C-754-15
Sentencia C-754/15
MUJERES
VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Obligación de entidades de salud en
implementación de protocolo y modelo de atención integral, que contenga
procedimientos de interrupción voluntaria del embarazo, objeción de médicos y
asesoría de la mujer en continuar o interrumpir el embarazo
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
ATENCION
INTEGRAL Y GRATUITA EN SALUD DE PERSONAS VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Alcance
PROTOCOLO
Y MODELO DE ATENCION A VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Contenido
ATENCION
INTEGRAL Y GRATUITA EN SALUD DE PERSONAS VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Configuración
legislativa que decide referir a un acto administrativo específico e
individualizable la adopción de protocolo para definir el modelo de atención de
las víctimas de la violencia sexual/PROTOCOLO Y MODELO DE ATENCION A
VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Incompetencia de la Corte Constitucional para
conocer su validez
DERECHO
A LA SALUD-Aplicación
del principio de progresividad y no regresividad
DERECHO
A LA SALUD-Derecho
fundamental y autónomo
DERECHO
A LA SALUD-Dimensión
positiva y negativa
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que el derecho a la
salud tiene una dimensión positiva y otra negativa. La primera, se refiere a
las acciones que debe adoptar el Estado para garantizar el acceso a servicios
de salud de calidad y de forma oportuna y eficaz. La dimensión negativa se
refiere a la prohibición de que el Estado, de una parte adopte medidas que
vulneren el derecho a la salud, o de otra, interfiera de forma injustificada en
el goce de este derecho.
DERECHO
A LA SALUD-Instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad
Los
convenios internacionales de derechos humanos que reconocen el derecho a la
salud han sido integrados a la Constitución a través de los artículos 93 y 94
de la Constitución, como parte del bloque de constitucionalidad. En este
ámbito, el principal reconocimiento y desarrollo de este derecho se ha dado en
la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, que
establece la obligación de proveer acceso al derecho a la salud a todas las
mujeres sin discriminación, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, “Protocolo de San Salvador”, que reconoce en su artículo 10 que el
derecho a la salud comprende ‘el disfrute del más alto nivel de bienestar
físico, mental y social”. Estas disposiciones, como parte del bloque de
constitucionalidad, son parámetro de control de constitucionalidad de las
leyes.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Contenido/DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SALUD-Elementos y principios
DERECHO
A LA SALUD-Obligaciones
del Estado de protección, respeto y garantía incluye deberes positivos y
negativos respecto de cada uno de sus elementos
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Jurisprudencia constitucional
DERECHO
A LA SALUD DE LAS MUJERES VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Deber de
garantía de igualdad ante la ley/EQUIDAD DE GENERO/DERECHO DE LAS MUJERES A UNA
VIDA LIBRE DE VIOLENCIA
PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Jurisprudencia constitucional/PROHIBICION DE
DISCRIMINACION DIRECTA O INDIRECTA Y DEBER REFORZADO DE PROTECCION-Se
extiende a casos en donde la acción u omisión del Estado se concreta en
discriminación múltiple o interseccional
DERECHO
A LA SALUD DE LAS VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Mínimos de
protección constitucional
ACCION
DE TUTELA-Importancia
de las decisiones en el debate de control constitucional/RATIO DECIDENDI DE
LAS SENTENCIAS DE TUTELA-No solamente vincula a las partes, sino también a
los operadores jurídicos
MUJERES,
NIÑAS, ADOLESCENTES Y ADULTAS MAYORES SOBREVIVIENTES DE VIOLENCIA SEXUAL EN EL
CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO-Protección especial
PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD, HABITACION Y ALIMENTACION A
MUJERES VICTIMAS DE VIOLENCIA Y MALTRATO-Jurisprudencia
constitucional
PRESTACION
DE SERVICIOS DE SALUD-Cumplimiento de requisitos de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de personas en situación
de desplazamiento/DERECHO A LA SALUD-Debe ser sensible a las
circunstancias específicas derivadas del conflicto armado y el desplazamiento
forzado por la violencia
ATENCION
INTEGRAL DE SALUD A LAS MUJERES VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Incluye
la provisión de servicios de salud sexual y reproductiva
ESTEREOTIPOS
DE GENERO-Proscripción
en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad/ESTEREOTIPOS DE
GENERO-Proscripción responde al deber del Estado de adoptar medidas para
que la igualdad sea real y efectiva/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
frente a estereotipos de género
OBLIGACION
DEL ESTADO DE GARANTIZAR LA ACCESIBILIDAD A LOS SERVICIOS DE SALUD DE LAS
VICTIMAS DE LA VIOLENCIA SEXUAL-Aplicación inmediata
MINIMOS
CONSTITUCIONALES INDISCUTIBLES EN LA GARANTIA DEL DERECHO A LA SALUD-Alcance
MUJERES DESPLAZADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Impacto diferencial y agudizado
ATENCION
INTEGRAL A VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Sentencia
integradora de tipo sustitutivo para modular los efectos de la decisión
respecto de la expresión acusada
SENTENCIAS
INTEGRADORAS INTERPRETATIVAS, ADITIVAS Y SUSTITUTIVAS-Jurisprudencia
constitucional/SENTENCIAS INTEGRADORAS INTERPRETATIVAS, ADITIVAS Y
SUSTITUTIVAS-Técnicas de modulación de los fallos de constitucionalidad/SENTENCIAS
DE CONSTITUCIONALIDAD-Tipos
Referencia: expediente
D-10849
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “facultad” del artículo 23
de la Ley 1719 de 2014 “Por la cual se modifican algunos artículos de las
Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para garantizar el acceso a
la justicia de las víctimas de violencia sexual, en especial la violencia
sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Erika Julieth
Rodríguez Gómez y Otros.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., diez
(10) de diciembre de dos mil quince (2015).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados  María
Victoria Calle Correa Presidente (e), Luís Guillermo Guerrero Pérez
Vicepresidente, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luís Ernesto Vargas Silva en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
de la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “facultad” del
artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 “Por la cual se modifican algunos
artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para
garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia sexual, en
especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan
otras disposiciones”.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 242-1 de la
Constitución Política, los ciudadanos Erika Rodríguez Gómez, Mariana Ardila
Trujillo, María Adelaida Palacio Puerta, Liliana Oliveros León, Rodrigo Uprimny
Yepes, Nathalia Sandoval Rojas, Diana Isabel Guiza y Nina Chaparro presentaron
ante esta Corporación demanda contra la expresión “facultad”
del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 “Por la cual se modifican algunos
artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para
garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia sexual, en
especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan
otras disposiciones”, por presuntamente vulnerar los artículos
13, 43, 49 y 93 de la Constitución y en virtud de éste último el numeral 1 del
artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 2.1
y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), los artículos 1, 2 (numerales d, e y f), 5.a y 12.1 de la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
(CEDAW), el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH), los artículos 6.a, 8.b y 9 de la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer (Convención de
Belém do Pará), el artículo 11 de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre, y los artículos 1 y 10 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador).
La
demanda fue admitida por el despacho mediante auto del 1 de julio de 2015, providencia
en la que además se ordenó: i) comunicar al Presidente de la Republica, a los
Ministerios de Justicia y del Derecho, Salud y Protección Social, al Director
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Directora de
la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Programa
Presidencial de Derechos Humanos y Derechos Internacional Humanitario y a la
Defensoría del Pueblo; ii) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Corporación SISMA MUJER a la
Organización OXFAM Colombia, a la Alianza Iniciativa de Mujeres por la Paz-IMP,
a la Corporación Casa de la Mujer, a Women´s Link Worldwide, a la Corporación
Humanas – Centro Regional de Derechos Humanos y Justicia de Género, a la Mesa
por la Vida y la Salud de las Mujeres, al Centro de Estudios de Derecho
Justicia y Sociedad –Dejusticia, al Grupo de Investigación de Derechos Humanos
de la Universidad del Rosario, al grupo de Acciones Públicas de la Pontificia
Universidad Javeriana, al Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, a las facultades
de derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, y del Rosario, para
que,
si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de
la norma parcialmente demandada; iii) fijar en lista la norma acusada para
garantizar la intervención ciudadana; y iv) correr traslado al señor Procurador
General de la Nación, para lo de su competencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 “Por
la cual se modifican algunos artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y
se adoptan medidas para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de
violencia sexual, en especial la violencia sexual con ocasión del conflicto
armado, y se dictan otras disposiciones”, y se subraya la
expresión objeto de la demanda de inconstitucionalidad:
“LEY 1719
DE 2014
(junio 18)
Diario Oficial
No. 49.186 de 18 de junio de 2014
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
modifican algunos artículos de las Leyes 599 de
2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para garantizar el acceso a la justicia
de las víctimas de violencia sexual, en especial la violencia sexual con
ocasión del conflicto armado, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 23. ATENCIÓN INTEGRAL Y
GRATUITA EN SALUD. Las víctimas de violencia sexual tienen
derecho a la atención prioritaria dentro del sector salud, su atención se
brindará como una urgencia médica, independientemente del tiempo transcurrido
entre el momento de la agresión y la consulta, y de la existencia de denuncia
penal. La atención integral en salud a cualquier víctima de violencia sexual es
gratuita. Todas las entidades del sistema de salud están en la facultad
de implementar el Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las
Víctimas de Violencia Sexual, que contendrá dentro de los procedimientos de
interrupción voluntaria del embarazo la objeción de los médicos y la asesoría de
la mujer en continuar o interrumpir el embarazo.”
III. LA
DEMANDA
Los demandantes consideran que la expresión acusada
viola los artículos 13, 43, 49 y 93 de la Constitución y en virtud de éste
último el numeral 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, los artículos 2.1 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDESC), los artículos 1,2
(numerales d, e y f), 5.a y 12.1 de la Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (ahora se identificará como
CEDAW), el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (de
ahora en adelante CADH), los artículos 6.a, 8.b y 9 de la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la
Mujer (Convención de Belém do Pará), el artículo 11 de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre, y los artículos 1 y 10 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador).
Los ciudadanos plantean tres cargos contra la
expresión, a saber: i) la violación del principio de progresividad y no
regresividad del derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual; ii) la
violación al derecho a la igualdad por discriminación indirecta que genera un
retroceso injustificado en relación con la garantía del derecho a la salud,
particularmente para las mujeres pertenecientes a grupos marginados como las niñas,
mujeres en situación de discapacidad, indígenas y afrocolombianas; y iii) el
desconocimiento de la obligación a cargo del Estado colombiano, de adoptar
medidas para eliminar los estereotipos de género.
Primer cargo: violación del artículo 49,
el bloque de constitucionalidad y el principio de progresividad y no
regresividad por el cambio en las condiciones de accesibilidad, al restringir
el acceso a la prestación de servicios de salud de las víctimas de violencia
sexual
En primer lugar, afirman que la expresión acusada
viola el artículo 49, el bloque de constitucionalidad y el principio de
progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales, debido a que
prevé un retroceso injustificado de una garantía existente, en relación con la
obligación de adoptar e implementar protocolos dirigidos a asegurar el derecho
a la salud de las víctimas de violencia sexual bajo condiciones de
disponibilidad, accesibilidad y calidad. Lo anterior, ya que con anterioridad a
la expedición de la Ley 1719 de 2014, la adopción e implementación de
protocolos dirigidos a asegurar el derecho a la salud de las víctimas de
violencia sexual bajo condiciones de disponibilidad, accesibilidad y calidad,
era obligatoria, y no facultativa, como lo dispone la norma acusada parcialmente.
En este sentido, indican que el artículo 1 de la
Resolución 459 de 2012, expedida por el Ministerio de Salud y Protección
Social, había establecido la obligación a cargo de las instituciones de salud,
de implementar el Protocolo de Atención para las víctimas de violencia sexual[1]
en consonancia con (i) el artículo 2, numeral 30, del Decreto 4107 de 2011[2];
ii) el artículo 10 de la Ley 1146 de 2007[3]; iii) los
artículos 8 y 13 de la Ley 1257 de 2008[4];
y iv) el artículo 5 del Decreto 4796 de 2011[5].
Afirman que la norma demandada es regresiva en la
protección del derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual, pues
restringe el acceso a la prestación de servicios de salud. En especial
consideran que la Resolución 459 de 2012: (i) observaba la obligación a cargo
del Estado de adoptar e implementar protocolos dirigidos a asegurar el derecho
a la salud de las víctimas de violencia sexual, bajo condiciones de
disponibilidad, accesibilidad y calidad, de conformidad con el artículo 49 de
la Constitución y los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque
de constitucionalidad antes citados; y (ii) el artículo 23 de la Ley 1719 de
2014, en particular la expresión acusada, fijó un estándar de protección menor
al que estaba previsto por las normas anteriores.
Para los demandantes, la implementación del
Protocolo y Modelo de Atención pasó de ser una obligación a ser una facultad,
sujeta a la discrecionalidad de la entidad o del médico tratante. En su
concepto, la eliminación del deber de estandarización de los servicios de salud
conlleva la disminución de la garantía del derecho a la salud de las víctimas,
puesto que no todas contarán con igual disponibilidad, accesibilidad y calidad
de los servicios médicos.
En este orden de ideas, plantean que si bien la
Resolución tiene una menor jerarquía que la nueva ley en el ordenamiento “lo
que queremos advertir es que la ley, al modificar una resolución que contiene
una garantía para un derecho social, está sometida a un principio constitucional
superior, que es el principio de no regresividad. Es claro que por jerarquía
normativa, una ley puede modificar una Resolución. Pero esta potestad
legislativa está limitada en algunos aspectos por las exigencias del principio
de no regresividad”[6].
Los ciudadanos consideran que toda vez que la
disposición es regresiva debe presumirse inconstitucional, a menos que se
encuentre alguna razón que justifique la disminución del nivel de protección
del derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual. No obstante,
sostienen que la discrecionalidad en relación con la implementación del
Protocolo, no persigue un fin, ni se soporta en criterios de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad.
En cuanto al requisito de justificación,
advierten que a pesar de que en los primeros debates ante el Senado y la Cámara
de Representantes el proyecto de ley establecía la aplicación del protocolo
como obligatoria, en el segundo debate ante el Senado se cambió la palabra
"obligatoria" por el vocablo "facultad", pero los
congresistas no debatieron la expresión, ni votaron explícitamente sobre la
modificación del término mencionado[7].
Para los demandantes, el carácter regresivo de la medida exigía al Legislador “demostrar
que determinado retroceso en la protección de un derecho social fue
cuidadosamente estudiado y justificado. Pero ni si quiera esto ocurrió en el
caso de la expresión de la Ley 1719 de 2014 que demandamos, puesto que, como lo
mostramos, el cambio no fue siquiera debatido expresamente en el trámite
legislativo”[8].
Por los anteriores motivos, concluyen
que la disposición al cambiar las condiciones de accesibilidad es regresiva y
carece de justificación, lo que desconoce la obligación del Estado colombiano
de garantizar en la mayor medida de lo posible el derecho a la salud de las
víctimas de violencia sexual, específicamente en relación con los componentes
de disponibilidad, accesibilidad y calidad.
Segundo cargo: violación a la
prohibición de discriminación en la garantía del derecho a la salud para las
mujeres
En segundo lugar, los ciudadanos afirman
que la regresión injustificada en la garantía del derecho a la salud prevista
por la expresión demandada, conlleva dos clases de discriminación indirecta: i)
por razones de género y i) de tipo interseccional.
Así pues, sostienen que los artículos 13
y 43 de la Constitución, 1o de la CEDAW y 6o de la
Convención Belém do Pará, prevén la prohibición de discriminación directa o
indirecta por razones de género. En relación con la discriminación indirecta
por razones de género, señalan que ésta ocurre cuando las leyes, las
políticas y los programas, se basan en criterios que aparentemente son neutros
desde el punto de vista del género, pero repercuten negativamente en la mujer.
De otra parte indican que, la discriminación
indirecta de tipo interseccional, proscrita por los mismos artículos
constitucionales y por los artículos 2o de la CEDAW y 9 de la
Convención Belém do Pará, se refiere a la adopción de normas que aunque en
apariencia son neutras, generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un
grupo tradicionalmente marginado y discriminado.
A su vez, sostienen que “no toda
medida que genere un impacto adverso en un grupo marginado o discriminado
[está] proscripta por la Constitución”[9], pero que la
naturaleza de especial protección que se debe a este tipo de personas, exige
demostrar que la medida es razonable y proporcionada.
Los demandantes citan informes del
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, así como decisiones adoptadas
por esta Corporación, y concluyen que las mujeres, sin importar si se está en
el marco del conflicto armado o al margen del mismo, son las principales
víctimas de violencia sexual, y que las condiciones étnicas, raciales, de edad,
o de discapacidad, acrecientan la posibilidad de ser víctimas.
En este sentido, afirman que la
expresión demandada somete a las mujeres víctimas de violencia sexual a la
disminución de la posibilidad de recibir atención médica especializada en todos
los centros de salud del país, y esta situación es aún "(...) más
difícil de sortear, pues las identidades que confluyen en ellas constituyen
obstáculos para vivir como iguales en la sociedad"[10].
En síntesis, los demandantes argumentan
que la norma acusada configura una discriminación de género indirecta y además
produce una discriminación interseccional contra ciertos grupos de mujeres. Así
pues, afirman que el Estado incumple con la obligación a su cargo de respetar
el derecho a la igualdad, cuando en vez de eliminar y atender apropiadamente la
discriminación reseñada, "(...) la profundiza mediante la medida
regresiva e injustificada que adopta en la disposición acusada.9
Tercer Cargo: el
cambio de condiciones en la accesibilidad de los servicios de salud para las
víctimas de violencia sexual genera una regresión que desconoce la obligación
del Estado de eliminar estereotipos de género.
En tercer lugar, los ciudadanos
consideran que la regresión injustificada del derecho a la salud que genera la
expresión acusada, también desconoce la obligación estatal de eliminar los
estereotipos de género. En efecto, señalan que las mujeres víctimas de
violencia sexual se enfrentan a estereotipos de género, los cuales se
reproducen en las instituciones médicas y obstaculizan la atención adecuada en
materia de salud. Sobre el particular, sostienen que uno de los principales
objetivos de los protocolos médicos consiste en la implementación de prácticas
estandarizadas que permitan prestar una atención adecuada, y en este caso
superar tales prejuicios.
Indican que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y los instrumentos internacionales  han establecido que la
reproducción de estereotipos de género vulnera el derecho a la igualdad, y que
el Estado tiene la obligación de implementar medidas para eliminarlos.
En particular, los demandantes afirman
que en sus investigaciones han encontrado que existen dos estereotipos de
género asociados al servicio médico que se ofrece a las mujeres víctimas de
violencia sexual que condiciona la garantía de su derecho a la salud: (i) la
concepción de que las mujeres normalmente exageran y mienten en las
declaraciones y se debe buscar la forma de hacerlas quedar en evidencia; y (ii)
la idea de que las víctimas quieren aprovecharse del Estado y pretenden
beneficios personales.
En este sentido, señalan que el
protocolo obligatorio previsto en la Resolución 459 de 2012, hacía vinculantes
algunas normas que estaban orientadas específicamente a combatir los
estereotipos de género, como las normas orientadas a evitar la revictimización
del paciente y a garantizar condiciones de confidencialidad y privacidad, entre
otros.
Por consiguiente, concluyen que al
adoptar "la medida regresiva e injustificada consistente en despojar al
Protocolo y el Modelo de su obligatoriedad las entidades del sistema de salud
pueden dejar de asegurar que las previsiones mencionadas se cumplan y, como
aquellas estaban dirigidas específicamente a prevenir la aplicación de
estereotipos de género a las víctimas de violencia sexual, `se genera como
consecuencia un retroceso en el cumplimiento de la obligación de tomar todas
las medidas necesarias para eliminar los estereotipos de género´"[11].
En consecuencia, los demandantes
solicitan que se declare inexequible la expresión "facultad"
contenida en el artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, por ser violatoria del
principio de progresividad y no regresividad en salud, del derecho a la salud,
el derecho a la igualdad y la prohibición de la discriminación. Además,
solicitan que, con el fin de preservar la coherencia de dicha normativa, la
expresión sea sustituida por la palabra "obligación", porque es ésta
la única que se ajusta a los postulados desconocidos por la norma demandada.
IV. INTERVENCIONES INSTITUCIONALES
1. Ministerio de Justicia y Derecho
Yesid Reyes Alvarado, como Ministro y representante
del Ministerio de Justicia y Derecho, solicita que se declare la
inexequibilidad de la expresión demandada y que se proceda a reemplazarla
por la expresión “obligatoria”, tal y como lo ha hecho esta Corporación
en otras oportunidades.
El Ministro considera que la nueva legislación
presenta un retroceso respecto de la anterior, que consagraba la obligatoriedad
de la aplicación del Protocolo. Además, señala que dicho retroceso es
injustificado ya que “la ausencia de atención médica adecuada sigue
siendo una realidad para las víctimas de violencia sexual, por lo que
flexibilizar los lineamientos dirigidos a optimizar la prestación de este
servicio significa ahondar en las barreras que distancian a las sobrevivientes
de la superación de las secuelas dejadas por este hecho (…)”[12].
En este sentido, resalta la jurisprudencia que la
Corte Constitucional ha sentado respecto de la violencia sexual y las mujeres
en el conflicto, particularmente el Auto 009 de 2015 en el que se determinó que
la “ausencia de atención médica y psicosocial adecuada sigue representando
una de las más preocupantes barreras para las mujeres sobrevientes de violencia
sexual”[13].
De otra parte, considera que la falta de atención
adecuada también incide de forma negativa en el acceso a la justicia de las
víctimas de violencia sexual, ya que la actividad de recaudo del material
probatorio en dichos casos hace parte de las obligaciones del derecho a la
administración de justicia, lo que se contempla en el Protocolo. Finalmente,
indica que “si la aplicación de estos lineamientos es facultativa, la
integración de estos enfoques se convierte en relativa, generando un menoscabo
para las víctimas de este hecho. En especial de los grupos poblacionales
históricamente discriminados, quienes son los más vulnerables ante esta forma
de violencia”[14].
2. Ministerio de Defensa
La apoderada del Ministerio de Defensa solicita la
inhibición de la Corte Constitucional, por considerar que la demanda
incumple con el requisito de certeza, pues no se dirige en contra del contenido
de la ley, sino de una aplicación hipotética de la misma.
En subsidio, solicita que se declare la
exequibilidad del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014. Primero, señala que
las disposiciones internacionales sobre el derecho internacional humanitario
hacen parte del bloque de constitucionalidad. Segundo, hace un recuento de las
obligaciones internacionales sobre los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación, y sostiene que esas normas fueron tenidas en cuenta
al elaborar el proyecto de ley que contiene la norma acusada. Además, señala
que la Ley 1719 de 2014 constituye un avance importante, pues: i) guarda
concordancia con la Ley 1751 de 2015, que determina sujetos de especial
protección constitucional a niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de
embarazo, desplazados, víctimas de la violencia y del conflicto armado, entre
otras;  dispone que su atención en salud no puede estar sujeta a restricciones
administrativas o económicas y determina que el sector salud debe definir
procesos de atención en salud; ii) establece la carga de la prueba en los
organismos del Estado que investigan casos; iii) amplía tipos penales sobre la
violencia sexual; iv) acoge las causales del Estatuto de Roma respecto de la
violencia sexual como crimen de lesa humanidad; y v) crea un registro unificado
de casos.
De otra parte, indica que la Resolución 459 de 2012
del Ministerio de Salud y Protección Social establece la obligatoriedad del
Protocolo de Atención, Integral en Salud para Víctimas de Violencia Sexual y
afirma que la Ley 1719 “igualmente adoptó el modelo de atención, Integral en
Salud para Víctimas de Violencia Sexual, publicado en la página web del
Ministerio de Salud y Protección Social, como marco de referencia en el
seguimiento de la atención a personas víctimas de violencia sexual, por parte
de las entidades promotoras de salud del régimen contributivo y del régimen
subsidiado e instituciones prestadoras de servicios de salud, previendo su
revisión y actualización, cada dos años”[15].  En este
sentido, estima que “la ley desarrolla postulados constitucionales y
tratados internacionales, y el artículo acusado no vulnera en manera alguna la
Carta Política, y por el contrario se han desarrollado directrices y actos
administrativos por parte del Estado para garantizar la prestación en salud a
las víctimas de la violencia sexual”[16].
3. Ministerio de Salud y Protección
Social
La apoderada del Ministerio de Salud y Protección
Social solicita que se declare la inexequibilidad parcial de la norma
atacada, en tanto que el hecho de que “el Protocolo sea de carácter
facultativo expone a las víctimas de violencia sexual a diferentes afectaciones
a salud física y mental, a la revictimización a partir del estigma y
discriminación, además de incumplir el Estado colombiano los tratados y
recomendaciones internacionales frente a la no regresividad del derecho a la
salud de las víctimas de violencia sexual, de sus obligaciones de prevenir,
proteger y garantizar los derechos humanos y el restablecimiento de los
derechos de las víctimas”[17].
El Ministerio, primero, presenta un análisis de la
situación de violencia sexual en Colombia entre los años 2012 y 2014[18],
que señala que las mujeres representan el 88% de este tipo de violencia y que
los grupos poblacionales más afectados son la población desplazada, las
gestantes, las migrantes, las personas en situación de discapacidad[19],
y la población afro e indígena[20].
En segundo lugar, hace un recuento de los
fundamentos legales para la expedición del Protocolo y Modelo de Atención
Integral en Salud para Víctimas de Violencia Sexual. En tercer lugar, explica
los componentes del Protocolo, los principios que lo guían, el fundamento de su
obligatoriedad y la normatividad complementaria. En cuarto lugar, presenta las
acciones que el Ministerio de Salud y Protección Social ha adoptado desde el
año 2012 y para el ajuste institucional en la provisión de los servicios en
atención al Protocolo. En este sentido, refiere la evaluación del Ministerio
del 2014 de la implementación del Protocolo en 11 empresas sociales del Estado
e instituciones prestadoras de servicios de salud que operan en 11 municipios
priorizados, en la que se encontró que:
i)
Ninguna
de las instituciones evaluadas incluyen dentro de los elementos del
direccionamiento estratégico los enfoques de derecho, género y diferencial;
ii)
Ninguna
cuenta con un programa de inducción y re inducción del talento humano
asistencial;
iii) Sólo una
IPS contó con equipo básico para la atención a víctimas de violencia sexual;
iv) Ninguna
cuenta con estrategias de información educación y comunicación para la
promoción de derechos, prevención de violencia sexual, acceso a los servicios
de atención integral de violencia;
v)
Sólo
una de las IPS garantiza atención en salud mental; y
vi) Sólo una
IPS dispone de los medicamentos completos para la profilaxis de las infecciones
de transmisión sexual.
En quinto lugar, menciona las acciones que ha
adoptado para mejorar la capacitación, y “la coordinación interinstitucional
e intersectorial para garantizar la prevención de violencia sexual y la
detección y atención integral de las víctimas de violencia sexual”. De
acuerdo con las conclusiones de las acciones de asistencia técnica del
Ministerio, la apoderada sostiene que las barreras en la atención integral que
se han identificado comprenden, entre muchas, “prejuicios y creencias
personales, de los funcionarios/as que atienden víctimas de violencia sexual,
[que] tienden a justificar la violencia e incluso a culpar a las víctimas
generando discriminación, estigma y revictimización”[21].
Por último, presenta los riesgos del cambio de carácter
obligatorio de la implementación del Protocolo, entre los que enfatiza en el de
la revictimización. Así pues, para el Ministerio el Protocolo busca disminuir
los efectos de la violencia sexual como el feminicidio, el suicidio, la
mortalidad materna, la transmisión de enfermedades como el VIH, los embarazos
no deseados, los trastornos ginecológicos, el aborto inseguro, el estrés
postraumático, la depresión, la angustia, las fobias, el estado de pánico, los
trastornos de alimentación, la disfunción sexual, y la escasa autoestima, entre
otros. Por lo tanto, su falta de obligatoriedad convierte estos efectos en
riesgos y configura una ausencia de mecanismos adecuados para abordar la
violencia sexual. En este orden de ideas, sostiene que la facultad de aplicación
del instrumento se aparta del modelo determinado por instancias de derechos
humanos internacionales como el sistema interamericano, que establecen la
necesidad de una atención integral, y la obligación de adoptar medidas en
contra de la discriminación contra la mujer.
4. Departamento para la Prosperidad
Social
El apoderado del Departamento para la Prosperidad
Social solicita la exequibilidad condicionada de la norma, en el
entendido de que la obligatoriedad de la aplicación del Protocolo sólo es aplicable
a niños, niñas o adolescentes. En este sentido, considera que la expedición del
Protocolo y Modelo de Atención por parte del Ministerio de Salud y Protección
Social se da en el marco del mandato de la Ley 1146 de 2007, que adopta medidas
para la prevención de la violencia sexual y atención integral de niños, niñas y
adolescentes. Así, si bien el mandato estaba dirigido sólo para menores de
edad, el Ministerio lo adoptó de forma general, entonces la –facultad-
establecida en la norma demandada “no puede desconocer el avance estatal
para otorgar; por una parte a los profesionales de salud una herramienta que da
cuenta de los puntos de vista orientadores de tipo ético y conceptual para la
atención  de las víctimas de violencia sexual, los cuales deben sus
intervenciones, acciones, procesos, procedimientos para garantizar la
integralidad en la atención; y por el otro un procedimiento con enfoque de
derechos, género y diferencial que garantice el trato digno de la víctima y
evite su revictimización, específicamente en atención a niños, niñas y
adolescentes como en principio fue ordenado por la Ley 1146 de 2007”[22].
5. Secretaría Distrital de la Mujer de
Bogotá
La Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá coadyuva
las pretensiones de la demanda e insiste en que el cambio de aplicación del
Protocolo de obligatorio a facultativo viola el principio de progresividad y no
regresividad del derecho a la salud “como parte de los derechos sociales,
económicos y culturales pero también, se trata de restablecer los derechos de
las mujeres víctimas de violencia sexual en amparo de sus derechos
fundamentales a la salud, la dignidad y la igualdad de género que pasa porque
el Sistema de Salud responda a la “obligación” de aplicar los protocolos de
atención diseñados para tal fin, limitándoles “la facultad” de inaplicarlos y
así dar cabida a mayores afectaciones a sus derechos fundamentales”[23].
A su vez, apoya los cargos planteados sobre discriminación
en el acceso a la salud de las mujeres y la violación de la obligación de
eliminar estereotipos de género, y se refiere a la importancia de la adecuada
atención en salud para el acceso a la justicia. Con el objetivo de evidenciar
la violación de los derechos de las mujeres y la reproducción de estereotipos
de género en la atención en salud, presenta un análisis sobre las mayores
barreras en la atención, y casos particulares en los que no se ha aplicado el
Protocolo.
6. Fiscalía General de la Nación.
La Fiscalía General de la Nación, actuando a través
de su Directora Nacional de Estrategia de Asuntos Constitucionales (E),
solicita a la Corte Constitucional que profiera una “sentencia
integradora sustitutiva con el fin de declarar inexequible la expresión
facultad (…) y la sustituya por la palabra obligación”[24].
En primer lugar, la Fiscalía considera que la
solicitud de una integración sustitutiva busca que una norma en el ordenamiento
jurídico no se convierta en una expresión sin sentido, lo que es legítimo de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En segundo lugar, se refiere a los derechos
económicos, sociales y culturales como derechos fundamentales que son
susceptibles de ser reclamados mediante tutela. En este sentido, sostiene que
el derecho a la salud es un derecho autónomo y que el Estado tiene el deber de
garantizar la disponibilidad, la aceptabilidad, la accesibilidad y la calidad
en el goce de este derecho. Por lo tanto, para la Fiscalía, si el Estado omite
garantizar alguno de esos elementos incumple su normativa interna, y sus
obligaciones internacionales. Además, señala que la determinación de la
aplicación facultativa del Protocolo viola la obligación del Estado de crear
protocolos de atención, y los derechos a la salud, a la dignidad y a la
igualdad.
Por último, considera que la norma también viola el
derecho a la justicia de las víctimas de violencia sexual, pues incumple con el
deber de asegurar la debida aplicación de las garantías al debido proceso en el
trato a las víctimas, particularmente en cuanto a la debida recolección de
evidencia y a la activación de los sectores de justicia. Lo anterior, pues la
norma tiene implicaciones directas en el recaudo de la prueba y en su custodia,
ya que los resultados del examen médico, como medio probatorio, cumple una
función determinante en la investigación de este tipo de delitos.
7. Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas solicita que se declare inequexible la
palabra facultad, y en su lugar se reemplace con la palabra obligación para
darle coherencia a la norma. Para la Unidad, en el marco de la Sentencia
C-052 de 2012 que se pronuncia sobre la justicia transicional en el conflicto
armado, la norma es regresiva frente a una situación en la que previamente se
garantizaba una mejor atención en salud a las víctimas de violencia sexual de
este conflicto. La Unidad sostiene que, en efecto, las mujeres son las mayores
víctimas de violencia sexual en el conflicto, por lo que la norma las afecta de
forma desproporcionada.
8. Corporación de Mujeres Ecofeministas
COMUNITAR
La Corporación de Mujeres Ecofeministas COMUNITAR
presentó intervención ciudadana en la que coadyuva la demanda[25]
y sostiene que el Estado tiene la obligación de garantizar los
derechos a la dignidad y a la igualdad de las mujeres víctimas de violencia
sexual, los cuales se violan al establecer la facultad para los médicos y las
entidades de implementar el Protocolo, pues comprende un obstáculo para el
acceso a la atención integral en salud que las mujeres requieren.
9. Corporación Anne Frank
La Corporación Anne Frank, mediante apoderada, coadyuva
la demanda y sostiene que la facultad de implementar el Protocolo o Modelo
de Atención Integral en Salud para Víctimas de Violencia Sexual constituye una
injusticia. Además, indica que dicha facultad vulnera el derecho a la salud de
las personas, y por lo tanto, el derecho a la vida, al dejar al arbitrio el
respeto y práctica de todos los pasos que deben realizar los profesionales de
salud en casos de violencia sexual, para garantizar el trato digno, especial,
seguro y sin ambivalencias de este tipo de pacientes.
10. Grupo de Investigaciones de Derechos
Humanos de la Universidad del Rosario
El Grupo de Investigaciones de Derechos Humanos de
la Universidad del Rosario (GIDH) interviene para coadyuvar las pretensiones
de la demanda. Adicionalmente, considera que la expresión demandada es
inconstitucional porque viola el derecho a la administración de justicia
contemplado en el artículo 229 de la Constitución. Para el GIDH, el Protocolo
pretende garantizar el derecho al acceso a la justicia de víctimas de violencia
sexual, y entiende la atención en salud como una medida de rehabilitación y de
reparación integral. Por lo tanto, sostiene que la norma demandada viola el
derecho a la administración de justicia de las víctimas del conflicto armado,
al no garantizar la atención en salud en condiciones de dignidad, como una
reparación del daño sufrido.
11. Fundación Mujer y Futuro
La Fundación Mujer y Futuro interviene para apoyar
la demanda de inconstitucionalidad y solicitar que se accedan a las
pretensiones de los demandantes. En este sentido, considera que, de acuerdo con
el marco jurídico nacional e internacional, las mujeres víctimas de violencia
sexual tienen el derecho a recibir atención integral mediante servicios con
cobertura suficiente, accesible y de calidad, que incluyan la reserva de la
identidad en la atención médica y la provisión de información clara, completa,
veraz y oportuna en relación con la salud sexual y reproductiva. Además,
sostiene que los derechos de las mujeres se violan cuando las entidades de
salud deciden no adoptar los protocolos de atención, pues re victimizan a quien
ya ha sufrido una violación de sus derechos.
