T-737-98
Sentencia T-737/98
Sentencia
T-737/98
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
y decisión de fondo
El derecho de
petición no se agota en la posibilidad de elevar una solicitud, su efectividad
depende de una respuesta pronta en sentido positivo o negativo que decida de
fondo el asunto sometido consideración de la respectiva autoridad. Cualquier
petición que señala el proceso administrativo que debe concluir en una decisión
sobre lo solicitado, tiene una protección constitucional a través del
reconocimiento del derecho fundamental encaminado a obtener una respuesta
oportuna, de fondo y debidamente notificada, sin sometimiento a argucias
jurídicas, con el objeto de tornar en incierto el derecho solicitado, con
visible quebrantamiento de las garantías relacionadas con los derechos
ciudadanos.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para obtener reajuste de
prestación económica
La discusión que
puede originarse respecto de la determinación sobre el derecho a un reajuste en
la pensión de jubilación de la cual viene gozando un ciudadano, tiene
reconocido en el ordenamiento jurídico un trámite pertinente y unas instancias
especiales, que comprenden, en primer término, un procedimiento ante la
administración pública, en cabeza del ente de seguridad social pertinente, así
como una jurisdicción competente para resolver el litigio que por dicho motivo
se produzca. Lo anterior, teniendo en cuenta que la pretensión que allí se
plantea presenta una naturaleza de índole puramente legal, lo que determina que
su definición deba adelantarse con base en un material probatorio específico y
unos elementos de juicio que permitan aclarar la verdadera situación del
derecho reclamado y sus alcances, lo que difícilmente puede desarrollarse
frente a la jurisdicción constitucional instituida en sede de tutela, dada la
finalidad de sus órdenes, estrictamente preventivas frente a la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales de las personas.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general pago de acreencias
laborales
Referencia:
Expediente T-177.629
Peticionario:
Antonio Víctor Miranda Durán.
Demandado:
Fondo
de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación -
FONCOLPUERTOS-.
Magistrado
Ponente :
Dr.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé
de Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
La
Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional integrada por los
magistrados Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio
Morón Díaz, procede a revisar el fallo proferido en el proceso de la
referencia.
I.       ANTECEDENTES.
1.      La solicitud.
El
ciudadano Antonio Víctor Miranda Durán formuló acción de tutela en contra del
Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación
-FONCOLPUERTOS-, al estimar vulnerado su derecho fundamental de petición, con
la omisión de esa entidad a resolver una solicitud de reajuste pensional.
2.      Los hechos.
El
actor se dirigió ante FONCOLPUERTOS, el día 27 de noviembre de 1997, mediante
solicitud radicada bajo el No. 728772, con la cual pretendía obtener el aumento
de su pensión de jubilación, a partir del año de 1994, con base en lo
establecido en la Ley 100 de 1993, el Decreto Reglamentario 314 de 1994 y la
Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1991-1993, suscrita entre
COLPUERTOS y SINTRAERMAR.
A
la fecha de presentación de la acción de tutela, el 8 de julio de 1998, el
accionante no había recibido respuesta alguna que resolviera sobre su petición;
no obstante, existir un concepto de la oficina Jurídica de dicho Fondo (No.
15308 del 9 de diciembre de 1997), en el que se analizaba el asunto.
II.    ACTUACION PROCESAL PARA EL TRAMITE DE LA ACCION DE
TUTELA.
1.     Intervención en defensa de la entidad demandada.
El
apoderado de FONCOLPUERTOS, a solicitud del Juez de instancia del proceso de
tutela, Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Santafé de Bogotá, hizo
llegar un escrito con la copia de la Resolución No. 2349 del 10 de julio de
1998, expedida por el Director General de dicha entidad, en la cual se accede a
la petición del señor Miranda Durán, en el sentido de ordenar, a la
Coordinación de Prestaciones Económicas de la misma, efectuar la liquidación de
lo solicitado en la petición “previo estudio de la viabilidad y legalidad de
lo pedido” y proceder a notificar al interesado, lo que se realizó a través
de la Secretaría General, por desconocimiento de la dirección del petente.
2.     Decisión Judicial que se revisa- Juzgado Treinta y
Tres Civil        Municipal de Santafé de Bogotá.
El
Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Santafé de Bogotá, el día 30 de julio
de 1998, concedió el amparo al derecho fundamental de petición del actor, en
cuanto encontró que la respuesta de la entidad demandada a esa solicitud no
cumplió con los requisitos de prontitud y eficacia exigidos por la doctrina
constitucional y ordenó a FONCOLPUERTOS, conceder la petición “EN CUANTO AL
AUMENTO DE LA PENSION A VEINTE SALARIOS MINIMOS A PARTIR DE LA ENTRADA EN
VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993 Y SU DECRETO REGLAMENTARIO 314 DE 1994”, en el
término de 48 horas.
