C-611-96
Sentencia C-611/96
Sentencia
C-611/96
BONOS PENSIONALES-Mantenimiento poder adquisitivo constante
Se trata de
definir los medios financieros y jurídicos para asegurar que los recursos
destinados a pensiones, que son representados contable y económicamente con los
bonos pensionales emitidos ante la migración de aportantes afiliados, mantengan
su poder adquisitivo constante; en este caso no se trata de instrumentos
ordinarios de crédito, sino de condiciones legales para garantizar ese poder
adquisitivo constante aun en los mercados secundarios y de capitales, que tiene
como base el índice de precios al consumidor y una tasa de interés ordinario y
otra de intereses moratorios, definidas en la misma ley con fines concretos y
precisos.
BONOS PENSIONALES-Función
La función de los
bonos pensionales es la de contribuir a la conformación del capital necesario
para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones.
En  los bonos pensionales no se están recaudando ni colocando nuevos recursos,
sino estableciendo el valor de una obligación que se hará exigible el día en
que se tenga derecho a la pensión. Los bonos pensionales si bien guardan la
misma entidad formal con los instrumentos de deuda pública interna, no es menos
cierto que ellos son aportes cuyos fines tienden a darle viabilidad financiera
al sistema general de pensiones.
BONOS PENSIONALES-Determinación y actualización del valor
La regulación
crediticia vinculada al hecho de que se recaudan recursos para invertirlos en
determinadas actividades, no está presente en los bonos pensionales. La
determinación y actualización del valor de los bonos, no se enmarca  como una
de las competencias del Banco de la República como autoridad crediticia, toda
vez que tal determinación y actualización del valor de los mismos, no son las
de un crédito, sino un mecanismo para que los recursos destinados a pensiones,
como los bonos pensionales, mantengan su poder adquisitivo constante, lo cual
escapa a las competencias ordinarias de carácter constitucional de la Junta
Directiva del Banco. El mantenimiento del poder adquisitivo constante en
materia pensional, tiene consagración expresa a nivel constitucional
precisamente por la importancia que adquieren para el constituyente los
derechos de la tercera edad, dentro de los cuales se encuentran sus derechos
pensionales.
Referencia:
Expediente D-1325
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 1o. (parcial) 6o. (parcial), 10 y 18
del Decreto 1299 de 1994, y contra el artículo 3o. (parcial) del Decreto 1314
de 1994.
Actor: Luis Giovanny
Barbosa Becerra
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., noviembre trece (13) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
GIOVANNY BARBOSA BECERRA, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia
contra los artículos 1o (parcial), 6o (parcial), 10, y 18 del Decreto 1299 de
1994 y contra el artículo 3o (parcial) del Decreto 1314 de 1994.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al
Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de su competencia. De
igual modo se ordenó hacer las comunicaciones de rigor constitucional y legal
al señor Presidente de la República y a los señores Ministros del Trabajo y
Seguridad Social, y Hacienda y Crédito Público.
Cumplidos como se
encuentran todos y cada uno de los trámites que corresponde para esta clase de
actuaciones esta Corporación, procede a adoptar su decisión.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
disposiciones acusadas en la demanda es del siguiente tenor:
"DECRETO LEY 1299 DE 1994
(junio 22)
"Por el cual se dictan las normas para
la emisión, redención, y demás condiciones de los bonos pensionales.
Artículo 1o. Definición y campo de aplicación (....)
(....)
El Gobierno
Nacional señalará las condiciones específicas de los bonos que se deban
expedir a los servidores públicos que habiendo seleccionado el régimen de prima
media se trasladen al Instituto de Seguros Sociales".
Artículo 6. Bases técnicas para el cálculo del bono
pensional. Para efectos del cálculo de bono pensional la tasa de interés
técnico real será del 3% anual. El Gobierno Nacional señalará los factores
del capital necesario para financiar la pensión de vejez y de sobrevivientes,
los cuales incluirán la mesada adicional del mes de diciembre. El bono pensional
incluirá el auxilio funerario".
Artículo 10. Interés del bono pensional. El bono pensional devengará un interés
equivalente al DTF Pensional, desde la fecha de su expedición hasta la fecha de
su redención. El DTF Pensional se define como la tasa de interés efectiva anual
correspondiente al interés compuesto de la inflación anual representada por el
IPC, adicionado en los puntos porcentuales que se señalan a continuación:
"Para los
bonos pensionales que se expidan por razón del traslado al régimen de ahorro
individual hasta el 31 de diciembre de 1998, el DTF Pensional se calculará
adicionando el IPC en cuatro puntos anuales efectivos. Para los demás bonos
pensionales se calculará adicionando el IPC en tres puntos porcentuales anuales
efectivos.
