T-767-15
Sentencia
T-767/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
ERROR INDUCIDO O POR CONSECUENCIA
COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
FUNCION PUBLICA-Ejercicio
CARRERA ADMINISTRATIVA PARA PROVEER
EMPLEOS PUBLICOS-Regla general
EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Discrecionalidad del nominador para
la vinculación, permanencia y retiro
EMPLEOS DE PERIODO FIJO-Características
EMPLEOS TEMPORALES-Regulación
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE
RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE
CARRERA-Reiteración de jurisprudencia
La necesidad de
motivación del acto administrativo no se reduce a un simple requisito formal
con una argumentación ligera en el texto de la providencia. Por el
contrario, la Corte  ha apelado al concepto de “razón suficiente” para señalar que la motivación del acto
deberá exponer los argumentos puntuales que describan de manera clara,
detallada y precisa las razones a las que acude el ente público para retirar
del servicio al funcionario. Un proceder distinto violaría el sustento
constitucional que da origen a la necesidad de motivar las actuaciones de la
administración y convertiría este requerimiento en una  simple exigencia
inane y formal.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente judicial en materia de necesidad de
motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en
provisionalidad en cargo de carrera
Existió un abandono tanto
del precedente constitucional como del administrativo, en punto a la
imperiosidad de motivar el acto de despido de una funcionaria de la Aeronáutica
Civil, que se vinculó  en provisionalidad en un cargo de carrera y su
desvinculación ha debido ser coherente con la naturaleza del mismo, o como lo
sostuvo la sentencia en cita, el retiro ha debido seguir los parámetros
dictados por la naturaleza del cargo, es decir, previa motivación.
Referencia:
Expediente T-4260336
Demandante:
Juana María Castro Borrero
Demandado:
Tribunal
Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “E” en Descongestión.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,  diciembre dieciséis (16) de
dos mil quince (2015)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado  y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la
revisión de los   fallos de tutela proferidos, en primera instancia, por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado y, en segunda instancia, por la  Sección Quinta de
la misma Corporación, en el trámite de la acción de amparo constitucional
promovida por Juana María Castro Borrero contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca- Sección Segunda Subsección “E” en Descongestión.
I.ANTECEDENTES
1.
Solicitud de la tutela
La señora Juana María Castro Borrero, instauró acción de
tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la
igualdad, al trabajo y al debido proceso, que consideró vulnerados por la
Sección Segunda, Subsección "E", en Descongestión, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que  con sentencia del 27 de noviembre de 2012
revocó el fallo que profirió el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión
de Bogotá, el 7 de enero de 2010, en el cual se había accedido a las
pretensiones de la demanda que, en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, presentó contra la Aeronáutica Civil.
2. Hechos y razones de la demanda
Mediante Resolución N° 2280 del 10 de junio de 2003, la
señora Juana María  Castro Borrero fue nombrada en provisionalidad en el cargo
de Especialista Aeronáutico III, grado 39, empleo de carrera de la Aeronáutica
Civil, en adelante Aerocivil.
-Mediante el Decreto N° 261 de 2004 el Gobierno Nacional
creó la nueva planta de la Aerocivil y, como  consecuencia de ello, el Director
de la entidad expidió la Resolución N.° 847 de 10 de marzo de 2004 "Por
la cual se hacen unos nombramientos provisionales y se incorporan unos
funcionarios a la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil - Aerocivil"-.
Afirma la accionante que en esa nueva planta de la empresa, fue nombrada, en provisionalidad, en un cargo con idénticas
funciones al de Especialista Aeronáutico III, grado 39.
-Cuenta que el  23 de noviembre de 2005, mediante la
Resolución N.° 5178 de 22 del mismo mes y año, por “un
acto administrativo carente de motivación- fue declarada insubsistente”. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, instauró demanda contra la Aerocivil, aduciendo que su cargo no  era
de libre nombramiento y remoción y por ello el despido debió motivarse.
-Señaló que el Juzgado Quinto Administrativo de
Descongestión de Bogotá, en sentencia del 7 de enero de 2011, declaró la
nulidad de la Resolución N.° 5178 de 2005 y le ordenó a la Aerocivil
reintegrarla sin solución de continuidad. También dispuso el pago de salarios y
demás emolumentos que dejó de percibir. Los fundamentos de la sentencia  del
Juzgado se concentraron en lo siguiente: “de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto 248 de 1994 el cargo de Especialista
Aeronáutico III grado 39, aunque hace parte del Despacho del Director General
de la Aerocivil no es un cargo de libre nombramiento y remoción pues sus
funciones no están destinadas a la dirección, asesoría o apoyo a la Dirección
General de la Entidad demandada. Luego, la declaratoria de insubsistencia ha debido estar
precedida de la correspondiente motivación, predicable de los cargos ejercidos
en provisionalidad.
-La sentencia fue apelada por la Aerocivil y la Sección
Segunda Subsección “E” de Descongestión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en sentencia del 27 de noviembre de 2012, revocó el fallo de
primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
-Sostiene la demandante, que en el trámite de la segunda
instancia se cometieron grandes equivocaciones y por ello solicitó declarar la
nulidad de la sentencia. Precisó que en tanto el Tribunal demoró demasiado en
resolver la nulidad, optó por presentar la tutela para la protección de sus
derechos fundamentales, tras considerar que la dilación en resolver el recurso
de nulidad interpuesto, agravaba la vulneración de sus derechos y toda la
demora militaba en su contra.
-Expresó que se vulneraron sus derechos fundamentales al
debido proceso, igualdad y mínimo vital porque el Tribunal, “con
argumentos desafortunados, ilegales e inconstitucionales”, estimó que el cargo que ocupaba en la Aerocivil era de
libre nombramiento y remoción, “cuando
realmente era de carrera administrativa. El anterior argumento condujo al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca a aceptar que en razón de la naturaleza
de su cargo, el retiro de la entidad se ajustó a derecho y no hizo falta la
motivación del acto administrativo respectivo”.
-Afirma
la accionante, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una
manifiesta vía de hecho por defecto fáctico, puesto que no apreció
adecuadamente el material probatorio obrante en el expediente y “con ello,
realizó una valoración irracional, arbitraria y caprichosa de las pruebas, faltándole
objetividad, racionalidad y rigurosidad, dando por establecidas sin soporte
probatorio unas circunstancias que incidieron directamente en la decisión de
segunda instancia, tal es el caso de una supuesta derogatoria del Decreto 248
del 28 de enero de 1994 el que para la época de los hechos de mi desvinculación
y aún a la fecha se encuentra vigente y sólo ha sido objeto de modificaciones
parciales, que en nada tienen que ver con el cambio de la naturaleza del cargo
de Especialista Aeronáutico III Grado 39”.
-Reiteró
que el fallador ad-quem al expedir la sentencia con manifiesta vía de
hecho “dio  por probado que el cargo del cual fue desvinculada la suscrita
era un cargo de Libre Nombramiento y Remoción y le aplicó las normas propias de
éste cuando, en realidad de verdad, el cargo del cual fui desvinculada era un
cargo de “Carrera Administrativa”. De haber dado por probado, como rectamente
lo está en el plenario, que él cargo del cual fui desvinculada era de carrera
administrativa, sin duda alguna hubiera proferido sentencia de segunda
instancia mediante la cual hubiera confirmado la decisión del A-quo.”
-Señala
que el Tribunal de Cundinamarca fue inducido a error por parte de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil a lo largo de todo el proceso, en
lo relativo a la naturaleza del cargo. Las razones que sustentan tal aserto en
la demanda  son las siguientes: la Aerocivil comunicó al Tribunal que el
Decreto 248 del 28 de enero de 1994, para la época de los hechos de su
desvinculación había sido derogado, situación que la actora relata como completamente
alejada de la realidad, toda vez que, al momento de su desvinculación y aún a
la fecha de la presentación de la tutela, la citada disposición se encontraba
vigente y solo había sido objeto de modificaciones parciales, que nada tienen
que ver con el cambio de la naturaleza del cargo de Especialista Aeronáutico
III Grado 39. Afirmó, en consecuencia, que “pese a la abundante documental
que obraba en el plenario y de lo confesado por la Aerocivil, [esta] aseveró
falsamente que el cargo del cual fue desvinculada  siempre había sido un cargo
de libre nombramiento y remoción, entre otras, por cuanto el Decreto 248 se
encontraba derogado, tal afirmación es falsa y demuestra el error en que fue
inducido el aquí accionado.”
-Indicó igualmente que la providencia objeto de censura,
incurrió en la causal de procedibilidad, relativa al respeto
del precedente constitucional, en la medida en que ignoró que en muchas ocasiones ya la Corte
Constitucional había definido el tema, estimando que es perentoria la
motivación de los actos administrativos que desvinculan funcionarios que
ejerciendo cargos de carrera se encuentra en provisionalidad.
-Concluye que dentro del
proceso ordinario que produjo la sentencia atacada se incurrió en varios
defectos sustantivos  y fácticos por lo siguiente: a) la Ley señaló el empleo
del cual fue desvinculada como “de carrera administrativa” y la sentencia
estimó que era de libre nombramiento y remoción ; b) la Aeronáutica jamás
suprimió el empleo del cual fue desvinculada y menos aún procedió a su creación
con uno “adscrito” al despacho del Director de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil; c) no fue notificada de alguna variación en la
naturaleza del empleo que ocupaba d) nunca fue expedida por la  Aeronáutica
Civil una resolución motivada mediante la cual le terminaran el nombramiento en
provisionalidad; e) tampoco le hicieron un nombramiento ordinario para
desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción; f) jamás fue notificada
de la elaboración de un “estudio técnico” que justificara el cambio de la
naturaleza del empleo.
-Indicó que desde 2005, le diagnosticaron discopatía
degenerativa en L4, L5 y L5 Si, enfermedad por la que recibe constante fisioterapia y que era
conocida por la entidad. Sostuvo que no tiene recursos ni vivienda propia y
depende de lo que devenga de su trabajo, dinero con el cual ayuda a su padre, de
76 años, que sufre de cáncer de próstata y recibe una “pequeña
pensión”;
también tiene a su cargo  a una  hermana con Síndrome de Down.
Con los anteriores argumentos solicitó el amparo de sus
derechos fundamentales, textualmente en los siguientes términos:
“
1.- Que se tutelen mis Derechos Fundamentales a la igualdad, al trabajo y al
debido proceso, consagrados en los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución
Política de 1991.
2.
