T-260-18
Sentencia T-260/18
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
general
La
jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de
tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos
administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este
mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir
previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los
conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO COMO MECANISMO DE
DEFENSA EN PROCESOS LIQUIDATORIOS-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACION-Improcedencia
por existir otro medio de defensa judicial en proceso liquidatorio
Referencia:
Expediente T-6.475.241
Acción de tutela
interpuesta por la Contraloría General de la República contra Saludcoop EPS (en
liquidación).
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil
dieciocho (2018)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. Mediante apoderado judicial, la
Contraloría General de la República (en adelante, la “Contraloría” o “CGR”) interpuso acción de tutela[1]
contra la EPS Saludcoop (en liquidación) solicitando se protejan sus derechos
fundamentales a la igualdad y el debido proceso en sus componentes de derecho a
la defensa y contradicción dentro del proceso de liquidación forzosa de la
accionada. Lo anterior, al considerar que fueron vulnerados por la Resolución
0010 de 2016, por medio de la cual, se resolvió que una acreencia de la
accionante equivalente a $1.421.174.298.105,40, surgida en virtud de un proceso
de responsabilidad fiscal fallado por la Contraloría, hacía parte de la masa
liquidatoria y por lo tanto, debía ser graduada y calificada conforme a la
misma pero no excluida de esta ni pagada con anterioridad. Esto, a juicio de la
tutelante quebranta principios legales y jurisprudenciales.
2. En consecuencia, solicitó al juez de
tutela que ordene a la accionada resolver de fondo los recursos que
oportunamente ha interpuesto y que le ordene garantizar el pago de sus
acreencias con la venta de activos como Cafesalud EPS y ESIMED.
Subsidiariamente, solicitó que si no se accede a la pretensión de garantizar
los recursos de la venta de los activos, al menos se garantice la
disponibilidad de los mismos hasta tanto sean resueltas las controversias
judiciales que promueva la accionante.
B.
HECHOS RELEVANTES
3. El accionante manifestó que la Contraloría General de la República, inició el
proceso de responsabilidad fiscal IP 010 de 2011 en contra de Saludcoop EPS y
otras personas naturales y jurídicas[2].
En dicho proceso, se ordenó a los responsables resarcir de forma solidaria al
patrimonio público la suma de $1.421.174.298.105,40. Dicho fallo, quedó
contenido en la Resolución No. 001890 de 2013[3],
corregida por la No. 002066 de 2013, confirmado en sede de reposición y
apelación mediante Auto No. 000405 de fecha tres (03) de febrero de 2014[4]
y fallo 0011 de fecha once (11) de febrero de 2014[5], todas estas
resoluciones proferidas por la entidad accionante.
4. Afirmó, que en el curso del proceso de
responsabilidad fiscal se dictaron y ejecutaron medidas cautelares sobre bienes
y recursos de Saludcoop EPS[6]
y que tras la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud[7] de intervenir
esta entidad, el agente liquidador de la misma procedió de manera unilateral a
ordenar el levantamiento de los embargos registrados en virtud del fallo
fiscal, invitando en su lugar a la Contraloría a hacerse parte dentro del
proceso liquidatorio como acreedor[8].
5. La Contraloría General de la República se
hizo parte en el proceso en enero de 2016[9]
y allegó el titulo ejecutivo contenido en el fallo de responsabilidad fiscal
No. 1890 de fecha trece (13) de noviembre de 2013 (con radicado No. 32.250)[10].
En esa ocasión, se solicitó principalmente la exclusión de dicha acreencia de
la masa liquidatoria, y subsidiariamente que se le diera tratamiento de crédito
privilegiado en los términos del numeral 6 del artículo 2495 del Código Civil.
6. En febrero de
2016, mediante Resolución No. 00010 de 2016, el agente liquidador resolvió
desfavorablemente las pretensiones de la Contraloría y determinó que su
acreencia obedecía a un crédito que debía ser graduado y calificado como parte
de la masa liquidatoria, resolución que fue recurrida por parte de la
Contraloría[11]. Posteriormente, mediante Resolución 00178 de fecha veintinueve (29)
de febrero de 2016, corregida mediante resolución 00180 del once (11) de marzo
de 2016, por medio de las cuales se graduaban y calificaban las acreencias de
la entidad accionada se determinó que el crédito alegado por la Contraloría
General de la República era un crédito quirografario de quinta categoría y por
consiguiente, no gozaba del privilegio reclamado[12].
7. Dichas Resoluciones No. 00010, 00178 y
00180 fueron recurridas oportunamente[13], y revocadas mediante Resolución No. 1935 de fecha diez (10) de
agosto de 2016[14], por considerar que las graduaciones contenidas en dichos actos
administrativos desconocían las normas aplicables de la liquidación forzosa
administrativa, y adicionalmente no preservaban la igualdad entre los
acreedores de una determinada clase de créditos. La Resolución No. 1935 fue a
su vez, recurrida por la entidad accionante mediante recurso de fecha veintinueve
(29) de agosto de 2016[15], y tras evaluar los argumentos formulados en el recurso mencionado la
entidad accionada ratificó la Resolución No. 1935 mediante Resolución No. 1939
de fecha dieciséis (16) de noviembre de 2016[16].
