C-582-96
Sentencia C-582/96
Sentencia
C-582/96
DECRETO LEY-Modificación numeración norma anterior a
Constitución
La reserva formal
y material de la ley, garantiza la legalidad de la tipificación y sanción
penales y, por ende, su significado se vincula a la protección de la libertad y
del debido proceso. El simple cambio de numeración de algunos tipos penales
regulados en un decreto ley anterior a la Constitución actualmente vigente, no
pone en peligro ni la libertad ni el debido proceso. De otro lado, la
aspiración legítima de que todas las figuras penales se incorporen en el código
penal, no puede aplicarse a las normas legales anteriores a la Constitución,
salvo que la ley así lo disponga, y mientras no se haga no por ello éstas
pierden validez. En este caso, el Decreto Ley demandado tiene por objeto un
texto legal anterior, pero sólo para los efectos de modificar su numeración.
Más allá de este circunscrito objetivo, no se descubre ninguna intención distinta
en cabeza del legislador o del gobierno. Se ha advertido que el legislador
podría dejar inalterados los tipos penales anteriores formulados en decretos
leyes. Modificar la numeración del Decreto Ley que contiene el estatuto
orgánico del sector financiero que, por contera, repercute en cambiar la
numeración de las disposiciones de éste que consagraban, desde antes que
entrara en vigencia la actual Constitución, cuatro tipos penales, equivale
sustancial y formalmente a dejar inalteradas las conductas penales
correspondientes. No se pueden invalidar normas anteriores al régimen
constitucional por ausencia de requisitos relacionados con la competencia de
los órganos, que por obvias razones no podían ni conocerse ni observarse cuando
no se habían estipulado constitucionalmente.
Referencia:  Expediente D-1299
Actor: Luis Guillermo Murillo Sánchez
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 208 del Decreto 663 de 1993 "por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica
su titulación y numeración".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Octubre treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobado por Acta Nº 52
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 208 del Decreto 663 de 1993 “por medio del cual
se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su
titulación y numeración”.
I. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
DECRETO 663 DE 1993
(Abril 2)
“por medio del cual se actualiza el
estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y
numeración”
D E C R E T A:
Artículo 208.
Hechos punibles.
1. Utilización
indebida de fondos captados del público. Los directores, administradores, representantes
legales y funcionarios de las sociedades sometidas a inspección y vigilancia de
la Superintendencia Bancaria que utilizando fondos captados del público, los
destinen sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control
de las entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, o de
otras sociedades, incurrirán en prisión de dos (2) a seis (6) años.
2. Operaciones no
autorizadas con accionistas.
A la pena anterior estarán sujetos los directores, administradores,
representantes legales y funcionarios de las entidades sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria, que otorguen créditos o efectúen
descuentos en forma directa o por interpuesta persona, a los accionistas de la
propia entidad, por encima de las autorizaciones legales.
Incurrirán en la
conducta establecida en este artículo y en las sanciones aplicables, los
accionistas beneficiarios de la operación respectiva.
3. Captación
masiva y habitual de fondos.  Quien capte dineros del público en forma masiva y habitual sin contar
con la previa autorización de la autoridad competente, incurrirá en prisión de
dos (2) a seis (6) años.
4. Competencia.  Para los efectos de los delitos
contemplados en los numerales 1º, 2º y 3º del presente artículo, será
competente para conocer el Juez del Circuito del domicilio de la respectiva
empresa o persona.  La investigación se iniciará de oficio o por denuncia del
Superintendente bancario o de cualquier persona.
II. ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades conferidas en la Ley 35 de 1993,
expidió el Decreto 663 de 1993, publicado en el Diario Oficial Nº 40.820.
2. El ciudadano Luis
Guillermo Murillo Sánchez demandó la inconstitucionalidad del artículo 208 del
Decreto 663 de 1993, por considerarlo violatorio de los artículos 1, 2, 4, 6,
28, 29, 93, 113, 150, 150-10, 152 literal a), 153, 158, 214-2 y 215 de la
Constitución Política.
3. La
Superintendencia Bancaria, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -
FOGAFIN - y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de sus
respectivos apoderados, intervinieron para defender la constitucionalidad de la
norma acusada.  El Fiscal General de la Nación, por su parte, consideró que la
norma demandada era inconstitucional.
4. El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte la declaración de exequibilidad de la
disposición acusada.
III.  CARGOS E INTERVENCIONES
1. Cargos por
violación de los artículos 28 y 150 de la C.P.
