C-135-99
Sentencia C-135/99
Sentencia
C-135/99
DERECHO DE PARTICIPACION POLITICA-Alcance
El Constituyente
previó un alcance diferente para el derecho de participación ciudadana según se
trate de la jurisdicción constitucional -y en ésta, de la que corresponde a la
Corte Constitucional- o, de la pérdida de investidura cuyo conocimiento
adscribió al Consejo de Estado (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo).
Efectivamente, tratándose de la pérdida de investidura, la propia Constitución
circunscribió la participación ciudadana, única y exclusivamente, al derecho de
interponer la correspondiente acción pública, según se desprende del artículo
184 Constitucional.
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Inadmisibilidad
de intervención de Terceros
En el caso de la
pérdida de investidura, es la propia Carta Política la que únicamente da cabida
a la participación ciudadana en el momento procesal de  puesta en marcha del
aparato de dispensación de justicia, pues, solamente concede al ciudadano el
derecho de formular la respectiva solicitud. La Constitución Política no erige
en derecho ciudadano el de intervenir como tercero coadyuvante o impugnante, en
las etapas ulteriores del proceso de desinvestidura. La restricción de la intervención
de ciudadanos distintos del demandante, se muestra razonable y, en ese sentido,
encuentra también pleno fundamento constitucional en las previsiones de la
Carta que le confieren al juicio de desinvestidura el carácter de breve y
sumario (i); en las que señalan como únicas partes al ciudadano solicitante, al
congresista y al agente del Ministerio Público (ii); y, en las que predican del
Consejo de Estado, como órgano competente de administrar justicia en dicho
juicio, los deberes de garantizar plenamente el debido proceso y de cumplir con
diligencia los términos procesales para su decisión, los que, por demás, son de
raigambre  constitucional (iii). Para esta Corte, la restricción de la
participación de ciudadanos distintos del accionante, en el proceso de pérdida
de investidura, se origina también en la extraordinaria celeridad que el
Constituyente le imprimió, al fijar al Consejo de Estado un término muy breve
para su sustanciación y decisión -20 días contados a partir de la fecha de
solicitud- y, al señalarle el deber de cumplirlo  con diligencia, en aras de la
efectividad del derecho al debido proceso del congresista enjuiciado (artículo
29), so pena de que su desconocimiento, de lugar a la revisión de la sentencia,
a través del recurso extraordinario de que trata el artículo  17 de la Ley 144
de 1994.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA
En las materias
en las que compete al Congreso de la República "expedir códigos en todos
los ramos de la legislación,"  este goza de una importante "libertad
de configuración legislativa," a la que son inherentes mayores
prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería
posible que, mediante el desarrollo de la función de "expedir las
leyes," pudiese atender los requerimientos y particularidades propias de
las cambiantes exigencias de la realidad nacional. En la medida en que la
propia Constitución atribuye al órgano legislativo la atribución de legislar en
esta materia, es entendido que el Congreso tiene amplia discrecionalidad para regular
los procesos y procedimientos judiciales, sin más limitaciones que las que
surgen de la propia Carta Política. Corresponde a ese órgano político evaluar y
definir  las etapas, características, términos y demás elementos integrantes de
los procedimientos mediante los cuales se adelanten los procesos judiciales.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN CONSTITUCIONALIDAD/LIBERTAD DE CONFIGURACION POLITICA DEL
LEGISLADOR/DERECHO A LA IGUALDAD-Restricción constitucional
Con frecuencia,
se suscitan en este estrado, demandas ciudadanas que han cuestionado, por
supuesta violación del principio de igualdad, distintas regulaciones que
distintas normas legales han hecho de situaciones diversas, lo cual ha llevado
a la Corte Constitucional a examinar si, esa hipótesis, puede originar una
violación a la igualdad.
Referencia:
Expediente D-2145.
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del inciso final del artículo 146 del Código
Contencioso Administrativo, como fue modificado por el artículo 48 (parcial) de
la Ley 446 de 1998, “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas
normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras del Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279
de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia”.
Actor: Hernán
Antonio Barrera Bravo.
Tema:
Derechos de igualdad
y de participación política.
Inadmisibilidad  de
la intervención de terceros en los procesos de pérdida de investidura.
Improcedencia del
examen de igualdad frente a la restricción que la Constitución hace, de manera
general, de un derecho constitucional.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN
DÍAZ.
Santafé de Bogotá D.C., tres (3) de marzo
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano HERNÁN ANTONIO BARRERA
BRAVO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en la Constitución Política de 1991 pide a la Corte declarar inexequible el
inciso final del artículo 146 C.C.A., como fue modificado por el artículo 48
(parcial), de la Ley 446 de 1998  “por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y
del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
Al proveer sobre la admisión de la demanda,
el Magistrado Sustanciador  dispuso que se diera traslado al despacho del señor
Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de su
competencia; asimismo, ordenó se comunicara la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y a los señores Ministros de Justicia y del Derecho,
Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social.
Cumplidos, como están, los trámites propios
de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional procede a adoptar su
decisión.
