C-453-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-453/06
LEY DE
BANCADAS-Trámite legislativo
PROYECTO DE
LEY-Facultad de introducir modificaciones no es
ilimitada
La facultad de las comisiones y las
plenarias de alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración exige
que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que
tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos. Los
textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesariamente serán idénticos,
caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo
161 de la Carta, mediante una Comisión de Mediación que deberá conciliar los
textos aprobados, y someter a consideración de la plenaria de cada cámara una
versión definitiva. Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden
agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra
Cámara. Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de
su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia, responde a la
visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el
actual Reglamento del Congreso, de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por
el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los
representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos
puntos de vista, en especial los de las minorías. Los textos de la ley deben
ser pues, producto de la deliberación democrática. Pero la facultad que la
Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley no es ilimitada.
El propio texto constitucional señala que serán aquellas que se “juzguen
necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP) y se refieran a la “misma materia”,
que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP).
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Alcance
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Determinación de qué
constituye “asunto nuevo”
REGIMEN DE
BANCADAS-Importancia
REGIMEN DE
BANCADAS-Finalidad
LEY DE
BANCADAS-Desconocimiento del principio de
consecutividad e identidad flexible porque tema relativo a autorización para
desafiliarse de partidos y movimientos políticos fue introducido en último
debate/LEY DE BANCADAS-Desconocimiento del principio de consecutividad e
identidad flexible porque tema relativo a facultad del Consejo Nacional
Electoral fue introducido en último debate
La Corte considera que el artículo
transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 desconoce los principios de consecutividad
y de identidad flexible o relativa. En tal medida constituye un grave vicio de
procedimiento en su formación que implica, por tanto, la inconstitucionalidad
de la norma. El artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 contempla dos
temas. El primero es la ‘autorización’ legal a los ‘Representantes a la Cámara
elegidos para el período 2002-2006’ para que se ‘desafilien’ de los movimientos
o partidos que los avalaron y se afilien a otros movimientos o partidos
políticos. Este asunto se encuentra en el primer inciso de la norma. El segundo
tema tiene que ver con la facultad que se otorga al Consejo Nacional Electoral
para que, de oficio, ‘revise, reliquide y reasigne’ los recursos correspondientes
a la financiación de las campañas, con el fin de ser trasladados a los nuevos
movimientos y partidos políticos a los que se hayan afiliado los Representantes
que se hubiesen desafiliado de su partidos o movimientos. Este asunto se
desarrolla en el segundo y el tercer inciso del artículo transitorio 20.
Finalmente, un cuarto inciso de la norma advierte que ‘[l]a presente
disposición tendrá vigencia hasta el 16 de diciembre de 2005’. En ambos casos
se trata de asuntos nuevos que fueron introducidos por la Plenaria de la Cámara
de Representantes durante el último debate ordinario al Proyecto de ley. No
fueron tratados en ningún momento por la Comisión o la Plenaria del Senado, ni
por la Comisión de la Cámara.
PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Desconocimiento
porque artículo demandado contempla contenidos normativos con autonomía
normativa propia
Considera la
Corte que el artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005 contempla dos
contenidos normativos que tienen autonomía normativa propia y no son de la
esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, por lo que es una
adición inconstitucional que desconoce los principios de consecutividad e
identidad flexible o relativa.
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque norma
estaba vigente al momento de presentación de la demanda/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia frente a enunciado normativo que
continua produciendo efectos jurídicos
No comparte
la Corte Constitucional la posición del Ministerio Público, en virtud de la
cual, debería declararse inhibida para conocer los apartes del artículo 20
transitorio acusado que ya no estén en vigencia, por haberla perdido el 16 de
diciembre de 2005, por dos razones. La primera es que la acción de
inconstitucionalidad se presentó antes de esta fecha, es decir: cuando el
demandante acusa la disposición legal, está se encuentra plenamente vigente. La
segunda razón es que sus efectos se siguen proyectando en el tiempo puesto que
se aplican al periodo legislativo 2002-2006 que todavía no ha concluido.
Referencia:
expediente D-5970
Demandante:
Hernán Antonio Barrero Bravo
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, el
parágrafo transitorio del artículo 19 y el artículo transitorio 20 de la Ley
974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los
miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso
al régimen de bancadas”.
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
siete (7) de junio de dos mil seis (2006)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo solicitó a esta Corporación que declare
inexequible los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, el parágrafo transitorio
del artículo 19 y el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005. La demanda
fue admitida por el Magistrado ponente mediante auto del 22 de septiembre de
2005.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada:
Ley 974
de 2005
por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas
Capítulo I
Régimen de Bancadas
[…]
Artículo 4°.  Estatutos.
Los partidos deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales para el
funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus
decisiones dentro de las corporaciones públicas, en las que se establezca
obligaciones y responsabilidades distintas según se trate del cumplimiento de
funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la
respectiva corporación.
Asimismo, determinarán
lo atinente a su régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por
la inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta
la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la
respectiva corporación pública, observando el debido proceso.
En todo caso la sanción
deberá ser comunicada a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para
que a través de ella se le dé cumplimiento, siempre que ello implique
limitación de derechos congresuales.
Los estatutos de los
partidos también contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada
a reuniones de bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho
al voto.
La inasistencia a las
reuniones de las bancadas no excusará al ausente de actuar conforme a las
decisiones adoptadas por las mismas, y si no lo hiciere así este quedará sujeto
a las sanciones previstas por los estatutos del partido o movimiento político
para la violación del régimen de bancadas.
En caso de la
imposición de una sanción por un partido o movimiento a uno de sus miembros
procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, que se surtirá dentro
del mismo partido y ante la instancia correspondiente que determine los
estatutos.
El retiro voluntario de
un miembro de Corporación Pública del partido o movimiento político o ciudadano
en cuyo nombre se eligió, implica el incumplimiento del deber de constituir
bancada, y como tal podrá sancionarse como una violación al Régimen de Bancada
en los términos de la Constitución y la ley.
No incurrirá en doble
militancia, ni podrá ser sancionado el miembro de Corporación Pública o titular
de un cargo de elección popular que se inscriba como candidato para un nuevo
periodo por un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos
diferente del que lo avaló en la elección anterior, siempre y cuando medie
notificación oportuna y cumpla con los deberes de la bancada, de la cual hace
parte.
[…]
Capítulo II
Reglamento del
Congreso
Artículo 7°. El
artículo 41 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
“Artículo 41. Atribuciones. Como órgano de
orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cum­plirá
las siguientes funciones:
1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una
mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y
administrativa.
2. Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cámara, el
Proyecto de Presupuesto Anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su
consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la
Nación.
3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y
organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones
adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del
Presupuesto Anual del Congreso.
4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la
Secretaría General y las Secretarías de las Comisiones.
5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones
Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente
o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra
Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo
expresarán.
6. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el
cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas.
7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la
investidura de Congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y
el presente reglamento.
8. Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del
Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del erario.
9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean
conducentes.
10. Darles cumplimiento a las sanciones disciplinarias impuestas a los
miembros de las bancadas.
11. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de
cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que
establezca el reglamento.”
[…]
Artículo 11. El
artículo 102 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
“Artículo 102. Duración de las intervenciones. El tiempo
de las intervenciones será fijado por la Mesa Directiva de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 97 del presente estatuto.”
Artículo 12. El
artículo 103 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
“Artículo 103. Número de intervenciones. No se podrá intervenir
por más de dos veces en la discusión de una proposición o en su modificación,
con excepción del autor del proyecto y el autor de la modificación, o los
voceros de las bancadas.
Y no se podrá hablar más de una vez cuando se trate de:
1. Proposiciones para alterar o diferir el orden del día.
2. Cuestiones de orden.
3. Proposiciones de suspensión o que dispongan iniciar o continuar en
el orden del día.
4. Apelaciones de lo resuelto por la Presidencia, o revocatoria.
5. Proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate.”
[…]
Artículo 16. El
artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
“Artículo 176. Discusión. El ponente explicará en forma
sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la
palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del
presente reglamento.
Si la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el
proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la
respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos
artículos".
Artículo 17. El
artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
“Artículo 187. Composición. Estas Comisiones estarán
integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
Plenarias.
En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las
bancadas en tales Comisiones.”
Artículo 18. El
artículo 263 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
“Artículo 263. Compromiso y responsabilidad. Los miembros
de las Cámaras Legislativas representan al pueblo, y deberán actuar en
bancadas, consultando la justicia y el bien común, y de conformidad con lo
dispuesto en los estatutos de su partido o movimiento político o ciudadano.
Son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus
electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”
Capítulo  III
Disposiciones finales
Artículo 19. Las
disposiciones de esta ley son aplicables en lo pertinente a las Bancadas que
actúen en las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales o Distritales
y las Juntas Administradoras Locales.
Parágrafo
transitorio. Los
partidos, movimientos políticos, movimientos sociales o grupos significativos
de ciudadanos tendrán 90 días a partir de la vigencia de la presente ley, para
adecuar sus estatutos al presente régimen de bancadas.[1]
Artículo 20 transitorio.
Para todos los efectos legales y presupuestales, autorícese por una sola vez
para que los Representantes a la Cámara elegidos para el periodo legislativo
2002-2006, sí así lo deciden, puedan desafiliarse de los movimientos o partidos
que los avalaron y se afilien a otros movimientos o partidos políticos.
El Consejo Nacional
Electoral de oficio expedirá la resolución de reliquidación de las asignaciones
que correspondan a los movimientos y partidos políticos de donde se desafilien
los Representantes a la Cámara y sumará los recursos a la financiación de
partidos, movi­mientos o grupo significativo de ciudadanos a los cuales estos
se afilien.
El Consejo Nacional
Electoral de oficio procederá a revisar, reliquidar y reasignar los recursos
correspondientes a la financiación de partidos y campañas de conformidad con la
afiliación de los Congresistas que a la fecha de sanción de la presente Ley se
hayan desafiliado de los Movi­mientos o Partidos Políticos que los hubieran
avalado en las elecciones generales de Congreso en 2002 y trasladará dichos
recursos a los movimientos o partidos políticos a los cuales estos se hayan
afiliado.
La presente disposición
tendrá vigencia hasta el 16 de diciembre de 2005.
[…]
III. LA DEMANDA
Hernán Antonio
Barrero Bravo presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 4,
7, 11, 12, 16, 17, 18, el parágrafo transitorio del artículo 19 y el artículo
transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación
en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al régimen de bancadas”, por considerar que
desconocen los artículos 58, 157, 158, 160 y 161 de la Constitución Política.
1. El demandante
considera que se desconoció la Constitución Política en el trámite de los
artículos demandados en el Congreso, porque no se les dio primer debate en la
Comisión Primera del Senado. La demanda sostiene que “(…) los artículos 4, 7,
11, 12, 16, 17, 18, 19, parágrafo, y 20 transitorio, no surtieron los cuatro
debates ordenados por el trámite de los proyectos de ley, según el artículo
157-2 de la Carta Política, que exige haber sido aprobado en primer debate en
la correspondiente comisión permanente de cada Cámara.” La situación de cada
norma específica se presenta en los siguientes términos,
“El artículo 4 de la
ley sobre los aspectos que deben contener los estatutos de los partidos para el
funcionamiento de sus bancadas, el régimen disciplinario interno y doble
militancia, no fue considerado ni aprobado en la comisión primera del Senado,
sino que fue incluido en el artículo 4 del pliego de modificaciones presentado
en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes.
El artículo 7
demandado, que modifica el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992, sobre las
atribuciones de cada Mesa Directiva, no fue aprobado en la Comisión Primera del
Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación.
El artículo 11
demandado, que modifica el artículo 102 de la Ley 5ª de 1992, sobre la duración
de las intervenciones, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en
la Plenaria de esta Corporación.
El artículo 12
demandado, que modifica el artículo 103 de la Ley 5ª de 1992, sobre el número
de intervenciones, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la
Plenaria de esta Corporación.
El artículo 16
demandado, que modifica el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, sobre discusión,
no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la Plenaria de esta
Corporación.
El artículo 17
demandado, que modifica el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, sobre
composición, no fue aprobado en la Comisión Primara del Senado, ni en la
Plenaria de esta Corporación.
El artículo 18
demandado, que modifica el artículo 263 de la Ley 5ª de 1992, sobre compromiso
y responsabilidad, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la
Plenaria de esta Corporación.
El artículo 19
parágrafo transitorio demandado, que le otorga a los partidos y otras
organizaciones, 90 días a partir de la vigencia de esta ley para adecuar los
estatutos al régimen de bancadas.
El artículo 20
transitorio que autoriza a los Representantes a la Cámara a desafiliarse de los
partidos o movimientos que los avalaron, no fue aprobado en la Comisión Primera
del Senado, ni en al Plenaria de esta Corporación.”
El artículo 94 de la Ley 5ª de
1992, que rige la actividad legislativa, sobre los debates, señala que ‘el
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye debate’;
‘el debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación
general’. La demanda considera que esta norma establece la “única forma
para determinar si un artículo de un proyecto de ley, por ejemplo, fue aprobado
o negado por las respectivas comisiones o las plenarias de Senado y Cámara de
Representantes, y si es posible, en el segundo evento, la apelación de ellos”.
Por tanto, concluye,
“La explicación para
que no aparezcan los artículos demandados en los artículos demandados en el
texto definitivo aprobado en primer debate en la Comisión Primera del
Senado, tiene que ver con que ellos no fueron ‘debatidos’ reglamentariamente en
esa oportunidad; o si fueron debatidos, ellos fueron negados.”
Fundándose en
las razones anteriores y en dos sentencias de la Corte Constitucional,[2]
la demanda concluye que al “no haber sufrido los artículos [demandados] primer
debate” estos son inexequibles por desconocer el artículo 157-2 de la
Constitución Política.
2. En segundo
lugar, el demandante señala que se desconoció el ‘prinicipio de
consecutividad’.[3] Como “los artículos
demandados aparecieron con posterioridad al paso del proyecto por la Comisión
Primera y Plenaria del Senado, se requería que el proyecto regresara a las
comisiones permanentes”, conforme a lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley
5ª de 1992, según la cual “cuando surgieren discrepancias entre las plenarias
de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de un proyecto de ley,
‘diferentes a asuntos nuevos, o no aprobados o negados en las comisiones
permanentes respectivas’, no se requiere que el proyecto regrese a la
comisión, para que ellas reconsideren la novedad y decidan sobre ella; este es
el motivo para que el artículo 160 de la Carta exija que en el informe a la
Cámara plena para segundo debate, el po­nente debe consignar la totalidad de
las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (…)”.
3. Finalmente,
la demanda considera que el artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005 viola
“los derechos adquiridos”, conforme al artículo 58 de la Constitución, “de los
partidos o movimientos políticos que para el momento de las inscripciones y
elecciones de los Congresistas, los avalaron” —de conformidad con las normas
vigentes en ese momento, anteriores al 22 de julio de 2005, fecha de la
publicación de la ley ahora demandada—, al autorizar a “desafiliarse de los
movimientos o partidos que los avalaron para hacerlo en otros movimientos o
partidos” y al autorizar “al Consejo Nacional Electoral para dictar las
resoluciones de reliquidación de asignaciones producto de estas actuaciones y
para revisar, reliquidar y reasignar los recursos, con vigencia hasta el 16 de
diciembre de 2005.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el
proceso por medio de apoderado[4] para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas.
1. Fundándose en los
antecedentes legislativos, el Ministerio sostiene que los dos primeros cargos
de la demanda no son de recibo por cuanto el trámite surtido en el Congreso de
la República para la expedición de los artículos acusados de la Ley 974 de
2005, fue el establecido en la Constitución Política de 1991.
El Ministerio señala,
tal como lo manifiesta el demandante, que en el texto aprobado por la Comisión
Primera del Senado, no se incluyeron los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, 19
parágrafo y 20 transitorio, de la Ley 974 de 2005, ni en el texto aprobado en
segundo debate por la Plenaria. Estos fueron aprobados por la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes y por la Plenaria de la Cámara de
Representantes. Debido a las discrepancias existentes entre los textos
aprobados en la Plenaria de cada una de las Cámaras, se conformó una Comisión
Accidental de Mediación, cuyo informe de conciliación fue publicado en la
Gaceta del Congreso N° 385 de 2005. En la Plenaria del Senado de la República
fue presentado discutido y aprobado en la sesión del día 20 de junio de 2005,
con el quórum constitucional requerido. En la Plenaria de la Cámara de
Representantes fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del día 20 de
junio de 2005, con el quórum constitucional requerido. Para el Ministerio, tal
situación da lugar al trámite que se adelantó, conciliar los textos aprobados
por cada Cámara. Al respecto dijo,
“La Constitución
establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden hacer
cambios a un proyecto de Ley, y que las discrepancias entre lo aprobado en una
y otra Cámara no obligan a repetir todo el trámite, ya que una Comisión
accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan
las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobación de las
plenarias.”
Luego de citar algunas sentencias de la
Corte Constitucional,[5]
el Ministerio sostiene que el principio de identidad consagrado en la
Constitución, a propósito del trámite legislativo es flexible, no rígido como
el contemplado por la Constitución de 1886. Dice la intervención,
“El principio de
identidad flexible adoptado por la Carta Política del 91 en ningún caso puede
entenderse como la obligación de que las Comisiones y Plenarias de cada una de
las Cámaras no aprueben de forma diversa el texto de los proyectos sometidos a
su consideración. La facultad que otorgan a las Comisiones y a la Plenarias los
artículos 160 y 375 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 160
y SS y 226 de la Ley 5ª de 1992, reconoce tanto la posibilidad de que el texto
de los proyectos tenga el mismo literal durante todo su decurso en el Congreso,
como la circunstancia de que los mismos no necesariamente resulten idénticos,
evento para el cual se reserva el mecanismo de la conciliación a fin de superar
las divergencias sin repartir todo el trámite.
(…) ninguna tacha
merece la circunstancia de que se hayan estudiado y aprobado las materias que
contiene los artículos acusados, sin que se adoptara, un texto igual en todos
los debates. En tal virtud, sin alterar la unidad de materia bien podía cada
una de las Cámaras y sus respectivas comisiones introducir modificaciones,
adiciones y supresiones a los textos puestos a su consideración.”
Concretamente con relación a la identidad
del proyecto de ley durante todo su trámite, el Ministerio hace notar el hilo
conductor general del debate, en términos generales. Dice sobre este punto,
“(…) tanto de la
exposición de motivos, como de las ponencias para primer debate, se consagra de
manera expresa que el Proyecto de Ley tiene como objetivo desarrollar el Acto
Legislativo 01 de 2003, y dentro de su estructura comprende ‘(a) regla general
de intervención de los Congre­sistas a través de Bancadas y (b) fortalecimiento
de los partidos y movimiento políticos o ciudadanos a través de las Bancadas
por medio de mecanismos que garanticen la disciplina de partido’; por lo tanto
el principio de consecutividad nunca fue desconocido, teniendo en cuenta que los
artículos acusados tienen una relación directa con las materias que fueron
propuestas y discutidas desde la presentación del proyecto hasta su último
debate, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia constitucional.”
