C-332-17
Sentencia C-332/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast
track) y facultades presidenciales para la paz
MEDIDAS
DE JUSTICIA TRANSICIONAL TENDIENTES A LA CONSECUCION DE LA PAZ-Deben
partir del principio de separación de poderes y colaboración armónica
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Labor de implementación recae de manera preferente en el
Congreso
FACULTAD
DEL PRESIDENTE DE FORMULAR PROYECTOS DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL BAJO EL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y AVALAR LAS MODIFICACIONES QUE REALICE EL CONGRESO-Restringe
gravemente competencias del Congreso que inciden en el núcleo mínimo de la
función legislativa
Si se parte de considerar que (i) el Presidente tiene la
competencia exclusiva para suscribir acuerdos de paz, en el marco de su función
de mantenimiento del orden público, y (ii) según lo estipula el literal a) del
artículo mencionado, las iniciativas tramitadas bajo el procedimiento
legislativo especial son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional;
entonces el Presidente concentra para sí las facultades de formular los
proyectos del Congreso y tener el poder discrecional acerca de qué
modificaciones pueden o no ser incluidas en las normas resultantes. Para la
Corte, una concentración de poder de esa naturaleza plantea una grave
restricción de las competencias del Congreso, que inciden incluso en aquellas
que integran el núcleo mínimo de la función legislativa.
REFORMA
QUE CONFIERE FACULTAD AL PRESIDENTE DE FORMULAR PROYECTOS DE LEY O REFORMA
CONSTITUCIONAL BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y AVALAR LAS MODIFICACIONES QUE
REALICE EL CONGRESO-Sustituye el eje axial de la separación y equilibrio entre
los poderes públicos
REFORMA
QUE CONFIERE FACULTAD AL PRESIDENTE DE FORMULAR PROYECTOS DE LEY O REFORMA
CONSTITUCIONAL BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y AVALAR LAS MODIFICACIONES QUE
REALICE EL CONGRESO-Configura un exceso en el poder de reforma constitucional del
legislador
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Conlleva
a que la inclusión de modificaciones a la iniciativa dependa exclusivamente de
la voluntad del gobierno
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Incide
profundamente en la capacidad de deliberación del Congreso
VOTACION
EN BLOQUE-Consagración en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
incorpora una afectación a la autonomía del Congreso para definir la
posibilidad de deliberación
VOTACION
EN BLOQUE-Consagración en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
constituye un exceso en el poder de reforma constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del
principio pro actione
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de claridad
La acusación es clara cuando la ilación de los argumentos la
provee de un sentido tal que permite entender la discrepancia de los
demandantes con lo aprobado por el Congreso de la República.
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza del cargo
La censura es cierta siempre que los significados que se le
atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una
suposición o una conjetura carente de asidero en la formulación normativa
aportada por el legislador o por el correspondiente órgano reformador, cuando
de enmendar la Carta se trata.
REQUISITO
DE PERTINENCIA EN CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
Para que el cargo sea pertinente se exige que el
cuestionamiento tenga relevancia constitucional, de modo que se evidencie la
posible vulneración de disposiciones de rango superior y la demanda no se
limite a hacer visible un conflicto que solo se produzca entre preceptos
situados en un nivel inferior al que le corresponde a la Constitución, a
ventilar razones acerca de las dificultades prácticas que podría tener la ley o
la reforma para su aplicación efectiva o a demostrar su inconveniencia
política.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad
La especificidad del cargo radica en la exposición de razones
orientadas a explicar de qué manera la disposición acusada vulnera la
Constitución, lo que, tratándose de las reformas constitucionales y de la
sustitución, le impone al actor exponer los motivos por los cuales el Congreso,
al reformar la Carta, desconoció la preceptiva superior que le otorga la
competencia únicamente para reformar o, en otros términos, señalar por qué el
acto legislativo objeto de censura, en lugar de ser una reforma auténtica de la
Carta constituye, en realidad, una sustitución de la misma.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de suficiencia
Los cargos son suficientes si el demandante aporta los
elementos indispensables para emprender el juicio de constitucionalidad
solicitado y, de otra parte, si los elementos aportados logran despertar en el
máximo juez constitucional una duda o inquietud mínima acerca de la posible
vulneración de la Carta a causa de las acusaciones esgrimidas en la demanda.
ACTOS
LEGISLATIVOS, EMITIDOS EN VIRTUD DE PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control
constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incremento
de la carga argumentativa
La carga de presentar razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, recae sobre la parte actora y se incrementa cuando
se persigue la declaración de inconstitucionalidad con fundamento en la teoría
de la “sustitución” de la Carta, debido a “la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”.
La aptitud de la demanda contra actos reformatorios de la
Carta, más allá de fundarse en razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[…], impone, si se trata de la posible ocurrencia de
un vicio de competencia, de una mayor carga argumentativa, en atención a “la
magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el
compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones
que se cotejan”. En este orden de ideas, contrario a lo que sucede con la
acción de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con
que el demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la
Constitución, sino que es necesario que se determine adecuada y suficientemente
la índole del eje estructural que se estima subvertido, la manera en que el
acto demandado impacta en él y la forma como se genera la sustitución.
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento del
requisito de certeza
La alusión de la demanda al plebiscito para la refrendación
del Acuerdo Final hace que el cargo se funde en este mecanismo de participación
y evada lo efectivamente preceptuado en el artículo 5º del Acto Legislativo No.
01 de 2016, lo que comporta el incumplimiento del requisito de certeza, en la
medida en que la acusación versa sobre un elemento que no se desprende
directamente del precepto en contra del cual ha sido esgrimida, así como de los
requisitos de pertinencia y suficiencia dado que el criterio de los actores no
es el adecuado para emprender un juicio de sustitución que, además, requiere de
una argumentación suficiente que la demanda no contiene.
CARACTER
UNICO DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud de cargos
para dar lugar al juicio de sustitución por falta de certeza, pertinencia y
suficiencia
Los controles mediante los cuales se busca una definición
definitiva de la constitucionalidad no excluyen el análisis posterior siempre
que sea justificado. En el curso de este proceso se ha hecho referencia a
figuras jurídicas tales como la cosa juzgada relativa implícita que ameritaría
un nuevo pronunciamiento en relación con aspectos que no se hayan abordado al
efectuar el control único de constitucionalidad, o como la cosa juzgada
aparente en que una declaración de la parte resolutiva carece de sustento en la
parte considerativa por haberse omitido el correspondiente análisis, que puede
ser procurado mediante un nuevo pronunciamiento. La posibilidad de nuevo
pronunciamiento también surge de una eventual inconstitucionalidad
sobreviniente que resulte del cambio de parámetro de valoración constitucional,
por lo que […] el carácter único del control de constitucionalidad tiene plena
justificación siempre que se mantenga invariado ese parámetro […] Del literal
acusado no se desprenden, entonces, las consecuencias que los actores derivan
de él y ello no significa nada diferente a que se ha incumplido el requisito de
certeza en la acusación que, por ello, es inepta. La falta de certeza se
traduce, adicionalmente, en la ausencia de los requisitos de pertinencia y
suficiencia.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración frente al
cuestionamiento general del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
Quienes suscriben la demanda que en esta oportunidad se
estudia, cuestionan mediante un cargo general la constitucionalidad del
artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, acusándolo de sustituir la
Constitución por haberse apartado de los procedimientos establecidos en el
título XIII de la Carta para proceder a la reforma constitucional y, en tal
sentido, indican que la enmienda “transgrede este eje definitorio al reducir a
la mitad el número de debates totales, de ocho (8) a cuatro (4), y al disminuir
el número de vueltas que deben surtirse de dos (2) a una sola vuelta, equiparando
el número de debates de los actos legislativos reformatorios de la Constitución
a leyes ordinarias”. Una simple comparación entre los términos en que está
planteado este cargo y el esgrimido en la demanda que condujo a la expedición
de la Sentencia C-699 de 2016 es suficiente para demostrar la coincidencia
esencial de las dos acusaciones y para concluir que el problema jurídico que en
ambos casos se suscita ya fue resuelto por esta Corporación en la providencia
citada, de donde surge, con claridad, que en relación con el ataque general que
los actores proponen en esta oportunidad contra el artículo 1º del Acto
Legislativo No. 01 de 2016 ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada
constitucional, correspondiéndole a la Corte, en armonía con esta verificación,
estarse a lo anteriormente resuelto.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración frente a los cargos
dirigidos contra el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
CONSTITUCION
POLITICA-Mecanismos de reforma y concepto de rigidez constitucional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POR
VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Jurisprudencia constitucional
PODER
DE REFORMA-Límites competenciales
El proceso de formación de las reformas constitucionales
comprende, entre otros aspectos, la competencia de los órganos con poder de
reforma como presupuesto previo y necesario. En tal virtud, los límites
competenciales derivan, básicamente, del texto de las normas en que se regulan
los distintos mecanismos de reforma, los cuales están regulados por el artículo
374 de la Constitución y siguientes.
PODER
DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de
ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente
PODER
DE REFORMA-No puede derogar o sustituir la Constitución Política
El poder de reforma es un poder derivado y limitado que
carece de competencia para asumir el papel que le corresponde al constituyente
primario y no puede, por consiguiente, por la vía del procedimiento de reforma,
sustituir la Constitución.
PODER
DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido por
la Constitución bajo condiciones fijadas por ella misma
CONSTITUCION
POLITICA VIGENTE-Inexistencia de autorización expresa para sustitución
integral
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Concepto
La sustitución de la Constitución es un vicio de competencia
en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como
constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la
Constitución, según las exigencias de los cambios políticos, económicos,
sociales, etc., “inserta en ella elementos que cambian su sentido, haciéndola
radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en
1991, lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo
permanente o transitorio”.
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de
control material
El examen orientado a determinar si en ejercicio del poder de
reforma el constituyente originario ha excedido el ámbito de su competencia no
es un análisis material del acto reformatorio que, como lo ha sostenido la
Corte, siempre comporta cambio e incluso contradicción con las cláusulas que
son objeto de modificación, sino un examen que se realiza en función de la
competencia y en atención a los términos en que está se encuentra reconocida,
para establecer si el órgano reformador atendió los límites de su atribución,
aunque haya cumplido a cabalidad los distintos pasos del procedimiento que
permiten realizar la reforma constitucional.
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de
intangibilidad
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto
En la Sentencia C-1040 de 2005 se caracterizó el juicio de
sustitución, al indicar que, por su intermedio, no se realiza “una comparación
entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera
contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional
contradice la Constitución por ella reformada”, sino que su objeto se centra en
verificar si el órgano de producción normativa se excedió en sus competencias
al suprimir o sustituir un eje esencial o elemento estructural o identitario de
la Carta Política.
SUSTITUCION
TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
CLAUSULAS
PETREAS EN CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
PRINCIPIO
DE AUTORRESTRICCION JUDICIAL-Objetivos en su
aplicación a la metodología del juicio de sustitución
El principio de autorrestricción judicial […] en el caso
concreto, permite cumplir simultáneamente tres objetivos: (i) amparar la
identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que
transformen sus ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los
cambios sociopolíticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos
de reforma de la Constitución, con miras a mantener la vigencia del compromiso
social que le sirve de fundamento; y (iii) evitar, de forma estricta, que el
limite competencial derivado de la prohibición de sustitución se confunda con
un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno
[…] hace parte de las competencias de la Corte.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Metodología
a aplicar respecto de cargo por sustitución de la Constitución
La sujeción a una técnica particular para adelantar el juicio
de sustitución ha conducido al desarrollo de una metodología que, a manera de
silogismo, se desenvuelve en tres etapas. Para comenzar, se debe proceder a la
construcción de una premisa mayor compuesta por “los aspectos definitorios de
la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto
reformatorio”, paso al que sigue el examen del acto reformatorio acusado de
sustituir la Carta a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en
relación con los elementos que, de acuerdo con la construcción de la respectiva
premisa mayor, identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima
sustituido (premisa menor), para que, en un tercer momento, el contraste entre
la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde
las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido o no en un vicio
de competencia, esto es, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la
sustitución, caso en el cual ha de quedar claramente establecido que el texto
constitucional, o alguno de sus elementos definitorios, ha sido reemplazado por
otro opuesto o integralmente diferente.
JUICIO
DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcción de la premisa mayor
La fijación de la premisa mayor exige precisar cuál es el eje
definitorio posiblemente sustituido por el acto reformatorio del que se trate,
evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como
auténtico elemento que fija la identidad configuradora de la Carta. En atención
a lo anterior, la enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la
invocación de una sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse
de “múltiples referentes normativos” para proyectar la especificidad o impacto
que tiene en la Constitución y, con base en ese punto de partida, apreciar el
alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su
comparación con los elementos que conforman el eje definidor previamente
identificado. La postulación del eje axial es el resultado de un razonamiento
hipotético o abductivo, orientado a encontrar el elemento identitario de la
Constitución, con base en un proceso interpretativo que tome en consideración
las diferentes normas que integran la Carta y el bloque de constitucionalidad,
en conjunción con criterios históricos y jurisprudenciales.
REFORMAS
CONSTITUCIONALES CONTENTIVAS DE INSTRUMENTOS JURIDICOS DE JUSTICIA
TRANSICIONAL-No sustituyen, por ese solo hecho, elementos estructurales y
definitorios de la Constitución Política
La Corte ha concluido que reformas constitucionales que
contienen instrumentos propios de la justicia transicional, no sustituyen por
ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Política, incluso si a través
de ellos se establecen herramientas excepcionales y transitorias, las cuales no
resulta-rían aplicables en períodos ordinarios de institucionalidad.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES Y FUNCIONES COMO RASGO DE LA IDENTIDAD DE LA
CONSTITUCION-Reiteración de Jurisprudencia
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA EN EL MARCO DE PROCESOS DE
TRANSICION-Carácter de eje definitorio de la Constitución
El principio de división y colaboración armónica de poderes,
no solo se mantiene intacto en los contextos de transición de un conflicto
armado hacia escenarios de pacificación, marcados por normas instrumentales a
ese fin, sino que cobra una especial centralidad, como eje definitorio sobre el
cual descansa el sistema constitucional. Este carácter fundamental en tales
procesos excepcionales y extraordinarios de transición surge, por un lado, de
la necesidad de una articulación y acción coordinada entre las funciones
institucionales de cada rama, en orden a alcanzar la paz. Por otro lado, la
colaboración armónica supone, como señala la jurisprudencia citada, que cada
rama del poder público contribuye desde sus esferas competenciales y las
atribuciones conferidas por el Constituyente al logró común de la paz, de
manera que el ejecutivo conserva sus especiales potestades en materia de orden
público y las otras ramas detentan competencias especializadas para contribuir
al mismo fin. En esta medida, el principio de división de poderes despliega
aquí también su función de activar el mecanismo de pesos y contrapesos, con el
fin de impedir usurpación de funciones de una rama por la otra.
VARIACION
DE LA CONFIGURACION CONSTITUCIONAL DE SEPARACION DE PODERES-No
implica por sí misma la inconstitucionalidad de la reforma
El control inter orgánico hace parte de la estructura constitucional
y es expresión de unas relaciones fundamentales que tienen lugar entre las
ramas del poder público, de conformidad con el diseño adoptado por el
Constituyente, cuyo cambio sustancial es capaz de trastocar el sistema
completo, habida cuenta de que “con fundamento en la pluralidad de órganos y en
su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo
con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los demás poderes y, en
especial con el legislativo, se determina el específico tipo de sistema de
gobierno contemplado en una Constitución”. Lo anterior no significa que una
enmienda constitucional que varíe la configuración constitucional de la
separación de poderes sea inconstitucional por su sola incidencia en ese principio.
Para que ello suceda, conforme a los argumentos expuestos, debe acreditarse que
la enmienda constitucional tuvo una entidad tal que vació de contenido las
competencias de uno de los poderes públicos, a través de la intromisión
indebida de una de las ramas en la otra.
RAMAS
DEL PODER PUBLICO-Delimitación de funciones
Aun en escenarios de justicia transicional, no es posible
sustituir las funciones de las Ramas del poder Público. Si bien los procesos de
paz se desarrollan en un marco de medidas extraordinarias en el cual el
Presidente de la República tiene un papel primordial (C.P. art. 189-4), no
puede llegarse al punto de anular o vaciar las competencias constitucionales,
en particular, las del Congreso de la República, cuando precisamente lo que se
busca es generar mayores consensos, garantías de participación y espacios de
reflexión en la adopción de decisiones, que legitimen y fortalezcan la
consecución de una paz estable y duradera.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder
limitado y evita su concentración
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Adopción de un sistema
flexible en la Constitución colombiana
La Constitución de 1991 abandonó el modelo absoluto y rígido
de separación de poderes y adoptó “un sistema flexible de distribución de las
distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de
colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos
mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”. Así surge del artículo 113
Superior que, tras instituir como ramas del poder público a la legislativa, la
ejecutiva y la judicial, señala que además “de los órganos que las integran
existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado” y agrega que los diferentes órganos estatales “tienen
funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines”.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-No es absoluto
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Objetivos
La separación de poderes cumple dos funciones esenciales: (i)
garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a través de la
protección frente a la conformación de poderes públicos omnímodos; y (ii)
racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder político,
mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y
con competencias definidas por la Constitución y la Ley. Estas funciones se
cumplen a partir de un arreglo institucional que mantenga contenidos los
poderes públicos, de modo que ninguno esté en la posibilidad de vaciar de
contenido las facultades y competencias de otro, objetivos que se satisfacen a
través de un sistema de controles inter orgánicos que hagan efectivos los
frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe contar con
herramientas que faciliten la acción coordinada de tales poderes, por medio de
la colaboración armónica y con el objeto de cumplir con los fines esenciales
del Estado.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES, COLABORACION ARMONICA Y CONTROL MUTUO-Alcance
A cada una de las ramas del poder público le
asiste una función básica y predominante, la cual, por su propia naturaleza,
“le confiere identidad”, ello sin perjuicio de entender que el principio de separación
de poderes resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de
colaboración armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las
distintas funciones” y también por la participación que unos órganos tienen en
el desempeño de lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el
balance de poderes, propio de la flexibilización del principio, comprende “la
intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros” y la
consecuente posibilidad que cada órgano tiene “de condicionar y controlar a los
otros en el ejercicio de sus respectivas funciones”.
REFORMA
CONSTITUCIONAL-Competencia del Congreso de la República
Se
ha confiado al Congreso de la República un papel preponderante en el
procedimiento de reforma constitucional […] en la Asamblea Constituyente, se le
otorga la labor de aprobar a través de la ley la posibilidad de someter a los
ciudadanos la decisión respecto de su convocatoria, con la competencia, el
período y la composición que esa misma ley determine. Por su parte, en el caso
del referendo constitucional, previa iniciativa gubernamental o de los
ciudadanos, le asiste la tarea de incorporar mediante la ley, el texto de
reforma que será sometido a decisión popular, garantizando que en su
presentación los electores “puedan escoger libremente en el temario o
articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. Por último, se
le confía un mecanismo específico de reforma que se tramita íntegramente en el
Congreso conocido como Acto Legislativo, el cual supone adelantar a través de
un procedimiento especial y en ejercicio de la atribución de constituyente
derivado, las reformas, adiciones, modificaciones o derogaciones que se estimen
pertinentes a la Constitución, a través de unas exigencias de forma que le dotan a esa función de una rigidez
específica superior a la de las leyes.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Representación democrática
SESIONES
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LAS DEMOCRACIAS CONSTITUCIONALES-Modelo
deliberativo y público de formación de las leyes y actos legislativos
La responsabilidad de la legislación y la
competencia para reformar la Constitución se confían a un órgano esencialmente
representativo, que obra en un escenario deliberativo, con garantía de
participación de los distintos sectores sociales, y con capacidad decisoria a
través de procesos democráticos. En general, se pretende a través de este
conjunto de competencias garantizar la presencia del órgano de representación
popular en la configuración política del Estado, sea en el nivel legal, o, de
mayor calado, en el escenario de las normas constitucionales.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia originaria para la definición del orden jurídico
Se confía al Congreso la competencia originaria para la
definición del orden jurídico, bajo el entendido que está investido de la
legitimidad necesaria para imponer, con carácter general, reglas jurídicas y,
por lo mismo, con carácter vinculante. Se sustituye la Constitución cuando se
confiere a otro órgano, diferente al Congreso, esa […] competencia originaria,
puesto que una enmienda de ese carácter vacía la competencia del legislador,
generando un grave desequilibrio entre los poderes públicos.
PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Comprende la
deliberación y la facultad de aprobar o negar las iniciativas sujetas a su
consideración
Uno de los elementos que explica el carácter preferente y
originario de la competencia del Congreso para la producción normativa es su
condición de instancia que garantiza la participación. Esta circunstancia lleva
necesariamente a considerar que la función legislativa que protege la
Constitución no se agota en la simple actividad de aprobación o negación de las
iniciativas, sino que, por el contrario, la debida expresión y conformación de la
voluntad democrática de las cámaras depende de la comprobación tanto de la
deliberación como de la facultad de aprobar o negar las iniciativas que se
someten a su consideración.
FACULTAD
DE APROBAR O IMPROBAR PROYECTOS DE LEY O ACTOS LEGISLATIVOS-Actuaciones
vinculadas a la vigencia del voto de los congresistas
En cuanto a la facultad de aprobar o negar los proyectos de
ley o actos legislativos, se trata de actuaciones vinculadas a la vigencia del
voto de los congresistas, en tanto mecanismo por excelencia para la
manifestación de la voluntad democrática de las cámaras, amparado por la
legitimidad que le otorga el mandato popular representativo. Por ende, se
desvirtuaría por completo la función legislativa cuando los congresistas se
vean privados de obtener efectos sustantivos de su voto, en términos de
aprobación o negación de los proyectos que se someten a consideración del
Congreso. Esto debido a que el ejercicio del voto y la efectividad del mismo
hacen parte de la naturaleza misma de la investidura del congresista, por lo
que la limitación injustificada de esa competencia atenta gravemente contra la
autonomía del poder legislativo y, por ende, contra la separación y equilibrio
de las ramas del poder público.
PRINCIPIO
DE PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Objetivo
De acuerdo con el principio de pluralismo político, la
decisión legislativa debe ser fruto del contraste entre diversas posturas, lo
que requiere un escenario que permita la deliberación pública. Así, “objetivo
principal del pluralismo político es, como su nombre lo indica, hacer de la
manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras legislativas o Congreso en
pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas políticas que lo
conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso
de determinación política”.
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE LA RAMA LEGISLATIVA-Componente del
principio de separación y equilibrio entre poderes públicos
VOTACION
EN BLOQUE-Supone la existencia de consensos sobre la iniciativa y la
obligatoriedad de que se haya contado con la oportunidad de debatir
La votación en bloque es una herramienta permitida en el
trámite legislativo, como un mecanismo para su eficiencia y racionalización.
Esto respecto de iniciativas en donde se verifique la existencia de consenso
sobre su aprobación o negativa, caso en el cual resultaría redundante abrir la
discusión y votación del articulado (votación por partes), ante la presencia de
una opinión unánime al interior de la célula legislativa correspondiente. Sin
embargo, la validez del mecanismo de la votación en bloque no tiene un alcance
tal que puede servir de base para desconocer la eficacia de la votación y la
posibilidad de deliberación, en tanto  contenidos mínimos del ejercicio de la
función legislativa, según se ha explicado en esta sentencia. Por ende, este
mecanismo supone la existencia de consensos sobre la iniciativa pero, en
particular, la obligatoriedad de que se hubiera contado con la oportunidad de
debatir, la cual se hubiese declinado por parte de la mesa directiva ante la
comprobación de dicho consenso.
VOTACION
EN BLOQUE-Validez
La validez de la votación en bloque depende principalmente
que ese mecanismo no haya sido utilizado con el fin de provocar la elusión del
debate, comprendido como la irregular omisión de la oportunidad para debatir
las iniciativas, en perjuicio del ejercicio de la competencia de oportunidad de
deliberación, definitoria de la función legislativa. La elusión del debate
tiene lugar cuando las cámaras ejerzan maniobras tendientes a evitar que los
congresistas cuenten con la oportunidad de discutir la iniciativa.
VOTACION
EN BLOQUE-Objeto de su consagración en el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016
El objeto de la norma acusada es, necesariamente, impedir que
se cuente con un espacio de deliberación sobre el articulado, obligándose a que
en toda circunstancia se haga la votación en bloque. La disposición tiene
efectos perentorios, en la medida en que dicho tipo de votación opera por
mandato de la enmienda constitucional, sin que las cámaras puedan decidir si
desean o no omitir la discusión por partes del articulado.
VOTACION
EN BLOQUE-Censura a su imposición
La censura de la Corte no se centra en la posibilidad que el
Acto Legislativo acusado prevea un escenario de votación en bloque, pues esa
opción es plenamente válida, según se ha explicado. La sustitución del eje
estructural de la separación de poderes, expresado en la autonomía del
Congreso, radica en el hecho que se impone la votación en bloque al margen de
cualquier decisión que adopten las cámaras sobre ese particular y a través de
una transferencia excesiva de competencias al poder presidencial, quien no solo
negoció el acuerdo de paz con las FARC EP, sin intervención de los otros
poderes públicos, sino que al mismo tiempo tiene la prerrogativa de reserva de
iniciativa legislativa, aunado a que también ejerce la autorización exclusiva
para las modificaciones al proyecto mediante el mecanismo de los avales. Estas
funciones, sumadas a la reducción de la posibilidad misma de la discusión del
articulado provocan, sin duda, un profundo desequilibrio entre las competencias
gubernamentales y del poder legislativo, en lo que respecta a la aplicación del
procedimiento legislativo especial.
VOTACION
EN BLOQUE-Inexequibilidad de literales h y j del Artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016 implica que las cámaras puedan decidir sobre la votación
en bloque o artículo por artículo de las iniciativas propuestas en el marco del
procedimiento legislativo especial
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL-Existencia en el Texto Superior
AVAL
GUBERNAMENTAL EN LA ELABORACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Tiene
un peso limitado y carácter restrictivo
AVAL
GUBERNAMENTAL EN LA ELABORACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se
inscribe en la lógica del proceso de preservación de estabilidad presupuestal
El aval se inscribe dentro la lógica del proceso de
preservación de la estabilidad presupuestal, con miras a evitar el excesivo
endeudamiento público
AVAL
GUBERNAMENTAL EN EL PROCESO DE ELABORACION DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE
APROPIACIONES-Se encuentra circunscrito a materias específicas y reducidas
a un ámbito preciso de acción
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Concepto
La iniciativa legislativa, como ha sido explicado por la
Corte, implica la posibilidad de presentar una propuesta de regulación ante el
Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este órgano a ocuparse de ella
mediante el procedimiento de elaboración de las leyes. Por esta razón, la
doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que
obliga al Congreso a encargarse, de manera pública, del examen de un
determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una
autoridad competente para dar inicio al debate legislativo.
INICIATIVA
PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Denota el papel del Ejecutivo en el
proceso legislativo
Esta iniciativa privativa denota el papel significativo que
la Constitución le otorgó al Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso
legislativo, pues la distribución de la titularidad en la competencia para dar
inicio al trámite dirigido a la aprobación de una ley, reservando ciertas
materias al ejecutivo, implica mitigar el carácter formal que tiene dicho acto,
para vincularlo con una condición primordialmente sustantiva, en la que se
entiende que esa prerrogativa opera como una forma de repartición del poder
público, asegurando que los temas en los que el Gobierno es el único titular,
cualquier intento de llegar a expedir una regulación sobre la materia, se
sujeta a su “conocimiento y consentimiento”, en atención a su rol de promotor
del iter legislativo.
AVAL
EN MATERIAS SUJETAS A INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Opera
como una forma de activación del proceso legislativo o como manifestación del
consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa aquiescencia
En las materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva
del Gobierno Nacional, el aval opera como una forma de activación del proceso
legislativo o como una manifestación especial de consentimiento respecto de un
asunto que se inició sin su previa aquiescencia, sin que, por su propia
naturaleza, tenga la posibilidad de excluir el carácter autónomo del ejercicio deliberativo
del Congreso, en lo que respecta a la configuración de las materias sujetas a
su aprobación, en donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que
se estimen pertinentes, con la única carga, no sujeta a un control específico
del ejecutivo para su aprobación, de no alterar de forma sustancial la
iniciativa, esto es, de dar trámite a una regulación radicalmente distinta a la
propuesta. De esta manera, la iniciativa abre el espacio de deliberación y
aprobación congresional, en materias específicas y claramente delimitadas por
la Constitución, sin alterar la esencia de la autonomía parlamentaria y con una
única limitante relativa a la custodia de la estructura sustancial del
proyecto, cuya verificación no se sujeta a la capacidad decisoria del
ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen de constitucionalidad a través de
los mecanismos ordinarios previstos en la Carta.
TRATADOS
INTERNACIONALES-Control tripartito en su incorporación
En cuanto a los tratados y convenios internacionales existe
un control tripartito. Inicialmente, se asigna, de manera exclusiva, el manejo
de las relaciones internacionales y, por supuesto, de la negociación de los
tratados al Presidente de la República. Luego de lo cual, una vez adoptado un
texto, se somete a consideración del Congreso, con miras a determinar si lo
aprueba o lo imprueba por medio de una ley. Por último, tanto el tratado como
la ley son enviados a la Corte Constitucional para su análisis y, como
consecuencia de ello, declararlos ajustados o no a la Carta.
TRATADOS
INTERNACIONALES-En principio no pueden ser enmendados por el Congreso
Como principio, el Congreso no puede formular enmiendas al
tratado, esto es, no puede realizar una modificación o variación de lo acordado
por el Presidente de la República, tanto por razón del respeto a la competencia
de este último para dirigir las relaciones internacionales, como por el
resultado de su negociación con otra parte contratante, el cual no puede
cambiarse sin su consentimiento. Sin embargo, se ajusta a la Constitución y así
lo declaró esta Corporación, que el Congreso en el trámite de aprobación de un
tratado internacional, haga uso de moción de aplazamiento regulada en el
artículo 217 de la Ley 5ª de 1992. En este caso, no se niega ni se modifica el
tratado, tan solo se retarda el momento en que el Presidente puede perfeccionar
el vínculo internacional, a partir del examen de conveniencia que se haya
realizado por el Congreso de la República.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Carece de valor normativo en sí mismo
El Acuerdo Final ha sido caracterizado por la Corte como un
acuerdo político, fruto de la negociación entre el Gobierno y el grupo armado
ilegal FARC-EP, actualmente en proceso de desmovilización y reintegración a la
vida civil. Por ende, el Acuerdo carece de un valor normativo en sí mismo, por
lo que su aplicación concreta y con carácter vinculante para los demás poderes
públicos, diferentes al Presidente, así como para la sociedad en su conjunto,
depende de su implementación normativa.
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-No opera como parámetro normativo para el ejercicio de la
función legislativa
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Congreso está llamado a prever fórmulas jurídicas que
desarrollen sus contenidos
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Congreso no
puede introducir reformas constitucionales temáticamente inconexas con el
acuerdo por vía del procedimiento legislativo especial
El ámbito de regulación del Congreso respecto de la
implementación del Acuerdo Final radica en la presentación de diferentes
opciones de regulación, pero todas ellas deben estar dirigidas a facilitar
dicha labor de implementación del Acuerdo. Habida cuenta de la declaratoria de
inexequibilidad de la previsión que exigía contar con el aval gubernamental
para la introducción de modificaciones a los proyectos de ley, el Congreso está
habilitado para introducir dichos cambios, pero, en cualquier caso, esa
facultad debe ser ejercida de manera consonante con las disposiciones que
regulan el procedimiento legislativo especial, esto es, bajo la obligatoriedad
de cumplir con el requisito de conexidad.
AMPLITUD
DE LA POTESTAD NORMATIVA DEL CONGRESO EN LA IMPLEMENTACION DEL ACUERDO-Depende
del grado de especificidad del Acuerdo como consecuencia del requisito de
conexidad
Algunos de los contenidos del Acuerdo son más específicos que
otros. Por ello, en la medida en que debe cumplirse el requisito de conexidad,
la amplitud de la potestad normativa del Congreso dependerá de esa
especificidad. Así, puede válidamente plantearse que algunos contenidos del
Acuerdo tienen un grado de especificidad tal que limitan en buena medida el
margen de apreciación del legislador. En cambio, otros contenidos más amplios
pueden ser desarrollados de diferentes maneras, de modo que en ese caso el
margen de apreciación legislativa es mucho más amplio, teniendo como límite la
conexidad entre la medida adoptada y la implementación efectiva del Acuerdo.
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Gobierno cuenta con la
posibilidad de objetar regulaciones expedidas por el Congreso que tengan por
objeto negar o destruir el acuerdo
Si el Congreso […] decide expedir leyes o actos legislativos
que tengan por objeto negar el Acuerdo, destruirlo o ir en dirección contraria
a lo acordado, en todo caso, queda habilitada la posibilidad del Gobierno de
objetar esas regulaciones, como medio alternativo que de forma suficiente
permite al ejecutivo ejercer sus competencias para preservar la fidelidad de lo
acordado, sin desnaturalizar la capacidad deliberativa y decisoria del
Congreso.
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-La participación es un
elemento central para su legitimación
El procedimiento legislativo especial es un mecanismo que
hace parte de la transición hacia la paz, en tanto permite la implementación
normativa del Acuerdo Final. La Corte ha considerado que la participación es un
elemento central para la legitimidad democrática del mencionado proceso de
implementación, así como para la estabilidad jurídica del Acuerdo y las
garantías necesarias para su cumplimiento. De esta manera, este Tribunal
resalta que “existe un consenso acerca que un componente esencial para la
legitimidad democrática de las medidas de transición es la participación de los
integrantes de la sociedad en la que tuvo lugar el conflicto, en particular de
aquellos que fueron víctimas de violaciones en sus derechos humanos”.
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Reglas jurídicas
impactan todas las instituciones estatales y la sociedad en su conjunto
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Variedad temática de
los asuntos objeto de regulación y vínculo entre su legitimidad con la
deliberación democrática exige que el Congreso ejerza plenamente sus facultades
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Inexequibilidad de
literales h y j del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 conlleva a que
el Congreso podrá plantear e incorporar modificaciones a las iniciativas
propuestas por el gobierno sin necesidad de su aval
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Inexequibilidad de
literales h y j del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 no deroga las
demás disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial
Referencia:
Expediente D-11.653
Asunto:
Acción pública de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo No. 01 de
2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
Demandantes:
Iván Duque Márquez y otros
Magistrado Ponente:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y el trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, establecida en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Iván Duque
Márquez, Álvaro Uribe Vélez, Alfredo Ramos Maya, Paloma Valencia Laserna, Jaime
Alejandro Amín, Fernando Nicolás Araújo Rumié, León Rigoberto Barón Neira,
Carlos Felipe Mejía, María del Rosario Guerra, Nohora Stella Tovar Rey, Everth
Bustamante García, José Obdulio Gaviria Vélez, Daniel Alberto Cabrales, Ernesto
Macías Tovar, Paola Andrea Holguín Moreno, Honorio Miguel Henríquez, Orlando
Castañeda Serrano, Thania Vega de Plazas, Susana Correa Borrero, Alfredo Rangel
Suárez, Óscar Iván Zuluaga, Carlos Trujillo, Oscar Darío Pérez, Santiago
Valencia González, María Regina Zuluaga Henao, Federico Eduardo Hoyos, Wilson
Córdoba Mena, Margarita María Restrepo, María Fernanda Cabal Molina, Esperanza
María Pinzón de Jiménez, Tatiana Cabello Flórez, Edward David Rodríguez, Samuel
Alejandro Hoyos, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Hugo Hernán González, Rubén
Darío Molano, Álvaro Hernán Prada, Fernando Sierra Ramos, Marcos Díaz Barrera,
Pierre Eugenio García y Carlos Alberto Cuero, demandaron el Acto Legislativo
No. 01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
Mediante auto de veintiuno (21) de septiembre de dos mil
dieciséis (2016), el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo decidió admitir
la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia.
En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior,
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Relaciones
Exteriores y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para
que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el
propósito de impugnar o defender la exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
Además,
invitó al Alto Comisionado para el Postconflicto, los Derechos Humanos y la
Seguridad, al Alto Comisionado para la Paz, a la Consejera
Presidencial para los Derechos Humanos, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana
de la Abogacía, a DeJusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas-CCJ, al Coordinador Residente y Humanitario de
las Naciones Unidas en Colombia, a la Corporación Centro de Estudios Juan
Gelman, a la Fundación Ideas para la Paz, al Instituto de Ciencia Política
Hernán Echavarría Olózoga, a la Fundación Paz y Reconciliación León Valencia, al Director de Human Rights Watch, a la Fundación
Saldarriaga Concha, a la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y
Contra la Guerra (REDEPAZ), a la Asociación Nacional de
Industriales-ANDI-, a los Delegados de la Mesa
de La Habana, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS),
a la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), al Centro Nacional de
Memoria Histórica, a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, a la
Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, a la
Federación Colombiana de Municipios y a la Federación Nacional de
Departamentos, a la Conferencia Episcopal de Colombia, así como a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia,
Nacional, Distrital Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia,
del Atlántico, Universidad Industrial de Santander, San Buenaventura, Andes,
Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del
Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomás, Sergio Arboleda, del Valle y
Autónoma de Bucaramanga-UNAB, para que, si lo consideraban conveniente,
intervinieran dentro del proceso, con el propósito de rendir concepto sobre la
constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.
Cabe señalar que el 3 de febrero del año en curso culminó el
periodo constitucional del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y que el
6 de febrero de 2017 se posesionó como Magistrado de la Corte Constitucional,
el Doctor Antonio José Lizarazo Ocampo.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A
continuación, se transcribe el Acto Legislativo No. 01 de 2016, “por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 01 DE 2016
ARTÍCULO
1º. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo
transitorio, el cual quedará así:
Artículo
transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz.
Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del
conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a
partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este
procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses
mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la
República.
El
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes
reglas:
a)
Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno
nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera;
b)
Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial para la Paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia,
tendrán absoluta prelación en el Orden del Día sobre cualquier otro asunto,
hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él;
c)
El título de las leyes y los actos legislativos a los que se refiere este
artículo, deberá corresponder precisamente a su contenido y a su texto
procederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”;
d)
El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello
solicitud del Gobierno nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una
de las Cámaras;
e)
Los proyectos de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la
Constitución y la ley, según su naturaleza;
f)
Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.
El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.
g)
Los proyectos de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta;
h)
Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán tener modificaciones
siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval
previo del Gobierno nacional;
i)
Todos los proyectos y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones
extraordinarias;
j)
En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada
proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola
votación;
k)
Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatutarias
tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la
Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará
sólo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión
para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del
procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados.
En
lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del
Congreso de la República.
ARTÍCULO
2º. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo
transitorio, el cual quedará así:
Artículo
transitorio. Facultades presidenciales para la paz.
Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.
ARTÍCULO
3º. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo
transitorio, el cual quedará así:
Artículo
transitorio. Plan de Inversiones para la Paz. El
Gobierno nacional durante los próximos veinte años incluirá en el Plan
Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, un componente específico
para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más
afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad
institucional y el conflicto armado. Estos recursos serán adicionales a las
inversiones ya programadas por las entidades públicas del orden nacional y
territorial y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e
institucionales en dichas entidades territoriales.
El
Gobierno podrá efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios
para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones.
Las
autoridades departamentales, municipales y distritales tendrán la facultad de
hacer los ajustes necesarios a sus planes de desarrollo para adecuarlos al Plan
de Inversiones para la Paz durante los seis meses siguientes a la adopción de
este.
Al
inicio de cada legislatura el Presidente de la República, la Procuraduría
General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría
del Pueblo presentarán al Congreso un informe detallado sobre la ejecución de
los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan
Plurianual de Inversiones.
ARTÍCULO
4º. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo
transitorio, el cual quedará así:
Artículo
Transitorio: En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
constituye un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los
Convenios de Ginebra de 1949.
Con
el fin de ofrecer garantías de cumplimiento del Acuerdo Final, una vez este
haya sido firmado y entrado en vigor ingresará en estricto sentido al bloque de
constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de
implementación del mismo como parámetro de interpretación y referente de
desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementación y Desarrollo
del Acuerdo Final.
En
desarrollo del Derecho a la paz, el Procedimiento Legislativo Especial para la
aprobación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluirá un “procedimiento de ley
aprobatoria del Acuerdo Especial” con los siguientes criterios procedimentales
especiales: envío al Congreso para su incorporación al derecho interno por
medio de una ley; tramitación como ley ordinaria: radicación del proyecto ante
la secretaría del Senado y publicación, debate en comisiones constitucionales
conjuntas del Senado y Cámara, votación, debate en plenario del Senado; y
debate en plenario de la Cámara. El tránsito del proyecto entre comisión y
plenaria será de 8 días, las votaciones serán únicamente de aprobación o
improbación de todo el texto; control de constitucionalidad de la ley
aprobatoria del Acuerdo Especial; sanción presidencial y publicación en Diario
Oficial; el Gobierno se obligará a presentar esta ley aprobatoria
inmediatamente sea firmado y aprobado el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y entrado en vigor el
presente Acto Legislativo.
El
procedimiento legislativo de aprobación de leyes o actos legislativos para la
implementación o desarrollo del Acuerdo Final, será el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, establecido en el artículo 1o de este acto legislativo,
y estará en vigencia para la aprobación de normas de implementación y
desarrollo del Acuerdo Final durante el tiempo establecido en el mismo
artículo.
El
control constitucional relacionado con la aprobación de la ley aprobatoria del
Acuerdo Especial, será único y automático.
El
control constitucional relacionado con la implementación del Acuerdo Final
mediante leyes ordinarias o leyes estatutarias, será único y automático.
ARTÍCULO
5º. VIGENCIA. El presente acto legislativo rige a partir de la
refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera.”
III. LA DEMANDA
Los demandantes
consideran que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 sustituye la Constitución
Política por desconocer pilares inquebrantables, tales como la separación y el
equilibrio de poderes.
Sostienen que, en
virtud del artículo 375 de la Carta, se pueden introducir reformas a la
Constitución Política a través de actos legislativos, los cuales deben
tramitarse en dos vueltas, es decir, durante dos períodos ordinarios y
consecutivos, lo que implica un periodo de discusión, en total, de ocho (8)
debates, cuatro (4) en cada legislatura consecutiva.
De igual manera,
advierten que, de conformidad con el artículo 379 de la Carta política, “Los
Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto
de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título
(…)”
Para los demandantes,
el mencionado precepto refuerza la obligatoriedad de surtir los ocho (8)
debates en el Congreso de la República al momento de reformar la Constitución
Política, pues prevé que sólo podrá objetarse la constitucionalidad de una
reforma cuando se haya transgredido el procedimiento y, en esa medida, dicha
etapa es un pilar fundamental que impide reformas arbitrarias o que pongan en
peligro la integridad del texto normativo.
Así las cosas, estiman
que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 quebrantó el procedimiento al reducir a
la mitad el número de debates de ocho (8) a cuatro (4) y al disminuir el número
de vueltas que deben surtirse de dos (2) a una (1), equiparando el número de
debates previstos para los actos legislativos reformatorios de la Constitución
con los que se surten para expedir leyes ordinarias. En esa medida, afirman que
el mecanismo de “fast track” sustituye el artículo 375 de la
Constitución Política, toda vez que cambia uno de sus elementos estructurales,
en contra del espíritu del constituyente primario.
De igual manera,
aseveran que, al disminuir el número de debates, se desconoce la diferencia
esencial que establece la Constitución entre el trámite que deben surtir las
leyes y el que deben agotar los actos legislativos, sin tener en cuenta que los
últimos deben someterse a un mayor análisis, dada su naturaleza modificatoria
de la Carta Política.
Indican que el “fast
track” le permite al Congreso de la República (i) dar un golpe de estado
constitucional, (ii) abusar de su poder como constituyente derivado y (iii)
crear normas constitucionales sin procedimientos ortodoxos reglados,
desconociendo los núcleos y pilares fundamentales de la Constitución Política.
Por otra parte, señalan
que los literales h) y j) del artículo 1° del acto legislativo demandado
desconocen los principios de separación y equilibrio de poderes, toda vez que
le permiten a la Rama Ejecutiva inmiscuirse en los asuntos del Legislativo, al
supeditar la potestad reformadora de la Constitución de este último a un aval
del ejecutivo, limitando, de esta forma, las capacidades de reforma
constitucional de la Rama Legislativa.
Para los demandantes,
las normas acusadas someten el poder de reforma del Congreso de la República al
texto de un acuerdo hecho por el ejecutivo, así como a su autorización previa,
lo que claramente limita el poder del legislativo, en contra de lo dispuesto en
la Constitución Política. Así mismo, refieren que las nociones de separación y
equilibrio de poderes entre las Ramas del Poder Público nacen en los estados
democráticos modernos con el fin de romper regímenes absolutistas y poder
generar una distribución de poderes armónica.
Indican que, según Luis
Coscuella Montaner, la teoría de la separación de poderes “surgió en Inglaterra
y fue formulada por Locke, que diferenció tres poderes en el Estado: el
Legislativo, el Ejecutivo y el Confederativo. Este último, considerado como el
poder exterior (tratados, diplomacia, paz y guerra), corresponde, junto con el
ejecutivo, al Rey, en tanto que el legislativo se atribuye al parlamento. Esta
distinción, basada en la experiencia política inglesa de las luchas para
reafirmar el poder del parlamento frente al Rey, ponía de manifiesto la
necesidad de que los poderes del Estado no pudieran concentrarse en un único
órgano, afirmaba en otras palabras, en una condena contra el absolutismo real”.
En ese orden de ideas,
consideran que la separación de poderes es un elemento trascendental, que está
consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, en el cual se
establece que “son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la
judicial” y que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Con fundamento en
este precepto sostienen que el acto cuestionado obstruye el poder de reforma
constitucional otorgado al Congreso de la República, rompe el orden
constitucional y sustituye la Carta Política.
Respecto al literal k)
del artículo 1º de la reforma acusada, advierten que limita de forma
desproporcionada el poder judicial, al establecer que la Corte Constitucional
ejercerá un control único de constitucionalidad sobre los proyectos de ley
tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, lo cual
desconoce los principios de autonomía de la Rama Judicial y de separación y
equilibrio de poderes.
Señalan que la Corte
Constitucional, en Sentencia C-288 de 2012, indicó que el principio de autonomía e independencia del poder judicial es una
de las expresiones de la separación de poderes. Así mismo, que es un aspecto
definitorio de la Constitución e implica que los órganos del poder público
deben ejercer sus funciones de manera autónoma y dentro de los márgenes que la
misma Carta Política determina, ello dentro de un marco que admite y promueve
la colaboración armónica.
Aducen que la
Constitución Política, en su artículo 241, no prevé que el control de
constitucionalidad de la Corte sea único, sino que, por el contrario, establece
como una de sus funciones “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su
formación”, sin que se establezca un límite al poder de revisión de dicha
Corporación, salvo el principio de cosa juzgada contemplado en artículo 243, de
acuerdo con el cual “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”.
Afirman que la cosa
juzgada es una herramienta fundamental para controlar la seguridad jurídica y
que no afecta la independencia de la Rama Judicial, pues genera garantías al
proscribir cualquier tipo de nueva revisión. Sin embargo, la reforma demandada,
al establecer un control único de constitucionalidad, desconoce el espíritu de
la Constitución e impide que la Corte Constitucional revise los elementos del
acto legislativo que no han sido sometidos al efecto de cosa juzgada.
Advierten que la
preceptiva demandada al establecer, de forma expresa, que la revisión
constitucional de los actos legislativos, emitidos en virtud de procedimiento
especial para la paz, será solo por vicios de forma, elimina del ordenamiento
jurídico el artículo 241 de la Carta Política, pues, según la interpretación de
la Corte Constitucional, dicha Corporación también es competente para revisar
los actos cuando sustituyen la Constitución Política.
Por otro lado, estiman
que el artículo 2º del acto acusado sustituye el artículo 150-10 de la
Constitución Política que autoriza al Congreso para “revestir, hasta por seis
meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje”, facultades que deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y cuya aprobación requerirá mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara. A su juicio, la sustitución radica en que el
precepto demandado le da unas facultades al ejecutivo que reemplazan la función
legislativa del Congreso, sin la correspondiente autorización previa, rompiendo
el equilibrio de poderes.
Además, indican que el
artículo 3º del Acto Legislativo acusado desconoce los artículos 113, 338 y 345
de la Constitución Política, al permitirle al Gobierno efectuar los ajustes
institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del
Plan Plurianual de Inversiones, pues le otorga una facultad amplia al ejecutivo
para que pueda crear y modificar impuestos, así como generar gasto público.
Dichas facultades estaban reservadas al Congreso de la República, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, de manera que su
concentración en el ejecutivo implica la ruptura de la separación de poderes y,
en concreto, de los principios basilares de hacienda pública y la tributación.
De otra parte, los
demandantes consideran que el artículo 4º del acto reformatorio acusado
quebranta el artículo 93 de la Constitución Política, al asimilar el acuerdo
final para la terminación del conflicto a un acuerdo especial, en los términos
del artículo 3º de los Convenios de Ginebra, así como al incorporarlo al bloque
de constitucionalidad en sentido estricto. Lo anterior, sin tener en cuenta que
la Carta Política establece taxativamente que instrumentos forman parte del
mencionado bloque, al igual que delimita los sujetos de derecho internacional
que pueden suscribir los tratados o normas que ingresan al indicado bloque
normativo.
Señalan que el
significado y alcance del bloque de constitucionalidad está presente a lo largo
de la Constitución Política e indican que, por ejemplo, el artículo 150-16,
establece la facultad del Congreso de la República de “Aprobar o improbar los
tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional”, tratados por medio de los cuales “podrá el Estado, sobre bases
de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente
determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto
promover o consolidar la integración económica con otros Estados” y también
citan el artículo 214-2 que establece el respeto por parte del Estado
Colombiano de las reglas del Derecho Internacional Humanitario.
En ese orden de ideas,
consideran que el bloque de constitucionalidad constituye un elemento esencial
de la Constitución Política y que, por lo tanto, al incluir dentro del mismo un
acuerdo o documento celebrado con un grupo subversivo calificado como
terrorista por Estados Unidos y la Unión Europea, que está al margen de la ley
y que ha cometido de forma sistemática delitos de narcotráfico y crímenes de
lesa humanidad, se sustituyó la Constitución Política, pues ese acuerdo no
corresponde a un tratado internacional humanitario de derechos humanos, ni a
una convención del trabajo, ni a ningún otro tipo de norma internacional que
sea admisible dentro de dicho bloque.
Sostienen que el Acto
Legislativo demandado pretende asimilar el acuerdo para la terminación del
conflicto a un tratado de derecho internacional público, hecho con una
contraparte de derecho internacional y que, sin embargo, las FARC no tienen
personalidad jurídica, tampoco son un Estado, ni mucho menos son un sujeto de
derecho internacional.
Agregan que la Cruz
Roja, intérprete autorizado de los Convenios de Ginebra, ha advertido que “la
firma de un acuerdo especial no afecta de manera alguna el estatus jurídico de los
grupos armados no estatales y tampoco implica un reconocimiento de
beligerancia. Es más, en el cumplimiento del DIH es obligación de todas las
partes, independientemente de su rol político o jurídico”, por lo cual los
demandantes consideran que el Congreso de la República, al incluir el
mencionado acuerdo en el bloque de constitucionalidad, se atribuyó funciones
del constituyente primario.
También advierten que
el artículo 4º del Acto Legislativo acusado le impone a la Corte Constitucional
un límite exorbitante que rompe la noción de independencia de la Rama Judicial
y de equilibrio de poderes, pues el poder legislativo le fija al judicial, vía
acto reformatorio, unos límites que coartan su actuar.
Finalmente, los
demandantes estiman que el artículo 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2016
quebranta el artículo 374 constitucional, al establecer que dicha reforma rige
a partir de la refrendación popular del acuerdo, pues, posteriormente, se
determinó, mediante Ley 1806 de 2016, que el mecanismo de participación
utilizado sería el plebiscito, es decir, que la reforma dependerá de su
resultado, lo que equivale a reformar la Constitución Política. Lo anterior,
por cuanto dicha norma prevé que la Carta Política sólo podrá ser reformada
“por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante
referendo”.
También indican los
demandantes que en el trámite del artículo 4º del Acto Legislativo acusado, el
Congreso incurrió en vicios formales, toda vez que se vulneraron el principio
de consecutividad, los artículos 157, 160 y 241-numeral 1° de la Constitución
Política y los artículos 224, 225 y 226 de la Ley 5 de 1992, al introducir, en
el último y el penúltimo debate, un eje temático que había sido negado, en dos
oportunidades, y que luego no fue debatido en el trámite legislativo.
Para efectos de
demostrar lo anterior, en la demanda se da cuenta que una proposición muy
similar al artículo 4º del mencionado acto legislativo que fue negada en el
primer y segundo debate de la primera vuelta así: por parte de la Comisión
Primera del Senado, el día 6 de octubre de 2015, con diez (10) votos contra
(2), (Gaceta 889 de 2015); y en segundo debate de la Plenaria del Senado,
surtido el 3 de noviembre de 2015, por sesenta y dos (62) votos contra cinco
(5), (Gaceta 14 de 2016). En el tercer y cuarto debate realizados en la
Comisión Primera de la Cámara, el 24 de noviembre de 2015 y en la Plenaria de
la misma, el 9 de diciembre de 2015, no se discutió dicha proposición y tampoco
se sometió a votación, sino que solo se dejó como constancia, de conformidad
con las Gacetas 43 de 2016 y 48 de 2016.
De igual manera,
afirman que, en la segunda vuelta del entonces proyecto de acto legislativo, es
decir, en el quinto debate realizado en la Comisión Primera de Senado, el 30 de
marzo de 2016, la misma idea se dejó como constancia, mientras que en el sexto
debate ante la Plenaria del Senado, el 20 de abril de 2016, no se hizo mención
de la proposición finalmente recogida en el artículo 4º del acto legislativo
demandado, ni siquiera como constancia.
En razón de lo
anterior, los demandantes consideran que cuando la mencionada proposición se
introduce nuevamente en el séptimo debate y es aprobada en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes, en sesión del 18 de mayo de 2016, ya no existía
continuidad. Sostienen que dicha situación no podía subsanarse, y que, sin
embargo, el artículo se aprobó en la plenaria de la Cámara de Representantes,
en octavo debate, el 1 de junio de 2016.
Recuerdan que la Corte
Constitucional, en su jurisprudencia, ha sido enfática al señalar que las
constancias no cumplen el requisito de consecutividad de los actos
legislativos, normas que, por el contrario exigen que los textos discutidos, en
segundo debate, sean efectivamente discutidos y votados en las cuatro sesiones
de la primera vuelta.
En el mismo sentido,
explican que la consecutividad requiere que los núcleos temáticos de los
proyectos de reforma constitucional sean votados en todas las sesiones
necesarias para su aprobación y anotan que, sin embargo, en el caso objeto de
estudio, el núcleo temático fue negado en los dos primeros debates y no se
siguió discutiendo, pues solo se dejó como una mera constancia.
Además, afirman que la
propuesta aprobada en los últimos dos debates no guarda consecutividad con la
negada en los dos primeros, pues si bien en dicha oportunidad se discutieron
los mecanismos de blindaje para los acuerdos, al final se les dotó con un
carácter de supraconstitucionalidad que antes no se había propuesto.
Así mismo, señalan los
demandantes que el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 al regular las reformas
constitucionales, establece que “en la segunda vuelta sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en la primera” y que “las negadas en este periodo, no
podrán ser consideradas nuevamente”. En tal sentido consideran que, al haberse
aprobado en segundo debate un tema que ya había sido negado en primer debate e
incluso con un enfoque nuevo y, en su concepto, más gravoso, se desconoció la
consecutividad especial requerida para los actos legislativos.
De
conformidad con lo expuesto, los demandantes solicitan a la Corte
Constitucional declarar inexequible el Acto Legislativo No. 01 de 2016 “por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
IV.
INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en lista, y en cumplimiento de
lo ordenado en auto de 21 de septiembre de 2016, la Secretaria General de esta
Corporación informó que, de acuerdo con las comunicaciones libradas, se
recibieron los siguientes escritos de intervención:
1. Ciudadanos que adhieren a los cargos formulados en la
presente demanda de inconstitucionalidad
El ciudadano Luis Edgardo García Molano, solicita a esta
Corporación que declare inexequible el aparte “posterior a su entrada en
vigencia”, consagrado en el literal (k) del artículo 1° del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que considera que el control automático y
único de los proyectos de ley y de los actos legislativos, tramitados mediante
el procedimiento legislativo especial para la paz, debe ser previo, pues, de lo
contrario, se pone en riesgo la seguridad jurídica. Por su parte, el ciudadano
Juan Manuel Charria Segura, coadyuva la demanda de la referencia con base en
los mismos argumentos y solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible
el Acto Legislativo No. 01 de 2016. De otro lado, los ciudadanos Martha Lucía
Ramírez de Rincón, Carlos Felipe Ortegón Pulido, Laura Melissa Flórez Castilla
y Carlos José Bermúdez Pulido, solicitan a la Corte Constitucional, en primer
lugar, que se inhiba de emitir un fallo de fondo, toda vez que el Acto
Legislativo No. 01 de 2016 nunca entró en vigencia. Sin embargo, señalan que,
si la Corporación no accede a dicha petición, requieren, en segundo lugar, que
se declare inexequible la preceptiva demandada.
Aducen que, si bien la Corte Constitucional tiene competencia
para conocer y pronunciarse sobre la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01
de 2016, debe recordarse que el mismo acto estableció que entraría en vigencia
a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, proceso de
refrendación que correspondió al plebiscito efectuado el 2 de octubre de 2016,
en el que la opción del “NO” obtuvo la mayoría y, por lo tanto, el Acto
Legislativo no entró en vigencia.
