C-853-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-853/05
POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Modalidades
SANCION DISCIPLINARIA-Concepto
MEDIDAS CORRECTIVAS-Concepto
DERECHO ADMINISTRATIVO CORRECCIONAL Y DERECHO PENAL-Diferencias
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Presupuestos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Elementos
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Flexibilización razonable de la descripción típica
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Facultad para establecer sanciones por infracción de disposiciones
sobre encaje monetario
SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Facultad
para imponer multas por realización de operaciones no representativas de la
situación del mercado
NORMAS DE REENVIO-Condiciones para que
sea constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Habilitación a la autoridad para incluir conductas no descritas o imponer sanciones distintas a las establecidas/REGLAMENTO AERONAUTICO-Atribución de la
autoridad administrativa para fijar criterios en la imposición de sanciones
En ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso puede
acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se
refiera a un texto o textos definidos. Pero, es claro que si dicha remisión
habilita a la autoridad para cambiar el procedimiento establecido, para incluir
conductas no descritas o para  imponer sanciones distintas, sí se viola el
principio de legalidad y por contera la reserva de ley toda vez que el
legislador ordinario estaría haciendo un traslado indefinido e ilimitado de su
potestad legislativa, frente al juzgamiento de particulares, a personas naturales
o jurídicas del sector aeronáutico. El primer inciso del artículo 55 de la Ley
105 de 1993 contempla sin duda la figura de la remisión, justamente cuando
señala que las infracciones sancionables son aquellas violaciones a los
reglamentos aeronáuticos y a las demás normas que regulan las actividades
propias del sector. Sin embargo, en el parágrafo demandado lo que hizo el
legislador fue atribuirle a la autoridad administrativa la facultad de fijar
criterios para la imposición de las sanciones. Ahora bien, si se hace una
lectura aislada del parágrafo objeto de demanda, esto es, desconociendo las
previsiones hechas por el legislador en el resto del artículo 55, podría
llegarse a la conclusión que el mismo es contrario a la Carta Política,
justamente por desconocer el principio de legalidad. Empero, analizado el
parágrafo dentro del contexto en el que se encuentra -el artículo 55- se
advierte que se dirige tan sólo a complementar la actividad legislativa a
través de la fijación de unos criterios para perfeccionar el procedimiento
punitivo. De la lectura íntegra del artículo en comento se concluye que en
efecto el legislador estableció los elementos mínimos del principio de
legalidad. Si bien dejó al reglamento aeronáutico la fijación de los criterios
para la imposición de las sanciones contempladas en la norma, es claro que
dichos criterios no pueden ser otros que los referidos a aspectos técnicos
propios del sector aeronáutico, puesto que los jurídicos fueron reseñados en la
ley. En esa medida, no existe un traslado indefinido e ilimitado a la autoridad
administrativa por parte del legislador.
REGLAMENTO AERONAUTICO-Clases de
sanciones
REGLAMENTO AERONAUTICO-Circunstancias
que atenúan la sanción
REGLAMENTO AERONAUTICO-Procedimiento
para la aplicación de las sanciones
REGLAMENTO AERONAUTICO-Medidas
preventivas inmediatas
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Fijación de criterios técnicos del reglamento aeronáutico/REGLAMENTO
AERONAUTICO-Debe preservar la reserva de ley en las conductas reprochables/REGLAMENTO
AERONAUTICO-Debe respetar el debido proceso y principio de legalidad
Es absolutamente admisible que la fijación de los criterios técnicos
se haya confiado a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pues
la especificidad, complejidad y variabilidad de los mismos exigen que sea una
autoridad especializada en la materia y con amplio conocimiento en temas de
transporte aéreo la que, a través de reglamentos aeronáuticos, se encargue de
establecerlos. Con todo, si bien resulta constitucionalmente admisible que la
ley haya deferido a la autoridad administrativa la facultad para establecer los
aspectos técnicos, ello no implica que tal atribución sea ilimitada. En efecto,
la regulación que se haga sobre el tema en los reglamentos aeronáuticos debe
consultar las exigencias constitucionales propias del derecho sancionador y
respetar el debido proceso y el principio de legalidad. Así, se debe preservar
la reserva de ley en la descripción de las conductas reprochables; el
reglamento debe ser preexistente a la conducta y debe definir con absoluta
claridad los criterios técnicos a imponer, sujetándose en todo caso a la ley.
No son admisibles los criterios ambiguos o indeterminados y es imprescindible
que se tengan en cuenta siempre los bienes jurídicos a proteger en el ámbito
aeronáutico. En esta misma dirección, el reglamento deberá precisar el tipo de
sanción -obviamente dentro de las señaladas en la ley- que corresponde a cada
conducta reprochable.
Referencia: expediente D-5637
Demanda de inconstitucionalidad
contra el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993
Actor:
Fernando Abello España
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Fernando Abello España demandó el parágrafo del artículo 55 de la Ley
105 de 1993 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el
transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y
se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de
la disposición objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario
Oficial n.° 41.158 del 30 de diciembre de 1993:
“LEY 105 DE 1993
(diciembre 30)
"por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el
transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA
(...)
