C-239-06
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia C-239/06
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA-Concepto
Los convenios de cooperación técnica no son otra cosa
que acuerdos especiales en virtud de los cuales una entidad nacional,
internacional o extranjera, aporta bienes, servicios o recursos, sin
contraprestación económica a cargo del Estado, para el diseño o implementación
de planes, programas o proyectos de desarrollo. Al no ser contratos onerosos
que tengan como contraprestación el pago de recursos públicos, los convenios de
cooperación suelen estar regulados por normas especiales que establecen
excepciones a las reglas de contratación administrativa e, incluso, a las
normas tributaras o presupuestales.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Jurisprudencia sobre autorización del
gobierno para celebrar convenios de cooperación técnica
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración porque norma objeto de
control fue estudiada al amparo de Constitución de 1886
CONTRATOS DE COOPERACION INTERNACIONAL-Regulaciones especiales sobre formación,
celebración y ejecución/ACUERDOS SIMPLIFICADOS-Requisitos para que se
entiendan ajustados a la Constitución
El proceso de
formación, celebración y ejecución de los contratos o convenios de cooperación
técnica internacional puede estar regulado por las leyes especiales que adoptan
tratados específicos de cooperación técnica. El Estado colombiano ha celebrado
acuerdos o tratados marco de cooperación con múltiples Estados, organizaciones
o agencias internacionales en cuyo texto se prevén mecanismos especiales de
ejecución de las obligaciones convenidas. En particular estos instrumentos suelen
referirse a los llamados convenios de ejecución, también llamados convenios
administrativos, acuerdos simplificados o celebrados en forma simplificada.
Como lo ha reiterado la Corte, dichos acuerdos tendrán validez en el derecho
interno siempre que se firmen en desarrollo de una ley que apruebe el tratado
marco y siempre que las obligaciones en éste contenidas sean un simple
desarrollo de las obligaciones contempladas en la ley aprobatoria del tratado
marco. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado enfáticamente que por vía
del trámite de los acuerdos celebrados en forma simplificada no puede el
gobierno comprometer la responsabilidad del Estado colombiano en aquello que el
Congreso no hubiere aprobado a través de la ley que aprueba el tratado marco.
En este sentido, lo cierto es que dichos acuerdos sólo tendrán validez si la
norma habilitante reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se
trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado
internacional.
ACUERDOS DE EJECUCION-Obligatorios en el Derecho Interno si
tienen como soporte tratado internacional aprobado por ley
CONVENIOS DE COOPERACION TECNICA-Autorización al Gobierno Nacional para
celebrarlos, no implica autorización para celebrar tratados internacionales al
margen  del Congreso
La Corte
Constitucional coincide con la Corte Suprema de Justicia y con las
intervenciones antes reseñadas en el sentido de que las disposiciones
parcialmente demandadas se limitaban a consagrar un trámite especial para la
celebración de contratos o convenios administrativos de cooperación técnica con
cualquier tipo de entidad. Adicionalmente, la Ley estudiada establecía
exenciones tributarias para los capitales, bienes o servicios que ingresaran al
país con motivo de tales contratos o convenios, así como algunas disposiciones
tributarias en la materia. Sin embargo, dichas disposiciones no autorizaban al
gobierno a celebrar tratados internacionales al margen del Congreso. Como surge
claramente de las sentencias citadas de la Corte Suprema de Justicia, una norma
en este sentido hubiere resultado inconstitucional.
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA
INTERNACIONAL-Normatividad
aplicable/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de
objeto
La Corte considera que las disposiciones parcialmente
demandadas no se encuentran vigentes. En efecto, tales disposiciones se
limitaban a establecer algunas excepciones a las reglas generales de
contratación así como exenciones tributarias y reglas presupuestales especiales
para los contratos o convenios destinados a la cooperación técnica. Sin
embargo, actualmente el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 y las leyes que
adoptan tratados internacionales o tratados marco de cooperación, así como las
disposiciones tributarias y presupuestales referidas a los contratos o
convenios de cooperación, regulan integralmente la materia. Por esta razón la
Corte habrá de declararse inhibida para conocer de la demanda interpuesta pues
las disposiciones de la Ley 24 de 1959, parcialmente demandadas, han sido
derogadas. En resumen, (i) las normas demandadas no se refieren a la
celebración de convenios, acuerdos o tratados internacionales, con
independencia de la denominación jurídica que se les dé; (ii) dados los
antecedentes y el contenido de la Ley, es claro que se refiere a una materia
eminentemente contractual: (iii) la Ley 24 de 1959 corresponde a una ley de
autorizaciones al Presidente de la República para celebrar contratos o
convenios de naturaleza administrativa, con fundamento en el artículo 76-11 de la
Constitución de 1886; (iv) la Ley demandada estableció unos requisitos o
presupuestos para la celebración de dichos contratos o convenios, reglas que
fueron modificadas por el Decreto Ley 150 de 1976, sin que queden efectos
pendientes, pues es claro que no puede celebrarse ningún contrato o convenio
administrativo con base en esas normas; (v) Para la Corte es igualmente claro,
que esa ley no autorizaba al gobierno para celebrar tratados internacionales,
sino únicamente contratos especiales al amparo de normas constitucionales
vigentes entonces.
Referencia:
expediente D-5860
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1, 2, 5 y 6 (Parcial) de la Ley 24 de 1959.
Actora: Soraya Gutiérrez Argüello.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil
seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
La ciudadana Soraya Gutiérrez Argüello, actuando en
representación de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo,
en ejercicio de su derecho político, demandó la inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2, 5 y 6 (Parcial) de la ley 24 de 1959 “y demás Convenios y
Tratados derivados”.
A través del Auto de 7 de julio de 2005, el Magistrado
Sustanciador, admitió la demanda interpuesta contra los artículos 1, 2, 5 y 6
(parciales) de la ley 24 de 1959, pero inadmitió la demanda contra los
convenios que se hubieren celebrado en desarrollo de dichas normas. La demanda
fue inadmitida por considerar que (i) la demandante no especificó en su escrito
cuáles son los instrumentos internacionales demandados; (ii)  no aclaró las
razones por las cuáles la Corte Constitucional  es competente para conocer cada
uno de los aludidos instrumentos; (iii) y, no determinó el concepto de la
presunta violación de la Constitución Política, en la que incurren los
Convenios internacionales acusados.
En escrito del 14 de julio de 2005 la demandante le
solicita a la Corte Constitucional que  tramite la demanda instaurada “en el
entendido en que los acuerdos internacionales suscritos con fundamento en la
ley no son objeto de la demanda”. Sin embargo insiste en que la Corte
Constitucional profiera una sentencia modulada a través de la cual se pronuncie
sobre los efectos constitucionales de los Convenios suscritos por el Estado
Colombiano con fundamento en la ley 24 de 1959.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de los artículos
demandados parcialmente de la ley 24 de 1959, según fue publicado en el Diario
Oficial No. 29.958 del 26 de mayo de 1959,  y se subrayan los apartes
demandados.
“LEY 24 DE 1959”
22/05/1959
Por la cual se confieren unas autorizaciones al
Gobierno Nacional
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El Gobierno Nacional podrá celebrar
contratos o convenios con los representantes, debidamente
autorizados, de organismos o agencias especializadas internacionales o con
entidades públicas o privadas nacionales, extranjeras o de carácter
internacional, con el fin específico de asegurar el aprovechamiento o la
prestación de asistencia técnica o el suministro de elementos u otras
facilidades requeridas para la formulación o ejecución de planes y programas de
desarrollo económico, social, cultural, sanitario u otras materias conexas.
Parágrafo. Los proyectos de tales contratos o
convenios deben ser sometidos al estudio y concepto del Consejo Nacional de
Política Económica  y Planeación.
Artículo 2°. Los contratos o convenios que
se celebren por el Gobierno Nacional de conformidad con el artículo anterior, sólo
requieren para su validez, la aprobación del Presidente de la República, previo
concepto favorable del Consejo de ministros.
Artículo 5°. Autorizase al Gobierno para que
ratifique, por medio de actas aprobadas previamente por el Consejo de
Ministros, los contratos o acuerdos de naturaleza señalada en el artículo
primero de esta ley que se hayan suscrito con anterioridad a ella y
sigan ejecutándose sin sujeción completa al régimen ordinario a que deben
someterse los contratos administrativos.
Artículo 6°. Los gastos o erogaciones a cargo del
Estado que resulten de los contratos o convenios a los que se
refiere la presente ley, se imputarán a las apropiaciones presupuestales de la
entidad administrativa encargada de la ejecución del contrato respectivo.
III. LA DEMANDA
La demandante considera que los apartes subrayados de
la ley 24 de 1959 violan el Preámbulo, y los artículos 1, 2, 3, 4, 9, 83, 93,
104, 121, 113, 131, 212, 150-16, 189-2, 224, y 241-10 de la Constitución
Política; y, las disposiciones de los artículos 53 y 522 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Colombia e incorporada al
derecho interno por la ley 406 de 1997.
Antes de explicar cada uno de los cargos formulados,
la demanda expone las razones generales por las cuales, en su criterio, se
produce la inconstitucionalidad sobreviniente de las normas demandadas. Entre
otras cosas, considera que la ley 24 de 1959 se soporta en la doctrina de
“Seguridad Nacional”, doctrina que, a su juicio, y por las razones que pasan a
explicarse, vulnera la Constitución Política de 1991.
La demandante
sustenta la violación de la Constitución, fundamentalmente, en tres cargos. El
primero, relacionado con la violación del principio de separación de poderes y
la intervención de estos en la aprobación y revisión de los convenios y
tratados internacionales. El segundo, relativo a la vulneración del principio
de la democracia participativa pues, a su juicio, algunos de los convenios
suscritos por el Presidente de la República con fundamento en la ley 24 de
1959, en consideración a las obligaciones acordadas en ellos, deben ser
consultados previamente a los ciudadanos. Por último, la demandante estima que
las normas cuestionadas violan las normas internacionales del Ius Cogens,
y los Principios del Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
tales como el Principio Pro Homine y la Autodeterminación de los pueblos.
1. Cargo sobre la violación al Principio de separación
de poderes y de los procedimientos de aprobación y revisión de los convenios de
carácter internacional
Para la demandante, los apartes acusados violan el
principio de separación de poderes previsto en la Constitución Política, porque
facultan al Presidente de la República para celebrar convenios internacionales
sin que estos sean sometidos a la aprobación del Congreso y a la revisión
automática por parte de la Corte Constitucional, tal y como lo ordena la Carta.
En este sentido, alega que las facultades que otorgaba
la ley 24 de 1959 al Gobierno Nacional, inhiben en la práctica el ejercicio de
las competencias de los demás poderes del Estado para la celebración de
convenios internacionales. Así,  en su criterio, la norma demandada
parcialmente contraviene lo ordenado en el artículo 150-16 de la Constitución,
pues los convenios internacionales suscritos por el Presidente en virtud de la
ley 24 de 1959, no requieren para su celebración y posterior ejecución, de la
aprobación del Congreso de la República.  De igual forma, a su juicio, los
apartes demandados autorizan al Presidente para que en el uso de la facultad de
celebrar convenios internacionales sin la aprobación del Congreso, pase por
alto la función de la Corte Constitucional contemplada en el artículo 241-10 de
la Constitución, relacionada con la decisión sobre la exequibilidad de dichos
convenios y de sus leyes aprobatorias.
Afirma que los convenios
internacionales suscritos con base en la ley 24 de 1959, corresponden a lo que
la doctrina jurídica y jurisprudencial ha  denominado “Acuerdos
Simplificados o Complementarios”, es decir,  “acuerdos internacionales
concluidos al momento de la firma de una manera directa y definitiva, sin que
sea necesario ratificarlos”[1], lo
cual implica que “empiezan a regir mediante la firma o canje de
instrumentos, sin que deban pasar por los mecanismos internos de control”.
Al respecto,
recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha manifestado en
anteriores oportunidades[2], que para que tales
convenios se entiendan ajustados a la Constitución Política, deben limitarse a
desarrollar las obligaciones acordadas en un Acuerdo Marco. Así, aunque
los acuerdos simplificados o complementarios no están sometidos al trámite
previsto en la Constitución para la celebración de Tratados, el acuerdo general
del cual se derivan, si debe ser aprobado por el Congreso de la República y la
exequibilidad de su contenido, debe ser decidido por la Corte Constitucional.  Señala
que según lo expresado por esta Corporación, en el evento en que un convenio
internacional suscrito como un acuerdo simplificado o complementario,
establezca obligaciones para el Estado colombiano no previstas en el acuerdo
marco, debe ser sometido al procedimiento ordenado en la Constitución para su
aprobación.