Afirman que la reforma demandada sustituye el principio de
separación y equilibrio de poderes establecido en la Constitución Política de
1991, por cuanto prevé que el Congreso de la República debe renunciar a
competencias y facultades ordinarias en la tramitación de proyectos de ley y de
actos legislativos a la hora de implementar el Acuerdo Final, fortaleciendo de
forma desproporcionada el poder del Presidente de la República.
En relación con el cargo formulado contra el artículo 4º del
Acto legislativo acusado por violación del principio de consecutividad, indican
que analizadas las Gacetas 889 de 2015 y 14, 48, 43, 183, 405, 488 y 366 de
2016, que contienen las actas de las sesiones de las comisiones
constitucionales permanentes y de las plenarias de las Cámaras Legislativas, se
puede concluir que la propuesta de incluir los acuerdos de paz en el bloque de
constitucionalidad, en sentido estricto, como un acuerdo, según el artículo 3°
común de los Convenios de Ginebra, solo fue aprobada en el primer debate de la
segunda vuelta en la Cámara de Representantes.
Advierten que el 6 de octubre de 2015 la propuesta se puso en
consideración del Senado en la primera vuelta, para primer debate y el 3 de
noviembre del mismo año para segundo debate, habiéndose negado en ambas
oportunidades la mencionada proposición.
Afirman que, en la Cámara de Representantes, en primera
vuelta, la propuesta se dejó como constancia, pero que no se sometió a votación
y añaden que, en el Senado, durante la segunda vuelta, la propuesta no se
propuso ni en primer ni en segundo debate.
De conformidad con lo anterior, consideran que la disposición
demandada vulneró el principio de consecutividad, toda vez que se aprobó en
segunda vuelta, aun cuando fue negada expresamente en primera vuelta por el
Senado y esto, a pesar de que no fue discutida en la Cámara de Representantes,
en primera vuelta.
Juan Guillermo Sánchez Gallego, solicita a la Corte
Constitucional que declare inexequible la reforma acusada, al considerar que no
se puede cambiar la Constitución Política de 1991 con el texto de un articulado
acordado en La Habana por un grupo de personas, entre ellas subversivos, sin
ninguna representación democrática y al margen de la ley.
Del mismo modo, afirma que el bloque de constitucionalidad no
se compone por lo que quiera la mesa de diálogos en La Habana, sino por lo que
la Corte Constitucional expresamente ha dicho que forma parte de él, con base
en las normas de la Constitución Política, por lo cual no puede formar parte
del mencionado bloque un acuerdo que, a la luz del Derecho Internacional
Público, no tiene la naturaleza de un tratado o convenio.
De otra parte, el ciudadano Alirio Uribe Muñoz aduce
que el artículo 5º del Acto Legislativo demandado vulneró el principio de consecutividad,
por cuanto el asunto relativo al condicionamiento de la vigencia a la
refrendación popular no fue objeto de discusión y mucho menos de aprobación en
el primer debate, ni de la primera ni de la segunda vuelta, como ha debido
ocurrir para preservar los principios que gobiernan constitucionalmente la
formación de las leyes.
Advierte que tampoco fue planteado como constancia y que
dicho texto se introdujo solo hasta el último debate de la segunda vuelta de la
Cámara de Representantes, razón por la cual no fue sometido a consideración del
Senado de la República. En conclusión, indica que la comisión accidental de
conciliación no podía suplir los debates que se debían haber realizado en la
plenaria de la Cámara de Representantes.
Así mismo, asevera que la disposición acusada lesiona las
atribuciones constitucionales del Congreso de la República como órgano de
representación popular, al condicionar la vigencia de sus actos reformatorios
de la constitución a actuaciones que no están dentro de su órbita competencial
propia. En virtud de lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional que
declare la exequibilidad condicionada del artículo 5 del Acto Legislativo
demandado, en el entendido de que dicha norma rige a partir de su publicación
tal y como lo dispone la Constitución Política.
2. Ciudadanos que se oponen a los cargos
formulados en la demanda de inconstitucionalidad de la referencia
Los ciudadanos Italo Giuseppe Romeo Serani Triana y Jairo
José Slebi Medina, solicitan a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que el Congreso de
la República, al expedirlo, actuó en ejercicio del poder constituyente derivado
y acudió a razones socio-históricas ineludibles. Así mismo, estiman que el
órgano legislativo ponderó los principios y valores constitucionales que la
historia contemporánea les pedía, dando mayor peso y valor a unos sobre otros,
sin llegar, en ningún momento, a sustituir el marco constitucional vigente, ni
a derogar los principios de menor eficacia, los cuales, sin duda, permanecen
inmutables.
Por otro lado, el ciudadano Eudoro Echeverri Quintana,
solicita a la Corte Constitucional abstenerse de emitir un fallo de fondo en
relación con las demandas que se presenten contra el Acto Legislativo No. 01 de
2016, toda vez que no entró en vigencia como resultado de la votación del
plebiscito de 2 de octubre de 2015, en el que la mayoría de los Colombiano votó
“NO” a la pregunta “Apoya usted el acuerdo final para terminar el conflicto y
construir una paz estable y duradera”.
3. Senadores de la República y Representantes a la Cámara
Los Senadores de la República Fernando Nicolás Araújo Rumié,
Daniel Alberto Cabrales Castillo y Jaime Alejandro Amín Hernández, solicitan al
Tribunal Constitucional respetar y acoger la decisión soberana adoptada
mediante el plebiscito el dos (2) de octubre de 2016 por los 6.438.552
colombianos que decidieron rechazar el contenido de las 297 páginas del Acuerdo
Final.
Sostienen que el Acto Legislativo acusado, al otorgar
facultades extraordinarias al Presidente de la República, al crear el Plan de
Inversiones para la Paz y al incluir el Acuerdo Final en el Bloque de
Constitucionalidad, contraría la Constitución Política de 1991. Así mismo,
advierten que la reforma convierte al Congreso de la República en un simple
avalador de los intereses del Gobierno y de las FARC-EP, vulnerando la libertad
de configuración del legislador y la soberanía popular.
De otra parte, la Senadora de la República, Paloma Valencia
Laserna, solicita a la Corte Constitucional que declare la inexistencia del
Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que su entrada en vigencia estaba
ligada a la aprobación popular de los acuerdos, los cuales fueron rechazados en
la votación del 2 de octubre de 2016. Sin embargo, advierte que si la Corte, a
pesar de lo anterior, considera que con un nuevo proceso refrendatorio de los
acuerdos de La Habana, el Acto Legislativo demandado entra a regir, en ese
caso, pide que el mismo se declare inexequible.
Considera que el Acto Legislativo acusado quiebra pilares y
ejes definitorios de la Constitución Política de 1991, tales como la separación
de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y el principio democrático. Así
mismo, considera que el artículo 4º de la reforma demandada desconoce el
principio de consecutividad, toda vez que habilita la aplicación del artículo
3º común a los Convenios de Ginebra y durante el trámite legislativo, el
referido artículo sólo fue incorporado en  el séptimo debate y  no tuvo
suficiente deliberación.
Por su parte, la Senadora de la República Claudia López,
solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 4 del acto
legislativo demandado, toda vez que desconoce el principio de consecutividad e
identidad.
Finalmente, los Senadores de la República Alfredo Ramos Maya,
Iván Duque Márquez, Ernesto Macías Tovar, Thania Vega de Plazas, Carlos Felipe
Mejía Mejía, Nohora Stella Tovar Rey, Paola Andrea Holguín, Honorio Miguel
Henríquez Pinedo, Everth Bustamante García y los Representantes a la Cámara
Santiago Valencia, Álvaro Hernán Prada y Oscar Darío Pérez, indican que la
entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2016 estaba sujeta a una
refrendación popular que se surtió el 2 de octubre de 2016.
Añaden que, ante el resultado contrario a los intereses del
Gobierno, se adelantó una nueva refrendación, pero en este caso indirecta, a
través del Congreso de la República, sobre un nuevo acuerdo de paz que no tuvo
cambios estructurales, por lo cual carece de validez y, en esa medida,
consideran que entender lo contrario sería desconocer el carácter vinculante de
la votación del 2 de octubre de 2016.
4. Centro Nacional de Memoria Histórica
Luis Carlos Sánchez Díaz, Coordinador del Grupo de Trabajo de
Respuesta a Requerimientos Administrativos y Judiciales Orientados a la
Reparación Integral y Colectiva de las Víctimas del Conflicto Armado Interno,
informa a la Corporación que se reserva el derecho a emitir un concepto, pues
considera que no tiene competencia para hacerlo, toda vez que el mandato del
Centro Nacional de Memoria Histórica relacionado con la garantía del derecho a
la verdad de las víctimas y de la sociedad en su conjunto, a través de acciones
archivísticas, museísticas y de esclarecimiento no lo habilitan para emitir un
concepto de carácter legal y constitucional sobre la materia de la acción.
5. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Luis Javier Moreno Ortiz, miembro de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y ex magistrado auxiliar de la Corte Constitucional, se
abstiene de emitir concepto alguno, en la medida en que de acuerdo con lo
previsto en el artículo 3º de la Ley 1474 de 2011 y en el reglamento interno
del Tribunal Constitucional, le estaría prohibido por su reciente vinculación
con la Corporación.
6. Conferencia Episcopal de Colombia
Luis Augusto Castro Quiroga, Arzobispo de Tunja y Presidente
de la Conferencia Episcopal, advierte que cualquier acuerdo de paz debe ser el
resultado de un proceso democrático en el que el Gobierno Nacional represente a
la Nación entera y que, así mismo debe promover la participación de los
diversos sectores de la sociedad y de la opinión, es decir, debe estar
fundamentado en la representación y en la soberanía popular.
De igual manera, considera que un acuerdo de paz no debe ser,
por su propia naturaleza, incorporado a la Constitución Política, ni debe
formar parte del bloque de constitucionalidad, sino que debe ser adoptado con
sujeción a la Carta Fundamental y debe ser negociado por el Gobierno Nacional,
encabezado por el Presidente de la República.
Indica que el acuerdo de paz no puede ser considerado como un
“Acuerdo Especial” que forme parte del bloque de constitucionalidad, toda vez
que los Convenios de Ginebra de 1949, como tratados internacionales, no son el
fundamento jurídico para elevar a nivel constitucional un acuerdo de paz, pues
con ello se rompería el reconocimiento del monismo constitucional que impera en
nuestro ordenamiento jurídico, ya que se daría prevalencia a una norma
internacional sobre las normas constitucionales.
7. Universidad Libre de Colombia
Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Director del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, Jorge
Ricardo Palomares García, docente del Área de Derecho Público y Edgar Valdeleón
Pabón y Javier Enrique Santander Díaz, abogados de la Universidad Libre de
Bogotá, solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible el Acto
Legislativo No. 01 de 2016.
Sostienen que el acto reformatorio acusado no altera ningún
límite lógico de reforma constitucional, porque, en primer lugar, no modifica,
de forma expresa, ninguna cláusula del Título XIII de la Constitución Política
y, en segundo lugar, porque la creación del régimen por el acto legislativo no
suspende o altera las normas de reforma constitucional ordinarias.
Estiman que la disposición demandada amplía el sistema de
colaboración armónica de poderes, al darle más control al órgano ejecutivo
sobre el legislativo, dada la función que tiene el Presidente de la República
como mediador en el Congreso. Para los intervinientes, dicha medida no
desnaturaliza el sistema de gobierno presidencial que rige en el Estado
colombiano, pues el órgano legislativo conserva la facultad genérica para la
concreción del Acuerdo Final.
De otra parte, indican que el Acto Legislativo No. 01 de 2016
no sustituye el eje axial de autonomía judicial con la inclusión del control
único y automático de constitucionalidad sobre los proyectos de ley y de acto
legislativo que se tramiten mediante el procedimiento legislativo para la paz,
pues la misma Corte Constitucional ha aclarado que, cuando se realiza el
control automático de algunas disposiciones, ello no implica que el mismo sea
definitivo, pues si se reforma el parámetro de control esas disposiciones
pueden volver a ser examinadas.
8. Universidad del Rosario
John Freddy Ibáñez Díaz, Director de Pregrado de la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, informó a esta Corporación que
no presentaría concepto sobre la constitucionalidad de la reforma demandada.
9. Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo Gallón Giraldo, Director, Juan Carlos Ospina Rendón,
Coordinador de Incidencia Nacional y Valeria Silva Fonseca, Abogada de la
Comisión Colombiana de Juristas, solicitan a la Corte Constitucional que
declare exequible el acto reformatorio demandado.
En primer lugar, consideran que las razones incorporadas en
la demanda son insuficientes para desarrollar un juicio de sustitución sobre el
Acto Legislativo No. 01 de 2016, pues los demandantes se limitan a realizar
simples comparaciones e inferencias no específicas sobre sus consecuencias.
Para los intervinientes, la lógica en que está construida la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo de Paz, en el acto legislativo demandado,
no sustituye la Constitución Política, sino que, por el contrario, es una forma
en la que pueden llevarse a cabo dichas labores en el Estado Social de Derecho.
En segundo término llaman la atención sobre la “lógica del
diseño transitorio para la implementación y desarrollo del Acuerdo de Paz” e
indican que en desarrollo del artículo 189-4 de la Constitución, el Presidente
de la República tiene a su cargo la conservación y restablecimiento del orden
público, competencia que lo autoriza para iniciar y dirigir, en forma
exclusiva, los procesos de paz conducentes a aliviar a la sociedad del
conflicto armado y a garantizar las diferentes dimensiones constitucionales de
la paz.
Indican que así lo reconoció el legislador en la Ley 418 de
1997 y que en el caso del Acto Legislativo demandado, el Congreso
“comprendiendo que los esfuerzos y las variables que determinan el curso de un
proceso de paz requieren de un amplio margen de maniobra por quienes los
celebren, optó por ser generoso en la concesión de las facultades atribuidas al
órgano ejecutivo del poder público”.
Puntualizan que las etapas de negociación y celebración d
acuerdos de paz “han sido objeto de regulación por parte del legislador”,
teniendo en cuenta que al Presidente se le ha asignado la facultad para
“definir el curso y regulación de los acuerdos de paz”, mediante una
competencia a tal grado exclusiva que “puede delegar la suscripción de todos
los acuerdos tendientes a llevar por buen curso el proceso de paz y también que
“la decisión de mantener el orden público mediante la suscripción de acuerdos
de paz es una determinación que no requiere el concurso de ninguna otra
autoridad pública”.
En cuanto a las etapas de refrendación, implementación y
verificación, aducen que hasta el momento el legislador no se ha ocupado de
proporcionar una regulación rigurosa, ya que “su contenido se encuentra
supeditado a las dinámicas propias de los procesos de paz”, motivo por el cual
el derecho constitucional de los acuerdos de paz “se encuentra en un proceso de
consolidación con ocasión de los avances en las negociaciones que se adelantan
entre el Gobierno nacional y los grupos armados para alcanzar acuerdos en la
terminación del conflicto armado”.
Consideran que para la implementación y desarrollo de un
acuerdo de paz se necesita que “el Estado haga uso de sus funciones
legislativas, reglamentarias y judiciales, formando un entramado normativo que
debe permitir el cumpli9miento de los acuerdos de paz y más aún el
mantenimiento estable de la paz”, propósito que busca el Acto legislativo No.
01 de 2016, mediante el trámite legislativo especial, las facultades
extraordinarias del Presidente y el Plan de Inversiones para la Paz, que
implican facultades transitorias que no modifican la Constitución, se
interrelacionan y permiten la agilidad en la implementación y desarrollo.
Con fundamento en lo anterior, los intervinientes estiman que
el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 “no vulnera la
característica de rigidez de la Carta Constitucional”, sino que la desarrolla
para lograr trámites legislativos más ágiles que se compensan “con la inclusión
de un control automático de la Corte Constitucional”.
Respecto de las acusaciones en contra de los literales h) y
j) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, consideran que los
accionantes desconocen “la lógica de la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo de Paz, la labor del Congreso al expedir el analizado Acto
Legislativo, y la relación de esta labor con las facultades constitucionales y
legales asignadas al Presidente de la República para suscribir acuerdos de
paz”, pues en nuestro ordenamiento jurídico, estos acuerdos “no se derivan de
facultades legislativas o judiciales, sino de las funciones asignadas al
Presidente de la República para tal efecto”.
Por lo anotado, sostienen que el Presidente y sus
representantes en las negociaciones son “quienes conocen de manera integral el
sentido de los elementos incorporados en los acuerdos de paz”, situación que
sirve de fundamento a la idea “de que sea el Gobierno Nacional quien cuente con
la iniciativa para presentar proyectos de ley y actos legislativos para la
implementación y desarrollo de los acuerdos de paz, y sea adicionalmente quien,
mientras el acuerdo se implementa, pueda responder a las propuestas que realice
el Congreso en relación con las medidas acordadas para terminar el conflicto
armado”.
Puntualizan que la injerencia del ejecutivo que alegan los
demandantes no es indebida “y mucho menos arbitraria, pues responden de manera
lógica a la construcción que, aunque inacabada, se realiza del proceso de
implementación y desarrollo del Acuerdo de Paz”
De otro lado, señalan que la expresión “único” referida al
control de constitucionalidad no se puede entender como una restricción a la
posibilidad de presentar acciones públicas de inconstitucionalidad por parte de
los ciudadanos cuando se configure una de las excepciones al principio de cosa
juzgada. Así mismo, estiman que el control automático de constitucionalidad
incorporado en el literal (k) del artículo 1° y el inciso tercero del artículo
segundo, constituye una garantía que suple la flexibilidad concedida al trámite
legislativo especial.
Igualmente se manifiestan a favor de la habilitación al
Presidente de la República mediante facultades extraordinarias y en relación
con el Plan de Inversiones para la Paz, afirman que de la lectura del Artículo
3º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 “no se observa el origen de las
afirmaciones realizadas por los accionantes en relación con la creación de
impuestos y gasto público”, pues la incorporación del componente para la paz en
el Plan Nacional de Desarrollo durante los próximos veinte años “no modifica el
procedimiento establecido para la aprobación de los mencionados planes ni las
facultades existentes en la Constitución y la ley en relación con la creación
de impuestos o gastos”.
En cuanto a la naturaleza jurídica del Acuerdo de Paz “y la
importancia de que su contenido informe y sea criterio de interpretación de las
normas de implementación”, señalan que “el Acuerdo no cuenta prima facie
con ningún tipo de relevancia en el sistema de fuentes, pues el órgano que lo
produce carece de reconocimiento constitucional y no surte un procedimiento
reglado por la Constitución y la ley”, pero una vez que “el Acuerdo de Paz sea
incorporado al ordenamiento jurídico, consideramos que, independientemente de
la figura que se escoja para ello, este debe servir como parámetro de
elaboración e implementación de las normas que se expidan para su
implementación” y esto “porque así se asegura que la implementación no desafíe
la integralidad y fidelidad de lo acordado, lo cual es garantía esencial para
darle carácter de estabilidad y durabilidad al acuerdo para la terminación del
conflicto; dado que su elaboración ha estado precedida de una amplia
deliberación y existe un acuerdo político amplio de respaldo”.
10. Universidad Sergio Arboleda
Rodrigo González Quintero, Director del Departamento de
Derecho Público, Camilo Guzmán Gómez, Director del Grupo de Investigación en
Derecho Público CREAR y Andrés Sarmiento Lamus, investigador de la Universidad
Sergio Arboleda, solicitan a la Corte Constitucional, en primer lugar, estarse
a lo resuelto en el expediente D-11601, en el que, en su momento, se pidió
declarar la inexequibilidad de los literales a), b), c), f), g), h), i) y k)
del artículo 1° del Acto Legislativo demandado, por sustituir la Constitución
Política, al modificar las reglas de reforma de la misma.
De igual manera, solicitan declarar inexequible el artículo
4º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que se incurrió en un vicio
insubsanable, al tener por presentada una iniciativa por un número mínimo al
exigido por la Constitución para el efecto y al considerarse, en la segunda
vuelta, una proposición negada en la primera. Así mismo, instan a la
Corporación para que se declare inhibida en relación con el cargo formulado
contra el artículo 5 de la reforma acusada, por cuanto los demandantes
confunden la existencia del acto con su entrada en vigencia, fenómenos
totalmente distintos.
11. Universidad Santo Tomás
Carlos Rodríguez Mejía, profesor y asesor del Consultorio
Jurídico Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás,
solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para realizar un
pronunciamiento de fondo, por cuanto la demanda es sustantivamente inepta para
realizar un análisis sobre la legitimidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
Así mismo, señalan que los demandantes no exponen argumentos suficientes para
demostrar que el Congreso excedió sus facultades de reforma de la Constitución
y sustituyó cláusulas definitorias de la Carta.
Indica que en todos los cargos que proponen los demandantes
se alega la violación de normas constitucionales, lo cual, no constituye una
censura legítima, pues el acto legislativo lo que pretende es reformar normas
del texto constitucional. De manera que alegar que las normas del acto
legislativo son contrarias a normas vigentes de la Carta resulta inane e
impropio para afirmar que hubo una sustitución de la Constitución Política.
Advierte que el acto legislativo demandado introduce
modificaciones a varios artículos de la Constitución con el objeto de hacer
viable el Acuerdo de Paz entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC, por lo
que se trata de normas transitorias y especiales que establecen procedimientos
expeditos para implementar los acuerdos y para someterlos al control de
constitucionalidad, pero que, en ningún caso, eliminan la división de poderes o
anulan la independencia y autonomía de la Corte Constitucional, porque no se le
restringe su facultad, sino que se toman medidas para darle estabilidad y
seguridad al Acuerdo Final, sin que ello haya significado sustituir cláusulas
definitorias de la Constitución.
12. Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas
Javier Augusto Sarmiento Olarte, Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica, informa a la Corporación que la entidad se abstendrá de emitir
concepto sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
13. Universidad Militar Nueva Granada
Walter René Cadena Afanador, Decano de la Facultad de
Derecho, y Jairo Duban Pineda Niño, Docente de la Universidad Militar Nueva
Granada, indican que el artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2016
desconoce el principio de consecutividad.
14. Universidad Industrial de Santander
Clara Inés Tapias Padilla, Directora del Consultorio Jurídico
y Centro de Conciliación, Javier Alejandro Acevedo Guerrero, Clara Inés Tapias,
Ernesto Rueda Puyana y Jesús Miguel Pineda Santos, miembros del Grupo de
Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander, solicitan a la
Corte Constitucional declarar exequible la reforma acusada, toda vez que deben
prevalecer los principios que orientan la vocación democrática del Congreso de
la República.
15. Universidad Autónoma de Bucaramanga
Jorge Eduardo Lamo Gómez, Decano de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas, Gustavo Galvis Arenas y Mauricio Enrique Rodríguez
Delgado, Profesores de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, solicitan a la
Corte Constitucional declarar exequible el Acto Legislativo No. 01 de 2016,
pues los cargos formulados en la demanda no demuestran que la norma acusada
sustituye elementos esenciales de la Carta Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La
Procuradora General de la Nación, Martha Isabel Castañeda Curvelo, mediante
Concepto No. 006222 de 7 de abril de 2016, solicita a la Corte Constitucional
declarar la inconstitucionalidad del artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de
2016, en razón a la violación del procedimiento exigido para su expedición. Así
mismo, insta a la Corporación a que se declare inhibida para pronunciarse sobre
los cargos presentados en la demanda de la referencia, con fundamento en la
tesis de la sustitución constitucional, toda vez que la Corte no tiene
competencia para pronunciarse sobre cargos de fondo formulados contra un acto
legislativo.
No
obstante solicita en subsidio, si la Corte Constitucional considera que es
competente para realizar el estudio de constitucionalidad del acto legislativo,
en razón de su tesis de la prohibición de la sustitución de la Constitución:
(i)
Estarse a lo resuelto en la sentencia que se profiera en el expediente D-11601,
en el cual el Ministerio Público ya solicitó declarar la inexequibilidad, por
sustitución de la Constitución, de la expresión “Los actos legislativos serán
tramitados en una sola vuelta de cuatro debates”, contenida en el literal f)
del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, así como de la expresión
“Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, contenida en el
inciso primero del artículo 2º de la misma reforma.
(ii)
Declarar la inexequibilidad por sustitución de la constitución, de la expresión
“y de acto legislativo”, contenida en el literal h) del artículo 1° del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, así como de la expresión “único”, contenida en el
literal k) del artículo primero, y de las expresiones análogas contenidas en
los artículos segundo y cuarto de la misma preceptiva constitucional; al igual
que de los literales j) y k) del artículo 1º y del artículo cuarto del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Así
mismo, como una segunda solicitud subsidiaria a la declaración de
inconstitucionalidad de la expresión “único”, solicita declarar su
exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que dicha expresión no debe
interpretarse como un límite para ejercer nuevos controles judiciales ante
inconstitucionalidades sobrevinientes, e indica que, de igual manera, debe
entenderse que no resulta aplicable al juicio efectuado sobre reformas
constitucionales por vicios de sustitución.
(iii)
Declarar la exequibilidad del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2016,
pero bajo el entendido de que esta disposición es un principio o mandato de optimización
que debe realizarse, de conformidad con las competencias ordinariamente
previstas en el texto constitucional.
(iv)
Así mismo, declararse inhibida para pronunciarse sobre el artículo quinto del
Acto Legislativo N. ° 01 de 2016, por falta de certeza en los argumentos
presentados en la demanda.
En
primer lugar, la Jefe del Ministerio Público recuerda que, en su concepto, la
Corte Constitucional no tiene competencia para evaluar o juzgar materialmente
los actos legislativos, por lo que debe descartarse la teoría jurisprudencial
de la “sustitución de la Constitución”. Sin embargo, teniendo en cuenta que la
Corte Constitucional ha decantado dicha tesis, la Procuraduría analiza los
cargos que se hacen en la demanda contra el acto legislativo demandado por
sustituir la Constitución Política.
Señala
la vista fiscal que, frente al literal f) del artículo 1° del Acto Legislativo
demandado, que reduce el número de debates en el trámite de las reformas
constitucionales surtidas mediante el procedimiento legislativo especial para
la paz, la Corte Constitucional debe estarse a lo resuelto en la sentencia que
se profiera con ocasión del proceso D-11601, en el que la Procuraduría ya
conceptuó que dicho requisito sí viola el eje axial de la supremacía constitucional,
en tanto equipara el trámite de la reforma constitucional al de la ley cuando
su trámite es distinto y, por ello, no puede hacerse más flexible; más aún al
considerar que se trata de la forma menos gravosa de modificar la Constitución,
cual es la aprobación de un acto legislativo.
En
dicha oportunidad, el Ministerio Público conceptuó que la disposición acusada
desconoce los ejes axiales de rigidez y de supremacía constitucional y hace
inoperante las categorías jurídico-políticas de poder constituyente originario
y derivado, así como la distinción entre la función legislativa y la función
constituyente, razón por la cual considera que la Corte debe estarse a lo
resuelto en dicho expediente o, en todo caso, declarar la inconstitucionalidad
de la referida disposición.
Sostiene
que la mencionada disposición quebranta el orden constitucional, pues equipara
esencialmente los trámites de reforma constitucional y de reforma legal, toda
vez que, al comparar ambos procedimientos, se encuentra que el número de debates
resulta ser la verdadera nota de diferenciación entre uno y otro, por cuanto
hay procedimientos de trámite legislativo, incluso dentro del mismo
procedimiento legislativo especial para la paz, que exigen la aprobación de
normas a través de mayorías análogas o superiores a las exigidas para la
aprobación de reformas constitucionales, como por ejemplo, las leyes
estatutarias o las leyes de indultos y amnistías.
En
relación con el cargo planteado contra el literal h) del artículo primero del
acto legislativo que otorga al Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para
proponer las reformas constitucionales que se desarrollen por el proceso
legislativo especial para la paz, el Ministerio Público señala que una de las
características del eje axial de la supremacía constitucional, entendida como
una derivación de la soberanía popular, es que ninguna autoridad constituida
distinta a las expresamente delegadas para deliberar colegiadamente sobre las
reformas constitucionales puede condicionar el contenido de las reformas
constitucionales. En esa medida, la preceptiva acusada subvierte el orden de la
supremacía constitucional, pues hace del Presidente una autoridad superior a la
Constitución misma, capaz incluso de señalar qué puede y qué no puede ser
introducido a la Norma Superior.
En
razón de lo anterior, la Vista Fiscal estima que debe ser declarada
inconstitucional la expresión “y de acto legislativo” contenida en la referida
disposición.
De
otra parte, frente a los literales h) y j) del artículo primero del Acto
Legislativo 01 de 2016, que exigen al Congreso contar con el aval gubernamental
para poder introducir reformas a los proyectos de ley tramitados por el
procedimiento legislativo especial para la paz y que, además, obliga a tramitar
los proyectos en una sola sesión, efectuando para ello una votación en bloque,
la Procuradora General de la Nación sostiene que el precepto acusado implica
que la función deliberativa del Congreso de la República esté sometida a la
concurrencia de otro poder constituido como es el poder gubernamental, lo que
desconoce el eje axial de la separación de poderes.
Advierte
la vista fiscal, que en la Constitución Política de 1991, si bien el
constituyente primario confirió al Congreso de la República la potestad de
hacer la ley y para ello lo dotó de una gran autonomía, lo cierto es que
también dispuso la existencia de ciertos eventos en los que, en razón de su
temática, debe existir una especial concurrencia entre el ejecutivo y el
legislativo e incluso en ocasiones una sujeción del Congreso al Presidente de
la República. Así, por ejemplo, en las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, el Congreso únicamente tiene la potestad de aprobar e improbar
lo acordado con el ejecutivo, y en los casos que lo permite el tratado,
realizar reservas o declaraciones interpretativas, pero en ningún caso puede
efectuarle modificaciones.
De
otra parte, señala que para el caso de las leyes en que la Constitución
establece que el ejecutivo tiene reserva de iniciativa, como es el caso de las
mencionadas en el artículo 154 y en el numeral 10 del artículo 150, la Corte
Constitucional ha elaborado una serie de reglas jurisprudenciales, según las
cuales las modificaciones legislativas que afecten el objeto del proyecto
requieren aval gubernativo.
En
ese orden de ideas, estima que la disposición acusada sustituye dos de los tres
elementos que representan el eje axial de la separación de poderes,
específicamente en lo que tiene que ver con la concurrencia que debe existir
entre el ejecutivo y el legislativo para la confección de la ley. La primera
alteración de la ley consiste en que el constituyente derivado impuso que toda
reforma legal del procedimiento especial para la paz requiera el aval del
Gobierno Nacional, y no solo aquellas más esenciales o axiomáticas. Así pues,
con dicha norma, el Congreso carece de todo papel deliberativo, lo cual
desnaturaliza completamente su función constitucional. En efecto, para el
Ministerio Público ni siquiera en aquellos eventos más restrictivos de la
función del Congreso, como son la aprobación de leyes aprobatorias de tratados,
o en eventos de iniciativa exclusiva del ejecutivo, aquel se encuentra tan
constreñido al Gobierno como en este escenario.
En
segundo lugar, indica que la medida implica una sujeción absoluta del Congreso
al ejecutivo en cualquier temática relacionada con la implementación del
acuerdo de paz; acuerdo que, por su extensión sustancial, hace que esta
subordinación desdibuje la taxatividad y excepción de establecer un
sometimiento deliberativo del primero al segundo.
Por
otro lado, respecto de la obligación que se le impone al Congreso de la
República de tramitar los proyectos en una sola sesión, efectuando para ello
una votación en bloque, la Jefe del Ministerio Público afirma que dicha
disposición tiene por objeto inmiscuirse de manera directa en una limitación
del trámite legislativo, de una forma tan superlativa, que lo que termina
haciendo es imponer al legislativo un término máximo de horas para aprobar los
proyectos de ley, lo que resulta humanamente imposible y contrario a la
elección axial de la Carta Política frente a la expedición de las leyes de cara
al bien común.
Indica
que, si el Congreso de la República debe aprobar los proyectos en una sola
sesión, todo en bloque y con las modificaciones aprobadas por el Gobierno, lo
que resulta es que en una sola deliberación deben advertir las correcciones,
conseguir el aval del gobierno, y lograr un consenso inmediato, todo en cuestión
de horas, extensión máxima que puede durar una sesión. Dicha exigencia, por su
amplio margen de intromisión en la función legislativa, termina erigiéndose en
un imposibilitante de la deliberación política, con lo cual, se altera el eje
axial de la separación de poderes, en lo que tiene que ver con la autonomía del
Congreso para expedir la ley, consultando solo el bien común, motivo que
implica la necesaria expulsión del referido texto por sustitución de la
Constitución.
Frente
a los cargos formulados contra el literal k) del artículo 1° acusado que
establece el control único de constitucionalidad para los actos normativos
relacionados con el procedimiento legislativo para la paz, el Ministerio
Público considera que, con lo anterior, se pretende sustraer las normas
expedidas bajo dicho procedimiento especial de la posibilidad de ser revisadas
nuevamente ante futuras reformas constitucionales, o lo que resulta ser lo
mismo, tornarse como normas superiores e inmodificables incluso ante el
escenario de inconstitucionalidades sobrevinientes, es decir, que ni siquiera
la modificación ulterior del parámetro de constitucionalidad serviría como
fundamento para efectuar un nuevo juicio por inconstitucionalidad
sobreviniente, lo cual resulta a todas luces incompatible con las decisiones
políticas más fundamentales del Constituyente originario de 1991.
En
esa medida, advierte que la disposición acusada implica materialmente una
exigencia del constituyente derivado al juez constitucional para que desarrolle
controles integrales de juicio de sustitución de las reformas constitucionales
en cuestión, lo cual implica una verdadera intromisión en la autonomía de la
función judicial, en un juicio tan sui generis como el referido. En
consecuencia, solicita que se declare inconstitucional la expresión “único”
contenida en el literal k) del artículo primero, y de las expresiones análogas
contenidas en el artículo segundo y cuarto de la misma disposición, por
resultar sustitutivas del eje medular de la supremacía de la Carta y de la
independencia de la Rama Judicial.
No
obstante, indica que si la Corporación considera que lo que resulta
inconstitucional es una interpretación de la palabra “único” pide que se
declare la exequibilidad condicionada en el entendido de que dicha expresión no
puede considerarse como limitante, porque no impide ejercer nuevos controles
ante inconstitucionalidades sobrevinientes, y no es aplicable al juicio
efectuado sobre reformas constitucionales por vicios de sustitución.
En
relación con los cargos esgrimidos contra el artículo 2º del Acto Legislativo
acusado, la Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional estarse a lo
resuelto en el expediente D-11601, en el que se señaló que la concesión de
facultades legislativas al Presidente sustituye el eje axial de la separación
funcional con colaboración armónica, porque implica un vaciamiento de la
competencia ordinaria del legislativo para hacer leyes en los temas de paz.
Además, por cuanto la concesión de dichas facultades extraordinarias debe implicar
siempre una sujeción del ejecutivo al legislativo y no viceversa, como ocurre
en este caso.
Respecto
de los cargos planteados contra el artículo tercero del Acto Legislativo
demandado, que confiere al ejecutivo la potestad de realizar ajustes institucionales
y normativos para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de
Inversiones, la Procuraduría General de la Nación solicita a esta Corporación
que declare la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en el
entendido de que dicha disposición debe considerarse como un principio o
mandato de optimización que debe ser realizado de conformidad con las
competencias previstas a lo largo del texto constitucional.
Al
respecto, advierte que la norma demandada admite dos interpretaciones; de un
lado, como una competencia al ejecutivo para que por sí mismo pueda expedir
todo acto normativo necesario para la ejecución del plan plurianual de
inversiones, independientemente que se trate de disposiciones que
ordinariamente corresponden a otros poderes públicos o a las entidades
descentralizadas; y de otro lado, como un mandato de optimización para el
Presidente, de modo que dicho funcionario quede obligado a expedir o promover
las modificaciones necesarias, cuando peligre la ejecución del Plan Plurianual
a través de los mecanismos ordinariamente previstos en la Carta Política.
Para
el Ministerio Público, la interpretación, según la cual, el ejecutivo tendría
una competencia omnímoda para expedir todo tipo de acto normativo o ajuste
institucional resulta violatoria de la separación de poderes. Advierte, que
cuando el constituyente ha otorgado una competencia excepcional a un órgano
diferente del titular, lo ha hecho de la manera más expresa posible.
Tal
situación deriva, según la vista fiscal, en que la única forma de entender
constitucionalmente la disposición acusada es que esta actúe como un mandato de
optimización, el cual implicaría que el gobierno esté en la obligación de
activar todos los mecanismos institucionales y normativos previstos dentro del
marco de la Constitución para realizar los ajustes institucionales y normativos
necesarios para la ejecución del Plan Plurianual de Inversiones, respetando los
principios de separación de poderes y colaboración armónica, sistema de frenos
y contrapesos, soberanía popular y la reserva legal establecida para la
aprobación de ciertos asuntos que el constituyente primario reservó
exclusivamente en materia de planeación, presupuesto y tributos.
Indica
que, a pesar de que resulte muy problemático que la Corte Constitucional
efectúe un condicionamiento sobre una norma constitucional, en la lógica de la
prohibición de sustitución constitucional, ésta resultaría un mal menor a
simplemente retirar del ordenamiento jurídico la disposición constitucional que
resultaría contraria a los ejes axiales elegidos por el constituyente
originario, pues con ello, se garantizaría la conservación normativa del poder
de revisión en la forma que resulta constitucionalmente adecuada.
En
lo que concierne a los cargos formulados contra el artículo 4º del Acto
Legislativo acusado, el Ministerio Público señala que el constituyente derivado
efectuó un uso impreciso de la categoría “Acuerdos Especiales” consagrada en el
artículo 3º de los Convenios de Ginebra, pues dicha norma se aplica durante un
“conflicto armado no internacional”, sin embargo, en Colombia, se pretende
utilizar cuando ya no exista conflicto armado, es decir, después de la firma y
entrada en vigor del llamado “Acuerdo Final”. En ese orden de ideas, sostiene
que no se puede perder de vista que los acuerdos especiales están en todo caso
limitados en su contenido, en tanto deben corresponder a las normas del Derecho
Internacional Humanitario.
Advierte
que el Acuerdo Final aborda aspectos o temas que no tienen relación con el
Derecho Internacional Humanitario como la propiedad privada, la participación
en política o las reformas a las instituciones.
En
lo que atañe a los instrumentos que conforman el bloque de constitucionalidad,
la vista fiscal señala que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 9, 93,
94, 101 y 214 de la Carta Política, constituye un eje axial el que los mismos
sean expedidos mediante procedimientos agravados como manifestación de la
soberanía popular. Así mismo, que las excepciones a tal regla requieren, por
parte del constituyente, de una calificación expresa y precisa de su contenido
material para que pueda habilitarse como norma superior.
En
esa medida, considera que la norma acusada sustituye los ejes axiales de la
supremacía constitucional y de la rigidez constitucional por flexibilizar las
excepciones que el constituyente originario previó para el corpus iuris
constitutionalis, de tres formas específicas, permitiendo la entrada de:
(i) una norma en blanco al bloque de constitucionalidad, es decir, sin una
calificación sustantiva precisa; (ii) suscrita por partes que no son sujetos de
derecho internacional; (iii) que desborda las categorías conceptuales que el
constituyente originario permitió como admisibles a través del bloque de
constitucionalidad.
Así
pues, se advierte que el constituyente derivado permitió la entrada al bloque
de constitucionalidad de un texto, el acuerdo final de paz, antes que éste
siquiera estuviera terminado. En tal sentido, señala que el Congreso de la República
no tenía certeza de sus alcances y, por lo tanto, efectuó una entrega de la
soberanía sin tener en cuenta lo previsto por el constituyente originario.
Ahora
bien, refiere que aunque podría pensarse que la Resolución 339 de 2012, que
contiene el acuerdo general que dirige la agenda de negociación, podría brindar
al constituyente toda la información necesaria, lo cierto es que tal agenda
corresponde a un mero esbozo, el cual no determina con exactitud los alcances
de los acuerdos, por ello, es insuficiente para satisfacer el eje axial de la
precisión sustancial de las normas, que pueden ingresarse al marco
constitucional por medio del bloque de constitucionalidad, en sentido estricto.
Aduce
que los demandantes tienen razón al censurar que un elemento común de las
disposiciones que pueden ingresar al bloque de constitucionalidad es la
calificación de los sujetos que pueden suscribir tratados, ya que el objetivo
de la flexibilización de la soberanía y la rigidez constitucional, en este
caso, es la integración internacional de Colombia con el mundo.
En
relación con el tercer aspecto, la vista fiscal considera que el espectro
temático del acuerdo final de paz es tan amplio que sin duda desborda
ampliamente las categorías conceptuales de lo que se denomina bloque de
constitucionalidad, el cual tiene un vínculo estricto con el núcleo de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
De
otro lado, respecto a los cargos formulados en contra del artículo 5º del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, el Ministerio Público estima que la Corte
Constitucional debe inhibirse. En efecto, según se afirma en la demanda, esta
norma resulta inconstitucional, por cuanto confiere al plebiscito un carácter
normativo, sin embargo, dicha acusación es incierta por dos razones: en primer
lugar, porque los argumentos no se enfilan a mostrar como el referido artículo
desconoce un eje axial de la Constitución, sino, por el contrario, a proponer
lo que podría entenderse como un eventual cargo de inconstitucionalidad sobreviniente
o de un eventual uso desbordado de la institución creada por la Ley Estatutaria
1806 de 2016, “por medio de la cual se regula el plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” y, en segundo lugar, porque los
accionantes parten de una interpretación absolutamente incorrecta de la norma
acusada, al hacerle decir lo que claramente no dice.
Agrega
que si la Ley 1806 terminó por conferir efectos normativos a un plebiscito, a
fin de cambiar la Constitución por esta vía, ello es un problema de
constitucionalidad que recaería directamente sobre la ley estatutaria referida,
pero no sobre el acto legislativo demandado, más aún, podría pensarse que el
referido cargo configura un eventual vicio de inconstitucionalidad
sobreviniente de la mencionada ley. Así mismo, aclara que el concepto de
“refrendación popular”, empleado en el artículo 5° en estudio, no deslegitima
la posibilidad de que dicha decisión, con efectos políticos no normativos, tal
y como lo advirtiera la Corte Constitucional, en la Sentencia C-379 de 2016,
pueda hacerse a través de los mecanismos democráticos participativos, como
sería ante el Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales o Distritales, como instancias legítimas representativas
de los ciudadanos.
Para
el Ministerio Público, de acuerdo con los artículos 3 y 133 de la Constitución
Política, las Corporaciones Públicas, legítimos intérpretes del pueblo, pueden,
ante la potestad del Presidente de la República, someter a refrendación popular
los acuerdos de paz, respaldar políticamente esa decisión de interés general,
en aras de darle mayor legitimidad democrática a la misma, sin que dicha
refrendación implique, de ninguna manera, la modificación de normas
constitucionales, legales o administrativas, según sea el caso.
En
esa medida, advierte que la refrendación por parte del Congreso de la República
del nuevo acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de
una paz estable y duradera suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP,
está revestida de legitimidad constitucional, y que una interpretación diversa
resultaría antinómica, por cuanto, mal podría sostenerse, que el máximo órgano
de control político tiene la posibilidad de tramitar todas las reformas a la
Carta y legales que requiere implementar un acuerdo final de paz, en desarrollo
de sus competencias, pero que no pueda ejercer su función de control frente a
la política pública de paz contenida en el mencionado acuerdo.
De
otra parte, en relación con los cargos formulados contra el artículo 4º del
Acto Legislativo No. 01 de 2016 por violación al principio de consecutividad,
la Procuraduría General de la Nación considera que la introducción del acuerdo
final de paz en el bloque de constitucionalidad efectivamente se hizo aludiendo
gravemente el debate democrático, pues implicó ignorar casi toda la primera
vuelta del trámite constituyente, además de que se aprobó, en segunda vuelta,
cuando ya había sido rechazada en el primer debate.
En
primer lugar, refiere que el elemento determinante que demuestra que la
respectiva propuesta no cumplió con la consecutividad requerida para la
aprobación de los actos legislativos, es que el texto acusado está
estrechamente ligado con el acuerdo específico alcanzado entre el Gobierno
Nacional y los Negociadores de las FARC- EP en la mesa de negociaciones de paz,
el cual se materializó cuando el acto legislativo en estudio ya se encontraba
próximo a ser debatido en séptimo debate.
Sostiene
que el referido acuerdo fue dado a conocer a la opinión pública, a través de
comunicado Conjunto Número 69, proferido el 12 de mayo de 2016, en uno de cuyos
apartes se indica lo siguiente:
“La
Habana, Cuba, 12 de mayo de 2016
(…)
El
texto del acuerdo adoptado es el siguiente:
I.-
El Gobierno Nacional y las FARC EP, acuerdan que el Gobierno Nacional
introducirá, antes del 18 de mayo de 2016, el siguiente texto en la tramitación
del Acto Legislativo No. 04/2015 Senado, 157/2015 Cámara:
‘Artículo
xxx: La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual
quedará así:
Artículo
Transitorio: En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera
constituye un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los
Convenios de Ginebra de 1949. Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento
del Acuerdo Final, una vez éste haya sido firmado y entrado en vigor, el
anterior ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser
tenido en cuenta durante el periodo de implementación del mismo como parámetro
de interpretación y referente de desarrollo y validez de las Normas y las Leyes
de Implementación y desarrollo del Acuerdo Final.
En
desarrollo del Derecho a la paz, el procedimiento legislativo especial para la
aprobación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, incluirá un ‘procedimiento de ley
aprobatoria del Acuerdo Especial’ con los siguientes criterios procedimentales
especiales: envío al Congreso para su incorporación al derecho interno por
medio de una ley; tramitación como ley ordinaria: radicación del proyecto ante
la secretaría del Senado y publicación, debate en comisiones  constitucionales
conjuntas  del Senado y Cámara, votación, debate en plenario del senado; y
debate en plenario de la Cámara. El tránsito del proyecto entre una y otra
cámara será de 8 días, las votaciones serán únicamente de aprobación o
improbación de todo el texto, por mayoría calificada; control de
constitucionalidad de la ley aprobatoria del Acuerdo Especial; sanción
presidencial y publicación en diario oficial; el Gobierno se obligará a
presentar esta ley aprobatoria inmediatamente sea firmado y aprobado el Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, y entrado en vigor el presente Acto Legislativo.
El
procedimiento legislativo de aprobación de leyes o actos legislativos para la
implementación o desarrollo del Acuerdo Final, será el Procedimiento
legislativo especial para la paz establecido en el artículo transitorio xxxx
contemplado en el artículo primero de este Acto Legislativo, y estará en
vigencia para la aprobación de normas de implementación y desarrollo del
Acuerdo Final durante el tiempo establecido en el artículo xxxx
El
control constitucional relacionado con la aprobación de La ley aprobatoria del
Acuerdo Especial, será único y automático.
El
control constitucional relacionado con la implementación del Acuerdo Final
mediante Leyes ordinarias o leyes estatutarias, será único y automático.”
De
conformidad con lo anterior, advierte que el contenido del artículo acusado fue
diseñado cuando el referido proceso constituyente (de aprobación del acto
legislativo) había transcurrido en forma considerable. Sin embargo, indica que
teniendo en cuenta que la regla de consecutividad supera la mera literalidad de
las disposiciones y se inscribe en la continuidad temática, en todo caso debe
verificarse si a lo largo del proceso legislativo fue un tema común de
discusión la idea de que el acuerdo de paz debía ingresar al bloque de
constitucionalidad, en sentido estricto, particularmente a través de una
especie de proceso ratificatorio por parte del Congreso. Así pues, al revisar
el trámite legislativo, concluye que una proposición como la acusada no hizo
parte del texto original propuesto como proyecto de acto legislativo, tampoco
del texto puesto a consideración para primer debate.
Indica
que, en la intervención del Senador Roy Barreras, consignada en la Gaceta 885
de 2015, es posible advertir que sí hubo una discusión teórica sobre si el
acuerdo de paz podía o no hacer parte del bloque de constitucionalidad, en
función del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra, en dicha oportunidad
se indicó:
“Este
proyecto de acto legislativo que es puramente instrumental y que tiene una sola
finalidad, y es implementar los acuerdos posibles de La Habana, el país ha
conocido los acuerdos que se han venido haciendo, también el país sabe que no
hay acuerdos finales, esperamos que los haya, puede haberlos o no haberlos pero
si los hay tales acuerdos se tienen que convertir en normas, esta propuesta de
acto legislativo es sobre todo una propuesta respetuosa del Congreso de
Colombia y respetuosa de la voluntad popular.
Porque
de entrada quiero decir que no son pocas las voces académicas y no son pocos
los juristas que consideran entre ellos Luigi Ferrajoli que tratándose del
asunto de la paz ni siquiera se necesita refrendación popular, que en
tratándose del asunto de la paz bastaría con que los acuerdos suscritos entre
las dos partes acogiéndose al artículo 3° común de los convenios de Ginebra
pudieran ser radicados en La Haya y de manera automática e hicieran parte del
bloque de constitucionalidad.”
Señala
que, en ese mismo sentido, cerca del final del debate, el Senador Roosvelt
propuso que los acuerdos se incorporaran al bloque de constitucionalidad, hasta
el punto de que en el inciso segundo de su proposición puede leerse lo
siguiente:
“Proposición
34:
(…)
Los
acuerdos finales para la terminación del Conflicto y la Construcción de una paz
estable y duradera serán, de conformidad con el artículo común 3 a los
convenios de Ginebra considerados primordialmente como acuerdos especiales para
la protección de los colombianos de todos los efectos adversos del conflicto y,
por lo tanto, harán parte del bloque de constitucionalidad. En cualquier caso
estos acuerdos tendrán fuerza vinculante”.
Sostiene
que sobre dicha propuesta el Senador Roy Barreras, propuso una votación
negativa, aduciendo:
“Ya
estoy atento a escuchar por supuesto a mi colega el Senador Roosvelt, pero por
las mismas razones con las que consideramos las anteriores proposiciones, que
eran proposiciones novedosas no consensuadas, explicará el Senador Roosvelt
ahora seguramente en detalle el propósito de esta proposición, que debo
advertir es una proposición tan seria como todas las demás, muy de fondo,
proposición que comparten algunos de los actores de la construcción de la paz y
que tiene que ver con una de las modalidades de blindaje jurídico internacional
de los acuerdos.
Aprovechando
el artículo tercero común de los cuatro Convenios de Ginebra y la posibilidad
que brindan estos convenios que hacen parte ya del bloque de constitucionalidad
Senador Eduardo Enríquez de que las partes intervinientes dice esto el artículo
tercero como un puedan elevar a acuerdo especial sus acuerdos, por ejemplo el
de justicia, pero es un tema que requiere una muy honda y larga discusión y es
muy polémico, y también debo decir que muchos de los actuales constructores del
proceso de paz consideran inconveniente esa forma de blindaje.
Otros
consideran que resulta muy oportuna, pero por las mismas razones porque es
importante, porque puede resultar supremamente útil, quiero advertir a la
Comisión éste artículo nuevo, esta proposición puede resultar supremamente útil
pronto, pero todavía no; de manera que le sugeriría, después de que escuchamos
al Senador Roosvelt y a los compañeros de la Comisión, que se vote
negativamente para que el debate continúe luego en los demás momentos del acto
legislativo.”
Respecto
de la anterior afirmación, el proponente contestó destacando la importancia de
permitir tomar los acuerdos como parte del bloque de constitucionalidad. Sin
embargo, una vez efectuada la votación dicha proposición fue negada con la
siguiente votación: 10 votos por el no y 2 votos por el sí.
Aduce
que al comparar la proposición acusada y la proposición negada se encuentra que
entre una y otro existe alguna conexidad temática, pues ambas se referían a la
incorporación del acuerdo al Bloque de Constitucionalidad. Sin embargo, en el debate,
que se surtió en primera vuelta del Senado, en plenaria, el Senador Roosvelt
reiteró la proposición que había sido negada en primer debate, como proposición
aditiva número 2, en cuyo inciso segundo afirmó:
“El
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera serán de conformidad con el artículo 3 común a los Convenios
de Ginebra considerados primordialmente como acuerdos especiales para la
protección de los colombianos de todos los efectos adversos del conflicto y por
lo tanto harán parte del Bloque de Constitucionalidad. Estos acuerdos tendrán
carácter vinculante”
Afirma
que dicha propuesta, después de ser considerada, fue negada con una votación de
62 votos contra 5, en el Senado de la República, en primer debate. Refiere que,
por lo anterior, dicha corporación legislativa no podía aprobar la mencionada
proposición en segunda vuelta, en atención a la prohibición específica
establecida en el artículo 226 de la Ley 5 de 1992.
Ahora,
en lo que se refiere al trámite surtido en la Cámara de Representantes,
consignado en la Gaceta del Congreso número 48 de 2016, advierte que, en el
primer debate, cuando se estaba surtiendo la votación del artículo segundo del
proyecto de ley, el Representante Hernán Penagos Giraldo señaló:
“Hay
una proposición, que pide que se modifique el inciso 3 del artículo 2º del
Proyecto de Acto Legislativo firmada por el Senador Roosvelt Rodríguez, esa
proposición queda como constancia, pero me voy a permitir leerla porque él pide
que la lean por efectos de consecutividad.
Proposición
Modifíquese
el inciso 3 del artículo 2º del Proyecto de Acto Legislativo así. Las
anteriores facultades también podrán ser utilizadas para que el Presidente
de la República pueda expedir los contenidos normativos sobre
Justicia que están previstos para ser desarrollados a través de Leyes
Estatutarias u Ordinarias en los artículos 66 y 67 transitorios del Acto
Legislativo 01 de 2012.
El
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz
estable y duradera serán de conformidad con el artículo 3º común a los
Convenios de Ginebra considerados primordialmente como acuerdos especiales para
la protección de los colombianos de todos los efectos adversos del conflicto y
por lo tanto harán parte del Bloque de Constitucionalidad. Estos acuerdos
tendrán fuerza vinculante.”
Afirma
que no obstante lo anterior, dicha proposición no se votó y más aún, no fue ni
siquiera propuesta por algunos de los representantes, en tanto el autor de la
misma resultó ser un senador. Mientras que, por el contrario, lo que sí se votó
fue el artículo segundo, con las proposiciones de los representantes Humphrey
Roa y Germán Navas Talero, el cual resultó ser el artículo finalmente aprobado.
De
conformidad con lo expuesto, señala que la Cámara de Representantes, en el
primer debate de la primera vuelta, renunció a su derecho a tratar un tema del
que tuvo conocimiento y ningún representante quiso proponer para ser debatido y
votado. Por otra parte, indica que, en el segundo debate, de primera vuelta,
cuando se disponía a votar el artículo segundo, su Presidente, el Representante
Alfredo Rangel, preguntó al Ponente del Proyecto, el Representante Hernán
Penagos Giraldo sobre las 5 proposiciones que había al respecto, quien
respondió:
“hay
3 proposiciones que se quedan como constancia, una presentada por la doctora
Inés Cecilia López, que en esencia lo que busca es en el tema de las facultades
establecer que los decretos tendrán control previo de constitucionalidad y
automático, una segunda presentada por Telésforo Pedraza en el que se modifica
el parágrafo 2° buscando que se defina con mayor claridad las razones por
las cuales se expiden los decretos con fuerza de ley del Presidente de la
República. Y una tercera presentada por el doctor Elbert Díaz, en el que
se modifica este mismo inciso 3° del artículo 2° señalando que el
acuerdo final para la terminación del conflicto y la búsqueda de una paz
estable y duradera será de conformidad con el artículo 3° común a los convenios
de Ginebra.
Para
efectos de consecutividad esas tres proposiciones quedan como constancia señor
Presidente”
Así
las cosas, advierte que la Plenaria de la Cámara de Representantes también
renunció a debatir y votar la temática relacionada con integrar el acuerdo
final de paz al bloque de constitucionalidad. En esa medida, el Ministerio
Público concluye que se rompió el principio de consecutividad.
VI.
LA AUDIENCIA PÚBLICA CONVOCADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
De conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Decreto
Ley 2067 de 1991, fue convocada audiencia pública en el proceso de la
referencia, la cual se llevó a cabo el 6 de abril de 2017. Los aspectos
centrales de cada una de las intervenciones fueron los siguientes:
1. Intervención de los Demandantes: Iván Duque Márquez
El demandante, Iván Duque Márquez solicita la inexequibilidad
del Acto Legislativo No. 1 de 2016, bajo el entendido de que sustituye la
Constitución Política, amenaza gravemente el equilibrio de poderes, doblega el
principio del control constitucional y va en contra del principio de la rigidez
constitucional.
Inicialmente, señala que la paz se encuentra contemplada, en
el artículo 22 de la Constitución, como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento;
principio que emana del artículo 2 superior, según el cual es deber del Estado
asegurar la convivencia pacífica y en desarrollo de dicho mandato, preservar la
vida, honra y bienes de los ciudadanos. De ahí que el significado de dicho
precepto radica en que la construcción de la paz surge del orden
constitucional. Esta contextualización es necesaria para comprender que la
construcción de un “acuerdo de desmovilización, desarme y de reinserción”, no
puede tener la connotación de un “hecho excepcional” o “momento
atípico y anormal en el orden constitucional”. Bajo este contexto, destaca que
“la Constitución no puede estar al albedrío de la adecuación pragmática frente
a las pretensiones de quien quiera negociar con el Estado” y  las negociaciones
con un grupo armado ilegal deben ajustarse al precepto constitucional del
derecho a la paz y a sus límites.
A manera de ejemplo, menciona como cambios del orden
constitucional generados por el acto legislativo mencionado los siguientes: (i)
crímenes de lesa humanidad sin sanción carcelaria; (ii) considerar al
narcotráfico como un delito amnistiable; (iii) crear la Jurisdicción Especial
de Paz por encima del sistema de Cortes, incluso, de la Corte Constitucional y
(iv) crear una comisión paritaria para determinar la aplicación del acuerdo.
De otra parte, advierte que la mayoría democrática rechazó
los elementos del acuerdo, el 2 de octubre de 2016, de manera tal que se le
está imponiendo al pueblo un mandato “no legitimado en las urnas”.
