T-903-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-903/02
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Garantía
constitucional
IMPUGNACION FALLO
DE TUTELA-No presentación
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para revivir términos
judiciales
INFRACCION
CAMBIARIA-Formulación de
cargos
INFRACCION
CAMBIARIA-Sujetos
susceptibles de ser sancionados
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Formulación
de cargos a presuntos infractores del régimen cambiario
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Formulación
de cargos a persona fallecida/ESTATUTO CAMBIARIO-No se extingue la
acción por muerte del presunto infractor/DERECHO DE DEFENSA-No ejercicio
por los sucesores del difunto
El señor, quien se desempeñó como
Director Administrativo y Financiero de TPL, falleció el 20 de enero de 1998,
lo que significa que para el 19 de febrero de 1998, fecha en que la
Superintendencia le formula  cargos, el mencionado señor no era sujeto de
derecho, razón por la que era imposible, jurídica y materialmente, que
compareciera al proceso para ejercer el derecho de defensa. Ante esa situación
y teniendo en cuenta que las normas cambiarias no contemplan la extinción de la
acción contravencional administrativa por la muerte del presunto infractor, se
debió dar aplicación a la institución de la sucesión procesal prevista en el
artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, según la cual, “fallecido un
litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el
cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente
curador” a efectos de garantizar a los sucesores del fallecido el debido
proceso, dado que ellos se podrían ver afectados en sus derechos patrimoniales.
Sin embargo, no se dio ninguna posibilidad para que los sucesores del señor
ejercieran el derecho de defensa.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por no citación de los
sucesores al proceso
Los sucesores del señor no podían
acreditar en el proceso administrativo la muerte de aquel, ni tomar a su cargo
su defensa, porque no fueron citados a él. Por otro lado, la defensa de dicho
presunto infractor no debía ser asumida por la sociedad TPL, dado que el mismo
era investigado como persona natural, por ser el declarante de la operación
generadora de la posible infracción cambiaria. Por ende, no les asiste la razón
a la Superintendencia de Sociedades y al Juzgado de instancia cuando afirman
que la circunstancia de la muerte no fue acreditada dentro de  la investigación
y, por tanto, no se violó el debido proceso, pues, es claro que los afectados
por la decisión administrativa, en calidad de sucesores del señor  no
estuvieron enterados y no pudieron hacerse parte dentro de la actuación
administrativa.
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Debida notificación del auto de
formulación de cargos a persona jurídica
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Es divisible
A pesar de haber vulnerado la
Superintendencia de Sociedades el debido proceso de la señora, en calidad de
sucesora del señor, no se ordenará a dicha Entidad que declare la nulidad de la
actuación procesal, debido a que el aludido señor nunca estuvo vinculado al
mencionado proceso, por el hecho de su muerte, que aconteció antes de que se le
formularan cargos. Por otra parte, legalmente es posible escindir la actuación
procesal para subsanar el quebranto del debido proceso presentado en relación
con dichos sucesores y mantenerla en firme respecto de la sociedad, por ser el
procedimiento administrativo cambiario divisible.
Referencia:
expediente T-607516
Acción de tutela
interpuesta por TPL – Tecnologie Progetti Lavori SPA y Yolanda López viuda de
Gómez contra la Superintendencia de Sociedades
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,
veinticuatro (24) de octubre de dos mil dos (2002)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO
BELTRAN SIERRA, MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAUJO RENTERIA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión del fallo proferido por el Juzgado 41 Civil del Circuito de
Bogotá, en el trámite de la acción de tutela instaurada por TPL – Tecnologie
Progetti Lavori SPA y Yolanda López viuda de Gómez contra la Superintendencia
de Sociedades.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991,
mediante Auto del 22 de julio de 2002, la Sala de Selección Número Siete de la
Corte Constitucional decidió revisar el expediente T-607516. Por reparto le
correspondió la sustanciación al despacho del suscrito magistrado.
1. Hechos
Debido a que la Sala de Revisión tiene que pronunciarse sobre el
procedimiento aplicado a la presente Acción de Tutela por el juez de instancia,
así como a los hechos materia de la acción constitucional, relacionaremos por
separado, los hechos relativos a los dos aspectos anotados.
1.1    Hechos relacionados con el procedimiento
aplicado a la Acción de Tutela en instancia
En memoriales presentados ante esta
Corporación (Sala de Selección y Revisión de Tutelas, Dr. Marco Gerardo Monroy
Cabra), el 6 y 8 de junio de 2002, los accionantes solicitaron remitir el
expediente al Tribunal Superior de Bogotá – Sala Civil, con el fin de que dicha
Corporación Judicial resuelva la impugnación formulada contra la decisión de
tutela del 24 de mayo de 2002, proferida por el Juzgado 41 Civil del Circuito
de Bogotá; obedeciendo su solicitud a lo siguiente:
Indican los demandantes que el expediente
de la tutela fue remitido a la Corte Constitucional el 4 de junio de 2002, por
el Juzgado, cuando el término con que contaban para controvertir el fallo aún
no había precluido, en razón a que el telegrama enviado por aquél el 28 de mayo
de 2002 “fue efectivamente recibido por uno de los accionantes el 30 de mayo
siguiente, tal como da cuenta copia del mismo que se anexa a la presente” (fl.
