C-646-01
Sentencia C-646/01
Sentencia
C-646/01
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION EN POLITICA CRIMINAL-Competencia en diseño/FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN POLITICA
CRIMINAL-Presentación de proyectos de ley
La competencia del Fiscal General de la
Nación en materia de diseño de la política criminal del Estado no es exclusiva,
pero sí expresa y suficiente para presentar proyectos de ley al respecto.
CONSEJO SUPERIOR
DE POLITICA CRIMINAL-Función
PROCESO DE PARTICIPACION
EN POLITICA CRIMINAL-Diseño
CONGRESO DE LA
REPUBLICA EN POLITICA CRIMINAL-Debate en elaboración
POLITICA
CRIMINAL-Concepto
El concepto
de política criminal comprende la respuesta penal tradicional al fenómeno
criminal.
LEY PENAL-Sujeción a la Constitución/DERECHO
PENAL-Relación entre Constitución y política en materia criminal
DERECHO PENAL-Constitucionalización en materia sustantiva
y procesal
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA CRIMINAL-Espacio para orientación
POLITICA CRIMINAL-Concepto amplio
Es ésta el conjunto de respuestas que
un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas
reprochables o causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la
protección de los intereses esenciales del Estado y de los derechos de los
residentes en el territorio bajo su jurisdicción. Dicho conjunto de respuestas
puede ser de la más variada índole.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Presentación
de proyectos de código
POLITICA
CRIMINAL-Alcance del
concepto de diseño/POLITICA CRIMINAL-Articulación en normas sustantivas
y procesales
El concepto de
diseño de una política pública, como la política criminal, comprende su
articulación tanto en normas sustanciales como procesales.
POLITICA PUBLICA-Concepto
POLITICA PUBLICA-Etapas
POLITICA PUBLICA-Diseño
El diseño de una política es la etapa
central y, en ocasiones más técnica, de la toma de decisiones públicas. Diseñar
una política es establecer sus elementos constitutivos, definir la relación
entre ellos, ordenar prioridades, articular sus componentes de una manera
inteligible para sus destinatarios, programar de qué forma, por qué medios, y a
qué ritmo se alcanzarán las metas trazadas. Sin duda, el diseño de una política
puede ser plasmada en un documento político o en un instrumento jurídico. En el
segundo caso, el instrumento puede tener la naturaleza de un acto
administrativo o de una ley. Puede concretarse también en normas de rango
superior o inferior a los mencionados, pero generalmente se emplean estos dos
actos jurídicos.
POLITICA PUBLICA-Articulación jurídica/POLITICA PUBLICA-Articulación
legislativa/POLITICA PUBLICA-Instrumento jurídico con carencia de
sustento/TEST DE RAZONABILIDAD-Racionalidad en toma de decisiones
La articulación jurídica de una política
debe, racionalmente, ser antecedida de la definición de sus elementos
constitutivos, de las metas, y de las prioridades. Sin embargo, ello no
significa que la articulación legislativa de una política esté excluida de la
etapa de diseño de la política. Por el contrario, es en el ejercicio
intelectual de articular jurídicamente una política - cuando ello resulta
conveniente -, que se concretan y precisan sus elementos y se estructura de
manera más acabada la relación entre ellos. Pero bien puede ocurrir que un
instrumento jurídico carezca de sustento en una política pública, y, quizás,
eso es lo más frecuente. Ello, aunque indeseable, no torna el instrumento
jurídico en inconstitucional, per se. Simplemente, lo hará más vulnerable a
futuros juicios donde se analice su razonabilidad en la medida en que la
relación entre los medios jurídicos y los fines de política pública será más
remota, inasible y, probablemente, inadecuada. Los llamados test de
razonabilidad son una manera de requerir del legislador racionalidad en la toma
de decisiones, es decir, de asegurar que las normas no sean un capricho del
poder sino un medio para alcanzar fines prioritarios de política pública.
CODIGO PENAL-Contenido/CODIGO PENAL EN POLITICA
CRIMINAL-Etapa de diseño
En cuanto al Código Penal, su contenido no
es nada diferente que la articulación de las decisiones fundamentales de dicha
política. Por lo tanto, forma parte de la etapa de diseño de la política
criminal. Sin embargo no agota dicha política. Al ser tan sólo la articulación
de la política criminal en un conjunto normativo, no comprende otros aspectos
del diseño de la misma.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
sobre aspectos de conveniencia
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Contenido/CODIGO
DE PROCEDIMIENTO PENAL EN POLITICA CRIMINAL-Elemento del diseño
En cuanto al Código de Procedimiento Penal,
su contenido es en esencia una articulación de la manera como el Estado
investigará, acusará y juzgará a los presuntos infractores de la ley penal. Por
eso aunque regula un aspecto de la ejecución del Código Penal, al fijar las
reglas para hacerlo respetar, el procedimiento penal regula las formas y los
plazos a los cuales deben sujetarse de manera rigurosa quienes deben ejecutar
la política criminal. Por lo tanto, forma parte del diseño de dicha política.
El Código de Procedimiento Penal en realidad es un elemento constitutivo del
diseño de la política en la medida en que regula las formas y pasos que deben
ser seguidos por quienes vayan a implementarla.
FISCAL GENERAL DE
LA NACION EN POLITICA CRIMINAL-Participación en diseño/FISCAL GENERAL DE LA NACION-Iniciativa
legislativa
LEY ESTATUTARIA-Criterios para determinación de materias
reservadas
LEY ESTATUTARIA-Prevalencia de criterios materiales para
materias reservadas/LEY ESTATUTARIA-Criterio material determinante en
derechos fundamentales
De la jurisprudencia de la Corte sobre
leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre
los puramente formales o nominales. Esa misma jurisprudencia también permite
observar que cuando se trata de derechos fundamentales y concurren varios
criterios materiales, la Corte ha hecho, caso por caso, una ponderación entre
ellos y ha considerado determinante la afectación del núcleo esencial. Por eso
si una norma no regula integralmente un derecho pero sí afecta su núcleo
esencial, debe ser de ley estatutaria.
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Criterio material determinante
En cuanto a
los asuntos relativos a la administración de justicia tal como lo ha sostenido
la Corte, no todo aspecto relacionado con ella está sometido a las exigencias
de la Carta sobre leyes estatutarias. Para la Corte el criterio material
determinante es que el asunto del que se trate se refiera a los elementos
esenciales de la administración de justicia.
LEY ESTATUTARIA-Implicaciones de la prevalencia de
criterios materiales/LEY ORDINARIA-Trámite respecto a la inclusión de
asuntos estatutarios
Si los
criterios materiales son los que priman, el trámite legislativo a seguir será
el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusión dentro de
una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la Constitución
requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según
criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero
no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea regulado dentro de
una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el trámite estatutario.
De conformidad con los criterios materiales citados, la inclusión de asuntos
sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no
obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo
procedimiento excepcional. En este caso, sólo aquellos asuntos que afecten el
núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque restringen o limitan
su ejercicio o su garantía, deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los
demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite
de una ley ordinaria
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Regulación
legal
CODIGO-Materias ordinarias y estatutarias
Es posible que una ley que haya sido
denominada “código”, tenga las características de éste y sea tramitada como ley
ordinaria, pero contenga simultáneamente materias de ley ordinaria y materias
de ley estatutaria, sin que ello implique la inexequibilidad de la totalidad de
la ley. Sólo las materias de reserva de ley estatutaria contenidas en una ley
ordinaria deben seguir el trámite especial.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
específico contra trámite de ley
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO-Regulación
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Regulación
procedimental
Referencia:
expediente D-3238
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 599 de 2000 “por la cual se expide el Código
Penal” y la Ley 600 de 2000 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Penal.”
Actor: Luis Eduardo
Montoya Medina
Temas:
Política criminal
Políticas públicas –
diseño
Iniciativa
legislativa del Fiscal General
Códigos de
procedimiento y leyes estatutarias  prevalencia de criterios materiales
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá,
D.C., junio veinte (20) de dos mil uno ( 2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Montoya
Medina demandó, en su integridad, la Ley 599 de 2000 “por la cual se expide el
Código Penal” y la Ley 600 de 2000 “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal.”
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
El actor impugnó la
totalidad de las Leyes 599 y 600 de 2000 por vicios de procedimiento. En razón
de la extensión de los textos acusados, la Sala no los transcribe sino que
anexa copia oficial de los mismos.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que las leyes
demandadas vulneran los artículos 152, 153, 154, 156, 251-3 y 257-4 de la
Constitución Política.
En primer lugar, expresa que de conformidad
con el artículo 154 de la Carta, las leyes pueden tener origen en cualquiera de
las cámaras legislativas por iniciativa de sus miembros, del Gobierno Nacional,
de las entidades mencionadas en el artículo 156 y por la denominada iniciativa
popular, en los casos regulados por la Constitución. Respecto a las entidades
señaladas por el artículo 156 superior, precisa que dentro de éstas no figura
el Fiscal General de la Nación y, por lo tanto, no se puede sostener que dicho
funcionario tenga la facultad de presentar proyectos de ley  en cualquier
materia relacionada con sus funciones.
Asegura que los proyectos radicados el día
4 de agosto de 1998, con los números 40 y  42, que se convirtieron en la Ley
599 de 2000 “por la cual se expide el Código Penal” y la Ley 600 de 2000 “por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, respectivamente, fueron
presentados por el Fiscal General de la Nación. En consecuencia, en su
concepto, las leyes demandadas adolecen de un vicio insubsanable puesto que el
jefe de la Fiscalía General de la Nación no se encontraba facultado para
presentar los referidos  proyectos de ley, de conformidad con los artículos 154
y 156 de la Carta Política. Sostiene que si bien el numeral 3 del artículo 251
de la Constitución señala entre las funciones especiales del Fiscal General de
la Nación la de “participar en el diseño de la política del Estado en materia
criminal y presentar proyectos de ley al respecto”, por ello no puede
considerarse que tuviera la atribución de presentar estos proyectos de ley,
pues la política criminal se refiere a “normas generales de objetivos a corto,
mediano y largo plazo, de detección, prevención, superación y erradicación de
las causas sociológicas, culturales, económicas y políticas” de las conductas
que se consideran antijurídicas y no solamente a la sanción de los infractores
de tales conductas como es la materia de un código penal. Además, considera que
la tarea del Fiscal General de la Nación es de “colaboración en la formulación
de una política estatal, materia que por su generalidad escapa a los límites de
una obra sustantiva o procesal penal, así la proponga ante el Congreso.”
Así mismo, afirma que, de acuerdo con el
artículo 257-4 de la Constitución es al Consejo Superior de la Judicatura y no
al Fiscal General de la Nación al que le corresponde “proponer proyectos de ley
relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales”
y, por lo tanto, considera que al presentar los proyectos de ley cuestionados
el Fiscal General de la Nación se está arrogando una atribución constitucional
que se encuentra en cabeza de otra entidad, como lo es el Consejo Superior de
la Judicatura, lo cual no se subsana por la circunstancia de que los
congresistas, el gobierno u otros entes con iniciativa legislativa hubieren
participado en su trámite.
Por otra parte, y solo en relación con la
iniciativa legislativa N° 42 que se convirtió en la Ley 600 de 2000 “por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, señala el actor que éste
debió haberse tramitado de acuerdo con las exigencias previstas por los
artículos 152 y 153 de la Carta Política para las leyes estatutarias. A su
juicio, el Código de Procedimiento Penal ha debido tramitarse como ley
estatutaria pues regula aspectos relacionados con la administración de
justicia, así como con los derechos y deberes fundamentales de las personas.
Indica que la noción de administración de justicia “no se limita a los aspectos
mecánicos de la noción administrativa del término” y “los códigos de
procedimiento en las diferentes materias de la gestión jurídico - procesal
atañen a la función pública jurisdiccional, por lo que no pueden, dentro de la lectura
del literal b) del artículo 152 de la Constitución Política, expedirse y
mutarse omitiendo expresa y deliberadamente el efecto esencial establecido por
el constituyente.”
Así mismo, considera que “la temática de la
Ley 600 de 2000 se refiere a derechos fundamentales, como el debido proceso,
juez natural, principio de legalidad punitiva, libertad personal, defensa,
presunción de inocencia y cosa juzgada y otros”, por lo cual, de conformidad
con el literal a) del artículo 152 superior, era igualmente necesario que fuera
una ley estatutaria.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia
El Decano de la Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, intervino
en el proceso para coadyuvar algunas de las pretensiones de la demanda y para
apartarse de otras.
Afirma que, como lo indica el demandante,
las Leyes 599 y 600 de 2000 debieron haberse tramitado como leyes estatutarias
pues “los códigos están llamados dentro del orden jurídico, a cumplir funciones
protectoras y promocionales de una manera estable, duradera de tal manera que
no siembre incertidumbre su fugacidad, ni su proliferación por la inestabilidad
misma del sistema normativo.” Agrega que “si el orden jurídico en materia de
derechos fundamentales y de su protección penal, como de la administración de
justicia que los haga operante, está al vaivén del legislador veleidoso,
susceptible a lo coyuntural, no se espera de él que genere ninguna clase de
seguridad jurídica para los asociados que verán en el sistema, más una trampa
que un sistema fiable de protección jurídica.”
