C-382-20
Sentencia C-382/20
Referencia:
Expediente RE-339.
Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 “Por
el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias
Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el
territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Magistrada
Sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C., septiembre dos (2) de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el
Gobierno Nacional declaró, por segunda vez en el año, el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
30 días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo.
En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue
expedido el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 “Por el cual se
crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias
y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta
normativa fue remitida a la Corte para su control automático de
constitucionalidad, mediante oficio del 5 de junio de 2020, suscrito por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República[1].
Este
Tribunal asumió el conocimiento del asunto mediante Auto del 26 de junio
siguiente. En dicha providencia, la Magistrada Sustanciadora solicitó a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República explicar la necesidad del
parágrafo 2º del artículo 5 del decreto[2].
También ordenó oficiar al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, del
Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público para que, si lo
consideraban oportuno, indicaran las razones que en su criterio justifican o no
la constitucionalidad de la normativa que se revisa.
Finalmente,
ordenó fijar en lista el asunto con el fin de que los ciudadanos pudieran
defender o impugnar la constitucionalidad del decreto, e invitó a varias universidades y centros de estudio con el objeto de que intervinieran
en el proceso si así lo estimaban.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la
Corte procede a decidir sobre el decreto de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
Por la extensión del decreto, se acompaña como anexo a la presente
providencia, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.335 del 4 de
junio de 2020,
pero para mejor comprensión de la sentencia se transcribirá toda la parte
resolutiva de la normativa objeto de control constitucional.
DECRETO 812 DE 2020
(junio 4)
Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la
Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para
atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad
económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo
215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,
“por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional”, y
(…)
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
DEL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES
Artículo 1. Definiciones. Para efectos del presente
Decreto Ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
A. Registro Administrativo: Toda información de
personas naturales o jurídicas contenida en una base de datos
administrada por entidades públicas o privadas que ejercen funciones
públicas, y que se recolectan, almacenan o administran en el ejercicio de
sus funciones con una finalidad específica. Los datos registrados pueden ser
conocidos, modificados, actualizados y rectificados, y son susceptibles del
respectivo tratamiento de datos de conformidad con la normativa vigente sobre
habeas data.
Los registros administrativos no cuentan con
información de la totalidad de la población sino de un segmento de
ella, teniendo en cuenta que no tienen una finalidad censal.
B. Registro Social: Es un sistema de información
más amplio cuya finalidad consiste en apoyar o ser el soporte de los
diferentes procesos de selección de beneficiarios (individuos, hogares,
grupos poblacionales, comunidades o jurisdicciones geográficas) de
ayudas, programas sociales o subsidios otorgados por el Estado. Este registro
es construido a partir de información suministrada por la persona
beneficiaria y por los registros administrativos provenientes de diferentes
entidades, cuyo fin principal es mejorar la calidad de vida de la población.
C. Subsidio. Es una transferencia de
recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a una
persona, natural o jurídica, efectuada en desarrollo de un deber
constitucional, en especial del deber de intervención del Estado en la
economía y de los deberes y fines sociales del Estado.
Artículo 2. Registro Social de Hogares. El Departamento Nacional de
Planeación creará, administrará e implementará el
Registro Social de Hogares, con el fin de validar y actualizar la
información socioeconómica de las personas y hogares, a
través del uso de registros administrativos y de caracterización de
la población, para identificar los criterios de focalización,
elegibilidad y permanencia de los beneficiarios de los programas sociales y
subsidios del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, así como
para la asignación de subsidios.
El Registro Social de Hogares permitirá efectuar la
evaluación y el seguimiento a los programas sociales y subsidios
otorgados por las distintas entidades del Gobierno nacional, a través del
tiempo y el efecto en la situación socioeconómica de los
beneficiarios, buscando así mejorar la asignación del gasto social.
El resultado de la mencionada evaluación y seguimiento podrá ser
utilizado para expedir nuevas normas sobre la ejecución de transferencias
monetarias que van dirigidas a la población en estado de vulnerabilidad,
pobreza y pobreza extrema.
El Registro Social de Hogares también permitirá
cruzar los registros disponibles en materia de subsidios sociales e identificar
a los beneficiarios de los mismos y sus características, señalando
los subsidios que estos reciben.
Este Registro Social de Hogares estará integrado,
entre otros, por instrumentos y registros de caracterización
socioeconómica de la población e información de registros
administrativos, de oferta de las entidades que proveen programas sociales o
subsidios, de demanda de ayudas sociales proveniente del Sisbén y de
caracterización en distintos niveles territoriales, geográficos y
poblacionales.
Parágrafo. El Departamento Nacional de
Planeación podrá realizar el intercambio de esta información
con las entidades del Estado encargadas de administrar programas sociales y
subsidios, que la requieran usar como mecanismo de focalización de
beneficiarios.
Parágrafo transitorio. La Base Maestra que, con
fundamento en el Decreto Legislativo Decreto 518 de 2020, administra el
Departamento Nacional de Planeación será el primer consolidado de
información para la estructuración del Registro Social de Hogares.
Dicha Base podrá ser utilizada para focalizar los programas sociales y
subsidios creados en el marco de la emergencia sanitaria derivada del nuevo
Coronavirus COVID-19. El Departamento Nacional de Planeación podrá
integrar en la Base Maestra información de otros registros administrativos
y listados sectoriales de población afectada por el COVID-19, con el fin
de determinar potenciales beneficiarios de las transferencias monetarias no
condicionadas establecidas por el Gobierno nacional en favor de personas y
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad.
Artículo 3. Procesos de recolección y
actualización de la información. El Departamento Nacional de
Planeación mediante acto administrativo establecerá las variables
que contendrá el Registro Social de Hogares, el tipo de información
y las condiciones relacionadas con la calidad, los estándares, los
mecanismos y la periodicidad de intercambio de la información, que
permitan su integración a este sistema de información.
El Registro Social de Hogares podrá considerar los
datos recopilados de fuente primaria, es decir, los autoreportes efectuados a
través de la encuesta Sisbén. La información autoreportada
podrán ser sujeta a verificación, actualización,
rectificación, complemento y/o retiro del sistema de información,
con el fin de asegurar la exactitud y vigencia de los datos reportados.
Parágrafo. Los registros administrativos
de los programas sociales y subsidios otorgados por las entidades territoriales
se pondrán a disposición del Departamento Nacional de
Planeación, de acuerdo con los lineamientos definidos para tal fin, con
el propósito de que estos sean utilizados como insumo para la
consolidación del Registro Social de Hogares.
Artículo 4. Disposición de la
información. Las entidades públicas del orden nacional y los
particulares que ejerzan funciones públicas, que tengan a su cargo la
implementación y ejecución de programas y proyectos de
inversión a través de los cuales se entregan subsidios sociales,
deberán disponer y reportar sin costo o restricción alguna al
Registro Social de Hogares, la información establecida en el acto
administrativo emitido por el Departamento Nacional de Planeación de que
trata el articulo precedente.
Parágrafo. El Departamento Nacional de
Planeación podrá solicitar información adicional a subsidios
a las diferentes entidades públicas o que (sic) realicen funciones
públicas con el objetivo de validar o complementar la información
de caracterización del registro social. La disposición de esta
información deberá realizarse sin costo o restricción alguna
en la periodicidad acordada por las partes.
DE LAS TRANSFERENCIAS
MONETARIAS Y OTRAS AYUDAS PARA LA EMERGENCIA Y LA RECUPERACIÓN
Artículo 5. Transferencias
Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
será la entidad encargada de la administración y operación de
los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos
estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios
directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de
extrema pobreza.
En todo caso, estas ayudas podrán extenderse a
población en situación de vulnerabilidad económica, es decir,
a población que por su condición de vulnerabilidad y ante cualquier
choque adverso tiene una alta probabilidad de caer en condición de pobreza.
Para el efecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
podrá modificar o fijar nuevos criterios para incluir a esta
población como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias
monetarias.
Parágrafo 1. Para la expansión de los
programas de transferencias monetarias se tomará al hogar como unidad de
intervención, buscando generar complementariedades y priorizar hogares
que no estén recibiendo dichas ayudas.
Parágrafo 2. A partir de la entrada en
vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de Protección
Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y la compensación del impuesto
sobre las ventas -IVA serán ejecutados por el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social. Los contratos de encargo fiduciarios que hubiese
suscrito el Ministerio del Trabajo para la operación del Programa de
Protección Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor y de la
compensación del impuesto sobre las ventas -IVA que estén en
ejecución podrán ser cedidos al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social.
Parágrafo 3. El Programa de Ingreso
Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los
procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del
Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. En todo caso este proceso de entrega se
realizará máximo en el transcurso del mes siguiente contado a
partir de la entrada en vigencia del presente Decreto.
Artículo 6. Condiciones de
inclusión, permanencia y exclusión de programas sociales. Los programas sociales
deberán establecer criterios de inclusión, permanencia y
exclusión de beneficiarios, que serán medibles a través del
Registro Social de Hogares y de los instrumentos complementarios que para el
efecto defina el Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 7. Plataforma de Transferencias
Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
creará, administrará e implementará la Plataforma de
Transferencias Monetarias. Esta plataforma estará integrada al Registro
Social de Hogares y contendrá los datos de hogares e individuos que sean
beneficiarios de las transferencias monetarias otorgadas por el Gobierno
nacional.
Artículo 8. Obligación de
actualización de la información. Los beneficiarios de los programas
sociales y de los subsidios otorgados por el Gobierno nacional deberán
mantener actualizada su información en el Registro Social de Hogares.
Para ello, las entidades que ejecuten programas sociales o subsidios
focalizados mediante el Registro Social de Hogares deberán implementar
los mecanismos necesarios para que los beneficiarios realicen la
actualización de la información del Registro mínimo una vez
por año.
Artículo 9. Evaluación de programas de
ayudas sociales. Los programas de ayudas sociales podrán ser evaluados a
partir de diferentes metodologias, que serán definidos por el
Departamento Nacional de Planeación, entidad que también
determinará los mecanismos de seguimiento en materia de subsidios. En
todo caso, las evaluaciones deberán analizar la pertinencia de la
finalidad del subsidio y si la misma se está cumpliendo y en qué
grado, si los medios para alcanzar dicha finalidad son idóneos y si los
mecanismos de ejecución son eficientes.
Artículo 10. Vigencia. El presente Decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y
CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los (sic) 4 de
junio de 2020
(Siguen firmas del señor Presidente de la
República y todos los ministros)
III. INTERVENCIONES[3]
Informe
del Departamento Nacional de Planeación
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República aportó el ‘Informe del
Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, sobre la solicitud del numeral segundo del auto del 26 de junio de
2020”, suscrito por el Subdirector General Sectorial del Departamento
Nacional de Planeación –DNP- y el Viceministro General del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en el cual respondieron al interrogante formulado
por la Corte.
En primer
lugar, en relación con las razones que motivaron la centralización de la
administración y de la operación de los programas de transferencias monetarias
condicionadas en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (de
ahora en adelante DAPS), el informe señaló las siguientes:
- Garantizar
la potencialización de la política social de los programas y subsidios y la
eficiencia del gasto público social, en efecto, (i) son aspectos
protagónicos en la actual crisis económica, y (ii) el gasto público durante
este periodo tendrá efectos profundos y permanentes sobre la economía y la
redistribución del ingreso en el país. Como lo establecen las consideraciones
del decreto, es necesario mejorar la gestión pública en el manejo de estos
programas y garantizar el máximo beneficio económico y optimización de los
recursos presupuestales disponibles. Por lo tanto, es indispensable adoptar
todas las medidas necesarias para optimizar los beneficios del gasto social y
eliminar todo tipo de barreras administrativas que puedan acrecentar el estado
de vulnerabilidad de la población más pobre.
- Ejercer
el seguimiento y evaluación de los programas sociales, a partir de
diferentes metodologías. Este aspecto es fundamental para determinar si los
subsidios producen los resultados esperados y cumplen la finalidad de su
creación.
- Evitar
posibles interrupciones y retrasos en la operación de los programas trasladados
al DAPS.
- Entregar
la labor de desarrollar esta plataforma y unificar los procesos a una entidad
estatal que tuviera experiencia en el tema de transferencias monetarias condicionadas.
El DAPS era la entidad indicada por su experiencia en la dirección de los
programas Jóvenes y Familias en Acción, sus competencias y misionalidad.
- Mitigar
los impactos de la emergencia y prevenir que los hogares afectados
caigan en pobreza. Además, lograr que los hogares que cayeron en pobreza por
causa de la pandemia puedan salir de esta condición.
- Intervenir
de manera urgente durante el estado de emergencia con una política de gobierno
que ya había sido planteada en el Pacto por la Equidad del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. El Gobierno Nacional ya había diseñado la posibilidad
de unificar las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas en
un único mecanismo. La propuesta consistía en ampliar la plataforma a más
hogares pobres no incluidos; aumentar la bancarización de los hogares en las
plataformas existentes, y avanzar hacia un mecanismo unificado que se haga por
medios electrónicos y permita mayor formalidad y seguimiento de los pagos.
- Responder
a la necesidad de consolidar una plataforma que hiciera más eficiente la
focalización. Este asunto surgió tras la creación de las transferencias
monetarias no condicionadas en el marco de la emergencia por el COVID-19.
En segundo
lugar, respecto de la necesidad de permitir la cesión de los contratos de
encargo fiduciario al DAPS, el informe indica que la finalidad de esa medida es
evitar posibles interrupciones y retrasos en la operación de los programas y en
el giro de las transferencias. De lo contrario, podrían generarse demoras en la
operación hasta que se surtan los procesos contractuales necesarios.
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicitó a la Corte
declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 812 de 2020 (en adelante DL
812).
Refirió
las consideraciones del Decreto 637 de 2020 por el cual se declaró, por segunda
vez, el estado de emergencia y afirmó que la pandemia ha causado afectaciones
agravadas en la economía derivadas de la prolongación de las medidas de
aislamiento y la disminución del PIB causado por el desplome del precio del
petróleo. Esta situación ha afectado a los hogares en situación de
vulnerabilidad económica y a la sociedad en general. También elevó la tasa
desempleo y aumentó el gasto público.
Posteriormente,
presentó el contenido del decreto sub examine en los siguientes
términos: (i) crea el Registro Social de Hogares (en adelante RSH) como la
herramienta mediante la cual el Gobierno validará y actualizará la información
socioeconómica de las personas y hogares; (ii) dispone la operación y
administración centralizada de los programas de transferencias monetarias;
(iii) establece la Plataforma de Transferencias Monetarias (en adelante PTM)
para reunir la totalidad de los datos de los hogares e individuos que serán
beneficiarios de  las transferencias; y, (iv) adopta otras disposiciones
tendientes a potencializar la política social de programas y subsidios, y la
eficiencia del gasto social, en el marco de la emergencia.
A
continuación, señaló que el decreto objeto de estudio cumple los requisitos
formales y materiales desarrollados por la jurisprudencia constitucional para
verificar la validez de este tipo de normas. En relación con los criterios
formales, indicó que las medidas adoptadas fueron debidamente motivadas; se
expidió en vigencia del Decreto 637 de 2020, con la firma del Presidente y
todos sus ministros; y definió el territorio nacional como su ámbito de
aplicación. Sobre los supuestos materiales, presentó los siguientes argumentos:
- El
DL 812 cumple el requisito de conexidad interna porque su parte
motiva hace referencia a los efectos de la pandemia en la economía y en el
empleo debido al estancamiento de la actividad productiva, y la consecuente
afectación de los ingresos y el mínimo vital de las personas en situación de
mayor vulnerabilidad económica. Además, resaltó el deber del Estado de: i) garantizar
la igualdad; ii) adoptar medidas en favor de grupos marginados; y, iii)
procurar el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Expresó que la optimización de los programas sociales y subsidios materializa
los principios y fines del Estado Social de Derecho, y protege a largo plazo
los derechos fundamentales de las personas más vulnerables. El decreto explicó
que, por estas razones, es necesario aumentar la inversión social y
potencializar la política social del país para favorecer a las personas de
menores ingresos. Para cumplir este objetivo, el decreto creó el RSH y adopta
otras medidas que permiten al Gobierno contar con información suficiente y
oportuna para agilizar la focalización, inclusión, seguimiento y exclusión de beneficiarios,
especialmente en el periodo de la emergencia. La normativa expuso que la medida
de administración y operación centralizada de los programas de transferencias
monetarias tiene el fin de mejorar la gestión pública en el manejo de los
mismos y garantizar el máximo beneficio económico y optimización de los
recursos presupuestales disponibles. De igual modo, precisó que la PTM elimina
barreras administrativas y garantiza la eficiencia y simplicidad de la política
social de programas y subsidios.
-
Las medidas satisfacen la conexidad externa porque se
relacionan con la mitigación de los efectos de la pandemia que motivaron la
declaratoria de la emergencia mediante el Decreto 637 de 2020 y evitar su
extensión a la población más vulnerable. Efectivamente, ese decreto manifestó
que la contracción de la economía afectó la capacidad económica de las
personas; ocasionó el cierre de empresas; y, llevó a estas últimas a incumplir
sus obligaciones con los trabajadores o a despedirlos. Esta situación perjudicó
a los menos favorecidos debido a que les impidió cubrir sus necesidades
básicas. Por esta razón, sostuvo que es necesario que el Estado apoye a quienes
ya no cuentan con ingresos ni ahorros, para que sus condiciones sociales se
mantengan. Además, que establezca medidas de focalización de recursos y subsidios;
de revisión de los indicadores para la asignación de los mismos; y “de la
manera cómo se determinan sus ejecutores y la estructuración o reestructuración
de los fondos o mecanismos a través de los cuales se ejecutan”.
- El
DL 812 cumple el criterio de finalidad dado que las
medidas no solamente buscan superar las consecuencias económicas de la crisis
sino también persiguen los fines del Estado Social del Derecho. Lo anterior,
porque los instrumentos permiten: mejorar la estructura de asignación de subsidios;
optimizar la política social del país; y, en consecuencia, mitigar los efectos
del COVID-19. En efecto, el RSH busca que el Estado sea más eficiente,
transparente y participativo por medio de la tecnología y la coordinación entre
las distintas entidades.
-
Las medidas, aplicadas de manera conjunta, son necesarias fáctica y
jurídicamente para enfrentar la situación que dio lugar a la
emergencia.  Desde lo fáctico, las consideraciones del decreto destacan
la necesidad de potencializar la política social del país ante el incremento
del gasto del Estado durante la emergencia, para evitar que los hogares más
afectados caigan en la pobreza o puedan salir de esta condición. En efecto,
todas las disposiciones del decreto son necesarias y se deben “(…) implementar
en conjunto (…) como una estructura articulada”. Para tal efecto y en
desarrollo del mandato de colaboración armónica (inciso 3º del artículo 113
superior), se requiere la concurrencia de diferentes acciones para lograr los
fines pretendidos por el decreto en revisión. En ese sentido, la interviniente
concluye que las siguientes medidas son necesarias para lograr:
(i)
El intercambio de información entre entidades y la adopción de una
estrategia de ‘interoperabilidad de los sistemas de información’ para
que se logre mejorar la gestión pública y agilizar la focalización.
(ii)
La ejecución y puesta en marcha de los procesos de recolección y
actualización de información. Es necesario que estos procesos “se adopten a
través de un acto administrativo” que fije un marco operativo del RSH y
garantice la seguridad, protección y preservación de la información de las
personas y hogares beneficiarios.
(iii)
La administración del RSH por el DNP. En efecto, mediante los
Decretos 417 y 518 de 2020, dicha entidad consolidó una base maestra de
información como primer insumo para la estructuración del registro.
(iv)
La centralización de la administración y operación de los
programas de transferencias condicionadas[4] en el DAPS.
Lo anterior, tiene la finalidad de eliminar barreras administrativas, maximizar
beneficios del gasto social y, en consecuencia, optimizar tiempos de entrega y
focalización. El DAPS es la entidad idónea para hacerlo, pues tiene experiencia
con la administración de los programas de Familias y Jóvenes en Acción.
(v)
La cesión de los encargos fiduciarios para evitar interrupciones y
retrasos en la operación de los programas y el giro de las transferencias.
(vi)
El modelo de transferencias monetarias liderado por una sola
entidad que ejerza el control expedito y evite la dispersión de información e
inconvenientes entre entidades.
(vii)
La integración de la PTM y el RSH permitirá determinar, de manera
sencilla, los datos de los beneficiarios.
(viii)      La
evaluación del programa a partir de diferentes metodologías y mecanismos de
seguimiento para poder realizar una valoración permanente y conjunta de los
mismos.
Ahora
bien, frente a la dimensión jurídica, la intervención establece
que las atribuciones ordinarias no permitían alcanzar los fines pretendidos por
el decreto que se estudia. Además, dado que se trata de mejorar la eficiencia
de programas creados por ley, sus reglas deben constar en normas con fuerza
material de ley. Por último, indica que dada la conexión y articulación que
existe entre todas las disposiciones del decreto, aquellas debían considerarse
de manera conjunta. Por tal razón, era necesario materializarlas en un único
instrumento legal que permitiera cumplir los objetivos expuestos.
-
Las medidas son proporcionales en sentido estricto porque
son necesarias, idóneas y conducentes frente a los efectos sociales y
económicos de la pandemia, como el desempleo y la reducción de ingresos de los
hogares vulnerables. Además, las estrategias del decreto no limitan o
restringen derechos o garantías constitucionales, sino que pretenden
salvaguardar normas superiores. En concreto, se trata de instrumentos dirigidos
a optimizar la asignación de subsidios y, de esa forma, resguardar el mínimo
vital de la población más vulnerable.
