T-966-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-966/07
POBLACION DESPLAZADA-Protección
constitucional
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Evolución legal e
institucional
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DE POBLACION DESPLAZADA-Declaración formal
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Fundamental cuando se trata de Población
desplazada por la violencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Responsabilidad del Estado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Lugares en los que habitan no cumplen las condiciones básicas de
habitabilidad
ACCION SOCIAL-Proceso de difusión de
garantías y beneficios en materia de vivienda de desplazados y realización de
mesas de trabajo para discutir los problemas de vivienda
En orden a procurar el goce efectivo del derecho fundamental, la
Corte dispondrá que Acción Social promueva un proceso de difusión de las
diferentes garantías y beneficios a que tienen derecho los desplazados en
materia de vivienda, en donde se haga énfasis en las soluciones, programas y
cronogramas vigentes o que estén a punto de iniciarse. En cada uno de estos eventos
Acción Social debe coordinar las gestiones necesarias para que la población
acceda de manera idónea e inmediata a la ejecución de los diferentes proyectos
de nivelación socio-económica y habitacional. La Corte no menosprecia los
esfuerzos adelantados por dicha entidad, sin embargo, como consecuencia de la
protección del derecho fundamental a la vivienda digna a favor de los
desplazados residentes en el municipio de Aracataca, prevendrá a la misma para
que lidere un proceso de acompañamiento, en el cual se incluyan varios
funcionarios de la Alcaldía, la Personería, personal docente y demás
autoridades y líderes municipales, en el cual se garantice el acceso a todos
los desplazados por la violencia y se permita la comprensión de los diferentes
beneficios otorgados por el Estado en materia habitacional a nivel urbano y
rural, explicando cuidadosamente los requisitos y trámites a cumplir en cada uno.
Esta actividad, además, deberá definir, a partir de la concertación con la
comunidad desplazada, cuál es el medio o los procedimientos más expeditos y
eficaces para que en adelante se informe oportunamente a toda la población
sobre la apertura de las convocatorias de subsidio de vivienda o cualquier
solución habitacional.
Referencia: expediente T-1510413
Acción de tutela instaurada por el personero municipal de Aracataca,
señor José Rafael Fandiño Serrano, a favor de la población desplazada por la
violencia, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, y otros.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
quince (15) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Penal del Circuito de
Fundación, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por el Personero
Municipal de Aracataca contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, el  Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
el Ministerio de la Protección Social, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje y el Municipio de Aracataca.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el día 18 de octubre de 2006, el señor Personero Municipal de
Aracataca (Magdalena), José Rafael Fandiño Serrano, presentó solicitud de
protección de los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la
educación, a la salud, a la integridad personal, a la vivienda digna, a la
igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y a la honra, radicados en
cabeza de la población desplazada por la violencia que se encuentra asentada en
ese Municipio, presuntamente vulnerados por las siguientes entidades: Agencia
Presidencial para la Acción Social  y la Cooperación Internacional, Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, Ministerio de la Protección Social, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje y el
Municipio de Aracataca. Como sustento de la solicitud, se invocan los
siguientes:
1.  Hechos:
Señala que como
consecuencia del conflicto armado se ha presentado el desplazamiento de gran
número de familias al Municipio de Aracataca (Magdalena).
Precisa que
dichas familias residen en varios barrios de ese ente territorial “en
condiciones deplorables para una persona humana, ya que la mayoría de las
familias viven en casas de barro y cambuches, en pésimas condiciones de
salubridad (...) [en] lugares inseguros, sometidas al deterioro, al sol
y a la lluvia y al efecto de la insalubridad y por ende son foco de
enfermedades que amenazan la integridad física de todas las familias”.
Sostiene que
todas las familias se encuentran inscritas en el “Sistema Único de Registro” de
la población desplazada.
Aclara que el
peligro al que se vieron sometidas estas personas en sus zonas de origen aún
subsiste y que, por tanto, “no están dadas las condiciones para el retorno a
esos lugares”.
Considera que
las mínimas condiciones para gozar de una vida digna, materializadas en las “posibilidades
de satisfacer las necesidades de funcionalidad higiénica”, han sido
desconocidas por las autoridades demandadas.
Solicita la
protección de los derechos invocados y consecuencia de esto, requiere que se
ordene el inicio de los trámites necesarios para que se otorguen los “subsidios
de vivienda de interés social”, la implementación de los programas necesarios
para atender las necesidades de la población infantil y la promoción de  las
gestiones necesarias para la adquisición de un lote de terreno para construir
las viviendas.
2.  Trámite
procesal y respuestas de las autoridades demandadas.
Mediante Auto
del veinte (20) de octubre de dos mil seis (2006) se admitió la solicitud de
protección vinculando y solicitando respuesta de las siguientes autoridades: “DIRECTOR
DE LA ACCIÓN SOCIAL UNIDAD TERRITORIAL DEL MAGDALENA, al señor MINISTRO
DE PROTECCIÓN SOCIAL, al DIRECTOR DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA, al DIRECTOR DEL INSTITUTO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) en
Bogotá y al señor ALCALDE MUNICIPAL DE ARACATACA”.
Consecuencia de
ello en el expediente de la referencia se encuentran las siguientes respuestas
de las entidades demandadas:
2.1.  Del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial quien se opone a las
pretensiones del amparo.  Sostiene que ya inició los trámites para la
asignación de los subsidios familiares de vivienda de interés social para la
población desplazada.  No obstante lo anterior, precisa que esa entidad no es
un ente ejecutor sino que se encarga de la formulación de políticas, planes,
proyectos y regulaciones.  De hecho -agrega- sus funciones en materia
habitacional se encuentran definidas y restringidas en el artículo 2° del
Decreto 216 de 2003.  Aclara que la entidad encargada de tramitar y asignar los
subsidios familiares de vivienda es el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-
conforme al Decreto 555 de 2003.
Adicionalmente
precisa que el trámite y los requisitos para acceder a tal prestación se
encuentran previstos en los Decretos 951 de 2001 y 975 de 2004, en donde, entre
otros, se estipula que la postulación, la calificación y la asignación se
efectúa a través de las Cajas de Compensación Familiar.  Señala que la última
oportunidad para asignar dichos subsidios se realizó en el año 2004 y advierte
que quienes no se presentaron en esa oportunidad deben esperar a la apertura de
futuras convocatorias.  Informa que esa entidad “[d]urante el año 2007 (...)
espera concluir la asignación de los hogares postulados y calificados en el
año 2004” y enseguida “dará apertura a postulación de bolsa especial de
población desplazada, todo lo anterior previa la correspondiente aprobación
presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Manifiesta que, en todo caso, la población desplazada se puede postular en las
diferentes convocatorias ordinarias así como en el subsidio en especie y
complementario, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para cada
una de esas prestaciones.   Así mismo expresa que ellos también pueden
dirigirse a la alcaldía respectiva en búsqueda de otras alternativas de protección.
Concluye señalando que “el Ministerio realiza gestiones permanentes, para la
consecución de recursos destinados a suplir las necesidades de vivienda, en
apoyo a las Gobernaciones y Alcaldías, que vienen realizando grandes esfuerzos
para atender a la población desplazada”.
2.2.  La
Alcaldía del Municipio de Aracataca, por su parte, informa que debido al
déficit fiscal que afronta se acogió a los procesos de reestructuración
previstos en la Ley 550 de 1999.  Como consecuencia -relata- ha venido
efectuando los trámites necesarios para pagar sus deudas, y en la actualidad se
encuentra obligado a ceñirse a lo establecido en el “acuerdo de
reestructuración del pasivo”.  Indica que no cuenta con partidas
presupuestales para adquirir el lote de terreno requerido en la tutela y
-adicionalmente- en el POT no se encuentra prevista tal posibilidad.  Afirma
que “la Administración Municipal se puede comprometer (...) a
gestionar ante el Gobierno Nacional y ante las Entidades Departamental (sic)
de buscar los mecanismo (sic) para que el Gobierno Nacional en conjunto
con Entidades Departamental y Nacional se comprometan a la consecuención
(sic) y ejecución de obras de esa índole”.
2.3.  La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en su
respuesta, también se opone a las pretensiones contenidas en la solicitud de
protección constitucional.  Para ese efecto aclara: (i) que la fuente de
vulneración de derechos de la población desplazada son los grupos al margen de
la ley y no las entidades gubernamentales que brindan “asesoría, orientación
y apoyo”; (ii) que para acceder a los diferentes beneficios consagrados en
favor de la población desplazada no es necesario incoar acciones de tutela sino
que se debe “acudir ante las diferentes autoridades administrativas,
teniendo en cuenta las pretensiones en concreto en las que se funden sus
necesidades y cumplir con unos mínimos requisitos exigidos por cada Entidad en
particular” (resalta el memorialista); y (iii) que la Agencia
Presidencial no es un ente ejecutor sino coordinador de la atención de la
población desplazada.
Adicionalmente
informa que del listado de personas allegado por el personero solamente cuatro
(04) personas no están incluidas en el Registro Único de Población Desplazada.
Enseguida explica que la atención y la asistencia humanitaria de emergencia se
encuentra definida normativamente como un auxilio temporal (por tres
meses prorrogables excepcionalmente por otros tres más), asignado a quienes
se encuentren en situación de urgencia extraordinaria y a quienes no estén en
condiciones de proveer su autosostenimiento, que se enfoca en “la ayuda en
alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento, transporte de
emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”.
Precisa que para
solicitar las ayudas correspondientes, los afectados por el desplazamiento
forzado pueden acudir ante entidades como el SENA, FONVIVIENDA, ICBF, FINAGRO,
BANCO AGRARIO, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y SALUD, y que la Agencia Presidencial “procede
a orientar y asesorar a esta población para que puedan dirigirse
directamente a las entidades ejecutoras de los programas a reclamar los
beneficios legales para lo cual existen las Unidades de Atención y Orientación
donde de manera permanente se atiende a la población desplazada” (resalta
el memorialista).  Argumenta, para lo cual cita algunos pronunciamientos de la
Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, que la acción de tutela no
puede excusar, suplir o pasar por alto el conjunto de cargas mínimas que deben
soportar los actores.  Agrega que en lo que se refiere a la estabilización
socio económica la “ACCIÓN SOCIAL NO TIENE DENTRO DE SUS FUNCIONES LA DE
ADMINISTRAR RECURSOS PARA  SUBSIDIO DE VIVIENDA, PROYECTO PARA
RESTABLECIMIENTO, ADJUDICACIÓN DE TIERRAS, EDUCACIÓN, SALUD O TRANSPORTE
(énfasis original del memorialista) sino que se circunscribe a orientar a la
población y a las entidades “permitiendo el acceso a la oferta institucional”.
Finalmente,
sobre el derecho a la vivienda digna, la Agencia precisa que no se trata de un
derecho fundamental y que de acuerdo con las normas que regulan la materia,
tampoco es la entidad ejecutora de los programas habitacionales.  Al respecto
puntualiza: “Vistas así las cosas, queda establecido que ACCION SOCIAL, NO
tiene competencia para la entrega de viviendas, ni de subsidios para este
propósito.  Sin embargo, es un derecho con que cuenta los accionantes (sic),
el cual requiere para su otorgamiento del trámite ante la Entidad
competente, actualmente FONVIVIENDA, a través de las Cajas de Compensación
Familiar en cada Ente Territorial”.
Concluye que la
Agencia Presidencial no ha vulnerado los derechos fundamentales de los
demandantes y que tampoco existe fundamento fáctico que permita justificar tal
juicio.