En cuanto a los aspectos puntuales de la demanda reitera que
el Acto Legislativo No. 01 de 2016 sustituye la Constitución, a la luz de la
jurisprudencia constitucional. Bajo esta premisa, señala debe analizarse el
literal f) del artículo 1 del mencionado acto legislativo el cual crea un
procedimiento legislativo especial para aprobar reformas a la Carta Política,
reduciendo el procedimiento en la mitad de los debates y en una sola secuencia,
alterando el principio esencial de rigidez constitucional.
Respecto del punto relativo al equilibrio de poderes, afirma
que la Corte Constitucional ha reconocido la separación de poderes como un
elemento definitorio de la Constitución Política y que, por lo tanto, el
literal h) del acto legislativo lo desconoce al permitir que las modificaciones
realizadas por el Congreso “puedan ser incididas de manera directa por el poder
ejecutivo”.
En relación con el literal k) del acto legislativo acusado
considera que este restringe y limita el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, deslegitima los derechos ciudadanos y establece un
control único ante la Corte Constitucional, blindándolo bajo la figura de “cosa
juzgada constitucional”.
Frente al artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2016,
señala que el Gobierno “está comprometiendo los planes plurianuales de
inversiones por veinte años, para financiar la paz”, ante lo cual cuestiona:
(i) su cuantificación y presupuesto, (ii) la arquitectura institucional
requerida para la aplicación del acuerdo y (iii) la claridad en el manejo de
conflictos presupuestales, ante un déficit en el sistema de salud de más de 8
billones de pesos.
En relación con el artículo 4º del mencionado acto
legislativo, afirma que este incorpora el acuerdo con las FARC en el Bloque de
Constitucionalidad, cambiando el orden constitucional en favor de las
pretensiones de un grupo armado ilegal.
Por último, sobre la refrendación popular manifiesta que el
Gobierno ha desconocido el mandato popular y que la Corte Constitucional, al
permitir que se interpretara la refrendación a través de las mayorías
parlamentarias, está aplicando el procedimiento “fast track”, sin la
soberanía del Congreso, en su condición de opositor político. Al respecto,
concluye que la paz surge del imperio de la ley y la Constitución, la cual no
puede acondicionarse a las pretensiones de los criminales.
2. Intervención de Instituciones Públicas
2.1. Presidente del Senado
El Presidente del Senado, Mauricio Lizcano Arango considera
exequibles las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo No. 01 de 2016
por cuanto, a su parecer, son convenientes y necesarias para la consecución de
una paz estable y duradera para Colombia.
En primer lugar, señala que no les asiste la razón a los
demandantes al alegar que los literales h) y j) del artículo 1º de dicho acto
legislativo violan el principio de separación y equilibrio de poderes de modo
tal que sustituyen la Carta.
Lo anterior, por cuanto el Texto Superior consagró que sus
dispositivos normativos no tienen un carácter intangible y, por tanto, pueden
ser reformados por el Congreso de la República y por el pueblo como
constituyente derivado y constituyente primario, respectivamente, poniendo como
límite la sustitución de la Constitución, cuyo juicio se debe adelantar tomando
en consideración que es susceptible de adaptarse a la transición[1].
Adicionalmente, por cuanto en la formación de las leyes intervienen las tres
ramas del poder público, en atención al principio de división de poderes y el
de colaboración armónica.
Como sustento de lo anterior, afirma que las normas que se
tramiten dentro del Procedimiento Especial de Paz deben ser debatidas y
aprobadas por el Congreso, ente legítimo y representativo del pueblo, y que
tanto el poder ejecutivo como el judicial mantienen sus facultades, pues, el
primero, conserva su capacidad de iniciativa legislativa mediante la radicación
y validación del proyecto de ley y, el segundo, no pierde su capacidad de revisión
de las normas, pues ostenta la posibilidad de declarar su exequibilidad o
inexequibilidad por medio del control que realiza la Corte Constitucional.
Por otra parte, señala que los cuestionamientos sobre el
desbalance entre el ejecutivo y el legislativo generado por las dos formas en
que puede intervenir el gobierno en el proceso parlamentario, desconocen que es
una manifestación de la necesaria colaboración armónica entre los poderes.
Por consiguiente, no resulta acertado, cuestionar la facultad
del ejecutivo de avalar modificaciones legislativas, pues esta es una potestad
consagrada en el artículo 154 Superior que ha sido objeto de varios
pronunciamientos de la Corte Constitucional[2].
De otro lado, en virtud del artículo 166 de la Carta
Política, en consonancia con el 198 de la Ley 5ª de 1992, el ejecutivo puede
objetar las normas aprobadas que considere inconvenientes para el país y según
la Corte Constitucional cuando se trata de procesos legislativos que generen un
impacto fiscal, el gobierno deberá otorgar su aval a la iniciativa, so pena de
que esta sea declarada inconstitucional por vicios de trámite.
Además, sostiene que los trámites que la referida reforma
incorporó no soslayan el proceso democrático y plural, pues respetan las
mayorías, conservando las condiciones establecidas en la Constitución y en la
Ley 5ª de 1992. Además, el Congreso, no pierde la competencia para aprobar o improbar
los proyectos que el ejecutivo presenta lo que permite garantizar el poder
constitucional del Estado Democrático.
Por tanto, teniendo en cuenta que el acto reformatorio tiene
un límite temático claro, el cual no es otro que la transición hacia la
terminación del conflicto y la consecución de una paz estable y duradera, su
esencia se concreta en ser un procedimiento: (i) especial, (ii) excepcional,
pues su naturaleza persigue la implementación del acuerdo, (iii) transitorio
por cuanto su período de aplicación es de 6 meses, prorrogables por un término
igual y, por último, (iv) rápido, comparado con los procesos de paz que se
adelantaron en Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte.
En segundo término, frente al control único y automático de
constitucionalidad de las leyes, posterior a la vigencia de las mismas,
considera que el acto legislativo demandado guarda, en su esencia, los
principios que la Constitución del 91 contempló para la revisión de las leyes
que aprueba el Congreso, luego no incorporó ninguna modificación sustancial al
proceso de revisión constitucional que realiza la Corte Constitucional.
En efecto, el hecho de que se otorgue el control automático
de constitucionalidad a las leyes tramitadas mediante el procedimiento especial
para la paz permite garantizar el cumplimiento del artículo 4º de la Carta.
Por ende, las normas que se expidan, en virtud del
procedimiento especial, deben ser congruentes con los principios y derechos
fundamentales que prevé la Constitución pues, en caso contrario, la Corte
Constitucional puede declararlas inexequibles, ya que mantiene los controles y
mecanismos que le permiten asegurar el respeto del Texto Superior.
Así las cosas, el control único de constitucionalidad que
contempla el acto legislativo mencionado constituye una consecuencia lógica de
los efectos de revisión que realiza la Corte sobre determinadas normas y, por
lo tanto, guarda relación directa con el artículo 243 Superior, según el cual
los fallos que dicte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, teniendo en cuenta que le corresponde
hacer un estudio sistemático e integral de todos los dispositivos
constitucionales, como lo prevé el artículo 46 de la Ley 270 de 1996.
Por lo anterior, resulta indispensable que dicho control sea
integral a efectos de que no genere controversias sobre una misma norma en
momentos diferentes, lo cual evita  que la labor de la Corte se convierta en un
examen jurídico indeterminable en detrimento de la seguridad jurídica que
erosionaría la confianza legítima que la sociedad deposita en las sentencias de
este tribunal.
Frente a la participación de la ciudadanía en el control de
constitucionalidad, el interviniente señala que esta se mantiene, por cuanto
las personas pueden manifestar su posición frente al texto revisado, integrando
la discusión jurídica en un solo momento procesal como ocurre con el trámite
dado a las leyes estatutarias o mediante la asistencia a audiencias, en las que
pueden dar a conocer no solo sus posiciones jurídicas sino la conveniencia
fáctica de determinado asunto normativo.
En relación con la acusación de inconstitucionalidad en
contra del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, el interviniente
señala que no está llamado a prosperar, pues no se refiere a la creación de
impuestos, ni modifica la estructura de la hacienda pública, toda vez que sólo
implementa los mecanismos de ejecución de recursos y cumplimiento de metas que
incluye un componente específico para la paz en el plan plurianual de
inversiones.
Por ende, el ejecutivo no tiene la posibilidad de crear
impuestos, ni cargas tributarias, sino que debe garantizar que se destinen
recursos del Presupuesto General de la Nación, durante los próximos 20 años,
para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo de paz, teniendo en
cuenta que este derecho es la nueva realidad nacional al que se le debe
asegurar su estructura funcional y las partidas presupuestales necesarias.
Finalmente, destaca que en derecho comparado no existe un
modelo único al que se pueda acudir para fijar que los acuerdos se realicen
para culminar procesos de paz. En este contexto, sobre el tema existe gran
versatilidad, toda vez que se puede apelar a convenios, tratados
internacionales e incluso a contratos, entre otros.
En ese sentido, en el caso colombiano se necesitaba darle a
las partes la confianza necesaria acerca de la obligatoriedad de lo pactado en
el acuerdo y, por lo mismo, se le infundió a este un carácter normativo y no
solo político, categoría que se le otorgó en el artículo 4º del acto
reformatorio demandado.
Además, se le otorgó, el título de especial, en los términos
del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de 1949, lo cual implica que
no es un tratado internacional, en estricto sentido, pero no por ello deja de
ser vinculante, en tanto que establece condiciones de mayor efectividad en la
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, por lo que su naturaleza
jurídica se deriva de la obligatoriedad de las normas y los fines humanitarios
contenidos en su texto.
Lo anterior incluye las disposiciones que no tienen un
carácter humanitario, en estricto sentido, pero que se relacionan directamente
con las causas del conflicto.
Así las cosas, el artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de
2016 estableció que cuando el acuerdo entrará en vigor ingresaría al bloque en
sentido estricto lo cual, a juicio del interviniente, lo eleva a rango
constitucional pero no hace parte de la Carta. Con ello: (i) se evita que su
contenido sea reformado por el Congreso por medio de actos legislativos
posteriores; (ii) las normas expedidas con ocasión del acuerdo deben
desarrollar su contenido, incluyendo las que se dicten para cambiar los
aspectos generadores del conflicto, en aras de la no repetición y (iii) el
acuerdo deberá ser tenido en cuenta como parámetro de interpretación de las
normas de su implementación y, por tanto, de su validez.
Bajo esta perspectiva, aduce que tal incorporación del
acuerdo al bloque no contiene límites temporales como tampoco se restringe a
las partes del acuerdo y se hace respecto de la totalidad del documento, con el
propósito de contrarrestar la histórica desconfianza mutua.
También informa que se está estudiando en el Congreso un
nuevo acto reformatorio en el que se establece que no todo el acuerdo hará
parte del bloque sino, únicamente, las disposiciones que correspondan a normas
de derecho internacional humanitario y derechos fundamentales definidos en la
Carta Política.
Esta reforma limita la vigencia de la disposición
transicional a tres períodos presidenciales completos con posterioridad a la
firma del acuerdo, lo que trastoca a profundidad la discusión sobre este último
punto. Sin embargo, actualmente debe incorporarse en el bloque la totalidad del
acuerdo y es obligatorio en su integralidad.
2.2. Ministro del Interior
El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos,
advierte que para efectuar el análisis de constitucionalidad del Acto
Legislativo No. 01 de 2016 hay que comprender el contexto histórico en el que
se originó.
Así, en primer lugar, debe observarse que las disposiciones
contenidas en el mencionado acto legislativo tienen un carácter exclusivamente
transitorio y surgen como respuesta a la coyuntura histórica más importante de
los últimos cincuenta años, que es la de finalizar un conflicto que ha llenado
de dolor, de luto, de sangre, de violencia, de venganza y de odio a la sociedad
colombiana. Por ello, para garantizar que esa solución sea estable, duradera y
exitosa, se requieren adoptar mecanismos extraordinarios y excepcionales.
En segundo término, se debe tener en cuenta, el importante
esfuerzo que hizo el gobierno después de la votación del plebiscito, el 2 de
octubre de 2016, de escuchar a toda la sociedad Colombiana, incluyendo,
obviamente y de manera primordial a los promotores del no y, posteriormente, en
La Habana de hacer una renegociación del acuerdo que culminó con la firma, el
24 de noviembre del citado año.
Bajo este contexto, afirma que para el Gobierno Nacional la
implementación del acuerdo de paz, reviste sin duda alguna un carácter
especialísimo y permite la adopción de un trámite legislativo excepcional.
En la práctica, sin el procedimiento legislativo especial
avalado por la Corte y que comenzó a surtirse desde el mes de diciembre,
hubiera sido imposible implementar de manera exitosa los acuerdos de paz, pues
ello debe realizarse en el año siguiente a la firma. La experiencia internacional
muestra que si ello no se lleva a cabo en este plazo surge una inmensa
dificultad después para hacerlo.
Para el interviniente, independientemente del contenido de
los acuerdos, no existe controversia en que firmado este acuerdo de paz por
parte del Jefe de Estado, lo que se impone es su implementación de manera
exitosa, a efectos de garantizar que la paz que está viviendo el país y que la
ausencia de conflicto en muchas regiones de Colombia históricamente azotadas
por el conflicto, sea  la sociedad capaz de preservarla, mantenerla y
fortalecerla hacia el futuro.
En su criterio, este procedimiento legislativo especial, en
primer término, aseguró fidelidad a los acuerdos de paz, en segundo lugar,
celeridad a los mismos y finalmente, legitimidad y seguridad jurídica.
Por otra parte, el interviniente señala que el Gobierno
Nacional confió la legitimidad del acuerdo de paz en la democracia,
representada en el máximo órgano del poder legislativo en Colombia y así ha
funcionado y fue reconocido ajustado a la Constitución Política, por parte de
la  Corte Constitucional, en Sentencia C-699 del 2016.
Precisamente, en la citada decisión, la Sala Plena de la
Corte, estimó que el acto legislativo demandado: (i) no sustituye el principio
de separación de poderes; (ii) no implica un vicio de competencia por cuanto la
habilitación al Congreso está temporalmente determinada y su ejercicio es
transitorio y, (iii) la Corte Constitucional, con total independencia y
autonomía, viene haciendo el control de constitucionalidad, luego no se
suprimieron los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los
poderes públicos, asegurándose, en todo caso, la supremacía constitucional.
Conforme lo expuesto, el interviniente concluye que este acto
legislativo tiene el objetivo de alcanzar la paz y, como lo consideró la corte
Constitucional, constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio.
Por ello, en concepto del Gobierno Nacional, esta demanda no cumple con los
criterios del control de constitucionalidad para este tipo de juicios, porque
la Corte ya señaló que no ha sido suprimida, ni sustituida, ni se ha
desdibujado ni desnaturalizado la Constitución de 1991.
2.3. Alto Comisionado para la Paz
El Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo Caro, de
manera previa a un pronunciamiento de fondo sobre el Acto Legislativo No. 01 de
2016, precisa los siguientes aspectos:
En primer lugar, destaca que el acuerdo pactado con las FARC
es el resultado de una larga, intensa y muy difícil negociación de 5 años en La
Habana que tenía como finalidad terminar el conflicto y no, simplemente, que
este grupo dejara las armas, pues no se pretendía que fuera un proceso de
desmovilización. Por esta razón, el gobierno estuvo siempre dispuesto a
discutir todas las cuestiones necesarias para asegurar que el conflicto no se
repita o degenere en otra situación y, por ello, acordó una agenda que
comprende varios temas a saber: el desarrollo rural, la participación, el
tratamiento de los derechos de las víctimas, entre otros.
Ya en el terreno de la implementación del acuerdo, para el
interviniente, el gobierno debe cumplir lo pactado, bajo el entendido de que la
firma del mismo no significa el fin del proceso, sino más bien el comienzo,
máxime si se tiene en cuenta que el Estado colombiano, históricamente, no se ha
distinguido por  el cumplimiento de los acuerdos y, en particular, no se ha
diferenciado por hacerlo en los territorios donde estaban las guerrillas o las
autodefensas, como sucedió en los casos del M-19, del EPL en el sur de Bolívar
y, luego, con las autodefensas. Además, los resultados de las estadísticas
internacionales indican que la mitad de los procesos de paz fracasan después de
la firma del acuerdo.
En esta fase, advierte, se presenta un problema de sincronización,
toda vez que los tiempos de un proceso de paz en el ámbito de la implementación
no coinciden con aquellos en los que actúa la institucionalidad ordinaria.
En segundo término, además del denominado problema de
sincronización, se presenta otro de carácter general y es entender este proceso
como una gran transición del conflicto hacia la paz, que tiene una ambición que
va más allá del desarme y que piensa desencadenar unas lógicas de integración
territorial, de garantía de derecho sobre todo para quien ha vivido en las
zonas de conflicto. Se trata de comprender el proceso como una transición que
permite finalmente cumplir la promesa, el pacto de paz que contiene la
Constitución de 1991 y cerrar ese ciclo constitucional. Vistas así las cosas, es
un momento constitucional que requiere, necesariamente, de unas medidas
excepcionales.
Bajo este contexto, el Acto Legislativo No. 01 de 2016, debe
entenderse como una serie de garantías para resolver el mencionado problema de
sincronización y de urgencia de implementación. De ahí que es necesario acudir
al llamado fast track que pretende, en primer lugar, garantizar la
fidelidad del acuerdo con las leyes que se promulguen posteriormente para
desarrollarlo, por ello la reforma constitucional dispone que las proposiciones
deben ajustarse al acuerdo y contar con el aval del gobierno y, en segundo
término, garantizar un espacio de deliberación, lo cual se ha reflejado en las
docenas de propuestas y proposiciones que se han realizado y aceptado en los
diferentes debates.
En tercer lugar, es necesario que la implementación del
acuerdo, en el plano práctico, se desarrolle conforme los principios de
celeridad o velocidad, como resulta evidente en el tema de participación en
política, entre otros, en el que, por existir un cronograma de elecciones para
el año 2018, no es posible que la reforma constitucional se efectúe en unas
condiciones ordinarias. Lo mismo ha de predicarse, concluye en este punto el
interviniente, respecto del tema de la jurisdicción especial de paz, el cual es
una garantía fundamental del proceso de paz.
Finalmente, para el interviniente, desde el punto de vista de
la negociación del acuerdo, lo que es necesario cumplir y legislar a través del
procedimiento expedito del fast track es toda la implementación del
acuerdo. No es posible dividir esta fase en partes, porque no se puede
considerar que unos aspectos del acuerdo tengan mayor relevancia que otros.
Así, frente al tema de la reforma electoral que se encuentra en este momento en
discusión, algunos pueden señalar que no es esencial, pero sí lo es para los
miembros de las FARC. Por esta razón, es necesario utilizar estos mecanismos
excepcionales para toda la implementación.
En relación con el contenido del acto legislativo demandado,
sostiene que en el marco de implementación es necesario, como lo consagró el
artículo 3º de dicha reforma, un plan plurianual de inversiones para garantizar
la estabilidad en el tiempo de los acuerdos y su cumplimiento, específicamente
en su componente territorial y así reversar esa tendencia histórica de
desinterés del Estado colombiano por gobernar todo el territorio y garantizar
los derechos de todos por igual.
Respecto del artículo 4º, advierte que este fue derogado por
un acto legislativo posterior que ya fue aprobado por el Congreso y que se
encuentra pendiente de sanción presidencial, razón por la cual no es necesario
hacer un pronunciamiento de fondo. Basta con señalar que este nuevo precepto no
constitucionaliza el acuerdo de paz, ni reforma la Constitución, sino que
advierte que para el desarrollo del mismo deberá considerarse el marco
jurídico, en que la Carta Magna, ha incorporado unas obligaciones de derecho
internacional humanitario.
Con todo, para el interviniente, es clave comprender que todo
el acuerdo parte de impulsar la deliberación ciudadana, en dos niveles a saber:
por una parte, frente a temas que el gobierno, si bien se acordó con las FARC y
se fijó en la agenda, consideró que democráticamente debían ser deliberados con
el fin de buscar la decisión adecuada. Tal es el caso de la reforma electoral y
el tema alrededor de los derechos de propiedad de la tierra y, de otro lado,
respecto de la implementación de los acuerdos que requiere de la participación
de todos en los distintos territorios, del conjunto de las comunidades más
afectadas, pero también de los empresarios, los agricultores, los
sindicalistas, las víctimas, los miembros de las FARC en proceso de
reincorporación a la vida civil, es un ejercicio de planeación participativa
que se ha denominado modelo de paz territorial y que, finalmente, tiene su base
en la idea de la deliberación ciudadana y la construcción de consensos.
2.4. Vicepresidente del Consejo de Estado
En primer lugar, advierte que lo expuesto, en su calidad de
Vicepresidente del Consejo de Estado y, particularmente, en su condición de
magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil, no refleja la posición de
la Sala Plena Contenciosa de la Corporación y, por lo tanto, no compromete la
imparcialidad de esta frente a la materia.
Aclara que el “Procedimiento Especial para la Paz”, contenido
en el Acto Legislativo No. 01 de 2016, en la medida en que comporta un sacrificio
de los mecanismos deliberativos ordinarios, debe ser entendido como  un
mecanismo de creación normativa excepcional y transitorio y siempre orientado
por un estricto principio de conexidad entre los fines de dicho procedimiento
(agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto) y las medidas adoptadas con fundamento en
el mismo.
Bajo ese orden de ideas, sostiene que el “Procedimiento
Especial para la Paz” solo debe ser aplicado para aquellas medidas o normas que
revistan la necesaria urgencia o premura, de manera que sea imperativo
sacrificar los mecanismos ordinarios de deliberación democrática consagrados en
nuestra Carta Política. En esa medida, aduce que una aparente conformidad
sustantiva con la Constitución o su conexidad con el objetivo de lograr la paz,
no son suficientes para que este procedimiento sea activado. A su vez, resalta
que el marco constitucional bajo el cual se van a estudiar las disposiciones
del proceso de implementación del “Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, debe someterse a
los principios que priman en contextos de transición institucional.
De otro lado, afirma que, si bien es cierto los instrumentos
establecidos en el acto legislativo mencionado son necesarios para alcanzar lo
que se ha denominado por la doctrina como paz negativa “(ausencia de
violencia)”, estos mismos mecanismos no serían útiles, ni constitucionalmente
adecuados para el logro de una paz positiva que procura la presencia de
actitudes, instituciones y estructuras que no solo crean, sino que también
mantienen sociedades pacíficas”, pues, en su sentir, estas condiciones deben
surgir de los procedimientos ordinarios de expedición de normas y aprobación de
políticas públicas y de procesos culturales, económicos, políticos y sociales
que, como consecuencia de su complejidad, no deben ser sometidos a vías rápidas
ni “fetichismos constitucionales” a menos que, aborden temas sustanciales del
acuerdo.
Por otra parte, frente al tema del aval previo del Presidente
de la República para presentar modificaciones a los proyectos de ley o actos
legislativos vía fast track, considera que se ajusta a la
Constitución, en tanto persigue un fin constitucionalmente válido y sólo tiene
aplicación en un procedimiento legislativo especial, excepcional y transitorio
que no reemplaza el principio de rigidez de nuestra Carta. En consecuencia,
sostiene que conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia
C-699 de 2016, las prerrogativas especiales previstas en el acto legislativo
cuestionado sólo se justifican en un escenario de transición, necesario en un
proceso de paz, en aras de no renunciar a los principios democráticos, sino,
con base en ellos, crear las condiciones adecuadas para la implementación del
señalado objetivo.
No obstante, considera que la aplicación del fast track
no puede ser absoluta, pues se trata de un trámite al que solo pueden ser
sometidos los proyectos legislativos que guarden relación directa o sean
indispensables para materializar el Acuerdo Final, criterios que deben contar
con una motivación seria y suficientemente reforzada, lo cual constituye,
precisamente, el límite del “Procedimiento Especial para la Paz”. En otras
palabras, si el asunto a tramitar carece de suficiente motivación, no es
posible sustituir los mecanismos ordinarios para este tipo de procedimientos.
Así, afirma que para el Consejo de Estado, es
constitucionalmente inadmisible que se tramiten vía procedimiento especial para
la paz, “reformas constitucionales o legales que no cumplan con las condiciones
de excepcionalidad, transitoriedad, conexidad, necesidad y urgencia que exige
el Acto Legislativo 1 de 2016, como por ejemplo, la supresión de una de las
funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado y la creación de una nueva
institucionalidad electoral.”
De otro lado, en relación con la deliberación consciente,
indica que los trámites legislativos como parte de los procesos democráticos
deben tener sus principales fundamentos en la comunicación y el diálogo, motivo
por el cual, resulta necesario reconocer la importancia de la implementación de
una política deliberativa en el ejercicio popular y en el marco de técnicas
propias de un Estado de Derecho. En esa medida, considera pertinente que la
Corte advierta al Gobierno Nacional que se establezcan las salvaguardas
adecuadas para evitar que, por vía fast track, se tramiten asuntos que
no son propios del acuerdo, toda vez que el uso del “Procedimiento Especial
para la Paz” debe ser netamente restrictivo para no sacrificar espacios
de deliberación democrática.
Respecto del control de constitucionalidad automático, único
y posterior a la entrada en vigencia de los proyectos tramitados mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz, considera que no contradice la
Constitución, en tanto que, si bien en el marco de la figura de la cosa juzgada
constitucional, las decisiones judiciales revisten el carácter de inmutables,
vinculantes y definitivas, también lo es que, según lo ha manifestado la Corte,
la Carta Política es un texto viviente que debe ser interpretado de manera
dinámica y de conformidad con el acontecer de los tiempos, por lo que, cabría
realizar nuevamente un control constitucional sobre una disposición normativa
que ya había sido objeto de estudio, a fin de garantizar su ajuste verdadero a
la norma Superior.
Sin embargo, afirma que, en este caso, y dentro del marco de
un contexto de transición, la expresión “único” debe ser interpretada acorde
con la condición general de la cosa juzgada, toda vez que, de esta manera se
proporciona la seguridad jurídica necesaria para crear las bases del escenario
post acuerdo, pues al dar certeza e irrefutabilidad al contenido jurídico del
Acuerdo Final se origina la legitimidad para exigir a ambas partes el
cumplimiento de lo pactado.
Finalmente, advierte que para efectuar un juicio de
sustitución se debe precisar de manera clara cuál es el elemento esencial que
ha sido reemplazado, lo cual no acontece en esta oportunidad, pues lo que se
observa es la atribución temporal de ciertas facultades al ejecutivo para el
cumplimiento de los Acuerdos de La Habana, prerrogativas que se convierten en
una garantía lógica de la negociación, pero que de ninguna manera suplantan las
competencias de los demás poderes del Estado.
2.5. Procurador General de la Nación
El
Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, advierte que algunos
aspectos contenidos en el concepto de constitucionalidad rendido por la
entonces representante del Ministerio Público, Martha Isabel Castañeda Curvelo,
dentro del proceso D-11653, serán actualizados. Precisado lo anterior, señala
que el concepto se rendirá frente a los cuatro aspectos materia de debate en la
audiencia.
En
primer lugar y respecto de la constitucionalidad de los literales h) y j) del
Acto Legislativo 01 de 2016, puntualiza que no comparte la posición adoptada en
el concepto citado, según la cual los referidos literales desatienden los ejes
axiales de la separación funcional de poderes y de la democracia
representativa, pues, a su juicio, es falso que dichas disposiciones anulan la
facultad deliberativa del Congreso.
Si
bien los literales acusados no permiten que el Congreso efectúe modificaciones
que carezcan del aval del Presidente de la República, reduciendo su competencia
a aprobar o improbar, ello no implica, per se, que se anule como sede de la
representación democrática, ya que conserva tres competencias que le permiten
desplegar su función deliberativa de control político, a saber: i) debatir las
iniciativas para establecer su conveniencia o inconveniencia; ii) improbar los
proyectos normativos y; iii) modificar los proyectos o tramitar unos diversos
utilizando los medios ordinarios.
En
lo que atañe a la constitucionalidad del control posterior y automático de las
normas aprobadas por los procedimientos señalados por el Acto Legislativo 01 de
2016, sostiene que, a diferencia de la posición adoptada en el concepto
rendido, sí es posible establecer para la Corte la carga de efectuar un juicio
integral de sustitución constitucional y, por consiguiente, estima que no es de
recibo solicitar la inconstitucionalidad de la expresión control “único” bajo
el argumento de que no pueden existir normas jurídicas sustraídas del juicio de
constitucionalidad ante inconstitucionalidades sobrevivientes.
Indica
que al ser el control de constitucionalidad un eje medular de la Carta
Política, no pueden existir disposiciones superiores que lo eliminen o
suspendan. Así, la circunstancia de que el Congreso establezca un control
obligatorio de las normas que se aprueben por los procedimientos consagrados en
el Acto Legislativo 01 de 2016 resulta consonante con dicho eje.
Por
otra parte, puntualiza que el hecho de que el constituyente defina el control
con la palabra “único” y no “definitivo” debe entenderse en el sentido de que
la Corte carece de competencia para volver a revisar, en todo caso y circunstancia,
cualquier norma que haya sido objeto de examen constitucional, pues como el
control es posterior, ello implica la posibilidad de revisar todo el trámite
legislativo, incluyendo la sanción y publicación de leyes.
A
su juicio, considerar que un control “único” tiene como consecuencia que no
pueda existir un control por vicios de constitucionalidad sobrevivientes, sería
tanto como atribuir a dicha expresión la capacidad de petrificar la
Constitución en su conjunto en todos aquellos temas que pudieran tener relación
con las normas aprobadas mediante los procedimientos especiales del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Frente
a ello, recuerda que en la Constitución Política no existen cláusulas pétreas
y, por lo tanto, si la intención del constituyente fuere fijarlas, lo haría de
manera expresa. Así, estima que la expresión “único” solamente permite una
interpretación que se entienda en relación con el ordenamiento jurídico
existente.
De
otro lado, la Procuraduría considera que sí es posible exigir a la Corte realizar
todos los eventuales juicios de sustitución que se puedan derivar de las normas
constitucionales aprobadas a través del fast track, al igual que debe
hacerlo con cualquier otro juicio integral de constitucionalidad.
Ahora
bien, en cuanto a la constitucionalidad de las facultades presidenciales frente
a la ejecución del Plan Plurianual de Inversiones, el Procurador estima
innecesario condicionar el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2016, tal
como se solicitó en el anterior concepto rendido. Ello por cuanto la
interpretación señalada corresponde al sentido natural de la norma acusada.
Para
el interviniente, no resulta de recibo que el aparte acusado del artículo 3º
del Acto Legislativo, “el gobierno podrá efectuar los ajustes institucionales y
normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de
Inversiones”, implique que el ejecutivo cuente con la posibilidad de atribuirse
la facultad de decretar impuestos o alterar el presupuesto, toda vez que una
interpretación de dicha manera pugna con el artículo 2º del Acto Legislativo[3].
Asimismo,
hace énfasis en que los artículos 345 y 346 superiores regulan lo concerniente
al presupuesto de rentas y gastos, como una función concedida exclusivamente al
Congreso.
En
ese orden de ideas, para el representante del Ministerio Público es incuestionable
que los decretos con fuerza de ley, en uso de las facultades presidenciales
para la paz, resultan inhábiles para establecer tributos o para modificar el
Presupuesto de Rentas y Gastos.
Sumado
a lo anterior, precisa que el artículo 3º bajo revisión, en los apartes no
demandados, ordena que durante los próximos veinte años, en el plan plurianual
de inversiones se incluya un componente específico para la paz, que prioriza a
los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza
rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto
armado.
Por
ello, estima incoherente que una norma que habilita expresamente facultades
legislativas al Presidente, lo excluya de poder efectuar regulaciones
tributarias o presupuestales por ciento ochenta días en que se encuentra
vigente y que, por el contrario, sí le entregue vagamente la posibilidad de
alterar todo el sistema presupuestal de la Constitución para poner en
ejecución, durante veinte años, el plan plurianual de inversiones.
Seguidamente,
señala que cuando la disposición en comento concede al ejecutivo la posibilidad
de efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar
el componente de paz del Plan Plurianual de inversiones, está concretando una
consecuencia de la paz como principio supremo del ordenamiento constitucional y
señalando que ejecutar dicho aparte especial del Plan Plurianual de Inversiones
debe erigirse como una de las principales metas del Gobierno de turno.
Bajo
esta argumentación, la utilidad de dicha disposición es netamente la ordenación
de principios constitucionales frente a la fuerza moral que debe derivarse del
derecho a la paz. Es decir, el Procurador se aparte del condicionamiento
solicitado en el anterior concepto.
Ahora
bien, en lo que respecta a la naturaleza del Acuerdo Final como parámetro de
control, manifiesta que comparte la posición asumida en el concepto de
constitucionalidad de marras, en cuanto a que el Acuerdo Especial y el Bloque
de Constitucionalidad cuentan con unos alcances específicos.
A
su juicio, el Acuerdo Final tendrá la calidad de un Acuerdo Especial, en
aquellos asuntos que cuenten con una relación directa con el ius cogens
y el Derecho Internacional Humanitario y que, por tanto, son de obligatorio
cumplimiento.
Adicionalmente,
precisa que el carácter de acuerdo, como parámetro de control de otras normas,
no tiene origen en su naturaleza de Acuerdo Especial, sino en razón de su
posible pertenencia o no al bloque de constitucionalidad.
Por
consiguiente, el Acuerdo Final puede ingresar como norma del bloque de
constitucionalidad, pero exclusivamente en los asuntos que constituyan un
“acuerdo especial” por estar relacionados directamente con el Derecho
Internacional Humanitario o con los principios de ius cogens, o en
aquellas temáticas que se refieran en estricto sentido a derechos humanos.
No
obstante lo anterior, el procurador enfatiza que la circunstancia de emplear la
figura del bloque de constitucionalidad no significa que el acuerdo tenga un
rango supranacional o que cada palabra de su texto represente, per se,
una fuente constitucional que vincule a las autoridades, como si se tratara de
una norma de normas.
Como
corolario de lo anterior, la Vista Fiscal estima que los apartes acusados de
los literales h), j) y k) del artículo 1º; las expresiones análogas que se
encuentran en el artículo 2º y; los artículos 36 y 4 del Acto Legislativo 01 de
2016 se encuentran en armonía con el Texto Superior.
3. Intervención de organizaciones sociales, universidades y
ciudadanos invitados
3.1. Representante de la Mesa Nacional de Víctimas
El Representante de la Mesa Nacional de Víctimas, Odorico
Guerra, solicita a esta Corporación que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 se
declare exequible. Al efecto, expone, en primer lugar, las razones en las que
sustenta su petición y, en segundo término, los beneficios que conlleva la
pronta implementación de los acuerdos de paz.
Afirma que el mencionado acto legislativo busca garantizar la
integridad, la eficiencia, la agilidad y la fidelidad de las reformas que se
deben introducir al ordenamiento jurídico para implementar el Acuerdo Final
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.
Sostiene que el acto demandado, no sustituye la Constitución,
ni altera su rigidez, sino que cambia una de sus manifestaciones concretas por
otra. Se trata de una modificación excepcional, temporal y transitoria. Del
contenido del acto reformatorio cuestionado se desprende que dicha reforma debe
surtirse en comisiones y plenarias de las dos cámaras del Congreso, sólo pueden
ser aprobadas por mayoría absoluta, lo cual introduce una exigencia mayor a la
que tienen las leyes ordinarias, tiene control automático constitucional y
deben ser tramitadas con prioridad. En otros términos, brinda las garantías
básicas del trámite legislativo y conserva el control judicial ejercido por
otra de las ramas del poder público. Así se cumple el principio de equilibrio
de poderes.
El interviniente destaca que tampoco se sustituye la
Constitución en relación con la separación de poderes, al conferir al
Presidente de la República, por un periodo determinado, facultades
extraordinarias para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final,
dentro de ciertos límites concretos con fundamento en la jurisprudencia
constitucional[4].
Considera que las modificaciones del ordenamiento jurídico
deben llevarse a cabo por medio de un trámite expedito, que observe las
garantías básicas constitucionales del procedimiento legislativo, permitiendo
honrar lo pactado en el menor tiempo posible y consolidar una paz que no se
resquebraje a mediano plazo.
En cuanto a la refrendación realizada por parte del Congreso,
sostiene que es un voto de confianza depositado en nuestros representantes para
crear el mecanismo que permita la implementación de los acuerdos de paz, con el
fin de que la acción pública y estatal tenga el mayor grado de legitimidad
democrática posible.
En el tema de víctimas del conflicto, el objetivo propuesto
en la implementación del acuerdo es fortalecer la política pública del Estado
en esta materia, a partir de la presentación de propuestas normativas frente a
la atención, asistencia y reparación de este sector de la población.
El acto legislativo cuestionado no solo garantiza la
materialización de lo acordado para reparar integralmente a las víctimas del
conflicto, sino que, además le dará una estabilidad jurídica sistemática a sus
derechos, permitirá la reincorporación a la vida en sociedad como gran progreso
hacia la construcción de una paz estable y duradera, así como la reconciliación
y la búsqueda de la verdad, asistencia y reparación de los daños ocurridos en
el marco del conflicto armado.
3.2. Comisión Colombiana de Juristas
El Director de la Comisión Colombiana de Juristas, Gustavo
Gallón Giraldo considera necesario que la Corte acoja una interpretación o
lectura no restrictiva del vocablo “único”, contenido en el literal k del
artículo 1 del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
Respecto del control automático y único de
constitucionalidad, advierte que si se adopta una lectura no restrictiva
aclararía el alcance del adjetivo “único”, lo cual habilita a los ciudadanos
para que presenten la acción pública de inconstitucionalidad cuando se
configure una de las excepciones al principio de cosa juzgada absoluta, tal y
como lo ha expuesto de forma extensa y reiterada la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Destaca que, entenderlo de otro modo, podría configurar una
posible vulneración del núcleo esencial de derechos como la participación y el
acceso a la justicia constitucional.
Estima que siendo razonable y justificable la existencia de
un control previo, automático e inclusive integral de las normas que
desarrollarán el acuerdo con el propósito de afirmar su presunción de
constitucionalidad y dotar de seguridad jurídica a sus destinatarios,
confiriéndole a la decisión el carácter de cosa juzgada absoluta, permitiría
que la expresión “único” se traduzca en que no deben admitirse acciones
públicas de inconstitucionalidad, mientras se encuentre en curso el trámite de
revisión de las normas de implementación.
Respecto del análisis constitucional sobre el uso de las
facultades extraordinarias establecidas en los artículos 1º y 2º del mencionado
acto legislativo, destaca que el procedimiento especial para la paz tiene un
carácter transitorio y excepcional y que, en consecuencia, no prohíbe la
utilización por parte del Congreso de las facultades y procedimientos
ordinarios para la implementación de buena fe del Acuerdo Final.
Indica que cuando se trata de decretos legislativos y con
fuerza de ley expedidos por el Presidente en los estados de excepción, conforme
al capítulo 6 del título VII de la Constitución y la jurisprudencia
constitucional, estos deben ceñirse a los límites temporales, es decir, al
periodo de tiempo que se concede para el ejercicio de las facultades y a los
límites materiales, referidos a que las disposiciones adoptadas sólo pueden
versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley con claridad,
certeza, especificidad y determinación.
En este contexto, destaca que el procedimiento especial para
la paz tiene fijados unos límites materiales y unos límites temporales y, por
consiguiente, concluye que las facultades atribuidas al Presidente de la
República deben estar circunscritas y restringidas a la implementación
normativa del Acuerdo Final y que su acción y uso debe ser razonable para
responder de manera directa y coherente al contenido del acuerdo, hallándose de
este modo cumplido lo señalado por el numeral 1º del artículo 150 superior, es
decir, “la materia precisa, el objeto de las facultades asignadas, aunque
cuente con cierto grado de amplitud”, teniendo en consideración que la
jurisprudencia constitucional ha señalado que “el hecho de que la materia sobre
la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de
una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las
facultades carezcan de precisión”[5].
Lo anterior, de conformidad con la Sentencia C-699 de 2016,
mediante la cual, la Corte declaró exequibles los artículos 1 y 2 del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, decisión en la que se advirtió que “el
procedimiento solo puede usarse para desarrollar el Acuerdo Final, y no para
introducir reformas desprovistas de conexidad con este último”.
Finalmente, estima que debe acudirse  a un juicio de
competencia que tenga en cuenta el Acuerdo Final como límite material del
ejercicio de las facultades concedidas para agilizar la implementación y el
desarrollo normativo del mismo, con fundamento, en todo caso, en los criterios
de conexidad y coherencia con dicho acuerdo.
3.3. Academia Colombiana de Derecho Internacional
El Presidente de la Academia Colombiana de Derecho
Internacional, René Urueña y María Angélica Prada Uribe, miembro de la
mencionada academia, solicitaron declarar que el Artículo 4º transitorio del
Acto Legislativo No. 01 de 2016 no sustituye la constitución.
Sostienen que con posterioridad al resultado del plebiscito,
las partes acordaron cambios entre los que se incluían modificaciones al
proceso de incorporación del Acuerdo Final y al bloque de constitucionalidad.
Igualmente, advierten que como en el Congreso se tramita actualmente un
proyecto de acto legislativo que busca reemplazar el artículo demandado por un
artículo transitorio, su análisis aplica tanto para el artículo demandado como
a la eventual reforma.
Posteriormente, señalan que Colombia ratificó los convenios
de Ginebra mediante la Ley 5 de 1960, y que el Artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo se encuentra conforme con la interpretación actualmente aceptada
del Artículo 3º común a los acuerdos de Ginebra. Según esta interpretación, la
finalidad del Artículo 3º común es una mayor protección a aquellas personas que
no participan directamente en las hostilidades y, en caso de hacerlo, el
principal requisito para ser considerados Acuerdos Especiales es la voluntad de
las partes. Por ello, “el Acuerdo Final alcanzado entre el Gobierno y las FARC
sí es un acuerdo especial bajo el derecho internacional humanitario, que
produce efectos jurídicos internacionales. Sin embargo, no por eso puede ser
equiparado a un tratado internacional”. Adicionalmente, manifiestan que esto no
modifica el estatus jurídico de las FARC, puesto que el Artículo 3º común
establece que los Acuerdos Especiales “no surtirán efectos sobre el estatuto
jurídico de las Partes en conflicto”.
Por otro lado, conforme al desarrollo del derecho
internacional, los intervinientes señalan que existe un consenso en la
literatura “de que los grupos armados no estatales, sí son actores (pero no
“sujetos”) del derecho internacional”. Bajo este Contexto, las FARC son
participantes del derecho internacional, lo cual les reconoce estatus y
facultades jurídicas internacionales equivalentes a la personalidad jurídica
internacional. Sin embargo, ello no equivale a que el Acuerdo Final pueda ser
considerado un tratado internacional, puesto que no fue celebrado por Estados,
ni por organizaciones internacionales compuestas por Estados.
En adición, mencionan que los Acuerdos Especiales no son
incorporados automáticamente a la Constitución vía bloque de
constitucionalidad. Por el contrario, en el presente caso, el artículo 4º del
Acto Legislativo No. 01 de 2016, aprobado por el Congreso, dispone la
incorporación del acuerdo a este. En todo caso, las obligaciones que establece
el acuerdo deben ser cumplidas de buena fe y de acuerdo con el principio pacta
sunt servanda, pues si bien es cierto que lo no incorporado mediante bloque
de constitucionalidad “no entra a ser exigible bajo derecho colombiano, también
lo es que bajo derecho internacional todo el Acuerdo Final sí es obligatorio,
en tanto Acuerdo Especial de DIH”. En consecuencia, genera obligaciones
internacionales para el Estado y la obligación de armonizar la interpretación
de sus normas internas con lo acordado.
Ahora bien, los intervinientes señalan que la demanda
confunde el juicio de sustitución con el juicio de violación de la
Constitución, sin embargo, en virtud del principio pro actione, la Corte
no debe inhibirse. Al respecto, sostienen que el bloque de constitucionalidad
permite que normas externas se incorporen con rango constitucional, siempre que
sean incorporados en igual nivel que el resto de preceptos y que exista una
remisión constitucional que así lo autorice. Dado que el Acto Legislativo bajo
estudio contiene un artículo transitorio que autoriza expresamente la
incorporación del Acuerdo al bloque de constitucionalidad, se trata de una
reforma transitoria y restringida que no sustituye el principio de supremacía,
pues respeta la jurisprudencia constitucional y crea una “expresión adicional
del principio de apertura constitucional, pero no lo menoscaban ni eliminan”.
3.4. Rodrigo Uprimny Yepes
El profesor Rodrigo Uprimny Yepes, considera que antes de
efectuar un análisis de fondo del Acto Legislativo No. 01 de 2016 deben ser
abordados tres temas.
El primero es un punto de carácter procedimental y consiste
en solicitar a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo en este caso por
ineptitud sustancial de la demanda, toda vez que esta no reúne los mínimos
requisitos técnicos para que exista un pronunciamiento de fondo.
Precisamente, la Corte, en sentencia C-292 de 2007, señaló
que la demanda contra reformas constitucionales es rogada, porque tiene un
plazo de caducidad y, por consiguiente, debe atenerse exclusivamente a los
cargos formulados. Específicamente, el libelo acusatorio, no cumple el mínimo
de requisitos para pronunciarse de fondo, en primer lugar, porque  no señala de
manera inequívoca cuál es el pilar que sería sustituido; en segundo término,
cuál es la norma específica que podría afectar ese pilar y, por último, no
señala concretamente en qué la norma demandada sustituye ese pilar. En este
caso, los demandantes simplemente confrontan las normas constitucionales
demandadas con la Carta Magna y afirman que son distintas, lo que es una
obviedad, porque una reforma constitucional, por definición, es distinta al
texto constitucional vigente.
Un ejemplo de lo anterior, se presenta cuando los demandantes
dicen que la noción de control automático y único de constitucionalidad
desconoce un pilar, sin especificar cuál y se limitan a sostener que  la
Constitución no establece este control, lo cual es un error, por cuanto el
control previo de constitucionalidad, es control único frente a leyes
estatutarias y tratados.
El segundo punto que debe considerarse, según el
interviniente, es recordar que la Corte, en la Sentencia C-699 de 2016, indicó
las razones que justifican estos procedimientos especiales en procesos de paz.
En los fundamentos 42 y 54 de dicha providencia se señala que existen estos
procedimientos para garantizar el cumplimiento de los acuerdos de paz.
Precisamente, para que el proceso de paz sea estable y
duradero, el Estado debe garantizar el cumplimiento de lo pactado, a través  de
procedimientos especiales y rápidos o, dotando al acuerdo de paz de una cierta
fuerza jurídica, lo cual intenta hacer el acto legislativo demandado.
El tercer punto previo, para el interviniente, es recordar
que sobre muchos aspectos de la demanda hay cosa juzgada constitucional. Al
menos sobre tres: primero, sobre el acortamiento de los tiempos, “tránsito
rápido o fast track” que ya fue declarado exequible en la Sentencia C-699 de
2016, segundo, sobre las facultades extraordinarias que ya fueron declaradas
exequibles en la misma providencia y tercero, sobre el artículo de vigencia,
porque la Corte, tanto en la sentencia citada como en la Sentencia C-160 de
2017, concluyó que había habido refrendación popular, entendida esta como un
proceso complejo  de diálogo social, a partir de un pronunciamiento ciudadano.
Frente a los temas planteados, específicamente, sobre el
aval, el interviniente afirma que es uno de los núcleos de la llamada
institución del fast track, según el cual frente a un texto presentado
por el gobierno las facultades del Congreso se ven limitadas en el sentido de
que no solo que debe aprobarlo o improbarlo en un término determinado, sino
que, además, no puede modificar, unilateralmente, sino con aval del gobierno.
Esta noción no es extraña en derecho comparado, toda vez que
es inspirada en el procedimiento que existe en Estados Unidos frente acuerdos
comerciales y, tampoco, lo es en nuestra Constitución Política, por cuanto se
puede afirmar que existe en el procedimiento de aprobación de los tratados y en
el procedimiento de aprobación del presupuesto.
Así las cosas, concluye, la idea de que en un régimen
presidencial o incluso parlamentario, los Congresos no pueden modificar,
unilateralmente, ciertas proposiciones del ejecutivo, tiene no solo un amplio
sustento en el derecho comparado, sino también en el propio derecho y busca
garantizar la coherencia de la acción gubernamental, respetando el principio de
separación de poderes. En el ámbito de un proceso de paz, el Presidente tiene
la competencia de mantener el orden público y firmar acuerdos de paz con grupos
insurgentes, pero para garantizar la coherencia de la legislación de
implementación con ese acuerdo y para que este se cumpla como fue pactado, es
necesario que las modificaciones que se introduzcan, cuenten con el aval del
gobierno.
Por lo anteriormente expuesto, no hay ninguna sustitución de
la Constitución, sino, como lo dijo la Corte en la citada Sentencia C-699 de
2016, se trata de un procedimiento especial, excepcional y transitorio de
implementación de un acuerdo.
Respecto del control automático, único y posterior de
constitucionalidad, para el interviniente, la Corte debe interpretar
ampliamente la noción de control único, no como un tema de sustitución, sino
como una interpretación del alcance de esa expresión, en el entendido de que
este control evita demandas nuevas mientras se hace el trámite de revisión
automática, pero no excluye la presentación de demandas ulteriores cuando no exista
cosa juzgada constitucional absoluta.
En relación con el tercer punto, aduce que si bien en derecho
internacional, actualmente, un acuerdo de paz puede ser entendido en una
interpretación amplia como un acuerdo especial humanitario del artículo 3 común,
no se tiene completa certeza de la fuerza jurídica internacional de esos
acuerdos, pues es un tema de enorme controversia en derecho internacional.
Según algunos, para que estos acuerdos adquieran fuerza
jurídica internacional basta con la sola firma, mientras que, para otros, es
necesario algo más, como, por ejemplo, una declaración unilateral presidencial
de que se va a someter a lo pactado. Pero, independientemente de ese debate y
de que se considere que un acuerdo de paz es un acuerdo especial de derecho
humanitario, lo que es claro, es que por ese solo hecho, ese acuerdo no entra
automáticamente al bloque de constitucionalidad. Para que ello ocurra, se
requieren otros elementos, como una reforma constitucional o un procedimiento
especial, que se pretendió hacer en el artículo 4º que fue derogado por la
reforma constitucional que se aprobó, recientemente, en el Congreso.
Destaca que en el derecho interno, este acuerdo tiene,
esencialmente, una naturaleza política y no una naturaleza que genere obligaciones
jurídicas. En el ámbito que desborde lo humanitario, este acuerdo no produce
efectos jurídicos internos, salvo que se complemente con otras normas jurídicas
que le den ese status o sea transformado por otras normas jurídicas en normas
positivas y este es el vínculo entre este punto y el procedimiento especial
legislativo, concluye.
Considera que en este aspecto, tampoco hay sustitución de la
constitución, no sólo porque el acuerdo no se incorpora automáticamente a la
Constitución, aunque se reconozca como acuerdo especial, sino porque la demanda
no señala cuál es el principio, el pilar constitucional, desconocido por este
procedimiento.
Frente al plan plurianual de inversiones, considera que la
demanda es inepta, porque no señala claramente cuál es el pilar constitucional
que sería sustituido y, además, incurre en el error de considerar como pilar el
principio de la Carta Magna, según el cual no “habrá impuestos sin
representación”. Sin embargo, los demandantes desconocen que las normas sobre el
plan plurianual, no le atribuyen una facultad unilateral al Presidente de
decretar impuestos. Por esta razón, solicita a la Corte declararse inhibida o,
en su defecto, declarar constitucional el artículo 3º del acto legislativo
demandado.
3.5. Ligia Galvis Ortiz
En el sentir de la ciudadana interviniente, el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y
duradera es una de las obligaciones del Estado Colombiano en aras de alcanzar
las condiciones adecuadas para garantizar los principios y normas
constitucionales que rigen la institucionalidad y la vida ciudadana.
Responsabilidad que se deriva de la necesidad de cumplir la normatividad
interna, los instrumentos internacionales que Colombia ha suscrito, respecto de
los derechos humanos, así como, el derecho internacional humanitario.
Refiere entonces, que Colombia es un Estado Social de
Derecho, que tiene unas finalidades específicas, las cuales se encuentran en
las dos primeras disposiciones de la Carta Política, las cuales son a saber:
(i) “servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar los
principios y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo”[6]
y (ii) reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural y las riquezas
culturales y naturales de la nación[7].
Finalidades del Estado que, en su criterio, se han visto afectadas por los
factores de violencia, particularmente desde los años sesenta y precedido del
actuar de los grupos armados al margen de la ley. Asimismo, asegura que la
prolongación del conflicto armado ha exacerbado los dogmatismos, la
intolerancia, la agresividad y la solución violenta de los conflictos en general.
Luego expone que Colombia tiene obligaciones en el sistema
internacional liderado por la Organización de las Naciones Unidas y en el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Así mismo, está obligada por los
convenios y protocolos adicionales de Ginebra, dado el vínculo jurídico
existente respecto del derecho internacional humanitario.
En seguida, sostiene que, en particular, frente a temas de
paz, Colombia se regula internacionalmente, a través del derecho internacional
de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
La interviniente argumenta que, de los cuatro Convenios de
Ginebra y sus dos protocolos adicionales, para el caso de Colombia, se recoge
el artículo 3º común en el que se hacen extensivas las reglas de los conflictos
internacionales, a los de carácter interno. Dentro del protocolo adicional dos,
se expone la normatividad aplicable al conflicto colombiano, entonces, allí se
indica que mediante los acuerdos especiales, las partes tienen la posibilidad
de tomar medidas para ampliar la normatividad humanitaria y para desarrollar la
aplicación del orden jurídico humanitario, en conjunción con el sistema
internacional de derechos humanos.
Respecto de las características del Acuerdo Final para Poner
Fin al Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, argumenta que
las partes contrajeron un compromiso político y jurídico de obligatorio
cumplimiento, derivada de los principios universales y, principalmente, del
principio pacta sunt servanda.
Advierte que el mandato fundamental de la Constitución
Política es el cumplimiento de las finalidades de Estado Social de Derecho y,
en el plano internacional, el cumplimiento de los compromisos adquiridos ante
los sistemas de derechos humanos y de derecho internacional humanitario.
Seguidamente, sostiene que dicho Acuerdo Final, tiene
características de acuerdo especial en el marco del artículo 3º común, pues
permite al Estado generar las condiciones reales para el ejercicio de todos los
derechos humanos y destinar los recursos del conflicto para mejorar la vida de
los habitantes del país. Así mismo, porque contribuye a eliminar los obstáculos
que se oponen al desarrollo de los fines esenciales del Estado Social de
Derecho y proponen acciones pertinentes para la construcción de una sociedad
incluyente, pluralista, diversa y con capacidad para manejar democráticamente
los conflictos. También, en la medida en que permite la formación de una
sociedad capaz de enriquecerse con el juego de controversias y concertaciones
de los acuerdos y desacuerdos.
Entre las notas definitorias del acuerdo de paz, menciona que
este: (i) desarrolla el enfoque de los derechos humanos, pues tiene en cuenta
los tratados internacionales de carácter general y, particularmente, los derechos
de niños, niñas y adolescentes; (ii) tiene perspectiva de género, de acuerdo
con la Convención de la Eliminación de las Formas de Discriminación contra las
Mujeres; (iii) orienta un enfoque territorial, teniendo en consideración que la
propuesta rural puede ser la respuesta para aproximar los indicadores de
desarrollo humano y sostenible del campo y, además, la opción para que la
población reinsertada sea autosuficiente en la realización de proyectos
productivos, a través de las cooperativas y otras formas de organización
comunitaria; (iv) abre espacios democráticos para el ejercicio de los derechos
políticos y de participación ciudadana, lo cual consolida y fortalece la
democracia; (v) desarrolla los derechos de las víctimas, toda vez que la justicia
ordinaria no está pensada en función de estos derechos, mientras que la
justicia especial para las víctimas tiene carácter jurídico con elementos
políticos que le dan una connotación especial.
Por lo anterior, advierte que el Acuerdo Final para la Terminación
de Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera es un acuerdo de
naturaleza jurídica y política con proyección nacional e internacional. Para el
orden nacional, el acuerdo es un documento político que desarrolla, más no
sustituye la Constitución Política y, en particular, colabora en el
cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. Desde la dimensión
internacional el mencionado acuerdo tiene alcance de especial en el marco del
artículo 3º común a los cuatro convenios de Ginebra y su protocolo adicional
dos que lo desarrolla y, en ese sentido, hace parte del bloque de
constitucionalidad.
Finalmente, sostiene la interviniente, que los cinco puntos
que contiene el Acuerdo Final, se ajustan a las características del acuerdo
especial y deben ser incluidos en el bloque de constitucionalidad bajo la
categoría de acuerdo especial.
3.6. Iván Orozco Abad
La intervención se limita al punto 3.4 del tercer
considerando del auto, en aspectos que conciernen tanto al Acto Legislativo No.
1 de 2016, como al Acto Legislativo No. 1 de 2017, en trámite. Señaló aspectos
relativos a la fundamentación jurídico-filosófica y social de los acuerdos. Se
refirió, en primer lugar, a “la seguridad jurídica y su papel en las
transiciones”[8],
destacando que, en el contexto de la transición negociada de la guerra a la
paz, resulta de la mayor importancia garantizar la seguridad jurídica de los
Acuerdos. En ese sentido, es responsabilidad de los poderes públicos buscar que
el cumplimiento de lo acordado, sea una política de Estado, como una limitación
a los sectores políticos que quieren desconocer la importancia de la seguridad
jurídica en el marco de la negociación, desde las actuales circunstancias
caracterizadas por “la degradación de la legitimidad política de los acuerdos
de paz como consecuencia del triunfo del No en la jornada plebiscitaria del 2
de octubre de 2016; por un fuerte desencanto frente a la clase política
derivado de múltiples escándalos por corrupción que afectan a la clase política
derivado que afectan tanto a la oposición como al Gobierno, por el asesinato de
líderes sociales en la lucha de los actores armados supérstites por ocupar el
vacío de poder dejado por las  FARC en su desmovilización, y por un clima de
muy alta polarización partidista en medio de la cual la oposición del Centro
Democrático y sus aliados anuncian que si ganan las elecciones presidencial de
2018, lo primero que harán será revertir aspectos centrales del Acuerdo de
Bogotá (…)”[9].