2. La intervención del Ministerio guarda
silencio con relación al cargo según el cual el artículo transitorio 20 de la
Ley 974 de 2005, viola el artículo 58 de la Constitución al desconocer los
derechos adquiridos de los partidos o movimientos políticos.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte
Constitucional:
(1)
Declarar exequibles los artículos 4°, 12 y 18 y el parágrafo transitorio
del artículo 19 de la Ley 974 de 2005, únicamente en cuanto a los cargos
analizados.
(2)
Declarar inexequibles la totalidad de los artículos 7°, 16 y 17 y los
segmentos normativos que señalan que “el Consejo Nacional Electoral de oficio
expedirá la resolución de reliquidación de las asignaciones que correspondan a
los movimientos y partidos políticos de donde se desafilien los Representantes
a la Cámara y sumará los recursos a la financiación de partidos, movimientos
políticos o grupo significativo de ciudadanos a los cuales estos se afilien” y
“el Consejo Nacional Electoral de oficio procederá a revisar, reliquidar y
reasignar los recursos correspondientes a la financiación de partidos y
campañas de conformidad con la afiliación de los Congresistas que a la fecha de
sanción de la presente Ley se hayan desafiliado de los Movimientos o Partidos
políticos que los hubieran avalado en las elecciones generales de Congreso en
2002 y trasladará dichos recursos a los movimientos o partidos políticos a los
cuales estos se hayan afiliado”, los cuales hacen parte del artículo 20
transitorio de la Ley 974 de 2005.
(3)
Declararse inhibida para hacer pronunciamiento de fondo en relación con
la constitucionalidad de la expresión “para todos los efectos legales y
presupuestales autorícese por una sola vez para que los Represen­tantes a la
Cámara elegidos para el período legislativo 2002-2006, si así lo deciden,
puedan desafiliarse de los movimientos o partidos políticos que los avalaron y
se afilien a otros movimientos o partidos políticos”, contenida en el artículo
20 transitorio de la Ley 974 de 2005, por carencia actual de objeto.
1. El Procurador
considera que se deben declarar exequibles los artículos 4°, 12 y 18 y el
parágrafo transitorio del artículo 19 de la Ley 974 de 2005, en cuanto se
respetó el principio de consecutividad en su trámite.
1.1. Con
relación al artículo 4° de la Ley 974 de 2005, sostiene el concepto del
Director del Ministerio Público que no existe vicio de constitucionalidad
alguno, pues
“(…) analizadas las
distintas publicaciones reglamentarias, el artículo 4° de la Ley 974 de 2005,
relativo a la inclusión de una reglamentación, en los estatutos de los partidos
y movimientos políticos para la actuación en bancada y las sanciones derivadas
de su incumplimiento, así como también la inclusión en la ley de unas sanciones
específicas, sí hizo parte de los cuatro debates reglamen­tarios y fue aprobado
conforme a las mayorías exigidas por la Constitución Política, tal y como
aparece en las constancias expedidas por los secretarios de las comisiones
primeras y por los Secretarios Generales del Senado y de la Cámara de
Representantes.”
1.2. Dicho lo
anterior con relación al artículo 4° acusado, acerca de los estatutos de las
‘bancadas’, el Ministerio considera que debe entenderse que tampoco hay vicio
de constitucionalidad alguno con relación al parágrafo transitorio del artículo
19, en tanto que se trata de una norma estrechamente relacionada con aquella.
El Procurador señala que
“(…) no asiste razón al
demandante frente a la formulación de un cargo por vicios en la formación de
dicha norma, toda vez que esta disposi­ción resulta ser complementaria del
artículo 4°, preceden­temente analizado y comporta una relación directa con el
tema de la inclusión de normas sobre bancada en los estatutos de los
movimientos partidos y movimientos políticos.
Al evidenciarse una
relación material directa entre el tema de bancadas, discutido y aprobado en
las comisiones permanentes desde un primer momento, ello es, desde el primer
debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, y la
adecuación de los estatutos de los partidos a dicho régimen de bancadas, el
Parágrafo Transitorio del artículo 19, cuestionado, aparece ajustado a la Carta
Política, pues no se advierten vicios materiales en su formación.”
1.3. Respecto de
los artículos 12 y 18 de la Ley 974 de 2005, el Procurador considera que si
bien no fueron debatidos por el Senado de la República en Comisión ni en
Plenaria, no se genera un vicio de inconstitucionalidad en el trámite
“(…) por cuanto entre
el contenido de los textos de los artículos 12 y 18, que fueron objeto de
conciliación, existe una conexidad material y teleológica que legitima la
competencia asumida por la Comisión de Conciliación para adoptar los referidos
textos legales sin que se advierta trasgresión al principio de consecutividad.
(…)
[…]
No cabe duda que uno de
los objetivos de la llamada ‘ley de bancadas’ fue el de racionalizar el
ejercicio de la actividad legislativa a través de la ‘visibilización’ del
debate parlamentario, y ello implica que durante todos los debates estuvo
presente, en el conjunto del articulado en discusión, la búsqueda de la
supresión de la intervención individual cuando se hace parte de un mismo movimiento
o partido político, hasta donde fuese posible, lo que implicó la reforma de la
Ley 5ª de 1992, que regula el trámite de los debates en el Congreso de la
República. Igual apreciación procede en relación con el tema de la
responsabilidad de los parlamentarios frente a su actuación en bancadas.”[6]
2. El Procurador
considera que deben declararse inexequibles los artículos 7°, 16, 17 y algunos
apartes del artículo 20 transitorio.
2.1. Con
relación al artículo 7°, el concepto del Procurador sostiene que el Proyecto de
ley N° 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara, no contempló, de manera
específica, una propuesta normativa encaminada a la modificación del artículo
41 de la Ley 5ª de 1992. Afirma que el texto aprobado por la Comisión Primera
tampoco incluyó modificación alguna a dicha normal legal, al igual que tampoco
lo incluyó en su texto aprobado en la Plenaria (Gaceta del Congreso 264 de
2004).
“(…) se colige que el
artículo 7° de la ley que se cuestiona y se modi­fica, el artículo 41 de la Ley
5ª de 1992, comporta un vicio de incons­titucionalidad insubsanable, toda vez
que únicamente fue debatido y aprobado en la Cámara de Representantes; no
habiéndose surtido el debate en la Comisión Primera del Senado de la República
y en la Plenaria, no siendo la materia regulada en él un asunto que guarde
íntima relación o conexidad material con lo que venía debatiendo el Senado de
la República, este tampoco podía ser objeto de conciliación tal y como lo ha
señalado reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional
(sentencias C-008 de 1995, C-702 de 1999 y C-208 de 2005, entre otras).”
2.2. El
Procurador considera que la situación de los artículos 16 y 17 de la Ley 974 de
2005 es ‘idéntica’ a la de la aprobación del artículo 7°,
“(…) ello es, dichos
textos legislativos no fueron debatidos ni aprobados en la Comisión Primera
Constitucional del Senado de la República, ni en la Plenaria de dicha Corporación,
su inclusión se presentó en la ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes, desconociéndose uno de los requisitos formales para la
aprobación de las leyes orgánicas cual es el de que surtan los cuatro debates
reglamentarios previa publicación de sus textos a través del trabajo realizado
por el ponente o comisión de ponentes.”
2.3. Finalmente,
con relación al artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005, el Procurador
considera que la Corte Constitucional debe declarar inexequible parte de la
norma, en cuanto comporta un vicio de inconstitucionalidad por falta de unidad
de materia, y parcialmente inhibida.
El concepto del
Ministerio Público advierte que el artículo transitorio 20 en cuestión trata
dos asuntos. Por un lado (i) autoriza a los Representantes a la Cámara para
afiliarse a un movimiento o partido político distinto de aquel que les otorgó
el aval para las elecciones correspondientes al período 2002-2006 con el fin de
afiliarse a otro partido o movimiento político y por otro,  (ii) otorga al
Consejo Nacional Electoral la Facultad para proferir la resolución de
reliquidación de las asignaciones que correspondan a los partidos y movimientos
políticos de los cuales se desafilien los representantes y la consecuente
reasignación.
2.3.1. En cuanto
al primero de los aspectos se dice,
“Sobre el primer
tópico, considera el Ministerio Público que es procedente que la Corte
Constitucional se declare inhibida para hacer pronunciamiento de fondo en
relación con el inciso primero del artículo 20 transitorio, en estudio, toda
vez que dicha norma fijó un término hasta el 16 de diciembre de 2005, para que
los Representantes a la Cámara se desafiliaran de los partidos que les dieron
su aval en las elecciones parlamentarias que los eligieron para el período
legislativo 2002-2006 y se procedería a su afiliación a otros movimientos
políticos (…)”[7]
2.3.2. En cuanto
al segundo aspecto de la norma, para el Procurador  (1) otorgar facultades al
Consejo Nacional Electoral para hacer la reliquidación y reasignación de
recursos provenientes del erario excede las materias a las cuales debía
referirse esta ley, en los términos del artículo 151 de la Constitución;  (2)
reliquidar recursos públicos que en virtud de leyes especiales corresponde a
los partidos y movimientos políticos, para reasignarlos, resulta ser una
materia ajena al tema de la intervención de los congresistas en los debates
parlamentarios a través del sistema de bancadas para racionalizar el
funcionamiento del Congreso, y  (3) los temas inherentes a la estructura y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de cuya entidad hace parte
la financiación de los mismos, son objeto de reserva de ley estatutaria.
3. El concepto
del Ministerio Público no se pronuncia sobre los cargos por
inconstitucionalidad en contra de del artículo 11 de la Ley 974 de 2005, así
como tampoco sobre los cargos en contra del artículo transitorio 20, por
desconocer la garantía constitucional de respeto a los derechos adquiridos
contemplada en el artículo 58 de la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconsti­tu­­cionalidad
contra las leyes de la República. Cuando éstas son por vicios en la formación
de la ley, de acuerdo con el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución
Política, ‘caducan en el término de un año, contando desde la publicación del
acto respectivo’. La demanda de la referencia fue presentada oportunamente.
Además, se reitera que en la medida en que el juicio de constitucionalidad es
un juicio de validez de la norma, la Corte Constitucional es competente para
conocer la demanda, a pesar de que la Ley 974 de 2005 entrará a regir el
próximo 19 de julio de 2006.[8]
2. Problema jurídico
2.1. Vistos los antecedentes del presente
proceso, la Corte Constitucional con­sidera que el problema jurídico que
plantea la demanda es el siguiente: ¿incurrió en vicios de procedimiento en su
formación el Congreso de la República al tramitar los artículos acusados de la
Ley 974 de 2005 (artículos 4°, 7, 11, 12, 16, 17, 18, 19, parágrafo
transitorio, y 20 transitorio), por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas, al no haber sido aprobados
en primer y segundo debate por la Comisión y Plenaria, respectivamente, de la
Cámara en la que tuvo origen el Proyecto de ley (el Senado de la República)?
2.2. Para resolver el problema la Corte
señalará cuáles son las reglas constitucionales aplicables y la jurisprudencia
constitucional relevante, hará una revisión general del trámite legislativo de
la Ley 974 de 2005 y, finalmente, analizará específicamente si el Congreso de
la República desconoció las reglas constitucionales que deben observarse en el
procedimiento legislativo, al tramitar las normas acusadas.
3. Jurisprudencia constitucional acerca
de los principios de consecuti­vidad, identidad flexible y unidad
temática, en el procedimiento de formación de las leyes
3.1. De acuerdo con el artículo 157[9]
de la Constitución Política ningún proyecto será ley de la República sin haber
sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada Cámara, y posteriormente haber sido aprobado en la plenaria de cada
corporación legislativa en segundo debate. Éstos son los cuatro debates
reglamentarios que debe tener toda ley en el Congreso.
3.2. No obstante, la propia Constitución
(artículo 160) y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, artículo 160 y
siguientes)[10]
permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos
de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. La
facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley
sometidos a su consideración exige que se surtan los cuatro debates, sin que
necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal
durante todos y cada uno de éstos. Los textos aprobados en cada cámara, por
tanto, no necesa­riamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias
deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una Comisión
de Mediación que deberá conciliar los textos aprobados, y someter a
consideración de la plenaria de cada cámara una versión definitiva.[11]
Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto
que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta
posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su trámite en
el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia, responde a la visión
deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual
Reglamento del Congreso,[12] de acuerdo a la cual,
las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad
de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y
confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías.[13]
Los textos de la ley deben ser pues, producto de la deliberación democrática.
3.3. Pero la facultad que la Constitución
Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley no es ilimitada.
El propio texto constitucional señala que serán aquellas que se “juzguen
necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[14] y se refieran
a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158,
CP).[15]
3.4. De las reglas constitucionales y
legales referentes al trámite de las leyes previamente citadas, “la
jurisprudencia ha extraído que el proceso legislativo se rige por los
principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia”.[16]
(i) El principio de consecutividad “exige que los proyectos de
ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o
legales”.[17]  (ii) El
principio de identidad flexible o relativa “supone que el pro­yecto
de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parla­mentarios”,
bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden
introducir modificaciones al proyecto (artículo 160, CP), y que las
discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante
un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de Media­ción), que no
implica repetir todo el trámite.[18]  (iii) El
principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo,
“sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no
el principio de identidad.”[19] Así pues, si bien “el
principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de
cada cámara hacer modificaciones, adiciones o  supresiones a los proyectos en
curso, (…) en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden
producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.”[20]
3.5. La
jurisprudencia ha sostenido que el concepto de unidad temática es amplio en
aras de respetar el principio democrático y el margen de configu­ración del
legislador.
3.6. Pero el
carácter amplio del principio de identidad flexible o relativa no admite
cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de
formación:
“(…) no cualquier
relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se
respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte
ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente
‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser
‘clara y específica’[21], ‘estrecha’,[22]
‘necesaria’,[23] ‘evidente’.[24]
En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia
de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es
inconstitucional.[25]
[…] Para la
determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido
algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no
siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre
asuntos debatidos previamente;[26] (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido;[27]  (iii) la novedad
de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un
artículo específico;[28] (iv) no
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema.[29] En el ámbito de los
actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una
relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las
características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición
de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación
del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente
con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el
proceso penal–.[30]” [31]
3.7. La Corte
ha precisado que los cambios en el texto pueden ser consi­derables, si se
respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas
principales del proyecto, no de un artículo específico.[32]
Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad,
el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[33]
También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige
que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al
mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive,
contrario. En caso de con­tradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto
de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las
comisiones de conciliación.[34]
3.8. Siguiendo
esta misma jurisprudencia, por ejemplo, la Corte Constitucional decidió en la
sentencia C-940 de 2003, a propósito de un problema jurídico similar al
analizado en el presente caso,[35] que cuando una norma
legal guarda “una relación cercana”, “una relación temática
importante” con el objeto de la ley de la cual forma parte, no desconoce el
principio de identidad flexible.[36]
4. Trámite del Proyecto de Ley 974 de
2005
El proceso que debió seguir la Ley 974 de
2005 consiste en:  (i) ser publicado oficialmente por el Congreso antes
de darle curso en la comisión respectiva;  (ii) surtir los
correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las cámaras luego de
que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando en cada caso, el
quórum previsto por los artículos 145, 146 y 151 de la Constitución;  (iii)
observar los términos de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada
Cámara y quince (15) días entre la aprobación del proyecto en la primera de las
Cámaras y la iniciación del debate en la otra, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 160 de la Constitución;  (iv) si hubieren surgido
discrepancias en las cámaras respecto del texto definitivo del proyecto,
haberse integrado comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, preparen
el texto que posteriormente debe haber sido sometido a decisión final en sesión
plenaria de cada cámara.  (v) Por último, haber obtenido la sanción
guberna­mental. El trámite que se dio a la Ley 974 de 2005, en términos
generales, fue el siguiente:
4.1. El día 13 de agosto de 2003, los
Presidentes y los Vicepresidentes de Senado y Cámara, presentaron ante el
Senado de la República el Proyecto de ley radicado bajo el número 066, Senado, “por
la cual se modifica el reglamento del Con­greso”. El proyecto, junto con su
correspondiente exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso
N° 412 de 2003, y repartido a la Comisión Primera Constitucional del Senado.
4.2. La ponencia para primer debate en la
Comisión Primera del Senado, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 454 de
2003.
4.3. El proyecto fue aprobado en primer
debate en la Comisión Primera del Senado el día 10 de diciembre de 2003, según
consta en el Acta N° 29, publicada en la Gaceta del Congreso N° 67 de 2004, con
el título ‘por el cual se reglamenta la actuación en bancadas de los
miembros de las Corporaciones públicas y se adecua el reglamento del Congreso
al Régimen de Bancadas’.[37]
4.4. La ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Senado, junto con el pliego de modificaciones, fue publicada en la
Gaceta N° 128 de 2004.
4.5. El proyecto fue aprobado en segundo
debate en la Plenaria del Senado de la República el 12 de mayo de 2004, según
consta en el Acta N° 43, publicada en la Gaceta del Congreso N° 311 de 2004.
4.6. Posteriormente el proyecto fue enviado
la Cámara de Representantes, en dónde se encontraba radicado como el Proyecto
de ley N° 075 de 2003, Cámara. La ponencia para primer debate en la Comisión
Primera, junto con el articulado del proyecto aprobado por la Plenaria del
Senado y el pliego de modificaciones, fue publicada en la Gaceta del Congreso
N° 640 de 2004.
4.7. El proyecto, fue aprobado en  primer
debate por la Comisión Primera de la Cámara de representantes los días 17 y 18
de mayo de 2005, como consta en las Actas N° 44 y 45, publicadas en las Gacetas
del Congreso N° 266 y 270 de 2005, respectivamente.
4.8. La Ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Repre­sentantes, fue publicada en la Gaceta del
Congreso N° 277 de 2005.
4.9. El proyecto fue aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Represen­tantes el día 17 de junio de 2005, según
consta en el Acta N° 183, publicada en la Gaceta del Congreso N° 515 de 2005.
4.10. El Acta de la Comisión Accidental de
Mediación encargada de conciliar el texto del Proyecto de ley 066 de 2003,
Senado, 075 de 2003, Cámara, se publicó en las Gacetas del Congreso N° 385,
para Cámara, y N° 521 de 2005, para Senado.
