C-253-13
Sentencia C-253/13
Sentencia C-253/13
(Bogotá DC, abril 25 de 2013)
EXIGENCIA DE CONSULTA
PREVIA EN MEDIDAS LEGISLATIVAS-Nueva regla jurisprudencial/CONSULTA
PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS O ADMINISTRATIVAS EN SENTENCIA C-030 DE 2008-Parámetro
de control constitucional
La Corte nunca abordó ni hizo explícito el problema de la
aplicación retroactiva de las reglas sobre el procedimiento de la
Consulta Previa consolidadas y desarrolladas en la sentencia C-030 de 2008
para medidas legislativas relativas a todos los asuntos que afectaran directa y
específicamente a los grupos étnicos. Se trataba en esos casos de enfrentar
situaciones límite en las que se aplicó la regla jurisprudencial en precisas
materias donde era evidente la afectación a los derechos de los grupos
étnicos,  tal y como sucedió en el caso de la
Ley Forestal y del Estatuto de Desarrollo Rural. Sin embargo, y a pesar de
tratarse de un precedente reiterado en múltiples ocasiones por la
Corte, el hecho de que no se haya planteado el problema de la aplicación de un
procedimiento inexistente en el ordenamiento jurídico pero desarrollado por vía
jurisprudencial con posterioridad al trámite y expedición de ciertas medidas
legislativas, hace imperativo que la Corte defina en esta ocasión la
exigibilidad de este requisito para las leyes ordinarias, estatutarias o
aprobatorias de tratados, y en actos legislativos que se hayan tramitado –no
expedido-, después de la sentencia C-030 de 2008. En efecto, resulta
desproporcionado e irrazonable, el que un procedimiento no contemplado en el
ordenamiento jurídico como la consulta previa, pueda ser exigible para medidas
legislativas posteriores al establecimiento de reglas procedimentales en esta
materia por vía jurisprudencial y de interpretación del Convenio 169 de la
OIT. Lo anterior supone la imposibilidad de juzgar o reprochar las actuaciones
del Congreso con base en un parámetro de control de constitucionalidad,
fundamentado en reglas inexistentes en el momento de tramitar una ley o acto
legislativo. Sin embargo, consolidado el precedente en el 2008 el Legislador
ciertamente no puede ignorar la existencia de este parámetro de control de
constitucionalidad de las leyes y debe ir más allá incorporándolo en la
Ley orgánica del Congreso o a través de una ley estatutaria. En consecuencia y
por las razones aludidas, la Corte adopta una línea jurisprudencial en materia
de exigibilidad de la consulta previa, respecto de medidas legislativas o
administrativas anteriores a la sentencia C-030 de 2008. En adelante, este
parámetro de control de constitucionalidad, se aplicará exclusivamente a
aquellas leyes y medidas tramitadas con posterioridad a la citada sentencia.
DENOMINACION DE
“COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY 70 DE 1993,
LEY 649 DE 2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-No implica
discriminación de la población afrocolombiana
La
Corte
no puede juzgar una palabra aislada del contexto en el que se examina la
inconstitucionalidad. Las normas que se acusan fueron luego de promulgada la
Constitución de 1991 la cual pretendió reconocer y proteger la diversidad
étnica y cultural de la Nación proclamando los derechos de los grupos étnicos
entre los que se incluyen los pueblos indígenas y las comunidades negras. El
legislador, por su parte, desarrolló el mandato constitucional en disposiciones
que consagran acciones afirmativas para promover la integración de estas
comunidades. La palabra no se utiliza pues en un contexto de exclusión, ni de invisibilización,
ni de desconocimiento de la dignidad humana de los afrocolombianos, sino por el
contrario, en un marco normativo que reconoce sus derechos sociales, políticos
y económicos. En otras palabras, la
utilización de la expresión “comunidades negras” en la
Constitución, las leyes y la jurisprudencia, expande el principio de dignidad
humana en el marco de la igualdad material otorgando mayores garantías a estos
grupos por encima del resto de la población. Eliminar de las
disposiciones acusadas la expresión “comunidades negras” sería, como lo anotan
algunas de las intervenciones, silenciar la lucha de una parte importante de la
población afrocolombiana que se identifica como negra, y que desea ser
denominada de esta manera. En otras palabras, no es precisamente eliminando la
expresión acusada en disposiciones legislativas que se favorece a determinado
grupo étnico, que se erradica el racismo y se proscribe la discriminación. De
lo anterior se desprende lo siguiente: (i) siempre será necesario
contextualizar en cada caso el sentido y significado de las palabras en el
plano jurídico, histórico y social; (ii) los términos contenidos en
disposiciones de menor jerarquía, que transcriben expresiones consagradas en la
Constitución, no son inconstitucionales; (iii) las palabras o términos que
sean empleados para denominar un determinado grupo étnico no son contrarios a la
Constitución cuando el mismo grupo se autodenomina de esa manera y lo hace en
aras de su propia reivindicación histórica; (iv) las expresiones empleadas por
el Legislador para designar a un grupo titular de ciertos derechos o para
promover acciones afirmativas a su favor, son concordantes con la
Constitución.
DENOMINACION DE
“COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY 70 DE 1993,
LEY 649 DE 2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-No impone la
realización de una consulta previa a estas comunidades
No
advierte la Corte violación del derecho a la consulta previa, puesto que las
reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de medidas
legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad al
trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993,
razón por la cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador. La Corte
adopta como regla jurisprudencial la exigencia de consulta previa como condición
de validez de las normas expedidas con posterioridad a la sentencia C-030 de
2008, por cuanto allí se consolidó el precedente jurisprudencial en esta
materia.
CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia
constitucional
CONSULTA PREVIA
DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Criterios jurisprudenciales
Los criterios generales reiterados por
la jurisprudencia en relación con la consulta previa de medidas legislativas
hasta el 2007, se pueden resumir en los siguientes puntos: (1) reconocimiento
de la inexistencia de un procedimiento establecido en el Convenio 169 de la
OIT y en la Constitución para realizar la consulta; (ii) la importancia de
tener en cuenta el principio de buena fe y la flexibilidad que exigen este tipo
de procedimientos, de lo cual se desprende que la participación de las
comunidades en la adopción de las medidas legislativas que las afecten debe ser
oportuna, efectiva y suficiente y no puede reducirse a un mero trámite
informativo; (iii) la necesidad de realizar una pre-consulta en la que el
Gobierno y las comunidades establezcan la manera en la que se realizará la
consulta; (iv) el que no se llegue a un acuerdo con las comunidades, no exime a
las autoridades de adoptar una ley siempre que el trámite haya garantizado la
real y efectiva participación de las comunidades; (v) la participación de los
grupos étnicos no culmina con la radicación del proyecto sino que continúa en
el Congreso con los representantes legítimamente elegidos por dichas
comunidades; (vi) cuando para la aplicación de las medidas establecidas en una
ley se requiere de ulteriores procesos de consulta, el examen del requisito de
consulta previa para la disposición legislativa es más flexible.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POSTERIOR A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LEY ESTATUTARIA-Excepciones a la
regla de cosa juzgada constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA CON POSTERIORIDAD A REVISION PREVIA-Reglas de
procedencia excepcional
Sobre la procedencia de controles de
constitucionalidad posteriores a la entrada en vigencia de una ley estatutaria,
la jurisprudencia ha reiterado que éstos no proceden en virtud del mandato
contenido en el numeral 8º  del artículo 241 superior que ordena a la
Corte realizar un estudio integral y “definitivo” de la constitucionalidad del
proyecto de ley estatuaria. No obstante lo anterior, también se han contemplado
algunas excepciones a esta regla. En la sentencia C-011 de 1994, se estableció
que la Corte podrá examinar una ley estatuaria: (1) cuando el vicio de
constitucionalidad surja con posterioridad  al control previo; (2) en el caso
en que se presente un cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron
de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL PREVIO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ACCIONES AFIRMATIVAS EN
PARTICIPACION DE GRUPOS ETNICOS EN EL CONGRESO-Cosa
juzgada absoluta
COMUNIDADES
NEGRAS-Marco
normativo
La
Ley
70 de 1993,
“Por
la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la
Constitución Política”, tiene como objetivo central reconocer a las
comunidades negras, y fortalecer los mecanismos de protección de sus derechos e
identidad cultural con el fin de fomentar condiciones de igualdad real para
estas poblaciones. El texto de la Ley fue redactado por la
Comisión Especial para las Comunidades Negras, creada mediante el Decreto 1232
de 1992, integrada por representantes de las comunidades afrocolombianas,
miembros de las instituciones gubernamentales y académicos. Los principios que
orientan este cuerpo normativo son los del reconocimiento, la protección de la
autonomía, de la participación y la protección del medio ambiente en los
lugares donde habitan las comunidades. Varias disposiciones en los diferentes
capítulos de la ley, regulan lo atinente al reconocimiento del derecho a la
propiedad colectiva, el uso de la tierra y la protección de los recursos
naturales y el medio ambiente, los recursos mineros, la protección de los
derechos a la identidad cultural y la planeación y fomento del desarrollo
económico y social. Para facilitar la realización de sus objetivos, la
Ley prevé en sus disposiciones finales la apropiación de los recursos
necesarios para su realización, así como la creación de la dirección de asuntos
para las comunidades negras con asiento en el Consejo de Política económica y
social, en el Ministerio de Gobierno. De este modo, la
Ley 70 de 1993 y sus posteriores decretos reglamentarios, definieron los
derechos territoriales, económicos, políticos y culturales de las comunidades
afrocolombianas. A raíz de esta Ley, se consolidaron las organizaciones de las
comunidades negras y se definió el esquema de participación de las mismas en
las decisiones del Estado, como sucedió con la creación de los Consejos
Comunitarios de las Comunidades afrocolombianas y asociación de consejos
raizales, palenqueros- Afro y con la creación de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. El Decreto 2374 de
1993
adicionó el Decreto 2128 de 1992 en relación con las funciones
del Instituto Colombiano de Antropología, ICAN para fomentar la realización de
programas, proyectos de desarrollo cultural y social e investigaciones de
las culturas afrocolombianas contribuyendo a su preservación. De este modo, a
través del mencionado decreto, se asignaron al Instituto
Colombiano de Antropología competencias específicas
para promover la investigación, asesoría y apoyo en proyectos encaminados a la preservación y desarrollo de la identidad cultural de las
comunidades negras, con la participación de las comunidades negras y sus
organizaciones. El Decreto 2374 de 1993 hace parte del conjunto de
disposiciones que se expidieron en el marco de la política de protección y
reconocimiento de las comunidades negras consagrada en la
Ley 70 de 1993.
DERECHOS
DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Instrumentos internacionales
UTILIZACION
DE LA EXPRESION “COMUNIDADES NEGRAS”-Alcance
en la jurisprudencia constitucional
Algunas sentencias de la
Corte Constitucional en las que se ha utilizado o se ha hecho referencia a la
expresión “comunidades negras”, pone en evidencia lo siguiente: (i) el citado
término es el mismo que utiliza la
Constitución en el artículo 55 transitorio; (ii) la expresión ha sido usada en
sentencias relacionadas con la exigencia de la consulta previa, en tutelas
referidas a conductas discriminatorias o al desconocimiento del derecho a la
igualdad, en la ley estatuaria de circunscripción especial para las comunidades
negras, entre otras; (iii) la Corte ha empleado el término “comunidades negras”
en sentencias y autos relativos a víctimas de la violencia y del desplazamiento
forzado para ordenar a las entidades competentes la protección de los derechos
de las víctimas que pertenecen a estas comunidades; (iv) siempre el uso de la
expresión “comunidades negras” ha sido utilizado por la
Corte de acuerdo con los valores y principios constitucionales, para fomentar
la integración de estas comunidades o de la población afrocolombiana y defender
sus derechos constitucionales, y en ningún caso puede evidenciarse un sentido
peyorativo o negativo en la utilización de dicha expresión.
LENGUAJE
JURIDICO-Jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia constitucional ha
examinado en varias ocasiones la utilización del lenguaje por parte de las
normas legales, reiterando que este debe ajustarse a la dignidad humana y a los
principios y valores constitucionales. El Alto Tribunal ha resaltado que el
lenguaje no es un medio neutral de comunicación y que, por el contrario, tiene
un enorme poder instrumental y simbólico. En este sentido, puede ser modelador
de la realidad o reflejo de la misma, proyectándose en el lenguaje jurídico y constituyéndose
así en un factor potencial de inclusión o exclusión social.
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Sistematización
de criterios y ampliación de ámbitos de aplicación en la jurisprudencia
constitucional/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Definición
del Contenido y alcance en medidas legislativas no circunscritas a la
explotación de recursos naturales en sus territorios o a la delimitación de los
mismos/CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Elementos
fundamentales
La sentencia C-030 de 2008, que examinó
la constitucionalidad de la Ley 1021 de 2006
“Por la cual se expide la Ley General Forestal”, sistematizó los
criterios que la jurisprudencia había venido desarrollando y amplió los ámbitos
de aplicación de la consulta previa. La citada sentencia también avanzó en la
definición del contenido y el alcance de la consulta previa como mecanismo de
participación de los grupos étnicos cuando se trate de medidas legislativas no
circunscritas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (CP
art. 330) o a la delimitación de esos mismos territorios (CP art. 229). Con
base en lo anterior, se definieron tres elementos fundamentales de la consulta:
(1) Con respecto a la obligatoriedad de la misma, se estableció que la consulta
no procede para todas las medidas legislativas, sino solamente para aquellas
susceptibles de afectar directa y específicamente a los grupos étnicos,
independientemente de que el efecto en las comunidades sea positivo o negativo.
(2) En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar para la realización de
la consulta, la sentencia reiteró que si bien ni el Convenio ni la
Constitución definen el procedimiento aplicable, este deberá atender a
criterios de flexibilidad y al principio de buena fe. Así, el Estado está
llamado a establecer las condiciones para efectuar consultas efectivas y
conducentes, “sin términos perentorios ni condiciones ineludibles”. La idea de
la consulta es posibilitar la concertación de manera oportuna para que las
intervenciones sean útiles, y con voceros representativos. La oportunidad de la
consulta es claramente anterior a la radicación del proyecto, sin embargo el
proceso participativo continúa en el Congreso con los representantes elegidos
por las comunidades. En cualquier caso es responsabilidad del Gobierno promover
la consulta en casos que sean de su iniciativa o ponerla en conocimiento de los
órganos representativos competentes de las comunidades cuando no sean proyectos
propios. (3) La consecuencia de omitir el deber de consulta
previa se traduce en el incumplimiento del compromiso internacional asumido por
el Estado con el Convenio 169 de la OIT; igualmente supone el desconocimiento
de la Constitución y por ello puede solicitarse el amparo de este derecho
mediante la acción de tutela. Tratándose de leyes, la omisión de la consulta
previa produce la declaración de inconstitucionalidad de una ley, o la
declaratoria de constitucionalidad condicionada excluyendo de su ámbito de
aplicación  los grupos étnicos afectados, o la declaración de una omisión
legislativa por no haber previsto medidas orientadas a estas comunidades.
Habiendo sistematizado el alcance y requisitos de la consulta, la
Corte declaró inexequible la Ley Forestal luego de comprobar que el proceso de
socialización del proyecto con los grupos étnicos afectados, no fue específico,
ni suficiente y porque no se propiciaron espacios de concertación adecuados
antes de la radicación del proyecto de ley en el Congreso. La
Corte considera que, si bien antes de la sentencia C-030 de 2008 la
jurisprudencia había desarrollado claros criterios de procedibilidad de la
consulta previa de medidas legislativas, la citada sentencia constituye el
precedente más relevante en esta materia. En efecto, no solo se amplió la
posibilidad de la consulta a otras medidas legislativas diferentes a las
relacionadas con explotación de recursos naturales en territorios de los grupos
étnicos, sino que se sistematizaron los requisitos y criterios para su
implementación y, lo más importante, se definieron claramente los efectos, o
bien la inexequibilidad, exequibilidad parcial o declaración de omisión
legislativa, en los casos en los que no se efectuara la consulta. La
reiteración de este precedente en sentencias posteriores pone de manifiesto la
relevancia del mismo. Después de la sentencia C-030 de 2008, la
Corte examinó numerosas medidas legislativas aplicando el citado precedente.
Entre las más representativas se encuentran, por ejemplo, la
C-461 de 2008 que analizó la constitucionalidad de la
Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, declarando exequible la ley pero suspendiendo
la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales
incluidos en la misma con potencialidad de incidir directa y específicamente
sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se
realizara en forma integral y completa la consulta previa específica. Asimismo,
la sentencia C-175 de 2009, que declaró inexequible la
Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se
reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras
disposiciones” considerando que los debates y acercamientos que propició el
Gobierno con los grupos étnicos no fueron oportunos por iniciarse con
posterioridad a la radicación del proyecto de ley y porque no se efectuó la
pre-consulta. Además de examinar el requisito de la consulta previa con
respecto a leyes, la Corte ha ido ampliando este análisis a las leyes
estatutarias -cambiando el precedente de la sentencia C-169 de 2001-, a
tratados y a actos legislativos. Sin embargo, en todos los casos se ha
reiterado el precedente sentado por la sentencia C-030 de 2008. Ninguna de las
medidas legislativas analizadas en estas providencias es anterior al año 2006.
En dichas sentencias se afinan los criterios de afectación directa, específica
y particular de las medidas legislativas con relación a los grupos étnicos, que
hacen exigible la consulta y se examinan leyes referidas a asuntos no siempre
circunscritos a las materias contenidas en el artículo 330 constitucional.
Habiendo repasado el precedente jurisprudencial sobre la exigibilidad de la
consulta previa en el caso de medidas legislativas que afecten directa y
específicamente a los grupos étnicos, la
Corte concluye que es la sentencia C-030 de 2008 la que re-conceptualiza la
línea jurisprudencial y avanza en el establecimiento de los requisitos y
características de la consulta. Esto es, se erige en el precedente principal en
esta materia, ya que consolida el parámetro de control que consiste en la
realización de la consulta previa en el proceso de formación de las leyes, como
garantía de la realización del derecho de dichas comunidades de participar en
las decisiones que las afectan directamente.
CAMBIO
DE PRECEDENTE-Jurisprudencia constitucional/CAMBIO DE
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Reglas
La
importancia de mantener un precedente, en particular cuado este ha sido sentado
por las Altas Cortes, en las que se unifica la jurisprudencia sobre diferentes
materias, responde a la necesidad de garantizar la igualdad, la seguridad
jurídica, la coherencia y el control de las decisiones judiciales. La falta de
certeza sobre las decisiones de los jueces impide a los ciudadanos conocer el
contenido y alcance de sus derechos y obligaciones, y genera caos y anarquía. No
obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico evoluciona y no puede
petrificarse. Por ello, se ha reconocido la existencia de circunstancias
taxativas excepcionales, que pueden dar lugar a un cambio de precedente en la
jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre. Las reglas sobre
cambio de precedente en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, han sido reiteradas en numerosas sentencias y se asocian
con tres condiciones básicas: (1) En primer lugar, cuando la legislación se
modifica, se justifica un cambio de jurisprudencia, para evitar
contravenir la voluntad del legislador, y de esta manera, promover la
colaboración armónica entre las ramas del poder y contribuir al principio
democrático de soberanía popular. (2)  De otro lado, se ha admitido el cambio
de precedente cuando transformaciones en la situación social, política o
económica vuelvan inadecuada la interpretación que la jurisprudencia había
hecho sobre determinado asunto. Es este el caso, por ejemplo, del cambio de
precedente en relación con los derechos de las parejas del mismo sexo que
ocurrió en la jurisprudencia de la Corte a partir de la sentencia C-075
de 2007. En estos eventos, es necesario replantear la
jurisprudencia fundamentando cuidadosamente el cambio en principios y reglas
reformuladas. (3) Pero también puede suceder que cierta doctrina
jurisprudencial resulte contraria a los valores, objetivos, principios y
derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, caso en el cual
será necesario sentar un nuevo precedente. Sin embargo, para justificar un
cambio jurisprudencial de esta naturaleza es imperativo que se argumenten
razones fundadas en relación con la decisión que se pretende cambiar y que
primen sobre el principio de   seguridad jurídica e
igualdad que sustentan el principio esencial del respeto del precedente.
Tal y como lo describe la sentencia SU-047 de 1999, “el respeto al precedente es entonces esencial en un Estado de
derecho; sin embargo, también es claro que este principio no debe ser
sacralizado, puesto que no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino
que, además, podría provocar inaceptables injusticias en la decisión de un
caso. Así, las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la
justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. O,
en otros eventos, una doctrina jurídica o una interpretación de ciertas normas
puede haber sido útil y adecuada para resolver ciertos conflictos en un
determinado momento pero su aplicación puede provocar consecuencias inesperadas
e inaceptables en casos similares, pero en otro contexto histórico, por lo cual
en tal evento resulta irrazonable adherir a la vieja hermenéutica. Es entonces
necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una
tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos
jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material
del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las
normas a las situaciones nuevas-.”
