C-141-01
Sentencia C-141/01
Sentencia
C-141/01
NORMA
CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Facultades
para expedición de norma
INTENDENCIAS-Transformación en departamentos/COMISARIAS-Transformación
en departamentos
TERRITORIOS
NACIONALES-Régimen de
transición
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS POR NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Organización y funcionamiento de nuevos
departamentos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS POR NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Naturaleza y límites
CORREGIMIENTO-Régimen de transición
MUNICIPIO-Entidad fundamental
El municipio es
la entidad básica del ordenamiento político-administrativo y por ende, salvo
que exista excepción constitucional expresa, en principio toda porción del
territorio colombiano debe hacer parte de un municipio.
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Preservación
transitoria
La Corte
considera que, dadas las particularidades económicas, geográficas y
demográficas de esas regiones, bien podía el Gobierno preservar la figura del
corregimiento siempre y cuando esa decisión estuviera encaminada a
progresivamente adaptar esos territorios al régimen municipal previsto en la
Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las facultades
conferidas por el artículo 39 transitorio.
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Germen de
nuevos municipios
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Participación
en rentas nacionales
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Fuentes de
financiación
CORREGIMIENTO DEPARTAMENTAL-Participación local
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Naturaleza
transitoria
La
permanencia indefinida de los corregimientos departamentales hace que la
regulación se torne inconstitucional ya que la figura sólo tenía justificación
constitucional como un instrumento de transición,  que permitiera la adaptación
de las antiguas intendencias y comisarías al régimen territorial previsto en la
Carta, que hace del municipio su estructura básica.
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Inconstitucionalidad
diferida
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Creación
de vacío legal traumático
SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Modulación
de efectos
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-Procedencia/SENTENCIA
INTEGRADORA-Procedencia
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Elección o
no de autoridades
CORREGIMIENTO
DEPARTAMENTAL-Transformación
o incorporación en municipio
Referencia: expediente D-3079
Norma acusada:
Artículo 21 del Decreto 2274 de 1991
Actor: Leopoldo Campos Sánchez
Los corregimientos
departamentales, el municipio como entidad administrativa fundamental y el
principio de igualdad.
Inconstitucionalidad
diferida del régimen de corregimientos en las antiguas intendencias y
comisarías.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Bogotá, siete (7) de
febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Leopoldo Campos Sánchez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 21 del Decreto 2274 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial Nº 40078 de octubre 4 de 1991 y se subraya lo demandado:
"Decreto 2274 de 1991
(Octubre 4)
´Por el cual se dictan normas tendientes a
asegurar la debida organización y funcionamiento de las entidades  erigidas
como departamentos en la Constitución Política y se dictan otras disposiciones´
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo transitorio 39 de la Constitución Política,
DECRETA
(…)
Artículo 21º.-
Autoridades.
Para el cumplimiento
de las funciones y servicios a cargo de los nuevos departamentos, en aquellas
áreas que no formen parte de un determinado municipio, los corregimientos de
las antiguas Intendencias y Comisarías se mantendrán como divisiones
departamentales.
En cada una de
ellas habrá un corregidor, que será agente del gobernador, y una Junta
Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y
Comisarías".
III. LA DEMANDA.
El actor comienza
por señalar que el artículo 309 de la Constitución transformó en departamentos
a las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina y, las Comisarías de Amazonas, Guaviare,
Guainía, Vaupés y Vichada. Igualmente el ciudadano precisa que el artículo 39
Transitorio de la Carta otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley para la organización y
funcionamiento de los nuevos departamentos, y en desarrollo de esas
atribuciones, el Presidente expidió el decreto 2274 de 1991, que mantuvo la
figura de los corregimientos departamentales como divisiones
político-administrativas.
A juicio del actor,
el artículo mantiene entonces “una figura atípica dentro del ordenamiento
territorial colombiano”, la cual discrimina a las personas que habitan esos
territorios, ya que no les permite “participar en igualdad de condiciones en
los ingresos corrientes de la nación y de otras transferencias que reciben los
habitantes de un municipio o resguardo indígena”. Si bien el demandante admite
que se exijan unos requisitos mínimos en población y generación de recursos
propios para adquirir los derechos de las entidades territoriales, no comparte
que los habitantes de un corregimiento departamental tengan que permanecer
marginados indefinidamente del derecho a participar de los recursos nacionales.
El ciudadano agrega
que también existe una discriminación política ya que no se permite a los
habitantes de esas zonas elegir a sus mandatarios locales, pues el corregidor
departamental es un agente del gobernador, de su libre nombramiento y remoción,
lo cual desconoce la voluntad popular, la democracia y la participación
ciudadana.
Por último,
argumenta el actor, que es inexplicable que el Gobierno Nacional, dotado de
facultades extraordinarias para regular la adecuada organización y
funcionamiento de los corregimientos, decida mantener una estructura
política-administrativa, y no consagrar un régimen local especial, con lo cual,
a su juicio, se habría asegurado a dichos territorios la posibilidad de
desarrollo social, cultural y económico en igualdad de condiciones con el resto
de los habitantes del país. Por todo ello, el demandante concluye que la norma
acusada vulnera la Constitución, por cuanto mantiene unas divisiones
territoriales desarticuladas del esquema democrático, social y fiscal del
Estado.
III-
INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios.
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios, interviene en el proceso para solicitar la
inexequibilidad de la norma acusada. Según su parecer, el artículo 39
Transitorio de la Carta estableció que el Presidente de la República debía
ajustar las instituciones preexistentes a la nueva estructura de división del
territorio, pero no que debía preservar las antiguas estructuras territoriales.
El interviniente
argumenta además que el municipio es "la entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado" y que todo territorio de la
República debe pertenecer a un municipio. Por ello, según su parecer, es
contrario al diseño constitucional que existan porciones del territorio que pertenezcan
a un departamento, y sean administradas por éste, pero que no hagan parte de
ningún municipio. Una situación de esa naturaleza, agrega el ciudadano, no se
ajusta a las funciones principales de los departamentos, que son de
coordinación y complementariedad de la acción municipal y, articulación entre
lo local y lo nacional.
El ciudadano resalta
un punto expuesto por el actor, a saber, que ha sido materia de preocupación
del legislador y de los gobiernos nacionales el establecimiento de algunas
condiciones mínimas que se requieren para la creación de municipios, como una
cierta cantidad de población y de recursos. Esa situación -explica el
interviniente- probablemente fue tenida en cuenta por el Presidente de la
República al dictar la norma acusada. Sin embargo, según su criterio, el hecho
de que Colombia esté dividida en municipios no significa que todos ellos tengan
que ser iguales en población, recursos o régimen jurídico, por cuanto cada
categoría tiene un distinto régimen de organización, gobierno y administración,
tal y como lo señala el artículo 320 de la Carta. Por lo tanto, cuando el
legislador se ocupe de la creación y categorización de los municipios, deberá
tener en cuenta las especiales circunstancias de estos territorios para
asignarles una categoría que posibilite a sus habitantes el disfrute del
autogobierno y la participación en sus asuntos locales y nacionales. El
ciudadano concluye entonces que con una adecuada categorización, los
corregimientos podrían pasar a ser municipios según las condiciones que fije el
legislador orgánico para la creación, subsistencia y desaparición de los
mismos.