- El
DL 812 no suspende o deroga leyes vigentes y, en todo caso, la legislación
vigente es insuficiente para atender la emergencia. En tal sentido, la
normativa respeta el criterio de motivación de incompatibilidad.
- Se
satisface el criterio de no discriminación pues las medidas no
generan distinciones de trato injustificadas. Por el contrario, contribuyen a
la materialización de los derechos fundamentales de las personas más afectadas
por la crisis económica generada por la pandemia.
-
Los instrumentos cumplen el juicio de ausencia de arbitrariedad
porque no limitan, afectan ni suspenden derechos humanos. Por el contrario,
tienen como propósito garantizar la entrega real, efectiva y eficiente de las
transferencias monetarias y mitigar la vulnerabilidad económica de los hogares
en condición de pobreza. Tampoco contiene medidas que alteren el normal
funcionamiento de las ramas del poder público; modifiquen o suspendan las funciones
jurisdiccionales de acusación y juzgamiento; limiten los derechos y libertades
fundamentales, o desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. De esta
manera, es una herramienta indispensable para garantizar el derecho al mínimo
vital de sujetos de especial protección constitucional.
- El
decreto supera el juicio de intangibilidad pues no contiene
medidas que puedan afectar derechos intangibles, y tampoco limita las garantías
constitucionales para su protección. En igual sentido, no existe una
contradicción del contenido del DL 812 con prohibiciones constitucionales y de
derechos humanos, aplicables en los estados de excepción
Universidad
Libre de Bogotá y Ana Cecilia Prieto Salcedo[5]
El
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y la ciudadana
solicitaron a la Corte declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo
5º del DL 812, con base en los siguientes argumentos.
La
norma reprochada es el resultado del abuso de las facultades extraordinarias
del Presidente en el estado de emergencia porque no respeta los siguientes
límites materiales que deben observar los decretos legislativos:
Señalaron
que el parágrafo 2º del artículo 5º no satisface los requisitos de conexidad
interna y la finalidad por las siguientes razones: (i) el DAPS no
conoce el programa, por lo que sería necesario un empalme con el Ministerio del
Trabajo, transferencia de conocimiento y adecuación de infraestructura de
manera inmediata. Por eso, el tiempo de adecuación entre una entidad y otra
socavaría la finalidad de la medida. (ii) El DAPS no puede garantizar el máximo
beneficio económico y optimizar el presupuesto porque los ejecutores del
programa Colombia Mayor eran entes territoriales o entidades locales, y porque
los recursos que integran el fondo son de naturaleza parafiscal. (iii) La
medida modifica tácitamente la estructura del Sistema General de Seguridad
Social –SGSS-, sin justificación, sin competencia y sin que tenga relación
alguna con el estado de emergencia. (iv) La eliminación de barreras
administrativas como motivación del DL 812 pierde su razón de ser a partir de
la Circular 025 del 26 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo que estableció
una garantía de permanencia en el programa, ya que extendió el plazo
en el cual estarán disponibles los giros.
- No
satisface el criterio de motivación suficiente. La
justificación de la medida consistente en trasladar la ejecución del programa
Colombia Mayor al DAPS está viciada por incongruencias técnicas, legales y
procedimentales, y por el carácter parafiscal de los recursos del programa.
- No
supera el juicio de necesidad. Los intervinientes
indicaron que la parte motiva del DL 812 señala que es necesario que el DAPS
administre y opere de forma centralizada los programas de transferencias
monetarias con el fin de mejorar la gestión pública y garantizar el máximo
beneficio económico. No obstante, ambos intervinientes expresaron que la medida
carece de motivación porque no menciona al Fondo de Solidaridad Pensional que
financia al programa Colombia Mayor y que forma parte del SGSS. El DL 812
tampoco evidencia un estudio técnico que demuestre que el esquema actual de
administración y ejecución del programa Colombia Mayor no permite garantizar
una optimización de los recursos. Agregaron que la Magistrada
Sustanciadora, al avocar conocimiento del decreto, debió requerir a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia para que explicara la necesidad de los
cambios en la ejecución y cesión de los contratos de encargo fiduciario de los
Programas de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y compensación
del impuesto sobre las ventas-IVA. Esta circunstancia, muestra, en su opinión,
que el decreto no fue debidamente motivado.
De otra parte, los intervinientes consideraron que la medida
contenida en el parágrafo 2º transgrede el derecho a la seguridad social y
usurpa la competencia del Legislador para configurar el SGSS. Para ello,
sostuvieron que el artículo 48 superior le entregó al Legislador la facultad de
configurarlo y que la Corte Constitucional ha destacado que el Congreso tiene
un amplio margen para (i) garantizar que dicho sistema tenga los medios para que
los recursos de las pensiones y los servicios básicos complementarios mantengan
su poder adquisitivo y constante, y (ii) asegurar que la asignación se realice
con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Refirieron el marco legal y constitucional del Fondo de
Solidaridad Pensional (creado por el artículo 25 de la Ley 100 de 1993) y
recordaron que es un instrumento de compensación social que hace parte del SGSS
porque permite hacer efectivo el principio de solidaridad que rige al sistema y
deriva del Estado Social de Derecho. Explicaron que ese fondo es una cuenta
especial del Presupuesto General de la Nación, sin personería jurídica,
adscrito al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se manejan en dos
subcuentas: la de subsistencia y la de solidaridad. La primera está destinada a
financiar el programa Colombia Mayor mediante el cual se otorgan subsidios
económicos para la protección de adultos mayores en estado de indigencia o
pobreza extrema[6].
La segunda financia el programa de Subsidio al Aporte de Pensión mediante el
cual se otorga un subsidio a las cotizaciones para pensiones de las personas
que no tienen acceso a los sistemas de seguridad social y que carecen de
recursos para efectuar la totalidad del aporte. Además, insistieron en que la
Corte Constitucional ha establecido que los programas financiados por dicho
fondo son “(…) mecanismos de efectivización del principio de solidaridad
[que] permiten varios propósitos de socialización de los riesgos de
invalidez, vejez o muerte de las personas menos favorecidas”[7]. De igual modo, agregaron que el DL 812 omite justificar
por qué deben suspenderse las normas que establecen la naturaleza de los
recursos de la subcuenta de subsistencia y los mecanismos de recaudo,
administración y ejecución de los mismos. Esta situación, según los
intervinientes, refuerza la postura de que las medidas del decreto no superen
el juicio de necesidad.
En concreto, indicaron que los recursos de la subcuenta de subsistencia
que financia el programa Colombia Mayor son contribuciones parafiscales[8] y provienen de distintos aportes: del presupuesto nacional, de
algunos pensionados y de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones. En efecto, el artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto y la
jurisprudencia constitucional han establecido que dichas fuentes tienen una
destinación determinada –lo que no las convierte en una renta con destinación
específica–. Por tal razón, pueden estar incluidas en el Presupuesto General de
la Nación y mantener su afectación especial.
Los intervinientes expusieron que este Tribunal ha determinado que
los recursos que ingresan al SGSS son contribuciones parafiscales con
destinación específica. Bajo tal perspectiva, las mencionadas fuentes
constituyen un gravamen que se cobra obligatoriamente a determinadas personas
para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones. Además, el artículo 338
superior otorga competencia exclusiva en tiempos de paz al Congreso para que
establezca excepcionalmente contribuciones parafiscales, bajo las condiciones
ley.
El Fondo de Solidaridad Pensional y el Programa Colombia Mayor
gozan de amplio desarrollo legal, por lo que el Gobierno Nacional cuenta con
las herramientas necesarias y eficaces para atender a la población adulta mayor
en estado de vulnerabilidad en cualquier tiempo, inclusive durante la
emergencia causada por el COVID-19. Por tal razón, no requería la modificación
de la estructura del SGSS.
Finalmente, manifestaron que los recursos del Fondo de Solidaridad
Pensional deben ser administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza
pública, previo proceso licitatorio enmarcado dentro de las previsiones de la
Ley 80 de 1993[9].
Igualmente, consideraron que el DAPS no tiene facultades para administrar los
recursos del Sistema de Seguridad Social[10], por lo
que el Ejecutivo erró al considerar al programa Colombia Mayor como una medida
social ajena al SGSS. Esta situación genera un déficit sustantivo de motivación
por cuanto “se desconoció la naturaleza del programa y su funcionamiento (…)
se terminó desfigurando el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”. Sobre
el particular indicaron que el Ministerio del Trabajo adjudicó contrato de
encargo fiduciario No. 604 de 2018 a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo
Agropecuario S.A. –FIDUAGRARIA S.A.-, con el objeto de que recaude, administre
y pague los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Además, que la cesión del encargo fiduciario es jurídicamente
improcedente porque su objeto es la administración de todo el Fondo y no
solamente la operación del programa Colombia Mayor, por lo que “(…) la
cesión parcial del mismo es totalmente inviable”.
Lo anterior, según los intervinientes, demostraría que no se
documentaron los motivos que condujeron a la formulación del parágrafo 2° del
artículo 5º del DL 812. Por tal razón, su eficacia genera contradicciones
jurídicas y la desfiguración de uno de los componentes del Sistema de Seguridad
Social. Además, el Gobierno no demostró que el Programa Colombia Mayor era
ineficaz y que ello fuera consecuencia de estar en cabeza del Ministerio del
Trabajo o por su administración fiduciaria.
En
conclusión, el parágrafo 2º del artículo 5º (i) no cumplió los requisitos de la
LEEE y de la jurisprudencia constitucional porque no justificó el traslado del
programa Colombia Mayor al DAPS; (ii) no sustentó la necesidad de desarticular
el Fondo de Solidaridad Pensional como uno de los componentes del SGSS, cuyos
recursos se rigen por normas de parafiscalidad; y (iii) existió un déficit
sustantivo de motivación. En particular, por la ausencia de planificación y
documentación de los motivos y consecuencias prácticas de la decisión adoptada.
En otras palabras, el traslado de competencia para ejecutar el Programa
Colombia Mayor desfiguró el Fondo de Solidaridad Pensional.
Mario
Paredes Caicedo
El
ciudadano solicitó a la Corte declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del
artículo 5º del DL 812. En su argumentación, refirió el marco legal del Fondo
de Solidaridad Pensional y señaló que se trata de una cuenta especial del
Presupuesto General de la Nación; sin personería jurídica; adscrita al
Ministerio del Trabajo; compuesta por recursos públicos que se manejan en dos
subcuentas (subsistencia y solidaridad), y cuya administración la efectúan
fiduciarias públicas previo proceso licitatorio adelantado por el Ministerio
del Trabajo (artículo 25 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1833 del 10 de
noviembre de 2016 y artículo 5 de la Ley 80 de 1993).
Explicó
que el Ministerio suscribió (i) el contrato de encargo fiduciario No. 604 de
2018 con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.–FIDUAGRARIA
S.A. (contratista) con el objeto de que recaude, administre y pague los
recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Asimismo, tras concurso de méritos
y en virtud de lo dispuesto en los artículos 14, numeral 1°, de la Ley 80 de
1993 y 83 de la Ley 1474 de 2011, firmó (ii) el contrato No. 617 del 18 de
diciembre de 2018 con la firma BDO AUDIT S.A. para auditar al Fondo de
Solidaridad Pensional y realizar la interventoría del encargo fiduciario. De
igual modo, recordó que la fiduciaria es la encargada de hacer los pagos
autorizados por el ordenador del gasto del Fondo de Solidaridad Pensional, es
decir, el Secretario General del Ministerio del Trabajo (cláusula séptima del
encargo fiduciario, Resolución 05281 del 3 de noviembre de 2011 del Ministerio
del Trabajo, y Resolución No. 3811 del 03 de septiembre de 2018). Por último,
el interviniente explicó de dónde provienen los recursos parafiscales que
integran la subcuenta de subsistencia y que financian el programa Colombia
Mayor (artículo 8º de la Ley 797 de 2003 y artículo 29 del Decreto 111 de
1996).
Posteriormente,
el ciudadano describió la estructura operativa del programa Colombia Mayor.
Para ello (a partir de lo dispuesto en el Decreto 1833 de 2016, el contrato
fiduciario y la Resolución 1370 de 2013 del Ministerio del Trabajo que
actualiza el Manual Operativo del programa) explicó la cobertura y distribución
municipal de los recursos; los requisitos para ser beneficiario; los procesos
de inscripción, priorización, pago y novedades; y las funciones de los actores
involucrados en el desarrollo del programa (el Ministerio del Trabajo que
ordena el gasto; el administrador fiduciario que realiza los pagos; los
municipios, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, los centros de
protección social al adulto mayor, los centros día y los resguardos indígenas
que ejecutan el programa en su jurisdicción).
Finalmente,
el interviniente reiteró los argumentos expuestos por la Universidad Libre y
por la ciudadana Ana Cecilia Prieto Salcedo en su intervención, relacionados
con los siguientes temas: (i) la norma es el resultado del abuso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente en el estado de
emergencia. En tal sentido, no superó los juicios de conexidad material y
finalidad, motivación suficiente y necesidad[11]; (ii) la medida
desarticula el Sistema de Seguridad Social porque desfigura el Fondo de
Solidaridad Pensional; (iii) el DAPS no tiene facultades
para administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social; y, (iv) existe
una imposibilidad jurídica para que el contrato de encargo
fiduciario pueda ser cedido al DAPS.
Universidad
Santo Tomás de Bucaramanga
El
Observatorio de Hacienda Pública de dicha universidad solicitó a la Corte
declarar EXEQUIBLE el DL 812, con base en los siguientes argumentos:
-
El decreto cumple con los requisitos formales pues las medidas
adoptadas fueron debidamente motivadas; se expidió en vigencia del Decreto 637
de 2020 con la firma del Presidente y todos sus ministros; y definió el
territorio nacional como su ámbito territorial de aplicación.
-
El decreto satisface los requerimientos materiales o sustanciales.
La universidad presentó la siguiente tabla para demostrar que supera los
requisitos de conexidad material y finalidad:
Parte motiva del Decreto 812 de 2020
(consideraciones)
Medidas
38, 39, 40, 41, 42, 43
Art. 1
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37,
38, 39, 40, 41, 42, 43.
Art. 2
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38,
39, 40, 41, 42, 43.
Art. 3
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38,
39, 40, 41, 42, 43.
Art. 4
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37,
38, 39, 40, 41, 42, 43.
Art. 5
40
Art. 6
38, 39, 40, 41, 42, 43.
Art. 7
41
Art. 8
38, 39, 40, 41, 42, 43.
Art. 9
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
Art. 10
Asimismo,
manifestó que cumple los juicios de: i) ausencia de arbitrariedad e
intangibilidad porque las medidas no desconocen las prohibiciones para
el ejercicio de las facultades extraordinarias, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos; ii) no contradicción específica,
pues no viola la Constitución ni los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE; iii) motivación
suficiente y de necesidad dado que en el considerando 43 expone
que las medidas son necesarias para potencializar la política social de
subsidios y la eficiencia del gasto público. Esta circunstancia permite
proteger a los hogares más vulnerables en un contexto de crisis económica; iv) incompatibilidad
porque las medidas guardan armonía con la Constitución; v) proporcionalidad,
ya que el decreto concuerda con la gravedad de los acontecimientos porque
pretenden atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza; y,
vi) no discriminación debido a que las disposiciones analizadas
no transgreden el principio de igualdad ni generan discriminación. Por el
contrario, el párrafo 17 de las consideraciones prescribe la garantía de
igualdad real y efectiva en la asignación de ayudas sociales del Estado.
Laura
Viviana Mateus Núñez
La
ciudadana solicitó a la Corte declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del
artículo 5º del DL 812, con base en los siguientes argumentos:
La
disposición desconoce la cláusula general del Estado Social de Derecho
(artículo 1º superior) y la jurisprudencia constitucional al centralizar en el DAPS
el Programa Colombia Mayor. En efecto, esta medida califica al programa como
una mera transferencia económica, pese a que la Corte Constitucional ha
señalado que este auxilio no es una ayuda económica periódica, como la brindada
por Familias o Jóvenes en Acción, sino que “se trata del único
ingreso que percibe un sujeto en condiciones de vulnerabilidad y pobreza
extremas”[12]. El proceder del Gobierno Nacional
demuestra la ausencia de análisis jurídico y planeación administrativa porque
omitió estudiar la naturaleza y objetivos del Fondo de Solidaridad Pensional,
de la Subcuenta de Subsistencia y del Programa Colombia Mayor. En consecuencia,
los instrumentos del decreto desarticularon el SGSS. De esta manera, en
palabras de la ciudadana, el uso de facultades extraordinarias para reducir el
programa a una “figura de menor categoría”, violó la cláusula de
progresividad y no regresividad.
La
norma no tiene conexidad con el estado de emergencia económica, social y
ecológica; carece de motivación suficiente; y no cumple con los requisitos de
necesidad y finalidad. En efecto, el Gobierno no fundamentó la medida.
Únicamente indicó que la centralización de los programas en el DAPS era
necesaria para mejorar la gestión pública en el manejo de los mismos,
garantizar el máximo beneficio económico y la optimizar el presupuesto. Lo
anterior, porque durante el estado de emergencia, el Gobierno debe extender los
beneficios del gasto social y eliminar las barreras administrativas que
incrementen la vulnerabilidad de la población más pobre. La afectación de la
economía no tiene conexidad con la reorganización de los programas sociales y
el “desmembramiento” del SGSS que pierde al Programa Colombia Mayor.
Además, no se aportó ningún estudio técnico o auditoría que demuestre que,
actualmente, los dos programas referidos en el parágrafo no son eficientes y
que la solución sea trasladarlos al DAPS. Por el contrario, el Ejecutivo
autorizó recientemente transferencias monetarias adicionales para este
programa. Tampoco explicó la forma en que dicha medida garantiza el máximo
beneficio económico y la optimización de los recursos. En últimas, el Gobierno
Nacional, en el marco de sus funciones ordinarias, tiene las facultades
necesarias para remediar una posible ineficacia en la operación del programa,
particularmente, a través del Ministerio del Trabajo. Esa entidad es la
encargada de expedir los lineamientos para su ejecución.
Las
pruebas que fueron aportadas por la Secretaría Jurídica de la Presidencia para
dar respuesta al interrogante planteado por la Magistrada Sustanciadora, no
evidenciaron la necesidad de que los programas deban ser centralizados en el DAPS
ni explicaron la forma en que tal situación mejoraría su operación. En efecto,
si bien señaló que la medida permitirá ejercer el seguimiento y evaluación de
los programas a partir de diferentes metodologías, no indicó cuáles eran ni por
qué el Gobierno no podía implementarlas con sus competencias ordinarias. Un
ejemplo es la Resolución No. 1370 de 2013, mediante la cual el Ministerio del
Trabajo elaboró el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor y fijó su
objeto, funcionamiento y evaluación.
En
ese sentido, no demostró la falta de eficiencia y efectividad de los programas
ni porqué la administración del DAPS las mejorará. Por último, el informe del
DNP y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señalar que la cesión de
los contratos de encargo fiduciario al DAPS tiene la finalidad de evitar
interrupciones o retrasos en la operación de los programas y en el giro de las
transferencias, demuestra que existe un “déficit sustantivo de motivación”
de esta medida y que la misma “(…) es potencialmente lesiva para los
derechos fundamentales al mínimo vital y vida digna de los beneficiarios de los
programas”.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, en concepto recibido el 4 de
agosto del año en curso, solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el DL
812. Para tal efecto, presentó la estructura y su contenido. Señaló que es una
normativa de carácter constitutivo, pues crea dos instituciones destinadas a
atender las necesidades de los hogares más vulnerables en el escenario de la
emergencia: el RSH y la PTM. De este modo, explicó cada una de estas
herramientas y las disposiciones instrumentales que las complementan.
Posteriormente, concluyó que el decreto cumple con los requisitos
formales previstos en el artículo 215 superior y en la LEEE así: (i) motivación:
contiene una fundamentación expresa que explica el impacto del COVID-19 en la
economía y el empleo, el fundamento constitucional de las medidas y los
diferentes programas sociales en el marco de la pandemia; (ii) suscripción
el decreto lleva la firma del Presidente y sus ministros; (iii) vigencia:
fue expedido el 4 de junio de 2020, es decir, dentro de la vigencia del Decreto
637 de 2020; y (iv) territorialidad: prevé medidas para atender los
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio
nacional.
El Procurador realizó la revisión material del decreto y advirtió
el cumplimiento de las condiciones generales y específicas previstas en la
jurisprudencia constitucional. En relación con los requisitos materiales
generales, señaló que el DL 812:
(i) Supera el juicio de conexidad material, pues los
asuntos que regula guardan relación directa con la declaratoria de emergencia
(conexidad externa) y con las consideraciones que motivaron su propia
expedición (conexidad interna).
El decreto tiene conexidad externa porque dentro de
las motivaciones del Decreto 637 de 2020 se contemplaron aquellas relacionadas
con los efectos económicos de la pandemia y su impacto en el sustento de las
familias, en especial, las que se encuentran en estado de pobreza; y éstas
circunstancias guardan relación con las medidas adoptadas en el DL 812 y con su
motivación de proteger los derechos fundamentales de los más vulnerables, como
sujetos de especial protección. El Decreto declaratorio también refirió la
necesidad de entregar transferencias monetarias no condicionadas a las personas
que están en situación de pobreza y no son beneficiarios de otros programas;
resaltó la transferencia adicional y extraordinaria en favor de los
beneficiarios de los programas sociales ya existentes que autorizó el Gobierno
Nacional en el marco de la primera emergencia; y precisó que si bien el DNP
consolidó una Base Maestra de Información, aún se requiere aumentar la
inversión social a partir de una mejora en la estructura de asignación de
subsidios. De este modo, consideró que las medidas del decreto sub examine
tienen conexidad con las causas que dieron origen a la segunda emergencia, pues
desarrollan instrumentos para potencializar la política social y la eficiencia
del gasto público social para beneficiar a quienes sufren un impacto
diferenciado por la crisis.