Referencia: expediente
D-9305
Actor: Harold Javier
Palacios Agresott
Demanda
de inconstitucionalidad contra: parcial contra la expresión “comunidades
negras” contenida en Ley 70 de 1993 “Por la cual se
desarrolla el artículo transitorio 55
de la Constitución Política”, la Ley 649 de 2001 “Por la cual se
reglamenta el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992, “Por el
cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el
articulo transitorio numero 55 de la
Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales y
culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se
establecen las funciones y atribuciones de la misma”, el Decreto 2374 de
1993 “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
1.1. El
ciudadano Harold Javier Palacios Agresott presentó demanda de
inconstitucionalidad contra de la expresión “comunidades negras” contenida
en: la Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la
Constitución Política”; la Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta
el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”; el Decreto 1332 de 1992, “Por el
cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el
articulo transitorio numero 55 de la
Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales y
culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se
establecen las funciones y atribuciones de la misma”;  el Decreto 2374 de
1993 “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”; el Decreto 2313 de 1994 “Por el cual se adiciona la
estructura interna del Ministerio de Gobierno con la
Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras y se le asignan funciones”;
el Decreto 2314 de 1994 “Por el cual se crea la
Comisión de Estudios para la formulación del Plan de Desarrollo para las
Comunidades Negras”; el Decreto 2663 de 1994 “Por el cual se
reglamentan los capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los
procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto
de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras del dominio
de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de
las comunidades negras”; el Decreto 2248 de 1995 “Por el cual se establecen los parámetros para el Registro
de Organizaciones de las Comunidades Negras”; el Decreto 2249 de
1995 “Por el cual se crea la
Comisión Pedagógica de las Comunidades Negras”; el Decreto 851 de
1996 “Por el por cual se modifica y adiciona
el artículo 1º del Decreto 2249 de 1995”;
el Decreto 1627 de 1996 "Por el cual se
reglamenta el artículo 40 de la Ley 70 de 1993"; el Decreto
2344 de 1996 “Por el cual se subroga el
artículo 12 del Decreto 2248 de 1995, relativo a las Secretarías de las
Comisiones Consultivas Regionales, Departamentales y Distrital de Bogotá”;
el Decreto 1122 de 1998 “por el cual se expiden normas para el desarrollo de
la Cátedra de Estudios Afrocolombianos, en todos los establecimientos de
educación formal del país y se dictan otras disposiciones”; el Decreto 2253
de 1998 “Por el cual se crea la Comisión de Estudios para formular el Plan
de Desarrollo de las Comunidades negras”; el Decreto 3050 de 2002 "Por el cual se reglamenta el artículo 57 de la
Ley 70 de 1993"; el Decreto 1523 de 2003 "Por el cual se reglamenta el procedimiento de
elección del representante y suplente de las comunidades negras ante los
consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales y se adoptan
otras disposiciones"; el
Decreto 3323 de 2005 "Por el cual se reglamenta el proceso de selección
mediante concurso para el ingreso de etnoeducadores afrocolombianos y
raizales a la carrera docente, se determinan criterios para su aplicación y se
dictan otras disposiciones”; el Decreto 4007 de 2006 “Por el cual se modifican los artículos 2°, 3° y 6° y
se deroga el artículo 4° del Decreto 3050 de 2002”; el Decreto 1720 de 2008 “por el cual se modifica la estructura  del
Ministerio del Interior y de Justicia y se dictan otras disposiciones” y el
Decreto 3770 de 2008 “Por el cual se reglamenta la
Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas,
Raizales y Palenqueras; se establecen los requisitos para el Registro de
Consejos Comunitarios y Organizaciones de dichas comunidades y se dictan otras
disposiciones”.
1.2. Mediante auto admisorio del 28 de septiembre de 2013,
se admitieron únicamente los cargos frente a la expresión “comunidades
negras” contenida en Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo
transitorio 55 de la
Constitución Política”, la Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta
el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992, “Por el
cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el
articulo transitorio numero 55 de la
Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales y
culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se
establecen las funciones y atribuciones de la misma”, el Decreto 2374 de
1993 “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”[1].
Las otras normas demandas no fueron admitidas para el examen constitucional en
la medida en que dicho tipo de control está excluido de la competencia asignada
a este Tribunal por el artículo 241 Superior, y porque tampoco hacen parte de
las competencias atípicas señaladas por la jurisprudencia.
Debido a la
extensión de las normas acusadas, la Corte se abstendrá de transcribirlas.
2. Demanda: pretensión y cargos.
2.1. Pretensión.
Según el demandante, las disposiciones
acusadas deben ser declaradas inexequibles porque vulneran los artículos
constitucionales 1º, 2º, 4º, 7º, 13, 17, 93, y porque omitieron la consulta
previa ordenada en el Acuerdo 169 de OIT. Y solicita la aplicación de los apartes
190 y 193 de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y Otras formas conexas de Intolerancia, realizada en
Santiago de Chile en el año 2000.
2.2.
Violación de los artículos constitucionales 1º, 2º, 4º,
7º, 13, 17, 93.
Al
crear leyes que contengan la expresión comunidades negras, se está reconociendo
el legado de la esclavitud que ha contribuido a la permanencia del racismo, a
la discriminación racial, a la xenofobia y a formas conexas de intolerancia. En
este sentido, se señala que “no es correcto hacer uso del lenguaje que quedó
como legado de este fatídico episodio, desde ningún punto de vista es correcto
rendir culto a este hecho utilizando el mismo calificativo que usaron los
esclavistas como lo es el uso de la palabra negro en contra de personas
originarias de África, sin saber las consecuencias negativas que esta palabra
tuvo en ese momento histórico y tiene en la actualidad”.
No
entiende el demandante por qué, al abrigo de la
C.P. de 1991, es necesario utilizar términos con una connotación tan negativa,
si podrían utilizarse otras expresiones como la de afrodescendiente, palenquero
o raizal. Agrega que, generalmente, la palabra “negro” está asociada con
términos negativos y afirma que en la actualidad, la discriminación a la que
alude esta expresión es el racismo discursivo - racismo moderno-, e
institucional -como un sistema de dominación y desigualdad social-. Considera
que en los estados dominados por un grupo étnico mayoritario, las actuaciones
administrativas, judiciales y legislativas tienden a reproducir los discursos
racistas y discriminatorios. Para demostrar este punto, hace un recuento
histórico de la utilización de la palabra “negro” y enuncia los
significados negativos a los cuales se asocia en el Diccionario de la
Real Academia Española.
Asimismo,
compara el uso de dicho término en Colombia y en Estados Unidos observando que,
en este último, no se utiliza la palabra “negro” en el ordenamiento
jurídico por considerarla ofensiva y racista, por lo que se prefiere la
expresión “afroamericano”.
2.3.
Violación de la Constitución por omisión de la consulta previa.
Señala
la demanda, que se ha desconocido la C.P. por haber omitido la realización de
una consulta previa a fin de indagar si las personas afrocolombianas consideran
que es adecuado denominarlas “negros” o “negras” en las disposiciones acusadas,
situación que afecta directamente a estas comunidades por los estereotipos y
prejuicios que genera la referida expresión.
3. Intervenciones.
3.1. Discriminación y carga simbólica de
la palabra comunidades negras.
3.1.1. Ministerio del Interior:
inhibición o exequibilidad.
Considera que la demanda es inepta por
carecer de argumentos que permitan realizar un examen de constitucionalidad
sobre la base de razones ciertas, precisas y pertinentes. Advierte que la
propia Constitución en el artículo transitorio 55 prevé la expresión “comunidades
negras” sin que lo anterior suponga ninguna discriminación o
desconocimiento de la dignidad humana que representa el fundamento axiológico
de la Carta Política. Por el contrario, las luchas y reivindicaciones de estas
comunidades se han traducido en acciones afirmativas.
En el caso en el que la
Corte no se inhiba, deberá declarar exequibles las disposiciones acusadas,
puesto que estas se fundamentan en la
Constitución Política de 1991 al constituir un marco de protección a una
población vulnerable y por perseguir un objetivo legítimo. Así, “de
prosperar los argumentos del ciudadano, no habría política pública en marco de
la igualdad material como fundamento del que hacer del Estado Social de
Derecho”.
3.1.2. Ministerio de Educación Nacional:
inhibición parcial y exequibilidad.
Advierte que algunas de las normas
acusadas no se encuentran vigentes, tal y como ocurre con el Decreto 1332 de
1992, 2374 de 1993, 2113 de 1994, 2314 de 1994, 2253 de 1998, 2248 de 1995,
2344 de 1996 y 1720 de 2008. Solicita que la
Corte se declare inhibida para examinar los cargos presentados por el
demandante por carecer estos de los requisitos señalados por esta Corporación.
Entre otras cosas, estima que los argumentos del demandante además de ser
impertinentes y de no justificar la supuesta violación de la dignidad humana,
son “genéricos, abstractos y globales además descontextualizan la expresión
“comunidades negras” de cada uno de los textos legales en donde la misma está
incluida”. Pone de presente que el artículo 55 transitorio de la
Constitución contempla la expresión contenida en las normas acusadas. Cita
sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en las que se ha
hecho referencia a las “comunidades negras” e indica que el uso de esta
expresión debe admitirse cuando se trate de identificar a un grupo de personas
en especial cuando se pretenda adoptar medidas a su favor.
La mención de la expresión demandada en
las diferentes normas, no tiene el ánimo de discriminar ni posee la connotación
negativa que pretende el accionante, por el contrario, trata de dar
cumplimiento a los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 7º,
68 y 70, ya que en virtud del carácter multiétnico y pluricultural del Estado
colombiano, se busca implementar políticas a favor de las diferentes comunidades
étnicas, como sucede por ejemplo en materia de educación.
3.1.3. Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural: inhibición o exequibilidad.
Solicita a la
Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la demanda de la referencia,
por considerar que el demandante se limita a realizar una interpretación
histórica de la palabra “negro” y aduce una supuesta violación de la
C.P. a partir de su propia interpretación de dicha expresión.
En caso de no inhibirse, se pide a la
Corte que declare exequibles las disposiciones demandadas. Se hace un recuento
de la utilización del término negro en el tiempo, en la antropología, así como
en la construcción de categorías políticas y en las manifestaciones musicales y
literarias. Citando diversos autores, se destaca que la búsqueda de un “etnónimo
irrefutable” sigue siendo un asunto complejo, que debe trascender el “autoritarismo
académico” de modo que la cuestión del autoetnónimo debe responder a estas
mismas comunidades las cuales, como todas las culturas en general, han
atravesado un proceso de mutación, alienación y aculturación. Se pone de
presente el hecho de que en Colombia no ha sido posible acuñar un término común
para estas comunidades puesto que poblaciones como la de San Basilio de
Palenque, han exigido su reconocimiento como “palenqueros”. Asimismo los
“raizales” tienen una fuerte identidad cultural que los diferencian del
resto de la población colombiana.
3.1.4. Ministerio de Minas y Energía:
inhibición o exequibilidad.
Solicita a la
Corte se declare inhibida de analizar la demanda por considerar que el actor
se limita a enunciar las normas aparentemente violadas sin precisar de manera
clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones.
En caso de no declararse inhibida, la
Corte deberá declarar exequibles las normas acusadas, ya que estas establecen
un tratamiento diferenciado más no discriminatorio a las comunidades
afrocolombianas como sujetos de especial protección constitucional, en
cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por Colombia en esta
materia. Por lo anterior, haría mal el Alto Tribunal en declarar inexequibles
las disposiciones demandadas sobre la base de cargos poco razonables, que no
analizan el sentido y finalidad material de las normas, debido a que en
realidad estas otorgan muchos beneficios legales y derechos a los
afrocolombianos.
3.1.5. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República: exequibilidad.
Solicita que las normas acusadas sean
declaradas exequibles. Resalta que la expresión “comunidades negras” se
encuentra consagrada en la propia C.P. en el artículo 55 transitorio,
diluyéndose así la ilegitimidad de la demanda porque se desvirtúa que la
utilización de estos términos en las normas demandadas, contradigan la
Carta Política. Así, si la C.P. utiliza la expresión “comunidades negras”
para identificar a un grupo étnico específico, la ley no viola los preceptos
constitucionales al utilizarla también, como tampoco lo hace la propia Corte
Constitucional que la ha empleado en providencias, como por ejemplo en el Auto
005 de 2009 referido a las familias de ascendencia afrocolombiana. Al margen de
lo anterior, la discusión sobre la carga semántica del término “negro”,
rebasa los límites de lo jurídico.  No obstante se aprecia, al revisar los
significados de la palabra en el Diccionario Real de la
Academia Española, que dicho término está asociado a múltiples significados, y
que por ende no puede clasificarse como negativo como otras palabras con clara
carga negativa tales como “pajarraco”, “casucha” o “gentuza”. En la medida en
la que el peso expresivo de una palabra depende de la situación comunicativa,
habrá que establecer cuál es el contexto en el que se utiliza a fin de
determinar eventuales acepciones negativas. En este caso, el ámbito en el que
se incorporan las expresiones demandadas son disposiciones en las que el empleo
del término “negro” hace claramente referencia a lo étnico, como condición
racial de aquellas comunidades que comparten ese mismo color de piel. Asimismo
las materias que se regulan en aquellas normas están llamadas a dar un
tratamiento diferencial, más no discriminatorio, a dicha población. Entonces, la
intención comunicativa de las disposiciones demandadas se limita a señalar la
condición étnica lingüísticamente asociada con ese color pero no esconde
ninguna connotación negativa.
3.1.6. Departamento Nacional de
Planeación: exequibilidad.
Aduce que si bien una palabra puede
tener una connotación negativa, esta no es razón suficiente para eliminarla del
ordenamiento, sobre todo cuando la propia C.P. contempla el término “negro”
y teniendo en cuenta que el significado está asociado al uso del mismo. En la
Asamblea Nacional Constituyente, fueron los mismos representantes de las
comunidades negras quienes propusieron la inclusión del artículo 55 transitorio
para incorporar un aspecto identitario que los distinguiese de las referencias
étnicas relativas a los indígenas. Se colige de lo anterior “que fue un
propósito reivindicativo el que acompañó el proceso que desembocó en la
disposición transitoria y no un enfoque racista o de minusvalía o sojuzgamiento
con la alusión concreta a las comunidades negras”. En este sentido, no hay
que negar la utilización de esta expresión, sino en su lugar, promover en la
sociedad la construcción de un nuevo imaginario respecto de una población que
ha sido estigmatizada y maltratada. Precisamente la utilización de estas
expresiones visibilizan lo que ha sido negado de manera reiterada en un proceso
de integración y absorción cultural. La misma jurisprudencia ha utilizado
innumerables ocasiones los términos que se demandan sin que lo anterior se
traduzca en una extensión de racismo institucional ni en una falta de respeto
para estas comunidades étnicas. Sumado a lo anterior, se considera que la
demanda presenta la paradoja de no proponer un término alternativo al de “comunidades
negras”. De otro lado, resulta incoherente que se solicite la
inexequibilidad de las expresiones “negro” o “comunidades negras” sin
que se afecte la vigencia de toda la
Ley. Finalmente, se advierte que las observaciones del actor son de carácter
sociológico y antropológico por lo que escapan al debate constitucional.
3.1.7. Instituto Colombiano de
Antropología e Historia -ICANH-: exequibilidad.
Argumenta que el término y concepto
“negro” no hace referencia a sus orígenes sino que se “remite a procesos de
identificación contextualmente específicos y socialmente significativos, de
carácter dialógico, relacional o político (Mouffe, 1999). En este sentido, no
puede reducirse la noción de “comunidades o de personas negras” a la
genealogía de un estigma y mucho menos utilizar este argumento para proponer la
inconstitucionalidad de la Ley 70 de 1993”.
Y más adelante advierte que “demandar la
Ley 70 de 1993 con base en una discusión sobre la dicotomía de lo negro versus
lo afro resuena con las políticas pretendidamente antirracistas que convierten
la retórica del sentido del origen y del etnicismo fundamentalista en un
peligroso artefacto político”. Reducir el argumento contra las normas
acusadas al término “negro”, puede llevar a la paradoja de conducir a
una mayor exclusión a estas comunidades. Se hace un recuento de las corrientes
investigativas reconocidas en antropología con respecto a la identidad negra.
Considera que dar al término “negro” una connotación negativa, representa una
perspectiva parcial del asunto ya que se trata de una palabra y un concepto
polisémico al que se asocian diversos usos. De este modo, se pregunta el
interviniente, si al proscribir dicho término en los documentos oficiales y
públicos, se estaría silenciando parte de la historia y de la lucha negra por
la dignidad, el respeto y el orgullo de su raza. Recuerda que en el siglo XX,
las estrategias identitarias de personas de ascendencia africana se sustentaban
sobre el concepto de lo negro, “poderoso aglutinante para que un conjunto de
población que se reconocía como tal, construyera una relación con el Estado, a
partir de una aproximación crítica a los legados de la esclavización y de la
discriminación”.  En Colombia, el discurso etnicista se desarrolla en el
marco de un proceso de etnización ocurrido entre 1990 y 1998 que da como
resultado la Ley 70 de 1993 la cual representa un régimen de identidad étnica
construido en torno a las comunidades negras como nuevos sujetos políticos. El
antirracismo entinicista sobre el cual se sustentan los cargos del demandante,
“reproduce los mismos contenidos racistas contra los que lucha” porque se
basa sobre una simbolización de la noción de raza, o racismo simbólico que no
corresponde a una realidad biológica o genética “sino a la representación de
una consanguinidad imaginada”.  El lenguaje de lo “afro” parece ser el
políticamente correcto pero en realidad termina silenciando otras formas de
autoidentificación y de reivindicación contrariando los complejos procesos
históricos de identificación. Se toma como ejemplo el censo nacional de 2005 en
el que las categorías e auto-reconocimiento étnico incluyeron “negro” junto a raizal,
afrocolombianos, afrodescendiente y palenquero, lo cual denota, de acuerdo con
la intervención, que en nuestro país hay muchos descendientes de africanos que
se designan como personas negras pero a la vez reivindican esa ascendencia
particular. Por todo lo anterior, se considera desafortunado que quienes se
identifican con el paradigma afrogénico acusen la noción de “negro”.
3.1.8. Presidencia de la
República -Programa de Desarrollo Población Afrocolombiana, Negra, Palenquera
y Raizal-: exequibilidad.
Cambiar el concepto de comunidades
negras obligaría a modificar el sustento constitucional consagrado en el
artículo 55 transitorio. En efecto, la C.P. hace referencia explícita a esta
expresión y declara a dichas poblaciones como grupo étnico, tal y como se
desprende también de la Ley 70 de 1993. De otro lado, desde 2003, diferentes
entidades gubernamentales, tales como el DANE, el Ministerio del Interior, y la
Presidencia de la República a través del Programa de Desarrollo Población
Afrocolombiana, Negra, Palenquera y Raizal, Universidades como la
Nacional, del Valle, Javeriana y Distrital, y diversas organizaciones de
comunidades negras, han sostenido discusiones temáticas para ajustar el diseño
de los formularios de recolección de información parta el Censo de 2005, las
encuestas de Calidad de Vida y para el próximo Censo Agropecuario de 2013, esto
con el propósito de mejorar el sistema de estadísticas sobre grupos étnicos y
mejorar su visibilización. En estas sesiones de trabajo conjunto, se ha
acordado mantener la categoría “negro” como “opción pertinente y apropiada”.
3.1.9. Universidad Nacional de Colombia:
exequibilidad.
De manera extemporánea, la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional intervino en el presente proceso solicitando a la
Corte que declare exequibles las normas demandadas. Resalta que la
C.P. consagra la expresión “comunidades negras” en el artículo 55
transitorio, lo cual denota que desde su génesis los redactores de la
C.P. se refirieron de esa manera a la población negra, y que su origen es
constitucional y no legislativo. Por lo demás, no se trata de un calificativo
negativo, “sino de un colectivo que está unido y se identifica por su
cultura, historia y tradiciones”. Tanto el artículo transitorio como la
Ley 70 de 1993 pretendían proteger y reconocer los derechos tantas veces
negados a la comunidad negra por lo que no se puede acusar esta expresión de
discriminatoria cuando se utiliza en un marco normativo cuyo fin es reconocer
derechos.
3.2. Segundo cargo: desconocimiento del
derecho a la consulta previa.
3.2.1. Ministerio del Interior:
exequibilidad.
Con respecto a la consulta previa, el Ministerio
señala que a través de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, se apoya de forma continua este tipo
de procesos para contribuir a diseñar una política incluyente y participativa
en los términos de igualdad constitucional.  Se advierte la necesidad de
ponderar los eventuales efectos del fallo con relación al alcance de la
Ley 70 de 1993 que delimitó el ámbito territorial y poblacional del grupo
étnico negro a la “Cuenca del Pacífico”, a “aquellas zonas baldías rurales y
ribereñas que han venido siendo ocupadas por las comunidades negras” y que
definió a estas comunidades como “el conjunto de familias de ascendencia
afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen
sus propias tradiciones y costumbres, las cuales las distinguen de otros grupos
étnicos”.
3.2.2. Ministerio de Educación Nacional:
exequibilidad.
La inclusión de la expresión
“comunidades negras” en las normas acusadas, no constituye medida legislativa o
administrativa que en los términos de la Ley 21 de 1991 y de las reglas
establecidas por la jurisprudencia constitucional, afecte directamente a los
miembros de dichas comunidades, por lo que no requiere ser consultada
previamente. La expresión demandada no tiene per se ningún contenido
normativo y por ende no genera ninguna consecuencia jurídica para los
destinatarios de las normas ya que esta fue concebida únicamente para
identificar a un grupo de personas que comparten historia, tradiciones,
costumbres y una conciencia de identidad que los distingue de otros grupos
étnicos. Mediante la expresión que ha sido demandada en la presente ocasión, se
logra por lo demás establecer acciones afirmativas a favor de personas que se
han encontrado en una situación de debilidad manifiesta.
3.2.3. Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural: exequibilidad.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional en la materia, se considera que las normas acusadas no violan el
derecho a la consulta previa porque no son disposiciones que afecten
exclusivamente a estas comunidades. En otras palabras, los efectos de las medidas
contenidas en las normas demandadas no son específicos, exclusivos, ni
excluyentes de las comunidades afrodescendientes.
3.2.4. Departamento Nacional de
Planeación: inhibición.
Se solicita la inhibición por parte de la
Corte considerando que el demandante no desarrolla el cargo de desconocimiento
del derecho a la consulta previa, no suministra pruebas ni un elemento real de
confrontación. La consistencia de este cargo se debilita porque: 1) el cargo es
hipotético ya que actor pone en duda si el proceso de consulta se surtió o no;
2) la demanda  se limita a las expresiones “negro” y “comunidades negras”, y no
acusa toda la normatividad; 3) la interpretación del autor sobre la consulta
previa conduce a considerar que todas las normas que afecten comunidades serían
susceptibles de consulta previa, incluso las posteriores a la adopción interna
del Convenio 169; 4) hay precedentes de normas que inciden en las comunidades
étnicas y que potencialmente pudieran afectarlos que fueron declaradas
constitucionales sin que se hubiese indagado sobre el cumplimiento de la
consulta previa.
4. Concepto del
Procurador General de la Nación.
De la lectura del artículo 55
transitorio de la C.P. se desprende que el constituyente utilizó la expresión
“comunidades negras” y que la ley se limita a repetirla, sin el ánimo de
asociar a la misma algún sentido peyorativo ni de generar discriminación racial
o desigualdad social. La misma Organización Internacional del Trabajo, emplea
expresiones como  “personas de raza negra”, “jóvenes de raza negra”,
“trabajadores de raza negra”, y hace distinción entre blancos y negros sin que
por este hecho pueda inferirse una carga negativa o discriminatoria en relación
con estos términos. La utilización de esta expresión es común también en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. De lo anterior se deduce que el
empleo de la expresión “comunidades negras” no vulnera los artículos 1, 2, 4,
7, 13, 17 y 93 superiores. Por último, se advierte que las normas objeto de la
demanda no emplean la expresión “negro” sino que repiten la de “comunidades
negras” consagrada en la C.P.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La presente demanda de
inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra
disposiciones vigentes contenidas en la Ley 70 de 1993, la
Ley 649 de 2001, el Decreto 1332 de 1992 y el Decreto 2374 de 1993. Por
lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y por la
competencia atípica reconocida por la Corte para examinar decretos expedidos
con ocasión del ejercicio de facultades conferidas por disposiciones
transitorias de la Constitución que no preceden al artículo 10 de tales normas[2].
