T-761-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-761/11
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Definición
jurisprudencial
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido
el derecho a la vivienda digna como aquel dirigido a suplir la necesidad humana
de “disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las
características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida”. Este
derecho se encuentra consagrado constitucionalmente en el artículo 51 de la
Carta Política, dentro del capítulo de los derechos sociales, económicos y
culturales, prerrogativas con las cuales se busca garantizar la consecución de
los fines del Estado social de derecho, especialmente la de promover la
prosperidad general.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA
EN CASOS DE SUBSIDIO FAMILIAR-Protección/ACCION DE TUTELA-Procedencia
por transmutación del derecho a la vivienda digna
Respecto de la faceta de
prestación del derecho a la vivienda digna, la Corte indicó que su exigibilidad
por medio de la acción de amparo, estaba condicionada, en principio, “por la
definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor
de las personas que alegan su vulneración”. Esta condición se conoce como la
transmutación del derecho, es decir, aquella situación en la que, una vez
definidas las políticas públicas de distribución de los recursos, los criterios
de asignación, y los requisitos y procedimientos para el reconocimiento de
derechos económicos, sociales y culturales, se constituyen derechos subjetivos
que pueden ser exigidos en sede de tutela, cuando se constate en los casos
concretos que los mecanismos para la protección de estos derechos no son
idóneos, o que con el ejercicio de la acción de amparo se busca evitar la
consumación de un perjuicio irremediable.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso
en que Caja de Compensación familiar no realizó desembolso del 20% restante del
subsidio de vivienda otorgado a la accionante
DERECHO AL MINIMO VITAL, A LA
VIVIENDA DIGNA Y A LA CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Caja de Compensación
Familiar autorice la legalización del subsidio familiar de vivienda otorgado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración
por negligencia e incumplimiento de entidad municipal y Metrovivienda, al no
entregar proyecto de vivienda de interés social
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración
al declarar la Caja de Compensación Familiar que el accionante no puede
postularse nuevamente para obtener subsidio familiar durante los próximos diez
(10) años
La Sala de Revisión
encuentra que el literal b del artículo 34 del Decreto 2190 de 2009, establece
que aquellas personas que hayan sido beneficiadas con un subsidio familiar de
vivienda y no lo hayan usado ni renunciado a él antes del vencimiento de su
vigencia, no podrán postularse para la adjudicación de otro subsidio, sin
embargo, en la parte final del mismo literal se aclara que esa sanción no se
aplicará en caso de que el beneficiario hubiere restituido el subsidio a la
respectiva entidad otorgante. Igualmente, el artículo 52 del Decreto 2190 de
2009, que sirvió de fundamento a Comfaoriente para declarar que el tutelante
quedaba imposibilitado para postularse para la adjudicación de un subsidio
familiar de vivienda durante los próximos diez (10) años, no consagra la
restricción que se pretende imponer ya que la situación en la que tal
restricción se impone se refiere a las personas que al postularse para obtener
el subsidio, presenten información que no corresponda a la verdad, lo que no
ocurrió en este caso, por lo tanto efectuada la devolución del subsidio, y con
el fin de garantizar el derecho a la vivienda digna del accionante, la Sala de
Revisión considera que éste puede postularse nuevamente para la asignación de
un subsidio familiar de vivienda, sin que las entidades encargadas de calificar
dicha postulación puedan rechazarla y podrá hacerlo para el proyecto o para
otro que considere llene sus expectativas para la adquisición de una vivienda
digna.
Referencia: expedientes T-3039455
y T-3087927
Acciones de
tutela instauradas por la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas contra la Caja
de Compensación Familiar Comfenalco Santander (T-3.039.455), y por el señor
Luis Jesús Ovalle Boada contra la Caja de Compensación Familiar del Oriente
Colombiano Comfaoriente (T-3.087.927).
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez
y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los siguientes fallos: en el
trámite de la acción de tutela instaurada por la señora Ruth Mary Amorocho
Arciniegas, en primera instancia, por el Juzgado Trece Civil Municipal de
Bucaramanga el 7 de febrero de 2011, y en segunda instancia, por el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga el 22 de marzo de 2011 (T-3.039.455);
y en el trámite de la acción de tutela instaurada por el señor Luis Jesús
Ovalle Boada, en primera instancia, por el Juzgado Primero Civil Municipal de
Cúcuta el 22 de marzo de 2011, y en segunda instancia, por el Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Cúcuta el 9 de mayo de 2011 (T-3.087.927).[1]
I. ANTECEDENTES
Los actores interpusieron acciones de tutela solicitando la
protección de sus derechos a la vivienda digna, a la vida y a la dignidad
humana. En el primero de los casos, la tutelante considera que la Caja de
Compensación Familiar que le otorgó el subsidio familiar de vivienda le está
vulnerando sus derechos fundamentales al negarse a autorizar el desembolso del
saldo del subsidio, argumentando que éste no se legalizó dentro del término
legal. En el segundo de los casos, el actor sostiene que las entidades
intervinientes en la construcción del proyecto de vivienda de interés social
que escogió para invertir el subsidio familiar de vivienda que le fue otorgado,
le están vulnerando sus derechos fundamentales al no entregarle su vivienda dentro
de los plazos pactados, venciéndose el subsidio que le fuera otorgado, quedando
impedido para postularse nuevamente a la asignación de un subsidio de vivienda
durante los próximos diez (10) años.
A continuación, se expondrán los antecedentes en los que se
fundamentan cada una de las acciones de tutela objeto de estudio.
1.
Expediente T-3.039.455
1.1      Hechos
1.1.1     Ruth Mary
Amorocho Arciniegas tramitó un subsidio familiar de vivienda ante la Caja de
Compensación Familiar Comfenalco Santander, la cual, mediante comunicación del
18 de septiembre de 2007, le informó que mediante Acta No. 039 del 16 de agosto
de 2007, le adjudicó un subsidio por valor de nueve millones ciento siete mil
setecientos pesos ($9.107.700), para adquirir una vivienda de hasta veintiún
millones seiscientos ochenta y cinco mil pesos ($21.685.000), informándole que
disponía de 12 meses para legalizar el subsidio.[2]
1.1.2     Luego de
la aprobación del subsidio, la tutelante suscribió un contrato de promesa de
compraventa con la sociedad Promotora Inmobiliaria Promicasa S.A., para
adquirir una vivienda en el proyecto Urbanización Portal del Talao, ubicado en
el municipio de Piedecuesta – Santander –.
1.1.3     La
constructora incumplió su obligación de entregar el inmueble en la fecha
pactada, razón por la cual no se suscribió la escritura pública de compraventa
dentro de los plazos reglamentarios para legalizar el subsidio de vivienda. La
sociedad constructora tan sólo terminó la construcción de la vivienda en el mes
de septiembre de 2010.
1.1.4     El
subsidio familiar de vivienda fue desembolsado en la modalidad de giro
anticipado, según la cual la sociedad constructora debía constituir una póliza “que
cubr[iera] la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en
caso de incumplimiento”[3].
Con fundamento en lo anterior, Comfenalco se negó a autorizar el desembolso del
subsidio familiar de vivienda y solicitó el hacer efectiva la póliza de cumplimiento,
ante lo cual la constructora interrumpió el proceso de escrituración del
contrato de compraventa y no hizo la entrega del inmueble a la tutelante.
1.1.5     Seguros
Cóndor S.A., aseguradora que expidió las pólizas para garantizar la restitución
de los dineros del subsidio en caso de incumplimiento,  presentó una propuesta
a Comfenalco en la cual se comprometía a intervenir en el proceso para garantizar
la legalización de los subsidios,[4]
realizando los procesos de escrituración en los dos (2) meses siguientes a la
fecha del acuerdo.
1.1.6     Comfenalco
solicitó a la Superintendencia de Subsidio Familiar que se analizara la
viabilidad del ofrecimiento, petición que fue respondida mediante Oficio No.
7689 del 5 de diciembre de 2010, en el que la entidad manifestó que no tenía
objeción a que se aceptara la propuesta por vía de excepción, con el fin de
lograr la preeminencia de las normas constitucionales que amparan el derecho a
una vivienda digna, siempre que se evaluara previamente los riesgos que esta
implicaba.[5]
1.1.7     Con el
concepto de la Superintendencia de Subsidio Familiar, Comfenalco manifestó a la
Constructora y la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas podían suscribir la
escritura pública de compraventa del inmueble, lo cual se hizo el 27 de
diciembre de 2010.
1.1.8     El 29 de
diciembre de 2010, durante el trámite de registro de la escritura pública en la
oficina de registro de instrumentos públicos de Bucaramanga, Comfenalco envió
una comunicación a Seguros Cóndor S.A., con copia a la Constructora Promicasa
S.A., en el cual manifiesta que “se hace necesario se suspenda el proceso de
acuerdo, y se continúe con el debido trámite de la declaratoria de siniestro y
trámite correspondiente para el reconocimiento de los amparos respectivos”.[6] Esta decisión
se tomó con base en el concepto emitido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial en el cual se indicó que, con fundamento en las normas
reglamentarias que rigen el subsidio familiar de vivienda, cuando los subsidios
sean girados en forma anticipada es necesario que la escritura pública de
compraventa del inmueble se suscriba antes del vencimiento de los mismos, y
teniendo en cuenta que en el caso en estudio esto no se cumplió, la Caja de
Compensación Familiar debía adelantar el cobro de las pólizas para la
protección de los recursos parafiscales.[7]
1.1.9     Manifiesta
que es una persona de 42 años de edad, es madre de dos (2) hijos, trabaja en
una fábrica de calzado como guarnecedora, labor por la cual recibe un salario
aproximado de ochocientos mil pesos ($800.000) mensuales, que actualmente está
pagando un canon de arrendamiento de doscientos cincuenta mil pesos ($250.000)
mensuales, pero que su arrendador le manifestó que debía entregar el inmueble porque
este se está vendiendo y no tiene a donde ir.
1.1.10      Considera
que la decisión de Comfenalco de no autorizar el desembolso de la parte
restante del subsidio que hace falta para que este quede legalizado, vulnera su
derecho fundamental y el de sus hijos a una vivienda digna, en conexidad con la
vida y la dignidad humana. Por lo tanto, solicita que se ordene a la entidad que
expida el certificado de movilización de los subsidios desembolsados para
adquirir una vivienda, dando aplicación a una excepción de inconstitucionalidad
del artículo 59 del Decreto 2190 de 2009.[8]
1.2
Actuaciones de los jueces de instancia
Mediante auto del 24 de enero de 2011, el Juzgado Trece
Civil Municipal de Bucaramanga admitió la acción de tutela contra Comfenalco y
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y citó a la
Promotora Inmobiliaria Promicasa S.A. y a la Aseguradora Cóndor S.A. para que
se pronunciaran sobre los hechos de la acción de tutela.[9]
1.3
Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas a la acción de
tutela
1.3.1    Informe
presentado por la Aseguradora Cóndor S.A.
Seguros Cóndor S.A. presentó un informe sobre los hechos y
pretensiones de la acción de tutela informando que el proyecto de vivienda de
interés social “Portal del Talao” ya se encuentra terminado y sólo está
pendiente el proceso de escrituración de las viviendas, que presentó una
propuesta para concluir el proceso de escrituración pero que ésta fue rechazada
por Comfenalco con fundamento en un concepto emitido por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Por otra parte, señaló que en el contrato de seguro suscrito
con la constructora Promicasa S.A, se estipuló la posibilidad que tiene la
aseguradora de ejecutar el contrato por su cuenta en el evento en que el
contratista hubiera incumplido sus obligaciones, cláusula que considera es ley
para las partes. Este argumento fue presentado por la aseguradora ante
Comfenalco mediante comunicación del 19 de enero de 2011, solicitando que se
reconsiderara la decisión de no continuar con el proceso de legalización de los
subsidios.[10]
1.3.2    Informe
presentado por Promicasa S.A.
La entidad vinculada manifestó que no puede entregar el
inmueble a la tutelante porque no ha recibido la totalidad del subsidio por
parte de Comfenalco y, por tanto, tampoco el pago total del inmueble. Por lo
anterior, manifestó que si entrega el inmueble a la tutelante sin recibir el
pago del subsidio por parte de Comfenalco, deberá cobrar nueve millones ciento
siete mil setecientos pesos ($9.107.700) a la compradora, es decir, el valor
total del subsidio, suma que seguramente no tiene porque se trata de personas
de bajos recursos, situación que consideran puede ser solucionada con la
autorización de Comfenalco de pagar el saldo del subsidio.
1.3.3    Informe
presentado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante comunicación del 4 de febrero de 2011, radicada en
el Juzgado Trece Civil Municipal de Bucaramanga luego de haberse proferido
sentencia de primera instancia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial informó que no le constaban los hechos en los que se
fundamentó la acción de tutela y que se atenía a lo que resultara probado
durante el trámite de la acción.