8. La Agente
especial liquidadora de Saludcoop EPS[17] invitó a la Contraloría General de la República, a través de su
apoderado, a formar parte de la junta asesora de la EPS en liquidación,
invitación que fue aceptada por la directora de la oficina jurídica de la
entidad accionante en diciembre de 2016[18].
9. Posteriormente, el día seis (6) del mes
de marzo de 2017, el agente liquidador expidió la Resolución 1960 del mismo año
“por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos objetados oportunamente
y se califican y se gradúan las acreencias”[19], en la que
determinó que la acreencia con radicado No. 32.250 correspondiente a la
Contraloría General de la República hacía parte de la masa liquidatoria como un
crédito quirografario de quinta categoría. Contra dicha Resolución, la entidad
accionante interpuso recurso de reposición[20]
y la agente liquidadora, mediante Resolución No. 1974 de fecha catorce (14) de
julio de 2017[21]
resolvió que respecto de dicha acreencia era necesario decretar pruebas de oficio
debido a su complejidad, y en consecuencia, se adoptaría la decisión
correspondiente en un acto administrativo independiente[22].
10. Mediante Resolución 1975 de fecha veinticuatro
(24) de julio de 2017[23],
se decretaron las pruebas de oficio requeridas por la agente liquidadora para
resolver de fondo el recurso de reposición interpuesto por la Contraloría
General de la República contra la Resolución 1960 de 2017 “por medio de la
cual se resuelven objeciones a los créditos objetados oportunamente y se califican
y se gradúan las acreencias”.
11. Como consecuencia de lo anterior, la
Contraloría General de la República interpuso la presente acción de tutela por
considerar que sus derechos a la igualdad y el debido proceso están siendo
vulnerados por la entidad accionada, ya que contra las Resoluciones 1974 y 1975
de 2017 no le quedaba otro medio de defensa judicial, siendo la acción de
tutela el único mecanismo residual de protección efectiva de sus garantías
fundamentales.
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD
ACCIONADA
12. Mediante respuesta de fecha once (11) de
agosto de 2017[24]
Ángela María Echeverry Ramírez, en calidad de agente liquidadora de Saludcoop
EPS solicitó al juez de tutela declarar la improcedencia de la acción de
tutela, por cuanto, a su juicio la Contraloría General de la República pretende
hacer un uso irregular de la acción de amparo para acceder al cobro de sus
acreencias, lo cual afecta de manera directa a los más de cuatro mil acreedores
de la entidad demandada. Además, manifestó que el actor cuenta con la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho para demandar la legalidad de los actos
administrativos cuando así lo considere.
13. Por último, señaló que de los hechos
esbozados por la entidad accionante hay unos que no son ciertos y otros que
corresponden a apreciaciones subjetivas. En ese sentido, manifestó que si bien
es cierto que se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares, dicho
levantamiento se realizó con la autorización de la Contraloría General de la
Nación, entidad que mediante Auto 098 de 2016 suspendió el cobro fiscal en
contra de Saludcoop EPS. Del mismo modo, aseguró haber dado respuesta a los
recursos formulados por la parte accionante.
D.
RESPUESTA DE TERCEROS
VINCULADOS
14. Mediante el auto admisorio de la tutela
el juez de primera instancia dispuso vincular a la Superintendencia Nacional de
Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, al Fondo de Seguridad Social
y Garantías –FOSYGA, a Cafesalud EPS (hoy MEDIMÁS), a ESIMAD y a la Dirección
Jurídica de la Contraloría General de la República para que rindieran concepto
respecto de los hechos expuestos en la acción de tutela.
Superintendencia Nacional de Salud
15. Mediante respuesta de fecha once (11) de
agosto de 2017[25],
el asesor del despacho del Superintendente Nacional de Salud, envió al juez de
tutela dos escritos independientes. En el primero de ellos, manifestó que por
parte de la agente liquidadora de la entidad accionada no se ha llevado a cabo
ningún acto de venta, permuta, enajenación o alteración de la razón social de
la entidad Saludcoop EPS. En el segundo escrito, solicitó que se le desvincule
del proceso por no ostentar legitimación pasiva en la causa. Así mismo, indicó
que el juez de tutela debía declarar la improcedencia de la acción por existir
otros mecanismos, por no configurarse un perjuicio irremediable y porque de lo
contrario podría afectarse el derecho a la igualdad de los demás acreedores.
Ministerio de Salud y Protección Social
16. Mediante respuesta de fecha once (11) de
agosto de 2017[26]
el Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social intervino para
solicitar que se le desvincule del presente trámite toda vez que no ha
vulnerado los derechos accionados y no tiene legitimidad por pasiva en la
causa. Adicionalmente, manifestó que no hay razón para acceder a las
pretensiones del accionante por las siguientes razones: (i) indica que no hay
lugar para que el tutelante pretenda que su acreencia sea reconocida con los
dineros de Cafesalud EPS, toda vez que esta entidad no ha sido objeto de
ninguna sanción por parte de la Contraloría General de la Nación; (ii) no se
evidencia de los hechos esbozados que se hayan vulnerado los derechos de la
entidad accionante; y (iii) la acción de tutela es improcedente para dirimir
conflictos económicos.
