T-433-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-433/02
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Es
constitutivo del debido proceso
Desde un punto de vista objetivo, el principio de legalidad constituye
uno de los fundamentos bajo los cuales está organizado constitucionalmente el
ejercicio del poder en un Estado social de derecho. Por otra parte, desde el
punto de vista subjetivo, el respeto por el principio de legalidad constituye
una garantía fundamental del derecho al debido proceso, que vincula a todas las
autoridades del Estado y que se concreta en el respeto de los derechos
adquiridos, de los procedimientos, y del derecho de defensa. En efecto, el
principio de legalidad circunscribe el ejercicio del poder público al
ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera que los actos de las autoridades,
las decisiones que profieran y las gestiones que realicen, estén en todo
momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la Constitución
y las leyes.” La Corte ha sostenido que este principio puede concretarse en dos
aspectos, a saber: que exista una ley previa que prevea la hipótesis o situación
de que se trate, y que tal tipificación sea precisa en la determinación y
consecuencia de dicha situación o conducta, aspectos que buscan limitar al
máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio de sus
prerrogativas. El principio de legalidad es constitutivo del debido proceso.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos adicionales a los establecidos
en la norma desconoce el principio de legalidad/DEBIDO PROCESO-Vulneración
por desconocimiento del principio de legalidad
La condición
de estar estudiando - exigida a los hijos del difunto entre dieciocho y
veinticinco años para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes -, no
puede ser adicionada con otros requisitos, tales como la regularidad, seriedad
y éxito de los estudios, pues esto constituye una vulneración al debido proceso
porque se desconoce el principio de legalidad, al no estar tales condiciones
consagradas en la norma que regula la materia. En consecuencia, la exigencia de
requisitos adicionales no contemplados en la ley, so pretexto de aplicar una
interpretación jurisprudencial de la norma, es violatoria del derecho al debido
proceso de la demandante, por desconocimiento del principio de legalidad.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Formas de amparo por juez de tutela ante
falta de protección eficaz y completa
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-Ineficacia para
restablecer mesadas suspendidas en pensión de sobrevivientes
En este caso
concreto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no constituye el
mecanismo eficaz para proteger los derechos invocados por la demandante, debido
a la tardanza en la obtención de los fines que persigue. En efecto, el derecho
en cabeza de la accionante como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes
prescribe en el momento en que ella cumpla 25 años. Dado que al momento de
interponer la tutela tenía 20 años, y el período entre la interposición de la
demanda y la sentencia es prolongado, resulta altamente probable que ya haya
prescrito su derecho en el momento de obtener una decisión.
ACCION DE TUTELA-Procedencia para restablecer mesadas
suspendidas en pensión de sobrevivientes/DEBIDO PROCESO-Suspensión pago
de mesadas en pensión de sobrevivientes
Referencia: expediente T-531597
Acción de tutela
interpuesta por Zunilda Saumeth Cifuentes contra el Seguro Social Seccional
Atlántico.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá,
D.C.,  treinta (30) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Presidente,
Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos emitidos por los siguientes despachos judiciales: Juzgado
12 Civil del Circuito de Barranquilla y Tribunal Superior del Distrito Judicial
de la misma ciudad, Sala Civil- Familia.
I.
ANTECEDENTES
I
1. La
solicitud
La demandante Zunilda Saumeth
Cifuentes solicita a través de apoderado que se tutelen sus derechos a la vida,
la educación, la salud y la seguridad social, los cuales considera vulnerados
por el Seguro Social, en virtud de la suspensión del pago de la pensión de
sobrevivientes, la cual le había sido reconocida mediante la Resolución No.
01016 de 1999.
2. Hechos
2.1. Mediante
Resolución No. 01016 del 16 de septiembre de 1999, el Seguro Social reconoció
la sustitución pensional a favor de la accionante, a raíz de la muerte de su
padre.
