C-782-07
Sentencia C-/07
Sentencia C-782/07
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Regulación/PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance
El principio de reserva legal limita en sus funciones
tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en cuanto no puede delegar
su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su función de regularlas
mediante una ley general. Al segundo, en cuanto éste no se encuentra facultado
para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio están excluidos de la
órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser regulados por el
Legislador. La reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias
para regular ciertas materias.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto
En razón de la cláusula general de competencia
legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una
materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que
excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la
facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se
defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije
los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria,
habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que contenidos
que de acuerdo con ésta son propios de la ley serían adoptados por el gobierno,
formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en realidad, en
desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido conferida por la
ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes o muy tenues
referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo con la
Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito propio
del reglamento
POTESTAD REGLAMENTARIA-Requisitos/POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites
La educación está sometida no sólo a la cláusula
general de competencia, sino más allá, al principio de reserva general de ley,
por constituir un servicio público con función social, y por tanto le
corresponde al Congreso de la República la regulación general en esta materia.
Así mismo, concluye la Sala, que tanto el ejercicio de la facultad de
inspección y vigilancia como el ejercicio de la potestad reglamentaria por
parte del Ejecutivo deben enmarcarse dentro de las reglas y premisas
constitucionales y legales, y por consiguiente, sólo serán válidos, si cumplen
con dichos parámetros, esto es, si el ejercicio de la inspección y vigilancia
de la educación se orienta a lograr el cumplimiento de la Ley en esta materia y
el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra dirigido, orientado y
determinado por unos contenidos y una materialidad previamente definida por la
ley. Por consiguiente, no le es posible al Legislador, a través de una
determinación legal y habilitación general, trasladar al Gobierno Nacional de
manera íntegra la regulación de materias relativas a la educación, que le
corresponden por mandato constitucional al Legislador, alegando como fundamento
de dicha transferencia irregular la facultad de inspección y vigilancia o la
potestad reglamentaria
INSPECCION Y VIGILANCIA-Concepto
Inspección y vigilancia no significa más que verificar
que el sujeto, entidad u órgano controlado en relación con determinadas
materias u ámbitos jurídicos se ajuste a la ley, y es el legislador quien dicta
las normas generales que sirven de fundamento jurídico para el ejercicio de
dicho control. La facultad de inspección y vigilancia tiene un origen
constitucional y un fundamento legal, ya que su ejercicio sólo procede de
conformidad con lo dispuesto por la Constitución y a partir de los parámetros y
criterios generales determinados previamente por el Legislador
EDUCACION SUPERIOR-Normatividad general aplicable
CONGRESO-Reglamentación exclusiva de Registro de Programas
Académicos, estándares mínimos y exámenes de calidad ECAES
La habilitación que consagra el artículo 8 de la Ley
749 de 2002 para que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo
relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y
los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como
herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y
vigilancia de la educación superior, constituye una habilitación irregular e
indebida, por cuanto no existe un referente legal mínimo y suficiente a partir
del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa
íntegramente al Ejecutivo la competencia de regulación general en esas materias
sobre educación superior, las cuales corresponden al Congreso de la República,
de conformidad con la cláusula general de competencia legislativa y de la
reserva general de ley por tratarse de un servicio público. Esta transferencia
inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de inspección y
vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida al Presidente
de la República que se encuentra limitada al control de la conformidad con la
Ley; ni argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al
Presidente, por cuanto esta potestad presupone la fijación de unos criterios y
parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por el
Legislador. La delegación que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que
el Gobierno Nacional realice la reglamentación en relación al registro de
programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, resulta contraria a la Constitución
Política.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia
Referencia: expediente D-6702
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 8 de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el servicio
público de la educación superior en las modalidades de formación técnica
profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones”
Demandante: Guillermo Isaza Herrera
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., septiembre
veintiséis (26) de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Guillermo Isaza Herrera, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda contra el art. 8 de la Ley 749 de 2002 “por
la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las
modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras
disposiciones”, a la cual correspondió el expediente D- 6702.
Mediante Auto del quince (15) de marzo de dos
mil siete (2007), fue  admitida por el Despacho la demanda presentada,
por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991.
En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente
proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días,
para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr
traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al
Ministerio de Educación Nacional para que, si lo consideraban conveniente,
intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el
efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario
Oficial No. 44.872, del 19 de julio de 2002:
“LEY NÚMERO 749 DE 2002
(julio 19)
Por la cual se organiza el servicio público de la
educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y
tecnológica, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(… )
ART. 8.— Del ofrecimiento y desarrollo
de programas académicos de educación superior. Para poder ofrecer y
desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y
profesional de pregrado)[1],
o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el
registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro
de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de
los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y
evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación
superior.”
III. DEMANDA
El demandante considera que la norma demandada viola
los artículos 67, 68, los numerales 8 y 23 del artículo 150, y los artículos
189 y 365 de la Constitución Nacional.
Según el demandante, la norma acusada es
inconstitucional por cuanto “desconoce las limitantes y prohibiciones que
alrededor de la distribución general de competencias estableció la Constitución
Política de 1991, en materia de servicios públicos, que tal y como lo
establecen los artículos 14, 67, 68 y 150 es una competencia otorgada de manera
exclusiva al Congreso de la República”.
De la naturaleza jurídica de la educación en Colombia,
consagrada como servicio público, de conformidad con el art. 67 CN, se deriva
según la demanda, que se le tenga que aplicar los principios de distribución de
competencias aplicables a los servicios públicos, los cuales deben surgir de la
expedición de las leyes por parte del Congreso de la República. En este
sentido, considera el accionante, que no se puede confundir la facultad
reguladora general del Ejecutivo con la facultad de crear normas imperativas de
carácter general, esencialmente en lo que se refiere a servicios públicos, los
cuales son de competencia exclusiva del legislativo.
Por consiguiente, concluye el demandante, que en lo
que a servicios públicos se refiere, y particularmente en materia de educación,
“es única y exclusivamente el Congreso de la República el facultado para
crear normas o en este caso en particular, para exigir nuevas condiciones
referidas al servicio público de la educación, independientemente de las
motivaciones o fines perseguidos con la misma”.
De otra parte, alega el demandante, que la Ley 749 de
2002, no contiene ninguna referencia “ni tan siquiera general” respecto
de las materias de que trata el artículo demandado, esto es, sobre los
registros calificados de programas académicos, las condiciones mínimas y los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Dichas
referencias generales de la ley son, de acuerdo con el criterio del actor,
indispensables para poder transferir al Ejecutivo la potestad reguladora en
estas materias.
Así mismo, señala el accionante, que de acuerdo con el
artículo 365 de la Constitución, es el régimen especial dispuesto de manera
específica y precisa por la ley en materia de servicios públicos, el que
determina las condiciones de prestación y gestión de los mismos.
La demanda recurre a la jurisprudencia de esta
Corporación en la materia bajo examen, citando para ello, la sentencia C-852 de
2005 que trata sobre la demanda parcial del mismo artículo 8 de la Ley 749 de
2002, en la cual se declaró inexequible la expresión “y profesional de
pregrado”, contenida en el artículo en cuestión; así como a la sentencia
C-263 de 1996 sobre la competencia de regulación en materia de servicios
públicos; a la sentencia 530 de 2003 y a la sentencia 710 de 2001 sobre
cláusula general de competencia, reserva legal y potestad reglamentaria del
Ejecutivo.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Educación Nacional
Mediante apoderada especial, el Ministerio de
Educación Nacional intervino en el proceso de la referencia para defender la
constitucionalidad de la norma impugnada y solicitar a esta Corte desestimar
las pretensiones de la demanda y  declarar que el artículo 8 de la Ley 749 de
2002 es constitucional. Para ello presentó el Ministerio los siguientes
argumentos:
1.1. El Ministerio de Educación comienza haciendo un
análisis sobre la educación y su condición especial para la prestación del
servicio. Así, acude el Ministerio a lo preceptuado por el artículo 67 para
consignar que la educación es uno de los principales derechos fundamentales de
la persona humana, el cual le permite alcanzar a toda persona un desarrollo
intelectual y mejores condiciones de vida.
Señala, que es responsabilidad del Estado regular y
ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación “con el fin de
velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los educandos y por el cubrimiento del servicio
y asegurar a los menores las condiciones necesarias para el acceso y
permanencia en el sistema educativo”.
Considera, que la educación como servicio público
tiene especial regulación y en nuestro Estado Social de Derecho se puede
ofertar y desarrollar en las condiciones en que el Estado reglamenta su
prestación. En este sentido, le corresponde al Legislador, de conformidad con
el numeral 23 del artículo 150 superior, expedir las Leyes que regirán para la prestación
del servicio y señalar los parámetros que se deben observar tanto por las
autoridades públicas como por las entidades que brindan el servicio para
garantizar su calidad, eficiencia y cobertura y las condiciones para acceder a
ese servicio.
Opina el Ministerio de Educación, que en desarrollo de
esa facultad, el Legislador mediante las Leyes 30 de 1992 y 749 de 2002, y en
armonía con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, ha señalado las condiciones
generales en las cuales puede prestarse el servicio educativo a nivel superior,
por cuanto, en estas leyes se ha definido tanto la estructura del Sistema de
educación, como los principios y objetivos de la misma, el alcance de la
autonomía universitaria, las acciones que se pueden adelantar en materia de inspección
y vigilancia, así como las competencias institucionales de los organismos que
participan en la organización del sistema. Es en ese contexto, que según el
Ministerio, el Gobierno ha expedido las normas reglamentarias con el fin de dar
cumplida ejecución a estas leyes.
Por consiguiente, de acuerdo con el criterio del
Ministerio, la facultad reglamentaria del Gobierno se ha desarrollado
observando tanto las premisas y reglas definidas por el Constituyente, como lo
dispuesto por el Legislador. En razón a ello, no existe para el Ministerio en
la disposición demandada, una regulación que extralimite, exceda, u omita la
competencia constitucional y legal en materia educativa, sino que por el
contrario, es en desarrollo de las competencias constitucionales y legales que
el Gobierno ha regulado “en el detalle y en lo procedimental, los aspectos
que por sus consideraciones técnicas, no le es dable determinar al Congreso de
la República”.
En este caso concreto, concluye el Ministerio que “es
por la preexistencia del contenido material fijado por el legislador que el
Gobierno en ejercicio de su potestad reglamentaria desarrolló los aspectos que
comprenden referirse a registro calificado de los programas académicos”. De
este modo, es con base en lo dispuesto en las Leyes expedidas por el
Legislador, que en opinión del Ministerio, el Gobierno ha venido exigiendo las
condiciones de calidad “que no son otras que verificar que las propuestas de
oferta de programas cuenten con las previsiones de calidad que en lo académico
procede”. Exigencias éstas, que constituyen requisitos básicos de
organización del Sistema de Educación para conceder una “autorización” o
“registro calificado” de un programa en el nivel de educación superior.
1.2 En segundo término, realiza el Ministerio un
análisis respecto de las competencias especiales en materia educativa.
Señala, que es el artículo 189 Superior, en sus
numerales 21 y 22, el que le asigna al Presidente de la República el ejercicio
de la inspección y vigilancia de la enseñanza y de la prestación de los
servicios públicos. Considera, que es en virtud de esta disposición que le
compete al Presidente de la República velar por las condiciones que deben
cumplir quienes aspiran a prestar el servicio educativo, y ejercer especial control
en el ofrecimiento del mismo por parte de quienes hayan sido autorizados.
De otra parte, considera que en materia de educación
superior, el Presidente de la República, con fundamento en los artículos 31, 32
y 33 de la Ley 30 de 1992, mediante el Decreto 698 de 1993 delegó en el titular
del Ministerio de Educación Nacional, la competencia para ejercer la inspección
y vigilancia en relación con la educación superior.
En este sentido, considera el Ministerio que es
precisamente el Legislador el que en virtud de sus competencias
constitucionales, mediante la Ley 30 de 1992, ha señalado “el derrotero
normativo” a partir del cual debe desarrollarse el fomento, la inspección y
la vigilancia de la educación superior. Señala, que estas acciones deben estar
encaminadas, de acuerdo con los criterios fijados por el legislador, “a
propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los
programas académicos de las instituciones de Educación Superior y a velar
porque la calidad de la misma esté dentro del respeto a la autonomía
universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y
cátedra, al cumplimiento de sus fines, a la mejor formación moral, intelectual
y física de los educandos, y al adecuado cubrimiento de los servicios de
educación superior”.
Considera el Ministerio, que no es que se hayan fijado
condiciones o reglas diferentes a aquellas que el Constituyente o el Legislador
han establecido, sino que es precisamente en cumplimiento de las reglas
preestablecidas por éstos, que el Ejecutivo ha cumplido su función
constitucional de velar por las condiciones de calidad en la prestación del
servicio público de educación.
Señala igualmente, que los artículos 350 y 366 de la
Constitución Nacional, disponen que la educación hace parte del gasto público
social, lo cual indica que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población son finalidades sociales del Estado, y es objetivo
fundamental la solución de las necesidades básicas de educación, salud,
saneamiento ambiental y de agua potable.
1.3 En tercer lugar, el Ministerio de Educación
presenta unas consideraciones acerca de los exámenes de calidad de la educación
superior y su importancia y valor dentro de la competencia constitucional de
velar por la calidad de la educación.
Señala el Ministerio, que los Exámenes de Estado de
Calidad de la Educación Superior, ECAES, que se aplican a los estudiantes de
los programas académicos de pregrado, de conformidad con lo dispuesto por el
Decreto 1781, tienen una fuente normativa de origen constitucional –artículos
67 y 189 numerales 11, 21 y 22 de la Constitución Política- y una de origen
legislativo –artículos 3º, 6º, 27, 31 literal h), 32 y 33 de la Ley 30 de 1992.
