T-394-08
Referencia: expediente T-11012479
Sentencia T-394/08
ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional
ESPACIO PUBLICO-Criterios y condiciones que deben regir las
actuaciones encaminadas a su recuperación
ESPACIO PUBLICO-Provisión de alternativas económicas frente
a vendedores ambulantes
ANCIANOS INDIGENTES-Se rige por el Decreto 569/04
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto por estar
incluido vendedor ambulante en Proyecto Distrital
Referencia: expediente T-1530686
Acción de tutela interpuesta por Luz Marina
Ávila contra el Fondo de Ventas Populares de Bogotá D. C.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril de
dos mil ocho (2008).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime
Araújo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela
proferidos por el Juzgado 66 Civil Municipal y el Juzgado 24 Civil del Circuito
de Bogotá D. C., en la acción de tutela instaurada por Luz Marina Ávila contra el
Fondo de Ventas Populares de Bogotá D. C.
I. ANTECEDENTES.
La peticionaria impetra acción de tutela contra el
Fondo de Ventas Populares de Bogotá D. C., por la supuesta vulneración de sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y de la especial
protección constitucional de la que es titular, debido a su condición de
persona mayor. Los hechos que sirven de fundamento a la solicitud de amparo
constitucional son los siguientes:
1. Hechos
1.1.
La Sra. Luz Marina
Ávila afirma que trabajó como vendedora ambulante de dulces y otros artículos
comestibles desde el año mil novecientos setenta y tres (1973) hasta el año dos
mil cinco (2005), en la calle 19 con carrera 10, Localidad de Santa Fe del
Distrito Capital. Añade que del ejercicio del comercio informal derivaba la
totalidad de su sustento.
1.2.
En noviembre del año
dos mil cuatro (2004) la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital y la
Alcaldía Menor de la Localidad de Santa Fe iniciaron el “Proyecto Plan Integral
para la solución de la problemática de la venta ambulante o callejera en la
Localidad de Santa Fe”, el cual comprendía dentro del área intervenida la zona regularmente
ocupada por la Sra. Ávila para el expendió de sus mercaderías.
1.3.
Dentro de la ejecución
del proyecto, la administración distrital, representada por el Fondo de Ventas
Populares[1] propuso a los vendedores
ambulantes ubicados en el sector la suscripción de un “Pacto de cumplimiento
para el uso regulado y ordenado del espacio público en la localidad de Santa
Fe”. Dicho convenio contenía una serie de compromisos que debían asumir las
autoridades distritales y los vendedores ambulantes “para hacer posible un
uso regulado, ordenado y controlado de unas específicas zonas de espacio
público, al tiempo que se adelantan las tareas financieras, administrativas y
programáticas, necesarias para reubicar a los trabajadores informales u
ofrecerles otro tipo de alternativas económicas”[2].
En consecuencia, la administración distrital aceptaba la permanencia temporal
de los vendedores ambulantes en determinadas áreas del espacio público de la
localidad y los vendedores ambulantes se comprometían a respetar las normas y
reglas de convivencia señaladas en el ordenamiento jurídico y los compromisos
convenidos en el Pacto.
1.4.
De conformidad con lo
consignado en el citado convenio las partes acordaban trabajar de manera
sistemática y concertada en el “Plan integral para la solución de la
problemática de la venta ambulante o callejera en la localidad de Santa Fe”.
Como componentes centrales de dicho plan se consignaban los siguientes: a) los
programas de reubicación física de vendedores ambulantes o callejeros en bienes
fiscales, bienes comprados o arrendados, bienes entregados por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, etc.; b) los programas de reubicación laboral de
los vendedores ambulantes o callejeros en empresas distritales o del sector
privado; c) los programas de uso temporal y de temporada de espacios públicos
previamente identificados por las instituciones que hacen parte del comité
interinstitucional, creado en virtud del Decreto Distrital 098 de 2004; d) los
programas de orden social necesarios para procurar la formalización de los
vendedores ambulantes o callejeros; e) los programas de apoyo a emprendimientos
microempresariales incluyendo formas o sistemas de crédito, f) los programas de
fortalecimiento de las organizaciones de vendedores ambulantes.
1.5.
El convenio fue
suscrito entre la alcaldesa local de Santa Fe, por una parte, y trescientos
noventa y ocho (398) vendedores ambulantes, por otra parte, entre éstos sesenta
y cinco (65) personas mayores de sesenta años, entras las cuales se contaba la
peticionaria[3].
1.6.
El Fondo de Ventas
Populares hizo ofrecimiento a todos los vendedores ambulantes que suscribieron
el pacto de las diversas alternativas económicas existentes al ejercicio de la
venta ambulante, tales como la reubicación en módulos de las bodegas de San
Victorino y Furatena, los programas de ferias temporales, la vinculación
temporal en Misión Bogotá, el programa Capital Semilla y las capacitaciones
laborales, entre otras. Afirma el representante de la Secretaría de gobierno distrital
que los vendedores ambulantes fueron informados expresamente del carácter
temporal de la vinculación como guía cívico de Misión Bogotá[4].
1.7.
Entre las distintas alternativas
laborales ofrecidas, la Sra. Ávila manifiesta que optó por la reubicación
laboral en empresas distritales o del sector privado y la capacitación en el
SENA en el área de panadería. En consecuencia, abandonó su labor como vendedora
ambulante y fue contratada por el Fondo de Ventas Populares, mediante orden de
servicios No.691 de 2005, para trabajar como guía cívica en Misión Bogotá, por
un término de seis (6) meses, dividido en dos periodos de tres meses cada uno,
a partir del treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005)[5].
1.8.
El diecisiete (17) de
enero de dos mil seis (2006) finalizó la vinculación laboral de la Sra. Ávila
con Misión Bogotá, y le fue informado que no sería renovada su orden de
servicios como guía cívica, pero que seguiría inscrita en el programa de
reubicación laboral de vendedores ambulantes o callejeros en empresas
distritales o del sector privado.
1.9.
En febrero del mismo año
fue contactada por el Fondo de Ventas Populares para que laborara en la Tienda
Escolar. Nuevamente firmó una orden temporal de servicios por tres (3) meses,
pero trabajó en ese proyecto solamente un mes y cinco días, debido a que la
Tienda Escolar quebró, razón por la cual se finiquitó de manera anticipada la
orden de prestación de servicios.
1.10.
El Fondo de Ventas
Populares, por intermedio de su Área de Trabajo Social, remitió a 59 personas
mayores –entre las que se encontraba la Sra. Ávila- al Departamento
Administrativo de Bienestar Social del Distrito –DABS- para que los Centros
Operativos Locales –COL-, según el lugar de residencia de las personas mayores,
procedieran a estudiar su condición de potenciales beneficiarios del Proyecto
distrital 7217 “Atención para el bienestar de la persona mayor en pobreza en
Bogotá D. C.”.  La Sra. Luz Marina Ávila fue remitida el día doce (12) de
octubre de dos mil cinco (2005)[6].
1.11.
Inicialmente la Sra.
Ávila no fue vinculada al Proyecto distrital 7217 debido a que se presentaron
dificultades para localizarla.
1.12.
Desde el momento en que
fue desvinculada del proyecto “Tienda escolar” y hasta el fallo de tutela de
primera instancia la peticionaria no había podido encontrar un nuevo trabajo formal
y sobrevivía en condiciones precarias pues derivaba su sustento de lo devengado
en esporádicas labores de mensajería, suma con la cual debía satisfacer sus
necesidades básicas y las de su núcleo familiar conformado por una hija que
está incapacitada para laborar y tres nietos menores de edad[7].
Considera la Sra. Ávila que la Administración
distrital ha quebrantado los compromisos asumidos en virtud del “Pacto de
cumplimiento para el uso regulado y ordenado del espacio público en la
localidad de Santa Fe”, pues a pesar de ella haber renunciado al ejercicio de
la venta informal –su medio original de subsistencia- el Fondo de Ventas
Populares no le ha ofrecido nuevas oportunidades laborales, ni otras entidades
gubernamentales han adoptado acciones positivas en su favor, lo que ha
redundado en la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a
la vida digna y en un desconocimiento de la especial protección que merece en
virtud de su edad.
2. Solicitud de tutela
Pretende la accionante se ordene al Fondo
de Ventas Populares –actualmente IPES- adelantar todas las gestiones necesarias
para dar cumplimiento al “Pacto de cumplimiento para el uso regulado y ordenado
del espacio público en la localidad de Santa Fe” y en consecuencia le brinde
los medios necesarios para garantizar su subsistencia.
3. Pruebas relevantes allegadas al expediente.
Obran las siguientes pruebas dentro del expediente de
tutela:
Ø Folios 9 al 11, copia de la Orden de prestación de
servicios No. 691 de 2005 celebrada entre el Fondo de Ventas Populares y Luz
Marina Ávila.
