T-500-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-500/94
DERECHOS
COLECTIVOS-Protección/DERECHO
A LA VIDA/DERECHO A LA SALUD
Existen en el
ordenamiento jurídico colombiano mecanismos judiciales específicos para la
protección de los derechos colectivos, como las acciones populares y, en
ciertos casos, las acciones de cumplimiento. Esto significa que en principio la
tutela no procede para proteger estos derechos colectivos o difusos, salvo
cuando la vulneración de estos bienes jurídicos haya directamente ocasionado la
violación o amenaza de un derecho fundamental individualizable del accionante.
No existe certeza que muestre que la actividad de la planta genera una
vulneración o amenaza directa sobre la vida o la salud del accionante que
justifique la concesión de la tutela, por este aspecto.
JUEZ DE TUTELA-Deber de practicar pruebas
El juez de tutela
debe razonablemente examinar en cada caso concreto en que se instaure una
demanda relacionada con una situación colectiva, la procedencia de efectuar o
no una actividad probatoria encaminada a establecer si hay o no vulneración o
amenaza de un derecho fundamental del accionante. Así, cuando la situación
fáctica presentada por el demandante no muestre ninguna conexidad razonable
entre el bien colectivo que podría estar afectado y un derecho fundamental
individualizable, no corresponde al juez de tutela efectuar una investigación
exhaustiva sobre la vulneración del derecho colectivo, porque de todos modos la
tutela sería improcedente. Pero, en cambio, cuando existan fundamentos para
considerar que puede razonablemente existir esa conexidad, no puede el juez de
tutela desestimar la demanda basándose únicamente en la existencia de las
acciones populares.
AGENCIA OFICIOSA
EN TUTELA-Requisitos
No es legítimo
admitir que en una diligencia de inspección judicial, durante la revisión de
las sentencias de instancia por la Corte Constitucional, un declarante pueda
convertirse en un nuevo peticionario, sólo porque ha señalado que a él también
se le han desconocido derechos fundamentales.  Esto implicaría, en nombre de la
informalidad de la tutela, desconocer los derechos de defensa de los
accionados, ya que éstos, a último momento y sin posibilidad de apelación,
tendrían que responder a nuevas pretensiones. Tampoco puede considerarse al
solicitante un agente oficioso de sus familiares, ya que esta figura debe
manifestarse de manera expresa en la solicitud, y opera cuando el titular de
los derechos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Ninguno de
estos dos requisitos fueron llenados en este caso.
ACCION
POPULAR/ACCION DE CUMPLIMIENTO/DERECHOS COLECTIVOS/MEDIO AMBIENTE SANO-Protección/PLANTA ASFALTICA-Impacto
ambiental
La Corte
Constitucional recuerda que el ordenamiento jurídico prevé acciones específicas
para proteger estos intereses colectivos como tales. Así, la ley 9 de 1989, en
su artículo 8, prevé las acciones populares para la protección del espacio
público y del medio ambiente urbanos.  Igualmente, la Ley 99 de 1993 prevé en
sus artículos 77 y ss acciones de cumplimiento de leyes o actos administrativos
que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, las
cuales podrán ser ejercidas por cualquier persona. Estas acciones son las
idóneas para proteger esos intereses colectivos de manera autónoma ya que, como
se señaló anteriormente, la tutela sólo opera cuando de manera manifiesta la
perturbación colectiva implica la vulneración conexa de un derecho fundamental.
Además, en muchas ocasiones la celeridad del trámite de la tutela impide la
práctica de las pruebas, a veces complejas técnicamente, que puedan permitir a
los jueces evaluar la afectación de estos derechos colectivos. Así, en este
caso específico, una evaluación del impacto ambiental de la planta de asfalto
no podía ser evacuada dentro de los términos procesales previstos para la
acción de  tutela. Ello muestra pues la improcedencia de la tutela para la
protección autónoma de estos derechos colectivos.
PRINCIPIO DE
EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS
Cuando la
Constitución consagra un conjunto de derechos -sean éstos individuales o
colectivos- para los ciudadanos, es obligación de las autoridades actuar de la
manera más diligente posible a fin de hacer efectivos esos derechos, ya que los
derechos y el bienestar de las personas son la razón de ser de las
autoridades.No deben entonces las autoridades administrativas esperar a que los
ciudadanos instauren acciones judiciales o administrativas para poner en marcha
las medidas que hagan efectivos los derechos de las personas; la eficacia de la
función administrativa es un claro mandato constitucional.
LEY DE MEDIO
AMBIENTE
Las autoridades
de los distritos especiales tienen importantes atribuciones en materia
ambiental. Así, el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del
Medio Ambiente, establece entre las funciones que en materia ambiental. Esta
Ley también establece que en estos distritos corresponde a las autoridades
locales otorgar licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones
cuya expedición no esté a cargo del Ministerio del Medio Ambiente (art. 55),
Igualmente, estas autoridades municipales deben "efectuar el control de
vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de
residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de
daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y
descontaminación". Y tienen para cumplir esas funciones amplias
atribuciones de policía administrativa.
ZONA
RESIDENCIAL/PLANTA ASFALTICA-Zona
residencial
Según el propio
informe de Planeación Distrital, es muy posible que esta planta de asfalto del
Distrito esté violando no sólo normas ambientales generales sino también la
propia reglamentación expedida por las autoridades del Distrito Capital. En
efecto, según este informe, esta planta de asfalto está localizada en un barrio
residencial, en donde sólo están admitidas industrias de bajo impacto ambiental
y bajo impacto urbanístico. Ahora bien, el informe de Planeación Distrital
califica a la planta como una industria de alto impacto urbanístico, y por el
ruido que produce, es muy posible que sea también de alto impacto ambiental,
con lo cual se estarían violando disposiciones urbanísticas. En otras
ocasiones, esta Corporación ha decidido casos similares relacionados con
intereses colectivos como el medio ambiente, en los cuáles se ha abstenido de
conceder la tutela al accionante (por no haberse probado la vulneración directa
de un derecho fundamental) pero ha considerado pertinente, en función de la
guarda de la integridad y supremacía de la Carta, recordar a determinadas
autoridades sus deberes constitucionales, u oficiar a otras a fin de ponerlas
en conocimientos de situaciones que pueden ser irregulares y ser de su
competencia.
REF: Expediente
40791
Peticionario:
Alirio Rincón Valero
Temas:
- La razonable
labor probatoria del juez de tutela.
- Las acciones
populares y de cumplimiento son el mecanismo idóneo para la protección
específica de los derechos colectivos.
-El deber de las
autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales de las personas y
proteger los intereses colectivos es un deber oficioso que no está condicionado
a la instauración de una acción administrativa o judicial por los particulares.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., cuatro ( 4) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela T-40791 adelantado por Alirio Rincón Valero contra la Alcaldía Mayor del
Distrito Especial de Santafé de Bogotá, Secretaría de Obras Públicas.
I- ANTECEDENTES
1. Solicitud.
En escrito
presentado el 28 de abril del año en curso, Alirio Rincón Valero, obrando en
nombre propio, impetró ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá acción de tutela con fundamento en los siguientes hechos señalados por
el demandante:
1- En 1960 el
Distrito Especial de Bogotá construyó y puso en funcionamiento una planta de
asfalto destinada a la elaboración de insumos para la pavimentación de vías,.
2- Esa construcción
se efectuó sin tener en cuenta estudios de desarrollo urbano, de suerte que hoy
en día la planta se encuentra ubicada en un  sector residencial de la ciudad,
el Barrio Bochica. El accionante adjuntó copia del acuerdo No 55 de 1967 que
crea este Barrio, así como fotos de la planta y un mapa del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi que muestra la ubicación de la misma.
