C-399-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-399/03
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Atribuciones
del Congreso en materia presupuestal
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Competencias
concurrentes
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de
promover proyectos de ley que decrete gastos
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Imposibilidad
de consagrar un mandato para la inclusión de un gasto
GOBIERNO-Imposibilidad de hacer gastos
no decretados por el Congreso e incluidos previamente en una ley
OBJECION PRESIDENCIAL-Normas objetadas
se limitan a autorizar al gobierno para incluir un gasto pero no lo conminan a
hacerlo
NORMA OBJETADA-Reserva de iniciativa
para el Ejecutivo continúa a salvo
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-No
vulneración por disposiciones cuestionadas
SISTEMA DE COFINANCIACION-Concurrencia
de la Nación en la realización de obras que en principio no le competen
SISTEMA DE COFINANCIACION-Sustento
constitucional
PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD DEL GASTO-No
afectación
OBJECION PRESIDENCIAL-La Nación puede
intervenir en la ejecución de proyectos de las entidades territoriales
La objeción planteada por el Gobierno, según la cual el artículo 102
de la Ley 715 de 2001 no permite a la Nación intervenir en la ejecución de
proyectos de competencia exclusiva de las entidades territoriales, carece de
fundamento pues, como se ha visto, dicha posibilidad está prevista a través de
la modalidad de cofinanciación.
NORMA ACUSADA-Autorización del sistema
de cofinanciación cuando el municipio no dispone de los recursos necesarios
GOBIERNO-Tipos de autorización para
celebrar contratos a nombre de la Nación
LEY DE AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR-Alcance
LEY DE AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR-Tipos
LEY DE AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR-Congreso
solamente debe expresar su consentimiento o desacuerdo
INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Alcance de la
reserva
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cláusula
general de competencia
INICIATIVA LEGISLATIVA-Pertenece al
Gobierno cuando de manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución
LEY O PROYECTO-Naturaleza determina si
es o no necesaria la iniciativa del Gobierno
Es necesario diferenciar el tipo de autorización que hace una ley o
un proyecto, porque de su naturaleza dependerá que sea necesaria o no la
iniciativa del Gobierno.  Así, un primer tipo de autorización está dada en
virtud del inciso final del artículo 150 de la Carta, de carácter amplio y
referida al estatuto general de la contratación; en segundo lugar están las
autorizaciones concretas para celebrar ciertos contratos específicos, a las
cuales hacen referencia los artículos 150-9 y 154 de la Constitución, que son
precisamente las que requieren de la iniciativa o del aval del Gobierno para su
validez; y finalmente, existen las autorizaciones posteriores mediante las
cuales el Congreso convalida un contrato que, por razones de urgencia o
necesidad, fue suscrito por el Gobierno sin la previa autorización del
Legislador.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Autorizaciones
especiales y genéricas al Gobierno
Cuando el Congreso ha hecho autorizaciones especiales al Gobierno
para celebrar determinados contratos, particularmente en cuanto tiene que ver
con realización de obras, ha exigido de la iniciativa o el aval del Gobierno
Nacional de acuerdo con las previsiones del artículo 150-9 de la Carta. Por el
contrario, las leyes que señalan autorizaciones genéricas para que el Gobierno
suscriba contratos no requieren de la iniciativa del Gobierno para su trámite,
pues no están incluidas en el ámbito de aplicación del mencionado artículo;
solamente constituyen un título que permite al Ejecutivo decidir libremente si
de acuerdo con los gastos autorizados incluye o no las apropiaciones
correspondientes.
Referencia: expediente OP-067
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 211/01 Senado -
142/01 Cámara, “Por el cual se autorizan obras de infraestructura e interés
social en el municipio de Sevilla, departamento del Valle del Cauca, con motivo
del centenario de su fundación”.
Magistrada Ponenete:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de la Corte
Constitucional el 23 de abril de 2003, el presidente del H. Senado de la
República remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley No. 211/01 Senado -
142/01 Cámara, “Por el cual se autorizan obras de infraestructura e interés
social en el municipio de Sevilla, departamento del Valle del Cauca, con motivo
del centenario de su fundación”, parcialmente objetado por el Gobierno por
razones de inconstitucionalidad.
El Congreso declaró
infundadas las objeciones presidenciales e insistió en la aprobación del
proyecto, de suerte que le corresponde a la Corte decidir sobre su
exequibilidad, según los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067
de 1961.
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO
A continuación la Corte transcribe el texto
definitivo del proyecto aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno
Nacional.
Proyecto Ley No. 211/01 Senado - 142/01
Cámara :
“LEY Nº  ___
“POR EL CUAL SE AUTORIZAN OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA E INTERES SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE SEVILLA, DEPARTAMENTO DEL
VALLE DEL CAUCA, CON MOTIVO DEL CENTENARIO DE SU FUNDACION”
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1º.-  La Nación se asocia a la celebración del
centenario de la fundación del municipio de Sevilla en el departamento del
Valle del Cauca, que se cumple el 3 de mayo de 2003.
ARTICULO 2º.- Reconócesele al
municipio de Sevilla, Valle, por medio de esta ley el calificativo con el que
siempre se le ha denominado desde antaño por nacionales y extranjeros como “La
Capital Cafetera de Colombia” y, a nivel regional, capital de la cultura y la
inteligencia el Valle del Cauca.
ARTICULO 3º.- Para celebrar
majestuosamente el centenario de la fundación del municipio de Sevilla, Valle,
la Nación rendirá honores a sus fundadores, con un monumento digno, y colocará
una placa conmemorativa, lo que será culminado con un acto solemne donde harán
presencia la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial.