Ø Folios 17 y 18, respuesta del Fondo de Ventas
Populares al derecho de petición presentado por Jaime Arias Hincapié.
Ø Folio 44- 62 copia del “Pacto de cumplimiento para el
uso regulado y ordenado del espacio público en la Localidad de Santa fe”.
Ø Folio 75 acta de declaración juramentada suscrita por
Luis Carlos Torres Fuentes.
Ø Folio 76 acta de declaración juramentada suscrita
Rommel Alexander Ortiz Molina.
Ø Folios 88 y 89 Informe UQ No.5558 suscrito por el
Investigador Criminalístico II del C. T. I. Bogotá.
4. Intervención de la entidad demandada y de
terceros.
El juez
de primera instancia vinculó al trámite de la acción de tutela al Departamento Administrativo
de Bienestar Social -DABS-. La Gerente de atención a la población adulta y
vejez de esa entidad, presentó un escrito por medio del cual responde la tutela
instaurada por la Sra. Ávila. En primer lugar la servidora pública expone de
manera detenida las características del Proyecto 7217 “Atención para el
bienestar de la persona mayor en pobreza en Bogotá D. C.”, explica que este
proyecto vela por la población mayor por medio de tres modalidades: (i) institucionalizada,
(ii) subsidio a la demanda y (iii) clubes y organizaciones de mayores.
Sostiene
que la modalidad de subsidio a la demanda tiene fundamento en disposiciones
constitucionales (el artículo 46 constitucional de conformidad con el cual el
Estado, la familia y la sociedad concurrirán para la asistencia y protección de
las personas de la tercera edad), legales (la Ley 100 de 1993 la cual prevé el
programa de auxilios para ancianos indigentes mayores de 65 años y la Ley 797
de 2003 la cual modificó la subcuenta de solidaridad y creó la subcuenta de
subsistencia del Fondo de solidaridad pensional como mecanismo de financiación
de programa de auxilios para ancianos indigentes) y reglamentarias (los Decretos
1135 de 1994 y 569 de 2004, el primero de los cuales señala los criterios para otorgar
los subsidios, mientras el segundo reitera que este programa se financia con
los recursos de la cuenta de subsistencia del Fondo de seguridad pensional).
Explica
que el subsidio otorgado a los adultos mayores en situación de pobreza es una
suma de dinero otorgada con periodicidad mensual, pero aclara que no se trata de
una pensión de vejez. Los beneficiarios son identificados de acuerdo con los
criterios de focalización de los recursos determinados por las autoridades de los
distintos niveles territoriales –nacional, distrital y local- y están agrupados
en cinco categorías, cada una de las cuales recibe una modalidad diferente de subsidio.
Narra
que actualmente son subsidiados treinta y ocho mil cuatrocientas setenta y
nueve (38.479) adultos mayores o personas de la tercera edad en situación de
pobreza o indigencia, los cuales constituyen aproximadamente el 16% de la
demanda potencial, es decir, de cada 100 personas mayores en situación de
pobreza o indigencia son beneficiarias del subsidio dieciséis.
La
Gerente detalla también el procedimiento que regula la asignación de los
subsidios, el cual se inicia con una solicitud presentada por la persona interesada,
la cual es estudiada por distintas instancias administrativas locales y
finalmente la decisión es adoptada por los gerentes de los Centros Operativos Locales.
En todo caso uno de los criterios previstos para la asignación es el orden
cronológico de presentación de las solicitudes.
Respecto
de la Sra. Ávila informa que una vez recibida la carta de remisión proveniente
del Fondo de Ventas Populares, la demandante fue asignada al Centro Operativo Local
Mártires y fue inscrita en el Sistema único de registro e identificación de
beneficiarios del DABS, sin embargo, en la remisión no fueron suministrados
datos que permitieran su localización razón por la cual todas las gestiones inicialmente
realizadas para la verificación de sus datos fueron infructuosas.
Finalmente
argumenta que los subsidios son bienes escasos cuya asignación debe realizarse de
acuerdo con los criterios señalados por la normatividad vigente y de
conformidad con el procedimiento de asignación al cual se hizo antes alusión,
por tal razón considera la interveniente que el DABS no ha vulnerado los
derechos fundamentales de la Sra. Ávila pues su caso no había podido ser
estudiado, al momento de presentar el escrito de intervención, ante la ausencia
de información relevante. Añade que en virtud de la tutela impetrada dispone de
los datos suficientes para intentar localizarla e iniciar el trámite de su
solicitud pero reitera que eso no significa necesariamente que se decida el
ingreso de la peticionaria al Proyecto 7217, pues en todo caso ha de respetarse
los formalidades señaladas en el Manual de Procedimientos “que es la forma
de garantizar la transparencia en el trámite de su solicitud y el respeto por
sus derechos y los de todos los solicitantes a la igualdad y al debido proceso”[8].
El Jefe
de la Oficina asesora jurídica de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D. C.
presentó un informe como coadyuvante del Fondo de Ventas Populares. En dicho
documento explica que el Alcalde mayor de Bogotá D. C. en cumplimiento de lo
ordenado en la sentencia T-772 de 2003 expidió el Decreto 098 de 2004 “por el
cual se dictan disposiciones en relación con la preservación del espacio
público y su armonización con los derechos de los vendedores ambulantes que lo
ocupan”, reglamento que señala las etapas previas a la ejecución de los
procedimientos policivos para la recuperación del espacio público ocupado por
vendedores ambulantes.
Apunta
que previamente a la restitución del espacio público debe convocarse una mesa
de concertación, en la cual participan los vendedores afectados y distintas
entidades nacionales y distritales para el diseño y ejecución de políticas
dirigidas al mejoramiento de las condiciones económicas de los vendedores
ambulantes, los participantes en dicha mesa constituyen el Comité distrital de
coordinación interinstitucional.
Agrega
que en el proceso de recuperación del espacio público en la localidad de Santa
Fe en el Comité interinstitucional “se debatieron y estudiaron conjuntamente
con los vendedores informales la viabilidad de alternativas económicas, entre
las cuales había: reubicación en módulos en las bodegas de San Victorino y
Furatena, programas de ferias temporales, capacitaciones, vinculación temporal
en Misión Bogotá, programa capital semilla, créditos, entre otras. A cada
vendedor se le hizo ofrecimiento de todas las alternativas, quienes tenían
oportunidad de escoger voluntariamente a cuales querían aplicar  de acuerdo a
sus necesidades y expectativas. Respecto de la alternativa de vinculación
como guía cívico de Misión Bogotá es preciso aclarar que en el Comité y en los
ofrecimientos se especificó que la misma sería temporal” (negrillas
fuera del texto original).
De las
distintas alternativas económicas ofrecidas por el fondo de Ventas Populares, la
Sra. Ávila escogió la vinculación temporal en Misión Bogotá y la capacitación
en el SENA en el área de panadería, escogencias que fueron atendidas por el
Fondo de Ventas Populares. Por tal razón considera que la Administración
distrital cumplió con los deberes constitucionales a su cargo, señalados en la
sentencia T-772 de 2003, razón por la cual no ha vulnerado los derechos
fundamentales de la peticionaria.
También
presentó escrito de respuesta a la acción impetrada el Fondo de Ventas
Populares de Bogotá D. C. –actualmente IPES-. El representante judicial inicia
el memorial explicando la misión institucional de esta entidad distrital, que
consiste en gestionar y ejecutar la política del Distrito para los vendedores
ambulante mediante diversas estrategias “que favorezcan el incremento y
mejora de las competencias y capacidad de generación de ingresos, faciliten su
inclusión en la economía formal y estimulen el mejoramiento progresivo de su
nivel de vida…”.
Acota cual
es la participación del Fondo en los procesos de recuperación del espacio público,
la cual tiene lugar una vez las alcaldías locales identifican el sector que
pretenden recuperar deben consultar a dicha entidad el número de alternativas
económicas y programas disponibles, con el fin que los vendedores desalojados
sea el mismo número de vendedores a reubicar. Una vez dictado el acto
administrativo por medio del cual se ordena la reubicación de los vendedores a
éstos se les informa que cuentan con el plazo de un mes para seleccionar una de
las alternativas económicas y programas ofrecidos por el Fondo, vencido este
plazo el Alcalde Local impartirá la orden operativa a la Policía Nacional para
que esta proceda a la diligencia de recuperación del espacio público, con
observancia de las formalidades constitucionales y legales.
Pasa
luego a relatar las distintas actividades adelantadas por la Administración
distrital en la materia. En cuanto a la actuación del Fondo de Ventas Populares
aclara que esta entidad diseñó un conjunto de políticas específicas y
diferenciadas en respuesta a la heterogeneidad de los vendedores ambulantes
identificada en un diagnóstico previo reanalizado. Un primer grupo de políticas
–denominadas activas- apuntan a mejorar el acceso al empleo y la formación
ocupacional de los vendedores ambulantes mediante la capacitación laboral,
dirigidas a aquellas personas que estuvieron empleadas o durante el último año
buscó empleo. Otro grupo de políticas tenían como destinatarios aquellos
sujetos no interesados en emplearse y comprendían la formación, el acceso al
crédito, la organización productiva y el apoyo a la comercialización para la
constitución de cooperativas, microempresas, empresas familiares y grupos asociativos.
