C-029-11
Sentencia C-029/11
Sentencia C-029/11
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es oficioso
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Falta de
certeza en los cargos
En relación con el requisito
de certeza, la Corte ha sido enfática en señalar que el demandante debe atacar
la norma de la cual se deriva la supuesta inconstitucionalidad y no otra diferente,
toda vez que el control por vía de acción pública de inconstitucionalidad no es
oficioso. En el presente caso, la demanda no cumple con el requisito de certeza
en relación con la supuesta vulneración del artículo 25 de la
Constitución Política, por cuanto la inconstitucionalidad alegada por el
demandante no se deduce del texto acusado, artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, sino del inciso segundo del artículo 8 de la
Ley 1105 del 2006, norma que fue estudiada por esta
Corporación en Sentencia C-795 del 2009
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA-No cumplimiento de los
requisitos de procedibilidad
Referencia:
expediente D-8176
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 19, incisos 1, 2, 5 y 6 (parcial) de la
Ley 1105 de 2006, modificatorio del artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero
de dos mil once (2011)
La
Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González
Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Armando Colón
Cárdenas demandó la constitucionalidad de algunos apartes de los incisos 1, 2,
5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, modificatorio del artículo 35 del
Decreto Ley 254 de 2000.
Mediante
Auto del primero (01) de julio de dos mil diez (2010), fue
inadmitida la demanda presentada al no cumplir con los requisitos  previstos en
el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, referido al
señalamiento de las razones por las cuales los textos demandados desconocen los
preceptos contenidos en la
Carta Política, así como de lo establecido por la jurisprudencia relativo a
las características que debe cumplir el concepto de violación en las demandas
de inconstitucionalidad y en los cargos por omisión legislativa relativa. En
consecuencia, concedió al demandante un término de tres días para que, si lo
estimaba pertinente, corrigiera la demanda.
Dentro
de la oportunidad prevista, el demandante corrigió la demanda. La demanda fue
admitida por Auto del dieciséis (16) de julio de dos mil diez (2010).
El
despacho consideró pertinente poner en conocimiento de la demanda al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la
Función Pública e invitar a participar en este asunto a las Facultades de
Derecho de la Universidad Javeriana, de la
Universidad del Rosario y de la
Universidad Sergio Arboleda.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMAS
DEMANDADAS
El texto de los apartes demandados es el siguiente (se
subraya lo acusado):
“ARTÍCULO 19. El artículo
35 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así:
Artículo 35.
A la terminación del plazo de la liquidación, el
liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad
fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de
que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que
en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista
formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio
autónomo.
La
entidad fiduciaria destinará el producto de los activos que les transfiera el
liquidador a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en
la forma que hubiere determinado el liquidador en el contrato respectivo,
de conformidad con las reglas de prelación de créditos previstas en la ley.
Si pagadas
las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación quedaren activos o dinero
en poder de la entidad fiduciaria contratada, esta los entregará al Fopep o al
Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y
oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la
liquidación o en uno que lo complemente.
Pagados los
pasivos o cuando los bienes entregados en fiducia sean suficientes para
atenderlos, los demás activos que no hayan sido objeto de fiducia, se
traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad
descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el
Gobierno Nacional.  Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen
bienes, su producto se entregue al Fopep o al Fondo de Reserva de Bonos
Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional.
Cumplido
el plazo de la liquidación en el acta final de liquidación por la cual se pone
fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea del caso, se indicarán
los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de
conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con
cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman
otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto.
Si al
terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las
contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que
se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el
efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la
Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.”
1.2.
DEMANDA
En criterio del ciudadano Armando Colón Cárdenas, los
apartes demandados del artículo 19 de la Ley 1105 del 2006, modificatorio del
artículo 35 del Decreto Ley 254 del 2000, desconocen los artículos 25 y 29 de la
Constitución Política, por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad
por las siguientes razones:
1.2.1.
Estima el actor que se contraría el artículo 25 de la
Constitución Política por cuanto los apartes facultan al liquidador, dentro
de los procesos de supresión de las entidades públicas, a suscribir contratos
de fiducia mercantil para constituir patrimonios autónomos. En opinión del
actor, esto se traduce en la posibilidad de dar por terminadas las relaciones
laborales de los servidores vinculados a tales entidades, sin que haya
finalizado en forma real y efectiva la liquidación, pues el patrimonio continúa
cumpliendo actividades y funciones propias del trámite, lo que conlleva la
desprotección del trabajo como derecho fundamental, a pesar de que el Estado se
encuentra en la obligación de protegerlo.
1.2.2.
De igual forma, considera que los incisos demandados violan
el artículo 29 Superior, pues afirma que la norma no establece quien asumirá el
pago de los pasivos que nazcan o inicien con posterioridad a la suscripción del
contrato de constitución del patrimonio autónomo. Esto deja sin protección
alguna al ciudadano que con posterioridad a la suscripción del contrato “logre
generar un pasivo con cargo al proceso liquidatario, es decir al no estipularse
de forma concreta quien asume los pasivos del proceso liquidatario, una vez se
expide el acta final de liquidación se convierte en una violación al debido
proceso, al existir la obligación de estipular para el bien de la sociedad, que
entidad es la que asume esos pasivos, lo contrario es dejar desprotegido a los titulares
de los pasivos que debieran ser asumidos por el proceso liquidatorio” (sic)
1.2.3.
Señala que esa omisión legislativa carece de un principio
de razón suficiente, en cuanto se desprotege a los titulares de los pasivos
causados con posterioridad al cierre de la liquidación, configurando una
desigualdad negativa para los que se encuentran amparados por las consecuencias
de la omisión legislativa relativa en la expedición de los apartes atacados.
1.2.4.
Enfatiza que la omisión legislativa es consecuencia del
incumplimiento del deber específico impuesto por el constituyente al
legislador, en cuanto éste debe garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la
Constitución Política. Advierte que es deber del Congreso de la
República establecer el procedimiento para que los ciudadanos puedan reclamar
ante una entidad en particular, los pasivos generados con posterioridad a la
fecha  de expedición del acta final de liquidación que, en criterio del
demandante, podría ser la fiduciaria que crea el patrimonio autónomo, la
compañía a la que estaba adscrita o cualquier otra del nivel nacional o
territorial.
