T-637-02
SENTENCIA T-
Sentencia
T-637/02
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar reconocimiento
de pensiones
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para
reconocimiento de derechos pensionales
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para decretar un derecho
controvertido y que no ha sido definido
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL-Solicitud reconocimiento de sustitución pensional
DERECHO DE
PETICION EN VIA GUBERNATIVA-No
resolución oportuna de recursos
Referencia:
expediente T- 604.726
Acción de tutela
instaurada por Mónica Cervantes Barros contra el Seguro Social Seccional
Atlántico.
Procedencia:
Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil
dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado el veinticuatro (24) de abril de dos mil dos (2002), por el Tribunal
Superior de Barranquilla, Sala Civil, dentro de la acción de tutela instaurada
por la señora Mónica Cervantes Barros por medio de abogado contra el Seguro
Social Seccional Atlántico.
La Sala de Selección No. 7 de la Corte Constitucional,
por auto del quince (15) de julio del año en curso, eligió, para efectos de su
revisión, el fallo de la referencia.  El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal Superior de Barranquilla Sala
Civil, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Por medio de apoderado la actora narra los
siguientes hechos:
1.     Manifiesta que su padre al momento de morir
disfrutaba de la pensión de vejez otorgada por el Seguro social en 1988,
posteriormente en 1996 fue concedida a su señora madre y a su hermana que para
ese entonces era menor de edad.
2.     En noviembre de 1999, la actora solicitó al
Seguro Social evaluación de su incapacidad con el fin de determinar si tenia
derecho a la pensión de sustitución debido a su estado de invalidez.  El médico
laboral del Centro Administrativo del Seguro Social para el 13 de marzo de 2000
(f. 12), informó que la perdida de la capacidad laboral de la actora era de
66.25%, bajo estas circunstancias, el 24 de abril de 2000 y el 16 de marzo de
2001, la actora reiteró la petición pensional ante Seguro Social.
3.     Mediante comunicación del 6 de abril de
2001, el ente demandado le informó a la actora que el expediente se encontraba
en la oficina jurídica para iniciar acción de nulidad del acto administrativo
que le concedió el derecho pensional al señor Carlos Cervantes Cárdenas, padre
de la actora, por cuanto se otorgó el derecho sin el lleno de los requisitos
legales.
4.     A pesar de que el acto administrativo en
mención no estableció los recursos que procedían en su contra, el 19 de abril
de 2001 (f. 17), la actora presentó recurso de reposición y en subsidio de
apelación pero el Seguro Social no se ha pronunciado al respecto.
5.     Considera la actora que lo que se discute
con la petición pensional elevada por ella no es si su padre tenía derecho o no
a la pensión de vejez, porque esa situación debe ser dirimida ante un estrado
judicial, lo que busca es establecer si tiene o no derecho a la sustitución
pensional de su padre.
2. Pretensiones y derechos presuntamente
vulnerados.
Solicita la actora que se le protejan sus
derechos fundamentales a la vida, a la dignidad, a la seguridad social y al
debido proceso administrativo y que en consecuencia, se ordene al Seguro Social
proferir a su favor el acto administrativo de reconocimiento y sustitución de
la pensión vitalicia de jubilación otorgada a su padre.
3. Sentencia de primera instancia.
El Juzgado 2 de Familia de Barranquilla por
medio de la sentencia proferida el 11 de marzo de 2002, consideró vulnerado el
derecho de petición toda vez que el Seguro Social ha dejado transcurrir más de
once meses sin resolver los recursos interpuestos por la actora contra la
comunicación No. 12536 del 6 de abril de 2001, en este punto da un término de
48 horas para que se resuelva al respecto.
Con relación al derecho pensional que alega
la actora, el despacho judicial observó que dentro del expediente no obra
reconocimiento de pensión a favor de la actora, y concluyó que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo para ordenar al Seguro Social el
reconocimiento y pago de una pensión, cuando no hay certeza de que el acto
administrativo se haya producido.
Sin embargo, previene al Jefe del
Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social, que sus actuaciones
administrativas deben desarrollarse con observancia a los lineamientos
establecidos en el artículo 3º del C.C.A..