Por último se implementaron programas de reubicación comercial de vendedores en
áreas de negocios, acompañadas de acciones concretas que “eleven la
asociación, la administración y el fortalecimiento comercial”[9].
A continuación enumera las medidas concretas ejecutadas en desarrollo de las
políticas y programas antes reseñados.
Respecto
de la Sra. Ávila reitera la información suministrada por el representante de la
Secretaría de Gobierno en el sentido que ésta recibió capacitación en el
Servicio Nacional de Aprendizaje en el área de panadería. Posteriormente estuvo
vinculada a Misión Bogotá desde el treinta (30) de junio de 2005 hasta el
diecisiete (17) de enero de 2006, en virtud de un convenio suscrito entre el Fondo
de Ventas Populares y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D. C.
Posteriormente fue contratada para laborar durante tres meses en el proyecto
Tienda Escolar pero, por razones por completo ajenas a la actora, se declaró el
incumplimiento del convenio y cesó la vinculación de la Sra. Ávila.
Da cuenta
de la remisión de la demandante al DABS para que se estudiara su inclusión en
el Proyecto 7217 al cual ya se ha hecho referencia y finaliza con la acotación
que a los vendedores ambulantes se les ha ofrecido otras alternativas
económicas, como el capital semilla por medio del Fondo Emprender para la
iniciación de proyectos productivos. Del anterior recuento concluye que la
entidad distrital no ha vulnerado los derechos fundamentales de la peticionaria
porque ha adelantado un conjunto de actuaciones dirigidas precisamente a
brindarle asistencia y brindarle opciones laborales.
5. Decisiones judiciales objeto de revisión.
Mediante
sentencia de dieciséis (16) de agosto de dos mil seis (2006) el
Juzgado 66 civil municipal falló la primera instancia de la acción instaurada por la Sra. Ávila. Consideró
el a quo que las entidades distritales vinculadas al proceso no habían
vulnerado los derechos fundamentales de la peticionaria.
No obstante encontró que debido a sus especiales
circunstancias de adulto mayor en situación de pobreza estaba siendo afectado
su derecho al mínimo vital, razón por la cual ordenó al
DABS adelantar el procedimiento requerido para determinar si la accionante
cumplía con los criterios señalados en el Proyecto 7217 y, de ser así, fuera incluida en la modalidad de subsidio
a la demanda dentro de la categoría acorde con sus condiciones personales.
El
fallo de primera instancia fue apelado por el representante del DABS quien
argumentó que esa entidad no había vulnerado los derechos fundamentales de la peticionaria y no era responsable de la afectación de su
mínimo vital. Sostuvo además que el acceso a los subsidios contemplados en el
Proyecto 7217 estaba regulado por un procedimiento administrativo dirigido
precisamente a regular la distribución de un bien
escaso y que obviar ese procedimiento significaría
precisamente desconocer los criterios objetivos fijados para garantizar iguales
condiciones de acceso del universo de posibles beneficiarios.
Mediante
sentencia de dos (2) de octubre de dos mil seis (2006)
el Juzgado 24 Civil del Circuito revocó el fallo de primera
instancia. Consideró el a quo
que la peticionaria “no acudió en forma directa ante
las entidades que tiene a su cargo su atención a efectos de requerirlas para
que se sirvan de proceder como corresponde, sino
que eligió acudir directamente a la tutela, lo que la hace improcedente de
acuerdo a los precedentes jurisprudenciales citados previamente. Tal jurisprudencia es clara al advertir que el
juez no puede sustituir a la administración,
pues su actividad en sede de tutela es meramente subsidiaria y residual, por lo
tanto al no demostrarse haber acudido en forma directa ante el ente accionado a
solicitar la atención por su condición, la acción tutelar se torna improcedente
pues con la misma se pretende sustituir los
medios de defensa previstos por la ley”[10].
6.
Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional.
Mediante auto de veintinueve (29) de mayo de dos mil
siete (2007) el Magistrado Sustanciador ofició, por intermedió de la Secretaría General de
esta Corporación, a la Sra. Luz Marina Ávila, a la Secretaría de Salud del Bogotá D. C., al
Fondo de Ventas Populares y al Departamento Administrativo de Bienestar Social
del Distrito con el objeto de
recabar diversos elementos probatorios necesarios para decidir el caso sometido
a examen. Durante el término establecido en la anterior providencia fueron
aportados los siguientes documentos:
v Oficio No. 6191/07 de seis (6) de junio de dos mil
siete (2007) suscrito por la Dra. Inés Elvira Roldán Pardo, Directora general
de Instituto para la Economía Social –IPES-. En dicho escrito se consigna que
el IPES (antiguo Fondo de Ventas Populares) debido a la grave situación de los
vendedores ambulantes mayores suscribió el Convenio de asociación No.259 de
2006 con la Fundación para la niñez y el trabajo –FUNDIT- con el objeto de
“Concertar mecanismos y metodologías de aporte y optimización de recursos y
capacidades técnicas, administrativas y financieras entre el fondo de ventas
Populares y una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad y
experiencia para el desarrollo del proyecto asociativo de emprendimiento
‘mecato sin indiferencia’ con el fin de impulsar el fortalecimiento de una entidad
solidaria de vendedores ambulantes mayores de 60 años para el abastecimiento
minorista de productos de cafetería y confitería, en las distintas entidades
públicas del Distrito capital”, la Sra. Ávila fue convocada a participar en
este proyecto y recibió capacitación en el área de mercadeo y ventas, desde el
mes de octubre de 2006 hasta el mes de enero de 2007, lapso en el cual gozó de
una ayuda económica por concepto de movilidad por un monto de $769.000 pesos,
adicionalmente recibió capacitación en informática básica en el mes de febrero
del mismo año, período durante el cual recibió un auxilio por concepto de apoyo
a la movilidad. Informa también que la Sra. Ávila fue seleccionada para ser
ubicada en el Centro de atención distrital especializado (CADE) de Ciudad
Kennedy, dentro del proyecto referido y será provista de un módulo de trabajo,
uniformes, carné y mercancías por valor de trescientos mil pesos ($300.000) no
reembolsables, para que ejerza la actividad de vendedora al interior de una
entidad distrital.
v Oficio de fecha doce (12) de junio de dos mil siete, suscrito
por la Dra. Margarita Patricia Cortés Narváez, Subdirectora para la vejez de la
Alcaldía Mayor de Bogotá. Consigna en este documento que el treinta y uno (31)
de agosto de dos mil seis (2006) la Gerente del Centro Operativo Local de San
Cristóbal, hoy Subdirección para la Integración Local de San Cristóbal, por
medio de resolución No.0022 aprobó el ingreso de la Sra. Luz Marina Ávila a la
modalidad subsidio a la demanda, submodalidad B, del Proyecto 7217.
v Oficio 400 de 20 de junio de 2007 suscrito por el
Director de aseguramiento en salud de la Secretaría distrital de salud. En este
documento se consigna que la Sra. Ávila se encuentra identificada en la base de
datos del nuevo SISBEN con la ficha No. 625661, la fecha de encuesta es treinta
(30) de enero de dos mil cuatro (2004), el puntaje asignado en dicha encuesta
fue de 3.21 “lo que le da derecho a ser una potencial beneficiaria de los
subsidios de salud con que se cuenta”.
v Memorial firmado por la Sra. Luz Marina Ávila, en el
cual señala que sus ingresos mensuales ascienden aproximadamente a la suma de
doscientos sesenta mil pesos mensuales ($260.000) incluido el subsidio percibido
gracias a su inclusión en el Proyecto 7217 del Distrito capital. Afirma que tres
personas dependen económicamente de ella (su hija aquejada de una enfermedad
que le impide trabajar y dos nietos menores de edad), acota que sus gastos
mensuales superan con creces lo devengado y reitera las diversas pretensiones
consignadas en la solicitud de tutela.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. El asunto
objeto de revisión.
La actora, quien trabajaba como vendedora
ambulante, interpone acción de tutela contra el Fondo de Ventas Populares, por
la supuesta vulneración de la especial protección constitucional de la que es
titular debido a su condición de persona mayor y de sus derechos fundamentales
al mínimo vital y a la vida digna, la cual habría tenido origen en el incumplimiento
por parte de dicho organismo administrativo de los pactos suscritos con ocasión
del proceso de recuperación del espacio público adelantado en la zona donde
ejercía la actividad de la cual derivaba su sustento económico.