Sin embargo, el interviniente no comparte
los argumentos del actor respecto a que el Fiscal General de la Nación no tenía
la atribución constitucional de presentar los proyectos de ley de Código Penal
y Código de Procedimiento Penal por cuanto, en su criterio, el art. 251 de la
Carta sí le otorga tal facultad. Sobre este punto, explica que dicho precepto
constitucional impone al Fiscal General de la Nación la función de participar
en el diseño de la política criminal del Estado y presentar proyectos de ley al
respecto. Precisa que si bien se ha considerado que la política criminal se
encarga del “estudio del delito con un carácter preventivo propio de una
ciencia encargada de luchar contra el crimen”, modernamente se entiende que la
política criminal es parte del sistema del derecho penal. Ello debido a que “la
vinculación jurídica y la finalidad político criminal, deben reducirse a una
unidad (...), de tal manera que, como lo pregona Roxin, “los problemas político
criminales forman parte del contenido propio de la teoría general del delito”;
de esta manera, la estructura del delito (acción, tipicidad, antijuridicidad y
culpabilidad) deben sistematizarse, desarrollarse y contemplarse desde un
principio bajo el prisma de su función político criminal”.
Para el
interviniente, (...) “(e)l problema mismo que entraña la reforma penal se
plantea ahora desde las directrices de la política criminal por lo que existe
un planteamiento nuevo: primero la política criminal y, luego, la reforma del
derecho penal.”
2.
Intervención
de la Defensoría del Pueblo
El Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, a través de oficio del DRA No. 613 de
noviembre de 2000, intervino para defender la constitucionalidad de las leyes
impugnadas.
En primer lugar, considera que la política
penal hace parte de la criminal, pues ésta última “debe contener unos
principios de prevención y otros de sanción, (…) que hacen referencia a las
normas sancionadoras de las conductas reprochadas, como lo son los códigos
penales y sus procedimientos.” En este sentido, indica que el Fiscal General de
la Nación como actor del sistema, se encuentra facultado constitucionalmente
para presentar los cuestionados proyectos de ley, de conformidad con el
artículo 251-3 de la Carta que le otorga la función de participar en el diseño
de la política criminal (art. 251-3). Agrega que la atribución de presentar
proyectos de ley otorgada constitucionalmente al Fiscal General de la Nación,
es reiterada por la Ley 5 de 1992, en su artículo 140.
Adicionalmente, en relación con la política
criminal del Estado indica lo siguiente:
“La formulación de la política criminal
dentro del Estado es asunto que implica al señor Presidente de la República
(art. 189-4), pero con la colaboración armónica de las demás ramas y órganos
del poder público, donde interviene el Legislador, bajo el supuesto de hacer
las leyes. En ese orden de ideas, aparece evidente que la presentación de los
proyectos de códigos penales, sustantivo y adjetivo, por el Fiscal General de
la Nación como conocedor de la problemática y  cercano a su manejo, no es
contrario a la Constitución, ya que la labor de formulación de la política
criminal, en la que necesariamente debe tener injerencia el Presidente de la
República, se prevé en la Carta que sea asesorada, planeada y desarrollada
concurrentemente por distintos estamentos. De esta forma, precisamente se
pueden poner en práctica con eficiencia y celeridad las políticas criminales
decididas por el Estado Social de Derecho, con participación del Fiscal, del
Congreso y de la rama ejecutiva.”
En segundo término, en lo concerniente a la
violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política, estima que aunque el
artículo 152 en sus ordinales a) y b) establece que es de reserva de ley
estatutaria la regulación de “la administración de justicia” y de “los derechos
y deberes fundamentales de las personas”, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que no toda norma que regula estas materias demanda trámite
estatutario. Indica que de acuerdo con lo sostenido por la jurisprudencia
constitucional, la reglamentación de la administración de justicia es de
reserva de ley estatutaria “si refiere a los elementos estructurales esenciales
de la función pública de justicia, así como a los órganos encargados de
ejercerla y sus competencias generales”. Así mismo, asevera que solo requieren
trámite estatutario los temas referentes a  los derechos y deberes
fundamentales que toquen los “contenidos más cercanos al núcleo esencial del
derecho”. De esta forma, concluye que la expedición del Código de Procedimiento
Penal no tiene reserva de ley estatutaria. No obstante, aclara que
“eventualmente el estatuto puede contener reglamentación que sí implique el
núcleo central de un derecho fundamental y, por consiguiente, estos aspectos,
más no todo el código, demandarían el trámite propio de ley estatutaria.”
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
La jefe de la Oficina Jurídica de la
Fiscalía General de la Nación, por medio de escrito fechado 28 de noviembre de
2000, solicitó a la Corte desestimar los cargos de la demanda.
Respecto a la facultad del Fiscal General
de la Nación para presentar los cuestionados proyectos de ley, afirma que si
bien es cierto que el artículo 156 de la Carta Política presenta una lista de
entidades que tienen iniciativa legislativa, “dicho listado no es exhaustivo”,
pues la misma Constitución en otros artículos atribuye iniciativa legislativa a
funcionarios diferentes de los señalados por el artículo 156, como son el
Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación (C.P., artículos 282 y
251). Así mismo, asegura que la facultad que, de conformidad con el artículo
257-4 C.P., tiene el Consejo Superior de la Judicatura para presentar proyectos
de reforma referentes a la administración de justicia y a los códigos
sustantivos y procedimentales, no puede entenderse como una atribución
exclusiva de ese organismo, puesto que “el gobierno o cualquier otra entidad
puede hacerlo, en este último caso siempre que se encuentre dentro del ámbito
de sus funciones.”
Señala que según el artículo 251 C.P., el
Fiscal General de la Nación tiene la potestad de proponer proyectos de ley
relativos a la política criminal del Estado y, por ende, sí estaba facultado
para presentar los proyectos de ley de Código Penal y Código de Procedimiento
Penal. Sobre este aspecto, explica que:
“La Política Criminal posee diversos
contenidos, pues lo que se busca es solucionar la cuestión criminal de
diferentes formas, todas ellas dentro del marco propio de un Estado Social de
Derecho. Una de tales formas es la expedición de los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y Carcelario, aspectos centrales, sin duda
alguna, de toda política que se ocupe de la cuestión criminal. Tiene razón el
demandante cuando afirma que la expedición de estas normas, es decir la
política penal, no agota el contenido de una política criminal. Pero incurre en
contradicción al sostener que el Fiscal General de la Nación tienen la facultad
de intervenir en la formulación de la política criminal a través de su iniciativa
legislativa, y pretender que carece de esa facultad para la formulación de la
política penal,  que es sólo un aspecto de la política criminal. En
consecuencia, el Constituyente al otorgarle al Fiscal General de la Nación la
facultad para intervenir en la formulación de la política criminal a través de
su iniciativa legislativa, estaba pensando precisamente en la intervención en
la política penal, pues es la materia que, más que cualquier otra, tiene que
ver con las funciones de la Fiscalía General de la Nación y del propio Fiscal
General”
Finalmente, considera que el no haber
tramitado como leyes estatutarias los proyectos de ley que se convirtieron en
las Leyes 599 y 600 de 2000, no constituye una razón para declarar su
inconstitucionalidad por cuanto si bien las referidas leyes regulan aspectos
atinentes a la administración de justicia y los derechos fundamentales de las
personas, no reglamentan aspectos centrales de estas materias y, por lo tanto,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por tratarse de códigos pueden
ser tramitados como ley ordinaria.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en
oficio No. DP-1198 de fecha 28 de noviembre de 2000, manifiesta que de
conformidad con lo establecido por los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de
1991, se encuentra impedido para rendir concepto sobre la demanda de
inconstitucionalidad contra las leyes 599 y 600 de 2000, toda vez que en su
condición de tal manifestó ante el Congreso de la República su inconformidad
con los proyectos que dieron origen a los Códigos Penal y de Procedimiento
Penal ahora cuestionados, tanto por razones de conveniencia, como de
constitucionalidad, motivos que además fueron reproducidos y analizados con
mayor profundidad en un documento publicado por la Procuraduría General de la
Nación y enviado a cada uno de los congresistas, así como a algunos miembros
del Poder Judicial y de la academia.
La Sala Plena de la Corte Constitucional
mediante auto del 12 de diciembre de 2000 aceptó el impedimento y dio traslado
al Viceprocurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor,
el cual mediante oficio del 22 de febrero de 2001, solicitó que se declarara la
exequibilidad de las normas demandadas con los siguientes argumentos.
Para el representante de la Procuraduría
“la iniciativa del Fiscal General de la Nación para presentar proyectos de ley
que contengan los regímenes penal y procedimental se desprende de lo normado en
el artículo 251, numeral 3 de la Constitución”, como quiera que la regulación
de los regímenes penal y de procedimiento penal hacen parte de la política
criminal.
Señala que aun cuando en un principio “se
negaba toda posibilidad de considerar que la regulación de los estatutos penal
y procedimental fueran un aspecto que pudiera hacer parte de los contenidos de
la política criminal de un Estado, por cuanto se consideraba que ésta era ajena
al derecho penal mismo”, esa concepción ha evolucionado hasta incluirlos como
medidas estatales “para la prevención y represión del delito”.
Para el Viceprocurador “existe una
integración lógica entre la política criminal y la dogmática jurídico penal que
se manifiesta en la construcción de una teoría sistemática del delito”. La
política criminal estructura nociones que con posterioridad se cristalizan en
normas penales a partir de fórmulas constitucionales que son expresión de los
principios del Estado Social de Derecho. La política criminal, afirma además,
“asume la función garantista de delimitación de la intervención punitiva
estatal”.
En opinión de la Vista Fiscal, “no puede
concebirse la política criminal de un Estado que no comporte los aspectos
atinentes a la regulación y sanción de las conductas criminales, así como las
formas propias de cada juicio, como expresión del ius puniendi del que
es titular”. Por tanto, afirma que no es irracional que la adopción de normas
procedimentales haga parte de la política criminal, pues si bien el texto
constitucional es el marco del Estado en donde se consagran “unas garantías
mínimas que en ellos han de observarse, a partir de él se debe desarrollar la
formulación de la política estatal de prevención y represión del delito”.
En la formulación de una política criminal
- cuyos fundamentos, límites y directrices esenciales se encuentran en la
Constitución Política -, “se articulan los diferentes órganos del poder público
a través de los cuales se manifiesta el ius puniendi del Estado, de tal
forma que la actividad de cada uno de ellos sea coherente con las directrices
generales de la política adoptada”, incluida la Fiscalía General de la Nación,
conforme al artículo 251, numeral 3 de la Carta. Dicha potestad no es exclusiva
ni excluyente de órganos como el Consejo Superior de la Judicatura.
Para el representante del Ministerio
Público, “no se puede ignorar que el ejercicio de ius puniendi del
Estado hace parte de la política criminal, y ésta es la expresión más común de
ella, que se manifiesta en el establecimiento positivo de las conductas
penalmente reprochables a través de lo que hemos de llamar Código Penal y de
los mecanismos procedimentales para investigar los comportamientos ilícitos e
imponer las correspondientes sanciones -Código de Procedimiento -, por lo que
resulta absolutamente admisible a la luz de la Carta Política que el Fiscal
General de la Nación presente proyectos de ley que regulen tales aspectos”. No
obstante, la política criminal no se agota con la criminalización o
descriminalización de comportamientos, sino que abarca tanto el ámbito del
derecho procesal, “el cual a través de medidas como la detención preventiva o
la restricción de otros derechos, sirve como elemento disuasor del fenómeno
criminal”, así como del tratamiento penitenciario y de la existencia de
regímenes diferenciados de tratamiento procesal según la gravedad de las
conductas (contravenciones y delitos de mayor gravedad).
En cuanto al trámite legislativo que deben
seguir los códigos penal y de procedimiento penal, afirma el representante del
Ministerio Público que aún cuando “de conformidad con el artículo 152 de la
Carta Política, las materias allí señaladas, dentro de las cuales está la
administración de justicia y los derechos fundamentales, deben regularse
mediante leyes estatutarias, cuya expedición debe seguirse por las reglas que
específicamente ha dispuesto el artículo 153 ibídem, conviene precisar que el
establecimiento de tipos penales, de reglas procedimentales y de competencias,
no son aspectos comprendidos dentro del concepto de “administración de
justicia”, al que alude el artículo 152 de la Constitución Política, pues de
ser así, todos los códigos deberían expedirse mediante el trámite riguroso y
especialísimo de una ley estatutaria”.
Aunque a través de las leyes 599 y 600 de
2000 se establecen restricciones a derechos fundamentales como la libertad y
otros derechos fundamentales y la materia procedimental - cuyo trámite debe
ajustarse en todo a los postulados del debido proceso - guarda relación con la
administración de justicia, su expedición no requiere de una ley estatutaria,
pues este trámite especial y excepcional sólo es necesario cuando el legislador
pretende la reglamentación integral y específica de ellos. De no ser esto así,
se haría nugatoria la facultad atribuida al Congreso de la República consagrada
en el artículo 150, numeral 2 de la Constitución.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política.
2. Los problemas jurídicos planteados
Dos son los
problemas derivados de la demanda de inconstitucionalidad de las leyes 599 y
600 de 2000. Estos pueden resumirse así:
1.  En
primer lugar, ¿Es competente el Fiscal General de la Nación para presentar
proyectos de código en materia penal y de procedimiento penal con base en la
facultad prevista en el artículo 251, numeral 3, de la Constitución Nacional
que autoriza su participación en el diseño de la política criminal del Estado?
Este problema, a su vez, supone resolver tres cuestiones:
a.  ¿La
participación del Fiscal General de la Nación en el diseño de la política
criminal es una competencia que puede ejercer sin la intervención de otros órganos
del Estado, o el concepto de participación implica concurrir con otros órganos
en el ejercicio de su competencia en esa materia?
b.  ¿A
la luz de la Constitución de 1991, incluye el concepto de política criminal a
los códigos penal y de procedimiento penal?
c.  ¿La
noción de diseño de una política pública comprende su formulación en un
conjunto de normas, como los códigos demandados?
