T-098-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-098/94
DERECHO
DE PETICION-Ejercicio Verbal
La
ausencia de norma jurídica - legal, reglamentaria o estatutaria - que obligue a
la peticionaria a presentar en forma escrita la solicitud de afiliación a la
entidad demandada, le resta fuerza y validez a la argumentación del juez de
tutela, quien estima improcedente la interposición de la acción de tutela por
no haberse dado a la autoridad la oportunidad de pronunciarse sobre la
solicitud de inscripción. La tendencia racionalizadora de la actividad estatal,
que propugna la formalización de los asuntos que se suscitan entre el Estado y
los particulares, debe ser morigerada, en lo posible, con la posibilidad
constitucional y legal de ejercer verbalmente o por escrito el derecho
fundamental de petición conforme cabe esperar del estado social de derecho y de
la consideración de los funcionarios como servidores públicos, amén de que el
principio de la buena fe ampara, en principio, salvo norma positiva en
contrario, la invocación verbal de petición.
FUNCION
PUBLICA/PRINCIPIO DE RACIONALIZACION/SERVIDOR PUBLICO-Deberes
La
paulatina y progresiva racionalización de la función pública con miras a
brindar una atención y un servicio más eficientes no puede ser extendida hasta
el grado de hacer nugatoria la efectividad de los derechos fundamentales. Los
servidores públicos no deben olvidar que entre los fines esenciales del Estado
están los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución.
TRAMITOMANIA/PRINCIPIO
DE LA BUENA FE
La
Constitución claramente establece que cuando un derecho o actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades no podrán establecer ni exigir
permisos, licencias ni requisitos adicionales para su ejercicio. A su vez,
desconoce el principio de buena fe, que se presume en todas las actuaciones que
adelantan los particulares ante las autoridades, la apreciación según la cual
no es más que una conducta ligera optar por el uso de la palabra para
solicitar de la autoridad el reconocimiento de un derecho cuando, como se ha
dicho, las propias "ritualidades" de la entidad no establecen que
dicha petición deba manifestarse por escrito y, mucho menos, dada la
simplicidad del trámite, que la solicitud deba plasmarse en formularios
preelaborados y diligenciarse de acuerdo con las normas internas. El particular
que ingresa a una entidad pública y se comunica con una persona que hace parte
de la institución, presume válidamente encontrarse frente a un funcionario que,
en su campo, normalmente es depositario de la confianza del organismo, sin que
deba esperarse de su parte que guarde dudas o suspicacias respecto de las
directrices o respuestas provenientes del respectivo servidor público.
_
DERECHO
A LA IGUALDAD/DISCRIMINACION-Prohibición/DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración
La
igualdad, en sus múltiples manifestaciones - igualdad ante la ley, igualdad de
trato, igualdad de oportunidades -, es un derecho fundamental de cuyo respeto
depende la dignidad y la realización de la persona humana. Las normas que
otorgan beneficios, imponen cargas u ocasionan perjuicios a personas o grupos
de personas de manera diversificada e infundada contrarían el sentido de la
justicia y del respeto que toda persona merece. La discriminación, en su doble
acepción de acto o resultado, implica la violación del derecho a la igualdad.
Su prohibición constitucional va dirigida a impedir que se coarte, restrinja o
excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias personas, se
les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio sólo a algunas,
sin que para ello exista justificación objetiva y razonable. El acto
discriminatorio contra la accionante, analizado en esta sentencia, constituye
una lesión directa del derecho a la igualdad. La acción de tutela, de
conformidad con los criterios anteriormente expuestos, se revela como el medio
de defensa judicial más apto para la defensa del derecho fundamental de
aplicación inmediata objeto de la vulneración.
ACTO
DISCRIMINATORIO-Concepto
El
acto discriminatorio es la conducta, actitud o trato que pretende - consciente
o inconscientemente - anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de
personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios sociales o
personales, y que trae como resultado la violación de sus derechos
fundamentales. El acto de discriminación no sólo se concreta en el trato
desigual e injustificado que la ley hace de personas situadas en igualdad de
condiciones. También se manifiesta en la aplicación de la misma por las
autoridades administrativas cuando, pese a la irrazonabilidad de la
diferenciación, se escudan bajo el manto de la legalidad para consumar la
violación del derecho a la igualdad.
ACTO
DISCRIMINATORIO-Prueba
Los
actos discriminatorios suelen ser de difícil prueba. De ahí que sea apropiado
que la carga de probar la inexistencia de discriminación recaiga en cabeza de
la autoridad que expide o aplica una disposición jurídica, no así en quien
alega la violación de su derecho a la igualdad, especialmente cuando la
clasificación que se hace de una persona es sospechosa por tener relación con
los elementos expresamente señalados como discriminatorios a la luz del derecho
constitucional. El acto de habla - que actualiza en la situación concreta una
proposición normativa del régimen interno de la institución -  por el que se
omite dar trámite a una solicitud puede constituir un acto de discriminación
material contra la persona que eleva la petición, particularmente cuando su
resolución se funda en razones de sexo, salvo la existencia de una justificación
objetiva y razonable.
CASERIS-Régimen
de contingencias
La
razón institucional que busca avalar disposiciones anacrónicas o vacíos
normativos que tienen como consecuencia la configuración, así sea temporal, de
un fenómeno discriminatorio, carece de justificación razonable e impone al
particular una carga exorbitante que no tiene el deber jurídico de soportar. En
efecto, la incapacidad de la administración de poner término a la
discriminación a que estaba siendo sometida la mujer pensionada en el régimen
de contingencias se tradujo, poco tiempo después, en la presencia de una
estructura discriminatoria asumida por la propia entidad administrativa con
resultados manifiestamente contrarios al texto constitucional.
JUEZ
DE TUTELA-Equivocaciones
El
fenómeno discriminatorio trasciende la propia órbita administrativa e incide en
la apreciación de los hechos por parte del juez constitucional, quien, pese al
valor normativo de la Constitución y a su función tuitiva de los derechos
fundamentales, ratifica que corresponde a la petente soportar la carga jurídica
de promover una reforma estatutaria para el beneficio de las mujeres en
general, esto es, en lugar de concebir un remedio a su específica situación de
quebranto de sus derechos constitucionales, la invita a trascender su propia
circunstancia y a asumir la vocería genérica de quienes padecen idéntica
vulneración.
DISCRIMINACION
POR SEXO
La
discriminación por razones de sexo, determinada culturalmente a partir de los
atributos biológicos con miras a justificar un orden social en el que
prevalece, por lo común, la autoridad masculina, coloca a la mujer en una
situación de desventaja social, jurídica, educativa, laboral y política.
