C-354-98
Sentencia C-354/98
Sentencia
C-354/98
PROCESO
PRESUPUESTAL-Competencia
La ley anual de
presupuesto "no tiene una función normativa abstracta, sino un contenido
concreto", y que su aprobación por el órgano legislativo no agota la
totalidad de las operaciones referentes al presupuesto, pues las competencias
relativas al proceso presupuestal se encuentran repartidas entre los distintos
órganos que ejercen el poder público y, una vez aprobado el presupuesto por el
Congreso, atañe al ejecutivo la responsabilidad de su ejecución.
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Naturaleza
El decreto de
liquidación del presupuesto no es, entonces, un acto de naturaleza legal, razón
adicional para que no tenga idoneidad para modificar la ley anual de
presupuesto y, aunque no está expresamente consagrado en la Constitución, a él
se refiere el artículo 67 del decreto 111 de 1996, destacando que lo dicta el
Gobierno Nacional y que en su preparación el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, tomará como base el
proyecto presentado por el Gobierno e insertará todas las modificaciones que se
le hayan hecho en el Congreso, acompañándolo con "un anexo que tendrá el
detalle del gasto para el año fiscal respectivo".
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Funciones
Fuera de las
funciones de clarificación de los resultados del proceso legislativo y de especificación
del gasto, el decreto de liquidación cumple la función consistente en
facilitarle al ejecutivo la correcta ejecución del presupuesto, por cuanto
"...en él habrán de quedar consignados, en forma definitiva, todos los
ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y como fueron aprobados
por el Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o disminuir su cuantía ni
introducir cambios en cuanto a su asignación o destino, además, debe respetar
íntegramente el contenido normativo de los preceptos que dicho órgano haya
expedido".
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Control
no corresponde a la Corte
Dada la
naturaleza jurídica del decreto de liquidación y de los anexos, su examen
escapa a la órbita de competencias que esta Corte ejerce "en los estrictos
y precisos términos" del artículo 241 superior, de manera que, por este
aspecto el control no le corresponde a la Corte sino a otras instancias, pues
en materia presupuestal "la función de control corresponderá a varios
órganos dependiendo del ángulo desde el cual se ejerza".
Referencia:
Expediente D-1984
Acción pública de
inconstitucio-nalidad en contra del artículo 1º (parcial) de la ley 413 de
1997.
Actor: Jorge García
Hurtado
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., julio quince (15) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano JORGE GARCIA HURTADO solicitó a esta
Corporación la declaración de inexequibilidad de una parte del artículo 1º de
la ley 413 de 1997, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos
de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al
31 de diciembre de 1998”.
Por auto del 10 de
marzo de 1998, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó
su fijación en lista, el traslado del expediente al señor Procurador General de
la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar
las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República y al señor
ministro de Hacienda y Crédito Público.
Una vez cumplidos
todos los trámites propios de esta clase de actuaciones, procede la Corte a
decidir.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación una parte del artículo 1º de la ley 413 de 1997, destacando el
segmento acusado:
“Ley 413 de 1997
(19 de noviembre)
Por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 1998
El Congreso de Colombia
DECRETA
PRIMERA PARTE
Artículo 1º. Fíjanse
los cómputos del presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del tesoro de la
Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998, en
la suma de TREINTA Y OCHO BILLONES SETECIENTOS MIL MILLONES DE PESOS MONEDA
LEGAL ($38.700.000.000), según el detalle del presupuesto de Rentas y Recursos
de capital para 1998, así:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
I. INGRESOS
DEL PRESUPUESTO NACIONAL
34.726.604.331.414
1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION
14.973.958.125.847
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACION
17.333.253.346.186
(...)
III. LA DEMANDA
Según el demandante
lo acusado quebranta el artículo 345 de la Constitución Política, porque “los
ingresos del presupuesto nacional, fueron presentados en las normas citadas
anteriormente, en forma genérica, sin ningún detalle que indique, como lo
ordena la Carta, el impuesto o contribución respectivo”, siendo que el artículo
345 superior “condiciona la percepción o recaudo del impuesto a que ellos
figuren en el presupuesto”.