2.2. En mayo
de 2000, la peticionaria quedó por fuera del programa de Ingeniería de Sistemas
por bajo rendimiento académico, razón por la cual se cambió al programa de
Ingeniería de Procesos de la Universidad San Buenaventura de Medellín en junio
del mismo año.
2.3. A través
de la  Resolución No. 000712 del 5 de septiembre de 2000, la entidad demandada
decidió suspender definitivamente el pago de la pensión, por considerar que ésta
“no es incondicional ni vitalicia, pues en el caso
concreto de la sustitución por razón de estudios, la condición para su disfrute
no es otra que la regularidad, seriedad y éxito de ellos.” En criterio del Seguro Social, la
peticionaria no cumplió con tales requisitos al haberse desvinculado de la
Universidad del Norte por bajo rendimiento académico.
2.4. La
accionante interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 000712 de
2000, el cual fue resuelto de manera desfavorable a sus intereses mediante la
resolución 000961 del 1 de diciembre de 2000, en la cual se confirmó la
decisión.
2.5. La acción
de tutela fue interpuesta el 8 de agosto de 2001, con el argumento de que
deriva su sustento de la mesada que recibe por concepto de la sustitución
pensional que le fue asignada a su difunto padre y que le fue suspendida por el
ente accionado.
II.
ACTUACIÓN PROCESAL
1. Material probatorio
Obran en el expediente las siguientes pruebas:
-
Copia de las
resoluciones N°001016 y 000712 expedidas por el Seguro Social, mediante la
cuales se reconoció y suspendió el pago de la pensión de sobreviviente a la
accionante.
-
Certificación expedida
por la Universidad San Buenaventura de Medellín en la cual hace constar que la
peticionaria se encuentra matriculada en el programa de Ingeniería de Procesos
desde el segundo semestre de 2000.
-
Copia del registro
civil de la accionante.
-
Copia del recurso de
reposición interpuesto por la peticionaria contra la Resolución No.000712 de
2000.
-
Copia de la Resolución
No. 000961 del 1 de diciembre de 2000, mediante la cual confirma la resolución
anterior.
3.
Decisiones Judiciales que se revisan
3.1.
Primera Instancia
El Juzgado 12
Civil del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia de agosto 28 de 2001,
declaró improcedente la acción de tutela por considerar que la demandante
cuenta con otros medios de defensa judicial para proteger sus derechos, los
cuales no había agotado antes de acudir a la acción de tutela.
3.2
Impugnación
El
representante legal de la demandante impugnó la decisión proferida por el a quo, alegando
que su representada sí hizo uso de los recursos de la vía gubernativa.  Prueba
de ello lo constituye la Resolución No. 000961 del 1 de diciembre de 2000,
mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición por
ella interpuesto, y en cuya parte resolutiva, la entidad demandada establece
que contra dicha providencia no procede recurso alguno, y que con ella se
entiende agotada la vía gubernativa.
3.3.
Segunda Instancia
El Tribunal Superior de Barranquilla Sala
Civil-Familia, mediante sentencia proferida el 16 de octubre de 2001, confirmó
la decisión de primera instancia.  Para adoptar tal decisión, sostuvo que el
reconocimiento de una pensión de jubilación es un asunto ajeno al ámbito de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, debido a la naturaleza puramente
legal de las pretensiones cuya definición es competencia de la jurisdicción
ordinaria. Teniendo la acción de tutela un carácter subsidiario, no puede ser
usada para enmendar los errores en que incurran los ciudadanos en lo
relacionado con la defensa de sus derechos.
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente, a
través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencias proferidas dentro
de los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Consideraciones de la Sala
2.1. Problemas jurídicos
La demandante considera vulnerados sus
derechos pues, al ser desvinculada de la Universidad del Norte por bajo
rendimiento académico, el Seguro Social suspendió su pensión de sustitución
argumentando que no cumplía con el requisito de estar cursando estudios, con
fundamento en que la Corte Suprema ha establecido que éste debe cumplirse
materialmente, lo cual supone regularidad, seriedad y éxito en los mismos. La
Corte debe dilucidar si la interpretación de los requisitos cualificándolos con
características no consagradas explícitamente en la ley vulnera el derecho al
debido proceso de la demandante.