2.  En
segundo lugar, ¿El trámite legislativo exigido por la Carta para la expedición
del Código de Procedimiento Penal es el de una ley estatutaria?
Antes de
responder estas preguntas, es necesario hacer unas breves consideraciones
generales sobre la relación entre el Fiscal General de la Nación, principal
ejecutor de la política criminal, y el diseño de dicha política. Para ello, se
mirará cuál es la ubicación institucional de la Fiscalía General dentro del
sistema de órganos establecido por la Constitución. Luego, serán abordadas las
cuestiones señaladas, empezando por examinar, si la competencia del Fiscal
General para presentar proyectos de ley respecto de la política criminal
depende de la concurrencia de otros partícipes en el diseño de dicha política,
para luego estudiar si los códigos demandados son parte de la política criminal
o si éste concepto se refiere exclusivamente a la etapa previa a la redacción y
adopción de tales códigos, para finalmente analizar si la noción de diseño de
una política pública comprende tan sólo su concepción política pero no su
articulación jurídica en un conjunto de normas, como lo son los códigos
demandados. Por último, se considerará el cargo según el cual el Código de
Procedimiento Penal, al regular derechos fundamentales, debe ser tramitado como
una ley estatutaria.
3. La ubicación
institucional del Fiscal General de la Nación y su relación con la política
criminal
Por voluntad
del constituyente, en 1991 se introdujo la institución de la Fiscalía General
de la Nación como el organismo judicial encargado de la investigación criminal
y de la acusación de los presuntos autores de hechos punibles ante los jueces
competentes, con la única excepción de los casos que corresponden a la Justicia
Penal Militar, la Corte Suprema de Justicia o la Cámara de Representantes, en
las situaciones previstas en los artículos 221, 235-3 y 178-3, de la Constitución
Política.[1]
Como funcionarios judiciales, el Fiscal General de la Nación y los demás
fiscales están autorizados por la Carta para administrar justicia.
Dadas estas
funciones especialísimas de la Fiscalía, la Asamblea Constituyente consideró
conveniente que ésta participara en el diseño de la política estatal del Estado
en materia criminal[2].
El monopolio de
la investigación criminal ordinaria confiado a la Fiscalía General de la Nación
le otorga una perspectiva única y cualificada que resulta valiosa para el
diseño de la política estatal en esta materia. La Fiscalía como principal
ejecutor de las normas penales y de procedimiento penal tiene acceso a
información privilegiada sobre las dificultades y posibilidades de aplicación
de ciertas instituciones penales, tiene una visión de conjunto sobre el
fenómeno criminal y está en contacto directo con la realidad del crimen, es interlocutor
permanente de la policía judicial, los jueces y otros operadores de la justicia
penal, experimenta cotidianamente las bondades y deficiencias de la
normatividad vigente y puede identificar prioridades inatendidas y necesidades
desapercibidas del sistema penal.
4. La competencia
del Fiscal General de la Nación en materia de diseño de la política criminal
del Estado no es exclusiva, pero sí expresa y suficiente para presentar
proyectos de ley al respecto.
Las reformas al sistema judicial
introducidas por la Carta de 1991 tuvieron el propósito de reconocer en las
máximas autoridades judiciales, particularmente en el Fiscal General de la
Nación y en el Consejo Superior de la Judicatura, nuevos sujetos de decisión
sobre la política criminal, descentralizando así la definición de esta
política. La Constitución en su artículo 251, numeral 3, le otorgó al Fiscal
una competencia expresa y propia, que le permite participar en el diseño de la
política del Estado en materia criminal.
Esta competencia, no obstante, no
fue otorgada de manera exclusiva al Fiscal General de la Nación, pues también
por disposición constitucional otros órganos pueden concurrir al diseño de ella
como quiera que la Constitución los faculta para presentar proyectos de ley
sobre materias de su competencia, la cual puede guardar relación con algún
aspecto de la política criminal. Ello ocurre con el Consejo Superior de la
Judicatura, por la facultad que tiene para proponer proyectos de ley relativos
a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales
(artículo 257, numeral 4, CP); con el Congreso de la República, debido a su
competencia para expedir códigos en todos los ramos de la legislación, incluida
la penal (artículo 150, numeral 2, CP); con el Gobierno Nacional, al concurrir
al proceso de formación de las leyes (artículos 189, numeral 4 y 200, numeral
1); con la Corte Suprema de Justicia, por tener iniciativa legislativa en
materias de su competencia (artículo 156); con el Procurador General de la
Nación, al poder presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su
competencia (artículo 278, numeral 3); con el Defensor del Pueblo, por tener
iniciativa legislativa en cuestiones relativas a su competencia, no sólo para
la protección de los derechos fundamentales como el debido proceso y el habeas
corpus, sino también para la organización y dirección de la defensoría pública
(artículo 282, numerales 1, 3, 4 y 6); e incluso con los ciudadanos, como
quiera que éstos pueden presentar proyectos de ley en ejercicio de la
iniciativa legislativa popular reconocida en la Carta (artículos 40, numeral 5
y 103).
Afirma el accionante que la
“formulación” de la política criminal del Estado es del resorte exclusivo del
Ejecutivo. Las normas anteriores muestran que ello no es así. El Ejecutivo, al
igual que las otras ramas del poder público, participa en este proceso. Si bien
el manejo del orden público es uno de los aspectos que pueden ser tenidos en
cuenta en el diseño de la política criminal del Estado, y seguramente en el
contexto colombiano es uno de los más relevantes, existen otros factores que
deben hacer parte de ella para que ésta no esté predeterminada únicamente por
el orden público y responda también a otros valores y principios protegidos por
la Constitución. Por ello, y por las consideraciones que luego se harán
relativas a la noción de política criminal del Estado y diseño de la misma, no
se reitera la tesis según la cual la formulación de la política criminal es de
competencia exclusiva del Presidente de la República[3].
La definición de los elementos de
política criminal, su orientación e instrumentos son el resultado de un proceso
colectivo como quiera que se trata de una política estatal y participativo tal
como surge del texto del artículo 251, numeral 3. Así, en el marco
constitucional, el Fiscal General de la Nación, el Consejo Superior de la
Judicatura, el Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia
(art. 156), el Defensor del Pueblo (art.282) y también los ciudadanos (art.
40), pueden concurrir con el Congreso y con el Gobierno (art. 154) al impulso
de políticas legislativas, inclusive en el ámbito criminal.
En concordancia con lo anterior, el
gobierno nacional creó, como órgano asesor del Presidente de la República para
la formulación de la política estatal en esta materia, el Consejo Superior de
Política Criminal (Decretos 2062 de 1995 y 2348 de 1998)[4]. En este órgano
concurren todas las autoridades de las diversas ramas del poder público que
cumplen alguna función en materia criminal[5]
y pueden ser invitados otros funcionarios o ciudadanos cuyo conocimiento o
experticio sea apropiado para ilustrar algún aspecto de la política criminal.
Este espacio de coordinación institucional,
de participación y discusión de la política estatal en materia criminal no es
el único, pues por la naturaleza de algunos de los instrumentos necesarios para
la ejecución de esa política, el espacio natural de definición de las políticas
estatales es el Congreso de la República, donde se debaten los proyectos de ley
a través de las cuales algunos aspectos de la política criminal se articulan en
normas de carácter general.
Y es
precisamente en el Congreso donde se garantiza el proceso participativo de que
habla la Constitución para la adopción de una política estatal en materia
criminal. La naturaleza del debate legislativo permite que todos los órganos
estatales con competencia en la materia tengan la oportunidad de controvertir
los instrumentos propuestos para el desarrollo y la ejecución de esa política,
sin que sea necesario que todos y cada uno de ellos hayan efectivamente
empleado este espacio de representación popular.
Esta
Corte ha reconocido la importancia del debate legislativo en la elaboración de
la política criminal del Estado,
“La
finalidad de esta representación popular en la elaboración de las leyes penales
deriva no sólo del respeto de la separación de poderes, y de los controles que
ésta supone para la protección de la libertad individual, sino que también debe
permitir un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y
ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática
de la ley penal. Esta discusión pública debe permitir que la respuesta penal no
sea un recurso contingente que el poder político utiliza a discreción, sin
debate, para hacer frente a las dificultades del momento. La respuesta penal
debe ser proporcional a la conducta objeto de la sanción, debe ser idónea,
operar únicamente cuando no hay otras alternativas, y no debe ser criminógena,
es decir, causar más problemas de los que resuelve. Esto sólo es posible si la
definición de las políticas criminales se hace a través de una amplia discusión
democrática, y no mediante una inflación de normas penales promulgadas
apresuradamente.”[6]
En el caso de los Códigos
Penal y de Procedimiento Penal, presentados por el Fiscal General de la Nación
ante el Congreso[7],
en la exposición de motivos se describe el proceso de participación que
antecedió su diseño.
Según el Fiscal, se
“convocó a las autoridades más importantes del ámbito judicial para que
presentaran sus propuestas. De esta manera, se conformó un grupo de trabajo
integrado por miembros de la Fiscalía, encargado de redactar los proyectos a
presentar. Se instalaron mesas de trabajo encargadas de recibir, analizar y
sistematizar las propuestas provenientes de instituciones como el Colegio de
Jueces y Fiscales, el Colegio de Abogados, las corporaciones judiciales, los
gremios y asociaciones, como también la participación de internos de
establecimientos carcelarios, entre otros. Además se consultaron expertos en
varias materias afines con las normas a redactar, para finalmente elaborar los
tres proyectos que se ponen a consideración del Congreso de la República.”[8]
Posteriormente
durante el estudio de los dos proyectos de Código presentados por el Fiscal
General, los demás órganos estatales con competencia en la materia tuvieron la
posibilidad de participar en los debates y quienes efectivamente lo hicieron,
presentaron observaciones a los proyectos de Código que fueron consideradas por
el Legislador[9].
El resultado de ese debate dio lugar a las leyes 599 y 600 de 2000 que hoy se
revisan.
Con lo anterior
quedaría resuelto el primer problema de competencia planteado por el actor: el
Fiscal General de la Nación tiene competencia expresa y suficiente, aunque no
exclusiva, para proponer proyectos de ley que contribuyan al diseño de la
política criminal. Esa es una de las formas en que puede "participar en el
diseño" de la misma y de promover, a su turno, la participación de otros
órganos estatales y organizaciones de la sociedad civil en su elaboración por
el Congreso de la República.
Queda por
analizar si es posible afirmar que el diseño de la política criminal del Estado
comprende la presentación de proyectos de código que reforman el régimen penal
tanto en sus aspectos sustanciales como en los procedimentales? O en otras
palabras, ¿si las normas sustanciales y procesales penales son parte de la
política criminal?
Para
responder esta pregunta es necesario considerar dos aspectos: uno formal y otro
material. El aspecto formal de la pregunta no plantea mayor problema. En efecto
la facultad del Fiscal General de “presentar proyectos de ley” respecto de la
política criminal no precisa el tipo de proyecto ni distingue entre las
diferentes clases de leyes. Así, cobija tanto leyes ordinarias, reformas a
códigos y leyes estatutarias. En cambio, el aspecto material de este
interrogante requiere un estudio del significado del término “política
criminal” y de la noción de "diseño" de una política pública, asuntos
que procede a resolver la Corte.
5. El concepto de política criminal
comprende la respuesta penal tradicional al fenómeno criminal.
No obstante la
inclusión del término “política del Estado en materia criminal” en el artículo
241 de la Carta, no existe una definición unívoca y convencional de esta
expresión. Tampoco existe una definición legal del término. Los instrumentos
legales que desarrollan algún aspecto de la política emplean la locución
“política criminal”, pero no le otorgan un contenido y alcance específicos[10]. Por eso, es necesario
acudir a la doctrina, a los debates en la Asamblea Constituyente y a la propia
jurisprudencia para identificar sus elementos y su ámbito.
El debate
doctrinario entorno al contenido, los límites y los instrumentos de la política
criminal del Estado ha pasado por diversas etapas, que no es del caso recoger
integralmente por no ser una sentencia un ensayo académico, pero cuyos puntos
centrales son relevantes para definir el concepto de política criminal. Desde
el origen de la expresión “política criminal” en la Alemania de finales del
siglo XVIII y principios del siglo XIX[11],
hasta la actualidad, los intentos de definición por parte de la doctrina
nacional y extranjera han sido numerosos y variados. No resulta fácil
identificar cuál es la fuente doctrinaria autorizada para su definición. Sin
embargo, y sólo como ilustración de los puntos relevantes de debate en esta
materia, se pueden identificar dos perspectivas.
En una corriente se
encuentran los autores que limitan la concepción de la política criminal a los
aspectos analíticos de las causas de la criminalidad, a la forma como deben ser
sancionados los delitos y a los intereses que deben ser protegidos, sin incluir
como parte de ella los instrumentos a través de los cuales se concreta dicha
política[12].
En otra corriente, están los autores que incluyen como parte de la política
criminal no sólo los aspectos analíticos y de decisión política, sino también
los medios jurídicos a través de los cuales se ponen en práctica las
orientaciones fundamentales, lo cual comprende los instrumentos penales,
procesales y penitenciarios[13].
Esto no significa que desde sus orígenes germanos se hubiera dejado de incluir
dentro del concepto de "política criminal" la respuesta estatal por
medio de leyes, como queda claro de las definiciones adelantadas por los
doctrinantes a quienes se atribuye haber acuñado este término[14].