MEDIO
DE DEFENSA LEGAL-Improcedencia/MEDIO DE DEFENSA
CONSTITUCIONAL/JUEZ DE TUTELA-Obligaciones
En
veces, la acción de la autoridad pública se confunde con el acto jurídico,
susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo
anterior, en cierta medida, dificulta el análisis de la procedencia de la
acción de tutela, más aún cuando el ordenamiento jurídico colombiano establece
una pluralidad de acciones para la defensa de los derechos subjetivos. Por
ello, la necesidad de distinguir cuándo un asunto o materia es de orden constitucional,
y cuándo es de orden legal, hace necesario establecer claros criterios de
interpretación que permitan al juez de tutela el cabal cumplimiento de su
función protectora de los derechos fundamentales. Algunos de estos criterios
son los siguientes: a. El juez constitucional debe apreciar si el caso concreto
involucra la posible vulneración de uno o varios derechos fundamentales,
independientemente de que las actuaciones públicas se viertan en actos
jurídicos. b.      La conducta de la autoridad pública o del particular sólo
debe ser objeto de juicio constitucional si ella vulnera o amenaza directamente
un derecho fundamental. c.    La mediatez o inmediatez de la vulneración o
amenaza de un derecho constitucional sólo puede apreciarse en las circunstancias
concretas del caso. d.        Los otros medios de defensa judicial que podrían
tornar improcedente el ejercicio de la acción de tutela deben estimarse según
su objeto y aptitud para la protección del derecho fundamental.
e. La necesidad o la importancia de clarificar un punto o asunto específico de
derecho constitucional, del que dependa la efectividad de la Constitución. Un
medio judicial únicamente excluye la ación de tutela cuando sirve en efecto y
con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado. En
consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de
tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues
para la protección de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de
defensa que pueda intentarse ante los jueces.
REVISION
FALLO DE TUTELA-Finalidad
La
necesidad de garantizar una correcta interpretación del ordenamiento jurídico
que respete el contenido y alcance de los derechos fundamentales explica la
función de revisión eventual de las sentencias de tutela confiada a la
Corte Constitucional.
PREVALENCIA
DE LA CONSTITUCION POLITICA/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
El
valor normativo de la Carta Política trae aparejado dos fenómenos diversos: la
derogatoria tácita de todas las disposiciones jurídicas de orden inferior que
le sean contrarias y la inaplicación de aquellas manifiestamente incompatibles
con el ordenamiento constitucional. En el primer caso, el juez verifica el
sistema de fuentes aplicable a la controversia, señalando las normas
relevantes, a su juicio, derogadas, sin necesidad de declaración judicial
previa. Con todo, si percibe incompatibilidad entre las disposiciones de
inferior rango y la Constitución, puede, en virtud de la primacía de la segunda
y el perentorio mandato del artículo 4º de la Carta Política, inaplicar las
normas cuya incompatibilidad sea manifiesta. De lo contrario, corresponderá a
la justicia administrativa determinar si la disposición administrativa se
encuentra vigente o si ha sido derogada.
IGUALDAD
DE DERECHOS/TRATO DISCRIMINATORIO
La
igualdad de derechos entre hombre y mujer y la prohibición de toda forma de
discriminación en contra de esta última, exigen de las autoridades examinar el
trato dispensado a las pensionadas de CASERIS, de manera que no termine por
desconocer el derecho fundamental a la igualdad. Razones de orden presupuestal
o económico no pueden justificar el trato discriminatorio en contra de las
mujeres afiliadas o pensionadas, debiéndose adoptar, por parte de la entidad de
seguridad social, las medidas necesarias para brindar sus servicios en igualdad
de condiciones a todas las personas constitucional o legalmente legitimadas
para el goce de sus derechos, con independencia del sexo al cual pertenezcan.
AFILIACION
DEL MARIDO/AFILIACION DEL COMPAÑERO PERMANENTE/DERECHO A LA IGUALDAD-Régimen
de contingencias
La
no previsión, en el régimen de contingencias de la Caja, de la posibilidad de
que las pensionadas (mujeres) afiliadas a la institución inscriban a sus
correspondientes maridos o compañeros permanentes para gozar de sus servicios,
no constituye una razón válida para negar este derecho a las mujeres
pensionadas pero sí reconocerlo, en cambio, con exclusividad, a los hombres
pensionados. La explicación de una norma en tal sentido sólo puede radicar en
el estereotipo social de no concebir a la mujer como parte de la fuerza de
trabajo y, eventualmente, fuente principal de ingreso para el sostenimiento
familiar. La ausencia de motivos constitucionales válidos para otorgar un trato
diferente a las mujeres pensionadas - en este caso representadas por la
peticionaria - respecto del otorgado a los hombres, no sólo constituye un acto
discriminatorio que viola el derecho fundamental a la igualdad, sino que desconoce
la especial protección que el Estado debe brindar a la mujer con miras a
garantizar la igualdad real y efectiva de derechos. La circunstancia del sexo,
factor accidental y ajeno a la voluntad de la persona, no puede ser un criterio
de diferenciación entre individuos colocados en una misma situación y que
ostentan igual condición de pensionados ante la ley, para que en virtud de este
sólo factor se reconozca a los hombres la capacidad de afiliar a sus esposas o
compañeras permanentes, pero se niegue igual trato a las mujeres.
MARZO
07 DE 1994
Ref:
Expediente T-23023
Actor:
AMANDA CARDONA DE DE LOS RIOS
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
-Derecho
de petición
-Derecho
a la igualdad
-Discriminación
por razones de sexo
-Acto
discriminatorio
-Discriminación
sexual contra la mujer
-Procedencia
de la acción de tutela
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández
Galindo, ha pronunciado
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la
siguiente
S E N T E N C I A
En
el proceso de tutela T-23023 adelantado por AMANDA CARDONA DE DE LOS RIOS contra
la Caja de Seguridad Social de Risaralda - "CASERIS" -.
ANTECEDENTES
1.
AMANDA CARDONA DE DE LOS RIOS interpone acción de tutela contra la Caja de
Seguridad Social de Risaralda, "CASERIS", entidad descentralizada del
orden departamental, creada mediante el Decreto 04949 del 20 de agosto de 1976,
expedido por el Gobernador de Risaralda, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por la ordenanza 025 de diciembre de 1975 y el
numeral 2º del artículo 194 de la Constitución vigente en ese entonces.
La
petente aduce que la negativa que opone CASERIS para afiliar a su esposo a los
servicios médico-asistenciales que presta la entidad, en favor de familiares de
sus afiliados, constituye una flagrante violación del derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política. Adicionalmente, estima que
la conducta de la autoridad pública viola los derechos a la familia, a la vida,
al trabajo y a la seguridad social. Los hechos que dieron lugar al ejercicio de
la presente acción fueron expuestos por la afectada en su petición de tutela:
"El
día veinticinco (25) de agosto del año que discurre me acerqué a las oficinas
de la Caja de Seguridad Social del Risaralda, CASERIS, con el fin de obtener la
afiliación de mi esposo, Octavio de los Ríos Uribe, a esa entidad y para el
efecto me proveí de la documentación que la diligencia requiere, tales como
cédulas de ciudadanía, partida de matrimonio, carnet que me acredita como
educadora pensionada afiliada a esa institución. En la Sección de Estadística
fuí informada del esperpento estatutario que rige en dicha caja, según la cual
las personas del sexo femenino no pueden afiliar a sus esposos para disfrutar
del servicio de asistencia social; pero esta afiliación sí puede ser solicitada
por los varones para sus esposas o compañeras permanentes. Esta conducta es una
odiosa forma de discriminación que riñe abiertamente con el artículo 13 de
nuestra Constitución, el cual preceptúa que no habrá discriminación por razones
de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica".