De ser así, es menester determinar si
procede la tutela como mecanismo para proteger el debido proceso, teniendo en
cuenta que existía formalmente otro medio de defensa judicial, esto es, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.2. Exigencia de requisitos para ser
beneficiario de la pensión de sobrevivientes. Principio de legalidad.
La resolución 01016
de 1999, mediante la cual se reconoció el derecho de Zunilda del Carmen Saumeth
Cifuentes a percibir la pensión de sobrevivientes, estableció que ésta se
pagaría hasta cuando cesara su incapacidad para trabajar por razón de sus
estudios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Según se desprende de
los hechos, la demandante quedó por fuera del programa académico de Ingeniería
de Sistemas de la Universidad del
Norte en mayo de 2000, hecho que llevó al Seguro Social a presumir que había
cesado la incapacidad de la peticionaria para trabajar, configurándose así la
causal de suspensión del pago de la pensión. Por tal motivo, procedió a expedir
la resolución No. 000712, en la cual decidió suspender definitivamente la
sustitución pensional en cabeza de la accionante.
La entidad demandada interpretó la norma a
la luz de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 1988, en la cual se
afirma que el pago de la pensión de sobrevivientes a los hijos del
causahabiente no es de carácter vitalicio, pues está sujeto a las condiciones
de regularidad, seriedad y éxito de los estudios, entendiendo que cualquier
interrupción en el programa académico da lugar a la suspensión del pago de la
pensión, pues deja de existir uno de los supuestos exigidos por la ley, esto
es, que los estudios impidan trabajar al hijo del fallecido.
No
obstante, en criterio de la Corte, la aplicación de esa interpretación
jurisprudencial de la norma vulnera el principio de legalidad, que es uno de
los elementos constitutivos del debido proceso, ya que se exigen requisitos
adicionales no consagrados legalmente.
Desde
un punto de vista objetivo, el principio de legalidad constituye uno de los
fundamentos bajo los cuales está organizado constitucionalmente el ejercicio
del poder en un Estado social de derecho (C.N. art. 1º).  Por otra parte, desde el
punto de vista subjetivo, el respeto por el principio de legalidad constituye
una garantía fundamental del derecho al debido proceso, que vincula a todas las
autoridades del Estado y que se concreta en el respeto de los derechos
adquiridos, de los procedimientos, y del derecho de defensa.  En efecto, el
principio de legalidad circunscribe el ejercicio del poder público al
ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera que los actos de las
autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones que realicen, estén
en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la Constitución
y las leyes.”[1]  La Corte ha sostenido que este
principio puede concretarse en dos aspectos, a saber: que exista una ley previa
que prevea la hipótesis o situación de que se trate, y que tal tipificación sea precisa en la determinación y consecuencia de
dicha situación o conducta,
aspectos que buscan limitar al máximo la facultad discrecional de la
administración en ejercicio de sus prerrogativas[2].
El principio de legalidad es, como se dijo,
constitutivo del debido proceso y está consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, al establecer que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa.  Es más, esta Corporación ha sostenido
que “el carácter fundamental del derecho al debido proceso proviene de su
estrecho vínculo con el principio de legalidad al que deben ajustarse no sólo
las autoridades judiciales sino también, en adelante, las administrativas, en
la definición de los derechos de los individuos.”[3]
La Corte considera que la condición de
estar estudiando - exigida a los hijos del difunto entre dieciocho y
veinticinco años para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes -, no
puede ser adicionada con otros requisitos, tales como la regularidad, seriedad
y éxito de los estudios, pues esto constituye una vulneración al debido proceso
porque se desconoce el principio de legalidad, al no estar tales condiciones
consagradas en la norma que regula la materia.
De esto se desprende que, frente al caso
concreto, la aplicación del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 por parte del
Seguro Social es arbitraria, porque al establecer requisitos que no se
encuentran en la ley se desconocen los derechos en cabeza de quien cumple con
las condiciones para ser beneficiario de la sustitución pensional.