ARTÍCULO 55. Régimen Sancionatorio. Corresponde a la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, sancionar administrativamente a
los particulares, personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector,
por la violación de los reglamentos aeronáuticos y las demás normas que regulan
las actividades del sector aeronáutico.
Las sanciones aplicables son: amonestación; multa hasta por cinco
mil (5.000) salarios mínimos mensuales; suspensión o cancelación de licencias,
matrículas, registros; suspensión de la utilización de bienes o servicios;
suspensión o cancelación de permisos o cualquier autorización expedida por esta
autoridad. Estas sanciones se aplicarán de acuerdo con la gravedad de la
infracción y podrán imponerse acumulativamente y agravarse con la reincidencia.
Las sanciones se aplicarán previo traslado de cargos al inculpado,
quien tendrá derecho a presentar sus descargos y solicitar pruebas dentro de
los diez (10) días siguientes a su notificación. Contra la resolución
sancionatoria sólo procede el recurso de reposición en efecto devolutivo,
dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.
Cuando se trate de infracciones detectadas en flagrancia, cuya
realización atente contra la seguridad aérea o aeroportuaria a juicio de las
autoridades aeronáuticas, se tomarán las medidas preventivas inmediatas que
sean necesarias para neutralizar la situación de peligro creada por el
infractor, las cuales pueden incluir medidas de conducción y retiro de personas
y bienes, para lo cual se contará con la colaboración de las autoridades policivas.
PARÁGRAFO. El reglamento aeronáutico fijará los criterios para la
imposición de las sanciones de que trata el presente artículo”.
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que el parágrafo acusado infringe los
artículos 29 y 150 -numeral 10- de la Constitución.
Manifiesta que el legislador omitió reglamentar integralmente el
debido proceso administrativo que debe seguirse para la imposición de las
sanciones previstas en el artículo 55 de la Ley 105 de 1993, pues en el
parágrafo objeto de demanda no remitió a un procedimiento preexistente, sino
por establecer en el futuro.
Asegura que para que una remisión sea válida es necesario que la
norma a la cual se hace el envío exista previamente, cuestión que se echa de
menos en la norma acusada. Al respecto sostiene que en el parágrafo no se está
incorporando una ley o texto, no se está haciendo el envío a un procedimiento
identificable y no se está incluyendo en la ley un procedimiento previo y
específico, lo cual denota una concesión de la potestad legislativa, disfrazada
de remisión, a una autoridad administrativa.
Con tal proceder -expresa el actor- se viola el principio de
legalidad en los dos principios que lo integran: reserva legal y tipicidad.
Señala que al haberse habilitado al ejecutivo para expedir el procedimiento y
reformarlo en cualquier momento se desconoció el principio de reserva legal,
la facultad de legislar conferida por el artículo 150 de la Carta y los
requisitos que exige el numeral 10 ibídem.
IV. INTERVENCIONES
1. Harold Iguarán Ballesteros, obrando como apoderado del Ministerio
de Transporte, presenta escrito dirigido a sustentar la constitucionalidad del
parágrafo demandado.
Asegura que el transporte es un servicio público cuya regulación,
dirección, control y vigilancia corresponde al Estado. En ese orden, las
autoridades administrativas del sector transporte, en ejercicio de su función
de control y vigilancia, pueden, como facultad derivada, imponer sanciones a
las empresas que infrinjan las normas.
Manifiesta que la disposición acusada se ajusta plenamente a los
postulados constitucionales y a los principios fundamentales que informan el
transporte, contenidos en la Ley 105 de 1993, tales como la libre circulación
-con las restricciones que impone el interés general- y la seguridad.
2. Ricardo Alvarez Ospina, actuando en su calidad de apoderado de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, solicita que el parágrafo
acusado sea declarado ajustado a la Carta Política.
Manifiesta que la Aeronáutica Civil pertenece a la Rama Ejecutiva y
que por virtud de la descentralización se le encomienda la organización de un
servicio público esencial y la administración de determinados bienes de la
Nación. Como autoridad aeronáutica en Colombia -agrega- regula y controla el
servicio público de transporte aéreo, a través de los reglamentos aeronáuticos,
contemplados en el artículo 1782 del Código de Comercio.
Afirma que conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional[1], los principios que
rigen en materia penal -entre ellos el de legalidad- no son aplicables con la
misma rigidez al proceso administrativo, como en efecto lo es el contemplado en
los reglamentos aeronáuticos.
De otra parte, asegura que, contrario a lo sostenido por el actor,
el legislador no omitió reglamentar el debido proceso puesto que en el inciso 4
del artículo 55 de la Ley 105 de 1993 se contempla el procedimiento que debe
adelantarse para proceder a imponer la sanción correspondiente. Además, señala
que en los reglamentos aeronáuticos de Colombia se plasman los principios
rectores de las actuaciones administrativas de conformidad con la Constitución,
el Código Contencioso Administrativo y la Ley 489 de 1998.
