C-530-03
Referencia
Sentencia C-530/03
TRANSITO TERRESTRE-Finalidad/ACTIVIDAD DE TRANSPORTE-Eficacia y seguridad
TRANSITO TERRESTRE-Competencia del legislador para regularlo/TRANSITO-Intervención
policiva del Estado
AUTORIDAD DE TRANSITO-Potestad sancionadora que busca proteger seguridad de
las personas
DERECHO SANCIONADOR DEL ESTADO-Disciplina compleja/DEBIDO PROCESO EN SANCION
ADMINISTRATIVA-Alcance
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Objeto/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad/POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Límites/DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación de
principios del derecho penal
DERECHO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Atribución del Estado para regular el ejercicio de la
libertad individual como garante del orden público
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades
La potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de
competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de
variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida
para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la
administración - correctiva y disciplinaria- está subordinada a las reglas del
debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la
comisión de ilícitos penales, con los matices apropiados de acuerdo con los
bienes jurídicos afectados con la sanción.
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Notificación a propietario por infracción de tránsito
a falta de identificación del conductor
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Uso de ayudas tecnológicas como prueba en proceso de
identificación del vehículo/DEBIDO PROCESO DE CONDUCTOR O PROPIETARIO-No
se presenta violación por notificación
PROPIETARIO DE VEHICULO-Responsabilidad por infracción de tránsito
ACCIDENTE DE TRANSITO-Proscripción de la responsabilidad objetiva
ACCIDENTE DE TRANSITO-Propietario de vehículo no puede ser sancionado por
no concurrir a citación
INFRACCION DE TRANSITO-Constitucionalidad condicionada que establece la
notificación al propietario del vehículo
INFRACCION DE TRANSITO-Comparecencia de conductor y aviso a propietario para
que ejerza su propia defensa/DEBIDO PROCESO DE INCULPADO POR INFRACCION DE
TRANSITO-Garantía del derecho de defensa
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION
ADMINISTRATIVA-Vulneración por facultad abierta otorgada al Gobierno
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Doble condición/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL
ESTADO DE DERECHO-Aspectos básicos y fundamentales
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO DE DERECHO-Complejidad
PRINCIPIO DE DERECHO PENAL-Aplicación ámbitos del derecho/PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN ACTIVIDAD SANCIONATORIA DEL ESTADO-Respeto/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Aspectos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-Concepto indeterminado/INFRACCION
POR REALIZAR MANIOBRAS PELIGROSAS E IRRESPONSABLES-Concepto indeterminado
INFRACCION POR REALIZAR MANIOBRAS PELIGROSAS E IRRESPONSABLES-Valoración distinta por conducta indeterminada
DISCRECIONALIDAD DE AUTORIDADES DE TRANSITO-Inconstitucionalidad por violar el principio de
legalidad
NORMA DE TRANSITO-Eficacia específica/NORMAS DE PELIGRO ABSTRACTO Y NORMAS DE PELIGRO
CONCRETO-Distinción
INFRACCION DE TRANSITO-Establece prohibiciones de peligro abstracto
Las infracciones de tránsito establecen
prohibiciones de peligro abstracto, y por ello la persona es sancionada por
infringirlas, aunque  su comportamiento no haya ocasionado ningún peligro
específico a ninguna persona o a ningún bien. Por ejemplo, el artículo 131,
literal a) sanciona al conductor que transite por contravía, o por un anden,
aunque esa maniobra no haya ocasionado ningún peligro en un caso concreto.
NORMA DE TRANSITO-Distintas interpretaciones
DEBIDO PROCESO POR INFRACCION DE TRANSITO-Aplicación clara de los principios de
proporcionalidad y gradualidad en las sanciones
INFRACCION DE TRANSITO POR MANIOBRAS PELIGROSAS-Exequibilidad condicionada
PRINCIPIO DE GRADUALIDAD EN INFRACCION DE TRANSITO-Imposición sanción según gravedad de la infracción/INFRACCION
DE TRANSITO-Proporcionalidad en el monto de las multas
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Argumentación parte de un supuesto equivocado
INFRACCION DE TRANSITO-Procedimiento a seguir a la imposición de comparendo/INFRACCION
DE TRANSITO-Actuación en caso de imposición de comparendo
INFRACCION DE TRANSITO-Tratamiento diferente a conductores de vehículos del
servicio público y particulares
JUICIO DE IGUALDAD EN LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Regulación amplia
INFRACCION DE TRANSITO-Oportunidad de aceptar o rechazar imputación antes de
iniciar proceso
DERECHO DE DEFENSA-Oportunidad de aceptar o rechazar imputaciones/DERECHO A LA IGUALDAD
DE CONDUCTORES DE VEHÍCULOS DE SERVICIO PUBLICO Y PARTICULARES-Exequibilidad
condicionada
COMPARENDOS POR INFRACCION DE TRANSITO-Finalidad/INFRACCION DE TRANSITO-No hubo
violación por observancia del debido proceso
Es menester anotar que el levantamiento de un comparendo
no puede asimilarse a la imposición de la sanción pues, como ya fue anotado, el
comparendo es una orden formal de notificación para que el presunto
contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la
comisión de una infracción. Así, si se presenta ante la autoridad competente,
puede ejercer su derecho a la defensa y el comparendo advierte la posibilidad
de nombrar un apoderado. Siendo así, no son de recibo los cargos de la demanda
sobre la violación del debido proceso, pues el infractor es informado de todas
las posibilidades que tiene para afrontar la imputación.
NORMA DE TRANSITO-Imposición sanciones por autoridad administrativa/ARRESTO POR
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Procedencia por inasistencia de peatones o
ciclistas infractores a curso formativo
ORGANISMOS Y AUTORIDADES DE TRANSITO-Diferencias
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad de atribución para decretar
sanciones privativas de la libertad/RESERVA JUDICIAL EN LIBERTAD PERSONAL-Inconstitucionalidad
de atribuir a autoridad administrativa posibilidad de decretar sanciones
privativas de la libertad
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Competencia de autoridades judiciales
RETENCION ADMINISTRATIVA-Finalidad sancionadora
POTESTAD REGLAMENTARIA-Formación que se debe acreditar para ser funcionario
o autoridad de tránsito
AUTORIDAD DE TRANSITO-Definición
RESERVA DE LEY-Fijación
de calidades para acceder a cargos públicos de autoridades de tránsito
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación por ley
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia/POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Garantiza debida ejecución de
las leyes
LEY Y REGLAMENTO-Reparto general de competencia
POTESTAD REGLAMENTARIA-Extensión del campo para ejercicio lo determina el
Congreso/POTESTAD REGLAMENTARIA-Existencia previa de un contenido o
materia legal por reglamentar
CARGO PUBLICO-Determinación
legislativa de requisitos y calidades
DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Límites en determinación legislativa/RESERVA LEGAL
EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Violación por desplazamiento de competencia del
Congreso al Gobierno
Referencia: expedientes D-4386 y D-4396 (Acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 4º inciso 1º, 129 inciso 1º parte final y parágrafo 2º, 130, 131
(parcial), 133 aparte final, 135 inciso 3º, 136 (parcial), y 137 de la Ley 769
de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y
se dictan otras disposiciones ”.
Demandantes: Arabella Hernández de Campillo y Carlos
Enrique Campillo Parra.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá,
D. C., tres (3) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Arabella Hernández de
Campillo (expediente D-4386) y Carlos Enrique Campillo Parra (expediente
D-4396) solicitan ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de
los artículos 4, 129 (parciales), 130 (total), 131, 133, 135, 136 (parciales) y
137 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
terrestre y se dictan otras disposiciones”.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, por decisión del tres (03) de diciembre
de 2002 resolvió acumular los expedientes D-4396 y D-4386 para ser decididos
conjuntamente de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto 2067
de 1991.
Intervinieron
en el proceso el ciudadano Oscar David Gómez Pineda, representante del
Ministerio de Transporte; la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho y la ciudadana Nancy
González Camacho, apoderada del Ministerio del Interior. El Procurador General
de la Nación rindió el concepto No. 3149 recibido el 18 de febrero de 2003.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre las demandas
de la referencia.
II. LOS TEXTOS
ACUSADOS[1],
LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Con el fin de dar mayor claridad a la
exposición de los cargos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá
a transcribir los artículos acusados de la Ley 769 de 2002, reagrupados
temáticamente, seguidos de los cargos de las demandas, las intervenciones y las
consideraciones de la Vista Fiscal. Cuando la acusación contra estas disposiciones
sea parcial, la Corte subrayará el aparte demandado.
1. El debido proceso en los asuntos de
tránsito
1.1 Uso de tecnología, imposición de
comparendo a conductores y propietarios
1.1.1. Normas acusadas
"Artículo 129.- De los informes de tránsito. Los informes de las
autoridades de tránsito por las infracciones previstas en este código, a través
de la imposición de comparendo, deberán indicar el número de la licencia de
conducción, el nombre, teléfono y dirección del presunto inculpado y el nombre
y número de placa del agente que lo realiza. En el caso de no poder indicar el
número de licencia de conducción del infractor, el funcionario deberá aportar
pruebas objetivas que sustenten el informe o la infracción, intentando la
notificación al conductor; si no fuere viable identificarlo, se
notificará al último propietario registrado del vehículo, para que rinda sus
descargos dentro de los siguientes diez (10) días al recibo de la notificación,
en caso de no concurrir se impondrá la sanción al propietario registrado del
vehículo.
(...)
Parágrafo 2°. Las ayudas tecnológicas como cámaras de
vídeo y equipos electrónicos de lectura que permitan con precisión la
identificación del vehículo o del conductor serán válidos como prueba de
ocurrencia de una infracción de tránsito y por lo tanto darán lugar a la
imposición de un comparendo.
Artículo 137.- Información. En los casos en que la infracción fuere detectada
por medios que permitan comprobar la identidad del vehículo o del conductor el
comparendo se remitirá a la dirección registrada del último propietario del
vehículo.
La actuación se adelantará en la forma prevista en el
artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a
partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse
de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo.
Si no se presentare el citado a rendir sus descargos
ni solicitare pruebas que desvirtúen la comisión de la infracción, se
registrará la sanción a su cargo en el Registro de Conductores e infractores,
en concordancia con lo dispuesto por el presente código.
(...)"
1.1.2. La demanda
El ciudadano Carlos Enrique Campillo Parra manifiesta que el artículo 137 y el
artículo 129 en su parte final, al igual que el parágrafo 2 del mismo, vulneran
el artículo 29 fundamental. Así, alega que la presunción de inocencia y el
principio de favorabilidad son quebrantados al trasladar la responsabilidad por
la comisión de la infracción al propietario registrado del vehículo cuando el
verdadero infractor no pueda ser identificado. Esta norma descarga al Estado de
su deber de desplegar los medios necesarios a efectos de identificar y procesar
al verdadero infractor. En cuanto al parágrafo 2°, estima que los medios
electrónicos por los cuales se pueden grabar y registrar las infracciones
cometidas, no pueden servir como medios de prueba, ya que éstos pueden ser
alterados y reeditados. Así mismo considera que estos medios constituyen una
violación al derecho de contradicción porque no permiten que el conductor que
cometió la infracción pueda controvertir el informe de la autoridad de tránsito
en el momento.
1.1.3. Intervenciones oficiales
El apoderado del Ministerio de Transporte considera
que estos artículos no vulneran el artículo 29 de la Carta, ya que el
procedimiento establecido cuenta con unas formas propias que permiten al
contraventor la garantía constitucional del debido proceso y del derecho de
defensa, entre las cuales está la posibilidad de controvertir las pruebas en
las audiencias y atacar la decisión mediante los recursos procedentes en la vía
gubernativa. En lo que toca a las grabaciones, aclara que son controvertibles y
enfatiza que estas herramientas son importantes para controlar el tránsito en
grandes ciudades. Por último manifiesta que se da una presunción legal en el
artículo 129, la cual está orientada a declarar que el conductor de un vehículo
identificado es su propietario, y de no ser así podrá disponer de los derechos
de contradicción y defensa para desvirtuar la acusación.
