril de 2002, por el cual se expidió
“…el régimen para la liquidación de las entidades descentralizadas de orden
departamental”; con esas normativas concluyó que el fondo solo acogió las
pensiones de origen legal y las que la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE NARIÑO,
hubiera reconocido, pero sin incluir las pensiones convencionales (…).
Adicionalmente, señaló que para efectos de
trasladar la obligación en cabeza de la Empresa Licorera de Nariño –en
Liquidación- al departamento de Nariño era necesario acreditar la existencia de
una fuente formal que así lo dispusiera, para constituir, de esta manera, un
título complejo.[3]
En consecuencia, concluyó que la decisión
controvertida obedeció a la interpretación razonable del juzgador, y por tanto
es preciso negar la protección de los derechos que los accionantes pretenden
hacer valer.
1.5.
PRUEBAS
1.5.1.
Pruebas que
obran en el expediente
1.5.1.1.
Copia del fallo
proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, el 10 de
diciembre de 2007, en el proceso ordinario laboral.[4]
1.5.1.2.
Copia del fallo
dictado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Pasto, el 24 de febrero de 2009.[5]
1.5.1.3.
Copia de la solicitud de
cumplimiento de los fallos judiciales, del 20 de noviembre de 2009, dirigida al
Gobernador de Nariño de la época, Antonio Navarro Wolf.[6]
1.5.1.4.
Copia de la
respuesta a la solicitud, suscrita por el doctor Antonio Navarro Wolf, en la
que se indica que el departamento de Nariño no puede incluir en nómina a los ex
trabajadores de la extinta Empresa Licorera de Nariño. Aduce que la entidad se
acogió a un proceso de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de
1999 y, en consecuencia, el 13 de junio de 2002 se firmó un acta del Comité de
Vigilancia, en la que se determinó que el departamento solo acogerá a los
pensionados que a la fecha (13 de junio de 2002) tengan el estatus de
pensionados, aun [sic] en el caso de que la pensión reconocida sea del orden
convencional; pero en adelante el Departamento a través del Fondo Territorial
de Pensiones Públicas de Nariño, solo reconocerá pensiones cuando reúna los
requisitos legales, pues las convenciones firmadas por LICONAR con su sindicato
de trabajadores SOLO OBLIGAN A ESTA EMPRESA.[7]
1.5.1.5.
Copia de la
Ordenanza 010 de 2002, la cual dispone el procedimiento a seguir en aras de
garantizar la efectividad de las acreencias laborales y pensionales de los
trabajadores de la Empresa Licorera de Nariño.[8]
1.5.1.6.
Copia de la
Ordenanza 011 del 3 de abril de 2002, en la que la Asamblea Departamental de Nariño, en desarrollo de lo dispuesto por
el parágrafo 2 del artículo 27 de la Ley 550 de 1999, expidió el régimen de
liquidación de las entidades descentralizadas de orden departamental. La norma dispone el procedimiento a seguir
para proteger los derechos de los trabajadores de la Empresa Licorera de
Nariño, en los siguientes términos:[9]
Artículo 10. Cuando una entidad de orden
departamental, que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones
inicie el proceso de liquidación, el liquidador deberá entregar el respectivo
cálculo actuarial al Fondo de Pensiones Públicas de Nariño o a la entidad que
se señale, el cual deberá estar elaborado teniendo en cuenta las instrucciones
técnicas que para el efecto imparta el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, requiriendo para su validez la aprobación de este organismo.
Artículo 11. A partir del momento que señale la
Asamblea Departamental, se trasladará al Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño, o a la entidad que ésta determine, el pago de las pensiones
que estén a cargo del órgano que se ordene disolver o liquidar.
Para tal efecto, la entidad en liquidación deberá
entregar al Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, o a la entidad
que señale el acto que ordene su liquidación, los documentos, archivos
magnéticos, con los equipos correspondientes y demás información laboral que
sirvió de fundamento al cálculo actuarial y que será el soporte para la
creación de la base de datos necesaria para la elaboración de la nómina de
pensionados.
En todo caso, será responsabilidad del Fondo
Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, o de la entidad que se determine,
la elaboración de nóminas de pensionados y la ubicación oportuna de los
recursos para su pago.
Parágrafo.- Mientras se surten los trámites
pertinentes para que el Fondo Territorial de Pensiones asuma ese traslado, la
entidad que tiene a su cargo el pago, deberá seguir cumpliendo con dicha
obligación.
Artículo 12. El Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño, o la entidad que se determine, asumirá los siguientes
pagos:
a)
El de las pensiones
causadas y reconocidas
b)
El de las pensiones cuyos
requisitos estén satisfechos y se reconozcan con posterioridad a la fecha de
disolución y liquidación.
c)
El de las pensiones de las
personas que han cumplido tiempo de servicio pero no han llegado a la edad
señalada para adquirir el derecho a la pensión, cuando previo cumplimiento del
requisito de la edad, la pensión sea reconocida, siempre y cuando no se
encuentre afiliado a ninguna administradora de pensiones.
Parágrafo.- Sólo se pagarán las obligaciones que
figuren dentro del respectivo cálculo actuarial. Para que proceda el pago de
otras obligaciones pensionales será necesario que los beneficiarios de las
mismas acrediten su derecho a satisfacción del Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño, o la entidad que se determine. Lo anterior, sin perjuicio
de la responsabilidad que corresponda por los errores u omisiones cometidos en
el cálculo actuarial.
1.5.1.7.
Copia del acta
final de liquidación de la Empresa Licorera de Nariño, en la cual el Gerente
Liquidador no precisa cuál será la entidad encargada de responder por las
acreencias laborales y prestacionales de los accionantes.[10]
1.5.1.8.
Copia de las
resoluciones 2043 de 2002[11]
y 2017 de 2002[12]
a través de las cuales el departamento de Nariño –Fondo Territorial de
Pensiones- reconoció a favor de dos ex trabajadores de la Empresa Licorera de
Nariño la pensión convencional de jubilación.
1.5.1.9.
Copia de la
Resolución 727 de 2010, por medio de la cual el Fondo Territorial de Pensiones
de Nariño reconoce la pensión de jubilación al señor Segfred Wolfrang López
Guzmán por cumplir los requisitos establecidos en la Ordenanza 011 de 2011,
dando cumplimiento a una decisión de tutela.[13]
1.5.1.10.
Copia de la demanda
ejecutiva.[14]
1.5.1.11.
Copia del auto
proferido el 21 de marzo de 2012 dentro del proceso ejecutivo laboral, por
medio del cual la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Pasto confirmó el auto proferido el 12 de diciembre de 2011, por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Pasto.[15]
1.5.2.
Pruebas
allegadas en sede de revisión
La Gobernación de Nariño allegó los siguientes
documentos:
1.5.2.1.
Copia del Acta No. 001 del 13
de junio de 2002[16],
en la que consta que el Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos del departamento de Nariño, escuchó a los representantes de los ex
trabajadores de la Licorera de Nariño, quienes solicitaron que sus acreencias
pensionales fueran tenidas en cuenta en la celebración del acuerdo por parte
del departamento. Frente a tal solicitud, se decidió que (…) el Departamento
sólo acogerá a los pensionados que a la fecha tengan el estatus de pensionados,
aun en el caso de que la pensión reconocida sea del orden convencional, pero en
adelante el Departamento, a través del Fondo Territorial de Pensiones Públicas
de Nariño, sólo reconocerá pensiones cuando se reunan [sic] los requisitos
legales, pues las convenciones firmadas por LICONAR con su sindicato de
trabajadores, solo [sic] obligan a esta empresa.
1.5.2.2.
Copia de la Resolución No. 023
del 22 de noviembre de 2004[17],
[p]or medio de la cual se establece la calificación y graduación de créditos
de la Empresa Licorera de Nariño en Liquidación. En este documento
consta que los señores Alfredo Froilán Narváez, Erlinto Francisco Cerón
Santacruz, Omari del Socorro Ortega, Bertha Cecilia Lagos Hidango y Elsy Lidia
Gorlato Arroyo sí presentaron objeciones por la exclusión de los derechos
convencionales en el acuerdo. Al respecto, la decisión determina lo siguiente:
Sobre el particular ya se dieron todas las respuestas
pertinentes en el trámite de los recursos interpuestos y que se encuentran
debidamente ejecutoriados por cuya razón no hay lugar a revivir nuevos términos
y por ende se despacha desfavorablemente la objeción.
1.5.2.3.
Copia del Informe Final de
Liquidación, suscrito por el Gerente Liquidador, con fecha del 5 de noviembre
de 2008[18].
1.5.2.4.
Copia del Acta de declaración
de terminación del proceso liquidatorio, del 5 de noviembre de 2008[19].
1.5.2.5.
Copia del Finiquito de la
Empresa Licorera de Nariño.[20]
1.5.2.6.
Copia de la Resolución No. 36
del 30 de octubre de 2008[21],
[p]or medio de la cual se dictan disposiciones para efectos de la entrega
del proceso liquidatorio de la Empresa Liconar en Liquidación, en la cual
se establece:
ARTÍCULO OCTAVO: Con respecto a los procesos que se
siguen en contra de la Empresa Licorera de Nariño, se procederá pese al
finiquito, o incluso antes, a informar a los juzgados correspondientes, no solo
de la extinción de las obligaciones que sustentan el proceso para efectos de
que se termine el proceso, sino también de la extinción de la propia empresa.
Con respecto, [sic] a los procesos propuestos por la empresa, pasarán
directamente a manos del Departamento de Nariño, pues ya serían recursos
sobrantes para el pago de obligaciones.
1.5.3.
Pruebas
decretadas por la Sala en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante autos del 18 de octubre y del 9 de
noviembre de 2012, decretó las siguientes pruebas:
1.5.3.1.
Ordenó al Fondo Nacional de Pensiones de
las Entidades Territoriales –FONPET- informar a esta Corporación: (i)
si la entidad tiene a su cargo el pago de
una pensión a favor de cualquiera de los siete demandantes de esta tutela, y (ii) si la entidad ha tenido a su cargo el pago de
algún valor por concepto de bono pensional a favor de cualquiera de los siete
demandantes de esta tutela.
1.5.3.2.
Adicionalmente, ordenó a Colpensiones informar a esta Corporación: (i)
si la entidad tiene a su cargo el pago de una pensión a favor de
cualquiera de los siete demandantes de esta tutela, y (ii) si la entidad ha tenido a su cargo el pago de
algún valor por concepto de bono pensional a favor de cualquiera de los siete
demandantes de esta tutela.
1.5.3.3.
Asimismo, ordenó al Ministerio del Trabajo informar: (i) si
la entidad tiene a conocimiento del pago de alguna pensión por parte de alguna
entidad pública a favor de cualquiera de los siete tutelantes, y (ii) si la entidad tiene conocimiento de que se
haya llevado a cabo el pago de algún valor por concepto de bono pensional a
favor de cualquiera de los tutelantes con recursos de alguna entidad pública.
1.5.3.4.
Por otra parte, ordenó al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto
remitir a esta Corporación copia del Proceso Ordinario Laboral No. 2005-0287.
1.5.3.5.
Además, ordenó a la Cámara de Comercio Pasto informar a
esta Corporación si, conforme a los documentos que reposan en el archivo de la
entidad, los señores José Ignacio Romero Díaz, Brígida Natalia Benavides de
Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary del Socorro Ortega, Elsy Lidia
Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y Erlinto Francisco Cerón Santacruz, se
hicieron parte en el proceso de liquidación de la Empresa Licorera de Nariño.
1.5.3.6.
También
ordenó a los demandantes, remitir copia de sus documentos de identidad, e
informar si se hicieron parte del proceso de liquidación de la Empresa Licorera
de Nariño.
1.5.3.7.
Del mismo modo, ordenó (i) a la Cámara de Comercio Pasto, y (ii) a la Gobernación
de Nariño, remitir los documentos en los que conste la lista de pasivos que
fueron considerados en el proceso de liquidación de la Empresa Licorera de
Nariño.
1.5.3.8.
Por
último, ordenó al
doctor Luis Fernando Villota Quiñones, promotor en el proceso de reestructuración de pasivo del
departamento de Nariño, informar a esta Corporación cuáles fueron
las consideraciones jurídicas y legales que se tuvieron en cuenta para la
inclusión de la cláusula 26 -que consagra la
restricción para la asunción de nuevos pasivos- en el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos del departamento de Nariño.
1.5.4.
Respuesta del Fondo
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales –FONPET-
Mediante comunicación UG-2512 del 23 de octubre de
1012, el Consorcio FONPET informó que tal entidad no tiene la competencia para
dar respuesta a lo requerido, pues es el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de la Dirección de la Regulación Económica de la Seguridad
Social, el que autoriza el retiro de recursos del FONPET. Por este motivo,
corresponde a la Dirección de la Regulación Económica de la Seguridad Social
dar respuesta a tales cuestionamientos.[22]
1.5.5.
Respuesta de Colpensiones
La entidad informó que Colpensiones, como actual
Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, no ha tenido
a su cargo el pago de ningún valor por concepto de bono pensional a favor de
José Ignacio Romero Díaz, Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, Bertha Cecilia
Lagos Hidango, Omary del Socorro Ortega, Elsy Lidia Gorlato Arroyo, Alfredo
Froilán Narváez y Erlinto Francisco Cerón Santacruz.[23]
1.5.6.
Respuesta del Ministerio
del Trabajo
El Ministerio de Trabajo informó que el Grupo de
Administración Documental de la entidad no halló registros de las historias
laborales  de los señores José Ignacio Romero
Díaz, Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary
del Socorro Ortega, Elsy Lidia Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y
Erlinto Francisco Cerón Santacruz.[24]
1.5.7.
Respuesta de la Cámara de
Comercio Pasto
Mediante comunicación recibida por la Secretaría
General el 14 de noviembre de 2012, la entidad informó que no reposa en el
expediente de liquidación de la Licorera de Nariño, documento alguno en el que
figuren los siete demandantes del expediente T- 3.567.368.[25]
1.5.8.
Respuesta de los Demandantes
Mediante escrito de octubre de 2012, suscrito por los
7 accionantes, se dio respuesta al requerimiento de esta Corporación
informando:
(…) manifestamos bajo la gravedad de juramento, que
hicimos parte del proceso de liquidación de la LICORERA DE NARIÑO en la que se
nos pagó [sic] las prestaciones sociales, quedando pendiente la PENSIÓN DE
JUBILACIÓN y la INDEMNIZACIÓN POR DESPIDO INJUSTO que fueron reconocidas dentro
del proceso ordinario laboral que motiva esta tutela, sentencia ejecutoriada
cuando ya se había liquidado de manera definitiva la empresa sin señalar quién
pagaría las pensiones e indemnizaciones que estábamos reclamando en el proceso
laboral.[26]
1.5.9.
Respuesta del promotor en el proceso de reestructuración
de pasivo del departamento de Nariño
El señor Luis Fernando Villota Quiñones[27], promotor en
el proceso de reestructuración de pasivo del departamento de Nariño, dio
respuesta al cuestionamiento formulado por esta Corporación y señaló que la
cláusula 26 contenida en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del
departamento de Nariño, obedeció a dos razones legales.
En primer lugar, se debió a que el Departamento
consideró dentro del marco legal existente, Ley 617 de 2000, al momento [sic]
de la suscripción del acuerdo, abril de 2002, que al establecer unos límites
de gasto para el funcionamiento de la entidad, el cual por disposición expresa
del artículo 4 de la misma no se podía superar, la entidad territorial no tenía
espacio fiscal para cumplir tanto con el pago de todas y cada una de las
acreencias en las condiciones negociadas con sus acreedores como con el normal
gasto de funcionamiento en las condiciones que la ley fijaba si asumía un gasto
adicional; dicho de otra manera, si el Departamento a lo largo de la
ejecución del acuerdo asumía pasivos que legalmente no le correspondían, no
solamente incumplía los límites de gasto de funcionamiento que la Ley 617
señalaba, (con las consecuencias que ello implicaba), sino que no podía cumplir
con los pagos a sus acreedores, lo que llevaba a la inviabilidad financiera del
Departamento.
En segundo lugar, señaló que con motivo del
acuerdo, el Departamento se comprometió con sus acreedores a restringir
la ayuda financiera a sus entidades descentralizadas. Agregó que es factible
que la entidad territorial, de acuerdo con su situación financiera y sin poner
en riesgo el éxito del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos asuma dichos
gastos, para lo cual se debe discutir tal posibilidad en el Comité de
Vigilancia del Acuerdo.[28]
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Con base en las facultades conferidas por
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar
el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
En atención a lo expuesto, corresponde a la
Corte Constitucional determinar si el
auto proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Pasto el 21 de marzo de 2012, que confirmó el auto proferido por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Pasto, el 12 de abril de 2011, que se negó a proferir
mandamiento de pago contra el departamento de Nariño, vulneró los derechos fundamentales de los
accionantes al mínimo vital, al acceso a la administración de justicia, a la
seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y al debido proceso.
En particular, la Sala deberá analizar los siguientes
problemas jurídicos: en primer término, deberá examinar si en el presente caso
se reúnen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. En segundo término, deberá determinar si el tribunal
demandado incurrió en algún defecto al confirmar la decisión de primera
instancia que se negó a librar mandamiento de pago contra el departamento.
Con el fin de dar solución a los problemas
jurídicos planteados, la Sala entrará a estudiar los siguientes temas: primero, analizará la jurisprudencia
de la Corte Constitucional sobre la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, en
particular, contra autos interlocutorios; segundo, estudiará el
contenido y la naturaleza jurídica del derecho a la administración de justicia y
la obligación de dar cumplimiento a los fallos judiciales como uno de los
contenidos derivados de dicho derecho; tercero, estudiará el contenido y
la naturaleza jurídica del derecho a la seguridad social; cuarto,
reseñará el contenido y la finalidad de la Ley 550 de 1999; y quinto,
hará una breve referencia a los títulos ejecutivos complejos. A la postre, se aplicarán los criterios
señalados al caso concreto.
2.3.
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE
LA TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES
2.3.1.
De la vía de hecho a la
doctrina de los requisitos generales y las causales específicas de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución señala que la acción
de tutela procede contra toda acción o la omisión de cualquier autoridad
pública. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el
ejercicio de sus funciones deben ajustarse a la Constitución y a la ley, y
garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución. Por esta razón, la Corte Constitucional ha
admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
que infringen los derechos fundamentales de las partes, en particular el
derecho al debido proceso, y que se apartan notablemente de los mandatos
constitucionales. Sin embargo, esta Corporación ha precisado que la procedencia
de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, en atención a los
principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad
jurídica, y a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela.