Expone que al especificar el parágrafo demandado que la Aeronáutica
fijará los criterios para la imposición de las sanciones, lo que hace es prever
que en el reglamento respectivo se especifique la forma como se van a imponer
las sanciones, para lo cual se hace necesario identificar cada conducta
sancionable, estableciendo parámetros. Y, a la Aeronáutica, al ser una entidad
especializada de carácter técnico, le corresponde establecer los criterios, los
fundamentos y los parámetros en un tema que está conforme a su especialidad,
sin desconocer los definidos directamente por el legislador en el artículo 55
de la Ley 105 de 1993. Por tal motivo -continúa- no se desconoce el principio
de tipicidad, pues allí se establecen todos los elementos para la sanción: el
término, la cuantía, el mínimo y máximo, la autoridad competente para imponerla
y el procedimiento a seguir.
Expresa que según lo dispuesto en el artículo 9 de la misma Ley 105
de 1993, el legislador facultó no sólo a dicha Unidad Administrativa sino
también a otros entes para sancionar.
Finalmente, agrega que cuando el demandante afirma que el parágrafo
acusado hace una remisión a una norma inexistente, olvidó que antes de la
expedición de la mencionada Ley ya existía un régimen sancionatorio contenido
en la Resolución 1450 de 1974 y en la Ley 3 de 1977 que le dio facultades a la
entidad para imponer sanciones.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993.
Sostiene que la potestad sancionadora del Estado se manifiesta a
través de distintas modalidades, entre las cuales está el derecho penal
delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho
correccional y el derecho de punición por indignidad política. En tal virtud,
el derecho administrativo sancionador, en estricto sentido, está encaminado a
la imposición de sanciones desde el punto de vista económico a quienes no
ajusten su comportamiento socioeconómico a los intereses el Estado.
Expresa que los principios del derecho penal, que ha sido el
prototipo del ius puniendi, se aplican a todas las vertientes del
derecho sancionador, en el cual el principio de legalidad constituye un pilar
fundamental para la regulación de las sanciones administrativas. Sin embargo
-agrega el Jefe del Ministerio Público-, tal principio no se aplica con la
misma rigidez en materia penal y en materia administrativa.
Afirma que en el derecho disciplinario es más flexible toda vez que
a pesar de que la intervención del Estado en materia de derechos fundamentales
es importante, ésta no lo es de tal envergadura como sí ocurre en el derecho
penal, debido a que se dirige a enderezar la conducta de los particulares
cuando desconocen disposiciones que están obligados a cumplir y cuyas sanciones
afectan su patrimonio económico. Por tal motivo, sostiene que en el derecho
sancionador administrativo se da cabida a los numerus apertus o remisión
a otras disposiciones, a efectos de configurar las faltas disciplinarias, es
decir, la aplicación de tipos en blanco, remisivos y abiertos.
Con fundamento en lo anterior, el Procurador General manifiesta que
la disposición acusada hace parte del derecho sancionador económico y por tal
motivo no se le pueden trasladar de manera inflexible los principios del
derecho penal, ni tampoco exigir una regulación integral y en detalle de los
criterios para la imposición de las sanciones.
Aduce que leído el parágrafo de manera aislada se podría concluir
que en efecto consagra un traslado total de la facultad sancionadora a la
administración, vulnerando así el derecho de legalidad. Sin embargo, si se
analiza dentro del contexto normativo en que se encuentra se llega a la
conclusión contraria. Así las cosas, sostiene que en el artículo 55, del cual
hace parte el parágrafo acusado, se establece expresamente la conducta objeto
de reproche -el desconocimiento de normas que rigen el sector aeronáutico-, los
sujetos a quienes se impondrán las sanciones -personas naturales y jurídicas
relacionadas con el sector-, las clases de sanciones a imponer -multa,
suspensión, cancelación de licencias, etc.-, y el procedimiento que deberá
seguirse -traslado de cargos, pruebas y los recursos-. De manera que el
parágrafo demandado tan sólo se dirige a complementar la actividad legislativa,
a través de la fijación de unos criterios para perfeccionar el procedimiento
punitivo, los cuales deben ceñirse al marco legal.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El asunto a resolver
Para el demandante el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de
1993 desconoce los artículos 29 y 150 -numeral 10- de la Constitución por
cuanto concede una potestad legislativa, disfrazada de remisión, a una
autoridad administrativa. Con tal proceder, asegura que se viola el principio
de legalidad.
Tanto los intervinientes como el Procurador General de la Nación
consideran que la disposición demandada es exequible.
En criterio del Ministerio de Transporte, el parágrafo se ajusta a
los postulados constitucionales por cuanto las autoridades administrativas del
sector transporte pueden, en ejercicio de su función de control y vigilancia,
imponer sanciones a las empresas que infrinjan las normas.
La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil considera que
el legislador no omitió reglamentar el debido proceso puesto que en el artículo
55 de la Ley 105 de 1993, del cual hace parte el parágrafo demandado, se
contempla el procedimiento que debe aplicarse para imponer las sanciones, y en
los reglamentos aeronáuticos se consignan los principios rectores de la
actuación administrativa. Afirma, además, que por ser la Aeronáutica Civil una
entidad especializada de carácter técnico le corresponde establecer los
criterios para la imposición de las sanciones pues es un tema relacionado con
su especialidad, pero sin desconocer los previamente definidos por el
legislador.