4.11. La Plenaria del Senado de la
República y la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobaron el 20 de junio
de 2005, en sesiones separadas, el texto del Proyecto de ley conciliado por la
Comisión de Mediación, como consta en las Actas N° 54 (Gaceta del Congreso N°
522) y N° 184 (Gaceta del Congreso N° 505).
4.12. El proyecto obtuvo sanción
presidencial el día 22 de julio de 2005.
5. Los contenidos normativos de los
artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, de la Ley 974
de 2005 sí fueron debatidos por el Senado de la República o se refieren a
disposiciones que versan sobre asuntos estrechamente relacionados con la
materia de la Ley
Luego de analizar el trámite de la Ley 974
de 2005, la Corte considera que no se incurrió en el vicio alegado durante el
trámite de los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo
transitorio, acusados por el demandante de violar la Constitución por vicios de
procedimiento en su formación porque a su juicio no se surtieron los cuatro
debates exigidos por la Constitución y no fueron aprobados por las Comisiones
de amabas Cámaras del Congreso de la República. Para la Corte se trata de  (1)
textos que estuvieron presentes desde el inicio del trámite del Proyecto de
ley, o  (2) son temas estrechamente relacionados con las materias objeto
de la Ley.
Para analizar esta cuestión la Corte hará
una breve alusión al Acto Legislativo 01 de 2003, en tanto la ley 974 de 2005
es un desarrollo legal de éste. Posteriormente, analizará cada una de las
normas acusadas, indicando los datos más relevantes de su trámite legislativo,
para efectos de establecer si se desconocieron los principios de consecutividad
y de identidad flexible o relativa. La Corte advierte que no hará
un juicio material de constitucionalidad de las normas acusadas. Se tomará el
contenido de éstas a la luz del debate parlamentario sólo con el objeto de
establecer si existe o no identidad temática en el proyecto de ley a lo largo
de su trámite, para efectos de analizar los cargos por vicios de
procedimiento.
5.1. La Ley 974 de 2005 como desarrollo
del Acto Legislativo 01 de 2003
Como lo señaló recientemente en la
sentencia C-342 de 2006,[38] mediante el Acto
Legislativo N° 01 de 2003, el Congreso de la República adoptó ‘una
Reforma Política Constitucional’, que busca fortalecer las colectividades
políticas. Para lograrlo se establecen condiciones más exigentes para la
creación de partidos y movimientos políticos, se les exige a éstos presentarse
a las elecciones con listas únicas, se asigna un valor más equitativo a las
curules al asignarlos por medio de cifra repartidora y se racionaliza la
actividad del Congreso de la República a través de un régimen de bancadas
severo. Este último propósito se materializó introduciendo al artículo 108 de
la Constitución los incisos sextos y séptimo en los siguientes términos,
“Constitución Política,
Artículo 108.— […]
Los
estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su
régimen disciplinario interno. Los miembros de las corporaciones públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en
ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las
decisiones adoptadas democráticamente por éstas.
Los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los
asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y
podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte
de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la
expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista,
diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.”[39]
La Ley 974 de 2005 proviene del Proyecto de
ley 066 de 2003, Senado, por medio del cual se pretendía desarrollar el mandato
de la reforma política, Acto Legislativo 01 de 2003, de implantar un régimen de
bancadas para el funcio­na­miento en las Corporaciones Públicas. La exposición
de motivos presentó la cuestión en los siguientes términos,
“El Acto legislativo
número 1 de 2003 adoptó varias reformas rela­cionadas con la organización y
funcionamiento de los partidos políticos y con la integración y dinámica del
Congreso de la República con un doble objeto: de una parte, fortalecer las
organizaciones políticas y de otra, racionalizar la actividad congresual en el
trámite legislativo y en el ejercicio del control político.
Esta reforma introdujo
un sistema electoral para la elección de los miembros de las corporaciones
públicas dirigido a que el ejercicio de la política se haga dentro de partidos
o movimientos que canalicen las expectativas ciudadanas y representen las
tendencias ideológicas en las que se divide una sociedad pluralista como la
sociedad contemporánea. Reglas como las del umbral y la cifra repartidora para
la asignación de curules buscan producir ese efecto y acabar con la
desafortunada práctica política que indujo a que su ejercicio se hiciera de
manera prácticamente individual, lo que se prueba con el hecho de que solo 3
listas obtuvieron más de una curul en la última elección del Senado de la
República.
El presente proyecto
pretende reflejar de manera inmediata estos cambios en el funcionamiento del
Congreso.”
5.2. Análisis del artículo 4° de la Ley
974 de 2005
El artículo 4° de la Ley 974 de 2005 se
ocupa de señalar que la compe­tencia para fijar las reglas de cada una de las
bancadas y su régimen disciplinario es de los respectivos partidos y
movimientos, a través de sus estatutos. Establece contenidos concretos que
deben o que pueden tener dichas reglas, en especial con relación al régimen
disciplinario, y fija algunos de los límites mínimos que se deben observar al
establecer estas reglas. Un análisis detallado del proceso legislativo de la
Ley 974 de 2005 permite concluir que los contenidos del artículo 4° sí fueron
contemplados en la Comisión y en la Plenaria del Senado, contrario a lo que
sostiene el demandante. Aunque es cierto que el Proyecto de ley original no
incluía el artículo 4° denominado ‘estatutos’, ni los textos aprobados
por la Comisión o la Plenaria del Senado, la totalidad del contenido normativo
que ésta disposición recoge, sí hizo parte del debate, pues estuvo presente en
otras normas que fueron debatidas, o se trata de temas estrecha­mente
relacionados con el objeto mismo del Proyecto de ley debatido desde el inicio
del trámite.
Desde su inicio, el Proyecto de ley 66 de
2003, Senado, contempló para todo miembro de una bancada el deber de actuar “en
grupo y coordinadamente”. Para esto, se concedió competencia a los “partidos
políticos” para adoptar (1) “mecanismos democráticos para tomar las decisiones
sobre la manera de actuar al interior del Congreso de la República” y  (2) “el
régimen disciplinario al que están sometidos sus miembros en los términos de la
Constitución Política”.[40] El artículo 4° de la Ley
974 de 2005 contempla siete incisos acerca de este desarrollo estatutario que
deben hacer los partidos y movimientos políticos.
El Congreso de la República aprobó la norma
originalmente con ocho incisos, pero recientemente la Corte Constitucional
declaró inexequible el último de éstos. Por tal motivo, en la parte resolutiva
de la presente sentencia, se resolverá estarse a lo resuelto con relación a
dicho inciso.[41] A continuación  (1) se
presentará al contenido actual del artículo 4° de la Ley 974 de 2005,  (2)
posteriormente se hará referencia a la aparición de los aspectos generales de
esta norma y,  (3) finalmente se analizará cada uno de los incisos de forma
específica.
5.2.1. Contenido normativo del artículo
4° de la Ley 974 de 2005.
5.2.1.1.  El primer inciso del actual
artículo 4° de la Ley 974 de 2005 señala que es competencia de los partidos
establecer a través de los estatutos, el régimen de sus bancadas y “los
mecanismos para la coordinación de sus decisiones dentro de las corporaciones
públicas”, teniendo el deber de hacer explícitas las “obligaciones y responsabilidades
distintas según se trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control
político o electorales, por parte de la respectiva corporación”.[42]
5.2.1.2.  El segundo inciso establece que
los partidos “determinarán lo atinente a su régimen disciplinario interno”.
Indicando que “podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus
directrices”, las cuales pueden incluir “la pérdida del derecho al voto” y
pueden llegar “hasta la expulsión”, pero deben aplicarse “gradualmente” y
“observando el debido proceso”.[43]
5.2.1.3.  El tercer inciso establece que en
cualquier caso, cuando se imponga una sanción que “implique limitación de
derechos congresuales”, deberá “(…) ser comunicada a la Mesa Directiva de la
respectiva Corporación, para que a través de ella se le dé cumplimiento”.[44]
5.2.1.4. El cuarto inciso señala que los
estatutos de los partidos “también contemplarán sanciones estrictas por la
inasistencia reiterada a reuniones de bancada” y especifica que dentro de ellas
se podrá incluir “la pérdida temporal del derecho al voto”.[45]
5.2.1.5. El quinto inciso establece que no
excusa del deber de “actuar conforme a las decisiones adoptadas” por la
bancada, el no haber asistido a las reuniones en que éstas se tomaron. Precisa
además, que si un congresista actúa en contra de su bancada, quedará sujeto a
las sanciones previstas por los estatutos del partido o movimiento político.[46]
5.2.1.6. El sexto inciso consagra el
derecho, en caso de que se imponga una sanción por un partido o movimiento a
uno de sus miembros, de presentar “recurso de apelación en el efecto
suspensivo”, el cual “se surtirá dentro del mismo partido y ante la instancia
correspondiente que determine los estatutos”.[47]
5.2.1.7. Finalmente, el séptimo inciso de
la norma establece que “[e]l retiro voluntario de un miembro de Corporación
Pública del partido o movimiento político o ciudadano en cuyo nombre se eligió,
implica el incumplimiento del deber de constituir bancada” y añade que
por tal causa podría sancionarse “como una violación al Régimen de Bancada en
los términos de la Constitución y la ley.”[48]
5.2.2. Recuento general de los
antecedentes legislativos del artículo 4° de la Ley 974 de 2005.
5.2.2.1. Como se indicó, desde el Proyecto
de ley originalmente presentado al Senado (N° 66 de 2003), se contempló en el
segundo inciso del artículo 1° la competencia para que los partidos adoptaran
(1) “mecanismos democráticos para tomar las decisio­nes sobre la manera de
actuar al interior del Congreso de la República” y (2) “el régimen
disciplinario al que están sometidos sus miembros en los términos de la
Constitución Política”.[49] El primer inciso de este
artículo aclaraba que la figura de bancadas sería aplicable únicamente al
Senado y a la Cámara.[50]  En el Proyecto de ley
original se incluyó en el artículo 3° los derechos que los grupos
parlamentarios tendrían,[51] a propósito de cada uno
de los ámbitos y funciones que estos desempeñan al interior del parlamento (función
de control político, función legislativa y función electoral).[52]
5.2.2.2. Los Senadores[53]
que rindieron informe de ponencia para primer debate
ante la Comisión Primera del Senado mantuvieron la figura de bancadas
únicamente para los Congresistas y reiteraron, con relación al inciso segundo
del artículo 1°, que “[l]os miembros de cada bancada actuarán en grupo y
coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones
en el interior del Congreso de la República”, pero propusieron especificar que
sería así “en todos los temas que los Estatutos del respectivo Partido o
Movimiento Político no establezcan como de conciencia.”[54]
La modificación propuesta por los ponentes
ante la Comisión del Senado también señalaba que para tomar sus decisiones,
“las bancadas sesionarán en el recinto de las Comisiones Constitucionales
Permanentes y con el apoyo de los funcionarios de las mismas, conforme a la
distribución que haga la mesa directiva de cada cámara.” En esta propuesta
normativa se fijan límites más estrictos a la libertad de cada partido o
movimiento para configurar su régimen de bancadas pues se establecía que en su
actuación éstas tendrían que regirse por varios principios, entre ellos (1) el
“de convocatoria oportuna y transparente”,  (2) el de “libre deliberación”, y
(3) el de “decisión de mayorías o por consenso y acatamiento obligatorio de la
decisión así adoptada.”[55] Adicionalmente
propusieron un artículo nuevo (de ahora en adelante, el 3°) en el que se
establece que las “bancadas sesionarán por lo menos una vez por mes (…) en la
sede de las Comisiones Permanentes” y se obliga a tener actas en las que se
consigne “la asistencia, la duración y todo lo que no se considere confidencial
a juicio de cada fracción”.[56] El pliego de
modificaciones para primer debate también propuso al respecto, introducir un
artículo nuevo (artículo 17 del pliego) contemplando el deber de los partidos
de informar a las Mesas Directivas que se ha impuesto una sanción, cuando ésta
afecte derechos congresuales, para que la Mesa la haga cumplir.[57]
Los ponentes propusieron acabar con la
figura de los grupos parlamentarios, como forma de organización
permanente en el Congreso, y dejar únicamente la figura de las ‘bancadas’.
Se mantuvo la figura de los grupos parlamentarios bajo el nombre de ‘grupos
congresuales’ y únicamente para el período de transición.[58]
Con relación a los derechos para ejercer las funciones legislativa, electoral y
de control político, que el Proyecto de ley originalmente reconocía a los grupos
parlamentarios (artículo 3° del Proyecto de ley), los ponentes propusieron
que las ‘bancadas’ fueran las titulares de tales derechos y, transitoriamente, los
grupos congresuales (artículo 4° del Pliego de modificaciones para primer
debate en Senado).[59]
5.2.2.3. La Comisión Primera del Senado
aprobó el inciso segundo del artículo 1° igual a como se propuso en el pliego
de modificaciones, indicando que la obligación de acatar la decisión adoptada
por la bancada se entendería “conforme a lo dispuesto por sus respectivos
estatutos”.[60] La Comisión también
aceptó los artículos 3° y 4° como fueron propuestos por el pliego de
modificaciones. Donde sí introdujo un cambio significativo, fue respecto al
alcance mismo de la institución de ‘bancada’, pues decidió que no sólo
es una forma de organización para actuar obligatoria para los congresistas,
sino también para “todos los miembros de las Corporaciones Públicas” elegidos
por un mismo partido, movimiento político o ciudadano, en la respectiva
Corporación en la que se encuentren.[61]
La Comisión Primera del Senado aprobó el
artículo 17 (nuevo) propuesto por los ponentes, para garantizar la aplicación
de las sanciones impuestas por las bancadas a través de las Mesas Directivas,
pero le añadió un inciso en el cual fijó que los estatutos del partido y el
debido proceso, serían los límites normativos de los procesos sancionatorios a
los miembros de bancadas.[62] Además introdujo en el
texto aprobado otro artículo nuevo (artículo 27), el cual reitera que los
partidos pueden establecer “en sus estatutos los mecanismos para la
Coordinación de decisiones en las Bancadas en las distintas Corporaciones.”[63]
5.2.2.4. Los ponentes para segundo debate
en el Senado ante la Plenaria,[64] mantuvieron los textos
normativos aprobados por la Comisión y propusieron algunas modificaciones
menores. Introducir en el artículo 1° un régimen transitorio para la actuación
en bancadas en las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las
Juntas Administradoras Locales,[65] y armonizar el artículo
3° con lo decidido para que todas estas Corporaciones Públicas se entendieran
incluidas dentro del ámbito de su aplicación.[66] El artículo
27, referente a los estatutos de los partidos, fue presentado a consideración
de la Plenaria igual a cómo fue aprobado por la Comisión Primera del Senado.
5.2.2.5.  La Plenaria del Senado aprobó el
artículo 1° del Proyecto de ley, en términos generales, tal como fue propuesto
en el pliego de modificaciones para segundo debate. No obstante, introdujo dos
nuevos incisos y dos parágrafos transitorios, uno de ellos a solicitud de los
ponentes. El primer inciso dedicado a los derechos de las minorías de las
bancadas y el segundo a la objeción de conciencia. Mantuvo la figura de los “grupos
congresuales”, pero redujo el criterio de representación al 4% de las
curules de la Corporación, para permitir a grupos minoritarios participar como
un solo grupo;[67] incluyó un segundo
inciso al parágrafo transitorio 1 del artículo 1°, modificando parcialmente la
solución para aquellas bancadas que no cumplan el criterio de representación
(por lo menos 5 curules);[68]  e introdujo un nuevo
parágrafo transitorio, aceptando el régimen de transición con relación a las
bancadas en las Asambleas, los Con­cejos y las Juntas Administradoras,
presentado por los ponentes.[69]  Esta dispo­sición fue
remitida posteriormente por los Representantes ponentes para primer debate ante
la Comisión Primera de la Cámara, a un artículo transitorio al final del
Proyecto de ley en su pliego de modificaciones (dentro de lo que llamaron
‘disposiciones finales’), como parte del régimen de transición hacia la confor­mación
de bancadas.[70]
En cuanto al artículo 3°, se aceptó la
modificación propuesta por los ponentes, respecto al inicio del artículo para
armonizarlo con la decisión de contemplar bancadas en toda Corporación Pública.
La Plenaria, adicionalmente, incluyó dos nuevos incisos. Uno referente al deber
de asistencia y a la imposibilidad de dejar de aceptar las decisiones de la
bancada, por no haber asistido a las reuniones en que éstas se adoptaron,[71]
y el otro, advirtiendo que el incumplimiento del deber de asistencia debe conllevar
graves consecuencias para los parlamentarios.[72] El artículo
4° contemplando los derechos de las bancadas y los grupos congresionales fue
aprobado por la Plenaria, introduciendo únicamente los cambios que se
necesitaron para corregir defectos en el texto aprobado por la Comisión
Primera.[73]
El artículo 27, sobre los estatutos de los
partidos, se mantuvo tal y como había sido aprobado por la Comisión Primera en
primer debate y se incluyó un nuevo artículo al proyecto (el artículo 29),
también referente a la regulación de las bancadas por medio de los estatutos,
en los siguientes términos,
“Artículo 29 (nuevo).–
Los estatutos de cada partido o movimiento político podrán fijar reglas
especiales para el funcionamiento de sus bancadas en las Corporaciones Públicas,
en las que se establezcan obligaciones y responsabilidades distintas según se
trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control político o
electorales, por parte de la respectiva corporación. Las bancadas adoptarán
decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley. Cuando la
decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para estar
de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ellos en el acta
respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede adoptar esta decisión
cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que por razones
de conveniencia política o de trámite legislativo, los miembros de las bancadas
decidan no adoptar una decisión única. Cuando exista empate entre sus miembros
se entenderá que estos quedan en libertad de votar.”
5.2.2.6. Con el recuento hecho hasta este
momento del proceso legislativo de la Ley 974 de 2005, es claro que varios de
los temas incluidos dentro del artículo 4° de la Ley estuvieron presentes desde
el Proyecto de ley original, o fueron debatidos y aprobados bien en la Comisión
Primera o en la Plenaria del Senado. Desde el primer debate fue claro que los
estatutos de cada partido o movimiento debían definir las reglas de funcionamiento
de las respectivas bancadas.
Para primer debate en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes introduce la primera versión del actual artículo
4° de la Ley 974 de 2005, no como un texto normativo nuevo, no considerado
previamente, sino como un artículo en el cual se reúnen varias disposiciones
normativas ya contempladas por el Proyecto de ley tal como había sido aprobado
por el Senado de la República. Tales preceptos normativos hacen referencia  a
los contenidos mínimos que deben contemplar los estatutos de las bancadas, en
especial con relación a su funcionamiento y a su régimen disciplinario.
El artículo 4° organiza los distintos
textos relativos a los estatutos de los partidos y movimientos y los artículos
entre sí, haciendo los ajustes que los ponentes estimaron conveniente sugerir.