Cargos de la
demanda
La norma acusada
viola el principio de libertad y la garantía de la legalidad, desde un punto de
vista formal. La libertad es una garantía fundamental, cuya limitación compete
únicamente al legislador. Sin embargo, al revisar los antecedentes de la norma
acusada, se descubre que, de manera ininterrumpida, ha sido el Ejecutivo quien
ha creado este tipo de delitos, a través de los Decretos 2920 de 1982, 1730 de
1991 y 663 de 1993.  De ello “se concluye, por unidad normativa, que nunca ha
sido el legislador natural el que ha venido limitando la libertad sino que en
forma sistemática lo ha hecho el Gobierno”.
De ésta manera, el
principio de legalidad del delito, elemento integrante del derecho al debido
proceso, se desconoce.
“Esa legalidad
no lo es sólo en sentido material - norma general y abstracta -, sino también
en sentido formal - norma elaborada por el legislador -”. Así, la creación
de delitos mediante decretos atenta contra dicho principio.
Intervención de
la Superintendencia Bancaria
El Congreso de la
República es libre para determinar cuáles conductas considera punibles.  Esta
libertad también existe para el Presidente de la República, cuando obra en
ejercicio de facultades extraordinarias.  En cuanto a la creación en sí de los
tipos penales, no existe reserva legal alguna.  En últimas, “si bien el Congreso
hace las leyes, nada impide que éstas también sean hechas en forma de decretos
leyes por el Gobierno, obrando éste en tal evento no como delegatario del
Congreso sino como transitorio legislador que deriva su título de tal de los
propios mandatos de la Constitución Política”.
Intervención del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN -
En cuanto a la
posible vulneración del derecho a la libertad, si bien es cierto que la
regulación de tal materia compete al legislador y que “el Ejecutivo no puede en
manera alguna limitarla”, es importante destacar que bajo la Constitución de
1886 el Presidente contaba con facultades para expedir, al amparo del Estado de
Emergencia Económica y Social, normas con fuerza de ley sobre las materias que originaron
su declaratoria.  En efecto, para la época de la expedición del Decreto 2920 de
1982, se entendía que el Presidente asumía “transitoriamente la función
legislativa”, lo que le permitía modificar la legislación existente y crear
nuevas disposiciones, expidiendo normas de carácter permanente.
Así las cosas, no
puede alegarse vicio de inconstitucionalidad, ante la evidente existencia de
facultades para expedir el Decreto 2920 de 1982. En cuanto a los Decretos 1730
de 1991 y 663 de 1993, ha de tenerse en cuenta que sendas leyes autorizaron al
ejecutivo para compilar las normas vigentes en materia financiera, entre las
cuales se cuentan los tipos objeto de control de constitucionalidad.
Por otra parte, no
es admisible el argumento según el cual mediante la expedición del Decreto 663
de 1993 se vulnera el principio de legalidad formal, puesto que el Decreto 2920
de 1982 tenía carácter de norma de rango legal (Decreto-Legislativo) y fue, en
su oportunidad, objeto de control constitucional por parte de la Corte Suprema
de Justicia. Ahora bien, los decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993 no hacen más
que reproducir, por vía de compilación, las normas originarias - Decreto 2190
de 1982 -, de suerte que no puede afirmarse que el Decreto 663 de 1993 sea
creador de tipos penales.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En primer lugar cabe
señalar que la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 12 de diciembre de 1982
declaró ajustada a la Carta Política de la época las normas del Decreto 2920 de
1982 que tipificaban los delitos ahora contenidos en el artículo 208 del
Decreto 663 de 1993. De ahí que el control de constitucionalidad deba centrarse
sobre el contenido de las disposiciones acusadas, y no en los “requisitos
propios de su expedición”, en 1982. De esta manera no tiene fundamento el
argumento del demandante sobre una supuesta contradicción de la Corte en el
evento en que se inhiba respecto del Decreto 2920 de 1982 y fallar en relación
con la norma incorporada en el Decreto 663 de 1993.
Por otra parte, la
Corte Constitucional ha señalado que el control de constitucionalidad ha de
realizarse sobre la nueva norma incorporada, sin considerar la exequibilidad de
los antecedentes normativos de las mismas.  De ésta manera queda en claro que
el ejercicio del control de constitucionalidad habrá de realizarse respecto del
artículo 208 del Decreto 663 de 1993.
En lo que atañe al
control material, la creación de los tipos penales acusados se encuentra
plenamente justificado. La política criminal debe partir de una “simetría entre
el derecho fundamental y su protección en el ámbito penal”. Dentro del modelo
estatal del Estado social de derecho constituye una obligación primaria lograr
“soluciones que propendan por un bienestar general y que satisfagan las
necesidades esenciales para la subsistencia”. Este punto resulta primordial
para descubrir la verdadera dimensión de la calificación de la actividad
financiera y, en general, el aprovechamiento de recursos captados como asunto
de interés público.  “No puede, entonces desconocerse el asidero constitucional
de disposiciones destinadas a proteger los recursos del público menos aún, como
en este caso, cuando se trata de conductas que ... se tradujeron en cuantiosas
pérdidas para la Nación.  El impugnante considera que la libertad debe, en todo
caso, privilegiarse sobre esta serie de conductas. Si se acepta esta hipótesis,
habría que tener en cuenta, adicionalmente, que el interés general debe primar
sobre el particular, razón última para tipificar ciertas conductas que lesionan
gravemente un determinado bien jurídico que se ha decidido proteger”.