Que en amparo de mis Derechos Fundamentales a la igualdad, al trabajo y aun debido proceso, se deje sin efectos la
sentencia de 27 de noviembre de 2012.
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda -
Subsección "E" en Descongestión, con ponencia del Magistrado JORGE
HERNÁN SÁNCHEZ FELIZZOLA, dentro del proceso ordinario de nulidad y
restablecimiento del derecho de JUANA MARÍA CASTRO BORRERO contra la UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL, expediente No. 2006-036-01, mediante
la cual se REVOCÓ el fallo de 7 de enero de 2010,
expedido por el Juzgado 50Administrativo
de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y en su lugar dispuso negar
las pretensiones de la demanda y sin costas en la instancia.
3.Que
igualmente, en amparo de mis Derechos Fundamentales a la igualdad, al trabajo y
a un debido proceso, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -
Sección Segunda - Subsección "E" en Descongestión, especialmente al
Magistrado JORGE HERNAN SÁNCHEZ FELIZZOLA, que profiera una providencia
judicial que confirme en todas sus partes el fallo de primera instancia emitido
por el Juzgado 50 Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Bogotá, calendado 7 de enero de 2010,
dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho de JUANA
MARÍA CASTRO BORRERO contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA
CIVIL, expediente No. 2006-036-01."
3. Pruebas allegadas al proceso. Folios 38 a 370 del
cuaderno principal
Son
relevantes las siguientes pruebas que se encuentran en el expediente en la
foliatura mencionada:
-Copia
simple de la Resolución 02280 de 10 Junio de 2003 y del Acta de Posesión de la
señora Juana María Castro Borrero.
-Copia
simple de la Resolución número 04492 del 17 de diciembre de 1997, “por la
cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Requisitos para los
empleados de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y se
dictan otras disposiciones”.
-Fotocopia
simple de las certificaciones de fecha 11 de enero y 14 de marzo de 2006, en
las que constan las funciones del cargo que ejercía la accionante al momento de
su desvinculación.
-Fotocopia
simple de la primera y última página de la Resolución 0847 del 10 de marzo de
2004, por la cual se hacen unos nombramientos provisionales y se incorporan unos
funcionarios a la planta de personal de Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil.
-Copia
simple del Acta de Incorporación No. 002872, del 10 de marzo del año 2004, por
medio de la cual la peticionaria tomó nuevamente posesión ante el entonces
Director de Talento Humano, en el cargo de Especialista Aeronáutico III Grado
39, incorporado mediante nombramiento provisional.
-Copia
simple de la Resolución No. 05178 del 22 de noviembre de 2005 que declaró
insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la accionante.
-Copia
simple de la certificación expedida por la inmobiliaria Myriam de Mora, la cual
indica, que al momento de la  desvinculación, la accionante  era arrendataria
del inmueble ubicado en la Calle 94 No. 16 - 29 apartamento 603 de la Torre B,
en la ciudad de Bogotá, por el cual cancelaba un canon de arrendamiento de $
667.815.oo.
-Fotocopia
simple de las certificaciones expedidas por G.M.A.C. Financiera de Colombia y
Davivienda, las cuales dan cuenta de que al momento de la desvinculación,  la
actora tenía créditos con entidades financieras.
-Certificación
de la patología que padece la hermana de la señora Juana María Castro Borrero.
-Copia
de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en el período comprendido
entre el 28 de enero de 1994 y el 28 de enero de 2004, relacionados con la
planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
-Copia
del Decreto 4553 del 25 de noviembre de 2005,  emitido tres (3) días después de
la expedición de la resolución mediante la cual la peticionaria fue declarada
insubsistente, "Por el
cual se modifica la nomenclatura y clasificación de empleos de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil", con
el objeto de demostrar que al momento de producirse la  desvinculación, el
Decreto 248 de 1994, se encontraba vigente.
-Copia
simple de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, desde el año 2000 al
2012, mediante los cuales se fija la escala salarial de los funcionarios de la
Unidad Administrativa Especial
de la  Aeronáutica Civil.
-Sentencia
de primera instancia dictada  el 7 de enero de 2010,  que condenó a la Aeronáutica
dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que la
accionante inició contra esa entidad.
-Copia
de la solicitud de nulidad que se radicó en el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 12 de diciembre de 2012.
-Concepto
expedido por la Oficina Jurídica de la Universidad Nacional de Colombia, que al
igual que el rendido por  la Unidad Administrativa Especial de  la Aeronáutica
Civil, se pronuncia sobre la improcedencia,  de cambiar la naturaleza de un
cargo de carrera administrativa a libre nombramiento y remoción.
4. Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional
Para mejor proveer  en el presente
proceso, mediante autos de  4 de julio y 12 de agosto de  2014, la Sala Cuarta
de Revisión,  por intermedio de la Secretaría de la Corte Constitucional,
solicitó al Juzgado 16 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el
expediente completo del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del
derecho instaurado por Juana María Castro Borrero contra la Unidad Administrativa
Especial Aeronáutica Civil.
En el auto de 4 de julio de 2014 se
suspendieron los términos del proceso hasta tanto se estudiaran las pruebas
solicitadas.
Con fecha 21 de agosto de 2014, la
Secretaría de esta Corporación informó el recibo del expediente solicitado con
los respectivos cuadernos.
5. Intervención de la Sección Segunda, Subsección
"E" de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
El Magistrado Ponente de la providencia censurada, expresó
que en ella se estudiaron juiciosamente cada una de las pruebas aportadas al
proceso ordinario, a partir de las cuales se concluyó que las pretensiones de
la demanda no podían prosperar.
Indicó que en la providencia atacada no era factible ordenar
el reintegro solicitado porque el cargo que ocupaba la accionante era de libre
nombramiento y remoción, y en consecuencia, el acto que dispuso su retiro no
necesitaba motivación.
6. Intervención de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil
El apoderado judicial de la Aerocivil se opuso a la
prosperidad de la tutela arguyendo que el Juzgado Administrativo de primera
instancia fue quien se equivocó en sus apreciaciones cuando, para acceder a la
pretensiones de la demanda ordinaria, aseguró que el cargo que ocupaba la
actora era de carrera administrativa.
Adujo que, por el contrario, el Tribunal mediante  un
estudio juicioso de las normas y pruebas, advirtió que el cargo de Especialista
Aeronáutico III, grado 39, ubicado en la Dirección de la Aerocivil, sí era de
libre nombramiento y remoción y, por lo tanto, el acto de insubsistencia no
debía motivarse.
Afirmó que la solicitud de amparo constitucional era
improcedente por existir otro mecanismo de defensa judicial, en tanto que en el
proceso ordinario se encontraba pendiente de resolver la nulidad procesal que la
misma señora Castro Borrero presentó oportunamente.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera instancia
Corresponde a la proferida el 25 de
abril de 2013 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la cual se negó,
por improcedente, la solicitud de amparo constitucional.
En síntesis explicó la sentencia, que
encontrándose pendiente por resolver la petición de nulidad de la sentencia
censurada dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección "E", no procedía la acción en los términos del
numeral 1°. del artículo 6o del Decreto 2591 de 1991, pues ese fue el mecanismo
ordinario de defensa judicial escogido por la tutelante para la defensa de sus
derechos.
2. Impugnación
Por escrito de 9 de agosto de 2013, la
señora Juana María Castro Borrero impugnó la sentencia del 25 de abril de 2013
de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Reiteró los argumentos expuestos en
la tutela  y adicionó los siguientes:
-Adujo que una vez proferida la decisión
de tutela el Director de la Aerocivil sometió a concurso interno el cargo del
cual fue desvinculada designando en encargo hasta tanto fuera provisto de
manera definitiva mediante concurso público de méritos.
-Que el cargo que ella venía ocupando y
que pertenecía al Despacho del Director de la Aerocivil, ahora se ubica en el
Grupo de Extensión Académica de la Oficina Centro de Estudios y Ciencias
Aeronáuticas.
-Que todo lo anterior demuestra que su
cargo sí era de carrera administrativa y no de libre nombramiento y remoción,
motivo por el cual la Aerocivil se encontraba obligada a motivar el acto
administrativo mediante el cual la declaró insubsistente.
3. Sentencia de segunda instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado por
sentencia dictada el 16 de diciembre de 2013, declaró igualmente improcedente
la tutela presentada por la señora Juana María Castro Borrero, teniendo en
cuenta las siguientes consideraciones:
La providencia hace un recuento de la
evolución que en el Consejo de Estado ha tenido la tesis sobre la procedencia
de la tutela contra providencias judiciales, para indicar, que en una primera
época esa Corporación, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el
empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos providencias
judiciales. Entre otros motivos, porque se estimó que el trámite y definición
de un proceso judicial ordinario dentro del cual eran proferidas las
providencias censuradas, era prueba fehaciente de que el conflicto había
contado con un debate judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, en
tanto operaba el "medio de defensa judicial" existente para el
efecto, situación que según mandato del numeral 1º. del artículo 6 del Decreto
2591 de 1991, hace que, en estos eventos el mecanismo de la tutela sea
improcedente.
Indicó que la Sección Quinta, en una
apertura progresiva de admisión excepcional de la tutela cuando la lesión se
atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones
muy especiales en las cuales se evidencie, de manera superlativa, que la
providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y
desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a
la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con
el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido
proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos
especiales y concretos derechos amenazados o transgredidos, imponiéndose en
estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la
dignidad humana.
Recordó  que el 31 de julio de 2012, la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación
proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se
evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en
tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la
situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las
posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los
últimos años, precisó:
“(...)
De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio
mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de
considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no
lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del
pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso
a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la
vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se
modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia,
que debe acometerse
el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
resulten violatorias de tales derechos, observando
al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”3
(subrayas y negrita de
la Sala).
Frente al caso concreto, considera la
sentencia de segunda instancia que las peticiones  de la actora en el proceso
ordinario ya fueron definidas, pues se concluyó que el cargo que desempeñaba en
la Aerocivil era de libre nombramiento y remoción, “conclusión con la cual no
se encuentra de acuerdo la accionante, pretendiendo, ahora, reabrir un debate
de instancia definido por el juez natural de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Además, aceptar la argumentación de la señora
Juana María Castro Borrero desconocería el carácter residual y subsidiario de
la tutela y llevaría a sustituir las acciones judiciales que el legislador
previó en el ordenamiento jurídico para resolver las diferentes controversias
suscitadas entre los administrados y, entre éstos y el Estado.”
