C-273-16
Sentencia C-273/16
PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES,
LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS
DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Requería de la expedición de norma legal de naturaleza orgánica, por
tratarse de la distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales/PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Afecta de manera directa y
definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el
ordenamiento de sus respectivos territorios
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración
La delimitación de aquello que constituye
la materia
juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto
de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa
juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto
recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche
constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior
(identidad en el cargo).  Se tratará del mismo objeto de control cuando el
contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien
porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias-
producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos
normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de
nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto
controlado. Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se
invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción.
De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro
de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el
tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse
la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte.”
RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración/LEY ORGANICA-Interpretación sistemática y finalística del contenido/INTERPRETACION
FINALISTICA Y TELEOLOGICA-Aplicación
LIMITES MATERIALES A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR-Alcance
RESERVA
DE LEY ORGANICA-Contenido y alcance/RESERVA DE
LEY ORGANICA-Diferencias con otros tipos de leyes/LEYES ORGANICAS-Características/LEY
ORGANICA-Jerarquía e importancia/LEY ORGANICA-Finalidad/LEY
ORGANICA-Naturaleza jurídica y valor normativo/LEY ORGANICA-Materias
reservadas
LEY ORDINARIA-Cuando vulnere normas de naturaleza orgánica, a las
cuales, por virtud de la Constitución, debe sujetarse, quebranta el Estatuto
Superior
LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de
control de normas ordinarias
RESERVA DE LEY ORGANICA-Mandato de
precisión en la identificación incide en la rigurosidad del juicio aplicable en
la materia
RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional sobre la dificultad para
determinar el ámbito de reserva/LEY ORGANICA-Materias reservadas
NORMA ORGANICA-Finalidad/RESERVA DE
LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias
sujetas a reserva de ley orgánica
La Corte se ha ocupado de establecer una enunciación
cerrada de las materias amparadas por la reserva. Así por ejemplo, en la Sentencia
C-579 de 2001 indicó: “Una primera enumeración de los asuntos reservados por el
Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se profundizará más
adelante, es la siguiente: a) la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales (C.P., art. 151); b) la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); c) el
establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos
(C.P. art. 297); d) el señalamiento de las condiciones para la conversión de
una región en entidad territorial (C.P., art. 307); e) la determinación de las
atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la
de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo
Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus
respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); f) la adopción de un régimen
administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de
los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas
autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de
la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para
decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319);
y g) la fijación de las condiciones para la conformación de las entidades
territoriales indígenas (C.P., art. 329).” Luego de ello concluyó: “En
consecuencia, por virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula
general de competencia del legislador ordinario, habrá de concluirse que las
materias relacionadas con la organización territorial de la República que no se
encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte
del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de
ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una
ley ordinaria.” De manera más reciente se ha agrupado la
materia reservada en dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae, principalmente, en (…)
(i) la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades
Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades Territoriales cuyo
proceso de constitución corresponde al Legislador.” Además señaló, en la Sentencia
C-489 de 2012 “que las
materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley
orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la
distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en
segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la
Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el
tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y
uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas
distintas materias a través de ley especial”.
NORMAS ORGANICAS-Sujeción de la
actividad legislativa
Esta Corporación debe insistir que
las normas orgánicas, incluso las correspondientes al orden territorial,
pretenden sujetar la actividad del Legislador. Esa función normativa no debe
perderse de vista al momento de definir los asuntos sometidos a reserva. Es por
ello, por ejemplo, que no le corresponde al legislador orgánico definir las
condiciones para la formación de un municipio, en tanto su creación es una
competencia de las asambleas departamentales
LEY ORGANICA-No toda materia contenida le da ese carácter
RESERVA DE LEY ORGANICA-No puede conducir, en ningún
caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la
Carta/RESERVA DE LEY ORGANICA-Criterios en que se fundamenta/LEY
ORGANICA-Criterios para determinación de materias
La reserva de ley orgánica no
puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más allá de los
límites establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa, de la que se
ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta (i) en la cláusula
general de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y 150) y
(ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación
de una ley constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además
restrictiva del principio democrático regido, por regla general, por el
principio de mayorías ordinarias (art. 3). En adición a lo expuesto, (iii) una
interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica podría dar lugar a una
ampliación extraordinaria de las normas integradas al bloque de constitucionalidad
en sentido amplio.
PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Alcance
de la reserva de ley orgánica/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE RECURSOS MINERALES-Jurisprudencia
constitucional/NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL
REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS Y
DEPARTAMENTOS-Jurisprudencia constitucional
Referencia: expediente D-11075
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se
expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”
Demandante: Luis Guillermo Osorio Jaramillo y otros
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de 2016.
I.
ANTECEDENTES.
A.   TEXTO
NORMATIVO DEMANDADO
Los
ciudadanos Luis Guillermo Osorio Jaramillo, Yorman Efraín Torres Ocampo, Juan
David Franco Daza, Damián Ramírez Piedrahita y Miguel Arias Domingo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandan la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.
Según el contenido del Diario Oficial 44.454 de fecha 8 de septiembre de 2001,
la referida Ley fue publicada inicialmente con varias inconsistencias en el
Diario Oficial No. 44.522 del 17 de agosto de 2001 y, por tal razón, se
procedió a una nueva publicación con fundamento en lo dispuesto en el artículo
45 de la Ley 4ª de 1913.
“Ley 685 de 2001
“por la cual se expide el Código de
Minas y se dictan otras disposiciones.
…
“Artículo 37. Prohibición legal.
Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que
se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional,
seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes
de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.”
B.   LA DEMANDA
1. Se solicita a este Tribunal declarar la inexequibilidad de la
disposición cuestionada al considerar que desconoce los artículos 151 y 288 de
la Constitución, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por
medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones”.
2. Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de
la Constitución se produce dado que la regulación contenida en el artículo
demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse relacionada con la
asignación de competencias a las entidades territoriales y a su distribución
entre ellas y la Nación. Con fundamento en tal consideración, los demandantes
advierten que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “adolece de
inconstitucionalidad por vicios materiales” debido a la “violación
directa e insubsanable a la reserva de ley orgánica estatuida en la Carta
Constitucional en su artículo 151 (…)”.
Sobre el particular, argumentan que el artículo cuestionado prevé
una prohibición y un límite a los planes de desarrollo del orden territorial
así como a los esquemas de ordenamiento del territorio. Siendo ello así, existe
un vínculo directo entre la prescripción de la disposición demandada y el
reparto de competencias entre las entidades territoriales, en tanto lo
establecido se asocia con “aspectos medulares de la organización territorial”.
3. Señala la acusación que el desconocimiento de la reserva de ley
orgánica es un vicio material de competencia no sometido al término de
caducidad de la acción. El carácter material de tal tipo de vicio encuentra
fundamento, en opinión de los demandantes, en la jurisprudencia constitucional
y, en particular, en la sentencia C-795 de 2000 en la que esta Corporación
indicó:
“Así, no puede permitir
el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución
ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el
mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa
está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la
aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha
señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la
inexequibilidad de esas normas.”
4. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la legislación orgánica
puede erigirse en parámetro para el análisis constitucional y su
desconocimiento comporta una violación del artículo 151 de la Constitución,
puesto que este último somete la actividad del legislador a la ley orgánica.
Así lo ha expresado la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-557
de 2009.
El artículo demandado se opone a la Ley 1454 de 2011, Orgánica de
Ordenamiento Territorial, dado que la referida ley no adopta norma alguna
relativa a la distribución de competencias en materia minera. En esa dirección,
de lo establecido por los artículos 1º y 2º se sigue “que en ningún momento
el constituyente o el legislador orgánico quisieron excluir o separar
expresamente, el denominado ordenamiento minero del Ordenamiento Territorial”.
A su vez,   el artículo 29 de la misma Ley alude a la distribución de
competencias en materia de ordenamiento territorial sin hacer referencia, en
modo alguno, al artículo 37 cuestionado o a su contenido. Advierten los
demandantes que una discusión semejante se ha desarrollado ante el Consejo de
Estado con ocasión de la demanda formulada en contra del Decreto 934 de 2013 y
la decisión sobre su suspensión provisional.
En adición a ello, un examen del numeral 4º del artículo 29 de la
Ley 1454 de 2011, permite concluir que allí se regula la competencia de los
municipios en lo relativo a los Planes de Ordenamiento Territorial y a la
reglamentación de los usos del suelo. En consecuencia, se opone al artículo 151
de la Constitución que una disposición de la ley ordinaria restrinja la
competencia de los territorios en una materia de gran importancia para su
planeación social y económica.
5. Concluyen los demandantes que a pesar de que la Corte se ha
pronunciado en varias oportunidades respecto de la constitucionalidad del
artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en ninguna de ellas ha efectuado el
juzgamiento a la luz de los cargos ahora planteados. En esa medida, de las
sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 no se desprende una
prohibición de emprender un nuevo examen. Igualmente indican que la
jurisprudencia ha sostenido que cuando se presenta una demanda en contra de una
ley por la infracción de la reserva de ley orgánica, no es exigible la
demostración del trámite que surtió la norma en el Congreso de la
República.
C.   INTERVENCIONES
1.     Intervenciones oficiales.
Ministerio de Interior
Jesús David Rodríguez Ramos, actuando en su condición de apoderado
especial del Ministerio, presenta escrito en el que solicita a la Corte la
declaración de exequibilidad de la disposición acusada.
La interpretación de la reserva de ley orgánica no puede ser amplia
dado que ello afectaría el principio democrático. La norma demandada pretende
que en la elaboración del plan de ordenamiento territorial se asegure, de una
parte, el bienestar y desarrollo de las personas y, de otra, se optimicen el
empleo y la destinación de los recursos. Fue con ese propósito que se expidió
la Ley 685 de 2001, momento en el cual no había sido expedida la Ley 1454 de
2011. Debe advertirse que, tal y como lo señaló la sentencia C-894 de 1999, la
duda relativa a si una materia se encuentra comprendida por la reserva de ley
orgánica debe resolverse a favor del legislador ordinario.
La Ley 685 de 2001 ha sido examinada por la Corte Constitucional,
analizando la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. En ese contexto ha ponderado el principio unitario y autonómico.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que “la distribución de
competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el
ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han
establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación
entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario,
reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras
impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.” En la
sentencia C-149 de 2010 la Corte señaló que el carácter unitario del Estado
hace posible que existan parámetros generales que se sigan en la totalidad del
territorio nacional y que se refieren, por ejemplo, a regulaciones mineras o
medio ambientales, al paso que la autonomía asegura espacios de decisión de las
entidades territoriales.
La distribución de competencias prevista en la ley acusada puede
hacer parte de una ley ordinaria, tal y como ello ocurre en las leyes 388 de
1997, 3 de 1991 y 9 de 1989, que establecieron normas relativas al manejo de la
tierra urbana, a los usos del suelo y a los mecanismos de acceso a la tierra
con la finalidad de utilizar los terrenos ociosos y destinarlos a actividades
más útiles.
Departamento Nacional de Planeación
Luis Carlos Vergel Hernández, actuando en su condición de apoderado
especial del Ministerio, solicita a la Corte inhibirse y, en su defecto, que
declare la exequibilidad de la disposición cuestionada.
La demanda no hace posible efectuar la contrastación entre la
disposición acusada y la Constitución y, en consecuencia, procede la
inhibición. En efecto “[l]a demanda plantea una serie de percepciones o
consideraciones de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se
concreta esa violación.” En esa medida, no se satisfacen las exigencias
señaladas en la sentencia C-1052 de 2001.
Ahora bien, de conformidad con lo indicado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-568 de 2003, puede concluirse que la
regulación del uso del suelo no necesariamente debe encontrarse contenida en
una ley orgánica. A esta conclusión se arriba al considerar que el desarrollo
territorial es un proceso que puede requerir la intervención de diferentes
autoridades que regulan las competencias relacionadas con la autorización o la
exclusión minera, tal y como ha ocurrido con el Decreto 934 de 2013 y el
Decreto 2691 de 2014, ambos reglamentarios del artículo 37 de la Ley 685 de
2001.
A pesar de que la Corte no se ha ocupado en otras providencias de
examinar si la materia regulada en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha
debido ser aprobada en una ley orgánica o en una ley ordinaria, los
pronunciamientos contenidos en las sentencias C-395 de 2012 y C-123 de 2014 contribuyen
a fundamentar la constitucionalidad de la disposición demandada. En esa
dirección, la primera de tales providencias señaló que los planes de
ordenamiento territorial deben respetar las normas especiales en materia minera
y ambiental y, de manera particular el artículo 332 de la Constitución. Adicionalmente,
puede evidenciarse el esfuerzo del Gobierno Nacional para que el artículo 37
acusado se encuentre de acuerdo con la Constitución, tal y como se desprende de
la aprobación del artículo 192 de la ley 1753 de 2015.
Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería
Juan Camilo Ferrer Tobón y Soraya Astrid Lozano Marín en su calidad
de apoderados especiales del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia
Nacional de Minería, respectivamente, presentan escrito solicitando a la Corte (i)
estarse a lo resuelto en la sentencia C-123 de 2014 y, en subsidio de ello,
(ii) declarase inhibida. Ahora bien, en el evento de pronunciarse de fondo la
Corte (iii) debería declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Considerando el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de
2014 puede concluirse que se configura la cosa juzgada constitucional. En
primer lugar, la disposición juzgada en la sentencia C-123 de 2014 y la acusada
en esta oportunidad es la misma. En segundo lugar, a pesar de que los
demandantes invocan la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución
“el argumento principal consiste en que si bien se transgrede el
desconocimiento de la regulación de materias propias de la ley orgánica, no se
ataca el procedimiento empleado por el legislador sino el contenido material de
la proposición jurídica atacada (…).”
Respecto del primer cargo formulado, debe indicarse que “además
de no sustentar sus afirmaciones vagas, abstractas e imprecisas sobre la norma
demandada, el actor desconoce que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 no
pretende bajo ninguna circunstancia tratar el tema de la organización del
territorio.” En ese sentido puede afirmarse que “[e]l hecho que la
explotación de una determinada zona del subsuelo posible y eventualmente
impacte de manera temporal el desarrollo del territorio o los usos del suelo de
una entidad territorial, es una posible consecuencia de la actividad minera mas
no es una consecuencia directa que se desprenda del contenido normativo del
texto acusado.”
Asumir que todas las normas que tienen un impacto indirecto en la
forma en que se desarrolla el territorio de las entidades se encuentran
cobijadas por la reserva de ley orgánica, implicaría vaciar de contenido las
competencias del legislador en tanto todas las actividades económicas inciden
en la manera en que se desarrolla el territorio. Admitir la interpretación de
la demanda “llevaría al absurdo que como todas las normas que se relacionan
con el desarrollo de la minería en el territorio nacional pueden llegar a tener
un impacto sobre el territorio de las entidades territoriales y en cierta
medida limitan sus competencias (por ejemplo al otorgar un contrato de
concesión minera) ellas estarían sujetas a reserva de ley orgánica.” Esta
interpretación tendría además otros efectos en asuntos tan sensibles como el
del espectro electromagnético que de acuerdo con el artículo 101 también hace
parte del territorio. El examen del primer cargo exige concluir, en consecuencia,
que no satisface la exigencia de certeza, especificidad y pertinencia.
Con relación al segundo de los cargos la demanda incurre en el mismo
defecto predicable del anterior, en tanto le confiere al artículo demandado un
contenido del que carece. Adicionalmente la afirmación según la cual el
artículo acusado vulneró la Ley 1454 de 2011 dado que esta ley no se ocupa de
la materia regulada en el artículo acusado es inexacta, en tanto esa ley no
podría ocuparse de la actividad extractiva del subsuelo. Conforme a lo anterior
la argumentación de los demandantes no cumple las condiciones requeridas para
la debida formulación de un cargo.
2.     Intervenciones ciudadanas y académicas
Corporación Ecológica y Cultural Penca de Sábila
En su condición de Representante legal, Amalia Cuervo Tafur,
presenta escrito indicando las razones por las cuales deben prosperar los
cargos planteados por los demandantes.
La disposición demandada desconoce la reserva material de ley
orgánica y, en consecuencia, la acción pública no caduca en virtud de lo
establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2010. Por
ello debe declarar su inconstitucionalidad. La norma impugnada se refiere a la
regulación del territorio por parte de los municipios y, en esa medida, se
relaciona con los artículos 311 y 313.7 de la Carta, debiendo ser adoptada en una
ley orgánica, tal y como fue exigido en la sentencia C-795 de 2000. En
consecuencia, dado que la ley de la que hace parte de la disposición acusada
fue tramitada como ley ordinaria, se desconocieron los requisitos previstos para
la aprobación de normas de naturaleza orgánica.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia remite concepto elaborado
por Gabriel de Vega Pinzón solicitando a la Corte declarar su inexequibilidad.