III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia
La
Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la
sentencia proferida en el presente proceso por el Juzgado Treinta y Tres Civil
Municipal de Santafé de Bogotá, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política, en concordancia
con el Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de fecha 26 de agosto
de 1998, emitido por la Sala de Selección Octava de esta Corporación.
2.     La materia a examinar.
En el caso sub
examine la controversia planteada se suscita con respecto a la falta de
respuesta de la entidad estatal -FONCOLPUERTOS- a la petición del demandante,
quien pretende el reajuste de su pensión de jubilación a cargo de esa entidad;
de manera que, la revisión del fallo de tutela, mediante el cual se concedió el
amparo por vulneración al derecho de petición, por incumplimiento de los requisitos
de prontitud y eficacia, y accedió a la petición del accionante, para que se le
aumentara la mencionada prestación, requiere un análisis desde dos aspectos, a
saber: el primero, a partir de la vulneración del derecho de petición según la
doctrina constitucional vigente y, el segundo, frente a la procedibilidad de la
acción de tutela para decidir sobre aspectos económicos de una pensión de
jubilación, como lo es lo relativo al reajuste.
3.      Vulneración
del derecho fundamental de petición.
En cuanto se refiere
al derecho de petición cuya protección se invoca en la demanda de tutela, debe
tenerse en cuenta que el mismo no se agota en la  posibilidad de elevar una
solicitud, su efectividad depende de una respuesta pronta en sentido positivo o
negativo que decida de fondo el asunto sometido consideración de la respectiva
autoridad. Así pues, del material probatorio que consta en el expediente, se
vislumbra que la entidad accionada mediante la expedición de la Resolución No.
2349 de 1998 pretendió dar respuesta a la solicitud elevada por el petente, en
el curso del trámite de la acción de tutela, para así dar cumplimiento a la
obligación constitucional de salvaguarda de ese derecho.
Sin embargo, tanto
por el aspecto de la oportunidad de la resolución como de la materialidad de la
misma, la Sala debe objetar dicha actuación. En primer lugar, el hecho de
demorar una respuesta sin justificación alguna y sin reparar en la
razonabilidad del término dentro del cual debe atenderse lo requerido,
constituye un desconocimiento del derecho de petición y, en segundo lugar,
pretender transmitir la idea de que existe una voluntad concreta de la
administración para contestar de fondo a lo solicitado por el peticionario,
mediante la expedición de un acto administrativo por la entidad accionada, pero
en forma ambigüa a la definición de lo pedido y subyaciendo un verdadero
interés por dilatar en forma incierta el trámite solicitado, configura,
igualmente, una vulneración al derecho de petición.
Lo anterior se
obtiene al revisar el texto mismo de la Resolución No. 2349 del 10 de julio de
1998 expedida por el Director General de FONCOLPUERTOS, allegada al proceso de
tutela para demostrar el cumplimiento del deber de dar respuesta, cuando en la
parte motiva de aquella se señala que: “... como quiera que la petición aún
no ha sido resuelta y de acuerdo con lo establecido en el C.C.A., la
Administración está obligada a dar pronta y cumplida respuesta a las peticiones
respetuosas elevadas ante ella, es obligación de este Fondo darle cumplimiento
a este precepto igualmente amparado por la Constitución Nacional”; y se
confirma en su parte resolutiva, cuando se establece que se accede a la
petición ordenando a la Coordinación de Prestaciones Económicas con el fin de
que “se efectúe la liquidación de lo solicitado en la petición previo
estudio de la viabilidad y legalidad de lo pedido.”. (Subraya la Sala).
Como se puede
deducir de la expresión “previo estudio de la viabilidad y legalidad de lo
pedido”, se ha intentado recurrir a un malabarismo jurídico para evitar dar
una respuesta de fondo que por insuficiente, no supera ningún examen
constitucional.