No obstante, a
su juicio las normas parcialmente demandadas atribuyen al Presidente una
facultad ilimitada, pues la firma de acuerdos ejecutivos que comprometan la
responsabilidad del Estado no parece estar sometida a ley o acuerdo marco
previo. Por esta razón, considera que la ley demandada vulnera los artículos
113, 121, 150, 189 y 210-10 de la Constitución, pues a su juicio, “el
mantenimiento abierto e indefinido en cabeza del Presidente de la República de
la aprobación de convenios de carácter internacional, omite el procedimiento de
control político del Congreso, por medio de la reserva legal, y el control
judicial, por medio de los controles previstos y realizados por la Corte
Constitucional; contrariando además la obligación expresa del artículo 189 que
le asigna al Alto Mandatario como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: “Dirigir las relaciones internacionales (…) y
celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o
convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”. (Subrayado y negrita
nuestros)”.
Es por esto que se viola el artículo 150 numeral 6 de la
Carta Fundamental, que dice que al Congreso de la República le corresponde el “aprobar
o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados…”19, y el artículo 241.10 que confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte
Constitucional, estableciendo estrictamente que tendrá que: (…)10. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben.  Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,
dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley” y que así mismo,
cualquier “ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su
constitucionalidad.  Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno
podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados”.
Cita como ejemplo de los convenios suscritos por el
Gobierno Nacional con fundamento en la ley 24 de 1959, que en su sentir violan la
Constitución Política y el precedente jurisprudencial indicado, el convenio
marco suscrito entre el Estado colombiano y el Gobierno de los Estados Unidos
en 1962 denominado “Convenio General de Ayuda Técnica y Afín”. Al
respecto sostiene que, dicho Convenio no siguió el procedimiento previsto en la
Constitución entonces vigente, para su celebración y aprobación.
Adicionalmente indica que en virtud del Convenio
General de 1962, el Gobierno Colombiano y el Gobierno Estadounidense han
celebrado varios acuerdos simplificados. A su juicio, el contenido de tales
acuerdos, ha determinado nuevas obligaciones para el Estado Colombiano, pese a
que, su celebración tampoco cumplió con el procedimiento ordenado en la
Constitución Política. A este respecto, la demandante resalta el Acuerdo
suscrito entre Colombia y Estados Unidos el 19 de septiembre de 2003, en virtud
del cual, el Gobierno Colombiano consiente que los ciudadanos estadounidenses y
los funcionarios que trabajen para el Gobierno de Estados Unidos, no sean
investigados y juzgados por los delitos previstos en el Estatuto de Roma ante la
Corte Penal Internacional.
2. Cargo sobre la violación al principio de la democracia
participativa.
La demandante señala que en consideración a los
efectos políticos, sociales y económicos de los convenios suscritos por el
Gobierno Nacional, con fundamento en la ley 24 de 1959, el Presidente de la República
debe consultar la decisión de su celebración a los ciudadanos colombianos.
En este sentido advierte que “la importancia de las
decisiones que han sido tomadas por el gobierno nacional entre las que se
encuentra la exoneración a ciudadanos estadounidenses de ser juzgados en
nuestro país por cualquier tipo de actuación contraria a la ley nacional e
internacional y de ser entregados a la Corte Penal Internacional, así como las
que permiten la presencia de personal militar extranjero dentro de nuestro
territorio justificadas bajo la ley 24 de 1959, merecen ser discutidas por la
ciudadanía nacional con el fin de que esta tenga la oportunidad de participar
activamente en las decisiones que, como éstas, la afectan de manera sustancial
en el plano político nacional”.
3. Cargo sobre la “violación de principios de Derecho
Internacional de los Derechos Humanos”
La demandante explica detalladamente porqué, en su
criterio, los acuerdos internacionales firmados entre Colombia y Estados
Unidos, con fundamento en la norma parcialmente demandada vulneran al Ius
Cogens, el derecho internacional de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre y el Principio de Autodeterminación de los
Pueblos.
Al respecto señala entre otras cosas que, “la función
primordial del derecho imperativo o perentorio (Ius Cogens) es la de
establecer restricciones objetivas a la voluntad particular de los Estados, con
el fin de proteger jurídicamente los intereses colectivos esenciales de la
comunidad internacional, centrados en la prohibición de la agresión y en la
defensa del principio de libre determinación y de ciertos derechos y libertades
fundamentales para la salvaguarda de la persona y el medio humano”.[3]
Asimismo, explica que el Principio Pro Homine
del Derecho Internacional, establecido en el artículo 5 del  Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 29 de La Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, significa que los tratados internacionales sobre
Derechos Humanos, no pueden ser invocados por un Estado o por particulares,
para realizar actividades encaminadas a vulnerar los derechos y libertades
reconocidas en aquellos. Al respecto la demandante precisa: “Se trata de un
principio de interpretación: la interpretación a favor del ser humano.  El principio
parte de que los tratados internacionales  de derechos humanos están
establecidos para garantizar un mínimo de protección a las personas y
establecer un límite al poder del Estado.  Por ser un mínimo, los estados
pueden desarrollarlos a través de normas más garantistas que las allí
establecidas”.
Luego de la anterior argumentación señala que los
apartes demandados de la ley 24 de 1959, han dado lugar a múltiples acuerdos
entre el Gobierno Nacional y otros Estados, acuerdos que violan, las libertades
y derechos consagradas en los tratados sobre Derechos Humanos.
Finalmente sostienen que, algunos de los acuerdos
firmados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las normas demandadas (como
el denominado “Plan Colombia”), contradicen el principio de la Libre
Autodeterminación de los pueblos (artículos 2, 4 y 9 de la Constitución
Política) por 3 razones: (i) su contenido ha dependido de la voluntad exclusiva
del Gobierno Nacional, es decir, no ha sido aprobado por el Congreso ni
examinada su constitucionalidad por la Corte Constitucional;  (ii) los
funcionarios estadounidenses que habitan el territorio colombiano y que son vinculados
para su ejecución, están cobijados por un acuerdo de inmunidad que viola los
principios expuestos en el segundo cargo de la demanda; (iii) y, el “Plan
Colombia” significa la imposición por parte del Estado colombiano de “la
ideología de la seguridad nacional, la cual no tiene cabida como orientadora de
las actividades del Gobierno en un Estado Social de Derecho”.
Advierte que “llama
poderosamente la atención que el llamado Plan Colombia no repose en ningún
instrumento jurídico nacional, sino que corresponda a una ley de apropiaciones
del senado norteamericano, y que aunque sea ajeno al ordenamiento interno, sea
hoy día, el facilitador de la llamada Red de asistencia social, el cambio en la
administración de justicia, del sistema carcelario, de la conducción de la
política contra las drogas, de las operaciones militares sostenidas en el sur
del país, etc.”
Concluye que: “el
procedimiento para la aprobación de instrumentos internacionales que trae la
ley 24 de 1959 y todos los convenios que han derivado de ella, hasta llegar a
la fundamentación del Plan Colombia desconocen y vulneran el principio de
autodeterminación de los pueblos y el de participación democrática: dan al
traste con los fines esenciales del Estado proclamados en el artículo 2 de nuestra
constitución y con la fundamentación de las relaciones exteriores, es decir, la
soberanía nacional y el reconocimiento del derecho internacional aceptado por
Colombia”
De conformidad
con los cargos expuestos, solicita que la Corte Constitucional  declare la
inexequibilidad parcial de los artículos 1, 2, 5 y 6 de la ley 24 de 1959, y
deje sin efectos los convenios y acuerdos derivados de la facultad allí
contenida, hasta que el Congreso de la República los apruebe y la Corte
Constitucional decida su constitucionalidad y la de sus leyes aprobatorias.
Como ya fue
mencionado, a través del Auto de 7 de julio de 2005, el Magistrado
Sustanciador, admitió la demanda interpuesta contra los artículos 1, 2, 5 y 6
(parciales) de la ley 24 de 1959, pero inadmitió la demanda contra los
convenios que se hubieren celebrado en desarrollo de dichas normas. La demanda
fue inadmitida por considerar que (i) la demandante no especificó en su escrito
cuáles son los instrumentos internacionales demandados; (ii)  no aclaró las
razones por la cuáles la Corte Constitucional  es competente para conocer cada
uno de los aludidos instrumentos; (iii) y, no determinó el concepto de la
presunta violación de la Constitución Política, en la que incurren los
Convenios internacionales acusados.
En escrito del
14 de julio de 2005 la demandante le solicita a la Corte Constitucional que
tramite la demanda instaurada “en el  entendido en que los acuerdos
internacionales suscritos con fundamento en la ley no son objeto de la
demanda”. Sin embargo insiste en que la Corte Constitucional se pronuncie
sobre los efectos constitucionales de los Convenios suscritos por el Estado
Colombiano con fundamento en la ley 24 de 1959, al modular el fallo que
profiera en virtud de la demanda interpuesta.
En Auto del  27
de julio de 2005, la Corte Constitucional  rechazó la demanda  contra los
instrumentos internacionales celebrados de conformidad con la ley 24 de 1959.
Respecto a la demanda de los artículos 1, 2, 5, y 6 de la misma ley, ordenó el
traslado al Procurador General de la Nación y su fijación para la intervención
ciudadana, conforme al artículo 244 de la Constitución Política  y a los
artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.
IV.
INTERVENCIONES
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
El Ministerio
de Relaciones Exteriores, actuando por intermedio de apoderada judicial,
solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para pronunciarse
sobre la constitucionalidad del articulado demandado.
Argumenta su
solicitud en que en la actualidad, la ley 24 de 1959 “no es aplicable para
la aprobación de acuerdos internaciones”, ya que en 1976 el Gobierno
Nacional profirió el Decreto-ley 150, por medio del cual, reguló en su
totalidad lo relacionado con la celebración de contratos y convenios
internacionales, normatividad que dejó sin efectos lo dispuesto en la ley 24 de
1959.
Aunque el
Interviniente pide que la Corte Constitucional se declare inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las normas acusadas por
considerar que en la presente demanda existe carencia actual de objeto, en su
escrito manifestó lo siguiente sobre los cargos expuestos en la demanda:
1. Cargo sobre la violación al Principio de separación
de poderes y de los procedimientos de aprobación y revisión de los convenios de
carácter internacional
El
interviniente indica que los convenios suscritos a partir de la ley 24 de 1959
hasta la entrada en vigencia del decreto-ley 150 de 1976, son los siguientes:
“1). CONVENIO GENERAL DE COOPERACIÓN
TÉCNICA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA
REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA. Suscrito en Bogotá el 02 de marzo de 1965.
2). CONVENIO BÁSICO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE BÉLGICA, suscrito en
Bruselas el 19 de octubre de 1971.
3). CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y CIENTÍFICA ENTRE
EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE
BOLIVIA, firmado en La Paz el 24 de julio de 1972.
4). ACUERDO BÁSICO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA AFEDERATIVA
DEL BRASIL, hecho en Bogotá el 13 de diciembre de 1972.
5). CONVENIO GENERAL DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE EL
GOBIERNO DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE CANADÁ, suscrito en Bogotá, el 17 de
noviembre de 1972.
6). CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y CIENTÍFICA ENTRE
ECUADOR Y COLOMBIA, suscrito en Bogotá, el 18 de octubre de 1972.
7). ACUERDO BÁSICO DE COOPERACIÓN CIENTÍFICO-TÉCNICA
ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA SOCIALISTA DE CHECOSLOVAQUIA,
suscrito en Bogotá, el 13 de julio de 1971.
8). ACUERDO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y FINANCIERA,
Madrid 20 de noviembre de 1964.
9). CONVENIO GENERAL DE AYUDA ECONÓMICA, TÉCNICA Y
AFÍN ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA, firmado en Bogotá el 23 de julio de 1962.
10). ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA' RELATIVO A UNA MISIÓN
DEL EJERCITO, UNA MISIÓN NAVAL Y UNA MISIÓN AEREA DE LAS FUERZAS MILITARES DE
LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA EN LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, suscrito en Bogotá
el 7 de octubre de 1974.
11). ACUERDO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y CIENTÍFICA ENTRE
EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FRANCESA,
firmado en Bogotá el 18 de septiembre de 1963.
12). CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA MILITAR ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FRANCESA,
suscrito en Bogotá el 26 de julio de 1973.
13). CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y CIENTÍFICA Y DE
AYUDA MUTUA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA
REPÚBLICA DE HUNGRÍA, suscrito en Bogotá, el 10 de febrero de 1970.
14). CONVENIO GENERAL DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LOS
GOBIERNOS DE ISRAEL Y COLOMBIA, firmado en Bogotá el 15 de enero de 1965.
15). CONVENIO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA
ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA ITALIANA, suscrito en Bogotá, 30
de marzo de 1971.
16). CONVENIO DE COOPERACIÓN TECNOLÓGICA, INDUSTRIAL Y
AGRÍCOLA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA UNIÓN ECONÓMICA
BELGO LUXEMBURGUESA, suscrito en Bruselas el 20 de octubre de 1971.
17). CONVENIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL
REINO DE LOS PAÍSES BAJOS RELATIVO A LA COOPERACIÓN TÉCNICA, suscrito en Bogotá
el 19 de julio de 1966.
18). ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS PAÍSES BAJOS RELATIVO AL SUMINISTRO DE
VOLUNTARIOS NEERLANDESES PARA TRABAJAR EN COLOMBIA, suscrito en Bogotá, el 25
de junio de 2964.
19). CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y CIENTÍFICA ENTRE
EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR
DE POLONIA, hecho en Varsovia el 22 de junio de 1967.
20). PROTOCOLO ADICIONAL AL CONVENIO DE COOPERACIÓN
TÉCNICA SUSCRITO ENTRE EL GOBIERNO LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA
REPÚBLICA DE POLONIA EL 22 DE JUNIO DE 1967, hecho en Bogotá, el 10 de
noviembre de 1970.
21). ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO UNIDO DE LA GRAN BRETAÑA,
firmado en Bogotá el 11 de mayo de 1966.
22). CONVENIO DE COOPERACION TECNICA ENTRE EL GOBIERNO
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA SOCIALISTA FEDERAL DE
YUGOESLAVIA, hecho en Bogotá el 17 de enero de 1974.
Al respecto
manifiesta que aunque la ley demandada no se encuentra vigente,  es importante
aclarar que el procedimiento de aprobación seguido para cada uno de los
convenios señalados anteriormente,  “se ajustó a una ley vigente y aplicable
en el momento de su celebración, y por tanto no es procedente jurídicamente y
crearía una enorme inseguridad jurídica, impugnar una ley no vigente y más aún
los efectos jurídicos que causó bajo su vigencia. Cabe insistir que, los
acuerdos suscritos dentro de aquél marco nacieron a la vida jurídica, con base
en la legislación vigente, y constituyen instrumentos jurídicos independientes
de aquél que dio origen a su existencia”.
Sostiene que en
desarrollo de los Convenios reseñados, Colombia ha suscrito acuerdos
complementarios o simplificados con otros Estados, los cuales se encuentran
amparados en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena de 1969 sobre el
Derecho de los Tratados, Convención de la que Colombia hace parte. Explica que
para la celebración de tales acuerdos simplificados, no se necesita del
cumplimiento de las formalidades contempladas en el ordenamiento jurídico
interno, lo  que para el caso colombiano significa que  “no requieren
de aprobación por el órgano legislativo ni revisión constitucional de la corte
constitucional”.
Citando a la
Corte Constitucional, indica que las características más relevantes de los
acuerdos simplificados son las siguientes:
“a) Se concluyen siguiendo un procedimiento muy
simple, con frecuencia mediante un acto único y en un solo momento en el
tiempo.
b) Pueden llamarse acuerdo, programa, canje de notas,
memorando de entendimiento, memorando de acuerdo, minuta, acta, etc.
c) Se celebran dentro del marco jurídico de un acuerdo
vigente que ha sido aprobado cumpliendo los requisitos internos, y por tanto
sus obligaciones no desbordan aquellas consagradas en el acuerdo marco,
d) Están sujetos a las mismas reglas en cuanto a su
interpretación y aplicación, observancia, validez, nulidad; etc., de los
tratados internacionales.
e) Como consecuencia lógica de los rasgos
característicos antes anotados, los cuales se derivan de la práctica
internacional cada vez más generalizada en razón de las necesidades impuestas
por la dinámica de las relaciones internacionales y por la perentoriedad de la
ejecución de los compromisos adquiridos en este tipo de acuerdos, se prescinde
de cumplir con los procedimientos exigidos para el perfeccionamiento de los
otros acuerdos internacionales, por el ordenamiento jurídico de los Estados que
los suscriben”.
Con relación a
las formalidades para la celebración de los acuerdos simplificados, afirma que
su cumplimiento es cada vez menos frecuente “pues la costumbre internacional
indica que se emplean solamente para la celebración de acuerdo de gran
envergadura y notorias repercusiones políticas”.
Recuerda que en
anteriores oportunidades[4] la Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre la exequibilidad de los acuerdos simplificados, en el
entendido en que su celebración no requiere el cumplimiento de mayores
formalidades internas, siempre que no impongan obligaciones diferentes a las
previstas en el convenio marco o general.
Luego de hacer un resumen de cada uno de los acuerdos
simplificados firmados con los Estados Unidos, concluye indicando que el
procedimiento seguido para la aprobación de los mismos cumplió con las
formalidades constitucionales y legales previstas para la época de su
celebración. En su criterio, ninguno de tales acuerdos desborda las
obligaciones establecidas en su respectivo convenio marco. Adicionalmente
manifiesta, que de conformidad con el principio Pacta Sunt Servanda no
es posible que Colombia se sustraiga de las obligaciones suscritas en tales acuerdos simplificados
con otros Estados.
2. Cargo sobre la violación al principio de la
democracia participativa.
Al respecto, el Ministerio sostiene que
aunque la Constitución Política  establece que Colombia es un Estado Social de
Derecho organizado en forma de República democrática y participativa, tal
condición no implica que todas las actividades y decisiones del Estado deban
ser sometidas a la decisión de los ciudadanos.
Indica, que la Constitución le otorgó al
Presidente de la República, la dirección y coordinación de las relaciones
internacionales, sin que para ello previera la participación ciudadana, pues “Es
justamente este constituyente el que ha transferido la facultad y autorización
para que el presidente como jefe de estado dirija las relaciones
internacionales, celebre tratados, dentro de la autonomía y límites que suponen
el orden constitucional vigente, pero dentro de ese orden constitucional no se
contempla la obligatoria participación ciudadana  en la toma de las decisiones
de carácter internacional”.
3. Cargo sobre la violación del
Principio del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Afirma que la
violación de los derechos humanos no puede ser genérica, es decir, que quien la
alega debe establecer las circunstancias, los agentes, las víctimas y los
derechos vulnerados. “En este sentido, la actora no es clara al establecer
con qué conducta, contenida en que norma, por que actor, contra que persona y
cual derecho humano se viola”.
Con relación a
las inmunidades otorgadas por el Gobierno de Colombia a los funcionarios
norteamericanos, el interviniente asegura que esta prerrogativa es recíproca y
que puede ser levantada por el Estado colombiano para la investigación y
juzgamiento de los ciudadanos norteamericanos, en el evento en que cometan un
delito.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
El Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, actuando por intermedio de apoderada,
solicita que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de los artículos
demandados.
Sobre la
presunta violación al principio de separación de poderes indicada en la
demanda, la interviniente considera que tal afirmación no tiene en cuenta el
contexto normativo en el que se desarrollaron las expresiones demandadas.
Al respecto
explica que la ley 24 de 1959, estableció como requisitos para la celebración
de los contratos o convenios internacionales, (i) el concepto por parte del
Consejo Nacional de Política Económica y de Planeación y, (ii) su aprobación
por el Presidente  de la República, previo consentimiento del Consejo de
Ministros.
Precisa que la
ley 24 de 1959, tenía como objetivo autorizar al Gobierno Nacional para omitir
el cumplimiento de los requisitos propios para la celebración de los contratos
administrativos en el trámite de aprobación de convenios o acuerdos
internacionales, de asistencia técnica. Así, por ejemplo, la ley eximió de
impuestos o gravámenes a los capitales o bienes que se importaran en virtud de
tales convenios.
En este
sentido, y con el fin de contextualizar la norma acusada, reproduce un aparte
de la exposición de motivos del proyecto que el Gobierno presentó al
Congreso y que finalmente culminó con la aprobación de ley 24 de 1959:
"El proyecto de ley que tengo el honor
de someter a vuestra ilustrada consideración, tiene por objeto establecer un
procedimiento especial para la celebración de contratos administrativos o
acuerdos con entidades nacionales o extranjeras o de carácter internacional,
dentro el régimen legal que gobierna la materia, y permitirle así al Gobierno
Nacional el ejercicio de sus funciones administrativas dentro de la órbita
constitucional, en orden a agilizar la Administración Pública en punto a
contratación efectuada con el fin específico de asegurar el suministro de
asistencia técnica a todos los servicios públicos a cargo del Estado.
"Dentro de nuestro sistema
constitucional y legal, al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa le corresponde celebrar los contratos administrativos con
arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en
sus sesiones ordinarias (artículo 120, numeral 13 de la Constitución). En
armonía con esta disposición una de las atribuciones que al Congreso le otorga la
Constitución en su artículo 76, numeral 16, es precisamente la de aprobar o desaprobar
los contratos a que se acaba de hacer referencia, "sí no hubieren sido
previamente autorizados o si no se hubieren llenado en ellos las formalidades
prescritas por el Congreso, o si algunas de las estipulaciones que contengan no
estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones".
Respecto a la omisión de algunos de los requisitos
legales previstos para la celebración de los contratos o convenios
administrativos, tales como licitación pública, cláusula penal pecuniaria,
otorgamiento de caución, en la exposición de motivos de la ley referida se dijo­:
"( ... ),pues
bien se    comprende que en muchos casos sería impropio, inconveniente e
impracticable, exigir a las entidades internacionales que van a suministrar la
asistencia técnica a Colombia, en muchos casos a título gratuito, la
observancia de los citados requisitos que están fuera de lugar precisamente
porque los contratos de asistencia técnica tienen la particularidad de que si
bien ambas partes se obligan, solo una de ellas, en este caso nuestro país, es
la que recibe el beneficio o ventaja que se derive o haya de derivarse del
compromiso".
Adicionalmente, la interviniente recuerda que la Corte
Suprema de Justicia en sentencia del  3 de julio de 1975, proferida con ocasión
de la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 2° de la ley
24 de 1959, declaró exequible el artículo acusado.  Al respecto transcribe
apartes de dicha  sentencia:
"Los contratos o convenios que el
gobierno celebre para el servicio público están regulados por los artículos 76
ordinales 11 y 16, y hacen parte de la función que al presidente corresponde
como suprema autoridad -Artículo 120-13 de la Carta; estos contratos se
garantizan solamente con la responsabilidad económica
del Estado; y aunque las partes contratantes sean organismos o agencias
extranjeras o de carácter internacional las vinculaciones que se contraen no
son de orden político.
"En cambio, los
tratados o convenios con otros Estados o entidades de Derecho Internacional
tienen su fundamento en los artículos 76-18 y los celebra el presidente como
jefe del Estado, Art. 120-20; y en éstos, el Estado actúa como sujeto de
derecho internacional.
"Cada uno tiene su
tramitación especial, que desde el punto de vista constitucional que preocupa
al actor se precisa así: los contratos pueden pactarse con autorización previa
del Congreso en los términos del 76-11; no así los tratados que requieren
posterior aprobación de la rama legislativa (76-18).
"Los contratos que
celebre el gobierno deben sujetarse estrictamente a la ley de autorizaciones,
pues de no ser así, requieren la posterior aprobación; claramente se encuentra
determinado en el Art. 76, numerales 11 y 16, como también en el 120, numeral
13 de la Carta; en ambas disposiciones se repite que la celebración de los
contratos debe ajustarse a la respectiva ley de autorizaciones o "con
arreglo a las leyes".
Concluye que el
Congreso de la República, en virtud de la ley 24 de 1959 y del artículo 76-11
de la Constitución Política de 1886, autorizó al Gobierno Nacional para
celebrar convenios internacionales que no tuvieran la naturaleza de tratado,
sin el lleno de los requisitos que la constitución contemplaba para la
celebración de estos. En este sentido aduce, que si se tiene en cuenta que el
artículo 2 de la ley 24 de 1959 fue declarado exequible con base en  las
disposiciones contenidas en el artículo 76-11 de la Constitución Política de
1886, y que éstas son similares a las previstas por el artículo 150 numerales 9
y 14, el articulado demandado se encuentra de igual forma ajustado a la
Constitución Política de 1991.