133).
Señala que a partir de esa fecha ha
debido comenzar a correr el término de tres (3) días a que se refiere el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 para impugnar el fallo, por tanto, el
término preclusivo corrió los días 31 de mayo, 4 y 5 de junio de 2002, fecha
ésta última en la cual se presentó oportunamente ante el juez de instancia el
escrito de contradicción y de enjuiciamiento a la decisión constitucional,
informando la secretaría del despacho al momento de dicha presentación que el
expediente había sido remitido a la H Corte Constitucional para su eventual
revisión, actitud que a su juicio, viola flagrantemente el debido proceso y
coarta el principio de la doble instancia, derechos fundamentales que no pueden
ser desconocidos por el propio juez de tutela.
1.2  De la selección del expediente
La presente Acción de Tutela fue remitida,
por el Juzgado 41 Civil del Circuito el 4 de junio de 2002, a la Corte
Constitucional para su eventual revisión, pero ésta no fue seleccionada.
No obstante, el Magistrado Marco Gerardo
Monroy Cabra ante la solicitud de pronunciamiento presentada ante su Despacho
por las demandantes, insistió para que la presente tutela fuera revisada. En su
criterio, se pudo  “haber cercenado el derecho del accionante al debido proceso
ya que no tuvo la posibilidad de impugnar la decisión de primera instancia. El
Juzgado que avocó el conocimiento en primera instancia omitió dar cumplimiento
a lo señalado por el Decreto 2591, impidiéndole al accionante, en caso de
haberlo deseado, presentar su impugnación en los términos de ley”.
Insistencia que fue resuelta por la Sala de Selección Número Siete,
a través de Auto del 22 de julio de 2002, decidiendo seleccionar para revisión
la tutela referida.
1.3  Hechos
relacionados con la materia de la acción de tutela
La sociedad TPL – Tecnologie
Progetti Lavori SPA (en adelante TPL) y Yolanda López viuda de Gómez
interpusieron, a través de apoderado, acción de tutela contra la
Superintendencia de Sociedades, por considerar que ésta desconoció sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la defensa, basada en los hechos, que a
continuación resumimos:
Manifiestan los demandantes que la
Superintendencia de Sociedades, mediante auto 230-1457 del 19 de febrero de
1998, les formuló cargos, por supuesta violación a las disposiciones del
régimen de cambios, al no registrar como inversión extranjera directa, ante el
Banco de la República, dentro de los tres meses siguientes al ingreso, US$
599.965,oo dólares recibidos del exterior; dichos dineros fueron recibidos por
TPL mediante formulario de declaración de cambio, suscrito por el señor Roque
Antonio Gómez García, quien se desempeñó como funcionario a cargo de estas
labores hasta el 20 de enero de 1998, fecha en la cual falleció.
Afirman que el auto referido corrió
traslado a la sociedad y al señor Gómez, para que dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación, ejercieran el derecho de defensa; auto que
nunca fue notificado personalmente a los investigados, por error del
notificador, quien tomó al señor Roque Antonio Gómez García como representante
legal de dicha sociedad sin que lo fuera, además, para el momento de la
notificación (24 de febrero de 1998) Roque Gómez había fallecido (20 de enero
de 1998).
Aducen, también, que la Superintendencia
fijó un edicto que no fue publicado en ningún medio de comunicación masivo, por
ende, no fue conocido por TPL, ni por Yolanda López viuda de Gómez, en su
calidad de cónyuge de Roque Gómez, y, en consecuencia, la Superintendencia
nombró curador ad - litem  a los investigados, quien contestó, por fuera
de términos, el auto de cargos, por lo cual, su contestación no fue tenida en
cuenta.
Expresan que tampoco pudieron defenderse
porque la Superintendencia envió la citación para la notificación a una
dirección equivocada (Calle 36 No. 13 – 31) que no es la de TPL, ni de los
sucesores de Roque Gómez, por consiguiente, la Resolución quedó en firme sin
que los investigados hubieran tenido oportunidad de pronunciarse o imterponer
recursos, cerrándose ilegalmente la vía gubernativa y las acciones legales a
que hubieran podido tener derecho ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISION
El Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá,
por sentencia del 24 de mayo de 2002, denegó el amparo solicitado. Considera
ese Despacho que no existe violación al debido proceso por parte de la
Superintendencia de Sociedades, dado que, los investigados, a pesar de conocer
la investigación que se adelantaba contra ellos, se negaron a intervenir en la
misma, permitiendo, de esta manera, que sus derechos fueran representados por
un curador.
De otra parte, estima el Juzgado que si
para la fecha de apertura de la investigación cambiaria, había muerto el señor
Roque Gómez, esta circunstancia no se acreditó formalmente dentro de la
investigación, por ende, la actuación que se adelantó después de ocurrida la
muerte, constituye un vicio de nulidad, que debe ser alegada por quien tenga
interés jurídico en ella, en la oportunidad procesal pertinente, pero dentro
del trámite administrativo, efectuado por la Superintendencia de Sociedades,
puesto que, la acción de tutela, dado su carácter subsidiario, no puede ser
utilizada para revivir términos u oportunidades procesales que precluyeron, por
desidia o negligencia de cualquiera de las partes.