El demandante no desarrolla adecuadamente el cargo planteado dado
que no demuestra por qué la norma acusada distribuye competencias entre la
nación y las entidades territoriales. No obstante lo anterior, analizada la
sentencia C-123 de 2014 puede concluirse que el artículo 37 demandado sí
desarrolla tal materia, en la medida en que se refiere a la distribución de
competencias en el proceso que autoriza la realización de actividades de
exploración y explotación minera. Ello conduce entonces a su inexequibilidad.
Es importante advertir que no existe cosa juzgada dado que los
cargos planteados en esta oportunidad, son diferentes de aquellos que han sido
objeto de examen en ocasiones anteriores. Así se desprende del salvamento de voto
que respecto de la sentencia C-123 de 2014 formularon la Magistrada María
Victoria Calle Correa y el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.
Federación Colombiana de Municipios
Gilberto Toro Giraldo, en su condición de Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios, coadyuva la demanda presentada.
No se configura cosa juzgada constitucional en virtud de los
pronunciamientos contenidos en la sentencia C-123 de 2014, dado que los cargos
planteados en la presente oportunidad difieren de los evaluados en ese entonces.
En efecto, a diferencia del cargo ahora propuesto, en aquella ocasión se
examinó la posible infracción de las competencias de las entidades
territoriales en materia de usos del suelo.
La sentencia C-494 de 2015 establece que el criterio rector en
materia de reserva orgánica consiste en que corresponde al legislador orgánico la
determinación de las atribuciones y competencias de las entidades
territoriales. Debe tenerse en cuenta que la Constitución de 1991 no radica en
ninguna entidad de derecho público la propiedad de los recursos naturales no
renovables y, en consecuencia “cuando la Nación se ocupa de la disposición
de los recursos minerales no está ejerciendo una competencia nacional,
gestionando un interés exclusivo de la persona jurídica central, de la
Administración Nacional.” La materia regulada debe estar contenida en una
ley orgánica en tanto lo que allí se decide es a quién se le asignan tales
recursos y, en particular, cómo deben repartirse “las competencias para su
gestión y disposición.”
Se tratará de una norma que distribuye competencias no solo “cuando
las asigna sino también cuando las niega, como es el caso de la norma acusada,
que prohíbe a los municipios de manera absoluta ejercer sus competencias de
ordenamiento territorial en materia de minería.” Así las cosas, debe declararse
la inexequibilidad de la disposición en tanto introdujo una excepción que no se
encuentra prevista en la Ley 1454 de 2011, esta sí orgánica del ordenamiento
territorial.
Asociación Colombiana de Minería
Santiago Ángel Urdinola en su condición de ciudadano y representante
legal de la Asociación Colombiana de Minería, solicita a la Corte declararse
inhibida debido a la configuración de cosa juzgada constitucional.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes
oportunidades respecto de la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685
de 2001. Ello ha ocurrido en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y
C-123 de 2014 cuyo contenido muestra los diferentes asuntos que han ocupado su atención.
El examen de la demanda permite concluir que no cumple con los
requisitos exigidos para la debida formulación de un cargo. En efecto, las
razones expuestas carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
La Constitución ha establecido que el subsuelo y los recursos no
renovables son propiedad del Estado y, en esa medida, tiene competencias en
materia de planificación, manejo y aprovechamiento de los mismos. La titulación
y fiscalización de los recursos naturales renovables y no renovables debe tener
un alcance nacional tal y como ello se reconoce el artículo 150.2. Es necesario
entender “que no existe ninguna vulneración a las competencias de la ley de
ordenamiento Territorial pues la competencia de establecer zonas excluidas de
la minería no puede ser territorial, sino (sic) responde a criterios
superiores por lo que es resorte de autoridades ambientales nacionales, de conformidad
con la propia Constitución Política y los artículos 34 y 35 de la Ley 685 de
2001.”
De la Constitución se desprende la obligación de que los Planes de
Ordenamiento Territorial mediante los cuales se reglamentan los usos del suelo,
se articulen con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 300.12, 339, 341 y 344).
Así las cosas y con fundamento en las sentencias C-891 de 2001, C-395 de 2012,
C-123 de 2014 y C-983 de 2010 puede concluirse que el artículo impugnado se
encuentra conforme a la Constitución en virtud de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Carta.
Daniel Valencia Giraldo
En su condición de ciudadano presenta las razones que justifican que
esta Corporación se pronuncie de fondo, declarando la inconstitucionalidad del
artículo acusado.
El artículo 37 de la Ley 685 de 2001 prevé una distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales al establecer una
prohibición y una limitación a los planes de ordenamiento territorial. Dado que
se trata de una regulación ordinaria que priva a los concejos municipales de un
asunto relativo al ordenamiento del territorio, se viola la reserva de ley
orgánica. Que es en efecto una disposición que se ocupa del reparto de competencias,
encuentra confirmación en el contenido de la sentencia C-123 de 2014.
El artículo 151 de la Constitución prevé que mediante leyes
orgánicas se establecerán las disposiciones relativas a la asignación de
competencias normativas de las entidades territoriales. Dichas competencias
definen las materias respecto de las cuales las asambleas departamentales y los
concejos municipales podrán expedir ordenanzas y acuerdos, según el caso. En
dirección similar, el artículo 288 de la Carta dispone que en la ley orgánica se
distribuirán  competencias entre la nación y las entidades territoriales. Así
las cosas, se insiste, la disposición acusada desconoce la reserva orgánica
incurriendo en un vicio material de competencia.
El artículo 206 de la Ley 5 de 1992 establece las materias que se
encuentran sometidas al trámite de aprobación previsto para las leyes
orgánicas. Entre los temas que allí se refieren se encuentra en el numeral 5 la
asignación de competencias a las entidades territoriales y en el numeral 11 el
ordenamiento del territorio. A su vez, la Ley 1454 de 2011 ha señalado las
competencias del Municipio en materia de ordenamiento del territorio previendo
que le corresponde formular y adoptar los planes, reglamentar los usos del
suelo y optimizar los usos de las tierras disponibles. Dado que se encuentra
radicada en el municipio la atribución para reglamentar de forma específica los
usos del suelo, declarar inexequible el artículo demandado no conduciría a un
vacío en esta materia.
La reserva de ley se fundamenta en el principio democrático y en el
pluralismo político. En efecto, el establecimiento de dicha reserva limita el
ejercicio de las competencias legislativas del Congreso de la República. En
materia de ordenamiento territorial, la reserva de ley orgánica se explica en
el carácter fundamental que tiene la fijación de competencias para la
organización estatal. Las condiciones agravadas de aprobación de una ley
orgánica aseguran “un debate y una discusión de mayor envergadura (…)”.
La Constitución Política ha establecido un modelo de gestión de los
recursos naturales y de organización administrativa fundado en la concertación
entre la nación y las entidades territoriales. Este modelo se refleja en los
artículos 332 y 334 de la Constitución y, en particular, en el cambio que se
produjo respecto del régimen constitucional precedente que atribuía, de manera
exclusiva a la Nación, la propiedad del territorio y de los bienes públicos.
Como ha dicho la Corte, no se trata de una modificación terminológica sino que
tiene consecuencias profundas en la comprensión del régimen constitucional en
esta materia.
De acuerdo con ello, es evidente la inconstitucionalidad de la norma
juzgada en tanto supone una fragmentación de los diferentes elementos del
territorio e impone un ejercicio independiente de las competencias para la
planificación de los usos del suelo y la explotación del subsuelo. Tal y como
lo advirtieron en su salvamento de voto a la sentencia C-123 de 2014 los
magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle, esa fragmentación
no es posible ni empírica ni jurídicamente. Esto además encuentra fundamento en
los efectos que la actividad minera tiene el territorio, tal y como fue puesto
de presente en el fundamento jurídico 5.3 de la sentencia referida.
D.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita que se declare la
inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Con el objeto de
fundamentar tal conclusión, precisa que a la Corte le corresponde establecer si
el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 que es de naturaleza ordinaria, en
realidad regula la distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales desconociendo, en consecuencia, el artículo 151 constitucional.
En este caso no existe cosa juzgada constitucional dado que el
pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de 2014, si bien declaró la
constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, lo hizo por cargos
diferentes a los ahora planteados. En efecto, a diferencia del análisis
efectuado en esa oportunidad, la demanda formulada tiene como propósito
establecer si tal artículo vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución.
Las leyes orgánicas se encuentran en una posición jerárquica
superior a las leyes ordinarias, tal y como lo ha indicado la Corte
Constitucional. Este tipo de leyes prevén pautas que orientan el contenido de
las leyes ordinarias. Otra de sus características consiste en que las mismas no
se ocupan de detalles o precisiones, de manera que ello le corresponderá a la
ley ordinaria.
La disposición acusada, se limita a establecer que le corresponde a
la autoridad nacional ambiental y minera la definición de las zonas que permanente
o transitoriamente queden excluidas de la actividad minera. En ella no se
prevén aspectos específicos relativos, por ejemplo, a los parámetros que deben
considerarse para optar por una exclusión permanente o transitoria.
Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 151 y 288 de la Carta
y en lo establecido en las sentencias C-600A de 1995 y C-489 de 2012 al
referirse a las materias comprendidas por la reserva de ley orgánica, se
concluye que la competencia que se asigna en el artículo acusado -cuando se
interpreta conjuntamente con los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001- solo
podía ser atribuida mediante una ley de naturaleza orgánica. En tal disposición
se difieren “por vía de excepción a las autoridades nacionales y regionales
señaladas en los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001, para que puedan
establecer zonas del territorio para quedar excluidas de la minería bien sea en
forma permanente o transitoria (…).”
II. CONSIDERACIONES[1]
A.   Competencia
1. Este tribunal es competente para conocer de la demanda con
fundamento en lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución en tanto la
disposición acusada hace parte de la Ley 685 de 2001.
B.   Cuestión previa
Inexistencia de cosa juzgada constitucional
2. Algunas de las intervenciones afirman que respecto del artículo
37 de la Ley 685 de 2001 se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. La jurisprudencia de este tribunal ha señalado, de manera
reiterada, que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
aquellos casos en los cuales (i) un pronunciamiento previo se ha ocupado de juzgar
la constitucionalidad de una norma o disposición nuevamente cuestionada y (ii)
los cargos que se plantean en la demanda coinciden con los analizados en la
oportunidad anterior. En reciente pronunciamiento, apoyándose en su
jurisprudencia previa, indicó este Tribunal:
“La delimitación de aquello que constituye
la materia
juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto
de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa
juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto
recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche
constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior
(identidad en el cargo).
Se tratará del mismo objeto de control cuando el
contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien
porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias-
producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos
normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de
nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto
controlado.
Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro
de control que se invoca como violado y las razones que se aducen para
demostrar tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas constitucionales
que integraron el parámetro de control sufren una modificación relevante o, sin
ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la violación son
diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y procederá un
nuevo pronunciamiento de la Corte.”[2]
A continuación la Corte examinará si existe o no
cosa juzgada respecto de la disposición acusada que impida a este Tribunal
adoptar una decisión de fondo.
3. Para la Corte tal evento no se presenta en esta ocasión dado que,
a pesar de que en tres sentencias previas la Corte se ha ocupado de juzgar la
constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, los cuestionamientos allí
analizados difieren de los propuestos en la demanda sometida ahora a
consideración de este Tribunal. En efecto, al paso que en esta ocasión el
demandante indica que la referida disposición violó los artículos 151 y 288 de
la Constitución debido a la infracción de la reserva de ley orgánica en materia
de ordenamiento territorial, las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y
C-123 de 2014 examinaron acusaciones diferentes, tal y como se precisa a
continuación.
3.1. En la Sentencia C-891 de 2002 la Corte debía establecer (i)
si la aprobación del artículo 37 acusado había desconocido el derecho a la
participación indígena y (ii) si tal disposición resultaba contraría a la Carta
por desconocer el carácter pluricultural de la Nación y la autonomía reconocida
a las comunidades indígenas.
Sobre el primero de
los cargos, que además se extendía a otras disposiciones de la Ley 685 de 2001,
concluyó la Corte que no encontraba “reproche constitucional que
admitir frente al proceso de consulta que se surtió en relación con la
expedición de la ley parcialmente demandada, por cuanto los canales de participación
indígena fueron razonables y suficientes, a pesar de no haberse podido llegar a
un acuerdo entre los interlocutores.” Advirtió, adicionalmente “que
esta consulta previa a
la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos
indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la
expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que
deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo
administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las
medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de
tales pueblos.”[3]
Respecto del segundo cargo esta Corporación sostuvo “que las
autoridades indígenas no están privadas del derecho a intervenir en una
decisión para ellos trascendental, como es la de definir las zonas mineras
indígenas” y, en adición a ello sostuvo que a partir de una lectura
sistemática del Código de Minas se encuentra que las autoridades indígenas
tienen la competencia para señalar, “dentro de la zona minera indígena, los
lugares que no pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras por
tener especial significado cultural, social y económico para la comunidad o
grupo aborigen, de acuerdo con sus creencias, usos y costumbres,” tal como lo
dispone el artículo 127 de dicho ordenamiento.”[4]
3.2. En la Sentencia C-395 de 2012 esta Corporación analizó
otro cuestionamiento en contra de la disposición que ahora nuevamente se acusa.
En esa oportunidad la demanda indicaba que los artículos 11 y 37 de la Ley 685
de 2001 desconocían el
principio de coordinación al no permitir “a las entidades territoriales
participar en la determinación de los lugares donde se pueden realizar
actividades mineras cuando se trata de zonas rurales y de expansión, pues a
pesar de que son las encargadas de regular los usos del suelo tal competencia se
ve vaciada por el legislador al dar total y exclusiva primacía a la autoridad
minera para determinar el uso del suelo dondequiera que se vayan a realizar las
actividades de minería.”[5]
Señalaban, adicionalmente, que “en el desarrollo adecuado de la actividad
minera lo que procedería es el ejercicio simultáneo y en armonía de la Nación y
los entes territoriales.”[6]
Sobre el particular, la Corte consideró “que en el marco que la
Constitución ha previsto para la explotación de los recursos naturales, cabe
que el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión entre los
principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a los
objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento Superior,
que están presentes en la actividad minera.”[7]
De acuerdo con ello el Legislador está habilitado para disponer “la
prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único
para la explotación de los recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas
que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que
proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios.”[8]
Destacó entonces la Corte “que las disposiciones
acusadas no resultan contrarias a la Constitución, sin perjuicio de la
consideración conforme a la cual corresponde al propio legislador regular la
manera de adelantar las distintas etapas de la actividad minera y el papel que
en ellas puedan jugar las entidades territoriales, asunto que no es objeto de
consideración por los demandantes.”[9]
3.3. Finalmente, en la Sentencia C-123 de 2014 y ante una
nueva demanda en contra del artículo 37, esta Corporación señaló que el
problema jurídico que debería resolver le exigía establecer “si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los
concejos municipales excluyan zonas de su territorio de la realización de
actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez
implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial
consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada
a la competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del
municipio en cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los
artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución.”[10]
Al sintetizar las
razones de su decisión la Corte sostuvo lo siguiente:
“Ante el problema jurídico planteado, la Corte
concluye que la lectura y, por consiguiente, la determinación del sentido
normativo que de dicha disposición se deduce debe hacerse en plena armonía con
principios fundamentales del ordenamiento constitucional que, en el caso de la
exploración y explotación minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si
bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en
el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de
la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la
Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de
las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben
tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la
organización del Estado, como son los principios de autonomía y
descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de
sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y
concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el
reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y
distritos.
Por esta razón, y en procura de una solución que
permita aplicar de forma armónica el contenido de los principios que se
encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye que el artículo 37 de
la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre
y cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de
exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento
para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los
aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio
constitucional de autonomía territorial.”
Con fundamento en ello, declaró la exequibilidad de la disposición
acusada “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual
se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera,
las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las
autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la
protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución
Política.”
4. Del examen
precedente se concluye que en esta oportunidad, si bien se satisface una de las
condiciones de la cosa juzgada –se trata de la misma disposición juzgada
previamente-, los cargos analizados en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de
2012 y C-123 de 2014, difieren de los que plantean ahora los demandantes y
justifican, en consecuencia, un nuevo pronunciamiento de este Tribunal.