"El DTF
Pensional será calculado y publicado por la Superintendencia Bancaria.
"En el
caso de incumplimiento del pago del bono pensional por parte de las entidades
estatales, se pagará el interés moratorio previsto en la Ley 80 de 1993. En los
otros casos se pagará un interés moratorio equivalente al doble del previsto en
el presente artículo, sin exceder el límite establecido en la Legislación
comercial".
Artículo 18. Plazo para emisión de bonos pensionales. El
Gobierno Nacional determinará el plazo dentro del cual deberán emitirse los
bonos pensionales. Los bonos que no sean emitidos en ese plazo generarán a
cargo del emisor un interés moratorio equivalente al previsto en el inciso 5o.
del artículo 10 y del presente Decreto.
DECRETO No.
1314 de 1994.
(junio 23)
"Por el cual
se dictan las normas para la emisión y redención de los bonos pensionales por
traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación
definida.
Artículo 3o. Cálculo del bono pensional. El valor base
del bono pensional a que se refiere este Decreto se determinará calculando un
valor equivalente al que el afiliado hubiere debido acumular en una cuenta de
ahorro, durante el período que estuvo cotizando o prestando servicio, hasta el
momento de traslado al régimen de prima media, para que a este ritmo hubiera
completado el capital necesario para financiar una pensión de vejez y de
sobrevivientes por el monto al que tendría derecho según la edad y tiempo de
servicios del régimen que se le aplique.
"El bono
pensional será emitido por su valor base actualizado con la tasa de interés
equivalente al DTF Pensional que se calculará adicionando al IPC tres puntos
porcentuales anuales efectivos.
"Para
efectos del cálculo del bono pensional el interés técnico real será el 3% anual.
El Gobierno Nacional reglamentará las demás condiciones necesarias para este
cálculo".
IIl. LA DEMANDA
a. Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos
6o, 64, 65, 66, 113, 150 numeral 22, 136 numeral 1o, 371, 372  y 373 de la
Constitución Política.
b. Fundamentos de
la demanda.
Considera que con la
expedición de los decretos acusados se viola el numeral 22 del artículo 150 de
la Constitución Política por cuanto la facultad del legislador de expedir leyes
relacionadas con el Banco de la República, no implica la de otorgarle
facultades que no son suyas al Gobierno Nacional. En efecto, es función
exclusiva del Banco de la República la regulación del crédito, materia dentro
de la cual se encuentran comprendidas la emisión y colocación de títulos de
deuda pública, de cuya naturaleza gozan los bonos pensionales.
A juicio del actor,
tal violación se concreta en la expedición de las normas necesarias para la
emisión, redención y transacción de los bonos pensionales, materia esta que
corresponde al Banco de la República.
Advierte que se
configuró la violación al artículo 136-1 de la Constitución Política por cuanto
el Gobierno Nacional, al expedir los decretos acusados, se inmiscuyó en asuntos
de competencia privativa del Banco de la República.
Sostiene que se
presenta un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias toda vez
que mientras el artículo 139 de la ley 100 de 1993 autoriza al Presidente para
dictar las normas necesarias para la emisión y fijación de las condiciones de
los bonos pensionales que deben expedirse a las personas que se trasladen del
régimen de prima media al régimen de capitalización individual, el Decreto 1314
de 1994, regula el caso de los bonos para los servidores públicos que se
trasladen al régimen de prima media con prestación  definida, situación no
prevista en el citado artículo de la ley 100 de 1993.
Señala que si se
parte de la base que la competencia a la que se refiere el artículo 139 de la
Ley 100 de 1993, fue sustraída al Banco de la República, la competencia sería
del Gobierno Nacional para que la ejerciera a través de decretos ejecutivos
ordinarios y no decretos leyes como son los acusados, que impiden en la
práctica modificar las condiciones financieras de los mismos por mecanismo
distinto al de las leyes o los decretos con fuerza de ley.