En desarrollo del artículo 86 constitucional, el
Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de vulneración de derechos
fundamentales por las autoridades judiciales en sus decisiones. La Corte
Constitucional, mediante la sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los
artículos 11, 12 y 40 del decreto, los cuales se referían a la caducidad y la
competencia especial de la tutela contra providencias judiciales. En aquel
momento, la Corte consideró que la acción de tutela no había sido concebida
para impugnar decisiones judiciales, y que permitir su ejercicio contra tales
providencias, vulneraría los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica,
además de transgredir la autonomía e independencia judicial.
No obstante la declaración de inexequibilidad de los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, la Corte mantuvo abierta la
posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales
cuando éstas constituyeran manifiestas vías de hecho. Así, a partir de
1992, esta Corporación comenzó a admitir la procedencia de la tutela contra
decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, es decir, decisiones
manifiestamente arbitrarias porque, por ejemplo, (i) se basan en normas
evidentemente inaplicables (defecto sustantivo), (ii) son proferidas con
carencia absoluta de competencia (defecto orgánico), (iii) se basan en una
valoración arbitraria de las pruebas (defecto fáctico), o (iv) fueron
proferidas en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento fijado
por la normativa vigente (defecto procedimental). Con el paso del tiempo, el
Alto Tribunal en su jurisprudencia fue identificando otros defectos
constitutivos de vías de hecho[29].
Posteriormente, la Sala Plena de la Corte, en la
sentencia C-590 de 2005[30],
replanteó la doctrina de las vías de hecho y señaló que el desarrollo
jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de requisitos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los
requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos de
procedibilidad. Los primeros tienen que ver con las condiciones fácticas y de
procedimiento, que buscan hacer compatible el amparo con la eficacia de valores
de estirpe constitucional y legal, relacionados con la seguridad jurídica, los
efectos de la cosa juzgada, la independencia y autonomía del juez, al igual que
la distribución jerárquica de competencias al interior de la rama
jurisdiccional. Los segundos, de naturaleza sustantiva, se refieren a los
defectos en que puede incurrir una decisión judicial y que la hacen
incompatible con la Constitución.
En resumen, la acción de tutela contra este tipo de
decisiones es un instrumento excepcional, que tiene como finalidad efectuar un
juicio de validez constitucional ante una providencia judicial que incurre en
graves falencias de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión
incompatible con la Carta Política.[31]
Cabe aclarar que el término providencias judiciales
comprende, tanto sentencias como autos proferidos por autoridades judiciales,
de manera que la tutela procede excepcionalmente también contra autos
interlocutorios[32].
2.3.2.
Requisitos generales de procedencia
Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[33], los
requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales son los siguientes:
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Para la Corte, el juez constitucional no puede
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda
claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.
Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-,  de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos
judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un
mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las
competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la
jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir,
que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, permitir
que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la
decisión, comportaría sacrificar los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica, ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora. No obstante, si la irregularidad comporta grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio correspondiente.
Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de
tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza
y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad
en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por
cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la Sala respectiva, se tornan definitivas.
2.3.3.
Requisitos específicos de
procedibilidad
Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de
defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que el mismo
sea incompatible con los preceptos constitucionales. Estos defectos son los
siguientes:
Defecto procedimental absoluto, falencia que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido. Igual que en el caso anterior, la concurrencia del defecto fáctico
tiene naturaleza cualificada, pues se exige que se esté ante un trámite
judicial que se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de
procedimiento que le eran aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada
responde únicamente al capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial y,
en consecuencia, desconoce el derecho fundamental al debido proceso.[34]
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del
apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.  Al respecto, debe recalcarse que este es uno de los
supuestos más exigentes para su comprobación como causal de procedencia de la
acción de tutela contra sentencias. Ello debido a que la valoración de las
pruebas en el proceso es uno de los campos en que se expresa, en mayor medida,
el ejercicio de la autonomía e independencia judicial. El ejercicio epistemológico
que precede al fallo es una tarea que involucra, no solo la consideración
acerca de las consecuencias jurídicas que, en materia probatoria, impone el
ordenamiento jurídico positivo, sino también la valoración que de los hechos
del caso realice el funcionario judicial, a partir de su propia experiencia y
de su conocimiento sobre el área del derecho correspondiente, tópicos que
suelen reunirse bajo el concepto de sana crítica.
Defecto material o sustantivo, que se presenta cuando
se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente
inaplicables al caso concreto. Esta misma falencia concurre cuando se presenta
una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Así,
el defecto material o sustantivo apela a la necesidad de que la sentencia
judicial tenga un soporte racional argumentativo mínimo, esto es, que (i) se
soporte en las normas constitucionales y legales que resulten aplicables; (ii)
acredite consonancia entre la motivación, que da cuenta del reconocimiento de
esos preceptos de derecho positivo y su contraste con el material probatorio
legal y debidamente recaudado durante el trámite, y la decisión que adopta el
juez del conocimiento.[35]
Error inducido, tradicionalmente denominado como “vía
de hecho por consecuencia”  que se presenta cuando el Juez o Tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.[36]
Sentencia sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.  Este tipo de falencia
se distingue del defecto fáctico, en cuanto no se estructura a partir de la
disconformidad entre la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino
en la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido.  Es evidente
que una exigencia de racionalidad mínima de toda actuación judicial es que
exprese los argumentos que hacen inferir la decisión
correspondiente. Cuando este ineludible presupuesto no puede verificarse,
la sentencia contradice aspectos que hacen parte del núcleo esencial del derecho
fundamental al debido proceso.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.[37]
Violación directa de la Constitución, causal de
procedencia de la acción de tutela que se estructura cuando el juez ordinario
adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política.  A este respecto, debe insistirse en que el actual modelo de
ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos
superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación
directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los
particulares.  Por ende, resulta plenamente factible que una decisión
judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o
aplica indebida e irrazonablemente tales postulados.
2.4.
EL DERECHO A LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
2.4.1.
Consagración del derecho a
la administración de justicia
El artículo 228 de la Carta Política define la
administración de justicia como una función pública, e impone a todas las
autoridades judiciales la responsabilidad de hacer realidad los propósitos
que inspiran la Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el
Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados[38]. En este
orden de ideas, la administración de justicia conlleva la realización material
de los fines del Estado Social de Derecho, pues a través de esta función
pública, entre otras, el Estado garantiza un orden político, económico y social
justo, promueve la convivencia pacífica, vela por el respeto a la legalidad y
la dignidad humana, y asegura la protección de los asociados en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.[39]
En concordancia con la disposición anterior, los
artículos 229 Superior y 2º de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[40] consagran el derecho fundamental de toda persona a
acceder a la justicia, cuyo contenido a continuación se analizará.
2.4.2.
Contenido del derecho a la
administración de justicia
El derecho a la administración de justicia ha sido
definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad reconocida
a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de
igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la
integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento
de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos
previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales
y procedimentales previstas en las leyes.[41]
Aquella prerrogativa de la que gozan las personas,
naturales o jurídicas, de exigir justicia, impone a las autoridades públicas,
como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos
ciudadanos, distintas obligaciones para que dicho servicio público y derecho
sea real y efectivo.
En general, las obligaciones que los estados tienen
respecto de sus habitantes pueden dividirse en tres categorías, a saber: las
obligaciones de respetar, de proteger y de realizar los derechos humanos[42]. Con base en esta clasificación, a continuación se
determinará el contenido del derecho fundamental a la administración de
justicia.
En primer lugar, la obligación de respetar el
derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de
abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el
acceso a la justicia o su realización.[43] Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar
medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la
nacionalidad y la casta.
En segundo lugar, la obligación de proteger
requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u
obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho.
En tercer lugar, la obligación de realizar[44] implica el deber del Estado de (i) facilitar las
condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del
derecho.
Facilitar el derecho a la administración de justicia
conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas,
sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar
los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.
En cumplimiento del deber de regular, la Ley 270 de
1996 establece que, dentro de los principios que informan la administración de
justicia, se encuentran el acceso a la justicia (artículo 2º), la celeridad
(artículo 4º)[45], la eficiencia (artículo 7º)[46] y el respeto de los derechos (artículo 9º)[47], los cuales se constituyen en mandatos que deben ser
observados por quienes administran justicia en cada caso particular.
También se facilita la administración de justicia
cuando se adoptan normas que garanticen (i) la existencia de procedimientos
adecuados, idóneos[48]
y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas[49]; (ii) que
los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones
injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso; y
(iii) que las decisiones que se adopten protejan los derechos conforme a la
Constitución y demás normativa vigente.
Asimismo, el deber de tomar medidas implica la
obligación de remover los obstáculos económicos para acceder a la justicia[50], crear la
infraestructura necesaria para administrarla y asegurar la asequibilidad de los
servicios del sistema de justicia a aquellos grupos de población en condiciones
de vulnerabilidad[51].
Por otra parte, hacer efectivo el derecho
a la administración de justicia conlleva garantizar el derecho a la tutela
judicial efectiva, que comprende: (i) la posibilidad de los ciudadanos de
acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que éste sea
resuelto y, (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador
jurídico y se restablezcan los derechos lesionados[52].
2.4.2.1.
El cumplimiento de las
decisiones como uno de los derechos adscribibles a la administración de
justicia
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el
cumplimiento de las decisiones judiciales hace parte de la obligación de
realizar el derecho a la administración de justicia. Esta obligación y su
derecho correlativo, tienen fundamento también en los artículos 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos[53] y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos,[54] los cuales
hacen parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, conforman el
ordenamiento interno, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución
Política
El alcance de los anteriores preceptos ha sido
determinado por Corte Interamericana de Derechos Humanos quien estableció que
el artículo 25 de la Convención permite (…) identificar dos
responsabilidades concretas del Estado. La primera, consagrar
normativamente y asegurar la debida aplicación de recursos efectivos ante las
autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción
contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la
determinación de los derechos y obligaciones de éstas. La segunda,
garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias
definitivas emitidas por tales autoridades competentes[55], de
manera que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos.[56]
Por tanto, para satisfacer el derecho a la
administración de justicia, no basta con que en los procesos se emitan
decisiones definitivas en las cuales se resuelvan controversias y se ordene la
protección a los derechos de las partes, ya que es preciso que existan
mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o sentencias, y que se
protejan efectivamente los derechos.[57]
En distintas ocasiones la
Corte Constitucional ha protegido por vía de tutela el derecho a la
administración de justicia ante el incumplimiento de las decisiones judiciales,
bajo el entendido de que la
administración de justicia, además de expresarse en el respeto a las garantías
establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en el hecho de que
las decisiones que se tomen dentro del mismo tengan eficacia en el mundo
jurídico y que la providencia que pone fin al proceso produzca todos los
efectos a los que está destinada.
Al respecto, la jurisprudencia[58] constitucional ha considerado que, sin el elemento de eficacia, (…)
las garantías procesales perderían toda su significación sustancial, ya que
serían el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el
aseguramiento de la protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en
una simple mise-en-scène desprovista de significado material dentro
del ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante para la protección real de
los derechos fundamentales de las personas.[59]
En
la sentencia T-1051 de 2002[60], esta Corporación reconoció la procedencia excepcional de la acción
de tutela, para obtener el cumplimiento de las decisiones judiciales, cuando se
trata de fallos ya ejecutoriados que han reconocido derechos a favor de las
personas y que comprometen derechos fundamentales. En la referida decisión se
afirmó que (…) cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar
completamente lo dispuesto en una providencia judicial que le fue adversa, no
sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a quien
invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa
juzgada. Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la
sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa razón.
En sentencia T-363 de 2005,[61] la Corte conoció el caso de un ciudadano que presentó
acción de tutela contra el Instituto de Seguro Social, por considerar que, al
no cumplir el fallo que le ordenó liquidar correctamente su pensión de vejez,
la entidad vulneraba sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana
y al libre desarrollo de la personalidad. En
aquella decisión la Corte determinó que (…) el cumplimiento por parte
de las autoridades y particulares de las decisiones judiciales garantiza la
efectividad de los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración
de justicia, al tiempo que se constituye en una manifestación valiosa del
Estado Social de Derecho.
En síntesis, el derecho a la administración de
justicia no se agota con la adopción de una decisión de fondo en la que se
protejan los derechos de las partes; esta garantía se extiende al cumplimiento
de las decisiones y la garantía efectiva de los derechos involucrados.
2.5.
EL DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL
2.5.1.
Consagración del derecho a
la seguridad social
Dentro del marco constitucional, el artículo
48 consagra el derecho fundamental a la seguridad social y, en particular,
refiere al derecho a la seguridad social en pensiones. Conforme a tal
disposición, la seguridad social
es (i) un servicio público de carácter obligatorio, cuya cobertura se
debe ampliar progresivamente y se encuentra bajo la dirección, coordinación y
control del Estado y, (ii) un derecho irrenunciable que se garantiza a
todos los habitantes.
Mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se reformó el
artículo mencionado y se agregó:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y
embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
(…)
En materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos.
Además,
el artículo 53 regula los principios mínimos fundamentales de la relación
laboral, dentro de los cuales se encuentra la garantía a la seguridad social, prerrogativa que
comprende la obligación del Estado de garantizar el derecho al pago oportuno y
al reajuste periódico de las pensiones legales. Asimismo, la norma Superior
determina que [l]a ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo,
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores.
Como máximo intérprete de la Constitución, esta
Corporación se ha referido a los artículos citados y ha concluido que la
seguridad social es un derecho fundamental cuyo desarrollo, si bien ha sido
confiado a entidades específicas que participan en el sistema general de
seguridad social, encuentra una configuración normativa preestablecida en el
texto constitucional y en los tratados internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, los cuales dan cuenta de una categoría iusfundamental
íntimamente arraigada a la dignidad humana.[62]
En el ámbito
internacional, la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[63]
consagran el derecho a la seguridad social. Estos instrumentos hacen parte del
bloque de constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno,
en concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política.
El artículo 22 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948 establece: [t]oda persona como miembro
de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el
esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la
organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.
También, el artículo 25 de este mismo cuerpo señala
que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, y con éste, a estar
asegurado en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad. Las normas citadas dejan ver que el derecho a la
seguridad social se encuentra estrechamente ligado a la dignidad humana y
constituye un elemento del derecho de las personas a tener un nivel de vida
adecuado.
Del mismo modo, el artículo 9 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[64] establece que los
Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona a la seguridad
social, incluso al seguro social.
Además, el artículo 9, numeral 1º, del Protocolo de
San Salvador refiere al derecho a la seguridad social como un derecho del
que gozan todas las personas a ser protegidas contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa.
Asimismo, en la Observación
General No. 19, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[65] trazó el
contenido de este derecho y determinó que éste
incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en
efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en
particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a
enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un
familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar
insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.
De los anteriores
preceptos puede concluirse que (i) la garantía del derecho fundamental a
la seguridad social está estrechamente ligada al derecho a la vida digna, por
cuanto asegura que, ante el acaecimiento de alguna contingencia que impida a la
persona seguir trabajando, ésta reciba el dinero para su sostenimiento y, (ii)
el Estado tiene la obligación de fijar las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y para ampliar su
cobertura progresivamente.
2.5.2.  Principios de la seguridad social
De conformidad con el artículo 48 Superior, el
artículo 2 de la Ley 100 de 1993 establece que [e]l servicio público
esencial de seguridad social se prestará con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación.
El principio de universalidad consiste en
garantizar la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación y
en todas las etapas de la vida. En la Observación General No. 19, el Comité
DESC desarrolla el contenido de este derecho y establece que el sistema de seguridad social debe abarcar las
siguientes nueve contingencias que se constituyen en las ramas principales de
la seguridad social: asistencia en salud, enfermedad, vejez, desempleo, accidentes
laborales, prestaciones familiares, discapacidad, maternidad, supervivencia y
orfandad.
Adicionalmente, el Comité determina que, de
conformidad con el principio de igualdad y no discriminación, los Estados
Partes deben prestar especial atención a las personas y a los grupos que
tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, en
particular las mujeres, los desempleados, los trabajadores insuficientemente
protegidos por la seguridad social, las personas que trabajan en el sector no estructurado,
los trabajadores enfermos o lesionados, las personas con discapacidad, las
personas de edad, los niños y adultos a cargo, los trabajadores domésticos, las
personas que trabajan en su domicilio, los refugiados, los solicitantes de
asilo, los desplazados internos, los repatriados, los no nacionales, los presos
y los detenidos.
En este contexto, el Sistema General de Pensiones
tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones, así como propender por la ampliación progresiva
de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de
pensiones.[66]
De otro lado, el principio de eficiencia
implica la mejor utilización social y económica de los recursos
administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a
que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y
suficiente. La jurisprudencia[67]
de esta Corporación ha definido la eficiencia como la elección de los medios
más adecuados para el cumplimiento de los objetivos, de manera que se maximicen
los resultados y se obtenga más utilidad para aumentar el cubrimiento e
incrementar el bienestar de las personas.
En la sentencia SU-1073 de 2012,[68] la Corte se pronunció
sobre el principio de eficiencia en materia pensional y estableció:
(…) es el principio de eficiencia,[69] el sustento para que se tenga como
criterio orientador la sostenibilidad financiera autónoma del sistema integral
de seguridad social en pensiones, en aras de
garantizar el derecho al pago oportuno y
al reajuste periódico de las pensiones legales,
en los términos previstos en el artículo 53 del Texto Superior.
Conforme a tal criterio, las
decisiones que afecten el sistema pensional se adoptar [sic] teniendo en cuenta
que se dispone de recursos limitados que se distribuyen de acuerdo con las
necesidades de la población, propendiendo por lograr su suficiencia, con el fin
de que realmente se dé la efectividad del derecho.[70]
En el mismo sentido, la Corte
Constitucional ha establecido que el principio de sostenibilidad financiera debe servir de guía a los
sistemas de la seguridad social, en consecuencia, estos deben disponer de un flujo
permanente de recursos que permita su mantenimiento para la oportuna y adecuada
prestación de servicios.[71]
Uno de los elementos fundamentales para la satisfacción del principio de
manejo  eficiente de los recursos asignados al sistema pensional, radica
en su  articulación  orientada a la consecución del fin propuesto
por el Constituyente para garantizar a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social. (Negrillas fuera del texto original)
Por otro lado, la solidaridad
hace referencia a la práctica de la mutua
ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las
regiones y las comunidades, bajo el principio de cooperación del más fuerte
hacia el más débil. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 100 de 1993 establece
que el Estado tiene la obligación de garantizar la solidaridad en el régimen de
Seguridad Social mediante la participación, control y dirección del mismo.