1.2.5. Cabe señalar que el demandante
advierte en su escrito de corrección que “el fundamento de la demanda
se encuentra en los efectos que tiene en los pasivos laborales que se originan
con ocasión de los procesos liquidatorios tanto del orden nacional como en el
orden territorial, donde están utilizando la aplicación de este artículo legal,
para suscribir, antes de la finalización real y efectiva de la liquidación,
contratos de fiducia mercantil, para constituir patrimonios autónomos que
suplantan los procesos liquidatorios y dar por terminado los  vínculos
laborales, por un lado y por otro lado, no dejan estipulado quien asume los
pasivos que se generen después del cierre definitivo de la entidad, ejemplo de
ello es la liquidación de las empresas sociales del Estado LUIS CARLOS GALAN
SARMIENTO EN LIQUIDACION, POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACION, JOSE PRUDENCIO
PADILLA EN LIQUIDACION, REDEHOSPITALES EN LIQUIDACIÓN EN LA
CIUDAD DE BARRANQUILLA, EL RAMÓN GONZÁLEZ VALENCIA EN LIQUIDACIÓN EN LA
CIUDAD DE BUCARAMANGA, entre otros ejemplos”(sic)
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Dentro del término
concedido, el doctor Daniel Mendoza Burgos, en su calidad de representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso y solicitó a la
Corporación se declarara INHIBIDA por ineptitud de la demanda, o subsidiariamente
se declarara la constitucionalidad de la disposición atacada.
1.3.1.1.   En primer lugar,
recordó que tanto el Decreto 2067 de 1991 así como la jurisprudencia
constitucional, han dejado establecido que el demandante debe cumplir con
ciertos requisitos para obtener un pronunciamiento de fondo por parte del
Tribunal Constitucional. Específicamente, señaló que el cargo presentado por el
ciudadano debe ser cierto, esto es, la demanda debe recaer sobre una
proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por
el actor. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone
la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, y no de
proposiciones inexistentes que no son suministradas por el legislador.
1.3.1.2.   Para el
interviniente la demanda presentada contra el artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006 se fundamenta en consideraciones e interpretaciones que el
mismo actor hace sobre la aplicación de la norma, más no sobre el contenido
jurídico de la misma. En estos términos, señala el demandante que la norma ha
sido utilizada para burlar los derechos de las empresas en liquidación, sin
embargo, al leer la norma y analizar su contenido jurídico, no se vislumbra
ningún quebrantamiento al Estatuto Superior. Por el contrario, si el demandante
considera que han existido abusos por parte de las autoridades, el ordenamiento
jurídico ofrece los mecanismos ordinarios para remediar tal situación.
1.3.1.3.   Por otro lado,
agrega que el actor no dirigió su demanda en forma correcta. En efecto, no es
el artículo 19 el que establece la terminación de los contratos laborales (por
cuanto éste sólo regula la forma de constitución del patrimonio autónomo), sino
el artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, que consagra que “al vencimiento del
término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos
existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo
régimen legal aplicable”. Esta norma fue declarada exequible por la
Corte Constitucional en Sentencia C-795 de 2009[1], en donde se consideró
que esto era una consecuencia razonable de todo proceso liquidatorio y es
perfectamente admisible dentro del contexto constitucional.
1.3.1.4.   En relación con la
supuesta violación del artículo 29 Constitucional, establece que no es cierto
que el legislador no haya regulado la aparición de pasivos posteriores, por
cuanto el numeral 6 del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006 establece expresamente que estos se atenderán con cargo al
patrimonio autónomo al que se refiere la disposición. Por lo tanto, la
disposición protege a todos los acreedores.
1.3.2.  Departamento Administrativo de la
Función Pública
Camilo Escobar Plata, obrando como apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Pública, solicita a la
Corte Constitucional declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo
respecto de los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante. En
forma subsidiaria, considera que debe declararse la exequibilidad de los
incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 (parcial) de la ley 1105 de 2006, por
cuanto a su juicio guardan armonía y concordancia con los artículos 25 y 29 de la
Constitución.
1.3.2.1.   En primer lugar,
considera el interviniente que el actor no logró subsanar los defectos
señalados por el Magistrado Ponente en el auto inadmisorio, teniendo en cuenta
que existen unos requisitos especiales cuando lo que se persigue es la
declaratoria de una omisión legislativa relativa.
Como fundamento de
la solicitud de inhibición aduce que la presente demanda no reúne los
requisitos mínimos de certeza, especificad y suficiencia; asimismo, señaló que
las apreciaciones que hace el actor a la norma cuestionada, son acusaciones
subjetivas y equivocadas que no comportan un alcance a los contenidos
normativos de los incisos demandados.
1.3.2.2.   Para sustentar en
forma subsidiaria la constitucionalidad de la norma, transcribe algunos apartes
de la exposición de motivos presentada por el Gobierno Nacional de la
Ley 1106 de 2005, mediante la cual se modificó el decreto ley 254 de 2006,
sobre el procedimiento de liquidación de las entidades públicas del orden
nacional. Allí se da cuenta de la necesidad de buscar la eficiencia y eficacia
en la tramitación de los procesos de liquidación de las entidades públicas
nacionales y en particular aminorar el impacto de los costos y las pérdidas
derivadas de la excesiva prolongación de los procesos liquidatorios, a través
de la entrega de actividades que pueden ser cumplidas por entidades fiduciarias
especializadas, en beneficio de los derechos de los acreedores.
1.3.2.3.   Por ello, lejos de
pretender vulnerar el derecho de los servidores públicos vinculados a la
entidad en liquidación, lo que se pretende con la constitución de patrimonios
autónomos es la agilidad en el pago de las obligaciones de la entidad
liquidada, disminuyendo los costos y plazos, en beneficio del patrimonio
público. Además, tal y como lo consagra el parágrafo 1 del artículo 52 de la
Ley 489 de 1998, el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación de
las entidades públicas, dispondrá sobre la subrogación de las obligaciones y
derechos de la misma.
1.3.2.4.   En relación con la
supuesta vulneración del derecho al trabajo, considera que el tema de la
extensión de la permanencia de los servidores públicos en las entidades en
liquidación ha sido resuelta por la
Corporación en numerosas ocasiones, especialmente en la
Sentencia C-795 de 2009, en la cual la
Corte declaró la exequibilidad del artículo 8 de la
Ley 1105 de 2006, que establece la terminación de los contratos laborales de
acuerdo con el régimen aplicable.