II. EL
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el  acusado
inciso final del artículo 48 de la Ley 446 de 1998,  de acuerdo a su
publicación  en el Diario Oficial No. 43335 del miércoles 8 de julio de 1998:
“LEY 446 DE 1998
(JULIO 7)
“Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y
del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
PARTE I
DE LA DESCONGESTION EN LA JUSTICIA
....
TITULO
III
DE LA EFICIENCIA EN MATERIA ADMINISTRATIVA
CAPITULO I
De la jurisdiccion de
lo contencioso administrativo
CAPITULO
II
Aspectos
procesales
...
Artículo 48.-
Intervención de terceros. El artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"Artículo
146. Intervención de terceros. En los procesos de simple nulidad cualquier persona
podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el
vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única
instancia.
En los procesos
de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o
impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso
anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso.
En los procesos
contractuales y de reparación directa, la intervención de litisconsortes y de
terceros se regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil.
El Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros
eventualmente responsables.
(…)
En los
procesos de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular no
se admitirá intervención de terceros."
III.       LOS CARGOS
El demandante acusa la inconstitucionalidad
del inciso final del artículo 146 del C.C.A., como fue modificado por el
artículo 48 de la Ley 446 de 1998, por considerar que la  restricción de  la
intervención de terceros en los procesos de desinvestidura de los miembros de
las corporaciones de elección popular, atenta  contra los artículos 3, 13, 40,
133, 183 y 184 de la Constitución Política pues representa una cortapisa para
la democracia representativa.
A continuación se sintetiza el concepto de
violación, con los subtítulos que el accionante emplea:
1.-        DE LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA
DE LOS MIEMBROS DE ELECCIÓN POPULAR Y SUS CARACTERÍSTICAS.
En este acápite el demandante analiza tanto
la razón de ser como cada una de las características  que el H. Consejo de
Estado y esta Corte, han predicado de la  pérdida de investidura de los
miembros de las corporaciones públicas, a partir de su consagración en los artículos
183 y 184 de la Constitución Política de 1991.
Con fundamento en esas premisas
axiológicas, asevera que la norma acusada “desconoce las características,
los propósitos y la importancia del proceso judicial de la pérdida de
investidura y la posibilidad que tiene cualquier ciudadano de adelantarla” al
no admitir la intervención de terceros en los procesos de pérdida de
investidura de los miembros de corporaciones de elección popular.
2. LA INTERVENCION DE TERCEROS EN EL DERECHO PROCESAL Y
SU IMPORTANCIA EN LOS PROCESOS DE PERDIDA  DE INVESTIDURA.
En este aparte, el actor anota que “el
tema de la intervención de terceros ha sido desarrollado en forma prolija por
los estudiosos del derecho procesal, quienes partiendo del concepto de parte en
el proceso, consideran que tercero es quien, en el momento de trabarse la
relación jurídico procesal, no tiene la calidad de parte por no ser ni
demandante ni demandado, pero que una vez que interviene, en los casos
establecidos en la Ley, se convierte en parte, es decir, ingresa al proceso.”
De ahí que, en su opinión, la intervención
del tercero en el proceso de desinvestidura  “puede darse por intereses
morales jurídicamente tutelados... como preservar la legitimidad de las
instituciones de la sociedad política.”
Por ello, en su criterio, la normativa
acusada comporta violación del artículo 40-6 “al desconocer a los ciudadanos
la posibilidad de intervenir en un proceso que tiene que ver con el pacto político
existente entre cualquier elector y el elegido, contra quien se adelanta el
proceso de desinvestidura por haber roto dicho pacto.”
De igual modo,  consigna los argumentos que
lo llevan a considerar que el artículo 13 Constitucional también resulta
conculcado “al prohibir la intervención de impugnadores e intervinientes en
una acción pública, cuando en otros procesos de la misma naturaleza, como los
de nulidad y los electorales, se permite a los ciudadanos participar e
intervenir como terceros.”
En sentir del ciudadano demandante “la
circunstancia de que estos procesos... tengan un corto plazo para ser
decididos, no impide que se permita la intervención de terceros; por el
contrario, en un Estado participativo como el nuestro, es saludable que
aparezcan en un proceso de esta naturaleza nuevas opiniones...”
3. LA INTERVENCION DE TERCEROS EN LOS PROCESOS DE
DESINVESTIDURA ESTA DE ACUERDO CON LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.
Para concluir, el accionante afirma que “al
recortar a los ciudadanos la posibilidad de actuar como terceros en los
procesos de desinvestidura”  la norma demandada resulta también violatoria
del Preámbulo de la Constitución Política y de sus artículos 3º. y 133.
IV.       INTERVENCIONES
1.                   El Señor Ministro
de Trabajo y Seguridad Social,  representado por apoderado judicial,
intervino en el proceso para defender  la constitucionalidad del aparte
acusado.
Para desvirtuar la pretendida transgresión
del artículo 13, el interviniente considera que hay una diferencia importante a
tener en cuenta y es que en los procesos en los que el legislador admite la
intervención de terceros -y que el demandante cita para demostrar que hay
tratamiento discriminatorio- “el efecto solo se realiza entre las partes y mediante
la correspondiente reserva del proceso.”
