T-476-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-476/08
DESPLAZADOS INTERNOS-Emergencia social
ESTADO-Debe garantizar atención de
personas desplazadas
DESPLAZADOS INTERNOS-Plan de acción
propuesto por el CONPES
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Su
vulneración ha persistido en el tiempo/DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Autoridades
competentes no han adoptado los correctivos para su protección
POBLACION DESPLAZADA-No puede exigírsele
una carga probatoria desproporcionada
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación
del término máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable
hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Exigencia  de
recurrir a otras autoridades o formalidades para probar la jefatura del hogar
para actualizar el Registro Unico de Población Desplazada y tener acceso a la
ayuda humanitaria constituye trato contrario a la Carta Política
La Sala
concluye que la exigencia impuesta por la demandada, en la que obliga a las
familias desplazadas por la violencia a recurrir a otras autoridades o
formalidades para probar la jefatura del hogar y así poder reclamar la
asistencia correspondiente, constituye un trato contrario a la Carta Política
por lo que, por supuesto, deberá declarar la vulneración de los derechos
fundamentales invocados, sobre todo en lo relativo a la personalidad jurídica
(art. 14), a la protección de la familia (art. 42) y la prohibición de
discriminación contra la mujer (art. 43).  Conforme a esto se ordenará a Acción
Social que en lo sucesivo se abstenga de imponer formalidades desproporcionadas
o innecesarias para actualizar los datos consignados en el Registro Único de
Población Desplazada o solicitar los beneficios propios de la ayuda humanitaria
de emergencia y así también que, de manera inmediata, elabore una estrategia
institucional para evitar que en cualquiera de sus oficinas en el país se exija
a las madres o a los padres de un núcleo familiar desplazado acudir a otras
autoridades u otras formalidades, para reclamar los beneficios de la ayuda
humanitaria de emergencia.
ACCION SOCIAL-Deber de verificar el
logro de la estabilización socio-económica del desplazado o si se está en
condiciones de asumir el autosostenimiento en los términos de la Ley 387 de
1997 y de la Sentencia C-278 de 2007
ACCION SOCIAL-Deber de implementar y
ejecutar estrategias que impidan imponer formalidades desproporcionadas o
innecesarias para actualizar datos en el RUP
ACCION SOCIAL-Deber de abstenerse de
imponer más procedimientos o requisitos para reclamar los beneficios de la
ayuda humanitaria
Referencia:
expediente T-1810492
Acción de tutela instaurada por Yaqueline Yañez Ardila contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., quince
(15) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Cúcuta, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Yaqueline
Yañez Ardila contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.
I.       ANTECEDENTES.
A través de
demanda verbal, presentada el 14 de agosto de 2007 ante el Juzgado Tercero
Penal Municipal, la ciudadana Yakeline Yañez Ardila interpone acción de tutela
de sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, protección de la
población vulnerable, derechos de los niños y la vivienda digna.  Como sustento
de su solicitud, relaciona los siguientes
1.  Hechos:
Señala que la
entidad encargada de prestarle ayuda a los desplazados le ha apoyado muy poco
pues, agrega, ha solicitado auxilio económico relacionado con “vivienda,
alimentos, protección, trabajo, vestuario” y sin embargo, sin tener en
cuenta que es madre cabeza de familia con tres hijos, Acción Social le ha
negado los beneficios y la prórroga de los mismos.
Precisa que se
ha presentado ante la oficina de Acción Social y le han negado el apoyo pues
quien encabeza el registro de desplazamiento es su esposo y es él quien
necesariamente tiene que suscribir los requerimientos.  No obstante, aclara, hace
cuatro años presentó una carta ante dicha entidad en la que informó que su
cónyuge la abandonó, se fue para otro país y en la actualidad desconoce su
paradero.
2.  Respuesta
de la autoridad demandada.
Mediante Auto
del diecisiete (17) de agosto de dos mil siete (2007) se admitió la solicitud
de protección y se vinculó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.  Como consecuencia de ello en el expediente de la
referencia se encuentra la respuesta de dicha entidad en los siguientes
términos:
Aclaró que
frente a la atención de las necesidades de los ciudadanos víctimas del
desplazamiento forzado, cumple dos funciones: conforme a la primera, es
coordinadora del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada -SNAIPD-
y sirve como mediadora ante otras entidades, públicas y privadas, que en
diferentes especialidades se encargan de atender las necesidades generadas por
el desplazamiento, para lo cual cada interesado debe adelantar las gestiones
correspondientes ante cada una de ellas.  Por su parte, de acuerdo a la
segunda, es ejecutora de la entrega de la atención humanitaria de emergencia, “consistente
en tres (3) meses de asistencia alimentaria, tres (3) meses de apoyo de
alojamiento temporal y suministro de kits (cocina, hábitat y aseo), y la
Prórroga de la Ayuda Humanitaria”.
Más adelante especificó
cuáles son los términos normativos para acceder a la “atención humanitaria
de emergencia” y de allí resaltó que se trata de un apoyo “temporal e
inmediato”, cuya prórroga sólo puede concederse de manera excepcional.
Frente al caso
de la señora Yañez Ardila advirtió que ella se encuentra incluida en el
registro único de población desplazada desde el 19 de diciembre de 2002.
Enseguida relacionó los miembros del núcleo familiar desplazado por la
violencia y allí enunció que aparece como declarante el señor José Antonio
Blanco Durán, cónyuge de la actora.  Además informó que dicho grupo familiar
recibió ayuda humanitaria consistente en tres meses de alojamiento, cinco meses
de alimentación y kits, el 14 de diciembre de
2003, y más
adelante observó: “Cabe anotar que las ayudas son tramitadas a nombre de la
persona que aparece como jefe del núcleo familiar situación que ha sido
informada, y en este caso es el señor José Antonio Blanco Durán esposo de la
accionante.  Así las cosas, en el evento que el señor Blanco no pueda tramitar
las ayudas y para que sea viable entregarlas a nombre de la señora Yaqueline
Yañez Ardila, se encuentra establecido un trámite de cambio de jefe de núcleo
familiar para lo cual la persona interesada debe allegar un poder de la persona
que aparece como jefe de familia y en caso de que esto no sea posible, una
certificación de un juzgado de familia, comisaría de familia o Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar sobre la nueva conformación y responsable del
mismo, y de esta manera ACCIÓN SOCIAL procede a hacer el cambio.  Sin embargo
la accionante no ha adelantado este procedimiento e interpone acción de tutela
asegurando que se le han violado sus derechos”.
Conforme a lo
anterior, concluyó que la entidad no ha incumplido con las funciones asignadas
y que, por el contrario, el hogar de la actora ha sido protegido de manera
integral, por lo que ante la interposición del amparo se configura un “hecho
superado”.  Finalmente solicitó que se declarara la improcedencia del
amparo y, por tanto, se denegaran las peticiones presentadas por la señora
Yañez Ardila.
II.
DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
Mediante providencia
del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007) el Juez de única
instancia, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta, denegó la
protección de los derechos fundamentales.  Consideró que la acción había sido
presentada para conseguir la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia que
otorga la demandada.  Frente a esta situación consideró que no existía prueba
que sustentara la violación de los derechos fundamentales pues no cumple con
alguna de las condiciones previstas en el decreto 2569 de 2000, para conseguir
la aprobación de la prórroga.  Aclaró que ella debe efectuar el trámite
correspondiente para conseguir el cambio de la cabeza de hogar inscrito en el
registro único de desplazamiento y que, de esa manera, lograría que se
acreditara su condición de madre cabeza de familia.  Agregó que la acción no
cumple con el requisito de inmediatez pues la última de las ayudas recibidas
data del año 2003 y sólo tres años y medio después se reclama el reconocimiento
de la prórroga.  Finalmente, reconoció que ante la existencia de varios menores
de edad, era necesario conminar a acción social para que le facilitara la
colaboración necesaria a la actora para conseguir su inscripción como jefe de
hogar en el registro único de población desplazada.
III.
PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas:
-        Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Yañez Ardila
y de las tarjetas de identidad o registro de nacimiento de sus hijos (folios 1
a 7).
-        Fotocopia
de la remisión a la IPS adscrita a FISALUD, expedida por la Red de Solidaridad
Social a favor del núcleo familiar encabezado por José Antonio Blanco Durán, el
20 de diciembre de 2002 (folio 8).
-        Fotocopia
de la respuesta efectuada al derecho de petición presentado por la señora
Yañez, el 28 de junio de 2006 por parte de Acción Social (folios 9 a 15).
-        Fotocopia
del derecho de petición presentado por la señora Yañez ante la oficina de
Acción Social en Cúcuta, el 07 de marzo de 2007 (folio 16).
-        Fotocopia
de las respuestas a los derechos de petición presentados por la señora Yañez,
efectuada por Acción Social, el 13 de marzo de 2007 y el 30 de julio de 2007
(folio 17).
-        Fotocopia
del derecho de petición presentado por la señora Yañez ante Acción Social el 27
de junio de 2007 (folio 18).
-
Fotocopia de la declaración extraprocesal rendida por la señora Yañez ante el
notario séptimo del Círculo de Cúcuta (folio 20).
IV.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo
mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico.
La actora fue víctima
de desplazamiento forzado junto a su esposo e hijos y, como tal, actualmente se
encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada.  No obstante
lo anterior y de haber recibido hace más de tres años ayuda alimentaria y de
alojamiento, ahora informa que su cónyuge la abandonó y quedó a cargo exclusivo
del hogar, por lo que requiere que se reconozca su condición actual de madre
cabeza de familia y se entregue más ayuda humanitaria a su favor.
En respuesta, la
coordinadora del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada informó
que la prórroga de la ayuda humanitaria sólo se concede bajo parámetros
excepcionales.  Advirtió que quien declaró la situación de desplazamiento y en
cabeza de quien se encuentra la potestad actual de reclamar la ayuda es el
esposo de la actora.  Asimismo aclaró que para cambiar a quien aparece como
jefe del núcleo familiar se deben cumplir con varios requisitos que en este
caso la actora no ha satisfecho.  Concluyó que como ya entregó la ayuda
humanitaria de emergencia en el presente caso se presenta un hecho superado
que hace improcedente la procedencia del amparo de los derechos fundamentales.
Por su parte, el
juez que en única instancia estudió el amparo constitucional denegó la
protección de los derechos fundamentales invocados.  Comprobó que hace tiempo a
la actora se le entregó ayuda humanitaria y que sólo tres años después presentó
una nueva reclamación, por lo que –concluyó- la acción no cumple con el
requisito de inmediatez.  Verificó que la prórroga de la ayuda sólo se puede conceder
con el cumplimiento de varios requisitos y que, en atención a que la actora no
los ha cumplido, no es posible conceder el amparo.  No obstante, reconoció que
la existencia de varios menores de edad obligaba a conminar a la entidad
demandada para que colabore con la actora en orden a conseguir el cambio de
jefe de hogar.
Así pues, en
orden a resolver el presente asunto, la Sala debe esclarecer cuáles son las
pautas de protección constitucional adscritas a la población desplazada, específicamente
en relación con la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y la prórroga
de la misma, sobre todo cuando se tiene la condición de madre cabeza de familia.
Para este efecto, es decir, para dar respuesta a esta cuestión reiterará los
argumentos jurídico-constitucionales que responden a la difícil situación de
las familias desplazadas por la violencia.
3.  La protección constitucional de
la población desplazada.  Naturaleza del Registro Único de Población Desplazada
y de la Ayuda Humanitaria de Emergencia.  Prórroga de la atención humanitaria
de Emergencia.  Reiteración de Jurisprudencia.
3.1.  Esta
Corporación ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin
duda alguna, una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica
la vulneración múltiple, masiva y continua de los derechos fundamentales.  En
atención a tan sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en
que la sociedad y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación.
Al respecto, el pleno de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000,
explicó lo siguiente:
“11.  Desde la
década de los ochenta, Colombia afronta un verdadero estado de emergencia
social, que se manifiesta en el desplazamiento forzado de cientos de miles de
colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad y  mujeres. No es
ésta la primera vez que esto ocurre en el país. Sin embargo, a diferencia de lo
ocurrido en el pasado, la consagración constitucional  del Estado  colombiano
como un Estado social de derecho le exige prestar una atención especial a esta
calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos
afectados por esta tragedia política y social.
(...)
“17. En su libro
sobre las crisis humanitarias que genera a nivel internacional el fenómeno del
desplazamiento interno por causa de la violencia,  Cohen y Deng expresan acerca
de la extrema condición de debilidad de los desplazados internos: “De los
grupos poblacionales del mundo en situación de riesgo, las personas desplazadas
internamente tienden a estar entre los más desesperados. Ellos pueden ser
reubicados por medios violentos, con base en razones políticas o étnicas, o
encontrarse atrapados en medio de conflictos, de ataques armados y violencia física.
Huyendo y sin documentos, ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias,
reclutamientos forzados y asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de
origen y privados de sus recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos
traumas físicos y psíquicos. Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y
servicios de salud más frecuentemente que el resto de la población (...).
“El caso
colombiano confirma en buena medida lo expresado por Cohen y Deng. Los
connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de la violencia son
en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel de instrucción escolar.
Además, la mayoría de las personas desplazadas son menores de edad y mujeres.
Ellos se trasladan principalmente a las ciudades, en las cuales tienen pocas
posibilidades de acceder a una vivienda digna y a un trabajo estable.
Frecuentemente, el resultado de la migración forzosa a la que se ven sometidos
es el agravamiento de las ya de por sí precarias condiciones de vida que tenían
en el campo.
(...)
“31. No existe
discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación
múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar.
Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en
razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que
se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción
que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus
sitios de residencia.
“El
desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los
nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre
desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que
precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de
expresión y de asociación.
“De igual
manera, en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas
que son obligadas a desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de
los niños, de las mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las
personas de la tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar
sus lugares de origen sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados
derechos económicos, sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la
dispersión de sus familias[1]”.
La misma
sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se
ha adoptado en Colombia.  Anotó que hasta hace pocos años la atención al
desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban
regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión[2].  Frente a ello se creó
el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a partir del cual, a su
vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un esfuerzo por
organizar un patrón coherente e integral de atención a las personas afectadas
por el desplazamiento.  Posteriormente –indica la providencia- se llevó a cabo
la evaluación de esta política gubernamental en el documento CONPES 3057 de
1999 el cual admite la dispersión de las competencias, la ausencia de
mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes estrategias
planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de la población
desplazada.
Pues bien, ante
el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de
la Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999
que la Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del
Sistema y que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de
Atención a la Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la
Población Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, “Prestar
atención humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de
calidad, y mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación
de alianzas entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales
especializadas”; “Simplificar y reorganizar el marco institucional del
Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada” y “Fortalecer la
Red Nacional de Información sobre el Desplazamiento, con base en un sistema de
estimación global, un mejor sistema de registro con mayor cobertura y con
mecanismos de seguimiento y evaluación”.
Sin embargo,
pese a los ajustes mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida
forma las necesidades de la población desplazada en el país.  Así se ha
admitido en diferentes pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale
la pena resaltar la sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta
problemática, declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó,
entre otras cosas, lo siguiente:
“La anterior
descripción de los derechos vulnerados y de la respuesta del juez de tutela en
casos que comprenden varios núcleos familiares, que se han repetido a veces
hasta en nueve ocasiones y que por su extrema gravedad ameritaron la
intervención de esta Corte, muestra que el patrón de violación de los derechos
de la población desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las autoridades
competentes hayan adoptado los correctivos suficientes para superar esas
violaciones, y sin que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a
las violaciones detectadas en las sentencias dictadas hasta el momento, hayan
contribuido a impedir la reincidencia de las autoridades demandadas en tutela.
Inclusive, se ha llegado a agravar la situación de afectación de los derechos
de la población desplazada ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios
de la interposición de acciones de tutela como requisito previo para que las
autoridades encargadas de su atención cumplan con sus deberes de protección”[3].