1.3.2.5.   En cuanto a la
omisión legislativa alegada por el actor para el reconocimiento de acreencias
producidas con posterioridad a la liquidación, debe señalarse que este trámite
se encuentra regulado en el Decreto-Ley 254 de 2000, la
Ley 1105 de 2006 y demás normas que reglamentan la materia, como el Decreto
414 de 2001, y por tanto, no es cierto que tales obligaciones queden
desamparadas. Además, todas la actuaciones del liquidador deben estar sometidas
bajo el riguroso control de los jueces de la
República, sin que pueda afirmarse que en el trámite liquidatorio o con
posterioridad a éste, los ciudadanos se encuentren desprovistos de la debida
protección de sus acreencias, cuando, en cualquier caso, tales créditos gozan
de respaldo constitucional de acuerdo con lo previsto en el artículo 58 de la
Carta, sin perjuicio que los derechos deban ser acreditados y reconocidos en
la forma que determine la ley.
1.3.2.6.   En consecuencia,
considera que con la expedición del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, el Legislador dio estricta aplicación a los postulados de la
Carta Política y a los parámetros jurisprudenciales señalados por la
Corte Constitucional que apunta a la eficacia en la tramitación de los
procesos de liquidación de las entidades públicas nacionales y en particular,
la eficiente realización de los activos.
1.3.3. Intervención del ciudadano
Nixon Torres Carcomo
En el término
previsto, el ciudadano Nixon Torres Carcomo, intervino en el juicio de
constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando a la
Corte la INEXEQUIBILIDAD del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, o en su defecto la exequibilidad condicionada.
1.3.3.1.   En primer lugar,
señaló que la Corte ya había tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la
terminación de los contratos laborales en los procesos de liquidación de las entidades
públicas en la Sentencia C-795 del 2009. Allí se dijo que era constitucional
dicha disposición, pero en opinión del demandante no se analizó la norma a la
luz del artículo 29 Superior esto es “si hay violación al debido proceso,
toda vez que se dé por terminado el proceso liquidatorio sin verificar si real
o verdaderamente, previo el agotamiento de las etapas propias del procesos
liquidatorio, éste a pesar que no concuerde con el plazo o duración fijado en
el decreto que liquida la entidad pública, se pueda dar por terminado” (sic)
1.3.3.2.   Agrega que en los
planes de liquidación de las entidades públicas “se acostumbra a no permitir
la ejecutoriedad del acta final de liquidación, es decir, una vez publican el
acta final de liquidación, le dan efectos inmediatos, sin permitir que frente a
esta acta final de liquidación, los acreedores en general puedan controvertir
lo consignado allí, como una forma clara de desarrollar el debido proceso
constitucional, adoleciendo de este defecto el artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, pues no lo corrige.”(sic)
1.3.3.3.   Sostiene que la
Corte Constitucional debería “aprovechar” esta oportunidad para estudiar si
los trabajadores sindicalizados pueden ser despedidos aún finalizado el plazo
de la liquidación.
1.3.3.4.   De la misma
manera, considera que el artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006 deja vacios que serán alegados por los funcionarios públicos
para negar los derechos que asisten a los ciudadanos. Por ello solicita a la
Corte proferir una sentencia condicionada que establezca: (i) que frente al
acta final de liquidación es necesario el agotamiento de la vía gubernativa,
(ii) que el acta de liquidación sólo puede expedirse agotadas todas las etapas
del proceso, (iii) que si el patrimonio autónomo agota los recursos deberá
transferírsele recursos nuevas apropiaciones para el pago de los pasivos que
nazcan con posterioridad y (iv) es necesario la autorización judicial para
despedir a los trabajadores sindicalizados.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó
a la Corte se declarara INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con
los apartes acusados del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, por ineptitud sustantiva de la
demanda. En el evento de que la Corte decidiera pronunciarse de fondo
sobre dichas expresiones, el Ministerio Público le solicita declararlas EXEQUIBLES,
con base en las siguientes consideraciones:
1.4.1. En primer lugar, señala el
Procurador que en las Sentencias C-1052, C-1121 y C-1256 de 2001, al decantar
las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad, la
Corte precisó los requisitos y contenidos mínimos, o exigencias materiales que
debe cumplir la demanda, al establecer que los cargos formulados en ella deben
ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.
En el presente
caso, la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia, porque no recae sobre el contenido cierto de la norma acusada,
sino sobre una interpretación errónea de ella, que se expresa a través de
argumentos vagos o imprecisos. En efecto, no es verdad que las expresiones
cuestionadas vulneren el derecho al trabajo de las personas vinculadas a las
entidades en liquidación, pues la disposición se limita a facultar al
liquidador para celebrar contratos de fiducia mercantil para transferir activos
de la liquidación, con el fin de que la misma los enajene y destine el producto
de dichos bienes a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en
liquidación.
Por el contrario, agrega el Ministerio Publico, la terminación de los
contratos laborales no está prevista en la norma demandada, sino en el artículo
8º de la Ley 1105 de 2006, que no se demanda. En este último artículo se
dispone la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones de
acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.
1.4.2. En relación
con la supuesta omisión legislativa relativa, considera el Procurador que esta
imputación carece de certeza, especificidad y
suficiencia, si se tiene en cuenta que el cuestionamiento
que se haga a una norma por violación del debido proceso debe proponer las
razones y fundamentos de tal violación. Por el contrario, no es posible
argumentar una omisión, pues una interpretación sistemática de las normas que
regulan el proceso administrativo de liquidación, permite establecer que el
parágrafo 1º del artículo 52 de la
Ley 489 de 1998, consagra la disposición que considera omitida el actor. En
efecto, ésta señala que el acto que ordene la supresión, disolución y
liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los
organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de
los bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen
aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la
materia, la situación de los servidores públicos.
1.4.3. Subsidiariamente solicita el Ministerio Público se declare la
constitucionalidad de la norma acusada por cuanto el derecho al trabajo no es absoluto y en el caso en estudio su limitación
obedece a la prevalencia del interés general, reconocida por el artículo 1º
Superior, que está comprometido en la necesidad de liquidar una entidad
pública.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
las expresiones acusadas contenidas en el artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en
contra de textos normativos que hacen parte de una ley.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Estima el
demandante que las expresiones acusadas del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006 desconocen el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25
de la Constitución Política, el debido proceso-art 29- e incurren en una
omisión legislativa relativa.