El Jefe del Ministerio Público, por su parte, manifiesta que debido
a que en el derecho sancionador administrativo los principios del derecho penal
se aplican con mayor flexibilidad, tienen cabida los numerus apertus o
remisión a otras disposiciones a efectos de configurar faltas disciplinarias.
Por tal motivo, asegura que no es posible exigir en este caso una regulación
legal integral y en detalle de los criterios para la imposición de las
sanciones.
Afirma que el parágrafo acusado, leído dentro del contexto normativo
en que se encuentra, no es inconstitucional por cuanto el legislador estableció
claramente las conductas objeto de reproche, los sujetos a quienes se les
impondrán las sanciones, las clases de sanciones y el procedimiento para su
imposición.
Teniendo en cuenta lo expuesto le corresponde a la Corte resolver si
el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, según el cual el reglamento
aeronáutico fijará los criterios para la imposición de las sanciones referidas
en el mismo artículo, vulnera los principios de reserva legal y tipicidad. Para
dilucidar este asunto se hace necesario recordar la jurisprudencia
constitucional sobre la aplicación en el derecho administrativo sancionador del
principio de legalidad, y luego sí verificar si en este caso el legislador
podía o no, sin desconocer los principios de reserva legal y tipicidad, delegar
la fijación de los criterios para la imposición de las sanciones a una
autoridad administrativa.
2. La facultad sancionadora del Estado y el respeto por los
principios que orientan el debido proceso
El poder del Estado se traduce en una serie de atribuciones,
facultades o competencias que se radican en cada una de las ramas del poder y
que se materializan en la existencia de distintas funciones, que constituyen el
instrumento para el cumplimiento de los cometidos estatales[2]. Una de las
manifestaciones del poder del Estado es precisamente el sancionador, en sus
modalidades: punitivo, contravencional o policivo, disciplinario, correccional
o correctivo, y tributario.
En ejercicio de la potestad administrativa sancionadora el Estado
está habilitado para imponer sanciones disciplinarias y correctivas. Las
primeras destinadas a reprimir las conductas desplegadas por los funcionarios y
empleados por la violación de deberes, obligaciones y prohibiciones; y las
segundas orientadas a sancionar las infracciones cometidas por particulares
frente al desconocimiento de regulaciones, mandatos, obligaciones y
limitaciones establecidas para reglar determinadas materias. En consecuencia,
la inobservancia, por parte de los administrados, de ciertos mandatos,
prescripciones y reglas establecidas para garantizar el buen funcionamiento de
la administración y lograr una eficiente prestación del servicio, genera una
actuación positiva por parte del Estado que se traduce en el ejercicio de su
poder sancionador.
Ahora bien, el artículo 29 de la Carta Política dispone que “el
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. Por consiguiente el debido proceso debe guiar la
actuación de la administración y la sanción administrativa no puede ser ajena a
los principios que lo integran, en cuanto las garantías sustanciales y
procesales han sido consagradas en la Constitución a favor de la persona
investigada y están destinadas a proteger sus derechos fundamentales y a
controlar la potestad sancionadora del Estado.
En ese orden, la jurisprudencia ha resaltado la exigencia “que la
sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que
ello sea garantía suficiente, pues, además,  la norma que la contiene debe
determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación
mediante  criterios que  el legislador establezca para el efecto.  Igualmente,
ha de ser razonable  y proporcional,  a efectos de evitar la
arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda
hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros
términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable
como garantía del principio de legalidad”[3].
No obstante, las garantías que rigen el debido proceso si bien son
aplicables al derecho sancionador correctivo, lo cierto es que ello no tiene
lugar con la misma severidad que en el derecho penal[4]. La rigurosidad en el
derecho penal es mayor debido a que no solo su campo de aplicación es más
amplio, pues está dirigido a todo el conglomerado social, sino que se
compromete el derecho fundamental a la libertad de la persona. El derecho
administrativo correccional, por su parte, va dirigido a un grupo determinado
de personas y está orientado a sancionar el incumplimiento de determinadas
reglas preestablecidas, dirigidas al mantenimiento de ciertas condiciones que
hacen efectivo el servicio, pero que no restringen derechos fundamentales, en
cuanto las sanciones consisten, en la generalidad de los casos, en multas,
suspensiones y restricciones, que pueden ser operativas o de utilización de
bienes y servicios.
Esa flexibilidad, en todo caso, no puede hacer nugatoria la
observancia de las reglas que inspiran el debido proceso.
3. El principio de legalidad en el derecho administrativo
sancionador.
Uno de los principios del debido proceso es el de legalidad[5] que garantiza a las
personas que van a ser objeto de sanción conocer con anticipación las conductas
que son reprochables y las sanciones que habrán de imponerse. Dicho principio
otorga seguridad jurídica y hace efectivos los derechos de las personas
implicadas.