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA
Y CREDITO PUBLICO
En la oportunidad
que procede, el abogado MANUEL AVILA OLARTE, se presento ante la Corte
Constitucional como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por la
demandante, con fundamento en las siguientes razones:
Señala que la determinación
y actualización del valor de los bonos, no se enmarca  como una de las
competencias del Banco de la República como autoridad crediticia toda vez que
tal determinación y actualización del valor de los mismos no son un crédito,
entendido éste como lo ha definido la Corte Constitucional en sus múltiples
sentencias al respecto, sino como un mecanismo para que los recursos destinados
a pensiones, como los bonos pensionales, mantengan su poder adquisitivo
constante.
Sostiene que la
función que pretende atribuir el demandante al Banco de la República en lo
relacionado con los bonos pensionales es impropia toda vez que la regulación
del crédito es un asunto completamente distinto al de la regulación de
pensiones. A nivel constitucional esas competencias separadas tienen expresión
en el hecho, de que mientras que el mantenimiento  del poder adquisitivo
constante de los recursos en materia pensional se encuentra regulado en el
artículo 48 de la Carta, la función crediticia del Banco, tiene  su fundamento
en el artículo 372 de la misma.
Advierte que el
mantenimiento del poder adquisitivo constante en materia pensional tiene
consagración expresa a nivel constitucional precisamente por la importancia que
tienen para el constituyente los derechos de la tercera edad, dentro de los
cuales se encuentran sus derechos pensionales.
La regulación de
bonos, entendidos éstos como un medio para el pago futuro de las pensiones, no
deben ser objeto de la intervención del Banco de la República, en la medida en
que sería absurdo que el tema de las pensiones, en el que están en juego los
derechos de la tercera edad, incluido el de la vida, estuviera sometido al
vaivén del manejo macroeconómico que traduce el fenómeno del crédito.
Manifiesta que la
función de regulación crediticia está claramente vinculada al hecho de que se
recaudan recursos para invertirlos en determinadas actividades.  Dicha función
no está en juego en los bonos pensionales que buscan contribuir a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al sistema general de pensiones. En los bonos no se están recaudando
ni colocando nuevos recursos, sino estableciendo el valor de una obligación que
se hará exigible el día en que se tenga derecho a la pensión.
De este modo,
concluye que cuando la fijación de un rendimiento no tiene un propósito de
regulación crediticia el mismo no se encuentra incluido en la función de la
Junta Directiva del Banco de la República.
Señala que el
artículo 127 de la ley 100 de 1993 previó que el Banco de la República emitiría
concepto sobre las condiciones financieras de los bonos pensionales, lo cual es
un antecedente administrativo.
No se puede asegurar
que  el legislador vulnera el artículo 136-1 de la Carta Política, por cuanto
las facultades extraordinarias que confirió aquél para que el Presidente
dictara las normas relacionadas con la emisión, redención, la posibilidad de
transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando
deben expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima media al
régimen de capitalización, fueron declaradas exequibles por la Corte
Constitucional.
La aseveración del
demandante en el sentido de que la función de actualización del valor de los
bonos cumplida por el gobierno produce rigideces, si se realiza a través de
decretos leyes y no a través de decretos sin fuerza de ley, es un argumento de
conveniencia, que no es objeto de control constitucional.  Es más, por lo menos
los principios generales de esta actualización, tal como lo hacen los Decretos
1298 y 1314 de 1994, deben ser definidos, de acuerdo con el artículo 48 de la
Constitución Política, por la ley en sentido material.
Entonces, la tasa
del bono es en sí misma flexible, pues el mismo devenga un interés equivalente
al DTF pensional (artículo 116 de la ley 100), el cual es igual al IPC más
cuatro puntos efectivos (artículo 10 del Decreto 1299 de 1994).
El legislador
consideró que en desarrollo del artículo 13 de la Carta, debió asegurar un
tratamiento igualitario a los afiliados al sistema general de pensiones, de tal
manera que el valor del bono pensional no dependiera de las reglas que sobre
rentabilidad expidiera el Gobierno en cada oportunidad, sino de reglas
permanentes y estables, como las que consagran los decretos demandados.
La competencia para
expedir el Decreto Ley 1314 de 1994, es consecuencia del mismo artículo 139 de
la ley 100 de 1993, cuando prescribe que el Gobierno dictará las normas
necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención y la
posibilidad de transarlos en el mercado secundario, toda vez que los bonos
pensionales por el traslado de servicios públicos al régimen de prima media con
prestación definida, son bonos como los que se expiden a las personas que se
trasladan del régimen de prima media al de ahorro individual.