Específicamente, en la misma providencia, a cerca de los defectos,
anomalías y absurdos que tiene la administración del Sistema de Información de
la Población Desplazada y, en estricto, el Sistema Único de Registro dijo:
“No obstante,
los sistemas de manejo de información son objeto de los siguientes reparos: De
una parte, el Sistema Único de Registro no incluye la totalidad de la población
desplazada.(...) Primero, prescinde de
las personas desplazadas que toman la decisión voluntaria de no acceder a la
ayuda, o de no estar incluidas en la base de datos. De esta manera, si bien el
registro es útil para el control y la evaluación de las personas desplazadas a
las cuales se presta la atención, no es una fuente de información adecuada para
analizar el fenómeno del desplazamiento forzado en su conjunto. Segundo, el
Sistema Único de Registro excluye a las personas que desean ser incluidas en la
base de datos, pero que no fueron inscritas por los funcionarios de la Red de
Solidaridad Social dadas las condiciones impuestas por la normatividad vigente.
En estos casos, dado que una de los requisitos para acceder a la ayuda
prestada a la población desplazada es estar inscrito en el registro único, se
presentan situaciones en las que personas desplazadas, al no estar registradas,
no reciben auxilio alguno. Varios de estos casos ya han sido tratados por
la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional, que, como se observó
anteriormente en esta sentencia, ha decidido que la condición de desplazado(a)
es independiente de la inclusión del particular en el registro único.
“De otra parte,
el SUR no registra ayudas que no son entregadas por la Red de Solidaridad
Social, tales como la educación, salud proyectos productivos, capacitación
laboral y vivienda, lo cual impide llevar a cabo un seguimiento completo e
integral de la ayuda prestada.(...)
Adicionalmente, dicha carencia permite una eventual duplicación de esfuerzos,
pues diferentes entidades u organizaciones pueden acabar prestando una ayuda
específica a una persona que ya la ha recibido en el pasado. Por último, que el
sistema no incluya la integralidad de la atención recibida por el beneficiario,
impide focalizar la atención para que ésta esté dirigida a los grupos de mayor
vulnerabilidad.
“El sistema SUR
tampoco incluye información acerca de las tierras o bienes inmuebles que las
personas desplazadas han abandonado. Esto es esencial para que puedan
implementarse las políticas concernientes a la protección de la propiedad o de
la posesión de dichos predios, o que permitan la adjudicación de tierras en el
caso de la reubicación de las familias desplazadas.
“Por último, en
concordancia con lo anterior, como se observó en el acápite de reparos
generales contra la respuesta institucional, los sistemas de registro no
desagregan a la población inscrita de acuerdo al sexo o la inclusión de la
persona en grupos étnicos vulnerables, no distinguen a las mujeres cabeza de
familia, y no permiten la inscripción de la persona independientemente de su
grupo familiar”[4] (Subrayado fuera de
texto original).
En el mismo
sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este
asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: “Lamentablemente,
el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta
conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”.
(...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica
de los efectos del conflicto armado sobre la población civil.  Ésta es una de
las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La
ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber
ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del
desplazamiento interno forzado en Colombia”[5].
3.2. Bajo tales
condiciones, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de explicar con
insistencia cuál es el papel que juega el Estado ante las necesidades de los
desplazados y, de manera específica, cuál es la naturaleza y la finalidad del
Registro Único de Población Desplazada.  En este sentido, en primer lugar, se
han precisado los alcances constitucionalmente admisibles del artículo 2° del
decreto 2569 de 2000[6];
al respecto vale la pena citar lo siguiente:
“Con un
interpretación gramatical, se tiene que el inciso 1° habla de abandono
de la localidad o actividades económicas habituales, planteamiento que
deja sin piso la posición de la Red de Solidaridad que exige para catalogar a
una persona como desplazado interno que se traslade de municipio. Pero, lo que
se desea resaltar es que cualquier norma sobre desplazamiento interno se debe
interpretar a la luz de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado
Interno.
“Por eso, la
Corte ha dicho que para realizar una interpretación razonable del inciso 2°
del artículo  del decreto 2569 de 2000, antes transcrito, se debe tener  claro
que el decreto que contiene el artículo en estudio es desarrollo reglamentario
de una ley que reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su
vez, esta ley es desarrollo de un sistema constitucional al cual están
incorporados los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados
de la ONU,  que buscan proteger a los desplazados.
(...).
“Además de la
aplicación de los Principios Rectores, del principio de favorabilidad y de una
correcta interpretación de las normas nacionales sobre desplazamiento interno,
es necesario decir que cualquier duda que surgiere sobre la inclusión del
desplazamiento entre la misma ciudad dentro del desplazamiento interno, también
se resuelve teniendo en cuenta que en el Estado Social de Derecho prevalece el
derecho material sobre el derecho formal.
Sólo una
interpretación pro homine de las condiciones legales de protección de
las víctimas del desplazamiento forzado es compatible con los principios y
valores consignados en la Constitución Política y los Principios Rectores
del Desplazamiento Forzado Interno.  De este presupuesto parten las
diferentes competencias que tienen los servidores públicos en orden a enfrentar
el problema del desplazamiento forzado.  Como se advirtió, los esfuerzos estatales
frente a la crisis humanitaria deben corresponder a la gravedad de la situación
para lo cual deben adoptar todos los esfuerzos y las medidas necesarias para
conjurar el sufrimiento y los perjuicios derivados de abandonar el domicilio,
el trabajo, el hogar, los amigos y la familia.  En este escenario es imperativo
aceptar que deben existir unas herramientas eficientes y eficaces,
proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que soportan las
familias obligadas a abandonar su terruño, pero que, de manera alguna, esas
herramientas pueden desconocer o agravar tal contexto, ya de hecho tan delicado
y perjudicial.  Por ejemplo, exigir un conjunto determinado de pruebas o
formalidades, condicionar la protección o el registro al trámite de las acciones
judiciales que se presenten contra los actos administrativos, o supeditarlo a
la interposición indeterminada de acciones de tutela, conlleva el
desconocimiento flagrante de los principios y de varios de los derechos
fundamentales de nuestra Carta Política.
3.3.  De hecho, tales
pautas deben aplicarse en cualquiera de los escenarios que comprenden la estrategia
de protección institucional de la población desplazada.  En estricto, esta
Corporación los ha aplicado a la inscripción en el Registro Único de Población
Desplazada y también en las diferentes solicitudes que son elevadas para
acceder a cualquiera de las formas de ayuda humanitaria de emergencia.  De
este último vale la pena tener en cuenta la sentencia T-136 de 2007[7] en la que se estudió la
protección de derechos invocada por una mujer que había perdido a su esposo y a
quien se le exigía la presentación de la solicitud dentro de un término
inexorable, sin tener en cuenta las condiciones de su desplazamiento.  En esta
providencia la Corte estudió la naturaleza jurídica del desplazamiento forzado
y llamó la atención, en aplicación del principio de buena fe, que para acceder
a cualquiera de los escenarios de auxilio se debía evitar exigir una carga
probatoria desproporcionada.  En esa oportunidad la Corte explicó lo siguiente:
“Obligar a una persona desplazada a cumplir con requerimientos especiales
que desconozcan la situación en la cual ésta se encuentra, resulta a todas
luces desproporcionado, pues como lo indican los argumentos expuestos en los
fundamentos anteriores, el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el
sistema institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de
volverse en su contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y
diligencia”.
Un razonamiento
similar fue aplicado por la Corte en la sentencia T-417 de 2006 en la que una
ciudadana solicitaba el auxilio económico para las víctimas de la violencia.  Este
beneficio fue negado por Acción Social  debido a que la solicitante no había
allegado un certificado original  en que se definieran las condiciones bajo las
que había acaecido la muerte de su hijo.  En esta oportunidad este Tribunal
concluyó que la exigencia de tales formalidades vulneraba el derecho de petición
de la actora, para lo cual relacionó los siguientes argumentos:
“De este modo se
tiene que la exigencia de una certificación en los términos planteados por la
Red de Solidaridad Social, no solamente no corresponde a los requisitos
formales establecidos en la ley para acceder a la ayuda humanitaria de
emergencia, sino que impone una condición imposible de cumplir para sus
destinatarios, en la medida en que, particularmente tratándose de homicidios
selectivos, las autoridades competentes de acuerdo con el artículo 18 de la Ley
418 de 1997 para elaborar un censo de damnificados y expedir una certificación
individual a los beneficiarios de las personas fallecidas, no están, sin que se
haya agotado el correspondiente proceso penal, en capacidad de hacer una declaración
de certeza en torno a los autores del hecho, los móviles de la conducta y su
conexidad con el conflicto armado interno.
“De esta manera, los
beneficiarios de una persona que haya fallecido como resultado de un homicidio
en el marco del conflicto armado interno, enfrentan una situación
contradictoria, puesto que, de acuerdo con la ley, tienen derecho a la ayuda
humanitaria de emergencia a la que hace referencia el artículo 49 de la Ley 418
de 1997, pero por virtud de la certificación exigida por la Red de Solidaridad
Social, estarían imposibilitados de acceder a esa ayuda, porque ninguna
autoridad está en capacidad de certificar, antes de que concluya el respectivo
proceso penal, que un determinado homicidio se produjo por actores armados al
margen de la ley, en el marco del conflicto armado interno y por motivos
ideológicos o políticos.
3.4.  Pues bien,
al tiempo que la Corte Constitucional ha reiterado las condiciones mínimas de
protección de las víctimas del desplazamiento también ha declarado inexequibles
aquellas normas que consagran obligaciones en cabeza de las víctimas de este
fenómeno cuando, entre otras, comprueba que son desproporcionadas.  Por
ejemplo, en lo que se refiere al lapso temporal que cobija la ayuda humanitaria
de emergencia, la Sala Plena estimó que éste debía atender las condiciones
reales de la población desplazada y, por tanto, no reducirse a un término
inexorable o fijo sino, al contrario, extenderse dentro de parámetros flexibles,
compatibles con la estabilización socio-económica y que permitan garantizar el
autosostenimiento de cada individuo.  Así quedó consignado en la sentencia
C-278 de 2007[8],
bajo las siguientes consideraciones:
“(...) la Corte estima que la ayuda humanitaria no
puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la
referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea
real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades
del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población
afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se
les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el
agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de
programas serios y continuados de estabilización económica y social.
“Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de
desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material,
dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el
desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber
podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal,
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas,
aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997”.
Adicionalmente,
estos fundamentos han sido aplicados en varios casos en los que se ha exigido
la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela.  Por
ejemplo, en la sentencia T-496 de 2007[9]
se estudió, entre otros, el reclamo proveniente de una madre cabeza de familia
que reclamaba la entrega de ayuda humanitaria, pese a haber recibido un par de beneficios
por unos meses.  Bajo este marco, la Corte reiteró los fundamentos
constitucionales que subyacen la entrega de la ayuda humanitaria y la prórroga
de la misma, y más adelante concluyó lo siguiente: “De lo expuesto la Sala
extracta las siguientes conclusiones: i) a pesar de las restricciones
presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como
expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el
Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación;
ii) la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico
definido por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma prioritaria
ante situaciones de urgencia manifiesta; iii) la prórroga de la ayuda
humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando se
trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan con los
recursos económicos para su sostenimiento; y, iv) la entrega de la prórroga
de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia
C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
propio sostenimiento.” (negrilla fuera de texto original).
Bajo tales previsiones
en dicho caso la Corte concedió la protección de los derechos fundamentales
invocados y ordenó la realización de una evaluación de las condiciones reales
de la accionante, con el fin de determinar si en el caso se verificaban las
condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria.  Es
decir, la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia quedó supeditada a la
comprobación de las condiciones para que la actora garantizara su propio
autosostenimiento.
Conforme a lo
expuesto, teniendo en cuenta especialmente la naturaleza de la entrega y
prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, la Sala procederá a estudiar el
amparo presentado por la ciudadana Yañez Ardila.
4.  Caso
Concreto.
4.1.  La señora
Yañez Ardila fue inscrita en el Registro Único de Población Desplazada al lado
de su familia en noviembre de 2002.  Como consecuencia, recibió tres meses de
alojamiento en diciembre de 2003 y ayuda alimentaria en febrero del mismo año[10].  Más tarde, en 2005, su
esposo la abandonó y la dejó a cargo de cuatro menores de edad[11].  Posteriormente, cuando
en varias oportunidades pidió la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia,
sus peticiones fueron negadas básicamente a partir de dos argumentos: (i) que
las ayudas solamente se tramitan a nombre del jefe de núcleo familiar,
condición que se encuentra en cabeza de su esposo, y (ii) que no reunía los
requisitos previstos en la ley para acceder a la prórroga de la ayuda
humanitaria.  A partir de tales negativas, la actora presenta acción de tutela
de sus derechos a la vida digna, al trabajo, a la protección de la población
vulnerable, a los derechos de los niños y la vivienda digna.
La entidad
demandada se opuso a las pretensiones del amparo.  En primer lugar aclaró cuál
es su naturaleza jurídica frente al problema del desplazamiento interno y luego
advirtió que, por definición, el auxilio humanitario de emergencia es temporal
y que su prórroga obedece a causas excepcionales.  En seguida explicó que en el
Registro Único de Población Desplazada aparece como declarante y jefe de hogar
el cónyuge de la actora y es a él a quien corresponde el trámite o el
requerimiento de la ayuda humanitaria.  Precisó que existe un procedimiento
específico a partir del cual se puede gestionar el cambio de jefe de hogar y
especificó que hasta el momento la actora no ha cumplido con el mismo.  Infirió
que debido a que a la familia se le han entregado varias ayudas se consolida un
“hecho superado” que hace improcedente el amparo de los derechos
fundamentales invocados.
Por su parte, el
juez que en única instancia atendió el amparo de los derechos fundamentales denegó
su protección pues encontró que no existe prueba sobre cualquier vulneración
que haya sido perpetrada por la entidad demandada.  En primer lugar, destacó
que la solicitud de prórroga de la ayuda humanitaria no reúne los requisitos
establecidos en el Decreto Reglamentario 2569 de 2000  y -agregó- sobre este
aspecto la acción incumple el requisito de inmediatez pues pasaron más de tres
años desde el momento en que la actora recibió la última de las ayudas
humanitarias de emergencia.  Concluyó que la actora debe adelantar los trámites
tendientes a que sea reconocida como madre cabeza de familia y jefa de hogar,
para poder acceder a los diferentes programas establecidos en beneficio de la
población desplazada por la violencia.
4.2.  Pues bien,
la Sala advierte, a partir de las pruebas allegadas al expediente, que existen
dos problemas jurídicos principales que debe entrar a resolver.  El primero,
relativo a las condiciones o requisitos impuestos por Acción Social para
acceder a la atención humanitaria de emergencia por parte de una persona que ya
se encuentra inscrita en el RUPD y el segundo, sobre las restricciones
establecidas en la actualidad para acceder a la prórroga de dicha ayuda.
4.2.1.  Frente
al primero de los problemas se debe advertir que la Corte Constitucional ha
definido en numerosas oportunidades cuál es la naturaleza del desplazamiento
forzado, cuáles son los alcances del Registro Único y qué principios rigen el
acceso a la atención humanitaria de emergencia.  Sobre este asunto vale la pena
destacar que la Corte ha insistido, entre muchos otros, en que el
reconocimiento o la calificación jurídica del desplazamiento no se genera a
partir del cumplimiento de un conjunto de requisitos formales sino que se
evidencia a partir de situaciones materiales o de hecho.  Agregado a lo
anterior, este Tribunal ha aclarado en múltiples providencias que sólo existe
una única interpretación aceptable de las normas relativas al desplazamiento
forzado, esta es, aquella derivada de la buena fe, del principio de
favorabilidad y del principio pro homine, así como de los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.  De hecho, bajo tales
postulados que, se repite, hacen parte de reiterada jurisprudencia
constitucional, ha rechazado con vehemencia la imposición de formalidades
desproporcionadas e innecesarias sobre la inscripción de las víctimas del
desplazamiento, así como su acceso a la ayuda humanitaria de emergencia y su estabilización
socio-económica.