2.
El Decreto 04949 de la Gobernación de Risaralda crea la CAJA DE SEGURIDAD
SOCIAL DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA, cuyo objeto es la prestación de un
servicio público enderezado a la protección,  bienestar y mejoramiento de las
condiciones de vida de los servidores del departamento, en especial en lo que
atañe al seguro de vida, servicio de asistencia médica, prestaciones por
enfermedad, indemnización por accidentes, gastos de entierro, protección a la
maternidad, pensión de jubilación y retiro y demás prestaciones establecidas en
la ley (artículo 2º).
El
patrimonio de la entidad lo integran el aporte del departamento a título de
cuota patronal equivalente al 10% del monto total de los sueldos y salarios
devengados por los empleados y obreros (1), el 5% de los sueldos y salarios de
los afiliados que se descuenta de las respectivas nóminas y planillas (2), las
cuotas de afiliación equivalentes a la tercera parte del valor del salario
mensual deducibles en cuatro contados y por una sola vez (3), las multas
provenientes de sanciones disciplinarias, suspensiones y sueldos dejados de
cobrar (4), el 30% del valor total del impuesto de registro y anotaciones que
paga el municipio de Pereira al Departamento (5), las donaciones hechas a favor
de la Caja (6) y los aportes sobre impuesto a las ventas y demás
participaciones o auxilios de la misma naturaleza (artículo 3º) (7).
La
Junta Directiva de CASERIS está conformada por el Gobernador del Departamento,
los Secretarios de Gobierno, Hacienda, Fomento y Desarrollo o por sus
representantes, y por dos representantes de los empleados públicos y de los
trabajadores y obreros del departamento. Entre las funciones asignadas a la
Junta Directiva se encuentra la de adoptar sus estatutos (artículo 5 lit. b) y
expedir su reglamento orgánico en el que se señala, dentro de las posibilidades
económicas de la entidad, la forma cómo habrá de atenderse a los beneficiarios
(artículo 7º).
3.
Mediante el Acuerdo 019 de septiembre 6 de 1991, la Junta Directiva de CASERIS
adoptó un nuevo régimen de contingencias para la prestación de sus servicios,
en consonancia con la nueva preceptiva constitucional. El nuevo estatuto regula
las diferentes modalidades de afiliación, las prestaciones que ofrece la Caja,
los exámenes pre-ocupacionales, las enfermedades y los accidentes de trabajo,
la atención médica en general y especializada, el examen de retiro, el
suministro de medicamentos, gafas o lentes, el servicio hospitalario y la
atención odontológica. Según su régimen de contingencias, a la Caja
corresponde  reconocer y suministrar a sus afiliados, pensionados y
beneficiarios, las prestaciones económicas y médico-asistenciales consagradas
en la ley y sus reglamentos (artículo 1º). Los afiliados, bien sean
empleados, trabajadores u obreros, tienen derecho a la asistencia médica,
obstétrica, farmacéutica, quirúrgica, hospitalaria, odontológica y de
rehabilitación, a los auxilios de enfermedad no profesional, maternidad,
funerarios y de cesantías, a las indemnizaciones por accidentes de trabajo o
por enfermedad profesional, a las pensiones de invalidez, jubilación, vejez y
sustitución y al seguro de muerte, mientras que a los pensionados por
invalidez, jubilación y vejez se reconoce la prestación o pago de los servicios
de asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, el auxilio
funerario y la sustitución de la pensión a beneficiarios del pensionado
fallecido (artículo 5º).
El
régimen de contingencias de la entidad demandada define como beneficiarios
a las personas naturales no vinculadas al servicio público que reciben
prestaciones asistenciales (artículo 2º) y señala quiénes gozan de tal
condición: los hijos menores de un año, la cónyuge o compañera permanente del
afiliado o la cónyuge o compañera permanente del pensionado de conformidad con
la resolución 239 de noviembre 30 de 1984. Por otra parte, dispone que las
"beneficiarias del pensionado tendrán derecho la asistencia médica,
hospitalaria, quirúrgica, farmacéutica, paraclínicos y no tendrán derecho a gafas"
(artículo 8º).
4.
La Resolución 239 de noviembre 30 de 1984, por la que se reglamenta la
prestación del servicio médico asistencial a las esposas y compañeras
permanentes de los pensionados vinculados a la Caja, fue expedida por el
Gerente de CASERIS en uso de sus atribuciones estatutarias, previa autorización
de la Junta Directiva de la entidad. En desarrollo de la ley 4a. de 1976 que
ordena la prestación de servicios médicos y asistenciales a los familiares de
los pensionados que dependan económicamente de éstos, la mencionada resolución
dispone que las esposas o compañeras permanentes de los pensionados afiliados a
CASERIS gozarán de la prestación médico-asistencial (artículo 1º), a partir de
la fecha de su inscripción (artículo 3º). Como contraprestación del goce del
servicio médico-asistencial por parte de su cónyuge o compañera permanente, la
normatividad exige que el pensionado aporte el 5% del valor de su pensión a
favor de CASERIS, además de la cotización del 5% que debe aportar para la prestación
de sus propios servicios (artículo 6º).
El
artículo 2º de la resolución 239 de 1984 determina los documentos que deben
presentar las beneficiarias al momento de inscribirse en la Caja, los cuales
deben exhibir ante la oficina de Estadística:
"Con
el fin de proceder a la inscripción de las beneficiarias de este servicio,
éstas deberán presentarse ante la oficina de Estadística a cumplir los
siguientes requisitos:
a.-
Presentación personal de su cédula de ciudadanía.
b.- Presentar registro civil de matrimonio
o partida eclesiástica de él si ocurrió antes de Julio de 1983.
c.-
Una declaración juramentada rendida ante Juez de la República en la cual se
expresa que ella depende económicamente del pensionado y además de que no
recibe ningún tipo de ingreso ni prestación de alguna entidad de Seguridad
Social en el país.
d.-
Pago en tesorería de la suma de $ 200.oo como valor de la inscripción.
e.-
En caso de tratarse de compañera permanente deberán presentar tanto ella como
el pensionado sus partidas de bautismo y dos declaraciones extrajuicio para
constatar su soltería y su vida marital, además de los requisitos anteriores.
PARAGRAFO.-
En caso de que la vida marital sea por un tiempo inferior a dos años no se
tendrá derecho a los servicios de que trata la presente Resolución".
Por
último, el parágrafo del artículo 6º de la resolución 239 de 1984 reza así:
"Para
efecto del presente artículo, la sección de estadística pasará a la sección de
tesorería una relación semanal de las esposas o compañeras afiliadas indicando
el nombre del pensionado".
5.