Afirma que en virtud de dichos pactos la
administración distrital –representada por la Alcaldía Menor de los Mártires y
por el Fondo de Ventas Populares- se comprometió a proporcionales a las
personas que abandonaran la venta ambulante alternativas económicas de
subsistencia, sin embargo en su caso particular le fueron ofrecidos trabajos
temporales –primero con Misión Bogotá y luego con el proyecto Tienda escolar- una
vez finalizados se quedó sin empleo y la administración distrital, hasta la
fecha de la interposición de la tutela no le había ofrecido nuevas opciones
laborales.
Por su parte el Fondo de Ventas Populares
–entidad que en virtud del Acuerdo Distrital 237 de 2006 se transformó en el
Instituto para la Economía Solidaria IPES- y la Secretaría de Gobierno
Distrital sostienen que no han incumplido los pactos suscritos con ocasión de
la recuperación del espacio público y que de contera no ha vulnerado los
derechos fundamentales de la demandante porque a ésta le fueron ofrecidas
distintas alternativas laborales, de las cuales eligió precisamente la vinculación temporal en Misión Bogotá y
la capacitación en el SENA en el área de panadería, escogencias que fueron
plenamente satisfechas por la Administración. Consideran, por lo tanto, que cumplieron
las obligaciones constitucionales a cargo de la Administración distrital respecto
de una concreta vendedora ambulante –la Sra. Luz Marina Ávila- en un proceso de
recuperación del espacio público, al tenor de lo señalado en la sentencia T-772
de 2003.
Corresponde por lo tanto a esta Sala de
revisión determinar si la Administración distrital, con ocasión del proceso de
recuperación del espacio público adelantado en una localidad de Bogotá vulneró
los derechos fundamentales de una vendedora ambulante, mujer adulta mayor, al
haberle ofrecido alternativas económicas de carácter temporal y una vez
finalizadas éstas no haberle ofrecido nuevas opciones laborales que le
permitieran ganarse su sustento. Para dilucidar este extremo es preciso hacer
referencia a los precedentes jurisprudenciales en la materia -de manera
específica la sentencia T-772 de 2003- por ser éste el parámetro al que acuden
tanto la actora como las entidades demandadas para establecer tanto las
obligaciones de la administración en los procesos de recuperación del espacio
público, como el alcance de los derechos de los vendedores ambulantes.
Ahora
bien, en el curso del trámite de la acción de tutela se suscitaron otros
problemas de naturaleza constitucional que no guardaban relación con la
solicitud inicial de amparo constitucional presentada por la Sra. Ávila. En
efecto, debido a que el Fondo de Ventas Populares había remitido a la
demandante al DABS para que esta última entidad estudiara su posible inclusión
dentro de los beneficiarios del Proyecto distrital 7217
“Atención para la persona mayor en pobreza en Bogotá D. C.”, el juez de primera
instancia, a pesar de considerar que no se habían vulnerado los derechos fundamentales
de la demandante, ordenó DABS adelantar el procedimiento requerido para
determinar si ésta cumplía con los criterios señalados en el Proyecto 7217 y de
ser así fuera incluida en la modalidad de subsidio a la demanda dentro de la
categoría acorde con sus condiciones personales. Esta orden fue revocada en
segunda instancia, no obstante, del material probatorio allegado al expediente
es posible constatar que el DABS adelantó el procedimiento ordenado e incluyó a
la Sra. Ávila dentro de los beneficiarios del Proyecto distrital 7217 en la
modalidad de subsidio a la demanda, submodalidad B. Se tiene entonces que si
bien la solicitud de amparo constitucional presentada por la demandante no
guardaba relación con su inclusión como beneficiaria en un programa de carácter
asistencial específico, actualmente es beneficiaria de uno y por lo tanto habrá
que examinar brevemente las obligaciones de la administración respecto de los
adultos mayores en condiciones de pobreza
Finalmente, de las pruebas recaudadas durante el trámite surtido ante esta
Corporación se desprende que
el Fondo de Ventas Populares y posteriormente el IPES, a partir del fallo de
primera instancia ejecutaron una serie de actuaciones con el propósito de atender la situación de la Sra. Ávila, que culminaron con la concesión de un puesto para
ejercer la venta formal al interior de un establecimiento distrital, información relevante para proferir la sentencia de revisión.
3. El derecho al
goce del espacio público, la situación de los vendedores ambulantes y los deberes de la Administración.
La Constitución de 1991 incluyó dentro del catálogo de derechos colectivos el
derecho al goce del espacio público, así el artículo 82 constitucional señala
que es deber del Estado “velar
por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al
uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.
Como señala la doctrina, el
espacio público es un concepto polisémico, de múltiples acepciones[11], no obstante en nuestro ordenamiento cuenta con una definición legal fijada por la
Ley 9 de 1989, según la cual
espacio público es el conjunto
de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los
inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes (Art. 12).
A partir de la noción jurídica de espacio público es posible identificar el derecho
colectivo al goce del espacio público, del cual se ha ocupado en reiteradas oportunidades la
jurisprudencia constitucional, al
respecto señaló en la sentencia T-508 de 1992:
“el derecho constitucional al Espacio Público,
examinado en su dimensión autónoma es un derecho constitucional de carácter
colectivo, que cuenta para su protección también autónoma con la vía judicial
de las acciones populares, con fines concretos de que trata el artículo 88 de la
Carta Fundamental que se examina mas arriba. Dicho derecho esta consagrado
expresamente en los artículos 82 y 88 de la Carta Fundamental bajo el título de
los Derechos Colectivos y del Ambiente; además, aparece relacionado en
la lista enunciativa que establece el inciso primero del Artículo 88 de la
Carta como objeto de las citadas acciones populares.
En estas condiciones, los enunciados normativos del
inciso segundo del artículo 88 de la Carta, prescriben con claridad que en
cuanto entidad jurídica autónoma, el derecho específico al uso y goce común y
prevalente sobre el interés particular del Espacio Público, también está
garantizado judicialmente por virtud de un instrumento procesal específico y
directo de carácter principal y de naturaleza también autónoma, conocido como
las acciones populares y, en caso de daño subjetivo pero plural, por virtud de
las acciones de grupo o de clase, amen de las vías judiciales ordinarias y de
los casos especiales de responsabilidad objetiva que establezca la ley”
(subrayas originales).
Se trata por lo tanto de un derecho constitucional de naturaleza colectiva, cuyo ámbito de conductas
protegidas es el disfrute del conjunto de elementos
constitutivos y complementarios que conforman el espacio público, tal como han sido definidos por
las normas legales y reglamentarias en la materia. En esa medida ha sido el legislador, al definir el concepto de espacio público y al señalar el conjunto de
inmuebles y de elementos que
lo integran, quien ha delimitado el alcance de este derecho, y su labor
ha sido complementada por las normas reglamentarias que desarrollan los
preceptos legales.
Ahora bien, además de constituir el objeto de un
derecho colectivo, el espacio
publico es un bien constitucionalmente relevante y desde esta cada una de estas
perspectivas su preservación corresponde al Estado. En esa medida, tal como
prescribe el artículo 82 constitucional, es un deber estatal “velar por la protección del espacio público y por su destinación al uso común”. Diversas
disposiciones jurídicas, entre las que se cuentan la citada Ley 9
de 1989, el Decreto 1504 de 1998,
el Decreto 1421 de 1993, el Código Civil y el Código Nacional de Policía[12], atribuyen competencias y
prevén mecanismos en materia
de conservación, regulación y recuperación del espacio público a las autoridades municipales, las
cuales son por lo tanto las encargadas de satisfacer el mandato fijado en el
precepto constitucional en comento.
Pero como ha verificado en numerosas oportunidades la
Corte Constitucional[13], los deberes estatales de preservación del
espacio público a menudo entran en conflicto con otros derechos y bienes de
relevancia constitucional. Precisamente un caso paradigmático de colisión de derechos constitucionales es la recuperación del espacio público por parte de las autoridades municipales cuando éste ha
sido ocupado por vendedores ambulantes que derivan su sustento de las actividades de comercio informal realizadas en dicho ámbito espacial, en estos eventos por un lado está en juego el deber estatal de
preservar el espacio público y el derecho colectivo al goce de las área
ocupadas, y por otro lado el derecho al trabajo y a la subsistencia de los comerciantes informales[14],  lo
que obliga a la necesaria armonización entre los distintos derechos e intereses en
conflicto.
En todo caso la necesaria ponderación de los intereses
en juego no puede conducir a la inactividad estatal, pues “la defensa del espacio público es un deber
constitucionalmente exigible, por lo cual las autoridades administrativas y
judiciales deben ordenar su vigilancia y protección”[15]. En consecuencia, las autoridades públicas deben impedir la ocupación indebida de dicho
espacio y han de implementar medidas para recuperarlo cuando haya sido ocupado
de manera irregular, de esta manera ha entendido esta Corporación que se
satisface la destinación común del espacio público señalada en el artículo 82
constitucional y la primacía del “interés general de preservar el
espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes
y estacionarios”. No obstante, en todos los casos resulta igualmente necesario
según la jurisprudencia “conciliar proporcional y armoniosamente los
derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio
público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso
judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del
debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen
que los “ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de
Derecho”[16].