Finalmente, indica que los restantes cargos formulados
en la demanda son improcedentes. Al respecto señala: “En cuanto a los demás
cargos que la demandante le endilga a las normas demandadas, debe decirse que
resulta por demás absurdo pretender que una ley que fue expedida bajo la égida
de la Constitución de 1886 desarrolle uno de los principios y valores fundantes
del actual Estado Social de Derecho, como es la democracia participativa,
plasmada en nuestro ordenamiento jurídico interno a partir de la Constitución
Política de 1991, y que además se afirme que viola principios del derecho
internacional humanitario, cuando las normas acusadas y la ley de la cual
forman parte no regula ningún aspecto relacionado con esta materia”.
INTERVENCIÓN
DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
El
representante del Departamento Nacional de Planeación solicita que la Corte
declare la constitucionalidad del articulado demandado. Fundamenta su petición
en las siguientes consideraciones:
1. Cargo sobre la violación al Principio de separación
de poderes y de los procedimientos de aprobación y revisión de los convenios de
carácter internacional
Alega que la
ayuda y la asistencia internacional a la cual se refiere el artículo 1 de la
ley 24 de 1959, es absolutamente necesaria para Colombia. Al respecto, sostiene
que en la mayoría de los casos, la cooperación internacional acordada en los
convenios sustentados en la ley en  cuestión, es gratuita, razón por la cual “(e)ra
total y absolutamente lógico que se hiciera de esta forma, ya que si un país
extranjero va a proporcionar ayuda técnica y económica para el progreso y para
el desarrollo del país en temas específicos, tales como, el desarrollo
económico, social, cultural, sanitario y materias conexas, mal se podría
someter dichos convenios bajo los controles ordinarios que estipulaba tanto la
Constitución de 1886 como la de 1991”.
Recuerda que la
ley parcialmente demandada solo estuvo vigente hasta 1976. Señala que los
acuerdos firmados al amparo de esta ley se ajustaron a lo dispuesto en el
numeral 11 del artículo 76 de la Constitución de 1886 y al numeral 9° del
artículo 150 de la Carta Vigente.
Respecto al Convenio
General para la Ayuda Económica, Técnica y Afín celebrado en 1962, entre el
Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, señala que
este fue suscrito conforme al procedimiento previsto en la ley 24 de 1959. En
este sentido,  “mal podría someter este acuerdo y los acuerdos que son
cobijados por este a un procedimiento ante el Congreso y la Corte
Constitucional, sabiendo que dichos acuerdos tienen como objeto “ayudar”
económica y/o técnicamente al país para lograr un mejor nivel de
vida de los habitantes del país, una mayor seguridad y un mejor conocimiento
técnico en todos los estamentos del Estado.” (Negrilla del texto original).
Arguye que
aunque la regla general contemplada en la Constitución Política, es la
intervención de las tres ramas del poder público en la aprobación de tratados
internacionales, las excepciones a dicha regla también se encuentran amparadas
en la Constitución. Así, el numeral 9 del artículo 150 de la Constitución
Política admite que el Gobierno Nacional celebre convenios de ayuda, asistencia
y desarrollo sin el lleno de los requisitos previstos para la celebración de
tratados internacionales, con la salvedad de rendir periódicamente informes al
Congreso sobre el ejercicio de aquellas facultades.
Manifiesta que
los acuerdos suscritos por Colombia desde 1959 hasta la expedición del Decreto
150 de 1976, cumplieron con los requisitos legales previstos en la ley
aplicable, es decir, la ley 24 de 1959 y, se encuentran actualmente cobijados
por el principio Pacta Sunt Servanda, esto es, la obligación de su
cumplimiento para Colombia.
Con relación al
Acuerdo Binacional entre Colombia y Estados Unidos sobre la inmunidad de los
ciudadanos estadounidenses y su no sometimiento a  la Corte Penal
Internacional, para la investigación y juzgamiento de los delitos que aquellos
cometan, se sostiene que “resulta lógico que (Estados Unidos) no quiera que
sus nacionales sean juzgados por esta Corte sino por sus tribunales”. En
este sentido, solicita  que la Corte Constitucional se declare inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de este y los demás
convenios y acuerdos suscritos entre el Gobierno colombiano y el Gobierno
estadounidense.
2. Cargo sobre la violación al principio de la
democracia participativa.
Indica que el
uso de la facultad del Presidente prevista en el artículo 104 de la
Constitución Política, mediante el cual el Gobierno Nacional puede consultar al
pueblo decisiones de trascendencia nacional, no es obligatoria, es decir,
depende del criterio y de  las consideraciones que el primer mandatario tenga
al respecto.
Señala que en
su criterio, “la democracia en este caso se refleja en el hecho de que el
mismo pueblo mediante su voto eligió  una persona como el Presidente de la
República, y como tal, también le delegó unas funciones y unas atribuciones,
atribuciones estas que, ejercerá cuando el gobernante considere que mejor
conviene a los intereses del estado Colombiano”
Adicionalmente
precisa, que el artículo 170 de la Constitución Política prohíbe consultar a
los ciudadanos colombianos, sobre las leyes aprobatorias de los tratados
internacionales.
3. Cargo sobre la violación del
Principio del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Señala que este
cargo, se dirige contra  los acuerdos suscritos por Colombia y los Estados
Unidos, con fundamento en la ley 24 de 1959. Por ello solicita que la Corte
Constitucional se declare inhibida para pronunciarse sobre este cargo, pues “el
presente debate no son los acuerdos sino la ley”.
INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
El Ministerio
de Defensa Nacional, actuando por intermedio de apoderada judicial, solicita a la
Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de los artículos
demandados.
Con relación a la intervención del Ministerio de
Defensa Nacional, es preciso indicar que esta sólo se pronunció sobre el primer
cargo formulado por la demandante.
Respecto a la presunta violación de Principio de
separación de poderes en la que podían incurrir los apartes demandados de la
ley 24 de 1959, el Ministerio afirma que “a diferencia del modelo absoluto y
rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un sistema
flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se
conjuga con un principio  de colaboración armónica de los diferentes órganos
del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”. En
su criterio la colaboración armónica entre los órganos del Estado implica una
labor de coordinación entre los poderes que lo conforman y, la atenuación
del principio de separación, así como  la complementación en el ejercicio
de sus funciones.
A su juicio, la
Constitución Política establece una estructura de contrapesos en el ejercicio
del poder de sus diferentes instituciones, expresada por ejemplo, en el control
político que ejerce el Congreso de la República sobre la actividad del Gobierno
y, la existencia de los órganos de control tales como la Procuraduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República. En este sentido, la
estructura constitucional colombiana “no sólo busca obtener  mayor
eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado
atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar
una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder
que resulta de esa distribución y articulación de competencias”.
Considera que
el modelo constitucional descrito, comprende la posibilidad de la delegación
de facultades legislativas en otros órganos del Estado, es decir, la
facultad que por disposición expresa de la Constitución Política, tienen
instituciones diferentes al Congreso de la República para legislar. Cita como
ejemplo, entre otros, la facultad que le otorga la Constitución Política al
presidente para decretar con fuerza de ley, el plan de inversiones.  Expone que
“no obstante, como el espíritu que animó al constituyente, fue la adopción
de un modelo flexible de distribución de las distintas funciones del Estado le
permitió apelar a la técnica de la delegación legislativa para asegurarle el
efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas adoptadas por la
Constitución de 1991”.
Para el caso
del Derecho Internacional Público, la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados prevé una modalidad de delegación legislativa. Así, el  Presidente
de la República puede suscribir  acuerdos simplificados de naturaleza
técnica o administrativa, sin la intervención del Congreso de la República y la
Corte Constitucional.
Indica que,  de
conformidad con las normas legales y constitucionales “el Gobierno  Nacional
está facultado para suscribir acuerdos complementarios, convenios
simplificados, actas o memorados de entendimiento, para implementar, ejecutar o
dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de un tratado vigente, los cuales
se consideran invaluables en el propósito que la nación consolide la
internacionalización de sus relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, para
promover la integración económica, social y política con las demás nacionales”.
Considera que
la tesis anterior encuentra fundamento en las sentencias C-170 de 1995, C-363
de 2000, C-1258 de  2000 y C-896 de 2003, según las cuales, “A juicio de la
corporación si se trata de un instrumento internacional que no genera
nuevas obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un tratado
negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la
Constitución Política (artículos 189, numeral 2., 150, numeral 16., 241,
numeral 10) puede prescindirse del trámite de aprobación parlamentaria y
ponerse en vigor por el Presidente de la República, en ejercicio de la
competencia que posee para la dirección de las relaciones internacionales.
Al igual que
cuando se trata de declaraciones de enunciados políticos, de actos unilaterales
del Estado colombiano o de acuerdos verbales, instrumentos que  no están sometidos
a la formalidad de la aprobación legislativa, la cual se aplica únicamente a
los tratados propiamente dichos.  Ni menos aún a control constitucional por
parte de esta Corporación”.
En su criterio,
los acuerdos que se realizaron con fundamento en las normas parcialmente
demandadas son simples acuerdos o contratos administrativos que no tienen la
naturaleza de tratados internacionales. Al respecto señala: “Dicha norma
establecía que al Presidente de la República le correspondía como suprema
autoridad administrativa la facultad de celebrar los contratos administrativos
con arreglo a los fines fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso
en sus sesiones ordinarias.  En armonía de ello se encontraba la disposición
consagrada en el artículo 76 numeral 16, mediante la cuál el Congreso podía
autorizar previamente al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la
órbita constitucional.
Siendo así
los organismos o agencias con los cuáles podía celebrar el Gobierno Nacional
contratos para la prestación de asistencia técnica o para el suministro de
elementos para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo
general de que trataba la ley 24 de 1959, era con las personas extranjeras y
las de derecho internacional.  Tales organismos o agencias extranjeras no
representaban a ningún Estado en particular y sólo tenían una organización que
buscaba el mejoramiento de los países menos desarrollados.  Dichos contratos
por ende tenían la calidad de ser contratos administrativos y encajaban dentro
de los artículos 76 ordinales 11 y 16 y 120 numeral 13 de la C. P.  Por ende
dichos contratos no tenían la característica de ser Tratados públicos que se
rigieran por la Constitución de 1886 en sus numerales 76 ordinal 18 y 120
numeral 20 de la C. P”.
Finalmente,
indica que la ley parcialmente demandada fue derogada por el Decreto-Ley 150 de
1976 que “reguló integralmente la materia relacionada con los contratos de
asistencia técnica, prestación de servicios y demás que venía regulando hasta
el momento la ley 24 de 1959.
INTERVENCIÓN
DE LOS CIUDADANOS IVÁN CEPEDA, GEMINIANO PÉREZ, AIDÉ MORENO, AGUSTÍN JIMENEZ, Y
GLORIA GÓMEZ
Iván Cepeda,
Geminiano Pérez, Aidé Moreno, Agustín Jiménez y Gloria Gómez, intervinieron en
el presente caso,  en representación de la Fundación Manuel Cepeda Vargas, la
Asociación Nacional de Ayuda Andas, fensuagro, la Fundación Comité de
Solidaridad con los Presos Políticos y Asfaddes, respectivamente. Solicitan que
la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los apartes demandados, “y,
dados sus impactos, suspenda los efectos jurídicos de los convenios y acuerdos
realizados por el Presidente de la República con otros Estados bajo el amparo
de estas normas, hasta que estos surtan el trámite constitucional establecido”.
Los
intervinientes indican que las normas demandadas violan los artículos 150-16,
189-2, 224 y 241-10 de la Constitución Política, pues omiten el procedimiento
allí descrito para la aprobación de tratados internacionales suscritos por el
Estado Colombiano, esto es, su aprobación por parte del Congreso de la
República y su posterior revisión por  la Corte Constitucional.
Señalan que las
etapas para la aprobación de tratados internacionales contempladas en la
Constitución Política, son el reflejo del principio de   separación poderes. En
su criterio, la aprobación de tratados internacionales por el Congreso y su
revisión por la Corte Constitucional, son aspectos esenciales de la
Constitución Política de 1991.