3- Afirmó el
demandante que en dicha planta se utiliza A.C.P.M. y asfalto líquido,
combustibles que se han convertido en una amenaza para la paz y la tranquilidad
de los habitantes del sector.
4- Las maquinarias,
el depósito de materiales y el suministro de combustibles para el parque
automotor producen ruido, polvo y gases que afectan  la salud de los moradores
del sector y en especial de las familias del Barrio Bochica Central, causando
enfermedades pulmonares, oculares y auditivas.
5. Según el
accionante, la presencia de la  planta ha ocasionado una ola  alarmante de
inseguridad, pues se han cometido hurtos, delitos contra  la libertad y el
pudor sexual, así como contra la vida y la integridad personal.
6- Debido a las
protestas de la comunidad, el 3 de agosto de 1990 se celebró una reunión entre
la comunidad y la Secretaría  de Obras Públicas, en la cual se firmó un acta
donde  ésta se comprometió a tomar medidas  que garantizaran la convivencia de
los moradores en paz y tranquilidad, y a desmontar  y retirar la planta de ese
sector. El accionante anexó una copia de la precitada acta y agregó que éste no
se ha cumplido en su mayor parte. Igualmente adjuntó recortes de periódico
relativos a las protestas de los habitantes del barrio.
El accionante
solicitó entonces al tribunal que ordene a las entidades acusadas desmantelar y
trasladar en forma definitiva  la planta en cuestión y que en dicho lote
construyan  "obras que beneficien a los residentes  del sector y a la
ciudad, tales como escuela, colegio, parques, etc." Asimismo que se
ordene  "la apertura de vías que permitan la conexión del Barrio Bochica
Central con la avenida 3a. de manera directa".
2- El Fallo de
primera instancia.
La Sala Civil del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 11 de mayo de
1994, denegó la solicitud. El fallador se abstuvo de practicar pruebas porque
consideró que la acción era improcedente ya que estaba relacionada con el
derecho a la seguridad pública, el cual es materia de las acciones populares de
conformidad con lo establecido por el artículo 88 de la Constitución Nacional.
La Sala tuvo en
cuenta que en ocasiones la violación de un derecho difuso puede causar una
lesión individual, situaciones en las cuales la violación o amenaza del derecho
a la vida u otro derecho fundamental puede recibir correctivo mediante la
acción de tutela, "siempre que sea evidente la relación entre la conducta
oficial  y la amenaza  del derecho". Sin embargo, consideró el fallador
que como esa evidencia no se probó en el proceso, la tutela no era procedente,
ya que ésta no es un sustituto de las acciones populares. Y, según  el
Tribunal, tampoco corresponde al juez de tutela ejercer la labor de
"policía ambiental" y entrar a investigar oficiosamente los hechos,
no sólo por las características de sumariedad y subsidiaridad de la acción,
sino porque tal tarea corresponde a las "autoridades técnicas sanitarias
llamadas a ejercer los controles administrativos pertinentes".
Además, según la
Sala, el petente y la colectividad gozan de otros mecanismos  judiciales
eficientes, establecidos  por la ley 99 de 1993, verbigracia el proceso
abreviado  para las acciones  populares  tendientes a la protección del medio
ambiente, proceso en el cual el juez, de oficio o a petición de parte, puede
tomar medidas cautelares para precaver el daño, como lo autoriza el artículo
121 del Decreto 2303 de 1989.
3- La impugnación
El 18 de mayo, el
accionante impugnó el fallo del Tribunal por medio de un escrito en el cual
afirma que si bien había interpuesto la tutela como residente del Barrio
Bochica, él también ha sido directamente perjudicado, junto con su familia, por
la conducta de la Administración Distrital, la cual "desde hace más de
veinticinco años" les ha vulnerado los derechos fundamentales a la vida,
la salud, a la paz, de los niños y los concordantes con los bienes, la
integridad personal y la familia. Además insiste en que la tutela es procedente
por cuanto su familia "ha sido perjudicada con la emisión de gases y polvo
provenientes de la planta, es así como mis padres sufren de enfermedades
bronquiales y de tipo pulmonar y los menores de edad y yo sufrimos de los
rigores del ruido continuo y molesto producidos por dicha planta".
4.- El fallo de
segunda instancia.
La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia del 10 de junio de 1994,
se abstuvo también de practicar pruebas y confirmó el fallo de primera
instancia. Según la Corte, no sólo la acción de tutela no era procedente por
cuanto se trataba de la protección de derechos colectivos sino que, además:
"En el
asunto sub-lite no existe prueba alguna respecto a que la Administración
Distrital esté violando los derechos fundamentales anotados, no siendo
suficiente para entrar a conceder el amparo deprecado las simples aseveraciones
del accionante, y como bien lo señaló el a-quo tampoco compete al juez
de tutela entrar a investigar los hechos dada las características de sumariedad
y subsidiaridad de la acción, puesto que en el presente caso el accionante
dispone de otros medios de defensa judicial previstos en los artículos 69 y
s.s. de la ley 99 de 1993, y en el Código Penal.
No está por demás
recordar que el procedimiento de la acción de tutela no es el ordinario
mediante el cual se puedan investigar los asuntos propios de cuestiones de
conocimiento del juzgador de instancia, sino que por una actuación rápida y sin
formalidades especiales se establezca con certeza que se quebrantó un derecho
fundamental constitucional o que no se lesionó ni hay peligro de violar."
5- Pruebas
decretadas por la Sala de decisión.
La Sala de Revisión
de Tutelas consideró que era necesario recopilar pruebas a fin de tener
elementos de juicio para la decisión, por lo cual, en auto del 14 de octubre,
solicitó informes al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de
Santa Fe de Bogotá -DAMA-, al Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, al Alcalde Local de Puente Aranda, a la Secretaría de Salud de Santa
Fe de Bogotá, a la Secretaría de Obras Públicas de Santa Fe de Bogotá.
Igualmente solicitó la Sala a la Universidad Nacional de Colombia -facultad de
medicina- un concepto sobre las secuelas que pueda ocasionar al ser humano las
emulsiones asfálticas en el ambiente. Finalmente se ordenó practicar una
inspección judicial con el fin de determinar el impacto de la Planta de Asfalto
sobre el goce de los derechos fundamentales señalados por el petente en la
solicitud de tutela
En un principio el
Magistrado Ponente consideró procedente decretar un estudio del impacto
ambiental producido por la planta de asfalto, para lo cual solicitó previamente
información telefónica al Departamento de Ingeniería Ambiental de la
Universidad Nacional sobre las características de una prueba de ese tipo. Se
informó entonces que una evaluación de esa naturaleza podría tomar
aproximadamente un mes, por lo cual se abstuvo de ordenarla.
5.1 La
inspección  a la Planta de Asfalto.
El 20 de octubre de 1994 se practicó la
inspección judicial de la planta. Se constató que ésta ocupa una cuadra
bastante grande, en forma trapezoidal, de aproximadamente doscientos a
doscientos cincuenta metros de largo, y cien a ciento veinte metros, en los
otros lados. Toda la planta está rodeada por un muro y en su interior se
encuentran diversas maquinarias y numerosos trabajadores.
Se procedió entonces a inspeccionar la
máquina procesadora de asfalto en caliente. El director de la planta aseguró
que tal maquinaria fue instalada hace mucho tiempo y que, en cumplimiento del
convenio efectuado el 3 de agosto de 1990 entre la Secretaría de Obras Públicas
de Santa Fe de Bogotá y representantes de la comunidad vecina a la planta de
asfalto, ella fue puesta fuera de servicio el 31 de mayo de 1991.