2.4.  Finalmente
el Director Regional Magdalena del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
informa y relaciona el conjunto de actividades y programas que esa entidad
viene adelantando a favor de la población vulnerable del municipio de
Aracataca, 60% de los cuales -informa- es población desplazada, desde el año
2000.  Sobre el particular, en lo que se refiere a la vigencia del año
anterior, afirma: “Durante la vigencia 2006 el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar a través del Centro Zonal Fundación y programas de la OPSR
en diferentes modalidades atiende a 1.742 usuarios”.  Finalmente indica que
a través de una unidad móvil se ha realizado atención “psicosocial” de la
población desplazada por la violencia.
II.
DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
Mediante
providencia del primero (01) de noviembre de dos mil seis (2006) el Juez de
única instancia, el Juzgado Penal del Circuito de Fundación, denegó la
protección de los derechos fundamentales pues consideró que la acción había
sido presentada sin hacer precisión a cerca de la situación particular de cada
una de las familias desplazadas y sin demostrar que éstas tramitaron su
inconformidad ante las entidades encargadas de la satisfacción de sus demandas,
es decir, el acceso a los subsidios familiares de vivienda para la población
desplazada, conforme al trámite y a los requisitos previstos en los Decretos
951 de 2001 y 975 de 2004.  Ese despacho argumentó que la acción de tutela sólo
procedería para proteger la vivienda digna cuando quiera que dentro del trámite
de postulación del subsidio se llegaren a desconocer los derechos fundamentales
y agregó lo siguiente: “en éste (sic) caso el Personero Municipal de
Aracataca, en ningún momento dentro de éste (sic) trámite Constitucional
ni en su líbelo de la demanda, ha demostrado que alguno o algunos o todos los
desplazados en el rol que acompañó a su demanda, se hayan postulado para
acceder al subsidio de vivienda para desplazados en la forma prevista por la
normatividad antes descrita”.  Finalmente consideró que no fue acreditada
concretamente, es decir, caso a caso, la vulneración de los derechos
fundamentales por lo que la acción es improcedente.
III.
PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas:
-        Listado de desplazados asentados en el Municipio de Aracataca
desde el año 2000 (folios 07 a 25, cuaderno de primera instancia).
-        Certificado
expedido por el Coordinador de la Unidad Territorial Magdalena de la Agencia
Presidencial para Acción Social y la Cooperación Internacional en el que se
determinan las personas que no aparecen incluidas dentro del Sistema de
Información de Población Desplazada (folio 77, cuaderno de primera instancia).
-        Certificados
expedidos por los Secretarios de Desarrollo Económico y Administrativo y
Financiero del Municipio de Aracataca en los que se confirma que dentro del
Plan de Ordenamiento Básico Territorial no existe meta alguna para “la
compra  de Bienes Inmuebles para las soluciones de Viviendas para los
Desplazados” y que dentro del presupuesto existe una partida para “ATENCION
A LA POBLACIÓN DESPLAZADA” en sus necesidades de salud y educación por
valor de dieciocho millones de pesos. (folios 67 y 68, cuaderno de primera
instancia).
-        Acta de
inspección judicial realizada en el Municipio de Aracataca el 30 de octubre de
2006, la cual queda consignada en un video en formato V8, en la que se
concluye: “Todas las viviendas visitadas se encuentran en malas condiciones
y se observa que las personas residentes en ellas tienen una situación
económica paupérrima”. (folio 123, cuaderno de primera instancia)
-        Soportes
de la atención y los programas que el ICBF adelanta a favor de la población del
Municipio de Aracataca en los campos nutricional y educativo (folios 147 y
siguientes, cuaderno de primera instancia).
IV.  TRÁMITE
Y PRUEBAS PRACTICADAS POR LA SALA DE REVISIÓN.
Esta
Corporación, mediante Auto del diecinueve (19) de enero de dos mil siete
(2007), proferido por la Sala de Selección número uno, seleccionó para revisión
la acción de tutela presentada por el señor José Rafael Fandiño Serrano y la
repartió a la Sala Novena de Revisión.
Posteriormente,
mediante Auto del veintitrés de abril de dos mil siete, la Sala Novena decretó
la práctica de unas pruebas y vinculó a las demás entidades “responsables de
gestionar los derechos de la población desplazada, en particular, en lo que se
refiere a la promoción, postulación y trámite de los subsidios familiares de
vivienda”.  Como resultado, al expediente se allegaron las siguientes
intervenciones e instrumentos probatorios:
1.
Intervenciones de las entidades vinculadas por la Sala de Revisión
1.1.  El
Ministerio del Interior y de Justicia manifiesta que de las pruebas allegadas
con la demanda no se puede inferir la vulneración de los derechos fundamentales
pues ésta se presenta de manera global sin que se demuestre la omisión
específica de alguna autoridad pública.  Adicionalmente explica que a partir de
la Sentencia T- 025 de 2004 su competencia gravita en una obligación de medio
que consiste en coordinar, promover y dar coherencia a las políticas públicas
que deben ejecutarse entre el nivel nacional y territorial.  Agrega que, como
consecuencia, en caso de presentarse una violación de derechos concretos, la
protección debería dirigirse a las Alcaldías, Gobernaciones y entidades
sectoriales (Incoder, Acción Social, ICBF) y no en contra del coordinador
territorial.
1.2.  Por su
parte, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, a través del
Coordinador del Grupo Técnico Territorial del Departamento del Magdalena,
presenta la lista de los campesinos desplazados, asentados en el municipio de
Aracataca, que han sido beneficiados del subsidio de tierras y la relación de
los aspirantes para acceder al beneficio en la vigencia del año 2007.  De este
último ítem la entidad informa que la ayuda se ha extendido a “un total de
123 desplazados correspondientes al municipio de Aracataca, y (sic) de
un gran total de 2.038 inscritos en todo el departamento de Magdalena”.
Finalmente advierte que de los aspirantes inscritos, en los cuales se compruebe
la calidad de campesino, se otorgará el subsidio teniendo en cuenta el orden de
prioridad, según la calificación que arroje cada formulario de inscripción,
conforme al acuerdo 059 de 2006.
1.3.
Adicionalmente la Caja de Compensación Familiar del Magdalena -CAJAMAG- indica
que a partir de la expedición del Decreto 555 de 2003 el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial designó al Fondo Nacional de
Vivienda (FONVIVIENDA), como la entidad encargada de tramitar y asignar los
subsidios familiares de vivienda de interés social y urbano. En desarrollo de
este precepto -aclara- Fonvivienda ha celebrado con la Unión Temporal Cajas de
Compensación para subsidio de vivienda de interés social (CAVIS U.T.) los
contratos de encargo de gestión número 004-A de mayo 8 de 2004 y 14 del día 29
de junio de 2006.  Agrega que el objeto general de dichos contratos es
desarrollar los procesos de divulgación, comunicación, recepción de
solicitudes, verificación de documentos para hacer efectivo el  pago de los
subsidios familiares de vivienda en todas sus modalidades, revisión de
información e ingreso al RUP (Registro Unico de Postulantes del Gobierno
Nacional), con el fin de garantizar la debida inversión de los recursos
destinados para tal fin.
Agrega que en el
reglamento interno de CAVIS U.T. se tiene prevista la “bolsa población
desplazada”, con cargo al presupuesto general de la Nación y con destino a la
protección de de este grupo de personas, bajo el siguiente encabezado: “[d]istribución
nacional de recursos para la atención a la población desplazada, que se aplica
en los componentes de retorno y reubicación en las modalidades de adquisición
de vivienda nueva o usada, construcción en sitio propio, mejoramiento de
vivienda y arrendamiento”.  Aclara que de conformidad con el Decreto 975 de
2004 las Cajas de Compensación Familiar actúan como “tramitadores o
intermediarios en los procesos de subsidios de vivienda de interés social
destinados a la población desplazada, cuya asignación corresponde a FONVIVIENDA
(...)”.
1.4.  El Banco
Agrario de Colombia, por su parte, manifiesta que una vez verificada la base de
datos del programa de vivienda de interés social rural, se pudo constatar que
al municipio de Aracataca se le han adjudicado subsidios, que son reseñados y
datan de los años 1995, 1996, 1997, 2004, 2005 y 2007. No obstante, aclara que
de los proyectos citados, ninguno pertenece a programas dirigidos a la atención
de población desplazada por la violencia, debido a que el municipio sólo
presentó hasta el presente año un programa para el subsidio y ayuda de dicha
población.  Al respecto aclara que conforme a las normas pertinentes para
asignar el subsidio a la población desplazada, ha efectuado la publicación de
las convocatorias en el diario “El Tiempo” para que las entidades territoriales
presenten los proyectos de vivienda de interés social rural.  Agrega que además
dichas convocatorias fueron consignadas en la página web de la entidad y
que además la Coordinación Departamental del Atlántico envió comunicación al
alcalde de Aracataca para que participara de “la videoconferencia para la
presentación del programa de Vivienda de Interés Social Rural”.  Finalmente
señala que dicho municipio se vinculó a la convocatoria 2007 a través del
proyecto denominado “Veredas el Chimborazo”, en el que solicitó subsidio
VIS-rural para 20 familias y que en la actualidad se encuentra en proceso de
revisión y calificación por parte de esta entidad.
1.5.  El Fondo
Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, a través de apoderada, también se opone a
las pretensiones consignadas en la acción de tutela.  Manifiesta que no
ha existido violación de derechos fundamentales de los accionantes en razón a
que su actuar ha obedecido al cumplimiento de los lineamientos normativos
vigentes y en tal sentido -explica- ha dado prelación a los desplazados por la
violencia, debido a su situación de desprotección.  Afirma que el proceso de
preselección, selección, calificación y asignación no se hace de manera
caprichosa, ya que éste depende del orden cronológico de postulación y de los
criterios establecidos en el artículo 17 del decreto 951 de 2001.
Por otra parte
indica que “si bien es cierto los accionantes enumeran una serie de derechos
humanos amenazados, es preciso establecer que la amenaza proviene de la
situación misma de desplazamiento que padecen, pero eso no quiere decir que las
entidades y organismos encargados de la atención a esa población vulnerable
sean los que los ponga en amenaza o los haya violado”. También resalta que
es falso que ninguno de los accionantes haya sido beneficiario de los programas
de estabilización socioeconómica, por el contrario -afirma- algunos de los
tutelantes ya se encuentran “en estado Asignado”.
En relación a la
presunta vulneración del derecho a la igualdad alegado en la tutela, precisa
que no ha sido trasgredido toda vez que la entidad ha atendido los criterios
objetivos para calificar y asignar los correspondientes subsidios a esta
población, respetando el orden cronológico de las postulaciones.
Adicionalmente, en cuanto al derecho a la vivienda digna, anota que no se trata
de un derecho de carácter fundamental sino que su contenido es social y que,
por tanto, su exigibilidad no es directa e inmediata sino que está supeditada
al cumplimiento de ciertas condiciones y requisitos establecidos legalmente y
que “su desarrollo depende de las políticas especificas del estado sobre
la materia acorde con las condiciones fiscales” (subraya el
memorialista).  A partir de este razonamiento infiere que “[a]firmar que el
derecho a la vivienda digna es, en si mismo un derecho fundamental individual,
implica sostener que el estado le está violado ese derecho a la gran mayoría de
los Colombianos que carecen de vivienda, lo cual Constitucionalmente es
insostenible (…).”.  Como contrapartida, advierte que ha abierto
convocatorias dirigidas a la población desplazada por la violencia, en las que
-aclara- con el cumplimiento de un mínimo de requisitos, “que no son
dispendiosos como para convocatorias para no desplazados”, se puede acceder
a un subsidio.