En segundo lugar, hizo alusión a la “fuerza vinculante de los
pactos”, para destacar que, a diferencia de las negociaciones que ocurren en el
tránsito de las dictaduras a la democracia, que suelen ser informales, ocultas
y que favorecen  la impunidad v.gr. aquéllas ocurridas en el Cono Sur, a
las negociaciones que intentan la finalización de guerras civiles se les
atribuye un alto valor moral y jurídico, al punto de que la comunidad
internacional las  acompaña como si se tratara de negociones entre Estados.
Éste es el caso de las negociaciones de La Habana, Suecia y Cuba, que contaron
con países garantes y con una misión especial del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas para el acompañamiento al proceso de desmovilización, desarme y
reintegración de las FARC. El valor moral y jurídico del Acuerdo de Bogotá se
observa, igualmente, en la duración de las negociaciones y el lugar central en
el que fueron situados los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y
las garantías de no repetición de las víctimas. Por ello, incurren en una
confusión involuntaria los defensores de derechos humanos y funcionarios
judiciales que deslegitiman el Acuerdo de Bogotá, partiendo de una errónea
analogía entre las negociones de tránsito de la dictadura a la democracia y
aquéllas que buscan la superación de la guerra interna.
En tercer lugar, la intervención se refiere a las “premisas
contextuales y metodológicas de las negociaciones de La Habana y su impacto
sobre la seguridad jurídica de los Acuerdos”. Aunque la negociación con la
guerrilla de las FARC se dio en una situación de asimetría, toda vez que el
Estado superaba en legitimidad y avance militar a este grupo, fue necesario
partir de la premisa de una igualdad ficticia entre las partes para incentivar
a los insurgentes a la negociación. Esta ficción, junto al hecho de que el
Gobierno Santos hubiera admitido la existencia de un conflicto armado interno,
le otorga al Acuerdo un carácter extraordinario, fundacional como pacto social
y como fuente vinculante de derecho. Agrega, que la guerrilla de las FARC se ha
sometido a una “alta dosis de inseguridad jurídica” al negociar con una
democracia “deficitaria pero funcional”, sometiéndose a los órganos de los
poderes públicos legislativo y judicial en la revisión de la pertinencia y
constitucionalidad de lo acordado.
Sugiere el interviniente que, en las circunstancias actuales
de degradación de la legitimidad política de los acuerdos a partir del No al
plebiscito –con un bajo triunfo numérico y precario valor moral-, resulta
indispensable que la Corte Constitucional, en un ejercicio de contrapeso,
reivindique los acuerdos de La Habana y de Bogotá y el principio pacta sunt servanda,
como parámetro de juzgamiento para estos Acuerdos y como garantía de la
seguridad jurídica. La afirmación del principio pacta sunt servanda es
consistente con  la historia de acuerdos de paz en Colombia y la jurisprudencia
de la Corte de los  Derechos Humanos de Costa Rica en la Sentencia sobre la
masacre de Mozote[10].
En cuanto lugar, la intervención alude al “valor epistémico y
al valor retórico del reconocimiento de la existencia de un conflicto armado”.
Increpa sobre el error que podría representar el hecho de tomar decisiones
sobre el modelo de justicia transicional caracterizado por la búsqueda del paso
de la guerra a la paz, sobre una “fotografía” de la situación reciente y
no de una “película” de más de medio siglo de conflicto. En ese sentido, no se
puede perder de vista que la presencia Estatal es precaria en por lo menos una
tercera parte del país; la presencia de los actores armados ha sido discontinua
a lo largo de los años, pero en el Gobierno de Andrés Pastrana la guerrilla de
las FARC estuvo en capacidad de concentrar militantes en ciudades intermedias
como Florencia y amenazar a Bogotá desde el Páramo de Sumapaz. En una
perspectiva diacrónica, la Guerra ha cobrado miles de víctimas de homicidios,
los secuestrados y desaparecidos han sido decenas de miles y los desplazados,
millones; ésta perspectiva debe ser reivindicada”.
En palabras del interviniente: “quienes buscan (…) un
compromiso recíproco de aporcionamiento de las responsabilidades entre todas
las partes del conflicto y sus apoyos, sin duda más adecuado a la verdad de lo
sucedido en una guerra larga y bárbara caracterizada por la presencia de
múltiples y cambiantes dinámicas de victimización tanto vertical como
horizontal, propenderán en cambio porque la Constitución sea interpretada como
un síndrome de dispositivos ordinarios y extraordinarios, para efectos de hacer
posible una salida negociada que incorpore un modelo incluyente de justicia
transicional como el que encarna la Jurisdicción Especial para la Paz.”[11]
El interviniente concluye haciendo un llamado a la Corte
Constitucional para que no otorgue mayor peso a quienes niegan que en Colombia
existió un conflicto armado interno y quieren hacer valer la victoria política
del No en el plebiscito de 2016, como una victoria militar del Estado que, a su
turno, faculte el desconocimiento del valor como fuente de Derecho y de
Seguridad jurídica de los acuerdos de La Habana.
3.7. Marta Lucía Ramírez
La ciudadana Marta Lucía Ramírez solicita a la Corte declarar
la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016 bajo las siguientes
consideraciones:
Según la interviniente, el artículo 5 del mencionado acto
legislativo, dispuso que la vigencia de esa reforma constitucional, en su
totalidad, debía darse a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final.
De la simple lectura del precepto, concluye, que el constituyente quiso que
todo el acto legislativo rigiera, una vez se diera esa refrendación popular.
En su criterio, el gobierno, no desarrolló un proceso
orientado a la revisión total del Acuerdo Final y a su adecuación plena con los
resultados del plebiscito y el nuevo acuerdo de paz, no respeta, no interpreta,
ni desarrolla de buena fe los resultados del citado mecanismo de refrendación,
no obstante que así lo reconociera la Corte en las sentencias C-699 de 2016 y
C-160 de 2017, por lo menos, en temas sustanciales como: el de justicia en el
que se recomendó la aplicación de unas penas de reclusión mínimas de 3 hasta 5
años en colonias penales agrícolas y el que atañe a la participación en
política de los miembros de las FARC, una vez hubieran pagado una condena.
Para la interviniente, hay una sustitución de la
Constitución, cuando el Congreso de la República en los artículos 1º y 2º del
acto legislativo demandado, cede de manera inexplicable sus competencias,
renunciando a la representación popular que le fue delegada por parte del
constituyente primario en las elecciones de 2014. Destaca que una democracia
deliberativa no se puede suplantar por una simple representación o
participación formal de los congresistas que se limitan a acoger los proyectos
presentados por el gobierno, sin poder incluirles ningún tipo de
modificaciones.
Así mismo, estima que las facultades que se le dan al
Presidente de la República exceden las disposiciones constitucionales en
materia de facultades extraordinarias, lo cual genera, en primer lugar, una
fractura no solamente en la división de poderes, sino también, en el equilibrio
de poderes y, en segundo término, una vulneración de todo el sistema de pesos y
contrapesos.
La interviniente, considera igualmente que la reforma
constitucional demandada, sustituye la Constitución cuando dispone que la Corte
constitucional podrá realizar el control automático y único de las normas
expedidas, toda vez que se trata de una renuncia de la rama judicial a hacer
posteriormente la revisión constitucional por cualquier vicio que se encuentren
en estos actos legislativos o en leyes.
En esa misma línea argumentativa, destaca que la cesión
absoluta de las facultades del Congreso y de la Corte al Presidente de la
República, necesita de un procedimiento extraordinario de refrendación popular,
el cual se efectuó a través del plebiscito, sin que sea aceptable que esa
refrendación sea sustituida por parte del Congreso cuando decide ratificar
aquello que el pueblo colombiano había negado en ese mecanismo.
Con todo, se remite en esta oportunidad y con el fin de darle
mayor claridad a esta intervención al escrito radicado en la Secretaría General
de la Corte Constitucional, el 10 de noviembre de 2016, el cual cumple
estrictamente con todos los criterios señalados en la sentencia C- 285 de 2016
para identificar si hay o no una sustitución de la constitución.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Este Tribunal es competente para conocer de una demanda de
inconstitucionalidad que se presente contra un acto legislativo por vicios de
competencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 241.1[12]
y 379[13]
de la Constitución. Desde la Sentencia C-551 de 2003[14] la
Corte ha señalado que la función constitucional consistente en controlar los
actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento en la
formación, “no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite
como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el
Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un
vicio de competencia”.
2. Cuestión previa: inhibición de la Corte en relación con el
artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
En contra del artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2016
los actores formularon cargos por sustitución de la Constitución y por defectos
procedimentales. Uno de los cargos por exceso en el ejercicio de la competencia
de reforma está enfocado en el control de constitucionalidad establecido en el
último inciso, de acuerdo con cuyas voces “El control constitucional
relacionado con la implementación del Acuerdo Final mediante leyes ordinarias o
leyes estatutarias, será único y automático”. Los demandantes sostienen que el
principio de separación y el principio de independencia judicial han sido
sustituidos por el control único de constitucionalidad que, en su opinión,
limita el ejercicio de las competencias que la Carta de 1991 confía a la Corte
Constitucional.
Adicionalmente, en la demanda se cuestiona la
constitucionalidad del artículo 4º por la incorporación del Acuerdo Final en el
bloque de constitucionalidad y por su asimilación a un acuerdo especial, en los
términos del artículo 3º, común a los Convenios de Ginebra, decisión que los
demandantes estiman contraria al artículo 93 de la Carta que “establece
expresamente qué instrumentos son los integrantes del bloque de
constitucionalidad”, al artículo 150-16 superior que “establece con quién se
suscriben tratados internacionales” y al artículo 214-2 de la Constitución que
“establece claramente el respeto a las reglas del derecho internacional
humanitario como integrantes del bloque de constitucionalidad”.
En cuanto a los vicios procedimentales, adujeron la
transgresión del principio de consecutividad y explicaron que la inclusión del
Acuerdo Final en el bloque de constitucionalidad, así como su adscripción en la
categoría de los acuerdos especiales, fuera de revestir a ese Acuerdo de una
muy elevada condición, “solamente fue aprobada a partir del primer debate de la
segunda vuelta en la H. Cámara de Representantes”.
Previamente es indispensable anotar que el Acto Legislativo
No. 01 de 2016 fue tramitado mientras se adelantaba el proceso de negociación
en La Habana y que en el Comunicado Conjunto No. 69, de 12 de mayo de 2016, las
partes hicieron saber que habían acordado que el Gobierno nacional introdujera
en el proyecto de acto legislativo, que entonces surtía su trámite en el
Congreso de la República, el texto que fue aprobado como artículo 4º de la
reforma constitucional para la paz.
Tras el resultado del plebiscito de 2 de octubre de 2016,
fueron renegociados varios aspectos del Acuerdo Final y, entre ellos, lo
tratado en el artículo 4º acusado cuya derogación fue solicitada, pues,
conforme se plasmó en el Acuerdo del 7 de noviembre de 2016, la fórmula para
blindar el acuerdo de paz varió, de modo tal que aun cuando se mantiene el
reconocimiento del Acuerdo Final como Acuerdo Especial, ya no se incorpora en
su totalidad al bloque de constitucionalidad y para ello se propuso la adopción
de un nuevo artículo transitorio en el que se reconoce que los contenidos del
Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o
a derechos constitucionales fundamentales o conexos, serán tenidos como
parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas
de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, durante los tres períodos
presidenciales posteriores.
Mediante el Acto Legislativo No. 02 de 11 de mayo de 2017,
“Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución, con
el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, fue
derogado expresamente el artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
En efecto, el artículo 2º del Acto Legislativo No 02 de 2017
dice: “El presente Acto Legislativo deroga el artículo 4º del Acto Legislativo
número 01 de 2016 y rige a partir de su promulgación hasta la finalización de
los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo
Final”. Esta derogación significa que la Corte debe inhibirse de emitir
pronunciamiento respecto del artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2016,
por sustracción de materia.
3. La aptitud de la demanda
Entra la Corte a ocuparse de la aptitud de la demanda que
contiene acusaciones por sustitución de la Constitución en contra de los
artículos 1º, 2º, 3º y 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, mediante el cual
se adoptaron “instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
En lo atinente a las acusaciones por exceso en el ejercicio
del poder de reforma, la Corte reitera que la carga de presentar razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, recae sobre la parte
actora y se incrementa cuando se persigue la declaración de
inconstitucionalidad con fundamento en la teoría de la “sustitución” de la
Carta, debido a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión
de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan”[15],
sin que la importancia de los problemas especiales que acompañan la eventual
configuración del vicio de competencia alcance a desvirtuar las connotaciones
propias del carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la
consideración del principio pro actione en la valoración del libelo
demandatorio.
De acuerdo con la jurisprudencia relativa a los requisitos
mínimos que debe reunir un cargo para desencadenar el juicio destinado a
examinar la constitucionalidad de un precepto, la acusación es clara
cuando la ilación de los argumentos la provee de un sentido tal que permite
entender la discrepancia de los demandantes con lo aprobado por el Congreso de
la República.
La censura es cierta siempre que los significados que
se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una
suposición o una conjetura carente de asidero en la formulación normativa
aportada por el legislador o por el correspondiente órgano reformador, cuando
de enmendar la Carta se trata.
Para que el cargo sea pertinente se exige que el
cuestionamiento tenga relevancia constitucional, de modo que se evidencie la
posible vulneración de disposiciones de rango superior y la demanda no se
limite a hacer visible un conflicto que solo se produzca entre preceptos
situados en un nivel inferior al que le corresponde a la Constitución, a
ventilar razones acerca de las dificultades prácticas que podría tener la ley o
la reforma para su aplicación efectiva o a demostrar su inconveniencia
política.
La especificidad del cargo radica en la exposición de
razones orientadas a explicar de qué manera la disposición acusada vulnera la
Constitución, lo que, tratándose de las reformas constitucionales y de la
sustitución, le impone al actor exponer los motivos por los cuales el Congreso,
al reformar la Carta, desconoció la preceptiva superior que le otorga la competencia
únicamente para reformar o, en otros términos, señalar por qué el acto
legislativo objeto de censura, en lugar de ser una reforma auténtica de la
Carta constituye, en realidad, una sustitución de la misma.
Finalmente, los cargos son suficientes si el demandante
aporta los elementos indispensables para emprender el juicio de
constitucionalidad solicitado y, de otra parte, si los elementos aportados
logran despertar en el máximo juez constitucional una duda o inquietud mínima
acerca de la posible vulneración de la Carta a causa de las acusaciones
esgrimidas en la demanda.
La sustitución de la Constitución, formulada como cargo de
inconstitucionalidad, precisa de los actores la individualización de “los
elementos constitutivos del escrutinio judicial” y, con ese propósito, los
demandantes deben basarse en la metodología del juicio de sustitución, ya
decantada por esta Corte y que comprende una premisa mayor, una premisa menor y
la conclusión surgida de su cotejo, siendo del caso aclarar que no cabe llevar ese
deber al extremo de pedir la satisfacción de tecnicismos desautorizados por el
carácter público de la acción o un elevado grado de profundidad en su
presentación.
Así las cosas, cada cargo debe incorporar varias referencias
normativas conformadoras del eje definitorio de la Carta cuya identidad se
estima a tal punto transformada que la reforma habría introducido un elemento
totalmente opuesto al preexistente, desde luego, una exposición referente a la
reforma y a la manera como ésta desconoce el eje definitorio invocado como
premisa mayor y, por último, una conclusión surgida de la comparación de los
dos elementos anteriores, conclusión que, en el caso de la demanda, ha de
mostrar que el cambio operado no es una reforma, sino una sustitución que pervierte
la identidad de la Constitución tornándola irreconocible.
A fin de procurar un mejor entendimiento de las acusaciones y
de tener mejores condiciones para apreciar su aptitud, se resumirá el contenido
de cada uno de los preceptos acusados y, después, se presentarán las razones
esgrimidas en la demanda para justificar el exceso en el ejercicio del poder de
reforma de la Constitución, en el que, según los demandantes, habría incurrido
el Congreso de la República al actuar por fuera de los límites competenciales
de su facultad reformatoria.
3.1. El artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y la
demanda
Con el cometido de “agilizar y garantizar la implementación
del Acuerdo Final” y “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”,
mediante el artículo 1º se crea un “procedimiento legislativo especial para la
paz” por un período de seis meses, prorrogable por otro adicional “hasta de
seis meses”. De conformidad con las reglas que rigen el aludido procedimiento,
son de iniciativa “exclusiva del Gobierno nacional” los correspondientes
proyectos de ley y de acto legislativo, que tendrán un “trámite preferencial”
consistente en su “absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro
asunto”, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión adopte su decisión.
A lo anterior el precepto transitorio agregado a la
Constitución por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 añade que
el título de las leyes y de los actos legislativos aprobados deberá
“corresponder a su contenido” y que el texto estará precedido de una fórmula
indicativa de su expedición por el Congreso “en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz”, cuyo primer debate “se surtirá en sesión
conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que
medie para ello solicitud del Gobierno Nacional”, mientras que el segundo
debate tendrá lugar “en las plenarias de cada una de las Cámaras”.
En cuanto a las mayorías requeridas para la aprobación, se
conservan las “previstas en la Constitución y en la ley”, según la índole del
proyecto, indicándose, a continuación, que los actos legislativos “serán
tramitados en una sola vuelta de cuatro debates”, con un término de 8 días para
el tránsito del proyecto entre una y otra Cámara, así como aprobados “por
mayoría absoluta”. Tratándose de las modificaciones, se prevé que los proyectos
de ley y de acto legislativo solamente tengan aquellas que, además de ajustarse
al contenido del Acuerdo Final, “cuenten con el aval previo del Gobierno
nacional”.
Adicionalmente, se precisa que los proyectos de ley y de acto
legislativo “podrán tramitarse en sesiones extraordinarias”, que “en la
comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto,
con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”
y, por último, se contempla un “control automático y único de
constitucionalidad” posterior a la entrada en vigencia de las leyes y actos
legislativos, advirtiéndose que en el caso de las leyes estatutarias el control
será previo, que tratándose de actos legislativos el control procederá “sólo
por vicios de procedimiento en su formación”, y que los términos de esta
revisión para leyes y actos legislativos “se reducirán a la tercera parte de
los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”.
Los demandantes consideran que el artículo 1º del Acto
Legislativo No. 01 de 2016 transgrede los artículos 113, 241, 243, 374, 375 y
379 de la Constitución y aducen que los mecanismos de reforma constitucional
contemplados en el Título XIII de la Carta constituyen uno de sus ejes
definitorios y un “pilar de carácter inquebrantable”, lo que se manifiesta de
manera especial en el artículo 375 superior referente a la reforma
constitucional mediante acto legislativo, el cual deberá tramitarse “en dos
vueltas, durante dos períodos ordinarios y consecutivos”, con “un total de ocho
(8) debates”, a razón de “cuatro (4) en cada legislatura consecutiva”.
En criterio de los ciudadanos demandantes, el artículo 379 de
la Carta, al señalar que las reformas sólo podrán ser declaradas
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título
XIII, de una parte refuerza “el carácter obligatorio de surtir los ocho (8)
debates para poder reformar la Constitución” y, de la otra, contribuye a
demostrar que esa “prescripción procedimental trasciende la simple esfera
formal y se convierte en un pilar fundamental que impide reformas arbitrarias y
abreviadas que pongan en peligro la integridad del texto normativo superior”.
Estiman los actores que el eje definitorio así identificado
resulta desconocido por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, en
cuanto reduce a la mitad el número de debates totales y disminuye a una sola el
número de vueltas, con lo cual se equipara el procedimiento reformatorio de la
Carta al previsto para la adopción de las leyes ordinarias, siendo que la
reforma, en guarda del orden constitucional, requiere un mayor análisis
facilitado merced a un número superior de debates. Indican los actores que este
elemento estructural está ausente del procedimiento abreviado previsto en el
precepto censurado, cuya aplicación le “permite al Congreso dar un golpe de
Estado constitucional sin retorno, abusando de su poder de constituyente
derivado y abriendo una puerta a la creación de normas constitucionales sin
procedimientos ortodoxos y reglados”.
A continuación los demandantes aluden a los principios de
separación y equilibrio de poderes como “pilares esenciales de la Constitución”
que, a su juicio, habrían sido vulnerados por los literales h) y j) del
artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, los cuales, en su orden,
prescriben que los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante
el procedimiento legislativo especial para la paz “solo podrán tener modificaciones
siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval
previo del Gobierno nacional” y que “en la comisión y en las plenarias se
decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas
por el Gobierno nacional, en una sola votación”.
Los actores alegan que los dos literales sustituyen la
Constitución, “debido a que se rompe el equilibrio de poderes al desequilibrar
los balances entre estos entregándole una prerrogativa superior al Ejecutivo
sobre el Legislativo”, con violación adicional de la separación de poderes
incluida en el artículo 113 superior, causada por la creación de “una
injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del Legislativo al
supeditar la facultad reformadora de la Constitución de este último, a un aval
del Ejecutivo” que limita “las capacidades de reforma constitucional de la Rama
Legislativa”.
En la demanda se aduce que el artículo 374 de la Carta, al
otorgarle poder de reforma constitucional al Congreso no ató ese poder “a
límites impuestos por el Ejecutivo”, ni estableció “que las reformas del
Legislativo deban ceñirse a acuerdos previos hechos por el Ejecutivo o a avales
previos de otra Rama del poder público” que, de tal forma, concentra un poder
excesivo capaz de desequilibrar la separación de poderes, pues “el Ejecutivo
impondrá su autorización sobre el Legislativo cuando esta última rama quiera
una reforma a los actos legislativos propuestos”.
Una valoración de los argumentos vertidos en la demanda
permite apreciar que los actores presentan acusaciones aptas, ya que aportan
los elementos integrados en el juicio de sustitución. Así, tratándose del
procedimiento especial para la paz, los mecanismos de reforma constitucional
previstos en el Título XIII de la Carta son erigidos en eje definidor de la
identidad de la Constitución, en cuanto sirven de sustento al principio de
rigidez constitucional, al que contraponen el procedimiento simplificado de
aprobación de los actos legislativos previsto en el artículo censurado, para
deducir la sustitución que predican en su libelo.
Respecto de los literales h) y j), en la demanda se invocan
los principios de separación y equilibrio de poderes como premisa mayor,
posiblemente desconocida por el aval previo del Gobierno Nacional que requieren
las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados
para implementar el Acuerdo Final y por la exigencia de que las decisiones
recaigan sobre la totalidad de cada proyecto con las modificaciones avaladas
por el Gobierno, lo que constituiría una injerencia del poder ejecutivo en las
funciones del legislativo, intromisión dotada de una entidad tal que
sustituiría la Constitución.
También se refieren los libelistas al literal k) del artículo
1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, de conformidad con cuyas voces “los
proyectos de ley y acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, control que será
previo en el caso de las leyes estatutarias y que, tratándose de los actos
legislativos “se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”.
En relación con este literal, los demandantes hacen énfasis
en que los principios de equilibrio y separación de poderes se complementan, ya
que dentro del principio de separación se introdujo el de “equilibrio y
autocontención”, para que “ninguno de los poderes avasalle al otro”. Acto
seguido los actores se detienen en la autonomía del poder judicial como eje
definitorio de la Constitución y puntualizan que “la limitación en forma de
control único de constitucionalidad que se hace a la Corte por parte del
Legislativo (…) le impone unos límites desproporcionados al poder judicial,
desconociéndose los principios de separación y equilibrio de poderes y de
independencia de la Rama Judicial, que constituyen ejes fundamentales y pilares
de la Constitución”.
Tras citar el artículo 241-1 de la Carta que encarga a la
Corte Constitucional de decidir las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, los
actores advierten que “la Constitución no establece controles únicos de
constitucionalidad”, ni límites al poder de revisión constitucional y concluyen
que su establecimiento limita el espíritu de la Constitución, rompe el
equilibrio de poderes y la independencia de la Rama Judicial.
Los libelistas aseveran que el límite impuesto a la Corte
Constitucional pone en entredicho el principio de equilibrio y división de
poderes “expresado en la independencia de la Rama Judicial”, sujeta en este
aspecto únicamente a la cosa juzgada constitucional establecida en el artículo
243 superior, que no afecta la independencia de la Rama Judicial y, en cambio,
“genera garantías al proscribir cualquier tipo de nueva revisión sobre los
asuntos tratados y juzgados previamente”.
La parte demandante afirma que el mecanismo de revisión única
establecido en el literal acusado “vulnera y limita el actuar de la Corte
Constitucional”, ya que permite “una sola revisión limitándola a una sola vez e
impidiendo la revisión de constitucionalidad de aquellos elementos de los actos
legislativos que no han sido sometidos al efecto de cosa juzgada”, creándole
así “una barrera infranqueable ante aquellos temas que no sean revisados en esa
única instancia y que no se encuentran bajo la protección jurídica de la figura
de la cosa juzgada constitucional”.
Finalmente, los demandantes observan que al indicar que el
control constitucional de los actos legislativos procederá sólo por vicios de
procedimiento, el literal cuestionado reitera el artículo 241-1 de la
Constitución, ya interpretado por la Corte Constitucional cuando ha resuelto
acerca de su competencia para conocer la denominada sustitución de la
Constitución, de donde deducen que la prescripción es redundante e incapaz de
limitar la facultad de esta Corporación para adelantar el control de los vicios
de competencia generadores de sustitución constitucional, de tal forma que una
interpretación en sentido diverso “cercenaría los poderes de la Rama Judicial y
quebrantaría los pilares fundamentales de la Carta Política”.
Al examinar las acusaciones planteadas en contra del literal
k) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, la Corte observa que no
son aptas para dar lugar a la realización del juicio de sustitución, por falta
de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.
Conforme se ha indicado, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad son ciertas cuando la demanda recae sobre una
proposición jurídica que realmente se desprenda del precepto que sea objeto de
acusación.[16]
En esta oportunidad los demandantes dirigen su censura en
contra del carácter “único” del control de constitucionalidad y afirman que la
Constitución ya establece controles únicos de constitucionalidad, sin detenerse
a considerar que, más allá de la denominación, las características del control
de constitucionalidad especial, previsto en el literal k) del artículo 1º del
Acto Legislativo No. 01 de 2016, permiten establecer similitudes con otras
modalidades de control que, como el previo establecido para la revisión
constitucional de los proyectos de ley estatutaria, pretenden una decisión
definitiva que favorezca la seguridad jurídica.
Consecuentes con su interpretación del carácter único del
control de constitucionalidad comentado, indican que no existe oportunidad para
examinar la constitucionalidad de los elementos que no queden amparados por el
efecto de cosa juzgada, entre otras razones porque el control único impide la
posterior presentación de demandas en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
A este respecto basta examinar el desarrollo de la
jurisprudencia constitucional, para corroborar que los controles mediante los
cuales se busca una definición definitiva de la constitucionalidad no excluyen
el análisis posterior siempre que sea justificado. En el curso de este proceso
se ha hecho referencia a figuras jurídicas tales como la cosa juzgada relativa
implícita  que ameritaría un nuevo pronunciamiento en relación con aspectos que
no se hayan abordado al efectuar el control único de constitucionalidad, o como
la cosa juzgada aparente en que una declaración de la parte resolutiva carece
de sustento en la parte considerativa por haberse omitido el correspondiente
análisis, que puede ser procurado mediante un nuevo pronunciamiento.
La posibilidad de nuevo pronunciamiento también surge de una
eventual inconstitucionalidad sobreviniente que resulte del cambio de parámetro
de valoración constitucional, por lo que, conforme lo sostuvo el Procurador
General de la Nación, el carácter único del control de constitucionalidad tiene
plena justificación siempre que se mantenga invariado ese parámetro.
Del literal acusado no se desprenden, entonces, las
consecuencias que los actores derivan de él y ello no significa nada diferente
a que se ha incumplido el requisito de certeza en la acusación que, por ello,
es inepta. La falta de certeza  se traduce, adicionalmente, en la ausencia de
los requisitos de pertinencia y suficiencia.
En efecto, la pertinencia exige la exposición de razones de
índole constitucional que no se limiten a la expresión de puntos de vista
subjetivos o de conveniencia y, en este caso, las apreciaciones de los
demandantes corresponden a respetables opiniones suyas que no tienen asidero en
la preceptiva acusada y que, por lo tanto, no pueden ser tomadas como
fundamento para efectuar el juicio de sustitución solicitado en la demanda.
Pero, además, ese juicio de sustitución, por sus propias
implicaciones demanda de la censura la suficiencia argumentativa que, a causa
de lo anterior, se echa de menos en el libelo demandatorio que, evidentemente,
no aporta los elementos que serían indispensables para emprender el juicio de
sustitución ni alcanza a suscitar siquiera una duda razonable acerca de una
eventual inconstitucionalidad por sustitución de la Carta o de los principios
de separación de poderes e independencia judicial que los actores invocan como
premisa mayor.
Otro tanto puede señalarse en relación con la expresión “sólo
por vicios de procedimiento en su formación”, pues aun cuando los actores
señalan que solo permite el análisis de la regularidad en el cumplimiento de
los distintos pasos del procedimiento especial para la paz, ellos mismos
admiten que esa expresión incorpora el examen del vicio de competencia que se
encuentra en el origen de la sustitución de la Constitución.
Los demandantes no aciertan a determinar cuál es el alcance
que le asignan a la referida expresión para efectos de solicitar su
inconstitucionalidad y restringen su análisis a hacer evidente una
contradicción en que habría incurrido el Congreso de la República,
contradicción que tornaría inocua la incorporación de esa expresión en el
literal censurado.
Si no se indica cuál es el alcance que se le otorga a lo
demandado es obvio que no se cumple el requisito de certeza, que el comentario
acerca de la posible contradicción del Congreso no es pertinente para dar lugar
al juicio de sustitución, por cuanto se trata de un argumento vago,
indeterminado e indirecto que no concreta una acusación que, por lo demás, también
resulta notoriamente insuficiente.
3.2. El artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y los
motivos de inconstitucionalidad esgrimidos en su contra
El artículo 2º contiene unas “facultades presidenciales para
la paz”, por obra de las cuales se faculta al Presidente de la República para
que, dentro de los 180 días siguientes a la vigencia del Acto Legislativo No.
01 de 2016, expida decretos con fuerza de ley destinados a “facilitar y
asegurar” la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. La
habilitación así conferida no podrá ser utilizada “para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayoría cualificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar
impuestos” y los decretos dictados al amparo de las facultades otorgadas
tendrán un control de constitucionalidad automático y posterior a su entrada en
vigencia, control que cumplirá la Corte Constitucional, “dentro de los dos
meses siguientes a su expedición”.
Tratándose de este artículo, en la demanda se consideran
violados los artículos 113 y 150 de la Constitución, porque “al otorgar
facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley se está
desatendiendo el principio constitucional, guardián del equilibrio y separación
de poderes, expresado tácitamente en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política” que, al regular el conferimiento de facultades
extraordinarias por el Congreso al Presidente de la República, expresa el
respeto por la separación de poderes y asegura su equilibrio al prever la
autorización que para tal efecto debe dar el Legislativo.
Consideran los actores que, en contra de esa previsión
superior, el Acto Legislativo censurado “sustituye la Constitución al darle
facultades plenas al Ejecutivo de reemplazar la función legislativa del
Congreso, sin necesidad de autorización previa” proveniente del órgano
encargado de hacer las leyes, lo cual “genera injerencias indebidas de una rama
del poder público en otra” y también “una ruptura de la separación de poderes”,
evidenciada en la concentración de poderes exorbitantes en el Ejecutivo.
La Corte observa que el cargo esgrimido es apto y que los
principios de separación y el equilibrio de poderes vuelven a ser invocados por
los actores, proponiéndolos, otra vez, como ejes transversales que el Congreso
de la República habría desconocido al otorgar, mediante un acto reformatorio de
la Constitución, unas facultades extraordinarias que hubieran podido ser conferidas
de acuerdo con el artículo 150-10 de la Carta, también vulnerado, a su juicio,
en razón de la concentración de poderes exorbitantes en el poder ejecutivo.
3.3. El artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y los
cargos de la demanda
En su artículo 3º, el Acto Legislativo No. 01 de 2016 ordena
incluir en la Constitución un artículo transitorio relativo al “Plan de
Inversiones para la Paz”, que obliga al Gobierno nacional a incluir durante los
próximos 20 años en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de
Desarrollo, “un componente específico para la paz priorizando los ciudadanos y
las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías
ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado”. Puntualiza la
disposición que los recursos “serán adicionales a las inversiones ya
programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial y se
orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales en
dichas entidades territoriales”.
Con el propósito de adecuarlos al Plan de Inversiones para la
Paz, se establece que, durante los 6 meses siguientes a la adopción de éste,
las autoridades departamentales, municipales y distritales “tendrán la facultad
de hacer los ajustes necesarios a sus planes de desarrollo”, confiándosele,
finalmente, al Presidente de la República, a la Procuraduría General de la
Nación, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo,
presentar, al inicio de cada legislatura, “un informe detallado sobre la
ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la
paz del Plan Plurianual de Inversiones”.
Los actores estiman que esta disposición desconoce los
artículos 113, 338 y 345 de la Constitución. En apoyo de su posición aluden de
nuevo al principio de separación de poderes y señalan que el artículo 338
superior es indicativo de que la potestad de imponer tributos radicada en el
Congreso es pilar fundamental de la Constitución, lo que, además, se desprende
del artículo 345 de la Carta, conforme al cual en tiempos de paz “no se podrá
recibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”.
Para los actores, que la facultad impositiva corresponda al
legislativo es uno de los ejes definitorios de la Constitución y “el artículo
impugnado transgrede esos pilares”, al permitirle al Gobierno “efectuar los
ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de
paz del Plan Plurianual de Inversiones”, entregándole una facultad amplia para
crear impuestos, modificarlos y generar gasto público que invade el ámbito
competencial del órgano legislativo.
Señalan que la facultad de crear impuestos está íntimamente
conectada con el principio democrático expresado en la regla no taxation
without representation, que hace derivar los impuestos de la facultad del
pueblo delegada en el legislativo. A juicio de la parte actora, los planes de
inversiones necesitan de los ingresos provenientes de los impuestos, lo cual
implica que los ajustes institucionales y normativos de esos planes requieren
el poder para modificar las estructuras de la hacienda pública y la estructura
tributaria, poder que, entonces, se traslada al ejecutivo mediante una ruptura
de la separación y del equilibrio de poderes, patente en la intromisión del ejecutivo
en las facultades del legislativo relativas a la creación de tributos y la
ordenación del gasto.
Advierte la Corte que el cargo formulado en contra del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 es inepto por falta de los
requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En efecto, el artículo
cuestionado aborda lo atinente a la ejecución de recursos y al cumplimiento de
las metas perseguidas por el componente específico para la paz que prioriza
“los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza
rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto
armado”.
Que se trata de ejecución de recursos queda claro en el
inciso final del censurado artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, al
ordenar, conforme a un criterio acorde con la separación, el equilibrio, la
colaboración y el control entre distintos poderes, que “al inicio de cada
legislatura, el Presidente de la República, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo
presentarán al Congreso un informe detallado sobre la ejecución de los recursos
y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de
Inversiones”.
Nada hay en los antecedentes legislativos ni en la versión
final del precepto cuestionado que permita sostener que el Congreso haya
variado las competencias relativas a la creación de impuestos para acrecentar
el poder del ejecutivo y privar al legislativo de las atribuciones que en esa
materia le ha confiado la Constitución y tampoco se encuentra que el artículo
3º de la reforma constitucional para la paz modifique la estructura de la
Hacienda Pública.
Se trata, conforme se ha expuesto, de la ejecución de unos
recursos y del cumplimiento de unas metas, más no de una atribución de
facultades en materia impositiva o presupuestal, objetivos estos que, como lo
indicó la Procuraduría General de la Nación necesitan de una modificación
explícita y no surgen de la simple aseveración de conformidad con la cual como
los planes de inversiones “necesitan de un mecanismo que genere los ingresos
suficientes para poder operar, para ello se ha optado generalmente por crear
impuestos y contribuciones para poder obtener financiación”.
La interpretación vertida en la demanda carece de asidero en
el precepto cuestionado y, debido a esto, se incumple el requisito de certeza
y, adicionalmente, los de pertinencia y suficiencia, pues la respetable opinión
de los actores no sirve como fundamento para apreciar la constitucionalidad de
lo demandado, ni brindan los elementos que se requerirían para adelantar un
juicio de sustitución.
3.4. El artículo 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y la
acusación planteada por los demandantes
En cuanto a la vigencia, el artículo 5º del Acto Legislativo
No. 01 de 2016 establece que “El presente acto legislativo rige a partir de la
refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, lo que, en criterio de quienes impugnan
su constitucionalidad, desconoce los artículos 77, 78 y 374 de la Constitución.
En sustento de la anterior afirmación, los demandantes
explican que el artículo 77 superior, al prever la figura del plebiscito, no lo
contempla como mecanismo reformatorio de la Constitución, lo que tampoco hace
el artículo 374 de la Carta, en la medida en que prevé la reforma
constitucional por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo
mediante referendo, estableciendo así un pilar fundamental reforzado por el
artículo 78 superior al prescribir que “en ningún caso el plebiscito podrá
versar sobre la duración del periodo constitucional del mandato presidencial,
ni podrá modificar la Constitución Política”.
Aseveran los actores que el artículo 77 de la Carta es
violado por el artículo 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, “debido a que
se está utilizando la figura plebiscitaria como una herramienta para que entre
en vigencia una reforma constitucional que hizo curso en el Congreso”, lo cual
equivale a crear “un nuevo mecanismo indirecto de reforma constitucional
extraño a los pilares establecidos en la Constitución, que definen la
naturaleza del plebiscito como un procedimiento no reformatorio de la Carta
Política”. Afirman que, en virtud del plebiscito, el acto reformatorio entrará
en vigencia, “haciéndose caso omiso de las alternativas consagradas en la Carta
Política para poder reformar su contenido, generando que en últimas sea el
plebiscito el mecanismo definitorio de la reforma constitucional”.
Sostienen que, de esta manera, se establece “un mecanismo
legal que supedita la vigencia del acto legislativo a la aprobación del
plebiscito”, con lo que se sustituye la Carta, ya que no se puede modificar la
Constitución por esta vía que, en realidad, convierte un mecanismo de
participación en mecanismo indirecto de reforma constitucional, pues no otra
cosa surge de la supeditación de la vigencia del acto legislativo a la
refrendación popular.
Respecto de este cargo, la Procuradora General de la Nación
solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento, por
incumplimiento del requisito de certeza en la acusación, ya que los demandantes
fundan su censura en el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final,
regulado por la Ley Estatutaria 1806 de 2006 y, sin demostrar cómo el artículo
5º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 viola algún eje axial de la Carta,
dedican su argumentación a plantear un problema de constitucionalidad que, en
realidad, recaería sobre la mencionada Ley Estatutaria, cuyo examen condujo a
la Corte a declarar la constitucionalidad del plebiscito.
Esta Corporación comparte el punto de vista sostenido en la
vista fiscal, pues la alusión de la demanda al plebiscito para la refrendación
del Acuerdo Final hace que el cargo se funde en este mecanismo de participación
y evada lo efectivamente preceptuado en el artículo 5º del Acto Legislativo No.
01 de 2016, lo que comporta el incumplimiento del requisito de certeza, en la
medida en que la acusación versa sobre un elemento que no se desprende
directamente del precepto en contra del cual ha sido esgrimida, así como de los
requisitos de pertinencia y suficiencia dado que el criterio de los actores no
es el adecuado para emprender un juicio de sustitución que, además, requiere de
una argumentación suficiente que la demanda no contiene.
4. La cosa juzgada constitucional
Algunos intervinientes han llamado la atención acerca de la
configuración de la cosa juzgada constitucional respecto de los cargos
esgrimidos en contra de los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo No. 01 de
2016, habida cuenta de que, al resolver una demanda de inconstitucionalidad, la
Corte encontró ajustados a la Constitución algunos de sus apartes, cuya
exequibilidad declaró en la Sentencia C-699 de 2016.
4.1. La cosa juzgada constitucional y las acusaciones
formuladas en contra del Artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016
Para establecer si ha operado el fenómeno procesal previsto
en el artículo 243 de la Carta y determinar si a la Corporación le corresponde
estarse a lo resuelto en oportunidad anterior, es indispensable tener en cuenta
que en contra del procedimiento especial para la paz contemplado en el artículo
1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, en la demanda ahora estudiada se
plantea un cargo general y, a la vez, acusaciones concretas en contra de los
literales h) y j), así como en contra del literal k), mientras que en la
demanda que ya fue decidida, valiéndose de una censura parcial, el actor
cuestionó la constitucionalidad de la expresión “Este procedimiento podrá ser
prorrogado por un periodo adicional de hasta seis meses mediante comunicación
formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República” y también del
literal f), de conformidad con el cual “Los actos legislativos serán tramitados
en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra
Cámara será de 8 días”.
En aquella ocasión algunos intervinientes le pidieron a la
Corte integrar la proposición jurídica completa con los literales a), b), c),
g), h), i) y k) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, pero la
solicitud fue despachada desfavorablemente porque el literal f), entonces
demandado, “es comprensible en sí mismo”, “no está reproducido en otras
disposiciones” y lo cuestionado por el actor no fue “todo el procedimiento
especial de enmienda sino uno de sus engranajes”, dado que las acusaciones
estribaron “en que las reformas tengan solo cuatro debates, como los exigidos
para la formación de las leyes” y, de otra parte, no versaron sobre otros
aspectos como, por ejemplo, la mayoría absoluta o el control automático de
constitucionalidad[17].
La Corporación estimó que no operaba ninguna causal de
integración y que era “improcedente acrecer el cargo con otras disposiciones”,
sin perjuicio de que, al enjuiciar el enunciado censurado, tuviera que
“interpretarlo en el contexto de la reforma”, debiéndose tener en cuenta que
una cosa es “el referente de contexto” y otra “el objeto de un cargo de
inconstitucionalidad”[18].
Con fundamento en estas consideraciones la Corte formuló el
problema jurídico que consistió en examinar si el Congreso había incurrido en
un vicio de competencia por sustitución del principio de rigidez
constitucional, “al establecer un procedimiento transitorio de aprobación de
actos legislativos que consta de una sola vuelta, cuatro debates y un término
de ocho días para la transición entre cámaras”, procedimiento que “solo puede
activarse cuando haya refrendación popular, y que en su aplicación exige
mayoría absoluta, control automático de constitucionalidad, participación de
las dos cámaras, teniendo en cuenta que este mecanismo fue previsto para
facilitar la implementación y desarrollo normativo de las reformas pactadas en
un acuerdo final para la terminación del conflicto”[19].
Después de efectuar el “juicio de sustitución”, la
Corporación concluyó que “si bien el Acto Legislativo 1 de 2016 autoriza al
Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta con cuatro
debates, esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento especial de
reforma con otros engranajes”, de manera que “cuando todas las piezas del
mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz,
fin imperioso del orden constitucional a la vez que un modo de conservar su
integridad”, (ii) se trata de “un mecanismo especial, excepcional y transitorio
de reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cláusulas de
enmienda constitucional que no son intangibles”, (iii) con base en este
mecanismo especial es posible diferenciar los procedimientos de expedición de
actos legislativos y los de expedición de leyes “por sus distintos niveles de
dificultad” y (iv) el mecanismo así previsto no afecta los procedimientos
ordinarios de reforma constitucional, tampoco petrifica las respectivas
cláusulas, por lo que “no suprime ni reduce la diversidad en los mecanismos de
enmienda o sus formas de activación”, ni “equipara el poder constituyente a la
competencia de revisión constitucional”[20].
La exequibilidad de los segmentos cuestionados,
pertenecientes al artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, fue
declarada en forma parcial, lo cual significa que recayó sobre los apartes
cuestionados por el demandante en esa ocasión y que no se extiende a las
proposiciones normativas que no fueron objeto de cuestionamiento, siendo del
caso anotar que la cosa juzgada es relativa, pues la declaración de
exequibilidad solamente se produjo “por los cargos examinados”[21], luego
es posible el análisis posterior de acusaciones de inconstitucionalidad
diferentes de las ya decididas.
En este orden de ideas, importa precisar que quienes
suscriben la demanda que en esta oportunidad se estudia, cuestionan mediante un
cargo general la constitucionalidad del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01
de 2016, acusándolo de sustituir la Constitución por haberse apartado de los
procedimientos establecidos en el título XIII de la Carta para proceder a la
reforma constitucional y, en tal sentido, indican que la enmienda “transgrede
este eje definitorio al reducir a la mitad el número de debates totales, de
ocho (8) a cuatro (4), y al disminuir el número de vueltas que deben surtirse
de dos (2) a una sola vuelta, equiparando el número de debates de los actos
legislativos reformatorios de la Constitución a leyes ordinarias”.
Una simple comparación entre los términos en que está
planteado este cargo y el esgrimido en la demanda que condujo a la expedición
de la Sentencia C-699 de 2016 es suficiente para demostrar la coincidencia
esencial de las dos acusaciones y para concluir que el problema jurídico que en
ambos casos se suscita ya fue resuelto por esta Corporación en la providencia
citada, de donde surge, con claridad, que en relación con el ataque general que
los actores proponen en esta oportunidad contra el artículo 1º del Acto
Legislativo No. 01 de 2016 ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada
constitucional, correspondiéndole a la Corte, en armonía con esta verificación,
estarse a lo anteriormente resuelto.
Ahora bien, fuera de la acusación ya decidida, los
demandantes esgrimen un cargo adicional en contra de los literales h) y j) del
Artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 sirviéndose de argumentos que
no han sido objeto de análisis judicial anterior en sede de control de
constitucionalidad, por lo que la Corte emitirá pronunciamiento respecto de estos
cargos.
4.2. La cosa juzgada constitucional y las acusaciones
formuladas en contra del Artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016
En cuanto hace al artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de
2016, relativo a las facultades presidenciales para la paz, esta Corporación
observa que en la Sentencia C-699 de 2016 fue resuelto un cargo formulado en
contra de su primer inciso y que no fueron objeto de acusación los dos incisos
restantes que, respectivamente, se refieren a la imposibilidad de utilizar las
facultades extraordinarias para expedir actos administrativos, ciertos tipos de
leyes o para decretar impuestos, así como al control de constitucionalidad de
los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de esas facultades.
La acusación entonces esgrimida versó sobre la posible
sustitución de la Carta por desconocimiento del principio de separación de
poderes, vicio de competencia que el actor estimó configurado por haberle
otorgado al Presidente de la República, en ejercicio del poder de reforma y por
180 días, unas facultades extraordinarias no específicas ni precisas y
totalmente dependientes del Acuerdo Final que aborda multiplicidad de materias.
El problema jurídico que resolvió la Corte consistió en
determinar si el Congreso había incurrido en un vicio de competencia al
conferir esas facultades por el término referido y en las condiciones anotadas,
“para facilitar e implementar un acuerdo final de terminación del conflicto”,
sin que tales facultades se extendieran a la expedición de “actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría
calificada o absoluta, ni para decretar impuestos”, hallándose sujetas a
control automático de constitucionalidad[22].
Después de realizar el juicio de sustitución, la Corte
Constitucional concluyó que el Congreso de la República se mantuvo dentro de
los límites de su competencia reformadora, pues “no es un exceso del poder de
revisión constitucional conferir facultades extraordinarias”, como “lo ha hecho
en el pasado, por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y 5 de
2011” que, habiendo sido examinados en su constitucionalidad, superaron el control
cumplido por la Corte, a más de lo cual “la habilitación está “temporalmente
limitada”, su ejercicio es transitorio, “se funda en normas de la Constitución
que buscan asegurar la transición hacia el fin del conflicto”, los decretos que
se expidan “con arreglo a estas facultades extraordinarias deben facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”, tendrán control
constitucional automático” y “el Congreso preserva las competencias de control
político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la República”[23].
La exequibilidad del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01
de 2016 fue declarada en lo que fue objeto de demanda y por el cargo analizado
que, de nuevo, ha sido propuesto en la presente demanda mediante invocación del
principio de separación y equilibrio de los poderes públicos que, según los
demandantes, habría sido sustituido “al darle facultades plenas al Ejecutivo de
reemplazar la función Legislativa del Congreso sin necesidad de autorización
previa” proveniente del órgano “al cual pertenecen originariamente”.
Es evidente la coincidencia entre la censura que resolvió la
Corte mediante la Sentencia C-699 de 2016 y la acusación ahora presentada,
imponiéndose, entonces, como inexcusable conclusión, que también en este caso
ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional y que, por
consiguiente, habrá de estarse a lo resuelto en la decisión citada, habida
cuenta de que, aun cuando en el libelo demandatorio se transcribió la totalidad
del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, no se formularon cargos
específicos en contra de los incisos referentes a las materias excluidas del
ámbito de las facultades extraordinarias conferidas y al control automático de
constitucionalidad de los decretos expedidos con base en la habilitación
otorgada.
Las anteriores conclusiones son concordantes con la
metodología utilizada por los demandantes para estructurar los cargos de
inconstitucionalidad presentados, ya que, debido a la existencia de “argumentos
múltiples contra diversas partes”, al esgrimir sus acusaciones en contra del
artículo 1º precisaron que transcribirían el texto completo, junto con la
exposición de los preceptos constitucionales desconocidos para sustentar luego,
“con argumentos focalizados en partes específicas del articulado, las razones
que dan sustento al cargo y que delimitan el concepto de la violación”,
advertencia que también hicieron al demandar el artículo 2º, acompañado a la
transcripción del texto completo la mención de las disposiciones
constitucionales violadas, después de lo cual pasaron a sustentar “los
fundamentos del cargo”, delimitadores del “concepto de violación”.
Hallándose obligada la Corte a estarse a lo resuelto en
decisión anterior sobre el cargo general presentado en contra del artículo 1º
y, además, en lo atinente a la censura formulada en contra del artículo 2º,
dada la ya apreciada aptitud de las respectivas acusaciones, en esta
oportunidad, la Corporación procederá al análisis de los ataques planteados en
contra de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.
En efecto, como ya se explicó, se descartó el análisis sobre el literal k) del
artículo 1º, el artículo 3º y el artículo 5º, por ineptitud de la demanda. Al
igual que, por sustracción de materia, se dispuso la inhibición frente al
artículo 4º.
Puesto que los cargos de cuyo estudio va a ocuparse la Corte,
en concreto, respecto de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, versan sobre la inconstitucionalidad por sustitución de
la Constitución, es procedente efectuar, de inmediato, una referencia a esta
teoría que, al analizar la competencia de la Corporación para conocer y decidir
la demanda, ha sido caracterizada como un vicio resultante del exceso en el ejercicio
del poder de reforma constitucional, defecto competencial que, conforme a la
jurisprudencia de la Corte, conduce al cambio de la Carta o de alguno de los
ejes definidores de su identidad por un elemento extraño o completamente
opuesto al previsto por la Asamblea Nacional Constituyente reunida en 1991.
5. De la competencia de la Corte sobre cargos por vicios de
sustitución
Conforme ha sido reseñado en los
antecedentes de esta providencia, cada uno de los artículos del Acto
Legislativo 1 de 2016 ha sido acusado de sustituir la Constitución, motivo por
el cual la Procuradora General de la Nación (E) solicitó a la Corte declararse
“inhibida para pronunciarse sobre los cargos de fondo presentados en la demanda
de la referencia, con fundamento en la tesis de la sustitución constitucional,
toda vez que no tiene competencia para pronunciarse sobre dichos cargos de
fondo formulados contra un acto legislativo”.
Como se deriva de lo expuesto por
la Vista Fiscal, tal solicitud se fundamenta en la posición reiterada en los
últimos años por el Ministerio Público, conforme a la cual “la Corte
Constitucional no tiene competencia para evaluar o juzgar materialmente los
actos legislativos”, por lo que debe descartarse la teoría jurisprudencial de
la sustitución de la Constitución, habida cuenta de la incompetencia de este
Tribunal “para juzgar las reformas constitucionales”.
Al respecto, en lo que atañe al
ámbito de competencia de esta Corporación, cabe destacar que el artículo 379 de
la Carta establece que los actos legislativos solamente pueden ser declarados
inconstitucionales por violación de las reglas previstas en el título XIII de
la Constitución, que regula los mecanismos de reforma constitucional, precepto
que opera de manera coordinada con el artículo 241 del Texto Superior, que
incorpora dentro de las funciones de la Corte, la de decidir sobre las demandas
de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su
formación.
De esta manera, respecto del
control constitucional de los actos reformatorios de la Carta, la competencia
de este Tribunal está circunscrita a los asuntos de procedimiento, razón por la
cual, como se señaló en la Sentencia C-1200 de 2003, el parámetro normativo de
referencia para enjuiciar la regularidad de un acto legislativo, comprende no
solo las normas del citado título XIII Superior, sino también “las
disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que
resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en
cuanto allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad
suficiente como para constituir un vicio de procedimiento [en] la formación del
acto reformatorio”.
La jurisprudencia ha señalado que
el proceso de formación de las reformas constitucionales comprende, entre otros
aspectos, la competencia de los órganos con poder de reforma como
presupuesto previo y necesario. En tal virtud, los límites competenciales
derivan, básicamente, del texto de las normas en que se regulan los distintos
mecanismos de reforma, los cuales están regulados por el artículo 374 de la
Constitución y siguientes. Así, por ejemplo, en el artículo 376 de la Carta
están previstas tres limitaciones expresas de esta naturaleza. Para comenzar,
el citado artículo señala que el texto de la ley mediante la cual se dispone
que el Pueblo en votación popular decida si convoca una asamblea constituyente,
debe determinar la “competencia” que tendrá ese órgano, esto es, las
materias sobre las cuales habrá de versar la reforma. Es claro, entonces, que
si la asamblea excede ese ámbito competencial incurriría en un vicio
susceptible de control por la Corte. A ello se agrega que la misma ley debe
fijar el “período” dentro del cual la asamblea cumplirá sus funciones.
Ello quiere decir que la competencia de dicha autoridad tiene un límite
temporal y que esta Corporación estaría habilitada para invalidar aquellas
reformas que se tramiten por fuera del período fijado en la ley. Finalmente,
dispone la norma en cita que, a partir de la elección de una asamblea y durante
el plazo señalado para el cumplimiento de sus funciones, “quedará en
suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución”.
Ello significa que durante ese término, este último órgano carece de
competencia para adelantar una reforma constitucional por vía de acto
legislativo, y que cualquier actuación en esa dirección sería objeto de control
por la Corte.
Un nuevo límite se introduce con el
Acto Legislativo 2 de 2015, a partir de la modificación realizada al artículo
197 de la Constitución, en el que se dispone que la prohibición de la
reelección solo podrá ser reformada o derogada a través de referendo de iniciativa
popular o asamblea constituyente, lo que excluye la competencia del
Congreso para pronunciarse sobre esta materia por vía de acto legislativo e
incluso de referendo de iniciativa gubernamental.
Ahora bien, tal como se expresó en
la Sentencia C-551 de 2003, a partir de las disposiciones del título XIII de la
Constitución, y dentro de una interpretación integral de la Carta, esta
Corporación ha puesto de presente la existencia de una limitación adicional al
poder de reforma, destacando que este último no puede sustituir la
Constitución de la cual deriva su competencia. Dos son los referentes
argumentativos a los que la Corte ha acudido para explicar la existencia de
este límite competencial.
En el primero, se ha referido a la
distinción entre el poder constituyente primario y los poderes constituidos,
incluido el poder de reforma. Sobre este particular, en la citada Sentencia
C-551 de 2003, la Corte puso de presente que la doctrina y la jurisprudencia
han distinguido entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder
constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder
constituyente derivado o secundario. Luego de lo cual, precisó que “[e]n el
mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía
popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y
conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente
originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima
de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados”. Y, en
relación con el poder de reforma, señaló que el mismo “[s]e refiere a la
capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a
la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los
cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un
poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones
fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos,
etc. Se trata[,] por lo tanto, de un poder de reforma de la propia
Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido
por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.”
Como consecuencia de lo expuesto, y
como segundo argumento, este Tribunal ha resaltado que la limitación
competencial en mención, se deriva de la ausencia de una habilitación expresa
para que el órgano reformador pueda sustituir la Constitución, en la medida en
que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para
reformar la Carta[24].
Al respecto, la referida Sentencia C-551 de 2003 dijo que:
“Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede
ser reformado – lo cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de
reforma cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios
intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana – y otra cosa
es que so pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida
por otra Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de
reformar una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.
La tesis de que el titular del poder de reforma puede
sustituir la Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es
insostenible en nuestro ordenamiento constitucional.
[E]sa interpretación contradice el tenor literal de la
Constitución. Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución
podrá ser reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el Título
XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a
la Constitución colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de
ese año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano.
De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es
que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser
sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la
Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva
material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder
de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin
que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la
“reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o
sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del
constituyente originario.”
A partir de estos referentes, este
Tribunal ha señalado que el poder de reforma es un poder derivado y limitado
que carece de competencia para asumir el papel que le corresponde al
constituyente primario y no puede, por consiguiente, por la vía del
procedimiento de reforma, sustituir la Constitución.
En la reciente Sentencia C-373 de
2016, al hacer referencia a los distintos precedentes sobre la materia, esta
Corporación reiteró que la sustitución de la Constitución es un vicio de
competencia en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como
constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la
Constitución, según las exigencias de los cambios políticos, económicos,
sociales, etc., “inserta en ella elementos que cambian su sentido, haciéndola
radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en
1991[25],
lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o
transitorio”[26].
Según lo anterior, el examen
orientado a determinar si en ejercicio del poder de reforma el constituyente
originario ha excedido el ámbito de su competencia no es un análisis material
del acto reformatorio que, como lo ha sostenido la Corte, siempre comporta
cambio e incluso contradicción con las cláusulas que son objeto de
modificación, sino un examen que se realiza en función de la competencia y en
atención a los términos en que está se encuentra reconocida, para establecer si
el órgano reformador atendió los límites de su atribución, aunque haya cumplido
a cabalidad los distintos pasos del procedimiento que permiten realizar la
reforma constitucional.