El DL 812 también tiene conexidad interna. Su parte
motiva contiene consideraciones que explican de forma suficiente los hechos
generadores de las medidas y sustentan las disposiciones. Entre ellas, se
encuentran la pérdida del empleo y de los ingresos de gran parte de la
población económicamente activa; las proyecciones sobre el riesgo del aumento
de la pobreza en Colombia; y, la necesidad de potencializar la política social
del país a través de la mejora en la estructura de asignación de subsidios y en
la gestión pública para el manejo de los programas sociales de transferencias
monetarias.
(ii) Cumple los requisitos del juicio de ausencia de
arbitrariedad ya que el decreto no prevé medidas que afecten el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. Por el contrario, las disposiciones
bajo examen buscan la protección de los derechos de las personas y hogares de
menores ingresos, y contribuyen a la realización de la igualdad material.
(iii) El decreto satisface el juicio de intangibilidad
porque consagra instrumentos que son necesarios y adecuados para apoyar la
subsistencia económica de las personas afectadas por la pandemia causada por el
COVID-19. En consecuencia, sus medidas no afectan derechos intangibles, por el
contrario, ayudan a proteger garantías como el mínimo vital y la vida digna.
(iv) Supera el juicio de no contradicción específica
en el sentido de que establece medidas orgánicas dirigidas a consolidar
procedimientos para la recolección de información y la optimización del manejo
de los recursos públicos destinados a subsidios para las personas en condición
de pobreza o de vulnerabilidad. En ese sentido, las disposiciones no
contradicen los tratados de derechos humanos que han sido suscritos y
ratificados por Colombia. Por el contrario, están directamente relacionadas con
la protección de derechos fundamentales de los más vulnerables durante la
emergencia. En relación con los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE, la
Procuraduría consideró que se cumplen estas exigencias. Las acciones apuntan a
conjurar la crisis; no se refieren a las competencias del Congreso ni afectan
el libre ejercicio de la función legislativa; y no afectan los derechos
sociales de los trabajadores.
En relación con los requisitos materiales específicos,
sostuvo que el DL 812:
(i) Cumple el requisito de finalidad, pues
las medidas extraordinarias adoptadas están destinadas a conjurar una parte de
los graves efectos económicos que enfrentan los hogares y las personas en
situaciones de marginalidad, pobreza o desempleo como consecuencia de la
pandemia, las cuarentenas sucesivas, el cierre de establecimientos de comercio,
la crisis de las industrias, el aislamiento social en las ciudades y otros
hechos similares. En concreto, el RSH; la creación de la PTM y la
centralización de su manejo en el DAPS contribuyen a aminorar los impactos
económicos del COVID-19 en los más vulnerables.
(ii) Satisface la condición de motivación suficiente porque
las medidas adoptadas no imponen limitaciones a los derechos constitucionales,
sino que, se trata de medidas de orden orgánico y económico destinadas a
mitigar los efectos económicos de la pandemia. Por tal razón, la exigencia de
suficiente motivación para la restricción de los derechos no aplica. En todo
caso, la Vista Fiscal resaltó que el decreto se encuentra ampliamente motivado desde
la perspectiva jurídico-constitucional[13] y fáctica[14], para lo cual citó varias de las consideraciones como ejemplo.
(iii) Supera el juicio de necesidad fáctica pues los
graves impactos que ha generado la contracción de la economía por las medidas
que se han adoptado para contener la pandemia son hechos innegables, que exigen
una respuesta del Estado. También cumple el criterio de subsidiariedad, porque
las medidas adoptadas resultan congruentes con las leyes y reglamentos que han
establecido otros programas de ayudas sociales o de subsidios, como el Programa
Colombia Mayor o el de compensación del IVA. Además, porque no existe en el
ordenamiento jurídico un registro específico para materializar las ayudas y las
reglas para su operatividad.
(iv) Cumple la exigencia de incompatibilidad debido
a que el decreto no modifica ni suspende, de forma directa, ninguna norma
legal, solo introduce modificaciones a la política pública nacional destinada a
personas y hogares en condición de vulnerabilidad. Por eso, el Procurador
indica que el decreto es compatible con los programas asistenciales del orden
nacional que materializan el artículo 13 superior.
(v) Satisface el juicio de proporcionalidad porque
las medidas del decreto cumplen con los tres componentes del test de
proporcionalidad. En tal sentido, están orientadas a disminuir los impactos
económicos, lo cual es un fin legítimo; son medios adecuados y conducentes que
contribuirán, eventualmente, a paliar las necesidades de muchos colombianos; se
espera que el programa de transferencias monetarias conduzca a “ventajas
operativas y vitales para el bien de la población”.
(vi) Por último, acredita el juicio de no discriminación
en atención a que el decreto concreta medidas afirmativas que pretenden
garantizar la igualdad material. Por eso, no se configura ninguna diferencia de
trato no justificada.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7° de la
Carta[15], la Corte Constitucional es
competente para ejercer el control automático de constitucionalidad de que
trata el parágrafo del artículo 215 superior, ya
que el Decreto 812 del 4 de junio de 2020 fue adoptado
al amparo de la declaratoria previa de emergencia económica, social y
ecológica.
Asunto bajo revisión y problema jurídico
2. Mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de 30 días calendario. Esto con ocasión de los efectos
socioeconómicos de la pandemia por el COVID-19 y otras circunstancias
asociadas, en particular la caída en los precios internacionales del petróleo.
Este decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia
C-307 de 2020[16].
3. En desarrollo de dicha declaratoria de estado de
excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 “Por el cual se
crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias
y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
De acuerdo con las consideraciones, el decreto busca mejorar la
estructura de asignación de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional
mediante la mejor identificación de los potenciales beneficiarios de las
ayudas, transferencias y beneficios, y la entrega efectiva a las personas de
menores ingresos o en situación de mayor vulnerabilidad. Este propósito
de focalización se enmarca en una finalidad más amplia que remite a la
motivación de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica relacionada
con: la necesidad de realizar un mayor gasto público para mitigar los impactos
económicos que la pandemia ha causado a las personas y hogares en situación de
vulnerabilidad socioeconómica, en un contexto en el que los recursos son
limitados debido a la evidente reducción de la actividad económica. La
normativa bajo examen también reitera la exigencia de que los procedimientos de
entrega de recursos públicos en desarrollo de las políticas sociales o económicas
del Estado sean claros, transparentes y no afecten el principio de igualdad.
Agrega que lo anterior es relevante porque el gasto público efectuado tendrá
efectos profundos y permanentes sobre la economía y la redistribución de
ingreso.
Para lograr los objetivos citados, el DL 812 (i)
crea el Registro Social de Hogares (en adelante RSH) y la Plataforma de Transferencias
Monetarias (en adelante PTM); (ii) centraliza la administración de varios
programas sociales (familias en acción, jóvenes en acción, Colombia mayor,
compensación del impuesto sobre las ventas a favor de la población más
vulnerable, ingreso solidario) en el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social (en adelante DAPS). Asimismo, (iii) prevé otras herramientas
y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una de las anteriores
medidas. También, dispone el deber del DNP de definir las
metodologías de evaluación y seguimiento de los programas de ayudas sociales y
subsidios para que cumplan su finalidad.
Las
intervenciones estatales y una intervención ciudadana consideran que el DL 812
es constitucional. De otro lado, la Universidad Libre y otros tres ciudadanos solicitan
la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo
5º. Para ellos, la norma no satisface los requisitos
de conexidad
material, finalidad, motivación suficiente y necesidad porque no
justifica la desarticulación del Fondo de Solidaridad Pensional como uno de los
componentes del SGSS, cuyos recursos se rigen por normas de parafiscalidad; del
mismo modo incumple la exigencia de no contradicción porque (i) afecta el
sistema de seguridad social al “desfigurar” el Fondo de Solidaridad Pensional,
(ii) contradice la cláusula de Estado Social de Derecho por disminuir la
protección a los adultos mayores y (iii) vulnera el principio de no
regresividad.
Por su parte, el Procurador General estima que el decreto bajo
examen es constitucional con base en el análisis de los presupuestos
establecidos en la Carta, la LEEE y la jurisprudencia de la Corte.
4. Una vez planteado el asunto, el problema jurídico consiste en
establecer si las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 812 de 2020 y
que se describieron previamente, se ajustan a
la Constitución.
Para decidir sobre la constitucionalidad de la normativa bajo
control, la Sala adoptará la siguiente metodología: (i) reiterará brevemente el
precedente sobre el parámetro de control judicial y los requisitos exigibles a
los decretos adoptados al amparo de la emergencia económica, social y
ecológica; (ii) hará una exposición acerca del contenido y alcance del decreto
objeto de análisis; posteriormente expondrá la normativa ordinaria y la jurisprudencia
constitucional sobre (iii) los programas que serán administrados y
operados por el DAPS, y (iv) el derecho fundamental
al habeas data y sus especificidades en programas sociales. Finalmente,
(v) la Corte evaluará si el decreto en mención es compatible con la
Constitución.
Alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y
ecológica. Reiteración jurisprudencial
5. El ordenamiento superior impone una
serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos
legislativos que declaran el estado de excepción y en aquellos que prevén las
medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y
condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos con la Constitución, ya que, a pesar de que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios que surgen de valoraciones
que efectúa el Presidente de la República como Jefe de Gobierno y de Estado,
deben someterse a las condiciones de validez tanto formales como materiales
exigidas por la Carta.
6. Sobre la caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica, su fundamento y alcance del control judicial en
los decretos expedidos a su amparo, se ha pronunciado esta Corporación en
múltiples oportunidades y, en especial, en el marco de la primera declaratoria
de emergencia económica, social y cultural adoptada mediante el Decreto 417 de
2020, para proferir decretos con fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis e
impedir la extensión de los efectos y consecuencias adversas generadas por la
pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Por esa razón, la Sala reitera su
jurisprudencia y se remite a dichas sentencias[17], no sin
antes insistir en los puntos centrales del estudio que ocupará la Sala en esta
oportunidad.
7.
Es pertinente recordar que el examen formal de los decretos exige
verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación.
8. El examen
material comprende un conjunto de requisitos que surgen de la
Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, que la
jurisprudencia constitucional ha denominado juicios y sistematizado así: (i)
el juicio de finalidad, de acuerdo con el cual toda medida contenida
en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos; (ii) el juicio de conexidad material, que
pretende determinar si las medidas adoptadas en los decretos legislativos
guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción y con las consideraciones expresadas por el Gobierno para motivar
los decretos de desarrollo correspondientes; (iii) el juicio de motivación
suficiente, que busca establecer si las razones presentadas por el
Presidente de la República resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas; (iv) el juicio de ausencia de arbitrariedad, el cual tiene
por objeto comprobar que en los decretos legislativos no se establezcan
medidas que vulneren el núcleo esencial de los derechos fundamentales, que
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado o que supriman o modifiquen los organismos y las funciones
de acusación y juzgamiento; (v) el juicio de intangibilidad, que
verifica que los decretos legislativos no restrinjan los derechos que han sido
caracterizados como “intocables” ni los mecanismos judiciales para su
protección; (vi) el juicio de no contradicción específica, que tiene por
objeto determinar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no se
opongan a la Constitución; (vii) el juicio de
incompatibilidad, según el cual la suspensión de nomas ordinarias debe
estar fundamentada en las razones por las cuales estas son irreconciliables con
el correspondiente estado de excepción; (viii) el juicio de necesidad,
que implica que las medidas que se adopten en los decretos legislativos sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción; (ix) el juicio de proporcionalidad, que
exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción
sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que
causaron la crisis; y (x) el juicio de no discriminación, que
examina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
impongan tratos diferentes injustificados[18].
Vigencia temporal de los decretos
expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social
y ecológica. Recopilación de reglas jurisprudenciales
9. La temporalidad de las disposiciones adoptadas al amparo del
estado de emergencia económica, social y ecológica ha sido abordada en
diferentes ocasiones por la jurisprudencia constitucional a partir de los
dictados superiores[19]. Sin embargo, las reglas generales que
derivan de la normativa superior no han sido descritas en su totalidad en un
mismo texto, ya que el análisis se ha adelantado caso a caso, de conformidad
con las particularidades relevantes de cada decreto analizado por esta Corporación.
Además, por la naturaleza de este tipo de situación de excepcionalidad, las
medidas para enfrentar la emergencia económica, social y ecológica se ocupan de
materias diversas que los distintos gobiernos han valorado como importantes de
acuerdo con las crisis que deben afrontar, esto explica la diversidad temática
y la vocación de permanencia que las ha caracterizado. A continuación, la Sala
concretará los dictados aplicables en diversos escenarios, pues, de acuerdo con
la Constitución, la temporalidad de los decretos expedidos
al amparo de este tipo de estado de excepción no
es un asunto monolítico.
El artículo 215 superior se ocupa del estado de emergencia
económica, social y ecológica en los siguientes términos:
“ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente
el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave
calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros,
declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser
motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare
el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de
las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al
Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a
la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se
reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en
este artículo.
El Presidente de la República y los
ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin
haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero,
y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las
facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.
El Gobierno no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
este artículo.
PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día
siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las
facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte
Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.” (subrayas fuera del texto)
Las reglas que se derivan de este precepto son las siguientes:
(i)
“Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos.” Este fragmento establece una duración
estricta de los decretos expedidos al amparo de la emergencia, ligada
directamente a la superación inmediata de la crisis. Indica que al término de
la emergencia expira la vigencia de estos cuerpos normativos. En efecto, el
adverbio “exclusivamente” restringe la permanencia de los preceptos al limitar
su alcance a la finalidad de los decretos y destaca su conexidad con la
situación que dio origen a la emergencia y a sus efectos.
(ii)
“[Los decretos con fuerza de ley p]odrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.” Este apartado se ocupa expresamente de las medidas tributarias y,
esa misma especificidad permite extraer conclusiones sobre otro tipo de normas
de distinta naturaleza.
En materia impositiva, el Constituyente previó dos reglas que
indican que se trata de disposiciones que tienen un término mayor al de la
emergencia, pero no se hacen permanentes por su sola expedición por parte del
Gobierno Nacional, en efecto:
a.     su permanencia en el ordenamiento deberá culminar al término de la
vigencia fiscal siguiente a su expedición, o
b.     pueden perdurar si el Congreso lo decide dentro del año siguiente.
Con base en esas precisiones, es posible adelantar un ejercicio
hermenéutico que lleva a la conclusión según la cual las normas que no traten
asuntos tributarios, y que no sigan la primera regla, escapan a las hipótesis
de los dos dictados precitados y, por eso, podrían tener vigencia más amplia o
incluso carácter permanente, tesis que encuentra un claro fundamento en la
tercera previsión sobre la duración de los estados de emergencia que contiene
el artículo 215 superior.
(iii)
“El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la
emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere
este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el
Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.” Esta disposición reitera las facultades del Congreso frente a la
normativa expedida en virtud de la declaratoria de emergencia económica, social
y ecológica. Con todo, distingue las materias que son de iniciativa
gubernamental y las que no, pues en las primeras, puede ejercer sus facultades
para derogar, modificar o adicionar sólo durante el año siguiente a la
declaratoria de emergencia, mientras que en las demás materias sus atribuciones
pueden ser ejercidas en cualquier tiempo.
Una interpretación sencilla de la norma permite entender que la
Constitución habilita la vigencia de decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia más allá de la duración del mismo. En materias distintas a la
tributaria existen reglas especiales. Además, la Carta permite una permanencia
mayor de las disposiciones, de lo contrario, no habría diseñado esa previsión
que se refiere a dos momentos en los que el Congreso puede derogar, modificar o
adicionar los preceptos expedidos en el estado de emergencia: el año siguiente
a la declaratoria de la emergencia y cualquier tiempo. Efectivamente, esta
atribución del Congreso sólo tiene sentido si hay decretos que perduran más
allá de la emergencia.
10. La Corte Constitucional ha aplicado estas reglas en muchas
ocasiones, un breve recuento jurisprudencial muestra varios escenarios de
duración de los decretos expedidos al amparo de una declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica ligados de manera evidente a los juicios a través
de los cuales se analizan este tipo de normas, en particular al juicio de
conexidad. Las hipótesis de permanencia de esta clase de preceptos son las
siguientes:
(i)
La figura del estado de excepción está, en principio, proscrita
para la expedición de disposiciones dirigidas al abordaje de asuntos crónicos o
estructurales que, por definición, deben ser normados en preceptos permanentes
que deben ser tramitados por los cauces democráticos usuales[20].
(ii)
Los decretos expedidos al amparo de este tipo de declaratoria, así
como las medidas que contienen, sólo tienen vigencia durante el mismo periodo
de duración de la emergencia[21]. Con todo, este lapso no corresponde a
un mínimo inamovible, pues es posible que la Corte establezca una permanencia
inferior con base en criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
(iii)
En materia tributaria existe una regla específica que contempla
dos posibilidades de duración:
a.
el término de la siguiente vigencia fiscal, como máximo, pues
puede ser menor[22], o
b.
el carácter permanente que sólo le puede dar el Congreso dentro
del año siguiente a su expedición. Esta última hipótesis ha sido aplicada
también a normas penales[23].
(iv)
Las medidas adoptadas en virtud de un estado de emergencia pueden
ser permanentes o mantener una vigencia mayor a la de la crisis. En esos casos,
el análisis de la Corte se enfoca en la naturaleza de las medidas, la verificación
de los juicios aplicables y criterios generales de razonabilidad y
proporcionalidad. En esos casos, es posible que el mismo decreto establezca el
carácter permanente, una duración específica o que la Corte intervenga para que
el texto concuerde con las exigencias de temporalidad de la Constitución, en
general, al restringir la vigencia. En estos casos caben tres hipótesis:
a.
La existencia de un lapso de permanencia determinado[24] que se establece con base en los
juicios aplicables para estudiar este tipo de decretos;
b.
La existencia de un lapso de permanencia indeterminado, pero
determinable. Este carácter será dado por diferentes aspectos fácticos ligados
a la atención de la crisis que dio lugar al a declaratoria de emergencia y a
criterios de razonabilidad[25];
c.
La inexistencia de un lapso de permanencia determinado o
determinable, en ese caso la norma será parte del ordenamiento hasta que el
Congreso ejerza sus competencias legislativas ordinarias en la materia[26].
11. Como puede observarse, la Constitución habilita la existencia
de decretos expedidos en virtud del estado de emergencia más allá de su
duración, pues resulta evidente que una situación de crisis económica, social o
ecológica pueden tener un efecto superior al tiempo previsto por la Constitución
como límite máximo para expedir decretos con fuerza material de ley dirigidos a
conjurar o atenuar los efectos de las crisis. De manera particular, es
razonable entender que los efectos, por ejemplo, de las emergencias ecológicas
o económicas tienen una prolongación por ciclos o por espacios de tiempo
irregulares que difícilmente pueden preverse anticipada y generalizadamente.
Sin embargo, como es propio de un Estado Social de Derecho (artículo 1°
superior), existen límites constitucionales ante la posible arbitrariedad del
ejecutivo o la distorsión de la separación de poderes, riesgos connaturales a
las facultades legislativas de emergencia que recibe el Gobierno Nacional en
estos casos. El control constitucional es uno de los mecanismos por excelencia
para anticiparse a tales eventualidades. De tal forma, ante la posibilidad de
que el Gobierno Nacional expida normas con una duración irrazonablemente mayor
a la del estado de emergencia se impone la aplicación de criterios objetivos
básicos para determinar el lapso admisible desde el punto de vista
constitucional. En estos casos, la naturaleza de la medida[27]
es el estándar principal que permite a este Tribunal establecer si la duración
de ese tipo de disposiciones se ajusta a la Constitución o no. Obviamente, la Corte
Constitucional también analiza el impacto constitucional de la pérdida de
vigencia de las normas, pues en muchos casos su permanencia es necesaria para
preservar valiosos intereses superiores. En efecto, los supuestos fácticos de
estos preceptos muestran distintos rasgos que permiten interpretar las normas
para decidir sobre la constitucionalidad de su permanencia como parte del
ordenamiento.
12. Además del control jurídico que ejerce esta Corporación, el
diseño institucional de los estados de excepción también ha resaltado el
permanente control político en cabeza del Congreso. Se trata de un escrutinio
que robustece y fortalece la democracia y que, en el caso de medidas adoptadas
en estados de emergencia cuya duración tiende a la permanencia, puede ser
ejercido a través de la cláusula general de competencia legislativa por medio
de la presentación de proyectos de ley que eventualmente modifiquen, deroguen o
adicionen las medidas adoptadas en estados de emergencia. De tal suerte, se trata
de una situación en la que el Legislativo se erige como pieza fundamental para
el fortalecimiento de la democracia. En efecto, mantiene intacta la separación
de poderes, pues el Congreso deberá revisar permanentemente las medidas
expedidas por el Gobierno Nacional y, en el escenario democrático, decidir las
que deben permanecer en el ordenamiento y las que podrían haber mutado en
arbitrarias o incluso inconvenientes al término de la emergencia.
El contenido y alcance del Decreto Legislativo
812 de 2020
13. En primer lugar, la normativa inicia con consideraciones
que se refieren al estado de emergencia económica, social y ecológica en
general y a los poderes extraordinarios del Presidente de la República para
legislar a fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Posteriormente, el texto destaca la declaratoria del COVID-19 como pandemia por
parte de la OMS el 11 de marzo de 2020, la cual instó a los países a tomar
acciones urgentes. Adiciona que el Ministerio de Salud y Protección Social
expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 para declarar el estado de
emergencia sanitaria y establecer disposiciones destinadas a la
prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo Coronavirus.