Arriba a esta conclusión el Juzgado, luego
de establecer que el procedimiento adelantado por la Superintendencia se ajusta
en todos sus términos al artículo 12 del Decreto 1746 de 1991, (norma
especial), pues, para la notificación del acto de formulación de cargos, en
primer lugar se envío citación a la dirección correcta, que es la misma
señalada en el escrito de tutela, y no como lo indica el accionante, y como
quiera que dentro del término legal los citados no concurrieron, se procedió a
emplazarlos como lo ordena la norma citada, lo cual no requiere ninguna
publicación por ningún medio de comunicación masivo, simplemente porque la
norma citada no lo exige; desfijado el edicto se nombró curador ad - litem, para
que ejerciera el derecho de defensa de los investigados, sin que el mismo
hubiera ejercido oportunamente este derecho, dado que su respuesta fue
presentada extemporáneamente. Al no ser impugnada esta decisión, fue enviada a
la Corte Constitucional para su eventual revisión.
1.4   Pretensiones
Los actores solicitan se tutelen el
derecho al debido proceso. En esa medida pretenden que se revoque la Resolución
No. 230 – 634 del 28 de abril de 1999, proferida por la Superintendencia de
Sociedades, y subsidiariamente, se restablezca la efectividad del derecho
vulnerado desde el inicio de la investigación.
2. Pruebas
1. Certificado
de existencia y representación legal de la Sociedad TPL (75 –
76).
2. Auto No. 230 – 1457
del 19 de febrero de 1998, proferido por la Superintendencia de Sociedades
(fls. 52 – 54).
3. Oficios de
citación para notificación del auto referido en el numeral anterior a la
Sociedad TPL y a Roque Antonio Gómez García (fls. 45 y 46).
4. Informe del
notificador (fl.47).
5. Edicto
emplazatorio (fl. 42).
6. Auto de
Sustanciación No. 230 – 3451 del 8 de mayo de 1998, nombrando curador ad litem
(fl. 50).
7. Resolución No.
230 – 634 del 28 de abril de 1999 (fls. 57 – 59).
8. Certificado de
defunción de Roque Antonio Gómez García (fl. 75).
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
1. Competencia
Por lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, concordados con los artículos
33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para revisar la
Sentencia de la referencia.
2.  Consideraciones Generales
Conforme a los hechos expuestos, dos son
los materias sobre las cuales concentrará la Sala su atención. En primer lugar,
se encuentra lo concerniente a las presuntas irregularidades relacionadas con
la impugnación del fallo de tutela proferido por el Juzgado 41 Civil del
Circuito de Bogotá; por otro lado, están las circunstancias que originaron la
presentación de la acción de tutela, referidas a la actuación administrativa
adelantada por la Superintendencia de Sociedades, y que, según criterio de los
actores, quebrantaron su derecho al debido proceso.
Respecto del primer tema anotado, el motivo
de inconformidad radica en que  el Juzgado 41 Civil del Circuito no permitió la
impugnación del fallo de tutela, conducta que, en sentir de los actores, viola
flagrantemente el debido proceso y coarta el principio de la doble instancia,
situación que debe decidirse remitiendo el expediente para que se resuelva la
impugnación instaurada; en relación con el segundo, los actores aducen que se
les vulneró el derecho al debido proceso, debido a que, la Superintendencia de
Sociedades nunca les notificó personalmente el auto de formulación de cargos,
ni tampoco se publicó en un diario de amplia circulación al no dar aplicación
al Código de Procedimiento Civil, por error del notificador, quien confundió a
un empleado de la sociedad, que para la fecha había fallecido, con su representante
legal, lo cual impidió que conocieran la actuación administrativa y determinó
que se adelantara a sus espaldas.
La Sala deberá analizar, en primer lugar,
si la no tramitación de la impugnación del fallo obedeció a un error del Juez
de tutela de 1° instancia, o si por el contrario, se debió a la desidia de los
actores. En segundo lugar, examinará si en la actuación administrativa
adelantada por la Superintendencia de Sociedades se notificó en debida forma a
los actores, y, por tal motivo, se les garantizó el debido proceso.
3. El procedimiento impartido a la
impugnación de la acción de tutela se ajustó a las normas aplicables
La acción de tutela como actuación judicial
también está sometida a las reglas del debido proceso, conforme se desprende
del inciso 1° del artículo 29 de la Constitución Política, según el cual “el
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales”.
Entratándose de esta acción constitucional
cobra especial relevancia el cumplimiento de “las formas que le son propias”
puesto,  que ella constituye un remedio inmediato y eficaz, para la protección
de derechos fundamentales cuando quiera que hayan sido desconocidos o
amenazados, por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.