En este sentido, considera que tanto el diseño como la
aplicación de los exámenes en cuestión por parte del Estado, se encuentran
enmarcados dentro de lo dispuesto por el artículo 67 Superior, de velar por la
calidad, por el cumplimiento de los fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos, en este caso de nivel superior de
educación.
Por consiguiente, considera el Ministerio, que de
conformidad con las normas constitucionales, así como de acuerdo con la ley 30
de 1992, los ECAES constituyen “un instrumento de medición que con
observancia de los fines supremos de lo educativo, complementan el sistema de
evaluación que desde cada institución y desde las estrategias de valoración y
acreditación de los programas académicos de educación superior, estimula
prácticas que fomentan excelencia, la calidad de la educación y aportan insumos
que generen procesos de reflexión institucional conjunta con el Estado, el
sector productivo y la comunidad académica y científica”.
Considera el Ministerio, que estas herramientas, junto
con los demás mecanismos a los que se refiere la Ley 30 de 1992 y la Ley 749 de
2002 “permiten que el servicio público de la educación superior cuente con
las estrategias académicas y de evaluación propias del sistema”.
De esta forma, concluye en este punto el Ministerio,
que no le asiste razón al accionante y que por el contrario la norma impugnada
goza del amparo constitucional por cuanto se encuentra acorde con las
competencias que la Constitución le asigna tanto al Legislador como al Gobierno
Nacional.
1.4 Finalmente, presenta el Ministerio unas
consideraciones respecto de la justificación de la norma acusada dentro del
marco del llamado Sistema Nacional de Educación Superior.
Considera el Ministerio que con la Constitución de
1991 se creó la necesidad de actualizar la regulación existente en materia de
educación superior, de conformidad con los artículos 67, 68 y 69 de la
Constitución Política, y que por ello se expidió la Ley 30 de 1992, por la cual
se organiza el servicio público de Educación Superior, y que a partir de esta
ley el Ministerio de Educación inició un proceso dirigido a asegurar la calidad
de la educación superior, lo cual dio origen a una serie de decretos que en
conjunto configuraban el llamado “Sistema Nacional de Educación Superior”, del
cual hacían parte, entre otros instrumentos, los estándares mínimos de calidad
y el registro calificado de programas, la acreditación voluntaria de
instituciones y de programas, los exámenes de calidad de la educación superior
y el sistema de créditos académicos. Asegura el Ministerio, que de estos
mecanismos, sólo el de acreditación voluntaria, y, parcialmente el de los
exámenes de Estado, tuvieron un desarrollo directo en la Ley 30 de 1992.
Observa el Ministerio que en este contexto, se expidió
la Ley 749 de 2002, por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica.
En esta ley, se señala de manera expresa que corresponde al gobierno
reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de
calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.
El Ministerio se remite, para concluir, a algunas
afirmaciones de la sentencia C-852 de 2005, para concluir que no le asiste
razón al demandante al alegar que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es
inconstitucional por desconocimiento de la distribución general de competencias
establecida por la Constitución, como por no incluir ninguna referencia ni tan
siquiera general sobre los registros calificados de programas académicos y las
condiciones mínimas.
Con fundamento en estas razones, el Ministerio de
educación solicita a la Corte desestimar las pretensiones de la demanda y en su
lugar, declarar la constitucionalidad del artículo demandado.
2. Dirección de
Calidad de la Educación Superior - Secretaría Técnica del Consejo Nacional de
Educación Superior CESU - Ministerio de Educación Nacional.
Mediante escrito No. 2007EE16325 recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el 17 de abril del 2007, la Directora de
Calidad de la Educación Superior de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional
de Educación Superior CESU, la doctora Maritza Rondon Rangel, dio contestación
oficial a la solicitud de opinión respecto de la constitucionalidad de la norma
impugnada en el presente proceso, defendiendo la constitucionalidad de la
misma.
En su concepto, la norma acusada se encuentra de
acuerdo con lo dispuesto por la Constitución Política, y presenta para ello en
su escrito de defensa, iguales argumentos a los presentados por el Ministerio
de Educación Nacional respecto de la condición de la educación y la potestad legislativa
y reglamentaria en esta materia, así como respecto de las competencias
especiales en materia educativa; argumentos que se encuentran ya reseñados en
el aparte de la intervención del Ministerio.
3. COLCIENCIAS
Para sustentar su concepto sobre la constitucionalidad
de la norma demandada,  el Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y
Proyectos Especiales, Conciencias, presenta las siguientes razones:
3.1 En primer lugar, presenta Conciencias unas
consideraciones respecto de las competencias que en materia de educación
atribuyó la Constitución Política de 1991 al Estado colombiano.
Considera, que la Carta Política consagra en su
artículo 67 la educación como un derecho de la persona y un servicio público
que tiene una función social, con la que se busca el acceso al conocimiento, a
la técnica y a los demás bienes de la cultura.
Señala, que en la misma norma superior se estableció
también que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos, lo cual es desarrollado en los artículos 150, numeral 8, y
artículo 189, numeral 21, de la Constitución, disposiciones en las que se
establece que corresponde al Congreso expedir las normas a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución, y de otra parte, que le corresponde
al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la
enseñanza conforme a la ley.
En este sentido, opina que corresponde al Gobierno
Nacional velar por la calidad en la prestación del servicio público de
educación, para lo cual deberá regular las condiciones mínimas que deberán
cumplir los programas académicos que sean ofrecidos a los ciudadanos.
Señala igualmente, que la Ley 30 de 1992, por la cual
se organiza el servicio público de educación superior, establece los objetivos
de la educación superior –art. 6-, así como los criterios generales a los que
debe ceñirse el fomento, la inspección y vigilancia que le corresponde ejercer
al Presidente de la República –artículos 31, 32-, así como las funciones del
Consejo Nacional de Educación Superior de proponer al Gobierno Nacional la
reglamentación y procedimiento para establecer los requisitos de creación y
funcionamiento de los programas académicos, así como los mecanismos para
evaluar la calidad académica de las instituciones de Educación Superior y de
sus programas –art. 36-.
Considera, que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 se
encuentra en armonía y constituye un desarrollo de los criterios generales
consagrados tanto en la Ley 30 de 1992 como en la misma Ley 749 de 2002 en sus
artículos 9, 10, 11 y 12, en los cuales “se establecen parámetros y
contenidos orientados a regular el alcance del registro y los estándares
mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y
tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos”.
De esta manera, concluye Colciencias, que la función
de reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de
calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior
conferida al Gobierno Nacional responde al deber de inspección y vigilancia de
la educación establecido a su cargo por la propia Constitución Política,
función de reglamentación que el Gobierno Nacional deberá desempeñar dentro del
marco constitucional y legal definido para el efecto por los artículos 67, 68,
69, 150 y 189 de la Constitución Política y por las Leyes 30 de 1992 y 749 de
2002.
La función de reglamentación en cuestión tiene
entonces, según Colciencias, claros referentes tanto constitucionales como
legales, y resulta necesaria para que puedan cumplirse éstas y así garantizarse
la calidad de la educación en el país, y no desconoce por tanto ni la
distribución de competencias sobre regulación, ni la reglamentación a este
respecto.
Por las anteriores razones considera Colciencias, que
la norma impugnada no contraviene lo previsto en la Constitución Política.
4. Universidad Santo Tomás
El director de Consultorio Jurídico de la Universidad
Santo Tomás, Dr. José Joaquín Castro Rojas, argumenta en su escrito presentado
ante esta Corporación, que la norma acusada es constitucional, y esgrime para
la defensa de la norma impugnada las siguientes razones:
Considera de un lado, que la Constitución como “normas
de normas” establece ella misma los medios y procedimientos que constituyen los
controles para garantizar la supremacía y prevalencia de la misma.
En el caso concreto, opina que el artículo 8 de la Ley
749 del 2002 no configura delegación de facultades del poder legislativo al poder
ejecutivo, sino que es ejemplo claro del ejercicio de la potestad reglamentaria
de las leyes, que por expreso mandato constitucional se le ha conferido al
ejecutivo, y que en consecuencia, con respecto a cualquier ley, así esta no lo
diga o exprese, corresponde al gobierno su correspondiente reglamentación.
Señala, que lo anterior ha sido objeto de desarrollo
jurisprudencial mediante la sentencia C-320 de 1999, que determinó que la
potestad reglamentaria puede ser ejercida por el Presidente de la República en
cualquier momento, con la sola restricción que le impone la propia
Constitución. Considera, que dicha restricción es de carácter sustancial, lo
cual significa que “con esta potestad no se podrá modificar, adicionar o
cambiar disposiciones creadas por el legislador”, lo cual, en su criterio,
no sucede en el presente caso, ya que lo que el ejecutivo está haciendo es
cumplir con la labor de salvaguardar la cabal y efectiva ejecución de la Ley
749 de 2002, labor que de acuerdo con el artículo 31 de la ley 30 de 1992 le
corresponde al Presidente de la República, esto es, propender por la creación
de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas de educación
superior, en ejercicio de la función de suprema vigilancia e inspección de la
educación.
Respecto de los estándares mínimos de calidad, las
condiciones para el registro de los programas académicos, los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior, considera la Universidad
Santo Tomás, que de acuerdo con la voluntad del legislador, “no es
conveniente establecer, una regulación fragmentada en asuntos que por su
naturaleza son similares en todas las modalidades de la educación superior,
que, por el contrario, deben conformar el llamado “Sistema Nacional de
Educación Superior”.
Afirma la Universidad, que tales requisitos se
encuentran plasmados en el decreto 2566 del 2003, normatividad expedida en
cumplimiento de lo preceptuado en la Ley 749 del 2002 y que entró a regir
coetáneamente con la norma acusada, conformando el llamado Sistema Nacional de
Educación Superior.
Como conclusión, considera la Universidad Santo Tomás
que la norma impugnada es constitucional, por no infringir de manera alguna los
límites de la reserva legal en cabeza del legislativo, por cuanto el Gobierno
Nacional no está legislando sobre el asunto materia de ley sino tan solo
reglamentando una ley expedida por el legislador relativa a la educación como
servicio público.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 4309 del 14 de mayo de 2007, solicita a esta Corte declarar la inexequibilidad
de la expresión “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el registro de
programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación
de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”,
contenida en el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, con fundamento en las
siguientes razones:
1. En primer término, el señor Procurador General de
la Nación realiza unas consideraciones generales respecto del carácter de la
educación superior, la competencia legislativa y la potestad reglamentaria.
Señala el Ministerio Público, que el artículo 67 de la
Constitución establece que la educación es un derecho y un servicio público y
atribuye al Estado la función de regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la misma con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento
de sus fines. Sostiene, que corresponde al Legislador establecer las
condiciones para la creación y gestión de los establecimientos educativos que
funden los particulares.
De otra parte, señala que el numeral 8 del artículo
150 constitucional asigna al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas
ejercer, entre otras, las funciones de expedir las normas a las cuales debe
sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución; así mismo anota, que de acuerdo con
el numeral 23 del artículo 150 corresponde al Congreso expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos.
En este sentido, considera el Procurador, que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional –sentencia C-675 de 2005-, la
facultad de regulación de la educación que la Constitución le atribuyó al
Estado, le corresponde al legislador, con fundamento en el principio de
división de poderes y por encontrarse radicada la representación popular en el Congreso.
Así mismo, afirma que a esta misma conclusión se
arriba en virtud del principio de la reserva de ley, “según el cual el
legislador es el único facultado para regular determinadas materias, como los
servicios públicos” –artículo 365 a 370 de la Constitución Nacional-, entre
los cuales se encuentra la educación. En este tema se remite el Procurador a lo
determinado mediante sentencia C-539 de 1995.
De otra parte, señala la Vista Fiscal que el numeral
11 del artículo 189 de la Carta Política consagra que corresponde al Presidente
de la República, ejercer, entre otras funciones, la potestad reglamentaria, a
través de la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para
dar cumplida ejecución de las leyes.
2. En segundo término y, con base en las anteriores
consideraciones generales, procede el señor Procurador a realizar el análisis
de constitucionalidad del artículo demandado frente a los cargos de presunta
violación de los artículos 67, 68, 150 numerales 8 y 23, 189, numeral 21, y 365
de la Constitución.
En concepto del Procurador, la disposición acusada es
inconstitucional por cuanto desconoce la competencia otorgada de manera
exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes que regulan la
prestación de los servicios públicos, entre ellos la educación.
Reitera que de conformidad con el artículo 67
Superior, la educación es de un lado, un derecho de la persona, y de otro lado,
un servicio público que tiene una función social. Conceptúa, que en su
condición de servicio público, la educación está sometida a lo dispuesto por la
Constitución y la Ley sobre los servicios públicos en general (artículos 150,
numeral 23, 365 a 370 CN). Por consiguiente, y con base en la sentencia C-675
de 2005, sostiene que “la educación debe ser regulada exclusivamente por el
legislador ordinario o extraordinario, pues en esa materia existe reserva de
ley, por lo tanto es obligatorio que el legislador señale los parámetros,
criterios o bases a los que debe someterse el ejecutivo al momento de cumplir
la función de reglamentación (artículo 189, numeral 11, superior)”.
De otra parte, señala la Vista Fiscal que de
conformidad con el artículo 67 superior, inciso 5, corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los estudiantes, entre otros.
Sostiene que esta potestad reglamentaria, que
corresponde no solo al Presidente de la República sino a otros funcionarios del
Estado a quienes la ley les asigne en forma expresa y determinada, “requiere,
por un lado, la existencia de una materia que pueda ser reglamentada y, por el
otro, que la autoridad que la ejerza respete el contenido de la misma, así como
el ordenamiento constitucional y las demás leyes”, y se remite para ello a
la sentencia C-675 de 2005.