Luego, se inspeccionó la máquina de
elaboración de asfalto en frío. Se constató que en este sector el ruido es
intenso y continuo, al punto de dificultar la conversación ordinaria. Además,
contiguo se encuentra una especie de taller de reparación de maquinaria que
contribuye al alto ruido de ese sector. Igualmente se constató la cercanía de
las casas circunvecinas del sitio de reparación de la maquinaria y de la
máquina de elaboración de asfalto en frío.
Explicó el director
de la planta que la máquina que fabrica el asfalto en frío trabaja con motores
eléctricos alimentados por una planta de energía de 50 Kw, la cual funciona con
A.C.P.M.. No fue posible constatar con exactitud, en el lugar, si el ruido
intenso se debía únicamente al funcionamiento del motor de A.C.P.M de la planta
eléctrica o si éste provenía principalmente de los motores eléctricos o de la
trituradora de materiales. Pero, según el director de la planta, la mayor parte
del ruido proviene de la planta eléctrica, porque los motores eléctricos son
silenciosos, y el ruido ocasionado por la trituradora no es intenso, por cuanto
el material con el cual ésta trabaja, como es de desecho de vías que han sido
reparadas, no contiene piedras que sean mayores de tres cuartos de pulgada. De
otro lado, según el director de la planta, no sólo la emulsión asfáltica no es
inflamable sino que el ACPM nunca se encuentra almacenado en el complejo
asfáltico ya que el suministro es garantizado por carrotanques que aprovisionan
directamente la planta eléctrica.
La declaración del
ingeniero de maquinaria de la planta permitió establecer que la jornada normal
de trabajo de lunes a viernes es de 8 horas, de 7 A.M a 5 P.M, con una hora de
interrupción para el almuerzo. Sin embargo también se trabaja usualmente los
fines de semana y unas dos a tres veces por semana se trabaja también hasta las
nueve de la noche, y algunas veces, excepcionalmente, hasta las diez de la
noche, lo cual coincide con las declaraciones de otros testigos durante la
diligencia.
La inspección
permitió constatar que en las instalaciones de la planta se almacenan en el
piso desechos de pavimento,  así como montones de base asfáltica estabilizada y
arena. Según el director de la planta, unas 150 volquetas entran al sitio
durante el día, sobre todo al comenzar la jornada, y en la tarde, al
finalizarla. También dependen laboralmente de la planta de asfalto unas 1.200
personas,.
Se inspeccionó
también la casa del accionante, que queda a unos 50 metros del muro de la
planta. Se constató que el ruido en la casa del accionante no es intenso sino
que es el normal de cualquier residencia. También se inspeccionó otra casa de
la familia del actor, en la cual vive el hermano y que queda a pocos metros del
muro de la planta. En esta casa el ruido es muy fuerte, similar al de la calle
y el residente manifestó que el ruido le impide concentrarse en el estudio.
Pero no se constató en ella la existencia de partículas de tierra, arena o
asfalto, aclarándose que la diligencia se hizo en día soleado pero durante un
período de invierno, en el cual, en días precedentes, había habido lluvias
intensas en Bogotá.
Frente a tal
constatación, el accionante señaló que la ausencia de partículas se debía no
sólo al invierno de los días precedentes sino a que en la casa suya y de su
hermano ya se había efectuado el aseo, por lo cual sugirió visitar una casa
vecina. Se inspeccionó otra vivienda con el fin de evaluar el impacto de las
partículas provenientes de la planta de asfalto. Allí se encontró una
marquesina recubierta parcialmente por una capa de polvo que, según la
habitante, se sobreentiende que proviene de la planta.
Durante la
diligencia se tomó declaración a la madre del accionante que señaló que la
planta le ha provocado una afección a la garganta y a los bronquios, y que
también ha tenido sinositis aguda y rinitis. Además agregó que una de sus
nietas sufre problemas pulmonares por las partículas que emiten la planta.
También se recibió declaración del peticionario que aclaró que tanto la casa
que él habita como la de su hermano son de propiedad de su familia. Igualmente
reiteró que el funcionamiento de la planta ha afectado su salud y su
tranquilidad, así como  la de su familia, y presentó varias constancias médicas
para sustentar tales asertos, las cuáles fueron incorporadas al expediente. El
peticionario finalmente indicó que "la ubicación de la planta en frío que
se montó hace aproximadamente como año y medio se hizo sin tener en cuenta
ningún estudio técnico, puesto que se ubicó frente a la casa de mi padre y de
los demás vecinos, y como ustedes pudieron escuchar el ruido es constante y
creo que ninguna persona sería capaz de soportarlo. Estamos viviendo todavía en
el sector porque las casas son de nuestra propiedad y no tenemos recursos para
trasladarnos de residencia y tampoco podemos abandonarlas".
Durante la
diligencia también se tomó declaración al señor Carmelo Molinares Lara, médico
general de la Caja de Previsión del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá,
adscrito a la unidad de sanidad de la planta de asfalto. Según sus
declaraciones, "no se puede determinar fácilmente en una consulta médica
por problemas respiratorios, que exista una relación directa con la inspiración
de residuos de hidrocarburos como determinante de enfermedad pulmonar aguda o
crónica, sin embargo, no se descarta que la relación exista". Al ser
preguntado si él había conocido casos que sugirieran tal relación, agregó que
"ha habido entre uno o dos casos confirmados por la especialidad en un
período de cuatro años que llevo trabajando aquí. Puede ser que haya habido más
casos confirmados, porque no siempre recibe uno el informe de neumología de la
Caja"
5.2 Los informes
y escritos recibidos por la Sala de Decisión.
a) Informes de la Secretaría de Obras
Públicas D.C.
La Sala recibió dos escritos de la
Secretaría de Obras Públicas, el uno directamente suscrito por el Secretario, y
el otro firmado por su apoderado judicial en la inspección judicial y por quien
se desempeña como director de la planta, el Director de la División de
Construcción. Ambos escritos señalan que la planta de mezcla asfáltica en
caliente está fuera de producción desde el 31 de mayo de 1991, y que se estudia
la posibilidad de reubicarla en otro sitio, o en su defecto proceder a rematarla,
en el sitio, en subasta pública.
Luego los informes describen la producción
asfáltica en frío así:
"La
alimentación de materiales pétreos para esta planta se producen por el
reciclaje que se le hace a los deshechos asfálticos en la reconstrucción de las
vías de la Ciudad Capital. Este reciclaje se ejecuta mediante una trituradora
cuya alimentación eléctrica es una planta movida por ACPM. La planta en frío
funciona totalmente mediante motores eléctricos. El reciclaje que se efectúa
como se dijo anteriormente, son deshechos de mezcla asfáltica, cuyas partículas
máximas son de diámetro de 3/4 de pulgada."
Ambos informes agregan que se está
estudiando el cambio de la planta Diesel por una instalación eléctrica para de
esta manera eliminar el ruido que "actualmente incomoda a los habitantes
circunvecinos a la planta de asfalto". Igualmente señalan que "se
carpará los materiales para evitar que el viento los remueva y pueda llegar a
producir molestias a los vecinos."
Luego el informe del Secretario de Obras
Públicas indica que se ha venido dando cumplimiento al convenio celebrado con
la comunidad, en especial por medio de la sustitución de la planta en caliente
por la planta en frío, el establecimiento de medidas de control al personal y a
las volquetas, y el mejoramiento de las vías aledañas. Finalmente, respecto a
la existencia de la planta de asfalto en una zona residencial, por todo lo
expuesto considera el informe que "queda claro que la planta existente es
de mezcla  en frío accionada por motores eléctricos que producen un mínimo de
ruido".
b) El informe de
la Secretaría Distrital de Salud del Distrito.
Señala este escrito
que la planta de asfalto en caliente no opera en el lugar y que "debe
conservarse esta situación", ya que en 1991 se estableció que "debía
suspenderse por el importante volumen de contaminación incontrolada arrojada al
medio ambiente, llevándose a cabo un sellamiento en los términos del decreto
2206/83 del Ministerio de Salud por parte de la Alcaldía Mayor, el DAMA y esta
Secretaría".