2.  Cargos por
violación del artículo 152 de la C.P. (Ley estatutaria)
La Constitución
(artículos 152 literal a) y 153) exige que los derechos fundamentales sean
regulados mediante leyes estatutarias, lo que no se presenta en éste caso, en
la medida en que mediante un “mero Decreto del Ejecutivo”, se “expide una
regulación punitiva y privativa de la libertad”.
Por unidad de
materia, debería declararse inexequible, además, la Ley 35 de 1993, toda vez
que una ley de facultades postconstitucional “no puede otorgar competencia para
reproducir delitos”, y menos aún cuando dicha ley no es estatutaria.
Intervención del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN -
La Corte
Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que las disposiciones
penales, si bien limitan o regulan derechos fundamentales, no requieren de Ley
Estatutaria para su expedición.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Como lo ha señalado
la Corte Constitucional en numerosas ocasiones, “los aspectos que atañen a la
libertad de las personas no debe ser tratados a nivel de leyes estatutarias...
Por su naturaleza, la ley estatutaria no resulta ser un ordenamiento de detalle
sino de los grandes trazos de una gran obra”.
Concepto del
Procurador General de la Nación
No es admisible el
argumento según el cual la definición de tipos penales debe hacerse mediante
ley estatutaria, “porque de aceptarse esta tesis se llegaría a la petrificación
del sistema legal, puesto que el ejercicio del ius puniendi asume desde
el inicio un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar
genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo lícito y lo reprochable sin
afectar el núcleo esencial de este derecho que es lo que precisamente
constituye el objeto de regulación de la ley estatutaria”.
3.  Cargos por
exceso de facultades extraordinarias (C.P. 150-10)
La Ley 35 de 1993
autorizó al Gobierno para dictar un Decreto con fuerza de Ley que compilara las
normas financieras.
Empero, manifiesta
el demandante, “el Gobierno compiló, además de lo financiero, verdaderos tipos
penales que si bien son pertinentes al tema financiero, no por ello dejan de
ser lo que ontológicamente son: delitos”, verificándose, en consecuencia, un
exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. “Los delitos por
ejemplo tienen un lugar natural: el código penal. Otro código o estatuto
diferente no puede regularlos por extensión”.
Intervención de
la Superintendencia Bancaria
En relación a la
calidad jurídica de los Decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993, no es admisible la
tesis del actor según la cual “se trata de meros decretos del ejecutivo”, sino
que éstos constituyen verdaderas normas con rango de ley. El otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente tiene como efecto revestirlo de
competencias de las que en principio carece, es decir, de atribuciones
legislativas.  Así las cosas, los decretos expedidos en ejercicio de tales
facultades tienen “la capacidad de reformar, suspender y aún derogar las leyes
preexistentes a su expedición”. En este sentido se pronunció la Corte
Constitucional en la Sentencia C-558 de 1992 al estudiar las facultades que
permitieron la expedición del Decreto 1730 de 1991.
En lo que a los
tipos penales acusados atañe, “el Decreto 1730, bajo la naturaleza legal que
ostentaba, al integrar en un cuerpo jurídico las normas vigentes que regulaban
en ese momento la materia financiera, recogió en sus artículos 1.7.1.1.1. y
1.7.1.1.2. las normas del Decreto 2920 de 1982 a ese respecto, con lo cual en
esa primera integración normativa se produce la derogatoria de los artículos de
dicho decreto relacionados con los delitos financieros. Y ello por cuanto va de
suyo en la tarea de expedir estatutos orgánicos o cuerpos normativos
integrales, la necesidad lógica de derogar las normas que a ellos se
incorporan”.
Lo mismo vale decir
respecto del Decreto 663 de 1993. De ahí que el control de constitucionalidad
deba limitarse a esta norma, como quiera que el Decreto 1730 de 1991 fue
derogado por el Decreto 663 de 1993.
Intervención del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN-
Respecto del posible
exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias, es necesario precisar
que:
“distinta es la
facultad de compilar todo lo pre-existente relativo a un tema legal, que
expedir un código que contenga una normatividad ora anterior, ora modificada,
ora innovadora, como puede ser un código de cualquiera de las especialidades
del derecho.