Además, determina que los recursos provenientes del erario público en el
sistema se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables.
De
conformidad con el artículo 6 de la norma referida, uno de los objetivos del
Sistema de Seguridad Social Integral consiste en garantizar la ampliación de
cobertura hasta lograr que toda la población tenga acceso, mediante mecanismos
que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que
sectores sin la capacidad económica suficiente como campesinos, indígenas y
trabajadores independientes, artistas, deportistas y madres comunitarias,
accedan al sistema y a las prestaciones que otorga en forma integral.
Este
principio también ha sido previsto en la observación general mencionada que
determina que los Estados Partes tienen la obligación de hacer efectivo el
derecho a la seguridad social en los casos en que las personas o los grupos no
estén en condiciones, por motivos que se consideren razonablemente ajenos a su
voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con los medios a su
disposición dentro del sistema de seguridad social existente. Para el efecto,
los Estados Partes deberán adoptar planes no contributivos u otras medidas de
asistencia social para prestar apoyo a las personas y los grupos que no puedan
hacer suficientes cotizaciones para su propia protección.
Adicionalmente,
el Comité señala que en el evento en que la responsabilidad de hacer efectivo
el derecho a la seguridad social se haya delegado a organismos regionales o
locales, el Estado Parte seguirá siendo responsable del cumplimiento de sus
obligaciones y por lo tanto deberá tratar de que esos organismos tengan a su
disposición suficientes recursos para mantener, ampliar y controlar los
servicios y las infraestructuras de seguridad social necesarios, así como
vigilar el funcionamiento efectivo del sistema. También, deberán
cerciorarse de que tales entidades no nieguen, directa o indirectamente, el
acceso a los servicios y prestaciones sobre una base discriminatoria.
En
síntesis, la solidaridad se cumple por dos vías: (i) la financiación de las
pensiones de los menos favorecidos con recursos del Sistema General de
Pensiones[72] y (ii) cuando el Estado concurre al
financiamiento de las pensiones por medio de la transferencia de recursos al
sistema[73].
2.5.3.  Obligaciones estatales básicas
Además, el Comité identificó seis obligaciones
correlativas a ese derecho, a saber: a)  asegurar el acceso a un sistema de
seguridad social que ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo
indispensable de prestaciones, b) asegurar el derecho de acceso a los sistemas
o planes de seguridad social sin discriminación alguna, c)  respetar y proteger
los regímenes de seguridad social existentes de injerencias injustificadas, d)
adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales en materia de
seguridad social, e) adoptar medidas para aplicar planes de seguridad social, en
particular los destinados a proteger a las personas y los grupos desfavorecidos
y marginados, f)  vigilar el ejercicio del derecho a la seguridad social.
Para el caso que ocupa a la Sala, resulta relevante la
obligación de respetar y proteger los regímenes de seguridad social
existentes de injerencias injustificadas. Para el efecto, los estados deben
(i) abstenerse de interferir directa o indirectamente en el ejercicio del
derecho a la seguridad social, es decir, de toda práctica que deniegue o
restrinja el acceso en igualdad de condiciones a una seguridad social adecuada
y, (ii) cuando los sistemas de seguridad social son administrados o controlados
por terceros, asegurar que los agentes del sector privado no pongan en peligro
un sistema de seguridad social en condiciones de igualdad, suficiente, al
alcance de todos y accesible.
En distintas ocasiones
esta Corporación se ha ocupado de analizar la constitucionalidad de normas que
desarrollan el derecho a la seguridad social, en relación con la obligación de
respetar y proteger los regímenes de injerencias injustificadas. Constituyen
injerencias injustificadas, tanto las medidas que violan el principio de no
discriminación, como las medidas contrarias al principio de progresividad.
El principio de no discriminación implica la prohibición de llevar a cabo diferenciaciones, exclusiones
o restricciones injustificadas basadas directa o indirectamente en criterios
irrazonables tales como la raza, el género, el origen étnico, la religión, la
opinión política, el origen nacional o social, la propiedad u otra condición
social, y que tienen la intención o el efecto de nulificar o vulnerar el
reconocimiento, disfrute o ejercicio, en un plano de igualdad, de los derechos
fundamentales.[74]
El principio de progresividad y prohibición de
regresividad es el mandato que garantiza que los contenidos o estándares
mínimos de satisfacción de un derecho no regresarán a una fase anterior de
menor bienestar. [E]l mandato de progresividad implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse
en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial
estricto[75].
Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social prestacional.[76]
En este orden de ideas, una vez logrados ciertos avances en la concreción
de los derechos fundamentales a través de medidas de carácter legislativo o
reglamentario, las condiciones no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento
de una rigurosa carga justificativa por las autoridades competentes.[77]
2.5.4.
La Ley 549 de 1999
constituye una garantía del derecho a la seguridad social en pensiones
Conforme al artículo 53 de la Carta
Política, el Estado debe garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales. Este mandato constitucional lleva a que el
poder público adopte las medidas adecuadas para que la obligación de pagar las
mesadas pensionales de los jubilados se haga efectiva, lo cual implica la
adopción de los correctivos necesarios para garantizar una continuidad
permanente de los recursos económicos con este propósito.
En desarrollo de la garantía irrenunciable
de los trabajadores y pensionados a la seguridad social, el Congreso de la
República promulgó la Ley 549 de 1999[78]
con la finalidad de crear los mecanismos institucionales, presupuestales y
organizacionales para atender los gastos ocasionados por la seguridad social.
Ante la grave crisis fiscal en materia pensional de las entidades
territoriales, dado que los ingresos tributarios de los departamentos y de
muchos municipios no eran suficientes para cubrir sus obligaciones en materia
pensional, la norma desarrolló la obligación de la Nación de tomar las medidas
necesarias para superar dicha crisis.
En efecto, se consagran distintos
correctivos destinados a cubrir los pasivos pensionales de las entidades
territoriales, los cuales deberán cumplirse en un término máximo de 30 años.
Por ejemplo, se dispone que tanto la Nación como las entidades territoriales
habrán de destinar distintos recursos para alcanzar ese propósito, los cuales
serán administrados por un Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, Fonpet, que es creado por la misma ley. En este Fondo cada
entidad territorial posee una cuenta destinada al pago de sus pasivos
pensionales, que se sustenta con sus propios recursos y con una porción que le
corresponde de los recursos que suministra la Nación. [79]
Al conocer de la demanda de
inconstitucionalidad contra algunos artículos de esta ley, la Corte
Constitucional, en sentencia C-1187 de 2000,[80] determinó que la protección al derecho
a la seguridad social, tratándose de los jubilados, se extiende (…) a
aquellas situaciones en las cuales la ausencia de una organización o de una
infraestructura o procedimiento adecuado, para la continuación en la prestación
de los servicios de la seguridad social, puedan degenerar o afectar el goce
futuro de los derechos prestacionales; en este caso, estima la Corte que la
protección que hace el legislador en la ley 549 de 1999, es más de prevención
al obligar a las entidades territoriales a aportar de sus recursos económicos
al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET, cuestión que atañe al
poder público, como una emanación propia y natural del Estado Social de
Derecho, ya que el poder público, en sus diversos niveles
territoriales, se constituye en un patrono público al cual le corresponde
desarrollar y tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos
prestacionales de los pensionados hacia el futuro, y no afectarles sus derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a la ley. (Negrillas fuera del
texto) Así las cosas, estimó la Corte que el Congreso de la República
puede, a través de la ley, crear un Fondo Nacional de Pensiones de las
entidades territoriales, con el propósito de garantizar una vida digna a los
pensionados, que luego de llegar a la edad de retiro, accedan a una pensión.
En particular, esta Corporación se
pronunció sobre la Constitucionalidad del artículo 3 de la ley[81], pues en
criterio del demandante, la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales y la destinación de unos recursos nacionales para
coadyuvar a la financiación del pasivo pensional, resultaban contrarias a los
intereses patrimoniales y constitucionales de los departamentos y municipios,
debido a que el legislador estaba desconociendo el destino del situado fiscal y
de las transferencias intergubernamentales de la Nación a los municipios.
La Corte declaró la exequibilidad de la
disposición mencionada, puesto que en todo caso, la responsabilidad por los
pasivos pensionales territoriales corresponde a la respectiva entidad
territorial. Por consiguiente, la creación del Fondo, la destinación de
recursos, para coadyuvar a la financiación de tales pasivos para contribuir al
pago de la carga pensional, implica obviamente que la Nación asuma la
responsabilidad, no como un patrono público directo y como tal responsable de
sus deudas en materia prestacional y laboral, sino como un complemento
eficiente y eficaz en materia de seguridad social. La Corte estima que la norma
no viola el ordenamiento superior, pues la responsabilidad por los pasivos
pensionales territoriales corresponde a cada entidad, y como quiera que el
objeto de la creación del FONPET es el de garantizar hacia el futuro el pago
oportuno de las mesadas pensionales a sus titulares.
Por otra parte, en relación con las
posibles restricciones a las pensiones convencionales, la Corte determinó que
no es posible desconocer los derechos laborales ya reconocidos en pactos o en
convenciones colectivas vigentes, porque estos deben respetarse en virtud de la
condición de ser derechos adquiridos conforme a la Constitución y a las leyes, luego
a quienes se les ha reconocido prestaciones sociales extralegales o
convencionales tienen derecho a disfrutarlas mientras se encuentren vigentes,
respetando claro está, la libertad de las partes, dentro de los procedimientos
de la negociación colectiva para denunciarla de acuerdo con la ley.
Del análisis realizado se deriva que la obligación de
pagar las mesadas pensionales de los jubilados implica: (i) que al
Estado, en sus diversos niveles territoriales, le corresponde desarrollar y
tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los
pensionados hacia el futuro y no afectar sus derechos adquiridos, a través de
la adopción de medidas que garanticen una continuidad permanente de los
recursos económicos con este propósito; y (ii) que la protección de los
derechos prestacionales de los pensionados no admite distinciones, de manera
que los derechos laborales reconocidos en pactos o en convenciones colectivas
vigentes deben respetarse, en virtud de la condición de ser derechos adquiridos
conforme a la Constitución.
2.6.
CONTENIDO Y LIMITACIONES DE
LA LEY 550 DE 1999, LEY DE REACTIVACIÓN EMPRESARIAL, APLICABLE A LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
Con la creación de la Ley 550 de 1999[82] se concedió a las
empresas que presentaran deficiencias en su capacidad de operación, la
posibilidad de corregirlas mediante la celebración de un acuerdo de
reestructuración con sus acreedores, que les permitiera atender sus
obligaciones pecuniarias. Esta norma previó además la posibilidad de que las
entidades territoriales, tanto en su sector central como en el descentralizado,
entraran en procesos de reestructuración con el fin de asegurar la prestación
de los servicios a su cargo.[83]
2.6.1.  Finalidad de la norma
Al discutir la aprobación de la norma
ante la Cámara de Representantes, el entonces Ministro de Desarrollo Económico,
Jaime Alberto Cabal Sanclemente, realizó una intervención[84] en la que explicó su finalidad, en los
siguientes términos:
(...) además de fortalecer al sector
productivo nacional, busca de alguna manera tenderle la mano a la recuperación
de las finanzas de los entes territoriales, hoy en día tan menguadas por la
actual crisis económica.
(…)
Busca, igualmente de alguna manera, que
todos los factores o interesados en una empresa tengan la posibilidad de lograr
salvar sus intereses, en otras palabras, una empresa con problemas financieros,
amenaza con la estabilidad de la empresa y la actividad empresarial para el
empresario, pero amenaza los intereses de los proveedores amenaza los intereses
de los bancos, amenaza los intereses de los acreedores, amenaza los intereses
de los trabajadores.
Lo que buscamos con la ley de la
intervención es intereses convergentes, para que todos a través de la
recuperación de la empresa puedan salvar sus intereses individuales.
Pero primero son los intereses colectivos, primero son los intereses generales
de las empresas y luego sí los intereses particulares de cada uno de los
actores. (Negrillas
fuera del texto)
En la sentencia C-854 de 2005[85], la Corte Constitucional
se ocupó de evaluar la constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 550, que
consagra el modo en que se celebran los acuerdos de reestructuración de
pasivos. En dicha oportunidad esta Corporación señaló que, de conformidad con los mandatos
contenidos en los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, el legislador creó un régimen de reestructuración cuyo propósito
fue el de lograr la reactivación de la economía y del empleo, fortalecer las
empresas, aliviar su carga financiera y mejorar su productividad, a fin de que
pudieran cumplir con la función social que como base del desarrollo les
corresponde.
Entonces, el proceso de reestructuración
contenido en esta ley de intervención en la economía, no sólo se encamina a
hacer efectivas las obligaciones del deudor en estado de insolvencia, sino que
sustituye (…) los intereses particulares para obtener a toda costa el pago
de obligaciones insolutas, por otro de interés general, de contenido social, a
fin de que la empresa supere dificultades transitorias de afugias económicas,
y  continúe con sus actividades, de las cuales no ha de beneficiarse únicamente
el empresario sino la sociedad.[86]
Así pues, el artículo 2 de la
Ley 550 de 199 señala cuáles son los fines de la intervención del Estado en la
economía a través de esta norma.
La disposición mencionada contiene once numerales que consagran los objetivos
que le sirven de guía, dentro de los cuales se encuentra el de [f]acilitar
la garantía y el pago de los pasivos pensiónales. [sic]
En síntesis, la ley de reactivación
empresarial dio la oportunidad a las entidades territoriales de celebrar
acuerdos que tuvieran como finalidad conciliar los intereses de todos los
sectores sociales que pudieran verse afectados por la dificultades económicas
que sufrió el país a finales de los años noventa. Particularmente, la norma
reconoce que uno de los objetivos de los acuerdos de reestructuración de
pasivos, es el de velar por los intereses de los pensionados.
2.6.2.  El pago de las mesadas pensionales de las
entidades territoriales
Al aprobarse el proyecto de ley de
reactivación empresarial en la plenaria del Senado[87], el entonces
senador Carlos Augusto García Rodríguez intervino en el debate y señaló que tal
normativa consagra (…) un orden de pagos, una orden de prelación de los
pagos que deben tener esas entidades territoriales con el monitoreo del
Ministerio de Hacienda, orden de pago que arranca obviamente con el pago de las
obligaciones laborales para de ultimo [sic] quedar con el pago de las
obligaciones financieras, de esa manera pues se va a proteger
fundamentalmente al más necesitado, con ese orden de prelación se realiza.
(Negrillas fuera del texto)
En efecto, el artículo 58 de la Ley 550
estableció que los acuerdos de reestructuración de las entidades territoriales,
con el fin de asegurar la prestación de los servicios a su cargo y el
desarrollo de las regiones, deberán sujetarse a unas reglas especiales, dentro
de las cuales se encuentra la siguiente:
7. Con sujeción estricta a la disponibilidad
de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que
aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de
reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad
territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos
corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el
efecto se prevean en el mismo acuerdo:
a) Mesadas pensiónales; [sic]
b) Servicios personales;
c) Transferencias de nómina;
d) Gastos generales;
e) Otras transferencias;
f) Intereses de deuda;
g) Amortizaciones de deuda;
h) Financiación del déficit de
vigencias anteriores;
i) Inversión.
Para garantizar la prioridad y pago de
estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya
para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los
recursos que perciba. La determinación de los montos de gasto para cumplir con
la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales
o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada
en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del
acuerdo.
En conclusión, además de ser uno de los
objetivos de la intervención del Estado en la economía, el pago de las
acreencias pensionales ocupa el primer lugar en el orden de prioridad para los
gastos corrientes de la entidad territorial en el acuerdo de reestructuración.
De este modo, la norma expresamente consagró la preeminencia de los derechos de
los pensionados sobre el resto de los acreedores de las entidades
territoriales.
2.6.3.  El pago de acreencias posteriores a la
celebración del acuerdo
De conformidad con el artículo
34, numeral 9º, de la Ley 550 [l]os créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación
de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos
causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que
corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y
demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se
establezca en el acuerdo. El incumplimiento en el pago de tales acreencias
permitirá a los acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podrá
dar lugar a la terminación de la negociación del acuerdo o del acuerdo mismo, a
menos que el respectivo acreedor acepte una fórmula de pago según lo dispuesto
en el numeral 5 del artículo 35 de la presente ley. (Negrillas fuera del texto)
La Superintendencia de Sociedades se ha ocupado de
fijar el alcance de la disposición mencionada en distintas oportunidades a
través de conceptos. Específicamente en el Oficio 155-058285 del 21 de
noviembre de 2002, la entidad determinó que las acreencias causadas con
posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación deben ser pagadas de
manera preferente[88].
Lo anterior, por cuanto (…) los artículos 17 y 19 de la citada ley,
distinguen las obligaciones de la empresa causadas con anterioridad a la fecha
de iniciación de la negociación de aquellas que se originen en un momento
posterior. Las primeras, deberán atenderse conforme a lo que se llegue a pactar
en el acuerdo, al tiempo que las últimas gozan de preferencia, razón por la que
el respectivo acreedor podrá exigir su pago por las vías que legalmente
correspondan.
En este orden de ideas, la ley es muy clara en lo
referente a la obligatoriedad de pagar las acreencias adquiridas con
posterioridad al acuerdo de reestructuración de pasivos, al punto que si se
incumplen los pagos, se sancionará a la empresa con la terminación de la
negociación o del acuerdo mismo.
2.6.4.
Conclusiones
Las normas y decisiones reseñadas permiten arribar a
las siguientes conclusiones: (i) uno de los objetivos de los acuerdos de
reestructuración de pasivos, es el de velar por los intereses de los
pensionados; (ii) en la negociación de pasivos de las entidades
territoriales tienen preeminencia los derechos de los pensionados sobre los de
los demás acreedores; (iii) el
pago de las acreencias adquiridas con posterioridad al acuerdo de
reestructuración de pasivos es obligatorio y preferente.