2.
Análisis de los cargos.
2.1.
Teniendo en cuenta algunas de las intervenciones que solicitan la inhibición de
la Corte en la presente demanda, se hace necesario establecer la vigencia
actual de algunas de las disposiciones demandadas y  la aptitud de los cargos
formulados por el demandante.
2.2.
El Decreto 1332 de 1992  tenía por objeto crear la
Comisión Especial para las comunidades negras, de que trata el artículo
transitorio número 55 de la
Constitución Política. El Ministerio de Educación señala que de acuerdo con el
artículo 7º de dicho decreto, la
Comisión Especial debía sesionar hasta el 7 de julio de 1993 y que por esa
razón se encuentra derogado.
En
efecto, el Decreto 1332 de 1992 fue expedido por el Presidente de la
República en uso de las facultades otorgadas por el artículo 55 transitorio,
para que se creara la comisión especial que menciona el mismo artículo, la cual
tenía como función estudiar previamente la ley de reconocimiento de las
comunidades negras. La comisión de acuerdo con el decreto sesionó hasta el 7 de
julio de 1993 y, posteriormente, el Congreso expidió la
Ley 70 de 1993. De lo anterior se colige que el mencionado Decreto no fue
derogado pero perdió eficacia en la medida en la que se cumplió su propósito
fundamental.
Por estas razones, la
Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre la expresión “comunidades
negras” contenida en el Decreto 1332 de 1992.
2.3.
Por su parte, el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”, fue expedido por el
Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 43 de la Ley 70 de 1993. De acuerdo con la intervención del
Ministerio de Educación, este Decreto fue derogado por el 2667 de 1999 “Por
el cual se modifica la estructura el Instituto Colombiano de Cultura
Hispánica”.
El Decreto 2374 de 1993 adicionó el
Decreto 2128 de 1992 en relación con las funciones
del Instituto Colombiano de Antropología, ICAN para fomentar la realización de
programas, proyectos de desarrollo cultural y social e investigaciones de
las culturas afrocolombianas contribuyendo a su preservación.  El Decreto 2128
de 1992, por su parte, reestructuró a Colcultura y estableció en el artículo 11
que el Instituto Colombiano de Antropología, ICAN, sería una Unidad
Administrativa Especial encargada fundamentalmente de funciones científicas y técnicas para la investigación antropológica y
arqueológica nacional y para el desarrollo, defensa, preservación, conservación
y difusión del patrimonio antropológico y arqueológico del país.
Posteriormente, el artículo 74 de la Ley 397 de 1997 suprimió a Colcultura. Sin
embargo, el ICAN no es suprimido ya que el Decreto 2667 de 1999, ordenó que las
funciones de esa unidad especial, ahora adscrita al Ministerio de Cultura,
debían ser asumidas por  el Instituto Colombiano de Cultura Hispánica el cual
pasó a llamarse Instituto Colombiano de Antropología e Historia, convirtiéndose
en un establecimiento público del orden nacional. El Decreto 2667 de 1999 ni
menciona las funciones relativas a la preservación y protección de la cultura
afrocolombiana, ni deroga expresamente el Decreto 2374 de 1993, ni podría
hacerlo porque, contrariamente a lo expresado por el Ministerio de Educación,
no podría el Decreto 2667 de 1999 derogar una decreto con fuerza de ley como el
2374 de 1993.
Por lo anterior, la
Corte no se abstendrá de examinar la constitucionalidad de la expresión
“comunidades negras” contenida en el Decreto 2374 de 1993.
2.4. De otro lado, la
Ley 649
de 2001, de naturaleza estatutaria, desarrolla el artículo 176 de la
Constitución Política en lo relativo a la creación de circunscripciones
especiales para asegurar la participación en la
Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los
colombianos residentes en el exterior. La Ley 649 de 2001 fue
declarada exequible por la
Corte Constitucional en sentencia C-169 de 2001.
Si
bien en la citada sentencia no se analiza concretamente el alcance de la
expresión “comunidades negras” desde el punto de vista etimológico, sí se
realiza un examen integral de la Ley, resaltando como las medidas de inclusión
y participación política reguladas en la misma se constituyen en herramientas
válidas de discriminación positiva “que asigna a determinadas categorías
sociales una situación formalmente más ventajosa que la de la generalidad de
los colombianos –quienes no tienen una circunscripción especial a su favor-
como medio para contrarrestar las desigualdades materiales que les aquejan y
lograr, así, una mayor posibilidad de que accedan a los beneficios que
justamente les corresponden”. Asimismo se reivindica la naturaleza de las
comunidades negras como grupos étnicos, o bien grupos sociales que comparten
una identidad cultural distinta a la de la sociedad dominante, acorde con el
Convenio 169 de la OIT, definición que subyace tanto a la
Ley 70 de 1993 así como a otras disposiciones entre las que se cuenta la
Ley 99 de 1993, la Ley 199 de 1995 y la propia Ley 649 de 2001.
De otro lado, en la sentencia C-169 de
2001, sí se examina puntualmente el tema de la consulta previa advirtiendo que “ni la Constitución, ni el Congreso, han previsto la realización de
la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas como
la que se estudia. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en este
momento, el alcance que le han atribuído los órganos representativos del pueblo
colombiano a la obligación que consta en el artículo 6 del Convenio 169 de la
O.I.T., es el de consagrar la consulta previa como un procedimiento
obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas. En criterio de la
Corte, ello no desconoce los límites de la discrecionalidad que este tratado
otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la
protección del territorio en que habitan estas etnias  y la salvaguarda de
su identidad particular, por una parte, con el fomento de su participación, por
otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio
referido. La ampliación de los supuestos en que dicho procedimiento es
obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación legal futura”.
Sobre la procedencia de controles de
constitucionalidad posteriores a la entrada en vigencia de una ley estatutaria,
la jurisprudencia ha reiterado que éstos no proceden en virtud del mandato
contenido en el numeral 8º  del artículo 241 superior que ordena a la
Corte realizar un estudio integral y “definitivo” de la
constitucionalidad del proyecto de ley estatuaria[3].
No obstante lo anterior, también se han contemplado algunas excepciones a esta
regla. En la sentencia C-011 de 1994[4],
se estableció que la Corte podrá examinar una ley estatuaria: (1) cuando el
vicio de constitucionalidad surja con posterioridad  al control previo; (2) en
el caso en que se presente un cambio de las disposiciones constitucionales que
sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad.
Teniendo en cuenta estas
consideraciones, la Corte encuentra que la sentencia C-169 de 2001 realizó en
su momento un control integral y definitivo de la
Ley 649 de 2001, considerando que la misma
se ajustaba a la Constitución por contemplar acciones afirmativas que promovían
la efectiva participación de los grupos étnicos en el Congreso y que no
requería de consulta previa. En esta ocasión ni se produjo un vicio de
procedimiento posterior al control previo de esta Corporación, ni se presentó
una modificación de las normas constitucionales que fundamentaron el examen de
constitucionalidad.
Por lo anterior, no podrá la
Corte volver a pronunciarse sobre la constitucionalidad de la
Ley 649 de 2001 al gozar de fuerza de cosa juzgada absoluta.
2.5.
Ahora bien, de acuerdo con la demanda, la expresión “comunidades negras”
contenida en las normas acusadas, desconoce los artículos 1º,
2º, 4º, 7º, 13, 17, 93 de la
Constitución Política. No obstante lo anterior, encuentra la
Corte que no se especifica cómo dicha expresión desconoce cada una de las
normas superiores que se consideran vulneradas, ya que la inconstitucionalidad
se plantea en términos generales por discriminación y omisión de la realización
de una consulta previa.
2.6.
En este sentido, se toma nota de la existencia de dos cargos referidos al
supuesto desconocimiento de algunos de los artículos superiores enunciados por
el demandante.
(i)
De un lado, la carga negativa de la expresión “comunidades negras” asociada con
usos y costumbres excluyentes heredados de la época colonial y de la
esclavitud, se relaciona con el desconocimiento del derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 constitucional, y con el artículo 93 que incluye
todos los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia en esa
materia que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
(ii)
De otro lado, se evidencia un segundo cargo relativo a la omisión de
realización de una consulta previa para indagar si la comunidad afrocolombiana
considera adecuada la denominación de “negros” o “negras”, lo cual se
identifica con el eventual desconocimiento del artículos 2º sobre derecho a la
participación, e igualmente con el artículo 93 superior.
2.7.
Por el contrario, la Corte no advierte, a partir de los planteamientos del
demandante, una contradicción clara entre la expresión demandada y los
artículos 1º, 4º, 7º y 17 superiores.
El
demandante sustenta su posición en diversas fuentes doctrinarias y en la idea
de que el término “negro” es denigrante y peyorativo, pero no precisa cómo esto
se traduce en una verdadera y concreta violación del derecho a la dignidad ni
de los restantes principios con jerarquía constitucional que fundan el Estado
colombiano, ni cómo la utilización de ese término representa un desconocimiento
del deber del Estado de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural
del país, ni tampoco cómo de dicha expresión se desprende una conducta que favorezca
de algún modo la esclavitud. Por su parte, es importante tener en cuenta que el
artículo cuarto de la Carta provee bases a las acciones de inconstitucionalidad
cuando se constata una contradicción entre las leyes y la norma superior, mas
no puede ser utilizado como un argumento aislado porque en todos los casos
habrá que sustentar de manera clara y suficiente las razones por las cuales se
presenta dicha contradicción.
2.8.
Así, la Corte limitará su examen de constitucionalidad a establecer una posible
contradicción entre la expresión “comunidades negras” contenida en la
Ley 70 de 1993 y en el Decreto 2374 de 1993 y los artículos 2, 13,
93 de la Constitución Política, absteniéndose de estudiar el presunto
desconocimiento de los artículos 1º, 4º, 7º y 17 superiores por
ausencia de cargos al respecto.
De
igual manera, la Corte se inhibirá de examinar la constitucionalidad de la
expresión “comunidades negras” contenida en el Decreto 1332 de
1992 y se estará a lo resuelto en la sentencia C-169 de 2001, con respecto a la
Ley 649 de 2001.
3.
Problemas jurídicos.
La Corte
Constitucional, en guarda de la supremacía de la
Constitución,  resolverá lo siguiente:
3.1. Si la utilización de
la expresión “comunidades negras” en las disposiciones acusadas, constituye un
trato peyorativo y discriminatorio de los miembros de las comunidades
afrocolombianas que lleve al desconocimiento de principios superiores como la
dignidad humana, la igualdad y los derechos consagrados en los artículos 2, 13 y
93 superiores.
3.2. Si viola el derecho a la consulta
previa, el que no se haya concertado la  expresión demandada con los miembros
de las comunidades afrocolombianas con el fin de indagar si aquellos
consideraban adecuada la denominación de “comunidades
negras”.
Cabe resaltar que la solicitud de aplicación de
los apartes 190 y 193 de la
Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y Otras formas conexas de Intolerancia, realizada en
Santiago de Chile en el año 2000, no constituye un cargo, y que en todo caso
Colombia ha ratificado la
Convención Internacional sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la
Naciones Unidas en 1965, ratificada por Colombia en 1981 y aprobada mediante
la Ley 22 de 1981.
4. Cuestión previa: marco normativo.
4.1.
La Ley 70 de 1993, “Por la cual se desarrolla el
artículo transitorio 55 de la
Constitución Política”, tiene como objetivo
central reconocer a las comunidades negras, y fortalecer los mecanismos de
protección de sus derechos e identidad cultural con el fin de fomentar
condiciones de igualdad real para estas poblaciones.
El texto de la
Ley fue redactado por la Comisión Especial para las Comunidades Negras, creada
mediante el Decreto 1232 de 1992, integrada por representantes de las
comunidades afrocolombianas, miembros de las instituciones gubernamentales y
académicos. Los principios que orientan este cuerpo normativo son los del
reconocimiento, la protección de la autonomía, de la participación y la
protección del medio ambiente en los lugares donde habitan las comunidades.
Varias disposiciones en los
diferentes capítulos de la ley, regulan lo atinente al reconocimiento del
derecho a la propiedad colectiva, el uso de la tierra y la protección de los
recursos naturales y el medio ambiente, los recursos mineros, la protección de
los derechos a la identidad cultural y la planeación y fomento del desarrollo
económico y social. Para facilitar la realización de sus objetivos, la
Ley prevé en sus disposiciones finales la apropiación de los recursos
necesarios para su realización, así como la creación de la dirección de asuntos
para las comunidades negras con asiento en el Consejo de Política económica y
social, en el Ministerio de Gobierno. De este modo, la
Ley 70 de 1993 y sus posteriores decretos reglamentarios, definieron los
derechos territoriales, económicos, políticos y culturales de las comunidades
afrocolombianas.
A raíz de esta Ley, se
consolidaron las organizaciones de las comunidades negras y se definió el
esquema de participación de las mismas en las decisiones del Estado, como
sucedió con la creación de los Consejos Comunitarios de las Comunidades
afrocolombianas y asociación de consejos raizales, palenqueros- Afro y con la
creación de la Comisión
Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras[5].
4.2. El Decreto
2374 de 1993 como se enunció anteriormente adicionó el Decreto 2128 de 1992 en
relación con las funciones del Instituto Colombiano
de Antropología, ICAN para fomentar la realización de programas, proyectos de
desarrollo cultural y social e investigaciones de
las culturas afrocolombianas contribuyendo a su preservación. De este modo, a
través del mencionado decreto, se asignaron al Instituto
Colombiano de Antropología competencias específicas para promover
la investigación, asesoría y apoyo en proyectos encaminados a la preservación y desarrollo de la identidad cultural de las
comunidades negras, con la participación de las comunidades negras y sus
organizaciones. El Decreto 2374 de 1993 hace parte del conjunto de
disposiciones que se expidieron en el marco de la política de protección y
reconocimiento de las comunidades negras consagrada en la
Ley 70 de 1993.
5. Cargo 1º: vulneración de la
Constitución por la  utilización de la expresión “comunidades negras”
en las normas acusadas y el posible desconocimiento de los derechos a la
igualdad y a la prohibición de la discriminación.
5.1. Concepto de inconstitucionalidad de
la demanda.
En
opinión del demandante, la expresión “comunidades negras” contenida en las
normas acusadas se asocia con prácticas excluyentes y discriminatorias que
atentan contra los artículos 13 y 93 constitucionales.
5.2. El artículo 55 transitorio de la
C.P. y la expresión “comunidades negras”, “negro”, o “negra” en otras normas
nacionales y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.
5.2.1. Génesis del artículo 55
transitorio de la Constitución Política y de la expresión “comunidades negras”.
5.2.1.1. La
Constitución Política consagró el reconocimiento y la protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, inaugurando un nuevo
orden jurídico que contrastaba con la visión culturalmente hegemónica de la
Constitución de 1886 en la que solo se reconocía una lengua y una cultura[6].
En varios artículos constitucionales se
precisa el alcance de la protección especial del Estado colombiano con respecto
a los grupos étnicos. Por ejemplo, en el artículo 10 se establece el castellano
como idioma oficial, pero se reconoce que las lenguas y dialectos de los grupos
étnicos son oficiales en sus territorios; el artículo 63 determina que las tierras comunales de grupos étnicos son inalienables,
imprescriptibles e inembargables; el artículo 68 dispone que los integrantes de
los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su
identidad cultural; el artículo 72 establece que la ley reglamentará los
derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en
territorios de riqueza arqueológica; en temas electorales, el artículo 108
reconoce el régimen excepcional para las circunscripciones de minorías étnicas
y políticas y el artículo 176 señala que la ley determinará una circunscripción
especial para asegurar la participación en la
Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas.
En la
Constitución también se consagran diversas disposiciones referidas
exclusivamente a las comunidades indígenas[7], mientras que
el artículo 55 transitorio se ocupa específicamente de las “comunidades
negras”.
5.2.1.2. Al convocarse la
Asamblea Nacional Constituyente, la comunidad afrocolombiana conformó la
“Coordinadora de comunidades negras” que tenía como fin buscar candidatos
negros y que promovió debates en todo el país acerca de de los derechos que
debía consagrar la nueva Constitución. Sin embargo, ningún candidato resultó
elegido, situación que dio pie a una movilización para que se reconocieran
derechos específicos a las comunidades negras en la nueva Carta Política. De
este modo, surgieron  iniciativas la del “telegrama negro” con la que se reunieron
10.000 firmas en una campaña denominada “Los Negros existimos”, y que consistía
entre otros, en enviar telegramas a los constituyentes para que estos
incluyeran en la nueva Constitución derechos específicos para las comunidades
negras[8].
Así, si bien en la Asamblea Constituyente no se contó con la representación de
los miembros de las comunidades afrocolombianas, los representantes indígenas y
de la Alianza Democrática M-19 lograron incluir el artículo 55 transitorio en
la nueva Constitución.
5.2.1.3.
Durante la Asamblea Constituyente se utilizó el término “negros” en diferentes
oportunidades, con el ánimo de incluir a estas comunidades y garantizar sus
derechos. Es el caso de la exposición general, en la que el constituyente
Francisco Rojas Birry, en la Plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente del 20 de febrero de 1991, señaló que “paralela
a nuestra historia, también ha corrido la de los negros, cazados y
arrancados de sus territorios ancestrales como animales y luego subastados al
mejor postor. Los negros que llegaron a este país son la raíz de casi
tres millones de descendientes que hoy existen, porque desde sus palenques
lograron asegurar su supervivencia.  Estas comunidades afrocolombianas reclaman
un lugar digno en la vida de Colombia. Nosotros somos sus hermanos de
sufrimiento y su voz ante ustedes”[9].
En la propuesta de “La Colombia que queremos”, se planteó la necesidad de
reconocer en la nueva Constitución el carácter multicultural y pluricultural de
la Nación, y se solicitó la inclusión de un capítulo especial dedicado a los
derechos de los grupos étnicos nacionales, “indios, negros e isleños
raizales”.
También
se propusieron artículos en los que se reconocía explícitamente una
circunscripción electoral especial de carácter nacional tanto para la minoría
indígena como para la negra. En la exposición de motivos del artículo 12, se
indicó “que es conveniente que la
Constitución establezca la participación en el órgano legislativo para las
minorías indígena y negra. Estamos proponiendo que la minoría indígena
tenga 4 curules y la negra otras 4 curules. Este número nos representa
más del cinco por ciento del órgano legislativo que se consagre. Ello no
impedirá, por supuesto, que indígenas y negros pudieran también ser
elegidos en las listas de los movimientos políticos o sociales”[10].
5.2.1.4. El artículo 55 transitorio
finalmente incluido en las Gacetas 114 y 116 de la
Asamblea Nacional Constituyente, representa un logro en términos de
reconocimiento político de las comunidades afrocolombianas, resultante de las luchas
y movilizaciones que se venían gestando desde los años ochenta en particular en
la región del Pacífico Colombiano y de la exigencia de los campesinos negros de
esas zonas para que se les reconociera la titularidad colectiva de la tierra[11].
Con el artículo 55 transitorio se consolidó el discurso de la “alteridad de la
comunidad negra” antes centrado en el Pacífico chocoano, como
auto-reconocimiento en relación con un territorio y unos usos y costumbres
propios y se contribuyó al proceso de etnización y al reconocimiento de la
misma como un sujeto político en el imaginario nacional[12].
5.2.2. La utilización de la expresión
“comunidades negras” en otras normas y en los tratados internacionales
ratificados por Colombia.
5.2.2.1. Tal y como se mencionó
anteriormente, la expresión “comunidades negras” no solo está contemplada en la
Constitución, sino también en otras leyes estatutarias, como la
Ley 649 de 2001.
En dicha ley estatutaria se
establece que la circunscripción especial constará de cinco curules de las
cuales dos corresponderán a las comunidades negras, una a las comunidades
indígenas, una a las minorías políticas y una para los colombianos residentes
en el exterior. El
artículo 3º de la Ley 649 de 2001 determina que los aspirantes a ser
representantes de las comunidades negras “deberán
ser miembros de la respectiva comunidad y avalados previamente por una
organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del
Ministerio del Interior”.
Así,
se trata de una ley que pretende consagrar el reconocimiento a las comunidades
étnicas para promover
su activa participación política en el Congreso de la
República.
5.2.2.2. En otros instrumentos
internacionales también se han reconocido los derechos de las comunidades
étnicas entre las cuales se incluyen las comunidades negras.
En el Convenio 169 de la
OIT sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la
Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989 aprobado por medio de la
Ley 21 de 1991, se establece la definición de pueblo tribal y los deberes de
los Estados partes en la promoción de sus derechos. Si bien dicha Convención no
se refiere a las comunidades negras, la
Corte en la sentencia C-169 de 2001 consideró que el término
"tribal" no  podía entenderse desde el sentido restringido de una
"tribu" por lo cual señaló que dicha expresión debía
interpretarse en un sentido más amplio incluyendo a los "pueblos
indígenas", "minorías étnicas indígenas" y "grupos
tribales" los cuales representan a grupos sociales que comparten una
identidad cultural distinta a la de la sociedad dominante. Incluso en la
Ley 1381 de 2010 “por la cual se desarrollan
los artículos 7°, 8°, 10 y 70 de la
Constitución Política, y los artículos 4°, 5° y 28 de la
Ley 21 de 1991 (que aprueba el Convenio 169 de la
OIT sobre pueblos indígenas y tribales), y se dictan normas sobre
reconocimiento, fomento, protección, uso, preservación y fortalecimiento de las
lenguas de los grupos étnicos de Colombia y sobre sus derechos lingüísticos y
los de sus hablantes”, se establece
que en la gestión de la protección de las lenguas nativas, participarán   la
Mesa Nacional de Concertación de pueblos indígenas y la
Consultiva de Alto Nivel de las Comunidades Negras.
De otro lado, la
Convención Internacional sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la
Naciones Unidas en 1965, ratificada por Colombia en 1981 y aprobada mediante
la Ley 22 de 1981, no mencionó el término “comunidades negras”, sin embargo se
definió la discriminación como “toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza,
color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas
política, económica, social, cultural
o en cualquier otra esfera de la vida pública”. Dicha Convención, así como la
Declaración Universal de Derechos Humanos[13],
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes de la Persona[14], y el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[15], ha sido citada en sentencias de la
Corte sobre discriminación, como en la
T-1090 de 2005 en la que se examinó el caso de una mujer afrocolombiana a la
que se le impidió entrar a una discoteca debido a su color de piel, o en la
sentencia T-375 de 2006 en la que se le negó un cupo universitario a una
estudiante que alegaba pertenecer a una comunidad negra.