C.   Análisis de constitucionalidad de la disposición demandada
Planteamiento del
problema jurídico y estructura de la decisión
5. Los cargos propuestos por los demandantes y los argumentos
planteados en las intervenciones plantean el siguiente problema jurídico:
¿Se vulnera la reserva de ley orgánica cuando en una disposición
contenida en una ley ordinaria el Congreso prohíbe a las autoridades del orden
territorial establecer zonas excluidas de la minería,
inclusive en los planes de ordenamiento territorial?
6. Con el propósito de resolver el problema planteado, la Corte
seguirá el siguiente orden. En primer lugar, se ocupará de precisar el alcance
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. A continuación, establecerá la
naturaleza de las reservas de ley como garantías institucionales encaminadas a
proteger determinados bienes jurídicos constitucionales. En seguida, se hará un
análisis del significado y alcance de la denominada reserva de ley orgánica,
sintetizando la jurisprudencia de esta Corte en relación con la naturaleza
jurídica de las leyes orgánicas, sus características principales y la posición
que ocupan en el sistema de fuentes. Seguidamente, se precisará la
jurisprudencia sobre la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento
territorial. Finalmente, presentará un análisis del alcance de la reserva de
ley orgánica en materia de ordenamiento territorial, a la luz del cual se
analizará la constitucionalidad de la disposición demandada.
El alcance de la disposición demandada
7. La Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de
Minas y se dictan otras disposiciones”, establece en su
artículo 1º que su objeto consiste en (i) fomentar
la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad
estatal y privada, (ii) estimular estas actividades en orden a satisfacer los
requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y, en esa medida
(iii) promover que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los
principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no
renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo
sostenible y del fortalecimiento económico y social del país. A su vez el
artículo 3º señala el fundamento del Código de Minas indicando que las normas que
lo componen desarrollan, entre otros, los mandatos de los artículos 25, 80, 330 (parágrafo), 332, 334, 360 y 361 de la Constitución
en relación con los recursos mineros. Se trata, según allí se prescribe,  de
una regulación completa, sistemática, armónica y con sentido de especialidad y aplicación preferente.
8. El artículo demandado hace parte del capítulo III de la ley,
titulado zonas reservadas, excluidas y restringidas. En dicho capítulo se
establecen reglas en materia de reservas especiales (art. 31), áreas libres
(art. 32), zonas de seguridad nacional (art. 33), zonas excluibles de la
minería (art. 34), zonas de minería restringida (art. 35), efectos de la
exclusión o restricción (art. 36) y ordenamiento territorial (art. 38).
El
artículo 37 acusado prescribe que con
excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se
establecen en los artículos 34 y 35 de
la ley, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas
del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la
minería. En adición a ello, establece que la referida prohibición de exclusión
de zonas de minería se extiende a los planes de ordenamiento territorial. Así
las cosas, la disposición prevé que no resulta posible que las autoridades del
orden territorial dispongan, mediante los instrumentos de ordenación del
territorio, la exclusión de determinadas zonas de la actividad minera. En todo
caso dispone que esta regulación no afecta el ejercicio de las facultades
previstas respecto de zonas excluibles de la actividad minera y de zonas de
minería restringida lo que implica, por ejemplo, que en atención a lo dispuesto
por el literal a) del artículo 35 podrán efectuarse trabajos y obras de
exploración y de explotación de minas dentro del perímetro urbano de las
ciudades o poblados, en el que así lo indiquen los acuerdos municipales
adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal -salvo
en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras-.[11]
El alcance actual de esa disposición debe ser
precisado a la luz de lo dispuesto en la sentencia C-123 de 2014. En esa
providencia, de naturaleza integradora aditiva, la Corte consideró que el
artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era compatible con la Constitución, siempre y
cuando durante el proceso orientado a otorgar la autorización “para realizar
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades del nivel
nacional acuerden con las autoridades territoriales, las medidas requeridas
para proteger el ambiente sano, las cuencas hídricas así como el desarrollo
económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.”
Los acuerdos, según lo estableció la Corte, deben atender los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Tales principios están definidos en el artículo 27 de
la Ley 1454 de 2011 al prescribir que son principios rectores del ejercicio de
competencias (i) el de coordinación por virtud del cual la Nación y las
entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada,
coherente y armónica, (ii) el de concurrencia conforme al cual la Nación y las
entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca
de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía y
(iii) el de subsidiariedad conforme al cual la Nación, las entidades
territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma
transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de
menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito
de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer
debidamente determinadas competencias.
9. De acuerdo con lo expuesto, la comprensión del
artículo que se acusa exige tener en cuenta (i) su contenido original, (ii) el
contenido normativo que le adicionó la sentencia C-123 de 2014 y al mismo
tiempo (iii) los principios que gobiernan la ordenación territorial
disciplinados en la ley orgánica de ordenamiento territorial. En consecuencia
para el juzgamiento de su constitucionalidad es indispensable el examen
integral de la disposición considerándola como un texto complejo integrado no
solo por la disposición aprobada en el Congreso de la Republica sino también
por la adición que del mismo hizo la sentencia C-123 de 2014 en ejercicio de su función de guardar la
integridad y supremacía de la Constitución.
Las reservas de ley como garantías
institucionales
10. En relación con la reserva de ley orgánica,
la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente el criterio
establecido en la Sentencia C-600A de 1995 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) según el cual  “la determinación del contenido general de esta
legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística”. Para
interpretar la Constitución de manera sistemática y teleológica es necesario
concebirla como un sistema de normas articuladas y no como un conjunto de
disposiciones aisladas. Sólo interpretando la Constitución como un sistema
pueden realizarse los objetivos constitucionales, y garantizarse la vigencia de
los valores y principios trazados por el constituyente. Dicho sistema
constitucional contiene una serie de elementos axiológicos que se articulan con
otros elementos de carácter instrumental. En este sistema las disposiciones de
carácter instrumental están encaminadas a garantizar la vigencia de los valores
y principios consagrados en la Constitución. En otras palabras, para
interpretar el alcance de la reserva de ley orgánica es necesario entender que
la Constitución contiene un conjunto de valores, principios, derechos y bienes
jurídicos que la misma Carta protege mediante diversos tipos de garantías
institucionales.
11.  Una de las garantías institucionales
consiste en reservar la regulación de ciertas materias a determinados tipos de
leyes, cuya expedición está sujeta a requisitos específicos. En el derecho
constitucional comparado existen importantes diferencias no sólo en torno al
valor que se les da a distintos bienes jurídicos, sino a los instrumentos
utilizados para garantizar su vigencia. De tal manera, aquellos sistemas
constitucionales que se enfocan vigorosamente en la necesidad de controlar el
ejercicio del poder político para desarrollar los bienes jurídicos contenidos
en la Constitución tienden a excluir determinados temas de las decisiones de
las mayorías en el Congreso. En contraste, aquellos sistemas que se apoyan
fuertemente en la premisa según la cual el ejercicio de la voluntad política es
necesario para desarrollar dichos bienes jurídico constitucionales tienden a
incorporar los temas fundamentales dentro del proceso político, aun cuando les
impongan determinados requisitos a los distintos órganos del poder.
Así, algunos sistemas constitucionales le
atribuyen tal importancia a ciertos bienes jurídico-constitucionales, que
diseñan instrumentos para blindarlos por completo del proceso político, pues
conciben que el ejercicio del poder político es antitético al desarrollo de
tales bienes jurídicos. En virtud de su relación con el ejercicio del poder
político, tales sistemas han optado por excluir del debate democrático algunos
asuntos y materias. En algunas Constituciones los derechos fundamentales y
libertades básicas no pueden ser objeto de regulación legal alguna, o pueden
ser objeto de regulación, pero de manera bastante limitada. En los Estados
Unidos, por ejemplo, las Cortes han considerado que las enmiendas quinta y
decima cuarta de la Constitución establecen límites materiales a la actividad
del legislador. Por lo tanto, las leyes que regulen los derechos protegidos por
ellas, o la regulación que exceda ciertos límites resulta contraria al debido
proceso sustancial. Como consecuencia de ello fueron declaradas
inconstitucionales algunas leyes que establecían normas de seguridad industrial
y otras disposiciones de protección a los trabajadores, hasta la era del New
Deal, en que se refundaron las relaciones entre el ejercicio activo del
poder político y la realización de los derechos individuales.[12]
En otros sistemas constitucionales el Legislador
no está sujeto a prohibiciones que le impidan regular determinadas materias. En
tales sistemas no hay materias o asuntos propios de la vida social que estén
excluidos a priori y por completo del ámbito de regulación del
legislador. Así, por ejemplo, en virtud de la cláusula general de competencia
establecida en nuestro sistema constitucional, el Congreso está facultado para
legislar sobre cualquier materia. La amplitud que tiene el legislador desde el
punto de vista material obedece a que en nuestro sistema constitucional el
ejercicio del poder político no necesariamente se concibe como antitético a los
diferentes bienes jurídicos consagrados en la Constitución, sino como un
elemento indispensable para su desarrollo. De tal manera, la actividad
legislativa se concibe como un elemento indispensable para la realización de
los valores, principios, derechos y bienes jurídicos consagrados en la
Constitución.
13.  A pesar de lo anterior, nuestra
Constitución sí le impone ciertos requisitos sustanciales y de procedimiento a
la regulación de algunas materias. Tales requisitos, si bien no pretenden
excluir por completo determinados bienes jurídico-constitucionales del debate
político, sí están encaminados a reforzar su protección dentro de dicho
proceso. Uno de los mecanismos diseñados en nuestro sistema constitucional para
proteger tales bienes es la reserva de algunas materias a leyes especiales.
Consiste en establecer distintos tipos de leyes, imponiéndoles requerimientos
sustanciales o procedimentales especiales, y reservando a tales tipos de leyes
la regulación de ciertas materias consideradas especialmente valiosas desde el
punto de vista constitucional. De tal manera, por ejemplo, en nuestra
Constitución las leyes estatutarias están sujetas a requisitos procedimentales
más exigentes para garantizar que ciertos bienes jurídicos como los derechos
fundamentales, o la administración de justicia, tengan mayor estabilidad y no
queden al arbitrio de las coyunturas políticas. La reserva en materia de
derechos fundamentales constituye una garantía en favor de las personas,
establecida para asegurar que estos derechos no queden por completo a merced de
la voluntad cambiante de las mayorías simples en el Congreso. Entretanto, la
reserva en materia de administración de justicia es una garantía institucional
para asegurar la efectividad de los principios que rigen la función de impartir
justicia.
A contrario sensu, el numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución limita a priori la potestad de
configuración del Congreso respecto de las llamadas leyes marco desde el punto
de vista sustantivo. Si bien los límites procedimentales en materia de leyes
estatutarias tienen como propósito darle mayor estabilidad y mayor apoyo
democrático a las normas en ciertas materias, en otros casos el objetivo es
darles mayor dinamismo a dichas normas, permitiendo su transformación expedita
en la medida en que las circunstancias así lo ameriten. Así, por ejemplo, la
Carta le impone unos niveles mínimos de generalidad a dichas leyes para
garantizar que el Congreso no agote, por la vía legislativa, las amplias
facultades reglamentarias que debe tener el gobierno nacional en materia de
crédito público o de comercio exterior. En tal caso, entonces, se trata de
garantías establecidas para facilitar que el gobierno tenga a su disposición
las herramientas para realizar las reformas necesarias para adaptarse
rápidamente a los cambios que ocurran en sectores económicos inherentemente
cambiantes.
14. De lo anterior se puede concluir que
nuestro sistema constitucional no excluye ciertas materias de la competencia
del Legislador para garantizar el desarrollo de determinados bienes jurídico
constitucionales. Por el contrario, la cláusula general de competencia faculta
al Legislador para regular todos los temas de la vida social. Sin embargo, en
desarrollo de dicha actividad el Congreso está sujeto a determinadas
restricciones sustanciales y de procedimiento. Una de dichas restricciones
consiste en algunas materias deben ser reguladas mediante tipos especiales de
leyes.
La reserva de ley orgánica
Uno de los tipos de leyes a los que está
sujeta la actividad legislativa en determinadas materias es la ley orgánica,
que, como se dijo anteriormente, sujeta el ejercicio de la actividad
legislativa. En esa medida, la reserva de ley orgánica supone una doble
restricción, pues no sólo impone unas mayorías para su aprobación sino que
disciplina la actividad legislativa, pues como se analizará en detalle más
adelante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución
Nacional el propósito de tales leyes es regular las normas a las que debe
sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa. Al respecto, la Corte en Sentencia
C-494 de 2015, (M.P. Alberto Rojas Ríos) sintentizó este punto de la
siguiente manera:
“Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los otros tipos de
leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una clasificación
específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y; iii) tienen un
objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará sujeta la
actividad legislativa.”
A continuación se hará una síntesis de las normas
aplicables a este tipo de leyes, y la manera como las ha desarrollado la
jurisprudencia constitucional.
15. La Constitución se refiere en varias disposiciones a las leyes
orgánicas. En primer lugar (i) el artículo 151 prescribe (a) que le corresponde
al Congreso de la República la adopción de leyes orgánicas que tienen como
propósito establecer reglas a las que debe sujetarse la actividad legislativa, (b)
que tal tipo de leyes debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros
de ambas cámaras y  (c) que por medio de ellas se establece el reglamento del
Congreso, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones así como del Plan Nacional de Desarrollo y,
finalmente, las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales.
A su vez (ii) el artículo 150.10 prohíbe que se otorguen
facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de
normas orgánicas; (iii) el artículo 288 prescribe que a través de este tipo de
leyes se establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales;
(iv) el artículo 297 autoriza al Congreso de la República para decretar la
formación de nuevos departamentos con sujeción a los requisitos exigidos en la
Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial; (v) el artículo 307 dispone que la
ley orgánica fijará, entre otras cosas, las condiciones para solicitar la
conversión de la región en una entidad territorial, las atribuciones, los
órganos de administración, los recursos de las regiones así como los principios
para la adopción del estatuto especial de cada región; y (vi) el artículo 329
determina que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará
con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial.
Por su parte (vii) el artículo 342
indica que la ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo, los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a
ellos de los presupuestos oficiales así como la organización y funciones del
Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, y los
procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión
de los planes de desarrollo; (viii) el artículo 349 dispone que la discusión y
aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido
en la ley orgánica; (ix) el artículo 350
indica que el gasto público social en
la ley de presupuesto agrupará las
partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la ley
orgánica respectiva; y (x) el artículo 352 señala que la ley
orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo así como su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo[13].
16. Las disposiciones citadas
conforman el núcleo normativo de la reserva de ley orgánica. En ellas se
disciplina de manera principal la legislación nacional, estableciendo reglas
que permiten identificar la función constitucional que cumple, su procedimiento
de aprobación y las materias comprendidas por la referida reserva. A
continuación la Corte se refiere a cada uno de tales aspectos.
17. De acuerdo con la Constitución
las normas orgánicas tienen como finalidad o función sujetar el ejercicio de
la actividad legislativa. Se trata de normas cuyos destinatarios son los
órganos o sujetos que participan en el ejercicio de la función legislativa,
esto es, en el proceso de formación de las normas comprendidas por el concepto
de “ley”. Dicho de otra forma, son normas que rigen la adopción de otras normas.
Reglas que demarcan límites sustantivos y procedimentales a las autoridades que
tienen a su cargo el cumplimiento de funciones legislativas.
La inclusión de leyes con este
propósito en la Carta Política, fue expresamente considerada en su proceso de
formación. Sobre el particular, la ponencia relativa a la función legislativa
en la Asamblea Constituyente publicada en la Gaceta 51 de fecha 16 de abril de
1991, explicó así el origen de este tipo de normas:
“En el Proyecto de reforma constitucional que
presentó al Congreso en 1944 el entonces Ministro de Gobierno, doctor Alberto
Lleras Camargo, cuando al proponer las leyes normativas u orgánicas dijo:
"Al Congreso le corresponde hacer las leyes. Pero ¿son todas las leyes
iguales, de la misma categoría? No. La Constitución distingue entre ellas. Para
algunas excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas son para que las
cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo
determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las
cumplan los legisladores, y sólo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes.
Se traza a si mismo derroteros, limites, pautas. Tienen estas leyes,
notoriamente, una categoría superior. Pero no están defendidas ni garantizadas.
Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos límites, los
atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongación de la
Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no
debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay,
pues, evidentemente, leyes orgánicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la
Constitución solo hay leyes de una clase. Y el Legislador puede ir deshaciendo
su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se
ha de elaborar el Presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un
tropiezo, agrega un artículo al propio Presupuesto, modificando una ley
normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelación
determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional
que no cabe dentro del programa y al dictar la ley, deroga la sabia norma
ordenadora".
En esa explicación se encuentran los atributos
con los cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi
constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones
a la facultad legislativa ordinaria. Añadiría que la ley orgánica no despoja al
Congreso del ejercicio de la función legislativa puesto que, la misma norma
sirve de fundamento a esa rama para dictar válidamente leyes posteriores.
En nuestra opinión la ley orgánica por excelencia es la ley del Presupuesto
cuya gran categoría se la proporciona el artículo 210 de la Constitución actual
cuando dispone: "El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará
los gastos de la administración. En cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto general
de rentas y ley de apropiaciones."[14]
En la ponencia
para primer debate en la Plenaria de la Asamblea Constituyente relacionada con
la Rama Legislativa del Poder Público se explicó:
“Se aprobó la institucionalización de la ley
orgánica en un artículo nuevo que fue acogido por unanimidad. El mérito de la
Subcomisión en relación con dicho precepto consistió en depurar y precisar tal
noción. Un amplio estudio de esa institución, en le sistema constitucional
colombiana, evidenció que tal conceptualización hecha por doctrina es confusa y
equívoca. La ausencia de un común denominador respecto a los atributos que
deben distinguir esas normas nos llevó a buscar el origen de las mismas. Y,
encontramos que, efectivamente, se trata de una creación colombiana. Insinuada
y definida por el expresidente Alberto Lleras Camargo, en 1944. En aquel
tiempo, esa figura no se vislumbraba en Francia donde se sitúa su fuente y
origen. Con toda razón los miembros de la Comisión Tercera, durante el intenso
debate y estudio del tema reivindicaron esa creación de derecho para el ilustre
expresidente, recordando que la ley orgánica se reconoce como tal en la
Constitución Francesa de 1958, con ámbito de aplicación variado. Cubre
dieciséis artículos de la Carta de ese país, para una lista de materias bien
diversas. Posteriormente aparece en la Constitución Venezolana y finalmente se
encontró que fue incorporada en la Ley Fundamental de España en 1978 con un
número muy superior de temas a los estatuidos en la Codificación Francesa.
En cambio, entre nosotros los atributos con los
cuales se revistió a la ley orgánica fueron: su superior jerarquía casi
constitucional, su naturaleza ordenadora y autolimitante, pero sin despojar a
las Cámaras de su potestad legislativa. En otras palabras, no se trata de una
técnica de delegación. Es un mandamiento al Congreso en orden a regular su
función legislativa, señalándole límites y condicionamientos. (…)
Como el paso del tiempo ha ido decantando el
concepto, de modo que el desenvolvimiento legislativo ordinario queda
condicionado al mandamiento superior, se ha abierto la posibilidad de incluir o
abarcar un sector nuevo como es el de la atribución de competencias a las
entidades territoriales. Igualmente se asignó a esta ley el tema referente con
la preparación y aprobación del plan de desarrollo.”[15]
(Subrayas no hacen parte del texto original)
La
caracterización de este tipo de leyes como leyes normativas pone de
presente la especial tarea que cumplen en el ordenamiento jurídico como
ordenadoras del proceso de conformación de la voluntad del Legislador. Ha dicho
este Tribunal que dichas leyes “se constituyen en reglamentos que establecen límites
procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de
las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en
especial (…)”[16]. Esta función las erige
en “normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y
posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes
ordinarias.”[17] Según lo ha indicado este Tribunal, se trata de leyes
que tratan materias de significativa relevancia que deben gozar, en
consecuencia, de una estabilidad especial que se asegura previendo un
procedimiento agravado para su modificación[18].
18. En
consideración con la función ordenadora de la voluntad legislativa y a las
condiciones especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes
orgánicas ocupan una especial posición en el sistema de fuentes. En esa
dirección, en uno de sus primeros pronunciamientos -refiriéndose a la ley
orgánica de presupuesto- la Corte señaló que ese tipo de ley “se encuentra
dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de
otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una
vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se
consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias,
puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi
constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa
del Constituyente.”[19]
Esa especial
posición, que permite calificar a las normas orgánicas supralegales[20] o
más precisamente, como normas supra-ordinarias, no implica que tengan el mismo
rango que las disposiciones de la Constitución. En efecto, a pesar de que la “ley
orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen
sobre el mismo contenido material” no puede predicarse de ella “rango de
norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo
ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental.”[21]
19. Sin
perjuicio de la especial posición de estas normas, es importante precisar que los
conflictos entre ellas no necesariamente se resuelven como si de un problema de
jerarquía se tratara. En efecto, a partir de la distinción de las diferentes
leyes orgánicas no resulta posible que una de ellas, al regular la materia que
le es propia, se ocupe de asuntos de otra. En esa dirección, ha sostenido la
Corte que a pesar de que “una ley orgánica puede ser modificada por otra, pues, al fin y
al cabo, una norma jurídica posterior de cierta jerarquía goza normalmente de
autoridad para modificar, adicionar y aun suprimir disposiciones anteriores de
esa misma jerarquía”[22] esta comprensión debe
ser modificada “cuando, además del nivel normativo deducido de la
Constitución, los preceptos fundamentales han señalado que, dentro de la misma
escala jerárquica, hay especialidad de las leyes según la materia que abordan.”[23]
20. La jerarquía
de la legislación orgánica tiene como efecto que algunas de sus disposiciones se
integren al bloque de constitucionalidad de manera que su violación puede
constituir, a su vez, una infracción del artículo 151 de la Constitución[24].
Conforme a ello la Corte ha considerado que se trata de “normas intermedias
entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan
la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se "incorporan al
bloque de constitucionalidad" (…) sino en los precisos casos en los
que la misma Constitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes.”[25]
Con apoyo en esa consideración,
este Tribunal ha advertido que su carácter supra-ordinario, proveniente de lo
dispuesto por el artículo 151 superior, las erige en parámetro para juzgar la
constitucionalidad de las leyes ordinarias, y en tal virtud conforman el
bloque de constitucionalidad lato sensu.[26]
Como se dejó
dicho, la infracción de una norma orgánica desconoce al mismo tiempo la
Constitución. Para explicar tal aserto, este Tribunal ha indicado que del
artículo 151 de la Carta “se deriva que toda norma legal que, por virtud de
la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no lo haga es
inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica sino en razón
a que viola el artículo 151 (…)”[27].
La naturaleza de este juicio como un examen trimembre, fue expuesta por la
Corte al señalar que “la implementación del control de constitucionalidad
pasa de tener dos elementos en la actividad de cotejo de normas, a tener tres.”
De manera tal que “[l]a norma objeto de control (B) se compara con la norma
constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su verdadero alcance a
partir de la consideración de la norma legal orgánica o estatutaria (C).”[28]
21. La posición privilegiada
en el ordenamiento de este tipo de leyes obedece no solo a la importancia de
las materias de las que se ocupa y a la función que les fue asignada por el
artículo 151 de la Carta, sino también al hecho de que tiene un trámite de
aprobación agravado que exige para el efecto la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara, lo que refleja el propósito constituyente de
conseguir, en estas materias, un alto nivel de consenso en el órgano
legislativo y de estabilidad normativa. En adición a ello, la jurisprudencia ha
precisado que además de este requerimiento, es necesario que en el curso de su
aprobación aparezca de forma “clara, expresa y positiva la voluntad del
Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[29]
22. Una cuestión cardinal en punto a la legislación orgánica, consiste
en identificar las materias comprendidas por la reserva. Dada su especialidad y
jerarquía, es imperativo definir con precisión las materias que deben ser disciplinadas
mediante este tipo de normas. Son diversas las referencias que a las leyes
orgánicas se encuentran contenidas en la Constitución, tal y como se destacó en
el fundamento jurídico número 15 de esta Sentencia.
Este mandato de precisión ha sido advertido por la Corte al indicar que “la aprobación
de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del
legislador ordinario”[30] y, en esa medida, “la
reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución
Política y sus alcances materiales son restrictivos en su
interpretación.”[31] Conforme a ello “sólo forman parte
de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y
expresamente señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes
condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación
demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al
legislador ordinario.”[32]
Precisamente la
Corte, describiendo los límites que para la actividad legislativa se siguen de
la existencia de una reserva constitucional de ley orgánica, ha explicado que
ellos son, de una parte, la prohibición de “que la ley ordinaria
regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por
cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato (…) de la Carta, según
el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas”[33]
y, de otra parte, la prohibición de “que el legislador orgánico se arrogue
competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica
porque se atenta contra el principio democrático de la potestad del legislador
ordinario.”[34] La relevancia de esta
cuestión, ha sido reiterada por esta Corporación al indicar que resulta
trascendental para la democracia constitucional “determinar con precisión, si
una materia es propia de ley orgánica o no, por cuanto la norma orgánica
superior puede modificar o derogar válidamente todas aquellas disposiciones que
se encuentren en los niveles inferiores, empero, sólo puede sustituirse por
otra del mismo o superior nivel.”[35].
23. El mandato de
precisión en la identificación de la reserva de ley orgánica, incide en la
rigurosidad del juicio aplicable en la materia. En efecto, dijo la Corte
que incluir la ley orgánica como una categoría especial “da lugar a que se
planteen conflictos constitucionales por colisiones entre tipos de leyes,
principalmente con respecto a las leyes ordinarias.”[36] Por ello se “requiere
de un riguroso examen constitucional para encontrar las verdaderas competencias
y los límites de cada tipo de ley, ya que la legislación orgánica podría entrar
a petrificar materias de carácter ordinario o, por el contrario, la ley
ordinaria podría invadir contenidos propios de ley orgánica.”[37] No puede entonces
la Corte, sin desconocer el principio democrático, asumir una interpretación
expansiva o maximalista de la reserva de ley orgánica. En consecuencia, el
control constitucional por este tipo de cargas debe dirigirse a establecer con
claridad la existencia de una reserva. Si ello no consigue demostrarse la duda,
como se explica más adelante, debe resolverse a favor del legislador
ordinario.
La reserva de ley orgánica en materia de
ordenamiento territorial
24. El artículo 151 de la Constitución prevé cuatro temas reservados a
la legislación orgánica: actividad del Congreso, proceso de planeación, proceso
de presupuestación y asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. No obstante, en otras disposiciones de la Constitución es
posible identificar referencias a la regulación orgánica que deben ser tenidas
en cuenta a fin de definir el alcance de la reserva.
Considerando los problemas jurídicos que se desprenden de la demanda
ahora examinada, la Corte se ocupara de caracterizar el alcance de dicha
reserva en materia de distribución de competencias entre la nación y las
entidades territoriales y el ordenamiento territorial.
25. El punto de
partida de la jurisprudencia ha consistido en el reconocimiento de la
dificultad para determinar el ámbito de la reserva. Desde sus primeras decisiones,
la Corte advirtió “que la Carta no es sistemática en la definición del
contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son
bastante diversos”[38].
Según señaló “la determinación del contenido general de esta legislación
requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es,
una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de
legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos
del Estado colombiano.”[39]
Con fundamento en esa consideración además de aludir a las disposiciones de la
Carta que expresamente se refieren a la legislación orgánica[40],
indicó de manera general el alcance de la reserva:
“Esa finalidad de la legislación orgánica territorial  explica
entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y
que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con
la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función
del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la
definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades
territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como
su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y
329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de
participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo
aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una
entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente,
corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias
normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la
distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone
el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de
competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).”[41]
Luego de ello la Corte se ha ocupado de establecer una
enunciación cerrada de las materias amparadas por la reserva. Así por ejemplo,
en la Sentencia C-579 de 2001 indicó:
“Una primera enumeración de
los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, en los
cuales se profundizará más adelante, es la siguiente:
a) la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151);
b) la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);
c) el establecimiento de los
requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297);
d) el señalamiento de las
condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art.
307);
e) la determinación de las
atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la
de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo
Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus
respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307);
f) la adopción de un régimen
administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de
los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas
autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de
la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para
decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319);
y
g) la fijación de las
condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas
(C.P., art. 329).”
Luego de ello concluyó:
“En consecuencia, por
virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de
competencia del legislador ordinario, habrá de concluirse que las materias
relacionadas con la organización territorial de la República que no se
encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte
del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de
ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una
ley ordinaria.”
De manera más reciente se ha agrupado la materia reservada
en dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae, principalmente, en (…) (i) la distribución de
competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas
de formación de Entidades Territoriales cuyo proceso de constitución
corresponde al Legislador.”[42] Además señaló, en la Sentencia
C-489 de 2012 “que las
materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley
orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la
distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en
segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la
Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el
tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y
uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas
distintas materias a través de ley especial.”
26.
Esta Corporación debe insistir que las normas orgánicas, incluso las
correspondientes al orden territorial, pretenden sujetar la actividad del Legislador.
Esa función normativa no debe perderse de vista al momento de definir los
asuntos sometidos a reserva. Es por ello, por ejemplo, que no le corresponde al
legislador orgánico definir las condiciones para la formación de un municipio,
en tanto su creación es una competencia de las asambleas departamentales[43].
27.
La interpretación del asunto bajo análisis debe considerar que “[n]o todas
las materias sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de
vista material, a la reserva de la LOOT. (…)”[44]
Esta perspectiva, que se opone a una visión expansiva o maximalista de la
reserva de ley orgánica por ser contraria al principio democrático, es
compatible con pronunciamientos recientes de esta Corporación en los que ha
indicado que las normas orgánicas tienen por propósito “establecer, de
manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro
determinados temas, con lo cual este tipo de ley se caracteriza por no
entrar en los detalles y precisiones, toda vez que si lo hace, estaría
petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido
las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia,
de una ley de trámites "sobre la legislación" (…)”[45]
(Subrayas no hacen parte del texto original)
28. La Corte entiende, en consecuencia, que la reserva de ley
orgánica no puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más
allá de los límites establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa,
de la que se ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta (i) en la
cláusula general de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113
y 150) y (ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación
de una ley constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además
restrictiva del principio democrático regido, por regla general, por el
principio de mayorías ordinarias (art. 3).[46]
En adición a lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la reserva de
ley orgánica podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las normas
integradas al bloque de constitucionalidad en sentido amplio.
Ha sido por ello que desde sus primeras providencias esta Corte destacó que “e[l]principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los
procedimientos especiales que aparejan mayorías cualificadas y que, en cierta
medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un
proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza
cabalmente su libertad y apertura.”[47] Por eso al preguntarse si “toda asignación específica de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser
efectuada por ley orgánica”[48] concluyó que
ello no era así.
Alcances de la reserva de ley orgánica: análisis
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001
29. Ahora bien, si no toda asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales, ni la distribución de
competencias entre éstas y la Nación, está sujeta a reserva de ley orgánica, cabe
entonces preguntarse: ¿cuáles son los alcances que tiene la reserva de ley
orgánica en materia de asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales, y de distribución de competencias entre la nación y las
entidades territoriales?
30.  Para entender el alcance de la reserva
en esta materia es necesario tener en cuenta que el ámbito de las competencias de
las entidades territoriales y de la Nación no está compuesto por un conjunto de
materias aisladas entre sí. Por el contrario, las materias que componen los
respectivos ámbitos de competencias de las entidades en los distintos órdenes se
traslapan y están relacionadas de manera inescindible. En el presente caso
están en tensión la facultad que tiene el Congreso para atribuir competencias al
nivel central en relación con la explotación de recursos naturales, frente a la
autonomía de las entidades territoriales para definir el ordenamiento de su
territorio.
31.  En relación con la atribución de
competencias al nivel central, el tenor literal del artículo 332 de la Carta, establece
que el “Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables.” Esto significa, conforme a la interpretación que le ha dado la
Corte desde sus inicios, que “… la Asamblea
Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no
renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco
quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o
atribuir su propiedad a los departamentos.” Sin
embargo, el artículo 334 de la Constitución también establece que el Estado “intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de
los recursos naturales.” En esa medida, si
bien los recursos son de propiedad del Estado, la competencia para regular la
intervención estatal en su explotación está en cabeza del legislador.