Señala el actor
que en el proceso de liquidación de las entidades se afecta el derecho al
trabajo, al permitir que se termine la relación laboral, como consecuencia de
la constitución del patrimonio autónomo sin que la liquidación haya finalizado.
En cuanto al debido proceso, considera que la norma omite definir quién asume
la responsabilidad de los pasivos que se generen después de expedirse el acta
final de liquidación.
La mayoría de
los intervinientes consideran que la
Corte Constitucional debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre
la demanda presentada, al adolecer esta de ineptitud sustancial por indebida
formulación de los cargos. Esta misma solicitud es hecha por el Ministerio
Público.
Así, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público aduce que la demanda presentada contra el
artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 se fundamenta en consideraciones e
interpretaciones subjetivas del actor, más no sobre el contenido jurídico de la
disposición. Lo anterior, por cuanto no es el artículo 19 sino el 8 de la misma
normatividad el que consagra la terminación de los contratos laborales. En
relación con la omisión, refiere que no existe tal situación por cuanto los
pasivos posteriores serán asumidos por el patrimonio autónomo.
El Departamento Administrativo de la
Función Pública también comparte la posición sobre la insuficiencia de la
demanda para generar un debate constitucional. Agrega que el artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006 fue expedido con miras a racionalizar los procesos de
liquidación de las entidades públicas y proteger los derechos de los
acreedores. De la misma manera, señala que los derechos de los trabajadores de
encuentran protegidos tal y como lo desarrolló la
Corte Constitucional en la Sentencia C-795
de 2009. Finalmente, también puso de presente que son varias las disposiciones
que reconocen los pasivos reconocidos con posterioridad al acta de liquidación.
El ciudadano Nixon Torres Carcomo coadyuva la solicitud
de inexequibilidad al considerar que la aplicación de la norma en casos
concretos ha mostrado un desconocimiento de los derechos de los acreedores. Así
mismo, solicita que la Corte se pronuncie sobre el derecho de los trabajadores
sindicalizados y determine el momento en que tiene ejecutoriedad el acta de
liquidación.
Finalmente, el
Ministerio Público solicita la inhibición al considerar que del contenido
normativo de la norma acusada no se desprende la terminación de los contratos
laborales, sino que esto proviene del artículo 8 de la
Ley 1105 de 2006, disposición que no fue objeto de la demanda. Agrega, además,
que no existe omisión del legislador en relación con la asunción de los pasivos
que surjan con posteridad al acta de liquidación, por cuanto una lectura
sistemática del ordenamiento permite concluir que tal fenómeno se encuentra
regulado.
Planteado entonces
el debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente si la
demanda presentada por el ciudadano Armando Colón Cárdenas permite un
pronunciamiento de fondo. Sólo si la respuesta es afirmativa se entrará a
estudiar el asunto presentado por el actor.
2.3.
CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS
DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA
El artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la
demanda en los procesos de inconstitucionalidad[2]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto.
2.3.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda  una imputación o
un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar
a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante  y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En
este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas
ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis
que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que
los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la
Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.
En
este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[3], esta Corporación señaló
que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que
adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[4].
En
otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide
que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto
Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe
entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos:
La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia
del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(….)
Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean
ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto
de la demanda. Así, el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las
razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche
formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los
argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y
doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el
reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola
“de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de
sus efectos.
La
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
2.3.2.
Esto
implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara)
y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la
Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y
no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.3.3. En relación con el requisito de
certeza, la Corte ha sido enfática en señalar que el demandante debe atacar la
norma de la cual se deriva la supuesta inconstitucionalidad y no otra
diferente. Lo anterior por cuanto el control por vía de acción pública de
inconstitucionalidad no es oficioso.
Precisamente, en Sentencia C-447 de 1997[5],
se manifestó que: “(...) no corresponde a la
Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas
que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de
la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal (...)”.
En
efecto, la condición de certeza del cargo implica la necesidad de acusar
un precepto legal del cual se extrae la regla que al compararse con la
Constitución puede resultar contraria a ella. Es decir, que el reproche
formulado se predique directamente de la disposición atacada. Dicho en otros
términos, el cargo de inconstitucionalidad es cierto cuando la acusación que
formula el demandante recae sobre una norma jurídica o un precepto legal que “tiene
un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”[6]
y cuando las razones de inconstitucionalidad se predican del texto normativo
acusado.
Así, la
Corporación se ha declarado inhibida o ha confirmado el rechazo de una demanda
cuando lo que se pretende es atacar una norma frente a la cual no se deduce el
contenido normativo presentado por el actor, por cuanto el mismo proviene de
una norma no presentada en su escrito de demanda.
2.3.4. Así, por ejemplo, en el Auto
107 de 2005[7], la
Sala confirmó el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad por cuanto el
demandante deducía efectos que en realidad provenían de una disposición no
demandada, relacionada con la facultad de las empresas sociales del Estado de
contratar con terceros. Consideró la Sala:
“Ello
significa que es una norma distinta de la acusada la que puede facultar a las
empresas sociales del Estado del nivel territorial para cumplir sus funciones a
través de contratación con terceros o convenios con entidades públicas o
privadas, o mediante operadores externos, y que, por tanto, la que se examina,
por no contemplar dicha facultad, no tiene los efectos inconstitucionales
que le atribuye el demandante en relación con el empleo y la carrera
administrativa.