Por último, el
interviniente recuerda la sentencia de la Corte Constitucional C-600-A de 1995,
que señala que corresponde al legislador orgánico regular las condiciones para
crear municipios en estos territorios, pero infortunadamente eso no ha sido
hecho, lo cual ha generado, según su parecer, un “estado de cosas
inconstitucional”. Por ello solicita a la Corte que exhorte al Congreso para
que expida las correspondientes “normas orgánicas que posibiliten la creación
de municipios en esos territorios”.
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino para defender la constitucionalidad del artículo
demandado. Según su criterio, los cargos expresados por el actor no tienen
consistencia, por cuanto las atribuciones otorgadas al Presidente señaladas en
el artículo 39 Transitorio de la Carta, no permitían, específicamente la
creación, segregación o integración de los municipios, ya que dicha facultad
corresponde al Congreso de la República. Afirma que el legislador
extraordinario, por mandato constitucional, únicamente estaba facultado para
adoptar medidas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento
de las antiguas Intendencias y Comisarías a través de un régimen de transición,
para lo cual trae a colación lo expresado por esta Corte  en las sentencias
C-126/93 y C-891/99. Señala entonces el ciudadano:
“No obstante, se
pensaría que para el legislador extraordinario se abría la alternativa de
producir una municipalización alrededor de dos o tres municipios existentes en
un nuevo departamento, redefiniendo los límites, jurisdicción y competencia de
los mismos o, bien mantener el sistema preexistente bajo el criterio de
gradualidad en dicho proceso de conversión. La primera más cercana cuando se
habla del criterio de lo "debido" y de esta manera no producir un
traumatismo en las relaciones municipio-departamento. Pero, adicionalmente, es
necesario señalar que la única posible era la escogida en el Decreto 2274. En
efecto, la facultad, como se ha visto estaba dirigida a la debida organización
y funcionamiento de los departamentos y nada indicaba respecto de los
municipios. Los corregimientos son, como se ha visto, divisiones
departamentales, de forma tal que el Presidente no podría entra a darles el
carácter del municipio pues la facultad no se lo permitía. Se entiende el
título del decreto así como la precisión que defirió el Constituyente una vez
que la Constitución también definió el diverso estatus del municipio”.
Adicionalmente el
interviniente, luego de hacer un recuento del proceso histórico, geográfico,
político y normativo de la división política administrativa y de las
regulaciones propias de los corregimientos intendenciales y comisariales,
concluye que estos territorios siempre se han encontrado en un proceso social
histórico singular, que ha sido tenido en cuenta por el ordenamiento jurídico.
No obstante, agrega que la Constitución Política de 1991, al decidir erigir en
departamentos a las restantes Intendencias y Comisarías, no olvidó en darles un
tratamiento especial, previendo para ello un régimen de transición con el fin
de garantizarles una adecuada organización y funcionamiento. Y, según su
parecer, eso hizo la norma acusada. Por consiguiente, el interviniente afirma
que "estamos en presencia de divisiones propias del departamento" y,
que tales formas organizativas  deben ser reconocidas como transitorias
mientras es expedida una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues el
proceso de municipalización ha sido gradual. Es más, agrega el interviniente,
dadas las particularidades de estos territorios, la preservación de la figura
del corregimiento departamental sigue teniendo sentido. Según su parecer:
“Departamentos
como el Amazonas tienen apenas dos municipios (9 corregimientos y cerca de 30
resguardos) con lo que puede ser cuestionable que un territorio de tales
proporciones pueda siquiera ser igual de eficaz a la cumplida por los
corregimientos a expensas de la administración departamental. (…) Debe decirse
entonces que dentro del criterio de igualdad, propio de nuestra Constitución y
en virtud de los principios fundamentales que gobiernan la organización del
Estado, estas entidades se encuentran en un proceso social histórico de
organización espacial que no puede ser suplido por el legislador ni impuesto
por éste. El Constituyente no perdió dicha perspectiva al facultar la
organización de los departamentos y recuérdese que los corregimientos son
entidades de éste.”
En relación con el
aspecto fiscal, el ciudadano afirma que la norma acusada no afectó el
financiamiento necesario para el funcionamiento de las antiguas Intendencias y
Comisarías, por cuanto el decreto no sólo mantuvo la participación en las
rentas nacionales de acuerdo al artículo 359-3 Superior, sino que también
reciben una participación en un porcentaje del IVA, en virtud de  la Ley  12 de
1986. Agrega que un porcentaje de ese mismo tributo se destina para los
Departamentos, Intendencias y Comisarías. Adicionalmente, el interviniente
expresa que el artículo 23 del Decreto 2274 de 1991 estableció para las
divisiones departamentales (corregimientos) la participación en las rentas del
respectivo departamento, con lo cual se engrosarían aún más los recursos para
lograr un equilibrio fiscal en los gastos que requieren estos nuevos
departamentos. Por lo tanto, el ciudadano estima que la no participación de los
Corregimientos en los ingresos corrientes de la Nación es suplida por el aporte
establecido en los artículos 23 y 28 del Decreto en mención, así como por los
recursos destinados a las antiguas Comisarías, la participación en el IVA y en
el situado fiscal. Por último, destaca el ciudadano, que también un porcentaje
apreciable de los ingresos corrientes de la Nación que le corresponden a los
pueblos indígenas ayudan a financiar esos territorios, ya que en esas
divisiones departamentales hay una importante participación de esas etnias en
resguardos y reservas.
Por todo lo
anterior, el interviniente concluye que la norma acusada de ninguna manera
vulnera el "principio de igualdad frente a los municipios constituidos en
dichos territorios ni se afecta a la población allí existente", por cuanto
la disposición impugnada, además de tomar en cuenta la condición especial de
los corregimientos, previó los recursos para su funcionamiento.
En cuanto a la
elección de las autoridades locales de los corregimientos, el ciudadano estima
que la razón por la cual el corregidor es "elegido por el Gobernador
radica en el hecho de que estamos en presencia de divisiones propias del
departamento". Respecto de las Juntas Administradoras, aclara que son
"elegidas popularmente" de acuerdo  al artículo 22 del Decreto 2274
de 1991. Por último agrega, que el departamento ha asumido adicionalmente una
misión local "la cual está expresada en los mencionados
corregimientos".