El legislador en el
numeral 5o. del artículo 139 de la ley 100 de 1993, incluye dos oraciones
distintas, que corresponden a dos facultades distintas.  La ley incluye
diversas clases de bonos pensionales, aquellos que se emiten por el traslado
del régimen de prima media al de ahorro individual, y los de los servidores
públicos cuando se trasladan a cualquier régimen.
Considera lógico que
dicha facultad incluyera todos los bonos pensionales porque respecto de todos
ellos era necesario que el Gobierno dispusiera de facultades para determinar su
emisión, redención y negociación.
La facultad
extraordinaria de fijar condiciones de los bonos solo se refirió a los bonos
que se emitan por traslado del régimen de prima media.  Para los otros bonos se
aplican las reglas que prevé la misma ley sobre los bonos pensionales y las
disposiciones sobre los mismos que expida el Gobierno en ejercicio de las
facultades ordinarias que la misma ley previó (artículo 116, 117 y 127 de la
ley 100 de 1993).  En el primer caso el legislador consideró que debía existir
una estabilidad derivada del hecho de que sus condiciones debían ser fijadas
por un acto con fuerza de ley.
V. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación (E), rindió en término el concepto fiscal de su
competencia, y en él solicitó a la Corte Constitucional que declare en relación
con las disposiciones acusadas del Decreto-ley 1299 de 1994, y del Decreto-ley
1314 de 1994, lo siguiente:
- Que son exequibles
los artículos 1o (parte acusada)., 6o (parte acusada)., 10., y 18 del Decreto-
Ley 1299 de 1994.
- Declarar exequible
la parte acusada del artículo 3 del Decreto Ley 1314 de 1994.
El despacho del
Procurador General de la Nación, fundamenta su solicitud dentro de este
proceso, en las consideraciones que se resumen:
En primer lugar,
señala que la Corte Constitucional encontró ajustado al ordenamiento Superior
el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que confirió facultades
extraordinarias al Presidente de la República para "dictar las normas
necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la
posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los
bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima
media al régimen de capitalización individual.", en cuanto dicha norma no
transgredió el artículo 150-10-19 de la C.P.
Por lo anterior,
considera que los bonos pensionales si bien guardan la misma entidad formal con
los instrumentos de deuda pública interna (art. 121 de la Ley 100 de 1993), no
es menos cierto que ellos son aportes cuyos fines tienden a darle viabilidad
financiera al sistema general de pensiones.
Señala que por
definición, legal los bonos pensionales son aportes destinados a contribuir a
la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al sistema general; por ello no corresponden a la noción de recursos
captados del público, -perceptiva del actor en la demanda - , que en el tráfico
jurídico se desenvuelven en el concepto económico de la especulación; en ellos,
por el contrario, subyace un reconocimiento patrimonial para el trabajador
aportante sin el cual no podría acceder a su derecho pensional.
En segundo lugar,
sostiene que el legislador extraordinario en ningún momento se arrogó
competencias que la Carta Política le ha deferido a la Junta Directiva del
Banco de la República en materia crediticia, como quiera que no está expidiendo
normas generales que fijen condiciones financieras para la adquisición o
colocación de títulos por parte de las entidades públicas autorizadas para
ello, pues tales regulaciones infralegales son del resorte exclusivo de dicha
Junta.
Además destaca que
el acto de emisión de los bonos pensionales a cargo de la Nación y de los
títulos de la deuda pública interna, tal como lo determina la misma Ley 100 de
1993, debe contar con el concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la
República en reconocimiento de sus atribuciones constitucionales. (art. 127 de
la ley 100 de 1993).
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La
competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
algunas partes del Decreto-Ley 1299 de 1994 y del Decreto-Ley 1314 de 1994, en
atención a lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4o. de la Constitución
Política en concordancia con el Decreto 2067 de 1991.