Señaló que su función es la de dictar la política en materia
habitacional y que no tiene funciones de inspección, vigilancia y control sobre
el subsidio de     vivienda de interés social, razón por la cual solicitó su
desvinculación del proceso por falta de legitimación por pasiva. Finalmente,
manifestó que, con fundamento en el artículo 5 del Decreto 2190 de 2009, las
cajas de compensación familiar operan “de manera autónoma con respecto a sus
beneficiarios”[11].
1.3.4    Informe
presentado por la Caja Compensación Familiar Comfenalco Santander
Comfenalco no presentó un informe sobre los hechos y
pretensiones de la acción de tutela antes de que se profiriera la sentencia de
primera instancia. Sin embargo, en la impugnación la entidad accionada aclaró
que la falta de contestación de la acción se originó en un error al momento de
digitar el juzgado destinatario del escrito, ya que éste fue dirigido al
Juzgado Tercero Civil Municipal, en lugar del Juzgado Trece Civil Municipal, al
que correspondió el conocimiento de la tutela.
1.4
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Trece Civil Municipal de Bucaramanga profirió
sentencia de primera instancia tutelando los derechos fundamentales de la
señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas a la vida y la vivienda digna, y ordenó a
Comfenalco y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la
sentencia, efectuara las gestiones tendientes a darle movilidad a los recursos
del subsidio de vivienda otorgado a la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas.
Para fundamentar su decisión, el juez de primera instancia
argumentó que las circunstancias de que la vivienda estuviera totalmente
terminada, con servicios públicos instalados y funcionales y que la aseguradora
hubiera asumido el proceso de escrituración, demostraban que los recursos del
subsidio de vivienda no estaban en riesgo, razones que consideró suficientes
para ordenar a Comfenalco y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial que autorizaran el desembolso del subsidio con el fin de garantizar
el acceso de la accionante a una vivienda digna.
1.5
Impugnación
Comfenalco impugnó la sentencia de primera instancia
solicitando que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, ya que su
decisión de no autorizar el desembolso del porcentaje del subsidio familiar de
vivienda de la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas que estaba pendiente por
legalizar, se hizo para proteger los intereses de la tutelante en aplicación de
las normas reglamentarias que regulan la materia.
Por otra parte, informó que mediante Acta No. 039 de 2007
otorgó subsidio familiar de vivienda al hogar conformado por la señora Ruth Mary
Amorocho Arciniegas y sus hijos, por valor de nueve millones ciento siete mil
setecientos pesos ($9.107.700) para adquirir vivienda nueva. Posteriormente, la
tutelante suscribió un contrato de promesa de compraventa con la sociedad
Promicasa S.A. para adquirir su vivienda en el proyecto “Portal del Talao”,
contrato en el cual se incluyó como parte de la forma de pago el subsidio
familiar de vivienda que se le otorgó a la promitente compradora. Así mismo, en
dicho contrato se pactó que la entrega del inmueble sería el 15 de febrero de
2008, plazo que no se cumplió.
Manifiesta que la constructora, en su calidad de oferente de
la solución de vivienda escogida por la tutelante, recibió el giro anticipado
del subsidio familiar de vivienda otorgado a la tutelante, con fundamento en lo
establecido en el artículo 50 del Decreto 0975 de 2004, es decir que recibió el
ochenta por ciento (80%) del subsidio familiar de vivienda, pero teniendo en
cuenta que no entregó el inmueble ni suscribió la escritura pública de compraventa
dentro del período de vigencia máxima del subsidio familiar, Comfamiliar no
pudo autorizar el desembolso del veinte por ciento (20%) restante del valor del
subsidio.[12]
La entidad accionada manifestó que “la vigencia de los
SFV es un imperativo legal establecido en las normas que regulan la materia de
SFV en Colombia y son de obligatorio cumplimiento […], más aún, cuando los
recursos […] son de naturaleza parafiscal y están bajo la supervisión y
vigilancia de los entes de control de la Nación, y su desconocimiento [les]
acarrearía posibles sanciones de toda naturaleza”.[13]
Con fundamento en lo anterior, antes de vencerse el plazo
máximo de vigencia solicitó a la tutelante y a la constructora que legalizaran
el subsidio sin que estas lo hicieran, razón por la cual declaró el
incumplimiento de las obligaciones por parte de la constructora y solicitó a la
aseguradora el pago de las pólizas constituidas para garantizar la restitución
de los dineros entregados anticipadamente.
Informa que el 28 de octubre de 2010 recibió una propuesta
por parte de Seguros Cóndor S.A. para conciliar el conflicto sobre el pago de
la póliza de cumplimiento, la cual consistía en que la aseguradora asumiría la
terminación de las obras y la responsabilidad de la legalización de los
subsidios familiares de vivienda en un término prudente, para hacer la entrega
formal de las viviendas de interés social beneficiadas con el subsidio.
Ante esa propuesta, informó que elevó sendas consultas a la
Superintendencia de Subsidio Familiar y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, sobre la viabilidad de legalizar los subsidios con la
entidad aseguradora, teniendo en cuenta que se habían vencido la vigencia de
los subsidios. Como respuesta a la anterior consulta, la Superintendencia de
Subsidio Familiar le manifestó que debía “evaluar los riesgos que conlleva
para la misma aceptar la propuesta de la aseguradora y una vez sopesados y si
es viable, propiciar entonces la culminación del proceso de asignación para
beneficio de sus afiliados. Todo lo anterior, por vía de excepción y en
consideración a la preeminencia de las normas constitucionales que amparan el
derecho a una vivienda digna, para este ente de control no existe objeción
legal al respecto”[14].
Por el contrario, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
conceptuó que no era procedente legalizar los subsidios de vivienda por no
haberse suscrito la escritura pública de compraventa dentro de los términos
legales, de conformidad con lo establecido en el artículo 58 del Decreto 2190
de 2009.
Con fundamento en lo anterior, decidió suspender el acuerdo
conciliatorio con la aseguradora para continuar con la solicitud de restitución
de los subsidios de vivienda no legalizados conforme a la ley. Sin embargo,
manifiesta que la aseguradora ha reiterado el ofrecimiento de asumir el
cumplimiento de las obligaciones de la constructora.
Finalmente, manifiesta que la tutelante puede asumir el
valor de los subsidios de vivienda para cumplir con su obligación de pagar el
precio del inmueble, o puede ejercer las acciones judiciales correspondientes
en contra de la constructora.
1.6
Fallo de segunda instancia
El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga revocó
el fallo de primera instancia mediante sentencia del 22 de marzo de 2011, y
negó la tutela de los derechos de la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas. Para
fundamentar su decisión, el juez de segunda instancia argumentó que el oferente
del proyecto de vivienda de interés social incumplió con sus obligaciones de
entregar el inmueble, suscribir la escritura pública de compraventa y legalizar
el subsidio de vivienda, dentro de la vigencia máxima del subsidio, razón por
la cual, consideró que la decisión de Comfenalco estuvo ajustada a derecho y,
por lo tanto, concluyó que los derechos de la tutelante no fueron vulnerados.
Por otra parte, desvinculó al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial del trámite de la acción de tutela.
2.
Expediente T-3.087.927
2.1
Hechos
2.1.1     El señor
Luis Jesús Ovalle Boada se postuló ante la Caja de Compensación Familiar del
Oriente Colombiano Comfaoriente, para ser beneficiario de un subsidio familiar
de vivienda, el cual fue otorgado mediante Acta No. 060 del 13 de abril de 2007
por un valor de nueve millones ciento siete mil setecientos pesos ($9.107.700)
para la adquisición de vivienda nueva, pudiéndose aplicar este subsidio en
cualquier proyecto de vivienda de interés social con elegibilidad vigente, el
cual tendría una vigencia inicial de doce (12) meses contados a partir del 1 de
mayo de 2007.[15]
2.1.2      El 3 de
junio de 2008 el actor suscribió contrato de promesa de compraventa con el
Consorcio Ciudadela el Progreso Vivienda de Interés Social, conformado por
Metrovivienda Cúcuta y la constructora Odicco Ltda., acuerdo por el cual el
consorcio se comprometió a venderle el lote de terreno y la vivienda de interés
social que sobre él se construiría, identificado como la Casa No. 18 de la
Manzana 17 del proyecto Ciudadela el Progreso del Municipio de Cúcuta.[16]
2.1.3     Manifiesta
que Comfaoriente le envió comunicaciones del 13 de febrero, 21 de abril y 3 de
septiembre de 2009,  en las que se le informó la prórroga de la vigencia del
subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiario. En el escrito del 3 de
septiembre de 2009 se le informó que la vigencia del subsidio vencía el 30 de
diciembre de 2009, y por lo tanto, se le sugirió que entrara en contacto con el
oferente del proyecto que escogió para que legalizaran el subsidio antes de la
fecha máxima de vigencia, o que presentara renuncia del subsidio por escrito,
pues de lo contrario, Comfaoriente se reservaría el “derecho de vencerlo
automáticamente, quedando inhabilitado por [el] término de 10 años para volver
a solicitarlo”[17].
2.1.4     Manifiesta
que mediante comunicación del 13 de octubre de 2010, por medio de la cual
Metrovivienda respondió un derecho de petición presentado por su cónyuge la
señora Sandra Patricia Cárdenas, le informaron que el proyecto Ciudadela el
Progreso se encontraba paralizado por “asuntos legales y de presupuesto”
y que para esa fecha se había programado una audiencia de conciliación con la
firma constructora Odicco Ltda., para llegar a un acuerdo para la terminación
del proyecto.
2.1.5     A la fecha
de la interposición de la acción de tutela, afirma que la Alcaldía Municipal de
San José de Cúcuta, Metrovivienda Cúcuta y el Consorcio Ciudadela el Progreso
no les había entregado la vivienda asignada porque su construcción apenas está
en curso. Señala que la administración municipal no les informó oportunamente
sobre la inviabilidad del proyecto de vivienda para haber tenido la posibilidad
de aplicar el subsidio familiar de vivienda en otro proyecto, razón por la
cual, el subsidio de vivienda familiar se venció el 30 de diciembre de 2009,
quedando inhabilitado para solicitar la asignación de un nuevo subsidio de
vivienda durante los próximos diez (10) años.
2.1.6     El señor
Luis Jesús Ovalle considera que las omisiones en las que incurrió la Alcaldía
Municipal de San José de Cúcuta, Metrovivienda y el Consorcio Ciudadela el
Progreso, vulneran sus derechos y los de su familia a la vivienda digna, a la
vida digna y a la igualdad, porque les impedirá acceder a una vivienda digna por
lo menos durante los próximos diez (10) años. Con fundamento en lo anterior,
solicita que se ordene a las entidades accionadas la entrega de la vivienda de
interés social acordada.
2.2
Actuaciones de los jueces de instancia
Mediante auto del 8 de marzo de 2011, el Juzgado Primero
Civil Municipal de San José de Cúcuta admitió la acción de tutela contra la
Alcaldía de San José de Cúcuta, Metrovivienda y el Consorcio Ciudadela El
Progreso Vivienda de Interés Social, y vinculó a la Caja de Compensación
Familiar del Oriente Colombiano Comfaoriente y a la constructora Odicco Ltda.
2.3
Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas
2.3.1     Informe
presentado por la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano
Comfaoriente.
Comfaoriente informó que mediante Acta No. 060 del 13 de
abril de 2007, otorgó un subsidio familiar de vivienda por valor de nueve
millones ciento siete mil setecientos pesos ($9.107.700) a la familia del señor
Luis Jesús Ovalle Boada, conformada por su cónyuge y sus cuatro (4) hijos, con
una vigencia inicial de doce (12) meses contados a partir del 1 de mayo de
2007.
Igualmente, indicó que el señor Luis Jesús Ovalle Boada
presentó promesa de compraventa con el Consorcio Ciudadela El Progreso Vivienda
de Interés Social para adquirir un inmueble en el proyecto Ciudadela El
Progreso.
Manifestó que su Consejo Directivo, mediante Acuerdo No. 004
del 27 de agosto de 2009, amplió el plazo definitivo de vigencia de los
subsidios familiares de vivienda otorgados el primer trimestre de 2007, entre
los cuales se encontraba el subsidio asignado al hogar del señor Luis Jesús
Ovalle Boada, hasta el 30 de diciembre de 2009. Informó que esa decisión fue
comunicada al actor mediante oficio del 3 de septiembre de 2009, en el cual se anotó
que debía legalizar el subsidio de vivienda antes de la fecha señalada
presentando la escritura pública de compraventa del inmueble, acta de recibido
a satisfacción de la vivienda y certificado de libertad y tradición, que de no
hacerlo se entendería vencido el subsidio y que de no poder legalizar el
subsidio antes de la fecha indicada, debería presentar renuncia al beneficio
para no quedar impedido a una nueva postulación, con base en lo establecido en
el artículo 52 del Decreto 2190 de 2009.