Es así como pese a la propiedad estatal de los
recursos mineros, en el presente caso le corresponde al Legislador ordinario regular
dichas actividades. Sin embargo, la Corte también ha dicho que en el ejercicio
de esta competencia, la ley no puede desconocer los derechos y demás garantías,
de aquellas personas, grupos y entidades a quienes pueda afectarlos la
explotación de los recursos naturales. En la Sentencia C-891 de 2002
(M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte estudió una demanda contra algunas
disposiciones de la misma Ley 685 de 2001, una de las cuales reafirmaba la
disposición constitucional sobre la propiedad de los recursos mineros, pues
desconocía los derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos. Si bien la
Corte desechó el cargo, sí advirtió que la titularidad de ese derecho en cabeza
del Estado no puede ir en desmedro de los derechos y garantías de las que gozan,
no sólo los pueblos indígenas, las demás comunidades y los individuos, sino las
entidades públicas de diverso orden. Al respecto sostuvo:
“Sin embargo, conviene advertir que el hecho de que los minerales
sean propiedad del Estado no puede considerarse en perjuicio de los derechos de
que gozan los sujetos a los que se refiere la norma (otras entidades públicas,
particulares, comunidades o grupos) sobre los terrenos en donde yacen dichos
recursos naturales. Es de notarse que entre los referidos sujetos se
encuentran, aunque tácitamente, los pueblos indígenas, por lo que fácil es
concluir que la norma acusada es garante del ejercicio de los derechos
indígenas sobre sus territorios, destacándose entre ellos el derecho de
consulta.”
32.  Ahora bien, en aquel caso la Corte
declaró la exequibilidad de la disposición acusada. Es decir, podría afirmarse
que el criterio esgrimido por la Corte en aquella oportunidad no constituye un
fundamento necesario de la decisión, y por lo tanto, no resultaría vinculante
en el presente caso. Sin embargo, ese mismo criterio sirvió de fundamento para
declarar la constitucionalidad condicionada de la norma del Plan Nacional de
Desarrollo, el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que facultaba a la Comisión
Interinstitucional de Proyectos Estratégicos para declarar ciertas zonas del
país como áreas de reserva estratégica minera.  En la Sentencia C-035 de
2016 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado), la Corte sostuvo que aun cuando la
regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y aun
cuando es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una
entidad del orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en
la práctica no es factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie.
En esa medida, es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar
el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las
autoridades del orden territorial. Al respecto, la Corte dijo:
“33. En el presente caso es claro que la selección de áreas de
reserva minera no excluye la realización de actividades agrícolas, entre otras.
Más aun, la organización del territorio a partir de su potencial minero, por sí
mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración
nacional, que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el
ejercicio de esta actividad de ordenación del territorio de manera exclusiva
por una entidad del nivel central sí puede tener un impacto significativo sobre
la autonomía de las autoridades municipales para planificar y ordenar sus
territorios. La extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta
la disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino también modifica la vocación general del territorio, y en particular, la
capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un
ordenamiento territorial autónomo. En esa
medida, tiene que existir un mecanismo que permita la realización del principio
de coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo
atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia
de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y
ordenar su territorio, con criterios de autonomía.” (resaltado fuera de texto original)
33.  En esa medida es necesario concluir que el ejercicio de la
competencia que le corresponde al legislador ordinario para regular determinadas
actividades económicas, como en este caso lo es la explotación de recursos
naturales del subsuelo, confluye con otras competencias asignadas a las
entidades territoriales de diverso orden, como la de definir los usos del
suelo. En tales casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de las
entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y
ordenamiento territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales
de su autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación
de los recursos del subsuelo beneficie a  todas las entidades territoriales,
incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos.
34.  Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de
competencias de entidades de diverso orden el resultado de la
voluntad legislativa corresponda a una decisión ponderada entre los diversos
bienes jurídicos que están en tensión, el constituyente dispuso una serie de principios
de carácter sustantivo. Es así como las leyes que toquen temas atinentes
a las competencias de las entidades territoriales deben respetar los principios
de coordinación, concurrencia y subsidieriedad.
En tal sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-123 de
2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos) previamente mencionada, en la cual condicionó
la constitucionalidad del mismo artículo 37 que hoy se estudia, a que: “en
desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes
del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales
concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en
especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de
sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en
el artículo 288 de la Constitución Política.” Para sustentar dicha
decisión, la Corte sostuvo:
“Esto constituye lo que la jurisprudencia
constitucional ha denominado garantía institucional, en tanto es un elemento
axial a la identidad del régimen municipal que es reconocido y delineado por
normas de naturaleza y, por consiguiente, rango constitucional.
“A partir del contenido normativo derivado del
principio de autonomía territorial, el legislador en aplicación de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad –artículo 288 de la
Constitución- deberá determinar el método en que serán ejercidas las
competencias que se deba y o que se decida atribuir a las entidades
territoriales. En otras palabras, partiendo de que la ley no puede omitir
el reconocimiento o la atribución de ciertas competencias a las autoridades
municipales, la regulación de su titularidad y ejercicio deberá realizarse en
el marco de los principios constitucionales que permiten armonizar los
distintos niveles competenciales, como son los consagrados en el artículo 288
de la Constitución.” (resaltado fuera de texto original)
Como se observa entonces, la Constitución dispone de una serie de
garantías institucionales de carácter sustantivo, como lo son los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad, que permiten armonizar el
principio del Estado unitario con el de autonomía de las entidades
territoriales.
35.  Sin embargo, como lo estableció la Corte en los fundamentos
jurídicos 10 a 14 de esta Sentencia, el constituyente no sólo estableció una
serie de garantías institucionales de orden sustancial para garantizar la ponderación
entre autonomía y el carácter unitario del Estado. Para efectos del análisis
del presente caso, resulta aún más  importante que el constituyente creó, además,
una serie de garantías atinentes al procedimiento de toma de decisiones
al interior del Congreso en estas materias.  Como ya se dijo, por medio de
dichas garantías se persigue, por un lado, darle mayor estabilidad a la
distribución de dichas competencias. Por el otro, se pretende garantizar que
los procesos de toma de decisiones al interior del Congreso obedezcan a las reglas
claras preestablecidas en leyes orgánicas, y que las decisiones se tomen con
fundamento en una voluntad democrática fortalecida mediante la exigencia de mayorías
absolutas. Finalmente, es necesario reiterar que la reserva de ley orgánica
constituye un mecanismo que, lejos de excluir determinadas materias del ámbito
de competencia del Legislador, como ocurre en otros contextos, le atribuyen a
éste la potestad para ponderar los bienes jurídicos en tensión, conforme a los
principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación dentro del margen de
configuración que es propio de este tipo de decisiones.
36.  Estas garantías institucionales, tanto las de naturaleza sustantiva
como las de tipo procedimental, se ven reforzadas cuandoquiera que toquen
competencias esenciales de las entidades territoriales. Una de estas
competencias esenciales es la de reglamentar los usos del suelo dentro del
territorio de la respectiva entidad. Así lo estableció la Corte en la Sentencia
C-123 de 2014 varias veces citada, que al respecto dijo:
“La regulación sobre ordenamiento territorial atañe
a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito
o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La
función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia
la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en
comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente,
las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural,
el ambiental, el urbanístico, entre otros.”
El carácter esencial de la función de ordenamiento territorial de
los municipios y departamentos también fue un aspecto determinante en la
decisión adoptada en la Sentencia C-035 de 2016 respecto del artículo 20
de la Ley 1753 de 2015. En aquella oportunidad la Corte sostuvo:
29. Acorde con lo anterior, la libertad del
Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro
nivel competencial no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los
municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que
la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la
distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido
específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la
posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su
respectivo territorio.
37.  De lo anterior es claro que las garantías institucionales se
ven reforzadas en la medida en que el Legislador intervenga sobre competencias
atribuidas constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las
garantías institucionales de orden procedimental, como la reserva de ley
orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en que concurran
competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En tales casos
adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el
fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de
toma de decisiones al interior del Congreso.
38.  En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las
entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal o permanentemente la actividad minera. Más aun,
esta prohibición cobija expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al
hacerlo afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades
territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios.
Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia
constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.
Por lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo
37 de la Ley 685 de 2001.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 37 de la Ley 685
de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y
se dictan otras disposiciones.”
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-273/16
PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES
ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE
EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Interpretación y aplicación
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en armonía con la Constitución en materia
de usos del suelo (Salvamento de voto)
COMPETENCIAS DE AUTORIDADES TERRITORIALES Y NACIONALES EN MATERIA DE
EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA-Realización de
trabajo solidario y colaboración armónica resultando beneficiosa la
interpretación de la sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto)
PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES
ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE
EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Inexequibilidad forja
consecuencia adversa en torno a la exclusión y explotación minera (Salvamento
de voto)
LEYES SEGUN SU CLASIFICACION GENERAL-Diferenciación
entre trámites legislativos instituidos para la expedición (Salvamento de
voto)/LEYES ORDINARIAS-Requisito para su aprobación (Salvamento de voto)
LEYES ESTATUTARIAS-Requisitos para su
aprobación (Salvamento de voto)
PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES
ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE
EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Norma es clara y no se
opone a la Constitución según sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias
según la Constitución y la ley (Salvamento de voto)
PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES
ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE
EXCLUIDAS DE LA MINERIA-No asigna competencias
territoriales por consiguiente no se puede decir que sea norma de reserva
constitucional de ley orgánica (Salvamento de voto)
PROHIBICION A LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES
ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE
EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Congreso debe legislar
nuevamente sobre lo regulado en artículo 37 de la Ley 685 de 2001 declarado
exequible en sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente
D-l 1075. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685
de 2001, "Por el cual se expide el Código de Minas y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional hago explícitas las
consideraciones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia C-273 de 2016,
que declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el que el
legislador constituyó una prohibición legal, señalado:
"ARTÍCULO
37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con excepción de las facultades de las autoridades
nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35_ anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o
local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes
de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo”.
Mi disidencia
atiende específicamente a la afirmación consistente en que para abordar de
forma integral el juicio abstracto de constitucionalidad del artículo 37 de la
Ley 685 de 2001, resultaba imperativo, desplegar un análisis integral del
precepto demandado, el cual constituye un tipo complejo de norma, por cuanto el
mismo está compuesto, además de su contenido literal, de la adición que le
incorporó la sentencia C-123 de 2014, dado que esta le proyectó al canon en
cuestión los siguientes mandatos constitucionales: Art. 1o, que
establece la organización unitaria del Estado, Arts. 332 y 334, que ponen en
primer lugar a la Nación en lo que se refiere a la determinación de las
políticas relativas a la explotación de recursos naturales, Art. 288, que
contiene los principios constitucionales de autonomía y descentralización de
las entidades territoriales. Ello es así si se tiene en cuenta el sentido que
le atribuyo el fallo que declaró la exequibilidad del artículo en cuestión, en
los siguientes términos:
"Primero.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que
en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes
del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas,
las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de
sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus
comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el
artículo 288 de la Constitución Política ".
Luego, desde esa
perspectiva, en ese tenor, la interpretación y aplicación del contenido
normativo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, quedó condicionado a ser
entendido en armonía con la Constitución Política, siempre y cuando, en el
proceso de autorización para la realización de las actividades de exploración y
explotación minera -cualquiera que sea el nombre que se le dé al procedimiento
para expedir dicha autorización por el Estado- se deberán compaginar
mancomunadamente las competencias atribuidas por la constitución y la normativa
que rige la materia sobre los usos del suelo con orientación de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que rige la ordenación
territorial, así como los principios de autonomía y descentralización de las
entidades territoriales.
Independientemente
del lugar que se encuentre catalogado o excluido de exploración y explotación
minera es innegable las competencias constitucionales que le han sido otorgadas
tanto a la autoridades territoriales como a las autoridades nacionales[49],
por lo que, sin duda, resultaba beneficiosa la interpretación atribuida por la
Corte Constitucional, mediante la sentencia C-123 de 2014, al artículo 37 de la
Ley 685 de 2001, en tanto que ello constituye una garantía de la realización de
un trabajo solidario y de colaboración armónica entre las autoridades
territoriales y las autoridades nacionales, en el ejercicio concurrente de sus
competencias legales y constitucionales.
Por consiguiente,
con la declaratoria de inexequibilidad de dicho artículo, evidentemente, se
forja una consecuencia adversa, y es, el conflicto que se puede generar en
torno a la exclusión y explotación minera, por cuanto al ser los minerales
propiedad de la Nación, y hallarse estos debajo de los suelos sobre los cuales
ejercen competencia las entidades territoriales, lo que se sigue es que al
excluirse del ordenamiento jurídico el precepto en mención, se dejó ese tipo de
conflictos sin soporte jurídico y dicho motivo pone en riesgo las garantías y
derechos de los habitantes a tener un ambiente sano, a la salubridad pública,
así como a un organizado y óptimo desarrollo económico, social y cultural de
sus comunidades.
Ahora bien, a mi
juicio, el cargo formulado por el accionante era deficiente y se originaba en
una lectura errada de la norma objeto de reproche, pues plantea que el mismo
debió ser tramitado mediante una ley orgánica, al considerar que su contenido
está relacionado con la asignación y distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, lo cual, es bien discutible.
Al respecto, es
de menester recordar la diferenciación existente entre los trámites
legislativos instituidos para la expedición de las leyes según su clasificación
general. Es así como, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 146 de
la Constitución Política y los artículos 117yll8dela
Ley 5 de 1992, las leyes ordinarias necesitan para su aprobación que estén
presentes la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión, para que
consoliden una votación afirmativa de la mitad más uno de los asistentes a la
sesión.
Por su parte, los
artículos 151 de la Constitución Política y 119 de la Ley 5 de 1992, señalan
que las leyes estatutarias, requieren de una votación equivalente a la mitad
más uno de los miembros de la plenaria o comisión respectiva, según el caso, y
que dentro de una misma legislatura se realicen los cuatro debates
aprobatorios. Adicionalmente, que la Corte Constitucional revise su
constitucionalidad antes de la sanción presidencial; mientras que las leyes
orgánicas, requieren para su aprobación que sean votadas afirmativamente por la
mayoría absoluta de los miembros de las Comisiones y Plenarias respectivas, es
decir, tienen establecido un trámite especial para su expedición por su
importancia jurídica, siendo relevante en este último caso todas las leyes que
asignen competencias normativas a las entidades territoriales.
Al desarrollar la
hermenéutica jurídica del artículo demandado a través del método exegético y la
técnica gramatical, se observa, con claridad, que el contenido central del
mismo no es propio de aquellos que asignan competencias, por cuanto lo que allí
se establece es precisamente una prohibición para establecer zonas del
territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, es
decir, la norma es clara en su sentido y no se opone a la Constitución, en los
términos que esta Corte ya lo había señalado en la sentencia C-123 de 2014.
Para ilustrar la
comprensión de nuestra posición es preciso tener en cuenta que algunas de las
normas que en la Constitución y en la ley establecen competencias para las
entidades territoriales exhiben la siguiente textura:
"ARTICULO
300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:
1.
Reglamentar el
ejercido de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del
Departamento.
2.
Expedir las
disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social,
el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte,
el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de
sus zonas de frontera.
3.
Adoptar de
acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y
los de obras públicas, con la determinación de las Inversiones y medidas que se
consideren necesarias para Impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.
4.
Decretar, de
conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales.
5.
Expedir las
normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas
y gastos.
6.    Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y
suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar
provincias.
7.
Determinar la estructura de la Administración
Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración
correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los
establecimientos públicos y las empresas Industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
8.
Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia
de disposición legal.
9.
Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar
contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore,
precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.
10.
Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la
educación y la salud en los términos que determina la Ley.
11.   Solicitar Informes sobre el ejercicio de sus funciones al
Contralor General del Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de
Departamentos Administrativos y Directores de Institutos Descentralizados del
orden Departamental.
12. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución
y la Ley.
Los planes y programas de desarrollo de obras públicas,
serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales,
regionales y nacionales.
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3,5y7de este artículo, las que decretan
inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y
las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo
podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador".
"ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador:
1.           Cumplir y
hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las
ordenanzas de las Asambleas Departamentales.
2.Dirigir y coordinar la acción administrativa del
departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo
integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes.
3.Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las
condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de la República.
4.Presentar oportunamente a la asamblea departamental los
proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y
social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos.
5.Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de
los establecimientos públicos y de las empresas Industriales o comerciales del
Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de
tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del
gobernador.
6.Fomentar de acuerdo con los planes y programas generales,
las empresas. Industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural,
social y económico del departamento que no correspondan a la Nación y a los
municipios.
