T-733-01
Sentencia T-733/01
Sentencia T-733/01
SERVIDOR PUBLICO-Categorías
En 1968 las personas vinculadas laboralmente con el Estado fueron
clasificadas en dos grandes categorías, “empleado público” y “trabajador
oficial”, las que a su vez integraban el concepto genérico de los “empleados
oficiales”.  Se adoptaron desde entonces dos criterios, hoy vigentes, para
determinar la pertenencia del empleado oficial a una de las dos categorías
mencionadas. Ellos han sido desde entonces el criterio orgánico, el cual tiene
en cuenta la naturaleza jurídica de la entidad u organismo al cual está
vinculada la persona, y el criterio funcional, en consideración a la naturaleza
de las funciones del respectivo cargo o empleo público. Si bien el criterio
orgánico ha sido el criterio dominante para establecer la clasificación de los
servidores públicos, por sí solo no es suficiente para precisar la pertenencia
a una u otra categoría, razón por la cual es necesario aplicar siempre el
criterio funcional. Estos dos criterios han sido suficientes para determinar,
después de 1968, la categoría a que pertenecían los empleados oficiales y,
después de 1991, la categoría a la que pertenecen los servidores públicos.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Supresión de cargos por reestructuración
De acuerdo con la reglamentación sobre la materia y con el fin de
preservar los derechos de los servidores públicos, en los eventos en que se
supriman cargos desempeñados en propiedad por empleados inscritos en el
escalafón de carrera administrativa, su titular tendrá la oportunidad de
expresar libremente su intención de ser incorporado en un empleo equivalente en
la nueva planta de personal o de ser indemnizado de acuerdo con factores
previamente señalados en la ley. La supresión del cargo se basa en criterios
objetivos, consagrados en la Constitución y la ley. Esta modalidad de retiro
del servicio no admite criterio diferente a un presupuesto fáctico consistente
en la efectiva supresión del cargo de la planta de personal de la entidad u
organismo. Por lo tanto, el cambio de naturaleza, el cambio de denominación o
la reclasificación de los cargos son circunstancias administrativas ajenas a la
figura de la supresión del cargo y, según la ley, no constituyen causal de
retiro del servicio para sus titulares en tanto en las hipótesis señaladas los
empleos permanecen, aunque con modificaciones, en la nueva planta de personal.
En estas condiciones, la estabilidad de la carrera administrativa se garantiza
con la incorporación, cuando ella procede, o con la indemnización
correspondiente.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Desconocimiento por despido colectivo de trabajadores
En la medida en que la reestructuración de las entidades públicas se
refleja en la supresión de cargos, es factible que tal decisión signifique el
retiro del servicio de empleados que pertenezcan al sindicato. Aunque no
existe, por principio, relación de causalidad entre los procesos de
reestructuración y la vulneración del derecho de asociación sindical, tal
presunción puede desvirtuarse por parte de los interesados, para lo cual no
será suficiente con señalar el número de afiliados al sindicato que fueron
retirados del servicio. Corresponde a los interesados demostrar la mala fe del
empleador al realizar el despido masivo de los trabajadores, en tanto es
improcedente la vulneración de derechos en los eventos en que se produce una
desvinculación razonable de trabajadores sindicalizados. Incluso podría
presentarse el evento en que el sindicato sea disuelto como consecuencia de la
reestructuración de una entidad pública, sin que ello compruebe que la decisión
de la administración obedeció a conductas tendientes a vulnerar el derecho de
asociación sindical.
ADMINISTRACION PUBLICA-Fundamentos del proceso de reestructuración
Las estructuras administrativas no son inmodificables en cuanto
atienden a dinámicas que imponen cambios que les permita cumplir de una mejor
manera los principios, fines y funciones del Estado y de la administración,
entre los cuales sobresalen los principios de eficacia y economía (C.P. art.
209) para consolidar el Estado al servicio de la comunidad y la administración
al servicio de los intereses generales (C.P. arts. 2º y 209).  Cuando se lleve
a cabo un proceso de reestructuración, bien puede implicar el retiro del
servicio de empleados sindicalizados, con lo cual no se establece relación de
causalidad ineludible entre la modificación de la planta de personal y la
vulneración de los derechos de asociación sindical y de libertad de asociación
sindical.
SUPRESION DE CARGOS-Indemnización incluye perjuicio irremediable
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el perjuicio
irremediable no se presenta cuando se ha recibido la indemnización por la
supresión del cargo de carrera administrativa. En los supuestos fácticos
analizados se aprecia que los tutelantes recibieron la correspondiente
indemnización la acción de tutela es igualmente improcedente por la ausencia de
un perjuicio irremediable para el grupo de los 11 peticionarios que recibieron
oportunamente su indemnización y actuaron ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, por lo cual deberán estarse  a lo resuelto en ella.
ACCION DE TUTELA-Término de presentación
La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la
presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término
razonable que permita la protección inmediata del derecho fundamental vulnerado
o amenazado, razón por la cual podría resultar improcedente la acción de tutela
por la inobservancia del principio de la inmediatez.
Referencia: expediente T-423303
Acción de tutela instaurada por Custodia
Salamanca Salinas y otros contra la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  diez (10) de julio de dos mil
uno (2001).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los
fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Sesenta y Cinco
Penal Municipal del Bogotá D.C. y el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de
Bogotá D.C.
I.
ANTECEDENTES
1.      Hechos y fundamentos de la
solicitud de amparo
En los años 1996 y 1997 se llevó
a cabo un proceso de reestructuración administrativa de la Secretaría de
Hacienda de Bogotá D.C. A través del Decreto 766 del 18 de diciembre de 1996 se
modificó la estructura administrativa y por medio del Decreto 034 del 17 de
enero de 1997 se modificó la planta de personal de esta dependencia distrital.
Como consecuencia de la
modificación de la planta de personal se suprimieron, entre otros, los cargos
desempeñados por los 34 accionantes en esta tutela: 1. Custodia Salamanca
Salinas; 2.  María Alicia Rodríguez Martínez; 3. Astrid Mireya Baquero; 4.
Blanca Hermencia Baquero Daza; 5. Silvio Arcesio Barrera Lizarazo; 6. Luis
Eudoro Bermúdez; 7. Humberto Caicedo; 8. Bertulfo Cardona Mondragón; 9. Rita de
Casia Jiménez de Pérez; 10. Domingo Currea Bravo; 11. Maura Virginia Durán
Forero; 12. María Eliza Macías de Fajardo; 13. Verónica Gómez de Hurtado; 14. Gabrielina
González Cifuentes; 15. Francisco Antonio Jiménez Angarita; 16. Luz Marina Lugo
Moreno; 17. Cecilia Leyva de Avendaño; 18. María Eugenia Moreno Marín; 19.
Lilia Inés Novoa de Martín; 20. Oliverio Orozco García; 21. Leonor Ortiz de
Medina; 22. Alix del Rosario Pabón; 23. Hector Román Padilla Rozo; 24. Martha
Lucía Quevedo Medina; 25. José Gilberto Reyes Medina; 26. Hector Antonio Rivera
Gutiérrez; 27. Divia Rodríguez de Ruiz; 28. Gildardo Romero Burgos; 29. María
Magdalena Rozo Padilla; 30. Bárbara Salinas de Medina; 31. María Ana Adelina
Sierra de Céspedes; 32. José Alberto Solano Sarmiento; 33. Ana Rosa Tenorio
Peña, y 34. Orfelia Vargas de Conde.
Los accionantes consideran que en
el proceso que culminó con su retiro del servicio les vulneraron los derechos
fundamentales a la igualdad y a la asociación sindical en cuanto ellos
pertenecían a SINDISTRITALES y, además, porque vincularon a la nueva planta de
personal a empleados que no estaban en carrera ni, menos aún, pertenecían al
sindicato.