Además, indica que el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el
término de 30 días, con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales
que ha generado la pandemia.
En segundo
lugar, entre las razones que llevaron a la adopción de esa medida, la norma
expone la considerable disminución del PIB; la necesidad de un mayor gasto
público; la afectación de los ingresos corrientes de la Nación que se ha
traducido en un mayor déficit fiscal; y una alta incertidumbre sobre los
efectos de la pandemia en el comportamiento económico del país. Asimismo, los
efectos económicos y laborales negativos que esta reducción de la actividad
económica ha tenido y tendrá para las familias, en especial, para los hogares
más vulnerables que han visto afectados sus ingresos y su mínimo vital. De
igual modo, expresa que, según proyecciones de organismos multilaterales, la
pobreza en Colombia podría aumentar en el 2020.
En tercer
lugar, el DL presenta el marco constitucional que
protege los derechos a la vida, a la igualdad y al mínimo vital de las personas
más vulnerables y discriminadas. También, indica la obligación del Estado de
adoptar medidas en favor de estos grupos marginados. En
concreto, se refiere a la prohibición que tienen los órganos del poder público
de otorgar auxilios o donaciones[28]; al
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población como
fines sociales del Estado[29], y
conceptualiza acerca del deber estatal de respetar los principios de igualdad y
transparencia al entregar recursos públicos en desarrollo de políticas
sociales o económicas[30]. Señala
que los subsidios materializan los principios y fines del Estado Social de
Derecho, y ayudan a proteger los derechos fundamentales.
Posteriormente, en cuarto lugar, el DL 812 se
refiere al marco jurídico de los diferentes programas sociales y subsidios del
Gobierno que existen actualmente, incluidos aquellos que fueron creados o
puestos en marcha recientemente, por razón de la emergencia. En concreto,
define los objetivos de los programas denominados Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor,
de compensación del impuesto sobre las ventas -IVA a favor de la población más vulnerable
y, finalmente, el de Ingreso Solidario. Asimismo,
recuerda que (i) los Decretos 458 y 659 de 2020 autorizaron transferencias
monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Adulto Mayor – Colombia
Mayor y Jóvenes en Acción, con el fin de mitigar los efectos de la pandemia, y
(ii) el Decreto 518 de 2020 dispuso que las transferencias monetarias no
condicionadas del Programa Ingreso Solidario se entregarán a las personas y
hogares que no fueran beneficiarios de los demás programas sociales o de la compensación
del IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria de
la emergencia mediante del Decreto 417 de 2020.
A partir de esos elementos, en quinto lugar, presenta
las necesidades concretas que advirtió el Gobierno para la expedición del
decreto legislativo. Para ello, el DL refiere la necesidad de reformar la
estructura de asignación de subsidios y garantizar una mejor focalización del gasto
social para que éste sea asignado a la población más pobre y vulnerable. En
efecto, explica que lo anterior es necesario porque la crisis le ha demandado al
Gobierno Nacional aumentar la inversión social en un contexto en el que los
recursos son limitados. Esta situación tendrá efectos sobre la economía y la redistribución
de ingreso. Por lo anterior, la normativa considera que las medidas que
contempla son necesarias para mejorar el manejo de la información
socioeconómica de las personas y hogares; facilitar la inclusión y exclusión de
beneficiarios, y asignar y evaluar de forma más eficiente y efectiva los
subsidios.
14.
Con base en estas consideraciones, en sexto lugar, el decreto prevé
las siguientes medidas dirigidas a tornar más eficiente la asignación de
subsidios y lograr una mejor focalización que permita que el gasto social se
concentre en las personas que más lo necesitan:
(i)
crea el Registro Social de Hogares (RSH) y la Plataforma de Transferencias
Monetarias (PTM); (ii) centraliza la administración de varios programas
sociales (Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, compensación
del impuesto sobre las ventas a favor de la población más vulnerable y el Ingreso
Solidario) en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS).
Asimismo, (iii) prevé otras herramientas y estrategias que permiten reforzar e
implementar cada una de las anteriores medidas, y (iv) dispone el deber del DNP de definir las metodologías de evaluación y
seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su
finalidad.
En
efecto,
el decreto dispone la creación del RSH y de la PTM, administrado e
implementado por el DNP a partir de la Base Maestra del Decreto 518 de 2020,
del registro social y de otros registros administrativos. De igual manera,
señala que el RSH permitirá la validación y actualización
de la información socioeconómica de las personas y hogares, para identificar
los criterios de focalización, elegibilidad y permanencia de los beneficiarios
de los programas sociales y subsidios. Lo anterior con el objeto de mejorar la asignación
del gasto social. Del mismo modo, como estrategias complementarias para implementar
la medida, el DL regula la estructura del RSH; los usos del mismo en relación
con el manejo de la información de la población; la administración de los datos
por el DNP y las facultades que tiene esa institución para solicitar
información adicional a otras entidades; los procesos que se surten para la
recolección y actualización de la información que contiene el registro y, las obligaciones
que tienen las autoridades responsables de la entrega de subsidios y los
beneficiarios de los mismos de suministrar información al registro (artículos
1º, 2º, 3º, 4º y 8º).
En relación con la segunda medida, el DL centraliza
la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del
Gobierno Nacional en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
En concreto, el decreto dispone que el DAPS podrá modificar o fijar nuevos
criterios para incluir a población en situación de vulnerabilidad económica o
con alta probabilidad de caer en condición de pobreza como beneficiaria del
respectivo programa de trasferencias monetarias; asigna la ejecución de los
programas al Adulto Mayor–Colombia Mayor y la compensación del IVA al DAPS, y posibilita
la cesión de los contratos de encargo fiduciario suscritos por el Ministerio
del Trabajo para la operación de estos dos programas. También, atribuye la
administración y ejecución del programa Ingreso Solidario a la misma entidad y
contempla la necesidad de establecer criterios de inclusión, permanencia y exclusión
de destinatarios. Adicionalmente, dispone la creación, administración e
implementación de la Plataforma de Transferencias Monetarias, la cual se
integra al RSH (artículos 5º, 6º y 7º).
Como
estrategia adicional independiente, pero íntimamente relacionada con las dos
medidas principales, el DL consagra el deber del DNP de definir las
metodologías de evaluación y seguimiento de los programas de ayudas sociales y
subsidios para que cumplan su finalidad (artículo 9º). Por último, la normativa
establece que rige a partir de la fecha de su publicación.
Visto el alcance
del DL bajo examen, a continuación, la Sala presenta
el marco jurídico ordinario aplicable.
Marco
normativo de los programas que serán administrados y operados por el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
Programa
Adulto Mayor-Colombia Mayor: naturaleza jurídica, finalidades y fuentes de
financiación
15. El artículo 25 de
la Ley 100 de 1993 creó el
Fondo de Solidaridad Pensional como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita
al Ministerio del Trabajo. Esta disposición señala que los
recursos de este fondo deben ser administrados por sociedades fiduciarias de
naturaleza pública, y preferencialmente por las sociedades fiduciarias del
sector social solidario, o por las administradoras de fondos de pensiones y/o
cesantías del sector social solidario.
En la medida en que
el Fondo de Solidaridad Pensional está adscrito al Ministerio de Trabajo, se
prevén diversas funciones para dicha entidad. Por ejemplo, de acuerdo con el
artículo 2.2.14.1.4. del Decreto 1833 de 2016, el Ministro de Trabajo preside
el Comité Directivo del Fondo de Solidaridad Pensional[31]. El
artículo 2.2.14.1.2. del mismo decreto le otorga la competencia para elegir una
o varias entidades para administrar los recursos del
fondo, que se seleccionarán mediante el proceso de contratación autorizado en
el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. El parágrafo 1º del artículo 2.2.14.1.8.
del Decreto 1833 de 2016, señala que dicha autoridad debe realizar el cobro
coactivo de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, con base en los
informes que rinda el administrador fiduciario, previas las gestiones de cobro
que este adelante, la entidad determina el Plan Anual de Extensión de Cobertura.
El literal i) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece
que el propósito del Fondo de Solidaridad Pensional es ampliar la cobertura del sistema de seguridad social mediante el
subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones
socioeconómicas, no tienen acceso al mismo. Luego, la Ley 797 de 2003 amplió el
objeto del Fondo al crear una subcuenta específica dirigida a “la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza
extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación se
establece en esta ley. La edad para acceder a esta protección será en todo caso
tres (3) años inferior a la que rija en el sistema general de pensiones para
los afiliados”.
En concordancia con
lo anterior, el artículo 2.2.14.1.1. del Decreto 1833 de 2016[32] precisa que el Fondo de Solidaridad Pensional está integrado por
dos subcuentas que deben ser manejadas de forma independiente. La primera es la
subcuenta de solidaridad, cuyo objetivo es subsidiar
los aportes al sistema general de pensiones de los trabajadores asalariados o
independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos
para efectuar la totalidad del aporte. La segunda es la subcuenta de
subsistencia, la cual está destinada a proteger a las personas en estado de
indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico.
En consecuencia, la
creación del Fondo de Solidaridad Pensional estuvo dirigida inicialmente a
subsidiar los aportes al sistema de seguridad social de los trabajadores que
carecían de recursos para efectuar el aporte pleno al sistema. Posteriormente,
fue establecida la cuenta de subsistencia que modificó ese enfoque para incluir
también la protección de las personas de la tercera edad que no cuentan con
protección del sistema de seguridad social y, además, se encuentran en
situación de vulnerabilidad e imposibilidad de satisfacer sus necesidades
porque están en situación de indigencia o pobreza extrema.
Las fuentes de financiación del Fondo de Solidaridad
corresponden principalmente a recursos recaudados en el marco del sistema de
seguridad social, particularmente recursos parafiscales. De acuerdo con lo
previsto en el artículo 27 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 8
de la Ley 797 de 2003 las fuentes de financiación son las siguientes:
Fondo de Solidaridad
Subcuenta de solidaridad
Subcuenta de subsistencia
a) El cincuenta por ciento (50%) de la
cotización adicional del 1% sobre la base de cotización, a cargo de los
afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotización sea igual o
superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes;
b) Los recursos que aporten las
entidades territoriales para planes de extensión de cobertura en sus
respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados;
c) Las donaciones que reciba, los
rendimientos financieros de sus recursos, y en general los demás recursos que
reciba a cualquier título, y
d) Las multas a que se refieren los
artículos 111 y 271 de la Ley 100 de 1993.
a) Los afiliados con ingreso igual o
superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán un aporte
adicional sobre su ingreso base de cotización, así: de 16 a 17 smlmv de un
0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv de un 0.6%, de 19 a 20
smlmv de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la
subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la
presente ley;
b) El cincuenta (50%) de la cotización
adicional del 1% sobre la base de cotización, a cargo de los afiliados al
sistema general de pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a
cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes;
c) Los aportes del presupuesto nacional.
Estos no podrán ser inferiores a los recaudados anualmente por los conceptos
enumerados en los literales a) y b) anteriores, y se liquidarán con base en
lo reportado por el fondo en la vigencia del año inmediatamente anterior,
actualizados con base en la variación del índice de precios al consumidor,
certificado por el DANE;
d) Los pensionados que devenguen una
mesada superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y
hasta veinte (20) contribuirán para el Fondo de Solidaridad Pensional para la
subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen más de veinte (20)
salarios mínimos contribuirán en un 2% para la misma cuenta.
16. El artículo 2.2.14.1.32. del Decreto
1833 de 2016 divide en dos clases los subsidios económicos de la
subcuenta de subsistencia. El primero es el subsidio
económico directo, mediante el cual se
otorga dinero a los beneficiarios sin intermediación. El segundo es el subsidio
económico indirecto, a través del cual se prestan servicios sociales básicos mediante Centros de Bienestar del Adulto Mayor y
Centros Diurnos.
17. El Decreto 1833 de 2016 señala que los recursos de la subcuenta de subsistencia financiarán
el programa de auxilios para ancianos en condición de indigencia previsto en el
Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993, que hoy
corresponde al Programa de Protección Social al Adulto Mayor -Programa
Colombia Mayor-[33]. Su objetivo
es proteger al adulto mayor que carece de rentas o ingresos suficientes para
subsistir o se encuentra en condiciones de extrema pobreza o de indigencia, a
través de un subsidio económico directo o indirecto.
La jurisprudencia ha señalado que este programa es una
materialización del deber de solidaridad, del principio de universalidad del
sistema de seguridad social y una manifestación del Estado Social de Derecho
establecido en el artículo 1º de la Constitución[34]. En ese sentido, ha afirmado que se trata de una política pública
cuyo objetivo es proteger a las personas de la tercera edad
en condiciones de vulnerabilidad extrema, para que, ante la falta de fuentes de
ingreso, puedan procurarse los mínimos necesarios para subsistir, mediante un
auxilio económico que les permita sobrellevar su situación[35] y de esta forma proteger sus garantías
fundamentales[36].
18.
De acuerdo con el contrato de encargo fiduciario No. 604/2018, en la actualidad
los recursos del Programa Colombia Mayor son administrados por la
Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, FIDUAGRARIA S.A. a través de su
Unidad de Gestión EQUIEDAD[37].
19. El artículo 2.2.14.1.31 del Decreto 1833 de 2016
establece que los requisitos para acceder  a la subcuenta de subsistencia son:
(i) ser colombiano; (ii) haber residido durante
los últimos 10 años en territorio nacional; (iii) tener como mínimo tres años
menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los
afiliados al Sistema General de Pensiones; (iv) estar clasificado en nivel 1 o
2 del SISBEN -Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios para
Programas Sociales-; (iv) carecer de
rentas o ingresos suficientes para subsistir; y v) estar en alguna de las
siguientes condiciones: (a) vivir solo y recibir un ingreso mensual que no supera medio
salario mínimo legal mensual vigente; (b) vivir en la calle y de la caridad
pública; (c) vivir con la familia y el ingreso
familiar sea inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente; (d)
residir en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o (e) asistir como usuario
a un Centro Diurno.
Asimismo, el artículo 2.2.14.1.30 del decreto
en comento señala que el subsidio que se otorga es
intransferible y la orientación de sus recursos se desarrolla bajo los
principios de integralidad, solidaridad y participación. Además, determina que el
Ministerio del Trabajo es el encargado de elaborar el manual operativo para fijar
los lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes de los
subsidios y demás aspectos procedimentales del programa.
20. Debido a la escasez de recursos, los beneficiarios del programa
deben ser personas que cumplan los requisitos para el efecto y se encuentren en
condiciones de vulnerabilidad extrema. Por lo tanto, el
artículo 2.2.14.1.35 del Decreto 1833 de 2016 establece un
sistema de priorización dirigido a “(…) otorgar
el auxilio económico a quienes, dentro del conjunto de adultos mayores que
cumplen los requisitos para ser beneficiarios, tienen una situación apremiante
que amerita un apoyo urgente y preferente”[38].
Los criterios de
priorización que señala el artículo son: (i) la edad del
aspirante; (ii) los niveles 1 y 2 del SISBEN, y el listado censal; (iii) la
minusvalía o discapacidad física o mental; (iv) las personas a cargo del
aspirante; (v) ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de
ninguna persona; (vi) haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar
a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar con los
aportes a dicho sistema; (vii) la pérdida del subsidio por traslado a otro
municipio; y (viii) la fecha de solicitud de inscripción al programa en el
municipio.
Para determinar qué personas cumplen
con los requisitos y los criterios de priorización, el programa Colombia Mayor es el encargado de
verificar distintas bases de datos[39]. Asimismo, esa entidad
tiene la facultad de excluir beneficiarios una vez haya verificado que no son
adultos mayores en situación de extrema vulnerabilidad que cumplan los
requisitos del programa. De este modo, el contraste de bases de datos le
permite a la entidad determinar el acceso y
permanencia en el programa.
21. En conclusión, el programa Colombia Mayor está dirigido a proveer un soporte económico a los adultos mayores
que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensión o viven en la
indigencia o en la extrema pobreza. Por lo tanto, involucra la garantía del
mínimo vital, la dignidad humana y la realización de los derechos fundamentales
de sujetos de protección constitucional reforzada, en los que concurren varias
condiciones de vulnerabilidad, la edad y la ausencia de recursos que les
permitan solventar sus necesidades básicas.
Programa
Familias en Acción
22. Este
instrumento consiste
en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria
directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. Está regulado
en la Ley 1532 de 2012 y su dirección y coordinación es responsabilidad
del DAPS. El artículo 3º de la mencionada ley señala que su objetivo es
fomentar la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños
y niñas de primera infancia; la asistencia y permanencia escolar en los nueve
años de educación básica y dos años de educación media; el acceso preferente a
programas de educación superior y formación para el trabajo; el desarrollo de
competencias ciudadanas y comunitarias para la autonomía y el bienestar de las
familias y contribuir a la prevención del embarazo en la adolescencia.
23.
De conformidad con el artículo 4º de la misma ley, las personas que pueden ser
beneficiarias de este programa son las siguientes:
(i) Las familias en
situación de pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con los criterios
establecidos por el Gobierno Nacional a través del DAPS, en concordancia con lo
establecido en los artículos 1º, 2º y 3º de la ley en mención.
(ii)
Las familias víctimas de desplazamiento forzado en situación de pobreza y pobreza extrema.
(iii)
Las familias indígenas en
situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con procesos de
concertación y focalización establecidos por el programa.
(iv)
Las familias afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con
los criterios de focalización establecidos por el programa.
Para
la financiación del programa, el artículo 8 ibidem señala que el
Gobierno Nacional propenderá por proveer anualmente los recursos para atender
el pago de los subsidios de acuerdo al marco fiscal de mediano plazo. En ese
sentido, es importante señalar que, de acuerdo con el Presupuesto General de la
Nación para el 2020, el Gobierno destinó al DAPS 1.9 billones de pesos para la
implementación de transferencias monetarias condicionadas para población
vulnerable en todo el territorio, entre las que se encuentra este programa[40].
24.
Como quiera que este programa consiste en una transferencia condicionada de
recursos, el artículo 7º de la mencionada disposición señala que la
entrega del apoyo monetario depende de la verificación del cumplimiento de un
conjunto de compromisos de corresponsabilidad. Actualmente y en
condiciones de normalidad, se prevén como condicionamientos matricular a los
niños, niñas y adolescentes en establecimientos educativos aprobados por el
Ministerio de Educación Nacional y asistir al menos al 80% de las clases de
cada bimestre escolar. De igual manera, realizar las actividades definidas por
el Ministerio de Salud y Protección Social para la atención a la primera
infancia[41].
Asimismo,
el Manual
Operativo resalta que el proceso que garantiza que el gasto social se asigne a
las familias de los grupos poblacionales más pobres y vulnerables, de
conformidad con lo estipulado en el artículo 4º de la Ley
1532 de 2012, se realiza desde el nivel nacional por parte del Grupo Interno
de Trabajo de Focalización Poblacional. Esta dependencia se encarga de
verificar las bases de datos certificadas y
avaladas por las entidades y actores responsables.
Estas últimas son: el DNP, el DAPS, la UARIV y
las autoridades tradicionales indígenas. Por último, concluye que
la veracidad de la información de las bases de datos es responsabilidad de cada
una de las entidades y actores que las administran.
25.
En conclusión, el programa Familias en Acción es una entrega condicionada y
periódica de una transferencia monetaria directa a las familias más vulnerables.
Sin embargo, la entrega del incentivo monetario depende del cumplimiento de los
compromisos en salud y educación suscritos por los beneficiarios a los que se
les ha asignado el recurso.
Programa
Jóvenes en Acción
26. Esta
herramienta se creó en la Resolución 1970 del 21 de noviembre de 2012
del DAPS y rediseñó el programa Familias en Acción. Su objetivo es incentivar y
fortalecer la formación de capital humano de la población joven en situación de
pobreza y vulnerabilidad, mediante un modelo de transferencias monetarias
condicionadas que permitan el acceso y permanencia en la educación superior.
El DAPS,
mediante la Resolución No. 1020 del 2019, adoptó el Manual Operativo del
Programa Jóvenes en Acción – Versión 7[42]. Ese
documento determina que los jóvenes elegibles para el programa deben tener
entre 14 y 28 años de edad; no contar con un título profesional universitario; y encontrarse en al
menos uno de los siguientes listados poblacionales:
(i) Registro administrativo del programa
Familias en Acción de Prosperidad Social, graduados de bachiller.
(ii) Red para la superación de la
pobreza extrema –UNIDOS– o quien haga sus veces.
(iii) SISBEN III, con uno de los
puntajes especificados conforme al área de residencia (desagregación
geográfica),
(iv) Registro Único de Víctimas-RUV-,
en situación de desplazamiento en estado “incluido”.
(v) Listados censales indígenas.
(vi) Listados censales del ICBF para
jóvenes con medida de protección o responsabilidad penal del ICBF.
Las
transferencias monetarias condicionadas tienen como propósito incentivar el
acceso y la permanencia en la educación superior de estos jóvenes. De igual
forma, el desarrollo de competencias y acciones complementarias en el marco de
los componentes de formación, habilidades para la vida y gestión de
oportunidades.
27.
Las actividades de carácter académico que adelantan los participantes en las
instituciones educativas son el objeto del proceso de la verificación de
compromisos para el posterior trámite de liquidación y entrega de las
transferencias monetarias condicionadas. Esta gestión se encuentra bajo la
responsabilidad del SENA, las instituciones de educación superior y las
entidades que han formalizado un convenio para la implementación del programa. Aquellas
reportan periódicamente al DAPS el estado del participante en el programa de
formación y en la institución educativa y su desempeño académico.