12. Clínica Jurídica con Enfoque de
Género y Diversidades de la Universidad de Nariño
La Clínica Jurídica con Enfoque de Género y
Diversidades de la Universidad de Nariño coadyuva las pretensiones de la
demanda y primero, indica que según cifras, de las 48.000 mujeres víctimas
de violencia sexual que llegan a medicina legal sólo 40% son atendidas por el
sistema de salud. Segundo, sostiene que la norma demandada retrocede en la
garantía de atención diferencial con enfoque de derechos y perspectiva de
género para las víctimas y aporta datos para evidenciar los estereotipos de
género que se presentan en la atención de la salud de mujeres víctimas de
violencia sexual. Por lo tanto, estima que como el Protocolo busca evitar lo
estereotipos de género en la atención de víctimas de violencia sexual, la
determinación de su aplicación como facultativa constituye una violación al
principio de progresividad.
13. El Meta con Mirada de Mujer
El Meta con Mirada de Mujer intervino para coadyuvar
las pretensiones de la demanda. La interviniente indica que, a partir de
una encuesta realizada a 72 mujeres víctimas de violencia sexual en el
conflicto armado, se evidencia que el 85% de las encuestadas no buscó servicios
de salud. De ese porcentaje el 46% no buscó los servicios por miedo a sus
agresores, debido a la falta de protección de su información en las entidades prestadoras
de salud, el 44% no lo hizo por la distancia y la dificultad para llegar al
centro de salud y el 10% por que no existía un centro de salud cerca. A su vez,
afirma que la encuesta encontró una falta de atención en salud, un trato
deshumanizado e indigno, y la ausencia de servicios de salud sexual y
reproductiva. Por último, concluye que existen muchas barreras de acceso a los
servicios de salud, lo cual podría mejorar si el Protocolo y Modelo de Atención
vuelve a ser obligatorio.
14. Comisión Colombiana
de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) intervino a
su nombre y como designado por la Mesa de Seguimiento al Auto 092 para
solicitar que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada,
y en su lugar se reemplace por una disposición que obligue a las entidades de
salud a implementar el Protocolo y Modelo de Atención. En este sentido,
primero, señala que la Corte Constitucional mediante el Auto 092 de 2008,
reiterado en el Auto 009 de 2015, determinó que la violencia sexual contra las
mujeres es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el
contexto del conflicto armado y que la respuesta del Estado ha sido
ineficiente. Por lo tanto, estima que la disposición vulnera las obligaciones
estales de Colombia en materia de derechos humanos, pues genera una
discriminación indirecta en contra de las mujeres, viola sus derechos a la
salud y a la igualdad, e incumple la obligación del Estado de actuar con debida
diligencia en materia de violencia sexual en contra de las mujeres.
En este orden de ideas, afirma que el Protocolo y
Modelo de Atención es un instrumento que tiene el objetivo de garantizar los
derechos de las mujeres víctimas de violencia sexual de forma integral, además
de asegurar el derecho a la verdad de las víctimas y una política para la
previsión de la violencia sexual, lo que es un avance importante para la
atención de la salud de las víctimas de violencia sexual. Así pues, señala que
como parte de las obligaciones de respeto y garantía de no discriminación y el
derecho a la salud se encuentra la prohibición de adoptar medidas que
menoscaben el ejercicio de los derechos en razón al género, como sucede en este
caso, al ser las mujeres las principales víctimas de la violencia sexual en el
marco del conflicto armado. Por último, considera que la disposición viola el
deber de debida diligencia respecto de la adecuada protección de actos de
violencia contra las mujeres, y el deber de prevención de violencia contra la
mujer, como la revictimización al interior del sistema de salud y la denegación
de salud sexual y reproductiva.
15. Corporación Mujer Sigue Mis Pasos
La Corporación Mujer Sigue Mis Pasos intervino en el
proceso para apoyar las pretensiones de la demanda. En este sentido,
primero, indica que como una organización de mujeres víctimas que trabaja por
los derechos de las sobrevivientes de violencia sexual, dentro y fuera del
conflicto armado, saben que las mujeres quieren denunciar los actos de
violencia sexual, pero que necesitan de un ambiente y trato adecuados para
poder hacerlo. En segundo lugar, presentan un análisis sobre el impacto y las
barreras que encuentran las mujeres en el acceso a la salud que consideran
fundamento para demostrar la inconstitucionalidad de la norma demandada. Sus
conclusiones son las siguientes:
-
La
distancia de los centros de salud y el temor a sufrir nuevas agresiones,
desincentiva la búsqueda de atención;
-
En
lugares pequeños las víctimas sienten temor, vergüenza y culpa y les cuesta
mucho hablar con los profesionales de salud;
-
Las
mujeres desconocen las rutas de atención y el derecho a acceder a servicios
integrales de salud;
-
Cuando
las agresiones incluyen lesiones físicas, la atención se concentra en éstas;
-
Los
operadores de salud no aplican la presunción de violencia sexual en los menores
de catorce años;
-
Los
operadores de salud no dan trámite de urgencia a la atención en salud a las
víctimas si buscan la atención después de un tiempo de ocurridos los hechos;
-
No
se garantiza el acceso a la información sobre derechos sexuales y
reproductivos, incluido el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo;
-
Hay
un uso negligente del kit de violencia sexual; y
-
No
hay una adecuada recolección del material probatorio y la evidencia física lo
que demuestra una falta de articulación entre el sector salud y el sector
justicia.
Por último, afirman que la norma no sólo retrocede
en la protección del derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual,
sino que además restringe una competencia constitucional y legal del Ministerio
de Salud y Protección Social, al desnaturalizar el contenido y alcance de sus
actos.
16. Reconstruyendo Sueños de Mujeres
Víctimas (RESMUV)
La organización Reconstruyendo Sueños de Mujeres
Víctimas (RESMUV) intervino para coadyuva de la demanda. Para RESMUV,
los componentes más urgentes que se desconocen en la atención a las mujeres
víctimas de violencia sexual son la atención en salud mental, el trato digno y
la protección de la confidencialidad. En este sentido, consideran que el
Protocolo y Modelo de Atención garantiza la atención en salud integral y
oportuna como la primera reparación a las víctimas de violencia sexual en el
conflicto armado, antes que la indemnización, por lo que su aplicación
facultativa viola los derechos de las mujeres.
17. Ruta Pacífica de las Mujeres
La Ruta Pacífica de las Mujeres coadyuva la
demanda y sostiene que comparte los cargos presentados sobre
la violación al principio de no regresividad del derecho a la salud y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (T-025 de 2015) que ordena revisar la
infraestructura del Estado en la garantía de acceso a los servicios de salud
para mejorar su calidad. En este sentido, indica que su investigación “Una
Comisión de la verdad para las Mujeres”, donde se tomaron testimonios de
más de 1000 mujeres, evidencia la revictimización que las mujeres experimentan
en el sistema de salud. En consecuencia, sostiene que la norma viola
obligaciones internacionales como la de la OMS, acogida por Colombia, sobre la
adopción de protocolos para atender a víctimas de violencia sexual, y los
precedentes establecidos en los casos de Campo Algodonero y Rosendo Cantú
contra México de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que establecen
que las víctimas de violencia sexual deben tener el nivel más alto de atención
en salud que sea posible.
18. Corporación AVRE (Acompañamiento
Psicosocial y Atención en Salud Mental a Víctimas de Violencia Política)
La Corporación AVRE intervino para coadyuvar la
demanda, pues considera que la norma acusada viola el derecho a la atención
integral en salud, que incluye la salud mental. Para la interviniente “el
Protocolo de Atención Integral es pues, como un núcleo gravitatorio que ayuda
en el proceso de configuración de una red prestadora de servicios, de un
sistema de capacitación de personal y de la construcción de una lógica de
valoración de sujetos de derechos”[26], que cumple
con las obligaciones internacionales de Colombia en materia de derechos
humanos. A su vez, sostiene que el Protocolo es “coyuntural, pertinente y
relevante en tanto que su estructura brinda parámetros para la comprensión,
atención y rehabilitación de las víctimas de violencia sexual, es decir, se
erige como un instrumento continente, facilitador y organizador de un proceso
complejo y, como orientador del deber ser, en términos de justicia, conducente
a restituir y rescatar la condición de dignidad de las víctimas de violencia
sexual”[27].
19. Grupo de Investigación en Género y
Desarrollo de la Universidad del Cauca
El Grupo de Investigación en Género y Desarrollo de
la Universidad del Cauca coadyuva la demanda ya que considera que la
norma demandada viola los derechos de las víctimas. En este sentido, sostiene
que el Protocolo estableció un estándar de protección que guarda la salud de
las víctimas de forma integral, por lo cual su aplicación no puede depender del
criterio de profesionales y debe ser garantizado como parte esencial del
derecho a la salud.
20. Red Mariposas de Alas Nuevas
Construyendo Futuro
La Red Mariposas de Alas Nuevas Construyendo Futuro coadyuva
la demanda y resalta la importancia de la garantía de la atención
integral a las víctimas de violencia sexual en los términos del Protocolo y
enfatiza en la necesidad de asegurar la confidencialidad y el apoyo psicosocial
en la atención, lo que considera que la norma demandada desconoce.
21. Fundación Círculo de Estudios
Culturales y Políticos
La Fundación Círculo de Estudios Culturales y
Políticos coadyuva la demanda y fundamenta el apoyo en su
experiencia en la defensa de los derechos humanos de las mujeres víctimas de
violencia sexual por el conflicto armado desde el año 2008 en más de 14
departamentos de Colombia. En este sentido, indica que en su labor de
acompañamiento psicosocial a víctimas de violencia sexual ha atendido a más de
1400 mujeres y documentado 502 casos. A partir de este trabajo señala que: i)
las mujeres no pueden expresarse en las zonas donde se encuentran por miedo a
nuevas agresiones, ii) hay un 100% de cobertura en la atención en salud para
las mujeres, no obstante no hay una atención prioritaria, diferencial, y
especializada; iii) los procedimientos establecidos son principalmente de corte
clínico; iv) no se advierte en el sector salud el impacto positivo del
fortalecimiento de perfiles de liderazgo; v) hay una gestión de emocionalidad
en contextos de apoyo mutuo; vi) el mundo emocional de las mujeres está en
transición de resignificarse; vii) el acompañamiento psicosocial implica el
reconocimiento de la individualidad en cada caso; viii) las mujeres entienden
la atención priorizada como una estrategia que valora el componente emocional,
en la que no se hagan averiguaciones repetitivas que las re victimizan, y que
mantenga el principio de la buena fe al creer en el relato de la mujer; y ix)
de los 502 casos que documentaron 62 mujeres quedaron en situación de embarazo
y 52 continuaron con el embarazo.
22. Corporación Casa de la Mujer y
Corporación Humanas
Natalie Sánchez Benítez, como integrante del equipo
de la Corporación Casa de la Mujer, y July Angeli Loaiza, como integrante del
equipo de la Corporación Humanas, solicitan la inexequibilidad de la
expresión demandada. Para las intervinientes, el Protocolo y Modelo de
Atención es una herramienta importante para el personal médico y para las
instituciones en el desarrollo de su deber de asistencia, atención y
restablecimiento de los derechos de las víctimas. Para apoyar sus
consideraciones, presentan un análisis de las deficiencias en la atención en
salud a partir de seis casos de mujeres que sufrieron violencia sexual. Así,
concluyen que la obligatoriedad del Protocolo es de vital importancia para que
el Estado colombiano enfrente el reto de la atención en salud de las víctimas
de violencia sexual con compromiso y responsabilidad.
23. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, actuando
mediante José Antonio Molina Torres, solicita que se declare la
inexequibilidad de la norma parcialmente demandada, y que se modulen los
efectos de la decisión para que se entienda que la palabra facultad se
reemplaza por la palabra obligación. Para el interviniente, la disposición
demandada constituye un retroceso frente a la protección del derecho a la
salud, lo que vulnera el bloque de constitucionalidad y el artículo 49 de la
Constitución. Además, sostiene que la facultad de aplicar el Protocolo y Modelo
de Atención viola el derecho a la igualdad, por generar un impacto
desproporcionado para las mujeres y permitir los estereotipos de género en el
acceso a la atención en salud.
V.INTERVENCIONES INSTITUCIONALES
EXTRANJERAS
Los artículos 242 de la Constitución[28]
y 7 del Decreto 2067 de 1991[29]
contemplan la intervención en los juicios de constitucionalidad ante esta
Corporación, para defender o impugnar los normas revisadas, y la determinan
como una intervención ciudadana, que por lo tanto se encuentra restringida a
los nacionales. En este sentido, no es admisible que las intervenciones de
extranjeros pretendan la declaratoria de constitucionalidad o
inconstitucionalidad de contenidos normativos colombianos, al formular juicios
de validez de las disposiciones que se revisan. Sin embargo, la Corte
Constitucional considera que la participación de extranjeros en este proceso
constituye un aporte valioso de apoyo fáctico y técnico para reunir elementos
de juicio para tomar la decisión. Por ejemplo, como las contribuciones sobre
las situaciones de hecho, los criterios científicos o el derecho internacional.
Así pues, esta Corporación omitirá las solicitudes sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de la norma acusada y sólo tendrá en cuenta las consideraciones
del carácter mencionado, que además hayan sido presentadas en el idioma
oficial.
1. El Instituto de Democracia y Derechos
humanos de la Pontificia Universidad Católica de Perú (IDEHPUCP)
El Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la
Pontificia Universidad Católica de Perú (IDEHPUCP) presentó un amicus curiae
en el que sostiene que la implementación de protocolos de atención en salud a
víctimas de violencia sexual constituye una obligación para el Estado
colombiano. En este sentido, considera que los Estados se encuentran en la
obligación de reparar a las víctimas de violaciones de derechos humanos y que
dicha reparación, como lo ha establecido la Corte Constitucional colombiana, es
independiente de la persecución penal de los victimarios. A su vez, señala que
el derecho a la atención adecuada en salud hace parte del contenido esencial
del derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual y es una medida
rehabilitadora. Finalmente, indica que una de las medidas necesarias para
cumplir con la obligación de reparación de las víctimas de violencia sexual es
la adopción de protocolos que permitan la prestación de servicios médicos
adecuados, lo que en este caso debe garantizarse mediante la aplicación
obligatoria del Protocolo y Modelo de Atención de Violencia Sexual.
2. Amnistía Internacional
Amnistía Internacional presentó un amicus curiae
para ofrecer más información y consideraciones sobre algunos aspectos de las
obligaciones internacionales de Colombia frente a las víctimas de violencia
sexual. En este marco, considera que la determinación de la aplicación del
Protocolo como facultativa viola el derecho a la justicia y a la reparación de
las víctimas de violencia sexual. También señala que la disposición acusada
incumple la obligación para los Estados de respetar y garantizar el acceso de
las mujeres y las niñas víctimas de violencia sexual a servicios de salud.
Además, sostiene que como el Protocolo es un instrumento que garantiza los
derechos de las mujeres, la nueva medida que lo hace de aplicación facultativa
constituye una regresión en la garantía del derecho a la salud sin
discriminación. Por último, indica que la falta de garantía de servicios de
salud para víctimas de violencia sexual puede constituir tortura, trato cruel,
inhumano y degradante.
3. Médicos sin Fronteras
Médicos sin Fronteras (MSF) presentó amicus curiae
en el que aporta su informe del 2014 ¿Y qué pasó con caperucita?, que
recoge 223 casos en los departamentos de Caquetá, Cauca y Nariño de personas
que recibieron atención por MSF después de haber sufrido violencia sexual. Como
lo establece el informe, indica que el 80% de sobrevivientes de violencia
sexual entre junio de 2012 y agosto de 2013 no buscó ayuda en las estructuras
de salud locales, por desconocimiento, por no considerar que habían sufrido
violencia sexual, por amenazas del perpetrador y por vergüenza, entre otras. En
este sentido, considera que el informe evidencia la necesidad de la
obligatoriedad de la aplicación del Protocolo para salvaguardar el derecho a la
salud de las personas.
4. Área de Derechos Sexuales y
Reproductivos del programa de Derecho a la Salud de la División de Estudios
Jurídicos del Centro de investigación y Docencia Económicas de México
El Área de Derechos Sexuales y Reproductivos del
programa de Derecho a la Salud de la División de Estudios Jurídicos del Centro
de Investigación y Docencia Económicas de México (ADSR del CIDE) presentó un amicus
curiae en el que analiza las obligaciones internacionales para los Estados
de respetar, proteger y cumplir el derecho a la salud, establecidas por el
PIDESC y el artículo 26 de la CADH. En este orden de ideas, afirma que cuando
el Estado no garantiza los servicios que requieren las mujeres y niñas víctimas
de violencia sexual, afecta sus derechos y las discrimina de forma indirecta.
Por lo tanto, sostiene que la disposición vulnera el derecho a la igualdad, y
las obligaciones internacionales del Estado sobre el deber de proveer atención
en salud, ya que de los obstáculos en el ejercicio del derecho a la salud como
víctima de violencia sexual se derivan otras dificultades estructurales que
contribuyen a la discriminación de la mujer y a la violación de otros derechos.
5. Nobel Women´s Initiative
El grupo Nobel Women´s Intitative presentó un amicus
curiae en inglés. Mediante auto del 7 de octubre de 2015, se le solicitó
que enviara dicha intervención en español, para que pudiera ser considerada en
la demanda. No obstante, no se recibió ninguna respuesta.
VI. INTERNVENCIONES CIUDADANAS
1. Yisel Carabali Rentería, Yeimi
Viviana Calderón, Dulce Belalcazar, Irene Cantillo, Ana Beiba palacios,
Clemencia Rodríguez, Gloria Amparo Meneses, Siris del Carmen Rentería, Adolfa
Perea Martínez, Luz Erika Alegría, Tomasita Vidal Correa, Angélica Sepúlveda y
Luz Marina Díaz
Las intervinientes, como lideresas y sobrevivientes
de violencia sexual en el contexto del conflicto armado colombiano, coadyuvan
la demanda y sus pretensiones y manifiestan que la calidad facultativa
de la aplicación del Protocolo interfiere en el acceso a la salud de las
mujeres víctimas de violencia sexual. Además, identifican una serie de
obstáculos en la atención a las mujeres, con el objetivo de complementar las
razones por las que la facultad de aplicación del Protocolo contribuye a esta
realidad.
2. Diana Isabel Molina Rodríguez
Diana Isabel Molina Rodríguez coadyuva las
pretensiones de la demanda, pues considera que la violencia sexual sigue
siendo un riesgo en virtud del género, en el marco del conflicto armado y el
desplazamiento forzado. La interviniente sostiene que la falta de aplicación
general y de difusión del Protocolo va en contra de las obligaciones
constitucionales e internacionales de brindar atención en salud de forma “inmediata,
integral, especializada, con enfoque diferencial, de forma gratuita y durante
el tiempo necesario para superar las afectaciones físicas y psicológicas
derivadas de las agresiones”[30].
En este sentido, afirma que las dificultades en el acceso a la salud de las víctimas,
que se encuentran reconocidas por el Estado tanto en su jurisprudencia como en
el marco normativo, hacen que la adopción del Protocolo y Modelo de Atención
como obligatorio sea un paso necesario para la garantía del derecho a la salud
de forma integral.
A continuación, señala que los protocolos buscan
estandarizar procesos, mejorar la calidad en la atención, racionalizar
recursos, y reducir la carga de lo tratado, y que en estricto sentido legal,
son obligatorios, y solo son facultativos cuando existen razones demostrables
que justifiquen una conducta diferente. Por último, indica que sin un protocolo
de carácter obligatorio se retrocede en la vigilancia epidemiológica de la
violencia sexual, que constituía un avance significativo para la gestión de
conocimiento y en la adopción de medidas de protección y atención integral de
la violencia sexual, lo que tiene graves resultados en el goce del derecho a la
salud de las víctimas de violencia sexual.
3. Iván Cepeda Castro
Iván Cepeda Castro, como ciudadano y coautor de la
ley parcialmente demandada, intervino en el proceso para expresar su “respaldo
a los argumentos expuestos por las organizaciones demandantes, al compartir a
cabalidad los tres cargos planteados”[31]. Señala que el
propósito de la norma siempre fue reforzar el deber de aplicación del
Protocolo, no obstante, hacia el final del cuarto debate en el Congreso el tema
fue cuestionado por el partido conservador, para que no se estableciera su
obligatoriedad. Así, afirma que como fue planteado por los demandantes, no se
dio una discusión pública sobre el tema al interior del Congreso, ni se
justificó la regresividad de la medida. Por último, aclara que “la
aplicación del protocolo en salud con modificaciones que se le pueden realizar,
no necesariamente garantizará el derecho a la salud de las víctimas de
violencia sexual por sí mismo para ello es necesario que tal y como
ocurre en la actualidad, las distintas modificaciones que puedan introducírsele
en el futuro al instrumento, cumplan con los estándares nacionales e
internacionales en materia de derechos humanos, solo si esto ocurre el
protocolo deberá ser de obligatorio cumplimiento”[32].
VII. INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS
Una vez vencido el término de intervención para los
invitados a participar y de fijación en lista, se recibieron escritos del
Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia,
de la Defensoría del Pueblo, de Ruth Rubio Marín y de los demandantes.
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional que declare la inhibición de la demanda por
ineptitud, y en subsidio que declare la exequibilidad de la disposición
demandada.
Para la Vista Fiscal la Corte debería abordar tres
problemas jurídicos:
i)
“Si
la expresión “facultad” “hace que la medida establecida en esa norma resulte
regresiva frente a lo preceptuado en la Resolución 459 de 2012 del Ministerio
de Salud y Protección Social de tal manera que vulnera el principio de
progresividad y el mandato de no regresividad en materia de salud, contenido en
el artículo 49 constitucional y en normas de derecho internacional que hacen
parte del bloque de constitucionalidad;
ii)
Si
la norma demandada, en caso de que efectivamente se trate de una medida
regresiva de la protección al derecho a la salud prohibida por el ordenamiento
constitucional, genera además una discriminación indirecta en contra de las
mujeres por razón de su sexo en general, y de las mujeres menores de edad,
indígenas, afro-descendientes y con discapacidad, en particular  y contraría lo
ordenado en los artículos 13 y 43 constitucionales y en las normas del bloque
de constitucionalidad invocadas en la demanda;
iii) Si, en
caso de que la norma sea efectivamente regresiva y contraria al principio de
progresividad, existe o no una obligación en cabeza del Estado de establecer
medidas tendientes a eliminar los estereotipos de “género” y, si la respuesta a
esta pregunta es positiva, si por medio de la medida adoptada en la norma
demanda el Estado incumple esta obligación”[33].
Para la Procuraduría, la norma “deja en libertad
a las entidades prestadoras de servicio de salud para que adopten o no un
protocolo, y en caso de hacerlo, no tiene que ser necesariamente el que está
contenido en la Resolución 459 de 2012 (…)”[34],
pero además fija unos criterios dentro de la norma que deben ser atendidos en
la prestación de la salud, como la gratuidad, la priorización, la asesoría a la
mujer sobre la interrupción voluntaria del embarazo y la garantía de la
objeción de conciencia a los médicos.
En este sentido, hace un recuento de cómo apareció
la palabra facultad en la norma y resalta que el cambio respondió a la
necesidad de armonizar las tensiones que puedan generarse entre las víctimas de
violencia sexual “cuando estas solicitan la práctica de un aborto, con el
derecho de los médicos y del nasciturus”[35]. Así, considera
que esta armonización cumple con la función de proteger los derechos
mencionados, ya que la obligatoriedad del Protocolo delegaba la solución
jurídica de la tensión entre la posibilidad de un aborto y la objeción de
conciencia en un acto administrativo, cuando se trata de un tema privativo del
Legislador.
A continuación, sostiene que los demandantes
entienden que la norma hace referencia a la Resolución 459 de 2012 del
Ministerio de Salud y Protección Social, pero que esto es una lectura errónea,
ya que la remisión expresa a la norma fue descartada en el debate. Por lo
tanto, considera que los cargos planteados carecen de certeza, por hacer una
lectura subjetiva de la norma, por lo que la Corte debería declararse inhibida.
Si la Corte considera que la demanda si cumple con
los requisitos de certeza, la Procuraduría solicita que declare la
constitucionalidad de la expresión demandada, pues esta no vulnera el principio
de progresividad ni la prohibición de no regresividad. Para la Vista
Fiscal, un acto administrativo, como es la Resolución, no puede ser tenido como
un parámetro para juzgar la regresividad de una medida legislativa porque
poseen esferas regulatorias diversas que no pueden confundirse, ya que se
transgrediría el principio de legalidad. En este orden de ideas, no es posible
afirmar una regresividad en este caso ya que “el juicio tendiente a
determinar si la norma resulta contraria a mandatos constitucionales debe
hacerse tomando como parámetro la Constitución y los tratados internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad”[36]. No
obstante, señala que de considerar pertinente el juicio de regresividad debería
aplicarse un juicio débil, pues si el asunto es uno que le corresponde al
Legislador, es justificable en razón a su competencia sobre la materia.
La
Procuraduría estima que lo que los demandantes consideran regresivo no es la
prestación de la salud en sentido estricto sino “la forma como han de
armonizarse la posibilidad de acceder al aborto, como una conducta
despenalizada (específicamente en caso de embarazo fruto de una violación, o en
general, de un acto sexual no consentido) y la objeción de conciencia de los
médicos respecto de una eventual solicitud de aborto”[37].
Entonces, por tratarse de una armonización en temas privativos de la ley no
puede ser invadido por actos administrativos. Para la Procuraduría, la
regulación de la objeción de conciencia se debe hacer mediante ley estatutaria,
como ha sido indicado por la misma Corte Constitucional, al igual que el
aborto. Entonces, la reglamentación del aborto y la objeción de conciencia
escapan las competencias del Ministerio por corresponderle al Legislador.
En
su concepto, una medida ajustada a la Constitución como lo es la norma, no
puede ser considerada como regresiva del derecho a la salud. Así, señala que es
paradójico sostener que la norma es regresiva porque no hace obligatoria la
implementación de un protocolo que contiene medidas que no hacen parte de lo
que es considerado parte del derecho a la salud en Colombia, como el aborto, y
que constituye un delito despenalizado en unos supuestos.  Además, estima que
no puede considerarse regresiva una norma que maximiza la autonomía técnica de las
entidades prestadoras de servicios.
Por
último, sostiene que al no existir regresividad en la medida no son procedentes
los otros dos cargos, y descarta una vulneración al derecho a la igualdad o una
vulneración de la obligación del Estado de erradicar estereotipos de género.
Además, indica que la modulación solicitada por los demandantes escapa la
competencia de la Corte Constitucional, ya que se inmiscuye en la competencia
legislativa y cambia el sentido de la disposición.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad
contra un precepto que forma parte de una ley de la República.
Consideraciones previas: aptitud de la
demanda
2. Antes de entrar a considerar los cargos
planteados, es necesario establecer la aptitud de la demanda, toda vez que el
Ministerio de Defensa y la Procuraduría General de la Nación plantearon la
ineptitud de la misma por falta de certeza.
La Procuraduría solicita que se declare la ineptitud
sustantiva de la demanda por incumplir con el requisito de certeza, ya que estima
que los demandantes entienden que la norma tiene una referencia a la Resolución
459 de 2012 del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que es una lectura
errónea, ya que la referencia expresa a la norma fue descartada en el debate.
Por lo tanto, considera que los cargos planteados hacen una lectura subjetiva
de la norma.
El Ministerio de Defensa también solicita que la
Corte declare la ineptitud de la demanda por incumplir con el requisito de
certeza, pues considera que ésta no se dirige en contra del contenido de la
ley, sino de una aplicación hipotética de la misma.
3. El artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de
control de constitucionalidad[38].
Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres
requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.
En
la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte señaló que las razones presentadas
por el demandante en el concepto de la violación debe reunir las siguientes
características: claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia. El requisito de certeza implica
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por el actor sin conexión con el texto de la
disposición acusada. Lo anterior supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene contenido verificable a partir de
la interpretación de su propio texto.
4. Los demandantes afirman que la
expresión acusada es contraria al derecho a la salud, al bloque de
constitucionalidad y al principio de no regresividad en materia de derechos
sociales, debido a que prevé un retroceso injustificado de una garantía
existente en relación con la obligación de adoptar e implementar protocolos
dirigidos a asegurar el derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual
bajo condiciones de disponibilidad, accesibilidad y calidad. Particularmente,
sostienen que mediante la Resolución 459 de 2012, el Ministerio de Salud había
establecido la obligación a cargo de las instituciones de implementar el
Protocolo y Modelo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de Violencia
Sexual para las víctimas de violencia sexual que generaba unas condiciones
particulares de accesibilidad, sin embargo el artículo 23 de la Ley 1719 de
2014 reguló la materia y previó la implementación del protocolo como una
facultad, de manera que admite que las instituciones de salud se abstengan de
aplicarlo.
Los demandantes consideran que la
eliminación del deber de estandarización de los servicios de salud para este
tipo de víctimas, al cambiar las condiciones de acceso (i) conlleva la
disminución de la garantía del derecho a la salud de las víctimas, puesto que
no todas contarán con igual disponibilidad, accesibilidad y calidad de los
servicios médicos; y (ii) no persigue ningún fin, ni se soporta en criterios de
necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Por lo tanto, la disposición
carece de justificación y desconoce la obligación del Estado colombiano de
garantizar en la mayor medida posible el derecho a la salud de las víctimas de
violencia sexual, específicamente en relación con los componentes de
disponibilidad, accesibilidad y calidad.
A su vez, consideran que la norma es
inconstitucional por
la discriminación indirecta que genera el retroceso injustificado en relación
con el cambio de condiciones de accesibilidad a los servicios de salud; y por
el desconocimiento de la obligación a cargo del Estado colombiano, de adoptar
medidas para eliminar los estereotipos de género.
5. La Corte considera que los cargos
planteados cumplen con el requisito de certeza por cuanto el
contenido normativo se deduce de la ley. En efecto, ésta prevé la facultad de
adoptar el Protocolo y, en esa medida, se trata de una medida discrecional para
las instituciones de salud. En efecto, la norma establece que “[t]odas las
entidades del sistema de salud están en la facultad de implementar el Protocolo
y el Modelo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de Violencia Sexual”.
Si bien la norma no hace referencia expresa a la Resolución 459 de 2012,
si establece una remisión específica al Protocolo y el Modelo de Atención
Integral en Salud para las Víctimas de Violencia Sexual, que fue adoptado en
dicha Resolución. Así pues, el contenido normativo es particular e
individualizable, lo que hace incuestionable la certeza de los cargos.
En el mismo sentido, el requisito de certeza exige
que la proposición jurídica que se demande sea real, esto implica que sea
posible verificar el contenido a partir del texto de la norma, lo que sucede en
este caso. A su vez, la consignación expresa del Protocolo hace posible
entender que la norma alude a las directrices de atención médica expedidas por
la Resolución 459 de 2012. Si el Legislador hubiera tenido una intención
diferente o se tratara de una remisión subjetiva no se hubiera referido al mismo
como –el- Protocolo, sino probablemente como –un- Protocolo, y tampoco hubiera
hecho referencia a su título técnico.  Por lo tanto, es a partir del mismo
artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 que se deduce el asunto.
De otra parte, los cargos en contra de la norma se
refieren al incumplimiento de una obligación internacional sobre adopción de
protocolos que se concreta en un cambio en las condiciones de acceso al derecho
a la salud por la determinación de la facultad de aplicación de un
procedimiento estandarizado, que en el concepto de los demandantes contiene
garantías de disponibilidad, accesibilidad y calidad. Por lo tanto, los cargos
no buscan que la Corte se pronuncie sobre el contenido de dicha Resolución, lo
que no sería posible, sino buscan cuestionar la facultad de aplicación de un
procedimiento médico en la atención en salud, que está abiertamente consignado
en la norma demandada. Así pues, el hecho de que la norma expresamente consigne
la posibilidad de aplicación e individualice la directriz para la atención en
salud, hace que los cargos recaigan sobre una situación cierta, y no hipotética
o subjetiva.
6. Para la Corte, la demanda cumple con
el requisito de certeza por lo que se pasarán a analizar los cargos planteados.
Alcance de la norma, planteamiento del problema jurídico y
metodología de resolución
7. Los demandantes plantean tres
cargos de inconstitucionalidad contra la expresión “facultad”, contenida
en el artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, a saber: i) la violación de los
artículos 49 y 93 de la Constitución, del bloque de constitucionalidad y del
principio de progresividad y no regresividad del derecho a la salud al generar
un cambio en las condiciones de accesibilidad de las víctimas de violencia
sexual; ii) la discriminación indirecta que genera el retroceso injustificado
en relación con una garantía del derecho a la salud lo que viola los artículos
13, 43 y 49 de la Carta y el bloque de constitucionalidad; y iii) el
desconocimiento de la obligación a cargo del Estado colombiano, de adoptar
medidas para eliminar los estereotipos de género establecida por el derecho a
la igualdad y el bloque de constitucionalidad.
El Ministerio de Justicia y de Derecho, el
Ministerio de Salud y Protección Social, la Fiscalía General de la Nación, la
Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitan que se declare
la inexequibilidad de la expresión demandada y en su lugar se adopte una
sentencia integradora sustitutiva que reemplace la expresión por la palabra
obligación. Más de veinticinco organizaciones no gubernamentales, diferentes
Universidades y ciudadanos coadyuvan la demanda.
Todos los anteriores intervinientes consideran que
la expresión acusada vulnera el derecho a la salud, al haber retrocedido en la
garantía de protección de este derecho por el cambio en las condiciones de
accesibilidad, particularmente de las mujeres víctimas de violencia sexual, y
por lo tanto viola el principio de progresividad y no regresividad. Además, la
mayoría coinciden con los argumentos planteados sobre el impacto
desproporcionado que genera la norma en el ejercicio del derecho a la salud de
las mujeres, y el desconocimiento de la obligación de eliminar estereotipos de
género. Adicionalmente, varios de los intervinientes consideran que la norma
acusada también viola el derecho de las víctimas a la verdad, a la justicia y a
la reparación y el deber de debida diligencia en la atención y prevención de la
violencia contra la mujer.
El Departamento para la Prosperidad Social solicita
la exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido de que la aplicación
del Protocolo y Modelo de Atención solo es obligatoria para niños, niñas y
adolescentes, pues la Ley 1146 de 2007 ordenó una protección reforzada para los
menores de 18 años en relación con la violencia sexual, por lo que la nueva
norma no puede desconocer ese avance.
La Procuraduría General de la Nación y el Ministerio
de Defensa solicitan que se declare la exequibilidad de la norma. Para la Vista
Fiscal, una Resolución, como un acto administrativo, no puede ser un parámetro
para juzgar la regresividad de una medida legislativa, pero si esto es admitido
por la Corte, debería aplicar un juicio débil.