De las anteriores deducciones, se deriva que el
acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre las entidades
territoriales y sus acreedores no puede prever la exoneración del pago de las
obligaciones pensionales futuras, es decir, surgidas con posterioridad a la
negociación. En este orden de ideas, las prerrogativas consagradas en la Ley
550 de 1999 no pueden ser usadas para incluir disposiciones que desconozcan los
derechos adquiridos de los pensionados que se constituyan en acreedores de la
entidad territorial con posterioridad al acuerdo.
2.7.
SOBRE LOS TÍTULOS
EJECUTIVOS COMPLEJOS
2.7.1.
El artículo 488 del antiguo
Código de Procedimiento Civil, vigente al momento de proferirse el auto que se
demanda, establecía que [p]ueden demandarse ejecutivamente las obligaciones
expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor
o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una
sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o
de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de
las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía
aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la
justicia.
En el mismo sentido el artículo 422 del nuevo Código
General del Proceso establece:
Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones
expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor
o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una
sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o
de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía
aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la
justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el
curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el
interrogatorio previsto en el artículo 184.
De estas normas se deriva que los títulos
ejecutivos deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales.
Las condiciones formales consisten en que el documento o conjunto de documentos
que dan cuenta de la existencia de la obligación (i) sean auténticos y (ii)
emanen del deudor o de su
causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier
jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva
conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso
administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen
honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme[89].
Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser
singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o
complejo, cuando está integrado por un conjunto de documentos que demuestran la
existencia de una obligación.
Las condiciones sustanciales exigen que el título
ejecutivo contenga una prestación en beneficio de una persona. Es decir, que
establezca que el obligado debe observar a favor de su acreedor una conducta de
hacer, de dar, o de no hacer, que debe ser clara, expresa y exigible. Es
clara la obligación que no da lugar a equívocos, es decir, en la que
están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y
los factores que la determinan. Que sea expresa implica que de la
redacción misma del documento aparece nítida y manifiesta la obligación. Que
sea exigible significa que su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a
una condición, es decir, que se trata de una obligación pura y simple y ya
declarada.
En conclusión, nada impide que el título ejecutivo
esté integrado por varios documentos que en su conjunto demuestren la
existencia de la obligación con las características previstas en los artículos
488 del CPC y 422 del CGP, que permiten adelantar el proceso de ejecución,
pues, tal como se señaló, lo importante es que del escrito o del conjunto de
documentos complementarios, surja una obligación clara, expresa y exigible. En
este orden de ideas, toda obligación que se ajuste a los preceptos y requisitos
generales de la norma presta mérito ejecutivo, razón por la cual en el trámite
de un proceso ejecutivo, el juez simplemente se limita a determinar si en el
caso que se somete a su consideración se dan los requisitos contenidos en la
norma referida.
2.8.
CASO CONCRETO
2.8.1.
RESUMEN DE LOS
HECHOS PROBADOS
De acuerdo con el material probatorio que obra en el
expediente, la Sala observa que se encuentran probados los siguientes hechos:
2.8.1.1.
En el año 2001, la empresa
social y comercial del estado Empresa Licorera de Nariño intentó celebrar un
acuerdo de reestructuración de pasivos consagrado en la Ley 550 de 1999[90]. Sin
embargo, conforme al artículo 27 de esta norma, el acuerdo no se celebró y por
tanto se procedió a la liquidación de la licorera. La disposición mencionada
establece:
ARTICULO 27. PLAZO PARA LA CELEBRACION DE LOS
ACUERDOS. Los acuerdos deberán celebrarse dentro de los cuatro (4) meses
contados a partir de la fecha en que queden definidos los derechos de voto,
mediante decisión del promotor o mediante la ejecutoria de la providencia de la
Superintendencia de Sociedades que resuelva las objeciones que llegaren a
presentarse.
Si el acuerdo no se celebra dentro del plazo antes
indicado, o si fracasa la negociación, el promotor dará inmediato traslado a la
autoridad competente para que inicie de oficio un proceso concursal de
liquidación obligatoria o el
procedimiento especial de intervención o liquidación que corresponda, sin
perjuicio de las demás medidas que sean procedentes de conformidad con la ley.
(…)
PARAGRAFO 2. En el caso de las empresas públicas del
orden nacional, se dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley
489 de 1989 <sic>; y en el caso de las empresas públicas que no sean
del orden nacional, se dará aplicación a lo dispuesto en las respectivas
ordenanzas y acuerdos. (Negrillas
fuera de texto)
De conformidad con el
parágrafo 2 del artículo 27 citado, la liquidación obligatoria prevista en la
Ley 550 de 1999 varía dependiendo del tipo de empresa de que se trate, así: (i)
si se trata de empresas públicas del orden nacional, para su liquidación debe
aplicarse la Ley 489 de 1998 y, (ii) para el caso de las empresas del
orden departamental, su liquidación se hará en consonancia con lo dispuesto en
la ordenanza que disponga cómo se debe proceder a efectuar la liquidación.
En cumplimiento de la norma,
la Asamblea Departamental de Nariño profirió la Ordenanza No. 010 de
2002, a través de la cual ordenó
[a]catar la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud[91],
en el sentido de liquidar la Empresa Industrial y Comercial del Estado del
Orden Departamental, denominada EMPRESA LICORERA DE NARIÑO ´LICONAR´.
Ahora bien, en razón a que en
el departamento de Nariño no existía una ordenanza que estableciera la
reglamentación general para liquidar las entidades departamentales, se expidió
la Ordenanza No. 011 de abril de 2002, que consagra el procedimiento
para liquidar las empresas industriales y comerciales del departamento. Dicho
acto administrativo ha sido demandado en acción de nulidad simple en dos
ocasiones[92],
y en ambas el Consejo de Estado ha determinado que (…) como no existía Ordenanza que reglamentara
la liquidación de las entidades descentralizadas del orden Departamental, la
Asamblea una vez expidió el acto acusado, en desarrollo de lo reglamentado en
el parágrafo 2° del artículo 27 de la Ley 550 de 1999, profirió la Ordenanza N°
11 de 2002; en este sentido, no se encuentra irregularidad que enerve el acto
acusado, como lo sugiere el Procurador Delegado, por el hecho de que, como no
existía un procedimiento para la liquidación de las entidades del orden
departamental, éste se hubiera expedido posteriormente. Por lo tanto, la ordenanza mencionada se encuentra en
firme y es la norma que rige la liquidación de la Licorera de Nariño.
En lo que tiene que ver con
el pago de las acreencias pensionales a cargo de la Licorera de Nariño, la
Ordenanza No. 011 dispone:
Artículo 10. Cuando una entidad de orden
departamental, que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones
inicie el proceso de liquidación, el liquidador deberá entregar el respectivo
cálculo actuarial al Fondo de Pensiones Públicas de Nariño o a la entidad que
se señale, el cual deberá estar elaborado teniendo en cuenta las instrucciones
técnicas que para el efecto imparta el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, requiriendo para su validez la aprobación de este organismo.
Artículo 11. A partir del momento que señale la
Asamblea Departamental, se trasladará al Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño, o a la entidad que ésta determine, el pago de las pensiones
que estén a cargo del órgano que se ordene disolver o liquidar.
Para tal efecto, la entidad en liquidación deberá
entregar al Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, o a la entidad
que señale el acto que ordene su liquidación, los documentos, archivos
magnéticos, con los equipos correspondientes y demás información laboral que
sirvió de fundamento al cálculo actuarial y que será el soporte para la
creación de la base de datos necesaria para la elaboración de la nómina de
pensionados.
En todo caso, será responsabilidad del Fondo
Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, o de la entidad que se determine,
la elaboración de nóminas de pensionados y la ubicación oportuna de los
recursos para su pago.
Parágrafo.- Mientras se surten los trámites
pertinentes para que el Fondo Territorial de Pensiones asuma ese traslado, la
entidad que tiene a su cargo el pago, deberá seguir cumpliendo con dicha
obligación.
Artículo 12. El Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño, o la entidad que se determine, asumirá los siguientes
pagos:
d)
El de las pensiones
causadas y reconocidas
e)
El de las pensiones
cuyos requisitos estén satisfechos y se reconozcan con posterioridad a la fecha
de disolución y liquidación.
f)
El de las pensiones de las
personas que han cumplido tiempo de servicio pero no han llegado a la edad
señalada para adquirir el derecho a la pensión, cuando previo cumplimiento del
requisito de la edad, la pensión sea reconocida, siempre y cuando no se
encuentre afiliado a ninguna administradora de pensiones.
Parágrafo.- Sólo se pagarán las obligaciones que
figuren dentro del respectivo cálculo actuarial. Para que proceda el pago de
otras obligaciones pensionales será necesario que los beneficiarios de las
mismas acrediten su derecho a satisfacción del Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño, o la entidad que se determine. Lo anterior, sin perjuicio
de la responsabilidad que corresponda por los errores u omisiones cometidos en
el cálculo actuarial. (Negrillas fuera del texto)
Por otra parte, en
los documentos que formalizaron la liquidación de la Empresa Licorera de
Nariño, no se precisa cuál será la entidad encargada de responder por las
acreencias laborales y prestacionales reconocidas con posterioridad a la
liquidación de la empresa. En efecto, el informe final presentado por el
gerente liquidador de la empresa a la junta asesora de la liquidación, el 5 de
noviembre de 2008, señala que los procesos judiciales que cursan contra el
departamento tienen que extinguirse en razón a la terminación de la vida
jurídica de la empresa. En la misma fecha, la Junta Asesora del Proceso
Liquidatorio profirió el acta de declaración de terminación del proceso, en la
que se aprueba por unanimidad la liquidación de la Empresa Licorera de Nariño,
sin hacer ninguna consideración sobre los procesos judiciales en curso.
En conclusión, el artículo 11 de la Ordenanza No. 011 de
abril de 2002 señalo que sería responsabilidad
del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, o de la entidad que se
determine, la elaboración de nóminas de pensionados y la ubicación oportuna de
los recursos para su pago
en el caso de las empresas departamentales que se liquidaran. Sin embargo, los
documentos de la liquidación de la Licorera no determinaron quién sería la
entidad responsable del pago de las pensiones reconocidas con posterioridad a
la liquidación de la empresa.
2.8.1.2.
Los tutelantes se
desempeñaron como trabajadores oficiales de la Empresa Licorera de Nariño hasta
el mes de septiembre de 2002, momento en el que, en cumplimiento del artículo
27 de la Ley 550 de 1999, a través de la Ordenanza No. 010 de 2002, la Asamblea
Departamental de Nariño dispuso la liquidación obligatoria de la factoría.
2.8.1.3.
Como consecuencia
de la disolución y liquidación de la Empresa Licorera de Nariño, el empleador
terminó sus contratos de trabajo de manera unilateral.
2.8.1.4.
Paralelamente, el
departamento de Nariño se acogió a un proceso de reestructuración de pasivos en
el marco de la Ley 550 de 1999 dentro del cual, el 13 de junio de 2002, se profirió
el Acta No. 001 en la que consta que, tras escuchar a los representantes de los
ex trabajadores de la Licorera de Nariño, se decidió que el departamento sólo
acogería a los pensionados que a la fecha tuvieran tal estatus y en cuanto a
las pensiones reconocidas con posterioridad a aquella decisión, el
departamento, a través del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño,
no reconocería las pensiones originadas en las convenciones firmadas por
LICONAR con su sindicato de trabajadores, pues se aseguró que éstas sólo
obligan a dicha empresa.
2.8.1.5.
Mediante apoderado
judicial, el 13 de julio de 2005[93],
los siete accionantes interpusieron demanda ordinaria laboral contra el
departamento de Nariño y la Licorera de Nariño –en liquidación-, con el fin de
que fueran condenadas solidariamente (i) a reintegrarlos o, (ii)
en subsidio, a pagar la indemnización convencional por despido sin justa causa
y la pensión convencional de jubilación de conformidad con la convención
colectiva de trabajo que los amparaba.
2.8.1.6.
En primera instancia, el 10 de diciembre de 2007, el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Pasto absolvió al departamento de Nariño de todas las
pretensiones y condenó a la Empresa Licorera de Nariño a pagar a los siete
demandantes el saldo insoluto del valor de la indemnización convencional por
despido sin justa causa y a reconocer y pagar a los señores Cerón Santacruz,
Benavides de Hidalgo, Lagos Hidango, Ortega y Arroyo una pensión convencional
de jubilación y el retroactivo pensional correspondiente.
Las partes
apelaron tal decisión y mediante auto del 14 de enero de 2008, el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Pasto concedió en efecto suspensivo el recurso
de apelación.[94]
2.8.1.7.
Entre tanto, el 5 de noviembre
de 2008, el Gerente Liquidador de la Empresa Licorera de Nariño presentó a la
Junta Asesora el informe final en el proceso de liquidación, en el que no
relacionó las obligaciones laborales y pensionales que estaban a cargo de la
empresa. Con dicho documento se formalizó la liquidación de la empresa social y
comercial del Estado.
2.8.1.8.
En segunda instancia, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Pasto, mediante sentencia del 24 de febrero de 2009,
resolvió adicionar a la anterior decisión la orden dirigida a la Empresa Licorera
de Nariño en Liquidación, de reconocer y pagar la pensión convencional de
jubilación a los señores José Ignacio Rosero Díaz y Alfredo Froilán Narváez, y
el retroactivo pensional correspondiente.
2.8.1.9.
En distintas
ocasiones los accionantes acudieron al departamento de Nariño con el fin de
solicitar el cumplimiento a las sentencias aludidas, pero mediante oficio del
27 de mayo de 2010, el Gobernador de Nariño dio respuesta negativa a su
solicitud y afirmó que la entidad se acogió a un proceso de reestructuración de
pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999 dentro del cual, el 13 de junio de
2002, se firmó un acta del Comité de Vigilancia, en la que se determinó que con
posterioridad a tal decisión, el departamento, a través del Fondo Territorial de
Pensiones Públicas de Nariño, no asumiría el pago de las pensiones convenciones
firmadas por LICONAR con su sindicato de trabajadores, pues éstas sólo obligan
a dicha empresa.
2.8.1.10.
En marzo de 2011,
los accionantes promovieron proceso ejecutivo contra el Fondo de Pensiones
Públicas de Nariño. Mediante auto del 12 de abril de 2011, el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Pasto se negó a proferir mandamiento de pago, por
considerar que el único título ejecutivo con el que cuentan los demandantes es la
sentencia y en ésta sólo se condenó a la Licorera de Nariño, hoy liquidada,
razón por la cual no existe posibilidad de involucrar al Fondo de Pensiones
Públicas de Nariño.
Posteriormente, la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en auto del 21 de marzo de
2012, resolvió el recurso de apelación presentado por los demandantes
contra la anterior decisión, y decidió confirmarla, en consideración a que no
existe fundamento legal alguno para que el departamento de Nariño, a través del
Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, asuma el pago de las
pensiones de jubilación convencionales que fueron reconocidas en el proceso
ordinario laboral.
La anterior decisión tuvo como fundamento
los siguientes argumentos:
En primer lugar, conforme al Decreto 351 de 1996, el Fondo
Territorial de Pensiones Públicas de Nariño se creó para sustituir el pago de
las pensiones legales a cargo de la Caja de Previsión Social de Nariño,
concepto en el que no están incluidas las pensiones de origen convencional cuyo
reconocimiento y solución estaba a cargo de entidades autónomas e
independientes del departamento de Nariño, como es la Empresa Licorera de
Nariño (LICONAR).
En segundo lugar, el artículo 12 de la Ordenanza No. 011 de
2002, proferida por la Asamblea Departamental de Nariño, señala que el Fondo
Territorial de Pensiones Públicas de Nariño está encargado de asumir los pagos
de pensiones de origen legal, no convencional, de modo que las pensiones
convencionales otorgadas por LICONAR sólo obligan a esa empresa.
En tercer lugar, existe una norma que excluye expresamente
el pago de las pensiones convencionales de la Licorera de Nariño reconocidas
con posterioridad al mes de junio de 2002. Se trata del Acta No. 001 del 13 de
junio de 2002, en la que el Comité de Vigilancia del Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos del departamento de Nariño determinó que (i) el
departamento de Nariño sólo asumiría el pago de las pensiones de los
pensionados de LICONAR que a esa fecha tuvieran tal estatus y, (ii) en
adelante, sólo se haría cargo de las pensiones de origen legal y no de las
convencionales otorgadas por LICONAR a sus trabajadores sindicalizados, pues el
Comité consideró que estas últimas sólo obligan a esa empresa.
2.8.1.11.
Contra la anterior
decisión los siete demandantes presentan acción de tutela, por considerar que
deja de lado las ordenanzas 010 y 011 de 2002 proferidas por la Asamblea de
Nariño, y las sentencias que condenaron a la Empresa Licorera de Nariño, las
cuales constituyen un título ejecutivo complejo para el cobro de las pensiones
reconocidas judicialmente. Aducen que, al negarse a proferir mandamiento de
pago, la decisión proferida por la autoridad judicial incurrió en cuatro
causales específicas de procedibilidad, a saber: defecto procedimental
absoluto, defecto fáctico, error inducido y desconocimiento del precedente.
En consecuencia solicitan la protección de sus derechos
fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la
seguridad social en pensiones, al mínimo vital y a la dignidad humana.
2.8.1.12.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto dio respuesta a la demanda de tutela y señaló que es
improcedente, por cuanto no se cumple con todos los requisitos de generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales, ya que los accionantes
cuentan con otros medios de defensa distintos de la tutela. Lo anterior, por
cuanto existen mecanismos adecuados para buscar la revocatoria de los actos
administrativos que dieron lugar al término del proceso liquidatorio de la
empresa LICORERA DE NARIÑO para que las acreencias de los actores pudieran ser
incluidas en el contenido del acuerdo de reestructuración.
2.8.1.13.
Por su parte, la Gobernación
del departamento de Nariño argumenta que las decisiones proferidas en el
proceso ordinario laboral hicieron tránsito a cosa juzgada y absolvieron
expresamente al departamento del pago de las pensiones de los demandantes.
2.8.1.14.