Siendo entonces un remedio para corregir
actuaciones desviadas de las autoridades y de los particulares en los casos
previstos por la Constitución, la cura no puede resultar peor que la
enfermedad, pues, sería inaudito que quien busca este especial amparo
constitucional, tenga, de nuevo, que acudir a las vías judiciales, ya no para
impetrar la protección del derecho inicialmente quebrantado, sino para demandar
de los jueces la protección de su derecho fundamental “a la acción de tutela”.
Por tanto, el trámite de esta acción constitucional requiere de una especial
atención y cuidado del juez, en cuanto a la observancia de las normas que le
son aplicables, para que se garantice, en su interior mismo, el debido proceso.
En el caso que nos ocupa es objeto de
debate constitucional el respeto del principio de “la doble instancia”,
que a juicio de los actores fue desconocido por el juez de tutela. Pues bien,
debe la Sala entrar a determinar el procedimiento que rige la impugnación
dentro de la acción de tutela, para luego, establecer, de acuerdo a las
circunstancias de orden fáctico, si se dio cumplimiento a esta garantía
constitucional.
Pues bien, el trámite que debe imprimírsele
a la impugnación del fallo de tutela de primera instancia se encuentra previsto
en el Decreto Extraordinario 2591 de 1991, que dispone:
“Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres
días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor
del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano
correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Los fallos que no
sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para
su eventual revisión”.
Y respecto a la notificación del Fallo el
mismo Decreto preceptúa, lo siguiente:
“Artículo 30. Notificación del fallo. El fallo se notificará por
telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento a más tardar el
día siguiente de haber sido proferido”.
De las normas
citadas se tiene que una vez proferido el fallo deberá ser notificado; a partir
del día siguiente a la notificación se tendrán tres (3) días para presentar la
impugnación, para que se garanticen de forma plena la dos instancias, a que
tiene derecho la parte inconforme con una decisión adversa.
En la presente acción de tutela se
encuentra acreditado que el Juzgado 41 Civil del Circuito, una vez adoptado el
fallo, el 24 de mayo de 2002, procede,  a notificarlo mediante sendos
telegramas a las partes implicadas, los cuales fueron enviados el 28 de mayo
del mismo año (fls. 119 - 120). Fecha desde la cual el Juzgado comienza a
contabilizar los tres (3) días para la impugnación, venciendo el término el 31
de mayo, y como quiera que no se presentó en ese interregno, la impugnación, se
procedió el día siguiente, esto es el 4 de junio, a remitir el expediente a la
Corte Constitucional para su eventual revisión, el cual fue recibido en esta
Corporación el 5 de junio de 2002.
Por su parte, los
demandantes alegan que el telegrama fue recibido el 30 de mayo de 2002, según
consta en el sello de recibido de TPL (fl. 135), por consiguiente, el término
para impugnar vencía el 5 de mayo, fecha para la cual ya se había remitido el
expediente para su eventual revisión; sin embargo, afirman, que en aquella
fecha presentaron oportunamente ante el juez de primera instancia el escrito de
contradicción y de enjuiciamiento a la decisión constitucional (fl. 133).
Conforme a lo
anterior, encuentra la Sala que el expediente fue remitido a la Corte
Constitucional para su eventual revisión antes de vencer el término legal para
impugnar el fallo, al tomarse de manera errada por el Juzgado el día del envío
de los telegramas como la fecha de notificación, para empezar a contar a partir
de aquél y no de la recepción de la misma, el término de impugnación, lo que
violaría el principio de la doble instancia.
Siendo así las
cosas, cabe preguntar: ¿esta sóla circunstancia puede constituir por sí misma,
una violación del  principio de la doble instancia?  Para responder este
interrogante, es pertinente analizar la conducta desplegada por los
demandantes. Ellos afirman en memorial presentado ante esta Corporación que: “se
presentó oportunamente ante el juez de primera instancia el escrito de
impugnación y de enjuiciamiento a la decisión constitucional” (fl. 133), no
obstante, se observa que el “escrito de impugnación” nunca fue presentado, ni
dentro ni por fuera del término, ante el Juez de instancia.
En dicho memorial
únicamente aparece la constancia de presentación personal por parte del
apoderado, realizada ante la Notaría 16 del Círculo de Bogotá, con fecha 6 de
junio de 2002, y no existe otra prueba dentro del expediente que soporte esa
afirmación, luego, de allí no puede concluirse, como expresan los actores, que
dicha impugnación fue presentada de manera oportuna, de donde se sigue que
existió inactividad por su parte.
Esta Sala estima que el hecho de no
encontrarse en el Juzgado el expediente, no es óbice para la presentación del
escrito de impugnación, si era esa la intención de los tutelantes. En consecuencia,
si los actores no impugnaron  el fallo de tutela dentro del término legal
pertinente, mal se puede ordenar que se retrotraiga la actuación, por cuanto,
por esta vía se estarían reviviendo términos para que los actores puedan hacer
lo que en el momento procedimental oportuno no realizaron, lo que permite
concluir que la inactividad de los accionantes purga el yerro del Juzgado 41
Civil del Circuito de la Ciudad de Bogotá.