Informan que el Decreto 034 de
1997 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el
proceso 44.213 seguido por María Elena Pardo de Castañeda contra la Secretaría
de Hacienda.
En su criterio, el Decreto 766
del 16 de diciembre de 1996, por le cual se modifica la estructura
administrativa en la Secretaría de Hacienda Distrital, se halla en las mismas
circunstancias de ilegalidad que el Decreto 034/97.
Fundamentan su tutela con base en
extractos de las sentencias de esta Corporación T-300 de 2000, T-436 de 2000 y
SU-998 de 2000, por considerar que se refieren a casos similares al que ellos
se encuentran.
Finalmente solicitan el amparo de
los derechos fundamentales invocados y “en consecuencia de lo anterior se
ordene el restablecimiento de la situación laboral a los suscritos
sindicalizados despedidos y de conformidad con lo planteado en la tutela 436
del 2000 por ser un caso similar o igual en la cual dice que se debe reconocer
el derecho fundamental mencionado en cabeza de los afiliados mencionados,
ordenando su reintegro a los cargos que desempeñaban en el momento de la
terminación unilateral de los contratos”.[1]
2.      Respuesta del Secretario de
Hacienda Distrital
El Secretario de Hacienda Distrital, mediante escrito
radicado el 30 de octubre de 2000, considera improcedente la acción de tutela
de acuerdo con los siguientes aspectos: SINDISTRITALES es un sindicato de base
que agrupa a afiliados de todas las dependencias del Distrito Capital y no
solamente de la Secretaría de Hacienda; el 30 de noviembre de 1996 se hallaban
afiliados al sindicato 259 empleados de la Secretaría de Hacienda, en marzo de
1997, 142 y en la actualidad 110; de los 489 cargos suprimidos en la planta de
la Secretaría de Hacienda en 1997, solo el 23,9% corresponde a personal
sindicalizado; 25 de los 34 accionantes en esta tutela se encontraban incluidos
en la nómina de descuentos con destino al sindicato; los exfuncionarios
tutelantes tenían la calidad de empleados públicos; el retiro del servicio de
los empleados públicos se produjo como consecuencia de la supresión de cargos
por la reestructuración de la entidad; la finalidad de la reestructuración fue
profesionalizar la planta de personal dados los nuevos requerimientos de la
entidad; los cargos desempeñados por los accionantes fueron suprimidos por los
mencionados decretos; en la Secretaría de Hacienda no se han creado cargos con
las funciones de los cargos suprimidos; los servicios de aseo y vigilancia se
privatizaron para incrementar la eficiencia y reducir los gastos operacionales
en estos servicios.
Acerca del
procedimiento seguido en la reestructuración el Secretario de Hacienda señaló:
“En su momento se analizó la estructura de la Secretaría de Hacienda, el número
de empleados respecto de las funciones asignadas, las hojas de vida de los
funcionarios de la Entidad y las necesidades del servicio, concluyéndose la
conveniencia de suprimir algunos cargos y de incorporar otros, enmarcado el
proceso dentro de las facultades legales para la eficiencia en el ejercicio de
la función pública.
“Es de anotar que para la reestructuración
realizada mediante los Decretos 766 de 1996 y 034 de 1997, la Secretaría de
Hacienda a través de la Circular 0018 del 3 de septiembre de 1996 dirigida a
todos los funcionarios, informó los parámetros y lineamientos legales del
proceso de reestructuración de la Entidad y los derechos de los funcionarios
escalafonados en carrera administrativa en caso de supresión de los cargos por
ellos desempeñados, todo dentro del estricto cumplimiento de la normatividad
vigente.
“En consecuencia, el personal escalafonado en
carrera administrativa que se acogió voluntariamente a la indemnización, les
fue reconocida y pagada según lo ordenado en el Decreto 1223 de 1993”.
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION
1.      Primera instancia
El Juzgado
Sesenta y Cinco Penal Municipal de Bogotá, en Sentencia del 8 de noviembre de
2000 decidió denegar por improcedente la acción de tutela de la referencia.
Consideró “que no son procedentes las pretensiones de los accionantes, pues los
hechos a que se refieren en el libelo de la tutela, corresponden a los años de
1996 y 1997, sin que en esa época se acudiera a la jurisdicción contenciosa
para que se protegieran los derechos fundamentales que supuestamente se estaban
vulnerando, y contrario sensu, se dejó transcurrir más de cuatro años, para
lograr ahora si lo que no buscaron años atrás, es decir, debe mediar la
inmediatez en la misma y no dejar transcurrir el tiempo para interponerla años
después”. Además, “por falta de inmediatez, algo más de cuatro años, no se
entrará a estudiar de fondo los derechos fundamentales de igualdad y asociación
sindical, incoados por los tutelantes”.
2.      Impugnación por la accionante
Los
accionantes impugnaron la acción de tutela en cuanto consideran que debe
distinguirse entre la inmediatez de los efectos de la acción de tutela y la
oportunidad para la presentación de la acción. El principio de la inmediatez
“se refiere a la protección de los derechos fundamentales cuando han sido
vulnerados”.  En la sentencia tampoco “se entra a estudiar de fondo los
derechos fundamentales de igualdad y asociación sindical incoados por los
tutelantes”. Reitera la aplicación en este caso de las Sentencias T-436 de 2000
y SU-998 de 2000, y transcriben algunos de sus apartes
3.      Segunda instancia
En Sentencia
del 22 de enero de 2001, el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá
confirmó íntegramente el fallo impugnado.
Para el
Juzgado “es claro que la actuación de los aquí accionantes no puede variar
sustancialmente en esta instancia, respecto de lo decidido por la Juez de
conocimiento, toda vez que como acertadamente se expuso en el fallo impugnado,
los demandantes no solo contaban con medios judiciales idóneos de defensa, sino
que además por su notoria incuria, dejaron de ejercerlos en su debida
oportunidad, lo que no permite ahora que se pueda intentar algún tipo de
protección frente a los derechos fundamentales que presumen como violados”.
Agrega que “los aquí accionantes sí contaban con excelsos mecanismos de protección
de sus derechos, pues además de las acciones administrativas que cada uno de
ellos hubiera podido ejercer en contra de las decisiones de la Administración,
contaban igualmente con las acciones penales derivadas del presunto ataque a la
Asociación Sindical a la que se encontraban afiliados (...) optando por el
contrario y por su propia voluntad, a acogerse a las diferentes indemnizaciones
que se les entregaron por el concepto de la supresión del cargo”.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1.
Problema jurídico
En el presente asunto la Corte debe
dilucidar si la determinación de la Secretaría de Hacienda Distrital,
consistente en la realización de un proceso de reestructuración administrativa
y la consecuente supresión de empleos de carrera administrativa desempeñados
por empleados afiliados al sindicato, violó o no los derechos fundamentales de
libertad de asociación sindical y de asociación sindical, y si la acción de
tutela es la vía adecuada para resolver el litigio.
Con este
propósito se presentarán inicialmente las características básicas de las
categorías de los servidores públicos, la naturaleza del empleo y el retiro del
servicio, para luego analizar el caso específico sometido a consideración de
esta Sala de revisión.
2.   Las categorías de los servidores
públicos, la naturaleza del empleo y el retiro del servicio.