La Corte ha
señalado que el principio de legalidad exige “(i) que el señalamiento de la
sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento
sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina
la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no sólo
previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no
determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos
que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos
o mínimos”[6].
En efecto, el principio de legalidad está integrado por tres
elementos esenciales: la lex praevia, la lex scripta y la lex certa. La
lex praevia exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la
comisión de la infracción, es decir, que estén previamente señaladas; la lex
scripta, en materia de ius puniendi, significa que los aspectos
esenciales de la conducta y de la sanción estén contenidas en la ley, y la
lex certa alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser
determinadas de forma que no hayan ambigüedades[7].
Ahora bien, el
principio de legalidad -como ya se afirmó- se aplica con menor rigidez en el
derecho administrativo sancionador por cuanto éste busca hacer efectiva la
actuación de la administración[8].
Sin embargo, ello no obsta para exigir la tipicidad de las conductas
reprochables, una sanción predeterminada y un procedimiento que asegure el
derecho de contradicción[9].
En efecto, el
legislador debe indicar el procedimiento para aplicar la sanción y, con miras a
garantizar el principio de tipicidad, debe determinar las conductas que son
objeto de sanción. Sin embargo, no es exigible en este campo el parámetro
propio del derecho penal “por cuanto la naturaleza de las conductas
reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades
sancionadoras en estos casos, hacen posible también una flexibilización
razonable de la descripción típica, en todo caso, siempre erradicando e
impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los
principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y
fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses
legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas”[10].
Esa
flexibilización ha llevado a la Corte ha admitir que la forma típica pueda
tener un carácter determinable, siempre que la legislación o el mismo
ordenamiento jurídico establezcan criterios objetivos que permitan
razonablemente concretar la hipótesis normativa[11].
Lo anterior permite a la administración tener cierto grado de movilidad para
cumplir de manera eficiente y eficaz sus cometidos constitucionales, sin que
con ello se desconozca el principio de legalidad.
Con todo, esa
maleabilidad del principio de legalidad no puede ser ilimitada de forma que
conduzca a la arbitrariedad de la administración en la imposición de las
sanciones. Entonces, cuando se advierta vaguedad, generalidad e indeterminación
en la actuación del legislador, en la identificación de la conducta o en la
sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con certeza las
consecuencias de una conducta, se viola el principio de legalidad. Empero, es
claro que debido a la variabilidad y al carácter técnico de ciertas conductas,
el legislador tendrá evidente dificultad para hacer un listado minucioso, así
como para señalar detalladamente en cada caso dichos supuestos técnicos o
específicos que permitan al propio tiempo determinar este aspecto de los
criterios para la imposición de la sanción.
Ahora bien,
conviene recordar que en aplicación de los señalados criterios esta Corporación
encontró ajustada a la Constitución la facultad otorgada a la Junta Directiva
del Banco de la República para establecer las sanciones imponibles a los
establecimientos de crédito por la infracción de disposiciones sobre encaje
monetario[12].
Consideró que el principio de legalidad no se proyecta en todos los regímenes
punitivos con la misma intensidad y que en ese caso no se estaba frente a “un
régimen sancionatorio penal, ni al régimen administrativo disciplinario, sino a
un régimen de sanciones en el ámbito de la acción económica del Estado para el
cumplimiento del mandato especifico de los artículos 371, 372 y 373 de la
Constitución”. Finalmente, concluyó “que la ley ha señalado elementos
básicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la República, como
autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y
crediticia, debe precisar el tipo sancionatorio  que será aplicado por la
Superintendencia Bancaria –con sujeción a los principios y reglas que orientan
en la Constitución y en la ley la aplicación de las sanciones-, quedando así
salvaguardado el principio de tipicidad de la sanción, aspecto éste previo a la
posibilidad de aplicación, con cumplimiento del principio formulado en el
artículo 29 constitucional. Y por ello no cabe hablar, como lo pretende el
demandante, de delegación por el legislador de una función que le es exclusiva,
a favor del Banco de la República o de otra autoridad estatal”.
En otra
oportunidad, la Corte encontró que no se desconoció el principio de legalidad
con la facultad concedida a la Comisión Nacional de Valores, hoy
Superintendencia de Valores, para imponer multas a quienes directamente o por
interpuesta persona realicen operaciones que no sean representativas en la
situación del mercado[13].
Afirmó que tal expresión a pesar de tratarse de un concepto indeterminado, “puede
ser determinable de manera razonable, acudiendo a la remisión y a los criterios
también consagrados en las normas acusadas. (…) las disposiciones acusadas
contienen un marco dentro del cual la Superintendencia de valores puede, de
manera razonable, concretar o precisar el alcance de la prohibición de realizar
operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado,
utilizando para ello criterios técnicos. (…) Como lo han señalado algunos
intervinientes, la mencionada expresión “operaciones no representativas de las
condiciones de mercado”, tiene un carácter técnico y con posibilidades de ser
cambiante por ser desarrolladas especialmente en el ámbito del mercado de
valores. (…) Por lo tanto, si bien las normas demandadas utilizan un concepto
indeterminado, operaciones no representativas del mercado, bien puede ser
determinado por la correspondiente entidad, a través de la expedición de
resoluciones, las cuales minimizan el eventual carácter vago o indeterminado de
la expresión, de forma tal que el operador jurídico cuenta con criterios
precisos para ejercer la actividad de adecuación”.