5.2.2.3. Informes de organismos
internacionales también han empleado la expresión “comunidades negras” como el
“Tercer informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia”[16]
en el que se hizo referencia a “las
denuncias formuladas por ciudadanos colombianos negros y corroboradas por
varios estudios sociológicos realizados en los últimos años hacen referencia a
una discriminación sistemática, oficial y no oficial. Con respecto a esta
última, los estereotipos ofensivos que utilizan los medios, las artes y la
cultura popular tienden a perpetuar una actitud negativa hacia los negros y
estas opiniones, con frecuencia inconscientes, se reflejan comúnmente en la política
pública, cuando el Gobierno, a los distintos niveles, distribuye los limitados
recursos del Estado”.
5.3. La utilización de la expresión
“comunidades negras” en la jurisprudencia constitucional.
5.3.1. La
Corte se ha referido a la expresión “comunidades negras” en numerosas
sentencias de constitucionalidad y de tutela[17], en las que
ha reproducido el término utilizado en el artículo 55 transitorio.
5.3.2. En muchas de estas providencias la
Corte ha fijado qué se entiende por comunidades negras y quiénes la conforman,
para lo cual ha interpretado el sentido de “grupo tribal” del Convenio 169 de la
OIT, estableciendo las características de dichas comunidades como sujetos colectivos
titulares de derechos.
Es el caso de la sentencia C-169 de
2001, en la que se examinó la constitucionalidad de la
Ley estatutaria 649 de 2001. En dicha providencia la
Corte reconoció que las comunidades negras se ubican bajo el supuesto
normativo del Convenio 169 de la OIT al definirse como un grupo étnico con una
identidad cultural diferente a la de la sociedad dominante. Asimismo, recalcó
que el régimen de protección de la cultura y de la identidad de dichas
comunidades, resulta de un progresivo reconocimiento jurídico a partir de un
proceso social que se ha generado y desarrollado en varias regiones del país, a
“saber, la consolidación de un grupo poblacional que se autodenomina
“negro”, a partir de distintos tipos de organizaciones locales que,
partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de una
creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover
mancomunadamente la defensa de sus intereses, históricamente desconocidos,
cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria.” (subrayado
fuera del texto). En aquella ocasión, se aclaró sin embargo que el
reconocimiento de derechos especiales no se hacía con base en la “raza” sino en
el estatus de grupo étnico de las comunidades negras titulares de una identidad
propia “y no del color de la piel de sus integrantes”. Adicionalmente,
se puntualizó claramente que la expresión “comunidades negras” en consonancia
con la Constitución y la Ley 70 de 1993, “son aquellas que habitan en la
Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas en otros puntos
del territorio nacional y cumplan con los dos elementos reseñados. Asimismo, a
falta de una mención expresa, se deben entender incluidas dentro de las dichas
"comunidades negras", para todo lo relacionado con la circunscripción
especial que se estudia, a las agrupaciones raizales del Archipiélago de San
Andrés y Providencia, las cuales no sólo comparten con las primeras un origen
histórico común en las raíces africanas que fueron transplantadas a América,
sino que han sido reconocidas por esta corporación, en consonancia con el
artículo 310 de la Carta, como un grupo étnico titular de derechos especiales”.
En este sentido, en el reconocimiento de los derechos de estas comunidades,
debe primar una fisionomía cultural común, en los términos de la sentencia
SU-510/98, es decir, la conciencia de una identidad, historia, tradiciones y
costumbres comunes, mas no unos rasgos fisonómicos compartidos.
En la sentencia T-375 de 2006[18],
se reiteró el criterio de la sentencia anteriormente citada y se afirmó que el
color de piel no es un factor determinante del reconocimiento de un sujeto como
perteneciente a una comunidad étnica y de la consiguiente protección de sus
derechos. Así, se considera que, “al momento de determinar la inclusión de
un sujeto en una de las comunidades étnicas cobijadas y favorecidas por la
pluralidad, prima la conciencia de la pertenencia a tal comunidad, sus
manifestaciones culturales, su historia y su proyección presente. Esto implica
que, si bien se puede seguir teniendo en cuenta el aspecto racial para
determinar la pertenencia de una persona a un grupo étnico específico, tal
factor no es definitivo ni prioritario. Hablar de protección de la comunidad
negra, de manera exclusiva y excluyente por su color de piel es un acto
discriminatorio”.
En la sentencia T-955 de 2003[19],
la Sala Octava de Revisión de la
Corte se
refirió al derecho al territorio colectivo, a la identidad cultural asociada al
mismo y a las prácticas tradicionales de producción de las comunidades negras que ocupan las zonas rurales ribereñas de la
Cuenca del Pacífico, reconociendo que estas “constituyen una cultura propia
generada en procesos únicos de adaptación, asociados a prácticas extendidas de
producción, fundadas en el parentesco y reconocidas en los artículos 1°, 7°, 58
y 55 T. de la Carta Política”. Se señaló que el Convenio 169 de la
OIT sirve para reivindicar el derecho de las comunidades negras a ser
consideradas como “pueblos” atendiendo a sus costumbres, tradiciones y a
las condiciones sociales, culturales y económicas que las distinguen del resto
de la población.
5.3.3. En otras sentencias,
además de resaltar a estas comunidades como sujetos colectivos titulares de
derechos de diversa índole, se les han extendido diferentes disposiciones
constitucionales inicialmente reservadas a los pueblos indígenas.
En la sentencia C-461 de 2008[20],
la Corte precisó que las comunidades afrodescendientes, al igual que los
pueblos indígenas, tienen derecho a la subsistencia de acuerdo con sus formas y
medios tradicionales de producción dentro de sus territorios porque de esta
manera se realiza y hace efectivo su derecho a la integridad cultural,
social y económica. Así, tanto para los pueblos indígenas como para las
comunidades negras, la consulta previa se erige como derecho fundamental en
tanto que representa el mecanismo necesario para garantizar el respeto de sus
derechos como el de la subsistencia.
De
igual manera, la sentencia C-702 de 2010[21], reiteró el
derecho fundamental de las comunidades étnicas a ser consultadas y a participar
en la adopción de las decisiones que directamente las afectan[22].
Citando la sentencia C-461 de 2008, se recordó que los grupos étnicos titulares
del derecho a la consulta previa no sólo incluyen a los grupos indígenas sino
también a “las comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el
régimen legal que les es propio”. Dichas comunidades, agregó el fallo, son “grupos
étnicos titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad
colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración
de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de
medidas que les afecten directa y específicamente”.
En la sentencia T-955 de 2003[23],
se resaltó el hecho de que, si bien la
Carta en algunas de sus disposiciones, solo se refiere a los grupos indígenas,
en realidad debe entenderse a partir de los artículos 5°, 13, 16, 63, 68, 70,
72, 79 y 176 superiores, que los derechos
consagrados para estos últimos se extienden a los primeros.
5.3.4. En algunas providencias, la
Corte se ha referido a las comunidades negras, subrayando sus derechos, pero
también diferenciando los mecanismos constitucionales de protección de las
mismas, de las acciones afirmativas de la población afrodescendiente que no
hace parte de dichas comunidades. Por ejemplo, en la sentencia T-422 de 1996[24],
la
Sala Tercera
de Revisión de la Corte consideró que las acciones afirmativas para la
población negra en Colombia podían dirigirse tanto a las “comunidades” así
definidas por la Ley 70 de 1993, como para quienes teniendo ese origen no hacen
parte de una colectividad étnica en los términos señalados por la citada ley.
En ese sentido, se precisó la importancia de la definición de “comunidades
negras” como sujeto colectivo en el marco del desarrollo del artículo 55 transitorio,
y, de otro lado, de la población negra en general cuyas acciones afirmativas se
fundamentan en el artículo 13 de la
Constitución, y responden a una situación de marginación social que le ha
impedido acceder adecuadamente a las oportunidades de desarrollo económico,
social y cultural. Así, justifica la Corte que, “si la ley utiliza
el criterio racial que, en principio está proscrito en la
Constitución, lo hace con el único propósito de introducir una diferenciación
positiva que, a juicio de la Corte, es admisible”.
En la sentencia C-605 de 2012,
reiterando la sentencia C-530 de 1993, la
Corte recordó la importancia de la protección constitucional de los derechos
lingüísticos de las comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras o
raizales, teniendo en cuenta que “la cultura de los raizales
de las Islas es diferente de la cultura del resto de los colombianos,
particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que le confieren
al raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y protegida por el
Estado (art. 7°) y tiene la calidad de riqueza de la
Nación (art. 8°)”. En la citada sentencia, se señaló como
el reconocimiento de las particularidades y de los derechos propios de estas
comunidades, se dirigen en definitiva a garantizar su dignidad y la de sus
miembros. Este reconocimiento, que supone la protección patrimonio
pluriétnico y multicultural de la Nación, se realiza a
través de acciones afirmativas que el legislador adopta a favor de comunidades
minoritarias o tradicionalmente discriminadas de la sociedad.
En la sentencia T-1090 de 2005[25],
se consideró que la tutela es el mecanismo adecuado para remediar actos de
discriminación, por comportar una lesión directa del derecho a la igualdad,
precisando que “la segregación de orden racial supone el desconocimiento
específico de otros valores superiores e instrumentos internacionales y
legales”.  En dicha providencia se señala que “conforme a la definición
de categorías o criterios sospechosos (supra 6.1.), esta Sala considera que es
necesario resaltar que en varias oportunidades y por medios diferentes, las
autoridades de la República aceptan que la población afrocolombiana o
afrodescendiente ha sido objeto de sometimiento histórico, de menosprecio
cultural y de abandono social”. Asimismo, cita estudios que demuestran que
la sociedad actual mantiene la estratificación social de la colonia, ocupando
los afrodescendientes el último eslabón de dicha jerarquía. La marginación y
discriminación de la población negra se traduce en la dificultad en el acceso a
los diversos bienes materiales de la sociedad, así como en el rechazo y la
falta de reconocimiento de su propia identidad. Reitera
pronunciamientos de la Corte como la sentencia C-169 de 2001 y la
T-422 de 1996, en las que se considera que la exclusión de la comunidad negra
es insostenible a la luz de la Constitución, por desconocer tanto la igualdad
como el interés general. Teniendo en cuenta lo anterior, la
Corte concluyó que en el caso concreto que examinaba, se habían desconocido
los derechos y libertades de la accionante, en razón a su raza, lo cual se
traducía en desconocimiento a los ideales democráticos y en el “quebrantamiento
de los designios de convivencia plural, diversidad étnica y cultural, igualdad,
paz y justicia”.
5.3.5. Otro uso frecuente de la
expresión acusada en providencias de la
Corte, es en temas relacionados con las víctimas de la violencia y de
desplazamiento forzado, las cuales requieren una especial atención cuando
pertenece a las comunidades negras.
En este sentido, sentencias como la
T-558 de 2003[26]
y la T-909 de 2009[27],
han emitido órdenes a las entidades estatales para que protejan a estas
comunidades y para que tomen medidas efectivas de prevención y atención para
amparar su derecho al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y
amparar los derechos fundamentales de los miembros de las mismas. De otro lado,
la Sala la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, emitió el Auto 005 de 2009 en el marco de la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025
de 2004, reconoció la
necesidad de un enfoque diferencial que reconozca la diversidad de los
desplazados afrodescendientes.
En dicho auto, se reiteró la condición de sujetos de especial protección de
esta comunidad, lo cual impone a las autoridades estatales a todo nivel,
especiales deberes de prevención, atención y salvaguarda de sus derechos
individuales y colectivos. Igualmente,
el Auto 092 de 2008, la misma Sala ordenó que los programas prevención y
atención del desplazamiento debían incorporar un enfoque sub-diferencial
complementario de etnia, edad y discapacidad dentro del enfoque diferencial de
género, teniendo en cuenta que estos factores inciden en las mujeres
desplazadas dependiendo de su edad, de su pertenencia a una comunidad indígena
o afrodescendiente, o de la presencia de una discapacidad.
5.3.6. Este repaso de algunas sentencias
de la Corte Constitucional en las que se ha utilizado o se ha hecho referencia
a la expresión “comunidades negras”, pone en evidencia lo siguiente: (i) el
citado término es el mismo que utiliza la
Constitución en el artículo 55 transitorio; (ii) la expresión ha sido usada en
sentencias relacionadas con la exigencia de la consulta previa, en tutelas
referidas a conductas discriminatorias o al desconocimiento del derecho a la
igualdad, en la ley estatuaria de circunscripción especial para las comunidades
negras, entre otras; (iii) la Corte ha empleado el término “comunidades negras”
en sentencias y autos relativos a víctimas de la violencia y del desplazamiento
forzado para ordenar a las entidades competentes la protección de los derechos
de las víctimas que pertenecen a estas comunidades; (iv) siempre el uso de la
expresión “comunidades negras” ha sido utilizado por la
Corte de acuerdo con los valores y principios constitucionales, para fomentar
la integración de estas comunidades o de la población afrocolombiana y defender
sus derechos constitucionales, y en ningún caso puede evidenciarse un sentido
peyorativo o negativo en la utilización de dicha expresión.
5.4. Uso constitucional del lenguaje
jurídico.
5.4.1. La jurisprudencia constitucional
ha examinado en varias ocasiones la utilización del lenguaje por parte de las
normas legales, reiterando que este debe ajustarse a la dignidad humana y a los
principios y valores constitucionales. El Alto Tribunal ha resaltado que el
lenguaje no es un medio neutral de comunicación y que, por el contrario, tiene
un enorme poder instrumental y simbólico[28]. En este
sentido, puede ser modelador de la realidad o reflejo de la misma,
proyectándose en el lenguaje jurídico y constituyéndose así en un factor
potencial de inclusión o exclusión social[29].
5.4.2. Teniendo en cuenta lo anterior, la
Corte ha declarado la inconstitucionalidad de numerosas expresiones contenidas
en varias disposiciones legales. Considerando el “potencial transformador
del lenguaje jurídico y de la cultura jurídica”[30],
e identificando cargas valorativas contrarias a la
Constitución, han sido expulsadas del ordenamiento jurídico, palabras y
expresiones, en especial del Código Civil, que en su momento no tenían un
sentido negativo pero que, en el presente y luego de proclamada la
Constitución Política de 1991, se revelaban obsoletas y con una fuerte carga
peyorativa y despectiva. Es el caso de las sentencias que declararon la
inexequibilidad de expresiones tales como “amo-sirviente” o “criado”[31],
“si la locura fuere furiosa” o “loco”[32],
“furiosos locos”, “mantecatos”, “imbecibilidad idiotismo y locura furiosa”,
“casa de locos” [33],
“tuviere suficiente inteligencia para la administración de sus bienes”[34],
hijo “legítimo”[35],
“cómplice” de la mujer adultera[36],
entre otras.
5.4.3.
Se justificó la intervención de la Corte en estos casos, considerando que “el
uso emotivo de las palabras utilizadas por el legislador al formular una regla
de derecho determinada puede interferir derechos fundamentales de las personas
y por ello el juez constitucional se halla legitimado para resolver los
problemas constitucionales que se deriven de ello y que le sean planteados en
ejercicio de la acción pública e informal de inconstitucionalidad. Y cuando el
juez constitucional asume esta función, lejos de incurrir en excesos, está
cumpliendo, de manera legítima, con la tarea que se le ha encomendado: Defender
la integridad y supremacía de la Carta Política”[37].
Asimismo
la Corte ha destacado que se requiere la intervención del juez constitucional
en los casos en los que el lenguaje jurídico o institucional se constituye en
un acto discriminatorio, o bien en una “conducta, actitud o trato que
pretende - consciente o inconscientemente - anular, dominar o ignorar a una
persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o
prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus
derechos fundamentales”[38].
5.4.4. La
Corte ha establecido que el juicio para determinar el impacto del lenguaje
sobre la constitucionalidad de ciertos textos legales trasciende el análisis
lingüístico y toma en consideración factores históricos, sociológicos y el
simple uso del idioma para examinar si determinadas expresiones contravienen el
marco axiológico de la C.P. aún cuando la finalidad buscada por la norma que
las contiene no sea contraria a las disposiciones superiores[39].
5.4.5. En algunas sentencias, es posible
identificar el procedimiento para fundamentar la eventual inconstitucionalidad
de expresiones contrarias a la Constitución a través de: (i) La
contextualización de las expresiones demandadas en las normas; (ii) La
realización de un análisis de las diferentes acepciones de las palabras o
expresiones acusadas, teniendo en cuenta la evolución histórica en su
utilización; (iii) Haciendo un examen sobre la posible contradicción con la
norma superior; (iv) considerando la necesidad de adecuar los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada y la finalidad
constitucionalmente válida que pudiera tener la norma.
5.4.6. En síntesis, la
Corte ha considerado legítimo declarar inconstitucionales expresiones
contenidas en normas legales que, luego de un análisis lingüístico, histórico y
social, resulten despectivas, discriminatorias y con una carga valorativa
claramente contraria a la dignidad humana y a la
C.P. En otras palabras, es inconstitucional el lenguaje que genera diferencias
entre las personas, especialmente cuando se utilizan categorías sospechosas[40].
5.5. Análisis del cargo.
5.5.1. Pretende el
demandante, que la expresión “comunidades negras” sea declarada
inconstitucional porque posee una connotación negativa y racista que desconoce
los derechos de la población afrocolombiana.
5.5.2. Como se anotó
anteriormente, la expresión “comunidades negras” contenida en la
Ley 70 de 1993 y en el Decreto 2374 de 1993 se inscribe en un contexto
normativo cuyo objetivo es reconocer y proteger a esta población. En efecto y
como se puso de presente:
(i) En la
Ley 70 de 1993, se establecen los principios de reconocimiento, protección de
la autonomía, participación y protección del medio ambiente en los lugares
donde habitan las comunidades negras. Además se regula lo relativo al derecho a
la propiedad colectiva, el uso de la tierra y los recursos naturales, y los
derechos económicos, políticos y culturales de las comunidades afrocolombianas;
(ii) Por
su parte, el Decreto 2374 de 1993 se orienta a fomentar la realización
de programas, proyectos de desarrollo cultural y social e investigaciones de
las culturas afrocolombianas por parte del ICANH, con el fin de contribuir a su
preservación.
5.5.3. En ninguna de estas
disposiciones, el legislador emplea la expresión “comunidades negras” de manera
despectiva o peyorativa, ni con el ánimo de discriminar a los afrocolombianos.
No se evidencia de esta manera discriminación alguna ni un accionar racista
derivado de la utilización de la expresión acusada, en los términos de la
Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, porque no se realiza
ninguna distinción, exclusión, restricción o
preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico
con el objetivo de “anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio,
en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales
en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera
de la vida pública” de estas comunidades. Por el contrario,
el ánimo del legislador ha sido el de fomentar políticas de reconocimiento,
inclusión y protección de las comunidades afrocolombianas.
Lo anterior, parte
precisamente del reconocimiento de la historia de marginación a las que fueron
sometidas estas poblaciones, por lo cual no ha pretendido el legislador
invisibilizarlas sino reivindicar sus derechos teniendo en cuenta los preceptos
constitucionales que definen nuestra Nación como pluralista y respetuosa de la
diversidad étnica y cultural.
5.5.4. Es importante destacar que la
lengua representa un hecho social e histórico, en términos de Fernando de
Saussure[41],
que se representa en la unión de imágenes verbales y conceptos, aprendida y
compartida por los individuos de una comunidad, quienes no pueden modificarla
individualmente. La lengua se concibe también como un sistema de valores y, por
consiguiente, es el resultado del consenso social.
En este orden de ideas, es factible que
en el pasado, fuera socialmente aceptado que la palabra “negro” se asociara con
significados negativos. Sin embargo, en el nuevo contexto histórico global, y
en particular en Colombia después de promulgada la
C.P. de 1991, el término negro o comunidades negras asociado con la raza, se
vio desprovisto de connotaciones racistas, y adquirió un sentido de reivindicación
de los derechos de un grupo étnico marginado en el pasado. Otras relaciones
paradigmáticas entre la expresión “negro” y acepciones negativas de este
término, exceden los límites del control constitucional.
5.5.5. Al margen de lo
anterior, es de fundamental importancia resaltar que la citada expresión en las
normas acusadas, se limita a transcribir el término empleado en el artículo 55
transitorio de la Constitución. La propia Corte Constitucional ha utilizado
esta expresión en múltiples sentencias, que como se señaló arriba, pretendían
amparar y reivindicar los derechos de las comunidades negras y de los
afrocolombianos en general. De este modo, la
Corte no podría declarar inconstitucional la expresión “comunidades negras”
porque estaría invalidando el contenido mismo de la norma superior. En este
punto cabe reiterar que “el legislador no
puede ser sindicado de violar la
Constitución cuando se limita a reiterar sus mandatos. Aceptar lo contrario
implica desfigurar, de manera peligrosa y grave, el sentido y los alcances de
la acción pública de inconstitucionalidad, de la cual, en casos como el que se
considera, abusan algunos ciudadanos, pretendiendo que, por la vía del control
de constitucionalidad, esta Corte ejerza una función constituyente que no le es
propia”[42].
5.5.6.
No obstante, y con el ánimo de profundizar un poco más en el sentido del
término que reprocha el demandante, cabe resaltar que las palabras por sí
mismas no son inconstitucionales ya que todo depende del contexto y la
intención con la que son empleadas.
El
término “negro” tal y como lo advierte el demandante, fue utilizado en un
momento histórico determinado, de manera despectiva, para referirse a los
esclavos traídos del África a América.  Se encuentran definiciones que señalan
que esta palabra deriva del latín, y se utilizó desde la época de los griegos
para hacer referencia a los individuos originarios de África que tenían piel
morena[43].
Sin embargo, las palabras pueden adquirir nuevas significaciones a
lo largo del tiempo. Es
este punto, cabe considerar el asunto de los etnónimos, es decir de la
denominación de los grupos étnicos. Si bien en la historia pasada el nombre
“negro” fue asignado por los españoles y colonizadores y por ende fue más
precisamente un exónimo, con una evidente carga peyorativa, como lo reconocen
algunos estudiosos del tema, hoy en día, puede afirmarse que ese término no es
utilizado por el Estado de manera negativa.