28.
Por lo tanto, este es un programa que tiene como objetivo prestar auxilios
económicos condicionados a jóvenes en situación de pobreza y vulnerabilidad
entre los 14 y los 28 años, que sean bachilleres, no tengan un título
universitario y se encuentren en alguno de los listados mencionados.
Programa
compensación del IVA
29.
El artículo 21 de la Ley 2010 de 2019[43] creó una
compensación a favor de la población más vulnerable en aras de generar mayor
equidad en el sistema del impuesto sobre las ventas (IVA). Este mecanismo
consiste en una transferencia no condicionada de una suma de dinero fija cada
dos meses. El monto es definido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el DNP cada año a partir de 2020, expresado en unidades de valor tributario
(UVT), y tendrá en cuenta el IVA que en promedio pagan los hogares de menores
ingresos en Colombia.
Los
beneficiarios de la compensación son las personas más vulnerables determinadas
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante resolución, de
conformidad con la metodología de focalización que defina el DNP. Para este
propósito, se podrán tener en cuenta aspectos como la situación de pobreza y de
pobreza extrema, y la calificación en el SISBEN o el instrumento que haga sus
veces[44].
De
acuerdo con el documento CONPES 3986 del 20 de marzo de 2020[45],
para el financiamiento de este programa el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el DNP gestionarán y priorizarán, en el marco de sus competencias,
los recursos para las estrategias según el Marco de Gasto de Mediano Plazo del
respectivo sector y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Asimismo, se precisa que para 2020 la
implementación de este beneficio tiene un costo total
estimado de 261.719.000.00 millones de pesos.
30.
En conclusión, la compensación a favor de la población más vulnerable en el
sistema del impuesto sobre las ventas (IVA) es una transferencia no
condicionada de dinero a las familias más vulnerables de Colombia, cuyo
objetivo es contribuir a la equidad en el esquema del impuesto IVA, y reducir
la desigualdad y la pobreza en el territorio nacional.
Programa
Ingreso Solidario
31.
El Programa Ingreso Solidario fue creado por el Decreto Legislativo 518 de
2020. Este instrumento entrega una transferencia monetaria no condicionada
que busca mitigar los impactos de la emergencia del COVID-19 sobre la población
en situación de pobreza y condición de vulnerabilidad económica que no cuenta
con ayudas monetarias de los programas del orden nacional. En ese sentido, los
beneficiarios son las personas en situación de
indigencia, pobreza y vulnerabilidad económica, que no se encuentren dentro de
los programas descritos previamente.
Este programa es administrado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Por su parte, el DNP
mediante acto administrativo, debe señalar el listado de los hogares
beneficiarios del programa. Respecto al esquema de financiación, el parágrafo 2º
del artículo 1º del decreto en mención establece que las ayudas monetarias
pueden ser atendidas con las apropiaciones presupuestales vigentes y,
posteriormente, con los recursos del FOME. El artículo 4º determina que los
costos operativos para la realización de las transferencias se asumen con cargo
a este mismo fondo.
32.
Este decreto fue declarado exequible por esta Corte mediante la Sentencia
C-174 de 2020[46].
Esta decisión advirtió que el programa tiene por objeto
brindar una solución a algunas de las dificultades que originaron el estado de
emergencia económica y social que no podían ser solventadas mediante los
instrumentos jurídicos ordinarios. En ese sentido, el programa hace frente al
riesgo actual e inminente de que las personas y los hogares no puedan auto
abastecerse y satisfacer sus necesidades vitales esenciales debido a las
medidas de confinamiento y aislamiento obligatorio. Finalmente, precisó que,
aunque existen otros programas estatales que podrían ser funcionales al
objetivo de preservar el derecho al mínimo vital, en el escenario actual
resultan insuficientes porque no se extienden a todas las personas en situación
de pobreza y vulnerabilidad. Además, responden a objetivos que trascienden la
protección inmediata del derecho al mínimo vital, que es el elemento
determinante del programa en mención.
33.
Por lo tanto, el programa Ingreso Solidario es un programa
gubernamental transitorio y extraordinario concebido para atender la actual emergencia.
Su objetivo es que los destinatarios puedan satisfacer sus necesidades básicas
sin sujeción al cumplimiento de condiciones especiales.
El
derecho fundamental al habeas data[47]
34. Es importante tener en cuenta que los programas
anteriormente descritos se fundamentan en bases de datos que contienen
información personal de los potenciales beneficiarios, razón por la cual la
Sala procede a recordar brevemente los principios y fundamentos del derecho al habeas
data.
Esta garantía está prevista en el artículo 15 de la
Constitución y dispone que todas las personas tienen derecho a la intimidad
personal, al buen nombre, a conocer, actualizar y rectificar la información que
se haya recogido sobre ellas en los diferentes bancos de datos y en los
archivos de entidades públicas y privadas. Adicionalmente, establece la
obligación que tiene el Estado de hacer respetar tales postulados.
35. La Ley
Estatutaria 1581 de 2012[48] regula
los derechos y deberes de los titulares de datos personales, así como las
obligaciones de los responsables del tratamiento de datos. En concordancia con
el alcance del derecho, el artículo 4º establece ocho principios para el
tratamiento de datos personales: (i) veracidad o calidad de los registros o
datos[49]; (ii)
temporalidad de la información[50];
(iii) interpretación integral de los derechos constitucionales[51];
(iv) seguridad[52];
(v) confidencialidad[53];
(vi) acceso y circulación restringida[54];
(vii) finalidad[55] y
(ix) transparencia[56].
36. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional y las Leyes Estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012 han
caracterizado los diferentes tipos de información con el fin de regular las
limitaciones del derecho fundamental de acceso a la información. La primera
tipología distingue
entre la información personal[57]
y
la impersonal. La segunda, clasifica la información desde un punto de vista
cualitativo, en función de su publicidad y la posibilidad legal de acceder a la
misma en (i) pública o de dominio público, (ii) semiprivada, (iii) privada, y
(iv) reservada o secreta.
La información
pública es aquella que, según la ley o la Constitución, puede ser obtenida
y ofrecida sin reserva alguna. La información semiprivada se refiere a información personal o impersonal que no
pertenezca a la categoría de pública, sobre la cual, cierto sector, grupo de
personas o a la sociedad en general pueda tener un interés legítimo. En este
sentido, su acceso y conocimiento puede ser limitado, pues requiere de una
orden de autoridad judicial o administrativa. La información privada
es aquella que por versar sobre información personal y por encontrarse en un
ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad
judicial en el cumplimiento de sus funciones. La información reservada corresponde
a información personal y guarda estrecha relación con los derechos
fundamentales del titular a la dignidad, a la intimidad y a la libertad. Por
tal motivo, se encuentra reservada a su órbita exclusiva y “(…) no puede
siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de
sus funciones.”[58]
En
síntesis, el derecho al habeas data está relacionado con un ámbito
material específico, esto es, el de la recolección, manejo y administración de
información en bases de datos y, por ende, comporta una serie de prerrogativas
dirigidas a que, en ese contexto, el manejo de la información sea respetuoso de
la dignidad humana. En concordancia, con lo anterior de acuerdo con el tipo de
información su inclusión en bases de datos y el manejo tiene límites que buscan
preservar la intimidad, el debido proceso y la dignidad humana de su titular.
El derecho al habeas data en programas sociales o subsidios
del Estado
37. La materialización de la política social del Estado exige un
proceso de identificación de la población para la debida focalización de los
programas. De esta forma, los recursos y esfuerzos se dirigen prioritariamente
a las personas que tienen mayores necesidades y se logre la satisfacción de sus
derechos. Por lo tanto, esta actuación se apoya en el registro y manejo de complejas
bases de datos. A continuación, se describirán los principales aspectos
normativos sobre la focalización, el proceso de asignación de los recursos a la
población más vulnerable y su relación con el derecho al habeas data, en
tanto que, dicho instrumento, se apoya principalmente en el recaudo y
administración de múltiples datos.
38. En relación con la focalización, el CONPES Social es el
encargado de definir, cada tres años, los criterios e instrumentos para la
determinación, identificación y selección de beneficiarios y, además, los
criterios para la aplicación del gasto social por parte de las entidades
territoriales. Asimismo, el DNP es el responsable de definir las condiciones de
ingreso, suspensión y exclusión de las personas en las bases de datos[59]. Por último, los diferentes programas sociales del orden nacional
o territorial deben definir la forma en que aplicarán los criterios e
instrumentos para la focalización[60].
Ahora bien, como lo indican las consideraciones del decreto sub
examine, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios para
Programas Sociales (SISBEN) es el principal instrumento de focalización
individual, a nivel de hogar, del gasto social en el país[61].
Por esta razón y dado que el RSH estará integrado, entre otros, por registros
de demanda de ayudas sociales provenientes del SISBEN[62]
y podrá considerar los auto reportes efectuados a través de esta misma encuesta[63], es relevante conocer la normativa
general sobre este instrumento de focalización de los servicios sociales. En
concreto, aquella relacionada con el manejo de la información, la cual está
contenida, principalmente, en el Decreto 441 de 2017[64].
El Legislador dispuso que la información recolectada por el SISBEN,
su administración y tratamiento está sujeta al cumplimiento de las normas de
protección de datos personales establecidas en la Constitución, las Leyes
1437 de 2011, 1581 de 2012 y 1712 de 2014, y las demás las normas que regulan
la materia[65]. Específicamente, debe respetar los
derechos fundamentales a la igualdad, intimidad, protección de datos personales
y los principios constitucionales de transparencia, moralidad, eficiencia,
calidad y publicidad de la información, así como los demás que rigen la función
administrativa[66].
De igual modo, regula en detalle la implementación,
actualización, administración y operación del SISBEN. En primer lugar, es
preciso resaltar que el DNP cumple funciones muy específicas en relación
con la base de datos en mención[67]. Entre ellas, la organización,
administración, implementación, mantenimiento, procesos de validación y
controles de calidad, actualización y consolidación de las bases de datos que
la conforman. En concreto, el DNP tiene la facultad de realizar cruces de información
con el fin de depurarla y actualizarla. Asimismo, diseña la ficha de
caracterización socioeconómica y las herramientas tecnológicas para la
recopilación y administración de la información; define criterios de ingreso, suspensión y exclusión de las personas de las bases de datos[68]; establece las condiciones del envío
de información por parte de las entidades territoriales, consolida, certifica y
publica la base de datos nacional del SISBEN[69].
Sobre esta última función, el DNP también establece los lineamientos y el
protocolo para la entrega, suministro o puesta a disposición de dicha
información[70].
En tal sentido, los municipios y departamentos también
cumplen funciones relevantes en relación con la encuesta[71]. Las
entidades territoriales tienen a cargo su implementación, actualización,
administración y operación de la base de datos conforme a los lineamientos y
metodologías que establezca el Gobierno Nacional, y deben realizar la inversión
social, especialmente, mediante la asignación de subsidios que apliquen los
criterios e instrumentos de focalización, definidos por el CONPES Social[72].
39. Toda persona natural tiene el derecho a ser encuestada
para esta herramienta, a que sus datos sean recolectados, procesados,
actualizados, y a recibir información de forma cierta y oportuna mediante
canales de comunicación regulares y públicos[73].
Además, las personas registradas en el SISBEN, las entidades públicas
y los particulares que ejerzan funciones públicas tienen deberes
específicos relacionados con esta base de datos. De un lado, las personas
tienen el deber de mantener actualizada su información y someterse a los
procesos de validación y controles de calidad de la información aplicados por
el DNP[74]. De otro lado, las entidades están
obligadas a poner a disposición del DNP la información que generen, obtengan,
adquieran, controlen y/o administren, con el fin de realizar la actualización y
aplicar los procesos de validación y controles de calidad[75].
En igual sentido, las entidades que administran los programas
sociales también evalúan y determinan si las personas que han sido
excluidas de la base de datos del SISBEN pueden acceder o continuar en un
determinado programa[76]. En consecuencia, los entes
territoriales tienen un rol esencial en la construcción de la base de datos
nacional, debido a las facultades que tienen para participar en los procesos de
consolidación de la misma, y de la importancia de las labores que adelantan los
administradores municipales, distritales o departamentales del SISBEN.
40. Los elementos normativos descritos evidencian que el SISBEN es
una de las principales herramientas para la priorización de la política social
en el país. Para su consolidación, involucra la actuación concurrente de
entidades del orden nacional y territorial en aras de identificar adecuadamente
la población más vulnerable. En consecuencia, la construcción de la base de
datos, su administración y actualización involucran diversos derechos
fundamentales, no solo los relacionados con la protección de datos personales
sino también la igualdad, el debido proceso, el mínimo vital y la vida en
condiciones dignas, entre otros.
41. Además de los mandatos legales descritos, la Corte
Constitucional ha fijado subreglas en el examen de casos concretos sobre la
protección del habeas data en el marco de las bases de datos que sirven
como sustento a los programas sociales, las cuales se pueden sintetizar así:
(i)
Toda persona tiene el derecho a figurar con su identidad clara en
todas las bases de datos manejadas por entidades públicas con responsabilidades
respecto de la protección de sus derechos[77].
(ii)
Existe un deber de las autoridades de completar los vacíos en las
bases de datos con la información que falte, así como de mantenerlas
actualizadas[78].
(iii)
El habeas data puede ser un medio que permita el ejercicio
efectivo de otros derechos fundamentales. Por lo tanto, la omisión de incluir
información veraz y completa sobre la situación de vulnerabilidad de una
persona en las bases de datos del Estado, que puedan generar situaciones
provechosas para el titular y traducirse en ventajas jurídicas para este: (i)
conlleva a una negación injustificada de la incorporación del dato que reporta
el beneficio y, en consecuencia, (ii) lesiona su derecho al habeas data[79].
(iv)
La autonomía de la voluntad privada de las entidades del sector
bancario encargadas de hacer los giros debe ejercerse dentro de los límites del
bien común. Lo anterior porque la actividad financiera es de interés público,
lo que obliga a la intervención del Estado sobre ella, como imponen los
artículos 333 y 335 superiores[80].
42. Por último, es necesario destacar que el derecho al habeas
data hace parte de los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales sobre derechos humanos. Por lo
tanto, no puede ser suspendido ni siquiera durante los estados de excepción,
tal y como lo señalan los artículos 93 y 214 de la Constitución Política En
concordancia con esta previsión, recientemente en el marco de la declaratoria
de emergencia que realizó el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 de 2020,
la Corte Constitucional se pronunció sobre el manejo de la información y el
derecho al habeas data en estados de excepción.
En el Decreto Legislativo 458 de 2020, el Gobierno Nacional
autorizó la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de algunos programas sociales.
Para ello, el artículo 3º habilitó la utilización de información
reservada del DANE con el único fin de permitirle a las entidades del Estado
mejorar la caracterización del nivel socioeconómico de los potenciales
beneficiarios de las transferencias monetarias. La Sentencia C-150 de 2020[81],
declaró exequible esta normativa y, en relación con el manejo de la información
reservada, concluyó que las entidades pueden acceder a esa información única y
exclusivamente cuando sea necesario para atender las consecuencias de la
pandemia. Por tal razón, el manejo de la información debe someterse a los
principios de la ley de habeas data.
De otra parte, el Decreto Legislativo 518 de 2020 reconoció
al SISBEN como el instrumento fundamental de focalización y autorizó al DNP
para hacer uso de los registros más actualizados del mismo, con sujeción a las
directrices de manejo de información[82]. Además, dispuso que el DNP podrá
acceder y usar fuentes adicionales de información para mejorar la focalización
y la identificación de los hogares más vulnerables. Esto incluye la
verificación de datos personales e información financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países prevista en la Ley
1266 de 2008, únicamente cuando sea necesario para la entrega de las
transferencias[83]. El decreto dispuso que, con ese fin,
las personas jurídicas privadas deben proporcionar la información requerida por
el DNP. También, todas las entidades involucradas deben adoptar las medidas
necesarias para garantizar la seguridad, circulación restringida y
confidencialidad de los datos[84]. La Sentencia C-174 de 2020[85] declaró exequible la normativa
descrita y concluyó que la utilización del SISBEN, como instrumento principal
para la individualización de los destinatarios del programa es
constitucionalmente admisible. Se trata de la principal herramienta para la
focalización de programas sociales del Estado, la cual está basada
en las condiciones socioeconómicas de las personas
y de los hogares.
De igual modo, concluyó que otorgar al DNP la facultad de acceder
y utilizar (i) los registros del SISBEN más actualizados, incluso si no están
publicados, y (ii) otras fuentes y registros de información de instancias
gubernamentales y de instancias privadas, resulta consistente con el objetivo
de garantizar la correcta focalización del programa y preservar la calidad de
la información, por su mayor trazabilidad, actualización, y garantías de no ser
objeto de manipulación. Además, sirve para construir la base maestra con los
registros del SISBEN IV en tanto se encuentren disponibles, y minimizar los
errores de exclusión e inclusión. Asimismo, la Corte reconoció que el
Legislador tiene el deber de definir los lineamientos y ejes esenciales de los
programas sociales, pero no está obligado a precisar sus condiciones concretas
de ejecución.
El examen de constitucionalidad del
Decreto 812 de 2020
Requisitos formales
43. La Corte advierte que la normativa objeto de examen cumple con
los requisitos formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado
de emergencia económica, social y ecológica. En primer lugar, el DL 812 fue
adoptado el 4 de junio de 2020, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la
declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 6 de mayo de este mismo
año, mediante el Decreto 637 de esa fecha. Igualmente, fue suscrita por el
Presidente de la República y por todos los ministros. Del mismo modo, el
decreto analizado cuenta con 43 párrafos de consideraciones que conforman la
motivación del mismo respecto de su justificación y necesidad (argumentos que
fueron descritos en el fundamento jurídico 9 de esta providencia).
Requisitos materiales
44. A fin de determinar la validez sustantiva del decreto
estudiado, la Sala adoptará la metodología de los juicios que ha previsto la jurisprudencia
constitucional antes sintetizada.
45. En cuanto al juicio de finalidad, la Corte encuentra que
las medidas adoptadas por este decreto legislativo están directa y
específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de la crisis económica
y social generada por el COVID-19 y por las disposiciones expedidas para su
contención. Efectivamente, la normativa adopta medidas
con el fin de conjurar los efectos
sociales de la crisis económica, derivados de la pandemia, y evitar la
extensión de sus efectos. En particular, el párrafo
43 de las consideraciones de DL 812 dice que el objetivo de la normativa es la
“(…) potencialización
de la política social de programas y subsidios, y la eficiencia del gasto
público social en el país, aspectos que tienen un rol
protagónico en la crisis económica y social derivada del COVID-19,
sobre todo porque permiten la protección de los hogares más pobres
y vulnerables.”
A tal efecto, las medidas adoptadas buscan no sólo atender la
crisis, sino lograr los fines del Estado Social de Derecho (art. 1° superior)
pues buscan mejorar la estructura de asignación y seguimiento de subsidios.
Para la Corte, la creación del RSH, de la PTM y la centralización del manejo de
programas sociales en el DAPS promueven la eficiencia y la transparencia en la
destinación de recursos que son tan necesarios y escasos. Además, pretenden
aminorar los graves impactos económicos de la pandemia en los hogares más
vulnerables. En efecto, que exista un registro único permite una mejor
recolección y manejo de la información, además, la utilización de las tecnologías
de la información a través de la PTM optimizan el manejo de los recursos
estatales para favorecer su eficiencia.
Por lo tanto, la Sala no comparte la argumentación esgrimida por
la Universidad Libre y varios ciudadanos que consideraron que el parágrafo 2°
del artículo 5° del DL 812 no cumple con este requisito porque el traslado de
la ejecución del Programa Colombia Mayor al DAPS no se dirige a conjurar las
causas de la crisis.
Las
razones de los intervinientes para sustentar su solicitud son dos: (i) el DAPS no conoce el programa, por lo que sería necesario un
empalme con el Ministerio del Trabajo, transferencia de conocimiento y
adecuación de infraestructura de manera inmediata. Por lo tanto, el tiempo de
ajuste entre las entidades socavaría la finalidad de la medida y, (ii) El DAPS
no puede garantizar el máximo beneficio económico y optimizar el presupuesto
porque los ejecutores del programa Colombia Mayor eran entes territoriales o
entidades locales. Además, los recursos que integran el fondo son de naturaleza
parafiscal.
Como
puede observarse, la primera afirmación parte de una mera hipótesis, por lo
tanto esta Corte no puede pronunciarse al respecto, pues una supuesta demora en
el empalme no implica que la finalidad de la medida se anule o sea de imposible
cumplimiento, por lo tanto, de la norma no se deriva el incumplimiento del
requisito de finalidad.