En efecto, luego de aclarar que uno de los principales propósitos del pliego de
modificaciones presentado a la Comisión Primera, es organizar el orden y la
estructura de la ley, lo cual supone reubicar varias de las normas hasta ahora
aprobadas en los debates por el Senado,[74] la ponencia
se refiere al artículo 4° en los siguientes términos,
“Artículo
4º. Estatutos. En el artículo 4º del pliego de modificaciones,
correspondiente a apartes de los artículos 3º, 27 y 29 aprobados por la
Plenaria de Senado, se establecen los mínimos que deben ser incluidos en los
estatutos de los partidos o movimientos políticos o ciudadanos para su
funcionamiento interno y como bancadas en el Congreso de la República.
El artículo incorpora
lo dispuesto en el artículo 108 reformado por el Acto Legislativo número 01 de
2003 en lo referente al contenido de los estatutos, estableciendo que las
sanciones de orden disciplinario a que den lugar las infracciones de los
congresistas deberán respetar el debido proceso, tal y como lo disponía el
artículo 17 del texto de Senado, y que las mismas se fijarán gradualmente hasta
la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la
respectiva Corpo­ración hasta por el resto del período para el cual fue
elegido.
Por ello se sugiere
que, cuando éstas impliquen la limitación de los derechos y facultades
congresuales, deban ser comunicadas a las mesas directivas de la respectiva
Corporación para que a través de ellas sean cumplidas.
Se establece también
que en los estatutos se deberá incluir sanciones estrictas por la inasistencia
reiterada a reuniones de bancada y que la inasistencia no excusará al ausente
de actuar conforme a las decisiones adoptadas por la misma, quedando sujeto, el
ausente, a las consecuencias disciplinarias a que el incumplimiento de la
decisión dé a lugar.”[75]
5.2.3. Análisis específico de los
contenidos normativos del artículo 4° de la ley 974 de 2005, considerados
inciso por inciso
Desde el Proyecto de ley original, se ha
contemplado la competencia de los partidos para establecer a través de los
estatutos, el régimen de sus bancadas y “los mecanismos para la coordinación de
sus decisiones dentro de las corporaciones públicas”, de acuerdo también con lo
dispuesto en la Constitución (artículo 108, de acuerdo con la modificación del
Acto Legislativo 01 de 2003, que reconoce esta competencia).
5.2.3.1. El deber de establecer las
“obligaciones y responsabilidades distintas según se trate del cumplimiento de
funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la
respectiva corporación”, es contemplada en el primer inciso del artículo 4° de
la Ley 974 de 2005. Resulta ser una fórmula sucinta y que deja un margen más
amplio de configuración a cada partido o movimiento para definir las reglas de
su bancada, que las contempladas en las primeras versiones del Proyecto de Ley
debatidas en el Senado, las cuales contemplaron incluso, principios específicos
que debían regir las actuaciones de todas las bancadas. En cualquier caso, el
texto del inciso primero del artículo 4° ya había sido incorporado, en los
mismos términos, dentro del texto del artículo 29 del texto del Proyecto de ley
aprobado por la Plenaria del Senado.
5.2.3.2. El segundo inciso del artículo 4°
acusado contempla un asunto que también fue considerado desde un inicio en el
debate legislativo, a saber, que los partidos “determinarán lo atinente [al]
régimen disciplinario interno” de las bancadas. De hecho, se trata de una
cuestión que es prevista en la Constitución Política en el artículo 108,
modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003, en el que se reconoce tal
competencia a los partidos y movimientos y se indica que se “podrán establecer
sanciones por la inobservancia de sus directrices”, las cuales pueden incluir
“la pérdida del derecho al voto” y pueden llegar “hasta la expulsión”, pero
deben aplicarse “gradualmente” y, al igual que toda actuación constitucional
sancionatoria, “observando el debido proceso”. Este parámetro del debido
proceso, en todo caso, como se indicó, fue adoptado desde el primer debate por
la Comisión Primera del Senado, que lo incluyó en el inciso segundo del
artículo 17 del texto del Proyecto de ley que aprobó.[76]
5.2.3.3. El tercer inciso del artículo 4°
acusado, establece que en cualquier caso, cuando se imponga una sanción que
“implique limitación de derechos congresuales”, deberá “(…) ser comunicada a la
Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para que a través de ella se le dé
cumplimiento”. Se trata pues, de otra propuesta normativa que responde a una
preocupación presente desde el inicio del debate, hacer viable y efectiva la
aplicación de las sanciones impuestas por los partidos o movimientos políticos
que supongan afectar derechos del congresista en el ejercicio de sus funciones,
imponiéndole a las bancadas el deber de informar a las Mesas Directivas las
sanciones, cuando sean de este tipo, y a las Mesas el deber de hacer respetar
tales sanciones. La propuesta normativa que contempla este inciso ya había sido
recogida por la Comisión Primera del Senado, en el primer debate, en el inciso
primero del artículo 17 del texto del Proyecto de ley que aprobó.[77]
5.2.3.4. El cuarto inciso del artículo 4°
de la Ley 974 de 2005, señala que los estatutos de los partidos “también
contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de
bancada” y especifica que dentro de ellas se podrá incluir “la pérdida temporal
del derecho al voto”. Posteriormente el quinto inciso establece que no excusa
del deber de “actuar conforme a las decisiones adoptadas” por la bancada, el no
haber asistido a las reuniones en que éstas se tomaron. Precisa además, que si
un congresista actúa en contra de su bancada, quedará sujeto a las sanciones
previstas por los estatutos del partido o movimiento político. Nuevamente, el
inciso acusado retoma una propuesta normativa acerca de un asunto que se trató
desde el primer debate en Comisión. En este caso, los medios jurídicos para
hacer cumplir el deber de asistencia a las reuniones de las bancadas. La
Comisión Primera del Senado decidió adoptar un artículo nuevo, como se lo
propusieron los ponentes, (artículo 3° del texto aprobado del Proyecto de ley)
que establecía la obligación a las bancadas de reunirse por lo menos una vez al
mes, fijaba el lugar de reunión (las Comisiones Permanentes) de las mismas, y
el deber de llevar actas que contengan la asistencia, la duración y todo otro
asunto que no se considere confidencial. La Plenaria del Senado, como se indicó
previamente, aprobó en segundo debate el artículo en los mismos términos pero
además agregó dos incisos adicionales, uno referente al deber de asistencia y a
la imposibilidad de dejar de aceptar las decisiones de la bancada, por no haber
asistido a las reuniones en que éstas se adoptaron,[78]
y el otro, advirtiendo que el incumplimiento del deber de asistencia debe
conllevar graves consecuencias para los parlamentarios.[79]
5.2.3.5. El sexto inciso consagra el
derecho, en caso de que se imponga una sanción por un partido o movimiento a
uno de sus miembros, de presentar “recurso de apelación en el efecto
suspensivo”, el cual “se surtirá dentro del mismo partido y ante la instancia
correspondiente que determine los estatutos”. Esta propuesta normativa, que fue
introducida por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, es tan sólo
una precisión con relación a cuáles son algunas de las reglas mínimas del
debido proceso que deben ser contempladas por los estatutos de los partidos a
la hora de regular el régimen disciplinario de las bancadas.
5.2.3.6. Finalmente, el séptimo inciso de
la norma establece que “[e]l retiro voluntario de un miembro de Corporación
Pública del partido o movimiento político o ciudadano en cuyo nombre se eligió,
implica el incumplimiento del deber de constituir bancada” y añade que
por tal causa podría sancionarse “como una violación al Régimen de Bancada en
los términos de la Constitución y la ley.”  El
deber de constituir bancada, en tanto una de las obligaciones principales y
elementales que se debe observar, ha estado siempre dentro del debate. El Proyecto
de ley propuso una forma de cumplir con esta obligación[80]
y el pliego de modificaciones propuso otra.[81] Al igual que
en el caso de la asistencia a las reuniones, el legislador abandonó una postura
en la que pretendía asegurar el cumplimiento de una obligación precisándola
legalmente (en aquel caso asistir a las reuniones, en este caso constituir
bancada)  para adoptar un régimen que le brinde a los partidos y los
movimientos políticos mayor libertad para configurar este tipo de obligaciones,
pero reconociéndoles expresamente poderes disciplinarios para que puedan hacer cumplir
las obligaciones de cada miembro de bancada, en especial la de respetar las
decisiones adoptadas por ésta.
5.2.4. Concluye entonces la Corte que el
artículo 4° de la Ley 974 de 2005 no desconoce los principios de consecutividad
y de identidad flexible o relativa.
5.3. Análisis del artículo 7° de la Ley
974 de 2005
El artículo 7° de la Ley 974 de 2005 es una
norma que se adicionó al Proyecto de ley por la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes, para armonizar las reglas acerca del funcionamiento del
Congreso ya introducidas por la Constitución y el Proyecto de Ley, y asegurar
así su correcta aplicación.[82] El contenido normativo
que el artículo acusado adiciona había sido introducido por la Comisión primera
del Senado, al encomendar a las Mesas Directivas el deber de hacer cumplir las
sanciones que supongan restricciones de derechos congresuales y sean adoptadas
por los partidos o los movimientos políticos (artículo 17 del texto del
Proyecto de ley aprobado en Comisión).[83]  Tal norma se
mantuvo prácticamente igual hasta el texto del Proyecto de ley aprobado por la
Plenaria del Senado.[84] El artículo 7° acusado
no introduce un nuevo contenido normativo, se limita a reiterar uno que ya
existe en el contexto del artículo 41 de la Ley 5ª de 1992. Esta disposición
enuncia las funciones que debe cumplir la Mesa Directiva de cada Cámara; en
virtud del régimen de bancadas se le añade la de “darle cumplimiento a las
sanciones disciplinarias impuestas a los miembros de las bancadas”. Así
pues, el contenido normativo del artículo acusado sí fue debatido y aprobado
por el Senado de la República.
Es claro pues, que el legislador no
desconoció los principios de consecutividad y de identidad  flexible o relativa
en el trámite del artículo 7° de la Ley 974 de 2005, por cuanto se trata de una
norma relacionada estrechamente, que tan sólo busca armonizar el conjunto de
reglas legales aplicables. Por tanto, la norma será declarada exequible,
respecto de los cargos analizados.
5.4. Análisis de los artículos 11, 12 y
16 de la Ley 974 de 2005
5.4.1. Uno de los aspectos centrales de la
denominada ley de bancadas es regular las intervenciones en los debates. En el
régimen anterior cada congresista tenía derecho a intervenir de manera
individual en los debates parlamentarios, sin restricciones en función de su
bancada. En el régimen actual la unidad básica de participación es la bancada,
de tal suerte que los debates no se den entre posiciones individuales, sino
entre posiciones colectivas. Por tal razón, desde el Proyecto de ley original
se contempla una modificación al artículo 97 de la Ley 5ª de 1992, en el que se
regulan las intervenciones en las sesiones, ajustándolas al régimen de bancadas
(artículo 9°). El artículo en cuestión, tal como fue propuesto en el Proyecto
de ley original, decía:
“Artículo 9º. El
artículo 97 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
Artículo 97.
Intervenciones. Para hacer
uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia. Ella se
concederá, en primer lugar, al ponente para que sustente su informe, con la
proposición o razón de la citación; luego se procederá de la siguiente
manera:
Se dispondrá de
un tiempo de una hora para la intervención de los oradores en el orden en que
se hubieren inscrito ante la Secretaría. La duración de cada intervención será
fijada por el Presidente en proporción al número de oradores inscritos. Ninguna
intervención individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos.
A continuación
intervendrán los miembros de los grupos parlamentarios, los cuales podrán hacer
uso de la palabra hasta por veinte minutos por grupo. Cuando el grupo
parlamentario represente al menos el 20% de las curules de la cámara
correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por diez
minutos más.
Posteriormente
intervendrán los miembros del gobierno que tengan derecho a intervenir. Su
intervención no podrá durar más de veinte minutos.
Los voceros de
los grupos parlamentarios podrán intervenir nuevamente hasta por diez minutos
más y se cerrarán las intervenciones.
Ningún orador
podrá referirse a un tema diferente al que se encuentra en discusión, y su
desconocimiento obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender el
derecho para continuar en la intervención.
Todos los
oradores deben inscribirse ante la Secretaría hasta cinco minutos antes de la
hora fijada para el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una sola
vez en la discusión de un tema.
En el trámite de
las leyes y reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir
cuantas veces sea necesario.
Los voceros
podrán intervenir sin el requisito de inscripción previa.” (las partes resaltadas corresponden a los
cambios con relación al texto del artículo 97 de la Ley 5ª de 1992, vigente
para ese momento).[85]
Posteriormente fue propuesto en el pliego
de modificaciones para primer debate (artículo 10), y aprobado por la Comisión
Primera del Senado. También fue aprobado por la Plenaria del Senado (artículo
10). Las únicas modificaciones introducidas durante el trámite cursado en el
Senado, consistieron en incluir junto a las categorías ‘miembros de un grupo
parlamentario’ o ‘voceros de un grupo parlamentario’, la de ‘miembros de una
bancada’ o ‘voceros de una bancada’.[86]
5.4.2. El artículo 11 de la ley 974 de
2005, introducido por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
modifica el artículo 102 de la Ley 5ª de 1992 acerca de la duración de las
intervenciones, indicando que “[e]l tiempo de las intervenciones será
fijado por la Mesa Directiva de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97
del presente estatuto.”[87] Se trata de una norma
que busca armonizar la norma del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) sobre
intervenciones y la norma sobre la duración de las intervenciones. Por eso, el
cambio consiste en una remisión al artículo 97, y así evitar que se genere
incertidumbre en el sistema jurídico por dejar vigentes dos reglas aplicables
diferentes a la duración de las intervenciones. Explícitamente lo expuso en
estos términos la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes.[88]
5.4.3. De forma similar, el artículo 12 de
la Ley 974 de 2005 modifica el artículo 103 de la Ley 5ª de 1992, por medio del
cual se regula el ‘número de intervenciones’ en los debates en el
Congreso. En este caso, la modificación propuesta se limita a incluir a los
voceros de las bancadas entre aquellas personas que pueden intervenir más de
dos veces en la discusión de una proposición o de su modificación, tal como se
le permitía originalmente tan sólo  al autor del Proyecto y al autor de la
modificación.[89] Se trata pues de
garantizar y materializar en esta norma los derechos de las bancadas, a través
de sus voceros; derechos de representación que en todo caso ya han sido
reconocidos a lo largo de las diferentes normas que conforman este nuevo
régimen de bancadas para las Corporaciones Públicas, en especial para el
Congreso de la República.[90] Así, aunque se trata de
un derecho que no había sido considerada específicamente en las anteriores
etapas del trámite legislativo, está estrechamente relacionada con el tema
desarrollado: racionalizar el trabajo de las Corporaciones Públicas mediante un
régimen de bancadas que promueva la representación de las mismas a través de su
vocero.
5.4.4. Finalmente, el artículo 16 de la Ley
974 de 2005 contempla una modificación al artículo 176 de la Ley 5ª de 1992,
norma que se ocupa de regular la ‘discusión’ de los debates en Plenaria.
En este caso, nuevamente se trata de de armonizar lo dispuesto con relación al
artículo 97 de la Ley 5ª de 1992, para que no exista contradicción entre las
diferentes normas que organizan los debates, las discusiones y las
intervenciones. El artículo 176 de la Ley 5ª de 1992  establecía que luego de
la exposición del ponente podrían tomar la palabra “los congresistas y los
ministros del despacho”, sin mayor aclaración al respecto. En virtud de la
modificación introducida por el Proyecto de ley aprobado por el Senado al
artículo 97, como se indicó, se había regulado de forma específica y precisa la
manera y el orden en que, después del ponente, podrían tomar la palabra los
oradores. En tal sentido, la decisión de la Cámara de Representantes de
introducir un nuevo artículo se limitó a garantizar la coherencia del sistema
jurídico, armonizando el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 con el artículo 97
de la misma ley, tal y como había sido modificado hasta ese momento en el
artículo 10 del texto del Proyecto de ley aprobado por el Senado. El texto
normativo propuesto, debatido y votado en la Cámara fue el siguiente,
Artículo 31. El
artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, quedará así:
‘Artículo 176. Discusión.
El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del
proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento.
Si la proposición con
la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente,
a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos.’ [91]
5.4.5. En conclusión, el legislador no
desconoció los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa
al tramitar los artículos 11, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005, por cuanto se
trata de temas estrechamente relacionados con el resto del Proyecto de ley,
debatidos en el Senado en términos generales o que fueron objeto de normas con
una orientación o redacción distintas pero relativas al mismo tema. Luego,
tales artículos fueron aprobados por cada Plenaria, de acuerdo al trámite
establecido para la conciliación de textos distintos,[92]
por lo que se declararán exequibles las normas, respecto de los cargos
analizados.
5.5. Análisis de los artículos 17 y 18
de la Ley 974 de 2005
5.5.1. Los artículos 17 y 18 de la Ley 974
de 2005, fueron introducidos por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes en el texto del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003,
Cámara, junto con las demás normas cuyo propósito es el de armonizar las
disposiciones que se habían tramitado en el Senado referentes al funcionamiento
y desempeño de las bancadas, con el resto de las disposiciones que rigen el
funcionamiento del Congreso.
5.5.2. En el caso del artículo 17 acusado,[93]
reformó el artículo 187 que regula las “comisiones de mediación”, conocidas
también bajo el nombre de “comisiones de conciliación”, para armonizar el
reglamento del Congreso con lo dispuesto en la Ley de bancadas. Para ello se
incluyó un inciso en el que se advierte que, “en todo caso las Mesas Directivas
asegurarán la representación de las bancadas en tales comisiones”, y se suprimió
la expresión ‘preferencialmente’ contemplada en el artículo 187 de la
Ley 5ª de 1992, para que las indicaciones acerca de cómo deben estar integradas
éstas comisiones no sea ‘opcional’ sino ‘obligatorio’ y se asegure entonces, la
representación efectiva de las bancadas, de acuerdo con los propósitos y
objetivos adoptados de la Ley 974 de 2005. En este caso se trata de una
modificación introducida por la Comi­sión Primera del Senado de la República,[94]
aprobada también por la Plenaria del Senado,[95] y que continuó
su curso en la Cámara de Representantes.[96]
5.5.3. El artículo 18 de la Ley 974 de 2005[97]
lo introdujo la Comisión Primera de Representantes, como lo afirma el
demandante. Sin embargo, el propósito de introducir esta norma no fue otro que
reproducir el contenido normativo de disposiciones que hasta ese momento ya
contenía el Proyecto de ley aprobado por la Comisión Primera y la Plenaria del
Senado. En el momento en que el Proyecto de ley hizo tránsito a la Cámara de
Representantes, era claro que en éste se contemplaba  (1) la obligación para
los miembros de las Cámaras legislativas de ‘tener que actuar en bancadas’,[98]
(2) de acuerdo a las reglas que para tal efecto se establezcan en los estatutos
del partido o movimiento político respectivo.[99] La
proposición aditiva presentada por la Comisión Primera de la Cámara, buscó
presentar de manera conjunta estos dos contenidos nor­ma­tivos que determinan
cuál es el compromiso y la responsabilidad de los congresistas, teniendo en
cuenta que ya se habían incluido dentro de las normas del Reglamento del
Congreso dedicadas a definir el régimen de las sesiones, en especial las reglas
para los debates.[100] Por eso, guardan
relación de conexidad temática teleológica y sistemática con lo aprobado en el
Senado, como lo advierte el Procurador en su concepto.