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación Jaime Bernal Cuéllar, en concepto Nº 2306 recibido el 8 de
septiembre de 2000, solicita a la Corte Constitucional declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 21 del  Decreto 2274 de 1991.
La Vista Fiscal
comienza por señalar que dentro de la vigencia de la Constitución de 1886
"existían territorios que no formaban parte de los municipios
intendenciales y estaban directamente adscritos a las Intendencias y
Comisarías", las cuales venían funcionando con un régimen especial. El
ente regulador y administrativo era el antiguo Departamento Administrativo de
Intendencias y Comisarías -DAINCO-. Agrega la Vista Fiscal que la Constitución
en 1991 produjo un reordenamiento político-administrativo del Estado colombiano,
y en particular erigió en departamentos a las Intendencias y Comisarías. Sin
embargo, precisa el Ministerio Público, se requería de un régimen de transición
que asegurara la adaptación de dichos entes territoriales al nuevo papel que
les correspondía asumir como departamentos. Es así como en desarrollo de
artículo 39 Transitorio de la Constitución, el Presidente de la República
expide el Decreto 2274 de 1991, mediante el cual señaló el respectivo régimen
de transición, norma que a juicio de Procurador es razonable, en la medida en
que su objetivo principal es el de garantizar a estos corregimientos la
prestación de los servicios públicos por parte de los departamentos.
El Procurador agrega
que sin esa norma de transición, “los municipios de los nuevos departamentos no
podrían prestar esos servicios públicos, en la medida que dichos corregimientos
no pertenecen a su territorio” pero tampoco los nuevos departamentos podrían
prestarlos, por no existir norma expresa que lo autorice  y porque esos servicios
están a cargo de los municipios. En este sentido, concluye que el manejo de los
asuntos administrativos territoriales le corresponde a los departamentos y
municipios, y cuando un corregimiento no pertenece a un municipio en
particular, los servicios públicos que deben ser prestados en un corregimiento
deben estar a cargo de los respectivos departamentos.
Según el Ministerio
Público, la regulación de las autoridades locales del Corregimiento señaladas
en la norma acusada se ajusta a la Carta. De un lado, porque corresponde al
proceso de descentralización previsto en la Constitución respecto del
reconocimiento de algunos derechos políticos, como a elegir y administrarse por
autoridades propias; sin embargo advierte que no siendo los corregimientos entes
territoriales, en un futuro las asambleas departamentales podrían crear un
municipio nuevo en esos territorios o, anexar su territorio a uno de los
municipios ya creados. Y, de otro lado, señala la  Vista Fiscal, el Congreso de
la República no ha expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que
constituiría el régimen ordinario para la creación, administración o supresión
de entes territoriales, lo cual justifica la existencia de una regulación
transitoria, como la contenida en la disposición acusada, que busca facilitar a
los antiguos territorios nacionales ajustarse a la organización territorial
prevista en la Constitución.
Por último, el
Procurador considera que los habitantes o los pobladores señalados en la norma
demandada deben ser tenidos en cuenta para participar del situado fiscal por
cuanto son destinatarios de los servicios de educación y salud los cuales, de
acuerdo a la Ley 60 de 1993 son cedidos a los departamentos para la atención
directa de esta política sectorial. Igualmente, arguye que deben participar de
los ingresos corrientes de la nación porque también cuentan con una población
con necesidades básicas insatisfechas. Por ello, según su parecer, al no
participar los corregimientos de esos ingresos corrientes "se altera el
equilibrio que debe existir entre los habitantes de un municipio frente a
aquellos pobladores que por no estar en su territorio adscrito a la
jurisdicción de un municipio sino a un departamento, no tiene derecho a que se
les tenga en cuenta para que con fundamento en sus necesidades básicas
insatisfechas reciba el respectivo ente territorial los respectivos
recursos". Para el Procurador, este tratamiento discrimina a los
pobladores de los corregimientos, en la medida en que los habitantes de un
municipio tienen derecho a acceder a los servicios que se financian con las
transferencias de la Nación. Por ello, solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que los
habitantes de las divisiones departamentales (corregimientos) deben ser tenidos
en cuenta para la distribución de los recursos que constituyen las
transferencias de la Nación a los municipios por el derecho que tienen a
participar en los ingresos corrientes de la nación.
VI-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- Conforme a lo
señalado en las sentencias C-126 de 1993 y C-891 de 1999, esta Corporación es
competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto
2274 de 1991, en atención a lo dispuesto por el artículo 10°  transitorio en
concordancia con el literal a) del artículo 6° también transitorio de la Carta,
ya que la norma acusada fue dictada por el Presidente de la República, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Asamblea Nacional
Constituyente en el artículo 39 transitorio de la misma, con la participación
de la Comisión Especial Legislativa.
El asunto bajo
revisión.
2- La norma acusada
establece que en aquellas áreas que no formen parte de un determinado municipio,
los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías se mantienen como
divisiones departamentales.  Esto significa que esos territorios no forman
parte ni integran un municipio, de suerte que no son gobernados por un alcalde
ni por un concejo municipal. La disposición acusada prevé entonces que en esos
corregimientos habrá un corregidor, que será agente del gobernador, y una Junta
Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y
Comisarías. Según el actor y uno de los intervinientes, esa regulación vulnera
la Carta básicamente por tres razones, distintas pero complementarias; (i)
porque desconoce el modelo territorial diseñado por la Constitución, que hace
del municipio la entidad fundamental, de suerte que en principio no deben
existir porciones del territorio nacional que no formen parte de un municipio;
(ii)  porque distorsiona las facultades conferidas por el artículo 39
transitorio, que no pretendían preservar antiguas instituciones -como los
corregimientos- sino adaptar las intendencias y comisarías al modelo
territorial constitucional; (iii) porque de esa manera, esa regulación
discrimina a los habitantes de esos corregimientos, que no pueden elegir a sus
autoridades locales ni participar en los ingresos corrientes de la Nación.
Por el contrario,
uno de los intervinientes considera que la norma acusada se ajusta a la Carta,
pues establece un régimen de transición, que permite la progresiva adaptación
de las antiguas intendencias y comisarías al nuevo diseño constitucional, que
es lo que prevé el artículo 39 transitorio. Además, según su  parecer, no
existe discriminación, pues si bien esos corregimientos no participan de los
ingresos corrientes de la Nación, como sí lo hacen los municipios, el Decreto
2274 de 1991, del cual hace parte la disposición impugnada, previó otras formas
de financiación de los servicios en esos corregimientos.