Representante Judicial de la Contraloría
General de la Nación
17. El representante de la entidad
accionante presentó un escrito que reiteró en su integridad los argumentos
esbozados en la acción de tutela presentada por el apoderado de la Contraloría[27].
IPS Fundación Hospital Pediátrico de la
Misericordia
18. Yenly Lucia Días Parrado, representante
legal de la IPS Fundación Hospital Pediátrico la Misericordia, presentó
intervención en presente trámite de tutela para manifestar su preocupación por
las actuaciones de la Contraloría General de la Nación tendientes a utilizar la
acción de amparo para acceder a la prelación de créditos. Lo anterior, al
considerar que como IPS ostenta la calidad de acreedora reconocida de la
entidad Saludcoop EPS en liquidación, y como consecuencia de las pretensiones
de la tutelante podría verse afectado el desembolso de los recursos a los que
tiene derecho y los cuales requiere para poder continuar prestando su labor[28].
Medinistros S.A.S.
19. Mediante escrito de fecha veinticinco (25)
de agosto de 2017[29],
Gilberto Antonio Posada Uribe, representante legal de MEDINISTROS S.A.S
intervino de manera extemporánea para solicitar que no se acceda a las
pretensiones del accionante toda vez que de hacerlo se estaría afectando la
disponibilidad de la masa liquidatoria, y en consecuencia el derecho a la
igualdad de los demás acreedores.
E.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, el dieciocho (18) de agosto de 2017
20. El a quo no encontró cumplidos
los requisitos de procedencia de la tutela y por lo tanto declaró la acción
improcedente. Respecto del requisito de subsidiariedad, destacó que la acción
de tutela no puede proceder para dirimir conflictos de carácter económico y
menos cuando no se prueba ni siquiera en forma sumaria la existencia de un
perjuicio irremediable, ni una vulneración evidente de los derechos de la parte
accionante.
Impugnación
21. Por medio de escrito presentado por el
apoderado de la parte accionante y dentro de los términos de ley, se impugnó la
decisión del a quo y se solicitó revocar la sentencia de primera
instancia por las razones que se exponen a continuación.
22. En primer lugar, consideró que no se
llevó a cabo una adecuada valoración de los argumentos planteados sino que se
acudió de plano a declarar la improcedencia de la acción. En segundo lugar,
porque a su juicio la acción de amparo no versaba sobre el reconocimiento de
derechos económicos sino sobre la vulneración de derechos constitucionales. En
tercer lugar, por cuanto, sí se probó la existencia de un perjuicio
irremediable ya que al no darle prelación a su acreencia se podría presentar un
detrimento en los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
23. La Superintendencia Nacional de Salud
envió al juez de segunda instancia dos escritos por medio de los cuales se
permitió reiterar lo esbozado en su intervención de primera instancia, y
solicitar del ad quem que confirme en su integridad la sentencia de
primera instancia
24.  La
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó escrito de
intervención para solicitar la confirmación del fallo de primera instancia por
considerar que no se cumple el requisito de subsidiariedad en el presente caso,
debido a la improcedencia general de la acción de tutela contra actos
administrativos, y por no configurarse un perjuicio irremediable.
Segunda instancia: Sentencia proferida por el Juzgado
Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, el veintinueve (29) de septiembre 2017
25. El ad quem confirmó íntegramente
la sentencia de primera instancia. Así, advirtió que no se configura en el
presente caso el requisito de subsidiariedad, en cuanto, la decisión que alega
la entidad accionante que afecta sus derechos se encuentra recurrida sin que se
hubiese decidido de fondo. De igual forma, señaló que no se puede alegar
vulneración alguna a la entidad accionada por haber decidido de forma separada
los diferentes recursos interpuestos, máxime si se tiene en cuenta que se
encuentra aún en curso el recurso correspondiente, y que la facultad de
solicitar pruebas de oficio se encuentra respaldada en una facultad legal
conferida a la Agente liquidadora. Finalmente, no encontró el juez acreditado
que se configuraría en el presente caso un perjuicio irremediable.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
26. Esta Corte es competente para conocer de
esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, así como en virtud del Auto del veinticuatro (24) de noviembre de
dos mil diecisiete (2017), expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Once
de la Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los
jueces de primera y segunda instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS – PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA
27. En virtud de lo dispuesto en el artículo
86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional
dictada en la materia[30]
y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela
tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el
presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando
existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma
adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias
del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el
accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses
a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca
una decisión definitiva por parte del juez ordinario[31].
28. Antes de realizar el estudio de fondo de
la acción de tutela seleccionada, la Sala procederá primero a verificar si esta
cumple los requisitos de procedibilidad.