Por regla general, para la armonización de los
distintos intereses en juego la jurisprudencia constitucional ha acudido en
estos casos al principio de confianza legítima[17], de manera
que ha tutelado los derechos de aquellos comerciantes informales “que consiguieran
demostrar que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la
orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente
aceptada”[18].
No obstante, la jurisprudencia más reciente, a partir
de la sentencia T-772 de 2003, ha considerado que existen otros factores
relevantes a considerar, además del principio de confianza legítima, para
resolver los conflictos surgidos con ocasión de la recuperación del espacio
público ocupado por personas que derivan su sustento del comercio informal.
En efecto, en la sentencia antes mencionada se hizo
énfasis en la situación de marginalidad y de pobreza de las personas que
derivan su subsistencia de la ocupación irregular del espacio público, la cual
se ve agravada con ocasión de las actuaciones administrativas dirigidas a
recuperar dicho ámbito espacial. Por lo tanto -al tenor de la misma decisión-
resulta necesario que en estos eventos la Administración implemente políticas
dirigidas a contrarrestar los efectos de la recuperación del espacio público en
las personas dedicadas al comercio informal, pues de no incorporarse tales
elementos se vulnerarían el
principio de Estado social de derecho y las obligaciones internacionales
contraídas por el Estado colombiano especialmente en relación con la
erradicación de la pobreza y la promoción de los derechos económicos, sociales
y culturales[19].
Desde esta perspectiva las autoridades competentes “están
en el deber constitucional de incorporar, como parte integrante de dichas
políticas, programas o medidas de recuperación del espacio público, un
componente obligatorio de provisión de alternativas económicas para quienes
dependen del comercio informal para su sustento vital, el cual se debe haber
formulado con base en una evaluación y un seguimiento previos y detallados de
las condiciones sociales y económicas reales y cambiantes de la capital, con
miras a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales a medida que
cambia el contexto dentro del cual se van a implementar, de tal manera que
exista correspondencia entre tales políticas, programas y medidas y las
dimensiones y características del problema social a resolver. En ausencia de
este componente, que se debe ofrecer en principio a todos los comerciantes
afectados en forma previa a su desalojo, la política, programa o medida
correspondiente será ostensiblemente lesiva de los mandatos constitucionales
-es decir, inadmisible por su carácter desproporcionado-” (subrayas en
el original).
Se tiene entonces que la sentencia T-772 de 2003
supuso una evolución frente a la tradicional postura de esta Corporación en
materia de protección de vendedores ambulantes dentro de procesos de
recuperación del espacio público, pues además del respeto al principio de
confianza legítima, señaló nuevos deberes en cabeza de las autoridades
municipales, específicamente en relación con la obligación de implementar
políticas dirigidas a proponer alternativas económicas a los vendedores
ambulantes afectados por la actuación administrativa.
Ahora bien, cabe recordar que dentro de las
circunstancias relevantes para adoptar la anterior decisión, tuvo especial
importancia el contexto de pobreza y desempleo que se presentaba en el Distrito
Capital a la fecha en que fue proferido el fallo en cuestión, del cual podía
inferirse que la venta informal desarrollada en el espacio público era la única
alternativa económica viable para un considerable sector de la población con
miras, a satisfacer su derecho al mínimo vital. En esa medida la intensidad del
deber estatal de proveer alternativas económicas a las personas afectadas por
la recuperación del espacio público dependerá de las “condiciones sociales y económicas reales y
cambiantes”.
En recientes decisiones de esta Corporación se siguió
el precedente fijado por la sentencia T-772 de 2003, en relación con la
obligación en cabeza de las autoridades públicas de ofrecer alternativas económicas
a los comerciantes informales afectados por la recuperación del espacio púlico,
entre las que se cuentan las sentencias T-729 de 2006[20]
y T-773 de 2007[21].
Ahora bien, cabe señalar que en el caso sub examine no
se discute el deber estatal de ofrecer alternativas económicas a los vendedores
ambulantes afectados por la recuperación del espacio público, pues tanto la
Secretaría de gobierno del Distrito Capital, como el IPES reconocen la
existencia de tal obligación a su cargo. Lo que se debate en este caso es el alcance
de esta obligación estatal, es decir, la naturaleza de las alternativas
económicas que deben ofrecer las autoridades públicas a los vendedores
ambulantes, pues la actora considera que las autoridades públicas no han
satisfecho cabalmente el deber en cuestión y, por lo tanto, han vulnerado el
precedente fijado en la sentencia T-772 de 2003, mientras que las entidades
estatales demandadas sostienen lo contrario.
Valga aclarar en primera instancia que la sentencia antes
citada no define el tipo de alternativas económicas que ha de ofrecer la
administración a los vendedores ambulantes con ocasión de la implementación de
una política de recuperación del espacio público pues se limita a señalar las
características generales que deben tener este componente[22].
Arroja más luces respecto del problema constitucional examinado en la presente
decisión la sentencia T-729 de 2006[23], en la cual se sostuvo
que la alternativa económica ofrecida debía ser acorde con la edad y el tipo de
actividad económica que venía siendo desarrollada por el vendedor informal
afectado con la recuperación del espacio público.
Además de los factores antes mencionados considera
esta Sala de revisión que también son relevantes otros de naturaleza subjetiva relacionados
con las características personales del vendedor informal tales como por ejemplo
su estado de salud, si padece algún tipo de discapacidad, o incluso su genero;
al igual que otros elementos objetivos relacionados con la actividad económica,
entre los que cabe mencionar, a guisa de ejemplo, su duración temporal o el
nivel de ingresos que genera. En todo caso la administración pública goza de un
amplio margen de configuración al momento de diseñar las alternativas económicas,
el cual debe ser respetado por el juez de tutela siempre y cuando las medidas
propuestas garanticen los derechos fundamentales en juego de los comerciantes
informales.
Dentro de las alternativas económicas ofrecidas cabe
la posibilidad que la administración municipal decida vincular laboralmente, de
manera transitoria o permanente, a las personas afectadas por la recuperación
del espacio público, sin embargo ésta no es la única medida posible pues como
antes se consignó existe la posibilidad de idear y proponer otro tipo de
soluciones, entre las que cabe mencionar la reubicación de los vendedores
ambulantes, programas de capacitación, microcréditos o la concertación con la
empresa privada. En consecuencia, no debe confundirse la obligación estatal de
ofrecer alternativas económicas cuando se adelanten campañas de recuperación
del espacio público, con la obligación de proporcionar un empleo a los
comerciantes informales que resulten afectados con esta decisión, pues esta es sólo
una de las opciones que puede escoger la administración municipal.
En efecto, si bien podría argumentarse que en estos
casos, al haber interferido la Administración en el medio habitual de
subsistencia de los comerciantes informales, el mandato contenido en el artículo
25 constitucional –el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas- se
torna en un derecho subjetivo exigible por estos últimos respecto de las
autoridades municipales, no debe olvidarse que el enunciado normativo en
cuestión, por configurar un derecho de carácter prestacional, en todo caso está
supeditado tanto a la disponibilidad de recursos económicos, como a las
necesidades de la administración y al previo diseño de planes y programas en
materia de empleo. En consecuencia, no existe un derecho subjetivo en cabeza de
los vendedores ambulantes a ingresar en la nómina oficial[24].
Hechas las anteriores consideraciones sobre las
obligaciones estatales en relación con el ofrecimiento de alternativas
económicas a los comerciantes informales con ocasión de la implementación de
medidas dirigidas a recuperar el espacio público, se examinará brevemente lo
relacionado con las obligaciones estatales respecto de los adultos mayores en
situación de pobreza, debido a las características personales de la actora.
4. Las obligaciones estatales respecto de los adultos
mayores en situación de pobreza.
Entre los sujetos de especial protección reconocidos
por la Carta de 1991 se encuentran las personas de la tercera edad. Así, de
conformidad con el artículo  46 constitucional “el Estado, la sociedad y la
familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la
tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”.
El inciso segundo de esta disposición señala la obligación estatal de garantizarles
los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso
de indigencia, amén de previsiones adicionales contenidas en instrumentos de
derecho internacional de los derechos humanos que hacen referencia a las
obligaciones estatales en la materia[25].
La jurisprudencia de esta Corporación ha derivado de
este marco normativo un “derecho a una protección mínima frente a la
inseguridad que significan determinadas condiciones de vida, tales como el
desempleo, la falta de vivienda, de educación y salud”[26],
el cual tendría naturaleza iusfundamental, especialmente cuando entra en
conexidad con otros derechos y principios fundamentales como la vida, la
dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la
personalidad de las personas de la tercera edad[27],
además de ser un derecho de contenido prestacional pues sus titulares están
legitimados para reclamar a las autoridades estatales prestaciones de diversa
índole, entre las que se cuentan los subsidios.