No hubo ningún tipo
de extralimitación pues no se cayó en la confusión de expedir un código; se
compilaron normas en materia financiera, todas existentes con anterioridad en
el ámbito legal colombiano tanto en lo financiero como en lo que hace a los
delitos de igual naturaleza contemplados en el Decreto 2920 de 1982”.
Intervención del
Fiscal General de la Nación
El Fiscal considera
que el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las facultades
extraordinarias: “El legislador extraordinario a través del artículo 208 del
Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al crear o
establecer “hechos punibles”, indudablemente incursionó en el ámbito Penal y en
esa medida se modifica o adiciona el Código Penal”. La disposición viola el
artículo 150 numeral 10 de la Carta.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La Corte, en su
jurisprudencia, “ha sido reiterativa en no afectar la compilación realizada por
el Gobierno, en virtud de la Ley 35 de 1993, tema sobre el que existe cosa
juzgada” (Sentencia C-252 de 1994).
Concepto del
Procurador General de la Nación
El Gobierno Nacional
en ningún momento creó los tipos penales acusados, sino que se limitó a
compilarlos.
4.  Cargos por
inconstitucionalidad sobreviniente
Se presenta
inconstitucionalidad sobreviniente, cuando una norma anterior a la Constitución
de 1991 la contradice en “aspectos de fondo y no de forma”. El demandante
sostiene que:
“En este caso el
Decreto 2920 de 1982, que conforma unidad con el texto demandado, abusó del
estado de excepción constitucional denominado emergencia económica, en sus
aspectos materiales, pues creó delitos permanentes en contra de la dignidad de
las personas, la libertad, la separación de poderes y la distinción entre
normalidad y anormalidad constitucional.
“Tampoco se diga
aquí que hay lugar a fallo inhibitorio por este aspecto, pues si bien la norma
de 1982 ha sido derogada, ella continúa extendiendo en el tiempo sus efectos,
como quiera que los dos decretos posteriores la “compilan” o la “codifican” una
y otra vez, de suerte que ella, de alguna manera, sigue con vida para el mundo
jurídico.
“No puede la Corte en ningún caso incurrir en
esta contradicción: decir que hay fallo inhibitorio porque la norma de 1982
no está vigente y afirmar al mismo tiempo que la norma de 1993 es
constitucional porque sólo reproduce normas anteriores.
(...)
“No puede invocarse
tampoco la cosa juzgada del Decreto 2920 de 1982, habida cuenta de que la
dividida decisión de la Corte Suprema - con 16 salvamentos de voto -, comparó
esta norma con el contenido material de la Carta de 1886 y no el de la Carta de
1991”.
Intervención de
la Superintendencia Bancaria
La creación de tipos
penales a través del Decreto 2920, no significa extralimitación alguna de las
facultades presidenciales. De conformidad con las normas constitucionales
vigentes en la época, el Presidente de la República contaba con atribuciones
para actuar como legislador de excepción, cuyas disposiciones tenían “plena
fuerza de ley, con poder derogatorio y efectos permanentes”. En punto a la
competencia para crear los delitos, la Corte Suprema de Justicia, al estudiar
la constitucionalidad del decreto en cuestión, resolvió positivamente el
asunto. Este fallo, a pesar de la opinión del actor, “constituye cosa juzgada
constitucional absoluta y definitiva”
Intervención del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN-
En lo que respecta a
la supuesta inconstitucionalidad sobreviniente, ha de tenerse en cuenta que “es
reiterado el criterio de que la diferencia de procedimiento para la expedición
no ocasiona inconstitucionalidad frente a la nueva norma superior”.
La Corte Suprema de
Justicia, al momento de la revisión oficiosa del Decreto 2920 de 1982,
consideró que el Presidente de la República, bajo estados de excepción, contaba
con facultades para definir nuevos tipos penales.  De allí que, por razones de
competencia, no sea posible alegar la inconstitucionalidad sobreviniente.
Ahora bien,
manifiesta el demandante que durante los estados de excepción no pueden
suspenderse los derechos humanos, como se desprende del artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos. Sin embargo, en tal documento
internacional “no se contempla en manera alguna como violatorio la tipificación
de los delitos y su castigo en los casos en que estos tienen directa relación
con el estado de excepción decretado”. No puede confundirse la suspensión del
derecho a la libertad con la privación de la libertad por la comisión de hechos
punibles.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El punto central de
la argumentación del demandante gira en torno a la facultad del Presidente para
crear tipos penales bajo estado de emergencia económica y, establecida su
viabilidad, determinar si era posible compilar las disposiciones expedidas en
ejercicio de facultades extraordinarias.