Con fundamento en lo expuesto entra la Corte a determinar la
constitucionalidad del parágrafo objeto de demanda.
4. El análisis de constitucionalidad del parágrafo del artículo 55
de la Ley 105 de 1993
El artículo 55 de la Ley 105 de 1993, del cual hace parte el
parágrafo demandado, regula lo relativo al régimen sancionatorio administrativo
aplicable a los particulares, personas naturales y jurídicas relacionadas con
la actividad que se desarrolla en el sector aeronáutico. Allí se dispone que
ello tendrá lugar cuando se violen los reglamentos aeronáuticos y las demás
normas que regulan dichas actividades. También se precisan las sanciones
aplicables y el procedimiento que debe observarse para tal fin.
Considera el demandante que el legislador, al disponer en el
parágrafo objeto de acusación que el reglamento fijará los criterios para la
imposición de esas sanciones, no remitió a un procedimiento preexistente sino
por establecer y que se está ante una remisión que no es válida por cuanto no
se incorpora una ley o texto identificable, lo cual denota una concesión de
potestad legislativa a una autoridad administrativa, disfrazada de remisión.
Por ese motivo, en su criterio, se viola el principio de legalidad en sus dos
componentes: reserva legal y tipicidad.
Al respecto, la Corte considera importante recordar que el acto de
remitir consiste en “indicar en el texto de la ley proferida otro lugar
distinto, que puede ser dentro de la misma norma u otro texto cualquiera, donde
consta lo que atañe al punto tratado”[14]
y que ello por sí mismo, aunque riñe con la técnica legislativa, no genera una
inexequibilidad.
En efecto, en ejercicio de la cláusula general de competencia el
Congreso puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea
clara y se refiera a un texto o textos definidos. Así mismo, para que una
remisión sea ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un
texto legal en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones
hechas a otra norma del orden jurídico[15].
Pero, es claro que si dicha remisión habilita a la autoridad para
cambiar el procedimiento establecido, para incluir conductas no descritas o
para  imponer sanciones distintas, sí se viola el principio de legalidad y por
contera la reserva de ley toda vez que el legislador ordinario estaría haciendo
un traslado indefinido e ilimitado de su potestad legislativa, frente al
juzgamiento de particulares, a personas naturales o jurídicas del sector
aeronáutico.
El primer inciso del artículo 55 de la Ley 105 de 1993 contempla sin
duda la figura de la remisión, justamente cuando señala que las infracciones
sancionables son aquellas violaciones a los reglamentos aeronáuticos y a las
demás normas que regulan las actividades propias del sector. Sin embargo, en el
parágrafo demandado lo que hizo el legislador fue atribuirle a la autoridad
administrativa la facultad de fijar criterios para la imposición de las
sanciones.
Ahora bien, como lo afirma el Jefe del Ministerio Público, si se
hace una lectura aislada del parágrafo objeto de demanda, esto es,
desconociendo las previsiones hechas por el legislador en el resto del artículo
55, podría llegarse a la conclusión que el mismo es contrario a la Carta
Política, justamente por desconocer el principio de legalidad. Empero,
analizado el parágrafo dentro del contexto en el que se encuentra -el artículo
55- se advierte que se dirige tan sólo a complementar la actividad legislativa
a través de la fijación de unos criterios para perfeccionar el procedimiento
punitivo.
De la lectura íntegra del artículo en comento se concluye que en
efecto el legislador estableció los elementos mínimos del principio de
legalidad: los sujetos a quienes se dirige el régimen sancionatorio, las
conductas reprochables, las clases de sanciones, así como algunos criterios
para su imposición, y fijó reglas que orientan el procedimiento. Si bien dejó
al reglamento aeronáutico la fijación de los criterios para la
imposición de las sanciones contempladas en la norma, es claro que dichos
criterios no pueden ser otros que los referidos a aspectos técnicos propios del
sector aeronáutico, puesto que los jurídicos fueron reseñados en la ley. En esa
medida, no existe un traslado indefinido e ilimitado a la autoridad
administrativa por parte del legislador, tal como se expone a continuación.
En el primer inciso del artículo 55 se determina con claridad el sujeto
activo de la infracción, que está integrado por los particulares y las
personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector aeronáutico; y la conducta
sancionable, constituida por la violación de los reglamentos aeronáuticos y
las demás normas que regulan las actividades de dicho sector, tales como los
convenios internacionales vigentes en materia de aviación civil[16].