En la sentencia T-646 de 2007 se hizo un detallado
recuento del desarrollo legal y reglamentario del artículo 46 constitucional,
del cual a continuación se resumirán las líneas generales. Mediante los
artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993 se creó el programa de auxilios para
los ancianos indigentes, con el objeto de apoyar económicamente a estas
personas hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, financiado
con recursos del Presupuesto General de la Nación y cofinanciado por las
entidades territoriales[28], estos preceptos legales
fueron reglamentados por el Decreto 1135 de 1994, cuyo objeto fue implementar
dicho auxilio.
En desarrollo de las anteriores disposiciones legales
y reglamentarias  en 1994 fue creada la Red de Solidaridad Social, encargada –
entre otros funciones – de ejecutar el programa de subsidio para ancianos en
situación de indigencia, denominado Programa de Atención Integral al Adulto
Mayor REVIVIR (hasta 1998), ejecutado en forma descentralizada y en algunos
casos con colaboración de entidades no gubernamentales, el cual contemplaba la
prestación de servicios básicos (alimentos, servicios de salud no POSS,
habitación, vestuario, dinero en efectivo y otros) y servicios sociales
complementarios (educación, recreación, cultura, turismo, deportes y ocio
productivo). Este programa a partir del año 1999 es denominado Programa de
Atención Integral al Adulto Mayor PAIAM.
Por medio de la Ley 797 de 2003 se crea dentro del
Fondo de Solidaridad Pensional una subcuenta de subsistencia destinada a la
protección de las personas en estado de indigencia o pobreza extrema, mediante
la entrega de un subsidio en dinero cuyo origen, monto y regulación fueron
establecidas en la misma ley. Para reglamentar las nuevas previsiones legales
fue expedido el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”,
derogado a su vez por el Decreto 569 de 2004 “por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”.
El artículo 13 del Decreto 569
de 2004, modificado por el artículo 2 del Decreto 4112, señala los requisitos
para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia[29], el parágrafo segundo de la misma disposición prevé que la entidad territorial identificará los
beneficiarios previa verificación del cumplimiento de dichos requisitos. A su
vez el artículo 3 del Decreto 4112, prevé que los beneficios de la subcuenta de
subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio económico directo o
indirecto según los beneficiarios residan en los Centros de Bienestar del
Adulto Mayor, resguardos indígenas o centros diurnos, hasta por el 50% del
salario mínimo legal representado en dinero o servicios sociales básicos o
complementarios. Igualmente el artículo 16 del Decreto 569 de 2004, determina
los criterios mínimos que deben tener en cuenta las entidades territoriales
para priorizar en el proceso de selección de beneficiarios[30].
Finalmente la Resolución  3908
del 8 de noviembre de 2005, expedida por el Ministerio de la Protección Social,
por la cual se adoptó el Manual Operativo del Programa, define sus principales
aspectos procedimentales[31].
En cumplimiento de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias alas que se ha hecho mención, el Distrito Capital
implementó el Proyecto 7217 “Atención para el bienestar de la persona mayor en
pobreza en Bogotá D. C.”, a cargo de la Gerencia de Atención a la Población Adulta y Vejez del
Departamento Administrativo de Bienestar Social.
Este proyecto va dirigido
a personas mayores de las áreas urbana y rural del Distrito, que tengan entre
50 y 60 años, en situación de abandono, indigencia o en estado de emergencia
social; con dependencia en las actividades básicas cotidianas o con
discapacidad o con pérdida de la capacidad laboral superior al 50 por ciento.
También está dirigido a personas mayores de 60 años con niveles Sisben 1 y 2
que carecen de rentas e ingresos suficientes para subsistir. En ambos casos, se
trata de personas mayores solas o carentes de redes sociales o familiares y que
no cuentan con ingresos, pensión o subsidios por parte del Estado.
El proyecto se desarrolla en tres modalidades: (i)
institucionalizada la cual atiende a población mayor que requiere protección
integral en forma transitoria o permanente mediante la prestación de servicios
de albergue, alimentación, vestuario, salud, medicamentos y diagnósticos
especializados, rehabilitación física, servicio funerario, ayudas de
locomoción, transporte y actividades de desarrollo humano; (ii) subsidio a la
demanda, responde a las condiciones de vulnerabilidad de la población adulta
mayor para atender las necesidades básicas de alimentación, arriendo,
autocuidado, afecto, participación, ocio, recreación, identidad y libertad,
mediante la asignación mensual de subsidios en dinero; (iii) clubes y organizaciones
de mayores, apoya la conformación y consolidación de redes, la formación y
cualificación de dinamizadores y dinamizadoras y la atención en casa.
La modalidad institucionalizada atiende a 1.265
personas mayores en condiciones de vulnerabilidad quienes requieren de la
protección integral del Estado, la modalidad de subsidio a la demanda a 38.479
personas mayores, la modalidad de clubes y organizaciones sociales a unos 6.000
adultos mayores.
Los subsidios para la vigencia 2006 estaban
clasificados de la siguiente manera con los criterios de elegibilidad que se
relacionan a continuación:
Modalidad
Valor subsidio 2006
Cobertura del Distrito
Submodalidad A. Personas mayores de 50 años con 50% de minusvalía o
discapacidad física, mental o sensorial. Personas mayores de 60 años con
puntaje del SISBEN menor a 11 o 52.1, solos o sin referentes externos o con
menores o personas discapacitadas a cargo, o remitidos por la modalidad
institucionalizada del proyecto. El pago del subsidio se realiza
mensualmente.
$164.000
782
Submodalidad B. Personas mayores de 50 años con 50% de minusvalía
o discapacidad física, mental o sensorial. Personas mayores de 60 años con
puntaje del SISBEN menor a 23 o 58.1, que viven con familia en condiciones de
pobreza y excluidos parcialmente de los servicios sociales básicos. El pago
del subsidio se realiza mensualmente.
$84.000
21.750
Submodalidad C. Personas mayores de 50 años con 50% de minusvalía o
discapacidad física, mental o sensorial. Personas mayores de 60 años con
puntaje del SISBEN menor a 23 o 58.1 o sin SISBEN, que viven con familia en
condiciones de pobreza y excluidos parcialmente de los servicios sociales
básicos. Esta submodalidad es financiada con recursos de los Fondos de
Desarrollo Local. El pago del subsidio se realiza mensualmente.
$84.000
6.435
Submodalidad D. Personas mayores de 50 años con pérdida de la
capacidad laboral superior al 50%. Personas mayores de 65 años con puntaje
del SISBEN menor a 11 o 52.1, que viven con familia en condiciones de pobreza
y excluidos parcialmente de los servicios sociales básicos. Esta submodalidad
es financiada con recursos nacionales. El pago del subsidio se realiza bimensualmente.
$75.000
9.012
Submodalidad E. Personas mayores de 50 años con 50% de minusvalía o
discapacidad física, mental o sensorial. Personas mayores de 60 años en
situación de desplazamiento o provenientes del sector santa Inés-cartucho,
que viven con o sin familia en condiciones de extrema pobreza y excluidos
parcialmente de los servicios sociales básicos. El pago del subsidio se
realiza mensualmente.
$84.000
500
De conformidad con los datos estadísticos
proporcionados por el Departamento Administrativo de Bienestar Social del
Distrito, la modalidad de subsidio a la demanda sólo atiende al 16% de la
demanda potencial, con un déficit de atención del 84 % de personas mayores que
están a la espera de ser vinculadas a alguna de las modalidades del proyecto[32].
El Manual de
procedimientos del Proyecto 7217, reglamentado por la Resolución No.0328 de
2003, define las condiciones de acceso a este programa. La persona mayor interesada
debe dirigirse a la Subdirección  Local para la Integración
Social más cercana a su residencia y presentar una solicitud de servicio
por escrito, los datos de identificación del solicitante son registrados en el
Sistema único de información de registro de beneficiarios –SIRBE- del
Departamento Administrativo de Bienestar Social. El proceso de selección de los
inscritos se realiza de acuerdo al orden cronológico de inscripción, mediante
una investigación social, familiar y económica se verifican las condiciones de
vulnerabilidad, luego los casos son presentados en la Mesa de trabajo del subcomité
local de personas mayores. Finalmente el Gerente de cada COL, teniendo en
cuenta la disponibilidad de cupos, el concepto de validación de condiciones
emitido por el responsable de cobertura y la recomendación de la Mesa de
trabajo del subcomité, decide mediante un acto administrativo el ingreso de las
personas mayores inscritas al proyecto y especifica la submodalidad del
subsidio asignado.
5. El examen del caso concreto, carencia actual de
objeto de la tutela impetrada.
La actora, adulta mayor quien trabajaba
como vendedora ambulante, alega que el Fondo de Ventas Populares de Bogotá D.
C. vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna, debido
al supuesto incumplimiento por parte de dicho organismo administrativo de los
pactos suscritos con ocasión del proceso de recuperación del espacio público
adelantado en la zona donde ejercía la actividad de la cual derivaba su
sustento económico. En virtud de dichos compromisos la Sra. Ávila renunció al
ejercicio de la venta informal y fue vinculada temporalmente primero al Proyecto
Misión Bogotá y luego al Proyecto Tienda Escolar, pero al momento de presentar
la solicitud de tutela contra la entidad estatal, había sido desvinculada de
dichos programas y no contaba con un medio de subsistencia.
Sin embargo, la situación actual de la demandante es
distinta, por una parte la  Sra.
Ávila hace parte de los beneficiarios del Proyecto distrital
7217 en la modalidad de
subsidio a la demanda, submodalidad B. Se tiene entonces que si bien la
solicitud de amparo constitucional presentada por la demandante no guardaba
relación con su inclusión como beneficiaria en un programa de carácter
asistencial específico, actualmente
goza de tal condición y por lo tanto recibe un subsidio estatal.
Adicionalmente el Fondo de Ventas Populares y posteriormente el IPES, a partir del
fallo de primera instancia ejecutaron una serie de actuaciones con el propósito
de atender la situación de la Sra. Ávila, que culminaron con la
concesión de un puesto para ejercer la venta formal al interior de un
establecimiento distrital.
En conclusión, la demandante actualmente es
beneficiaria de un subsidio estatal por su condición de adulto en situación de pobreza y cuenta con
un módulo de trabajo para
laborar como vendedora formal
al interior de una
establecimiento distrital, por lo tanto es claro que la Administración ha cumplido con la obligación constitucional a su cargo de ofrecerle alternativas
económicas, las cuales a
juicio de esta Sala de revisión son acordes con las condiciones subjetivas
(edad, género, condiciones
físicas) de la Sra. Ávila. Así mismo, se trata de una
alternativa económica con vocación de permanencia y que en principio le
permitiría a la demandada asegurar unos ingresos similares a los percibidos con
la actividad de comercio informal a la cual se dedicaba.
Por tal razón se confirmarán los fallos de instancia debido que la
vulneración alegada por la actora es actualmente un hecho superado debido a la
actuación adelantada por las entidades demandadas.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. LEVANTAR la suspensión del término del trámite de
revisión decretada mediante
auto de veintinueve (29) de mayo de dos mil siete (2007).
Segundo. CONFIRMAR por
las razones expuestas en la presente providencia, las sentencias proferidas en
primera instancia por el Juzgado 66 Civil Municipal y en segunda instancia por
el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá D. C., en la acción de tutela
instaurada por Luz Marina Ávila contra el Fondo de Ventas Populares de Bogotá
D. C.
Tercero.
LIBRENSE, por la
Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El Acuerdo
Distrital Nº 257 del 30 de noviembre de 2006 del Concejo de Bogotá, en el
capítulo 5, artículo 76, transformó al Fondo de Ventas Populares en el
Instituto para la Economía Social -IPES-.
[2] Ver folio 47
Cuaderno 1 del Expediente.
[3] A partir del folio
44 del Cuaderno 1 del expediente aparece el “Pacto de cumplimiento para el uso
regulado y ordenado del espacio público en la Localidad de Santa Fe”.
[4] Ver folio 109 del
Cuaderno 1 del Expediente.
[5] Ver folio 9 del
Cuaderno 1 del Expediente.
[6] Ver folio 41 del
Cuaderno 1 del Expediente.
[7] Ver folio 75 del
Cuaderno 1 del expediente, declaración juramentada de Gilberto Castro Castro.
[8] Folio 144 Cuaderno
1.
[9] Folio 114 Cuaderno
1.
[10] Folio 9 cuaderno 2.
[11] Así por lo menos se señalan cinco (i) el conjunto de espacios no
domésticos (feministas sirve para designar todo lo que no hace parte de la
esfera doméstica); (ii) el lugar donde se encuentra un público: las
instituciones abiertas al público como los campus universitarios, son
espacios públicos, lugares como los cafés y las iglesias; (iii)el elemento
central de la economía solidaria: es la dimensión económica del espacio
público, considerado como un espacio permanente de co-construcción,  de oferta
y demanda que responden a una lógica política de desarrollo territorial; (iv)
el mediador de un mundo común. Numerosos autores trabajan sobre la dimensión
social del espacio público, para Wolton
el espacio público es el lugar simbólico donde se discuten las contradicciones
de la “sociedad individualista de masa”; (v) el espacio de legitimación de la
democracia. Este espacio puede encarnarse de manera concreta en los lugares
físicos dedicados al debate público de las cuestiones políticas (por ejemplo el
Congreso), pero posee también una fuerte dimensión simbólica, porque es
definido como siendo la escena de aparición de acontecimientos y acciones
políticas. Desde la perspectiva jurídica Jordi Borja lo define como “un
espacio sometido a una regulación específica por parte de la administración
pública, propietaria o que posee la facultad de dominio del suelo y garantiza
su accesibilidad a todos y fija las condiciones de su utilización y de
instalación de actividades. El espacio público moderno proviene de la
separación formal (legal) entre la propiedad privada urbana (expresada en el
catastro y vinculada normalmente al derecho a edificar) y la propiedad pública
(o dominio público por subrogación normativa o por adquisición de derecho
mediante cesión) que normalmente supone reservar este suelo libre de
construcciones (excepto equipamientos colectivos y servicios públicos) y cuyo
destino son usos sociales propios de la vida urbana (esparcimiento, actos
colectivos, movilidad, actividades culturales y a veces comerciales, referentes
simbólicos, monumentales, etc.)”.
[12] El Decreto-Ley 1421
–Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá establece que el Alcalde Mayor - art.
38-16- deberá velar por el respeto del espacio público y su destinación al uso
común-, los alcaldes locales están facultados por el artículo 86-7 de tal
Decreto para “dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la
protección, recuperación y conservación del espacio público…”-;  los artículos
674 y 1005 del Código Civil, definen los bienes de uso público y establecen una
acción popular en su defensa, respectivamente;  los artículos 132 del Código
Nacional de Policía, 442 del Código de Policía de Bogotá y 86-6 del Decreto Ley
1421 de 1993, que facultan a los alcaldes locales para dictar los actos y
operaciones tendientes a conservar el espacio público, y establecen el trámite
y términos para su restitución en caso de invasión.
[13] Sobre el particular
puede consultarse las sentencias
T-225 de 199, T-617 de 1995, SU-360 de 1999, T-772 de 2003, T-729 de 2006,
T-773 de 2007. En
todos estos casos, la Corte se ocupó de la problemática generada por la
adopción de planes de recuperación del espacio público y la afectación
correlativa de los intereses de los comerciantes informales.
[14] Tal como se señala
en la sentencia T-729 de 2006 respecto de la implementación de actuaciones
encaminadas a recuperar el espació público  “concurren dos grupos de
dificultades definidos: En primer lugar, son evidentes las condiciones de
marginalidad de grupos significativos de la población que, ante la
imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo, deben hacer
uso de la informalidad para garantizar su subsistencia. En segundo término, es
usual que las administraciones municipales y distritales ejerzan acciones u
omisiones, prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia de legalidad a la
ocupación del espacio público, entre ellas, el otorgamiento de licencias o
permisos o la simple tolerancia por parte de la administración de su uso
indiscriminado”.
[15] Sentencia SU-360 de
1999.
[16] Sentencia T-396 de 1997.
[17] De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses
público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables
para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.
Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse” (sentencia SU-360 de 1999). En todo caso
la misma jurisprudencia también
ha previsto que la aplicación del principio de confianza legítima no es óbice
para que la administración adelante programas que modifiquen tales expectativas
favorables, pero en ese evento no “puede crear cambios sorpresivos que
afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción
objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración
suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la
conducta desarrollada por el particular” (sentencia SU-360 de 1999). En ese
sentido, para que pueda concluirse que se está ante un escenario en el que
resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse que (i) exista
la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para
el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la
integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a
su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a
los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores
informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido
esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar
el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida
por las autoridades correspondientes y (iii) la obligación de adoptar
medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de
alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las
medidas de restitución del espacio público (Cfr. SU-360 de 1999).
[18] Sentencia SU-360 de 1999, en la misma decisión se hace un recuento
de los diversos medios probatorios a disposición de los comerciantes informales
para demostrar la confianza legítima en los siguientes términos: “Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la
buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por
la administración (sentencias T-160 de 1996; T-550 de 1998; T-778 de 1998;
promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso
del espacio público por parte de la propia administración (sentencia T-396 de
1997 y T-438 de 1996 ). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos y
hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no
pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan
con los procedimientos dispuestos en la ley.  También se dio un caso,
por parte de la Alcaldía de Cúcuta, de expedición de normas que prohibían el
comercio informal en la denominada zona crítica y de la decisión de no expedir
permisos provisionales y de derogar los ya expedidos; y, sin embargo, la tutela
prosperó por protección al derecho al trabajo y se ordenó la reubicación, pese
al decreto que derogó permisos anteriores. (Sentencia T-091 de 1994.)”