ARTICULO 4º.- Autorízase mediante
esta Ley, al Ministerio de Comunicaciones y ADPOSTAL, la emisión de una
estampilla para el servicio de correo, conmemorativa del Centenario de la
fundación.
ARTICULO 5º.- Para exaltar la
conmemoración del centenario de Sevilla, a sus fundadores y a la comunidad
Sevillana, a partir de la sanción de la presente ley y de conformidad con los
artículos 334, 339 y 341 de la Constitución Política, autorízase al Gobierno
Nacional para asignar en la adición presupuestal de la vigencia de 2002 y
dentro del presupuesto de las vigencias 2003 y siguientes, las sumas necesarias
para ejecutar las obras de infraestructura de interés social que en el
municipio de Sevilla se requieran y éste no cuente con los recursos necesarios,
así como para la recuperación de su patrimonio histórico y consolidación del
capital cultural, artístico e intelectual que allí se ha forjado durante la
primera centuria.
Artículo 6º.- Autorízase al Gobierno
Nacional para celebrar las apropiaciones presupuestales y los contratos
necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto en la presente ley.
Artículo 7º.- Para dar
cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, podrán celebrarse convenios
interadministrativos entre la Nación, el municipio de Sevilla o el departamento
del Valle del Cauca.
Artículo 8º.- La presente Ley rige a
partir de la fecha de su sanción.
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA
REPUBLICA,
CARLOS GARCÍA ORJUELA
EL SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA
REPÚBLICA,
LUIS FRANCISO BOADA GOMEZ
EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE
REPRESENTANTES,
GUILLERMO GAVIRIA ZAPATA
EL SECRETARIO GENERAL DE LA H. CÁMARA DE
REPRESENTANTES,
ANGELINO LIZCANO RIVERA”.
III. TRÁMITE LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El proyecto de
ley objetado por el Gobierno cumplió el siguiente trámite en el Congreso de la
República:
1.- El día quince (15) de mayo de 2001 la congresista María del
Socorro Bustamante radicó el proyecto ante la Secretaría General del Senado de
la República.  En la misma fecha el presidente de esa Corporación ordenó su reparto
a la Comisión Cuarta Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para
efectos de la publicación (folios 174 a 178).
2.- Según las certificaciones que obran en el expediente, la iniciativa fue debatida y aprobada en la
Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado el día 13 de junio de
2001, (folio 165) y por la plenaria de esa Corporación el 30 de octubre del
mismo año (folio 140).
3.- El proyecto fue remitido a la Cámara de Representantes, donde
recibió primer debate y fue aprobado por la Comisión Cuarta Constitucional
Permanente el 12 de diciembre de 2001 (folio 92).  El debate y la aprobación en
plenaria se llevaron a cabo el 20 de junio de 2002 (folio 36).
4.-
Como el proyecto tuvo algunas modificaciones debió ser integrada una Comisión
Accidental de Conciliación, cuyo informe fue  aprobado el 20 de junio de 2002,
tanto por la plenaria del Senado (folio 31) como por la plenaria de la Cámara
de Representantes (folio 34).
5.- El Presidente del Senado remitió el proyecto al
Presidente de la República, quien lo recibió el 18 de julio de 2002 (folio 28)
y lo devolvió sin la correspondiente sanción el 25 de julio del mismo año
(folios 21 a 27), formulando algunas objeciones de inconstitucionalidad.
7.- Las células legislativas integraron una comisión
encargada de estudiar las objeciones del Gobierno.  Su informe fue aprobado por
el Senado de la República el 16 de diciembre de 2002 (folio 12) y por la Cámara
de Representantes el 9 de abril de 2003 (folio 2), insistiendo en que se diera
trámite al mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la Corte
Constitucional para que decida sobre su exequibilidad (folio 1).
IV. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La Corte reseña a continuación las razones de inconstitucionalidad
por las cuales el Gobierno objetó parcialmente el proyecto:
- Objeciones al artículo 5 del proyecto
A juicio del Gobierno, el artículo 5º del proyecto desconoce el
artículo 151 de la Carta, relativo a las leyes orgánicas, así como los
artículos 345 y 346 del mismo estatuto, los cuales tienen que ver con la
legalidad del gasto y la dirección del Gobierno en la formulación del
presupuesto.
- Advierte que según el artículo 39 del Decreto 111 de 1996
(compilador de la Ley Orgánica del Presupuesto), los gastos autorizados en
leyes preexistentes sólo pueden incluirse en el Presupuesto General de la
Nación según la disponibilidad de recursos y las prioridades reconocidas por el
Gobierno en el plan de inversiones, lo cual es desconocido por el artículo
objetado.
- Según su parecer, las obras que se pretende ejecutar con cargo a
la Nación son de aquellas que deben realizarse exclusivamente por los
municipios con recursos propios, del sistema general de participaciones, o con
otros recursos, pero no con fondos adicionados en el presupuesto general de la
Nación como lo prevé el proyecto, pues ello contraviene el artículo 76 de la
Ley 715 de 2001.
- Para el Gobierno, el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 prohíbe
incorporar, en el Presupuesto General de la Nación, rubros destinados a
satisfacer las obligaciones de las entidades territoriales.  En este sentido,
explica que de acuerdo con el principio de concurrencia, sólo si el municipio
de Sevilla demuestra su incapacidad para financiar obras de interés local
intervendría la Nación, pero que el apoyo financiero estará condicionado a la
valoración hecha por el Gobierno Nacional.