En el mismo sentido, afirmó que mediante comunicaciones del
21 de julio, 27 de septiembre y 22 de diciembre de 2010, y del 21 de febrero de
2011, le informó al Consorcio Ciudadela el Progreso y a Metrovivienda sobre el
vencimiento de algunos de los subsidios familiares de vivienda, entre los que
se encontraba el del señor Luis Jesús Ovalle Boada, comunicaciones que fueron
respondidas mediante oficios del 23 de diciembre de 2010 y 25 de enero de 2011,
en los que se les informó sobre las razones del incumplimiento.
Con fundamento en lo anterior, y teniendo en cuenta que el
Consorcio Ciudadela el Progreso no construyó la vivienda prometida en venta
antes del vencimiento del plazo de vigencia del subsidio, reintegró al Fondo de
Vivienda de Interés Social FOVIS el valor del subsidio familiar de vivienda
otorgado al señor José Luis Ovalle Boada.
Finalmente, aclaró que aceptó la aplicación del subsidio
familiar de vivienda otorgado al señor José Luis Ovalle Boada al proyecto de
vivienda de interés social denominado Ciudadela el Progreso, porque el
Consorcio Ciudadela el Progreso les presentó el Certificado de Elegibilidad de
No. BUN-2006-0017 expedido por Findeter,[18]
así como las Licencias de Construcción No. 4565 y de Urbanismo No.
54001-1-08-0039, expedidas por la Curaduría Urbana No. 1 de San José de Cúcuta.[19]
2.3.2     Informe
presentado por la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta.
Por medio de comunicación del 11 de marzo de 2011, la
Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta se opuso a la prosperidad de las
pretensiones formuladas en su contra, argumentando que del análisis de los
documentos aportados en el escrito de tutela, se evidencia que el actor
suscribió un contrato de promesa de compraventa con la constructora Odicco S.A.
cuyo cumplimiento puede hacer exigible, pero no se evidencia la vulneración de
sus derechos fundamentales.
Informó que no es la entidad encargada de hacer la entrega
de la vivienda del actor, ya que la gestión de proyectos de vivienda de interés
social son atendidos por Metrovivienda, la cual es una empresa industrial y
comercial del estado del nivel municipal, dotada de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, la cual suscribió un contrato con
la constructora Odicco Ltda. para la construcción de las viviendas de interés
social del proyecto de vivienda Ciudadela El Progreso.
Manifestó que su intervención en el desarrollo del proyecto
de vivienda Ciudadela El Progreso se limitó a la entrega un lote de terreno de
su propiedad a Metrovivienda, para que esta entidad desarrollara su función
administrativa.
Finalmente, señaló que en el expediente no se acreditó la
conexidad entre el derecho a la vivienda digna cuya protección se solicitó y la
posible vulneración de otros derechos fundamentales del actor.
2.3.3     Informe
presentado por Metrovivienda Cúcuta.
Metrovivienda Cúcuta presentó un informe sobre los hechos y
pretensiones de la acción de tutela consignando las razones que dieron origen
al atraso en la ejecución del proyecto Ciudadela El Progreso Vivienda de
Interés Social, las cuales afirma, fueron comunicadas oportunamente a las personas
que aplicaron los subsidios de vivienda de interés social a dicho proyecto.
Dentro del recuento de los inconvenientes que afectaron el
proyecto, comenzó indicando que en el año 2006 Metrovivienda conformó el
Consorcio Ciudadela El Progreso con la sociedad Odicco Ltda. para la
construcción de 305 viviendas de interés social. Informó que entre las
obligaciones por ella asumidas, estaba la de gestionar ante la Alcaldía
Municipal de San José de Cúcuta los recursos para hacer las obras de urbanismo
y, por su parte, Odicco Ltda. asumió la obligación de construir las viviendas
con los recursos provenientes de los subsidios familiares de vivienda y los ahorros
programados de los beneficiarios del proyecto. Indicó que en el año 2007 se
iniciaron las obras de urbanismo en el terreno, no obstante, cuando se
pretendía continuar con las obras de urbanismo en el año 2008, se encontró que
el Municipio de San José de Cúcuta no tenía los recursos para concluir dichas
obras, razón por la cual se interrumpió el desarrollo del proyecto alcanzándose
a construir tan sólo 52 de las 305 viviendas proyectadas.
Manifiesta que en noviembre de 2010 suscribió un acuerdo
conciliatorio con la sociedad Odicco Ltda., en el cual acordaron continuar con
la ejecución del proyecto en dos fases, la primera de ellas, en la cual está
incluida la vivienda del actor, debía entregarse el 30 de junio de 2011,
siempre que las condiciones climáticas lo permitieran y que el Municipio
hiciera el desembolso de los recursos necesarios para finalizar la obra, sin
embargo, ante la ola invernal tampoco se pudo entregar las obras en la fecha
acordada.
Señaló que el actor cuenta con otros mecanismos judiciales
para hacer efectivos sus derechos, y que la acción de tutela sólo sería
procedente si acredita que esta se interpuso para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable, que con su actuación no ha vulnerado los derechos
fundamentales del actor porque lo ha mantenido informado del estado del
proyecto, dándole la posibilidad de retirarse del mismo para que aplique el
subsidio a otro proyecto, evento en el cual se rescindirá la promesa de
compraventa y se le devolverán los recursos que de su ahorro programado se
hubieren retirado. Finalmente, manifestó que no es posible acceder a la
petición del accionante de que se le entregue su vivienda porque esta no ha
sido construida.
2.3.4     El
Consorcio Ciudadela El Progreso y la sociedad Odicco Ltda., no se pronunciaron
sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
2.4
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Primero Civil Municipal de Cúcuta profirió
sentencia de primera instancia del 22 de marzo de 2011, declarando la
improcedencia de la acción de tutela por considerar que la jurisdicción
ordinaria “era la competente para conocer los conflictos jurídicos puestos
en conocimiento en la presente acción […] para poder hacer cumplir lo pactado
mediante contrato de promesa de compraventa”,[20]
y que no evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera
procedente la acción de tutela.
2.5
Impugnación
El señor Luis Jesús Ovalle Boada impugnó el fallo de primera
instancia argumentando que no era cierto que pudiera acudir a la jurisdicción
ordinaria para obtener el cumplimiento del contrato de promesa de compraventa,
ya que este documento no fue autenticado ante notario.
Adicionalmente, considera que el perjuicio irremediable a
sus derechos está constituido por la sanción impuesta por Comfaoriente de no
poder postularse para ser beneficiario de un subsidio familiar de vivienda
dentro de los 10 años siguientes a la declaratoria
2.6
Sentencia de segunda instancia
El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta resolvió la
impugnación mediante sentencia del 9 de mayo de 2011 confirmando el fallo de
primera instancia. Fundamentó su decisión con el argumento de que el actor
cuenta con otros medios efectivos para obtener la protección de sus derechos,
manifestando adicionalmente que “el estudio de la viabilidad del contrato de
promesa de compraventa debe estudiarlo el [d]espacho que conozca de dicha
acción, ayudad[o] de los demás medios probatorios que determinen su
exigibilidad, sin contar con el trámite administrativo que aún no se ha iniciado
ante el [C]onsorcio Ciudadela [E]l Progreso, a fin de que la misma reconozca su
culpa y tome acciones a favor del señor OVALLE BOADA”.[21]
II. Consideraciones y fundamentos
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°,
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación de los casos y problema jurídico
En los casos objeto de estudio, los tutelantes pretenden la
protección, entre otros, de su derecho fundamental a la vivienda digna. Los
accionantes resultaron beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda
otorgado por medio de las Cajas de Compensación Familiar a las cuales están
afiliados, y decidieron aplicar dichos subsidios a proyectos de vivienda de
interés social elegibles que aún no se había construido, suscribiendo para tal
fin contratos de promesa de compraventa. Por razones ajenas a su voluntad, los
proyectos no se construyeron dentro de los plazos establecidos, razón por la
cual, las vigencias de sus subsidios familiares de vivienda se vencieron sin
que estos hubieran sido legalizados, impidiéndoles acceder a una vivienda
propia.
No obstante, cada uno de los casos presenta circunstancias
fácticas particulares que los diferencian.
Así, en la acción de tutela presentada por la señora Ruth
Mary Amorocho Arciniegas, su vivienda sí se construyó, pero se terminó unos
meses después del vencimiento de la vigencia de su subsidio familiar de
vivienda. A pesar de ello, con autorización de Comfenalco Santander, suscribió
escritura pública de compraventa de su inmueble, sin embargo, este no ha sido
entregado por la constructora porque la Caja de Compensación Familiar cambió de
opinión sobre la viabilidad de legalizar el subsidio luego del vencimiento de
su vigencia y actualmente sostiene que no puede autorizar el desembolso del
saldo de los subsidios porque esa decisión sería contraria a las normas que
rigen su actividad como administradora de recursos parafiscales.
Por otra parte, en la acción de tutela presentada por el
señor Luis Jesús Ovalle Boada, su vivienda no ha sido construida porque la
Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta no contaba con los recursos
suficientes para desarrollar todas las obras de urbanismo previas, necesarias
para construir el proyecto de vivienda denominado Ciudadela El Progreso,
alcanzado solamente a construir la obras de la primera etapa del proyecto, en
la cual no se encontraba su vivienda. Argumenta la Caja de Compensación que
como el actor no cambió el proyecto al cual aplicó su subsidio y que no
renunció al mismo antes de que se venciera, el accionante quedó impedido para
postularse nuevamente para la asignación de otro subsidio de vivienda durante
los próximos diez (10) años.
Con fundamento en lo anterior, la Sala de Revisión considera
que la acción de tutela presentada por la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas
le plantea el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera una entidad otorgante de subsidios familiares de
vivienda (Caja de Compensación Familiar Comfenalco Santander) el derecho a la
vivienda digna de una persona beneficiaria del mismo (Ruth Mary Amorocho
Arciniegas), al negarse a autorizar el desembolso del saldo del subsidio,
argumentando que las normas que rigen su actividad como administradora de
recursos parafiscales le impiden autorizar la legalización del subsidio luego del
vencimiento de su vigencia, sin tener en cuenta que la vivienda de interés
social a la cual la beneficiaria aplicó el subsidio ya está terminada, que
además suscribió y registró la escritura pública de compraventa de su inmueble,
y que si no autoriza el desembolso del saldo del subsidio, la tutelante deberá
asumir el pago del total del subsidio?
En segundo lugar, la Sala de Revisión considera que la
acción de tutela presentada por el señor Luis Jesús Ovalle Boada le plantea los
siguientes problemas jurídicos:
¿Vulneran las entidades oferentes de una solución de
vivienda de interés social (Consorcio Ciudadela el Progreso, conformado por
Metrovivienda Cúcuta y la sociedad Odicco Ltda.) los derechos a la vivienda
digna y a la confianza legítima, al no entregarle su vivienda dentro del plazo
pactado en el contrato de promesa de compraventa, argumentando que la Alcaldía
Municipal de San José de Cúcuta no hizo los desembolsos necesarios para
desarrollar las obras de urbanismo previas necesarias para construir las
viviendas por no contar con recursos suficientes?
¿Vulnera una entidad otorgante de subsidios familiares de
vivienda (Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano Comfaoriente) el
derecho a la vivienda digna de una persona beneficiaria del mismo (Luis Jesús
Ovalle Boada), al declararlo impedido para postularse a otro subsidio de
vivienda durante los próximos diez (10) años con fundamento en las normas
legales que reglamentan la materia, sin tener en cuenta que la no legalización
del subsidio familiar de vivienda dentro del término máximo de vigencia
obedeció a razones ajenas a su voluntad, porque tenía la expectativa de que la
vigencia del subsidio se prorrogara y por eso no renunció al mismo?
Para solucionar los problemas jurídicos planteados, la Sala
de Revisión estudiará la procedencia de la acción de tutela para la protección
del derecho a la vivienda digna y estudiará la procedencia de la acción en cada
uno de los casos. De resultar procedente, resolverá los problemas jurídicos
planteados.
3.
Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la
vivienda digna en casos de subsidios familiares de vivienda
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el
derecho a la vivienda digna como aquel dirigido a suplir la necesidad humana de
“disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las
características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida”.[22] Este derecho
se encuentra consagrado constitucionalmente en el artículo 51 de la Carta
Política,[23]
dentro del capítulo de los derechos sociales, económicos y culturales,
prerrogativas con las cuales se busca garantizar la consecución de los fines
del Estado social de derecho,[24]
especialmente la de promover la prosperidad general.