La representante del Ministerio de Justicia y del
Derecho, expresa que la ley garantiza el debido proceso en los casos en que se
imponga una contravención de tránsito y la actuación que se debe cumplir en
caso de un comparendo, toda vez que el infractor siempre cuenta con los
derechos de defensa y contradicción.
1.1.4. Concepto del Procurador General de
la Nación
El Ministerio Público solicita que la Corte
declare la exequibilidad del artículo 129, y que se declare la inexequibilidad
de la expresión "o del conductor", contenida en el inciso
primero del artículo 137. La Procuraduría aclara que los artículos 129 y 137
demandados no vulneran el derecho de defensa, por cuanto el sancionado en
cumplimiento de la orden de comparendo puede informar si conducía o no su
vehículo, para de esta forma probar su inocencia con respecto a la infracción.
De igual manera el artículo 137 establece que los conductores de transporte
público pueden desvirtuar los cargos y solicitar pruebas 6 días después del
recibo del comparendo. Sin embargo la expresión "o del conductor" contenida
en el inciso 1° del artículo 137 de la Ley demandada es inexequible, toda vez
que si se ha identificado el conductor no tiene por qué requerirse a responder
al propietario del vehículo, salvo las dos condiciones del artículo en cuestión
que establecen que si no se presenta el
citado a rendir sus descargos ni solicitare pruebas que desvirtúen la comisión
de la infracción, se registrará la sanción a cargo del propietario del
vehículo.
La Vista Fiscal considera que las ayudas
tecnológicas que sirven para elaborar un comparendo, no impiden el derecho de
defensa del presunto infractor, ya que el comparendo no es una declaración de
responsabilidad, sino una notificación en donde una vez el presunto infractor
se presente a rendir descargos, se practicarán pruebas que determinarán si es
responsable o no de la contravención.
1.2. Gradualidad de las sanciones e indeterminación de
conductas
1.2.1. Normas acusadas
"Artículo 130.- Gradualidad. Las sanciones por infracciones a
las normas de tránsito se aplicarán teniendo en cuenta la gravedad de la
infracción. Para este efecto se tendrá en consideración el grado de peligro
tanto para los peatones como para los automovilistas. En caso de fuga se duplicará
la multa.
Artículo 131.- Multas. Los infractores de las normas de tránsito
pagarán multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes así:
A. Será sancionado con multa equivalente a cuatro (4)
salarios mínimos legales diarios vigentes, el
conductor de un vehículo no automotor o de tracción animal que incurra en
cualquiera de las siguientes infracciones:
No transitar por la derecha de la vía.
Agarrarse de otro vehículo en circulación.
Transportar personas o cosas que disminuyan su
visibilidad e incomoden la conducción.
Transitar por andenes y demás lugares destinados al
tránsito de peatones.
No respetar las señales de tránsito.
Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos
Transitar sin dispositivos que permitan la parada
inmediata o con ellos, pero en estado defectuoso.
Transitar por zonas prohibidas.
Adelantar entre dos (2) vehículos automotores que
estén en sus respectivos carriles.
Conducir por la vía férrea o por zonas de protección y
seguridad.
Transitar por zonas restringidas o por vías de alta
velocidad como autopistas y arterias, en este caso el vehículo automotor será
inmovilizado.
B. Será sancionado con multa equivalente a ocho (8)
salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en
cualquiera de las siguientes infracciones:
Conducir un vehículo sin llevar consigo la licencia de
conducción.
Conducir un vehículo con la licencia de conducción
vencida.
Conducir un vehículo:
Sin placas, o sin el permiso vigente expedido por
autoridad de tránsito.
Con placas adulteradas.
Con una sola placa, o sin el permiso vigente expedido
por autoridad de tránsito.
Con placas falsas.
En estos casos los vehículos serán inmovilizados:
No informar a la autoridad de tránsito competente el
cambio de motor o color de un vehículo. En ambos casos, el vehículo será
inmovilizado.
No pagar el peaje en los sitios establecidos.
Utilizar equipos de sonido a volúmenes que incomoden a
los pasajeros de un vehículo de servicio público.
Conducir un vehículo con vidrios polarizados,
entintados u oscurecidos, sin portar el permiso respectivo.
Conducir un vehículo con propaganda, publicidad o
adhesivos en sus vidrios que obstaculicen la visibilidad.
No respetar las normas establecidas por la autoridad
competente para el tránsito de cortejos fúnebres.
No respetar las formaciones de tropas, la marcha de
desfiles, procesiones, entierros, filas estudiantiles y las manifestaciones
públicas y actividades deportivas, debidamente autorizadas por las autoridades
de tránsito.
Remolcar otro vehículo violando lo dispuesto por este
código.
Conducir un vehículo de servicio público que no lleve
el aviso de tarifas oficiales en condiciones de fácil lectura para los
pasajeros o poseer este aviso deteriorado o adulterado.
Permitir que en un vehículo de servicio público para
transporte de pasajeros se lleven animales u objetos que incomoden a los
pasajeros.
Abandonar un vehículo de servicio público con
pasajeros.
Conducir un vehículo de transporte público individual
de pasajeros sin cumplir con lo estipulado en el presente código.
Realizar el cargue o descargue de un vehículo en
sitios y horas prohibidas por las autoridades competentes, de acuerdo con lo
establecido en las normas correspondientes.
Transportar carne, pescado o alimentos fácilmente
corruptibles, en vehículos que no cumplan las condiciones fijadas por el
Ministerio de Transporte. Además, se le suspenderá la licencia de conducción
por el término de tres (3) meses, sin perjuicio de lo que establezcan las
autoridades sanitarias.
Lavar vehículos en vía pública, en ríos, en canales,
en quebradas, etc.
Llevar niños menores de diez (10) años en el asiento
delantero.
C. Será sancionado con multa equivalente a quince (15)
salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en
cualquiera de las siguientes infracciones:
Presentar licencia de conducción adulterada o ajena lo
cual dará lugar a la inmovilización del vehículo.
Estacionar un vehículo en sitios prohibidos.
Bloquear una calzada o intersección con un vehículo.
Estacionar un vehículo sin tomar las debidas
precauciones o sin colocar a la distancia señalada por este código, las señales
de peligro reglamentarias.
No reducir la velocidad según lo indicado por este
código, cuando transite por un cruce escolar en los horarios y días de
funcionamiento de la institución educativa. Así mismo, cuando transite por
cruces de hospitales o terminales de pasajeros.
No utilizar el cinturón de seguridad por parte de los
ocupantes del vehículo.
Dejar de señalizar con las luces direccionales o
mediante señales de mano y con la debida anticipación, la maniobra de giro o de
cambio de carril.
Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos o
sin los elementos determinados en este código.
No respetar las señales de detención en el cruce de
una línea férrea, o conducir por la vía férrea o por las zonas de protección y
seguridad de ella.
Conducir un vehículo con una o varias puertas
abiertas.
No portar el equipo de prevención y seguridad
establecido en este código o en la reglamentación correspondiente.
Proveer de combustible un vehículo automotor con el
motor encendido.
Conducir un vehículo automotor sin las adaptaciones
pertinentes, cuando el conductor padece de limitación física.
Transitar por sitios restringidos o en horas prohibidas
por la autoridad competente. Además, el vehículo será inmovilizado.
Conducir un vehículo, particular o de servicio
público, excediendo la capacidad autorizada en la licencia de tránsito o
tarjeta de operación.
Conducir un vehículo escolar sin el permiso respectivo
o los distintivos reglamentarios.
Circular con combinaciones de vehículos de dos (2) o
más unidades remolcadas, sin autorización especial de autoridad competente.
Conducir un vehículo autorizado para prestar servicio
público con el taxímetro dañado, con los sellos rotos o etiquetas adhesivas con
calibración vencida o adulteradas o cuando se carezca de él, o cuando aún
teniéndolo, no cumpla con las normas mínimas de calidad y seguridad exigidas
por la autoridad competente o éste no esté en funcionamiento.
Dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los
demarcados por las autoridades.
Conducir un vehículo de carga en que se transporten
materiales de construcción o a granel sin las medidas de protección, higiene y
seguridad ordenadas. Además el vehículo será inmovilizado.
No asegurar la carga para evitar que se caigan en la
vía las cosas transportadas. Además, se inmovilizará el vehículo hasta tanto se
remedie la situación.
Transportar carga de dimensiones superiores a las
autorizadas sin cumplir con los requisitos exigidos. Además, el vehículo será
inmovilizado hasta que se remedie dicha situación.
Impartir en vías públicas al público enseñanza
práctica para conducir, sin estar autorizado para ello.
Conducir motocicleta sin observar las normas
establecidas en el presente código.
Transitar, cuando hubiere más de un carril, por el
carril izquierdo de la vía a velocidad que entorpezca el tránsito de los demás
vehículos.
Transitar en vehículos de 3.5 o más toneladas por el
carril izquierdo de la vía cuando hubiere más de un carril.
Conducir un vehículo cuya carga o pasajeros obstruyan
la visibilidad del conductor hacia el frente, atrás o costados, o impidan el
control sobre el sistema de dirección, frenos o seguridad.
Proveer combustible a vehículos de servicio público
con pasajeros a bordo. Adicionalmente, deberá ser suspendida la licencia de
conducción por un término de seis (6) meses.
Negarse a prestar el servicio público sin causa
justificada. Si como consecuencia de la no prestación del servicio se ocasiona
alteración del orden público, se suspenderá además la licencia de conducción
hasta por el término de seis (6) meses.
Hacer uso de dispositivos propios de vehículos de
emergencia, por parte de conductores de otro tipo de vehículos.
Conducir un vehículo a velocidad superior a la máxima
permitida.
No atender una señal de ceda el paso.
No acatar las señales o requerimientos impartidos por
los agentes de tránsito.
No respetar el paso de peatones que cruzan una vía en
sitio permitido para ellos o no darles la prelación en las franjas para ello
establecidas.
Poner un vehículo en marcha sin las precauciones para
evitar choques.
Reparar un vehículo en las vías públicas, parque o
acera, o hacerlo en caso de emergencia, sin atender el procedimiento señalado
en este código.
No realizar la revisión técnico - mecánica en el plazo
legal establecido o cuando el vehículo no se encuentre en adecuadas condiciones
técnico - mecánicas o de emisión de gases, aun cuando porte los certificados
correspondientes.
Transportar carga en contenedores sin los dispositivos
especiales de sujeción. El vehículo será inmovilizado.
Transportar pasajeros en el platón de una camioneta
picó o en la plataforma de un vehículo de carga, trátese de furgón o plataforma
de estacas.
Usar sistemas móviles de comunicación o teléfonos
instalados en los vehículos al momento de conducir, exceptuando si éstos son
utilizados con accesorios o equipos auxiliares que permitan tener las manos
libres.
D. Será
sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales
diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en
cualquiera de las siguientes infracciones:
Guiar un vehículo sin haber obtenido la licencia de
conducción correspondiente. Además, el vehículo será inmovilizado en el lugar
de los hechos, hasta que éste sea retirado por una persona autorizada por el
infractor con licencia de conducción.
Conducir sin portar los seguros ordenados por la ley.
Además, el vehículo será inmovilizado.
Transitar en sentido contrario al estipulado para la
vía, calzada o carril.
No detenerse ante una luz roja o amarilla de semáforo,
una señal de "PARE" o un semáforo intermitente en rojo.
Conducir en estado de embriaguez, o bajo los efectos
de sustancias alucinógenas. Al infractor se le suspenderá la licencia de
conducción de ocho (8) meses a un (1) año. Si se trata de conductor de
vehículos de servicio público, de transporte escolar o de instructor de
conducción, la multa pecuniaria será del doble indicado para ambas
infracciones, se aumentará el período de suspensión de la licencia de
conducción uno (1) a dos (2) años y se inmovilizará el vehículo. En todos los
casos de embriaguez, el vehículo será inmovilizado y el estado de embriaguez o
alcoholemia se determinará mediante una prueba que no cause lesión, la cual
será determinada por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Conducir un vehículo sobre aceras, plazas, vías
peatonales, separadores, bermas, demarcaciones de canalización, zonas verdes o
vías especiales para vehículos no motorizados.