La propia Corte
Constitucional ha señalado que, en términos generales, la figura del estado de
emergencia económica y social no sufrió mayores cambios en el tránsito de una
Constitución a la otra.  Así mismo, ha indicado que se ampliaron las razones
para su declaratoria (emergencia ecológica), se autorizó al Ejecutivo para
crear tributos temporales y se restringió el término del legislador para
introducir modificaciones a los decretos expedidos por el Gobierno, que en
época de normalidad requerirían de iniciativa gubernamental.  De ahí que haya
dicho que las normas expedidas bajo el estado de emergencia económica, social y
ecológica ingresan al ordenamiento colombiano, con rango de ley.  A esto añade
el Ministerio que:
“Vale la pena
recordar, en todo caso, que la mayoría de nuestra legislación penal se encuentra
desarrollada mediante decretos (con fuerza de ley) y sobre tal aspecto la Corte
no ha encontrado reparo alguno como quiera que se ha pronunciado en varias
ocasiones sobre normas de esos diversos decretos (D. 2266 de 1991 por el cual
se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en
ejercicio de las facultades del Estado de Sitio, Decreto 100 de 1980 “por el
cual se expide el nuevo Código Penal”) declarando su exequibilidad en todas
ellas”.  Ahora bien, no puede olvidarse que, tanto en la Constitución de 1986
como en la presente, se preveía el principio de legalidad formal, el cual no se
desconoce, toda vez que “estamos en presencia de una ley en su sentido
material”.
Concepto del
Procurador General de la Nación
El control constitucional
debe limitarse al artículo 208 del Decreto 663 de 1993, como quiera que por
efecto de la compilación realizada en dicha disposición, se derogaron los
Decretos 2920 de 1982 y 1730 de 1991. El Procurador apoya su aserto en el
siguiente argumento:
“Bajo esta premisa,
consideramos que los equívocos y contradictorios razonamientos del impugnante,
tendientes a demostrar que con la expedición del artículo impugnado el Gobierno
desbordó el límite material que le impuso el legislador en virtud de la Ley 35
de 1993, quedan desvirtuados si se tiene en cuenta que el Gobierno no hizo otra
cosa que ceñirse al mandato consagrado en el artículo 36 de dicha preceptiva,
que lo autorizó para incorporar las modificaciones allí dispuestas al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto 1730 de 1991, en el
cual se hallaban incluidas las descripciones punitivas controvertidas por el
actor”.
5.  Cargos por
violación del artículo 158 de la C.P.
Por último, existe
una clara falta de unidad de materia en el Decreto 663 de 1993.  En efecto,
dicho decreto regula lo relativo al régimen orgánico del sistema financiero.
La idea de que una
ley debe referirse a una misma materia implica la existencia de un límite
material negativo, “consistente en que temas diferentes no deben
hacer parte de una ley que versa sobre determinado objeto”.
“Pero en esta
ocasión debe añadirse un límite formal negativo, relativo al hecho de
que temas que sí son pertinentes de alguna manera pero que pertenecen
claramente a otros tipos de códigos o leyes, no deben hacer parte de una
ley específica.
“En este sentido, la
norma de facultades y su producto regulan delitos.  Los delitos están en el
código penal colombiano. Ellos no pueden integrar estatutos financieros.  Ello
excede el ámbito temático de una norma financiera.  Es pues una ausencia de
unidad de materia.
“Por esta vía podría
desaparecer en Colombia el código penal, por sustracción de materia, ya que
todos sus artículos podrían ser excluidos de allí para ser incorporados a
diversos estatutos”.
Intervención de
la Superintendencia Bancaria
En lo relativo a la
posible vulneración del principio de unidad de materia, el ciudadano defensor
recuerda el sentido de la jurisprudencia constitucional:
“el principio de
unidad de materia propende por la racionalización y la tecnificación de todo el
proceso normativo y contribuye a darle un eje central a los diferentes debates
que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.  Si esa es la
interpretación lógica de este principio, lejos está de verse vulnerado con las
disposiciones que se examinan que como se ha razonado, se desenvolvieron en las
esferas del Ejecutivo, y no en los entramados debates del cuerpo Legislativo”.
Intervención de
la Superintendencia Bancaria
El interviniente
considera que “las normas que se acusan no pueden, bajo el pálido argumento de
que constituyen conductas penales, escindirse del texto de las disposiciones
financieras, y del resto de la normatividad administrativa relativa a la
prevención de las actividades delictivas y al control de transacciones en
efectivo, a que están obligadas las instituciones sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria (Artículos 102 y 103 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero)”.
