C-868-99
Sentencia
C-868/99
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
real de cargos
Un precepto de la ley no es
inconstitucional por la interpretación o aplicación que se haga de ella sino
por su oposición sustancial a los principios o normas de la Carta Política.
Cómo desarrollen los operadores jurídicos los mandatos de una ley es algo que,
como bien señala el Procurador General, escapa al control de
constitucionalidad, ya que no es esa la materia demandable ante la Corte
Constitucional. Esta carece de competencia para evaluar hechos posteriores a la
vigencia y materialidad de las normas sobre cuya validez se pronuncia. Su
actividad recae únicamente sobre ellas, en cuanto tales, y de ningún modo sobre
la manera como se las lleva a la práctica, bien que se las desfigure o
desvirtúe, ya que se las malintérprete, circunstancias que no inciden en tales
normas para hacerlas más o menos constitucionales. El actor formula sugerencias
y propuestas en torno a las modificaciones que deberían introducirse al sistema
legal de contratación, lo cual también excede el campo del control de
constitucionalidad y hace parte de la función legislativa, propia del Congreso,
según el artículo 150, inciso final, de la Constitución Política. No es tarea
de esta Corte la de pronunciarse acerca de suposiciones o de análisis
subjetivos sobre el contenido y alcance de las normas legales. Se ha incumplido
por el actor el requisito del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que exige en
las demandas de inconstitucionalidad la expresión de las razones en que el
demandante se funda para asegurar que un determinado precepto se opone a la
Constitución.
Referencia:
Expediente D-2402
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra los artículos 24, 29 y 30 de la Ley 80 de
1993
Actor: Juan Carlos
Morales Trujillo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en
acta del tres (3) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En relación con la demanda de
inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político presentó el
ciudadano JUAN CARLOS MORALES TRUJILLO, contra los artículos 24, 29 y 30 de la
Ley 80 de 1993 "por la cual se expide el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública".
I. NORMAS ACUSADAS
Se transcribe el texto de las disposiciones
objeto de proceso, subrayando lo demandado:
"LEY 80 DE 1993
(Octubre 28)
Por la cual se expide el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 24.- Del
principio de transparencia. En
virtud de este principio:
1. La escogencia del
contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo
en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente:
a) Menor cuantía.
Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan,
determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades a las que
se aplica la presente ley, expresados en salarios mínimos legales mensuales.
Para las
entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios
mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 1000 salarios mínimos
legales mensuales; las que tengan un presupuesto anual superior o igual a
1.000.000 e inferior a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor
cuantía será hasta 800 salarios mínimos legales mensuales; las que tengan un
presupuesto anual superior o igual a 500.000 e inferior a 1.000.000 de salarios
mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 600 salarios mínimos
legales mensuales; las que tengan un presupuesto anual superior o igual a
250.000 e inferior a 500.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor
cuantía será hasta 400 salarios mínimos legales mensuales; las que tengan un
presupuesto anual superior o igual a 120.000 e inferior 250.000 salarios
mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 300 salarios mínimos
legales mensuales; las que tengan un presupuesto anual superior o igual a
12.000 e inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor
cuantía será hasta 250 salarios mínimos legales mensuales; las que tengan un
presupuesto anual superior o igual a 6.000 salarios mínimos legales mensuales e
inferior a 12.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será
hasta 100 salarios mínimos legales mensuales y las que tengan un presupuesto
anual inferior a 6.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía
será hasta 25 salarios mínimos legales mensuales.
b) Empréstitos
c)
Interadministrativos, con excepción del contrato de seguro
d) Para la
prestación de servicios profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos
que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o
para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas.
e) Arrendamiento o
adquisición de inmuebles
f) Urgencia
manifiesta
g) Declaratoria de
desierta de la licitación o concurso
h) Cuando no se
presente propuesta alguna o ninguna propuesta se ajuste al pliego de
condiciones, o términos de referencia o, en general, cuando falte voluntad de
participación
i) Bienes y
servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional
j) Cuando no exista
pluralidad de oferentes
k) productos de
origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos
legalmente constituidas
l) Los contratos que
celebren las entidades estatales para la prestación de servicios de salud. El
reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los
contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos
fiduciarios
m) Los actos y
contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e
industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de
las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a título
enunciativo identifica el artículo 32 de esta ley.