Adelantar a otro vehículo en berma, túnel, puente,
curva, pasos a nivel y cruces no regulados o al aproximarse a la cima de una
cuesta o donde la señal de tránsito correspondiente lo indique.
Conducir realizando maniobras altamente peligrosas e
irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas.
Conducir un vehículo sin luces o sin los dispositivos
luminosos de posición, direccionales o de freno, o con alguna de ellas dañada,
en las horas o circunstancias en que lo exige este código. Además, el vehículo
será inmovilizado, cuando no le funcionen dos (2) o más de estas luces.
No permitir el paso de los vehículos de emergencia.
Conducir un vehículo para transporte escolar con
exceso de velocidad.
Permitir el servicio público de pasajeros que no tenga
las salidas de emergencia exigidas. En este caso, la multa se impondrá
solidariamente a la empresa a la cual esté afiliado y al propietario. Si se
tratare de vehículo particular, se impondrá la sanción solidariamente al
propietario.
Transportar en el mismo vehículo y al mismo tiempo
personas y sustancias peligrosas como explosivos, tóxicos, radiactivos,
combustibles no autorizados etc. En estos casos se suspenderá la licencia por
un (1) año y por dos (2) años cada vez que reincida. El vehículo será
inmovilizado por un (1) año cada vez.
Conducir un vehículo que, sin la debida autorización,
se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de
tránsito. Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término
de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días.
En caso de transportar carga con peso superior al
autorizado el vehículo será inmovilizado y el exceso deberá ser transbordado.
La licencia de conducción será suspendida hasta por seis (6) meses.
Las autoridades de tránsito ordenarán la
inmovilización inmediata de los vehículos que usen para su movilización
combustibles no regulados como gas propano u otros que pongan en peligro la
vida de los usuarios o de los peatones.
Cambio del recorrido o trazado de la ruta para
vehículo de servicio de transporte público de pasajeros, autorizado por el
organismo de tránsito correspondiente. En este caso, la multa se impondrá
solidariamente a la empresa a la cual esté afiliado el vehículo y al
propietario. Además el vehículo será inmovilizado."
1.2.2. La demanda
La ciudadana Arabella Hernández de Campillo considera
que el aparte 8º del literal D
puede ser objeto de varias interpretaciones, lo cual vulnera el debido proceso,
toda vez que no se define el hecho claramente, pudiendo la autoridad de
tránsito cometer arbitrariedades. Así mismo estima que el fragmento vulnera el
artículo 122 de la Constitución Política, porque contradice los principios de
la función administrativa y los del derecho administrativo al permitir a las
autoridades de tránsito sancionar esa conducta de manera general, ya que no
existe una función específicamente detallada en la autoridad para evitar que se
den equívocos en la aplicación de la ley.
Por su parte, el ciudadano Carlos Enrique Campillo
Parra considera que los
apartes acusados de los artículos 130 y 131, violan los artículos 29 y 122 de
la Constitución, por cuanto las normas permiten que las autoridades de tránsito
sancionen en unos casos de acuerdo a la gravedad de la infracción y en otros,
tal como lo describe el artículo 131, con multas liquidadas en salarios mínimos
legales diarios vigentes. Para el ciudadano ello lleva a la inseguridad
jurídica, porque las autoridades de tránsito no pueden establecer el grado de
peligro en que se encuentran las personas o conductores, sino que se limitan a
fijar la multa establecida de acuerdo a la Ley. Los ciudadanos anotan que la
ley debe buscar que las autoridades sancionen razonablemente, en proporción a
la violación, para lo cual deben tener en cuenta el principio de favorabilidad
y aplicar el artículo 130 que establece la gradualidad como criterio para fijar
las sanciones.
1.2.3. Intervenciones oficiales
El representante del Ministerio de Transporte
considera que el artículo 131 de la Ley 769 no es contrario al debido proceso
porque las maniobras son imposibles de reglarse en detalle, quedando por lo
tanto la autoridad de tránsito necesariamente obligada a salvaguardar la
integridad de los ciudadanos que se encuentran en riesgo. Así mismo en relación
con el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 no encuentra vulneración al artículo
29 de la Carta, ya que el procedimiento establecido cuenta con unas formas
propias que permiten al contraventor la garantía constitucional del debido
proceso y del derecho de defensa, entre las cuales está la posibilidad de
controvertir las pruebas en las audiencias y atacar la decisión mediante los
recursos procedentes en la vía gubernativa.
La apoderada del Ministerio de Justicia estima que el artículo
131 literal D del Código Nacional de Tránsito, no vulnera el debido proceso ya
que conducir realizando maniobras altamente peligrosas es una conducta amplia o
de tipo abierto que permite analizar situaciones similares. No puede ser
considerada como una norma vaga e imprecisa que se preste para arbitrariedades
por parte de las autoridades de tránsito. Igualmente expresa que la ley
garantiza el debido proceso en los casos en que se imponga una contravención de
tránsito, toda vez que el infractor siempre cuenta con los derechos de defensa
y contradicción.
La representante del Ministerio del Interior se
refirió a la supuesta violación de los artículos 29 y 122 de la Constitución,
por parte del literal D del artículo 131 de la Ley demandada, para considerar
que ésta es una circunstancia que exige de las autoridades de tránsito un
conocimiento calificado que le permita establecer las sanciones de manera
razonable y proporcionada, por lo cual la norma no vulnera el debido proceso.
1.2.4. Concepto del Procurador General de
la Nación
Para el Ministerio Público los artículos
130 y 131 de la Ley 769 de 2002 no violan el debido proceso, por cuanto el
artículo 130 no consagra ninguna sanción, sino los criterios para graduar la
multa conforme al artículo 131, por lo que considera que debe existir una
escala de sanciones acorde con la gravedad de las conductas de los infractores
con respecto a los peatones y conductores.
La Procuraduría estima que el artículo 131
en su literal D es inexequible, ya que vulnera el principio de legalidad
establecido en el artículo 29 superior, al no definir la conducta de manera
precisa y concreta. En su opinión esto lleva a la autoridad de tránsito a
valorar subjetivamente la conducta y sanción a imponer. La Vista Fiscal cita
las sentencias C-597 de 1996 y C-1161 de 2000 en las que la Corte especifica
que las normas deben estar preestablecidas en la ley con fundamento legal
constitucional para que exista certidumbre normativa en la sanción a imponer.
2. El derecho a la igualdad entre conductores de
vehículos particulares y de transporte público en los procesos por infracciones
de tránsito
2.1. Normas acusadas
"Artículo 135.- Procedimiento. Ante la comisión de una
contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente
para imponer el comparendo:
Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá
al conductor la orden de comparendo en la que ordenará al infractor presentarse
ante la autoridad de tránsito competente dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes. Al conductor se le entregará copia de la orden de comparendo.
Si el contraventor no compareciere sin justa causa
comprobada en este tiempo, la multa será aumentada hasta por el doble de su
valor, en cuyo caso deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes
a la fecha de la infracción.
(...)
Artículo 136.- Reducción de la sanción. Una vez surtida la orden de comparendo, si
el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá cancelar el cien por
cien (100%) del valor de la multa dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a la orden de comparendo, sin necesidad de otra actuación
administrativa. O podrá igualmente cancelar el cincuenta por ciento (50%) del
valor de la multa al organismo de tránsito y un veinticinco por ciento (25%) al
centro integral de atención al cual estará obligado a ir para tomar un curso en
la escuela que allí funciona sobre las normas de tránsito. Pero si, por el
contrario, la rechaza, el inculpado deberá comparecer ante el funcionario en
audiencia pública para que éste decrete las pruebas conducentes que le sean
solicitadas y las de oficio que considere útiles. Si el contraventor no
compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la autoridad de
tránsito dentro de los diez (10) días siguientes seguirá el proceso,
entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y
notificándose en estrados.
(...)"
2.2. La demanda
La ciudadana Arabella Hernández argumenta que los artículos 135 inciso 3° y 136 inciso 1°
violan el debido proceso por tratar de forma desigual a los conductores de
vehículos particulares y a los conductores de transporte público. Así, a los
primeros les es doblada la multa si cometen una infracción y no comparecen
dentro de los tres días siguientes sin justa causa comprobada, y a los segundos
les siguen el proceso fallándose en audiencia pública y notificándose en
estrados. Para la ciudadana, existen otros mecanismos legales idóneos para
continuar el proceso, como el nombramiento de defensores de oficio o curadores ad-litem.
De igual forma estima que existen procedimientos para aquellas personas
viajeras que deben volver al lugar de los hechos donde cometieron la
infracción, como son las comisiones, a efectos de evitarle gastos al infractor.
2.3. Intervenciones oficiales
El representante
del Ministerio de Transporte considera que los artículos 135 y 136 demandados
no vulneran el artículo 29 de la Carta, ya que el procedimiento establecido
cuenta con unas formas propias que permiten al contraventor la garantía
constitucional del debido proceso y del derecho de defensa, entre las cuales
está la posibilidad de controvertir las pruebas en las audiencias y atacar la
decisión mediante los recursos procedentes en la vía gubernativa.
Por su parte, la apoderada del Ministerio de Justicia
argumenta que los artículos 135 inciso 3º y 136 inciso 1º del Código Nacional
de Tránsito garantizan el debido proceso en los casos que se imponga una
contravención de tránsito, toda vez que el infractor siempre cuenta con los
derechos de defensa y contradicción.
La representante del Ministerio del Interior estima
que los artículos 135 y 136 no son violatorios del debido proceso, pues las
normas parten del supuesto de probarse la justa causa para no aplicar la
sanción, asegurando de esta manera el derecho fundamental.
2.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
Sobre la consideración que la demanda hace
del artículo 135, el Ministerio Público estima que no es fundamentada ya que no
existe violación al principio de igualdad y al debido proceso, porque además de
las consecuencias pecuniarias que sobrevienen a la renuencia del infractor para
comparecer, surge la obligación de presentarse ante la autoridad dentro de los
diez días siguientes para participar de la actuación administrativa y poder justificar
su inasistencia. En cuanto a los mecanismos alternativos de defensa ante la
autoridad de tránsito que alega el demandante, el Procurador considera que la
notificación que se hace al infractor al momento de los hechos es personal, por
lo que resulta innecesario acudir a otros mecanismos para hacer cumplir la
carga impuesta. Con todo, aclara que el infractor puede otorgar poder a un
abogado para que lo represente durante la actuación cuando no pueda ejercer su
propia defensa, por tal motivo no se vulnera el debido proceso.
3. La imposición de arresto por parte de
autoridades de tránsito ante la inasistencia de peatones y ciclistas
infractores a un curso educativo
3.1. Norma acusada
"Artículo 133.- Capacitación. Los peatones y ciclistas que no cumplan
con las disposiciones de este código, serán amonestados por la autoridad de
tránsito competente y deberán asistir a un curso formativo dictado por las
autoridades de tránsito. La inasistencia al curso será sancionada con
arresto de uno (1) a seis (6) días."
3.2. La demanda
El ciudadano Carlos Campillo considera que el artículo 133 inciso 2° del Código
Nacional de Tránsito es contrario al artículo 28 constitucional, ya que el
arresto de las personas que no asistan al curso formativo desborda los límites
de las autoridades administrativas. Esta competencia está en cabeza de las
autoridades judiciales.
3.3. Intervenciones oficiales
Sobre este punto, las intervenciones
oficiales no se pronunciaron.