Como se señaló en la
Sentencia C-478 de 1992, el Presidente de la República, en la Constitución de
1991, mantiene funciones fundamentales en materia de manejo económico.  Entre
tales facultades cabe destacar la obligación de mantener el orden económico, de
lo cual se desprende que “los comportamientos que lesionen o ponen en peligro
ese orden económico sólo pueden regularse desde y con facultades y
prerrogativas otorgadas a quien constitucionalmente ostenta los poderes para
controlar, vigilar y detectar las actividades que de manera refleja o mediata
atenten contra el sistema financiero”, es decir, únicamente el Presidente de la
República, por conducto de la Superintendencia Bancaria.
Las normas acusadas
no resultan extrañas al Estatuto Financiero, “sino apenas necesaria dentro de
las políticas concertadas del Estado tendientes a evitar y sancionar todas las
conductas que afecten la gestión intervencionista y protectora del Estado en la
Economía”.  Así las cosas, y habida consideración de la necesidad, hoy más
urgente, de cuidar y velar por un orden público económico,
“Es ... en los
dictados de los artículo 1 y 2 de nuestra Constitución Política en donde
fundamentalmente encuentran apoyo las normas demandadas.  Igualmente, existe
asidero constitucional en el artículo 334 de la Carta, cuando señala que la
dirección de la economía estará a cargo del Estado, y que este intervendrá, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del
suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y
en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con
el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
prevención de un ambiente sano”.
Intervención del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN-
El demandante,
afirma al apoderado de FOGAFIN, sostiene que existe un desconocimiento del
principio de unidad de materia. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional,
el principio de unidad de materia ha de interpretarse en un sentido amplio, de
suerte que únicamente se presenta su violación cuando existe “un texto que sea
extraño al resto de la regulación”.
Ahora bien,
“fundamentada la emergencia económica y establecidas las causas de la misma, en
determinado momento de la vida nacional, lo propio es expedir las normas que
tienden a conjurarla ya se trate de aquellas de contenido estrictamente
económico, que subsanen ese desbalance, ya de orden policívo que castiguen las
conductas que han dado lugar a tan grave desajuste, de modo que las medidas
sean efectivas y no se queden a mitad de camino en su objetivo de restablecer
el orden social alterado.  En este conjunto hay unidad normativa indudable”.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En punto a la unidad
de materia, el interviniente pone de presente la total pertinencia de las
disposiciones acusadas.  “La penalización, dentro de una política coherente
tendiente a focalizar aquellas conductas más nocivas, en función de diversos
criterios de amplia trascendencia social, constituye una de las medidas por
medio de las cuales se desarrolla la intervención del Estado en el manejo
financiero”.
La “reserva de ley”
a que se refiere el demandante no puede entenderse más allá de “lo que el
impugnante identifica como el límite material negativo”.  En materia de
códigos, no puede entenderse que su expedición limite de manera alguna la
facultad del legislativo para regular el asunto codificado en otros estatutos.
Por otra parte,
“tratándose de materias cuya especialidad es evidente, como es el caso que nos
ocupa, resulta más apropiado para el lector que, en las mismas normas en donde
se definen las conductas que lesionan el sistema financiero, aparezcan los
referentes técnicos a los cuales es necesario remitirse para determinarlas”.
Intervención del
Fiscal General de la Nación
La norma acusada
vulnera el principio de unidad de materia, por trata un asunto que no se
relaciona con el objeto general del Decreto 663 de 1993.
Concepto del
Procurador General de la Nación
El principio de
unidad de materia no se predica de los decretos expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias, en cuyo caso debe verificarse si se acomodan a las
prescripciones de la norma legal que otorga las facultades.
IV. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-5 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
La reproducción
de varios tipos penales por un Decreto Ley como consecuencia del cambio que
opera en el sistema de titulación y numeración precedente
2. La controversia
constitucional que plantea la demanda y las intervenciones arriba reseñadas, se
origina en la reproducción literal de cuatro tipos penales (utilización
indebida de fondos captados del público; operaciones no autorizadas con
accionistas; captación masiva y habitual; competencia) efectuada por el
artículo 208 del Decreto Ley 663 de 1993. Los referidos tipos penales se
encontraban tipificados en los artículos 1.7.1.1.1, 1.7.1.2, 1.7.1.1.3 y
1.7.1.4 del Decreto Ley 1730 de 1991, promulgado antes de la vigencia de la
actual Carta Política. El último decreto, a su vez, se limitó a reproducir
textualmente las tres figuras delictivas que con el mismo nombre y contenido se
habían consagrado por el Decreto Legislativo 2920 de 1982, expedido al amparo
del estado de emergencia económica y social que la Constitución anterior
regulaba en su artículo 122.