Según el Diccionario
de la Lengua Española figurar es “formar la figura” o “formar parte”, de donde
se deduce que “su inclusión en el presupuesto debe ser expresa, concreta, definida
para que en cada caso se especifique el impuesto o contribución que se estima
recaudar durante la respectiva vigencia fiscal, en forma tal, que se pueda
diferenciar según su naturaleza, la denominación y cuantía, como lo consagra el
artículo 20 de la ley 38 de 1989...”.
A falta del detalle
de la denominación y la cuantía el cumplimiento es imposible y si los impuestos
y contribuciones no se incluyen, tampoco “se pueden recaudar, por ser su
condición esencial”. Se pregunta el demandante ¿cómo puede en la actualidad el
Gobierno y el Congreso aplicar el principio de la justicia distributiva, si no
se hace ninguna distinción entre contribuciones e impuestos, ni se conoce su
detalle en el presupuesto anual?
Señala el actor que
el principio de universalidad es de una utilidad evidente, pues el control
político y operativo del presupuesto “podrá hacerse sólo en la medida en que
todos los ingresos y todos los gastos figuren efectivamente allí” y, en este
caso, ni en el decreto de liquidación ni en los anexos respectivos se
encuentran detalladas las rentas y gastos que se incorporan globalmente en la
ley.
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
1. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público envió la ley de Presupuesto General de la Nación y
el titular de esa cartera, mediante apoderado, defendió la constitucionalidad
de la preceptiva acusada, con fundamento en los argumentos que se resumen a
continuación.
Señala el
interviniente que del artículo 352 de la Constitución y de la jurisprudencia
constitucional que lo ha interpretado “se infiere que la norma llamada a
regular todo lo concerniente al presupuesto, además de lo que haya previsto la
Carta Política, es el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual goza de una
prevalencia cuasiconstitucional y le compete establecer entre otros aspectos
los principios y reglas que informan la presentación del mismo”.
El artículo 53 del
decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”,
establece que el Presupuesto de Rentas se presentará al Congreso en los
términos del artículo 11 y que “El Gobierno presentará en un anexo, junto con
el mensaje presidencial, el detalle de su composición”.
A su turno, el
artículo 11 prevé que el presupuesto de rentas debe contener la estimación de
los ingresos corrientes de la Nación, “sin haber ordenado su desagregación, de
manera que, la disposición objeto de la demanda, se ajusta en un todo a lo
ordenado por la Ley Orgánica del Presupuesto, lo que no implica en forma alguna
violación del artículo 345 constitucional, pues igualmente, junto con el
proyecto de ley anual de presupuesto, se presenta al Congreso para su
aprobación, un anexo, con el detalle de su composición donde se discriminan los
ingresos corrientes que espera recaudar la Nación, en la respectiva vigencia
fiscal...”.
Sostiene el
interviniente que la expresión “figurar” no es igual a discriminación y que las
afirmaciones del actor en el sentido de que en ninguna parte aparece la enunciación
detallada de los ingresos, resulta desvirtuada con la sola constatación de los
anexos.
2. El Secretario
General (e) de la h. Cámara de Representantes remitió, extemporáneamente, un
concepto jurídico suscrito por el Jefe de la División Jurídica de esa
Corporación, en el que se comparten los criterios del demandante.
V. EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte declarar constitucional el artículo 1º
de la ley 413 de 1997. Luego de referirse a la Ley Orgánica del Presupuesto y
a  la Ley Anual del Presupuesto, el Jefe del Ministerio Público recuerda el
contenido del artículo 11 del decreto 11 de 1996, de acuerdo con cuyas voces el
Presupuesto de Rentas “contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación”, y agrega:
“En este orden de
ideas, atendiendo los mandatos del citado artículo, la norma impugnada no hace
otra cosa que fijar el monto del presupuesto de rentas y recursos de capital
del tesoro de la Nación para el período fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 1998, detallando de manera global las sumas correspondientes a los
ingresos corrientes de la Nación.