Aunado a lo anterior, obra prueba en el
expediente de que la demandante se matriculó un mes después, junio de 2000, en
la Universidad San Buenaventura de Medellín, de modo que transcurrió un lapso
de tan sólo un mes en el que dejó de estudiar, que no puede entenderse como
cesación de los estudios que amerite la suspensión definitiva de la pensión de
sobrevivientes.
En consecuencia, la exigencia de requisitos
adicionales no contemplados en la ley, so pretexto de aplicar una
interpretación jurisprudencial de la norma, es violatoria del derecho al debido
proceso de la demandante, por desconocimiento del principio de legalidad.
2.3. La acción de tutela como mecanismo
para proteger el derecho al debido proceso. Existencia de otro medio de defensa
judicial. Análisis del caso en concreto.
2.3.1. El artículo 86 de la Constitución
consagra la acción de tutela como un mecanismo subsidiario de protección de los
derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública, y en ciertos eventos, por los
particulares. Así pues, sólo procede cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
Frente a la vulneración de derechos por
parte de actos administrativos, el mecanismo previsto por la ley es la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ciertamente, la
persona que ha sido lesionada por un acto administrativo puede solicitar la
nulidad del mismo, por ser contrario a las normas superiores, así como el
restablecimiento del derecho conculcado en defensa de su interés particular y
concreto, ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Ese restablecimiento
implica que los efectos de la sentencia se retrotraen a la expedición misma del
acto anulado por la jurisdicción competente en la medida en que ello sea
materialmente posible[4]. De
ahí que sólo pueda ser ejercida por la persona cuyo derecho ha sido violado o
vulnerado en virtud del acto administrativo. Al respecto, la Corte ha
sostenido:
“La acción de
nulidad y restablecimiento del Derecho se ejerce no sólo para garantizar el
principio de legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la
defensa de un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del
acto administrativo. Esta acción sólo puede ser ejercida por quien demuestre un
interés específico, es decir, el afectado por el acto. Para su ejercicio se requiere
el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos
procedentes ante la misma administración.”[5]
2.3.2. No obstante, el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991 reglamentario de la acción de tutela, al establecer sus
causales de improcedencia, señala que la existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Así, aunque en principio la existencia de
otros medios de defensa judicial hace improcedente la acción de tutela, la sola
existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella
deba ser denegada. En este sentido,
“…el otro medio
de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente,
cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de
tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica exégesis
de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en materia de
efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del querer expreso
del Constituyente.” [6]
De esta forma, el
juez está en la obligación de determinar en cada caso si las acciones
disponibles protegen eficazmente los derechos de quien interpone la acción o
si, por el contrario, los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, evento en el cual el juez puede otorgar el amparo[7].
Ahora bien, cuando el mecanismo previsto
por el ordenamiento para proteger el derecho de que se trate es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, es menester analizar si resulta eficaz
para tal fin, pues, de lo contrario, se hace procedente la acción de tutela.
En este caso concreto, la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho no constituye el mecanismo eficaz para proteger
los derechos invocados por la demandante, debido a la tardanza en la obtención
de los fines que persigue[8]. En efecto, el derecho en cabeza de la accionante
como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes prescribe en el momento en
que ella cumpla 25 años. Dado que al momento de interponer la tutela tenía 20
años, y el período entre la interposición de la demanda y la sentencia es
prolongado, resulta altamente probable que ya haya prescrito su derecho en el
momento de obtener una decisión.
Ahora bien, a lo anterior podría objetarse
que, de todos modos, la peticionaria puede recuperar las mesadas pensionales dejadas
de pagar por parte del Seguro Social.  Podría agregarse a la anterior objeción
que, tratándose de prestaciones económicas, la tutela también resulta
improcedente, pues el derecho de propiedad que sobre ellas recae no tiene
carácter fundamental.