Las intervenciones
de los delegatarios en la Asamblea Constituyente reflejan intuitivamente la
concepción más amplia de política criminal. Esta no se limita a la respuesta
jurídica del Estado ante el fenómeno criminal, pero no la excluye. Durante los
debates en la Asamblea Constituyente se introdujo esta expresión, aun cuando no
fue objeto de amplia discusión. En la sesión del 14 de mayo de 1991, el
constituyente Carlos Daniel Abello Roca, de la Comisión Cuarta en la cual se discutía
el tema de las funciones del Fiscalía General de la Nación[15], propuso que se
incluyera dentro de éstas la de “concurrir en el diseño de la política criminal
del Estado”. El proponente sostuvo que si bien era al gobierno a quien le
correspondía la definición de la política criminal del Estado, la Fiscalía
debía participar en dicha tarea, en razón de las funciones que cumplía.
Según el
delegatario, la política criminal abarcaba “la prevención de los delitos, (…)
la tipificación de los delitos que corresponde al legislador, la cuantificación
de las penas, de las sanciones, etc.” Para el proponente como “de todas maneras
un gran organismo como la Fiscalía (...) va a estar o va a tener como competencia
la dirección de las investigaciones y la potestad de acusar a los autores ante
los jueces para su juzgamiento, debería en alguna forma intervenir
conjuntamente con el poder ejecutivo y con las demás ramas del poder público en
el diseño de una política criminal total.”
El 15 de mayo, la Comisión Cuarta retomó el
tema de las funciones del Fiscal General de la Nación y en el correspondiente
debate la constituyente María Teresa Garcés señaló su desacuerdo con que se
otorgara dicha facultad al Fiscal General de la Nación, pues a su juicio “si el
Consejo Superior de la Judicatura va a tener la visión global de toda la
justicia, ya se le dio esa atribución y tampoco se le puede dar a tantos
funcionarios la iniciativa legislativa (…) no tiene mucho sentido que el Fiscal
tenga esa iniciativa porque él debe actuar de conformidad con la ley.” Sin
embargo, la mayoría de los miembros de la Comisión Cuarta argumentaron en favor
de la iniciativa, ya que el Fiscal era “un funcionario especialísimo” que debía
tener iniciativa en los asuntos de su competencia.[16]
Durante los debates
en Plenaria, el contenido de la propuesta no fue objeto de discusión y
finalmente, el día 11 de junio de 1991, el texto fue adoptado como parte de las
funciones especiales de la Fiscalía General de la Nación.[17]
Por su parte, esta
Corte en diversos pronunciamientos se ha referido a algunos aspectos de la
política criminal. Aún cuando no ha establecido una definición concreta ni
determinante de la inexequibilidad o exequibilidad de las normas controladas en
cada proceso, para esta Corporación, la política criminal comprende una amplia
gama de decisiones públicas.
Con el fin de
delimitar los alcances del concepto constitucional de política criminal es
necesario enunciar el tipo de medidas que en diversas providencias, la Corte ha
ubicado dentro del ámbito de la política criminal[18] las decisiones con las
cuales se:
-    Definen
los bienes jurídicos que se deben proteger a través del orden jurídico penal,
mediante “la tipificación de las principales hipótesis de comportamiento,
que ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del
sujeto que incurre en ellas”.[19]
-    Determinan
los instrumentos a través de los cuáles se protegerán los bienes jurídicos “La
selección de los bienes jurídicos merecedores de protección, el señalamiento de
las conductas capaces de afectarlos, la distinción entre delitos y
contravenciones, así como las consecuentes diferencias de regímenes
sancionatorios y de procedimientos obedecen a la política criminal del Estado
en cuya concepción y diseño se reconoce al legislador, en lo no regulado
directamente por el Constituyente, un margen de acción que se inscribe dentro
de la llamada libertad de configuración.”[20]
-    Señalan
“las competencias de los jueces y los procedimientos aplicables, en materia
de persecución de los delitos”. Esta es una atribución del legislador que
debe ejercerse dentro del marco de la Constitución. [21]
-    Establece
“el aumento punitivo (...) coherente con la gravedad de la conducta
delictiva, en función del interés tutelado”.[22]
-    Determina
“el tratamiento de la delincuencia política”[23], distinguiéndola de la
delincuencia común y otorgándole un tratamiento privilegiado.
-    Fijan
criterios para descongestionar los despachos judiciales y lograr mayor eficacia
y eficiencia en la administración de justicia.[24]
-    Determinan
“penas clasificándolas en principales y accesorias”[25]. “El
legislador establece los tipos penales, señala, en abstracto, conductas que,
dentro de la política criminal del Estado y previa evaluación en torno a las
necesidades de justicia imperantes en el seno de la sociedad, merecen castigo
según el criterio de aquel”.[26]
-    Gradúa
la intensidad de la respuesta estatal frente a las conductas que afectan un
determinado bien jurídico cuya protección se ha considerado necesaria. “La
política criminal del Estado puede variar, bien en el sentido de disminuir las
penas o de suprimir delitos, ya en el de hacerlas más severas, o en el de
consagrar figuras delictivas nuevas, según las variaciones que se van
presentando en el seno de la sociedad, tanto en lo relativo a las conductas que
la ofenden, como en lo referente a la magnitud del perjuicio que causan, no
menos que en la evolución de los principios y valores imperantes dentro del
conglomerado.”[27]
-    Establecen
criterios sobre protección a intervinientes en el proceso penal. “El objeto
primordial de las disposiciones sobre protección a intervinientes en el proceso
penal (Título II de la Segunda Parte) no es otro que el de asegurar una
administración de justicia eficiente, mediante el señalamiento de pautas y
normas de política criminal que permitan adelantar los procesos penales,
descubrir y sancionar a los delincuentes, sin sacrificar a los jueces, testigos
e intervinientes en aquellos, ni a las víctimas de los delitos, pues tales
objetivos, propios de la actividad del Estado, deben ser compatibles con el más
elemental deber de las autoridades públicas, que consiste en salvaguardar la
vida y la integridad personal de los asociados (artículo 2º C.P.), lo cual
requiere, además de una normatividad interna, la indispensable cooperación
internacional, de parte de estados y organizaciones, que se cristaliza y
traduce en convenios, acuerdos y tratados de esa índole.”[28]
-    Determinan
las causales de detención preventiva[29],
como instrumento para perseguir adecuadamente el delito, pero siempre dentro de
criterios de  razonabilidad y proporcionalidad que garantizan la libertad
personal como derecho fundamental.
-    Definen
el papel y las funciones de los instrumentos del derecho penitenciario y
carcelario “En la política criminal los centros de reclusión juegan un papel
de significativa trascendencia: no se trata de meras edificaciones que
empleando medidas de seguridad más o menos rigurosas, confinan en su interior a
quienes han delinquido con el único interés de castigarlos privándolos de la
libertad. No se trata simplemente de una expiación, sino de un proceso de
reamoldamiento del recluso a las condiciones de la vida social, esto es, a un
ambiente en el que se respeten los derechos de los demás y en el que se
contribuya a la comunidad en la medida de las inclinaciones, los gustos, las
oportunidades y los talentos de cada cual.”[30]
-    Establecen
criterios de mitigación y humanización de la sanción punitiva, mediante el
establecimiento de subrogados penales. “En el marco del Estado social de
derecho la pena, como instrumento adecuado para servir a los fines de
prevención, retribución y resocialización, debe ser necesaria, útil y
proporcionada; esto significa que si los mismos fines pueden lograrse por otros
medios sancionatorios, debe preferirse el menos severo (pues el más restrictivo
dejaría de ser necesario y útil), en aras de garantizar la dignidad del
condenado.”[31]
-    Señalan
los plazos para la prescripción de la acción penal.[32]
Adicionalmente, la Corte ha señalado que la
política criminal se articula, entre otros instrumentos, en normas penales,
“La legislación penal es manifestación
concreta de la política criminal del Estado. La decisión política que determina
los objetivos del sistema penal y la adecuada aplicación de los medios legales
para luchar contra el crimen y alcanzar los mejores resultados, se plasma en el
texto de la ley penal. En este sentido, la norma penal, una vez promulgada, se
independiza de la decisión política que le da origen, conservando la finalidad
buscada por su redactor en el elemento teleológico de la norma.”[33]
Si bien las leyes
penales pueden ser la expresión de una política, estas por ser normas jurídicas
deben obviamente respetar la Constitución. En materia penal ello es todavía más
claro que en otros ámbitos de las políticas públicas. Pero en todos, cuando una
política es formulada en un instrumento jurídico, se debe respetar el
ordenamiento superior. El margen del órgano que adopta la política pública es
más amplio o reducido según sean mayores y más detallados los condicionamientos
fijados en la Constitución al respecto. Por eso, la Corte ha reconocido que
existe una estrecha relación entre la Constitución y la política criminal, como
quiera que ha habido una constitucionalización de aspectos medulares del
derecho penal tanto en materia sustantiva como procedimental.
“De un lado,
encontramos el problema de la relación entre la Constitución y la política
criminal del Estado, o si se quiere, entre el derecho constitucional y el
derecho penal, (...). De otro lado, la Corte avocará el estudio de la
legitimidad constitucional del tipo penal impugnado, lo cual la llevará a estudiar
los valores constitucionales que se pueden ver afectados por el porte ilícito
de  armas, así como la regulación específica de las armas en el régimen
constitucional colombiano.
“Así, ha habido
una constitucionalización del derecho penal porque tanto en materia sustantiva
como procedimental, la Carta
incorpora preceptos y enuncia valores y postulados - particularmente en el
campo de los derechos fundamentales - que inciden de manera significativa en el
derecho penal y, a la vez, orientan y determinan su alcance. Esto significa
entonces que el Legislador no tiene una discrecionalidad absoluta para definir
los tipos delictivos y los procedimientos penales, ya que debe respetar los
derechos constitucionales de las personas, que aparecen así como el fundamento
y límite del poder punitivo del Estado.”[34]
Dicha política,
ha señalado la Corte, debe concebirse dentro de los límites materiales que
señala la Constitución,
“Sería
inconstitucional la decisión política de imponer la pena de muerte (CP art.
11), la tortura o los tratos crueles, inhumanos o degradantes (CP art. 12), la
esclavitud (CP art. 17), el destierro, la prisión perpetua o la confiscación
(CP art. 34), como consecuencia de la comisión de un delito. Tampoco sería
jurídicamente aceptable que el Estado, mediante la simple invocación de razones
de defensa social, pretermita, obvie, suspenda o restrinja las garantías
jurídico procesales hasta el extremo de desconocer el núcleo esencial de los
derechos fundamentales consagrados en los artículos 28 a 31 de la Carta.”[35]
No obstante esos límites, el legislador
goza de una potestad de configuración suficientemente amplia para trazar las
orientaciones de política criminal a través de la expedición de leyes,
“Pero lo anterior
no implica que la Constitución haya definido de una vez por todas el derecho
penal, puesto que el Legislador, obviamente dentro de los marcos fijados por la
propia Carta, tiene ante sí un espacio relativamente autónomo, caracterizado, a
su turno, por unos valores, presupuestos y finalidades propios, pese a su
acentuado grado de constitucionalización. Las leyes no son entonces siempre un
desarrollo de la Constitución sino que son, en muchas ocasiones, la concreción
de una opción política dentro de los marcos establecidos por la Carta: son pues
un desarrollo dentro de la Constitución, ya que la Carta es un marco normativo
suficientemente amplio, de suerte que en él caben opciones políticas y de
gobierno de muy diversa índole.”[36]
A pesar del número de pronunciamientos
relacionados con algún aspecto de la política criminal, la Corte Constitucional
no ha tenido que sentar una  definición sintética y completa del alcance y
contenido de esa expresión. Algo similar ocurre con la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia en materia penal, donde con alguna frecuencia se hace
referencia a la política criminal del Estado, sin que se haya considerado
necesario conferirle un sentido específico a esta locución[37].
Dada la multiplicidad de intereses, bienes
jurídicos y derechos que requieren protección, la variedad y complejidad de
algunas conductas criminales, así como los imperativos de cooperación para
combatir la impunidad y la limitación de los recursos con que cuentan los
Estados para responder a la criminalidad organizada, es apropiado definir la
política criminal en un sentido amplio. Es ésta el conjunto de respuestas que
un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas
reprochables o causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la
protección de los intereses esenciales del Estado y de los derechos de los
residentes en el territorio bajo su jurisdicción. Dicho conjunto de respuestas
puede ser de la más variada índole. Puede ser social, como cuando se promueve
que los vecinos de un mismo barrio se hagan responsables de alertar a las
autoridades acerca de la presencia de sucesos extraños que puedan estar asociados
a la comisión de un delito.[38]
También puede ser jurídica, como cuando se reforman las normas penales. Además
puede ser económica, como cuando se crean incentivos para estimular un
determinado comportamiento o desincentivos  para incrementarles los costos a
quienes realicen conductas reprochables. Igualmente puede ser cultural, como
cuando se adoptan campañas publicitarias por los medios masivos de comunicación
para generar conciencia sobre las bondades o consecuencias nocivas de un
determinado comportamiento que causa un grave perjuicio social. Adicionalmente
pueden ser administrativas, como cuando se aumentan las medidas de seguridad
carcelaria. Inclusive pueden ser tecnológicas, como cuando se decide emplear de
manera sistemática un nuevo descubrimiento científico para obtener la prueba de
un hecho constitutivo de una conducta típica.
Entonces, a la luz del concepto de política
criminal resulta claro que el Fiscal General de la Nación fue autorizado por la
Constitución para la presentación de proyectos de código penal y de procedimiento
penal, como herramientas para articular los diferentes elementos penales que
constituyen la respuesta estatal al fenómeno criminal.