La decisión única de
instancia, proferida por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, resolvió negar el
amparo solicitado. Consideró que no existió quebrantamiento del derecho
alegado, por cuanto la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Pasto, que confirmó la decisión del Juzgado Primero Laboral del Circuito de
la misma ciudad, elaboró un juicioso estudio de la situación jurídica de los
entes involucrados para efectos de evaluar si era posible trasladar la
obligación en cabeza de la Empresa Licorera de Nariño al departamento de
Nariño, para lo cual era necesario acreditar la existencia de una fuente formal
que así lo dispusiera, y así constituir un título complejo. En este
orden de ideas, la decisión controvertida obedeció a la interpretación
razonable del juzgador, quien concluyó que el fondo pensional del
departamento solo acogió las pensiones de origen legal y las que la Caja de
Previsión Social de Nariño hubiera reconocido, pero sin incluir las pensiones
convencionales.
2.8.2.
EXAMEN DE LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA DE
LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Observa la Sala que en el presente caso se reúnen
todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta
Corporación.
En primer lugar, la cuestión objeto de debate es de
evidente relevancia constitucional. En el presente caso se encuentran
involucrados los derechos fundamentales de los señores José Ignacio Romero
Díaz, Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary
del Socorro Ortega, Elsy Lidia Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y
Erlinto Francisco Cerón Santacruz a la administración de justicia y a la
seguridad social.
Esto ocurre porque el auto que se debate señala que el
departamento de Nariño no está obligado a pagar las pensiones de los 7
accionantes, las cuales fueron reconocidas previamente por la jurisdicción
ordinaria laboral. En este orden de ideas, aquella decisión conlleva la exoneración del departamento de
efectuar el pago de las pensiones de origen convencional posteriores a la
celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos. En consecuencia, será
imposible dar cumplimiento a la sentencia que reconoció el derecho a la pensión
de los accionantes, pues si la entidad departamental no es la obligada a
efectuar el pago de dichas acreencias, los demandantes no podrán exigir al
departamento la obligación contenida en la decisión del proceso ordindario
laboral.
En segundo lugar, los tutelantes han agotado todos
los mecanismos judiciales de defensa a su disposición. Como consta en el
expediente, en marzo de 2011 acudieron al proceso ejecutivo, que es el
mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de la orden proferida por el juez
ordinario laboral. Seguidamente, mediante auto del 12 de abril de 2011, el
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto se negó a proferir mandamiento de
pago contra el Fondo de Pensiones Públicas de Nariño. Los peticionarios
interpusieron dentro de la oportunidad debida recurso de apelación contra la anterior decisión. Finalmente, mediante
auto del 21 de marzo de 2012, la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pasto decidió confirmarla.
La Sala resalta que la acción de tutela se presenta
contra el último auto, que confirmó la decisión de negarse a librar mandamiento
de pago contra el departamento de Nariño. En este orden de ideas, conforme al
artículo 505 del Código de Procedimiento Civil, vigente al momento de la decisión[95],
los tutelantes no cuentan con otro mecanismo que permita controvertir la
decisión proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto. En consecuencia, la tutela se presenta como el único
mecanismo para controvertir dicha providencia judicial.
También se debe señalar que la respuesta
dada por la magistrada de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pasto a la demanda de tutela, no es de recibo. La
magistrada afirma que los accionantes cuentan con otros mecanismos de defensa,
distintos de la tutela, para conseguir la inclusión de sus acreencias en el
acta final de liquidación que dio término a la existencia de la Licorera de
Nariño. Además, alega que la acción ejecutiva laboral en contra del Fondo de
Pensiones de Nariño no es el mecanismo idóneo para buscar la revocatoria de los
actos administrativos que dieron lugar al término del proceso liquidatorio de
la empresa, lo cual daría paso a que las acreencias de los actores pudieran
ser incluidas en el contenido del acuerdo de reestructuración de que trata el
artículo 30 de la Ley 550 de 1990 [sic], y daría paso a la tutela efectiva de
los derechos fundamentales requeridos por estos. La respuesta reseñada
merece los siguientes argumentos:
(i)
La magistrada confunde
el Acta 001 del 13 de junio de 2002, proferida en el marco del acuerdo de
reestructuración de pasivos celebrado por el departamento de Nariño y el acta
de declaración de terminación del proceso liquidatorio de la Empresa Licorera
de Nariño. Sin embargo, la Sala aclara que a través de esta tutela no se
pretenden controvertir tales decisiones. La acción de amparo ataca la
interpretación que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto hizo de
aquellas normas para establecer que no existía la obligación de pagar sus
pensiones a cargo del departamento. Por consiguiente, la decisión controvertida
es un auto interlocutorio, proferido en un proceso ejecutivo, que
decidió confirmar el auto de primera instancia que se negó a librar mandamiento
de pago en contra del departamento de Nariño. De lo anterior se desprende que
los accionantes presentaron los recursos pertinentes y que el auto que se revisa
se encuentra ejecutoriado. Esto quiere decir que no existe ningún recurso
procedente contra la decisión que se revisa.
(ii)
Al momento de
proferirse las decisiones aludidas por la magistrada -el Acta 001 de 2002, por
medio de la cual se exoneró al departamento de Nariño de pagar las acreencias
pensionales reconocidas con posterioridad al acuerdo de reestructuración de
pasivos del departamento, y el acta de liquidación de la Licorera de Nariño,
del 5 de noviembre de 2008- los 7 tutelantes no ostentaban la condición de
pensionados. En efecto, cuando se profirió el Acta 001 de 2002, los
peticionarios no habían sido despedidos de la Licorera de Nariño, y en 2008,
cuando se suscribió el acta de declaración de terminación del proceso
liquidatorio de la Empresa Licorera de Nariño, estaba pendiente de resolverse
la apelación presentada por los demandantes contra la decisión de primera
instancia del proceso ordinario laboral. Por esta razón, resulta irrazonable
exigirles haber controvertido los actos administrativos referidos, en el
entendido que al momento de ser proferidos, los tutelantes no eran acreedores
de pensiones de la Empresa Licorera de Nariño, ni del departamento.
(iii)
Por último, cabe
aclarar que en la actualidad los actores no pueden demandar el acta de
liquidación de la Licorera de Nariño, ni el el Acta 001 de 2002, por cuanto la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, procedente contra estas
decisiones de contenido particular y concreto, ha caducado y la acción de
nulidad simple no es el mecanismo idóneo para obtener sus pretensiones, pues su
interés no sólo es el de controvertir la legalidad de estos actos, sino también
de resarcimiento[96].
Observa la Sala que los actores sólo tuvieron certeza del derecho a la pensión
en el año 2009, de manera que la caducidad de estas acciones no les es
imputable, pues en el momento en que pudieron controvertir los actos
administrativos referidos, todavía no eran acreedores de la Licorera de Nariño
ni del departamento.
En tercer lugar, la acción de tutela fue interpuesta
en un término razonable después de que tuvieron lugar los hechos que los
demandantes consideran vulneraron sus derechos fundamentales. En efecto, el
auto proferido por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto tiene fecha del 21 de marzo de 2012,
y la acción de tutela fue admitida el 7 de mayo siguiente, es decir, cerca de
un mes y medio después.
En cuarto lugar, los demandantes identificaron de
manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos,
así como las irregularidades que –estiman- hacen procedente la acción de
tutela. Los hechos están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados
en las pruebas documentales aportadas. Adicionalmente, explicaron con claridad
los defectos que atribuyen al auto del 21 de marzo de 2012, sustentaron sus
argumentos en normas y jurisprudencia, y las irregularidades alegadas pueden
tener un efecto decisivo en la decisión.
En quinto lugar, la acción de tutela no se dirige
contra un fallo de tutela. Los siete demandantes acusan un auto
interlocutorio dictado por la segunda instancia en un proceso ejecutivo.
2.8.3.
EL AUTO
INTERLOCUTORIO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PASTO DEL 21 DE
ABRIL DE 2012 INCURRIÓ EN UN DEFECTO SUSTANTIVO Y EN VIOLACIÓN DIRECTA DE
LACONSTITUCIÓN
2.8.3.1.
Contenido del
auto controvertido
Con el fin de determinar si la decisión
proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Pasto incurre en algún defecto que permita declarar la procedibilidad de la
tutela contra dicha decisión, se resumirán los argumentos que sirvieron como
fundamento de dicho auto.
En primer lugar, el Tribunal adujo que, conforme al Decreto 351 de
1996[97],
el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño se creó para sustituir el
pago de las pensiones legales a cargo de la Caja de Previsión Social de
Nariño, pues el fondo (…) únicamente acogió las pensiones de origen legal,
lo que se deduce de la obligación de cancelar las pensiones que estaban única y
exclusivamente a cargo de la Caja de Previsión social de Nariño, y aquellas que
dicha entidad hubiese reconocido respecto de personas que hayan cumplido el
requisito del tiempo de servicio y les falte únicamente cumplir el de la edad,
sin que se hayan incluido en manera alguna pensiones de origen convencional
cuyo reconocimiento y solución estaba a cargo de entidades autónomas e
independientes del DEPARTAMENTO DE NARIÑO, como lo es la EMPRESA LICORERA DE
NARIÑO “LICONAR”.
En segundo lugar, sostuvo que de la interpretación del
artículo 12[98]
de la Ordenanza No. 011 de 2002, proferida por la Asamblea Departamental de
Nariño, (…) también se concluye que el FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES
PÚBLICAS DE NARIÑO únicamente asume el pago de las pensiones de origen legal.
En tercer lugar, argumentó que en el Acta No. 001 del 13 de
junio de 2002, el Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos únicamente decidió acoger en la nómina de pensionados del Departamento
de Nariño, a quienes para el 13 de junio de 2002 ya se les había reconocido la
pensión de jubilación convencional por parte de “LICONAR”, decisión que se
adoptó por mera liberalidad, y en la que se hizo claridad expresa que con
posterioridad a esta data el DEPARTAMENTO DE NARIÑO no asumirá pensiones
convencionales, pues al ente territorial no NARIÑO [sic] se responsabilizara
[sic] por las pensiones reclamadas (...).
En consecuencia, la decisión judicial se
negó a declarar la existencia de un título ejecutivo complejo y concluyó que no
existe norma alguna que obligue al departamento de Nariño, a través del Fondo
Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, a asumir el pago de las pensiones
de jubilación convencionales que fueron reconocidas en el proceso ordinario laboral
sólo a cargo de la Empresa Licorera de Nariño.
2.8.3.2.
Defectos alegados por la
parte actora
Los demandantes aseveran que la acción de
tutela es procedente en el caso que se analiza, por cuanto se presentan cuatro
causales específicas de procedibilidad:
(i)
Defecto procedimental
absoluto: en tanto el Tribunal niega el mandamiento de pago solicitado por
los actores, cuando es el procedimiento establecido en el procedimiento laboral
para el cumplimiento de las sentencias de naturaleza ordinaria.
(ii)
Defecto fáctico: el
Tribunal presume que los actores no estuvieron afiliados a la CAJA DE PREVISIÓN
SOCIAL DE NARIÑO y por eso les niega el mismo trato que a sus compañeros
pensionados por el FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES, sin que existiera en el expediente
prueba de tal diferencia.
(iii)
Error inducido: se
presenta cuando el Tribunal considera que los actores no tienen derecho a ser
pensionados por el FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DE NARIÑO por no haber
cotizado aportes para pensión a la CAJA DEPARTAMENTAL DE PREVISIÓN SOCIAL DE
NARIÑO, situación contraria a la verdad, pero que además no formó parte de
debate del proceso ejecutivo motivo de la tutela.
(iv)
Desconocimiento del
precedente: el Tribunal desestimó por omisión en su decisión los
precedentes sobre FUERO CIRCUNSTANCIAL, especialmente los que tiene [sic]
génesis en la sentencia del 5 de octubre de 1.998 con ponencia del Doctor
GERMAN VALDEZ SANCHEZ en el que se estableció la procedencia del reintegro
cuando hay vulneración del FUERO CIRCUNSTANCIAL.
La Sala observa que el auto controvertido por vía de
tutela no adolece de dos defectos alegados por los accionantes. En
cuanto al supuesto desconocimiento del precedente, la Sala considera que las
razones que dieron sustento al auto que se controvierte por vía de tutela, no
tienen relación con el tema del reintegro por gozar los accionantes de un
supuesto fuero circunstancial. Tales argumentos no guardan relación con la
ratio del auto y, por lo tanto, se descarta la existencia de este defecto. Por
otra parte, no se encuentra probada la existencia de un defecto fáctico, pues,
contrario a lo que alegan los demandantes, el Tribunal no consideró que los
actores hubieran omitido efectuar sus aportes a la Caja Departamental de
Previsión Social de Nariño. El auto se sustenta en afirmar que el Fondo
Territorial de Pensiones de Nariño no debe pagar sus pensiones porque la
normativa así lo dispone, no porque los accionantes no hayan realizado sus
aportes.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con el defecto
procedimental absoluto y el error inducido, se observa que los demandantes
consideran que el auto objeto de controversia efectúa (i) una interpretación
contraria al derecho a la igualdad –lo que llaman error inducido- y por tanto,
(ii) descarta que exista un título ejecutivo complejo y se niega a librar
mandamiento de pago, desconociendo que realmente tal título existe –a lo que se
refieren como defecto procedimental absoluto-.
Aunque los demandantes alegan como causales
específicas de procedencia el defecto procedimental absoluto y el error
inducido, la Sala considera que las razones que exponen en realidad se
clasifican en dos causales de procedibilidad distintas (i) en defecto
sustantivo y (ii) en violación directa de la Constitución por haber
omitido la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad. A continuación
la Sala examinará si se presentan tales causales.
2.8.3.3.
Defecto sustantivo
Conforme a la jurisprudencia constitucional, una
providencia judicial incurre en defecto sustantivo cuando su motivación
contradice, de manera manifiesta, el régimen jurídico que debe aplicar. Esto sucede cuando: (i) se decide con
base en normas inexistentes, inconstitucionales o que son claramente
inaplicables al caso concreto[99]; (ii)
existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión[100];
(iii) pese al amplio margen
interpretativo que la Constitución reconoce a las autoridades judiciales, la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial
para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o
desproporcionada).[101]
Por este motivo, cuando se está ante esta causal la
actividad del juez constitucional se limita a verificar esa ruptura con el
ordenamiento constitucional o legal, de manera que (…) la decisión de tutela
no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de
convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el juez ordinario,
sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las
normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional.[102]
Descendiendo al caso bajo estudio, dos de los tres
argumentos esgrimidos por el Tribunal en el auto demandado, consisten en: (i)
que, de conformidad con el Decreto 351 de 1996, el Fondo Territorial de
Pensiones Públicas de Nariño se creó para sustituir el pago de las pensiones
legales a cargo de la Caja de Previsión Social de Nariño y no las pensiones
de origen convencional, de manera que no existe obligación del departamento de
Nariño de pagar estas mesadas y, (ii) que el artículo 12 de la Ordenanza No.
011 de 2002, proferida por la Asamblea Departamental de Nariño, señala que el
Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño está encargado de asumir los
pagos de pensiones de origen legal y no convencional.
Observa la Sala que, al interpretar el contenido de la
Ordenanza No. 011 de 2002 y del Decreto 351 de 1996, el auto estudiado incurrió
en defecto sustantivo por tres razones: primero, por hacer una interpretación
irrazonable de la ley, segundo por aplicar una interpretación, que aunque
plausible, resulta manifiestamente contraria a la Constitución y, tercero, por
inaplicar una norma manifiestamente aplicable al caso.
2.8.3.3.1.
Interpretación irrazonable
de la ley
El auto bajo examen incurre en un defecto sustantivo
por hacer una interpretación irrazonable de la ley. Esto ocurre porque,
atendiendo a los criterios tradicionales de interpretación de las leyes, no es
posible concluir que el artículo 11 de la Ordenanza No. 011 de 2002 y el
Decreto 351 de 1996, exoneren al departamento de Nariño del pago de las
pensiones convencionales reconocidas con posterioridad a la liquidación de la
Licorera de Nariño.
Primero, una interpretación textual de la norma deja
ver que, al tenor del artículo que el Tribunal toma como base para exonerar al
departamento, en ningún momento se diferencia entre distintos tipos de
pensiones. En efecto la norma indica que, en caso de que en el proceso de
liquidación no se designe alguna entidad encargada del pago de pensiones, el
Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño es el encargado de asumir sus
pagos. Por ende, no se encuentra justificación alguna para que del texto
de la norma, el intérprete haya derivado la exclusión del pago de las pensiones
convencionales.
Segundo, según los criterios sistemático y teleológico
de interpretación, las ordenanzas No. 010 y 011 de 2002 no pueden ser vistas
como actos administrativos aislados, pues estos tuvieron su origen en un
proceso de reestructuración de pasivos que no pudo llegar a su culminación. En
este orden de ideas, es en cumplimiento del artículo 27 de la Ley 550 de 1999
que se profieren estos actos, y como se señaló en las consideraciones generales
de esta sentencia, una de las finalidades de esta norma es la de velar por los
intereses de los pensionados. En consecuencia, si el juez hubiera tenido en
cuenta que las ordenanzas referidas fueron producto de la Ley 550, no habría
hecho una interpretación que llevara a exonerar al departamento del pago de las
pensiones de los tutelantes.
2.8.3.3.2.
Interpretación de la ley
manifiestamente contraria a la Constitución
La decisión además adolece de un defecto sustantivo,
porque al interpretar la Ordenanza No. 11 de 2002 y el Decreto 351 de 1996, el
juez de instancia efectuó una lectura aislada de la normativa, que resulta
contraria a la Constitución.
En este sentido, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto realizó la interpretación menos favorable para los derechos
de los pensionados y así desconoció el derecho fundamental a la seguridad
social de los demandantes. Conforme a la Constitución y a la jurisprudencia
constitucional, el intérprete de la norma debe dar aplicación al principio in
dubio pro operario[103]
que impone elegir, en caso de duda, la interpretación que más favorezca al
trabajador[104],
tal como lo precisó esta Corte en la sentencia T-001 de 1999[105]:
(…) el Constituyente consagró derechos
mínimos de los trabajadores, es decir, derechos inalienables, que no pueden
disminuirse, renunciarse, ni es factible transigir sobre ellos; que se imponen
inclusive al legislador y desde luego a los jueces y a los funcionarios
administrativos.
Entre tales derechos se encuentra el
que surge de la aplicación del principio de favorabilidad, que la
Constitución entiende como "...situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho...".