El Juzgado Quinto Penal Municipal de Pereira, mediante auto de septiembre 1º de
1993, ordenó la recepción de las declaraciones del señor Gerente de
"CASERIS"  y de la accionante, AMANDA CARDONA DE DE LOS RIOS.
Luis
Alfonso Duque Sanz, en calidad de gerente y representante legal de la Caja de
Seguridad Social del Departamento de Risaralda, en la declaración rendida ante
el juez de tutela manifiesta no tener conocimiento de la situación de la
solicitante. Preguntado sobre la viabilidad de que una pensionada afilie a su
esposo o compañero permanente, respondió que el acuerdo No. 19 de septiembre 6
de 1991 - régimen de contingencias y soporte jurídico con que la entidad cuenta
para prestar sus servicios -, no consagraba dicha posibilidad y no admitía
excepciones.
"(...)
si el régimen de contingencias de la entidad como es el caso de CASERIS no
expresa en su articulado la prestación de los servicios médico asistenciales a
los esposos de las pensionadas no se puede prestar dicho servicio a los
esposos, situación que sí se puede realizar con las esposas de los
afilados".
A
su vez, señala que la resolución 239 de noviembre 30 de 1984 dispone que el
pensionado podrá afiliar a la Caja de Seguridad Social a su esposa o compañera
permanente mediante la cotización del cinco por ciento del valor de su pensión
a favor de CASERIS, aparte de la cotización del cinco por ciento que debe
aportar para la prestación de su propio servicio", sin que la norma
reconozca a la pensionada el derecho a afiliar a su esposo o compañero
permanente.
El
representante legal de la entidad manifiesta que en la actualidad CASERIS
cuenta con mil cien a mil doscientos pensionados, pero que no dispone de los
datos seleccionados según el sexo. A la pregunta sobre si la entidad demandada
expidió resolución o acto administrativo alguno negándole a la señora CARDONA
DE DE LOS RIOS la afiliación de su esposo al servicio, el declarante respondió
no tener conocimiento "ni siquiera de una petición en tal sentido",
ya que la Caja siempre responde por escrito las solicitudes que se le
presentan. Adicionalmente, anota que la petente puede solicitar a la Junta
Directiva de CASERIS la modificación de su régimen de contingencias.
En
cuanto a la posibilidad de que el régimen de contingencias de CASERIS (adoptado
mediante Acuerdo 019 de septiembre 9 de 1991) sea contrario a la Constitución,
el gerente de CASERIS manifiesta que "puede ser así, pero que existen
otros mecanismos y procedimientos administrativos los cuales sirven para
ajustar a la nueva carta magna cualquier decisión que la contraríe."
6.
La peticionaria manifiesta en declaración rendida ante el juez de tutela que el
25 de agosto cuando se presentó a la oficina de CASERIS, en Pereira, con el fin
de afiliar a su esposo, le informaron que en la oficina de Estadística
"podía hacer la vuelta". Señala:
"La
niña a quien le hice la pregunta del caso me dijo que no podía hacer afiliar mi
esposo y le dije que cómo así que no podía afiliar a mi esposo y le pregunté si
estaba segura. Volví y le pregunté cómo cuando una profesora se muere el esposo
disfruta de la pensión que deja ella, y entonces la niña me dijo que eran dos
cosas diferentes, entonces le dije que gracias y me vine".
La
declarante explica que pese a llevar los documentos para la afiliación no los
entregó a la entidad porque no le dieron la oportunidad para hacerlo. Por
último, manifiesta que su esposo tiene 63 años, es vendedor de carne y no tiene
afiliación o seguro alguno.
7.
El Juez Quinto Penal Municipal, en sentencia del 10 de septiembre de 1993,
resolvió no tutelar los derechos fundamentales reclamados por la peticionaria.
Inicialmente,
el fallador resalta la importancia de la acción de tutela para la protección y
la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales. Procede a dilucidar
el asunto en discusión realizando una "aproximación teórica a la realidad
de lo acontecido en el caso concreto". Invoca para ello el artículo 23 de
la Carta que consagra el derecho que toda persona tiene de presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución, y seguidamente advierte que todo procedimiento
desarrollado por las leyes está sometido a unos requisitos vitales y que
"toda acción legítima encaminada a declarar la afectación de un derecho
constitucional, caso específico el de petición, ha de tener un marco jurídico
básico para su desarrollo y resolución":
"Ello
converge para pregonar que si la señora peticionaria pretendía brindar a su
cónyuge el beneficio de la entidad de seguridad social a la cual cotiza y se
halla pensionada estaba en la perentoria obligación de llevar las exigencias
rituales que el reglamento interno de la citada corporación exigía, es más,
estaba compelida a cumplir con el formulismo de presentar la solicitud de
afiliación para que la entidad se pronunciase y ahí si entrar a debatir
mediante recursos legales la posibilidad de conculcamiento, restricción o
quebrantamiento del derecho constitucional de la igualdad ante la ley artículo
13 de la Carta política, específicamente la seguridad social para su
esposo".
De
acuerdo con el fallador, la obligación primaria de solicitar la afiliación
radica en cabeza de la accionante, de manera que se posibilite un
pronunciamiento expreso de la administración, como condición previa para
impetrar la vulneración de los derechos fundamentales. El incumplimiento de la
petente de "las exigencias rituales que el reglamento interno de la entidad
exigía" habría significado entonces - según el juez de tutela - una
actuación ligera e inopinada por no formular la petición en forma escrita y
ante la autoridad con poder decisorio para responderla.
"Carece
de toda lógica que una petición de tal índole se realice con una simple
indagación verbal y sin cabalmente abrigar la solicitud escrita ante el jefe de
la entidad, o quien tenga poder decisorio en el asunto y se limite
inopinadamente  a retirarse del lugar e impetrar una acción de esta índole
cuando podría fácilmente con solemnidad hacer su reclamación y esperar la
respuesta de quien ostenta la potencialidad de tomar la decisión de turno
frente a su pedido expreso."
Por
otra parte, el juez constitucional descarta la aplicación al presente caso del
principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal (CP art. 228)
y advierte que el elemento formal en el ejercicio del derecho de petición
garantiza el debido proceso y es un "componente material de la
juridicidad" del acto, que le da objetividad y permite su impugnación. Por
consiguiente, en este orden de ideas, la oralidad no es compatible con el
ejercicio del derecho de petición por su vaguedad, simplismo y carencia de
fundamento real.