5.5.4. En conclusión, el artículo 17 reúne
los requisitos de trámite tanto en la Comisión primera del Senado como en la
Plenaria del mismo. No es cierto, como lo afirma el demandante, que se trate de
un artículo nuevo que no haya cumplido con el principio de consecutividad o el
de identidad flexible o relativa, de tal suerte que se declarará exequible la
norma, respecto de los cargos analizados.
Con relación al artículo 18 acusado, se
trata de una norma estrechamente relacionada con lo ya aprobado en el Senado,
que solo busca armonizar la nueva regulación con el sistema normativo
existente. Por tanto, se declarará exequible esta norma, respecto de los cargos
analizados.
5.6. Análisis del artículo 19, parágrafo
transitorio, de la Ley 974 de 2005
5.6.1. El parágrafo transitorio del
artículo 19 de la Ley 972 de 2005 se ocupa de fijar un régimen de transición,
para que se pueda hacer efectiva la obligación de todo partido o movimiento
político o ciudadano de adecuar sus estatutos a las exigen­cias propias del
régimen de bancadas.[101] Se trata pues de
establecer parámetros para saber cómo y desde cuándo comienza a operar la ley,
cómo hacer el tránsito de un régimen en el que los parlamentarios actúan
individualmente, a un régimen de actuación de bancadas, que depende de las
determinaciones que adopten los estatutos de los partidos al respecto.  El
texto normativo introducido está estrechamente relacionado con el resto
de las normas de la Ley 974 de 2005, pues su objeto es establecer cuál es el
plazo máximo para que los estatutos de los partidos y movimientos políticos
sean ajustados a lo dispuesto por el nuevo régimen de bancadas. Se trata pues,
de un límite temporal al cumplimiento de la obligación de adecuar los
estatutos, que busca evitar que el plazo de ejecución quede indeterminado en el
tiempo.
5.6.2. Como se indicó previamente con
relación al artículo 4° de la Ley 974 de 2005, la Plenaria del Senado aprobó en
segundo debate el artículo 1° del Proyecto de ley, sustancialmente en los
mismos términos en que fue propuesto en el pliego de modificaciones para
segundo debate, manteniendo la figura de los “grupos congresuales”
transitoriamente, mientras se conformaban plenamente las bancadas.[102]
Esta disposición fue trasladada posteriormente, por los Representantes ponentes
para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara, a un artículo
transitorio al final del Proyecto de ley, en su pliego de modificaciones, en
donde propusieron consignar el régimen de transición para la debida conformación
de bancadas, manteniendo el plazo de 90 días.[103]
La Comisión de la Cámara convirtió el artículo transitorio propuesto por los
ponentes en un parágrafo transitorio del artículo 39 del Proyecto de ley, acabó
con los grupos congresuales basados en el criterio de representación y dejó un
régimen transitorio de conformación de bancadas en el plazo de 90 días para el
Congre­so, hasta el 19 de julio de 2006.[104]
5.6.3. La Comisión Primera de la Cámara de
Representantes también introdujo un parágrafo transitorio al artículo 4°
aprobado, dedicado a los estatutos de bancadas. Indicó en esta adición que “los
partidos, movimientos de políticos o grupos de ciudadanos tendrán 90 días a
partir de la vigencia de [la ley], para adecuar sus estatutos al presente
régimen de bancadas”.[105] No obstante, la
Comisión de la Cámara trasladó dicho texto normativo, incorporándolo como
segundo parágrafo transitorio del artículo 39 en el texto del Proyecto de ley
que aprobó.[106] Así pues, la
disposición que actualmente se encuentra contenida en el parágrafo transitorio
del artículo 19 de la Ley 974 de 2005, entró a formar parte de dos normas del
Proyecto de ley. La Plenaria de la Cámara no mantuvo el parágrafo transitorio
del artículo 4° sobre los estatutos ni el parágrafo transitorio del artículo
39. La Plenaria optó por mantener la regla de 90 días de plazo una vez entre en
vigencia la ley, como plazo para conformar las bancadas de Asambleas, Concejos
y Juntas Administradoras locales,[107] y por fijar el 19 de
julio de 2006 como fecha máxima para la conformación de las bancadas del
Congreso de la República.[108] El texto conciliado
definitivo del Proyecto de ley acogió la propuesta de la Cámara.[109]
5.6.4. Tampoco encuentra entonces la Corte
reproche de constitucionalidad con relación al parágrafo transitorio del
artículo 19 de la Ley 974 de 2005, puesto que se trata de una norma estrechamente
relacionada con el contenido normativo de la ley. El propósito de ésta es
fijar un nuevo régimen de bancadas para las actuaciones de los partidos y de
los movimientos políticos en las Corporaciones Públicas; el parágrafo
transitorio acusado contiene una de las distintas formulas de solución que
fueron debatidas y aprobadas a lo largo del trámite para determinar las reglas
de la transición a este nuevo régimen. Así pues, también se declarará exequible
esta disposición, respecto de los cargos analizados en la presente sentencia.
La Corte reitera que las consideraciones
anteriores no constituyen un juicio material de constitucionalidad de las
normas acusadas. Las referencias al contenido de éstas sólo tiene el objeto de
establecer si existe o no identidad temática en el proyecto de ley a lo largo
de su trámite, no el de definir si el contenido de las normas acusadas se
adecua materialmente a la Constitución Política.
6. Inexequibilidad del artículo
transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 por desconocer el principio de consecutividad
y de identidad flexible o relativa
La Corte considera que el artículo
transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 desconoce los principios de consecutividad
y de identidad flexible o relativa. En tal medida constituye un
grave vicio de procedimiento en su formación que implica, por tanto, la
inconstitucionalidad de la norma.
6.1. El artículo transitorio 20 de la Ley
974 de 2005 contempla dos temas. El primero es la ‘autorización’ legal a los
‘Representantes a la Cámara elegidos para el período 2002-2006’ para que se
‘desafilien’ de los movimientos o partidos que los avalaron y se afilien a
otros movimientos o partidos políticos. Este asunto se encuentra en el primer
inciso de la norma.[110] El segundo tema tiene
que ver con la facultad que se otorga al Consejo Nacional Electoral para que,
de oficio, ‘revise, reliquide y reasigne’ los recursos correspondientes a la
financiación de las campañas, con el fin de ser trasladados a los nuevos
movimientos y partidos políticos a los que se hayan afiliado los Representantes
que se hubiesen desafiliado de su partidos o movimientos. Este asunto se
desarrolla en el segundo y el tercer inciso del artículo transitorio 20.[111]
Finalmente, un cuarto inciso de la norma advierte que ‘[l]a presente
disposición tendrá vigencia hasta el 16 de diciembre de 2005’.
6.2. En ambos casos se trata de asuntos
nuevos que fueron introducidos por la Plenaria de la Cámara de Representantes
durante el último debate ordinario al Proyecto de ley. No fueron tratados en
ningún momento por la Comisión o la Plenaria del Senado, ni por la Comisión de
la Cámara. El artículo 1° del Proyecto de ley, tal como fue presentado por el
pliego de modificaciones al primer debate en el Senado, llegó a mencionar la
facultad constitucional transitoria que la reforma había consagrado para
reorganizarse políticamente, pero para regular el efecto que dichos cambios
pudieran tener en las bancadas que debían ser conformadas por cada partido o
movimiento político.[112] Pero ni en esta versión
inicial, ni en las subsiguientes, se incluyó una autorización legal para
desafiliarse de su respectiva colectividad a los Representantes a la Cámara
elegidos para el período 2002 - 2006.  Mucho menos se hizo referencia alguna a
las reglas de financiación de campañas o de reposiciones a los partidos o
movimientos que avalan las candidaturas.
6.2.1. La Comisión Primera de la Cámara de
Representantes aprobó el Proyecto de ley 066 de 2003, senado, 075 de 2003,
Cámara, sin incluir ninguna disposición similar o relacionada con los
contenidos normativos del actual artículo transitorio 20.[113]
La ponencia presentada para segundo debate no hace referencia a algún tipo de
modificación o propuesta en este sentido, ni se incluye dentro del pliego de
modificaciones sometido a consideración de la Plenaria de la Cámara de
representantes.[114] Finalmente, los
enunciados normativos que hoy forman parte del artículo transitorio 20 de la
Ley 974 de 2005 aparecen por primera vez en el texto del Proyecto de ley 066 de
2003, Senado, 075 de 2003, Cámara, como artículos nuevos, entre las
disposiciones finales en los siguientes términos,
CAPÍTULO III
Disposiciones finales
Artículo 39.– Las
disposiciones de esta ley son aplicables en lo pertinente a las Bancadas que
actúen en las Asambleas Departa­mentales, los Concejos Municipales o
Distritales y las Juntas Administradoras Locales, sin consideración al número
mínimo que para efectos de bancadas se establece para el Congreso.
Parágrafo transitorio
1º. El régimen de bancadas se aplicará a los miembros de Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales o Distritales y Juntas Administradoras
Locales, para lo cual tendrán un término máximo de 90 días a partir de la
vigencia de la presente ley con el fin de inscribir su bancada en la respectiva
Secretaría de la Corporación Pública.
Parágrafo transitorio
2º. Régimen de transición. El Congreso de la República tendrá plazo para
inscribir sus bancadas en los términos de la presente ley ante la Secretaría
General de la respectiva corporación, hasta el 19 de julio de 2006.
Artículo nuevo. Solo
para los temas o proyectos discutidos por las bancadas se le dará aplicación a
la reglamentación que para las bancadas se consagra en esta ley.
Artículo nuevo. El
retiro o la renuncia a un partido o movimiento político, no puede ser
considerado falta, objeto de responsabilidad que derive sanción alguna.
Artículo transitorio
nuevo. Para todos los efectos legales y presupuestales autorícese por una
sola vez para que los Representantes a la Cámara elegidos en las elecciones de
2002 si lo deciden puedan desafiliarse de los movimientos o partidos que los
avalaron y se afilien a otros movimientos o partidos políticos.
El Consejo Nacional
Electoral expedirá la resolución correspondiente a la reliquidación de las
acciones que correspondan a los movimientos y partidos políticos de donde se
desafilien los Representantes a la Cámara y sumará los recursos
correspondientes a la financiación de partidos y campañas a favor de los
movimientos o partidos o grupo significativo de ciudadanos a los cuales estos
se afilien.
El Consejo Nacional
Electoral de oficio procederá a revisar reliquidar y reasignar los recursos
correspondientes a la financiación de partidos y campañas de conformidad con la
afiliación de los Representantes a la Cámara que a la fecha de sanción de la
presente ley se hayan desafiliado de los movimientos o partidos políticos que
los hubieran avalado en las elecciones de Congreso en 2002 y trasladará dichos
recursos a los movimientos y partidos políticos a los cuales se hayan afiliado.
La presente
disposición tendrá vigencia hasta por un (1) mes de la sanción de la presente
ley.
Artículo 40. Vigencia
y derogatoria. Esta reforma política tendrá aplicación a partir del 19 de
julio del año 2006. Excepto transitorio.[115]
6.2.2. No obstante, la Plenaria nunca
abordó la cuestión ni la debatió. Los ponentes presentaron las modificaciones
propuestas por el pliego de modificaciones, así como las demás proposiciones
que estaban en juego sin hacer referencia a tales normas. Se transcribe a
continuación el debate en la Plenaria,
La Secretaría
General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):
Proyecto de ley número
075 de 2003 Cámara, 066 de 2003 Senado, por la cual se reglamenta la actuación
en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al régimen de bancadas.
El informe de ponencia
pide que se dé segundo debate al proyecto referido.
Firman: Germán Varón,
Javier Ramiro Devia, Rosmery Martínez, Zamir Silva, Eduardo Enríquez Maya,
Jorge Homero, Lorenzo Almendra y Dixon Ferney Tapasco.
Señora Presidenta, está
leído el informe de ponencia, ya había sido aprobado y se habían aprobado los
artículos 1º y 2º. Son 40 artículos, la mayoría tienen proposiciones, pero el
señor ponente ha manifestado que hay un acuerdo entre todas las bancadas, que
le explique a la Plenaria el texto del acuerdo para que sea sometido a
votación.
Palabras del
honorable Representante Germán Varón Cotrino, ponente del proyecto de ley sobre
bancadas:
Gracias Presidenta.
El proyecto de bancadas
es un proyecto que se ha concertado con los miembros de los diferentes partidos
que integran esta Corporación y, básicamente, hay tres aspectos por resaltar,
que han sido modificados.
El primero de ellos
tiene que ver con un respeto por la autonomía de los congresistas; es decir, se
protege esa autonomía de la que hablaba el doctor Jesús García y que inquietaba
a muchos de los parlamentarios, en la medida en que cada uno de ellos tiene la
posibilidad, independiente-mente del vocero de la bancada, de intervenir y de
preservar todas las atribuciones que le corresponden a cualquier Congresista.
Segundo. Para efectos
de no compartir la votación por ejemplo de la bancada, se tuvo en cuenta las
diferencias de orden territorial que se podían presentar, las objeciones de
conciencia y aquellos casos en donde la bancada voluntariamente decida dejar en
libertad a sus integrantes para votar como lo deseen.
Tercero. Estamos
dejando unas salvedades en el sentido de modificar, en esos artículos algunos
términos para que el vocablo bancadas obviamente quede dentro de lo que es la
Ley 5ª de 1992.
Esos cuatro aspectos
están recogidos en cuatro proposiciones.
Quisiera entonces,
señora Presidenta, que esas proposiciones fueran sometidas a aprobación junto
con el texto de bancadas, y obviamente para poder proceder a aprobar esos
artículos hay una sola proposición que sí quisiera que se sometiera a
consideración de la Plenaria, y es la que tiene que ver con la supresión de los
artículos en donde se limitaban esas atribuciones de los congresistas.
Entonces señora
Presidenta, lo primero sería aprobar la proposición de supresión, si la lee el
señor Secretario, aprobarla y luego las proposiciones y el texto de bancadas.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):
Sírvase señor
Secretario leer la proposición de supresión de algunos artículos para someterla
a consideración.
El Representante Varón
va a leer la proposición de supresión de algunos artículos.
Palabras del
honorable Representante Germán Varón Cotrino, ponente del proyecto de ley sobre
bancadas:
Señora Presidenta, lo
que se sugiere es la supresión del inciso 1º del artículo 2º, la supresión de
los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 9º, 10, 11, 12, 16, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26,
27, 33, 34, 35, 36 y 38.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):
En consideración la
proposición y está abierta su discusión.
Palabras del
honorable Representante Gustavo Adolfo Lanzziano Molano:
Señora Presidenta,
acabo de terminar de leer cómo queda el proyecto, supera con creces todas las
insinuaciones y todas las inquietudes y las dudas que teníamos por lo tanto
retiro la proposición mediante la cual se votaba artículo por artículo, para
que se pueda votar en bloque. Gracias.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):
Se cierra la discusión
de la proposición leída por el señor ponente ¿la aprueba la Plenaria?
La Secretaría
General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):
Aprobada, Presidenta.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):
Continúe Representante
Varón.
Palabras del
honorable Representante Germán Varón Cotrino, ponente del proyecto de ley de
bancadas:
Lo procedente entonces
sería aprobar las proposiciones y el texto que reposa en Secretaría, texto
acordado por los diferentes miembros de los partidos en esta Corporación.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):
Vamos a considerar el
bloque de artículos que estaban pendientes de votación con las proposiciones
radicadas en Secretaría por el señor ponente, se abre su discusión, anunció que
va cerrarse, queda cerrada ¿lo aprueba la Plenaria?
La Secretaría
General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):
Aprobado, Presidenta.
[…][116]
6.3. En
conclusión, considera la Corte que el artículo 20 transitorio de la Ley 974 de
2005 contempla dos contenidos normativos que tienen autonomía normativa propia
y no son de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, por
lo que es una adición inconstitucional que desconoce los principios de
consecutividad e identidad flexible o relativa.[117]
6.4. Es preciso
señalar que no comparte la Corte Constitucional la posición del Ministerio
Público, en virtud de la cual, debería declararse inhibida para conocer los
apartes del artículo 20 transitorio acusado que ya no estén en vigencia, por
haberla perdido el 16 de diciembre de 2005, por dos razones. La primera es que
la acción de inconstitucionalidad se presentó antes de esta fecha, es decir:
cuando el demandante acusa la disposición legal, está se encuentra plenamente
vigente. La segunda razón es que sus efectos se siguen proyectando en el tiempo
puesto que se aplican al periodo legislativo 2002-2006 que todavía no ha
concluido.
7. Cargo de inconstitucionalidad por
razones de fondo contra el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005
Teniendo en cuenta que los cargos por
vicios de procedimiento presentados por el demandante en contra del artículo
transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 son de recibo, y que en consecuencia, esta
disposición se declarará inexequible, la Sala Plena de la Corte Constitucional
se abstiene de entrar a analizar el cargo de inconstitucionalidad contra la
misma fundado en razones de fondo, por desconocer el artículo 58 de la Carta
Política.
8. Conclusión
La Corte
Constitucional, reiterando su jurisprudencia, considera que los artículos 4°,
7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen los
principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa.
Estas normas serán declaradas exequibles por los cargos analizados. Asimismo,
la Corte considera que el artículo transitorio 20 contempla un tema nuevo, con
autonomía normativa, que fue introducido, sin mediar debate, en el cuarto
debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, será
declarado inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18
y 19, parágrafo transitorio de la Ley 974 de 2005, por los cargos analizados en
la presente sentencia.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 20 transitorio de la Ley
974 de 2005.
TERCERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-342 de 2006
respecto del último inciso del artículo 4° de la Ley 974 de 2005.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE
EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Respecto de esta norma, la demanda solo versa sobre el parágrafo
transitorio del artículo.