Siendo la ley una de esas fuentes, su
interpretación, cuando se presenta la hipótesis de la cual parte la norma -la
duda-, no puede ser ninguna diferente de la que más favorezca al trabajador.
Ella es obligatoria, preeminente e ineludible para el juez.
Allí la autonomía judicial para interpretar los
mandatos legales pasa a ser muy relativa: el juez puede interpretar la ley que
aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es,
seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente
lo desfavorece o perjudica. Es forzoso que el fallador entienda la norma de
manera que la opción escogida sea la que beneficie en mejor forma y de manera
más amplia al trabajador, por lo cual, de acuerdo con la Constitución, es su
deber rechazar los sentidos que para el trabajador resulten desfavorables u
odiosos. El juez no puede escoger con libertad entre las diversas opciones
por cuanto ya la Constitución lo ha hecho por él y de manera imperativa y
prevalente. (Subrayado en el
texto, negrillas fuera del texto)
En el caso bajo estudio, la solución más favorable es
entender que cuando la norma hace referencia al pago de pensiones, no distingue
si aquellas tienen un origen legal o convencional[106]. Por este motivo, el
auto demandado desconoce el mandato constitucional de la favorabilidad.
Adicionalmente, la decisión que se analiza desatiende
un precepto fundamental para el ejercicio del derecho a la seguridad social en
pensiones, que es el principio de no discriminación. Así pues, al declarar que
conforme al artículo 12 de la Ordenanza No. 011 de 2002, el departamento de
Nariño no está obligado al pago de las pensiones convencionales, pero sí al de
las legales, el juez accionado quebranta el principio de no discriminación. En
efecto, la decisión del juez hace una distinción entre las pensiones legales y
las convencionales y de este modo viola la prohibición de llevar a cabo
diferenciaciones injustificadas que se basen directa o indirectamente en
criterios irrazonables. Por lo tanto, el auto que es objeto de controversia
interpretó la norma –que además no consagra ninguna diferenciación en razón al
origen de la prestación- y determinó que el departamento de Nariño no se
encuentra obligado al pago las pensiones reconocidas en virtud del ejercicio de
los derechos sindicales de los extrabajadores.
2.8.3.3.3.
Inaplicación de una norma
manifiestamente aplicable al caso
Por otro lado, el análisis de la decisión demandada
permite ver que se dejó de aplicar una norma determinante para abordar el caso
que el juez del proceso ejecutivo tuvo bajo su conocimiento. Se trata del
artículo 60 del Código de Procedimiento Civil[107], el cual consagra la figura de la sucesión procesal,
que opera [s]i en el curso del
proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una
sociedad que figure como parte, [evento en el cual] los sucesores en el derecho
debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo
caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.
(Negrillas fuera del texto original) En
este orden de ideas, cuando en el curso de un proceso la persona jurídica que
actúa como parte demandada o demandante, es suprimida, liquidada o disuelta por
virtud de la ley, a la persona que debe sucederla le son trasladados los
bienes, derechos y obligaciones de la primera[108].
Específicamente, en el caso que se analiza, el
Tribunal omitió aplicar aquella norma, la cual era necesaria para efectuar una
interpretación sistemática y así determinar quién era el titular de las
obligaciones pensionales de los demandantes. En efecto, la aplicación armónica
de los artículos 60 del CPC, y 11 y 12 de la Ordenanza No. 011 de 2002, llevan
a concluir que desde que finalizó el proceso liquidatorio de la Empresa
Licorera de Nariño, operó una sucesión procesal, en virtud de la cual el
departamento de Nariño entró a reemplazar a la licorera como parte demandante.
Al respecto, es preciso aclarar que la sucesión procesal opera de pleno
derecho, motivo por el cual la entidad territorial pasó a ocupar la posición de
parte demandada tras la extinción de la persona jurídica de Liconar, a pesar de
no haber concurrido al proceso ordinario laboral tras la liquidación de la
empresa.
Por consiguiente, la Sala observa que el auto objeto
de análisis adolece también de un defecto sustantivo por haber omitido aplicar
el artículo 60 del CPC, en virtud del cual el departamento de Nariño sucedió a
la Empresa Licorera de Nariño en sus obligaciones pensionales y, por tanto, en
el proceso ordinario laboral presentado por los 7 demandantes contra la
licorera.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que la
interpretación que el juez hizo de la norma incurre en defecto sustantivo, pues
(i) es irrazonable, de conformidad con los criterios tradicionales de
interpretación de las normas, (ii) deja de tomar en cuenta contenidos
superiores tales como los principios de irrenunciabilidad, universalidad y no
discriminación de la seguridad social, los derechos adquiridos, el derecho a la
dignidad humana y el derecho al pago oportuno de las pensiones. Observa la Sala que, a la luz del caso concreto,
estos derechos y principios debieron guiar el proceso interpretativo del
fallador, quien por medio de su decisión incumplió la obligación estatal de
respetar y proteger los regímenes de seguridad social existentes de
injerencias injustificadas –en consonancia con el numeral 2.7.3. de esta
sentencia- y, (iii) omite la aplicación de una norma que era manifiestamente
aplicable al caso.
2.8.3.4.
Violación directa de la
Constitución por haber omitido la aplicación de una excepción de
inconstitucionalidad
La violación directa de la Constitución es una causal
específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales que se
presenta (i) en los casos en los que se advierte una violación directa y
flagrante de la Constitución que no se puede encuadrar dentro de otras causales
genéricas de procedencia y, (ii) cuando se omite aplicar una excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución[109].
El artículo 4 Superior[110] prevé la excepción de inconstitucionalidad, conforme a
la cual cuando para resolver un caso existan dos soluciones divergentes, una
consagrada en la ley y la otra en la Constitución y, por tanto, la aplicación
de la normativa de rango infraconstitucional resulte contraria a la Carta, el
funcionario deberá inaplicar la primera para aplicar directamente la Carta.[111]
En este caso, la interpretación que el Tribunal hizo
del Acta No. 001 del 13 de
junio de 2002 en el auto que se demanda, incurrió en violación directa de la
Constitución porque omitió aplicar una excepción de inconstitucionalidad. El
acta mencionada, proferida por el Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración
de Pasivos del departamento de Nariño, determinó que, con posterioridad a la
fecha del acuerdo, el departamento de Nariño sólo se haría cargo de las
pensiones de origen legal y no de las convencionales otorgadas por LICONAR a
sus trabajadores sindicalizados, pues el Comité consideró que estas últimas
sólo obligan a esa empresa.
Según la respuesta del promotor en el proceso de
reestructuración de pasivo del departamento de Nariño, la inclusión de la
cláusula en el acta a la que hace alusión el juez en el auto demandado,
obedeció a que el Departamento consideró que dentro del marco legal existente
al momento de la suscripción del acuerdo, específicamente la Ley 617 de 2000,
la entidad territorial no tenía espacio fiscal para cumplir, tanto con el pago
de todas y cada una de las acreencias en las condiciones negociadas con sus
acreedores, como con el normal gasto de funcionamiento en las condiciones que
la ley fijaba si asumía un gasto adicional.
Ahora bien, al decidir la apelación presentada frente
al auto que se negó a librar mandamiento de pago contra el departamento de
Nariño, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto tenía dos posibles
soluciones: la primera consistente en aplicar la norma contenida en el
acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento, y la segunda,
que implicaba aplicar directamente los derechos y principios de rango
constitucional, en concordancia con  la Ordenanza No. 11 de 2002 y el Decreto
351 de 1996, y en consecuencia inaplicar la cláusula contenida en el acta. A
continuación se examinan las implicaciones de cada una de estas posibilidades:
2.8.3.4.1. En primer lugar,
la aplicación de la cláusula 26 del Acta No. 001 del 13 de junio de 2002 conlleva la exoneración del
departamento de Nariño de efectuar el pago de las pensiones de origen
convencional posteriores a la celebración del acuerdo de reestructuración de
pasivos, y en el caso concreto, significa que los demandantes nunca podrán
lograr el cumplimiento de las condenas obtenidas en sede ordinaria. Esto ocurre
porque, si no se acepta que en razón a la liquidación de la Empresa Licorera de
Nariño el departamento debe cumplir el fallo, la decisión del juez laboral no
obliga a otra entidad actualmente existente. Así pues, la normativa a través de
la cual se dio la liquidación de Liconar no previó la obligación de efectuar el
pago de pensiones por alguna entidad distinta al departamento de Nariño. En
consecuencia, no existe ninguna fuente normativa que obligue a otra entidad a
pagar las prestaciones de los demandantes, de manera que no habrá quién se haga
cargo de esta obligación.
En otras palabras, si la entidad departamental no es
la obligada a efectuar el pago de tales acreencias, los demandantes verán
cercenado su derecho a la administración de justicia en su dimensión de
cumplimiento de los fallos, pues a falta del elemento de claridad en el título
ejecutivo, será imposible hacer exigible el derecho a la pensión que ya les fue
reconocido.
2.8.3.4.2.
En segundo
lugar, la aplicación de (i)
los derechos a la administración de justicia, a la seguridad social, al pago de
las mesadas pensionales, a la vida digna y a la igualdad y, (ii) los principios
de favorabildiad laboral, irrenunciabildiad y universalidad de las pensiones,
llevarían a inaplicar el artículo 26 del
Acta No. 001 del 13 de junio
de 2002 y a concluir que, en concordancia con el artículo 12 de la Ordenanza
No. 011 de 2002, el departamento de Nariño sí es el obligado a pagar las
pensiones de estos 7 extrabajadores. Esta segunda solución es la que se deriva
de la aplicación de la Constitución, por las razones que a continuación se
explican.
Primero, si se inaplica el artículo 26 del
Acta No. 001 del 13 de junio de 2002, es posible acudir al artículo 11 de la
Ordenanza No. 011 de 2002, que pone a cargo del departamento de Nariño el pago
de las pensiones de los accionantes. Por consiguiente, esta interpretación
lleva a concluir que el departamento de Nariño es el obligado a pagar dichas
acreencias, de forma tal que la sentencia proferida dentro del proceso
ordinario laboral puede cumplirse. En este orden de ideas, esta solución
garantiza la efectividad del derecho a la administración de justicia,
pues permite que la decisión del juez ordinario laboral se cumpla.
Además, esta interpretación se ajusta al
alcance que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dado al derecho a la
protección judicial y a la propiedad, que debe guiar a esta Corporación de
conformidad con el artículo 93 superior. Por ejemplo, en el caso Cinco Pensionistas contra Perú[112],
la Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronunció sobre el proceso de
cinco exfuncionarios de la Administración Pública, que alegaban ser víctimas
del Estado peruano, por cuanto, tras el reconocimiento de su derecho a recibir
una pensión[113],
a uno de ellos le fue suspendido el pago de las prestaciones y a los otros
cuatro les fue reducido el monto de sus mesadas. En consecuencia, cada
una de las víctimas interpuso acción de amparo contra la entidad encargada del
pago de sus pensiones y durante el año 1994 todas fueron declaradas fundadas
por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia
del Perú mediante sentencias definitivas. Posteriormente, los demandantes
iniciaron procesos ejecutivos con el fin de exigir el cumplimiento de las
decisiones anteriores, en los que se emitieron distintas resoluciones[114] a
través de las cuales se ordenó a las entidades encargadas, cumplir con lo
dispuesto en las sentencias definitivas que declararon fundadas las acciones de
amparo.
Sin embargo, la entidad demandada -Superintendencia
de Banca y Seguros- cumplió parcialmente las órdenes proferidas por las
autoridades judiciales. Sobre
los valores adeudados, la Superintendencia
de Banca y Seguros atribuía
la responsabilidad del pago al Ministerio
de Economía y Finanzas y viceversa.
Por consiguiente, algunas de las víctimas
presentaron acciones de cumplimiento contra el Superintendente de Banca y
Seguros, las cuales fueron resueltas por el Tribunal Constitucional del Perú,
el cual ordenó a la entidad cumplir con lo dispuesto en sus resoluciones
administrativas mencionadas.  En el año 2002 la entidad pagó a los cinco
pensionistas las cantidades correspondientes a los reintegros de los montos de
las pensiones nivelables dejados de percibir desde noviembre de 1992 hasta
febrero de 2002, pero omitió incluir el pago de intereses de los valores
mencionados.
En aquella oportunidad, la Corte indicó que el
Estado violó: (i) el artículo 21 de la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos (derecho a la propiedad), por haber cambiado arbitrariamente
el monto de las pensiones que venían percibiendo las víctimas y por no haber
dado cumplimiento a las sentencias judiciales emitidas con ocasión de las
acciones de garantía interpuestas por éstas y, (ii) el artículo 25
de la Convención (derecho a la protección judicial) dado que el Estado se
apartó de dar cumplimiento a las decisiones proferidas en el proceso de amparo[115].
Por ende, una interpretación ajustada al
bloque de constitucionalidad en el caso que se analiza, implica el cumplimiento de la obligación del Estado de hacer efectivas las
decisiones judiciales en materia pensional. En este orden de ideas, el juez del
proceso ejecutivo debe propender por hacer efectiva la justicia para los 7
pensionados, quienes accedieron a los mecanismos previstos en la ley y cuentan
con un fallo a través de la cual les fueron reconocidos sus derechos
fundamentales.
Segundo, este razonamiento lleva a que los
7 extrabajadores de la Licorera de Nariño, 7 años después de haber iniciado el
proceso ordinario laboral para obtener la satisfacción de sus derechos, accedan
al pago de sus mesadas pensionales. Así se garantiza el derecho a la seguridad
social de los tutelantes, quienes serán amparados ante la contingencia de
la vejez, mediante el pago de sus pensiones.
Tercero, esta línea de análisis garantiza
los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna, que
están estrechamente ligados al derecho irrenunciable a la seguridad social.
Esto es así, por cuanto se asegura que, ante el acaecimiento de la contingencia
de vejez, que impide a los accionantes seguir trabajando, estos recibirán el
dinero para su sostenimiento. Adicionalmente, cobra relevancia el hecho de que
dos de los accionantes -Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, de 66 años y
Alfredo Froilán Narváez, de 70 años- son adultos mayores, quienes conforme al
artículo 46 de la Constitución, merecen especial protección por parte del
Estado.
Cuarto, esta decisión supone la aplicación
del principio de proporcionalidad, el
cual exige la adecuación entre los medios
utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer, y debe ser observado cuando esté de por medio la garantía
del derecho fundamental al debido proceso.[116]
En este sentido, al reconocer la existencia de un título ejecutivo complejo,
los demandantes no tendrán que acudir a otros procesos para lograr la
efectividad de la decisión que reconoció sus pensiones, las cuales reclaman
desde el año 2005.
Quinto, si se deriva el elemento de claridad
del título ejecutivo del artículo 11 de la ordenanza, se da prevalencia
a lo sustancial sobre lo formal. Al interpretar el contenido del
artículo 228[117]
de la Constitución, esta Corporación determinó que [e]l procedimiento no es,
en principio, ni debe llegar a ser impedimento para la efectividad del derecho
sustancial, sino que debe tender a la realización de los derechos sustanciales
al suministrar una vía para la solución de controversias sobre los mismos. (…)
Se debe tener siempre presente que la norma procesal se debe a la búsqueda de
la garantía del derecho sustancial[118].
En este sentido, el respeto por los derechos sustanciales –en este caso, el
acceso a la administración de justicia, la seguridad social y los derechos
adquiridos- debe prevalecer sobre el artículo 26 del Acta 001 de 2002 que, de
ser aplicado, conduciría a la negación de los mismos.
Sexto, con esta interpretación se
garantizan los derechos adquiridos de los 7 tutelantes. Al respecto se
debe señalar que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las reglas que
tienen por objeto el saneamiento fiscal, no pueden ser usadas para desconocer
derechos adquiridos.
En este sentido, la Corte Constitucional, en sentencia
C-288 de 2012,[119]
determinó que el principio de Estado Social de Derecho impone la protección de
los derechos constitucionales desde una perspectiva comprometida con la
satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos.[120] Así
pues, la relación entre los derechos fundamentales y sociales, y el criterio de
sostenibilidad fiscal, tiene que darse a partir de un enfoque de derechos, y no
al contrario. Por ello, no encuentra asidero constitucional que se parta de
un análisis de Sostenibilidad Fiscal para determinar el grado de garantía de
los derechos, sino al revés, debe partirse del mandato constitucional de
garantía de los derechos para adecuar a dicha exigencia la Sostenibilidad
Fiscal[121].
De este modo, conforme a la jurisprudencia de la
Corte, el principio de sostenibilidad fiscal no puede llevar a desconocer los
derechos fundamentales de las personas, como el derecho a la seguridad social
en pensiones. Específicamente, la jurisprudencia constitucional se ha
pronunciado sobre la prohibición de desconocer los derechos adquiridos en
materia pensional, con fundamento en las leyes de saneamiento fiscal.
Por ejemplo, en
sentencia T-133 de 2005, la Corte Constitucional revisó una tutela en la
que un pensionado consideraba que se vulneraban sus derechos fundamentales, por
cuanto no recibía las mesadas a las que tenía derecho y las entidades
accionadas justificaban el retardo en el pago en las limitaciones presupuestales
impuestas por la Ley 715 de 2001. Afirmó entonces esta Corporación que (…)
resulta inadmisible que el municipio de El Banco se escude en las limitaciones
impuestas por la Ley 715 de 2001 para el manejo racional de los recursos de las
entidades territoriales, para postergar de manera indefinida el cumplimiento de
la obligación contraída con sus extrabajadores de garantizar el pago completo y
cumplido de las mesadas pensionales. Esto ocurre en razón a que toda
entidad pública o privada que haya asumido de manera directa la responsabilidad
de reconocer y pagar las pensiones de sus extrabajadores, tiene la
obligación de asignar dentro de su presupuesto, una partida destinada de manera
exclusiva a garantizar el pago de dichas mesadas pensionales, la que deberá
ajustarse periódicamente, cada vez que el número de pensionados a su cargo
varíe[122].
Por consiguiente, aunque las reglas de saneamiento fiscal materializan los
principios de eficacia y de transparencia que deben regir la
administración pública, las limitaciones que impone este criterio –de
sostenibilidad fiscal- no pueden ser usadas por las entidades territoriales
para justificar el desconocimiento de los derechos adquiridos ni de derechos
fundamentales. Esto porque existe la obligación de las entidades de asignar
dentro de su presupuesto, una partida destinada de manera exclusiva a
garantizar el pago de las acreencias, en particular, de las mesadas
pensionales.