"La
forma y requisitudes implementan la ordenación de la materia, no valiéndose
para el momento la argumentación de que el derecho sustancial prima sobre el
formal pues debe acatarse que la reglamentación tiene por fin hacer garante del
debido proceso, para así dar una ordenación de realidad y contradicción frente
a la situación. Por ello es que la forma en su cumplimiento indica un
componente material de la juridicidad, expresado de modo estable y con
metodología, con sustento en ello se dice pues, que la esencia del debido
lineamiento en el cumplimiento de un trámite, da la forma al aseguramiento de
la objetividad necesaria en lo jurídico brindando la ocasión para impugnar o
reclamar vulneración constitucional, sin que sea dable la vaguedad, el
simplismo o la utilización de métodos de cajón o pedimentos tácitos que
adolecen de fundamentos reales, o abstracciones que están ausentes de la
solemnidad que se reclama para así dar la oportunidad al funcionario de
pronunciarse dentro del término. No se puede exigir derecho de petición y por
consiguiente a través de él reclamar otros fundamentales mediante presencias
verbales sin que quede una petición concreta para decidir. Hablar o preguntar
no es sinónimo de vulneración a tal derecho, mas si la respuesta la realiza una
persona no facultada por la ley para ello y cuando jamás se tenga que la
contestación hablada como argumento jurídico sustancial de rechazo, sino como
una llana voz de instrucción o de pedagogía  para así legalmente ejercer el
derecho con los formulismos legales".
Sostiene
el juez de instancia que el curso regular establecido en la entidad para hacer
efectivos los derechos fundamentales invocados es elevar la correspondiente
petición por escrito, de manera que se suscite un pronunciamiento
administrativo susceptible de impugnación gubernativa y judicial, lo que
excluye el ejercicio de la acción constitucional, dado su carácter supletorio y
residual.
"Es
por todas estas circunstancias que está mandada de todo ámbito a desecharse la
petición tutelar que se reclama, pues además cuando cumpla con el requisito
solemne de pedir seguramente Caseris hará el pronunciamiento riguroso del caso
y oportuno y ahí podrá la peticionaria reclamar mediante recursos sus derechos
pues aún esa vía no ha sido agotada y como reiteradamente lo ha sostenido la
Corte Constitucional, la acción de tutela es un instrumento jurídico residual y
supletorio, sin que sea una herramienta para sustituir las autoridades de toda
índole debidamente constituidas en sus funciones o decisiones."
En
relación con la posible vulneración del derecho a la igualdad, el fallador
condiciona su efectividad al cumplimiento de las exigencias legales. Observa
que en el presente caso la solicitud a las autoridades no llena los requisitos
de ley, razón por la que no se viola el artículo 13 de la Carta Política.
Agrega que carece de competencia para pronunciarse en abstracto sobre la
posible contrariedad del régimen de contingencias de la entidad con la
Constitución.
"La
idea del derecho y en últimas de la justicia en función de la paridad jurídica,
implica el concepto de reciprocidad, significa ello que al reclamar igualdad
debe hacerse sólo sobre la base de que se cumplan las exigencias legales para
reclamar en definitiva el principio jurídico universal de la igualdad, en fin
las cosas se solicitan a la justicia o a las autoridades deben llenar
requisitudes para su exigir, siendo ajeno a toda lógica la manera y forma como
se pide vagamente por decir mucho tal derecho."
(...)
"Por
último, observa el fallador de tutela que es posible que el derecho a la
igualdad se encuentre lesionado en la reglamentación de CASERIS que impide la
afiliación del cónyuge o compañero permanente de la mujer pensionada, pero que
"no estamos funcionalmente ni por autoridad de la Constitución para
referirnos a ello siendo otra jerarquía de diversa índole quien podría
eventualmente realizar el pronunciamiento pertinente".
Finalmente,
el juez de tutela resalta la razón de ser de las autoridades y describe el comportamiento
que deben adoptar los particulares para el correcto y legal desempeño del
Estado como representante del interés general de la colectividad:
"Tenemos
que decir asimismo que las oficinas gubernamentales no pueden convertirse en
tramitadores de oficiosos reclamos etéreos sino que ellas como personeras del
interés común y general de la colectividad han de ser árbitros decisorios
dentro de su respectiva órbita legal siempre y cuando el solicitante cumpla al
menos con el mínimo requisito de exigirlo fundadamente y con una voluntad
demostrable en su petición pero jamás con la simplicidad verbal, mucho más
cuando a su mano tiene medios jurídicos para reclamar y no acudir a la tutela
como remedio extraordinario sin agotar aquellas vías".
8.
La anterior decisión fue seleccionada para revisión y correspondió a esta Sala
su conocimiento.
FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Correcto
ejercicio del derecho de petición
1.
Se cuestiona, en primer término, la admisibilidad del ejercicio verbal del
derecho de petición. Mientras que la petente percibe que su intención de
afiliar a su esposo a la Caja de Seguridad Social fue un acto fallido dada la
respuesta negativa de la funcionaria que la atendiera, el juez de tutela resta
relevancia jurídica a la indagación oral y a su contestación, por no estar
estas actuaciones revestidas de la formalidad necesaria para entender que
existió un pronunciamiento oficial de la autoridad administrativa.
2.
La formulación manuscrita de una solicitud se ajusta a un comportamiento ideal
que satisface importantes necesidades prácticas en la medida en que concreta la
petición, posibilita su pronta resolución y explícita los elementos fácticos y
jurídicos que constituyen la materia a decidir y, eventualmente, a debatir en
instancias superiores o ante los jueces. Por otra parte, el volumen o
complejidad de los asuntos a cargo de los servidores públicos y el estudio
detallado que ameritan las solicitudes elevadas a la autoridad son factores que
ilustran por qué en muchos casos, debe proceder el interesado a plasmar por
escrito su petición, de forma que la administración pueda resolver sobre ella
en un término prudencial.
3.
No obstante la importancia y conveniencia de las peticiones presentadas por
escrito, la Constitución no restringe el ejercicio del derecho a presentar
peticiones respetuosas a la autoridad a una forma o modalidad determinadas (CP
art. 23). El Legislador tampoco está facultado para limitar exclusivamente el
ejercicio de este derecho a la presentación por escrito de las peticiones,
máxime en un país en el que todavía una parte de la población es analfabeta. El
Código Contencioso Administrativo, que regula las relaciones entre las
autoridades y los particulares en lo que respecta a la actuación pública,
dispone que las peticiones en interés general o particular y las consultas
pueden presentarse por escrito o verbalmente ( D.01 de 1984, arts. 5º,
9º y 25), sin perjuicio de que las autoridades exijan, en forma general, que
ciertas peticiones se presenten por escrito. En consecuencia, no es correcto
afirmar que existe una obligación genérica en cabeza de los particulares de
dirigirse en forma escrita a la autoridad para solicitar un pronunciamiento en
uno u otro sentido.
La
ley autoriza a las autoridades para exigir, en forma general, que ciertas
peticiones sean presentadas por escrito. Incluso admite que se elaboren
formularios por parte de la administración con el objeto de que sean
diligenciados por los interesados contribuyendo así a la agilización de las
actuaciones administrativas. La atribución de dicha facultad a las autoridades
obedece, en gran parte, a la necesidad de racionalizar la función pública ante
el crecimiento, en número y complejidad, de los asuntos sometidos a su
consideración en las sociedades modernas.