Por
lo menos una parte significativa de los afrocolombianos, se autodenominan e
identifican como “negros” lo cual se comprueba al revisar los nombres de los
grupos y organizaciones sociales y políticas en el territorio nacional. La
palabra “negro” o “comunidades negras” ha sido resignificado por los
afrocolombianos hasta el punto que algunos miembros de las comunidades negras
desean ser llamados así y a través de la palabra “negro” reivindican sus
derechos y su pertenencia a este grupo étnico. No de otra manera se explicaría que
muchos se agrupen en organizaciones que llevan este nombre. Precisamente en
este proceso, la Corte invitó a participar a grupos como  la
Asociación
de Comunidades Negras (ASOCONE), a la
Federación de Comunidades Negras de Antioquia (FECONDA), a la
Corporación por Defensa de las Comunidades Negras de Bolívar (BIKO), a la
Fundación para el Desarrollo y la
Democracia de las Comunidades Negras de la
Costa Atlántica (FUNDECONA), al Movimiento Nacional de Comunidades Negras
Palenque Afrocolombiano (MNCH-PA), a la
Fundación Cultural Colombia Negra (F.C.C.N.). Sin contar con el Proceso de
Comunidades Negras –PCN- conformado por 120 organizaciones étnicas en todo el
territorio nacional que en su momento participaron en la redacción de la
Ley 70 de 1993 y que hoy en día busca fortalecer el reconocimiento de los
derechos de estas comunidades[44].
También en la etapa de la
Preasamblea Constituyente, la población se reunió en la “Coordinadora de
Comunidades Negras”.
Las
reivindicaciones como comunidad “negra” quedaron documentadas incluso en el
proceso constituyente. Tal y como lo consigna la sentencia T-955 de 2003, el
Movimiento Nacional Cimarrón dirigió a la
Asamblea Nacional Constituyente una petición de varios puntos, entre los que
se incluyó el reconocimiento de su “derecho ancestral de propiedad y
usufructo que han adquirido las comunidades negras e indígenas sobre las
tierras que ocupan”[45](negrillas
fuera del texto). Cuando se eligieron los miembros de la
Asamblea, las organizaciones negras conformaron una Mesa de Trabajo[46]
para el reconocimiento de los derechos de estas comunidades y señalaron que “(…)
el pueblo negro aspira a que se le reconozca la propiedad ancestral
sobre sus territorios tradicionales, muchos de los cuales han sido compartidos
históricamente con los pueblos indígenas. Para ello se necesitaría un régimen
especial de posesión y manejo del territorio, acorde con las prácticas
culturales de los negros, con lo cual se evitaría la devastación de los
recursos naturales de las zonas como el Pacífico, donde hoy se pretende
desarrollar grandes proyectos que desconocen la existencia de pobladores negros
e indígenas, los cuales han habitado y poseído el territorio durante más de
tres siglos /comunicado de Prensa de Mayo 10 de 1991)”[47]
(negrillas fuera del texto).
5.6.
Conclusión del análisis del cargo.
5.6.1.
Puede concluirse que si bien la expresión que reprocha el demandante
efectivamente pudo ser utilizada de manera negativa, hoy en día el Estado y en
particular el Legislador, no le confiere esa connotación. La
Corte no puede entonces juzgar una palabra aislada del contexto en el que se
examina la inconstitucionalidad. Las normas que se acusan fueron luego de
promulgada la Constitución de 1991 la cual pretendió reconocer y proteger la
diversidad étnica y cultural de la Nación proclamando los derechos de los
grupos étnicos entre los que se incluyen los pueblos indígenas y las comunidades
negras. El legislador, por su parte, desarrolló el mandato constitucional en
disposiciones que consagran acciones afirmativas para promover la integración
de estas comunidades. La palabra no se utiliza pues en un contexto de
exclusión, ni de invisibilización, ni de desconocimiento de la dignidad humana
de los afrocolombianos, sino por el contrario, en un marco normativo que
reconoce sus derechos sociales, políticos y económicos. En otras palabras, la utilización de la expresión “comunidades negras” en la
Constitución, las leyes y la jurisprudencia, expande el principio de dignidad
humana en el marco de la igualdad material otorgando mayores garantías a estos
grupos por encima del resto de la población.
5.6.2.
Eliminar de las disposiciones acusadas la expresión “comunidades negras” sería,
como lo anotan algunas de las intervenciones, silenciar la lucha de una parte
importante de la población afrocolombiana que se identifica como negra, y que
desea ser denominada de esta manera. En otras palabras, no es precisamente
eliminando la expresión acusada en disposiciones legislativas que se favorece a
determinado grupo étnico, que se erradica el racismo y se proscribe la
discriminación.
5.6.3. De lo anterior se desprende lo siguiente: (i) siempre será
necesario contextualizar en cada caso el sentido y significado de las palabras
en el plano jurídico, histórico y social; (ii) los términos contenidos en
disposiciones de menor jerarquía, que transcriben expresiones consagradas en la
Constitución, no son inconstitucionales; (iii) las palabras o términos que
sean empleados para denominar un determinado grupo étnico no son contrarios a la
Constitución cuando el mismo grupo se autodenomina de esa manera y lo hace en
aras de su propia reivindicación histórica; (iv) las expresiones empleadas por
el Legislador para designar a un grupo titular de ciertos derechos o para
promover acciones afirmativas a su favor, son concordantes con la
Constitución.
5.6.4. Así, no advierte la
Corte que la expresión “comunidades negras” contenida en las disposiciones
acusadas, se inscriba en un contexto normativo que promueva la discriminación
racial o que denigre a los afrocolombianos. Por  consiguiente, la  declarará
exequible.
6. Cargo 2º: el desconocimiento del
derecho a la consulta previa de los miembros de las comunidades
afrocolombianas, por no haber concertado la expresión “comunidades negras” en
las normas acusadas.
6.1. Concepto de inconstitucionalidad de
la demanda.
La
expresión “comunidades negras” en las normas acusadas desconoce el derecho a la
consulta previa de los afrocolombianos, por no haberse previsto su participación
en la decisión que terminó por denominarlos “comunidades negras”.
De
acuerdo con lo anterior, la Corte establecerá la procedencia y obligatoriedad
de la consulta previa respecto de disposiciones legislativas que datan de hace
veinte años, como la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2374 de 1993, revisando la
jurisprudencia en esta materia.
6.2. Examen jurisprudencial sobre
consulta previa. Primera etapa: antecedentes de la construcción del parámetro
de control.
6.2.1. El derecho a la consulta previa
de medidas administrativas y legislativas ha sido desarrollado por la
jurisprudencia de la Corte a través de sentencias de tutela y de
constitucionalidad que han venido consolidando el precedente en esta materia.
6.2.3. La primera vez que la
Corte evaluó la necesidad de realizar una consulta previa para expedir medidas
legislativas fue en la sentencia C-169 de 2001 la cual examinó el proyecto de ley estatutaria 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por la cual se reglamenta el
artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”, que se convertiría
en la Ley 649 de 2001. En dicha providencia, la
Corte consideró que la consulta previa no había sido prevista ni por la
Constitución ni por la Ley para medidas legislativas relativas al tema
regulado por la disposición examinada. En efecto, el artículo 330 de la
Carta así como la Ley 99 de 1993, solo establecen esta obligación en el caso
de la explotación de recursos naturales en los territorios de grupos éticos. De
otro lado, la Ley 70 de 1993 prevé este tipo de consultas en tres casos: a)
en la definición del plan de manejo de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, cuando en ellos se encuentren familias o personas de
comunidades negras que desarrollen prácticas tradicionales (art. 22); b) en la
definición de la organización y el funcionamiento de los programas especiales
de formación técnica, tecnológica y profesional para los miembros de dichas
comunidades (art. 38); y c) en la conformación de la "unidad de gestión de
proyectos" que tendrá que existir en los fondos estatales de inversión
social, para el apoyo de las comunidades negras en los procesos de
capacitación, identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos
(art. 58). En este orden de ideas, se estableció que la
Corte no podía proscribir como obligatorio un procedimiento que no se
contemplaba en el ordenamiento jurídico, menos aún tratándose de una ley
estatutaria cuyas características y requisitos se encuentran taxativamente
numerados en los artículos 153 a 157 de la
Carta.
6.2.4. Más adelante, en la sentencia
C-891 de 2002, en la que se examinó la
constitucionalidad de varios artículos del Código de Minas, se consideró que la
participación de los pueblos indígenas a través de la consulta previa adquiere
rango de derecho fundamental al relacionarse con la integridad étnica,
especialmente cuando se encuentran de por medio regulaciones de temas
ambientales en territorios ancestrales. En aquella ocasión se adujo que, en
estos contextos, el principio participativo consagrado en el artículo 2º
superior, adquiere matices más intensos cuando se relaciona con los pueblos
indígenas. Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando el principio de buena
fe que debe regir este tipo de procesos, la
Corte realizó un análisis de la manera como había sido socializado el proyecto
de ley entre las comunidades indígenas antes de su radicación, y concluyó que
si bien no se llegó a un acuerdo con respecto al contenido del mismo, se
cumplió el requisito de la consulta previa porque la participación fue real y
efectiva, y se relacionó directamente con los temas que afectaban a estas
comunidades. En efecto, en aquella ocasión se estableció que “antes de radicar el proyecto de ley en el
Congreso de la República, a lo largo de un periodo de más de un año el Gobierno
Nacional fomentó diversos mecanismos de participación que se desarrollaron en
diversas etapas, así: (i) divulgación del proyecto de ley, enviado por correo a
las distintas organizaciones indígenas; (ii) ilustración y exposición detallada
del articulado del proyecto ante las comunidades y discusión preliminar entre
las entidades gubernamentales y estas últimas, a través de los talleres
informativos previos, diseñados como mecanismos preparatorios para la
Mesa Nacional de Concertación; (iii) organización y celebración -en dos
oportunidades- de la Mesa Nacional de Concertación, donde no se llegó a acuerdo
alguno, pero por causas no imputables al Gobierno, pues éste siempre demostró
su voluntad de realizar la consulta y la concertación en torno al proyecto de
ley”. De este modo, se determinó que el
Gobierno tiene el deber de propiciar mecanismos efectivos, razonables,
suficientes y apropiados de participación pero en el caso en el que no se
llegare a un acuerdo, no se debe frenar el proceso legislativo cuando se trate
de asuntos de interés general como los temas mineros. Además, se resaltó que el
escenario previo a la radicación del proyecto no es el único espacio
deliberativo en el que los grupos étnicos pueden participar ya que también en
el Congreso se pueden seguir debatiendo los temas de interés de estas
comunidades a través de las personas que hayan sido elegidas como sus legítimos
representantes en esta instancia.
La importancia de esta sentencia, radica
en el hecho de incorporar las sub-reglas jurisprudenciales en materia de
consulta previa que se venían desarrollando en sede de tutela, y en profundizar
la interpretación del derecho a la participación contenido tanto en las
disposiciones constitucionales como en el Convenio 169 de la
OIT, con el fin de examinar a la luz de estos postulados el procedimiento de
la consulta antes de la radicación del proyecto de ley en el Congreso. Aún
cuando ni
el Convenio 169 de la OIT ni la Constitución previeron un procedimiento para la
realización de la consulta, en esta sentencia la
Corte empieza a establecer los presupuestos básicos de la consulta previa en
relación con la expedición de medidas legislativas, en particular considerando
la importancia de garantizar una efectiva participación de los grupos étnicos,
que no se limita a una simple labor de información, sino a propiciar espacios
de real concertación con estas comunidades en los asuntos que los afectan.
6.2.5. Este tipo de análisis se reiteran
en otras sentencias relativas a medidas legislativas. En la sentencia C-620 de
2003 en la que se examinó la
Ley 773 de 2002 “por la cual se
dictan normas relativas a la administración, fabricación, transformación,
explotación y comercialización de las sales que se producen en las salinas marítimas
ubicadas en el municipio de Manaure, Guajira y Salinas de Zipaquirá y se dictan
otras disposiciones”,
la Corte estimó que la
adopción del artículo 1° de la Ley bajo examen, resultó de un largo proceso de
concertación  llevado a cabo entre el Gobierno Nacional y la comunidad
indígena Wayúu asentada en el área de las Salinas de Manaure. En todo caso, se
estableció que no era necesario realizar un “examen rígido del
procedimiento” que empleó el Gobierno para llegar a al fórmula de la
concertación teniendo en cuenta que ni el Convenio 169 de la
OIT ni la Constitución lo prevén, y porque para la ejecución de la ley se
requería una nueva aprobación por parte de las comunidades indígenas.
También en la sentencia C-207 de 2007,
que estudió la constitucionalidad del Decreto 1278 de 2002, “Por el cual se
expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, se reiteró que la
consulta debía ser previa a la radicación del proyecto de ley, y que debía
preverse un procedimiento de pre-consulta concertada con los miembros de las
comunidades afectadas para establecer los criterios de orientación. Al final, la
Corte decidió inaplicar las disposiciones generales del Decreto demandado para
el caso de las comunidades indígenas debido a que en los temas relativos al
ingreso, ascenso y retiro de los docentes y directivos docentes de las
comunidades nativas, los miembros de las comunidades quedaron sometidos a las
reglas y condiciones establecidas para la educación dominante o tradicional,
sin haber sido consultadas previamente.
6.2.6. De este modo, los criterios
generales reiterados por la jurisprudencia en relación con la consulta previa
de medidas legislativas hasta el 2007, se pueden resumir en los siguientes
puntos: (1) reconocimiento de la inexistencia de un procedimiento establecido
en el Convenio 169 de la OIT y en la
Constitución para realizar la consulta; (ii) la importancia de tener en cuenta
el principio de buena fe y la flexibilidad que exigen este tipo de
procedimientos, de lo cual se desprende que la participación de las comunidades
en la adopción de las medidas legislativas que las afecten debe ser oportuna,
efectiva y suficiente y no puede reducirse a un mero trámite informativo; (iii)
la necesidad de realizar una pre-consulta en la que el Gobierno y las
comunidades establezcan la manera en la que se realizará la consulta; (iv) el
que no se llegue a un acuerdo con las comunidades, no exime a las autoridades
de adoptar una ley siempre que el trámite haya garantizado la real y efectiva
participación de las comunidades; (v) la participación de los grupos étnicos no
culmina con la radicación del proyecto sino que continúa en el Congreso con los
representantes legítimamente elegidos por dichas comunidades; (vi) cuando para
la aplicación de las medidas establecidas en una ley se requiere de ulteriores
procesos de consulta, el examen del requisito de consulta previa para la
disposición legislativa es más flexible.
Cabe destacar que en dichas sentencias
no se estudiaron leyes anteriores al año 2001, ni se declararon inexequibles
leyes o proyectos de ley por omisión del deber de consulta previa. Además,
todos los casos, a excepción de la sentencia C-208 de 2007, se refirieron a la
necesidad de consulta previa de medidas legislativas sobre temas ambientales.
6.3. Examen jurisprudencial sobre
consulta previa: estructuración del parámetro de control constitucional.
6.3.1. Teniendo en cuenta este
precedente, la sentencia C-030 de 2008, que examinó la constitucionalidad de la
Ley 1021 de 2006 “Por la cual
se expide la Ley General Forestal”, sistematizó los
criterios que la jurisprudencia había venido desarrollando y amplió los ámbitos
de aplicación de la consulta previa. La citada sentencia también avanzó en la
definición del contenido y el alcance de la consulta previa como mecanismo de
participación de los grupos étnicos cuando se trate de medidas legislativas no
circunscritas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (CP
art. 330) o a la delimitación de esos mismos territorios (CP art. 229).
6.3.2.
Con base en lo anterior, se definieron tres elementos fundamentales de la
consulta:
(1)
Con respecto a la obligatoriedad de la misma, se estableció que la consulta no
procede para todas las medidas legislativas, sino solamente para aquellas
susceptibles de afectar directa y específicamente a los grupos étnicos,
independientemente de que el efecto en las comunidades sea positivo o negativo.
(2)
En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar para la realización de la
consulta, la sentencia reiteró que si bien ni el Convenio ni la
Constitución definen el procedimiento aplicable, este deberá atender a
criterios de flexibilidad y al principio de buena fe. Así, el Estado está
llamado a establecer las condiciones para efectuar consultas efectivas y
conducentes, “sin términos perentorios ni condiciones ineludibles”. La
idea de la consulta es posibilitar la concertación de manera oportuna para que
las intervenciones sean útiles, y con voceros representativos. La oportunidad
de la consulta es claramente anterior a la radicación del proyecto, sin embargo
el proceso participativo continúa en el Congreso con los representantes
elegidos por las comunidades. En cualquier caso es responsabilidad del Gobierno
promover la consulta en casos que sean de su iniciativa o ponerla en
conocimiento de los órganos representativos competentes de las comunidades
cuando no sean proyectos propios.
(3) La consecuencia de omitir el deber
de consulta previa se traduce en el incumplimiento del compromiso internacional
asumido por el Estado con el Convenio 169 de la
OIT; igualmente supone el desconocimiento de la
Constitución y por ello puede solicitarse el amparo de este derecho mediante
la acción de tutela. Tratándose de leyes, la omisión de la consulta previa
produce la declaración de inconstitucionalidad de una ley, o la declaratoria de
constitucionalidad condicionada excluyendo de su ámbito de aplicación  los
grupos étnicos afectados, o la declaración de una omisión legislativa por no
haber previsto medidas orientadas a estas comunidades.
Habiendo sistematizado el alcance y
requisitos de la consulta, la Corte declaró inexequible la
Ley Forestal luego de comprobar que el proceso de socialización del proyecto
con los grupos étnicos afectados, no fue específico, ni suficiente y porque no
se propiciaron espacios de concertación adecuados antes de la radicación del
proyecto de ley en el Congreso.
6.3.3. La
Corte considera que, si bien antes de la sentencia C-030 de 2008 la
jurisprudencia había desarrollado claros criterios de procedibilidad de la
consulta previa de medidas legislativas, la citada sentencia constituye el
precedente más relevante en esta materia. En efecto, no solo se amplió la
posibilidad de la consulta a otras medidas legislativas diferentes a las
relacionadas con explotación de recursos naturales en territorios de los grupos
étnicos, sino que se sistematizaron los requisitos y criterios para su
implementación y, lo más importante, se definieron claramente los efectos, o
bien la inexequibilidad, exequibilidad parcial o declaración de omisión
legislativa, en los casos en los que no se efectuara la consulta. La
reiteración de este precedente en sentencias posteriores pone de manifiesto la
relevancia del mismo.
6.3.4. Después de la sentencia C-030 de
2008, la Corte examinó numerosas medidas legislativas aplicando el citado
precedente[48].
Entre las más representativas se encuentran, por ejemplo, la
C-461 de 2008 que analizó la constitucionalidad de la
Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, declarando exequible la ley pero suspendiendo
la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos
plurianuales incluidos en la misma con potencialidad de incidir directa y
específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas
afrodescendientes, hasta tanto se realizara en forma integral y completa la
consulta previa específica. Asimismo, la sentencia C-175 de 2009, que declaró
inexequible la Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de
Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
Incoder, y se dictan otras disposiciones” considerando que los debates y
acercamientos que propició el Gobierno con los grupos étnicos no fueron
oportunos por iniciarse con posterioridad a la radicación del proyecto de ley y
porque no se efectuó la pre-consulta.
Además
de examinar el requisito de la consulta previa con respecto a leyes, la
Corte ha ido ampliando este análisis a las leyes estatutarias[49]
-cambiando el precedente de la sentencia C-169 de 2001-, a tratados[50]
y a actos legislativos[51].
Sin embargo, en todos los casos se ha reiterado el precedente sentado por la
sentencia C-030 de 2008. Ninguna de las medidas legislativas analizadas en
estas providencias es anterior al año 2006[52]. En dichas sentencias se
afinan los criterios de afectación directa, específica y particular de las
medidas legislativas con relación a los grupos étnicos, que hacen exigible la
consulta y se examinan leyes referidas a asuntos no siempre circunscritos a las
materias contenidas en el artículo 330 constitucional.
6.3.5.
Habiendo repasado el precedente jurisprudencial sobre la exigibilidad de la
consulta previa en el caso de medidas legislativas que afecten directa y
específicamente a los grupos étnicos, la
Corte concluye que
es la sentencia C-030 de 2008 la que re-conceptualiza la línea jurisprudencial
y avanza en el establecimiento de los requisitos y características de la
consulta. Esto es, se erige en el precedente principal en esta materia, ya que
consolida el parámetro de control que consiste en la realización de la consulta
previa en el proceso de formación de las leyes, como garantía de la realización
del derecho de dichas comunidades de participar en las decisiones que las
afectan directamente.
6.3.
Reglas relativas al cambio de precedente constitucional.
6.3.1.
La importancia de mantener un precedente, en particular cuado este ha sido
sentado por las Altas Cortes, en las que se unifica la jurisprudencia sobre
diferentes materias, responde a la necesidad de garantizar la igualdad, la
seguridad jurídica, la coherencia y el control de las decisiones judiciales. La
falta de certeza sobre las decisiones de los jueces impide a los ciudadanos
conocer el contenido y alcance de sus derechos y obligaciones, y genera caos y
anarquía. No
obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico evoluciona y no puede
petrificarse[53].
Por ello, se ha reconocido la existencia de circunstancias taxativas
excepcionales, que pueden dar lugar a un cambio de precedente en la
jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre.
6.3.2.
Las reglas sobre cambio de precedente en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, han sido reiteradas en numerosas sentencias y se asocian
con tres condiciones básicas[54]:
(1)
En primer lugar, cuando la legislación se modifica, se justifica un cambio de
jurisprudencia, para evitar contravenir la voluntad del legislador, y de esta
manera, promover la colaboración armónica entre las ramas del poder y
contribuir al principio democrático de soberanía popular[55].
(2)  De otro lado, se ha admitido
el cambio de precedente cuando transformaciones en la situación social,
política o económica vuelvan inadecuada la interpretación que la jurisprudencia
había hecho sobre determinado asunto. Es este el caso, por ejemplo, del cambio
de precedente en relación con los derechos de las parejas del mismo sexo que
ocurrió en la jurisprudencia de la Corte a partir de la sentencia C-075 de 2007. En estos eventos, es
necesario replantear la jurisprudencia fundamentando cuidadosamente el cambio
en principios y reglas reformuladas.
(3) Pero también puede suceder
que cierta doctrina jurisprudencial resulte contraria a los valores, objetivos,
principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, caso
en el cual será necesario sentar un nuevo precedente. Sin embargo, para
justificar un cambio jurisprudencial de esta naturaleza es imperativo que se
argumenten razones fundadas en relación con la decisión que se pretende cambiar
y que primen sobre el principio de   seguridad
jurídica e igualdad que sustentan el principio esencial del respeto del
precedente[56].