[2] La demanda cita el siguiente aparte de la sentencia C-1056 de 2003,
a propósito de la votación: “[…] al artículo 157 de la Carta
exige que el proyecto sea ‘aprobado’ en la correspondiente Comisión Permanente
de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino
que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de
entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Carta […]”.  Posteriormente, a propósito del
artículo 157-2 de la Carta, cita el siguiente aparte de la sentencia C-282 de
1995:  “Además, considera la Corte que también se
atentaría contra la existencia misma de las comisiones constitucionales
permanentes de las Cámaras, a quienes corresponde dar el primer debate a los
proyectos de ley, por que si las comisiones accidentales pudieran sustituirlas,
¿qué sentido tendría la exigencia contenida en el artículo 157-2 de la Carta,
que establece como requisito indispensable para que un proyecto se convierta en
ley, el haber sido aprobado en primer debate en la respectiva comisión
permanente de cada Cámara?  Recuérdese que los preceptos constitucionales que
regulan el trámite legislativo conforman un todo sistemático, de manera que sus
disposiciones no pueden interpretarse en forma aislada sino dentro del contexto
de la institución a la que pertenecen.”
[3] Sobre el principio de consecutividad, la demanda cita el siguiente
aparte de la sentencia C-702 de 1999 de la Corte Constitucional: “(…) en la
Constitución de 1991, si bien se relativizó el principio de la
identidad, se conservó  el principio de la consecutividad del
proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en los cuatro debates:
1º.)  En la Comisión Permanente de una  Cámara;  2º. )  en la Sesión Plenaria.
Luego, 3º.) en la  Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º.)
en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de carácter estricto, que
contemplan la Constitución y la Ley.  ||  Dictan, pues, los principios
mencionados, que en el segundo debate de cada Cámara puede  modificarse o
adicionarse el proyecto, pero si se ha  aprobado un texto en el primer debate
en la Comisión Constitucional Permanente.  Es decir, en el segundo debate puede
existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es
necesario que el asunto  o materia  a que se refiere, haya sido objeto de
aprobación en primer  debate.  ||  Es el imperio del principio de la
consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento constitucional,
como lo establece el artículo 157, en concordancia con los artículos  160 y 161
de la Constitución Política.  ||  Este principio rige en los sistemas
constitucionales modernos como garantía de que no se elude el principio
democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas
Cámaras.”
[4] Mediante el abogado Fernando Gómez Mejía.
[5] La intervención cita las sentencias C-922 de 2000, C-940 de 2003 y
C-1108 de 2001.
[6] El concepto funda su posición en la sentencia C-208 de 2005 de la
Corte Constitucional.
[7] El concepto se funda en la sentencia C-350 de 1994 de la Corte
Constitucional, reiterada por la sentencia C-543 de 2001 por la misma
Corporación.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-342 de
2006 (M Humberto Antonio Sierra Porto) en este caso se estudió por razones
materiales, no formales, la constitucionalidad del último inciso del
artículo 4º de la Ley 974 de 2005.
[9] Constitución Política, artículo 157.– Ningún proyecto será
ley sin los requisitos siguientes:  (1) Haber sido publicado oficialmente por
el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.  (2) Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.  (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.  (4)
Haber obtenido la sanción del Gobierno.
[10] Ley 5ª de 1992, artículo 160.–  Presentación de
enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de
ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones
siguientes, además de las que establece este Reglamento:  (1) El autor o
proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la
Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella.  (2)
El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará
mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión.  (3) Las enmiendas
podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.  ||  Artículo 161. Enmiendas
a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la
oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un
texto completo alternativo al del proyecto.  ||  Artículo 162. Enmiendas al
articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos
artículos o disposiciones del proyecto.
[11] Al respecto ver el artículo 186 y
siguientes del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[12] Ley 5ª de 1992, artículo 2°– Principios
de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las
normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes
principios:  […]  (3) Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en
forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la
respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.
(4) Regla de minorías. El Regla­mento garantiza el derecho de las
minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina
la Constitución.
[13] La Corte Constitucional ha señalado acerca de la posibilidad que
tiene cada Cámara de modificar los textos de los Proyectos de ley durante su
trámite: “La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los
regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera
general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de
hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta
facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un
mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección
de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de
variados factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en
el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que
propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan
adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros
factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de
regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas.  ||  En los
regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y
determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta,
debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de
pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa
representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la
Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el
trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el
cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción
regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello
se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y
dos a nivel de la plenaria de cada Cámara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de
un lado, que las propuestas  sean estudiadas y debatidas con la especialidad y
puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones
representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la
adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir
modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite,
reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia
de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio
democrático.” Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra & Manuel José Cepeda; AV M Jaime Araujo Rentería; SPV M Clara
Inés Vargas Hernández; SV M Rodrigo Escobar Gil), en este caso la Corte estudió
una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000 (Código de
Procedimiento Penal), por vicios de procedimiento en su formación.
[14] Constitución Política, artículo 160, inciso
segundo: ‘Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias’.
[15] Constitución Política, artículo 158.– Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inad­misibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley
que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore
las modificaciones aprobadas.’.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). En este caso la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 por
vicios de procedi­miento en su formación, entre otros cargos, por cuanto habían
sido introducidos al Proyecto de ley por el Senado de la República, luego de
haber hecho tránsito en la Cámara de Representantes.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). En la sentencia, la Corte consideró que el principio de
identidad “(…) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a
la que tenía en el régimen constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886
se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el
mismo, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el
trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para
permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir
modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo
aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que
las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las
diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.”
[19] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[20] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[21] Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo
Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo
Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este
caso la Corte consideró: “La simple comparación del texto originalmente
aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de
examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que
el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el
principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara
y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate
de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el
texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en
la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a
precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo
concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente
aprobada.”
[22] Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar
Gil; SV Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil). En este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del
principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser
objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas
parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones
se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que
también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del
proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia.”
(acento fuera del texto original)  Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo
en la sentencia C-372 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel José
Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la
sentencia C-754 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Álvaro Tafur Galvis) la
Corte señaló que el principio de identidad relativa no se viola cuando se
introducen modificaciones ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén
estrechamente ligados’.
[23] El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política
señala que durante “el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[24] En la sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime
Araujo Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo N° 01 de
2003 (artículo 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que
se trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de
conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán
Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime
Araujo Rentería) La Corte resolvió declarar inexequibles varias
expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica
el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de
2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la
manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una
materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Córdoba
Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la
Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó
distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente
aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para
primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de
la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible.
En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el
artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada
laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral
flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como
tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre
la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de
2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araujo Rentería, AV Rodrigo
Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre
otras cosas, declarar exequible el artículo 5 transitorio del Acto
Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la
sentencia.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP Rodrigo Escobar
Gil). La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en
el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia
debatida hasta ese momento.
[29] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP Clara Inés
Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro
Tafur Galvis).
[30] Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra)
[31] Corte Constitucional, sentencia C-332 de
2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV M Jaime Araujo Rentería; M Jaime
Córdoba Triviño; M Marco Gerardo Monroy Cabra, y M Alvaro Tafur Galvis) En este
caso la Corte resolvió declarar inexequible el artículo 10° del Acto
Legislativo 01 de 2003.
[32] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) En este caso, la
Corte consideró que “(…) como resultado de los debates en segunda vuelta, el
proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modifica­ciones
que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la
redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de
tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un
proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos
artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el
contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se
echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma
norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la
regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta
en una sola norma, etc.”
[33] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) Para la Corte,
“[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse
modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un
proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que
no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado.” Por
‘cambios esenciales’ dice la Corte en este caso, se entiende
modificaciones “(…) en las disposiciones aprobadas, en tal medida
significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adicio­nes
a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verda­deras
propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no
habrían sido consideradas en la primera vuelta.”
[34] Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la
competencia de las comisiones de conciliación “(…) está circunscrita únicamente
a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria
de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado.  Tales
discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i)
cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii)
cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y,
(iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.” Corte
Constitucional, sentencia C-292 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett; SPV
Jaime Araujo Rentería; Manuel José Cepeda Espinosa; Eduardo Montealegre Lynett;
AV Álvaro Tafur Galvis).  Mediante esta sentencia la Corte revisó la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria numero 022 de 2001 Senado,
149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías
ciudadanas”.
[35] En la sentencia C-940 de 2003, entre otros cargos, la Corte
Constitucional resuelve el siguiente: “A [juicio del demandante], los artículos
110 y 111 de la Ley 795 de 2003, que fueron introducidos al proyecto correspon­diente
durante el primer debate en el Senado de la República sin haber sido
considerados antes ni en la comisión permanente ni en la plenaria de la Cámara
de Representantes, versan sobre un asunto nuevo que carece de unidad temática
con el resto del proyecto que se venía tramitando, por lo cual no podían ser
objeto de la actividad de la comisión accidental. Por lo anterior, los
mencionados artículos habría sido aprobados si cumplir con el requisito de los
cuatro debates parlamentarios a que se refiere el artículo 157 de la
Constitución, y con infracción del canon 158 ibidem, que exige que los
proyectos de ley se refieran a un mismo tema.”
[36] En la sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) la
Corte consideró que “(…) la materia de la que versan las normas acusadas sí
tienen una relación cercana con aquella que de manera general regula el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que la Ley 795 de 2003 entra a
modificar. En efecto, dicho Estatuto establece
las directrices generales para la actividad aseguradora en Colombia, la cual se
encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la Superintendencia
Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que se organicen y
funcionen como compañías o cooperativas de seguros (EOSF art. 38). En tal
virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende entre otros objetos
modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se introduzcan presiones
relativas a la calidad no aseguradora de cierta actividad, en este caso la
prestación de servicios funerarios. En efecto, estima la Corte, la definición
del punto sí cobra importancia de cara a la aplicación o no aplicación a dicha
actividad de las normas generales que regulan la actividad aseguradora,
contenidas precisamente en el mencionado Estatuto.  ||  La jurisprudencia
constitucional considera que el principio de unidad de materia pretende
alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, propiciando normas legales
que observen una coherencia material interna, sin embargo la relación de
conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por acabar con
el principio democrático (…)”
[37] El Proyecto de ley fue tramitado,
inicialmente, en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y
Cámara de Representantes (Gacetas del Congreso 555, 556 y 573 de 2003),
posterior­mente la Comisión Primera del Senado continuó el proceso en las
sesiones ordinarias (Gacetas del Congreso 64, 65 y 67 de 2004).
[38] Corte Constitucional, sentencia C-342 de
2006 (M Humberto Antonio Sierra Porto) en este caso se estudió por razones
materiales, no formales, la constitucionalidad del último inciso del
artículo 4º de la Ley 974 de 2005.
[39] El Acto Legislativo 01 de 2003, fue
sancionado el 3 de julio de 2003. Al artículo 108 de la Constitución también se
le añadieron los siguientes parágrafos: ‘Parágrafo transitorio 1º. Los
partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente
y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las
siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la
promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que
la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución.  ||  Para efectos de participar en cualquiera de las elecciones que se
reali­cen desde la entrada en vigencia de esta Reforma hasta las siguientes
elecciones de Congreso, los partidos y movimientos políticos con representación
en el Congreso podrán agruparse siempre que cumplan con los requisitos de
votación exigidos en la presente Reforma para la obtención de las personerías
jurídicas de los partidos y movimientos políticos y obtengan personería
jurídica que reemplazará a la de quienes se agrupen. La nueva agrupación así
constituida gozará de los bene­ficios y cumplirá las obligaciones, consagrados
en la Constitución para los partidos y movimientos políticos en materia
electoral.  ||  Parágrafo transitorio 2º. Un número plural de Senadores
o Repre­sen­tantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas
elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos
válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio Nacional, podrán
solicitar el reconocimiento de la Personería jurídica de partido o movimiento
político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación.’
[40] Proyecto de ley N° 66 de 2003, Senado, Artículo 1º. Los
miembros de Senado y Cámara elegidos por un mismo partido, movimiento político
o ciudadano constituyen una bancada en cada una de las cámaras.  ||  Los
miembros de una bancada actuarán en grupo y coordinadamente. Los partidos
políticos adoptarán mecanismos democráticos para tomar las decisiones sobre la
manera de actuar al interior del Congreso de la República y el régimen
disciplinario al que están sometidos sus miembros en los términos de la
Constitución Política. […].  (Gaceta del Congreso N° 412 de
2003)
[41] En la sentencia C-342 de 2006 (M Humberto
Antonio Sierra Porto) la Corte Constitucional resolvió declarar
inexequible la expresión “No incurrirá en doble militancia, ni podrá
ser sancionado el miembro de Corporación Pública o titular de un cargo de
elección popular que se inscriba como candidato para un nuevo periodo por un
partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo avaló
en la elección anterior, siempre y cuando medie notificación oportuna y cumpla
con los deberes de la bancada, de la cual hace parte”, correspondiente al
inciso final del artículo 4º de la Ley 974 de 2005.
[42] Ley 974 de 2005, primer inciso, Artículo 4°.  Estatutos.
Los partidos deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales para el
funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus
decisiones dentro de las corpo­ra­ciones públicas, en las que se establezcan
obligaciones y respon­sabilidades distintas según se trate del cumplimiento de
funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la
respectiva corporación. […]
[43] Ley 974 de 2005, segundo inciso, Artículo 4°.  Estatutos.
[…] Asimismo, determinarán lo atinente a su régimen disciplinario interno.
Podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices, las cuales
se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del
derecho de voto del miembro de la respectiva corporación pública, observando el
debido proceso. […]
[44] Ley 974 de 2005, tercer inciso, Artículo 4°.  Estatutos.
[…] En todo caso la sanción deberá ser comunicada a la Mesa Directiva de la
respectiva Corporación, para que a través de ella se le dé cum­pli­miento,
siempre que ello implique limitación de derechos congresuales. […]
[45] Ley 974 de 2005, cuarto inciso, Artículo 4°.  Estatutos.
[…] Los estatutos de los partidos también contemplarán sanciones estrictas por
la inasistencia reiterada a reuniones de bancada, las que podrán incluir la
pérdida temporal del derecho al voto. […]
[46] Ley 974 de 2005, quinto inciso, Artículo 4°.  Estatutos.
[…] La inasistencia a las reuniones de las bancadas no excusará al ausente de
actuar conforme a las decisiones adoptadas por las mismas, y si no lo hiciere
así este quedará sujeto a las sanciones previstas por los estatutos del partido
o movimiento político para la violación del régimen de bancadas. […]
[47] Ley 974 de 2005, sexto inciso, Artículo 4°. Estatutos. […]
En caso de la imposición de una sanción por un partido o movimiento a uno de
sus miembros procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, que se surtirá
dentro del mismo partido y ante la instancia correspondiente que determine los
estatutos. […]
[48] Ley 974 de 2005, séptimo inciso, Artículo 4°.  Estatutos.
[…] El retiro voluntario de un miembro de Corporación Pública del partido o
movimiento político o ciudadano en cuyo nombre se eligió, implica el
incumplimiento del deber de constituir bancada, y como tal podrá sancionarse
como una violación al Régimen de Bancada en los términos de la Constitución y
la ley. […]
[49] Proyecto de ley N° 66 de 2003, Senado, Artículo 1º (Gaceta del Congreso N° 412 de 2003).
[50] Proyecto de ley N° 66 de 2003, Senado, Artículo 1º (Gaceta del Congreso N° 412 de 2003).
[51] En el Proyecto de ley se establecía que
cada bancada debía actuar, siempre y cuando cumpliera con un requisito de
representación (5% de las curules) para poder funcionar, mediante grupos parlamentarios,
de lo contrario debía unirse a las demás bancadas que no cumplen el requisito y
conformar un nuevo grupo parlamentario o adherirse a una ya creado. [Proyecto de ley N° 66 de 2003, Senado, inciso tercero, artículo
1º.– (…) Para racionalizar el trabajo del Congreso se
constituirán grupos parlamentarios integrados por un número de senadores o
representantes que representen al menos el 5% de las curules de la corporación
correspondiente.  ||  Las bancadas que cumplan el requisito mínimo de representación
constituyen un grupo parlamentario. Las demás, podrán integrar uno o adherir a
un grupo ya integrado. (…). (Gaceta del Congreso N° 412
de 2003)]
[52] Proyecto de ley N° 66 de 2003, Senado, Artículo 3º. Los
grupos parlamentarios tendrán derecho, en la forma prevista en este reglamento
a promover las citaciones de los ministros de las que trata el numeral 8 del
artículo 135 de la Constitución Política; a participar con voz en las sesiones
plenarias del Congreso; a intervenir en las sesiones en que se debata una
moción de censura contra un ministro; a intervenir en la conformación del Orden
del Día de las sesiones del Senado y sus comisiones permanentes; a intervenir
de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos de ley; a
integrar grupos de ponentes; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer
interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular
candidatos. (Gaceta del Congreso N° 412 de 2003).
[53] Los Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Claudia Blum de
Barberi y Luis Humberto Gómez Gallo.
[54] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado del
Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Pliego de
modificaciones, artículo 1°.  (Gaceta del Congreso 454 de 2003)
[55] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado del
Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Pliego de
modificaciones, segundo inciso, artículo 1°. […] Los miembros de cada
bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos
para tomar sus decisiones en el interior del Congreso de la República en todos
los temas que los Estatutos del respectivo Partido o Movimiento Político no
establezcan como de conciencia. Para el efecto, las bancadas sesionarán en el
recinto de las Comisiones Constitucionales Permanentes y con el apoyo de los
funcionarios de las mismas, conforme a la distribución que haga la mesa
directiva de cada cámara. En su actuación se regirán por los principios de
convocatoria oportuna y transparente, libre deliberación, decisión de mayorías
o por consenso y acatamiento obligatorio de la decisión así adoptada. […]
(Gaceta del Congreso 454 de 2003)
[56] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado del
Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Pliego de
modificaciones, artículo 3º. (nuevo). Los congresistas reunidos en
bancadas sesionarán por lo menos una vez por mes. Dichas sesiones se realizarán
en la sede de las Comisiones Permanentes. En sus actas se consignará la
asistencia, la duración y todo lo que no se considere confidencial a juicio de
cada fracción. (Gaceta del Congreso 454 de 2003)
[57] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado del
Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Pliego de
modificaciones, artículo 17 (nuevo)  Siempre que un partido o movimiento
político sancione a uno de sus miembros con la pérdida del derecho de voto, por
la violación al régimen de bancadas, esta decisión se debe comunicar a la Mesa
Directiva de la Cámara a la que pertenece el congresista, para que por
intermedio de ella se cumpla la sanción, tanto en las votaciones de Comisión como
en las de Plenaria. (Gaceta del Congreso 454 de 2003).