De otra parte, la Procuraduría considera que lo que
los demandantes entienden que es regresivo no es la prestación del servicio de
salud, sino la posibilidad de acceder al aborto y a reclamar la objeción de
conciencia de los médicos ante una eventual solicitud de esa naturaleza. En
este orden de ideas, advierte que por tratarse de dos temas que son privativos
de la ley no pueden ser invadidos por la regulación de los actos
administrativos y se deben mantener como facultad del Legislador. Así pues,
sostiene que el Protocolo contiene medidas que no son consideradas parte del
derecho a la salud, como el aborto, por lo que su aplicación discrecional no
puede ser considerada como una regresión en la garantía del derecho a la salud.
Por último, estima que en vista de que la norma no es regresiva, los otros dos
cargos no son procedentes.
Alcance de la norma demandada
8. La Corte Constitucional considera que antes de
determinar los problemas jurídicos de acuerdo con la demanda planteada, es
necesario establecer el alcance de la norma demandada, pues también fija el
alcance de la revisión constitucional que abordará la Corte.
9. En primer lugar es necesario delimitar el
contexto en el que se inscribe el aparte demandado. Así, el artículo 23 de la
Ley 1719 de 2014 establece la atención integral y gratuita en salud para las
víctimas de violencia sexual. En este sentido, la norma primero,
reconoce el derecho de las víctimas de violencia sexual a la atención
prioritaria como equivalente a la atención médica de urgencia, sin importar el
tiempo transcurrido entre el momento de la agresión y la consulta, así como de
la denuncia penal. Segundo, establece la gratuidad de los servicios de
salud. Tercero, determina que todas las entidades del sistema están en la
facultad de implementar “el Protocolo y el Modelo de Atención Integral en
Salud para las Víctimas de Violencia Sexual”. Por último, condiciona
el contenido del Protocolo a la exigencia de contemplar como parte de los
procedimientos de interrupción voluntaria del embarazo la objeción de los
médicos y la asesoría de la mujer en continuar o interrumpir el embarazo.
De conformidad con lo anterior, la disposición en la
que se inscribe el aparte demandado tiene una finalidad: la protección
prioritaria de las víctimas de violencia sexual. Esta busca cumplir con dicho
objetivo mediante dos acercamientos: la protección de la salud integral de las
víctimas y el aseguramiento de los medios de prueba y su integridad para la
garantía de la efectividad y eficacia de la investigación penal, que a su vez
busca salvaguardar el derecho de las víctimas de violencia sexual al acceso a
la justicia.
Es así como el contenido normativo, de una parte,
reconoce el derecho a una protección prioritaria, integral y gratuita a todas
las víctimas de violencia sexual y concreta las anteriores directrices al
contemplar la facultad de las entidades de salud de implementar un protocolo de
atención que busca estandarizar procesos. Finalmente, añade por vía legal el requisito
de que la atención contemple la posibilidad de los médicos de objetar
conciencia frente a la interrupción voluntaria del embarazo, así como la
consejería para las mujeres sobre la posibilidad de continuar o no con dicho
embarazo.
Ahora bien, en el anterior contexto se precisa que
el aparte que delimita el alcance de la revisión corresponde al tercer
componente del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 y se limita a la
expresión “facultad” de ese enunciado compuesto. En este sentido,
la expresión acusada se refiere a la posibilidad que tienen las entidades de
salud de implementar un protocolo y modelo de atención. Como se advirtió, la
finalidad específica de este contenido normativo es concretar la atención
prioritaria e integral y la protección del derecho al acceso a la
administración de justicia.
Es así como, el análisis de constitucionalidad que
esta Corporación realizará se circunscribe a la expresión “facultad”
en la tercera frase del artículo. Se debe resaltar que, la demanda no versa
sobre el cuarto aparte que hace referencia a la interrupción voluntaria del
embarazo y a la objeción de conciencia, ni a otro de los componentes del
artículo 23 de la Ley 1719 de 2014.  No obstante, como se trata de un enunciado
que delimita la posibilidad para unos sujetos determinados, -las entidades de
salud-, de hacer o no algo, -implementar un protocolo-, es necesario hacer
referencia a los sujetos y a la acción de la posibilidad que se analiza, pero
esto no significa que se examine su constitucionalidad.
De conformidad con lo anterior, la inclusión de un
protocolo en la norma busca atender simultáneamente la protección de la salud
integral de las víctimas en los términos reconocidos en la norma y su derecho
al acceso a la administración de justicia como un instrumento que fija un
procedimiento estandarizado para esta atención, que a su vez genera una
colaboración interinstitucional. Como fue explicado por el Ministerio de Salud
en su intervención, este procedimiento  contempla una serie de pasos de diversa
naturaleza que abarcan desde la información a la comunidad para que conozca
sobre la posibilidad de la atención, la recepción de la víctima, su trato y la
ayuda psicosocial hasta la determinación de los exámenes específicos y
tratamientos para, por ejemplo, la prevención del VIH, el embarazo y en los
casos pertinentes: el acceso a la interrupción voluntaria del embarazo, así
como la colaboración interinstitucional para adelantar las respectivas
investigaciones penales[39].
La Corte advierte que el Legislador, en el ejercicio
de su margen de configuración, decidió referir a un acto administrativo
específico e individualizable la adopción de un protocolo para definir el
modelo de atención de las víctimas de violencia sexual. No obstante, en este
caso la delimitación de lineamientos sobre la atención en salud a víctimas de
delitos hace parte de las competencias del Ministerio de Salud y de la Fiscalía
en lo relevante a la investigación de los delitos. Se debe recordar que como un
acto administrativo de carácter general su contenido es vinculante de forma
autónoma a la ley, pero en esta oportunidad ha sido recogido en el artículo.
También es importante precisar que las autoridades competentes están en la
facultad de revisar el contenido de sus protocolos cuando lo consideren
pertinente, como en efecto deberían hacerlo, pues se trata de actos
administrativos que responden a realidades cambiantes y a una dinámica del
delito que se pueden actualizar.
De conformidad con lo anterior, esta Corporación no
es competente para conocer de la validez del protocolo referido en la
disposición parcialmente acusada. De una parte, porque su enunciado en el
artículo 23 no ha sido demandado, pero aún si lo hubiera sido, su naturaleza
como acto administrativo escapa la competencia de revisión de la Corte. Sin
embargo, la determinación del Legislador de incluirlo en la norma como una
referencia, habilita a este Tribunal para conocer de lo relativo a la
implementación o no de ese instrumento en la forma en que la ley lo dispone.
En este orden de ideas, se reitera que el alcance
del examen de constitucionalidad de la expresión demandada en relación con los
cargos está circunscrito a revisar la “facultad” de
implementar protocolos de atención en el contexto de la violencia sexual. Por
lo tanto, la revisión constitucional no apunta a hacer un juicio de validez
sobre el respeto de los derechos a la igualdad, a la salud y del principio de
no regresividad del contenido del protocolo, sino que se limita al juicio sobre
la “facultad” de implementar protocolos de atención para víctimas
de violencia sexual, de conformidad con los cargos planteados.
10. En consecuencia, en el presente caso la Corte
debe entrar a resolver los siguientes problemas jurídicos:
1.
¿La
expresión facultad del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 viola los
artículos 49 y 93 de la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el
principio de progresividad y no regresividad al generar un cambio en las
condiciones de acceso a los servicios de salud para las víctimas de violencia
sexual?
2.
¿La
expresión facultad del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 viola el
derecho a la igualdad en el acceso al derecho a la salud por generar una
discriminación indirecta e interseccional para las mujeres y sobre todo para
aquellas indígenas, afrocolombianas y en situación de discapacidad?
3.
¿La
expresión facultad del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 viola la
obligación del Estado de adoptar medidas para eliminar los estereotipos de
género, en razón a la regresión en la protección del derecho a la salud?
Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la
Corte abordará el marco constitucional sobre i) el derecho a la salud y el
principio de progresividad y no regresividad; ii) el deber de igualdad ante la
ley; iii) el contenido del derecho a la salud de las víctimas de violencia
sexual; iv) la obligación de eliminar estereotipos de género; v) para finalmente
y con fundamento en lo anterior pasar a resolver los problemas jurídicos
planteados por la demanda.
El derecho a la salud y el principio de
progresividad y no regresividad
11. El artículo 49 de la Constitución establece la
garantía para todas las personas del “acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud”. Esta Corporación ha definido la
salud como ‘un
estado completo de bienestar físico, y mental’ dentro del nivel posible de
salud para una persona”[40].
A su vez, la jurisprudencia Constitucional ha determinado la salud como un
servicio público esencial de carácter obligatorio[41] que se
rige principalmente por los principios de solidaridad,
universalidad e integralidad[42].
Asimismo, esta Corporación ha determinado que el
derecho a la salud es un derecho fundamental y autónomo[43]
esencial para la garantía de la dignidad humana, que comprende el
derecho al nivel más alto de salud física, mental y social posible[44],
y que algunas de sus facetas son susceptibles de ser reclamadas mediante la
acción de tutela[45].
El artículo 2 de la Ley Estatutaria de Salud, Ley 1751 de 2015, establece su
contenido y naturaleza de la siguiente manera:
“Artículo
2. Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El derecho
fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo
colectivo. Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna,
eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la
salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.
De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación
como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable
dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del
Estado.”
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha determinado que el derecho a la salud tiene una dimensión positiva y otra
negativa. La primera, se refiere a las acciones que debe adoptar el Estado para
garantizar el acceso a servicios de salud de calidad y de forma oportuna y
eficaz. La dimensión negativa se refiere a la prohibición de que el Estado, de
una parte adopte medidas que vulneren el derecho a la salud, o de otra,
interfiera de forma injustificada en el goce de este derecho.
12. Los convenios internacionales de derechos
humanos que reconocen el derecho a la salud han sido integrados a la
Constitución a través de los artículos 93 y 94 de la Constitución, como parte
del bloque de constitucionalidad[46].
En este ámbito, el principal reconocimiento y desarrollo de este derecho se ha
dado en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre[47],
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[48],
la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, que establece la obligación de proveer acceso al derecho a la salud a
todas las mujeres sin discriminación[49],
y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos[50]
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San
Salvador”, que reconoce en su artículo 10 que el derecho a la salud comprende ‘el
disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social”[51].
Estas disposiciones, como parte del bloque de constitucionalidad, son parámetro
de control de constitucionalidad de las leyes.
A partir del bloque de constitucionalidad, la
jurisprudencia de esta Corporación y la ley, han integrado al ordenamiento
jurídico el contenido y el alcance de las obligaciones que surgen de los
mencionados instrumentos. La Observación General No. 14 (2000) del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC)[52],
ha establecido cuatro elementos interrelacionados que dotan de contenido las
obligaciones de los Estados respecto del derecho a la salud: la
disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad. Sobre
estos cuatro elementos, en la Sentencia T-760 de 2008[53]
la Corte Constitucional dijo:
“(i)
Cada estado debe tener disponibles `un número suficiente de establecimientos,
bienes y servicios públicos de salud y centros de atención de la salud, así
como de programas´.[54]
(ii) Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a
todos, sin discriminación alguna, en cuatro dimensiones superpuestas: (a) ‘no
discriminación’, los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser
accesibles, de hecho y de derecho, a los sectores más vulnerables y marginados
de la población, sin discriminación alguna; (b) ‘accesibilidad física’, los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance
geográfico de todos los sectores de la población, en especial los grupos
vulnerables o marginados;[55]
(c) ‘accesibilidad económica’ (asequibilidad), los establecimientos, bienes y
servicios de salud deberán estar al alcance de todos, en especial, la equidad
exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada,
en lo que se refiere a los gastos de salud, en comparación con los hogares más
ricos;[56]
y (d) ‘acceso a la información’, el derecho de solicitar, recibir
y difundir información e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la
salud, sin perjuicio de la debida confidencialidad. (iii) Los establecimientos,
bienes y servicios de salud deberán ser (aceptables) respetuosos de la ética
médica y culturalmente apropiados, es decir respetuosos de la cultura de las
personas, las minorías, los pueblos y las comunidades, a la par que sensibles a
los requisitos del género y el ciclo de vida, y deberán estar concebidos para
respetar la confidencialidad y mejorar el estado de salud de las personas de
que se trate.” (iv) Además de aceptables desde el punto de vista cultural, los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser también de buena calidad,
apropiados desde el punto de vista científico y médico.[57]”
A su vez, la Ley Estatutaria de Salud, Ley 1751 de
2015, incorporó estos elementos al ordenamiento jurídico en su artículo 6, así:
“Artículo
6°. Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El
derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e
interrelacionados:
a)
Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y
tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal
médico y profesional competente;
b)
Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser
respetuosos de la ética médica así como de las diversas culturas de las
personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus
particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su
participación en las decisiones del sistema de salud que le afecten, de
conformidad con el artículo 12 de la presente ley y responder adecuadamente a
las necesidades de salud relacionadas con el género y el ciclo
de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para mejorar el
estado de salud de las personas dentro del respeto a la confidencialidad;
c)
Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles
a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades
de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad
comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad
económica y el acceso a la información;
d)
Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y
tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados
desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad
aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal
de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e
investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los
servicios y tecnologías ofrecidos.(…)”[58].
13. Así las cosas, las obligaciones del Estado de
proteger, respetar y garantizar el derecho a la salud incluyen deberes
positivos y negativos respecto de cada uno de esos elementos. De acuerdo con el
desarrollo de las obligaciones de respeto, protección y garantía del derecho a
la salud del Comité DESC en su Observación General 14, la obligación de respetar
comprende principalmente obligaciones negativas en las que el Estado tiene
el deber de: i) abstenerse de limitar o prohibir el acceso a la salud; y ii)
abstenerse de imponer prácticas discriminatorias en el acceso a la salud[59].
La obligación de proteger implica deberes de
carácter positivo y se refiere a: i) la adopción de leyes o medidas para
impedir que terceros interfieran en el acceso y goce del derecho a la salud;
ii) la adopción de leyes, normas o medidas que garanticen el acceso en condiciones
de igualdad a la atención en salud; iii) la debida supervisión de las entidades
privadas en la provisión de los servicios de salud y de comercialización de
equipos médicos y medicamentos; iv) la garantía de que las prácticas sociales o
tradicionales nocivas no afecten el derecho a la salud de las mujeres, en
particular el ejercicio de los derechos reproductivos; v) la adopción de
medidas de especial protección en el acceso a servicios de salud para personas
que pertenecen a grupos vulnerables; y vi) la adopción de medidas para asegurar
que terceros no limiten el acceso a la información y a servicios  de salud[60].
La obligación de cumplir o el deber de garantizar
el derecho a la salud
“requiere que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter
legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar
plena efectividad al derecho a la salud”[61], y comprende
obligaciones más extensas, a saber[62]:
i) la adopción de una política nacional de salud acompañada de un plan que
reconozca de forma suficiente el derecho a la salud; ii) la adopción de medidas
para asegurar el acceso en condiciones de igualdad a todos los factores
determinantes básicos de la salud; iii) la provisión de servicios de salud
sexual y genésica, particularmente en áreas rurales; iv) la apropiada formación
del personal médico de todos los niveles; v) la existencia de infraestructura
suficiente y apropiada para la provisión de servicios de salud, incluida la
salud mental; vii) el fomento de investigaciones médicas; viii) la educación e
información sobre la salud, particularmente en cuanto a los derechos sexuales y
reproductivos, la violencia en el hogar, y el uso indebido de alcohol, tabaco,
estupefacientes y otras sustancias nocivas; y ix) la adopción de medidas contra
los peligros para la salud de la contaminación del medio ambiente y las
enfermedades profesionales, además de las medidas de garantía en las esferas de
facilitación, proporcionamiento y promoción de las garantías del derecho a la
salud[63].[64]
Ahora bien, la misma Observación General 14 del Comité
DESC establece que “el Estado no está obligado a garantizar que toda persona
goce, en efecto, de ‘buena salud’, sino a garantizar “toda una gama de
facilidades, bienes y servicios” que aseguren el más alto nivel posible
de salud”[65].
En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que
existen facetas del derecho a la salud que son exigibles de forma inmediata[66]
y otras que están sujetas al principio de progresividad. Por lo que, la
protección inmediata, gradual o progresiva de las dimensiones del derecho a la
salud no responde al carácter positivo o negativo del deber.
14. En ese orden de ideas, la
jurisprudencia constitucional ha diferenciado las obligaciones de inmediato
cumplimiento de los derechos y aquellas que sí pueden estar sujetas al
principio de progresividad. Ha precisado que “[n]o
es cierto pues, que la categoría derechos de libertad coincida con la categoría
‘derechos no prestacionales’ o ‘derechos negativos’”. Por ejemplo, cuando se catalogaba el derecho a la
salud como un derecho prestacional, esta Corporación indicó que: “[e]xisten
múltiples facetas de los derechos sociales, económicos y culturales,
concretamente del derecho a la salud, que son de carácter negativo y su
cumplimiento no supone la actuación del Estado o de los particulares sino su
abstención”[67].
En ese sentido, esta Corporación ha
indicado que todos los derechos tienen una faceta que debe ser protegida de
forma automática, incluso, de los derechos económicos, sociales y culturales[68].
A juicio de la Corte, no hay razón para que las obligaciones negativas de tales
derechos sean pospuestas por el Estado[69], al igual
que algunas de las facetas positivas. Asimismo, existe otra faceta que sí puede
estar sujeta a que su garantía integral se realice con el tiempo, la cual
también aplica, por ejemplo, en relación con las facetas prestacionales de los
derechos civiles y políticos[70].
15. Ahora bien, las obligaciones del derecho a la
salud que son exigibles de forma inmediata fueron establecidas en el párrafo 30
de la Observación General 14 del Comité DESC y comprenden: i) la garantía de
que el derecho a la salud será ejercido sin discriminación; y ii) la
obligación de adoptar medidas deliberadas y concretas dirigidas a la
realización del derecho[71].
A su vez, la misma Observación General 14 del Comité
DESC, señaló que también son obligaciones de aplicación inmediata las obligaciones
mínimas, las que definió de la siguiente manera:
“a)
Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de salud
sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que respecta a los grupos
vulnerables o marginados; b) Asegurar el acceso a una alimentación esencial
mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie padezca
hambre; c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones
sanitarias básicos, así como a un suministro adecuado de agua limpia potable;
d) Facilitar medicamentos esenciales, según las definiciones periódicas
que figuran en el Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales de la OMS;
e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes y
servicios de salud; f) Adoptar y aplicar, sobre la base de las pruebas
epidemiológicas, una estrategia y un plan de acción nacionales de salud pública
para hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la
población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados, y
periódicamente revisados, sobre la base de un proceso participativo y
transparente; esa estrategia y ese plan deberán prever métodos, como el derecho
a indicadores y bases de referencia de la salud que permitan vigilar
estrechamente los progresos realizados; el proceso mediante el cual se concibe
la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberá
prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados.”
16. En atención a este marco internacional, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-760 de 2008 determinó que el derecho de
acceso a los servicios de salud de calidad y de forma oportuna y eficaz,
implica las siguientes obligaciones de exigibilidad inmediata, en las que el
Estado debe garantizar: i) la existencia de un Sistema de Salud que asegure el
acceso a los servicios de salud[72];
ii) que las personas puedan pertenecer al sistema de salud, al igual que a la
prestación de servicios de salud sin discriminación[73];
iii) la provisión de la información adecuada y necesaria para acceder a los
servicios de salud con libertad y autonomía; iv) la prestación de los servicios
de salud por parte de las entidades responsables con calidad, eficacia y
oportunidad, lo que a su vez implica la garantía de acceso a servicios indispensables
para conservar la salud, en especial aquellos que comprometan la vida digna y
la integridad personal[74],
incluidos o no incluidos en el POS[75];
y v) el derecho a la salud de los niños de forma inmediata, en los casos en que
este se encuentre amenazado a vulnerado.
17. Al haber delimitado el contenido y el alcance
del derecho a la salud, y las obligaciones de aplicación inmediata, se pasa
ahora a abordar el principio de progresividad y no retroceso.
El principio de progresividad y no
retroceso en la faceta prestacional de los derechos
18. El principio de progresividad se
refiere a la forma en la que el Estado debe hacer efectivas ciertas facetas
prestacionales de los derechos, pues como se advirtió, existen facetas que aun
cuando tienen un componente prestacional son exigibles de forma inmediata. El
principio de progresividad consta de dos obligaciones: la primera, avanzar y
ampliar cada vez más el ámbito de realización del derecho; y la segunda, no
disminuir el nivel de satisfacción alcanzado con anterioridad. Esta
imposibilidad de retrotraer las medidas que logran la protección de los
derechos es conocida como principio de no regresividad o mandato de no
retroceso, según el cual existe una prohibición prima facie de
regresión, que tiene un margen cuando ésta se puedan justificar[76].
Inicialmente, el principio de
progresividad y su consecuente prohibición de retroceso se predicaban, por
excelencia, de los derechos económicos sociales y culturales[77].
Este principio se incorpora a partir de la inclusión del artículo 2.1 del
PIDESC[78],
del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del
Protocolo de San Salvador al ordenamiento, así como de la interpretación sobre
el alcance y el contenido del derecho a la salud contenido en las Observaciones
Generales como la Observación General No. 3 del Comité DESC[79].
Para dotarlo de contenido, se entiende que algunas de las obligaciones sobre
los derechos económicos, sociales y culturales no son exigibles de forma
inmediata, pues dependen, en gran medida, de la creación de políticas públicas
y la disposición de recursos. Por ello, de acuerdo con el principio de
progresividad, la forma de cumplir sus obligaciones debe ser paso a paso, con
la prohibición de retroceder en las garantizas alcanzadas con el tiempo.
Al respecto es relevante traer una
definición de este principio expuesto en la Sentencia C-671 de 2002,
según la cual:
““(…) el mandato de progresividad implica
que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto (…)”[80].
19. El respeto del principio de
progresividad y de no regresividad ha sido un parámetro de constitucionalidad,
así como un elemento de análisis al verificar la violación de derechos
constitucionales, principalmente alrededor de los derechos a la seguridad
social[81],
al medio ambiente[82],
a la vivienda[83]
y a la salud. El desarrollo de este principio es diferente respecto de cada
derecho. No obstante, la evolución de la jurisprudencia sobre el mismo ha
determinado ciertas reglas generales, a saber: i) las medidas que constituyan
un retroceso en la protección de los derechos sociales, económicos y culturales
son prima facie inconstitucionales[84]; ii) la
libre configuración del Legislador se reduce en materia de estos derechos[85],
en tanto que cuando éste adopte una medida que produzca una disminución en el
nivel de protección alcanzado, tiene un deber de justificación conforme al
principio de proporcionalidad, aun cuando exista un amplio margen de
configuración[86];
iii) la prohibición de regresividad también es aplicable a la Administración[87];
iv) en virtud de este principio no es posible avalar la inactividad del Estado
en su tarea de implementar acciones para lograr la protección integral de los
derechos[88];
y (v) en relación con las facetas prestacionales de los derechos que no son
exigibles de forma inmediata, es posible solicitar judicialmente “(1) la existencia de una política pública, (2)
orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple
mecanismos de participación de los interesados”[89].
Principio de progresividad y prohibición
de retroceso en materia de salud
20. En relación con el principio de
progresividad y el mandato de no retroceso en salud, esta Corporación ha
retomado la Observación General 14 del Comité DESC, según la cual le está
prohibido al Estado adoptar deliberadamente medidas regresivas en la realización
plena del derecho a la salud. No obstante, existe un margen para su adopción
cuando se demuestre que se analizaron las demás alternativas “y que esas
medidas están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los
derechos enunciados en el Pacto en relación con la plena utilización de los
recursos máximos disponibles del Estado Parte[90].”[91]
Vale la pena resaltar que en la Sentencia
C-313 de 2014[92],
que examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria sobre el derecho a la
salud que incluye el principio de progresividad, este Tribunal señaló que las
medidas que constituyan un retroceso deberán ser justificadas a partir de la
exposición de razones que demuestren la necesidad de una disminución en el
nivel de protección ya alcanzado, con el exclusivo propósito de avanzar en el
desarrollo de otras facetas de los derechos constitucionales, bajo parámetros
de razonabilidad y proporcionalidad.
21. El ámbito de aplicación del
principio de progresividad corresponde a aquellas obligaciones diferentes de
las que han sido definidas como de aplicación inmediata, y que recaen sobre
algunas de las facetas prestacionales del derecho. En efecto, la Corte ha
aplicado este mandato principalmente en asuntos relacionados con: i) el acceso
al derecho a la salud; ii) la destinación de presupuesto para los servicios de
salud; iii) el acceso al servicio de salud en las condiciones de calidad en las
que se prestaba el servicio; y iv) la exclusión en el POS de los servicios que
se brindaban con anterioridad. No obstante, esta Corporación ha advertido que
el mandato también se extiende a la visión más amplia del goce del derecho a la
salud, lo que incluye los determinantes sociales de la salud[93].
22. En relación con el acceso a los
servicios de salud, la Corte ha retomado el principio de progresividad[94]
cuando la salud no se consideraba un derecho fundamental, sino prestacional[95].
En ese contexto, por ejemplo la Sentencia C-671 de 2002[96]
analizó la decisión del Legislador de excluir como beneficiarios del sistema de
salud de las Fuerzas Militares a los padres de los oficiales y suboficiales en
retiro. Si bien el tema revisado en esa oportunidad es diferente al que la
Corte conoce ahora, el análisis y metodología sobre la vulneración del
principio de progresividad son relevantes.
El problema jurídico del caso se planteó
en torno a si existía una eventual violación a la prohibición de discriminación
a partir de la medida legislativa. Sin embargo, al abordar el fondo del cargo,
la argumentación de la Corte se concentró en examinar si la medida constituyó
un retroceso injustificado. En efecto, la Corte acudió a la Observación General
14 del Comité DESC para sostener que “la progresividad no priva de contenido
la obligación estatal, y por ello las medidas regresivas, que disminuyen una
protección a la salud ya alcanzada, se presumen contrarias al Pacto. En esos
eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas
eran necesarias y que "se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas
las alternativas posibles"[97].
La Corte concluyó que excluir del
sistema de salud a un grupo que ya se encontraba incluido en una norma
destinada a asegurar contenidos propios del derecho a la salud es una medida
regresiva, frente a la cual no se encontró justificación alguna[98].
En ese caso, (i) la Corte constató el carácter regresivo de la medida en
materia de salud; (ii) aplicó la presunción de inconstitucionalidad y (iii)
ante la ausencia de las razones constitucionales, (iv) decidió declarar su
inexequibilidad[99].
23. En materia de destinación de
recursos, la Corte también ha declarado la inconstitucionalidad de normas que
reducen recursos que el Estado destina para la afiliación de la población más
pobre al sistema de salud. En la Sentencia C-040 de 2004[100],
declaró inconstitucional una norma del presupuesto anual de la Nación que
disminuyó los aportes para los afiliados al régimen contributivo.
En lo que tiene que ver con el elemento
de calidad en el acceso a los servicios de salud[101],
resulta especialmente relevante la Sentencia T-739 de 2004[102].
En ese pronunciamiento, la Corte señaló que la Observación General 14 del
Comité DESC es vinculante en relación con la aplicación del principio de
progresividad, así como los elementos del derecho a la salud, a saber,
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. El caso concreto
planteaba una tensión entre la dimensión de acceso y la de calidad
de la salud, pues la EPS ordenó la atención y tratamiento médico de una persona
en una ciudad distinta a la que la venía atendiendo, más cerca a la residencia
del paciente. El fallo determinó que prima facie la medida era contraria
al principio de progresividad porque imponía condiciones menos favorables al
paciente para su tratamiento médico.
Esta Corporación
verificó que la EPS tenía fuertes razones para realizar el traslado por la
disponibilidad de centros médicos con los que contaba en ese momento. Acto
seguido, la Corte pasó a analizar si la decisión afectaba el contenido mínimo
del derecho a la salud, en sus elementos de accesibilidad y calidad. La Sala,
primero, determinó que no se configuró un retroceso en la medida de protección
del derecho y, una vez verificado esto, analizó una posible afectación a los
componentes del derecho a la salud.
En esa oportunidad, en la sentencia se
estableció que una entidad promotora de salud no desconoce el derecho a no
desmejorar las condiciones de una paciente “cuando
(i) las razones del cambio tienden a garantizar el disfrute del nivel más alto
de salud posible de la persona, en especial, garantizar la vida en condiciones
dignas; (ii) el cambio no constituye una afectación injustificada del principio
de progresividad del derecho a la salud ni afecta el contenido esencial de los
postulados de accesibilidad y calidad; y (iii) el cambio no implica una barrera
que impida específicamente el acceso del paciente”[103].
24. En relación con los servicios que se
dejan de ofrecer, es pertinente lo expuesto en la Sentencia T-760 de 2008.
En ese fallo, la Corte ordenó a la Comisión Nacional de Regulación en Salud
actualizar el POS. En este sentido, indicó que en caso de que se dejen de
entregar tratamientos o medicamentos que antes se brindaban a los afiliados
como parte del POS, la exclusión de servicios debe tener una justificación, a
partir de criterios técnicos, de priorización en el servicio de salud, o de la
evaluación del impacto social. Además, precisó que “[s]iempre que los fundamentos por los cuales se supriman
servicios estén encaminados a la protección efectiva del derecho a la salud
según las necesidades de la población, la Sala considera que, prima facie, la
mencionada eliminación no es regresiva.”
25. En la misma
dirección, en la reciente Sentencia C-313 de 2014[104],
al referirse al deber del Estado de establecer la estructura del sistema de
salud, la Corporación puntualizó que las autoridades competentes deben tomar
como punto de partida los elementos existentes en la actualidad, es decir, que
no pueden partir de “cero”, pues “[u]n entendimiento de la definición del
sistema en términos de disminución de cualquiera de los factores que lo
configuran es inaceptable constitucionalmente”.
A su vez, en la misma sentencia esta
Corporación determinó que una medida es regresiva “i) cuando recorta o
limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; ii) cuando
aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al derecho y iii)
cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la
satisfacción del derecho”[105].
26. En general, en el desarrollo
jurisprudencial del derecho a la salud es relevante tener en cuenta que el
Estado debe proteger ciertas dimensiones del mismo de forma inmediata, mientras
que las facetas prestacionales que escapan al ámbito anterior están sujetas a
que, de forma progresiva, se adopten medidas para la satisfacción del derecho,
y no se lleven a cabo retrocesos sin justificación requerida. Así lo expresó la
Corte Constitucional en la Sentencia T-760 de 2008:
“[E]l derecho a la salud es un derecho fundamental que
como todos los derechos, entraña tanto obligaciones positivas como negativas y
tiene facetas prestacionales y otras que no lo son. Entre las obligaciones de
carácter prestacional, adicionalmente, hay algunas que implican el diseño de
políticas públicas complejas que requieren gasto y cuyo cumplimiento es
entonces progresivo, y hay otras, más sencillas, que no exigen la adopción de
un programa completo sino de una acción simple. Frente a aquellas facetas del
derecho a la salud que, son prestacionales y además progresivas, se justifica,
en muchos casos, la imposibilidad de exigir judicialmente el inmediato
cumplimiento de todas las obligaciones que se derivarían del derecho
constitucional. Sin embargo, bajo el argumento de la progresividad tampoco
puede ampararse la inacción prolongada de la administración en la adopción de
políticas públicas dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho.”
27. En conclusión, esta Corporación ha
advertido el carácter complejo de la garantía del derecho a la salud y ha
destacado que su protección involucra una gran variedad de obligaciones,
algunas que el Estado debe cumplir de forma inmediata y otras que requieren un
mayor despliegue técnico y presupuestal cuya garantía puede darse de forma
progresiva. En los casos examinados por este Tribunal, se ha distinguido entre
estos dos tipos de obligaciones y se han determinado dos pasos para verificar
el cumplimiento de las obligaciones respecto de la garantía del derecho a la
salud.
En primer lugar, la Corte ha analizado que las medidas u omisiones
no afecten la faceta de exigibilidad inmediata del derecho en los estrictos
términos indicados por la Constitución, la jurisprudencia y el bloque de
constitucionalidad. Segundo, se ha verificado que si el ámbito de la garantía
del acceso a la salud no es de obligatorio cumplimiento, la medida no disminuya
el nivel de satisfacción del derecho previamente alcanzado, lo cual se constata
al analizar si: i) se ha recortado o limitado el ámbito sustantivo
de protección del respectivo derecho; ii) se han aumentado sustancialmente los
requisitos exigidos para acceder al derecho; y iii) si se han disminuido o
desviado sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del
mismo. En caso de que esto suceda, ha verificado si se reúnen ciertas
condiciones de razonabilidad que la justifiquen.
En ese sentido, la Corte ha reprochado, por un lado las medidas
que abiertamente violan las obligaciones de exigibilidad inmediata del derecho
a la salud, y por otro, las medidas que disminuyan la satisfacción alcanzada
sin una justificación válida, en términos de acceso, cobertura, calidad y
prestación de tratamientos. Así pues, en relación con los deberes bajo el
principio de progresividad, la regla consiste en que el Estado debe ampliar
cada vez más el ámbito de garantía del derecho hacía el más alto nivel de salud
posible, y no puede disminuirlo, pues si bien ciertas facetas prestacionales
pueden no ser exigibles de forma inmediata, si lo es avanzar y no retroceder en
el nivel de protección al que se ha llegado.
El deber de garantía de igualdad ante la
ley y el derecho a la salud de las mujeres víctimas de violencia sexual
28. Es importante resaltar que la determinación del
deber de garantía del derecho a la salud sin discriminación como una obligación
de aplicación inmediata es coherente con las obligaciones constitucionales que
se desprenden del artículo 13 de la Carta. La igualdad, que en el ordenamiento
colombiano es un principio, un valor y un derecho, es fundamental para la
concreción del Estado Social de Derecho, y guía el carácter y objetivo de la
organización estatal, al ser fuente de obligaciones y límites para las
autoridades. De acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Constitución[106],
la igualdad tiene dos dimensiones. La primera, una dimensión formal, que
establece la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación bajo
criterios sospechosos. La segunda, una dimensión material o sustancial, que
ordena, de una parte, la adopción de medidas positivas de promoción a favor de
grupos históricamente discriminados o marginados, para lograr la igualdad real
y efectiva; y de otra parte, la protección especial a las personas que se
encuentren en una situación de debilidad manifiesta “por su condición
económica, física, o mental”.
A partir del artículo 13 de la Constitución, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que dichos deberes son
diferenciables para el Estado. La dimensión formal del derecho a la igualdad,
se refiere a la prohibición de intervenciones que generen discriminación o
acentúen situaciones de discriminación de forma directa o indirecta. En efecto,
el deber de garantía de igualdad ante la ley supone que todos los individuos,
como sujetos de derechos deben ser tratados con la misma consideración y
reconocimiento, y que no es admisible ninguna diferencia de trato con
fundamento en criterios como el género, la raza, el origen, la lengua, la
religión y la opinión política o filosófica. Estos motivos constituyen
criterios sospechosos, pues históricamente han estado asociados a prácticas que
han tendido a subvalorar y a poner en situación de desventaja a ciertas
personas, y se encuentran proscritos por la Constitución como una violación del
derecho a la igualdad[107].