“El hecho de no
discriminar los ingresos corrientes de la Nación en tributarios y no
tributarios no torna inconstitucional el precepto acusado, pues la técnica
legislativa aconseja desagregar dichos componentes en los anexos del
presupuesto a fin de facilitar la comprensión del texto normativo.
“En efecto, como la
ley anual no tiene una función normativa abstracta sino específica, la
disposición impugnada no puede desconocer los lineamientos trazados en la ley
orgánica sobre la forma como deben estimarse los ingresos corrientes de la
Nación, pues dicho estatuto no exige otra cosa que establecer y consignar el
monto de los mencionados ingresos.
“Para este análisis
se debe tener en cuenta que el proceso presupuestal es la culminación de una
serie de actos ligados entre sí, donde participan el Legislativo y el
Ejecutivo, en el que el gobierno presenta al Congreso el proyecto de
presupuesto, junto con un anexo que detalla los gastos y los ingresos (artículo
53 del decreto 111 de 1996), de suerte que una vez aprobado el presupuesto, el
gobierno, en el decreto de liquidación, especificará cada uno de sus
componentes en forma detallada”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política.
Segunda. La
materia
1. Como quedó
expuesto en los antecedentes de esta providencia, el actor considera que la
parte acusada del artículo primero de la ley 413 de 1997, “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
1998”, vulnera el artículo 345 de la Constitución Política, de acuerdo con
cuyas voces, “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos”.
2. El presupuesto
general de la Nación contiene, entonces, una estimación anticipada de los
ingresos y una autorización de los gastos públicos que vayan a efectuarse
durante el período fiscal respectivo, y a su elaboración debe procederse de
conformidad con lo establecido en la Constitución y en la ley orgánica del
presupuesto.
3. De lo anotado
surge con claridad la diferencia entre la ley anual del presupuesto, que estima
los ingresos y autoriza los gastos para un período fiscal determinado, y la ley
orgánica, que, según lo ha dicho en reiterada jurisprudencia esta Corte, tiene
una naturaleza cuasi-constitucional, en cuanto condiciona la expedición de la
ley anual, ocupándose de la regulación de las distintas fases del proceso
presupuestal que van desde su preparación hasta la ejecución del presupuesto,
pasando por las etapas de aprobación y modificación.[1]
Así se desprende del
artículo 150 superior, por cuya virtud se autoriza al Congreso para expedir
leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”, y en particular la referente a la “preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones...”, y así se
ratifica en el artículo 352 de la Carta, en el que se establece que, además de
lo señalado en la Constitución, “la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”.
4. En términos
generales, cabe destacar que el proceso presupuestal, regulado en la
Constitución y en la pertinente ley orgánica, comprende, de manera sucesiva,
una primera fase de preparación y presentación del proyecto de presupuesto, una
segunda de discusión y aprobación y una etapa final de ejecución y liquidación,
hallándose cada uno de esos estadios a cargo del gobierno o del Congreso de la
República.
Con razón ha
afirmado esta Corte que el presupuesto es también “un instrumento de gobierno y
de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la
separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno
a la ley...”.[2]
5. Así las cosas, al
tenor del artículo 346 superior, corresponde al Gobierno Nacional “formular
anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones” y presentarlo al
Congreso “dentro de los primeros diez días de cada legislatura”, siendo
responsabilidad del órgano legislativo, en términos del artículo 349 de la
Carta,  discutirlo y aprobarlo, “durante los tres primeros meses de cada
legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica...”.
6. Precisamente, el
decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”,
dispone, en su artículo 11, que el Presupuesto General de la Nación se compone
del presupuesto de rentas o estimación de los ingresos, del Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones, por cuya virtud se autorizan las erogaciones, y
de disposiciones generales orientadas a permitir la correcta ejecución de lo
aprobado.