Objeciones al artículo 6º del proyecto
El ejecutivo considera que de acuerdo con el artículo 151 de la
Carta, la autorización al Gobierno para celebrar apropiaciones y contratos debe
contar con la iniciativa del ejecutivo.  Sin embargo, señala, el artículo 6º
del proyecto carece de esa iniciativa por lo que resulta inconstitucional, más
aún teniendo en cuenta que en ninguna parte se señala que el municipio
contribuirá a la financiación de las obras de infraestructura, las cuales son
de su competencia.
Objeciones al artículo 7º del proyecto
Sobre este artículo, que permite la
celebración de convenios interadministrativos entre la Nación, el departamento
del Valle y el municipio de Sevilla, el Gobierno afirma que desconoce los
artículos 287 y 288 de la Carta, puesto que también era necesaria la iniciativa
o el aval del Gobierno para incluir el mecanismo de cofinanciación.
V.  INSISTENCIA DE LAS CÁMARAS
El Congreso de
la República integró comisiones accidentales a fin de pronunciarse sobre las
objeciones presidenciales que, luego del correspondiente análisis, decidieron
insistir en la constitucionalidad del proyecto pues consideran infundadas las
objeciones planteadas.  Sus argumentos son los siguientes:
De acuerdo con
la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, el Congreso tiene
iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten un gasto público, pues
ello no implica la modificación o adición del presupuesto general de la
Nación.  Simplemente las leyes de esta naturaleza constituyen el título para
que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la Ley anual de
presupuesto las partidas necesarias para atender dichos gastos.    En este
orden de ideas, es errado afirmar que el Congreso haya usurpado las funciones
propias del ejecutivo.
La terminología
utilizada en el proyecto aclara que se trata de una “autorización” mas no de
una orden o mandato unilateral al Gobierno, de la misma forma que debe
entenderse la referencia a recursos de cofinanciación, pues la Nación “se
asocia”, lo cual supone la colaboración de las entidades territoriales y
excluye la suplantación de competencias a cargo del municipio.
Ahora bien, la
Ley 715 de 2001 no prohíbe al Gobierno cofinanciar proyectos de los municipios,
como parece entenderlo el ejecutivo en la objeción planteada.
VI. INTERVENCION CIUDADANA
A efecto de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue
fijado en lista para que quienes desearan intervenir en el mismo presentaran
sus apreciaciones ante esta Corporación.  No obstante, dicho término venció en
silencio.
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 3213, recibido en esta Corporación el día 7 de
mayo de 2003, el Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón,
concluye que son fundadas las objeciones presidenciales y en consecuencia
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 5, 6 y 7 del
proyecto. La Sala advierte que el concepto fue recibido de manera extemporánea,
pues el plazo para su remisión vencía el 2 de mayo pasado.
El Procurador
comienza por aclarar que el Ejecutivo es el encargado de formular el
presupuesto de gastos, sin que el Congreso pueda imponer la inclusión de
partidas, lo cual no excluye la iniciativa de este último en la materia.  Al
respecto, explica que el Congreso puede aprobar leyes en las cuales decreta
gasto público, siempre y cuando se limite a habilitar al Gobierno para
incluirlos en el presupuesto.  Y, según su parecer, la estructura gramatical
que emplea el Legislador en las disposiciones objetadas no presentan una orden
imperativa, sino solamente una autorización, por lo cual desestima la objeción
al respecto.
De otra parte,
señala que la ley que decreta un gasto público no puede ser contraria a la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, pero en esta oportunidad no encuentra
parámetros de comparación debido a que el tema aún está siendo discutido en el
Congreso.
A juicio de la
Vista Fiscal las leyes que autorizan gastos deben hacer referencia expresa de
las obras que se pretenden ejecutar, con el fin de determinar, de acuerdo con
las competencias de cada entidad territorial, a quién corresponde su
realización.  Sin embargo, considera que en el proyecto no es posible definir
ese punto debido a la vaguedad e imprecisión en la redacción del artículo 5º,
lo cual conlleva su inconstitucionalidad.
Advierte que
aún si se pudieran identificar las obras cuya realización se autoriza en el
proyecto, las mismas serían de competencia de las entidades territoriales, por
lo que la Nación no podría financiarlas a la luz de los artículos 288 y 339 de
la Carta, en armonía con el artículo 102 de la Ley 715 de 2001.  Esa
circunstancia implica, a su juicio, la prosperidad de las objeciones
formuladas.
Por último,
estima que no se cumplen las exigencias para calificar el proyecto como de
cofinanciación, pues en el expediente legislativo no consta que las obras a
realizar son prioritarias para la satisfacción de las necesidades del
municipio, ni que los recursos de la entidad territorial son insuficientes.
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1.- De conformidad con lo previsto en los
artículos 167 inciso 4 y 241 numeral 8 de la Carta, esta Corporación es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
artículos objetados por el Gobierno Nacional.
Teniendo en cuenta que el señor Presidente de la República solamente
objetó los artículos 5, 6 y 7 del proyecto, la Corte limitará su estudio a esas
disposiciones, en la medida en que su contenido no incide de manera directa
sobre la eventual eficacia de la totalidad del proyecto.  En esta ocasión la
Corte considera que las objeciones formuladas no hacen necesaria la integración
normativa para efectos del control de constitucionalidad.
Trámite de las objeciones e insistencia del
Congreso
2.- De acuerdo con el artículo 166 de la
Constitución, el Gobierno contaba con seis (6) días hábiles para devolver el
proyecto con objeciones, por cuanto el mismo no consta de más de veinte
artículos[1].  Las certificaciones allegadas
demuestran entonces que las objeciones fueron oportunamente presentadas[2].
3.- En cuanto al procedimiento seguido en el
Congreso, la Corte también observa que el mismo se ajustó a lo dispuesto en el
artículo 167 Superior.  Así, la Comisión Accidental designada para estudiar las
objeciones presentó un informe que sería aprobado por las plenarias de Senado y
Cámara, en sesiones realizadas el 16 de julio de 2002 y el 9 de abril de 2003
respectivamente[3].