Bajo tales
parámetros hace una relación de las personas que no han presentado postulación
alguna en las diferentes convocatorias y respecto de ellas concluye que no es
posible aspirar a que por vía de tutela se les conceda el subsidio.  No
obstante, puntualiza que culminado el proceso de asignación de subsidios a los
hogares que fueron calificados en el año 2004 se procederá a abrir una nueva
convocatoria en la que, teniendo en cuenta los compromisos fijados en la
sentencia T-025 de 2004 y en el Decreto 951 de 2001, se espera atender las
necesidades de la población desplazada conforme al presupuesto disponible, el
cual asciende a 85 mil millones de pesos, “representando alrededor de cinco
(5) veces el presupuesto anual de asignación que se tenía para años anteriores”.
Así también -agrega- la población desplazada puede postularse para la bolsa
ordinaria en donde puede aspirar a ser beneficiada con los diferentes programas
adscritos a ésta, siempre que llene los requisitos establecidos en la ley.
Más adelante
repara que algunos de los desplazados por la violencia asentados en el
municipio de Aracataca, luego de cumplir con los trámites y requisitos
previstos en la ley, han sido beneficiados con la entrega de un subsidio.  Para
este efecto presenta una relación de treinta y cinco (35) jefes de hogar y
luego comenta que otras personas no han accedido a la prestación por
encontrarse en cualquiera de las siguientes situaciones: “(a.) figuran con
doble postulación en una misma asignación, (b.) se encuentran en estado
cruzado, (c.) no registran en la red de solidaridad como desplazados (d.) han
presentado renuncia al subsidio (e.) la entidad responsable de capturar los
datos no envía la información (...), o (f.) el valor del subsidio
solicitado esta (sic) errado”.
Finalmente
concluye que FONVIVIENDA ha cumplido con el otorgamiento de subsidios de
vivienda a la población desplazada, dentro del marco que ordena la ley y, como
consecuencia, solicita se declare la improcedencia del amparo.
1.6.  Por su
parte, la Caja de Compensación Familiar Campesina -COMCAJA- indica que luego de
haber confrontado el listado de las personas relacionadas en el amparo y la
base de datos de los hogares postulados en la última convocatoria para
subsidios de vivienda de la población desplazada habilitada en el año 2004,
encontró que sólo seis personas presentaron postulación a través de esta entidad.
1.7.  Además, la
Alcaldía del municipio de Aracataca relaciona y allega las diferentes
actividades adelantadas a favor de la población desplazada y, en particular,
sobre las soluciones de vivienda informa que un grupo de familias salieron
favorecidas con el proyecto “Alto del Prado III Etapa” pero que el contratista
encargado de ejecutar dicho proyecto tan solo ha entregado dieciséis (16)
casas, incumpliendo con lo pactado con la administración municipal.  Asimismo
advierte que desde el año 2004 ha ejecutado recursos a favor de esta población
por un total de sesenta y seis millones de pesos.  Aclara que las actividades
de divulgación las efectuó el contratista de la obra “Alto del Prado III Etapa”
a través de una invitación que se difundió en la emisora “Macondo Stereo”.
1.8.  La
Gobernación del Departamento del Magdalena y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural no se pronunciaron sobre las pretensiones consignadas en el
amparo.
2.  Pruebas
allegadas en sede de revisión.
-        Listados
allegados por el INCODER en donde se relacionan los campesinos desplazados por
la violencia que han sido beneficiados con subsidios de tierras en los años
2006 y 2007 y los aspirantes que han presentado su solicitud a ese ente
territorial en el transcurso del presente año (folios 4 a 14 del cuaderno de
pruebas número 1).
-        Oficio
del 15 de mayo de 2007 en el que la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario de
Colombia le informa al personero de Aracataca los requisitos y procedimientos
para acceder a los subsidios VIS-rural (folios 35 a 38 del cuaderno de pruebas
número 1).
-        Oficios
UTDMA 1615, 0035 y SGBS/218/2003, en los que la Coordinadora de la Unidad
Territorial del Magdalena de la Red de Solidaridad Social y el Secretario de
Gobierno y Bienestar Social del Magdalena intercambian información sobre la
conformación del Comité Departamental de Atención Integral a la Población
Desplazada y relación de los proyectos radicados entre 2001 y 2006 (folios 85
ss del cuaderno de pruebas número 1).
-        Fotocopia
del “convenio interadministrativo de cooperación suscrito entre el Departamento
del Magdalena y el Municipio de Aracataca” (folios 95 y 96 del cuaderno de
pruebas número 1).
-        Fotocopias
de las diferentes actas levantadas de las reuniones entre la Red de Solidaridad
Social, las autoridades municipales y/o departamentales, la población
desplazada de Aracataca, entre otros (folios 98 ss del cuaderno de pruebas
número 1).
-        Fotocopias
de los informes y la relación de actuaciones adelantadas a favor de la
población desplazada, asentada en el Municipio de Aracataca, en lo relativo al
otorgamiento de subsidios de vivienda y la aplicación de soluciones
habitacionales o mejoramiento de la habitabilidad (folios 136 ss del cuaderno
de pruebas número 1).
-
Relación de la atención prestada por Acción Social a las familias desplazadas
asentadas en el Municipio de Aracataca, según la plataforma SIPOD, a 329
personas (folios 150 a 178 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Listado
de personas asentadas en el Municipio de Aracataca que no se han postulado en
ninguna de las convocatorias que ha abierto FONVIVIENDA para el otorgamiento de
subsidios dirigidos a la población desplazada (folios 186 a 191 del cuaderno de
pruebas número 1).
-        Listado
de treinta y cinco jefes de hogar que han sido beneficiados con el subsidio de
vivienda (folios 193 y 194 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Impresión
de la consulta efectuada en la “información histórica de cédula”
correspondiente a la base de datos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (folios 199 a 265 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Fotocopia
de la Resolución 818 de 2004, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, “Por
la cual se asignan seis mil novecientos treinta y un (6.931) subsidios
familiares de vivienda urbana en los programas de retorno y reubicación para
adquisición de vivienda nueva o usada, correspondientes a los recursos de bolsa
para población desplazada por la violencia” (folios 266 a 342 del cuaderno
de pruebas número 1).
-        Fotocopia
de la Resolución 156 de 2005, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, “Por
el cual se asignan mil novecientos cincuenta y nueve (1959) Subsidios
Familiares de Vivienda urbana, correspondientes a recursos para población
desplazada por la violencia” (folios 343 a 371 del cuaderno de pruebas número
1).
-        Fotocopia
de la Resolución 155 de 2005, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, “Por
la cual se asignan novecientos sesenta y dos (962) subsidios familiares de
vivienda en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada,
correspondientes a recursos para población desplazada por la violencia”
(folios 372 a 389 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Fotocopia
de la Resolución 146 de 2006, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, “Por
la cual se asignan tres mil setecientos setenta y ocho (3778) subsidios
familiares de vivienda, correspondientes a recursos para población desplazada
por la violencia” (folios 390 a 438 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Fotocopia
de la Resolución 689 de 2006, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, “Por
la cual se asignan cinco mil novecientos treinta (5930) subsidios familiares de
vivienda, correspondientes a recursos para población desplazada por la
violencia” (folios 439 a 512 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Fotocopia
de la Resolución 051 de 2007, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, “Por
la cual se asignan cinco mil cuatrocientos nueve (5409) subsidios familiares de
vivienda, correspondientes a la bolsa para población en situación de
desplazamiento” (folios 513 a 609 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Relación
de los postulantes al subsidio familiar de vivienda efectuados por familias
desplazadas por la violencia asentadas en el Municipio de Aracataca a través de
CAJAMAG (folios 610 a 612 del cuaderno de pruebas número 1).
-        Declaraciones
juramentadas de varios jefes de hogar desplazados por la violencia asentados en
el Municipio de Aracataca (folios 30 a 52 del cuaderno de pruebas número 2).
-        Fotocopias
de las actas e informes elaborados por la Alcaldía del Municipio de Aracataca
para la atención integral de la población desplazada (folios 54 a 71 del
cuaderno de pruebas número 2).
-        Fotocopia
de la Resolución número 167-2 de 2004, expedida por al Secretario de Desarrollo
Económico Municipal de Aracataca, en la que se concede una licencia de
construcción para un proyecto que beneficiaría a treinta y ocho familias
desplazadas (folios 72 a 81 del cuaderno de pruebas número 2).
-        Fotocopia
del Plan de Atención Básica -PAB- implementado por la Alcaldía del Municipio de
Aracataca en marzo de 2007 (folios 85 a 149 del cuaderno de pruebas número 2).
-        Fotocopia
del Plan Integral Único (PIU) para la atención de la población desplazada
asentada en el municipio de Aracataca (folios 153 a 184 del cuaderno de pruebas
número 2).
-        Soporte
de las actividades adelantadas por ICBF a favor de la población desplazada por
la violencia asentada en el municipio de Aracataca (cuaderno de pruebas número
3, compuesto por 509 folios).
V.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo
mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico.
El señor
personero del municipio de Aracataca denuncia que producto del conflicto armado
en dicha población se han asentado un número considerable de familias
desplazadas desde el año 2000.  Agrega que a las mismas, teniendo en cuenta que
no se han dado las condiciones para el retorno a sus lugares de origen, el
Estado no les ha garantizado un mínimo de condiciones dignas de subsistencia,
particularmente, que no se les ha otorgado el conjunto de herramientas para
satisfacer las necesidades de funcionalidad higiénica, pues los lugares en
donde viven son casas de barro y “cambuches”, con pésimas condiciones de
salubridad.
Las entidades
vinculadas se opusieron, al unísono, a las pretensiones formuladas por el
personero. Todas ellas coincidieron en señalar que no obstante la difícil
situación propia del desplazamiento forzado, para poder acceder a las políticas
públicas y a los beneficios o subsidios de vivienda, deben cumplirse con unos
requisitos y trámites mínimos.  Además informaron, cada una dentro de su
especialidad, que han adelantado las gestiones necesarias para atender las
necesidades de esta población en todo el país y en esa región.
El juez que en
única instancia estudió el amparo constitucional denegó la protección de los
derechos fundamentales invocados.  Argumentó que en este caso no se había
individualizado la situación de cada una de las familias desplazadas y tampoco
se había precisado si alguna de ellas se había postulado para acceder a un
subsidio de vivienda.  Especificó que la acción de tutela procedería en caso de
comprobar que dentro del trámite del subsidio se vulneraran derechos
fundamentales y comprobó que en el presente asunto no se ha establecido
siquiera si alguna de las familias desplazadas participó de la convocatoria
para el otorgamiento de subsidios de vivienda.
Así pues, en
orden a resolver el presente asunto, la Sala debe esclarecer cuáles son las
pautas de protección constitucional adscritas a la población desplazada,
específicamente en relación con el acceso a una vivienda digna.  Para este
efecto, es decir, para dar respuesta a esta cuestión reiterará los argumentos
jurídico-constitucionales que responden a la difícil situación de las familias
desplazadas por la violencia y, más adelante, se referirá a la naturaleza de su
derecho a la vivienda digna.
3.  La protección constitucional de
la población desplazada.  Reiteración de Jurisprudencia.
Esta Corporación
ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna,
una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración
múltiple, masiva y continua de los derechos fundamentales.  En atención a tan
sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad
y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación.  Al respecto, el
pleno de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo
siguiente:
“11.  Desde la década de los ochenta, Colombia afronta un verdadero
estado de emergencia social, que se manifiesta en el desplazamiento forzado de
cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad
y  mujeres. No es ésta la primera vez que esto ocurre en el país. Sin embargo,
a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la consagración constitucional  del
Estado  colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una
atención especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de
los colombianos afectados por esta tragedia política y social.
(...)