A juicio del interviniente el artículo 40-6
C.P. no resulta violado, pues, en estos procesos “se puede intervenir a
través de la Audiencia Pública que se lleva a cabo para efectos del proceso de
la desinvestidura, o en su defecto a través del Ministerio Público,
representante por excelencia de los ciudadanos.”
Frente al cargo que aduce supuesta
transgresión del artículo 133 Constitucional, advierte que este precepto mal
podría resultar desconocido pues su contenido no guarda relación con la
desinvestidura de los miembros de corporaciones de origen popular.
Luego de hacer alusión a las  Sentencias
C-319/94, C-247/95, C-037/96 y C-280/96 en las que esta Corte se ha ocupado de
examinar la figura de la pérdida de investidura, transcribe apartes de la
segunda de las citadas, para concluir que las actuaciones de terceros se
justifican en procesos en los que se tiene un derecho económico afectado, lo
cual no ocurre en la pérdida de investidura que se caracteriza por ser  “un
proceso de carácter disciplinario-jurídico, que se efectúa en Audiencia Pública
y con un término muy perentorio y corto.”
2.         El apoderado del señor Ministro de Justicia y del Derecho
también intervino en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente señala que, al acoger la
noción de tercero que ha acuñado la doctrina procesal, el propio accionante
acepta “... que es el legislador quién determina las circunstancias con
respecto a las cuales una persona ajena al litigio, puede desplegar una
actividad equivalente a la que se predica de quienes en primer término están
legitimados para actuar en este”.
El interviniente observa que la Ley 144 de
1994 de manera tácita  excluyó la intervención de terceros, al no contemplar un
procedimiento para hacerla efectiva.  Anota que ésta solo permite la
intervención del solicitante o su apoderado, del agente del Ministerio Público
y del congresista o su apoderado.
De ahí, que en su criterio, “La norma
acusada pretende es simplemente explicitar la inconducencia de tal
intervención.” En otras palabras, el inciso acusado “no hace más que
aclarar un punto que no estaba expresamente definido en aquella.”
Concluye que la interpretación que el
demandante propone acerca de la cobertura de los mecanismos de participación
democrática, resulta ser exageradamente extensiva y contraria al tenor de las
normas superiores que los consagran, pues el amparo y salvaguarda del interés
público están eficientemente garantizados por la presencia del agente del
Ministerio Público en el proceso de desinvestidura.
3.                   El ciudadano  FRANKY
URREGO ORTIZ también intervino para defender la constitucionalidad de la
norma acusada.
El interviniente manifiesta que “el
proceso de desinvestidura es un juicio disciplinario de carácter eminentemente
ético que persigue la evaluación de la conducta de los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular, con la finalidad de determinar si
han actuado conforme a los deberes que esa dignidad impone, por lo cual no es
contrario a la Constitución Política impedir que terceras personas intervengan
en este tipo de contencioso especial, puesto que dicha limitante es una
garantía al debido proceso para los servidores públicos que son objeto del
referido proceso”.
Opina que por cuanto la ley que regula
dicho procedimiento no estableció la intervención de terceros,  si se diera
cabida a esta, ahí sí se estaría violando el debido proceso.
Concluye su actuación, argumentando que es
el Estado -no los particulares- el que debe juzgar el desarrollo y cumplimiento
de sus fines,  así como juzgar a sus miembros.
V.
EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación
rindió en término el concepto de su competencia.  La Vista Fiscal solicita a la
Corte declarar INCONSTITUCIONAL  el inciso acusado.
En su criterio,  como el proceso de
desinvestidura es público, cualquier cortapisa a la intervención libre de los
ciudadanos en el mismo, atenta contra el derecho fundamental a la participación
política.
En opinión del Supremo Director del
Ministerio Público, el derecho de participación democrática de los ciudadanos
implica para estos la facultad de presentar demandas de pérdida de investidura,
sin que en ellas el accionante se encuentre sometido a la obligación de
demostrar un interés subjetivo que le permita el reconocimiento de la
legitimidad para actuar en el proceso correspondiente.
En su parecer, la restricción que le impone
la norma a los ciudadanos para intervenir en el proceso de pérdida de
investidura, transgrede lo dispuesto en el artículo 95-5 de la Constitución
Política, según el cual es deber de la persona y del ciudadano, participar en
la vida política, cívica y comunitaria del país.
En su sentir, “la democracia
participativa auspiciada por la Carta Política no debe ser objeto de
limitaciones como la establecida en la norma parcialmente demandada, pues si
bien es cierto que el legislador está habilitado para regular el trámite a
seguir ante las corporaciones judiciales, también lo es que se encuentra en la
obligación de someterse a los mandatos dictados por el Constituyente.”
Para concluir,  afirma que la intervención
de terceros en juicios de esta naturaleza, garantiza mayor transparencia como
también, la oportunidad para que las corporaciones judiciales reciban y evalúen
más pruebas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.       La competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al
presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra la Ley
446 de 1998.
Segunda.    El problema jurídico planteado.