Precisamente,
vale la pena señalar, en este caso la actora censura uno de los requisitos
impuestos por Acción Social para acceder a la ayuda humanitaria de emergencia.
En la base de su solicitud de protección de los derechos fundamentales se queja
del abandono del que fue víctima de parte de su cónyuge y agrega que ello le ha
generado la imposibilidad material de acceder a las diferentes estrategias de
protección de la población desplazada, pues el requerimiento de cualquier
beneficio debe estar suscrito por quien aparece como jefe de hogar.  La entidad
demandada confirmó esta afirmación y agregó que existe un procedimiento
especial, que debe ser cumplido por la actora, mediante el cual se consigue
cambiar la jefatura de cada hogar desplazado por la violencia.  Una fórmula
consiste en allegar un poder y la otra, prevista para aquellos eventos en los
cuales no se pueda conseguir dicho documento, radica en conseguir una
certificación de un juzgado, una comisaría de familia o del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar sobre la nueva conformación de la
familia y el responsable de la misma.
El juez de
instancia avaló dicha exigencia.  De hecho, consideró que la formalidad debía
ser cumplida por la actora como requisito esencial y previo para evaluar
cualquiera de sus solicitudes.  Como tal, consideró que la funcionalidad del
amparo constitucional era alcanzada con el exhorto elevado ante la entidad
demandada para que le colaborara a la actora en procura de obtener el reconocimiento
como jefa de hogar.
En contraste con
lo anterior, la Sala rechaza con fortaleza la exigencia de dicha práctica como requisito
para acceder a la ayuda humanitaria ya que la misma es contraria a múltiples
valores consignados en la Constitución Política, así como a los principios
rectores del desplazamiento forzado[12].
En efecto, consta en el expediente que la actora fue inscrita en el Registro
Único de Población Desplazada, junto con su esposo e hijos.  La jefatura de
hogar quedó a cargo de su esposo debido a una situación eminentemente
accidental pues en ninguna de las intervenciones o en los instrumentos
probatorios allegados al amparo, se evoca o tan siquiera se murmura la
incapacidad de la actora.  Tampoco existe norma legal en la que se establezca
que el único que puede tramitar la ayuda es el denominado jefe de hogar, en
perjuicio de los reclamos que puedan efectuar otros miembros del grupo familiar
desplazado por la violencia.
Por el
contrario, la Sala destaca que a pesar de las dificultades propias del desplazamiento
y de haber sido abandonada por el cónyuge, la actora se las ha arreglado para
subsistir al lado de los menores, ante lo cual, no obstante, ha elevado múltiples
solicitudes para conseguir apoyo complementario.
Sin embargo, no obstante tales evidencias, Acción Social se ha
negado a reconocer la capacidad jurídica que tiene esta ciudadana y, en su
lugar, ha impuesto un nuevo requisito, esto es, una formalidad adicional al
hecho comprobado de ser ciudadano en ejercicio y de encontrarse efectivamente
inscrito en el RUPD, para que las personas afectadas por el desplazamiento
accedan al socorro estatal.  Ahora, además de las anteriores calidades, se
impone la obligatoriedad de gestionar un poder o un certificado para que otras
autoridades acrediten quién es el “responsable de una familia”.
Nótese además que para registrar esta novedad dentro del registro no
es suficiente con la afirmación de la ciudadana, ni siquiera cuando se consigna
a través de una declaración extra proceso rendida ante notario[13], sino que se exige a
la afectada que se remita a otras autoridades para que ellas verifiquen la “nueva
conformación” de la familia.  Es decir, sumada a la difícil situación del
desplazamiento y el abandono del cónyuge, a esta ciudadana se le han impuesto
nuevas cargas y se le ha sometido a la intervención y reconocimiento de otras
autoridades, para acceder a una protección estatal que le beneficiaría a ella
misma y a sus propios hijos.
Adicionalmente la Sala no pasa por alto que la actitud desplegada
por la entidad demandada no ha sido coherente.  En efecto, ante un derecho de
petición presentado por la señora Yañez el 23 de junio de 2006, sin la
concurrencia de su esposo, ella requirió apoyo para la entrega de vestuario
y Acción Social le respondió que en orden a atender su exigencia efectuaría una
entrevista el viernes 11 de agosto de ese mismo año[14].  Así pues, respecto
de esta solicitud no se impuso el mentado cambio de jefe de hogar sino que, por
el contrario y sin ambages, se reconoció la capacidad jurídica de la actora
para reclamar las asistencias derivadas de la ayuda humanitaria de emergencia
para ella y los menores a su cargo[15].
La Corte no menosprecia las clasificaciones o agrupaciones
efectuadas por la demandada dentro del RUPD.  Por el contrario, comprueba que
hace parte de sus principales funciones como coordinadora del Sistema Nacional
de Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia[16].  De hecho, para otros
casos en donde, por ejemplo, se efectúan inscripciones masivas que sobrepasan el
núcleo familiar, puede llegar a ser útil establecer un jefe de la agrupación
que se encargue de representarlos a todos.  Sin embargo, en ningún caso dicha
representación puede mermar la capacidad de cada uno de los hombres y mujeres
que han decidido conformar un hogar y que se enfrentan a las limitaciones
propias del desplazamiento forzado a causa de la violencia (Constitución
Política, art. 42).  Menos aún, la inscripción en el RUPD puede llegar a desconocer
que dentro del desarrollo de las relaciones de pareja, tanto la mujer como
el hombre “tienen iguales derechos y oportunidades” (Constitución
Política, art. 43) y que, por tanto, los dos tienen la posibilidad real de
exigir y tramitar los diferentes beneficios adscritos a la ayuda humanitaria de
emergencia.
Ahora bien, si de lo que se trata es de mantener actualizado el
Registro para determinar con un grado aceptable de certeza cuál es la
conformación del hogar, Acción Social podía y puede recurrir a instrumentos
como la realización de una entrevista o la ejecución de una visita a la
residencia de la actora, entre otros.  En suma, para lograr tal objetivo
cualquier estrategia puede ser viable, siempre que respete las garantías de
estos sujetos de especial protección constitucional y evite hacer más gravosa
su situación.
Así pues, a diferencia de la providencia que se revisa, la Sala
concluye que la exigencia impuesta por la demandada, en la que obliga a las
familias desplazadas por la violencia a recurrir a otras autoridades o
formalidades para probar la jefatura del hogar y así poder reclamar la
asistencia correspondiente, constituye un trato contrario a la Carta Política
por lo que, por supuesto, deberá declarar la vulneración de los derechos
fundamentales invocados, sobre todo en lo relativo a la personalidad jurídica
(art. 14), a la protección de la familia (art. 42) y la prohibición de
discriminación contra la mujer (art. 43).  Conforme a esto se ordenará a Acción
Social que en lo sucesivo se abstenga de imponer formalidades desproporcionadas
o innecesarias para actualizar los datos consignados en el Registro Único de
Población Desplazada o solicitar los beneficios propios de la ayuda humanitaria
de emergencia y así también que, de manera inmediata, elabore una estrategia
institucional para evitar que en cualquiera de sus oficinas en el país se exija
a las madres o a los padres de un núcleo familiar desplazado acudir a otras
autoridades u otras formalidades, para reclamar los beneficios de la ayuda
humanitaria de emergencia.
Particularmente, en lo relativo a la actora, teniendo en cuenta que
se comprobó su inscripción en el RUPD, la Sala hará un llamado para que la
demandada se abstenga de imponerle más procedimientos o requisitos para
reclamar los beneficios propios de la ayuda humanitaria y para que sea
reconocida su capacidad para exigir el socorro estatal.  Para actualizar el
registro y así comprobar la condición de madre cabeza de familia, Acción Social
procederá a efectuar -si no lo hubiere hecho- una visita sobre el hogar o podrá
realizar una entrevista a la señora Yañez.
4.2.2.  Además, agregado a lo anterior, es necesario establecer
cuáles son las condiciones actuales para acceder a la prórroga de la ayuda
humanitaria, teniendo en cuenta las pautas definidas en la sentencia C-278 de
2007.
Acción Social insiste en señalar que la prórroga de cualquiera de
los beneficios adscritos a ella es excepcional y solamente es posible -para lo
cual transcribe un aparte de la sentencia T-025 de 2004- cuando se reúnen los
requisitos establecidos en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000.  Este
razonamiento -adicionalmente- fue aceptado y reiterado por el juez de
instancia, quien se limitó a indicar que esta solicitud no cumple con el
requisito de inmediatez y a exhortar a la demandada para que le preste
colaboración a la actora.
Así pues, en orden a establecer cuáles son las condiciones vigentes
para acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, se hace
necesario recordar cuál fue el contexto y cuáles fueron los razonamientos que
sobre este aspecto analizó la sentencia de constitucionalidad citada.  En
primer lugar, obsérvese que una de las normas analizadas por la Corte fue la
disposición en la que se consigna la temporalidad de la ayuda y su prórroga
excepcional.  En efecto, hasta ese entonces el artículo 15 de la Ley 387 de
1997 decretaba textualmente lo siguiente:
“ARTICULO 15. DE LA ATENCION HUMANITARIA
DE EMERGENCIA. Una
vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones
inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la
finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender
sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas.
“En todos los casos de desplazamiento,
las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras
de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda
humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población
desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la
defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del
Derecho Internacional Humanitario.
“Mientras persista la situación de
emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales.
“El Ministerio Público y la Fiscalía
General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos
punibles que condujeron al desplazamiento.
“PARAGRAFO. A la atención humanitaria de
emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más”.
La demanda que estudió la Corte, censuraba el parágrafo de este artículo
pues consideraba que teniendo en cuenta las condiciones especiales de las diferentes
familias que son desplazadas por la violencia, era desproporcionado limitar la
ayuda humanitaria de tres meses prorrogables por otros tres.  La demanda
consideró que, en su lugar, era necesario entender que el auxilio debería
extenderse “hasta que las entidades responsables de su atención les
faciliten los mecanismos que les permitan su autonomía definitiva”.  En
respuesta, la Corte reiteró el conjunto de presupuestos supremos que rigen la
atención y el auxilio de las familias desplazadas por la violencia, relacionó
los diferentes derechos fundamentales que se vulneran como consecuencia de esta
situación y entrelazó el contenido y la importancia de los principios rectores
de los desplazamientos internos, formulados en 1998 por el representante
del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento interno,
a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas y su Comisión de
Derechos Humanos.  Enseguida recordó cuáles fueron los parámetros bajo los
cuales se decretó el estado de cosas inconstitucional y, frente a la
temporalidad de la ayuda humanitaria prevista en la norma, consideró lo
siguiente:
“En el asunto bajo la actual
revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad,
pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15
de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las
autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud,
aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los
accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda,
que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de
hacerlos efectivos.
(...)
“Con el fin de analizar la
validez constitucional de la disposición en comento, la Corte partirá de la
premisa sentada en acápite anterior, referente a que las medidas que adopte el
legislador para atender el desplazamiento forzado guarden correspondencia con
la grave situación de vulnerabilidad de los afectados, esto es, que no sólo
sean necesarias sino también eficientes, eficaces y proporcionales a los
daños pasados, presentes y futuros que padecen esas personas, entre otras
razones, a causa de que el Estado no ha cumplido con sus fines esenciales de
servicio, promoción, garantía, facilitación, protección y seguridad a la
comunidad[17].”
En seguida, se reiteraron algunos conceptos establecidos en la
sentencia T-025 de 2004 y particularmente se hizo énfasis en los defectos que
presenta la entrega de la ayuda humanitaria frente al drama que deben soportar
los desplazados por la violencia.  Sobre este aspecto la Sala destacó lo
siguiente:
“c) La ayuda humanitaria
hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha
prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la
población, sino del simple paso del tiempo
d) El término de tres meses
de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera
efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente
vulneración de sus derechos”.
Conforme a estas evidencias, la Corte infirió la
inconstitucionalidad de una parte importante del parágrafo, para lo cual expuso
los argumentos que siguen:
“Lo expuesto en esa providencia es suficiente para
predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses y su exigua
prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como lo afirma el
Representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta
tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el
paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor
temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún, para
liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del
fenómeno.
(...)
“Para la Corte, el
establecimiento de un término para la prestación de la ayuda humanitaria de
emergencia no se opone por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el
representante de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al
Desplazamiento en su escrito de intervención, es indispensable que la ley
determine un plazo para desarrollar acciones de asistencia, socorro y
protección una vez se produzca el desplazamiento pues, al fin y al cabo, se
trata de hacer efectiva una responsabilidad que ante todo le compete al Estado,
a la luz de la Constitución y de uno de los Principios Rectores citados
anteriormente, que proclama “La obligación y responsabilidad primarias de
proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a
las autoridades nacionales”.
(...)
“Como bien anotan la
Comisión Colombiana de Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la
norma atacada, tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término
para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados,
como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en
los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá
el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación
de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas
y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de
humanidad, imparcialidad y no discriminación.
“No se trata de lo que pueda
aparentarse como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera
superación de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.
“En esa sentencia T-025 de
2004 la Corte reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más
allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de
emergencia, en casos de “urgencia extraordinaria” o cuando los afectados “no
estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o restablecimiento socio económica” como sucede, por ejemplo,
con los niños que no tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las
mujeres cabeza de familia.
“Con el mismo fundamento, ya
bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la
Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo
inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe
ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y
continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la
vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa
primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de
vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica y social.
“Teniendo en cuenta,
entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de
una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista
plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la
subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de
alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención
médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
(...)
“Lo definitivamente
inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y
“excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas
personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor,
mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.
“El segmento restante del
citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención
humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento.”
Obsérvese entonces que la Corte declaró contraria a la Carta
Política la determinación de cualquier límite temporal para conseguir la ayuda
humanitaria, siempre que, en cualquier caso, el desplazado mantenga la
vulnerabilidad, la necesidad propia del desplazamiento o, en otras palabras,
hasta que no se haya alcanzado una reparación real o su estabilización
socio-económica.  Bajo esta perspectiva -destaca esta Sala de Revisión- es imperativo
concluir que en la actualidad el alcance de la ayuda humanitaria no se
restringe al cumplimiento de un término temporal, pues el previsto en la ley (tres
meses) es meramente indicativo, sino que ahora obedece a las condiciones
objetivas marcadas por la necesidad de la población desplazada.
En efecto, tales premisas germinan del contenido vigente del
parágrafo en cuestión, el cual, una vez suprimidas las expresiones declaradas
inexequibles y sumada la condición impuesta al mismo[18], dispone lo siguiente:
“A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio de
tres (3) meses, prorrogables” - “hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento”.
Ahora bien, frente a la solicitud de la actora sobre la prórroga de
la ayuda humanitaria para ella y los menores a su cargo, el juez de instancia
antepone el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 21 del
Decreto 2569 de 2000.  Es decir, de acuerdo a este razonamiento, la prórroga
sólo estaría adscrita a los siguientes eventos:
1. Hogares en los que uno
cualquiera de sus miembros reportados en la declaración presenten discapacidad
física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada por las entidades
prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que haya sido
reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.
2. Hogares con jefatura
femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido
reportada en la declaración.
3. Hogares en los que
cualquiera de sus miembros debidamente reportados y registrados, presenten
enfermedad terminal, médicamente certificada por las entidades prestadoras de
salud en atención humanitaria de emergencia.
4. Cuando a juicio de la Red
de Solidaridad Social y de manera excepcional se presente una situación cuya
gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas en los numerales 1, 2 y 3
del presente artículo.