6. El concepto de diseño de una política
pública, como la política criminal, comprende su articulación tanto en normas
sustanciales como procesales.
Adicionalmente, si se analiza la cuestión
central planteada por la demanda a la luz de la facultad constitucional del
Fiscal General de participar en "el diseño de la política del Estado en
materia criminal" (art. 251, numeral 3), la conclusión a la cual se llega
es semejante a la anterior. En efecto, dentro del concepto de diseño de una
política pública se encuentra la acción de articularla jurídicamente, es decir,
de plasmar los elementos de la política en un conjunto de proyectos normativos.
Como la Constitución emplea frecuentemente
el concepto de "política" para designar, no la actividad electoral
sino las medidas atinentes a las "políticas públicas", resulta
pertinente analizar las implicaciones jurídicas de la incorporación de este
concepto a la Constitución.
Ante todo, subraya
la Corte que el concepto de políticas públicas fue constitucionalizado en
varias disposiciones de la Carta y en relación con diversos ámbitos de la
actividad estatal. Por ejemplo, la Constitución se refiere a: (a) "la
política exterior de Colombia (que) se orientará hacia la integración
latinoamericana y del Caribe" (art. 9); (b) a las "políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas" (art. 29 inciso 2
y art. 49); (c) a "una política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se
prestará la atención especializada que requieran" (art. 47); (d) a las
"políticas salariales y laborales" (art. 56, inciso 2); (e) a la
"política ... en materia de televisión" (art. 77); (f) a la
"política comercial" (art. 150 # 19 literal c); (g) a las "las
políticas atinentes al despacho (de los Ministros)," (art. 208); (h) a las
"políticas para ... (la) enseñanza de los derechos humanos" (art. 282
# 2); (i) a "las políticas y los planes y programas de desarrollo
económico y social dentro (del) territorio (indígena), (art. 330 # 2); (j) a
que "los desacuerdos con el contenido de la parte general (del Plan Nacional
de Desarrollo), si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute
las políticas propuestas en lo que sea de su competencia" (art. 341 inciso
2); (k) a los "sistemas de evaluación de gestión y resultados de la
administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con
proyectos de inversión" (art. 343); (l) a las "políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios" (art. 370 y art. 48 transitorio); (m) a la "política económica
general" (art. 371 inc. 2); (n) a las "políticas a ... cargo"
del Banco de la República (art. 371 inc. 3); (ñ) a las "políticas
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno" (art.
339); (o) a la "política de reconciliación" (art. 30 transitorio) y (p)
a la "política del Estado en materia criminal" (art. 251, #3).
Adicionalmente, en la Constitución se
abordan de manera explícita diferentes etapas de una política pública. Se habla
del diseño, de la formulación, de la ejecución y de la evaluación de las
políticas. Cada una de estas nociones tiene un significado técnico.[39] No es necesario en
esta oportunidad precisar cada una de ellas puesto que la norma referente a las
facultades del Fiscal General respecto de la política criminal del Estado
emplea exclusivamente la noción de "diseño" de dicha política. La
Corte se concretará entonces a esta locución.
El diseño de una política es la etapa
central y, en ocasiones más técnica, de la toma de decisiones públicas.[40] Diseñar una política
es establecer sus elementos constitutivos, definir la relación entre ellos,
ordenar prioridades, articular sus componentes de una manera inteligible para
sus destinatarios, programar de qué forma, por qué medios, y a qué ritmo se
alcanzarán las metas trazadas.[41]
Sin duda, el diseño de una política puede ser plasmada en un documento político
o en un instrumento jurídico. En el segundo caso, el instrumento puede tener la
naturaleza de un acto administrativo o de una ley. Puede concretarse también en
normas de rango superior o inferior a los mencionados, pero generalmente se
emplean estos dos actos jurídicos.
Esta noción de diseño de una política no va
en contravía de la afirmación de uno de los intervinientes en el sentido de que
"primero la política criminal y, luego, la reforma del derecho
penal". El adecuado funcionamiento y los buenos resultados de las reformas
legales dependen de que éstas no hayan sido fruto del capricho del legislador,
de ímpetus coyunturales, de simples cambios de opinión o del prurito de estar a
la última moda, sino de estudios empíricos y de juiciosas reflexiones sobre
cuál es el mejor curso de acción. Por eso, la articulación jurídica de una
política debe, racionalmente, ser antecedida de la definición de sus elementos
constitutivos, de las metas, y de las prioridades. Sin embargo, ello no
significa que la articulación legislativa de una política esté excluida de la
etapa de diseño de la política. Por el contrario, es en el ejercicio
intelectual de articular jurídicamente una política - cuando ello resulta
conveniente -, que se concretan y precisan sus elementos y se estructura de
manera más acabada la relación entre ellos. Pero bien puede ocurrir que un
instrumento jurídico carezca de sustento en una política pública, y, quizás,
eso es lo más frecuente. Ello, aunque indeseable, no torna el instrumento
jurídico en inconstitucional, per se. Simplemente, lo hará más
vulnerable a futuros juicios donde se analice su razonabilidad en la medida en
que la relación entre los medios jurídicos y los fines de política pública será
más remota, inasible y, probablemente, inadecuada. Los llamados test de
razonabilidad son una manera de requerir del legislador racionalidad en la toma
de decisiones, es decir, de asegurar que las normas no sean un capricho del
poder sino un medio para alcanzar fines prioritarios de política pública.
En este proceso no se ha demandado la
razonabilidad de los códigos. El problema es otro. La cuestión a analizar es si
tanto el Código Penal como el Código de Procedimiento Penal son manifestaciones
del diseño de la política criminal del Estado. Claramente lo son.
En cuanto al Código Penal, su contenido no
es nada diferente que la articulación de las decisiones fundamentales de dicha
política. Por lo tanto, forma parte de la etapa de diseño de la política
criminal. Sin embargo no agota dicha política. Al ser tan sólo la articulación
de la política criminal en un conjunto normativo, no comprende otros aspectos
del diseño de la misma, como por ejemplo la programación de la manera y del
ritmo en que se avanzará en la tarea de asegurar su cumplimiento ni la
definición de metas. Tampoco refleja el Código Penal la relación entre las
decisiones fundamentales que este contiene y el diagnóstico en que estas se sustentan,
lo cual puede aparecer en un documento político pero difícilmente puede ser
incluido en el texto de una ley. Sin embargo, no le corresponde a la Corte
analizar estos aspectos atinentes a la conveniencia, a las bondades, a la
adecuación, a la necesidad o a la probabilidad de éxito del Código Penal.
Ponderar todo ello es responsabilidad del Congreso de la República, de la
opinión pública y de la academia.
En cuanto al Código de Procedimiento Penal,
su contenido es en esencia una articulación de la manera como el Estado
investigará, acusará y juzgará a los presuntos infractores de la ley penal. Por
eso aunque regula un aspecto de la ejecución del Código Penal, al fijar las
reglas para hacerlo respetar, el procedimiento penal regula las formas y los
plazos a los cuales deben sujetarse de manera rigurosa quienes deben ejecutar
la política criminal. Por lo tanto, forma parte del diseño de dicha política.
El Código de Procedimiento Penal no es un acto de ejecución propiamente dicho
del Código Penal. No se inscribe dentro de la etapa siguiente a la del diseño
de la política conocida con el anglicismo "implementación", puesto
que no pone en funcionamiento ni aplica el Código Penal. En realidad es un
elemento constitutivo del diseño de la política en la medida en que regula las
formas y pasos que deben ser seguidos por quienes vayan a implementarla. El
punto de si la manera como deben ser ejecutadas las decisiones fundamentales de
la política criminal es la adecuada, es decir, la cuestión de si existe una
armonía entre el primer elemento fundamental de la política criminal - v.gr. el
Código Penal - y el segundo elemento de la misma - v. gr. el Código de
Procedimiento Penal -, es un asunto de conveniencia, que no le corresponde
analizar a la Corte.
También es un asunto de mera conveniencia
la discusión acerca de si el Fiscal General de la Nación, como principal
ejecutor de la política criminal del Estado, debería tener la facultad de
proponer las normas que luego él mismo deberá implementar. Lo cierto es que la
Constitución de manera expresa lo ha facultado para "participar en el
diseño de la política del Estado en materia criminal y presentar proyectos de
ley al respecto" (art. 251 num. 3 de la C.P.). En esto la iniciativa
legislativa del Fiscal es más amplia que la del Defensor del Pueblo (art. 282
num. 6) y el Procurador General de la Nación (art. 278 num. 3) cuyo ámbito de
iniciativa legislativa está referido a las "materias relativas a su
competencia".
Por las razones anteriormente expuestas,
referentes al concepto de política criminal y a la noción diseño de la misma,
la Corte encuentra infundados los cargos contra las leyes 599 y 600 de 2000,
basados en la falta de competencia del Fiscal General de la Nación para
presentar los respectivos proyectos de ley, y declarará su constitucionalidad
por este aspecto.
7. El trámite
constitucional exigido para la expedición del Código de Procedimiento Penal no
es el de las leyes estatutarias.
El segundo
cuestionamiento lo dirige el actor exclusivamente contra la Ley 600 de 2000.
Sostiene que el Código de Procedimiento Penal es inexequible toda vez que se
refiere a la administración de justicia y establece limitaciones a derechos
fundamentales, materias que debieron ser reguladas por leyes estatutarias.
Para determinar
si la afirmación del actor se ajusta o no a lo que establece la Carta Política,
la Corte debe resolver previamente los siguientes problemas:
1.  Cuando un
código se refiere a temas de derechos fundamentales, a garantías a los derechos
y a asuntos relacionados con la administración de justicia, ¿esta circunstancia
exige que necesariamente deba ser tramitado como una ley estatutaria?
2.  ¿Cuáles son
los criterios para determinar cuándo un asunto requiere el trámite de ley
estatutaria? Por ser pertinente para la presente demanda, la Corte analizará en
particular:
i)            ¿Cuáles
son los criterios para determinar cuándo un asunto referido a los derechos
fundamentales y su garantía requiere el trámite de ley estatutaria?
ii)           ¿Cuáles
son los criterios para determinar cuándo un asunto relativo a la administración
de justicia exige el trámite de ley estatutaria?
3.  En caso de
que concurran varios criterios, ¿existe alguna prelación entre ellos?
4.  ¿Exigiría
esa prelación de criterios que ante la inclusión de asuntos sometidos a la
reserva de ley estatutaria en un mismo cuerpo normativo, el proyecto como un
todo sea tramitado como ley estatutaria?
En relación con
el primer problema señalado, la Corte ha afirmado que cuando se trata de la
expedición de códigos, en principio el trámite correspondiente es el de una ley
ordinaria y no el especial de una ley estatutaria previsto por la Constitución
Política para materias como la regulación de los derechos fundamentales y la
administración de justicia.[42]
A fin de armonizar
las exigencias de la Carta en materia de leyes estatutarias y no vaciar de
contenido la competencia general asignada al legislador ordinario por el
artículo 150-2 de la Constitución, según el cual le corresponde al Congreso
expedir por medio de leyes ordinarias códigos en todas las ramas de la
legislación[43],
la Corte ha interpretado el mandato previsto en el artículo 152 de la Carta de
manera sistemática y restrictiva, teniendo en cuenta las demás disposiciones
constitucionales que tratan la materia y analizando en cada una de las
hipótesis previstas en ese precepto constitucional, los criterios determinantes
para la aplicación de la reserva de ley estatutaria.
De tal forma que
según la jurisprudencia reiterada de esta Corte, en principio los códigos se
tramitan como leyes ordinarias. Sin embargo, este criterio nominal relativo a
la denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El
legislador no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales
derechos fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera
una ley ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos
Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al
meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al
legislador estatutario.
En la definición de
criterios para determinar si un asunto está o no sometido a la reserva de ley
estatutaria, la Corte ha identificado diversos criterios[44]: A continuación se
recogen los aplicables al artículo 152, literal a).
-   Que se
trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo
152 de la Carta. Así por ejemplo, la Corte señaló que en materia de
contratación administrativa no procedía la reserva de ley estatutaria pues tal
asunto no había sido incluido dentro de la lista taxativa del artículo 152[45].
-   Que se
trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra
naturaleza. Una ilustración del empleo de este criterio se ve en la sentencia
C-408/94 donde la Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad
social tuviera que hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no
correspondía “a los elementos de derechos fundamentales que quiso el
constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de
tipo asistencial que provienen,  en oportunidades, de la existencia de una
relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y
derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos”[46]
-   Que
desarrolle y complemente derechos fundamentales. Un ejemplo del empleo de este
criterio es la sentencia C-013/93, proferida con ocasión de una demanda de
inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias relacionadas con el
derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo que “las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos.”[47].
-   Que la
regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales.
Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un
ejemplo de su aplicación es la sentencia C-247/95 donde esta Corporación señaló
que en “cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se
requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos
radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos
correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se
traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.”[48]
-   Que la
regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria
sea integral. Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94, donde la
Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de
las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales
quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos
armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las
leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente
tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”[49].
-   Que
regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales.