Los Reglamentos Aeronáuticos[17],
al desarrollar la ley, disponen que es objeto de reproche la violación a las
normas contenidas en (i) los convenios internacionales sobre aviación civil en
que Colombia sea parte y sus anexos, (ii) en el Libro Quinto, Parte Segunda del
Código de Comercio y (iii) de manera especial en dicho reglamento. Según el
reglamento las infracciones pueden ser o bien de orden técnico -las
relacionadas con acciones u omisiones que atenten contra la seguridad aérea o
lesionen o pongan en peligro la seguridad operacional de las aeronaves, o de
las personas o cosas a bordo de estas o en la superficie- o bien de orden
administrativo -las relacionadas con acciones u omisiones que constituyan
violación a cualquier norma reguladora del sector aeronáutico, diferentes de
aquellas atentatorias contra la seguridad aérea-.
En el inciso segundo del artículo 55 el legislador determinó
claramente las sanciones a imponer: amonestación; multa hasta por cinco mil
salarios mínimos mensuales; suspensión o cancelación de licencias, matrículas,
registros; suspensión de la utilización de bienes o servicios; suspensión o
cancelación de permisos o cualquier autorización expedida por esta autoridad.
Además, estableció unos criterios mínimos para la aplicación de dichas
sanciones y dispuso que éstas se aplicarán de acuerdo con la gravedad de
la infracción y podrán imponerse acumulativamente y agravarse con la reincidencia.
En consecuencia, tanto la gravedad de la infracción como la
reincidencia constituyen criterios jurídicos con base en los cuales la administración
habrá de imponer las sanciones. Tales criterios guían la actuación de la
autoridad aeronáutica y a los cuales, lógicamente, debe atenerse el reglamento
aeronáutico.
Así, en los Reglamentos Aeronáuticos aparece que dentro de las
circunstancias que atenúan la sanción están (i) la buena conducta anterior y
(ii) presentarse voluntariamente ante la autoridad aeronáutica para informar
sobre la falta. Dentro de las circunstancias que agravan la sanción se
contemplan (i) haber cometido la falta para ejecutar u ocultar otra, (ii) la
preparación ponderada del hecho, (iii) obrar con complicidad de otro, (iv)
aprovechar una situación de calamidad o infortunio, (v) hacer más nocivas las
consecuencias de la falta o generar situación de peligro con dichas
consecuencias, (vi) no evitar ni neutralizar las consecuencias de la falta o no
tomar medidas inmediatas para evitar su repetición, cuando estas procedan, y
(vii) la reincidencia[18].
Respecto al procedimiento para la aplicación de las sanciones y al
cual debe ceñirse la administración, el legislador también estableció unos
criterios mínimos, según los cuales previamente debe realizarse traslado de
cargos al inculpado, quien tiene derecho a presentar descargos y a solicitar
pruebas dentro de los 10 días siguientes a su notificación, se establecen los
recursos que proceden contra la resolución sancionatoria, el efecto en el cual
se conceden y el término para interponerlos. Ese procedimiento está desarrollado
ampliamente en el Capítulo II de los Reglamentos Aeronáuticos, donde se
destacan las normas de procedimiento para la investigación.
Consideró igualmente el legislador que cuando se trate de
infracciones detectadas en flagrancia, cuya realización atente contra la
seguridad aérea o aeroportuaria, las autoridades aeronáuticas deben adoptar
medidas preventivas inmediatas para neutralizar la situación de peligro creada,
las cuales deben incluir medidas de conducción y retiro de personas y bienes.
Tales medidas se encuentran señaladas en los Reglamentos Aeronáuticos[19], y pueden ser (i) la
suspensión del ejercicio de algún privilegio contemplado en el correspondiente
permiso (de operación o funcionamiento) o licencia (de personal aeronáutico),
(ii) la suspensión de actividades de vuelo de alguna aeronave, (iii) la
remoción de cualquier aeronave o equipo en los aeropuertos, o (iv) la
suspensión de trabajos de mantenimiento, reparación o alteración sobre
aeronaves o partes, hasta tanto haya cesado la situación de riesgo.
Tal como puede advertirse si bien el legislador no señaló en forma
detallada y pormenorizada cuál es la sanción que corresponde a cada una de las
conductas reprochables, sí fijo unos criterios que orientan la actuación de la
autoridad aeronáutica y que limitan su campo de acción al ejercer la potestad
administrativa sancionadora. Al respecto, ha de recordarse que en el derecho
sancionador la técnica legislativa, en guarda del principio de legalidad,
indica que basta que la ley precise los aspectos principales o esenciales, y
deje al reglamento la función de desarrollar con mayor detalle y concreción los
aspectos técnicos. Ello, en atención a que la Aeronáutica Civil es una entidad
de carácter técnico que regula aspectos de la misma naturaleza, entre otros los
atinentes a la seguridad aérea.
Así, pues, de acuerdo con lo expuesto queda claro que el legislador
en el artículo 55 introdujo los elementos mínimos esenciales del régimen
sancionatorio y dejó al reglamento la fijación de los criterios técnicos puesto
que los criterios jurídicos mínimos -se repite- fueron determinados
directamente por el legislador.
Es absolutamente admisible que la fijación de los criterios técnicos
se haya confiado a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pues
la especificidad, complejidad y variabilidad de los mismos exigen que sea una
autoridad especializada en la materia y con amplio conocimiento en temas de
transporte aéreo la que, a través de reglamentos aeronáuticos[20], se encargue de
establecerlos.