La Sala considera que tal listado no es necesariamente incompatible
con las declaraciones consignadas en la sentencia C-278 de 2007 pues -se debe
entender- el Decreto tan solo relaciona de manera ilustrativa algunos eventos
de especial protección, en los que se puede engendrar una situación de altísima
vulnerabilidad que -por tanto- debe ser atendida con énfasis e intensidad por
parte de la sociedad y el Estado.  Otra interpretación, a partir de la cual se
infiriera que sólo pueden tener acceso a la prórroga las personas que se
encuentren de manera estricta en cualquiera de esas situaciones, no solo sería
contraria a la sentencia C-278 sino también a la Constitución Política.  De
hecho, las diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional han agrupado
las diferentes situaciones, adicionales a las previstas en el artículo 21 del
Decreto 2569, a las que pueden verse sometidos los desplazados y de ellas ha comprendido
la existencia de diversos escenarios delicados que suponen un vínculo más
estrecho con la necesidad de acceder  y prorrogar la ayuda humanitaria[19].
Dentro de esos entornos de especial protección la jurisprudencia ha ubicado
-valga decirlo- a las madres cabeza de familia[20],
es decir, a aquellas mujeres que de manera solitaria se hacen responsables del
hogar.  En efecto, respecto de ellas la jurisprudencia ha detectado una
condición que justifica mayor énfasis y atención, lo que autoriza una atención
prioritaria de parte del Estado que, entre otras, sustenta la prórroga de la
ayuda humanitaria de emergencia[21]
y explica que se puedan ubicar en un lugar preponderante dentro del listado de acceso
a esa ayuda.
Así pues, bajo los parámetros establecidos en la sentencia C-278 de
2007 es imperativo entender que en cualquiera de las situaciones relacionadas
en el artículo 21 del Decreto 2569, entre muchas otras, se puede hacer más
difícil la estabilización socio-económica del desplazado.  Por tanto, en esos
escenarios es posible que la entrega de la ayuda humanitaria durante sólo tres
meses se haga insuficiente, haciéndose imperativo el reconocimiento de la
prórroga.  En todo caso, sólo con el análisis de los elementos adscritos a cada
caso en particular, puede evidenciarse si el afectado o los afectados han
logrado alcanzar las “condiciones de asumir su autosostenimiento”.
En conclusión, como se advirtió, los requisitos para derivar la
exigencia de prorrogar la ayuda humanitaria no dependerán de un lapso temporal
o unos eventos que sirvan de prototipo, sino de la evaluación que se efectúe
sobre cada evento teniendo en cuenta las diferentes necesidades y las
condiciones personales de los afectados.
En este caso pese a que la señora Yañez ha requerido la prórroga de
la ayuda humanitaria de emergencia en varias oportunidades, Acción Social se la
ha negado, sin que para ello haya verificado en alguna oportunidad si el hogar
logró su estabilización socio-económica.  Este panorama es agravado -sin duda-
por la condición personal de la actora, quien dice haber informado a la demandada
desde hace cuatro años aproximadamente, que ha venido soportando solitariamente
las riendas del hogar y las necesidades de cuatro menores.  Así pues, conforme
a estas circunstancias la Sala ordenará, adicional a lo indicado, que en el
desarrollo de la visita o la entrevista que realice Acción Social sobre el
hogar de la señora Yañez se establezca si éste ha logrado su estabilización
socio-económica o, en otros términos, si está en condiciones de asumir su
autosostenimiento, en los términos del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y de
la sentencia C-278 de 2007.  En caso negativo, es decir, si se concluyere que
el hogar de la actora no se ha estabilizado, éste se deberá incluir dentro del
listado de acceso a la prórroga de la ayuda humanitaria, teniendo en cuenta,
sobre todo, el momento en que por primera vez la actora había elevado tal
requerimiento.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.  REVOCAR, por las razones
expuestas en la presente sentencia, la decisión proferida por el Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de la Ciudad de Cúcuta, el treinta y uno de agosto de dos
mil siete, en la acción de tutela instaurada por Yaqueline Yañez Ardila contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.  En
consecuencia, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales invocados
y, además, los derechos a la personalidad jurídica, a la protección de la
familia  y la prohibición de discriminación contra la mujer.
Segundo. ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de
la presente decisión, inicie las gestiones necesarias para implementar y
ejecutar una estrategia institucional que impida imponer formalidades
desproporcionadas o innecesarias para actualizar los datos consignados en el
Registro Único de Población Desplazada o para solicitar los beneficios propios
de la ayuda humanitaria de emergencia.  En particular, dicha estrategia debe
estar encaminada a evitar que a un desplazado por la violencia se le exija
alguna calidad especial, por ejemplo, la condición de jefe de hogar, para poder
reclamar el apoyo estatal y los beneficios de la ayuda humanitaria de
emergencia.
Tercero.  ORDENAR
a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que se abstenga de imponerle más procedimientos o requisitos para
reclamar los beneficios propios de la ayuda humanitaria y para que sea
reconocida su capacidad para exigir el socorro estatal, a la señora Yaqueline
Yañez Ardila.
Cuarto.  ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de
la presente decisión, realice una visita o una entrevista a la señora Yañez
Ardila en orden a (i) actualizar el RUPD y así comprobar la condición de madre
cabeza de familia, y (ii) para verificar si en la actualidad su hogar ha
logrado la estabilización socioeconómica.  Adicionalmente, una vez efectuada la
visita o la entrevista, Acción Social deberá establecer, en el término de cinco
días y a través de acto administrativo, si el hogar encabezado por la señora
Yañez está en condiciones de asumir su autosostenimiento, en los términos del
artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y de la sentencia C-278 de 2007.  En caso
negativo, es decir, si se concluyere que el hogar de la actora no se ha
estabilizado, Acción Social deberá incluir a la actora y sus hijos dentro del
listado de acceso a la prórroga de la ayuda humanitaria, teniendo en cuenta,
sobre todo, el momento en que por primera vez había elevado tal requerimiento.
Quinto.  Por
secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con aclaración de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA T-476 DE 2008 DEL  MAGISTRADO
JAIME ARAUJO RENTERIA
FALLO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO-Critica fundamental pues decisiones no generan obligación jurídica
ni están investidas de coacción jurídica (Aclaración de voto)
FALLO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TUTELA-No cumplen la finalidad esencial constitucional relativa a la
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada/FALLO DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO-Contienen órdenes
jurídicas defectuosas bien sea porque son abstractas, generales, ambiguas o
imprecisas respecto de los agentes responsables y de las condiciones de tiempo,
lugar y modo en que se deben cumplir (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA-Característica
fundamental de las normas jurídicas de decisiones judiciales que constituyen
normas jurídicas particulares/COACCION JURIDICA-Característica
fundamental del derecho diferente de la moral (Aclaración de voto)
OBLIGACION-Término que se usa en el
ámbito del lenguaje normativo como medio típico para formular mandatos que son
a su vez normas (Aclaración de voto)
OBLIGACION-Se usa en un enunciado
prescriptito que refiere obligatoriedad de una acción/OBLIGACION-Se usa
en medio de un discurso o argumentación cuyo referente es una obligación
existente o no (Aclaración de voto)
OBLIGACION DE HACER-Teoría predictiva y
Teoría normativa/OBLIGACION-Proposición acerca de la existencia de
normas con fuerza vinculante/OBLIGACION-Enunciados normativos son usados
para expresar una obligación y para justificar una conclusión normativa
relativa a las consecuencias de su incumplimiento (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA-Existencia de un
deber categórico u obligación que debe ser cumplida por el destinatario de la
misma de manera coactiva so pena de sanciones y castigos (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA Y OBLIGACION MORAL-Diferencias
(Aclaración de voto)
DERECHO-Regula su propia creación y
aplicación/SISTEMA JURIDICO-Prevé y regula el uso de la fuerza
(Aclaración de voto)
NORMA JURIDICA-Contentiva de una
obligación jurídica que incluye la capacidad de inducir su cumplimiento por la
fuerza o sancionar su incumplimiento (Aclaración de voto)
COACCION-Según Hans Kelsen lo
fundamental del ordenamiento jurídico o del derecho es el ser un orden
coactivo/ORDENAMIENTO JURIDICO-El poder policivo institucionalizado en
cabeza del Estado obliga a los asociados a obedecer las normas
jurídico-positivas a través de la coacción (Aclaración de voto)
COACCION-Característica esencial del
derecho/DESOBEDIENCIA-Moviliza el poder coactivo del Estado para imponer
la sanción correspondiente/DERECHO-Según Emmanuel Kant está ligado
analíticamente a la facultad de coaccionar (Aclaración de voto)
HETERONOMIA-Obligación a obedecer normas
impuestas al individuo desde el exterior/MORAL-Ambito de la libertad
individual/AUTONOMIA POR ANTONOMASIA-Obediencia sólo a las normas que se
impone el individuo a si mismo de manera libre (Aclaración de voto)
DERECHO-Requiere coacción por cuanto la
voluntad del sujeto es imperfecta/CONVIVENCIA PACIFICA-Es necesaria la
coacción de la voluntad de los individuos para que obedezcan las normas de
convivencia/COACCION-Es lo que diferencia el derecho de la moral
(Aclaración de voto)
PROBLEMA DE LA IMPERATIVIDAD DEL DERECHO-Según
Norberto Bobbio se entiende a las normas jurídicas como obligaciones, mandatos
o imperativos/OBLIGACION O IMPERATIVIDAD DEL DERECHO-Según
FrancescoCarnellutti es el elemento indefectible del ordenamiento jurídico o
primer producto del derecho/OBLIGATORIEDAD DE LAS NORMAS JURIDICAS-Según
Giorgio Del Vecchio no se puede concebir una norma sin carácter imperativo
(Aclaración de voto)
NORMAS JURIDICAS-Tienen que ser
necesariamente normas que encierran un mandato, un imperativo o una obligación
para el destinatario de las mismas/DECISIONES JUDICIALES-Tienen que
estar caracterizadas por constituir obligaciones jurídicas cuya obediencia se
debe garantizar por la coacción del mismo sistema jurídico/OBLIGACION
JURIDICA-No existe ni tiene validez si dependiera de la voluntad del
obligado (Aclaración de voto)
OBLIGACION CIVIL-Vínculo en virtud del
cual el acreedor puede exigir al deudor una prestación de dar, hacer o no hacer
(Aclaración de voto)
OBLIGACION CIVIL-Carácter coercitivo
permite distinguirla de la obligatoria natural (Aclaración de voto)
OBLIGACION JURIDICA-Obligatoriedad
independiente o incluso en contra de la voluntad del obligado como
característica esencial de la norma jurídica y de derecho (Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-En el tema de la
atención el Estado es el obligado (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE DESPLAZAMINTO FORZADO-Acepta que haya excusa para no cumplir con la obligación de
atención por insuficiencia de recursos económicos en sentencia T-024/05
(Aclaración de voto)
DECISIONES JUDICIALES-Falta de claridad
y precisión respecto de la exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación
del Estado de atender de manera integral a la población desplazada (Aclaración
de voto)
SALAS DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reconocen derechos pero no se obliga ni se coacciona al Estado para
que atienda y proteja de manera efectiva los derechos de la población
desplazada/ESTADO-Tiene la obligación jurídica de atender a los
desplazados de manera integral desde la ayuda humanitaria hasta la recuperación
y estabilización socio-económica (Aclaración de voto)
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No sólo ha desconocido el concepto de obligación jurídica que deben
cumplir las decisiones judiciales sino que se ha limitado a dar órdenes
generales y abstractas en materia de desplazamiento forzado (Aclaración de
voto)
FALLOS DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Deben
abordar de manera directa, clara y coherente el efectivo cumplimiento de la
obligación del Estado respecto de la atención integral de los desplazados
(Aclaración de voto)
CORTE CONSTITCIONAL-Debe declarar clara
y expresamente que el Estado tiene la obligación jurídica de garantizar el
presupuesto necesario para atender a la población desplazada (Aclaración de
voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Orden
a diferentes entidades del Estado de una serie de acciones encaminadas a
salvaguardar los derechos fundamentales de la población desplazada en sentencia
T-025/04 (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento
de órdenes dadas en sentencia T-025/04 para salvaguardar los derechos
fundamentales de la población desplazada por parte de entidades del Estado
(Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA-Principios rectores/CUMPLIMIENTO
FALLOS DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Actuaciones judiciales aseguran en
cabeza del juez de primera instancia la competencia correspondiente (Aclaración
de voto)
INCIDENTE DE DESACATO Y CUMPLIMIENTO DE FALLOS DE TUTELA-Fines (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA-Deber del juez de
instancia de garantizar que la orden impartida en el trámite se cumpla de
manera pronta y eficaz (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Se
incurre en un defecto de construcción jurídica respecto de la exigencia de
cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de atender de manera integral
a la población desplazada en sentencia T-476/08 (Aclaración de voto)
PERSONAS DESPLAZADAS POR LA VIOLENCIA-Constituyen
sujeto de especial protección constitucional (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Mecanismo constitucional para el amparo de sus derechos
fundamentales (Aclaración de voto)
AYUDA DE EMERGENCIA DE POBLACION DESPLAZADA-Corte Constitucional ha avalado que se diluya en el tiempo
(Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-No se debe omitir
la razón de ser de la política de atención a la población desplazada es decir,
el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que causa la violación de
los derechos fundamentales (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Pierde eficacia dado que la orden emitida no genero una inmediata
protección (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Imposición de
turnos distrae el efectivo cumplimento de la obligación principal del Estado
cual es la garantía de los derechos y la atención integral a los desplazados
(Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Estado justifica la
falta de atención en la falta de recursos presupuestales (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Recursos económicos
para los programas estatales de atención serán suficientes en la medida que el
gobierno nacional decida proveerlos/CONSTITUCION POLITICA-Asigna al
gobierno nacional la iniciativa exclusiva para la expedición del Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversiones Públicas y del Presupuesto general de la Nación
(Aclaración de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Por ser Colombia
un Estado Social de Derecho el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Los gastos para su
atención deben tener prioridad dentro del gasto público social (Aclaración de
voto)
POBLACION DESPLAZADA-No está acreditado
que el gobierno nacional haya atendido ni adoptado medidas necesarias y
suficientes para la asignación y ejecución del gasto público social (Aclaración
de voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Problema de
tierras, ubicación geográfica y de vivienda (Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO-Implica migración con la
esperaza de encontrar un mejor estilo de vida ya que en el que estaban por
causa de la violencia no se puso desarrollar (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Ausencia del Estado
para prevenir, cesar y remediar definitivamente la citación de vulnerabilidad
manifiesta (Aclaración de voto)
POBLACION DESPLAZADA-Estabilización
socio-económica debe interpretarse armónicamente con el derecho a una
reparación por ser víctimas del desplazamiento forzado (Aclaración de voto)
ESTABILIZACION SOCIO-ECONOMICA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Derecho a la vivienda constituye punto de partida para el
desarrollo de un proyecto de vida en sociedad (Aclaración de voto)
ESTABILIZACION SOCIO-ECONOMICA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Debe enfocarse a que vuelvan a su estilo de vida anterior, sus
costumbres y a la tierra como medio de producción y subsistencia (Aclaración de
voto)
POBLACION DESPLAZADA-Gobierno tiene la
obligación de cesar el estado de vulnerabilidad haciendo efectiva la
recuperación de los bienes y otorgando condiciones de vida normal (Aclaración
de voto)
FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Ordenes de
carácter general y abstracto hacen nugatorios los derechos relativos a la
adjudicación de tierras para su reubicación, estabilización socio-económica,
propiedad y posesión (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Debe expresar
claramente que el principio rector es que el Estado tiene la obligación de
garantizarle a los desplazados el goce efectivo de sus derechos (Aclaración de
voto)
DECISIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Tienen
que ser verdaderas normas jurídicas particulares, obligaciones jurídicas
susceptibles de coacción que no pueden quedar a la voluntad del Estado
(Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Ordenes
impartidas por la Corte Constitucional tienen que ser cumplidas por todas las
entidades y todos los funcionarios públicos (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Debe asegurar la
protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de la población
desplazada y no seguir mandando a turnos y colas de espera (Aclaración de voto)
GOBIERNO NACIONAL-Tiene la obligación
jurídica de destinar los recursos necesarios para atender de manera integral el
desplazamiento forzado (Aclaración de voto)
ADJUDICACION DE TIERRAS PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Fallos de la Corte Constitucional deben ser claros, concretos y
específicos en cuanto a las condiciones de tiempo, lugar y entidad responsable
para evitar dilaciones (Aclaración de voto)
Referencia: expediente T-1810492
Acción de tutela instaurada por Yaqueline Yañez Ardila contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
Magistrada
Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala Novena de Revisión,
aclaro mi voto a la presente decisión, por cuanto en su momento discrepé de la
sentencia C-278 del 2007, fallo que sirve de fundamento a la presente decisión
en su parte considerativa y motiva.