III.CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es competente para revisar los
fallos de tutela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9º de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema jurídico
La accionante presentó acción de tutela
contra una providencia judicial  proferida dentro de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho,  por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido proceso,
igualdad y acceso a la administración de justicia, tras advertir que la
sentencia no tuvo en cuenta que se  desempeñaba  en provisionalidad en un cargo
de carrera y por lo tanto el despido debió ser motivado por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Para la accionante la sentencia
mencionada incurrió en defectos sustantivos y fácticos, al ignorar el material
probatorio arrimado al expediente, que evidenciaba un  resultado distinto al
decidido por el Tribunal, al tiempo que se ignoraron los precedentes
constitucionales que conducen a afirmar que la desvinculación de un funcionario
que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera, debe motivarse so pena de que
se viole el debido proceso y el despido devenga nulo.
La cuestión planteada gira entonces en  determinar
si la providencia objeto de revisión incurrió en las alegadas  causales  de
procedibilidad y si existió violación al debido proceso de la accionante al
haberse omitido el presupuesto de motivación de un acto administrativo que la
desvinculaba de un cargo de carrera ocupado en provisionalidad.
La Sala se ocupará de reiterar (i) la
jurisprudencia sobre las causales genéricas y específicas de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) analizará
específicamente la doctrina sobre los defectos sugeridos en la demanda como
existentes en la sentencia ordinaria que se acusa, es decir, los defectos
fácticos y el error inducido, lo mismo que la causal propia relativa al
abandono del precedente constitucional ;(iii) se recordará la jurisprudencia
vigente sobre la motivación de los actos administrativos de cara a los
funcionarios en cargos de provisionalidad,  para  finalmente aplicar la
doctrina  al caso concreto.
3. Causales genéricas y específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 C.P. dispone que la
acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario diseñado para la
protección de los derechos fundamentales cuando no se cuenta con alguna otra
vía judicial de defensa, o cuando existiendo ésta, se acuda a ella como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De acuerdo con  la jurisprudencia de
esta Corporación[1],
en principio, la acción de tutela es improcedente contra providencias
judiciales por tener un carácter residual y subsidiario[2].
Sin embargo, de manera excepcional, cuando concurren todas las causales
genéricas y por lo menos una de las específicas de procedibilidad, el amparo
resulta procedente con el fin de recobrar la vigencia del orden jurídico y el
ejercicio pleno de los derechos fundamentales afectados.
En efecto, en la sentencia C-590 de 2005
se sistematizaron las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, las cuales deben ser verificadas por el juez de
amparo y en ésta quedaron consignadas de la siguiente manera:
(i)
Que el asunto que se
discuta implique una evidente relevancia constitucional que afecte derechos
fundamentales de las partes, exigencia que busca evitar que la acción de tutela
se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que corresponde definir
a otras jurisdicciones[3].
(ii)      Que se hayan agotado todos los medios de
defensa judicial ordinarios o extraordinarios excepto cuando lo que se pretende
es evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[4].
(iii)    Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, lo que significa que la tutela debe interponerse en un término
razonable a partir del hecho que originó la vulneración[5].
Lo anterior, con el objeto de preservar los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica.
(iv)
Si lo que se alega es
la existencia de una irregularidad procesal, debe ser evidente que la misma
tiene a) un efecto decisivo en la sentencia que se impugna y b) afecta los
derechos fundamentales del accionante, salvo cuando se trate de una prueba
ilícita obtenida con violación de esos derechos[6].
(v)
Que el demandante
identifique tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado dentro del proceso judicial tal vulneración si
ello hubiese sido posible[7].
(vi)
Que no se trate de
fallos de tutela[8],
de forma tal que se evite que las controversias relativas a la protección de
los derechos fundamentales se prolonguen de forma indefinida.
4.- Una vez establecido el cumplimiento
de los anteriores requisitos, el juez de tutela solo podrá conceder el amparo
cuando halle probada la ocurrencia de alguno(s) de los defectos constitutivos
de las que han sido llamadas causales específicas de procedibilidad de
la tutela contra sentencias[9], a
saber:
(i)
Defecto
orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión
carece, de manera absoluta, de competencia para ello.
(ii) Defecto
procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez ha actuado al margen del
procedimiento establecido.
(iii) Defecto
material o sustantivo, que se origina cuando las  decisiones son proferidas con
fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una
evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.
(iv)
Defecto
factico, que se presenta cuando se dan por demostrados hechos que carecen de
prueba o se desconocen arbitrariamente los que sí cuentan con ese respaldo.
(v) Error
inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte
de terceros y ese engaño lo ha llevado a tomar una decisión que afecta derechos
fundamentales.
(vi) Decisión
sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de
los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, pues es en dicha
motivación en donde reposa la legitimidad de sus providencias.
(vii)
Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario, por
ejemplo, desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho
fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del
derecho fundamental vulnerado.
(viii) Violación
directa de la Constitución.
En suma, la acción de tutela  como
mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, procede
excepcionalmente para controvertir el sentido y alcance de las decisiones
judiciales, siempre que (i) se cumplan los requisitos generales de
procedibilidad, (ii) se advierta que la providencia cuestionada incurrió
en una o varias de las causales específicas, y (iii) se determine que el
vicio o defecto es de tal trascendencia que conlleva la amenaza o la
vulneración de derechos fundamentales.
Dado que los siguientes defectos son
alegados en la demanda de tutela, la Corte recuerda conceptualmente los
alcances de cada uno de ellos.
3.1 Defecto sustantivo: reiteración de
jurisprudencia
Específicamente[10]respecto
del defecto sustantivo en una decisión judicial, esta Corporación
ha circunscrito su ocurrencia a cuando  la actuación controvertida se funda en
una norma indiscutiblemente inaplicable,[11]
ya sea porque[12]
(a) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley (por
haber sido derogada o declarada inexequible), (b) es inconstitucional,[13]
(c) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los
presupuestos del caso.[14]También
puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se
produce (d) un grave error en la interpretación de la norma[15]
constitucional pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de
sentencias de la Corte  Constitucional con efectos erga omnes, o
cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación  claramente
contraria a la Constitución.[16]
Igualmente, se considera defecto
sustantivo el hecho de que la providencia judicial tenga problemas
determinantes relacionados, (e) con una insuficiente sustentación o
justificación de la actuación[17]
que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente
judicial[18]
sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una
decisión diferente;[19]o
(g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución
siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.[20]
3.2 Defecto
fáctico
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que dicho defecto se encuentra
relacionado con errores probatorios durante el proceso, el cual se configura
cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente
comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia
de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una
valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o
(v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”.[21]
La Corte Constitucional ha sido reiterativa en la
protección al principio de la autonomía e independencia judicial, en el cual se
incluye el amplio margen que recae sobre los operadores judiciales para valorar
– de conformidad con las reglas de la sana crítica – las pruebas que han sido
recaudadas durante el proceso. Sin embargo, la sentencia SU-159 de 2002, señaló
que dicha independencia y autonomía “jamás puede ejercerse de manera arbitraria; su
actividad evaluativa probatoria implica, necesariamente, la adopción de
criterios objetivos, no simplemente supuestos por el juez, racionales, es
decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas,
y rigurosos, esto es, que materialicen la función de administración de justicia
que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas
debidamente recaudadas”.
Así mismo, se ha señalado que el defecto fáctico tiene
dos dimensiones; una positiva y una negativa. Mientras la primera hace
referencia a circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas
legales y principios constitucionales, la segunda hace relación a situaciones
omisivas en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el
caso. Dicha omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o
caprichosa.
Esta Corporación ha establecido que la dimensión
negativa se produce “(i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una
realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;(ii) por decidir
sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que
se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los
procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a
hacerlo. Y una dimensión positiva, que tiene lugar por actuaciones positivas
del juez, en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento
en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la
decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no
conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia”.[22]
Se ha concluido que el defecto fáctico por no
valoración de pruebas se presenta[23]“cuando
el funcionario judicial omite considerar elementos probatorios que constan en
el proceso, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos
de fundamentar su decisión y, en el caso concreto, resulta evidente que de
haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico
debatido habría variado sustancialmente”.[24]
No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido que en
la valoración del acervo probatorio el análisis que pueda realizar el juez
constitucional es limitado, en tanto quien puede llevar a cabo un mejor y más
completo estudio es el juez natural.
3.3 Error Inducido
El concepto de error inducido ha sido desarrollado por
la jurisprudencia constitucional como consecuencia de lo establecido mediante
la sentencia SU-014 de 2001 que introdujo lo que denominó como vía de hecho
por consecuencia. En esta oportunidad la Sala Plena de la Corte explicó
dicha noción al señalar que “es
posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por
defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de
aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales”.
Posteriormente, la jurisprudencia dejó de lado el
concepto de vía de hecho por consecuencia y acogió la noción de error inducido
argumentando que esta “es más clara en la medida
en que la misma se tornaba en un oxímoron, es decir, una contradicción dentro
del mismo término, pues la vía de hecho implica una actuación arbitraria por
parte del funcionario judicial y este defecto descarta dicha arbitrariedad,
pues lo que realmente ocurre es que la autoridad judicial es inducida a error por
conductas de otras personas”[25].
El error inducido se presenta cuando la
autoridad judicial es víctima de factores externos al proceso que lo determinan
o influencian a tomar determinada decisión que resulta contraria a derecho o a
la realidad fáctica del caso.
3.4 El desconocimiento del precedente
constitucional como causal específica de procedibilidad
Como fue expuesto en precedencia, una de
las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, es el desconocimiento del precedente establecido por
la Corte Constitucional derivado de la aplicación directa de una regla que
tiene su origen en la propia Carta Política y cuya infracción conduce a la
vulneración de una norma de raigambre superior.
Los artículos 228 y 230 de la
Constitución Política, señalan que  la función judicial ha de ejercerse en
cumplimiento de los principios de independencia y autonomía. Con todo, la Corte
ha definido el carácter vinculante del precedente constitucional, por virtud de
la garantía de la seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema
jurídico, la protección del derecho a la igualdad y la salvaguarda de la buena
fe y la confianza legítima[26].
Por esta razón, los jueces de la República no pueden apartarse de un precedente
establecido por esta Corporación, a menos que exista un principio de razón
suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto, previo
cumplimiento de una carga mínima de argumentación[27].