En sus primeros fallos, la Corte Constitucional consideró
que el derecho a la vivienda digna, al igual que los demás derechos sociales,
económicos y culturales, tenía una naturaleza prestacional, razón por la cual,
no tenía carácter fundamental y no podía protegerse por medio de la acción de
tutela.  Para fundamentar esta posición, la Corte argumentaba que el
reconocimiento de estos derechos implicaba la asignación de recursos escasos lo
cual debía hacerse mediante la definición de políticas públicas, con la intervención
de distintas autoridades para fijar los criterios de distribución, así como los
requisitos, trámites y procedimientos que debían cumplir los eventuales
beneficiarios de las prestaciones que hubieran de distribuirse, lo cual
implicaba que la intervención del juez constitucional “sólo estar[ía]
legitimada en aquellos eventos en los cuales la distribución de los recursos se
h[ubiera] efectuado con clara violación de los derechos fundamentales […] de
potenciales beneficiarios”.[25]
La anterior posición ha sido replanteada por la Corte
Constitucional en fallos posteriores, para sostener que los derechos económicos,
sociales y culturales, al igual de los demás derechos humanos, son
fundamentales. Este cambio de posición se fundamentó en la interpretación de instrumentos
internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos[26] y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[27] de la cual se concluyó
que existe una estrecha relación entre la dignidad humana y la garantía de dichos
derechos, y con el reconocimiento de su naturaleza fundamental, se adopta “una
postura más cercana al ideario plasmado por nuestros Constituyentes y
adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos por nuestro Estado
a nivel internacional”.[28]
Para reforzar la fundamentalidad de los derechos económicos,
sociales y culturales, la Corte consideró que las razones con base en las
cuales los primeros fallos de la Corte Constitucional desconocieron la
naturaleza fundamental de estos derechos, es decir, su carácter prestacional
que implica la intervención de las autoridades elegidas democráticamente para
definir los criterios de distribución y los mecanismos y procedimientos para
acceder al reconocimiento de estos derechos, no establecía una diferencia real
entre dichos derechos y otros derechos humanos, porque todos los derechos
humanos, incluso la vida, tienen una faceta prestacional.
Sin embargo, la Corte ha admitido que la garantía efectiva
de los derechos económicos, sociales y culturales, y específicamente del
derecho a la vivienda digna, debe ser definida a través de políticas públicas
adoptadas por las autoridades elegidas democráticamente ya que su satisfacción
implica la inversión de recursos escasos. Por lo tanto, a pesar de que el
derecho a la vivienda digna es fundamental, la exigibilidad de este derecho a
través de la acción de tutela es limitada.
Con fundamento en los argumentos antes expuestos, en la
sentencia T-585 de 2008,[29]
la Corte definió los eventos en los cuales se puede hacer exigible el derecho a
la vivienda digna por medio del ejercicio de la acción de tutela. Para
lograrlo, la Corte reiteró que este derecho, al igual que los demás derechos
económicos, sociales y culturales, tiene una faceta de abstención o defensa y
otra de prestación. Respecto de la faceta de abstención, definida por la
jurisprudencia como la facultad de defender el derecho frente a injerencias
arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares, se consideró que
esta protección puede ser reclamada por medio de la acción de tutela.
Respecto de la faceta de prestación del derecho a la
vivienda digna, la Corte indicó que su exigibilidad por medio de la acción de
amparo, estaba condicionada, en principio, “por la definición de derechos subjetivos
que traduzcan prestaciones concretas a favor de las personas que alegan su
vulneración”. Esta condición se conoce como la transmutación del derecho,
es decir, aquella situación en la que, una vez definidas las políticas públicas
de distribución de los recursos, los criterios de asignación, y los requisitos
y procedimientos para el reconocimiento de derechos económicos, sociales y
culturales, se constituyen derechos subjetivos que pueden ser exigidos en sede
de tutela, cuando se constate en los casos concretos que los mecanismos para la
protección de estos derechos no son idóneos, o que con el ejercicio de la
acción de amparo se busca evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Específicamente, la Corte concluyó:
“[C]uando la protección del
derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad
no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del
supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado
que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo.
Corresponderá de acuerdo con lo anteriormente expuesto, identificar –en
atención a las circunstancias del caso concreto- si la pretensión debatida en
sede de tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho,
para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los
cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o
en los que pese a la inexistencia de tal definición, la protección
constitucional resulte necesaria de cara a las circunstancias de debilidad
manifiesta en las que se encuentran sujetos que en razón de sus condiciones
físicas, mentales o económicas requieren la especial protección del Estado.”[30]
Con fundamento en los criterios antes reiterados, debe la
Sala estudiar si en los casos concretos, la acción de tutela es el mecanismo
judicial procedente para resolver las solicitudes de protección del derecho a
la vivienda digna de los actores.
Pues bien, debe tenerse en cuenta que las acciones de tutela
fueron interpuestas, en un caso, solicitando que se ordene a la Caja de
Compensación Familiar Comfenalco Santander que inaplique la norma reglamentaria
que no permite la legalización de los subsidios familiares de vivienda luego
del vencimiento de su vigencia y, en consecuencia, que autorice el desembolso
del saldo de su subsidio familiar de vivienda. En el otro caso, se interpuso solicitando
que se ordene a las entidades intervinientes en la construcción del proyecto de
vivienda de interés social al cual aplicó el tutelante su subsidio, que cumplan
con el contrato de compraventa suscrito haciendo la entrega del inmueble.
Como se puede apreciar, las pretensiones de los actores se
ubican en la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna, por cuanto la
autorización de desembolso de subsidios familiares de vivienda y la orden de
entrega de viviendas de interés social, hacen parte de las políticas públicas
para garantizar el acceso de las personas a una vivienda digna, situación que
se enmarca dentro de la transmutación del derecho fundamental a la vivienda
digna. No obstante, en ambos casos las acciones de tutela se interpusieron para
exigir el cumplimiento por parte de los entes demandados de una obligación de
respeto; es decir, de una obligación que está radicada en cabeza del Estado y
los particulares de abstenerse de injerir sin justificación suficiente, directa
o indirectamente, en el disfrute del derecho. A esa conclusión puede llegarse
si se tiene en cuenta que, tanto en uno como en otro caso, a las entidades
accionadas se les endilga haber interferido sin justificación suficiente en su derecho
a la vivienda digna del siguiente modo: en el primer caso, al decidir que no
debía desembolsar el saldo faltante del subsidio de vivienda, suponía dejar a
la persona en dificultades para acceder a una vivienda; y, en el segundo, al no
entregársele su vivienda dentro de los plazos pactados y, como consecuencia de
ese hecho y de las normas pertinentes, considerárselo impedido para postularse
nuevamente a la asignación de un subsidio de vivienda durante los próximos diez
(10) años.
En consecuencia, aunque los demandantes solicitan que se les
ordene a las entidades demandadas el cumplimiento de una obligación
prestacional, lo cierto es que el origen de esas pretensiones está en el alegado
incumplimiento, por parte de éstas, de obligaciones de respeto asociadas al
derecho fundamental a contar con vivienda adecuada. Así las cosas, como la
Corte ha dicho que las personas también pueden exigir mediante tutela el
cumplimiento de las obligaciones de respeto vinculadas al derecho a la vivienda
digna, en tanto “contienen elementos que son de inmediata exigibilidad”,[31] en este caso
la Corte considera que la acción de tutela es procedente para resolver el
problema jurídico planteado.
4.
Comfenalco Santander vulneró los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la vivienda digna y a la confianza legítima de la señora Ruth Mary
Amorocho Arciniegas al revocar intempestivamente su autorización de legalizar
su subsidio familiar de vivienda
La señora Ruth Mary Amorocho
Arciniegas interpuso la acción de tutela solicitando la protección de su
derecho a la vivienda digna, argumentando que este estaba siendo vulnerado por
la decisión de Comfenalco Santander de no autorizar el desembolso del saldo de
su subsidio de vivienda, razón por la cual la constructora Promicasa S.A. se ha
negando a entregarle su vivienda porque no ha recibido el valor total del
inmueble, sin tener en cuenta que suscribió y registró la escritura pública de
compraventa del inmueble, y contrajo una obligación por diez millones de pesos
($10.000.000) con una entidad financiera para el pago del saldo del precio de
la vivienda.
Por su parte, Comfenalco
Santander sostuvo que la negativa de autorizar el desembolso del saldo del
subsidio familiar de vivienda del actor estaba justificada en la necesidad de
proteger los recursos parafiscales destinados a brindar soluciones de vivienda
a sus afiliados, ya que estos son recursos públicos los cuales están obligados
a administrar conforme a las normas legales y reglamentarias que regulan su
actividad.
Planteada la controversia en
los anteriores términos, es necesario hacer un recuento de las etapas que ha
adelantado la tutelante para lograr el desembolso del subsidio familiar de
vivienda a ella adjudicado, desde su otorgamiento hasta el momento en que la
Caja de Compensación Familiar se negó a autorizar el desembolso del saldo, con
el fin de identificar los derechos en tensión y adoptar una solución acorde con
los fines del Estado social y democrático de derecho.
En desarrollo de lo anterior,
se encuentra que mediante Acta No. 039 del 16 de agosto de 2007 Comfenalco
Santander le adjudicó un subsidio familiar a la tutelante para la adquisición
de una vivienda nueva, con una vigencia de doce (12) meses, por lo tanto la
interesada debía legalizar el subsidio antes del 31 de agosto de 2008.[32] Una vez
informada de la adjudicación del subsidio, la señora Amorocho Arciniegas
suscribió un contrato de promesa de compraventa con la sociedad Promotora
Inmobiliaria Promicasa S.A. para adquirir una vivienda de interés social en el
proyecto Portal del Talao, la cual sería pagada, en parte, con el valor del
subsidio otorgada por Comfenalco Santander.[33]
La constructora Promicasa
S.A., en su condición de oferente de la solución de vivienda,[34] actuando con autorización
de la accionante, solicitó el desembolso anticipado del subsidio familiar de
vivienda, con fundamento en lo establecido en el artículo 50 del Decreto 975 de
2004.[35]
Con este fin, constituyó póliza expedida por la compañía de seguros Cóndor
S.A., la cual garantizaba la restitución de los dineros entregados por cuenta
del subsidio en caso de incumplimiento, así como un encargo fiduciario para
administrar dichos recursos.
Una vez cumplidos los
requisitos reglamentarios, Comfenalco Santander desembolsó el cien por ciento
(100%) del valor del subsidio a una fiduciaria, autorizando la entrega del
ochenta por ciento (80%) del valor del mismo a la constructora. Para obtener el
desembolso del veinte por ciento (20%) restante, la constructora y la tutelante
debían legalizar el subsidio antes del 30 de junio de 2010, fecha de
vencimiento de la vigencia del mismo, para lo cual debían aportar copia de la
escritura pública de compraventa del inmueble, certificado de libertad y
tradición del mismo en el que constara la titularidad del derecho de dominio de
la accionante sobre la vivienda y un certificado de recibo a satisfacción del
inmueble, trámite que no se pudo hacer porque la oferente del proyecto no
terminó la construcción de la vivienda antes del plazo señalado.
Ante el incumplimiento de los
compromisos adquiridos por Promicasa S.A., Comfenalco Santander declaró la
ocurrencia del siniestro e hizo efectiva las pólizas solicitando el pago de la
indemnización correspondiente al valor de los subsidios desembolsados. Presentado
el siniestro, la compañía de seguros Cóndor S.A. presentó el 28 de octubre de
2010 una propuesta de acuerdo, en la que se comprometía a asumir la
legalización de los subsidios, para lo cual se encargaría del proceso de
escrituración y registro de los títulos de adquisición teniendo en cuenta que
la construcción del proyecto había concluido en septiembre de ese mismo año.
La anterior propuesta fue
estudiada por Comfenalco Santander, solicitando conceptos sobre la viabilidad
de la misma a la Superintendencia de Subsidio Familiar y al Ministerio de
Ambiente Vivienda y Crédito Territorial. La Superintendencia de Subsidio
Familiar en el Oficio No. 7689 del 5 de diciembre de 2010, sostuvo:
“[S]i se aplica exegéticamente
la norma, la Caja debería haber declarado con oportunidad la caducidad del
subsidio por vencimiento de la vigencia del mismo. Sin embargo, se puede
interpretar que el desarrollo de la normatividad de vivienda busca proveer de
unas reglas claras para el adecuado desenvolvimiento de los procesos que
comprenden la administración de unos recursos, que en esencia están orientados
a propiciar la consecución de una solución de vivienda por parte de las
familias colombianas de más bajos recursos.