Así conviene destacar que en la
Sentencia C-1040 de 2005 se caracterizó el juicio de sustitución, al indicar
que, por su intermedio, no se realiza “una comparación entre la reforma y la
Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado
que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por
ella reformada”, sino que su objeto se centra en verificar si el órgano de
producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un
eje esencial o elemento estructural o identitario[27]
de la Carta Política. En la misma línea, en la Sentencia C-293 de 2007, la
Corte señaló que “la reforma que le compete al Congreso de la República puede
contradecir el contenido de normas constitucionales, incluso de manera
drástica, pues toda reforma implica transformación, pero el cambio no ha de ser
tan radical que sustituya el modelo constitucional actualmente en vigor o que
conduzca a reemplazar un eje definitorio de la identidad de la Constitución por
otro opuesto o integralmente diferente”.
Es el desbordamiento en el
ejercicio de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que
constituye el vicio de competencia, como defecto o irregularidad de procedimiento,
que no es un vicio material o sustancial, puesto que la activación del poder de
reforma comporta necesariamente la variación o cambio de los textos superiores
sometidos a ajuste o revisión. El punto esencial es que la reforma sea
susceptible de adscripción en los elementos estructurales que le confieren
identidad al Texto Superior, la cual no puede ser desvirtuada, desbordada,
derogada o subvertida, pues de serlo, se traspasarían los límites del poder
constituyente derivado o secundario, dando lugar a una sustitución para la cual
el órgano reformador carece de competencia. Lo anterior ocurre no solo cuando
la Constitución es reemplazada como un todo (sustitución total), sino también
cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la
identidad de la Carta (sustitución parcial).
Teniendo en cuenta lo anterior, y
contrario a lo solicitado por el Ministerio Público, la Corte asume competencia
para conocer de las acusaciones que se han esgrimido en contra del Acto
Legislativo 1 de 2016, y respecto de las cuales, como ya se anunció, no se
producen los fenómenos de cosa juzgada, sustracción material e ineptitud de la
demanda[28].
En particular, se procederá al análisis de los ataques planteados en contra de
los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, examen
que tiene su base, según se explicó, en el Título XIII de la Carta, el cual
constituye parámetro de control de los actos reformatorios de la Constitución,
en los estrictos y precisos términos del numeral 1º del artículo 241 del Texto
Superior.
6. De la estructura del
juicio de sustitución
Bajo la denominación de juicio
de sustitución se ha identificado la metodología elaborada para discernir
si en un evento específico se ha producido una reforma o ha operado una
sustitución de la Carta. Este análisis parte de la base de que ninguno de los
preceptos constitucionales puede ser sustraído de la posibilidad de una reforma
constitucional, pues en la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas o
irreformables, por lo que este examen no se asimila a un juicio de
intangibilidad[29],
ni puede servir al propósito de crear preceptos inamovibles, petrificados o de
imposible reforma.
En el sentido que se acaba de
indicar, esta Corporación ha señalado que el control de sustitución se
desfiguraría si condujera a “elevar principios o reglas a normas intangibles
que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o
reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la
petrificación de una parte de la Constitución”[30] y para
precaver el riesgo de que ello suceda, paulatinamente, la jurisprudencia ha
venido construyendo una metodología con el objeto de establecer si, en lugar de
la reforma, se ha incurrido en una sustitución de la Carta.
Esta metodología se guía por el
principio de autorrestricción judicial, el cual, en el caso concreto, permite
cumplir simultáneamente tres objetivos: (i) amparar la identidad de la
Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus
ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios
sociopolíticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de
reforma de la Constitución, con miras a mantener la vigencia del compromiso
social que le sirve de fundamento; y (iii) evitar, de forma estricta, que el
limite competencial derivado de la prohibición de sustitución se confunda con
un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno,
como se deriva de lo expuesto, hace parte de las competencias de la Corte[31].
La autorrestricción logra descartar
los riesgos de una inadecuada aplicación de la sustitución que conduzca a la
petrificación de la Carta Política[32],
así como permite esquivar el subjetivismo en el que podría incurrir el juez,
peligro que, en mayor o menor medida, está presente al examinar las acusaciones
por exceso en el poder de reforma, por cuanto es evidente la ausencia en todos
los casos de referentes positivos que, anticipadamente, permitan precisar e incluso
enumerar con exactitud los elementos definitorios cuyo desconocimiento daría
lugar a la sustitución de la Carta o tasar los eventos concretos en que tal
supuesto se configuraría.
Analizada la jurisprudencia acerca
del juicio de sustitución, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de
mecanismos destinados a restringir este análisis, de modo que no se incurra en
un desbordamiento de las competencias de este Tribunal: (i) la cualificación de
la acción pública de inconstitucionalidad; (ii) la necesidad de conservar la
precisión conceptual sobre la materia y (iii) la sujeción a una técnica
particular para adelantar el juicio de sustitución.
En cuanto a la cualificación de la
acción pública de inconstitucionalidad, sin perjuicio de su carácter público,
la jurisprudencia ha destacado que la aptitud de la demanda contra actos
reformatorios de la Carta, más allá de fundarse en razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes[33], como ya se
explicó en el acápite 3 de esta providencia, impone, si se trata de la posible
ocurrencia de un vicio de competencia, de una mayor carga argumentativa, en
atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la
Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan”[34].
En este orden de ideas, contrario a lo que sucede con la acción de
inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el
demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la Constitución,
sino que es necesario que se determine adecuada y suficientemente la índole del
eje estructural que se estima subvertido, la manera en que el acto demandado
impacta en él y la forma como se genera la sustitución[35].
En lo que se refiere a la exigencia
de conservar la precisión conceptual sobre la materia, la jurisprudencia ha
insistido en la importancia de distinguir el juicio de sustitución respecto de
otras categorías jurídicas que no son susceptibles de control. Al respecto, la
Corte ha señalado que: “[e]l problema que afronta el juez constitucional es el
de delinear un método para determinar cuándo se presenta una sustitución de la
Constitución y, al mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine
efectuando un control de violación de la Constitución como el control de fondo
ordinario que ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta. (…) Desfiguraría
dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley
de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la
Constitución; (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el
órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como
si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación
de una parte de la Constitución; (iii) anteponer al poder de revisión supuestos
contenidos normativos supraconstitucionales intocables; (iv) efectuar una
comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el
contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros
al reformarlos; (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o
restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin
analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal
magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha
sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas
representan una sustitución total o parcial de la misma.”[36]
Finalmente, la sujeción a una
técnica particular para adelantar el juicio de sustitución ha conducido al
desarrollo de una metodología que, a manera de silogismo, se desenvuelve en
tres etapas. Para comenzar, se debe proceder a la construcción de una premisa
mayor compuesta por “los aspectos definitorios de la identidad de la
Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio”[37],
paso al que sigue el examen del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta
a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación con los
elementos que, de acuerdo con la construcción de la respectiva premisa mayor,
identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima sustituido (premisa
menor), para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor
y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones
necesarias para comprobar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia,
esto es, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución, caso en
el cual ha de quedar claramente establecido que el texto constitucional, o
alguno de sus elementos definitorios, ha sido reemplazado por otro opuesto o
integralmente diferente.
Cabe advertir que la fijación de la
premisa mayor exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente sustituido
por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la
estructura constitucional y caracterizarlo como auténtico elemento que fija la
identidad configuradora de la Carta. En atención a lo anterior, la enunciación
clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de una sola
disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de “múltiples referentes
normativos”[38]
para proyectar la especificidad o impacto que tiene en la Constitución y, con
base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio acusado
de haber sustituido la Carta mediante su comparación con los elementos que
conforman el eje definidor previamente identificado. La postulación del eje
axial es el resultado de un razonamiento hipotético o abductivo[39],
orientado a encontrar el elemento identitario de la Constitución, con base en
un proceso interpretativo que tome en consideración las diferentes normas que
integran la Carta y el bloque de constitucionalidad, en conjunción con
criterios históricos y jurisprudenciales[40].
En
suma, la figura de la sustitución de la Constitución, la cual se determina a
través del juicio de sustitución, hace referencia a los límites
competenciales del legislador o constituyente derivado al momento de reformar o
modificar la Constitución, en cuya tarea debe respetar no solo los
procedimientos impuestos, sino también los elementos definitorios o ejes
axiales, sin los cuales la Carta se ve reemplazada por otra. En todo caso, cabe
aclarar que la sustitución “no es un concepto completo, acabado o
definitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el conjunto total
de hipótesis que lo caracterizan”[41].
Por el contrario, su desarrollo implica volver una y otra vez al examen sobre
los elementos básicos, como lo hará la Corte en esta oportunidad, a partir del
ámbito regulatorio que se incorpora con la reforma introducida en el Acto
Legislativo 1 de 2016.
7. Las enmiendas
constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional no son in
genere sustituciones a la Constitución
A partir de la consideración sobre la materia que regula el
Acto Legislativo 1 de 2016, es importante resaltar que la Corte ha concluido
que reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia
transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la
Carta Política, incluso si a través de ellos se establecen herramientas
excepcionales y transitorias, las cuales no resulta-rían aplicables en períodos
ordinarios de institucionalidad. Ejemplo de ello es la declaratoria de
exequibilidad de algunas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 1 de
2012, denominado Marco Jurídico para la Paz.[42] Esa
reforma constitucional incorpora mecanismos dirigidos a (i) la creación de
criterios de selección y priorización que permitan centrar esfuerzos en la
investigación penal de los máximos responsables de los delitos de lesa
humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; (ii)
la renuncia condicionada a la persecución judicial penal y; (iii) la suspensión
condicional de la ejecución de la pena. La Corte concluyó que dichos
instrumentos, si bien suponían tratamientos excepcionales en lo que tiene que
ver con el deber estatal de investigar y sancionar las más graves conductas, no
sustituían el eje estructural de respetar, proteger y garantizar los derechos
de la sociedad y de las víctimas de graves crímenes, incorporado a la cláusula
de Estado Social de Derecho.
Para resolver el asunto, la Sala tuvo en cuenta “la necesidad
de efectuar una ponderación entre diferentes principios y valores como la paz y
la reconciliación, y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la garantía de no repetición. Consideró que para alcanzar una paz
estable y duradera es legítimo adoptar medidas de justicia transicional, como
los mecanismos de selección y priorización”[43]. A partir de esta
premisa y advertido el hecho que los mecanismos propuestos no desconocían los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición, se concluyó que no existía la alegada sustitución.
Ello, en todo caso, siempre y cuando en el proceso de reglamentación de la
reforma constitucional se previeran mecanismos que garantizasen dichos derechos
y que fuese compatible con las regulaciones del derecho internacional de los
derechos humanos, que imponen obligaciones precisas al Estado, sobre la materia
examinada.
Una situación análoga se predica del fallo en el cual la
Corte declaró la exequibilidad de la previsión contenida en el Acto Legislativo
del Marco Jurídico para la Paz, que establecía la remisión a una ley
estatutaria para la definición de los delitos conexos al delito político, para
efectos de permitir la participación en política de los ex combatientes que no
hayan sido condenados por crímenes de lesa humanidad o genocidio, cometidos de
manera sistemática. En esa ocasión, la Corte concluyó que una disposición de
esa naturaleza no afectaba el eje estructural mencionado en el caso anterior
(deber estatal de investigar y sancionar las más graves conductas, en tanto
derecho primordial de las víctimas). Antes bien, la mayoría de la Sala
consideró que esa regla de justicia transicional se enmarca dentro del derecho
de participación política, el cual hace parte de los elementos esenciales del
modelo constitucional. Así, concluir que una norma de ese carácter sustituye el
mencionado eje estructural “incumpliría con el fin
primordial de todo proceso transicional, cual es la reconciliación de la
sociedad con miras al establecimiento de una paz positiva, la cual
implica consolidar reformas estructurales en los procesos de decisión política
que sean estables e incluyentes. (…) El camino hacia la paz debe tener en
cuenta la necesidad de que las víctimas no se sientan burladas en sus derechos
por parte de los mecanismos de protección del Estado; por consiguiente, aunque
no existe un derecho absoluto de las víctimas a que los actores del conflicto
no participen en política, sí tienen derecho a que los mecanismos de
participación que se establezcan no se conviertan en obstáculo para el
cumplimiento de los instrumentos de justicia transicional del componente penal
del Marco Jurídico para la Paz.”[44]
En los términos
señalados, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la tesis de que las
reformas constitucionales que desarrollan modelos de justicia transicional en
contextos de paz, no obstante implantar mecanismos extraordinarios, no
aplicables en periodos ordinarios de institucionalidad, y la introducción de
excepciones a mandatos constitucionales específicos, no comportan en sí mismos
una sustitución de la Constitución.
Ahora bien, en
relación con lo anterior, es relevante precisar que, conforme a la doctrina de
la Corte, incluso en el marco de medidas de justicia transicional, aun cuando
la Constitución reconoce la paz como fin primordial del Estado, su consecución
debe partir del principio de separación de poderes y colaboración armónica
entre las ramas del poder público (C.P. art. 113).
En la Sentencia
C-379 de 2016, donde la Corte llevó a cabo la
revisión previa y automática de constitucionalidad del Proyecto de Ley
Estatutaria “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera”, esta Corporación puso de presente que el cumplimiento
de los fines de las medidas de transición hacia la paz pasa por “la acción
concurrente y coordinada de diferentes poderes públicos”. Recabó al respecto,
que el hecho de que el Presidente de la República sea la autoridad competente
para firmar un acuerdo final de paz, “no implica que este sea el único poder
constituido sobre el que recae la obligación de adelantar acciones tendientes a
la consecución de la paz. De hecho, ello resultaría un imposible en el Estado
colombiano fundado sobre el principio de división de poderes y la colaboración
armónica de las ramas del poder público”. Sobre esa base, indicó que si bien la
competencia de restablecer el orden público y firmar un acuerdo final de paz le
corresponde al ejecutivo, “las otras ramas del poder público también deben
desarrollar lo que les corresponda dentro de la órbita de sus respectivas
atribuciones en esta materia”.
De igual manera, en la Sentencia C-699 de 2016, al examinar
el Acto Legislativo 1 de 2016, que ahora es objeto de un nuevo estudio de
inconstitucionalidad por cargos diferentes, esta Corporación aludió al principio
de separación de poderes como rasgo de la identidad de la Constitución,
destacando la necesidad de preservar su integridad, como una forma de evitar la
concentración excesiva o una distribución arbitraria del poder público. Sobre
este particular, se dijo en el aludido fallo: “En la Constitución de 1991 se
acogió el principio de separación de funciones con sus ulteriores desarrollos,
en virtud de los cuales (i) a cada una de las ramas y órganos del Estado se le
asigna una función principal identificable y en principio diferente a la
principal de las demás, pero susceptible de conjugarse con otras funciones
accesorias diferentes; (ii) esa distribución de funciones debe atender a la
naturaleza del órgano o la rama, y no es entonces suficiente una división de
funciones si no se adjudican en atención los atributos de poder público de
quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar sus actuaciones al principio de
colaboración armónica; (iv) y todas están sujetas al control de otras ramas u
organismos del poder público. [45]
Este principio es una forma de evitar la concentración excesiva o una
distribución arbitraria del poder público, por considerarse que esto propicia
el abuso, el irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e
interfiere en la eficacia de la función del Estado”.
De ese modo, el
principio de división y colaboración armónica de poderes, no solo se mantiene intacto
en los contextos de transición de un conflicto armado hacia escenarios de
pacificación, marcados por normas instrumentales a ese fin, sino que cobra una
especial centralidad, como eje definitorio sobre el cual descansa el sistema
constitucional. Este carácter fundamental en tales procesos excepcionales y
extraordinarios de transición surge, por un lado, de la necesidad de una
articulación y acción coordinada entre las funciones institucionales de cada
rama, en orden a alcanzar la paz. Por otro lado, la colaboración armónica
supone, como señala la jurisprudencia citada, que cada rama del poder público
contribuye desde sus esferas competenciales y las atribuciones conferidas por
el Constituyente al logro común de la paz, de manera que el ejecutivo conserva
sus especiales potestades en materia de orden público y las otras ramas
detentan competencias especializadas para contribuir al mismo fin. En esta
medida, el principio de división de poderes despliega aquí también su función
de activar el mecanismo de pesos y contrapesos, con el fin de impedir
usurpación de funciones de una rama por la otra.
Así las cosas, aun
en escenarios de justicia transicional, no es posible sustituir las funciones
de las Ramas del poder Público. Si bien los procesos de paz se desarrollan en
un marco de medidas extraordinarias en el cual el Presidente de la República
tiene un papel primordial (C.P. art. 189-4), no puede llegarse al punto de
anular o vaciar las competencias constitucionales, en particular, las del Congreso
de la República, cuando precisamente lo que se busca es generar mayores
consensos, garantías de participación y espacios de reflexión en la adopción de
decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecución de una paz estable y
duradera.
En consecuencia, en
criterio de la Corte, aun cuando es evidente que las enmiendas constitucionales que
desarrollan mecanismos de justicia transicional no son in genere sustituciones
a la Constitución, siguiendo los criterios señalados, también es cierto que pueden adoptarse
medidas transicionales -reformatorias de la Constitución- que, en ciertos
aspectos, sustituyan la Carta, situación que puede tener lugar cuando a través
de ellas se reemplace un eje definitorio de la identidad de la Constitución,
como puede ser el caso de la separación y el equilibrio de poderes.
A partir de lo anterior y
verificado el precedente sobre el juicio de sustitución, la Sala adelantará el
examen respectivo, conforme a la metodología explicada en los fundamentos
jurídicos anteriores.
8. La premisa mayor: la
separación y el equilibrio de poderes
La identificación de la separación
de poderes como eje estructural de la identidad de la Carta Política es
acertada, dado que este principio ha tenido una importancia tal que es un
criterio relevante al momento de averiguar si un documento normativo tiene o no
el carácter de Constitución, pues, conforme fue indicado en el artículo 16 de
la Declaración Francesa de Derechos, “una sociedad en la que no esté asegurada
la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes, carece de
Constitución”.
En concordancia con esta tradición,
la jurisprudencia de la Corte ha reconocido en el principio de separación de
poderes uno de los ejes transversales de la Carta de 1991 que podría ser objeto
de una sustitución, en razón de las finalidades inspiradoras de su
incorporación en el ordenamiento superior del Estado. Ello se explica con el
argumento de que la radicación de las distintas tareas en diversas instancias
no atiende fundamentalmente a un propósito de eficacia en su realización, sino
a la indispensable limitación en el ejercicio del poder, aunada a la garantía
de los derechos surgida de esa mutua contención. En otras palabras, en las democracias
constitucionales el poder político debe ser limitado y dividido, pues ese es un
rasgo propio que las distinguen de otras formas de ejercicio de la actividad
estatal, en especial aquellas de tipo tiránico o autárquico.
El control al ejercicio del poder
como consecuencia de la mutua contención entre autoridades requiere evitar la
concentración de las funciones en un solo órgano y, por consiguiente, asignar
las que han sido tenidas por atribuciones básicas de la actividad estatal a
distintos centros de mando, de manera que cada uno se encargue principalmente,
por separado, de legislar, ejecutar o juzgar, sin que en el desarrollo de los
respectivos cometidos se invada el campo de actuación constitucionalmente
asignado a una rama u órgano distinto, interfiriéndolo en forma desmedida o
privándolo de sus competencias, en aras de la prevalencia de alguno de los
otros poderes.
Con los mismos objetivos se ha
mantenido la tradicional separación que, sin embargo, se ha visto sometida a
los cambios provenientes del reconocimiento o la aparición de funciones como la
electoral o la de control que complementan las encargadas a cada una de las
ramas del poder público, o de la instauración de nuevos modelos de relación
entre ellas, puesto que la delimitación funcional rigurosa proclive a “una
distribución precisa y equilibrada de las labores estatales” generadora de una
armonía espontánea, ha cedido su espacio a un modelo que, aun cuando preserva
la especialización de las tareas estatales, procura la colaboración recíproca
orientada a un mejor desempeño de la actividad estatal y al control que surge
como consecuencia de la implementación de un delicado mecanismo de frenos y
contrapesos[46].
La Constitución de 1991 abandonó el
modelo absoluto y rígido de separación de poderes y adoptó “un sistema flexible
de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga
con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado
y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”[47].
Así surge del artículo 113 Superior que, tras instituir como ramas del poder
público a la legislativa, la ejecutiva y la judicial, señala que además “de los
órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado” y agrega que los diferentes
órganos estatales “tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines”.
En términos de la jurisprudencia
constitucional, la separación de poderes cumple dos funciones esenciales: (i)
garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a través de la
protección frente a la conformación de poderes públicos omnímodos; y (ii)
racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder político,
mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y
con competencias definidas por la Constitución y la Ley.[48]
Estas funciones se cumplen a partir de un arreglo institucional que mantenga
contenidos los poderes públicos, de modo que ninguno esté en la posibilidad de
vaciar de contenido las facultades y competencias de otro, objetivos que se
satisfacen a través de un sistema de controles inter orgánicos que hagan
efectivos los frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe
contar con herramientas que faciliten la acción coordinada de tales poderes,
por medio de la colaboración armónica y con el objeto de cumplir con los fines
esenciales del Estado.
Siguiendo lo expuesto, la Corte ha
asumido que a cada una de las ramas del poder público le asiste una función
básica y predominante, la cual, por su propia naturaleza, “le confiere
identidad”[49],
ello sin perjuicio de entender que el principio de separación de poderes
resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de colaboración
armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas
funciones” y también por la participación que unos órganos tienen en el
desempeño de lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el balance
de poderes, propio de la flexibilización del principio, comprende “la
intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros” y la consecuente
posibilidad que cada órgano tiene “de condicionar y controlar a los otros en el
ejercicio de sus respectivas funciones”[50].
La participación de unos órganos en
el ámbito competencial de otros se presenta “como un complemento, que, según el
caso puede ser necesario o contingente”, ejemplo de lo cual es la iniciativa
gubernamental en materia legislativa, o “como una excepción a la regla general
de distribución funcional”, hipótesis esta última en la que se inscribe “el
ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribución
de funciones jurisdiccionales por medio de una ley en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas”[51].
Las principales maneras como los órganos
pertenecientes a las distintas ramas del poder público se relacionan entre sí
“también hacen parte de la configuración constitucional del principio de
separación de poderes” y tienen una especial manifestación en el control de la
actuación de los órganos “ya que, hallándose orientadas las competencias de
cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas,
su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de
las competencias que les son propias”[52].
En consecuencia, se estará ante la sustitución del principio de separación de
poderes cuando, a pesar de que en apariencia las funciones de los poderes
públicos mantienen su distinción, se prevén enmiendas que inhabilitan el ejercicio
de tales competencias o las hacen materiales impracticables.[53]
El control inter orgánico hace
parte de la estructura constitucional y es expresión de unas relaciones
fundamentales que tienen lugar entre las ramas del poder público, de
conformidad con el diseño adoptado por el Constituyente, cuyo cambio sustancial
es capaz de trastocar el sistema completo, habida cuenta de que “con fundamento
en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del poder
ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus
relaciones con los demás poderes y, en especial con el legislativo, se
determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado en una
Constitución”[54].
Lo anterior no significa que una enmienda constitucional que varíe la
configuración constitucional de la separación de poderes sea inconstitucional
por su sola incidencia en ese principio. Para que ello suceda, conforme a los
argumentos expuestos, debe acreditarse que la enmienda constitucional tuvo una
entidad tal que vació de contenido las competencias de uno de los poderes
públicos, a través de la intromisión indebida de una de las ramas en la otra.
Tratándose de la sustitución de la
Carta por desconocimiento del principio de separación de poderes, la Sentencia
C-1040 de 2004 sobre la reelección presidencial inmediata y por una sola vez,
contiene la declaración de inconstitucionalidad de un precepto del Acto
Legislativo 2 de 2004 que le otorgaba al Consejo de Estado la facultad para
regular las garantías electorales de los candidatos distintos al presidente en
ejercicio en caso de que el Congreso no alcanzara a expedir una ley estatutaria
en el término que el mismo acto reformatorio establecía.
En esa oportunidad esta Corporación
estimó que tal habilitación implicaba el reemplazo transitorio del órgano
legislativo, porque su función había sido atribuida a un órgano de la Rama
Judicial “que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no
es representativo de la sociedad y que habrá de expedir normas legales sin
participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a un procedimiento
legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de
constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de
2006”[55].
La inconstitucionalidad por
sustitución de la Constitución también fue declarada en la Sentencia C-141 de
2010 relativa a la segunda reelección presidencial que resultó opuesta al
principio de separación de poderes, dado que “la concentración del poder en el
ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo”.
En aquella ocasión, la Corte estimó
que los controles recíprocos que recaen sobre el Presidente de la República
hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos,
preservando el equilibrio propio de la separación de poderes, instaurada,
precisamente, “para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el
ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del
ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos públicos”,
hasta generar una desfiguración “de las características de los sistemas
presidenciales” hacia su “versión deformada conocida como presidencialismo” y
caracterizada “por ese predominio exagerado y por la tendencia a superar el
lapso máximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener vigente la
figura del caudillo y su proyecto político”[56].
En otros casos, la Corporación ha
reconocido las modificaciones como auténticas reformas y ha declarado la
constitucionalidad de los actos legislativos, bajo el entendimiento de que los
principios de separación de poderes y de reserva de ley no tienen un carácter
absoluto. Así sucedió cuando fue examinada la constitucionalidad del Acto
Legislativo 3 de 2002 que transitoriamente facultó al Presidente de la
República para expedir las disposiciones que permitieran la entrada en funcionamiento
de un nuevo sistema penal, si el Congreso no las expedía en el término que la
misma reforma estableció[57].
La Corte puntualizó que la regla de
distribución de competencias puede ser excepcionada “en situaciones
determinadas y bajo precisas condiciones” que se satisfacían en ese supuesto,
pues la habilitación al ejecutivo era subsidiaria, materialmente limitada,
destinada a la expedición de las regulaciones indispensables para que entrara a
funcionar el nuevo sistema y, además, temporal, de manera que aunque su
ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos con rango de ley,
quedaban sujetos al control de constitucionalidad y el legislador conservaba
las facultades para derogarlos, modificarlos o sustituirlos[58].
De igual modo, el criterio de
sostenibilidad fiscal, introducido en la Constitución por el Acto Legislativo 3
de 2011, superó el examen de constitucionalidad por sustitución, habiéndose
mantenido el incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de
las decisiones de las Altas Cortes, sin que ello comporte la desfiguración del
principio de separación de poderes, porque, lejos de desconocerlo, el incidente
proporciona “una instancia de interlocución entre los poderes públicos que se
explica en el principio de colaboración armónica”[59].
También la Corte encontró ajustado
a la Constitución el Acto Legislativo 1 de 2007 que, tratándose de la moción de
censura, permitió que cada Cámara pudiera obrar independientemente y, después
de admitir la posibilidad de modificaciones al diseño constitucional de la
separación de poderes, la Corporación advirtió que “cuando se introducen
reservas a los instrumentos de control inter orgánico previstos en la
Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con
otro u otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus
competencias o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad
de vigilar o condicionar la actuación de otros”[60].
No obstante, la Corte señaló que
para ser reconocidas como reformas de la Carta y no constituir sustitución, las
modificaciones deben mantenerse “dentro del ámbito del principio de separación
de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental”, dado
que la sustitución se configura “cuando se suprime el principio mismo y se
reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto”, lo cual acontecería si la
pretendida reforma propiciara “la concentración de las funciones del Estado en
un solo órgano que escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y
contrapesos” o dotara de plena autonomía y supremacía a un órgano, al punto de
hacerlo “inmune a cualquier tipo de control por otros”[61].
Siguiendo estos ejemplos, la Corte
advierte que los casos en que se ha analizado la posible sustitución del
principio de separación de poderes, de manera general, se encuentra en la
previsión de enmiendas constitucionales que amplían los poderes del ejecutivo,
dada la limitación de las facultades de las demás ramas del poder público. Esto
se refleja en una tendencia propia de las democracias latino-americanas,
evidenciada por la jurisprudencia constitucional y relativa a la hipertrofia
del poder presidencial.  En términos simples, habida cuenta que tanto el
Congreso como el Presidente tienen origen democrático directo y éste tiene las
funciones propias de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y de Suprema Autoridad
Administrativa, entonces su capacidad institucional es sustantivamente superior
a la de los demás poderes públicos. Por ende, aunque son prima facie admisibles
reformas constitucionales que amplíen el poder gubernamental, las mismas deben
ser compatibles con la integridad del principio de separación e independencia
entre los poderes públicos, el cual sería sustituido cuando la configuración
institucional resultante luego de la reforma constitucional, se muestre
desbalanceada al punto tal que el peso específico del ejecutivo anule o impida
el ejercicio efectivo de las competencias originarias de las demás ramas del
poder.
Esta fue la conclusión planteada en
la decisión de la Corte que declaró inexequible la norma que convocaba a un
referendo tendiente a permitir la segunda reelección presidencial consecutiva.
En esa oportunidad, se estableció por la Sala que la posibilidad de instaurar
tres períodos presidenciales consecutivos llevaría a una concentración
intolerable del poder en el Gobierno Nacional, en detrimento tanto del sistema
de frenos y contrapesos, como en el ejercicio de las mismas competencias de los
demás poderes públicos.
Por lo tanto, se sustituía el
principio constitucional en comento, puesto que se desconocía el principio de
alternación, el cual es imperativo para mantener la contención del poder
presidencial a través de controles inter orgánicos efectivos.  En palabras de
la Corte, “el acrecentamiento del poder presidencial, aunado al desvanecimiento
de los controles o a su existencia puramente nominal, repercutiría de manera
grave en la estructura adoptada en la Constitución, pues los controles
recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su gobierno
hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, sin el
cual se pierde todo equilibrio en las altas instancias estatales. A su turno,
la falta de equilibrio hace colapsar la separación de poderes que,
precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación
en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia
del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos
públicos.”[62]
La necesidad de preservar los
mecanismos de contención al poder presidencial también ha sido planteada de
forma reciente por este Tribunal, precisamente, a propósito del análisis de la
competencia otorgada al Gobierno Nacional para expedir decretos leyes que
implementen el Acuerdo Final, contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo
1 de 2016. La Sala concluyó, al respecto, que la imposición de los requisitos
de conexidad y necesidad estricta a esos decretos estaba funda-mentada, entre
otras razones, en la importancia de consagrar límites a la actividad
legislativa extraordinaria del Gobierno. De esta manera, “conforme los
principios de separación de poderes y bajo una clara convicción de la
importancia del debate democrático para la consolidación y evolución
institucional al amparo de la actual Constitución, solo podría predicarse la
validez de [las] facultades legislativas a favor del Presidente cuando estas
fueran conferidas y ejercidas con sujeción a límites materiales y temporales
concretos, que no trastocasen el orden constitucional actual.”[63]
En conclusión, la Corte reafirma
que el principio de separación y equilibrio de poderes es un eje estructural de
la Constitución, cuya sustitución escapa al ámbito del poder de reforma de que
es titular el Congreso. Esta situación opera, entre otros supuestos, cuando la
enmienda constitucional confiere competencias ampliadas a una de las ramas del
poder público, en detrimento de las facultades de los demás poderes, llegándose
a un vaciamiento de las mismas.  Asimismo, la jurisprudencia demuestra que la
preservación del principio mencionado, a través del control de las reformas
constitucionales por vicios en la competencia del Congreso, debe tener en
cuenta la tendencia hacia la hipertrofia del poder presidencial, razón por la
cual existe un vínculo estrecho y verificable entre la integridad del principio
de separación de poderes y la contención de las competencias del ejecutivo.
8.1. Las competencias
deliberativas y decisorias del Congreso como núcleo mínimo de su autonomía,
presupuesto para la separación e independencia de los poderes públicos
Las facultades del Congreso están
definidas en la Constitución de manera amplia y comprensiva. Dentro del
conjunto de competencias que, en desarrollo del principio de separación de
poderes, la Carta le ha atribuido al Congreso de la República interesa
destacar, para el análisis que nos concierne en esta oportunidad, por un lado,
la cláusula general de competencia en materia legislativa y, por el otro, la
participación determinante en los procesos de reforma constitucional.
Por virtud de la primera
competencia, al Congreso se le atribuye la capacidad de configuración política
del Estado, mediante el desarrollo de la Constitución y el señalamiento en la
ley, de los derechos, los deberes, las cargas y las limitaciones que es posible
imponer a las personas. Esto es, al Congreso le corresponde, como atribución
propia, definitoria de la función que se le confía, hacer las leyes, lo que
incorpora la facultad de interpretarlas, reformarlas y derogarlas.
De manera equivalente, también se
ha confiado al Congreso de la República un papel preponderante en el
procedimiento de reforma constitucional. Así, en la Asamblea Constituyente, se
le otorga la labor de aprobar a través de la ley la posibilidad de someter a
los ciudadanos la decisión respecto de su convocatoria, con la competencia, el
período y la composición que esa misma ley determine[64].
Por su parte, en el caso del referendo constitucional, previa iniciativa
gubernamental o de los ciudadanos, le asiste la tarea de incorporar mediante la
ley, el texto de reforma que será sometido a decisión popular, garantizando que
en su presentación los electores “puedan escoger libremente en el temario o
articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”[65].
Por último, se le confía un mecanismo específico de reforma que se tramita
íntegramente en el Congreso conocido como Acto Legislativo, el cual supone
adelantar a través de un procedimiento especial y en ejercicio de la atribución
de constituyente derivado[66],
las reformas, adiciones, modificaciones o derogaciones que se estimen
pertinentes a la Constitución, a través de unas exigencias de forma que le
dotan a esa función de una rigidez específica superior a la de las leyes, como
se advirtió en la Sentencia C-699 de 2016.
La atribución de este haz de
competencias al Congreso no es casual, puesto que se trata de una condición
insustituible del principio democrático, por una doble vía: por un lado, en
razón del carácter de órgano colegiado de representación popular que tiene el
Congreso; y por el otro, en atención al carácter abierto, público y
deliberativo del proceso a través del cual el Congreso cumple sus competencias.
De este modo, la responsabilidad de la legislación y la competencia para reformar
la Constitución se confían a un órgano esencialmente representativo, que obra
en un escenario deliberativo, con garantía de participación de los distintos
sectores sociales, y con capacidad decisoria a través de procesos democráticos.
En general, se pretende a través de este conjunto de competencias garantizar la
presencia del órgano de representación popular en la configuración política del
Estado, sea en el nivel legal, o, de mayor calado, en el escenario de las
normas constitucionales.
Esta amplitud en las facultades del
legislativo se explica en su condición de depositario de la representación
democrática del pueblo, en tanto titular de la soberanía que fundamenta el
ejercicio del poder público (artículo 3º C.P.).  Es por esta razón que se confía
al Congreso la competencia originaria para la definición del orden jurídico,
bajo el entendido que está investido de la legitimidad necesaria para imponer,
con carácter general, reglas jurídicas y, por lo mismo, con carácter
vinculante.
Por ello, la jurisprudencia ha
concluido que se sustituye la Constitución cuando se confiere a otro órgano,
diferente al Congreso, esa misma competencia originaria, puesto que una
enmienda de ese carácter vacía la competencia del legislador, generando un
grave desequilibrio entre los poderes públicos. Este fue, como ya se advirtió,
el razonamiento que tuvo la Corte al estudiar el Acto Legislativo 2 de 2004, el
cual instauró la reelección presidencial inmediata. Como se expresó en el
fundamento jurídico anterior, esta reforma dispuso de un parágrafo de acuerdo
con el cual, en el evento de que el Congreso no expidiese dentro de determinado
plazo la ley estatutaria para la igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia, el Consejo de Estado debería regular la materia.
A juicio de la Corte, una norma de
esta naturaleza desvirtúa el principio de separación de poderes, en la medida
en que confiere una competencia privativa del Congreso a un órgano que no hace
parte del poder legislativo, no tiene origen democrático directo o indirecto,
ni es apto para servir de vehículo de expresión de posturas políticas plurales,
cuya inclusión se logra exclusivamente a partir de la participación
democrática. Por ende, una enmienda constitucional de este carácter configuraba
un exceso en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso.
La Corte resalta que uno de los
elementos que explica el carácter preferente y originario de la competencia del
Congreso para la producción normativa es su condición de instancia que
garantiza la participación. Esta circunstancia lleva necesariamente a
considerar que la función legislativa que protege la Constitución no se agota
en la simple actividad de aprobación o negación de las iniciativas, sino que,
por el contrario, la debida expresión y conformación de la voluntad democrática
de las cámaras depende de la comprobación tanto de la deliberación como de la
facultad de aprobar o negar las iniciativas que se someten a su consideración.
En cuanto a la facultad de aprobar
o negar los proyectos de ley o actos legislativos, se trata de actuaciones
vinculadas a la vigencia del voto de los congresistas, en tanto mecanismo por
excelencia para la manifestación de la voluntad democrática de las cámaras,
amparado por la legitimidad que le otorga el mandato popular representativo.
Por ende, se desvirtuaría por completo la función legislativa cuando los
congresistas se vean privados de obtener efectos sustantivos de su voto, en
términos de aprobación o negación de los proyectos que se someten a
consideración del Congreso. Esto debido a que el ejercicio del voto y la
efectividad del mismo hacen parte de la naturaleza misma de la investidura del
congresista, por lo que la limitación injustificada de esa competencia atenta
gravemente contra la autonomía del poder legislativo y, por ende, contra la
separación y equilibrio de las ramas del poder público.
De otro lado, la posibilidad de
deliberación de las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo político y
el respeto de los derechos de las minorías. La idea central que apoya esa
conclusión es que mientras el acto de votación está gobernado por el principio
de mayoría, la deliberación política es el escenario más incluyente en términos
de exposición de las diferentes posturas y, por lo mismo, el que mejor asegura
los propósitos del pluralismo y la participación.  Por lo tanto, no resultan prima
facie admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa
del Congreso, puesto que ello desconocería los dos elementos que, desde la
perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de la función legislativa,
esto es, la posibilidad de deliberación y la competencia de adopción de
decisiones que permitan la configuración política del Estado, en el nivel legal
y en el escenario de las normas constitucionales.
Esta ha sido la perspectiva de
análisis expuesta sobre la materia por parte de la jurisprudencia
constitucional. En la decisión que declaró inexequible el Acto Legislativo 2 de
2003, en razón del vicio de procedimiento derivado de la negación de los
efectos prácticos y jurídicos de la falta de aprobación del informe de ponencia
dentro del trámite de dicha enmienda constitucional, la Corte dejó sentado como
la deliberación es un aspecto inescindible de la función legislativa.  Para la
Sala, mientras la decisión era un asunto propio del principio de mayoría, la
deliberación dependía de la posibilidad de debate. Para sustentar esta
conclusión, la sentencia expresó los siguientes argumentos, que por su
importancia conviene transcribir in extenso:
“A nivel general, el control de los vicios de procedimiento
en la formación de las leyes o en la aprobación de las reformas
constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales
de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de
esa importancia es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida,
a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que
buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas
representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal
manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un
producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación
de las minorías. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana,
que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no
reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en
que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las
distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas,
sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan
podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por
consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las
mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos.
Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser
deliberadas en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales,
justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces únicamente un
sistema de agregación de preferencias o que simplemente legitima acuerdos
privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberación
pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los
intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente
y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un
determinado punto.”[67]
Es con base en consideraciones
similares que la jurisprudencia también ha contemplado que el pluralismo
político, junto con el principio de mayoría y el principio de publicidad, son
los tres elementos pilares del procedimiento legislativo. En lo que interesa a
este análisis, esta Corporación ha previsto que, de acuerdo con el principio de
pluralismo político, la decisión legislativa debe ser fruto del contraste entre
diversas posturas, lo que requiere un escenario que permita la deliberación
pública. Así, “objetivo principal del pluralismo político es, como su nombre lo
indica, hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras
legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las
fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar
activamente en el proceso de determinación política.”[68]
De acuerdo con lo expuesto, la
función legislativa se explica a partir de los dos componentes anotados: la
posibilidad de deliberación y la facultad de adoptar decisiones por el Congreso
a partir de ese proceso público y pluralista. Por ende, la Corte advierte que
una reforma constitucional que cercene uno de estos dos elementos sustituye el
principio de autonomía de la Rama Legislativa, que es a su vez componente del
principio de separación y equilibrio entre los poderes públicos.
No obstante, la Corte también
considera pertinente recordar que, en lo que respecta específicamente al
componente del pluralismo político, la jurisprudencia ha sido consistente en
afirmar que esa condición es acreditada cuando se disponen de instancias que
posibiliten el debate, lo que es contrario a que exista una exigencia de
determinada cantidad o calidad de deliberación, ni menos que se obligue
coactivamente al Congreso a adelantar un proceso deliberativo en toda
circunstancia.[69]
En ese sentido, lo que exige el estándar analizado es que las opiniones
plurales, entre ellas las minoritarias, tengan un espacio para que sean
libremente expresadas dentro del trámite legislativo, lo que es distinto a que
la actividad deliberativa sea obligatoria o, menos aún, a que dichas opiniones
plurales tengan un alcance tal que enerven las decisiones que se adopten con
base en la vigencia del principio de mayoría. Inclusive, con base en las
facultades de deliberación y decisión de las cámaras, puede optarse válidamente
por ejercer la votación en bloque, a condición de que sea una decisión fruto de
la debida conformación de la voluntad democrática del Congreso[70].
Para la Corte, en este sentido, la
definición del debate parlamentario radica no en una obligación ineludible de
debatir, sino en la comprobación acerca de la existencia de la oportunidad de
intervenir por parte de los congresistas. El concepto de debate, en ese orden
de ideas, “se materializa en la garantía reconocida a los miembros del
parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de
manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando
esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el
debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no
tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la
discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la
votación del respectivo proyecto de ley.”[71]
Por lo tanto, la protección del
debate parlamentario no incluye prácticas que se consideren abusivas, entre
ellas las que tiendan a extender indefinidamente en el tiempo los debates,
conocidas en el derecho comparado como “filibusterismo”, y dirigidas a evitar
que determinada iniciativa sea aprobada conforme con el principio de mayoría[72].
Esto debido a que esas prácticas no guardan ninguna vinculación con el objetivo
central del debate legislativo, que consiste en la debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras, en tanto paso previo e ineludible para la
decisión de aprobar o negar determinado proyecto de ley o de acto legislativo.
8.2. Conclusión sobre
el contenido de la premisa mayor
Según se ha expuesto, la separación
y el equilibrio entre los poderes públicos es un eje definitorio de la
Constitución, puesto que existe una relación necesaria entre la vigencia de la
democracia y la limitación en el ejercicio del poder político. Esa limitación
opera tanto como una garantía para las libertades y derechos de los ciudadanos,
como un factor para la racionalidad en el ejercicio de las competencias propias
del Estado. De esa manera, este eje resulta sustituido, entre otros escenarios,
cuando se despoja a una de las ramas del poder de las competencias que le son
propias, bien por su derogatoria o bien porque se trasladan a otros poderes.
Para el caso nacional y a partir de la evidencia que ofrece el precedente de la
Corte, se encuentra que la separación de poderes debe actuar en consonancia con
la necesidad de evitar la hipertrofia del Gobierno, lo que implica el
mantenimiento de fórmulas constitucionales de contención del poder
presidencial.
El principio de separación de
poderes tiene un componente que interesa para el presente asunto, relativo a la
autonomía del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativas y de
reforma constitucional, en tanto competencias originarias del legislativo,
garantizadas institucionalmente por la Constitución.  El núcleo mínimo de dicha
autonomía descansa en las facultades de deliberación y decisión de ese órgano,
lo cual implica (i) la eficacia de la conformación de la voluntad democrática
de las cámaras, que se expresa a través del voto y su incidencia en la
configuración del orden jurídico; y (ii) la obligatoriedad de contar con
espacios para la participación democrática dentro del trámite legislativo, lo
cual es imprescindible para la deliberación pública, el pluralismo y la
protección de los derechos de las minorías políticas. La participación en este
escenario, de acuerdo a como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional,
excluye aquellas prácticas abusivas que, en vez de redundar en la debida
conformación de la voluntad democrática de las cámaras, tienden a obstaculizar
la toma de decisiones fundadas en el principio de mayoría.
Por ende, se estará ante un
escenario de sustitución prima facie del eje definitorio en comento,
cuando la reforma constitucional impida o subvierta el ejercicio de las
facultades anteriormente enunciadas, las cuales configuran el núcleo mínimo de
autonomía del Congreso en lo que respecta al ejercicio de la competencia de
producción legislativa.
9. La premisa menor.
Contenido de las normas acusadas
El Acto Legislativo 1 de 2016
introduce normas transitorias a la Constitución, con el objeto de realizar la
implementación normativa del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno y las
FARC. El artículo 1º de dicha reforma constitucional dispone el procedimiento
legislativo especial para la paz, trámite abreviado y preferente para la
promulgación de leyes y actos legislativos. De acuerdo con lo previsto en dicha
norma, el procedimiento legislativo especial está instituido con “el
propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final”.
De manera consonante con este
objetivo, el literal a) del artículo mencionado dispone que “los proyectos
de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, y su
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y duradera.”
Los literales h) y j), objeto de
análisis, determinan reglas particulares del procedimiento legislativo
especial, dirigidas a concentrar determinadas facultades en el Gobierno, a través
de la imposición de restricciones a las competencias ordinarias del Congreso.
De acuerdo con el primero, “los proyectos de ley y de acto legislativo solo
podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo
Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno nacional.”  Conforme al
segundo “En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de
cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una
sola votación.”
Como se observa, el literal h)
obliga a que todas las modificaciones a los proyectos de ley o de acto
legislativo, tramitados bajo el procedimiento legislativo especial, deben
cumplir con dos condiciones (i) que se ajusten al contenido del Acuerdo; y (ii)
que cuenten con el aval gubernamental. Así, en tanto conforme al literal a),
las mencionadas iniciativas tienen reserva de formulación por el ejecutivo,
entonces las modificaciones planteadas por el Congreso dependerán
necesariamente de la voluntad del Gobierno, sin excepción y de forma absoluta.
El literal j), en cambio, lo que
reduce es la capacidad deliberativa del Congreso, en la medida en que obliga a
que en las diferentes instancias del trámite legislativo la decisión que se
adopte respecto del articulado se haga en bloque, incluidas las modificaciones
avaladas por el Gobierno y en una sola votación. Esto implica, necesariamente,
que los congresistas (i) no pueden decidir si abren la deliberación del
articulado u optan, acreditado el consenso, por la votación en bloque; ni tampoco
(ii) pueden expresar su desacuerdo parcial con la iniciativa, precisamente por
la imposibilidad jurídica de someter el articulado a deliberación a partir de
cada una de sus partes[73].
Encuentra la Corte que lo previsto
en los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016
sustituye el principio de separación de poderes, porque comporta una supresión
de la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso en materias que de manera
originaria le han sido atribuidas por la Constitución, a partir del carácter
definitorio de la labor de configuración política del Estado, tanto en asuntos
legales como de reforma constitucional, pues la capacidad de determinar los
contenidos normativos se transfiere al ejecutivo, como consecuencia del
conjunto de restricciones previstas en los actos normativos demandados
El Acuerdo Final ha sido
caracterizado por la Corte como un acuerdo político, fruto de la negociación
entre el Gobierno y el grupo armado ilegal FARC-EP, actualmente en proceso de
desmovilización y reintegración a la vida civil. Por ende, el Acuerdo carece de
un valor normativo en sí mismo, por lo que su aplicación concreta y con
carácter vinculante para los demás poderes públicos, diferentes al Presidente,
así como para la sociedad en su conjunto, depende de su implementación
normativa.
Al respecto, en la decisión de la
Corte que avaló la exequibilidad de la ley estatutaria que convocó al
plebiscito especial sobre el Acuerdo Final, se dejó definido que dicho
documento “debe obligatoriamente comprenderse como una decisión del ejecutivo
que contiene una política pública carente de naturaleza normativa autónoma, la
cual solo adquirirá en razón de un proceso de implementación, en todo caso
posterior y basado en el acatamiento de las previsiones constitucionales sobre
producción de normas jurídicas.”[74]
En esta sentencia, además, la Corte puntualizó que la caracterización
del Acuerdo Final como un acto exclusivamente político “(…) hace que el
resultado de (la refrendación popular) no tenga un efecto normativo, esto es,
de adición o modificación de norma jurídica alguna, entre ellas la
Constitución,” y que tales “alteraciones al orden jurídico hacen parte de la
etapa de implementación del Acuerdo y deben cumplir con las condiciones que
para la producción normativa fija la Carta Política y, en especial, deben estar
precedidas de un debate libre, democrático y respetuoso de los derechos de las
minorías.”
Esta misma consideración fue
realizada en la sentencia que declaró la exequibilidad del procedimiento
legislativo especial previsto en el Acto Legislativo acusado. En esa decisión
se reiteró que el objetivo de dicho procedimiento es la implementación
normativa del Acuerdo, precisamente en razón a que el mismo carece de valor
como previsión jurídica. Por ende, el procedimiento mencionado tiene por objeto
facilitar la implementación de dicho documento, que luego de su suscripción
tiene la condición de acuerdo político suscrito en desarrollo de la iniciativa
gubernamental. De este modo, “el Acto Legislativo 1 de 2016 es una enmienda
transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para la expedición
de actos legislativos, con el objeto de ‘facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera’ (AL art 1 lit a). En particular, el
mecanismo del cual forma parte la disposición demandada, busca ‘agilizar y
garantizar la implementación’ del Acuerdo Final (ídem art 1). Lo cual se
justifica en el marco de negociaciones de paz, según los antecedentes
parlamentarios, por cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la
necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado.”[75]
Encuentra la Sala, con base en
estas referencias jurisprudenciales, que el Acuerdo Final, en tanto acto
político, requiere la labor de implementación normativa, la cual está a cargo
de manera preferente en el Congreso, quien (i) tiene la competencia
constitucional originaria para la producción normativa; y (ii) está revestido
del mandato democrático representativo, lo que le otorga plena legitimidad a
sus actividades de deliberación y decisión, en lo que atañe al ejercicio de la
cláusula general de competencia legislativa.
Ahora bien, el procedimiento
legislativo especial, aunque tiene raigambre constitucional, ha sido
introducido en el orden superior, en virtud de un acto legislativo proferido
por el Congreso en ejercicio de su poder de reforma. En ese sentido, ese acto
debe cumplir con los límites que impone la vigencia de los ejes estructurales
de la Constitución. Como ya se ha señalado, para el caso del ejercicio de la
función legislativa, los dos elementos que conforman su núcleo mínimo, y por lo
mismo, excluido de la competencia de reforma constitucional por parte del
Congreso, son la posibilidad de contar con escenarios idóneos para debatir las
iniciativas y la eficacia material del voto de los congresistas. Esta
comprobación es importante, puesto que en caso de que la regulación del
procedimiento especial mencionado tenga como efecto desvirtuar los dos pilares de
la función legislativa, se estará ante un exceso del poder de reforma, en los
términos expuestos.
Asimismo, el precedente en comento
insiste en que la vinculatoriedad del Acuerdo Final, en la instancia previa a
su implementación, radica exclusivamente en el Presidente, quien suscribió tal
documento en ejercicio de su competencia exclusiva para mantener el orden
público[76].
Por lo tanto, si se pretende extender los efectos de lo acordado a los demás
poderes públicos y a la sociedad en su conjunto, el vehículo para ello es la
implementación normativa sometida a las reglas constitucionales, según se ha
expuesto. Correlativamente, tal labor de implementación debe llevarse a cabo
bajo la garantía del núcleo mínimo de la autonomía del Congreso, que para el
caso del ejercicio de la función legislativa, radica en el carácter inmanente
de la facultad de deliberación y decisión respecto de las iniciativas que son
sometidas a su consideración.
Según se indicó al momento de
determinar el contenido de la premisa menor, para comenzar, el literal h) del
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que toda modificación que
se realice a los proyectos de ley o de reforma constitucional debe contar
obligatoriamente con el aval gubernamental. Si se parte de considerar que (i)
el Presidente tiene la competencia exclusiva para suscribir acuerdos de paz, en
el marco de su función de mantenimiento del orden público, y (ii) según lo
estipula el literal a) del artículo mencionado, las iniciativas tramitadas bajo
el procedimiento legislativo especial son de iniciativa exclusiva del Gobierno
Nacional; entonces el Presidente concentra para sí las facultades de formular
los proyectos del Congreso y tener el poder discrecional acerca de qué
modificaciones pueden o no ser incluidas en las normas resultantes.
Para la Corte, una concentración de
poder de esa naturaleza plantea una grave restricción de las competencias del
Congreso, que inciden incluso en aquellas que integran el núcleo mínimo de la
función legislativa, antes explicado. Esto en la medida en que sujetar la
potestad del legislativo de proponer y eventualmente incorporar modificaciones
a las iniciativas presentadas por el Gobierno, a la autorización de éste,
termina por interferir de manera determinante en la autonomía del Congreso, el
cual estaría en una posición restringida de aprobación o negación del
articulado propuesto, sin posibilidad ni de deliberación sobre las
particularidades del articulado, ni menos de alteración del propuesto, lo que afecta
la eficacia del voto, comprendida desde una perspectiva material.
Nótese cómo, conforme a la
regulación planteada, la actividad de decisión e incidencia en las iniciativas
adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial, termina siendo un asunto
subordinado a la voluntad del Gobierno, a partir del mecanismo de los avales.
En consecuencia, se sustituye el eje axial de la separación y equilibrio entre
los poderes públicos, configurándose por parte del legislador un exceso en su
poder de reforma constitucional. Esto debido a que se excluye al Congreso de la
posibilidad de ejercer su margen de apreciación respecto del proyecto que
somete el Gobierno a su consideración. Igualmente, la restricción a la
capacidad deliberativa y decisoria del Congreso incide, también, en la
capacidad para la construcción de consensos políticos y democráticos,
necesarios para la legitimidad del proceso de implementación.
La conformación de la voluntad
democrática de las cámaras, según se ha explicado, pasa necesariamente por la
comprobación acerca de la existencia de posibilidades de deliberación y la
eficacia material del voto de los congresistas, a través del cual expresan su
voluntad, amparada por la legitimidad democrática que se deriva de la
representación popular. En el caso analizado, la exigencia del aval lleva a
que, dentro de la práctica parlamentaria, la inclusión de modificaciones a la
iniciativa dependa exclusivamente de la voluntad del Gobierno. Inclusive, esta
circunstancia también incide profundamente en la capacidad de deliberación,
pues ante la exigencia del aval las mesas directivas optarán por centrar el
debate respecto de aquellas proposiciones que cuenten con el apoyo
gubernamental, puesto que en, relación con las demás, la discusión sería inane,
habida cuenta que no incidirían en la definición del texto del proyecto
respectivo.
De otro lado, debe insistirse en
que la actividad parlamentaria, a pesar de estar fundada en el principio de
mayoría, debe dirigirse hacia la construcción de consensos, los cuales integren
las diferentes posiciones que se derivan del pluralismo político. Esto es lo
predicable de un modelo democrático como el previsto en la Constitución de
1991, que propugna decididamente por la inclusión de las diferentes posturas
políticas, en especial aquellas minoritarias, a fin de lograr decisiones
genuinamente democráticas. Así, “en contraposición con la Constitución de 1886
que circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al
sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un
cambio cualitativo sobre este tópico, que (i) amplía las modalidades de
participación democrática en instancias que van más allá que la elección
representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la
previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la
necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[77]
Este proceso inclusivo no es viable
cuando la eficacia de la participación de los congresistas, comprendida como la
posibilidad material de incidir autónoma y libremente en el contenido de los
proyectos de ley y acto legislativo, termina mediado por el arbitrio exclusivo
del poder presidencial. Asimismo, una condición de este carácter conlleva a
desbordar indebidamente las competencias, de por sí amplias, de la Rama
Ejecutiva, la cual termina por interferir en la función legislativa, con grave
perjuicio del debate y la efectividad material del voto, como componentes del
núcleo mínimo antes estudiado.
Esta circunstancia, además, se
muestra particularmente problemática, desde la perspectiva constitucional, si
se advierte que el procedimiento legislativo especial es un mecanismo que hace
parte de la transición hacia la paz, en tanto permite la implementación
normativa del Acuerdo Final. La Corte ha considerado que la participación es un
elemento central para la legitimidad democrática del mencionado proceso de
implementación, así como para la estabilidad jurídica del Acuerdo y las garantías
necesarias para su cumplimiento. De esta manera, este Tribunal resalta que
“existe un consenso acerca que un componente esencial para la legitimidad
democrática de las medidas de transición es la participación de los integrantes
de la sociedad en la que tuvo lugar el conflicto, en particular de aquellos que
fueron víctimas de violaciones en sus derechos humanos.”[78]
En criterio de la Sala, es claro
que para el caso objeto de análisis, la vigencia del pluralismo político y la
construcción de la legitimidad democrática dentro del proceso de implementación
normativa del Acuerdo Final, depende necesariamente de la posibilidad de
incidencia material de los diferentes puntos de vista dentro de ese proceso.
Concentrar la autorización de modificaciones a los textos en la voluntad
exclusiva del ejecutivo es incompatible con dicha perspectiva, puesto que las
alternativas de regulación que ofrezcan las diferentes fuerzas políticas, entre
ellas las minoritarias, quedarán supeditadas a los objetivos del Gobierno, lo
cual es opuesto al principio de pluralismo. Un escenario de estas
características termina por excluir las posibilidades de construcción de
consensos democráticos, puesto que el factor que terminará por definir qué
asuntos quedan o no incluidos en la regulación respectiva será la decisión
autónoma del poder presidencial, en detrimento de la eficacia del mandato
representativo que ostenta el Congreso.