En
el presente caso, el régimen de contingencias de la Caja de Seguridad Social de
Risaralda, que establece las diferentes modalidades de afiliación y sus
requisitos, y la resolución 239 de noviembre 30 de 1984 que reglamenta la
prestación del servicio médico-asistencial a las esposas y compañeras
permanentes de los pensionados vinculados a CASERIS, no consagran un deber u
obligación de elevar en forma escrita la solicitud de inscripción de las
personas que pretenden ser afiliadas por parte de sus miembros. El primero, se
limita a enumerar los requisitos documentales para acreditar la condición de
afiliado, pensionado o beneficiario, en tanto que el segundo dispone que para
la inscripción de las esposas o compañeras permanentes de los pensionados, los
interesados deben presentar personalmente la cédula de ciudadanía, el registro
civil de matrimonio o las respectivas declaraciones extraproceso que den fe de
la vida marital, una declaración juramentada en la que conste que la mujer
depende económicamente del pensionado y que no recibe ingreso o prestación
alguna de otra entidad de seguridad social y el recibo de pago de tesorería por
el valor de la inscripción.
Por
su parte, la oficina de estadística revisa si los requisitos se encuentran
cumplidos a cabalidad para proceder, en caso afirmativo, a inscribir a la
cónyuge o compañera permanente del pensionado en el listado de beneficiarios de
los servicios médico-asistenciales que presta la Caja, debiendo pasar a la
sección de tesorería una relación semanal de dichas personas junto con el
nombre del correspondiente esposo o compañero pensionado (Resolución 239 de
1984, art. 6º). La sencillez del trámite descrito constituye un plausible
motivo para no exigir la presentación por escrito de la petición.
La
ausencia de norma jurídica - legal, reglamentaria o estatutaria - que obligue a
la peticionaria a presentar en forma escrita la solicitud de afiliación a la
entidad demandada, le resta fuerza y validez a la argumentación del juez de
tutela, quien estima improcedente la interposición de la acción de tutela por
no haberse dado a la autoridad la oportunidad de pronunciarse sobre la
solicitud de inscripción.
Racionalización
de la actuación administrativa y fines sociales del Estado
4.
La tendencia racionalizadora de la actividad estatal, que propugna la
formalización de los asuntos que se suscitan entre el Estado y los
particulares, debe ser morigerada, en lo posible, con la posibilidad
constitucional y legal de ejercer verbalmente o por escrito el derecho
fundamental de petición conforme cabe esperar del estado social de derecho (CP
art. 2º) y de la consideración de los funcionarios como servidores públicos (CP
arts. 123 y 209), amén de que el principio de la buena fe (CP art. 85) ampara,
en principio, salvo norma positiva en contrario, la invocación verbal de
petición.
Preocupa
principalmente al juez de instancia que la informalidad de las solicitudes,
requerimientos o reclamaciones elevadas ante las autoridades se convierta en un
obstáculo para que la administración se pronuncie y adopte, luego del trámite
correspondiente, una decisión susceptible de impugnación. La vaguedad,
simplicidad y abstracción que acompañan a las peticiones verbales, como
ausentes de toda formalidad, reflejan - en su concepto - un ejercicio viciado e
irresponsable de los derechos que no debe ni puede ser tenido en cuenta como
fundamento de la vulneración de otros derechos fundamentales. Las autoridades
cumplen la función de "árbitros decisorios dentro de su respectiva órbita
legal" y no de "tramitadores de oficiosos reclamos etéreos".
Además, la contestación de indagaciones verbales por parte de una persona sin
poder decisorio - afirma - no puede tomarse como argumento sustancial de
rechazo de una petición, sino como una "llana voz de instrucción o de
pedadogía para el ejercicio del derecho con los formulismos legales".
La
paulatina y progresiva racionalización de la función pública con miras a
brindar una atención y un servicio más eficientes no puede ser extendida hasta
el grado de hacer nugatoria la efectividad de los derechos fundamentales. El
Constituyente fue especialmente sensible al problema de la pérdida de
legitimidad del Estado y de credibilidad en sus instituciones, en parte producto
de su tamaño y de la imposibilidad para las personas de participar en la toma
de las decisiones que más directamente las afectan. De ahí que la fórmula
política que propende una democracia participativa y pluralista (CP art. 1º)
ocupe un lugar central en el orden jurídico colombiano a partir de la
expedición de la actual Constitución.
La
visión del Estado como "árbitro decisorio" que despliega su función
dentro del ámbito legal, si bien enfatiza el principio de que todas las
autoridades públicas están sujetas a la Constitución y a la ley y son
responsables por su infracción y por la omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones (CP art. 6º), desatiende la noción de "Estado
al servicio de la comunidad" (CP art. 2º). La razón de ser del Estado
Social de Derecho es la dignidad humana y el objeto de la actividad estatal no
es otra que la vigencia efectiva de los derechos inalienables de la persona.
Por lo tanto, no es compatible con la base axiológica de la Constitución una
visión omnipotente y lejana del Estado que rechaza las peticiones particulares
calificándolas de meros "reclamos etéreos", "vagas
indagaciones", o problemáticas molestias que no conciernen estrictamente a
la función pública que se desempeña.
5.
La exigencia de formalismos o ritualidades destinados a ser observados por  las
personas que se acercan a las autoridades con el objeto de obtener
reconocimiento, garantía, protección o efectividad de sus derechos, debe tener asidero
legal y ser razonable. No puede basarse simplemente en una concepción
contraria al Estado Social de Derecho y al carácter de servidores públicos de
sus empleados y trabajadores (CP art. 123). El Estado está al servicio de la
persona humana y no lo contrario. Por tanto, los servidores públicos no deben
olvidar que entre los fines esenciales del Estado están los de servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
La
Constitución claramente establece que cuando un derecho o actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades no podrán establecer ni exigir
permisos, licencias ni requisitos adicionales para su ejercicio (CP art. 84). A
su vez, desconoce el principio de buena fe, que se presume en todas las
actuaciones que adelantan los particulares ante las autoridades (CP art. 83),
la apreciación según la cual no es más que una conducta ligera optar por el uso
de la palabra para solicitar de la autoridad el reconocimiento de un
derecho cuando, como se ha dicho, las propias "ritualidades" de la
entidad no establecen que dicha petición deba manifestarse por escrito y, mucho
menos, dada la simplicidad del trámite, que la solicitud deba plasmarse en
formularios preelaborados y diligenciarse de acuerdo con las normas internas.
El
requerimiento, que crea el juez, de presentar en forma escrita la solicitud de
inscripción como beneficiario en la Caja, no sólo carece de fundamento objetivo
sino que es igualmente irrazonable. Para esta Sala es manifiesta la
desproporción entre el objetivo de exigir la presentación por escrito de la
petición - suministrar una base objetiva a la actuación pública y contribuir a
la eficiencia de la actividad administrativa - y las consecuencias para la
persona que no cumple con un requisito carente de respaldo normativo - como son
la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de la peticionaria y su
familia -.
6.