7. Tratándose de las
rentas, según la norma citada, el presupuesto  deberá contener la estimación de
los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando
sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos
especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional”. El artículo 27, a su turno,
indica que “los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e
indirectos” y que los ingresos no tributarios “comprenderán las tasas y las
multas”.
8. En cuanto al
presupuesto de gastos, el artículo 36 del decreto 111 de 1996 preceptúa que “se
compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y
de los gastos de inversión”, cada uno de los cuales “se presentará clasificado
en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama
Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio,
departamento administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la
Policía Nacional y una (1) para el servicio de la Deuda Pública”, y según el
artículo 41, en armonía con el 350 superior, debe incluirse un componente
denominado “gasto público social”.
9. A juicio del
demandante, la preceptiva acusada desconoce el artículo 345 de la Constitución,
porque “los ingresos del presupuesto nacional fueron presentados...en forma
genérica, sin ningún detalle que indique como lo ordena la Carta, el impuesto o
contribución respectivo”. Entiende el actor que la norma constitucional
“condiciona la percepción o el recaudo del impuesto a que ellos figuren en el
presupuesto”, ya que sin el detalle de la denominación y de la cuantía es
imposible proceder al recaudo y ejercer el control político y operativo del
presupuesto.
10. Para responder
el cargo formulado conviene recordar, una vez más, que la ley anual de
presupuesto “no tiene una función normativa abstracta, sino un contenido
concreto”,[3]
y que su aprobación por  el órgano legislativo no agota la totalidad de las
operaciones referentes al presupuesto, pues, como más arriba se indicó, las
competencias relativas al proceso presupuestal se encuentran repartidas entre
los distintos órganos que ejercen el poder público y, una vez aprobado el
presupuesto por el Congreso, atañe al ejecutivo la responsabilidad de su
ejecución.
11. A ese reparto de
competencias ya se ha referido la Corte a propósito del presupuesto de gastos,
haciendo énfasis en que el artículo 11 del decreto 111 de 1996, al señalar su
composición, discrimina entre los gastos de funcionamiento, el servicio de la
deuda pública y los gastos de inversión, “clasificados y detallados en la forma
que indiquen los reglamentos”, de donde la Corporación dedujo que “Es el mismo
Estatuto Orgánico el que permite que por medio de reglamentos se realicen otras
actividades relacionadas con el presupuesto, cuales son la clasificación y
detalle de los gastos”, labor que el Gobierno puede cumplir “en ejercicio de la
potestad reglamentaria sin infringir por este aspecto canon constitucional
alguno”.[4]
12. Igual situación,
apuntó la Corte, se presenta en el caso de los ingresos, “v. gr. en materia de
impuestos, la ley orgánica los clasifica en directos e indirectos,
correspondiendo entonces al Ejecutivo en desarrollo de sus poderes
reglamentarios discriminarlos”.[5]
13. Advirtió la
Corporación que en ninguno de los dos eventos el papel confiado al ejecutivo
incluye una autorización para “modificar o crear clasificaciones distintas de
las señaladas en forma genérica por el legislador”, ya que hallándose el
Gobierno sometido a la ley, lo que le compete es “determinar en forma
pormenorizada los distintos ítems”, dentro de cada una de las clasificaciones
hechas por la ley orgánica. Sobre el particular dijo la Corte:
“Es que si bien es
cierto que en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se hacen varias
clasificaciones, subclasificaciones, grupos y subgrupos en relación con algunas
de las rentas y de los gastos, que el legislador al expedir la ley anual de
presupuesto está obligado a respetar en su integridad, éstos no llegan al punto
de detallar o definir en forma específica cada uno de los conceptos que los
conforman, función que corresponde realizar al Gobierno en ejercicio de la
potestad reglamentaria, en el decreto de liquidación como en el anexo que
detalla el gasto para el año fiscal respectivo.