En este sentido,
me permito reiterar mis argumentos jurídicos en relación con el tema del
desplazamiento y las sentencias de esta Corte, relativos a la obligación
jurídica del Estado de atender de manera integral a toda la población
desplazada por la violencia, argumentos que considero continúan siendo válidos
en el caso que hoy nos ocupa.
Por consiguiente, expondré a continuación mi posición jurídica y las
razones de mi discrepancia frente a las decisiones que viene adoptando esta
Corporación en materia de desplazamiento forzado por la violencia en instancia
de revisión de tutela, para lo cual abordaré los siguientes temas: (i) en
primer lugar, el concepto de obligación y coacción jurídica, características
fundamentales del derecho y las decisiones jurídicas como normas jurídicas
particulares, elementos de los cuales adolecen los fallos de esta Corte en
materia de desplazamiento; (ii) el tema del incumplimiento de los fallos de
esta Corte y el consecuente desacato de los funcionarios y autoridades públicas
responsables de atender el fenómeno del desplazamiento; (iii) el mecanismo de
los turnos y las colas de atención a las que mandan a los desplazados los
fallos de esta Corte para que en un futuro indeterminado sean protegidos sus
derechos; (iv) el problema de los recursos presupuestales que deben ser
asignado para la atención integral del fenómeno del desplazamiento; (v) la
problemática de los desplazados y la adjudicación de tierras; y (vi) una
síntesis conclusiva  y mi posición respecto de lo que considero debería haber
hecho o hacerse por parte de esta Corporación en materia de protección a los
derechos fundamentales de los desplazados.
1. El concepto de obligación y coacción jurídica y su
falencia en los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento forzado
1.1 En primer término, y en ello se fundamenta mi crítica
fundamental frente a los fallos de tutela proferidos por esta Corte en
materia de desplazamiento forzado, es que considero que las decisiones
adoptadas por esta Corporación no generan una obligación jurídica frente
al Estado y las entidades responsables de atender el fenómeno del
desplazamiento forzado, ni están investidas de coacción jurídica frente
a las instituciones del Estado y sus funcionarios encargados de garantizar y
proteger de manera efectiva los derechos de este grupo poblacional en
condiciones especiales de vulnerabilidad y debilidad dada la vulneración masiva
de sus derechos fundamentales.
Por esta razón considero que los fallos de esta Corporación en
materia de tutela relativos a la protección de los derechos fundamentales de la
población desplazada no cumplen con la finalidad esencial constitucional de la
acción tutelar, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, esto
es, la protección efectiva de los derechos fundamentales de la población
colombiana, en este caso, de la población desplaza por la violencia, ya que los
fallos de esta Corte en esta materia son fallos que contienen órdenes
jurídicas defectuosas, bien sea porque son abstractas, generales,
ambiguas o imprecisas respecto de los agentes responsables y de las condiciones
de tiempo, lugar y modo en que se deben cumplir de manera concreta y
efectiva en aras de proteger y garantizar los derechos fundamentales del grupo
poblacional de desplazados.
Lo anterior, hace que los fallos de esta Corte en materia de
desplazamiento no representen una verdadera obligación jurídica y no
sean por ello realmente coactivos frente al Estado, al Gobierno, sus
instituciones y funcionarios públicos responsables de la atención integral al
fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, y que permitan por tanto de manera
irregular e irresponsable y vulnerando su deber de guardar la integridad
y supremacía de la Constitución en punto a la revisión de las decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales, en este caso de la población desplazada por la
violencia, tal y como lo consagra el artículo 241 Superior, ya que permiten
que el Estado y el Gobierno colombiano continúen incumpliendo con su obligación
jurídica de atender de manera integral, completa, real y efectivamente los
derechos fundamentales de esta población.
1.2 Para aclarar esta primera crítica esencial frente a los fallos
de la Corte en materia de desplazamiento forzado debo recurrir a los conceptos
básicos de teoría y filosofía del derecho, de obligación jurídica, como
característica fundamental de las normas jurídicas, en este caso de las
decisiones judiciales que constituyen normas jurídicas particulares, y de
coacción, como característica fundamental del derecho, lo cual lo diferencia de
la moral.
El término obligación se usa en el ámbito del lenguaje normativo,
como medio típico para formular mandatos, que son a su vez una especie de
normas. Así, en castellano se puede formular un acto lingüístico de mandato
diciendo “te ordeno x”, “debes hacer x” o “tienes la obligación de hacer x”, es
decir, contiene en el primer caso una forma del verbo “ordenar” que designa
precisamente la acción que es obligación realizar, y los otros dos casos
presentan forman deónticas, esto es, enunciados de deber ser categórico.[22]
De otro lado, el uso del término “obligación” es susceptible de dos
usos que deben distinguirse. De un lado dicha expresión puede ser usada
directamente, cuando se utiliza en un enunciado prescriptivo que refiere la
obligatoriedad de una acción, como en el caso de los enunciados prescriptitos
generales del legislador, o en los enunciados prescriptitos particulares del juez;
de otro lado, el término obligación puede ser utilizado indirectamente, como
cuando se usa en medio de un discurso o argumentación, cuyo referente es una
obligación existente o no, caso en el cual se trata de un metalenguaje, como el
lenguaje del jurista que menciona que el legislador ha prescrito o el juez ha
ordenado. Se afirma que el término “obligación” es usado en la primera acepción
y mencionado en la segunda.[23]
Ahora bien, para analizar el significado de obligación es necesario
analizar enunciados jurídicos en el que éste término aparezca. Así por ejemplo
sobre el qué significa el enunciado del tipo “X tiene la obligación de hacer
y” puede tener dos lecturas teóricas: la teoría predictiva y la teoría
normativa.
Desde el punto de vista de la teoría predictiva el que “X tenga la
obligación de hacer y” significa que si X no hace y sufrirá algún tipo
de sanción, de manera que se trata en este caso de una predicción empírica que
estaría relacionada con el significado del enunciado normativo anotado como de
“estar obligado o constreñido a algo”. Desde el punto de vista de la
teoría normativa, el que “X tiene la obligación de hacer y” significa
más bien que “existe una norma que ordena que a X hacer y”, lo cual
implica que desde esta óptica el término de obligación no sería una proposición
empírica ni predictiva, sino una proposición acerca de la existencia de normas
con fuerza vinculante, es decir, de normas válidas que deben ser
aplicadas y obedecidas. Lo anterior implica también que los enunciados
normativos de obligación son usados para expresar una obligación y para
justificar una conclusión normativa relativa a las consecuencias de su
incumplimiento, como un enunciado del tipo: “X tenía la obligación de hacer
y. No ha hecho x. Por tanto, debe ser sancionado”.[24]
En ambos casos de las lecturas respecto del significado de
obligación jurídica se trata de explicar la existencia de un deber categórico u
obligación que debe ser cumplida por el destinatario de la misma de manera
coactiva so pena de sanciones y castigos.
Esto último es lo que diferencia en últimas la obligación jurídica
de la obligación moral. La idea de que el derecho es algo diferente de la
moral y de que existe por tanto una diferencia fundamental entre la
obligación jurídica y la moral es un legado de la cultura jurídica laica y del
positivismo jurídico. Así las dos características diferenciadoras son que el
derecho regula su propia creación y aplicación, para lo cual además de las
normas de comportamiento o “primarias” tiene normas “secundarias” o de “segundo
grado” que son aquellas que regulan la producción y el uso de normas, que
instituyen o distribuyen poderes normativos o competencias. En segundo
lugar, los sistemas jurídicos prevén y regulan el uso de la fuerza.[25]
Esta última característica tan evidente de todos los ordenamientos
jurídicos incluso ha inducido a algunos teóricos a redefinir el concepto de
“norma jurídica” contentiva de una “obligación jurídica” de forma que incluya
únicamente o se resalte preponderantemente la capacidad de inducir su
cumplimiento por la fuerza o sancionar su incumplimiento. Esto último toca
directamente con la característica del derecho como ordenamiento normativo
coactivo.
En relación con el concepto de coacción, el iusfilósofo Austriaco
Hans Kelsen sostiene que lo fundamental del ordenamiento jurídico o del derecho
es el ser un orden coactivo, lo cual constituye la característica diferenciadora
entre sistemas normativos de diferente índole como el sistema normativo de la
moral y el sistema normativo del derecho. Así en el ordenamiento jurídico el
poder policivo institucionalizado en cabeza del Estado obliga a los asociados a
obedecer las normas jurídico-positivas, y ello bien a voluntad o bien contra la
voluntad de los destinatarios de las normas a través de la coacción.[26]
De esta manera la característica esencial del derecho, esto es, lo
que lo diferencia de otros ordenamientos o sistemas normativos como en el caso
de la moral, es la coacción, ya que la obediencia a los preceptos o enunciados
normativos de la moral queda sujeta al libre arbitrio o voluntad de la persona, siendo un ámbito en donde no puede existir la coacción sino tan
sólo o a lo máximo el reproche o rechazo moral, mientras que es característico
del derecho el que se tiene que obedecer obligatoriamente las normas jurídicas
y ello de una manera coactiva, ya que en caso de desobediencia se moviliza
el poder coactivo del Estado para imponer la sanción correspondiente. Es
por ello que para autores como Emmanuel Kant el derecho está ligado
analíticamente a la facultad de coaccionar[27]
y es por ello también que Kelsen no acepta la diferencia entre Estado y
Derecho, ya que la noción de derecho está ligada analítica o conceptualmente a
la noción de Estado.[28]
Esta característica del derecho como sistema coactivo, es decir,
como el reino de la heterotomía, esto es, el estar obligados a obedecer
normas que son impuestas al individuo desde el exterior, a diferencia de la
moral que es el ámbito de la libertad individual y el reino de la autonomía
por antonomasia,  esto es, la obediencia sólo a las normas que se impone el
individuo a sí mismo de manera libre, se explica en teoría y filosofía del
derecho a partir del concepto de la voluntad del sujeto.[29]  El derecho requiere
coacción por cuanto la voluntad del sujeto es imperfecta, esto es, el individuo
racional no sigue u obedece libremente aquello que desde un punto de vista
práctico-racional es correcto, razón por la cual para que sea posible la
convivencia pacífica entre individuos racionales en una sociedad organizada
institucionalmente como Estado, es necesaria la coacción de la voluntad de los
individuos para que obedezcan las normas de convivencia, de lo contrario la
obediencia a estas normas societarias dependería de la voluntad de las personas
lo que nos conduciría de nuevo a un “estado de naturaleza”, figura
hipotética que sirve de analogía a una situación original de los hombres sin
derecho, sin Estado y sin poder coactivo por parte de éste para hacer cumplir
so pena de sanción institucional punitiva, las normas de obligatorio
cumplimiento para todos sus destinatarios. La coacción es entonces lo que
diferencia el derecho de la moral, la heteronomía de la autonomía.
Este es el
problema que Norberto Bobbio denomina “el problema de la imperatividad del
derecho”, dentro del cual se entiende a las normas jurídicas como
obligaciones, mandatos o imperativos[30].
Así mismo el elemento de la obligación o imperatividad del derecho lo
denominaba Francesco Carnellutti como “el elemento indefectible del
ordenamiento jurídico o, en otras palabras, el simple o primer producto del
derecho”[31].
Así mismo, respecto de la obligatoriedad de las normas jurídicas Giorgio Del
Vecchio afirma: “importantísimo y esencial carácter de la norma jurídica es
la imperatividad. No podemos concebir una norma que no tenga carácter
imperativo … El mandato (positivo o negativo) es un elemento integrante
del concepto de derecho, porque este …pone siempre frente a frente dos sujetos,
atribuyéndole a uno una facultad o pretensión, e imponiéndole al otro un
deber, una obligación correspondiente. Imponer un deber significa precisamente
mandar”[32](negrilla
fuera de texto).
En este orden de ideas, las normas jurídicas tienen que ser
necesariamente normas que encierran un mandato un imperativo, o en otras
palabras, una obligación para el destinatario de las mismas. Así también, las
decisiones judiciales, que son normas jurídicas particulares, tienen que estar
caracterizadas por constituir obligaciones jurídicas, cuya obediencia se debe
garantizar por la coacción del mismo sistema jurídico. Así en teoría del
derecho el concepto de obligación jurídica no existe ni tiene validez si una
tal obligación dependiera de la voluntad del obligado, lo cual aparejaría una
contradicción interna, puesto que su cumplimiento estaría supeditado a la buena
voluntad del obligado de cumplirla, lo cual desvirtúa el carácter mismo de la
obligación jurídica, que en forma contrapuesta a la obligación moral supone un
deber categórico de cumplimiento del enunciado normativo o prescripción
jurídica so pena de coacción, es decir, de ser obligado al cumplimiento o
sancionado por el incumplimiento.
1.3 Así mismo,
en cuanto a la Obligación civil, en el campo del Derecho Civil, la
relación obligatoria consiste en un vínculo  en virtud del cual un sujeto
llamado acreedor puede exigir a otro sujeto llamado deudor una conducta
determinada, llamada prestación, que consiste en dar, hacer o no hacer algo.
En caso de
incumplimiento del deudor, el acreedor tiene la facultad de pedir a la
administración  de justicia el cumplimiento forzado de dicha conducta, en forma
específica o en dinero, junto con la indemnización de los perjuicios
patrimoniales causados, mediante el llamado proceso ejecutivo.
Este último
elemento de la relación obligatoria, visible en su desarrollo irregular, es
expresión de la coerción propia del Derecho, esto es, de la potestad estatal de
constreñir a las personas a cumplir los deberes jurídicos cuando no lo hacen
voluntariamente y, en parte, es expresión de la responsabilidad de las personas
por los perjuicios patrimoniales causados a otras.
Dicho carácter
coercitivo de la relación obligatoria civil permite distinguirla de la relación
obligatoria llamada natural, en la cual el acreedor no tiene la facultad de
exigir el cumplimiento forzado de la conducta ante la jurisdicción, y sólo
puede retener el pago hecho voluntariamente por el deudor. Esta relación es en
sustancia un deber moral al que el ordenamiento jurídico superpone un efecto
limitado, que se explica mediante razones históricas a partir del Derecho
Romano.
1.4 En concepto del suscrito magistrado, esta falencia de obligación
y coacción jurídica se presentó ya desde la sentencia T-025/04, M.P.: Manuel
José Cepeda Espinosa, sentencia que ha servido de fundamento a las decisiones
posteriores de esta Corte, la cual tiene en mi criterio la dificultad esencial
de construcción jurídica anotada, referida a la ausencia de obligación
jurídica, ya que como se explicó las obligaciones jurídicas no pueden depender
de la voluntad del obligado, sino que por el contrario, la esencia de la
obligación jurídica es precisamente su obligatoriedad independiente o incluso
en contra de la voluntad del obligado, siendo esta característica esencial de
la noción de norma jurídica y de derecho. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi
juicio el concepto de derecho y de obligación jurídica, al pasar a depender de
la voluntad del obligado.
En el tema de la atención del desplazamiento forzado es el Estado el
obligado, no obstante lo cual, en la sentencia T-025 del 2004 se acepta que
haya excusa para no cumplir con dicha obligación por insuficiencia de recursos
económicos, cuando lo cierto es que no hay un país que tenga recursos
suficientes para atender de forma completa e integral todas las necesidades de
su población, tema en el que me detendré más adelante. Es decir, esta decisión
jurídica, la cual constituye una norma jurídica particular, no sólo no
constituye una obligación jurídica, sino tan sólo una decisión moral, razón por
la cual no representa coacción alguna frente al Estado y de allí el
incumplimiento persistente del mismo fallo, sino que además le dio ella misma
la excusa y justificación que necesitaba el Estado para incumplir, esto es, la
falta o carencia de recursos o presupuesto suficiente. De ahí no sólo la
defectuosidad jurídica de esta decisión sino su perversidad.