De acuerdo con el artículo 123 de la
Constitución Política, son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas y los empleados y trabajadores del Estado, en sus
niveles nacional y territorial. Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento.[2]
En 1968 las
personas vinculadas laboralmente con el Estado fueron clasificadas en dos
grandes categorías, “empleado público” y “trabajador oficial”, las que a su vez
integraban el concepto genérico de los “empleados oficiales”.  Se adoptaron
desde entonces dos criterios, hoy vigentes, para determinar la pertenencia del
empleado oficial a una de las dos categorías mencionadas. Ellos han sido desde
entonces el criterio orgánico, el cual tiene en cuenta la naturaleza jurídica
de la entidad u organismo al cual está vinculada la persona, y el criterio
funcional, en consideración a la naturaleza de las funciones del respectivo
cargo o empleo público. Si bien el criterio orgánico ha sido el criterio
dominante para establecer la clasificación de los servidores públicos, por sí
solo no es suficiente para precisar la pertenencia a una u otra categoría,
razón por la cual es necesario aplicar siempre el criterio funcional. Estos dos
criterios han sido suficientes para determinar, después de 1968, la categoría a
que pertenecían los empleados oficiales y, después de 1991, la categoría a la
que pertenecen los servidores públicos.
En estas
circunstancias, la modalidad de vinculación señalada en la ley es una de las
diferentes consecuencias que trae la pertenencia a una de las categorías
señaladas. Por lo tanto, la relación legal y reglamentaria o la relación
contractual no son las que determinan la categoría a la que pertenece el
servidor público sino la manera como se vincula laboralmente al empleado o al
trabajador del Estado. De esta manera y a título de ilustración, si a un
empleado se le vincula por contrato de trabajo o a un trabajador a través de
acto administrativo, será procedente terminar el primero y revocar el segundo
para realizar el nombramiento en el primero de los casos y celebrar el contrato
de trabajo en el segundo evento.
Tanto los empleados como los trabajadores del Estado
desempeñan un empleo público, a partir del cual se establece, por principio, la
vinculación laboral con la entidad u organismo público.
La Constitución Política fija una amplia gama de
principios en relación con el empleo, a partir de los cuales se estructura el
régimen de ingreso, permanencia y retiro del servicio público.[3] En relación con las
materias específicas que interesan en esta oportunidad, la Carta contiene los
elementos esenciales para la definición del empleo y los parámetros para su
creación o supresión.  El artículo 122 exige que no haya empleo que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento, que pertenezcan a una planta de
personal y, cuando se trate de empleos de carácter remunerado, que estén
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.[4] En concordancia con lo
anterior, a las corporaciones públicas les compete fijar en el presupuesto
nacional o de las entidades territoriales el monto global con cargo al cual se
reconocerán las dotaciones o emolumentos de los empleos. Se señala también que
corresponde al Presidente de la República, gobernador y alcalde la creación,
fusión y supresión de los empleos de la respectiva administración central
(C.P., arts. 189-14, 305-7 y 315-7).
En el artículo 125 establece la siguiente tipología
de los empleos públicos: de carrera, que constituye el principio general; de
elección popular, de libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley.[5]
En relación
con las causales de retiro, el inciso final del artículo 125 de la Constitución
señala que éste se hará por calificación no satisfactoria en el desempeño del
empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales
previstas en la Constitución y la ley.
Este precepto constitucional fue desarrollado
inicialmente por la Ley 27 de 1992 y luego por la Ley 443 de 1998, normas que
señalan las diferentes modalidades de retiro del servicio público. El artículo
7º, literal c) de la Ley 27 de 1992, modificado por los artículos 37 y 39 de la
Ley 443 de 1998, incluía la “supresión del empleo de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 8º de la presente ley” como causal de retiro del
servicio.[6]
De acuerdo con
la reglamentación sobre la materia y con el fin de preservar los derechos de
los servidores públicos, en los eventos en que se supriman cargos desempeñados
en propiedad por empleados inscritos en el escalafón de carrera administrativa,
su titular tendrá la oportunidad de expresar libremente su intención de ser
incorporado en un empleo equivalente en la nueva planta de personal o de ser
indemnizado de acuerdo con factores previamente señalados en la ley. La
supresión del cargo se basa en criterios objetivos, consagrados en la
Constitución y la ley. Esta modalidad de retiro del servicio no admite criterio
diferente a un presupuesto fáctico consistente en la efectiva supresión del
cargo de la planta de personal de la entidad u organismo. Por lo tanto, el
cambio de naturaleza, el cambio de denominación o la reclasificación de los
cargos son circunstancias administrativas ajenas a la figura de la supresión
del cargo y, según la ley, no constituyen causal de retiro del servicio para
sus titulares en tanto en las hipótesis señaladas los empleos permanecen,
aunque con modificaciones, en la nueva planta de personal.
En estas condiciones, la estabilidad de la
carrera administrativa se garantiza con la incorporación, cuando ella procede,
o con la indemnización correspondiente. Este asunto fue expuesto por la Corte
en la Sentencia C-370 de 1999 en los siguientes términos:
No hay duda de que la pertenencia a la
carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la
estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al
Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues
pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los
mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el
empleado sea inamovible, como si la Administración estuviese atada de manera
irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de
ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las
funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la
función pública y a la corrupción de la carrera administrativa. (.......)”[7]
El derecho a la estabilidad, “no impide
que la Administración por razones de interés general ligadas a la propia
eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados
cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus
cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen
la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo
haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya
que éstos deben ceder ante el interés general.”[8]
La supresión de un cargo de carrera
administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, vr.gr. por
fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de
la misma, por modificación de la planta de personal, ..., por políticas de
modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del
servicio público, controlar el gasto público, abolir la burocracia
administrativa, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr la
optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio
público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia
del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los
trabajadores.
Dado que la supresión de cargos así sea con
los fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana
el deber de reparación por parte del Estado, por que “si bien es cierto que
el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la
protección del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios
(arts. 150-7 y 189-14 C.P.), esto no implica que el trabajador retirado del
servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación
del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de
igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P. art. 13). Los derechos
laborales entran a formar parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por
leyes posteriores (art. 58-1 C.P.). Además, las autoridades de la República
están obligadas a protegerlos (art. 2 C.P.). Esto armoniza con una de las
finalidades del Estado social de derecho: la vigencia de un orden social justo
(Preámbulo de la Carta). Por ello se trata de una indemnización reparatoria
fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en
materia laboral.”[9]
El deber de indemnizar encuentra fundamento
constitucional, en el hecho de que el empleado público de carrera administrativa
“es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección
constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada, según el
artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés
público pues el trabajador, como el resto del tríptico económico –del cual
forma parte también la propiedad y la empresa- está afectado por una función
social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda llevarse a
efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del interés
público. De allí que, si fuese necesario que el Estado, por razones de esa
índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como
podría acontecer con la aplicación del artículo 20 transitorio de la Carta, sería
también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en
relación con las cargas públicas (art. 13 C.N.), en cuanto aquél no tendría
obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del
bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los casos la
licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado.”[10]
De otra parte, dicho resarcimiento del daño
encuentra también apoyo en el artículo 90 del estatuto superior, que conmina al
Estado a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Así las cosas, la indemnización
que en la norma acusada se consagra no viola la Constitución, pues constituye
un instrumento eficaz para resarcir el daño que el Estado le ocasiona al
empleado público perteneciente a la carrera administrativa con ocasión de la
supresión del cargo que venía desempeñando, sin interesar que esa decisión
haya obedecido a claros fines de interés general o de mejoramiento del
servicio.[11]
(resaltado fuera de texto)
Como se
aprecia, la carrera administrativa no otorga un fuero de inamovilidad para los
empleados inscritos en ella, pues existen diferentes hipótesis en las cuales se
puede producir el retiro del servicio, sin que medie necesariamente la
aceptación expresa del empleado frente a la decisión de la administración. Esta
circunstancia no exime a la autoridad administrativa del cumplimiento de los
principios, garantías y procedimientos establecidos en la Constitución y la
ley.
Complementariamente, la posibilidad para que
el empleado de carrera sea incorporado en casos de supresión de empleos
dependerá de la manifestación expresa y positiva del interesado en tal sentido,
de la existencia de cargos equivalentes en la nueva planta de personal y de la
existencia de vacantes pendientes por proveer. En caso de no ser posible o de
no ser solicitada la incorporación por el empleado, procederá la indemnización
como resarcimiento del daño causado.