“Ante estas
circunstancias, no le asiste razón al demandante, quien olvida que el
presupuesto es la conclusión de una suma de actos encadenados en los que
participan tanto el poder legislativo como el ejecutivo. El ejecutivo es quien
elabora y presenta el proyecto de presupuesto para la aprobación del Congreso,
junto con un anexo en el que aparece el detalle de los gastos y los ingresos,
entonces quién más indicado para efectuar la discriminación de los distintos
ítems que los conforman en el decreto de liquidación si no es el Gobierno
Nacional, el que además, está encargado de administrar los recaudos y
recursos”.[6]
14. El decreto de
liquidación del presupuesto no es, entonces, un acto de naturaleza legal, razón
adicional para que no tenga idoneidad para modificar la ley anual de
presupuesto y, aunque no está expresamente consagrado en la Constitución, a él
se refiere el artículo 67 del decreto 111 de 1996, destacando que lo dicta el
Gobierno Nacional y que en su preparación el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, tomará como base el
proyecto presentado por el Gobierno e insertará todas las modificaciones que se
le hayan hecho en el Congreso, acompañándolo con “un anexo que tendrá el
detalle del gasto para el año fiscal respectivo”.
15. Acerca de la
justificación y del sentido del decreto de liquidación, la Corte ha precisado
lo siguiente:
“...durante el
trámite de aprobación en el Congreso (...), opera un sistema particular ya que
los parlamentarios eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el
gobierno -los llamados contracréditos- en pliego separado al de la ley, e
igualmente proceden a crear o aumentar partidas, -los llamados créditos-
también en pliego separado, por consiguiente, por ese particular trámite, el
presupuesto sale disperso de las cámara en cuatro documentos, a saber, el
proyecto original presentado por el gobierno, el pliego de contracréditos
aprobados por el Congreso, y finalmente, las disposiciones generales y
modificaciones de redacción. Esto explica el sentido del decreto de
liquidación, que no es una figura expresamente consagrada en la Carta pero que
se encuentra regulada por el artículo 65 del decreto 111 de 1996 o Estatuto
Orgánico del Presupuesto. Según tal norma, el Gobierno dicta ese decreto
tomando como base el proyecto original de presupuesto, en el cual se insertan
las modificaciones parlamentarias y se agrega un anexo en donde se detalla el
gasto para el período fiscal respectivo”. Como vemos, este decreto de
liquidación no es en sí mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances
de aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operación destinada a
clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto....”.[7]
16. Fuera de las
anotadas funciones de clarificación de los resultados del proceso legislativo y
de especificación del gasto, el decreto de liquidación cumple la función
consistente en facilitarle al ejecutivo la correcta ejecución del presupuesto,
por cuanto, como lo anotó la Corte, “...en él habrán de quedar consignados, en
forma definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas
tal y como fueron aprobados por el Congreso, sin que pueda el Gobierno
aumentar o disminuir su cuantía ni introducir cambios en cuanto a su asignación
o destino, además, debe respetar íntegramente el contenido normativo de los
preceptos que dicho órgano haya expedido”.[8]
17. Es de mérito
anotar que los apartes que se acaban de citar los consignó la Corte al declarar
la exequibilidad del artículo 50 de la ley 224 de 1995, contentiva del
presupuesto de rentas y de la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 1996, artículo cuyo contenido coincide con lo
plasmado en el artículo 36 de la ley 413 de 1997, conforme al cual “El Gobierno
Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y
gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos,
secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su naturaleza, las
ubicará en el sitio que corresponda”.[9]
18. Así pues, la
Corte no juzga acertadas las apreciaciones del demandante en el sentido de que
el detalle y la cuantía de cada uno de los ingresos debe aparecer en el Presupuesto
General de la Nación, dado que, según lo visto, en la ley anual los ingresos y
los gastos aparecen en forma genérica, correspondiéndole al ejecutivo en el
decreto de liquidación catalogar, subdividir, sistematizar y ordenar las
partidas, en el sano propósito de crear las condiciones adecuadas para ejecutar
de mejor manera el presupuesto aprobado por las cámaras.