4. Impugnación.
El apoderado de la actora presentó escrito
de impugnación el 14 de mayo de 2002, dentro del cual afirma que el despacho
judicial omitió practicar un peritazgo médico a la actora para establecer su
estado de invalidez.
Nuevamente hace una relación de los hechos,
manifestando que antes de morir el padre de la actora, éste disfrutaba de la
pensión de vejez, posteriormente fueron titulares del derecho pensional su
señora madre y su hermana menor de edad.  Que desde 1999, la actora ha venido
solicitando reconocimiento y pago de la pensión de sustitución por invalidez,
ya que se encuentra incapacitada para trabajar en más del 50%.
Considera que no existen motivos para que
se le niegue el reconocimiento de la pensión de sustitución por invalidez a la
actora, ya que cumple con los requisitos exigidos como son: ser hija del
pensionado y ser una persona incapacitada. Añade que la señora Cervantes no
cuenta con ningún ingreso económico, actualmente está viviendo de la caridad
familiar, motivo por el cual, no podría sufragar los costos que representa
adelantar un proceso ordinario laboral.
Según lo anterior, pretende que el fallo de
primera instancia se adicione en el sentido de ordenar al Seguro Social
resolver a favor de la actora la pensión de sustitución, dándole validez
jurídica a la resolución que le otorgó la pensión al señor Carlos Cervantes
Cárdenas, teniendo como únicos requisitos el parentesco y el grado de
invalidez.
6.     Sentencia de segunda instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Barranquilla, Sala Civil – Familia, profirió sentencia confirmatoria el 24
de abril de 2002, dentro de la acción de tutela que presentó la señora Mónica
Cervantes Barros.
El despacho judicial consideró que la
pensión que reclama la actora requiere del cumplimiento de unos requisitos
establecidos por ley, por tanto, las controversias que se suscitan cuando se
cumplen o no estos presupuestos son de carácter legal y no constitucional,
excepto cuando se demuestra un perjuicio irremediable, demostrando la inminencia,
urgencia, gravedad e impostergabilidad de la protección.
Comparte el fallo del juez de primera
instancia con relación al derecho de petición, toda vez que la inobservancia de
los términos para resolver oportunamente los recursos presentados por la actora
contra el acto administrativo proferido por el Seguro Social, transgrede el
debido proceso y el derecho de petición, comprometiendo además los principios
de eficacia y celeridad propios de la función pública.
La petición del apoderado de la actora se considera
improcedente, ya que aún están pendientes por resolver los recursos de
reposición y apelación, por esta razón, se entiende que aún no se ha resuelto
en forma definitiva su situación.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
Como se desprende de los hechos anteceden
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Considera la actora
que tiene derecho a la sustitución pensional por el hecho de ser hija de quien
en vida disfrutaba de la pensión de vejez y, por encontrarse en estado de
incapacidad física para trabajar, bajo este entendido, lo primero que debe
decidir la Sala, es si por medio de acción de tutela, se puede ordenar el
reconocimiento de una pensión.
Por otra parte,
señala la actora que el 19 de abril de 2001, presentó ante el Seguro Social
recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la comunicación del 6
de abril del mismo año, por medio de la cual, se le informa la imposibilidad de
reconocerle el derecho pensional solicitado, por tener origen en una prestación
mal concedida y que se encuentra en trámite de anulación, no obstante, no se
resolvieron los recursos, es por ello que, la Sala decidirá si se vulneró el
derecho de petición.
Tercera. Análisis del caso concreto.  Reconocimiento
del derecho pensional por medio de acción de tutela.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la
existencia de medios de defensa cuando el problema que se plantea es de tipo
legal y ha dicho que, en casos de reconocimiento de pensiones hay que analizar
los elementos que componen el caso concreto, porque de ello depende la
competencia del juez constitucional, más aún cuando se ven comprometidos
derechos fundamentales.  Desde este punto de vista podemos citar la sentencia
T-1083 de 2001 del M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy que dice: “... en
principio, las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de
derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en
sede de tutela, ya que se trata de pretensiones de orden legal para cuya
definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y
procedimientos administrativos y judiciales ordinarios[1]. En
consecuencia, la acción de tutela no procede para el reconocimiento de derechos
pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes,
o de la sustitución pensional, a menos que dadas las circunstancias del caso
concreto, los medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía
de los derechos fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de
un perjuicio irremediable[2].