Señala que la Ley 749 de 2002 consagra en el Capítulo
II las normas relativas al aseguramiento de la calidad de la educación superior
técnica y tecnológica, y del análisis de los artículos 7, 8, 9, 10 y 11,
concluye que estos artículos “son los únicos preceptos consagrados en este
ordenamiento que se refieren al registro de programas académicos, a los
estándares mínimos y a los exámenes de calidad de los estudiantes de educación
superior técnica y tecnológica, los cuales, como puede advertirse de su simple
lectura, no contienen normas concretas sobre tales materias, sino que le
asignan expresamente al Gobierno Nacional la facultad de reglamentarlas”.
Advierte el Ministerio Público, que el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, y de
conformidad con los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8
de la Ley 749 de 2002, expidió el Decreto 2566 de 2003, mediante el cual el
ejecutivo estableció las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para
el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior.
Así mismo, considera que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2566 de
2003, reglamentó algunas materias señaladas en el artículo demandado, “como
el registro calificado de programas académicos, las condiciones mínimas de
calidad y las características específicas de calidad que deben demostrar las
instituciones de educación superior para obtener tal registro, aunque nada dijo
sobre los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior”.
De conformidad con el análisis realizado, el
Procurador concluye que la Ley 749 de 2002 no contiene normas concretas sobre
registro de programas académicos, estándares mínimos y exámenes de calidad para
programas de formación técnica profesional, tecnológica o de especialización,
ya que lo que hizo fue atribuirle expresamente al Gobierno Nacional la facultad
de reglamentar tales asuntos, sin señalarle los parámetros o criterios que debe
observar en el ejercicio de tal función.
Igualmente, concluye el Ministerio Público, que
tampoco existen en las normas generales sobre educación superior, disposiciones
concretas sobre tales materias, ya que tampoco en la Ley 30 de 1992 fueron
regulados los temas respecto de estándares mínimos de calidad, el registro
calificado de programas y el sistema de créditos académicos, lo mismo que los
exámenes de calidad de los estudiantes, no fueron regulados de manera general
sino que sólo fueron objeto de disposiciones reglamentarias, expedidas a través
de decretos, que conjuntamente con la citada ley conforman el llamado Sistema
Nacional de Educación Superior. En este punto el Procurador se remite a la
sentencia C-852 de 2005 en cuanto mediante esta sentencia se realizó un
recuento normativo sobre la educación superior.
En razón a lo expuesto el Procurador concluye que “(d)ado,
entonces, que el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas
de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia
de la educación superior, son materias que están sujetas al principio de reserva
de ley (artículos 67, 68, 150, numeral 23, y 365 constitucionales), y que no
existe disposición legal específica que consagre los criterios, los parámetros
o las bases con fundamento en los cuales el ejecutivo debe expedir la
reglamentación de que trata el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, hay que
concluir que la disposición acusada desconoció el ordenamiento superior, razón
por la cual es preciso que la Corte Constitucional declare su inexequibilidad”.
De acuerdo con el Ministerio Público, en este caso son
válidas las mismas razones que expresó la Corte en la sentencia C-852 de 2005,
que declaró la inexequibilidad de la expresión “y profesional de pregrado”,
contenida en el mismo artículo ahora acusado, pues en este caso como en aquel,
el legislador no incluyó los presupuestos de orden constitucional para que el
Gobierno desarrollara su facultad reglamentaria en materia educativa.
3. Finalmente, el Ministerio Público considera, que
los cargos presentados en la demanda no están dirigidos contra la primera parte
del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, sino contra su parte final que establece
que “(e)l Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas
académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes
de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e
instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”, razón
por la cual el Procurador solicita a esta Corte la declaratoria de
inexequibilidad de esta última parte de la norma impugnada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241
numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la
disposición demandada forma parte de una Ley de la República.
2. El asunto bajo revisión
La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro
del presente proceso, se dirige contra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, por
considerar que dicha norma viola los artículos 67, 68, numerales 8 y 23, y
artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional, por dos razones: en primer
lugar, por cuanto viola la distribución general de competencia que consagra la
Constitución Nacional en materia de servicios públicos, competencia que es
otorgada de manera exclusiva al Congreso; en segundo lugar, por cuanto la Ley
749 de 2002 no incluyó dentro de su articulado ninguna referencia, ni tan
siquiera general, respecto de los registros calificados de programas
académicos, las condiciones mínimas de calidad y los exámenes de los
estudiantes de educación superior.
En sus conceptos, tanto el Ministerio de Educación
Nacional, la Dirección de Calidad de la Educación Superior de la Secretaría Técnica
del Consejo Nacional de Educación Superior CESU, COLCIENCIAS, y la Universidad
Santo Tomás, coinciden en defender la constitucionalidad de la norma demandada.
Para estas entidades, el artículo acusado no es
contrario a la Constitución Nacional por cuanto, en primer lugar, de
conformidad con el artículo 67 y los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la
Constitución Política, es responsabilidad del Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación, así como ejercer la potestad
reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.
En segundo lugar, señalan que la norma demandada no
viola ni la competencia general legislativa señalada en la Constitución en los
artículos 114 y el artículo 150 CP, ni la regulación especial determinada por
la propia Constitución en materia de educación en su calidad de servicio
público, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 150 y
365 de la Constitución Política. Por el contrario, en su concepto, el
Legislador en desarrollo de estas competencias expidió las Leyes 30 de 1992 y
749 de 2002, que en armonía con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, señala las
condiciones generales en las cuales puede prestarse el servicio de educación a
nivel superior. Consideran estas entidades, que es a partir de lo regulado por
estas leyes, las cuales contienen en su opinión criterios y parámetros legales
respecto de las materias de que trata el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, que
el Gobierno Nacional ha expedido las normas reglamentarias con el fin de dar
cumplida ejecución a las mismas.  Por lo tanto, consideran que la facultad
reglamentaria del Gobierno se ha desarrollado observando las premisas y reglas
definidas por la Constitución y las Leyes en materia de educación.
Por el contrario, el concepto del señor Procurador
General de la Nación afirma la inconstitucionalidad de la parte final de la
norma demandada, en la cual se atribuye al Gobierno Nacional la reglamentación
del registro de los programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes
de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, por
cuanto considera, que dicha disposición es violatoria de la competencia
otorgada de manera exclusiva al Congreso de la República para expedir las leyes
que regulan la prestación de los servicios públicos, entre ellos la educación,
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 67, numeral 23 del artículo 150
y artículo 365 a 370 de la Constitución Política. Sostiene, que tanto el
ejercicio de la potestad reglamentaria (numeral 11 del artículo 189 CP) como la
suprema inspección y vigilancia de la educación (art. 67 y numeral 21 y 22 del
artículo 189 CN) por parte del Presidente de la República están subordinadas al
cumplimiento y ejecución de la ley, y que por tanto la reglamentación por parte
del Gobierno, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, presupone unos contenidos y una materialidad legal a partir de
lo cual se pueda reglamentar.
Concluye el Procurador, que ni la Ley 30 de 1992, ni la
Ley 749 de 2002, contienen unos contenidos legales mínimos en relación con las
materias bajo examen, sino que se ha dejado la regulación de dichas materias en
su totalidad a decretos reglamentarios, atribuyéndole expresamente al Gobierno
Nacional la facultad de reglamentar tales asuntos, sin señalarle los parámetros
o criterios que debe observar en el ejercicio de tal función, lo cual es
violatorio de las disposiciones constitucionales para ejercer tal potestad
reglamentaria. Por consiguiente, considera el Ministerio Público en este caso,
que el aparte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002 que atribuye al Gobierno
Nacional la reglamentación de las materias de que trata dicho articulo debe ser
declarado inexequible.
3. El problema jurídico
Corresponde a esta Corte resolver si la norma
demandada viola los artículos 67, 68, numerales 8 y 23 del artículo 150, así
como los artículos 189 y 365 de la Constitución Nacional, por vulnerar tanto la
cláusula general de competencia legislativa, como el principio de reserva legal
en materia de servicios públicos, así como también por extralimitar la potestad
reglamentaria del Ejecutivo y la facultad de inspección y vigilancia,
desconociendo los criterios establecidos en la Constitución Nacional, así como
la jurisprudencia constitucional consolidada de esta Corte para estas materias.
Para resolver este problema jurídico esta Corte se
referirá (i) en primer término a consideraciones generales respecto de la
cláusula general de competencia legislativa, el principio de reserva legal, la
facultad de inspección y vigilancia, y el ejercicio de la potestad
reglamentaria; (i) en segundo término, desarrollará esta Corporación un
análisis acerca del estatus y carácter de la educación superior y la aplicación
en esta materia de la cláusula general de competencia, la reserva de ley, la
facultad de inspección y vigilancia y  la potestad reglamentaria; (iii) en
tercer lugar, analizará la normatividad general aplicable en educación
superior; y (iv) finalmente, pasará a estudiar la constitucionalidad de la
norma demandada en el caso concreto.
4. La Cláusula General de Competencia, el Principio de
Reserva Legal, la Facultad de Inspección y Vigilancia, y el Ejercicio de la
Potestad Reglamentaria.
La jurisprudencia de esta Corte ha analizado en
reiteradas oportunidades los temas de la cláusula general de competencia, el
principio de reserva legal, la facultad de inspección y vigilancia, y el
ejercicio de la potestad reglamentaria en materia educativa, criterios
jurisprudenciales que nos permitimos sintetizar y reiterar a continuación[2]:
4.1 Cláusula General de Competencia: La cláusula general de competencia
legislativa tiene su origen en la división tripartita del poder público en un
Estado Constitucional y Democrático de Derecho, división consagrada en nuestro
ordenamiento por el artículo 113 de la Constitución Política. Esta cláusula
implica el otorgamiento de la facultad general de regulación legislativa al
Legislador, órgano que en virtud del principio democrático y de los principios
de soberanía y representación popular goza de una primacía frente a los otros
órganos del poder público.
En virtud de esta cláusula general de competencia
legislativa, corresponde al Congreso de la República, como regla general,
desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, de
conformidad con los artículos 114 y 150 CP.
En este sentido la jurisprudencia ha sostenido, que “(e)n
este orden de ideas, a la rama legislativa corresponde dictar las leyes  (Arts.
114 y 150 C. Pol.), a la rama ejecutiva ejecutarlas y a la rama judicial
declarar con base en las mismas si existen o no los derechos y obligaciones y
quiénes son sus titulares.
Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha
entendido que el Congreso de la República es el titular de la llamada cláusula
general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el
órgano encargado de desarrollar la Constitución, salvo cuando ésta asigna
dicha  competencia en forma expresa a otro órgano estatal”[3].
De esta manera, esta Corte ha insistido en
que en virtud de la cláusula general de competencia, la cual la Constitución
radica en cabeza del Legislador, las Leyes constituyen las reglas generales del
ordenamiento jurídico, las cuales regulan y determinan los ámbitos de interés
general y público, y por ende, la convivencia social y ciudadana, constituyendo
aquellas normas imperativas de carácter general, impersonal y abstracto, a las
cuales debe sujetarse la reglamentación del Ejecutivo en aras de asegurar la
debida ejecución de las mismas[4].
Así mismo esta Corte ha sostenido[5], que ese reparto
general de competencias normativas entre la ley y el reglamento atiende
finalidades esenciales de un Estado constitucional y democrático de derecho,
tales como que se respete el principio democrático, el principio de soberanía
popular y del pluralismo. En criterio de esta Corte, este constituye el sentido
último de la cláusula general de competencia legislativa.
En síntesis, respecto de este punto, reitera la Corte
que es al poder Legislativo, materializado en el órgano del Congreso de la
República, a quien, en virtud de la cláusula general de competencia,
corresponde el ejercicio de la función legislativa, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política y, que sólo en
circunstancias excepcionales, corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con los
artículos 150-10 y 212 CP dicha competencia. Así mismo, que dicha competencia
legislativa se encuentra encaminada al establecimiento de normas obligatorias
de carácter general, impersonal y abstracto.
4.1.1 Cómo interpretar entonces la Constitución cuando
atribuye competencias al Estado? En estrecha relación con el tema de la cláusula general de competencia
se encuentra el tema de la correcta interpretación de la Constitución cuando
ésta afirma que atribuye competencias al Estado. Cuando la Constitución
atribuye una competencia al Estado, no la atribuye por regla general al
Gobierno o al Ejecutivo, sino que la atribuye en principio al Legislador como
representante de la soberanía y voluntad popular, representación que debe
manifestarse como voluntad de Estado.
De este modo, si la Constitución consagra que
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
alguna materia o ámbito jurídico, lo que quiere decir la Carta Política es que
la propia Constitución y el legislador son quienes fijan los parámetros
fundamentales para los otros órganos del poder público y que éstos no pueden
ser determinados por el Ejecutivo. La Constitución y el Legislador determinan
entonces los contenidos y criterios esenciales que regulan una materia jurídica
y el ejecutivo controla que esos parámetros fijados por la Constitución y la
ley se cumplan.
Por tanto, considera la Sala que cuando la
Constitución asigna las competencias de regulación e inspección y vigilancia al
Estado, esta atribución debe entenderse en el sentido que es la propia
Constitución y el legislador quienes fijan los criterios y parámetros a seguir
por los otros órganos del poder público, y a partir de los cuales debe llevarse
a cabo la función de inspección y vigilancia.
Por consiguiente, en armonía con el principio de
división de poderes, la primacía del legislativo, y la expresión de la voluntad
del Estado a través de la Constitución y la Ley en un Estado constitucional y
democrático de Derecho, la Corte entiende que cuando la Constitución expresa en
forma general la asignación de una competencia al Estado, con esa expresión en
realidad le está entregando dicha competencia en principio al Legislador, de
conformidad con la propia Constitución.
En esta medida, la Corte insiste en la necesidad de
leer e interpretar correctamente la Constitución cuando ésta utiliza
expresiones como “corresponde al Estado”, en el entendido de que la propia
Constitución le está otorgando al legislador la facultad de regular la
correspondiente materia a partir de lo cual los restantes órganos podrán
ejercer sus respectivas competencias.