En este
sentido, la participación de distintos poderes en el trámite de  aprobación de
tratados internacionales “radica en la necesidad de respetar dos pilares
sustanciales de nuestro sistema político: la democracia y la supremacía
constitucional”. La democracia, en el entendido en que dicha aprobación
debe prever la intervención del pueblo a través de sus representantes en el
Congreso.  Así, en virtud de la democracia, el pueblo actuando a través
de sus representantes, debe controlar políticamente al Presidente de la
República, en lo relacionado con su facultad para dirigir las relaciones
internacionales. Por su parte, la Supremacía constitucional, indica que la
Corte Constitucional, en el ejercicio de las funciones otorgadas por la
Constitución Política, está facultada para ejercer un control previo y
automático sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias.
Sobre los
efectos de la aplicación de las normas impugnadas y de los convenios
internacionales en ellas amparados, para la vigencia real del Estado Social
y Democrático de Derecho, estiman que “dejar vigentes los instrumentos
ya firmados sin que estos sean objeto de control político y constitucional que
merecen, implica que la ley 24 tendría validez aún después de ser declarada
contraria a los principios constitucionales”(…) En consecuencia, y para
restablecer el orden constitucional y democrático de derecho vulnerado por el
procedimiento impuesto mediante la ley 24 de 1959, debe declararse la
inconstitucionalidad de dicha ley y ordenarse que todos los instrumentos internacionales
que fueron realizados con la sola representación del poder ejecutivo sean
objeto inmediato del trámite de su aprobación previsto en la Constitución de 1991”.
Adicionalmente
consideran, que mientras los convenios suscritos con fundamento en la ley 24 de
1959 surten el procedimiento constitucional previsto, tales  convenios no
pueden seguir teniendo efectos pues, particularmente los acuerdos celebrados
entre Colombia y Estados Unidos, son acuerdos internacionales  con “clara
vocación militar y bélica”. En este caso, aducen que debe darse prelación
al interés general sobre “los intereses privados de los sujetos con los que
se han firmado los instrumentos”.  Señalan finalmente que, el Estado
colombiano y los estados contratantes “no pueden desconocer a través de
tratados internacionales,  el derecho interno, el bloque de constitucionalidad
y la soberanía del pueblo colombiano”.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
El Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
del Interior y de Justicia, solicita que la Corte Constitucional  se
declare inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad de los apartes
demandados pues, la norma acusada no se encuentra  vigente y tampoco está
produciendo efectos  jurídicos.
Al respecto sostiene que, durante su vigencia, es
decir, desde 1959 hasta 1976, fecha en la cual el Gobierno nacional emitió el
Decreto 150, el Presidente de la República celebró 22 convenios de asistencia
técnica, cooperación económica y cultural, con el lleno de los requisitos
exigidos para la época.  En su sentir, tales convenios no pueden ser revisados
por la Corte Constitucional, ya que fueron suscritos antes de la Constitución
Política de 1991. Así,  cuando se incorporaron a los compromisos
internacionales adquiridos por Colombia, “dejaron de ser parte de la esfera
de la soberanía  nacional y del control jurisdiccional propio de las leyes y de
los actos internos del país”.
Por último agrega que, “la Ley 24 de 1959, no se
aplica en la actualidad, ninguno de los convenios o tratados celebrados en
vigencia de la Carta Política de 1991 ha sido suscrito con fundamento en ella,
de suerte que al no encontrarse vigente y al no ser aplicable en el presente,
no existe objeto de pronunciamiento y, en tales condiciones, deberá proferirse
un fallo inhibitorio”.
INTERVENCIONES
EXTEMPORÁNEAS
Una vez
concluido el término para intervenir en el proceso de la referencia, fue
allegada a la Corte la intervención del señor Adam Isacson, Director de
programas del Center For International Policy, organismo encargado de evaluar “los
programas de asistencia militar que maneja Estados Unidos en América Latina y
el caribe”. El interviniente solicita la declaratoria de inexequibilidad de
la norma acusada.
Afirma que ve
con preocupación que la ayuda militar que suministra Estados Unidos a
Colombia no pasa por un proceso de control político. Así, “No hay un
procedimiento que les de oportunidad a los representantes elegidos de la
ciudadanía a (1) aprobar o desaprobar la ayuda acordada; (2) alterar
prioridades o destinaciones dentro del paquete de ayuda; (3) congelar gastos
hasta que se satisfagan requisitos específicos; o (4) requerir la información
pública detallada sobre los gastos y otras medidas de transparencia.  Al
parecer todas estas funciones han llegado a ser la prerrogativa exclusiva de la
rama ejecutiva del Estado colombiano”.
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
En escrito
dirigido a la Corte Constitucional el 12 de agosto de 2005, el Señor Procurador
General de la Nación, solicitó que esta corporación se pronunciara sobre si de
conformidad con el artículo 25 y 26 del decreto 2067 de 1991, se encontraba
impedido para emitir su concepto sobre la constitucionalidad de la ley
demandada.
Lo anterior, en
razón a que, en virtud de dichos artículos, quien  haya conceptuado con
anterioridad sobre la constitucionalidad de la disposición sometida a control
de la Corte Constitucional, se encuentra impedido. Al respecto manifiesta que
el 20 de mayo de 2005 y el 23 de junio de 2005, le expresó al Presidente de la
República  y a la Ministra de Relaciones Exteriores, respectivamente, su
preocupación sobre la existencia de acuerdos suscritos por Colombia con el
Gobierno de Estados Unidos, con fundamento en las facultades otorgadas a partir
de la ley demandada, que en su sentir, podrían vulnerar la Constitución
Política.
Cita como
ejemplo, el convenio relativo a las misiones militares estadounidenses en
territorio colombiano, que a su juicio, dada su naturaleza no puede ser
derivado de dicha ley y necesita para su plena vigencia, de  la aprobación por
parte del Congreso de la República. Sobre este acuerdo en particular, sostiene
que no está amparado por la Convención de Viena que regula las relaciones
diplomáticas, ni por la Convención de Viena que regula las relaciones
consulares, instrumentos que están vigentes en Colombia desde 1972.
En las comunicaciones referidas, comenta que le indicó
al Presidente y a la Ministra que la ley demandada es inconstitucional, pues
viola los artículos 150-16 y 241-10 de la Constitución Política, razón por la
cual les solicitó “someter en forma inmediata el Acuerdo celebrado entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos sobre
misiones militares estadounidenses en territorio colombiano a la aprobación del
congreso de la República como lo exigía la Constitución de 1886 y ahora la de
1991, so pena de presentar la correspondiente demanda ante la Corte
Constitucional, para que fuera esa corporación la que decidiese sobre la
aplicación de dicho instrumento en el ordenamiento interno”.
Sin embargo,
manifiesta que en el presente caso no se configura el impedimento previsto en
los artículos 25 y 26 del decreto 2067 de 1991, pues la solicitud que hizo al
gobierno nacional se encuentra amparada en el ejercicio de sus funciones,
situación que no lo puede inhabilitar para el cumplimiento de otra función,
como es,  la de rendir conceptos dentro de los procesos de constitucionalidad.
Como
consecuencia de la solicitud invocada por el Señor Procurador General de la
Nación, en el Auto 181 de 2005 del 30 de agosto de 2005, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, decidió abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre el
impedimento indicado ya que, “del escrito presentado por el Jefe del
Ministerio Público no se infiere que en realidad se esté planteando un impedimento
para rendir concepto dentro del expediente de la referencia”, pues“no hay una
manifestación expresa, clara y concreta por parte del procurador sobre la
existencia  de un impedimento”.
Por lo
anterior, la Sala plena de  la Corte Constitucional ordenó el traslado de la
demanda de la referencia al Ministerio público, para que éste rindiera el
respectivo concepto.
El Ministerio
Público de conformidad con lo dispuesto por los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política, en escrito dirigido a esta Corporación el 28 de octubre
de 2005, solicita que la Corte Constitucional  declare la exequibilidad
condicionada de las normas parcialmente demandadas.
El Procurador General de la Nación advierte en primera
lugar, sobre la inexistencia de cosa juzgada constitucional en el presente
asunto, a pesar de que en sentencia del 3 de julio de 1975,  la Corte Suprema
de Justicia se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 2 de la ley 24 de
1959. El Ministerio Público señala que en aquella oportunidad la Corte Suprema
de Justicia, “intentó hacer una
diferencia entre la función contractual asignada al Gobierno Nacional y la
función de aprobar tratados por parte del Congreso, partiendo de una distinción
que no hacía el artículo acusado en relación con las persona de derecho público
internacional máxime cuando para la fecha del fallo, la norma constitucional
que regia el tema de la aprobación de los tratados fue modificada en el sentido
de abarcar todo instrumento internacional suscrito con Estado u organismos internacionales”.
Considera que
dicho fallo “nada aporta para resolver el problema jurídico que plantea la
demanda de la referencia”, pues en su sentir, el cambio de modelo
constitucional a partir de 1991, “obliga a la Corte a cotejar nuevamente el
mencionado precepto con las disposiciones de la Constitución de 1991”.
Afirma que
aunque el Presidente de la República tiene entre sus funciones la de dirigir
las relaciones internacionales, la ratificación de Tratados internacionales
debe ceñirse siempre al trámite previsto en los articulo 150-16 y 241-10 de la
Constitución Política. En su criterio, la satisfacción de estos requisitos no
depende de la naturaleza del instrumento internacional, pues en todos los
casos, los acuerdos simplificados y  los convenios o tratados están sometidos a
las normas del Derecho Internacional Público  y a las disposiciones que en el
derecho interno regulan la materia.
En este
sentido, sostiene que la Constitución Política es clara al establecer el
procedimiento que deben seguir los instrumentos internacionales para su
aprobación y vigencia:
“3.4.1. Aprobación ejecutiva.
Acordado, negociado, fijado el texto del tratado o aquel al cual sólo se
pretenda adherir, el Presidente de la República debe emitir su aprobación que
consiste en un acto administrativo que tiene dos efectos: el primero, sanear
cualquier vicio que se haya presentado en la negociación del instrumento
internacional en razón de la competencia de quien participó como negociador por
el Estado colombiano, cuando ello tiene lugar; y el segundo, asentir en que el
instrumento internacional sea puesto a consideración de los órganos internos
que, de conformidad con la Constitución, deben conocer de él, es decir, el
Congreso de la República y la Corte Constitucional.
3.4.2. Aprobación por parte del
Congreso de la República. Mediante una ley ordinaria, el Congreso de la
República debe aprobar o improbar el texto del instrumento internacional, según
el numeral 16 del artículo 150 de la Constitución. Esta ley, como toda ley,
requiere la sanción presidencial como requisito de validez en los términos del
artículo 157, numeral 4, sanción que como tal no tiene implicaciones a nivel
internacional en relación con el instrumento que está en proceso de aprobación.
3.4.3. Revisión constitucional. La
Corte Constitucional, como guardiana de la supremacía de la Constitución, debe
examinar si tanto la ley aprobatoria como el contenido del instrumento
internacional se ajustan a la Constitución, según el numeral 10 del artículo
241. En caso de que ello no suceda, la Corte declarará la inconstitucionalidad
del tratado o de parte de él. En el primer evento, el Presidente de la
República no podrá comprometer al Estado Colombiano, es decir, no podrá hacer
uso de los medios establecidos en el Tratado de Viena para asentir y obligar al
Estado por las disposiciones del instrumento internacional. En el segundo evento,
es decir, el de una inexequibilidad parcial, el Presidente estará obligado a
efectuar las reservas que resulten pertinentes, las reservas son declaraciones
unilaterales del Estado en relación con la forma como ha de aplicarse frente a
él el tratado o parte de él. Las reservas sólo serán posibles frente aquellos
tratados que lo permitan o que por su objeto y naturaleza las admitan.
(…)
3.4.4. Ratificación del
instrumento internacional. Agotados los trámites anteriores, el Presidente de la
República, y solo él, podrá obligar al Estado Colombiano a nivel internacional.
Para ello debe agotar el procedimiento que contemple el tratado para el efecto,
que puede consistir en el depósito del instrumento en donde éste disponga, en
un canje de notas, una simple nota, etc. Mientras no se produzca el acto ratificación, el tratado no adquiere para el Estado fuerza vinculante.
El Gobierno no puede obligar
internacionalmente al Estado colombiano (ratificación) sin previa aprobación
del Congreso (control político) y revisión constitucional de la Corte (control
jurídico). En caso de que ello suceda, se podrá alegar la nulidad
correspondiente, tal como lo señala la Convención de Viena”.