Por otro lado, si la presente acción de
tutela fue seleccionada para revisión la Sala no se detendrá en el análisis
precedente, sino que se adentrará en el fondo mismo del asunto, que es lo que
originó la demanda de tutela incoada; tema que será desarrollado en el próximo
apartado.
2. La actuación administrativa adelantada
por la Superintendencia de Sociedades y el debido proceso
Antes de entrar en el análisis del caso que
nos ocupa, es pertinente realizar unas consideraciones acerca del procedimiento
administrativo sancionatorio  cambiario, en aras de establecer las normas aplicables
a la notificación de las decisiones mediante las cuales se formulan cargos.
2.1 El Procedimiento administrativo
sancionatorio cambiario
El Decreto – Ley No. 1746 del 4 de julio
de 1991 estableció el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo
Cambiario. De acuerdo con lo establecido en su artículo 1° “la competencia de
la Superintendencia de Cambios, organismo encargado de establecer la comisión
de infracciones cambiarias e imponer las sanciones correspondientes, se
ejercerá conforme a lo establecido en el presente Decreto”.
Por lo tanto, este Decreto contiene las
normas especiales que regirán este tipo de procedimientos administrativos,  con
exclusión de cualquiera otra de carácter general, salvo en lo no previsto,
evento en el cual se aplicarán las normas de la parte primera del Código
Contencioso Administrativo, según lo preceptúa el artículo 1° de este mismo
Código.
Acorde con lo anterior, entraremos a
determinar la regulación de la notificación de la formulación de cargos dentro
de este procedimiento administrativo especial.
2.2 La formulación de cargos y su
notificación dentro del procedimiento administrativo cambiario
El Decreto – Ley 1746 del 4 de julio de
1991, respecto de la formulación de cargos y su notificación, establece:
“ARTICULO
11. Cuando finalizadas las diligencias
preliminares, el funcionario competente a cuyo cargo se encuentre el expediente
considere que los hechos investigados pueden constituir infracción cambiaria,
formulará los cargos correspondientes a los posibles infractores en acto
administrativo motivado contra el cual no procederá recurso alguno”.
Se desprende de la norma citada que se
formularán cargos a los posibles infractores, cuando se considere que los
hechos investigados pueden constituir infracción cambiaria; el acto
administrativo motivado a través del cual se formulen los cargos se notificará
mediante el procedimiento especial que prevé el Decreto en mención, para mayor
precisión citamos la disposición correspondiente:
“ARTICULO
12.      Del acto de formulación de cargos
se correrá traslado a los presuntos infractores o a su apoderado, mediante
entrega de copia integra, auténtica y gratuita de la providencia.  Si no es
posible localizar al presunto infractor se le enviará por correo certificado
una citación a la dirección que figure en el expediente o en el directorio
telefónico o especializado.  El envío de la citación se hará dentro de los
cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, dejando la respectiva
constancia.
Si, dentro de los cinco (5) días siguientes a la citación no
compareciere el presunto infractor, se le emplazará por edicto que durará
fijado en lugar visible de la Secretaría por un término de diez (10) días,
vencidos los cuales, si aún no hubiere comparecido, se le designará un curador
ad litem a quien se le correrá traslado del acto de formulación de cargos en la
diligencia de posesión y con quien se seguirá la actuación.
Si durante el término de fijación del edicto emplazatorio se
presentare el investigado o su apoderado, se le correrá traslado inmediatamente
del acto de formulación de cargos.   Si se negare a dicho traslado se
continuará con la fijación del edicto por el tiempo que falte y se obrará
conforme al inciso anterior.
Si después de lo indicado, volviere a concurrir el investigado o su
apoderado, deberá tomar la actuación en el estado en que se encuentre”.
De acuerdo con la norma anterior, el
procedimiento para la notificación del acto por el cual se formulan cargos dentro
del procedimiento administrativo cambiario es el siguiente: primero, se
intentará personalmente correrles traslado a los presuntos infractores o a su
apoderado, mediante entrega de copia íntegra, auténtica y gratuita de la
providencia; segundo, si no es posible localizar al presunto infractor se le
enviará por correo certificado una citación a la dirección que figure en el
expediente o en el directorio telefónico o especializado; tercero, si, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la citación no compareciere el presunto
infractor, se le emplazará por edicto que durará fijado en lugar visible de la
Secretaría por un término de diez (10) días; por último, si transcurrido el
término anterior, aún no comparece, se le designará curador ad – litem  con
quien se continuarán las diligencias.
El procedimiento descrito garantiza en
forma plena el derecho de defensa de las personas que presuntamente
quebrantaron el régimen cambiario, asegurándoles, por un lado, su comparencia
al proceso y, por el otro, otorgándoles la posibilidad de conocer las
actuaciones adelantadas en la etapa preliminar por la Superintendencia de
Sociedades.