Al respecto, la
Corte Constitucional en la sentencia T-265 de 1998[1], se pronunció de la
siguiente manera:
“Ahora bien deberán
repetirse, una vez más, los criterios acogidos en constante y reiterada
jurisprudencia de acuerdo con los cuales la violación inocultable del
artículo 23 Superior, se presenta no sólo por omisión sino también cuando, a
través de malabarismos jurídicos, se pretende dar la apariencia de una
respuesta formal cuando el fondo del asunto permanece sin decidirse. Esta
es justamente la hipótesis en estudio, que no difiere en nada de otras muchas
ya decididas por esta Corporación, en las cuales se encontró violado el derecho
de petición cuando se acudió al fácil expediente de fotocopiar formatos ya
impresos donde se anuncia una posterior resolución - diligenciados, como en
esta ocasión, a mano los datos personales del interesado - amparándose en una
torcida interpretación del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo,
cayendo en generalizaciones inconsultas contrarias a lo dispuesto en la
Constitución”. (Subrayas fuera de texto).
Así pues, cualquier
petición formulada ante una entidad pública de previsión social, que señala el
proceso administrativo que debe concluir en una decisión sobre lo solicitado,
tiene una protección constitucional a través del reconocimiento del derecho
fundamental encaminado a obtener una respuesta oportuna, de fondo y debidamente
notificada, sin sometimiento a argucias jurídicas, con el objeto de tornar en
incierto el derecho solicitado, con visible quebrantamiento de las garantías
relacionadas con los derechos ciudadanos (C.P., art. 2).
De manera que, la
Sala concluye que entre la fecha de la presentación de la solicitud[2] por parte del actor y
la fecha en que se recibió la respuesta por parte de la entidad demandada[3] transcurrieron más de
ocho (8) meses. De esta manera, se deduce que la misma fue proferida en forma
tardía y plasmando un contenido que en apariencia supone una decisión de fondo
sujeta a interpretaciones que traslucen la falta de deseo de la entidad
accionada por responder, a pesar de que ya cuenta con un concepto jurídico
sobre el asunto en cuestión, todo lo cual lleva a concluir que se ha
desconocido la vigencia del derecho de petición del actor, debiendo el juez de
tutela ampararlo como lo consagra el artículo 23 y 86 de la Constitución
Política y en efecto lo dispuso el juzgado Treinta y Tres Civil Municipal.
4.     Improcedencia de la acción de
tutela para obtener el reajuste en una prestación económica.
La discusión que
puede originarse respecto de la determinación sobre el derecho a un reajuste en
la pensión de jubilación de la cual viene gozando un ciudadano, tiene
reconocido en el ordenamiento jurídico un trámite pertinente y unas instancias
especiales, que comprenden, en primer término, un procedimiento ante la administración
pública, en cabeza del ente de seguridad social pertinente, así como una
jurisdicción competente para resolver el litigio que por dicho motivo se
produzca.
Lo anterior,
teniendo en cuenta que la pretensión que allí se plantea presenta una naturaleza
de índole puramente legal, lo que determina que su definición deba adelantarse
con base en un material probatorio específico y unos elementos de juicio que
permitan aclarar la verdadera situación del derecho reclamado y sus alcances,
lo que difícilmente puede desarrollarse frente a la jurisdicción constitucional
instituida en sede de tutela, dada la finalidad de sus órdenes, estrictamente
preventivas frente a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de
las personas.
En el presente caso,
la pretensión que se persigue mediante el ejercicio del derecho de petición, es
la de obtener la reliquidación de una prestación económica, con el objetivo de
acceder a su aumento, asunto que según la jurisprudencia de esta Corte
constituye un tema vedado para los jueces de tutela, por estar por fuera del
ámbito de sus propias competencias.
Sobre la procedencia
de la tutela para conferir acreencias laborales, la Corte ha precisado que sólo
opera en ciertas circunstancias extraordinarias, en virtud de la falta de
idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial ordinario, toda vez que esas
reclamaciones deben someterse a la vía judicial ordinaria:
“La jurisprudencia
de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de
obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si
bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido
excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio
ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera
específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo
cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los
indicados fines, masiva e indiscriminadamente.
Así, ha encontrado
la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su
salario cuando resulta afectado el mínimo vital (Cfr. sentencias T-426 del 24
de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre
de 1996); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las
mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en
circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426
del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de
1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que
cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su
reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado
(Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la
vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina
entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de
prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado
régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr.
Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996); que resulta admisible la tutela
para eliminar las desigualdades generadas por el uso indebido de los pactos
colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la asociación sindical
(Sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera
Carbonell).
En todos los casos
mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta
Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el
acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en
detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del
medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto,
cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la
Constitución.
Pero, se repite,
estamos ante situaciones extraordinarias que no pueden convertirse en la regla
general, ya que, de acontecer así, resultaría desnaturalizado el objeto de la
tutela y reemplazado, por fuera del expreso mandato constitucional, el sistema
judicial ordinario.