4.2 Reserva de Ley: En estrecha relación con la cláusula general de
competencia legislativa se encuentra la figura de la reserva legal, que
constituye una institución jurídica de origen constitucional y fundamento en el
principio democrático, con base en la cual, el propio constituyente determina
que algunas materias específicas, como los servicios públicos, deben ser reguladas
o desarrolladas por el Legislador, es decir, por medio de una Ley de la
República, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 23 y 365 de la
Constitución Política.
En este orden de ideas, el principio de reserva legal
limita en sus funciones tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en
cuanto no puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su
función de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto éste no
se encuentra facultado para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio
están excluidos de la órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser
regulados por el Legislador[6].
La diferencia entre cláusula general de
competencia legislativa y reserva legal radica entonces, en que la primera
define una facultad reguladora general respecto de todas las materias y ámbitos
jurídicos que en principio se encuentra en cabeza del Legislador y, sólo de
manera excepcional, puede ser ejercida por el Ejecutivo, y esto con base en
facultades extraordinarias y expresas concedidas a éste. Mientras que la
reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la
Constitución Política compete regular al Legislador, como en materia de
servicios públicos (num. 23 art. 150 y art. 365 CP).
En este orden de ideas, esta Corte ha
sostenido, que en el caso que una materia o un asunto no se encuentre
expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el
Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades
territoriales, entre otros órganos estatales, se debe entender, con base en la
cláusula general de competencia, que se trata de una materia o un asunto que
corresponde desarrollar primariamente al Legislador, lo cual no significa que
la ley deba desarrollar íntegramente o agotar en el detalle toda la materia.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que existe
una contradicción entre la idea de reserva de ley y el ejercicio de facultades
extraordinarias, por cuanto la reserva de ley excluye el otorgamiento de
facultades extraordinarias para regular ciertas materias. De este modo, cuando
no sólo existe cláusula general de competencia sino también reserva de ley, es
tanto como afirmar, que un determinado tema debe ser regulado por el Legislador
y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias. Así mismo, evidencia
la Sala que existe también una tensión jurídica entre la reserva de ley y el
ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a materias sometidas
a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra
claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una deslegalización
de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser determinadas mediante
ley.
Por consiguiente, esta
Corporación entiende, que una cosa es que una determinada temática corresponda
primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia
legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva
legal, por mandato específico de la Carta Política. En el primer caso, la ley
no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema
y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio,
si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor
exigencia de regulación para  el Legislador[7],
y ello como requisito para que pueda proceder tanto la inspección y vigilancia
respecto de la ejecución y cumplimiento de la ley como el desarrollo
reglamentario de la misma.
4.3 Inspección y vigilancia: Como ya lo anotó la Sala en apartado
anterior, cuando la Constitución afirma que la inspección y vigilancia
corresponde al Estado, ello debe interpretarse en el sentido que los criterios
y parámetros a partir de los cuales esta función de control debe desarrollarse
corresponde fijarlos al Legislador, máxime cuando se trata de materias
sometidas a reserva de ley como en el caso de los servicios públicos, y bajo el
entendido que la función de inspección y vigilancia se encuentra dirigida a
velar por el estricto cumplimiento de los criterios y parámetros prefijados por
el Legislador.
El tema de la inspección y vigilancia es un tema que
tiene que ver con la organización de la administración y los principios y
finalidades de  la función administrativa –Ley 489 de 1998-.  Respecto del tema
de la función de inspección y vigilancia por parte del Estado, esta Sala quiere
resaltar en esta oportunidad, que esta función depende estrictamente de la Ley,
esto es, que el fundamento jurídico de su ejercicio viene dado por los
criterios generales demarcados por la ley, con mayor razón cuando determinadas
materias se encuentran bajo reserva legal.
En este sentido ha sostenido esta Corporación:
“... Ahora bien,  como se infiere de
distintos mandatos constitucionales, las funciones de inspección, control y
vigilancia asignadas al Presidente de la República, deben ser desarrolladas con
la anuencia y participación del órgano legislativo a quien le corresponde
definir el fundamento jurídico de su ejercicio. En efecto, según ,lo
preceptuado en el numeral 8º del artículo 150 Superior, al Congreso le compete
"Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la
Constitución." En el caso específico de los servicios públicos, también el
numeral 23 de la norma antes citada, le asigna al legislador la función de
."Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y
la prestación de los servicios públicos ", al tiempo que el inciso segundo
del articulo 365 ibidem señala que éstos "estarán sometidos al régimen
jurídico que fije le ley.
... Bajo estas condiciones, ha de considerarse que el
Congreso es el organismo encargado de fijar las directrices que gobiernan las
funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos, y que
el Presidente es la autoridad llamada a desarrollarlas y ejecutarlas”.[8]
En otra ocasión estableció la Corte:
“Ahora bien, al Congreso
de la República le corresponde, expedir las normas a las cuales se debe sujetar
el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que
le señala la Constitución Política, según lo dispone el artículo 150, numeral
8°, el (sic) la Carta Política”.[9]
La inspección y vigilancia es en realidad control, lo
cual es diferente de la intervención, en donde se modifica el estatus jurídico
previo. La diferencia entre intervención e inspección, vigilancia y control
consiste en que la primera sólo se hace por mandato de la Constitución y la
ley. Las normas de intervención son competencia del Legislador y no del
Gobierno, por tanto, el sujeto legitimado es el Legislador, no el Gobierno. Así
mismo, la intervención modifica, de un lado, el objeto de intervención, esto
es, el estatus jurídico de lo intervenido. De otro lado, como lo sostiene la
doctrina, se interviene lo ajeno y no lo propio, por cuanto respecto de lo
propio se ejerce control y disposición. Por el contrario, la inspección y
vigilancia no implica, de un lado, modificación del sujeto controlado, ya que
lo que se busca es que éste se acomode a la ley, y si no lo hace, se obliga
mediante sanciones o medidas correctivas a que lo haga. De otro lado, el
control no se ejerce respecto de lo ajeno sino de lo propio, esto es, en el
caso del control estatal, éste se ejerce en ámbitos que por su propia
naturaleza se encuentran bajo la regulación estricta de la Ley, como en el caso
de los servicios públicos.
En síntesis, inspección y vigilancia no significa más
que verificar que el sujeto, entidad u órgano controlado en relación con
determinadas materias u ámbitos jurídicos se ajuste a la ley, y es el
legislador quien dicta las normas generales que sirven de fundamento jurídico
para el ejercicio de dicho control. En este sentido, el Gobierno Nacional puede
inspeccionar y vigilar, pero el Gobierno no puede dictar las normas, criterios
o parámetros generales a partir de los cuales se debe llevar a cabo la
inspección y vigilancia, máxime cuando, como se ha insistido, se trata de
materias sujetas a la reserva de ley. Lo que hace el Gobierno, cuando se trata
de vigilar e inspeccionar, tiene que ver con la toma y adopción de medidas
correctivas y coercitivas con el fin de lograr que unos determinados sujetos en
una determinada materia cumplan la ley.
Por consiguiente, concluye la Sala, en primer término,
que la facultad de inspección y vigilancia tiene un origen constitucional y un
fundamento legal, ya que su ejercicio sólo procede de conformidad con lo
dispuesto por la Constitución y a partir de los parámetros y criterios
generales determinados previamente por el Legislador.
En segundo lugar, que cuando el Presidente de la
República o el Gobierno ejercen funciones de inspección y vigilancia, en
armonía con lo dispuesto por el artículo 189 Superior, lo deben hacer siempre
con fundamento en la regulación legal previamente existente, por cuanto la
finalidad de la inspección y vigilancia es la de evaluar si se ha cumplido o no
a cabalidad la ley.
Finalmente, la Corte reitera que la facultad de
vigilancia e inspección constituye una facultad de control, entendida ésta como
el poder de determinar la conformidad con la ley, esto es, encaminada a
verificar si las normas respecto de un determinado ámbito jurídico se han
cumplido o no para tomar las medidas sancionatorias o correctivas que sean del
caso.
4.4 Potestad Reglamentaria: En materia de potestad reglamentaria, el
numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que
corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la
expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida
ejecución de las leyes”.
Respecto del tema de la potestad reglamentaria, existe
numerosa jurisprudencia de esta Corporación, en la cual ha sostenido que dicha
potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la República,
siendo éste el titular constitucional de dicha potestad, sin necesidad de que
la ley lo habilite de manera especial para ejercerla en cada caso, por tener
esta función un directo fundamento constitucional. No obstante, ha sostenido la
jurisprudencia constitucional, que la potestad  reglamentaria no es exclusiva
del Presidente de la República, por cuanto puede ser ejercida de igual forma
por otros órganos y funcionarios del Estado, en materias de orden técnico o
especializado dentro de sus respectivas competencias, por expresa atribución
legal y, teniendo un carácter residual o subordinado frente a la potestad
presidencial[10].
En virtud de la potestad reglamentaria entonces, el
Presidente de la República, así como otras entidades administrativas, se
encuentran facultadas para expedir normas generales subordinadas a la ley y
cuya finalidad debe ser el estricto cumplimiento de la misma.
En este orden de ideas, esta Sala entiende que la
Constitución en virtud de la cláusula general de competencia legislativa,
asigna la facultad de regulación general, en cabeza del Legislador; mientras
que la Carta Política asigna al Presidente de la República y de manera
subordinada a otras entidades del Ejecutivo la potestad reglamentaria, con la
finalidad de asegurar la debida ejecución de las leyes [11].
De otra parte, esta
Corporación ha señalado como requisitos y parámetros constitucionales para el
ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria, de un lado, la existencia de
unos contenidos o criterios legales generales y básicos fijados con
anterioridad por el Legislador, los cuales deben ser reglamentados en detalle y
deben orientar dicha reglamentación. De otra parte, esta Sala ha exigido, que
la autoridad que expide la reglamentación  respete los contenidos y criterios
legales de carácter general prefijados por el Legislador, así como de contera,
el texto de las demás leyes y, por ende, el de la propia Constitución Política[12].
El primer requisito
mencionado es producto de la cláusula general de competencia legislativa, según
la cual, como se anotó anteriormente, corresponde al Congreso de la República
como regla general la expedición de las leyes, exigencia ésta que se
intensifica en razón del principio de reserva legal, esto es, para aquellas
materias, como es el caso de los servicios públicos, respecto de las cuales el
propio constituyente ha decidido que deben ser reguladas exclusivamente por el
Legislador. El segundo requisito, se deriva de la estructura y las reglas
jurídico-formales de producción del derecho positivo en el ordenamiento
jurídico. Ambos requisitos se encaminan a evitar que el Legislador transfiera
competencias regulativas que le son propias y que el poder Ejecutivo termine
invadiendo la esfera de competencia del poder Legislativo y ejerza funciones
adscritas al Congreso.
Respecto de estos dos
requisitos mencionados, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que “(l)a
primera exigencia impide que por la vía reglamentaria el Presidente de la
República, u otro funcionario de la Administración Pública si fuere el caso
conforme a lo expuesto, ejerza funciones propias del legislador, para lo cual
sería menester que éste le otorgara precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje, en las condiciones previstas en el Art. 150,
Num. 10 de la Constitución. La segunda exigencia es consecuencia de la
estructura piramidal del ordenamiento jurídico positivo y condición de validez
de toda norma jurídica”[13].
Adicionalmente, es de
anotar, que en relación con la primera exigencia mencionada, esto es, la
preexistencia de contenidos y criterios legales generales fijados por el
Legislador, esta Corte ha sostenido, que si bien no puede exigirse al
Legislador una regulación detallada de las materias que le corresponde regular,
y ello por limitaciones de carácter fáctico o técnico, si le es exigible al
Legislador que determine unos parámetros generales y básicos que orienten la
actuación de la administración así como la potestad reglamentaria del
Presidente de la República y de las entidades de carácter administrativo[14].
Así mismo, ha señalado esta Corporación,
que si bien la generalidad de las disposiciones legales deja un margen amplio
para el desarrollo específico de las normas legales en ejercicio de la potestad
reglamentaria, la regulación concreta de la administración depende de que las
disposiciones legislativas establezcan criterios inteligibles, claros
y orientadores, en el marco de los cuales pueda desarrollarse
idóneamente el ejercicio de la función ejecutiva y se preserven los principios
básicos y fines esenciales del estado social y democrático de derecho[15].
Por tanto, el “requisito fundamental que
supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es como lo dicta la
sana lógica “la existencia previa de un contenido o materia legal por
reglamentar”, de lo contrario no puede admitirse el ejercicio legítimo de
la potestad reglamentaria[16].
Adicionalmente, esta Corte ha precisado que
existe una relación inversamente proporcional entre el grado de desarrollo de
la facultad legislativa por parte del Congreso y la amplitud de campo dejado al
ejercicio de la potestad reglamentaria, de modo que a mayor precisión y detalle
de los contenidos legales, menor será el espacio otorgado a la potestad
reglamentaria, y viceversa, a menor detalle y precisión de la ley, esto es, a
mayor generalidad de la misma, mayor amplitud se termina concediendo a dicha
potestad de reglamentación[17].
En este punto, esta Sala considera
necesario resaltar, que si bien pueden coexistir en la regulación de una
determinada materia o ámbito jurídico tanto la cláusula general de competencia
legislativa junto con la potestad reglamentaria, así como el principio de
reserva legal junto con la potestad reglamentaria; lo que no puede suceder en
ningún caso, a excepción de las facultades extraordinarias, es que el
Legislador le atribuya total e integralmente la regulación de una determinada
materia al Gobierno Nacional, pues ello es violatorio de las disposiciones
constitucionales que configuran tanto la cláusula general de competencia
legislativa como la reserva de ley para determinadas materias, ya que el
Legislador traspasaría al Gobierno la facultad regulativa que por expreso
mandato constitucional le corresponde, y ello con mayor razón, cuando se trata
de una materia sujeta al principio de reserva legal, como es el caso de los
servicios públicos.