De otro lado, en la medida en que la reestructuración
de las entidades públicas se refleja en la supresión de cargos, es factible que
tal decisión signifique el retiro del servicio de empleados que pertenezcan al
sindicato. Aunque no existe, por principio, relación de causalidad entre los
procesos de reestructuración y la vulneración del derecho de asociación
sindical, tal presunción puede desvirtuarse por parte de los interesados, para
lo cual no será suficiente con señalar el número de afiliados al sindicato que
fueron retirados del servicio. Corresponde a los interesados demostrar la mala
fe del empleador al realizar el despido masivo de los trabajadores,[12] en tanto es
improcedente la vulneración de derechos en los eventos en que se produce una
desvinculación razonable de trabajadores sindicalizados.[13]  Incluso podría
presentarse el evento en que el sindicato sea disuelto como consecuencia de la
reestructuración de una entidad pública, sin que ello compruebe que la decisión
de la administración obedeció a conductas tendientes a vulnerar el derecho de
asociación sindical.
Sobre el particular, en la Sentencia T-512 de
2001[14]
esta Corporación señaló lo siguiente en un caso semejante al que aquí se
analiza:
¿Violan los procesos de reestructuración el
derecho de asociación sindical? La respuesta ha de ser negativa. Como se indicó
(...) los procesos en cuestión son inevitables en algunas ocasiones y responden
a un ejercicio legítimo de las funciones públicas (argumento extensible a la
libertad de empresa). Así las cosas, es posible que el proceso de
reestructuración lleve a la disolución del sindicato, por reducción del número
de afiliados.
Frente al inevitable efecto que sobre las
asociaciones sindicales tienen los procesos de reestructuración, la OIT ha
señalado que sólo se pronunciará “sobre alegatos de programas y procesos de
reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no
reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector
público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de
discriminación o de injerencia antisindicales”[15]
y ha invitado a los patronos (sean Públicos o privados) a que realicen los
procesos de ajuste con participación de los sindicatos, sobre la base de
procesos de concertación. Enfáticamente ha señalado que “el respeto de la
representación colectiva y una auténtica participación compatible con la
libertad sindical sientan las bases para un clima de confianza y cooperación
frente a unos cambios incesantes”[16],
razón por la cual en sus decisiones sobre libertad sindical haya lamentado que
“en los procesos de racionalización y reducción de personal no se consulte o se
intente llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales”.[17] (resaltado fuera de
texto)
Las estructuras administrativas no son inmodificables
en cuanto atienden a dinámicas que imponen cambios que les permita cumplir de
una mejor manera los principios, fines y funciones del Estado y de la
administración, entre los cuales sobresalen los principios de eficacia y
economía (C.P. art. 209) para consolidar el Estado al servicio de la comunidad
y la administración al servicio de los intereses generales (C.P. arts. 2º y
209).  Cuando se lleve a cabo un proceso de reestructuración, bien puede
implicar el retiro del servicio de empleados sindicalizados, con lo cual no se
establece relación de causalidad ineludible entre la modificación de la planta
de personal y la vulneración de los derechos de asociación sindical y de
libertad de asociación sindical.
3.   Análisis del caso concreto
De acuerdo con las anteriores consideraciones acerca
de la supresión de cargos como causal de retiro del servicio y de la separación
entre la reestructuración de las entidades públicas y los derechos de
asociación  sindical y de libertad de asociación sindical, la Corte analizará
la procedencia de la tutela y la vulneración de los derechos invocados por los
accionantes.
a.   Procedencia de la acción de tutela
De acuerdo con la información suministrada por el
Secretario de Hacienda Distrital, del grupo de los 34 accionantes en esta
tutela, 11 de ellos instauraron acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y los 23
restantes no acudieron ante dicha instancia judicial. Esta situación divide el
grupo en dos partes para efectos de señalar la procedencia de la presente
acción de tutela.
Con respecto
al grupo de exempleados de la Secretaría de Hacienda que acudieron ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca es preciso señalar que la acción de
tutela procede cuando los interesados, a pesar de emplear el medio de defensa
judicial a su alcance, están en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable o
cuando el mecanismo judicial ordinario sea ineficaz para evitar tal ocurrencia.
Al respecto, esta Corporación expresó en la
Sentencia T-069 de 2001:[18]
Al respecto, la Corte  ha sido  enfática en
que la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia  del medio de
defensa judicial  ordinario,  ya que  este puede ser suficiente para
restablecer  el derecho  atacado, situación que solo podrá  determinarse por el
juez de tutela, en el caso concreto y frente  a los hechos y material
probatorio correspondiente.
Sobre el particular la jurisprudencia ha
distinguido entre los asuntos  que “son objeto  de la definición judicial
ordinaria  y aquellas que caen bajo la competencia  del juez constitucional, en
relación con la efectividad e idoneidad del medio judicial indicado para
proteger a cabalidad los derechos fundamentales”[19].
No debe olvidarse sin embargo que  “en el
Estado Social de Derecho, el funcionario judicial no puede dejar de aplicar el
derecho legislado a partir de las normas principios y valores contenidos en el
texto constitucional”[20].
En otras palabras, en el proceso ordinario
en el cual se cuestione la legalidad de un despido, como en este caso,  “el
juez está en la obligación de estudiar la dimensión constitucional  de la
desvinculación”[21].
“Los trabajadores no pueden estar sometidos
al azaroso destino de que la Corte Constitucional seleccione su caso para poder
ejercer los derechos que la Constitución les confiere. Por el contrario, tienen
pleno derecho a exigir que en el juicio laboral, con aplicación de todas las
garantías procesales, el juez natural proteja sus derechos constitucionales e
interprete el orden legal a la luz de la Constitución”. (...) “Debiendo la
Corte  limitarse a corregir sus excesos o deficiencias cuando quiera que
incurran en una vía de hecho que lesione los derechos fundamentales de las
partes del proceso”[22].
El respeto de la supremacía de la
Constitución y, por lo mismo, su fuerza normativa, necesariamente lleva,  en
consecuencia, a que el juez ordinario estudie, aplicando la Constitución y las
leyes, la legalidad del despido.  Solo si dicha decisión judicial desconoce los
derechos constitucionales de los trabajadores, la tutela se convertiría en
mecanismo indispensable de protección.
Así las cosas  la Corte ha de insistir en que
“el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de
tutela, sino el ordinario.  La tutela está reservada para enfrentar la absoluta
inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los
derechos de las personas, no para suplirlos. De otra manera tendría que
aceptarse que, más temprano que tarde, la acción de tutela perdería
completamente su eficacia”[23].
Es necesario en efecto evitar  así darle  a la acción de tutela “un enfoque y
alcance equivocados, particularmente en lo que tiene que ver con los criterios
jurídicos de procedibilidad, los cuales atendiendo a lo establecido  en los
artículos 86 de la Constitución Política  y 6º del Decreto 2591 de 1991,
determinan el carácter eminentemente subsidiario de este mecanismo de defensa
judicial”[24]
En este caso, los accionantes señalan que el
Decreto 034 de 1997, por el cual se modifica la planta de personal y se
incorporan los funcionarios de la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C., fue
anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho que interpuso María Elena Pardo de Castañeda
contra la Secretaría de Hacienda. Solicitan, en consecuencia, que se extiendan
los efectos de la decisión del Tribunal Administrativo y se ordene su
reincorporación.
Al respecto es preciso resaltar dos aspectos:
En primer lugar, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
no tiene los efectos erga omnes que postulan los accionantes en su
tutela. La sentencia de la Subsección “B”, Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, de fecha 6 de agosto de 1999, radicación
44.213, señala en su parte resolutiva: “PRIMERO. Declárase la nulidad del
Decreto Número 034 del 17 de enero de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé
de Bogotá D.C., en cuanto dejó de incorporar en la nueva planta de personal
a María Elena Pardo de Castañeda en el empleo de Profesional Universitario 09”.