Procedencia de la acción de tutela –
Caso concreto
29. Legitimación por activa: Respecto de la titularidad de la acción de tutela, establece el
artículo 86 que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública [...].” (negrillas fuera del texto original). En desarrollo de este
precepto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, plantea varios casos en los
cuales, la acción de tutela puede ejercerse en nombre propio o a través de un
agente o apoderado. En el caso concreto se observa que la entidad accionante
–Contraloría General de la República- es titular de los derechos que estima
vulnerados al ostentar la calidad de acreedor dentro del proceso de liquidación
forzosa administrativa contra la entidad Saludcoop EPS (en liquidación), y así
mismo, actuó por conducto de apoderado debidamente constituido, en virtud del
poder especial, amplio y suficiente que le fue conferido por el representante
legal de dicha entidad para efectos judiciales, motivo por el cual la Sala
concluye que en el presente asunto existe legitimación en la causa por activa.
30. Legitimación por pasiva: Respecto de la legitimación por pasiva, establece el precitado
artículo que la acción puede ejercerse ante la “acción o la omisión de
cualquier autoridad pública […] La ley establecerá los casos en los que la
acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un
servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés
colectivo […]”. En concordancia con la norma transcrita, esta Corte
ha expuesto que cuando el sujeto pasivo de la acción constitucional es una
Entidad Promotora de Salud, al tratarse de una persona jurídica facultada para
prestar este servicio público, sus acciones u omisiones pueden generar una
amenaza o perjuicio de las garantías fundamentales de los asociados[32],
y por tanto, pueden ser accionadas por este medio. En el caso concreto, la
entidad accionada es una Entidad Promotora de Salud debidamente constituida, la
cual adelanta un proceso administrativo de liquidación forzosa administrativa
en virtud de la Resolución No. 2414 del veinticuatro (24) de noviembre de 2015,
proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, proceso dentro del cual la
entidad accionante ostenta la calidad de acreedor, de conformidad con el título
obtenido en el proceso de responsabilidad fiscal OP 010 de 2011, por lo que la
Sala encuentra que en el presente asunto se evidencia la legitimación en la
causa por pasiva.
31. Inmediatez: Sobre del prenombrado requisito de inmediatez, establece el artículo
86 que la acción puede impetrarse “[…] en todo momento y lugar […]”. La jurisprudencia constitucional ha entendido que por esa razón no
es posible establecer un término de caducidad, pues ello sería contrario al
artículo citado[33].
Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para
presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello pondría en
riesgo la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida, según el
propio artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata” de los
derechos alegados.
32. Por lo anterior, a partir de una
ponderación entre la no caducidad y la naturaleza de la acción, se ha entendido
que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario
podrá declararse improcedente[34].
No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la
razonabilidad del plazo, sino que al juez constitucional le corresponde
evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un
plazo oportuno. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con
fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las
circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del término para
interponerla[35].
33. Para el caso en concreto, la Sala concluye
que la demanda de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable
respecto del momento en que se causó la presunta vulneración, toda vez que el
acto administrativo mediante el cual se decidió no resolver de fondo la
reposición planteada por el accionante, ya que consideró necesario decretar
pruebas debido a la complejidad del caso, es de fecha catorce (14) de julio de
2017, y el acto administrativo que decretó las mismas es de fecha veinticuatro
(24) de julio de 2017, habiendo presentado la acción de tutela el día
veintiocho (28) de julio de 2017, por lo que transcurrió menos de un (1) mes, y
por lo tanto, se da este requisito por satisfecho.
34. Subsidiariedad: En cuanto a la subsidiariedad, establece el artículo 86 que “[…]
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable […]”.Teniendo en
cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como
causal de improcedencia de la tutela la existencia de otros recursos o medios
de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
35. La jurisprudencia constitucional ha
entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario
despliegue de manera diligente los medios judiciales que estén a su
disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección
de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido también
que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para
producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva
cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos
amenazados o vulnerados[36].
36. La idoneidad y efectividad de los medios
de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni ser descartadas de manera
general sin consideración a las circunstancias particulares del caso sometido a
conocimiento del juez[37].
En otros términos, no puede afirmarse que determinados recursos son siempre
idóneos y efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a
las circunstancias del caso concreto.
37. Concordante con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado
que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la
validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo
constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a
través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la
Administración y proteger los derechos de las personas[38]. En este
sentido, la Corte manifestó en la Sentencia T – 030 de 2015: “[q]ue
conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo
el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que
para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo
transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que
esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese
dar lugar a un perjuicio irremediable […]”.
38. En este sentido, esta Corte ha determinado que, excepcionalmente, será
posible reclamar mediante la acción de tutela la protección de los derechos
fundamentales vulnerados por la expedición de un acto administrativo, no sólo
cuando se acude a la tutela como medio transitorio de amparo, evento en el cual
será necesario acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino
también cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad[39]
y/o eficacia[40] para garantizar la protección
oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados.