[58] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado del
Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Pliego de
modificaciones, artículo 1°, Parágrafo
Transitorio 2º. Para racionalizar el trabajo del Congreso durante el período de
transición que concluye el 19 de julio de 2006, créanse los Grupos Congresuales
integrados por las bancadas o la agrupación de bancadas partidistas integradas
por un número de Senadores o Representantes que representen al menos el 5% de
las curules de la corporación correspondiente.; Gaceta del Congreso 454 de
2003.
[59] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado del
Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Pliego de
modificaciones, artículo 4º. Las bancadas y los
grupos congresuales tendrán derecho, en la forma prevista en este reglamento a
promover las citaciones de los ministros a plenaria de las que trata el numeral
8 del artículo 135 de la Constitución Política y en las Comisiones Conjuntas; a
participar con voz en las sesiones plenarias del Congreso; a intervenir en las
sesiones en que se debata una moción de censura contra un ministro; a
intervenir en la conformación del Orden del Día de las sesiones del Senado; a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
de ley; a integrar grupos de ponentes; a presentar mociones de cualquier tipo;
a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a
postular candidatos. (Gaceta del Congreso 454 de 2003; se subraya la parte
introducida por el pliego de modificaciones).
[60] Ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado del Proyecto
de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Texto aprobado por la Comisión
Primera, segundo inciso, artículo 1°. […] Los miembros de cada bancada
actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para
tomar sus decisiones en el interior del Congreso de la República en todos los
temas que los Estatutos del respectivo Partido o Movimiento Político no
establezcan como de conciencia. Para el efecto, las bancadas sesionarán en el
recinto de las Comisiones Constitucionales Permanentes y con el apoyo de los
funcionarios de las mismas, conforme a la distribución que haga la mesa
directiva de cada cámara. En su actuación se regirán por los principios de
convocatoria oportuna y transparente, libre deliberación, decisión de mayorías
o por consenso y acatamiento obligatorio de la decisión así adoptada, conforme a lo dispuesto por sus respectivos estatutos.
[…]. (Gaceta del Congreso 128 de 2004; se subraya la parte del texto adicionada
por la Comisión a la propuesta presentada en el pliego de modificaciones).
[61] Ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado del Proyecto
de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Texto aprobado por la Comisión
Primera, primer inciso, Artículo 1°.– Los miembros de las Corporaciones
Públicas elegidos por un mismo partido, movimiento político o ciudadano
constituyen una bancada en la respectiva corporación. Esta disposición sólo se
aplicará a los miembros del Congreso que se elijan a partir del año 2006.
[…]. (Gaceta del Congreso 128 de 2004)
[62] Texto aprobado en primer debate por la
Comisión Primera del Senado del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003,
Cámara, artículo 17.– [primer inciso, igual a como fue propuesto por el
pliego de modificaciones]  ||  La sanción a la que se refiere este artículo
se aplicará de acuerdo con los Estatutos del respectivo movimiento político y
según reglas generales que garanticen el debido proceso. (Gaceta del Congreso
128 de 2004).
[63] Ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado del Proyecto
de Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara. Texto aprobado por la Comisión
Primera, Artículo 27.– Los Partidos podrán establecer en sus estatutos los
mecanismos para la Coordinación de decisiones en las Bancadas en las distintas
Corporaciones. (Gaceta del Congreso 128 de 2004).
[64] Los ponentes para segundo debate fueron los Senadores Rodrigo
Rivera Salazar, Coordinador de ponentes; Claudia Blum de Barberi, Luis
Humberto Gómez Gallo, Antonio Navarro Wolff, Carlos Holguín Sardi y
Andrés González Díaz, con reserva sobre el artículo 13. (Gaceta del
Congreso 128 de 2004)
[65] Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de
Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara, Pliego de modificaciones, artículo
1°, parágrafo transitorio 2° (nuevo).– El régimen de bancadas no se aplicará a
los miembros de Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Juntas
Administradoras Locales cuando las bancadas respectivas sufran alteraciones
como consecuencia de la autorización del Acto legislativo 01 de 2003 por la
cual se permite la conformación de nuevos partidos. (Gaceta del Congreso 128 de
2004).
[66] Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de
Ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara, pliego de modificaciones, artículo
3°.– Los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular
reunidos en bancadas sesionarán por lo menos una vez por mes. En sus acatas se
consignará la asistencia la duración y todo lo que no se considere confidencial
a juicio de cada fracción. (Gaceta del Congreso 128 de 2004; se subraya la
modificación propuesta)
[67] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
artículo 1° […] parágrafo transitorio.– Para racionalizar el trabajo del
Congreso durante el período de transición que concluye el 19 de julio del año
2006, créanse los Grupos Congresuales integrados por un número de Senadores o
Representantes que representen al menos el 4% de las curules de la respectiva
Corporación. Dichos grupos deben constituirse en un plazo de noventa días
después de que entre en vigencia de la presente ley y se extenderán hasta la
conclusión de período de transición […]  (Expediente, segundo cuaderno de
pruebas, f. 293).  Originalmente el criterio de representación era del 5% de
las curules. La modificación tuvo por propósito permitir que bancadas de 5
senadores pudieran, claramente, conformar un grupo congresual. [Al respecto se
dijo en el debate: Con la venia de la Presidencia y del orador,
interpela el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:  Senador
Rodrigo Rivera, mi pregunta es esta, el 5% a que alude la norma que usted está
leyendo se va a aproximar por la línea de abajo o por la línea de arriba, el 5%
de 112, 5.1 ese 5% va a ser 5 o va a ser 6 en la interpretación en el escrito
que ustedes quieren darle a esa norma.  ||  Recobra el uso de la palabra el
honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar:  Bueno, la norma habla de 5%,
luego cualquier grupo que no alcance 5% no la cumple y cualquier grupo que pase
de 5% así sea 5.1 la cumple.  ||  Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:  Por
eso, pero sería 5 o 6, a ver, me refiero.  ||  Recobra el uso de la palabra
el honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar: La propuesta que traemos los
ponentes, acogiendo en esto la iniciativa de las Mesas Directivas que
presentaron este proyecto de ley es que el 5% es una cifra razonable.  ||  La
Presidencia interviene para un punto de orden:  Senador Rivera, la pregunta
del Senador Avellaneda, 5 Senadores pueden ser bancada o requieren de 6.  ||  Recobra
el uso de la palabra el honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar:  No,
usted aplíquele 5% a 102 y no le da 5 Senadores, le da más de 5 Senadores, de
modo que son por lo menos 6 Senadores.  ||  La Presidencia interviene para
un punto de orden: El Frente Democrático Independiente, cuántos tiene
Senador Avellaneda.  ||  Con la venia de la Presidencia y del orador,
interpela el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:  El Partido
Democrático Presidente somos 5, 5 Senadores, nosotros no alcanzaríamos y hemos
hecho un esfuerzo grande de empezar a conformamos como bancada parlamentaria.
||  La Presidencia manifiesta:  Acojamos una solicitud que se ha
presentado, que sea el 4% para que sean bancada, el 4% implicaría 5 Senadores.
||  Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Rodrigo Rivera
Salazar:  En la Cámara es distinto, yo le quiero expresar Presidente que
por nuestra parte no tenemos objeción, y si es un punto que permita que un
sector político significativo importante en este Senado pueda sentirse incluido
dentro de la regulación, me parece que perfectamente podemos acoger la cifra
del 4% que se aplica tanto en Senado como en Cámara.  ||  La Presidenta
manifiesta: es significaría y para la historia de la ley que el 4%
implica a lo menos 5 Senadores, dando esa interpretación. (…)” (Gaceta del
Congreso 227 de 2004)]
[68] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
artículo 1° […] parágrafo transitorio.– […] ||  En el caso de los partidos o
movimientos políticos que no alcanzan a tener cinco escaños en las
correspondientes cámaras legislativas, podrán optar por coaligarse con miembros
de otros partidos o movimientos para la conformación voluntaria de sus Grupos Congresionales.
(Expediente, segundo cuaderno de pruebas, f. 293)
[69] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
artículo 1° […] parágrafo transitorio 2.– El régimen de bancadas no se aplicara
a los miembros de Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales
y Juntas Administradoras Locales cuya bancada sufran alteraciones como
consecuencia de la autorización del Acto Legislativo 01 de 2003 por la cual se
permite la conformación de nuevos partidos.  (Expediente, segundo cuaderno de
pruebas, f. 293)
[70] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado,
75 de 2003, Cámara, Pliego de modificaciones, Artículo
transitorio. (nuevo) Régimen de transición. Para racionalizar el trabajo
del Congreso durante el período de transición que concluye el 19 de julio del
año 2006, créanse los grupos congresuales, los cuales tendrán los mismos
derechos y obligaciones establecidas para las bancadas; y los cuales serán
integrados por un número de Senadores o Representantes que representen al menos
el 5% de las curules de la respectiva Corporación, con observancia de las
reglas establecidas por la presente ley.  ||  Dichos grupos deben constituirse
en un plazo de 90 días siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley,
se extenderán hasta la conclusión del período de transición y deberán
inscribirse ante la Mesa Directiva de la Respectiva Corporación una vez se
conformen. (Gaceta del Congreso 640 de 2004) La Comisión de la
Cámara aprobó un texto del Proyecto de ley que convirtió el artículo transi­torio
propuesto por los ponentes en un parágrafo transitorio del artículo 39 del Proyecto
de ley, pero acabó con los grupos congresuales basados en el criterio de
representación y dejó un régimen transitorio de conformación de bancadas, hasta
el 19 de julio de 2006. La Comisión Primera de la Cámara, además, introdujo a
manera de parágrafo transitorio del artículo 4° y a manera de parágrafo
transitorio 2° del artículo 39, un plazo máximo de 90 días para que los paridos
y movimientos adecuen sus estatutos al régimen de bancadas.
[71] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
segundo inciso, artículo 3°.– […] La asistencia de los miembros de
Corporaciones Públicas a las reuniones de su bancada es obligatoria. La
inasistencia no excusará al ausente de actuar conforme a la decisión adoptada
por la bancada, y si no lo hiciere así éste quedará sujeto a las sanciones
previstas por los estatutos del partido o movimiento político para la violación
del régimen de bancadas.  […] (Expediente, segundo cuaderno de pruebas, f. 294)
[72] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
tercer inciso, artículo 3°.– […] ||  Los estatutos de los partidos contemplarán
sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de bancada, la
que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto.    (Expediente,
segundo cuaderno de pruebas, f. 294)
[73] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
tercer inciso, artículo 4°.– Las bancadas y los grupos congresionales tendrán
derecho, en la forma prevista en este reglamento a promover las citaciones de
los ministros a plenaria de las que trata el numeral 8 del artículo 135 de la
Constitución Política, a las comisiones conjuntas y a las comisiones
constitucionales permanentes, a participar con voz en las sesiones
Plenarias del Congreso;  a intervenir en las sesiones en las que se debata una
moción de censura contra un ministro; a intervenir en la conformación del orden
del día de las sesiones del Senado y de la Cámara de Representantes; a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
de ley o de acto legislativo; a integrar grupos de ponentes; a presentar
mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones
nominales o por partes y a postular candidatos.  (Expediente, segundo cuaderno de pruebas, f. 294; se subraya las
partes que agregó la Plenaria del Senado en segundo debate)
[74] Ponencia para primer debate en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado,
75 de 2003, Cámara: “Modificaciones al texto aprobado por Senado.
Luego de realizar un cuidadoso y profundo estudio de la materia, proponemos las
siguientes modificaciones al proyecto que serán explicadas a continuación,
artículo por artículo, previniendo a los honorables Representantes que debido a
la extensión y a la complejidad del proyecto consideramos necesario dividirlo
en tres capítulos, así:  Capítulo Primero: Referido al régimen de
bancadas.  ||  Capítulo Segundo: Dedicado a las modificaciones al
Reglamento del Congreso, lo que comprende la actuación de las bancadas dentro
de las Corporaciones Públicas.  ||  Capítulo Tercero: Disposiciones finales.” (Gaceta del Congreso 640 de 2004)
[75] Ponencia para primer debate en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 66 de 2003, Senado,
75 de 2003, Cámara (Gaceta del Congreso 640 de 2004). En el pliego de
modificaciones se propone a la Comisión Primera adoptar el artículo 4° en los
siguientes términos: “Artículo 4º. Estatutos. Los partidos
deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales para el
funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus
decisiones dentro de las corporaciones públicas, en las que se establezcan
obligaciones y responsabilidades distintas según se trate del cumplimiento de
funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la
respectiva corporación.  ||  Así mismo, regularán lo atinente a su régimen
disciplinario interno, regularán los asuntos de conciencia respecto de los cuales
no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia
de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y
podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la respectiva
corporación pública; observando el debido proceso.  ||  En todo caso la sanción
deberá ser comunicada a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para
que a través de ella se le dé cumplimiento, siempre que ello implique
limitación de derechos congresuales.  ||  Los estatutos de los partidos también
contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de
bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto.  ||
La inasistencia a las reuniones de las bancadas no excusará al ausente de
actuar conforme a las decisiones adoptadas por las mismas, y si no lo hiciere
así este quedará sujeto a las sanciones previstas por los estatutos del partido
o movimiento político para la violación del régimen de bancadas.”
[76] Gaceta del Congreso 128 de 2004.
[77] Gaceta del Congreso 128 de 2004.
[78] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
segundo inciso, artículo 3°.– […] La asistencia de los miembros de
Corporaciones Públicas a las reuniones de su bancada es obligatoria. La
inasistencia no excusará al ausente de actuar conforme a la decisión adoptada
por la bancada, y si no lo hiciere así éste quedará sujeto a las sanciones
previstas por los estatutos del partido o movimiento político para la violación
del régimen de bancadas.  […] (Expediente, segundo cuaderno de pruebas, f. 294)
[79] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
tercer inciso, artículo 3°.– […] ||  Los estatutos de los partidos contemplarán
sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de bancada, la
que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto.    (Expediente,
segundo cuaderno de pruebas, f. 294)
[80] El quinto inciso del artículo primero del Proyecto de ley 66 de
2003, Senado, tal y como fue propuesto señalaba: “Para los efectos del inciso anterior, dentro de los cinco
días siguientes a la vigencia de la presente ley o del inicio de un período
legislativo ordinario, los senadores y representantes que constituyen
bancada deberán manifestarlo por escrito a la mesa directiva de la
Corporación, señalando su denominación y los nombres de quienes actuarán como
voceros.” (Gaceta del Congreso 412 de 2003, subraya
fuera del texto original)
[81] El tercer inciso del artículo primero del Pliego de modificaciones
para primer debate en Comisión primera del Senado al Proyecto de ley 66 de
2003, Senado, 75 de 2003, Cámara, señalaba: Para los efectos del inciso
anterior, el Consejo Nacional Electoral dentro de los cinco días siguientes a
la vigencia de la presente ley o del inicio de una legislatura, certificará,
con destino a la Mesa Directiva, el número y nombre de los Senadores y
Representantes que constituyen la bancada de cada uno de los Partidos y
Movimientos Políticos con personería jurídica que tengan representación en el
Congreso. (gaceta del Congreso 454 de 2003, subraya fuera del
texto original)
[82] La ponencia para primer debate en Comisión Primera de la Cámara de
Representantes justificó la inclusión de este artículo así: “Artículo
13. (Nuevo). Teniendo en cuenta que el artículo 108 de la Constitución
Política, modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003,
dispone que en los estatutos de los partidos o movimientos políticos o
ciudadanos podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices
por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente
hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del voto del congresista,
diputado, concejal o edil hasta por el resto del período para el cual fue
elegido, se hace necesario que a través del reglamento del Congreso se
establezcan mecanismos pertinentes para que las sanciones impartidas a los
miembros de las bancadas sean efectivamente cumplidas cuando ellas representen
limitación a los derechos o facultades congresuales; tal es el caso de la
pérdida del derecho de voto.  ||  Por los motivos anotados, aunado a lo
propuesto por el estudiado artículo cuarto del pliego de modificaciones, es
decir que las sanciones impartidas deben ser comunicadas a la Mesa Directiva de
la respectiva Corporación para que a través de ellas se le den cumplimiento
cuando estas limiten los derechos o facultades de los Congresistas, se hace
necesario facultar a las Mesas Directivas para hacerlas cumplir.  ||  En este
sentido, pues, se propone adicionar con un numeral el artículo 41 de la Ley 5ª
de 1992 en el cual se establecen las atribuciones de las Mesas Directivas.”
(Gaceta del Congreso 640 de 2004)
[83] Texto del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara,
aprobado por la Comisión Primera del Senado: Artículo 17. Siempre que un
partido o movimiento político sancione a uno de sus miembros con la pérdida del
derecho de voto, por la violación al régimen de bancadas, hasta por el resto
del periodo, esta decisión se debe comunicar a la Mesa Directiva de la Cámara a
la que pertenece el congresista, para que por intermedio de ella se cumpla
la sanción, tanto en las votaciones de Comisión como en las de Plenaria.
||  La sanción a la que se refiere este artículo se aplicará de acuerdo con los
Estatutos del respectivo partido o movimiento político y según reglas generales
que garanticen el debido proceso. (Gaceta del Congreso 128 de 2004)
[84] Texto del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara,
aprobado por la Plenaria del Senado de la República en segundo debate (se
resalta las partes modificadas): ‘Artículo 17.— Siempre que un partido o
movimiento político sancione a uno de sus miembros con la pérdida del
derecho de voto, por la violación al régimen de bancadas, hasta por el resto
del periodo, esta decisión se debe comunicar a la Mesa Directiva de la Corporación
a la que pertenece el sancionado, para que por
intermedio de ella se cumpla la sanción, tanto en las votaciones de
Comisión como en las de Plenaria.  ||  La sanción a la que se refiere este
artículo se aplicará de acuerdo con los Estatutos del respectivo partido o
movimiento político y según reglas generales que garanticen el debido proceso y
la aplicación del principio de proporcionalidad. (Expediente, segundo
cuaderno de pruebas, folio 298)
[85] Gaceta del Congreso 412 de 2003.
[86] Texto del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara,
aprobado por la Plenaria del Senado. (Expediente, segundo cuaderno de pruebas,
folio 296)
[87] Originalmente el artículo 102 de la Ley 5ª
de 1992 señalaba: “Duración de las intervenciones. No se podrá
intervenir por más de veinte (20) minutos cada vez, prorrogables por el
presidente. En las sesiones plenarias el presidente puede limitar el número de
intervenciones sobre un mismo asunto.”