(resaltado fuera de texto) Por la naturaleza de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y por los efectos inter partes de  las sentencias
que en ellas se profieren, esta decisión no se hace extensiva a todos los
empleados de la Secretaría de Hacienda Distrital que fueron retirados del
servicio como consecuencia de la modificación de la planta de personal hecha
por el Decreto 034 de 1997.  En segundo lugar, la sentencia del Tribual
Administrativo de Cundinamarca, por la cual se restablece el derecho de la
demandante, evidencia la eficacia del medio de defensa judicial que estaba a
disposición de los empleados retirados del servicio por la reestructuración de
la Secretaría de Hacienda Distrital, lo cual excluye la procedencia de la
presente acción de tutela en cuanto los 11 accionantes deberán estarse a lo
resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a la que
acudieron en su oportunidad. La tutela no es un mecanismo para obtener el
reconocimiento de pretensiones que no prosperan ante los jueces ordinarios ni
constituye una tercera instancia de los procesos judiciales.
Sobre este
condición, en la Sentencia T-1665 de 2000 se señaló:
Frente a los pronunciamientos de los órganos
judiciales, la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia o
en recurso que simultánea o adicionalmente se propone para controvertir
posturas jurídicas que resultan contrarias a los intereses que defiende el
actor; tal posibilidad desnaturaliza un mecanismo que tiene claras finalidades
protectoras en los eventos en los que no existan otros recursos jurídicos, o
los existentes sean claramente insuficientes, y lesiona, de manera grave, un
sistema jurídico que se sustenta sobre el reconocimiento de la autonomía
funcional que la propia Constitución reconoce a la rama judicial y la intangibilidad
que, por regla general, se predica de sus decisiones. Resulta claro que, en el
presente caso, el amparo propuesto es improcedente, pues el actor interpuso los
recursos legales ordinarios contra la decisión que rebate y al menos habrá de
esperar su resolución.[25]
Además de lo anterior, los argumentos para obtener el
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
fueron completamente diferentes a los derechos fundamentales a la libre
asociación sindical y a la asociación sindical que ahora se invocan. En esa
oportunidad el hecho relevante de la demanda fue presentado de la siguiente
forma: “5º. La supresión del cargo por el Decreto cuya nulidad se demanda no
obedeció a razones de buen servicio y, lo que es más, se creó otro en la nueva
planta, con funciones y requisitos equivalentes al suprimido”. Los hechos que
ahora se esgrimen son diferentes: la supuesta vulneración de los derechos de
asociación sindical y de libertad de asociación sindical, pero no se cuestionan
los fundamentos jurídicos ni técnicos de la reestructuración de la Secretaría
de Hacienda. Por lo tanto, la decisión del Tribunal Administrativo no es
aplicable para decidir a favor de los ahora tutelantes.
Para este primer grupo de los 11 resta entonces
determinar si procede la tutela para evitar un perjuicio irremediable.
En relación con la figura del perjuicio irremediable,
el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 señala la improcedencia de la tutela
“1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia  de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante”.[26]
Adicionalmente, el artículo 1º del Decreto 306 de
1992 señala que “No se considera que el perjuicio tenga el carácter de
irremediable, cuando el interesado puede solicitar a la autoridad judicial
competente que se disponga el restablecimiento o protección del derecho,
mediante la adopción de disposiciones como (...) a) la orden de reintegro o
promoción a un empleo, cargo, rango o condición”.
Por lo anterior, se aprecia que en el presente caso
no es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio por ausencia de
perjuicio irremediable, en cuanto los accionantes disponen de un medio de
defensa judicial idóneo y efectivo, al cual acudieron en su oportunidad y a
través del cual se podrá obtener la declaración de nulidad de los actos
administrativos y la orden de reintegro a los cargos que desempeñaban en la
Secretaría de Hacienda Distrital.
Igualmente, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, el perjuicio irremediable no se presenta cuando se ha recibido la
indemnización por la supresión del cargo de carrera administrativa. En los
supuestos fácticos analizados se aprecia que los tutelantes recibieron la
correspondiente indemnización. Al respecto, en la Sentencia T-729 de 1998 se
señaló:
No debe olvidarse que la acción de tutela es
de naturaleza residual y subsidiaria y no es procedente cuando quiera que
existan otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo que a juicio de la Corte
no se encuentra fehacientemente acreditado en este proceso, sino que por el
contrario consta en autos que a los demandantes se les reconocieron, como
consecuencia de la supresión de sus cargos, unas indemnizaciones.(..:)
En el presente asunto, no se encuentra
acreditado el perjuicio irremediable, pues no obstante que los accionantes
fueron desvinculados de sus cargos, la administración departamental les
reconoció y pagó la correspondiente indemnización. Y será la jurisdicción del
trabajo la que decida si en dichos casos, si resulta procedente esta última o
el reintegro y pago de los salarios dejados de percibir”[27].
De conformidad con lo señalado, la acción de tutela
es igualmente improcedente por la ausencia de un perjuicio irremediable para el
grupo de los 11 peticionarios que recibieron oportunamente su indemnización y
actuaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual
deberán estarse  a lo resuelto en ella.
De otro lado, en relación con el grupo de los
23 exfuncionarios que no acudieron en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, es suficiente señalar
que de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de
tutela procederá cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa
judicial, en cuanto si se dispone de otro medio de defensa deberá acudirse ante
él y, en tal evento, la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
De acuerdo con el citado precepto
constitucional, la acción de tutela se caracteriza por su carácter subsidiario,
en el sentido en que procederá cuando la persona vea amenazado o vulnerado un
derecho fundamental y no disponga de otro medio de defensa judicial.[28]
Según lo señalaron los propios tutelantes, los
empleados públicos retirados del servicio por supresión del cargo en la
Secretaría de Hacienda Distrital en 1997 pudieron acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa, y de hecho varios de ellos lo hicieron, para
controvertir la legalidad o constitucionalidad de las decisiones
administrativas que implicaron su retiro del servicio. De esta manera, los
interesados tuvieron a su disposición el medio de defensa judicial idóneo y
efectivo para la protección de sus derechos, incluso, como lo ha señalado la
Corte, de los derechos fundamentales invocados en esta tutela. Sobre la
procedencia de la revisión de la constitucionalidad de los actos
administrativos manifestó esta Corporación en la Sentencia T-527 de 2001:
La Sala considera del caso analizar si frente al derecho de
asociación sindical,  existe otro mecanismo de defensa ó si la acción de tutela
es el mecanismo idóneo y  único para su protección. Al respecto, se considera
que si bien mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante
la jurisdicción contencioso administrativo, se puede controvertir la legalidad
del acto o actos administrativos que dieron origen al presente asunto, dentro
de éste igualmente se puede solicitar la protección constitucional al derecho
fundamental, por violación de la norma superior que lo consagra dado que el concepto
de “legalidad” debe entenderse desde el punto de vista material y no formal,
esto es, toda contradicción entre el acto controvertido y una norma sea esta
constitucional o legal. Así mismo, si resulta evidente que el acto demandado
vulnera alguno de los derechos fundamentales, resulta expedito este medio para
solicitar la protección inmediata mediante la “suspensión provisional”.[29]
En estas circunstancias es también
improcedente la acción de tutela frente al grupo de 23 exempleados que no
acudieron oportunamente ante la jurisdicción competente para ventilar sus
diferencias sobre la legalidad del acto o actos administrativos por los cuales
fueron retirados del servicio.
b.   La inmediatez de la acción de
tutela
En la impugnación de la sentencia de
primera instancia se argumenta que el principio de inmediatez de la acción de
tutela hace referencia a los efectos de las decisiones de la tutela y no a la
oportunidad para ejercerla.