7.Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias,
señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley
y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá
crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo
servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
8.Suprimir o
fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas.
9.           Objetar por motivos de inconstitucionalidad,
ilegalidad o inconveniencia, los proyectos de ordenanza, o sancionarlos y
promulgarlos.
10.         Revisar los
actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, remitir/os al Tribunal competente para que
decida sobre su validez.
11.          Velar por la
exacta recaudación de las rentas departamentales, de las entidades
descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nación.
12.Convocar
a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias en las que sólo se
ocupará de los temas y materias para lo cual fue convocada.
13.
Escoger de las
ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes
seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en
el departamento, de acuerdo con la ley.
14.
Ejercer las
funciones administrativas que le delegue el Presidente de la República.
15.
Las demás que
le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas".
"ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos:
1.Reglamentar
las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.
2.Adoptar los correspondientes planes y programas de
desarrollo económico y social y de obras públicas.
3.Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro
tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
4.Votar
de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
5.Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir
anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
6.Determinar la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleos; crear, a Iniciativa del alcalde,
establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la
constitución de sociedades de economía mixta.
7.Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que
fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
8.Elegir
Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta
determine.
9.Dictar las normas necesarias para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
10.Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los
decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad
con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la
República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de
policía del municipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y
diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante.
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el
cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo;
representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los
funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter
local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales,
de conformidad con los acuerdos respectivos.
5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo
sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas,
presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para
la buena marcha del municipio.
6.
Sancionar y
promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que
considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.
7.Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,
señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto
global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
8.Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus
funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo
a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias
para los cuales fue citado.
9.Ordenar
los gastos municipales de acuerdo con el plan de Inversión y el presupuesto.
10.Las
demás que la Constitución y la ley le señalen.
Igual estructura cabe predicar de las
siguientes Leyes Orgánicas típicas de asignación de competencias.
Ley 1176 de 2007. "por la cual se
desarrollan los artículos 356 y 357 de la constitución política y
se dictan otras disposiciones":
"Artículo 3°.
Competencias de los
departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas legales,
corresponde a los departamentos ejercer las siguientes competencias
relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico:
1.Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico mediante la promoción, estructuración
implementación de esquemas regionales.
2.Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de
esquemas regionales de prestación de los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico.
3.Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o
municipios no certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera
eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los
términos de la Ley 142 de 1994.
4. Administrar los recursos del Sistema General de
Participaciones con destinación para Agua Potable y Saneamiento Básico de los
distritos y municipios no certificados, con excepción del Distrito Capital de
Bogotá.
Parágrafo 1°
Los departamentos deben reportar
la información al Sistema Único de Información de Servicios Públicos, SU/, o el
que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que determine la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Parágrafo 2°.
Los departamentos de Amazonas
Guainía y Vaupés tendrán la competencia para asegurar que se preste a los
habitantes de las áreas no municipalizadas de su jurisdicción, de manera
eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los
términos de la Ley 142 de 1994".
Ley 715 de 2001. "Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros".
"CAPITULO
II. COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS
DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a
los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:
6.1. Competencias
Generales.
6.1.1.Prestar asistencia técnica educativa, financiera y
administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar.
6.1.2.Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad
y calidad de la información educativa departamental y suministrar la
información a la Nación en las condiciones que se requiera.
6.1.3.Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para
que se certifiquen en los términos previstos en la presente ley. 6.1.4. Certificar
a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración
autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones. Si el
municipio cumple los requisitos para ser certificado y el departamento no lo
certifica, podrá solicitarla a la Nación.
6.2. Competencias frente a los municipios no certificados.
6.2.1.Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los
niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en
condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la
presente ley.
6.2.2.Administrar y distribuir entre los municipios de su
jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de
Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo
del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.
6.2.3.<Aparte en letra itálica subrayada CONDICIONALMENTE
exequibles Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de
la Ley 115 de 1994,
las instituciones educativas y el
personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la
planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,
realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,
administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos
disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes
entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito
legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados.
6.2.4.Participar con recursos propios en la financiación de los
servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y
proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y
dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos
permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.
6.2.5.Mantener
la cobertura actual y propender a su ampliación.
6.2.6.Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los
docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes.
6.2.7.Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la
educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin
realice el Presidente de la República.
6.2.8.Prestar asistencia técnica y administrativa a las
instituciones educativas, cuando a ello haya lugar.
6.2.9.Promover
la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad.
6.2.10.Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y
empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de
conformidad con el reglamento.
6.2.11.Distribuir las plantas departamentales de personal docente,
directivos y empleados administrativos, atendiendo los criterios de población
atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación
nacional sobre la materia.
6.2.12.Organizar
la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción.
6.2.13.Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las
tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y otros cobros en los
establecimientos educativos.
6.2.14.Co
financiar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22.
6.2.15.Para efectos de la inscripción y los ascensos en el
escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional
encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el
Gobierno Nacional.
Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y
traslado de personal entre municipios, se podrán delegar en los municipios no
certificados que cumplan con los parámetros establecidos por la Nación".
"ARTÍCULO
7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS V LOS
MUNICIPIOS  CERTIFICADOS.
7.1.Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los
niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y
calidad, en los términos definidos en la presente ley.
7.2.Administrar y distribuir entre los establecimientos
educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema
General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios
educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la
presente ley y en el reglamento.
7.3.<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequibles
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de
la Ley 115 de 1994,
las instituciones educativas, el
personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la
planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,
realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,
administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos
de la participación para educación del Sistema General de Participaciones
asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre
instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los
respectivos actos administrativos debidamente motivados.
7.4.Distribuir entre las instituciones educativas los docentes
y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida
como población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo
la regulación nacional sobre la materia.
7.5.Podrán participar con recursos propios en la financiación
de los servicios educativos a cargo del Estado y en la cofinanciación de
programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad
y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos
permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.
7.6.Mantener
la actual cobertura y propender a su ampliación.
7.7.Evaluar
el desempeño de rectores y directores, y de los directivos docentes.
7.8.Ejercer la Inspección, vigilancia y supervisión de la
educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin
realice ei Presidente de la República.
7.9.Prestar asistencia técnica y administrativa a las
instituciones educativas cuando a ello haya lugar.
7.10.Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o
Distrital y suministrar la información al departamento y a la Nación con la
calidad y en la oportunidad que señale el reglamento.
7.11.Promover la aplicación y ejecución de los planes de
mejoramiento de la calidad en sus instituciones.
7.12.Organizar
la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.
7.13.Vigilarla aplicación de la regulación nacional sobre las
tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en
las instituciones educativas.
7.14.Co
financiar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22.
7.15.Para efectos de la inscripción y los ascensos en el
escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional
encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el
Gobierno Nacional".
"ARTÍCULO 8o.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO
CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes
funciones:
8.1. Administrar y distribuir los recursos del Sistema General
de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la
calidad.
8.2.Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones
educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado.
8.3.Podrán participar con recursos propios en la financiación
de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de
infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no
podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones.
8.4.Suministrar la información al departamento y a la Nación
con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento".
Cotejadas las
disposiciones aludidas con la aquí cuestionada, que claramente consagra una
prohibición, a ojos vista se perciben sus rasgos distintivos o diferenciadores
y que profundizan la duda sobre que esta última tenga la misma finalidad que la
primera para definir o no su incorporación en una ley especial. Así pues, pese
a que, a no dudarlo, esta valoración resulta meramente formal no se puede dejar
de advertir que las disposiciones transcritas otorgan atribuciones en tanto que
la norma acusada no autoriza, ni asigna, sino que, en realidad impide abordar
cierto proceder.
Vistas así las
cosas, a mi juicio, no se vislumbra que la prohibición aludida este asignando
competencias territoriales, por consiguiente, no cabría decir que la misma sea
una norma de reserva constitucional de ley orgánica, en la medida en que, no se
compagina con aquellas regulaciones que, específicamente, señalaban cuáles son
las competencias territoriales, pues, se advierte que su alcance es
primordialmente el de prohibir un hecho jurídico, que sin regulación, podría
tener derivaciones negativas como la obstaculización del aprovechamiento de los
recursos minerales que le pertenecen a la Nación pero que, de ordinario, están
ubicados en los suelos que son de propiedad de los departamentos o municipios.
En consecuencia, ello supone que el Congreso de la República deba legislar
"nuevamente" sobre una prohibición que ya tenía una clara regulación
mediante el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual ya había sido declarado
exequible por esta Corporación en los términos de la sentencia C-123 de 2014.
Fecha ut
supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Y
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-273/16
CRITERIOS
DEFINIDOS EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR LA RESERVA DE LEY
ORGANICA (Salvamento de voto)
PROHIBICION
LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE
ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE
ACTIVIDAD MINERA-La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los
criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley
orgánica (Salvamento de voto)
PROHIBICION
LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE
ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE
ACTIVIDAD MINERA-La norma acusada no distribuía competencias de las entidades
territoriales, por el contrario, se trataba de una disposición que desarrollaba
atribuciones ya definidas por la Constitución (Salvamento de
voto)
PROHIBICION
LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE
ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE
ACTIVIDAD MINERA-La interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica que se
exige por virtud de la cláusula general de competencia, imponía concluir que la
norma acusada no violaba la constitución, pues fue expedida en desarrollo de
una competencia expresamente asignada al legislador ordinario (Salvamento de voto)
PROHIBICION
LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE
ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE
ACTIVIDAD MINERA-La sentencia se apoya en diversas citas de la providencia
C-600A/95, a efectos de definir el alcance de la reserva de ley orgánica,
inexplicablemente no alude a una consideración contenida en ella que,
precisamente, debía conducir a la Corte a declarar exequible la norma acusada (Salvamento de voto)
PROHIBICION
LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE
ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE
ACTIVIDAD MINERA-La decisión de la Sala Plena admite explícitamente que las
competencias a las que se refería la norma demandada tenían un claro fundamento
constitucional, a pesar de lo cual afirma su sometimiento a la reserva de ley
orgánica (Salvamento de voto)
Expediente D-11075. Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se expiden otras disposiciones”
1. Los suscritos magistrados presentamos
a continuación, conjuntamente, el salvamento de voto a la decisión adoptada por
la Corte en la sentencia C-273 de 2016 que declaró inexequible el artículo 37
de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones.”
La mayoría de la Corte consideró que dicha disposición era contraria
a la Constitución por desconocer la reserva de ley orgánica. El argumento
propuesto tiene, en síntesis, la siguiente estructura: (i) el constituyente
adoptó garantías institucionales de orden sustancial y procedimental respecto
de determinadas materias; (ii) la garantía institucional de orden procedimental
asociada a la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial
pretende (a) dar mayor estabilidad a la distribución de las competencias; (b)
asegurar que la toma de decisiones por parte del Congreso encuentre fundamento
en reglas establecidas previamente en leyes orgánicas y (c) que las decisiones
se adopten con fundamento en una voluntad democrática fortalecida; (iii) las
referidas garantías institucionales acentúan su importancia cuando quiera que “toquen”
competencias esenciales, como lo es la relativa a la reglamentación de los usos
del suelo de las entidades territoriales; (iv) el carácter esencial de dichas
competencias fue reconocido en las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016;
(v) las garantías institucionales se refuerzan “en la medida en que el
Legislador intervenga sobre competencias atribuidas constitucionalmente a las
entidades territoriales”; y (vi) la prohibición establecida en la norma
demandada “es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial
importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley
orgánica.”
El desacuerdo con la decisión obedece a que ella desconoce los
criterios en los que se ha fundado la jurisprudencia en orden a establecer la
violación de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial.
A continuación se sustenta esta conclusión.
2. Los criterios definidos en la jurisprudencia constitucional para
determinar la reserva de ley orgánica
La reserva de ley orgánica en lo atinente
al ordenamiento territorial comprende la regulación relativa (i) a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales, (ii) a la
distribución de competencias entre ellas y la Nación y (iii) a la creación o
conformación de algunas de tales entidades. Con fundamento en ello, la
jurisprudencia se ha ocupado de identificar los criterios que deben emplearse
para definir, en cada caso, el desconocimiento de la reserva.
2.1. De acuerdo con el primer criterio no se vulnera la
reserva de ley orgánica cuando el legislador ordinario adopta una norma que,
aunque desarrolle una competencia de las entidades territoriales, no fija un
límite al que deba someterse la actividad legislativa posterior. Lo anterior
ocurre, precisamente, porque la función constitucional de las leyes orgánicas
consiste, según lo indica el artículo 151 de la Carta, en disciplinar la
actuación del mismo Congreso. Este criterio ha sido definido, por ejemplo, en
las Sentencias C-1042 de 2007 y         C-077 de 2012
2.2. El segundo criterio indica que no existe infracción de
la reserva de ley orgánica, cuando la ley ordinaria se ocupa de desarrollar una
competencia que ha sido ya definida por la Constitución. En ese sentido, en la
Sentencia C-600A de 1995, se indicó que “en algunos casos la propia
Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley
ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de
la Carta.” Sobre el particular, en la Sentencia C-151 de 1995 se manifestó
que:
“Se afirma en la demanda
de la Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley orgánica
(art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes
cuyos contenidos definen la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Está visto que no se trata en este caso de una ley orgánica.
Es evidente que no hay
distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que
el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las
entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación,
destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego
una ley ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribución
de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos
de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la
distribución ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse
en ley orgánica.” (Negrillas no hacen parte del texto original)
Tal regla implica
que la ley ordinaria puede adoptar normas cuyo objeto consista en desarrollar
aquellas competencias establecidas y distribuidas directamente
por la Carta. En estos casos, el Texto Superior expresa una decisión de
disciplinar directamente una materia, sin que se requiera la intermediación del
legislador orgánico, circunstancia por la cual se habilita de manera puntual al
Congreso de la República para ocuparse del asunto en ejercicio de la cláusula
general de competencia. En estos casos, es decir, cuando la Constitución ha
distribuido directamente las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, cabe que mediante leyes ordinarias se desarrollen las
materias que permitan precisar el alcance de las competencias objeto de
distribución.
2.3. El tercer criterio indica que no se produce una
infracción de la reserva de ley orgánica cuando, con fundamento en los
principios generales establecidos en la ley orgánica de ordenamiento
territorial, el legislador ordinario procede a efectuar la asignación
específica de competencias. Así lo indicó la Corte, en la citada Sentencia
C-600A de 1995, al señalar que “es posible que la ley orgánica se limite a
establecer los principios generales de distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma
orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas.” De esta
manera, como regla general, se consagra que la reserva no comprende los
aspectos específicos de la distribución de competencias sino que se refiere,
principalmente, a los principios generales que orientan su distribución y a los
cuales debe sujetarse el legislador ordinario.
La reserva de ley orgánica se respeta
entonces cuando la ley ordinaria contiene normas relacionadas con aspectos que
integran las zonas no definidas de una atribución o competencia territorial y
no su contenido esencial o medular. En tal dirección, la sentencia C-795 de
2000 señaló que en materia territorial a la ley orgánica le corresponde de
manera exclusiva completar la configuración constitucional del régimen y, para
ello, debe proceder a “la distribución de competencias y atribución de
funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que
concierne a su contenido nuclear (…).” (Negrillas no hacen parte del
texto original)
2.4. El cuarto criterio señala que no se vulnera la
reserva de ley orgánica cuando la regulación es expedida por el Congreso en
desarrollo de una competencia expresamente asignada por la Constitución al
legislador ordinario (arts. 334 y 360). En este sentido, se destaca como en
algunas materias que pueden suponer desarrollos o configuraciones
competenciales de las entidades territoriales, el constituyente ha dispuesto
que la regulación sea el resultado del procedimiento ordinario. Si la reserva
de ley orgánica debe ser interpretada restrictivamente, a fin de no afectar la
competencia general del Congreso, la interpretación de la Carta impone, al
menos en principio, declarar la constitucionalidad de aquellas normas
ordinarias que, aunque disciplinen asuntos aledaños a la materia orgánica, se
relacionen con áreas de la realidad cuya regulación le corresponda al
legislador ordinario por expresa decisión del constituyente. Esta regla se
encuentra en la base del pronunciamiento contenido en la sentencia C-281 de
1997.
2.5. Constituye también una razón, prima facie,
para descartar la existencia de la reserva, el carácter esencialmente variable
de la regulación. Esta regla fue planteada por este Tribunal en la sentencia
C-579 de 2001 al indicar que “si la finalidad de someter una
determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una
mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que
forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de
índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables (…)”.