De otra parte, ha sostenido esta Corte que
no se requiere de una habilitación especial por parte de la ley para que el
Presidente de la República pueda ejercer la potestad reglamentaria, por cuanto
esta constituye una facultad directa y expresamente atribuida por la
Constitución –numeral 11 del artículo 189 Superior- que puede ser ejercida por
el Presidente en cualquier momento y respecto de cualquier contenido legislativo,
en cuanto éste requiera ser reglamentado en aras de asegurar su cabal
cumplimiento y ejecución. Por ello, una habilitación especial contenida en una
ley para ejercer la potestad reglamentaria respecto de la misma, no sólo
constituye una repetición de la habilitación general de orden constitucional y
por tanto superior, sino que además, si esta habilitación no se encuentra
acompañada de un referente legal debidamente desarrollado que se encuentre en
condiciones de orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria frente a la
ley, dicha habilitación constituye una “deslegalización” o una transferencia
indebida e irregular de competencias por parte del legislativo al ejecutivo.
A este respecto, ha sostenido esta
Corporación que “ …en razón de la cláusula general de competencia
legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una
materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que
excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la
facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se
defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije
los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria,
habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que
contenidos que de acuerdo con ésta son propios de la ley serían adoptados por
el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en
realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido
conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos
inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación,
de acuerdo con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio
del ámbito propio del reglamento”[18].
De conformidad con lo expuesto, este
Tribunal Constitucional insiste en que el desarrollo de la potestad
reglamentaria por parte del Gobierno exige, y ello de manera categórica y con
base tanto en la cláusula general de competencia legislativa como del principio
de reserva de ley, que en la legislación se configure previamente una regulación
básica o materialidad legislativa mínima, la cual pueda orientar al Gobierno en
su función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa y que debe estar siempre subordinada a la ley[19].
En síntesis, esta Sala concluye que la preexistencia
de un contenido y de unos criterios legales básicos fijados por el Legislador
constituye una condición sine qua non para el ejercicio de la potestad
reglamentaria, en la medida en que éstos fungen como base legal para el
desarrollo de la reglamentación correspondiente; así como que, la materialidad
legislativa prefijada por la ley debe ser respetada en el desarrollo de su
reglamentación. Estos criterios cobran mayor severidad e importancia cuando se
trata de materias que tienen reserva de ley, en donde corresponde al Legislador
su regulación general y la potestad reglamentaria debe ejercerse de manera
completamente subordinada y subsidiaria a la ley.
5. El carácter y estatus de la Educación y la
aplicación en esta materia de la Cláusula General de Competencia, la Reserva
Legal, la Facultad de Inspección y Vigilancia y la Potestad Reglamentaria
La Constitución Nacional define  la
educación en su artículo 67 teniendo en cuenta las dos características
centrales propias de su naturaleza jurídica: como un derecho de la persona y
como un servicio público que tiene una función social, cuya finalidad es el
acceso del colombiano al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los
demás bienes y valores de la cultura. Estas dos condiciones de la educación
determinan su configuración jurídica[20]:
“Como derecho involucra
tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (Art. 27 C. Pol.), como el
acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio
del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4
C. Pol.). En su doble dimensión derecho-deber la Constitución exige que se
curse como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica,  entre los
cinco (5) y los quince (15) años de edad (art. 67 inc. 3 C. Pol.).
En su calidad de servicio
público la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios
públicos en general (art. 365 C. Pol.), lo mismo que al  régimen específico  de
prestación que fije la ley (art. 150, Num.23)
Por su significado social,  la educación
está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos, garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo (art. 67 inc. 5 C. Pol.)”[21]
Adicionalmente, respecto de la educación,
la Constitución consagró una serie de disposiciones mediante las cuales se
persigue la regulación por parte de la ley de las condiciones para la creación
y gestión de los establecimientos educativos particulares, la
profesionalización y dignificación de la actividad docente –art. 68 C.P.-; así
como la garantía de la autonomía universitaria “de acuerdo con la ley”, el
establecimiento por ley de un régimen especial para las universidades del
Estado –art. 69 CN-.
El mismo artículo 67 Superior, asigna al
Estado la regulación y el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la
educación, con el objetivo de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus
fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;
así como con el fin de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en ella.
Estas competencias en materia de educación
asignadas por la Constitución al Estado por el artículo 67 Superior deben
entenderse, de acuerdo con lo expuesto por la Corte, como atribuidas al
Legislador, en el sentido no sólo de que es al Congreso al que corresponde la regulación
general de la educación, con mayor razón por tratarse de un servicio público
sometido a reserva legal, sino que es con fundamento en los criterios y
parámetros definidos previamente por el legislador que se puede llevar a cabo
el ejercicio de la potestad reglamentaria y de la facultad de inspección y
vigilancia, la cual sólo implica el control del cumplimiento de la ley.
En cuanto se refiere al aspecto de la
regulación de la educación, el mandato del artículo 67 de la Constitución
Nacional expresa un principio general, el cual debe interpretarse en armonía
con la cláusula general de competencia legislativa, consagrada en los artículos
114 y 150 de la Constitución Política, cláusula según la cual, como ya lo anotó
esta Corte, corresponde en principio al Congreso de la República la regulación
mediante normas de carácter imperativo, general, impersonal y abstracto de
todas las materias, ámbitos y asuntos dentro del ordenamiento jurídico.
De otro lado, el mandato de regulación en
educación por parte del Estado contenida en el artículo 67 Superior, debe
entenderse en consonancia con las determinaciones constitucionales específicas
relativas a la educación en cuanto servicio público con función social,
sometido por tanto al principio de reserva legal, de conformidad con el numeral
23 del artículo 150 y el artículo 365 de la Constitución Nacional. Es entonces,
la propia Constitución en los artículos mencionados, la que determina
expresamente que corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán la
prestación de los servicios públicos, y que los servicios públicos estarán
sometidos al régimen jurídico que fije la ley.
Es entonces, con fundamento en el artículo
67 de la Constitución Política que la doctrina y la jurisprudencia
constitucional han entendido que la potestad de regulación de la educación que
el constituyente asignó al Estado debe ser ejercida por el Legislador. Esto
significa, que en materia de educación, y por ser ésta un servicio público con
función social, está determinada no solamente por la cláusula general de
competencia legislativa, como todos los demás ámbitos del ordenamiento
jurídico, sino que además, las materias relativas a la educación, están sujetas
al principio de reserva legal.
Lo anterior significa, de un lado, que el
Legislador no puede delegar o trasladar su función regulativa mediante leyes
generales en materia de educación; y de otro lado, que el Ejecutivo no puede
usurpar la función regulativa en esta materia, alegando facultades de
inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria, por cuanto, como lo ha
reiterado la Corte, la facultad de regulación general, mínima y esencial
corresponde al Legislador, máxime cuando el servicio público de la educación se
encuentra sometido a reserva legal, y tanto las funciones de inspección y
vigilancia como la potestad reglamentaria del ejecutivo se encuentran sujetas y
subordinadas a lo determinado mediante ley.
En relación con el principio de reserva
legal en materia de servicios públicos, esta Corte ha sostenido que por expreso
mandato de la Constitución Política es al Congreso de la República a quien por
medio de leyes corresponde la regulación de las actividades que constituyen
servicios públicos, y ello en aspectos tales como su carácter, naturaleza,
extensión, cobertura, sujetos prestadores, su gestión y fiscalización,
condiciones de prestación, usuarios y sus derechos y deberes, el régimen
tarifario, así como el control, inspección y vigilancia por parte del Estado;
todo ello de conformidad con los artículos 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369
y 370 de la Constitución Política[22].
De otra parte, la función de inspección y
vigilancia de la educación asignada al Estado por el artículo 67 Superior debe
entenderse, como ha venido insistiendo esta Corte, en el sentido que es el
Legislador quien fija los criterios y parámetros legales a partir de los cuales
puede desarrollarse el control del cumplimiento y conformidad con la ley en
materia de educación. Así las cosas, si bien el Presidente de la República, en
armonía con lo dispuesto por los numerales 21 y 22 del artículo 189, debe
ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza, así como la inspección y
vigilancia de la prestación de los servicios públicos, estas funciones debe
cumplirlas “conforme a la ley”.
En este sentido, la Corte ha señalado que
“… en general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia
educativa corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de
la enseñanza se ejerce por el presidente de la República “conforme a la ley”
(C.P. Art. 189 num. 21).” [23]
Ahora bien, al Presidente de la República
corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de educación,
potestad conferida de manera general por el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política, en virtud de la cual se encuentra facultado para expedir
los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de
las leyes que rijan en materia de educación. Cabe reiterar aquí, como ya se
anotó en el apartado anterior, que la potestad reglamentaria radica en principio
en cabeza del Presidente de la República pero no es exclusiva de éste, por
cuanto puede ser ejercida por otros órganos o entidades del Estado de carácter
administrativo, aunque siempre se encuentra subordinada y tiene un carácter
subsidiario respecto de la potestad reglamentaria presidencial.
A este respecto, la Corte insiste en que ni
el Presidente de la República ni cualquier otro órgano o entidad del Ejecutivo
goza de autonomía para ejercer la potestad reglamentaria reconocida y asignada
por el constituyente, sino que por el contrario, dicha potestad se encuentra
siempre subordinada a la ley y tiene un carácter subsidiario y complementario
de ésta última, en cuanto debe tener como referente necesario unos contenidos y
una materialidad legal básica y suficiente para orientar la labor
reglamentaria, y en cuanto debe encontrarse dirigida a la debida ejecución,
cumplimiento, desarrollo e implementación de la ley. Esta segunda conclusión se
deriva tanto de la cláusula general de competencia y del principio de reserva
legal, como del carácter subordinado, subsidiario y complementario que
caracteriza la potestad reglamentaria, ya analizada por esta Corte.
En relación con este tema ha sostenido la
jurisprudencia constitucional en materia de educación, que “… a diferencia
de lo que ocurría en la Constitución anterior, el gobierno, en el actual
contexto constitucional, carece en esta materia de competencias de regulación
autónomas y las que le atribuye el ordenamiento superior, están siempre
subordinadas a la ley. También es preciso anotar, que, tal como se desprende
del propio artículo 67 de la Constitución, una es la función de regular la
educación, y otra distinta, la de ejercer la inspección y vigilancia de la
misma, y que ésta última debe adelantarse de conformidad con la ley. De este
modo se tiene que, ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de
inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedición de
reglamentos autónomos o independientes y que, en ambos casos, sus competencias
están subordinadas a la ley.”[24]
En este sentido, y tal y como lo ha señalado en otras
ocasiones esta Corte[25],
el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere necesariamente de la
existencia previa de unos contenidos o una materialidad legal manifestada en
unos criterios mínimos, básicos, claros, inteligibles y orientadores del
desarrollo reglamentario que debe cumplir la administración. Así mismo, esta
Corte resalta, que si una habilitación para ejercer dicha potestad no se
encuentra acompañada de un referente legal preexistente y debidamente
desarrollado, que se encuentre en capacidad para orientar la reglamentación de
la ley, constituye una deslegalización de la materia y una transferencia
indebida e irregular de competencias[26].
Así mismo se evidencia, que lo que no puede hacer el
legislador en materia de educación, y con mayor razón por tratarse de una
materia sometida a reserva legal, es transferir su facultad regulativa en esta
materia de manera íntegra al Ejecutivo, lo cual resulta claramente violatorio
tanto de la cláusula general de competencia como del principio de reserva
legal, y excede los límites y presupuestos constitucionales fijados para el
ejercicio de la potestad reglamentaria, y no puede justificarse tampoco de
ninguna manera con fundamento en las facultades para ejercer la inspección y
vigilancia.
Del análisis realizado en relación con las
facultades asignadas al Estado en materia de educación por el artículo 67 de la
Constitución Política, esta Corte concluye, en primer lugar, que una cosa es la
función reguladora de la educación, la cual, de conformidad con la cláusula
general de competencia y la reserva de ley, corresponde de manera exclusiva al
Congreso de la República, a través de leyes imperativas, generales,
impersonales y abstractas; y otra cosa muy diferente, es la función relativa a
la suprema inspección y vigilancia de la educación, así como la potestad
reglamentaria en esta materia.
En este orden de ideas, esta Sala entiende
que de conformidad con la cláusula general de competencia, la facultad de
regulación general en materia de educación corresponde al Congreso de la
República, con fundamento en el principio de reserva legal al que se encuentra
sujeta la educación por constituir un servicio público con función social. Así
mismo, evidencia esta Corporación que la inspección y vigilancia de la
educación se encuentra sujeta y subordinada a la Ley, en cuanto se restringe al
control del cumplimiento y de la ejecución de la Ley en esta materia, y que el
ejercicio de la potestad reglamentaria está determinado igualmente por la Ley,
esto es, por unos criterios o parámetros legales generales, mínimos y
fundamentales a partir de los cuales dicha potestad pueda ejercerse. De esta
forma, insiste la Sala en que el Legislador no puede trasladar su función
regulativa en materia de educación, ni el ejecutivo puede usurpar dicha
función, alegando para ello, o bien el ejercicio de la facultad de inspección y
vigilancia, o bien la potestad reglamentaria.