“17. En su libro sobre las crisis humanitarias que genera a nivel
internacional el fenómeno del desplazamiento interno por causa de la
violencia,  Cohen y Deng expresan acerca de la extrema condición de debilidad
de los desplazados internos: “De los grupos poblacionales del mundo en
situación de riesgo, las personas desplazadas internamente tienden a estar
entre los más desesperados. Ellos pueden ser reubicados por medios violentos,
con base en razones políticas o étnicas, o encontrarse atrapados en medio de
conflictos, de ataques armados y violencia física. Huyendo y sin documentos,
ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y
asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus
recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos.
Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y servicios de salud más
frecuentemente que el resto de la población (...).
“El caso colombiano confirma en buena medida lo expresado por
Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de
la violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel de
instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas son menores
de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las ciudades, en las
cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una vivienda digna y a un
trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la migración forzosa a la que
se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por sí precarias condiciones
de vida que tenían en el campo.
(...)
“31. No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado
apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las
personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen
que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e
integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son
formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de
violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
“El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración
del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de
su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente
intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados
sus derechos de expresión y de asociación.
“De igual manera, en razón de las precarias condiciones que deben
afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se presenta un atropello
de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de los
discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además, todas las personas
forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un detrimento en sus ya de
por sí muy afectados derechos económicos, sociales y culturales, y
frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias[1]”.
La misma
sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se
ha adaptado en Colombia.  Anotó que hasta hace pocos años la atención al
desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban
regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión[2].
Frente a ello se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a partir del
cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un esfuerzo
por organizar un patrón coherente e integral de atención a las personas
afectadas por el desplazamiento.  Posteriormente –indica la providencia- se
llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el documento
CONPES 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias, la
ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes
estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de
la población desplazada.
Pues bien, ante
el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la
Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la
Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del Sistema y
que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de Atención a la
Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la Población
Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, “Prestar atención
humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de calidad, y
mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación de alianzas
entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales especializadas”; “Simplificar
y reorganizar el marco institucional del Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada” y “Fortalecer la Red Nacional de Información sobre
el Desplazamiento, con base en un sistema de estimación global, un mejor
sistema de registro con mayor cobertura y con mecanismos de seguimiento y
evaluación”.
Sin embargo, pese
a los ajustes mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida forma las
necesidades de la población desplazada en el país.  Así se ha admitido en
diferentes pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale la pena
resaltar la sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta problemática,
declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó, entre otras
cosas, lo siguiente:
“La anterior descripción de los derechos vulnerados y de la
respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios núcleos familiares,
que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que por su extrema
gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que el patrón de
violación de los derechos de la población desplazada ha persistido en el
tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los correctivos
suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones puntuales
ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las sentencias
dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las
autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado a agravar la
situación de afectación de los derechos de la población desplazada ante la
exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de
tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención
cumplan con sus deberes de protección”[3].
En el mismo
sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este
asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: “Lamentablemente,
el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta
conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”.
(...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica
de los efectos del conflicto armado sobre la población civil.  Ésta es una de
las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La
ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber
ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del
desplazamiento interno forzado en Colombia”[4].
Específicamente, en la sentencia T-025 citada se reconoció que uno
de los derechos vulnerados como consecuencia del desplazamiento forzado es la
vivienda digna.  En efecto, en aplicación de los principios rectores del
desplazamiento forzado la vulneración de este derecho fue enunciado en la
sentencia bajo los siguientes parámetros: “El derecho a una vivienda digna[5],
puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar
sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a
condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se
desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En
relación con este derecho, los Principios 18 y 21 establecen criterios mínimos
que deben ser garantizados a la población desplazada a fin de proveerles
vivienda y alojamiento básicos.” [6]
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la situación de las
familias desplazadas y las particularidades del derecho a la vivienda digna, la
jurisprudencia ha establecido varias condiciones para la protección de este
derecho, las cuales responden a las necesidades imperiosas de este tipo de
personas, los trámites y requisitos necesarios para la ejecución de las
diferentes políticas públicas y la cantidad limitada de recursos para atender
cada demanda.
4.
Naturaleza y particularidades del Derecho a la Vivienda Digna de la población
desplazada.
Adjunto a la
declaratoria del estado de cosas inconstitucional, la sentencia T-025
–citada- efectuó un balance sobre la satisfacción de los principales
requerimientos inherentes a la situación de desplazamiento.  En particular,
comprobó que los problemas adscritos a cada familia afectada, incluyendo sus
necesidades habitacionales, estaban lejos de ser satisfechos[7]
y que las políticas públicas implementadas hasta ese momento no lograban
cubrir, ni en calidad ni en número, los requerimientos efectuados[8].
Específicamente, en lo relativo a la implementación de los programas de
asignación de subsidios de vivienda, la Corte relacionó los siguientes
defectos:
“Los programas de estabilización socioeconómica y adjudicación de
tierras y vivienda se facilitan a un número mínimo de desplazados. En los pocos
casos en los cuales se otorgan facilidades de crédito, las entidades
responsables se abstienen de prestar la asesoría y acompañamiento necesarios”.
“Los requisitos y condiciones para acceder a los créditos de
vivienda no se ajustan a las carencias económicas de los hogares desplazados.
La exigencia de tiempos de ahorro, referencias personales y comerciales, así
como otros requisitos, son en muchos casos, imposibles de cumplir para la
población desplazada. Tales exigencias resultan discriminatorias y constituyen
barreras de entrada para el acceso a este tipo de ayudas.”
“En los programas de subsidio para la adquisición de vivienda, la
falta adecuada de información sobre las zonas aptas para la construcción de
vivienda ha generado reasentamientos en barrios marginales que no cuentan con
servicios públicos domiciliarios básicos, o en zonas de alto riesgo.”
Teniendo en
cuenta la dimensión de tales problemas e infiriendo que los mismos constituyen
un obstáculo indiscutible de protección de las necesidades del desplazado, la
Corte reconoció que la tutela no es el escenario apropiado para engendrar
macro-soluciones pero –advirtió- a partir de ella sí es posible detectar
defectos concretos que pueden ser atendidos, corrigiendo errores estructurales
en la atención de requerimientos y en la ejecución de programas, para asegurar
el goce efectivo de sus derechos.  Sobre este particular, la conclusión a
la que llegó este Tribunal fue la siguiente:
“6.3.1.4. En conclusión, la Corte
estima que la respuesta del Estado sufre de graves deficiencias en cuanto a su
capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la
política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección
integral de los derechos de la población desplazada. No puede el juez de tutela
solucionar cada uno de estos problemas, lo cual corresponde tanto al Gobierno
Nacional y a las entidades territoriales, como al Congreso de la República,
dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. No obstante, lo anterior no
impide que al constatar la situación de vulneración de los derechos
fundamentales en casos concretos, la Corte adopte correctivos encaminados a
asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados, como lo hará en
esta sentencia, e identifique remedios para superar estas falencias
estructurales que comprometen diversas entidades y órganos del Estado”.
Como consecuencia,
en aplicación de los límites de la intervención del juez de tutela en la crisis
humanitaria, la Corte relacionó el conjunto de actuaciones mínimas que deben
desplegar las autoridades encargadas de atender los diferentes requerimientos
de la población desplazada y, en paralelo, derivó el conjunto de órdenes que se
pueden generar dentro del amparo constitucional para la protección de sus
derechos fundamentales.  Concretamente, en atención a las diferentes
condiciones y las necesidades de cada familia desplazada a lo largo del país,
se especificó que las obligaciones de la administración tienen inicio en las
solicitudes efectuadas por cada afectado; a partir de cada una de ellas se
definirán las condiciones bajo las que se satisfará la prestación requerida.
Veamos entonces, cuáles son los diferentes eventos que debe prever el Estado
para atender las exigencias de la población desplazada, especialmente aquellos
relativos al acceso de los programas de vivienda:
“(...)
cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un
desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la
autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados
peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el
tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle
dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su
trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para
que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los
requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los
trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el
orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y
existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará
efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba
efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela
para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los
desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en relación con las
peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en particular para
las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de
vivienda y de restablecimiento socio económico”.
Nótese que la
sentencia en comento privilegia y protege con ahínco cada solicitud efectuada
por una persona desplazada.  Por un lado, cada requerimiento deberá obtener
respuesta oportuna de parte de la entidad competente y, por otro, la
contestación tendrá en cuenta que exista la disponibilidad presupuestal
necesaria o suficiente para atender la prestación, teniendo en cuenta, además,
el orden o las prioridades que condicionarán el acceso al beneficio[9].
Así también, en
orden a garantizar que cada desplazado tendrá posibilidades reales de efectuar
un requerimiento ante la administración, así como participar del diseño de las
políticas que les afectan, la jurisprudencia ha previsto que todas las
entidades encargadas de coordinar y ejecutar las políticas públicas de
protección, deben instruir, asistir y asesorar a esta población sobre (i)
cuáles son los derechos orientados a garantizarles un tratamiento digno y (ii)
qué tipo de requisitos y procedimientos deben cumplir para acceder a las
diferentes prestaciones[10].  De esta manera, aunque
a través de la acción de tutela no sea posible implementar políticas generales
para la atención de la población desplazada, se hace viable que ésta constituya
un instrumento que ejerce balances concretos sobre la efectividad de cada
política pública y que garantiza que el acceso y la ejecución de cada beneficio
se haga bajo parámetros reales, serios, previsibles y razonables.
De hecho, en la
sentencia T-602 de 2003[11], en un caso en el cual
una señora desplazada por la violencia, perteneciente a la tercera edad,
solicitaba su inclusión en proyectos productivos y en las convocatorias de
subsidios de vivienda, la Corte efectuó un arqueo sobre la política pública y
normativa[12] en materia de vivienda y
concluyó “que la actora no ha podido acceder realmente a los servicios de
que trata la primera parte del Principio Rector No. 29 relativo al derecho de
los desplazados al restablecimiento (...) La consecuencia de ello no es
otra que la vulneración de los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital
de la actora por parte de las entidades demandadas, las cuales se han limitado
a entregar información a la demandante sin acompañarla en el proceso de
restablecimiento, es decir, sin asesorarla para que logre acceder efectivamente
a los servicios que prestan las distintas entidades que constituyen el SNAIPD”.
Como solución, una vez concretado que en el caso se había vulnerado el derecho
a la igualdad, la Sala de Revisión ordenó que la Red de Solidaridad Social
gestionara ante el INCORA lo necesario para abarcar los bienes abandonados por
la actora en orden a permitir su inclusión dentro de la adjudicación de
vivienda rural o urbana[13].
Asimismo, en la
sentencia T-585 de 2006[14] la Corte destacó, como
primera medida, que el derecho a la vivienda digna de las personas víctimas de
desplazamiento tiene carácter fundamental y que, de ello se desprenden las
siguientes obligaciones en cabeza del Estado:  “(i) reubicar a las personas
desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse
en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
–personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras”.
Bajo estas
condiciones esta providencia confirmó la protección de los derechos
fundamentales de los actores, quienes se habían beneficiado del subsidio de
vivienda pero a quienes se les había vencido el plazo para hacer uso de los
recursos, y concedió un plazo adicional de seis meses para que cada
beneficiario los ejecutara.  Adicionalmente ordenó que los Municipios en donde
residían los desplazados prestaran asesoría “sobre las opciones de acceso a
créditos en condiciones favorables” y “sobre el acceso a proyectos
productivos y otras alternativas laborales para el restablecimiento”.  Por
último, entre otras decisiones, dispuso: “para garantizar el derecho a la
participación de los actores y de las personas desplazadas por la violencia
asentadas en la jurisdicción de las entidades territoriales demandadas, (...)
convocar una mesa de trabajo específica para discutir los problemas de
vivienda de aquellas”.
Posteriormente
en la sentencia T-754 de 2006[15] la Corte estudió el caso
impetrado por unos jefes de hogar, desplazados por la violencia, quienes habían
realizado las gestiones para adquirir inmueble rural ante el INCODER, sin que
hasta la fecha de presentación de la tutela y luego de transcurridos varios
años, se hubieran beneficiado por alguno de los programas públicos.  La Corte,
en la providencia citada, rechazó vehementemente la inoperancia estatal ante
los reclamos presentados por las familias desplazadas, reiteró que los defectos
institucionales identificados en la T-025 continuaban presentándose[16]
y concluyó:
“En este orden de ideas, no puede la Sala cerrar
los ojos ante el mayúsculo problema que padece la población desplazada por la
violencia y que, además, ha acudido ante los órganos del Estado, reclamando el
amparo de sus derechos constitucionales fundamentales. Las instituciones
Estatales existen para brindar soluciones a las necesidades sociales y ellas en
este caso no han sido el mejor ejemplo de eficacia y celeridad, como principios
que gobiernan la función administrativa (Art. 209 C.P).
“(...) Por eso, ésta (sic) Corporación deberá
adoptar las medidas del caso para procurar una ayuda efectiva a los accionantes
en materia de vivienda y en el sentido de garantizarles una asignación de
tierra que, como ya se ha insistido, les permita reorientar y desarrollar en
ese nuevo lugar su proyecto de vida, advirtiéndose que si bien, como ya se ha
dicho, los desplazados tienen el derecho a la asignación de predios, ello no
significa que necesariamente se les asignarán los escogidos por ellos, pues
dicha determinación debe ser realizada por el Incoder como autoridad competente,
de conformidad con las normas pertinentes”.
Bajo tal
contexto la Corte concedió la tutela impetrada y ordenó a las entidades
competentes (i) la adjudicación de tierras y (ii) la gestión de los recursos
necesarios para otorgar el subsidio familiar de vivienda.
Más adelante, en
el caso estudiado en la sentencia T-919 de 2006[17]
esta Corporación analizó la solicitud presentada por un jefe de hogar que se
había postulado para el subsidio de vivienda urbana desde 2005, sin que hasta
el momento el Estado hubiera asignado los recursos.  La situación de esta
familia se encontraba agravada debido a que una de sus pequeñas hijas sufría de
SIDA, lo que generaba el rechazo de todos aquellos lugares en donde conseguían
refugio.  Para este evento la Sala de Revisión reiteró la jurisprudencia
relativa a la especial protección en cabeza de los enfermos de SIDA y concluyó
que aunque todas las familias desplazadas deben recibir el mismo trato de parte
del Estado, la especial situación de la familia del actor justificaba que se
hiciera una excepción respecto de la asignación cronológica de los recursos.
Según la Sala, los elementos fácticos de este caso  permiten que se predique y
ordene la existencia de una prioridad en la entrega de los subsidios respecto
de las demás familias desplazadas.  La Corte, como consecuencia, ordenó a la
entidad competente la re-ubicación del actor dentro de la lista y la entrega
del primer subsidio disponible.
Finalmente, en
la sentencia T-704A de 2007[18] la Corte revisó un caso
en el cual a un desplazado que se había beneficiado con la adjudicación de un
terreno, se le revocó el beneficio luego de hacer una nueva evaluación de los
puntajes.  Pese a que la revocatoria de la Resolución fue considerada legítima
por esta Corporación, se infirió que dado que la situación de desplazamiento se
había registrado desde 2002, el Estado debía velar por la estabilización
socio-económica del actor.  En consecuencia, se ordenó a la entidad pública
correspondiente que adjudicara una tierra al actor a partir de los inmuebles
que tenía disponibles.
Nótese, como
conclusión, que con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional
la Corte ha adelantado grandes esfuerzos para que a partir de su jurisprudencia
se reconozca que la crítica situación de las familias desplazadas se predica
respecto de la vulneración múltiple, masiva y continua de un catálogo
desafortunadamente amplio de derechos constitucionales.  En particular, sobre
su derecho fundamental a la vivienda digna, la Corte ha declarado que el mismo
tiene una categoría fundamental y, como tal, ha protegido en casos concretos
que las exigencias y solicitudes elevadas por cada persona desplazada ante el
Estado tenga una respuesta oportuna y que en la misma se distinga cómo y cuándo
se hará efectivo el acceso a la prestación.  Esto último, teniendo en cuenta la
disponibilidad presupuestal asignada para la atención del requerimiento y los
requisitos previstos para la ejecución de la política pública respecto de cada
persona o familia.  Adicionalmente esta Corporación ha cuidado que el acceso a
las estrategias de estabilización socio-económica no se rija por exigencias
desproporcionadas o, inclusive, discriminadoras.  También ha venido reprochando
que los defectos en la ejecución de las políticas permanezcan y que ello
conlleve a que la vulneración del derecho no tenga un límite previsible y, en
consecuencia, ha intervenido en la ejecución de la política, bien variando el
orden de asignación de los subsidios u ordenando que la asignación de
prestaciones o adjudicación de tierras a determinados casos.
Veamos entonces,
a partir de las pautas estudiadas, cuáles son las condiciones de protección
constitucional que es posible generar dentro de la acción de tutela interpuesta
por el personero de Aracataca a favor de la población desplazada por la
violencia asentada en ese municipio.
5.  Caso
Concreto.
5.1.  El
personero de Aracataca presentó acción de tutela de varios derechos
fundamentales establecidos en cabeza de la población desplazada por la
violencia asentada en ese municipio.  Para este efecto denunció que desde el
año 2000 se han radicado un número considerable de familias en esa población y
que, en la actualidad, tales personas no viven en condiciones dignas, pues los
espacios en los que yacen no satisfacen -siquiera- sus “necesidades de
funcionalidad higiénica”.  A partir de esta situación y a través del amparo
solicita que se otorguen los subsidios de vivienda a esta población y se
inicien las gestiones para adquirir un lote de terreno en donde se construyan
las viviendas.
5.2.  Todas las
entidades vinculadas al amparo se opusieron a la solicitud de protección de los
derechos fundamentales.  El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial informó que, dadas sus potestades normativas dentro de la política
pública de vivienda, ya inició los trámites para la asignación de los subsidios
de vivienda dirigidos especialmente a la población desplazada por la
violencia.  Además informó que las diferentes postulaciones deben ejecutarse
ante las Cajas de Compensación Familiar y que la última convocatoria se llevó a
cabo en el año 2004.  Sobre este particular advierte lo siguiente: “[d]urante
el año 2007 (...) espera concluir la asignación de los hogares
postulados y calificados en el año 2004” y enseguida “dará apertura a
postulación de bolsa especial de población desplazada, todo lo anterior previa
la correspondiente aprobación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público”.  Finalmente hace énfasis en que la población desplazada
puede acudir a las entidades territoriales respectivas con el fin de buscar
otras estrategias de protección de sus derechos.
El alcalde de
Aracataca, por su parte, informó que el municipio se encuentra sometido a un
proceso de reestructuración conforme a la ley 550 de 1999 y que, por tanto,
todas las obligaciones que quiera contraer se encuentran sometidas al “acuerdo
de reestructuración del pasivo”.  Indicó que, como consecuencia, no puede
adquirir el lote de terreno requerido en la tutela, pues no cuenta con partidas
presupuestales para el efecto y que, además, tal proyecto no se encuentra
contemplado en el POT.  Posteriormente informó que desde el año 2004 ha
adelantado actividades a favor de la población desplazada por la violencia por
un monto de sesenta y seis millones de pesos y que, respecto de las soluciones
ofrecidas en materia de vivienda, un grupo de familias fue favorecido por el
proyecto “Altos del Prado III etapa” pero que, sin embargo, el contratista
encargado de la obra incumplió con lo pactado y sólo entregó dieciséis casas.
Además manifestó que las actividades de divulgación de los proyectos de
vivienda se efectuaron por parte del contratista de la obra referida.
La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social- argumentó, en primer lugar, que la fuente de vulneración de los
derechos fundamentales son los grupos al margen de la ley y no las entidades
gubernamentales encargadas de dar apoyo a la población desplazada por la
violencia.  Más adelante hizo énfasis en que para acceder a las prestaciones
propias de la estabilización socio-económica, sobre todo en lo concerniente a
la política de vivienda, cada afectado debe adelantar unas gestiones mínimas y
reunir unos requisitos básicos.  Asimismo aclaró que el derecho a la vivienda
digna no es un derecho fundamental y que Acción Social no es un ente ejecutor
sino que se encarga de orientar a la población y a las entidades “permitiendo
el acceso a la oferta institucional”.
El Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- informó que a partir del año 2000 ha
ejecutado actividades dirigidas a la población desplazada por la violencia.
Para el efecto relacionó y allegó los documentos que soportan las diligencias
ejecutadas en Aracataca, especificando que sus labores tienen un enfoque
“psicosocial”.
El Ministerio
del Interior y de Justicia, como coordinador territorial de la atención del
desplazado aseveró que no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales
invocados.  Agregó que la demanda no especifica la omisión de alguna entidad
pública ni la violación concreta de derechos.
Más adelante,
como respuesta a la acción de tutela, el INCODER presentó la lista de personas
desplazadas por la violencia, residentes en el municipio de Aracataca, que han
sido favorecidas con el subsidio de tierras y la relación de aspirantes al
mismo durante el año 2007.  Enseguida concluyó que durante este año el
beneficio se ha extendido a “un total de 123 desplazados correspondientes al
municipio de Aracataca, y (sic) de un gran total de 2.038 inscritos en
todo el departamento de Magdalena” de acuerdo al orden y la calificación
generados conforme al Acuerdo 059 de 2006.
Las Cajas de
Compensación Familiar Campesina -COMCAJA- y del Magdalena -CAJAMAG- también
repelieron la solicitud de protección de los derechos fundamentales.  La
primera informó que, dadas sus potestades legales, tan sólo recibió seis
postulaciones de desplazados asentados en el municipio de Aracataca,
interesados en acceder al subsidio de vivienda en la convocatoria efectuada en
2004.  La segunda explicó cuáles son los referentes normativos y contractuales
que guían su participación dentro de la asignación de estos subsidios y
concluyó que dentro del trámite las Cajas de Compensación sólo actúan como “tramitadores
o intermediarios en los procesos de subsidios de vivienda de interés social
destinados a la población desplazada”.
El Banco Agrario
de Colombia afirmó que ha asignado subsidios para vivienda de interés social
con carácter rural a personas residentes en el municipio de Aracataca desde el
año 1995.  Aclaró, sin embargo, que a familias desplazadas por la violencia no
se les ha hecho partícipes del beneficio debido a que sólo hasta este año el
municipio presentó un programa específicamente dirigido a esa población
denominado “Veredas el Chimborazo”.  Precisó que cada una de las convocatorias
las ha publicado en un diario de amplia circulación nacional, en su página de
internet y que inclusive ha invitado al alcalde de dicha municipalidad al
desarrollo de una videoconferencia.
Finalmente, el
Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA- afirmó que no ha vulnerado los
derechos fundamentales invocados ya que ha aplicado los procedimientos y
requisitos normativos existentes en relación con la asignación de subsidios de
vivienda interés social de carácter urbano, en particular, ha ejecutado los
recursos asignados para este fin y ha respetado el orden de prioridad asignado
a cada familia desplazada del país. Al igual que Acción Social, esta entidad
considera que el derecho a la vivienda digna no es un derecho fundamental y que
la vulneración de los derechos fundamentales se origina en la situación de
desplazamiento y no de las actuaciones u omisiones de una de las entidades
demandadas.  Señala que debido a su naturaleza este derecho se encuentra
condicionado al cumplimiento de unos requisitos y a la adopción de unas políticas
fiscales específicas.  Indica que, en consecuencia, aquellas personas que no
han presentado su postulación o lo han hecho de manera incorrecta, no pueden
aspirar a que a través de la acción de tutela se les asigne la prestación.