Así las cosas, el flujo de este
proceso se ha entorpecido para este grupo de familias y no es claro que darle
cumplimiento a las disposiciones sea la mejor opción para salirle al paso a
esta problemática, Por ello consideramos que la Caja, en primer lugar debe
evaluar los riesgos que conlleva para la misma aceptar la propuesta de la
aseguradora y una vez sopesados y si es viable, propiciar entones la
culminación del proceso de asignación para beneficio de sus afiliados. Todo lo
anterior, por vía de excepción y en consideración a la preeminencia de las
normas constitucionales que amparan el derecho a una vivienda digna”.[36]
Con fundamento en el anterior
concepto, mediante comunicación del 16 de diciembre de 2010, la Caja de
Compensación Familiar Comfenalco Santander aceptó la propuesta de la compañía
de seguros, bajo la condición de que se suscribiera un documento en el que
constaran los compromisos adquiridos y que estos fueran garantizados mediante
póliza.[37]
Contando con el concepto
favorable de Comfenalco Santander, la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas
suscribió la escritura pública de compraventa e hipoteca No. 5956 otorgada ante
la Notaría Tercera del Círculo Notarial de Bucaramanga el 28 de diciembre de
2010,[38]
y registró dichos actos en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de
Piedecuesta – Santander – el 3 de enero de 2011.[39]
No obstante, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conceptuó que en aplicación de las
normas reglamentarias que regulan los subsidios familiares de vivienda, estos
no podían ser legalizados luego del vencimiento de su vigencia, “con el fin
de que se protejan los recursos parafiscales materializados con el otorgamiento
de subsidios familiares de vivienda”.[40]
Frente a ese nuevo concepto,
Comfenalco Santander decidió suspender la ejecución del acuerdo y continuar con
el trámite de la declaratoria de siniestro, decisión que fue comunicada a la compañía
de seguros mediante oficio del 29 de diciembre de 2010.
Debe entonces determinar la
Sala, si la decisión de Comfenalco Santander de suspender el proceso de
legalización de los subsidios familiares de vivienda que había asumido la compañía
de seguros Cóndor S.A. está acorde con una interpretación constitucional del
derecho a la vivienda digna y a los fines del Estado social de derecho.
En primer lugar, es claro que
la decisión objeto de estudio se ajusta a las normas que regulan los subsidios
familiares de vivienda, es decir, respeta el texto legal. En efecto, en el
artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, norma que en la actualidad reglamenta los
subsidios familiares de vivienda en zonas urbanas, se establece que en caso de
haberse girado anticipadamente el valor del subsidio, “[e]l giro del veinte
por ciento (20%) restante para la legalización del subsidio se efectuará una
vez el oferente acredite ante la Caja de Compensación Familiar el cumplimiento
de la totalidad de los requisitos señalados en el artículo58 del presente
decreto”. El artículo a su vez establece que en los casos de subsidios
otorgados para la adquisición de vivienda nueva, se deberá presentar “copia
de la escritura pública contentiva del título de adquisición del inmueble y el
certificado de tradición y libertad del inmueble […]que permitan evidenciar la
adquisición de la vivienda por el hogar postulante[,][…c]opia del documento que
acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con autorización de
cobro por parte del beneficiario […][y c]ertificado de existencia y recibo a
satisfacción de la vivienda […].[41]
Por lo anterior, haciendo una
interpretación literal del texto, se puede llegar a la misma conclusión a la
que llegó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según
la cual, con el fin de proteger los recursos parafiscales administrados por las
cajas de compensación familiar, en el caso en estudio no se podría autorizar la
legalización de los subsidios teniendo en cuenta que no se aportaron los
documentos exigidos antes del vencimiento de la vigencia del mismo.
Sin embargo, el caso en
estudio presenta unas circunstancias particulares que recomiendan realizar una
interpretación más acorde con el derecho fundamental a la vivienda digna y con
los fines del Estado social de derecho.
Para empezar, el proyecto de
vivienda de interés social denominado Portal del Talao fue terminado en
septiembre de 2010, esto quiere decir que, a pesar de que su construcción
finalizó luego de haberse vencido la vigencia del subsidio otorgado a la señora
Ruth Mary Amorocho Arciniegas, para el momento en que la compañía de seguros
Cóndor S.A. propuso asumir la legalización de los subsidios de vivienda, sólo
estaba pendiente el proceso de escrituración, registro y entrega de los
inmuebles.
El concepto presentado por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se fundamentó en la
necesidad de proteger los recursos parafiscales administrados por las Cajas de
Compensación Familiar, propósito que comparte la Sala de Revisión, pero, ante
la evidencia de que la vivienda de la tutelante ya se había construido, no se
entiende como podrían peligrar dichos recursos.
Adicionalmente, debe tenerse
en cuenta que en el escrito por medio del cual Comfenalco Santander aceptó la
propuesta de legalización de los subsidios, se manifestó la necesidad de
constituir las garantías necesarias para el cumplimiento de las obligaciones
pactadas, situación que reafirma la conclusión de que los recursos
correspondientes a los subsidios familiares de vivienda, en el caso concreto, estaban
amparados.
Por otra parte, la señora Ruth
Mary Amorocho Arciniegas, con autorización de Comfenalco Santander, expresada
mediante comunicación del 16 de diciembre de 2010, suscribió escritura pública
de compraventa e hipoteca. En dicho documento, la tutelante adquirió una
obligación por valor de diez millones de pesos ($10.000.000) con una entidad
financiera, actuando con la confianza legítima de que el subsidio familiar de
vivienda por valor de nueve millones ciento siete mil setecientos pesos
($9.107.700) iba a ser desembolsado por la Caja de Compensación Familiar.
Al respecto, es pertinente
indicar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que, en
aplicación del  postulado constitucional de la buena fe, en aquellos eventos en
los que los administrados hayan creado situaciones jurídicas con fundamento en
actuaciones previas de las autoridades públicas, éstas deben ser reconocidas
por dichas autoridades así no correspondan con los lineamientos y formalidades
previamente establecidos. Específicamente se ha sostenido:
“En esta línea, la
jurisprudencia constitucional ha valorado las conductas de los servidores
públicos desde el postulado constitucional de la buena fe y ha podido concluir
que las autoridades no pueden desconocer los estados y las situaciones a que
las mismas dieron lugar, así éstas no respondan a los lineamientos y
formalidades previamente establecidas, porque la institucionalidad descansa en
buena medida en la credibilidad de los asociados, convencidos de que el
ejercicio de la autoridad no se alienta en conductas interesadas, ni en
objetivos sinuosos”.[42]
En aplicación de esta
jurisprudencia al caso concreto, la Sala de Revisión encuentra que las Cajas de
Compensación Familiar, cuando actúan como administradoras de recursos
parafiscales, están desarrollando una función administrativa dirigida a
ejecutar las políticas públicas de vivienda, razón por la cual, si sus
actuaciones generan una expectativa legítima en sus afiliados, no puede
modificar en forma sorpresiva su posición, afectando los derechos fundamentales
de los mismos.
Ahora bien, la Caja de
Compensación Familiar Comfenalco Santander mediante comunicación del 16 de
diciembre de 2010 dirigida a la compañía de seguros Cóndor S.A., autorizó a esa
entidad para adelantar los trámites necesarios para legalizar los subsidios
familiares de vivienda cuya vigencia se había vencido, entre los cuales se
encontraba el de la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas. Con fundamento en
esta actuación, la accionante suscribió la escritura pública de compraventa e
hipoteca y adquirió una obligación por diez millones de pesos ($10.000.000),
con la expectativa legítima de que la Caja de Compensación Familiar iba a
autorizar el desembolso del saldo de su subsidio.
Sin embargo, luego de que la
tutelante adquirió unas obligaciones que sin la autorización previa de
Comfenalco Santander probablemente no hubiera asumido, cambió su decisión para
manifestar que suspendía el proceso de legalización y continuaba con la declaratoria
de siniestro y cobro de las indemnizaciones cubiertas por las pólizas de
cumplimiento tomadas por la constructora.
En este caso, la actuación de la
Caja de Compensación Familiar generó una expectativa legítima de la tutelante de
que la adquisición de su vivienda iba a ser cubierta parcialmente con los
recursos del subsidio familiar de vivienda, sin embargo, con el cambio de
posición de la entidad accionada, esta vulneró la confianza legítima de los
administrados.
Así mismo, sus derechos
fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital se vieron afectados con el
cambio de posición por parte de la Caja, pues asumió el pago de un crédito
hipotecario con una entidad financiera bajo la expectativa de que podía asumir
el costo del mismo con los recursos que actualmente utiliza en el pago de
cánones de arrendamiento, sin embargo, ante la negativa de Comfenalco Santander
de continuar con la legalización del subsidio, actualmente debe responder por
el pago de las cuotas del crédito y de los cánones de arrendamiento, afectando
los recursos que antes estaban destinados a satisfacer otras de sus necesidades
básicas, bajo el agravante de que su vivienda no va a ser entregada sino asume
el pago del valor del subsidio, afectando claramente su derecho a una vivienda
digna.
En el escrito de impugnación
del fallo de primera instancia, Comfenalco Santander manifestó que el subsidio
de familiar de vivienda es “un recurso más que media en la forma de pago,
para cerrar financieramente la compra de una vivienda de interés social por el
tiempo de su vigencia; sin perjuicio de que el beneficiario por efectos de este
vencimiento, opte por otro medio de pago que supla este para cumplir con su
obligación civil frente al oferente de la solución de vivienda, con el cual
suscribió el respectivo contrato civil de promesa de compraventa, o ejerza las
acciones civiles y judiciales pertinentes para hacer valer sus derechos,
inherentes a este tipo de contratos”.[43]
Sin embargo la tutelante,
adquirió una vivienda con la expectativa legítima que el cuarenta por ciento
(40%) del valor de su vivienda[44]
iba a ser pagado con el subsidio adjudicado por Comfenalco Santander, pero por
una interpretación restrictiva de las normas que reglamentan los subsidios
familiares de vivienda, deba de alguna forma, conseguir nueve millones ciento
siete mil setecientos pesos ($9.107.700), cuando resulta claro que, si en
principio fue seleccionada como beneficiaria de un subsidio para la adquisición
de una vivienda de interés social, era porque no contaba con los recursos
suficientes para asumir por su cuenta esa obligación. Por ello la opción
propuesta por la entidad accionada, resulta irrazonable y contraria a los fines
del Estado social de derecho.
Ahora bien, es importante
señalar que la forma de asignación de estos subsidios está reglamentada por el
Decreto 2190 de 2009, en el que se indican las maneras como se realizan los
desembolsos, y entre ellas se menciona el denominado como “giro anticipado
del subsidio”. Según esta modalidad, el desembolso puede hacerse en dos
tiempos distintos: de manera anticipada se gira el 80% del subsidio, y sólo
cuando el oferente del mismo cumpla con los requisitos establecidos en el
artículo 58 de dicho decreto, puede desembolsarse el 20% restante. En caso de
que no se cumpla con los requisitos señalados en esa normatividad, o de que se cumplan
pero extemporáneamente (por fuera del término de vigencia al cual se refiere el
artículo 51 de ese Decreto), no sería válido desembolsar la suma pendiente. Así
las cosas, fue con fundamento en esa norma, entonces, que la Caja de
Compensación Familiar demandada resolvió no desembolsar el porcentaje remanente
del subsidio.
Con todo, del hecho de que la
entidad accionada se haya fundado en esa norma infralegal para resolver el
problema no se sigue que no haya un problema constitucional relevante. Porque
no cabe duda de que esa decisión, así haya tenido respaldo en el reglamento
correspondiente, interfirió de un modo significativo en el derecho a la
vivienda digna de los tutelantes, pues supuso nada menos que obstaculizarles de
un modo apreciable su acceso a una vivienda. Eso no es suficiente, tampoco,
para considerar contraria a la Carta la actuación de Comfenalco, pues podría
ocurrir que con ella se trataran de alcanzar otras finalidades constitucionales
admisibles o importantes. Y eso es lo que ocurre precisamente en esta ocasión.
En efecto, aunque la decisión
de Comfenalco es una intervención en el derecho a la vivienda digna de los
peticionarios y sus familias, lo cierto es que con ella se perseguían dos
clases de fines, uno de ellos inmediato y constitucionalmente admisible, y otro
remoto pero constitucionalmente imperioso. El primero de esos fines es el
expresado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante
concepto del siete (7) de diciembre de dos mil diez (2010). Según ese concepto,
cuya validez la Sala no encuentra razones para cuestionar, una decisión como la
de no desembolsar el porcentaje restante en los casos de giro anticipado del
subsidio, en los cuales no se cumplen oportunamente los requisitos, lo que se
busca es “que se protejan los recursos parafiscales materializados con el
otorgamiento de los subsidios familiares de vivienda”. Pero, desde luego,
esa no es la única finalidad que trata de alcanzar una resolución de esa
naturaleza, pues de un modo mediato con la protección de los recursos
parafiscales lo que se busca es garantizar de un modo óptimo el derecho de
todos los colombianos a la satisfacción de sus necesidades básicas, dentro de
las cuales ocupa un lugar la que tiene toda persona a contar con vivienda
digna.