3.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El Ministerio Público, considera que sólo
en dos eventos es posible la privación de la libertad de las personas por
autoridades administrativas: la aprehensión preventiva administrativa (inciso 2
del artículo 28 de la Constitución) y la privación de la libertad en casos de
flagrancia (art. 32 C.P.).  Por tanto el artículo 133 es inexequible ya que
existe reserva judicial para efectuar el arresto, lo que conlleva a que la
Constitución no permita el arresto por parte de entidades administrativas, y
menos por la autoridad de tránsito, como lo prevé el artículo 133 demandado.
4. La posibilidad de que el Congreso le
otorgue competencia al Gobierno para reglamentar la formación técnica,
tecnológica o profesional para ser autoridad de tránsito
4.1. Norma acusada
"Artículo 4º.- Acreditación
de formación-programas de seguridad. Los directores de los organismos de
tránsito deberán acreditar formación profesional o experiencia de dos (2) años
o en su defecto estudios de diplomado o postgrado en la materia. El
Gobierno Nacional reglamentará la formación técnica, tecnológica o profesional
que deberá acreditarse para ser funcionario o autoridad de tránsito."
4.2. La demanda
La ciudadana Arabella Hernández expone que el artículo 4° de la Ley
demandada viola el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, porque el
gobierno no puede reglamentar la formación para ser funcionario o autoridad de
tránsito, pues para ello debe solicitar facultades extraordinarias. En cuanto a
la violación al numeral 23 del artículo 150 constitucional, que establece el
ejercicio de las funciones públicas, la ciudadana considera que sólo el
Congreso puede definir este asunto y por tanto el gobierno no puede reglamentar
los requisitos para ser autoridad de tránsito, como lo prevé el artículo 4º
acusado. Para sustentar dicha vulneración, la demandante cita la sentencia
C-570 de 1997, la cual declaró inexequible el artículo 192 de la Ley 136 de
1994, que autorizaba a los concejos municipales a fijar los requisitos y
calidades para el desempeño de empleos de orden municipal. En esa oportunidad
la Corte determinó que existía reserva de ley en cabeza del Congreso para
establecer los requisitos exigidos para acceder a los distintos empleos
públicos.
4.3. Intervenciones oficiales
El representante del Ministerio de Transporte estima
que no le asiste razón a la demandante cuando afirma que el artículo 4º de la
Ley demandada viola el artículo 150 numeral 10, porque esta norma encuentra
sustento en el numeral 11 del artículo 189, que otorga al ejecutivo la potestad
reglamentaria para garantizar el cumplimiento de las leyes.
Sostiene la representante del Ministerio de Justicia
que cuando el Gobierno reglamenta la formación que deben acreditar las
autoridades de tránsito, no está regulando las calidades y condiciones que
deben acreditar las autoridades públicas, por cuanto éstas se encuentran
establecidas en la Ley, sólo establece uno de los requisitos exigidos cual es
la formación tecnológica o profesional que deben acreditar las autoridades de
tránsito.
La apoderada del Ministerio del Interior manifiesta
que el artículo 4º de la Ley 769 de 2002 no vulnera el artículo 150 de la
Constitución, ya que la regulación sobre la formación técnica, tecnológica o
profesional es objeto de estudio por parte de las autoridades respectivas la
cual se materializa a través de un acto administrativo gubernamental, razón por
la cual el gobierno, al ejercer la potestad reglamentaria del artículo 189
numeral 11 de la Constitución, puede regular la formación de las autoridades de
tránsito sin tener que recurrir al legislador.
4.4. Concepto del Procurador General de la
Nación
El Ministerio Público expone que la parte
final del artículo 4 de la Ley 769 de 2002 viola el artículo 125
Constitucional, toda vez que corresponde al Congreso de la República legislar
sobre el tema, es decir que el Gobierno Nacional no puede reglamentar los
requisitos para ser autoridad de tránsito. Así mismo la Vista Fiscal considera
que el Gobierno Nacional en virtud del artículo 189 numeral 11 de la
Constitución, no cuenta con potestad reglamentaria puesto que es necesaria una
Ley que fije las condiciones de ingreso a la función pública.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que las
disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.
Los asuntos bajo revisión
2.- Los demandantes cuestionan la
constitucionalidad de varias normas, referidas a distintos aspectos de la regulación
del tránsito, y en especial de la imposición de sanciones en este campo. Así,
las demandas giran en torno a cuatro grandes temas, a saber: (i) el debido
proceso y el principio de legalidad en los asuntos de tránsito (uso de
tecnología, responsabilidad de conductores y propietarios, gradualidad de
sanciones e indeterminación de conductas); (ii) el derecho a la igualdad entre
conductores de vehículos particulares y de transporte público en los procesos
por infracciones de tránsito; (iii) la imposición de arresto por parte de
autoridades de tránsito ante la inasistencia de peatones y ciclistas
infractores a un curso educativo; y (iv) la posibilidad de que el Congreso
otorgue competencia al gobierno para reglamentar la formación técnica,
tecnológica o profesional para ser autoridad de tránsito. Para abordar el
estudio de estos temas, la Corte comenzará por recordar la importancia de la
regulación del tránsito, así como ciertas características de la potestad
sancionadora en este ámbito, para luego examinar específicamente las distintas
acusaciones.
La regulación de tránsito, la potestad administrativa sancionadora y el debido
proceso.
3.- El tránsito terrestre es una actividad que juega
un papel trascendental en el desarrollo social y económico, y en la realización
de los derechos fundamentales. A esta actividad se encuentran ligados asuntos
tan importantes como la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24) y el
desarrollo económico. Pero la actividad transportadora terrestre implica
también riesgos importantes para las personas y las cosas. Por lo anterior, “resulta
indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino
garantizar su seguridad” [2],
lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor.[3]
La importancia y el carácter riesgoso del tránsito
terrestre justifican que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa
por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a
proteger la integridad de las personas y los bienes. Por ello esta Corte ha
resaltado que el tránsito es una actividad “frente a la cual se ha
considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de
garantizar el orden y proteger los derechos de las personas”[4].
Así, el control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito no
debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de
la libertad de configuración del Legislador.
4- La regulación del tránsito se funda en gran medida
en la concesión a ciertas autoridades –las autoridades de tránsito- de la
facultad de imponer sanciones a aquellos conductores que infrinjan las normas
que buscan proteger la seguridad de las personas. Por ello es necesario que la
Corte recuerde brevemente el ámbito constitucional de esas potestades
sancionadoras de las autoridades estatales.
5.- Esta Corte se ha pronunciado sobre el alcance del
debido proceso en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado[5],
la cual se materializa en diversos ámbitos, en los cuales cumple diferentes
finalidades de interés general. Algunas de sus expresiones son el derecho
penal, el derecho disciplinario, el ejercicio del poder de policía o la
intervención y control de las profesiones. Así, esta Corporación ha aceptado el
criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda
de la Constitución, según el cual el derecho sancionador del Estado es una
disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies: el
derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario,
el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o
"impeachment".[6]
6- En el presente caso, adquiere particular
relevancia, el derecho administrativo sancionador, puesto que en general la
investigación y sanción de las infracciones de tránsito son atribuidas a
autoridades administrativas. Este derecho administrativo sancionador es una
manifestación de poder jurídico necesaria para la regulación de la vida en
sociedad y para que la administración pueda cumplir adecuadamente sus funciones
y realizar sus fines[7].
Aunque se ejercita a partir de la vulneración o perturbación de reglas
preestablecidas, tiene una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de
proponer un cuadro sancionador como consecuencia del incumplimiento de las
prescripciones normativas. Por ello esta Corporación ha señalado que "la
potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce
normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones
u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando,
pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.” [8]
A través de su ejercicio es posible realizar los
valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias
a la administración que la habilitan para imponer el acatamiento, inclusive por
medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a
la realización de sus cometidos[9]
y, constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a
asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas[10].
7.- Con todo, esa potestad sancionadora tiene límites,
pues en múltiples oportunidades esta Corporación ha establecido que los
principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la
potestad punitiva- se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de
actividad sancionadora del Estado. Por ejemplo, la Corte ha señalado que el
derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual
los principios del derecho penal se le aplican, mutatis mutandi[11],
pues las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada
se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para
controlar la potestad sancionadora del Estado, por lo cual operan, con algunos
matices, siempre que el Estado ejerza una función punitiva. Por ello la
Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas (CP art. 29).
8.- Lo anterior no significa que los principios del
derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en
donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho
penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así,
el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad
sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es
natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido
proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad
física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en
ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes
especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del
debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en
relación con el derecho penal[12].
De acuerdo con lo anterior, tal y como fue
estudiado por esta Corte en la sentencia C-214 de 1994, en virtud de la potestad sancionadora de la administración, el Estado
tiene la atribución de regular el ejercicio de las libertades individuales con
el fin de garantizar el orden público. La sanción viene a ser el instrumento
coactivo para hacer cumplir la medida. De conformidad con lo expuesto
anteriormente, la potestad sancionadora administrativa se diferencia
cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal.
9.- En resumen, la potestad punitiva del Estado agrupa
el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer
sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa
requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad
sancionadora de la administración - correctiva y disciplinaria- está
subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la
aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art6. 29), con
los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la
sanción.  La sentencia C-827 de 2001, MP Alvaro Tafur Galvis, sintetizó esos
principios que limitan la potestad sancionadora de la administración, en los
siguientes términos:
“Así, a los
principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad
(toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de
descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de
las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta,
así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares
no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso –
régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-
(juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[13]),
de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro
del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la
interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la
multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento
legalmente establecido”.
10- Una vez precisado el marco constitucional de la
regulación del tránsito y del ejercicio de la potestad administrativa
sancionadora, entra la Corte a analizar las acusaciones específicas formuladas
contra las distintas disposiciones demandadas.
Debido proceso y uso de tecnología e imposición de
comparendo a conductores y propietarios de los vehículos.
11.- En primer lugar la Corte estudiará la parte final
del inciso 1º del artículo 129 de la ley 769 de 2002, que se refiere a la
notificación de la infracción al propietario del vehículo y a las ayudas
tecnológicas como forma para recaudar pruebas de las infracciones. En el
análisis de este último punto incluirá el estudio del artículo 137 (tres
primeros incisos) por tratarse de un asunto similar.
Uno de los demandantes considera que es
inconstitucional que la ley atribuya la responsabilidad por una infracción de
tránsito al propietario del vehículo. De otro lado, alega que la elaboración de
órdenes de comparendo con base en grabaciones de vídeo o equipos electrónicos
impide el derecho a la defensa de los presuntos infractores. Por su parte, los
intervinientes estiman que los procedimientos establecidos por la ley cuentan
con diversas etapas y mecanismos que permiten al infractor ejercer sus derechos
de defensa y contradicción. Para el Ministerio Público, el propietario del
vehículo puede ser responsable pero sólo si se desconoce la identidad del
conductor. Considera también que se ajusta a la Constitución la utilización de
grabaciones de vídeo como base para elaborar comparendos.
De acuerdo con lo anterior, debe la Corte
determinar si las normas efectivamente implican que la responsabilidad por
infracción de tránsito puede atribuirse al propietario del vehículo
directamente y en cualquier circunstancia, y si eso es así, deberá esta
Corporación examinar si dicha regulación se ajusta o no al debido proceso. De
otro lado, este Tribunal deberá estudiar si la elaboración de órdenes de
comparendo con base en grabaciones de vídeo o equipos electrónicos impide el
derecho a la defensa de los presuntos infractores y de los propietarios de los
vehículos.
12.- El artículo 129 parcialmente acusado establece
que la notificación de un informe por infracción de tránsito al último
propietario registrado, sólo procede si no es posible identificar o notificar
al conductor. El objeto de tal notificación es que sean rendidos los descargos
del caso, pues de lo contrario, la sanción será impuesta al propietario del vehículo.
En el proceso de  identificación del vehículo y del conductor, es aceptado el
uso de ayudas tecnológicas como medios de prueba. Lo dispuesto en el artículo
137 es similar.