Con respecto a la planta en frío que
actualmente opera, señala la Secretaría de Salud que "durante la visita en
esta área no se apreció ninguna fuga, ni emisión al medio ambiente de
partículas o gases contaminantes".  Según la Secretaría de Salud funciona
también en el lugar una planta para la generación eléctrica de 50 Kw que
trabaja con ACPM como combustible. Pero ésta "no arroja gases
contaminantes visibles ni molestos a las personas que allí laboran. Debido a
las características técnicas no se hace necesario un estudio para determinar
las posibles concentraciones de gases contaminantes, con un buen mantenimiento
es posible conservar las condiciones mencionadas".
Finalmente señala este informe que:
"Existe un
importante número de vehículos, aproximadamente ciento ochenta que comenzando
la jornada laboral deben desplazarse a diferentes sitios de la Ciudad o
acarrean material dentro de la Planta para su utilización en recolección,
depositación, ..., etc, estos vehículos de acuerdo al Sr. Director de la Planta
son aproximadamente 80% a gasolina y 20% restante Diesel.
Aunque se observó
algunos vehículos permanecer durante aproximadamente diez (10) minutos cargando
material, con el motor encendido, sus emisiones son bajas y cuentan con
suficiente área despejada para que se dispersen en la atmósfera circundante sin
que incidan directamente en ninguna vivienda vecina en particular.
Para evitar algún
inconveniente de contaminación en esta actividad se recomienda, realizar
mantenimiento periódico (cada seis meses) a los vehículos para su "buen
servicio".
Área de
depósito de arena:
existe un importante número de toneladas de arena que permanecen concentradas
en la zona central de la Planta, para su posterior transporte a otros sitios de
la ciudad, al momento de la visita el material se encontraba húmedo,
dificultando su dispersión por acción del viento a áreas próximas, lo que puede
ocurrir en épocas secas, se recomienda para evitar problemas mantener
humedad la arena, mediante la utilización de aspersores, o cualquier otro
sistema que cumpla esta finalidad."
En relación con el material particulado de
color oscuro encontrado en la marquesina de una de las casas visitadas durante
la inspección judicial, considera este informe que "se hace evidente que
la falta de aseo ocasiona su acumulación y no es posible definir concretamente
la fuente".
Finalmente, indica la Secretaría de Salud
que esa oficina ofició al SILOS del Olaya con el fin de que evaluaran los
niveles de presión sonora generados por la planta de asfalto y remitieran el
resultado a la Corte Constitucional, para de esa manera determinar si se están
vulnerando las normas legales que existen al respecto.
c) Informe del Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente de Santa Fe de Bogotá (DAMA).
Considera esta entidad que el proceso en
frío que se desarrolla actualmente "elimina la posibilidad de emisión de
gases y se reduce sustancialmente la emisión de material particulado. El
proceso consiste básicamente en triturar agregado de asfalto (que se desprende
de las vías en mal estado), descargarlo mediante una pala a la tolva del
triturador, zarandear para que clasifique el material molido con granulometría
apropiada, este filtrado cae a una banda transportadora que lo conduce a otra
tolva donde se mezcla con emulsificantes y aditivos para dar la consistencia y
estabilización adecuada al producto".
A partir de lo anterior señala entonces el
DAMA:
"Las
posibles concentraciones de material particulado pueden generarse durante el
movimiento (cargue y descargue, trituración y zarandeo) del agregado de asfalto
(trozos de asfalto a reprocesar) y durante las operaciones de apilado de la
arena, materia prima que se almacena temporalmente para luego llevarla a la
planta del zuque, en la zona suroriental de la ciudad.
Es posible que
las condiciones climáticas (como verano y dirección del viento), contribuyan en
alguna medida a esparcir en las inmediaciones de la planta, materiales tales
como arena y asfalto triturado, apilados en determinadas áreas, los cuales, por
su densidad, pueden sedimentar rápidamente.
De mayor
importancia quizá, para la calidad de la atmósfera del sector, podría ser la
operación de llegada y salida, en horas pico, de un porcentaje considerable de
las volquetas que conforman el parque automotor de la Secretaría de Obras
Públicas, ya que de las 180 que allí se parquean transitoriamente, por lo menos
el 80% son vehículos Diesel, lo que significa emisión acumulada de gases de
exhosto, que sumadas a las de las de vehículos que transitan por las vías
principales (Avenida calle 3ª y Avenida carrera 35), pueden representar altas
concentraciones de los gases antes mencionados.
Así mismo, la
ubicación de las diferentes unidades que conforman el proceso productivo actual
(trituradora, zarandeo, planta diesel y área de mantenimiento de maquinaria),
pueden estar generando niveles significativos de presión sonora en las áreas
cercanas a la planta, especialmente cuando se trabaja en horario nocturno o
días festivos.
Cabe anotar que,
desde el punto de vista estratégico y de economía de escalas para el Distrito
Capital, aún cuando hoy día está rodeada de diferentes sectores, residencial,
comercial e industrial, la Planta de Asfalto está localizada en un sitio que
representa una estación de transferencia de materia prima para la Planta de
Asfalto del Zuque, al suroriente de la ciudad. Las volquetas que descargan
arena (almacenamiento temporal en ese sitio), se utilizan para cargar el
producto de la planta (asfalto bajo el proceso en frío).
Esta situación
minimiza el desgaste de los motores de las volquetas, aumentando su eficacia y
mejora la operatividad de la entidad, además de permitir un punto central para
distribuir el asfalto hacia las vías donde se esté trabajando en pavimentación,
de acuerdo al plan vial que actualmente adelanta la administración
central".
Sobre el impacto directo sobre la salud de
los residentes, señala el DAMA:
"No se tiene
conocimiento de estudios específicos tendientes a evaluar clínica y
estadísticamente el número de personas afectadas por los diversos tipos de
contaminación. No obstante, la situación ambiental anotada para la localidad de
Puente Aranda debe estar causando efectos sobre la salud humana (sicosomáticos y
sicológicos como taquicardia, estrés, agresividad, descoordinación de
movimientos y clínicos como úlceras, irritación de los ojos, irritación de las
mucosas, infecciones en las vías respiratorias, infecciones en la piel, etc.).
En concordancia
con el Plan de Inversiones incluido en el diagnóstico presentado para el Plan
de Gestión Ambiental, el DAMA tiene como proyecto Nº 1 para la localidad de
Puente Aranda, el "Estudio y Seguimiento de las Cargas Contaminantes de
origen industrial sobre los Recursos Hídrico y Atmosférico. Este proyecto
pretende garantizar gradualmente el cumplimiento de las normas referentes al
medio ambiente y promover la participación del sector industrial en la búsqueda
de soluciones e implantación de tecnologías ambientalmente sanas."
Finalmente, el informe del DAMA se refiere
a la contaminación general de la zona de Puente Aranda en donde queda
localizada la planta de asfalto. Señala al respecto:
"La
caracterización ambiental promedio reporta para el área la mayor contaminación
en cuanto a material particulado, importantes concentraciones de SO2, de las
cuales el 68% son de origen industrial localizados principalmente sobre las
vías donde están establecidas las industrias.