Por
consiguiente, el contenido normativo impugnado por el demandante no es real o
cierto, y sólo es una deducción subjetiva de aquel, defecto éste que por no
haber sido corregido en el escrito de corrección de la demanda genera el
rechazo de la misma.”(Resaltado fuera del texto)
2.3.5. En la
Sentencia C-831 de 2002[8], la
Corporación se declaró inhibida, en razón a que el artículo atacado- 16 del
Decreto 1586 de 1989- regulaba la opción del pago de la indemnización cuando
mediante sentencia judicial se ordenaba el reintegro de una entidad liquidada,
sin embargo, el demandante presentaba cargos relacionados con el reconocimiento
de pensiones de jubilación, es decir, asunto que no guardaba relación alguna
con la disposición atacada. Dijo la Sala que la acusación carecía de certeza
por cuanto la disposición no regulaba en manera alguna las pensiones de
jubilación:
“La demanda
de la referencia no cumple este requisito porque las razones que expone el
actor no recaen sobre una proposición jurídica real y existente. El actor
cuestiona la exequibilidad de una interpretación de la norma acusada que no se
deriva de su texto. La demanda se fundamenta en un contenido implícito o
supuesto de la norma acusada, el cual procede de uno de sus posibles efectos
prácticos dado que el artículo acusado no versa sobre las pensiones de
jubilación ni sobre los requisitos para acceder a ella. Como el actor acusa una
omisión del legislador al haberse abstenido de regular la contabilización del
tiempo para que los trabajadores despedidos sin justa causa de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia puedan acceder a la pensión de jubilación,
no ataca un contenido normativo comprendido por la disposición acusada, la cual
se refiere al cumplimiento de las sentencias que ordenen el reintegro a una
entidad en liquidación.
2.3.6. También
en la Sentencia C-922 de 2007[9], la
Corporación se declaró inhibida, por falta de certeza, frente a ciertos cargos
presentados con el artículo  17 numeral 2° de la ley 797 de 2003 respecto de la supuesta falta de precisión en el otorgamiento de las
facultades extraordinarias al Presidente de la
República, en razón a que de esta disposición no se desprendía la
inconstitucionalidad alegada. Dijo la
Corporación:
“En
cuanto a la certeza, los cargos gozarán de ésta siempre y cuando se realicen
sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que
ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda;
así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las
disposiciones demandadas, ni extraer de éstas efectos que ellas no contemplan
objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones
jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo”. (Resaltado
fuera del texto)
2.3.7. En igual sentido se pronunció la
Sentencia C-1084 de 2008[10]. En aquella oportunidad,
la Corporación se declaró inhibida frente a una demanda presentada por el
artículo 53, (parcial) de la Ley 1151 de 2007, en razón a que los argumentos
deducidos por el actor relacionadas con la integración del transporte masivo,
no se deducía de la disposición cuestionada sino de las definiciones de la
Ley 1151 de 2007, no atacadas por vía de la acción pública. Señaló la
Sala:
“Por el
contrario, el cargo no cumple el requisito de certeza cuando el actor deduce
una proposición que no ha sido expresamente suministrada o no surge de la
intención del legislador al regular determinados supuestos, pues no sólo
resultaría absurdo ejercer el control sobre una norma inexistente, sino que
desnaturalizaría el carácter rogado de la acción, el hecho de que la
Corte decida “reemplazar su contenido y fundamentos o extenderla más allá de
lo que exige una integración normativa razonable y necesaria”[11]
o que, para iniciar el control de constitucionalidad, el juez le haga decir a
la norma algo que no lo dice.
Así las cosas, es claro que el cuestionamiento sobre la
existencia de empresas privadas que prestan el servicio colectivo y la manera
como se integran al sistema de transporte masivo no se deriva de los textos
acusados sino de la definición que el artículo 53 de la
Ley de Plan Nacional de Desarrollo (segundo inciso) hace del subsistema de
transporte complementario, lo cual, como se evidencia en los antecedentes de
esta providencia, no fue objeto de demanda. Luego, es evidente que el supuesto
del cual parten las acusaciones formuladas por el demandante no recae sobre el
texto normativo acusado sino sobre otra disposición que no fue impugnada.” (Resaltado fuera del texto)
2.3.8. Estas referencias muestran que en el presente caso, la
demanda no cumple con el requisito de certeza en relación con la supuesta
vulneración del artículo 25 de la
Constitución Política, por cuanto como lo señalaron varios intervinientes, la
inconstitucionalidad alegada por el demandante no se deduce del texto acusado,
artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, sino del inciso segundo del artículo 8 de la
Ley 1105 del 2006.
En efecto, el actor señala que los incisos
1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, facultan al liquidador de
una entidad pública a constituir patrimonios autónomos, dando por terminadas
las relaciones laborales de los servidores públicos vinculados a ella,
situación que conlleva a la vulneración del derecho al trabajo.
Sin embargo, se observa que el actor deduce
la inconstitucionalidad de una proposición inexistente y que no ha sido
suministrada por el legislador, teniendo en cuenta que el texto normativo del
artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 en ningún momento establece la terminación
de las relaciones laborales vigentes sino sólo el procedimiento de la
constitución de patrimonios autónomos para que los activos cubran los pasivos
existentes.
Así, los incisos atacados establecen: (i)
que cumplido el plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos
de fiducia mercantil, a la cual se le transferirá los activos de la liquidación
para el pago de los pasivos de la entidad, (ii) el inciso segundo señala que la
fiducia destinará el producto de los activos transferidos a pagar los pasivos y
contingencias de la entidad en liquidación, en la forma en que hubiere
determinado el liquidador en el contrato respectivo, (iii) el inciso quinto
regula que los activos que serán transferidos y los pasivos que serán asumidos
deben constar en el acta de liquidación y (iv) finalmente el inciso sexto
consagra que con cargo al patrimonio autónomo se atenderán las contingencias
futuras de la entidad.
Por el contrario, es el inciso segundo del
artículo 8 de la Ley 1105 de 2006 el que consagra la terminación de los contratos
laborales al vencimiento del término de la liquidación, en los siguientes
términos:
ARTÍCULO
8°. El artículo 8° del Decreto-ley 254 de 2000, quedará así:
Artículo
8°. Plazo. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma
sus funciones, el liquidador elaborará un programa de supresión de cargos,
determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas
debe acompañar el proceso de liquidación.
No obstante, al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente
suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de
acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable”.(Subrayado fuera del texto)
De manera entonces que el
cuestionamiento sobre la supuesta vulneración del derecho al trabajo por la
supresión de los cargos existentes al momento del vencimiento del término de la
liquidación, no se deriva de los apartes de los inciso acusados, sino del
artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, norma que no fue objeto de la demanda. Pero
además, cabe señalar que la constitucionalidad del artículo 8 de la
Ley 1105 de 2006, fue estudiada por esta Corporación en Sentencia C-795 del
2009[12] y en
relación con las acusaciones hoy presentadas contra el artículo 19.