Además, el proceso
que se deja brevemente reseñado está regulado por la ley orgánica del
presupuesto cuya estricta observancia se impone durante todo el proceso
presupuestal, ley, que, como se ha puesto de manifiesto, le confiere un sentido
específico y le asigna unas finalidades concretas al decreto de liquidación,
sentido y finalidades que no tendrían razón de ser si el presupuesto fuera
aprobado con todas las partidas desagregadas o si el decreto tuviera que
limitarse a reproducir textualmente lo consignado en la ley anual.
19. De otra lado, la
Corporación estima que tampoco le asiste razón a la parte actora cuando
considera que la inclusión en el presupuesto de los impuestos y de las
contribuciones condiciona la percepción o el recaudo. Es cierto que en épocas
pretéritas el presupuesto anual constituía el título que autorizaba el recaudo;
sin embargo, en la medida en que el Estado amplió el espectro de sus tareas,
las percepción de los ingresos dejó de tener ese carácter esporádico y
precario, tornándose permanente y los parlamentos, a tono con esas
circunstancias, aprobaron leyes con vocación de permanencia, y son esas leyes
las que en la actualidad constituyen el título para el recaudo de cada uno de
los impuestos y de cada una de las contribuciones.
Así pues, los
impuestos y contribuciones se encuentran autorizados en leyes distintas a la
ley anual de presupuesto en la que ya no se precisa confirmarlos
periódicamente; ello explica por qué la Constitución se refiere a la aprobación
del presupuesto en un capítulo distinto a aquel en el que se consigna el
principio de legalidad tributaria, plasmado hoy en el artículo 338 superior, y
explica, además, por qué a diferencia del presupuesto de gastos, el de ingresos
no contiene una autorización sino apenas una estimación o cálculo anual,
fenómeno doctrinariamente conocido como “bifurcación del principio de legalidad
financiera” y del cual ya ha dado cuenta esta Corte, al apuntar que el
presupuesto de ingresos es un estimativo, mientras que “el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones, constituye no sólo un estimativo sino también
una autorización...”.[10]
20. En cuanto toca
con la imposibilidad de ejercer el control sobre la ejecución presupuestal a la
que se refiere el demandante en su libelo, la Corporación considera, en plena
concordancia con lo expuesto, que el decreto de liquidación permite ejercer un
control más efectivo y apropiado, situación que lejos de contradecir el
artículo 345 de la Constitución se acomoda perfectamente a sus mandatos.
21. Por último, ante
la afirmación del demandante en el sentido de que el detalle de las rentas y de
los gastos se omitió en el decreto de liquidación y que tampoco figura en los
anexos, la Corte puntualiza que ese argumento no es de recibo para predicar la
inconstitucionalidad de la preceptiva acusada que, se repite, en sí misma es
ajustada a la Constitución y a la ley orgánica del presupuesto, fuera de lo
cual resulta indispensable consignar que, dada la naturaleza jurídica del
decreto de liquidación y de los anexos, su examen escapa a la órbita de
competencias que esta Corte ejerce “en los estrictos y precisos términos” del
artículo 241 superior, de manera que, por este aspecto el control no le
corresponde a la Corte sino a otras instancias, pues, como lo indicó la Corte,
en materia presupuestal “la función de control corresponderá a varios órganos
dependiendo del ángulo desde el cual se ejerza”.[11]
Con base en los
argumentos precedentes, se desestima el cargo formulado y se declarará la
exequibilidad de la preceptiva acusada.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el segmento acusado del artículo 1º de la Ley 413 de 1997.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Véase
al respecto: Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992.
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-685 de 1996. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[3] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-357 de 1994. M.P. Dr. Jorge
Arango Mejía.
[4] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-629 de 1996. M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-685 de 1996. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[8] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-629 de 1996. M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] Cf. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.