Respecto
al segundo argumento, la Sala estima que los intervinientes parten de una
interpretación equivocada de la norma, derivada de la supuesta ambigüedad de la
expresión “ejecutar” y de la lectura aislada del precepto. En efecto,
asumen que el programa Colombia Mayor ya no será “ejecutado” por los
entes territoriales porque su “ejecución” pasa del Ministerio de Trabajo
al DAPS. Sin embargo, la palabra ejecutar puede referirse tanto al manejo desde
el nivel central del Gobierno, como a la implementación en terreno. Si fuera
así, a primera vista parecería necesario establecer la hermenéutica ajustada a
la Carta. No obstante, la interpretación sistemática de la normativa aplicable
muestra con claridad que esta disposición se refiere a la sustitución de la
administración del programa que pasa del Ministerio de Trabajo al DAPS, no a
los detalles específicos de la “ejecución” entendida como la implementación. En
efecto, por la jerarquía de la norma –es un decreto legislativo- y por la
generalidad en la redacción –que no se ocupa del diseño integral del programa-,
es razonable concluir que solamente se refiere a ese cambio central y general,
no a cada uno de los detalles de “ejecución” del programa Colombia Mayor. De
hecho, el Legislador de Excepción fue expreso cuando quiso hacer cambios en
otros aspectos del programa, por ejemplo, se refirió claramente a los contratos
de encargo fiduciario, pero no se ocupó del tema que destacan los
intervinientes como supuesto generador del incumplimiento del requisito de
finalidad. Por lo tanto, es posible entender que esta norma no reformó esos
puntos específicos y, por lo tanto, no le son atribuibles las consecuencias que
hacen pensar a los ciudadanos que no se satisface el requisito de finalidad. También
vale la pena recordar que, antes de la modificación en estudio, el Ministerio
del Trabajo, como representante del Gobierno Nacional, concurría a la
implementación del programa con los entes territoriales, lo cual muestra que no
ha sido ajeno al mismo. Del mismo modo, la Sala encuentra que la norma no
altera la naturaleza de los recursos del programa. Por lo tanto, encuentra
cumplido el requisito.
46. La
normativa bajo examen cumple con la conexidad material requerida por la
Constitución y por la LEEE. En efecto, las medidas que contempla se relacionan
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción,
entre ellas la necesidad de mitigar el impacto económico y social del COVID-19
en el país, en particular, sobre la población más vulnerable que ha caído en la
pobreza debido a la situación o que ya vivía en condiciones de marginalidad que
han empeorado.
Por otra parte, en este caso, la Corte constata que las medidas
adoptadas tienen una vigencia permanente, en efecto, el DL no consagra un lapso
de duración para las medidas que adopta. Bajo esas circunstancias, además de la
verificación de los juicios usuales en estos casos, es necesario acudir a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad para evaluar la duración de estas
disposiciones en el ordenamiento y si es admisible desde el punto de vista
constitucional. Como ya fue explicado (fundamentos 9 a 12 de esta providencia)
la naturaleza de la medida es el estándar principal para adelantar ese
análisis. Adicionalmente, deberá estudiarse la importancia de su permanencia
para atender la emergencia mientras ella subsista y para preservar intereses
superiores hacia el futuro.
Esta normativa se ocupa de la creación de una compleja
estructura que, por sus características y fines, contribuye a un propósito indispensable
para atender la emergencia y que también es fundamental desde el punto de vista
constitucional. En efecto, las medidas que adoptó el decreto fueron las
siguientes: (i) creación del RSH y la PTM; (ii) centralización de la
administración de varios programas sociales (familias en acción, jóvenes en
acción, Colombia mayor, compensación del impuesto sobre las ventas a favor de
la población más vulnerable, ingreso solidario) en el DAPS; (iii) previsión de
otras herramientas y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una
de las anteriores medidas; y (v) establecimiento del deber del DNP de definir
las metodologías de evaluación y seguimiento de los programas de ayudas sociales
y subsidios para que cumplan su finalidad. Sin duda, es un complejo diseño
institucional que, por razones de eficiencia mínima en la gestión estatal,
habrá de tener una permanencia mayor a la duración de la emergencia.
También se trata de un dispositivo normativo que pretende atender
de manera adecuada y eficaz a la población que se encuentra en condiciones de
vulnerabilidad socioeconómica a fin de permitirle afrontar de mejor manera los
efectos socioeconómicos derivados de las medidas adoptadas para enfrentar la
pandemia. Adicionalmente, su pervivencia en el tiempo pretende atender
objetivos imperiosos desde el punto de vista constitucional en un modelo de
Estado Social de Derecho, tales como el respeto a la dignidad humana (art. 1°
superior) y la búsqueda de igualdad real y efectiva (ibidem).
La
Sala también destaca que la desarticulación prematura de esta estructura podría
tener consecuencias inconstitucionales, tales como la pérdida de un cúmulo de
información fundamental para implementar de manera eficiente varios programas
sociales del Estado. En ese sentido, las medidas contenidas en el DL bajo
examen tienen una proyección mayor en el tiempo, sin que eso implique que se
trate de disposiciones ajenas al permanente control político que ejerce el
Congreso. Efectivamente, como garante del principio democrático, deberá
analizar si la permanencia de esas medidas debe mantenerse o no.
46.1. Desde el punto de vista interno de la conexidad material es
claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones del decreto, pues el objetivo general de la normativa es centralizar los
datos y la administración de varios programas sociales a fin de hacer más
eficiente y eficaz el manejo de los recursos. Lo anterior asegura que el impacto
de la ayuda estatal va a ser mayor, asunto trascendental en la crisis actual. Para hacerlo dispuso la creación del RSH y de la
PTM, centralizó la administración y manejo de varios programas sociales –Familias
en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, compensación del impuesto sobre
las ventas a favor de la población más vulnerable, Ingreso Solidario- en el
DAPS. Adicionalmente, diseñó otras herramientas para implementar estas medidas,
y dispuso el deber del DNP de definir las metodologías de evaluación y
seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios.
Estas acciones tienen un vínculo directo con las
consideraciones del decreto. En efecto, los párrafos 38 y siguientes, exponen:
“(…) la creación del Registro Social de
Hogares permitirá que se valide y actualice la información
socioeconómica de las personas y hogares, lo que a su vez
facilitará la inclusión y exclusión (…) así como la asignación
eficiente y efectiva de subsidios (…)
(…) contribuirá a mejorar la gestión
pública, la eficiencia en la asignación del gasto y el seguimiento
de la población o sectores beneficiarios de programas sociales y de
subsidios, especialmente en el periodo en que perduren las consecuencias de la
emergencia sanitaria, donde contar con información suficiente y oportuna
permitirá agilizar la focalización, inclusión, seguimiento y
exclusión de beneficiarios.
(…) la necesidad de que la emergencia derivada del
COVID-19 requiere potencializar la eficiencia en la asignación de
subsidios, ya que estos tendrán efectos profundos y permanentes sobre la
economía y la redistribución de ingreso.
(…) es necesario que el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social administre y opere de manera centralizada los
programas sociales de transferencias monetarias, con el fin de mejorar la
gestión pública (…)  y así garantizar el máximo
beneficio económico y optimización de los recursos presupuestales
disponibles.”
En
suma, las consideraciones del decreto bajo examen muestran que “(…) se hace
imprescindible contar con instrumentos y medidas que contribuyan a (i) mitigar
los impactos de la emergencia, particularmente a prevenir que los hogares
afectados caigan en pobreza; y (ii) lograr que los hogares que cayeron en
pobreza por causa de la pandemia puedan salir de esta condición.”
Por lo tanto, para la Sala, es evidente el vínculo entre las
medidas adoptadas por el Decreto 812 de 2020 y sus consideraciones.
De otro lado, para la Corte no es de recibo el argumento de la Universidad Libre y de otros intervinientes que solicitaron
la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 5º
del DL 812 –que traslada la ejecución del programa Colombia Mayor del
Ministerio de Trabajo al DAPS-, por considerar que no
supera el juicio de conexidad material[86]. Para ellos, la medida modifica tácitamente la
estructura del SGSS, sin que ese tema tenga relación alguna con el estado de
emergencia, pues la afectación de la economía no tiene conexidad con la reorganización
de los programas sociales y con el “desmembramiento” del SGSS que “pierde”
al Programa Colombia Mayor.
Para la Corte, sí existe un vínculo entre la medida de
centralización de la administración de los programas sociales y las
consideraciones del decreto porque la parte motiva hace una
referencia general a los efectos de la pandemia en la economía y en el empleo
debido al estancamiento de la actividad productiva que ha afectado el mínimo
vital de las personas en situación de mayor vulnerabilidad económica. Además,
el DL 812 resalta el deber del Estado de garantizar la igualdad y adoptar
medidas en favor de grupos marginados. Por otra parte, como pudo observarse,
las consideraciones también señalan que la reorganización que lleva a cabo la
norma promueve la optimización de los programas sociales y subsidios, lo que
materializa los principios y fines del Estado Social de Derecho, pues protege
los derechos fundamentales de las personas más vulnerables.
En efecto, la administración centralizada de la información y de
la ejecución de varios programas sociales es una medida relacionada con la
necesidad que expresó el Gobierno de contar con información suficiente y
oportuna para agilizar la focalización, inclusión, seguimiento y exclusión de
beneficiarios, especialmente durante la emergencia. De esta manera, se mejora
la gestión pública y se garantiza el máximo beneficio económico y optimización
de los recursos disponibles que son escasos.
En cuanto a la supuesta modificación y “desmembramiento”
del SGSS por el cambio de administración del programa Colombia Mayor, resultan
aplicables consideraciones similares. Adicionalmente, es importante resaltar
que no es evidente que la norma sea realmente una modificación que afecte el
SGSS de una manera constitucionalmente relevante en términos del juicio de
conexidad, pues la medida sí muestra un vínculo con las consideraciones del DL
812. Efectivamente, la disposición cuestionada centraliza diversos programas
sociales con independencia de su origen, ya que la característica relevante
para el análisis constitucional en este caso es el objetivo de esos programas y
el papel del Estado en los mismos, puesto que se trata de sumas de dinero que
se transfieren a beneficiarios pertenecientes a sectores de alta vulnerabilidad
socioeconómica, con el fin de aminorar los efectos económicos de la crisis
generada por la pandemia y así atender las alertas sobre el inminente
crecimiento de la pobreza en la región. Pero además, la premisa de la que
parten los intervinientes no está comprobada, puesto que, a juicio de la Sala,
la medida guarda relación con el SGSS porque atiende el riesgo de pobreza y
desempleo que genera la pandemia. Es decir, la modificación atiende necesidades
de focalización y protección de la población vulnerable con base en
instrumentos propios del SGSS. De acuerdo con ello, el origen de un programa no
es central para analizar la conexidad, pues el objetivo y finalidad del DL 812
es claro y, como pudo constatarse, es evidente el vínculo de la medida con las
consideraciones del mismo.
Finalmente, este precepto mantiene el objetivo general del DL que
es atender de manera eficiente a los sectores más golpeados por la pobreza y el
desempleo que han aumentado como consecuencia de la pandemia y las medidas para
su contención. Por lo tanto, la Corte considera que la normativa supera el
requisito de conexidad interna.
46.2. El análisis desde la perspectiva
externa de la conexidad también se supera. La normativa estudiada muestra el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia. Esta declaratoria se hizo con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del COVID-19. La justificación
para la adopción de dicha medida incluyó razones fácticas y valorativas sobre
la economía, el gasto público y la situación de la población en general y, en
particular, de los más vulnerables en términos socioeconómicos. En
efecto, la motivación del decreto bajo examen remite al punto con la referencia
al Decreto 637 de 2020, un ejemplo ilustrativo es el párrafo 13 de las
consideraciones de este decreto[87].
De
tal forma, las motivaciones remiten al decreto declaratorio y muestran que las
medidas adoptadas se dirigen a garantizar la materialización de los principios
y fines del Estado Social de Derecho, en particular el apoyo estatal a quienes
no cuentan con ingresos ni ahorros para que sus condiciones sociales no
empeoren. Además, el Gobierno precisó que, si bien el DNP
consolidó una Base Maestra de Información, aún se requiere aumentar la
inversión social, objetivo que a su vez requiere mejoras en la estructura de
asignación de subsidios. Esta finalidad pretende ser cumplida con la centralización
de la información. Esta consecuencia también aplica al parágrafo 2° del artículo 5°, comoquiera que las consideraciones
del decreto declaratorio muestran el vínculo entre las razones que dieron lugar
a la normativa y esta medida –traslado de la administración del programa
Colombia Mayor del Ministerio de Trabajo al DAPS-. En particular, el apartado “Medidas
generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos” del DL 637 dice lo siguiente:
“(…) en consideración a los efectos económicos y sociales de la
pandemia del nuevo coronavirus COVID - 19, en especial aquellos relacionados
con la reducción en la capacidad de pago de la población más vulnerable, se
hace necesario establecer medidas relativas a la focalización de recursos y
subsidios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población, así
como a la revisión de los criterios e indicadores a través de los cuales se
asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan sus ejecutores y la
estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a través de los
cuales se ejecutan.”
Además, el apoyo estatal ha aumentado durante la emergencia, lo
que hace más complejo el manejo de los programas sociales, de hecho, durante la
emergencia se ha autorizado al Gobierno Nacional a realizar la entrega de
transferencias monetarias adicionales y extraordinarias en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor, Jóvenes en
Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la
transferencia del Ingreso Solidario, pues el mismo decreto declaratorio lo consideró
una necesidad apremiante. Tal situación ha llevado a que el control de esos
programas y recursos sea también central. Por
lo tanto, la Corte considera cumplido el requisito.
47. Esta Sala encuentra que el decreto supera el juicio de
motivación suficiente. En efecto, sus fundamentos contienen razones aptas
para sustentar las medidas, pues su objetivo central es hacer eficiente la política social del Estado -en particular
ciertos programas que atienden a la población más vulnerable- a través de la
creación del RSH y de la PTM, de la centralización de la administración y
manejo de varios programas sociales en el DAPS y de otras medidas entre las que
se encuentra el deber del DNP de definir las metodologías de evaluación y
seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su
finalidad. En ese sentido, hay un fundamento concreto claro para la adopción de
las medidas contenidas en el DL porque la eficiencia se derivaría de la
creación de un registro único –con lo cual se centraliza la información, se
facilita su manejo y análisis-, se crea una plataforma que se vale de la
tecnología para disminuir errores o falencias ante el manejo de programas de
gran magnitud, y se entrega la administración a una única entidad para facilitar
el manejo de todo el diseño con miras a evitar errores que impacten
negativamente los recursos que deben destinarse a los más necesitados. De otro lado, las razones presentadas por el Presidente son
suficientes desde un punto de vista general y contextual, pues el impacto
social de la pandemia es indiscutible y de público conocimiento, por lo que no
necesita mayor fundamentación.
Con
todo, la Universidad Libre y otros intervinientes consideran que el parágrafo
2° del artículo 5° no satisface este criterio porque: (i)
las consideraciones no aportan al menos un motivo que justifique la decisión;
(ii) no mencionan al Fondo de Solidaridad Pensional que financia al programa
Colombia Mayor y que forma parte del SGSS; (iii) el DAPS no tiene facultades
para administrar los recursos del SGSS, lo que conlleva a un déficit sustantivo
de motivación porque desconoció la naturaleza del programa y su funcionamiento;
(iv) la motivación no explica la planificación y documentación frente a los
motivos y consecuencias prácticas de la norma, en particular no demuestra la falta de eficiencia y efectividad del programa ni
porqué la administración por el DAPS las mejorará; y (v) la motivación es
particularmente importante en esta medida ya que la misma “(…) es
potencialmente lesiva para los derechos fundamentales al mínimo vital y vida
digna de los beneficiarios de los programas”.
Para
la Corte, no les asiste razón a los ciudadanos porque, como ya fue expuesto, sí
se presentan motivos fundados, no a un nivel de especificidad directa de la
medida concreta, pero sí sobre el objetivo general del DL 812 que es aumentar
la eficiencia de la administración y entrega de estos recursos a fin
de ampliar cobertura y lograr mayor impacto de los programas sociales. No sería
exigible una motivación de todas y cada una de las especificidades contenidas
en este tipo de decretos, pues eso no corresponde con lo establecido en la
LEEE.
Por
otro lado, tampoco resulta imperativo que la motivación se refiriera
expresamente al Fondo de Solidaridad Pensional, pues el funcionamiento o la
naturaleza que tuviera el programa previamente ya no es relevante como
parámetro de análisis, pues justamente la normativa lo reforma y, como es
obvio, puede cambiar distintos elementos del diseño previo.
Sobre
la capacidad del DAPS para administrar el programa, cabe recordar brevemente su
naturaleza y funciones. Efectivamente, es la entidad de
la Rama Ejecutiva encargada de fijar políticas, planes generales, programas y
proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de la
violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y su
reintegración social y económica.[88]
Para cumplir este propósito, el artículo 4º del Decreto 2094
de 2016 determina que una de sus funciones es adoptar y ejecutar programas,
estrategias y proyectos para la población en situación de pobreza y pobreza
extrema, vulnerable y víctima de la violencia, a través del acompañamiento
familiar y comunitario que contribuyan a la inclusión social y a la reconciliación.
De conformidad
con el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007, los programas
sociales del orden nacional deben definir la forma en que aplicarán los
criterios e instrumentos para garantizar que el gasto social se asigne a los
grupos de población más pobre y vulnerable. En ese sentido, el artículo 10 del
Decreto 2094 de 2016 determina que una de las
funciones de la dirección del DAPS, es direccionar y
articular la oferta social del Estado.
De
acuerdo con ello, la medida cuestionada busca atraer un programa social que no
era manejado por el DAPS a fin de centralizar la administración de todos los
beneficios de este tipo, finalidad fundamentada en las motivaciones del
decreto. En ese sentido es necesaria, pues la centralización de
la administración persigue un objetivo sistémico de gran importancia que es
lograr los fines del Estado Social de Derecho (art. 1 superior), por eso cambia
su funcionamiento. En suma, las nuevas responsabilidades del DAPS fueron
motivadas debidamente.
Contrario a lo afirmado por los ciudadanos, esta medida no se
refiere en sí misma al cuestionamiento de la eficiencia de un programa en
particular o de todos en general. La búsqueda de eficiencia es un objetivo
genérico frente una política de mayor envergadura sobre los subsidios y
prestaciones económicas que el Estado focaliza en la población que más los
necesita. Por lo tanto, no es exigible una fundamentación sobre la ineficiencia
del programa que pretende reformar, pues la eficiencia referida en la motivación
del decreto se predica de toda la política social del Estado, no de cada medida
social en particular y lo aportado es razón suficiente.
Finalmente, de la normativa no se sigue el potencial lesivo de los
derechos fundamentales de los beneficiarios que alegan los ciudadanos, pues su
objetivo es justamente apoyarlos de manera más eficiente. Los resultados o
posibles efectos adversos de la medida son meras hipótesis y valoraciones
subjetivas de conveniencia que escapan al control de esta Corporación. En
efecto, una vez se ha establecido que hay razones suficientes para fundamentar
la medida no hay lugar a injerencias del juez constitucional sobre eventuales
consecuencias en su ejecución. Mal podría someter las motivaciones a un
escrutinio que vaya más allá de los contenidos exigidos por este juicio, pues
lo que ocurra cuando se aplique la norma ya no puede ser objeto de este preciso
análisis constitucional, sino de juicios de oportunidad o de conveniencia de
ciertas consecuencias hipotéticas que son ajenas a la competencia de este
Tribunal como instancia de control jurídico de los límites impuestos al
ejercicio del poder.
Con base en estos fundamentos, la Corte encuentra cumplido el
estándar que, en este caso, es más flexible porque las medidas adoptadas no
limitan derechos constitucionales.
48. El
decreto supera el juicio de ausencia de arbitrariedad ya que no establece
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
excepcionales reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Efectivamente,
las disposiciones (i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales, pues ni siquiera se refieren directamente
a ellos, de hecho, su propósito es garantizar la
entrega real, efectiva y eficiente de las transferencias monetarias y mitigar
la vulnerabilidad económica de los hogares en condición de pobreza; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y de los órganos del Estado porque no hacen mención a ellos ni
tienen un vínculo directo con su operación y, (iii) no suprimen o modifican los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento por no tener
relación con los mismos.
49. En cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte
encuentra que la normativa bajo examen no se refiere a los derechos
intangibles a los que hacen alusión los artículos 93 y 214 de la Constitución[89] y tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales
indispensables para su protección. En efecto, se ocupa
de crear una base de datos y una plataforma para hacer más eficiente la entrega
de los subsidios para la población más vulnerable y adoptar todas las
disposiciones que maximicen el logro de ese fin y protejan las garantías
derivadas del derecho al habeas data.
50. Las
medidas adoptadas por la normativa analizada también superan el juicio de no
contradicción específica porque no desconocen el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia
(artículos 47, 49 y 50 de la LEEE), no desmejoran los derechos sociales de los
trabajadores, y no contrarían de manera concreta la Constitución o los tratados
internacionales. Con respecto a este último punto, varias intervenciones solicitan que la Corte declare la
inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 5º porque: (i) la medida transgrede el derecho a la seguridad social al “usurpar”
la competencia del Legislador de configurar el SGSS (artículo 48 superior),
(ii) contradice la cláusula de Estado Social de Derecho (art. 1°
constitucional) y (iii) vulnera el principio de no regresividad. Los ciudadanos
soportan las dos últimas afirmaciones en que se trata de una reforma que empeora
la situación de los beneficiarios del programa Colombia Mayor.
Esta
Corte considera que no les asiste razón a los ciudadanos, pues este decreto establece medidas orgánicas dirigidas a consolidar
procedimientos para la recolección de información y la optimización del manejo
de los recursos públicos destinados a subsidios para las personas en condición
de pobreza o de vulnerabilidad. Con respecto al primer argumento, no es claro
su sentido, pues no resulta evidente la modificación al SGSS y, aunque esta
hubiera ocurrido, la medida está contenida en un decreto legislativo, por lo
que válidamente podría hacer modificaciones al SGSS dentro de los límites
permitidos por la normativa aplicable. Si bien es cierto el decreto bajo examen
permite hacer cambios en los programas, esa habilitación no implica la adopción
de eventuales medidas regresivas, como lo entienden los intervinientes. En
efecto, los criterios de acceso al beneficio no pueden ser más restrictivos que
los actuales –a menos que haya una fuerte justificación- porque eso
significaría una afectación de los derechos sociales y al mínimo vital de
sujetos de especial protección constitucional, lo que desconocería la
prohibición de regresividad. En efecto, el programa Colombia Mayor tiene
especificidades que lo distinguen de otros programas sociales, no sólo sus
destinarios, sino el origen de los recursos que lo nutren.