2.3.9. En aquella oportunidad, la
Sala estudió la demanda interpuesta contra el inciso 2 del artículo 8 de la
Ley 1105 de 2006 por el supuesto desconocimiento de los artículos 25 y 29
Superior. El primero, porque
al supeditar la duración y permanencia de las relaciones laborales al término
previsto para la liquidación de la entidad, y no al tiempo que real y
efectivamente dure el proceso liquidatorio, ocasionaba, en opinión de la
ciudadana, un menoscabo al derecho al trabajo. A juicio de la actora, quienes
están laborando para la entidad pública sometida a este procedimiento, tienen
derecho a permanecer vinculados a ella hasta tanto finalice en forma efectiva
la liquidación y no  hasta el cumplimiento del término formal estipulado en el
decreto correspondiente para la liquidación.
En cuanto al artículo 29 superior, estimaba
la actora que su vulneración se producía en razón a que “los trabajadores
tienen derecho a que su permanencia en la entidad en liquidación obedezca de
forma directa y real al agotamiento de las etapas propias del proceso de
liquidación, y no al agotamiento del simple término (…)[13]”
En la
Sentencia C-795 del
2009, la Corporación declaró la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 8° de la
Ley 1105 de 2006 al considerar que la supresión de cargos en los procesos
liquidatorios no se constituía en una vulneración del derecho al trabajo.
Consideró la
Corporación que reiterada jurisprudencia constitucional ha admitido que el
cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la adecuación de la
estructura orgánica y  funcional de la administración a los cambios que imponen
las dinámicas contemporáneas en que se mueven las relaciones económicas, los
avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y
las transformaciones sociales y culturales[14].
Agregó que la supresión de cargos y la
consiguiente terminación de las relaciones laborales en el marco de un proceso
de renovación de la administración pública  encuentran respaldo en los
principios que rigen la gestión  pública. Pese a lo anterior, el legislador
debe buscar mecanismos para que el impacto frente a ciertos trabajadores sea
aminorado en razón de la especial protección que frente a ellos impuso el
Constituyente.
En este sentido, consideró la
Corte que al establecer el inciso 2 del artículo 8 de la
Ley 1105 de 2006 “de acuerdo con el respectivo régimen
legal aplicable”, se respetan los derechos de los
trabajadores que tienen un fuero especial e implica la obligación de la
elaboración de un plan de retiro por parte del liquidador. Señaló la
Corte al analizar la supuesta vulneración del artículo 25 Constitucional:
“40. A juicio de la ciudadana María Fernanda Orozco Tous, el
contenido del  inciso 2° del artículo 8° de la
Ley 1105 de 2006, representa un menoscabo a las garantías contempladas en  los
artículos 25 la Constitución, debido a que condiciona la duración y permanencia
de las relaciones laborales de las personas que acompañan el proceso de
extinción de la entidad, al término formalmente previsto para la liquidación, y
no a aquel en el que materialmente se desarrolle dicho proceso. Para la
demandante la terminación de las relaciones laborales, de manera general, debe
estar condicionada a la culminación de la existencia jurídica de la entidad
pública.
Sobre el particular observa la
Sala que el precepto acusado en efecto establece como límite temporal para la
supresión de los cargos existentes y la terminación de las relaciones laborales
el vencimiento del término previsto para la liquidación, el cual se
establecerá, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 2°, en el acto que
ordena la supresión o disolución de la respectiva entidad. Agrega, sin embargo,
que esa terminación de las relaciones laborales se surtirá “de acuerdo con el
respectivo régimen legal aplicable”.
41. Para la
Corte es claro que la  norma fue expedida con fundamento en facultades que la
Constitución atribuye al Congreso de la
República; se inserta en el marco del ejercicio de  la función de determinar
la estructura de la administración, y en el desarrollo la cual puede crear,
fusionar o suprimir entidades y órganos del orden nacional tales como
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos; así como crear o autorizar la creación de empresas industriales del
Estado y sociedades de economía mixta, e igualmente reglamentar la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (CP. art.150-7).
42. La
supresión de cargos y la consiguiente terminación de las relaciones laborales
en el marco de un proceso de renovación de la administración pública
encuentran así mismo respaldo en los  principios que rigen la gestión  pública,
en particular los de eficacia, economía y celeridad, en procura de la
satisfacción del interés general y el bien común (Art. 209
C.P.). No obstante, tal como quedó establecido en el fundamento jurídico No.
14, tales procesos deben ir acompañados de estrategias para que los derechos de
los trabajadores no queden desprotegidos, en procura de que se cumplan los
fines que inspiran el Estado Social de Derecho y se establezca un equilibrio
entre las necesidades de adecuación de la estructura orgánica y funcional de
la  administración y los derechos de los trabajadores.
43. La previsión contenida en la norma acusada en el sentido que la
supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales se
producirán, de manera general, al vencimiento del término de la liquidación,
resulta razonable y compatible con los propósitos de la
Ley, orientada esta a establecer un procedimiento para la liquidación de
entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional. Se trata de una
consecuencia natural y obvia, en el marco de estos procesos de
reestructuración, en cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la
readecuación de las plantas de personal; la misma norma, como es también
admisible impone  al liquidador el deber elaborar un programa de supresión de
cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones
desarrolladas debe acompañar el proceso de la liquidación. No se advierte así
en tal regulación un ejercicio irrazonable o desproporcionado de las facultades
que la Constitución adscribe al legislador para establecer causales de retiro
del servicio de los empleados y funcionarios del Estado.
44. Lo que no resultaría admisible, desde el punto de vista
constitucional, es que estos procesos estuvieren desprovistos de mecanismos
orientados a preservar los derechos de los trabajadores. En este sentido la
norma acusada prevé que la terminación de las relaciones laborales se producirá
de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable, expresión que a juicio de
la Sala, comporta un imperativo para la administración consistente en
establecer una estrategia de retiro que respete los derechos de los
trabajadores, de conformidad con el régimen que le es aplicable a cada uno de
ellos. La norma no estipula un retiro genérico, sino que ordena que el mismo
tendrá en cuenta el estatuto aplicable de acuerdo con la naturaleza de la
vinculación: “de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable”.  Es decir
que permite un trato diferenciado según se trate de funcionario de carrera, de
servidores públicos amparados por el fuero sindical, de trabajadores cobijados
por una convención colectiva de trabajo, o de  personas respecto de las cuales
se ha establecido un régimen protección consistente en la estabilidad laboral
reforzada, en virtud de su condición de sujetos de especial protección
constitucional.