La calle 3a entre
las carreras 30 y 56 está catalogada como una de las vías más congestionadas
del sector. En horas pico esta situación hace críticos los niveles de
contaminación atmosférica de este corredor vial, en razón a las bajas
velocidades de la circulación vehicular (automóviles, buses, busetas y el
transporte pesado que distribuye los insumos hacia todos los puntos de la
ciudad)."
d) Informe del Departamento Administrativo
de Planeación
Esta entidad indica que consultó la plancha
No 36 del Acuerdo 6 de 1990 a escala 1:5.000, y encontró que la Planta de Asfalto
del distrito está ubicada en una zona con "Tratamiento Residencial General
A-2 (D.RGA-2)", reglamentada por el Decreto 737 del 22 de Noviembre de
1993, en la cual sólo son permitidas las industrias clase 1-A, esto es,
aquellas que generan bajo impacto ambiental y bajo impacto urbanístico.
Agrega el informe de Planeación Distrital
que una visita efectuada por esta entidad a la planta el 19 de octubre de 1994,
así como su participación en la inspección judicial efectuada el 20 de octubre,
permitieron comprobar lo siguiente:
"En el
predio de la referencia se encuentra una Planta de Asfalto de la Secretaría
de Obras Públicas del Distrito la cual está en capacidad de producir asfalto
en frío en proporción de 200 toneladas promedio diario, (40 a 50 viajes aproximadamente)
según la información del Ingeniero Administrador de la misma. Igualmente, se
nos informó que la planta tiene un área de 25.260,oo mts2 en la cual se guardan 180 volquetas de esa
Entidad, las cuales transportan el material, agregándose a esto algunas de
particulares. También se pudo conocer que allí laboran 1.200 personas
aproximadamente y tiene un taller de mecánica para la reparación de la
maquinaria y del parque automotor".
Por lo anterior, considera Planeación
Distrital que, según el Decreto 012 de 1994, la planta de asfalto corresponde a
una Industria con alto impacto urbanístico.
En lo relacionado con el Impacto Ambiental
o daños que ocasiona la Planta de Asfalto al medio ambiente, a la salud y a la
vida de los vecinos del sector, según Planeación Distrital "estos
conceptos, mediciones y control son principalmente de la competencia de la
Secretaría de Salud del Distrito, del Departamento Técnico Administrativo del
Medio Ambiente (DAMA) y de otras entidades competentes".
A partir de lo anterior señala el informe
que esta entidad procederá a determinar "con base en los conceptos
emitidos por la Secretaría Distrital de Salud y las entidades que ésta
considere pertinente, la clasificación de la Industria de la referencia, según
la matriz del Decreto 012 de 1994".
Concluye el informe señalando lo siguiente:
El estudio de los
antecedentes de esta Planta de Asfalto adelantado en el Archivo General del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, se encontró que el 18 de octubre
de 1984, mediante oficio Nº 10087 se informó a la Personería
Distrital de Vigilancia Administrativa, que la Planta de Asfalto ubicada en la
diagonal 2B entre carreras 37C y 38A, se encuentra ubicada en zona residencial;
en la cual no podría funcionar dadas las normas vigentes para aquel momento,
concediendo un plazo de seis (6) meses a partir de la fecha del concepto de la
Junta de Zonificación Distrital en su sesión Nº 2 del 31 de enero de 1969, para
ser trasladada a una zona industrial.
e) Informe del
Alcalde Local de Puente Aranda
El señor alcalde señala en su informe que
con la sustitución de la planta en caliente por el proceso en frío cesó la
contaminación ambiental en la zona, lo cual le "consta personalmente ya
que la alcaldía está situada aproximadamente a cuatro cuadras de distancia de
esa planta".
Posteriormente
agrega que la presencia de la planta de asfalto en una zona residencial se
explica porque ésta existía allí antes de que en sus alrededores se
construyeran viviendas. Finalmente, señala el señor alcalde que causa
curiosidad que la tutela "haya sido presentada por un aspirante a Edil de
la localidad, que se encuentra en plena campaña política". Para comprobar
lo anterior, el alcalde adjunta la correspondiente certificación expedida por
el Registrador de Puente Aranda y la publicidad del candidato.
f) Informe de la
Universidad Nacional De Colombia, Facultad de Medicina.
El doctor Fernando
Sanabria Arenas, coordinador de la Unidad de Neumología rindió un concepto
técnico sobre los posibles daños a la salud que podían ser ocasionados por las
plantas de asfalto, en los siguientes términos:
"El asfalto
es un derivado del petróleo cuyo componente mayor está conformado por
hidrocarburos de diferentes tipos (alfáticos, saturados, naftécnicos,
aromáticos y alifáticos no saturados) y tiene además componentes menores como
azufre vanadio, níquel oxígeno y nitrógeno. En términos generales estos
componentes tiene un alto peso molecular y una baja solubilidad en medios
acuosos, por el cual se consideran que tiene una bajo orden de toxicidad y al
estar suspendidos en el aire ambiente solamente podría originar fenómenos
irritativos en piel, ojos y tracto respiratorio superior(...).
El procedimiento
de los asfaltos requiere también de agregados cuyo componente básico es el
sílice: la exposición al sílice cristalino puede generar una neumoconiosis
denominada silicosis, siempre y cuando tal exposición sea prolongada y en
concentraciones mayores de 100 Mgr./m3 (...)
Las emisiones de
plantas asfálticas pueden incluir también sustancias como dióxido de nitrógeno,
el cual podría producir efectos leves sobre la función pulmonar, pero es
improbable que produzcan efectos clínicamente significantes, y dióxido de
azufre, el cual puede desencadenar broncoconstricción en pacientes asmáticos y
síntomas como sensación de sabor y olor desagradables principalmente en
personas mayores de 55 años.
Finalmente concluye
el citado profesional que "si bien la exposición a este tipo de sustancias
puede producir los efectos ya mencionados, la aparición de estos efectos
dependerá de la intensidad y la duración de la exposición a las mismas. Para
poder determinar con exactitud el impacto de esta exposición sería
indispensable hacer una evaluación ambiental del sitio específico al que se
hace referencia en su oficio".
g) Certificados médicos aportados por el
peticionario.
El peticionario presentó un escrito con el
fin de incorporar al expediente certificados médicos de personas que residen
cerca de su vivienda y padecen enfermedades pulmonares similares a las de los
miembros de su familia, como bronquitis, en los cuáles  se señala que tales
enfermedades podrían provenir de posible contaminación ambiental.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia.
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241
numeral 9º de la Constitución  Política, en concordancia con  los artículos 33,
34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Además su examen se hace en virtud de la
selección que de dichas acciones practicó la Sala correspondiente, y del
reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta
Corporación.
2- Tutela,
derechos colectivos y acciones populares: la razonable labor probatoria del
juez de tutela.
Los jueces de
instancia negaron la procedencia de la tutela porque consideraron que el actor
busca la protección de típicos derechos colectivos (seguridad pública y medio
ambiente), para los cuales la propia Constitución ha previsto las acciones
populares. Además, consideraron que como el demandante no había probado
directamente la amenaza o vulneración de un derecho fundamental conexo, ello
era suficiente para declarar la improcedencia de la tutela. Los falladores
consideraron que a los jueces de tutela no corresponde investigar
exhaustivamente la posible conexidad de la afectación de un bien colectivo
-como la seguridad pública o el medio ambiente- con un derecho fundamental, ya
que ellos no ejercen labores de "policía ambiental".
La Corte
constitucional reitera en esta sentencia su jurisprudencia en el sentido de que
existen en el ordenamiento jurídico colombiano mecanismos judiciales
específicos para la protección de los derechos colectivos, como las acciones
populares y, en ciertos casos, las acciones de cumplimiento. Esto significa que
en principio la tutela no procede para proteger estos derechos colectivos o
difusos, salvo cuando la vulneración de estos bienes jurídicos haya
directamente ocasionado la violación o amenaza de un derecho fundamental
individualizable del accionante.