Respecto a los dos últimos argumentos, no hay si quiera indicios
de la desmejora en los derechos de los beneficiarios del programa Colombia
Mayor y más bien parecerían valoraciones subjetivas de conveniencia que hacen
los intervinientes, pues estos no pueden derivarse solamente del cambio en su
administración central. Por las razones anteriores, la Corte considera cumplido
el requisito.
51. El decreto analizado cumple con el juicio de
incompatibilidad porque no suspende o deroga leyes vigentes. En
efecto, centraliza la política pública nacional sobre programas sociales a
través de medidas dirigidas a centralizar la información y de la creación de la
PTM para optimizar y hacer más eficiente el acceso y la distribución de las
prestaciones económicas que el Estado destina a los sectores con mayor
vulnerabilidad socioeconómica. En este punto es importante reiterar que la
jurisprudencia de esta Corte (ver nota 26 de esta providencia) ha admitido que
en las normas expedidas al amparo de la emergencia económica, social y ecológica
no se trata, en general, de suspensión de normas incompatibles, pues los
cuerpos jurídicos requeridos para afrontar la crisis pueden ir más allá de esa
posibilidad e incluso instaurar normas con carácter permanente, sin que ello
impida que el Congreso ejerza sus competencias sobre la nueva normativa -de
control político o legislativas- en cualquier tiempo.
52. Para la Sala Plena, la normativa objeto de control supera
el juicio de necesidad[90]
ya que las medidas que adopta son indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción: mitigar el contagio del
COVID-19 y el impacto social y económico del mismo, principalmente respecto de
la población más vulnerable.
En cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, es posible
verificar fácticamente que estas medidas permiten evitar la extensión de los
efectos de la crisis, efectivamente, el Presidente de la República no incurrió
en un error manifiesto con respecto a la utilidad de estas previsiones para
contenerla. Para esta Corporación es claro que las previsiones del decreto
bajo examen sí permiten evitar la extensión de los efectos de la crisis para
que los hogares más afectados no caigan en la pobreza o logren salir de esta
condición. No hay error manifiesto del Presidente sobre la utilidad de las
medidas porque la promoción de la eficiencia en la política social del país ante
el incremento del gasto del Gobierno durante la emergencia es un imperativo,
especialmente si se tiene en cuenta el aumento de la pobreza en la región y la
necesidad de afrontar las contingencias sociales que ha acarreado la pandemia
en medio de una crisis que también ha impactado los recursos del Estado.
No
puede perderse de vista que los objetivos de esta normativa son promover
los fines del Estado Social de Derecho por medio de la creación de dispositivos
que permitan hacer más eficiente la asignación y distribución de recursos
destinados a las personas menos favorecidas a fin de ampliar la cobertura y
optimizar el gasto social.
En
ese sentido, la Corte concuerda con los intervinientes que consideraron las
medidas ajustadas a la Constitución porque permiten (i) la interacción de
sistemas de información para mejorar la gestión pública y la focalización; (ii)
la recolección y actualización de información de manera segura; (iii) que el
DNP administre el RSH, porque mediante los DL 417 y 518 dicha entidad consolidó
una base maestra de información como primer insumo para la estructuración del
registro; (iv) centralizar en el DAPS la administración y operación de los
programas para eliminar barreras administrativas, maximizar beneficios del
gasto social y optimizar tiempos de entrega y focalización bajo un control
expedito; (v) la cesión de los encargos fiduciarios para ganar celeridad en la
operación de los programas y el giro de las transferencias; y (vi) establecer
una evaluación a partir de diferentes metodologías y mecanismos de seguimiento
para valorar permanentemente los programas.
El decreto también demuestra su necesidad jurídica, es decir,
cumple con el requisito de subsidiariedad ya
que el ordenamiento jurídico ordinario no cuenta con previsiones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, en
particular, no existe un registro único sobre el manejo de los programas
sociales a los que se refiere la normativa y tampoco reglas para hacerlo
operativo. En efecto, los mandatos del DL 812 concuerdan con leyes y
reglamentos sobre programas sociales que son complementados en razón de la emergencia.
Como ha sido descrito previamente, algunos de estos programas tienen origen
legal, por lo que se hizo necesario contar con un marco normativo del mismo
rango que definiera los aspectos centrales de su funcionamiento. Por otra parte,
esta Corte ha reconocido la importancia de una regulación integral sobre
materias relevantes en el estado de emergencia y la posibilidad de que ella se
haga a través de los decretos expedidos a su amparo, pues aunque no todas las
disposiciones requieran de un trámite legal, la integralidad de las materias
explica que sea posible acudir a este tipo de decretos[91].
La Universidad
Libre y otros intervinientes consideraron que el parágrafo 2° del artículo 5°
no cumple con este requisito porque la motivación no muestra
necesario que el DAPS administre y opere de forma centralizada los programas de
transferencias monetarias con el fin de mejorar la gestión pública y garantizar
el máximo beneficio económico. La Corte no acoge este argumento, pues como fue
explicado previamente, no existía un modelo único de administración de los
programas sociales que maneja el Estado. En efecto, la integración del programa
Colombia Mayor al grupo de otros programas sociales responde a la importancia
del manejo integral de la materia, que redunda en beneficios que reciben los
destinatarios de las medidas (eficiencia, optimización de los recursos,
celeridad, control expedito, disminución de trámites o instancias, entre
otros). Por lo tanto, con base en que el objetivo se cumple con la medida, la
Sala considera cumplido el requisito.
53. Las medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad
porque guardan equilibrio respecto a la gravedad de los hechos que causaron
la crisis y, tal y como lo afirma la Procuraduría porque (i) están orientadas a disminuir los impactos económicos; (ii) son
medios adecuados y conducentes que eventualmente contribuirán a paliar las
necesidades de muchos colombianos; y (iii) el programa de transferencias
monetarias deberá redundar en el bien de la población, en particular de los
sectores más desfavorecidos. En efecto, la Corte concluye
que se trata de medidas necesarias, idóneas y
conducentes frente a los efectos sociales y económicos de la pandemia, como el
desempleo y la reducción de ingresos de los hogares vulnerables. Además, las
estrategias del DL no limitan o restringen derechos o garantías
constitucionales, sino que pretenden salvaguardar normas superiores. En
concreto, se trata de instrumentos que pretenden optimizar la asignación de
subsidios y resguardar el mínimo vital de la población más vulnerable.
Adicionalmente cabe anotar que los artículos 3°, 4° y 8° del DL
812 se ajustan a lo previsto por la normativa y la jurisprudencia sobre el
manejo de la información en programas sociales y el derecho al habeas data.
En efecto los precedentes recientes se refieren a esos límites, pero también a la
posibilidad que tienen autoridades del Estado para acceder a información
reservada para el control y mitigación del COVID-19 (Sentencia C-150 de 2020) y a la
potestad del DNP de obtener ciertos datos necesarios
para focalizar la política social del Estado, concentrada en atender las
consecuencias de la emergencia (Sentencia C-174 de
2020).
54. La Corte encuentra que el decreto cumple con lo exigido por
el juicio de no discriminación ya que las medidas adoptadas no entrañan
segregación alguna, fundada en sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa.
Tampoco impone tratos diferentes injustificados.
Finalmente, esta Sala concluye que el artículo 10 que se refiere a
la vigencia no presenta problema constitucional alguno.
55. De acuerdo con estos argumentos, la Corte declarará la
exequibilidad del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020.
Conclusiones
56. La Corte debía establecer
si las medidas adoptadas por el decreto bajo examen se ajustaban a la
Constitución: la creación (i) del Registro
Social de Hogares (RSH) y (ii) de la Plataforma de Transferencias Monetarias
(PTM); (iii) la centralización de la administración y manejo de varios
programas sociales –Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor,
compensación del impuesto sobre las ventas a favor de la población más
vulnerable, Ingreso Solidario- en el DAPS; (iv) la previsión de otras
herramientas y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una de las
anteriores medidas, y (v) el establecimiento del deber
del DNP de definir las metodologías de evaluación y seguimiento de los
programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad.
Para decidir los asuntos: (i) reiteró el precedente sobre el
parámetro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos
adoptados al amparo de la emergencia económica, social y ecológica; (ii) expuso
el contenido y alcance del decreto objeto de análisis, apartado en el que
contrastó el texto con la legislación ordinaria y con la jurisprudencia
constitucional sobre los programas que serán administrados y
operados por el DAPS. Asimismo, se refirió al derecho
fundamental al habeas data y sus especificidades en programas sociales.
Finalmente, (iii) evaluó la compatibilidad de la normativa con la Constitución.
Esta Corporación
reiteró las reglas sobre estas materias: el programa
Colombia Mayor está dirigido a proveer un soporte
económico a los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan
con una pensión o viven en la indigencia o en la extrema pobreza, que son
sujetos de protección constitucional reforzada. El programa
Familias en Acción es una entrega condicionada y periódica de una transferencia
monetaria directa a las familias en situación de pobreza y pobreza extrema, en
desplazamiento forzado y pobreza extrema, y a las familias indígenas y
afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema. La
compensación de IVA a favor de la población más vulnerable es una transferencia
no condicionada de dinero a las familias a fin de contribuir a la equidad del
IVA, y reducir la desigualdad y la pobreza. El programa
Ingreso Solidario es una política transitoria y extraordinaria
para atender la actual emergencia económica y social, cuyo objetivo es que sus
destinatarios puedan satisfacer sus necesidades básicas sin sujeción a
condiciones especiales.
Por
otra parte, el derecho al habeas data se refiere a la recolección,
manejo y administración de información en bases de datos con pleno respeto de
la dignidad humana. De acuerdo con el tipo de información, su inclusión en
bases de datos y el manejo tiene límites que buscan preservar la intimidad, el
debido proceso y la dignidad humana, que deben ser respetados incluso en
estados de excepción.
57. En el estudio de la normativa objeto de examen, la Corte
concluyó que cumplió con los requisitos formales exigidos a los decretos
expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica: (i)
fue adoptado el 4 de junio, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la
declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 6 de mayo de 2020.
(ii)  La normativa fue suscrita por el Presidente de la República y por todos
los ministros. (iii) El decreto analizado cuenta con 43 párrafos de
consideraciones que conforman la motivación del mismo respecto de su
justificación y necesidad.
58. En cuanto al análisis de fondo este
Tribunal concluyó:
(i)    El juicio de finalidad demostró que las medidas adoptadas por el
decreto legislativo están directa y específicamente encaminadas a impedir
la extensión o agravación de la crisis económica y social generada por el
COVID-19.
(ii)
La normativa bajo examen cumple con la conexidad material. Desde
el punto de vista interno es claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las
consideraciones de este decreto, pues su objetivo es centralizar los datos y el
manejo de varios programas sociales a fin de hacer más eficiente y eficaz el
manejo de los recursos, con lo cual el impacto de la ayuda estatal va a ser
mayor, asunto trascendental en la crisis actual. Adicionalmente,
podría afirmarse que, por tratarse de un decreto expedido en virtud de la
declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica, su
permanencia en el ordenamiento jurídico depende de que se conjure la urgencia
que se quiere atender, tal y como lo indicaría la comprensión del requisito de
conexidad. Con todo, de las reglas del artículo 215 superior es posible
establecer que el carácter transitorio de las medidas debe ser entendido de
acuerdo con su naturaleza. En este caso, se trata de la creación de una
compleja estructura que, por sus características y fines, contribuye a un
propósito fundamental desde el punto de vista constitucional. Además, su
desarticulación prematura podría tener consecuencias inconstitucionales, tales
como la pérdida de un cúmulo de información fundamental para implementar de
manera eficiente varios programas sociales del Estado o la perdida de los
recursos públicos que se utilizaron para organizar la información requerida
para focalizar la atención gubernamental. En ese sentido, las medidas
contenidas en el DL bajo examen tienen una proyección mayor en el tiempo, sin
que eso implique que se trate de disposiciones ajenas al permanente control
político que ejerce el Congreso. Efectivamente, como garante del principio
democrático, deberá analizar si la permanencia de esas medidas debe mantenerse
o no.
El análisis desde la perspectiva externa
de la conexidad también se supera, pues la
normativa muestra el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Las disposiciones adoptadas
se dirigen a implementar
acciones efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y a mitigar sus efectos,
en especial, la protección socioeconómica de
los más vulnerables.
(iii)
El decreto supera el juicio de motivación suficiente porque fue
fundamentado y explicó el objetivo de la normativa (hacer eficiente la política social del Estado, en particular ciertos programas que
atienden a la población más vulnerable) y las medidas adoptadas para lograrlo (la creación del
RSH y de la PTM, la centralización de la administración y manejo de varios
programas sociales en el DAPS y de otras disposiciones entre las que se
encuentra el deber del DNP de definir las metodologías de evaluación y seguimiento
de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad). Las razones presentadas por el Presidente son suficientes, pues
el impacto social de la pandemia es indiscutible y de público conocimiento.
Este estándar flexible de análisis de la suficiencia de la motivación es
admisible porque las medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales.
(iv)
El DL 803 de 2020 supera el juicio de ausencia de arbitrariedad. Efectivamente,
las disposiciones (i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales, de hecho, ni siquiera se refieren
directamente a ellos; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado porque no hacen mención a ellas ni
tienen un vínculo directo con su operación y, (iii) no suprimen o modifican los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento por no tener
relación con ellos.
(v)
En cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la
normativa bajo examen no se refiere a los derechos intangibles a los que hacen
alusión los artículos 93 y 214 de la Constitución y tampoco tiene que ver con
los mecanismos judiciales indispensables para su protección.
(vi)    Las medidas adoptadas por la normativa analizada superan el juicio
de no contradicción específica porque no
desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de
emergencia (artículos 47, 49 y 50 de la LEEE), no desmejoran los derechos
sociales de los trabajadores, y no contrarían de manera concreta la
Constitución o los tratados internacionales.
(vii) El
decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad porque no
suspende o deroga leyes. En efecto, modifica la política pública nacional sobre
programas sociales a través de medidas dirigidas a centralizar la información y
de la PTM, para optimizar y hacer más eficiente el acceso y la distribución de
las prestaciones económicas que el Estado destina a los sectores con mayor
vulnerabilidad socioeconómica.
(viii) La normativa objeto de control superó el juicio de necesidad, ya
que las medidas adoptadas son indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción relacionados con mitigar el impacto
social y económico de las medidas para mitigar el contagio del COVID-19.
(ix)    En cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, es posible verificar
que estas medidas permiten evitar la extensión de los efectos de la crisis. El
Presidente de la República no incurrió en un error manifiesto respecto de la
utilidad de estas previsiones para contenerla. Efectivamente, obran pruebas
sobre las cifras de pobreza que han empeorado con la crisis, sobre el
incremento en el gasto social del Estado que, sin duda, debe ser eficiente si
quiere atender a la población y distribuir adecuadamente los recursos.
(x)   El
decreto demostró su necesidad jurídica, es decir, cumplió con el requisito de
subsidiariedad ya que no hay otra posibilidad en el ordenamiento para lograr
los objetivos de la medida excepcional, en particular, no existe un registro
único sobre el manejo de los programas sociales a los que se refiere la
normativa y tampoco reglas para hacerlo operativo.
(xi)    Las medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad porque
guardan equilibrio con la gravedad de los hechos que causaron la crisis, no restringen o limitan los derechos y garantías constitucionales
sino que buscan garantizar su ejercicio,
responden a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción,
pretenden la realización de intereses constitucionalmente importantes como optimizar la asignación de subsidios y resguardar el mínimo vital
de la población más vulnerable.
(xii)  El
decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminación ya que las
medidas adoptadas no entrañan segregación y tampoco imponen tratos diferentes
injustificados.
Finalmente, esta Sala concluyó que el artículo 10 que se refiere a
la vigencia no presenta problema constitucional alguno.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 “Por el cual se
crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias
y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la página web de la
Corporación y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-382/20
Referencia:
Expediente RE-339
Revisión del Decreto Legislativo 812 de 2020 “Por
el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias
Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el
territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.”
Magistrada
ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
1.       Mediante
Sentencia C-382 de 2020,[92]
la Corte revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 812
de 2020. Acompañé, en términos generales, la decisión de exequibilidad pues
comparto los beneficios que puede traer la creación del “Registro
Social de Hogares”, al hacer más
eficiente y justo el sistema de distribución de los subsidios del Estado, a
partir de la consolidación de la información disponible y la correcta
identificación de los beneficiarios. Esto contribuye a que los múltiples
programas sociales actúen de forma coordinada y lleguen a quienes
verdaderamente necesita una ayuda; sobre todo, en los tiempos actuales, cuando
los recursos son más escasos y las necesidades de la población aumentan.
2.       Esta
iniciativa, sin embargo, supone igualmente grandes desafíos en materia de
protección de datos e información sensible de los millones de personas que
harán parte de esta central unificada de información. Y en esa medida,
considero que la posición mayoritaria no salvaguardó de manera suficiente el
derecho fundamental al habeas data. Esta es la razón de mi salvamento
parcial.
3.       La
sentencia de la que me aparto trae un capítulo destinado al derecho al habeas
data en programas sociales o subsidios del Estado, el cual contiene
importantes reflexiones normativas y jurisprudenciales sobre este derecho.[93]
No obstante, al momento de analizar el decreto de emergencia y sus
disposiciones específicas, la providencia realiza apenas una mención tangencial
a la protección de los datos personales, dentro de los juicios de
intangibilidad y proporcionalidad.[94]
Además, remite a la Sentencia C-150 de 2020, de la cual me aparté en su
momento, precisamente por considerar que la facultad ilimitada de consulta de
los registros del DANE sobrepasaba la órbita de la adecuación y la
proporcionalidad.[95]
4.       Mis
observaciones en aquella decisión también son relevantes para esta ocasión. Más
aún, teniendo en cuenta el amplio alcance que el Decreto Legislativo 812 de
2020 dispuso para el “Registro Social de Hogares”. En efecto, esta herramienta
parece haber sido pensada no solo para el contexto de la pandemia por covid-19
sino, de forma general, para “validar y actualizar la información
socioeconómica de las personas y hogares” (Art. 2) y “cuyo fin principal
es mejorar la calidad de vida de la población” (Art.1.B.). Esto supone una
amplitud en la recolección y sistematización de datos inédita en el contexto
colombiano, con alcances indeterminados, como es la idea de “mejorar la
calidad de vida”. Además, está integrado por una cantidad igualmente
indefinida de fuentes de información, cuyos registros luego pueden ser
compartidos con “las entidades del Estado encargadas de administrar
programas sociales y subsidios.” (Art. 2).
5.       Los
atributos recién mencionados dan cuenta de un sistema de registro muy
ambicioso, pero con el riesgo de convertirse en un instrumento ilimitado de
recolección de información, debido a los términos etéreos y vagos que se
emplean para definir su finalidad y administración. Es por ello que la Corte
debió aplicar un control estricto de los juicios de validez material sobre
estas normas. Incluso, debió haber considerado introducir un condicionamiento
en los artículos 2, 3 y 4, que delimitara de manera más específica la
finalidad, destinatarios, disposición y restricciones en el uso de esta
información que, en últimas, puede comprometer datos sensibles del universo
total de residentes en nuestro país.
6.       La
pandemia que actualmente enfrenta el mundo ha evidenciado un incremento en el
almacenamiento masivo de datos personales. Si bien ello puede resultar
necesario, e incluso beneficioso, en determinados campos, también supone
riesgos que como sociedad es necesario advertir, ante el eventual manejo
abusivo de esta información. Es más, recientemente la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos llamó la atención sobre la necesidad de que los datos
recolectados en estas circunstancias no sean empleados para otros fines.[96]
7.       En
los anteriores términos, reafirmo mi inconformidad en la manera cómo la Sala
Plena ha abordado el derecho al habeas data en el marco de esta emergencia,
convalidando sin mayor reparo atribuciones indeterminadas y potencialmente
problemáticas para el manejo de este volumen de información.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1]
En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la
pandemia denominada COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura profirió los
Acuerdos PCSJUDA20-11517, PCSJUDA20-11518, PCSJUDA20-11519, PCSJUDA20-11521,
PCSJUDA20-11526, PCSJUDA-11532, PCSJUDA-11546,  PCSJUDA-11549,
PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567, (todos del presente año) que previeron la
suspensión de los términos judiciales en el territorio nacional hasta el 30 de
junio de 2020. Sin embargo, desde el Acuerdo PCSJUDA20-11527 del 22 de marzo de
2020, el Consejo Superior de la Judicatura exceptuó de la suspensión de
términos en mención a “las actuaciones que adelante la Corte Constitucional
con ocasión de la expedición de decretos por el Presidente de la República en
ejercicio de las funciones del artículo 215 de la Constitución Política.”.
Esta excepción se mantuvo en los Acuerdos PCSJUDA20-11532, PCSJUDA-11546,
PCSJUDA-11549, PCSJUDA20-11556 y PCSJA20-11567 de 2020. En atención al mandato
constitucional del artículo 242.5 de la Carta y a que la competencia de control
de la constitucionalidad de los decretos ley (decretos “legislativos”)
expedidos en el marco del estado de emergencia fue exceptuada de la suspensión
de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, los
términos para decidir el presente asunto corren de forma ordinaria y de acuerdo
con las previsiones del Decreto 2067 de 1991.