Descendiendo al auto que se analiza, si se decidiera
inaplicar el artículo 26 del Acuerdo 001 de 2002, se garantizarían los derechos
adquiridos de los accionantes y se interpretarían las normas de saneamiento
fiscal de las entidades territoriales[123]
conforme a los criterios trazados por la jurisprudencia constitucional. En
efecto, a partir del mandato constitucional de garantizar los derechos
adquiridos[124]
y adecuar las normas de sostenibilidad fiscal a esta prerrogativa, se concluye:
(i) que el acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el
departamento de Nariño y sus acreedores, desconoce la obligación del Estado de
tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los
pensionados hacia el futuro y no afectar sus derechos adquiridos, contenida en
la Ley 549 de 1999 y, (ii) que el acuerdo mencionado prevé la exoneración del
pago de las obligaciones pensionales futuras, y de esta manera ignora la
finalidad de la Ley 550 de 1999 y se beneficia de las prerrogativas consagradas
en ésta para desconocer los derechos adquiridos de los pensionados que se
constituyen en acreedores de la entidad territorial con posterioridad al
acuerdo.
2.8.3.5.
Por las
anteriores razones, el
auto que se analiza incurre también en violación directa de la Constitución
porque ante dos posibles soluciones divergentes, optó por aquella que contraría
la Constitución. Ante esta situación, el Tribunal demandado debió haber
inaplicado el Acta para así hacer efectivos los derechos y principios
constitucionales señalados.
2.8.4.  Conclusión y decisión a adoptar
En síntesis, el auto controvertido por vía
de tutela omitió efectuar la interpretación adecuada de la Ordenanza No. 011 de
2002, e inaplicar el artículo 26 del Acta 001 de 2002, para concluir que existe
un título ejecutivo complejo que está compuesto: (i) por la sentencia de
segunda instancia, proferida por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pasto, el 24 de febrero de 2009, mediante la
cual se confirmó la decisión del a quo que condenó a la Empresa Licorera
de Nariño a reconocer y pagar a los señores Cerón Santacruz, Benavides de
Hidalgo, Lagos Hidango, Ortega y Arroyo una pensión convencional de jubilación
y el retroactivo pensional correspondiente y se adicionó a la
anterior decisión la orden dirigida a la Empresa Licorera de Nariño en
Liquidación, de reconocer y pagar la pensión convencional de jubilación a los
señores José Ignacio Rosero Díaz y Alfredo Froilán Narváez, y el retroactivo
pensional correspondiente; y, (ii) por la Ordenanza No. 011 de 2002, que
establece con claridad que corresponde al Fondo Territorial de Pensiones
Públicas de Nariño el pago de las acreencias de las pensiones cuyos requisitos
estén satisfechos y se reconozcan con posterioridad a la fecha de disolución y
liquidación.
En este orden de ideas, la decisión
judicial y el acto administrativo constituyen un conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de una
obligación que: es clara, pues están plenamente identificados el deudor
–en la ordenanza-, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores
que la determinan, es expresa, por cuanto de la redacción misma del
documento aparece nítida y manifiesta la obligación, sin que sea necesario
hacer un análisis lógico para inferirla, y es exigible debido a que su
cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, es decir, que se
trata de una obligación pura y simple y ya declarada.
Por las anteriores razones, la Sala concederá
la tutela solicitada por los señores José Ignacio Romero Díaz, Brígida Natalia
Benavides de Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary del Socorro Ortega,
Elsy Lidia Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y Erlinto Francisco Cerón
Santacruz, y revocará la
sentencia de única instancia proferida por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia el 15 de mayo de 2012. En consecuencia, se dejará
sin efecto el auto proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Pasto el 21 de marzo de 2012 y se ordenará a esta autoridad judicial
proferir una nueva decisión en la que tenga en cuenta los criterios trazados
por la Corte en esta providencia.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de los términos para decidir, ordenada
mediante auto del nueve (9) de noviembre de 2012.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia de única instancia proferida por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 15 de mayo de 2012. En
su lugar, CONCEDER la tutela a los
derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y al
derecho irrenunciable a la seguridad social de los señores José Ignacio Romero
Díaz, Brígida Natalia Benavides de Hidalgo, Bertha Cecilia Lagos Hidango, Omary
del Socorro Ortega, Elsy Lidia Gorlato Arroyo, Alfredo Froilán Narváez y
Erlinto Francisco Cerón Santacruz.
TERCERO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto
proferido por la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, el 21 de marzo de 2012, y
ORDENAR a esta autoridad que dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta
los criterios trazados por la Corte en esta decisión.
CUARTO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-283/13
SUCESION PROCESAL-Finalidad (Salvamento de voto)
La figura de la sucesión
procesal fue creada con el fin de que en caso de muerte de alguna de las
partes, o de extinción de una persona jurídica, los procesos pudieran seguir su
curso sin que ello constituyese un obstáculo para el normal desarrollo de los
mismos. Sobre el particular, en la sentencia T-553 de 2012, se dijo: “[a]sí,
conforme a la doctrina, esta figura procesal no constituye una intervención de
terceros, sino un medio encaminado a permitir la alteración de las personas que
integran la parte o quienes actúan en calidad de intervinientes. En estos
eventos, en principio el fallecimiento de la parte actora no produce la
suspensión o interrupción del proceso (…)”.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Inexistencia
de defecto sustantivo por cuanto en auto interlocutorio se dio debida
interpretación al artículo 60 del C. de P.C. de la figura de sucesión procesal
(Salvamento de voto)
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-No procede contra actos administrativos de carácter
general (Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte me permito salvar el
voto en la presente oportunidad, porque considero que los argumentos expuestos
en la parte considerativa de la sentencia T-283 de 2013 no son suficientes para
sustentar la decisión en ella adoptada, de conformidad con las razones que
expongo a continuación.
La
sentencia sostiene que en el auto interlocutorio mediante el cual se denegó
proferir el mandamiento de pago contra el Fondo de Pensiones Públicas de
Nariño, incurrió en dos causales de procedibilidad de tutela contra
providencias judiciales, esto es, un defecto sustantivo y una violación directa
de la Constitución por haber omitido la aplicación de una excepción de
inconstitucionalidad. Considero que tales defectos no se encuentran
suficientemente sustentados, teniendo en cuenta lo siguiente:
(i) Para justificar el defecto sustantivo, la
sentencia de la que me aparto utiliza dos argumentos: el primero, se refiere a
que los jueces ordinarios realizaron una interpretación de las normas
aplicables al caso que es irrazonable y manifiestamente contraria a la
constitución, pues considera que  omitieron aplicar los principios in dubio pro
operario y de no discriminación, lo cual llevó a que se concluyera que el
departamento de Nariño estaba exonerado del pago de las pensiones de los
tutelantes. No obstante, considero que tal interpretación no es completamente
irrazonable, pues lo cierto es que existía una norma especial, esto es la
cláusula 26 del acta No. 001 de 2002 del Comité de Vigilancia del Acuerdo de
Reestrucuración de Pasivos, que disponía que el departamento no se haría cargo
de las pensiones convencionales causadas posterior al inicio del proceso de
liquidación, aspecto que no es analizado en el texto de la providencia, y que
podría atenuar la relevancia del argumento mencionado.
En
segundo lugar, la sentencia sostiene que el defecto sustantivo se configuró
también porque los jueces del proceso ejecutivo laboral omitieron aplicar el
artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, que establece la figura de la
sucesión procesal:
“ARTÍCULO 60. SUCESIÓN PROCESAL.  Fallecido un
litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el
cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente
curador.
Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de
personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los
sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca
tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos
aunque no concurran.
El adquirente a cualquier título de la cosa o del
derecho litigioso, podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También
podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte
expresamente.
El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es
apelable.
Las controversias que se susciten con ocasión del
ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del
Código Civil, se decidirán como incidentes.”
De
esta manera, mediante la aplicación errada de dicha norma, la Sala concluye que
el Fondo de Pensiones Públicas del Departamento de Nariño es sucesor procesal
de la Licorera de Nariño dentro del proceso ordinario laboral iniciado por los
accionantes en el año 2005.
Pues
bien, la figura de la sucesión procesal fue creada con el fin de que en caso de
muerte de alguna de las partes, o de extinción de una persona jurídica, los
procesos pudieran seguir su curso sin que ello constituyese un obstáculo para
el normal desarrollo de los mismos. Sobre el particular, en la sentencia T-553
de 2012[125], se dijo: “[a]sí, conforme a la doctrina[126], esta figura procesal no constituye una intervención
de terceros, sino un medio encaminado a permitir la alteración de las personas
que integran la parte o quienes actúan en calidad de intervinientes. En estos
eventos, en principio el fallecimiento de la parte actora no produce la
suspensión o interrupción del proceso (…)” Teniendo claro el objetivo  del citado artículo, estimo que éste no es
aplicable al caso que ocupó a la Sala, pues la sucesión procesal es un fenómeno
que tiene cabida solo dentro del transcurso del proceso y que requiere, además,
el consentimiento expreso de la contraparte[127].
Por
lo tanto, admitir que cuatro años después de concluido un proceso ordinario
laboral (recordemos que el proceso inició en el año 2005 y terminó con
sentencia de segunda instancia, proferida por la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto el 24 de febrero de 2009), el
Fondo de Pensiones Públicas de Nariño pueda ser condenado mediante el argumento
según el cual debió haber sucedido a la Licorera de Nariño en el mismo, no solo
es a todas luces inaceptable, sino que además resulta vulneratorio de las
normas del debido proceso y, constituye una tergiversación de la ley procesal,
más aún si se tiene en cuenta que no existió la aceptación de ninguna de las
partes para realizar dicha sucesión, ni durante el transcurso del proceso ni,
posteriormente en las actuaciones que le siguieron al mismo. Por esta razón,
estimo que  no existe un defecto sustantivo en el auto interlocutorio por no
haber aplicado el artículo 60 del C. de P.C.
(ii)
Por otra parte, cuando la mayoría
de la Sala sostiene que existió una violación directa de la Constitución por
haber omitido la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad, se
refiere a que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, no debió
aplicar la cláusula 26 del acta 001 del 13 de junio de 2002 proferida por el
Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, pues ésta
resultaba contraria a los derechos a la seguridad social, al pago de las
mesadas pensionales, a la vida digna y a la igualdad, y por lo tanto lo
correcto era inaplicarla por inconstitucional.
Sobre
este punto, es importante mencionar dos aspectos: por un lado, la sentencia no
estudia cuál es la naturaleza jurídica del acta 001 del 13 de junio de 2002, de
esta manera no es claro si se trata o no de un acto administrativo y de serlo,
era necesario determinar si era de carácter general o particular. Esta
información era imprescindible, pues como es sabido la excepción de
inconstitucionalidad no procede contra actos administrativos generales, de
manera que  no es claro si en este caso podía o no aplicarse la excepción de
inconstitucionalidad.
Por
otro lado, la sentencia pasa por alto la regla de interpretación según la cual
una norma especial  prima sobre otra general,  pues la Sala utiliza una fórmula
contraria al darle prioridad al artículo 12 de la Ordenanza No. 011 de 2002
proferida por la Asamblea Departamental de Nariño sobre  la cláusula 26 del
Acta 001 de 2002 del Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, sin justificar por qué en este caso no era posible seguir la regla de
interpretación señalada.
Finalmente,
considero que si bien el juez de tutela cuenta con amplias facultades para interpretar
la demanda, y que no resulta proporcional exigirle a los accionantes que
señalen de manera exacta los defectos en los que podría haber incurrido la
providencia judicial cuestionada, es necesario que los mismos puedan ser
identificados a partir de los hechos y las razones narradas, lo cual no es
claro en el caso que nos ocupa, de manera que, con esta sentencia se
flexibiliza en extremo la configuración de la teoría de los defectos consagrada
en la sentencia C-590 de 2005 para la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales, afectando gravemente el principio de cosa juzgada.
Atendiendo
a estas razones, me veo obligado a salvar el voto en los términos indicados.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
El literal b) del punto Trigésimo Quinto de la Convención Colectiva de Trabajo
firmada en el año de 1980 establece: Si un trabajador fuere despedido
después de 15 años de trabajo continuos o discontinuos, de los cuales 10 al
servicio de Liconar [sic] y el resto a otras Entidades Oficiales, ya sean
Nacionales, Departamentales o Municipales, la Empresa se compromete, por
intermedio de la Caja de Previsión Social del Departamento, a pagarle su
jubilación sin tener en cuenta su edad y con un porcentaje del 75%.
[2]
En el trámite de esta acción se verificó que realmente los
accionantes hacen referencia al auto del 12 de abril de 2011, proferido por el
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto.
[3]
Folios 76 - 77, Cuaderno Primera Instancia.
[4]
Folios 26 – 71, Cuaderno de Anexos
[5]
Folios 72 – 85, Cuaderno de Anexos
[6]
Folios 103 – 111, Cuaderno de Anexos
[7]
Folios 112 – 113, Cuaderno de Anexos.
[8]
Folios 116 – 117, Cuaderno de Anexos.
[9]
Folios 118 – 131, Cuaderno de Anexos.
[10] Folios 132 – 138,
Cuaderno de Anexos.
[11] Folios 134 – 142,
Cuaderno de Anexos.
[12] Folios 143 – 149,
Cuaderno de Anexos.
[13] Folios 150 – 154,
Cuaderno de Anexos.
[14] Folios 155 – 169,
Cuaderno de Anexos.
[15] Folios 171 – 180,
Cuaderno de Anexos.
[16] Folios 140-147, Cuaderno
Principal.
[17] Folios 148, Cuaderno
Principal.
[18] Folios 182-189, Cuaderno
Principal.
[19] Folios 187-149, Cuaderno
Principal.
[20] Folios 190-201, Cuaderno
Principal.
[21] Folios 227-229, Cuaderno
Principal.
[22] Folios 91-92, Cuaderno
Principal.
[23] Folios 209-211, Cuaderno
Principal.
[24] Folios 93-96, Cuaderno
Principal.
[25] Folio 204, Cuaderno
Principal.
[26] Folio 97, Cuaderno
Principal.
[27]
Quien actualmente se desempeña como Subdirector
de Fortalecimiento Institucional Territorial de la Dirección General de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[28] Folios 134-138, Cuaderno
Principal.
[29] Sentencia T-352 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[30] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[31] Al respecto, ver la
sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[32]
En particular, esta Corporación ha señalado que
la tutela procede contra autos interlocutorios: i) cuando se evidencie una
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede
ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial. Por tanto, la acción
constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para
interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o
cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; ii) cuando a pesar de que
existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos
afectados o amenazados; o iii) cuando la protección constitucional es urgente
para evitar un perjuicio irremediable. (Sentencia T-125 de 2010, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub). Al respecto se puede consultar también la sentencia
T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[34] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo
en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte
ostensiblemente contrario a derecho, - bien por la notoria y evidente falta de
idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea
abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio
del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución
ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez
constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial
cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la
profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.
[35] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “…
opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la
Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente
inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido
derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.)
porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al
caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible
por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y
ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
[36] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es
posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por
defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de
aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos
constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[37]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[38] Sentencia C-037 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[39] De conformidad con los
artículos 1 y 2 de la Constitución Política.
[40] Ley 270 de 1996.
[41] Sentencia C-426 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] Eide Asbjørn considera que [e]stas obligaciones
aplican a todas las categorías de derechos humanos, pero hay una diferencia de
énfasis. Para algunos derechos civiles, la preocupación principal es con la
obligación de respeto, mientras que con algunos derechos económicos y sociales,
los elementos de protección y provisión se vuelven más importantes. No
obstante, este equipo triple de obligaciones de los estados –de respetar,
proteger y realizar- aplica a todo el sistema de derechos humanos y debe ser
tenido en cuenta en nuestro entendimiento del buen gobierno desde una
perspectiva de derechos humanos. (ASBJØRN, Eide. Making Human Rights Universal: Achievements and
Prospects.
http://www.uio.no/studier/emner/jus/humanrights/HUMR4110/h04/undervisningsmateriale/Lecture1_Eide_Paper.pdf.)
[43] Un ejemplo de
incumplimiento de esta obligación sería no permitir el acceso a un traductor.
[44]
También denominadas obligaciones de asegurar o garantizar.
[45] “ARTICULO 4º. CELERIDAD. La administración
de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán
perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios
judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los
titulares de la función disciplinaria.”
[46] “ARTICULO 7º. EFICIENCIA. La administración
de justicia debe ser eficiente. Los funcionarios y empleados judiciales deben
ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de
la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les
fije la ley.”
[47] “ARTICULO 9º. RESPETO DE LOS DERECHOS. Es
deber de los funcionarios judiciales respetar, garantizar y velar por la
salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso.”
[48] Por ejemplo, ante los casos de violencia contra las
mujeres, el Estado debe adoptar estrategias integrales para prevenirla,
sancionarla y erradicarla.  Dentro de estas medidas se encuentra el acceso
a mecanismos adecuados para la protección de los derechos de las mujeres
víctimas. En este sentido, en la sentencia T-1078 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) la Corte Constitucional protegió los derechos de una mujer que
fue víctima de trata de personas en la modalidad de servidumbre por deudas, y
señaló: (…) la Sala desea recordar a las autoridades con responsabilidades en
la materia, que si bien el proceso penal es un mecanismo importante para
garantizar los derechos de las víctimas de esclavitud, servidumbre, trata de
personas y trabajo forzoso, no es el único ni el más idóneo, entre otras
razones, porque supedita la protección de las víctimas a la comprobación de la
ocurrencia de un delito. Por tanto, las autoridades deben diseñar otros
mecanismo [sic] que aseguren la realización de los derechos de las víctimas y
que atiendan a la complejidad de los fenómenos. (Negrillas fuera del
texto)
[49]
Esto implica el derecho a que exista un recurso rápido y efectivo para
violaciones de derechos humanos, como es la acción de tutela.
[50] Esto se consigue
implementando tasas judiciales razonables y a través de figuras como el amparo
de pobreza.
[51] Esto se logra, por ejemplo, con el acercamiento de
los servicios del sistema de justicia a las personas que se encuentran en
lugares geográficamente lejanos o con especiales dificultades de comunicación.
Otro ejemplo es la ubicación de los Tribunales en edificios que permitan el
ingreso de las personas en condición de discapacidad.