Este fue el criterio empleado en la sentencia C-155 A/93, en la que señaló que
la Acción de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de
recurso de protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal,
pero por virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario
y con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas”.[50]
-   Que se
trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa
y protección de un derecho fundamental. Este criterio fue empleado para
declarar la constitucionalidad de la regulación del derecho al trabajo
consagrada en los artículos 38 y 232 de la Ley 222 de 1995. En esa ocasión esta
Corporación afirmó que la acción de reintegro era un instrumento judicial
dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido que no alcanzaba “la
categoría de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa
y protección del derecho al trabajo en su núcleo esencial, ya que se trata de
uno entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la
Constitución sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la
función legislativa.”[51]
En cuanto a los
asuntos de administración de justicia a los que se refiere el literal b) del
artículo 152, la Corte también ha delimitado cuándo la regulación de esta
materia debe hacerse mediante ese trámite especial y cuándo está autorizada su
regulación a través de leyes ordinarias. Así, al estudiar el contenido de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte señaló que “una
ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo
dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente
sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los
principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función
de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su
conocimiento”.[52]
Identificada
esta pluralidad de criterios, la Corte pasa a estudiar la tercera de las
preguntas planteadas, relativa al peso de cada criterio. Tanto en materia de
derechos fundamentales como de administración de justicia esta Corporación ha
considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre aspectos
esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria, como son la
afectación del núcleo esencial de los derechos, la limitación de las garantías
para su ejercicio o la regulación de los aspectos esenciales de la
administración de justicia.
Así, en materia
de derechos, como quiera que cualquier regulación guarda relación, así sea
remota, con un derecho fundamental, para la Corte ha sido determinante para la
definición de la reserva de ley estatutaria que la norma en cuestión afecte el
núcleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su
ejercicio[53]
o porque regule los elementos esenciales para su garantía a través de los
mecanismos y recursos para su protección[54].
De la
jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de
los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales. Por ejemplo,
la Corte ha rechazado que los criterios formales como que la ley en cuestión
haga referencia a alguna de las materias del artículo 152, sean suficientes por
sí solos para obligar al trámite de ley estatutaria. Así lo dijo la Corte en la
sentencia C-247/95:
“(...) la
reserva de ley estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma
indispensable cuando la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los
temas señalados en el artículo 152, no es exigible de manera absoluta en
todas las ocasiones en que alguno de aquellos sea objeto de mención o
referencia. No todo precepto que de alguna manera guarde relación con ellos
debe ser aprobado mediante el trámite excepcional previsto para esa clase de
leyes.
(...)
“el correcto
entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el
legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en
que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta
modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del
sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico.”[55] (Subrayado
fuera del texto)
Esa misma
jurisprudencia también permite observar que cuando se trata de derechos
fundamentales y concurren varios criterios materiales, la Corte ha hecho, caso
por caso, una ponderación entre ellos y ha considerado determinante la
afectación del núcleo esencial. Por eso si una norma no regula integralmente un
derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria. Así
sucedió en la sentencia C-567/97, en donde la Corte declaró la
inconstitucionalidad el numeral 5 del artículo 1 de la Ley 190 de 1995, que
regula medidas para preservar la moralidad administrativa, por encontrar que
ese sólo artículo afectaba el núcleo esencial del derecho al habeas data. Dijo
la Corte
“Corresponde
a la ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la autodeterminación
informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos
conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección,
tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la
libertad y demás garantías consagradas en la Constitución (C.P. art. 15). Al
margen de la respectiva ley estatutaria - general o especial -, no podría la
administración dar vida a un banco de datos personales destinados a la
circulación ya sea dentro de la órbita pública o por fuera de ella. Según la
Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y, particularmente, su
circulación, constituyen acciones que pueden afectar de manera profunda la
libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley
estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus contornos
esenciales”[56].
En cuanto a los
asuntos relativos a la administración de justicia tal como lo ha sostenido la
Corte, no todo aspecto relacionado con ella está sometido a las exigencias de
la Carta sobre leyes estatutarias. Para la Corte el criterio material
determinante es que el asunto del que se trate se refiera a los elementos esenciales
de la administración de justicia[57].
¿Cuáles son las
implicaciones de la mencionada prelación de criterios materiales? Pasa la Corte
a analizar la cuarta y última pregunta planteada.
Si los
criterios materiales son los que priman, el trámite legislativo a seguir será
el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusión dentro de
una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la Constitución
requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según
criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero
no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea regulado dentro de
una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el trámite estatutario.
La Corte ya ha aplicado estos parámetros
para declarar la inexequibilidad parcial de las disposiciones que de
conformidad con los criterios materiales anteriormente definidos, no siguieron
el trámite exigido para los asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria[58]. Estas fueron las
razones por las cuales la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 382
a 389 de la Ley 600 de 2000, que regulaban el recurso de hábeas corpus. Tales
artículos regulaban de manera insuficiente las circunstancias de privación de
la libertad en las que cabía el recurso de habeas corpus por ocuparse
exclusivamente de la privación de la libertad por captura, lo cual desprotegía
ámbitos esenciales de la libertad personal y excluía el habeas corpus de otras
hipótesis aún más gravosas de privación arbitraria de la libertad. En esa
oportunidad la Corte afirmó:
“En síntesis:
la jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática al señalar que las
disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria,
concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o
procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su
núcleo esencial o mediante las cuales se regula en ‘forma íntegra, estructural
o completa’ el derecho correspondiente.” [59]
De conformidad
con los criterios materiales citados, la inclusión de asuntos sometidos a la
reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la
totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional.
En este caso, sólo aquellos asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos
fundamentales, bien sea porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía,
deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados
por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria.
Lo anterior no
implica un desmembramiento de una ley que regule integralmente una materia, ni
afecta el carácter sistemático que caracteriza, por ejemplo, a los códigos. El
legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias
constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación de la
materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba
el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren.
También puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas materias que
requieren trámite especial.
No obstante, cualquiera que sea la opción
escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales
determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes.
La constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan
materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, respecto de los
cuales la Corte sólo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual
se plantee dicha cuestión.
Sentadas las
premisas para analizar el cargo formulado por el actor, procede la Corte a
estudiar si el nuevo Código de Procedimiento Penal debía tramitarse como ley
estatutaria.
Como quiera que el
actor ha cuestionado de manera global el trámite legislativo de la Ley 600 de
2000 sin señalar ninguna vulneración específica que exija un examen de
artículos determinados del Código, procede la Corte a examinar la
constitucionalidad de la ley exclusivamente desde el punto de vista del trámite
legislativo que debió seguir este código, considerado en su conjunto.
Según el actor, la
Ley 600 de 2000 contiene disposiciones que regulan, entre otras materias, el
debido proceso y el derecho de habeas corpus, pero fue tramitada como ley
ordinaria. Por ello, debe ser declarada inexequible pues debió seguir el
trámite de ley estatutaria. De conformidad con la doctrina constitucional
citada, la Corte no comparte esta conclusión. Es posible que una ley que haya
sido denominada “código”, tenga las características de éste y sea tramitada
como ley ordinaria, pero contenga simultáneamente materias de ley ordinaria y
materias de ley estatutaria, sin que ello implique la inexequibilidad de la
totalidad de la ley. Sólo las materias de reserva de ley estatutaria contenidas
en una ley ordinaria deben seguir el trámite especial.
Ahora bien, en ese
evento el demandante deberá presentar cargos específicos contra los artículos
de la ley que a su juicio tienen un contenido propio de las leyes estatutarias.
En el presente proceso, el cargo presentado por el demandante versó sobre la
ley en su conjunto, en la medida en que su petición y sus argumentos apuntaban
a que la Corte decidiera si todo el Código de Procedimiento Penal debería ser
tramitado como una ley estatutaria.
Resulta pertinente
recordar que esta Corporación se ha declarado competente para conocer de cargos
generales dirigidos contra toda una ley acusada de no haber sido tramitada como
estatutaria y se ha pronunciado de fondo sobre ellos[60]. Pero en el caso del
Código de Procedimiento Penal el cargo general no prospera.
En el nuevo Código
de Procedimiento Penal se encuentran reguladas materias tales como la acción
penal, la acción civil, el habeas corpus, la liquidación de perjuicios, el
embargo y secuestro de bienes, la definición de los sujetos procesales, las
reglas de jurisdicción y competencia, los impedimentos y las recusaciones, las
providencias, los recursos, las pruebas, las etapas procesales, la
investigación criminal, el papel de la policía judicial, la ejecución de las
sentencias, la ejecución de las penas y medidas de seguridad y las relaciones
con autoridades extranjeras, entre muchos otros temas.
Algunas de estas
materias, guardan relación con los derechos fundamentales al debido proceso a
la intimidad o a la libertad personal. Sin embargo, en esencia un código de
procedimiento regula actuaciones y procedimientos judiciales. Al hacerlo toca
el debido proceso y el derecho de defensa pero lo hace para concretar sus
principios a un ramo de la legislación, no para definir de manera general la
esencia de estos derechos, ni para delimitar sus alcances y limitaciones
independientemente del ámbito legislativo penal, civil o laboral de que se trate.
El Código de Procedimiento Penal no es una ley estatutaria del debido proceso y
del derecho de defensa sino la especificación de estos derechos en un ramo del
derecho, el penal. Ello no significa que ningún artículo de dicho código afecta
el núcleo esencial del debido proceso o del derecho de defensa. Lo que sucede
es que la Corte no puede efectuar un análisis constitucional separado y
específico de los artículos del Código puesto que, como ya se anotó, el actor
no elevó cargos contra ellos sino contra la ley en su conjunto.
Al respecto cabe
señalar que la Corte ya declaró inexequibles algunas disposiciones referentes a
la libertad personal y al habeas corpus para su garantía y protección, porque a
pesar de estar en un Código debía ser regulado por una ley estatutaria y el
demandante formuló cargos específicos contra los artículos correspondientes.
“(...) la Corte
considera que al proceder el legislador a regular de manera íntegra y completa
el derecho fundamental de hábeas corpus y los mecanismos y procedimientos para
su protección por medio de una ley ordinaria, además de tocar aspectos
atinentes a su núcleo esencial, se infringió abiertamente el artículo 152-a) de
la Carta, que exige reserva de ley estatutaria, lo que motiva el retiro del
ordenamiento positivo de los artículos 382 a 389 de la Ley 600/00, como ya se
ha anotado”.[61]
Según la doctrina
constitucional expuesta, la presencia de materias que afecten el núcleo
esencial de derechos fundamentales dentro del Código de Procedimiento Penal no
obliga a que el Código como un todo deba ser tramitado como ley estatutaria,
pues por esa vía materias no sometidas a esta reserva quedarían atadas hacia el
futuro al trámite excepcional del artículo 153 de la Carta.
Tampoco debía el
Código ser tramitado como una especie de ley estatutaria de la administración
de justicia. Por el contrario, los asuntos procedimentales en el ámbito de la
justicia no son de reserva de ley estatutaria. Elevarlos al rango estatutario
violaría la distribución de competencias entre el legislador ordinario y el
estatutario. Para preservar dicha distribución al revisar el proyecto de Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia la Corte Constitucional declaró inexequibles
varios artículos que pertenecían al ámbito del Código de Procedimiento Penal,
como el artículo 24, sobre los casos de preclusión de las investigaciones
previas adelantadas por las Fiscalía General, y el artículo 25, sobre citación
al imputado para rendir indagatoria.[62]
Al respecto dijo la Corte:
“Frente a este
artículo resultan igualmente aplicables las consideraciones expuestas en torno
a la norma precedente: es decir, se trata de un tema que debe ser materia de un
Código de Procedimiento Penal y que, por tanto, no es jurídicamente válido que
haga parte de una ley estatutaria. Así, se declarará inexequible, por violación
del artículo 158 superior”.
Por las razones
anteriores, la Corte procederá a declarar la constitucionalidad de la Ley 600
de 2000, por cuanto el legislador no estaba obligado a darle el trámite de ley
estatutaria sino a aquellos asuntos que materialmente así lo requerían.
VII. DECISION
En conclusión, el
Fiscal General de la Nación es competente para presentar proyectos de Código
Penal y de Procedimiento Penal puesto que ambos son elementos del diseño de la
política criminal del Estado. Además, el Código de Procedimiento Penal no debe
ser tramitado como una ley estatutaria sino como una ley ordinaria.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
las leyes 599 y 600 de 2000 sólo por los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-1506-00, MP: Carlos Gaviria, en
la cual se reiteró la competencia exclusiva del Fiscal General de la Nación en
materia de investigación criminal.
[2]
Esta propuesta la hizo el constituyente Carlos Daniel Abello Roca en la
Comisión Cuarta de la Asamblea Constituyente, en la sesión del 15 de mayo de
1991. Gaceta Constitucional No. 81, página 13.
[3]
En la Sentencia C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo se sostuvo esa tesis como uno
de los fundamentos para declarar inexequible el artículo 123 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, que definía la integración del
Consejo Nacional de Política Criminal, pues se consideró en ese entonces que la
formulación de la política criminal estaba atada al manejo del orden público: “Como
la misma norma lo prevé, la formulación de la política criminal dentro del
Estado es asunto del resorte exclusivo del señor presidente de la República
(Art. 189-4 C.P.), claro está con la colaboración armónica de las demás ramas y
órganos del poder público. En ese orden de ideas, aparece evidente que la
creación de un Consejo Superior de la Política Criminal y la asignación de sus
respectivas funciones, es un asunto que resulta de competencia propia del Jefe
de Estado. Por ende, la norma bajo examen no guarda relación con las materias
de las que se debe ocupar una ley estatutaria de administración de justicia, según
ha sido explicado en esta providencia.”
[4] Según el Decreto 2062 de 1995, la política criminal es
considerada como “un elemento fundamental para la protección de la sociedad, la
prevención y represión del delito, la resocialización del delincuente y, en
general, la evaluación de conflictos del sistema jurídico penal."