[2]
El numeral 2º le solicitó informar las razones concisas por las que el
parágrafo 2º del artículo 5º del Decreto 812 de 2020, dispone que “a partir
de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor- y la compensación del
impuesto sobre las ventas IVA serán ejecutados por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social. Los contratos de encargo fiduciarios
que hubiese suscrito el Ministerio del Trabajo para la operación del Programa
de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y de la compensación del
impuesto sobre las ventas -IVA que estén en ejecución podrán ser cedidos al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.” En particular, le
pidió que explicara la necesidad de este cambio en la ejecución y de la cesión
de los contratos de encargo fiduciario en relación con la declaratoria de
emergencia.
[3]
El ciudadano Carlos Alberto Corredor Rozo allegó escrito de intervención el 21
de julio de 2020 que no será considerado por ser extemporáneo.
En efecto, de acuerdo con el informe secretarial disponible en el expediente
digital, el término de fijación en lista venció el 17 del mismo mes y año.
[4]
En este punto, explica que los programas pasarán a ser ejecutados directamente
por el DAPS, por lo que las entidades que hasta el momento estaban encabezando
estos programas sociales, deberán cederlos para así́ poder continuar con
la ejecución de cada uno de los programas o subsidios.
[5]
Aunque presentaron su intervención es escritos separados, se
trata de los mismos argumentos, razón por la
que son sintetizados de manera conjunta.
[6]
Ley 797 de 2003.
[7]
Sentencia C-243 de 2006.
[8]
Artículo 8º de la Ley 797 de 2003.
[9]
Artículo 25 de la Ley 100 de 1993.
[10]
Artículo 3º del Decreto 2094 de 2016.
[11]
En relación con el criterio de necesidad, agrega que la vulnerabilidad de los
adultos mayores demanda que existan puntos de pago en veredas o, incluso,
llevar el dinero hasta sus domicilios, seguimiento individual que se realiza
por “la célula del Estado más cercana al ciudadano”. El DL omite justificar por
qué suspende las normas que establecen la naturaleza de los recursos que
integran el Fondo de Solidaridad y los mecanismos de recaudo, administración y
ejecución de los mismos.
[12]
Sentencia T-193 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[13]
Como motivaciones jurídicas menciona el mismo DL 637 de 2020; los artículos 13,
334, 336 de la Constitución Política; y la Sentencia C-507 de 2008 sobre las
ayudas o apoyos entregados a particulares sin contraprestación económica.
[14]
Como motivaciones fácticas, indica que el DL 812 protege los derechos a la vida
digna y el mínimo vital de los más vulnerables y menciona el contenido y
alcance de los programas sociales existentes.
[15] “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[16]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17]
Al respecto pueden consultarse la sentencia C-145 de 2020 y de ese número en
adelante las varias providencias que revisaron decretos legislativos en
desarrollo del Decreto 417 de 2020.
[18]
Respecto a los requisitos que deben observar los decretos legislativos y el
fundamento normativo de los mismos, pueden consultarse las Sentencias C-152 de
2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-155 de 2020 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-159 de 2020 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-160 de 2020 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-163 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-175 de
2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[19] El análisis de este
apartado no se ocupa de la determinación de la vigencia de los decretos
legislativos para efectos de establecer la competencia de esta Corte para
estudiarlos, tal como lo ordena la Constitución, pues en ese punto la regla es
clara: la Corte mantiene su competencia en virtud del principio perpetuatio
jurisdictionis. Se trata de un análisis enfocado en establecer la vigencia
para efectos de interpretar su permanencia en el ordenamiento como normas
válidas, como existentes desde el punto de vista sistémico.
[20] Salvo ciertas
circunstancias específicas, la jurisprudencia de la Corte no ha admitido que
los estados de excepción sean usados para resolver problemas que tengan estas
características (Sentencia C-242 de 2011). En efecto, las
situaciones crónicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes.
Frente a este tipo de medidas, la Corte debe determinar ese carácter, si se
enmarca o no en el Estado de excepción -conexidad y necesidad-, y si puede
justificarse mediante los juicios materiales. Además, como lo mencionó la
citada providencia es relevante considerar si la proyección en el tiempo de las
medidas requeridas para enfrentar los hechos vinculados a la emergencia permite
que se acuda a los mecanismos ordinarios, “sin que de ello se derive un
traumatismo para la atención inmediata de la emergencia y para impedir la
extensión de sus efectos”. Por ejemplo, en la Sentencia C-299 de 2011 que
estudió medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los
proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos en el
marco de una emergencia, la Corte determinó que las políticas públicas a largo
plazo no pueden establecerse por esta vía. Sin embargo, mantuvo la vigencia de
los proyectos integrales de desarrollo urbano de manera limitada hasta el año
2014.
[21] En
la Sentencia C-700 de 2015 este tribunal analizó un decreto expedido al amparo
del estado de emergencia que levantaba algunas restricciones legales para
incluir a las personas afectadas por la situación en la frontera
colombo-venezolana en los registros de programas sociales. En ese caso, la
vigencia de las medidas fue delimitada, por el mismo decreto, a la duración del
Estado de Emergencia.
[22]
La Sentencia C-701 de 2015 estudió algunas medidas tributarias transitorias
para estimular la actividad económica y enfrentar la crisis. En aquella
ocasión, por tratarse de una medida tributaria, su aplicación se limitó -por
parte del mismo decreto- a la misma vigencia fiscal. Por su parte, la Sentencia
C-136 de 1999 adoptó disposiciones para resolver la situación de los sectores
financiero y cooperativo y entre ellas contempló medidas tributarias, en ese
caso limitó su permanencia a la siguiente vigencia fiscal.
[23] La
Sentencia C-224 de 2009 analizó un decreto que modificó el Código Penal para
incluir la captación masiva y habitual de dineros. En ese caso precisó que la
salvedad de vigencia temporal de las normas tributarias se extiende a las
penales, que se entienden como parte del ordenamiento durante el año siguiente
a su expedición, a menos que el Congreso les de carácter permanente.
[24] La
Sentencia C-296 de 2011 analizó un decreto que, entre otras medidas, adicionó
la Ley 785 de 2002. La Corte declaró inexequibles las medidas permanentes por
ser desproporcionadas y declaró exequibles las medidas temporales “durante
el tiempo que [los beneficiarios] permanezcan afectados por medidas
relacionadas con la situación invernal”, aspecto contenido en el mismo
cuerpo normativo. La Sentencia C-194 de 2011 analizó las modificaciones al
Fondo Nacional de Calamidades por el fenómeno de La Niña en el marco de un
estado de emergencia económica, social y ecológica. En ese caso, entre otras
decisiones, la Corte limitó a 1 año la vigencia del régimen especial de
contratación que establecía el decreto, con base en los juicios de necesidad y
de suficiencia. La Sentencia C-251 de 2011 creó el Fondo Adaptación y, entre
otras medidas, restringió la vigencia del régimen de contratación hasta el 31
de diciembre de 2014, de otra forma no cumpliría con los criterios de necesidad
y proporcionalidad.
[25] La
Sentencia C-367 de 1994 estudió la creación de la Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas. En aquella
oportunidad el decreto previó la supresión de la Corporación por parte del
Ejecutivo cuando se hubiera cumplido su objeto. Sin embargo, la Corte mencionó
que las medidas tendrían vocación de permanencia hasta tanto no se produjera
dicha supresión. En la Sentencia C-218 de 1999 la Corte analizó el decreto que
creó el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero. En ese caso, la regla de
permanencia consistía en que el Presidente de la República debía suprimir el
Fondo una vez hubiera cumplido su tarea.
[26] La
Sentencia C-136 de 1999 que analizó distintas medidas para resolver la
situación de los sectores financiero y cooperativo enunció, entre otras, que
por regla general las medidas adoptadas en estados de emergencia económica,
social y ecológica son permanentes: “en
tratándose del Estado de Emergencia Económica, a diferencia de lo que sucede
con los otros estados de excepción, las disposiciones que al amparo de ella se
expidan, tienen  vocación de permanencia -y no de suspensión de normas
incompatibles-. En consecuencia, pueden derogar la normatividad que afecte la
eficacia de las medidas extraordinarias.”
[27]
En algunas situaciones las medidas adoptadas se agotan por sí mismas, como el
caso del Fondo para la reconstrucción del eje cafetero precitado, y no se hace
necesaria la intervención de la Corte, pues las previsiones tienen un límite
dado por su propia definición y que resulta admisible en términos
constitucionales.
[28]
Artículo 355 de la Constitución Política.
[29]
Artículo 366 de la Constitución Política.
[30]
Sentencia C-507 de 2008.
[31]
De acuerdo con el artículo 2.2.14.1.5. del Decreto 1833 de 2016 las Funciones
Del Comité Directivo son:
“1. Recomendar las
políticas generales de administración e inversión de los recursos del Fondo,
buscando que se inviertan con seguridad, rentabilidad y liquidez.
2. Velar por el
cumplimiento y desarrollo de los objetivos del Fondo y por el cumplimiento de
lo establecido en la normatividad vigente.
3. Aprobar el
presupuesto anual de ingresos y gastos del Fondo.
4. Las demás que le sean
asignadas.”
[32]
“Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de
Pensiones.”
[33] Originalmente, el libro IV de la Ley 100 de
1993 estableció un programa de auxilios para los ancianos indigentes con cargo
a la cuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad pensional. En desarrollo
de ese libro y por recomendación del Conpes Social 70 del 28 de mayo de 2003,
se creó el Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Actualmente, este
programa es una política pública que tiene como objetivo tiene aumentar la
protección a los adultos mayores que se encuentran desamparados que no cuentan con
una pensión, o viven en la indigencia o en la extrema pobreza, a través de la
entrega de un subsidio económico mensual.
[34] Estas características se derivan de las consideraciones
sobre el Fondo de Solidaridad Pensional expuestas en la Sentencia C-243 de 2006,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[35] Sentencia T-339 de
2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y  T-167
de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[36] Sentencia T-193 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[37] Ver https://www.fondodesolidaridadpensional.gov.co/portal/normatividad/finish/51/79.html,
consultado en agosto de 2020. El artículo 2.2.14.1.3.
del Decreto 1833 de 2016 señala que las obligaciones
del administrador fiduciario respecto de la Subcuenta de Solidaridad son las
siguientes:
“2. Obligaciones respecto de
la Subcuenta de Solidaridad:
2.1. Identificar a los
beneficiarios de esta subcuenta y transferir el subsidio a través de las
administradoras del sistema general de pensiones, conforme a las disposiciones
legales vigentes y a lo señalado anualmente por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (Conpes).// 2.2. Cooperar con el Ministerio
del Trabajo, en la obtención de información que sirva como base para la
determinación del Plan Anual de Extensión de Cobertura. Para el efecto, podrá
solicitar a Colpensiones, cajas, fondos o entidades de seguridad social del
sector público y a las sociedades administradoras de fondos de pensiones, la
información sobre grupos de afiliados, según niveles de ingreso y actividad
económica, así como tiempo cotizado.// 2.3. Entregar los talonarios de pago que
deberán ser suministrados por las administradoras de pensiones e informar a los
nuevos beneficiarios del subsidio de esta subcuenta, quince (15) días antes de
la fecha de pago del aporte, el monto que debe ser cancelado, así como los
medios de pago disponibles, ya sea a través de talonarios o de sistemas
electrónicos. // Igualmente deberá garantizar la información a quienes se
encuentren como beneficiarios de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de
Solidaridad Pensional, en la fecha de entrada en vigencia de los nuevos medios
de pago. // 2.4. Realizar permanentemente la evaluación, seguimiento y control
de los beneficiarios y de los recursos de esta subcuenta, en coordinación con
las entidades de cualquier orden y nivel que se consideren necesarias, para lo
cual, dichas entidades deberán poner a disposición del administrador fiduciario
del Fondo de Solidaridad Pensional la información contenida en bases de datos y
aplicativos, con el fin de que se puedan efectuar verificaciones periódicas y
masivas que se requieran. Para tal efecto deberá: // 2.4.1. Establecer
mecanismos idóneos para verificar que los recursos del Fondo se destinen a
beneficiarios que cumplan las condiciones y requisitos para ser beneficiarios
de los subsidios, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.// 2.4.2.
Crear y mantener una base de datos, con la estructura y características que
defina el Ministerio del Trabajo, que contenga la información de cada uno de
los beneficiarios, con su número de documento de identidad y lugar de
residencia.”
[38]
Ver sentencia T-339 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Tales como Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional
-FOPEP-, Registro Único de Aportantes -RUA, Base de Datos Única de Afiliación
–BDUA-, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, entre otras.
[40]
Ministerio de Hacienda. Presupuesto ciudadano 2020. Disponible en: http://www.pte.gov.co/WebsitePTE/Documentos/PresupuestoGeneralNacion2020.pdf,
consultado en agosto de 2020
[41]
De acuerdo con el Manual Operativo de Familias en Acción Versión - 5, adoptado
mediante la Resolución No. 1691 de 2019 del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, la entrega del incentivo monetario a las familias
participantes del programa está condicionada al cumplimiento de los compromisos
de corresponsabilidad en salud y educación.
[42] DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL.  el Manual Operativo del Programa Jóvenes en
Acción – Versión 7, 2019. Disponible en: http://centrodedocumentacion.prosperidadsocial.gov.co/2020/JeA/M-GI-TM-1-MANUAL-OPERATIVO-JOVENES-EN-ACCION-v8-ABRIL.PDF,
consultado en agosto de 2020.
[43] “Por
medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico,
el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la
progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los
objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de
2018 y se dictan otras disposiciones.”
[44] De acuerdo al documento CONPES 3986 del 20 de marzo de
2020, para este año los procesos de dispersión de la transferencia se harán a
través de las entidades financieras u otras entidades autorizadas que realicen
la entrega de los programas Familias en Acción y el Programa Colombia Mayor. No
obstante, se espera que a partir del 2021, este proceso se realice
principalmente a través de la plataforma SIIF, que corresponde a una
herramienta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que realiza pagos
descentralizados y se usará para la aplicación de los depósitos y abonos a
cuentas de ahorro, depósitos electrónicos simplificados u otros productos
financieros que dispongan los beneficiarios de compensación de IVA y que sean
útiles para realizar la entrega de las transferencias monetarias.
[45] Consejo Nacional de Política Económica y Social. Estrategia para la implementación del mecanismo de
compensación del impuesto a las ventas (IVA) a favor de la población más pobre
y vulnerable. Bogotá: 2020. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3986.pdf. Consultada en agosto de 2020.
[46] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Es importante señalar que
esta condicionó la expresión “La configuración de estos supuestos no
conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este
programa” contenida en el parágrafo 1 del artículo 1, bajo el entendido de
que la misma no constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad
para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración
del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad en los casos
allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en
las que se enmarca la implementación del programa.
[47] Estas consideraciones son tomadas expresamente de la
Sentencia T-238 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[48] “por la cual se dictan disposiciones generales para la
protección de datos personales”
[49] La información contenida en los bancos de datos sea veraz,
completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible.
[50] La información registrada debe dejar de ser suministrada a
los usuarios, cuando deje de servir para la finalidad del banco de datos.
[51] La norma estatutaria debe ser interpretada en el sentido
que garantice de manera más eficaz los derechos constitucionales al hábeas
data, el buen nombre, la honra, la intimidad y de acceso a la información.
[52] Los administradores de las bases de datos  tienen la
obligación de incorporar las medidas técnicas necesarias para garantizar la
seguridad de la información al momento de transmitirla.
[53] La obligación que tienen todas las personas naturales o
jurídicas que intervengan en la administración de datos personales que no sean
públicos, de garantizar la reserva de la información, incluso después de que ha
terminado su labor en la cadena de administración.
[54] La administración de los datos personales deben ceñirse a
los límites que se deriven de su naturaleza. Este prohíbe acceder a datos
personales por internet o por otros medios de divulgación de información masiva
excepto que sea información pública, o que los datos tengan un acceso
técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido, limitándose
a los titulares o usuarios autorizados para tener dicho acceso.
[55] La administración y divulgación de datos personales debe
tener una finalidad legítima conforme a la Constitución Política y la ley.
Adicionalmente, dispone que el objetivo de registrar un dato debe ser informado
al titular del mismo, antes o durante el otorgamiento de la autorización para
su uso, en los casos en que esta fuera necesaria y en general cuando el titular
solicita información al respecto.
[56] Debe garantizarse el derecho del Titular a obtener del
Responsable del Tratamiento o del Encargado del Tratamiento, en cualquier
momento y sin restricciones, información acerca de la existencia de datos que
le conciernan.
[57] De conformidad con el literal c) del artículo 3º de la Ley
1581 de 2012, el dato personal es “[c]ualquier información vinculada o que
pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables”.
[58]
Sentencia T-729 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[59]
En situaciones especiales y con el objetivo de garantizar la efectividad de los
instrumentos de focalización, el Gobierno Nacional puede suspender
temporalmente y de manera preventiva su actualización en el país, con las
excepciones a que hubiere lugar.
[60] Artículo 24 de la Ley 1176 de 2007 “Por la cual se
desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones”.
[61] Ibid.
[62] Considerandos del DL 812 de 2020.
[63] Artículo 3º del DL 812 de 2020.
[64] “Por el cual se sustituye el Título 8 del Libro 2 de la
Parte 2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar el artículo 24
de la Ley 1176 de 2007 respecto del instrumento de focalización de los
servicios sociales, y se dictan otras disposiciones”
[65] Artículo 2.2.8.1.6 del Decreto 441 de 2017.
[66] Artículo 2.2.8.1.3 del Decreto 441 de 2017.
[67] Artículo 2.2.8.2.1 del Decreto 441 de 2017.
[68] Artículo 24 de la Ley 1176 de 2007.
[69] Artículo 2.2.8.2.1 del Decreto 441 de 2017.
[70]
Artículo 2.2.8.4.2 del Decreto 441 de 2017.
[71]
Por medio de su administrador municipal o distrital del SISBEN, los municipios
se encargan de velar por la reserva y actualización de la información;
facilitar el acceso y uso de la base de datos certificada a las entidades y
programas sociales del municipio o distrito; y velar por el uso correcto de la
base de datos y la información que esta contiene, entre otras. A su vez, los
departamentos apoyan a los municipios en esta labor por medio de la
coordinación de la efectiva transferencia y gestión de conocimiento e
información entre la Nación y sus municipios; el apoyo al DNP en los procesos
de validación y controles de calidad, y la vigilancia de la reserva y el uso
correcto de la base de datos y su información.
[72]
Artículo 24 de la Ley 1176 de 2007 que modificó el artículo 94 de la Ley 715 de
2001.
[73]
Artículo 2.2.8.1.3 del Decreto 441 de 2017.
[74]
Artículo 2.2.8.3.2 del Decreto 441 de 2017.
[75]
Artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 441 de 2017.
[76]
Artículo 2.2.8.3.7 del Decreto 441 de 2017.
[77]
Ver Auto 011 de 2009 de la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-025
de 2004 cuando se refiere al derecho al habeas data de la población
desplazada.
[78]
Ver Auto 011 de 2009 de la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-025
de 2004 cuando se refiere al derecho al habeas data de la población
desplazada.
[79]
Ver Sentencia T-167 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) en la cual este
Tribunal conoció la acción de tutela interpuesta por un adulto mayor, víctima
de desplazamiento forzado y con graves afecciones de salud, a quien se le
obstruyó su derecho a acceder a un subsidio de vivienda por la omisión de
inclusión de información de las bases de datos.
[80] Ver la Sentencia T-363 de 2014 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla) en la que la Corte conoció el caso de una mujer a quien, como
beneficiaria de un subsidio otorgado por DAPS y la UARIV, el Banco Agrario de
Colombia le negó el acceso al mismo debido a que el erróneo reporte de su número
de cédula en la ‘lista Clinton’ llevó a la entidad financiera a cancelar la
cuenta bancaria. El reporte del dato negativo proveniente de un gobierno
extranjero implicó para ella la imposibilidad de tener acceso a una cuenta
bancaria y, en consecuencia, de recibir el subsidio.
[81] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[82] Artículo 1º inciso 1º del DL 518 de 2020.
[83] Incisos 2º y 4º del artículo 1º del DL 518 de 2020.
[84] Incisos 1º y 2º del artículo 2º del DL 518 de 2020.
[85] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[86]
Los ciudadanos no precisan si se refieren a la conexidad interna o externa, por
lo tanto, la Corte analizará los dos aspectos.
[87] “Que
mediante el Decreto 637 del 6 de mayo 2020 se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de
conjurar los efectos económicos y sociales que ha generado la grave
calamidad pública que afecta al país por la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19.”
[88]
Artículo 3 del Decreto 2094 de 2016.
[89]
El derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a
no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus.
[90] Este análisis retoma las
consideraciones expuestas en la Sentencia C-152 de 2020 MP Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[91]
Sentencia C-152 de 2020 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[92] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[93] Supra. Capítulo 4.
[94] Supra. párrafos 49 y 53.
[95] Sentencia
C-150 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Salvamento parcial de voto
de la magistrada Diana Fajardo Rivera.
[96] “Proteger
el derecho a la privacidad y los datos personales de la población, especialmente
de la información personal sensible de los pacientes y personas sometidas a
exámenes durante la pandemia. Los Estados, prestadores de salud, empresas y
otros actores económicos involucrados en los esfuerzos de contención y
tratamiento de la pandemia, deberán obtener el consentimiento al recabar y
compartir datos sensibles de tales personas. Solo deben almacenar los datos
personales recabados durante la emergencia con el fin limitado de combatir la
pandemia, sin compartirlos con fines comerciales o de otra naturaleza. Las
personas afectadas y pacientes conservarán el derecho a cancelación de sus
datos sensibles.” Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas.
Resolución 01/2020. Adoptado por la CIDH el 10 de abril de 2020. párr. 35.