Advierte la Corte que, en este
contexto, se evidencia una compleja tensión en asuntos de alta sensibilidad
política en la coyuntura actual, como quiera que el acuerdo político al que
llegó el Presidente de la República con las FARC está en marcha y requiere de
implementación normativa. En este escenario, por un lado, se encuentra la
pretensión de que los acuerdos se traduzcan en normas jurídicas, del nivel
correspondiente, sea constitucional o legal, como presupuesto para que
adquieran fuerza vinculante general, pero, por otro, se expresa que la incorporación
normativa del acuerdo político suscrito por el Presidente de la República, debe
tramitarse en las instancias de producción normativa correspondientes,
específicamente en el Congreso de la República, con pleno acatamiento de las
competencias de este órgano.
Para obtener ese delicado
equilibrio se expidió el Acto Legislativo 1 de 2016, que contempla un
procedimiento legislativo especial para hacer posible la implementación del
Acuerdo Final. Observa la Corte que, si bien la transición hacia la paz compromete
a todos los colombianos, por virtud del mandato expreso del artículo 22 de la
Constitución, para llegar a ella es preciso construir los consensos que sean
necesarios, sin que sea posible suprimir la competencia deliberativa y
decisoria del Congreso. De este modo, es indispensable el ejercicio democrático
en el que todos los participantes sopesen los cruciales asuntos que se
encuentran en juego y actúen a tono con las exigencias del principio
democrático.
Estima la Corte que no está por
demás poner de presente que al paso que, en algunos asuntos, el Acuerdo Final
está concebido con un alto nivel de detalle, particularmente cuando se trata de
aspectos que atañen directamente a la suerte de quienes por virtud del mismo
entran en proceso de reincorporación a la vida civil, en otros asuntos, por el
contrario, se enuncian compromisos muy amplios que deberían concretarse en una
instancia posterior. Esta diferencia de contenidos tiene necesaria incidencia
sobre la manera como habrá de abordarse el debate en el Congreso y,
particularmente, en cuanto hace al segundo grupo de materias, plantea una
dificultad adicional, porque más allá del contenido del acuerdo, en relación
con el cual hay una exigencia política de fidelidad, en el ámbito del propósito
común de obtener la paz, en ellos se abre un espacio amplio de decisión para
instancias posteriores a la firma del acuerdo, sustraídas, en principio, al
ámbito de acción del Congreso, el cual solo podría obrar sobre los textos que
le fueren propuestos por el gobierno y sujeto al aval de éste para cualquier
modificación que se quisiere introducir.
Ahora bien, como parte de la
premisa menor, el literal j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016
dispone que “en la comisión y en la plenarias se decidirá sobre la totalidad de
cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una
sola votación”. Conforme a su tenor literal, esta previsión actúa en
consonancia con la exigencia del aval gubernamental y exige lo que en el
procedimiento legislativo se denomina como votación en bloque.
La votación en bloque es una
herramienta permitida en el trámite legislativo, como un mecanismo para su
eficiencia y racionalización[79].
Esto respecto de iniciativas en donde se verifique la existencia de consenso
sobre su aprobación o negativa, caso en el cual resultaría redundante abrir la
discusión y votación del articulado (votación por partes), ante la presencia de
una opinión unánime al interior de la célula legislativa correspondiente. Sin
embargo, la validez del mecanismo de la votación en bloque no tiene un alcance
tal que puede servir de base para desconocer la eficacia de la votación y la
posibilidad de deliberación, en tanto  contenidos mínimos del ejercicio de la
función legislativa, según se ha explicado en esta sentencia. Por ende, este
mecanismo supone la existencia de consensos sobre la iniciativa pero, en particular,
la obligatoriedad de que se hubiera contado con la oportunidad de debatir, la
cual se hubiese declinado por parte de la mesa directiva ante la comprobación
de dicho consenso.
Aun cuando el Reglamento del Congreso, en desarrollo del
artículo 151 de la Constitución[80],
consagra distintas formas como se puede discutir y votar una iniciativa, por
ejemplo, artículo por artículo, inciso por inciso, por partes o en bloque, cada
una de esas alternativas se sujeta a la organización del debate que se realice
por el ponente y por el Presidente de la Comisión o de la Cámara, así como a la
decisión que, sobre el particular, con total autonomía, adopte el propio
Congreso[81].
Son los espacios de deliberación los que fijan qué tipo de votación demanda
cada proyecto. Precisamente, la práctica parlamentaria demuestra que, así como
hay iniciativas que no generan mayor controversia y que, por ende, se impone
por razones de celeridad su votación en bloque en un solo momento; en otras
ocasiones el carácter estructural de lo sometido a debate hace que las
distintas fuerzas, e incluso la protección de las minorías, por ejemplo, por la
existencia de proposiciones sustitutivas que deben votarse con anterioridad a
la principal[82],
impongan la votación por partes, de suerte que en bloque se puedan aprobar
aspectos que no tienen ningún tipo de desacuerdo o que sean resultado de un
acuerdo parlamentario, y se deje para votación individual, las previsiones
normativas que, por su trascendencia, requieran de una declaración expresa del
voto de los congresistas. En conclusión, ninguna norma de la Constitución, con
excepción de aquella que impone como regla general la votación nominal y
pública[83],
limita o restringe los espacios de deliberación y decisión que son propios del
Congreso, pues la actuación de este poder público debe estar dotado de la
autonomía necesaria que le permita expresar la regla de las mayorías, en un
contexto acorde con la protección de las minorías, como insistentemente lo ha
recordado este Tribunal.
Sobre esta base, se ha considerado
por la Corte que “la decisión de las mesas directivas en el sentido de no
acoger la solicitud de votación por partes del contenido de un proyecto,
formulada por alguno de los congresistas o demás sujetos habilitados para
proponerla, no constituye, en sí misma, una irregularidad susceptible de viciar
el trámite del proyecto en cuestión, toda vez que el artículo 134 del
Reglamento del Congreso les confiere discrecionalidad para adoptar una decisión
definitiva al respecto. Sin embargo, para que el ejercicio de esta facultad
discrecional no se torne en arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo
a la decisión adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para
exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación
por partes; (ii) no se haya alcanzado un consenso al respecto entre los
integrantes de la respectiva célula legislativa; (iii) del contexto del debate
se infiere que con la votación en bloque del articulado no se sacrifican las
finalidades sustantivas que se aseguran con la votación por partes, toda vez
que, por ejemplo, ni el autor de la propuesta ni los demás participantes en el
debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una
posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado,
de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su
aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás;
o bien cuando los artículos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones
sustitutivas, aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten
someterlos a votación de manera separada.”[84] (Subrayas no
originales).
Por ende, la validez de la votación
en bloque depende principalmente que ese mecanismo no haya sido utilizado con
el fin de provocar la elusión del debate, comprendido como la irregular
omisión de la oportunidad para debatir las iniciativas, en perjuicio del
ejercicio de la competencia de oportunidad de deliberación, definitoria de la
función legislativa. La elusión del debate tiene lugar cuando las cámaras
ejerzan maniobras tendientes a evitar que los congresistas cuenten con la
oportunidad de discutir la iniciativa.
Sin embargo, debe aclarase que la
prohibición de elusión del debate no es incompatible con la posibilidad que las
bancadas acuerden omitir determinadas actuaciones, en virtud de acuerdos
políticos que se adopten en ese sentido, siempre y cuando los mismos no
eliminen la oportunidad de debatir. Al respecto, la Corte ha señalado que “se
entiende como elusión del debate “la votación en bloque de todo un proyecto de
ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la
votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a
la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la
pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos
de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los
congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.”[85]
No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada en el sentido de
sostener que un acuerdo de bancada dé lugar a la elusión del debate. Por el
contrario, la Constitución, -especialmente con posterioridad a la llamada
Reforma Política-, promueve la solidez de los partidos y movimientos políticos
y su actuación legislativa coherente y consistente lo cual puede suponer
acuerdos de bancada realizados por fuera del debate parlamentario. Lo que
prohíbe la Constitución es que estos acuerdos de mayorías se consoliden o se
impongan a través de la violación de los derechos de las minorías y, en
especial, de la garantía institucional del debate. En otras palabras, lo que la
Constitución reprocha es la existencia de pactos cuyo objetivo sea imponer
arbitrariamente y con vulneración de los derechos de las minorías la decisión
de las mayorías.”[86]
El objeto de la norma acusada es,
necesariamente, impedir que se cuente con un espacio de deliberación sobre el
articulado, obligándose a que en toda circunstancia se haga la votación en
bloque. La disposición tiene efectos perentorios, en la medida en que dicho
tipo de votación opera por mandato de la enmienda constitucional, sin que las
cámaras puedan decidir si desean o no omitir la discusión por partes del
articulado.  Por ende, en virtud del mandato contenido en ese precepto, se
incorpora una afectación a la autonomía del Congreso para definir la
posibilidad de deliberación como componente del eje axial que da identidad a la
función legislativa. Esta circunstancia demuestra un exceso en el poder de
reforma, al afectarse la autonomía del legislativo, que en el caso está
representada en su libertad para decidir si somete o no, para su discusión, el
articulado de un proyecto de ley o de acto legislativo, a cambio del
fortalecimiento del papel del ejecutivo en el proceso legislativo.
A este respecto, debe recabarse en
que la censura de la Corte no se centra en la posibilidad que el Acto
Legislativo acusado prevea un escenario de votación en bloque, pues esa opción
es plenamente válida, según se ha explicado. La sustitución del eje estructural
de la separación de poderes, expresado en la autonomía del Congreso, radica en
el hecho que se impone la votación en bloque al margen de cualquier decisión
que adopten las cámaras sobre ese particular y a través de una transferencia
excesiva de competencias al poder presidencial, quien no solo negoció el
acuerdo de paz con las FARC EP, sin intervención de los otros poderes públicos,
sino que al mismo tiempo tiene la prerrogativa de reserva de iniciativa
legislativa, aunado a que también ejerce la autorización exclusiva para las
modificaciones al proyecto mediante el mecanismo de los avales. Estas
funciones, sumadas a la reducción de la posibilidad misma de la discusión del
articulado provocan, sin duda, un profundo desequilibrio entre las competencias
gubernamentales y del poder legislativo, en lo que respecta a la aplicación del
procedimiento legislativo especial.
Adicionalmente, la norma introduce
otra grave restricción que desnaturaliza las competencias del Congreso. En
efecto, podría considerarse que, conforme con la norma analizada, no se afectan
dichas competencias, en tanto sus miembros pueden bien abstenerse de votar o
bien votar negativamente, y de esa forma expresan sus preferencias de manera
efectiva. Sin embargo, la Corte resalta que la primera opción es contraria al
cumplimiento de las funciones del legislativo, por lo que no puede considerarse
como una alternativa válida desde la perspectiva constitucional. La segunda
opción, en cambio, reafirma que la previsión acusada incurre en la sustitución
de la Carta Política. Precisamente, se afecta de manera determinante la
capacidad deliberativa del Congreso, cuando los legisladores no están en
posibilidad de manifestar su desacuerdo parcial sobre el proyecto de ley o acto
legislativo, pues se verán compelidos a votar en contra de la totalidad de la
iniciativa, así su diferencia sea parcial o incluso marginal. Este escenario,
sin duda alguna, incide en la debida conformación de la voluntad democrática de
las cámaras, así como en la índole deliberativa del proceso de producción
normativa.  Esto porque ocasiona un déficit de deliberación sobre los
contenidos del articulado, a la vez que desvirtúa la eficacia del voto del
congresista, pues éste no podría reflejar su verdadera convicción tratándose de
desacuerdos parciales sobre el contenido del proyecto de ley o acto
legislativo. Ello, como se ha expresado a lo largo de esta sentencia, cuando la
materia objeto de implementación es amplia, variada y sus destinatarios no son
solo el poder ejecutivo, sino las demás ramas del poder público y la sociedad
vinculada en el proceso de finalización del conflicto armado.
De esta manera, es claro que lo
previsto en el literal j) materia de análisis, implica la imposición de una
regla que tiene como consecuencia práctica eludir el debate de las materias
contenidas en el articulado, según las circunstancias expuestas, y al margen de
cualquier decisión que pueda adoptar el Congreso sobre ese particular.
Igualmente, impide la genuina expresión del voto de los congresistas, en tanto
la norma es incompatible con la posibilidad de expresar un desacuerdo parcial
sobre lo debatido. Ello no solo impide la debida conformación de la voluntad
democrática de las cámaras respecto de un tema amplio y altamente significativo
para la vida democrática, sino que incide de tal manera en la autonomía del
legislativo, que sustituye el principio de separación de poderes, el cual lleva
ínsito la autonomía e independencia de cada uno de ellos.  Por lo tanto, esa
previsión es inexequible al constituir un exceso en el poder de reforma
constitucional.
La exigencia del aval y
de la votación en bloque en el caso bajo estudio difiere de otros escenarios de
reserva de iniciativa gubernamental
La Corte advierte que contra lo
expuesto puede plantearse razonablemente que la exigencia del aval
gubernamental por parte de la norma acusada, no es contraria al núcleo mínimo
de competencias que integran la función legislativa, ni menos configura un
exceso en el poder de reforma. Esto debido a que la Constitución prevé la
exigencia de aval gubernamental (artículo 155 de la Carta) respecto de asuntos
vinculados a (i) la aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas; (ii) la definición de la estructura de la administración del orden
nacional; (iii) la concesión de facultades al Gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; (iv) al establecimiento de
las rentas nacionales y la fijación de los gastos de la administración; (v) la
regulación del Banco de la República; (vi) la organización el crédito público;
(vii) la regulación del comercio exterior; y (viii) la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos. A estos se suman aquellas
normas que aprueban tratados internacionales[87], las que
regulan el régimen de transferencias y participaciones de las rentas
nacionales, la gestión de los monopolios de arbitrio rentístico, el referendo
sobre un proyecto de reforma constitucional y la reservación para el Estado de
determinadas actividades estratégicas o de servicios públicos.
Por ende, carecería de sentido
concluir que se está ante la sustitución de la Constitución, cuando esta desde
su versión original señaló determinadas materias respecto de las cuales resulta
exigible tanto la reserva de iniciativa gubernamental como el aval, este último
como condición para la introducción de modificaciones por el Congreso[88].
En este orden de ideas, se observa como la inclusión del aval
en el procedimiento legislativo especial fue defendida trayendo a colación
figuras que le son afines. Así, durante el trámite del proyecto de acto
legislativo se indicó que había “razón y fundamentación” para establecer en el
procedimiento para la paz el aval previo del gobierno, instrumento que “no es
exótico en el derecho constitucional”, pues en materia de gasto, “por ejemplo,
se requiere algo similar y en otro tipo de iniciativas”[89].
Igual idea fue expuesta en la audiencia que llevó a cabo la
Corte Constitucional en este proceso, en la que para justificar la introducción
del aval se mencionaron los artículos 341 y 349 de la Constitución. El primero
señala que el Congreso “podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre
y cuando se mantenga el equilibrio financiero” y que “cualquier incremento en
las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno Nacional”; mientras que, el segundo, al regular la
expedición del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones, establece
que “los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes
del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso, sino con el
concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”. Finalmente,
también se aludió al caso de los tratados internacionales, negociados por el
Gobierno Nacional y que, según se afirma, no pueden ser variados por el órgano
legislativo al aprobarlos.
Indudablemente, como se deriva de las alegaciones realizadas,
es cierto que en el orden constitucional y legal ordinario existen previsiones
conforme a las cuales se limitan, tanto la iniciativa del Congreso, la forma
como expresa sus decisiones, así como su capacidad de introducir modificaciones
a los proyectos que le sean propuestos por el Gobierno Nacional. Estas
limitaciones que, en el ámbito constitucional, tienen un carácter originario en
el Constituyente de 1991, a diferencia de las medidas adoptadas por el
constituyente derivado en el Acto Legislativo 1 de 2016, dirigido a regular el
procedimiento legislativo especial para la paz, presentan importantes
diferencias que impiden su asimilación o su categorización como una regla de
excepción en el ámbito del proceso de creación normativa, a partir de los fines
específicos que explican el citado acto legislativo, en tanto su magnitud y
trascendencia conducen a que las enmiendas realizadas constituyan una verdadera
sustitución de la Carta. No obstante, como paso previo, se identificará cada
uno de los escenarios descritos a partir de su configuración constitucional.
En primer lugar, en lo que atañe al requisito del aval
gubernamental, se advierte por esta Corporación que su exigencia se encuentra
prevista en tres ámbitos regulatorios distintos del Texto Superior. El primero
corresponde a la reglamentación que existe respecto de la elaboración del plan
nacional de desarrollo. Al respecto, el artículo 341 de la Carta señala que el
Gobierno deberá presentar al Congreso dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo el plan nacional de desarrollo,
el cual debe someterse a deliberación y aprobación por el Congreso, con miras a
garantizar el principio de legalidad que rige el deber de planificación del
Estado, en especial, en lo que atañe al manejo de la gestión presupuestal.
De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución, el plan
nacional de desarrollo se integra por dos partes claramente diferenciadas: la
parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la primera deben consagrarse (i) los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y (iii) las estrategias y orientaciones generales en materia de
política económica, social y ambiental. Por su parte, en la segunda, se deben
incluir (a) los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y (b) la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución en un marco de sostenibilidad fiscal,
de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 3 de 2011.
Si bien el objetivo principal de la ley del plan nacional de
desarrollo es planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del
presupuesto público durante un cuatrienio, el numeral 3 del artículo 150 de la
Constitución también permite que además de los citados elementos, se incluyan
en esta ley “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”. Bajo esta autorización constitucional, la jurisprudencia ha sostenido
que la ley del Plan no solo prevé instrumentos o estrategias “referentes al
cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de
recursos fiscales con destino a la financiación de programas”[90], sino
que igualmente consagra “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se deriva la
consecución de las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales
que se ha estimado deseable alcanzar.”[91]
De suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley
del plan se integra tanto con los parámetros normativos que fijan las
estrategias presupuestales, como con aquellas normas jurídicas que permiten
realizar los objetivos, metas y orientaciones que en materia de política
económica, social y ambiental se consagran en la parte general del plan
nacional de desarrollo[92].
De esta manera, si bien se ha admitido el carácter multitemático de esta ley,
ello no excluye su sujeción al principio de unidad de materia, por lo que las
normas que se introducen en el plan deben guardar conexidad directa y
teleológica con los objetivos, metas y estrategias de la política económica,
social y ambiental objeto de planificación[93]. De lo anterior se
deriva que, aun cuando la ley del plan puede introducir una importante gama de
asuntos al ordenamiento jurídico, su alcance se somete a dos características
esenciales: (i) la especificidad de las materias, lo que obliga a que
inequívocamente sean efectivas para realizar los programas y proyectos
contenidos en la parte general del plan; y (ii) su naturaleza claramente
instrumental, razón por la cual la Corte ha sostenido que no puede ser usada
para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores”[94],
ni para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso, por
fuera, como ya se dijo, de los objetivos, metas y estrategias objeto de
planificación[95].
Ahora bien, la exigencia del aval tiene un peso claramente
limitado y de carácter restrictivo, pues lo que se dispone en el Texto Superior
es que, como efecto del debate parlamentario, “cualquier incremento [por parte
del Congreso] en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él,
requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.
Nótese que la coadyuvancia que se impone a cargo del
Gobierno, más allá del carácter multitemático de la ley del plan y lejos de
someterse a un conjunto extenso y complejo de materias, se reduce (i) a las
autorizaciones para aumentar la deuda pública y (ii) a la imposibilidad de
disponer de nuevos proyectos de inversión, aspectos que se introducen en el
manejo macroeconómico y de hacienda pública del Estado, los cuales corresponden
a una función tradicional y originaria de la Rama Ejecutiva del poder público,
la cual, sin embargo, se canaliza a través del principio de legalidad, con
miras a que el recaudo y el gasto público goce de una previa autorización del
parlamento, cuya participación le otorga un sustento claramente democrático.
En este escenario, el aval no constituye una limitación
amplia, abierta, vaga e indeterminada, puesto que se circunscribe a tan solo
dos asuntos que impactan en el manejo del gasto, en lo relativo a la
especificación de los presupuestos plurianuales y de los recursos requeridos
para su ejecución, sin que se vacíen las capacidades deliberativas y decisorias
del Congreso, pues sin perjuicio de tratarse de una ley de iniciativa
gubernamental[96],
la propia Constitución dispone que “[e]l Congreso podrá modificar el plan de
inversiones públicas siempre y cuando mantengan el equilibrio financiero”. De
igual manera, nada impide que las normas instrumentales sean objeto de
adiciones, supresiones, enmiendas o ajustes en el curso del debate legislativo,
pues como se destacó en las Sentencias C-094 de 1996 y C-1062 de 2008, el aval
“se refiere únicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero
no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo,
respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir
modificaciones sin contar con la opinión del Gobierno”. Lo anterior, tal como
ya se advirtió, siempre que se cumpla con el requisito de la unidad de materia.
Por lo demás, se insiste en que el aval se inscribe dentro la
lógica del proceso de preservación de la estabilidad presupuestal, con miras a
evitar el excesivo endeudamiento público, por fuera de lo anterior, se
amplifica el marco de acción del Congreso, llegando incluso, por vía de la
regulación de las leyes orgánicas, y dentro del marco dispuesto por el
Constituyente de 1991, a disponer con total libertad sobre la delimitación de
las competencias entre los diversos poderes del Estado que participan en el
proceso de “preparación, aprobación y ejecución”[97] del
plan nacional de desarrollo, fijando las reglas de acción sobre quién prepara,
aprueba y ejecuta dicho documento.
El segundo escenario de exigencia del aval gubernamental se
encuentra en los artículos 349 y 351 de la Constitución Política, en los que se
regula el proceso de elaboración del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones. En concreto, en la primera de las normas en cita se dispone que
los “cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del
balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto
previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”, al tiempo que, en la
segunda, se establece lo siguiente:
“ARTICULO 351. El Congreso no podrá aumentar
ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno,
ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.
El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado,
la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341.
Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o
disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así
disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o
gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349
de la Constitución.”
Como se advierte de lo expuesto, la Constitución introduce
nuevamente una limitación circunscrita a materias específicas, con exactitud y
reducidas a un ámbito preciso de acción. El artículo 349 de la Carta le prohíbe
al Congreso, sin la aceptación del Ministro de Hacienda, aumentar el estimativo
de las rentas propuestas por el ejecutivo. Esta cautela tiene por objeto
preservar la coherencia macroeconómica del presupuesto, al evitar que se valore
en exceso los ingresos públicos que respaldan el nivel de gastos que se
pretende ejecutar. Se trata de una limitante que opera en el ámbito de la definición
de las cuentas públicas, como competencia originaria dispuesta por el texto de
1991, en cabeza de la Rama Ejecutiva.
Aunado a ello, en torno a los gastos, el citado artículo 351
de la Constitución consagra tres hipótesis que permitan evidenciar las atribuciones
del Congreso: (i) el Congreso no puede aumentar ninguna partida del presupuesto
de gastos presentado por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la
aceptación del ministro del ramo; (ii) el Congreso puede reducir o eliminar
partidas del gasto con excepción de aquellas taxativamente mencionadas en la
Constitución; y (iii) si se disminuyen o eliminan partidas, tales nuevas rentas
podrán aplicarse a la financiación de otras inversiones o gastos, aspecto en el
cual el Congreso tiene capacidad deliberativa y decisoria.
Aun cuando
existe una fuerte restricción al Congreso en materia presupuestal, sobre todo
en el estimativo de rentas y en el aumento o inclusión de partidas de gastos,
no ocurre lo mismo en el resto de escenarios descritos. En tal virtud, se
aprecia que el aval no opera como una condición abierta, vaga e indeterminada,
pues su ámbito de acción se refiere a materias claramente circunscritas y en un
escenario de reparto funcional acorde con la distribución tradicional que en
aspectos económicos ha existido entre los distintos poderes públicos, y sin
que, por esta vía, se pueda modificar o reformar elementos estructurales del
orden jurídico. Cabe insistir, por lo demás, que esta Corporación ha señalado
que la limitación del artículo 351 del Texto Superior opera tan solo en lo
referente al aumento o inclusión de nuevas partidas de gastos, o en la
supresión o reducción de aquellas prohibidas por la Carta[98].
Por el contrario, por fuera de esta última restricción, se autoriza eliminar o
reducir partidas, cuyos recursos pueden ser destinados por el Congreso a otros
gastos creados por leyes anteriores, siempre que su cuantía no exceda a las que
se disminuyen o eliminan. Por último, como se advirtió en la Sentencia C-490 de
1994, “ninguna [de estas exigencias] (…) se traduce en [una] prohibición
general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que
tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra parte, sólo
será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida
en la ley de presupuesto”.
El tercer escenario comprende los asuntos respecto de los
cuales la Carta Política consagra la iniciativa exclusiva del Gobierno
Nacional, en los términos del artículo 154 de la Constitución. La
iniciativa legislativa, como ha sido explicado por la Corte[99],
implica la posibilidad de presentar una propuesta de regulación ante el
Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este órgano a ocuparse de ella
mediante el procedimiento de elaboración de las leyes. Por esta razón, la
doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que
obliga al Congreso a encargarse, de manera pública, del examen de un determinado
tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad
competente para dar inicio al debate legislativo[100].
De lo anterior se deriva una importante consecuencia y es que
se vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un régimen de
competencias previamente definido por la propia Constitución, por virtud de la
cual la activación del procedimiento legislativo depende de la presentación de
un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas para tal efecto,
como ocurre con el Gobierno Nacional. Precisamente, el inciso 1º del citado
artículo 154 de la Carta dispone que: “No obstante, sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral
19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (…)”[101].
Esta iniciativa privativa denota el papel significativo que
la Constitución le otorgó al Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso
legislativo, pues la distribución de la titularidad en la competencia para dar
inicio al trámite dirigido a la aprobación de una ley, reservando ciertas
materias al ejecutivo, implica mitigar el carácter formal que tiene dicho acto,
para vincularlo con una condición primordialmente sustantiva, en la que se
entiende que esa prerrogativa opera como una forma de repartición del poder
público, asegurando que los temas en los que el Gobierno es el único titular,
cualquier intento de llegar a expedir una regulación sobre la materia, se
sujeta a su “conocimiento y consentimiento”[102], en atención a su rol
de promotor del iter legislativo.
Por esta razón, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 5ª de
1992, la Corte ha señalado que si bien la iniciativa privativa se expresa, por
lo general, en el acto de presentación del proyecto de ley; excepcionalmente se
admite que dicha competencia, cuyo principal efecto es impedir que se legisle
sobre las materias de su exclusiva iniciativa, sin su conocimiento y
consentimiento, también se lleve a cabo mediante la figura de la coadyuvancia
a cualquier proyecto de ley que curse en el Congreso y que se refiera a esos
temas, aun cuando no hayan sido presentados por el ejecutivo[103].
Precisamente, el parágrafo del artículo 142 de la citada Ley 5ª de 1992
consagra que: “El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su
iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique. La
coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”.
Los contextos en que se activa el aval gubernamental han sido
descritos por este Tribunal en los siguientes términos:
“Ahora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada
al Gobierno en virtud del inciso segundo del artículo 154 constitucional, es
preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un
proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el
ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría
estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un
proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva
en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o
por cualquiera de los actores sociales o políticos constitucionalmente
facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el
cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y
que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno, durante el trámite
legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso
segundo del artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto
con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate
legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas
presentadas por congresistas.
Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del
artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las restantes
situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en un vicio
de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis planteadas y ha
sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del
Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo señalado
anteriormente; en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto que
trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el
Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en
las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En
efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas
modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en
el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o
modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval.”
Según se deriva de lo expuesto, en las materias sujetas a
iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional, el aval opera como una
forma de activación del proceso legislativo o como una manifestación especial
de consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa
aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la posibilidad de
excluir el carácter autónomo del ejercicio deliberativo del Congreso, en lo que
respecta a la configuración de las materias sujetas a su aprobación, en donde
caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se estimen pertinentes,
con la única carga, no sujeta a un control específico del ejecutivo para su aprobación,
de no alterar de forma sustancial la iniciativa, esto es, de dar trámite a una
regulación radicalmente distinta a la propuesta. De esta manera, la iniciativa
abre el espacio de deliberación y aprobación congresional, en materias
específicas y claramente delimitadas por la Constitución, sin alterar la
esencia de la autonomía parlamentaria y con una única limitante relativa a la
custodia de la estructura sustancial del proyecto, cuya verificación no se
sujeta a la capacidad decisoria del ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen
de constitucionalidad a través de los mecanismos ordinarios previstos en la
Carta.
Una vez expuestos los ámbitos regulatorios en que se
desenvuelve el aval gubernamental, en segundo lugar, le compete a este Tribunal
referirse a la forma como el ordenamiento jurídico regula la incorporación de
los tratados internacionales a través de la ley. Conforme se deriva de varios
mandatos previstos en la Constitución[104], en cuanto a los
tratados y convenios internacionales existe un control tripartito.
Inicialmente, se asigna, de manera exclusiva, el manejo de las relaciones
internacionales y, por supuesto, de la negociación de los tratados al
Presidente de la República[105].
Luego de lo cual, una vez adoptado un texto, se somete a consideración del
Congreso, con miras a determinar si lo aprueba o lo imprueba por medio de una
ley[106].
Por último, tanto el tratado como la ley son enviados a la Corte Constitucional
para su análisis y, como consecuencia de ello, declararlos ajustados o no a la
Carta[107].
En cuanto al ámbito de intervención del Congreso, su
participación se considera esencial como una expresión de control
jurídico-político, amparada en razones de soberanía, seguridad e intereses de
la Nación, por virtud de la cual, como ya se mencionó, le asiste la facultad de
aprobar o improbar los tratados. Como lo ha advertido la Corte, el citado
mandato previsto en el numeral 16 del artículo 150 de la Carta Política, no
impone la obligación de tener que aprobar en su integridad el tratado, pues su
rigor normativo no refiere al alcance de la anuencia congresional, sino a la
posibilidad de alterar o no su contenido. Precisamente, en la Sentencia   C-227
de 1993, este Tribunal manifestó que:
“Si el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su
totalidad, es claro que también puede hacerlo parcialmente. En la
práctica no será difícil que se presente el caso de un tratado cuyas
normas se ajusten todas a la Constitución, excepción hecha de unas cuantas
que la contrarían. En tales circunstancias, el Congreso, en ejercicio de sus
funciones propias, le impartirá su aprobación y se la negará a las
disposiciones inconstitucionales. Y lo mismo podrá ocurrir en
tratándose  de normas inconvenientes para la Nación, según el Congreso.
Pero si se sostiene que el tratado debe aprobarse o
improbarse como un todo, se llega a la conclusión, que no es práctica ni lógica,
de que la inconformidad con una sola cláusula obliga a improbar todo el
tratado. O, lo que es peor, que se debe aprobar todo dejando de lado los
reparos a una o más cláusulas.
En conclusión: si el Congreso puede aprobar o improbar todo
un tratado, también puede hacerlo parcialmente.”[108]
Bajo el anterior supuesto, se explica el contenido del
artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Podrán presentarse
propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados
y convenios internacionales. // El texto de los tratados no puede ser objeto de
enmienda. // Las propuestas de reserva sólo podrán ser
formuladas a los tratados y convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido
así lo admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán el
régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario.
(…)”.
Como principio, el Congreso no puede formular enmiendas al
tratado, esto es, no puede realizar una modificación o variación de lo acordado
por el Presidente de la República, tanto por razón del respeto a la competencia
de este último para dirigir las relaciones internacionales, como por el
resultado de su negociación con otra parte contratante, el cual no puede
cambiarse sin su consentimiento. Sin embargo, se ajusta a la Constitución y así
lo declaró esta Corporación[109],
que el Congreso en el trámite de aprobación de un tratado internacional, haga
uso de moción de aplazamiento regulada en el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992.
En este caso, no se niega ni se modifica el tratado, tan solo se retarda el
momento en que el Presidente puede perfeccionar el vínculo internacional, a
partir del examen de conveniencia que se haya realizado por el Congreso de la
República.
Nótese como, si bien es cierto que en el ámbito internacional
solo el Presidente de la República puede formular “reservas” a los tratados[110],
esto lo realiza precisamente en cumplimiento de su función de dirigir las
relaciones internacionales. Al examinar la constitucionalidad del citado
artículo 217 del reglamento, en la mencionada Sentencia C-227 de 1993, la Corte
aclaró que, en el campo interno, las reservas a las que alude la norma en cita,
corresponden, en realidad, a la no aprobación de alguna o algunas de las
cláusulas de un tratado, bajo la explicación previamente transcrita, conforme a
la cual el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su totalidad o
parcialmente. En este sentido, este Tribunal concluyó que el trámite de
incorporación de un tratado, “es una demostración de la colaboración armónica de
las tres ramas del poder público. Y, por lo mismo, no puede afirmarse que el
Congreso cuando, por medio de leyes, hace reservas a un tratado, es decir, lo
imprueba parcialmente, o aplaza su vigencia, se inmiscuye en asuntos de la
competencia privativa de otras autoridades. No, cuando así actúa lo hace
en ejercicio de la función constitucional de ‘aprobar o improbar’ los
tratados internacionales.”[111]
La formulación de las reservas, en todo caso, se limita a los
tratados y convenios que prevean esa posibilidad o cuyo contenido así lo
admita. De suerte que, en caso de no ser ello posible, el Gobierno Nacional
tendrá que renegociar la parte improbada de un tratado por el Congreso, si así
lo considera pertinente[112].
En conclusión, una lectura armónica de la Carta y de las
normas que desarrollan el trámite de incorporación de los tratados
internacionales, permite inferir que si bien el Congreso no puede formular
enmiendas, esto es, no puede variar lo acordado en el ámbito internacional por
el Presidente de la República, ello no excluye su competencia para aplazar la entrada
en vigencia del tratado, formular reservas e incluso, en general, aprobar
parcialmente su contenido, cuyo efecto implica fiscalizar la manera en que se
obliga internacionalmente al Estado, a partir del juicio político-jurídico que
la Constitución le otorga, como ya se dijo, por razones de soberanía, seguridad
e interés de la Nación.
En este contexto, aun cuando se limita la competencia del
Congreso para modificar el contenido del tratado, ello se equilibra con otras
atribuciones que mantienen los espacios esenciales de deliberación y decisión
que le son propios, incluso pudiendo llegar a aprobar parcialmente un tratado o
a formular reservas, invocando, para ello, razones de conveniencia o de
constitucionalidad derivadas de un examen sometido a su propio arbitrio.
Los argumentos expuestos son útiles para resolver la objeción
planteada al inicio de esta apartado. Para ello, debe
tenerse en cuenta cuatro aspectos centrales que diferencian la reserva de
iniciativa gubernamental en los casos previstos en la Constitución a la
regulación objeto de demanda: el carácter amplio de las materias reguladas en
el Acuerdo Final; las instancias institucionales destinatarias del proceso de
implementación normativa; las consecuencias de la previsión de un aval gubernamental
respecto del trámite de actos legislativos; y la distribución original de
competencias permanentes entre los poderes públicos.
En cuanto al primer aspecto, se
observa que en las hipótesis en que la Constitución prevé la reserva de
iniciativa gubernamental, se trata de asuntos precisos y circunscritos, que por
lo mismo tienen una incidencia también específica en el amplio margen de
configuración legislativa de que es titular el Congreso. En cambio, el Acuerdo
Final es un documento amplio, que cubre los ejes de (i) el desarrollo agrario
integral; (ii) la participación en política, en particular de los integrantes
de los grupos armados en armas; (iii) el fin del conflicto armado; (iv) el
problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las víctimas; y (vi) la
implementación, verificación y refrendación de los acuerdos. En este sentido,
dicho acuerdo político cubre una multiplicidad de materias, todas ellas
tendientes a la fijación de acciones dirigidas a la superación del conflicto
armado, lo cual es un asunto que va mucho más allá que el cese de la actividad
armada, sino que pasa necesariamente por la regulación de variados ámbitos del
orden jurídico. Esto bajo el marco de los contenidos propios la justicia
transicional, que comprenden “un amplio espectro de procesos y mecanismos al
interior de la sociedad, dirigidos a superar abusos a larga escala sucedidos en
el pasado, y con el fin de asegurar la rendición de cuentas, el logro de
justicia y la reconciliación. Por ende, la transición para la superación del
conflicto armado consiste en procesos y mecanismos tanto judiciales como no
judiciales, entre los cuales se incluyen iniciativas de investigación de
delitos, búsqueda de la verdad, programas de reparación y reforma institucional,
así como la combinación entre estas opciones.”[113]
En consecuencia, si las
regulaciones que implementen el Acuerdo Final son de diferente índole y versan
sobre aspectos disímiles del orden jurídico, se muestra abiertamente opuesto a
un principio identitario de la Constitución que esas diferentes expresiones
normativas queden atadas en su configuración a la decisión del Gobierno. Antes
bien, lo que exige el régimen democrático es que, con el fin de dotar de los
más altos grados de legitimidad y estabilidad al proceso de implementación, el
Congreso esté en posibilidad de ejercer, de manera plena, las competencias que
integran el eje axial de la función legislativa, en los términos explicados en
esta sentencia. Este propósito es imposible de lograr cuando la introducción de
modificaciones en una materia amplia y objeto de determinación, como es el
Acuerdo Final, termina dependiendo exclusivamente de la voluntad del poder
presidencial.
El segundo aspecto que responde al
contra argumento planteado, radica en considerar que mientras las materias
respecto de las cuales la Constitución prevé la reserva de iniciativa
gubernamental tienen como destinatario principal al mismo poder ejecutivo, las
reglas jurídicas obtenidas luego de la implementación normativa del Acuerdo
impactan a todas las instituciones estatales y a la sociedad en su conjunto.
Tiene pleno sentido que el
Constituyente haya considerado que las materias críticas para el funcionamiento
del Gobierno, como los planes de desarrollo o aquellos aspectos presupuestales
y fiscales, de relaciones exteriores y de estructura burocrática, estén
sometidos a la reserva de iniciativa gubernamental, puesto que es necesario que
el poder presidencial tenga la posibilidad de prefigurar las disposiciones que
regularán el ejercicio de su propia actividad. De lo contrario, se llegaría un
escenario de desbalance entre los poderes públicos, esta vez a favor de la
concentración de competencias en el Congreso y en desmedro de la autonomía del
Gobierno.
Sin embargo, en el caso de la
implementación del Acuerdo Final, el escenario es opuesto. Tanto la variedad
temática de los asuntos que son objeto de regulación, como el vínculo entre la
deliberación democrática y la legitimidad de ese proceso de implementación,
obligan a que el Congreso ejerza sus facultades de manera plena. Este escenario
es incompatible con la adscripción exclusiva al poder presidencial de las
facultades para formular los proyectos de regulación y autorizar las
modificaciones a dichas iniciativas.
Se ha señalado en esta decisión que
la implementación normativa del Acuerdo tiene justificación, entre otras
razones, en el hecho de que ese documento, como expresión política, vincula
exclusivamente al Presidente, por lo que la adscripción de carácter jurídico y
vinculante a lo acordado pasa necesariamente por el uso de los canales
previstos en la Constitución para la producción del derecho. Esto debido a que
(i) solo dichos canales son válidos en una democracia constitucional para la
previsión de normas con carácter vinculante; y (ii) el uso de tales mecanismos
garantiza la concurrencia de las diferentes ramas del poder, asegurándose con
ello que el proceso de implementación quedará sometido al régimen de controles
inter orgánicos. Así, cuando se dispone la obligación absoluta y excluyente de
aval gubernamental, no se hace nada diferente que autorizar al Gobierno para
que desborde su ámbito de competencia e incida de forma indebida en las
facultades y prerrogativas de otro poder público.
Este argumento explica la tercera
razón que hace que el aval gubernamental exigido en la norma acusada configure
una sustitución del principio de separación de poderes. Como se ha explicado en
esta sentencia, el Acto Legislativo 1 de 2016 dispone el procedimiento
legislativo especial para la aprobación de proyectos de ley y también de actos
legislativos. Sobre este último aspecto, la jurisprudencia constitucional ha
insistido en que, en razón de la índole de las reformas a la Carta respecto de
otras normas jurídicas, la deliberación resulta particularmente importante en
el trámite de los actos legislativos. “Existe un consenso jurisprudencial en el
sentido que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para
el caso de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de
índole legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos
de afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del
poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado,
implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite
que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la
deliberación democrática.”[114]
Esta mayor exigencia en el
cumplimiento de los requisitos de procedimiento no responde, como pudiese
pensarse desde una visión formalista, a la vinculatoriedad del trámite en sí
mismo considerado. Este estándar se explica en que las reformas constitucionales
tienen un efecto directo respecto de las demás disposiciones del orden
jurídico, por lo que deben estar supeditadas a los más altos niveles de
legitimidad democrática. Esto implica, necesariamente, que los componentes de
la función de configuración normativa sean debidamente desarrollados durante el
proceso de formación de los actos legislativos, en particular la deliberación
que refleje el pluralismo político al interior del Congreso y, con ello, la
debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras. La norma
analizada, como se ha señalado en distintas oportunidades, limita de manera
determinante las posibilidades de deliberación, al punto de afectar el
contenido mínimo de la función legislativa, a la vez que concentra
excesivamente las capacidades del poder presidencial para definir el contenido
del proyecto de reforma respectivo.  Esta circunstancia resulta agravada frente
al trámite de los actos legislativos, donde las exigencias en términos de
deliberación plural son más exigentes que respecto de las leyes.
Es por esta razón que, a juicio de
la Corte, la Constitución no establece la reserva de iniciativa gubernamental
frente a los proyectos de acto legislativo, sino que, antes bien, ha previsto
mecanismos específicos para la presentación de estos proyectos, otorgándole la
titularidad de esa prerrogativa tanto al Gobierno como a un número mínimo de
congresistas, diputados y concejales, o a una fracción del cuerpo electoral,
según lo prescribe el artículo 375 de la Constitución. Esto demuestra que, en
lo que respecta a la formulación de proyectos de reforma constitucional a
través de acto legislativo, la intención del Constituyente fue permitir que una
pluralidad de actores estuviese facultada para el efecto, precisamente ante la
necesaria legitimidad democrática que estas normas jurídicas ameritan. Esto es
radicalmente distinto a concentrar en el poder presidencial las funciones de no
solo formular los proyectos de enmienda constitucional, sino también de
autorizar las modificaciones que a los mismos le introduzca el Congreso.
Por último, encuentra la Corte que
es posible condensar todas las anteriores consideraciones en una final,
conforme a la cual las hipótesis que se han identificado responden al reparto
de competencias que, con carácter permanente, hizo el constituyente entre los
poderes públicos. En ese reparto, en relación con determinadas materias,
básicamente aquellas sometidas al régimen de iniciativa y del aval
gubernamental, se consideró necesaria una particular articulación entre el
ejecutivo y el Congreso, reservando para el primero, en buena medida, la
fijación de los contenidos sustantivos a incorporar en el ordenamiento y
guardando para el segundo un papel de verificación, ratificación y control, por
vía de la aprobación de aquello que, en primera instancia, ha sido definido por
el ejecutivo. Las disposiciones de las que ahora se predica sustituyen la
Constitución, alteran de manera radical esa distribución original de
competencias, para aplicar el régimen excepcional y claramente circunscrito que
se ha señalado, en escenarios en los cuales lo que el constituyente ha previsto
es, precisamente, todo lo contrario, esto es, el ámbito de la competencia
general legislativa del Congreso y su capacidad para reformar la Constitución,
en los cuales lo que se ha dispuesto es que la fijación de los contenidos se
haga preponderantemente por el Congreso de la República, con la participación
complementaria del ejecutivo, pero preservando siempre la capacidad
deliberativa y decisoria del legislativo. Por virtud de las normas analizadas,
precisamente, se invierte ese esquema, y aquello que por decisión del
constituyente era competencia del Congreso, se transfiere ahora al ejecutivo,
quien podría, por vía del acuerdo suscrito con las FARC y el necesario aval
para cualquier modificación que se quisiese introducir, predeterminar el
contenido, de lo que el Constituyente quiso fuese producto de la voluntad
deliberativa del Congreso, tanto en ejercicio de su cláusula general de
competencia legislativa, incluida la relativa a leyes estatutarias y orgánicas,
como de su potestad de reforma constitucional.
De este modo, no obstante que, en
efecto, formalmente, la figura contenida en los literales j) y h) del artículo
1º del Acto Legislativo 1 de 2016, podría entenderse como una réplica de las
previsiones contenidas en otras disposiciones de la Constitución,
materialmente, su aplicación en los escenarios para los que se previó dichas
disposiciones, resulta absoluta-mente incompatible con el principio de
separación de poderes y con la autonomía del Congreso. Precisamente, el citado
principio, tal como fue concebido en la Constitución de 1991, particularmente
en cuanto hace a las competencias del legislador, se sustituye cuando la
capacidad del Congreso en relación con la cláusula general de competencia
legislativa y su competencia como poder de reforma, se trasladan
sustancialmente al ejecutivo, en cuanto se le reviste de la capacidad de
determinar los contenidos de una y otra potestad normativa, limitando la
actuación del Congreso a la posibilidad de asentir o disentir en bloque, y
exigiendo que, en función de preservar los acuerdos de paz, limite su
competencia a la aprobación de lo que se le presente o las modificaciones que
sean avaladas por el Gobierno.
10. La inexequibilidad
parcial del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 no modifica la
distribución constitucional de competencias respecto de la suscripción de
acuerdos de paz, ni las demás reglas de dicha enmienda constitucional
La inexequibilidad de los literales
h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 tiene como consecuencia
que se apliquen las normas constitucionales “ordinarias”, de modo que podrán
plantearse e incorporarse proposiciones al articulado presentado por el
Gobierno, sin que las mismas requieran su aval.  Asimismo, las cámaras podrán
decidir si votan en bloque las iniciativas o si hacen uso de la regla genérica
contenida en el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, y discuten y votan los
proyectos artículo por artículo.
Sin embargo, la Corte considera
oportuno resaltar que esta modificación en el procedimiento legislativo
especial, que surge en razón de la inexequibilidad mencionada, no tiene como
efecto derogar las demás disposiciones que regulan el procedimiento legislativo
especial, ni mucho menos alterar la distribución de competencias que la
Constitución señala para la suscripción de acuerdos de paz y su implementación.
Al respecto, cabe recordar que la
suscripción de acuerdos de paz es una competencia propia del Presidente de la
República, quien en virtud de la función de conservar el orden público en todo
el territorio y restablecerlo donde fuere turbado, está facultado para adelantar
procesos de paz y suscribir acuerdos sobre el particular con grupos armados
ilegales. Esta competencia, si bien puede ser objeto de delegación en otros
funcionarios, en todo caso reside exclusivamente en el ejecutivo. Sobre este
particular, se ha recapitulado por esta Corporación el precedente aplicable del
modo siguiente:
“34. Conforme al numeral 4 del artículo 189 de la
Constitución, el Presidente de la República es la autoridad pública competente
para “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuera turbado”. En consecuencia, los gobernadores y los alcaldes tienen el
deber de cumplir con las órdenes que el Jefe de Estado emita sobre este asunto.
De manera que “ninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla
autorizada para actuar con independencia del Presidente de la República y menos
en contra de sus determinaciones en lo referente a la conducción de la política
de orden público, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto
concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fenómenos que
enturbian la pacífica convivencia.”[115]
En todo caso, el Presidente tiene la potestad de delegar en
otros funcionarios del Gobierno Nacional acciones por medio de las que se busque
el restablecimiento del orden público; y, por tanto, sus delegados pueden
llevar a cabo diálogos durante un proceso de paz e incluso suscribir acuerdos
intermedios o instrumentales. Dichas actuaciones deben llevarse a cabo conforme
a lo determinado por el Presidente, quien emite las respectivas instrucciones y
lineamientos orientadores de la función de sus delegados. Sin embargo, el Jefe
de Gobierno es la única autoridad pública autorizada para firmar los acuerdos
definitivos de un proceso de paz. Al respecto se pronunció la Corte
Constitucional en la sentencia C-214 de 1993, al señalar que “el acto de
firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter
vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está reservado
de manera exclusiva al Presidente de la República en su calidad de Jefe del
Estado. Dada la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para
el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar
en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del
orden público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta
política reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su
naturaleza, no son delegables. La figura prevista en el artículo 211 de la
Carta no sería aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato
de la propia norma, la delegación exime de responsabilidad al delegante,
mientras que el ejercicio de las atribuciones de los estados de excepción compromete
al Presidente de la República (artículo 214-5 C.N.), precisamente por su
gravedad y trascendencia.” // En ese mismo sentido se manifestó la Corte en
la sentencia C-048 de 2001,[116]
en la que afirmó “[n]o obstante la generalidad del deber social de
‘propender al logro y mantenimiento de la paz’ (C.P. art. 95-6), la rama
ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar
los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los
habitantes del territorio nacional.””[117]
No obstante, más allá de la
competencia del Presidente para suscribir acuerdos de paz, es claro que si ese
acto político requiere la incorporación de determinados contenidos al
ordenamiento jurídico, es preciso acudir a las instancias de producción
normativa competentes, en particular al Congreso de la República. Ahora bien,
no puede perderse de vista que, en los términos del literal a) del artículo 1º
del Acto Legislativo 1 de 2016, el procedimiento legislativo especial está
instituido para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final. Ello
quiere decir que, si bien el Congreso es el titular de la función de producción
legislativa, en el caso analizado, si se acude a la vía especial allí prevista,
la misma debe tener los propósitos que le ha dispuesto la Carta Política, esto
es, la de servir de vehículo para la implementación del Acuerdo Final.
La labor de implementar corresponde,
según el uso corriente de esa acepción, a “poner en funcionamiento o aplicar
métodos, medidas, etc., para llevar algo a cabo”[118].
Esto implica que el Congreso está llamado a prever fórmulas jurídicas que
desarrollen los contenidos del Acuerdo Final, sin que haga parte del ámbito
propio del procedimiento legislativo especial, previsiones que desconozcan los
contenidos del Acuerdo. En ese sentido, el Congreso tiene una restricción específica
para adoptar medidas que no guardan relación con el Acuerdo, puesto que ello
desconocería el criterio de conexidad que ha fijado la jurisprudencia
constitucional para la validez de las reformas constitucionales y legales
adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial y las facultades
extraordinarias de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016.
Acerca de este particular, en la
Sentencia C-699 de 2016, que declaró la exequibilidad de dicho procedimiento
especial, la Corte estableció que “el procedimiento especial de enmienda solo
puede usarse por tanto bajo condiciones estrictas. Únicamente puede ponerse en
práctica cuando sea necesario para facilitar y asegurar la implementación del
acuerdo final para la terminación del conflicto, y no para introducir reformas
constitucionales temáticamente inconexas con dicho acuerdo, pues el Congreso
carecería de competencia para implantarlas por este procedimiento, sin
perjuicio de que pueda hacerlo por los mecanismos permanentes de revisión,
dentro de los límites constitucionales.” Este mismo argumento es plenamente
aplicable tratándose de proyectos de ley, los cuales podrán ser tramitados bajo
el procedimiento legislativo especial cuando tengan como propósito “agilizar y
garantizar la implementación del Acuerdo Final”[119],
no cuando lo desvirtúen o lo deroguen. Ello debido a que la cláusula del
literal a), antes explicada, es predicable tanto de esas iniciativas como de
los proyectos de reforma constitucional.
Por ende, si el Congreso omite esta
restricción y decide expedir leyes o actos legislativos que tengan por objeto
negar el Acuerdo, destruirlo o ir en dirección contraria a lo acordado, en todo
caso, queda habilitada la posibilidad del Gobierno de objetar esas
regulaciones, como medio alternativo que de forma suficiente permite al
ejecutivo ejercer sus competencias para preservar la fidelidad de lo acordado,
sin desnaturalizar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso. Lo
anterior, ocurre, básicamente, por el desconocimiento del requisito de
conexidad antes señalado, puesto que la medida legislativa correspondiente
cumpliría un fin diferente a facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo. Ello, claro está, sin perjuicio del control
automático de constitucionalidad previsto en el literal k) del artículo 1º del
Acto Legislativo 1 de 2016.
Así las cosas, el ámbito de
regulación del Congreso respecto de la implementación del Acuerdo Final radica
en la presentación de diferentes opciones de regulación, pero todas ellas deben
estar dirigidas a facilitar dicha labor de implementación del Acuerdo. Habida
cuenta de la declaratoria de inexequibilidad de la previsión que exigía contar
con el aval gubernamental para la introducción de modificaciones a los
proyectos de ley, el Congreso está habilitado para introducir dichos cambios,
pero, en cualquier caso, esa facultad debe ser ejercida de manera consonante
con las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, esto
es, bajo la obligatoriedad de cumplir con el requisito de conexidad.
De otro lado, también debe
resaltarse, como previamente se expuso, que algunos de los contenidos del
Acuerdo son más específicos que otros. Por ello, en la medida en que debe
cumplirse el requisito de conexidad, la amplitud de la potestad normativa del
Congreso dependerá de esa especificidad. Así, puede válidamente plantearse que
algunos contenidos del Acuerdo tienen un grado de especificidad tal que limitan
en buena medida el margen de apreciación del legislador. En cambio, otros
contenidos más amplios pueden ser desarrollados de diferentes maneras, de modo
que en ese caso el margen de apreciación legislativa es mucho más amplio,
teniendo como límite la conexidad entre la medida adoptada y la implementación
efectiva del Acuerdo.
A este respecto, debe insistirse en
que las limitaciones al margen de apreciación del Congreso obedecen, no a
reconocer que el Acuerdo opera como parámetro normativo para el ejercicio de la
función legislativa, que evidentemente no lo es, en virtud de ser un acuerdo
político, sino al requisito de conexidad, el cual sí tiene naturaleza de
parámetro de control de constitucionalidad, conforme a lo regulado por el
literal a) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.
Por último, la Corte señala que
aceptar la posibilidad que el Congreso introduzca modificaciones a las
iniciativas planteadas por el Gobierno, incluso sin contar con su aval, no
modifica las previsiones que ordenan el debate legislativo y le otorgan
racionalidad y eficiencia.  Por lo tanto, amparado en el ejercicio de su
competencia deliberativa, el legislativo no puede actuar de manera tal que la
discusión de las iniciativas opere como un mecanismo para el bloqueo
institucional.  Ello conforme con las consideraciones anteriormente planteadas,
las cuales demuestran que la deliberación del poder legislativo debe tender
necesariamente a la debida conformación de la voluntad democrática de las
cámaras y no a obstaculizar la expresión de la misma, a través de mecanismos
fundados en el abuso de dicha competencia deliberativa. En este contexto, si
bien queda a salvo la competencia del Congreso para determinar los medios que
permitan alcanzar los fines del acuerdo, en todo caso, como ya se advirtió, es preciso
insistir en que la salvaguarda del debate parlamentario no puede incluir
prácticas que se consideren abusivas o irrazonables conocidas como
filibusterismo.
En consecuencia, el Congreso debe
ser respetuoso de las diferentes previsiones que regulan el ejercicio de la
función legislativa, como son (i) la definición de términos y condiciones para
la deliberación y las votaciones; (ii) el requisito de conexidad entre el
Acuerdo y las fórmulas jurídicas que se derivan del proceso de implementación
normativa; y (iii) las reglas sobre validez constitucional, las cuales prohíben
al Congreso de la República introducir modificaciones que contraríen la Carta
Política.
Conclusión
Conforme a los anteriores
argumentos, se concluye por la Corte que los literales h) y j) del Acto
Legislativo 1 de 2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que
desvirtúan las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los
congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función
legislativa.  Estas enmiendas a la Constitución también implican un desbalance
en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del
ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una
democracia constitucional.
Por ende, el legislativo debe
conservar su competencia para introducir modificaciones a las propuestas del
ejecutivo, incluso sin contar con aval gubernamental, así como para decidir si
somete o no a discusión el articulado u opta por la votación en bloque de esas
mismas iniciativas. Con todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse
con las reglas y principios que guían el trabajo legislativo, así como con el
requisito de conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas
que se deriven del proceso de implementación, como previamente se expuso.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento sobre el literal k) del artículo 1º, el artículo 3º y el
artículo 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, por ineptitud de la demanda.
SEGUNDO: ESTARSE A LO RESUELTO
en la Sentencia C-699 de 2016 en relación con el cargo dirigido contra el
literal f) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
TERCERO: ESTARSE A LO RESUELTO
en la Sentencia C-699 de 2016 en relación con el cargo formulado contra el
artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
CUARTO: INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento en relación con el artículo 4º del Acto Legislativo No. 01 de
2016 por las razones expuestas en esta providencia.
QUINTO: DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD de
los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
IVAN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (E)
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-332 de 2017
JUICIO
O TEST DE SUSTITUCION-Jurisprudencia debe avanzar hacia
admitir diversos grados o intensidades (Salvamento parcial de voto)
JUICIO
O TEST DE SUSTITUCION ESTRICTO-No resulta plausible al
momento de examinar la validez de reformas constitucionales referentes a
instrumentos de justicia transicional (Salvamento parcial de voto)
EJES
DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Evaluación de medidas
extraordinarias y transitorias destinadas a superar una situación de conflicto
evidencia fuertes tensiones entre ellos (Salvamento parcial de voto)
PAZ-Principio,
valor y derecho fundamental (Salvamento parcial de voto)
EJES
DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Justificación de su
limitación pasajera (Salvamento parcial de voto)
La consecución de la paz, en tanto que principio, valor y
derecho fundamental, puede justificar un cierto grado de limitación pasajera de
algún eje definitorio, lo cual resultaría inadmisible en tiempos de normalidad.
JUICIO
O TEST DE SUSTITUCION-Debe tener en cuenta
consideraciones de orden histórico (Salvamento parcial de voto)
La realización de un test de sustitución no puede convertirse
en una metodología, en una mera técnica, que escape por completo a
consideraciones de orden histórico. De allí que no se trate simplemente de
construir un silogismo jurídico, cuya premisa mayor sea un eje fundamental de
la Constitución de 1991; una premisa menor conformada por el acto reformatorio
al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusión. Será necesario
evaluar si, más allá de valoraciones de carácter lógico-formal, el resultado
del juicio de sustitución se acompasa con los tiempos por los que atraviesa la
Nación.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Límites
de su ejercicio por vicios de competencia (Salvamento parcial de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Aplicación
del principio de autocontención judicial (Salvamento parcial de voto)
El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios
de competencia en materia de reformas a la Carta Política comporta la
aplicación del principio de la autocontención judicial (self restraint).
Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de
un instrumento normativo de carácter transicional.
PRINCIPIO
DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Objetivos (Salvamento parcial de
voto)
El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de
competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención (self
restraint), con miras a: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse a los
cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las
mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso
destruir, la Carta Política; y (iii) impedir que el juicio de sustitución sea
percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o
incluso político, sobre las reformas a la Constitución.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Ante
aquellas que versen sobre instrumentos transicionales, la intervención del juez
constitucional debe ser excepcional (Salvamento parcial de voto)
VOTACION
EN BLOQUE-Consagración en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
no sustituye ningún eje fundamental de la constitución (Salvamento parcial de
voto)
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Supera
test de razonabilidad (Salvamento parcial de voto)
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Finalidad
(Salvamento parcial de voto)
En relación con la finalidad de la medida, encuentro que la
previsión de los avales previos del Gobierno Nacional perseguía los siguientes
objetivos constitucionales: garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor,
principio y derecho fundamental; asegurarle al Presidente de la República
cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el orden público y
asegurar la consecución de la paz; y facilitar y asegurar el cumplimiento de lo
acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso de paz.
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Idoneidad
de la medida para alcanzar el fin propuesto (Salvamento parcial de voto)
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Necesidad
(Salvamento parcial de voto)
La medida es necesaria, ya que si los congresistas contaran
con la facultad de introducir toda suerte de reformas a los proyectos de ley o
acto legislativo, destinados a ejecutar el texto del Acuerdo Final, resultaría
imposible cumplir con lo acordado. De hecho, aquél tendría que entrar a
renegociarse por completo, o al menos, algunos de sus contenidos.
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL-No es ajeno a la tradición jurídica
colombiana ni a la Constitución (Salvamento parcial de voto)
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-No
vacía las competencias del Congreso de la República ni suprime su carácter
decisorio y deliberativo (Salvamento parcial de voto)
EXIGENCIA
DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS
NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-No
suprime el principio de separación de poderes (Salvamento parcial de voto)
OBJECION
PRESIDENCIAL-No es un instrumento adecuado para preservar el texto del
Acuerdo Final y asegurar su implementación (Salvamento parcial de voto)
Las objeciones presidenciales por inconveniencia son
inidóneas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, por cuanto pueden ser
rechazadas por el Congreso de la República. Otro tanto puede afirmarse de
aquellas por inconstitucionalidad, ya que no se trata de preservar la
supremacía de la Carta Política, sino de asegurar que lo acordado será
ejecutado.
OBJECION
PRESIDENCIAL CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inviabilidad
(Salvamento parcial de voto)
INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Materias (Salvamento
parcial de voto)
El artículo 154 de la Carta Política establece que el
Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva en una amplia variedad de
materias, entre las cuales se destacan: (i) el Plan Nacional de Desarrollo,
(ii) la reforma de la estructura administrativa nacional, (iii) la creación,
supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, etc., (iii) la reglamentación de la creación de las
Corporación Autónoma Regional, (iv) la creación y autorización de constitución
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta, (v) las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la fijación de rentas nacionales
y gastos de la administración, (vii) las regulaciones del Banco de la República
y de las funciones de su Junta Directiva, (ix) la organización del crédito
público, (x) la regulación del comercio exterior y la fijación del régimen de
cambio internacional, (xi) la fijación del régimen salarial y prestacional de
empleados públicos, (xii) de miembros del Congreso y de la fuerza pública,
(xiii) la participación de los municipios y resguardos indígenas en las rentas
nacionales y transferencias de las mismas, (xiv) la autorización de aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, (xv) la
exención de contribuciones nacionales, (xvi) la fijación de servicios a cargo
de la Nación y los entes territoriales, (xvii) la organización, administración,
control y explotación de monopolios rentísticos, (xviii) la reservación para el
Estado de determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, y (xix)
las leyes aprobatorias de tratados internacionales.
VOTACION
EN BLOQUE-Consagración en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
persigue fines constitucionalmente válidos (Salvamento parcial de voto)
La referida votación en bloque persigue unos fines
constitucionalmente válidos: garantizar la vigencia de la paz, en tanto que
valor, principio y derecho fundamental; y asegurar que las normas de
implementación del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la
celeridad necesaria, permitiendo así preservar la confianza entre las partes.
VOTACION
EN BLOQUE-Necesidad e idoneidad (Salvamento parcial de voto)
La medida es necesaria e idónea por cuanto permite que las
normas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final no tarden tanto
tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la República. Las experiencias
comparadas demuestran que la tardanza en la ejecución de lo acordado mina la
confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al reinicio de las
hostilidades.
VOTACION
EN BLOQUE-No es una figura extraña al constitucionalismo colombiano
(Salvamento parcial de voto)
VOTACION
EN BLOQUE-No desnaturaliza el ejercicio de la función legislativa
(Salvamento parcial de voto)
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 01 de 2016 “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
Demandante: Iván Duque Márquez y otros.
Magistrado Ponente
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con profundo respeto por las sentencias
proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, disiento parcialmente
en relación con el sentido del fallo mayoritariamente adoptado por sus
integrantes, en cuanto declaró inexequibles los literales h) y j) del Acto
Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, por las siguientes razones:
1.
La realización del
test de sustitución en un contexto de justicia transicional
En el adelantamiento del llamado “test de sustitución”
se suelen presentar fuertes tensiones entre el poder de reforma a la Carta
Política, en cabeza del Congreso de la República o del pueblo vía referendo, y
los ámbitos competenciales de la Corte Constitucional.
De igual manera, en el ejercicio de un control de
constitucionalidad por vicios de competencia colisiona el principio
democrático, expresado en la regla de las mayorías parlamentarias, con la
preservación de unos valores y principios fundantes del modelo del Estado
Social de Derecho.
En un contexto de justicia transicional, la estructuración
del test de sustitución se complejiza, debido al enorme peso que adquiere la paz,
en tanto que valor, principio y derecho fundamental (art. 22 Superior). De tal
suerte que, en estos escenarios particulares, el juez constitucional debe tomar
en consideración el contexto histórico en el cual fue adoptada una determinada
enmienda a la Carta Política, al igual que los fines y propósitos perseguidos
con aquélla. Correlativamente, el principio de la autocontención judicial (principio
del self-restraint), cobra una mayor importancia.
Así las cosas, tal y como se explicará más adelante, el test
de sustitución ofrece diversos grados o intensidades, en función de si los
contenidos de una determinada reforma constitucional, guardan o no relación con
la consecución de la paz.
1.1.
Las clásicas
tensiones que se presentan en la realización del test de sustitución
A partir de la sentencia fundadora C-551 de 2003, mediante la
cual se revisó la validez de una ley convocante a un referendo constitucional,
la Corte ha precisado algunos aspectos relacionados con el fundamento,  alcance
y límites al ejercicio de su control en materia de vicios competenciales en
punto a reformas al Texto Fundamental.
El ejercicio de un control constitucional por vicios de
competencia se inscribe en uno de los debates más álgidos e interesantes del
derecho constitucional contemporáneo: por una parte, la tensión que se presenta
entre el principio democrático (regla de la mayoría), así como la necesidad de
ajustar un texto normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales,
políticas y culturales de una sociedad; y por la otra, la exigencia de
preservar la esencia de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra
civilización occidental: la construcción de un Estado Social de Derecho fundado
sobre el respeto por la dignidad humana, los derechos fundamentales y la
consecución de la paz.
Los defensores del principio democrático sostienen que los
autores de un Texto Fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las
generaciones futuras. En palabras de Thomas Jefferson: “la tierra pertenece
a las generaciones vivientes” (the earth belongs to the living), y por
ende, “es absurdo que los muertos puedan, mediante la Constitución, imponer
su voluntad a los vivos”, reflexiones que quedaron  consignadas en el
artículo 28 de la Constitución francesa de 1793: “un pueblo tiene siempre el
derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede
someter a las generaciones futuras”.
Agregan, en los términos clásicos de El Federalista, que: “La
imperfección humana no puede producir obras perfectas. El resultado de las
deliberaciones de un cuerpo colectivo debe participar forzosamente de los
errores y prejuicios, así como del buen sentido y la sabiduría de los
individuos que lo integran”[120].
En palabras de Carlos Santiago Nino: las Constituciones se asemejan a
catedrales en permanente construcción.
Desde esta perspectiva, los diversos mecanismos que prevén
las Constituciones actuales para su reforma, aseguran que ciertos grupos
políticos puedan canalizar, por medios pacíficos, sus aspiraciones ideológicas.
Las denominadas cláusulas pétreas carecerían de sentido, por cuanto las
mayorías terminarían por acudir a vías no institucionales, con miras a modificar,
corregir o actualizar un modelo constitucional vigente[121].
Adicionalmente, dicha Carta Política no resultaría ser verdaderamente
democrática, “puesto que aunque formalmente se exprese que la soberanía está
en el pueblo, se impide su reforma mediante canales institucionales
democráticos como el Congreso”.[122]
En la otra orilla, los defensores de la prevalencia de
ciertos valores y principios esenciales frente a las decisiones mayoritarias,
en especial en materia de derechos fundamentales, apoyan sus tesis en argumentos
de diversa naturaleza:
En algunos países, como sucede en Alemania, la existencia de
cláusulas pétreas, incluso implícitas, responde a motivos históricos[123].
El temor del regreso a un sistema autocrático de gobierno, amén de encontrarse
ese país en 1949 con una soberanía territorial restringida, condujo a la
inclusión en la Ley Fundamental de Bonn, de un conjunto de límites al poder de
reforma constitucional. Otro tanto puede decirse de Italia con el fin de
fascismo[124].
Autores como Elster[125] comparan los referidos
límites al clásico mito de Ulises: el pueblo, ante la incertidumbre del futuro,
decide “atarse al mástil”, y preservar los elementos básicos de un
Estado Social de Derecho, ante las envestidas de las mayorías. En este símil,
los Tribunales Constituciones juegan el papel de marineros, evitando que su
capitán se desate y conduzca la nave del Estado hacia el abismo.
Un tercer argumento, apunta a que el principio democrático no
puede ser comprendido en términos meramente procedimentales. De allí que cuando
un Tribunal Constitucional declara sin efectos una enmienda contraria a ciertos
principios fundantes de un Estado Social de Derecho, no está frustrando el
querer de las mayorías, sino amparando a los derechos de las minorías.
1.2.
Las diversas
intensidades del test de sustitución
La construcción dogmática del test de sustitución ha avanzado
en el sentido de fijar unas pautas hermenéuticas que le permitan al juez constitucional
identificar los ejes definitorios de la Carta Política de 1991. Hasta el
momento, la Corte Constitucional ha reseñado los siguientes:
·
Modelo del Estado Social
de Derecho (Sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005, C-288 de 2012 y C-373 de
2016);
·
Principio de separación de
poderes (Sentencias C-970 y 971 de 2004, C-1040 de 2005, C-288 de 2012 y C-373
de 2016);
·
Principio de supremacía constitucional
(Sentencia C- 1040 de 2005);
·
Principios orientadores de
la carrera administrativa (Sentencias       C-588 de 2009 y C-249 de 2012);
·
Principio de alternancia
en el ejercicio de la Presidencia de la República (Sentencia C-141 de 2010);
·
Principio democrático
(Sentencia C- 3030 de 2010, C-1056 de 2012 y C-577 de 2014);
·
Principio de moralidad
pública (Sentencia C-1056 de 2012);
·
Derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia y la reparación (Sentencia C-579 de 2012);
·
Deber del Estado de
respetar, garantizar y proteger los derechos humanos (Sentencia C-084 de
2016);
·
Principio de autogobierno
judicial (Sentencia C-285 de 2006); y
·
Principio de autonomía
judicial (Sentencia C-373 de 2016)
Si bien la Corte no ha establecido diversos grados de
intensidad al momento de realizar el test de sustitución – a diferencia de lo
sucedido en materia de igualdad, por ejemplo-, considero que, en el futuro, el
Tribunal Constitucional debe avanzar en esa dirección. La introducción de un
test de razonabilidad enriquecería y dotaría de una mayor fuerza argumentativa
y legitimidad al ejercicio del control judicial sobre los vicios de
competencia.
La aplicación de un test estricto de sustitución no resulta
plausible al momento de examinar la validez de reformas constitucionales
referentes a instrumentos de justicia transicional. Lo anterior por cuanto la
evaluación de medidas extraordinarias y transitorias, destinadas a superar una
situación de conflicto armado interno, evidencia la existencia de fuertes
tensiones entre algunos ejes definitorios la Constitución de 1991. De tal
suerte que la consecución de la paz, en tanto que principio, valor y derecho
fundamental, puede justificar un cierto grado de limitación pasajera de algún
eje definitorio, lo cual resultaría inadmisible en tiempos de normalidad.
El juez constitucional debe examinar si el instrumento de
justicia transicional, que puede afectar en cierta forma algunos contenidos de
un determinado eje definitorio, persigue la consecución de un fin legítimo
(vgr. la consecución de la paz); si igualmente se trata de una medida idónea y
necesaria para ello.
Por el contrario, cuando quiera que la Corte se vea abocada a
realizar un test de sustitución en relación con un acto modificatorio del Texto
Fundamental, que no guarde relación alguna con aspectos transicionales (vgr.
supresión de un órgano, creación de inhabilidades, modificaciones en la
estructura del Estado, etcétera),  deberá aplicar un test de razonabilidad,
cuya intensidad variará en función del tema regulado.
En conclusión: la realización de un test de sustitución no
puede convertirse en una metodología, en una mera técnica, que escape por
completo a consideraciones de orden histórico. De allí que no se trate
simplemente de construir un silogismo jurídico, cuya premisa mayor sea un eje
fundamental de la Constitución de 1991; una premisa menor conformada por el
acto reformatorio al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusión.
Será necesario evaluar si, más allá de valoraciones de carácter lógico-formal,
el resultado del juicio de sustitución se acompasa con los tiempos por los que
atraviesa la Nación.
1.3.
La autocontención judicial
(principio del self-restraint).
El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios
de competencia en materia de reformas a la Carta Política comporta la
aplicación del principio de la autocontención judicial (self restraint).
Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de
un instrumento normativo de carácter transicional.
Las tensiones derivadas del reparto de competencias entre el
legislador, y en este caso el constituyente derivado, y los Tribunales
Constitucionales, han sido resueltas por la jurisprudencia foránea acudiendo a
principios tales como la autocontención judicial (judicial self-restraint),
las “cuestiones políticas” (political questions), entre otras. Ese
concepto hace referencia a que los miembros de las Cortes Constitucionales
deben restringir el poder de las corporaciones a las que pertenecen, cuando son
inexistentes los límites externos.
En
términos generales, según el texto clásico de Thayer (1893), la autocontención
judicial configura una limitante competencial de las decisiones adoptadas por
cada uno de los poderes públicos del Estado[126].
Posner[127]
(1983) entiende la autocontención judicial en términos de antónimo del vocablo
“activismo judicial” (judicial activism). El citado autor ha propuesto
las siguientes cinco (5) consecuencias de ese concepto, las cuales se traducen
en límites al ejercicio de la función judicial, a saber: (i) identificación de
las posibles consecuencias institucionales que podría traer el ejercicio de un
poder judicial excesivo; (ii) el funcionario jurisdiccional no admitirá que sus
decisiones se produzcan con el fin de posicionar sus posturas políticas; (iii)
el juez debe ser cauteloso y prudente en sus providencias cuando en ellas se
discutan sus posiciones personales y políticas[128]; (iv)
el funcionario judicial debe evitar los fallos que impliquen creación de
derecho o normas de rango constitucional; y (v) el juez debe ser consciente de
las competencias que la Constitución asignó y su papel en el sistema político
del Estado. Así mismo, debe respetar las otras ramas del poder público[129].
La
doctrina de la autocontención judicial fue creada por la Corte Suprema
americana para delimitar los ámbitos de aplicación de la judicial review, en
las decisiones adoptadas por otros órganos estatales[130]. Dicha
garantía se concreta mediante una abstención del juez constitucional de abocar
el examen de asuntos que desbordan sus competencias.
La
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América ha utilizado el
concepto de autolimitación judicial en dos hipótesis. De un lado, ese Tribunal
ha empleado esa doctrina para rechazar su jurisdicción sobre los temas
relativos a la “doctrine of political question”, que significa desechar
los casos que implican una pregunta política y no jurídica. De otro lado, dicha
Corporación ha aplicado la autolimitación cuando ha decidido declarar una ley
inválida, siempre que vulnera claramente una norma de la Constitución[131].
Según
Roche, las técnicas de la judicial self-restraint pueden ser de
naturaleza procedimental o sustantiva. Se estará ante la primera cuando  se
evite avocar conocimiento, in limine, de temas que estén por fuera de su
competencia; será la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no
se está ante un tema de carácter judicial.[132]
En
pocas palabras, la doctrina de la autocontención judicial se orienta a limitar
el grado de subjetivismo que puede acompañar las decisiones de los jueces
respecto a la extensión de sus ámbitos competenciales.
En la misma dirección,
la Corte en sentencia C- 303 de 2010, con ocasión del examen de una demanda de
inconstitucionalidad por vicios de competencia contra la “Reforma Política” de
2009, consideró lo siguiente:
“El ejercicio de esa competencia exige de la Corte una
actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción judicial,
que permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la
identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que
transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a los
cambios socio políticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos
de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como condición
para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica propia
de las sociedades contemporáneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el
juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas
constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la
Corte.”
En
el mismo sentido, en Sentencia C-1040 de 2005, el Tribunal Constitucional se
pronunció sobre los límites que tiene el ejercicio de un control de
constitucionalidad sobre vicios de competencia:
“La Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar
el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo
determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta
Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse
para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha
desarrollado ni precisado sus componentes”.
El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de
competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención (self
restraint), con miras a: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse a los
cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las
mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso
destruir, la Carta Política; y (iii) impedir que el juicio de sustitución sea
percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o
incluso político, sobre las reformas a la Constitución.
En conclusión: en materia de reformas constitucionales que
versen sobre instrumentos transicionales, el juez constitucional debe acatar el
principio de la autocontención. De allí que su intervención se torne realmente
excepcional.
2.
La exigencia de un aval
previo del Gobierno Nacional
El artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2016,
referente al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, consagraba la
siguiente regla:
“h) Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán
tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y
cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”.
La mayoría de la Corte consideró que la citada disposición
sustituía los ejes fundamentales de la democracia y la separación de
poderes.  Lo anterior por cuanto se trataría de una limitación
desproporcionada a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la
República en materias que pueden conducir a reformas estructurales del
ordenamiento jurídico.
De tal suerte que, si bien resultaba admisible adoptar una
reforma constitucional destinada a implementar el Acuerdo Final, tales
previsiones no podían “vaciar” de contenido la función del Legislador, al
privarlo de los espacios esenciales de deliberación que le son propios, pues
ello implicaba una limitación que desnaturalizaba las competencias del Congreso
de la República y lo subordinaba desproporcionadamente a la actuación del Poder
Ejecutivo.
Me aparto de las anteriores conclusiones, por cuanto el
instrumento transicional, consistente en contar con un aval previo del Gobierno
Nacional, la cual no es ajena al constitucionalismo colombiano, si bien
configura una medida que impone ciertas restricciones transitorias a
determinados contenidos de un eje definitorio de la Constitución de 1991 -
como lo es la separación de poderes- , también lo es que logra superar con
creces un test de razonabilidad.
En relación con la finalidad de la medida, encuentro
que la previsión de los avales previos del Gobierno Nacional perseguía los
siguientes objetivos constitucionales:
·
Garantizar la vigencia de
la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental;
·
Asegurarle al Presidente
de la República cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el
orden público y asegurar la consecución de la paz; y
·
Facilitar y asegurar el
cumplimiento de lo acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso
de paz.
Se trata de una medida idónea, por cuanto no existe un
medio alternativo semejante que permita alcanzar los referidos fines.
El instrumento de las objeciones presidenciales no resulta
adecuado para preservar el texto del Acuerdo Final y asegurar su
implementación.
La
actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se encuentra  en
los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el decreto 2067 de 1991.
Las objeciones
presidenciales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El
Gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con
objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de
diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y
hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
En ambos casos se devuelve
el proyecto de ley a la Cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo
debate en Plenaria. En caso de que ambas Cámaras insistan, con la mayoría
absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si
el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al
Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas
objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte
Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días,
sobre la exequibilidad del mismo.
El fallo de la Corte
obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se
archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente
inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído
el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos
concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite,
remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
Como puede advertirse, las objeciones
presidenciales por inconveniencia son inidóneas para garantizar el cumplimiento
de lo acordado, por cuanto pueden ser rechazadas por el Congreso de la
República. Otro tanto puede afirmarse de aquellas por inconstitucionalidad, ya
que no se trata de preservar la supremacía de la Carta Política, sino de
asegurar que lo acordado será ejecutado.
Adicionalmente, las objeciones presidenciales
contra proyectos de acto legislativo son inviables, tal y como lo consideró el
Consejo de Estado en relación con aquellas que presentó el Gobierno Nacional en
el año 2012 respecto a la fallida reforma a la justicia.
De igual manera, la medida es necesaria,
ya que si los congresistas contaran con la facultad de introducir toda suerte
de reformas a los proyectos de ley o acto legislativo, destinados a ejecutar el
texto del Acuerdo Final, resultaría imposible cumplir con lo acordado. De
hecho, aquél tendría que entrar a renegociarse por completo, o al menos,
algunos de sus contenidos.
Aunado a lo anterior, la figura del aval no
es ajena a la tradición jurídica colombiana, ni mucho menos al texto de la
actual Constitución de 1991.
En materia de hacienda pública, el artículo
349 Superior, prevé que los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito
y de los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el
Congreso “sino con el concepto previo y favorable suscrito por el Ministro
del ramo”. De manera análoga, el artículo 351 Superior dispone que el
Congreso de la República no podrá aumentar ninguna de las partidas del
presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva “sino
con la aceptación escrita del Ministro del ramo”.
En relación con el Plan de Inversiones, la
Corte en Sentencia C-714 de 2008, consideró lo siguiente:
“Los miembros del Congreso tienen la posibilidad de
introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional,
incluso en relación con el contenido del Plan de Inversiones Públicas, siempre
y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo,
exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitución le atribuye al
poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades
financieras que deberá asumir para la ejecución del Plan de Desarrollo durante
su cuatrienio. Frente a la introducción de proposiciones que alteren el
equilibrio del Plan de Inversiones, deben los congresistas necesariamente
contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional.”
(negrillas agregadas).
La Corte ha considerado que el Congreso
de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han
sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de
iniciativa exclusiva del Ejecutivo y estas modificaciones no requieren del aval
gubernamental, salvo que se trate de temas nuevos o de modificaciones que alteran sustancialmente la
iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del
Gobierno, y tratándose de proyectos de ley que no hayan sido presentados por el
Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a iniciativa
legislativa privativa ejecutiva, pero si dichas modificaciones recaen sobre
estas materias, se requiere el aval del Gobierno[133].
Téngase presente que el
artículo 154 de la Carta Política establece que el Gobierno tiene iniciativa
legislativa exclusiva en una amplia variedad de materias, entre las cuales se
destacan: (i) el Plan Nacional de Desarrollo, (ii) la reforma de la estructura
administrativa nacional, (iii) la creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, etc., (iii) la reglamentación
de la creación de las Corporación Autónoma Regional, (iv) la creación y
autorización de constitución de empresas industriales y comerciales del Estado
y sociedades de economía mixta, (v) las autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la
fijación de rentas nacionales y gastos de la administración, (vii) las
regulaciones del Banco de la República y de las funciones de su Junta
Directiva, (ix) la organización del crédito público, (x) la regulación del
comercio exterior y la fijación del régimen de cambio internacional, (xi) la
fijación del régimen salarial y prestacional de empleados públicos, (xii) de
miembros del Congreso y de la fuerza pública, (xiii) la participación de los
municipios y resguardos indígenas en las rentas nacionales y transferencias de
las mismas, (xiv) la autorización de aportes o suscripciones del Estado a
empresas industriales o comerciales, (xv) la exención de contribuciones
nacionales, (xvi) la fijación de servicios a cargo de la Nación y los entes
territoriales, (xvii) la organización, administración, control y explotación de
monopolios rentísticos, (xviii) la reservación para el Estado de determinadas
actividades estratégicas o servicios públicos, y (xix) las leyes aprobatorias
de tratados internacionales.
Se trata de materias que requieren una
especial coherencia técnica, relacionadas con la política monetaria, cambiaria,
crediticia, fiscal y de administración pública. De ellas depende la
preservación de la estabilidad macroeconómica del país, las relaciones
internacionales y la seguridad exterior, motivo por el cual la Constitución le
reconoció iniciativa exclusiva al Gobierno Nacional.
En conclusión: la figura del aval del Gobierno Nacional,
prevista en el literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016
superaba un test de sustitución, como quiera que no configura un vaciamiento de
las competencias del Congreso de la República ni una supresión de los
principios de separación de poderes públicos y del carácter deliberativo y
decisorio de aquél.
3.
La votación en
bloque de los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz
El literal j) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016
disponía:
“j) En la Comisión y en las Plenarias se decidirá sobre la
totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno
Nacional, en una sola votación”.
A juicio de la mayoría de integrantes de la Sala Plena, la
votación en bloque de  los proyectos tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz configuraba una sustitución del carácter
deliberativo y decisorio del Congreso de la República. No comparto tales
conclusiones, por las razones que paso a explicar.
Al igual que con el tema de los avales, la referida votación
en bloque persigue unos fines constitucionalmente válidos:
·
Garantizar la vigencia de
la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; y
·
Asegurar que las normas de
implementación del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la
celeridad necesaria, permitiendo así preservar la confianza entre las partes.
La medida es necesaria e idónea por cuanto
permite que las normas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final no
tarden tanto tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la República. Las
experiencias comparadas demuestran que la tardanza en la ejecución de lo
acordado mina la confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al
reinicio de las hostilidades.
La aprobación en bloque de artículos tampoco es una figura
extraña a nuestro constitucionalismo. Al respecto, el artículo 134 de la Ley 5ª
de 1992 dispone:
“ARTÍCULO 134. VOTACIÓN POR PARTES. Cualquier Congresista, un Ministro
del Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo
proyecto, podrá solicitar que las partes que él contenga, o la enmienda o la
proposición, sean sometidas a votación separadamente. Si no hay consenso,
decidirá la Mesa Directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez
minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la
moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en
conjunto”.
En
este orden de ideas, la votación en bloque de proyectos de ley configura una
modalidad regulada por nuestro derecho parlamentario.
La
realización de votaciones en bloque también ha sido aceptada por la
jurisprudencia constitucional. Así, en Sentencia C-880 de 2003 consideró:
“Así las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate
parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de
procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si
bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se
realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la
citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que
los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán
solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente
y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de
la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los
argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean
aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.
Así las cosas, en los términos del artículo 158 de Ley 5ª de 1992,
la “discusión” o “debate” deben darse artículo por artículo  “y
aún inciso por inciso”, lo cual es diferente a la forma de votación que sí
puede darse en bloques, pues esto no afecta en sí mismo el principio
democrático. De hecho, los congresistas pueden votar en contra del proyecto de
ley o de acto legislativo.
En conclusión: la votación en bloque de los proyectos tramitados
por la vía del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no desnaturaliza
el ejercicio de la función legislativa ni sustituye eje fundamental alguno de
la Constitución de 1991.
Los avales
gubernamentales y la votación en bloque no son procedimientos ajenos a la
función legislativa diseñada originalmente por el constituyente de 1991. Es
más, en el cuerpo de la providencia objeto de salvamento se argumenta un
supuesto “vaciamiento” de las competencias del Congreso; razonamiento que no
tiene asidero alguno, toda vez que esta rama del poder público continua
sesionando y, por ende, cumpliendo sus funciones constitucionales en plena
libertad de configuración legislativa.
Se trata, insisto, de instrumentos de justicia transicional
sin vocación de permanencia, limitados temática y temporalmente, que de manera
alguna le impiden al Congreso de República deliberar y decidir sobre los
contenidos de las normas de implementación del Acuerdo Final. De allí que no se
cumplan las condiciones de procedencia del test de sustitución, y en
consecuencia, procedía una declaratoria de exequibilidad.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-332/17
INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO
DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Discrepancia de la decisión porque
se declararon inexequibles reglas de procedimiento legislativo especial contra
las cuales no se formularon cargos en la demanda (Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO
DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Desconocimiento del precedente
sobre sustitución de la Constitución, incurriendo en un control material de la
reforma (Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO
DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial
(fast track) no afecta el principio de separación de poderes (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
Expediente D-11.653
Acción pública
de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo No. 01 de 2016 “por medio
del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
El
suscrito magistrado, a quien correspondió la sustanciación del asunto de la
referencia, presentó proyecto de sentencia proponiendo, entre otras
declaraciones relacionadas con los cargos de la demanda, la constitucionalidad
de los literales h) y j) del Artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.
La Sala Plena de la Corporación, sin embargo, declaró la inexequibilidad de los
mencionados literales con fundamento en argumentos que no comparto y que me llevaron
a apartarme parcialmente de la decisión mayoritaria por las siguientes razones:
i) se declararon inexequibles reglas del procedimiento legislativo especial
contra las cuales no se formularon cargos en la demanda; ii) se desconoció el
precedente sobre sustitución de la Constitución, incurriendo en un control
material de la reforma; iii) se desconoció la naturaleza excepcional de la
reforma, la cual se encuentra inmersa “en un contexto de transición hacia la
terminación del conflicto armado y la consecución de la paz”, y iv) el
procedimiento legislativo especial no afecta el principio de separación de
poderes.
Debo advertir, previamente, que discrepo
de la teoría de la “sustitución de la constitución” que la Corte Constitucional
aplica para examinar la constitucionalidad de
las reformas adoptadas por el Congreso en ejercicio del poder de reforma que la
Constitución le atribuye. Si bien concuerdo en que del título XIII de la Carta
Política se desprende que la competencia es un presupuesto ineludible
del procedimiento de reforma constitucional, al punto de que siempre estará
viciada si el órgano que las adopta carece de competencia para ello –en los
precisos términos en que la Constitución la regula-, discrepo del argumento
según el cual el poder de reforma no implica competencia para derogar o
sustituir total o parcialmente supuestos elementos definitorios,
aspectos esenciales o estructurales de la Constitución, en cuanto
tales límites no se encuentran establecidos en ella. Al aplicar dicha teoría,
la Corte sustituye no sólo la Constitución, sino al constituyente, pues se
atribuye una competencia discrecional que la Constitución no le confiere,
desconociendo la supremacía de la Constitución y los principios democrático y
de separación de poderes.
No
obstante mi discrepancia con tal teoría, en la ponencia se hizo un detallado
análisis de la misma a efectos de establecer la configuración de los cargos de
la demanda por sustitución de la Constitución respecto de todos los artículos
del Acto Legislativo 01 de 2016.
i)
Se declararon inexequibles reglas del procedimiento legislativo especial contra
las cuales no se formularon cargos en la demanda.
Conforme
a la teoría de la sustitución de la Constitución, el vicio de incompetencia
capaz de generarla debe ser puesto de manifiesto por los demandantes. La Corte
Constitucional, al examinar la aptitud del cargo esgrimido, debe atenerse en su
análisis a lo realmente alegado por los actores sin perjuicio de que, en
cumplimiento de su función de guarda de la supremacía e integridad de la Carta,
examine el contexto en que se produjo la reforma acusada, contextualización
que, aunque necesaria, no puede servir de pretexto a la ampliación inmotivada
de los términos en que ha sido planteada la demanda.
Esta
condición inicial no fue atendida por la mayoría al adoptar la decisión de la
cual me aparto, porque resolvió declarar la inexequibilidad de los literales h)
y j) en su totalidad, sin reparar en que el cargo solo fue esgrimido en contra
del aval previo del Gobierno Nacional a las modificaciones de los
proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial para la paz.
Los
demandantes circunscribieron el alcance de su pretensión al señalar, en
relación con el artículo 1º, que en primer lugar se haría “mención al texto
completo del artículo impugnado, enunciando también las normas constitucionales
violadas”, para pasar, en segundo lugar, a sustentar, “con argumentos
focalizados en partes específicas del articulado, las razones que dan sustento
al cargo y que delimitan el concepto de la violación”, metodología ésta que
escogieron “debido a que existen argumentos múltiples contra diversas partes
del artículo que deben ser argumentadas de forma separada para mayor claridad”.
Al
exponer los “fundamentos del cargo enfocados contra los literales h) y j) del
artículo 1º por sustituir la Constitución”, los libelistas argumentaron que se
había creado “una injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del
Legislativo al supeditar la potestad reformadora de la Constitución de este
último a un aval del Ejecutivo”, pese a que el poder de reforma “no está atado
a límites impuestos por el ejecutivo” y a que tampoco se ha establecido “que
las reformas constitucionales del legislativo deban ceñirse a acuerdos previos
hechos por el Ejecutivo o a avales previos de otra Rama del Poder Público”.
Los
demandantes reiteraron que el Acto Legislativo reprochado había sometido “el
poder de reforma del Congreso de la República al texto de un Acuerdo Previo hecho
por el Ejecutivo”, y supeditado la reforma constitucional “a la autorización
previa de otra Rama”, para crear así una concentración de poder excesiva “al
supeditar las reformas hechas por el Legislativo a su aval y al generarse una
injerencia indebida en el poder reformatorio constitucional de la Rama
Legislativa, que desconoce la separación de poderes”.
Nada
más se argumenta en la demanda respecto de los literales cuestionados y, sin
embargo, la decisión mayoritaria extendió la decisión de inexequibilidad a la
exigencia de que “los proyectos de ley y de acto legislativo” sólo pudieran
tener modificaciones “siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final”
-que encabeza la redacción del literal h)-, y a la votación en bloque prevista
en el literal j), reglas que no fueron objeto de acusación.
En
cada uno de los literales el aval previo constituye una proposición
jurídica completa que, en sí misma considerada, puede ser objeto de la demanda
y de la decisión de la Corte Constitucional, al punto de que si el
Constituyente derivado no hubiera incluido el referido aval en los literales h)
y j), el resto del enunciado habría tenido sustancia propia, pues el literal h)
perfectamente hubiera podido expresar un sentido completo con el solo enunciado
que reza “Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán tener
modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final” y lo
mismo cabe predicar del literal j) que, sin la referencia al aval, hubiera
podido señalar, con plena autonomía, que “En la Comisión y en las plenarias se
decidirá sobre la totalidad de cada proyecto (…) en una sola votación”.
Los
literales h) y j) contienen proposiciones normativas distintas del aval
e independientes de este, lo que significa que están dotadas de autonomía y
significado propio, cosa que también puede afirmarse del propio aval
que, ciertamente es un precepto distinto, cuyo alcance no depende de las
restantes proposiciones jurídicas completas que el Congreso incorporó en los
citados literales.
Esa
independencia y autonomía del aval presidió la decisión adoptada en el
proceso acerca de la aptitud de la demanda y, luego, la que versó sobre la
aptitud de la censura planteada en contra del aval del Gobierno
Nacional, luego resulta un exceso que, no obstante esa delimitación fundada en
la demanda, la mayoría hubiera decidido declarar la inexequibilidad de los
literales en su totalidad, ignorando, por lo demás, la amplia línea
jurisprudencial que -tratándose de la sustitución constitucional-, ha señalado
que el control es rogado y no oficioso y que los demandantes deben satisfacer
una carga argumentativa que la Corte tiene que examinar con cuidado, en razón
de la delicadeza del asunto.
Ya
en la Sentencia C-699 de 2016, mediante la cual se declararon exequibles “por
los cargos examinados los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo No.
01 de 2016”, la Corporación señaló que “el control de constitucionalidad sobre
los actos legislativos es rogado, y debe circunscribirse ‘única y
exclusivamente’ a los cargos presentados en la demanda”, por tratarse de un
control fundado en una demanda de inconstitucionalidad a la cual la Corte debe
atenerse, no solo en cuanto a “los cargos”, sino también en cuanto “a las
normas efectivamente acusadas”, a lo que se suma que “las acciones públicas en
este contexto tienen un término de caducidad con independencia del vicio que
presenten”, para proveer a los actos legislativos “de un nivel comparativamente
más alto de estabilidad jurídica que aquel que les es dispensado a las leyes y
decretos ley”, estabilidad mayor que “implica que para declarar
inconstitucionales los actos legislativos es preciso un debate ciudadano ante
la Corte, y este debate no se daría si la Corporación llamada a resolver los
cargos de la demanda incorpora otros (…) que no han tenido ocasión de ser
defendidos o refutados oportunamente por la ciudadanía en el proceso ante la
Corte”.
Así
las cosas, en la misma sentencia que se cita, la Corte indicó que “el diseño
del control sobre actos legislativos se opone entonces en principio a una
interpretación analógica o extensiva de las causales de integración normativa,
pues una operación de esta naturaleza podría exceder los límites de la
demanda”, y aunque en algunas oportunidades la Corte ha integrado al proceso de
control segmentos normativos no demandados, lo ha hecho, según la Sentencia
C-285 de 2016, aunque con posterioridad al juicio sobre los segmentos
demandados, “como una consecuencia colateral de la inconstitucionalidad de las
disposiciones principales controladas”, o “con el fin de aclarar el sentido de
las expresiones aisladas efectivamente acusadas”, como en la Sentencia C-579 de
2013.
En
la sentencia de la que parcialmente me aparto, nada de lo anterior se consideró
y ni siquiera en el debate que tuvo lugar en la Sala Plena se adujo la
necesidad de efectuar integraciones normativas -que definitivamente no caben en
esta oportunidad-, dada la autonomía del aval como proposición jurídica
completa, apta para adelantar sobre ella el control de constitucionalidad, y
por tratarse de una demanda fundada en una eventual sustitución de la Carta,
cuyo análisis debe ser estricto y no puede extenderse a asuntos diferentes de
los que son objeto de la acusación, de conformidad con los argumentos que la Corte
expuso en la Sentencia C-699 de 2016 y del propósito de no vaciar la
competencia de reforma constitucional.
No
es acertado ni suficiente advertir que tal previsión -según la cual “en la
comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto,
con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola
votación”-, de acuerdo con su tenor literal “actúa en consonancia con la
exigencia del aval gubernamental y exige lo que en el procedimiento legislativo
se denomina como votación en bloque”, para justificar el control sobre
la votación en bloque, regla que no fue objeto de demanda y cuyo examen implica
la extensión del pronunciamiento de la Corte a supuestos que tampoco fueron
objeto de discusión e intervención ciudadana durante el proceso. Lo que la
mayoría ha hecho es relevar a los demandantes del cumplimiento de su carga
argumentativa y proceder de oficio en esta materia de suyo delicada, mediante
la construcción de un cargo sobre el cual, además, edificó una muy discutible inconstitucionalidad.
Mayor
sorpresa causa que después de haber puntualizado, basándose en la Sentencia
C-699 de 2016, que “el Congreso tiene una restricción específica para adoptar
medidas que no guardan relación con el Acuerdo, puesto que ello desconocería el
criterio de conexidad que ha fijado la jurisprudencia constitucional para la
validez de las reformas constitucionales y legales adoptadas bajo el
procedimiento legislativo especial y las facultades extraordinarias de que
trata el Acto Legislativo No. 01 de 2016”, la mayoría haya declarado la
inconstitucionalidad de todo el literal h) en cuya parte primera se preceptuaba
que “Los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener
modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final”.
La
contradicción que así se evidencia demuestra la absoluta falta de motivación
para esa declaración de inconstitucionalidad, aspecto este que se añade a la
ausencia de cuestionamiento en la demanda, la cual contiene cargos contra otras
disposiciones respecto de los cuales, pese a haberse argumentado con mayor
amplitud, la Corte se inhibió “por ineptitud de la demanda”, a causa de la
falta de certeza, pertinencia y suficiencia, conforme aconteció con el literal
k) del artículo 1º y con los artículos 3º y 5º. No se entiende, entonces que,
aunque nada se expuso en la demanda, la mayoría supuestamente halló cargos
ciertos, pertinentes y suficientes para examinar y declarar la
inconstitucionalidad de proposiciones normativas independientes y autónomas
que, habiendo sido incluidas en los literales h) y j), no fueron censuradas en
una demanda solo dirigida en contra del aval del Gobierno Nacional.
ii)
Se desconoció el precedente sobre sustitución de la Constitución.
Tampoco
comparto la declaración de inconstitucionalidad del aval del Gobierno a las
modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. La mayoría
consideró que los literales declarados inexequibles sustituyen la Constitución,
porque incorporan mecanismos incompatibles con el principio democrático y la
separación de poderes, puesto que imponen limitaciones desproporcionadas a la
capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la República en materias que
pueden generar la introducción de reformas estructurales del ordenamiento
jurídico, tanto en el nivel legal como en el constitucional.
La
posición mayoritaria estimó que establecer como requisito para la procedencia
de las modificaciones presentadas por los Congresistas el aval previo del
Gobierno Nacional implicaría: (i) desnaturalizar la capacidad del Congreso para
introducir modificaciones a estos proyectos, hasta tornarla irreconocible, (ii)
vaciar de contenido la función del órgano legislativo, al privarla de espacios
esenciales para la deliberación y decisión que le son propios, y (iii)
subordinar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso a la actuación
del Gobierno Nacional.
La
exclusiva e insistente mención del Congreso y de su capacidad deliberativa y
decisoria como eje fundamental que habría sido sustituido, pone de manifiesto
que el control efectuado tiene un altísimo grado de abstracción y que,
prácticamente, una decisión tan grave como la inconstitucionalidad por
sustitución de la Constitución fue adoptada con fundamento en consideraciones
aisladas y con notable desconocimiento de la unidad de la Constitución y de su
obligada lectura sistemática, tan relevante cuando se trata de verificar si a
propósito de una reforma constitucional se ha cambiado la Constitución o alguno
de sus ejes axiales por otro completamente opuesto.
No
en vano la jurisprudencia constitucional ha insistido -en sentencias como la
C-588 de 2009-, en que la premisa mayor invocada no puede estar conformada por
alguna disposición aislada, sino que debe construirse a partir de múltiples
referencias normativas, pues la no aportación de esos variados referentes
constitucionales fácilmente conduciría a la adopción de una sentencia desprovista
del contexto constitucional indispensable y más aún cuando se trata de la
sustitución constitucional.
En atención a ese importante
requerimiento que hace parte de la metodología decantada en la jurisprudencia
constitucional para establecer si se ha sustituido o no la Constitución, en el
proyecto que como ponente sometí a la consideración de la Sala Plena propuse la
incorporación de un acápite especial en el que se abordaba “la indispensable
contextualización que precede al juicio de sustitución”, destinada a aportar
“los elementos de comprensión indispensables para evaluar la reforma
constitucional en un marco referencial mayor que el aportado en la demanda”,
cuya búsqueda tiene “explicación en la necesidad de analizar los motivos
subyacentes a la actuación del órgano reformador en el proceso conducente a la
modificación de la Carta, pues razones técnicas impiden que los textos en los
cuales se vierte la enmienda reflejen en su real magnitud esos motivos, aun
cuando proporcionan el contexto en el cual se genera un reforma y, por lo
mismo, son de gran utilidad para entender su sentido y alcance”.
iii)
Se desconoció la naturaleza excepcional de la reforma, la cual se encuentra inmersa
“en un contexto de transición hacia la terminación del conflicto armado y la
consecución de la paz”.
En
la ponencia se sostenía que “la consideración aislada de los preceptos
demandados y de los argumentos esgrimidos en la demanda puede resultar insuficiente
cuando se trata de enjuiciar una reforma por la eventual ‘sustitución’ de la
Carta en que hubiere podido incurrir el órgano encargado de producir la
enmienda y, por lo tanto, es menester que la Corte traiga al debate
constitucional aquellos aspectos que rodearon la adopción de las respectivas
modificaciones y que pueden ayudar a entender su incidencia en el orden
constitucional objeto de reforma” así como a considerar las razones que en el
seno del órgano reformador “hayan sido expuestas en sustento de las decisiones
tomadas y del sentido que se le imprimió al cambio constitucional operado con
el propósito de producir la reforma”.
Así
mismo, se advertía que un juicio de sustitución “que deje de tener en cuenta
los antecedentes y el contexto en que se produjo una modificación
constitucional corre el riesgo de sacar el análisis del entorno correspondiente
y de tergiversar tanto el entendimiento de las premisas como la conclusión
surgida de su contraste”. En concordancia con estos objetivos, propuse el
análisis de los antecedentes y del contexto del Acto Legislativo No. 01 de
2016, teniendo en cuenta que estableció “instrumentos jurídicos para facilitar
y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
La
paz y la ya larga jurisprudencia en que la Corte ha desarrollado su
entendimiento como valor, principio, fin estatal y derecho colectivo e
individual, encabezaban el esfuerzo de contextualización, que seguía con una
referencia al conflicto armado interno y a su tratamiento jurisprudencial,
junto con la alusión al proceso de conversaciones para la terminación del
conflicto y con el tratamiento de las facultades constitucionales asignadas, de
modo permanente, por la Constitución al Presidente de la República para el
manejo del orden público y la negociación y suscripción de acuerdos de paz.
Proseguía
el análisis con una breve reseña del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y de su índole política, así como de su refrendación e implementación
y se cerraba con una consideración de los criterios que en el Congreso de la
República guiaron el debate y la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de
2016, entre los que fueron destacados, mediante citas de las intervenciones de
los congresistas, el carácter instrumental de esta reforma, el principio de
bilateralidad “que comporta el reconocimiento de que las negociaciones se
adelantaban entre el Gobierno Nacional y las FARC”, así como los criterios de
celeridad, eficacia e integralidad, fidelidad, confianza en el cumplimiento de
lo pactado, excepcionalidad y transitoriedad de la reforma, especialidad de los
instrumentos jurídicos contemplados en ella y conexidad con el Acuerdo Final de
los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento
especial para la paz.
Con
fundamento en lo anterior se propuso que, con base en la indudable incidencia
de la jurisprudencia de la Corte en el desarrollo de la actividad legislativa y
de reforma de la Constitución, se tuviera en cuenta la paz como integrante de
la premisa mayor, puesto que, haciendo eco de la jurisprudencia sobre
sustitución de la Constitución, las mayorías en el Congreso la habían postulado
como premisa mayor de un eventual juicio, en cuanto eje principal y transversal
de la Constitución de 1991, así delineado desde el preámbulo y en los artículos
1º, 2º, 22, 67, 95, 216 y 247 de la Carta, entre otros.
Sin
embargo, la mayoría decidió desechar esta propuesta de contextualización y
postular como premisa mayor el principio de separación de poderes y, en
especial, las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso de la
República, acometiendo así un ejercicio totalmente descontextualizado que no
toma en consideración la situación excepcionalísima implicada en el hecho de
procurar la terminación de un conflicto armado de más de 50 años y, al mismo
tiempo, desconociendo el precedente contenido en la sentencia C-699 de 2016,
oportunidad en la cual dijo la Corte: “(e)n contextos de transición de un
conflicto armado hacia su terminación, la garantía de la “integridad” del orden
constitucional que esta Corte debe guardar (CP art 241), implica examinar el
principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure
la conservación de sus compromisos”.
Así,
como si se tratara de la más común de las circunstancias o del simple ejercicio
ordinario de competencias constitucionales o legales, la mayoría absolutizó el
principio de separación de poderes y las capacidades deliberativas y decisorias
del Congreso para producir la inconstitucionalidad del aval del Gobierno
Nacional previsto en los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo
No. 01 de 2016.
Tan
radical decisión no está precedida de las motivaciones relevantes que el
contexto exige y por ello la paz no es argumento principal y apenas aparece
mencionada en las contadas ocasiones en las que se transcriben breves apartes
de sentencias anteriores de la Corte, como si de un accidental obiter dicta se
tratara y lo mismo acontece con el conflicto armado interno, con el proceso de
conversaciones para su terminación, con las facultades del Presidente de la
República para la negociación y suscripción de acuerdos, siendo más que
sintomático de la lamentable descontextualización, la falta de análisis del
artículo 189-4 superior que prácticamente no es tenido en cuenta, como tampoco
lo fueron el Acuerdo Final y su implementación o los criterios que guiaron el
debate y la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2016 en el Congreso de la
República, echándose de menos la mención del principio de bilateralidad y de su
incidencia o de criterios como los de celeridad, excepcionalidad,
transitoriedad, especialidad o conexidad que presidieron la decisión adoptada
por la Corte en la Sentencia C-699 de 2016 respecto de la exequibilidad de los
artículos 1º y 2º del Acto Legislativo para la paz.
En
la sentencia apenas hay alguna mención del criterio de fidelidad que el
Congreso de la República examinó con detenimiento para justificar la iniciativa
gubernamental y, por supuesto, el aval del Gobierno Nacional a las
modificaciones de los proyectos de ley o de acto legislativo tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, ya que, conforme
fue expuesto en el proyecto derrotado, el criterio de fidelidad “insta a
propiciar la implementación del Acuerdo Final sin alterar su contenido ni
desvirtuar su sentido, esto es, manteniéndose dentro de los linderos de lo
efectivamente convenido entre las partes”, sin que el Congreso perdiera la
facultad de improbar lo acordado.
El
análisis exclusivamente basado en el principio de separación de poderes y en la
capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la República parte del
supuesto equivocado de que en materia de implementación de acuerdos de paz todo
está dicho, sin que se necesite crear nada.
En
contra de esa equivocada percepción, quienes intervinieron en representación de
la Comisión Colombiana de Juristas, sostuvieron que “el derecho constitucional
de los acuerdos de paz es un marco normativo que, si bien cuenta con profundo
respaldo en los principios axiales de la Constitución, se encuentra en proceso
de consolidación con ocasión de los avances en las negociaciones que se adelantan
entre el Gobierno nacional y los grupos armados para alcanzar acuerdos en la
terminación del conflicto armado”, de donde “surge la necesidad de diseñar o
ajustar las estructuras institucionales requeridas para que su implementación
se realice de manera ágil”, resultando “necesario en primer lugar que el estado
haga el uso de las funciones legislativas, reglamentarias y judiciales,
formando un entramado normativo que debe permitir el cumplimiento de los
acuerdos de paz y más aún el mantenimiento estable de la paz”.
Al
criterio de agilidad, la Comisión Colombiana de Juristas sumó algunos otros
como el de transitoriedad y el de confianza, pues “las condiciones de
incertidumbre que se crean alrededor de un acuerdo de paz suscrito mientras se
inicia la implementación, responden a la necesidad de generar confianza a
través de la celeridad y agilidad en el trámite de las medidas necesarias”, lo
que no quiere decir que la celeridad o agilidad que debe tener el proceso de
implementación justifiquen la vulneración “de los procedimientos y formas
propias de la creación normativa, pero la flexibilidad en estos se complementa
en las facultades de control automático que será ejercido por la Corte
Constitucional”.
Dentro
del procedimiento que se adelantó para aprobar el Acto Legislativo No. 01 de
2016, el Congreso de la República tuvo a bien procurar la ilustración de sus
miembros acerca de estas materias y, con tal finalidad, convocó algunas
audiencias públicas, siendo del caso destacar que en una de ellas intervino la
profesora Juana Inés Acosta, de la Universidad de la Sabana, quien puso de
presente ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República que la única manera de lograr las transformaciones “y mantener la
fidelidad a lo que se acuerde en La Habana es lograr que la implementación del
acuerdo de paz cumpla con cuatro principios esenciales” a saber: “que sea ágil,
que sea efectiva, que sea integral y que sea fiel a lo que se ha acordado en La
Habana”, sin perder de vista que “el mayor riesgo que existe para la
sostenibilidad de los acuerdos de paz, se da en la fase de implementación”,
como, en su opinión, lo muestran claramente “las matrices de los acuerdos de
paz” definidas por la Universidad de Notre Dame y autores como Christine Bell,
(también citada por el profesor Rodrigo Uprimny en la audiencia pública que la
Corte Constitucional convocó), “una de las autoras más autorizadas en temas de
análisis comparado de implementación de procesos de paz”, quien “ha advertido
que la experiencia muestra muchas veces que la implementación de los acuerdos
no se sigue fielmente en lo que se ha acordado en la negociación y esto genera
un riesgo que reabre nuevas negociaciones, incluso nuevos, casi que nuevos
procesos de paz y nuevos acuerdos de paz, lo cual pone en serio riesgo la
estabilidad de la paz estable y duradera”[134].
La
necesidad de contextualizar -que la mayoría descartó-, es de vital importancia,
tiene asidero en relevante doctrina y no puede ser sustituida, en toda su
complejidad, mediante una escueta referencia a las enmiendas constitucionales
que desarrollan mecanismos de justicia transicional, como si todo lo atinente a
la implementación de un acuerdo final de paz tuviera como único referente a
esta modalidad de justicia que, aun cuando es especial y se encuentra dotada de
singular relevancia, dista mucho de agotar los requerimientos propios de la
implementación y cumplimiento de un Acuerdo Final que, como lo reconoce la
mayoría, involucra una enorme cantidad de temas. La justicia transicional, por
sí sola, no aporta todos los elementos indispensables para la indispensable
contextualización del análisis que lamentablemente la mayoría desechó.
iv)
El procedimiento legislativo especial no afecta el principio de separación de
poderes.
Conforme
se apuntó, la falta de contextualización tiene el riesgo de alterar la
formulación de las premisas del juicio de sustitución y también la conclusión
que surge de la comparación de esas premisas, como precisamente acontece con la
posición mayoritaria que no comparto. En efecto, aunque el principio de
separación de poderes fue invocado en la demanda al proponer la premisa mayor,
su consideración abstracta y su utilización aislada del contexto
predeterminaron un resultado cuyo desacierto es notorio, con el agravante
adicional consistente en que la reiterada jurisprudencia sobre el principio de
separación y equilibrio de poderes en cuanto premisa mayor del juicio de
sustitución fue variada por los integrantes del bloque mayoritario, pues no de
otra forma se explica que hayan llegado a conclusiones que no están avaladas
por la línea jurisprudencial trazada por la Corte.
Desde
luego, no pretendo reelaborar en este salvamento la premisa mayor ni
desarrollar los restantes pasos del juicio de sustitución para demostrar mi
aseveración, pues la tergiversación de la jurisprudencia es a tal punto notable
que demostrarla solo requiere destacar brevemente unos cuantos aspectos
suficientemente decantados en la Corte, a iniciar por el modelo de separación
de poderes que, de conformidad con lo considerado en sentencias como la C-141
de 2010 o la C-971 de 2004, ya no es el rígido de los primeros tiempos, sino un
modelo flexible de distribución de las distintas funciones del poder público
que, aun cuando preserva la especialización de las tareas estatales, se conjuga
con un principio de colaboración armónica entre los diferentes órganos
estatales y con la instauración de distintos mecanismos de freno y contrapeso
de los poderes que sirven de fundamento al control inter-órganos.
La
exigencia constitucional de colaboración armónica, morigera o flexibiliza el
principio de separación de poderes, a lo que también contribuye la
participación que unos órganos tienen en el cumplimiento de lo que
competencialmente le corresponde a otros, pues el balance de poderes, propio de
la flexibilización del principio, comprende la intervención de unos órganos en
las tareas correspondientes a otros y la consecuente posibilidad que cada
órgano tiene de condicionar y controlar a los demás en el ejercicio de sus
respectivas funciones, como lo expuso la Corte en la Sentencia C-141 de 2010.
En
la Sentencia C-373 de 2016 la Corte dejó consignado que las principales maneras
como los órganos pertenecientes a las distintas ramas del poder público se
relacionan entre sí “también hacen parte de la configuración constitucional del
principio de separación de poderes” y tienen una especial manifestación en el
control de la actuación de los órganos, “ya que hallándose orientadas las
competencias de cada órgano hacia la actualización de una de las funciones
estatales típicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en
el cumplimiento de las funciones que le son propias”.
La
colaboración recíproca que hace parte de la concepción constitucional del
principio de separación de poderes y la participación de unos órganos en el
cumplimiento de las funciones principalmente encargadas a otros, según lo
precisó la Corte en la Sentencia C-141 de 2010, se presenta “como un
complemento, que, según el caso puede ser necesario o contingente”, ejemplo de
lo cual es la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o “como una
excepción a la regla general de distribución funcional”, hipótesis esta última
en la que se inscribe “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el
Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de una ley en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.
Cuando
la mayoría aísla la función del Congreso de la República en aras de dotarlo de
unas condiciones de deliberación y decisión que para nada deben ser
interferidas por el Ejecutivo, (i) le imprime al principio de separación de poderes
un carácter rígido que fue desechado por el Constituyente originario, (ii) hace
caso omiso de la colaboración recíproca y armónica entre las distintas ramas
del poder público, así como de las relaciones indispensables para el
cumplimiento de las funciones asignadas a cada rama, relaciones que, se repite,
hacen parte de la configuración constitucional del principio, y (iii) descarta
la participación que, como complemento de la función legislativa, le
correspondía al Ejecutivo, en cuanto titular de una competencia permanente
constitucionalmente discernida para manejar el orden público.
Nada
de lo referente a la flexibilización del principio de separación de poderes, a
la colaboración armónica o a la participación de unos órganos en las funciones
de otros aparece como fundamento de la decisión finalmente adoptada por la
mayoría que, si hubiera atendido la jurisprudencia de la Corte, habría llegado
a conclusiones radicalmente opuestas a la inconstitucionalidad que pronunció.
El
aval del Gobierno, como la iniciativa en materia de leyes y de actos
legislativos, es un indiscutible mecanismo de colaboración recíproca entre los
poderes y de adecuada participación del Ejecutivo en las labores del
Legislativo, pues, conforme fue puesto de presente en algunas intervenciones y
en la ponencia que llevé a Sala Plena, el Gobierno que suscribió el Acuerdo
Final lo conoce y, por ello, está en óptimas condiciones para ilustrar al
Congreso en una tarea de implementación que debe atender el criterio de
fidelidad a lo pactado.