El problema de
fondo, alrededor del cual gira la demanda, consiste en determinar si el Decreto
Ley demandado, dictado con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Constitución, podía, mediante el expediente de la reproducción literal,
consagrar cuatro tipos penales configurados sucesivamente y de manera idéntica
por dos decretos con fuerza de ley, el primero de los cuales se expidió bajo el
antiguo estado de emergencia económica y social y, el segundo, en desarrollo de
facultades extraordinarias. El cargo se extiende, adicionalmente, a estos dos
últimos decretos, cuya fuerza vinculante, según el demandante, habría decaído
al adoptarse la nueva Constitución que en materia penal establece la reserva
formal y material de ley.
3. Sólo a partir de
la Constitución de 1991, rige la prohibición de conceder facultades
extraordinarias al Gobierno que tengan por objeto expedir códigos. En relación
con las leyes de facultades y de los respectivos decretos leyes, expedidos con
anterioridad a la vigencia de la nueva carta, por elementales razones de
seguridad jurídica, repetidamente sostenidas por esta Corte, no es posible
predicar las restricciones que ahora limitan su concesión y ejercicio.
De lo contrario, se
habría generado, en el derecho penal y en otros, un vacío normativo difícil de
colmar de inmediato, si se tiene presente que entonces no existía la anotada
limitación y, en consecuencia, muchos ámbitos de la regulación eran gobernados
por decretos leyes. Si por otros aspectos, las aludidas normas pugnan con el
ordenamiento constitucional, desde luego que se hace necesaria la declaración
de inexequibilidad.
Los decretos leyes
proferidos antes de vigencia de la constitución actual, si se refieren a una
materia que, por su contenido o naturaleza, deba ser objeto de Código, únicamente
podrán derogarse o modificarse en virtud de una ley expedida por el Congreso.
Particularmente, en asuntos penales, la garantía de la libertad exige que el
contenido y la forma de las regulaciones que componen este universo, sean
legislativos.
4. De acuerdo con lo
expuesto, los artículos citados del Decreto Legislativo 2920 de 1982 y del
Decreto Ley 1730 de 1991, no pueden impugnarse constitucionalmente desde la
perspectiva de la perentoria exigencia de ley formal y material que el nuevo
orden constitucional establece. Como quiera que por ningún otro motivo de fondo
las figuras delictivas por ellos consagradas violaban la nueva constitución, la
promulgación de ésta última no afectó su vigencia.
Dado que por la
materia que trataban las disposiciones mencionadas del Decreto Ley 1730 de
1991, su ulterior reforma o derogatoria incumbía exclusivamente a la ley, resta
analizar si la alteración introducida por el artículo 208 del Decreto Ley 633
de 1993, violó los preceptos de la Constitución Política.
5. Frente a los
decretos leyes anteriores de contenido penal, el Congreso puede optar por no
reformarlos o derogarlos, o bien puede hacerlo. Debe, por tanto, precisarse la
naturaleza y alcance de la mutación de que fue objeto el Decreto Ley 1730 de
1991.
El artículo 36 de la
Ley 35 de 1993, no concedió facultades al Gobierno para derogar o reformar el
Código Penal o cualquier otro código. Las facultades se limitaron a que el
Gobierno incorporara al “estatuto orgánico del sistema financiero” los cambios
ordenados por dicha ley e hiciera en el estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que fueren
necesarias.
La Corte
Constitucional en su oportunidad se negó a considerar que el artículo 25 de la
Ley 45 de 1990, con base en el cual se dictó el “estatuto orgánico del sector
financiero”, pudiera dar lugar a una situación de inconstitucionalidad
sobreviniente. De acuerdo con el pensamiento de esta Corte “(...) Con el
estatuto orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno y
total sobre un punto específico del derecho, sino que tan sólo se compiló la
normatividad existente (...) Luego, no encuentra la Corte la
inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 25 de la Ley 45 de 1990, por
cuanto no se configura la expedición de un código” (sentencia C-252 de 1994.
M.Ps., Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell ).
El artículo 208 del
Decreto Ley 663 de 1993, no reforma o deroga un código, pues el estatuto
orgánico del sector financiero no tiene esa naturaleza. De otro lado, con
respecto a su contenido, su ambición se concreta en el mero cambio de
numeración: lo que antes en el “estatuto orgánico del sector financiero”, se
encontraba tratado en el capítulo “´Hechos Punibles”, sigue en el mismo lugar,
pero no bajo los artículos 1.7.1.1.1, 1.7.1.1.2, 1.7.1.1.3 y 1.7.1.1.4, sino
bajo el artículo 208, numerales 1, 2, 3 y 4.
Es evidente que si
el propósito del legislador hubiera sido mayor, como habría acontecido de
haberse propuesto eliminar o reformar los tipos penales, en sí mismos, habría
debido hacerlo directamente sin apelar a la concesión de facultades
extraordinarias al Gobierno. Ni la facultad legislativa - modificación del
sistema de titulación y numeración del estatuto orgánico del sector financiero
-, ni su concreto ejercicio, se han traducido en la creación ni en la
modificación de un tipo penal, menos todavía en la expedición o reforma de un
código.