Segunda:
Naturaleza de los bonos pensionales
En primer término es
preciso advertir que sobre el tema de la demanda, es decir sobre la
constitucionalidad de las competencias del legislador en materia de régimen
económico, contable y financiero de los bonos pensionales y en general de las
instituciones de capitalización en el ámbito de la seguridad social, en asuntos
pensionales,  con ocasión de la formación de las entidades privadas de
pensiones y del reconocimiento del derecho de afiliación, y traslado o
migración de afiliados, aportantes y/o beneficiarios de las prestaciones
pensionales del anterior régimen de prima media al de
"capitalización", o al régimen de ahorro individual con solidaridad,
esta Corporación se ha  pronunciado en varias oportunidades en las que ha
definido con claridad los diferentes elementos que lo componen, como el de la naturaleza
jurídica y económica de los bonos pensionales establecidos en la ley 100 de
1993, su función contable, su función actuarial de orden monetario y su
finalidad financiera  entre otros aspectos, lo cual sin duda alguna es
reiterado en esta oportunidad.
Lo anterior también
se predica de la definición de las facultades extraordinarias para permitir,
por medio de la expedición de bonos pensionales, el traslado de servidores
públicos al régimen de prima media con prestación definida, administrado por el
Instituto de Seguros Sociales y del caso de los particulares que se trasladan
del régimen de prima media al de ahorro y capitalización individual con fines
pensionales, casos en los cuales también se autorizó, de modo extraordinario,
la expedición de las normas necesarias para la emisión de los bonos
pensionales.
Conviene apuntar que
la ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones", contempla en su artículo 60,
literal h, dentro de las características del régimen de ahorro individual con
solidaridad, el derecho al reconocimiento de los bonos pensionales que tienen
los afiliados "que hayan efectuado aportes o cotizaciones al Instituto de
Seguros Sociales, o a las cajas, fondos o entidades del sector público, o
prestado servicios como servidores públicos, o trabajado en empresas que tienen
a su exclusivo cargo las pensiones de sus trabajadores y trasladen la parte
proporcional del cálculo actuarial correspondiente".
Obsérvese que con el
instrumento financiero y contable de los bonos pensionales emitidos
inicialmente por las entidades oficiales y posteriormente por todas las
instituciones que participan en el régimen general de pensiones, dentro del
sistema nacional de seguridad social, para permitir la migración de afiliados
entre ellas, el legislador pretende asegurar la conformación de unidades de
capital con proyecciones matemáticas de rentabilidad y contabilidad
suficientemente sólidas para financiar la atención futura de las pensiones de
los afiliados al régimen contributivo de seguridad social en pensiones;
ciertamente, con este instrumento financiero y de capitalización de ingresos
recibidos y captados con ocasión y en oportunidad de las cotizaciones periódicas
de los afiliados o de los aportes y cotizaciones precedentes, pero proyectados
contablemente hacia el futuro, no se recaudan ni se colocan nuevos recursos del
público ahorrador o inversionista, pues se trata de la creación de instrumentos
de crédito y de títulos representativos de unas obligaciones de contenido
económico social, que presuponen la finalidad constitucional de mantener
actualizada la capacidad de pago de la pensión, en términos del poder
adquisitivo de la moneda ante los índices de precios al consumidor.
Obsérvese que con
los aportes patronales y de los trabajadores y empleados con fines pensionales,
no se forman ni se han formado históricamente verdaderos capítulos expuestos al
mercado principal de capitales ni se ha permitido tradicionalmente la salida de
las entidades de previsión social al mercado secundario de inversiones y
títulos, pues éstos constituyen la base del pago de las pensiones según edades,
reajustes y demás disposiciones legales y de la financiación de hospitales,
centros de salud y de financiación de servicios de salud, ligados al régimen de
seguridad social; sólo a partir de la expedición de la Carta de 1991 se permite
la participación de los particulares en la prestación del servicio público de
seguridad social y la competencia privada en materia de administración de
fondos de pensiones, lo que supone la definición de un nuevo orden jurídico y
económico sobre la materia.
En esta ley
parcialmente acusada, se propone establecer las reglas para asegurar que las
obligaciones pensionales del responsable financiero de atenderlas
institucionalmente dentro del sistema legal de seguridad social, tengan una
representación instrumental de carácter crediticio que pueda circular en el
mercado financiero y de capitales, para asegurar las condiciones económicas
mínimas de eficiencia, universalidad y solidaridad que aseguren la
participación de los particulares en su atención, en concurrencia con el
Estado, tal como lo ordena el artículo 48 de la carta Política y permitan la
ampliación progresiva de su cobertura; empero es preciso tener en cuenta  las
situaciones anteriores de la materia y los diversos regímenes como el de los
sectores educativo, salud y de las fuerzas militares y de policía nacional, en
las que han prevalecido reglas de diversa especie y finalidad, lo que supone la
necesidad de distinguir entre unas y otras  y de permitir la uniformidad  de
reglas con fines de igualdad.  Con este propósito, se expidió el Decreto 1314
de 1994, también demandado, cuyo  campo  de aplicación es el de la regulación
de los bonos pensionales emitidos con ocasión  de traslado de servidores
públicos al régimen de prima media con prestación definida, administrado por el
ISS y de la desvinculación de los trabajadores de empresas, entidades y fondos
de los sectores salud,  educativo, de las fuerzas militares y de policía
nacional.