La Sala es consciente, por lo
tanto, de que Comfenalco interfirió en el derecho a la vivienda digna de los
actores, pero en procura de satisfacer dos finalidades que no merecen ningún
reproche constitucional y entre los cuales está, de hecho, garantizar
óptimamente el derecho a la vivienda adecuada de los demás potenciales
beneficiarios de subsidios estatales. La pregunta que debe resolver es,
entonces, si la persecución de dos finalidades legítimas por parte de
Comfenalco es suficiente para justificar a la luz de la Constitución la
intromisión en el derecho que les asiste a los demandantes a contar con una
vivienda adecuada. Y luego de examinar los demás elementos obrantes en el
proceso, cree que ese argumento no es suficiente para justificar la actuación
de Comfenalco, por las razones que pasa a exponer.
Para empezar, la Corte no
cuestiona que la decisión de la Caja de Compensación Familiar de no desembolsar
el 20% restante del subsidio de vivienda, luego de constatar que el
cumplimiento de los requisitos se produjo extemporáneamente, es adecuada para
alcanzar la finalidad de proteger los recursos parafiscales y para, por esa
vía, garantizar el derecho a la vivienda digna de los demás potenciales o
actuales beneficiarios de los subsidios de vivienda. Efectivamente, un acto de
esa naturaleza no sólo no afecta los recursos, pues significa que las entidades
no efectúan un desembolso de dinero, sino que puede significar además el
ingreso del dinero derivado del pago del siniestro cubierto por la póliza, que
se hace exigible en caso de incumplimiento. Por tanto, no puede decirse que la
decisión de Comfenalco no haya pretendido una finalidad legítima, o que sea
inidónea para alcanzar el fin que se persigue.
Pero sí debe decirse que, en
estos casos, una decisión como esa es innecesaria. Porque si lo que se buscaba
era no afectar los recursos parafiscales de los que surgen los subsidios de
vivienda, y de ese modo proteger el derecho a la vivienda digna de los demás
(actuales o potenciales) beneficiarios de subsidios, por la vía de no admitir
el desembolso del porcentaje remanente en caso de incumplimiento extemporáneo
de los requisitos del artículo 58 del Decreto 2190 de 2009 por parte del
oferente, lo cierto es que esa misma finalidad se podría alcanzar por otros
medios sin sacrificar de un modo tan intenso el derecho a la vivienda digna de
los peticionarios. Así, por ejemplo, la Sala interpreta que la Constitución, y
en especial el derecho a la vivienda digna de los actores, al mismo tiempo
obligan a Comfenalco a desembolsar el porcentaje remanente del subsidio a favor
de los demandantes, y a repetir en contra del constructor incumplido por los
detrimentos que haya ocasionado su incumplimiento en los recursos parafiscales
que se quieren proteger con la decisión cuestionada en este proceso. Y, por
otra parte, también podría exigirle a la aseguradora la parte de la póliza que
compense las afectaciones patrimoniales causadas por el incumplimiento, si el
amparo aún está vigente.
Pero, definitivamente, en
casos como estos, los beneficiarios del subsidio de vivienda no deben correr
con las consecuencias de un incumplimiento que no les es imputable, porque la
misma finalidad que se logra con una decisión como la cuestionada, puede
alcanzarse al menos en un grado aceptable con otra medida, que no sacrifica el
derecho a la vivienda como sí lo hace la decisión adoptada en este caso por
Comfenalco. Esa otra medida, seguramente,  supone fijar una carga adicional en la
Caja de Compensación Familiar encargada de hacer el desembolso de los
subsidios. Será una carga compleja, pues en un escenario propicio como por
ejemplo el judicial, si se llega a ese punto, tendrá que definir al menos cuál
fue en específico el detrimento que significó para los recursos parafiscales el
incumplimiento (o cumplimiento tardío) de los requisitos por parte de la
constructora, y si se dan los demás elementos propios para responsabilizar a la
oferente por el supuesto daño que sufrió.  Pero es más equitativo repartir las
cargas cuando menos entre las personas beneficiadas por el subsidio,
preliminarmente la Caja de Compensación, y ulteriormente el oferente y la
aseguradora, que ponerlas todas a cargo de los beneficiarios, a pesar de que no
hayan tenido ninguna responsabilidad por el incumplimiento de los términos
reglamentarios.
Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala de
Revisión concluye que, en el caso concreto, la aplicación que hizo la Caja de
Compensación Familiar Comfenalco Santander de los artículos 58 y 59 del Decreto
2190 de 2009 es inconstitucional, porque con ella se vulnera los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la vivienda digna y a la confianza legítima de
la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas. En consecuencia, en la parte
resolutiva de esta sentencia se ordenará a la Caja de Compensación Familiar
Comfenalco Santander que inaplique las normas citadas, y en consecuencia,
autorice la legalización del subsidio familiar de vivienda otorgado a la señora
Ruth Mary Amorocho Arciniegas de acuerdo a la propuesta presentada por la
aseguradora Cóndor S.A. el 28 de octubre de 2010.
5.
El incumplimiento del municipio de San José de Cúcuta y de
Metrovivienda Cúcuta de los compromisos adquiridos para la construcción del
proyecto de vivienda de interés social, vulneró el derecho a la vivienda digna del
tutelante y de su núcleo familiar
Como se estableció anteriormente, el señor Luis Jesús Ovalle
Boada pretende con la interposición de la acción de tutela que se ordene a los
oferentes del proyecto de vivienda en el cual aplicó su subsidio familiar de
vivienda, que le entreguen su inmueble. Sin embargo, como ya se indicó, el
proyecto de vivienda no ha sido construido porque la administración municipal del
municipio de San José de Cúcuta no ha desarrollado las obras de urbanismo
necesarias para continuar el proyecto.
En efecto, la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta y
Metrovivienda Cúcuta (empresa industrial y comercial vinculada a la Alcaldía de
Cúcuta), desde el año 2006, adelantaron actuaciones para la construcción del
proyecto de vivienda de interés social denominado Ciudadela el Progreso,
recibiendo en el año 2007 las postulaciones de las personas que desearan
utilizar sus subsidios familiares de vivienda en la adquisición de un inmueble
en dicho proyecto, entre las personas postuladas, se encontraba el señor Luis
Jesús Ovalle Boada. Manifiestan las entidades comprometidas con tal proyecto
que no pudieron cumplir con los compromisos adquiridos porque en el año 2008 no
se contaba con la disponibilidad presupuestal para terminar las obras de
urbanismo.[45]
La vivienda prometida en venta al actor debía ser entregada
el 22 de octubre de 2008, tal como se estipuló en el contrato de promesa de compraventa
suscrito con el Consorcio Ciudadela El Progreso, plazo que evidentemente se
incumplió.
Sin embargo, en noviembre de 2010, Metrovivienda y la
constructora Odicco adelantaron una conciliación, en la que aquella entidad se
comprometió finalmente a construir las obras de urbanismo en una fechas
concretas, obras que iba a desarrollar con los recursos provenientes del “convenio
interadministrativo No. 1199 de fecha 1 de septiembre de 2010 suscrito con el
MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA, mediante el cual el citado municipio garantiza
la entrega de los recursos necesarios para cofinanciar el urbanismo del
proyecto CIUDADELA EL PROGRESO, a través de la transferencia de CUATROCIENTOS
TREINTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL TREINTA Y NUEVE PESOS M/TE
($437,713.039) (C.D.P. N° 0002703 de julio 30 de 2010) conforme al PAC, saldo
de disponibilidad del rubro 13230107101, denominado convenio MUNICIPIO de
Cúcuta METROVIVIENDA, apropiado en el Presupuesto del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE
CÚCUTA de la actual vigencia fiscal.”[46]
(Mayúsculas en el texto original).
A pesar de lo anterior, en la contestación de la acción de
tutela, Metrovivienda manifiesta que esperaba no incumplir con los compromisos
adquiridos, ya que las entrega de las obras estaba supeditada a que “existan
buenas condiciones de tiempo y a que los desembolsos que debe hacer el
Municipio los realice previamente al inicio de la ejecución o conforme a la
programación del PAC; es decir que se cumplirán esas fechas siempre y cuando no
exista caso fortuito o fuerza mayor.”[47]
Por su parte, la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta
contestó la acción de tutela indicando que Metrovivienda “es la entidad
encargada de gestionar los recursos para terminar el proyecto para garantizar
una vivienda digna para su núcleo familiar”[48],
razón por la cual sostuvo que la protección de los derechos del actor era del “resorte
de otras entidades”[49].
Finalmente, manifiesta que “la única actuación de la Alcaldía fue “entregar
un lote de terreno de su propiedad a la empresa METROVIVIENDA para que
desarrollara su función administrativa”.[50]
(Mayúsculas en el texto original).
En las respuestas mencionadas, puede colegirse que existe
una contradicción clara entre lo afirmado por la Alcaldía Municipal de San José
de Cúcuta y Metrovivienda con respecto al desarrollo del proyecto de interés
social en el que ambas entidades están comprometidas. Cada una de ellas hace
responsable a la otra entidad por el incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales y legales, incumplimiento que ha derivado en la vulneración de
los derechos fundamentales a la vivienda digna, del señor Ovalle Boada, a quien
actualmente no se le ha entregado la casa de habitación, por la cual optó,
ocasionando que se le hubiera vencido el subsidio familiar que le fuera
otorgado.
Ante esta circunstancia, debe concluirse que existe una
vulneración evidente del derecho a la vivienda digna del señor Ovalle Boada,
ocasionada en la negligencia de las entidades municipales accionadas de cumplir
con sus obligaciones constitucionales y legales, derecho fundamental que debe
ser protegido por medio de la acción de tutela, teniendo en cuenta que las
entidades accionadas adelantaron gestiones que generaron derechos particulares
en cabeza del actor.
Ahora bien, debe la Sala de Revisión determinar cuales son
las órdenes mediante las cuales se debe proteger el derecho vulnerado, porque
el tutelante pretende que se ordene la entrega de la vivienda de interés social
que le fue prometida en venta, situación que en el presente caso, escapa la
competencia del juez constitucional.
Por lo anterior y con fundamento en las consideraciones que
más adelante se hagan en la presente sentencia, el señor Luís Jesús Ovalle
Boada deberá postularse nuevamente ante la Caja de Compensación Familiar a la
cual se encuentre afiliado, para que, cuando le sea asignado un nuevo subsidio
familiar de vivienda, este escoja la solución de vivienda que para ese momento
ofrezca Metrovivienda Cúcuta u otra entidad, quedando la primera entidad
obligada a asignarle en forma preferente su solución de vivienda, previo
cumplimiento por parte del señor Ovalle Boada de los requisitos que se
establezcan en el proyecto correspondiente.
6.
Declarar que una persona no puede postularse nuevamente para
obtener un subsidio familiar de vivienda durante los próximos diez (10) años, con
fundamento en que no renunció a tal subsidio antes de que su vigencia
finalizara, constituye una interpretación errónea de las normas reglamentarias,
que afecta su derecho a la vivienda digna.
Además de ver vulnerado por
las entidades públicas mencionadas su derecho a una vivienda digna, Comfaoriente
declaró que el señor Luis Jesús Ovalle Boada está impedido para postularse
nuevamente a un subsidio familiar de vivienda, en aplicación del artículo 52
del Decreto 2190 de 2009.[51]
En efecto, la entidad accionada le informó reiteradamente al señor Luis Jesús
Ovalle Boada que de no hacer uso del subsidio de vivienda antes del vencimiento
de su vigencia, quedaría impedido para postularse nuevamente durante diez (10)
años para la adjudicación de un nuevo subsidio familiar de vivienda, como se
evidencia en las comunicaciones del 27 de abril de 2007,[52] 13 de febrero,[53] 21 de abril[54] y 3 de
septiembre de 2009.[55]
Por lo anterior, debe la Sala
de Revisión determinar si la interpretación que Comfaoriente hizo del artículo
52 del Decreto 2190 de 2009, en el caso del actor, está acorde con los fines
del Estado social de derecho y es respetuosa de su derecho constitucional
fundamental a la vivienda digna.
Al respecto, la Sala de
Revisión encuentra que el literal b del artículo 34 del Decreto 2190 de 2009,[56] establece
que aquellas personas que hayan sido beneficiadas con un subsidio familiar de
vivienda y no lo hayan usado ni renunciado a él antes del vencimiento de su
vigencia, no podrán postularse para la adjudicación de otro subsidio, sin
embargo, en la parte final del mismo literal se aclara que esa sanción no se
aplicará en caso de que el beneficiario hubiere restituido el subsidio a la respectiva
entidad otorgante.