[5]
Concurren el Ministro de Justicia y del Derecho, quien lo preside, el Fiscal
General de la Nación; el Procurador General de la Nación; el Defensor del
Pueblo; el Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia; el
Director del DAS; el Director del Inpec;
el Director de la Policía Nacional; un Senador de la Comisión Primera
Constitucional del Senado de la República, designado por ella; un Representante
de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, designado
por ella; el Director del Programa Presidencial para la Lucha contra el Delito
de Secuestro; el Presidente el Consejo Superior de la Judicatura
[6]
Corte Constitucional, Sentencia C-559/99, MP: Alejandro Martínez Caballero, sentencia
en la cual se declararon inexequibles los incisos 1º y 5º del artículo 68 de la
Ley 488 de 1998, debido a la ambigüedad de
la descripción penal contenida en ellos.
[7] Proyecto de ley N° 40 de 1998 del Senado “por la cual se expide
el Código Penal”, publicada en la Gaceta del Congreso N° 139 del 6 de agosto de
1998.
[8] Proyecto de ley N° 40 de 1998 del Senado “por la cual se expide
el Código Penal”,  publicada en la Gaceta del Congreso N° 139 del 6 de agosto
de 1998.
[9] El Procurador General de la Nación, el Ministro de Justicia y del
Derecho, el Ministro del Interior, el Presidente de la Corte Constitucional y
de la Corte Suprema de Justicia, el Presidente del Consejo de Estado, el
Presidente de la Conferencia Episcopal, profesores y expertos penalistas fueron
invitados por el Congreso para exponer su posición e ilustrar los debates sobre
los Códigos Penal y de Procedimiento Penal en el Congreso. Ver Gacetas del
Congreso No. 139 del 6 de agosto de 1998; 187 del 18 de septiembre de 1998; 368
del 23 de diciembre de 1998; 369 del 23 de diciembre de 1998; 370 del 23 de
diciembre de 1998 y 372 del 23 de diciembre de 1998.
[10]
El gobierno ha creado varias instancias para la discusión y formulación de la
política criminal del Estado; entre otras se destacan las creadas mediante los
siguientes decretos: Decreto número 2062 de 1995 (noviembre 29) por el cual se
crea el Consejo Superior De Política Criminal. Diario Oficial. Año cxxxi. N. 42128. 29, noviembre, 1995.
Pág.1.; Decreto número 2223 de 1995 (diciembre 15) por el cual se modifica el
decreto 2061 del 29 de noviembre de 1995. Diario Oficial. Año cxxxi. N. 42150. 15, diciembre, 1995.
Pág. 3; Decreto número 1892 de 1997 (julio 29) por el cual se crea una Comisión
Interinstitucional. Diario Oficial. Año cxxxiii.
N. 43098. 1, agosto, 1997. Pág. 1; Decreto número 3097 de 1997 (diciembre 26)
por el cual se dictan disposiciones en relación con la Comisión
Interinstitucional Para La Revisión Integral Del Sistema Penal Colombiano. Diario Oficial. Año
cxxxiii. N. 43205. 31, diciembre,
1997. Pág. 8; Decreto número 2348 de 1998 (noviembre 18) por el cual se
modifica el Consejo Superior de Política Criminal, creado en el decreto 2062 de
1995. Diario Oficial. Año cxxxiv.
N. 43435. 23, noviembre, 1998. Pág. 2
[11]
Langle, Emilio. Teoría de la Política Criminal. Editorial Reus, Madrid, 1927,
página 27, atribuye a Kleinshrod en Alemania (1762 -1824) la creación del
concepto. En cambio Delmas-Marty, Mireille. Le Flou Du Droit. PUF,
París, 1986, pág 30, atribuye a Feuerbach la autoría del término, también a
principios del Siglo XIX.
[12] Langle cita como representantes de esta perspectiva a Manzini,
Mittermaier, Stoos y Von Lizst, entre otros. Langle, Emilio. Teoría de la
Política Criminal. Editorial Reus, Madrid, 1927. Ver también, Zipf, Heinz.
Introducción a la política criminal. Editorial Revista de Derecho Privado,
Madrid, 1979.
[13] Ver entre otros autores: Roxin, Klaus, Política Criminal y
Sistema de Derecho Penal, Editorial Bosch, Barcelona, 1972. Castellanos,
Fernando. Lineamientos elementales de Derecho Penal. Editorial Porrúa, México,
1984. Szabo, Denis. Criminología y Política Criminal. Editorial Siglo XXI,
México, 1985.
[14]
Kleinschrod decía: "La política criminal es el conocimiento de los medios
que puede encontrar el legislador según la disposición esencial de cada Estado
para impedir los delitos y proteger el derecho natural de sus sujetos".
Por su parte Feuerbach afirmó: "La política criminal es la sapiencia del
Estado legislador" citados por Lazerges, Christine. La
Politique Criminelle PUF. París, 1987, pág 6.
[15] Gaceta Constitucional No. 81, página 13.
[16] Asamblea Constitucional, Comisión Cuarta, mayo 15 de 1991.
[17] Gaceta Constitucional No. 131, página 14.
[18] Durante el período 1992-2000, la Corte Constitucional se refirió
en 141 de sus fallos al término “política criminal”, no obstante en esta
sección sólo se citan los apartes pertinentes de los fallos en los cuales hubo
una referencia expresa a algún elemento de la política criminal.
[19]
Corte Constitucional, Sentencia No. C-599/92, MP: Fabio Morón Díaz, En esta
sentencia la Corte declaró que las partes acusadas de los artículos 7, 19 y 21
del Decreto 1746 de 1991 eran exequibles y que los artículos 26 y 27 del
Decreto 1746 de 1991 eran inexequibles, el primero de ellos por contrariar el
artículo 229 de la Constitución Política y el segundo por ser el resultado del
ejercicio sucesivo y posterior de las facultades extraordinarias conferidas
mediante la Ley 9a. de 1991, desbordando así  los límites de la institución de
las facultades extraordinarias. Ver también, Corte Constitucional, Sentencia Nº
C-364/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz, demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 10, 11 y 16 (parcial) de la Ley 228 de 1995. La Corte declaró
inconstitucional la facultad de los inspectores de policía para conocer de
contravenciones especiales que implicaban pena de arresto.
[20]
Corte Constitucional, Sentencia C-198/97, MP: Fabio Morón Díaz, Demanda de
inconstitucionalidad  en contra de los artículos 17 (parcial) y 19 de la ley
228 de 1995. La Corte analiza en este fallo el debido proceso, la querella y la
oficiosidad en el procedimiento relativo a las contravenciones especiales en
los casos de flagrancia.
[21] Corte Constitucional, Sentencia No. C-093-93, MP: Fabio Morón
Díaz y Alejandro Martínez Caballero. En este fallo fueron declarados exequibles
los apartes demandados de los artículos 3, 4, 5, y 6 del Decreto 2271 de 1991,
por el cual se adoptaron como legislación permanente disposiciones de los
Decretos Legislativos 2790 de 1990, 099 de 1991, 390 de 1991 y 1676 de 1991,
decretos que regulaban aspectos del procedimiento penal que habían sido
expedidas en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio.
[22] Corte Constitucional, Sentencia No. C-127/93, MP: Alejandro
Martínez Caballero. Con excepción de las expresiones "intendente",
"comisario", "suplente", "Concejos
Intendenciales", "Concejos Comisariales", "Subdirector
Nacional de Orden Público" y "Director Seccional de Orden
Público", pues estas expresiones desaparecieron con la vigencia de la
nueva Constitución Política, la Corte declaró exequible el Decreto 2266 de
1991, por el cual se adoptaron como legislación permanente disposiciones
penales contenidas en el denominado "Estatuto para la Defensa de la
Democracia", las cuales habían sido expedidas en ejercicio de las
facultades del Estado de Sitio.
[23] Corte Constitucional, Sentencia No. C-207/93, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz. Algunas expresiones empleadas en el Decreto Legislativo 445
del 8 de marzo de 1993, "por el cual se expiden normas sobre concesión de
beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones
subversivas", fueron declaradas inexequibles por la Corte por hacer
referencia a una norma constitucional declarada inexequible por una sentencia previa,
la C-171/93.
[24]
Sentencia C-277/98, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte
declaró inexequible el numeral 5° del artículo 37B del Código de Procedimiento
Penal, tal como fue modificado por el artículo 12 de la ley 365 de 1997, por
relevar al juez penal de la obligación de pronunciarse sobre la responsabilidad
civil y crear así una medida desproporcionada e irrazonable que sacrifica el
interés particular del afectado que también es objeto de protección
constitucional.
[25] Corte Constitucional, Sentencia No. C-240/94, MP: Carlos Gaviria
Díaz. La Corte declara exequible el numeral 2o. del artículo 38 del decreto
2550 de 1988, del Código Penal Militar, por no encontrar que la norma demandada
estableciera una pena imprescriptible ni de carácter absoluto que no admitiera
rehabilitación de las que prohíbe la Constitución, tal como alegaba el
demandante.
[26] Corte Constitucional, Sentencia No. C-626/96, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 4,
5, 7, 8, 9, 14 y 16 de la Ley 228 de 1995. En este fallo la Corte analiza si
las disposiciones acusadas establecen beneficios como la condena de ejecución
condicional o la libertad provisional, más restringidos para conductas de menor
entidad que aquéllas para las cuales se han previsto sanciones mayores, algunas
de las cuales fueron declaradas inexequibles.
[27]
Corte Constitucional, Sentencia C-292/97, MP: José Gregorio Hernández Galindo,
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 299, 300, 301, 302, 303,
304, 305, 308 y 312 (parciales) del Código Penal. La Corte analizó si el
legislador al establecer penas menores para sancionar delitos sexuales en los
que las víctimas normalmente son mujeres o menores de edad, desconoció el deber
constitucional de dar especial protección a los derechos inalienables de la
mujer, el niño, el adolescente y demás integrantes de la familia y concluyó que
tales normas eran el desarrollo de las atribuciones discrecionales del
legislador para prever formas atenuadas o agravadas de los tipos penales según
el daño social que causaran, así como para contemplar penas inferiores o
superiores, según el rango de la conducta descrita y por lo tanto no violaban
ninguna disposición constitucional.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-344-95, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 63 y 72
de la Ley 104 de 1993. La Corte analiza en este fallo si las disposiciones de
los artículos y 72 de la Ley 104 de 1993, mediante el cual se crea un
"Programa Especial" para la protección de víctimas, testigos,
funcionarios e intervinientes en los procesos penales, que incluye la
celebración de acuerdos de cooperación internacional, restringe la competencia
del Presidente para dirigir las relaciones internacionales de Colombia. La
Corte se declara inhibida respecto de los cargos contra el artículo 63 por
ineptitud de la demanda y declaró exequible el artículo 72 demandado.
[29]
Corte Constitucional, Sentencia C-327/97, MP: Fabio Morón Díaz, Acción pública
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 388 (parcial) y 397
(parcial) del Decreto 2700 de 1991, "por el cual se expiden las normas de
procedimiento penal". La Corte estudia en este fallo la compatibilidad del
régimen de la detención preventiva definido por el legislador colombiano, a la
luz de lo que establecen el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 28 de
la Carta, y concluye que la libertad de que goza el legislador para determinar
el empleo de esa figura y declara la constitucionalidad de las normas
demandadas.
[30]
Corte Constitucional, Sentencia C-184/98, MP: Carlos Gaviria Díaz, demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 20 parcial; 28, 31, 44, 46, 64, 85,
94 parciales; 95; 110, 121, 122, 123, 126, 127, 135, 137 y 165 parciales; 167;
y 170 parcial de la ley 65 de 1993 “Código Penitenciario y Carcelario”. La
Corte analiza algunos elementos del régimen penitenciario y carcelario, tales
como el espacio penitenciario y carcelario, los deberes de los guardianes, la
responsabilidad de los guardianes, la coordinación de los estudios para la
redención de penas, las libertades de los internos, el reglamento disciplinario
para internos, el decomiso de sustancias y elementos prohibidos en los centros
de reclusión, las sanciones del régimen penitenciario y carcelario, la
calificación de las faltas disciplinarias, los recursos procesales, la
reincidencia, y la fijación de la política carcelaria y penitenciaria.
[31]
Corte Constitucional, Sentencia C-679/98, MP: Carlos Gaviria Díaz, demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 522 (parcial) del Decreto 2700 de 1991,
Código de Procedimiento Penal. En este fallo la Corte analiza las facultades de
los jueces de ejecución de penas para negar o revocar subrogados penales y
declara la constitucionalidad de la norma demandada.
[32]
Corte Constitucional, Sentencia C-345-95, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 82 del Decreto 100 de 1980 -Código
Penal. La Corte analizó si el establecimiento de términos de prescripción
diferentes para delitos cometidos por particulares y aquellos cometidos por
empleados oficiales y encontró que tal tratamiento no viola el derecho
constitucional de igualdad.
[33]
Corte Constitucional, Sentencia No. C-504/93, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y
Carlos Gaviria Díaz, Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 a
110 del Decreto 100 de 1980 - Código Penal. Analizó los límites
constitucionales de la libertad legislativa en materia penal y declaró
exequibles las normas demandadas
[34] Sentencia No. C-038/95, MP: Alejandro Martínez Caballero, Normas
acusadas: Artículo 201 (parcial) del Decreto 100 de 1980. En este fallo la
Corte analiza la relación entre la Constitución y política criminal, la
legitimidad constitucional de la penalización del porte ilícito de armas y el
monopolio de posesión y porte de armas en el Estado. La norma demandada fue
declarada constitucional.
[35] Corte Constitucional, Sentencia No. C-504-93, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1 a 110 del Decreto 100 de 1980 – Código Penal.
[36] Sentencia No. C-038/95, MP: Alejandro Martínez Caballero, Normas
acusadas: Artículo 201 (parcial) del Decreto 100 de 1980.