Sobre el particular es preciso
señalar que si bien la Corte en la sentencia C-543 de 1992 declaró inexequible
el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que establecía la caducidad de la
acción de tutela, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la
presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término
razonable que permita la protección inmediata del derecho fundamental vulnerado
o amenazado, razón por la cual podría resultar improcedente la acción de tutela
por la inobservancia del principio de la inmediatez.
Al respecto se señaló en la
sentencia SU-961 de 1999:[30]
"5. Alcances del Artículo 86 de la
Constitución en cuanto al término para interponer la tutela.
De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la
inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia
C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede
interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un
término de caducidad.
La posibilidad de interponer la acción de
tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad.  La
consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el
paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo.
(…)
Las consecuencias de la premisa inicial,
según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al
aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin
afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia.  Todo
fallo está determinada por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental
el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante.
(...)
Hay otro supuesto en el cual, sin que se
trate de hechos superados, el tiempo, en conjunto con otros factores, puede
jugar un papel determinante.  Se trata de casos en los cuales la tutela, por no
haberse ejercido dentro de un plazo razonable, vulnera derechos de terceros.
Ello hace que se rompa la congruencia entre el medio de protección y la
finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos
fundamentales de las personas.
Teniendo en cuenta este sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
Si bien el término para interponer la acción
de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa,
el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de
alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice
la acción.
En jurisprudencia reiterada, la Corte ha
determinado que la acción de tutela se caracteriza por su “inmediatez”:
“La Corte ha señalado que dos de las
características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico
colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: …la segunda, puesto que la
acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se
hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del
derecho objeto de violación o amenaza.[31]
Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento
llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de
ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de
competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya
que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el
artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección
efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos
constitucionales fundamentales.
(…)
“La acción de tutela no es, por tanto, un
medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último  recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales.
Se comprende, en
consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y,
más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede
pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor
del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un  pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse
que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos
orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios
de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó
parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero,
claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las
posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en
obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la
Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición,
tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de
salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia
incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter
subsidiario de la acción.
(…)
Si la inactividad del accionante para ejercer
las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que
se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la
inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial,
debe llevar a que no se conceda.  En el caso en que sea la tutela y no otro
medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es
aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada
(C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la
ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para
beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros
involucrados en la decisión".
En el presente caso el retiro del
servicio de los accionantes se produjo en el primer semestre de 1997 y
transcurrieron más de 3 años para que optaran por instaurar la acción de
tutela, con lo cual no se cumple el principio de la inmediatez que se exige
para reconocer la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuya
vulneración incluso ya había sido consumada, lo cual constituye una causal de
improcedencia de la acción de tutela de acuerdo con el artículo 6º del Decreto
2591 de 1991 en el cual se señala: “La acción de tutela no procederá (...) 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado,
salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho”.
La eventual vulneración de los
derechos fundamentales invocados ya se había consumado porque en el momento de
presentación de la tutela no había continuidad de la hipotética acción u
omisión violatoria del derecho. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el derecho a la libre asociación sindical comprende tanto la
libertad para afiliarse como la libertad para retirarse de la organización
sindical. El ejercicio de este derecho exige como presupuesto la vinculación
laboral de los empleados con la entidad pública o privada para poder decidir si
se afilia o no al sindicato. Por lo tanto, si los accionantes fueron retirados
del servicio desde 1997, no corresponde solicitar en el año 2000 la protección
de sus derechos fundamentales a la libertad de asociación sindical o a la
asociación sindical, por carencia absoluta de la relación laboral de los
peticionarios con el empleador.
Desde estas perspectivas, la acción
de tutela era igualmente improcedente.
c.   El derecho de asociación
sindical y la libertad de asociación sindical. Legitimación para actuar.
En reiteradas oportunidades esta
Corporación ha señalado que el derecho de asociación sindical es un derecho
fundamental y que constituye una modalidad del derecho a la libre asociación.
En relación con el carácter de
derecho fundamental en la sentencia C-1491 de 2000 se dijo:
El derecho de asociación sindical en Colombia
es un derecho fundamental, el cual constituye una modalidad del derecho de
libre asociación, como quiera que aquel consiste en la libre voluntad o
disposición de los trabajadores para constituir formalmente organizaciones
permanentes que los identifique y los una en defensa de los intereses comunes
de profesión u oficio, sin autorización previa de carácter administrativo o la
injerencia o intervención del Estado o de los empleadores, conforme lo
consagran los artículos 39 y55 de la Constitución Política.[32]
Y en la sentencia T-834 de 2000:[33]
2.     El Derecho de asociación sindical es fundamental
El derecho de asociación sindical, reconocido
en el artículo 39 de la Constitución, es un derecho fundamental, y consiste en
la libertad que tienen los trabajadores para constituir sindicatos, con
completa autonomía. El mencionado artículo 39 C.P. expresa: “Los
trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o
asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se
producirá por la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento
de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden
legal y a los principios democráticos…”
Hay una remisión al ordenamiento legal en
cuanto al funcionamiento del sindicato. Es obvio que no es una remisión para
obstaculizar el funcionamiento sino todo lo contrario para viabilizarlo, de ahí
que últimamente la ley 584 del 2000 en sus artículos 1º y 2º establecen sobre
el derecho de asociación:
"ARTÍCULO 1º. Modifíquese el artículo
353 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por la Ley 50 de 1990 artículo
38, el cual quedará así:
ARTICULO 353. DERECHO DE ASOCIACION:
1.     De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución política los
empleadores y los trabajadores tienen el derecho a asociarse libremente en
defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos;
estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí.
2.     Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el
ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las norma de este
título y están sometidos a la inspección y vigilancia del Gobierno, en cuanto
concierne al orden público.
Los trabajadores y empleadores, sin
autorización previa, tiene el derecho de constituir las organizaciones que
estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas con la sola condición de
observar los estatutos de las mismas.
ARTICULO 2º. Modifíquese el artículo 358
del Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:
ARTICULO 358. LIBERTAD DE AFILIACION:
Los sindicatos son organizaciones de libre
ingreso y retiro de los trabajadores. En los estatutos se reglamentará la
coparticipación en instituciones de beneficios mutuo que hubiere establecido el
sindicato con aportes de sus miembros."
En cuanto al derecho de asociación sindical
dijo la Corte[34]
desde cuando principió a funcionar:
“Se concluye que el derecho de asociación
sindical es un derecho subjetivo que tiene una función estructural qué
desempeñar, en cuanto constituye una vía de realización y reafirmación de un
estado social y democrático de derecho, más aún cuando este derecho que permite
la integración del individuo a la pluralidad de grupos, no constituye un fin en
sí mismo o un simple derecho de un particular, sino un fenómeno social
fundamental en una sociedad democrática  y, es más, debe ser reconocido por
todas las ramas y órganos del poder público”.
“La Asociación Sindical tiene un carácter
voluntario, ya que su ejercicio descansa en una autodeterminación de la persona
de vincularse con otros individuos y que perdura durante esa asociación”.
“Tiene también un carácter relacional o
sea que se forma de una doble dimensión. Ya que de un lado aparece como un
derecho subjetivo de carácter individual y por el otro se ejerce necesariamente
en tanto haya otros ciudadanos que estén dispuestos a ejercitar el mismo
derecho y una vez se dé el acuerdo de voluntades se forma una persona
colectiva”.
“Tiene así mismo un carácter instrumental
ya que se crea sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la
consecución de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la
formación social”.