Ahora bien, Comfaoriente
afirmó en el escrito de contestación de la acción de tutela lo siguiente:
“[E]n cumplimiento de
los establecido en los artículo 51 y 52 del Decreto 2190/2009, y no habiendo
recibido por parte del Oferente (Constructor) CONSORCIO CIUDADELA EL PROGRESO,
en donde constara la entrega de la Vivienda (artículo 58 del Decreto 2190/2009)
ni la carta de renuncia del hogar beneficiario (artículo 52 Decreto 2190 /2009)
procedió al reintegro al FONDO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL FOVIS, del
valor del Subsidio de Vivienda asignado al hogar del señor LUIS JESÚS OVALLE
BOADA C.C. 13.499.820, por vencimiento definitivo, el 30 de noviembre de
2010 por $9.107.700.”[57]
(Negrilla y mayúscula sostenida en texto original).
Con fundamento en las normas
mencionadas y la respuesta cuyo aparte se transcribe, se puede llegar a una
conclusión que no afecte drásticamente el derecho a la vivienda digna del señor
Luis Jesús Ovalle Boada. En efecto, aunque en esta ocasión no fue el señor
Ovalle quien devolvió el subsidio, porque éste no le había sido desembolsado,
si lo hizo el fondo de vivienda de interés social  ­FOVIS, así que el dinero
del subsidio fue restituido.
Igualmente, el artículo 52 del
Decreto 2190 de 2009, que sirvió de fundamento a Comfaoriente para declarar que
el tutelante quedaba imposibilitado para postularse para la adjudicación de un
subsidio familiar de vivienda durante los próximos diez (10) años, no consagra la
restricción que se pretende imponer ya que la situación en la que tal
restricción se impone se refiere a las personas que al postularse para obtener
el subsidio, presenten información que no corresponda a la verdad, lo que no
ocurrió en este caso, por lo tanto efectuada la devolución del subsidio, y con
el fin de garantizar el derecho a la vivienda digna del señor Luis Jesús Ovalle
Boada, la Sala de Revisión considera que este puede postularse nuevamente para
la asignación de un subsidio familiar de vivienda, sin que las entidades
encargadas de calificar dicha postulación puedan rechazarla y podrá hacerlo
para el proyecto Ciudadela el Progreso o para otro que considere llene sus
expectativas para la adquisición de una vivienda digna.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el
fallo proferido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga el 22
de marzo de 2011, que a su vez revocó la sentencia expedida por el Juzgado
Trece Civil Municipal de Bucaramanga el 7 de febrero de 2011 que tuteló los
derechos de la accionante a la vida y a la vivienda digna y, en su lugar, MODIFICAR
el fallo de primera instancia para TUTELAR además los derechos al mínimo
vital y a la confianza legítima de la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas.
Segundo.- Como
consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Caja de Compensación Familiar
Comfenalco Santander que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente sentencia, autorice la legalización del subsidio
familiar de vivienda de la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas y, proceda
dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la recepción de los
documentos necesarios para el desembolso del veinte por ciento (20%) restante
del subsidio familiar de vivienda de la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas, a
cancelarlo a la Constructora Promicasa S.A. o a quien haga sus veces.
Tercero.- REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta el 9
de mayo de 2011, que a su vez confirmó el fallo proferido por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Cúcuta el 22 de marzo de 2011, en los cuales se
declaró la improcedencia de la acción de tutela, para en su lugar, TUTELAR
el derecho a la vivienda digna del señor Luis Jesús Ovalle Boada.
Cuarto.- ORDENAR a
Metrovivienda Cúcuta, que cuando el señor Luis Jesús Ovalle Boada se postule nuevamente
para la asignación de una solución de vivienda ofrecida por esa entidad, esta
le sea asignada respetando el orden de adjudicación que tenía desde su primera
postulación para adquirir una vivienda en el proyecto Ciudadela el Progreso, previo
cumplimiento por parte del tutelante de los requisitos que para su acceso se
establezcan.
Quinto.- ORDENAR
que, en el evento en que el hogar del señor Luis Jesús Ovalle Boada se postule
nuevamente para la adjudicación de un subsidio familiar de vivienda, la entidad
encargada de calificar dicha postulación no pueda rechazarla, argumentando su
imposibilidad para postularse.
Sexto.- Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1]
Los expedientes de la referencia fueron escogidos para revisión por medio del
Auto del 16 de junio de 2011, proferido por la Sala de Selección Número Seis.
[2]
En el expediente obra copia de la comunicación del 18 de septiembre de 2007,
enviada por Comfenalco Santander a la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas.
(Folio No. 21 del cuaderno No. 1). En adelante, cuando se haga referencia a un
folio, se entenderá que hace parte del cuaderno No. 1, a menos que expresamente se diga otra cosa.
[3] Decreto 2190 de 2009, artículo 59: “Giro
anticipado del subsidio. El beneficiario del subsidio podrá autorizar el
giro anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a ello, deberá
este presentar ante la entidad otorgante o el operador, el certificado de
elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de compraventa o los
contratos previos para la adquisición del dominio, acreditar la constitución de
un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del
subsidio, el contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que
cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso
de incumplimiento, que deberá cubrir el ciento diez por ciento (110%) del valor
de los subsidios que entregará la entidad otorgante. // El ciento por ciento (100%) del valor de
los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario. // El 80% de esta suma se
girará al oferente cuando se encuentre totalmente urbanizado el lote de terreno
en el que se desarrollaron las soluciones de vivienda previa autorización del
interventor, en los términos que establezca el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, mediante resolución. […] // En todos los casos, para
el giro del veinte por ciento (20%) restante, la entidad otorgante del subsidio
familiar de vivienda o el operador informará por escrito a la fiduciaria del
cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en el artículo 58 del
presente decreto, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate,
para que esta proceda a girar los recursos. De este modo se entenderá
legalizada la aplicación total del subsidio, después de lo cual se procederá a
devolver la póliza de garantía al oferente. […]”.
[4]
Folios 49 y 50.
[5]
Como documento anexo al escrito de tutela, se aportó copia del Oficio No. 7689
del 5 de diciembre de 2010 suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendecia de Subsidio Familiar, por medio del cual se resuelve
la consulta presentada por la Caja de Compensación Familiar Comfenalco
Santander sobre la viabilidad de aprobar la propuesta de arreglo presentada por
Seguros Condor S.A. de hacerse cargo de la legalización de los subsidios
otorgados para el proyecto “Portal del Talao”. (folios 58 – 60).
[6]
Folio 52 y 53.
[7]
Folios 54 y 55.
[8]
Antes citado.
[9]
Folio 65.
[10]
Folios 75 y 76.
[11]
Decreto 2190 de 2009, artículo 5: “Entidades otorgantes del subsidio familiar
de vivienda de interés social y recursos. Las entidades otorgantes del subsidio
familiar de vivienda de que trata este decreto serán el Fondo Nacional de
Vivienda con cargo a los recursos definidos en el Decreto-ley 555  de 2003, o la
entidad que haga sus veces y las Cajas de Compensación Familiar con las
contribuciones parafiscales administradas por estas, todo ello de conformidad
con lo establecido en las normas vigentes aplicables a la materia. // […]Con
sujeción a las condiciones establecidas en el presente decreto, las Cajas de
Compensación Familiar operarán de manera autónoma con respecto a sus
beneficiarios y serán los responsables del montaje y operación de los procesos
de postulación, calificación, asignación y pago de los subsidios. Así mismo,
serán responsables de suministrar la información relativa a sus postulantes al
Sistema de Información de Subsidios.”
[12] Decreto 0975 de 2004. “Artículo  50.Giro anticipado del subsidio. Conforme a lo
establecido en el artículo 102 de la Ley 812 de2003, el beneficiario del
Subsidio podrá autorizar el giro anticipado del mismo a favor del oferente.
Para proceder a ello, deberá este presentar ante la entidad otorgante o el
operador, el certificado de elegibilidad del proyecto, la respectiva promesa de
compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, así como
acreditar la constitución de un encargo fiduciario para la administración
unificada de los recursos del subsidio, un contrato que garantice la labor de
interventoría, y una póliza que cubra la restitución de los dineros entregados
por cuenta del Subsidio en caso de incumplimiento, que deberá cubrir el ciento
diez por ciento (110%) del valor de los subsidios que entregará la entidad
otorgante. // El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se
desembolsará al encargo fiduciario. El ochenta por ciento (80%) de estas sumas
se girará al oferente por parte del encargo fiduciario previa autorización del
interventor; el veinte por ciento (20%)restante una vez se presenten ante la
entidad otorgante del subsidio de vivienda o el operador, la totalidad de los
documentos señalados en el artículo 49 del presente Decreto, según la modalidad
de solución de vivienda de que se trate. Para el giro del saldo la entidad
otorgante informará por escrito a la fiduciaria el cumplimiento de tales
requisitos y devolverá al oferente la póliza de garantía correspondiente,
quedando de este modo legalizada la aplicación total del Subsidio. […]”.
[13]
Folio 120.
[14]
Folio 122.
[15]
Como documento anexo al escrito de tutela, el señor Luis Jesús Ovalle Boada
aportó una copia del Oficio FOVIS No. 595 del 27 de abril de 2007 enviado por
Comfaoriente, por medio del cual se le comunicó que se le otorgó el subsidio
familiar de vivienda (folio 4).
[16]
El tutelante aportó copia del contrato de promesa de compraventa suscrito con
el Consorcio Ciudadela El Progreso (folio 7).
[17]
Como documento anexo al escrito de tutela, se aportó copia de la comunicación
del 3 de septiembre de 2009, por medio de la cual Comfaoriente le informa al
señor Luis Jesús Ovalle Boada la fecha máxima de vigencia del subsidio familiar
de vivienda a él reconocido (folio 8).
[18]
En el expediente obra copia del Certificado de Elegibilidad No. BUN-2006-0017
del proyecto de vivienda de interés social denominado Ciudadela El Progreso
expedido por la directora de Programas Especiales de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – Findeter –. (Folio 75).
[19]
Folios 79 y 80.
[20]
Folio 153.
[21]
Folio 25, cuaderno No. 2.
[22]
Sentencia T-958 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).  En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta por una persona cuya vivienda
había sido afectada por el terremoto de 1999 ocurrido en el eje cafetero, quien
solicitó la asignación de un subsidio para la reconstrucción de su vivienda
ante el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo del Eje Cafetero – FOREC –,
entidad que le envió una comunicación informándole que este le había sido
aprobado, sin embargo, la Cámara Junio Misión Quimbaya se negó a expedir la carta de autorización del retiro de los recursos argumentando que el subsidio reclamado buscaba ayudar a reconstruir las viviendas que al momento del sismo estaban destinadas a la vivienda familiar, situación en la que no se encontraba la vivienda de la tutelante porque para ese momento estaba en proceso de construcción. La Corte consideró que en el caso de los subsidios para la reconstrucción y reparación de las
viviendas afectadas por el terremoto, el FOREC estableció como criterio para la
distribución de los programas excepcionales de atención, que las viviendas
beneficiarias fueran aquellas destinadas para habitación al momento del sismo,
criterio que fue calificado por esta Corporación como constitucionalmente
válido, pues con él se lograba distinguir a aquellas personas que habían
quedado en circunstancia de debilidad manifiesta al ver afectados súbita y
gravemente sus proyectos de vida, de aquellas personas que vieron pospuestos
sus proyectos de vida, quienes podían acceder a los planes permanentes de
atención estatal. Por lo anterior, la Corte confirmó las sentencias de
instancia que negaron la protección de los derechos de la tutelante. En el
mismo sentido, se pueden revisar las sentencias T-791 y T-831 de 2004 (MP.
Jaime Araujo Rentería), y la sentencia T-585 de 2008 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[23]
Constitución Política de Colombia, artículo 51: “Todos los colombianos tiene
derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para
hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda”.
[24]
Constitución Política de Colombia, artículo 2: “Son fines esenciales del
Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. […]”.
[25]
Ver, por ejemplo, la sentencia T-499 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). En
esta sentencia, la Corte estudió una acción de tutela presentada por un
representante de una comunidad, la cual presentó un proyecto para recibir
subsidios para mejorar sus lugares de habitación ante la Mesa Municipal de Solidaridad de la Red de Solidaridad Social, instancia que no autorizó el
desembolso de los recursos sino que remitió la solicitud al municipio. En esa
oportunidad, la Corte consideró que el actor pretendía la protección del
derecho de su comunidad a la vivienda digna, razón por la cual, se centró en
estudiar si la actuación de las entidades accionadas había vulnerado el debido
proceso de los actores en el trámite de asignación de los subsidios,
concluyendo que no se había dado la vulneración alegada, porque la Mesa Municipal de Solidaridad no tenía la función de asignar y entregar recursos, limitándose
su actuación a identificar los proyectos que podrían ser beneficiarios de
subsidios. Sin embargo, ante el desconocimiento de la comunidad sobre el
trámite de asignación  de subsidios, la Corte consideró que esta circunstancia amenazaba los derechos a la igualdad y a la participación de los tutelantes
en la asignación de los recursos, razón por la cual tuteló esos derechos y
ordenó a la alcaldía municipal y a la delegada municipal de la Red de Solidaridad Social que informara al tutelante sobre el procedimiento legal y
reglamentario para la solicitud de subsidios familiares de vivienda.