Del texto del artículo 129 de la ley acusada no se
sigue directamente la responsabilidad del propietario, pues éste será
notificado de la infracción de tránsito sólo si no es posible identificar o
notificar al conductor. La notificación tiene como fin asegurar su derecho a la
defensa en el proceso, pues así tendrá la oportunidad de rendir sus descargos.
Así, la notificación prevista en este artículo no viola el derecho al debido
proceso de conductores o propietarios. Por el contrario, esa regulación busca
que el propietario del vehículo se defienda en el proceso y pueda tomar las
medidas pertinentes para aclarar la situación. Además, el parágrafo 1º del
artículo 129 establece que las multas no serán impuestas a persona distinta de
quien cometió la infracción. Esta regla general debe ser la guía en el
entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previó distintas formas de
hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario del vehículo sobre la
infracción, para que pueda desvirtuar los hechos. Lo anterior proscribe
cualquier forma de responsabilidad objetiva que pudiera predicarse del
propietario como pasará a demostrarse.
Aunque del texto del artículo 129 de la ley acusada no
se sigue directamente la responsabilidad del propietario, pues éste será
notificado de la infracción de tránsito sólo si no es posible identificar o
notificar al conductor, podría pensarse que dicha notificación hace responsable
automáticamente al dueño del vehículo. Pero cabe anotar que la notificación
busca que el propietario del vehículo se defienda en el proceso y pueda tomar
las medidas pertinentes para aclarar la situación. Con todo, esta situación no
podrá presentarse a menos que las autoridades hayan intentado, por todos los
medios posibles, identificar y notificar al conductor, pues lo contrario
implicaría no sólo permitir que las autoridades evadan su obligación de
identificar al real infractor, sino que haría responsable al propietario, a
pesar de que no haya tenido ninguna participación en la infracción. Ello
implicaría la aplicación de una forma de responsabilidad objetiva que, en el derecho
sancionatorio está proscrita por nuestra Constitución (CP art. 29).
13- Una situación similar fue estudiada por esta Corte
en la sentencia C-808 de 2002, en la cual se pronunció sobre las pruebas de ADN
en los procesos de filiación, y las consecuencias de la contumacia. Manifestó
en aquella oportunidad esta Corporación lo siguiente:
“(L)a renuencia de los interesados a la práctica de
la prueba sólo se puede tomar como indicio en contra, pero jamás como prueba
suficiente o excluyente para declarar sin más la paternidad o maternidad
que se les imputa a ellos.  Es decir, acatando el principio de la necesidad de
la prueba el juez deberá acopiar todos los medios de convicción posibles, para
luego [...] tomar la decisión que corresponda reconociendo el mérito probatorio
de cada medio en particular, y de todos en conjunto, en la esfera del principio
de la unidad de la prueba, conforme al cual:
‘(...) el conjunto probatorio del  juicio forma una
unidad, y que, como tal, debe ser examinado y apreciado por el juez, para
confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y
concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme’”[14].
(subrayado no original)
Una aplicación del argumento anterior en el caso bajo
examen lleva a concluir que la inasistencia del propietario a la citación no
puede generar, por sí misma, la imposición de la sanción, pues es requerido un
mínimo probatorio para que la autoridad de tránsito pueda sancionar. Por ello
el aparte final del inciso primero del artículo 129 será declarado inexequible,
pues establece que la no concurrencia del propietario es suficiente para que se
le imponga la sanción.
14- Con todo, puede proceder la notificación al
propietario si las autoridades han reunido elementos de juicio suficientes para
inferir su responsabilidad en los hechos. Por tanto la constitucionalidad del
aparte que establece la notificación al último propietario registrado del
vehículo, cuando no fuere viable identificar al conductor, se da en el
entendido de  que el propietario sólo será llamado a descargos, cuando existan
elementos probatorios que permitan inferir que probablemente es el responsable
de la infracción.
Ello se sigue de la previsión hecha por el legislador
en la cual existen distintas formas de hacer comparecer al conductor y de
avisar al propietario del vehículo sobre la infracción para que pueda
desvirtuar los hechos. En cuanto al tercer inciso del artículo 137, en caso de
que el citado no se presentare a rendir descargos ni solicitare pruebas que
desvirtúen la comisión de la infracción, la sanción se registrará a su cargo,
sólo cuando la administración haya agotado todos los medios a su alcance para
hacerlo comparecer; además, cuando el propietario no coincida con el conductor,
esa citación no implica vinculación alguna. Así mismo, deberá entenderse que la
sanción sólo puede imponerse cuando aparezca plenamente probado que el citado
es el infractor.
Estas precisiones son necesarias para garantizar el
derecho al debido proceso de los inculpados, protegido por el parágrafo 1º del
artículo 137, que enfatiza su derecho a la defensa a través de mecanismos que
permitan esclarecer los hechos de la mejor manera.
15.- Justamente en ese sentido es que el Código
Nacional de tránsito terrestre permite el uso de ayudas tecnológicas para
identificar a los vehículos y a los conductores. A pesar de que no se trate de
medios clásicos de prueba, no pueden ser eliminados de estos procesos, pues
pueden ser también la forma en que se estructure la defensa de quien sea
inculpado erróneamente. Aunque para los actores, el uso de esos medios
tecnológicos puede violar el derecho a la defensa, debido a la posibilidad de
alteración de la prueba, el procedimiento previsto para estas situaciones
contempla oportunidades en las cuales el conductor o el propietario del
vehículo pueden defenderse. Así, si la prueba resulta falsa, podría el
inculpado interponer los recursos pertinentes, razón por la cual no es
violatoria del debido proceso la admisión de estos medios de prueba. Además,
estas ayudas tecnológicas pretenden otorgar mayor certeza en el proceso de
identificación de vehículos y conductores, lo cual resulta apropiado a fin de
restringir al máximo la posibilidad de errores en la determinación de los
inculpados e infractores. De otro lado, esta norma también pretende sancionar a
los infractores de la manera más eficiente posible. Por ello el cargo
presentado no prospera.
La indeterminación de conductas y el
principio de legalidad.
16.- El artículo 131, literal D, inciso 8º,
establece una sanción de multa a quien conduzca realizando maniobras altamente
peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas.
La demanda argumenta que la descripción de la contravención viola el principio
de legalidad dada su ambigüedad. Los intervinientes afirman que no hay
violación al debido proceso, ya que la ley no podía excederse en detalles para
describir las conductas, pues eso es imposible en este tema. Para la
Procuraduría la infracción descrita en este artículo no consulta el principio
de legalidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte
deberá determinar si la descripción de la contravención consagrada en el
artículo 131 literal D, inciso 8º viola el principio de legalidad, para lo
cual, esta Corporación comenzará por recordar el alcance de los principios de legalidad y tipicidad en el derecho
administrativo sancionador.
Los principios de legalidad y tipicidad en el derecho
administrativo sancionador
17.- Uno de los principales límites al ejercicio de la
potestad punitiva por el Estado es el principio de legalidad[15],
en virtud del cual “las conductas sancionables no sólo deben estar descritas
en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal,
por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa[16]”.
Este principio implica también que la sanción debe estar predeterminada, ya que
debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta, pues
las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con
carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en
aquéllas"[17].
Así, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la
ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad
administrativa una facultad abierta en esta materia.
18- La relevancia del principio de legalidad no puede
entonces ser soslayada, pues como fue anotado en la sentencia C-710 de 2001
ostenta una doble condición: es
el principio rector tanto del ejercicio del poder como del derecho sancionador.
Por tanto se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de
derecho: el principio de división de poderes y la relación entre el individuo y
el Estado. La consecuencia que se deriva de este principio es que nadie podrá
ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto imputado (CP art.
29). Su posición central en la configuración del Estado de derecho como
principio rector del ejercicio del poder y como principio rector del uso de las
facultades tanto para legislar - definir lo permitido y lo prohibido- como para
establecer las sanciones y las condiciones de su imposición, hacen del
principio de legalidad una institución jurídica compleja conforme a la variedad
de asuntos que adquieren relevancia jurídica y a la multiplicidad de formas de
control que genera la institucionalidad.
19.- De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los  principios del derecho penal - como forma paradigmática de
control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado[18].
Y por ello el principio de legalidad se proyecta y limita también la actividad
sancionadora de la administración.  Al respecto ha señalado la Corte que en el
derecho administrativo sancionador, “la definición de una infracción debe
respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la
actividad sancionadora del Estado”[19].
Así, esta Corte, al analizar si una norma que establecía infracciones
cambiarias violaba o no el principio de legalidad, señaló al respecto:
“El principio de legalidad, en términos generales,
puede concretarse en dos aspectos:   el primero, que exista una ley previa que
determine la conducta objeto de sanción y, el  segundo, en la precisión que se
empleé en ésta  para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la
sanción que ha de imponerse.  Aspecto éste de gran importancia, pues con él se
busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en
ejercicio del  poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica
no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma”[20].
20- Uno de los principios esenciales en el derecho
sancionador es el de la legalidad[21].
Y esto implica que los comportamientos sancionables por la administración deben
estar previamente definidos, y en forma suficientemente clara, por la ley. Sin
embargo, esta Corporación ha también señalado que el principio de legalidad
opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en
materia penal (C.P. art. 29) [22].
El derecho administrativo
sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garantías propias de debido
proceso, tiene matices en su aplicación y mal podría ser asimilado, sin mayores
miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado anteriormente,
las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con la misma
intensidad a este tipo de derecho sancionatorio. Además, incluso en el Derecho
Penal ha sido aceptada, dentro de ciertos límites, la existencia de tipos
penales en blanco y el uso de conceptos jurídicos indeterminados, pues la
determinación de conductas sólo es exigible hasta donde lo permite la
naturaleza de las cosas. Ello implica que cuando la variada forma de conductas
que presenta la realidad hace imposible la descripción detallada de
comportamientos, no existe violación a este principio cuando el legislador
señala únicamente los elementos básicos para delimitar la prohibición. De otro
lado, el uso de esos conceptos indeterminados en el derecho administrativo
sancionador es más admisible que en materia penal pues en este campo suelen
existir más controles para evitar la arbitrariedad –como las acciones
contencioso administrativas- y las sanciones son menos invasivas de los
derechos del procesado, pues no afectan su libertad personal. Por tanto los
criterios encaminados a establecer  si fue o no respetado el principio de
legalidad se flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan.
21.- La infracción acusada sanciona con la
máxima multa de 30 salarios mínimos diarios legales a quien conduzca “realizando maniobras altamente peligrosas e
irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas”. Esta norma usa entonces un concepto indeterminado,
pues hace referencia a la realización de “maniobras peligrosas e irresponsables”.
La pregunta constitucional que surge es entonces si ese concepto indeterminado
es admisible, teniendo en cuenta la flexibilización que tienen el principio de
legalidad en el derecho administrativo sancionador.
22- Para responder ese interrogante, la Corte
considera que el uso de los conceptos indeterminados es admisible en una
infracción administrativa y no desconoce el principio de igualdad, pero siempre
y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que
sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de
criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever,
con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y
sancionados.  Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no
puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen
el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido
queda abandonada a la
discrecionalidad de las autoridades administrativos, que valoran y sancionan
libremente la conducta sin referentes normativos precisos.
23- Ahora bien, el concepto “maniobras
peligrosas e irresponsables” puede ser interpretado de dos formas: uno
puede considerar que esa expresión hace referencia a maniobras que no estén
prohibidas y sancionadas por otras normas del código de tránsito, pero que  son
peligrosas e irresponsables, y por ello ameritan una sanción. Según esa
interpretación, el aparte demandado establece una infracción de tránsito residual.
Por el contrario, según otra interpretación, la expresión acusada hace
referencia a conductas que, además de infringir las reglas de tránsito, son a
tal punto peligrosas e irresponsables que ponen en peligro a las personas o las
cosas.  Según esta segunda hermenéutica, ese aparte no señala una nueva
infracción de tránsito, sino que agrava la sanción de otras infracciones, que
ya están definidas en el mismo código. Entra pues la Corte a analizar si ambas
interpretaciones se ajustan o no al principio de legalidad.