Ha reiterado la Corte que el  precedente
constitucional asegura la coherencia del sistema jurídico, pues permite
determinar de manera anticipada y con plena certeza la solución aplicada a un
determinado problema jurídico, de suerte que los sujetos están llamados a
ajustar su actuar a las normas y reglas que los regulan, en concordancia con la
interpretación que se ha determinado acorde y compatible con el contenido de la
Constitución Política. Por lo demás, la aplicación del precedente garantiza la
igualdad ante la ley, a través de la uniformidad en la aplicación del derecho[28].
Así, para efectos de delimitar el
alcance de esta causal, se han identificado cuatro escenarios en los que cabe
señalar que se desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional: (i)
Cuando se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles
por sentencias de constitucionalidad; (ii) Cuando se aplican
disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a
la Constitución; (iii) Cuando se ignora la ratio decidendi
de sentencias de constitucionalidad; y (iv) Cuando se desconoce
el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a
través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela[29].
Este último  supuesto hace mención específica a aquellas situaciones en las que
ésta Corporación ha definido el alcance de un derecho fundamental en la ratio
decidendi de sentencias de tutela, a partir de la determinación de sus
elementos esenciales derivados de la interpretación de una norma
constitucional, circunstancia de la cual se deriva una limitación al ámbito de
autonomía en el ejercicio de la función judicial. Como  ratio decidendi la
Corte ha entendido  la regla que aplica el juez en el caso concreto que  se
determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con
los hechos del caso concreto y siendo  una regla debe ser seguida en todos los
casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella.[30]
En conclusión, en aras de proteger la
garantía de la seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema
jurídico, los principios de confianza legítima y de la buena fe, y el derecho a
la igualdad de quienes acceden a la administración de justicia, es obligatorio
para los jueces seguir y aplicar el precedente establecido por esta
Corporación, en la definición y alcance de los derechos fundamentales. El
cumplimiento de esta obligación adquiere un peso específico en el ordenamiento
jurídico, básicamente por el rol de órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional reconocido a la Corte en el artículo 241.9 de la Constitución.
Bajo ese enfoque, la regla jurídica contenida en la ratio decidendi de
las sentencias de tutela ha de ser aplicada por todas las autoridades
judiciales, en aquellos casos que tengan iguales supuestos de hecho a los que
fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación. De lo anterior
se deriva que el desconocimiento del precedente constituye una causal
específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, siempre y cuando el juez competente no haya dado cumplimiento a la
carga argumentativa necesaria que justifique su inaplicación en casos concretos[31].
4. De los empleos de la función pública
y sus características
La ejecución de la actividad estatal
requiere de una planta de personal que se vincula al sector público mediante el
marco constitucional establecido en el artículo 125 Superior. Esta norma
consagra el sistema de carrera como un mecanismo que por regla general le
permite al Estado escoger a los funcionarios que habrán de conformar el recurso
humano para ciertas funciones del Estado. La Ley 909 de 2004 desarrolla este
artículo constitucional y expide “normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, a
partir de las cuales, clasifica los empleos públicos en: (i) empleos
públicos de carrera; (ii) empleos públicos de libre nombramiento y
remoción; (iii) empleos de período fijo; y (iv) empleos
temporales.
En primer lugar,
en relación con los empleos públicos de carrera, es necesario indicar que los
mismos implican ingresar a un concurso de méritos con el fin de demostrar las
calidades y cualidades para ejercer el cargo público al cual se aspira. El
ciudadano inscrito en carrera administrativa y escogido para ejercer el cargo
al que concursaba, goza del beneficio de estabilidad reforzada en la función
pública, el cual, según lo establecido por el artículo 125 de la Constitución
Política, implica que este funcionario sólo podrá ser retirado de su cargo por:
(i) calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, (ii)
por violación del régimen disciplinario, y (iii) por las demás causales
previstas en la Constitución o la ley[32].
El concepto que la jurisprudencia constitucional ha dado sobre esta figura es
el siguiente:
“El sistema de carrera por concurso de
méritos comporta, en realidad, un proceso técnico de administración de personal
y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en
cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los
mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de
valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo
pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por
lo demás, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente
en su proceso evolutivo de modernización, racionalización y optimización,
implementados con el objetivo de avanzar en la prestación de un mejor servicio
a la comunidad”[33].
Así
entonces, el cometido estatal mediante el sistema de carrera administrativa por
concurso de méritos, se orienta bajo los principios de igualdad e
imparcialidad, en busca de una valoración objetiva que permita la escogencia de
los que demuestren mayores aptitudes para el cargo y con ello se evite el
clientelismo y nepotismo. Igualmente, es necesario precisar que, de la lectura
del mismo artículo 125 de la Constitución Política se desprende que se excluyen
de este régimen los cargos de: (i) elección popular, (ii) los de
libre nombramiento y remoción, (iii) los de trabajadores oficiales, y (iv)
los demás que determine la ley.
En
segundo lugar, frente a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción,
se resalta que se han establecido como una modalidad que permite al nominador
ejercer su discrecionalidad o subjetividad en la escogencia del personal que
habrá de ejercer ciertas labores públicas. Ello implica igualmente que su
retiro o desvinculación del cargo se encuadre netamente en aspectos subjetivos
y discrecionales[34].
Mediante
Sentencia C-540 de 1998, la Corte estableció una diferencia entre este tipo de
cargos y aquellos que son de carrera, respecto de lo cual expuso que:
“La Constitución prevé los empleos
públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente
distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro
de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza de cierta
discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no
incurra en arbitrariedad por desviación de poder. A diferencia de los empleos
de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador tiene libertad
para designar a personas que considera idóneas para la realización de ciertas
funciones. Cuando no lo son, el Estado, que debe cumplir con sus fines de
acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, autoriza al empleador para reemplazarlos
por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los
requerimientos institucionales.”
De
esta forma, cabe destacar igualmente que la supresión de estos cargos o la
desvinculación del personal que ejerce dentro de los mismos no genera efectos
indemnizatorios frente a aquellos que se encuentran en carrera, toda vez que no
cuentan con el derecho a la estabilidad reforzada de estos últimos.
En
tercer lugar, se encuentran los empleos de período fijo, quienes se hallan
delimitados temporalmente por el término en que se haya concebido la labor, de
manera que el funcionario puede ser retirado del cargo al momento en que se
cumpla el plazo establecido para estos efectos. Entre los funcionarios que
ejercen estos cargos se puede identificar al Contralor General de la República,
al  Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Registrador Nacional,
Magistrados, contralores departamentales y municipales, personeros municipales,
entre otros. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que uno de los
propósitos del carácter delimitado en el tiempo se debe a “[E]l período fijo, se explica más en virtud
del principio democrático y de los principios de eficacia y eficiencia, que en
gracia de asegurar al respectivo funcionario, un puesto de trabajo al margen de
los vaivenes políticos”[35].
En
cuarto lugar, están los empleos temporales. El artículo 21 de la Ley 909 de
2004, define este tipo de empleos públicos y enmarca los parámetros entre los
cuales habrá de desarrollarse. A través de ellos se permite a los nominadores
introducir excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter
temporal o transitorio. Sus características son: (i) no cumplen
funciones del personal de la planta debido a que no hacen parte de ella; (ii)
desarrollan programas o proyectos de duración limitada; (iii) suplen
necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, debido a sobrecarga laboral;
(iv) desarrollan labores de consultoría y asesoría institucional con una
duración no superior a los doce (12) meses y con estrecha relación con el
objeto y la naturaleza de la institución. La Sentencia C-288 de 2014,
dispuso:
"De esta manera, la finalidad de la
consagración de un procedimiento especial para la selección de los empleos
temporales, distinto del concurso público es dotar a la administración pública
de una herramienta para garantizar la eficiencia en la selección de
funcionarios para eventos especiales en los cuales no sea posible realizar un
concurso público, los cuales se encuentran señalados en el artículo 21 de la
Ley 909 de 2004:
“a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no
formar parte de las actividades permanentes de la administración;
b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada;
c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada
por hechos excepcionales;
d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de
duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con
el objeto y la naturaleza de la institución”.
Ahora
bien, la jurisprudencia también se refiere a una figura
hibrida que representa un caso excepcional en relación con los definidos
anteriormente, bajo la modalidad de cargos de carrera que pueden ser ocupados
en provisionalidad. Esta figura es una herramienta que permite a la Administración
Pública suplir necesidades ante situaciones que generan insuficiencias de
personal por vacancias temporales o definitivas, hasta tanto se provean estos
cargos con los requisitos de ley o culmine la circunstancia que produjo la
vacancia.
No
obstante, es necesario aclarar que la provisionalidad en el cargo no puede
considerarse como un factor modificatorio de las calidades del mismo, toda vez
que la estipulación legal prevalece sobre el escenario fáctico. Así, la persona
que asume este tipo de cargos, no es ajena a requerimientos técnicos y
condiciones de calidad que se ordenan para ejercer una función determinada
dentro del sector público.
En
este orden de ideas, esta figura intermedia, al contemplar exigencias propias
de la carrera administrativa, también ofrece a estos funcionarios un grado de
estabilidad laboral que les permita gozar de garantías en el ejercicio del
mismo. De esta forma, los funcionarios que ejerzan funciones en esta modalidad,
son beneficiarios de una estabilidad laboral intermedia o relativa que les
permite ser valorados bajo criterios técnicos y no discrecionales, por ello no
pueden equipararse a los cargos de libre nombramiento y[36]. El adjetivo que
define como intermedia o relativa a este tipo de estabilidad, tiene como punto
causal la premisa fáctica según la cual, este tipo de funcionarios no obstante
encontrarse excluidos de ser valorados a través de un ámbito de
discrecionalidad absoluta del nominador, no gozan de una estabilidad laboral
reforzada hasta tanto no se provea el cargo mediante concurso de méritos.
En
consecuencia,  la desvinculación de este tipo de empleados públicos debe estar
igualmente enmarcada entre los márgenes para los funcionarios de carrera. Según
el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, respecto a este tipo de
desvinculación: “Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de
carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución
Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia
para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es
discrecional y se efectuará mediante acto no motivado”.
Linealmente
con esta disposición, los artículos 84 y 85 del Código Contencioso
Administrativo, sin haber alterado el sentido de sus disposiciones con la Ley
1437 de 2011, disponen para los funcionarios de carrera la posibilidad de
ejercer la acción de nulidad contra actos administrativos que los desvinculan
de sus cargos cuando los mismos carezcan de una motivación razonable y
coherente que les permita conocer los argumentos de su retiro. Esta atribución
se otorga con la finalidad de garantizar los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad en el
servicio público.