6.3.3. Tal y como lo describe la
sentencia SU-047 de 1999, “el respeto al
precedente es entonces esencial en un Estado de derecho; sin embargo, también
es claro que este principio no debe ser sacralizado, puesto que no sólo puede
petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar
inaceptables injusticias en la decisión de un caso. Así, las eventuales
equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de
inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. O, en otros eventos,
una doctrina jurídica o una interpretación de ciertas normas puede haber sido
útil y adecuada para resolver ciertos conflictos en un determinado momento pero
su aplicación puede provocar consecuencias inesperadas e inaceptables en casos
similares, pero en otro contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta
irrazonable adherir a la vieja hermenéutica. Es entonces necesario aceptar que
todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la
búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los
precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que
implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las
situaciones nuevas-.”
6.4.
Nueva regla jurisprudencial en relación con la exigibilidad de la consulta
previa para medidas legislativas.
6.4.1. Como
se estableció anteriormente, el cambio de precedente se justifica, entre otros,
cuando éste contradice los valores, objetivos, principios y
derechos establecidos en la Constitución. En el presente caso,
encuentra la Corte que la exigibilidad de la consulta previa para medidas
legislativas anteriores a la sentencia C-030 de 2008, que consolidó la regla
jurisprudencial en esta materia, se opone a principios fundamentales
reconocidos en el ordenamiento jurídico, tales como la seguridad jurídica, la
legalidad y el principio democrático.
6.4.2. Tal
y como lo ha reconocido la jurisprudencia[57],
la consulta previa es un derecho sustantivo fundamental de participación, que
se garantiza y concreta a través de un procedimiento. En otras palabras, se
trata de una “garantía de orden procedimental encaminada a respetar los derechos a
la subsistencia y la integridad cultural de los grupos étnicos”[58].
Lo anterior supone que al examinar la
constitucionalidad de una ley por el cargo de omisión de consulta previa, la
Corte verifica que se haya cumplido ese procedimiento antes de la radicación
del proyecto de ley.
6.4.3. Sin embargo, tal y como se ha reiterado en
todas las sentencias sobre esta materia, el ordenamiento jurídico no consagra
reglas procedimentales en este sentido. De un lado, la
Constitución no contempla este requisito ni el procedimiento de consulta
previa en las normas relativas a la formación de las leyes ordinarias, ni para
el trámite de leyes estatutarias. Tampoco la
Ley 5ª de 1992 regula este supuesto. Por su parte, el Convenio 169 de la
OIT, solo fija algunos principios generales que deben regir la consulta como
la flexibilidad y la buena fe pero no desarrolla ningún procedimiento
específico.
6.4.4. Las reglas sobre consulta previa fueron
establecidas de manera general por la sentencia C-030 de 2008. En dicha
sentencia se fijaron las consecuencias y los efectos de la omisión de la
consulta, o bien la declaratoria de inexequibilidad total, o exequibilidad
condicionada de una ley o la declaración de omisión legislativa relativa. De lo
anterior se desprende que a partir de la sentencia C-030 de 2008, le es
exigible al Legislador la obligación de realizar un procedimiento no previsto
en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Congreso, como requisito para
tramitar medidas legislativas.
6.4.5. Exigir al legislador el cumplimiento de un
trámite no regulado en el ordenamiento jurídico antes de que se desarrollara el
alcance de ciertas reglas procedimentales por vía jurisprudencial, significaría
el desconocimiento de principios de especial relevancia constitucional y
democrática.
(i) En primer lugar, se violaría el principio de
seguridad jurídica entendido como la exigencia de certeza, consistencia,
confiabilidad y previsibilidad del derecho, gracias al cual se generan
expectativas legítimas fundadas en la aplicación e interpretación de las
medidas legislativas. En estos términos, se erosiona el principio de seguridad
jurídica al establecer como parámetro de control de constitucionalidad, un
requisito inexistente en el momento en el que se tramitaron las leyes. En
efecto, esta situación produce un alto nivel de incertidumbre no solo para el
legislador, sino entre los propios ciudadanos, en torno a la validez de las
leyes tramitadas con el lleno de los requisitos constitucionales y legales
existentes en determinado momento.
(ii) Lo anterior se encuentra íntimamente
relacionado con el principio de legalidad de acuerdo con el cual “no existe
facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no
esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la
ley”[59]. En particular cuando
se trata de reglas de procedimiento, es imprescindible que estas sean claras y
ciertas en el momento de tramitar una ley. Dado que solo hasta la sentencia
C-030 de 2008 se fijaron las consecuencias posibles de la omisión de consulta
previa en las medidas legislativas, el Congreso no podía prever antes de ese
momento que una ley pudiera ser declarada inexequible o exequible condicionada
por no incluir un trámite cuyo procedimiento y alcance fue establecido en una
sentencia posterior.
(iii) Asociado al principio de legalidad, se
advierte el desconocimiento del principio democrático, fundamentado a su vez en
los principios de participación y representación política, base del
Estado Social y Democrático de Derecho ya que,
al admitir la exigibilidad de una regla procedimental inexistente en el momento
de la expedición de una medida legislativa, se estaría invalidando la decisión
mayoritaria del Congreso. El debate democrático exige reglas de juego previas,
las cuales deben ser conocidas por todos y positivizadas ya sea en la
Constitución o en la Ley orgánica del Congreso. Dichas reglas previas al
debate otorgan legitimidad al debate y validan el resultado de la misma
deliberación.
6.4.6. El procedimiento de la consulta previa,
que no fue configurado ni en la Constitución ni en el Convenio 169 de la
OIT, ni en la ley orgánica del Congreso, pero que fue desarrollado por la
sentencia C-030 de 2008, se aplicó a leyes que fueron tramitadas antes de la
publicación de la citada providencia. Así, se examinó con base en este nuevo
parámetro de control constitucional la
Ley Forestal – Ley 1021 de 2006, y de ahí en adelante la
Ley 1151 de 2007 contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (C-461
de 2008), el Estatuto de Desarrollo Rural – Ley 1152 de 2007 (C-175 de 2009), la
Ley 1122 de 2007 que modifica el sistema de seguridad social en salud (C-063
de 2010), así como leyes aprobatorias de tratados tales como la
Ley 1143 de 2007 (C-750 de 2008), la Ley 1214 de 2008 (C-615 de 2009) y la
Ley 1254 de 2008 (C-027 de 2011).
6.4.7. La
Corte nunca abordó ni hizo explícito el problema de la aplicación retroactiva
de las reglas sobre el procedimiento de la
Consulta Previa consolidadas y desarrolladas en la sentencia C-030 de 2008
para medidas legislativas relativas a todos los asuntos que afectaran directa y
específicamente a los grupos étnicos. Se trataba en esos casos de enfrentar
situaciones límite en las que se aplicó la regla jurisprudencial en precisas
materias donde era evidente la afectación a los derechos de los grupos
étnicos,  tal y como sucedió en el caso de la
Ley Forestal y del Estatuto de Desarrollo Rural.
6.4.8. Sin
embargo, y a pesar de tratarse de un precedente reiterado en múltiples
ocasiones por la Corte, el hecho de que no se haya planteado el problema de la
aplicación de un procedimiento inexistente en el ordenamiento jurídico pero
desarrollado por vía jurisprudencial con posterioridad al trámite y expedición
de ciertas medidas legislativas, hace imperativo que la
Corte defina en esta ocasión la exigibilidad de este requisito para las leyes
ordinarias, estatutarias o aprobatorias de tratados, y en actos legislativos
que se hayan tramitado –no expedido-, después de la sentencia C-030 de 2008. En
efecto, resulta desproporcionado e irrazonable, el que un procedimiento no
contemplado en el ordenamiento jurídico como la consulta previa, pueda ser
exigible para medidas legislativas posteriores al establecimiento de reglas
procedimentales en esta materia por vía jurisprudencial y de interpretación del
Convenio 169 de la OIT. Lo anterior supone la imposibilidad de juzgar o
reprochar las actuaciones del Congreso con base en un parámetro de control de
constitucionalidad, fundamentado en reglas inexistentes en el momento de
tramitar una ley o acto legislativo. Sin embargo, consolidado el precedente en
el 2008 el Legislador ciertamente no puede ignorar la existencia de este
parámetro de control de constitucionalidad de las leyes y debe ir más allá
incorporándolo en la Ley orgánica del Congreso o a través de una ley
estatutaria.
6.4.9. En
consecuencia y por las razones aludidas, la
Corte adoptará una línea jurisprudencial en materia de exigibilidad de la
consulta previa, respecto de medidas legislativas o administrativas anteriores
a la sentencia C-030 de 2008. En adelante, este parámetro de control de
constitucionalidad, se aplicará exclusivamente a aquellas leyes y medidas
tramitadas con posterioridad a la citada sentencia.
7. Razón de la decisión.
7.1. El demandante acusó la expresión
“comunidades negras” contenida en Ley 70 de 1993, la
Ley 649 de 2001, el Decreto 1332 de 1992, el Decreto 2374 de 1993, por
considerar que la misma se asocia con prácticas excluyentes y discriminatorias
y por haberse desconocido el derecho a la consulta previa en la medida en la
que no se contempló la participación de la población afrocolombiana en la
decisión de denominarla “comunidades negras”.
7.2. Con respecto al primer cargo, la
Corte considera que no desconoce la
Constitución, el haber incluido la expresión “comunidades negras” en las
normas acusadas porque: (i) el contexto en el que se emplea la citada expresión
no es excluyente ni pretende invisibilizar o denigrar a los afrocolombianos,
sino por el contrario regular mecanismos de integración y acciones afirmativas;
(ii) se trata de una expresión que el Legislador extrae de la propia
Constitución y específicamente del artículo 55 transitorio; (iii) la expresión
-“comunidades negras”- ha sido apropiada por muchos movimientos y numerosas
organizaciones de afrocolombianos como un concepto autodenominatorio y
autoidentificatorio.
7.3. En relación con el segundo cargo,
no advierte la Corte violación del derecho a la consulta previa, puesto que las
reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de medidas
legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad al
trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993, razón por la
cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador.
7.4. La
Corte adopta como regla jurisprudencial la exigencia de consulta previa como
condición de validez de las normas expedidas con posterioridad a la sentencia
C-030 de 2008, por cuanto allí se consolidó el precedente jurisprudencial en
esta materia.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo anterior, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE, en relación con el cargo de discriminación, la expresión
“comunidades negras” contenida en la Ley 70 de 1993 “Por la cual se
desarrolla el artículo transitorio 55 de la
Constitución Política” y en el Decreto 2374 de 1993, “Por el cual se
adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE, en relación con el cargo de omisión de consulta previa a
las comunidades afrocolombianas, la expresión “comunidades negras” contenida en
la Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la
Constitución Política” y en el Decreto 2374 de 1993, “Por el cual se
adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Tercero.-
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-169 de 2001 con respecto a la expresión
“comunidades negras” contenida en la Ley 649
de 2001“Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con
salvamento parcial de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
Con
aclaración de voto
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con permiso
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
(E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA C-253/13
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE
REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Improcedencia por no mediar
afectación directa de esas comunidades (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-9305
Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “comunidades negras”
contenida en la Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo
transitorio 55 de la Constitución Política”; la
Ley 649 de 2001, “Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”; el Decreto 1332 de 1992, “Por el
cual se crea la Comisión especial para las comunidades negras, de que trata el
artículo transitorio número 55 de la
Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales y
culturales, económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se
establecen las funciones y atribuciones de la misma”; el Decreto 2374 de
1993, “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado
Ponente:
Mauricio
González Cuervo
Si bien comparto la decisión de la
mayoría, en cuanto declaró la exequibilidad de la expresión “comunidades
negras” de que trata la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2374 de 1993, me
permito aclarar mi voto en relación con los argumentos que sustentaron la
improcedencia del segundo cargo planteado por el demandante, esto es, el
relativo a la omisión de la consulta previa en la adopción de dichas normas,
según lo dispone el Convenio 169 de la
OIT. Lo anterior, por las razones que a continuación se precisan.
El primer cargo contra los preceptos
censurados se contrae a que la referida expresión desconoce los artículos 1°,
2°, 4°, 7°, 13°, 17° y 93° superiores, por cuanto configura una discriminación
hacia las “comunidades negras”.
Sobre el particular, la
Sala precisó, en esta sentencia, que no es procedente admitir ese argumento,
por lo que tal discriminación no existe, si se tiene en cuenta que el contexto
en que se emplea el calificativo enunciado no es excluyente, ni pretende hacer
invisibles o denigrar a los afrocolombianos; que fue extraído por el legislador
de la propia Constitución, específicamente del artículo 55 transitorio y; que
ha sido apropiado por muchos movimientos y numerosas organizaciones de
afrocolombianos como un concepto que los determina y define.
Considero que ese mismo razonamiento es
fundamento más que suficiente para concluir que no hay una afectación directa a
esa población, que amerite, de conformidad con la línea jurisprudencial vigente
de esta Corporación, la consulta previa de que trata el Convenio 169 de 1989 de
la OIT, que fue aprobado por la Ley 21 de 1991.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
A LA
SENTENCIA C-253/13
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE
REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Procedencia de la inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda (Salvamento parcial de voto)
Si bien la mayoría de la
Sala Plena consideró que la forma como fue planteado el cargo relacionado con
el desconocimiento del derecho a la consulta previa de los afrocolombianos en
los trámites de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de ese mismo año, permitía
que la Corte adelantara el estudio de constitucionalidad de las normas acusadas
y emitiera un pronunciamiento de fondo sobre este particular; a mi juicio, como
lo expresé en el curso de los debates en la
Sala Plena, esta acusación no cumplía con los requisitos previstos en la ley y
precisados en la jurisprudencia para que fuera posible que la
Corte efectuara el pronunciamiento solicitado, en particular, por la falta de
especificidad  y suficiencia con la que ella fue planteada.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Improcedencia
por no mediar afectación directa de esas comunidades (Salvamento parcial de
voto)
Tal y como lo ha indicado esta Corte,
para que pueda hablarse de la existencia de un derecho a la consulta previa es
presupuesto fundamental que se esté frente a normas que consagran medidas que
generan una afectación directa de un grupo étnico, esto es, que establezcan
reglas que alteren “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque
le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere
beneficios”. En el presente caso, el demandante no expuso de qué manera se
cumplían esos presupuestos, ni fueron señaladas las supuestas medidas
contenidas en las normas acusadas, ni mucho menos la forma como ellas podían
llegar a constituir una afectación directa de la comunidad afrodescendiente,
aspectos que, sin duda, resultaban imprescindibles como elemento de juicio para
el análisis constitucional del tema planteado.
Ref.
Expediente D-9305
Demanda
de inconstitucionalidad parcial contra la expresión “comunidades negras”
contenida en la Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo
transitorio 55 de la Constitución Política”, la
Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992 “Por el
cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el
articulo transitorio número 55 de la
Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales y
culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se
establecen las funciones y atribuciones de la misma”, y
el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se adiciona el
Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente
Mauricio
González Cuervo
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito exponer las razones que me llevaron a salvar
parcialmente el voto en el proceso de la referencia, específicamente frente a
lo resuelto en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia con la
que se puso fin a este asunto.
La mayoría de la
Sala Plena consideró que
la forma como fue planteado el cargo relacionado con el desconocimiento del
derecho a la consulta previa de los afrocolombianos en los trámites de la
Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de ese mismo año, permitía que la
Corte adelantara el estudio de constitucionalidad de las normas acusadas y
emitiera un pronunciamiento de fondo sobre este particular.
No
obstante, a mi juicio y como lo expresé en el curso de los debates en la
Sala Plena, esta acusación no cumplía con los requisitos previstos en la ley y
precisados en la jurisprudencia para que fuera posible que la
Corte efectuara el pronunciamiento solicitado, en particular, por la falta de
especificidad  y suficiencia con la que ella fue planteada.
En
efecto, el demandante fundó este reproche en la única consideración de que, en
su criterio, las comunidades afrocolombianas debieron haber sido consultadas
sobre si consideraban “adecuado denominarlas ‘negros’ o ‘negras’ en las
disposiciones acusadas, situación que afecta directamente a estas comunidades
por los estereotipos y prejuicios que genera la referida expresión”[60].
Sin
embargo, esta acusación no fue concretada en relación con las normas
demandadas, de manera que el planteamiento del cargo resultaba a tal punto vago
y abstracto que era imposible desarrollar en torno a él la discusión propia del
juicio de constitucionalidad. Ello constituye una falta de especificidad en las
razones aducidas en la demanda, requisito que, de acuerdo con la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, exigía la definición con claridad de “la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada’”[61].
Pero, además,
las alegaciones planteadas en relación con este asunto resultaban también
insuficientes toda vez que el demandante no expuso debidamente “todos
los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar
el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[62].
Tal y como lo ha
indicado esta Corte, para que pueda hablarse de la existencia de un derecho a
la consulta previa es presupuesto fundamental que se esté frente a normas que
consagran medidas que generan una afectación directa de un
grupo étnico, esto es, que establezcan reglas que alteren “el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[63].
Sin
embargo, en este caso el demandante no expuso, como le correspondía, de qué
manera se cumplían esos presupuestos. Así, ni fueron señaladas las supuestas
medidas contenidas en las normas acusadas, ni mucho menos la forma como ellas
podían llegar a constituir una afectación directa de la comunidad
afrodescendiente, aspectos que, sin duda, resultaban imprescindibles como
elemento de juicio para el análisis constitucional del tema planteado.
No
desconoce el suscrito magistrado, el hecho de que es posible que el lenguaje
que se usa al momento de definir normas jurídicas genere afectaciones o
perturbaciones en determinados grupos sociales. No obstante, en tal caso la
oposición con la Constitución surgiría de la inadecuación de los términos y de
su incompatibilidad con principios y valores constitucionales como el de la
dignidad, y no de la falta de consulta, la cual, como se ha dicho, solo está
llamada a tener lugar cuando quiera que se pretenda establecer medidas que
comporten una afectación directa de comunidades étnicas.
En consecuencia, y por las razones atrás
expuestas, estimo que en
relación con este asunto la demanda resultaba inepta, de manera que lo que
correspondía era que la Corte se declarara inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo.
Fecha ut supra,
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA
SENTENCIA C-253/13
Referencia: Expediente D-9305
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “comunidades  negras”contenida
en la Ley 70 de 1993,  la
Ley 649 de 2001,  el Decreto
1332 de 1992 y el Decreto 2374 de 1993,
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el respeto que merecen
las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso parcial en
relación con lo decidido por la Sala en el asunto de la referencia.
La posición mayoritaria de la
Corporación  no advirtió violación del derecho a la consulta previa, ya que
las reglas de procedimiento en esta materia fueron desarrolladas por vía
jurisprudencial con posterioridad al trámite de la
Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993, razón por la cual, no resultaban
exigibles en ese momento para el legislador.
Sin embargo,
considero que la Corte debió declararse inhibida en relación con el cargo
propuesto. La acusación hecha por el señor Palacios Agresot carecía de la
especificidad y de la suficiencia requeridas para estructurar un verdadero
reproche constitucional y, por ende, no cumplía con los requisitos previstos en
la ley y en la jurisprudencia para su estudio de fondo[64].
En esta ocasión el demandante se limitó a señalar que “la expresión ‘comunidades negras’ en las normas
acusadas desconoce el derecho a la consulta previa de los afrocolombianos, por
no haberse previsto su participación en la decisión que terminó por
denominarlos ‘comunidades negras’”. Así las cosas, su acusación
resultaba vaga y abstracta, sin que le fuera posible a esta Corte adelantar un
verdadero juicio de constitucionalidad. El demandante no expuso de qué manera
las supuestas medidas contenidas en las normas demandadas podían configurar una
afectación directa a las comunidades afrodescendientes, carga argumentativa que
resultaba indispensable para poder desarrollar el estudio del cargo. Por
último, en este punto las razones de la demanda
no expusieron todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para desencadenar el estudio de constitucionalidad, tal y como lo ha
exigido la jurisprudencia de esta Corporación.
En consecuencia, reitero, en relación con este aspecto la demanda
era inepta y le correspondía a la Corte declararse inhibida.
Fecha ut supra
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-253/13
CONSULTA
PREVIA EN EL AMBITO MEDIDAS LEGISLATIVAS-Apartamiento
de jurisprudencia consolidada sobre su exigibilidad siempre que se demuestre
afectación directa a pueblos indígenas, comunidades negras, o a la población
raizal y rom  (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud
sustantiva respecto del cargo por omisión de consulta previa (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS
DE LAS MINORIAS ETNICAS-Incumplimiento
de cargas argumentativas para cambio de precedente (Salvamento parcial de voto)/PRECEDENTE
JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
sentencias de la Corte, manifiesto las razones que me llevaron a apartarme de
la decisión adoptada por la mayoría en la sentencia C-253 de 2013, por la cual
se declaró exequible la expresión “comunidades negras” contenida en la
Ley 70 de 1993 y otro conjunto de disposiciones normativas de carácter legal y
reglamentario[65].
1.
En
esa decisión (C-253 de 2013), la Sala Plena de la
Corte Constitucional se pronunció sobre una demanda que planteaba dos cargos
contra ese amplio conjunto de leyes y decretos. El primero, por violación al
principio de igualdad, señalando que la expresión “comunidades negras” y
más exactamente el citado adjetivo, comportaba una violación a la prohibición
de discriminación; el segundo, por desconocimiento al derecho fundamental a la
consulta previa, debido a que ninguna de las normas demandadas fueron objeto de
consulta, con el propósito de establecer si las comunidades afrodescendientes
realmente se identifican como “negras”.
2.
Consideró
la Corporación, de manera unánime, que la expresión comunidades negras no
ha sido utilizada de manera discriminatoria en las leyes y decretos citados,
sino que su uso obedece a tres razones legítimas desde el punto de vista
constitucional: (i) buena parte del movimiento de reivindicación de los
derechos de las personas y comunidades afrodescendientes utiliza la citada
expresión como instrumento de reivindicación de sus derechos; (ii) también
existe un conjunto amplio de instrumentos internacionales de protección de los
derechos humanos que se refieren explícitamente a los derechos de las comunidades
negras; y (iii) el propio constituyente la incorporó a la
Carta Política en el artículo 55 transitorio, que ordenó la expedición de una
ley estatutaria que desarrollara el alcance de sus derechos. Estas son las
conclusiones presentadas en la sentencia C-253 de 2013 sobre ese punto:
“Puede concluirse que si bien la expresión que reprocha el
demandante efectivamente pudo ser utilizada de manera negativa, hoy en día el
Estado y en particular el Legislador, no le confiere esa connotación. La
Corte no puede entonces juzgar una palabra aislada del contexto en el que se
examina la inconstitucionalidad. Las normas que se acusan fueron luego de
promulgada la Constitución de 1991 la cual pretendió reconocer y proteger la
diversidad étnica y cultural de la Nación proclamando los derechos de los
grupos étnicos entre los que se incluyen los pueblos indígenas y las
comunidades negras. El legislador, por su parte, desarrolló el mandato
constitucional en disposiciones que consagran acciones afirmativas para
promover la integración de estas comunidades. La palabra no se utiliza pues en
un contexto de exclusión, ni de invisibilización, ni de desconocimiento de la
dignidad humana de los afrocolombianos, sino por el contrario, en un marco
normativo que reconoce sus derechos sociales, políticos y económicos. En otras
palabras, la utilización de la expresión ‘comunidades negras’ en la
Constitución, las leyes y la jurisprudencia, expande el principio de dignidad
humana en el marco de la igualdad material otorgando mayores garantías a estos
grupos por encima del resto de la población.