24- El concepto aislado de “maniobras
peligrosas e irresponsables” no hace referencia a una conducta
suficientemente determinada, pues está compuesto de ideas esencialmente
valorativas (peligroso e irresponsable) y por ello carece de un mínimo
referente empírico que permita concretar cuál es el comportamiento sancionado.
Así, es posible que una autoridad de tránsito pueda, de conformidad con las
circunstancias de un caso particular, considerar que una maniobra es peligrosa
e irresponsable, mientras que esa misma situación puede ser valorada en forma
distinta por otra autoridad de tránsito. La descripción resulta entonces vaga y
no cuenta con la certeza propia de los textos que describen conductas
sancionables.
Por ello la Corte concluye que si este
aparte acusado es interpretado como una infracción de tránsito residual, que se
aplica a comportamientos peligrosos  e irresponsables pero que no han
desconocido ninguna regla específica de tránsito, entonces el aparte resulta
inconstitucional, por violar el principio de legalidad, pues se trata de una
descripción tan abierta, que confiere un margen de discrecionalidad de las
autoridades de tránsito tan amplio, que no es constitucionalmente admisible.
Esta hermenéutica deberá entonces ser expulsada del ordenamiento, pues  la
descripción de las conductas y las sanciones deben estar determinadas
previamente de manera comprensible para los destinatarios de las normas.
25- Entra la Corte a examinar la segunda
hermenéutica, según la cual, las maniobras altamente peligrosas se refieren a
conductas que constituyen infracciones de tránsito, como por ejemplo no
respetar las señales de tránsito[23].
Esta hermenéutica parece ajustarse a los principios de legalidad y tipicidad,
propios del derecho sancionador, puesto que el concepto de maniobras peligrosas
e irresponsables remite a otros comportamientos, que están descritos en la
propia ley.
26- Sin embargo, surge el interrogante
sobre la eficacia específica de la norma, pues si ésta reitera la sanción para
conductas que de cualquier forma serían sancionadas, la disposición parecería
no tener ningún sentido y podría incluso violar el non bis in ídem, pues
la persona resultaría doblemente sancionada por un mismo comportamiento. Pero
la eficacia específica de la disposición se refiere a que las infracciones de
tránsito son normas de peligro abstracto, mientras que el artículo acusado
regula la sanción hacia una conducta que configura un peligro concreto para las
personas o las cosas.
Sobre las normas de peligro abstracto, esta
Corte se pronunció en la sentencia  C-939 de 2002 en los siguientes términos:
“En
los delitos de peligro abstracto, el legislador, a priori, considera peligrosa
una determinada actividad. Por ende, el eje central de su construcción,
generalmente gira en torno a la infracción de normas administrativas. Por esta
razón, otra de sus características es el diseño de una administración
centralizada de los riesgos, en el sentido que el tipo señala la infracción de
determinadas reglas técnicas (v.gr la infracción de la prohibición de manejar
embriagado) como constitutivas de una conducta punible. Esto implica que, en
vez de acudir al clásico derecho de policía, señalando sanciones para el caso
del incumplimiento de las normas administrativas, hay una huida hacia el
derecho penal para responder a esta clase de comportamientos[24].”
Aunque lo dicho anteriormente se refiere a
normas de derecho penal, la Corte lo considera aplicable - con algunos matices-
a la regulación de las infracciones de tránsito. Y esa distinción entre normas
de peligro abstracto y normas de peligro concreto es útil para conferir un
efecto hermenéutico específico a la expresión acusada, que sea compatible con
el principio de legalidad, como se verá a continuación.
27- En general, las infracciones de
tránsito establecen prohibiciones de peligro abstracto, y por ello la persona
es sancionada por infringirlas, aunque  su comportamiento no haya ocasionado
ningún peligro específico a ninguna persona o a ningún bien. Por ejemplo, el
artículo 131, literal a) sanciona al conductor que transite por contravía, o
por un anden, aunque esa maniobra no haya ocasionado ningún peligro en un caso
concreto.
La base constitucional de esas
prohibiciones es el carácter peligroso del tráfico automotor, que obliga a que
exista una gran disciplina de los conductores, y por ello es legítimo sancionar
comportamientos que vulneren esas reglas que aseguran la eficacia y seguridad
del tránsito.
Ahora bien, la expresión acusada es
distinta, por cuanto sanciona un comportamiento que no es de peligro abstracto
sino de peligro concreto, pues es necesario que la maniobra irresponsable ponga
en peligro concreto a los bienes o a las personas. Y en ese sentido, la
disposición no es inocua, pues agrava la sanción, precisamente porque la
infracción de la norma de tránsito, al ser gravemente imprudente o dolosa,
ocasiona además un riesgo concreto a los bienes y personas. Así, si una persona
transita por un anden, pero no ocasiona ningún riesgo a las personas o las
cosas, es sancionado con multa de 4 salarios mínimos diarios, de conformidad
con el literal a) del artículo 131 del Código de Tránsito. Pero, si su
comportamiento es gravemente imprudente o doloso, y ocasiona un peligro
concreto a las personas o cosas, entonces la sanción se incremente a 30
salarios mínimos diarios, conforme a esta segunda interpretación de la
disposición acusada.
28- Nótese entonces que con esta segunda
interpretación, el texto acusado tiene una eficacia específica y no desconoce
el principio de legalidad, pues remite a la violación de normas de tránsito,
que describen comportamientos específicos. Además, cabe aclarar que no se
presenta una doble sanción frente a la misma conducta, pues en este tipo de
casos ocurre la consunción, en forma similar a como opera en el derecho penal,
y por tanto la norma de mayor riqueza descriptiva (que es la acusada) es la
utilizada para sancionar. Por ende, si la persona, además de violar una norma
de tránsito, se comporta en forma particularmente irresponsable y pone en peligro
concreto a las personas o las cosas, entonces recibe la sanción agravada. Y es
que ante la imprudencia temeraria o incluso el dolo en la conducta del
infractor el legislador previó una sanción mayor, pues en estos casos la
sanción es de treinta salarios mínimos legales diarios vigentes. Esto es una
aplicación clara de los principios de proporcionalidad y gradualidad en las
sanciones (CP art. 29), concordantes con el debido proceso e incluidos
expresamente en el código de tránsito (artículo 130).
Por
tanto, la norma acusada deberá ser declarada exequible en el entendido de que
las maniobras peligrosas coinciden con conductas que constituyen una infracción
de tránsito y que demuestren un comportamiento extremadamente irresponsable,
temerario o incluso doloso del agente infractor, quien pone en peligro concreto
a las personas o a las cosas.
Inhibición
de la Corte frente a los artículos 130 y 131
29.- Uno de los demandantes cuestiona el
artículo 130 y otros apartes del artículo 131 por violar los principio de
legalidad y proporcionalidad. Según su parecer, esas normas permiten que las
autoridades de tránsito sancionen, en unos casos de acuerdo a la gravedad de la
infracción, y en otros, tal como lo describe el artículo 131, con multas
liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes. Para el ciudadano,
esta situación  desconoce el principio de legalidad y genera inseguridad
jurídica.
El cargo de la demanda parte entonces del
supuesto que las normas acusadas determinan sanciones diferentes para las mismas
infracciones, por lo cual comienza la Corte por analizar si esa interpretación
del actor es o no razonable.
30- El artículo 130 acusado determina que
las sanciones por infracciones a las normas de tránsito se impondrán teniendo
en cuenta la gravedad de la infracción. Por su parte, el artículo 131 se
refiere a las multas y establece montos específicos para ciertas conductas. Por
tanto, se trata de normas referidas a asuntos distintos. La primera se refiere
al principio de gradualidad en la imposición de las sanciones en general y la
segunda cristaliza el principio de proporcionalidad al establecer multas para
diferentes tipos de infracciones. Por tanto, esas disposiciones no determinan
sanciones diferentes para las mismas infracciones, por lo que la interpretación
que la demanda hace de las normas es errada. La Corte deberá entonces inhibirse
para pronunciarse de fondo, pues toda la argumentación de la demanda parte de
un supuesto equivocado.
Los artículos 135 y 136 de la ley 769 de 2002, el
debido y la igualdad.
31.- Entra la Corte a estudiar los artículos 135 y 136
de la ley 769 de 2002, que establecen el procedimiento para infractores que
conduzcan vehículos particulares, y vehículos de servicio público,
respectivamente. La demanda plantea que el procedimiento previsto en las disposiciones citadas
desconoce el derecho al debido proceso por omitir la posibilidad de aplicar
mecanismos alternativos para lograr la comparecencia del conductor ante la
autoridad de tránsito, y por no otorgar garantías para continuar el proceso de
infractores que no se han hecho presentes por diversas razones. Los actores
también alegan la violación del derecho a la igualdad ya que el legislador
consagró consecuencias distintas por la no comparecencia ante la autoridad de
tránsito de conductores de vehículos particulares y de transporte público. Para
los intervinientes, estas normas son constitucionales porque los procedimientos
cuentan con diversas etapas y mecanismos que permiten al infractor ejercer sus
derechos de defensa y contradicción. Por su parte, el Ministerio Público
considera que no hay violación al debido proceso.
Entra pues la Corte a examinar si esas
disposiciones desconocen o no el debido proceso y el derecho a la igualdad.
32- En el artículo 135 está determinado el
proceso a seguir para un infractor que conduce un vehículo particular. Si el
contraventor no se presenta ante la autoridad de tránsito dentro de los tres
días hábiles siguientes a la imposición del comparendo, la multa será aumentada
hasta por el doble de su valor y el infractor deberá presentarse dentro de los
diez días siguientes a la fecha de la infracción. Mientras que el artículo 136,
que regula el proceso para los infractores que conduzcan vehículos de servicio
público determina que si el inculpado acepta la comisión de la infracción,
pagará la multa dentro de los tres días siguientes y asistirá a un curso. Pero
si la rechaza deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para
que sean decretadas las pruebas conducentes. De no hacerlo, la autoridad
seguirá el proceso dentro de los diez días siguientes, el infractor continuará
vinculado al mismo, se fallará en audiencia pública y se notificará en
estrados.
De acuerdo con lo anterior, es claro que
las normas establecen tratamientos distintos para los conductores de vehículos
de servicio público y particulares. Según
la demanda este trato es discriminatorio, por cuanto debería darse el mismo
tratamiento a los conductores de vehículos particulares y a los de servicio
público. Pero esta Corte ya ha establecido que los tratamientos diferentes, no
son, en sí mismos, inconstitucionales. Con todo, la Constitución exige que
éstos tengan un fundamento objetivo y razonable, de acuerdo con la finalidad
perseguida por la autoridad.[25]
Así, teniendo en cuenta que en esta materia el legislador goza de una amplia
facultad de configuración, no sólo por el asunto de que se trata, sino también
porque la regulación de procedimientos ha sido entendida como un espacio en el
que el legislador goza de gran libertad, esta Corte aplicará entonces un juicio
de igualdad dúctil, para estudiar las normas acusadas.
33.- Para este Tribunal resulta evidente que se trata
de regulaciones dirigidas a grupos distintos. Así, el legislador establece un
tratamiento diferente para los infractores que conducen vehículos de servicio
público y los que conducen vehículos particulares. Este criterio de
diferenciación pareciera ser relevante, pues es claro que las personas que
laboran diariamente en la conducción de vehículos están más expuestas a cometer
una infracción de tránsito, no sólo por el tiempo que dedican a esta actividad,
que es su trabajo, sino también por las circunstancias riesgosas que rodean el
tráfico terrestre. Pero es evidente que debido al riesgo que reviste la conducción,
tanto los conductores de vehículos de servicio público como los de vehículos
particulares están expuestos a cometer infracciones. Por tanto, antes de
iniciar cualquier proceso el infractor que conduce un vehículo de transporte
público o particular debe tener la oportunidad de aceptar o rechazar la
imputación. Por su parte, el conductor de un vehículo particular recibe un
comparendo - orden formal de notificación para que el presunto contraventor o
implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una
infracción- (art. 2 ley 769) y puede ejercer su derecho a la defensa, por sí o
por intermedio de apoderado, a fin de aclarar los hechos. Esta previsión limita
las posibilidades de actuar de los conductores de vehículos particulares y por
tanto establece un trato que indudablemente disminuye las garantías para estos
infractores.