Con todo, si bien resulta constitucionalmente admisible que la ley
haya deferido a la autoridad administrativa la facultad para establecer los
aspectos técnicos, ello no implica que tal atribución sea ilimitada. En efecto,
la regulación que se haga sobre el tema en los reglamentos aeronáuticos debe
consultar las exigencias constitucionales propias del derecho sancionador y
respetar el debido proceso y el principio de legalidad. Así, se debe preservar
la reserva de ley en la descripción de las conductas reprochables; el
reglamento debe ser preexistente a la conducta y debe definir con absoluta
claridad los criterios técnicos a imponer, sujetándose en todo caso a la ley.
No son admisibles los criterios ambiguos o indeterminados y es imprescindible
que se tengan en cuenta siempre los bienes jurídicos a proteger en el ámbito
aeronáutico. En esta misma dirección, el reglamento deberá precisar el tipo de
sanción -obviamente dentro de las señaladas en la ley- que corresponde a cada
conducta reprochable.
En consecuencia, los criterios deben ser claros y precisos para
imponer cada una de las clases de sanciones en relación con el tipo de conducta
determinada. Por manera que si la infracción atenta contra la seguridad aérea,
por ejemplo, al punto que pueda comprometer la vida o la integridad de las
personas, será necesario que la sanción sea más grave, pues el propio legislador
determinó que en esos casos y cuando exista flagrancia habrá lugar a la
adopción de medidas preventivas inmediatas para neutralizar la situación de
peligro creada.
Así las cosas, no es admisible afirmar que el legislador autorizó a
un órgano ejecutivo para que de manera amplia y discrecional señalara los
criterios conforme a los cuales se habrán de imponer las sanciones, pues los
criterios a que alude el parágrafo objeto de demanda sólo pueden referirse a
los técnicos propios del sector aeronáutico. De manera pues que sólo en ese
entendido, es decir, que la potestad conferida a la autoridad administrativa
para fijar criterios se refiere exclusivamente a los de carácter técnico,
la norma se ajusta a la Carta Política.
Con fundamento en lo anterior y sólo bajo ese entendimiento el
parágrafo será declarado exequible.
Finalmente, es importante precisar que lo anterior no obsta para que
el Congreso más adelante y si lo considera pertinente desarrolle con mayor
especificidad y detalle las conductas y los criterios para la imposición de las
sanciones, y, con base en principios de razonabilidad, proporcionalidad y
necesidad, encauce la actuación de la autoridad administrativa.
VII. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta
Sentencia, el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993 sólo bajo el
entendido que los criterios que pueda establecer el reglamento aeronáutico para
la imposición de las sanciones son estrictamente técnicos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no
estuvo presente al momento de la votación de la sentencia C-853/05 y por lo
tanto, de conformidad con el artículo 35 del Reglamento de la Corte
Constitucional, no la firma.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-853 DE 17 DE AGOSTO DE 2005.
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, salvo el voto en relación con la declaración de exequibilidad
del parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, que se hizo en la
sentencia aludida.
Esencialmente fundo este salvamento de voto en la
consideración según la cual atribuir al reglamento aeronáutico la potestad de
fijar los criterios para la imposición de las sanciones administrativas a
particulares, personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector por
violación de reglamentos aeronáuticos y las demás normas que regulan esas
actividades, es violatorio, de manera abierta, de la garantía constitucional
del debido proceso que tanto para los procesos judiciales como para las
actuaciones administrativas consagra el artículo 29 de la Constitución.  La
definición de las sanciones por faltas administrativas no puede desconocer el
principio de reserva de ley.  El legislador no puede conforme a la Carta
trasladar al ejecutivo esa función, y además, sin ningún límite ni material ni
temporal como se hace en el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993,
demandado en este proceso.  Por eso salvo el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
[1]
Cita la Sentencia C-921 de 2001.
[2]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-214 del 28 de abril de 1994 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[3]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra).
[4]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-597 del 6 de noviembre de 1996
(M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[5]
Sobre el principio de legalidad se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-597 de 1996, ya citada, y C-921 del 29 de agosto de 2001 (M.P.
Jaime Araujo Rentería).
[6]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-475 del 18 de mayo de 2004 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[7]
Al respecto se puede consultar la Sentencia C-333 del 29 de marzo de 2001 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[8]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-406 del 4 de mayo de 2004 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández).
[9]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-099 del 11 de febrero de 2003.
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004, ya
citada.
[11] Idem.
[12] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-827 del 8 de agosto
de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004, ya
citada.
[14] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-710 del 5 de julio de
2001.
[15] Idem.
[16] Numeral 7.1.1.1. de los Reglamentos Aeronáuticos.
[17] Numeral 7.1 2.
[18] Numeral 7.1.4.
[19] Numeral 7.2.1.10.
[20] El artículo 1782 del Código de Comercio dispone que le corresponde
a la autoridad aeronáutica dictar los reglamentos aeronáuticos.