Por su parte, la
Procuraduría adopta una posición intermedia ya que considera que la figura de
los corregimientos es válida como mecanismo transitorio que permita a las
antiguas intendencias y comisarías adaptarse al régimen departamental, pero que
existe una discriminación económica por la no participación de esos
corregimientos en los ingresos corrientes de la Nación.  Por ello concluye que
la disposición es constitucional, siempre y cuando se entienda que los
corregimientos deben ser tomados en cuenta para esas transferencias.
3- Conforme a lo
anterior, el problema que esta sentencia debe resolver es si la norma acusada
podía o no mantener los corregimientos intendenciales y comisariales, o si esa
determinación desconoce el alcance de las facultades conferidas por el artículo
39 transitorio, vulnera el régimen territorial adoptado por la Carta y
discrimina a los habitantes de esas zonas. Ahora bien, como esa norma fue
adoptada en desarrollo de las facultades concedidas al Gobierno por el artículo
39 transitorio de la Carta, la Corte comenzará por recordar el sentido de esas
facultades para luego examinar los distintos cargos del actor y de los
intervinientes.
El artículo 39
transitorio, la transformación de las intendencias y comisarías en
departamentos y la norma acusada.
3- La Constitución,
en su artículo 309, decidió convertir en departamentos a las antiguas
intendencias y comisarías -los llamados territorios nacionales- las cuáles
tenían un régimen especial de protección y dependencia del poder central. A fin
de evitar que esa transformación fuera traumática, el Constituyente previó un
régimen de transición, que es lo que justifica la existencia del artículo 39
transitorio, tal y como esta Corte lo explicó en anteriores oportunidades[1]. Así, esta Corporación
ha dicho al respecto:
“El precario
desarrollo económico unido a la reducida población de esos territorios
nacionales, fortalecieron la tendencia a someterlos, de una especie de
autonomía atenuada, hacia una más firme descentralización regional. En ese
orden de ideas, la principal decisión que para el apoyo de estas regiones
adoptó el Constituyente de 1991, fue la de incorporarlas a la categoría de
departamentos, buscando una igualdad administrativa y política entre las
diferentes regiones.
(…)
La transformación
de esas entidades en “ nuevos departamentos” supuso para ellas la asunción de
funciones y cometidos estatales en el ámbito de una autonomía política y
administrativa de mayor grado, para lo cual resultaba indispensable la adopción
de medidas que facilitaran una transición gradual hacia un régimen de mayor
descentralización administrativa y política.
Para ello, se
revistió, en el artículo 39 transitorio de la Constitución, al Presidente de la
República de facultades extraordinarias, para que a través de decretos con
fuerza de ley se asegurara la debida organización y funcionamiento de esos
nuevos departamentos, pudiendo para tales fines suprimir las instituciones
nacionales encargadas de la administración de las antiguas intendencias y comisarías,
así como asignarles los bienes nacionales que a juicio del Gobierno debían
pertenecerles”[2].
4- La naturaleza y los
limites de esas facultades transitorias, conferidas directamente por el
Constituyente, fueron entonces precisadas por esta Corte en los siguientes
términos:
"Queda
claro, como se ha visto, que tales facultades, de carácter extraordinario,
fueron conferidas al ejecutivo directamente por la Asamblea Nacional
Constituyente, para que las desarrollara en la forma y dentro de los límites
que aquella le precisó.
(…)
Las facultades
del artículo 39 transitorio tenían, dos únicos límites, el tiempo y la materia:
el primero ímponia  su ejercicio durante un término máximo de tres (3) meses, y
el segundo la adopción de medidas tendientes a asegurar la debida organización
y funcionamiento de estas entidades; este próposito no era posible lograrlo
sino a traves del desmonte gradual del sistema centralizado y de tutela a que
venían sometidos estos territorios, y procediendo a reestructurarlos
internamente, mediante su adecuación a las  nuevas realidades políticas,
sociales y económicas del país. Se requeria, como así lo contempló el Decreto
2274 de 1991, de un régimen jurídico que permitiera llevar a cabo, en forma
eficaz, el proceso de conversión y vinculación de estas entidades al régimen
departamental ordinario"[3].
5- Es dentro de ese
contexto que el Presidente, surtido el trámite respectivo ante la Comisión
Especial legislativa, expidió el Decreto 2274 de 1991, del cual hace parte la
disposición acusada. Esta última busca establecer un régimen de transición para
los corregimientos de las antiguas intendencias y comisarías, que eran espacios
que, por su escasa densidad poblacional y falta de actividades económicas, así
como por ciertas consideraciones de orden público, no constituían municipios, y
por ello dependían directamente de las autoridades encargadas del manejo de los
territorios nacionales. El decreto tomó entonces la opción de no transformar
esos corregimientos en municipios sino que los mantuvo como corregimientos
departamentales.
Esta decisión de
abstenerse de transformar los corregimientos en departamentos es cuestionada
por el actor y uno de los intervinientes, quienes consideran que ésta no sólo
desconoce el régimen territorial de la Constitución, que está fundado en el
municipio como estructura básica, sino que además distorsiona las facultades
previstas por el artículo 39 transitorio, que buscaban adaptar las antiguas
intendencias y comisaría al nuevo diseño territorial, pero en manera alguna
facultaban al Presidente a preservar el viejo ordenamiento territorial. La
primera pregunta que surge es entonces si el decreto debía eliminar los
corregimientos e incorporar esos territorios en municipios, como lo señalan
algunos intervinientes, o por el contrario podía preservar la figura de los
corregimientos.  Entra pues la Corte a examinar ese interrogante.
El régimen de
transición y la figura de los corregimientos departamentales.
6- A primera vista, el
cargo del actor y del interviniente parece tener sustento. Así, es cierto que
el municipio es la entidad fundamental de la división político administrativa
del país (CP art. 311) y que el artículo 39 transitorio de la Carta facultaba
al gobierno a expedir decretos con fuerza de ley para poner en funcionamiento
los nuevos departamentos. Parece entonces razonable concluir que esos decretos
debían obligatoriamente suprimir la figura de los corregimientos intendenciales
o comisariales, y transformar esos territorios en municipios, o incorporarlos
en otros ya existentes.
Sin embargo, un
análisis más sistemático muestra que esa conclusión no es de recibo, ya que
existían razones fácticas y normativas que autorizaban al gobierno a no
incorporar esos territorios en municipios.
7- Para mostrar lo
anterior, conviene recordar las razones que se tomaron en cuenta en ese momento
para crear la figura del corregimiento departamental. Así, los ponentes ante la
Comisión Especial Legislativa explicaron esa determinación en los siguientes
términos:
“Los
corregimientos son, en los nuevos departamentos, el sustituto del municipio, donde
por la escasez de población y debido a la ausencia de actividades económicas no
sería viable o resultaría excesiva la creación de un municipio. Son
además, un municipio en potencia. Estos corregimientos son de
naturaleza departamental, al igual que sus rentas. El decreto los conserva, les
asigna unas autoridades y les garantiza unos recursos mínimos (subrayas no
originales)”[4].