A lo anterior debe
agregarse que, aun en los eventos en que sea posible la prosperidad de la
tutela según las directrices jurisprudenciales en referencia, para que el juez
pueda impartir la orden correspondiente, es requisito indispensable el título
que comprometa a la entidad obligada y que haga patente el derecho concreto
reclamado por el trabajador” (Sentencia T- 01 de 1997, Magistrado Ponente Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
De la misma manera,
esta Sala, en Sentencia No. T- 036 de 1997[4],
expresó que el juez de tutela no puede entrar a liquidar y ordenar el pago de
prestaciones, en una actuación que suponga la sustitución del juez ordinario,
competente para determinar acerca de la viabilidad del pago de este tipo de
prestaciones y para resolver los conflictos jurídicos de carácter laboral que
se presentan en relación con los derechos de ese orden reclamados, salvo las
situaciones que por vía de excepción configuren un perjuicio irremediable, que
haga indispensable la adopción en forma urgente, inminente e impostergable de
medidas transitorias para la protección del derecho, situación que no se
configura en el presente asunto.
En este orden de
ideas, para que el señor Miranda Durán, actor en la tutela, logre la finalidad
perseguida, puede utilizar un medio judicial idóneo y efectivo que resguarde
sus derechos y que le otorga el ordenamiento jurídico vigente, a través de las
acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa. Se reitera entonces
que, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para obtener el pago que
el actor pretende, pues como lo tiene establecido la jurisprudencia sólo en
casos excepcionales es viable su procedencia en tratándose de prestaciones
laborales, que en esta oportunidad no se cumplen.
En consecuencia, la
orden proferida por el juez de tutela de instancia es contraria a la
jurisprudencia expedida en este sentido por la Corte Constitucional, en cuanto
induce a la administración a adoptar una decisión en un sentido específico,
toda vez que, el juez de instancia, con miras a conceder el amparo al derecho
de petición encontrado vulnerado, no podía ordenar a la entidad accionada
conceder “LA PETICIÓN AL SEÑOR ANTONIO VICTOR MIRANDA DURAN EN CUANTO AL
AUMENTO DE LA PENSIÓN A VEINTE SALARIOS MÍNIMOS A PARTIR DE LA ENTRADA EN
VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993 Y SU DECRETO REGLAMENTARIO 314 DE 1994” en
un término perentorio de 48 horas.
Dicha orden del juez
de tutela ha debido limitarse a conceder el amparo del derecho fundamental
encontrado vulnerado y ordenar que se le diera pronta respuesta y de fondo, sin
intervenir en el ámbito exclusivo de decisión de la administración, es decir en
el contenido mismo de la resolución, lo que obliga, por este aspecto, a revocar
el fallo de instancia.
En conclusión, la
Sala confirmará parcialmente la decisión proferida por el Juzgado Treinta y
Tres Civil Municipal de Santafé de Bogotá, en el proceso de la referencia, en
cuanto concedió el amparo de tutela al actor por violación de su derecho
fundamental de petición, para lo cual se dispondrá que la entidad demandada dé
respuesta de fondo a la petición elevada por el accionate, en el término
perentorio de 48 horas y revocará la orden emitida por ese mismo Juzgado, que
ordenó a la entidad accionada conceder la petición de reliquidación de la
pensión de jubilación solicitada por el actor, por constituir un asunto que no
forma parte de la órbita de competencia del juez de tutela, máxime al no
evidenciarse la configuración de alguna de las situaciones que ameritan una
protección inmediata pero transitoria a través de la tutela, según lo expuesto.
IV.    DECISIÓN.
Por lo anterior, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de fecha 30 de julio de 1998, proferida
por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal
de Santafé de Bogotá, en cuanto tuteló el derecho de petición del señor
Antonio Víctor Miranda Durán, desconocido por el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación -
FONCOLPUERTOS, de la manera expuesta en la parte considerativa de esta
providencia, ordenándole resolver de fondo la solicitud de reajuste pensional
por él formulada, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir
de la notificación de esta sentencia.
Segundo.- REVOCAR
la orden emitida a la entidad demandada por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Santafé de Bogotá
en la providencia mencionada, a fin de que concediera la petición al actor en
cuanto al aumento de la pensión de jubilación a su cargo.
Tercero.- LIBRESE
por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los fines allí establecidos.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz.
[2]
Noviembre 27 de 1997.
[3] Julio 10
de 1998.
[4]
Magistrado Ponente, Dr. Hernando Herrera Vergara.