[88] En la ponencia para primer debate en Comisión Primera de la Cámara
de Representantes se justificó la introducción de esta norma en los siguientes
términos: “Artículo 18. (Nuevo). Por medio de este artículo 18,
proponemos a los honorables Representantes modificar el artículo 102 de la Ley
5ª de 1992 referido a la duración de las intervenciones.  ||  Teniendo en
cuenta que en el artículo 17 del pliego de modificaciones, ya revisado, se
pretende modificar el artículo 97 del reglamento del Congreso, es decir, el
orden de las intervenciones dentro de los debates que se den en el honorable
Congreso de la República, y que en el mismo se ha establecido que la Mesa
Directiva de la respectiva Corporación determinará el tiempo de las
intervenciones en consideración a la extensión y complejidad del asunto, así
como a otras reglas al respecto, y que la duración máxima para la intervención
será de 20 minutos prorrogables para los voceros de las bancadas y 10 minutos
máximo para los demás oradores, se hace necesario adecuar el mencionado
artículo 102 con dicha disposición. De allí que se proponga como texto el
siguiente: El tiempo de las intervenciones será fijado por la Mesa Directiva
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente estatuto.”
(Gaceta del Congreso 640 de 2004).
[89] Ley 974 de 2005, Artículo 12. El artículo 103 de la Ley 5ª
de 1992 quedará así: “Artículo 103. Número de intervenciones. No se
podrá inter­venir por más de dos veces en la discusión de una proposición o en
su modificación, con excepción del autor del proyecto y el autor de la
modificación, o los voceros de las bancadas. […]” (Subraya al aparte que
se añade al artículo 103 de la Ley 5ª de 1992, fuera del original.)
[90] En la ponencia se justificó la introducción de esta norma en los
siguientes términos: “Artículo 19. (Nuevo). Con este
artículo se propone modificar el artículo 103 de la Ley 5ª de 1992, referido al
número de interven­ciones de cada congresista en la discusión de una
proposición o en su modificación dentro de un debate, para lo cual el
legislador dispuso que ‘No se podrá intervenir más de dos veces’, con la
excepción del autor del proyecto o el autor de la modificación. Así pues, se
sugiere ampliar dicha excepción a los voceros de las bancadas, teniendo en
cuenta que es a través de ellos que las bancadas intervienen en los debates de
las sesiones plenarias o de conjuntas y por tanto se garantiza la plena
representación de la posición de las mismas.” (Gaceta del
Congreso 640 de 2004)
[91] En la ponencia para segundo debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes se justificó la introducción de esta norma en los
siguientes términos: “Artículo 31. (Nuevo). El artículo 31 del pliego de
modificaciones se dirige a armonizar el artículo 176 de la Ley 5ª, referido a
la discusión de los proyectos en la Plenaria, con la modificación propuesta
para el artículo 97 del reglamento en relación con las intervenciones dentro de
las sesiones.  ||  Así, se propone el siguiente texto para el inciso primero
del artículo 176 de la Ley 5ª de 1992:  ‘El ponente explicará en forma sucinta
la significación y alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los
oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente
reglamento’.” (Gaceta del Congreso 640 de 2004)
[92] El texto conciliado del Proyecto 066 de 2003, Senado, 075 de 2003,
Cámara, incluyó los artículos 11, 12 y 16 en los mismos términos en que tales
normas habían sido aprobada por la Cámara de Representantes.
[93] Ley 974 de 2005, artículo 17. El artículo 187 de la Ley 5ª
de 1992 quedará así: “Artículo 187. Composición. Estas Comisiones
estarán inte­gradas por miembros de las respectivas Comisiones Perma­nentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
Plenarias.  ||  En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación
de las bancadas en tales Comisiones.”
[94] Texto aprobado por la Comisión Primera del
Senado en primer debate del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003,
Cámara, artículo 26.– El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
Artículo 187. Composición. Estas Comisiones estarán integradas por
miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la
discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan
formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias.  ||  En todo
caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de distintas bancadas en
tales Comisiones. (Gaceta del Congreso 128 de 2004)
[95] Texto aprobado por la Plenaria del Senado
de la república en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75
de 2003, Cámara, artículo 26.– El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992
quedará así:  Artículo 187. Composición. Estas Comisiones estarán
integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
plenarias.  ||  En todo caso las Mesas Directivas asegu­rarán la representación
de distintas bancadas en tales Comisiones. (Expediente,
segundo cuaderno de pruebas, folio 300)
[96] En la ponencia se justificó la introducción de esta norma en los
siguientes términos: “Artículo 32. (Artículo 26 aprobado por Senado). A
través del artículo 32 del pliego de modificaciones que no difiere del artículo
26 aprobado por Senado, se pretende modificar el artículo 187 de la Ley 5ª de
1992, el cual se refiere a la composición de las comisiones de mediación.  ||  La proposición está dirigida a eliminar la palabra ‘preferencialmente’
cuando se señala que dichas comisiones estarán conformadas ‘preferencialmente’
por miembros de las respectivas comisiones que participaron en la discusión de
los proyectos, así como sus autores y ponentes y quienes hayan formulado
reparos. Lo anterior con el ánimo de hacer imperativo a las mesas directivas
conformar dichas comisiones por miembros de las mismas, debido a que el grado
de conocimiento y estudio de quienes se enlistan en el artículo, garantiza un
mejor texto conciliado.  ||  Además se propone adicionar un inciso al artículo
a través del cual se garantice la representación de las bancadas en tales
comisiones cuando la Mesa Directiva designe a sus miembros.” (Gaceta del
Congreso 640 de 2004)
[97] Ley 974 de 2005, artículo 18. El artículo 263 de la Ley 5ª de 1992
quedará así:  ‘Artículo 263. Compromiso y responsabilidad. Los miembros
de las Cámaras Legislativas representan al pueblo, y deberán actuar en
bancadas, consultando la justicia y el bien común, y de conformidad con lo
dispuesto en los estatutos de su partido o movimiento político o ciudadano.
||  Son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.’
[98] Al respecto, ver los artículos 1° y 2° del Texto del Proyecto de
ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara. aprobado por la Plenaria del
Senado en segundo debate, (Expediente, segundo cuaderno de pruebas, folio 293 y
294)
[99] Al respecto, ver los artículos 1° y 3° del Texto del Proyecto de
ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara. aprobado por la Plenaria del
Senado en segundo debate, (Expediente, segundo cuaderno de pruebas, folio 293 y
294)
[100] En la ponencia se justificó la introducción de esta norma en los
siguientes términos: Artículo 37. (Nuevo). Con este artículo proponemos
reafirmar el compromiso de los congresistas con sus respectivos partidos o
movimientos políticos o ciudadanos, por lo cual sugerimos modificar el inciso
1° del artículo 263 de la Ley 5ª de 1992 en el cual se establece el compromiso
y responsabilidad de los congresistas como representantes del pueblo del
siguiente modo: ‘Artículo 263. Compromiso y responsabilidad. Los miembros de
las Cámaras Legislativas representan al pueblo, y deberán actuar en bancadas,
consultando la justicia y el bien común, y de conformidad con lo dispuesto
en los estatutos de su partido o movimiento político o ciudadano”. (Gaceta del Congreso 640 de 2004)
[101] Artículo 19. Las disposiciones de esta ley son aplicables en
lo pertinente a las Bancadas que actúen en las Asambleas Departa­mentales, los
Concejos Municipales o Distritales y las Juntas Administradoras Locales. Parágrafo
transitorio. Los partidos, movimientos políticos, movi­mientos
sociales o grupos significativos de ciudadanos tendrán de 90 días a partir de
la vigencia de la presente ley, para adecuar sus estatutos al presente régimen
de bancadas.
[102] Texto aprobado por la Plenaria del Senado,
en segundo debate, del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara,
artículo 1° […] Parágrafo transitorio.– Para racionalizar el trabajo del
Congreso durante el período de transición que concluye el 19 de julio del año
2006, créanse los Grupos Congresuales integrados por un número de Senadores o
Representantes que representen al menos el 4% de las curules de la respectiva
Corporación. Dichos grupos deben constituirse en un plazo de noventa días
después de que entre en vigencia la Ley y se extenderán hasta la conclusión del
período de transición.  […] (Expediente, segundo cuaderno de pruebas, f. 293)
Originalmente el criterio de representación era del 5% de las curules.
[103] Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado,
75 de 2003, Cámara, Pliego de modificaciones, Artículo
transitorio. (nuevo) Régimen de transición. Para racionalizar el trabajo
del Congreso durante el período de transición que concluye el 19 de julio del
año 2006, créanse los grupos congresuales, los cuales tendrán los mismos
derechos y obligaciones establecidas para las bancadas; y los cuales serán
integrados por un número de Senadores o Representantes que representen al menos
el 5% de las curules de la respectiva Corporación, con observancia de las
reglas establecidas por la presente ley.  ||  Dichos grupos deben constituirse
en un plazo de 90 días siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley,
se extenderán hasta la conclusión del período de transición y deberán
inscribirse ante la Mesa Directiva de la Respectiva Corporación una vez se
conformen. (Gaceta del Congreso 640 de 2004)
[104] Texto aprobado por la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003,
Cámara, Artículo 39.– […]  ||  Parágrafo transitorio. […]  ||  Parágrafo
transitorio 1º. Régimen de transición. El Congreso de la República
tendrá plazo para inscribir sus bancadas en los términos de la presente ley
ante la Secretaría General de la respectiva corporación, hasta el 19 de julio
de 2006. .  ||  Parágrafo transitorio 2º. Los partidos, movimientos
políticos o grupos de ciudadanos tendrán de 90 días a partir de la vigencia de
la presente ley, para adecuar sus estatutos al presente régimen de bancadas.
[105] Texto aprobado por la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003,
Cámara, Artículo 4°.– Estatutos […]  Parágrafo transitorio. Los
partidos, movimientos políticos o grupos de ciudadanos tendrán 90 días a partir
de la vigencia de la presente ley, para adecuar sus estatutos al presente
régimen de bancadas. (Gaceta del Congreso 277 de 2005)
[106] Texto aprobado por la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003,
Cámara, Artículo 39.– […]  ||  Parágrafo transitorio. […]  ||  Parágrafo
transitorio 1º. […]  ||  Parágrafo transitorio 2º. Los partidos, movimientos
políticos o grupos de ciudadanos tendrán de 90 días (sic) a partir de la
vigencia de la presente ley, para adecuar sus estatutos al presente régimen de
bancadas. (Gaceta del Congreso 277 de 2005)
[107] Texto aprobado por la Comisión primera de
la Cámara del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara, artículo
39, parágrafo transitorio 1°. (Gaceta del Congreso 277 de 2005)
[108] Texto aprobado por la Comisión primera de
la Cámara del Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, 75 de 2003, Cámara, artículo
39, parágrafo transitorio 2°. (Gaceta del Congreso 277 de 2005)
[109] Texto conciliado definitivo del Proyecto de ley 066 de 2003,
Senado, 075 de 2003, Cámara, Artículo 19°  […] Parágrafo transitorio. Los
partidos, movimientos políticos, movimientos sociales o grupos significativos
de ciudadanos tendrán de 90 días a partir de la vigencia de la presente ley,
para adecuar sus estatutos al presente régimen de bancadas. (Expediente,
segundo cuaderno de pruebas, folio 48)
[110] Ley 974 de 2005 Artículo
20 transitorio, primer inciso:  Para todos los efectos legales y
presupuestales, autorícese por una sola vez para que los Representantes a la
Cámara elegidos para el periodo legislativo 2002-2006, sí así lo deciden,
puedan desafiliarse de los movimientos o partidos que los avalaron y se afilien
a otros movimientos o partidos políticos.
[111] Ley 974 de 2005 Artículo
20 transitorio, segundo y tercer inciso:  El Consejo Nacional
Electoral de oficio expedirá la resolución de reliquidación de las asignaciones
que correspondan a los movimientos y partidos políticos de donde se desafilien
los Representantes a la Cámara y sumará los recursos a la financiación de
partidos, movi­mientos o grupo significativo de ciudadanos a los cuales estos
se afilien.  ||  El Consejo Nacional Electoral de oficio
procederá a revisar, reliquidar y reasignar los recursos correspondientes a la
financiación de partidos y campañas de conformidad con la afiliación de los
Congresistas que a la fecha de sanción de la presente Ley se hayan desafiliado
de los Movi­mientos o Partidos Políticos que los hubieran avalado en las
elecciones generales de Congreso en 2002 y trasladará dichos recursos a los
movimientos o partidos políticos a los cuales estos se hayan afiliado.
[112] Ponencia para primer debate en Comisión
Primera del Senado del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003,
Cámara, pliego de modificaciones, primer inciso, artículo 1º.–  ‘Los
miembros de Senado y Cámara elegidos por un mismo partido, movimiento político
o ciudadano constituyen una bancada en cada una de las cámaras. También
constituyen bancadas los miembros del Congreso que hagan uso de la atribución
especial y transitoria para crear nuevos Partidos o Movimientos Políticos
incluida en el artículo 2º del Acto Legislativo 001 de 2003, desde el momento
del reconocimiento de su personería jurídica por parte del Consejo Nacional
Electoral, y los elegidos por Partidos o Movimientos que resuelvan fusionarse y
crear uno nuevo de conformidad con la misma disposición y a partir del mismo
reconocimiento. En aplicación de la prohibición constitucional de la doble
militancia, los congresistas incursos en esa condición deberán expresar al
Consejo Nacional Electoral a qué Partido o Movimiento representarán a partir de
la vigencia de la presente ley y harán parte en consecuencia de la respectiva
bancada. (…)’
[113] Los artículos finales del texto del
Proyecto de ley aprobado por la Comisión Primera de la Cámara, que contemplan
las reglas de transición fueron los siguientes: ‘CAPÍTULO III  – Disposiciones
finales  – Artículo 39. Las disposiciones de esta ley son aplicables en lo
pertinente a las Bancadas que actúen en las Asambleas Departamentales, los
Concejos Municipales o Distritales y las Juntas Administradoras Locales, sin
consideración al número mínimo que para efectos de bancadas se establece para
el Congreso.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de bancadas se
aplicará a los miembros de Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o
Distritales y Juntas Administradoras Locales, para lo cual tendrán un término
máximo de 90 días a partir de la vigencia de la presente ley con el fin de
inscribir su bancada en la respectiva secretaría de la Corporación Pública.
||  Parágrafo transitorio 1º. Régimen de transición. El Congreso
de la República tendrá plazo para inscribir sus bancadas en los términos de la
presente ley ante la Secretaría General de la respectiva corporación, hasta el
19 de julio de 2006.  ||  Parágrafo transitorio 2º. Los partidos, movimientos
políticos o grupos de ciudadanos tendrán de 90 días a partir de la vigencia de
la presente ley, para adecuar sus estatutos al presente régimen de bancadas.
||  Artículo 40. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir
de su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.’ (Gaceta del Congreso 277 de 2005)
[114] Ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara.
Los ponentes propusieron a la Plenaria, de acuerdo con el pliego de
modificaciones presentado, aprobar los artículos finales de la ley en los
siguientes términos: “CAPÍTULO III  –
Disposiciones finales  – Artículo 39. Las
disposiciones de esta ley son aplicables en lo pertinente a las Bancadas que
actúen en las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales o Distritales
y las Juntas Administradoras Locales, sin consideración al número mínimo que
para efectos de bancadas se establece para el Congreso.  ||  Parágrafo
transitorio 1º. El régimen de bancadas se aplicará a los miembros de
Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales y Juntas
Administradoras Locales, para lo cual tendrán un término máximo de 90 días a
partir de la vigencia de la presente ley con el fin de inscribir su bancada en
la respectiva secretaría de la Corporación Pública.  ||  Parágrafo
transitorio 2º. Régimen de transición. El Congreso de la República
tendrá plazo para inscribir sus bancadas en los términos de la presente ley
ante la Secretaría General de la respectiva corporación, hasta el 19 de julio
de 2006.  ||  Artículo 40. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige
a partir de su promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.” (Gaceta del Congreso 277 de 2005)
[115] Gaceta del Congreso 477 de 2005.
[116] Continúa el debate así: “Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):  Representante Varón ya hemos
aprobado el bloque articulado con las proposiciones.  ||  La Secretaría
General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  Presidenta un errorcito
que se nos fue, el artículo 2º se está suprimiendo pero ya había sido
aprobado.  ||  Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema
Jattin Corrales): ¿Quiere la Plenaria reabrir el artículo 2º?  ||  La
Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  Así lo quiere
la Plenaria.  ||  Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema
Jattin Corrales):  En consideración el artículo 2º, se abre su discusión,
anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿quiere la Cámara suprimir el artículo
2º?  ||  La Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera): El
inciso 1º.  ||  Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema
Jattin Corrales):  ¿El inciso 1º del artículo 2º?  ||  La Secretaría
General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  Es aprobado el artículo
2º, con la supresión anunciada por el ponente.  ||  Palabras del
honorable Representante Germán Varón Cotrino, ponente del proyecto de ley de
bancadas:  Señora Presidenta, quedan las otras proposiciones que son tres,
que recogen básicamente lo que expuse.  ||  Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):  En consideraciones las
proposiciones radicadas, avaladas por el ponente, y los artículos nuevos que ha
presentado el Representante Varón, se abre su discusión, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada ¿los aprueba la Plenaria?  ||  La Secretaría General
informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  Aprobados, Presidenta.  ||  Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):  Vigencia
del proyecto, señor Secretario sírvase leer la proposición de vigencia.  ||  La
Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  La vigencia a
partir del 19 de julio del 2006.  Germán Varón, ponente. Puede someterla la
vigencia, Presidenta.  ||  Dirección de la sesión por la Presidencia
(doctora Zulema Jattin Corrales):  Esta en consideración la proposición de
vigencia.  ||  Palabras del honorable Representante Germán Varón Cotrino,
ponente del proyecto de ley sobre bancadas:  La proposición señora
Presidenta, es para que empiece a regir esta reforma política a partir del 19
de julio del año 2006, excepto el transitorio.  ||  Dirección de la sesión
por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):  Se cierra la
discusión de la proposición de vigencia ¿la aprueba la Cámara?  ||  La
Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  Aprobada,
Presidenta.  ||  Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema
Jattin Corrales):  Título del proyecto, señor Secretario.  ||  La
Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):  Proyecto de
ley número 075 de 2003 Cámara, 066 de 203 Senado, por la cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al régimen de bancadas.  ||  Está leído el título
Presidenta.  ||  Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema
Jattin Corrales):  En consideración el título del proyecto, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿lo aprueba la Plenaria de
la Cámara?  ||  La Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano
Rivera):  Ha sido aprobado Presidenta.  ||  Dirección de la sesión por
la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales):  ¿Quiere la Cámara que
este proyecto sea ley de la República?  ||  La Secretaría General informa
(doctor Angelino Lizcano Rivera):  Así lo quiere Presidenta.” (Gaceta del
Congreso 515 de 2005)
[117] Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán
Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime
Araujo Rentería) La Corte resolvió declarar inexequibles varias
expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica
el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de
2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la
manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una
materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”