[52] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-553 de 1995, M.P.Carlos Gaviria Díaz; T-406 de
2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-1051 de 2002, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[53] De conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, este
instrumento, que consagra derechos humanos y que ha ratificado por Colombia
mediante la Ley 16 de 1972, forma parte del bloque de constitucionalidad. En la
sentencia C-252 de 2001, la Corte Constitucional señaló que los derechos
fundamentales no son sólo los que se encuentran en la Constitución, sino
también los consagrados en instrumentos internacionales que vinculan al Estado
colombiano, que conforman el bloque de constitucionalidad y que por tanto, son
parte inescindible de la Constitución en sentido material.
[54] Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[55] Cfr. Caso Suárez
Rosero Vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie
C No. 35, párr. 65; Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de
2010. Serie C No. 216, párr. 166, y Caso Cabrera García y Montiel
Flores Vs. México, supra nota 5, párr. 142.
[56] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia, supra nota
76, párr. 73; Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la
Contraloría”) Vs. Perú, supra nota 76, párr. 66, y Caso Abrill Alosilla
y otros Vs. Perú, supra nota 19, párr. 75.
[57] Al respecto se puede
consultar: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Acevedo Jaramillo y
otros Vs. Perú, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas,
Sentencia de 7 de febrero de 2006.
[58]El tema de la eficacia ha sido analizado
por esta Corporación al referirse a la procedencia de la tutela para obtener el
cumplimiento de las providencias proferidas en el transcurso de procesos
ordinarios. Sobre este tema, la sentencia T-553 de 1995, M.P. Carlos Gaviria
Díaz, determinó lo siguiente: “-La observancia de las
providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social
de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia
-artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir
al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de
una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la aplicación de la
normatividad al caso concreto”.
[59] Sentencia T-431 de 2012, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[60] En
aquella oportunidad esta Corporación examinó el caso de un extrabajador de la
Lotería La Vallenata, quien, tras haber sido despedido sin justa causa,
presentó demanda ordinaria laboral contra aquella entidad. El proceso ordinario
culminó con un fallo favorable para el demandante, en el que se ordenó a la
entidad (i) cancelar las acreencias laborales adeudadas y la indemnización por
despido sin justa causa del trabajador y, (ii) pagar al Instituto de Seguro
Social los aportes a pensión dejados de realizar durante el tiempo que duraron
sus servicios. La Lotería La Vallenata canceló
parcialmente las sumas ordenadas por el juez laboral y omitió hacer el pago de
los aportes a pensión. Ante el incumplimiento del citado fallo, el demandante
presentó acción de tutela, con la finalidad de que se ordenara a la entidad
cumplir en su totalidad la sentencia proferida por el juez laboral. Tras
verificar que en el trámite de la acción, la entidad había realizado los pagos
ordenados en la sentencia proferida por el juez laboral, la Corte revocó el
fallo único de instancia, y declaró la carencia actual de objeto por tratarse
de un hecho superado. (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández).
[61] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[62] Ver
la sentencia T-658 de 2008, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[63] Protocolo de San
Salvador de 1988, ratificado por Colombia el 22 de octubre de 1997.
[64] Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[65] El Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales es el órgano autorizado para
interpretar las normas incorporadas al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, con el objetivo de lograr la plena
efectividad de los derechos proclamados en este instrumento. La función
interpretativa de este órgano es ejercida a través de observaciones generales,
las cuales, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, sí forman parte del bloque como fuente interpretativa, conforme al
artículo 93, inciso 2, de la Constitución Política. En consecuencia, la Corte
Constitucional en su jurisprudencia, ha adoptado los lineamientos proferidos
por este órgano para determinar el alcance y contenido de derechos
constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el derecho a la seguridad
social.
[66]El objeto del
Sistema General de Pensiones está definido en el artículo 10 de la Ley 100 de
1993.
[67] Al respecto,
ver la sentencia T-068 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[68] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
[69]“(…)
cuyo propósito consiste en obtener la mejor utilización económica de los
recursos administrativos y financieros disponibles para asegurar el
reconocimiento y pago en forma adecuada, oportuna y suficiente de los
beneficios a que da derecho la seguridad social (…)” Sentencia C-623 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[70] Al respecto, ver
sentencia C-228 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[71] Ver la sentencia C-252
de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[72] En sentencia
C-126 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte indicó que (…) la
solidaridad hace referencia al deber que tienen las personas, por el solo hecho
de hacer parte de una determinada comunidad humana, de contribuir con sus
esfuerzos a tareas comunes, en beneficio o apoyo de los demás asociados o del
interés colectivo. Por consiguiente, en materia de seguridad social, el
principio de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben
contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus
miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos
beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto.
[73] En
la sentencia C-1187 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), esta Corporación
determinó: El derecho a la seguridad
social descansa en los principios constitucionales de solidaridad y efectividad
de los derechos fundamentales, por lo tanto, el primer principio irradia todo
el ordenamiento jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y valores
constitucionales. El principio de solidaridad, ha dicho esta Corporación
múltiples veces, permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es
necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de
las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales,
conforme a lo establecido en las leyes. El principio aludido también impone un
compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación,
departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la
protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus
familias.
[74]
Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[75] [Cita del aparte trascrito] Al respecto,
ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997.. Fundamento 8., SU-624 de 1999,
C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000. En la citada C-671 de 2001 se sostuvo: “Precisamente, con
base en esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma
que reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues
consideró que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación
progresiva de la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la
sentencia C-1165 de 2000,
(…):<Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el régimen
subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de
la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el
artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores
necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales
que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, así
como la calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma
negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad
de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en
situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aún
estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros
flagelos sociales. Resulta igualmente vulneratorio de la Carta el citado
artículo 34 de la Ley 344 de 1996, pues, como fácilmente se advierte, no
obstante lo dispuesto por el artículo 366 de la Constitución en el sentido de
que el "gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación",
la norma acusada, por razones que obedecen a otros criterios, so pretexto de la
´racionalización del gasto público´, optó por disminuir en forma drástica los
aportes del Presupuesto Nacional con destino a las necesidades de salud de los
sectores más pobres de la población colombiana, destinatarios obligados de la
norma y directamente afectados por ella. Otra sería la conclusión si por la
extensión progresiva de la cobertura de la Seguridad Social esta ya hubiera
abarcado la totalidad de la población colombiana, o si se encontrara demostrado
que la disminución de los recursos ocurre como consecuencia de haber disminuido
el número de quienes necesitan acudir al régimen subsidiado de salud porque no
pueden cotizar al régimen contributivo, pero, como es otra muy distinta la
realidad social actualmente existente, de manera transparente surge como
conclusión ineludible que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, sólo es un
instrumento para hacer más pequeño, disminuyéndolo en los porcentajes allí
señalados, el aporte del Presupuesto Nacional al régimen subsidiado de salud en
los recursos asignados o que deben asignarse al Fondo de Seguridad y Garantía
necesario para la operancia de ese régimen creado por el legislador en
beneficio de quienes, salvo sus necesidades de salud, nada pueden aportar y por
eso no caben en el régimen contributivo>.”
[76] Sentencia C-671 de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[77] Al respecto, ver las sentencias
C-1141 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-372 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[78] [p]or la cual se
dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades
territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.
[79] El contenido de la norma
fue resumido en la sentencia SU-090 del 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[80] M.P.
Fabio Morón Díaz.
[81] El artículo 3 de la Ley 549 de 1999 establece: FONDO
NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, FONPET. Para efectos de
administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos
pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica
administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene
como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes
territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos
que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones
y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas
o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para
administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes
pensionales excepcionados del Sistema por ley.
En todo caso la responsabilidad por los pasivos
pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial.
Por consiguiente, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de
las Entidades Territoriales, de la destinación de recursos nacionales para
coadyuvar a la financiación de tales pasivos o de que por disposición legal la
Nación deba realizar aportes para contribuir al pago de los pasivos pensionales
de las entidades del nivel territorial, no implica que esta asuma la
responsabilidad por los mismos.
En dicho Fondo cada una de las entidades territoriales
poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores
registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán
complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la
creación de Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autónomos
destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas
vigentes.
[82] Por la cual se
establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley.
[83] Artículo 58 de la Ley
550 de 1999
[84] Gaceta
del Congreso No. 601, Martes 28 de diciembre de 1999 Pág. 17 Aprobación en
Plenaria – Cámara.
[85] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[86] Sentencia C-854 de 2005.
Al respecto se pueden consultar también las sentencias C-1185 de 2000,
Magistrados Ponentes Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz; y C-1143 de
2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[87] Gaceta del Congreso No.
603 de 1999.
[88] Al respecto, se puede consultar también el Oficio No
155-054230 del 27 de diciembre de 2001, en el que la Superintendencia de
Sociedades reiteró que [l]os créditos causados con posterioridad a la fecha
de iniciación de la negociación, (…) serán pagados de preferencia, en el orden
que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y
demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se
establezca en el acuerdo.
[89] CONSEJO DE ESTADO,
Sentencia No. 85001-23-31-000-2005-00291-01(31825), del 24 de Enero de 2007, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera Ponente: Ruth
Stella Correa Palacio.
[90] La Empresa Licorera de Nariño solicitó a la
Superintendencia Nacional de Salud autorizar la promoción de un acuerdo de
reestructuración de pasivos, en los términos y con las formalidades previstas
en la Ley 550 de 1999, con el fin de lograr superar las deficiencias
operativas, atender sus obligaciones y obtener su recuperación en las
condiciones que se acuerden con los acreedores internos y externos que
posibiliten su viabilidad empresarial. En consecuencia, mediante Resolución
número 0114, del 30 de enero de 2001, la Superintendencia aceptó la promoción
del acuerdo de reestructuración y designó como Promotor del mismo al doctor
Álvaro Ordóñez Terán.
[91]
Mediante comunicación del 1 de febrero de 2002 la Superintendencia Nacional de Salud
informó a la Asamblea Departamental que debía proceder a iniciar el proceso de
liquidación de la Empresa Licorera de Nariño en cumplimiento del artículo 27 de
la Ley 550 de 1999. Al conocer de una acción de nulidad simple presentada
contra las ordenanzas 010 y 011 de 2002, el Consejo de Estado determinó que,
aunque no se trata de un Acto Administrativo que emita una orden, sino de una
comunicación que conminó a dar cumplimiento al artículo 27 de la Ley 550 de
1999, (…) no se vislumbró
causal de violación alguna del acto que aquí se acusa y, por el contrario, se
destacó el cumplimiento que debe darse al artículo 27, inciso 2°, de la Ley 550
de 1999, por parte de la Asamblea Departamental  de Nariño. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, 21 de
octubre de 2010, Radicado 52001-23-31-000-2002-01229-02, C.P. María Elizabeth
García González).
[92]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, 19 de febrero de 2004, Radicado 2002-00559-01
(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta y 21 de octubre de 2010, Radicado
52001-23-31-000-2002-01229-02, C.P. María Elizabeth García González.
[93] Los
accionantes no indican cuándo presentaron la demanda ordinaria. Sin embargo, en
el trámite de revisión ante esta Corporación, el Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Pasto allegó el expediente del proceso ordinario laboral y se
verificó que la demanda ordinaria laboral se presentó el 13 de julio de 2005, y
que fue admitida mediante auto del 10 de agosto del mismo año. (Folios 251-253
- Cuaderno Principal).
[94]
Folios 300-303, Cuaderno Principal.
[95] El artículo 505 del CPC
fue derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, la cual
rige a partir del 1 de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del
artículo 627. Como todavía es aplicable el artículo 505, esta es la norma que
rige la apelación de este tipo de providencias. El artículo 505 dispone que  [e]l
mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o
parcialmente, lo será en el efecto suspensivo; y el que por vía de reposición
lo revoque, en el diferido. Cuando se revoque el mandamiento ejecutivo se
condenará al ejecutante en costas y perjuicios. Adicionalmente, el artículo
331 señala que [l]as providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres
días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los
términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando
queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No
obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una
providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la
resuelva. (Negrillas fuera del texto)
[96] En la
sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se estableció: Consultando
el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple
nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y
particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden
jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la
simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el
retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen
daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que
persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente
reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de
caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2° del artículo 136 del
C.C.A., para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino
también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado
afectada. (Negrillas fuera del texto)
[97] Por el
cual se crea el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño.
[98] Conforme al cual el
Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, asumirá el pago: a) de las
pensiones causadas y reconocidas, b) de las pensiones cuyos requisitos estén
satisfechos y se reconozcan con posterioridad a la fecha de disolución y
liquidación, c) de las pensiones de las personas que han cumplido tiempo de
servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la
pensión, cuando previo cumplimiento del requisito de la edad, la pensión sea
reconocida, siempre y cuando no se encuentre afiliado a ninguna administradora
de pensiones.
[99]Bien sea, por
ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el
ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el
funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.)
porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido
declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a
pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia
fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. (Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[100] La
jurisprudencia ha establecido que el defecto sustantivo (…) apela a la
necesidad que la sentencia judicial tenga un soporte racional argumentativo
mínimo, esto es, que (i) se soporte en las normas constitucionales y legales
que resulten aplicables; (ii) acredite consonancia entre la motivación, que da
cuenta del reconocimiento de esos preceptos de derecho positivo y su contraste
con el material probatorio legal y debidamente recaudado durante el trámite, y
la decisión que adopta el juez del conocimiento. (Sentencia T-310 de
2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[101] Al respecto, se puede
consultar la sentencia T-937 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[102] Sentencia
T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[103] Previsto no sólo en el
artículo 53 constitucional sino también en el artículo 21 del C.S.T.
[104] La Corte ha definido que “aquella providencia que, de
manera flagrante, vulnera el principio de favorabilidad queda de inmediato
revestida de un defecto sustantivo de tal magnitud que origina una vía de
hecho” –T- 567 de 1998.
[105]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[106] Al
resolver un problema jurídico similar, en
la sentencia C-862 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), la
Corte estableció que no existe ninguna razón constitucionalmente válida
para sostener que el derecho a la actualización de la mesada pensional sea
predicable exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, cuando
todos se encuentran en la misma situación y todos se ven afectados en su mínimo
vital por la depreciación monetaria. En este orden de ideas, tal derecho (…)
no puede ser reconocido exclusivamente a determinadas categorías de
pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de
justificación constitucional, y se torna por tanto en un trato discriminatorio.
[107] Este artículo estaba vigente al momento de proferirse
el auto que se revisa y fue derogado por el literal c) del artículo 626 de la
Ley 1564 de 2012, que rige a partir del 1o. de enero de 2014, en los términos
del numeral 6) del artículo 627.
[108] Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P. María Elena Giraldo Gómez, 27 de julio de 2005. Radicación
número: 25000-23-26-000-2002-00110-01(AG)
[109] Ver
las sentencias T-704 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-094 de 2013,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[110] ARTICULO
4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales.
[111] Ver las sentencias
T-441 de 2003, Eduardo Montealegre Lynett y T-103 de 2010, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio
[112] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Caso “Cinco Pensionistas” Vs. Perú. Sentencia de 28 de
Febrero de 2003.
[113] Los 5
pensionados eran benficiarios de un régimen de transición, conforme al cual
gozaban de una cesantía nivelable, progresivamente, de conformidad con
la remuneración de los servidores públicos en actividad de las respectivas
categorías.
[114] Resoluciones
emitidas por distintos Juzgados Especializados en lo Civil de Lima.
[115] El
Estado alegó que los cinco pensionistas debieron demandar no sólo a la SBS sino
también al Ministerio de Economía y Finanzas y que, en consecuencia, no se
incumplieron las sentencias puesto que la parte demandada, es decir, la SBS,
las cumplió en lo que le correspondía.
[116] Ver la sentencia T-280 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez  Caballero.
[117] ARTICULO 228. La
Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo. (Subrayado fuera del texto)
[118] Sentencia T-1306 de
2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[119] M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[120] Con el Acto Legislativo 3 de 2011, se elevó a rango
constitucional el principio de sostenibilidad fiscal, y hoy el artículo 334
Superior señala que la sostenibilidad
fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboración armónica. Del mismo modo, el
parágrafo de la norma establece que [a]l interpretar el presente artículo,
bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
Los [sic] derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva. Es así como el mandato del artículo 334 se justifica en
cuanto tiene como finalidad la racionalización de la economía, con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa y la preservación de un ambiente sano.
[121] Sentencia C-288 de
2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[122] Al respecto, se
pueden consultar las sentencias T-275 de 2003 y T-547 de 2004.
[123] Ante la crisis
económica que se vivió a finales de los años noventas, el Congreso de la
República aprobó una serie de leyes de intervención económica, destinadas a
producir reformas urgentes para garantizar la viabilidad económica del país. Se
trata de normas de saneamiento fiscal que pretenden consolidar la política
financiera del país a través de distintos mecanismos, mediante los cuales se
controlan las finanzas territoriales y se crean las condiciones necesarias para
que las entidades territoriales sean eficientes y optimicen la utilización de
los recursos y bienes públicos. Entre otras, se encuentran las leyes 549 de
1999 (Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el
pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de
Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en
materia prestacional), 550 de 1999, 617 de 2000
(Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el
Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional), 715 de 2001 (Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros), y  817 de 2003 (Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.)
[124] El
artículo 58 de la Constitución Política determina que [s]e garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.
[125]
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[126]  LOPEZ BLANCO
Hernán Fabio, Procedimiento Civil Parte General, t. I, 8ª Ed.,
Bogotá, Edt. DUPRE Editores, 2002, pág. 359.
[127] La Corte se pronunció
sobre este aspecto en la sentencia T-148 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), en la cual se afirmó: “La Corte
Constitucional también se ha pronunciado sobre los requisitos de la sustitución
procesal. Al respecto, en la sentencia C-1045 de 2000, al estudiar la
constitucionalidad de la expresión “también podrá sustituirlo en el proceso,
siempre que la parte contraria lo acepte expresamente” del artículo 60 del
Código de Procedimiento Civil, la Corte determinó que la sustitución procesal
–originada en una cesión de derechos litigiosos o en cualquier otra fuente-
requiere el consentimiento expreso de la contraparte, puesto que la aceptación
o no de la sustitución es una garantía del derecho fundamental al debido
proceso de la parte procesal que se mantiene en la litis.”