En el
plano jurisprudencial, como veremos,  el precedente constitucional ha señalado
que en el marco del Estado Social de Derecho, los funcionarios que ejercen
cargos de carrera administrativa en provisionalidad cuentan con el derecho de
conocer las razones de su desvinculación, mediante un acto administrativo
motivado con una línea argumentativa coherente entre el desempeño desarrollado
y las funciones debidas. En su defecto, la consecuencia de ello sería la
nulidad del acto de desvinculación por violación a los derechos fundamentales
al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. Sobre el
particular, el precedente constitucional ha sostenido que este tipo de acto:
“[S]ólo puede atender a razones de
interés general atinentes al servicio prestado por el funcionario habida cuenta
de sus responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha
mencionado las razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra
razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el
funcionario concreto. Por supuesto, la razón principal consiste en que el cargo
va a ser ocupado por un funcionario que ha participado en un concurso de méritos
y ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo”[37].
A
partir de esta descripción, el precedente nos permite identificar que los
funcionarios de carrera nombrados en provisionalidad sólo pueden ser
desvinculados cuando: (i) obedezca a razones disciplinarias; (ii)
por calificación insatisfactoria o razón específica ateniente al servicio
prestado; (iii) porque el cargo va a ser ocupado por un funcionario que
ha participado en un concurso de méritos y ocupado un lugar en dicho concurso
que lo hace merecedor del cargo.
5. La
necesidad de motivar los actos administrativos que declaran la insubsistencia
de funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad
El
tema de  la motivación de los actos administrativos de desvinculación de
personas nombradas en provisionalidad ha sido suficientemente tratado por la
Corte Constitucional al disponer que  existe un "deber
inexcusable” de motivarlos cuando declaran la insubsistencia de funcionarios
que ocupan cargos de carrera en provisionalidad. Así lo ha considerado esta
Corporación en numerosos pronunciamientos[38], que fueron
condensados en la sentencia SU-917 de 2010 de la siguiente manera:
“En primer lugar, el respeto a los principios constitucionales antes mencionados
(Estado de derecho, garantía del derecho fundamental al debido proceso,
principios democrático y de publicidad en el ejercicio de la función pública)
exige motivar los actos de retiro de los cargos de provisionalidad.
En segundo lugar, no existe ninguna ley o
norma con fuerza material de ley que exonere a los nominadores del deber de
señalar las razones para el retiro de servidores públicos nombrados en
provisionalidad, por lo que debe apelarse a la regla general antes mencionada
sobre la motivación de los actos administrativos.
En tercer lugar, el artículo 125 de la Constitución
señala que las causales de retiro de los servidores públicos son las
contempladas en la propia Carta Política o en la ley, de manera que el
administrado debe tener la posibilidad de conocer cuáles son las razones que se
invocan para su retiro cuando ejerce un cargo en provisionalidad. Aquí es importante precisar que “las excepciones a este principio general únicamente
pueden ser consignadas por vía legal o constitucional” (Corte Constitucional, Sentencia T-356 de 2008. Cfr.,
Sentencia C-371 de 1999.), de manera que ni los decretos reglamentarios ni los
demás actos administrativos pueden servir como sustento normativo para
incumplir este mandato. Al respecto, apoyado en el artículo 125 Superior, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que
“sólo el Legislador tiene competencia para señalar los motivos y el
procedimiento que pueden dar lugar a la separación del cargo, por lo que la
administración no puede a su arbitrio disponer el retiro de sus servidores” (Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil, Concepto del 14 de julio de 2005, Rad. 1652.).
En concordancia con ello, la Ley 909 de 2004, por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público y la carrera
administrativa, reconoció expresamente, que la competencia para el retiro de
los empleos de carrera es “reglada” y “deberá efectuarse mediante acto
motivado”, mientras que para el caso de los empleos de libre nombramiento y remoción
aceptó la competencia “discrecional” mediante “acto no motivado”. Cabe aclarar,
en consecuencia, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004
no existe duda alguna respecto al deber de motivación de dichos actos.
En cuarto lugar, el hecho de que un funcionario ejerza
un cargo en provisionalidad no lo convierte en uno de libre nombramiento y
remoción, por lo que no tiene cabida esa excepción al deber de motivar el acto
de insubsistencia. En este sentido la Corte precisa que aún cuando los servidores públicos
nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no tienen las garantías que
de ella se derivan, porque no han superado las etapas para proveer un empleo en
forma definitiva (especialmente a través del concurso de méritos), lo cierto es
que sí tienen el derecho a la motivación del acto de retiro, que constituye una
garantía mínima derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto
al estado de derecho y del control a la arbitrariedad de la administración, y
no de la circunstancia de pertenecer o no a un cargo de carrera.”
Adicionalmente,
indicó el fallo que si bien quienes ejercen cargos en provisionalidad no pueden
asimilarse a empleados públicos de carrera y por lo tanto, no pueden pretender
la aplicación de los derechos inherentes a la misma, en tanto  no se han
sometido a las reglas que impone la ley para el efecto (participar en el
concurso de méritos y culminarlo con éxito, superar el periodo de prueba, etc).
tampoco pueden equiparase a empleos de libre nombramiento y remoción, pues su
origen legal no es la confianza para ejercer funciones de dirección o manejo,
sino la necesidad inmediata de suplir una vacante y evitar la paralización de
la función pública, mientras se lleva a cabo el correspondiente procedimiento
para efectuar el nombramiento en propiedad. De esta manera concluyó:
“En
síntesis, la Corte concluye que respecto del acto de retiro de un servidor
público que ejerce un cargo en provisionalidad no puede predicarse estabilidad
laboral propia de los derechos de carrera, pero en todo caso el nominador
continúa con la obligación de motivarlo, al tiempo que el administrado conserva
incólume el derecho a saber de manera puntual cuáles fueron las razones que
motivaron esa decisión”[39].
Por
otra parte, también se dispuso que la falta de motivación de los actos de
retiro de cargos en provisionalidad, constituye un vicio de nulidad, “en la medida en que, además de la violación del derecho
fundamental al debido proceso (art. 29 CP), desconoce otras normas de superior
jerarquía como la cláusula de Estado de Derecho (art. 1 CP), el principio
democrático y el principio de publicidad en el ejercicio de la función pública
(art. 209 CP),  donde se hace imperativo asegurar la interdicción a la
arbitrariedad y el derecho a la tutela judicial efectiva.”
La
jurisprudencia en otro pronunciamiento le ha dado alcance igualmente  al
contenido que deben tener estas actuaciones. Al respecto se ha dicho:
“Es por lo anterior por lo que la Corte ha hecho referencia al
principio de “razón suficiente” en el acto administrativo que declara la
insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado
en provisionalidad, donde “deben constar las
circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales
se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan
válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se
predican directamente de quien es desvinculado”[40].
En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta
Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere
motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son
las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en
cuestión”[41].
En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente admisible una
motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión
definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo,
la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u
otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar
el funcionario concreto[42]” [43].
Por lo anterior, la necesidad de motivación del acto
administrativo no se reduce a un simple requisito formal  con una argumentación
ligera en el texto de la providencia. Por el contrario, la Corte  ha apelado al
concepto de “razón suficiente” para señalar que la motivación del acto
deberá exponer los argumentos puntuales que describan de manera clara,
detallada y precisa las razones a las que acude el ente público para retirar
del servicio al funcionario. Un proceder distinto violaría el sustento
constitucional que da origen a la necesidad de motivar las actuaciones de la
administración y convertiría este requerimiento en una  simple exigencia inane
y formal. [44]
Igualmente,
la sentencia SU-556 de 2014 reiteró que, con  base en la
Constitución Política, como manifestación de algunos de los principios
fundantes del Estado Social de Derecho, en especial los que propugnan por la
igualdad, la prosperidad y la protección al sistema de carrera como regla
general para ingresar al servicio público, los actos de retiro de los
funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad deben ser
motivados. Indicó la sentencia, que “así quedó expresamente consagrado en la
Ley 909 de 2004 y, por tanto, es claro que, antes y después de la existencia de
normatividad expresa, el desconocimiento de dicho deber de motivar este tipo de
actos administrativos constituye un vicio de nulidad”.
Aclaró
la referida providencia, que a los funcionarios nombrados en provisionalidad en
cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad típico de quien
accede a la función pública por medio del concurso de méritos, pero de ello no
se desprende una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción, pues
la vacancia no cambia la naturaleza del cargo. De allí que, en concordancia con
el precedente de la Corporación, al declarar insubsistente a uno de dichos
funcionarios, deben darse a conocer las razones específicas que lleven a su
desvinculación, las cuales han de responder a situaciones relacionadas con el
servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo, de manera que no se
incurra en una violación del derecho a la estabilidad laboral del servidor
público en provisionalidad y, en consecuencia, de su derecho al debido proceso.
En el
mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido la tesis
según la cual se hace necesario motivar los actos administrativos que desvinculan
a funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad. Dos fallos
merecen reseñarse: la sentencia del 23 de septiembre de 2010 dictada por la
Sección Segunda de esa Corporación y la sentencia de 10 de marzo de 2011 de la
Sección Cuarta (en acción constitucional) de la misma entidad. En el primero de
ellos se dijo lo siguiente:
“La
motivación del acto de retiro del servicio de empleados nombrados en
provisionalidad, aún respecto de aquellos cuyo nombramiento se haya producido
en vigencia de la Ley 443 de 1998, y su desvinculación ocurra luego de entrada
en vigencia de la Ley 909 de 2004, se justifica en atención a que, de acuerdo
con el parágrafo 2º del artículo 41 de la citada Ley 909 de 2004 (que prevé las
causales de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre
nombramiento y remoción y de carrera administrativa), la competencia para el
retiro de los empleos de carrera (que pueden haber sido provistos a través de
nombramientos en provisionalidad), es reglada, esto es, dicho retiro es
procedente sólo y de conformidad con las causales consagradas en la
Constitución Política y la ley, y el acto administrativo que así lo disponga
debe ser MOTIVADO, de tal manera que, la discrecionalidad del nominador sólo se
predica respecto del retiro en empleos de libre nombramiento y remoción, la
cual se efectuará mediante acto no motivado (inciso segundo parágrafo 2º, art.