39. Se observa entonces, que para que
proceda el presente mecanismo constitucional en un caso como el que nos ocupa
donde se alega la vulneración del debido proceso por una serie de actos
administrativos expedidos a lo largo de un proceso liquidatorio, debe
constatarse como requisito sine qua non, un perjuicio irremediable que
desplace la órbita de competencia del juez contencioso administrativo.
40. Por lo tanto, el juez constitucional
debe examinar si se configuran en el caso concreto las características del
perjuicio irremediable establecidas en los reiterados pronunciamientos de esta
corporación[41],
a fin de determinar: (i) que el perjuicio sea inminente, lo que implica
que amenace o esté por suceder (ii) que se requiera de medidas urgentes para
conjurarlo, que implican la precisión y urgencia de las acciones en
respuesta a la inminencia del perjuicio, (iii) que se trate de un perjuicio
grave, que se determina por la importancia que el Estado concede a los
diferentes bienes jurídicos bajo su protección, y (iv) que solo pueda ser
evitado a través de acciones impostergables, lo que implica que se requiere
una acción ante la inminencia de la vulneración, no cuando se haya producido un
desenlace con efectos antijurídicos; por lo que no puede pretenderse entonces,
vaciar de competencia la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa en
busca de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito sobre los
procedimientos ordinarios[42].
41. En este orden de ideas, debe señalarse
que las Resoluciones 1974 y 1975 de 2017, por medio de las cuales se determinó
la necesidad de efectuar un recaudo probatorio antes de decidir sobre el
recurso interpuesto por la entidad accionante contra la Resolución 1960 de
2017, gozan del carácter de actos administrativos de conformidad con lo
previsto en el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (Decreto 663 de 1993), toda vez que fueron expedidos por el agente
liquidador en el curso de un proceso de liquidación forzosa administrativa
ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud, y por ende, de conformidad
con lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son
susceptibles de ser atacados a través del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, el cual de conformidad con lo dispuesto por el
legislador constituye un medio idóneo y eficaz para solicitar la declaración de
nulidad de las Resoluciones 1974 y 1975 de 2017 y el consecuente
restablecimiento del derecho. Así mismo, y de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 229 y siguientes del CPACA, el accionante puede solicitar al juez
la adopción de medidas cautelares, entre ellas, la suspensión provisional de los
efectos del acto atacado (art. 231), las cuales pueden ser adoptadas desde la
misma presentación de la demanda o en cualquier estado del proceso.
42. De conformidad con lo anterior, esta
Corte ha señalado en diferentes pronunciamientos[43] que la
acción de tutela no es el medio idóneo ni eficaz para atacar los actos
administrativos que se profieran al interior de un proceso liquidatorio, por
cuanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo es un medio efectivo para
proteger los derechos que se puedan ver vulnerados o amenazados por las
actuaciones de la administración, atendiendo a la naturaleza del mismo y a la
posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares previa presentación
de una caución por la entidad accionante;  lo que torna, por regla general,
improcedente la acción de tutela contra los actos administrativos proferidos al
interior de procesos liquidatorios.
43. Ahora bien, con relación a la supuesta inminencia de un perjuicio
irremediable a la viabilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social
en Salud alegado por la entidad accionante, la Sala entrará a estudiar si se
configura el mismo para el caso concreto.
44. Según lo expuesto por el accionante en el escrito de tutela, en el
caso que se revisa se encuentran presentes todos los requisitos constitutivos
de un perjuicio irremediable, consistentes en: (i) se trata de un perjuicio
inminente toda vez que los recursos producto de la venta de Cafesalud EPS y
Esimed no serán destinados a cubrir las deudas existentes en el proceso
liquidatorio de Saludcoop EPS –EN liquidación sino que serán destinados al pago
de deudas de Cafesalud EPS; (ii) es urgente, toda vez que debe evitarse
un perjuicio inminente en el Sistema General de Seguridad Social en Salud
derivado del hecho de que los productos de la venta de Cafesalud EPS no sean
destinados a la liquidación de Saludcoop sino a las deudas de la empresa
vendida; y (iii) es impostergable, dado que permitir que la agente especial
liquidadora proceda a disponer de los recursos de la venta de Cafesalud y
Esimed significa en términos prácticos un detrimento para el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, pues haría aún más incierto, el retorno de los
recursos desviados por la entidad en proceso de liquidación.
45. Sobre el particular, es importante recordar que los casos en los que
la Corte ha encontrado probados los supuestos para la configuración de un
perjuicio irremediable en materia de procesos liquidatorios, han sido en materia
de estabilidad laboral reforzada para sujetos de especial protección
constitucional, pago de mesadas pensionales a personas de la tercera edad
cuando estas constituyen su única fuente de ingresos, en materia de debido
proceso cuando ya fueron agotados todos los mecanismos ordinarios de defensa o
hay total estancamiento en el proceso de liquidación que afecta los derechos
laborales de los trabajadores o, cuando se califican de forma errónea los
créditos laborales de carácter pensional afectando los derechos fundamentales
de los afiliados[44].