Cabe anotar que dicho procedimiento
sancionatorio cambiario fue objeto de pronunciamiento   por parte de esta
Corporación. En dicha oportunidad la Corte manifestó:
“En efecto, para comprender, a la luz de la Carta, los
verdaderos alcances de esta parte acusada del artículo 7o, se debe partir del
supuesto según el cual el procedimiento al que pertenece, está formado por una
parte de diligencias previas, o de instrucción, por otra parte de formulación
de cargos o de traslado y de emplazamientos, otra de pruebas y, por último, por
la del fallo; las restantes etapas procedimentales que siguen a la preliminar
de instrucción, están sometidas a los principios de publicidad y contradicción
y también a las reglas del debido proceso administrativo, ya que a ellas en
general y a algunos de los incidentes que se tramitan, se aplican las
disposiciones predicadas de la vía gubernativa que establece el Código
Contencioso Administrativo, y las normas que obligan a oir y vencer en juicio a
la persona que puede ser sujeto de una sanción”[1].
3.  El caso en
concreto
Debido a que la parte demandante
está integrada por dos personas distintas, a saber: por un lado, la señora
Yolanda López, viuda de Roque Antonio Gómez,  y, de la otra, la Sociedad TPL –
Tecnologie Progetti Lavori SPA, en liquidación, la Sala analizará por separado
la situación de cada una de ellas, a fin de establecer si en verdad les asiste
la razón en los hechos y argumentos aducidos.
La anterior delimitación presupone la determinación de la
forma en que resultaron involucradas en este caso las personas referidas.
3.1 Los
presuntos infractores cambiarios
Tal como se desprenden de los artículos
3°, 4° y 5° del Decreto – Ley 1746 de 1991, los sujetos susceptibles de ser
sancionados por infringir el régimen cambiario, serán: primero, las personas
naturales o jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario;
segundo, los intermediarios del mercado cambiario, y, en tercer lugar, los
administradores, funcionarios o empleados que excediendo los  límites de sus
atribuciones hagan incurrir a la Entidad Financiera en la infracción al régimen
cambiario.
En el caso que ocupa la atención de la
Sala, se tiene que la Superintendencia de  Sociedades mediante Auto No. 230 –
1457  del 19 de febrero de 1998 formuló cargos (fl. 52 y ss), por violación al
artículo 15 de la Resolución 51 de 1991 del CONPES, a las siguientes personas:
·
TPL – Tecnologie Progetti Lavori SPA de italia –
Nit. No. 860041600
·
Roque Antonio Gómez García
La Superintendencia de Sociedades formula
cargos a la sociedad TPL, en calidad de inversionista extranjero, por cuanto
infringió presuntamente el Estatuto Cambiario, y al señor Roque Antonio Gómez
por ser el declarante de la operación cambiaria. Posteriormente, dicha
Superintendencia mediante Resolución No. 230 – 634 del 28 de abril de 1999,
impuso multa por la suma de $308´027.165 pesos (equivalente al 50% de la
infracción cambiaria), a  las dos personas mencionadas. En consecuencia, es
clara la individualización de los infractores cambiarios realizada dentro del
proceso administrativo.
Conforme
se demostró en la presente Acción de Tutela el señor Roque Antonio Gómez
falleció el 20 de enero de 1998, tal como aparece acreditado con el Registro de
Defunción con Indicativo Serial No. 2420248 (fl. 59), por tanto, quienes
debieron tener la posibilidad de ejercer su defensa, en la actuación
administrativa fueron sus sucesores, entre los cuales se encuentra su esposa,
Yolanda López, lo cual explica su condición de demandante dentro de esta
acción.
3.2
Vulneración del
derecho de defensa de Yolanda López Vda. de Roque Gómez, por parte de la
Superintendencia de Sociedades
El señor Roque Antonio Gómez García,
quien se desempeñó como Director Administrativo y Financiero de TPL, falleció
el 20 de enero de 1998, lo que significa que para el 19 de febrero de 1998,
fecha en que la Superintendencia le formula  cargos, el mencionado señor no era
sujeto de derecho, razón por la que era imposible, jurídica y materialmente,  que
compareciera al proceso para ejercer el derecho de defensa.
Ante esa situación y teniendo en cuenta
que las normas cambiarias no contemplan la extinción de la acción
contravencional administrativa por la muerte del presunto infractor, se debió
dar aplicación a la institución de la sucesión procesal prevista en el artículo
60 del Código de Procedimiento Civil, según la cual, “fallecido un litigante
o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el
albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador”
a efectos de garantizar a los sucesores del fallecido el debido proceso, dado
que ellos se podrían ver afectados en sus derechos patrimoniales. Sin embargo,
no se dio ninguna posibilidad para que los sucesores del señor Roque Gómez
ejercieran el derecho de defensa.
Cuando el notificador de la
Superintendencia de Sociedades se dirigió a las dependencias de la Sociedad
TPL, en la dirección que aparece en el certificado  de la Cámara de Comercio, a
realizar la notificación del auto de formulación de cargos, se le informó que
“el representante legal Roque A. Gómez había muerto hace más de un mes”, tal
como aparece consignado en su informe (fl. 47). Siendo así las cosas, la
Superintendencia debió verificar la ocurrencia de ese hecho, para evitar la
violación del debido proceso y, por tanto, una futura nulidad.