Así, el legislador da una oportunidad a los
conductores de vehículos de transporte público para aceptar o rechazar la
infracción, y luego, como lo establece el aparte demandado, si la rechaza será
parte en un proceso que brinda las garantías necesarias para ejercer el derecho
de defensa. Esa posibilidad no es otorgada en los mismos términos a los
infractores que conducen vehículos particulares, y aunque estos infractores
también tienen la oportunidad de defenderse si comparecen ante la autoridad
correspondiente, como lo establece el artículo 135, su no comparecencia
significa que se puede duplicar la multa. Esta afectación es inconstitucional,
ya que la diferenciación no está justificada, lo que hace necesario condicionar
la exequibilidad de las normas pues éstas no violan el derecho a la igualdad
siempre y cuando sea entendido que sus garantías son aplicables tanto a
conductores de vehículos de servicio público como a conductores de vehículos
particulares.
34.- En cuanto a la supuesta violación al debido
proceso, es menester anotar que el levantamiento de un comparendo no puede
asimilarse a la imposición de la sanción pues, como ya fue anotado, el
comparendo es una orden formal de notificación para que el presunto
contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la
comisión de una infracción. Así, si se presenta ante la autoridad competente,
puede ejercer su derecho a la defensa y el comparendo advierte la posibilidad
de nombrar un apoderado. Siendo así, no son de recibo los cargos de la demanda
sobre la violación del debido proceso, pues el infractor es informado de todas
las posibilidades que tiene para afrontar la imputación.
Además, como había sido mencionado anteriormente, este
tipo de procesos no pueden examinarse con el mismo rigor que un proceso penal,
pues se trata de una facultad sancionatoria distinta, que admite matices y
grados en la formulación, interpretación y aplicación de las normas. Por tanto,
en virtud de la amplia potestad de configuración del legislador en este asunto,
y de la libertad que ostenta para diseñar los diferentes procedimientos, el
examen constitucional es dúctil. De acuerdo con un examen de ese tipo, resulta
claro para la Corte que es desproporcionada la exigencia planteada en la
demanda de que este tipo de procesos incluyan figuras como la del defensor de
oficio o el curador ad litem, pues el debate procesal no implica materias que
merezcan un control riguroso de las formas propias de este procedimiento.
Obviamente, ello no implica que puedan ser desconocidas las garantías mínimas
del debido proceso, pero para este Tribunal, la información dada a los
infractores al momento del comparendo, las posibilidades de comparecer
personalmente o a través de apoderado ante la autoridad competente, y la
posibilidad de desplegar una defensa apropiada dentro del proceso, son
suficientes para proteger los derechos de los inculpados.
Inconstitucionalidad del arresto por parte de autoridades
administrativas
35.- El artículo 133 del la ley 769 de 2002, determina
que ante la inasistencia de peatones o ciclistas infractores al curso
formativo, procederá el arresto de uno a seis días. Según la demanda, está constitucionalmente prohibido que
autoridades de tránsito, que son autoridades administrativas, impongan medidas
restrictivas a la libertad, como lo es el arresto. Para el Ministerio Público
la imposición de medidas restrictivas de la libertad por parte de las
autoridades de tránsito, viola el artículo 28 de la Carta. De acuerdo con lo
anterior, la Corte debe establecer si la norma otorga la potestad a autoridades
administrativas de imponer el arresto, y si es así,  si dicha posibilidad
desconoce o no la reserva judicial en materia de libertad personal.
36.- De conformidad con el Capítulo III de
la ley bajo examen, que se refiere a la jurisdicción y competencia, los
organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio
de su jurisdicción, según lo normado en el artículo 134. Además, el artículo
159 determina que el cumplimiento de las sanciones que se impongan por
violación de las normas de tránsito estará
a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el
hecho. Encuentra la Corte que tanto los organismos como las autoridades de
tránsito podrían imponer el arresto y hacerlo cumplir ante la inasistencia al
curso formativo de los peatones y ciclistas infractores.
Como lo define el artículo 2º de la ley 769, los
organismos de tránsito son unidades administrativas municipales, distritales o
departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo
relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción. En
tanto que las autoridades de tránsito, nombradas en el artículo 3º de la ley,
son autoridades administrativas, como el Ministerio de Transporte, los
alcaldes, gobernadores, la policía, los inspectores de policía, la
Superintendencia General de Puertos y transporte, los agentes de tránsito, y,
en ocasiones y ante circunstancias específicas, las fuerzas militares.
De acuerdo con ello, es claro que la sanción de
arresto sería impuesta por un autoridad administrativa. Las autoridades
administrativas no tienen competencia, según la Constitución y la jurisprudencia
de esta Corte, para privar a las personas de su libertad, tal como será
demostrado a continuación.
37.- En la sentencia C-329 de 2000, esta Corte
determinó que la Carta y los tratados de derechos humanos atribuyen
exclusivamente a los jueces la posibilidad de imponer ciertas sanciones. La
Constitución (CP. art. 28) y la jurisprudencia han señalado inequívocamente que
sólo los funcionarios judiciales pueden decretar sanciones privativas de la
libertad. Es obvio entonces que no puede la ley definir el arresto como una
sanción administrativa, a fin de atribuir a una autoridad administrativa la
posibilidad de decretar esa medida, pues desconocería claramente la estricta
reserva judicial que, en materia de libertad personal, establece la
Constitución. Esta previsión desarrolla la idea de que la gravedad de esos
castigos hace que sólo puedan ser impuestos por un funcionario que goce de la
imparcialidad e independencia de los jueces.
Este criterio ha sido de uso reiterado por este
Tribunal, tal como puede verse en la sentencia C-189 de 1999. En este
pronunciamiento la Corte sostuvo que tratándose de una sanción privativa de la
libertad, la doctrina constitucional sobre la materia fue sentada en la
sentencia C-212 de 1994, al estudiar el alcance del artículo 116 Superior[26].
A propósito de la libertad de las personas, la Corte insistió, en la sentencia
mencionada, en que ella no puede verse afectada por el ejercicio de las
competencias atribuidas a las autoridades de policía, y explicó los alcances
del artículo 28 Superior así:
"El artículo 28 del Estatuto Fundamental vigente
brinda una mayor protección a la libertad personal cuando establece que nadie
podrá ser reducido a prisión ni arresto ni detenido 'sino en virtud de
mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley'. (se subraya).
"Lo dicho significa, ni más ni menos, que el
Constituyente reservó de manera exclusiva y específica a los jueces de la
República la potestad de ordenar la privación de la libertad de las personas,
así sea preventivamente. Esto, desde luego, con las salvedades que se
derivan del inciso 2º del mismo artículo 28, a las cuales se refirió la Corte
en Sentencia C-024 del 27 de enero de 1994 (Magistrado Ponente: Dr. Alejandro
Martínez Caballero) y las relativas a los casos de flagrancia previstos en el
artículo 32 eiusdem.  (énfasis fuera
del texto)
"La normatividad constitucional en esta materia
es terminante.[...]
"El mandato de autoridad judicial es elemento
esencial dentro del conjunto de requisitos exigidos para toda forma de
detención, prisión o arresto, a tal punto que si en un caso concreto la
privación de la libertad proviniere de funcionario perteneciente a otra rama u
órgano del poder público, se configuraría la inconstitucionalidad del
procedimiento y sería aplicable el artículo 30 de la Carta (Habeas Corpus),
como mecanismo apto para recuperar la libertad." (se
subraya).
Así pues, el mencionado fallo reiteró la doctrina
sentada en la Sentencia C-175 de 1993, en la que, de igual forma, se dejó
claramente establecido que la autoridades de policía no tienen competencia para
imponer la sanción de arresto a los miembros de la Policía Nacional.
38.- De conformidad con lo anteriormente transcrito,
es claro que el aparte demandado desconoce la Carta Política, y la
jurisprudencia de esta Corporación sobre el alcance del artículo 28 Superior[27],
pues a través de ella se faculta a diversas autoridades administrativas e
incluso militares para imponer una sanción privativa de la libertad con
desconocimiento de las exigencias mínimas establecidas en la Constitución:
orden escrita de autoridad judicial competente, cumplimiento de las
formalidades legales y configuración de los motivos señalados en la ley. Por
tanto, el aparte final del artículo 133 de la ley 769 de 2002 será declarado
inexequible.
Incompetencia del gobierno para reglamentar
la formación de autoridades de tránsito
39.- Sobre este asunto la Corte debe
estudiar si el aparte final del artículo 4° viola el artículo 150 numerales 10
y 23, pues el legislador confirió al gobierno la potestad de reglamentar la
formación técnica, tecnológica o profesional que deberá acreditarse para ser
funcionario o autoridad de tránsito. Para iniciar el análisis, esta Corporación
establecerá si la facultad conferida se refiere a la determinación de
requisitos para ejercer una función pública, pues de ser así, se trataría de un
asunto sometido a estricta reserva legal, o si, por el contrario, se trata de
una potestad reglamentaria para la cual la ley señala pautas al gobierno.
40.- La norma acusada establece los
requisitos que deben acreditar los  directores
de los organismos de tránsito (formación profesional o experiencia de dos (2)
años o en su defecto estudios de diplomado o postgrado en la materia), y
determina que el Gobierno Nacional reglamentará la formación técnica,
tecnológica o profesional que deberá acreditarse para ser funcionario o
autoridad de tránsito.
La ley 769 de 2002 define autoridad de tránsito en los
siguientes términos
“ARTÍCULO 3o. AUTORIDADES DE TRÁNSITO. Son autoridades
de tránsito en su orden, las siguientes:
El Ministerio de Transporte
Los Gobernadores y los Alcaldes.
Los organismos de tránsito de carácter departamental,
municipal o distrital.
La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de
policía de tránsito urbano y policía de carreteras.
Los Inspectores de Policía, los Inspectores de
Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.
La Superintendencia General de Puertos y Transporte.
Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo
dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo.
Los agentes de Tránsito y Transporte.
PARÁGRAFO 1o. Las entidades públicas o privadas a las
que mediante delegación o convenio les sean asignadas determinadas funciones de
tránsito, constituirán organismos de apoyo a las autoridades de tránsito.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional podrá delegar en
los organismos de tránsito las funciones que por ley le corresponden al
Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO 3o. Las autoridades, los organismos de
tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de
apoyo, serán vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y
Transporte.
PARÁGRAFO 4o. La facultad de autoridad de tránsito
otorgada a los cuerpos especializados de la Policía Nacional se ejercerá como
una competencia a prevención.
PARÁGRAFO 5o. Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la
labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de
autoridad de tránsito.”
Del texto de la norma anterior, resulta
claro para esta Corte que la facultad conferida en el inciso final del artículo
4º de la ley acusada confiere al gobierno la facultad de reglamentar un
requisito que deberá demostrarse para acceder a los cargos públicos citados en
el artículo 3º. Podría entonces el gobierno establecer parámetros en la
formación de funcionarios del Ministerio de Transporte, por ejemplo, o de
alcaldes y gobernadores, pues ellos son autoridades de tránsito. Ello contraría
la Constitución, pues como lo determinó esta Corte en la sentencia C-570 de
1997 “El régimen de calidades de los
empleados municipales es competencia del Congreso de la República, que debe
fijarlo mediante ley.” Por tanto, mal
podría el Congreso ceder una facultad que le corresponde, pues se trata de
materias cobijadas por la reserva de ley.