Desde luego, en
estas disposiciones no se trata de ninguna institución crediticia o monetaria,
ni de recaudo o captación de recursos del público, ni de inversiones de capital
con  fines de especulación como lo entiende el actor en su demanda, para
efectos de fundamentar la supuesta y alegada inconstitucionalidad ante la
aparente violación del marco constitucional de las competencias de la Junta
Directiva del Banco de la República, entidad constitucional autónoma e
independiente responsable de aquellas materias dentro del marco de la ley y de
sus estatutos.
Por lo mismo, no
puede exigirse una regla de absoluta igualdad matemática, en materia de interés
para mantener constante el poder adquisitivo de los recursos, ni en caso de
mora.
En este sentido,
para la Corte es claro, que en las disposiciones acusadas parcialmente se trata
de definir los medios financieros y jurídicos para asegurar que los recursos
destinados a pensiones, que son representados contable y económicamente con los
bonos pensionales emitidos ante la migración de aportantes afiliados, mantengan
su poder adquisitivo constante; en este caso no se trata de instrumentos
ordinarios de crédito, sino de condiciones legales para garantizar ese poder
adquisitivo constante aun en los mercados secundarios y de capitales, que tiene
como base el índice de precios al consumidor y una tasa de interés ordinario y
otra de intereses moratorios, definidas en la misma ley con fines concretos y
precisos.
Téngase en cuenta
que las entidades privadas  comienzan con finanzas saneadas y sin cargas
sociales  y prestacionales acumuladas en el tiempo, que la redención de los
bonos  emitidos por entidades  estatales requieren de las apropiaciones
oficiales de orden presupuestal y que en este punto se trata de aplicar la
misma regla para la emisión de  títulos y demás instrumentos crediticios del
Estado, para  dar atención al principio de igualdad en materia de las
obligaciones económicas del Estado ante los particulares.
De igual manera ha
quedado en claro en la jurisprudencia de esta Corte, la facultad del legislador
para determinar y actualizar los valores destinados al pago de pensiones y su
diferencia frente a los instrumentos ordinarios de carácter monetario del Banco
de la República, dentro del marco de la ley.
La jurisprudencia
constitucional ha destacado que atañe al Banco de la República y no al gobierno
la regulación del crédito, función que comporta la utilización de una serie de
instrumentos selectivos propios de la política monetaria, para llevar el
crédito a los sectores que las respectivas autoridades consideren meritorios,
con independencia de aquellos que el mercado habría favorecido en caso de
actuar con absoluta libertad.
La Corte
Constitucional, al abordar el crédito, se ha referido a "la selección
concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e
identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes
beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las
autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar" (Cfr. Sentencia No.
C-021 de 1994).
Se deduce de la
anterior cita que la fijación de la política crediticia comprende el
establecimiento de instrumentos orientados al manejo de recursos, que serán
aplicados en ciertos sectores económicos, facultad que implica el recaudo de
esos recursos dirigidos al apoyo de las actividades de que se trate.
Ya el artículo 16 de
la ley 31 de 1992 pone de presente que corresponde al Banco de la República
estudiar y adoptar medidas monetarias, crediticias y cambiarias encaminadas a
"regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado
financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la
economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda", previsión de
la que surge, con toda claridad, el ámbito de las competencias que corresponden
al Banco y, por contera, la diferencia de la función de regular el crédito con
los bonos pensionales que, como quedó expuesto y más adelante se detalla, por
sus especiales características, no responden a la noción de crédito, escapando,
por ende, al conjunto de competencias constitucionalmente atribuidas al Banco
de la República.
Un somero repaso de
la jurisprudencia constitucional relativa a las funciones que, en materia
crediticia, desempeña el Banco de la República, es suficiente para demostrar el
acierto de la afirmación, que, en contra de la sostenida por el actor, se acaba
de plasmar en esta sentencia.