Este defecto de construcción jurídica relacionado con la falta de
claridad y precisión respecto a la exigencia de cumplimiento efectivo de la
obligación del Estado de atender de manera integral a toda la población
desplazada, defecto que desconoce un principio fundamental del derecho relativo
a las características de la normas jurídicas, en este caso normas jurídicas
particulares al ser decisiones judiciales, como obligaciones jurídicas, se
traslada a sentencias posteriores de esta Corporación en sus Salas de Revisión
de Tutela, razón por la cual he discrepado de las decisiones en las cuales he
participado.
En este orden de ideas, las salas de revisión de esta Corte y los
consiguientes fallos de tutela se viene reiterando esta misma tesis errónea de
la sentencia T-025 del 2004, según la cual, de un lado, se reconocen los
derechos de la población desplazada, pero de otro lado, no se obliga ni se
coacciona efectivamente al Estado ni al Gobierno para que atiendan y protejan
de manera efectiva los derechos de la población desplazada víctima de la
violencia y en conflicto interno colombiano, no obstante que el Estado tiene
la obligación jurídica de atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello
de una manera integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la
recuperación y estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo
familiar.
Para ejemplificar lo anterior, debo mencionar algunas sentencias de
decisiones recientes de las Salas de Revisión en las que he participado y
frente a las cuales he salvado mi voto en cuanto reproducen los mismos errores
jurídicos de la sentencia T-025 del 2004:
(i) La sentencia T-191 del 2007, M.P.: Alvaro Tafur Galvis,
simplemente ordena que se le informe a la actora la fecha cierta en la cual se
hará efectivo el pago de la ayuda humanitaria a que tiene derecho “dentro de
un término razonable y oportuno y en armonía con los turnos de las demás
solicitudes que hayan sido presentadas y aprobadas con anterioridad a la de la
tutelante”.
En mi concepto esta sentencia no solo desconoce el concepto de
obligación jurídica que debe cumplir efectivamente en este caso el Estado
frente a la población desplazada, sino que además, envía a la actora a una fila
en orden de turnos de inscripción y aprobación para poder recibir efectivamente
la ayuda humanitaria de emergencia, lo cual hace en mi concepto en realidad
nugatorio su derecho.
Por esta razón, estimé en su momento que la decisión adoptada en
dicha sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que ordena a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social- simplemente que informe a la accionante cuándo se hará efectivo
su derecho al pago de la ayuda humanitaria, no hace efectivo este derecho. Si a
lo anterior le sumamos el condicionante previsto en dicha decisión de que la
efectividad del derecho invocado se hará de acuerdo con los turnos de las demás
solicitudes que hayan sido aprobadas con anterioridad a la de la tutelante, lo
cual hace nugatorio su derecho pues extiende en el tiempo la vulneración del
mismo y hace incierta su satisfacción.
(ii) Así también, mediante la Sentencia T-966 del 2007, M.P.: Clara
Inés Vargas, no se hace efectivo el derecho a una vivienda digna de los
desplazados en el municipio de Aracataca, ya que simplemente ordena a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que
inicie las gestiones necesarias para adelantar un proceso de difusión e
instrucción masiva de las diferentes garantías y beneficios a que tienen
derecho los desplazados asentados en el municipio de Aracataca en materia de
vivienda urbana y rural, así como que dentro de los siguientes tres meses se
convoque a una mesa de trabajo para discutir  los problemas de vivienda
de las personas desplazadas asentadas en esta población, dejando sin concretar
el cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar de manera efectiva el
acceso de esta población a los planes y beneficios en materia de vivienda.
En mi concepto, esta sentencia desconoce igual que las demás
sentencias el concepto de obligación jurídica que debe cumplir efectivamente el
Estado frente a la población desplazada, y se limita a dar unas órdenes
generales y abstractas respecto de la difusión e instrucción de los derechos
que la población desplazada tiene en materia de vivienda y a la realización de
una mesa de trabajo sólo para discutir los problemas de vivienda de esta
población, órdenes que no resuelven el problema concreto de la protección del
derecho a una vivienda digna, lo cual hace finalmente nugatorio estos derechos.
Por esta razón, estimé igualmente en su momento que la decisión
adoptada en esa sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que
ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional –Acción Social- que instruya e informe a la población sobre sus
derechos o que realice mesas de trabajo, no hace efectivo el derecho a la
vivienda de la población desplazada, en ese caso asentada en el municipio de
Aracataca.
(iii) Igualmente, la sentencia C-821 del 2007, M.P.: Catalina Botero
Marino, no protege de manera efectiva los derechos de la actora desplazada
tutelante y su núcleo familiar, como su derecho de ser inscrita en el Registro
Único de Población Desplazada (RUPD) y a recibir toda la atención integral a
que tiene derecho, ya que simplemente da una orden general y abstracta, cuyo
cumplimiento queda sujeto a la voluntad de las entidades del Estado.
En este sentido, considero que las órdenes impartidas en los fallos
de tutela a los que me he referido, son insuficientes y no abordan el problema
fundamental del efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano
respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de la violencia,
desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la reubicación y estabilización
socio-económica de estas personas y ciudadanos colombianos víctimas en toda su
extensión del conflicto interno colombiano.
Así las cosas, bástenos la mención a las anteriores decisiones para
ejemplificar, el porqué en mi concepto, la jurisprudencia de esta Corte no sólo
ha desconocido el concepto de obligación jurídica que deben cumplir las
decisiones judiciales en su calidad de normas jurídicas particulares, al emitir
órdenes coactivas que garanticen el cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano frente a la población desplazada, sino que se ha limitado a dar unas
órdenes cuyo cumplimiento ha quedado sujeto o dependiente de la voluntad de
cumplimiento del Estado, del Gobierno y sus instituciones responsables en este
tema de desplazamiento, órdenes generales y abstractas
respecto de los deberes de las entidades competentes y responsables de atender
de manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado.
1.5 En forma contraria a lo que ha venido ocurriendo con las
sentencias y fallos de tutela de esta Corte, considero que las decisiones de
esta Corporación en materia de protección por vía de tutela de los derechos
fundamentales de la población desplazada, deben abordar de manera directa,
clara y coherente el efectivo cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de
la violencia.
En este sentido, considero que la Corte debe ser clara en cuanto a
que la garantía del goce efectivo de los derechos de los desplazados tiene
que ser completa y en el mínimo que reconoce la Corte, respecto de lo cual
el Estado no viene cumpliendo ni siquiera con la asignación presupuestal
necesaria para atender el fenómeno del desplazamiento, agravado por el hecho de
que cada día hay menos recursos y más personas desplazadas. Por lo tanto,
reitero que esta Corte debe declarar en forma clara y expresa que el Estado
y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de garantizar el
presupuesto necesario para atender a toda la población afectada por el
desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues es obvio
que el problema de la atención a esta población es un problema esencialmente
presupuestal.
Por tanto considero que es un engaño y una trampa la que le está
haciendo la Corte a los desplazados con estas sentencias de tutela, ya que al
dictar unas órdenes que constituyen normas jurídicas particulares que no
cumplen con los requisitos de obligatoriedad y coacción jurídica, que el
destinatario puede o no cumplir a voluntad, desvirtúa por completo a mi
entender la esencia y sentido del derecho y del mecanismo tutelar de protección
de los derechos fundamentales, violando sus deberes constitucionales.
2. Incumplimiento de los fallos de esta
Corte
La Sentencia de
Tutela  025 de 2004, emitida por la Sala Tercera de Revisión, “ ordenó “ a
diferentes dependencias del Estado , la mayoría pertenecientes al poder
ejecutivo, una serie de acciones supuestamente encaminadas a la salvaguarda de
los derechos fundamentales constitucionales de la población desplazada.
Dentro de las
entidades que debían ejecutar acciones para la supuesta garantía de los
derechos fundamentales de los desplazados , encontramos:  El Consejo
Nacional para la Atención Integral a la población desplazada por la violencia,
el Director de la Red de Solidaridad Social, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro del Interior y de Justicia, la Ministra de Relaciones
Exteriores,  el Director del Departamento Nacional de Planeación, el
Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien
haga sus veces, las Secretarias de Salud de las entidades territoriales y las
Secretarias de Educación de las entidades territoriales.
No obstante, y
desde el primer momento, las diferentes entidades mencionadas han incumplido
con las órdenes dadas en la sentencia T- 025 de 2004.
Como ejemplo se
evidencian las siguientes inobservancias e incumplimientos:
(i). del Consejo
Nacional de Atención Integral a la población desplazada, ( delegado del
Presidente de la República, el consejero presidencial para los desplazados, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el
Ministro de Protección Social, el Ministro de Agricultura y Desarrollo rural,
el Ministro de Desarrollo Económico, El director del departamento de planeación
nacional, el consejero presidencial para los derechos humanos, el consejero presidencial
para la política social y el alto comisionado para la paz )  de la Red de
Solidaridad Social y del Ministerio del Interior y de Justicia[33] .
(ii) Los
incumplimientos del Director de la Red de solidaridad social , del Ministro de
Defensa Nacional, del Ministro del interior y de justicia, de la Ministra del
Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, del Ministro de protección social
, del Ministro de Educación Nacional, de los secretarios de educación
departamentales , distritales y municipales.[34]
(iii) Los
incumplimientos del Ministro de Hacienda y crédito público, del director de la
agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, del
director del departamento nacional de planeación.[35]
(iv) Los
incumplimientos del Presidente de la República, del Ministerio del Interior y
de Justicia y de las entidades territoriales.[36]
(v) Los
incumplimientos del Director de la Red de solidaridad social, del Consejo
Nacional de atención a la población desplazada por la violencia, del Ministro
del Interior y de Justicia, del Ministro de Defensa Nacional, del Director del
programa presidencial para los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, del Ministro de protección social, de la directora del instituto
Colombiano de bienestar familiar, de la ministra de ambiente, vivienda y
desarrollo territorial, del Ministro de Agricultura, de la Ministra de
educación nacional y del director del SENA.[37]
(vi) Los
incumplimientos del Consejo Nacional de atención integral a la población
desplazada (delegado del Presidente de la República, el consejero
presidencial para los desplazados, el ministro del interior y de justicia, el
director de la red de solidaridad social, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Protección Social, el
Ministro de Agricultura y Desarrollo rural, el Ministro de Desarrollo
Económico, El director del departamento de planeación nacional, el consejero
presidencial para los derechos humanos, el consejero presidencial para la
política social y el alto comisionado para la paz ), incumplimientos éstos
que conllevaron una “advertencia”  por parte de la Sala tercera de
revisión de la Corte Constitucional, consistente en que “ … en adelante la
presentación de informes de cumplimiento con las características señaladas en
el apartado II-4 de esta providencia se tendrá como un indicio claro de
incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 176,
177 y 178 de 2005”.[38]
(vii) Los
incumplimientos de las entidades que conforman el sistema nacional de atención
integral a la población desplazada- mencionados con anterioridad- del Ministro
del interior y de justicia y de la directora de asuntos territoriales y de
orden público del ministerio del interior y de justicia.[39]
(viii) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, del Ministerio del interior y de justicia y del
director del departamento nacional de planeación.[40]
(ix) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, el Ministerio de interior y de justicia y del
INCODER.[41]
(x) Los incumplimientos
de la agencia presidencial para la acción social y la cooperación
internacional, el Ministerio de interior y de justicia y del INCODER.[42]
(xi) Los
incumplimientos del Director de Acción social, del Ministerio del interior y de
justicia, de la Dirección Nacional de Planeación.[43]
(xii) Los
incumplimientos del Director de Acción Social.[44]
(xiii) Los
incumplimientos de la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.[45]
(xiv) Los
incumplimientos del Ministerio de Educación Nacional.[46]
Pues bien, la
Corte Constitucional ha señalado que en virtud de lo dispuesto por el artículo
3° del Decreto 2591 de 1991 los principios rectores que orientan el trámite de
la acción de tutela son la publicidad, la prevalencia del derecho sustancial,
la economía, la celeridad y la eficacia, y que guiados por tales principios,
las actuaciones judiciales encaminadas a dar cumplimiento a los fallos,
reguladas en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, así como el
trámite del incidente de desacato al que hace referencia el artículo 52 del
mencionado decreto, aseguran en cabeza del juez de primera instancia en la
acción de tutela la competencia correspondiente.
Así, se ha
señalado que es el juez de tutela de primera instancia quien conserva la
competencia durante el trámite de la acción de tutela, aún cuando el mismo se
haya agotado, competencia que le permite verificar el cumplimiento de las
ordenes impartidas en las instancias e incluso de las que se lleguen a impartir
por la Corte Constitucional como juez de revisión.
Como ya se indicó, uno es el trámite de cumplimiento del fallo de
tutela, y otro el correspondiente al incidente de desacato.
En efectos el mismo Decreto 2591 de 1991, dispone en normas
diferentes el procedimiento a seguir tanto para el incidente de desacato como
para verificar el efectivo cumplimiento de las sentencias que se dicten. Así,
el fin perseguido con la proposición de un incidente de desacato (artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991), es imponer una sanción a la autoridad pública o al
particular que no acate de manera oportuna y eficaz las órdenes que se les
impartan como consecuencia de una acción de tutela fallada en su contra; por su
parte lo preceptuado por los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991,
relativos al cumplimiento del fallo, buscan la efectividad de las órdenes
judiciales impartidas y la pronta protección de los derechos fundamentales.
Vistas las
anteriores consideraciones, es evidente que es deber del juez de instancia,
garantizar que la orden de tutela impartida en el trámite de dicha acción se
cumpla de manera pronta y eficaz, para lo cual deberá adelantar todas las
actuaciones que permitan la protección de los derechos fundamentales, tal y como
lo dispone el artículo 86 de la Carta.
Así entonces,
debo reiterar que la sentencia mencionada incurre en un  defecto de
construcción jurídica relacionado con la falta de claridad respecto a la
exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de atender de
manera integral a toda la población desplazada.  Defecto éste que para culminar
con el adefesio jurídico, hace que  como consecuencia, la Sala de Revisión que
tomó la decisión, se apropie  la facultad de verificar el cumplimiento de la
sentencia, contrariando la premisa fundamental ya esbozada por la Corte
Constitucional.
En este orden de
ideas,  ante los evidentes y protuberantes incumplimientos por parte del Estado
y del gobierno nacional en aras de salvaguardar los derechos fundamentales
constitucionales de la población desplazada; a quien correspondía
constitucional y legalmente la verificación de las   “órdenes “ dadas en
la Sentencia de tutela 025 de 2004 , era sin dudas al Juez de primera
instancia.
Así las cosas,
la Corte Constitucional, en cabeza de la Sala de Revisión que dictó la
sentencia T-025 de 2004, al momento de establecer y determinar las
responsabilidades provenientes de los múltiples incumplimientos, le hace el
juego al Gobierno Nacional, por cuanto se apropia de la facultad de verificar
el cumplimiento pero nunca ha determinado responsabilidades.
Lo normal en
estos casos era que fuera el juez de primera instancia quien verificara el
cumplimiento de la sentencia anotada y determinara las responsabilidades
correspondientes.
No cabe duda que
la Corte, en el presente caso, asume la competencia en la verificación del
cumplimiento de la sentencia para evitar que recaiga la responsabilidad sobre
Ministros, directores de entidades gubernamentales, asesores presidenciales,
delegados presidenciales, etc.
3. Los turnos y las filas de atención a las que se envían a los
desplazados en los fallos de esta Corte
Ahora bien, las
personas desplazadas por la violencia constituyen un sujeto de especial
protección constitucional y en razón a ello la acción positiva del Estado en
función de garantizar los derechos de todos sus asociados adquiere un plus para
cesar el estado permanente de debilidad y vulnerabilidad manifiesta en que se
encuentran.