Al respecto ha dicho
en repetidas ocasiones la Corte Constitucional sobre el medio ambiente:
"Fundamental
advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este
derecho constitucional colectivo puede vincularse con la violación de otro
derecho de rango o naturaleza fundamental como la salud, la vida o la
integridad física entre otros, para obtener, por vía de la tutela que establece
el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno  y otro derechos
de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del
derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los
obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste.  En estos casos, como
se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las
señaladas  características de violación de un derecho constitucional
fundamental, deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama.
"Luego, el
amparo mediante la acción de tutela de los derechos fundamentales, no puede
distraerse por el juez cuando su violación o amenaza, se encuentren en
concurrencia circunstancial con violaciones a derechos colectivos.  Aquellos
serán amparados en toda circunstancia otorgando la primacía constitucional que
dispuso el Constituyente (Art. 5o.), mediante la acción de tutela, sin
perjuicio de las acciones populares, que en igual sentido deben amparar los
derechos colectivos vinculados.1 "
Esta reiterada
jurisprudencia permite concluir que el juez de tutela no debe desestimar una
demanda relacionada con un derecho colectivo únicamente señalando que las
acciones populares o de cumplimiento son las procedentes, puesto que la
perturbación colectiva puede afectar de manera directa otro derecho
constitucional fundamental, lo cual haría viable la tutela, sin perjuicio de
las acciones populares a que haya lugar. En tales circunstancias, ¿cuál es la
labor probatoria oficiosa que se espera del juez de tutela en este campo? Al
respecto esta Corporación ya había señalado:
"La
delicada y trascendental tarea confiada al juez de tutela en materia de
protección de los derechos fundamentales (CP art. 86) y el principio de
efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (CP art. 2º), exigen
el análisis detenido de la situación concreta con miras a determinar si además
de la acción dañina sobre el medio ambiente se concreta la violación de
derechos fundamentales.
Lo anterior no
significa, sin embargo, que el juez deba adelantar, en todas las oportunidades,
una dispendiosa tarea probatoria cuando se ejerza la acción de tutela por
vulneración del derecho colectivo al medio ambiente sano. La actividad
probatoria que se espera de un juez diligente es la que razonablemente puede
deducirse de los indicios y elementos fácticos de la situación demandada"2 .
Esto significa
entonces que el juez de tutela debe razonablemente examinar en cada caso
concreto en que se instaure una demanda relacionada con una situación
colectiva, la procedencia de efectuar o no una actividad probatoria encaminada
a establecer si hay o no vulneración o amenaza de un derecho fundamental del
accionante. Así, cuando la situación fáctica presentada por el demandante no
muestre ninguna conexidad razonable entre el bien colectivo que podría estar
afectado y un derecho fundamental individualizable, no corresponde al juez de
tutela efectuar una investigación exhaustiva sobre la vulneración del derecho
colectivo, porque de todos modos la tutela sería improcedente. Pero, en cambio,
cuando existan fundamentos para considerar que puede razonablemente existir esa
conexidad, no puede el juez de tutela desestimar la demanda basándose
únicamente en la existencia de las acciones populares.
Ahora bien, en este
caso concreto, la Corte Constitucional considera que era factible que la
presencia de la planta de asfalto que según el demandante está afectando
derechos colectivos -como la seguridad pública y el medio ambiente- pudiera
estar también vulnerando derechos individualizables del accionante, como la
salud y la intimidad, debido al ruido y a la emisión de gases o material
particulado que podría estar generando esta industria. En efecto, las pruebas
presentadas por el demandante en su solicitud permitían inferir que éste habita
a unos cincuenta metros de la planta de asfalto, por lo cual era procedente que
el juez de tutela examinara si efectivamente se estaban desconociendo sus
derechos fundamentales, en especial los derecho a la salud, la vida y a la
intimidad.
3- Análisis
probatorio: improcedencia de la tutela en este caso específico por ausencia de
vulneración o amenaza de un derecho fundamental del accionante.
De acuerdo a la
reiterada jurisprudencia de la Corte los requisitos, para  que sea procedente
la tutela frente a derechos colectivos son los siguientes: de un lado, que el
peticionario de la acción de tutela sea la persona directa o realmente afectada
y exista prueba  sobre la vulneración o amenaza. Y, de otro lado, que exista un
nexo causal entre el motivo alegado y el daño o amenaza."[1].
Ahora bien, el análisis de las pruebas presentadas por el accionante y de
aquellas oficiosamente recaudadas por la Corte no permiten establecer que
exista vulneración o amenaza de un derecho fundamental del peticionario.
3.1. El
derecho a la vida y a la salud.
En otras decisiones
relacionadas con derechos colectivos, la Corte Constitucional ha tutelado el
derecho a la vida y a la salud del accionante cuando ha aparecido con claridad
la conexidad de la vulneración de estos derechos fundamentales con la
existencia de una perturbación colectiva[2].
En este caso, el
demandante señala que la presencia de la fábrica plantea agudos problemas de
seguridad industrial -por la presencia de combustibles en la fábrica- y
seguridad ciudadana -por el alarmante aumento de delitos en el sector-que
amenazan su derecho a la vida. Sin embargo, ni las pruebas presentadas por el
demandante, ni aquellas recaudadas por la Corte, permiten establecer la certeza
de la probabilidad de tal amenaza. En efecto, conforme a lo establecido en la
diligencia por las declaraciones del responsable de la planta, no parece
existir problemas de seguridad industrial capaces de poner en peligro la vida
del demandante. Y, el aumento de delitos señalado por el accionante tampoco se
funda en hechos probados que permitan establecer una conexidad directa entre
esta eventual situación de inseguridad en el sector y su derecho a la vida. No
puede entonces aducirse que existe una amenaza al derecho de vida del
accionante, puesto que esta Corporación ha establecido que para que ésta se
configure es necesario que exista certeza en el juzgador sobre la inmediata
probabilidad del daño al derecho fundamental en cuestión. La amenaza no puede
entonces fundarse en relaciones abstractas  o en la mera percepción subjetiva
del accionante, sino que el temor de éste debe estar convalidado por elementos
objetivos externos[3].
De otro lado, el
accionante presentó a la Corte certificados médicos relacionados con
enfermedades sufridas por él, por algunos de sus familiares y por otros
habitantes del barrio. Algunos de ellos señalan que tales enfermedades podrían
provenir de posible contaminación ambiental, lo cual parece sugerir el vínculo
entre la existencia de la planta de asfalto en la zona y la presente
vulneración del derecho a la salud del accionante. Sin embargo, lo cierto es
que tales certificados no permiten establecer una conexidad clara entre los
males que padece el demandante, o sus familiares, con la actividad desplegada
por la planta. Es más, varios elementos probatorios tienden a sugerir que esa
relación es poco probable.
De un lado, es
cierto que la producción de asfalto, sobre todo cuando el proceso se efectúa en
caliente, como ocurría anteriormente en esta planta, puede tener efectos
nocivos sobre la salud, tal y como lo señala el concepto técnico de la facultad
de medicina de la Universidad Nacional. Sin embargo, este informe precisa que
ello depende de la intensidad y duración de la exposición de las personas a las
sustancias relacionadas con la fabricación del asfalto.
Ahora bien, la
propia inspección judicial efectuada por la Corte, así como los informes
presentados por la Alcaldía Local de Puente Aranda, el DAMA y la Secretaría de
Salud, permiten concluir que el actual proceso de asfalto en frío ha reducido
casi totalmente la emisión de gases y ha disminuido la contaminación por
material particulado de manera notable. Según el alcalde, a él le consta esa
disminución de la contaminación ambiental, Según la Secretaría de Salud,
"durante la visita en esta área no se apreció ninguna fuga, ni emisión al
medio ambiente de partículas o gases contaminantes". Y, según el DAMA, el
proceso en frío que se desarrolla actualmente "elimina la posibilidad de
emisión de gases y se reduce sustancialmente la emisión de material
particulado".
De otro lado, el
médico de la planta señaló en la declaración rendida durante la inspección
judicial que, en cuatro años de trabajo, sólo había conocido dos casos
comprobados de afecciones pulmonares debidas a inspiración de residuos de la
planta en los trabajadores de una industria, de la cual dependen laboralmente
unas mil quinientas personas.
En tercer término,
incluso si algunos habitantes del Barrio Bochica estuvieran padeciendo
enfermedades ligadas a problemas ambientales, ello no permite automáticamente
atribuir esos males médicos de manera directa a la actividad de la planta. En
efecto, el informe del DAMA muestra que toda la zona de Puente Aranda conoce,
por muy diversos motivos como el tránsito automotor y la congestión vehicular
en vías vecinas, una aguda contaminación de la zona.
Todo ello muestra
que no existe certeza que muestre que la actividad de la planta genera una
vulneración o amenaza directa sobre la vida o la salud del accionante que
justifique la concesión de la tutela, por este aspecto.
3.2 El
derecho a la intimidad.
En otras
oportunidades la Corte ha tutelado el derecho a la intimidad en conexidad con
derechos colectivos, cuando determinadas vulneraciones del medio ambiente -como
ruidos[4] u olores[5]-
han llegado a ser de tal magnitud que se convierten en injerencias arbitrarias
a la vida y a la tranquilidad subjetiva del demandante. Sin embargo, en este
caso específico esta vulneración no aparece probada puesto que, como lo
demostró la inspección judicial, en la casa del accionante, a diferencia de lo
que sucede en las residencias de otros habitantes del barrio, no existía ningún
ruido que superara las cargas normales de la vida en sociedad.
Conviene recordar
que la tutela fue interpuesta de manera personal e individual por el accionante
Alirio Rincón Valero. Es cierto que en su escrito de impugnación de la
sentencia de primera instancia, el peticionario señala que él ha interpuesto la
tutela por cuanto tanto él como su familia se han visto perjudicados  por la
actividad de la planta. Igualmente es cierto que durante la inspección judicial
se pudo constatar que en la casa de su hermano existe un ruido considerable
proveniente de la planta, y que éste se quejó de la manera como ello le ha
impedido tener una vida familiar tranquila. Sin embargo, ello en manera alguna
convierte al hermano del peticionario en actor de la presente tutela. No es
legítimo admitir que en una diligencia de inspección judicial, durante la revisión
de las sentencias de instancia por la Corte Constitucional, un declarante pueda
convertirse en un nuevo peticionario, sólo porque ha señalado que a él también
se le han desconocido derechos fundamentales.  Esto implicaría, en nombre de la
informalidad de la tutela, desconocer los derechos de defensa de los
accionados, ya que éstos, a último momento y sin posibilidad de apelación,
tendrían que responder a nuevas pretensiones. Tampoco puede considerarse al
solicitante un agente oficioso de sus familiares, ya que, conforme al artículo
10 del decreto 2591/91, esta figura debe manifestarse de manera expresa en la
solicitud, y opera cuando el titular de los derechos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Ninguno de estos dos requisitos fueron llenados en
este caso.
Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional confirmará las decisiones de los jueces de
instancia, pues no se comprobó ninguna violación de un derecho fundamental
individualizable del accionante.
4- La procedencia
de las acciones populares y de cumplimiento como mecanismos específicos para
proteger los derechos colectivos.
Lo anterior no
significa que los ciudadanos del Barrio Bochica, y de manera específica el
accionante, no tengan otros recursos judiciales para hacer valer sus
pretensiones, si éstas son legítimas. En efecto, la Corte Constitucional
recuerda que el ordenamiento jurídico prevé acciones específicas para proteger
estos intereses colectivos como tales. Así, la ley 9 de 1989, en su artículo 8,
prevé las acciones populares para la protección del espacio público y del medio
ambiente urbanos.  Igualmente, la Ley 99 de 1993 prevé en sus artículos 77 y ss
acciones de cumplimiento de leyes o actos administrativos que tengan relación
directa con la protección y defensa del medio ambiente, las cuales podrán ser
ejercidas por cualquier persona.
Estas acciones son
las idóneas para proteger esos intereses colectivos de manera autónoma ya que,
como se señaló anteriormente, la tutela sólo opera cuando de manera manifiesta
la perturbación colectiva implica la vulneración conexa de un derecho
fundamental. Además, en muchas ocasiones la celeridad del trámite de la tutela
impide la práctica de las pruebas, a veces complejas técnicamente, que puedan
permitir a los jueces evaluar la afectación de estos derechos colectivos. Así,
en este caso específico, una evaluación del impacto ambiental de la planta de
asfalto no podía ser evacuada dentro de los términos procesales previstos para
la acción de  tutela. Ello muestra pues la improcedencia de la tutela para la
protección autónoma de estos derechos colectivos.
5- Los deberes
oficiosos de las autoridades frente a los derechos colectivos como obligación
constitucional.
Independientemente
de la decisión concreta de no conceder la tutela al accionante, la Corte
Constitucional precisa que ello no significa, en manera alguna, que esta
Corporación no haya constatado, con preocupación, que las autoridades
distritales no han cumplido de manera diligente con sus obligaciones
constitucionales y legales en lo que respecta a la protección del medio
ambiente y el respeto de las normas urbanísticas.
En efecto, una vez
más debe insistir la Corte que, cuando la Constitución consagra un conjunto de
derechos -sean éstos individuales o colectivos- para los ciudadanos, es
obligación de las autoridades actuar de la manera más diligente posible a fin
de hacer efectivos esos derechos (CP art. 2), ya que los derechos y el
bienestar de las personas son la razón de ser de las autoridades. Así, en
particular sobre el medio ambiente había dicho la Corte:
"La
protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el
ordenamiento jurídico que la Constitución contiene una "constitución
ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la
relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio
ambiente
Esta Constitución
ecológica tiene entonces dentro del ordenamiento colombiano una triple
dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que
irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las
riquezas naturales de la Nación (CP art. 8). De otro lado, aparece como el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional
que es exigible por diversas vías judiciales (CP art. 79), tal y como lo
estableció esta corporación en la sentencia C-67/93 en donde unificó  los
principios y criterios jurisprudenciales para la protección del derecho al
medio ambiente sano. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un
conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Así,
conforme al artículo 79 de la Constitución,  el Estado deberá proteger la
diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial
importancia ecológica[6]".
No deben entonces
las autoridades administrativas esperar a que los ciudadanos instauren acciones
judiciales o administrativas para poner en marcha las medidas que hagan
efectivos los derechos de las personas; la eficacia de la función
administrativa es un claro mandato constitucional (CP art. 209), tal y como
esta Corporación lo ha señalado en repetidas ocasiones[7],
por lo cual deben las autoridades administrativas actuar oficiosamente para
mejorar el nivel de vida de la población y remover aquellos obstáculos que
impiden al ciudadano el goce de sus derechos. En síntesis, el deber de las
autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales de las personas y
proteger los intereses colectivos es un deber oficioso que no está condicionado
a la instauración de una acción administrativa o judicial por los particulares.