Este mandato de trato igual ante la ley
y de abstención de discriminación[108],
no se entiende de forma tal que la administración sólo esté vinculada a la
prohibición de adoptar normas, medidas, políticas públicas o programas que sean
discriminatorios de forma directa, es decir que de forma abierta excluyan,
restrinjan o diferencien a una persona o a un grupo de personas con el objeto
de reducir o anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o
libertad fundamental, en razón a su género, posición socioeconómica, raza o
estatus particular, entre otros. Así, el deber negativo también se concreta en
una prohibición de discriminación indirecta, es decir de trato u omisión que
tenga como resultado un impacto desproporcionado en personas parte de grupos
marginados, en el sentido de coartar o excluir del reconocimiento, disfrute o
ejercicio de un derecho o libertad fundamental[109].
29. De otra parte, la prohibición de discriminación
directa o indirecta y el deber reforzado de protección, también se extiende a
casos donde la acción u omisión del Estado se concreta en una discriminación
múltiple o interseccional. Es decir, a situaciones donde una persona es
sometida a mayores riesgos o desventajas por la confluencia de diferentes
criterios sospechosos que agravan o añaden obstáculos en el ejercicio de un
derecho o libertad fundamental.
En consecuencia, el Legislador tiene el deber de
ajustarse a los límites que impone el derecho a la igualdad y la proscripción
de la discriminación. Por su parte, el Juez constitucional debe verificar el
respeto por los mínimos constitucionales que se ordena en cada caso. Cuando se
verifique una situación de discriminación, directa o indirecta, debe
intervenir, por tratarse de situaciones que violan el derecho a la igualdad.
El derecho a la salud de las víctimas de
violencia sexual: mínimos de protección constitucional
30. La violencia sexual es una grave violación a la
dignidad humana y a la integridad física y mental de las personas[110].
En algunos contextos internacionales también ha sido determinada como una
violación del derecho a estar libre de tratos crueles, inhumanos y degradantes
y al crimen de tortura, si se han verificado los otros elementos que lo
configuran[111].
En este sentido, diferentes instrumentos internacionales han determinado la
obligación de adoptar medidas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
sexual, particularmente hacia las mujeres, y garantizar la debida diligencia en
la prevención, atención, protección y acceso a la justicia de sobrevivientes de
violencia sexual. Estas obligaciones también han sido desarrolladas por la
jurisprudencia constitucional, principalmente mediante autos de seguimiento a
la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional frente al ejercicio de
los derechos de la población desplazada, para determinar mínimos
constitucionales para la atención a víctimas de violencia sexual[112].
31. En anteriores oportunidades la Corte
Constitucional ha establecido la relevancia de los fallos de tutela en el
debate de control constitucional. En la Sentencia C-584 de 2015[113]
esta Corporación advirtió:
“8.
Para algunos doctrinantes, los juicios concreto y abstracto de
constitucionalidad presentan diferencian sustanciales que exigen su separación
absoluta, pues se trata de niveles de análisis distintos y repercusiones
prácticas disímiles. En efecto, mientras el control abstracto se limita a
confrontar normas generales y a proferir decisiones con efectos erga omnes, el
control por vía de tutela verifica la violación particular de derechos
fundamentales y su efecto es exclusivamente en el caso concreto.
Sin
embargo, no se puede soslayar el hecho de que al fallar en sede de revisión las
acciones de tutela seleccionadas para interpretar el alcance de derechos
fundamentales o para otorgar justicia material, la ratio decidendi de las
sentencias de tutela no solamente vinculan a las partes, sino también a los
operadores jurídicos. En efecto, una sentencia de tutela puede fijar criterios
que trascienden el caso específico y, por consiguiente, deben ser tenidos en
cuenta por las autoridades y por los jueces al enfrentar casos idénticos. A su
turno, tampoco puede olvidarse que el carácter abstracto del control de constitucionalidad
de las leyes indica que la cuestión llevada al conocimiento de la Corte tiene
su origen en una acción pública de constitucionalidad que obliga
al Tribunal a adelantar un análisis del contexto de las normas demandadas y
como las mismas han sido aplicadas a casos concretos. Esto significa que en el
juicio de control de constitucionalidad de la ley, la Sala Plena de la Corte no
sólo debe ser congruente con la interpretación de la ley que ha adelantado en
sede de tutela, sino también deberá tener presente la ratio decidendi de las
sentencias de revisión”[114].
32. La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar
y Erradicar la Violencia contra la Mujer en su artículo 8 establece la
obligación de los Estados de “suministrar los servicios especializados
apropiados para la atención necesaria a la mujer objeto de violencia,
por medio de entidades de los sectores público y privado, inclusive refugios,
servicios de orientación para toda la familia, cuando sea del caso, y cuidado y
custodia de los menores afectados”[115].
A su vez, el Comité de la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Comité
CEDAW) en su Observación General No. 24  (la Mujer y la Salud), que desarrolla
el artículo 12 sobre el deber de eliminar la discriminación contra la mujer en
el acceso a la salud, establece como obligaciones de los Estados “la
promulgación y aplicación eficaz de leyes y la formulación de políticas,
incluidos los protocolos sanitarios y procedimientos hospitalarios, que aborden
la violencia contra la mujer y los abusos deshonestos de las niñas, y la
prestación de los servicios sanitarios apropiados”[116].
En el mismo sentido, el Comité CEDAW en su Observación General No. 19 (la
Violencia y la Mujer), y en su Observación General No. 30 (Mujeres en la
Prevención de Conflictos y en Situaciones de Conflicto y Postconflictos)
determinó el deber de los Estados de establecer y apoyar servicios destinados a
las sobrevivientes de violencia sexual que incluyan la atención en salud,
servicios de apoyo por personal especialmente capacitado[117],
y un enfoque diferencial[118].
33. En atención al anterior marco internacional, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido una especial protección a las
mujeres, las niñas, adolescentes y adultas mayores sobrevivientes de violencia
sexual en el contexto del conflicto armado[119]. Esta
Corporación, en el Auto 092 de 2008, determinó que las mujeres sufrían
un impacto desproporcionado como consecuencia del conflicto armado, a partir
del reconocimiento de que las mujeres estaban sujetas a un riesgo diferenciado
de violencia sexual o esclavitud sexual. Además, reconoció que este riesgo era
aun mayor para las mujeres indígenas y afro descendientes. En dicha providencia,
la Corte ordenó la creación de un programa especial para la prevención de la
violencia sexual contra la mujer desplazada y de atención integral a sus
víctimas. En esa oportunidad, se acogieron lo estándares mínimos
internacionales para las víctimas de violencia sexual como criterios para
determinar las obligaciones constitucionales que se debían desarrollar en el
plan de atención a sobrevivientes de violencia sexual:
“Desde
otra perspectiva, existen estándares internacionales sobre los componentes
mínimos de atención gratuita e inmediata a las víctimas de la violencia sexual,
que incluyen: (a) asistencia médica inmediata para la atención de las heridas y
lesiones recibidas por las víctimas, (b) seguimiento médico para la atención de
las consecuencias clínicas del acto delictivo; (c) provisión inmediata de
anticoncepción de emergencia y tratamiento profiláctico para evitar el contagio
de infecciones de transmisión sexual; (d) atención psicológica especializada
inmediata para la víctima y su familia; (e) asesoría médico-legal y jurídica;
(f) asistencia social; (g) medidas protectivas para prevenir agresiones
adicionales a la víctima. Según ha explicado la Organización Panamericana de la
Salud, los servicios requeridos por las víctimas de violencia sexual son los
siguientes: “Brindar una atención integral e interdisciplinaria: esto incluye
la atención médica, psicológica y de apoyo a través de los grupos de apoyo
autoayuda. Además, los proveedores deben conocer los otros servicios y recursos
disponibles en su comunidad para referir a la sobreviviente a servicios de
atención que no se proveen en el centro de salud o de otros servicios, como son
los legales, de apoyo económico y de protección, entre otros… Contar con una
guía de recursos del sector público y privado que brindan asistencia y
patrocinio jurídico gratuito para las mujeres que quieran realizar la denuncia
judicial”.
34. En la Sentencia C-776 de 2010[120]
la Corte estudió una demanda contra el artículo 13 de la Ley 1257 de 2008[121],
que incluía en los servicios que se deben prestar a las mujeres sobrevivientes
de violencia, alimentación y alojamiento a cargo del sistema general de
seguridad social en salud.  La Corte estableció que el concepto integral del
derecho a la salud, a la luz del principio de progresividad, permite ampliar la
prestación de servicio de salud, a la habitación y alimentación, siempre que
tengan una relación al menos indirecta, con la salud[122].
35. En el Auto 009 de 2015[123],
esta Corporación reiteró el riesgo de violencia sexual para las mujeres
como un impacto desproporcionado del conflicto armado en el marco del
desplazamiento y a su vez constató que las fallas en la atención a
sobrevivientes de violencia sexual persistían. La Corte determinó que estas
fallas comprendían, principalmente, la deficiencia en los sistemas de atención,
la falta de garantía de los servicios de salud integral que abarcaba desde la
disfuncionalidad de los sistemas de atención, hasta los malos tratos por parte
de los funcionarios públicos, y la ausencia de capacitación de aquellos en
enfoque de género[124].
Sobre los requisitos que debe cumplir la atención en salud a sobrevivientes
de violencia sexual, dijo:
“Ahora
bien, se debe resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido
enfática en advertir que la prestación de servicios de salud debe cumplir con
los requisitos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad, y
para el caso de las personas en situación de desplazamiento, el ejercicio del
derecho a la salud debe ser sensible a la circunstancias específicas derivadas
del conflicto armado y el desplazamiento forzado por la violencia. En la
Sentencia T- 045 de 2010, esta Corte ordenó al Ministerio de Protección Social,
hoy Ministerio de Salud, la inclusión de la atención psicosocial permanente
para atención a las víctimas del conflicto armado, con cobertura para la mujer
víctima de violencia sexual, su núcleo familiar y su comunidad[125],
hasta tanto la mujer, su núcleo familiar y su comunidad hayan restablecido su
salud mental.
(…)
En
particular, la Sala hace énfasis en el derecho de las víctimas de violencia
sexual a restablecer de manera plena su salud sexual y reproductiva, y en la
obligación del Estado de proveer asistencia médica completa, gratuita y
permanente. El Estado debe brindar a las sobrevivientes de violencia sexual los
recursos integrales en salud, tales como: exámenes médicos completos y
tratamientos de calidad, que por un lado, diagnostiquen de manera completa las
afectaciones en la salud de las sobrevivientes, y por otro, ordenen las medidas
y tratamientos necesarios para superar estas afectaciones. De tal manera que,
las instituciones competentes deben practicar exámenes especializados para
determinar detalladamente las afectaciones a la mujer, especialmente las que
lesionan la salud sexual y reproductiva de las mujeres, y luego garantizar el
tratamiento idóneo para su recuperación[126]”.
En este sentido, la Corte Constitucional reconoció
explícitamente que la atención integral de la salud de las mujeres víctimas de
violencia sexual incluye la provisión de servicios de salud sexual y
reproductiva. Sin embargo, en este proceso la Procuraduría General de la
Nación sostuvo en su intervención que la interrupción voluntaria del embarazo
en casos de abuso sexual, no hace parte del derecho a la salud, sino que se
trata de una conducta despenalizada y por lo tanto, la disposición acusada no
puede ser regresiva, ya que en este aspecto no se trata de una garantía del
derecho a la salud. Es importante advertir que la provisión de servicios de
salud sexual y reproductiva no solo hace parte de los deberes del Estado en el
ámbito del derecho a la salud, sino que además, esta Corporación ha determinado
que la interrupción voluntaria del embarazo (IVE) en los tres casos
establecidos en la Sentencia C-355 de 2006[127],
que incluye el aborto en supuestos de violencia sexual, es un derecho
fundamental de las mujeres, como un derecho reproductivo[128].
Ahora bien, sobre este punto la Procuraduría también
menciona una tensión entre la IVE en casos de violencia sexual y el ejercicio
de la objeción de conciencia, ligada al contenido del Protocolo y Modelo de
Atención. Se debe recordar que el reproche de inconstitucionalidad en esta
oportunidad es contra la expresión “facultad”, y no contra el contenido
del Protocolo ni otros apartes de la norma. Es decir, lo que se acusa es la
posibilidad contemplada en la norma para que las entidades de salud
implementen o no un instrumento que estandariza procesos, expedido por el
Ministerio de Salud y Protección Social. Por lo tanto, las consideraciones de
la Vista Fiscal se desvían del ámbito de estudio del caso, pues apuntan hacia
un examen de validez del Protocolo. En este sentido, la Corte Constitucional no
abordará estos planteamientos, pues como se advirtió, el control de las
resoluciones escapa su competencia. No obstante, cabe advertir que la facultad
acusada en este caso se concreta para las entidades, no para las personas y,
como lo ha establecido esta Corporación, la objeción de conciencia solo puede
ser ejercida por las personas naturales. Además, su ejercicio legítimo no es
incompatible con el carácter obligatorio de un deber jurídico.
36. En conclusión, el derecho a la salud de
las víctimas de violencia sexual, particularmente de las mujeres como sujetos
de especial protección constitucional, debe ser garantizado como un mínimo
constitucional. Este derecho comprende el acceso a la atención de forma
inmediata, integral, especializada, con enfoque diferencial, de forma gratuita
y durante el tiempo necesario para superar las afectaciones físicas y
psicológicas derivadas de las agresiones, que incluye valoración médica,
tratamientos, procedimientos quirúrgicos o medicación que garanticen los
derechos sexuales y reproductivos, tales como el acceso a la anticoncepción de
emergencia y a la interrupción voluntaria del embarazo, la atención psicosocial
en condiciones de dignidad y respeto.
La proscripción de los estereotipos de
género en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad
37. Los estereotipos de género, como
parte de una política de discriminación sospechosa, tienen una prohibición
reforzada. No solo están proscritos por la cláusula general de igualdad de la
Constitución sino que se encuentran prohibidos por normas que, como la
Convención Americana de Derecho Humanos y el Pacto de Derechos Sociales,
Civiles y Políticos forman parte del bloque de constitucionalidad. Especialmente,
la Convención para la Eliminación de las Formas de Discriminación contra la
Mujer[129]
(CEDAW) en sus artículos 5[130]
y 10[131]
impone la obligación a los Estados de tomar medidas concretas para modificar
los patrones sociales y culturales que estén basados en la idea de inferioridad
o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de
hombres y mujeres.
Un estereotipo se refiere a la
determinación de un molde como una referencia a la identidad de alguien, que
cuando se traduce en un prejuicio adquiere una connotación negativa y tiene el
efecto de la discriminación. La asignación de estereotipos muchas veces responde
a la categorización de las personas en la sociedad, por pertenecer a un grupo
particular, lo cual puede generar desventajas que tengan un impacto en el
ejercicio de derechos fundamentales. Los estereotipos han sido definidos como
una preconcepción sobre los atributos o las características de los miembros de
un grupo particular, o sobre los roles que éstos deben cumplir. En este
sentido, los estereotipos presumen que todos los miembros de un grupo tienen
unas características o cumplen unos roles precisos, y por lo tanto cuando se
valora a una persona que pertenezca al grupo se presume que ésta actuará de
conformidad con dichas preconcepciones, o que es su deber hacerlo[132].
Ahora
bien, la proscripción de los estereotipos de género responde al deber del
Estado de adoptar medidas para que la igualdad sea real y efectiva y
particularmente en el caso de las mujeres para que estas puedan participar en
la sociedad como ciudadanas en las mismas condiciones que los demás miembros.
Los estereotipos de género se vuelven negativos, y por lo tanto prejuicios que
perpetúan la subordinación, cuando se utilizan como categorías por acción u
omisión que determinan el acceso al ejercicio de los derechos fundamentales. En
este tipo de situaciones se viola el derecho a la igualdad. Más allá, las
disposiciones del bloque de constitucionalidad mencionadas imponen un deber
positivo al Estado de adoptar medidas para eliminar los estereotipos de
género.
38. En este sentido, la Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades[133] ha
reconocido en el bloque de constitucionalidad una fuente de obligaciones
expresas frente a los estereotipos de género. Así, por ejemplo, en la Sentencia
C-082 de 1999[134]
la Corte conoció de una demanda contra el artículo 140.7 del Código Civil
que señalaba que el matrimonio entre la “mujer adultera y su cómplice” era
nulo. La Sala Plena, en aquella ocasión consideró que la norma era
inconstitucional ya que, entre otras razones, reforzaba el paradigma social que
tradicionalmente se construyó alrededor del hombre. Bajo esta idea, es a éste a
quien se le atribuyen características socialmente valoradas como la
racionalidad, por oposición a la mujer a quien se le ha considerado débil y
sumisa. Tal dicotomía, expresamente proscrita por la CEDAW, ha generado una
enorme brecha entre los sexos que ha promovido, como consecuencia directa, una
discriminación de la mujer en diferentes campos.
39. Incluso, el bloque de
constitucionalidad también ha sido utilizado por la Corte para justificar
acciones afirmativas en favor de las mujeres como medidas dirigidas a la
superación de la discriminación que producen los estereotipos de género. Este
es el caso de la Sentencia C-371 de 2000[135],
mediante la cual el Tribunal realizó el control automático de
constitucionalidad a la ley estatutaria que promovió medidas para la adecuada
participación de la mujer en los niveles decisorios de la función pública. Al
examinar el sistema de cuotas de representación introducida por dicha
normativa, la Corporación resaltó que este tipo de instrumentos se ajustaban a
la Constitución toda vez que reconoció que estas medidas de discriminación
inversa resultaban razonables, a luz de tratados como la CEDAW, en cuanto no
existe duda alguna de que la mujer ha padecido históricamente una situación de
desventaja, que se ha extendido a todos los ámbitos de la sociedad y
especialmente a la familia, a la educación y al trabajo.
Igualmente, en sede de tutela, la Corte
Constitucional ha aplicado los contenidos de los tratados internacionales para
reprochar prácticas discriminatorias contra la mujer. Particularmente, en la Sentencia
T-500 de 2002[136]
varias empleadas de ECOPETROL presentaron una acción de tutela contra la
empresa ya que no se les permitió incluir a sus esposos como beneficiarios del
plan de salud, situación que no ocurría con los trabajadores de la petrolera
estatal. En esa oportunidad, la Corte amparó el derecho a la igualdad de las
accionantes al considerar que la restricción impuesta proviene de un acto de
discriminación arbitrario que afecta a las mujeres y que se basa en un
estereotipo de género, prohibido por la Constitución y el bloque de
constitucionalidad, que le asigna a cada sexo ciertos roles sociales y
familiares. En efecto, la medida desestimaba el papel de la mujer como apoyo
económico en el sostenimiento integral de la familia y, paralelamente,
cohonesta también el incumplimiento de las obligaciones médico asistenciales a
cargo del Estado.
40. En otras oportunidades, el bloque de
constitucionalidad ha sido utilizado por la Corte para declarar la
inexequibilidad de normas legales que introducían diferencias injustificadas
entre hombres y mujeres. De esta manera, en la Sentencia C-507 de 2004[137]
el Tribunal conoció de una demanda contra el artículo 140 del Código Civil
que determinó que los matrimonios celebrados con un niño menor de 14 años o una
niña menor de 12 años eran nulos. Al precisar que dicha diferenciación
resultaba inconstitucional, la Corte señaló que mantener la edad de los 12 años
como parámetro para que la mujer pueda contraer matrimonio, si cuenta con el
permiso de sus padres, es legitimar el estereotipo según el cual la función
social de la mujer es dedicarse al hogar y a su esposo. Estereotipo inspirado
en que el principal fin del matrimonio es procrear, para lo cual las mujeres
serían “útiles” desde la pubertad, según una visión marcada por relaciones de
dominación de los hombres sobre las mismas y que se encuentra en contradicción
directa con la CEDAW y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra la Mujer.
41. Incluso, en razón a la aplicación
reiterada del bloque de constitucionalidad, la Corte ha redefinido de manera
profunda conceptos civiles tradicionales. Este es el caso de la Sentencia
C-804 de 2006[138],
que resolvió una demanda contra la expresión “hombre” contenida
en el artículo 33 del Código Civil y la referencia que la norma hacía a que
dicha palabra debía entenderse de manera general por lo que aplicaba a
cualquier individuo, sin distinción de identidad de género. El Tribunal declaró
inexequible esa expresión y señaló que en virtud de la evolución del rol social
de la mujer y de la introducción de la protección reforzada de sus derechos a
través del bloque de constitucionalidad, no tienen cabida en el ordenamiento jurídico
colombiano disposiciones que establecen tratos discriminatorios aun cuando se
trate de regulaciones dirigidas supuestamente a protegerlas, pero que al estar
inspiradas en estereotipos sociales y culturales machistas perpetúan la
desigualdad.
42. Más aún, la Corte ha tenido la
oportunidad de analizar el alcance de los estereotipos de género en los medios
de comunicación y las acciones de autorregulación que en los mismos se deben
implementar para superarlos. Este es el caso de la Sentencia T-391 de 2007[139],
donde el Tribunal conoció un amparo elevado por los representantes de la cadena
radial RCN contra una sentencia del Consejo de Estado que, en virtud de una
acción de grupo, le ordenó al Ministerio de Comunicaciones iniciar un
procedimiento administrativo contra dicha empresa por los contenidos que se
publicaban con frecuencia en su programa radial “El Mañanero¨. Para los
actores de la acción popular el programa vulneraba la moralidad pública toda
vez que con frecuencia promovía información con contenidos sexuales denigrantes
y otros elementos que se consideraba que corrompían a la juventud. Para la
emisora, por el contrario, el discurso público del programa se ajustaba a la
protección que la Constitución le otorga a la libertad de expresión. La
decisión del Tribunal, que termina por revocar el fallo del Consejo de Estado y
le ordena a la emisora que implemente un proceso de autorregulación que haga
manifiesta su responsabilidad social al ejercer su libertad de expresión, no
desarrolló una definición de estereotipos de género pero sí recordó que es
importante establecer mecanismos que, sin llegar a constituirse en
restricciones a la libertad de expresión, permitan que los medios de difusión
masiva fomenten una imagen equilibrada y no estereotipada de la mujer a partir
de las obligaciones impuestas por la cláusula general de igualdad de la Carta
Política y los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad.
43. De igual modo, y de manera reciente,
la Corte ha concebido que el Legislador tiene la facultad de desarrollar varios
mecanismos que vayan más allá de la sanción penal o administrativa para remover
los estereotipos de género. Así, en la Sentencia C-335 de 2013[140]
la Corte examinó una acción de constitucionalidad contra un artículo de la
Ley 1257 de 2008 que contemplaba la posibilidad de introducir medidas de
sanción social en casos de violencia de género. En la providencia, esta
Corporación declaró la exequiblidad de la norma al considerar, entre otras
razones, que la discriminación y la violencia contra la mujer
están a su vez fundadas sociológicamente en prejuicios y estereotipos de género
que han motivado la idea de la independencia, dominancia, agresividad, e
intelectualidad del hombre y de la emotividad, compasión y sumisión de la
mujer. Esta situación, que va en contravía de la Constitución y de las reglas
fijadas por el bloque de constitucionalidad, ha causado una discriminación de
las mujeres en roles intelectuales y de liderazgo que históricamente ha sido
reforzada mediante la violencia, a través de la agresividad masculina aprendida
en la infancia como estereotipo y luego desarrollada como forma de dominación.
44. Finalmente, con respecto a la
función judicial, la Corte ha tenido la oportunidad de fijar varias reglas a
partir de la aplicación sistemática de las normas internacionales contra los
estereotipos de género. En el caso de la Sentencia T-967 de 2014[141]
la Corporación estudió el caso de una jueza que consideró que la causal de “ultrajes,
el trato cruel y los maltratamientos de obra” en una demanda de divorcio
que presentó una mujer no incluía el maltrato psicológico, por lo que el
proceso ordinario concluyó que dicha petición era improcedente. El Tribunal
revocó dicho fallo y reconoció que los altos niveles de impunidad refuerzan los
estereotipos de género por lo que los jueces, a partir de sus obligaciones
internacionales, deben asumir un rol activo en el desmonte de los mismos.
45. En conclusión, la Corte ha
identificado de manera reiterada los estereotipos de género con preconcepciones
que generalmente le asignan a la mujer un rol tradicional asociado al trabajo
del hogar, a la reproducción y a la subordinación frente al hombre sobre quien,
por el contrario, han recaído todas las obligaciones de liderazgo, debido a su
fuerza física y supuesta racionalidad mental. En ese sentido, el Tribunal ha
acudido a los contenidos de la cláusula de igualdad constitucional y al bloque
de constitucionalidad para superar los estereotipos de género. Esto, con el fin
de reconocer las obligaciones de acción u abstención al Estado para que no
aplique políticas discriminatorias en razón del género y de estereotipos que se
construyen alrededor de la idea de las mujeres, como ciudadanas que están
supeditadas a roles de inferioridad en la sociedad.
Al haber delimitado el marco
constitucional relevante se pasa ahora a resolver los problemas jurídicos
planteados.
La obligación del Estado de garantizar
la accesibilidad a los servicios de salud de las víctimas de violencia sexual
es de aplicación inmediata
46. Los demandantes plantean que la
expresión acusada viola los artículos 49, 93 y por lo tanto el bloque de
constitucionalidad por el cambio de las condiciones en la accesibilidad a los
servicios de salud para las víctimas de violencia sexual. En este sentido,
indican que dicho cambio prevé un retroceso injustificado de una garantía
existente, en relación con la obligación de adoptar e implementar protocolos
dirigidos a asegurar el derecho a la salud de las víctimas de violencia sexual,
bajo condiciones de disponibilidad, accesibilidad y calidad. Señalan que, la
Resolución 459 de 2012, expedida por el Ministerio de Salud y Protección
Social, había establecido la obligación a cargo de las instituciones de salud,
de implementar el Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las
Víctimas de Violencia Sexual, mientras que la norma demandada establece su
aplicación facultativa. Por lo tanto, estiman que el mencionado cambio genera
una disminución en el acceso al derecho a la salud que viola el principio de
progresividad y no regresividad.
La mayoría de los intervinientes
coadyuvan el cargo, por considerar que la determinación discrecional de
aplicación del Protocolo y Modelo de Atención, viola el derecho de las víctimas
de violencia sexual a una atención integral en salud, que antes se aseguraba
con la implementación obligatoria de dicho instrumento.
La Procuraduría General de la Nación
sostiene que la expresión de la norma acusada no está sujeta al principio de
progresividad, pues no puede ser objeto de control por una norma de inferior
jerarquía, y además la disposición se ajusta a la Constitución, pues logra
garantizar el balance entre el acceso al aborto y el derecho a la objeción de
conciencia de los médicos a los que potencialmente se les requiera la práctica
de este procedimiento.
47. En efecto, la expresión acusada
prevé la facultad para las entidades de salud que presten servicios a
sobrevivientes de violencia sexual de implementar el Protocolo y Modelo de
Atención, contrario a lo que estaba contemplado por la Resolución 459 de 2012
del Ministerio de Salud y Protección Social, que establecía su obligatoriedad.
En este sentido, la Corte advierte que
la norma reconoce un procedimiento estandarizado como parte de la provisión de
salud integral a una población de especial protección constitucional, pero
genera un cambio en la aplicación de dicho instrumento, al modificar su
carácter vinculante, como provisto antes de la vigencia de la norma, a uno
voluntario.
Igualmente, se debe resaltar que la medida,
como un medio de garantía de unas reglas de calidad que hacen parte de los
instructivos de la autoridad de control del sector salud, sigue en el
ordenamiento jurídico. Así, la norma parcialmente acusada no se ha derogado o
ha revocado el instrumento, y éste sigue siendo parte de las opciones que una
entidad de salud puede utilizar, al igual que de las opciones que el Ministerio
puede impulsar dentro de sus competencias.
48. Como se advirtió, el carácter
complejo de la garantía del derecho a la salud involucra una variedad de
obligaciones de distinto orden para el Estado. En efecto, unas de estas deben
cumplirse de forma inmediata, y generalmente se encuentran ligadas a los
deberes de respeto y protección de los elementos de disponibilidad, accesibilidad
y calidad del derecho a la salud. De otra parte, algunas de las que se
circunscriben al deber de garantía, y que también se predican de los mismos
elementos, están sujetas al principio de progresividad y no regresividad, por
implicar un mayor despliegue técnico y prestacional.
La Corte Constitucional considera que
para establecer si una medida cumple con las obligaciones respecto de la
garantía del derecho a la salud debe superar un análisis de dos pasos. Primero,
se debe verificar si la medida afecta el ámbito de exigibilidad inmediata del
derecho a la salud, en los términos establecidos por la Constitución, la
jurisprudencia y el bloque de constitucionalidad.  Segundo, se debe constatar
que la medida no disminuya el nivel de satisfacción previamente alcanzado, lo
cual se determina al analizar i) si se ha recortado o limitado el
ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; ii) si se han aumentado
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al derecho; y iii) si se
han disminuido o desviado sensiblemente los recursos públicos destinados a la
satisfacción del mismo. En caso de que esto suceda, se debe comprobar si se reúnen
ciertas condiciones de razonabilidad que justifiquen la medida.
49. En este orden de ideas, la Corte
encuentra que en efecto la protección del derecho a la salud impone al Estado
la obligación de garantizar el acceso a servicios de salud integral a las
víctimas de violencia sexual. Esta obligación se deriva del deber de garantía
de los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud
contemplado en el artículo 49 de la Carta Superior, del derecho fundamental a
la salud y del bloque de constitucionalidad.
Ahora bien, el elemento de accesibilidad
desarrollado por el Comité DESC y por la jurisprudencia de este Tribunal
establece que los bienes y servicios públicos de salud deben ser accesibles a
todos en condiciones de igualdad y sin discriminación, particularmente a
los sectores más marginados. En este sentido, la CEDAW establece en su artículo
12 la obligación de proveer el acceso a la salud a todas las mujeres sin
discriminación. De conformidad con este reconocimiento, la Observación General
24 del Comité de la CEDAW determina que los Estados están obligados a promulgar
y aplicar de forma eficaz leyes y a formular políticas “incluidos los
protocolos sanitarios y procedimientos hospitalarios, que aborden la violencia
contra la mujer (…) y la prestación de los servicios sanitarios apropiados”.
A su vez, la Convención de Belém do
Pará, en sus artículos 7, 8 y 9 determina la obligación para los Estados de
adoptar todas las medidas para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra la mujer, con particular atención a las mujeres que hacen
parte de grupos discriminados o vulnerables, lo que incluye el deber de
suministrar todos los servicios especializados apropiados para la atención
necesaria a la mujer objeto de violencia. Bajo este marco, la Corte
Constitucional ha circunscrito la garantía de atención integral al deber de
debida diligencia en la prevención, atención, protección y acceso a la justicia
a favor de las mujeres sobrevivientes de la violencia sexual perpetrada por
actores armados.
En este sentido, la jurisprudencia de
esta Corporación ha delimitado los mínimos constitucionales en la provisión de
los servicios de atención en salud para las mujeres sobrevivientes de violencia
sexual, los que ha concretado en el acceso a la atención de forma inmediata,
integral, especializada, con enfoque diferencial, de forma gratuita y durante
el tiempo necesario para superar las afectaciones físicas y psicológicas
derivadas de la agresión. Así pues, estos son los mínimos constitucionales
indiscutibles en la garantía del derecho a la salud, que son exigibles
inmediatamente al Estado.
50. La Corte entiende que la finalidad
del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, al determinar la atención integral y
gratuita de los servicios de salud a las víctimas de violencia sexual, responde
a los imperativos constitucionales de protección al derecho a la salud, a los
deberes de prevención y atención de la violencia, y al derecho al acceso a la
administración de justicia. Estos postulados se concretan particularmente, al
haber fijado como parámetro de atención el Protocolo y Modelo de Atención
Integral en Salud para las Víctimas de Violencia Sexual. De hecho, así fue
interpretado en el Auto 009 de 2015, en donde la Corte estableció:
“Uno
de los primeros avances en materia de atención a las mujeres víctimas de
violencia sexual, fue el desarrollo en enero de 2011 del documento borrador
sobre el Modelo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de Violencia
Sexual, por parte del en ese entonces Ministerio de la Protección Social, hoy
Ministerio de Salud y Protección Social. En este documento, además de hacerse
un diagnóstico sobre la vulnerabilidad de las mujeres, niños, niñas y
adolescentes en el marco del conflicto armado y el desplazamiento forzado
respecto de actos de violencia sexual, se asumen, primero, una serie de
enfoques tendientes a la atención integral en salud de esta población
vulnerable y, segundo, un protocolo clínico de atención específica de esta
población en aras de su no revictimización y protección a través del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).”
Este Tribunal advierte que esta medida
sigue en el ordenamiento jurídico, y es susceptible de ser adoptada a
discreción por las entidades que atienden a víctimas de violencia sexual. Por
lo tanto, no se está ante una situación en la que existían unas garantías que
ahora han desaparecido por completo. No obstante, la calidad facultativa que se
acusa en esta demanda, tiene un impacto innegable en la garantía de
accesibilidad en condiciones de igualdad, y por lo tanto se inscribe en el
ámbito de las obligaciones de aplicación inmediata del derecho a la salud.
Como lo han advertido la jurisprudencia
y los instrumentos internacionales, particularmente la Observación General 12
del Comité DESC, existe un deber de garantizar el acceso a los servicios de
salud en condiciones de igualdad. En este sentido y en atención a la
importancia de asegurar las condiciones de accesibilidad para todos sin
distinción, ésta se ha delimitado como una obligación de aplicación inmediata
para los Estados.
En este orden de ideas, la delimitación
del acceso a un procedimiento de salud integral y estandarizado de forma
facultativa, tiene el efecto de supeditar el servicio a una serie de
procedimientos que garantizarían la calidad en los servicios de salud, al
arbitrio y a la capacitación de los profesionales que los proveen.
Adicionalmente, como fue sugerido por varios de los intervinientes, esta
calificación tiene implicaciones en el derecho al acceso a la justicia de las
víctimas de violencia en el conflicto armado. Así pues, dicha determinación
genera dos grupos entre las víctimas de violencia sexual: los que reciben la
atención conforme a los procedimientos estandarizados y los que no.
51. Como se ha dicho, la delimitación
constitucional de las obligaciones de aplicación inmediata del derecho a la
salud y de los mínimos que se deben proveer a las víctimas de violencia sexual
exige que la atención en salud sea integral, y que asegure que todas las
personas puedan acceder al servicio en las mismas condiciones, lo que no puede
estar sujeto a la discrecionalidad de los operadores de salud. En este sentido,
la distinción en el acceso provista en la expresión acusada genera una
diferencia en las condiciones de acceso a los servicios sin justificación. Por
lo tanto, este elemento, hace que la medida que se acusa de inconstitucional,
no esté sujeta al principio de progresividad y no regresividad, pues no se
trata de una de las obligaciones que el Estado puede o no prestar.
Para este Tribunal, es indiscutible que
la prestación de los servicios de salud a las víctimas de violencia sexual en
las condiciones establecidas por la jurisprudencia y el bloque de
constitucionalidad tienen un carácter imperativo. Por lo tanto, las medidas que
omitan la garantía de provisión de estos servicios bajo las condiciones de
integralidad que responden a los elementos de disponibilidad, accesibilidad y
calidad son inconstitucionales, por violar una obligación exigible de forma
inmediata.
52. De acuerdo con lo anterior, el
análisis de la medida sobre la violación al principio de progresividad no pasa
el primer paso del examen, pero no porque no se trate de una obligación que no
se deba garantizar, sino porque precisamente la garantía del derecho a la salud
de las víctimas de violencia sexual en condiciones de igualdad comprende una garantía
mínima en el acceso al derecho a la salud de una población vulnerable que
no se cumple con la expresión acusada de la norma.
La Corte considera que la distinción en
las condiciones de acceso a los servicios de salud para las víctimas de
violencia sexual genera una desigualdad inadmisible en la que unas personas
pueden gozar de un trato estandarizado que busca asegurar el derecho a la salud
integral y el acceso a la administración de justicia y otros no. Por lo tanto,
esta Corporación considera que la adopción de protocolos de atención de forma
facultativa infringe los principios de igualdad en el acceso al derecho a la
salud y el bloque de constitucionalidad. Toda vez  que la garantía de estos
derechos y de las condiciones de accesibilidad a los servicios de salud
comprende una obligación de aplicación inmediata, su implementación debe ser
obligatoria. Lo anterior, se elaborará en la sección sobre el alcance de la
orden a impartir.
Es importante resaltar que la anterior
determinación bajo ninguna circunstancia torna a un acto administrativo, el
Protocolo y Modelo de Atención, en un parámetro de constitucionalidad. Conforme
a lo delimitado en el alcance de la norma y los problemas jurídicos, este
examen de constitucionalidad se refiere al contenido normativo demandado del
artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, es decir, a la facultad de
implementar protocolos de atención en casos de víctimas de violencia sexual.
Esta determinación ni constitucionaliza ni legaliza el protocolo, del cual se
reitera que esta Corporación no ha analizado la validez de su contenido, pues
las autoridades competentes pueden adoptar las reglas que se ajusten a los
mandatos legales y constitucionales y actualizarlo como respuesta a la dinámica
cambiante de los tratamientos médicos y de la investigación de delitos. Esta
determinación se circunscribe a la obligación del Estado de garantizar
condiciones de igualdad en el acceso a servicios de salud que respeten los
parámetros que esta Corporación ha adoptado, el derecho a la salud en
condiciones de igualdad y el bloque de constitucionalidad, que son
determinantes para la protección de una población vulnerable.
Por lo tanto, la Corte declarará la
inexequibilidad de la disposición acusada, por vulnerar los artículos 49 y 93
de la Constitución y el bloque de constitucionalidad.
53. La Corte considera que, si bien el análisis del
primer cargo determina la inconstitucionalidad de la expresión acusada, por
razones pedagógicas es importante abordar los otros dos cargos planteados, lo
que se pasa a hacer a continuación.
La expresión acusada genera una
discriminación indirecta e interseccional hacia las mujeres víctimas de
violencia sexual, particularmente las que pertenecen a grupos marginados
54. Los demandantes acusan de
inconstitucional la expresión facultad del artículo 23 de la Ley 1719 de 2015
por violar los artículos 13, 43 de la Constitución, 1o y 2º de la
CEDAW y 6º y 9 de la Convención de Belém do Pará, como quiera que la
disminución en la garantía del derecho a la salud en condiciones de
disponibilidad, accesibilidad y calidad conlleva dos clases de discriminación:
i) por razones de género, y ii) de tipo interseccional. En este sentido,
consideran que la norma genera un impacto desproporcionado en las mujeres, pues
estas son las principales víctimas de violencia sexual, y las condiciones
étnicas, raciales, de edad, o de discapacidad, acrecientan la posibilidad de
ser víctimas.
La mayoría de los intervinientes
coinciden con este cargo y además aportan diversos informes, cifras y casos que
dan cuenta del impacto desproporcionado que tiene la violencia sexual en las
mujeres, particularmente en el contexto del conflicto armado.
55. En este contexto es relevante
recordar el artículo 13 de la Constitución que proscribe explícitamente la
diferencia de trato ante la ley, por criterios sospechosos. En este sentido,
este Tribunal ha sido enfático en establecer que son inadmisibles las medidas
que violen la cláusula de igualdad formal, la que se extiende a la
discriminación directa e indirecta. Es decir, la Constitución prohíbe adoptar
medidas que de forma abierta excluyan o diferencien a una persona o a un grupo
de personas con el objeto de reducir o anular el reconocimiento, disfrute o
ejercicio de un derecho o una libertad fundamental, en razón al género,
posición socioeconómica, raza, estatus particular, entre otros (discriminación
directa);  así como prescribe tratos u omisiones que tengan como resultado un
impacto desproporcionado en personas parte de ese grupo en el sentido de
coartar o excluir del reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o
libertad fundamental (discriminación indirecta).
56. Los diversos pronunciamientos de
esta Corporación alrededor de la violencia sexual en el conflicto armado,
particularmente en los Autos 092 de 2008 y 009 de 2015, han
constatado que las mujeres están sujetas a un riesgo desproporcionado de
violencia y de abuso sexual en el contexto del conflicto armado. Más allá,
estas providencias han establecido que la violencia sexual que las mujeres
sufren en este contexto desarrolla un triple proceso de invisibilidad oficial y
extraoficial, silencio por parte de las víctimas e impunidad de los
perpetradores. En este sentido, la Corte Constitucional estableció que las
mujeres sufrían un impacto diferencial de la violencia armada, que a su turno
les imponía una serie de cargas materiales y psicológicas de naturaleza extrema
y abrupta, que los hombres no se ven obligados a sobrellevar, o por lo menos no
de forma comparable.
En esta misma línea, la Corte reconoció
los efectos perversos de la violencia sexual en el ejercicio de los derechos
fundamentales y cómo éstos se perpetúan con sus secuelas, las cuales identificó
en el Auto 092 de 2008 como: “(a) lesiones físicas y el contagio de
infecciones de transmisión sexual –incluido el VIH/SIDA-, (b) embarazos
involuntarios y distintos problemas ginecológicos secundarios –tales como
problemas de infertilidad derivada del contagio de ETS o por lesiones recibidas
durante el crimen, o problemas en el desarrollo físico de las niñas víctimas de
estos delitos-, (c) la ocurrencia de graves traumas psicológicos que se
proyectan a largo plazo sobre distintas fases de las esferas vitales de las
víctimas –incluida su autoestima, su seguridad, su vida afectiva y el ejercicio
sano de su sexualidad-, que se agravan por la carencia de atención
especializada y apoyo para las afectadas, y que a su vez les generan mayor
riesgo de desarrollar otros problemas de salud a largo plazo tales como abuso
de drogas o alcohol, depresión, culpabilidad, dolor crónico o discapacidad
física; (d) la generación de procesos de revictimización a través del rechazo y
la estigmatización social por las comunidades y familias de las afectadas, y
(e) la causación de situaciones de temor y zozobra generalizados en las
regiones donde los hechos son cometidos, que coartan en particular la movilidad
y el ejercicio de los derechos de las mujeres, adolescentes y niñas de la zona”.
A continuación, este Tribunal determinó
que el Estado tenía la obligación de adoptar un programa de prevención de la
violencia sexual contra la mujer desplazada y de atención integral a sus
víctimas. Posteriormente, siete años después de que se reconociera una mayor
protección por parte del Estado a las mujeres desplazadas por el conflicto
armado, la Corte Constitucional volvió a constatar que los riesgos exacerbados
de la violencia sexual para las mujeres en el conflicto armado no solo se
mantienen, sino que se han reconocido nuevos contextos del conflicto donde
también se verifica este peligro[142].
De hecho, en la intervención del
Ministerio de Salud y Protección Social en este proceso informó que las mujeres
constituyeron el 88% de las víctimas de violencia sexual entre los años 2012 y
2014, y que los grupos poblacionales más afectados son la población desplazada,
las gestantes, las migrantes, las personas en situación de discapacidad y la
población afro e indígena[143].
A su vez, el Ministerio reportó que entre los años 2012 y 2014 el mayor número
de casos de violencia sexual se había dado en contra de la población afro, con
un 60.8%, y en segundo lugar en la población indígena, con un 33%.
Por su parte, las cifras del Instituto
de Medicina Legal y Ciencias Forenses indican que de los 20.739 exámenes
médicos legales que realizaron en el año 2013, el 84,44% correspondía a
víctimas mujeres. En el mismo sentido, el Registro Único de Víctimas reporta un
total de 12,092 casos denunciados de violencia o abuso sexual desde el 1985
hasta el 2015, de los cuales 10,850 son mujeres, 919 hombres y 323 pertenecen a
la población diversa.
Los anteriores pronunciamientos y la
información allegada permiten a esta Corporación constatar que, en efecto, como
los demandantes y muchos de los intervinientes aseveran, es innegable que la
violencia sexual tiene un impacto desproporcionado en las mujeres y dentro de
este grupo afecta aún más a grupos vulnerables como las mujeres afro, indígenas
o en situación de discapacidad.
57. Así las cosas, este Tribunal
entiende que la identificación de una población específica sobre la que recae
un riesgo mayor de una situación contemplada en la norma demandada, la
violencia sexual, implica que los efectos de la norma también generan un mayor
impacto en este grupo poblacional.
De acuerdo con lo anterior, si bien la
disposición acusada tiene a primera vista un contenido neutro, pues incluye en
general a las víctimas de violencia sexual, es indudable que los efectos de la
norma tienen un impacto mayor en un grupo poblacional, las mujeres.
En este sentido, para la Corte es claro
que la determinación de una diferencia en las condiciones del acceso a
servicios de salud para las víctimas de violencia sexual, -la determinación
facultativa de aplicar el Protocolo y Modelo de Atención-, tiene un impacto
exacerbado para las mujeres, lo que genera una discriminación indirecta.
58. Además, para la Corte también es
claro que este impacto se acentúa en la población que integra grupos
vulnerables, lo que hace que la norma también genere una discriminación
interseccional. Respecto a la discriminación múltiple, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en el caso de González Lluy contra Ecuador, estableció que
“ciertos
grupos de mujeres padecen discriminación a lo largo de su vida con base en más
de un factor combinado con su sexo, lo que aumenta su riesgo de sufrir actos de
violencia y otras violaciones de sus derechos humanos[144]. En
ese sentido, la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus
causas y consecuencias ha establecido que “la discriminación
basada en la raza, el origen étnico, el origen nacional, la capacidad, la clase
socioeconómica, la orientación sexual, la identidad de género, la religión, la
cultura, la tradición y otras realidades intensifica a menudo los actos de
violencia contra las mujeres´[145]”[146].
Es así como muchas veces la convergencia
de diferentes factores de vulnerabilidad, desata riesgos adicionales para
cierta población, es decir, la intersección de estas categorías crea una
situación de naturaleza concreta con cargas de discriminación mayores por la
confluencia de los factores.  En este mismo sentido, cuando una medida enmarca
una situación particular frente a la cual ese grupo de personas es sujeto de
ser afectado, la medida tiene a su vez un impacto mayor para éste.
En este orden de ideas, la Corte
verifica que en este caso la norma en efecto genera una discriminación
indirecta para las mujeres, pero además ésta se aumenta por la confluencia de
diferentes criterios sospechosos que imponen mayores riesgos a las mujeres
parte de minorías vulnerables, ya sea por su raza o estatus, como las mujeres
parte de la población indígena o afro, o en situación de discapacidad. En este
sentido, la carga del impacto de la norma en estos grupos poblacionales es aún
mayor y genera una discriminación interseccional.
59. De acuerdo con lo anterior, la
expresión “facultad” del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, al
determinar condiciones de desigualdad en la accesibilidad a los servicios de
salud de las víctimas de violencia sexual y tener un impacto indirecto y
desproporcionado en las mujeres, y en un mayor grado en la población de mujeres
parte de grupos vulnerables, genera una discriminación indirecta e
interseccional, que hace que la norma sea inconstitucional por violación a los
artículos 13, 49 y del bloque de constitucionalidad.
La expresión acusada viola el deber del
Estado de eliminar estereotipos de género determinado por la cláusula de
igualdad y el bloque de constitucionalidad
60. El tercer cargo planteado por los
demandantes sostiene que la expresión acusada, al violar el derecho al acceso
de salud de las víctimas de violencia sexual por desconocer la garantía de
disponibilidad, accesibilidad y calidad en los servicios de salud y tener un
impacto desproporcionado en las mujeres, permite que en dicha atención se
apliquen estereotipos de género, los que se encuentran proscritos por el bloque
de constitucionalidad. La mayoría de los intervinientes coinciden con el cargo.
61.
En efecto, varias de las intervenciones presentadas durante el trámite en la
Corte Constitucional, hicieron referencia específica a ejemplos concretos que
dan cuenta de los obstáculos que los estereotipos de género le imponen a las
mujeres para acceder de manera eficiente a recursos judiciales y
administrativos, así como en la atención de la salud ante la violación de sus
derechos fundamentales por los actos de agresión sexual.
Por
ejemplo, la Fundación Mujer y Futuro resumió el caso de Sandra Orejarena
Troya[147],
víctima del delito de acceso carnal con persona puesta en incapacidad de
resistir. Después de interponer la respectiva denuncia, un juez penal decretó
la práctica de varias pruebas destinadas a investigar detalles propios de la
señora Orejarena Troya, como su conducta personal como estudiante, las
circunstancias en que presentó la denuncia y los detalles de las relaciones
sentimentales que la misma tuvo antes de los hechos del caso. Ante esta
situación, la mujer presentó una acción de tutela que fue revisada por esta
Corporación. Así, en la Sentencia T-453 de 2005[148] se
ampararon los derechos fundamentales de la víctima y ordenó extraer del
expediente dichas pruebas, ya que las mismas vulneraban sus derechos a la
intimidad y al debido proceso toda vez que estaban destinadas a indagar sobre
el comportamiento sexual de la mujer con anterioridad a los hechos objeto de
investigación, sin que la limitación de su derechos haya sido razonable o
proporcional.
Por
su parte, un grupo de lideresas y sobrevivientes de la violencia sexual en
el contexto del conflicto armado presentaron una intervención conjunta[149]
donde identificaron varios obstáculos para el acceso a la salud de esta
población. Así, señalaron que, entre otras cosas, se presentan en la atención
médica y psicológica reiteradas prácticas revictimizantes como: (i)
realizar afirmaciones que culpabilizan a la víctima de la agresión sufrida,
como por ejemplo que ésta fue provocada por la forma de vestir de la persona; y
(ii) hacer preguntas humillantes, como si la agresión le produjo a la persona
algún tipo de placer sexual.
En
ese sentido, la Clínica Jurídica con Enfoque de Género y Diversidades de la
Universidad de Nariño en su escrito[150],  señaló que “la
cultura patriarcal de las y los funcionarios contribuye de manera efectiva en
el mayor o menos grado de tolerancia institucional hacia las violencias contras
las mujeres, niñas, niños y adolescentes”[151]. Para
comprobar esa premisa, la Universidad presentó los resultados del Informe de
la Segunda Medición de Resultados sobre la Tolerancia Social e Institucional de
las Violaciones hacia las Mujeres realizado por la Consejería Presidencial
para la Equidad de la Mujer durante al año 2014. En el mismo, por ejemplo, se
da cuenta de que el 41% de los servidores públicos estuvo de acuerdo con la
afirmación de que “a los hombres bravos es mejor no provocarlos”[152].
Por su parte, el 45% de los funcionarios piensa que en casos de violencia
intrafamiliar “la ropa sucia se lava en casa”[153].
Por último, el 16% de los empleados públicos piensa que, en general, las
mujeres exageran los hechos de violencia cuando son víctimas de agresiones[154].
Asimismo,
la Corporación El Meta con Mirada de Mujer en su coadyuvancia[155]
presentó los resultados de una encuesta de salud realizada en el departamento
del Meta entre mujeres que fueron víctimas de violencia sexual. Entre sus
resultados, es oportuno destacar que: (i) el 85% de las mujeres víctimas de
violencia sexual no buscaron los servicios de salud, de las cuales el 46% no lo
hizo por miedo, un 44% se abstuvo de hacerlo por las dificultades materiales de
acceso a los servicios de salud; e (ii) igualmente, un 74% de las encuestadas señaló
que la atención recibida no es digna.
Es
importante resaltar de nuevo que entre los argumentos esgrimidos por el Ministerio
de Salud en su apoyo a la acción de inconstitucionalidad se encuentran las
cifras del Sistema de Vigilancia de Violencia de Género que desde el
2012 ha identificado la magnitud del fenómeno de violencia contra la mujer,
violencia intrafamiliar y violencia sexual en el país. Así, por ejemplo, la
Sala considera adecuado transcribir la información contenida en la siguiente
tabla para observar el comportamiento exponencial de estos delitos.
-Tabla 1-
Número de casos  reportados de violencia contra
la mujer en Colombia
2012-2014
AÑO
HOMBRES
Mujeres
TOTAL
Casos
%
Casos
%
2012
10.120
16
53.136
84
63.256
2013
8.403
20
34.405
80
42.808
2014
12.250
20
49.568
80
61.818
TOTAL
30.773
18
137.109
82
167.882
Fuente:
Sistema de Vigilancia de Violencia contra la Mujer, Violencia Sexual y
Violencia Intrafamiliar. Instituto Nacional de Salud.
Como
se ha advertido, la violencia sexual es una conducta sistemática, reiterada y
generalizada que afecta de manera particular a las mujeres. Por esa razón, el
Ministerio concluye que el hecho de “que el Protocolo sea facultativo expone
a las víctimas de violencia sexual a diferentes afectaciones a salud física y
mental (y) a la revictimización a partir del estigma y la discriminación”[156].
De
igual modo, la Ruta Pacífica de las Mujeres en su documento[157]
de intervención presentó varios argumentos de hecho que constituyen una clara
evidencia empírica sobre los efectos de los estereotipos de género sobre los
derechos de las víctimas de violencia sexual. Así, en el marco de una Comisión
de la Verdad para las Mujeres, la organización recogió alrededor de mil
testimonios de mujeres afectadas por la violencia que permitieron detectar que
en la mayoría de los casos las mujeres fueron revictimizadas en la
atención en salud porque: (i) la aplicación facultativa del Protocolo
permite que las entidades regionales aumenten la arbitrariedad frente a sus
obligaciones de atención en salud para esta población; y (iii) no se les
prestaron servicios médicos y psicológicos adecuados.
Finalmente,
la Fundación Círculo de Estudios Culturales y Políticos respaldó la
demanda[158]
como organización que ha desarrollado un amplio trabajo de acompañamiento
psicosocial con más de 1400 víctimas de violencia sexual y ha llegado a
documentar 502 de estos casos. Como parte de los hallazgos encontrados por esta
entidad, resulta notorio que “las víctimas (…) no pueden ejercer plenamente
el derecho psicosocial a expresarse (ya que) viven en contextos donde los
actores armados agresores se mantienen vigentes”[159]. En
particular, del estudio realizado se encontró que el 95.62% de las mujeres no
recibió atención de acompañamiento psicológico por parte de las entidades que
conforman el Sistema General de Salud y que, en los pocos casos donde se dio
esa atención, el proceso fue deficiente ya que la información no se ajustó a
reglas de reserva adecuadas ni se mantuvo el principio de buena fe
constitucional durante la evaluación de los relatos iniciales donde se
denunciaban o recreaban los hechos vulneradores.
62. Los obstáculos en la atención a las
víctimas de violencia de género derivados de los estereotipos de género ya han
sido constatados de manera directa por la Corte. Puntualmente, en el Auto
009 de 2015[160],
el Tribunal conoció de dichas dificultades de la siguiente forma:
“La
Sala de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 tuvo noticia de que algunos
funcionarios descartaron el inicio de las investigaciones alegando que las
denuncias son interpuestas con el propósito de desestimular relaciones interpersonales
entre la víctima y el agresor; exigiendo la ratificación de los hechos a través
de la denuncia; negando la emisión de la orden judicial destinada a la práctica
de exámenes médico-forenses a las sobrevivientes de violencia sexual; negando
la práctica de exámenes médico-forenses aduciéndose que para ello la víctima
debe estar acompañada; oponiéndose a recibir denuncias por hechos de violencia
sexual, manifestando que ya se contaba con el testimonio de otra mujer sobre
los mismos hechos; y finalmente, formulando afirmaciones desincentivadoras
dirigidas a las víctimas, en el sentido de que las denuncias serán inútiles por
la dificultad que implica la identificación de los perpetradores.
Del
mismo modo, se han conocido casos de víctimas que perciben en los
funcionarios judiciales desconfianza sobre sus narraciones, así como de
funcionarios que insinúan que los hechos fueron provocados por las víctimas,
o que la denuncia es un acto de retaliación y venganza emocional contra el
presunto agresor, y que incluso en las declaraciones y testimonios, formulan
preguntas relacionadas con vida personal de la denunciante, que resultarían
impertinentes e inconducentes para los propósitos de la investigación” (resaltado
fuera del texto).
De manera explícita, la Corte ha
determinado que estas conductas evidencian el desconocimiento y la inaplicación
de estándares internacionales sobre la investigación de delitos de violencia
sexual, especialmente en lo relativo al trato digno que deben recibir las
mujeres y los estereotipos de género que deben enfrentar en los procedimientos
administrativos y judiciales. Sin duda, una medida como la demandada en esta
oportunidad también constituye una acción estatal que desconoce la obligación
de tomar medidas concretas y eficientes que permitan que las ciudadanas que son
sometidas a tratos denigrantes y crueles accedan a una atención integral en
salud.
63.
En este sentido, el estigma y los estereotipos que las víctimas de violencia
sexual reciben en la atención en salud comprenden una carga desproporcionada
que viola sus derechos fundamentales a la igualdad y a la atención en salud
integral y en condiciones de igualdad. Por lo tanto, una atención en salud que
esté permeada por actitudes revictimizantes, por preconcepciones sobre las
mujeres, tales como que éstas tuvieron la culpa de los hechos por haberse
puesto en una situación provocativa, por el lugar donde se encontraban, o la
vestimenta, son inadmisibles. A su vez, un trato en salud que esté mediado por
la desconfianza, por considerar que las denuncias de violencia sexual, que
comienzan por la atención en salud, son una venganza de las mujeres o una
mentira, comprende un irrespeto a la dignidad de éstas.
La
Sala Plena encuentra que existe evidencia consistente acerca de la realidad y
magnitud de la violencia sexual en Colombia, así como de los impactos directos
que los estereotipos de género tienen sobre la efectividad en la protección de
los derechos de las víctimas de este fenómeno. En especial, llama la atención
cómo los servicios en salud física y mental para estas personas están
supeditados por reglas de desconfianza, inversión del principio de la buena fe,
manejo inadecuado de la confidencialidad médica y procesos constantes de revictimización.
No cabe duda entonces, que las ideas acerca de los roles tradicionales de
la mujer en nuestra sociedad, y que desafortunadamente guardan una relación con
el uso del cuerpo femenino como instrumento o botín de guerra,  muestran
deficiencias estructurales en la atención primaria para esta población.
64.
Como
se estableció en el acápite correspondiente, la cláusula de igualdad de la
Constitución y en particular, los artículos 5 y 12 de la CEDAW y el artículo 8
de la Convención de Belém do Pará imponen al Estado la obligación de eliminar
estereotipos de género en el acceso a la salud de las mujeres víctimas de
violencia sexual. En diferentes casos la jurisprudencia tanto de la CEDAW como
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha verificado una violación a la
obligación expresa de eliminar los estereotipos de género, o ha dotado de
contenido esta obligación.
Por ejemplo, en el caso de L.C. contra Perú, el
Comité de la CEDAW determinó que el Estado violó el artículo 5 de la
Convención, al haber restringido a la peticionaria, una niña de 13 años, de una
intervención quirúrgica en la espalda por encontrarse embarazada, cuando el
embarazo era consecuencia de violencia sexual y su cuadriplejia era el
resultado de un intento de suicidio por su situación. El Comité de la CEDAW
consideró que la denegación de los servicios de salud configuró una violación
al artículo 5 de la Convención “ya que la decisión de aplazar la
intervención quirúrgica debido al embarazo estuvo influenciada por el
estereotipo de que la protección del feto debe prevalecer sobre la salud de la
madre”[161].
En el mismo sentido, en el caso de Vertido contra Filipinas, el Comité de la
CEDAW verificó una violación al artículo 5 de la Convención, ya que la
peticionaria no tuvo respuesta del sistema judicial del país por el abuso
sexual que sufrió en manos de su jefe, en razón a estereotipos de género que
permearon las instancias judiciales, como que no podía ser una violación pues
las partes se conocían, y además supuestamente le era posible escapar al abuso
sexual[162].
De otra parte, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el caso de Campo Algodonero contra México constató que la falta al
deber de debida diligencia en la investigación y sanción de las desapariciones
de las víctimas del caso, así como a las obligaciones de no discriminación, en
parte respondieron a estereotipos de género. En este sentido, consideró que la
subordinación de la mujer muchas veces se encontraba asociada a estereotipos de
género, lo que se tornaba en causa y consecuencia de la violencia de género
contra la mujer, lo que a su vez resultaba en una violación de derechos
humanos, cuando se asociaba a la actuación u omisión del Estado[163].
Estos casos son relevantes en la medida en que
muestran, de una parte, cómo operaron los estereotipos de género en la
provisión de salud a víctimas de violencia sexual y, de otra, en el acceso a la
administración de justicia, como violaciones de la obligación estatal de eliminar
los estereotipos de género.
65. En este contexto la expresión acusada, al
determinar la facultad de las entidades de salud para aplicar un procedimiento
que busca estandarizar la calidad del acceso a los servicios de salud en casos
de violencia sexual y garantiza la atención integral, y que como se ha visto
tiene un impacto mayor en las mujeres, permite que se perpetúen los
estereotipos de género señalados. Por lo tanto, la disposición crea y mantiene
condiciones que conducen a las mujeres a la vulnerabilidad social, y a la
violación de sus derechos, por permitir márgenes de discrecionalidad
inadecuados que fomentan prácticas discriminatorias. En este orden de ideas,
esta medida desconoce la obligación del Estado colombiano de eliminar los
estereotipos de género contemplada expresamente por la cláusula de igualdad en
la la Carta Política y el bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, la Corte
también procederá a declarar la inconstitucionalidad de la disposición acusada
por este cargo.
Alcance de la decisión a adoptar
66. Como lo ha determinado la Sala Plena
de este Tribunal, la expresión “facultad” del artículo 23 de la Ley 1719
de 2014 será declarada inexequible por violar el derecho a la salud de las
víctimas de violencia sexual y la obligación del Estado de garantizar servicios
de salud en condiciones de igualdad accesibles para todos, pues la adopción
facultativa de un procedimiento estandarizado que busca garantizar la calidad y
los derechos de las víctimas de violencia sexual, genera una distinción
inadmisible en el acceso a los servicios de salud. A su vez, por violar el
derecho a la igualdad y el bloque de constitucionalidad, al configurar una
discriminación indirecta e interseccional en el acceso a servicios de salud
integrales accesibles, disponibles y de calidad para las mujeres víctimas de
violencia sexual, particularmente para aquellas que pertenecen a grupos
vulnerables; y además por incumplir con la obligación del Estado de eliminar
estereotipos de género en el ámbito del acceso a servicios de salud de las
mujeres víctimas de violencia sexual, la expresión acusad será expulsada del
sistema jurídico.
67. Los demandantes, al igual que la
mayoría de los intervinientes, solicitan que se declare inexequible la
expresión “facultad”, pero que se reemplace por la palabra obligación,
para “ajustar la disposición de manera que exprese un significado coherente,
de acuerdo con los designios de la Constitución”[164].
La Procuraduría General de la Nación,
considera que dicha solicitud no se puede acoger, pues ese tipo de decisiones
escapan la esfera de la competencia del juez constitucional.
68. Ahora bien, la Corte Constitucional
considera que en este caso la declaratoria de inexequibilidad simple no es
suficiente para superar la inconstitucionalidad constatada, pues una decisión
en este sentido privaría a la norma de coherencia y significado y anularía su
sentido -la provisión de atención integral y gratuita a las víctimas de
violencia sexual-,  de tal forma que se generaría un vacío sobre las
obligaciones para las entidades de salud respecto del Protocolo y Modelo de
Atención y una mayor discriminación en las condiciones de acceso a la salud
integral de los destinatarios de la norma. Además, una actuación en este sentido
iría en contra de los principios de efectividad y conservación del derecho.
Toda vez que en este caso la
inconstitucionalidad de la norma acusada se centra en un problema de
discriminación en el acceso a servicios de salud esenciales para un grupo especialmente
protegido, se hace necesario corregir esa desigualdad para proveer las
condiciones de igualdad, que son imperativas en el acceso a servicios de salud
para las víctimas de violencia sexual. Una determinación de inexequibilidad
simple, mantendría vigente la contrariedad de la norma con la Constitución.
De esta forma es procedente determinar
la inexequibilidad de la expresión acusada, en el entendido que la misma se
reemplaza por la expresión “obligación”. Esta decisión permite de una
parte, retirar del ordenamiento jurídico el contenido normativo
inconstitucional y, de otra, ajustar la disposición de manera que exprese un
significado coherente, de acuerdo con los designios de la Constitución,
específicamente en el ámbito de los derechos a la igualdad y a la salud y el
bloque de constitucionalidad.
69. La Corte Constitucional considera
que la adopción de una sentencia integradora de tipo sustitutivo para
modular los efectos del fallo en el anterior sentido hace parte de sus
competencias y es coherente con actuaciones anteriores. Veamos.
De conformidad con el artículo 243 Superior, “[l]os
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”. Esta Corporación ha sostenido que
la cosa juzgada es una figura jurídica que reviste los fallos de
constitucionalidad con el carácter de inmutables, vinculantes y definitivos.
Esto se debe a que la cosa juzgada es una institución creada con el fin de
preservar la seguridad jurídica, que a su vez protege el derecho a la igualdad
de las personas en el acceso a la administración de justicia. Asimismo, evita
nuevos juicios de constitucionalidad sobre disposiciones y cargos previamente
analizados por esta Corporación[165].
Ahora bien, con fundamento en los artículos 241 y
243 de la Constitución Política, la Corte ha sostenido que puede fijar los
efectos de sus propios fallos y por ello tiene la atribución de delimitar el
alcance de la cosa juzgada en sus providencias[166].
Por lo anterior, el juez constitucional tiene la facultad de adoptar
distintas alternativas al momento de proferir una decisión, para lo cual ha
empleado diferentes técnicas de modulación en sus fallos de constitucionalidad[167].
La posibilidad de emplear dichas metodologías es una facultad de suma
importancia para la Corte Constitucional, toda vez que con estas se busca que
los fallos en los que se advierta la vulneración de la Carta Política, no
impliquen una afectación aun mayor de la misma[168],
como lo sería en ciertos casos la expulsión inmediata de toda norma que se sea
abiertamente contradictoria con la Constitución.
Los fallos en los que este Tribunal ha modulado sus
decisiones, se pueden distinguir o clasificar de la siguiente manera: (i)
sentencias interpretativas o condicionadas; (ii) sentencias integradoras
interpretativas aditivas y sustitutivas, y (iii) sentencias de inexequibilidad
diferida o de constitucionalidad temporal. En este caso, es relevante hacer
referencia a las sentencias integradoras interpretativas, aditivas y
sustitutivas.
Sentencias integradoras interpretativas,
aditivas y sustitutivas
70. Mediante las sentencias integradoras interpretativas,
aditivas y sustitutivas la Corte ha empleado la técnica de modulación de sus
fallos con el objeto de integrar normas no demandadas[169]
o contenidos no previstos en la norma no demandada[170],
con el fin de ampliar el alcance de un precepto legal a supuestos de hecho no
previstos por el Legislador.
Las sentencias integradoras sustitutivas, son
aquellas que permiten una modalidad de decisión en la que “el juez
constitucional ´proyecta los mandatos constitucionales en la legislación
ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vacíos normativos o hacer
frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal´”[171],
y tiene su fundamento en los artículos 2, 4 y 241 de la Constitución y en los
principios de efectividad y conservación del derecho, que gobiernan el
ejercicio del control constitucional y buscan mantener vigente en el
ordenamiento jurídico las normas mediante una técnica que supere los aspectos
que son insuficientes desde la perspectiva constitucional[172].
71. En este orden de ideas, en algunos casos, la
Corte ha establecido que ciertas disposiciones deben ser sustituidas o
reemplazadas cuando su significado es contrario a principios y valores
constitucionales, tales como la prohibición de discriminación o el principio de
dignidad humana, lo anterior, por cuanto la aplicación de un condicionamiento
interpretativo de la disposición acusada, sería una medida insuficiente para
proteger los derechos de las personas y el orden Constitucional.
A modo de ejemplo, en Sentencia C-458 de 2015[173],
esta Corporación resolvió declarar la exequibilidad condicionada y reemplazar
una serie de expresiones lingüísticas contenidas en distintos cuerpos
normativos por otras diferentes, pues las inicialmente contempladas atentaban
contra los derechos a la igualdad y a la dignidad de un grupo poblacional y
perpetuaban estereotipos negativos[174].
Asimismo, la Sentencia C-1235 de 2005[175]
hizo lo propio en relación con los vocablos “amos”, “criados” y “sirvientes”,
contenidos en el artículo 2349 del Código Civil, y ordenó su sustitución por
las expresiones “empleadores” y “trabajadores”, respectivamente.
En el mismo sentido, esta Corporación ha adoptado sentencias integradoras
sustitutivas en casos de inhabilidades de diputados[176]
y en la imposición de penas en la justicia penal militar respecto del delito de
peculado por apropiación[177],
entre otros.
72. En este sentido, las sentencias
integradoras sustitutivas son una mezcla entre una sentencia de
inconstitucionalidad simple y una sentencia integradora que retira del
ordenamiento un contenido normativo inexequible, pero a su vez añade otro que
supera el vicio de inconstitucionalidad, al devolver la coherencia a la norma
bajo los parámetros de la Carta Superior.
73. Así las cosas, conforme a la facultad reconocida
a la Corte Constitucional de modular sus fallos, en este caso se acudirá a la
metodología de la sentencia integradora sustitutiva, con el objetivo de
garantizar el derecho a la igualdad de las víctimas de violencia sexual en la
atención en salud. Bajo este criterio, en la parte resolutiva de esta sentencia
se declarará la inexequibilidad de la expresión “facultad” del artículo
23 de la Ley 1719 de 2014 y ante el vacío y la contradicción al ordenamiento
constitucional que surge de tal determinación, se procederá a sustituir la
expresión por la palabra “obligación” para ajustarse al contenido normativo
de los artículos 13, 43, 49 y 93 de la Constitución y al bloque de
constitucionalidad. En estos
términos el artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 quedará así:
“ARTÍCULO 23. ATENCIÓN INTEGRAL Y GRATUITA EN
SALUD. Las víctimas de violencia sexual tienen derecho a la atención
prioritaria dentro del sector salud, su atención se brindará como una urgencia
médica, independientemente del tiempo transcurrido entre el momento de la
agresión y la consulta, y de la existencia de denuncia penal. La atención integral
en salud a cualquier víctima de violencia sexual es gratuita. Todas las
entidades del sistema de salud están en la obligación de implementar el
Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de
Violencia Sexual, que contendrá dentro de los procedimientos de interrupción
voluntaria del embarazo la objeción de los médicos y la asesoría de la mujer en
continuar o interrumpir el embarazo.”
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “facultad”
del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 “Por la cual se
modifican algunos artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan
medidas para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia
sexual, en especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se
dictan otras disposiciones”, y sustituirla por la expresión “obligación”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-754/15
PROTOCOLO Y
MODELO DE ATENCION INTEGRAL EN SALUD PARA VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Aplicación no
puede ser facultativa/PROTOCOLO Y MODELO DE ATENCION INTEGRAL EN SALUD PARA
VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Debe ser de obligatoria aplicación y no puede quedar
supeditado a la discrecionalidad de las autoridades competentes/BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE VIOLENCIA CONTRA
LA MUJER-Deber
de asegurar la protección de derechos de las víctimas (aclaración de voto)
PROTOCOLO Y
MODELO DE ATENCION INTEGRAL EN SALUD PARA VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL-Eficaz
instrumento para garantizar protección y goce efectivo de derechos (aclaración
de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Aplicar
principio de regresividad supone fuerte limitación a facultades legislativas/PRINCIPIO
DE REGRESIVIDAD EN JUICIO DE RETROCESO DE ACTO ADMINISTRATIVO-Implica reconocer
que autoridades, en virtud del principio democrático, se encuentran
subordinadas al legislador pueden establecer límites a su actuación (Aclaración
de voto)
VIOLACION DE LA
IGUALDAD EN ACCESO Y GOCE DEL DERECHO A LA SALUD POR DISCRIMINACION INDIRECTA
CONTRA LA MUJER Y DESCONOCIMIENTO DE OBLIGACION DEL ESTADO DE ADOPTAR MEDIDAS
PARA ELIMINAR ESTEREOTIPOS DE GENERO-Cargos carecían de certeza
(aclaración de voto)
ATENCION
INTEGRAL Y GRATUITA EN SALUD-Voluntad del legislador fue la de
consagrar el derecho a la atención prioritaria en el sector salud a víctimas de violencia
sexual (aclaración de voto)
Referencia:
expedientes
D-10849
Demanda
de inconstitucionalidad contra: la expresión "facultad" del
artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 "Por la cual se modifican algunos
artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para
garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de la violencia sexual, en
especial de la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan
otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Si bien comparto la decisión tomada por
la mayoría, de acuerdo con la cual se declaró inexequible la expresión "facultad",
contenida
en el artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, remplazándola por la expresión "obligación",
me
permito disentir con relación al punto que expongo a continuación.
1. Estimo que el fundamento de la inconstitucionalidad
de la expresión acusada, no resulta de la regresividad o del posible retroceso
que plantea la norma acusada respecto de la obligatoriedad de aplicar el
Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de
Violencia Sexual, contenido en la Resolución 459 de 2012 emitida por el
Ministerio de Salud y de Protección Social, sino por la violación directa del
bloque de constitucionalidad en materia de protección a la mujer -que invocan
los propios demandantes-, especialmente a la mujer víctima de violencia sexual
y la obligación de garantizar su derecho a la salud.
En efecto, la
aplicación de un protocolo de atención especial para este tipo de víctimas no
puede quedar supeditado a la discrecionalidad de las autoridades competentes,
sino que debe ser de obligatoria aplicación, pues de acuerdo con los tratados
internacionales suscritos por el Estado colombiano que integran el bloque de
constitucionalidad en los términos señalados en el artículo 93 Superior -tales
como la Convención para eliminar todas las formas de discriminación contra la
mujer, la Convención para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer, la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros-, el Estado
tiene el deber de asegurar la protección de los derechos de las víctimas
empleando medios eficaces que permitan conseguir este fin. Así entonces, la
utilización del Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las
Víctimas de Violencia Sexual, contenido en la Resolución 459 de 2012,
representa un eficaz instrumento para garantizar la protección y el goce
efectivo de los derechos de esta población.
Ahora bien, es importante resaltar que
aplicar en un examen de constitucionalidad el principio de regresividad, supone
en sí mismo una fuerte limitación a las facultades legislativas. Si
adicionalmente el examen de regresividad toma como punto de partida para el
juicio de retroceso un acto administrativo, ello implica reconocer que
autoridades que en virtud del principio democrático se encuentran subordinadas
al legislador, pueden establecer límites a su actuación. En este orden de
ideas, establecer que una ley puede ser regresiva frente a un acto
administrativo, sentaría un precedente que limitaría aún más la competencia del
Congreso, lo cual puede resultar problemático desde la perspectiva del
principio democrático.
2. De otro lado, considero que una vez
declarada la inconstitucionalidad de la expresión demandada respecto del primer
cargo, no hacía falta pronunciarse sobre los siguientes dos reproches
constitucionales que acusaban la violación de la igualdad en el acceso y goce
del derecho a la salud ocasionada por una discriminación indirecta contra la
mujer y al desconocimiento de la obligación del Estado de adoptar medidas para
eliminar estereotipos de género.
A mi juicio ambos cargos carecían de
certeza ya que de la expresión acusada no se desprende que la Ley esté
promoviendo una discriminación indirecta contra la mujer ni que suponga el
establecimiento de estereotipos de género.
Por el contrario, de un análisis general
del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014, en el que se encuentra inserta la
expresión acusada, se desprende que la voluntad del legislador fue la de
consagrar el derecho a la atención prioritaria en el sector salud a estas
víctimas. Por ello la norma determina que "su atención
se brindará como una urgencia médica, independientemente del tiempo
transcurrido entre el momento de la agresión y la consulta, y de la existencia
de denuncia penal. La atención integral en salud a cualquier víctima de
violencia sexual es gratuita (...) ".
Así las cosas reitero que, si bien la
aplicación del Protocolo no puede ser facultativa porque ello desconocería la
Constitución y las obligaciones internacionales, señalar que además dicha
expresión promueve estereotipos de género y favorece la discriminación
indirecta de las mujeres, significa desconocer que la norma en la que se
encuentra incluida prevé una serie de medidas para garantizar la atención
inmediata y gratuita de estas personas.
En otras palabras, inferir de la
expresión demandada que se incurre en una discriminación y que se promueven
estereotipos de género, se deriva de un análisis descontextualizado de la norma
que desconoce las medidas que en el mismo artículo ha establecido el legislador
justamente para proteger los derechos de las víctimas de violencia sexual.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-754/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EXPRESION CONTENIDA EN
NORMA SOBRE MEDIDAS PARA
GARANTIZAR EL ACCESO A LA JUSTICIA DE LAS VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL CON
OCASION DEL CONFLICTO ARMADO-Corte Constitucional debió declararse inhibida para
decidir de fondo (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EXPRESION CONTENIDA EN
NORMA SOBRE MEDIDAS PARA
GARANTIZAR EL ACCESO A LA JUSTICIA DE LAS VICTIMAS DE VIOLENCIA SEXUAL CON
OCASION DEL CONFLICTO ARMADO-Sala declaró obligatorio un protocolo que jurídicamente
constituía un mero acto administrativo del Ministerio de Salud (Salvamento de
voto)
PROTECCION DEL
ESTADO AL BIEN JURIDICO FUNDAMENTAL DE LA VIDA-No se agota con
el compromiso de velar por la mera existencia de la persona, sino que involucra
en su espectro garantizador a los derechos a la salud y a la integridad
personal como componentes imprescindibles para permitir el goce de una vida
digna (Salvamento de voto)
ESTADO SOCIAL Y
DEMOCRATICO DE DERECHO-Obligaciones del Estado para asegurar el goce
efectivo de los derechos humanos (Salvamento de voto)
CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA
ESTELLA ORTIZ DELGADO, EN LA QUE SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
INTERPUESTA CONTRA LA EXPRESIÓN “FACULTAD” DEL ARTÍCULO
23 DE LA LEY 1719 DE 2014
Referencia:
Expediente D-10849
Problema
jurídico planteado en la sentencia: ¿Existe una
eventual violación a la prohibición de discriminación a partir de la medida
legislativa, por contrariar los derechos a la igualdad, progresividad y no
regresividad del derecho a la salud?
Motivo del Salvamento: Debió declararse
inhibida pues, la demanda en ningún momento explicó la razón por la cual no hacer
obligatorio un protocolo vulnera el derecho a la igualdad, sino que simplemente
afirmó sin ninguna justificación.
Salvo el voto en la Sentencia
C - 754 de 2015, pues la Corte
Constitucional debió declararse inhibida en este proceso y no proferir una
sentencia en la cual hace obligatorio un protocolo que reduce
inconstitucionalmente los requisitos para practicar el aborto y afecta
gravemente la protección de la vida humana
1.
ANTECEDENTES DE LA
SENTENCIA C - 754 DE 2015
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad Erika Rodríguez Gómez,
Mariana Ardila Trujillo, María Adelaida Palacio Puerta, Liliana Oliveros León,
Rodrigo Uprimny Yepes, Nathalia Sandoval Rojas, Diana Isabel Guiza y Nina
Chaparro presentaron ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad contra la expresión “facultad” del artículo 23 de la Ley
1719 de 2014, por la cual se modifican algunos artículos de las leyes 599 de
2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para garantizar el acceso a la justicia
de las víctimas de violencia sexual, en especial la violencia sexual con
ocasión del conflicto armado, y se dictan otras disposiciones.
La Sala
Plena decidió declarar inexequible la expresión “facultad” del artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 “Por la cual se modifican algunos
artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para
garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia sexual, en
especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan
otras disposiciones”, y sustituirla por la expresión “obligación”. En este sentido consideró que todas las
entidades de salud están en la obligación de implementar el protocolo y el
modelo de atención integral en salud para las víctimas de violencia sexual, que
contenga dentro de los procedimientos de interrupción voluntaria del embarazo,
la objeción de los médicos y la asesoría de la mujer en continuar o interrumpir
el embarazo.
2.
FUNDAMENTO DEL
SALVAMENTO
2.1. La Corte debió declararse inhibida
para decidir sobre la demanda
La
demanda en ningún momento explicó la razón por la cual no hacer obligatorio un
protocolo vulnera el derecho a la igualdad, sino que simplemente afirmó sin
ninguna justificación, que viola el deber del Estado de eliminar estereotipos
de género, por lo cual la Corte debió haberse declarado inhibida para
estudiarla.
La Corte Constitucional ha sostenido que una demanda de
inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir unos presupuestos específicos para activar el control de
constitucionalidad -test de comparación-, como son: i) el indicar los grupos
involucrados o situaciones comparables; ii) explicar cuál es el presunto trato
discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y iii) precisar la
razón por la cual no se justifica dicho tratamiento distinto[178].
De esta
manera, es claro que la Corte no podía entrar a analizar el cargo, pues carece
de suficiencia si la demanda no precisaba la razón por la cual no se justifica dicho
tratamiento distinto.
2.
La sentencia terminó declarando obligatorio un protocolo que jurídicamente
constituía un mero acto administrativo del Ministerio de Salud y que con esta
decisión ha adquirido un rango casi constitucional.
Los
accionantes cuestionan que el artículo 23 de la Ley 1719 de 2014 haya establecido
que “todas las entidades del sistema de salud están en la facultad de
implementar el Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las
Víctimas de Violencia Sexual, que contendrá dentro de los procedimientos de
interrupción voluntaria del embarazo la objeción de los médicos y la asesoría
de la mujer en continuar o interrumpir el embarazo”, pues manifiestan que dicho
protocolo debe ser obligatorio.
Sin
embargo, el Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las
Víctimas de Violencia Sexual ni siquiera están contemplados en una ley, sino
que son meros actos administrativos expedido por el Ministerio de Salud, por lo
cual establecer que son obligatorios es absurdo, pues implica cambiar su
naturaleza y otorgarles un rango casi constitucional.
De esta
manera, lo que se hizo en esta sentencia tiene graves implicaciones, pues está
dándole a meros actos de un Ministerio un rango superior al de una ley
tramitada por el Congreso de la República que pasó por una serie de debates y
controles muy superiores al que tiene la simple redacción de 2 documentos al
interior de una entidad gubernamental.
Lo
anterior desconoce claramente el principio democrático y la división de
poderes, pues se obliga al legislativo a reconocer la obligatoriedad de un acto
administrativo de la rama ejecutiva, lo cual es absurdo.La Constitución
Política de 1991 contempla el principio de separación de poderes como la
plataforma sobre la cual se construye la delimitación de las competencias de
las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, para de esta forma evitar la
concentración de poder y procurar especializar institucionalmente el
cumplimiento de los fines del Estado. Estas tres ramas del poder público se
desenvuelven en un plano funcional dentro del cual se hace necesaria la
interacción y control mutuo entre los mismos, con la finalidad de ofrecer un
trabajo coordinado a la sociedad, y de esta forma evitar que estos poderes
choquen y se obstruyan en el desempeño de sus funciones[179].
El
ilustre constitucionalista italiano Luigi Ferrajoli sostiene que los derechos
humanos son límites a los poderes de las mayorías parlamentarias, aún si sus
decisiones se encuentran ratificadas por vía plebiscitaria. Este fue el
principal argumento que sirvió de sustento para la decisión de la cual me
aparto, sin embargo, la Sala procedió a realizar una aplicación errática del
mismo, pues no se tuvo en cuenta que: (i) el matrimonio no es un derecho
humano, pues no es un elemento inherente al individuo sin el cual no es posible
llevar una vida en condiciones dignas; (ii) existen otras alternativas
de formalización legal que son aceptadas por tribunales internacionales y que
amparan los derechos de la comunidad LGTBI y las mayorías; y (iii) el
doctrinante italiano nunca ha propuesto invertir el poder público de manera
restrictiva a favor de las minorías, sino que justamente ha abogado por un
equilibrio de poderes.
Así las cosas, el escenario natural y propicio para
la discusión deliberativa siempre será el Congreso de la República, donde hay
un sustrato de representación democrática, pues allí tienen asiento los
distintos grupos que conforman nuestra sociedad. En este punto es importante
traer a colación la posición de Niño[180],
las cuales respaldan otros autores[181],
según la cual en una sociedad pluralista como la actual, la única forma de
lograr consensos aceptables es la discusión pública que se lleva en el
Parlamento. En estos términos, es la participación de los afectados en la
deliberación colectiva y en la toma de decisiones, así como la aplicación de la
regla de la mayoría, la que permite garantizar que éstas sean razonables y
acordes con el querer mayoritario.
En
este mismo sentido, Jeremy Waldron[182]
considera que cuando la comunidad política está dividida acerca de cuáles son
los derechos de los que son titulares los individuos, cómo hay que
interpretarlos y cómo deben conciliarse sus exigencias contrapuestas, es
inevitable que esa comunidad recurra a algún procedimiento para zanjar los
efectos prácticos de esa controversia. El procedimiento más recomendable desde
el punto de vista de una teoría liberal que propugne los valores de la
autonomía y la igualdad de las personas, es el procedimiento democrático, en
cabeza del Parlamento. Un procedimiento en el que todos los ciudadanos
participan con su voz y con su voto, bien directamente, bien a través de representantes,
y en el que se decide por mayoría.
De
esta manera, en esta decisión se están afectando gravemente las competencias
del Congreso de la República, al cual, como titular de la rama legislativa, es
absurdo imponerle decisiones adoptadas por la rama administrativa.
3.
Elevar a la
categoría de obligatorio el Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud
para las Víctimas de Violencia Sexual es abiertamente inconstitucional
El
Protocolo y el Modelo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de
Violencia Sexual es abiertamente inconstitucionalpues estos documentos han
flexibilizado los requisitos para practicar el aborto, lo cual atenta gravemente
contra la protección de la vida.
En este
sentido, es especialmente grave que el protocolo haya eliminado el requisito
señalado en la sentencia C – 355 de 2006 de colocar una denuncia previa para
practicar el aborto cuando la persona señala que ha sido víctima de una
violación o es menor de 14 años:
“Es una
mera formalidad la solicitud de una denuncia por violencia sexual a cualquier
mujer con 14 años o menos que solicite una IVE, pues se presume que fue víctima
de violencia sexual. En estos casos NUNCA se debe retrasar la realización de la
IVE solicitada en espera de una denuncia”.
Lo
anterior desconoce de manera grave lo señalado en la Corte Constitucional en la
Sentencia C – 355 de 2006[183],
en la cual se establece de manera clara que la denuncia es un requisito
imprescindible para llevar a cabo una interrupción del embarazo cuando la
causal invocada sea la previa existencia de una violación o de un acceso carnal
abusivo:
“Cuando el embarazo sea resultado de una conducta, constitutiva de
acceso carnal o acto sexual sin consentimiento, abusivo, o de inseminación
artificial o de transferencia de óvulo fecundado no consentidas, así como de
incesto, es preciso que el hecho punible haya sido debidamente denunciado ante
las autoridades competentes”.
Por lo
anterior, el Protocolo de Atención Integral en Salud para las Víctimas de
Violencia Sexual hace parte de una estrategia de regular el aborto a través de
meras resoluciones para no tener que discutir el tema en el Congreso de la
República, lo cual resulta completamente inconstitucional y abiertamente
antidemocrático.
En
consecuencia, esta sentencia hace parte de la agenda progresista ultraliberal
que maneja el bloque mayoritario aplastante de magistrados de la Corte
Constitucional que en sus decisiones de los últimos meses ha desconocido
profundamente valores como el respeto a la vida y a la familia.
4.
La extensión
arbitraria de la regulación del aborto a partir de una simple acto
administrativo vulnera el deber del Estado de proteger la vida humana desde la
concepción.
La primacía e inviolabilidad de la vida se concibe en el Texto
Constitucional como un principio, valor y derecho fundamental, la razón
principal para que ello ocurra se funda en su importancia para asegurar el goce
efectivo del resto de derechos y libertades reconocidas a las personas en la
Constitución Política. Así lo ha establecido esta Corporación, entre otras, en
la sentencia T-102 de 1993[184], al
sostener que: “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás
derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya
titularidad de derechos y obligaciones”[185].
La vida humana está consagrada en el preámbulo de la Carta de
1991, como un valor superior que debe asegurar la organización política, pues
las autoridades públicas están instituidas para protegerla integralmente y para
garantizar el derecho constitucional fundamental a la integridad física y
mental; en concordancia con ese valor, el artículo 11 de la C.P. consagra el
derecho a la vida como el de mayor connotación jurídico política, toda vez que
se erige en el presupuesto ontológico para el goce y ejecución de los demás
derechos constitucionales, ya que cualquier prerrogativa, facultad o poder en
la sociedad es consecuencia necesaria de la existencia humana[186].
De esta manera, la Constitución reconoce la garantía  plena de la
vida humana, entendida como un valor superior del ordenamiento constitucional,
también es derecho humano, natural y fundamental, que en todo caso cobra una
especial connotación, que en determinados eventos lo vincula y relaciona con
otros derechos, que sin perder su autonomía, le son consustanciales y dependen
de él, como la salud y la integridad física[187].
En este sentido, esta Corporación ha
señalado que “la Constitución no sólo protege la
vida como un derecho (CP artículo 11) sino que además la incorpora como un
valor del ordenamiento, que implica competencias de intervención, e incluso
deberes, para el Estado y para los particulares. Así, el Preámbulo señala que
una de las finalidades de la Asamblea Constitucional fue la de "fortalecer
la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida". Por su parte
el artículo 2º establece que las autoridades están instituidas para proteger a
las personas en su vida y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares... Esas normas superiores muestran que la Carta no
es neutra frente al valor vida sino que es un ordenamiento claramente en favor
de él, opción política que tiene implicaciones, ya que comporta efectivamente
un deber del Estado de proteger la vida”[188].
Por lo anterior, la vida es un valor fundamental que no admite
distinciones de sujetos ni diferenciaciones en el grado de protección que se
conceda a esos derechos[189].La vida, consagrada en el texto
constitucional como principio o derecho ha gozado de una especial protección en
la jurisprudencia constitucional, ya que “constituye la base para el
ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto
indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones”.[190]
De conformidad con el artículo 2º de la Constitución son fines del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta.   Así mismo, según esta disposición constitucional, las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades[191].
En cumplimiento de tales obligaciones constitucionales se exige que, tanto
en situaciones de normalidad, como de alteración del orden público, el Estado
garantice el derecho a la vida de sus asociados.  Al respecto, la Corte,
al hacer referencia al alcance del artículo 2º Superior, en la sentencia
T-981 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda, sostuvo lo
siguiente[192]
La protección que el Estado debe a la vida de las personas, le impone a
éste el deber de actuar, no sólo en los casos en que se advierte la amenaza o
el peligro de ésta o la inminencia de que ocurra algún daño o situación que la
altere, sino de adelantar acciones positivas tendientes a asegurar la igualdad
material, cuando las personas se encuentren en situaciones de debilidad
manifiesta, con miras a asegurarles una especial calidad de vida[193].
En este sentido, “La obligación estatal de proteger la vida de los asociados resulta ser tan
imperativa e incondicional que las autoridades no pueden eludirla con el simple
argumento de que una de las vías o procedimientos indicados dentro del
ordenamiento jurídico para cumplirla presenta trabas o dificultades, llegando
hasta la postergación indefinida de las soluciones”[194].
La protección otorgada por el Estado al bien jurídico fundamental de la
vida, no se agota con el compromiso de velar por la mera existencia de la
persona, sino que involucra en su espectro garantizador a los derechos a la
salud y a la integridad personal (física y Psíquica) como componentes
imprescindibles para permitir el goce de una vida digna[195].
En
todo caso, no solamente el Estado es responsable de proteger la vida a los
asociados, sino que el derecho a la vida, como todos los derechos
fundamentales, es también responsabilidad constitucional de los particulares[196]. En
este sentido, es un derecho que debe ser protegido por los ciudadanos en
especial en situaciones de peligro, en razón al deber de solidaridad que tienen
todos los ciudadanos  frente a sus semejantes, conforme lo ordena el numeral 2º
del artículo 95 Superior[197].
La
Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce el derecho a la vida como
un bien esencial de todo ser humano. En su artículo 4.1. consagra que “[t]oda
persona tiene derecho a que se le respete su vida. Este derecho estará
protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción.
Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente”.
De
esa manera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha entendido que el
derecho a la vida constituye una condición previa de los individuos, sin la
cual no es posible la satisfacción y el ejercicio de otros bienes jurídicos
esenciales[198]. Por
esta razón, en los casos resueltos por esta Corte no se admite restricción
alguna de esta derecho o acciones sobre el mismo que comprometan la
responsabilidad de los Estados[199].
En
virtud de lo expuesto, es posible observar que el marco establecido en la
Convención Americana de Derechos Humanos reconoce especial importancia al
derecho fundamental a la vida. En este mismo sentido, la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha explicado que la protección de este
derecho es esencial para garantizar el ejercicio de otros bienes esenciales
consagrados en la Convención, por lo cual, los Estados Partes se encuentran en
la obligación de tomar todas las medidas necesarias para procurar el goce del
mismo y adelantar las investigaciones que se requieran para determinar las
causas y responsabilidades en casos donde sea vulnerado.
El aseguramiento del goce efectivo de los
derechos es uno de los compromisos principales del Estado Social y Democrático
de Derecho[200].
Tanto la jurisprudencia
internacional, como las decisiones de esta Corporación[201]
y la doctrina[202],
han establecido que los derechos humanos se realizan plenamente, es decir, se
asegura su goce efectivo, cuando los Estados cumplen con tres tipos de
obligaciones:
(i)
La obligación de respeto de los derechos
humanos implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que
tengan por resultado impedir o dificultar su goce efectivo. Esta obligación
tiene por tanto un carácter en principio negativo, por cuanto involucra,
fundamentalmente, el deber de abstenerse de interferir en el ejercicio de tales
derechos[203].
Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, que
condicionen el acceso o el ejercicio de los derechos, basadas en criterios
tales como el género, la nacionalidad y la casta[204].
(ii) La obligación deprotección requiere que el
Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el
ejercicio de un derecho por parte de su titular.
(iii)     La obligación de garantía[205]
implica el deber del Estado de organizar todo el aparato gubernamental y las
estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera tal que sean capaces de asegurar el libre y pleno ejercicio
de los derechos[206].
La obligación de garantizar el pleno
ejercicio de los derechos humanos es el resultado, entre otros, de su ‘efecto
horizontal’ y tiene, a la inversa de lo que sucede con la obligación de
respeto, un carácter positivo. Efectivamente, ella implica el deber del Estado
de adoptar todas las medidas que sean necesarias y que, de acuerdo a las
circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos derechos[207].
La jurisprudencia constitucional ha destacado el carácter
vinculante que tiene para el Estado el deber de respeto por un lado, y el deber
de protección de la vida[208] Así
entonces, las autoridades públicas están doblemente obligadas a abstenerse de
vulnerar el derecho a la vida y a evitar que por cualquier motivo lo afecten
terceras personas[209][210]. Este segundo ámbito de protección
implica una obligación positiva en cabeza de las autoridades públicas de actuar
con eficiencia y celeridad para asegurar o garantizar el respeto del derecho a
la vida frente a amenazas por parte de terceros. Así las cosas, esta
Corporación ha sostenido que: “el Estado debe responder a las demandas
de atención de manera cierta y efectiva, pues ante la amenaza que se tiende
sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de
confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del
conflicto, es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus
deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida”[211].
Sin embargo, no es suficiente con que el Estado respete el derecho a la
vida y la proteja de afectaciones de terceros, también existe un deber
del Estado de organizar todo el aparato gubernamental y las estructuras a
través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera
tal que sean capaces de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos.
En este sentido, la vida humana constituye un valor fundamental y superior
que debe asegurarse por parte de las autoridades públicas y de los
particulares, aún más, quienes prestan servicios de seguridad social, los
cuales están instituidos para protegerla y para garantizar el derecho
fundamental a la integridad física y mental, máxime si se tiene en cuenta lo
dispuesto en la Carta Política artículo 11, el cual consagra el derecho a la
vida como el de mayor connotación jurídico política, ya que se erige en el
presupuesto ontológico para el goce de los demás derechos humanos y
constitucionales[212].
Por lo
anterior, es claro que el reconocimiento del aborto vulnera gravemente la
protección de la vida como valor fundamental y su protección en todas sus
etapas tal como lo señala la Convención Americana de Derechos Humanos, lo cual
es especialmente grave cuando se utilizan estrategias antidemocráticas como
convertir en Ley de la república un protocolo que tenía la simple calidad de acto
administrativo.
Fecha ut
supra,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Artículo 1o. "Protocolo de Atención. Adoptar el Protocolo de Atención
Integral en Salud para Víctimas de Violencia Sexual que hace parte integral de
la presente resolución, el cual es de obligatorio cumplimiento para la
atención de las víctimas de violencia sexual, por parte de las Entidades
Promotoras de Salud, del régimen contributivo y del régimen subsidiado e
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. “(Negrillas fuera del texto).
[2] Artículo 2o. "Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social,
además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el
artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes:
(...)
30.
Preparar las normas, regulaciones y reglamentos de salud y promoción social en
salud, aseguramiento en salud y riesgos profesionales, en el marco de sus
competencias. "
[3] Artículo 10. "PROTOCOLO DE DIAGNÓSTICO. El Ministerio de la Protección
Social, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la
presente ley, expedirá un protocolo de diagnóstico y atención de los niños,
niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual, dirigido a los profesionales de
la salud y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Todo
profesional de la salud adscrito o no a una Institución de Salud, que al
atender en consulta a un niño, niña o adolescente, encuentre indicio de que ha
sido víctima de abuso sexual, deberá aplicar el protocolo a que se refiere el
inciso lo de este artículo. "
[4] Artículo 8o. Derechos de las
víctimas de Violencia. "Toda víctima de
alguna de las formas de violencia previstas en la presente ley, además de los
contemplados en el artículo 11 de la Ley 906 de 2004 y el artículo 15 de la Ley
360 de 1997, tiene derecho a:
(...)
c)
Recibir información clara, completa, veraz y oportuna en relación con sus
derechos y con los mecanismos y procedimientos contemplados en la presente ley
y demás normas concordantes:
d)
Dar su consentimiento informado para los exámenes médico-legales en los casos
de violencia sexual y escoger el sexo del facultativo para la práctica de los
mismos dentro de las posibilidades ofrecidas por el servicio. Las entidades
promotoras y prestadoras de servicios de salud promoverán la existencia de
facultativos de ambos sexos para la atención de víctimas de violencia.
e)
Recibir información clara, completa, veraz y oportuna en relación con la salud
sexual y reproductiva:
(...)
g)
Recibir asistencia médica, psicológica, psiquiátrica y forense especializada e
integral en los términos y condiciones establecidos en el ordenamiento jurídico
para ellas y sus hijos e hijas. (...)" Artículo
13. Medidas en el ámbito de la salud. "El
Ministerio de la Protección Social, además de las señaladas en otras leyes,
tendrá las siguientes funciones:
/.
Elaborará o actualizará los protocolos y guías de actuación de las
instituciones de salud y de su personal ante los casos de violencia contra las
mujeres. En el marco de la presente ley, para la elaboración de los protocolos
el Ministerio tendrá especial cuidado en la atención y protección de las
víctimas. "
[5] Artículo 5. "Guías y protocolos. Dentro del año siguiente a la entrada en
vigencia del presente decreto, el Ministerio de Salud y Protección Social,
actualizará las guías para la atención de la mujer maltratada y del menor de
edad maltratado, contenidas en la Resolución 412 de 2000 o las normas que la
modifiquen, adicionen o sustituyan. De igual forma, adoptará el Modelo y
Protocolo de Atención integral en Salud a Víctimas de Violencia Sexual".
[6] Cuaderno principal, folio 17.
[7]
Cuaderno principal, folio 23. Sobre el particular la demanda sostiene: "En
síntesis, (i) no es claro si la introducción de la calidad de "facultativo
" fue introducida por primera vez en la proposición del Senador José Darío
Salazar o fue modificada en la corrección de errores ortográficos de la primera
proposición: (ii) las Actas dan cuenta de que la modificación a la calidad de
"facultativo" de la implementación del protocolo no se debatió ni
siquiera mínimamente ni en el Senado ni en la Comisión Accidental por lo que se
desconoce por completo su justificación; y (iii) las Actas muestran que tal
modificación tampoco fue votada explícitamente en plenaria por el Senado."
[8] Cuaderno principal, folio 23.
[9] Cuaderno principal, folio 27.
[10] Cuaderno principal, folio 30.
[11] Cuaderno principal, folio 38.
[12] Cuaderno principal, folio 154.
[13] Cuaderno principal, folio 154.
[14] Cuaderno principal, folio 156.
[15] Cuaderno principal, folio 236.
[16] Cuaderno principal, folio 236
[17] Cuaderno principal, folio 266.
[18] Cuaderno principal, folio 240. Sistema de vigilancia de
violencia contra la mujer, violencia sexual, y violencia intrafamiliar (2012-2014).
[19] Cuaderno principal, folio 243.
[20] Cuaderno principal, folio 242. Intervención del Ministerio de
Salud y Protección Social:
Tabla 3. Número de casos reportados de violencia
sexual por grupo poblacional, Colombia. Año 2012 – 2014
GRUPO POBLACIONAL
2012
2013
2014
DESPLAZADOS
289
123
345
GESTANTES
557
819
1972
MIGRANTES
5
6
49
PERSONAS CON DISCAPIDAD
112
65
240
CARCELARAIO
0
1
33
INDIGENTE
0
2
58
POBLACIÓN INFANTIL –ICBF
0
0
218
DESMOVILIZADO
0
0
38
PACIENTE PSIQUIATRICO
0
0
78
VIOLENCIA ARMADA
0
2
821
[21] Cuaderno principal, folio 259.
[22] Cuaderno principal folio 282.
[23] Cuaderno Principal, folio 302.
[24] Cuaderno 2, folio 306.
[25] La Corporación presentó su intervención mediante escrito del 26 de
junio de 2015, antes de que la demanda fuera admitida.
[26] Cuaderno 2, folio 380.
[27] Cuaderno 2, folio 380-381.
[28] Constitución Política. “Artículo  242. Los procesos que se
adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este
título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier ciudadano
podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e
intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los
procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe
acción pública.
2.   El Procurador
General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos.
3. Las acciones por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto.
4. De ordinario, la
Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador
General de la Nación, de treinta para rendir concepto.
5. En los procesos a que
se refiere el numeral 7 del artículo anterior, los términos ordinarios se
reducirán a una tercera parte y su incumplimiento es causal de mala conducta,
que será sancionada conforme a la ley.”
[29] Decreto 2067 de 1991. “Artículo 7o. Admitida la demanda, o vencido
el término probatorio cuando éste fuere procedente, se ordenará correr traslado
por treinta días al Procurador General de la Nación, para que rinda concepto.
Dicho término comenzará a contarse al día siguiente de entregada la copia del
expediente en el despacho del Procurador.
En el auto
admisorio de la demanda se ordenará fijar en lista las normas acusadas por el
término de diez días para que, por duplicado, cualquier ciudadano las impugne o
defienda. Dicho término correrá simultáneamente con el del Procurador.
A
solicitud de cualquier persona, el Defensor del Pueblo podrá demandar, impugnar
o defender ante la Corte normas directamente relacionadas con los derechos
constitucionales”.
[30] Cuaderno 2, folio 390, citando Sentencia T-045 de 2010.
[31] Cuaderno 2, folio 432.
[32] Cuaderno 2, folio 433.
[33] Cuaderno 2, folio 569.
[34] Cuaderno 2, folio 571.
[35] Cuaderno 2, folio 574.
[36] Cuaderno 2, folio 580
[37] Cuaderno 1, folio 581.
[38]
Dice norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.”
[39] El Protocolo y Modelo de Atención a Víctimas de Violencia Sexual está
compuesto por: i) introducción; ii) objetivos; iii) alcance; iv) justificación;
v) población; glosario básico sobre la violencia sexual; vi) pasos
fundamentales en la atención integral de las víctimas de violencia sexual; vii)
sinopsis del proceso en la atención de la violencia sexual por el sector salud;
y viii) sinopsis del proceso de seguimiento de la víctima de violencia sexual
por el sector salud. La introducción presenta el instrumento como una
herramienta de atención integral en salud para las víctimas de violencia sexual
y explica el proceso de su construcción con la participación de profesionales
interdisciplinarios. El objetivo general del protocolo es brindar a los equipos
de salud una herramienta metodológica y conceptual con los criterios básicos e
indispensables para el abordaje integral de las víctimas de violencia sexual
que garanticen una atención con calidad y el restablecimiento de los derechos
de las víctimas. Los objetivos específicos buscan ofrecer a las instituciones
prestadoras del servicio de salud y a sus profesionales los procesos y
procedimientos e insumos para garantizar la atención de calidad y oportuna a
esta población, articular las guías y reglamentos relacionados con la toma de
pruebas, tratamiento adecuado y acciones de protección para garantizar la
integralidad de la atención y la restitución de los derechos, poner en marcha
la ruta intersectorial, y cumplir con los procedimientos necesarios en los
procesos de judicialización. El alcance, la justificación y la población dan
cuenta de los destinatarios y de la problemática de la violencia sexual en el
país.  El glosario hace referencia a los términos más utilizados alrededor de
esta problemática. Luego, el protocolo pasa a delimitar los quince pasos prácticos
y lineamientos a seguir para la atención de las víctimas por el personal de
salud: La preparación de la comunidad para acceder a los servicios integrales
de salud dirigidos a víctimas de violencia sexual. 2. La verificación y
mantenimiento de las condiciones mínimas necesarias para brindar una atención
integral a la víctima de violencia sexual desde el sector salud. 3. La
recepción inmediata a la víctima de violencia sexual en el servicio de
urgencias médicas. 4. La valoración clínica inicial de la víctima. 5. La toma
de las pruebas diagnósticas necesarias para explorar el estado de salud de la
víctima en la evaluación inicial. 6. La profilaxis sindromática para ITS
durante la consulta inicial por salud. 7. La profilaxis para VIH/Sida durante
la consulta inicial por salud. 8. La anticoncepción de emergencia y el acceso a
la interrupción voluntaria del embarazo. 9. La intervención terapéutica inicial
especializada en salud mental para la víctima durante la primera consulta. 10.
Los seguimientos clínicos requeridos. 11. La derivación hacia otros
profesionales de la salud para asegurar la atención integral de las víctimas de
violencia sexual. 12. La derivación hacia otros sectores involucrados en la
atención inicial del caso de violencia sexual. 13. Los procedimientos de
vigilancia en salud pública de la violencia sexual que correspondan. 14. Los
seguimientos rutinarios que requiere una víctima de violencia sexual atendida
por el sector salud. 15. El adecuado cierre de caso. Los últimos dos puntos
hace una sinopsis en cuadros de los procedimientos y el seguimiento a las
víctimas de violencia sexual.
[40]
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa citando Corte
Constitucional, sentencia T-597 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[41] Sentencia C-313 de 2014 M.P. Eduardo Mendoza citando Sentencia T- 484
de 1992 M.P. Morón Díaz y sentencia C- 408 de 1994.
[42] Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería; Sentencia C-258 de
2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[43] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[44] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia
C-313 de 2014 M.P. Eduardo Mendoza; Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, Artículo 12.
[45] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.  La Corte determinó que el derecho a la salud era exigible de forma
inmediata, cuando el servicio o medicamento que se reclama hace parte del plan
obligatorio de salud, y en los casos en que sujetos de especial protección
constitucional reclaman un servicio de salud que requieren. ““Así pues, la
jurisprudencia constitucional ha dejado de decir que tutela el derecho a la
salud ‘en conexidad con el derecho a la vida y a la integridad personal’, para
pasar a proteger el derecho ‘fundamental autónomo a la salud’.  Para la jurisprudencia
constitucional “(…) no brindar los medicamentos previstos en cualquiera de los
planes obligatorios de salud, o no permitir la realización de las cirugías
amparadas por el plan, constituye una vulneración al derecho fundamental
a la salud.”  La Corte también había considerado explícitamente que el derecho
a la salud es fundamental y tutelable, en aquellos casos en los que la persona
que requiere el servicio de salud es un sujeto de especial protección
constitucional. Así lo ha considerado la jurisprudencia, por ejemplo, con
relación a las personas de la tercera edad”.
[46] Sentencia C-225 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero; la
inclusión de los derechos sociales como se clasifica el derecho a la salud en
el derecho internacional al bloque de constitucionalidad se da en las
Sentencias T-568 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-551 de 2003 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, T-642 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, T-666 de 2004 M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes; T-697 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-827 de 2004
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Para un recuento detallado del desarrollo
del derecho a la salud en el derecho internacional de los derechos humanos ver
Anexo 2 de la Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-313
de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza, las que también integran el
reconocimiento, contenido y alcance del derecho a la salud en diversos
instrumentos internacionales como parámetro de constitucionalidad. Ver también
la Sentencia C-262 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chalhub
[47] “Artículo 11. “[t]oda persona tiene derecho ‘a que su salud sea
preservada  [1] por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación,
el vestido, la vivienda y la asistencia médica, [2] correspondientes al nivel
que permitan los recursos públicos y los de la comunidad”.
[48] “Artículo 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud
física y mental
2. Entre
las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de
asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
a) La
reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano
desarrollo de los niños;
b) El
mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio
ambiente;
c) La
prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas,
profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;
d) La
creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios
médicos en caso de enfermedad.”
[49] “Artículo 12. 1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas
apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera de la
atención médica a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y
mujeres, el acceso a servicios de atención médica, inclusive los que se
refieren a la planificación de la familia.
2. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1 supra, los Estados Partes
garantizarán a la mujer servicios apropiados en relación con el embarazo, el
parto y el período posterior al parto, proporcionando servicios gratuitos
cuando fuere necesario y le asegurarán una nutrición adecuada durante el
embarazo y la lactancia.”
[50] Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Los Estados Partes se
comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la
cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente
la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la
Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos
Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros
medios apropiados.”
[51] Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. “[L]os
Estados americanos decidieron comprometerse a cumplir cinco tipos de
obligaciones con relación a los derechos económicos sociales y culturales,
contempladas en los primeros 5 artículos, a saber, (i) ‘adoptar medidas’
necesarias, hasta el máximo de los recursos disponibles, para lograr
progresivamente su plena efectividad; (artículo 1), (ii) ‘adoptar
disposiciones’ legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para
hacer[los] efectivos’; (artículo 2), (iii) garantizar su ejercicio sin
discriminación; (artículo 3), (iv) ‘no restringir’ derechos específicamente
reconocidos nacional o internacionalmente (artículo 4) y, (v) solo restringir y
limitar los derechos reconocidos en el Protocolo mediante leyes que tengan por
fin proteger el bienestar general en una ‘sociedad democrática’ (artículo 5).”
[52] Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. “A
nivel general, se ha reconocido que el más amplio desarrollo acerca del derecho
a la salud, su alcance y significado, lo ha realizado el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en la Observación General N°14 (2000)
relacionada con ‘el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud’.
[53] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[54]
Para
el Comité: “(…) esos servicios
incluirán los factores determinantes básicos de la salud, como agua limpia
potable y condiciones sanitarias adecuadas, hospitales, clínicas y demás
estable­cimientos relacionados con la salud, personal médico y profesional
capacitado y bien remunerado habida cuenta de las condiciones que existen en el
país, así como los medicamentos esenciales definidos en el Programa de Acción
sobre medicamentos esenciales de la OMS (Véase la Lista modelo de medicamentos
esenciales de la OMS, revisada en diciembre de 1999, Información sobre
medicamentos de la OMS, vol. 13, Nº 4, 1999.)”
[55]
Como
las minorías étnicas y poblaciones indígenas, las mujeres, los niños, los
adolescentes, las personas mayores, las personas con discapacidades y las
personas con VIH/SIDA, señala el Comité. Añade que “la accesibilidad también
implica que los servicios médicos y los factores determinantes básicos de la
salud, como el agua limpia potable y los servicios sanitarios adecuados, se
encuentran a una distancia geográfica razonable, incluso en lo que se refiere a
las zonas rurales. Además, la accesibilidad comprende el acceso adecuado a los
edificios para las personas con discapacidades.” (Observación General
N°14).
[56]
El
Comité señala que “los pagos por servicios de atención de la salud y
servicios relacionados con los factores determinantes básicos de la salud
deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos
servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los
grupos socialmente desfavorecidos.” (Observación General N°14).
[57]
Para el Comité “ello requiere, entre otras cosas,
personal médico capacitado, medicamentos y equipo hospitalario científicamente
aprobados y en buen estado, agua limpia potable y condiciones sanitarias
adecuadas.” (Observación General N°14).
[58] Ley 1751 de 2015. “Artículo 6. (…) Así mismo, el
derecho fundamental a la salud comporta los siguientes principios: a)
Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán efectivamente
del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida; b) Pro
homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud, adoptarán la
interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la protección del
derecho fundamental a la salud de las personas; c) Equidad. El Estado debe
adoptar políticas públicas dirigidas específicamente al mejoramiento de la
salud de personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los
sujetos de especial protección; d) Continuidad. Las personas tienen derecho a
recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un
servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones
administrativas o económicas; e) Oportunidad. La prestación de los servicios y
tecnologías de salud deben proveerse sin dilaciones; f) Prevalencia de
derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y específicas para
garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes. En cumplimiento
de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución Política. Dichas
medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los
(7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18) años; g)
Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación
gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora
en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y
el mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de
barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas
que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; h) Libre
elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de salud
dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación; i)
Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime
apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente
el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las
normas constitucionales de sostenibilidad fiscal; j) Solidaridad. El sistema
está basado en el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores
económicos, las regiones y las comunidades; k) Eficiencia. El sistema de salud
debe procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos,
servicios y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de
toda la población; 1) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias
culturales existentes en el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo
deliberado por construir mecanismos que integren tales diferencias en la salud,
en las condiciones de vida y en los servicios de atención integral de las
enfermedades, a partir del reconocimiento de los saberes, prácticas y medios
tradicionales, alternativos y complementarios para la recuperación de la salud
en el ámbito global; m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos
indígenas el Estado reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud
integral, entendida según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se
desarrolla en el Sistema Indígena de Salud Propio e Intercultural (SISPI); n)
Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras. Para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, se garantizará el derecho a la salud
como fundamental y se aplicará de manera concertada con ellos, respetando sus
costumbres. Parágrafo. Los principios enunciados en este artículo se deberán
interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás.
Lo anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio
de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés
superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de
escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.”
[59] La Observación General No. 14 del CDESC (2000) estableció que la obligación
de respetar implica: “[abstenerse] de denegar o limitar el acceso igual de
todas las personas, incluidos, los presos o detenidos, los representantes de
las minorías, los solicitantes de asilo o los inmigrantes ilegales, a los
servicios de salud preventivos, curativos y paliativos; abstenerse de imponer
prácticas discriminatorias como política de Estado; y abstenerse de imponer
prácticas discriminatorias en relación con el estado de salud y las necesidades
de la mujer. Además, las obligaciones de respetar incluyen la obligación del
Estado de abstenerse de prohibir o impedir los cuidados preventivos, las
prácticas curativas y las medicinas tradicionales, comercializar medicamentos
peligrosos y aplicar tratamientos médicos coercitivos, salvo en casos excepcionales
para el tratamiento de enfermedades mentales o la prevención de enfermedades
transmisibles y la lucha contra ellas.
[…]
Asimismo, los Estados deben abstenerse de limitar el acceso a los
anticonceptivos u otros medios de mantener la salud sexual y genésica,
censurar, ocultar o desvirtuar intencionalmente la información relacionada con
la salud, incluida la educación sexual y la información al respecto, así como
impedir la participación del pueblo en los asuntos relacionados con la salud.
Los Estados deben abstenerse asimismo de contaminar ilegalmente la atmósfera,
el agua y la tierra, por ejemplo mediante los desechos industriales de las
instalaciones propiedad del Estado, utilizar o ensayar armas nucleares,
biológicas o químicas si, como resultado de esos ensayos, se liberan sustancias
nocivas para la salud del ser humano, o limitar el acceso a los servicios de
salud como medida punitiva, por ejemplo durante conflictos armados, en
violación del derecho internacional humanitario.”
[60] La obligación de proteger fue definida el mismo CDESC en la
Observación General 14 de 2000 como el deber de adoptar “medidas para
impedir que terceros interfieran en la aplicación de las garantías prevista en
el artículo 12”, y la determinó así: “(…) incluyen, entre otras, las
obligaciones de los Estados de adoptar leyes u otras medidas para velar por el
acceso igual a la atención de la salud y los servicios relacionados con la
salud proporcionados por terceros; velar por que la privatización del sector de
la salud no represente una amenaza para la disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y calidad de los servicios de atención de la salud; controlar la
comercialización de equipo médico y medicamentos por terceros, y asegurar que
los facultativos y otros profesionales de la salud reúnan las condiciones
necesarias de educación, experiencia y deontología. Los Estados también tienen
la obligación de velar por que las prácticas sociales o tradicionales nocivas
no afecten al acceso a la atención anterior y posterior al parto ni a la
planificación de la familia; impedir que terceros induzcan a la mujer a
someterse a prácticas tradicionales, por ejemplo a la mutilación de los órganos
genitales femeninos; y de adoptar medidas para proteger a todos los grupos
vulnerables o marginados de la sociedad, en particular las mujeres, los niños,
los adolescentes y las personas mayores, teniendo en cuenta los actos de
violencia desde la perspectiva de género. Los Estados deben velar asimismo
porque terceros no limiten el acceso de las personas a la información y los
servicios relacionados con la salud.”
[61] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[62] La Observación General No. 14 del CDESC estableció que la obligación
de garantizar el derecho a la salud requiere: “que los Estados Partes
reconozcan suficientemente el derecho a la salud en sus sistemas políticos y
ordenamientos jurídicos nacionales, de preferencia mediante la aplicación de
leyes, y adopten una política nacional de salud acompañada de un plan detallado
para el ejercicio del derecho a la salud. Los Estados deben garantizar la
atención de la salud, en particular estableciendo programas de inmunización
contra las principales enfermedades infecciosas, y velar por el acceso igual de
todos a los factores determinantes básicos de la salud, como alimentos
nutritivos sanos y agua potable, servicios básicos de saneamiento y vivienda y
condiciones de vida adecuadas. La infraestructura de la sanidad pública debe
proporcionar servicios de salud sexual y genésica, incluida la maternidad
segura, sobre todo en las zonas rurales. Los Estados tienen que velar por la
apropiada formación de facultativos y demás personal médico, la existencia de
un número suficiente de hospitales, clínicas y otros centros de salud, así como
por la promoción y el apoyo a la creación de instituciones que prestan asesoramiento
y servicios de salud mental, teniendo debidamente en cuenta la distribución
equitativa a lo largo del país. Otras obligaciones incluyen el establecimiento
de un sistema de seguro de salud público, privado o mixto que sea asequible a
todos, el fomento de las investigaciones médicas y la educación en materia de
salud, así como la organización de campañas de información, en particular por
lo que se refiere al VIH/SIDA, la salud sexual y genésica, las prácticas
tradicionales, la violencia en el hogar, y el uso indebido de alcohol, tabaco,
estupefacientes y otras sustancias nocivas. Los Estados también tienen la
obligación de adoptar medidas contra los peligros que para la salud representan
la contaminación del medio ambiente y las enfermedades profesionales, así como
también contra cualquier otra amenaza que se determine mediante datos
epidemiológicos. Con tal fin, los Estados deben formular y aplicar políticas
nacionales con miras a reducir y suprimir la contaminación del aire, el agua y
el suelo, incluida la contaminación causada por metales pesados tales como el
plomo procedente de la gasolina. Asimismo, los Estados Partes deben formular,
aplicar y revisar periódicamente una política nacional coherente destinada a
reducir al mínimo los riesgos de accidentes laborales y enfermedades
profesionales, así como formular una política nacional coherente en materia de
seguridad en el empleo y servicios de salud.”
[63] La Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
también señaló que “3.4.2.9.3. (…) (i) Para el Comité la obligación de
cumplir (facilitar) “requiere en particular que los Estados adopten medidas
positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades disfrutar
del derecho a la salud”.  (ii) La obligación de cumplir (proporcionar) un
derecho específico enunciado en el Pacto “en los casos en que los particulares
o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de
ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios a su disposición”
(iii) La obligación de cumplir (promover) el derecho a la salud “requiere que
los Estados emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la
salud de la población.”
[64] El artículo 5 de la Ley estatutaria de Salud fue declarado exequible
mediante sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo bajo el
entendido de que “cabe una lectura, según la cual, las responsabilidades
consignadas en la preceptiva legal, no son taxativas, sino que hacen parte de
un conjunto de obligaciones abierto y orientado por lo preceptuado en la
observación 14, de tal modo que las obligaciones legales específicas, las
obligaciones internacionales y las obligaciones básicas, incorporadas en el
pronunciamiento internacional hacen parte de las obligaciones del Estado
colombiano en materia de salud, acorde con los principios de progresividad y no
regresividad, propios de derechos como el que aquí se analiza. Artículo 5.
“Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y
garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello
deberá:
a)
Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho
fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la
salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda
resultar en un daño en la salud de las personas; b) Formular y adoptar
políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en
igualdad de trato y oportunidades para toda la población, asegurando para ello
la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del Sistema; c)
Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud,
prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas,
mediante acciones colectivas e individuales; d) Establecer mecanismos para
evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen
sancionatorio; e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control
mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el
efecto; f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental
a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la
población; g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las
condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las
personas; h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del
derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma
como el Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al
derecho fundamental de salud; i) Adoptar la regulación y las políticas
indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y
garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y
suficiente las necesidades en salud de la población; j) Intervenir el mercado
de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud con el fin de
optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la
calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave afectación
de la prestación del servicio.” El literal i) fue
declarado exequible “en el entendido que la sostenibilidad financiera no
puede comprender la negación a prestar eficiente y oportunamente todos los
servicios de salud debidos a cualquier usuario”.
[65] Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[66] La Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
determinó que las facetas de la garantía del derecho a la salud que son
exigibles de forma inmediata y mediante la acción de tutela son: i) la garantía
al acceso a los medicamentos y servicios de salud que están contemplados en el
plan obligatorio de salud; ii) la garantía al acceso a medicamentos o servicios
que son requeridos por sujetos de especial protección constitucional; y iii) la
garantía al acceso a servicios de salud cuando exista una gravedad e inminencia
que hagan impostergable la prestación.
[67] Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[68] Corte Constitucional, sentencia C-020 de 2015. M.P. María Victoria
Calle Correa.
[69] Corte Constitucional, sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[70] Ver sentencias C-372 de 2011, C-288 de 2012 y C-256 de 2014.
[71] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
Naciones Unidas, Observación General 14, párr. 30. “Si bien el
Pacto establece la aplicación progresiva y reconoce los obstáculos que
representan los limitados recursos disponibles, también impone a los Estados
Partes diversas obligaciones de efecto inmediato. Los Estados Partes
tienen obligaciones inmediatas por lo que respecta al derecho a la salud, como
la garantía de que ese derecho será ejercido sin discriminación alguna (párrafo
2 del artículo 2) y la obligación de adoptar medidas (párrafo 1 del artículo 2)
en aras de la plena realización del artículo 12. Esas medidas deberán ser
deliberadas y concretas e ir dirigidas a la plena realización del derecho a la
salud (20)”.
[72] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “4.1.3.
Como se indicó, para que efectivamente toda persona pueda acceder a los
servicios de salud, al Estado le corresponde, por mandato constitucional (art.
49, CP), cumplir las siguientes obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir y
(iii) regular la prestación de los servicios de salud; (iv) establecer las
políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades privadas,
y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control; (viii) establecer las competencias
de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y (ix) determinar
los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Así
pues, es obligación del Estado establecer el Sistema; definir qué entidades y
personas lo pueden integrar, y qué labores puede desempeñar cada uno; cómo
pueden los particulares participar en la prestación de los servicios y en qué
términos; así como también, establecer quiénes aportan al Sistema y en qué
cantidades, esto es, definir el flujo de recursos del Sistema.
4.1.4. La
legislación y la jurisprudencia constitucional han precisado, dentro de sus
respectivos ámbitos de competencia, las obligaciones estatales derivadas del
derecho a la salud, para garantizar la existencia de un sistema de salud que
preste efectivamente, en condiciones de universalidad, eficiencia y
solidaridad, los servicios de salud que requieran las personas para alcanzar el
nivel más alto de salud posible dadas las condiciones y capacidades
existentes.”
[73] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “4.2.3.
El Estado tiene la obligación de respetar el derecho a la salud de toda
persona, permitiendo que acceda sin discriminación alguna al Sistema de Salud
(art. 49, CP). En esa medida, no se puede irrespetar el derecho a la salud
estableciendo obstáculos irrazonables y desproporcionados, que impidan a una
parte de la población acceder al Sistema y a la prestación de servicios de
salud, en condiciones de igualdad. En tal sentido, la jurisprudencia ha
considerado, por ejemplo, que el legislador irrespeta el derecho a la salud por
discriminar, al exigir a las familias conformadas mediante uniones maritales de
hecho un requisito irrazonable –que transcurran dos años de relación– para
acceder al Sistema de Salud, que no se exigía a las familias conformadas
mediante matrimonio.
(…)
En conclusión, puede
afirmarse que cuando se obstaculiza a una persona el acceso al servicio de
salud que requiere, por fallas en la información, se viola su derecho a la
salud. Esta violación puede implicar, según sea el caso, una desprotección o un
irrespeto al derecho. Así por ejemplo, el Estado deja de proteger el derecho a
la salud cuando no ha expedido una regulación adecuada para implementar el
programa que determina el derecho a entrar al régimen subsidiado, como fue
analizado, y una EPS irrespeta el derecho a la salud de una persona cuando se
le impide acceder a un servicio de salud por fallas graves en el manejo y
registro de la información que se tiene, como ocurre en la sentencia T-277 de
2004.”
[74] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Toda
persona tiene el derecho constitucional a que se le garantice el acceso
efectivo a los servicios que requiera, esto es, servicios indispensables para
conservar su salud, cuando se encuentre comprometida gravemente su vida, su
integridad personal, o su dignidad.  El orden constitucional vigente garantiza
a toda persona, por lo menos, el acceso a los servicios de salud de los cuáles
depende su mínimo vital y su dignidad como persona. La forma en que se
garantiza su acceso al servicio de salud, depende de la manera en que la
persona se encuentre vinculada al Sistema de Salud.”
[75] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Con el
tiempo, la jurisprudencia constitucional fue precisando los criterios de
aplicación la regla de acceso a los servicios de salud que se requerían y no
estaban incluidos en los planes obligatorios de salud.  Actualmente, la
jurisprudencia reitera que se desconoce el derecho a la salud de una persona
que requiere un servicio médico no incluido en el plan obligatorio de salud,
cuando “(i) la falta del servicio médico vulnera o amenaza los derechos
a la vida y a la integridad personal de quien lo requiere; (ii) el servicio no
puede ser sustituido por otro que se encuentre incluido en el plan obligatorio;
(iii) el interesado no puede directamente costearlo, ni las sumas que la
entidad encargada de garantizar la prestación del servicio se encuentra
autorizada legalmente a cobrar, y no puede acceder al servicio por otro plan
distinto que lo beneficie; y (iv) el servicio médico ha sido ordenado por un
médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio
a quien está solicitándolo.”  En adelante, para simplificar, se dirá que una
entidad de salud viola el derecho si se niega a autorizar un servicio que no
esté incluido en el plan obligatorio de salud, cuando el servicio se requiera
[que reúna las condiciones (i), (ii) y (iv)] con necesidad [condición (iii)].
Como lo mencionó esta Corporación, “(…) esta decisión ha sido reiterada por la
jurisprudencia constitucional en varias ocasiones, tanto en el contexto del
régimen contributivo de salud,  como en el régimen subsidiado,  indicando, no
obstante, que existen casos en los cuales se deben tener en cuenta
consideraciones especiales, en razón al sujeto que reclama la protección,  a la
enfermedad que padece la persona  o al tipo de servicio que ésta requiere.”
[76] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas, Observación General 3,1990.
[77] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[78] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. “Uno de los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional
sobre el principio de progresividad se produjo en la Sentencia C-251 de 1997.
En esa decisión se analizó la constitucionalidad del Protocolo Adicional a la
Convención Americana de Derechos Humanos “Protocolo de San Salvador”, suscrito
en 1988. En esa ocasión, esta Corporación examinó si los artículos 1º y 2º del
Protocolo que establecían la obligación de los Estados de realizar
progresivamente los derechos a los que hace referencia el Instrumento
–básicamente, los que la doctrina reconoce como económicos, sociales y
culturales—, estaba ajustado a la Constitución. Con base en la doctrina
internacional especializada (principalmente, los informes del Comité DESC y los
principios de Limburgo, adoptados por expertos en Maastritch, Holanda, en
1986), la Corte declaró exequibles los artículos analizados. Consideró que eran
obligaciones acordes con la fórmula de Estado Social de Derecho y el deber de
las autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales.”
[79] La fuerza vinculante del principio quedó plasmada en la Sentencia
C-1165 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, cuando este Tribunal determinó que
una norma que reducía los recursos destinados al Fondo de Solidaridad y
Garantía era contraria a la Constitución, pues no permitía la realización
progresiva de los derechos comprendidos bajo el  concepto de seguridad social.
La Corporación precisó, asimismo, que la medida se apartaba del mandato
contenido en el artículo 48 Superior, de acuerdo con el cual el Estado tiene el
deber de ampliar progresivamente la seguridad social. En esa ocasión, la
sentencia expresó: “Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el
régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado
constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad
Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a
menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las
circunstancias económico-sociales, que vive el país, en lugar de aumentar la
cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad de servicio, se verán
necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro y de la actividad
positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o
ningunos recursos económicos, aun estando en capacidad de trabajar, pero
azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.”
La cláusula
de no retroceso y los criterios de las observaciones Generales del Comité DESC
han sido aplicadas en las Sentencias C- 038 de 2004, C-1141 de 2008, T- 1213 de
2008.
[80] Corte Constitucional, sentencia C-671 de 2002. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett
[81] Ver Sentencias C-038 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1036 de 2008 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, C-1141 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-1213 de
2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-428 de 2009 M.P. Mauricio Gonzáles
Cuervo; C-228 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[82] Sentencia C-443 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[83] Sentencia C-444 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chalhub;
C-536 de 2012 M.P. Adriana Guillen Arango.
[84] Un segundo momento relevante en la jurisprudencia constitucional en la
evolución del principio de progresividad, puede asociarse a un conjunto de
decisiones en las que se estableció que diversas medidas, que reflejaban un
retroceso en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales se
presumían inconstitucionales. Esta postura, aún vigente, se desarrolló con
especial claridad en la Sentencia C-038 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. En esa decisión, la Corte Constitucional analizó una reforma al Código
Sustantivo del Trabajo, destinada a reducir los costos del contrato laboral,
especialmente, en lo relacionado con la remuneración por trabajo extra o
trabajo nocturno. Por ejemplo, en la reforma se extendió la jornada diurna
hasta las 10 de la noche.
Al estudiar
la norma, esta Corporación señaló que las medidas que constituyan un
retroceso en la protección de los derechos sociales son prima facie inconstitucionales.
Precisó que de acuerdo con la Observación General No. 3 del Comité DESC, las
disposiciones deliberadamente retroactivas deben ser plenamente justificadas
por parte del Estado. Y  puntualizó que, de conformidad con la Observación No.
14 sobre el derecho a la salud del mismo Comité, corresponde al Estado
demostrar que las medidas regresivas se aplican “tras el examen más
exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas están
debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos
enunciados en el Pacto en relación con la plena utilización de los recursos
máximos disponibles del Estado Parte”.
[85] La Sentencia C-038 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett indicó que
la libertad de configuración normativa del Legislador se reduce cuando adelanta
reformas o establece nuevas regulaciones asociadas al desarrollo de los
derechos sociales. En caso de que el Congreso adopte una medida que produzca un
retroceso en el nivel de protección alcanzado, ésta deber estar justificada
conforme al principio de proporcionalidad. A juicio de la Corte, en tal
escenario corresponde a la autoridad política “justificar que esas
disminuciones en la protección alcanzada frente a los derechos sociales, como
el derecho al trabajo, fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y
representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito
constitucional de particular importancia “ .
[86] Asimismo, esta Corporación determinó en la misma sentencia que el
análisis de la reforma laboral citada estaba atravesado por debates acerca de
los efectos de las políticas económicas, y en ese contexto, la justificación de
la medida era más compleja, pues las que diversas escuelas teóricas señalaban
consecuencias diferentes. Por ese motivo, este Tribunal consideró que al
analizar la necesidad y adecuación de la medida, debía ser deferente con las
decisiones del Legislador, salvo en caso de encontrar que sus razonamientos
fueran abiertamente desorbitados.
La sentencia
señaló que cuando la Corte no tiene los elementos técnicos suficientes para
abordar la adecuación y necesidad de la reforma, será necesario verificar “(i)
que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un
estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero
consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas,
en términos de la protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el
juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto
sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no
aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo”.
En ese caso,
la Corte consideró que no estaba demostrado que la reforma constituyera una
medida abiertamente inadecuada o innecesaria, pues existía un debate inconcluso
sobre los efectos económicos de ese tipo de medidas y su potencialidad para
alcanzar el propósito trazado por el Legislador. Por lo tanto, el juez
constitucional no podía controvertir la justificación expuesta por el Congreso.
Además, consideró que las nuevas normas eran proporcionadas porque no
restringían intensamente otros derechos constitucionales.
[87] Ver Sentencias C-443 de 2009 y T-1318 de 2005. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[88] Así por ejemplo, la Sentencia T-1213 de 2008 señaló que en el marco de
las discusiones sobre lo que establece el PIDESC, debe entenderse que aquel
obliga solo a no deshacer el nivel de protección alcanzado, sino también, a
lograr estándares mínimos de protección de los derechos. Expuso: "(...)
en opinión del Comité, la firma del Pacto supone la aceptación de una `una
obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles
esenciales de cada uno de los derechos (...) Si el Pacto se ha de interpretar
de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida
de su razón de ser´".
[89] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “3.3.9.
Para la jurisprudencia constitucional, cuando el goce efectivo de un derecho
constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, “lo mínimo que
debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter
programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en
un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos. Por ello, al considerar un caso al respecto, la
Corte señaló que si bien el accionante ‘no tiene derecho a gozar de manera
inmediata e individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí tiene
derecho a que por lo menos exista un plan’.” Ver también Sentencia T-595 de
2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[90] Véase la Observación General Nº 3
(párr. 9), y la Observación General Nº 13 (párr. 45).
[91] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas, Observación General 14, Párr 32.
[92] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[93] Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. “`Para
el Tribunal Constitucional, el principio de progresividad resulta fundamental
en el proceso evolutivo, y permanente que debe conducir a la materialización de
todo lo que comportan los determinantes sociales en salud. No en vano, el
Legislador Estatutario al redactar el artículo 9 sobre determinantes sociales
en salud, empleo la expresión `(…) lograr la reducción de las desigualdades de
la salud que incidan en el goce efectivo (…)´ con lo cual, queda evidenciado
que esta faceta del derecho a la salud, presenta un importante déficit por
cubrir y tal cobertura es progresiva”.
[94] Por ejemplo, las sentencias T-686 de 2008 y T-752 del mismo año
retomaron la sentencia C-038 de 2004.
[95] Es importante anotar que el derecho a la salud fue inicialmente
considerado social, ej SU-111 de 1998; posteriormente, fundamental en lo
definido en el POS en la sentencias T-859/03 y T-860 de 2003, y solo ha sido
concebido como fundamental autónomo a partir de las sentencias T-016 de 2007 y
T-760 de 2008.
[96] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[97] Observación No. 14 del Comité DESC. Tomada de C-671 de 2002. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[98] La tesis de esta sentencia fue retomada e al sentencia T-267 de
2006 y T-594 de 2006.
[99] En el mismo sentido, la Corte Constitucional falló casos similares.
Ver también C- 040 de 2004 y C-594 de 2006.
[100] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[101] El contenido de este elemento, así como los componentes básicos del
derecho a gozar del nivel más alto posible de salud, ha sido ampliamente
explicado por el Comité DESC en su Observación General No. 14, ya citada.
[102] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[103] Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2004. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[104] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[105] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[106] Constitución Política de 1991. “Artículo 13.  Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[107]
Sentencias C-481 de 1998 y C-112 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia
C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz. “Los
criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en
rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir
por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas,
históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a
menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los
cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de
bienes, derechos o cargas sociales."
El constituyente
consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para
establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una
conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad.”
[108] Sentencia C-410 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz. “El
principio de no discriminación que la Carta contempla, tradicionalmente es
identificado con el perfil negativo de la igualdad, puesto que, ante todo, se
destaca su carácter eminentemente prohibitivo de tratos injustificados; empero,
cabe precisar que la referencia constitucional expresa a criterios vedados,
tiene un contenido más amplio que no se agota en la simple interdicción de esos
factores, sino que implica también una advertencia acerca de frecuentes e
históricas causas generadoras de desigualdad, opuestas, por lo demás, a la dignidad
de la persona humana en que se funda nuestra organización estatal (art.
1o.), y a la consecución de "un orden político, económico y social
justo" (preámbulo); en esa medida, se puede afirmar que existe la decisión
constitucional de remediar situaciones de inferioridad fincadas en estereotipos
o prejuicios sociales de reconocida persistencia y que a la prohibición de
discriminar se suma la voluntad de erradicar esas conductas o prácticas
arraigadas, que han ubicado a personas o a sectores de la población en
posiciones desfavorables. Se impone, entonces, el compromiso de impedir el
mantenimiento y la perpetuación de tales situaciones, por la vía de neutralizar
las consecuencias de hecho que de ellas se derivan”.
[109] Sentencia C-410 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz. “El
principio de no discriminación que la Carta contempla, tradicionalmente es
identificado con el perfil negativo de la igualdad, puesto que, ante todo, se
destaca su carácter eminentemente prohibitivo de tratos injustificados; empero,
cabe precisar que la referencia constitucional expresa a criterios vedados,
tiene un contenido más amplio que no se agota en la simple interdicción de esos
factores, sino que implica también una advertencia acerca de frecuentes e
históricas causas generadoras de desigualdad, opuestas, por lo demás, a la
dignidad de la persona humana en que se funda nuestra organización estatal
(art. 1o.), y a la consecución de "un orden político, económico y social
justo" (preámbulo); en esa medida, se puede afirmar que existe la decisión
constitucional de remediar situaciones de inferioridad fincadas en estereotipos
o prejuicios sociales de reconocida persistencia y que a la prohibición de
discriminar se suma la voluntad de erradicar esas conductas o prácticas
arraigadas, que han ubicado a personas o a sectores de la población en
posiciones desfavorables. Se impone, entonces, el compromiso de impedir el
mantenimiento y la perpetuación de tales situaciones, por la vía de neutralizar
las consecuencias de hecho que de ellas se derivan”.Sentencia
T-291 de 2009 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez: “(…) existe un deber de la
administración de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas,
programas o medidas que conduzcan a agravar o perpetuar la situación de
exclusión, marginamiento o discriminación de grupos tradicionalmente
desventajados en la sociedad (…)”. “(…) la Constitución prohíbe, tanto las
llamadas discriminaciones directas –actos que apelan a criterios sospechosos o
potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de
personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio,
como las discriminaciones indirectas –  las que se derivan de la aplicación de
normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un impacto
adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o
discriminado”.
[110] Constitución Política, Artículos 12 y 49.
[111] Ver Auto 092 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa citando
Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia, casos del Fiscal v. Anto Furundzija
-decisión del 10 de diciembre de 1998- y Fiscal v. Mucic et al (caso Celebici)
–sentencia del 16 de noviembre de 1998-. En idéntico sentido, ver la decisión
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Fernando y
Raquel Mejía v. Perú del 1º de marzo de 1996, y el fallo del Tribunal Penal
Internacional para Ruanda en el caso del Fiscal v. Jean Paul Akayesu.
[112] Auto 092 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. “Debe
resaltarse a este respecto que, según se explicó en la sentencia T-025/04,
entre los derechos mínimos de las personas desplazadas por la violencia que
“integran el mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado”
se incluyen varios que resultan directamente lesionados por la violencia sexual
ejercida contra las mujeres desplazadas: el derecho a la vida (art. 11, C.P.),
los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (art.
12, C.P.) y el derecho a la salud (art. 49 C.P.), “cuando la prestación del
servicio correspondiente sea urgente e indispensable para preservar la vida y
la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad o heridas que les
amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e infecciosas, de
conformidad con el Principio 19”, siempre dando aplicación a los mandatos
prevalecientes de los artículos 44 y 50 de la Constitución en los casos de
niñas y adolescentes.”