41 Ley 909 de 2004).
Así
las cosas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 13, 123 y 125 de la
Constitución Política, 3º y 41 de la Ley 909 de 2005 y 10 del decreto 1227 del
mismo año, el retiro del servicio de los empleados que ocupen en la actualidad
cargos de carrera en provisionalidad, debe ser justificado mediante la
expedición de un acto administrativo  motivado, y para ello, la administración
no debe considerar la fecha en la que se produjo la vinculación a través del
nombramiento en provisionalidad, esto es, si fue o no con anterioridad a la
vigencia de la nueva normatividad de carrera administrativa, pues ello
implicaría un tratamiento desigual en detrimento incluso del derecho al debido
proceso (en el aspecto del derecho a la defensa) respecto de aquellos cuyos
nombramientos de produjeron en vigencia de la Ley 443 de 1998”.[45]
En el
segundo caso,  con  sentencia del 10 de marzo del año 2011, radicado
11001-03-15-000-2011-00088-00 (acción constitucional) la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado igualmente se
inclinó por sostener la necesidad de motivar los actos de despido de
funcionarios en provisionalidad luego de estudiar la acción de nulidad incoada
por un ciudadano que había sido nombrado en provisionalidad en el cargo de
Técnico de Presupuesto de la Empresa Social del Estado Centro de Salud de
Galapa. Para esta ocasión, el funcionario había sido declarado insubsistente o
desvinculado del cargo sin mediar acto administrativo motivado, toda vez que a
consideración del nominador, los cargos en provisionalidad se valoraban a
partir de criterios netamente discrecionales y los mismos no gozaban de iguales
beneficios que los empleados de carrera, como ser desvinculado del cargo mediante
acto motivado.
6. CASO
CONCRETO
En el asunto bajo examen la actora afirma que sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso fueron vulnerados
por la Sección Segunda, Subsección "E" de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, porque con sentencia del 27 de noviembre de
2012 se revocó el fallo que profirió el Juzgado Quinto Administrativo de
Descongestión de Bogotá, el 7 de enero de 2010, en el cual, se había accedido a
las pretensiones de la demanda que, en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, presentó contra la Aeronáutica Civil. Estima  la accionante que el
citado despacho judicial debió confirmar el fallo del Juzgado Quinto
Administrativo de Descongestión de Bogotá  en tanto el cargo que ocupaba en la
mencionada entidad era de carrera administrativa y no de libre nombramiento y
remoción, como erradamente lo dedujo el Tribunal accionado por lo que  concluyó,
que el acto administrativo mediante el cual la declararon insubsistente no
debía motivarse.
Por tratarse de una acción de tutela  contra una providencia
judicial, la Corte aborda, en primer lugar, el análisis de los criterios de
procedencia.
6.1 Estudio de los
presupuestos de procedencia
6.2 Relevancia
Constitucional
El
asunto planteado en la acción de tutela que es motivo de estudio de esta Sala
de Revisión, tiene  relevancia constitucional, en tanto se alega la lesión del
derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y el acceso eficaz a la
administración de justicia, ocasionada con la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, dictada el 27 de noviembre de 2012, como segunda instancia de un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
6.3 Agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios
Para la
procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de decisiones
judiciales, es igualmente necesario que el accionante no cuente con otro medio
de defensa judicial, o en su defecto, que aquellos de los cuales dispone no
resulten idóneos para garantizar la protección del derecho. Para esta Sala es
claro que la actora agotó los medios de defensa y contradicción de los que
disponía dentro del proceso contencioso administrativo,  e incluso la solicitud
de nulidad  que presentó fue fallada de manera negativa el día 6 de diciembre
de 2013 antes de dictarse la  sentencia de segunda instancia en el proceso de
tutela; de manera que fueron agotados  los recursos de rigor y la petición de
nulidad, quedando habilitada la acción de tutela como única vía existente para
el amparo de sus derechos. La Corte desestima los argumentos de las sentencias
revisadas que negaron el amparo impetrado luego de  considerar  que no se
cumplía la exigencia de subsidiariedad al estar pendiente la petición de  nulidad
presentada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca Sección  Segunda, Subsección “E”.
6.4 Plazo razonable (inmediatez)
En virtud de la naturaleza de protección inmediata que
reviste la acción de tutela, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido
que si bien no existe un plazo determinado por el legislador, la esencia misma
del amparo lleva a concebir su ejecución dentro de un plazo razonable que
exponga la actualidad de la vulneración de los derechos fundamentales de los
demandantes. La presente tutela cumple este requerimiento, en tanto se presentó
en una primera instancia dentro de un término razonable – el 28 de febrero de
2013- contra una decisión judicial que había sido proferida el 22 de noviembre
de 2012.
6.5 Identificación de los hechos que generan
violación del derecho fundamental
Los hechos que se narran en el expediente permiten apreciar
con claridad las actuaciones que, a juicio de la  accionante, constituyen una
violación a sus derechos fundamentales. Estos hechos son enmarcados por quien
demanda de la siguiente forma: (i) desvinculación de un cargo público
sin mediar acto administrativo debidamente motivado; (ii)  inobservancia
del material probatorio que demostraba su vinculación en un cargo de carrera a
la Aeronáutica Civil y (iii) violación de los precedentes
constitucionales.
6.6 No se controvierte una sentencia de tutela.
La acción de tutela que se estudia se encuentra dirigida a
desvirtuar una sentencia judicial surtida dentro de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
7. Análisis de las causales específicas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
Verificados
los requisitos generales de procedibilidad, la Sala entrará a analizar si en el
presente caso, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca incurrió en alguno de los defectos contemplados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional como requisito específico de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La
accionante sostiene que  la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, incurrió, principalmente, en claros defectos fácticos que
llevaron al fallador de segundo grado a proferir una decisión violatoria de sus
derechos, al tiempo que se ignoraron los precedentes constitucionales que dan
cuenta de una reiterada doctrina en relación con la necesidad de motivar los
actos administrativos que desvinculan funcionarios públicos,  que ocupan cargos
en provisionalidad.
Sea
lo primero dar cuenta del material probatorio y de los hechos que  se
encuentran constatados  en este caso:
-Mediante
Resolución No. 02280 de 10 de junio de 2003 proferida por el Director General
de la Aeronáutica Civil se nombró con carácter provisional a la señora Juana
María Borrero en el Cargo de Especialista Aeronáutico III Grado 39 y ubicado en
la Dirección General (fl. 2). La Resolución mencionada  a la letra dice :
“Nombrar con carácter provisional a JUANA
MARIA CASTRO BORRERO,  con CC numero 51935 310 en el cargo de Especialista
Aeronáutico III grado 39 y ubíquese en la Dirección General”.
-El
Decreto 261 de 2004 estableció la planta de personal de la Aerocivil, indicando,
en su artículo segundo, que el Despacho del Director General estaba conformado
entre otros, por un Especialista Aeronáutico III, Nivel 42, Grado 39 (folio 76
) .
-Mediante
la Resolución No. 00847 de 10 de marzo de 2004, el Director de la Aeronáutica
Civil, nombró en provisionalidad a varios funcionarios, entre ellos, a la
demandante la cual fue ubicada en la Dirección General (fls. 81 82 ).
-En
efecto, una  fotocopia simple de la primera y última página de la Resolución
0847 del 10 de marzo de 2004, por la cual se hacen unos nombramientos
provisionales y se incorporan unos funcionarios a la planta de personal de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,  demuestra que la
vinculación, que se hizo fue  bajo la figura de la provisionalidad.
Dice
así el artículo primero de la mencionada Resolución:
“Nombrar con carácter provisional e incorporar a la
planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil
a los funcionarios que a continuación se relacionan:
Dirección General:
Juana María Castro Borrero Especialista Aeronáutico
III nivel 42 grado 39.
-
La señora Castro Borrero tomó posesión del Cargo de Especialista Aeronáutico
III, Nivel 42, Grado 39, mediante acta de incorporación No. 002872 de 10 de
marzo de 2004 (fl. 83), donde se lee :
“En
la oficina Dirección de Talento Humano se presentó Juana María Castro Borrero
con el fin de tomar posesión del cargo de Especialista Aeronáutico III grado 39
..incorporado con nombramiento provisional”.
-Existe
en el expediente copia simple de la Resolución No. 04492 del 17 de diciembre de
1997, por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Requisitos para
los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y se
dictan otras disposiciones, en la que claramente se muestra que  las funciones
desarrolladas por la accionante  en ejercicio de su vinculación eran
exactamente iguales a las de los otros funcionarios especialistas aeronáuticos
III Grado 39, que se encuentran vinculados igualmente  a cargos de carrera
administrativa ( folio 71 cuaderno principal).
-Mediante
la Resolución No. 5178 de 22 de noviembre de 2005 se declaró insubsistente el
nombramiento hecho a la señora Juana María Castro Borrero.[46]
-Se
encuentra en el expediente el concepto suscrito por la Doctora Claudia Patricia
Hernández León, Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la
Función Pública al responder consulta elevada por la accionante, donde explica
primero,  cuál es el procedimiento que se debe llevar a cabo para el cambio de
naturaleza de un cargo de carrera administrativa a uno de libre nombramiento y remoción,
y  segundo, el procedimiento que se debe llevar a cabo cuando un funcionario ha
sido vinculado mediante nombramiento provisional en un cargo de carrera administrativa
y luego el cargo pasa a ser de libre nombramiento y remoción. La respuesta dada
por la funcionaria obra en el expediente y evidencia que tales procedimientos
no se cumplieron por parte de la Aeronáutica Civil. (Folio   545 segundo
cuaderno).
-La
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por intermedio del
Director de Talento Humano, expidió comunicación dirigida a la accionante mediante
la cual certificó “que una vez verificada la hoja de vida de JUANA MARÍA
CASTRO BORRERO, identificada con la cédula de ciudadanía No 51.935.310,
se constató que no se evidencia notificación por escrito en el período
comprendido entre el 12 de junio de 2003 y el 23 de noviembre de 2005 que le
señalara que el cargo para el cual había sido nombrada y posesionada con
carácter provisional, se había convertido en un cargo de libre
nombramiento y remoción”.
-Existe
certificación expedida por el Director de Talento Humano de la Aerocivil  y
calendada el 25 de agosto de 2011 dando cuenta que el cargo del cual fue
desvinculada la actora (Especialista Aeronáutico III, Nivel 42, Grado 39) fue
provisto con nombramiento provisional y, posteriormente, en virtud de concurso
abierto en el año de 1996 con la respectiva incorporación a la carrera
aeronáutica; seguidamente, vacante el mismo, fue provisto mediante nombramiento
provisional hecho en cabeza de la actora el día 10 de junio de 2003.