En síntesis, esta Corte concluye que, de
conformidad con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos
67, 68, 69 de la Constitución Política, así como en el numeral 23 del artículo
150 y 365 de la CP, la educación está sometida no sólo a la cláusula general de
competencia, sino más allá, al principio de reserva general de ley, por constituir
un servicio público con función social, y por tanto le corresponde al Congreso
de la República la regulación general en esta materia. Así mismo, concluye la
Sala, que tanto el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia como el
ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo deben enmarcarse
dentro de las reglas y premisas constitucionales y legales, y por consiguiente,
sólo serán válidos, si cumplen con dichos parámetros, esto es, si el ejercicio
de la inspección y vigilancia de la educación se orienta a lograr el
cumplimiento de la Ley en esta materia y el ejercicio de la potestad
reglamentaria se encuentra dirigido, orientado y determinado por unos
contenidos y una materialidad previamente definida por la ley. Por consiguiente,
concluye la Corte que no le es posible al Legislador, a través de una
determinación legal y habilitación general, trasladar al Gobierno Nacional de
manera íntegra la regulación de materias relativas a la educación, que le
corresponden por mandato constitucional al Legislador, alegando como fundamento
de dicha transferencia irregular la facultad de inspección y vigilancia o la
potestad reglamentaria.
6. La normatividad general aplicable en
materia de educación superior
Mediante la sentencia C-852 de 2005, esta
Corte realizó ya un análisis detallado respecto de la fuentes normativas en
materia de educación superior. En esta oportunidad, la Corte destaca que las
materias de que trata el artículo 8 de la ley 749 de 2002, referentes a los
estándares mínimos de calidad, al registro calificado de programas y a los
exámenes de calidad de los estudiantes en materia de educación técnica
profesional y tecnológica, que son objeto de examen en esta ocasión, son
instrumentos de calidad que deben estar regulados por las disposiciones legales
del Sistema Nacional de Educación.
No obstante, de la lectura y análisis tanto
de las disposiciones de la Ley 30 de 1992 como de la Ley 749 de 2002, en
armonía con lo dispuesto por la Ley 115 de 1995, disposiciones que conforman el
Sistema Nacional de Educación Superior, evidencia esta Corte que éstas no
contienen disposiciones o parámetros legales mínimos, básicos y suficientes, en
materia de registro de programas académicos, estándares mínimos de calidad y
exámenes de estudiantes, y ello en lo relativo a la educación superior técnica
y tecnológica, como para dar lugar, de conformidad con las disposiciones
constitucionales, a la reglamentación de las mismas por parte del Gobierno
Nacional.
Advierte esta Sala, que lo que hacen estas
leyes, específicamente el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 demandado, que
determina expresamente que corresponderá al Gobierno reglamentar el registro
calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior, es trasladar al Gobierno
Nacional la facultad de regulación general e íntegra en estas materias, y ello
en cuanto hace específicamente a los programas de formación técnica profesional
y tecnológica, a pesar de que la educación en general y las materias que son
objeto de examen en el presente proceso de constitucionalidad en particular,
gozan de la reserva legal de origen constitucional.
En consecuencia, esta Corte insiste en que, por
existir reserva de ley en materia de educación, tal y como se indicó en estas
consideraciones, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional,
debe señalar al menos los criterios, los parámetros y las bases de la
regulación, en una norma de jerarquía de Ley, con base en los cuales el Presidente
de la República puede ejercer la potestad reglamentaria establecida en el Art.
189, Num. 11, de la Constitución, respetando tanto el contenido de la ley
reglamentada como el de las demás leyes, así como la facultad de inspección y
vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos consagrada en los
numerales 21 y 22 del artículo 189 Superior.
En este sentido, insiste esta Sala, en que en materia
de educación tanto el ejercicio de la inspección y vigilancia como el de la
potestad reglamentaria del Ejecutivo se encuentran sometidos a la Constitución
y a la Ley. La inspección y vigilancia es el poder de control del cumplimiento
de la Ley, mientras que la potestad reglamentaria el de desarrollar la Ley, más
nunca el de reemplazarla o usurparla, y por consiguiente, tanto la inspección y
vigilancia como el poder reglamentario del Gobierno Nacional deben conservarse
dentro de los precisos y claros límites demarcados por la Constitución y la Ley[27].
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, esta Corte abordará a continuación el estudio de
constitucionalidad de la norma acusada frente a los cargos formulados.
7. Examen de los cargos formulados
La demanda que dió origen a este proceso impugna el
artículo 8 de la Ley 749 de 2002, en razón a que considera en primer lugar, que
dicho artículo viola la atribución general de competencia legislativa del
Congreso de la República en materia de educación, así como, en segundo lugar,
porque considera que la Ley 749 de 2002 no contiene disposiciones que
constituyan criterios o parámetros normativos de carácter legal que orienten la
labor de reglamentación del Gobierno Nacional, en materia del registro
calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, y que por lo tanto, en
su criterio el Legislador termina traspasando de manera íntegra al Gobierno
Nacional la función reguladora en estas materias, lo que constituye en su
criterio una clara vulneración de los artículos 67 y 68, de los numerales 8 y
23 del artículo 150, del numeral 21 del artículo 189 y del artículo 365 de la
Constitución Política.
Con fundamento en el análisis realizado en la parte
motiva y considerativa de esta sentencia, en primer término, respecto de la
cláusula general de competencia legislativa, el principio de reserva legal, la
facultad de inspección y vigilancia y el ejercicio de la potestad
reglamentaria; en segundo término, en relación con el carácter y estatus de la
educación y la aplicación de estas competencias y principios en esta materia; y
en tercer lugar, respecto de la normatividad general aplicable en el tema de la
educación superior, especialmente de la ley 749 de 2002, esta Corte concluye lo
siguiente:
7.1 La educación superior en Colombia, de conformidad
con lo dispuesto por la Constitución Nacional en sus artículos 67, 114 y 150,
se encuentra sujeta al principio general constituido por la cláusula general de
competencia legislativa, competencia asignada al Congreso de la República, en
virtud de la cual, corresponde en principio al Legislativo regular con fuerza
de ley lo relativo a la educación. Así mismo, la educación superior en su
calidad de servicio público con función social (art. 67 CP) se encuentra
sometida, de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 23 del artículo 150 y el
artículo 365 de la Constitución Política, al principio de reserva de ley, en
razón del cual, corresponde al Congreso de la república a través de leyes la
expedición de la normatividad general que debe regir el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos y, por
consiguiente, determinar los contenidos, criterios y la materialidad legal
general, básica y esencial para que posteriormente pueda proceder tanto la
inspección y vigilancia del cumplimiento de la ley en materia de educación como
la reglamentación de la ley.
Así mismo, la Constitución Nacional ha determinado,
con fundamento en lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 189, que
corresponde al Presidente de la República, velar por el estricto cumplimiento
de las leyes, y de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, ejercer de
conformidad con los parámetros constitucionales y legales preexistentes, la
potestad reglamentaria de las leyes, función, a partir de la cual expedirá los
decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las
mismas. Igualmente, de conformidad con el artículo 67 CP, la función de
vigilancia e inspección de la educación que corresponde al Estado implica que
los criterios y parámetros legales a partir de los cuales dicha función puede
ejercerse los fija el Legislador, y en armonía con los numerales 21 y 22 del
artículo 189 de la Carta Fundamental, que dicha función de inspección y
vigilancia de la educación la ejerce el Presidente de la República en estricta
sujeción a la Ley, con mayor razón por tratarse de un servicio público.
En consecuencia, concluye esta Sala, que la ley debe
regular de manera general, básica y mínima las materias relativas a la
educación y, así mismo, que el ejercicio tanto de la inspección y vigilancia
como de la potestad reglamentaria en materia de educación se encuentra limitado
por claros requisitos y parámetros constitucionales y legales y debe estar
orientado a lograr el cumplimiento de la ley y el desarrollo de los contenidos
legales prefijados por el Legislador.
7.2 No encuentra esta Corte en la normatividad general
que regula la materia referente a la educación superior, especialmente en lo
referente a la educación superior técnica y tecnológica, unos contenidos,
criterios, materialidad o parámetros legales generales, básicos y fundamentales
respecto del registro calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes
de calidad de los estudiantes de educación superior[28].
En este sentido, no existe ni en la Ley 749 de 2002,
ni en el artículo acusado, en relación con la educación superior técnica y
tecnológica, unos criterios normativos suficientes orientados a regular las
materias de que trata el artículo 8 demandado, esto es, el registro de
programas académicos, los estándares de calidad de los programas de educación
superior de carácter técnico profesional y tecnológica, y los exámenes de
calidad de los estudiantes, sino que dichas materias son transferidas
íntegramente para su regulación al Gobierno Nacional, lo cual configura, de
acuerdo con lo expuesto por esta Corte, una “deslegalización” de la
materia y una transferencia irregular e indebida de competencias, que no puede
ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspección y
vigilancia ni la potestad reglamentaria.
Por consiguiente, considera esta Corte en síntesis,
que no existen ni en el artículo 8 acusado, ni en la Ley 749 de 2002, unos
criterios normativos generales, básicos, esenciales y suficientes sobre las
materias de que trata el artículo demandado, que puedan orientar la labor
reglamentaria y la labor de inspección y vigilancia del Ejecutivo.
7.3 En este orden de ideas, concluye esta Sala, que lo
que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es delegar la regulación íntegra
de las materias de que trata este artículo al Gobierno Nacional, ya que no
existe un referente mínimo legal sobre los asuntos en cuestión, lo cual connota
una mayor gravedad por tratarse en este caso de una regulación requerida en
materia de un servicio público, regulación legal básica que es necesaria para
que pueda proceder con posterioridad y de conformidad con los parámetros
constitucionales ya analizados, tanto la reglamentación de dichas materias por
parte del Ejecutivo, como la inspección y vigilancia de las materias en
educación de que trata el artículo demandado.
Considera así esta Corte, que la habilitación que
consagra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional
reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de programas
académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes
de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e
instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, constituye
una habilitación irregular e indebida, por cuanto como se ha anotado, no existe
un referente legal mínimo y suficiente a partir del cual dicha reglamentación
pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa íntegramente al Ejecutivo la
competencia de regulación general en esas materias sobre educación superior,
las cuales corresponden al Congreso de la República, de conformidad con la
cláusula general de competencia legislativa y de la reserva general de ley por
tratarse de un servicio público. Considera la Corte que esta transferencia
inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de inspección y
vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida al Presidente
de la República por los numerales 21 y 22 CP, que como se analizó, se encuentra
limitada al control de la conformidad con la Ley; ni argumentando el ejercicio
de la potestad reglamentaria conferida al Presidente por el numeral 11 del
artículo 189 CP, por cuanto esta potestad presupone la fijación de unos
criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por
el Legislador. Por el contrario, considera la Corte que el artículo 8 de la Ley
749 de 2002 da lugar a una extralimitación en el ejercicio de la potestad
reglamentaria conferida al Gobierno Nacional.
Por consiguiente, la delegación que hace el artículo 8
de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional realice la reglamentación
en relación al registro de programas académicos, los estándares mínimos y los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, resulta contraria
a la Constitución Política y en razón de ello esta Corte la declarará
inexequible.
7.4 Finalmente, si bien la acción pública de
inconstitucionalidad de que trata este proceso, se encuentra dirigida contra la
totalidad del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, evidencia esta Corte, en
concordancia con lo observado por el Ministerio Público, que los cargos de la
demanda se dirigen específicamente contra el aparte final del artículo
impugnado, en el que se delega en el Gobierno Nacional la reglamentación del
registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica.
Por lo tanto, es específicamente en la habilitación
general contenida en el aparte final del artículo 8 de la Ley 749 de 2002,
habilitación mediante la cual corresponde al Gobierno Nacional reglamentar
íntegramente unas materias, que de conformidad con la Constitución debe regular
el Legislador mediante Ley, en donde esta Corte encuentra una vulneración al
ordenamiento superior.
En consecuencia, en relación con la primera parte del
artículo 8 de la Ley 749 de 2002, “Para poder ofrecer y desarrollar un
programa de formación técnica profesional, tecnológica, o de especialización,
nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el registro calificado del mismo”,
esta Corte no se pronunciará respecto de su constitucionalidad, por cuanto,
como ya se anotó, tanto los cargos presentados por el demandante como el examen
de los mismos ha estado dirigido al análisis de constitucionalidad de la
segunda parte del artículo acusado, en cuanto es este aparte de la norma el que
vulnera la cláusula general de competencia, la reserva de ley en materia de
educación superior, y extralimita la facultad de inspección y vigilancia, así
como el ejercicio de la potestad reglamentaria en esta materia. Por
consiguiente, la Corte se declarará inhibida respecto de la primera parte del
artículo 8 de la Ley 749 de 2002.
7.5 Con fundamento en todo lo expuesto y por ser
contraria a lo preceptuado en los artículos 67,  numeral 23 del artículo 150,
numeral 11 del artículo 189 y artículo 365 de la Constitución, la Corte
declarará inexequible la expresión “El gobierno Nacional reglamentará: el
registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición
y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la
educación superior”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
Así mismo, esta Corte no se pronunciará sobre la
primera parte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, por no encontrarse cargos
de inconstitucionalidad en contra de la misma.
7.6 Finalmente, esta Sala, con el fin de evitar
traumatismos, diferirá los efectos de la declaratoria de inexequibilidad
del aparte final del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, encontrado
inconstitucional por esta Corporación, hasta diciembre 16 del 2008, término
dentro del cual el Congreso de la República deberá tramitar la regulación legal
correspondiente en estas materias.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.    Declarar INEXEQUIBLE la expresión “El
gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los
estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación
superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos
de inspección y vigilancia de la educación superior”, contenida en el
artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
Segundo. INHIBIRSE de proferir decisión de fondo respecto de
la constitucionalidad de la expresión “Para poder ofrecer y desarrollar un
programa de formación técnica profesional, tecnológica, o de especialización,
nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener el registro calificado del mismo”,
contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
Tercero.  DIFERIR los efectos de la anterior declaración
de inexequibilidad hasta el 16 de diciembre del 2008.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO-
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada (E)
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
EN COMISIÓN
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO SIERRA
PORTO A LA SENTENCIA C-782 DE 2007
RESERVA DE LEY-Concepto (Salvamento de voto)
La técnica especial denominada reserva de ley, se
refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la
normación de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal.