La reserva formal y
material de la ley, garantiza la legalidad de la tipificación y sanción penales
y, por ende, su significado se vincula a la protección de la libertad y del
debido proceso. El simple cambio de numeración de algunos tipos penales
regulados en un decreto ley anterior a la Constitución actualmente vigente, no
pone en peligro ni la libertad ni el debido proceso. De otro lado, la
aspiración legítima de que todas las figuras penales se incorporen en el código
penal, no puede aplicarse a las normas legales anteriores a la Constitución,
salvo que la ley así lo disponga, y mientras no se haga no por ello éstas
pierden validez.
En este caso, el
Decreto Ley demandado tiene por objeto un texto legal anterior, pero sólo para
los efectos de modificar su numeración. Más allá de este circunscrito objetivo,
no se descubre ninguna intención distinta en cabeza del legislador o del
gobierno. Se ha advertido que el legislador podría dejar inalterados los tipos
penales anteriores formulados en decretos leyes. Modificar la numeración del
Decreto Ley que contiene el estatuto orgánico del sector financiero que, por
contera, repercute en cambiar la numeración de las disposiciones de éste que
consagraban, desde antes que entrara en vigencia la actual Constitución, cuatro
tipos penales, equivale sustancial y formalmente a dejar inalteradas las
conductas penales correspondientes.
6. Como quiera que
el origen de los tipos penales mencionados se remonta al Decreto 2920 de 1982 -
dictado al amparo del denominado estado de emergencia económica y social -,
cuyo contenido fue acogido integralmente por el Decreto 1730 de 1991, pretende
el actor que la inconstitucionalidad sobreviniente de aquél decreto legislativo
y del posterior decreto ley, aparejaría también la inexequibilidad del Decreto
Ley demandado que, al producir el cambio de numeración del último, los
incorpora.
Este argumento
carece de sustento constitucional. En relación con el Decreto Legislativo 2920
de 1982 y el Decreto Ley 1730 de 1991, no cabe predicar inconstitucionalidad
sobreviniente alguna, por el sólo hecho de que tipificaron delitos sin ser
formalmente leyes y tan sólo tener fuerza de ley. Ya se señaló que no se pueden
invalidar normas anteriores al régimen constitucional por ausencia de
requisitos relacionados con la competencia de los órganos, que por obvias razones
no podían ni conocerse ni observarse cuando no se habían estipulado
constitucionalmente. Por consiguiente, no se percibe un vicio de
inconstitucionalidad sobreviviente que comporte, a su vez, la inexequibilidad
de las normas demandadas que, se repite, apenas se han limitado a modificar la
numeración del Decreto Ley 1730 de 1991.
7. Ha sido doctrina
constante de esta Corporación la de que los códigos y, en particular, las leyes
que regulan los delitos y las penas, no tienen la naturaleza de leyes estatutarias.
Para desechar el cargo que en este sentido formula el demandante, la Corte en
esta ocasión reitera el criterio jurisprudencial, que se condensa en los
siguientes términos :
“Para mayor
abundamiento: las leyes estatutarias a que se refiere el artículo 152-a de la
Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y
directo, el ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el
contenido de aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius
puniendi, limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a
una conducta tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que
integran el código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al
trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza
jurídica propia de éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se
refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su
ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución. La ley
penal, en cambio, asume ab initio un tenor marcadamente prohibicionista que le
permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito
y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial
de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los
tipos penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a
"regular los derechos fundamentales".
En atención a lo
hasta aquí expuesto, la Corte desestima el cargo formulado en contra de la
constitucionalidad de la Ley 57 de 1993 ya que su materia no corresponde a la
fijada para las leyes estatutarias, y por ende resultaba inaplicable lo
referente a la tramitación prevista en el artículo 153 así como el control
previo ejercido por esta Corte, tramitación agravada y control, exigidos cuando
se trata de leyes estatutarias, mas no de leyes ordinarias. Propicia es la
oportunidad para reiterar la jurisprudencia que sobre el particular ha
sostenido la Corte:
".... las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley
estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del
legislador ordinario. La misma Corte autoriza al Congreso, para expedir, por la
vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal
regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de
detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos
de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código
Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En
resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso
el procedimiento previsto para las leyes estatutarias".
"Las leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento
ligado a los derechos fundamentales[1]"
(Sentencia C-313/94. M.P. Carlos Gaviria Díaz).
La Corte, luego de
efectuado el estudio de rigor, concluye que las disposiciones demandadas no
violan los artículos de la Constitución que el actor señala, como tampoco
ninguna otra norma de la misma.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 208 del Decreto 663 de 1993.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-013/93. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz