T-417-16
Sentencia T-417/16
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Procedencia excepcional
La acción de
tutela es procedente para cuestionar actos administrativos cuando es posible
inferir que los mecanismos de control judiciales son ineficaces debido a las
circunstancias particulares del accionante.
DESAPARICION
FORZADA-Tipificación como delito
DESAPARICION
FORZADA-Definiciones
DESAPARICION
FORZADA-Elementos que lo configuran
DESAPARICION
FORZADA-Deberes del Estado
VICTIMAS DE DESAPARICION FORZADA Y SUS FAMILIAS-Medidas de protección
REGISTRO
UNICO DE VICTIMAS-Inscripción en el Registro Único de Víctimas como derecho
fundamental de la población desplazada al reconocimiento de su especial
condición
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Reglas
VULNERACION
DE LOS DERECHOS AL MINIMO VITAL Y AL DEBIDO PROCESO DE LA POBLACION VICTIMA DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO
La Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas realizó una indebida aplicación
de las normas legales para la evaluar y decidir la petición y exigió de manera
injustificada y desproporcionada a la interesada la prueba de la ocurrencia y
autoría del hecho victimizante, que
constituye una limitante formal para acceder al registro.
DERECHO
AL MINIMO VITAL Y AL DEBIDO PROCESO DE LA POBLACION VICTIMA DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Orden a la UARIV inscribir a la accionante
en el RUV, brindándole el acompañamiento necesario para que pueda acceder a los
programas de atención, asistencia y reparación en su calidad de víctima
Referencia: Expediente T-5.506.053
Acción de tutela instaurada por Eliceth Molina Galeano contra la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a las Víctimas (UARIV).
Magistrado
Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciséis
(2016).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto
Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución, y 33 y concordantes del Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos del 24
de noviembre de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el 21 de
enero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Casanare[1], en
relación con la acción de tutela promovida por Eliceth Molina
Galeano contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a las
Víctimas (UARIV), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la igualdad. Ello, en razón a que la entidad demandada negó su
inscripción en el Registro Único de Víctimas (en adelante RUV).
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos Relevantes[2].
1.1.
La señora Eliceth Molina Galeano (56 años[3])
contrajo matrimonio con el señor José Omar Clavijo Marín el 15 de noviembre de
1953[4].
De dicha unión tuvieron cuatro hijos: José Omar, Sandra, Vladimir y Wilson
Clavijo[5].
1.2.
En el año 1985, este estaba  encargado de una
finca en el caserío llamado el Socorro, en el municipio de San Pablo, que está
localizado en el Magdalena Medio, el extremo sur del
departamento de Bolívar, esto es, al sur oriente de los Montes de María[6], sobre la margen izquierda del rio[7].
1.3.
La demandante indicó que su esposo la visitaba
frecuentemente en Ibagué, donde residía junto con sus hijos.
1.4.
Adujo que la última noticia  de su esposo la
tuvo un sábado, mediante una llamada telefónica en la que aquel le manifestó
que estaría en Ibagué el lunes siguiente. Sin embargo, nunca llegó.
1.5.
Habiendo advertido la desaparición de José Omar,
indicó que nunca se hizo presente en el municipio de San Pablo por el riesgo
que ello representaba y porque debía trabajar para dar el sustento a su
familia. Su cuñado, Gustavo Clavijo, hizo indagaciones en el lugar debido a que
existía un rumor que el desaparecido podía ser una de las 5 personas halladas
muertas por la misma época. Sin embargo, “le dijeron que no preguntara mucho
y que se fuera del pueblo[8]”.
1.6.
La demandante manifiesta que meses después de
la desaparición, se mudó a Villavicencio donde contaba con el apoyo de su
hermana.
1.7.
De igual modo, explicó que en el 2009 reportó la
desaparición de su esposo, José Omar Clavijo Marín, ocurrida en el año 1985,
porque solo hasta ese entonces tuvo conocimiento de la posibilidad de denunciar
este tipo de hechos[9].
1.8.
Posteriormente, el 2 de octubre de 2009, la
demandante solicitó la inscripción en el RUV y la consecuente reparación
administrativa por el hecho de desaparición forzada[10].
1.9.
Mediante Resolución núm.2014-578795 del 25 de
agosto de 2014, la entidad demandada negó su inclusión al RUV, porque (i) “al
verificar el expediente, la UARIV procedió a establecer el cumplimiento de los
requisitos para la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) de la señora
Eliceth Molina Galeano, encontrando que no hay documento que pruebe, al menos
sumariamente, que la comisión del hecho victimizante objeto de la solicitud fue
producto del accionar del Grupos Organizados Armados al Margen de la Ley”[11].
Por otra parte, (ii) tampoco demostró la materialidad del hecho objeto de
estudio, esto es, la desaparición del señor Clavijo Marín[12].
1.10.    La demandante manifiesta ser una persona analfabeta y no tener
conocimiento de los trámites de ley, que no conocía su derecho de interponer
recursos en contra de la anterior decisión, acerca de lo cual indagó al momento
de la notificación y que los funcionarios en el punto de atención de la UARIV
le informaron que nada se podía hacer al respecto.
1.11.    De igual modo, sostiene que se encuentra en una situación económica
grave y no recibe ninguna ayuda por parte del Estado, lo que a su juicio agrava
su situación de vulnerabilidad[13].
1.12.    Con base en lo anterior, la señora Eliceth Molina Galeano inició el
proceso de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales al mínimo
vital y a la igualdad y, en consecuencia, se ordene a la accionada que, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, la inscriba en el RUV y
disponga de las medidas necesarias para garantizar la salvaguardia de sus
derechos.
2.
Trámite procesal.
El Juzgado
Primero Administrativo de Yopal, mediante auto del 10 de noviembre de 2015,
avocó conocimiento y corrió traslado a la entidad accionada, con
el fin de que rindiera el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591
de 1991.
3.
Respuesta de la entidad demandada.
La
UARIV no contestó la demanda[14].
4. Pruebas.
En el expediente obran, entre otras, las siguientes pruebas:
o
Copia de la Resolución núm.2014-578795 del 25
de agosto de 2014, mediante la cual la UARIV negó a Eliceth Molina Galeano la
inclusión al RUV (Fl. 14-16, cuaderno 1)
o
Acta de declaración extra juicio rendida por la
señora Josefina Garzón Arango ante la Notaría Séptima del Circulo de Ibagué, el
6 de septiembre de 2010, donde manifiesta que Eliceth Molina Galeano estuvo
casada con José Omar Clavijo hasta su desaparición, ocurrida en abril de 1985
(Fl. 17, cuaderno 1)
o
Copia de la cédula de ciudadanía de la
demandante  (Fl. 18, cuaderno 1).
o
Formato único de noticia criminal de la
desaparición de José Omar Clavijo Marín, por hechos ocurridos en el municipio
de San Pablo, en el departamento de Bolívar (Fls. 19-27, cuaderno 1)
o
Escrito presentado ante Acción Social núm.
264019 del 2 de octubre de 2009, en la que la demandante allega copia parcial
de la denuncia de desaparición del señor Clavijo Marín y una constancia de la
Fiscalía General de la Nación de su calidad de quejosa de la desaparición
forzada del señor José Omar Clavijo Marín (Fls.28-30, cuaderno 1).
o
Antecedentes disciplinarios expedida por la
Procuraduría General de la Nación del señor José Omar Clavijo Marín (Fl.31,
cuaderno 1).
o
Partida de matrimonio de José Omar Clavijo Marín
y Eliceth Molina Galeano, de la arquidiócesis de Ibagué (F. 10, cuaderno 2).
o
Constancia expedida por la Fiscalía General de
la Nación de la existencia de una investigación por la desaparición del señor
José Omar Clavijo Marín, ocurrida en zona rural del municipio de San Pablo para
la época del año 1985, la cual se encuentra en etapa previa. Se están
recopilando pruebas para saber y establecer la verdad real de las causas y su
desaparición, así, la identidad e individualización de sus autores (Fl. 22 ,
cuaderno 2)
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
1.
Sentencia de primera instancia.
En
sentencia del 24 de noviembre de 2015[15],
el Juzgado Primero Administrativo de Yopal negó el amparo invocado “por
improcedente”[16].
Estimó que no se puede controvertir la negativa de inclusión en el RUV mediante
la acción de tutela, porque no se cuestionó con la interposición de recursos en
el momento oportuno. De lo contrario, se desnaturalizaría la acción
constitucional en relación con su subsidiariedad.
Explicó
que tampoco se demostró la procedencia excepcional de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, toda vez que “ni se alegó, ni se demostró la posible
causación de un perjuicio irremediable, y menos aún tendría la tutela el
carácter subsidiario puesto que la decisión se encuentra en firme, y no tiene
la posibilidad de ser controvertida en vía judicial, dado que no se agotaron
los recursos que procedían en contra del acto administrativo, y además, porque
la eventual acción de nulidad y restablecimiento para controvertir el acto se
encuentra caducada”[17].
2.
Impugnación[18].
La
señora Eliceth Molina Galeano apeló aduciendo que el fallo de primera instancia
incurrió en error de hecho y de derecho en el examen y consideración de su
petición. Al respecto, explicó que de las circunstancias que rodean el caso es
posible inferir el perjuicio irremediable, como es el de no recibir las ayudas
por parte del Estado concebidas para la población víctima del conflicto armado,
para lo cual es esencial encontrarse inscrita en el RUV.
De
igual modo, señaló que la UARIV no desvirtuó su condición de víctima, por lo
que el juez de primera instancia debía acceder a su pretensión. Por último,
adujo que si bien hubiera podido acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento, se trata de un medio “interminable y largo”.
Mediante
auto del 2 de diciembre de 2015, el juez de primera instancia concedió la
impugnación presentada por la parte actora[19].
3.
Sentencia de segunda instancia.
En
segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Casanare en fallo del 21 de
enero de 2016[20]
confirmó la sentencia de primera instancia, que negó el amparo por
improcedente. Consideró que “para el caso específico, existen otros
medios de defensa judicial (acción penal en lo que respecta a la investigación
por le presunta muerte y/o desaparición del señor José Omar Clavijo Marín; y
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo
que negó la inclusión de la tutelante como víctima)”[21].
Adicionalmente,
explicó que los hechos alegados, esto es la muerte o desaparición del esposo de
la demandante en el año 1985, están cobijados por la Ley 1488 de 2011. Sin
embargo, puntualizó el ad-quem que los mismos no están probados.
III.    ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN.
1. Decreto de pruebas.
Mediante auto del 6 de julio de 2016, la Sala Sexta de Revisión
decretó algunas pruebas con el propósito de contar
con información actualizada, pertinente y suficiente sobre el contexto de la
presunta desaparición del señor José Omar Clavijo Marín, ocurrida en el
municipio de San Pablo, en el departamento de Bolívar.
Por ello pidió la información
correspondiente a la señora Eliceth Molina Galeano, la Fiscalía
27 Especializada de UNCDES de Cartagena y al Ministerio de Defensa- Ejército
Nacional.
2. Respuestas y pruebas allegadas en sede de revisión.
Una vez vencido el término probatorio, únicamente se recibió una
comunicación del Ministerio de Defensa en la que informó haber dado traslado de
la solicitud a la Dirección General de la Policía Nacional y al Comando General
de las Fuerzas Militares. A su vez, este último remitió al Comando del Ejército
Nacional, quien informó que no se encuentra registro de la información
solicitada[22].
No se recibieron ninguna de las pruebas requeridas por parte de la señora Eliceth Molina Galeano, la Fiscalía 27 Especializada de UNCDES de Cartagena[23].
IV.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y del problema jurídico.
2.1. En 2014, la señora
Eliceth Molina Galeano solicitó a la UARIV inscribirla junto con su núcleo
familiar en el RUV. Ello, en razón a su condición de víctima derivada de la
desaparición forzada de su esposo (1985) en el municipio de San Pablo en
Bolívar, donde había presencia de un bloque de las FARC. En el año 2009
denunció este hecho ante la Fiscalía General de la Nación.
No obstante lo anterior, la
entidad negó su petición bajo el argumento que no cumplió con la carga mínima
de la prueba respecto de la ocurrencia de la desaparición ni mucho menos la
autoría por parte de un grupo armado al margen de la ley. La demandante aduce
que no cuestionó esta decisión a través de recursos administrativos ni de
mecanismos judiciales, por cuanto los funcionarios que le notificaron la
decisión no le informaron estas posibilidades. Aunado a lo anterior, aduce que
confió en la información que le suministraron en la oficina de atención por su
condición de analfabeta.
Los jueces de instancia
declararon la improcedencia de la acción de tutela sub-examine por
considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad. Estimaron que la
demandante debió recurrir a la acción penal y al medio de control de nulidad y
restablecimiento previamente.
2.2.
De los hechos planteados anteriormente, esta Sala de Revisión debe responder:
2.2.1. ¿Es procedente
la acción de tutela para controvertir actos administrativos respecto de la
inclusión al RUV pese a que el solicitante no acudió a los medios de control
administrativo y a la acción de declaración de ausencia por desaparición
forzada y otras formas de desaparición involuntaria?
2.2.2.
¿Vulneró la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas los derechos fundamentales a la igualdad y a
la vida digna de la demandante, al no incluirla en el Registro Único de
Víctimas porque no demostró al menos sumariamente, la
comisión del hecho victimizante (desaparición forzada de su cónyuge) ni la
autoría por parte de grupos organizados armados al margen de la ley, teniendo
en cuenta las características de este?
2.3. En este orden de ideas, la
Sala comenzará por analizar la procedencia de la acción de tutela bajo estudio.
3. El principio de subsidiariedad de la tutela contra actuaciones administrativas.
3.1. Desde su concepción la acción de tutela tiene como propósito ser
una herramienta constitucional expedita para que cualquier ciudadano exija la
protección de derechos fundamentales, que se encuentren amenazados o
vulnerados, por la actuación u omisión de un particular o de un ente público
(art. 86 de la Constitución).
3.2. El principio de subsidiariedad aparece claramente
expresado en el artículo citado, al precisarse en él que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable” Así mismo, indica que podrá
interponerse inclusive cuando la vulneración se origine en la actuación u
omisión “cualquier autoridad pública”. De igual modo, en el numeral 1º
del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que dispone la improcedencia de la
acción de tutela cuando existan otros medios de defensa salvo se advierta la
falta de eficacia de estos, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre
el solicitante.
De ahí se infiere que la propia Constitución otorgó a la
tutela, en principio, un carácter subsidiario y residual frente a los demás
medios de defensa judicial, los cuales se constituyen en herramientas
preferentes a las que se debe acudir en primera instancia para lograr la
protección de derechos[24].
3.3. En el marco de la procedencia de la acción de tutela
contra actuaciones administrativas, se debe distinguir: por una parte, en sede
administrativa, los recursos de reposición, apelación y queja (art. 74 Código
de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo – en adelante
CPACA), que se presentan ante la misma entidad que profiere la decisión
cuestionada; y, por otra parte, los mecanismos judiciales para controvertir dichas
decisiones cuando, eventualmente, afectan el interés público o el privado. En
los artículos 137[25] y 138[26]
del CPACA, el medio de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento como
mecanismo judicial ordinario para cuestionar las decisiones administrativas.
Esta distinción es de suma relevancia puesto que, en principio, podría
afirmarse que la vía gubernativa no es requisito sine qua non para la
procedencia de tutela, de acuerdo con el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991[27]. Sin embargo, le corresponde al juez
constitucional determinar si en el caso concreto la utilización del recurso de
amparo más allá de buscar la salvaguarda de derechos fundamentales vulnerados al
interior de una actuación administrativa, pretende enmendar la falta de
agotamiento de la vía gubernativa y con ello habilitar el estudio de la
controversia en un escenario judicial. Evento en el cual, la acción de tutela
se torna improcedente.
En lo ateniente a los mecanismos judiciales ordinarios, la
jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no se
erigen como un medio eficaz o idóneo para garantizar
el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un
perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un
agravio desproporcionado para el solicitante[28].
En este sentido, en sentencia SU-377 de 2014, la Corte fundamentó que la sola existencia de otro mecanismo judicial no
constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, sino que el juez de tutela
debe evaluar la posible eficacia de
protección del instrumento ordinario en las circunstancias específicas del caso
examinado[29]. Al
respecto, jurisprudencialmente se ha exceptuado el requisito de subsidiariedad
cuando se está frente a dos circunstancias específicas: “(i) la
primera está consignada en el propio artículo 86 Constitucional al indicar que aun
cuando existan otros medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con
ella se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (ii) La
segunda, prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la
acción de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el
mecanismo ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección
inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera
como mecanismo definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones
descritas, se ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para
proteger, de manera transitoria o definitiva, los derechos fundamentales, según
lo determine el juez de acuerdo a las circunstancias que rodean el caso
concreto”[30].
Visto lo anterior, la acción de tutela es procedente para
cuestionar actos administrativos cuando es posible inferir que los mecanismos
de control judiciales son ineficaces debido a las circunstancias particulares
del accionante.
Procedencia en el caso
examinado.
En el caso
examinado, el acto administrativo cuestionado a través de la tutela es la
negativa de inscripción en el RUV. Este trámite está reglamentado por la Ley
1448 de 2011, que en su artículo 157[31]
fija la posibilidad de interponer los recursos de reposición ante el
funcionario de la Unidad que tomó la decisión, dentro de los 5 días siguientes
a la notificación. Así mismo, si la respuesta vuelve a ser negativa, el
interesado puede presentar un recurso de apelación ante la Dirección de la
Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas dentro del
mismo término.
El caso
particular, la
resolución núm. 2014-578795 el 25 de agosto de 2014 que negó la inscripción de
la demandante en el RUV y no reconoció como hecho victimizante la desaparición
forzada del señor José Omar Clavijo Marín, fue resuelto con base en el Decreto 4800
de 2011. Así mismo, informó en la parte
resolutiva que la posibilidad de interponer los recursos
mencionados y los términos legales para ello[32].
No obstante,
como se explicó anteriormente, la procedencia de la acción de tutela contra un
acto administrativo  no depende del uso previo de los medios de control
administrativo (art. 9. Decreto 2591 de 1991)
Por otra
parte, la demandante tampoco utilizó los mecanismos judiciales para revertir
actos administrativos, esto es la acción de nulidad, ni la acción de nulidad y
restablecimiento. Sin embargo, la Sala estima que ello se debió al alto grado
de vulnerabilidad de la demandante. La categoría de sujeto de especial
protección constitucional, según ha definido esta Corporación[33],
comprende aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o
social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr
una igualdad real y efectiva. Por ejemplo, los niños, los adolescentes, los
ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza
de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se
encuentran en extrema pobreza.
Al respecto, es
necesario tener en cuenta que, según consta en el expediente, la actora es una
persona analfabeta, que se halla en condiciones de extrema pobreza. Por una
parte, la accionante se enmarca dentro de este
supuesto toda vez que afirmó en el escrito de tutela que es “ una persona
casi analfabeta y no conozco de los trámites de la ley, no sabía que tenía la
posibilidad de interponer el recurso frente a la decisión que adoptaba la
unidad de víctimas, pues atendiendo a mi condición de extrema vulnerabilidad y
pobreza, cuando me notificaron de la decisión, les pregunte que si había algo
que se podía hacer a los funcionarios de la unidad de víctimas en el punto de
atención y orientación (PAO) informándome ellos que no había nada que hacer al
respecto, mintiéndome y engañándome”[34].
Adicionalmente,
la señora Eliceth Molina Galeano sostiene que atraviesa por una grave situación
económica, por lo que se deduce la precariedad de sus recursos y pobreza
extrema. Estos hechos no fueron cuestionados ni desvirtuados por la parte
demandada, razón por la cual, en aplicación del principio de buena fe[35],
la Sala los da por ciertos.
En consecuencia,
por las circunstancias particulares de la demandante sería desproporcionado
exigirle pericia en la defensa de sus intereses a través de herramientas
legales exactas y precisas, máxime cuando aduce la mala orientación que le
proporcionaron funcionarios públicos, que actuaron en contra de sus deberes
legales.
Por lo
tanto, en este caso, las acciones judiciales a las que hubiera podido acudir no
constituyen herramientas idóneas ni eficaces para la protección inmediata y
plena de los derechos fundamentales invocados.
En esta
línea, la Sala advierte que los jueces de instancia erraron al exigir el uso
previo de la acción de nulidad y restablecimiento por lo expuesto. De igual
modo, su apreciación respecto de la acción penal fue desacertada, por cuanto la
demandante ya había dado la noticia criminal desde 2009 y, por tratarse del
proceso previsto por la Ley 600 de 2000, le correspondía a la Fiscalía
adelantar las averiguaciones pertinentes así como el proceso. Es decir, que la
actora no estaba en la capacidad de impulsar el proceso penal de ninguna manera
para que fuera reconocida como víctima, ni esclarecer el hecho victimizante.
Por tanto,
la acción de tutela resulta procedente para cuestionar la negativa a la inclusión
al RUV de la actora y de su núcleo familiar.
Visto lo anterior, la Corte procederá a estudiar el fondo del asunto relacionado con la pretensión presentada por la señora
Eliceth Molina Galeano, orientada a que se deje sin efectos la resolución núm.2014-578795
el 25 de agosto de 2014 mediante la cual se le negó la inscripción al RUV.
Esto, debido a que no había demostrado la comisión del delito de desaparición
forzada ni la autoría por parte de una grupo armado ilegal, de manera que fuera
posible reconocerla como víctima.
En este orden
de ideas, para
abordar el estudio constitucional del segundo problema jurídico planteado[36], esta Sala hará una explicación sobre (i)
el delito de desaparición forzada; luego, (ii) las principales obligaciones del
Estado en relación con la investigación, prueba y
sanción del delito, así como la garantía efectiva de los derechos de las
víctimas; y (iii) la
inscripción en el RUV. Con base en ello (iv) analizará el caso concreto.
4. Consideraciones del mérito de las pretensiones.
4.1. Delito de desaparición forzada.
4.1.1. Antecedentes.
En Colombia se consagró normativamente la desaparición forzada de
manera tardía. Solo se convirtió en un delito en el año 2000[37],
pese a que comenzó a practicarse desde mediados de los años 70 del siglo XX y
se investigaba como secuestro[38].
La consagración interna respondió a la tendencia internacional de sanción
de esta conducta, que fue producto de descubrimientos históricos que
conmovieron a la comunidad internacional. El primer antecedente corresponde al
decreto conocido más tarde como “noche y niebla” (1941), en el que se ordenó el
envío de los acusados de atentar contra la seguridad de Alemania desde los
territorios ocupados a ese país, con el objetivo de “ser aislados del mundo
exterior”. A nivel regional, este Tribunal se ha referido a antecedentes “ocurrid(o)s
en El Salvador hacia comienzos de la tercera década del siglo pasado, se
extendió a Guatemala a partir de 1963, luego a Chile en 1973 y posteriormente a
Argentina en 1976, época desde la cual comenzó a utilizarse la expresión “desaparecidos”
para incorporarla al vocabulario del terrorismo represivo. Además, entre 1960 y
1990 muchas personas también fueron víctimas de esta aberrante práctica en
Uruguay, Brasil, Colombia, Perú, Honduras, Bolivia, Haití y México”[39].
En este contexto surgieron múltiples intervenciones de las Naciones
Unidas en casos puntuales[40]
y la Observación General del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
del 30 de julio de 1982, donde se pronunció sobre el estado general de cosas
con respecto al derecho a la vida, y en particular sobre las desapariciones
forzadas, que materializaron la necesidad de intervención por parte de los
Estados a través de la Declaración sobre la
Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas[41], según la cual esta se configura
cuando concurren los siguientes elementos: la privación de la libertad de una
persona por agentes gubernamentales, por grupos organizados o por particulares
que actúan a nombre del gobierno o con su apoyo, autorización o asentimiento,
y  la negativa a revelar su suerte o paradero o a reconocer que ella está
privada de la libertad sustrayéndola así a toda protección legal[42].
La definición de este delito contenida
en el Estatuto de Roma también involucra como sujeto activo del delito a
organizaciones políticas que actúen, directa o indirectamente, en “la
aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización
política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a
informar sobre la privación de libertad o dar información sobre la suerte o el
paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la
ley por un período prolongado”[43].
En 1994, la
OEA fue la primera institución en hacer formalizar el delito de desaparición
forzada en un instrumento jurídico internacional, la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas. En su 3º párrafo del preámbulo consagra
que constituye en sí misma la negación del derecho para el ser humano a
tener una existencia o una identidad, por cuanto es un “ultraje a la
dignidad humana” y una “grave ofensa de naturaleza odiosa a la dignidad
intrínseca de la persona humana”.
Según la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, se trata de una delito caracterizado
por: a) la privación de la libertad; b) la intervención directa de agentes
estatales o la aquiescencia de éstos; y c) la negativa de reconocer la
detención y de revelar la suerte o paradero de la persona interesada[44].
Es una conducta de lesa humanidad, pluriofensiva de derechos
fundamentales del ser humano “en cuanto supone la negación de un sinnúmero
de actos de la vida jurídico-social del desaparecido, desde los más simples y personales
hasta el de ser reconocida su muerte, situación que acarrea para los Estados el
deber de adoptar medidas legislativas, administrativas, y de política para
prevenir y erradicar este crimen de lesa humanidad.”
4.1.2. No desaparición forzada como un derecho fundamental protegido
a través el sistema penal.
Sólo a partir de la Constitución
de 1991 la no desaparición forzada se eleva como un derecho fundamental y se
fijan los elementos normativos como delito de lesa humanidad, por el bloque de
constitucionalidad[45].
En este sentido, el propio constituyente consagró en el artículo 12: “Nadie
será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos crueles, inhumanos
o degradantes”.
Históricamente la desaparición
forzada surgió como un delito cometido única y exclusivamente por agentes
estatales. Sin embargo, actualmente el autor del delito no está calificado.
Esto se debe a que esta Corporación, en sentencia C-317 de 2002, declaró
inexequible la expresión “perteneciendo a un grupo armado al margen de la
ley” que caracterizaban al actor del inciso primero del artículo 165 de la
Ley 599 de 2000[46].
Fundamentó que reduce significativamente el sentido y alcance de la protección
general contenida en el artículo 12 de la Carta Política, que “recogió la
realidad de nuestro país donde no siempre el sujeto activo o partícipe de la
desaparición forzada es un servidor público o un particular que actúa bajo su
protección o aquiescencia, pues también existen personas o grupos de personas
que pueden cometer este delito como por ejemplo los grupos de limpieza social,
la delincuencia común, los grupos de autodefensa o paramilitares, los
narcotraficantes, la guerrilla, etc.”.
Adicionalmente, vulneraban el
preámbulo y los artículos 1° y 13 de la Carta Política, en la medida en que no
penalizaba la conducta del particular o del servidor público que actuaba
individualmente, o perteneciente a un grupo no armado al margen de la ley o a
un grupo armado que no está al margen de la ley.
Tras dicha revisión constitucional, el texto normativo del tipo
penal de desaparición forzada del artículo 165 del Código Penal es el
siguiente:
“Artículo 165. Desaparición
forzada. El particular que someta
a otra persona a privación de su libertad cualquiera que sea la forma, seguida
de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar
información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley, incurrirá en
prisión de veinte (20) a treinta (30) años, multa de mil (1.000) a tres mil
(3.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes y en interdicción de
derechos y funciones públicas de diez (10) a veinte (20) años.
A la misma pena quedará
sometido, el servidor público, o el particular que actúe bajo la determinación
o la aquiescencia de aquél, y realice la conducta descrita en el inciso
anterior.”
Lo anterior, bajo el entendido que para su configuración no es
necesario el requerimiento para dar información o de la negativa a reconocer la
privación de la libertad, sino que basta la falta de información sobre el
paradero de la persona o de la negativa a reconocer la
privación de la libertad, por cuanto según el artículo 33 Superior los
particulares no están obligados a autoincriminarse.
En la mentada sentencia, la Sala se refirió al delito
como una conducta compleja, consistente en, primero, someter “a otra persona
a privación de su libertad, cualquiera que sea su forma”, y segundo,
ocultarla o negar la privación o no dar información de su paradero, pero en
todo caso “sustrayéndola del amparo de la ley”, de la siguiente manera:
“[…] la descripción de la
conducta exige que se someta a una persona a privación de su libertad, bien sea
en forma legal o ilegal; que luego la víctima sea ocultada y sus familiares no
puedan conocer su paradero; y que ocultada la víctima, el sujeto agente se
abstenga de brindar información sobre su paradero sustrayéndola del amparo de
la ley, imposibilitándola de esta manera para ejercer cualquiera de los recursos
legales establecidos para su protección. Es decir, que no es necesario
requerimiento alguno pues basta la falta de información”.
Adicionalmente,
la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, a partir de un análisis
dogmático del delito ha reiterado que es (i) de ejecución permanente; (ii)
pluriofensivo[47];
(iii) constituye una violación múltiple de derechos fundamentales del ser
humano tan grave que si se convierte en una práctica sistemática o generalizada
puede calificarse como un crimen de lesa humanidad; (iv) se trata de la
infracción del deber de brindar información sobre su aprehensión, su paradero o
la ubicación de sus restos[48].
En lo
ateniente a la configuración del delito, ha decantado que se requiere “la
privación de libertad, la cual puede ser inicialmente legal y legítima, seguida
del ocultamiento del individuo, allí no se agota el comportamiento, en cuanto
es preciso que no se dé información sobre el desaparecido, se niegue su
aprehensión, o se suministre información equívoca, sustrayéndolo del amparo
legal”[49].
Así las cosas, además de
suspender el goce de todos los derechos del desaparecido y colocarlo en una
situación de indefensión total a la merced de sus victimarios, para su
consumación es necesario que además se desplieguen acciones que conduzcan al
ocultamiento con el fin de suprimir cualquier huella del individuo, de su
integridad, su paradero y así mismo, de lo ocurrido[50].
De ello se desprende que los
familiares de la víctima no se encuentran en la capacidad de acceder a
información que les permita comprobar ante las autoridades la ocurrencia del
delito. Por ello, la jurisprudencia ha hecho énfasis en la inversión de la
carga de la prueba que recaer en cabeza del Estado.
4.2. Obligaciones del Estado relacionadas con la
desaparición forzada.
4.2.1.
Investigación, prueba y sanción del delito de desaparición forzada.
En el marco de
la desaparición forzada y por su naturaleza misma, se imponen obligaciones en
cabeza del Estado. Por una parte, compete a este, a través de la
Fiscalía General de la Nación, prevenir, investigar y sancionar todos los crímenes
como se instituye en el artículo 250 de la Constitución. Puntualmente, le
corresponde “adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la
investigación de los hechos que revistan las características de un delito que
lleguen a su conocimiento (…) no podrá suspender, interrumpir, ni renunciar a
la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para el
principio de oportunidad (…)”.
Esta función es instruida por
la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Su
labor es apoyada por un grupo que tiene como misión el seguimiento y diseño de
estrategias para el impulso de investigaciones, a través de comisiones especiales
y control de progreso de casos de desaparición forzada a nivel nacional, o por
las fiscalías seccionales y especializadas del país - Resolución 0-4234 del
2004[51]-.
La práctica de una
investigación efectiva y real es un elemento fundamental y condicionante para
la protección de ciertos derechos a la libertad personal, integridad personal y
vida que se ven afectados o anulados por esas situaciones.
Por ello, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos le ha atribuido carácter de jus cogens
a la prohibición de desaparición forzada de personas, así como el deber de
investigar y sancionar a sus responsables[52]. Así mismo, la ha calificado
de la siguiente manera:
“(...) la
obligación de investigar conlleva el deber de dirigir los esfuerzos del aparato
estatal para desentrañar las estructuras que permitieron esas violaciones, sus
causas, sus beneficiarios y sus consecuencia, y no sólo descubrir, enjuiciar y
en su caso sancionar a los perpetradores inmediatos. Es decir, la
protección de derechos humanos debe ser uno de los fines centrales que
determine el actuar estatal en cualquier tipo de investigación (…) las
autoridades estatales deben determinar procesalmente los patrones de actuación
conjunta y todas las personas que de diversas formas participaron en dichas
violaciones y sus correspondientes responsabilidades. No basta con el
conocimiento de la escena y circunstancias materiales del crimen, sino que resulta
imprescindible analizar el conocimiento de las estructuras de poder que lo
permitieron, diseñaron y ejecutaron intelectual y materialmente, así como de
las personas o grupos que estaban interesados o se beneficiarían del crimen
(beneficiarios). Esto puede permitir, a su vez, la generación de hipótesis
y líneas de investigación; el análisis de la escena del crimen, testigos, y
demás elementos probatorios, pero sin confiar totalmente en la eficacia de los
mecanismos técnicos como éstos para desarticular la complejidad del crimen, en
tanto los mismos pueden resultar insuficientes. En consecuencia, no se trata
sólo del análisis de un crimen de manera aislada, sino incierto en un contexto
que proporcione los elementos necesarios para comprender su estructura de
operación”[53].
De manera más reciente, en el 2006,
reiteró que es deber del Estado agotar los procedimientos legales necesarios
para dar con los responsables y sancionarlos debidamente. En virtud de lo
anterior, dispuso que “en casos de ejecuciones extrajudiciales,
desapariciones forzadas y otras graves violaciones a los derechos humanos, el
Estado tiene el deber de iniciar ex officio y sin dilación, una investigación
seria, imparcial y efectiva, que no se emprenda como una simple formalidad
condenada de antemano a ser infructuosa”[54].
4.2.2. Garantía efectiva de los derechos de las víctimas
directas e indirectas de la desaparición forzada.
4.2.2.1. La debida diligencia en el
reconocimiento de los derechos de las víctimas y la colaboración con el
restablecimiento de sus derechos del Estado, parte de su
compromiso internacional de adoptar todas las medidas necesarias para asistirlas; teniendo en cuenta que, como fuera consignado en los
“Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de
violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de
violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones”[55]:
“Las víctimas deben ser tratadas con humanidad y respeto de su dignidad y
sus derechos humanos, y han de adoptarse las medidas apropiadas para garantizar
su seguridad, su bienestar físico y psicológico y su intimidad, así como los de
sus familias”[56].
En
esta misma línea, la Convención Internacional para la Protección de Todas las
Personas contra la Desaparición Forzada, en su artículo 24, numeral 6, prevé
que:
“Sin perjuicio de la
obligación de continuar con la investigación hasta establecer la suerte de la
persona desaparecida, cada Estado Parte adoptará las disposiciones apropiadas
en relación con la situación legal de las personas desaparecidas cuya suerte no
haya sido esclarecida y de sus allegados, en ámbitos tales como la protección
social, las cuestiones económicas, el derecho de familia y los derechos de
propiedad.”
De
modo semejante, el artículo 1.2 de la Declaración sobre la protección de todas
las personas contra las desapariciones forzadas comprende también el derecho de
los familiares de la víctima a las garantías judiciales, por cuanto “todo
acto de desaparición forzada sustrae a la víctima de la protección de la ley y
le causa graves sufrimientos, lo mismo que a su familia”.
4.2.2.2. En armonía con lo anterior, distintas normas han instituido
beneficios a los que pueden acceder las víctimas de desaparición forzada.
Para
tales efectos, mediante la Ley 418 de 1997[57] estableció algunos beneficios
para las víctimas de este delito, tales como el acceso a ayuda humanitaria para
suplir sus necesidades básicas, servicios de asistencia médica, quirúrgica y
hospitalaria, incluyendo rehabilitación psicológica, subsidio de vivienda,
créditos con bajo interés y educación. Sin embargo, según un balance hecho por
el Ministerio de Defensa (2012), el acceso a estos beneficios o ayuda
humanitaria no era eficiente, por cuanto no se establecía como beneficiarios a
las víctimas o familiares de desaparición forzada porque se requería el inicio
previo de procesos de muerte presunta[58].
Enseguida,
la Corte extendió la protección prevista por la Ley 986 de 2005 a favor de las
víctimas de los delitos de toma de rehenes y personas secuestradas a quienes
fueran víctimas de desaparición forzosa. En sentencia C-394 de 2007, la Corte
estudió el sistema de protección a las víctimas de los delitos contra la
libertad individual y sus familias en el ordenamiento jurídico colombiano. Con
base en ello, explicó que no resultan constitucionalmente admisibles las
diferenciaciones entre las víctimas de uno y otro delito para efectos de
acceder a los beneficios y medidas de protección consagrados en el ordenamiento
jurídico interno[59].
En esa oportunidad resaltó la importancia del
alcance de la obligación del Estado respecto de las víctimas del conflicto
independientemente del hecho victimizante, dado que también es imperativa la
protección de la familia afectada por la privación de libertad, toda vez que “
varios son los derechos constitucionales fundamentales de los miembros del
núcleo familiar de quien es sustraído intempestivamente de su entorno, que se
ven seriamente amenazados e incluso vulnerados cuando quiera que su garantía
dependiera de la víctima directa.”
Posteriormente,
los afectados por la desaparición forzada fueron alistados expresamente, por
primera vez, para gozar de lo dispuesto por la Ley 1448 de 2011[60]. Esta estableció
un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas,
individuales y colectivas, en beneficio de los perjudicados, directos e indirectos
de delitos previstos por el Derecho Internacional Humanitario[61], en el marco del conflicto armado[62].
Estatuyó
que dichas medidas de atención, asistencia y
reparación tienen la finalidad de contribuir al goce efectivo de los derechos a
la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, de
manera que se reconozca la condición de víctima, su derecho a la dignidad
humana y la materialización de sus derechos constitucionales. En este marco de ideas, la investigación penal
cobra gran relevancia toda vez que es un presupuesto de la garantía del derecho
de conocer la verdad de lo sucedido y para que
se sancione a los eventuales responsables.
Estas prerrogativas se extienden a quienes, individual o
colectivamente, hayan sufrido daños: (i) siendo sujetos pasivos del crimen;
(ii) sus familiares, (iii) ex combatientes reclutados cuando eran menores de
edad; (iv) familiares de excombatientes (víctimas directas); (v) auxiliando a
una víctima hayan sufrido un daño[63].
De manera más reciente, en aras de superar las
dificultades que han afrontado los familiares de las víctimas de desaparición
forzada para acceder a las medidas de atención y asistencia, se creó un
mecanismo expedito y gratuito para declarar la ausencia. Mediante la Ley 1521
de 2012 se dispuso la acción de declaración de ausencia por desaparición
forzada y otras formas de desaparición involuntaria y sus efectos civiles.
Se trata de un procedimiento judicial que tiene como objetivo
definir la situación jurídica de las personas de quienes no se tenga
noticia de su paradero y no hubieren sido halladas vivas, ni muertas. Propende
a garantizar y asegurar la continuidad de la personalidad jurídica de la
persona desaparecida, así como todos sus derechos.
No obstante lo anterior, se ha observado que la
labor pedagógica y de difusión que sobre esta ley deben adelantar el Gobierno
Nacional, el Ministerio Público, la Fiscalía General, de la Nación, la Comisión
de Búsqueda de Personas Desaparecidas y las entidades territoriales es casi
inexistente, lo que deriva en la inoperatividad de este mecanismo[64].
4.3. Inscripción al Registro Único de Víctima (RUV)
4.3.1. La inscripción al RUV vía
administrativa.
Esta Corporación ha advertido, de forma reiterada, que el RUV es una base
de datos a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV)[65].
Quienes
hayan sufrido violaciones a sus derechos en las circunstancias descritas en el
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, entre el 1 de enero de 1985 y el 10 de junio
de 2011, pueden declarar su condición de víctima hasta el 10 de junio de 2015.
Para ello, deben diligenciar un formulario único a la UARIV, quien dispone de
60 días de plazo para valorar si inscribe o no al peticionario en dicha base de
datos.
Ahora
bien, inicialmente para reconocer la calidad de víctima se verificaban los
elementos contemplados en el artículo 24[66] del Decreto 1290 de
2008. Este fue derogado por el Decreto 4800 de 2011 que, en su
artículo 155, determinó que “(L)as solicitudes de indemnización por vía
administrativa formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008, que al momento de
publicación del presente decreto no hayan sido resueltas por el Comité de
Reparaciones Administrativas, se tendrán como solicitudes de inscripción en el
Registro Único de Víctimas y deberá seguirse el procedimiento establecido en el
presente decreto para la inclusión del o de los solicitantes en este Registro”.
Así las cosas, las solicitudes pendientes, en cualquier de sus
etapas (verificación de aspectos formales de la solicitud, individualización de
la víctima, análisis de la información e identificación de los hechos
victimizantes y adopción de decisión respecto de la solicitud y elaboración de
acto administrativo) al momento de entrada en vigencia de este decreto, deben
ser decididas en el menor
tiempo posible, en el marco de un trámite administrativo ágil y expedito, en el
cual el Estado tendrá la carga de la prueba (art. 35).
De igual modo, conforme a los lineamientos previstos por los artículos
36 y 37 del Decreto 4800 de 2011 y los artículos 3 y 156 de la
Ley 1448 de 2011, dichas peticiones deben ser examinadas en aplicación de los
principios de buena fe, pro homine, geo-referenciación o prueba
de contexto, in dubio pro víctima, credibilidad del testimonio coherente de la
víctima. En complemento, se debe hacer una lectura a la luz del conflicto
armado y la diversidad étnica y cultural.
Aunado
a lo anterior, es necesario utilizar elementos jurídicos (normativa vigente),
técnicos (consulta de bases de datos con información para esclarecer las
circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia de los hechos
victimizantes) y de contexto (consulta de información sobre dinámicas, modos de
operación y eventos relacionados directamente con el conflicto armado, en una
zona y tiempo específicos)[67].
Este último, “se considerarán las características del lugar como
espacio-geográfico donde ocurrió un hecho victimizante, no sólo para establecer
el sitio exacto donde acaeció, sino también para detectar patrones regionales
del conflicto, no necesariamente circunscritos a la división político
administrativa oficial, sino a las características de las regiones afectadas en
el marco del conflicto armado. El tiempo de la ocurrencia de los hechos
victimizantes se tendrá en cuenta para establecer temporalmente las
circunstancias previas y posteriores a la ocurrencia del hecho, las cuales, al
ser analizadas en conjunto, brindarán mejores elementos para la valoración de
cada caso.”[68]
Este
tipo de prueba ha cobrado gran relevancia en las investigaciones penales, toda
vez que la creación de contextos persigue “(i) conocer la verdad de lo
sucedido; (ii) evitar su repetición; (iii) establecer la estructura de la
organización delictiva; (iv) determinar el grado de responsabilidad de los
integrantes del grupo y de sus colaboradores; (v) unificar actuaciones al
interior de la Fiscalía con el fin de lograr esclarecer patrones de conducta,
cadenas de mando fácticas y de iure; y, (iv) emplear esquemas de doble
imputación penal, entre otros”. Por ello, no es suficiente un simple
recuento anecdótico de los hechos, sino que se requiere la descripción
detallada de elementos políticos, económicos, históricos y sociales de donde se
han perpetrado delitos, así como el modus operandi de la estructura criminal[69].
Por
otra parte, el artículo 40 del Decreto 4800 de
2011 estipula las causales para denegar la inscripción en el registro,
indicando como tales cuando: (i) en el proceso de valoración de la solicitud de
registro se determine que los hechos ocurrieron por causas diferentes a lo
dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011; (ii) en el proceso de
valoración se determine que la solicitud de registro resulta contraria a la
verdad respecto de los hechos victimizantes y (iii) la solicitud de registro se
haya presentado fuera de los términos establecidos en los artículos 61 y 155 de
la Ley 1448 de 2011, teniendo en cuenta particularmente la excepción de fuerza
mayor prevista en esta última disposición.
4.3.2. La inscripción al RUV por
orden judicial.
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que la inscripción en el RUV no es constitutiva de la condición de
víctima, puesto que esta se adquiere cuando ocurre el hecho victimizante[70].
En este sentido, en sentencia T-832 de 2014, la Corte sostuvo que “de conformidad con el artículo 154 de esa normativa,
(la inscripción en el RUV) es un requisito meramente declarativo y no
constitutivo de la condición de víctima, en donde, a través de un trámite de
carácter administrativo, se declara la condición de desplazado, a efectos de que
las víctimas de este delito puedan acceder a los beneficios legales y a los
diferentes mecanismos de protección de derechos, con carácter específico,
prevalente y diferencial, para dicha población”.
Sin embargo, ha decantado la
importancia de la suscripción a esta base de datos ya que es una condición sine
qua non para el acceso a las medidas de asistencia y reparación previstas
en la Ley 1448 de 2011. Ello por cuanto no otorga la calidad de víctima pero es
una herramienta administrativa para distribuir la ayuda humanitaria y atención
de emergencia en salud que se requiera como consecuencia directa del hecho
victimizante.
Con
fundamento en lo anterior, esta Corporación ha ordenado la inscripción de manera
directa de personas en RUV o la revisión de la negativa del registro[71],
“siempre y cuando se verifique que la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas: i) ha efectuado una interpretación de las normas
aplicables contraria a los principios de favorabilidad y buena fe[72];
ii) ha exigido formalidades irrazonables o desproporcionadas[73]
o ha impuesto limitantes para acceder al registro que no se encuentran en las
normas aplicables; iii) ha proferido una decisión que no cuenta con una
motivación suficiente[74];
iv) ha negado la inscripción por causas ajenas al solicitante; o v) ha
impedido que el solicitante exponga las razones por las cuales considera que se
halla en situación de desplazamiento forzado interno o que ejerza los recursos
arbitrados por el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que
le niega la inscripción en el Registro”[75].
Por ejemplo, en la sentencia T-112 de 2015, la
Corte ordenó la inscripción inmediata en el RUV, brindando el acompañamiento
necesario para que el afectado pueda acceder a los programas de atención,
asistencia y reparación en su calidad de víctima del conflicto armado interno,
teniendo en cuenta el principio de enfoque diferencial establecido en el
artículo 13 de la Ley 1448 de 2011. En esa oportunidad encontró que en dos de
los casos estudiados, la UARIV realizó: (i) una indebida aplicación de las
normas legales para la identificación del sujeto en situación de
desplazamiento;  (ii) impidió
que el solicitante expusiera las razones por las cuales se consideraba víctima
del conflicto armado interno o que pudiera ejercer los recursos arbitrados por
el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que le negó la
inscripción en el Registro y (iii) dejó de aplicar el principio de
favorabilidad en caso de duda del relato del peticionario.
Adoptó una decisión similar, en el fallo T-832 de
2014 en el que amparó el derecho a la
vida digna y a la igualdad de quien no fue inscrito en el RUV porque la
UARIV consideró que no encajaba en la
descripción de víctima por desplazamiento forzado en lo relacionado con la
migración interna. Al respecto, la Corte justificó su decisión advirtiendo “que en desarrollo de la política de atención a las
víctimas del conflicto, existe un componente especial dirigido a aquellas que
tras haber residido en el exterior, deciden regresar al territorio nacional, y
manifestar las razones por las cuales debieron huir para proteger su vida. De
modo que, a través de distintos programas de ayuda, el Estado les debe brindar
la atención necesaria acorde con su situación.”
De igual modo, en sentencia T-087 de 2014 dispuso
la inscripción inmediata de la accionante y su núcleo familiar en el RUV y su
orientación para que accedan a los demás programas de atención. En ese caso,
encontró que la UARIV verificó el contexto de la
zona donde había ocurrido el desplazamiento a través de la consulta de los datos
del RUPD, SIPOD y SIRI, sin encontrar elementos probatorios que confirmaran o
desvirtuaran el hecho. Por tanto, en aplicación del principio de interpretación
favorable se debía conceder su registro.
5. Caso
Concreto.
5.1. Presentación del caso.
Como
quedó expresado en el acápite de antecedentes, en el presente caso la
señora Eliceth Molina Galeano aduce ser víctima indirecta
del delito de desaparición forzada de su marido, José Omar Clavijo Marín. Según
relata, esto ocurrió en 1985 por acción de grupos organizados al margen de la
ley, presentes en el Municipio de San Pablo, tal como lo denunció en el 2009 ante la Fiscalía General de la Nación.
El 2 de
octubre de 2009, la demandante solicitó la inscripción en el RUV. Sin embargo, mediante la Resolución
Núm.2014-578795 del 25 de agosto de 2014, la UARIV señaló dos supuestos por los cuales no accedía a
la solicitud de inclusión: (i) “al verificar el
expediente, la UARIV procedió a establecer el cumplimiento de los requisitos
para la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) de la señora Eliceth
Molina Galeano, encontrando que no hay documento que prueba, al menos sumariamente,
que la comisión del hecho victimizante objeto de la solicitud fue producto del
accionar del Grupos Organizados Armados al Margen de la Ley”[76].
Por otra parte, (ii) tampoco demostró la materialidad del hecho objeto de
estudio, esto es, la desaparición del señor Clavijo Marín[77].
5.2.
Análisis del caso.
Para la
Sala, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa. Es decir, la UARIV vulneró el derecho al debido
proceso y al mínimo vital, por cuanto erró en la
evaluación de la solicitud de inscripción en el RUV de la peticionaria y su
núcleo familiar, coartando así el acceso a las medidas de asistencia.
Como se expondrá a continuación, la Sala encuentra que la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas realizó: (i) una
indebida aplicación de las normas legales para la evaluar y decidir la petición
y (ii) exigió de
manera injustificada y desproporcionada a la interesada la prueba de la
ocurrencia y autoría del hecho victimizante, que constituye una
limitante formal para acceder al registro. Como se explicó en las
consideraciones generales de esta sentencia, bajo estos supuestos la Corte ha
ordenado la inscripción inmediata en el RUV de los solicitantes[78].
Primero, se evidencia que la solicitud de
inscripción en el RUV de 2009 fue decidida en
2014 con base en el Decreto 1290
de 2008, perdiendo de vista que con la entrada en vigencia de la Ley de Víctima
y el Decreto 4800 de 2011, todas aquellas que no
hubieran sido resueltas se regirían por esta nueva normativa. Con tal omisión
constituye la vulneración al
derecho al debido proceso en el caso sub-examine.
Puntualmente, la UARIV, en la Resolución Núm.2014-578795 del 25 de agosto de 2014, la UARIV evaluó los
requisitos del Decreto 1290 de 2008. Así el acto administrativo estipula:
“Que analizados los documentos obrantes en el expediente, se
evidencia que en el presente caso no se cumple ninguno de los requisitos
mínimos contemplados por el artículo 24 del Decreto 1290 de 2008”[79].
En su lugar, esta decisión debía ser atendida
corroborando aquellos fijados por el Decreto 4800 de
2011, por tratarse de un trámite vigente a su entrada en vigencia y decidido
con posterioridad (2014), tal como dicha entidad lo había advertido en la misma
decisión[80].
Segundo, para la Sala los motivos aducidos por
la entidad demandada para negar la inscripción en el RUV son valoraciones
injustificadas y desproporcionadas de la UARIV. Por una parte, se revirtió
injustificadamente la carga de la prueba sobre la víctima, desconociendo que esta
está a cargo de la entidad conforme a lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 4800 de 2011.
Esta exigencia probatoria se torna aún más
desproporcionada a la luz de los hechos denunciados, es decir del
desaparecimiento forzado. Por su naturaleza y elementos se infiere que al
consumarse el ocultamiento, uno de sus elementos esenciales como se expuso en
la parte dogmática, los afectados por el delito se encuentran en la
imposibilidad física de demostrar la ocurrencia de los hechos. Por tanto, esta exigencia
probatoria es desmesurada.
En este contexto se pone a la familia y
allegados del principal afectado en una situación de vulnerabilidad extrema y
en imposibilidad de allegar pruebas a cualquier entidad administrativa o
judicial, por lo que no le es exigible una carga mínima de la prueba.
Por
otra parte, se evidencia la carencia de investigación por parte de la UARIV,
que falta a las directrices de análisis a las que se deben someter las
peticiones de esta índole. Puntualmente, el
recurso a elementos jurídicos (normativa vigente), técnicos (consulta de bases
de datos con información para esclarecer las circunstancias de tiempo, modo y
lugar de la ocurrencia de los hechos victimizantes) y de contexto (consulta de
información sobre dinámicas, modos de operación y eventos relacionados
directamente con el conflicto armado, en una zona y tiempo específicos)[81].
La Sala
advierte que de haber seguido la metodología reseñada para el examen para el
registro en el RUV, la entidad demandada habría logrado establecer que la
desaparición forzada perpetrada por agentes del conflicto armado era una
práctica sistemática en el lugar y tiempo referidos por la señora Eliceth
Molano Galeano. En otras palabras, al recurrir a dichos lineamientos y en
virtud de los principios de buena fe, pro homine,
geo-referenciación o prueba de contexto, in dubio pro víctima,
credibilidad del testimonio coherente de la víctima[82], se
habría accedido a la petición de inscripción.
Prueba de
ello, es que existen múltiples y amplias investigaciones sobre el contexto del
conflicto armado y de la ocurrencia del delito desaparición forzada, así como
datos numéricos sobre la denuncia de su ocurrencia, que permitían dar
credibilidad al hecho victimizante aducido por la demandante, como se relaciona
brevemente:
(i) El
Centro de Memoria Histórica ha sostenido que:
“La práctica de la desaparición
forzada de personas, aunque surge con ocasión de la lucha partidista, consigue
un desarrollo sistemático y maximizado a partir de la década de los setenta con
la aparición de las luchas insurgentes de la guerrilla y la respuesta drástica del
Estado, por medio de la declaratoria constante de los estados de sitio, las
limitaciones al pleno ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, y en
especial la asignación de competencias a las autoridades militares para el
juzgamiento de civiles y la autorización a los miembros de la población civil
de portar armas de uso privativo de las Fuerzas Militares con fines
autodefensivos. Esto hizo posible la conformación y el auge de grupos
paramilitares”[83].
(ii) La Corporación Jurídica
Libertad, por su parte, refiere que en ese periodo, en Colombia:
“(…) El crimen –de desaparición forzada- se vuelve
generalizado y permanente porque los grupos paramilitares, con la complicidad
de las Fuerzas Armadas, retomaron la práctica como una de las modalidades de
agresión y terror contra la población campesina a quienes capturaban, torturaban,
asesinaban y luego desaparecían como una forma de apropiarse de sus tierras y
bienes, o incluso como forma de implementar proyectos estratégicos de
infraestructura o de explotación de recursos naturales.”[84]
(iii) Además, desde el 15 de
abril de 1980, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos conoció el caso
de desaparición forzada de la señora Omaira Montoya, que decidió archivar el 23
de marzo de 2011, debido al desistimiento del peticionario. Allí, se había
alegado el abuso de la fuerza por parte de agentes del Estado Colombiano, por
cuanto no la habían puesto a disposición de las autoridades después de su
captura como sí lo hicieron respecto de Mauricio Trujillo Uribe. Se alegó que
esto tuvo como propósito ocultar las lesiones y torturas que le habían
perpetrado y la habían desfigurado.
(iv) Aunado a lo anterior, según
el Registro de Nacional de Información de la UARIV, entre 1984 y 1990, se
reportaron 420 víctimas de desaparecimiento forzado[85].
En el municipio de San Pablo[86],
hay un registro de 55 víctimas de este delito hasta 1985. Esto coincide con el
momento en el que se dejó de tener noticias del señor José Omar Clavijo Marín,
esposo de la actora.
A la fecha se han registrado en
el RUV 162 631 víctimas (directas e indirectas) de desaparición forzada, de las
cuales 4836 por hechos ocurridos en Bolívar y 652 en el Municipio de San Pablo, en el periodo
comprendido entre 1984 y 2012.
De modo semejante, la
comprobación de la autoría del delito no era pertinente ni justificada,
teniendo en cuenta que el tipo penal no especifica que deba ser perpetrado por
un grupo armado ilegal. Al respecto, basta con reiterar que este Tribunal, en la
sentencia C-317 de 2002, declaró inexequible la
expresión “perteneciendo a un grupo armado al margen de la ley” que
caracterizaban al actor del inciso primero del artículo 165 de la Ley 599 de
2000.
De cualquier modo, de haber
seguido la metodología dispuesto por el Decreto 4800 de 2011, la entidad
demandada hubiera orientado su decisión de manera distinta al encontrar
indicios de la autoría de la desaparición. Un diagnóstico del
Departamento de Bolívar elaborado por ACNUR reveló que “el desarrollo de la
confrontación armada en Bolívar ha estado determinado en gran medida por la
presencia y consolidación de los grupos guerrilleros en el departamento desde
los ochenta (Farc, ELN y ERP) - las primeras más en la zona norte y centro, ELN
y el ERP más hacia el sur del departamento - y la incursión de grupos de autodefensa
a finales de los noventa”[87].
En el Municipio de San Pablo, particularmente,
desde 1972 el ELN incursionó con gran fuerza. En las décadas de los ochenta y
parte de los noventa practicó la extorsión y el secuestro y
se consolidó como un actor central con dominio político y social, irradiando su
influencia a lo largo del Magdalena Medio[88].
Tercero, en
examen del asunto de referencia, la Sala observa la precariedad de la
investigación penal y esclarecimiento de los hechos, de lo que depende la
garantía efectiva de los derechos verdad, justicia y reparación de las
familiares del señor José Omar Clavijo Marín.
Tras de 30
años de ocurrencia de los hechos y de 7 años de denuncia, la Fiscalía General
de la Nación se limitó a informar al juez de instancia que aún se encuentra en
la etapa de investigación preliminar. Adicionalmente, no contestó el
requerimiento de esta Corporación para que informara qué pruebas ha recaudado
hasta el momento.
Ello
revela que la falta de atención del asunto, que amenaza a todas luces los
derechos a la verdad, justicia y reparación de la demandante e inclusive de su
esposo desaparecido. Por ello, la Sala hará un llamado al ente investigador en
este sentido.
5.3. Órdenes.
En primera
medida, la Sala revocará las decisiones de instancia con el fin de proteger los
derechos fundamentales invocados por la demandante. En consecuencia, la Sala dejará
sin efectos la Resolución Núm.2014-578795 del 25 de
agosto de 2014 y, además, ordenará a
la UARIV inscribir de manera inmediata a la señora Eliceth Molina Galeano en el RUV,
brindándole el acompañamiento necesario para que pueda acceder a los programas
de atención, asistencia y reparación en su calidad de víctima del conflicto
armado interno.
Teniendo
en cuenta las circunstancias especiales en las que se encuentra la actora (analfabetismo),
no es suficiente que se le informe de manera escrita cuáles son sus derechos y  los
trámites que debe adelantar para acceder a las prerrogativas legales para
víctimas del conflicto, expuestas en la parte considerativa. Por tanto, la
entidad deberá asignar a un profesional que esté en condiciones de asistirla de
manera permanente, con el fin de garantizar el acceso efectivo a estos, que
deberá ponerse en contacto directo con ella. Para ello, se proveerán los datos
de contacto.
Así mismo, teniendo en cuenta que la asistencia a las
víctimas de la desaparición forzada ha sido casi residual como se anotó en el
desarrollo de este fallo, la Sala estima pertinente instar a la Unidad
Administrativa de Reparación Integral de las Víctimas a la Procuraduría
General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión de
Búsqueda de Personas Desaparecidas para que se haga una pedagogía sobre los
mecanismos de acceso a ellas.
Por
último, la Sala instará a la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se
agilice la investigación penal por la desaparición forzada de José Omar Clavijo
Marín a cargo de la de la Fiscal 27 Especializada de UNCDES de Cartagena (Ref.:
85001-3333-001-2015-00475-01).
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare proferida
el 21 de enero de 2016, que confirmó la decisión del Juzgado Primero
Administrativo del Circuito de Yopal que denegó el amparo invocado en sentencia
del 24 de noviembre de 2015. En su lugar, AMPARAR los derechos
fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de Eliceth Molina Galeano.
Segundo.
DEJAR SIN EFECTOS la Resolución Núm.2014-578795
del 25 de agosto de 2014 expedida por la Unidad
Administrativa de Reparación Integral de las Víctimas.
Tercero.
Por conducto de Secretaría, ORDENAR a la Unidad
Administrativa de Reparación Integral de las Víctimas que, dentro de los 3 días
siguientes a la notificación de esta providencia, inscriba de manera inmediata
a la señora Eliceth
Molina Galeano en el RUV, brindándole el acompañamiento
necesario para que pueda acceder a los programas de atención, asistencia y
reparación en su calidad de víctima del conflicto armado interno.
Para
tales efectos, dentro del mismo término, la Unidad Administrativa de Reparación
Integral de las Víctimas asignará a un profesional que esté en condiciones de
asistirla de manera permanente, con el fin de garantizar el acceso efectivo a
los beneficios legales a las que tenga derecho por su calidad de víctima. Este
deberá ponerse en contacto telefónico preferiblemente con la señora Eliceth
Galeano Molano en un término no mayor a 5 días hábiles siguientes, contados
desde su asignación.
Cuarto.
Por conducto de Secretaría, INFORMAR a la Unidad
Administrativa de Reparación Integral de las Víctimas los datos de contacto
(teléfono, correo electrónico y dirección) de la señora Eliceth Galeano Molano
con el fin de que se cumpla con el numeral anterior.
Quinto.
Por conducto de Secretaría, INSTAR a la Unidad
Administrativa de Reparación Integral de las Víctimas, la
Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación y a la
Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas coordinar acciones pedagógicas sobre
los mecanismos de acceso a las medidas de asistencia para las víctimas de
desaparición forzada.
Sexto.
Por conducto de Secretaría, INSTAR a la Fiscalía General de la Nación
con el fin de que agilice la investigación penal por la desaparición forzada de
José Omar Clavijo Marín a cargo de la de la Fiscal 27 Especializada de UNCDES
de Cartagena (Ref: 85001-3333-001-2015-00475-01).
Séptimo. LÍBRESE por la
Secretaría General de esta Corporación la comunicación de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Sala de Selección
número 5, en Auto del 13 de mayo de 2016, seleccionó para revisión del
expediente de referencia.
[2] Para mayor claridad de
los hechos, se complementan los hechos narrados en el escrito de tutela con las
pruebas documentales que obran en el expediente.
[3]
Fl. 18, cuaderno 1.
[4]
Fl. 10, cuaderno 2.
[5]
Fl.21, cuaderno 1.
[6] “En el departamento de
Bolívar: Córdoba, El Carmen de Bolívar, El Guamo, María La baja, San Jacinto,
San Juan Nepomuceno y Zambrano; en el departamento de Sucre: Ovejas, Chalan,
Colosó, Morroa, Toluviejo, Los Palmitos, San Onofre y Palmito. La superficie
total es de 6.297 km2” http://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/dtser_195.pdf
[7] Caracterización del
Departamento de Bolivar. Instituto Agustín Codazzi (IGAC). http://www.igac.gov.co/wps/portal/igac/raiz/iniciohome/geografia-pruebas/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3hHT3d_JydDRwMDc38XA09jS_dQJ1MLYwNnc_2CbEdFAOpHss8!/?WCM_PORTLET=PC_7_AIGOBB1A08G2E0I37UUF5528O1_WCM&WCM_GLOBAL_CONTEXT=/wps/wcm/connect/Web+-+Geografia/Geografia+Bolivar/Generalidades/Contexto+general/
[8]
Folio 23, cuaderno 1.
[9] “Preguntado:
diga por que decide denuncia después de 25 años. Respondió: porque solo hasta
unos días escuche por la radio que uno podía denunciar la desaparición de mi
esposo.”(Fl. 23, c.1)
[10] Fl. 14,
cuaderno 1.
[11] Fl. 14,
cuaderno 1.
[12] Fl. 15,
cuaderno 1.
[13] Fl. 2, cuaderno 1.
También aduce que no se encuentra afiliada al sistema general
de seguridad social. Sin embargo, la Sala encontró que su afiliación en la EPSS
Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico ARS se encuentra activa desde
el 11 de agosto de 2014, de acuerdo a la consulta en el UAF. URL: http://ruafsvr2.sispro.gov.co/RUAF/Cliente/WebPublico/Consultas/D04AfiliacionesPersonaRUAF.aspx
[14] A pesar
que le fue notificado por medio del correo electrónico de la entidad.
(Fl.35-38, cuaderno 1)
[15] Fls 39-42, cuaderno 1.
[16]
Fl. 42, cuaderno 1.
[17][17]
Fl. 42, cuaderno 1.
[18] Fls.
44-45, cuaderno 1.
[19] Fl. 53,
cuaderno 1.
[20] Fl. 3, cuaderno 2.
[21] Fl. 19, cuaderno 2.
[22]
Fl. 37, cuaderno 3.
[23]
Fls.30-31, cuaderno 3.
[24] Cfr. Sentencias T-040 de 2009, SU-037 de 2009, T-1048 de 2008, T-913
de 2008, T-772 de 2008, T-1073 de 2007, entre otras.
[25] Artículo 137. Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos de carácter general. / Procederá cuando
hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o
sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió. / También puede pedirse que se
declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro. / Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos
administrativos de contenido particular en los siguientes casos./ 1. Cuando con
la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se
genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero. / 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso
público. / 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. / 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. / Parágrafo. Si de la demanda se
desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se
tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. / NOTA: El texto
subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-259 de 2015.
[26] Artículo 138. Toda
persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo
particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá
solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas
causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente
podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el
restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular
demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo,
siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los
cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de
ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a
partir de la notificación de aquel.
[27] Artículo 9º: “No será
necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo
para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los
recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier
momento la acción de tutela. // El ejercicio de la acción de tutela no exime de
la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”
[28] A. 082 de 2006 y
Sentencia T-192 de 1993.
[29] En relación con el
estudio que corresponde al juez constitucional, la Sentencia T-669 de 2013
expresa que “Para determinar la concurrencia de estas dos características,
deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso, estudiando aspectos
tales como si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente
tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la
acción de tutela; el tiempo que tarda en resolverse la controversia en la
jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del
derecho fundamental durante el trámite, la existencia de medios procesales a
través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección
de los derechos fundamentales; las circunstancias que excusen o justifiquen que
el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios
que tiene a su alcance; la condición de sujeto de especial protección
constitucional del peticionario, que exige una especial consideración de su
situación, entre otras.”
[30] Sentencia T-097 de 2014.
[31] Artículo 157. Contra
la decisión que deniegue el registro, el solicitante podrá interponer el
recurso de reposición ante el funcionario que tomó la decisión dentro de los
cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. El solicitante
podrá interponer el recurso de apelación ante el Director de la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de que
trata la presente Ley contra la decisión que resuelve el recurso de reposición
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta decisión. //
Las entidades que componen el Ministerio Público podrán interponer los recursos
de reposición ante el funcionario que tomó la decisión y en subsidio el de
apelación ante el Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas de que trata la presente ley contra la
decisión que concede el registro, dentro de los cinco (5) días siguientes
contados a partir de su comunicación. Igualmente, si el acto hubiere sido
obtenido por medios ilegales, tales autoridades podrán solicitar, en cualquier
tiempo, la revocatoria directa del acto para cuyo trámite no es necesario
obtener el consentimiento del particular registrado.
[32] Numeral Tercero de la
citada resolución: “INFORMAR
que contra la presente decisión proceden los recursos de reposición ante el
funcionario que tomó la decisión y en subsidio el de apelación ante la Oficina
Asesora Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la
decisión, atendiendo al artículo 157 de la Ley 1448 de 2011. (Fl.
16, cuaderno 1)
[33] Sentencia T-167 de 2011.
[34] Fls. 1-2, cuaderno 1.
[35] Art. 83 de la
Constitución.
[36] ¿Vulneró la Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas los derechos fundamentales a
la igualdad y a la vida digna de la demandante, al no incluirla en el Registro
Único de Víctimas porque no demostró al menos sumariamente, la comisión del
hecho victimizante (desaparición forzada de su cónyuge) ni la autoría por parte
de grupos organizados armados al margen de la ley, teniendo en cuenta las
características de este?
[37] Aunque desde 1994
existía el tipo penal supranacional de desaparición forzada, Colombia solo
cumplió con sus obligaciones de tipificación adquiridas como signataria de la
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas a partir de la
Ley 589 de 2000. Existieron proyectos de ley previos que no fueron aprobados:
Números: 222/88, 30/90, 152/92, 277/93, 331/93, 139/97, 222/98, 20/98, 142/98.
[38] Normas y dimensiones de
la desaparición forzada en Colombia. Informe Nacional del Centro de Memoria
Histórica. Tomo I.
[39] Sentencia C-317 de 2002.
[40] Por ejemplo: la Resolución 3450 de 1975 relativa a
Chipre; Resolución 32/118 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 13
de diciembre de 1977, con respecto a las desapariciones de opositores bajo la
dictadura chilena de Pinochet; y Resolución 33/173 de la Asamblea General de
las Naciones Unidas del 20 de diciembre de 1978, sobre la problemática de las
desapariciones forzadas a nivel mundial y la necesidad de que todos los países
tomen medidas para prevenirla, entre muchas otras.
[41] Aprobada por la Asamblea General en su Resolución
47/133 de 18 de diciembre 1992.
[42]
Adoptada por la Resolución 47/133 de 1992 la Asamblea General de la
Organización de Naciones Unidas –ONU. Estableció ocurre cuando “se arreste,
detenga o traslade contra su voluntad a las personas, o que éstas resulten
privadas de su libertad de alguna u otra forma por agentes gubernamentales de
cualquier sector o nivel, por grupos organizados o
particulares que actúan en nombre del gobierno o con su apoyo directo o
indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se niegan a revelar
la suerte o el paradero de esas personas o a reconocer que están privadas de la
libertad, sustrayéndola así a la protección de la ley”.
[43]
Artículo 7.2 literal i).
[44] Caso Rodríguez Vera y
otros (Desaparecidos del Palacio de Justicia) Vs. Colombia. Excepciones
Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 14 de noviembre de 2014.  Establece que la negativa del Estado de reconocer
que la víctima está bajo su control y de proporcionar información al respecto,
tiene como propósito generar incertidumbre acerca de su paradero, vida o
muerte, de provocar intimidación y supresión de derechos.
[45] Ver, por ejemplo: párrafo 3° del Preámbulo de la
Declaración sobre la protección de  todas las personas contra las
desapariciones forzadas; artículo II de la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas; artículo 2 de la Convención internacional
para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas; y
el artículo 7 (2) (i) del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
[46] Artículo 165..
<Aparte tachado INEXEQUIBLE. Inciso CONDICIONALMENTE exequible. Penas
aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, a partir del 1o. de enero
de 2005. El texto con las penas aumentadas es el siguiente:>  El particular
que perteneciendo a un grupo armado al margen de la ley someta a otra
persona a privación de su libertad cualquiera que sea la forma, seguida de su
ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley, incurrirá en prisión de
trescientos veinte (320) a quinientos cuarenta (540) meses, multa de mil
trescientos treinta y tres punto treinta y tres (1333.33) a cuatro mil
quinientos (4500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y en interdicción
de derechos y funciones públicas de ciento sesenta (160) a trescientos sesenta
(360) meses. // A la misma pena quedará sometido, el servidor público, o el
particular que actúe bajo la determinación o la aquiescencia de aquél, y
realice la conducta descrita en el inciso anterior.
[47] “En efecto, en punto
del bien jurídico objeto de protección corresponde a un delito pluriofensivo,
pues no únicamente lesiona la libertad personal del individuo y su autonomía,
sino que vulnera las garantías legales y constitucionales dispuestas para su
protección, el acceso a la administración de justicia y el debido proceso, así
como los derechos de sus familiares y la sociedad a saber de su paradero;
también lesiona sus derechos al reconocimiento de su personalidad jurídica, el
libre desarrollo de la personalidad, la dignidad humana, su seguridad e
integridad, no ser sometido a torturas ni a otras penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes, además de su derecho a la vida y que no se exponga a
grave peligro, entre otros.”. Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación
Penal. . Radicación 40733. Sentencia del 19 de marzo de 2014.
[48] “Si la desaparición
forzada de personas es un delito de ejecución permanente que tiene lugar a
partir de cuándo se incumple el deber de información sobre el destino de la
persona privada de su libertad, hasta cuando sea satisfecha tal obligación, es
acertado concluir que aún si la víctima fallece, el delito sigue consumándose
hasta cuando se brinde información sobre su privación de libertad, la suerte
que corrió o la ubicación de su cadáver identificado, pues sigue incumpliéndose
el referido deber”. Ídem.
[49] Cfr. Corte Suprema de
Justicia- Sala de Casación Penal. Proceso n. º 37584. Sentencia del 30 de
noviembre de 2011.
[50] En concordancia con lo
expuesto, la finalidad pretendida del delito “es el ocultamiento físico o
legal de la persona, para sustraerla de las acciones de protección a que tiene
derecho. Ese ocultamiento se expresa y materializa en el silencio a no informar
sobre la privación de libertad y en la negativa a informar sobre su paradero”. Sala
de Casación Penal-Corte Suprema De Justicia. Núm. del proceso: 40559. Sentencia
del 17 de abril del 2013.
[51]
“Por medio de la cual se conforman cuatro unidades de apoyo a la Unidad
Nacional de Fiscalías de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario”
[52] Esta obligación, también
prevista en el artículo 2 de la Convención Americana y en los artículos I b) y
III de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada que hacen parte
del bloque de constitucionalidad. Cfr. Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Caso Goiburú y otros vs. Paraguay, 22 de septiembre de 2006, fondo,
reparaciones y costas, párrafo 84.
[53] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso Manuel Cepeda Vargas, sentencia de fondo del 26 de mayo
de 2010, paras. 117-118
[54] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Sentencia de
31 de enero de 2006.
[55] Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU). Resolución aprobada el 16 de
diciembre de 2005. Recuperada de http://www2.ohchr.org/
spanish/law/reparaciones.htm.
[56] Numeral 10 de su título
VI.