En primer término la Corte debe analizar
si, según alega el actor,  la exclusión de la intervención de terceros en el
proceso de pérdida de investidura, desconoce o nó el derecho de participación
democrática en el ejercicio del control político que la Constitución Política
garantiza a los ciudadanos y, si en ese sentido, la disposición objeto del
proceso contraría o nó la  Carta.
Y, en segundo término, si se configura una
violación a la igualdad, al negar el Legislador la intervención de  terceros en
el juicio de pérdida de investidura y admitirla en otros procesos, como los
electorales.
Tercera.     El Examen de las acusaciones.
·
La inadmisibilidad
de la intervención de terceros en el juicio de pérdida de investidura es una
limitación al derecho de participación política que se origina en la propia
Carta Política.
Coincide esta Corte con el demandante, en
visualizar la pérdida de investidura, como un juicio objetivo que  resulta del
ejercicio de la acción pública ciudadana que, como expresión del derecho
fundamental  de participación política, la Carta reconoce a todo ciudadano para
participar -entre otras- en  el control del poder político, mediante su
interposición, en defensa de la Constitución y la ley (artículo 40-6 C.P.).
Empero, en sentir de esta Corporación, es
errónea la asimilación que, en aras de la prosperidad de su argumento
acusatorio, el demandante hace, entre el derecho que la Carta Política concede
a los ciudadanos para participar en el ejercicio del control político, mediante
la interposición “de las acciones públicas en defensa de la Constitución y de
la Ley” (art. 40-6 C.) -una de las cuales, en efecto, es la de pérdida de
investidura-  y,  el derecho de  intervenir -en todos los casos, según lo
interpreta el accionante- como parte, en las acciones promovidas por otros
ciudadanos.
Pese a encontrar la Corporación que,
ciertamente, le asiste razón al accionante al vincular la cuestión
constitucional a esclarecerse con el derecho de participación política, sin
embargo, estima inexistente la contradicción que el accionante dice que
ocasiona la limitación que consagra la norma en estudio, con el derecho de
participación política, por una parte, y la igualdad, por la otra.
A esa conclusión se llega del estudio del
propio texto Constitucional, según seguidamente se expone:
En efecto, un análisis de los preceptos
constitucionales que consagran el derecho de participación en las acciones
públicas que los ciudadanos pueden entablar en defensa de la Constitución y de
la Ley, conduce a la Corporación a afirmar que, en la Norma de Normas, este
derecho no tiene en todos los casos ni una única regulación, como tampoco
presenta el mismo alcance.
Por el contrario, el examen de las normas
constitucionales en las que, el Constituyente de 1991, reguló el alcance del
derecho de participación política en las acciones públicas, lleva a esta Corte
a sostener que las diferenció por el alcance que, en ellas, concedió a este
derecho.
Ciertamente, el análisis comparativo del
alcance del derecho de participación ciudadana en el juicio de pérdida de
investidura, frente al que este tiene en los asuntos de constitucionalidad -y,
en particular, en relación con los que son de competencia de la Corte
Constitucional-, ilustra inequívocamente sobre el acierto de esta tesis.
El Constituyente previó un alcance
diferente para el derecho de participación ciudadana según se trate de la
jurisdicción constitucional -y en ésta, de la que corresponde a la Corte
Constitucional- o, de la pérdida de investidura cuyo conocimiento adscribió al
Consejo de Estado (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo).
Efectivamente, tratándose de la pérdida de
investidura, la propia Constitución circunscribió la participación ciudadana,
única y exclusivamente, al derecho de interponer la correspondiente acción
pública, según se desprende del artículo 184 Constitucional.
Este aserto lo corrobora el que, en el
proceso de pérdida de investidura, la Constitución Política únicamente
contemple la participación del ciudadano demandante, en calidad de parte actora
(i); del congresista, en su condición de parte demandada (ii)  y, del
Ministerio Público, como supremo defensor  de los intereses de la sociedad
(iii; arts. 184 y 277 C.P.).
A este respecto, es
pertinente recordar que esta Corte, al examinar la Ley 144 de 1994 que
estableció el procedimiento para la pérdida de investidura, mediante sentencia
C-247 de 1995, con ponencia del H. M. José Gregorio Hernández Galindo[1], halló ajustado a la
Carta el artículo 11 de la Ley 144 de 1994, norma que, al regular la Audiencia
Pública que tiene lugar en dicho proceso, reservó el derecho a intervenir  en
la misma, por una sóla vez , a “las partes”.
El tenor literal del
citado artículo 11 de la Ley 144 de 1994, en desarrollo de los artículos 29,
184 y 277, numerales 5, 6 y 7, inciso final de la Carta, da el carácter de “partes,”
a las siguientes:
“...
·
el solicitante o su
apoderado
·
el agente del
Ministerio Público y,
·
el congresista y su
apoderado.
...”
Al declararlo
exequible, esta Corte señaló:
“El
artículo decimoprimero consagra la Audiencia Pública como uno de los trámites
obligatorios dentro de esta clase de procesos, con el fin de dar al congresista
acusado una mayor oportunidad de defensa, mediante su propia intervención y la
de su apoderado ante los magistrados.
Se
da igualmente la oportunidad de participar al Ministerio Público y al
solicitante, atendiendo así la necesidad de sustentar en debida forma los
argumentos de una y otra parte para la más adecuada ilustración de quienes
resolverán sobre la pérdida de investidura.
Esta
norma será declarada exequible, toda vez que la Corte Constitucional no
encuentra que se oponga en ningún sentido a la institución de la pérdida de la
investidura ni que se aparte de ninguna otra norma constitucional.
Por
el contrario, al asegurar la comparecencia de las partes ante el Consejo de
Estado, el legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta, indicando -como le
corresponde- las reglas propias del especialísimo juicio de que se trata y
brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su defensa, los
argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman
en su contra. “
En dicho fallo,
esta  Corte igualmente relievó  el carácter de cosa juzgada de las sentencias
dictadas en esta clase de procesos, que  consagró en forma explícita el
artículo 14 de la Ley 144 de 1994, el cual
“...
se entiende sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 eiusdem, pues
está concebido como extraordinario, lo cual implica que, en los casos
excepcionales en que puede intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho
tránsito a cosa juzgada, sin que por ello el principio de certeza en que ella
se funda resulte lastimado, pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar
un adecuado equilibrio entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en
que, por definición, la actuación judicial misma ha desbordado los límites
normales y escapa, por tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora
bien, es entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las
providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón
por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera
decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista respecto de
quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales casos nada se
ha resuelto, de lo cual se desprende que es posible iniciar nueva actuación sin
que se quebranten los principios de cosa juzgada y "non bis in idem".
Así, pues, en el caso de la pérdida de
investidura, es la propia Carta Política la que únicamente da cabida a la
participación ciudadana en el momento procesal de  puesta en marcha del aparato
de dispensación de justicia, pues, solamente concede al ciudadano el derecho de
formular la respectiva solicitud (artículo 184 C.P.).
En este  juicio,  la Constitución Política
no erige en derecho ciudadano el de intervenir como tercero coadyuvante o
impugnante, en las etapas ulteriores del  proceso de desinvestidura.
Antes, por el contrario, la restricción de
la intervención de ciudadanos distintos del demandante, se muestra razonable y,
en ese sentido, encuentra también pleno fundamento constitucional en las
previsiones de la Carta que le confieren al juicio de desinvestidura el
carácter de breve y sumario (i); en las que señalan como únicas partes al
ciudadano solicitante, al congresista y al agente del Ministerio Público (ii);
y, en las que predican del Consejo de Estado, como órgano competente de
administrar justicia en dicho juicio, los deberes de garantizar plenamente el
debido proceso y de cumplir con diligencia los términos procesales para su
decisión, los que, por demás, son de raigambre  constitucional (iii).
En suma:
En la acción pública de pérdida de
investidura, la propia Carta Política da cabida a la participación ciudadana
únicamente para  la puesta en marcha del aparato de dispensación de justicia,
al conceder al ciudadano el derecho de formular la respectiva solicitud
(artículo 184 C.P.)
En  otros términos:  tratándose de la
pérdida de investidura, lo que la Carta garantiza es el derecho, para cualquier
ciudadano,  de formular la respectiva solicitud (Artículo 184 C.P.),  mediante
la interposición de la correspondiente acción pública.
Por contraste, respecto de las cuestiones
de constitucionalidad que se ventilan ante la Corte Constitucional, el
Constituyente extendió el derecho de participación política, además, a la
posibilidad de que, cualquier ciudadano distinto del accionante, intervenga en
calidad de coadyuvante o impugnante (artículo 242-1- Superior).
En efecto, tratándose de la jurisdicción
constitucional, el Constituyente extendió el derecho ciudadano a la
intervención en el proceso de constitucionalidad,  inclusive  a los que se
tramitan por la vía automática u oficiosa, pues,  expresamente dispuso en el
artículo 242-1 C.P., respecto de los procesos que se adelanten ante la Corte
Constitucional, que ...”cualquier ciudadano podrá... intervenir
como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos
promovidos por otros, así como en aquéllos para los cuales no existe acción
pública.”
Así
las cosas, la Corporación estima que la norma demandada,  además, encuentra
fundamento en el artículo 237-5 Constitucional, a cuyo tenor, corresponde al
Consejo de Estado[2]
“conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas, de
conformidad con esta Constitución y la ley.”
Finalmente,  debe la Corte puntualizar que
la reiteración que, el aparte acusado, hace de la regulación constitucional que
fija el alcance del derecho de participación ciudadana en el proceso de pérdida
de investidura, es razonablemente coherente con los deberes de observancia del
debido proceso, de celeridad  y de cumplimiento diligente de los términos
procesales que,  los artículos 29 y 228 C.P. imponen al Consejo de Estado,
como  autoridad encargada de administrar justicia,  en el proceso de pérdida de
investidura.
No se olvide que se trata de un proceso
sumario, breve, que el Consejo de Estado[3]
debe fallar dentro de los 20 días siguientes al de formulación de la solicitud,
según reza el artículo 184 de la propia Carta Política.
Así, pues, para esta Corte, la restricción
de la participación de ciudadanos distintos del accionante, en el proceso de
pérdida de investidura, se origina también en la extraordinaria celeridad que
el Constituyente le imprimió, al fijar al Consejo de Estado un término muy
breve para su sustanciación y decisión -20 días contados a partir de la fecha
de solicitud- y, al señalarle el deber de cumplirlo  con diligencia, en aras de
la efectividad del derecho al debido proceso del congresista enjuiciado
(artículo 29), so pena de que su desconocimiento, de lugar a la revisión de la
sentencia, a través del recurso extraordinario de que trata el artículo  17 de
la Ley 144 de 1994.
En conclusión, la norma acusada desarrolla
tanto el artículo 184 de la Constitución Política, como el derecho al debido
proceso; sin ella, resultarían inefectivos varios principios de la
administración de justicia, -como los de economía,  celeridad y de cumplimiento
diligente de los términos. Por todo lo anterior, esta Corte la juzga conforme a
los postulados y preceptos constitucionales.
·
Restricciones
generales de derechos constitucionales y principio de igualdad
Demostrado, como
quedó, que la disposición acusada no viola la participación política, entra la
Corte a analizar el segundo cargo del actor, según el cual, al expedir el
inciso impugnado el Legislador habría desconocido la igualdad, al no admitir la
intervención de terceros en el proceso de pérdida de investidura y, en cambio,
sí permitirla, por ejemplo, en los procesos electorales.
Es copiosa la
jurisprudencia[4]
en que esta Corporación ha debatido la cuestión constitucional que en punto a
la igualdad, con frecuencia,  suscitan en este estrado, demandas ciudadanas que
han cuestionado, por supuesta violación de ese principio, distintas regulaciones
que distintas normas legales han hecho de situaciones diversas, lo cual ha
llevado a  la Corte Constitucional a examinar si, esa hipótesis,  puede
originar una violación a la igualdad.
Por su relación con
el caso en estudio, interesa recordar las consideraciones que esta Corte
consignó en Sentencia C-618 de 1997, de la que fue ponente el H. M. Alejandro
Martínez Caballero, con ocasión de demanda que involucraba análogas acusaciones
a las que en esta oportunidad se plantean, atinentes a una posible violación
del derecho a la igualdad a causa de la restricción general que, del derecho de
participación política hacía el legislador, en esa oportunidad, al regular las
inhabilidades para ser alcalde.
En efecto, tales
razonamientos, resultan enteramente aplicables al caso presente, en el que la
restricción se origina en la norma legal que no admite la intervención de
terceros, en el proceso de pérdida de investidura.
Al efecto, observó
la Corte Constitucional:
“...  frente a la
restricción de un derecho constitucional, como por ejemplo la libertad de
expresión o la participación política, caben dos tipos de análisis. Así, si
la restricción es general, esto es, aplicable a todo el mundo, entonces puede
haber una violación de alguno de esos derechos específicos pero no existe un
problema de igualdad, ya que la limitación al derecho es general. Por el
contrario, cuando la restricción  al derecho se circunscribe a un grupo de
personas, el problema primario es de igualdad, ya que se debe mostrar que esa
diferencia de trato tiene un sustento objetivo y razonable, pues todas las
personas gozan en principio de los mismos derechos constitucionales (C.P. art.
13).
Un fenómeno más
complejo surge cuando se trata de examinar distintas normas legales que
establecen cada una de ellas diversas restricciones generales a un derecho
constitucional. Así, si cada una de esas restricciones generales es en sí misma
constitucional, por cuanto consagran una limitación razonable del derecho en
cuestión, el problema que surge -y que es precisamente el planteado por la
demanda- es si eventualmente es válido efectuar una comparación entre esas
diversas restricciones generales con el fin de analizar si existe o no una
violación a la igualdad (CP art. 13). La Corte considera que, salvo casos
excepcionales, en estos eventos no procede un examen de igualdad, o éste no
puede ser muy estricto, por las siguientes dos razones: de un lado, al tratarse
de restricciones generales, en principio no existe una afectación diferente a
diversos grupos de población, por lo cual difícilmente puede haber violación a
la igualdad, ya que ésta surge cuando personas situadas en la misma situación
son tratadas, sin justificación, de manera diversa. De otro lado, si se
permitiera un examen judicial estricto a la igualdad en estos casos, el juez
constitucional entraría a examinar los criterios de conveniencia del Legislador
en los más diversos campos, pues podría comparar, por ejemplo, las penas
establecidas para distintos tipos de delitos (y no para el mismo delito según
los tipos de sujetos, como lo hizo esta Corporación en las sentencias
referidas), con lo cual la Corte entraría a controlar el quántum de la
punibilidad de todos los delitos, limitando excesivamente la libertad de
quienes elaboran la política criminal.
Con todo, la
Corte precisa que lo anterior no significa que no pueda efectuarse nunca un
examen de igualdad entre dos normas que limitan en forma general un derecho.
Así, en ciertos casos, al comparar las restricciones, puede llegar a concluirse
que alguna de ellas es manifiestamente desproporcionada en relación con la
otra, por lo cual habría efectivamente un desconocimiento de la igualdad. Esto
sucedería, por ejemplo, si un tipo penal creado para proteger un bien jurídico
de poca importancia establece una pena muchísimo más alta que la prevista por
otro tipo penal que protege un bien jurídico esencial. En otras ocasiones,
también es posible que, bajo la forma de dos restricciones en apariencia generales,
la ley en realidad consagre un trato diferente para personas situadas en la
misma situación, con lo cual también habría violación a la igualdad.
...”
Por lo demás, debe
la Corte, además, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para
definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que
da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa,
comoquiera que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales
1º. y 2º. del artículo  150 de la Carta,  le ha conferido en esa materia, un
amplio margen de apreciación discrecional.
Como lo ha señalado
esta Corporación en numerosas decisiones[5],
en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir
códigos en todos los ramos de la legislación,”  este goza de una importante
“libertad de configuración legislativa,” a la que son inherentes mayores
prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería
posible que, mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes,” pudiese
atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes
exigencias de la realidad nacional.
Esto no significa
obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera
caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo
ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones
legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya
lo ha señalado en numerosas sentencias[6].
Ahora bien, en la
medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la
atribución  de legislar en esta materia, es entendido que el Congreso tiene
amplia discrecionalidad para regular los procesos y procedimientos judiciales,
sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política.
Así, pues,
corresponde a ese órgano político evaluar y definir  las etapas,
características, términos y demás  elementos integrantes de los procedimientos
mediante los cuales se adelanten los procesos judiciales.
Con todo, es de
advertir que al Legislador no le es dable desconocer las características que el
Constituyente haya señalado, como ocurre en el caso sub-examine con los rasgos
constitucionales del proceso de pérdida de investidura, por lo cual no podría
desnaturalizar su carácter breve y sumario, con actuaciones que, como la que
pretende el demandante, podrían terminar produciendo un efecto perverso, como
de hecho acontecería, si como consecuencia de las intervenciones de terceros,
la duración del juicio de desinvestidura resultare siendo incalculable  o indefinida.
Desde una
perspectiva complementaria, la Corte estima pertinente observar que, la
restricción establecida por la norma impugnada pretende alcanzar una finalidad
constitucionalmente importante, pues, busca evitar que a través de ciudadanos
incautos, los adversarios políticos del Congresista acusado, puedan emplear el
proceso de pérdida de investidura para fines y propósitos ajenos a su
naturaleza.
Así, pues, la
restricción de la intervención de terceros en el proceso de pérdida de
investidura cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra
la posibilidad de que este recurso procesal se aproveche para desfigurar el
carácter breve y sumario del proceso de pérdida de investidura, o para fines
distintos de la preservación ética de la condición de Congresista.
Ciertamente, es
razonable y, por ende, ajustado a la Carta evitar que el proceso de pérdida de
investidura pueda ser usado con intereses y finalidades ajenas al trasunto
ético que inspiró su consagración por el Constituyente de 1991.
Por ello, desde esta
perspectiva, la Corte halla el inciso cuestionado también ajustado a la Carta,
en cuanto propende por la preservación de la moralidad del proceso y la
pulcritud del debate procesal, todo lo cual redunda en la rectitud y probidad
que debe irradiar la administración de justicia en todos los campos.
En conclusión:
“La importancia que tiene un
congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de
representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y, las graves
consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual
fallo en contra”,[7]
evidencian el indudable interés colectivo ínsito en el juicio de
desinvestidura.
Estas son razones adicionales que,
constitucionalmente justifican que el Legislador pueda tratar diferencialmente
la intervención de terceros en los procesos de pérdida de investidura frente a
otros procesos, por lo cual, esta Corporación concluye que, por este aspecto,
tampoco se configura la pretendida violación a la igualdad.
Así habrá de decidirse.
D E C I S I Ó N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- DECLARASE EXEQUIBLE el
inciso final del artículo 146 C.C.A., como fue modificado por el artículo 48
(parcial), de la Ley 446 de 1998.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE  LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-135/99
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Inadmisibilidad
de intervención de terceros (Salvamento de voto)
Me parece
inconstitucional que en un proceso de carácter eminentemente público, en el que
no hay partes privadas enfrentadas entre sí sino el interés superior de la
vigencia actual y efectiva del orden jurídico, se excluya de manera tan
absoluta la participación de los ciudadanos. Si en procesos de similar
naturaleza, como el de constitucionalidad a cargo de esta Corte, en especial
los relativos a la declaración de estados de excepción, cabe la intervención de
los ciudadanos para impugnar o defender la constitucionalidad de las
disposiciones objeto de examen, no se ve la razón para impedir que el ciudadano
presente, cuando menos, escritos referentes a la situación del congresista
sobre cuya posible pérdida de investidura se discute, bien que se trate de
defenderlo o de atacarlo. La disposición, por absoluta y por privatizar un proceso
de naturaleza pública, ha debido ser declarada inexequible.
Referencia:
Expediente D-2145
No comparto la decisión adoptada por la
Corte, aunque la respeto. Me parece inconstitucional que en un proceso de
carácter eminentemente público, en el que no hay partes privadas enfrentadas
entre sí sino el interés superior de la vigencia actual y efectiva del orden
jurídico, se excluya de manera tan absoluta la participación de los ciudadanos.
Si en procesos de similar naturaleza, como
el de constitucionalidad a cargo de esta Corte, en especial los relativos a la
declaración de estados de excepción, cabe la intervención de los ciudadanos
para impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones objeto de
examen, no se ve la razón para impedir que el ciudadano presente, cuando menos,
escritos referentes a la situación del congresista sobre cuya posible pérdida
de investidura se discute, bien que se trate de defenderlo o de atacarlo.
Se dijo en Sala que ello obstruiría la
necesaria agilidad y celeridad del proceso, que tiene, en la propia
Constitución, un término máximo. Pero ello también ocurre en los asuntos de
constitucionalidad. Y en nada se perjudica el despacho expedito de los procesos
por el sólo hecho de que los ciudadanos participen. No se trata de maniobras
dilatorias, ni de empantanar el trámite del asunto objeto de las deliberaciones
del Consejo de Estado -cuyo tiempo máximo no podría ser modificado por la
presentación de escritos que suministraran a los consejeros mayores elementos
de juicio- sino de asegurar el ejercicio de un derecho constitucional
incontrovertible como la exposición de argumentos de los ciudadanos, no todos
los cuales pueden participar en la Audiencia Pública.
La disposición, por absoluta y por
privatizar un proceso de naturaleza pública, ha debido ser declarada
inexequible.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-135/99
Referencia:
Expediente D-2145
Adhiero al
salvamento de voto presentado por el H. Magistrado José Gregorio Hernández
Galindo.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1]  Ha sido
abundante la jurisprudencia en que la Corte Constitucional ha examinado la
institución de la pérdida de investidura, así  como el procedimiento para su
tramitación. Pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-319 de 1994;
C-247 de 1995; C-037 de 1996 y C-280 de 1996.
[2] Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, en
los términos de la Sentencia C-247 de 1995.
[3] Ciertamente, a este respecto, conviene
recordar las características con las que el H. Consejo de Estado, ha
distinguido el juicio de pérdida de investidura.  Así, en sentencia del 1º. de
Octubre de 1993, con ponencia del H. Consejero Carlos Betancur, la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo a este respecto, señaló:
"La Constitución asignó al Consejo de Estado, en
forma exclusiva, la competencia para decretar, en un término no mayor de veinte
días, la desinvestidura de un congresista mediante un juicio de conocimiento
breve y sumario. Juicio que es, en principio, de cognición. (Negrillas fuera de texto)
"En otras palabras, el juez administrativo
decidirá el proceso de desinvestidura luego de subsumir los supuestos de hecho
alegados en la solicitud (debidamente acreditados por los medios legales) en
los de la norma que contempla el efecto pretendido. Importan así los hechos
expuestos en la solicitud, de los cuales podrá inferir el juzgador la
existencia de la causal o de las causales que tengan entidad suficiente para
decretar la pérdida de la investidura. Es este juicio valorativo por
excelencia tendiente a la creación de un título de efectos ejecutorios y no un
simple proceso ejecutivo de un título creado por otra jurisdicción.".
...Este juicio de raigambre constitucional, de rápido
pronunciamiento, como que debe ser breve, sumario y de solución en 20 días, se
basa en las causales restrictivas y taxativas señaladas en el artículo 183. (Negrillas fuera de texto).
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-194 y C-394 de 1995; C- 548 y
C-563 de 1997 y C-623 de 1998.
En la Sentencia C-618 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez  Caballero, señaló que “es
indudable que en determinados casos es posible decretar la inexequibilidad de
una disposición por violar la igualdad, cuando, al compararla con otra
disposición de la misma jerarquía, se constata que consagra injustificadamente
un trato diferente para personas situadas en una misma situación, o que han
realizado un mismo comportamiento. Por ejemplo, con tal criterio, esta
Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 294 de 1996[4]
por violación a la igualdad, por cuanto esa disposición establecía una sanción
considerablemente menor para los delitos de acceso y acto carnal violentos,
cuando el acto se ejecutaba contra el cónyuge o la persona con quien se
cohabita o se haya cohabitado, o con quien se haya procreado un hijo. La Corte
llegó a tal conclusión comparando la pena prevista en esa norma con las
sanciones establecidas para esas mismas conductas en el Código Penal cuando el
sujeto pasivo es indeterminado. Igualmente, esta Corporación también decretó la
inconstitucionalidad de aquellos apartes del Código Penal Militar que señalaban
penas más benignas para el homicidio ejecutado por los miembros de la Fuerza
Pública que las previstas por el Código Penal para el homicidio realizado por
un sujeto jurídico no cualificado[4].
[5]  Véase  las Sentencias C-38 DE 1995; C-032 y C-081 de 1996;
C-327, C-429 y C-470 de 1997;y, C-198 de 1998.
[6] Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[7] Sentencia C-247 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.