[26]
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 22: “Toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad”.
[27]
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 3: “Los
Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a
las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y
culturales enunciados en el presente Pacto”.
[28]
Sentencia T-585 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En esta sentencia
se estudió una acción de tutela interpuesta por una persona que junto con su
familia, fue desalojada del inmueble de su propiedad, porque estaba ubica en
una zona de alto riesgo no mitigable. Recibió la ayuda económica de un mes para
asumir el pago del asentamiento temporal mientras era reubicado
definitivamente, pero dejó de recibirla porque al momento de adquirir el
inmueble ya se había expedido el concepto técnico que declaró que el inmueble
estaba ubicado en una zona de alto riesgo. Adicionalmente, el actor no fue
incluido en la lista de personas recomendadas para ser beneficiario del
programa de reasentamiento, porque cuando se hizo la visita al inmueble, este
todavía no había sido adquirido por el actor. La Corte consideró que en el caso en estudio, la acción de tutela era el mecanismo procedente
para resolver el conflicto, porque constituía un caso evidente de transmutación
del derecho a la vivienda digna. Adicionalmente, consideró que con la
interposición de la acción se buscaba evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales del actor y de su núcleo familiar.
Respecto del fondo de la controversia, la Corte consideró que en el expediente estaba acreditado que el actor sí debía ser beneficiario del programa de
reasentamiento porque al momento de desalojar el inmueble, su familia y él eran
quienes lo habitaban, y que la interpretación de que el actor no podía ser
beneficiario del programa por no estar habitando el inmueble al momento en que
se realizó el censo, en el caso concreto era inconstitucional porque se
derivaba de una interpretación desarticulada de las normas en la materia. En
consecuencia, ordenó a las entidades accionadas la inclusión del actor y de su
grupo familiar en el programa de reasentamiento.
[29]
MP. Humberto Antonio Sierra Porto (antes citada).
[30]
Sentencia T-585 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[31]
Como lo dijo en la sentencia T-958 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), al
examinar si mediante tutela una persona podía exigir la asignación de un
subsidio por haber perdido, durante un terremoto, una vivienda en construcción.
En esa ocasión, empero, la Corte consideró que no podía decidirse de fondo la
tutela, porque había otro medio de defensa judicial. Con todo, aseguró que el
cumplimiento de las obligaciones de respeto podía exigirse mediante tutela: “[e]n
reiterada jurisprudencia, esta corporación ha señalado que los derechos
sociales no son susceptibles de protección mediante la tutela. La posición de la Corte se ha basado en la idea de que in abstracto, tales derechos no confieren derechos
subjetivos a los asociados. Empero, ha distinguido situaciones bajo las cuales
existe un derecho subjetivo sea por la transmutación, por la conexidad con un
derecho fundamental o por la afectación del mínimo vital, casos en los cuales
es posible que se brinde la protección mediante la acción de tutela. Con todo,
también ha de admitirse que, conforme la interpretación oficial internacional
de los derechos económicos, sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo
dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, tales derechos contienen elementos que son de inmediata exigibilidad, como ocurre respecto de las obligaciones
estatales de respeto y protección que se derivan de los derechos en cuestión.
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el mero hecho de que está en
juego un derecho económico, social o cultural, la tutela no sea procedente. Será
necesario siempre que se establezca si el caso cae bajo alguna de las
categorías fijadas por la Corte (transmutación, conexidad o mínimo vital) o
responde a las obligaciones estatales de protección o respeto”.
[32]
En el expediente obra copia de la comunicación enviada por Comfenalco Santander
a la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas, en la cual le informa la
adjudicación del subsidio familiar de vivienda, y las condiciones para hacer
uso del mismo (folio 21).
[33]
En el expediente obra copia del contrato de promesa de compraventa No. 089
suscrito entre la señora Ruth Mary Amorocho Arciniegas y la Promotora Inmobiliaria Promicasa S.A. el 8 de octubre de 2007 (folios 145 – 147).
[34] Decreto 3670 de 2009, artículo 3°. “Modifíquese
el numeral 2.7 del artículo 2°  del Decreto 2190 de 2009, el cual quedará así: // 2.7.
Oferentes de soluciones de vivienda. Es la persona natural o jurídica, patrimonio autónomo
cuyo vocero es una sociedad fiduciaria o la entidad territorial, que puede
construir o no directamente la solución de vivienda, y que está legalmente
habilitado para establecer el vínculo jurídico directo con los hogares
beneficiarios del subsidio familiar, que se concreta en las soluciones para
adquisición, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda. Los
oferentes de los proyectos de mejoramiento para vivienda saludable solo podrán
ser entidades territoriales de orden departamental o municipal. […]”.
[35] Decreto 975
de 2004, artículo 50. “El beneficiario del subsidio podrá autorizar el giro
anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a ello, deberá este
presentar ante la entidad otorgante o el operador: el certificado de
elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de compraventa o los
contratos previos para la adquisición del dominio, acreditar la constitución de
un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del
subsidio, el contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que
cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso
de incumplimiento, que deberá cubrir el ciento diez por ciento (110%) del valor
de los subsidios que entregará la entidad otorgante. // El ciento por
ciento (100%) del valor de los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario.
// El 80% de esta suma se girará al oferente cuando se encuentre totalmente
urbanizado el lote de terreno en el que se desarrollaron las soluciones de
vivienda previa autorización del interventor, en los términos que establezca el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante resolución.
// […] En todos los casos, para el giro del veinte por ciento (20%) restante,
la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda o el operador informará
por escrito a la fiduciaria del cumplimiento de la totalidad de los requisitos
señalados en el artículo 49 del presente decreto, según la modalidad de
solución de vivienda de que se trate, para que esta proceda a girar los
recursos. De este modo se entenderá legalizada la aplicación total del subsidio,
después de lo cual se procederá a devolver la póliza de garantía o el aval
bancario al oferente.// […] Parágrafo
2o. [Parágrafo adicionado por el artículo 2
del Decreto 774 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: ] Para el caso de los
subsidios familiares de vivienda otorgados por las Cajas de Compensación
Familiar, el beneficiario podrá autorizar el giro anticipado de los recursos al
oferente, quien deberá presentar ante la Caja de Compensación Familiar, los documentos señalados en el inciso 1o del presente artículo, con excepción del
contrato que acredite la constitución del encargo fiduciario, en cuyo caso, los
Consejos Directivos de las Cajas de Compensación Familiar podrán autorizar el
giro anticipado del ochenta por ciento (80%) del subsidio, en las condiciones y
con las garantías que mediante acta definan, velando en todo caso por la correcta
preservación y destinación de los recursos.// El giro del veinte por ciento
(20%) restante para la legalización del subsidio se efectuará una vez el
oferente acredite ante la Caja de Compensación Familiar el cumplimiento de la
totalidad de los requisitos señalados en el artículo 49
del Decreto 975 de 2004 modificado por el artículo 1o
del Decreto 1650 de 2007 y las demás normas que lo modifiquen, adicionen,
complementen o sustituyan.// En todo caso, las Cajas de Compensación Familiar
deberán velar por la correcta aplicación del subsidio y en ningún caso estos
recursos podrán ser destinados para la construcción o terminación de las obras
de urbanismo.”
[36]
Folios 58 - 60.
[37]
Folios 77 – 79.
[38]
Folios 11 – 18.
[39]
En el folio 48 obra copia de la constancia de inscripción de
[40]
Folios 54 y 55.
[41]
Decreto 2190 de 2009, artículo 58.
[42]
Sentencia T-617 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis). En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una acción de tutela instaurada por una persona en estado de
debilidad manifiesta, a quien le habían asignado una vivienda para solucionar
temporalmente su problema de habitación, sin embargo, luego de permanecer por
un tiempo en el inmueble,  se le solicitó la restitución del mismo. El actor
pretendía que se ordenara a la entidad accionada que le entregara nuevamente el
inmueble, sin embargo, este ya había sido asignado a otra familia. La Corte consideró que la entrega inicial del inmueble al actor había generado en él la
confianza legítima en que su problema habitacional iba a ser resuelto en forma
definitivamente pues lo había recibido sin condicionamientos. En esa
oportunidad se tuteló el derecho a la vivienda digna del actor ordenándose a la
entidad accionada que incluyera al actor en un programa de vivienda que
resolviera real y efectivamente sus necesidades habitacionales.
[43]
Folio 123.
[44]
En la escritura pública de compraventa se estableció que el valor de venta de
la vivienda es de veinticuatro millones seiscientos setenta mil pesos
($24.670.000), y el valor del subsidio familiar de vivienda otorgado a la
tutelante sería de nueve millones ciento siete mil setecientos pesos
($9.107.700) (folios 11 – 18).
[45]
En el informe presentado por Metrovivienda Cúcuta, el representante legal de la
entidad estableció: “[l]a empresa que gerencio desde junio del año
2010, junto con Odicco Ltda. firmaron en abril de 2006 un contrato, dentro del
cual se conformó el Consorcio Ciudadela El Progreso, cuyo objeto era la
construcción de 605 viviendas de interés social, que posteriormente se concretó
que tan sólo se realizarían 305. Para el año 2007 se harían todos los trámites
de permisos de construcción y se recibirían carpetas de las personas que
desearan aplicar el valor el subsidio en este proyecto; es así como poco a poco
se postularon las 305 familias. Dentro de lo pactado por el consorcio se estableció
que METROVIVIENDA CÚCUTA debía gestionar ante LA ALCALDÍA los recursos para hacer las obras de urbanismo en el sector y que Odicco con los
dineros del subsidio y de los ahorros programados construiría las viviendas. //
Para el año 2007 se iniciaron unas obras de urbanismo en el terreno; y para el
año 2008 se deberían continuar las obras de urbanismo para que Odicco
construyera las viviendas; pero para ese año existiendo nuevo gerente de
Metrovivienda y nuevo Alcalde nos encontramos con la sorpresa que ni en
METROVIVIENDA CÚCUTA ni en el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA habían quedado
recursos suficientes para hacer todas las obras de urbanismo que requería el
proyecto; por lo que empezaron los problemas y se continúo con la gestión para
la consecución de los mismos ante la Alcaldía; pero teniendo en cuenta la grave
situación económica conocida por la ciudadanía […] en la que quedó el Municipio
no era posible que en forma rápida se realizaran los giros para esas obras.”(folios
123 y 124) (negrilla y mayúscula sostenida en texto original).
[46]
Folio 54.
[47]
Folio 124.
[48]
Folio 118.
[49]
Folio 119
[50]
Ibídem.
[51]
Decreto 2190 de 2009, artículo 52. “Renuncia al subsidio.
El beneficiario del subsidio podrá, en cualquier momento, renunciar
voluntariamente al beneficio obtenido, mediante comunicación suscrita en forma
conjunta por los miembros del grupo familiar mayores de edad y la devolución a
la entidad otorgante del documento que acredita la asignación del subsidio
respectivo. La renuncia oportuna al subsidio implica el derecho a postular
nuevamente”.
[52]
Folio 4.
[53]
Folio 5.
[54]
Folio 6.
[55]
Folio 8.
[56] Decreto 2190 de 2009, artículo 34: “Imposibilidad
para postular al subsidio. No podrán postular al Subsidio
Familiar de Vivienda de que trata este decreto los hogares que presenten alguna
de las siguientes condiciones: // […] b) Quienes como beneficiarios hayan
recibido subsidios familiares de vivienda, o quienes siendo favorecidos con la
asignación no hubieren presentado antes del vencimiento del subsidio su
renuncia a la utilización. Lo anterior cobija los subsidios otorgados por el
Fondo Nacional de Vivienda; el Instituto Nacional de Vivienda y Reforma Urbana,
Inurbe, hoy en liquidación; la Caja Agraria hoy en liquidación; el Banco
Agrario; Focafé y las Cajas de Compensación Familiar, en los términos de la Ley 3ª de 1991, Ley 49 de 1990 y normas reglamentarias y por el FOREC hoy en liquidación, de
acuerdo con el Decreto-ley 350 de 1999 y demás entidades u organismos que se
establezcan en el futuro para atender calamidades naturales. Lo anterior, no se
aplicará en caso de que el beneficiario hubiere restituido el subsidio a la
respectiva entidad otorgante […].”
[57]
Folio 105.