Sobre la
constitucionalidad de los acuerdos simplificados o complementarios, previa una
referencia al derecho comparado y a la jurisprudencia nacional,   precisa que:
“Una
interpretación estricta de la Constitución de 1991, tal como se afirmó en otro
acápite de este concepto, no admite la incorporación de acuerdos simplificados
en nuestro ordenamiento constitucional, tal como están reconocidos en otras
legislaciones”.
No obstante lo anterior, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha venido admitiendo esta clase de
acuerdos, señalando que como tal ellos no requieren agotar el procedimiento que
para el efecto establece la Constitución. Aceptación que se hace a partir de la
materia o de la existencia de tratados marco los cuales han debido agotar el
procedimiento interno de control que señala la Constitución de 1991, y que como
tal permiten inferir que existe una manifestación expresa de éstos en autorizar
los acuerdos que posteriormente ha de suscribir el Presidente de la República
sin que sea necesaria la intervención de los órganos internos.
Sobre este asunto la
jurisprudencia de la Corte ha sufrido ondulaciones que es necesario que
estudien para definir el punto. Asunto este que puede darse con ocasión del
fallo que para resolver la demanda de la referencia debe proferir en esta
oportunidad la Corte Constitucional”.
Al respecto
concluye, que todo instrumento internacional que imponga obligaciones al Estado
colombiano, incluidos los acuerdos complementarios, debe ser aprobado conforme
a los pasos que indica la Constitución Política.  Considera que la aplicación
de los convenios que Colombia ha suscrito por fuera de las disposiciones
constitucionales, debe ser suspendida.
En virtud de
todo lo anterior, considera que la ley 24 de 1959, solo es aplicable para la
celebración de acuerdos que no generen para el Estado derechos u obligaciones.
Indica que en todo caso,  estos acuerdos deben ser objeto de la acción de
constitucionalidad “para que sea la Corte Constitucional y no el Consejo de Estado,
el que determine si se trata de un instrumento internacional que requiere
surtir el trámite previsto”.
En el mismo
sentido expresa:
“En estos casos, es claro que la
Corte Constitucional no puede exigir que el ciudadano señale la ley mediante la
cual se aprobó el instrumento que dice demandar, precisamente porque lo que se
está poniendo a consideración de la guardiana de la integridad de la
Constitución, es que el Gobierno Nacional omitió el cumplimiento de los
requisitos que para el efecto impone aquella, es decir, que hay violación de
sus preceptos. Por tanto, corresponde a la Corte señalar los requisitos que en
estos eventos debe observar el ciudadano, teniendo en cuenta sobre todo que esa
Corporación reconoció su competencia para conocer sobre la constitucionalidad
de los instrumentos internacionales aún si ellos habían sido ratificados por el
Estado colombiano con anterioridad a la Constitución de 1991 Sentencia C-400 de
1998.
Por último, el Señor Procurador
solicita que el Gobierno Nacional someta a la aprobación del Congreso y a la
revisión de la Corte Constitucional, todos los convenios que se hayan suscrito
con posterioridad a la ley 24 de 1959, que no hagan parte del desarrollo de un
convenio o acuerdo marco.  En el mismo  sentido, pide que la Corte
Constitucional ordene la suspensión de los efectos de tales Convenios, hasta
que no surtan el trámite indicado.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241
numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de
la presente demanda.
Objeto de la demanda y vigencia de las disposiciones
demandadas
2. La actora demandó algunos apartes de los artículos
1, 2, 5 y 6 de la Ley 24 de 1959. Señala la demandante que, con fundamento en
estas disposiciones el gobierno colombiano está celebrando acuerdos en forma
simplificada con otros Estados. Indica que tales acuerdos son
verdaderos tratados internacionales que han sido celebrados sin atención a los
controles político y judicial que la Constitución consagra a la hora de celebrar
tratados. Por ello considera que las normas deben ser declaradas inexequibles.
A su turno el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia y
el Departamento Nacional de Planeación, en sus respectivas intervenciones,
consideran que las disposiciones demandadas no se encuentran vigentes y, por lo
tanto, afirman que la Corte debe declararse inhibida para fallar. Al respecto,
coinciden en señalar que, en la actualidad, la Ley 24 de 1959 “no es
aplicable para la aprobación de acuerdos internacionales”, ya que el
Decreto-ley 150 de 1976 reguló en su totalidad lo relacionado con la
celebración de contratos y convenios internacionales, normatividad que dejó sin
efectos lo dispuesto en la citada Ley 24 de 1959.
En los términos
planteados corresponde a la Corte, en primera instancia, definir si las
disposiciones parcialmente demandadas se encuentran vigentes. Para tales
efectos y dado que no parece existir en el ordenamiento una disposición que de
forma expresa derogue lo dispuesto en la Ley 24 de 1959 resulta fundamental
establecer cual es la materia que regula dicha ley e identificar si la misma se
encuentra regulada por otras disposiciones en todo o, al menos, en lo que
corresponde a las normas parcialmente demandadas.
Vigencia de
las disposiciones demandadas
3. La Ley 24 de
1959 fue expedida con el objetivo de promover y facilitar la celebración de
convenios o contratos de asistencia técnica. Para satisfacer esta finalidad, la
Ley autorizó al Presidente a firmar contratos o convenios administrativos con
entidades nacionales o extranjeras de derecho público o privado, que estuvieran
dispuestas a colaborar en el diseño e implementación de los planes, programas o
proyectos de desarrollo. A este respecto, al presentar al Congreso el proyecto
de ley que luego sería la Ley 24 de 1959, el Ministro de Gobierno señaló:
"El proyecto de ley que tengo el honor
de someter a vuestra ilustrada consideración, tiene por objeto establecer un
procedimiento especial para la celebración de contratos administrativos o
acuerdos con entidades nacionales o extranjeras o de carácter internacional,
dentro el régimen legal que gobierna la materia, y permitirle así al Gobierno
Nacional el ejercicio de sus funciones administrativas dentro de la órbita
constitucional, en orden a agilizar la Administración Pública en punto a
contratación efectuada con el fin específico de asegurar el suministro de
asistencia técnica a todos los servicios públicos a cargo del Estado. (…)
"Dentro de nuestro sistema
constitucional y legal, al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa le corresponde celebrar los contratos administrativos con
arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en
sus sesiones ordinarias (artículo 120, numeral 13 de la Constitución). En
armonía con esta disposición una de las atribuciones que al Congreso le otorga la
Constitución en su artículo 76, numeral 16, es precisamente la de aprobar o
desaprobar los contratos a que se acaba de hacer referencia, "sí no
hubieren sido previamente autorizados o si no se hubieren llenado en ellos las
formalidades prescritas por el Congreso, o si algunas de las estipulaciones que
contengan no estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones"[5].
Como surge
claramente de la exposición de motivos parcialmente transcrita y del texto de la
Ley en cuestión, se trataba de autorizar al gobierno para la firma de futuros
contratos o acuerdos de naturaleza administrativa. La celebración de tales
contratos o convenios no estaría sujeta a la aprobación previa del Congreso o a
la aplicación de las normas contractuales o tributarias que regulaban la
materia.
Según la Ley
parcialmente demandada, los contratos o convenios de apoyo técnico, debían ser
evaluados por el entonces denominado Consejo Nacional de Política Económica y
de Planeación y aprobados por el Presidente previo concepto favorable del
Consejo de Ministros. Dada la naturaleza y finalidad de estos contratos y
convenios, la Ley autorizó al gobierno para omitir el trámite previsto por las
normas regulares de contratación administrativa. Adicionalmente, el legislador
señaló que los capitales, bienes y servicios que se suministren con motivo de
los respectivos convenios o contratos estarían libres de todo impuesto. Se
trata, en suma, de una ley que establece excepciones contractuales y exenciones
tributarias a favor de la celebración de convenios o contratos de cooperación
técnica con personas públicas o privadas nacionales, extranjeras o
internacionales. Respecto a esta última cuestión, en la exposición de motivos
del proyecto de Ley se decía:
“El Gobierno Nacional desea tener un instrumento legal
que favorezca la segura y rápida contratación de la asistencia técnica que le
sea ofrecida en los distintos frentes de la Administración para mejorar o
perfeccionar los servicios públicos en general, a través de un sistema ágil que
garantice la inmediata ejecución de los contratos que se celebren, al propio
tiempo que ofrezca la garantía de que los proyectos de los contratos o
convenios sean sometidos al estudio y concepto del Consejo Nacional de Política
Económica y Planeación, a fin de armonizarlos con los prospectos que sobre la materia
haya trazado el Gobierno en forma técnica, y de que para su validez requieran
la aprobación del Presidente de la República, previo concepto favorable del
Consejo de Ministros, tal como se dispone en el parágrafo del artículo primero
y en el artículo segundo.
Desde luego, los contratos que celebra la
Administración para procurarse los bienes necesarios para la satisfacción de
sus necesidades y la realización o prestación de los servicios públicos, por
regla general pueden someterse a todas las formalidades administrativas y
fiscales de que ya se ha hecho mención.  Sin embargo, el mismo legislador en
distintas ocasiones se ha encargado de exonerar a determinados contratos del
cumplimiento de todos o algunos de los requisitos referidos, no en forma
caprichosa y casuísta sino, antes bien, atendiendo a la naturaleza específica
del contrato, a las prestaciones en él contenidas, a la entidad que deba
celebrarlos, todo ello con el criterio elevado de darle agilidad a la
Administración con el fin de atender prontamente a su función propia de
prestación de los servicios públicos.
Si la contratación de la asistencia técnica hubiera de
someterse siempre al complicado proceso administrativo fiscal, seguramente se
entrabaría su prestación o suministro con el consiguiente desaliento de los
países o entidades que la ofrezcan y la valiosa pérdida para los servicios
públicos colombianos que se verían privados de tan eficaz cuanto necesaria
colaboración internacional.”[6]
De todo lo
anterior resulta claro que la Ley demandada no autorizaba al gobierno a
celebrar tratados internacionales. Su único alcance era el de autorizarlo para
que en ejercicio de sus funciones administrativas celebrara contratos o
convenios de cooperación técnica, destinados a apoyar financiera o técnicamente
la elaboración o implementación de planes, programas o proyectos de desarrollo.
Al respecto, en el contexto de la Ley estudiada, los convenios de cooperación
técnica no son otra cosa que acuerdos especiales en virtud de los cuales una
entidad nacional, internacional o extranjera, aporta bienes, servicios o
recursos, sin contraprestación económica a cargo del Estado, para el diseño o
implementación de planes, programas o proyectos de desarrollo. Al no ser
contratos onerosos que tengan como contraprestación el pago de recursos
públicos, los convenios de cooperación suelen estar regulados por normas
especiales que establecen excepciones a las reglas de contratación
administrativa e, incluso, a las normas tributaras o presupuestales. En suma,
la norma parcialmente demandada es una norma que regula un aspecto especial de
la contratación administrativa destinada a favorecer la cooperación técnica. En
este mismo sentido, como pasa a explicarse, fue interpretada por la Corte
Suprema de Justicia en sentencias del 3 de julio de 1975 y de 15 de julio de
1976.
4. El artículo
2 de la Ley 24 de 1959 fue demandado en vigencia de la Carta de 1886. El
demandante solicitaba a la Corte Suprema de Justicia que declarara inexequible
dicha disposición “en lo que se refiere a la aprobación de convenios con
entidades públicas extranjeras y con entidades de derecho internacional”. En su
criterio, esta norma facultaba al gobierno para firmar tratados internacionales
con otros Estados sin atender al trámite que para la firma de este tipo de
acuerdos establecía la Constitución.
Sin embargo, en
sentencia de 3 de julio de 1975, la Corte Suprema de Justicia encontró que la
Ley demandada no confería tal facultad al gobierno. En criterio de la Corte el
único alcance de la disposición demandada era el de permitir al gobierno que,
en ejercicio de sus funciones administrativas, celebrara contratos o convenios
cuyo trámite pudiera quedar exceptuado de las disposiciones vigentes en materia
de contratación administrativa. En esa medida, señaló expresamente que la
disposición no era inexequible en tanto no confería al gobierno nacional la facultad
de celebrar tratados internacionales por fuera del trámite dispuesto en la
Constitución Política, esto es, al margen de la aprobación legislativa.
Al respecto
resulta relevante citar in extenso la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia:
“Los
contratos o convenios  que el Gobierno celebre para el servicio público están
regulados por los artículos 76, ordinales 11 y 16, y hacen pare de la función
que al Presidente corresponde como suprema autoridad administrativa, artículo
120-13 de la Carta; estos contratos se garantizan solamente con la
responsabilidad económica del Estado; y aunque las partes contratantes sean
organismos o agencias extranjeras o de carácter internacional las vinculaciones
que se contraten no son de orden político.