La
mayoría, sin embargo, vio en el aval una gravísima sustitución de la
Constitución y olvidó que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la cual
es paradigma la Sentencia C-757 de 2008, la sustitución del principio de
separación de poderes se produce cuando “se suprime el principio mismo y se
reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto”, lo cual acontecería si la
pretendida reforma propiciara “la concentración de las funciones del Estado en
un solo órgano que escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y
contrapesos” o dotara de plena autonomía y supremacía a un órgano hasta hacerlo
“inmune a cualquier tipo de control por otros”.
Que
el aval suprima el principio de separación de poderes o que lo reemplace por
otro distinto y opuesto es, a todas luces, una conclusión exagerada y también
lo es considerar que ese aval propicia la concentración de funciones estatales
en el Ejecutivo, o que esta rama queda a salvo de cualquier modalidad de
control a causa del mentado aval. Tan extrema y contraria al desarrollo
jurisprudencial es la posición mayoritaria, que se aparta radicalmente de los
supuestos realmente excepcionales en que, según la Corte, podría producirse una
sustitución de la Constitución por desconocimiento del principio de separación
de poderes.
Como
sucedáneo de la jurisprudencia ignorada, la mayoría invocó la tendencia a la
hipertrofia del Ejecutivo en los regímenes presidenciales, tendencia que el
aval habría concretado en detrimento de las facultades deliberativas y
decisorias del Congreso, con lo cual olvidó que el régimen presidencial es el
adoptado por la Constitución de 1991 y que la regulación superior le asigna al
Presidente la facultad de conservar el orden público mediante una competencia
que es permanente, que no corresponde a las excepcionales que se activan en los
estados de guerra exterior o de conmoción interior y que debe ser armonizada
con las funciones asignadas a otras ramas del poder público y, en especial, con
la Legislativa, dentro del propósito de colaboración armónica y de
participación recíproca que prevé la Constitución, más aún si lo que se busca
es consolidar la paz que, como fin estatal, compromete a todos los poderes del
Estado.
No
son comparables, entonces, la posibilidad de una segunda reelección
presidencial que habría favorecido la hipertrofia del poder presidencial y el
ejercicio de una competencia que, atribuida por la propia Constitución, condujo
a la suscripción de un Acuerdo Final orientado a la terminación del conflicto
armado interno, lo cual, en lugar de restringir o de suspender derechos,
potencia su efectiva vigencia y la del orden constitucional que, además,
incorpora una idea de democracia realizable de mejor manera en un país en paz,
escenario que promueve el normal funcionamiento de sus instituciones, entre las
que se cuenta el Congreso de la República.
La
mayoría descartó que el aval del Gobierno forma parte del procedimiento
legislativo ordinario previsto en la Constitución respecto de diversas
materias. Así, por ejemplo, de acuerdo con el artículo 154 de la Constitución
Política, “sólo podrá ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las
leyes que se refieren a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b)
y e), del numeral 19 del artículo 150”, a saber: las leyes del Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversiones Públicas; las que definen la estructura de la
Administración Nacional; crean, suprimen o fusionan Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y otras entidades
del orden nacional; las leyes que reglamentan la creación y funcionamiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales; las leyes que crean o autorizan la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta; las leyes por medio de las cuales se conceden autorizaciones al
Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales; las leyes que establecen las rentas nacionales y fijan los gastos
de la administración; las leyes relacionadas con el Banco de la República y con
las funciones que compete desempeñar a su junta directiva; las leyes que
permiten organizar el Crédito Público; las leyes del Comercio Exterior y que
regulan el régimen de cambio internacional; las leyes que fijan  el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública; las leyes que ordenen participaciones en las
rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales; las leyes que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, la
fijación de servicios a cargo de la Nación  y los entes territoriales; la
organización, administración, control y explotación de monopolios rentísticos;
la reserva de determinadas actividades o servicios públicos, y las leyes
aprobatorias de tratados.
En
los numerosos casos señalados, los congresistas requieren del aval previo del
Gobierno para efectuar modificaciones a los proyectos de ley que versan sobre
las materias indicadas, de modo que este mecanismo no es ajeno a la
Constitución y mucho menos la sustituye. Sin embargo, la mayoría adujo que, en
estos otros casos, los avales obedecen a precisas funciones que los justifican
y que están tasados en la medida en que su impacto se produce en asuntos
determinados y en la órbita del poder Ejecutivo, lo que no sucedería con el
Acuerdo Final que, por incorporar una enorme cantidad de materias, no sería ámbito
propicio al aval.
Empero,
el análisis descontextualizado que promovió la mayoría no tuvo en cuenta la
expresa competencia asignada al Presidente para el manejo del orden público e
ignoró, por ejemplo, que aun cuando cada tratado internacional se refiere a una
temática específica, mediante tratados es posible incidir en asuntos de gran
relevancia como la fijación de los límites territoriales o la incorporación de
contenidos a la Constitución por la vía del denominado bloque de
constitucionalidad.
No
es cierto, entonces, que con la exigencia del aval del Gobierno Nacional para
las modificaciones se desdibuje hasta hacer “irreconocible” la función
legislativa, pues esta figura no sólo no sustituye parcialmente la Constitución
Política, sino que es permitida por el Constituyente del 91 en relación con un
numeroso y variado catálogo de temas sobre los cuales el Gobierno Nacional
detenta la titularidad de la iniciativa legislativa de manera exclusiva frente
a otros poderes públicos, aspecto este que advierte que los distintos
componentes del procedimiento legislativo especial para la paz, ya apreciados
en su conjunto mediante la Sentencia C-699 de 2016, han sido tomados de las
disposiciones permanentes y que nada totalmente extraño al ordenamiento
jurídico se ha incorporado para lograr la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final.
Considero que los argumentos de la
posición mayoritaria son incorrectos, por cuanto los enunciados normativos
declarados inexequibles no incluyen mecanismos que sustituyan la Constitución
Política de cara a los principios de deliberación legislativa y separación de
poderes. Por el contrario, estos mecanismos (i) no desnaturalizan la capacidad
del Legislativo para introducir modificaciones a los proyectos de ley y actos
legislativos, (ii) no privan al órgano legislativo de espacios esenciales de
deliberación y decisión, y (iii) no subordinan al Congreso al Ejecutivo en el
trámite legislativo especial.
Así lo sostuvo el señor Procurador
General de la Nación en la audiencia pública que llevó a cabo la Corte,
oportunidad en la cual hizo énfasis en que “no existe una anulación de la
facultad deliberativa del Congreso, pues este órgano (i) podía “debatir las
iniciativas para establecer su conveniencia o inconveniencia”, (ii) tenía, con
todo y el aval, “potestad para improbar los proyectos normativos, y (iii) podía
“modificar los proyectos o tramitar unos diversos utilizando los medios
ordinarios”, porque “el Congreso conserva su competencia plena como Legislador
y Constituyente derivado, con su papel ordinario de representación y con la
totalidad de sus competencias deliberativas”.
Puesto que no persigo elaborar el
catálogo de desaciertos e incoherencias de la decisión, para concluir este
apartado basta puntualizar que la inconstitucionalidad del aval del Gobierno
Nacional a las modificaciones de proyectos de ley o de acto legislativo
tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se ha
declarado al margen de lo que ha sido la jurisprudencia respecto del principio
de separación de poderes y de las connotaciones que en el ordenamiento superior
tiene la paz que, como valor, principio, fin del Estado, deber y derecho
colectivo e individual, resulta notoriamente degradada a causa de esta decisión
que tampoco consulta la jurisprudencia sobre la materia, ni la condición
excepcional ligada al Acuerdo Final y ya apreciada por la Corporación en las
Sentencias C-379 y C-699 de 2016, para citar únicamente dos de las más
recientes.
Aunque la votación en bloque no fue objeto
de la demanda, estimo de interés señalar que la declaración de inconstitucional
que se produjo carece de sustento jurídico, ya que la posición mayoritaria
desconoció la jurisprudencia sentada por esta Corporación mediante la Sentencia
C-880 de 2003, relativa a que la votación en bloque o “en conjunto” no
desconoce el principio democrático.
En esa oportunidad, la Corte debió
resolver si existía un vicio de forma por haber sido votados en bloque, en la
Cámara de Representantes, dieciséis de los veintidós artículos de la ley 790 de
2002 y no en forma individual y separada. Para efectos de mostrar la
inconsistencia advertida, reproduzco in extenso las consideraciones de
la Corte sobre este mecanismo de votación:
“Resulta
indiscutible que una de las formas de garantizar el principio democrático, es
el conocimiento previo y pleno de los artículos que conforman un proyecto de
ley. De ahí que la ley orgánica de reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art.
158), exija que el proyecto de ley se discutirá artículo por artículo y aún,
inciso por inciso, a solicitud de algún miembro de la comisión. Precisamente,
en relación con la importancia del debate parlamentario, esta Corte ha
expresado que el concepto “debate” reviste una enorme importancia dentro del
trámite de las leyes, diferente de la etapa de la votación, la cual no es otra
cosa que la culminación de aquel. En ese sentido, la jurisprudencia ha
decantado una posición, en la cual se ha expresado:
“[L]a Corte
Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera
alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido
“pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas
convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas
en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión
del debate, sobre la base de la discusión –esencial a él- y sobre el supuesto
de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara”.
“Así las cosas,
lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre
de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del
respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige,
como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por
artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece
la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas,
ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las
partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se
logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con
un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en
contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego
a votación en conjunto”.
Como se colige de las consideraciones
transcritas, la Corte encontró que la votación en bloque permitida por el
artículo 134 de la Ley 5 de 1992 -reglamento del Congreso-, no vulnera el
principio democrático, por cuanto este tipo de votación no restringe la
deliberación a la que deben ser sometidas los artículos contenidos en un
proyecto de ley; discusión que sí debe darse artículo por artículo e, incluso,
inciso por inciso de acuerdo con el artículo 158 del Reglamento del Congreso.
En ésta, como en otras ocasiones, la Corte diferenció conceptualmente la deliberación
y la votación, al dejar claro que constituyen dos etapas del
procedimiento legislativo distintas, pese a que la última representa la
culminación de la primera.
En consecuencia, y teniendo en cuenta el
precedente transcrito, no es cierto que el voto en bloque establecido por
propio reglamento del Congreso en el artículo 134, sustituya parcialmente la
Constitución y, en particular, la deliberación democrática que corresponde al
Legislador, por cuanto esta figura no sólo es parte del reglamento y de la
práctica del proceso legislativo, sino que su constitucionalidad fue avalada
por la Corte en la Sentencia C-880 de 2003.
v)
Consideraciones finales.
Conforme
a lo dicho, cabría concluir que ninguna disposición constitucional limita la
competencia del Congreso para adoptar un procedimiento especial de trámite
legislativo y menos cuando su objeto es garantizar -en forma excepcional y
temporal-, la implementación de un acuerdo de paz, uno de los fines esenciales
del Estado. El procedimiento especial de trámite legislativo no sustituye el
principio de separación de poderes, pues el Congreso conserva su competencia
para deliberar sobre las propuestas de reforma presentadas por el Gobierno, así
como para aprobarlas o improbarlas mediante reglas especiales, que si bien
restringen tales competencias, no las derogan ni las suspenden, ni impiden la
utilización de los procedimientos ordinarios de reforma, los cuales se
encuentran vigentes, incluso la iniciativa de los Congresistas en estas
materias mediante tales procedimientos ordinarios. La exigencia del aval del
Gobierno no impide la deliberación ni la capacidad decisoria del Congreso, pues
una cosa es el examen y el debate de las propuestas presentadas por el
Gobierno, otra la posibilidad de introducirles modificaciones y otra, muy
distinta, su votación. La restricción en materia de modificaciones no impiden
la más amplia deliberación ni la capacidad del Congreso para aprobar o negar
las reformas propuestas.
En los anteriores términos dejo
consignados los motivos de mi discrepancia con lo decidido en la Sentencia
C-332 de 2017 y hago énfasis en que esta decisión banalizó el juicio de
sustitución al punto de haber producido “una sustitución de la teoría de la
sustitución”, cuyos rasgos característicos no se alcanzan a reconocer en la
argumentación del sector mayoritario, dado que su razonamiento desbordó la
competencia de la Corte llevándola a examinar el contenido material de las
disposiciones demandadas y a concluir, erróneamente, que estos mecanismos
impiden el ejercicio pleno de la función legislativa, sobre asuntos que pueden
implicar una reforma estructural del Estado por la variedad de materias que
regula el Acuerdo Final y por el “grado relativamente amplio de
indeterminación” con que se abordarían muchos de estos temas. Este
examen material no le está permitido a la Corte.
Fecha ut supra,
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
A LA
SENTENCIA C-332/17
TEORIA
DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones
generales en torno a su uso (Salvamento parcial de voto)
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación
incorrecta en la decisión (Salvamento parcial de voto)
METODOLOGIA
DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación incorrecta
en la decisión (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente D-11653
Acción
pública de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo No. 01 de 2016,
“por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
Actor:
Iván Duque Márquez y Otros
Magistrado
Ponente:
Antonio
José Lizarazo Ocampo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me
permito apartarme parcialmente en esta oportunidad de la decisión adoptada en
la sentencia C-332
de 2017. En mi criterio, por las
razones que adelante expongo, la Corte Constitucional ha debido declarar
exequibles los literales h) y j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
(en adelante, el “AL 01/16”) dado que durante su trámite en el Congreso no se
evidenciaron vicios de procedimiento que afectaran sustancialmente el
proceso de formación de la voluntad constituyente, conforme a lo establecido en
el artículo 241.1 de la Constitución[135].
Para efectos de fundamentar el presente salvamento (i) se reiterarán y
ampliarán algunas críticas a la fundamentación y aplicación del llamado “juicio
de sustitución”, las cuales ya he formulado previamente en múltiples
aclaraciones y salvamentos de voto; (ii) se realizarán algunas precisiones y
apreciaciones frente a la utilización de la teoría de la sustitución de la
Constitución en escenarios de transición; y (iii) se demostrará que, en el caso
concreto, la Corte no ha debido declarar inexequibles los mencionados literales
del artículo 1 del AL 01/16.
I.
CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL USO DE LA TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA
CONSTITUCIÓN
1.
La Corte, mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teoría del control
de constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los
vicios de procedimiento[136] de los actos legislativos[137],
que como tal, se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1º del
artículo 241 de la Constitución. No obstante, a pesar de haber pasado varios
años y aplicar esta teoría en varias ocasiones, la metodología para el análisis
de este vicio, denominado “juicio de sustitución”, sigue siendo un
concepto complejo, inacabado e incompleto, que por tal razón debe ser usado con
especial prudencia y auto-restricción (self-restraint) en aras de no
convertir un control estrictamente jurídico en un control político o de
conveniencia. Es por lo anterior que en el presente salvamento de voto
considero pertinente reafirmar mis críticas a la fundamentación y aplicación
del juicio de sustitución[138], ya que considero que dicho juicio
merece un análisis teórico más profundo por parte de la jurisprudencia
constitucional, así como reiterar mi concepto sobre su uso realmente excepcionalísimo.
2.
Como lo he señalado anteriormente, el concepto de sustitución de la
Constitución resulta problemático en la medida en que (i) afecta gravemente el
principio democrático; (ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso
para reformar la Constitución; (iii) desconoce que la aprobación de los actos
legislativos está revestida de un trámite calificado que tiene por finalidad
asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados; y (iv) atribuye a la
Corte Constitucional un poder excesivo, discrecional y exento de control, que
no se desprende del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en una
instancia adicional del procedimiento de reforma.
3.
Adicionalmente, tal como lo he manifestado en múltiples aclaraciones y
salvamentos de voto previos, considero que (i) el juicio de sustitución de la
Constitución puede resultar en un control material de los actos legislativos,
para el cual la Corte Constitucional carece de competencia; (ii) la
construcción del concepto de “eje definitorio” de la Constitución resulta
problemático y nuevamente podría conllevar a que se desnaturalice el carácter
jurídico del control de constitucionalidad; (iii) la metodología de aplicación
del mencionado “juicio de sustitución” puede incurrir en la falacia de petición
de principio; y (iv) la aplicación de dicho juicio puede conllevar a la
petrificación del sistema constitucional. Todo lo anterior, reafirma mi
posición respecto del mencionado juicio de sustitución, el cual demanda un uso
restringido, excepcionalísimo y prudente[139].
4.
Finalmente, debo reiterar que el Constituyente de 1991 no introdujo ni
cláusulas de intangibilidad expresas, ni cláusulas de distribución de
competencias tratándose de reforma constitucional, señalando en el artículo 374
Superior que tanto el Congreso, como el pueblo vía referendo y la Asamblea
Nacional Constituyente son detentadores de dicho poder de reforma.
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 se introdujo una cláusula
de competencia expresa únicamente referida a la reforma del artículo 197 de
la Carta[140]. Como consecuencia de lo anterior,
se sigue que al ser ésta la única cláusula explícita que limita el alcance del
poder de reforma constitucional, a contrario sensu las demás normas
constitucionales si pueden ser modificadas por cualquiera de los detentadores
del poder de reforma constitucional, siempre y cuando se sigan los estrictos
procedimientos definidos por el Constituyente de 1991 para introducir cambios a
la Carta Política.
5.
Ello viene a reafirmarse expresamente cuando el artículo 377 de la
Constitución, confiando en la soberanía popular y en el principio democrático,
señala que cuando el Congreso introduzca reformas constitucionales a “los
derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los
procedimientos de participación popular, o al Congreso” puede el pueblo
auto-convocarse con el fin de realizar un referendo y de esa manera realizar un
control material y político en defensa de la Constitución. Así, el propio
Constituyente de 1991 reconoció que no existen temas vedados al poder de
reforma constitucional del Congreso[141] (salvo la reelección presidencial,
como ya se indicó), pero que dada la necesidad de un control –que es el
presupuesto de un Estado constitucional-, dicho poder no puede sustraerse de
ser inspeccionado, confiando a la Corte Constitucional la revisión
–estrictamente jurídica- del procedimiento de la reforma (artículos 241.1 y 379
CP) y al pueblo, vía referendo, el poder de adelantar un control político capaz
de dejar sin efectos las reformas constitucionales realizadas por sus
representantes[142]. Así, en definitiva, esta Corte no
debe actuar “[c]omo un contrapoder político, sino en la forma y sujeción
procedimental de un control judicial”[143].
II.
EL JUICIO DE SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EN CONTEXTOS DE TRANSICIÓN
6.
Si en aras de discusión, se quisiere dar aplicación al juicio de sustitución en
contextos de transición –como en efecto se hizo en esta sentencia-, considero
que en la decisión de la mayoría de los magistrados de la Corte, se hace una
aplicación incorrecta de dicho juicio. En efecto, en mi opinión, como bien lo
señala la sentencia C-332 de 2017 en su numeral 7º “las enmiendas
constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional no son ‘in
genere’ sustituciones a la constitución” (subrayado fuera de texto
original), en razón de que estas reformas se inscriben en el marco de un
proceso orientado a la realización del derecho a la paz. Sin embargo, esta
afirmación no inspira el desarrollo de la presente decisión, la cual, aplica el
juicio de sustitución con tal rigidez que mengua de manera desmedida el poder
de reforma constitucional, impidiéndole introducir las reformas sustanciales
que podrían en ciertos casos excepcionales resultar necesarias en contextos de
transición. En contextos de transición debe imponerse la modestia del juez
constitucional. En efecto, resulta al menos paradójico que la Corte haga un
llamado a la “autorestricción judicial”[144]
y a renglón seguido proceda a adelantar el juicio de sustitución que puede
resultar en la negación misma de este principio.
7.
En tal medida, siguiendo los límites formales impuestos por el
constituyente de 1991, el legislador se encuentra habilitado para incluir
cambios sustanciales a la Constitución. Por ello, frente a la presente decisión
cobra vigencia lo señalado por Humberto Sierra Porto en su salvamento parcial
de voto a la sentencia C-1040 de 2005:
“El
hecho de que mediante reformas constitucionales se introduzcan figuras o
instituciones que excepcionen o eventualmente puedan afectar el contenido de
postulados básicos del Estado de derecho, como la división de poderes
o que modifiquen el contenido esencial de los derechos fundamentales, en los términos
de la Constitución vigente, nos pone de manifiesto que la sociedad
colombiana está aún en proceso de construcción del consenso constitucional, y
como tal el derecho no puede ser un obstáculo para la evolución política.
“Se
trata de un proceso de evolución constitucional (que se mide en décadas o
siglos) que no puede ser frenado con base en teorías o dogmas cerrados o a
partir de una determinada concepción de lo que es el derecho constitucional
“aceptable”. Por el contrario las alternativas, combinaciones
y figuras nuevas ideadas por la sociedad y por sus órganos representativos,
incluso cuando puedan parecer chocantes desde la perspectiva del derecho
comparado o contrarias a décadas de evolución constitucional en “sociedades
bien ordenadas”, deben ser consideradas legítimas precisamente por el carácter
flexible y dúctil del derecho. Preceptos idénticos de constituciones
distintas tienen significados diversos y alcances diferentes, porque el derecho
no es una ciencia objetiva, con principios inmutables, sino que su resultado y
efectivo alcance depende de la interacción entre derecho realidad social sobre
la que opera. El real alcance, la eficacia del derecho contenido en un acto
reformatorio de la constitución no se puede apreciar cabalmente sino hasta que
este se aplique y aun así es necesario dejar que se decante con el paso del
tiempo. Es carente de lógica jurídica y política cerrar las alternativas
de reforma constitucional en una sociedad que constantemente redefine sus
acuerdos fundamentales y que por lo tanto está en un constante proceso de
cambio constitucional.”
III.
LA APLICACIÓN INCORRECTA DE LA METODOLOGÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
EN LA SENTENCIA C-332 DE 2017
8.
En el presente caso la Corte no solo aplicó una teoría con la que tengo reparos
(por las razones expuestas en la sección I del presente salvamento de voto),
sino que lo hizo de tal forma que desconoció las reglas que definen el alcance
del control que realiza la Corte Constitucional para evaluar los supuestos
límites competenciales a las reformas constitucionales que han sido fijadas por
la propia Corte en su jurisprudencia.
9.
En este sentido, considero que en aplicación de la teoría de la sustitución de
la Constitución, esta Corte no puede confundir diseños de ingeniería
constitucional específicos con ejes definitorios o axiales de la Carta. En
efecto, la separación de poderes es considerada teóricamente como un elemento
esencial del Estado de Derecho y por la jurisprudencia de esta Corte como un
eje definitorio de la Constitución. Sin embargo, considerar que instituciones
como el aval previo y el voto en bloque, desfiguran por completo o eliminan la
separación de poderes, es una valoración del juez constitucional que no puedo
compartir[145]. De hecho, la Corte en la presente
decisión, reconoce que estos mecanismos existen tanto en la Constitución[146]
y en el procedimiento legislativo[147] colombiano, por lo cual,
difícilmente puede afirmarse que su introducción en el procedimiento diseñado
en el AL 01/16 sea una sustitución de la Constitución, máxime cuando
fueron aprobados para un tema específico, con una duración de tiempo
determinada y, en todo caso, las normas aprobadas por esta vía se encuentran
sujetas al control automático de la Corte Constitucional.
10.
Como bien se señala en la sentencia de la cual parcialmente me aparto, el
modelo de separación de poderes adoptado por la Constitución de 1991
corresponde al de la colaboración armónica entre los poderes públicos (art. 113
Superior). En este sentido, si bien no comparto el hecho que la Corte analice
el contenido material de una reforma constitucional, debo señalar que en el
presente caso no se proponía una anulación o invasión[148]
indebida de una rama del poder público sobre otra, sino una colaboración
armónica entre éstas, en un asunto que constitucionalmente corresponde prima
facie al Presidente de la República (Art. 189.1), pero en el cual, el
Congreso colabora en la implementación normativa de los acuerdos de paz por él
suscrito, y esta Corte hace el control constitucional de dichas normas en los
términos exigidos por la Constitución[149] y la ley.
11.
De otro lado, debe ponerse de presente que esta Corte ha sido especialmente
exigente con las cargas argumentativas que deben cumplir los ciudadanos
tratándose de cargos por “sustitución de la Constitución”[150].
En este sentido, en la demanda, que se resolvió en la presente sentencia, no se
evidenciaba un cargo claro, específico, cierto, pertinente y suficiente en
contra del literal “j” del artículo 1º del AL 01/16[151],
por lo cual, al incumplir las exigencias mínimas de la acción pública de
inconstitucionalidad, ha debido la Corte declararse inhibida en relación con
dicho literal.
12.
Finalmente, debo señalar que creo profundamente en la deliberación democrática,
aplaudo que se den espacios para que esta se profundice y maximice, pero no
puedo compartir que con el pretexto de garantizarla se obvien elementos ya
consagrados en la Carta Política. Es precisamente en el marco de la
Constitución y en la sujeción estricta a sus competencias y procedimientos que
la deliberación realmente aparece como expresión del Estado Constitucional de
Derecho. Por ello, considero que ampliar las competencias de la Corte
Constitucional[152] para analizar el contenido de las
reformas constitucionales aprobadas por el constituyente derivado o incluso su
conveniencia, difícilmente puede ser un buen ejemplo de la garantía de la
deliberación democrática.
Con el debido
respeto,
Fecha ut
supra,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Como fue
indicado en la Sentencia C-699 de 2016.
[2] Por ejemplo, en las Sentencias C-266 de
1995, C-354 de 2006 yC-177 de 2007.
[3] Dicha disposición confirió al
Presidente la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley por un término
de ciento ochenta días, excluyendo la posibilidad de decretar impuestos.
[4] Sentencia C-970
de 2004.
[5] Corte
Constitucional. Sentencia C-074-1993.
[6] Constitución
Política Artículos 1º y 2º.
[7] Constitución
Política Artículos 7 y 8.
[8] Escrito de la
intervención de Iván Orozco Abad. Profesor de la Universidad de los Andes.
Expediente. D-11.653. Radicado en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el 5 de abril de 2017. Folio 2.
[9] Escrito de la
intervención de Iván Orozco Abad. Ibíd. Folio 2.
[10] En esta Sentencia la Corte
Interamericana de Derechos Humanos declaró la nulidad de la amnistía general e
incondicionada que expidiera la asamblea legislativa del país centro americano
poco  después de que se hubiera hecho público el informe de la Comisión de la
verdad, con el argumento de que dicha amnistía era vulneratoria de los
compromisos de las partes en el acuerdo de paz. Escrito de la intervención de
Iván Orozco Abad. Ibídem. Folio 8.
[11] Escrito de la intervención de Iván
Orozco Abad. Ibídem. Folio 11.
[12] “A la Corte Constitucional se le confía
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan
los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera
que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.”
[13] “Los actos legislativos, la
convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la
Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este título [XIII].”
[14] Revisión de
constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional”.
[15] Sentencias C-1124 de 2004, C-740 de
2006, C-158 de 2008 y C-968 de 2012, entre otras.
[16] C-1052 de 2001.
[17] Sentencia C-699 de 2016.
[18] Ibídem.
[19] Ibídem.
[20] Ibídem.
[21] Ibídem.
[22] Sentencia C-699 de 2016.
[23] Ibídem.
[24] El artículo 374 de la Constitución
dispone que: “La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por
una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.
[25] Sentencia C-551 de 2003.
[26] Sentencia C-588 de 2009.
[27] Expresión recientemente utilizada en la
Sentencia C-094 de 2017.
[28] Véase, al respecto, los acápites 2, 3 y
4.de esta providencia.
[29] Al respecto, en la Sentencia C-288 de
2012, se distinguió entre las figuras de la intangibilidad y la
insustituibilidad, en los siguientes términos: “El primer fenómeno se presenta
cuando en un ordenamiento dado el Constituyente decide excluir determinadas normas
o materias de la posibilidad de ser reformadas, configurándose lo que
comúnmente se ha denominado como cláusulas pétreas.  Así, como lo ha
definido la Corte, “[l]os alcances de la intangibilidad establecida
por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado.
Dichos alcances obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar
brevemente tres: la definición por el propio constituyente del criterio de
intangibilidad, la enunciación constitucional de las normas intangibles y la
interpretación expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo
intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se
presenta cuando la definición del criterio de intangibilidad es amplio, las
normas intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos
y aspectos puntuales de la organización y distribución del poder público y el
juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes”.
Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es
aplicable, puesto el Constituyente no excluyó ninguna norma de la Carta del
poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de
válida afectación por parte de los mecanismos de modificación constitucional
que el mismo Texto Superior prevé.” Por su parte, “[l]a insustituibilidad refiere
a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios
del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectarían la identidad de la
Constitución, convirtiéndola en un texto distinto.  Como se indicó, estos
aspectos estructurales no están contenidos en la disposición normativa
concreta, puesto que no se trata de instaurar cláusulas intangibles, sino que
son identificables a partir del análisis de distintas disposiciones
constitucionales que concurren en la conformación de dichos ejes.  Por ende, si
estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a través del ejercicio
del poder de modificación constitucional adscrito a los órganos constituidos,
no se estaría ante el ejercicio legítimo del poder de reforma, sino ante la
sustitución de la Carta Política. Sobre este particular, la jurisprudencia
prevé que “[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la
manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide
tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio,
afectar uno de los principios definitorios de la Constitución. La prohibición
de sustitución impide transformar cierta Constitución en una totalmente
diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que
la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.
Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes
para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables
en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la intangibilidad represente
una mayor rigidez de la Constitución que la insustituibilidad, así como la
prohibición de sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que
significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de
reforma o revisión, que es una competencia atribuida a un órgano constituido,
al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.”[29] Nótese cómo el criterio de
insustituibilidad parte de reconocer que el juicio de sustitución apela a una
diferencia de naturaleza y no de grado. En efecto, los ejes definitorios de la
Constitución pueden ser objeto de afectación, incluso de carácter sustancial,
sin que ello acarree la sustitución de la Constitución. Según el precedente
expuesto, esa conclusión se predica solo cuando el texto resultante de la Carta
difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse válidamente que se
esté ante el mismo ordenamiento constitucional.”
[30] Sentencia C-1200 de 2003.
[31] En este sentido, en la Sentencia C-543
de 1998, se mencionó que: “A la Corte Constitucional se le ha asignado el
control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento
en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación
por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional
recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido
material del acto reformatorio.”
[32] Sentencia C-1200 de 2003.
[33] Así lo ha reiterado la Corte en
múltiples oportunidades, apoyándose en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y
en el precedente fijado en la Sentencia C-1052 de 2001.
[34] Véase, entre otras, las Sentencias
C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008 y
C-094 de 2017.
[35] Sobre el particular se pueden consultar
las Sentencias C-1200 de 2003, C-288 de 2012 y C-094 de 2017.
[36] Sentencia C-1200 de 2003.
[37] Sentencia C-970 de 2004.
[38] Sentencia C-1040 de 2005.
[39] Sentencia C-285 de 2016.
[40] Sentencia C-094 de 2017. En la citada
Sentencia C-285 de 2016, el tema en comento fue abordado en los siguientes
términos: “[e]l juez constitucional puede apelar a las distintas herramientas
interpretativas, mostrando, a partir de una lectura trasversal del sistema
jurídico, la forma en que a las instituciones básicas que integran la
Constitución subyace el referido componente [o eje definitorio], la importancia
que el propio constituyente le otorgó durante el proceso de aprobación del
texto constitucional, y la función primordial que cumplen estos elementos
dentro del ordenamiento superior en su conjunto. A partir de un ejercicio
analítico como el descrito, esta Corporación ha llegado a concluir que son ejes
axiales de la Constitución la supremacía constitucional, la obligación del
Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos, la existencia
de un marco democrático participativo, el Estado social de Derecho, la
separación de poderes y la autonomía y la independencia judicial, la separación
de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, el sistema de carrera
administrativa y la separación de poderes y la reserva de ley”.
[41] Sentencia C-577 de 2014.
[42] Sentencia C-579 de 2013.
[43] Ibídem.
[44] Sentencia C-577 de 2014.
[45] Por eso, por ejemplo, al Congreso de la
República se le atribuyó la función de legislar, además la de administrar la
rama legislativa y de administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos,
la Constitución admite que autoridades administrativas administren justicia o
que, en el caso del Presidente de la República, ejerza funciones legislativas
extraordinarias o excepcionales.
[46] Sentencia C-141 de 2010.
[47] Sentencia C-971 de 2004.
[48] Sentencia C-288 de 2012.
[49] Sentencia C-373 de 2016.
[50] Sentencia C-141 de 2010.
[51] Ibídem.
[52] Sentencia C-373 de 2016.
[53] En efecto, al analizarse la
constitucionalidad de algunas disposiciones del Acto Legislativo 1 de 2015 que
reformaron el sistema de administración de la Rama Judicial, la Corte concluyó
que se había sustituido el principio de separación y equilibrio entre poderes,
al prever una modalidad de gestión que era inadecuada y permitía la
interferencia indebida del Ejecutivo en dicha labor de administración,
desconociéndose con ello la autogestión de que es titular el Poder Judicial. Se
señaló sobre el particular que “El nuevo esquema de gobierno se
estructuró partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de
funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración
indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la
Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el
actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional,
legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un
poder determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la
Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de
poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que
mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y
magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen
sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la
gobernanza judicial, el Gerente y  los tres expertos mantienen en el
control del organismo; (iii) finalmente, provocando un desequilibrio entre el
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun
cuando formalmente este último se encuentra subordinado al primero, la forma en
que se fue configurado el sistema invirtió la relación, ya que el Gerente tiene
un periodo fijo de 4 años independientemente de su gestión, participa
directamente en el Consejo de Gobierno como miembro del organismo, y debe
proveer a este último el apoyo logístico y administrativo del que este carece.
Configurado el sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de
poderes, tanto los órganos de gobierno y administración como los miembros que la
integran carecen de las condiciones para ejercer con solvencia la dirección del
poder judicial y de la administración de justicia, y se genera una
institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de
realizar y materializar su objetivo misional.” Sentencia C-285 de 2016
[54] Sentencia C-141 de 2010.
[55] Sentencia C-1040 de 2005.
[56] Sentencia C-141 de 2010.
[57] Sentencia C-970 de 2004.
[58] Ibídem.
[59] Sentencia C-288 de 2012.
[60] Sentencia C-757 de 2008.
[61] Ibídem.
[62] Sentencia C-141
de 2010. Fundamento jurídico 6.3.7.
[63] Sentencia C-699 de 2016.
[64] CP art. 376.
[65] CP art. 378.
[66] Ley 5ª de 1992,
art. 6-1.
[67] Sentencia C-816 de 2004, fundamento
jurídico 137.
[68] Sentencia C-141 de 2010, fundamento
jurídico
[69] “(…) ni la Constitución ni la Ley 5ª de
1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la
profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a
consideración del Congreso. Las reglas existentes están orientadas a determinar
unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate
democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del
pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República
impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de
las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario
exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los
proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las
distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni
mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia. Los
requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de
las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que
deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas
no tienen un valor en sí mismo”. Sentencia C-473 de 2004.
[70] En los términos del artículo 139 de la
Ley 5ª de 1992, uno de los eventos en donde se exceptúa la obligación genérica
de votación nominal y pública, procediendo la de carácter ordinario, es “cuando
en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la
respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado
de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de
sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se
someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los
artículos respecto de los cuales existan discrepancias.”
[71] Sentencia C-087 de 2016. A su vez, este
fallo reitera idéntica consideración contenida en las Sentencias C-1041 de 2005
y C-490 de 2011.
[72] “De conformidad con lo que establece la
Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio
necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En
primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de
que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita
alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía
haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia
garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser
impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de
deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez
cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de
suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar
una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes
para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un
congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a
través de tácticas parlamentarias como el ‘filibusterismo’.” Sentencia
C-473 de 2004.
[73] La jurisprudencia constitucional ha
considerado que la votación en bloque no afecta la debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras, avalándose por ello la competencia
discrecional de las mesas directivas para decidir si acceden o no la discusión
y votación “artículo por artículo”. Sin embargo, con el fin que dicha
competencia no se torne de discrecional a arbitraria, se ha exigido que dentro
del debate se verifique que las opiniones disidentes han tenido la posibilidad
de expresarse ante la célula legislativa correspondiente. Vid. Sentencia
C-044 de 2015.
[74] Sentencia C-379 de 2016, fundamento
jurídico 142.
[75] Sentencia C-379 de 2016.
[76] “(…) la Carta Política y la
jurisprudencia constitucional han definido que el Presidente de la República es
el titular de la competencia para suscribir acuerdos con grupos armados
ilegales, tendientes a la superación del conflicto y el mantenimiento del orden
público. Esta prerrogativa está fundada en que, conforme a la Constitución, el
Presidente de la República es la autoridad competente para mantener el orden
público y restablecerlo cuando fuera turbado (Artículo 189-4 C.P.)”. Sentencia
C-379 de 2016, fundamento jurídico
[77] Sentencia C-490 de 2011.
[78] Sentencia C-379 de 2016, fundamento
jurídico 26.
[79] En ese sentido, el artículo 129-16 de
la Ley 5ª de 1992 dispone que se votará a través del mecanismo ordinario, que
tiene carácter excepcional frente a la votación nominal y pública, “cuando
en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la
respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado
de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de
sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se
someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los
artículos respecto de los cuales existan discrepancias.”  De allí que
concurre la práctica de formular la proposición de omisión de lectura del
articulado, con el fin de que, acto seguido, se proceda a la votación en
bloque. Asimismo, es importante anotar que la regla general en lo que refiere a
la discusión sobre proyectos de ley y actos legislativos es que se efectúe
artículo por artículo. En los términos del artículo 158 de la Ley 5ª de 1992 “resueltas
las cuestiones fundamentales, se leerá y se discutirá el proyecto artículo por
artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
comisión. || Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las
modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del
despacho o los miembros de la respectiva cámara, pertenezcan o no a la
comisión.”
[80] “El Congreso expedirá leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de
ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras
(…)”.
[81] De esta manera, el artículo 158 de la
Ley 5ª de 1992 dispone que: “Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y
discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo
solicitare algún miembro de la Comisión. // Al tiempo de discutir cada artículo
serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que
presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara,
pertenezcan o no a la Comisión. // En la discusión el ponente intervendrá para
aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los
miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras
Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación,
al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al
Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes
de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en
las materias que les correspondan.” Por su parte, el artículo 159 de la ley en
cita establece que: “Los respectivos Presidentes podrán ordenar los debates por
artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo
aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las
pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política
de las posiciones.” Finalmente, en armonía con lo expuesto, el artículo 134 del
reglamento señala que: “Cualquier Congresista, un Ministro del Despacho o quien
tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podrá solicitar
que las partes que él contenga, o la enmienda o la proposición, sean sometidas
a votación separadamente. Si no hay consenso, decidirá la Mesa Directiva,
previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que se
expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moción, las partes
que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto.”
[82] En los apartes pertinentes, el artículo
115 de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “En la discusión de las
proposiciones se tendrá, por consiguiente, en cuenta: 1. No se admitirá la
modificación sustitutiva de todo el proyecto, y más que en la consideración de
su aspecto formal lo deberá ser en su contenido material, es decir que no haya
cambio sustancial en el sentido del proyecto. // 2. Propuesta una modificación
no será admitida otra hasta tanto la respectiva Cámara no resuelva sobre la
primera. // 3. Negada una proposición de modificación continuará abierta la
discusión sobre la disposición original. Sobre ella podrá plantearse una nueva
y última modificación. (…)”
[83] “Artículo 133. Los miembros de
los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán
actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será
nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. (…)”.
[84] Sentencia C-044 de 2015. En esta
sentencia se hace una recopilación del precedente sobre las condiciones de
validez de la votación del bloque, fijándose la subregla transcrita y que
configura la jurisprudencia en vigor sobre la materia.
[85] Sentencia C-222 de 1997.
[86] Sentencia C-1047 de 2005.
[87] Aun cuando este caso no se prevé
expresamente el aval en las normas constitucionales, el mismo se infiere de las
mismas y, por ello, se encuentra previsto en el numeral 20 del artículo 142 de
la Ley 5ª de 1992.
[88] “Así, el artículo 154 C.P. determina
que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre
otras, las leyes de que trata el artículo 150-7 antes mencionado.  Es por ello
que aquellos preceptos que versen sobre la modificación de la estructura de la
administración nacional y que no cuenten con el apoyo gubernamental durante el
trámite legislativo, expresado bien al momento de presentar el proyecto de ley
o mediante la manifestación de aval durante el proceso de discusión y
aprobación del mismo, son contrarias a la citada norma constitucional.” Vid.
Sentencia C-617 de 2012.
[89] Gaceta del Congreso No. 48 del 22 de
febrero de 2016. Intervención del Representante Carlos Edward Osorio Aguiar.
Página 60.
[90] Sentencia C-305
de 2004.
[91] Ibídem.
En los mismos términos, en la Sentencia C-376 de 2008, se indicó que: “En
efecto, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción
estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente
las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden
consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución
de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias
cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas
que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como
exenciones u otro tipo de beneficios. (…)”.
[92] Puntualmente, en la Sentencia C-363 de
2012, se manifestó que: “[La] jurisprudencia constitucional ha precisado que las
estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal
definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son únicamente de
carácter presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas,
cuyo alcance permita realizar los propósitos allí establecidos, ‘pues es propio
de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan
los objetivos y metas señalados en la parte general y que se adelanten las
inversiones programadas, normas que son de índole instrumental en cuanto están
destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.’ (…)”.
[93] Sentencia C-359 de 2016.
[94] Sentencias C-573 de 2004, C-795 de
2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012.
[95] Sentencia C-376 de 2008.
[96] CP art. 154.
[97] CP art. 151.
[98] “(…) las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado,
la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341”.
[99] Sentencia C-031 de 2017.
[100] ARAGON REYES,
Manuel, La iniciativa legislativa, Estudios de Derecho Constitucional,
CEP, Madrid, 1998.
[101] Énfasis por
fuera del texto original.
[102] Sentencia C-1707
de 2000.
[103] Sentencia C-177
de 2007.
[104] CP arts. 150.16,
189.11 y 224.
[105] CP art. 189.11.
[106] CP art. 150.16.
No existe como tal una ley que impruebe un tratado, lo que ocurre, en la
práctica, es que la ley aprobatoria es negada por el Congreso, circunstancia
por la cual el Presidente no puede manifestar el consentimiento obligando
internacionalmente al Estado colombiano.
[107] CP art. 241. 10.
[108] Énfasis por
fuera del texto original.
[109] Sentencia C-227
de 1993.
[110] Convención sobre
el Derecho de los Tratados, arts. 7, 19 y ss.
[111] Como
conclusiones del fallo en cita se expusieron las siguientes: “1). Corresponde
al Presidente de la República celebrar tratados o convenios internacionales que
se someterán a la aprobación del Congreso. // 2). La facultad de aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre, permite al Congreso, por medio
de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente, es
decir, hacer reservas, según los términos del artículo 217 de la ley
5a de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales tratados. // La decisión
del Congreso obliga al Gobierno, en la medida en que el tratado y la ley
aprobatoria sean declarados exequibles por la Corte Constitucional. // 3). En
el ámbito internacional, corresponde al Presidente de la República formular
las reservas a los tratados, ciñéndose a la correspondiente ley
aprobatoria. E igual ocurre en relación con el momento en el cual deba
comenzar su vigencia. // 4). Quiso el Constituyente de 1991 que en la
conclusión de un tratado participaran las tres ramas del poder público. La
norma acusada se limita a desarrollar este principio en lo que atañe al
Congreso de la República. // 5). En consecuencia, el artículo 217 de la
ley 5a. de 1992, no quebranta norma alguna de la Constitución, y por ello será
declarado exequible.” A lo anterior, añadió que: “Como la ley aprobatoria de
un tratado, es una ley ordinaria, no sobra advertir que, aprobado
parcialmente un tratado, o aplazada su vigencia, aún queda al Gobierno la
oportunidad de objetar el proyecto de ley por inconveniente, aduciendo,
por ejemplo, su inconformidad con las reservas hechas por el Congreso en el
proyecto de ley, o con el aplazamiento mismo de su vigencia. En tal evento, se
seguiría el trámite previsto en los artículos 166 y 167 de la
Constitución.”
[112] La doctrina
sobre el particular ha sostenido que: “Lo que sí pude hacer el Congreso sin
violar la Constitución es aprobar parcialmente un tratado, omitiendo, por
ejemplo, alguno o algunos artículos que considere inconstitucionales o
inconvenientes, porque las razones por las cuales aprueba o imprueba son de su
arbitrio. La omisión o improbación de parte del tratado lleva a que el gobierno
renegocie la parte respectiva, si lo ve conveniente”. “En estricto sentido, las
modificaciones al texto de un trato hechas por los otros gobiernos o por sus
congresos que no tengan la forma de meras reservas deben ser llevadas por el
gobierno colombiano de nueva al Congreso para su aprobación”. NIETO NAVIA,
Rafael. Estudios sobre derecho internacional público, Publicaciones Universidad
Javeriana, 1993.
[113] Sentencia C-379
de 2016.
[114] Sentencia C-040
de 2010.
[115] Sentencia C-214
de 1993.
[116]
Sentencia C-048 de 2001
[117] Sentencia C-379
de 2016.
[118] Real Academia de
la Lengua Española (2014). Diccionario de la lengua española. Vigésima tercera
edición.
[119] Acto Legislativo
1 de 2016, art. 1.
[120] Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El
Federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 1994.
[121] B. Ackerman, Constitucional Politics.
Constitutional Law, The Yale Law Journal, núm. 99, 1989.
[122] Vicente Benítez, Jueces y democracia: entre Ulises y
los cantos de sirenas, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas, 2012.
[123] La
Ley Fundamental de Bonn (1949) de manera expresa (artículo 79.3) establecen límites
al poder de reforma, los cuales habilitan al Tribunal Constitucional Federal
para adentrarse en el estudio de los vicios de fondo de las reformas
constitucionales mediante el test de sustitución. La norma dispone: “3. Será
ilícita toda modificación de la presente ley en virtud de la cual se afecte a
la división de la Federación en Estados, a los fundamentos de la cooperación de
los Estados en la potestad legislativa o a los principios establecidos en los
artículos 1 y 20”.
[124] Según el artículo 139 de la Constitución italiana:
“La forma republicana no puede ser objeto de revisión constitucional”.
[125] J. Elster, Ulises y las sirenas, Estudios sobre
racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Fondo de Cultura
Económica, 1989.
[126] James Thayer, “The origins and the scope
of the American Doctrine of Constitutional Law”, Harvard Law Review, 7
(1893), pp. 129.156.
[127] Richard Posner, “The meaning of judicial
self-retraint”, Indiana Law Journal, Vol. 59, No. 1, 1983.
[128] Posner, R (1983). The meaning of
judicial self-restraint. University of Chicago Law School. Journal Articles
[129] Ibídem.
[130] Jorge Portocarreño, “The Role of Formal
Principles in Determining the Scope of the Constitutional Control”, Revista
Derecho del Estado, Núm. 27, 2011.
[131] Barnett, V (1940). Constitucional
Interpretation and Judicial Self-Restraint. The Michigan Law Review
Association. Vol 39, No. 2.
[132] John Rocher, “Judicial Self-Restraint”, American
Political Science Review, (1955), pp. 762-772.
[133] Corte Constitucional, Sentencia C-
838 de 2008.
[134] Cfr. Gaceta del Congreso No. 825 del 16
de octubre de 2015, página 5.
[135] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su
formación. […]” (énfasis propio)
[136] La Corte
Constitucional no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza de
dicho vicio. Tal como lo expresé en la aclaración de voto a la sentencia C-261
de 2016, “la Corte no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza
del vicio competencial, lo que conlleva a que en ocasiones de control abstracto
sea catalogado como un vicio material, -específicamente tratándose de leyes y
decretos con fuerza de ley- mientras que para los actos reformatorios de la
Constitución es considerado un vicio formal”; así “[e]scapan al suscrito
magistrado las razones para que un defecto competencial mute de su naturaleza
formal a material dependiendo de si se aplica a una ley o a un acto
reformatorio de la constitución”.
[137] Al respecto ver la sentencia C-551 de 2003: “[...]
un vicio de competencia se proyecta tanto sobre el contenido material de la
disposición controlada, como sobre el trámite, pues es un pilar básico de
ambos, ya que para que un acto jurídico expedido por una autoridad pública sea
regular y válido es necesario que la autoridad realice el trámite señalado por
el ordenamiento, pero que además esté facultada para dictar ciertos contenidos
normativos. Esto significa entonces que el procedimiento de formación de un
acto jurídico puede estar viciado porque el órgano que lo establece, no podía
hacerlo, esto es, carecía de la facultad de expedir ese contenido normativo.
[...] la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal
punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto
jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al
trámite se refiere, haya sido impecable. En tales circunstancias, no tendría
sentido que la Constitución atribuyera a la Corte el control de los vicios de
procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar
si los órganos que adelantaron esa reforma tenían o no competencia para hacerlo
[...]”
[138] Ver aclaración de voto a las sentencias C-053 de
2016, C-084 de 2016, C-261 de 2016 y C-699 de 2016, así como el salvamento de
voto a la sentencia C-285 de 2016.
[139] En derecho comparado, Ricardo Guastini, al criticar
la teoría de la revisión constitucional de las reformas constitucionales basada
en la existencia de límites implícitos señala: “En cuanto a la doctrina de
los principios supremos absolutamente inmodificables, son oportunas dos
observaciones. En primer lugar, esta doctrina –puro derecho
jurisprudencial- carece de todo fundamento jurídico: es simplemente absurdo que
un texto normativo (la constitución) pueda contener (o implicar) normas
jerárquicamente superiores a sí mismo. En segundo lugar, y esto es lo
más importante en el presente contexto, el poder de revisión constitucional
funciona como un contrapoder respecto del juez constitucional, desde el momento
en que con una revisión constitucional se puede derrotar cualquier decisión del
juez constitucional, tornando conforme a la constitución una ley que no lo era
(antes de la revisión). Pero, naturalmente, este contrapoder resulta sumamente
debilitado allí donde la revisión constitucional puede ser, a su vez, declarada
inconstitucional. Así resulta entonces que, adoptando la doctrina de los
principios supremos, el juez constitucional obtiene el efecto –para mí
inaceptable- de liberarse del único contrapoder capaz de controlarlo, y de
convertirse en un poder supremo, que no puede ser detenido por ningún otro
poder”. Riccardo Guastini,
Otras distinciones, Universidad Externado de Colombia, 2014, pp.
490-491.
[140] Constitución Política de Colombia. Artículo 197.
Acto Legislativo 02 de 2015, artículo 9º. “El artículo 197 de la
Constitución Política quedará así: Artículo 197. No podrá ser elegido
Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido
la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha
ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el
cuatrienio. La prohibición de la reelección sólo podrá ser reformada o
derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”
(subrayado fuera del texto original).
[141] Lo anterior se evidencia con
claridad en los proyectos presentados  en la Asamblea Nacional Constituyente
respecto a las competencias de la Corte Constitucional:
- Proyecto No. 2 del Gobierno Nacional: Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los Actos Legislativos, solo por los vicios de
procedimiento, cuando fueran acusados por cualquier ciudadano.
- Proyecto No. 6 del Constituyente Diego Uribe Vargas Decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten
contra los Actos Legislativos, pero solo por los siguientes vicios de forma:
(i) Por haber sido aprobados sin el cumplimiento de los requisitos prescritos
en el artículo 81; (ii) Por no haber sido aprobados en  legislaturas
ordinarias consecutivas; (iii)Por haber sido aprobados en la segunda
legislatura sin la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara.
- Proyecto No. 7 del Constituyente Antonio Navarro Wolf y otros:
Decidir definitivamente de las demandas de inexequibilidad contra los actos
expedidos por la Asamblea Nacional reformatorios de la Constitución por sus
defectos de forma.
- Proyecto No. 9 de los Constituyentes Juan Gómez Martínez y
Hernando Londoño y Jaime Ortiz: Decidir sobre la exequibilidad de los actos
reformatorios de la Constitución, por vicios de procedimiento en su
formación,  los cuales pueden ser acusados por cualquier persona dentro de
un término de seis meses.
- Proyecto No. 27 de la Constituyente María Teresa Garcés: Decidir
definitivamente sobre las demandas de inexequibilidad, que presenten los
ciudadanos, contra las reformas constitucionales, cualquiera sea su origen,
pero solo por vicios de forma.
- Proyecto No. 57 del Constituyente Guillermo Plazas Alcid:
Decidir definitivamente sobre las acciones de inconstitucionalidad que se
promuevan por cualquier ciudadano contra los actos reformatorios de la
Constitución, exclusivamente por no haber cumplido en su tramitación los
requisitos previstos en el artículo 152.
- Proyecto No. 58 del Consejo de Estado: Juzgar los Actos
Legislativos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento.
- Proyecto No. 67 del Constituyente Misael Pastrana: Decidir sobre
las acciones de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la
Constitución Política aprobados por el Congreso, o por la asamblea
Constitucional y posterior referendo, exclusivamente por vicios de forma en su
expedición o en su trámite.
- Proyecto No. 108 de Hugo Escobar Sierra y Gustavo Orozco
Londoño: Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten
contra los actos legislativos, exclusivamente por los siguientes vicios de
forma: (i) Por no haber cumplido en su trámite los requisitos previstos en el
artículo 81; (ii) Por no haber sido aprobados en  legislaturas ordinarias
consecutivas; (iii) Por no haber sido aprobados en la última legislatura por la
mayoría absoluta de los miembros de las comisiones competentes y de cada
Cámara.
- Proyecto No. 126 del Constituyente Antonio Galán: Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la
Constitución, por vicios de procedimiento en su formación.
[142] Al respecto ver: Vicente
Benítez Rojas, Constitución popular, no judicial: una teoría
democrática del control de constitucionalidad de las reformas a la constitución
en Colombia, Editorial Legis, Bogotá, 2014
[143] Ernst-Wolfgang
Böckenförde, Escritos sobre Derechos Fundamentales, Nomos
Verlagsgesellshaft, Baden-Baden, 1993, pág. 42
[144] Ver sentencia C-332 de 2017, numeral 6.
[145] La caracterización de un eje definitorio de la
Constitución da a lugar a desacuerdos razonables sobre estos, lo cual exige una
actuación prudente del juez constitucional. Sobre esta teoría ver: Jeremy Waldron, Law and Disagreement,
Oxford University Press, 1999.
[146] Así, la figura del aval previo se encuentra
prevista en materia de hacienda pública (art. 341, 349 y 351 Superiores); por
su parte, el voto en bloque se encuentra en tratándose de convenios (art.
150.14 Superior) y tratados internacionales (150.16 Superior).
[147] La ley 5ª de 1992 prevé la coadyuvancia del
gobierno en proyectos de su iniciativa (art. 142) y la posibilidad del voto en
bloque (art. 134)
[148] En efecto, James Madison al defender el sistema de
separación de poderes de la Constitución de los Estados Unidos, afirmó como
dicho modelo no proponía una separación absoluta entre las ramas del poder
público, lo cual guarda identidad con nuestro artículo 113 superior. De allí
que resulta relevante lo señalado por Madison en los siguientes términos: “De
estos hechos, que son los que guiaron a Montesquieu, es posible inferir con
claridad que al decir: No puede haber libertad donde los poderes legislativo y
ejecutivo se hallan unidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de
magistrados, o si el poder de juzgar no está separado de los poderes
legislativo y ejecutivo, no quería decir que estos departamentos no deberían
tener una intervención parcial en los actos del otro o cierto dominio sobre
ellos. Su idea, como lo expresan sus propias palabras, y, todavía con más
fuerza de convicción, como lo esclarece el ejemplo que tenía a la vista, no
puede tener más alcance que éste: que donde todo el poder de un departamento es
ejercido por quienes poseen todo el poder de otro departamento, los principios
fundamentales de una constitución libre se hallan subvertidos” James Madison, La Estructura Particular
del Nuevo Gobierno y la Distribución del Poder entre sus Distintitas Partes
(47), en Alexander Hamilton, James
Madison, John Jay, El Federalista, Fondo de la Cultura Económica,
México, 2001. Pág. 205-206
[149] En especial del Acto Legislativo 02 de 2017 que
establece que “las instituciones y autoridades del Estado tienen la
obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final”
[150] Cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en
contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, por
la posible ocurrencia de un “vicio competencial”, “la carga argumentativa se
incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la
pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del
principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”
Al respecto ver, entre otras las sentencias: C-1124 de 2004, C-472 de 2006,
C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008, A-274 de 2012,
C-968 de 2012 y C-053 de 2016.
[151] Este señalaba “En la comisión y en las plenarias se
decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas
por el Gobierno nacional, en una sola votación;”
[152] En efecto el artículo 241 de la Constitución señala
que esta deberá ejercer sus competencias en los estrictos y precisos términos
allí detallados, para en el numeral 1º afirmar que la revisión constitucional
de los Actos Legislativos procede solo por vicios de procedimiento en su
formación, lo cual es reiterado en el artículo 379 Superior. Como bien lo puso
de presente en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005 el
magistrado Humberto Sierra Porto “si acudimos a otro tipo de criterios
interpretativos es posible llegar a  la misma conclusión. En efecto si acudimos
a la interpretación histórica o psicológica, entendida como originalista, es
decir, si buscamos la intención del constituyente en el conjunto de textos que
recogen la discusión en torno al artículo 241 de la Carta no cabe duda alguna
que su “intención”, en la medida en que sea posible establecer una voluntad
única de un cuerpo colegiado de una composición tan heterogénea como lo fue la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un límite claro a
la potestad de control de los actos reformatorios de la Constitución.
En efecto, todos los proyectos debatidos al igual
que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las
competencias del órgano de control constitucional coincidían en señalar que
éstas debían limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los
vicios de forma. Esta común preocupación tenía origen precisamente en la
controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando
fungía como órgano de control constitucional, según la cual había límites
materiales en el poder de reforma de la Constitución.”