(…) eliminar de las disposiciones acusadas la expresión ‘comunidades
negras’ sería, como lo anotan algunas de las intervenciones, silenciar la
lucha de una parte importante de la población afrocolombiana que se identifica
como negra, y que desea ser denominada de esta manera. En otras palabras, no es
precisamente eliminando la expresión acusada en disposiciones legislativas que
se favorece a determinado grupo étnico, que se erradica el racismo y se
proscribe la discriminación”.
3.
En relación con el segundo cargo, la
Sala Plena -por decisión mayoritaria- sentenció que no hubo violación al
derecho a la consulta previa de las comunidades afrodescendientes en la
expedición de ese conjunto de leyes y decretos, porque este requisito solo debe
ser observado por el Legislador desde que se profirió la sentencia C-030 de
2008. En concepto de la mayoría, solo hasta esa decisión se sentaron las reglas
generales para adelantar la consulta, así que exigirla como requisito de
constitucionalidad de leyes anteriores implica desconocer el principio de
legalidad.
Con
base en ese argumento, la Sala Plena dejó a un lado jurisprudencia consolidada
(e incluso citada en la sentencia C-253 de 2013) sobre la exigibilidad de la
consulta en el ámbito de las medidas legislativas, siempre que se demuestre que
afectan directa a los pueblos indígenas, las comunidades negras, o la población
raizal y rom.
3.
En la discusión inicialmente sostenida en la
Sala Plena, propuse declarar la ineptitud del segundo cargo, por no cumplir el
requisito argumentativo de suficiencia, el cual alude a que los
argumentos presentados en una demanda de inconstitucionalidad tengan la
capacidad de generar una duda sobre la regularidad de la norma demandada con la
Carta Política.
En mi
concepto, como la violación al derecho a la consulta previa requiere demostrar,
caso por caso o norma por norma, cómo un enunciado normativo produce una
afectación directa en los pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y la
población raizal o rom, estimo que los actores de la demanda debían presentar
los argumentos que permitieron asumir ese estudio en relación con cada una de
las leyes y decretos demandados, en lugar de atacar una expresión aislada en un
amplio conjunto de leyes y decretos con fuerza de ley, sin detenerse a
demostrar la afectación directa y la consecuente necesidad de consulta.
4.
La
mayoría rechazó ese argumento. Inició el análisis de fondo y, al hacerlo,
emprendió un delicado cambio de precedente en una materia trascendental para
los derechos de las minorías étnicas. Ese cambio consistió en establecer que, a
partir de la sentencia que motiva este voto disidente (C-253 de 2013) no puede
analizarse un cargo de inconstitucionalidad contra una ley por violación al
derecho fundamental a la consulta previa, si se trata de una norma expedida
antes de la adopción de la sentencia C-030 de 2008.
“6.4.4. Las reglas
sobre consulta previa fueron establecidas de manera general por la sentencia
C-030 de 2008. En dicha sentencia se fijaron las consecuencias y los efectos de
la omisión de la consulta, o bien la declaratoria de inexequibilidad total, o
exequibilidad condicionada de una ley o la declaración de omisión legislativa
relativa. De lo anterior se desprende que a partir de la sentencia C-030 de
2008, le es exigible al Legislador la obligación de realizar un procedimiento
no previsto en la Constitución ni en la
Ley Orgánica del Congreso, como requisito para tramitar medidas legislativas.
6.4.5. Exigir al legislador
el cumplimiento de un trámite no regulado en el ordenamiento jurídico antes de
que se desarrollara el alcance de ciertas reglas procedimentales por vía
jurisprudencial, significaría el desconocimiento de principios de especial
relevancia constitucional y democrática.
(i) En primer lugar, se
violaría el principio de seguridad jurídica entendido como la exigencia de
certeza, consistencia, confiabilidad y previsibilidad del derecho, gracias al
cual se generan expectativas legítimas fundadas en la aplicación e
interpretación de las medidas legislativas. En estos términos, se erosiona el
principio de seguridad jurídica al establecer como parámetro de control de
constitucionalidad, un requisito inexistente en el momento en el que se
tramitaron las leyes. En efecto, esta situación produce un alto nivel de
incertidumbre no solo para el legislador, sino entre los propios ciudadanos, en
torno a la validez de las leyes tramitadas con el lleno de los requisitos
constitucionales y legales existentes en determinado momento.
(ii) Lo anterior se
encuentra íntimamente relacionado con el principio de legalidad de acuerdo con
el cual “no existe facultad,
función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté
prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley”[59].
En particular cuando se trata de reglas de procedimiento, es imprescindible que
estas sean claras y ciertas en el momento de tramitar una ley. Dado que solo
hasta la sentencia C-030 de 2008 se fijaron las consecuencias posibles de la
omisión de consulta previa en las medidas legislativas, el Congreso no podía
prever antes de ese momento que una ley pudiera ser declarada inexequible o
exequible condicionada por no incluir un trámite cuyo procedimiento y alcance
fue establecido en una sentencia posterior.
(iii) Asociado al
principio de legalidad, se advierte el desconocimiento del principio
democrático, fundamentado a su vez en los principios de participación y representación política, base del
Estado Social y Democrático de Derecho ya que, al admitir la exigibilidad de una regla
procedimental inexistente en el momento de la expedición de una medida
legislativa, se estaría invalidando la decisión mayoritaria del Congreso. El
debate democrático exige reglas de juego previas, las cuales deben ser
conocidas por todos y positivizadas ya sea en la
Constitución o en la Ley orgánica del Congreso. Dichas reglas previas al
debate otorgan legitimidad al debate y validan el resultado de la misma
deliberación”.
5.
Esta
Corporación ha señalado en un amplio número de pronunciamientos que el respeto
por el precedente judicial es una consecuencia directa del principio de
igualdad de trato, y constituye una herramienta indispensable para dotar de
eficacia otros principios jurídicos, tales como la confianza legítima, la
seguridad jurídica y la unidad de interpretación en la jurisprudencia (Ver, por
todas, las sentencias C-836 de 2001, C-539 de 2011 y C-634 de 2011). Por ello,
una modificación legítima de la jurisprudencia debe obedecer a la necesidad de
brindar una nueva respuesta constitucional ante cambios sociales, jurídicos o
incluso axiológicos de especial trascendencia, que condicionan la
interpretación constitucional y hacen indispensable asumir esa alteración en el
camino decisional previamente trazado.
Además,
según lo ha definido este Tribunal, todo cambio de jurisprudencia debe
representar no solo una decisión que se considera -bajo algún criterio
interpretativo- “mejor” que la anterior, sino que debe asumir el costo
que representa afectar los cuatro principios superiores que se satisfacen
mediante el respeto por el precedente. Ello implica que los motivos que den
lugar a un cambio de ese tipo deben ser trascendentales desde el punto de vista
del razonamiento constitucional.
6.
En
esta oportunidad, las cargas argumentativas para el cambio de precedente no se
cumplieron. Si bien se trató de una decisión transparente, las razones que lo
motivaron no son suficientes. Más aún, no son acertadas.
6.1.
Así,
la carga de transparencia para el abandono del precedente se constata porque en
el considerando 6 de la providencia se hizo referencia a siete sentencias en
las que se había analizado si el Legislador cumplió el requisito de consulta
previa frente a medidas legislativas expedidas antes de la sentencia C-030 de
2008[66].
6.2.
Sin
embargo, la argumentación presentada para apartarse de la doctrina consolidada
en esas decisiones es insuficiente, pues no representa una lectura más adecuada
de la Constitución, ni asume el costo y las consecuencias que tendrá para los
derechos de los pueblos y comunidades afectados. Concretamente, mediante este
cambio de jurisprudencia se legitiman todas las leyes previas a la sentencia
C-030 de 2008 que no fueron consultadas, a pesar de afectarlos directamente. La
carga de suficiencia se hacía más rigurosa si se toma en cuenta que la
Sala Plena no identificó solo un precedente aislado, sino una línea constante
y uniforme, acorde con el concepto de jurisprudencia en vigor[67].
7.
En
ese contexto, paso a exponer las razones por las que la nueva posición no
satisface el requisito de suficiencia, ni es acertada como una lectura correcta
de la Constitución Política, en el estado actual de desarrollo de los derechos
de los pueblos indígenas, las comunidades negras, y la población raizal y rom.
Primero,
porque no es cierto que la sentencia C-030 de 2008 haya impuesto una obligación
inexistente en la Constitución y la Ley al Congreso de la
República, previa la aprobación de las leyes. La obligación se encuentra en un
Convenio de derechos humanos integrante del bloque de constitucionalidad y, por
lo tanto, en la propia Constitución Política. Se trata del Convenio 169 de 1989
de la OIT, cuyo contenido el Legislador conoce plenamente, pues fue incorporado
como Ley de la República en el año 1991 (Ley 21 de 1991).
Segundo,
porque antes de la sentencia C-030 de 2008 ya la
Corte había indicado que una norma legal debía ser consultada si afectaba
directamente a tales comunidades. (Sentencias C-418 de 2002, C-891 de 2002 y
C-208 de 2007[68]).
Así las cosas, no es cierto que solo hasta la sentencia C-030 de 2008 la
Corporación explicó la existencia de esa obligación.
Tercero,
porque la consulta previa es un derecho fundamental. En consecuencia,
equipararlo con un procedimiento legislativo que debía estar plenamente
definido en la Ley Orgánica del Congreso o la
Constitución  Política para ser exigible en el trámite de una ley no es
acertado. El Legislador debe respetarlo aun en ausencia de regulación, como
debe respetar toda norma de jerarquía superior a la
Ley.
Cuarto,
porque si bien este derecho fundamental no requiere una reglamentación absoluta
para su aplicación, sí existían antes de la sentencia C-030 de 2008 parámetros
amplios sobre las obligaciones que la consulta previa impone al Estado
colombiano Estado, establecidos en el ya citado Convenio 169 de 1989 (aprobado
por Ley 21 de 1991), y en la jurisprudencia constitucional, que destaca como
elemento esencial de la consulta, la existencia de un espacio apropiado para
adelantar una discusión guiada por el principio de buena fe entre el Gobierno y
los pueblos indígenas y determina las condiciones que deben cumplirse para
lograr ese cometido.
Quinto,
porque la sentencia C-030 de 2008 no constituye una reglamentación general del
derecho a la consulta previa de medidas legislativas, como se indicó en la
sentencia. En virtud del principio de separación de funciones entre las ramas
del poder público, esta Corporación no efectúa ese tipo desarrollo normativo.
Lo
que sí corresponde a la Corte es definir el alcance de los derechos
fundamentales, y las obligaciones de respeto, protección y garantía que estos
imponen a los Estados. En esa sentencia, como en muchas otras, solo se sentaron
subreglas, es decir, parámetros, principios y reglas de naturaleza
amplia, pero no procedimientos legislativos, como lo sostuvo la mayoría en la
sentencia de la cual  me aparto parcialmente (C-253 de 2012). Y si bien las subreglas
establecidas en la sentencia C-030 de 2008 constituyen un marco de especial
importancia para avanzar en el conocimiento y efectividad del derecho
constitucional a la consulta previa, lo cierto es que ya antes de su adopción, la
Sala Plena de la Corte había sentado parámetros similares desde la sentencia
SU-039 de 1997, los cuales podían y debían ser observados por el Legislador,
si, como agente del poder Estatal, deseaba ajustar el ejercicio de sus
funciones a los compromisos adquiridos por Colombia en el marco del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
En
efecto, en esa decisión de unificación la
Corte sentenció que la consulta previa es un derecho fundamental de los
pueblos indígenas, que consiste en adelantar un diálogo de buena fe, con el
propósito de llegar a acuerdos entre los pueblos indígenas, comunidades negras
y población raizal y rom sobre medidas de cualquier índole susceptibles
de afectarlos directamente. También se dejó en claro desde esa oportunidad que
si esos acuerdos no se alcanzan, las comunidades no gozan de un derecho de
veto, pero el Estado tampoco puede imponer arbitrariamente las medidas que
desea implementar, sino que debe actuar de manera razonable, y tomando
en consideración los intereses de los pueblos afectados, así como los puntos de
vista por ellos expuestos en el proceso de consulta.
Por
todo lo expuesto, puede concluirse que en la sentencia C-030 de 2008 se
desarrollaron con mayor precisión esos parámetros, pero la consulta previa no
era una “novedad” normativa introducida repentinamente por la
Corte Constitucional al sistema jurídico colombiano como se pretende
presentar; ni, desde una orilla opuesta, puede considerarse que ese fallo
contiene una reglamentación general de un procedimiento legislativo.
Sexto,
porque las decisiones de la Corte no pueden considerarse constitutivas del
derecho a la consulta previa. Este, según se explicó está plenamente definido
en normas del DIDH y se desprende de diversas cláusulas constitucionales, como
derecho innominado. Por lo tanto, no puede inferirse, como lo propone la mayoría
de la Sala en la sentencia C-253 de 2013 (objeto de este salvamento), que la
obligación de consultar medidas legislativas fue creada por la sentencia
C-030 de 2008.
8.
Ahora
bien, es oportuno mencionar que la sentencia C-253 de 2013 representa el
segundo cambio de jurisprudencia en relación con la consulta previa de medidas
legislativas. En el año 2001 (sentencia C-169/01), la
Corte sostuvo que la consulta de este tipo de decisiones resultaba deseable
pero no obligatoria, y a partir del año 2002 comenzó a abrirse paso
el cambio de jurisprudencia que alcanzó su pleno desarrollo en el año 2008[69].
Hoy, la Sala Plena decide cerrar la puerta a las eventuales demandas de normas
legislativas previas a la sentencia C-030 de 2008, con argumentos similares a
los que se expusieron en el año 2001, sin tomar en cuenta el proceso de
construcción jurisprudencial ocurrido durante los últimos 12 años, el principio
de progresividad -también aplicable en los mecanismos de acceso a la justicia
(C-372 de 2011)-, y el criterio pro homine, norma de interpretación que
ordena escoger, entre distintas interpretaciones posibles de las normas
constitucionales, aquella que satisfaga en un grado más alto la eficacia de los
derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Aclaración de voto de la Magistrada
María Victoria Calle Correa a la
Sentencia C-253/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE
DENOMINACION DE “COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY 70 DE 1993, LEY 649 DE
2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-Juez no debe determinar la constitucionalidad de las palabras en
abstracto, sino en las acciones concretas que con ellas se hagan (Aclaración
de voto)
UTILIZACION DE LA EXPRESION
“COMUNIDADES NEGRAS”-Representa una conquista dentro de la
lucha política por la protección y reivindicación de las minorías étnicas en
Colombia (Aclaración de voto)
UTILIZACION DE LA EXPRESION
“COMUNIDADES NEGRAS”-Cuando una comunidad ha logrado posicionar una
expresión para identificarse y reconocerse social y culturalmente, la Corte
Constitucional, lejos de prohibirle al legislador su uso, debe garantizarle y
protegerle su decisión de emplearla (Aclaración de voto)
CONSULTA PREVIA-Improcedencia por no
mediar afectación directa de comunidades (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Todo
lo que la sentencia dice respecto a la manera cómo ha de ser comprendido el
derecho de consulta previa cuando se trata de una norma previa a la época en la
que la Corte fijo su jurisprudencia al respecto, es un mero dicho de paso, un obiter
dicta (Aclaración de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DENOMINACION DE “COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY
70 DE 1993, LEY 649 DE 2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-Declarar exequible la expresión
“comunidades negras” en relación con el cargo de omisión de consulta previa a comunidades
afrocolombianas, se justifica por el hecho de que tales normas no debían ser
objeto de consulta, en tanto no hay afectación directa o indirecta de gravedad
e impacto grave para la comunidad (Aclaración de voto)
Referencia:
Expedientes
acumulados D-9305[70]
Magistrado
Sustanciador:
Mauricio
González Cuervo
Protección
¿pero sólo de palabra?[71]
En la sentencia C-253 de 2013 la Corte
Constitucional resolvió negar los cargos presentados por la acción de
inconstitucionalidad de la referencia, según la cual la expresión
‘comunidades negras’, contenida en artículos de varias leyes y decretos
acusados (Ley 70 de 1993, Ley 649 de 2001, Decreto 1332 de 1992 y Decreto 2374
de 1993), es inconstitucional por dos razones:  primera, porque la expresión se
asocia con prácticas excluyentes y discriminatorias y, segunda, por haberse
desconocido el derecho a la consulta previa, pues no se contempló la
participación de la población afrocolombiana en la decisión de denominarla ‘comunidades
negras’. [72]
Aunque estoy de acuerdo con el sentido
de las dos decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en
la sentencia C-253 de 2013, por cuanto el uso de la expresión ‘comunidades
negras’ en las normas legales y reglamentarias que desarrollan los derechos
constitucionales de dichas comunidades, no viola la Carta Política, debo
aclarar mi voto para indicar que no estoy de acuerdo con un dicho de paso (obiter
dicta) que se hace en la sentencia, ni con el valor jurídico que se le
pretende dar.
1. En primer término, como dije, debo
insistir en que estoy de acuerdo con la primera y principal decisión adoptada
por la sentencia C-253 de 2013.
1.1. La Sentencia advierte que las
normas acusadas no desconocen la Constitución al usar la expresión ‘comunidades
negras’ por tres razones: (1) porque “el contexto en el que se emplea la
citada expresión no es excluyente ni pretende invisibilizar o denigrar a los
afrocolombianos, sino por el contrario regular mecanismos de integración y
acciones afirmativas”;  (2) porque “se trata de una expresión que el
Legislador extrae de la propia Constitución (art. tran. 55, CP) y  (3)
porque “la expresión –‘comunidades negras’- ha sido apropiada por
muchos movimientos y numerosas organizaciones de afrocolombianos como un
concepto autodenominatorio y autoidentificatorio.” En otras
palabras se trata de una expresión que identifica y describe una determinada
comunidad colombiana  (1) en una norma cuyo objetivo es proteger a dicha
comunidad,  (2) que se emplea en la propia Constitución Política y (3) que la
emplean muchos grupos de esa comunidad como manera de autodefinición y
autodeterminación de su identidad.
1.2. Como lo señala
la Sala Plena de la Corporación, no es posible analizar una expresión, como ‘comunidades
negras’ en abstracto, de manera descontextualizada. La justicia
constitucional no tiene por objeto evaluar la constitucionalidad de las
expresiones del lenguaje de forma aislada, esto es, ‘la constitucionalidad de
las palabras’, consideradas en sí mismas.  Lo que le corresponde a la justicia
constitucional es controlar el ejercicio del poder. Verificar que éste se
ejerza y se aplique de acuerdo a la Constitución. Por tanto, al juez
constitucional le corresponde evaluar los usos que se hagan del lenguaje en
ejercicio de algún poder público o privado. Lo que importa pues, como lo han
señalado importantes filósofos del lenguaje, es el uso de las palabras.[73]
Lo que ha de interesar al juez respecto a las expresiones y palabras es cómo se
empleen y para qué, en qué condiciones y con qué propósito. Es decir, el juez
no debe determinar la constitucionalidad de las palabras consideradas en
abstracto, sino en las acciones concretas que con ellas se hagan.
1.3. Aunque es respetable que algunas
personas no compartan el uso de la expresión ‘comunidades negras’ para
autodefinirse, también es respetable que algunas personas sí compartan y usen
tales expresiones para definirse. Como lo advierten en el proceso varias de las
agencias estatales, el uso de la expresión ‘comunidades negras’
representa una conquista dentro de la lucha política por la protección y
reivindicación de las minorías étnicas en Colombia. El uso de esas expresiones
proviene del propio proceso de participación y acción política de las
comunidades negras. Es por eso que fueron reconocidas como tales en el seno de
la Asamblea Nacional Constituyente. De hecho, muchas de las normas acusadas en
la acción de inconstitucionalidad de la referencia tienen por objeto central,
desarrollar la especial protección que la Constitución Política, expresa y
explícitamente, demanda del Estado para las comunidades negras.
1.4. En conclusión, cuando una comunidad
ha logrado posicionar una expresión para identificarse y reconocerse social y
culturalmente (como ‘comunidades negras’), la Corte Constitucional, lejos de
prohibirle al legislador su uso, debe garantizarle y protegerle su decisión de
emplearla.
2. El segundo cargo contra el uso de la
expresión ‘comunidades negras’ se fundaba en el reclamo de una garantía
procesal que había sido omitida: no haber realizado una consulta previa en la
que se preguntara exclusivamente si se quería que se usara o no la expresión.
2.1. Es cierto, como lo señalaron
algunos Magistrados en el debate en Sala y en su texto de salvamento o
aclaración de voto, que la demanda presentada tenía problemas en cuanto al segundo
de sus cargos. Los problemas de suficiencia de los argumentos, en principio,
deberían haber dado lugar a que la Corte se inhibiera de hacer un
pronunciamiento de fondo, tal como ellos lo propusieron a la Sala Plena. Pero
considero que en razón al principio pro actione, era razonable que se
aceptara el estudio de la cuestión y se le diera alguna respuesta. La demanda
fue presentada en defensa de los derechos de una minoría poblacional que es
sujeto de especial protección constitucional, a la cual pertenece el ciudadano
accionante. Es razonable que la Corte diera una respuesta de fondo, y no
meramente formal, a la demanda ya admitida, que tan sólo esperaba sentencia.
2.2. Ahora bien, al igual que lo
manifestó el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo al aclarar su voto a la
sentencia, consideró que el razonamiento acerca del carácter no discriminatorio
de la expresión ‘comunidades negras’ es un fundamento más que suficiente
para concluir que no hay una afectación directa a las ‘comunidades negras’ y,
por tanto, no existía la obligación de realizar ningún tipo de consulta previa.[74]
Hasta este punto y este nivel de argumentación ha debido llegar la sentencia y
no tratar de resolver un problema que, en realidad, el caso no lo propone.
2.3. En efecto, la sentencia pretende
concluir que “las
reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de medidas
legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad al
trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993,
razón por la cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador”.