En el proceso no se desvirtuó el hecho, ni existen razones que conduzcan a
dudar de su veracidad, de que la peticionaria se acercó a la oficina de
estadística de la entidad demandada para solicitar la inscripción de su esposo
OCTAVIO DE LOS RIOS URIBE, llevando consigo los documentos que las
disposiciones internas exigen para diligenciar su petición. Nada de etérea o
vaga tenía entonces su aspiración, como en efecto parece haberlo entendido la
funcionaria pública que la atendió, cuando la respuesta que recibió fue la de
que no era posible inscribir a su esposo porque ni la ley ni los reglamentos
establecen dicha posibilidad, como a la postre acabaría confirmándolo el propio
gerente de CASERIS en su declaración ante el juez de tutela.
7.
Por último, en relación con el derecho de petición - objeto principal de
análisis del juez de instancia -, llama la atención de la Corte la afirmación
según la cual la petente desconoció las ritualidades de la entidad al dirigirse
a una persona no facultada por la ley para decidir sobre las peticiones
elevadas a la entidad, procediendo a retirarse "inopinadamente" luego
de escuchar la voz de instrucción o de pedagogía de labios de la funcionaria
incompetente.
La
afirmación de que las personas presentes en una sección o departamento de un
entidad pública no están facultadas por la ley para decidir asuntos o
peticiones elevadas por un ciudadano se asienta en una premisa a priori y
sin fundamento suficiente, ya que la Constitución no reserva a la
ley la asignación de funciones sino permite que ésta sea igualmente definida
por reglamento. En la práctica, sería contrario a los principios
constitucionales que guían la función administrativa (CP art. 209) concentrar
en el gerente o representante legal de una entidad pública la resolución de la
totalidad de las peticiones, consultas o reclamos verbales o escritos que
puedan presentarse a consideración de las autoridades. El particular que
ingresa a una entidad pública y se comunica con una persona que hace parte de
la institución, presume válidamente encontrarse frente a un funcionario que, en
su campo, normalmente es depositario de la confianza del organismo, sin que
deba esperarse de su parte que guarde dudas o suspicacias respecto de las
directrices o respuestas provenientes del respectivo servidor público.
Si
en efecto el servidor público presente en la sección de estadística no estaba
facultado para decidir sobre la petición de inscripción, éste debió haberse
limitado a verificar si los documentos exigidos por las disposiciones internas
se encontraban en regla y, en dado caso, recepcionarlos para iniciar el trámite
correspondiente. No obstante, como parece desprenderse de los hechos expuestos
por la accionante y no desvirtuados en el proceso, la respuesta del incógnito
funcionario refleja un conocimiento preciso de los estatutos y una conducta
ceñida - pese a su posible inconstitucionalidad - estrictamente al régimen de
contingencias que es, como lo confirma el representante legal de CASERIS, el
soporte jurídico de la entidad para la prestación del servicio.
La
Sala tampoco encuentra motivos para dudar de la versión de los hechos expuesta
por la actora en el sentido de haberse presentado a las oficinas de la Caja -
específicamente a la sección de estadística, dependencia competente para
realizar la inscripción (resolución 239 de 1984). Además del interés cierto de
la peticionaria, pensionada  de CASERIS, en adelantar los trámites para la
afiliación de su esposo, tampoco es inesperado o fuera de lo común el
comportamiento de la persona que dice haberla atendido, quien, a la luz de la circunstancia
manifiesta de ser ella mujer, le advirtió que estaba excluida del régimen de
contingencias en cuanto a la facultad de inscribir a su esposo o compañero
permanente para el goce de los servicios médicos y asistenciales que presta la
Caja. La estricta y ciega sujeción al régimen interno llevaría en todo caso al
funcionario celoso de su cumplimiento a negar de plano la inscripción, sin
sospechar que con su actuación podía infringir flagrantemente la
Constitución.
8.
De los hechos expuestos por la peticionaria se desprende que ésta ejerció
verbalmente su derecho de petición y que la administración, a través de una
funcionaria de la sección de estadística de la Caja de Seguridad Social del
Risaralda, dió respuesta negativa a la misma con sujeción al régimen de
contingencias de la entidad (acuerdo 019 de 1991) y a la resolución 239 de
1984. Así las cosas, el juez de tutela enfocó equivocadamente el estudio de la
acción de tutela desde la perspectiva de una vulneración del derecho de
petición, lo que le impidió abordar el cargo central de la peticionaria
consistente en la violación del derecho a la igualdad como consecuencia de un
trato discriminatorio por razón de sexo entre los pensionados de CASERIS.
Derecho
a la igualdad y prohibición a la discriminación
9.
La igualdad, en sus múltiples manifestaciones - igualdad ante la ley, igualdad
de trato, igualdad de oportunidades -, es un derecho fundamental de cuyo
respeto depende la dignidad y la realización de la persona humana. Las normas
que otorgan beneficios, imponen cargas u ocasionan perjuicios a personas o
grupos de personas de manera diversificada e infundada contrarían el sentido de
la justicia y del respeto que toda persona merece.
La
necesidad de precisar si un criterio de diferenciación contenido en una
disposición jurídica es fundado, ha llevado a la jurisprudencia y a la doctrina
constitucionales a establecer los términos de comparación que no son
compatibles con el orden de valores acogido en la Constitución. Con ánimo
enunciativo, el Constituyente señala en el artículo 13 de la Constitución
algunos criterios - sexo, raza, origen familiar o nacional, lengua, religión,
opinión política o filosófica - que no pueden dar lugar a un trato
diversificado por parte de las autoridades públicas, ya que dichos factores son
percibidos como claras discriminaciones en contra de las personas.
10.
La discriminación, en su doble acepción de acto o resultado, implica la
violación del derecho a la igualdad. Su prohibición constitucional va dirigida
a impedir que se coarte, restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y
libertades de una o varias personas, se les niegue el acceso a un beneficio o
se otorgue un privilegio sólo a algunas, sin que para ello exista justificación
objetiva y razonable.
La
discriminación es un acto arbitrario dirigido a perjudicar a una persona o
grupo de personas con base principalmente en estereotipos o perjuicios
sociales, por lo general ajenos a la voluntad del individuo, como son el sexo,
la raza, el origen nacional o familiar, o por razones irrelevantes para hacerse
acreedor de un perjuicio o beneficio como la lengua, la religión o la opinión
política o filosófica.
Sin
embargo, no basta para estimar la existencia de una discriminación el hecho de
adoptar uno de estos criterios distintivos sino, además, se precisa que ello se
haga sin fundamento constitucional válido. De ahí que el intérprete
constitucional deba apreciar si las circunstancias o elementos que llevan al
Legislador o a la autoridad pública a regular una conducta, materia o situación
tienen suficiente respaldo constitucional, esto es, si son objetivas y
razonables. Esto significa que en ocasiones el Legislador está llamado a
adoptar disposiciones que beneficien más a un grupo o sector de la población
que a otro en virtud de la necesidad reconocida constitucionalmente de
"enderezar las cargas" o promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva. Cuando ello ocurre, se está en presencia de la
llamada "discriminación positiva", mecanismo consagrado en la
Constitución para proteger y apoyar especialmente a personas y grupos
tradicionalmente discriminados o marginados de los beneficios de la vida en
comunidad.
Actos
discriminatorios
11.