Esta referencia
muestra que el decreto consideró conveniente mantener la figura de los
corregimientos debido a las características de esos territorios, que hacían muy
difícil su transformación inmediata en municipios. Y unas breves referencias
fácticas e históricas muestran que esa decisión era razonable, puesto que esas
zonas eran todavía poco pobladas, o con una actividad económica aún incipiente,
como lo muestran los siguientes elementos empíricos.
Así, por ejemplo, en
el departamento del Amazonas, la información registrada del año 1993[5], señala que los dos
únicos municipios, Leticia (capital) y Puerto Nariño, contaban con una
población de 22.866 y 4008 habitantes respectivamente.  Por su parte, los
corregimientos registraban una población mucho menor así:
CORREGIMIENTO
NUMERO DE HABITANTES
El encanto
2331
La Chorrera
2828
La Pedrera
926
Mirití-Paraná
1897
Puerto Santander
1228
Tarapacá
1680
Igualmente, en el
departamento de Guainía, la población del único municipio, Inírida, superaba
ampliamente la de los distintos corregimientos.  Mientras allí se registró un
total de 7283 habitantes, la población en cada corregimiento no llegaba a tres
mil habitantes:
CORREGIMIENTO
NUMERO DE HABITANTES
Barranco Minas
2736
San Felipe
630
Puerto Colombia
1425
La Guadalupe
78
Cacahual
246
Pana-pana
934
Morichal
155
Pero quizá donde con
mayor claridad se puede observar la amplia diferencia poblacional entre
municipios y corregimientos, es en el departamento del Vaupés.  La capital,
Mitú, registraba un total de 9596 habitantes, en tanto que los corregimientos
ni siquiera alcanzaban la cifra de las dos mil personas:
CORREGIMIENTO
NUMERO DE HABITANTES
Carurú
1238
Pacoa
1828
Villa Fátima
1080
Tarairá
664
Papunaua
526
Acaricuara
1958
Yavaraté
1345
En tales condiciones,
la conversión automática en municipios de esos corregimientos hubiera podido
tener efectos contraproducentes, pues no sólo hubieran debido crearse
abruptamente estructuras administrativas locales, como concejos y alcaldías,
que podrían tener importantes costos económicos, sino que incluso la viabilidad
misma de esos nuevos municipios no era clara. Además, tal situación podría
haber agravado los problemas de orden público que conoce esa región del país.
En tal sentido, la decisión de preservar la figura de los corregimientos parece
razonable por las particularidades empíricas de esos territorios.
8- Con todo, podría
objetarse, como implícitamente lo hace el actor y el interviniente, que a pesar
de las especificidades de esas zonas en términos de poblamiento, el gobierno
estaba de todos modos obligado a incorporar esas zonas en municipios
existentes, o crear nuevos municipios, con un régimen especial, ya que el
artículo 39 transitorio facultaba al gobierno a poner en marcha los nuevos
departamentos, y no a preservar las instituciones comisiariales e
intendenciales. Sin embargo, esa argumentación no es válida por cuanto, como
acertadamente lo señala otro de los intervinientes, la Carta estableció una
automática transformación de las intendencias y comisarías en departamentos,
pero en manera alguna ordenó una inmediata incorporación en el régimen
municipal de todos los antiguos territorios nacionales. Por ello, el artículo
39 transitorio no ordena que todos estos territorios inmediatamente queden
cobijados por el régimen municipal previsto en la Carta sino que faculta al
Gobierno para expedir decretos que aseguren “la debida organización y el
funcionamiento de los nuevos departamentos”. En tal contexto, si el Gobierno
consideraba que la mejor forma de lograr la adecuada puesta en marcha de esos
departamentos era transformando los corregimientos intendenciales y
comisariales en corregimientos departamentales, bien podía hacerlo, sin que por
ello distorsionara el alcance de las facultades previstas por el artículo 39
transitorio.  Por consiguiente, por tal aspecto, la disposición acusada no
vulnera la Carta ya que pretende facilitar el proceso de transición de los
antiguos territorios nacionales (Intendencias y Comisarías) hacia la
consolidación de los nuevos departamentos, mientras se van adecuando a la
organización territorial prevista en la Constitución. El régimen desarrollado
por el decreto en mención, encuentra entonces justificación en el carácter
transitorio del mandato superior, ya que busca asegurar, lo más rápido posible,
la debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos.
Los corregimientos
departamentales y el municipio como entidad territorial fundamental
9- Entra pues la Corte
a examinar la segunda acusación contra esa regulación, a saber, que ella
desconoce que el municipio es la entidad básica del ordenamiento territorial
colombiano, por lo cual, en principio, no parecería admisible que existiera una
figura, como el corregimiento departamental, que sustituye al municipio en esos
territorios.
10- La Corte considera
que ese cargo tiene fuerza. Así, la acusación parte de premisas válidas, pues
es cierto que el municipio es la entidad básica del ordenamiento
político-administrativo (CP art. 311), y por ende, salvo que exista excepción
constitucional expresa, como los territorios indígenas o los distritos
especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porción del
territorio colombiano debe hacer parte de un municipio. Igualmente es cierto
que la Carta no autoriza de manera expresa la existencia de la figura de los
corregimientos departamentales. La conclusión parece inevitable: la figura del
corregimiento departamental es inconstitucional y la norma acusada debe ser
retirada del ordenamiento, el la medida que desconoce el status territorial
diseñado por la Constitución.