2.6. Los criterios expuestos encuentran complemento en la
regla –fundada en la cláusula general de competencia y el principio
democrático– según la cual en los casos de incertidumbre la duda sobre el
alcance de la reserva debe resolverse a favor del legislador ordinario. Al
respecto, la sentencia C-894 de 1999 señala que:
“A juicio de la Corte, en
aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la aplicación de
los criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una determinada
materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a favor
del legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir
de dos argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de
competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario
y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario
deben ser objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, –y en
estrecha relación con el argumento anterior–, las leyes especiales constituyen
un límite al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas. A este
respecto, la Corte ya ha señalado que ‘(e)l principio democrático obliga a
interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan
mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento
jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio
de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura’. (…)
En suma, en el evento en el
que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha
sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los
criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la
materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la
duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y,
por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en
mención.” (Negrillas no hacen parte del texto original)
La regla antes
referida constituye una pauta hermenéutica que impone la obligación de
preferir, cuando quiera que existan dudas sobre la infracción del artículo 151,
aquella decisión que asegure el principio democrático (CP art. 3), la cláusula
general de competencia (CP arts. 114 y 150) y el principio de conservación del
derecho que a tales principios se anuda.
3. La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los
criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley
orgánica
La argumentación de la mayoría omitió considerar los criterios que
han orientado a la jurisprudencia constitucional para establecer cuando se
produce la violación de la reserva orgánica. En su lugar, optó por una
argumentación fundada en la naturaleza de la competencia objeto de regulación,
concluyendo que, como la ordenación del territorio es una función esencial en
el ámbito constitucional, su regulación debe producirse mediante una ley
orgánica.
A continuación presentamos algunas de las razones más importantes,
expuestas en el curso de los debates en la Sala Plena, que justificaban la
adopción de una decisión diferente.
3.1. En primer lugar, la lectura de la Constitución, a la
luz de las decisiones más recientes contenidas en las Sentencias C-123 de 2014
y C-035 de 2016, permite concluir que la norma acusada no distribuía competencias
de las entidades territoriales. Por el contrario, se trataba de una
disposición que desarrollaba atribuciones ya definidas por la
Constitución. Dos decisiones recientes de la Corte comprueban esta conclusión y
demuestran, entonces, que procedía declarar la exequibilidad del artículo 37 de
la Ley 685 de 2001.
Para comenzar, (i) la sentencia C-123 de
2014, al analizar desde la perspectiva de la autonomía territorial la norma
ahora expulsada del ordenamiento, declaró su constitucionalidad advirtiendo que
en virtud de lo dispuesto por la Constitución, “durante el proceso por medio
del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación
minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberían acordar con las
autoridades territoriales, las medidas para la protección del ambiente sano, y
en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población.” Para el efecto sostuvo
que “debían aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política” y
desarrollados, en la actualidad, en la Ley 1454 de 2011.
De ese pronunciamiento –que reviste las
características de una sentencia aditiva en tanto complementa la
disposición con un ingrediente que se desprende directamente de la
Constitución– se sigue la vigencia de una regla constitucional conforme a la
cual se ordena a las autoridades del orden nacional concertar con las
autoridades territoriales, la adopción de medidas de protección que resulten
necesarias a fin de proteger el medio ambiente y las comunidades. A su vez,
según la interpretación que de la Carta se hizo en dicha sentencia, esas
medidas de protección deben ser acordadas a la luz de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos por el texto
constitucional.
La Corte entonces interpretó con autoridad
las diferentes disposiciones de la Constitución en materia de propiedad y
explotación de los recursos del suelo. Y, con fundamento en ello, declaró en
dicha oportunidad que sin perjuicio del deber de armonizar el principio
unitario con la autonomía de las entidades territoriales, las prescripciones
contenidas en los artículos 101, 102, 332, 334 y 360 de la Constitución, “privilegian
la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la
explotación de recursos naturales”.
En esa misma dirección, (ii) la sentencia
C-035 de 2016, al ocuparse de la distribución de las competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, en materia de desarrollo de actividades
mineras con ocasión del juzgamiento de varias disposiciones de las Leyes 1450
de 2011 y 1753 de 2015, destacó la relevancia constitucional de contar con un mecanismo
“que permita la realización del principio de coordinación entre las
competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de
recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades
municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio,
con criterios de autonomía.”
Esta consideración originada de una
interpretación de la Carta realizada directamente por esta Corporación y que
igualmente suscitó la adopción de una sentencia aditiva, fijo con claridad las
competencias establecidas por la Constitución en materia de explotación minera[50].
Dicha demarcación supone que a la Nación, a través de las autoridades del orden
nacional, le corresponde regular y ordenar lo relativo a la extracción
de los recursos no renovables y, en particular, los correspondientes a la
minería; al paso que al municipio, a través de los órganos competentes para el
efecto, le asiste el deber de planificar, gestionar sus intereses y ordenar
el territorio. Se concluye entonces que la reserva de ley, en lo que se
refiere a las competencias para el desarrollo de la actividad minera, tiene un
ámbito limitado de operación que, según las más recientes providencias
adoptadas por la Corte, supone una distribución de competencias dispuesta por
la propia Constitución.
Conforme a ello, (iii) la disposición
declarada inexequible por la Sala Plena, en realidad desarrollaba
competencias ya definidas por el texto constitucional en los artículos
79, 101, 102, 332, 334, 360 y, en esa medida, no estaba cobijada por la reserva
reconocida en el artículo 151 de la Carta. En este caso, el legislador
desarrolló una competencia que, por virtud de la propia Carta y según las
sentencias C-123 de 2015 y C-035 de 2016, se encontraba ya delimitada.
Es clave insistir en que el carácter
integrador aditivo de tales pronunciamientos, pone de presente la
existencia de contenidos normativos que, en relación con las competencias de
las autoridades nacionales y territoriales en materia de actividad minera, son
directamente impuestos por la Constitución. En efecto, según lo ha destacado
este Tribunal, “la
sentencia integradora hace posible que se proyecten e integren los mandatos
constitucionales en la legislación ordinaria, lo
cual, a su vez, permite crear las
condiciones para que la decisión que corresponda adoptar respecto de una
determinada norma sea eficaz.”[51]
Si los pronunciamientos de la Corte en las sentencias C-123 de 2015 y C-035 de
2016 tienen la referida naturaleza –y no podría ser de otra forma dado que a la
Corte le corresponde aplicar la Constitución y no elegir entre diferentes
opciones regulatorias en virtud de su conveniencia– la Sala Plena ha debido
concluir que la Carta fijaba la distribución de competencias en materia de
explotación de recursos naturales no renovables y, en consecuencia, su
desarrollo podía llevarse a través de una ley ordinaria.
3.2. En segundo lugar, la interpretación
restrictiva de la reserva de ley orgánica que se exige por virtud de la
cláusula general de competencia, imponía concluir que el artículo 37 de la Ley
685 de 2001 no violaba la Constitución, pues dicha norma fue expedida en
desarrollo de una competencia expresamente asignada al legislador ordinario.
a. En primer lugar, el artículo 150.21 de la
Constitución prevé que al Congreso le corresponde expedir las leyes de
intervención económica (art. 334). Esta disposición prescribe que el Estado,
por mandato de la ley, intervendrá, entre otras cosas, en la explotación de
los recursos naturales para racionalizar la economía y alcanzar los
propósitos que allí se consagran. Sobre su fundamento, la Corte ha señalado
que:
“La intervención del Estado en la
economía corre por cuenta de distintos poderes públicos y se ejerce por medio
de diferentes instrumentos. Un rol protagónico corresponde sin duda, al
Congreso de la República, por medio de la expedición de leyes, bien sea que se
trate específicamente de leyes de intervención económica (Arts. 150.21 y 334),
como de otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional (por
ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios
públicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposición) o en
general mediante el ejercicio de su potestad de configuración en materia
económica.”[52]
Según el
artículo 3 de la Ley 685 de 2001, de la cual hacía parte la disposición
acusada, “las reglas y principios que consagra desarrollan los mandatos del
artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330
y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación
con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el
sentido de especialidad y de aplicación preferente”. Resultaba entonces que
el artículo hacía parte de una ley expedida con fundamento en el artículo 334
y, en consecuencia, estaba sometida al trámite propio de una ley ordinaria.
b. En segundo lugar, el artículo 360 de la
Constitución, modificado mediante el Acto Legislativo No. 05 de 2011, establece
que “la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos
naturales” La Carta fija entonces una competencia específica del legislador
ordinario para regular lo correspondiente a dicha materia[53].
Tal disposición ha dado lugar a que esta Corte disponga que en este asunto el
Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración. Al
respecto sostuvo que:
“Por consiguiente, en
desarrollo de los artículos 150 y
360 de la Constitución Nacional, normas superiores contentivas de la cláusula
general de competencia legislativa y de la competencia expresa y específica del
Legislador para expedir la normatividad que fije las condiciones para la
explotación de recursos naturales no renovables, para esta Sala es claro que es
el legislador quien se encuentra expresamente facultado por la Carta para
expedir la normatividad minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se
relacionen con la explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la
Sala destaca la relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones
de explotación de los recursos naturales no renovables, la determinación de los
trámites, procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de
dichos recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la
formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos
naturales no renovables o mineros, como es el tema que hoy nos ocupa en el
presente estudio de constitucionalidad.”[54]
(Negrillas no hacen parte del texto original)
En desarrollo de
esta atribución el legislador ordinario no solo debe adoptar en general la
normatividad minera, sino también las demás reglas que se vinculan con la
explotación de tales recursos. Ello supone una gran variedad de asuntos que,
por los intereses existentes en juego, pueden referirse a la forma en que se
relacionan los niveles nacional y territorial. En la sentencia C-395 de 2012 la
Corte se refirió al alcance de la competencia que tiene el Congreso de la
Republica con fundamento en lo que prevé el artículo 360 de la Constitución:
“Estima
la Corte que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de
los recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso
concreto la tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al
primero, en razón a los objetivos de interés público, plasmados en el
mismo ordenamiento Superior, que están presentes en la actividad minera.
Cabe, así, que dentro del margen de configuración que la Constitución le otorga
al legislador se disponga en esta materia la prevalencia del principio
unitario, orientado a establecer un régimen único para la explotación de los
recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la
explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la
financiación de los fines que le son propios.”
En esa misma oportunidad indicó:
“Esa posibilidad está en consonancia con la jurisprudencia
constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en función del interés
nacional, es posible restringir las competencias de regulación de las entidades
territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. Así, la Corte ha
dicho (…) que la naturaleza del
Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige
unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la
existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias
subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de
competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que
tengan vigencia para todo el territorio nacional. Y ha señalado la Corporación que
del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones
puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos
que, de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en
relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”
De este último
pronunciamiento se desprende que, con apoyo en la competencia prevista en el
artículo 360 de la Carta, puede el legislador regular las condiciones de
explotación de los recursos naturales no renovables y, en el estatuto
correspondiente, enfrentar algunas de las tensiones entre el principio unitario
y el principio autonómico.
c. En tercer lugar, el análisis del
contenido del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, evidenciaba que su expedición
se amparaba no solo por lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución,
sino también y de manera particularmente explícita, por el artículo 360. En
efecto, como se expuso anteriormente, ambas disposiciones fueron invocadas en
el artículo 3 referente a los fundamentos de la ley. En apoyo de esa conclusión
se encuentran varias consideraciones contenidas en la sentencia C-123 de 2014.
Al respecto, al
explicar la expedición del Código de Minas, la Corte sostuvo lo siguiente:
“El principio unitario de organización territorial del
Estado colombiano justifica la existencia de políticas de orden nacional que
busquen unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad
minera en el territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el
artículo 332 de la Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los
recursos naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza
del Estado; y el artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de
los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de mejorar la
calidad de vida de los habitantes del territorio. Por esta razón resulta válido
que exista una regulación de naturaleza legal –actual Código de Minas–, por
medio de la que se fijen los estándares que deban ser acatados en todo el
territorio colombiano.
En consecuencia, la simple
existencia de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de
reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per
se vulneración del principio de autonomía territorial. Por el
contrario, esta parece ser la opción contenida en la Constitución, que i) en su
artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses por parte de, entre otros,
los municipios debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y la
ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos municipales
reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe
hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos
311 y 313 numeral 7–; iii) que prevé que la distribución de competencias se
hará en los términos en que establezca la ley –artículo
288–; iv) que asigna la propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332–; v) que
asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado –artículo 332–; vi) que
determina que la intervención del Estado en la economía debe seguir los
parámetros establecidos en la ley –artículo 334–; y
vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes del territorio.
De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera
la norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de
autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii)
se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia
de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,
como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.”[55]
(Negrillas corresponden al texto original)
En síntesis, la
norma acusada fue adoptada en desarrollo de una competencia constitucionalmente
atribuida al legislador ordinario. Una interpretación diferente implica ampliar
excesivamente el alcance de dicha reserva y, por esa vía, limitar su cláusula
general de competencia, en perjuicio de lo previsto en los artículos 113, 150,
334 y 360 de la Carta.
3.3. De esta manera, en criterio de los
suscritos, concurrían razones suficientes para declarar que la disposición
acusada no desconocía, en modo alguno, los artículos 151 y 288 de la Carta. De
una parte (i) la norma cuestionada desarrollaba competencias que se encontraban
–según lo ha advertido la jurisprudencia de la Corte– establecidas y
distribuidas directamente por la Constitución. Precisamente, con apoyo en los
artículos 79, 80, 101, 332, 334 y 360 del Texto Superior, este Tribunal ya
había precisado el alcance de las competencias de la Nación y de las entidades
territoriales en materia de explotación minera, como se desprende de las
sentencias C-123 de 2014 y         C-035 de 2016. Y, de otra parte, (ii) el
artículo impugnado fue adoptado en desarrollo de atribuciones constitucionales
específicas del legislador ordinario previstas en los artículos 334
–intervención en la económica mediante la explotación de recursos naturales– y
360 –condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables–.
3.4. En todo caso, aun admitiendo en gracia de
discusión que las razones presentadas no fueran suficientes, al punto que
subsistieran dudas acerca de si la materia objeto de regulación es o no
orgánica, era imperativo que la Corte aplicara la regla –reiterada por este
Tribunal en varias oportunidades– que impone, en caso de duda, preferir la
decisión del legislador ordinario. La cláusula que reconoce la competencia
general del Congreso apoya esta conclusión. Al respecto, como ya se había
mencionado en otra decisión, “en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al
estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la
reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes
resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se
encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de
la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá
ser declarada exequible respecto del cargo en mención.”[56]
3.5. Si bien las razones anteriores son
suficientes para justificar nuestro desacuerdo, es necesario referirse a dos
cuestiones adicionales que afectan gravemente la fundamentación de la
sentencia.
- En primer lugar, a pesar de que la
decisión de la que nos apartamos se apoya en diversas citas de la sentencia
C-600A de 1995, a efectos de definir el alcance de la reserva de ley orgánica,
inexplicablemente no alude a una consideración contenida en dicha providencia
que, precisamente, debía conducir a la Corte a declarar exequible el artículo
37 de la Ley 685 de 2001. El aparte al cual nos referimos es del siguiente
tenor:
¿Significa lo anterior que
toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que
no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella
misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar
el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. Esa fue
precisamente la razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo de
la ley 60 de 1993 no es orgánico, por cuanto desarrolla el tema del situado
fiscal, y en este caso, "el propio artículo 356 de la C.P. determina las
competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de
salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales
servicios.  Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia"
(…).
De otro lado, también es
posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de
suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar
competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la
ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan
establecido los principios generales de esa distribución.” (Subrayas no
hacen parte del texto.)
Como se infiere del recuento realizado, en lugar de tomar en
cuenta tales consideraciones, la sentencia renuncia a ellas y opta
selectivamente por referirse únicamente a algunos pasajes. De haber sido
valorada integralmente la sentencia C-600A de 1995, insistimos, la mayoría
hubiera concluido que no se desconocía la reserva de ley orgánica dado que (i)
el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era desarrollo de competencias definidas
en la Carta y (ii) la Ley 1454 de 2011 –tal y como se explicaba en la ponencia
original– había establecido los principios generales a los que debía sujetarse
la regulación ordinaria en materia competencial. Ninguna explicación sobre el
abandono de estos criterios se encuentra en la sentencia C-273 de 2016.