En cambio,
los tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional
tienen su fundamento en los artículos 76-18 y los celebra el Presidente como
Jefe de Estado, artículo 120-20; y en estos, el Estado actúa como sujeto de
derecho internacional.
Cada uno
tiene tramitación especial que desde el punto de vista constitucional que
preocupa al actor se precisa así: los contratos podrán pactarse con
autorización previa del congreso en los términos del 76-11; no así los tratados
que requieren posterior aprobación de la rama legislativa (76-18).
(…)
Los organismos o agencias con los cuales puede
celebrar el Gobierno Nacional contratos para la prestación de asistencia
técnica, o el suministro de elementos para la formulación o ejecución de planes
y programas de desarrollo general de que trata la ley 24 de 1959 y que, según
el actor, contrarían la ley fundamental son las extranjeras y las de derecho
internacional.  Tales organismos o agencias extranjeros no representan a ningún
Estado en particular y solo tienen una organización que busca el mejoramiento
de los países menos desarrollados.  Estos contratos o convenios que con las
finalidades anotadas en la Ley 24 de 1959 celebre el Gobierno tienen el
carácter de administrativos y encajan dentro de los artículos 76, ordinales 11
y 16 y 120-13 de la Constitución.  O sea que sólo requieren la aprobación
posterior del Congreso cuando falta la previa autorización, o no se ajustan a
la respectiva ley, o dejan de cumplir los requisitos en ella exigidos.  Estos
contratos no son tratados públicos que se rijan por los artículos 76-18 y 120-20
de la Carta.”[7]
En criterio de la
Corte Suprema, el texto de la ley demandada, interpretado especialmente a la
luz de la exposición de motivos de la misma, permite concluir que el artículo 2
acusado no vulnera la Constitución, pues no autoriza al Gobierno Nacional a
celebrar tratados internacionales al margen del Congreso de la República. En
virtud de lo anterior, la Corporación declaró la exequibilidad del artículo 2
de la Ley 24 de 1959.
Un año más
tarde, se demandaron los artículos 2 y 5 de la misma Ley. En sentencia de 15 de
julio de 1976, la Corte Suprema de Justicia, en virtud de los mismos argumentos
expuestos en la sentencia de 3 del julio de 1975 parcialmente transcrita,
declaró la exequibilidad del artículo 5 demandado y se estuvo a lo resuelto en
la mencionada sentencia respecto del artículo 2[8]. En suma, para
la Corte Suprema de Justicia, los artículos 2 y 5 de la Ley 24 de 1954 facultaban
al gobierno para celebrar o “validar” contratos o convenios firmados en
desarrollo de las facultades del Presidente como suprema autoridad
administrativa y no para celebrar tratados internacionales. Por esta razón
tales normas no resultaban inexequibles.
5. Como bien se
sabe, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que declaraba la
constitucionalidad de una ley al amparo de la Constitución vigente hasta 1991,
no constituye decisión con fuerza de cosa juzgada respecto de los posibles
reparos que a la misma ley puedan formularse respecto de la Carta de 1991.  Sin
embargo, lo que si resulta en extremo relevante son las razones por las cuales la
Corte Suprema declaró la constitucionalidad de la norma estudiada.
En efecto, para
establecer si la disposición demandada continúa vigente es indispensable
comprender la materia que regula y el alcance de cada una de las disposiciones
demandadas. En este sentido, no puede pasar desapercibido para la Corte
Constitucional el hecho de que la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de su
función de control de constitucionalidad, hubiera declarado la exequibilidad de
los artículos 2 y 5 de la Ley parcialmente demandada bajo el entendido de que
se trataba de disposiciones en materia de contratación administrativa y no de
normas que autorizaran al Gobierno a celebrar tratados internacionales al
margen del Congreso de la República.
6. El mismo
entendimiento de la ley demandada parecen tener, en la actualidad, los
ministerios de Relaciones Exteriores, Interior y de Justicia y el Departamento
Nacional de Planeación, pues, en su criterio, las disposiciones parcialmente
demandadas fueron derogadas por el estatuto de contratación administrativa
expedido a través del Decreto Ley 150 de 1976.  En efecto, los intervinientes
indican que el Estatuto de Normas para la Celebración de Contratos por parte
de la Nación y sus Entidades Descentralizadas, expedido a través del
Decreto Ley citado, derogó integralmente la Ley demandada. Dado que dicho
Estatuto sólo se refiere a aspectos de contratación administrativa y no toca en
ninguna de sus partes el trámite referente a la celebración de tratados
internacionales, la interpretación antes sostenida sólo puede explicarse si se
parte de la base de que la Ley demandaba regulaba materias relativas a la
contratación administrativa y no a la celebración de tratados.
7. La Corte
Constitucional coincide con la Corte Suprema de Justicia y con las
intervenciones antes reseñadas en el sentido de que las disposiciones
parcialmente demandadas se limitaban a consagrar un trámite especial para la
celebración de contratos o convenios administrativos de cooperación técnica con
cualquier tipo de entidad. Adicionalmente, la Ley estudiada establecía
exenciones tributarias para los capitales, bienes o servicios que ingresaran al
país con motivo de tales contratos o convenios, así como algunas disposiciones
tributarias en la materia. Sin embargo, dichas disposiciones no autorizaban al
gobierno a celebrar tratados internacionales al margen del Congreso. Como surge
claramente de las sentencias citadas de la Corte Suprema de Justicia, una norma
en este sentido hubiere resultado inconstitucional.
8. Actualmente la
Ley 80 de 1993 y las normas que la adicionan y complementan, regulan la materia
de que tratan las normas parcialmente demandadas de la Ley 24 de 1959. En
efecto, de una parte, todo lo relacionado con la formación, celebración  y
ejecución de contratos o convenios administrativos de cooperación técnica con
entidades públicas extranjeras o con agencias o entidades internacionales, se
regula, bien por lo dispuesto en el último inciso del artículo 13 de la Ley 80
mencionada y las disposiciones a las cuales este remite, o bien por las leyes
especiales a través de las cuales se incorporan al derecho interno los tratados
internacionales bilaterales o multilaterales respectivos, también llamados
tratados marco. Estas fuentes sumadas a las normas de derecho internacional
público aplicables en nuestro derecho interno, agotan la materia. En
consecuencia, debe afirmarse que la formación, celebración  y ejecución de
contratos o convenios de cooperación técnica con entidades extranjeras o
internacionales no se regula, en la actualidad, por lo dispuesto en las
disposiciones parcialmente demandadas. Adicionalmente, no puede dejar de
indicarse que en la actualidad las disposiciones tributarias sobre tales
contratos o convenios se encuentran recogidas en el Estatuto Tributario sin que
resulten aplicables a los contratos y convenios de cooperación técnica las
normas contenidas en la Ley 24 de 1959.
Finalmente, la
formación, celebración  y ejecución de contratos o convenios administrativos de
cooperación técnica celebrados entre las entidades estatales y las “entidades
públicas o privadas nacionales” se encuentra regulada por el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública o Ley 80 de 1993 y por las normas
que la modifican y complementan. Si se trata de convenios que no generan ningún
tipo de obligación a cargo de las Entidades Estatales ni beneficios económicos
para los cooperantes nacionales, los mismos se regulan por las normas generales
que rigen los procedimientos y actuaciones de la función administrativa y por
el derecho privado en los restantes asuntos relativos al contenido del convenio
que puedan resultar jurídicamente relevantes. En fin, por las razones
anteriores, como entra a explicarse mas detalladamente, no puede sostenerse que
las disposiciones parcialmente demandadas se encuentren produciendo efectos.
Ciertamente, dichas normas ya no resultan aplicables para regular el proceso de
formación, celebración y ejecución de los contratos o convenios de cooperación
técnica celebrados con entidades nacionales, extranjeras o internacionales.
Entra la Corte
a explicar brevemente este aserto, en particular, en cuanto respecta a las
normas encargadas de regular el proceso de formación, celebración y ejecución
de convenios de cooperación técnica internacional, proceso al cual se refiere
específicamente la demanda objeto de estudio.
9. En virtud
del último inciso del artículo 13 de la Ley 80 citada, al referirse a la
normatividad aplicable a los contratos estatales de empréstito o de asistencia
técnica señala:
“Los
contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito o
celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de
cooperación, asistencia o ayuda internacionales, podrán someterse a los
reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado con procedimientos de
formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento,
pago y ajustes.”.
La disposición
trascrita, como lo ha señalado la doctrina especializada así como los órganos
de control, se refiere en particular a los llamados “convenios de
cooperación”. En efecto, la expresión “convenios” entendida en el marco de
la cooperación técnica, no es sino una forma especial de contrato “mediante la
cual, bajo la modalidad de aportes, dos entidades entregan bienes o servicios,
con el propósito de lograr un objetivo común, generalmente adelantar un
proyecto en cumplimiento de la voluntad de la fuente donante”.[9]
En
consecuencia, los contratos de cooperación internacional -dentro de los cuales
se encuentran los convenios de asistencia técnica cuando éstos generan algún
tipo de obligación a cargo de las Entidades Estatales-, celebrados entre las
entidades de que trata la Ley 80 de 1993 y las entidades extranjeras de derecho
público o internacionales pueden ajustarse a lo dispuesto en dicha Ley o
regirse por las normas especiales que para cada caso establezcan las entidades
cooperantes. Adicionalmente, existen leyes especiales que adoptan tratados
bilaterales o multilaterales de cooperación internacional. Estas disposiciones,
como ya lo ha señalado la Corte, pueden establecer regulaciones especiales
sobre la formación, celebración  y ejecución de contratos o convenios
administrativos de cooperación técnica. Como se verá adelante, en desarrollo de
los tratados marco se pueden celebrar los llamados convenios de ejecución,
siempre que éstos se limiten a constituir mecanismos de simple ejecución
administrativa de las obligaciones principales pactadas en los tratados marco.
10. Al conocer
de una demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 4 del artículo 13 de la
Ley 80 de 1993, antes trascrito, la Corte Constitucional señaló:
“2.3.4. El cuarto inciso del artículo 13 de la ley 80 dispone:
Los contratos financiados con fondos de los
organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de
derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda
internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo
lo relacionado con procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas
especiales de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes.
Como bien se puede inferir, desde el punto
de vista de los recursos vinculados a la contratación estatal, este inciso se
refiere con exclusividad a los ingresos percibidos por el Tesoro Público
de parte de entes u organismos internacionales.  Por lo mismo, este inciso es
enteramente inaplicable en relación con aquellos contratos relativos a recursos
del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territoriales,
cuando tales recursos no correspondan a donaciones o empréstitos.  Así por
ejemplo, este inciso resulta inaplicable en relación con los contratos de
administración de recursos estatales que las autoridades competentes no hayan
aforado legalmente a título de donación o empréstito.  Por lo tanto, al decir
la norma que los respectivos contratos, “(...) podrán someterse a los
reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado con procedimientos de
formación y ejecución y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y
ajustes”.  Tal discrecionalidad sólo puede asumirse, y por ende, ejercerse
válidamente, dentro de los precisos linderos de los contratos relativos a
recursos percibidos de entes u organismos internacionales, lo cual usualmente
ocurre a título de empréstito o de donación.  Por ello mismo, toda
interpretación en contrario del inciso en comento, únicamente podría propiciar
una ejecución presupuestal extraña a la realización de los fines del Estado.
Ahora bien, como acertadamente lo expresa la
Vista Fiscal, el inciso cuarto del artículo impugnado entraña un precepto
especial de contratación, que por virtud de la misma ley 80 de 1993 permite la
inaplicación del Estatuto de Contratación Pública en la hipótesis de los
contratos relativos a fondos percibidos de los organismos multilaterales de
crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismo de
cooperación, asistencia o ayuda internacionales.  Lo cual encuentra
justificación en el hecho de que Colombia hace parte de esos organismos
internacionales, como por ejemplo el FMI o el BID, y al hacer parte de ellos
puede aceptar sus estatutos y régimen de contratación en cumplimiento de
convenios, tratados y resoluciones de entidades supranacionales en los que el
país ha participado activamente, como la ONU y la OEA, con sus filiales.