-Con el material probatorio se prueba,  adicionalmente,
que la señora Juana María Castro Borrero era evaluada de manera habitual en su
desempeño, actividad normalmente desarrollada para los funcionarios inscritos
en carrera administrativa y aquellos que ocupasen dichos cargos en
provisionalidad (Resolución No. 00992 del 24 de marzo de 2000, visible a folio
61 del expediente original).
-Estima
la Sala necesario hacer un trazado histórico de la normativa relativa al  cargo
que ocupaba la accionante en la Aeronáutica Civil, para demostrar que en la
actualidad es un cargo de libre nombramiento y remoción pero cuando la
accionante se vinculó a esa entidad (Resolución
No. 02280 de 10 de junio de 2003) el cargo  era
de carrera y ello hacía imperiosa la motivación del acto de despido.
-Mediante
el art. 2 del Decreto 248 del 28 de enero 1994 se estableció que los
empleos de la Aeronáutica Civil, según su naturaleza son de carrera Aeronáutica
y de libre nombramiento y remoción; en el numeral primero del artículo
precitado, se estableció que los empleos de la Carrera Aeronáutica comprenden
el cuerpo administrativo que cumple tareas de apoyo y respaldo a las funciones
propias de la Entidad y comprende el nivel Auxiliar y el cuerpo aeronáutico que
atiende las funciones propias de la
entidad y comprende los niveles técnico, profesional y especialista. Con respecto a
los empleos de libre nombramiento y remoción, se dijo que eran los comprendidos
en los niveles Directivo y Asesor de que trata el artículo 12 de la mencionada
norma y que se encuentran claramente enumerados como: Asesor Aeronáutico, Administrador
de Aeropuerto, Gerente Aeroportuario, Director Regional Aeronáutico, Director
Aeronáutico de Área, Jefe de Oficina Aeronáutica, Secretario Aeronáutico,
Secretario Aeroportuario, Secretario General, Subdirector General y Director
General de
Aeronáutica Civil. En este Decreto  es
claro que el cargo al cual se vinculó la señora Castro Borrero era de carrera
administrativa, al corresponder al nivel de especialista.
-Dos
años después, el 7 de febrero de 1996, mediante la expedición del Decreto 278,
se crearon ocho (8) nuevos cargos denominados Especialista Aeronáutico III
Nivel 42 Grado 39, completando para la fecha un total de doce (12) cargos
Especialista Aeronáutico III Nivel 42 Grado-39.
-En
el año 1998 fue expedida la Ley 443 de 1998 que en su art. 5, numeral
segundo, relaciona los cargos de libre nombramiento y remoción y dentro de los cuales no se encuentra el ejercido por la
actora, es decir  el de Especialista Aeronáutico III Nivel
42 Grado 39.
-En
el año 1999, mediante la  expedición del Decreto 1809 del 14 de septiembre de
1999, fueron suprimidos tres (3) cargos de Especialista Aeronáutico III Código 42,
Grado 39, y
quedaron en la planta nueve (9)
cargos con la misma denominación, código, grado, salario y nivel salarial del
que ocupaba la actora al momento de su desvinculación.
-En
el año 2000, con la expedición del Decreto 202 del 15 de febrero, se
suprimieron de la planta de la Entidad demandada, dos (2) cargos Especialista Aeronáutica III Nivel 42
Grado 39,  por
lo cual quedaron en la planta de la Aeronáutica Civil siete (7) cargos
Especialista Aeronáutico III Nivel 42 Grado 39. Estando vigente el Decreto 202
del 15 de febrero de 2000, el Director General (e) de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil, expidió la Resolución No. 02280 del 10 de junio
de 2003 por  la cual la demandante fue nombrada en provisionalidad y  ubicada en
la Dirección General de la Entidad demandada.
-Con
posterioridad  fue expedido por el Gobierno Nacional, el Decreto 261 del 28
de enero de 2004, "Por el
cual se establece la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil y se crean otras disposiciones" , se
conservaron los siete
(7) cargos Especialista Aeronáutico III, Nivel 42,
Grado 39 y
uno (1) fue ubicado
en la Dirección General y los otros seis
(6) con igual denominación, grado, funciones y salario quedaron en la Planta
Global.
-Con
la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, se estableció que  los
sistemas específicos de carrera administrativa son aquellos que en razón de la
singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las
cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y
aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación,
permanencia , ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes
diferentes a las que regulan la función pública y dentro de los cuales incluyó
en forma explícita el que regula el personal que presta sus servicios en la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
-El
artículo 5º. señaló  que son de libre nombramiento y remoción los que
corresponden a los siguientes criterios: "... a)
Los de dirección, conducción y orientación
institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices
así: En la
Administración Central del Nivel Nacional: Ministro;
Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de
Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la
Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente
Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa
Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de
Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo;
Agregado Comercial; Director Administrativo, Financiero, Administrativo y
Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero,
Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de
Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe
de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de
Comunicaciones; Negociador internacional; Interventor de Petróleos, y Capitán
de Puerto.
En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,
además, los siguientes: “Agregado
para Asuntos Aéreos; Administrador de Aeropuerto; Gerente Aeroportuario;
Director Aeronáutico Regional; Director Aeronáutico de Área y Jefe de Oficina
Aeronáutica”. El cargo
ejercido por la peticionaria no encuadra dentro de ninguno de los anteriores, con
lo que se constata que hasta ese momento,  era un cargo de carrera
administrativa.
-El
cambio se sucede el 17 de marzo de 2005 cuando  el Gobierno Nacional expidió
el Decreto 790 de 2005, “por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil", cuyo artículo 13 dice lo siguiente:
“Los
empleos públicos de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial
de Aeronáutica Civil, Aerocivil, son de carrera, con excepción de los de libre
nombramiento y remoción, que correspondan a uno de los siguientes criterios:
1.
Los de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio
implica la adopción de políticas o directrices, los cuales son: Director
General, Subdirector General, Secretario General, Secretario de Sistemas
Operacionales, Secretario de Seguridad Aérea, Jefe de Oficina Aeronáutica,
Director Aeronáutico de Área, Agregado para Asuntos Aéreos, Administrador de
Aeropuerto, Gerente Aeroportuario, Director Regional Aeronáutico, Asesor
Aeronáutico e Inspector de Seguridad Aérea.
2.
Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza que tengan asignadas
funciones de asesoría institucional, asistencial o de apoyo y que estén al
servicio directo e inmediato del Director General, siempre y cuando los empleos
estén adscritos al despacho.
3.
Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del Estado.”
Vista la redacción y alcances de este Decreto,
es preciso afirmar que el ejercido por la tutelante es hoy un cargo de libre nombramiento
y remoción por encontrarse ubicado en la Dirección de la entidad;  no cabe duda,
que en el esquema actual de  la Aeronáutica,  el  cargo de Especialista
Aeronáutico III Grado 39 está adscrito al Despacho del Director General y que
sus funciones son propias de un cargo de libre nombramiento y remoción. Sin
embargo, ello no obsta para que en su momento se exigiera la motivación del
acto de despido, en tanto que para la fecha de ingreso de la accionante a la
entidad, el cargo, como quedó visto, era de carrera administrativa ejercido en
provisionalidad desde el acto de nombramiento mediante Resolución
No. 02280 de 10 de junio de 2003. La
Sala reitera lo dispuesto en un caso similar consignado en la sentencia SU 053
de 2015, cuando analizó el despido de un funcionario de la Fiscalía que
ocupaba un cargo en provisionalidad cuya naturaleza cambió a uno de libre
nombramiento y remoción. La sentencia que sirve de precedente en esta arista
específica, dice en uno de sus apartes lo siguiente:
“se
observa que para la fecha en que el actor ingresó a laborar en la Fiscalía
General de la Nación, el cargo que ocupaba en provisionalidad pertenecía al
régimen de carrera administrativa, pero para la época en que fue desvinculado,
el cargo de
los empleados del Cuerpo Técnico de Investigación a nivel nacional, regional y
seccional, era de libre nombramiento y remoción. Ahora, pese al cambio de la
naturaleza jurídica del empleo, la ley no previó una regla normativa que regule
la situación, por lo que el juez debió interpretar y resolver la situación
conforme a la Constitución. En ese orden de ideas, con base
en el derecho de estabilidad laboral del empleo y siguiendo la regla general de
vinculación en cargos de carrera (art. 125 C.P), para la Sala no es de recibo
el argumento esgrimido por el Juez Contencioso Administrativo, pues el
peticionario al momento de ingresar a la Fiscalía General ocupó en
provisionalidad un cargo de carrera y su desvinculación debía realizarse
conforme a los parámetros previstos para dicho cargo, es decir conforme a las
reglas de la motivación.”
La Sala
concluye, por tanto, que existió un abandono tanto del precedente
constitucional como del administrativo, en punto a la imperiosidad de motivar
el acto de despido de una funcionaria de la Aeronáutica Civil, que se vinculó  en
provisionalidad en un cargo de carrera y su desvinculación ha debido ser
coherente con la naturaleza del mismo, o como lo sostuvo la sentencia en cita,
el retiro ha debido seguir los parámetros dictados por la naturaleza del cargo,
es decir, previa motivación.
La
Corte reitera, tal como estableció en la jurisprudencia que
soporta esta sentencia, que el nombramiento en provisionalidad ostenta una
estabilidad relativa que se manifiesta en que el retiro de los funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una motivación
coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho, con lo cual se
logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones
de igualdad al servicio público.  Son las directrices sentadas en la sentencia  SU-556 de 2014, que esta vez se siguen tras
indicar
que (i) el principio general es que los actos de la administración han
de tener una motivación acorde con los fines de la función pública, con el fin
de evitar arbitrariedades y se permita su control efectivo, salvo en los casos
exceptuados por la Constitución y la ley; (ii) la necesidad de motivación de
los actos administrativos es una manifestación de principios que conforman el
núcleo de la Constitución de 1991, entre los cuales se debe resaltar la
cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de
publicidad, y el derecho al debido proceso; (iii) el deber de motivar supone la
sujeción al principio de legalidad, al ser la forma en que la administración da
cuenta a los administrados de las razones que la llevan a proceder de
determinada manera, permitiéndoles, por lo tanto, controvertir las razones que
condujeron a la expedición del acto, como manifestación de su derecho de
contradicción; (iv) cuando
la Constitución y la ley lo prevean, es posible que el deber de motivar  el
acto se encuentre atenuado o reducido. Dichas excepciones responden a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, que rigen la función administrativa[47].