La controversia sobre el reconocimiento
de los derechos pensionales adquiere la dimensión de un problema constitucional
cuando su no reconocimiento viola o amenaza violar derechos fundamentales
diversos  entre ellos el derecho de igualdad ante la ley, el derecho a la
familia o su protección especial  y los derechos fundamentales de los niños, y
los medios judiciales no son eficaces para su protección teniendo en cuenta las
circunstancias particulares del actor, o la intervención del juez
constitucional se hace necesaria para impedir la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Es ajeno a la competencia de los jueces
de tutela decidir sobre los conflictos jurídicos que surjan alrededor del reconocimiento,
liquidación y orden de pago de una prestación social, cuando se trata de la
definición de derechos litigiosos.”.
Según la
jurisprudencia transcrita y los antecedentes probatorios que reposan en el
expediente, se observa que la actora es una persona de 42 años, a quien se le
diagnostico en marzo de 1991, limitación funcional para subir y bajar
escaleras, arrastre de pie y aducción de miembros pélvicos (f. 13).
Luego de la muerte de su señora madre, sustituta de
la pensión de su esposo y padre de la actora, señor Carlos Cervantes Cárdenas,
la actora solicitó en noviembre 3 de 1999 al Seguro Social, reconocimiento de
la pensión de sustitución de éste.  Igualmente el 13 de marzo de 2000, pidió
evaluación médica laboral obteniendo como resultado secuelas de polio en
M.M.I.I. con perdida funcional del M.I.D., el total de la incapacidad fue de
66.25%.; al mes siguiente la actora informó al Seguro Social que dependía
económicamente de su progenitora ya fallecida y una vez más, reiteró la
petición pensional.
El Seguro Social se negó a tramitar la solicitud
pensional con el argumento de que la pensión otorgada al padre de la actora
había sido mal concedida y estaba en trámite de nulidad.
Así las cosas, resulta claro que existe un conflicto
entre el Seguro social, quien manifestó su intención de revocar su propio acto
administrativo proferido en 1988 y la actora, que pretende el reconocimiento de
la pensión de sustitución de su padre, luego de haber sido sustituida a su
señora madre y su hermana que para ese entonces era menor de edad.
Igualmente se observa que, la actora no fue
beneficiaria de la pensión de sustitución y solo hasta la muerte de la señora
Rebeca Barros de Cervantes, solicitó la pensión de sustitución por invalidez,
de igual forma se tiene en cuenta que aún no existe acto administrativo de
reconocimiento que permita por medio de acción de tutela algún tipo de
pronunciamiento.  Lo anterior muestra que el problema suscitado es de tipo
legal y por tanto, su estudio no es competencia del juez constitucional[3], ya que no resulta
procedente decretar por vía de tutela un derecho que resulta controvertido y
que no ha sido definido por la entidad encargada de pronunciarse al respecto.
En conclusión no es procedente por medio de acción de
tutela definir si a la actora Mónica Cervantes Barros le asiste o no derecho a
la pensión que solicita, ya que no demostró encontrarse en medio un perjuicio
irremediable, a pesar de haber presentado constancia de la incapacidad física
que la impide desarrollarse laboralmente, entonces, para establecer si la
actora cuenta o no con los requisitos legales para acceder a la pensión de
vejez, debe acudir a la justicia ordinaria, por cuanto el juez constitucional
no tiene competencia para reconocer este tipo de derechos.
Bajo las condiciones anteriores, la Sala considera
que, respecto a los derechos de seguridad social, mínimo vital y vida que
invocó la actora por medio de acción de tutela contra el Seguro Social, con el
ánimo de obtener el reconocimiento de la pensión de sustitución por invalidez
no resulta procedente, y en este sentido, se confirmarán los fallos proferidos
por el Juzgado 3 de Familia y el Tribunal Superior Sala Civil de Barranquilla.