2. En los procesos
contractuales los interesados tendrán oportunidad de conocer y controvertir los
informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para lo cual se
establecerán etapas que permitan el conocimiento de dichas actuaciones y
otorguen la posibilidad de expresar observaciones.
3. Las actuaciones
de las autoridades serán públicas y los expedientes que las contengan estarán
abiertos al público, permitiendo en el caso de licitación el ejercicio del
derecho de que trata el artículo 273 de la Constitución Política.
4. La autoridades
expedirán a costa de aquellas personas que demuestren interés legítimo, copias
de las actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva de que gocen
legalmente las patentes, procedimientos y privilegios.
5. En los pliegos de
condiciones o términos de referencia:
a) Se indicarán los
requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso
de selección.
b) Se definirán
reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de
ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la
declaratoria de desierta de la licitación o concurso.
c) Se definirán con
precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios
necesarios para la ejecución del objeto del contrato.
d) No se incluirán
condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la
responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se
suministren.
e) Se definirán
reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan
la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la
voluntad exclusiva de la entidad.
f) Se definirá el
plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo
en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía.
Serán ineficaces de
pleno derecho las estipulaciones de los pliegos o términos de referencia y de
los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan
renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.
6. En los avisos de
publicación de apertura de la licitación o concurso y en los pliegos de
condiciones o términos de referencia, se señalarán las reglas de adjudicación
del contrato.
7. Los actos
administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de
ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e
igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la
declaratoria de desierto del proceso de escogencia.
8. Las autoridades
no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias
exclusivamente para los fines previstos en la ley. Igualmente, les será
prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás
requisitos previstos en el presente estatuto.
9. Los avisos de
cualquier clase a través de los cuales se informe o anuncie la celebración o
ejecución de contratos por parte de las entidades estatales, no podrán incluir
referencia alguna al nombre o cargo de ningún servidor público.
Parágrafo 1. Los casos de contratación directa a que se
refiere el numeral 1 del presente artículo, no impedirán el ejercicio del
control por parte de las autoridades competentes del comportamiento de los
servidores públicos que hayan intervenido en dichos procedimientos y en la celebración
y ejecución del contrato.
Parágrafo 2. El Gobierno Nacional expedirá, dentro de
los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de
contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los
principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella.
Si el Gobierno no
expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse directamente contrato
alguno por ninguna entidad estatal so pena de su nulidad.
Parágrafo 3. Cuando la venta de los bienes de las
entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, se hará a
través del procedimiento de subasta que realicen las entidades financieras
debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por la Superintendencia
Bancaria.
La selección de la
entidad vendedora la hará la respectiva entidad estatal, de acuerdo con los
principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva y
teniendo en cuenta la capacidad administrativa que pueda emplear cada entidad
financiera para realizar los remates.
(...)
Artículo 29.- Del
deber de selección objetiva. La selección de contratistas será objetiva.
Es objetiva la
selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la
entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de
afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
Ofrecimiento más
favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales
como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la
ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los
pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a
la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser
el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan
factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de
ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca
inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación.
El administrador
efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes
ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los
estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesore
designados para ello.
En caso de
comparación de propuestas nacionales y extranjeras, se incluirán los costos
necesarios para la entrega del producto terminado en el lugar de su
utilización.
Artículo 30.- De
la estructura de los procedimientos de selección. La licitación o concurso se efectuará conforme a las
siguientes reglas:
1. El jefe o
representante de la entidad estatal ordenará su apertura por medio de acto
administrativo motivado.
De conformidad con
lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley, la resolución de
apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva
en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su
adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y
ley de apropiaciones, según el caso. Cuando sea necesario, el estudio deberá
estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de
prefactibilidad o factibilidad.
2. La entidad
interesada elaborará los correspondientes pliegos de condiciones o términos de
referencia, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 24 de
esta ley, en los cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos
al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de
las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de
selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se
consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas.
3. Dentro de los
diez (10) a veinte (20) días calendario anteriores a la apertura de la
licitación o concurso se publicarán hasta tres (3) avisos con intervalos entre
dos (2) y cinco (5) días calendario, según lo exija la naturaleza, objeto y
cuantía del contrato, en diarios de amplia circulación en el territorio de
jurisdicción de la entidad o, a falta de estos, en otros medios de comunicación
social que posean la misma difusión.
En defecto de dichos
medios de comunicación, en los pequeños poblados, de acuerdo con los criterios
que disponga el reglamento, se leerán por bando y se fijarán por avisos en los
principales lugares públicos por el término de siete (7) días calendario, entre
los cuales deberá incluir uno de los días de mercado de la respectiva población.
Los avisos
contendrán información sobre el objeto y características esenciales de la
respectiva licitación o concurso.
4. Dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para la presentación de
propuestas y a solicitud de cualquiera de las personas que retiraron pliegos de
condiciones o términos de referencia, se celebrará una audiencia con el objeto
de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oir a los
interesados, de lo cual se levantará un acta suscrita por los intervinientes.
Como resultado de lo
debatido en la audiencia y cuando resulte conveniente, el jefe o representante
de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos documentos y
prorrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación o concurso hasta por
seis (6) días hábiles.
Lo anterior no
impide que dentro del plazo de la licitación o concurso, cualquier interesado
pueda solicitar aclaraciones adicionales que la entidad contratante responderá
mediante comunicación escrita, copia de la cual enviará a todas y cada una de
las personas que retiraron pliegos o términos de referencia.
5. El plazo de la
licitación o concurso, entendido como el término que debe transcurrir entre la
fecha a partir de la cual se pueden presentar propuestas y la de su cierre, se
señalará en los pliegos de condiciones o términos de referencia, de acuerdo con
la naturaleza, objeto y cuantía del contrato.
Cuando lo estime
conveniente la entidad interesada o cuando lo soliciten las dos terceras partes
de las personas que hayan retirado pliegos de condiciones o términos de
referencia, dicho plazo se podrá prorrogar, antes de su vencimiento, por un
término no superior a la mitad del inicialmente fijado.
6. Las propuestas
deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el
pliego de condiciones o términos de referencia. Los proponentes pueden
presentar alternativas y excepciones técnicas o económicas siempre y cuando
ellas no signifiquen condicionamientos para la adjudicación.
7. De acuerdo con la
naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de condiciones o
términos de referencia, se señalará el plazo razonable dentro del cual la
entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos
necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los
proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables.
8. Los informes de
evaluación de las propuestas permanecerán en la secretaría de la entidad por un
término de cinco (5) días hábiles para que los oferentes presenten las
observaciones que estimen pertinentes. En ejercicio de esta facultad, los
oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas.
9. Los plazos para
efectuar la adjudicación y para la firma del contrato se señalarán en los
pliegos de condiciones o términos de referencia, teniendo en cuenta su
naturaleza, objeto y cuantía.
El jefe o
representante de la entidad podrá prorrogar dichos plazos antes de su
vencimiento y por un término total no mayor a la mitad del inicialmente fijado,
siempre que las necesidades de la administración así lo exijan.
Dentro del mismo
término de adjudicación, podrá declararse desierta la licitación o concurso
conforme a lo previsto en este estatuto.
10. En el evento
previsto en el artículo 273 de la Constitución Política, la adjudicación se
hará en audiencia pública. En dicha audiencia participarán el jefe de la
entidad o la persona en quien, conforme a la ley, se haya delegado la facultad
de adjudicar y, además, podrán intervenir en ella los servidores públicos que
hayan elaborado los estudios y evaluaciones, los proponentes y las demás
personas que deseen insistir.
De la audiencia se
levantará un acta en la que se dejará constancia de las deliberaciones y
decisiones que en el desarrollo de la misma se hubieren producido.
11. El acto de
adjudicación se hará mediante resolución motivada que se notificará
personalmente al proponente favorecido en la forma y términos establecidos para
los actos administrativos y, en el evento de no haberse realizado en audiencia
pública, se comunicará a los no favorecidos dentro de los cinco (5) días
calendario siguientes.
El acto de
adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario.
12. Si el
adjudicatario no suscribe el contrato correspondiente dentro del término que se
haya señalado, quedará a favor de la entidad contratante, en calidad de
sanción, el valor del depósito o garantía constituidos para responder por la
seriedad de la propuesta, sin menoscabo de las acciones legales conducentes al
reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de los
citados depósito o garantía.
En este evento, la
entidad estatal mediante acto administrativo debidamente motivado, podrá
adjudicar el contrato, dentro de los quince (15) días siguientes, al proponente
calificado en segundo lugar, siempre y cuando su propuesta sea igualmente
favorable para la entidad.
Parágrafo. Para los efectos de la presente ley se entiende
por licitación pública el procedimiento mediante el cual la entidad estatal
formula públicamente una convocatoria para que, en igualdad de oportunidades,
los interesados presenten sus ofertas y seleccione entre ellas la más
favorable. Cuando el objeto del contrato consista en estudios o trabajos
técnicos, intelectuales o especializados, el proceso de selección se llamará
concurso y se efectuará también mediante invitación pública”.
II. LA DEMANDA
Considera el actor que las transcritas
normas vulneran, en lo acusado, los artículos 1, 2, 5, 13, 25, 29 y 209 de la
Constitución Política.
Afirma que en la actualidad el único
parámetro que existe para limitar la adopción del proceso de selección de los contratistas,
está determinado por el presupuesto anual de las entidades.
Este criterio -según razona- no resulta del
todo suficiente, ya que no se ha señalado claramente a las autoridades
administrativas cuál ha de ser el monto máximo del presupuesto de inversión en
contratos de obra pública, de tal suerte que existe la posibilidad de que
ejecuten la totalidad del presupuesto.
Considera que las invitaciones directas, es
decir las de menor cuantía que exigen un porcentaje de apenas el veinte por
ciento (20%) del presupuesto, en la mayoría de los casos se adjudican y
ejecutan en contratos que han burlado los controles de selección de los
proponentes, de tal forma que la excepción fijada por el legislador en la norma
demandada se convierte en la regla general.
Para evitar esta práctica sugiere el
accionante que se establezca el mecanismo del sorteo para la selección de los
contratistas invitados a proponer, con base en el listado del Registro Unico de
Proponentes, documento que lleva la Cámara de Comercio en cada jurisdicción.
Añade que, mientras no se reglamente la
utilización de la norma demandada, con el objeto de impedir el abuso evidente
de las autoridades, es preferible que no se permita y que se restrinja al
máximo su aplicación.
De otro lado señala que se ha hecho
costumbre en las licitaciones públicas la evaluación y ponderación del criterio
de "experiencia específica durante los últimos cinco (5) años", el
cual se hace sobre la base del valor facturado de los contratos relacionados
con el "objeto específico" de la licitación durante los cinco (5)
últimos años.
Considera que es conveniente la aplicación
de este criterio de calificación, pero advierte que en la práctica se le ha
dado un curso desviado y no ha sido ajeno a prácticas de corrupción. Por esta
razón -continúa el demandante-, en las licitaciones públicas la Administración
no respeta los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad.
Critica en igual sentido el factor de
evaluación con base en los estudios cursados por los aspirantes a contratistas.
Afirma que en varias ocasiones la experiencia reemplaza cualquier título
académico y que, por tanto, la exigencia de este criterio específico limita y
restringe el derecho al ejercicio de la profesión al tiempo que algunas
entidades han convertido ya las licitaciones públicas en "invitaciones
directas de mayor cuantía".
Finaliza su demanda solicitando a la Corte
evaluar los hechos presentados y declarar la inconstitucionalidad del criterio
de evaluación "experiencia específica".
Al Despacho del Magistrado Sustanciador
fueron allegados, luego de proferido el auto de admisión de la demanda,
escritos de adición suscritos por el impugnante.
Allí manifiesta que cuatro de cada cinco
pesos de inversión del Estado, destinados a las invitaciones directas, evaden
los controles de selección en los procesos de licitaciones públicas,
quebrantándose principios básicos de nuestro Estado Social de Derecho, como son
la prevalencia de "el beneficio general", la "igualdad de
oportunidades", la "participación democrática" y la
"vigencia de un orden justo".
Considera el actor que en la actualidad lo
que se observa es el enriquecimiento de unos pocos en detrimento del erario y
del patrimonio de todos, y que las licitaciones públicas, y no las
invitaciones, constituyen hoy la excepción.
En cuanto al criterio de calificación
"específico", afirma el demandante que puede llegar a ser tan
“detallado y completo” que abiertamente puede generar discriminación entre los
aspirantes. Tal situación facilita -a su juicio- la adjudicación de las
licitaciones públicas "a dedo".
El demandante, en uno de los escritos de
adición, advierte acerca de la inconstitucionalidad parcial de los literales e)
y f) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, por cuanto el término
"específico", por sí mismo, hace que la evaluación de tal condición
dependa no sólo de  la  voluntad  de la entidad, sino que -todavía peor-
depende de la misma licitación. Esta situación conduce en la práctica, según
afirma el actor, a la acreditación de certificaciones de dudosa credibilidad
que la mayoría de las veces escapan al control estatal.
Otro argumento esgrimido por el accionante
es el relativo a la exigencia de la capacidad de contratación mínima expresada
en términos de salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La realidad demuestra -según afirma- que
las entidades la hacen por dos, tres, cuatro o más veces del valor del
presupuesto oficial. Por tanto solicita se declare la inaplicabilidad o
inexequibilidad de este criterio cuando el número de salarios mínimos mensuales
legales vigentes exigido para participar exceda el monto del presupuesto
oficial, ya que lo contrario implicaría la violación de los artículos 29 y 150
a 170 de la Constitución Política.
En otro escrito allegado, el demandante
solicita a esta Corporación que tenga en cuenta en el presente examen
constitucional, la Sentencia C-197 de 1999, M.P.: Dr.: Antonio Barrera
Carbonell.
III. INTERVENCIONES
La ciudadana BLANCA ESPERANZA NIÑO
IZQUIERDO, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y
en su calidad de Directora General de Políticas Jurídicas y Desarrollo
Legislativo, solicita a la Corte que se inhiba para proferir fallo respecto al
cargo relacionado con la aplicación de las normas y a la vez se pronuncie a
favor de la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 24, 29 y
30 de la Ley 80 de 1993, en relación con los demás cargos formulados.
Manifiesta que no es procedente la
declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas por el actor,
por cuanto ésta no se predica del contenido de los textos acusados sino de la
interpretación subjetiva y de la valoración que de aquéllas formula el actor.
Considera la interviniente que el control
constitucional debe llevarse a cabo mediante la confrontación en abstracto de
los preceptos legales demandados con los principios y derechos consagrados en
la Carta Política, pero nunca con base en la argumentación subjetiva -como en
el presente caso acontece-, que parte de la base de una indebida aplicación de
las normas demandadas.
Afirma que el artículo 24 de la Ley 80 de
1993 garantiza la imparcialidad y por consiguiente la escogencia objetiva de
los contratistas, estableciendo que ésta se efectuará siempre a través de
licitación o concurso público, salvo las excepciones legalmente reconocidas.
Manifiesta que las normas parcialmente
demandadas, consagran expresamente el deber de aplicar el criterio objetivo
para la escogencia del contratista y recuerda que el procedimiento y la
actividad precontractual deben ser públicos y los oferentes tienen la
posibilidad de contradicción en la audiencia pública de adjudicación.
Finalmente sostiene que los principios
consagrados en las normas demandadas, tienen como objetivo el procurar que
todos aquellos que estén en capacidad de ofrecer, puedan concurrir, bajo unas
mismas condiciones y reglas, a los procesos de adjudicación.
También presenta escrito mediante el cual
defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, la apoderada de
la Contraloría General de la República, ciudadana ANA LUCIA PADRON CARVAJAL.
Advierte que el accionante no indica en
forma clara los conceptos de violación, sino que simplemente se limita a
exponer una serie de interrogantes e irregularidades que en la actualidad se
presentan con relación a la aplicación del principio de transparencia,
selección objetiva e infraestructura en los procesos de selección del
contratista por parte de los funcionarios responsables del proceso, sin
demostrar la incompatibilidad entre los artículos 24, 29 y 30 de la Ley 80 de
1993 y la Constitución Política.
Manifiesta la interviniente que el problema
es de inadecuada e indebida aplicación de las normas, pero que en la misma Ley
80 de 1993, al desarrollar el artículo 90 de la Constitución Política, se prevé
la situación de que si existe enriquecimiento de unos pocos en detrimento del
erario -como lo manifiesta el actor- y si el Estado resulta condenado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, éste puede repetir contra el agente.
Reitera que en los pliegos de
conciliaciones o términos de referencia se definirán reglas objetivas, justas,
claras y completas que permitan a la entidad contratante la confección de
ofrecimientos de la misma índole, prohibiendo reglas que conduzcan a error.
En cuanto a la exigencia de la capacidad de
contratación expresada en salarios mínimos mensuales legales vigentes, afirma
que obedece a la necesidad de que se esté acorde con la devaluación de la
moneda y de acuerdo con el presupuesto de la entidad, sin que ésta incurra en
abuso de autoridad.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación (E)
solicita a la Corte que se inhiba de pronunciar de fondo respecto de los
artículos 24 y 29, en lo acusado, de la Ley 80 de 1993, así como del artículo
30 del mismo ordenamiento legal, por carencia actual de objeto e ineptitud
sustantiva de la demanda.
En primer lugar considera ese Despacho, que
esta Corporación no puede emitir un pronunciamiento de mérito en relación con
el literal a) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, porque el texto legal que
se demanda fue modificado por el artículo 38 del Decreto 2150 de 1995, el cual
a su vez fue declarado exequible mediante la Sentencia C-633 de 1996, lo cual
significa que ha tenido lugar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
De otro lado, respecto de los artículos 29
y 30, acusados parcialmente, afirma el Procurador General de la Nación que esta
Corporación debe abstenerse de emitir fallo de mérito, por cuanto la demanda no
cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991.
Manifiesta que la demanda no contiene
cargos de inconstitucionalidad contra las proposiciones legales demandadas,
sino cuestionamientos y sugerencias personales sobre la forma como las
entidades públicas deberían adelantar los procesos de selección de los
contratistas, para hacerlos más dinámicos y equitativos, situación que resulta
ajena al control constitucional.
Por lo anterior considera que si, a juicio
del actor, existen irregularidades o indebidas actuaciones en los procesos de
selección de contratistas públicos, la vía idónea no es la acción de
inconstitucionalidad sino la formulación de quejas ante los competentes
organismos de control del Estado.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Inhibición de la Corte. Ineptitud
sustancial de la demanda por inexistencia real de cargos
La Corte habrá de abstenerse de resolver
sobre la demanda incoada, que, si bien es extensa y al momento procesal de su
admisión presentaba la apariencia de un análisis constitucional acerca de las
normas impugnadas, inclusive mediante el señalamiento de las disposiciones
superiores que el actor estimó infringidas y con la enunciación de argumentos enderezados
a demostrar que así es, el examen material de su contenido, al momento del
fallo, permite concluir:
1. El demandante estima que las
disposiciones que acusa son inconstitucionales por vulnerar postulados como el
de la igualdad y por desconocer criterios fundamentales como los de moralidad e
imparcialidad en la actividad administrativa, pero no deduce tales conceptos de
una verificación sobre el contenido mismo de los apartes normativos objeto de
acción sino de los comportamientos que viene observando en la práctica de la
contratación pública.
Al respecto, una vez más expresa la Corte
que un precepto de la ley no es inconstitucional por la interpretación o
aplicación que se haga de ella sino por su oposición sustancial a los
principios o normas de la Carta Política. Cómo desarrollen los operadores
jurídicos los mandatos de una ley es algo que, como bien señala el Procurador
General, escapa al control de constitucionalidad, ya que no es esa la materia
demandable ante la Corte Constitucional. Esta carece de competencia para
evaluar hechos posteriores a la vigencia y materialidad de las normas sobre
cuya validez se pronuncia. Su actividad recae únicamente sobre ellas, en cuanto
tales, y de ningún modo sobre la manera como se las lleva a la práctica, bien
que se las desfigure o desvirtúe, ya que se las malinterprete, circunstancias
que no inciden en tales normas para hacerlas más o menos constitucionales.
2. El actor formula sugerencias y
propuestas en torno a las modificaciones que deberían introducirse al sistema
legal de contratación, lo cual también excede el campo del control de
constitucionalidad y hace parte de la función legislativa, propia del Congreso,
según el artículo 150, inciso final, de la Constitución Política.
3. El demandante presenta hipótesis sobre
la manera como podrían entenderse ciertas disposiciones de aquellas que demanda
y concluye que, si esas hipótesis fuesen aceptadas, se vulnerarían los mandatos
de la Constitución.
No es tarea de esta Corte la de pronunciarse
acerca de suposiciones o de análisis subjetivos sobre el contenido y alcance de
las normas legales.
Por tanto, se ha incumplido por el actor el
requisito del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que exige en las demandas de
inconstitucionalidad la expresión de las razones en que el demandante se funda
para asegurar que un determinado precepto se opone a la Constitución. Tales
motivos de inconstitucionalidad no pueden ser simplemente la expresión del
deseo o la concepción del actor acerca de lo que debería haber establecido el
legislador, o respecto de la forma de ejecución de sus mandatos, sino que, aun
de manera sencilla e informal pero clara, deben mostrar la contradicción entre
el precepto enjuiciado y la Carta Política.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para resolver de fondo acerca de la acción incoada, por ineptitud sustancial de
la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTE
MUÑOZ                                                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General