Problemas
jurídicos objeto de estudio
4.- A juicio
del Gobierno, las disposiciones objetadas contravienen varios preceptos de la
Constitución:
En primer
lugar, considera que el proyecto invade la órbita propia del ejecutivo en la
formulación del presupuesto, autoriza la financiación de obras cuya realización
corresponde exclusivamente a las entidades territoriales, y contradice los
principios de concurrencia y subsidiaridad en la colaboración que debe prestar
la Nación a los municipios, todo ello a la luz de los artículos 151, 288, 345 y
346 de la Constitución, 38 de la Ley Orgánica del Presupuesto, y 76 y 102 de la
Ley 715 de 2001.  Por su parte, el Congreso considera que simplemente ha
facultado al Ejecutivo para incluir partidas presupuestales pero sin hacer un
mandato imperativo, con lo cual respeta su autonomía.
En segundo
lugar, advierte que según los artículos 150-9 y 154 de la Carta, la
autorización para celebrar contratos y acudir a un mecanismo como la
cofinanciación requería del aval del Gobierno, pues existía reserva de
iniciativa para regular esas materias, lo que nunca se presentó. Sobre el
punto, las células legislativas explican que, sin suplantar la competencia de
las entidades territoriales, el proyecto solamente autoriza la cofinanciación
de ciertas obras mediante el asocio de la Nación y la celebración de convenios
interadministrativos, lo cual no está prohibido ni en la Constitución ni en la
Ley 715 de 2001.
5.- De acuerdo
con lo anterior, la Corte comenzará por hacer referencia a los límites del
Congreso en materia de gasto público.  Luego estudiará el diseño del sistema de
cofinanciación y su alcance para la realización de obras de competencia de las
entidades territoriales, particularmente a la luz de los principios de concurrencia
y subsidiaridad y la existencia o no de reserva de iniciativa para la
autorización de ese mecanismo.
Por razones de
carácter metodológico la Corte abordará un estudio sistemático de los tres
artículos que fueron objetados por el Gobierno Nacional, en la medida en que,
como se verá luego, ello resulta necesario para comprender el alcance de esas
disposiciones.
Legalidad
del gasto y atribuciones del Congreso en materia presupuestal
6.- En
numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al alcance del
principio de legalidad del gasto público, particularmente frente a las
atribuciones del Congreso y del Gobierno, de manera que existe una sólida línea
jurisprudencial al respecto[4].  Según ella, es necesario distinguir dos
momentos en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto mediante
ley, y su apropiación específica en la ley de presupuesto.
El principio de
legalidad “supone la existencia de competencias
concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo,
correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al
segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto
General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el
Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para
que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada
inexequible”[5].
El Congreso
tiene la facultad de promover motu propio proyectos de ley que decreten gastos, sin
que ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes
solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o
no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que
se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato
para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de imperativo
cumplimiento[6].  Por su parte, está vedado al Gobierno
hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e incluidos
previamente en una ley[7].  En otras palabras, el Congreso tiene la
facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto
queda sujeta a una suerte de voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene
la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley
7.- Desde esta
perspectiva la Corte no encuentra reparo de constitucionalidad en el proyecto
demandado, debido a que las normas objetadas se limitan a “autorizar” al
Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.
Así, la reserva de iniciativa para que el Ejecutivo establezca las rentas
nacionales y fije los gastos de la administración continúa a salvo.
El artículo 39
de la Ley Orgánica del Presupuesto[8] (compilada en el Decreto 111 de 1996)
tampoco se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.
En
consecuencia, la Corte desestima la objeción formulada por desconocimiento de
los artículos 151, 344 y 345 de la Constitución, en concordancia con el
artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto.
El sistema
de cofinanciación para la realización de obras de competencia exclusiva de las
entidades territoriales
8.- A juicio
del Gobierno, como la realización de las obras previstas en el proyecto
corresponde únicamente al municipio de Sevilla, el artículo 102 de la Ley 715
de 2001 prohíbe la inclusión de recursos en el presupuesto general de la
Nación, salvo que se tratara de la cofinanciación, en cuyo caso era necesaria
la inciativa o el aval del Gobierno, pues ello supone la autorización para
celebrar contratos y en ese tema solo puede legislarse con la anuencia del
Ejecutivo. Aunque el Congreso no cuestiona que la competencia para dichas obras
la tenga la entidad territorial, sí considera que el proyecto diseña un sistema
de cofinanciación donde está autorizada la concurrencia entre la Nación y los
municipios, sin que se requiera de la iniciativa del Gobierno.
Lo primero que
la Corte observa es que entre Gobierno y Congreso hay acuerdo en cuanto a que
la competencia para realizar las obras previstas en el proyecto la tiene, en
principio, el municipio de Sevilla.  Sin embargo, el Gobierno parece rechazar
cualquier posibilidad de intervención económica, contrario a lo que proponen
las Cámaras, para quienes es posible acudir al modelo de cofinanciación.
9.- Pues bien,
para resolver la controversia la Corte constata que el artículo 102 de la Ley
715 de 2001[9] restringe la posibilidad de que la Nación
asuma obligaciones propias de las entidades territoriales, debido a que para
ello se transfieren recursos mediante el sistema general de participaciones.
Como ha sido explicado en la jurisprudencia  de esta Corporación, “la duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una
precisa alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y
presupuestales, socava el modelo de la autonomía territorial consagrado en la
constitución Política”[10].
Sin embargo, la norma citada prevé algunas excepciones en los siguientes
términos:
“Artículo 102.