(….)
46. De tal manera que no es admisible el planteamiento de la
demandante en el sentido que todos los trabajadores que acompañen el proceso de
liquidación, independientemente de su condición, deben permanecer hasta el
último acto de la empresa en liquidación. Esta prerrogativa ha sido reconocida
únicamente a favor de las personas cobijadas por el denominado retén social, en
virtud de la protección más intensa que les es debida, derivada de la especial
situación de vulnerabilidad reconocida por la
Constitución. La supresión paulatina de cargos, en atención a las necesidades
que impone la naturaleza y características del proceso de liquidación,
constituye una decisión inherente a esa situación jurídico – administrativa, y
una potestad legítima del liquidador. Así mismo, el enunciado que dispone
suprimir los cargos y dar por terminadas las relaciones laborales al momento
del vencimiento del plazo estipulado para la liquidación, o de su prórroga
resulta igualmente compatible con las finalidades constitucionales que
persiguen estos procesos  de optimización de recursos, de mejoramiento de la
gestión pública, y de  adaptación del servicio público a los retos que impone
el cambio económico, social, con miras a la satisfacción del interés general, y
a la realización del bien común.
47. En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del inciso
segundo del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006 (…)
2.3.10.     Lo anterior refuerza la falta
de claridad de los cargos presentados por el demandante contra el artículo 19
de la Ley 1105 de 2006. En efecto, la Corte estudió el cargo expuesto por el
actor, pero frente al artículo 8 de la normatividad, que es la disposición que
consagra la supresión de cargos en los procesos liquidatorios. Por el
contrario, el artículo 19 se limita a establecer el procedimiento de la
constitución de los patrimonios autónomos, y por tanto, no es de allí de donde
se desprende la inconstitucionalidad alegada por el ciudadano.
2.3.11.     Pero además el cargo no es pertinente, en
razón a que como lo señala expresamente el actor en su escrito, la acción
pretende la solución de los problemas de la aplicación de la norma en casos
específicos. Dice el ciudadano Armando Colón Cárdenas “sea lo primero
aclarar que esta demanda de inconstitucionalidad se fundamenta entre otras
razones, por los efectos que tiene en los pasivos laborales que se originan con
ocasión de los procesos liquidatorios tanto de orden nacional como en el orden
territorial, donde están utilizando la aplicación de este artículo legal, para
suscribir, antes de la finalización real y efectiva de la liquidación contratos
de fiducia mercantil (…) ejemplo de ello es la liquidación de las empresas
sociales del Estado LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO EN LIQUIDACION, POLICARPA
SALAVARRIETA EN LIQUIDACION, JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACION,
REDEHOSPITALES EN LIQUIDACIÓN EN LA
CIUDAD DE BARRANQUILLA, EL RAMÓN GONÁLEZ VALENCIA EN LIQUIDACIÓN EN LA
CIUDAD DE BUCARAMANGA, entre otros ejemplos”
En este sentido, esta Corte ha señalado en
numerosas ocasiones que el cargo no se encuentra adecuadamente formulado y
desnaturaliza el juicio abstracto de constitucionalidad cuando el demandante no
acusa realmente el contenido de la norma sino que utiliza la acción pública
para resolver un problema particular.
Por todas las anteriores razones, la
Corte se inhibirá en relación con la vulneración del artículo 25 Constitucional.
2.4.
NO EXISTE
TAMPOCO UN CARGO POR OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA
El otro cargo presentado por el ciudadano
contra algunos apartes de los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, radica en considerar que el legislador incurrió en una omisión
legislativa relativa, por cuanto al condicionar el pago de los pasivos a
aquellos  establecidos en el contrato de fiducia mercantil, se deja a un lado
las obligaciones que surjan en forma posterior y por tanto se desconoce el
debido proceso.
2.4.1. En primer lugar, cabe señalar que además de los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, el
cargo por omisión legislativa relativa debe contar con unas particularidades
específicas, que de no ser ofrecidas por el demandante conllevan a una
sentencia inhibitoria.
En otras palabras, la
Corte ha entendido que en estos casos la carga del demandante es mayor y más
rigurosa. Así, es necesario que el “actor acuse el contenido normativo
específicamente vinculado con la omisión” y que además precise con claridad
en qué consiste la omisión, su alcance y sus consecuencias inconstitucionales,
por lo que “no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a
atacar un conjunto indeterminado de normas  con el argumento de que omiten la
regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de
las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos”.[15]
2.4.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la
Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, aunque puede
hacerlo respecto de la omisión relativa.
Ésta
tiene lugar cuando el legislador “al regular o construir una
institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al
regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.”[16]
y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una
ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la
Constitución.  Frente al particular ha sostenido la
Corte:
“La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar
un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales. (...)  Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto  qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no
hay acto que pueda ser sujeto de control. La
Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad
por omisión legislativa absoluta. (Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz)”
"No obstante lo anterior, resulta necesario explicar que la
inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez
constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición
concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son
inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender
todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan
ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total,
no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este
consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de
distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío
legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto
en uno de los extremos de comparación.”
El legislador es llamado a desarrollar los preceptos
constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las normas
impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar
discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas
personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión
discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Sentencia C-146/98, M.P. : Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y
C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Por las especiales
particularidades de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma por
omisión relativa, la Corte ha considerado que para que exista un cargo que de
origen a un debate constitucional se requiere que el demandante demuestre: (i)
la existencia de una norma frente a la cual se predique la omisión;(ii) la
norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia
jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su
contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e
indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta [17],
(iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos
que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico;
(iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (v) que
al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una
desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos
a las consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador”[18].
Por lo anterior ha
considerado la Corte que se impone un fallo inhibitorio cuando no es claro que
de la norma se predique una omisión, ni el demandante precise con rigor cuáles
fueron los contenidos omitidos que resultaron inconstitucionales. Y con esos
criterios, esta Corporación se ha abstenido de pronunciarse de fondo cuando
dichos requisitos no han sido cumplidos. En Sentencia C-192 de 2006[19],
al inhibirse sobre una demanda por omisión legislativa relativa, señaló la
Corporación
“De
cumplirse los anteriores parámetros sí podría la
Corte considerar la procedencia de una demanda por omisión legislativa
relativa, siempre y cuando estén demostrados los siguientes presupuestos:“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.”[20]
De lo anterior, puede señalarse que el ejercicio del derecho
político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa
impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación, que en manera alguna
restringe su derecho a participar en la defensa de la supremacía de la
Constitución sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el
ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior.[21]  (Resaltado
fuera del texto)
De la misma
manera, la Corporación ha considerado que es esencial demostrar que
efectivamente el legislador ha incurrido en una omisión. Es decir, debe el
ciudadano exponer que efectivamente el legislador no ha regulado en la
disposición demandada la situación que considera ha debido incluirse.