O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de ley prohibe que la regulación
de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos.
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/RESERVA DE LEY EN MATERIA
EDUCATIVA-Regulación de la educación como derecho/RESERVA DE LEY EN
MATERIA EDUCATIVA-Regulación de la educación como deber del Estado/FACULTAD REGLAMENTARIA-Inspección
y vigilancia de la educación/RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Inspección
y vigilancia de la educación (Salvamento de voto)
No de todas las materias se puede pregonar que nuestra
Constitución exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por
parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal Constitucional, que por
ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a
regular su régimen jurídico. También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991
asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es
perfectamente posible que la Administración establezca métodos y criterios
mediante reglamentos, con el único límite de los preceptos constitucionales y
sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. En lo relativo
a la norma declarada inexequible, su contenido está referido a la educación.
Pero, no regula aspectos de la educación como derecho, sino lo relativo a la
relación entre el Estado y las Universidades con ocasión de las facultades de
inspección y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la
dimensión de la educación como deber del Estado. En efecto, una cosa es el
derecho fundamental a la educación y otra el deber del Estado en materia
educativa. La regulación constitucional de este deber, cuya fuente principal la
ubica acertadamente la Sala en el inciso 5º del artículo 67 superior, no
determina en manera alguna una reserva de ley. El deber estatal en materia de
educación, en cuanto a la inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a
la ley, en su dimensión de derecho fundamental. Esto es, inspección y
vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el derecho a la educación.
Pero no necesariamente que la ley diga previamente cómo se debe ejercer la
inspección y vigilancia en comento.
Referencia: expediente D-6702
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 749 de
2002.
Demandante: Guillermo Isaza Herrera
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura
mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el
salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C-782
de 2007.
2.- En dicha providencia se resolvió excluir del
ordenamiento jurídico el enunciado normativo que facultaba al Gobierno para
reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.
3.- En opinión de la mayoría “la ley debe regular
de manera general, básica y mínima las materias relativas a la educación la
regulación y, así mismo (…) el ejercicio tanto de la inspección y vigilancia
como de la potestad reglamentaria en materia de educación se encuentra limitado
por claros requisitos y parámetros constitucionales y legales (…)”.  En esa
medida, concluyó que, al no encontrar en el precepto demandado ni en la Ley 749
de 2002 criterios normativos suficientes relacionados con las materias que el
artículo 8 confiaba a la reglamentación del Gobierno, no se trataba del
ejercicio de la potestad reglamentaria por el Presidente de la República sino
de una “deslegalización” de lo relacionado con el registro de programas
académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, de manera tal que se configuraba “una
transferencia irregular e indebida de competencias, que no puede ser
justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspección y vigilancia
ni la potestad reglamentaria”. Razones que en definitiva condujeron a la
declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado.
4.- La Sala estructuró la anterior conclusión a partir
de las siguientes premisas:
En virtud de la cláusula general de competencia
legislativa corresponde la Congreso de la República, como regla general,
desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley.
Las previsiones contenidas en el texto constitucional
que atribuyen competencias al Estado, deben entenderse en el sentido que éstas
son asignadas en principio al Poder Legislativo. Por lo tanto las atribuciones
en materia de regulación, inspección y vigilancia en cabeza del Estado deben
entenderse en el sentido “que es la propia Constitución y el legislador
quienes fijan los criterios y parámetros a seguir por los otros órganos del
poder público, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la función de
inspección y vigilancia”.
Se debe diferenciar la cláusula general de competencia
legislativa de la reserva de ley. En el primer caso la ley no debe desarrollar
íntegramente la materia “pues puede delimitar el tema y permitir su
concreción por medio de reglamentos administrativos”, mientras que la
reserva de ley supone “una mayor exigencia de regulación por el Legislador”.
En todo caso no pueden otorgarse facultades extraordinarias para la regulación
de materias sujetas a reserva de ley, y respecto de estas materias el ejercicio
de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado.
El ejercicio de las funciones gubernamentales de
inspección y vigilancia está sujeto a los criterios demarcados en la ley. Se
trata de funciones de control las cuales se diferencian de la intervención en
donde se modifica el estatus jurídico previo.
El ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la
existencia de unos contenidos o criterios generales fijados con anterioridad
por el Legislador, que sirvan de guía a la reglamentación. A su vez el texto la
ley y la Constitución sirven de limite para el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
El artículo 67 constitucional establece una reserva de
ley en materia de regulación de la educación, la cual se ve reforzada por su
carácter de servicio público con función social, en esa medida le corresponde
al Congreso de la República la regulación general de la materia. Por lo tanto
el ejercicio de la potestad reglamentaria, al igual que las funciones de
inspección y vigilancia “se encuentra dirigido, orientado y determinado por
unos contenidos y una materialidad previamente definida por la ley”.
5.- Debido a que la anterior línea argumentativa es
similar a la que condujo a la declaratoria de inexequibilidad de otros
enunciados normativos contenidos en el mismo artículo 8 de la Ley 749 de 2002
por medio de la sentencia C-852 de 2005, creo necesario reiterar los argumentos
expuestos en el salvamento de voto de la anterior decisión.
6.- En primer lugar, en el presente caso no existe
reserva de ley. La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere a la
previsión incontestable en el texto constitucional de que la regulación de
determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es
lo mismo, la técnica de reserva de ley prohibe que la regulación de un asunto
se haga primariamente mediante reglamentos. Si bien es cierto que existe en
cabeza del Congreso una cláusula general de competencia, la cual supone que
todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, no lo es
menos que el principio de legalidad que subyace a esta cláusula se encuentra
matizado en nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas las materias
se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se deban desarrollar en
sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal
Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el
legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros
asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros
por el contrario, es perfectamente posible que la Administración establezca
métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de los preceptos
constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el
legislador.
7.- El contenido del enunciado normativo declarado
inexequible hace referencia a la educación. Ahora bien, la educación en el
ordenamiento constitucional colombiano, de conformidad con el artículo 67 de la
Constitución, tiene diversas facetas, entre las cuales se encuentra la educación
como derecho fundamental, como una obligación prestacional del Estado
colombiano, y el servicio público de educación. Si bien sobre algunas de ellas
existe reserva de ley -entendida como la prohibición de deslegalizar su
regulación- específicamente sobre las facultades de inspección y vigilancia
estatal sobre el servicio público de educación, la Carta de 1991 no establece
tal reserva y los enunciados normativos declarados inexequibles regulaban
precisamente esta materia.
En efecto, la postura mayoritaria carece de respaldo
en el texto constitucional pues la reserva de ley respecto de las facultades
gubernamentales de control, inspección y vigilancia no se derivan del citado
artículo 67, como tampoco del numeral 21 del artículo 189 constitucional, pues
la alusión que hace este precepto a que la vigilancia de la enseñanza se ejerce
por parte del Gobierno conforme a la ley, debe ser entendida en relación
con aquellos aspectos de la educación que precisamente tienen reserva de ley en
virtud de otros mandados constitucionales, como por ejemplo, lo relacionado con
el derecho fundamental a la educación.
El inciso 5º del artículo 67 superior es el origen de
la función estatal de inspección y vigilancia en materia educativa, pero este
precepto no señala en manera alguna una reserva de ley. Entender como hace la
mayoría que de la expresión “corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación”, se deriva que estas
atribuciones reposan en cabeza del Legislador y que sobre ellas existe reserva
legal significa desconocer la distinta naturaleza de las referidas
competencias, pues por su esencia la inspección y vigilancia son funciones en
cabeza del poder ejecutivo, debido a que implican actividades del orden
material cuya ejecución es extraña, al menos desde la perspectiva tradicional
de la división de poderes en el constitucionalismo colombiano, al poder
legislativo. El mismo sentido del término regular contenido en esta
disposición constitucional es equívoco y no puede ser entendido sólo en el
sentido de expedir normas de carácter  general, impersonal y abstracto, es
decir de expedir leyes, sino que puede tener la acepción de ejercer la potestad
reglamentaria o incluso ejercer las funciones propias de los órganos
reguladores, tal como ha sido defendido en otras materias, como los servicios
públicos domiciliarios, por esta Corporación.
Considero entonces que cuando el referido inciso hace
referencia al Estado atribuye tales competencias irrestrictamente al Ejecutivo,
y que corresponde a éste desarrollarlas de conformidad con aspectos de rango
constitucional tales como calidad, formación moral, física e intelectual,
adecuado cubrimiento, y los criterios señalados en el artículo 67
constitucional. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule
primero la ley.
8.- También consideró la Sala que la referencia del
numeral 21 del artículo 189 constitucional, en el sentido que la vigilancia de
la enseñanza se ejerza por parte del Gobierno conforme a la ley,
reforzaba entonces la configuración de una reserva de ley en dicha materia.
Sobre esto, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a
aquellos aspectos de la educación que precisamente, en nuestra Constitución
tienen reserva de ley.
Tal como lo expresé más arriba, no todos los aspectos
que conforman la regulación de la educación superior hacen relación a ésta como
derecho fundamental. El deber estatal en materia de educación, en cuanto a la
inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensión de
derecho fundamental. Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo
que ley diga sobre el derecho a la educación. Pero no necesariamente que la ley
diga previamente cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia en comento.
9.- Igual sucede con el argumento referido a la
estipulación constitucional de la educación como servicio público, y la reserva
legal para regular éstos. La educación como servicio público es uno de los
aspectos de la educación para ser regulados exclusivamente por la ley, al menos
en sus parámetros generales. Así lo establece el artículo 365 de la
Constitución. Pero de nuevo, la regulación de su prestación es la que debe
necesariamente fijar la ley, además de los aspectos que desarrollan dicha
prestación en los artículos 366 a 370 superiores. Su control, inspección y
vigilancia en cabeza del Ejecutivo sugieren sujeción a la ley, respecto de lo
que ésta diga que debe ser su prestación. Derivar de ello la necesidad de una
ley previa que se pronuncie sobre cómo se debe hacer dicha vigilancia, implica
hacer caso omiso de los parámetros que para esto establece la misma
Constitución. La referencia a la Superintendencia de Servicios Públicos en
artículo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para dirigir
el sentido de su facultad de inspección y vigilancia, y no para el sólo hecho
de ejercerla.
10.- Considero adicionalmente que la sentencia de la
cual me aparto introduce confusiones innecesarias entre figuras tales como la
cláusula general de competencias y la reserva de ley, de manera tal que no
queda claro cual es el deber de configuración del Legislador de determinadas
materias en virtud de una u otra figura. Parece creer la mayoría que la
prohibición de deslegalizar ciertos asuntos también deriva de la cláusula
general de competencia legislativa, entendimiento claramente erróneo a la luz
del texto constitucional porque la prohibición de deslegalización procede
exclusivamente de la reserva de ley. Disiento también de la apreciación según
la cual la reserva de ley excluye la delegación en ciertas materias porque
nuestra Constitución no señala una reserva formal de ley sino exclusivamente
una reserva material, esto es, las materias sobre las cuales pueden se predica
pueden ser reguladas mediante la técnica de una ley de facultades
extraordinarias y decretos leyes.
10.- Por todas las anteriores razones me aparto de la
decisión mayoritaria.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO
Y ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA
C-782
DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos inmediatos (Salvamento de voto)
Si una norma ha sido encontrada y declarada
inconstitucional el efecto inmediato es que tiene que ser excluida del
ordenamiento jurídico y, no por el contrario, mantenerla en el ordenamiento. La
Corte no puede postergar los efectos de sus fallos en el tiempo, pues con ello
desconoce el principio de supremacía de la Constitución. El único lapso de
tiempo entre el cual se encuentra alguna justificación para que continúe
rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se produce
el fallo y la publicación de la sentencia
LEY-Presunción de constitucionalidad (Salvamento de voto)
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-No existencia de facultad expresa/CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos diferidos (Salvamento de voto)
No existiendo norma expresa que faculte a la Corte
Constitucional para establecer una excepción a la regla general (que es que la
norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de
inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para
hacerlo. La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución
no tiene poder constituyente y es un mero órgano constituído, que como tal se
encuentra sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy
claramente que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley".
SEGURIDAD JURIDICA-Competencia expresa (Salvamento de voto)
ESTADO DE DERECHO-Individuo y funcionario público
(Salvamento de voto)
En el estado de derecho la posición jurídica del
individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo
puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley. En
cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en
principio son limitadas.
CONGRESO-Regulación exclusiva en materia de educación
(Aclaración de voto)
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
Y RESERVA DE LEY-Diferencias
(Aclaración de voto)
RESERVA DE LEY SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Facultad regulativa exclusiva del Congreso
(Aclaración de voto)
RESERVA DE LEY-Excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias
para regular ciertas materias (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-6702
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 “por la cual se organiza el
servicio público de la educación superior en las modalidades de formación
técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de esta Corte, me permito salvar y aclarar mi voto a la decisión
adoptada en la presente sentencia, por las siguientes razones:
1. En primer lugar salvo mi voto respecto del numeral
tercero (3) de la parte resolutiva de la presente sentencia, por cuanto si bien
estoy de acuerdo con la decisión de inexequibilidad de la norma demandada,
discrepo respecto del efecto diferido de la inconstitucionalidad que se decidió
por la mayoría de los magistrados de esta Corporación.
En este sentido, no comparto el diferir los efectos de
la decisión de inconstitucionalidad en el tiempo, hasta el 16 de diciembre del
2008, por cuanto considero que si una norma ha sido encontrada y declarada
inconstitucional el efecto inmediato es que tiene que ser excluida del
ordenamiento jurídico y, no por el contrario, mantenerla en el ordenamiento.
Por consiguiente, en mi concepto la Corte no puede
postergar los efectos de sus fallos en el tiempo, pues con ello desconoce el
principio de supremacía de la Constitución al permitir, que pese a que una
disposición de inferior jerarquía sea inconstitucional, siga rigiendo aún
siendo contraria al ordenamiento superior.