La acción de tutela es el mecanismo constitucional al que se ha
recurrido para el amparo de los derechos fundamentales en especial por parte de
la población desplazada, comoquiera que la naturaleza de esta acción se dirige
a la protección inmediata de los mismos (artículo 86 Constitución Política), ya
que el juez constitucional debe impartir órdenes de inmediato cumplimiento para
salvaguardar efectivamente los derechos quebrantados, pues de lo contrario una
actuación superficial, formalista o dilatoria, pondría en peligro el derecho de
acceso a la administración de justicia, dejando desprotegido al individuo que
solicita la protección constitucional de sus derechos fundamentales,
incumplimiento así mismo el mandato constitucional de primacía de los derechos
inalienables de la persona.
La jurisprudencia de esta Corporación ha avalado el supuesto de
hecho de que la protección a la población desplazada, en especial lo que atañe
a la ayuda de emergencia, se diluya en el tiempo, dicha circunstancia
contradice abiertamente los mandatos constitucionales referentes a la tutela
como mecanismo de protección inmediata y al amparo especial de los sujetos que
se encuentran en un estado de debilidad y vulnerabilidad manifiesta, y
contribuyendo de este modo al incumplimiento de los fines del Estado.
Al respecto se ha de ver, como ejemplo, que frente al petitum
presentado ante esta Corporación relacionado con la entrega inmediata de la ayuda
de emergencia[47]
a una persona desplazada por la violencia para que logre compensar sus
necesidades básicas de alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento,
transporte, elementos de hábitat interno y salubridad pública[48], dando a conocer
situaciones alarmantes como es el caso expuesto en la sentencia de tutela 373
de 2005 en el cual una persona víctima del desplazamiento en el año 2002
interpone acción de tutela en el 2004 toda vez que está en el turno 11459 para
recibir la “ayuda humanitaria de EMERGENCIA”, la respuesta garantista de
la Corte es ordenar a la Red de Solidaridad Social que se le “informe a la
señora … la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la ayuda
humanitaria dentro de un término razonable y oportuno y en armonía con
los turnos de las demás solicitudes que hayan sido presentadas y
aprobadas con anterioridad a la de la actora”.
La idea imperante en las sentencias emitidas con base en el anterior
supuesto de hecho, es la garantía del derecho a la igualdad de las personas que
se encuentren en similares condiciones, lo que no obsta para que en situaciones
de urgencia manifiesta la referida ayuda humanitaria sea entregada de forma
prioritaria, en el caso de los niños, ancianos, madres cabeza de familia,
desplazados por la violencia.
El fundamento de antes, está acorde con los postulados jurídicos que
rigen el principio de igualdad, sin embargo desconoce la realidad del
desplazamiento forzado y la finalidad de la “protección inmediata” intrínseca a
la acción constitucional de tutela.
Partiendo del supuesto inicialmente esbozado acerca de que el
desplazamiento forzado y  la vulneración masiva de los derechos fundamentales
que ello implica, no tiene retroceso, las órdenes como la expuesta son
totalmente inanes, ineficaces, inservibles para la superación del estado de
cosas inconstitucional que genera esa realidad, pues ya no sólo el ciudadano
desplazado tiene que soportar la carga del desplazamiento producto de la
omisión del Estado de ofrecer una seguridad a sus libertades y propiciar la
garantía de sus derechos, sino que también debe sufrir el retardo en el
suministro de las medidas aptas para superar tangencialmente las circunstancias
de hecho que generan la vulneración masiva de los derechos, lo que agrava aún
más su situación, ya que son personas, como ya se ha expuesto, a las que se
le ha desarraigado su estilo de vida, su forma de trabajo, su ambiente
cultural, su vivienda, sus costumbres y se les ha puesto en un escenario ajeno
a su voluntad, desconocido y en el cual continúa la vulneración ya no sólo por
omisión de las políticas del gobierno, sino también por la carencia de órdenes
eficaces de los administradores de justicia.
No se debe omitir, entonces, la razón de ser de la política de
atención a la población víctima del desplazamiento forzado, cual es el estado
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que causa la violación masiva de los
derechos fundamentales, circunstancia base de la
prioridad de la política de atención, de la categorización como sujetos de
especial de protección y de la finalidad política del cese de dicha
afectación; la orden, el medio, la política debe ser de eficacia inmediata,
pues de lo contrario esa categorización de sujeto especial y el estado de
vulnerabilidad en que se encuentran no constituiría ningún punto diferenciador
respecto de las obligaciones “ordinarias” del Estado, lo que
sería tanto como ignorar esa evidente realidad.
En términos prácticos, el desplazamiento sigue creciendo y en el
momento en que se efectué verdaderamente la ayuda, luego de varios años, ésta
va a ser vana, ineficiente, luego no se esta protegiendo ningún derecho y la
acción de tutela pierde eficacia dado que la orden emitida no genero una
inmediata protección, desnaturalizándose de esta forma la razón de ser del
Estado cual es la garantía de los derechos de los ciudadanos.
De allí que la decisión en materia judicial debe ir más allá, pues
aducir un tiempo oportuno y razonable -un futuro indeterminado- es
alcahuetear la conducta omisiva del Gobierno y su falta de interés en el cese
de la situación de las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Además, sí eso
sucede con la ayuda de emergencia entonces las políticas para la estabilización
socioeconómica del desplazado son igualmente, sino es que lo son más,
ineficaces.
Adicionalmente
debo hacer notar que cuando se dan las órdenes de estas tutelas se imparten a
un fenómeno que crece en una progresión geométrica, frente a la progresión
lineal de recursos, de modo que cuando se manda a los turnos a los desplazados
éstos están ya sobredimensionados, de manera que la protección a los
desplazados se llevará a cabo en un futuro indeterminado, de modo que lo que se
ordena hoy se hará efectivo dentro de muchos años, lo cual hace a mi juicio
completamente nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados.
Así pues, la
imposición de turnos distrae el cumplimiento efectivo de la obligación
principal del Estado, cual es la garantía de los derechos de todos los
ciudadanos y en especial de la atención integral a los desplazados victimas de
la violencia, lo que diluye aún más en el tiempo el alcance de la
estabilización económica de estos sujetos y de los que progresivamente van
sumando, dejando en manos de éstos su propia subsistencia, es decir asumiendo
ellos mismos las obligaciones que le corresponden y constituyen la razón de ser
del Estado.
4. Asignación
de recursos presupuestales para la atención a la población desplazada
4.1. Uno de los
argumentos principales del Gobierno Nacional para justificar la falta de
atención a la población desplazada ha sido la falta de recursos presupuestales.
A la luz de
la teoría económica dicho argumento no tiene validez alguna, ya que, como lo
señala Paul Samuelson, en ningún país, aunque sea altamente desarrollado, los
presupuestos estatales son suficientes, pues las necesidades económicas de los
grupos sociales son muy variadas, crecientes e inagotables. Por ello, la suficiencia o no de los recursos económicos de un
Estado para el desarrollo de determinadas políticas depende únicamente de la
atención e importancia que se quiera otorgarles, es decir, de la voluntad para
adoptarlas y ejecutarlas y de la consiguiente prelación que se les atribuya
frente a otras.
Por esta razón,
los recursos económicos para los programas estatales de atención a la población
desplazada serán suficientes en la medida en que los órganos estatales
competentes y, en particular, el Gobierno Nacional, decidan proveerlos, sobre
todo teniendo en cuenta que según el Art. 154 de la Constitución asigna al Gobierno
Nacional la iniciativa exclusiva para la expedición del Plan Nacional de
Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse
(Art. 150, Num. 3, C. Pol.) y para la expedición del presupuesto general de la
Nación (Art. 150, Num. 11, y 346 C. Pol.).
4.2. De
acuerdo con la Constitución Política, por ser el colombiano un Estado Social de
Derecho (Art. 1°), de manera general “el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art. 350) y “en
los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art.
366).
Por otra parte, por
las condiciones especiales de la población desplazada, por causa de su muy
elevada vulnerabilidad en los varios campos de su vida, y conforme a principios
del Derecho Internacional, los gastos para su atención deber tener prioridad
dentro del gasto público social. Así lo ha señalado esta corporación, por
ejemplo en el Auto 176 de 2005 dictado por la Sala Tercera de Revisión acerca
de las “órdenes relativas al esfuerzo presupuestal necesario para
implementar las políticas de atención de la población desplazada, de acuerdo a
la sentencia T-025 de 2004” proferida por la misma sala, en el cual se expresó:
“11. Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada
en algunas entidades como destinataria de programas generales relativos a la
población vulnerable. En este sentido, los desplazados no son distinguidos del
resto de la población vulnerable cuando su condición especial de extrema
penuria e indefensión ha llevado a que las normas nacionales e internacionales
vigentes exijan que los desplazados reciban una atención específica, adecuada y
oportuna para proteger sus derechos. Las órdenes impartidas en la sentencia
T-025 de 2004 fueron la consecuencia de tales mandatos normativos, como también
lo son las del presente auto. Estas órdenes implican la realización de
esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo que se concreten en
medidas efectivas de protección de los derechos de los desplazados, sin
perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programas dirigidos a la
población vulnerable en general. La imperiosa necesidad de proteger a los
desplazados no excluye la debida atención al resto de la población vulnerable.
Brindar a la población desplazada un trato específico y prioritario acorde con
su extrema vulnerabilidad y con las especificidades de su condición de
desplazados no puede ser un pretexto para desatender las necesidades de otros
sectores vulnerables. Pero la existencia de diversos grupos vulnerables no
justifica que los desplazados sean tratados como un sector vulnerable más, sin
prestar la debida atención al estado de cosas inconstitucional en que se
encuentran, el cual exige medidas específicas, efectivas y oportunas para
superar dicho estado de cosas contrario a los mandatos constitucionales”.
No obstante esta necesidad, no está acreditado que el Gobierno
Nacional haya atendido dichos criterios ni que haya adoptado las medidas
necesarias y suficientes con la finalidad de otorgar una prioridad real y clara
a la población desplazada en la asignación y ejecución del gasto público social
y, lo que llama más la atención y no tiene justificación, esta corporación no
ha hecho efectivas algunas órdenes impartidas con ese cometido, como ha debido
hacerlo.
En este aspecto,
al analizar la información suministrada por el Gobierno Nacional se encuentra
que el mismo presenta el gasto público social general para toda la población
vulnerable como gasto para la atención especial y extraordinaria de la
población desplazada, de modo que el cumplimiento de la prioridad requerida en
relación con esta población es sólo aparente. De esta manera, el Estado no
cumple sus deberes sociales (Art. 2° C. Pol) para con ella y, además, resta
recursos presupuestales a la población vulnerable no desplazada, que es una
gran cantidad y requiere también adecuada atención.
Aparte de ello, las cifras que presenta el Gobierno Nacional sobre
asignación de recursos presupuestales para la población desplazada no son
claras y no guardan proporción con la gravedad del problema que la misma
representa. Según el documento denominado “Bases Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010” preparado por el Consejo Nacional de Planeación, Capítulo II, P.
56,“En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 y a sus respectivos
Autos, el Gobierno nacional estimó que, para el período 2007 -2011, el esfuerzo
presupuestal necesario (Nación y Entes Territoriales) para atender a la PD a
agosto de 2006 era de $4,3 billones. Con el fin de cumplir con esta estimación,
se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que realizará
tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD ($3,5 billones), como las
entidades territoriales ($797.594 millones), para su atención”.
Por el
contrario, en la Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2008, y en el Decreto 4944 de 2007, por el
cual se liquida dicho presupuesto, se detallan las apropiaciones y se
clasifican y definen los gastos, es claro que se destinan al gasto militar
sumas muy superiores a las destinadas para el gasto social, con una
desproporción que no es justificable a la luz de los principios de un Estado
Social de Derecho.
En efecto, según
el citado decreto, el presupuesto asignado al Ministerio de Defensa Nacional
para la sola vigencia fiscal del año 2008 (Sección 1501) es de
7.076.266.000.000 para gastos de funcionamiento y de 2.954.184.000.000 para
gastos de inversión, lo cual arroja un total de 10.030.450.000.000.
Así, en últimas,
resulta claro que el Gobierno Nacional tiene poco interés en atender y
solucionar los graves problemas sociales del país, que son la causa principal
de otros también muy graves como son el conflicto armado, el narcotráfico y los
altos índices de delincuencia común, y, sobre todo, tiene poca voluntad
política para resolver la situación dramática de la población desplazada. En
cambio, puede considerarse que  tiene un interés especial en aumentar y
prolongar la guerra, que causa mucho mal al país.
Aun así, si el
Gobierno Nacional aplica un criterio de relativas razonabilidad y coherencia,
debería tener en cuenta que el problema del desplazamiento forzado de la
población es un producto directo de la guerra y que, por tanto, debe atenderse
y resolverse, en todo caso con carácter prioritario, con una parte de los
recursos presupuestales destinados a ella.
5. El fenómeno del desplazamiento y la adjudicación de tierras
No se ha de
ignorar que la situación desencadenante y consecuente del desplazamiento
forzado, es un problema de tierras, de ubicación geográfica, de vivienda.
La noción de
desplazamiento implica la migración con la esperanza de encontrar un mejor
estilo de vida, ya que en el que estaban, por causas de la violencia, no se
pudo desarrollar. La esperanza con la que se desplazan millones de personas de
las áreas rurales, en su mayoría, es sesgada por la ineptitud de las políticas
estatales para satisfacer esa pretensión, a corto y a largo plazo.
El problema de
la tierra se ha de examinar desde tres perspectivas, antes, durante y después
del hecho del desplazamiento.
El
desplazamiento ocurre generalmente en zonas campesinas, rurales, pues es el
escenario en el cual ha tenido mayor desarrollo el conflicto armado causa de la
migración, con la finalidad no sólo de acaparar tierras y de ésta forma ir
acrecentando el dominio en el territorio nacional, sino también con el objetivo
de emprender el desarrollo de éste primer nivel de producción, es decir, de
construir riqueza a base de la producción de la tierra, sea para cultivos
lícitos o ilícitos.
Tenemos de esta
forma, que la tierra es un elemento intrínseco del conflicto armado y que
genera la causa del desplazamiento. Ahora bien, visto desde la perspectiva de
quien es sujeto de este “traslado involuntario”, se ha de señalar que
ello implica un desarraigo total de su modo de vida, toda vez que su forma de
subsistencia se encuentra estrechamente vinculada con la tierra, ya que en su
mayoría, por no decir todos, son ganaderos, agricultores y tenderos de
elementos básicos útiles en la producción campesina.
De allí la razón
del desarraigo que implica el desplazamiento, pues no sólo abandonan en contra
de su voluntad, su tierra, su cultura, sus seres queridos, sino que también su
forma de producción y medios de subsistencia, para arribar a un lugar ajeno a
sus costumbres, al casco urbano, sin un lugar donde estar, en la espera
interminable de que sean satisfechas sus exigencias y mientras ello sucede poco
a poco van cayendo en estado de indigencia, toda vez que el medio que conocen
para subsistir en ese escenario es irrelevante, inoficioso, su mano de obra es
inservible.
Por otra parte,
el Gobierno dice desarrollar políticas[49]
para que ese estado de vulnerabilidad cese y buscar el retorno de los
desplazados a sus lugares de origen o su reubicación a fin de que aumente su
calidad de vida, es decir, buscan tierra, ya sea un albergue temporal o la
solución definitiva a su problema de vivienda y así de vida digna, sin embargo
esos “esfuerzos” han sido infructuosos.
En estas tres
fases de falta de tierra en la población desplazada, se observa la ausencia del
Estado para prevenir, cesar y remediar definitivamente la situación de
vulnerabilidad manifiesta, pues como ya se ha esbozado ha incumplido sus
deberes para con los ciudadanos de garantizar todos los derechos antes, durante
y después del desplazamiento.
Con base en
lo precedentemente expuesto, la estabilización socio económica con la que se
pretende cesar el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta del
desplazado, debe interpretarse armónicamente con el derecho a una reparación de
que son acreedores dichos sujetos al ser víctimas de la conducta reprochable de
desplazamiento forzado, y con ello al hecho concreto del retorno a su lugar de
origen o a un asentamiento que le permita desarrollar su modo de vida,
recobrando su capacidad productiva y las condiciones para abastecerse de bienes
y servicios básicos mediante la generación de sus propios ingresos[50].
Así, pues cuando
se habla de una estabilización socio – económica dos cosas ha de tenerse en
cuenta, lo económico y lo social, respecto de lo económico y con ello al
derecho a una vivienda, la importancia ha sido reiterada en esta Corte[51] bajo los siguientes
términos: “no cabe duda del carácter fundamental de este derecho, no sólo
respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino también por la
estrecha relación que la satisfacción de éste guarda con la de otros respecto
de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental. En efecto, como ha
sido expresado por esta Corte[52],
la población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograra la realización de otros derechos como la
salud, la integridad física, el mínimo vital, etc”. Así pues, la vivienda
constituye un punto de partida para el desarrollo de un proyecto de vida en
sociedad.
Hilvanando la
estabilización económica que también implica la disposición de medios que
permita la subsistencia, con lo social, se ha de señalar que si la finalidad es
la reparación a las víctimas, el interés por desagraviar al ofendido debe
enfocarse también a que éstos vuelvan a su estilo de vida anterior, a sus
costumbres, a la tierra como modo de producción y subsistencia y no someterlos
a un proceso insensible e involuntario de adaptación que no está acorde con su
proyecto de vida.
Así pues, el
Estado y dentro de él, el Gobierno como eje central, tiene la obligación de
cesar el estado de vulnerabilidad que propicio por su ausencia,  no sólo
haciendo efectiva la recuperación de los bienes que fueron abandonados con
motivo del desplazamiento, sino otorgando las condiciones para que el modo de
vida de las personas desplazadas continúe su curso normal, es decir, prosiga su
labor en la producción del campo.
De esta forma
las políticas relacionadas con la reforma agraria debe tener en cuenta a los
desplazados, luego frente a varios proyectos que desarrollen dicha finalidad y
en razón a la primacía de satisfacción de las necesidades de los desplazados,
que no excluye la garantía de los derechos a los demás ciudadanos, es
obligación del gobierno otorgar la tierra que ellos necesitan para el desarrollo
de su modo de vida y cesar así el estado de vulnerabilidad en que se
encuentran, y no direccionarla a rubros que deslegitiman el actuar del Estado,
pues no basta con que estén sometidos a una espera interminable para el
otorgamiento de las ayudas, sino que también una vez suplida la excusa del
gobierno, que es la falta de recursos, tampoco sea propiciado en razón a una
carencia de interés político por remediar su situación, lo que abiertamente
choca con todos los postulados humanitarios y las obligaciones del Estado
frente al estado de vulnerabilidad de los desplazados por la violencia y la
consecuente vulneración masiva de los derechos fundamentales que implica.
Ahora bien, si
bien el fenómeno del desplazamiento no es un fenómeno exclusivamente rural por
cuanto también puede presentarse en las ciudades, siendo igualmente un fenómeno
urbano, es innegable que es fundamentalmente y en mayor proporción un fenómeno
rural asociado por lo demás a la posesión de tierras.
De acuerdo con
lo expuesto hasta ahora, debo ser claro en afirmar que en materia de protección
de los derechos fundamentales de los desplazados, asociados a la reubicación y
estabilización socioeconómica y de contera a la propiedad y posesión de
tierras, los fallos de esta Corte vienen dando órdenes en materia de
adjudicación de tierras, de manera general y abstracta, sin decir cuándo, ni
cómo, ni dónde, lo que a mi juicio hace nugatorios los derechos de los
desplazados relativos a la adjudicación de tierras para su reubicación y
estabilización socioeconómica.
6. Conclusiones
De conformidad con lo anteriormente expuesto, mi posición jurídica
respecto de los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento, es que éstas
decisiones adolecen de la característica más esencial de las normas jurídicas,
esto es, el constituir obligaciones jurídicas, susceptibles de ser exigidas
mediante la coacción, por cuanto han quedado sujetas a la voluntad del
obligado, en este caso el Estado y Gobierno colombiano; que son órdenes abstractas
y generales que no concretan la protección efectiva de los derechos de los
desplazados; que son decisiones que no se han cumplido ni hecho cumplir hasta
el momento; que el Gobierno no ha destinado los recursos necesarios para la
completa, efectiva e inmediata protección de las víctimas del desplazamiento
forzado en el país; y que en materia de adjudicación de tierras se han dado
órdenes sin la determinación de las circunstancias de modo, lugar y tiempo en
que se debe concretar la protección de los derechos de los desplazados a su
reubicación y estabilización socio-económica, lo cual ha facilitado la burla de
sus derechos por parte del Gobierno.
En forma contraria a lo anterior, sostengo que el Estado y el
Gobierno colombiano son responsables de la atención integral a la población
desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues deben  apropiar el
presupuesto necesario y suficiente para la atención integral, adecuada y
oportuna de dicha población y de no hacerlo, se debe iniciar en contra de las
entidades responsables un incidente de desacato.  Por consiguiente, en mi
concepto debe esta Corte expresar claramente que el principio rector es que el
Estado tiene la obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo
de todos sus derechos.
Esto es aún más grave en cuanto el fenómeno del desplazamiento
forzado crece en una progresión geométrica. Así el Consejo Noruego de
Refugiados clasifica a nuestro país como el segundo con más número de
desplazados después de Sudán, número que en vez de haber disminuido va en
aumento. Así mismo, es claro que el Estado no está cumpliendo con su obligación
jurídica de atención integral a TODOS los desplazados, lo cual no se soluciona
simplemente enviando a los desplazados a unas filas de atención por tunos de
inscripción y aprobación, lo cual no hace sino distraer el problema esencial
que es el cumplimiento efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender
de forma integral a esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.
Ahora bien, en criterio
del suscrito magistrado lo que debería haber hecho esta Corte o aquello que
debe hacer, es lo siguiente:
(i) Las
decisiones de esta Corte en materia de desplazamiento tienen que ser verdaderas
normas jurídicas particulares, esto es, obligaciones jurídicas susceptibles
de coacción, las cuales no pueden quedar a la voluntad del Estado ni del
Gobierno.
En este sentido,
las órdenes de esta Corte tienen que ser además claras, concretas y
específicas respecto de las condiciones de tiempo, modo, lugar y agente
responsable de la protección de los derechos de la población desplazada,
esto es con determinación de plazos, entidades y funcionarios responsables, y
la manera o mecanismo concreto de proteger los derechos vulnerados.
(ii) Respecto
del cumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corte en materia de
desplazamiento, debe ser claro para esta Corporación que estas órdenes tienen
que cumplirlas TODAS las entidades y TODOS los funcionarios públicos
responsables de atender el fenómeno del desplazamiento forzado por la violencia
en Colombia, sin excepción alguna.
(iii) En cuanto
al mecanismo idóneo para hacer efectiva la protección de los derechos de los
desplazados, esta Corte no puede seguir mandando a turnos y colas de espera a
los desplazados, lo cual hace nugatorios sus derechos, sino que tiene que
asegurar la protección efectiva e IMMEDIATA de los derechos
fundamentales y constitucionales de esta población en especiales condiciones de
vulnerabilidad y debilidad.
(iv) En relación
al presupuesto y  recursos económicos para atender de manera integral el
desplazamiento forzado, el gobierno nacional tiene la obligación jurídica de
destinar los recursos necesarios para ello, sin de un lado, justificar su
incumplimiento a esta obligación con el argumento de escasez o falta de
recursos; de otro lado, sin quitarle o desviar recursos de la inversión social
de obligatorio cumplimiento para los desplazados pero desatendiendo rubros de
destinación obligatoria; y quitándole recursos más bien a la guerra.
(v) Los fallos
de esta Corte en materia de adjudicación de tierras para los desplazados tienen
que ser claras, concretas y específicas en cuanto a las condiciones de modo,
tiempo, lugar y entidad responsable de hacerlo efectivo, para evitar las
dilaciones, burlas y engaños a los desplazados, como lo demuestra las recientes
actuaciones del Gobierno en materia de adjudicación de tierras que son de
público conocimiento.
Finalmente, a juicio del suscrito magistrado, en el tratamiento dado
por esta Corte al tema del desplazamiento forzado se aplica en todo su rigor la
tesis del Profesor Juan Antonio García Amado, según la cual, existe una “jurisprudencia
simbólica” cuando una corte se muestra rupturista y revolucionaria en
asuntos de poca monta o que afectan a muy poca gente, mientras que en los casos
en que se tocan directamente los intereses de los Estados, de los gobiernos o
de grupos dominantes, le dan la razón a los poderosos en detrimento de los
derechos de los más débiles, que en este caso es la población desplazada por la
violencia, y todo ello a cambio de intereses personales y de poder. En este
sentido considero que esta Corte continúa siendo grande en lo pequeño y
pequeña en lo grande.
Por las razones
expuestas, reitero mi discrepancia frente a los fallos de esta Corte y el
tratamiento dado por esta Corporación al tema de la protección efectiva de los
derechos fundamentales de la población desplazada por la violencia, y aclaro
con ello mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]
Sentencia bajo cita, argumento jurídico 26.
[3]
Sala Tercera de Revisión, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
Sentencia bajo cita, anexo número 5, argumento jurídico 2.1.
[5]
UNHCR, ACNUR, Julio Roberto Meier, Balance de la política pública de
prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en
Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, Bogotá D.C..
[6]
En este artículo se establece la noción de
desplazado y se indica cuáles son los requisitos para efectuar el registro.  La
norma en cuestión dice: "Es desplazado toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertades personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias que
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público.
El Gobierno Nacional a través de la Dirección General
para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la entidad que esta
delegue, declarará que se encuentra en condición de desplazamiento aquella
persona desplazada que solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el artículo 32 de la ley 387 de 1997, a saber:
1.
Declarar esos hechos ante
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías
municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y
2.  Solicitar que se remita para su inscripción a
la Dirección General para los Derechos humanos del Ministerio del Interior o a
la oficina que este designe a nivel departamental distrital o municipal copia
de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior."
[7]  M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[8]
M.P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[9]  M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[10]
Folio 37, respuesta del coordinador de desplazados a la tutela interpuesta por
la señora Yañez Ardila.
[11]
Folio 16, petición elevada por la actora ante Acción Social el 07 de marzo de
2007.
[12]
Por ejemplo, de los pautas consignadas en la Ley 387 de 1997,
es necesario tener en cuenta las siguientes:  “Artículo 2º. De
los principios. La interpretación y aplicación de la presente ley se orienta
por los siguientes principios:
“1º. Los desplazados forzados tienen derecho a
solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de
la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria.
2º. El desplazado forzado gozará de los derechos
civiles fundamentales reconocidos internacionalmente.
3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen
derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo
de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.
4º. La familia del desplazado forzado deberá
beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.”
[13]
Folio 20, declaración extra-procesal rendida por Yaqueline
Yañez Ardila ante el notario séptimo del círculo de Cúcuta, el 17 de noviembre
de 2005.
[14]
Folios 9 a 15, respuesta de Acción Social al derecho de
petición presentado por la señora Yaqueline Yañez, suscrito por el Coordinador
de la Unidad Territorial de Norte de Santander, el 28 de julio de 2006.
[15]
En una de las afirmaciones finales de este escrito se lee lo
siguiente: “Frente a su caso puntual, debemos resaltar que el hogar por
usted declarado se encuentra inscrito en nuestros Registros desde el pasado
22/11/2002”.
[16]
Artículo 1º, literal “a)” del Decreto 2569 de 2000.
[17]
Artículo 2° de la Constitución Política.
[18]
En el numeral primero de la parte resolutiva, de la sentencia
C-278 de 2007, se determinó lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en
el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto
del parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de
emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado
esté en condiciones de asumir su autosostenimiento”
[19]
Algunos de esos casos fueron relacionados en la sentencia
T-688 de 2007, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla.
[20]
Vid. sentencias T-669 de 2003, T-268 de 2003 y T-025 de 2004.
[21]
Sobre el particular en la sentencia T-025 de 2004 se afirmó:
“Ahora bien, dado que el plazo señalado en la ley
obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte precisar que
existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones
particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de
emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de
(a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no
estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o restablecimiento socio económica,  como es el caso de los
niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por
razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad
de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su
tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su
responsabilidad. En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado
continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna
de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se
haya superado –es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o
hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento
adquieran las condiciones para ello -. Ello deberá evaluarse, necesariamente,
en cada caso individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede
suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de
autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente
de dicha ayuda”.
[22]
Ver Riccardo Guastini, Distinguiendo, Estudios de teoría y metateoría del
derecho, Gedisa, Barcelona, 1999, Págs. 110-126.
[23]
Ibidem.
[24]
Opus cit.
[25]
Ver H.L.H. El Concepto del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-124.
[26]
Ver Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[27]
Así afirma Kant que “al derecho está unida a la vez la facultad de coaccionar a
quien lo viola”. Emmanuel Kant, La metafísica de las costumbres, Editorial rei,
Bogotá, Págs. 40-41.
[28]
Sobre este tema consultar en Hans Kelsen, Teoría del Estado, Editorial Cycacan,
2004.
[29]
Sobre este tema ver Emmanuel Kant, Fundamentación de la metafísica de las
costumbres, Alianza, 1997.
[30]
Ver Norberto Bobbio, Teoría General del Derecho, Temis, Bogotá, Págs. 69-101.
[31]
Francesco Carnelluti, Teoria generale del diritto, Roma, 1946, Págs. 67-68.
[32]
Giorgio Del Vecchio, Lezioni di filosofia del diritto, Roma, 1953, Pág. 230.
[33]
Auto 050 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte
Constitucional.
[34]
Auto 185 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[35]
Auto 176 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[36]
Auto 177 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte
Constitucional.
[37]
Auto 178 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[38]
Auto 218 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[39]
Auto 266 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[40]
Auto 027 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[41]
Auto 058 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[42]
Auto 081 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[43]
Auto 082 de 2007 Sala Segunda de
Revisión Corte Constitucional
[44]
Auto 167 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[45]
Auto 169  de 2007 Sala Segunda de
Revisión Corte Constitucional
[46]
Auto 170  de 2007 Sala Segunda de
Revisión Corte Constitucional
[47]Decreto 2569 de 2000 Artículo 20
[48]
Con relación al respeto de los turnos para la entrega de la
ayuda de emergencia a la población desplazada y las excepciones que se han
estatuido para adelantarse en la “fila de espera”, ver sentencias de tutela
números 1161-03, 645-03, 740-04, 563-05, 373-05, 191-07, 496-07 entre otras.
[49]
Con base en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997 y en los
principios 28 y 29, insertos en el ordenamiento colombiano como parte del
bloque de constitucionalidad, que gobiernan el desplazamiento forzado se han
desarrollado una serie de políticas con el objetivo de reubicar o permitir el
retorno a las personas desplazadas por la violencia, compensar el abandono de
sus tierras con la adquisición de nuevos predio (Decreto 2007 de 2001) Los
principios a los que se aluden aducen lo siguiente:
PRINCIPIO  28:1. Las autoridades competentes tienen la
obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán  de
facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se
han reasentado en otra parte.
2. Se harán esfuerzos especiales para asegurar la
plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión
de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
PRINCIPIO  29:1. Los desplazados internos que
regresen  a su hogar o a su lugar de residencia habitual o que se hayan
reasentado en otra parte del país no serán objeto de discriminación alguna
basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria  en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos.
2. Las autoridades competentes tienen la obligación y
la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la
medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible,
las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización
adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que
la obtengan"
[50]
T-602 de 2003
[51]
T-585 de 2006
[52]
Sentencias SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004, entre otras.