Por
tales razones, revocará la sentencia de tutela proferida en segunda instancia
por la Sección Quinta del Consejo de Estado y  dejará sin efecto la sentencia  dictada
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al conocer en segunda instancia
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la
accionante en contra de la Aeronautica Civil.
La
Sala seguirá la línea de decisión prevista en la SU-556
de 2014, conforme a la cual  las órdenes que se deben adoptar en los casos de
retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo
de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su
empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación
no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor
no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título
indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de
percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas
que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
Considerando que en este  este caso  el
cargo fue ya provisto mediante concurso, no se ordenará el reintegro si no el
pago a título indemnizatorio, del equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido la actora, sin que la
suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de
veinticuatro (24) meses de salario.
III.
DECISIÓN
RESUELVE
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
PRIMERO.- LEVANTAR
la
suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia.
SEGUNDO.- REVOCAR la
sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 16 de diciembre de 2013,
que confirmó la sentencia de 25 de abril de 2013 proferida por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado que denegó el amparo de los derechos de la señora
Juana María Castro Borrero. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho
fundamental al debido proceso.
TERCERO.- DEJAR
SIN EFECTO
la sentencia del
27 de noviembre de 2012 proferida en segunda instancia
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “E”
en Descongestión,
mediante la cual revocó y negó las pretensiones de la demanda dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento que inició la señora Juana María Castro
Borrero contra  la Aeronáutica
Civil.
CUARTO.- ORDENAR pagar,
a título indemnizatorio, el equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido la actora, sin que la
suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder
de veinticuatro (24) meses de salario.
QUINTO.- LÍBRESE por
Secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ  DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencias
T-328 de 2005, T-1226 de 2004, T-853 de 2003, T-420 de 2003, T-1004 de 2004,
T-328 de 2005, T-842 de 2004, T-328 de 2005, T-842 de 2004, T-836de 2004, T-778
de 2005, T-684 de 2004, T-1069 de 2003, T-803 de 2004, T-685 de 2003, entre
otras.
[2] Sentencias
T-827 de 2003, T-648 de 2005, T-1089 de 2005, T-691 de 2005 y T-015 de 2006.
[3]Sentencia T-173 de 1993.
[4]Sentencia
T-504 de 2000.
[5]Sentencia
T-315 de 2005.
[6]
Sentencia C-591 de 2005.
[7]Sentencia
T-658 de 1998.
[8]Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[9] Desarrollados
in extenso en la sentencia C-590 de 2005.
[10]
Sentencia T-1276 de 2005, Sentencia T-910 de 2008, Sentencia T-1029 de 2008,
Sentencia T-1065 de 2006, Sentencia T-1094 de 2008.
[11]
Sentencia T-774 de 2004.
[12]
Sentencia SU-120 de 2003.
[13]
Sentencia T-292 de 2006.
[14] Sentencia
SU-1185 de 2001.
[15] Ver
sentencias T-1031 de 2001, T-1285 de 2005 y T-567 de 1998.
[16]
Sentencias T-1031 de 2001 y T-047 de 2005.
[17]
Sentencia T-114 de 2002 y sentencia T- 1285 de 2005.
[18] Ver
sentencias T-292 de 2006, SU-640 de 1998 y T-462 de 2003.
[19]
Sentencia T-1285 de 2005.
[20]Sentencia
T-047 de 2005.
[21]T-145 de 2014
[22]T-145 de 2014
[23]T-814 de 1999, T-450 de 2001, T-902 de 2005, T-1065 de 2006, T-162
de 2007, entre otras.
[24]T-078 de 2010
[25]
T-145 de  2014
[26] Sentencias T-123 de 1995, T-566 de 1998, T-522 de 2001, T-468 de
2003, T-838 de 2007, T-109 de 2009, C-539 de 2011 y C-634 de 2011.
[27]
Sentencias T-1025 de 2002 y T-468 de 2003. Precisamente, en la última de las
citadas sentencias, se dispuso que: “En este contexto, surge como elemento
preponderante que todo cambio o inaplicación de un precedente judicial de tipo
vertical a partir de la presencia de diversos supuestos fácticos o en razón del
cambio de legislación debe estar plenamente motivado, en aras de salvaguardar
el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, convirtiéndose
el conocimiento de los argumentos judiciales, en una herramienta ciudadana de
control sobre la legitimidad de las decisiones proferidas por el juzgador.  //
La motivación requiere entonces el cumplimiento de varias condiciones que le
dotan de plena legitimidad. En efecto, ella debe ser: (i) completa, (ii)
pertinente, (iii) suficiente y (iv) conexa. Es completa cuando se invocan todos
los fundamentos de hecho y de derecho que amparan la decisión; es pertinente si
resulta jurídicamente observable; es suficiente cuando por sí misma es apta e
idónea para decidir un asunto sometido a controversia y; es conexa si se
relaciona directamente con el objeto cuestionado. // Por consiguiente, si un
juez de tutela pretende inaplicar la doctrina constitucional que sobre una
materia en específico ha establecido esta Corporación, no sólo debe motivar la
decisión de manera completa, pertinente, suficiente y conexa, sino que también
tiene que probar la diversidad de los supuestos fácticos o de las
circunstancias de hecho que conlleven a otorgar un tratamiento desigual y/o la
existencia de una nueva legislación que modifique las consecuencias jurídicas
aplicables al caso controvertido.”
[28] En relación con este punto, la Corte ha sostenido que: “Téngase
en cuenta que la aplicación uniforme de la doctrina constitucional, no
solamente se exige de las autoridades jurisdiccionales, sino que la misma
obliga a todas las autoridades públicas y a los particulares en cuanto sus
actuaciones deben ajustarse a los principios de igualdad de trato y de buena
fe. En efecto, es razonable requerir de éstos un comportamiento reiterado, en
casos similares, cuando se encuentren en posición de definir el contenido y
ejercicio de los derechos fundamentales de las personas. // Por ello, las
pautas doctrinales expuestas por esta Corporación en relación con los derechos
fundamentales, se convierten en umbrales de comportamiento exigibles tanto para
las autoridades públicas como para los particulares. Con todo, dicha exigencia
se subordina a la existencia de circunstancias o patrones comunes o similares a
partir de los cuales no se puedan predicar razones suficientes que permitan
otorgar un tratamiento desigual. / /De contera que, la carga argumentativa se
encuentra inclinada a favor del principio de igualdad, es decir, se exige la
aplicación de la misma doctrina constitucional ante la igualdad de hechos o
circunstancias. Sin embargo, quien pretende su inaplicación debe demostrar un
principio de razón suficiente que justifique la variación en el pronunciamiento”.
(Sentencia T-1025 de 2002).
[29] Ver
Sentencia T-1092 de 2007.
[30]
Sentencia T-117 de 2007.
[31]
SU 556  de 2014
[32]
T-137 de 2014
[33]
C-1230 de 2005
[34]
T-137 de 2014
[35]
C-563 de 1997
[36]
Mediante sentencia T-109 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez, la Corte
precisó que los cargos en provisionalidad no pueden asimilarse a los de libre
nombramiento y remoción. Al respecto estableció: “[e]sta Corporación ha
manifestado en múltiples sentencias que la situación de los servidores públicos
que ocupan cargos de carrera en provisionalidad no es asimilable a la de los
funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por esta razón, ha afirmado que
los servidores públicos en provisionalidad no pueden ser desvinculados del
servicio por la simple voluntad discrecional del nominador – como ocurre con
los funcionarios de libre nombramiento y remoción -, pues ellos gozan de una
estabilidad laboral relativa. De allí que en un gran número de sentencias la
Corte haya determinado que se vulnera el derecho al debido proceso cuando, sin
la debida motivación, se declara la insubsistencia de un  servidor que
había sido nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa”.
[37]
C-279 de 2007
[38]Dentro de las sentencias
citadas en la sentencia SU-917 de 2010 se registran las siguientes: SU-250/98,
T-683/98, T-800/98, T-884/02, T-610/03, T-752/03, T-1011/03, T-597/04,
T-951/04, T-1206/04, T-1240/04, T-031/05, T-054/05, T-123/05, T-132/05,
T-161/05, T-222/05, T-267/05, T-374/05, T-392/05, T-454/05, T-648/05, T-660/05,
T-696/05, T-752/05, T-804/05, T-1059/05, T-1117/05, T-1159/05, T-1162/05,
T-1248/05, T-1258/05, T-1310/05, T-1316/05, T-1323/05, T-024/06, T-070/06,
T-081/06, T-156/06, T-170/06, T-222/06, T-254/06, T-257/06, T-432/06, T-519/06,
T-634/06, T-653/06, T-873/06, T-974/06, T-1023/06, T-064/07,
T-132/07, T-245/07, T-384/07, T-410/07, T-451/07, T-464/07, T-729/07, T-793/07,
T-838/07, T-857/07, T-887/07, T-1092/07, T-007/08, T-010/08, T-157/08,
T-270/08, T-308/08, T-341/08, T-356/08, T-437/08, T-580/08, T-891/08,
T-1022/08, T-1112/08, T-1256/08, T-011/09, T-023/09, T-048/09, T-087/09,
T-104/09, T-108/09, T-109/09, T-186/09, T-188/09, T-205/09, T-251/09, T-269/09,
T-736/09.
[39]Sentencia SU-917 de 2010.
[40] Corte
Constitucional, Sentencia T-1316 de 2005. En la misma providencia la Corte
señaló: “Esta regla encuentra su justificación en el hecho de que la motivación
resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la jurisdicción
contencioso- administrativa, y adicionalmente, porque la desvinculación debe
obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que deben existir
motivos fundados para que la administración prescinda de los servicios de su
funcionario. La ausencia de motivación específica, en consecuencia, lesiona los
derechos fundamentales  al debido proceso y a la defensa del trabajador, que de
manera provisional, ocupa un cargo de carrera administrativa”.
[41]Sentencia
T-104 de 2009, entre muchas otras.
[42]
Sentencia C-279 de 2007.
[43]Sentencia SU-917 de 2010
[44]T- 204 de 2012
[45]
Sentencia del 23 de septiembre de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, Magistrado Ponente Gerardo Arenas Monsalve.
[46] (fl.
106)
[47] Cfr. Párrafos
3.4.1, 3.4.2 y 3.4.3.