[19] Al respecto se
consigna textualmente en la mencionada decisión:
“En este orden
de ideas, resalta la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya
ejecución se convierta en una fuente de pobreza para los afectados, y que no
prevean mecanismos complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y
eficaz dichos efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las
obligaciones internacionales del país en materia de promoción de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio
constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo
largo de la Carta[19].
Por lo mismo, el diseño y la ejecución de tales políticas, programas o medidas
constituyen, prima facie, un desconocimiento del deber estatal de erradicar las
injusticias presentes y mejorar las condiciones de vida de la población, dado
su carácter intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte alguno en el
marco del orden constitucional instaurado en Colombia a partir de 1991”.
[20] Si bien en esta
decisión se trataba de un vendedor ambulante cobijado por el principio de
confianza legítima, en todo caso la sala de decisión citó de manera expresa el
precedente fijado por la sentencia T-772 de 2003 en materia de las obligaciones
estatales respecto de los comerciantes informales afectados por políticas de
recuperación del espacio público.
[21] En esta decisión se ordenó a la Alcaldía Municipal de la Dorada
adelantar las gestiones indispensables para reubicar a una vendedora ambulante
de forma tal que ésta pudiera ejercer una actividad comercial similar a la
desarrollada con anterioridad a la restitución del espacio público.
[22] En esta decisión se consigna que los representantes de los
vendedores informales deben tener “oportunidad de participar activamente en los
procesos de evaluación y seguimiento de las políticas existentes de recuperación
del espacio público, así como en la formulación de cualquier modificación a las
mismas, con miras a garantizar de manera efectiva que tales políticas sean
plenamente respetuosas de las pautas constitucionales precisadas en esta
providencia, a saber: (i) estar precedidas de una evaluación y seguimiento
cuidadosos de la evolución de la situación social y económica real de los
destinatarios de tales políticas, programas o medidas, (ii) garantizar que las
alternativas económicas ofrecidas a los vendedores informales correspondan en
su alcance y cubrimiento a las dimensiones cambiantes de la realidad social y
económica respecto de la cual habrán de aplicarse, y (iii) garantizar que las
alternativas económicas en cuestión sean ofrecidas a sus destinatarios con anterioridad
al adelantamiento de las medidas de desalojo y decomiso tendientes a recuperar
el espacio público, y en forma prioritaria a los vendedores informales
estacionarios y semiestacionarios”.
[23] En este caso concreto se examinó si la alternativa económica
ofrecida por la administración pública con ocasión de un proceso de
recuperación del espacio público a un vendedor informal, adulto mayor que se
dedicaba a la venta estacionaria de alimentos, se ajustaba al principio de
confianza legítima y a los derechos fundamentales del actor.
[24] La jurisprudencia constitucional ha entendido que del artículo 25
constitucional no deriva un derecho a exigir a la organización estatal la
provisión de un puesto laboral; su concreción depende más de la capacidad de
desarrollo económico suficiente, para crear condiciones favorables en
absorber, por parte del  mercado de trabajo, paulatinamente a las personas en
edad de trabajar, con el alcance de un mandato programático que vincula a los
poderes públicos a promover políticas progresivas de pleno empleo, sin otorgar
por ello pretensiones individuales.  Al respecto expresó en la sentencia T-462
de 1992: “Mas este deber del Estado hacia el miembro de la comunidad carece
de la connotación de derecho fundamental exigible de aquél, ya que sólo pondrá
los medios, dentro de los planes de desarrollo, para crear y propulsar empleos
y así coadyuvar a la disminución de la tasa de desempleo; mas una vez creados los
empleos, la colectividad los irá absorbiendo de manera general, según las
oportunidades y diligencias de cada cual, sin que le sea dable a todo gobernado
reclamarle particularmente y con carácter compulsivo al Estado una colocación
laboral porque ello en sí sería de imposible realización.”
[25] El artículo 17 del Protocolo de San salvador, adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales  y culturales, señala:
“Artículo 17. Protección de los Ancianos.
Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En
tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva
las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en
particular a:
“a. Proporcionar
instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada,
a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en
condiciones de proporcionársela por sí mismas;
“b. Ejecutar programas
laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de
realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su
vocación o deseos;
“c. Estimular la
formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de
los ancianos”.
Cabe mencionar también la Resolución 46
sobre Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas de edad,
adoptada en 1991 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la cual se
consagran cinco principios que tienen relación estrecha con los derechos
consagrados en los diversos instrumentos internacionales, a saber:
(i)
Independencia: acceso a los alimentos, al agua
potable, al alojamiento, al vestido y a los cuidados de salud.
(ii)
Participación: los adultos mayores pueden y
deben participar activamente en la definición y aplicación de las políticas que
tienen que ver con su bienestar.
(iii)
Cuidados: las personas mayores debe ser
beneficiarias de la protección y atención de sus familias, y que gocen de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, ya sea que se encuentren en
un hogar familiar, en un establecimiento sanitario o en una casa de retiro.
(iv)
Autorrealización: posibilidad de asegurar el
pleno desarrollo de las capacidades y habilidades del adulto mayor.
(v)
Dignidad: las personas mayores deben ser
respetadas y apreciadas por su sola calidad de seres humanos,
independientemente de cualquier condición derivada de la edad, el sexo, la
raza, el origen étnico, sus discapacidades o situación financiera, que no deben
ser explotadas física o mentalmente para lograr cualquier retribución
económica, y que deben ser tratadas con equidad y justicia.
[26] Sentencia T-646 de 2007.
[27] Ibidem.
[28] En sentencia T-1036 de 2003 se
señaló la naturaleza de este subsidio económico: “i) no tiene el
carácter de pensión de jubilación o de asignación de retiro, ii) no conlleva
otro beneficio prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se reconoce
solamente hasta la muerte de su beneficiario sin dar lugar a sustitución en
cabeza de cónyuge o descendientes”.
[29] Los cuales son: “1.  Ser
Colombiano. 2. Como mínimo tener tres años menos de la edad que rija para
adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General
de Pensiones. 3. Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del SISBEN y carecer de
rentas o ingresos  suficientes para subsistir, es decir, son personas que o
viven solas  y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual
vigente, o viven en la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y
el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo mensual vigente o
residen en un Centro de Bienestar del adulto Mayor o asisten como usuario a un
centro diurno, 4. Residir  durante los últimos diez años en el territorio
nacional”.
[30] Esto son los siguientes: (i)  la edad del aspirante, (ii) los
niveles 1 y 2 del SISBEN, (iii) el tiempo de permanencia en el Municipio, (iv)
la minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante, (v) las personas a
cargo del aspirante.
[31] A grandes rasgos
son los siguientes:
(i)
El programa se desarrolla de forma
descentralizada a través de proyectos presentados por las entidades
territoriales al ICBF, ejecutados mediante convenios, que tienen por objeto la
prestación de servicios sociales básicos o complementarios, mediante la
cofinanciación entre el Ministerio de la Protección Social a través del
consorcio Prosperar Hoy, y los entes territoriales.
(ii)
El responsable
del programa en el ente territorial realiza la convocatoria para la inscripción
de los adultos mayores que reúnan los requisitos establecidos en el modificado
artículo 12 del Decreto 569 de 2004. El proceso de inscripción es permanente,
cada vez que un adulto mayor se acerque y demuestre el cumplimiento de
requisitos y con los mismos se conforma un listado de la población
potencialmente beneficiaria. En este aspecto advierte el Manual lo siguiente:
“En ningún caso, el proceso de inscripción en el programa garantiza a los inscritos
ser seleccionados como beneficiarios.”
(iii)
Puesto que los recursos disponibles no son
suficientes para cubrir a todos los adultos mayores que hayan sido inscritos,
es requisito indispensable para resultar beneficiario, haber sido sometidos a la
metodología de priorización, mediante la cual se realiza una valoración de las
condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se ordena a los
adultos inscritos del más pobre al menos pobre, con relación a los criterios
establecidos y la ponderación que se le atribuya a cada uno.
(iv)
De acuerdo con el techo presupuestal
asignado al ente territorial y de conformidad con la lista de priorizados, se
definen los beneficiarios del programa, los cuales son retirados únicamente en
los eventos estipulados en el artículo 20 del Decreto 569 de 2004.
(v)
Por último, una vez definidos los
beneficiarios del programa, se realiza con su participación, la del ICBF y los
entes territoriales, la formulación del proyecto en el que se consignan los
objetivos, metas, cobertura de la población y actividades a desarrollar, que
servirán de base para la suscripción del convenio y posterior ejecución con el
giro de los recursos para el pago del respectivo auxilio.
(vi)
[32] Folio 97 cuaderno 1
del expediente.