Como esta Corte lo anotó en la sentencia precitada, la
carrera administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada
mediante ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para
acceder a los distintos empleos públicos debe ser objeto de ella. Con
todo, es constitucionalmente aceptable que el Congreso confiera al Presidente
de la República en forma temporal, precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley sobre ese punto, previa su solicitud expresa.
41.- La reserva de ley en ciertos asuntos ha sido un
criterio estudiado en varias ocasiones por la jurisprudencia. La sentencia
C-474 de 2003 determinó que la Constitución radica en el Congreso la cláusula
general de competencia (CP arts 150 ords 1 y 2)[28].
Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad
son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad
reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes (CP art. 189 ord
11).
Este reparto general de competencias normativas entre
la ley y el reglamento responde a importantes finalidades, tal y como esta
Corte lo ha indicado en varias oportunidades[29].
Así, la sentencia C-710 de 2001, indicó que esa estructura de competencias
atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de
que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo (CP arts 1°,
2°, 3° y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio
democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad
deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial
dos principios: el principio de soberanía popular, y el principio del
pluralismo.
Conforme a lo anterior, si un asunto no es
expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el
Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades
territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la
cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde
desarrollar primariamente al Legislador.
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente
agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada temática corresponda
primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y
otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico
de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente
la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de
reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene
reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla[30].
Además, esta Corte ha precisado que “la extensión
del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera
subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el
Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se
restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de
éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[31].
Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la
reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría
desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este
Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el
Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el
Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”,
ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia
legal por reglamentar”[32].
Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la
potestad reglamentaria.
42.- Así, se configura la situación contraria, es
decir, se trata de un tema que debe ser regulado por el legislador. En la
sentencia C-109 de 2002 la Corte estableció que corresponde al Congreso
determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos
públicos - salvo los casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente
los atributos que deben reunir los aspirantes -, cualquiera que fuere la forma
de vinculación. Ello es consecuencia obvia de que la función administrativa sea
una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe estar orientada al
interés general y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Por
tanto, no puede el gobierno, a través de reglamento, establecer los requisitos
y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes
respecto del ingreso y ascenso a los cargos de carrera[33],
como podrían ser algunos de los mencionados en el artículo 3 de la ley 769 de
2002. La norma viola entonces la reserva legal y desplaza de manera
inconstitucional la competencia del Congreso al gobierno. Por las razones
anteriores la parte final del artículo 4º será declarado inexequible.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar INEXEQUIBLES  los siguientes textos:
- el aparte final del primer inciso
del artículo 4 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto
es el siguiente: “El Gobierno Nacional reglamentará la formación técnica, tecnológica
o profesional que deberá acreditarse para ser funcionario o autoridad de
tránsito”.
- el aparte final del artículo 133 de
la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “La
inasistencia al curso será sancionada con arresto de uno (1) a seis (6) días”.
- el aparte final del inciso primero
del artículo 129 de la Ley 769 de 2002“Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto
es el siguiente: “en caso de no concurrir se impondrá la sanción al
propietario registrado del vehículo.”
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLES BAJO CONDICIONAMIENTO los siguientes textos,
únicamente por los cargos estudiados en esta oportunidad:
- el aparte final del inciso 1º del
artículo 129 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el
siguiente: “si no fuere viable identificarlo, se notificará al último
propietario registrado del vehículo, para que rinda sus descargos dentro de los
siguientes diez (10) días al recibo de la notificación.” La
constitucionalidad de este fragmento se da en el entendido, que el propietario
sólo será llamado a descargos, cuando existan elementos probatorios que
permitan inferir que probablemente es el responsable de la infracción.
- el inciso 8 del literal D del
artículo 131 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el
siguiente: “Conducir realizando maniobras altamente peligrosas e
irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas”, en el
entendido que debe tratarse de maniobras que violen las normas de tránsito, que
pongan en peligro a las personas o a las cosas, y que constituyan conductas
dolosas o altamente imprudentes.
- el tercer inciso del artículo 137
de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el siguiente: “Si
no se presentare el citado a rendir sus descargos ni solicitare pruebas que
desvirtúen la comisión de la infracción, se registrará la sanción a su cargo en
el Registro de Conductores e infractores, en concordancia con lo dispuesto por
el presente código.” La constitucionalidad de este fragmento se da en el
entendido, que sólo se puede culminar la actuación, cuando la administración
haya agotado todos los medios a su alcance para hacer comparecer al citado y,
cuando el propietario no coincida con el conductor, esa citación no implica
vinculación alguna. Así mismo, deberá entenderse que la sanción sólo puede
imponerse cuando aparezca plenamente comprobado que el citado es el infractor.
- el inciso tercero del artículo 135
y el aparte final del inciso 1º del artículo 136 de la Ley 769 de 2002 “Por
la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras
disposiciones” cuyos textos, respectivamente, son los siguientes:
“Artículo 135 (...) Si el
contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la
multa será aumentada hasta por el doble de su valor, en cuyo caso deberá
presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la
infracción”. En el
entendido de que este aparte también es aplicable a los conductores de
vehículos de servicio público.
“Artículo 136 (...) Si el
contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la
autoridad de tránsito dentro de los diez (10) días siguientes seguirá el
proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia
pública y notificándose en estrados”. En el entendido, que el fragmento
también es aplicable a los conductores de vehículos particulares.
TERCERO.- Declarar
EXEQUIBLES los siguientes textos, únicamente por los cargos estudiados
en esta oportunidad:
- el parágrafo 2º del
artículo 129 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyo texto es el
siguiente:
Parágrafo 2°. Las ayudas tecnológicas
como cámaras de vídeo y equipos electrónicos de lectura que permitan con
precisión la identificación del vehículo o del conductor serán válidos como
prueba de ocurrencia de una infracción de tránsito y por lo tanto darán lugar a
la imposición de un comparendo.”
- los dos primeros incisos del
artículo 137 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones” cuyos textos,
respectivamente, son los siguientes:
“Artículo 137.- Información. En
los casos en que la infracción fuere detectada por medios que permitan
comprobar la identidad del vehículo o del conductor el comparendo se remitirá a
la dirección registrada del último propietario del vehículo.
La actuación se adelantará en la
forma prevista en el artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6)
días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para
lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario
del comparendo.”
CUARTO.-
Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 130 (en su totalidad) y 131 (parcial) de la Ley 769 de 2002 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME CORDOBA
TRIVIÑO, no firma la presente sentencia por encontrarse en incapacidad médica
debidamente certificada.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-530/03
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-No es producto del imperio del Estado (Salvamento
parcial de voto)
ESTADO DE DERECHO-Toda actividad de la Administración debe estar dentro del campo de la
legalidad (Salvamento parcial de voto)
DERECHO SANCIONADOR-Debe cumplir el principio de tipicidad, estar presente el factor
subjetivo y la modalidad de culpa tiene que estar autorizada/DERECHO
SANCIONADOR-Imposibilidad de responsabilidad objetiva (Salvamento parcial
de voto)
AUTORIDAD DE TRANSITO-Determinación de la infracción por maniobras
altamente peligrosas e irresponsables vulnera el principio de legalidad y
tipicidad (Salvamento parcial de voto)
REF.: Expedientes D-4386 y D-4396 (Acumulados).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
4º inciso 1º, 129 inciso 1º parte final y parágrafo 2º, 130, 131 (parcial), 133
aparte final, 135 inciso 3º, 136 (parcial), y 137 de la Ley 769 de 2002, “Por
la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones ”.
Magistrado Ponente:
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con
todo el respeto que me merece la mayoría de la Corporación, me permito
consignar las razones de mi salvamento parcial de voto, en relación con el
literal d) del artículo 131 de la Ley demandada.
En
el campo de la actividad de la administración pública la potestad sancionatoria
implica el ejercicio de un gran poder, que conduce a frecuentes abusos. En mi
concepto, esa potestad no es producto del imperio del Estado, como quiera que
el poder es producto del derecho.  No debe olvidarse que en el Estado de
derecho, toda actividad de la administración debe estar dentro del campo de la
legalidad, por lo que todo derecho sancionador exige cumplir con el principio
de tipicidad, estar presente el factor subjetivo y la modalidad de culpa tiene
que estar autorizada, pues no puede haber responsabilidad objetiva.
A
pesar del condicionamiento que se hizo, el segmento acusado del artículo 131 seguirá
siendo indeterminado. En mi concepto sí hay violación del principio de
legalidad y tipicidad, al dejar a la discrecionalidad de las autoridades de
tránsito, la determinación de la infracción, por “conducir realizando maniobras
altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o
las cosas”.
Fecha
ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Los textos de las disposiciones demandadas serán transcritos
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44893 del 7 de agosto de
2002.
[2] Ver, entre otras, la sentencia C-066 de 1999, Fundamento 4.
[3]
Sentencia T-258 de 1996. Fundamento 7. En el mismo sentido, ver, entre otras,
las sentencias T-287 de 1996, C-309 de 1997 y C-066 de 1999.
[4] Sentencia C-309 de 1997. Fundamento 19.
[5] Ver las sentencias C-827 de 2001, C-710 de 2001, C-1161 de 2000,
C-597 de 1996, C-214 de 1994.
[6] Sentencia 51 de 14 de abril de 1983. MP Manuel Gaona Cruz,
reiterado por la Corte Constitucional. Sentencia C-214 de 1994.
[7] Sentencia C-597 de 1996.
[8] Sentencia C-214/94
[9] Sentencia C-597 de 1996.
[10] Sentencia C-214 de 1994.
[11]Ver, entre otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y
C-280/96.
[12] Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Martínez
Caballero, criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, MP
Alvaro Tafur Galvis.
[13] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho
Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas.
Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[14] Hernando Devis Echandía, Teoría General de la Prueba Judicial,
tomo 1, 5ª ed., 1995, Editorial ABC, pág. 117.
[15] Ver la sentencia C-1161 de 2000.
[16] Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996.
[17]Sentencia C-417/93. En el mismo sentido, ver la sentencia C-280 de
1996.
[18]
Sentencia C-1161 de 2000.
[19] Sentencia C-1161 de 2000.
[20] Sentencia C-564 de 2000. MP Alfredo Beltrán Sierra, Fundamento
5.5.
[21] Ver la sentencia C-597 de 1996.
[22] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992; C-195 de 1993;
C-244 de 1996, y C-280 de 1996.
[23] Artículo 131, literal A inciso 5, ley 769 de 2002. Esta conducta
es castigada con multa equivalente a cuatro salarios mínimos legales diarios
vigentes.
[24] Para que los delitos de peligro abstracto no
quebranten valores, principios o derechos constitucionales, es indispensable
que la conducta prohibida,  al menos origine un peligro mediato para los
bienes jurídicos. Con razón expresa Fernando Velásquez Velásquez que, si “...se
hace descansar la razón de ser de la punición de estas figuras en la
“peligrosidad”, quedan notorias dudas en torno a la constitucionalidad de
semejantes descripciones típicas...” Derecho Penal. Parte General 2ª
edición. Bogotá. Temis 1995, pag. 360
[25] Ver, entre otras, las sentencias C-093 de 2001, C-112 de 2000,
C-563 de 1997, C-022 de 1996.
[26]
En dicho fallo esta Corporación indicó quiénes pueden privar legítimamente de
su libertad a las personas, y fijó los límites de la competencia atribuida a
las autoridades de policía para juzgar a quien incurra en una contravención.
[27] Véase también la sentencia C-199 de 1998: "La norma
demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar la
privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos en
que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la
Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la
libertad personal y del mandato constitucional que prohibe la detención sin
orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible"
[28] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-234 de 2002, C-1191 de
2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de
1992.
[29] Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[30] Sentencia C-570 de 1997, consideración VI.4.2. Ver también, entre
otras, la sentencia C-1191 de 2001. Fundamento 39.
[31] Sentencia C-508 de 2002. Fundamento  4.6.
[32] Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta.
[33]
Ver la sentencia C-372 de 1999.