[37] A manera de ejemplo se citan algunas sentencias en donde la Corte
Suprema hace referencia a la política criminal: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Proceso No. 10.386 MP: Guillermo Gómez
Gallego. “ (...)ya que no obstante tratarse en este asunto de un delito
culposo, no puede dejarse de lado su gravedad, en tanto que significó la
pérdida de innumerables vidas humanas y la lesión de otro tanto, siendo por
ende, razones de política criminal las que exigen mayor drasticidad en la
sanción de conductas negligentes frente a actividades que como la de conducir
vehículos de servicio publico son en esencia riesgosas (...)” [drasticidad de
la sanción como elemento dela política criminal]. Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Penal, Proceso N° 11565, MP: Carlos Eduardo Mejía Escobar.
“Las rebajas de pena que el legislador establece por razones de política
criminal no pueden discutirse por el intérprete.  Para la ley, según el
defensor, primero debe determinarse judicialmente la pena justa "...y
sobre su monto restar la suma de las rebajas...", mientras que de acuerdo
con el Tribunal --que es la conclusión que cuestiona-- "...dicha pena
justa es la que resulta después de efectuar las rebajas legales una a una,
restando la segunda del resultado arrojado por la primera resta y así
sucesivamente” [posibilidad de rebajar la pena como elemento de la política
criminal]. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Proceso No.
10204, MP: Ricardo Calvete Rangel: “La atenuación
de la pena como contraprestación a la restitución del objeto materia del delito
o su valor, y la indemnización, es una medida de política criminal que busca
favorecer a la víctima, en la medida en que invita al delincuente a cancelar
los daños causados a cambio de una rebaja punitiva, pero si el responsable
decide no hacer uso de esa posibilidad no se genera la invalidación del proceso
ni se afecta ninguna garantía”.[la creación de
estímulos mediante causales de atenuación como elemento de la política
criminal] Corte Suprema de Justicia,
Proceso N° 11656, MP: Mario Mantilla Nougués, diciembre 10 de 1999. "El
legislador, dentro de la política criminal, de la misma manera que establece
unos topes de pena de mayor a menor severidad y graduaciones según la nocividad
del delito, el bien jurídico tutelado, las repercusiones sociales, familiares y
personales  del agravio,  su modo de realización, la  magnitud del irrespeto a
las normas de convivencia,  el mal uso de la libertad, etc., puede seleccionar
cuáles hechos delictivos son susceptibles de que se postergue la ejecución de
la pena,  para  permitirle al Juez librar condicionalmente de sus consecuencias
a quienes no parezcan requerir  tratamiento penitenciario, observada su
personalidad y, ya en el caso particularizado, la naturaleza y modalidades del
hecho punible" [criterios de definición y graduación de la pena, así
como concesión de subrogados penales como elementos de la política criminal].
[38] Las autoridades académicas francesas en materia de política
criminal le otorgan a la respuesta social frente al fenómeno criminal una
dimensión especial. En efecto han desarrollado una tipología de políticas
criminales a partir de la diferenciación entre respuesta estatal, de un lado, y
respuesta social, de otro lado. La respuesta social se dirige a los
comportamientos desviados, mientras que la respuesta estatal se dirige a las
infracciones. Según esta concepción, cuando la respuesta estatal también se
encamina a "normalizar" los comportamientos desviados la política
criminal empieza a adquirir visos totalitarios o autoritarios. Delmas-Marty, Mireille. Modéles et Mouvements de Politique Criminelle,
Economica, París, 1983.
[39] R. Goodin and H.-D Klingemann. A New Handbook of Political Science.
Oxford University Press., Oxford 1998. Y Y.
Papadopoulos. Complexité Sociale et Politiques Publiques. Montchrestien, París, 1995.
[40] R. Neustadt y E May. Thinking in Time:
The Uses of History for Decision Makers. Free Press, New York, 1986. E Bardach.
The Implementation Game. MIT Press, Cambridge, 1977.
[41]
"Las políticas incluyen tanto los fines como los medios para
alcanzarlos", según la clásica afirmación de J. Pressman y A. Wildavsky. Implementation. University of California Press, Berkeley, 1973, p.
XVIII; A. Wildavski, Speaking Truth To Power: The Art and Craft of Policy
Analysis. Transaction, New Brunswick, 1987; Charles O. Jones An Introduction to
the Study of Public Policy. Wadsworth, California, 1970.
[42] Ver por ejemplo Corte Constitucional, Sentencia C-114/99, MP: Fabio Morón Díaz, donde la Corte
analizó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 446 de 1998, pues
según el actor las materias señaladas en el artículo 152 de la Carta sólo
podían ser desarrolladas de manera exhaustiva y excluyente mediante leyes
estatutarias. En esta providencia la Corte señaló que “la misma Carta
autoriza al Congreso a expedir, por la vía ordinaria, Códigos en todos los
ramos de la legislación, por lo cual, mal puede sostenerse que toda regulación
de los temas que han sido objeto de ley estatutaria, haga forzoso el
procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su
formación.” Otro ejemplo de esta posición es la c-662/00, MP: Fabio Morón Díaz, donde la Corte estudió si los
aspectos procesales regulados por la Ley 527 de 1999, sobre acceso y uso de los
mensajes de datos y comercio electrónico, al guardar relación con la
administración de justicia debían ser regulados mediante ley estatutaria. Luego
de reiterar su jurisprudencia en esta materia, la Corte señaló que “las
demás y en particular los códigos, deben seguir el trámite ordinario previsto
en la Carta Política, pues se tratan de leyes ordinarias dictadas por el
Congreso de la República en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo
150 Superior”
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-313/94, MP: Carlos Gaviria
Díaz. En esta providencia la Corte señaló que aun cuando las normas penales
suponían una restricción a la libertad personal, tales restricciones
corresponden al necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales
del Estado y se dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores
cuya salvaguarda la misma Carta ordena, deben reputarse incidentales al
desarrollo normal de dichas competencias (...) las disposiciones que integran
el código penal (...), no están sujetas al trámite especial de las leyes
estatutarias ni participan de la naturaleza jurídica propia de éstas(...)La ley
penal (...) asume ab initio un tenor marcadamente prohibicionista que le
permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito
y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial
de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los
tipos penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a
"regular los derechos fundamentales".
[44] En cuanto a las diversas materias del artículo 152 sometidas a la
reserva de ley estatutaria, la Corte ha identificado los criterios que deben
ser tenidos en cuenta. Así por ejemplo, en cuanto al literal e) sobre estados
de excepción, esta Corporación señaló que “el objeto de regulación por vía
estatutaria son las facultades del Gobierno durante la vigencia de los estados
de excepción, no así todas las normas legales que tengan como finalidad otorgar
carácter permanente a las medidas adoptadas.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-055/95, MP: Alejandro
Martínez Caballero. En materia de mecanismos de participación (artículo 152,
literal d)), la Corte señaló que “La trascendencia que tiene la regulación
de los mecanismos de participación en planos distintos del político o electoral
ha sido previa e inequívocamente decidida por el Constituyente. Este no
restringió en el artículo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley estatutaria
para los mecanismos políticos. En ningún campo, sea social, administrativo,
económico o cultural,  tales mecanismos o instituciones son del resorte de la
ley ordinaria. Todos lo son de rango estatutario, de manera única y exclusiva.
Por manera que  su regulación tampoco puede ser materia de delegación en el
Ejecutivo, por la vía de las facultades extraordinarias.”(Corte
Constitucional, Sentencia C-180/94, MP: Hernando Herrera Vergara). En
relación con las funciones electorales de las que habla el literal c), la Corte
también ha identificado una pluralidad de criterios. Por ejemplo, cuando las
normas dictadas para regular funciones electorales afectan el núcleo esencial
de derechos políticos o el funcionamiento adecuado del procedimiento
democrático, esta Corporación ha dicho que tal regulación debe hacerse mediante
ley estatutaria. (Corte Constitucional, Sentencia C-145/94, MP: Alejandro
Martínez Caballero).
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-633/96, MP: José Gregorio
Hernández Galindo. En este fallo, la Corte rechazó los cargos de
inconstitucionalidad contra el artículo 38 del Decreto Ley 2150 de 1995, pues
debido a una confusión entre los vocablos “estatuto” y “ley estatutaria” que
hacía el actor, para el demandante la contratación administrativa era  un
asunto sometido a la reserva de ley estatutaria que no podía haber sido objeto
de facultades extraordinarias. La Corte rechazó los cargos, estableció la
diferencia entre los dos vocablos y concluyó que la contratación administrativa
al no estar incluida dentro de la lista taxativa del artículo 152, no estaba
reservada por la Constitución para el trámite excepcional de las leyes estatutarias.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-408/94, MP: Fabio Morón Díaz.
La Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra
la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho
fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley
estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental
debido al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho
dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los
derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades,
especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y  aquellas
personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas”.
[47]
Corte Constitucional. Sentencia C-013/93, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa
ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley
estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el
concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por
"condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas
modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en
fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que
surjan de los tratados y convenios internacionales”.
[48]
Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra
la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el
procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho
político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería
el trámite de las leyes estatutarias.
[49]
Corte Constitucional, Sentencia C-425/94, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley
104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían
restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una
ley estatutaria.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morón Díaz.
En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por
el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y
materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente
de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la
Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante
facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
[51]
Corte Constitucional, Sentencia
c-434/96, mp: José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte
estudió los derechos procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio
de compañías comerciales y encontró que la regulación del derecho al trabajo
que hacía la norma cuestionada no afectaba su núcleo esencial. En cuando a la
acción de reintegro, la Corte señaló que aun cuando era un instrumento judicial
para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de
garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exige el
trámite de las leyes estatutarias.
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo
Mesa. En esa ocasión la Corte consideró que una ley estatutaria que se ocupara
de las materias previstas en el literal b) del artículo 152, debía “ocuparse
esencialmente “de la estructura general de la administración de justicia y
sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en
su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su
conocimiento”. Y teniendo en cuenta esta definición, la Corte procedió a
declarar inexequibles aquellos apartes que no guardaban relación con la materia
de la ley, tales como las materias propias de los códigos de procedimiento, que
debían ser tramitadas como leyes ordinarias. Otra sentencia donde se empleó el
mismo criterio es la C-055 de 1995, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, en el cual la
Corte señaló que en materia de administración de justicia debían tramitarse
como ley estatutaria los asuntos relacionados con elementos estructurales
esenciales de la función pública de justicia.
[53] Entre muchas otras, ver por ejemplo la sentencia C-247/95, MP:
José Gregorio Hernández Galindo, en la cual la Corte Constitucional sostuvo “En
cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere
ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica,
según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes
afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones
o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación,
claramente aludida en el artículo 152 de la Carta”.
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-434/96, MP: José Gregorio
Hernández Galindo
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, donde la Corte rechaza que la regulación de la pérdida de la
investidura que hace la Ley 144 de 1994, por estar relacionada con el derecho
fundamental a acceder a cargos públicos, exigiera su trámite como ley
estatutaria.
[56] Corte Constitucional, Sentencia C-567/97, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-055/95, MP: Alejandro Martínez.
En esta ocasión la Corte señaló que “debe darse un sentido restrictivo a la
reserva estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual
ella se refiere a los elementos estructurales esenciales de la  función pública
de justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la
administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus
competencias generales”.
[58]
La Corte Constitucional en la sentencia C-567/97, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz
declaró la inexequibilidad de las normas que regulaban el habeas data y que
fueron incluidas en una ley ordinaria, pues según el criterio material
requerían el trámite de ley estatutaria. En igual sentido, pero en el ámbito de
los mecanismos de participación, la Corte Constitucional, en la sentencia
C-580/01, MP: Clara Inés Vargas, declaró la inexequibilidad parcial de las
objeciones al proyecto de ley que regulaba las Juntas de Acción Comunal, tramitado
como ordinario, porque algunos artículos regulaban mecanismos de participación,
como la concertación.
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-620/01, MP: Jaime Araujo
Rentería. Uno de los razonamientos empleados en esta sentencia para determinar
si una ley ordinaria puede contener asuntos sometidos a la reserva de ley
estatutaria fue el clásico aforismo latino a maiore ad minus (quien
puede lo más, puede lo menos), cuyo empleo no sirve para descubrir
consecuencias lógicas de la normatividad vigente, sino como regla de
interpretación que extiende el ámbito de aplicación de una regla y cuyo empleo
exige siempre justificación y corroboración del cumplimiento de los supuestos
de hecho de cada una de las premisas que lo componen.
[60]La
Corte ya ha estudiado numerosas demandas globales, entre otras ver las
sentencias C-145/94, MP: Alejandro Martínez Caballero, en la que se analizó
constitucionalidad de la totalidad de la Ley 84 de 1993 "por la cual se
expiden algunas disposiciones en materia electoral", cuestionada, entre
otras razones, por no haber sido tramitada como ley estatutaria; c-055/95, MP: Alejandro Martínez
Caballero, Ley 104 De 1993, cuestionada en su totalidad por vicios de trámite;
C-247/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo, donde se estudió la demanda
contra la Ley 144 de 1994, cuestionada en su totalidad por cuanto según el
demandante, la materia de la ley - pérdida de investidura - había debido ser
tramitada como ley estatutaria; C-374/97, MP: José Gregorio Hernández Galindo,
en la que se estudio la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996, "Por la
cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilícita", cuestionada por vicios de trámite.
[61] Corte Constitucional, Sentencia C-620/01, MP: Jaime Araujo
Rentería.
[62] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.