11- A pesar de la
fuerza de la anterior argumentación, la Corte considera que ella no es de
recibo, ya que olvida un punto esencial y es el siguiente: la propia
Constitución reconoció que la incorporación de los antiguos territorios
nacionales en el régimen territorial diseñado en la Carta no podía ser
automática, y por ello precisamente previó la existencia de un régimen de
transición (CP art. 39 T), que permitiera una adaptación lo menos traumática
posible de esas zonas al diseño constitucional. Además, debe recordarse que la
Carta no ordenó una inmediata municipalización de todas estas zonas. En tal
contexto, la Corte considera que, dadas las particularidades  económicas,
geográficas y demográficas de esas regiones, bien podía el Gobierno preservar
la figura del corregimiento (ahora bajo la forma de corregimiento
departamental) siempre y cuando esa decisión estuviera encaminada a
progresivamente adaptar esos territorios al régimen municipal previsto en la
Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las facultades
conferidas por el artículo 39 transitorio. En efecto, si el Constituyente
confirió al Gobierno atribuciones para tomar todas las medidas para poner en
marcha los nuevos departamentos, y una de esas medidas era mantener
transitoriamente la figura de los corregimientos, debido a que no era viable
crear en esas zonas nuevos municipios, entonces era claro que el Presidente
podía establecer, en virtud del artículo 39 transitorio, que esos
corregimientos intendenciales y comisariales se transformaran en corregimientos
departamentales, ya que se trata de un paso importante encaminado no sólo a
poner en marcha los nuevos departamentos sino también a ir creando las
condiciones para que dichos corregimientos sean el germen de los nuevos
municipios. Por ello, como bien lo dijeron los ponentes en la Comisión Especial
Legislativa, estos corregimientos son “un municipio en potencia”[6]. Y por ello
efectivamente la regulación está encaminada a ir generando esas condiciones,
para lo cual se prevé precisamente la creación de la Junta Administradora, que
es la base de los futuros concejos municipales.  Así, el artículo 22 de ese
mismo decreto 2274 de 1991 establece que los miembros de esas juntas serán
elegidos popularmente, para de esa manera estimular un desarrollo progresivo de
la democracia local.
12- La Corte destaca
además que no era claro que el Gobierno pudiera tomar en ese momento una
decisión distinta, pues las otras alternativas señaladas por el actor y el
interviniente (a saber, transformar los corregimientos en municipios o
anexarlos a los municipios existentes) eran de difícil aplicación jurídica, o
podían tener efectos contraproducentes.
Así, de un lado, la
vinculación de esos corregimientos a otros municipios, podía hacer aún más
inmanejables esos territorios, puesto que se hubieran creado municipios de
extensiones enormes pero con una enorme debilidad administrativa y económica,
lo cual no sólo habría generado dificultades administrativas sino que también
hubiera podido agravar la situación de orden público en la zona. Además, era
incluso discutible que el Presidente contara con facultades para realizar esas
demarcaciones territoriales pues es a las Asambleas Departamentales a quien
corresponde, con sujeción a la ley, crear y suprimir municipios y segregar y agregar
territorios municipales
(CP art. 300).
De otro lado, la
transformación de esos corregimientos en municipios hubiera supuesto la
creación de una categoría muy especial de municipios, para la cual tampoco es
claro que el Gobierno tuviera la facultad.
Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la norma acusada podía transformar los
corregimientos intendenciales y comisariales en corregimientos departamentales
como una figura transitoria para poner en marcha los nuevos departamentos. Es
claro que tales formas organizativas deben ser reconocidas como transitorias,
hasta tanto sea expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por
cuanto es éste el medio por la cual debe desarrollarse finalmente la forma de
cómo debe organizarse política y administrativamente el territorio nacional
(C.P. art. 288).
Los cargos sobre igualdad
13- Una vez mostrado
que el decreto podía establecer la figura de los corregimientos
departamentales, entra la Corte a estudiar el cargo, según el cual esa
regulación es discriminatoria ya que los habitantes de esos corregimientos no
pueden elegir a sus autoridades locales ni participar en los ingresos
corrientes de la Nación.
14- Es cierto que,
como lo indica el actor, estos corregimientos no participan de los ingresos
corrientes de la Nación de la misma manera como lo hacen los municipios. Sin
embargo, como bien lo destaca uno de los intervinientes, el propio decreto 2274
de 1991 establece otra forma de participación de esos territorios en las rentas
nacionales, a fin de asegurar su viabilidad financiera. En efecto, el artículo
23 establece lo siguiente:
“Artículo
23.- Recursos. Las divisiones departamentales a que aluden los artículos
anteriores (corregimientos), participarán en las rentas del respectivo
departamento en los montos y condiciones que establezca la ley o las
ordenanzas. Estas participaciones no podrán ser inferiores, en valores
constantes a la cuantía asignada para los respectivos corregimientos en el
presupuesto para la vigencia fiscal de 1991”
Esto muestra que el
régimen transitorio fue cuidadoso en establecer formas de financiación que
compensen la no participación de los corregimientos en los ingresos corrientes.
Además, en la medida en que esos corregimientos son divisiones departamentales,
también acceden indirectamente a otras fuentes de financiación que aumentan sus
recursos, tanto por los recursos destinados a las antiguas comisarías
(participación en el IVA) y, otra por el situado fiscal, para la atención de
los diferentes servicios públicos.
La norma acusada no
discrimina entonces económicamente a las poblaciones de los corregimientos.
Además, conviene recordar que en caso de que esos recursos sean insuficientes,
el órgano nacional entraría a suplirlos de acuerdo al principio de
subsidiariedad (C.P. art. 288 inc 2º).
15- Finalmente la
Corte destaca que si bien los pobladores de estas zonas no pueden elegir
directamente al corregidor, que es un agente del gobernador, lo cual afecta la
autonomía local, no por ello la regulación es inconstitucional ya que se trata
de un régimen de transición encaminado a fortalecer cada vez más la
participación local, a fin de hacer viable la formación de municipios en esos
territorios. En efecto, debe recordarse que las juntas administradoras de esas
divisiones son elegidas popularmente, de acuerdo a lo señalado en el artículo
22 del Decreto 2274 de 1991, que esencialmente regula todo lo relacionado a
asegurar la debida organización y funcionamiento de las entidades territoriales
erigidas como departamento, situación que corresponde al proceso de la
descentralización política.
En este orden de
ideas, no hay que perder de vista que estamos frente a divisiones propias de
los nuevos departamentos (C.P. art. 309), y no a entidades territoriales como
tales (C.P. art. 286), y son estas últimas las que gozan del derecho de
gobernarse por autoridades propias (C.P. art. 287-1).
La necesaria
transitoriedad de la figura de los corregimientos departamentales y el carácter
permanente de la regulación acusada.
16- El análisis
precedente suscita un obvio interrogante, y es el siguiente: la razón esencial
que ha fundamentado hasta ahora la constitucionalidad de la figura del
corregimiento departamental, prevista en la norma acusada, es su naturaleza
transitoria, ya que ese carácter es el que permite que esas porciones del
territorio no hagan parte obligatoriamente de un municipio, al menos durante un
período limitado de tiempo. Sin embargo, la regulación acusada, incorporada en
el decreto 2274 de 1991, tiene vocación permanente, ya que ese cuerpo normativo
en ningún lugar establece que esos corregimientos, en un determinado momento,
serán transformados en municipios, o serán incorporados en un municipio.