Por otra parte, -continúa la vista fiscal-
nótese que en el caso de las donaciones la norma impugnada se ajusta al
artículo 62 superior, cuando dispone que el destino de las donaciones para
fines de interés social no puede ser variado a menos que el objeto de las
mismas desaparezca.  Por tanto no es razonable desconocer la voluntad de los
donantes, la cual se puede plasmar en la decisión de que la entidad receptora
acoja sus reglamentos, mediante los cuales pueda intervenir en la formación,
adjudicación y ejecución de los contratos financiados con sus recursos.
Por consiguiente, de acuerdo con la interpretación asumida por esta
Corporación el inciso cuarto del artículo acusado resulta constitucional.”[10]
En suma, como ya lo había señalado la
Corte, los contratos o convenios de cooperación técnica internacional se
encuentran regulados, en principio, por el inciso 4 del artículo 13 de la Ley
80 de 1993  y por las normas a que esta disposición remite.
11. Ahora bien,
como ya se mencionó, el proceso de formación, celebración y ejecución de los
contratos o convenios de cooperación técnica internacional puede estar regulado
por las leyes especiales que adoptan tratados específicos de cooperación
técnica. El Estado colombiano ha celebrado acuerdos o tratados marco de
cooperación con múltiples Estados, organizaciones o agencias internacionales en
cuyo texto se prevén mecanismos especiales de ejecución de las obligaciones
convenidas. En particular estos instrumentos suelen referirse a los llamados
convenios de ejecución, también llamados convenios administrativos, acuerdos
simplificados o celebrados en forma simplificada. Como lo ha reiterado la
Corte, dichos acuerdos tendrán validez en el derecho interno siempre que se
firmen en desarrollo de una ley que apruebe el tratado marco y siempre que las
obligaciones en éste contenidas sean un simple desarrollo de las obligaciones
contempladas en la ley aprobatoria del tratado marco. En efecto, la Corte
Constitucional ha señalado enfáticamente que por vía del trámite de los
acuerdos celebrados en forma simplificada no puede el gobierno comprometer la
responsabilidad del Estado colombiano en aquello que el Congreso no hubiere
aprobado a través de la ley que aprueba el tratado marco. En este sentido, lo
cierto es que dichos acuerdos sólo tendrán validez si la norma habilitante
reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata, materialmente,
de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado internacional. Como bien
se sabe, en estos términos fue declarada la exequibilidad de la Ley 406 del 24
de octubre de 1997 “por medio de la cual se aprueba la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y organizaciones Internacionales
o entre Organizaciones Internacionales”. En efecto, en dicha oportunidad la
Corte señaló que, según lo dispone la Constitución Política, Colombia sólo
puede obligarse por medio de tratados internacionales una vez el tratado ha
sido aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional. En
consecuencia, los acuerdos que se celebren sin tales formalidades y que no sean
el simple desarrollo o ejecución de las obligaciones pactadas en tratados
aprobados por leyes vigentes no tendrán obligatoriedad en el derecho interno[11].
En este mismo sentido no sobra recordar que la Corte ha señalado que para que
los acuerdos internacionales celebrados en forma simplificada resulten
constitucionales y, por lo tanto, jurídicamente vinculantes en el derecho
interno, es necesario que se trate de acuerdos de simple ejecución de
obligaciones pactadas en tratados internacionales negociados, suscritos,
aprobados y revisados en la forma prevista en la Constitución Política. Al
respecto ha dicho la Corte:
“A juicio de la Corporación, si se trata de
un instrumento internacional que no genera nuevas obligaciones para Colombia,
por ser desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y
revisado en la forma prevista en la Constitución Política  ( artículos 189,
numeral 2., 150, numeral 16., 241, numeral 10)  puede prescindirse del trámite
de aprobación parlamentaria y ponerse en vigor por el Presidente de la
República, en ejercicio de la competencia que posee para la dirección de las
relaciones internacionales. Al igual que cuando se trata de declaraciones de
enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado colombiano o de acuerdos
verbales, instrumentos que no están sometidos a la formalidad de la aprobación
legislativa, la cual se aplica únicamente a los tratados propiamente dichos. Ni
menos aún a control constitucional por parte de esta Corporación.
En efecto, si se trata de instrumentos en
los que simplemente se contempla la ejecución por el Jefe de la Rama Ejecutiva
de actividades que le son propias en virtud de sus funciones y de sus
competencias exclusivas y discrecionales, no hay lugar a que la Corporación sea
llamada a confrontar dichas acciones con la Carta.”[12]
12. En suma, el
proceso de celebración de contratos o convenios de cooperación técnica con
entidades internacionales se encuentra hoy recogido en el inciso final del
artículo 13 de la Ley 80 de 1993, así como en las leyes especiales que adoptan
tratados internacionales celebrados de conformidad con el derecho internacional
y constitucional vigente. Es entonces, en virtud de tales leyes, que el
gobierno, en ejercicio de sus facultades administrativas, puede firmar acuerdos
de ejecución. En todo caso, como lo ha reiterado la Corte, estos acuerdos de
ejecución sólo pueden ser obligatorios en el derecho interno si tienen como
soporte un tratado internacional, aprobado por una ley de la República, en los
términos descritos en el numeral anterior.
13. Por las
razones expuestas la Corte considera que las disposiciones parcialmente
demandadas no se encuentran vigentes. En efecto, tales disposiciones se
limitaban a establecer algunas excepciones a las reglas generales de
contratación así como exenciones tributarias y reglas presupuestales especiales
para los contratos o convenios destinados a la cooperación técnica. Sin
embargo, actualmente el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 y las leyes que
adoptan tratados internacionales o tratados marco de cooperación, así como las
disposiciones tributarias y presupuestales referidas a los contratos o
convenios de cooperación, regulan integralmente la materia. Por esta razón la
Corte habrá de declararse inhibida para conocer de la demanda interpuesta pues
las disposiciones de la Ley 24 de 1959, parcialmente demandadas, han sido
derogadas.
14. En resumen, (i) las normas demandadas no se
refieren a la celebración de convenios, acuerdos o tratados internacionales,
con independencia de la denominación jurídica que se les dé; (ii) dados
los antecedentes y el contenido de la Ley, es claro que se refiere a una materia
eminentemente contractual: (iii) la Ley 24 de 1959 corresponde a una ley
de autorizaciones al Presidente de la República para celebrar contratos o
convenios de naturaleza administrativa, con fundamento en el artículo 76-11 de la
Constitución de 1886; (iv) la Ley demandada estableció unos requisitos o
presupuestos para la celebración de dichos contratos o convenios, reglas que
fueron modificadas por el Decreto Ley 150 de 1976, sin que queden efectos
pendientes, pues es claro que no puede celebrarse ningún contrato o convenio
administrativo con base en esas normas; (v) Para la Corte es igualmente
claro, que esa ley no autorizaba al gobierno para celebrar tratados
internacionales, sino únicamente contratos especiales al amparo de normas
constitucionales vigentes entonces.
Finalmente, la Corporación se abstendrá de
pronunciarse respecto de los acuerdos internacionales que han sido celebrados
directa o indirectamente con fundamento en la Ley parcialmente demandada. En
efecto, como se señaló en el auto a través del cual se inadmitió la demanda
respectiva y como se reiteró en la decisión que terminó por rechazar dicha
demanda, para que la Corte pueda adelantar un juicio de constitucionalidad
contra una disposición, es necesario que el demandante la identifique
plenamente, aporte su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de
la publicación oficial de la misma, indique las razones por las cuales la Corte
es competente para conocer concretamente dicha disposición y precise las normas
constitucionales vulneradas y las razones concretas y específicas por las
cuales la disposición demandada vulnera lo dispuesto en la Constitución.  En el
presente caso, sin embargo, se omitió el cumplimiento de algunos de estos requisitos.
Por estas razones la parte respectiva de la demanda fue rechazada.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declárese INHIBIDA para fallar sobre las
expresiones demandadas de los artículos 1, 2, 5 y 6 de la Ley 24 de 1959 por
carencia actual de objeto dado que la citada ley ha sido derogada.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA
C-239 DE 29 DE MARZO DE 2006
(Expediente D-5860)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por duda en vigencia de norma
(Salvamento de voto)
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en
relación con la sentencia C-239 de 29 de marzo de 2006, por cuanto en la
sentencia aludida la Corte Constitucional se declara inhibida para fallar sobre
las expresiones demandadas de los artículos 1, 2, 5 y 6 de la Ley 24 de 1959,
decisión que no comparto por considerar que la sentencia debería haber sido de
fondo.
Se observa por
el suscrito Magistrado que el Ministerio de Relaciones Exteriores en su
intervención solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas, al paso que el Ministerio del Interior y de Justicia consideró
procedente la inhibición y, por su parte, el Ministerio de Defensa impetró a la
Corte que si no se declaraba inhibida para resolver se declarara entonces la
exeqquibilidad de las normas acusadas, lo cual refleja varias posiciones del
Gobierno sobre la misma materia.
De la misma
manera, el señor Procurador General de la Nación en su concepto solicitó a la Corte
Constitucional la declaración de exequibilidad condicionada de los preceptos
acusados como inconstitucionales.
En tales
condiciones, lo que salta a primera vista es que existe una discusión sobre la
vigencia y sobre la validez de las normas acusadas y, cuando ello ocurre, la
jurisprudencia constante de la Corte Constitucional ha sido la de optar por un
pronunciamiento de mérito, en lugar de la inhibición que tan sólo resuelve que
no se resuelve.
Es más, si al
amparo de las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 24 de
1959 para celebrar convenios con organismos o agencias especializadas
internacionales o con entidades públicas o privadas, nacionales, extranjeras o
de carácter internacional, con la finalidad específica de asegurar el
aprovechamiento o la prestación de asistencia técnica o el suministro de
elementos u otras facilidades para la formulación de planes y programas de
desarrollo económico, social, cultural, sanitario o materias conexas, se
celebraron los numerosos convenios a que se refieren las intervenciones del
Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Defensa Nacional a las
cuales hace eco el Ministerio del Interior y de Justicia, lo que ello significa
es que la Ley 24 de 1959 ha surtido y surte todavía efectos jurídicos. Por
ello, no queda duda alguna sobre algo que resulta absolutamente claro es que la
Corte debería haberse pronunciado sobre la exequibilidad o enexiquibilidad de
unas autorizaciones conferidas por el Congreso al Ejecutivo sin límite de
tiempo y para celebrar convenios sin sujeción a la aprobación del Congreso de la
República con organismos o agencias extranjeras o de carácter internacional.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
[1]
CH. Rousseau: Derecho internacional público profundizado, Buenos aires,
Editorial La Ley, 1966.
[2]
La demandante cita las sentencias: C-170 de 1995, C-363 de 2000, y C-264 de
2002.
19 Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (…) numeral 16: Aprobar o improbar los tratados que el
Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.
Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas
atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados.
[3]
Manuel Díez Velasco, instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid,
editorial Tecnos, 1997, undécima edición, Pág. 334.
[4]
El interviniente cita las sentencias: C-170 de 1995, en la cual la Corte
Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 538 del
decreto 2700 de 1991; C-363 de 2000, revisión de la ley 513 de 1999 aprobatoria
del Convenio de Cooperación Turística entre Colombia y Cuba;  C-264 de 2002,
revisión de la ley 673 de 2001, aprobatoria del Acuerdo sobre Cooperación
Económica y Técnica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de la República de Indonesia.
[5]
Historia de las Leyes, Legislatura de 1959, Imprenta Nacional 1969, Tomo V,
pagina 24.
[6]
Ibidem.
[7]
Gaceta Judicial, Tomo 152-153, años 1975 y 1976, Págs. 100 y subsiguientes.
[8]
Ibidem, Pág. 461 y subsiguientes.
[9]
Fundamentos Jurídicos de la Cooperación Internacional en Colombia, Publicación
Institucional de la  Agencia Colombiana de Cooperación Internacional,
Maria Cristina Zea de Duran y Javier Murillo Guerrero, Bogotá, 2002.
[10]
C-249 de 2004.
[11]
C-400 de 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-363 de 2000; C-1258 de 2000; C-1439 de 2000; C-862 de 2001; C-896
de 2003; C-962 de 2003; C-280 de 2004; C-533 de 2004; C-622 de 2004; C-972 de
2004; C-154 de 2005; C-241 de 2005.
[12]
Sentencia C-363 de 2000. En el mismo sentido Cfr. C-1258 de 2000; C-1439 de
2000; C-862 de 2001; C-896 de 2003; C-962 de 2003; C-280 de 2004; C-533 de
2004; C-622 de 2004; C-972 de 2004; C-154 de 2005; C-241 de 2005.