Y años después en la T-324/98 se reafirmó:
"No puede concebirse la asociación
sindical si no se garantiza que ésta, en los términos del acto de asociación,
pueda contar con elementos materiales representados en bienes y recursos
económicos que le permitan cumplir con los fines para los cuales fue creada.
Como la asociación sindical, por su propia naturaleza, no puede tener por
objeto la explotación de actividades con fines de lucro, que podrían generarle
rendimientos económicos que le permitan su subsistencia, el numeral 7 del art.
362 del Código Sustantivo del trabajo, en la forma como fue modificado por el
art. 42 de la ley 50/90, preceptúa que en los estatutos de la organización
sindical deben señalarse la cuantía y periodicidad de las cuotas ordinarias y
extraordinarias que han de cubrir los afiliados y su forma de pago."
Y la sentencia SU-342/95 al referirse a la
asociación sindical, la Corte fue enfática sobre la característica de ser
derecho fundamental:
“Tanto la Constitución  (arts. 38 y 39
C.P.) como diferentes normas del C.S.T. (arts. 353 y 354), reconocen y
garantizan el derecho fundamental de asociación sindical, tanto para los
trabajadores particulares, como para los servidores públicos, sean empleados
públicos o trabajadores oficiales, aun cuando en relación con los empleados
públicos existen ciertas restricciones a su derecho de asociación sindical
(arts. 414 y 415 del C.S.T.). Igualmente, garantizan el derecho a la
negociación colectiva."
3. Normatividad internacional
El derecho de asociación no solo se protege
en la normatividad interna sino en la internacional.
Los Convenios de la OIT 87 y 98 son centrales
en defensa de la libertad y actividad sindical y han sido calificados en la
Cumbre de Copenhague como convenios esenciales. El artículo 2° del Convenio 98
establece en su primera parte:
“Las organizaciones de trabajadores y de
empleadores  deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de
injerencia  de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por
medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o
administración”-
Por su parte el Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su
artículo 8, estableció que los Estados Parte se comprometen a garantizar:
“c) El derecho de los sindicatos a
funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley
y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad
nacional o del orden público o para la protección de los derechos y libertades
ajenos”.
En consecuencia, se deben evitar los
obstáculos y las maniobras que desalienten el ingreso al sindicato, o su
permanencia en él o la completa expresión de la actividad sindical, por el
contrario “… debería estimularse y fomentarse entre los empleadores y las
organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de
trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de
negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos
colectivos, las condiciones de empleo.”[35]
El Protocolo de San Salvador, aprobado en
Colombia por la ley 319 de 1996, revisado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-251/97, dice en su artículo 8:
Los Estados Partes garantizarán:
“a- El derecho de los trabajadores a
organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, para la protección y
promoción de sus intereses. Como proyección de este derecho, los Estados Partes
permitirán a los sindicatos formar federaciones o confederaciones nacionales y
asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales
internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados Partes también
permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen
libremente”.
Respecto a la interpretación  de este
Protocolo, la sentencia C-251/97 dijo:
“Igualmente, esta Corporación ha reconocido que muchos
derechos sociales, o muchos de sus aspectos, son de aplicación inmediata, tal y
como sucede con los principios mínimos del trabajo contenidos en el artículo 53
superior.”
Una vez indicados los fundamentos de
los derechos en la jurisprudencia y en el derecho internacional, corresponde
ahora señalar si con la actuación de la Secretaria de Hacienda Distrital de
retirar del servicio a los accionantes por supresión de su empleo de carrera
administrativa, se vulneraron los derechos fundamentales de asociación sindical
y de libertad de asociación sindical.
Manifiestan los peticionarios que
con su retiro del servicio el sindicato al cual pertenecían se vio afectado al
reducirse el número de afiliados. Afirman que “con el despido masivo se
debilitó el sindicato, quedando reducido a su mínima expresión”.
Sin embargo, contrario a lo
expresado por los tutelantes, el sindicato al cual estaban afiliados permanece
activo en el Distrito Capital y no fue “debilitado” con el retiro de los empleados
de la Secretaría de Hacienda.  Tanto es así que luego de la modificación de la
planta de personal, de 259 empleados afiliados de la Secretaría de Hacienda,
142 de ellos continuaron en la organización sindical. Además, el sindicato al
que pertenecían los tutelantes agrupa a empleados de diferentes dependencias
del Distrito capital, razón por la cual no se afectó el ejercicio del derecho
de asociación sindical.
Para que se considere vulnerado el
derecho de asociación sindical debe procederse de tal manera que la actuación
de la administración esté dirigida a la afectación objetiva de la organización
sindical. Al respecto, en la Sentencia T-512 de 2001 se retomó la línea
jurisprudencial de esta Corporación, que ahora se reitera, en el sentido de
indicar que “el precedente de la Corte en materia de despidos y violación del
derecho de asociación sindical manda que se proteja el derecho de asociación
sindical cuando los despidos, aún dentro de procesos de reestructuración, se
han realizado con el objetivo o como consecuencia de actividades
antisindicales. Es decir, si tal propósito no se descubre, no existe violación
al derecho de asociación sindical (...)
“Los demandantes nunca alegaron o
aportaron pruebas en el sentido de que el objetivo hubiese sido perseguir al
sindicato o que la entidad hubiese contratado las labores ejercidas por ellos,
con terceros o que se hubieren incorporado trabajadores para los mismos
efectos. Antes bien, de las pruebas que [se] aportan, se desprende que la
entidad demandada, por razón de la reestructuración, dejó de realizar las
labores encomendadas a los trabajadores despedidos”.[36]
Adicionalmente, al tener en cuenta
la naturaleza de los derechos  fundamentales invocados por los accionantes, se
aprecia que el sindicato más que algunos de sus afiliados, es el legitimado
para invocar su protección. Al respecto en la sentencia T-550 de 1993 esta
Corporación expuso lo siguiente:
Efectuado el necesario análisis en el asunto
que nos ocupa, encuentra la Corte que, según ya se dijo, quien ejerció la
acción de tutela no fue el Sindicato de Trabajadores como tal -en cuyo evento
ha debido actuar su representante legal, bien para instaurar la acción en forma
directa, ya para conferir el correspondiente poder- sino que lo hizo un grupo
de personas que dijeron ser trabajadores de Colgate y miembros del Sindicato
-aunque en forma alguna acreditaron tales calidades- y estar agrupadas por el
común interés frente a la compañía demandada.
Si esto es así, no estaban legitimados para
ejercer la acción los trabajadores en cuanto tales, ya que sus aspiraciones no
eran individuales sino colectivas. La distinción entre los sindicalizados y los
demás trabajadores no surgió de discriminaciones entre individuos efectuadas por
la Empresa, sino de la celebración y vigencia de los acuerdos laborales
colectivos en mención.
Desde luego -digámoslo una vez más- los
empleados de Colgate podían acudir a la acción de tutela -directa o
indirectamente- pero, eso sí, para la defensa de sus propios derechos
fundamentales -como trabajadores individualmente considerados-, no para la
protección de los que hubieran de corresponder al Sindicato, pues en tal evento
era menester que a nombre de él se actuara y que se acreditara la representación
legal de la persona jurídica.
En el proceso revisado no ejerció la acción
de tutela el Sindicato de Trabajadores de Colgate como persona jurídica ni los
poderdantes de quien presentó la demanda invocaron la protección de derechos
personales sino que buscaban provocar una decisión judicial en materia propia
de interés colectivo sindical.