En efecto, temas
tales como la fijación de las tasas de interés en los establecimientos de
crédito, el crédito agropecuario o las medidas referentes a la circulación
monetaria, por citar algunas de las cuestiones que se inscriben dentro de la
órbita de acción del Banco de la República, muestran la significativa
diferencia entre la regulación del crédito y los bonos pensionales.
De la jurisprudencia
de la Corte Constitucional referente a los asuntos crediticios y a su regulación
se destacan los párrafos que se transcriben a continuación:
"La Junta
directiva del Banco de la República, conforme a las funciones que le asigne la
ley, es la máxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del país (CP art.
372). Las competencias que le concede la Constitución y la ley - fijar y
reglamentar el encaje de los establecimientos de crédito y demás entidades que
reciban depósitos; disponer la realización de operaciones en el mercado
abierto; señalar las condiciones financieras a las cuales deben sujetarse los
emisores públicos; establecer límites al crecimiento de las operaciones activas
de los establecimientos de crédito; prescribir las tasas máximas de interés
activas o pasivas; regular el crédito intercambiario; disponer la intervención
del Banco de la República en el mercado cambiario etc - le permiten al Banco de
la República regular la circulación monetaria, controlar la liquidez del
mercado financiero y gobernar el sistema de los pagos internos y externos de la
economía (Ley 31 de 1992 art. 4º)".
Más adelante, se
puntualiza que:
"El crédito
cuya regulación se confía al Banco de la República no es tampoco recurso
fiscal. Se trata de una función indispensable de la economía que permite, en
términos generales, la financiación de los déficits que registran temporalmente
ciertas unidades económicas, los cuales tienden a enjugarse con base en los
superávits que arrojan las restantes. El Banco de la República interviene en el
mercado del crédito estableciendo su marco regulatorio en aspectos tan vitales
como la fijación de encajes y la adopción de políticas en materia de las tasas
de interés. De otra parte, en los casos previstos en la Constitución,
excepcionalmente el Banco de la República puede abrir cupos de crédito e
intermediar líneas de crédito externas (CP art. 373). Por lo visto la
regulación del crédito no tiene como referente recursos fiscales sino el ahorro
público y no obra, en consecuencia, sobre los ingresos recaudados por el estado
y sus utilizaciones" (Sentencia No. C-529 de 1993).
De acuerdo con el
artículo 1o. del Decreto 1299 de 1994, los bonos pensionales constituyen
aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para
financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones.
Con fundamento en
dicha definición la función de los bonos pensionales es la de contribuir a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al sistema general de pensiones. Es decir, en  los bonos pensionales
no se están recaudando ni colocando nuevos recursos, sino estableciendo el
valor de una obligación que se hará exigible el día en que se tenga derecho a
la pensión.
Entonces, la
regulación crediticia vinculada al hecho de que se recaudan recursos para
invertirlos en determinadas actividades, no está presente en los bonos
pensionales.
En consecuencia, la
determinación y actualización del valor de los bonos, no se enmarca  como una
de las competencias del Banco de la República como autoridad crediticia, como
lo piensa el actor, toda vez que tal determinación y actualización del valor de
los mismos, no son las de un crédito, sino un mecanismo para que los recursos
destinados a pensiones, como los bonos pensionales, mantengan su poder
adquisitivo constante, como ya se advirtió, lo cual escapa a las competencias
ordinarias de carácter constitucional de la Junta Directiva del Banco.
Vale destacar que el
mantenimiento del poder adquisitivo constante en materia pensional, tiene
consagración expresa a nivel constitucional precisamente por la importancia que
adquieren para el constituyente los derechos de la tercera edad, dentro de los
cuales se encuentran sus derechos pensionales.
Para esta
Corporación, la función que pretende atribuir el demandante al Banco de la
República en lo relacionado con los bonos pensionales es impropia, toda vez que
la regulación del crédito es un asunto completamente distinto al de la
regulación de pensiones. A nivel constitucional esas competencias separadas
tienen expresión en el hecho, de que mientras que el mantenimiento del poder
adquisitivo constante de los recursos en materia pensional se encuentra
regulado en el artículo 48 de la Carta, la función crediticia del Banco, tiene
su fundamento en el artículo 372 de la misma.