[113] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[114] Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “De
hecho, en varias oportunidades, esta Corporación ha adoptado las decisiones de
constitucionalidad abstracta en consideración con reglas jurisprudenciales
elaboradas en sentencias de tutela. Por ejemplo, en la admisión de la
posibilidad de demandas en contra de interpretaciones judiciales de leyes o en
la incorporación del derecho viviente como objeto del control material de
constitucionalidad de las leyes y, ya en el ámbito que ahora se quiere
destacar, la asunción en sede de control abstracto de demandas en contra de
preceptos legales antes excepcionados en sede de tutela por la propia Corte o
cuyas consecuencias habían sido controvertidas en previas acciones de tutelas
también conocidas y decididas por la Corporación.
9. Para
traer a colación un caso ilustrativo de esta tendencia, baste recordar las
acciones de tutela en las que se reclamó contra la práctica recurrente que
consistía en no actualizar la primera mesada en el momento en que se hacía
exigible una pensión, aduciendo que ésta se había causado años antes, cuando el
peticionario recibía por concepto de salario una suma notablemente inferior a
su equivalente actualizado. Mediante numerosas acciones de tutela fue
cuestionada con éxito tanto la práctica como las decisiones judiciales que la
avalaban y, esta Corte, por su parte, produjo la sentencia SU-120 de 2003  y
luego pronunció en sede de control de constitucionalidad sobre este problema y
a propósito de demandas ciudadanas en las que fueron cuestionados varios
artículos del Código sustantivo del Trabajo atinentes a la pensión de
jubilación  y a la entonces denominada pensión-sanción.
Otro
ejemplo de la relación que guarda el análisis que realiza el Tribunal en sus
Salas de Revisión y el examen de constitucionalidad que se le encomendó a su
Sala Plena, se encuentra en la jurisprudencia sobre el requisito de fidelidad
para la pensión de invalidez. Dicha obligación de cotización mínima en el
sistema de seguridad social fue objeto de diversos exámenes por parte de esta
Corporación en sede de tutela, por ser considerado un requisito más gravoso
para acceder a la pensión de invalidez. Así, la línea jurisprudencial de
tutela  producto de la actividad de esta Corte en sede de revisión estudió el
requisito de fidelidad, y concluyó que la reforma introducida por la Ley 860 de
2003 resultaba contraria al principio de progresividad de los derechos sociales
y la prohibición de regresividad frente a las personas que se afiliaran al
sistema de pensiones con anterioridad a la vigencia de dicha modificación.
Finalmente, y a partir de estas sentencias, la Corte Constitucional se
pronunció sobre la constitucionalidad de la mencionada Ley 860 de 2003 y, en la
sentencia C-428 de 2009, estimó que el requisito de fidelidad de cotización al
sistema contradecía efectivamente el principio de progresividad de los derechos
económicos, sociales y culturales.
[115] Adicionalmente, la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia
contra la Mujer establece ““[e]sforzarse por garantizar, en la mayor medida
posible (…) que las mujeres objeto de violencia y, cuando corresponda, sus
hijos, dispongan de asistencia especializada, como servicios de rehabilitación,
ayuda para el cuidado y manutención de los niños, tratamiento, asesoramiento,
servicios, instalaciones y programas sociales y de salud, así como estructuras
de apoyo y, asimismo, adoptar todas las demás medidas adecuadas para fomentar
su seguridad y rehabilitación física y sicológica”.
[116] Comité de la CEDAW, Observación General 24. “Los Estados Partes velen
porque las leyes contra la violencia y los malos tratos en la familia, la
violación, los ataques sexuales y otro tipo de violencia contra la mujer
protejan de manera adecuada a todas las mujeres y respeten su integridad y su
dignidad. Debe proporcionarse a las víctimas protección y apoyo apropiados. Es
indispensable que se capacite a los funcionarios judiciales, los agentes del
orden público y otros funcionarios públicos para que apliquen la Convención.”
[117]Comité de la CEDAW, Observación General No. 19. “Los Estados Partes
establezcan o apoyen servicios destinados a las víctimas de violencia en el
hogar, violaciones, violencia sexual y otras formas de violencia contra la
mujer, entre ellos refugios, el empleo de trabajadores sanitarios especialmente
capacitados, rehabilitación y asesoramiento.”
[118] Comité de la CEDAW, Observación General núm. 30 sobre las Mujeres en
la Prevención de Conflictos y en Situaciones de Conflicto y Posteriores a
Conflictos (CEDAW/C/GC/30). “57.El Comité recomienda que los Estados partes:
a) Adopten
las medidas preventivas necesarias para garantizar la protección frente al
desplazamiento forzado, así como la protección de los derechos humanos de las
mujeres y las niñas desplazadas, incluido el acceso a los servicios básicos,
durante la huida, el desplazamiento y en el contexto de soluciones duraderas;
b) Aborden
los riesgos concretos y las necesidades particulares de diferentes grupos de
desplazadas internas y refugiadas que son objeto de formas diversas y
entrecruzadas de discriminación, como las mujeres con discapacidad, las mujeres
de edad, las niñas, las viudas, las mujeres cabeza de familia, las mujeres
embarazadas, las mujeres que viven con el VIH/SIDA, las mujeres rurales, las
mujeres indígenas, las mujeres pertenecientes a minorías étnicas, nacionales,
sexuales o religiosas, y las defensoras de los derechos humanos”.
[119] Auto 092 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. “Como resultado de este marco constitucional de protección reforzada
del derecho a la salud de las mujeres desplazadas, éstas tienen derecho a
recibir atención diferenciada, que proteja su integridad física y mental
durante todas las fases del desplazamiento, y en todos los diversos aspectos de
su salud como mujeres, niñas o adolescentes, incluidas sus necesidades
especiales en términos sanitarios, su salud sexual y reproductiva, y demás
necesidades especiales de salud propias de su género y afectadas por su
situación de desplazamiento. En el caso de las niñas y adolescentes
desplazadas, se trata de un derecho prevaleciente y de inmediata aplicación que
debe sujetarse a lo establecido en los artículos 44 y 50 de la Constitución.”
[120] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[121] “Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y
sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman
los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras
disposiciones".
[122] La sentencia señaló: “"El concepto amplio e integral[22] del
derecho a la salud, aunado al principio de progresividad aplicable al mismo,
como también las circunstancias dentro de las cuales se ampara este derecho,
permiten considerar que el reconocimiento de las prestaciones de alojamiento y
alimentación para las mujeres víctimas de violencia, no significa vulneración
de lo establecido en el artículo 49 de la Carta Política, pues, como se ha
dicho, el Legislador cuenta con atribuciones para extender la protección a
estas áreas, siempre y cuando se encuentren directa e inescindiblemente ligadas
al restablecimiento de la salud de la afectada."”
[123] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[124] Auto 009 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “Conforme a la
información allegada por organismos internacionales, organizaciones de mujeres
y los organismos de control del Estado, esta Sala Especial nota que las fallas
relativas a la atención de las víctimas de violencia sexual identificadas por
esta Corte en el Auto 092 de 2008, persisten. Dentro de estas, se puede dar
cuenta de: (i) el inadecuado funcionamiento de los sistemas de atención a las
víctimas de violencia sexual, (ii) la falta de implementación de programas de
formación permanente a funcionarios públicos en materia de enfoque de género y
de las necesidades específicas de las mujeres sobrevivientes a la violencia sexual,
(iii) las dificultades de las mujeres víctimas para acceder a los servicios
básicos del Estado, toda vez que los centros de atención suelen encontrarse
considerablemente distanciados de sus lugares de residencia, y (iv) el
desconocimiento por parte de las mujeres de la existencia de mecanismos o
procedimientos administrativos de atención.
Sin
embargo, estas no son las únicas fallas que la Sala ha notado. Las labores de
seguimiento realizadas en los últimos cinco años también han permitido detectar
fallas adicionales para la atención de las mujeres víctimas de violencia
sexual, tales como: (i) las dificultades de acceso a los servicios del Estado,
dados los constantes tránsitos entre una entidad u otra, (ii) la carencia de
recursos económicos por parte de estas mujeres para solventar las diferentes
eventualidades que demandan los procedimientos de atención, y (iii) la
presencia de actores armados en los sitios en los que se ubican los centros
médicos y las entidades públicas.”
[125] La Corte Constitucional ordenó el diseño y la implementación de
protocolos, programas y políticas de atención en salud, que respondan a las
necesidades particulares de las víctimas del conflicto armado, sus familias y
comunidades, especialmente en lo referido a la recuperación de los impactos
psicosociales producidos por su exposición a eventos traumáticos,
desencadenados
[126] Las organizaciones de mujeres que acompañan casos de violencia sexual,
han documentado entre otras, las siguientes afectaciones en la salud sexual y
reproductiva de las víctimas de violencia sexual: (i) enfermedades de
trasmisión sexual, (ii) cáncer y (iii) necesidad de histerectomías. En este
punto, vale la pena mencionar que, aunque el Ministerio de Salud cuenta con la
Resolución 459 de 2012, por medio del cual se establece el protocolo de
atención para víctimas de violencia sexual, este instrumento no cuenta con unos
procedimientos específicos para casos de atención de casos de violencia sexual
relacionados con el conflicto armado interno.
188 Ver,
entre otras, las siguientes sentencias: T-297 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas);
T-560 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería); T-868 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil); T-451 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda); T-586 de 2009 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub); y en relación con personas desplazadas con
discapacidad, ver sentencias: T 560 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería); T-688
de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla); T-856 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[127] M.P. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería.
[128]
Sentencia C-355 de 2006 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería;
Sentencia T-732 de 2009 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T-585 de 2010 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto: “19.- Resulta innegable que, a partir de la sentencia
C-355 de 2006, surgió en Colombia un verdadero derecho a la interrupción
voluntaria del embarazo en cabeza de las mujeres que se encuentran incursas en
las tres hipótesis despenalizadas. En efecto, como se indicó, en esta sentencia
la Corte concluyó que la protección de los derechos fundamentales de la mujer a
la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad, a la vida y a la
salud física y mental –contenidos en la Constitución de 1991 y en el bloque de
constitucionalidad- implican reconocerle la autonomía para decidir libremente
si interrumpir o continuar la gestación en las tres precisas circunstancias ya
señaladas, de modo tal que la sanción penal resultaba desproporcionada. En
otras palabras, del contenido de los derechos fundamentales mencionados la
Corte derivó el derecho a la IVE de las mujeres gestantes que se encuentran en
los eventos antes indicados.
(…)
21.- De
todo lo anterior esta Sala concluyó, en la sentencia T-732 de 2009, que las
prerrogativas que conceden los derechos reproductivos, incluida la IVE, son
parte de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución de 1991 pues
especifican las facultades que se derivan necesariamente de su contenido en los
ámbitos de la reproducción. Por esta razón la Declaración de la Conferencia
Internacional sobre Población y Desarrollo del Cairo de 1994 indicó que esta
categoría de derechos “abarca
ciertos derechos humanos que ya están reconocidos en las leyes nacionales, en
los documentos internacionales sobre derechos humanos y en otros documentos
pertinentes de Naciones Unidas aprobados por consenso” (principio
4). En este
sentido, los derechos reproductivos, con ellos la IVE, están implícitos en los
derechos fundamentales a la vida digna (artículos 1 y 11), a la igualdad
(artículos 13 y 43), al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), a la
información (artículo 20), a la salud (artículo 49) y a la educación (artículo
67), entre otros”.
[129] Dicha Convención fue ratificado por el estado colombiano el 19 de
enero de 1982.
[130]
CEDAW. Artículo 5. “Los Estados Partes tomarán
todas las medidas apropiadas para: a) Modificar los patrones socioculturales de
conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los
prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que
estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los
sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres”.
[131]
CEDAW. Artículo 10. “Los Estados Partes adoptarán
todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer, a
fin de asegurarle la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de la
educación y en particular para asegurar, en condiciones de igualdad entre
hombres y mujeres: c) La eliminación de todo concepto estereotipado de los
papeles masculino y femenino en todos los niveles y en todas las formas de
enseñanza, mediante el estímulo de la educación mixta y de otros tipos de
educación que contribuyan a lograr este objetivo y, en particular, mediante la
modificación de los libros y programas escolares y la adaptación de los métodos
en enseñanza”.
[132] Rebecca J Cook & Simone Cusack, Estereotipos de Género:
Perspectivas Legales Transnacionales, Profamilia 2010.
[133] Ver, entre otras, sentencias T-098 de 1994; T-624 de 1995;
T-090 de 1996; C-410 de 1996; C-622 de 1997; C-184 de 2003; T-722 de 2003;
T-978 de 2003; C-101 de 2005; SU-389 de 2005; C-534 de 2005; C-355 de 2006;
C-633 de 2009; T-634 de 2013; T-878 de 2014; y T-274 de 2015.
[134] Sentencia C-082 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[135] Sentencia C-371 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[136] Sentencia T-500 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[137] Sentencia C-507 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[138] Sentencia C-804 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[139] Sentencia T-391 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[140] Sentencia C-335 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelet Chaljub.
[141] Sentencia T-967 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[142] En efecto, en el Auto 009 de 2015, la Corte se dedica en extenso a
analizar los problemas asociados al proceso de atención de las sobrevivientes
de actos de violencia sexual y concluye que:
“Conforme
a la información allegada por organismos internacionales, organizaciones de
mujeres y los organismos de control del Estado, esta Sala Especial nota que las
fallas relativas a la atención de las víctimas de violencia sexual
identificadas por esta Corte en el Auto 092 de 2008, persisten. Dentro de
estas, se puede dar cuenta de: (i) el inadecuado funcionamiento de los sistemas
de atención a las víctimas de violencia sexual, (ii) la falta de implementación
de programas de formación permanente a funcionarios públicos en materia de
enfoque de género y de las necesidades específicas de las mujeres
sobrevivientes a la violencia sexual, (iii) las dificultades de las mujeres
víctimas para acceder a los servicios básicos del Estado, toda vez que los
centros de atención suelen encontrarse considerablemente distanciados de sus
lugares de residencia, y (iv) el desconocimiento por parte de las mujeres de la
existencia de mecanismos o procedimientos administrativos de atención.
Sin
embargo, estas no son las únicas fallas que la Sala ha notado. Las labores de
seguimiento realizadas en los últimos cinco años también han permitido detectar
fallas adicionales para la atención de las mujeres víctimas de violencia
sexual, tales como: (i) las dificultades de acceso a los servicios del Estado,
dados los constantes tránsitos entre una entidad u otra, (ii) la carencia de
recursos económicos por parte de estas mujeres para solventar las diferentes
eventualidades que demandan los procedimientos de atención, y (iii) la
presencia de actores armados en los sitios en los que se ubican los centros
médicos y las entidades públicas.”
[143] Cuaderno principal, folio 243. La intervención del Ministerio
de Salud y de la Protección Social indica que la población más afectada por la
violencia sexual entre el 2012 y el 2014 es la afro, y en segundo lugar la
población indígena.
[144]            Al respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el
caso de B.S. Vs. España, reconoció la situación de extrema vulnerabilidad de
B.S., quien sufrió discriminación por género, raza, origen nacional, estatus de
extranjera y su trabajo como trabajadora sexual. En el
texto original, el Tribunal Europeo indicó: “In
the light of the evidence submitted in the present case, the Court considers
that the decisions made by the domestic courts failed to take account of the
applicant’s particular vulnerability inherent in her position as an African
woman working as a prostitute”. Tribunal Europeo de
Derechos Humanos (TEDH), Caso B.S. v. España, No. 47159/08, Sentencia de
24 de julio de 2012, párr. 62. En el mismo sentido, consultar: CIDH, Acceso
a la justicia para mujeres víctimas de violencia en las Américas, de 20 de
enero de 2007, párrs. 195 a 197; CIDH, Las mujeres frente a la violencia y
la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia, de 18 de
octubre de 2006, párrs. 102 a 106, y CIDH, Informe sobre el derecho de las
mujeres a una vida libre de violencia y discriminación en Haití, de 10 de
marzo de 2009, párr. 90.
[145]            Naciones Unidas, Informe de la Relatora Especial sobre la
violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Rashida Manjoo, 2 de
mayo de 2011. párr. 67.
[146] Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), Caso Gonzales
Lluy y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 01 de septiembre de 2015. Serie C No. 298, Párr 288. En
este caso la Corte Interamericana determinó la responsabilidad del Estado de
Ecuador responsable por la violación de los derechos a la vida e integridad
personal, a la educación,
y a la
garantía judicial del plazo en el proceso penal en perjuicio de Talía Gabriela
Gonzales
Lluy al haber
incumplido con su deber de supervisar y fiscalizar las entidades que prestan
servicios de salud pues fue infectada con el virus del VIH durante una
transfusión de sangre en el marco de la atención de salud pública prestada por
particulares, cuando tenía 3 años de edad y la educación sin discriminación al
también haber sido retirada de diferentes instituciones educativas en razón a
su condición VIH positiva.
[147] Memorial de la Fundación Mujer y Futuro (folio 108; cuaderno
principal).
[148] Corte Constitucional. Sentencia T-453 de 2005. Magistrado Ponente:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[149] Memorial de lideresas y sobrevivientes de la violencia sexual en el
contexto del conflicto armado (folio 122; cuaderno principal).
[150] Memorial de la Clínica Jurídica con Enfoque de Género y Diversidades
de la Universidad de Nariño (folio  143; cuaderno principal)
[151] Ibídem; folio 146.
[152] Ibídem; folio 147.
[153] Ibídem; folio 147.
[154] Ibídem; folio 147.
[155] Memorial de la Asociación El Meta con Mirada de Mujer (folio 185;
cuaderno principal).
[156] Ibídem (folio 266).
[157] Memorial de la Ruta Pacífica de Mujeres (folio 371; cuaderno
auxiliar).
[158] Memorial de la Fundación Círculo de Estudios Culturales y Políticos
(folio 450; cuaderno auxiliar).
[159] Ibídem (folio 456).
[160] Corte Constitucional. Auto 009 de 2015. Magistrado Ponente: Luis
Ernesto Vargas Silva.
[161] Comité de la CEDAW, LC v Perú, CEDAW/C/50/D/22/2009, Párr 8.1.
[162] Comité de la CEDAW, Vertido vs Filipinas, CEDAW/C/46/D/18/2008,
Párrs 8.5-8.8.
[163] Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de
noviembre de 2009. Serie C No.205, párr. 208 y 401.
[164] Cuaderno Principal, folio 39.
[165] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero. En esta
sentencia la Corte declaró la exequibilidad de una norma sobre la competencia
de la Dirección Nacional del Derecho de Autor para ejercer inspección y
vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva de los derechos
reconocidos en la Ley 23 de 1982 y ordenó estarse a lo resuelto en sentencia
C-851 de 2013.
[166] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía. En esta ocasión se
analizó una demanda contra el contra una parte del inciso segundo del artículo
21 del Decreto 2067 de 1991, según la cual los efectos de los fallos de esta
Corporación, se aplicarían excepcionalmente de forma retroactiva para
garantizar el principio de favorabilidad en materias penal, policiva y
disciplinaria y en el caso previsto en el artículo 149 de la Constitución. La
Corte decidió declarar inexequible dicho inciso al considerar “(…) que sólo
la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la
propia sentencia, señalar los efectos de ésta.”
[167] Sentencia C-978 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas.
En este fallo, el Tribunal Constitucional declaró la inexequibilidad de unas
normas del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Así mismo, ordenó que los efectos de la declaratoria
se aplicaran retroactivamente a partir de la fecha de promulgación de las Leyes
1151 de 2007 y 1176 de 2007.
[168] Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En esta
providencia se analizó la constitucionalidad del Decreto Legislativo número
4975 del 23 de diciembre de 2009, “Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Social”. La Corte consideró que “el decreto declaratorio del
estado de emergencia social se ha encontrado contrario a la Constitución
Política, por cuanto no logró demostrarse la presencia de hechos sobrevinientes
ni extraordinarios (presupuesto fáctico); si bien la situación reviste de
gravedad no resulta inminente (presupuesto valorativo); y el Gobierno dispone
de medios ordinarios para enfrentar la problemática que expone en salud (juicio
de suficiencia).” Por lo anterior, dicha norma fue declarada inexequible.
[169] Este tribunal ha sostenido que “La sentencia integradora es una
modalidad de decisión por medio de la cual, el juez constitucional, en virtud
del valor normativo de la Carta (CP art. 4), proyecta los mandatos
constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera integrar
aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del
orden legal.” (Sentencia C-109 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[170] Respecto del empleo de las sentencias aditivas, esta Corporación ha
sostenido que estas se deben dictar en aquellos eventos donde es necesario
agregar “un supuesto de hecho o requisito a los señalados por el legislador
con el fin de hacer compatible la norma con la Constitución Política.” (Sentencia
C-1037 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería).
[171] Sentencia C-325 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, citando
la Sentencia C-109 de 1995.
[172] Sentencia C-1230 de 2005 M.P.
[173] M.P. Gloria Stella Ortiz.
[174] Las siguientes expresiones lingüísticas fueron reemplazadas por la de “personas
en situación de discapacidad física, psíquica y sensorial”: (i) “los
discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales” contenida en el artículo
26 de la Ley 100 de 1993, y (ii) “personas con limitaciones físicas,
sensoriales y psíquicas”, “personas con limitaciones físicas,
sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales” y “personas con
limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas o mentales” –ambas contenidas
en el artículo 46-, expresiones contempladas en los artículos 1º y 46 de la Ley
115 de 1994.
La Corte
ordenó sustituir las expresiones “limitado auditivo” y “limitados
auditivos”, contenidas en los artículos 1º,10 y 11 de la Ley 324 de 1996,
por las de “persona con discapacidad auditiva” y “personas con
discapacidad auditiva”.
Las
siguientes expresiones lingüísticas fueron reemplazadas por las de “persona
en situación de discapacidad” y “personas en situación de discapacidad”:
(i) “los discapacitados” contenida en el artículo 157 de la Ley 100 de
1993; (ii) “personas con limitaciones” contenida en el título del
Capítulo I y en los artículos 47 y 48 de la Ley 115 de 1994; (iii) “personas
discapacitadas” del artículo 4º de la Ley 119 de 1994; (iv) “personas
con limitación”, “personas con limitaciones”, “persona con limitación”,
“población con limitación”, “personas limitadas físicamente” o
“población limitada” contenidas en el título y en los artículos 1º, 3º, 5º,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 37,
38, 39, 40, 41, 43, 49, 54, 59, 66, 69 y 72 de la Ley 361 de 1997; (iv) “limitados”
o “limitada” contenidas en los artículos 13, 18, 19, 21, 26, 33, 40 y 42
de la Ley 361 de 1997; (v) “población minusválida” y “minusválidos”
del parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 1º de la
Ley 1114 de 2006; (vi) “población minusválida” y “minusválidos”
del parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 1º de la
Ley 1114 de 2006, y (vii) “discapacitado” y “discapacitados”
contenidas en el artículo 66 de la Ley 1438 de 2011.
La Corte
ordenó reemplazar las expresiones “limitación”, “limitaciones” o “disminución
padecida” contenidas en los artículos 5º, 7º, 8º, 9º, 11, 12, 14, 18, 22,
26, 27, 31, 34, 35, 36, 43, 45, 50, 51, 59, 60, 63, 67 de la Ley 361 de 1997,
por las de “discapacidad” o “en situación de discapacidad”.
La Corte
ordenó sustituir las expresiones “y minusvalía” de los artículos 41 de
la Ley 100 de 1993 y 18 de la Ley 1562 de 2012, así como las expresiones “minusvalía”
“y minusvalías” de los artículos 7º y 8º de la Ley 361 de 1997, por las de “e
invalidez” o “invalidez”.
[175] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[176] En la Sentencia C-325 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) la Corte decidió “Declarar INEXEQUIBLE la expresión “segundo grado
de consanguinidad”, contenida en la parte inicial del numeral 5° del artículo
33 de la Ley 617 de 2000 y sustituirla por la expresión “tercer grado de
consanguinidad”. En estos términos, el texto del numeral 5° del artículo 33 de
la Ley 617 de 2000 quedará así (…).”
[177] En la Sentencia C-445 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) la Corte
decidió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “...incurrirá en
prisión de dos (2) a diez (10) años y multa de un mil a quinientos mil pesos e
interdicción de derechos y funciones públicas de uno (1) a cinco (5) años”,
contenidas en el artículo 189 del Código Penal Militar, y también el inciso
final del mismo artículo, bajo el entendimiento de que las penas para las
conductas por él descritas son las consagradas en el artículo 133 del Código
Penal ordinario, en la forma en que fue modificado por el artículo 19 de la ley
190 de 1995.”
[178]Cfr. Sentencias C-099 De 2013 MP
María Victoria Calle Correa, C-635 de 2012 MP Mauricio González Cuervo, C-631
de 2011, MP Mauricio González Cuervo,  C-886 de 2010 MP Mauricio González
Cuervo, C-308 de 2009 MP Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-246 de 2009 MP
Dra. Clara Elena Reales Gutiérrez, C-402 de 2007 MP Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-1052 de 2004 MP Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, C-1115 de 2004 MP Dr. Rodrigo Escobar Gil, C-1146 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, C-913 de 2004 MP
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, Entre Otras: Sentencia C-176 de 2004 MP Dra.
Clara Inés Vargas Hernández,  Sentencia C-283 de 2014 MP Jorge Iván Palacio
Palacio.
[179] Dentro del constitucionalismo anglosajón se desarrolló la teoría del Check
and Balances como una doctrina según la cual debe existir un sistema de
pesos y contrapesos entre los poderes públicos, con la finalidad que se
establezca un control mutuo entre los mismos para así evitar el abuso desmedido
de sus facultades y con ello afectar el ejercicio del poder.
[180] Cfr. Carlos Nino. Fundamentos de Derecho Constitucional. Editorial
Astrea. 1992.
[181] Esta posición es defendida entre otros por autores como FerreresComella,
Ignacio de Otto, Javier Pérez Royo y Manuel Aragón, quien asumen que hay un
“indubio pro legislatore”, en el sentido que es a éste y no al juez
constitucional a quien le corresponde decidir sobre  aquellos asuntos como el
que aquí se analiza.
[182] Jeremy Waldron, citado por Víctor FerreresComella en “Justicia
constitucional y Democracia”. Centro de Estudios Constitucionales. 2 edición.
2007, pag175.
[183] Sentencia C – 355 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[184] Sentencia de la
Corte Constitucional T-102 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[185]Sentencias T-686 de 2005 MP
Dr. Rodrigo Escobar Gil; T-645 de 1998 MP Dr. Fabio Morón Díaz; T-732 de 1998
MP Dr. Fabio Morón Díaz;  T-756 de 1998 MP Dr. Fabio Morón Díaz; y; T-124 de
1999 MP Dr. Fabio Morón Díaz, entre otras.
[186]Sentencia de la Corte Constitucional T-645 de 1998 MP Dr. Fabio Morón Díaz
[187]Sentencia de la Corte
Constitucional T-756 de 1998 MP Dr. Fabio Morón Díaz
[188]Sentencia de la Corte
Constitucional C-177 de 2001. MP Dr. Fabio Morón Díaz
[189]Sentencia de la Corte
Constitucional C-177 de 2001 MP Dr. Fabio Morón Díaz
[190]Sentencia de la Corte
Constitucional T-102 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[191]Sentencias de la Corte
Constitucional T-539 de 2004 MP Dra. Clara Inés Vargas
Hernández
y T-328 de 2012 MP Dra. María
Victoria Calle Correa
[192]Sentencia de la Corte
Constitucional T-539 de 2004 MP Dra. Clara Inés Vargas
Hernández
[193]Sentencia de la Corte
Constitucional T-571 de 1996 MP Dr.
Antonio Barrera Carbonell
[194]Sentencia de la Corte Constitucional T-306 de 1997 MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[195]Sentencia de la Corte
Constitucional T-823 de 2002 MP Dr. Rodrigo Escobar Gil
[196]Sentencia de la Corte Constitucional T-815 de 2002 MP Dr. Jaime Córdoba
Triviño
[197]Sentencia de la Corte Constitucional T-815 de 2002 MP Dr. Jaime Córdoba
Triviño
[198] Corte IDH. Caso Ximenes López vs. Brasil. Fondo, reparaciones y
costas. Sentencia del 04 de julio de 2006. Serie C No. 149, párr. 124; Corte
IDH. Caso Baldeón García vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia del 06 de abril de 2006. Serie C No. 147, párrs. 82 y 83; Corte IDH. Caso
Comunidad Indígena Sawhoyomaxa vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas,
Sentencia del 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146, párrs. 150, 151 y 152;
Corte IDH. Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia. Fondo,
reparaciones y costas. Sentencia del 31 de enero de 2006. Serie C No. 140,
párrs. 119 y 120. Entre otros.
[199]Ahora bien, en relación con los
sujeto pasivos sobre los cuales recae el derecho a la vida, el artículo 4º de
la Convención establece que se trata de “toda persona”, es decir, de
todo ser humano. Así también, introduce un elemento sobre este aspecto, que
permite desplegar una protección “en general, a partir del momento de la
concepción”; sin embargo, hasta la fecha la Corte Interamericana de
Derechos Humanos no resuelto caso alguno que permita determinar desde cuándo
comienza la vida. En el año 1981, al resolver el caso BabyBoy vs Estados
Unidos, la Comisión Interamericana de Derecho Humanos realizó un recuento
sobre las consideraciones expuestas en la Conferencia Especializada de San
José, donde se adoptó la definición del derecho a la vida. Al abordar el caso,
la Comisión expresó lo siguiente: “[e]n consecuencia, el (sic) Estados
Unidos tiene razón en recusar la suposición de los peticionarios de que el
artículo I de la Declaración ha incorporado la noción de que el derecho a la
vida existe desde el momento de la concepción. En realidad, la conferencia
enfrentó esta cuestión y decidió no adoptar una redacción que hubiera
claramente establecido este principio.
Para conciliar los puntos de vista
que insistían sobre el concepto de desde el momento de la concepción, con las
objeciones suscitadas, desde la Conferencia de Bogotá sobre la base de la
legislación de los Estados americanos que permitían el aborto, inter-alia,
para salvar la vida de la madre y en caso de estupro, la CIDH, volvió a redactar
el artículo 2 (derecho a la vida) y decidió por mayoría de votos introducir,
antes de ese concepto, la palabra “en general”. De esta manera, a la luz de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana, todos
los seres humanos tienen derecho a la vida y su protección constituye una
obligación para los Estados Parte que comienza “desde el momento de la
concepción”, sin que hasta ahora exista pronunciamiento por parte de dicho
tribunal respecto a la determinación de ese tiempo.
[200]Al respecto, es importante el siguiente extracto de la Sentencia de la
Corte Constitucional C-288 de 2012: “En suma, el principio de ESDD es un eje
estructural de la Constitución, en tanto la delimita conceptualmente y define
sus objetivos esenciales. Tales funciones son la vigencia de los derechos y
garantías constitucionales, en el marco de un modelo de diferenciación entre
las personas, que reconoce sus innatas desigualdades materiales, a fin de
propugnar por la equiparación en las oportunidades.  Estos objetivos del ESDD
se logran a partir de diversos instrumentos previstos en la Carta Política y la
ley, entre los que se destaca la intervención del Estado en la economía.  El uso
de tales mecanismos está condicionado, según los términos explicados, al
cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado, dentro del marco citado
de vigencia de la igualdad material y la distribución equitativa de los
recursos” (énfasis fuera del texto).
[201]La Corte
Constitucional ha desarrollado las obligaciones de respeto, protección y
garantía de los derechos fundamentales en algunos de sus fallos.  Por ejemplo,
en la Sentencia T-077 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada, la Corte
ordenó entre otras medidas, el suministro inmediato, continuo y
permanente de agua potable al Establecimiento Carcelario Peñas Blancas de
Calarcá, ya que algunos de sus pabellones no contaban con el servicio
permanente del agua. Para lograr este razonamiento, reiteró lo señalado en la
Sentencia T-148 de 2010 en la que se estableció que “[a]l haber adoptado Colombia como modelo constitucional un estado
social y democrático de derecho, fundado en la defensa de la dignidad de toda
persona y en el respeto, la protección y la garantía de sus derechos
fundamentales, en especial, su derecho a una vida digna, Colombia adoptaba a la
vez, tutelar el derecho fundamental al agua a todas las personas” (negrillas
fuera del texto). Al respecto también se puede consultar la Sentencia T-283 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[202] Por ejemplo, Eide Asbjørn
considera que “[e]stas obligaciones aplican a todas las categorías de
derechos humanos, pero hay una diferencia de énfasis. Para algunos derechos
civiles, la preocupación principal es con la obligación de respeto, mientras
que con algunos derechos económicos y sociales, los elementos de protección y
provisión se vuelven más importantes. No obstante, este equipo triple de
obligaciones de los estados –de respetar, proteger y realizar- aplica a todo el
sistema de derechos humanos y debe ser tenido en cuenta en nuestro
entendimiento del buen gobierno desde una perspectiva de derechos humanos”. ASBJØRN, Eide. Making
Human Rights Universal: Achievements and Prospects. http://www.uio.no/studier/emner/jus/humanrights/HUMR4110/h04/undervisningsmateriale/Lecture1_Eide_Paper.pdf.)
[203] FAÚNDEZ LEDESMA, H.: El sistema interamericano de protección de los
derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, 2004, 77. En similar sentido
SILVA GARCÍA, F.: Jurisprudencia interamericana sobre derechos humanos, Tirant
lo Blanch, México, 51y 52.
[204] En ese entendido, por
ejemplo, la Corte IDH en sentencia del 24 de febrero de 2012, declaró la
responsabilidad del Estado de Chile en el caso Karen Atala e hijas por la
vulneración del principio de igualdad y no discriminación, y afirmó que “Si bien es cierto que ciertas sociedades pueden ser
intolerantes a condiciones como la raza, el sexo, la nacionalidad o la
orientación sexual de una persona, los Estados no pueden utilizar esto como
justificación para perpetuar tratos discriminatorios. Los Estados están
internacionalmente obligados a adoptar las medidas que fueren necesarias “para
hacer efectivos” los derechos establecidos en la Convención, como se estipula
en el artículo 2 de dicho instrumento interamericano por lo que deben
propender, precisamente, por enfrentar las manifestaciones intolerantes y
discriminatorias, con el fin de evitar la exclusión o negación de una determinada
condición”. (párr. 119). En aquel caso la Corte estableció que la
categoría de orientación sexual debía entenderse también dentro de las
categorías de las obligaciones generales de respeto y garantía del artículo
1.1.
[205] También denominada obligación de asegurar o realizar.
[206] Ver Caso Velásquez Rodríguez vs Honduras. Sentencia de 29 de
julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 166, y Caso Godínez Cruz. Sentencia
de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5, párr. 175.
[207] FAÚNDEZ LEDESMA, H.: El sistema interamericano de protección de los
derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, 2004, 77; SILVA GARCÍA, F.:
Jurisprudencia interamericana sobre derechos humanos, Tirant lo Blanch, México,
51 y 52.
[208]IDEM.
[209]Sentencia T-328 de
2002 MP Dra. María Victoria Calle
Correa
[210]Sentencia T-686 de 2005 MP
Dr. Rodrigo Escobar Gil
[211]Sentencia
T-981 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia T-328 de 2012 MP Dra. María Victoria Calle Correa; Sentencia T-686 de 2005 MP Dr.
Fabio Morón Díaz
[212]Sentencia T-732 de
1998 MP Dr. Rodrigo Escobar Gil