Ahora bien, en este
caso específico la industria acusada de incomodar a los habitantes y vulnerar
los derechos colectivos no es una actividad desarrollada por particulares sino
que es una planta de asfalto que es propiedad y es directamente administrada
por una autoridad pública, a saber, la Secretaría de Obras Públicas del
Distrito Capital. Ahora bien, los informes de esta entidad reconocen que esta
planta de asfalto está incomodando a los residentes del Barrio Bochica, puesto
que hablan expresamente del ruido que "actualmente incomoda a los
habitantes circunvecinos a la planta de asfalto" y de los materiales que
pueden ser removidos por el viento y pueden "llegar a producir molestias a
los vecinos." E igualmente sugieren estos informes que las medidas que
podrían adoptar la Secretaria de Obras para reducir considerablemente los
inconvenientes de los habitantes del sector son relativamente simples, puesto
que al parecer bastaría, en lo inmediato, con cambiar el motor de la planta -a
fin de disminuir el ruido- y cubrir los depósitos de materiales -a fin de
controlar la emisión de material particulado-. En tales circunstancias, la
Corte no entiende por qué esas medidas no han sido estudiadas y adoptadas, de
tiempo atrás y de manera oficiosa por la Secretaría de Obras Públicas puesto
que, sin importar si prosperan o no las acciones judiciales que en su contra
hayan instaurado los particulares, es deber constitucional de esta entidad
distrital, como autoridad administrativa, hacer lo posible por permitir que los
habitantes que residen en la vecindad de la planta gocen a plenitud sus
derechos constitucionales, y en especial del derecho constitucional a un medio
ambiente sano. En efecto, conviene recordar que las autoridades de los
distritos especiales tienen importantes atribuciones en materia ambiental. Así,
el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente,
establece entre las funciones que en materia ambiental corresponden a los
distritos con régimen constitucional lo siguiente:
"6º.
Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía, con el apoyo
de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema
Nacional y Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de
competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los
deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el
derecho constitucional a un ambiente sano".
Esta Ley también
establece que en estos distritos corresponde a las autoridades locales otorgar
licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición
no esté a cargo del Ministerio del Medio Ambiente (art. 55), Igualmente, estas
autoridades municipales deben "efectuar el control de vertimientos y
emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos
y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños
ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación" (art.
66). Y tienen para cumplir esas funciones amplias atribuciones de policía
administrativa.
De otro lado, tampoco puede la Corte dejar
de constatar que, según el propio informe de Planeación Distrital, es muy
posible que esta planta de asfalto del Distrito esté violando no sólo normas
ambientales generales sino también la propia reglamentación expedida por las
autoridades del Distrito Capital. En efecto, según este informe, esta planta de
asfalto está localizada en un barrio residencial A-2, en donde sólo están
admitidas industrias de bajo impacto ambiental y bajo impacto urbanístico.
Ahora bien, el informe de Planeación Distrital califica a la planta como una
industria de alto impacto urbanístico, y por el ruido que produce, es muy
posible que sea también de alto impacto ambiental, con lo cual se estarían
violando disposiciones urbanísticas. Y todo indica que esta situación no es
nueva, puesto que ya el 18 de octubre de 1984, Planeación Distrital había
informado a la Personería Distrital de Vigilancia Administrativa, que la
Planta de Asfalto se encontraba ubicada en una zona residencial, en la cual no
podía funcionar dadas las normas vigentes para aquel momento, por lo cual se
concedió un plazo de seis meses para ser trasladada a una zona industrial.
Todo esto sugiere
que las autoridades distritales no han cumplido con diligencia sus deberes
constitucionales y legales. Ahora bien, en otras ocasiones, esta Corporación ha
decidido casos similares relacionados con intereses colectivos como el medio
ambiente, en los cuáles se ha abstenido de conceder la tutela al accionante
(por no hacerse probado la vulneración directa de un derecho fundamental) pero
ha considerado pertinente, en función de la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta, recordar a determinadas autoridades sus deberes
constitucionales, u oficiar a otras a fin de ponerlas en conocimientos de
situaciones que pueden ser irregulares y ser de su competencia[8].
En este caso, la Corte actuará de la misma manera, por lo cual procederá a
oficiar en la parte resolutiva de esta sentencia a las autoridades distritales
a fin de que cumplan con sus funciones y atribuciones en relación con la planta
de asfalto. Así, se señalará a la Secretaría de Obras Públicas que ella, como
responsable de la Planta de  Asfalto ubicada en la diagonal 2B entre carreras
37C y 38A  debe, dentro de la órbita de sus atribuciones, y como deber
constitucional autónomo,  tomar oficiosamente todas las medidas razonables
destinadas a evitar incomodidades a los habitantes de las residencias vecinas
por el funcionamiento de la planta. Igualmente oficiará la Corte al DAMA y a la
Secretaría de Salud para que, dentro de la órbita de sus atribuciones, adopten
las medidas pertinentes, de carácter preventivo o sancionatorio, para evitar
que la precitada planta de asfalto afecte el medio ambiente urbano. Finalmente,
también oficiará la Corte al Departamento de Planeación Distrital para que
evalúe si se están cumpliendo las normas urbanísticas decretadas por las
propias  autoridades distritales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional.
R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR las sentencias del 11 de mayo de
1994 de la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá y del 10 de
junio de 1994 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
SEGUNDO: Ordenar que se oficie  a la Secretaría de
Obras Públicas del Distrito Capital para recordar a esta autoridad que, como
responsable de la Planta de  Asfalto ubicada en la diagonal 2B entre carreras
37C y 38A  debe, dentro de la órbita de sus atribuciones, y como deber
constitucional autónomo,  tomar oficiosamente todas las medidas razonables
destinadas a evitar incomodidades a los habitantes de las residencias vecinas
por el funcionamiento de la planta.
TERCERO:  Ordenar que se oficie al DAMA y a la
Secretaría de Salud para que, dentro de la órbita de sus atribuciones, adopten
las medidas pertinentes, de carácter preventivo o sancionatorio, para evitar
que el funcionamiento de la Planta de Asfalto ubicada en la diagonal 2B entre
carreras 37C y 38A  afecte el medio ambiente urbano.
CUARTO:  Ordenar que se oficie  al Departamento de
Planeación Distrital para que evalúe si  el funcionamiento de la Planta de
Asfalto ubicada en la diagonal 2B entre carreras 37C y 38A Se Adecúa a las
normas urbanísticas decretadas por las  autoridades distritales.
QUINTO: Ordenar que por Secretaría se libre la
comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORÓN DÍAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Magistrado                                                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
Secretaria General
1 Sentencia No.T- 262/94  M.P.
Dr. Fabio Morón Díaz. Ver igualmente, entre otras, Sentencia   T-163/93 y M.P.
Dr. Fabio Morón Díaz; y, en particular la sentencia de unificación sobre el
tema de la Sala Plena SU 067/93de 24 de febrero de 1993. Magistrados Ponentes:
Dr. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón.
2 Sentencia T-219/94 del 4 de
mayo de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[1]Ver, entre otras, Sentencia
T-231 /93 de junio 18. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2] Así, entre
otras, ver sentencias T-243/94 MP Hernando Herrera Herrera; T-244/94 MP José
Gregorio Hernández Galindo.
[3] Al respecto
ver, entre otras, sentencia T- 383/94 del 31 de agosto de 1994. MP Vladimiro
Naranjo Mesa; Sentencia  T-102/93 del 10 de marzo de 1993. MP Carlos Gaviria
Díaz, sentencia T-412/92 del 17 de junio de 1992. MP Alejandro Martínez
Caballero.
[4] Entre otras,
ver Sentencia T-028/94 MP Vladimiro Naranjo Mesa; Sentencia T-210/94 del 27 de
abril de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia
T-219/94 del 4 de mayo de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]Sentencia C-058/94 del 17 de
febrero de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
[7]Ver, entre
otras, las sentencia T-206/94 del 26 de abril de 1994. M.P José Gregorio
Hernández Galindo; T-431/94 del 30 de septiembre de 1994. MP José Gregorio
Hernández Galindo.
[8] Ver, por
ejemplo, Sentencia T-422/94 del 27 de septiembre de 1994. MP José Gregorio
Hernández Galindo. Y, sentencia T-361/94 del 12 de agosto de 1994. MP Hernando
Herrera Herrera.