Esta permanencia
indefinida de los corregimientos departamentales hace que la regulación se torne
inconstitucional ya que, como se ha explicado in extenso en esta
sentencia, la figura sólo tenía justificación constitucional como un
instrumento de transición, que permitiera la adaptación de las antiguas
intendencias y comisarías al régimen territorial previsto en la Carta, que hace
del municipio su estructura básica (CP art. 311). Es cierto que el Legislador
ha establecido algunas regulaciones que podrían facilitar la incorporación de
algunos de esos territorios al régimen municipal. Sin embargo, no sólo la norma
acusada no estableció un límite en el tiempo a la figura, sino que la Corte
constata que no ha existido una estrategia deliberada destinada a incorporar,
en un tiempo razonable, todas estas zonas en el régimen municipal previsto por
la Carta, la cual autoriza, gracias a la existencia de categorías de municipios
(CP art. 320),  una flexibilidad suficiente para que ese proceso se lleve a
cabo, de manera paulatina pero sin pausa.
17- En tales
circunstancias, la Corte concluye que el artículo acusado tuvo en 1991 una
cierta justificación constitucional, pues podía ser considerado un desarrollo
del artículo 39 transitorio de la Carta,  ya que, dentro del margen de
apreciación del Gobierno y de la Comisión Especial Legislativa, la preservación
de los corregimientos podía ser vista como un mecanismo apto para asegurar el
debido funcionamiento de los nuevos departamentos. Sin embargo, esa norma
adolece de un vicio de inconstitucionalidad por cuanto el decreto 2274 de 1991
no establece ningún límite en el tiempo para el mantenimiento de los
corregimientos departamentales, con lo cual la medida, en la práctica, se torna
permanente. Esa mutación de la norma la hace inconstitucional, pues una cosa es
admitir la existencia de los corregimientos departamentales, como un
instrumento transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos
departamentos, y otra muy diferente es permitir que esos corregimientos sean
consagrados como una institución permanente, que es lo que en el fondo hace la
disposición acusada, lo cual vulnera el diseño territorial establecido por la
Carta, en virtud del cual, el municipio es la entidad fundamental de la
división político administrativa del Estado (CP art. 311). Este vicio de
inconstitucionalidad es aún más patente si se tiene en cuenta que diez años
después de expedida la norma, la figura de los corregimientos departamentales
se mantiene, con lo cual, numerosas porciones del territorio nacional siguen
sustraídas del régimen municipal.
La necesidad de
una inconstitucionalidad diferida.
18- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la norma acusada es inconstitucional, en la
medida en que convirtió en permanentes los corregimientos departamentales,
mientras que esa figura sólo podía ser utilizada como un mecanismo transitorio,
que permitiera una adaptación de las antiguas intendencias y comisarías al
régimen departamental establecido por la Carta. ¿Significa lo anterior que la
Corte debe inmediatamente retirar del ordenamiento esa disposición?
Para responder a ese
interrogante, es necesario tener en cuenta que es doctrina reiterada de esta
Corte que el juez constitucional no está atrapado en la disyuntiva de mantener
en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaración de
constitucionalidad) o retirarla en su integridad en forma inmediata (sentencia
de inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la
Corte compete "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra las leyes" (CP 241 ord 4º). Por consiguiente,
al decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de
sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución. En tales circunstancias, no siempre la constatación de que
una norma es inconstitucional acarrea inevitablemente su automática declaración
de inexequibilidad, por la sencilla razón de que puede ocurrir que el retiro
inmediato de la disposición del ordenamiento ocasione una situación peor, desde
el punto de vista de los principios y valores constitucionales. Y eso ocurre en
el presente caso, pues si la norma acusada es declarada inexequible, entonces
esa decisión genera un vacío legal traumático, pues los espacios territoriales,
que hoy son corregimientos departamentales, quedarían sin ningún régimen
jurídico que les fuera aplicable. Así, no podrían continuar siendo
corregimientos, ya que la disposición que permitía esa figura ya no haría parte
del ordenamiento; pero tampoco esos corregimientos se convertirían en
municipios, por cuanto requerirían un régimen particular, y eventualmente una
nueva categorización de los municipios. Así las cosas, la Corte concluye que la
norma impugnada es inconstitucional, pero que no procede retirarla del
ordenamiento, debido a los efectos inconstitucionales de esa determinación. La
pregunta que naturalmente surge es la siguiente: ¿a qué tipo de sentencia debe
recurrir esta Corporación cuando constata que una regulación es
inconstitucional, pero que no es posible retirarla del ordenamiento, por cuanto
la decisión de inexequibilidad generaría un vacío legal, que es
constitucionalmente más grave?
19- En anteriores
oportunidades, esta Corporación examinó con detenimiento el anterior problema[7], y concluyó que en
tales eventos, el juez constitucional tiene dos posibilidades para modular el
efecto de su fallo y garantizar la integridad y supremacía de la Carta. De un
lado, puede recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad
temporal, a fin de establecer un plazo prudencial para que el Legislador
corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y como esta Corte
lo ha aceptado en anteriores oportunidades[8].
Esta Corporación explicó entonces la necesidad de ese tipo de sentencias, en
los siguientes términos:
“Con esta
decisión, de carácter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad
de que, en  ejercicio de su libertad de configuración política, y dentro del
plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias
constitucionales verificadas en el artículo demandado.
(….)
El carácter
abierto de las normas constitucionales, pero su indudable fuerza normativa,
esto es que la Constitución debe ser aplicada, tiene como consecuencia
metodológica que el tribunal constitucional pueda recurrir a diversos tipos de
decisiones. Así, a veces el tribunal puede constatar que una disposición legal
es contraria a la Carta, por lo cual no puede declararla constitucional sin
matiz; sin embargo, una ponderación de los principios anteriormente
mencionados, puede llevar al juez constitucional a la convicción de que la
expulsión pura y simple de esa disposición del ordenamiento puede conducir a
una situación legal que es peor, desde el punto de vista de los valores
constitucionales, ya sea por los vacíos que se pueden generar, ya sea porque la
propia decisión del juez constitucional vulnera la libertad de configuración
del Congreso. Se explica así la aparente paradoja de que la Corte constate la
inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia, ya
que en estos casos resulta todavía más inconstitucional la expulsión de la
disposición acusada del ordenamiento por los graves efectos que ella acarrea
sobre otros principios constitucionales.[9]”
De otro lado, puede
también la Corte llenar, ella misma, el vacío legal que produce la declaración
de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio de una modalidad de
sentencia integradora[10],
pues el vacío de regulación, es llenado por medio de un nuevo mandato que la sentencia integra al sistema jurídico,
proyectando directamente los mandatos constitucionales en el ordenamiento
legal.
Una obvia pregunta
surge del anterior análisis: si la disposición acusada es inconstitucional,
pero no procede expulsarla inmediatamente del ordenamiento por cuanto se genera
una vacío legal, que es traumático desde el punto de vista constitucional, ¿en
qué casos debe el juez constitucional recurrir a una inconstitucionalidad
diferida y en qué casos es procedente una modalidad de sentencia integradora?