Restricciones a la
presupuestación. En el Presupuesto General de la Nación
no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley,
para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones
presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con
participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de
las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de
competencia exclusiva de las entidades territoriales.” (Subrayado fuera de
texto).
De esta manea,
es claro que mediante el sistema de confinanciación la Nación puede concurrir
con los departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en
principio no le competen. A través de ese mecanismo la Nación orienta la
dinámica de la descentralización “al mismo tiempo que
se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa
de las distintas entidades territoriales”, en tanto ellas también aportan recursos para el
financiamiento de sus obras, todo lo cual es expresión de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad señalados en el artículo 288
Superior.  Sobre el particular la Corte ha señalado lo siguiente[11]:
“En ese orden
de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento
constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es
una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula los principios
de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que
desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en
los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles
territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del
mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la
misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en
particular a los principio y reglas constitucionales que gobiernan el proceso
presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en
este campo.”
No parece
necesario advertir que, en todo caso, la ejecución concreta de cada uno de los
proyectos diseñados por ese esquema deberá ajustarse a las reglas señaladas de
acuerdo con la regulación prevista para tal fin, particularmente para la
evaluación y aprobación en el Banco Nacional de Programas y Proyectos (Decreto
2132/92), así como al trámite para su posterior inclusión en el presupuesto
general de la Nación (Decreto 111 de 1996, artículos 68 y 69).
El principio de
especificidad del gasto tampoco resulta afectado, pues la Ley anual de
presupuesto constituye el escenario en el que deberán indicarse cada una de las
apropiaciones que el Ejecutivo decida incluir, precisando no sólo las obras que
se pretenden realizar mediante cofinanciación, sino las partidas específicas
destinadas por la Nación para cada una de ellas.
10.- En este
orden de ideas, la objeción planteada por el Gobierno, según la cual el
artículo 102 de la Ley 715 de 2001 no permite a la Nación intervenir en la
ejecución de proyectos de competencia exclusiva de las entidades territoriales,
carece de fundamento pues, como se ha visto, dicha posibilidad está prevista a
través de la modalidad de cofinanciación.
Ahora bien,
durante el trámite de insistencia en el Congreso los parlamentarios explicaron
que el diseño acogido en el proyecto es, precisamente, el de la
cofinanciación.  Por ejemplo, el informe de la Cámara de Representantes señala:
“Los términos
que utiliza el Proyecto de Ley No. 211-01 Senado, 142-01 Cámara que objeta la
Presidencia de la República, no dejan dudas sobre la naturaleza de recurso de
cofinanciación de las partidas decretadas por cuanto al prescribir “Por el cual
se autorizan obras de infraestructura e interés social”, excluye la idea de una
orden o imposición unilateral.  Igualmente, dicha autorización se entiende para
participar o tomar parte con el municipio en la ejecución de las obras, como
quiera que la “Nación se asocia” es decir, en su sentido obvio y etimológico,
que la Nación acompaña, en colaboración, al Municipio en la comisión de las
obras de infraestructura e inversión social, lo cual excluye la idea de
injerencia o suplantación de las competencias del Municipio de Sevilla”.
11.- La Corte
comparte la posición del Congreso en este sentido pues, además de ser clara la
voluntad del Legislador, una interpretación sistemática del proyecto así lo
ratifica.  En efecto, cuando en su artículo séptimo (7º) precisa que podrán
celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación, el departamento del
Valle y el municipio de Sevilla, es razonable comprender que dicha autorización
está dada, naturalmente, en virtud del sistema de cofinanciación.  E incluso el
artículo quinto (5º) del proyecto precisa que la autorización se concede para
aquellos eventos en los cuales el municipio no dispone de los recursos
necesarios, lo cual reivindica entonces la competencia de la Nación solamente
en virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad.
Por lo demás,
el Gobierno reconoce esa posibilidad pero discrepa sobre la facultad del
Congreso para tramitar el proyecto sin la iniciativa o el consentimiento de su
parte.   Empero, bajo esta óptica el problema es diferente, pues no se
cuestiona el mecanismo como tal, sino una suerte de reserva de iniciativa en
las leyes que confieren autorizaciones para contratar, que requiere un análisis
independiente pero que en nada afecta la constitucionalidad del modelo acogido
por el Legislador.
Leyes de
autorización para celebrar contratos y alcance de la reserva de iniciativa
gubernamental
12.- Según el
artículo 154 de la Carta, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa
del Gobierno, entre otras, las leyes a que se refiere el numeral 9 del artículo
150 Superior.  A su vez, el mencionado numeral señala que corresponde al
Congreso, mediante ley, “conceder autorizaciones al
Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales (...)”.
En el
ordenamiento constitucional existen, sin embargo, otras normas también
relacionadas con la facultad del Gobierno para suscribir contratos, como el
numeral 14 del artículo 150, según el cual debe el Congreso “aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de
evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República,
con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa”; o el inciso final del mismo artículo,
que asigna al Congreso la competencia para “expedir el
estatuto general de la contratación de la administración pública y en especial
de a administración nacional”.
Con el fin de
interpretar armónicamente las disposiciones transcritas, la jurisprudencia de
esta Corporación ha diferenciado los tipos de autorizaciones que pueden
conferirse para que el Gobierno celebre contratos a nombre de la Nación[12].
A partir de ello también puede identificarse en qué eventos es necesaria la
iniciativa o el aval del Gobierno para impulsar una ley de esa naturaleza, y
cuándo puede el Congreso hacerlo de manera autónoma e independiente.