La Superintendencia alega que “a pesar de
haberse solicitado el certificado de defunción, tal como lo indica el
notificador, este no fue remitido a la Entidad y por lo tanto no existía la
prueba dentro del proceso, solamente una manifestación verbal”. Esta
aseveración no demuestra que se hubieran realizado las actuaciones
administrativas idóneas para determinar la muerte del citado señor, porque aquella
hubiera podido dirigirse a la Registraduría Nacional del Estado Civil con el
fin de que le suministrara la prueba legal correspondiente, que es solemne y
consiste en la copia de la correspondiente partida o folio del Registro del
Estado Civil o el certificado expedido con base en los mismos, de conformidad
con lo dispuesto en el Art. 105 del Decreto ley 1260 de 1970.
A este respecto debe considerarse que
obviamente los sucesores del señor Roque Antonio Gómez García no podían
acreditar en el proceso administrativo la muerte de aquel, ni tomar a su cargo
su defensa, porque no fueron citados a él. Por otro lado, la defensa de dicho
presunto infractor no debía ser asumida por la sociedad TPL, dado que el mismo
era investigado como persona natural, por ser el declarante de la operación
generadora de la posible infracción cambiaria.
Por ende, no les asiste la razón a la
Superintendencia de Sociedades y al Juzgado de instancia cuando afirman que la
circunstancia de la muerte no fue acreditada dentro de  la investigación y, por
tanto, no se violó el debido proceso, pues, es claro que los afectados por la
decisión administrativa, en calidad de sucesores del señor Roque Gómez,  no
estuvieron enterados y no pudieron hacerse parte dentro de la actuación
administrativa.
En consecuencia, al no permitirse el
ejercicio del derecho de defensa a los sucesores del señor Roque Gómez, y
concretamente a su cónyuge supérstite Yolanda López, se les vulneraron tal
derecho y el debido proceso, motivo por el cual la Corte Constitucional
concederá la tutela solicitada por aquella y ordenará revocar por este aspecto
el fallo del Juzgado 41 Civil del Circuito.
Respecto del argumento de que existen
otros mecanismos de defensa judicial, se considera que el mismo no es válido,
toda vez que los sucesores del señor Gómez no pudieron hacer uso de ellos y
agotar la vía gubernativa, para efectos de lo dispuesto en el artículo 135 del
C.C.A., precisamente por no haber sido llamados a defenderse. Respecto de la
revocatoria directa, ella no es un mecanismo de defensa judicial, que pueda
desplazar la procedencia de la acción de tutela.
3.4 Ausencia de vulneración del
derecho de defensa de la sociedad TPL por parte de la Superintendencia de
Sociedades
La Sociedad hace recaer la vulneración
del derecho al debido proceso, en el hecho de que la Superintendencia de
Sociedades nunca le notificó personalmente el auto de formulación de cargos, ni
tampoco lo publicó en un diario de amplia circulación, al no dar aplicación al
Código de Procedimiento Civil, por error del notificador, quien habría
confundido a un empleado de la sociedad, que para la fecha de la diligencia de
notificación había fallecido, con su representante legal, de modo que les
permitiera enterarse de la actuación administrativa, lo que determinó que se
adelantara la actuación administrativa a sus espaldas.
Pues bien, procederemos a establecer si a
la sociedad TPL se le notificó en debida forma el acto de formulación de
cargos, acorde con los pasos expuestos en el apartado segundo de esta
providencia.
En primer lugar, la Superintendencia de
Sociedades procedió, mediante Auto No 230 – 1457 del 19 de febrero de 1998 (fl.
52 – 54), a formularle cargos al inversionista extranjero TPL – Tecnologie
Progetti Lavori SPA de Italia, con identificación Nit. 860041600 y al
declarante de la operación cambiaria Roque Antonio Gómez García, identificado
con la cédula de ciudadanía No. 17´010.985.
En segundo lugar, para dar cumplimiento
al procedimiento  previsto para la notificación del citado auto, descrito con
anterioridad, el notificador se dirigió a la Calle 38 No. 8 – 62 piso 3°,
-lugar donde se localiza la Sociedad y recibe notificación judicial según el
certificado de la Cámara de Comercio-, pero no pudo realizar la notificación,
toda vez que allí le informaron que “el representante legal Dr. Roque A. Gómez
García había muerto hace mas de un mes”.
En tercer lugar, la Superintendencia
intentó, adicionalmente, hacerle entrega de un oficio de citación del  19 de
febrero de 1998, a  los  presuntos  infractores cambiarios. Dicho  oficio  fue
dirigido  a al “Representante Legal de TPL – Tecnologie Progetti Lavori SPA y a
Roque A. Gómez García”, como puede verificarse en su encabezamiento (fl. 46),
de donde se tiene que la citación se realizó al representante de la sociedad,
en forma indeterminada, y a la persona natural Roque Antonio Gómez García; pero
el oficio no fue firmado, como lo dejó consignado bajo la gravedad del juramento
el notificador (fl. 47).
Sobre este punto, es importante señalar,
que debido a que la Sociedad fue localizada en el lugar donde recibe
notificaciones judiciales, no fue necesario enviar por correo certificado el
oficio referido, puesto que esa formalidad es exigida sólo cuando “no es
posible localizar el presunto infractor”, conforme lo contempla el artículo 12
del Decreto – Ley 1746 de 1991.