Sin embargo, a pesar de que resulten
válidas como principios generales, ello no justifica su aplicabilidad per se
en todos los casos.  En efecto, como lo tiene establecido la jurisprudencia y
está expresamente consagrado en el Decreto 2591 de 1991, el análisis de la
existencia de otro medio debe hacerse en concreto.  Esto implica que el juez
debe preocuparse por identificar qué derechos constitucionales dependen del
objeto perseguido con la tutela, identificando, además, cuál es su valor
constitucional.
En el presente caso, más allá de las
consideraciones acerca del carácter económico de la prestación que se reclama a
través de la acción, es necesario tener en cuenta que la demandante deriva de
ella la posibilidad de continuar sus estudios universitarios. A pesar de que
ella reciba posteriormente la suma correspondiente a las mesadas dejadas de
percibir a través de la sentencia de nulidad del acto y de su suspensión, con
ello no se estarían “restableciendo” realmente sus derechos, pues lo cierto es
que su posibilidad de estudiar se vería amenazada por la falta de la mesada
durante los cinco años en que tiene derecho a ella.  En esa medida, ninguna de
las anteriores consideraciones acerca de la existencia de otro mecanismo
judicial para reclamar las sumas de dinero adeudadas o del carácter no
fundamental de las mismas es de recibo en el presente caso.
En consecuencia, la ineficacia del otro
mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos invocados por la
demandante, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, hace
procedente la acción de tutela para proteger el derecho al debido proceso,
conculcado en virtud de la suspensión del pago de la pensión por la exigencia
de requisitos adicionales a los legalmente consagrados.
2.5. Consideraciones finales
En síntesis, la vulneración al debido
proceso se manifiesta, en este caso, en el desconocimiento del principio de
legalidad, como garantía del derecho de defensa, y ese es, precisamente, el
objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: la salvaguarda
del principio de legalidad de los actos administrativos.
No obstante, procede el amparo por vía de
tutela, si de la vulneración del derecho al debido proceso se derivan
consecuencias nocivas para los derechos de la demandante, imposibles de
restablecer a través del otro mecanismo de defensa judicial.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, se revocarán los fallos proferidos por el Juzgado 12 Civil del
Circuito de Barranquilla y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la
misma ciudad, Sala Civil- Familia.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política
RESUELVE
Primero: REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 12
Civil del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de la misma ciudad, Sala Civil- Familia, por los argumentos esbozados en la
parte motiva de esta sentencia.
Segundo: ORDENAR al Seguro Social Seccional Atlántico
revocar la Resolución No. 01016 de 1999 por medio de la cual suspendió
definitivamente la pensión sustitutiva a Zunilda Saumeth Cifuentes.  En su
lugar, restablecer el pago de las mesadas pensionales a la demandante, y
abstenerse de suspenderla nuevamente, hasta tanto se configure alguna de las
causales expresamente establecidas en la ley, por las cuales se extinga el
derecho en mención.
Tercero: EXHORTAR al Seguro Social Seccional
Atlántico, y en particular a su Gerente Seccional Administrativo Jaime Blanco
Núñez para que en el futuro se abstenga de suspender el pago de las mesadas de
pensionales con fundamento en requisitos no consagrados expresamente en las
disposiciones legales aplicables.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1144 de
2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[2] Sentencia C-564 de
2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[3] Sentencia T-516 de
1992 MM.PP. Fabio Morón Díaz, Simón Rodríguez Rodríguez y  Jaime Sanín
Greiffenstein.
[4] Sentencia C-199 de
1997, M.P. Hernando Herrera Vergara
[5] Idem.
[6] Sentencia T-414 de
1992, M.P. Ciro Angarita Barón
[7] Dependiendo de la
situación de que se trate, el amparo puede concederse de dos maneras: la
primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente
amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente
expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este
caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras
se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es
que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera
integral. En tal caso se concede de manera definitiva. Sentencia SU-961 de 1999
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Ver Sentencia
SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.