12.1.- La
primera sentencia que abordó el tema fue la C-449/92, donde la Corte estudió la
constitucionalidad de una norma que autorizaba al Gobierno a suscribir
contratos para la administración del Fondo Nacional del Café.  En aquella
oportunidad la Corte precisó el alcance de las leyes de autorizaciones para
contratar y señaló que existen al menos tres tipos de autorizaciones en este
sentido.  Dijo entonces lo siguiente:
“La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es
excepcional y debe contener los elementos de  generalidad e impersonalidad,
como toda ley, salvo que se señale al contratista en el  caso  en que éste sea
la única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del
contrato. De lo contrario se violaría el principio de imparcialidad (artículo
209), que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para participar en la
contratación pública. (...)
En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de
autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización previa
especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo 150.14) de los
contratos, a la luz de la Carta de 1991.”
La
clasificación elaborada en aquella sentencia ha sido útil para definir si la
aprobación de una ley responde a las exigencias constitucionales, en especial
para saber si es necesaria o no la iniciativa del Gobierno.
12.2.- En la
Sentencia C-086/95 la Corte se pronunció nuevamente al respecto, en virtud de
una demanda contra una norma de la Ley 80 de 1993, según la cual los contratos
de encargo fiduciario o de fiducia pública debían ser autorizados previamente
por la ley, las asambleas departamentales o los concejos municipales.  La Corte
declaró la inexequibilidad parcial de la norma, pues consideró, entre otras
razones, que “la autorización general para contratar
por parte de las entidades públicas estatales, que se encuentra en la Ley 80 de
1993, permite que no sea necesario contar con una norma especial expedida por
una corporación pública cada vez que se pretenda celebrar un contrato por parte
de alguna de las entidades u organismos a que hace referencia la citada ley”.
En otras
palabras, según la providencia, no podía el Legislador convertir en regla
general el requisito de autorizaciones expresas (CP, artículo 150-9), pues el
contrato de fiducia había sido regulado bajo los parámetros del inciso final
del artículo 150 Superior, (autorizaciones generales para contratar).  En este
sentido, la Corte reiteró las planteamientos de la sentencia C-449/92.
12.3.-
Posteriormente, la Sentencia C-466/97, proferida en el trámite de las
objeciones formuladas a un proyecto de ley, precisó que en una ley de
autorizaciones el Congreso solamente debe expresar su consentimiento o desacuerdo
frente a un contrato, pero no está facultado para ordenar su celebración.
La Corte
declaró la inconstitucionalidad de la disposición objetada, pues no sólo
imponía al Gobierno un mandato de obligatorio cumplimiento, sino que, además,
la autorización para contratar era precisa, pues recaía sobre un único inmueble[13].
En todo caso, la Corte recordó que el Congreso no estaba impedido para conceder
ciertas autorizaciones genéricas al Gobierno.  Dijo entonces la Sala:
“La
Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule
jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la
Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de
un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la
realización de un acto de naturaleza administrativa.(...)
No obstante, las
autorizaciones pueden ser de dos clases. La general, es una aprobación que
otorga el Legislador por tiempo indeterminado y no se agota con la celebración
de un compromiso específico, tal es el caso del Estatuto de la Contratación
administrativa (C.P. art. 150).  Por el contrario, la autorización particular
es aquella que se concede al funcionario para que realice un contrato
específico, por ende una vez celebrado el contrato, el permiso se agota. Este
tipo de autorizaciones se disponen de manera explícita en el Estatuto de la
Contratación.”
12.4.- En la
sentencia C-581/97 la Corte declaró fundadas las objeciones a un proyecto de
ley, cuyo artículo tercero permitía al Gobierno celebrar los contratos
necesarios para el cumplimiento del mismo[14].
El argumento central fue entonces que dicha atribución había sido concedida
para una obra concreta y sin la previa solicitud del Gobierno[15], es decir, sin que
mediara la iniciativa de aquel, requisito indispensable para su
constitucionalidad.  Dijo entonces  la Corte:
“Finalmente,
esta Corporación señala que, en relación con la autorización que el artículo 3°
del proyecto concede al Ejecutivo para celebrar los  contratos que sean
necesarios para la ejecución plena de lo que se dispone en el referido
proyecto, si bien dicha autorización está dentro de la órbita de sus
competencias al tenor de lo dispuesto por el numeral 9° del artículo 150 de la
Constitución, carece de facultades para otorgarla sin la previa solicitud que
le formule en tal sentido el Gobierno Nacional.”
12.5.- La misma
posición fue asumida en la Sentencia C-740/98, donde, en un asunto similar al
anterior, la Corte declaró fundadas las objeciones a un proyecto[16] que autorizaba al
Gobierno para celebrar los contratos y convenios necesarios para la realización
de obras específicas[17],
pero que no había sido tramitado a iniciativa del Gobierno ni con su aval .  La
Corte sostuvo que “el Congreso no puede invocar la cláusula general de
competencia (artículo 150 CP.) para que sin la previa solicitud del Gobierno lo
autorice para celebrar contratos y acuerdos, imponiéndole sin su aquiescencia y
consentimiento la celebración de unos determinados acuerdos de voluntades”.