[57] “Por la cual se
consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de
la justicia y se dictan otras disposiciones”
[58] En este mismo sentido,
el Centro de Memoria histórica sostiene que en los años 70 y 80 era una “práctica
sistemática, aunque no regulada penalmente durante este periodo, traía
aparejada una realidad social y familiar de difícil tratamiento legal, en tanto
que la consecuencia era la ausencia de estos miembros de la sociedad cuya
situación respecto de las relaciones personales, sociales, familiares,
laborales y de toda índole quedaba en el limbo. En este sentido, la ausencia se
convertía en un hecho con trascendencia jurídica, que generaba consecuencias
normativas y la necesidad de un tratamiento especial de cara a una finalidad
clara: la búsqueda de un cierre o solución práctica para los familiares de
quienes se encontraban ausentes ante la incertidumbre de su paradero. Para
ello, se recurrió a disposiciones normativas que planteaban la ficción jurídica
de la muerte, como un hecho presumido de quien se encontraba ausente o
desaparecido en las condiciones y circunstancias que determinaba la ley, lo
cual facilitaba la atribución del estado civil de muerto y la concesión de la
posesión definitiva de los bienes del desaparecido. .Normas y dimensiones
de la desaparición forzada en Colombia. Informe Nacional del Centro de Memoria
Histórica. Tomo I. pág 66 y Tomo IV. Pág. 122..
[59] Por ello, declaró
exequible el artículo 2° de la Ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan
medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan
otras disposiciones”, en el entendido que también son destinatarios de los
instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas
que dependan económicamente de ellas.
[60] En la
discusión de la Ley 1448 se reveló que desde
mediados de la década de los 80, empezaron a registrar para infortunio de la
sociedad colombiana las más cruentas masacres La Rochela, Segovia, el genocidio
de la Unión Patriótica, que a toda luz comprueban la práctica sistemática de
violencia. Además, en el segundo debate de la Cámara de Representantes, uno de
sus ponentes afirmó que “entre 1980 y 1985 fueron perpetrados alrededor de
5.000 actos criminales entre asesinatos, torturas y desapariciones forzosas
atribuibles a agentes del Estado y al paramilitarismo”. Sentencia C-250 de
2012
[61] Homicidio,
masacres, secuestro, desaparición forzada, tortura, delitos contra la libertad
e integridad sexual en el marco del conflicto armado[61],
minas antipersonales, munición sin explotar y artefacto explosivo improvisado,
acto terrorista, combates, enfrentamiento y hostigamiento, desplazamiento
forzado y despojo forzado de tierra.
[62] La Sala de Seguimiento
de la sentencia T-025 de 2004, mediante Auto 119 de 2013, explicó que se deben
incluir a personas víctimas de las bandas organizadas delincuenciales,
‘Bacrim”, hoy denominadas Grupos armados organizados o grupos armados
delincuenciales, de conformidad a la directiva número 15 de 2016 del Ministerio
de Defensa. En sentencia T-006 de 2014 se ordenó la inscripción en el RUV de
personas que fueron víctimas de la banda ‘Águilas Negras’, teniendo en cuenta
que así debe ser siempre que se cumplan los requisitos para la inscripción,
independiente de si el hecho victimizante se originó en el conflicto armado y sin
distinciones de la calidad o motivos del actor victimizante (político,
ideológico o común).
[63] Artículo 3°. “Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir
del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno. //  También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente,
parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el
segundo grado de consanguinidad ascendente. // De la misma forma, se consideran
víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la
víctima en peligro o para prevenir la victimización. // La condición de víctima
se adquiere con independencia de que se individualice, aprehenda, procese o
condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar que pueda
existir entre el autor y la víctima. // Parágrafo 1°. Cuando los miembros de la
Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su
reparación económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de
acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la misma forma, tendrán
derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no repetición señaladas en
la presente ley.// Parágrafo 2°. Los miembros de los grupos armados organizados
al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los casos en los
que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo
armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad. // Para los
efectos de la presente ley, el o la cónyuge, compañero o compañera permanente,
o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido en sus
derechos en los términos del presente artículo, pero no como víctimas
indirectas por el daño sufrido por los miembros de dichos grupos. // Parágrafo
3°. Para los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no
serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos
como consecuencia de actos de delincuencia común. // Parágrafo 4º. Las personas
que hayan sido víctimas por hechos ocurridos antes del 1° de enero de 1985
tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías
de no repetición previstas en la presente ley, como parte del conglomerado
social y sin necesidad de que sean individualizadas (…)”cfr. Sentencias
C-250 de 2012 y C-280 de 2013.
[64] Centro de Memoria
Histórica. Tomo IV. Pág. 130.
[65] Este sustituyó al antiguo Registro Único
de Desplazados, que originalmente manejaba la denominada Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional. El artículo 154 de la Ley 1448 de 2011
estableció que ese RUPD “ser[ía] trasladado a la Unidad de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la
promulgación de la presente Ley.” Igualmente, en el parágrafo, esta norma
establece que Acción Social deberá operar los registros que están actualmente a
su cargo, incluido el RUPD, hasta que no se logre la total interoperabilidad de
los mismos y entre en funcionamiento el Registro Único de Víctimas –RUV- con el
fin de garantizar la integridad de la información”. En concordancia con el
artículo 17 del Decreto 4800 de 2011.
[66] “Criterios para reconocer la calidad de víctima.
Corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional-Acción Social- a copiar la información y documentación necesaria
para el reconocimiento del solicitante como víctima de los grupos armados
organizados al margen de la ley. // Esta información tendrá por objeto allegar
elementos de juicio sobre la veracidad de la afectación de sus derechos
fundamentales, para lo cual se tendrán en cuenta alguno o algunos de los
siguientes criterios: // La presencia de las víctimas en el lugar y el momento
en que ocurrieron los hechos. / La presentación de denuncia, o puesta en
conocimiento de los hechos ante cualquier autoridad judicial, administrativa o
de policía, dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho. / La situación
de orden público en el momento y lugar donde ocurrieron los hechos. / La
presencia de grupos armados organizados al margen de la ley en el lugar de los
hechos / La inclusión de las víctimas en los informes de prensa, radio,
televisión o cualquier otro medio de comunicación que hubiera dado cuenta de
los hechos. / La inclusión de las víctimas en los informes de Policía o de los
organismos de inteligencia del Estado relacionados con los hechos. / La
inclusión de las víctimas en los informes que reposen ante organismos
internacionales. / El riesgo a que estuvieron expuestas las víctimas por sus
vínculos profesionales, laborales, sociales, religiosos, políticos, gremiales,
o de cualquier otro tipo. / Las modalidades y circunstancias del hecho. /  La
amistad o enemistad de las víctimas o sus familiares con alguno o algunos de
los integrantes de los grupos armados organizados al margen de la ley. / Las
condiciones personales de las víctimas relacionadas con la edad, el género y
ocupación. / Haber ocurrido el hecho por medio de una mina antipersona. / la
inclusión de las víctimas en algunas de las siguientes bases de datos: Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción
Social; Fiscalía General de la Nación; Procuraduría General de la Nación;
Defensoría del Pueblo; Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y de Justicia; Ministerio de la Protección Social; Policía Nacional;
Departamento Administrativo de Seguridad; Fuerza Pública; Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación; Organización Internacional para las Migraciones;
Programa de la Vicepresidencia de la República de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario y el Programa Presidencial para la Acción Integral
contra las Minas Antipersonas. // Parágrafo. La enumeración que se hace en el
presente artículo es meramente enunciativa.”
[67] Artículo 37 del Decreto
4800 de 2011.
[68] Criterios de valoración
de las solicitudes de inscripción en el registro único de víctimas -RUV-,
aprobados por el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, en su sesión del 24 de mayo de 2012, en los términos del artículo 3
de la ley 1448 de 2011. URL: http://participaz.com/images/pdf/Capitulo4/criterios_valoracion-aprobados_comite_ejecutivo_24_mayo_2012.pdf
[69] Directiva 001 del 4 de
octubre de 2012, “por medio de la cual se adoptan unos criterios de
priorización de situaciones y casos, y se crea un nuevo sistema de
investigación penal y de gestión de aquellos en la Fiscalía General de la
Nación”.
[70] En este mismo sentido, el artículo 16 del Decreto 4800 de 2011, dispone
que: “(…) La condición de víctima es una situación fáctica que no está
supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en el registro.
Por lo tanto, el registro no confiere la calidad de víctima, pues cumple
únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación
de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades, y como instrumento para el diseño e
implementación de políticas públicas que busquen materializar los derechos
constitucionales de las víctimas”. En ese sentido, ver la sentencia T-598
de 2014.
[71] Ibídem.
Sentencia T-1094 del 04 de noviembre de
2004.
[72] En la sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional la
inscripción de una persona en el RUPD al entender que la no inscripción se
debió a una interpretación legal que desconocía el principio de buena fe, ya
que no daba credibilidad, sin aportar argumento alguno para ello, a las
afirmaciones del actor y a las pruebas por este allegadas.
[73] En la Sentencia T-175 de 2005 esta Corporación ordenó la
inscripción de una persona en situación de desplazamiento forzado interno en el
RUPD, más allá de que la solicitud de inscripción fue realizada
extemporáneamente dado el desconocimiento que la actora tenía de sus propios
derechos.
[74] En la Sentencia T-1076 del 21 de octubre de 2005, la
Corte concedió la tutela a una persona cuyo registro en el RUPD fue negado al
considerar que su declaración había sido inconsistente y en consecuencia
faltaba a la verdad. Al respecto, esta Corporación observó, en primer lugar,
que las presuntas contradicciones temporales se fundan en un razonamiento
insuficiente por parte de la entidad accionada. Además, manifiesta que la
interpretación de la institución resulta no sólo “fácilmente rebatible”, sino
también opuesta a una interpretación acorde con los postulados constitucionales
que protegen a la población desplazada. En consecuencia le ordena a la
autoridad competente que proceda a realizar una nueva evaluación de la
declaración de la actora, teniendo en cuenta todos los elementos probatorios y
los principios constitucionales que deben guiar la interpretación y aplicación
de las normas en la materia.
[75] Sentencia
T-112 de 2015 y T-832 de 2014, T-087 de 2014.
[76] Fl. 14,
cuaderno 1.
[77] Fl. 15,
cuaderno 1.
[78] Sentencia T-112 de 2015
y T-832 de 2014, T-087 de 2014.
[79]
Fl. 15, cuaderno 1.
[80]
Fl. 14, cuadermo 1.
[81] Artículo 37 del Decreto
4800 de 2011.
[82] Artículos 36 y 37 del
Decreto 4800 de 2011 y los artículos 3 y 156 de la Ley 1448 de
2011
[83] Normas y dimensiones de
la desaparición forzada en Colombia. Informe Nacional del Centro de Memoria
Histórica. Tomo I. pág 53.
[84] URL:  http://www.cjlibertad.org/index.php?option=com_content&view=article&id=365:movice&catid=50:hazlojusto&Itemid=90
[85] Red Nacional de
Información (RNI), y unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (UARIV). Registro Único de Víctimas (RUV). Número de Personas por
Municipio y Año de Ocurrencia. 1 de junio de 2016. URL: http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV
[86] Ídem.
[87]ACNUR. Diagnóstico Departamental
Bolívar. URL:  http://www.acnur.org/t3/uploads/pics/2166.pdf?view=1
[88]
Idem.