Cuarta. Reiteración de jurisprudencia. Los recursos
en vía gubernativa no resueltos oportunamente atentan contra el derecho de
petición.
La jurisprudencia
reiterada de esta Corporación ha dicho con relación al derecho de petición que,
la omisión en resolver los recursos para agotar vía gubernativa, no solo atenta
contra el derecho de petición sino también contra el debido proceso
administrativo y no resulta lógico entender que el silencio de la entidad deba
tomarse como un pronunciamiento negativo, por cuanto es simplemente un
silencio, que a todas luces viola el artículo 23 de la Constitución Política,
al respecto la sentencia T-1118 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño dice: “Entonces,
el uso de los recursos señalados por el Código Contencioso Administrativo para
controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo
del derecho de petición y de ello deviene la obligación del servidor público de
resolver oportuna y materialmente lo solicitado. [4]“.
De todas maneras la
entidad a quien se eleva la petición debe responder en uno u otro sentido, así
como lo dice la sentencia T-301 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
dentro de la cual se aclara que es diferente el término que la ley establece
para resolver las peticiones de índole pensional, con la obligación de
informarle al peticionario el estado de su solicitud. “Cabe recordar que excepcionalmente
la entidad obligada, puede  comunicar al peticionario las razones por las
cuales le es imposible responder en el término de quince (15) días de forma
clara y completa a la solicitud, señalando con precisión una  fecha razonable
en la cual se procederá a resolver. Esta circunstancia lleva implícita la
necesidad de comunicar al peticionario algún tipo de decisión en el término que
señale la ley, aún en circunstancias excepcionales o fuera de lo común.”
Con relación al caso
en estudio, la Sala observa que el Seguro Social Seccional Barranquilla no
atendió el requerimiento que le hizo el despacho judicial de primera instancia
y tampoco ha resuelto los recursos de reposición y en subsidio de apelación que
presentó la actora el 19 de abril de 2001, contra la comunicación que le
informó sobre el proceso de nulidad que cursa en la oficina jurídica de la
entidad demandada, respecto del reconocimiento pensional que fue otorgado a su
padre en 1988.
Quiere ello decir
que, no hay disposición por parte de la entidad demandada en atender la
solicitud de la actora y una vez más, se evidencia que el Seguro Social no
cumple los términos establecidos por ley para resolver trámites de su
competencia.  Razón por la cual, al igual que los jueces constitucionales de
primera y segunda instancia, se protege el derecho de petición, ya que resulta
vulnerado con la conducta pasiva del Seguro Social y por tanto, se confirma en
este punto la acción de tutela en revisión.
Por último, la Sala
considera que si el Seguro Social se encuentra estudiando la legalidad de la
pensión otorgada al padre de la actora, donde ella es un tercero que tiene
interés en el resultado del mismo, debe ser notificada de la decisión para que
pueda ejercer las acciones pertinentes ante la vía ordinaria que corresponda.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR el fallo proferido el veinticuatro
(24) de abril de dos mil dos (2002), por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla, Sala Civil - Familia, dentro de la acción de tutela
instaurada por la señora Mónica Cervantes Barros contra el Seguro Social
Seccional Barranquilla, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia.
Segundo: Por Secretaria General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
T-01/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-036/97, M.P. Hernando Herrera
Vergara; T-718/98, M.P. Fabio Morón Díaz; T-660/99, T-408/00, y T-398/01 M.P.
Alvaro Tafur Galvis; T-476/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil;
[2] En
la sentencia T-553/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell, se concedió la tutela
como mecanismo transitorio a un enfermo de SIDA, que había reunido los
requisitos para adquirir la pensión de invalidez; y en la sentencia T-627/97,
M.P. Hernando Herrera Vergara, se concedió la tutela a un pensionado, a quién
se le había reconocido ya la pensión de invalidez y se le exigía para continuar
gozando de la pensión, la existencia de una sentencia de interdicción y la
asignación de curaduría, existiendo valoración médica que confirmaba su estado
de invalidez.
[3]
T-650/00 y T-999/01.
[4] Cfr.
Sentencia T-304 de 1994.