Advierte que, no obstante, varias personas desplazadas residentes en el
municipio de Aracataca ya han sido beneficiadas por el subsidio de vivienda,
que otras, por diversas circunstancias no fueron aceptadas y que algunas, en
este momento, están siendo calificadas.  Finalmente aclara que una vez
culminado el proceso de asignación de los subsidios correspondientes a la
convocatoria del año 2004, se procederá a abrir una nueva convocatoria respecto
de la cual existe un presupuesto disponible que asciende a los 85 mil millones
de pesos.
5.3.  El juez
que en única instancia conoció de la solicitud, denegó la protección de los
derechos fundamentales.  Argumentó que la tutela había sido interpuesta de
manera general, sin individualizar los casos de las diferentes familias
desplazadas asentadas en el municipio de Aracataca.  Agregó que en ningún caso
se había demostrado que estas personas hubieran postulado su inconformidad ante
las entidades encargadas de gestionar los subsidios de vivienda y, menos, que
dentro de tal trámite se les hubiere tratado por fuera de los presupuestos de
la ley.
5.4.  Ahora
bien, previo a revisar los argumentos que componen la sentencia de instancia,
se hace necesario que esta Sala de Revisión verifique si se cumplen con los
parámetros de legitimidad para interponer la presente acción.  Esto, aunque la
cuestión no haya sido objeto de discusión por parte de ninguna de las
autoridades que intervinieron en el trámite del presente asunto.  Pues bien,
para la Sala es claro que, dadas las condiciones generales de la población
desplazada por la violencia, el personero municipal ostenta la facultad legal
de presentar una tutela a nombre de aquellos; todo, con el objetivo de proteger
sus derechos fundamentales, reconociendo y teniendo en cuenta su estado de
profunda y explícita indefensión[19].  No obstante, como se
verá más adelante, esta facultad implica y hace parte de un conjunto más amplio
y complejo de potestades y obligaciones que, de ejecutarse de manera seria y
responsable, constituyen una de las principales herramientas para la
estabilización socio-económica de la población desplazada por la violencia.
El principal
argumento que sustenta la denegación de protección deprecada por el personero
de Aracataca, que adicionalmente fue invocado por varios de los demandados, se
funda en que la acción fue presentada sin que se concretara o individualizara
la presunta vulneración de los derechos fundamentales.  De acuerdo al juez de
instancia, si no se comprueba que por lo menos una familia de desplazados ha
presentado su postulación para favorecerse de cualquiera de las prestaciones
que surgen de la nivelación socio-económica, no es posible detectar la acción u
omisión estatal causante del agravio y tampoco inferir la vulneración de los
derechos.
El balance
efectuado sobre el conjunto de jurisprudencias citadas en la presente
providencia pareciera confirmar tal aserto.  En ellas la acción de tutela se
convierte en el mecanismo más expedito para garantizar que la súplica
presentada ante el Estado por una familia desplazada o un conjunto determinado
de desplazados internos, sea atendida dentro de unos parámetros de tiempo,
contenido y forma razonables, teniendo en cuenta -se insiste- la difícil situación
que en el día a día tienen que afrontar estos ciudadanos, las condiciones y
requisitos establecidos para la ejecución de la política pública y la cantidad
limitada de recursos previstos para satisfacer la demanda.  La nota concurrente
en cada uno de esos casos, que les diferencia sustancialmente de la presente
acción, es que los actores habían presentado una solicitud previa ante las
autoridades competentes, con el objetivo de acceder a alguno de los subsidios
de vivienda de interés social urbana o rural o a alguna de las estrategias para
la adjudicación de tierras.  Sin embargo, pese a las diligencias adelantadas
por los actores ante las diferentes entidades públicas, cada una de sus
solicitudes no había surtido ningún efecto práctico o real, bien porque había
transcurrido un lapso de tiempo más que soportable o teniendo en cuenta que las
pautas legales que rigen la asignación o aprovechamiento del subsidio no
consultaban las condiciones particulares de los desplazados.  En definitiva,
esas particularidades llevaron a que la Corte concediera la protección de
derechos en todos los casos e interviniera en la ejecución de la política
pública.
En el presente
caso, en contraste, el personero municipal de Aracataca, en aplicación de la
importantísima función de cuidar y promover los derechos humanos[20],
denuncia escuetamente que los lugares en los que habitan los desplazados
asentados en su población no cumplen con las condiciones básicas de
habitabilidad[21].  A partir de esto
infiere que todas y cada una de las entidades estatales encargadas de la
ejecución de la política pública de vivienda han vulnerado los derechos
fundamentales y reclama la asignación masiva de subsidios y la adquisición de
un lote de terreno para construir las viviendas.  En efecto, como fue detectado
por el juez de instancia, de manera alguna se concreta a quiénes se ha excluido
de los beneficios propios de la estabilización socio-económica, a quiénes se
les ha impedido participar de las convocatorias, a quiénes se les ha prorrogado
indefinidamente la satisfacción de su exigencia, a quiénes se les ha negado
asesoría o acompañamiento, o en cabeza de quién se ha ignorado que por su
condición y la gravedad con la que se vulneran sus derechos, merece de especial
consideración y trato por parte de la sociedad y el Estado.
Es más, como
contrapartida a las omisiones o los defectos advertidos por el actor, las
entidades vinculadas en la tutela relacionaron el conjunto de actividades que
han adelantado en procura de conseguir la nivelación socio-económica,
concretamente en materia de vivienda, de las personas desplazadas por la
violencia que se han asentado en el municipio de Aracataca.  La administración
municipal, como se advirtió, adelantó el proyecto de vivienda de interés social
de carácter urbano denominado “Alto del Prado III etapa”.  Agregado a lo
anterior, el Banco Agrario indicó que en dicha población se está gestionando el
inicio del proyecto “Veredas el Chimborazo”, dirigido a quienes han escogido
por opción habitacional una vivienda en el sector rural.  El INCODER aclaró que
en lo que se refiere a la vigencia del año 2007 se está estudiando la
postulación efectuada por 123 presuntos campesinos desplazados, asentados en el
Municipio de Aracataca, de un total de 2038 inscritos en el Departamento del
Magdalena.  FONVIVIENDA,  por su parte, indicó que una vez revisado el listado
de personas desplazadas, encontró que a varios de ellos se les asignó un
subsidio de vivienda de interés social de carácter urbano, mientras que otras
solicitudes se encuentran en proceso de calificación.  El ICBF detalló y
soportó el conjunto de actividades especialmente dirigidas a favor de los
niños, que ha adelantado en esa población.  Inclusive, una de las personas que
rindió declaración juramentada dentro de la acción, afirmó haber sido
beneficiaria del extinto INURBE y ser propietaria actual de un inmueble[22].
Ciertamente de
las herramientas que componen el expediente no es posible derivar la existencia
de una prestación concreta y, por tanto, los fundamentos citados podrían
constituir razón suficiente para que la Sala de Revisión confirme la negativa
de protección de los derechos fundamentales invocados.  Sin embargo, existen
varias razones y hechos trascendentales, relacionados con los alcances
esenciales del derecho fundamental a la vivienda digna de los desplazados, que
conducen a que la Sala revoque la decisión de única instancia y conceda el
amparo.  Estas reflexiones, por supuesto, parten de un hecho significativo que
no fue controvertido por los demandados y que fue cotejado por el juez de
instancia a partir de la práctica de la inspección judicial bajo los siguientes
términos: “Todas las viviendas visitadas se encuentran en malas condiciones
y se observa que las personas residentes en ellas tienen una situación
económica paupérrima”[23].  En efecto, esta Sala
debe destacar, como primera medida, que contrario a lo estimado por Acción
Social y FONVIVIENDA el derecho a la vivienda digna en cabeza de los
desplazados sí tiene carácter fundamental.  No obstante, como se observó, la
fundamentalidad del derecho no implica per sé una prestación individual en
cabeza de cada sujeto sino que conlleva la definición de un conjunto de
garantías recíprocas que permiten la progresiva materialización de la
prestación.  En la sentencia T-585 de 2006 -recordemos- se relacionaron dichas
potestades de la siguiente manera:
“(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras”.
Ahora bien,
aunque el juez de tutela tiene vedado establecer o proyectar políticas públicas
generales, ello no obsta -reiteremos- para que cuando quiera que éste logre
identificar una situación de vulneración, pueda adoptar los correctivos
necesarios para superar las falencias estructurales que comprometen diversas
entidades y órganos del Estado, para así asegurar el goce efectivo de
los derechos de los desplazados[24].  En el presente caso,
no obstante que no se estableció la existencia de una prestación concreta a
favor de una familia desplazada, la Corte sí logra comprobar la reincidencia de
los defectos institucionales que llevaron a la declaratoria del estado de
cosas inconstitucional en contra o en perjuicio de las garantías previstas
en cabeza de la población desplazada por la violencia asentada en el municipio
de Aracataca, a propósito de su derecho fundamental a la vivienda digna.
En efecto, es
cierto que de las cifras aportadas por las autoridades demandadas se logra
inferir que algunas personas han sido beneficiadas por subsidios o asignación
de tierras y que en otros casos su postulación se encuentra bajo evaluación.
Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que el número de postulantes es
alarmantemente bajo.  Según los datos suministrados por FONVIVIENDA, de la
convocatoria efectuada en el año 2004 se han otorgado, a partir de diversas
resoluciones, un total de 62 subsidios[25].  En
contraste, la misma entidad informa que 162 de los jefes de hogar inscritos en
el Registro Único “no se han postulado en ninguna de las convocatorias que
ha abierto FONVIVIENDA para población desplazada”.  Esto, agregado al
desconocimiento que la gran mayoría de declarantes dijo tener sobre los
requisitos y trámites necesarios para acceder a un subsidio y el señalamiento
de la administración municipal, que dijo haber divulgado los programas de
vivienda a partir de un contratista, muestran que una de las principales
falencias estructurales que impiden el acceso a una vivienda digna a las
personas amparadas por la presente acción, es la ausencia de una asesoría
seria, clara y completa.  De hecho- vale la pena resaltar- la mayoría de
declarantes afirmó que nunca le ha sido brindada asesoría o acompañamiento
sobre estos temas[26].  En consecuencia, con
base en esta falencia, esta Sala de revisión revocará la sentencia de única
instancia, proferida por el juzgado penal del circuito de Fundación
(Magdalena), y en su lugar concederá la protección del derecho fundamental a la
vivienda digna.
5.5.  Así pues, en orden a procurar el goce efectivo del derecho
fundamental, la Corte dispondrá que Acción Social promueva un proceso de
difusión de las diferentes garantías y beneficios a que tienen derecho los
desplazados en materia de vivienda, en donde se haga énfasis en las soluciones,
programas y cronogramas vigentes o que estén a punto de iniciarse.  En cada uno
de estos eventos Acción Social debe coordinar las gestiones necesarias para que
la población acceda de manera idónea e inmediata a la ejecución de los
diferentes proyectos de nivelación socio-económica y habitacional.  La Corte no
menosprecia los esfuerzos adelantados por dicha entidad, sin embargo, como
consecuencia de la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a
favor de los desplazados residentes en el municipio de Aracataca, prevendrá a
la misma para que lidere un proceso de acompañamiento, en el cual se incluyan
varios funcionarios de la Alcaldía, la Personería, personal docente y demás
autoridades y líderes municipales, en el cual se garantice el acceso a todos
los desplazados por la violencia y se permita la comprensión de los diferentes
beneficios otorgados por el Estado en materia habitacional a nivel urbano y rural,
explicando cuidadosamente los requisitos y trámites a cumplir en cada uno.
Esta actividad, además, deberá definir, a partir de la concertación con la
comunidad desplazada, cuál es el medio o los procedimientos más expeditos y
eficaces para que en adelante se informe oportunamente a toda la población
sobre la apertura de las convocatorias de subsidio de vivienda o cualquier
solución habitacional.
Además, convocará a una mesa de trabajo específica para discutir los
problemas de vivienda de las personas desplazadas asentadas en esa
jurisdicción, en donde se revisarán las políticas de atención en la materia de
cada entidad, así como los planes y programas previstos para su implementación.
A estas mesas deberán asistir, además de representantes de los desplazados,
representantes de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría Departamental del Magdalena y de Acción Social, quienes
constatarán la efectividad de las actividades que se hayan adelantado.
5.6.
Finalmente, sin perjuicio de lo anterior, la Corte toma nota de que el único
proyecto de carácter urbano, dirigido a la población desplazada adelantado por
la administración municipal de Aracataca, fue incumplido por el contratista de
la obra “Altos del Prado III etapa”.  Así bien, teniendo en cuenta que tal
administración municipal no informó cuáles son las gestiones adelantadas como
consecuencia del incumplimiento, esta Corporación hará un llamado a la Contraloría
Departamental del Magdalena y la Procuraduría General de la Nación para que
inicien las investigaciones de carácter fiscal y disciplinario a que haya lugar
y, sobre todo, faciliten y garanticen la continuidad de los trabajos hasta que
las viviendas sean recibidas a satisfacción por las diferentes familias
desplazadas que hayan sido beneficiadas.
VI.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.  Levantar la suspensión de
términos ordenada mediante Auto del veintitrés de abril de dos mil siete.
Segundo.  REVOCAR, por las razones
expuestas en la presente sentencia, la decisión proferida por el Juzgado Penal
del Circuito de la Ciudad de Fundación, el primero de noviembre de dos mil
seis, en la acción de tutela instaurada por el personero municipal de
Aracataca, señor José Rafael Fandiño Serrano, contra la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, y otros.  En
consecuencia, CONCEDER la protección del derecho fundamental a la
vivienda digna de la población desplazada por la violencia asentada en el
municipio de Aracataca.
Tercero. ORDENAR
a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que, en el término cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir
de la notificación de la presente decisión, inicie las gestiones necesarias
para adelantar un proceso de difusión e instrucción masiva de las diferentes
garantías y beneficios a que tienen derecho los desplazados asentados en el
Municipio de Aracataca en materia de vivienda urbana y rural, haciendo énfasis
en las soluciones, programas y cronogramas vigentes o que estén próximos a
iniciarse, de acuerdo a los parámetros consignados en el apartado 5.5. de esta
providencia.
Cuarto.  ORDENAR que en el
término máximo de tres (03) meses, Acción Social convoque a una mesa de trabajo
específica para discutir los problemas de vivienda de las personas desplazadas
asentadas en esa población, en donde se revisen las políticas de atención en la
materia de cada entidad, así como los planes y programas previstos para su
implementación.  A estas mesas deberán asistir representantes de los
desplazados, representantes de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría
General de la Nación, la Contraloría Departamental del Magdalena y de Acción
Social, quienes deberán constatar la efectividad de las actividades que se
hayan adelantado.
Quinto.  REMITIR copia de la presente providencia y de la respuesta
allegada a por el Alcalde del municipio de Aracataca, consignada en los folios 150
a 152 del cuaderno de pruebas número 1, a la Contraloría Departamental del
Magdalena y a la Procuraduría General de la Nación para que inicien las
investigaciones de carácter fiscal y disciplinario a que haya lugar, en razón
al presunto incumplimiento del contratista de la obra “Alto del Prado III
etapa” y, sobre todo, faciliten y garanticen la continuidad de los trabajos
hasta que las viviendas sean recibidas a satisfacción por las diferentes
familias desplazadas que hayan sido beneficiadas.
Sexto.  OFICIAR
a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que
hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo y garanticen la existencia de
los mecanismos necesarios para la difusión de los derechos fundamentales de la
población desplazada por la violencia en el municipio de Aracataca.
Séptimo.
Por secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA T-966 DEL 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
ACCION DE TUTELA-La sentencia no aborda
el efectivo cumplimiento de la obligación del Estado en materia de vivienda
digna para los desplazados (Salvamento de voto)
Considero que
la presente decisión es insuficiente y no aborda el problema fundamental del
efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano respecto de la
atención integral a los desplazados víctimas de la violencia, en este caso de
la efectividad del derecho a una vivienda digna. En mi concepto, esta sentencia
no sólo desconoce el concepto de obligación jurídica que debe cumplir
efectivamente en este caso el Estado frente a la población desplazada, sino que
se limita a dar unas órdenes generales y abstractas respecto de la difusión e
instrucción de los derechos que la población desplazada tiene en materia de
vivienda y a la realización de una mesa de trabajo sólo para discutir los
problemas de vivienda de esta población, órdenes que no resuelven el problema
concreto de la protección del derecho a una vivienda digna, lo cual hace
finalmente nugatorio estos derechos.
ACCION DE TUTELA-La sentencia solo da
órdenes generales, abstractas e imprecisas sin que se ordene a las autoridades
responsables la toma de medidas efectivas para la protección de los derechos de
los desplazados (Salvamento de voto)
Se termina
dando unas órdenes generales, abstractas e imprecisas que son insuficientes
para la protección efectiva de los derechos de la población desplazada. Se dan
unas órdenes relativas sólo a la difusión e instrucción de la población
respecto de sus derechos en materia de vivienda y a la realización de una mesa
de trabajo con el objeto de discutir la situación de desprotección de dicha
población, sin que se ordene a las autoridades competentes y responsables por
la atención a esta población la toma de las medidas necesarias, suficientes y
efectivas para la protección real y efectiva de sus derechos, haciendo en mi
concepto, nugatorios los derechos de los desplazados. Por lo tanto, reitero que
esta Corte debe declarar en forma clara y expresa que el Estado y el Gobierno
Nacional tienen la obligación jurídica de garantizar el presupuesto necesario
para atender a toda la población afectada por el desplazamiento forzado, y ello
independientemente de su voluntad, pues es obvio que el problema de la atención
a esta población es un problema esencialmente presupuestal.
POBLACION DESPLAZADA-El Estado no está
cumpliendo con la obligación de atención integral de todos los desplazados
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-1510413
Acción de tutela instaurada por el personero municipal de Aracataca,
señor José Rafael Fandiño Serrano, a favor de la población desplazada por la
violencia, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, y otros.
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Sala de Revisión, me
permito presentar salvamento de voto frente a esta decisión, por cuanto
considero que este fallo resulta insuficiente para tutelar de manera efectiva
los derechos de la población desplazada del municipio de Aracataca,
especialmente el derecho invocado a la vivienda digna, reafirmando para ello mi
posición jurídica en relación con la obligación del Estado colombiano de
proteger de manera efectiva los derechos fundamentales de esta población en
condiciones de vulnerabilidad, como paso a exponer a continuación:
1. En primer
término, considero que la presente decisión es insuficiente y no aborda el
problema fundamental del efectivo cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de la
violencia, en este caso de la efectividad del derecho a una vivienda digna, ya
que simplemente ordena a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional que inicie las gestiones necesarias para adelantar un
proceso de difusión e instrucción masiva de las diferentes garantías y
beneficios a que tienen derecho los desplazados asentados en el municipio de
Aracataca en materia de vivienda urbana y rural, así como que dentro de los
siguientes tres meses se convoque a una mesa de trabajo para discutir  los
problemas de vivienda de las personas desplazadas asentadas en esta población,
dejando sin concretar el cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar
de manera efectiva el acceso de esta población a los planes y beneficios en
materia de vivienda.
2. En mi
concepto, esta sentencia no sólo desconoce el concepto de obligación jurídica
que debe cumplir efectivamente en este caso el Estado frente a la población
desplazada, sino que se limita a dar unas órdenes generales y abstractas
respecto de la difusión e instrucción de los derechos que la población
desplazada tiene en materia de vivienda y a la realización de una mesa de
trabajo sólo para discutir los problemas de vivienda de esta población, órdenes
que no resuelven el problema concreto de la protección del derecho a una
vivienda digna, lo cual hace finalmente nugatorio estos derechos.
En mi concepto,
lo mismo ocurre con otras decisiones de esta Corporación -sentencia T-025/04 y
T-191/07-, las cuales tienen en mi criterio una dificultad esencial de
construcción jurídica, referida al tema y concepto de la obligación jurídica,
en cuanto las obligaciones jurídicas tienen que ser claras y concretas en el
espacio y en el tiempo y no pueden depender de la voluntad del obligado, sino
que por el contrario, la esencia de la obligación jurídica es precisamente su
obligatoriedad independiente e incluso en contra de la voluntad del obligado,
siendo ésta característica esencial de la noción de derecho y de obligación
jurídica. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi juicio el concepto de obligación
jurídica, que se diluye en órdenes generales y abstractas o imprecisas, o que
pasan a depender de la voluntad del obligado.
En el tema de la
atención del desplazamiento forzado es el Estado el obligado, no obstante lo
cual, en las sentencias de esta Corte como la  T-025 del 2004, la T-191 del
2007 o la decisión que nos ocupa en esta oportunidad, se termina dando unas
órdenes generales, abstractas e imprecisas que son insuficientes para la
protección efectiva de los derechos de la población desplazada, o se acepta que
haya excusa para no cumplir con dicha obligación por insuficiencia de recursos
económicos, cuando lo cierto es que no hay un país que tenga recursos
suficientes para atender de forma completa e integral todas las necesidades de
su población.
A mi juicio,
este defecto de construcción jurídica relacionado con la falta de claridad
respecto a la exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de
atender de manera integral a toda la población desplazada, se traslada a esta
sentencia, por lo cual no me encuentro de acuerdo con ésta. Así mismo,
considero que en las salas de revisión de esta Corte y los consiguientes fallos
de tutela se viene reiterando esta misma tesis, como ocurre en la presente
sentencia, según la cual, de un lado, se reconocen los derechos de la población
desplazada, pero de otro lado, se dan unas órdenes relativas sólo a la difusión
e instrucción de la población respecto de sus derechos en materia de vivienda y
a la realización de una mesa de trabajo con el objeto de discutir la situación
de desprotección de dicha población, sin que se ordene a las autoridades
competentes y responsables por la atención a esta población la toma de las
medidas necesarias, suficientes y efectivas para la protección real y efectiva
de sus derechos, haciendo en mi concepto, nugatorios los derechos de los
desplazados, no obstante que el Estado tiene la obligación jurídica de atender
a todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera integral, desde la
ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación y estabilización
socio-económica del desplazado y su núcleo familiar.
En este sentido,
considero que la Corte debe ser clara en cuanto a que la garantía del goce efectivo
de los derechos de los desplazados, en este caso del derecho a una vivienda
digna, tiene que ser completa y en el mínimo que reconoce la Corte, respecto de
lo cual el Estado no viene cumpliendo ni siquiera con la asignación
presupuestal necesaria para atender el fenómeno del desplazamiento, agravado
por el hecho de que cada día hay menos recursos y más personas desplazadas. Por
lo tanto, reitero que esta Corte debe declarar en forma clara y expresa que el
Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de garantizar el
presupuesto necesario para atender a toda la población afectada por el
desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues es obvio
que el problema de la atención a esta población es un problema esencialmente
presupuestal.
En este orden de
ideas, manifiesto mi negativa a seguir votando a favor de decisiones que
terminan haciendo nugatorios los derechos de la población desplazada. Sostengo
por el contrario que el Estado y el Gobierno colombiano son responsables de la
atención integral a la población desplazada, y ello tanto por acción como por
omisión, pues deben  apropiar el presupuesto necesario y suficiente para la
atención integral, adecuada y oportuna de dicha población.