12.6.-
Finalmente, en la sentencia C-1250 de 2001, al analizar un proyecto de ley que
facultaba al Gobierno para contratar con algunas instituciones universitarias
de salud[18], objetado entre otras razones por no
haberse presentado a iniciativa del Gobierno, la Corte desestimó la acusación
en ese sentido, pues consideró que se trataba de una autorización diferente a
las previstas en el artículo 150-9 Superior, para lo cual reiteró que no en
todos los eventos en los cuales el Legislador autoriza al Gobierno para
celebrar contratos debe mediar la iniciativa de aquel.  Para sustentar su
posición la Corte sostuvo lo siguiente:
“Ahora bien, todas aquellas materias
en las que la iniciativa legislativa se encuentre en cabeza del Gobierno, de
manera exclusiva, deben estar clara y expresamente señaladas en la
Constitución. La Carta Política otorga al Congreso la cláusula general de
competencia de iniciativa legislativa como un desarrollo del principio
democrático. Cuando se restringe la posibilidad de presentar propuestas
legislativas en ciertas materias a los congresistas elegidos popu­larmente,
aunque no se anula sí se limita el principio demo­crático, pues muchas
facciones y corrientes políticas sólo podrán participar en las discusiones de
dichas materias cuando el gobierno presente un proyecto de ley al respecto y
dentro de los parámetros fijados por éste. Por lo tanto, en aras de defender el
carácter democrático y participativo que inspira la Constitución, sólo es de
recibo aceptar que la iniciativa legislativa en una materia pertenece al
Gobierno cuando de manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución.
(...)
No obstante, tratándose del artículo 355, la Carta autoriza en forma
expresa al Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y
municipal para celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y
de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de
interés público acordes con el Plan Nacional y con los planes seccionales de
Desarrollo. (...)
Este es un caso especial y excepcional en el que la Constitución
Política directamente autoriza al Ejecutivo para llevar a cabo la contratación
en asuntos de interés público que estén en consonancia con los objetivos y
propósitos trazados en los planes de desarrollo, por lo que no se está bajo la
hipótesis del artículo 150-9 de la Constitución. Ahora bien, la Corte advierte
que ni el artículo 154 Superior, en dónde se indica qué materias son de
iniciativa exclusiva del Gobierno, ni en alguna otra norma del Estatuto, se
indica que sólo se puede legislar sobre esta materia si existe una iniciativa
gubernamental en ese sentido.”
13.- Los
anteriores planteamientos demuestran entonces cómo, a pesar de la dificultad
que plantea el tema, ha sido posible superar la aparente tensión entre la
reserva de iniciativa para la adopción de ciertas leyes, y el principio
democrático, según el cual el Congreso tiene la cláusula general de competencia
y por lo mismo es libre de regular diversas materias.  A juicio de la Corte, la
sentencias reseñadas permiten interpretar sistemáticamente los artículos 150 y
154 de la Constitución y, para este caso concreto, el artículo 288 del mismo
estatuto.
En
consecuencia, como la reserva de iniciativa supone un límite a los congresistas
para que presenten propuestas sobre algunos temas, y ello restringe el alcance
del principio democrático, “sólo es de recibo aceptar
que la iniciativa legislativa en una materia pertenece al Gobierno cuando de
manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución”[19], pues debe tenerse como
norte que la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso.
Pero, además,
es necesario diferenciar el tipo de autorización que hace una ley o un
proyecto, porque de su naturaleza dependerá que sea necesaria o no la
iniciativa del Gobierno.  Así, un primer tipo de autorización está dada en
virtud del inciso final del artículo 150 de la Carta, de carácter amplio y
referida al estatuto general de la contratación; en segundo lugar están las
autorizaciones concretas para celebrar ciertos contratos específicos, a las
cuales hacen referencia los artículos 150-9 y 154 de la Constitución, que son
precisamente las que requieren de la iniciativa o del aval del Gobierno para su
validez; y finalmente, existen las autorizaciones posteriores mediante las
cuales el Congreso convalida un contrato que, por razones de urgencia o
necesidad, fue suscrito por el Gobierno sin la previa autorización del
Legislador (CP. artículo 150-14).
14.- Ahora
bien, en el apoyo económico que ofrece la Nación mediante el sistema de
confinanciación es posible que el Congreso decrete gastos y autorice al
Gobierno suscribir convenios, sin perjuicio de la facultad que este último
conserva para decidir si incluye o no las apropiaciones respectivas y solicite
la autorización para celebrar los contratos específicos a que hubiere lugar[20].
De esta manera,
cuando el Congreso ha hecho autorizaciones especiales al Gobierno para celebrar
determinados contratos, particularmente en cuanto tiene que ver con realización
de obras, ha exigido de la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional de
acuerdo con las previsiones del artículo 150-9 de la Carta.  Por el contrario,
las leyes que señalan autorizaciones genéricas para que el Gobierno suscriba
contratos no requieren de la iniciativa del Gobierno para su trámite, pues no
están incluidas en el ámbito de aplicación del mencionado artículo; solamente
constituyen un título que permite al Ejecutivo decidir libremente si de acuerdo
con los gastos autorizados incluye o no las apropiaciones correspondientes.
15.- Pues bien,
siguiendo los planteamientos expuestos es fácil concluir que la objeción a los
artículos 6 y 7 del proyecto, según la cual las autorizaciones para celebrar
contratos solamente podía ser concedida a iniciativa del Gobierno, no resulta
de recibo por las siguientes dos razones: de un lado, porque la facultad
conferida por el Congreso solamente concreta las competencias a cargo de la
Nación para el ejercicio de sus competencias de acuerdo con los principios de
concurrencia y subsidiariedad, señalados expresamente en el artículo 288 de la
Constitución[21], particularmente para suscribir convenios
interadministrativos en desarrollo de programas de cofinanciación.  Por el
otro, porque la autorización genérica hecha por el Congreso no corresponde a
aquellas previstas en el artículo 150-9 ídem, pues no supone una atribución
para celebrar contratos específicos, distinta de las que tiene por mandato de
la Constitución y la Ley, más aún si se tiene en cuenta que en la Ley anual de
presupuesto deberán indicarse tanto las obras concretas que se pretenden
realizar, como las partidas específicas asignadas para cada una de ellas.  Así
las cosas, la objeción aquí formulada tampoco está llamada a prosperar.