En anterior oportunidad[11],
esta Corte concluyó que aunque no existen reglas simples al respecto, el punto
decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición
inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el
legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es
preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la
situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integradora
afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP art 3º) pues el
tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración del
Legislador. Por el contrario, es deseable una sentencia
integradora en aquellas situaciones en donde la Constitución impone una
solución clara a un determinado asunto, o es imposible mantener en el
ordenamiento la disposición acusada sin causar un grave perjuicio a los valores
constitucionales.
20- En el presente
caso, es claro que la alternativa adecuada es recurrir a una
inconstitucionalidad diferida, por cuanto el Legislador cuenta con múltiples
posibilidades para regular el tema. Por ejemplo, pueden las autoridades optar
por transformar todos esos corregimientos en municipios, o por el contrario,
pueden preferir integrarlos en municipios existentes. Ahora bien, conforme a la
práctica constitucional de esta Corte, en estos casos de inconstitucionalidad
diferida, o de constitucionalidad temporal, la extensión del plazo conferido al
legislador depende de la complejidad del tema y del posible impacto de la
preservación de la regulación en el desarrollo de los principios y derechos
constitucionales. Por ejemplo, entre más grave sea la afectación de los valores
constitucionales, menor deberá ser el término conferido al Legislador, que es
lo que explica que el plazo previsto por la sentencia C-221 de 1997 haya sido
considerablemente más largo (5 años) que el señalado en la sentencia C-700 de
1999 (nueve meses). En efecto, la primera decisión se fundó en la falta de
regalías sobre la explotación de la arena en los ríos, situación indudablemente
menos delicada que la estudiada en la segunda ocasión, en donde la Corte
constató una grave afectación del derecho a la vivienda digna, por ausencia de
planes adecuados de financiación (CP art. 51)
En tales
circunstancias, la Corte considera que la incorporación de los corregimientos
al régimen departamental es un tema complejo, en donde la libertad del
Legislador es amplia, por lo cual es necesario que el Congreso goce de un
tiempo suficiente para debatir y regular el tema. Pero igualmente, la
preservación de los corregimientos departamentales no sólo contraviene la
estructura territorial prevista por la Carta sino que afecta el derecho de
participación de los habitantes de estas zonas, que no pueden elegir
directamente a todas sus autoridades locales. Es pues indispensable que esa
situación inconstitucional no se siga prolongando en el tiempo. En tales
condiciones, la Corte concluye que un plazo de dos legislaturas representa un
término adecuado, para que durante ese período el Congreso pueda adoptar,
dentro de la libertad de configuración que le es propia, el régimen que permita
la progresiva transformación de los corregimientos departamentales en
municipios, o su incorporación en municipios existentes. Durante ese plazo, la
disposición declarada inconstitucional será mantenida en el ordenamiento, con
el fin de evitar un vacío normativo, que sería traumático para los principios
constitucionales. Pero si transcurren las dos legislaturas, y el Congreso no
expide una regulación que sustituya al artículo 21 del Decreto 2274 de 1991,
entonces la declaración de inexequibilidad se hará efectiva y ese artículo
saldrá del ordenamiento en ese momento.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar INEXEQUIBLE el artículo
21 del Decreto 2274 de 1991.
Segundo: Conforme a lo expuesto en el fundamento 20
de esta sentencia, los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad
del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991 quedan diferidos por un término máximo
dos legislaturas, a fin de que el Congreso, dentro de la libertad de
configuración que le es propia, expida el régimen que permita la progresiva
transformación de los corregimientos departamentales en municipios, o su
incorporación en municipios existentes.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA                           MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                            CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO     ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT                               ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-141/01
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-No admisión
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3079
Salvamos parcialmente nuestro voto en el
asunto de la referencia para reiterar que, según pensamos, no es admisible a la
Corte proferir fallos de inconstitucionalidad con efectos diferidos en el
tiempo.
A propósito de la Sentencia C-700 del 16 de
septiembre de 1999 dijimos:
"Los suscritos
magistrados, con respeto por la decisión adoptada por la Corte en el sentido de
diferir la "inejecución" de las normas cuya inconstitucionalidad se
declara por esta Corporación hasta el 20 de junio del año 2000, aclaramos
nuestro voto, por las razones que a continuación se expresan:
1ª.  En principio,
la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en los estados de excepción, se encuentran amparados
por la presunción de constitucionalidad.
2ª.  No obstante,
cuando dicha presunción se destruye y así se declara por la Corte
Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaración, la norma sobre
la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir,  no puede tener
aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de
inmediato la "inejecución" de lo dispuesto en ella.
3ª.  Si bien es
verdad que las autoridades públicas se encuentran instituidas para colaborar
armónicamente en la realización de los fines del Estado (artículo 113 de la
C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del
interés general (artículo 2º C.P.), lo cual podría explicar la decisión de
diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso
razonable pueda expedirse por el Congreso de la República la Ley Marco que
dicte las normas generales sobre el sistema de financiación adecuada para la
adquisición de vivienda a largo plazo, a nuestro juicio, la inexequibilidad de
las normas acusadas ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o
parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran
contrarios a la Carta Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene
a su cargo la guarda de la integridad y primacía de la Constitución (artículo
241 C.P.), riñe con la lógica jurídica que lo que es inconstitucional
prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que así
se declara por esta Corporación".
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Ver sentencias C-126 de 1993 y C-891 de 1999.
[2] Sentencia C-891 de 1999. MP Alvaro Tafur Galvis, fundamento 3.
[3] Sentencias C-126 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[4] Eduardo Verano de la Rosa y otros. “Organización y funcionamiento
de los nuevos departamentos” en Gaceta Legislativa No 5, 26 de
agosto de 1991, p 8.
[5] La información es del DANE, censo de 1993 y es tomada de Eduardo
Ariza et al. Atlas cultural de la Amazonía colombiana. La construcción
del territorio en el siglo XX. Bogotá, Ministerio de Cultura, 1998, pp
190 y ss.
[6] Eduardo Verano de la Rosa y otros. “Organización y funcionamiento
de los nuevos departamentos” en Gaceta Legislativa No 5, 26 de
agosto de 1991, p 8.
[7] Ver sentencias C-221 de 1997 y C-112 de 2000.
[8] Ver la sentencias C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero.
Ver igualmente la sentencia C-700 de 1999, MP José Gregorio Hernández Galindo.
[9] Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento 27
[10] Sobre los fundamentos y el sentido de las decisiones
integradoras, ver la sentencia C-109 de 1995, fundamentos 17 y ss.
[11] Ver sentencia C-112 de 2000. MP Alejandro Martínez Caballero.