Sin embargo, estos pronunciamientos no pueden ser considerados como la regla,
sino como la excepción, pues en reiterada jurisprudencia[45] la Corte ha
indicado que la acción de tutela no procede para controvertir las actuaciones
proferidas al interior de un proceso liquidatorio, atendiendo a su naturaleza
residual y subsidiaria y que sólo procederá de forma excepcional ante la
configuración de los supuestos de un perjuicio irremediable.
46. De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro que ninguna de
las razones expuestas por la entidad accionante restan eficacia a los medios
ordinarios de defensa a su disposición, máxime cuando la resolución que fue
recurrida no ha sido resuelta de fondo. Contrario sensu, se evidencia la
existencia de una pretensión económica respecto de la cual no se allega
material probatorio alguno que permita inferir razonablemente la inminente
afectación de alguna garantía iusfundamental, y por consiguiente el asunto que
se pone a consideración de la Sala, carece de relevancia constitucional, pues
la Contraloría en su escrito de tutela se limita a manifestar “un perjuicio
inminente para el Sistema General de Seguridad Social en Salud”, sin
allegar soportes de juicio que permitan determinar la veracidad de sus
declaraciones.
47.  Al respecto, se expuso en sentencia T–903 de 2014: “La Corte
Constitucional ha entendido como regla general, que el único objeto de la
acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los
derechos fundamentales. De esta manera, se ha entendido que el presente
mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que
no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo
constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no
como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y
económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento
jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de
la jurisdicción constitucional (…)”.
48. Por lo anterior, no son de recibo para esta Sala los argumentos
expuestos por el accionante de una afectación inminente a la sostenibilidad
financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud toda vez que de
declarar la procedencia de esta acción constitucional estaría el juez de tutela
invadiendo la competencia y autonomía del agente liquidador de la entidad
accionada quien conforme a sus competencias legales es quien debe decidir de
fondo sobre el recurso interpuesto contra el acto de graduación de acreencias
contenido en la Resolución 1960 de 2017, y se encuentra dentro de sus
atribuciones legales decretar pruebas de oficio para poder definir el fondo del
asunto.
49. Finalmente, la Sala advierte que las pretensiones de la Contraloría
General de la República podrían conllevar a una violación al derecho a la
igualdad frente a los demás acreedores, pues de conformidad con lo establecido
en el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el proceso de
liquidación forzosa administrativa de una entidad es un proceso de naturaleza
concursal y universal que tiene por objeto la pronta realización de los activos
y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de dicha entidad,
preservando la igualdad entre acreedores sin perjuicio de la preferencia que
otorgue la ley a determinada clase de créditos. De entrar la Sala a ordenar que
se resuelva de fondo un recurso sin tener la entidad accionada los suficientes
elementos de juicio para determinar la graduación de su crédito, y así mismo
ordenar que se garantice la suma de 1.4 billones de pesos producto de la venta
de Cafesalud EPS y Esimed, daría una prioridad a la Contraloría frente a los
demás acreedores que deben estar sujetos a los términos del procedimiento
ordinario y a lo que disponga el agente liquidador en los actos proferidos en
ejercicio de sus funciones, motivo por el cual, no puede pretender la
Contraloría pretermitir etapas propias del procedimiento ordinario como lo es
el decreto y práctica de pruebas a fin de obtener una respuesta pronta a sus
solicitudes so pretexto de incurrir en una presunta vulneración de sus derechos
fundamentales, potencialmente quedando en una situación de ventaja frente a los
demás acreedores.
50. Como consecuencia de
lo anterior, esta Sala considera que en este caso no se cumple el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, pues existe un mecanismo judicial que
permite dirimir adecuadamente las controversias planteadas por el accionante. Por lo cual, procederá esta Sala a
confirmar la sentencia proferida en segunda instancia por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá el veintinueve (29)
de septiembre de 2017,
que confirmó integralmente la decisión adoptada el dieciocho (18) de agosto de
2017 proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos Civil Municipal de Bogotá,
por las razones expuestas en la presente providencia.
51. Finalmente, el día dieciséis (16) de marzo de 2018, la Secretaría
General de la Corte remitió al despacho del Magistrado sustanciador oficio
2018EE0020322 del diecinueve (19) de febrero de 2018, presentado por la entidad
accionante, por medio del cual solicita el decreto de medida cautelar dentro
del expediente de la referencia. Al respecto, con base en las consideraciones
anteriormente expuestas no procede en el presente caso adoptar decisión alguna
sobre dicha solicitud.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el veintinueve (29) de septiembre de 2017 por
el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó integralmente la decisión adoptada el dieciocho
(18) de agosto de 2017 proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos Civil
Municipal de Bogotá, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- RECHAZAR la solicitud de medida cautelar formulada por la Contraloría General de la
República, por las razones expuestas en la presente providencia.