16.- No
obstante, debido al tiempo transcurrido en el trámite de las objeciones, la
Sala advierte que ha expirado la autorización para que el Gobierno incluya las
partidas requeridas durante la vigencia presupuestal del 2002 (artículo 5º del
proyecto), por lo cual esa facultad constituye un imposible jurídico y carece
de eficacia material.
IX. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADAS las
objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al
proyecto de ley No. 211/01 Senado - 142/01 Cámara , “Por el cual se
autorizan obras de infraestructura e interés social en el municipio de Sevilla,
departamento del Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación”.
Segundo.- Como consecuencia de lo
anterior, declarar EXEQUIBLES los artículos 5, 6 y 7 del proyecto de ley
No. 211/01 Senado - 142/01 Cámara, “Por el cual se autorizan obras de
infraestructura e interés social en el municipio de Sevilla, departamento del
Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo
previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sobre el plazo en días hábiles pueden
consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y
C-028/97.
[2] El proyecto fue recibido por la
Presidencia de la República el 18 de julio de 2002 y devuelto con las
objeciones el día 25 de julio siguiente.  Cfr. folios 21 a 28 del expediente.
[3] Cfr. folios 2 y 12 del expediente.
[4] Cfr, entre otras, las Sentencias
C-488/92, C-057/93, C-490/94 C-343/95, C-685/96, C-581/97, C-197/01, C-1319/01
y C-483/02.
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-859/01
MP. Clara Inés Vargas Hernández.  Entre otras decisiones la Corte declaró
fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara, por
cuanto ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una partida
para financiar obras de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional “Juan de
Dios Uribe”.  La Corte concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los
artículos 154, 345 y 346 de la Carta, así como el artículo 39 de la Ley
orgánica del presupuesto.
[6] Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.
[7] CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el
de gastos.
Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.”
CP.
Artículo 346.- “El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de
Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de
cada legislatura.
En
la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las
comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones.”
[8] “Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de
la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á funciones de órganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones,
e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los
proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo
podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a
través del Ministro de Hácienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en
forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).“
[9] Ley 715 de 2001, “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-017/97
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte declaró fundadas las objeciones
(parciales) al Proyecto de Ley No.167/95 Senado – 152/95 Cámara, porque
obligaba al Gobierno a asumir directamente una función atribuida directamente a
una autoridad municipal, donde además no estaba previsto el sistema de
cofinanciación.
[11] Sentencia C-685/96 MP. Alejandro
Martínez Caballero.  La Corte declaró inexequibles los artículos 59 de la Ley
224 de 1995, 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del Decreto 111 de 1996, entre
otras razones  porque permitían que, en desconocimiento del principio de
legalidad y especialización del gasto, el Gobierno efectuara traslados
presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación.  En el
mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-539/97 MP. Antonio Barrera
Carbonell, C-197/01 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-859/01 MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[12] Específicamente pueden consultarse las
sentencias C-449/92, C-086/95, C-466/97, C-581/97, C-740/98, C-197/91 y
C-1251/01.
[13] Objeciones al Proyecto de Ley N° 196/95 Senado
-329/95 Cámara “Por el cual la Nación honra la memoria del escritor y poeta
nariñense Emilio Bastidas, en el vigésimo aniversario de su fallecimiento”. El
artículo 2º del proyecto señalaba que el Gobierno debería adquirir la casa en
la que vivió el mencionado escritor, y el artículo 5º autorizaba al Gobierno
para comprar, remodelar y dotar el inmueble adquirido.
[14] Proyecto de Ley No. 243/96 Senado –
063/96 Cámara, “Mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración del
primer centenario de la fundación del municipio de Puerto Tejada (Departamento
del Cauca) y se ordena la realización de obras de infraestructura e interés social".
[15] De acuerdo con el artículo 2º del
proyecto, la obra a contratar sería la construcción del “Estadio Centenario” en
el municipio de Puerto Tejada.
[16] Proyecto de Ley No. 201/97 Senado, 146/96 Cámara
"Por medio de la cual se declara un monumento nacional, se honra la
memoria de un servidor de la Patria y se dictan otras disposiciones”.
[17] El artículo 2º disponía lo siguiente: “El Gobierno
Nacional por intermedio del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio
de Transporte y el Ministerio de Educación, acometerá las obras de restauración
del Túnel y de los edificios de las estaciones del ferrocarril, principalmente
las Estaciones El Limón y Santiago.” Por su parte, el artículo 4º
señalaba:  “El Gobierno Nacional construirá en el corregimiento de Santiago
en terrenos que señalen las autoridades del Municipio de Santo Domingo una
estatua del ingeniero Alejandro López Restrepo.”
[18] Proyecto de ley  No. 138/99 Cámara - 011/00 Senado “Por
la cual se declaran monumentos nacionales el Hospital San Juan de Dios y el
Instituto Materno Infantil; se adoptan medidas para la educación universitaria
y se dictan otras disposiciones”.
[19] Corte Constitucional, Sentencia
C-1250/01 MP. Manuel José Cepeda.
[20] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-197/01 MP. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declaró fundadas las objeciones a un
proyecto de Ley que ordenaba al Gobierno asignar los recursos necesarios para
la realización de varias obras específicas en el municipio de Chimichagua
(Cesar).  La Corte consideró que un mandato así vulneraba el principio de
legalidad del gasto y la reserva de iniciativa del Gobierno para incluir
apropiaciones.
[21] CP., Artículo 288.- “La ley orgánica de ordenamiento
territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales.
Las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley.”