Así, por ejemplo,
en la sentencia C-311 de 2003, en donde la
Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la violación del derecho al debido
proceso en los apartes demandados de los artículos 3° y 4° de la
Ley 700 de 2001, la Corte se declaró inhibida al considerar que no se había
demostrado la supuesta omisión. Dijo entonces esta Corporación:
“(P)ara que el estudio de este caso fuera
viable, el actor debió mostrar que realmente no existía procedimiento aplicable
y que ello generaba un problema constitucional. Encuentra la
Corte que el demandante sólo se ocupó de argumentar en torno a los procesos
disciplinarios - en el caso de funcionarios públicos- y el proceso de despido
con justa causa (artículo 62 CST y sentencia T-546 de 2000, C-299 de 1998) - en
el caso de los empleados del sector privado- sin adentrarse en otros
procedimientos. No debe entonces este Tribunal entrar a construir los
argumentos que el actor no presentó en su demanda pues el cargo no generó una
real controversia constitucional ni cuestionó realmente la norma, pues existen
otros procedimientos aplicables.
Así las
cosas, considerando que en la presente causa el cargo formulado no se predica
directamente de la expresión acusada, pues existen otras normas que pueden
desarrollar el procedimiento, la Corte debe abstenerse de emitir
pronunciamiento de fondo y, en su lugar, proceder a declararse inhibida por
ineptitud sustancial de la demanda frente a ese cargo”. (Subrayado fuera
del texto)
2.4.3. Las anteriores consideraciones
nos permiten concluir que el actor no cumplió adecuadamente con las exigencias
particulares que el ordenamiento exige para la estructuración de un cargo por
omisión legislativa relativa. Específicamente, no está demostrado que la norma
haya dejado por fuera los pasivos que se generen con posterioridad al acto de
liquidación. En efecto,  al contrario de lo sostenido por el demandante, el
último inciso del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que modifica el Decreto
Ley 254 de 2000, regula el procedimiento a seguir en relación con las
contingencias y pasivos posteriores y consagra que estos estarán a cargo del
patrimonio autónomo, sin perjuicio de la
Nación o de la entidad que asuma los pasivos de la entidad de conformidad con la
Ley. Señala la disposición:
“Si al
terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las
contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que
se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el
efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la
Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.”
Además, tal y como lo
señaló el Ministerio Público y el representante del Departamento Administrativo
de la Función Pública no es posible argumentar una omisión,
pues una interpretación sistemática de las normas que regulan el proceso
administrativo de liquidación, permiten concluir que tanto las obligaciones
surgidas con anterioridad como con posterioridad al acto de liquidación deben
ser asumidas.
En
efecto, la Ley
489 de 1998, que regula esta materia, en su artículo 52, establece que el
Presidente de la
República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional,
previstos en el artículo 38 de la misma ley. En
el parágrafo 1 del artículo 52 de la
Ley 489 de 1998 se señala que el acto que ordene la supresión, disolución y
liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los
organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de
los bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen
aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la
materia, la situación de los servidores públicos.
De la misma manera,
el Decreto Ley 254 de 2000, sobre liquidación de entidades públicas del orden
nacional, modificado por la Ley 1105 de 2006,
ha sido reglamentado y allí también se ha regulado la asunción de los pasivos
generados después de la terminación de los procesos de liquidación. Así, por
ejemplo, el artículo 3 del Decreto 414 de 2001 “por el cual
se reglamentan los artículos 25 y 26 del Decreto 254 del 21 de febrero de 2000
sobre el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden
nacional”, consagra expresamente “Si terminado el proceso de liquidación sobreviven a éste,
procesos judiciales o reclamaciones, los mismos serán atendidos por la entidad
que, de conformidad con el parágrafo 1o. del artículo 52 de la ley 489 de 1998,
haya sido señalada en el acto que ordenó la liquidación como receptora de los
inventarios de bienes y subrogataria de los derechos y obligaciones de la entidad
liquidada.”
Es decir, el actor en
realidad no demostró las razones por las cuales existe una omisión relativa, y
consecuentemente vulneración del debido proceso, cuando, no sólo es el mismo
artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, el que regula expresamente la asunción de
contingencias posteriores, sino que existen otras disposiciones que lo
disponen.
Igualmente, se
observa que la norma demandada tampoco señala, como lo asume el demandante, que
con la suscripción del contrato de fiducia mercantil de constitución del
patrimonio autónomo se excluyan  ciertos pasivos, lo que indica es que los
procesos o contingencias pendientes se atenderán con cargo al patrimonio
autónomo, sin que pueda deducirse que ello se derive en la exclusión de los
pasivos como obligaciones a pagar.
De esta manera, la
demanda de inconstitucionalidad, parcial, contra los incisos 1, 2, 5 y 6 del
artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 no permite activar el control de
constitucionalidad, por lo cual, al asistirle razón al señor Procurador General
de la Nación y algunos intervinientes, la
Corte habrá de inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo.
3.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre
del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes
acusados de los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la
Ley 1105 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Impedimento aceptado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[2] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas
en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[4] Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
[5] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6] Sentencia C-871 de 2003.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[7] M.P. Jaime Araujo Rentería
[8] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[9] M.P. Jaime Araujo Rentería
[10] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[11] Sentencia C-422 de 2006.
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[13] Cita contenida en la sentencia C-795 de
2009
[14] Sentencia T-587 de 2008
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[15] Sentencia C-427 de 2000
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[16] Sentencia C-543 de 1996
M.P Carlos Gaviria Díaz
[17] Véase, sentencias C-543 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-427 de 2000
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1549 de 2000
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, C-185 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-311 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18]. Sentencia C-427 de 2000, reiterado en la
Sentencia C-402 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería
[19] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[20] Sentencia C-185 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Sentencia C-1052 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.