Tal afirmación sería la respuesta a la siguiente pregunta: ¿tenía el legislador
la obligación de llevar a cabo una consulta previa (tal como se estipula en el
Convenio 169 de 1989 de la OIT -aprobado por la Ley 21 de 1991-) en 1993,
teniendo en cuenta que parte de su desarrollo jurisprudencial fue posterior a
esta fecha?  El asunto es que tal problema jurídico no se planteó y, en tal
medida, la Corte carecía de competencia para resolverlo.
Justamente, la pregunta que pretendió
resolver la Corte sobre la aplicación de ciertas reglas sobre consulta previa
durante el trámite de una ley en el año 1993 parte de un supuesto: que la ley
debía someterse a consulta. En efecto, para preguntarse si la consulta de una
norma debía hacerse de determinada manera, lo primero que se requiere establecer
es que la norma debía consultarse.  Al haber concluido la Corte en la sentencia
C-253 de 2013 que la expresión ‘comunidades negras’ no afecta ni discrimina a
ninguna persona sino que, por el contrario, la identifica y le reconoce su
lucha por un lugar plenamente digno en la sociedad colombiana, es preciso
concluir que no es de aquellas normas que debía ser consultada.
2.4. La respuesta que la sentencia C-253
de 2013 da de paso a un problema jurídico que el caso no plantea, obviamente no
es producto de un proceso judicial en el que las diferentes partes hayan
expuesto los diferentes argumentos en torno a la cuestión y los jueces hayan
podido considerarlos y ponderarlos. En la medida en que nadie planteó el tema
propuesto por la sentencia, nadie lo debatió realmente. Adicionalmente, debe
resaltarse que en el presente caso, frente a la cuestión de la consulta previa,
sólo participaron entidades del Gobierno, la Procuraduría General de la Nación
y entidades académicas. Ninguna entidad o comunidad que represente los derechos
de las comunidades negras, afros, raizales o palenqueras participó en el
proceso que dio lugar a la sentencia C-253 de 2013.
2.5. Por tanto, todo lo que la sentencia
C-253 de 2013 dice respecto a la manera cómo ha de ser comprendido el derecho
de consulta previa cuando se trata de una norma previa a la época en la que la
jurisprudencia fijo su jurisprudencia al respecto, es un mero dicho de paso, un
obiter dicta.
Declarar
exequible la expresión “comunidades negras” contenida en la Ley 70 de 1993 “Por
la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”
y en el Decreto 2374 de 1993, “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de
1992 y se dictan otras disposiciones”, en relación con el cargo de omisión
de consulta previa a las comunidades afrocolombianas, se justifica por el hecho
de que tales norma no debían ser objeto de consulta, en tanto no hay una
afectación directa o indirecta de gravedad e impacto grave para la comunidad.
La
pregunta respecto a sí se debían atender procesos de consulta previa en la
expedición de una norma que fueron establecidos por la jurisprudencia
constitucional con posterioridad a la expedición de la norma en cuestión, es
una pregunta que deberá resolverse cuando la Corte esté ante ese caso, el de
una norma que sí ha debido ser consultada. Pero como eso no ocurría en el
presente proceso, es una cuestión que no podía ser objeto de decisión y que por
tanto es un dicho de paso que no establece jurisprudencia. Esta es pues, la
razón de la aclaración de mi voto a la sentencia C-253 de 2013.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Debido a la extensión
de las normas demandadas estas se transcribirán en el anexo de la presente
sentencia.
[2] C-049 de 2012
[3] A
pesar de que la descrita ha sido la posición dominante en relación con el
examen de constitucionalidad posterior de las leyes estatutarias, cabe resaltar
posiciones como la del doctor Eduardo Montealegre Lynett quien, en salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-292 de 2003, manifestó su desacuerdo con la
doctrina de la cosa juzgada en leyes estatutarias. Teniendo en cuenta los
diferentes efectos que la jurisprudencia otorga a la revisión de objeciones
presidenciales y de leyes estatutarias, no obstante fundamentarse ambas en el
art. 241-8 superior, y después de citar ejemplos a nivel internacional,
concluye que “el control previo debe ser interpretado de forma tal
que incluya tanto los vicios materiales como los de procedimiento en la
formación del proyecto (criterio integral), y debe también considerarse su
carácter definitivo, pero circunscrito a los asuntos que fueron efectivamente
analizados en la sentencia”.
[4] Reiterada entre otras
por las sentencias C-443 de 2011, C-029 de 2009, C-238 de 2006 y en el Auto 158
de 2009.
[5] Decreto 3770 de 2008
[6] AV C-484 de 1996: “En la
Asamblea Constituyente de 1991 prevaleció la convicción de que las minorías
étnicas y los grupos discriminados y marginados debían ser objeto de protección
especial. Por ello, el artículo 7 de la
Carta  establece que "El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural de la nación colombiana".
[7] Se cuentan por
ejemplo, el artículo 96 relativo a la nacionalidad; el artículo 171 con respecto
a los escaños para senadores en la circunscripción especial indígena; el
artículo 246 sobre las funciones jurisdiccionales de las autoridades de los
pueblos indígenas; los artículos 286, 321, 329, 330, 356 y 56 transitorio que
regulan temas varios sobre el carácter de entidad territorial de los
territorios indígenas.
[8] Walsh Catherine, León
Edizon, Restrepo Eduardo. Movimientos
sociales afro y políticas de identidad en Colombia y Ecuador. Universidad
Andina Simón Bolivar, Ecuador, 2005.
[9] Exposición general
del constituyente Francisco Rojas Birry en la
Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente del 20 de febrero de 1991,
Página 7. Gaceta n. 29 del 30 de marzo de 1991.
[10]
Proyecto de acto reformatorio de la
Constitución Política de Colombia n° 103. Reforma Constitucional. Por Gustavo
Roldan. Gaceta n. 25 del 21 de marzo de 1991.
[11] Restrepo Eduardo.
“Políticas de alteridad: etnización de “comunidad negra” en el Pacífico sur
colombiano”. Artículo
“The Colombian Pacific in Perspective”. En: Journal of Latin American
Anthropology. ISSN 1085-7052, Vol. 7 (2): 34-59, 2002. en el citado
artículo, se resalta el discurso etnicista como referente organizativo de los
movimientos constituidos en la región del Pacífico chocoano.
[12] Ibídem.
[13] Artículo
2.  “Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta
Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición.
“Además, no se hará distinción
alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o
territorio de cuya jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un
país independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no
autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía”.
[14]
Artículo 2: “Todas las personas son iguales ante la
Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin
distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna”.
[15] Artículo 13: “1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno
desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe
fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para
participar efectivamente en una sociedad
libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las
naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover
las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz”.
[16]  Tercer informe sobre
la situación de los derechos humanos en Colombia.  Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Organización de Estados Americanos. 26 de febrero de 1999.
[17] Ver entre muchas
otras las sentencias C-530 de 1993, C-262 de 1996, C-1022 de 1999, C-169 de
2001, C-620 de 2003, C-702 de 2010, C-461 de 2008, C-605 de 2012, T-098 de
1993, T-422 de 1996, T-955 de 2003, T-375 de 2006, Auto 095 de 2010, Auto 079
de 2011.
[18] En
esta sentencia, la Sexta de Revisión de Tutelas de la
Corte, examinó y amparó el derecho de una mujer que solicitó un cupo especial
para los integrantes de las comunidades negras, establecido en un Acuerdo de la
Universidad de Magdalena. Los directivos de la
Universidad le negaron su ingreso por cupo especial, pues consideraron que la
accionante no pertenecía a la comunidad negra porque su fisonomía no encajaba
en ésta.
[19] En esta sentencia,
los accionantes, miembros
de la Junta Directiva del Consejo Mayor de la
Cuenca del Río Cacarica demandan a las
entidades públicas por supuestamente tolerar, permitir y contratar la
explotación de maderas en su territorio colectivo, sin respetar los derechos
que la Carta Política reconoce a las comunidades negras, y sin considerar el
daño ecológico que la actividad extractiva maderera ha ocasionado y ocasiona en
su territorio, alegando el desconocimiento de sus derechos fundamentales a la
integridad étnica, social, económica y cultural, a la subsistencia, a no ser
sometidos a desaparición forzada, así como los derechos a la participación y
debido proceso.
[20] Examinó si el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010 debía ser declarado inconstitucional por no
haberse realizado la consulta previa
[21] En esa ocasión se
examinó si el Acto
Legislativo N°1 de 2009 era inconstitucional por haber omitido el requisito de
la consulta previa.
[22] Reiterando entre
otras a las sentencias C-175 de 2009, T-382 de 2006, C-418 de 2002, C-030 de
2008, C-461 de 2008.
[23] En esta sentencia,
los accionantes, miembros
de la Junta Directiva del Consejo Mayor de la
Cuenca del Río Cacarica demandan a las
entidades públicas por supuestamente tolerar, permitir y contratar la
explotación de maderas en su territorio colectivo, sin respetar los derechos
que la Carta Política reconoce a las comunidades negras, y sin considerar el
daño ecológico que la actividad extractiva maderera ha ocasionado y ocasiona en
su territorio, alegando el desconocimiento de sus derechos fundamentales a la
integridad étnica, social, económica y cultural, a la subsistencia, a no ser
sometidos a desaparición forzada, así como los derechos a la participación y
debido proceso.
[24] Estudia la acción de
tutela interpuesta por un representante de los afrocolombianos de Santa Marta
contra el
Departamento Administrativo de Servicio Educativo Distrital de esa misma ciudad
- “Dased”. Se alegaba que el hecho de que la entidad accionada no hubiese
designado en la Junta Distrital de Educación, al representante de las
comunidades negras, con el argumento de la ausencia comprobada de la comunidad
negra en Santa Marta, desconocía su derecho a la igualdad, el acceso a la
cultura y el principio de respeto a la diversidad cultural y étnica sobre el
que se fundamenta el Estado colombiano.
[25] EN este caso, la
Sala Novena de revisión de Tutelas, examinó el caso de una mujer de raza negra
a la que se le impidió el ingreso a unas discotecas de Cartagena en razón de su
color de piel.
[26] En dicha ocasión se
analizó la procedencia de la acción
de tutela para hacer efectivas las medidas cautelares decretadas por la
CIDH en un caso de desaparición forzada cometido por miembros del Estado
colombiano.
[27] En
este caso, se examinó si desconoce el debido proceso administrativo incurrir en una
dilación injustificada en el trámite administrativo que, de conformidad con la
Constitución, con la ley y con el reglamento, deben adelantar las autoridades
estatales competentes a fin de determinar lo concerniente a la titulación
colectiva del territorio ancestral de una Comunidad Afrodescendiente. Además,
se buscaba determinar si este desconocimiento lleva a la vulneración del derecho
al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la
Comunidad Afrodescendiente y a la vulneración de otros derechos
constitucionales fundamentales de las personas que integran la
Comunidad Afrodescendiente.
[28]
C-804 de 2006: “El lenguaje es a un mismo tiempo instrumento
y símbolo. Es instrumento, puesto que constituye el medio con fundamento en el
cual resulta factible el intercambio de pensamientos entre los seres humanos y
la construcción de cultura. Es símbolo, por cuanto refleja las ideas, valores y
concepciones existentes en un contexto social determinado. El
lenguaje es un instrumento mediante el cual se configura la cultura jurídica.
Pero el lenguaje no aparece desligado de los hombres y mujeres que lo hablan,
escriben o gesticulan quienes contribuyen por medio de su hablar, escribir y
gesticular a llenar de contenidos las normas jurídicas en una sociedad
determinada”.
[29] Ver
entre otras C-804 de 2006, C-1235 de 2005, C-1088 de 2004, C-478 de 2003, C-037
de 2006, C-320 de 1997, C-983 de 2002, C-105 de 1994, C-082 de 1999, C-800 de
2000, C-595 de 1996 y C-007 de 2001. La sentencia C-804 de 2006, señaló que “A
partir de lo expresado hasta este lugar puede decirse que el lenguaje como
fenómeno social, cultural e institucional de primer orden, se proyecta de
manera directa en el ámbito jurídico: “[e]l Derecho se manifiesta, se funda y
se expresa por medio de palabras”[29].
El lenguaje jurídico refleja y también contribuye a perpetuar formas de
pensamiento. El lenguaje ni la cultura permanecen estáticos sino que se
transforman de manera profunda, aún cuando a veces imperceptible, con el paso
del tiempo. Así, como los cambios sociales pueden tener incidencia en los
cambios del lenguaje y de los contenidos de las definiciones construidas a
partir del mismo, también el lenguaje y la manera como éste sea utilizado para
establecer contenidos, puede producir una variación en la percepción de los
fenómenos sociales”.
[30] C-804 de 2006.
[31]
C-1235 de 2005. Demanda contra la expresión contenida en el artículo 2349
del Código Civil.
[32] C-1088 de 2004. Demanda de
inconstitucionalidad contra la expresión contenida en el artículo 548 del
Código Civil.
[33] C-478 de 2003.
Demanda de inconstitucionalidad parcial de los artículos 140 numeral 3, 545,
554, 560 del Código Civil.
[34]
C-983 de 2002. Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 62, 432 y 1504 del Código Civil.
[35] C-105 de 1994, C-595
de 1996, C-800 de 2000.
[36] C-082 de 1999. Demanda contra la expresión contenida en el
artículo
140 del Código Civil.
[37] C-1088 de 2004.
[38] T-098 de 1994.
[39] C-1235 de 2005.
[40] Humberto A. Sierra
Porto. Lenguaje
jurídico y discriminación. En: El lenguaje: un elemento estratégico en la
construcción de la igualdad. Comisión Nacional de Género de la
Rama Judicial, República de Colombia
[41] Fernando
de Saussure. Escritos sobre lingüística general. Barcelona, Gedisa,
2004.
[42] C-561 de 1995.
[43] Humberto Triana y
Antorvenza. Léxico documentado para la historia del negro en América. Tomo VI:
N-O. Instituto Caro y Cuervo. Bogotá, 2005
[44]
http://www.renacientes.org/
[45] Derechos e Identidad,
obra citada página 184. La comunidades negras no tuvieron representante en la
Asamblea Nacional Constituyente, no obstante, a raíz de las ocupaciones de la
Catedral de Quibdó, de las oficinas del INCORA en este mismo municipio, como
también de la embajada de Haití, en Bogotá, el 22 de mayo de 1991,
“los constituyentes Lorenzo Muelas y Rojas Birry, “dijeron al país que no firmarían
la Constitución si no se consideraba su pliego de peticiones. Así incluyeron
el Transitorio” (entrevista con Esperanza y Bazán)”-Derechos e Identidad,
página 185.
[46] La
Mesa de trabajo estuvo conformada por ACIA, ACABA, ACADESAN, OBAPO, CIMARRON,
entre otras organizaciones, “e inició una campaña de presión denominada “El
Telegrama Negro”, invitando a dirigirse a la
Asamblea reclamando “la inclusión de los negros, como realidad étnica dentro
de la Reforma Constitucional”. Idem.
[47] Idem, p. 85.
[48] C-063 de 2010, C-937
de 2011, C-331 de 2012, C-398 de 2012, C-641 de 2012, C-862 de 2012, C-943 de
2012, C-068 de 2013.
[49] C-490 de 2011, C-748
de 2011, C-765 de 2012.
[50] C-750 de 2008, C-615
de 2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, C-941 de 2010, C-027 de 2011, C-187 de
2011, C-196 de 2012, C-293 de 2012, C-767 de 2012, C-822 de 2012.
[51] C-702 de 2010, C-882
de 2011C-317 de 2012
[52] A excepción de la
sentencia C-937 de 2011 en la que se demandó la
Ley 115 de 1994, en la que la decisión de la
Corte fue inhibitoria por ineptitud del cargo.
[53] SU-047 de 1999
[54] Ver entre otras C-836
de 2001, C-266 de 2002, C-539 de 2011, C-634 de 2011, C-898 de 2011, SU-047 de
1999, T-292 de 2006.
[55] C-836 de 2001
[56] SU-047 de 1999
[57] C-030 de 2008, C-461
de 2008, C-702 de 2010.
[58] C-461 de 2008
[59] C-710 de 2001
[60] Numeral 2.3 del
acápite segundo de la Sentencia C-253 de 2013.
[61] Sentencia C-1052 de
2001.
[62] Ibídem.
[63] Sentencia C-030 de 2008.
[64] Ver sentencia C-1052 de 2001.
[65] Específicamente,
la demanda se dirigió contra la Ley 70 de 1993 “Por
la cual se desarrolla el artículo transitorio 55
de la Constitución Política”; la Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el
artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia”; el Decreto 1332 de 1992, “Por el cual se crea la comisión
especial para las comunidades negras, de que trata el articulo transitorio
numero 55 de la Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos
territoriales y culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro
de Colombia; y se establecen las funciones y atribuciones de la misma”;
el Decreto 2374 de 1993 “Por
el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”;
el Decreto 2313 de 1994 “Por
el cual se adiciona la estructura interna del Ministerio de Gobierno con la
Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras y se le asignan funciones”;
el Decreto 2314 de 1994 “Por
el cual se crea la Comisión de Estudios para la formulación del Plan de
Desarrollo para las Comunidades Negras”; el
Decreto 2663 de 1994 “Por el
cual se reglamentan los capítulos X y XIV de la
Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la
situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación
o deslinde de las tierras del dominio de la
Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de las
comunidades negras”; el Decreto 2248 de 1995 “Por el cual se establecen los
parámetros para el Registro de Organizaciones de las Comunidades Negras”;
el Decreto 2249 de 1995 “Por
el cual se crea la Comisión Pedagógica de las Comunidades Negras”; el
Decreto 851 de 1996 “Por el
por cual se modifica y adiciona el artículo 1º del Decreto 2249 de 1995”;
el Decreto 1627 de 1996 "Por
el cual se reglamenta el artículo 40 de la
Ley 70 de 1993"; el
Decreto 2344 de 1996 “Por el
cual se subroga el artículo 12 del Decreto 2248 de 1995, relativo a las
Secretarías de las Comisiones Consultivas Regionales, Departamentales y
Distrital de Bogotá”; el Decreto 1122 de 1998 “por el cual se expiden
normas para el desarrollo de la Cátedra de Estudios Afrocolombianos, en todos
los establecimientos de educación formal del país y se dictan otras
disposiciones”; el Decreto 2253 de 1998 “Por
el cual se crea la Comisión de Estudios para formular el Plan de Desarrollo de
las Comunidades negras”; el Decreto 3050 de 2002 "Por el cual se reglamenta el
artículo 57 de la Ley 70 de 1993"; el
Decreto 1523 de 2003 "Por
el cual se reglamenta el procedimiento de elección del representante y suplente
de las comunidades negras ante los consejos directivos de las Corporaciones
Autónomas Regionales y se adoptan otras disposiciones"; el Decreto 3323 de 2005 "Por el cual se reglamenta el
proceso de selección mediante concurso para el ingreso de etnoeducadores afrocolombianos
y raizales a la carrera docente, se determinan criterios para su aplicación y
se dictan otras disposiciones”; el Decreto 4007 de 2006 “Por el cual se modifican los
artículos 2°, 3° y 6° y se deroga el artículo 4° del Decreto 3050 de 2002”;
el Decreto 1720 de 2008 “por
el cual se modifica la estructura  del Ministerio del Interior y de
Justicia y se dictan otras disposiciones” y
el Decreto 3770 de 2008 “Por el cual se reglamenta la
Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas,
Raizales y Palenqueras; se establecen los requisitos para el Registro de
Consejos Comunitarios y Organizaciones de dichas comunidades y se dictan otras
disposiciones”.
[66] Con
ese argumento, se modificó jurisprudencia consolidada en la materia, con base
en la cual se analizó la constitucionalidad de, entre otras, las siguientes
normas: la Ley Forestal (Ley 1021 de 2006), la
Ley 1151 de 2007 (contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010), mediante
sentencia C-461 de 2008), el Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2007, en
sentencia C-175 de 2009, la Ley 1122 de 2007 que modifica el sistema de
seguridad social en salud, sentencia C-063 de 2010, y las leyes aprobatorias de
tratados  1143 de 2007 (Sentencia C-750 de 2008), l 1214 de 2008 (Sentencia
C-615 de 2009) y 1254 de 2008 (C-027 de 2011).
[67] Sobre el concepto de
jurisprudencia en vigor y la fuerza especial que confiere a los precedentes,
ver el auto 223 de 2006.
[68] Esto
no significa que el remedio judicial adoptado haya sido siempre el mismo. Así,
en algunas decisiones la Sala ha considerado que debió consultarse la ley, en
otras ha declarado la constitucionalidad condicionada a que la consulta se
efectúe al momento de desarrollar determinados aspectos de la ley, y en una
oportunidad confirió efectos diferidos a su decisión (C-366 de 2011). Sin
embargo, ya desde el año 2002, el cumplimiento del requisito de consulta hacía
parte del análisis de constitucionalidad de leyes y decretos con fuerza de ley.
Actualmente, se ha incorporado al estudio previo de leyes estatutarias y leyes
aprobatorias de tratado, y también se ha exigido previa la aprobación de actos
legislativos. Lo que se desea resaltar, sin embargo, es que la sentencia C-030
de 2008 no tiene el carácter constitutivo del derecho, que le confiere
la mayoría en la sentencia C-253 de 2013, de la cual me aparto en lo atinente a
la modificación jurisprudencial sobre la consulta previa de medidas
legislativas.
[69] Nuevamente,
no fue una creación de la sentencia C-030 de 2008, sino un complejo
proceso de interpretación que, si bien se consolida en 2008, tiene sus bases en
la sentencia C-418 de 2002.
[70] Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 70 de 1993 “Por la
cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución
Política”, la Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el artículo
176 de la Constitución Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992,
“Por el cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que
trata el artículo transitorio número 55 de la Constitución Política, sobre el
reconocimiento de los derechos territoriales y culturales; económicos,
políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se establecen las funciones
y atribuciones de la misma”, el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se adiciona
el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
[71] Poner nombre a una aclaración o a un salvamento de voto es una
suerte de homenaje al Magistrado Ciro Angarita Barón (F), quien acostumbraba a
hacerlo. Entre otros, cabe recordar  ‘En defensa de la normalidad que los
colombianos hemos decidido construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras,
palabras ¿flatus vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al
hecho’ (a la sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la
sentencia T-438 de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia
T-462 de 1992), ‘Justicia constitucional y formalismo procesal’ (a la
sentencia T-614 de 1992).
[72] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 2013 (MP Mauricio González
Cuervo; AV María Victoria Calle Correa).
[73] Wittgenstein, Ludwig
(1958) Investigaciones Filosóficas. UNAM. México, 2007.
[74] Posición presentada por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y recogida en el texto de su aclaración de voto a la sentencia C-253 de
2013.