En concordancia, en numerosas oportunidades me he
pronunciado respecto de este punto en mis salvamentos de voto[29], a partir de
argumentos que me permito reiterar en esta oportunidad, a continuación:
“
1.     Antes de la declaratoria de
inexequibilidad, la ley tiene una presunción de constitucionalidad.  De manera
tal que si el fallo encuentra la norma ajustada a la constitución, no ha
variado la situación jurídica anterior.
2.     El problema se presenta cuando el fallo de
la Corte Constitucional es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la
norma debe desaparecer del ordenamiento jurídico y no debe seguir produciendo
efectos.
3.     Si la sentencia declara que una ley es
contraria a la Constitución, no es lógico que una norma que ya se sabe que es
inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jurídico; lo lógico es
que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha
constatado que se opone a la Constitución.
4.     El único lapso de tiempo entre el cual se
encuentra alguna justificación para que continúe rigiendo la norma declarada
inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicación de
la sentencia.  La razón por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicación
de la sentencia es una razón de seguridad jurídica y que en el fondo es la
misma por la cual la ley sólo tiene eficacia con su publicación pues sólo con
la publicación la conocen sus destinatarios; de manera tal que así como la
eficacia de la ley sólo tiene inicio con la publicación de la deliberación
legislativa, la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, sólo tiene
efecto a partir de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
Este principio conserva su validez a pesar
de lo dispuesto en la parte final del artículo 56 de la Ley 270 de 1996 que
establece que la sentencia tendrá la fecha en que se adopte; pues una cosa es
la fecha de la decisión y otra distinta a partir de cuando produce efectos la
decisión, que no puede ser si no hasta que sea conocida y este objetivo lo
cumple la publicación.
5.     Fuera de ese lapso de tiempo que media
entre la producción de la sentencia y la publicación de la misma no existe
ninguna razón lógica para que la norma inconstitucional siga rigiendo.
6.     Hans Kelsen el gran teórico y creador de
los Tribunales Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales
eran una especie de legisladores y más exactamente de legislador negativo; por
oposición a los Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores
positivos.
La diferencia fundamental entre estas dos
clases de legisladores, estaba en que el legislador positivo (Congreso o
Parlamento) podía no sólo derogar la ley, sino también y de manera inmediata,
reemplazar la ley que derogaba.  El legislador positivo podía simultáneamente
derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por otra distinta, de manera
tal que no existan vacíos legislativos.  En cambio el legislador negativo
(Corte Constitucional) si bien podía acabar con una norma jurídica, no tenía el
poder para reemplazarla por otra ya que esta función sólo podía realizarla el
Parlamento.  Pues bien, entre el momento en el cual la Corte Constitucional
declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso dicta la ley
que debe reemplazarla o llenar el vacío dejado por la ley inconstitucional,
puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y pueden, además, verse
afectadas ciertas instituciones del Estado.  Con el fin de evitar estos
traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal Constitucional que se creó y
que fue la Constitución Austriaca de 1920 ideó un mecanismo que permitía
deferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con el fin de
que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley ajustada a la
constitución que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con ese propósito
se permitía a la Corte Constitucional Austriaca en una norma de la propia
constitución deferir los efectos de sus fallos por un término máximo de seis
(6) meses y se exigía además un pronunciamiento expreso de la Corte cuando
hacía uso de esta facultad.  Posteriormente por una reforma de la Constitución
Austriaca se amplió dicho término hasta por un (1) año, que es el que
actualmente rige.
7.     Como se puede observar en la Constitución
Austriaca existía una norma expresa que permitía deferir en el tiempo los
efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que
precisamente hace falta en la Constitución Colombiana. No existiendo norma
expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepción a
la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha
publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte
carece de competencia para hacerlo.
La Corte Constitucional por muy guardiana
que sea de la Constitución no tiene poder constituyente y es un mero órgano
constituído, que como tal se encuentra sometida al artículo 121 de la
Constitución que establece muy claramente que "ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la Ley".
8.     La filosofía del derecho señala, que al
lado del bien común y de la justicia, existe el valor fundamental de la
seguridad jurídica que solo la da la existencia de una facultad o competencia
expresa; cuando hay norma expresa como en la Constitución Austriaca se conoce
de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo máximo que se
pueden deferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe
un término establecido en la Constitución, y se defieren los efectos, estos
pueden ser deferidos arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por
un lapso de ocho (8) meses, pero mañana podría deferirse por un lapso de ocho
(8) años o por un tiempo de ochenta (80) años; con el resultado paradójico de
que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional
siga rigiendo ochenta (80) años más.  Cuando hay norma expresa y que fija un
límite en el tiempo, existe consecuencialmente un límite para el poder de la
propia Corte Constitucional.  Todo órgano constituído incluida la Corte
Constitucional debe tener unos límites, que es la garantía de los derechos de
los ciudadanos y de la democracia, todo órgano sin control es nocivo para el
estado de derecho así este órgano sea la Corte Constitucional.
9. En el estado de
derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del
funcionario público.  El individuo puede hacer todo aquello que no le esté
expresamente prohibido por la ley.  En cambio, el gobernante, la autoridad,
actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al
ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al
funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está
prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida
para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo
argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte
para ello; si no existe esa norma, le está implícitamente prohibida esa
actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre
expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por
analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los
funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea
la cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano
constituido y por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia
aplicable los artículos 121 y 6 de la Constitución Colombiana. La Corte
Constitucional, por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la
Constitución y no un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío
sobre la falta de norma para deferir los efectos de sus fallos en el tiempo no
puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el contrario, debe ser
colmado por el propio constituyente.”[30]
Igualmente, discrepo del argumento respecto de un
supuesto vacío normativo que supondría sacar la norma jurídica del ordenamiento
de manera inmediata, arguido para justificar los efectos diferidos de la
declaración de inconstitucionalidad, ya que en mi criterio, la regla general en
el derecho es la libertad y con las disposiciones normativas se limita de
alguna manera la libertad, la cual se recupera cuando  se sacan dichas
disposiciones del ordenamiento jurídico. Por tanto, el efecto inmediato de la
declaratoria de inconstitucionalidad vuelve al estado normal y general el
ordenamiento jurídico.
Para el suscrito magistrado, es claro entonces que si
una norma viola la Constitución, de manera inmediata debe ser expulsada del
ordenamiento por la Corte Constitucional cuando decida sobre el particular. El
diferir los efectos de inconstitucionalidad de una norma constituye una
anormalidad, por cuanto la ley viene con una presunción de legalidad y
posteriormente que ha sido declarada inconstitucional se cae dicha presunción,
no obstante lo cual se permite que la ley siga siendo vigente por un
determinado tiempo, práctica que convierte en irrisorios los fallos de
constitucionalidad de esta Corporación.
En síntesis reitero mi posición jurídica en cuanto
resulta imposible desde el punto de vista constitucional en Colombia, aplazar
los efectos de una decisión de inexequibilidad de una norma, declaración que
debe tener efecto inmediato, en la medida que no existe ninguna norma en la
Carta Política que autorice diferir en el tiempo los efectos de la declaración
de inconstitucionalidad de una disposición jurídica de inferior jerarquía, lo
cual por lo demás crea una gran inseguridad jurídica para los ciudadanos.
2. En segundo lugar, me permito aclarar mi voto a la
presente decisión respecto de algunos temas tratados en la parte considerativa
y motiva de la presente de decisión, en relación con la primacía del órgano
legislativo y la reserva de ley frente a determinadas materias.
2.1 En relación con la primacía del órgano
legislativo, considero que el legislador goza de primacía frente a los otros
dos poderes, precisamente por manifestar el principio democrático. Por
consiguiente, la voluntad del Estado se expresa por medio de la Ley y las
competencias otorgadas por la Constitución al Estado deben entenderse en
principio otorgadas al Legislador.
En este sentido es que Rousseau afirmaba que la Ley es
la expresión de la voluntad general, la cual debe expresar a su vez la voluntad
de Estado en el marco de un estado democrático y constitucional de derecho. Por
ello también Kelsen afirmaba el primado del Parlamento frente a los otros dos
poderes, el cual implica una supremacía del legislador, por cuanto es éste
quien expresa la voluntad del Estado en un Estado de Derecho. Por el contrario,
el Ejecutivo se limita a ejecutar -por esto mismo se denomina ejecutivo- la
voluntad que ha expresado ya el legislador y de ninguna manera puede
sustituirlo, reemplazarlo y mucho menos usurparlo.
En este orden de ideas, cuando la Constitución
manifiesta que alguna función corresponde al Estado -como sucede con el
artículo 67 CP que afirma que corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia en materia de educación-, sin indicar nada más,
en realidad está atribuyendo una competencia y esa competencia queda en cabeza
del Legislador. Es la rama Legislativa quien ejerce dicha competencia y se
expresa, como se expresa el Legislador, por medio de las leyes. La Ley es
entonces la expresión de la voluntad del Estado.
En consecuencia, si la Constitución consagra que
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
alguna materia o ámbito jurídico, lo que quiere decir la Carta Política es que
el legislador es quien fija los parámetros fundamentales que deben existir en
el tema de que se trate y que éstos no pueden ser determinados por el
Ejecutivo. El Legislador determina entonces los contenidos y criterios
esenciales de regulación y el ejecutivo controla que esos parámetros fijados por
la ley se cumplan, pero dichos parámetros normativos no los puede crear el
ejecutivo, mucho menos en materias sometidas a reserva de ley, como los
servicios públicos, en este caso la educación.
2.2 En relación con el fundamento de la reserva de ley
considero necesario diferenciar en este tema entre una ley cualquiera y una ley
que trate sobre derechos fundamentales, respecto de la cual, el gobierno no
puede desarrollar estos temas. Respecto de los derechos fundamentales,
considero por tanto que el gobierno no puede tocar estos asuntos ni siquiera
autorizado por el legislador.
Por tanto, en mi criterio la definición y
diferenciación entre cláusula general de competencia legislativa y reserva de
ley tiene consecuencias directas en varias materias, como en el caso de los
derechos fundamentales, de los cuales se afirma que no pueden ser tocados en su
núcleo esencial ni siquiera por el propio legislador. La cláusula general legislativa
significa, que es al legislador a quien corresponder por regla general la
regulación de todas las materias objeto de regulación en el estado
constitucional y democrático de derecho. Por su parte, la reserva de ley
predicable respecto de determinados asuntos significa que existen unos temas
que sólo los puede regular de manera exclusiva el legislador, y que por tanto,
dicha facultad regulativa no puede ser delegada o trasladada por el legislador
a otro órgano o entidad. En realidad, la reserva de ley implica casi una
prohibición de regulación por otros órganos diferentes al Legislador en
materias expresamente señaladas por la propia Constitución.
En este orden de ideas, el suscrito magistrado
evidencia que existe una contradicción entre la idea de reserva de ley y el
ejercicio de facultades extraordinarias, por cuanto la reserva de ley excluye
el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas materias,
como en el caso de los derechos fundamentales. De este modo, cuando no sólo
existe cláusula general de competencia sino también reserva de ley, es tanto
como afirmar, que un determinado tema sólo puede ser regulado por el Legislador
y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias. Así mismo, evidencia
el suscrito magistrado que existe también una tensión jurídica entre la reserva
de ley y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a
materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria
se encuentra claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una
deslegalización de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser
exclusivamente determinadas mediante ley, lo cual resulta claramente
inconstitucional.
Con fundamento en las razones expuestas, salvo y
aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Este aparte del artículo 8 de la Ley 749 de 2002 fue declarado inexequible por
esta Corte mediante la sentencia C-852 de 2005, con un efecto de
inconstitucional diferida a partir del 16 de diciembre del 2006.
[2]
Ver entre otras las sentencias C- 539 de 1995, C- 263 de 1996, C-710 de 2002,
C-530 de 2003, C-675 de 2005 y C-852 de 2005.
[3]
Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[4]
Ver por ejemplo Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Salvamento parcial de voto M. Jaime Araujo Rentería.
[5]
Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[6]
Ver Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Ver Sentencia C-570 de 1997 y Sentencia C-1191 de 2001 entre otras.
[8]
Sentencia C-199 del 2001, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[9] Sentencia C-1093 del 2003, M.P: Alfredo
Beltrán Sierra.
[10]
Ver Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de
Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[11]
Ver por ejemplo Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Salvamento parcial de voto M. Jaime Araujo Rentería, y Sentencia C-852 de 2005,
M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[12]
Ver Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[13]
Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[14]
Ver Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[15]
Ver Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y Sentencia
C-734 de 2003, M. P. Alvaro Tafur Gálvis, Salvamento de Voto de Jaime Araújo
Rentería.
[16]
Sentencia C-290 de 1997, M.P.: Jorge Arango Mejía, y Sentencia
C-530 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto de
Jaime Araújo Rentería.
[17]
Ver Sentencia C-508 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[18]
Sentencia C-852 de 2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[19]
Ver Sentencia C-675 de 2005.
[20]
Sentencias C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-675 de 2005, M.P.: Jaime
Araújo Rentería.
[21]
Sentencia C-675 del 2005.
[22]
Ver Sentencia C-263 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y Sentencia C-150
de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23]
Sentencia 852 de 2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[24]
Sentencia C-852 de 2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[25]
Ver Sentencias C-290 de 1997, C-265 de 2002, C-530 de 2003, C-734
de 2003, C-675 de 2005, entre otras.
[26]
Ver por ejemplo Sentencia C-852 de 2005.
[27]
Ver sentencia C-675 de 2005.
[28]
A esta misma conclusión se arribó en la sentencia C-852 de
2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[29]
Ver salvamentos a las sentencias C-442 del 2001, C-858 del 2006, entre otros.
[30]
Ver Salvamento de Voto de la Sentencia C-442 de 2001.