Por tanto, la Corte Constitucional estima que
no había legitimación de quienes actuaron, motivo por el cual habrán de
confirmarse los fallos de instancia. Ello no rompe con la aludida informalidad
de la tutela, pues tal característica parte del supuesto -expresado en la misma
Constitución (artículo 86)- de que aquel que ejercita la acción, por sí o por
medio de otro, tiene interés en la defensa de derechos fundamentales suyos
sometidos a violación o amenaza.[37]
Por lo señalado, los accionantes
carecían además de legitimación por activa para interponer la acción de tutela,
razón por la cual ésta también era improcedente.
d.   Aplicación de las sentencias
T-300 de 2000, T-436 de 2000 y SU-998 de 2000
Finalmente, la sala encuentra que no
existe similitud entre los hechos ocurridos y analizados en las sentencias
T-300 de 2000, T-436 de 2000 y SU-998 de 2000, con base en las cuales los
tutelantes respaldan sus pretensiones, y los hechos que antecedieron su retiro
del servicio de la Secretaría de Hacienda Distrital.
En aquellas oportunidades se
demostraron claros propósitos del empleador de afectar a las organizaciones
sindicales, como el verificarse que los despidos se efectuaron a título de
retaliación por la negativa del sindicato de suspender una cláusula de la
Convención Colectiva o el hecho de retener el pago de las cuotas sindicales en
forma indebida por el empleador. Tales propósitos, como se señala en esta
sentencia, están ausentes en la reestructuración de la Secretaría de Hacienda
Distrital.
Tanto es que la supresión de cargos
afectó a empleados sindicalizados como a no sindicalizados. El Secretario de
Hacienda informó que de los 489 cargos suprimidos en la planta de la Secretaría
de Hacienda en 1997, solo el 23,9% corresponde a personal sindicalizado. Agrega
que la supresión de cargos se debió a la profesionalización de la planta de
personal y a la privatización de las actividades de vigilancia y aseo que
estaban a cargo de la entidad. Estas circunstancias distan de los hechos
ocurridos en las empresas a las que se alude en las sentencias señaladas por
los accionantes y, en consecuencia, sus consideraciones no son aplicables en el
presenta caso.
En estas condiciones, la Sala
encuentra que es improcedente la acción de tutela y que no existe vulneración
de los derechos fundamentales a la asociación sindical y a la libertad de
asociación sindical, razón por la cual confirmará los fallos de instancia.
DECISION
Con base en
las consideraciones expuestas la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Confirmar la sentencia de segunda
instancia proferida el 22 de enero de 2001 por el Juzgado Veintiuno Penal del
Circuito de Bogotá D.C., por la cual se confirmó íntegramente la sentencia de
primera instancia en la tutela de la referencia.
Segundo : Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                      MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El 28 de junio de 2001, dos de los accionantes radicaron en la
Secretaría General de la Corte un documento de 9 páginas en el cual reiteran,
en lo esencial, los argumentos expuestos en sede de instancia de esta tutela.
[2]
La denominación “servidor público” de la Constitución de 1991
sustituyó la de “empleado oficial” adoptada en 1968.
[3]              C.P., arts. 122, 123, 125, 127, 128, 135-5,
173-1, 175-1, 175-2, 180-1, 189-13, 189-14, 268-10, 272, 300-7, 305-7, 312,
313-6, 315-7 y 348, entre otros.
[4]
Hay cargos públicos no remunerados, como los de auxiliar ad-honorem
en las defensorías de familia, definidos en el artículo 55 de la ley 33 de
1991, cuyas relaciones laborales y especiales con la administración pública son
establecidas por el legislador, las cuales se basan en razones de conveniencia
pública y de servicio público, con miras a la prevalencia del interés general.
[5]
El artículo 5º de la ley 443 de 1998, por ejemplo, como uno de los
tipos de empleo público, “aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las
comunidades indígenas conforme con su legislación”.
[6]
La supresión del empleo constituye causal de terminación del
contrato de trabajo con los trabajadores oficiales (C.P., art. 125). A su vez,
la supresión del empleo como causal de retiro del servicio de los empleados
públicos estaba consagrada en el artículo 25-c) del Decreto 2400 de 1968 y en
el artículo 105-3 del Decreto 1950 de 1973.
[7]
Sentencia C-370 de 1999, M.P. arlos Gaviria Díaz
[8]
Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9]
Sent. C-613/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10]
Sent. C-479/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94, C-96/95, C-522/95, entre
otras.
[11]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[12]
Ver Sentencia SU-1067 de 2000, M.P.  Fabio Morón Díaz
[13]
Ver Sentencia SU-998 de 2000, M.P.  Alejandro Martínez Caballero
[14]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[15]             Informe, caso núm. 1708 (Perú), párrafo
189; informe, caso núm. 1609 (Perú), párrafo 434; informe, casos núms. 1620 y
1702 (Colombia), párrafo 280; informe, caso núm. 1569 (Panamá), párrafo 16, e
informe, caso núm. 1767 (Ecuador), párrafo 302, entre otros.  Organización
Internacional del Trabajo. Documento 1504 : Consulta y procesos de
reestructuración, de racionalización y de reducción de personal.  WWW.ILO.ORG
[16]
Informe SU VOZ EN EL TRABAJO.  Organización Internacional del Trabajo
[17]
Idem. documento 1504.  O.I.T.
[18]
M.P. Alvaro Tafur Galvis
[19]             Así fue considerado en la Sentencia T-436
de 2.000 y reiterado en la sentencia SU-1067/2000 M. P. Fabio Morón Díaz ,  en
los siguientes términos:
“Empero, la Corte ya ha
avanzado bastante en la distinción entre las materias que son objeto de la
definición judicial ordinaria y aquellas que caen bajo la competencia del juez
constitucional, en relación con la efectividad e idoneidad del medio judicial
indicado para proteger a cabalidad los derechos fundamentales.
La Corte, en torno al
tema, ha manifestado que el medio judicial alternativo, capaz de hacer
improcedente la tutela, "tiene que ser suficiente para que a través de
él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su
amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de
defensa judicial y la efectividad del derecho", a lo cual agregó esta
Corporación que, "de no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y,
en consecuencia, aun lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter
puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para
alcanzar que el derecho (el de naturaleza constitucional fundamental) deje de
ser una utopía" (subraya la Corte. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
Asimismo, ha afirmado la
Corte en el caso López Anaya que "la existencia del medio judicial
alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse
en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto de
otros" (negrillas del texto original), lo que significa, según esa
reiterada jurisprudencia, que "un medio judicial únicamente excluye la
acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la
salvaguarda del derecho fundamental invocado" (subraya la Corte).
"En consecuencia -ha
añadido la Corte-, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la
acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no
protege, pues para la protección de aquél se entiende que no hay otro
procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces".
"Desde este punto de
vista -prosigue- es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta
precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación
o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que
no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección
cierta y efectiva (artículos 2, 5 y 86 de la Constitución)" (Sentencia
T-441 del 12 de octubre de 1993).
Ello explica el mandato
del artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor "la
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante" (subraya la Sala).
[20]
Salvamento de voto de los  Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis a la Sentencia SU 1067/2000 M.P. Fabio Morón
Díaz, en la que se  tutelaron los derechos de asociación sindical y negociación
colectiva.
[21]
Ibidem.
[22]
Ibidem.
[23]
Ibidem.
[24]
Salvamento de voto de los  Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis a la Sentencia SU 998/2000 M. P. Alejandro
Martínez Caballero,  en la que se  tutelaron los derechos de asociación y
libertad sindical.
[25]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[26]
El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue
declarado exequible por la Sentencia C-018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[27]
Sentencia T-729 de 1.998, M.P. Hernando Herrera Vergara
[28]
Acerca del carácter subsidiario de la acción de tutela ver, entre
otras, las Sentencias T-1497 y  T-1698 de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez y
T-1665 y C-1716 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[29]
M.P.  Jaime Araujo Rentería
[30]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[31]
Sentencia  T-001 de 1992, M.P.  José Gregorio Hernández Galindo
[32]
M.P.  Fabio Morón Díaz
[33]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[34]
Sentencia T-441/92 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[35]
OIT, informe, caso # 1698, párrafo 255
[36]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[37]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.