- En segundo lugar, la decisión de la Sala Plena admite explícitamente
que las competencias a las que se refería la norma demandada tenían un claro
fundamento constitucional, a pesar de lo cual afirma su sometimiento a la
reserva de ley orgánica. Nada podía oponerse más al precedente fijado por la
Corte. En el fundamento jurídico 37 se señala:
“De lo
anterior es claro que las garantías institucionales se ven reforzadas en la
medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas
constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las
garantías institucionales de orden procedimental, como la reserva de ley
orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en que concurran
competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En tales
casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el
fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de
toma de decisiones al interior del Congreso.” (Subrayas y negrillas no hacen
parte del texto original)
Si se trataba de competencias con reconocimiento constitucional directo,
¿cómo era posible, sin desconocer la jurisprudencia previa de la Corte,
concluir en la inexequibilidad de la norma acusada? Ninguna explicación o
justificación, más allá de las propias razones, se exponen para separarse del
precedente fijado.
Y es precisamente al analizar con detalle este planteamiento de la
sentencia, que puede concluirse que la Corte reabrió, sin decirlo, un debate ya
agotado en la Sentencia C-123 de 2014. En efecto, invocando la importancia de
la competencia para la regulación de los usos del suelo, abordó nuevamente la
tensión entre los principios autonómico y unitario. La novedosa argumentación
en relación con el alcance de la reserva de ley orgánica implicó, en realidad,
un nuevo juicio del artículo impugnado a la luz de las normas que regulan la
relación entre el nivel central y el nivel territorial. Esta reapertura se hizo
sin un anuncio previo, desconociendo la jurisprudencia en materia de reserva de
ley orgánica y, lo que resulta más problemático, en contravía de la importante
garantía de la cosa juzgada constitucional.
En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión
mayoritaria, dejamos expuesto nuestro desacuerdo con la Sentencia C-273 de
2016.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-273/16
CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA
ORTIZ DELGADO, EN LA QUE SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 685 DE
2001
Referencia: expediente D-l
1075
Problema jurídico
planteado en la sentencia: (i) ¿si la norma demandada viola la reserva
de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial reconocida en los
artículos 151 y 288 de la Constitución? (ii) ¿si la norma demandada viola el
artículo 151 Superior al incluir una restricción a las competencias de las
autoridades territoriales no prevista en la Ley 1454 de 2011?
Motivo del
Salvamento: La decisión adoptada desconoce la integración que de
la norma hizo este Tribunal en la sentencia C-123 de 2014.
Salvo el voto en la sentencia C - 273 de 2016, toda vez que con
la decisión adoptada, la Sala Plena de la Corte Constitucional está
desconociendo el derecho a la defensa y de contradicción probatoria.
1.    ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 273
DE 2016
Los accionantes
solicitan la inexequibilidad de la disposición cuestionada al considerar que
desconoce los artículos 151 y 288 de la Constitución, así como los artículos 1,
2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 "por medio de la cual se dictan
normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones". Según los demandantes, la violación de los artículos
151 y 288 de la Constitución se produce porque la regulación contenida en el
artículo demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse
relacionada con la asignación de competencias a las entidades territoriales y a
su distribución entre ellas y la Nación. Señalan que el desconocimiento de la
reserva de ley orgánica es un vicio material de competencia no sometido al
término de caducidad de la acción.
2.    FUNDAMENTOS
DEL SALVAMENTO
2.1. El examen de
la Corte ha debido tener en cuenta además del texto original del artículo 37
demandado, el contenido normativo que le fue adicionado por medio de la
sentencia C-123 de 2014 y los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad
En sentencia C-624 de 2013[57], la Corte
Constitucional resaltó que el principio de autonomía de las entidades
territoriales es una herramienta para el desarrollo y la promoción de la
democracia y el progreso local. Al respecto, señaló que el artículo 287
establece que "(...) las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la
ley"; en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que tienen los
siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las
rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una
ley orgánica que regule el ordenamiento territorial -la naturaleza de esta ley
da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los siguientes principios
para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno:
coordinación, concurrencia y subsidiariedad. "
Igualmente,
destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia, "la
autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de dirección política
que se radica en cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción
a la Constitución y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las
primeras llamadas a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas.
Además, aunque la Constitución permite^ que varios aspectos de la organización
territorial sean regulados por el Legislador, éste en todo caso
no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse
a otras exigencias constitucionales. " (Subraya fuera de
texto).
Núcleo esencial
que está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i) derecho de las
entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias; (ii) derecho de
las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las
competencias que les correspondan; (iii) derecho de las entidades territoriales
a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a
participar en las rentas nacionales; (iv) derecho de las entidades
territoriales a administrar sus recursos.
En ese contexto,
la Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las entidades
territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen, por ejemplo, la potestad
de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su competencia,
dentro de los parámetros que señale la ley[58]. En este orden de
ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales debe estar
plenamente justificada[59].
No obstante, sin desconocer la
importancia del principio de autonomía territorial de las regiones, en
sentencia C-123 de 2014[60] esta Corporación conoció de una
demanda contra el precepto objeto de estudio, en la cual fue declarado
exequible. En esa oportunidad, la Corte concluyó que la lectura del artículo 37
del Código de Minas debía hacerse en plena armonía con principios fundamentales
del ordenamiento constitucional que, "en el caso de la exploración y
explotación minera, pueden entrar en tensión". Es decir, que "si bien la
interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el
principio constitucional de organización unitaria del Estado —artículo 1 de la
Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la
Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de
las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben
tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la
organización del Estado, como son los principios de autonomía y
descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de
sus intereses —artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y
concurrencia -artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el
reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y
distritos."
Por esta razón, la exequibilidad del
artículo 37 de la ley 685 de 2001 -Código de Minas- se entendió siempre y
cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de
exploración y explotación minera -cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento
para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tuvieran en cuenta los
aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio
constitucional de autonomía territorial.
En este entendido, en análisis de
constitucionalidad en este caso debió abarcar un estudio completo de la norma,
teniendo en cuenta su carácter complejo al estar integrada no solo por la
disposición legal aprobada por el Congreso de la República sino también por la
adición que de la misma hizo esta Corporación en la sentencia C-123 de 2014, en
ejercicio de su función de guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
Como se puede
observar, la mayoría de la Sala Plena de la Corte se limitó a examinar el texto
original del artículo 37 del Código de Minas sin advertir la integración que de
éste hizo la citada sentencia para concluir que el precepto legal era
compatible con la Constitución. De esta forma, los acuerdos debían atender los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en cuya armonización
intervenían la nación, los departamentos y los municipios.
I
Así las cosas, la
declaración de inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, la
competencia concurrente que tenían las autoridades nacionales y las entidades
territoriales para excluir zonas de la exploración y explotación minera, queda
radicada solamente en las autoridades territoriales, desconociendo que se trata
de una materia que, sin perjuicio de la prevalencia de la autonomía de las
entidades territoriales, excede el interés meramente regional ya que tienen un
impacto de interés general en el que deben participar también las autoridades
nacionales.
Por este motivo, reitero que el examen
que la Sala Plena de este Tribunal hizo del artículo 37 acusado, ha debido
tener en cuenta no solo el texto original de la norma sino el contenido
normativo que le fue adicionado por medio de la sentencia C-123 de 2014 y los
principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad j que
gobiernan la ordenación territorial desarrollados en la ley orgánica de
ordenamiento territorial.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] La presente sentencia adopta parcialmente
las consideraciones hechas en el proyecto original presentado por el magistrado
Alejandro Linares Cantillo, que fue derrotado en Sala Plena. Específicamente,
toma de aquel proyecto los fundamentos jurídicos 1 a 9 y 15 a 28.
[2] Sentencia C-007 de 2016.
[3] Fundamento
jurídico 24 de la sentencia.
[4] Fundamentos jurídicos 49 y 50 de la
sentencia.
[5] Fundamento jurídico 7.3.
[6] Ídem.
[7] Ídem.
[8] Sostuvo además la Corte: “Esa posibilidad está en consonancia con la
jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en
función del interés nacional, es posible restringir las competencias de
regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados
ámbitos. Así, la Corte ha dicho (…) que
la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en
todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de
parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a
la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias
centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia
para todo el territorio nacional. Y
ha señalado la Corporación que del principio unitario también se desprende la
posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las
entidades territoriales en asuntos que, de ordinario, se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional
de superior entidad.”
[9] Ídem.
[10] Fundamento jurídico 5.1.
[11] En la
sentencia C-339 de 2002 la Corte dispuso declarar
inexequibles algunas expresiones de dicho artículo y dispuso declararlo exequible siempre que se entienda
que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en
concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.
[12] Ver White, G. Edward. 2000. The
Constitution and the New Deal. Cambridge, MA: Harvard University
Press.
[13] En adición a las anteriores disposiciones se
encuentra (xi) el artículo 300.5 que establece a cargo de las Asambleas
Departamentales la expedición de normas orgánicas del presupuesto departamental
y (xii) el artículo 313.5 al señalar que a los Concejos Municipales les
corresponde expedir las normas orgánicas aplicables a la adopción del
presupuesto municipal.
[14] Gaceta Constitucional No. 51. Como ponentes estuvieron los
delegatarios Álvaro Echeverri Uruburu,
Antonio Galán Sarmiento. Arturo Mejía Borda, Luis Guillermo Nieto Roa,
Rosemberg Pabón Pabón, Alfonso Palacio Rudas y Hernando Yepes Arcila
[15] Gaceta Constitucional No. 79. Participaron como ponentes Álvaro Echeverry Uruburu, Hernando Yepes Arcila,
Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda.
[16] Sentencia C-423 de 1995.
[17] Sentencia C-423 de 1995.
[18] Sentencia C-579 de 2001.
[19] Sentencia C-446/96. Este planteamiento
fue originalmente planteado en la sentencia C-478 de 1992 y reiterado en la
sentencia C-579 de 2001.
[20] Sentencia C-077 de 2012.
[21] Sentencia C-337 de 1993. En esta misma
sentencia la Corte explicó: “(…) La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a
seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la
Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad
anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa
tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior
respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta
misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo
establecido por las leyes orgánicas (art. 151).”
[22] Sentencia C-335 de 1995.
[23] Sentencia C-335 de 1995. Allí mismo dijo este
Tribunal: “En el caso de la Carta Política colombiana, es ostensible que, al
introducir las leyes orgánicas, las ha contemplado para asuntos muy
específicos, todos referentes a la actividad legislativa, pero diferenciándolos
por su objeto. De allí se desprende que la ley orgánica de presupuesto,
así se ocupe -como es natural- del trámite legislativo aplicable a la ley
anual de presupuesto, no es la llamada a modificar las funciones y competencias
de las comisiones permanentes del Congreso de la República, ya que al respecto
la Carta ha previsto la expedición de otra ley, también orgánica, pero con
objeto específico.”
[24] Sentencia C-077 de 2012. Explicó la Corte
en esa ocasión: “Finalmente,
la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se
rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de
presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional
que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica
en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley
orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la
Constitución Política.”
[25] Sentencia C-423 de 1995.
[26] Sentencia C-985 de 2006. A partir de sus primeros
pronunciamientos la Corte ha sostenido esta idea. Así, en la sentencia C-423 de
1995 indicó: “Desde esta perspectiva, cualquier distanciamiento del legislador
de los preceptos de la norma orgánica vigente durante el proceso de trámite,
aprobación y expedición de la ley anual de presupuesto, bien sea contrariando
alguno de ellos, desconociéndolo o adicionando nuevos conceptos, implicaría una
violación que generaría la inconstitucionalidad de la norma ordinaria
violadora.” También en ese
sentido la sentencia C-052 de 2015.
[27] Sentencia C-557 de 2009.
[28] Sentencia C-228 de 2009. En esa misma
dirección se encuentra la sentencia C-238/10.
[29] Sentencia C-1246 de 2001. En una
oportunidad anterior, en la sentencia C-795 de 2000, la Corte había indicado: “Se ha advertido, a propósito de las leyes
orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum
cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito
legislativo  explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto
es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento
legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales
leyes.” Sobre el particular puede también consultarse la sentencia C-540 de
2001.
[30] Sentencia C-540 de 2001.
[31] Sentencia C-540 de 2001.
[32] Sentencia C-579 de 2001.
[33] Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia
C-1175 de 2001.
[34] Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia
C-1175 de 2001.
[35] Sentencia C-494 de 2015.
[36] Sentencia C-494 de 2015.
[37] Sentencia C-494 de 2015.
[38] Sentencia C-600A de 1995
[39] Sobre la necesidad de una interpretación sistemática y no literal
en esta materia, se encuentran –entre otras- las sentencias C-281 de 1997 y
C-494 de 2015.
[40] Señaló en el fundamento jurídico 10 de la sentencia
C-600A de 1995: “La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o
capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial sino que
varias disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella.
Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de
ordenamiento territorial en los siguientes casos:- La asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). //- La
distribución general de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (CP art. 288).//-
Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297). //- La condiciones para solicitar la
conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307). // - Los principios para la adopción del
estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de
administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo
de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307).//-
El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así
como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades
municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319).//- Igualmente la forma de convocar y
realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a
las áreas metropolitanas (CP art. 319).//-
Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas
(CP art. 329).”
[41] Sentencia C-600ª de 1995.
[42] Sentencia C-077 de 2012.
[43] Sentencia C-313 de 2009 y C-077 de 2012.
[44] Sentencias C-540 de 2001, 1175 de 2001 y C-421 de 2012.
[45]
Sentencia C-494 de 2015.
[46] En esa dirección, se encuentran las sentencias C-600A de 1995, C-579
de 2001 y C-1175 de 2001.
[47] Sentencia C-025 de 1993. Dijo además la
Corte en esa oportunidad: “La
regulación de una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley -
v.gr. ley estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus
facultades legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los
contenidos - en este caso orgánicos - de la ley especial, sólo podrán
modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y
surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de
la ley especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado al
núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro,
modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo
ordinario.” La interpretación restrictiva de aquellas reglas constitucionales
que fijan procedimientos agravados de aprobación, fue  reconocido también por
la Corte en la sentencia C-150 de 2015 al declarar la inexequibilidad de una
norma incluida en un proyecto de ley estatutaria que establecía la necesidad de
una mayoría absoluta para la aprobación de una ley que convocaba a referendo a
pesar de que la Constitución no lo preveía: Dijo la Corte: “Considerando que la
Constitución solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los
referendos constitucionales (art. 378), dicha condición no puede establecerse
cuando se trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso
se sigue la regla general de la mayoría simple –expresión también del principio
democrático- cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En
consecuencia, se impone declarar que el literal a) es exequible en el entendido
de que la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a
referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.”
[48] Sentencia C-600A de 1995.
[49] Constitución
Política. Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
[50] Sobre el particular, se declaró EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que (i) en relación
con las áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de
la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las
autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al
inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera, y (ii)
en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de
Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas
sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos.
Adicionalmente, también decidió
declarar EXEQUIBLE el
artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que (i) la autoridad competente para definir las áreas de
reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los
municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que
no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo,
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, (ii)
si la autoridad competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad
a la notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las
autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con
anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de
concesión minera y (iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas
y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de
dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento
territorial.
[51] Sentencia C-026 de 2016.
[52] C-1041 de 2007.
[53] Incluso la Corte ha señalado que la regulación de las materias
que se encuentran comprendidas por el artículo 360 de la Constitución, es
susceptible de ser expedida mediante decretos con fuerza de ley adoptados en
desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
Republica, en virtud de lo establecido en el artículo 150.10. Sobre el
particular, en la Sentencia C-511 de 1994 se indicó que: “Así, es equivocada la apreciación del actor conforme a
la cual el artículo 360 de la Constitución establece una reserva especial de
ley ordinaria para determinar las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables, en la medida en que esa materia no puede
encuadrarse en ninguno de los enunciados que de manera taxativa se encuentran
en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Carta y que
determinan el ámbito de esa reserva especial.”
[54] Sentencia C-983 de 2010.
Reiterada en la sentencia C-313 de 2012.
[55] Esta Corte en
sentencia C-035 de 2016, apoyándose en las reglas de habilitación legislativa
previstas en los artículos 334 y 360 de la Constitución, indicó que en materia
de regulación de actividades económicas y por virtud de “mandato
expreso de la Constitución, el Estado tiene el deber de intervenir en la
explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo
(…), así como determinar las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables (…).”[55]
[56] Sentencia C-894 de 1999.
[57] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[58] sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[59] sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[60] M.P. Alberto Rojas Ríos.