TERCERO.- LIBRAR, a través de la
Secretaría General, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER, a través del
Juzgado Cuarenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, la realización de la notificación
a las partes de que trata esa misma norma.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según consta a folio 16 del expediente, Iván Darío Guauque Torres,
director de la oficina jurídica de la entidad accionante, otorgó poder amplio y
suficiente al señor Héctor Javier Ávila Caica para que actúe en nombre de esta.
[2] Un listado detallado de las personas naturales y jurídicas, todos
ellos empleados o miembros de la Gerencia o entidades afiliadas o relacionadas
a Saludcoop EPS En liquidación, se encuentra contenido a folio 63A del cuaderno
principal (Ver Resolución No. 001890 de 2013, corregida por la Resolución No.
002066 de 2013.
[3] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[4] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[5] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[6] Ver folio 1 (reverso) del cuaderno principal (Ver Folio 63A CD).
[7] Resolución No. 2414 de 2015, Por medio de la cual se ordena la toma
de posesión inmediata de los bienes, haberes y Negocios y la intervención
forzosa administrativa para liquidar SALUDCOOP ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD
ORGANISMO COOPERATIVO, con NIT 800.250.119-1. Ver folio 63A del cuaderno principal
(CD).
[8] Ver folio 1 (reverso) del cuaderno principal (Ver folio 63A CD).
[9] Ver folio 2 del cuaderno principal (Ver folio 63A CD).
[10] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[11] Al respecto, se manifestó en los antecedentes previos de la
Resolución 178 de 2016 que dicho recurso fue resuelto el día 26 de febrero de
2016, y posteriormente en la contestación del escrito tutelar, la agente
liquidadora de Saludcoop EPS manifestó que los argumentos expuestos en dicho recurso
fueron tenidos en cuenta para la posterior revocatoria de la resolución
recurrida. Ver folio 68 del cuaderno principal.
[12] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[13] Mediante escrito de impugnación de fecha 04 de abril de
2016, la Contraloría manifestó como motivos de inconformidad frente a las
resoluciones recurridas una falsa motivación e indebida aplicación del
precedente jurisprudencial, ya que se pretendió equiparar la acreencia número
32250 con otros procesos liquidatorios de que han conocido la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, pero sin explicar por qué se equiparaban
los supuestos fácticos a la acreencia presentada por la Contraloría. Ver folio 63A del cuaderno principal CD.
[14] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[15] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD), por considerar que no se
configuró el pretendido vicio de legalidad alegado por la entidad accionada,
esto es, no se evidenció el cumplimiento de los requisitos del artículo 97 del
CPACA, subsanando por la vía de revocatoria directa vicios que perfectamente se
pueden subsanar a su juicio en un recurso de reposición. Adicionalmente, se
señaló que la causal invocada en la Resolución correspondiente al numeral 3º
del artículo 93 del CPACA, no se encontraba jurídicamente sustentada, al no
probarse la ocurrencia de un daño antijurídico. En conclusión, sostuvo la
entidad accionante que los argumentos invocados para la revocatoria no son
acordes a derecho, por el contrario con dicha actuación se causa un agravio a
los acreedores, pues frente a esto, se debe individualizar la revocatoria y
solo afectar aquellos acreedores que presentaron de forma irregular su
obligación.
[16] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD). Tras la verificación de
los argumentos esbozados por la entidad accionante, afirmó Saludcoop EPS en
liquidación que “si bien es cierto que las resoluciones revocadas contaban
con la presunción de legalidad, también lo es que al advertir serías y fundadas
contradicciones con la Constitución Política, debió darse prelación a la
última, pues como bien lo indicó la Corte Constitucional por medio de la
sentencia T-049 de 2002, es indiscutible la supremacía de la Carta y el deber
de la administración de velar por su cumplimiento y protección”. “Se
debe mencionar, que los actos administrativos en dichas condiciones, vulneraban
la garantía y efectividad de los principios de universalidad e igualdad que
rigen el proceso de liquidación, al carecer de los requisitos fácticos exigidos
por las normas, ya que dentro de la totalidad de acreedores que se hicieron
parte de forma oportuna dentro del proceso de liquidación, hay múltiples de
ellos a los cuales se les asignó una clasificación legal que no le corresponde
según la naturaleza de su acreencia, con lo que se vulneraría la igualdad. Asimismo,
la universalidad se vio afectada, en tanto que la masa de bienes que debería
servir de garantía a todos los titulares de las acreencias, solo respaldaría
los créditos de unos cuantos”.
[17] Oficio 2016ER0125100 del 12 de diciembre de 2016, Ver folio 63A del
cuaderno principal (CD).
[18] Oficio 2016EE016166 del 22 de diciembre de 2016, Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[19] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[20] Manifestó la entidad accionante su inconformidad basado en
el hecho que la acreencia número 32.250 cumple con todos los requisitos
previstos por el artículo 299 del EOSF para ordenar la exclusión de la masa de
la suma reclamada, manifestando además que la agente liquidadora hizo una
lectura errónea de lo dispuesto en la Ley 1797 de 2016, incurriendo así en una
falsa motivación, entre otros. Ver folio 63A del cuaderno
principal (CD).