Por
consiguiente, en mi concepto debe esta Corte expresar claramente que el
principio rector es que el Estado tiene la obligación de garantizarle a los
desplazados el goce efectivo de todos sus derechos. En forma contraria a esto,
el Consejo Noruego de Refugiados clasifica a nuestro país como el primero con
más número de desplazados, número que en vez de haber disminuido va en aumento.
Así mismo, el Estado no está cumpliendo con su obligación jurídica de atención
integral a TODOS los desplazados, lo cual no se soluciona, en mi criterio,
simplemente ordenando la difusión e instrucción de esta población sobre sus
derechos, que ya de por sí conocen pero que cuando tratan de hacerlos efectivos
no reciben la protección exigida frente al Estado de los mismos, ni llevando a
cabo mesas de trabajo si las mismas no redundan en acciones concretas y
efectivas para la protección de sus derechos, todo lo cual no hace sino
distraer el problema esencial que es el cumplimiento efectivo de la obligación
jurídica del Estado de atender de forma integral a esta población y proteger en
forma efectiva sus derechos, en este caso el derecho a una vivienda digna.
Por esta razón,
estimo que la decisión adoptada en esta sentencia de revisión de tutela es
insuficiente, ya que ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional –Acción Social- que instruya e informe a la población
sobre sus derechos o que realice mesas de trabajo, no hace efectivo el derecho
a la vivienda de la población desplazada, en este caso asentada en el municipio
de Aracataca.
Por las razones
anotadas anteriormente, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]  M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[2]  Sentencia bajo cita,
argumento jurídico 26.
[3]  Sala Tercera de
Revisión, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]  UNHCR, ACNUR, Julio
Roberto Meier, Balance de la política pública de prevención, protección y
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto de
2004, Bogotá D.C..
[5]  Ver,
por ejemplo, la sentencia T-602 de 2003, MP: Jaime Araujo Rentería. La actora,
una mujer desplazada de 73 años de edad, quien solicitaba que dado su edad
avanzada, la vinculación a un proyecto productivo se hiciera a través de su
hija, quien no estaba inscrita como desplazada. La actora también solicitaba a la
Red que se le otorgaran subsidios de vivienda, pero la Red le contesto que
debía dirigirse al INURBE a fin de tramitar el formulario de postulación e
informarse de las diferentes modalidades de vivienda a las que puede aplicar el
subsidio. La Corte analiza la política de vivienda y de proyectos
productivos existente para la población desplazada, y luego de confrontar el
diseño de política pública, la Constitución y los Principios Rectores del
Desplazamiento Interno con las acciones concretas adoptadas por las entidades
en el caso concreto, concluye que hubo “vulneración de los derechos a la
vivienda digna y al mínimo vital de la actora por parte de las entidades
demandadas, las cuales se han limitado a entregar información a la demandante
sin acompañarla en el proceso de restablecimiento, es decir, sin asesorarla
para que logre acceder efectivamente a los servicios que prestan las distintas
entidades que constituyen el SNAIPD.”
[6]  Los “principios
rectores del desplazamiento forzado” fueron relacionados por el
Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para el
Desplazamiento Interno. Vid. Organización de las
Naciones Unidas, Doc E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998.  En la
sentencia T-025 de 2003, anexo número 3, se enunció el principio número 18 de
la siguiente manera: “El Principio 18 consagra (1) el derecho de los
desplazados a un nivel adecuado de vida, y (2) especifica que como mínimo,
independientemente de las circunstancias y sin discriminación, las autoridades
competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el
acceso seguro de las mismas, a (a) alimentos esenciales y agua potable, (b)
acomodación, refugio y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d)
servicios médicos y sanitarios esenciales. También (3) se dispone que las
autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la
participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la
planeación y la distribución de estas prestaciones básicas”.
[7]  En dicha providencia la
Corte afirmó: “Las políticas públicas de atención a la
población desplazada no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las
condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce
efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la superación de
las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos. Según un estudio
reciente, las condiciones básicas de vida de dichas personas distan mucho de
satisfacer los derechos reconocidos nacional e internacionalmente. El 92% de la
población desplazada presenta necesidades básicas insatisfechas (NBI), y el 80%
se encuentra en situación de indigencia. Igualmente, el 63.5% de la
población desplazada tiene una vivienda inadecuada, y el 49% no cuenta con
servicios idóneos.” (negrilla fuera de texto
original).
[8]  En el argumento jurídico
6.2. la Corte afirmó: “En el resto de los componentes, los
resultados son inferiores. Por ejemplo, la Unidad Técnica Conjunta estima que
en el período 1998-2002, los programas en materia de vivienda han
cumplido solamente el 11.4% de las metas planteadas y se ha satisfecho el 3.7%
de la demanda potencial. Se constata que las viviendas construidas no cumplen
con las condiciones mínimas de acceso a servicios públicos domiciliarios,
ubicación, calidad de los materiales y distribución de los espacios.”
[9]  Sobre
este particular en la sentencia T-025 se hizo la siguiente advertencia: “Sin embargo, como también surge de los expedientes objeto de
revisión, en muchos de los casos, los actores no cumplieron con el
procedimiento definido para la obtención de la ayuda solicitada, ya sea porque
no se postularon para el auxilio de vivienda, no presentaron un proyecto
productivo, o no adelantaron los trámites mínimos para la solicitud de la ayuda.
En otros casos, los peticionarios cumplieron con todos los requisitos,
recibieron una respuesta afirmativa de la entidad, pero están esperando que la
ayuda solicitada fuera efectivamente entregada. Por lo anterior, dado que
incluso entre peticionarios que interpusieron la acción de tutela de manera
conjunta existe una situación distinta, no es posible ordenar de manera general
que se entreguen las ayudas solicitadas, sino que es necesario que se examine
cada caso separadamente para determinar si ha habido una violación de sus
derechos.
“En todo caso reitera la Sala que
la acción de tutela no puede ser empleada para alterar el orden en que serán
entregadas las ayudas solicitadas ni para desconocer los derechos de otros
desplazados que no acudieron a la acción de tutela y que se encuentran, en
igualdad de condiciones, a la espera de una respuesta de la entidad.”
[10]  Sobre
este particular, a manera de ejemplo, en la sentencia T-025 la Corte señaló lo
siguiente: “De tal manera que se ordenará a la Red
de Solidaridad Social que instruya a las personas encargadas de atender a los
desplazados para que les informen de manera inmediata, clara y precisa cuáles
son los derechos  orientados a garantizarles un tratamiento digno por parte de
las autoridades y verifique que ello realmente suceda. Estos derechos han sido
desarrollados por la ley y conforman una carta de derechos básicos de toda
persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno. Así, a cada
desplazado se le informará que:
(...) 3.      Tiene derecho a
recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el
término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más y que tal ayuda comprende,
como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestido adecuado, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.
[11]  M.P.:
Jaime Araújo Rentería.
[12]  En
particular, para aquella época se refirió a la Ley 387 de 1997, artículo 17;
Decreto 2569 de 2000; Decreto 951 de 2001; Acuerdo 13 de 2001 y Acuerdo 05 de
2002, expedidos por el INURBE; y el Decreto 1042 de 2003
[13] En particular sobre la
posibilidad de atender los reclamos de la actora a través del sistema de ahorro
programado, en esta providencia se aclaró: “La Corte tampoco desestima el
modelo de atención en vivienda basado en la capacidad de ahorro programado de
la persona en situación de desplazamiento, pero considera que ese programa no
tiene la virtualidad de contrarrestar los riesgos de empobrecimiento y de
promover el restablecimiento, como quiera que las acciones de política pública
que lo desarrollan, por sí solas, no dan cuenta del enfoque poblacional ni
finalmente, de los criterios de realización del derecho a la vivienda”.
[14]  M.P.:
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15]  M.P.:
Jaime Araújo Rentería.
[16]  En
esta sentencia se afirma: “La insuficiencia del Estado, se advierte
en, para decir lo menos, la manera como acuden desesperadamente las personas
desplazadas ante los ojos indiferentes del poder público y de la sociedad que
los ignora; la exigencia en demasía de documentos, declaraciones y otras muchas
formalidades que acrediten la condición de desplazado; para poder hacerse beneficiarios
de la prestación de servicios y la ejecución de planes como el que aquí se
debate correspondiente a la asignación de tierras”.
[17]  M.P.:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]  M.P.:
Jaime Araújo Rentería.
[19]  Cfr.
sentencias T-245 de 1997, M.P: Fabio Morón Díaz; SU-257 de 1997, M.P.: José
Gregorio Hernández Galindo; T-731 de 1998, M.P.: José Gregorio Hernández
Galindo; T-790 de 2003, M.P: Jaime Córdoba Triviño; T-078 de 2004, M.P.: Clara
Inés Vargas Hernández; T-896A de 2006, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra
[20]  Vid. sentencia C-405 de
1998, M.P: Alejandro Martínez Caballero.
[21]  Cfr.
sentencia T-585 de 2006, citada, argumento jurídico 2.5..
[22]  Declaración
juramentada de Roberta Becerra Rincón.  Folio 50, cuaderno de pruebas número 2.
[23]  Diligencia de
inspección judicial realizada en los barrios “Luis Carlos Galán”, “Invasión
Altos del Prado”, “Primero de Mayo”, “Raices” y “San Martín-Bello Horizonte”.
Folio 123 del cuaderno de primera instancia.
[24]  Vid.
supra. argumento jurídico número 4.
[25]  Oficio
FONVIVIENDA 3200-E2-45514, suscrito por una asesora externa de la entidad.
Folio 195 del cuaderno de pruebas número 1.
[26]  Ante
los cuestionamientos (i) “Diga qué tipo de asistencia, asesoría o consejo ha
recibido para reducir el impacto del desplazamiento y en especial, para mejorar
la situación de su vivienda” y (ii) “Diga cual ha sido la actividad
adelantada por la personería en este municipio para asistir o apoyar la
atención de las necesidades de las familias desplazadas por la violencia”,
las personas llamadas a declarar afirmaron:
Declaración jurada de Guillermo
Santoya: (i) “No hemos recibido ninguna ayuda de nadie”-- (ii) “Nos
acogió como desplazado, nos dieron un código de desplazados y con eso uno va
donde un médico”.
Declaración jurada de Angela Lambis
Estrada: (i) “Nada más unas compras por parte de la Personería y de eso ya
hace bastante tiempo, tampoco he recibido consejo de nadie ni asesoría” --
(ii) “Ellos quedaron con ayudarnos con el arriendo pero no ha salido nada,
eso hace un año eso, la Personería me ha dado compras como cinco veces”.
Declaración jurada de Lilia Elvira
Martínez: (i) “No he recibido nada, no conozco a nadie que halla ido a la
casa, como tampoco han preguntado se la casa sirve o no sirve” -- (ii) “Bueno
si recibí dos compras hace muchos meses de ahí mas nunca he recibido nada”.
Declaración jurada de Alexander
Antonio Ramírez: (i) “Yo cuando me vine declaré ante la Cruz Roja, y nos
dieron nada más unas compritas y unas colchonetas, y después la RED nos dio
unos chismecitos y de ahí más nada de eso hace como dos años” -- (ii) “Yo
de la Personería no he recibido ayuda”.
Declaración jurada de Anibal Ruiz
Pérez: (i) “Eso no los dijo el minuto de Dios, hace como año y piquito y
tampoco ha resultado nada, creo que dieron unas casitas de tabla y ya se están
cayendo” -- (ii) “La ayuda fue unas compras que nos dieron hace como un
año y de ahí más nada”.