Cumplido con lo anterior, y al no
comparecer la Sociedad a notificarse, la Superintendencia procedió, a emplazar
a los presuntos infractores mediante edicto fijado el 5 de marzo de 1998 y
desfijado el 18 de marzo del mismo año, término durante el cual tampoco
compareció la Sociedad TPL. Siendo así las cosas,  mediante Auto de
Sustanciación No. 230 – 3451 del 8 de mayo de 1998, se designó como curador ad
– litem, al doctor Luis Eduardo Leiva Romero, con quien se continuaron las
diligencias posteriores.
Por consiguiente, la Superintendencia de
Sociedades agotó todos los mecanismos a su alcance para notificar personalmente
a la Sociedad TPL el Auto de Formulación de Cargos, enviándoles en dos
oportunidades al notificador y remitiéndole un oficio de citación que se
negaron a firmar, pero ésta, a pesar de estar formalmente enterada de que se
adelantaba una investigación administrativa, debido a que el Representante
Legal de la Sociedad Ermenegildo Zuccarini con oficio del 12 de diciembre de
1997 respondió los requerimientos que le hiciera la Superintendencia sobre la
presunta violación al régimen de cambios, se negó a comparecer para conocer los
cargos formulados en su contra, lo que demuestra su falta de diligencia y
cuidado, en acudir en su propia defensa, permitiendo que sus derechos fueran
representados por un curador ad – litem.
Por lo anterior, no le asiste la razón a
la Sociedad cuando afirma que por error del notificador se intentó notificar
personalmente a Roque A. Gómez como representante legal de la Sociedad, lo que
no es cierto  a la luz de las pruebas que obran en el expediente, pues, está
demostrado que el oficio que se negaron a recibir aparecen completamente
individualizados tanto el representante legal de TPL como la persona natural
Roque Antonio Gómez, luego, si se negaron a recibir el oficio no les dado
predicar que el notificador se confundió, por cuanto en el oficio no existía
confusión de ningún tipo
Con relación al envío de la citación a
una dirección supuestamente equivocada, es evidente que la misma se dirigió a
la dirección de notificación judicial de la Sociedad, de lo que no cabe ni la
menor duda, según aparece en el oficio citado, además, la misma Sociedad deja
entrever que el notificador estuvo en sus instalaciones (fl. 61) y lo reafirma
el notificador gajo la gravedad del juramento.
Respecto del hecho de que el
emplazamiento no se publicó en un diario de amplia circulación, el
procedimiento sancionatorio no trae ese requisito y por tratarse de un
procedimiento administrativo especial, no es posible aplicar las normas del
Código de Procedimiento Civil, de allí que el emplazamiento se entienda
realizado en debida forma con la fijación del edicto en un lugar visible de la
Secretaría de la Superintendencia de Sociedades y no con su publicación en un
diario de amplia circulación como lo creen los demandantes.
Cabe señalar finalmente que a pesar de
haber vulnerado la Superintendencia de Sociedades el debido proceso de la
señora Yolanda López, en calidad de sucesora del señor Roque Antonio Gómez, no
se ordenará a dicha Entidad que declare la nulidad de la actuación procesal,
debido a que el aludido señor nunca estuvo vinculado al mencionado proceso, por
el hecho de su muerte, que aconteció antes de que se le formularan cargos. Por
otra parte, legalmente es posible escindir la actuación procesal para subsanar
el quebranto del debido proceso presentado en relación con dichos sucesores y
mantenerla en firme respecto de la sociedad, por ser el procedimiento
administrativo cambiario divisible, según lo preceptuado por el artículo 15 del
Decreto – Ley No. 1746 de 1991, que establece:
“El procedimiento administrativo cambiario
es divisible. En consecuencia, podrán formularse cargos de manera separada y
correr el respectivo traslado e imponerse las correspondientes sanciones en
forma independiente (...)”
Por consiguiente, esta Sala de Revisión
ordenará revocar parcialmente la sentencia del Juzgado 41 Civil del Circuito de
Bogotá, en relación con Roque Antonio Gómez García. En cuanto a la Sociedad
TPL, al no habérsele vulnerado derecho fundamental alguno, se ordenará
confirmar la sentencia citada.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida por el Juzgado 41
Civil del Circuito de Bogotá, el 24 de mayo de 2002, dentro de la acción de
tutela de la referencia, en cuanto hace relación a Roque Antonio Gómez García.
Segundo.- CONFIRMAR la citada sentencia en lo que respecta a la
Sociedad  TPL – Tecnologie Progetti Lavori SPA En Liquidación.
Tercero.- En caso de una nueva
investigación administrativa por parte de la Superintendencia de Sociedades
contra el fallecido Roque Antonio Gómez García, y para efectos de la garantía
del derecho de defensa, el mismo debe ser representado por sus sucesores
conforme a la ley.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C – 599 del 10 de diciembre de 1992, M.P.: Dr. Fabio
Morón Díaz.