[21] Ver folio 150 del cuaderno principal.
[22] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[23] Ver folio 63A del cuaderno principal (CD).
[24] Ver folio 64 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
[25] Ver folio 82 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
[26] Ver folio 85 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
[27] Ver folio 60 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
[28] Ver folio 77 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
[29] Ver folio 170 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
[30] Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de
2015, T-548 de 2015, y T-317 de 2015.
[31] Decreto 2591 de 1991, artículo 8. La tutela
como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,
la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela. (…)”
[32] Al respecto, en Sentencia T-770 de 2011, la corte precisó “[…] De
acuerdo con el artículo 49 de la Constitución, la prestación del servicio
público de salud está a cargo del Estado y éste deberá establecer “las
políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y
ejercer su vigilancia y control”. Así las cosas, de conformidad con la Ley
100 de 1993 y la Ley 1122 de 2007, las entidades promotoras de salud, son personas
jurídicas facultadas para prestar el servicio público de salud […] Por lo
tanto, la acción u omisión de las entidades promotoras de salud puede generar
una amenaza o perjuicio de una garantía constitucional, razón por la cual
procede la acción de tutela para el amparo de los derechos que estos afecten
[…]”.
[33] Ver sentencia C-543 de 1992.
[34] Ver sentencia SU-961 de 1999.
[35] Ver sentencia T-246 de 2015.
[36] Ver, sentencia T-211 de 2009.
[37] Ver, sentencia T-222 de 2014.
[38] Ver las sentencias T-198 de 2006, T-1038 de 2007, T-992 de 2008,
T-866 de 2009, entre otras.
[39] La Corte ha explicado que la idoneidad hace referencia a la
aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto protector de
los derechos fundamentales, lo que ocurre cuando el medio de defensa se
corresponde con el contenido del derecho. Ver entre otras las sentencias SU-961
de 1999, T-589 de 2011 y T-590 de 2011.
[40] En cuanto a la eficacia, este Tribunal ha indicado que se
relaciona con el hecho de que el mecanismo esté diseñado de forma tal que
brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o
vulnerado. Ver, entre otras, las sentencias
T-211 de 2009, T-858 de 2010, T-160 de 2010, T-589 de 2011 y T-590 de 2011.
[41] Ver sentencias T-956 de 2013, T-127 de 2014, T-106 de 2017, T-318
de 2017, por ejemplo, en la Sentencia T-318 de 2017 la Corte denegó el amparo
del derecho fundamental al debido proceso de las sociedades accionantes en
contra de la Contraloría General de la República al considerar que los actos
administrativos atacados, proferidos dentro de un proceso de responsabilidad
fiscal adelantado en su contra, son susceptibles de ser recurridos tanto en
sede administrativa como ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda
vez que no logró acreditarse dentro del trámite tutelar la configuración de un
perjuicio irremediable.
[42] Ver sentencias T-1008 de 2012, T-373 de 2015. T-571 de 2015 y T-630
de 2015, por ejemplo, en sentencia T-671 de 2015, la Corte negó el amparo
constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y
seguridad jurídica de los accionantes, que demandaron al municipio de Santa
Cruz de Lórica, en su calidad de servidores públicos del ente territorial
accionado a fin de obtener el pago de la prima técnica que fue reconocida y
pagada a otros servidores públicos en sus mismas condiciones fácticas, toda vez
que no acreditaron dentro del trámite de tutela afectación alguna a su mínimo
vital motivo por el cual se concluyó que los accionantes debieron acudir ante
el juez natural de la causa para obtener el reconocimiento y pago de las
acreencias laborales solicitadas.
[43] Ver sentencias T–487 de 2016, T–376 de 2016.
[44] Ver sentencias T – 442 de 2017, T – 149 de 2016,  SU – 773 de
2014,  SU – 891 de 2007, T – 768 de 2005, T – 575 de 2003, entre otras.
[45] Ver sentencias  T – 600 de 2017, T – 522 de 2015, T – 734 de 2014,
T – 760 de 2013, T – 764 de 2008, T – 258 de 2007, T -830 de 2005, T – 803 de
2004, entre otras. Por ejemplo en sentencia T – 760 de 2013, la Corte reiteró
que "“los actos y decisiones que emita la Superintendencia de
Sociedades en ejercicio de sus funciones adquieren el carácter de actos
administrativos, de manera que su contradicción sólo puede configurarse por vía
de las acciones contenciosos administrativas contempladas en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que en
principio haría improcedente la acción de tutela si no se han agotado previamente
estas acciones”. Sin embargo, señaló que: “cuando de manera
excepcional esta entidad se encuentre en desarrollo de funciones
jurisdiccionales, las decisiones que profiera serán consideradas bajo la misma
perspectiva de la jurisdicción ordinaria y, en principio, sólo será procedente
la solicitud de amparo si se agotaron previamente los recursos que para estos
efectos contenga la regulación de cada proceso, respecto de lo cual, en el caso
expuesto hablamos de procesos concursales”.