De lo anterior, se
puede concluir que la tasa del bono es en sí misma flexible, pues el mismo
devenga un interés equivalente al DTF pensional (artículo 116 de la ley 100),
el cual es igual al IPC más cuatro puntos efectivos (artículo 10 del Decreto
1299 de 1994).
La competencia para
expedir el Decreto Ley 1314 de 1994, es consecuencia del mismo numeral 5º del
artículo 139 de la ley 100 de 1993, cuando prescribe que el Gobierno dictará
las normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención y
la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, toda vez que los
bonos pensionales por el traslado de servidores públicos al régimen de prima
media con prestación definida, son bonos como los que se expiden a las personas
que se trasladan del régimen de prima media al de ahorro individual.
La facultad
extraordinaria de fijar condiciones de los bonos solo se refirió a los bonos
que se emitan por traslado del régimen de prima media.  Para los otros bonos se
aplican las reglas que prevé la misma ley sobre los bonos pensionales y las
disposiciones sobre los mismos que expida el Gobierno en ejercicio de las
facultades ordinarias que la misma ley previó (artículo 116, 117 y 127 de la
ley 100 de 1993).  En el primer caso, el legislador consideró que debía existir
una estabilidad derivada del hecho de que sus condiciones debían ser fijadas
por un acto con fuerza de ley.
De otra parte, cabe
observar que la Sala Plena de esta Corporación encontró ajustado al
ordenamiento Superior el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,
que confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para
"dictar las normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su
redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones
de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de
prima media al régimen de capitalización individual."  (C-376 de 1995).
Por lo anterior, se
entiende que los bonos pensionales si bien guardan la misma entidad formal con
los instrumentos de deuda pública interna, (art. 121 de la Ley 100 de 1993), no
es menos cierto que ellos son aportes cuyos fines tienden a darle viabilidad
financiera al sistema general de pensiones, como se vio más arriba.
De acuerdo con  la
definición legal de los bonos  pensionales, éstos son aportes destinados a
contribuir a  la  conformación del capital necesario para financiar las
pensiones de los afiliados al sistema general; por ello no  corresponden  a
la  noción  de recursos captados del público, -perceptiva del actor en la
demanda- , sino por el contrario, subyace un reconocimiento patrimonial para el
trabajador aportante sin el cual no podría acceder a su derecho pensional.
El acto de emisión
de los bonos pensionales a cargo de la nación y de los títulos de la deuda
pública interna, tal como lo determina la misma Ley 100 de 1993, debe contar
con el concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la República en
reconocimiento de sus atribuciones constitucionales. (art. 127 de la ley 100 de
1993).
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Primero: DECLARAR
EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 1º, 6º, 10º, 11, y 18
del Decreto Ley 1299 de 1994.
Segundo: DECLARAR
EXEQUIBLES las expresiones acusadas del artículo 3o., del Decreto Ley 1314
de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívase el expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Auto 002/97
Referencia: Expediente D-1325
Aclaración y corrección de la parte resolutiva de la sentencia
C-611/96.
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.
(parcial) 6º. (parcial), 10 y 18 del Decreto 1299 de 1994, y contra el artículo
3º. (parcial) del Decreto 1314 de 1994.
Actor: LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá.
D.C., enero veintisiete (27) de mil novecientos noventa y seis (1997)
LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,
Teniendo en cuenta
que en la parte “consideraciones de la Corte”, de la sentencia número C-611 de
noviembre trece  de mil novecientos noventa y seis (1996), y una vez estudiada
la constitucionalidad de cada una de las disposiciones demandadas, se indican expresamente
las normas que resultan exequibles.
Que por error
mecanográfico en el numeral primero de la parte resolutiva de ese fallo se
dice:
“Primero: Declarar
exequibles las expresiones acusadas de los artículos 1º,6º,10º,11º Y 18ºdel
Decreto Ley 1299 de 1994”.
Que en vista de lo
anterior, debe corregirse dicho error y por tanto,
RESUELVE:
Corregir el numeral
primero de la parte resolutiva de la sentencia C-611 de noviembre 13 de 1996,
por el que se declara la exequibilidad de los apartes acusados de algunas
disposiciones del decreto 1299 de 1994, en el sentido de suprimir la referencia
al artículo 11 del mencionado decreto, que no fue demandado.
Cópiese,
comuníquese, notífiquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívase el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
MAGISTRADO
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado