T-056-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-056/94
ACCION DE TUTELA-Mecanismo Principal/JUEZ DE TUTELA-Deberes
Los aspectos
formales de la solicitud de tutela son simples medios para plantear un problema
de fondo - la vulneración de un derecho fundamental -  que deben ser
considerados como elementos subordinados al aspecto sustancial de la
vulneración (decreto 2591 arts. 3 y 14). En consecuencia, el juez, antes de
definir la improcedencia, debió, por lo menos, explorar otras posibilidades que
pudieran servir para la protección del peticionario, así no hubieren sido
planteadas por éste, aunque fácilmente deducibles del sentido de su petitum
orientado a la demanda de protección sustancial de un derecho fundamental suyo
vulnerado por la autoridad.
PRESTACIONES
SOCIALES-Reconocimiento y
pago/DERECHO DE PETICION-Pensiones
En los casos
relacionados con el derecho de petición encaminado al  reconocimiento y pago de
las prestaciones sociales, la Corte ha hecho claridad sobre los siguientes
puntos: 1) El artículo 23 de la Carta consagra un derecho fundamental; 2) para
su protección no basta con la simple manifestación o pronunciamiento de la
autoridad administrativa, sino que requiere una solución al problema planteado,
y 3) no hace falta una formulación explícita por parte del peticionario para
que el juez reconozca su pertinencia.
JUEZ DE TUTELA-Deberes
Al juez de tutela
le corresponde llevar la justicia a los hechos dentro de los parámetros
determinados en la Constitución Política; de esta manera le da dinamismo al
derecho y busca plasmar en cada fallo el consenso de la sociedad frente al
ordenamiento jurídico. Se impone pues, frente al concepto que reduce el derecho
a una mera técnica de aplicación abstracta de las normas. Es quien debe
desentrañar el contenido material de los derechos fundamentales y procurar su
eficacia con base en los límites antes aludidos.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Elementos/PENSION
DE INVALIDEZ-Pago
La inminencia y
gravedad del perjuicio, así como la urgencia de una solución y el carácter
impostergable de la tutela, pueden ser predicados de la situación del profesor,
quien luego de casi dos años de haber sufrido una lesión cerebral que lo
imposibilitó para trabajar, no ha recibido tras un año de haber entregado su
solicitud de pensión, respuesta a su petición. El Estado garantiza el pago
oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales. Este deber se
encuentra dentro del capítulo dedicado a los derechos económicos, sociales y
culturales de la Constitución. No obstante esta ubicación dentro de la parte
llamada programática, esta  corporación ha considerado que, tratándose de la
pensión de invalidez y dada su derivación directa e inmediata del derecho
fundamental al trabajo, el derecho subjetivo ordinario se convierte en
fundamental y, por lo tanto, puede ser protegido por la acción de tutela.
PRINCIPIO DE
EFICACIA
El principio de
eficacia no se reduce al simple cumplimiento de las disposiciones y exige, por
el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión,
esto es, por la persona destinataria de la acción o de la abstención estatal.
El principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de
procesos administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento
de las normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una
atención especial a la persona y a sus circunstancias.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Protección/ADMINISTRACION
PUBLICA-Ineficiencia
Tratándose de
derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con
unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este
sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del
retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas
ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente
la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para
disculpar la protección de los derechos de las personas.
Febrero 14 1994
REF: Expediente
T- 22459
Actor: ABELARDO
ROMERO SUAREZ
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Tema: - Derecho
de petición; derecho al pago oportuno y al reconocimiento de la pensión -
concepto de perjuicio irremediable y otro mecanismo de defensa judicial;
violación de derechos fundamentales por ineficacia de la administración.
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T- 22459 interpuesto por Abelardo Romero Suárez contra el Fondo
Prestacional del Magisterio.
ANTECEDENTES
1.  Como
consecuencia de un infarto cerebral, sufrido en el año de 1990, que  le produjo
secuelas en sus funciones motrices y trastornos en el habla, el señor Abelardo
Romero Suarez fue incapacitado para ejercer su trabajo de profesor  de tiempo
completo del Colegio Departamental Paulo Sexto de Barrancas (Guajira), cargo
que desempeñaba desde el 29 de mayo de 1981.
2. La incapacidad
del profesor fue determinada inicialmente el día 11 de Septiembre de 1990 y se
prolongó hasta el 19 de febrero de 1991, fecha en la que fue renovada para dos
períodos hasta completar ciento ochenta días y ser retirado del servicio el día
25 de noviembre de 1991, de acuerdo con lo establecido por el artículo 18 del
decreto 3135 de 1968.
3. Con el propósito
de obtener su pensión de invalidez y la cesantía correspondiente, el día 26 de
Agosto de 1992, el profesor envió la documentación correspondiente al Fondo de
Prestaciones del Magisterio -Seccional Riohacha, entidad encargada de recibir
la información y remitirla a la sede principal en Bogotá, según lo ordena la
ley 44 de 1989 para los colegios nacionalizados.
4. En vista de la
falta de definición por parte de la autoridad administrativa en relación con el
reconocimiento de sus derechos de pensión y cesantía, el profesor Romero
decidió el 26 de julio de 1993 instaurar acción de tutela como mecanismo
transitorio contra el Fondo Prestacional del Magisterio.
Como respaldo a su
petición, el profesor acompaña copia de la documentación enviada al fondo
prestacional y explica que se encuentra en una situación económica de
indigencia, luego de haber pasado un año desde la remisión de los certificados
correspondientes, sin que su situación hubiese sido resuelta.
5. Le correspondió
al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá - sede de la
entidad demandada - conocer de la acción de tutela impetrada por el profesor
Romero.
Luego de relatar
cuidadosamente los hechos, el juez confirma lo dicho por el peticionario en el
sentido de que la entidad encargada de pagar y reconocer los derechos y
prestaciones solicitados es el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio,
de acuerdo con lo establecido por el artículo 4 de la ley 91 de 1989.
6. Una vez hecha
esta verificación inicial, el juez se ocupa en su providencia de la procedencia
de la tutela instaurada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (art. 6, decreto 2591 de 1991). La sentencia se apoya en los
siguientes argumentos:
6.1. El actor
dispone de otros medios de defensa para obtener el reconocimiento y pago de sus
prestaciones.
6.2. Sin embargo, el
artículo 6 del decreto 2591 establece que no obstante existir otros medios de
defensa judicial, la tutela procede siempre y cuando se instaure como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Se trata, entonces, de saber
si la falta de pago de la pensión de invalidez puede ser considerado como un
perjuicio del tipo anotado.
6.2.1. Según la ley,
perjuicio irremediable es todo aquel que sólamente puede ser reparado en su
integridad mediante una indemnización (art. 6 N 1. decreto 2591 de 1991). Esto
es,  un daño que, de ocasionarse, produce una situación irreversible que sólo
permite la compensación económica de la víctima.
6.2.2. El daño que
se causa al accionante con la falta de pago podría aparejar una indemnización
que debe ser satisfecha por la administración. Si se demuestra que el peticionario
tiene los derechos que reclama, tarde o temprano le serán reconocidos y será
indemnizado. Es por eso que su perjuicio es de aquellos que se consideran
remediables.
7. Con base en los
argumentos expuestos, el juez niega la petición del profesor Romero.
8. En vista de la
falta de claridad sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez del
peticionario y sobre el estado del trámite cumplido ante el Fondo de
Prestaciones, el Magistrado ponente solicitó a la Fiduciaria La Previsora,
entidad estatal encargada del manejo de los recursos del Fondo, información
general sobre el proceso interno que deben seguir las solicitudes que ingresan
a su entidad y, de manera específica, sobre el estado en el que se encontraba
la pensión de invalidez del peticionario.
8.1. La señora Nora
Isabel Díaz, jefe del departamento de prestaciones económicas de la entidad
fiduciaria, envío a la Corte un documento en el cual explica en detalle los
puntos cuya aclaración le fue pedida.
8.2. De los informes
y documentos allegados se deduce que el Fondo de Prestaciones del Magisterio
fue creado por la ley 95 de 1989 como una cuenta especial de la Nación, con
autonomía patrimonial, sin personería jurídica y con manejo de sus recursos por
parte de una entidad fiduciaria. Según el decreto 1775 de 1990, reglamentario
de la ley 91 de 1989, las solicitudes de prestaciones deben surtir un trámite
que comprende una etapa regional y otra central. En la primera, la solicitud se
presenta y radica en la Oficina de Prestaciones de cada Fondo Educativo
Regional, en donde se efectúa la liquidación respectiva y la revisión de los
documentos de soporte. El coordinador de la oficina regional elabora entonces
un proyecto de resolución y envía toda la documentación a la entidad fiduciaria
para recibir su visto bueno.
8.3. Una vez
superada esta fase del proceso, la entidad fiduciaria efectúa el siguiente
trámite: radica la solicitud, la somete a reparto para la verificación de los
liquidadores - quienes revisan los requisitos formales, legales y, además,  la
corrección matemática de la misma -, emite concepto favorable o desfavorable y
envía la solicitud a la Oficina de Prestaciones Regionales (FER).
8.4. En el evento de
ser desfavorable, el expediente es devuelto para su corrección. Si la solicitud
es aprobada, la oficina seccional procede a expedir el acto administrativo de
reconocimiento, el cual, una vez notificado y en firme es enviado a la
fiduciaria para que realice el pago respectivo.
8.5. De otra parte,
el documento proporciona información valiosa sobre la situación de la solicitud
del profesor Romero. El expediente con la documentación del peticionario, dice
la señora Nora Isabel Díaz, se recibió por primera vez el 12 de Junio de 1993 y
fue devuelto el 2 de agosto del mismo año, con el objeto de que se aclarara la
asignación básica devengada, la cual no correspondía a ninguna categoría del
escalafón.
8.5.1. La fiduciaria
- explica - recibió por segunda vez el expediente y luego lo remitió
debidamente aprobado al FER de la Guajira, con una cesantía definitiva por 1.
058.554 pesos y una pensión de invalidez con una mesada inicial de  76.715
pesos .
8.5.2. La FER de la
Guajira reconoció la pensión de invalidez mediante la resolución Nº 195 del 24
de noviembre de 1993 y envió la documentación nuevamente a Bogotá, de donde fue
devuelta a la FER de la Guajira, mediante resolución 064124 del 6 de enero de
1994, una vez más por errores cometidos  en su elaboración.
8.6. También se
informa que la cesantía definitiva  del educador se pagó el día 10 de enero a
través del Banco Ganadero de Riohacha.
8.7. Finalmente, se
indica que no ha sido posible incluir al educador en la nómina de pensionados,
debido a las incongruencias detectadas en la resolución de reconocimiento de la
pensión de invalidez, razón por la cual fue devuelta el 6 de enero de 1994.
8.8. A continuación
se presenta un cuadro con el esquema cronológico de este proceso.
AÑO
FECHA
RIOACHA (FER)
LA FIDUCIARIA
1992
26 agosto
Presentación de la
solicitud con la documentación completa
1993
12 junio
Recepción de la
documentación
2 agosto
Devolución de
documentos por fallas en Asignación Básica (oficio 059003)
?
Envío documentos
9 noviembre
Devolución de
documentos aprobados
24 noviembre
Expedición de
resolución de reconocimiento
1994
6 enero
Devolución de la
resolución de reconocimiento de la pensión de invalidez por incongruencias
(oficio 064124)
10 enero
pago de la
cesantía
FUNDAMENTOS
A. La situación
del profesor.
1. Desde la
declaratoria de incapacidad y subsiguiente retiro de su trabajo, ninguna
autoridad administrativa o judicial ha controvertido el derecho del profesor a
su pensión de jubilación. El tiempo transcurrido entre la presentación de los
documentos que acreditan su derecho (Agosto 26 de 1992) hasta la expedición de
la resolución de reconocimiento de la pensión de invalidez, sólo puede ser
considerado como un período utilizado por la administración para el
cumplimiento de procedimientos internos, en los cuales el peticionario no
aparece nunca de manera activa para impugnar, explicar o aceptar comportamiento
o hecho alguno. La relación entre el profesor y el Estado puede dividirse en
dos períodos. Uno inicial, en el que se presenta una relación permanente
encaminada a la separación del servicio y luego a la petición de la pensión de
invalidez. Posteriormente, tiene lugar una fase en la que la administración
realiza una serie de trámites en los cuales el interesado no tiene ninguna participación.
2. En relación con
la primera etapa es importante tratar de entender la percepción subjetiva del
profesor de su propio problema y de la solución que le ofrece el Estado. Luego
de haber trabajado diez años al servicio de la comunidad y ante la fatalidad de
una enfermedad que lo imposibilita para desempeñar su oficio de servidor
público, el profesor Romero solicita su pensión de invalidez ante el Fondo
Educativo Regional (FER) de la Guajira, dependencia de carácter estatal. El
docente podía ciertamente abrigar la seguridad de que su inmediato y forzoso
interlocutor estatal diera curso favorable a su petición y la resolviera en un
término razonable, de conformidad con la ley que consagra los derechos de los
que pretende ser titular.
Es bien sabido que
la presencia y actuación del Estado - no desde el punto jurídico sino material
- en el territorio nacional no es homogénea y, en muchos casos, lamentablemente
es inexistente. Sin embargo, la idea de pertenencia a una nación organizada,
regida y respaldada por unas instituciones, es algo independiente del soporte
real que puedan tener estas ideas en la vida cotidiana del colombiano. Esto
explica que el sentimiento de nacionalidad y de ciudadanía sea en ocasiones más
fuerte en regiones apartadas del territorio nacional que en los grandes centros
urbanos. Esta percepción, además de ser importante para la unidad nacional, se
encuentra respaldada y fomentada por el ordenamiento jurídico. En principio la
Constitución no establece diferencias de tiempo o de espacio para el goce de
los derechos fundamentales y, cuando lo hace, es con el objeto de consagrar una
protección especial.
La efectividad de
los derechos fundamentales no puede estar supeditada, pues, a la mayor o menor
presencia fenomenológica del Estado para hacerlos efectivos. Si de hecho así
ocurriere en las zonas apartadas del territorio nacional, los ciudadanos que
allí residen están legitimados para hacer uso de las acciones constitucionales
y legales correspondientes para reclamar un trato igual. Esto fue precisamente
lo que hizo el profesor Romero ante la ausencia de una respuesta a su petición.
B. La decisión
tomada por el juez laboral de Bogotá.
3. El Juez Segundo
Laboral del Circuito luego de admitir la demanda de tutela dirigió al Fondo Prestacional
del Magisterio en Bogotá un telegrama con fecha del 26 de Agosto de 1993 - un
año después de la presentación de la solicitud de pensión - en el cual solicita
información sobre "toda actuación surtida dentro de la solicitud de
pensión de invalidez y cesantía definitiva...". Si bien es cierto que no
se trata de una comunicación provista de las formas propias de una
notificación, el texto del telegrama contiene suficiente información para
concluir que se trata de una acción enderezada contra el Fondo de Prestaciones
del Magisterio, entidad que comprende la sede central y todas su regionales.
Así se deduce  - por conducta concluyente - de la respuesta enviada cinco días
más tarde por el coordinador nacional del Fondo Prestacional, en la cual
informa al  juzgado  que el señor Abelardo Romero no figura en la base de
datos, ni en el libro radicador del Fondo.
La deficiente
comunicación del juez, que no especificó la relación entre demandante y el FER
de la Guajira y, de otra parte, la falta de diligencia de las autoridades del
Fondo en Bogotá, que se abstuvieron de averiguar en sus dependencias regionales
el origen de la solicitud de pensión, se sumaron en el proceso de tutela para
limitar la información sobre los hechos que en últimas recibió el juez de la
causa.
4. Con una visión
restringida de los antecedentes, el juez decidió denegar la petición de tutela
con base en el argumento de la improcedibilidad de la acción. En vista de que
la tutela fue instaurada como mecanismo transitorio, no se examinó la
existencia de otros medios de defensa judicial y el análisis se limitó al tema
del perjuicio irremediable, para concluir, de manera apresurada, que si se
tiene en cuenta que "el derecho a la pensión será reconocido tarde o
temprano", el perjuicio no puede ser considerado como irremediable y, por
lo tanto, la tutela no procede.
En este punto es
importante anotar dos defectos a la providencia objeto de revisión. En primer
lugar, la ausencia de un planteamiento relativo a la viabilidad de la tutela
instaurada como mecanismo principal y, en segundo lugar, la falta de un
concepto claro sobre el concepto de perjuicio irremediable
1. La tutela como
mecanismo principal
5. El hecho de que
el demandante no acierte a determinar la naturaleza de la vía procesal que
utiliza, no puede llevar al juez a desconocer el cauce correcto para la
formulación y decisión de la tutela, apartándose si es del caso de la línea
errónea adoptada por el demandante. Es necesario recordar, una vez más, que los
aspectos formales de la solicitud de tutela son simples medios para plantear un
problema de fondo - la vulneración de un derecho fundamental -  que deben ser
considerados como elementos subordinados al aspecto sustancial de la
vulneración (decreto 2591 arts. 3 y 14). En consecuencia, el juez, antes de
definir la improcedencia, debió, por lo menos, explorar otras posibilidades que
pudieran servir para la protección del peticionario, así no hubieren sido
planteadas por éste, aunque fácilmente deducibles del sentido de su petitum orientado
a la demanda de protección sustancial de un derecho fundamental suyo vulnerado
por la autoridad.
5.1. La acción de
tutela en este caso podía ser entendida como el mecanismo principal de defensa
al cual acudió el actor para la protección del derecho fundamental de petición,
en vista de la ineficacia de los demás medios de defensa judicial existentes.
El juez dispone de elementos de juicio constitucionales, legales y
jurisprudenciales suficientes para resolver el sentido de la expresión,
disponer de "otro medio de defensa judicial" consagrada en el
artículo 86 de la Carta. En primer lugar, el decreto 2591 establece en su
numeral 1 del artículo 6º que dichos medios deben ser apreciados en concreto,
en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre
el solicitante. La Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre este
punto. En la sentencia T-242/93 señaló lo siguiente:
"Observa la
Corte, sin embargo, que ese eventual uso de los recursos por la vía gubernativa
no impide la acción de tutela, pues ellos no constituyen medio de defensa
judicial ante la violación y por cuanto, además, tienen un objeto distinto al
de aquella, que es la protección del derecho. Así resulta, también del artículo
9º del Decreto 2591 de 1991, que dice:
"ARTICULO
9º.- Agotamiento opcional de la vía gubernativa. No será necesario
interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para
presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos
administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento
la acción de tutela".
(...)
De acuerdo con lo
manifestado, la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna
resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio
administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad
de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se
logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto
demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de
la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía
entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición
considerado en sí mismo".
5.2 Esta corporación
ha sentado reiterada jurisprudencia - desconocida por el juez - sobre el caso
específico que se plantea. En efecto, en los casos de reconocimiento o pago de
pensiones. La Corte ha hecho especial énfasis en que la alternativa ofrecida por
la jurisdicción contencioso administrativa para obtener la declaratoria de
nulidad de la omisión a través del silencio administrativo negativo, en modo
alguno satisface la efectividad del derecho de petición o del derecho al pago
oportuno de la pensión. En sentencia T-426 de 1992, la Corte sostuvo que
"la posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o
solicitudes que conlleven la confirmación del fenómeno del silencio
administrativo (arts. 40 a 42 del Código Contencioso Administrativo) no debe
entenderse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del
derecho fundamental de petición". La misma jurisprudencia se reitera en
las sentencias T-526 y T-481 de 1992, así como T-264, T-288, T-243, T-242,
T-181, T-011, todas de 1993.
5.3. Teniendo en
cuenta el hecho de que al momento de dictar sentencia no se había producido el
reconocimiento de la pensión de invalidez, el juez laboral, dentro de el
espíritu proteccionista que debe inspirar toda sentencia de tutela, debió
consultar la procedencia de la acción como medio principal para proteger el
derecho de petición, implícito en la presentación de los documentos de
solicitud de pensión ante la FER de la Guajira, un año antes de la demanda de
tutela y que para la época de la interposición de la acción de tutela no había
sido resuelta en ningún sentido.
6. Además, esta
Corporación ha contemplado positivamente la procedencia específica de tutelar
el derecho de petición con respecto a las solicitudes de pensiones, en las
sentencias T-264, T-288, T-243, T-242, T-181, T-01, de 1993, entre otras. En
síntesis, en los casos relacionados con el derecho de petición encaminado al
reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, la Corte ha hecho claridad
sobre los siguientes puntos: 1) El artículo 23 de la Carta consagra un derecho
fundamental; 2) para su protección no basta con la simple manifestación o
pronunciamiento de la autoridad administrativa, sino que requiere una solución
al problema planteado, y 3) no hace falta una formulación explícita por parte
del peticionario para que el juez reconozca su pertinencia.
7. Ahora bien, el
juez laboral no tuvo información sobre el estado del trámite dentro de la
administración. La imperfecta notificación de la demanda, aunada a la falta de
diligencia del Fondo para responder a la información pedida, contribuyeron a
que el juez se formara una idea limitada de los hechos. Sin embargo, los
elementos de juicio disponibles debieron haber sido suficientes para encontrar
una solución provisional a la solicitud de tutela por la vía del derecho de
petición. En este punto es importante repetir lo dicho por esta Corporación en
relación con la especial diligencia y preocupación que debe tener el juez de
tutela en la exploración de los distintos medios para proteger los derechos
fundamentales.
"Al juez de
tutela le corresponde llevar la justicia a los hechos dentro de los parámetros
determinados en la Constitución Política; de esta manera le da dinamismo al
derecho y busca plasmar en cada fallo el consenso de la sociedad frente al
ordenamiento jurídico. Se impone pues, frente al concepto que reduce el derecho
a una mera técnica de aplicación abstracta de las normas. Es quien debe
desentrañar el contenido material de los derechos fundamentales y procurar su
eficacia con base en los límites antes aludidos. Es sobre los criterios de
valor legítimante que debe recaer su sentencia. Esto porque dichos derechos no
sólo tienen el carácter de normas jurídicas en su pleno sentido, sino que son
también valores que deben orientar el ejercicio de la autoridad"
(T-124/93).
2. La
inexistencia del perjuicio irremediable
8. El argumento
definitivo del juez laboral para desconocer la tutela del peticionario consiste
en afirmar la inexistencia de un perjuicio irremediable que conduce
inexorablemente a la improcedencia de la acción. La Corte ha tratado el tema y
ha establecido unos criterios específicos para delimitar este concepto (T-225/93),
los cuales pueden ser sintetizados de la siguiente manera.
Para la adecuada
comprensión de la figura del perjuicio irremediable es necesario tener en
cuenta los siguientes elementos:
a) El perjuicio debe
ser inminente, esto es, "que amenaza o está por suceder
prontamente". Debe existir evidencia fáctica de la proximidad del peligro.
De esta manera, se diferencia de la simple posibilidad de un daño o menoscabo.
"Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas que
tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el
proceso iniciado".
b) Las medidas que
se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes. Se trata de
una acción pronta y precisa que responde al carácter inminente del peligro.
c) El daño o
menoscabo material o moral debe ser grave, de acuerdo con la importancia
que el ordenamiento jurídico concede a la protección de determinados bienes.
Sólo la irreparabilidad que recae sobre un bien de gran significación objetiva
para la persona puede ser considerado como grave.
d) La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable.
9. La inminencia y
gravedad del perjuicio, así como la urgencia de una solución y el carácter
impostergable de la tutela, pueden ser predicados de la situación del profesor
Romero, quien luego de casi dos años de haber sufrido una lesión cerebral que
lo imposibilitó para trabajar, no ha recibido tras un año de haber entregado su
solicitud de pensión, respuesta a su petición.
10. Fueron estos
criterios - establecidos con anterioridad a la sentencia del juez - los que
llevaron a la Corte a declarar la inconstitucionalidad del inciso 2, Numeral 1,
artículo 6 del decreto 2591 de 1991, en el cual se definía el perjuicio
irremediable como aquel que "sólo pueda ser reparado en su integridad
mediante una indemnización" (sentencia C-531 de 1993 del 11 de noviembre
de 1993).
11. Dos meses
después de haber sido proferida la sentencia del juez que se revisa, y un año y
tres meses después de haber sido presentada la solicitud de pensión, la
administración manifiesta interés por el caso del profesor Romero y reinicia el
trámite. Es así cómo la FER de la Guajira expide la resolución Nº 195 del 24 de
noviembre de 1993 y la correspondiente orden de pago Nº 13 del 24 de noviembre
del mismo año. Con ello se ratifican los derechos solicitados por el profesor
Romero que hasta ese momento le habían sido conculcados, así como la eficacia
que en este caso ha tenido la tutela para reactivar trámites olvidados por
funcionarios poco diligentes. A continuación se analiza la situación a la luz
de estos nuevos elementos de juicio.
C. El derecho al
reconocimiento y pago oportunos de las pensiones
1. Carácter
fundamental del derecho a la pensión de invalidez.
12. El Estado
garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales
(CP. inc. 3 art. 53). Este deber se encuentra dentro del capítulo dedicado a
los derechos económicos, sociales y culturales de la Constitución. No obstante
esta ubicación dentro de la parte llamada programática, esta  corporación ha
considerado que, tratándose de la pensión de invalidez y dada su derivación
directa e inmediata del derecho fundamental al trabajo (CP. art. 25), el
derecho subjetivo ordinario se convierte en fundamental y, por lo tanto, puede
ser protegido por la acción de tutela. Esta vinculación ha sido señalada por la
Corte en varias decisiones:
"En cuanto al
derecho al trabajo (Preámbulo y arts. 1, 25, 26, 39, 53, 55 y 56 CN), que es
sin la menor duda un derecho fundamental, basta decir para los propósitos de
este fallo que él da lugar a una serie de prestaciones que se reflejan en la
seguridad social, pero que en este caso, ésta, por ser derivación directa e
inmediata del trabajo, no es la seguridad social genérica y programática
universal de que trata el artículo 48 ibídem y de cuyo carácter como derecho
fundamental puede dudarse. La pensión de invalidez de que trata este asunto,
aunque está enmarcada dentro del régimen de la seguridad social - específica y
concreta, como se ha dicho - es resultado directo e inmediato del trabajo y,
como éste, es derecho fundamental y merece especial protección del Estado"
(Corte Constitucional, sentencia T-481 de 1992).
A partir de este
pronunciamiento, la sentencia T-239 de 1993 se refiere de manera  específica al
carácter fundamental de este derecho:
"Si bien el
reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez compete a la entidad
empleadora o a la institución de seguridad social a la que está adscrito el
trabajador y, en caso de conflicto, a la justicia ordinaria, una vez obtenido
su reconocimiento le corresponde al Estado garantizar la efectividad de este
derecho fundamental, principalmente, mediante su pago oportuno (CP art. 53).
La pensión de
invalidez representa para quien ha perdido parcial o totalmente la capacidad de
trabajar y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para su
subsistencia, un derecho esencial e irrenunciable (CP art. 48). El no pago
oportuno de las pensiones de invalidez atenta directamente contra el derecho a
la vida y los principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está
fundado nuestro Estado Social de Derecho (CP art. 1º).
No sólo la íntima
conexidad entre la pensión de invalidez y los derechos a la vida y el trabajo
llevan a la Corte a afirmar su linaje de derecho fundamental. La pensión de
invalidez es una especie del derecho a la seguridad social, el cual ostenta
igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas
de la tercera edad (Sentencias T-426/92; T-011/93; T-135/93) o de disminuidos
físicos, sensoriales o psíquicos (Sentencia T-427/92).
3. La condición de
disminuido físico, sensorial o psíquico - que subyace a la calificación médica
de pérdida de la capacidad laboral como presupuesto del reconocimiento del
derecho a la pensión de invalidez -, coloca a la persona afectada bajo la
órbita del derecho a la igualdad y la hace acreedora de una protección especial
del Estado por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art.
13). El desconocimiento del derecho fundamental a la pensión de invalidez y a
su pago oportuno puede entrañar igualmente una vulneración del derecho a la
igualdad, en este caso al derecho a ser tratado de modo especial por
encontrarse en una situación de desventaja frente a las demás personas (CP
arts. 2 y 13). En consecuencia, no es desacertada la invocación del derecho a
la igualdad por parte del accionante de tutela frente a lo que considera una
omisión arbitraria de la autoridad pública que atenta contra sus derechos
fundamentales.
4. La característica fundamental
que ostenta el derecho de petición también es incuestionable. La importancia de
este derecho en un sistema político democrático y participativo esclarece
cualquier duda respecto a la indicada naturaleza, como por lo demás se
desprende de la constante jurisprudencia de esta Corte (Sentencias T- 012/92;
T- 426/92; T-464/92; T- 473/92; T-181/93, entre otras)".
2. El factor
tiempo en el reconocimiento y pago de las pensiones
13. El proceso que
se sigue para el reconocimiento y trámite de las pensiones del Magisterio es el
establecido en el  decreto 1775 de 1990, reglamentario de la ley 91 de 1989.
Dicho proceso comprende una etapa regional y otra central. En la primera, la
solicitud debe ser  presentada y radicada en la Oficina de Prestaciones de cada
Fondo Educativo Regional (FER), en donde se efectúa la liquidación respectiva y
la revisión de los documentos de soporte. El coordinador de la oficina regional
elabora un proyecto de resolución y envía toda la documentación a la entidad
fiduciaria para recibir su visto bueno. Posteriormente, la oficina regional
expide el acto administrativo por medio de la resolución de reconocimiento y
envía la documentación nuevamente a la oficina central para el pago respectivo.
14. El procedimiento
es sencillo y no requiere de pasos o diligencias complicadas, ni que exijan un
empeño especial de la administración para tomar una decisión. Se trata de
comprobar la identidad, los años de servicio, el escalafón, y, en este caso, la
enfermedad de una persona que ha laborado durante casi diez años con la entidad
encargada de hacer el reconocimiento y garantizar su pago. Un año y medio de
espera no tienen ninguna justificación ante la mínima carga administrativa que
supone la expedición de la resolución de reconocimiento de la pensión.
15. La razón del
retardo hay que encontrarla por fuera de los trámites administrativos. En este
caso, como en otros semejantes, lamentablemente no deja de percibirse una
voluntad deliberada de actuar lentamente, teniendo presente que se trata del
pago de recursos económicos a un sector de la población que ha dejado de ser
productivo para el Estado. No se aviene a la Constitución la práctica administrativa
que consiste en disponer y destinar recursos con mayor o menor agilidad
dependiendo del mayor o menor beneficio o interés que represente la operación
para el Estado, lo que conduce a pagar con mayor prontitud a los trabajadores
de ciertas empresas que a los trabajadores de la educación o de la cultura.
En el Estado social
de derecho los pensionados no pueden representar un sector residual en el pago
de las deudas del erario. Las normas constitucionales que protegen a la tercera
edad (art. 46), que consagran el derecho a la igualdad y a la protección de los
débiles (art. 1 y 13) y que, específicamente, imponen el pago oportuno de las
pensiones (art. 53), no pueden quedar relegadas por prácticas que convierten la
vida de los pensionados en un drama humano para el cual la constitución y las
leyes no son sino meros postulados retóricos.
16. En este orden de
ideas, cabe interpretar el inciso tercero del artículo 53 como una norma que
contiene el derecho al reconocimiento oportuno de la pensión. La idea de
prontitud en el pago supone necesariamente la prontitud en el reconocimiento.
Un reconocimiento tardío equivale también a un pago atrasado, de tal manera
que, lógicamente, el derecho a lo  uno involucra el derecho a lo otro.
3. El principio
de eficacia de la función administrativa
17. Frente a
semejante situación de olvido y desconocimiento de los derechos, es necesario
recordar el sentido y alcance de los propósitos de eficacia plasmados en la
constitución política. Son numerosas e insistentes las referencias
constitucionales al principio de eficacia: en el artículo segundo se consagra
la efectividad de los derechos como uno de los fines del Estado; en su artículo
cuarto, el carácter normativo de la constitución; en el cinco, la primacía de
los derechos inalienables de la persona; en el ochenta y seis, la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales; en
el ochenta y cuatro, la no exigencia de requisitos adicionales sobre derechos
reglamentados de manera general y, en el  doscientos nueve, el principio de
eficacia en la administración pública.
18. La eficacia es
un concepto propio de la teoría de la administración, que vincula ciertos
objetivos con determinados resultados. Se diferencia de la mera efectividad, en
cuya virtud se cumple con lo prescrito por las reglas pero no se logran los
objetivos. La situación ideal de la eficacia se realiza en el concepto de
eficiencia que consiste en el logro de los objetivos a través de los mejores
medios posibles.
19. Para hacer del
derecho un conjunto de postulados inocuos no siempre es necesario acudir a la
rebeldía o a la oposición de las personas frente a las normas; muchas veces
basta con cumplir la voluntad normativa de manera tal que los fines buscados no
se logren. La Constitución de 1991 quiso poner fin a esta costumbre que carcome
las instituciones, debilita su capacidad reguladora y deslegitima al Estado,
por medio de la consagración del principio de eficacia, concepto que va más
alla del cumplimiento puntual de lo prescrito por la norma y exige del
funcionario una especial diligencia para que con dicho cumplimiento se logren
ciertos resultados.
20. De la misma
manera como el derecho de petición no se satisface con la mera respuesta o
comunicación de la autoridad administrativa, sino que requiere una solución a
las inquietudes o problemas planteados, el principio de eficacia (CP art. 209)
no se reduce al simple cumplimiento de las disposiciones y exige, por el
contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión, esto
es, por la persona destinataria de la acción o de la abstención estatal.
21. El principio de
eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos
administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las
normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una atención
especial a la persona y a sus circunstancias. Por eso sorprende una sentencia
como la del Juez Laboral del Circuito de Bogotá, en la que se denota una
indiferencia palmaria por las condiciones humanas del caso y por su solución,
sobre todo teniendo en cuenta que son los jueces, a través de sus sentencias,
quienes mayor responsabilidad tienen en la realización de la justicia
material.
22. Tratándose de
derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con
unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este
sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del
retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas
ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente
la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para
disculpar la protección de los derechos de las personas. La Corte ha dicho al
respecto:
"La aplicación
de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por
problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las
instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de
determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia
estarían suplantando al legislador o al constituyente (Corte Constitucional
sentencia C-546 de 1992).
23. En conclusión,
esta Sala revocará la decisión del juez por las razones expuestas
anteriormente, las cuales pueden ser sintetizadas de la siguiente manera: 1) el
juez laboral se formó una idea limitada de los hechos, debido, en parte, a la
deficiente notificación que hizo de la solicitud de tutela al demandado; 2) el
Fondo de Prestaciones del Magisterio envió una información errada al juez de
tutela; 3) con base en esta visión limitada de los hechos y a partir de una
perspectiva restrictiva de los derechos, el juez denegó la tutela sin antes
agotar otras vías posibles para la protección de los derechos del peticionario;
4) con posterioridad a la sentencia del juez, y quizá como respuesta a la
acción de tutela, la administración reconoció el derecho a la pensión invocado
por el demandante; 5) también con posterioridad a la sentencia del juez
laboral, la Corte declaró inconstitucional el inciso segundo del Nº 1 del
artículo 6 del decreto 2591 de 1991 sobre la definición de perjuicio
irremediable; 6) a partir de estas premisas, en septiembre de 1992, fecha de la
sentencia del juez laboral, se debió tutelar el derecho de petición del
demandante. Esta conclusión resulta aún más evidente a la luz del derecho al
reconocimiento oportuno de la pensión que se deduce el  inciso tercero del
artículo 53 de la Carta; 7) a la fecha, una vez reconocida la pensión, la Corte
tutelará el derecho que le asiste al peticionario para que de inmediato se
concluya el trámite de pago y pueda, en consecuencia, entrar a gozar de la
misma.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-  Revocar la decisión tomada por el Juez
Segundo Laboral del Circuito de Bogotá.
SEGUNDO.- Concédese la tutela impetrada por el señor
Abelardo Romero Suárez, en el sentido de ordenar que, en un término de cuarenta
y ocho horas, el Fondo de Prestaciones del Magisterio concluya el trámite
interno enderezado a pagar y hacer efectiva la pensión de invalidez a la que
tiene derecho.
TERCERO.- Envíese copias a la Procuraduría para lo
de su competencia.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).