El acto discriminatorio es la conducta, actitud o trato que pretende -
consciente o inconscientemente - anular, dominar o ignorar a una persona o
grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios
sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus derechos
fundamentales.
Constituye
un acto discriminatorio, el trato desigual e injustificado que, por lo común,
se presenta en el lenguaje de las normas o en las prácticas institucionales o
sociales, de forma generalizada, hasta confundirse con la institucionalidad
misma, o con el modo de vida de la comunidad, siendo contrario a los valores
constitucionales de la dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no
exigible jurídica ni moralmente, a la persona .
El
acto de discriminación no sólo se concreta en el trato desigual e injustificado
que la ley hace de personas situadas en igualdad de condiciones. También se
manifiesta en la aplicación de la misma por las autoridades administrativas
cuando, pese a la irrazonabilidad de la diferenciación, se escudan bajo el
manto de la legalidad para consumar la violación del derecho a la igualdad.
Los
actos discriminatorios suelen ser de difícil prueba. De ahí que sea apropiado
que la carga de probar la inexistencia de discriminación recaiga en cabeza de
la autoridad que expide o aplica una disposición jurídica, no así en quien
alega la violación de su derecho a la igualdad, especialmente cuando la
clasificación que se hace de una persona es sospechosa por tener relación con
los elementos expresamente señalados como discriminatorios a la luz del derecho
constitucional.
12.
En el contexto de una actuación administrativa, la comunicación entre un
servidor público y la persona que solicita la intervención estatal en un asunto
particular tiene, como permanente instancia mediadora, el lenguaje de las
normas. El funcionario, en estas circunstancias, es un instrumento mediante el
cual se traducen en actos de habla las disposiciones jurídicas aplicables a su
caso. La conducta que adopte el servidor público y los motivos que dirijan su
acción son hechos materiales no indiferentes al derecho, ya que pueden afectar
los derechos fundamentales.
Los
estatutos o régimen interno de una entidad pública, en las materias que
regulan, constituyen parte del lenguaje inmanente del Estado. Los servidores
públicos que desempeñan sus funciones en dependencias de la administración, son
expresión material del Estado. En este orden de ideas, el acto de habla - que
actualiza en la situación concreta una proposición normativa del régimen
interno de la institución -  por el que se omite dar trámite a una solicitud
puede constituir un acto de discriminación material contra la persona que eleva
la petición, particularmente cuando su resolución se funda en razones de sexo,
salvo la existencia de una justificación objetiva y razonable.
Presunta
vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria
13.
La peticionaria percibe la actuación de CASERIS como una flagrante violación de
su derecho a la igualdad por basarse en una odiosa discriminación por razones
de sexo, la que se encuentra expresamente prohibida por la Constitución (CP
art. 13).
La
actuación denunciada como contraria al orden constitucional se apoya en una
normatividad cuyos destinatarios son los pensionados. En desarrollo de la
Constitución (CP art. 48) y de la ley, el régimen de contingencias de CASERIS
regula los derechos de seguridad social de los trabajadores y empleados
públicos pensionados y afiliados a la institución. De esta forma, los estatutos
de la entidad, determinan, en la práctica, el alcance de los derechos
constitucionales de las personas de la tercera edad que han prestado sus
servicios al Estado por el tiempo que determina la ley.
La
seguridad social es manifestación directa del derecho fundamental del trabajo
(CP art. 25), por ser parte de la contraprestación o remuneración diferida en
el tiempo que el trabajador recibe por su actividad laboral. El correcto
desarrollo, legal y reglamentario, del derecho a la seguridad social no sólo
garantiza a su titular el disfrute de una vida digna durante sus años
improductivos, sino que constituye un respaldo económico para la protección de
la familia, núcleo esencial de la sociedad (CP art. 5º y 42). Por el contrario,
una regulación deficiente o desigual de la seguridad social por el Legislador o
la administración puede significar el desconocimiento de los derechos
garantizados en la Constitución.
Razones
que justifican la diferencia de trato
14.
El régimen de contingencias de CASERIS crea una diferenciación entre hombres y
mujeres pensionados por la entidad. El estatuto reconoce a los primeros la
posibilidad de gozar de una mayor remuneración o contraprestación material
mediante la afiliación de su esposa o compañera permanente a la Caja para
disfrutar de los servicios de seguridad social, pero no da igual trato jurídico
a las mujeres pensionadas en relación con sus esposos o compañeros permanentes.
Corresponde, en consecuencia, al juez de tutela determinar si es objetivo y
razonable el trato desigual otorgado por CASERIS a la peticionaria.
Diversas
razones podrían esgrimirse para justificar la exclusión de las mujeres
pensionadas de los beneficios patrimoniales que se desprenden de la afiliación
de sus esposos o compañeros permanentes a la Caja de seguridad social. Al juez
constitucional corresponde estimar la constitucionalidad de los motivos del
trato diferenciado.
a.
La razón que históricamente señala al hombre como proveedor de bienes para la
familia y asigna a la mujer la función reproductiva, no es admisible en la
actualidad como fundamento de una regulación diferencial en materia laboral. La
mujer no sólo soporta el mayor peso en la reproducción biológica de la especie,
sino que, además, ha ingresado al mercado de trabajo, contribuyendo al aumento de
la riqueza nacional y al sostenimiento de la familia. La peticionaria es un
ejemplo de esta realidad: luego de prestar sus servicios como educadora en el
magisterio de Risaralda durante largos años, percibe su pensión con la que
apoya el sostenimiento de su hogar. La visión histórica del rol de la mujer no
debe afectar, por tanto, el reconocimiento de beneficios que significan el
mejoramiento de sus ingresos en su condición de pensionada, como es la
extensión de los servicios médico-asistenciales a determinados miembros de su
familia.
b.
Las razones de tipo económico que podrían aducirse para justificar el trato
diferenciado que las normas establecen para hombres y mujeres en materia de
goce de sus derechos de seguridad social, tampoco resultan valederas en el
presente caso. Los aportes de los hombres y mujeres pensionados y las
deducciones de que son objeto, y que se toman en cuenta para asegurar la
viabilidad funcional del sistema de seguridad social, son iguales. Las mujeres
no son, por lo tanto, las llamadas a soportar las estrecheces económicas,
insuficiencias financieras o los atrasos en el sistema de cotizaciones que
exhibe la entidad encargada de la prestación de un servicio público.
c.
Una razón de menor peso para sustentar la facultad exclusiva de los hombres
pensionados de afiliar a su cónyuge o compañera permanente se expresa en el
estereotipo de que es menos "hombre" aquel que es
"sostenido" por su mujer. Este prejuicio social, no obstante, es
contrario al dato de un creciente número de mujeres "cabeza de
familia" que, por diversas circunstancias, se hacen cargo de  los gastos
del hogar. Por lo tanto, no es ajeno a nuestra realidad empírica el hecho de
que el ingreso femenino sirva para la satisfacción de las necesidades del
hombre que se encuentra en una situación laboral menos favorecida que la de su
esposa o compañera permanente. La simple concepción cultural de los roles de
hombre y mujer no pueden dar lugar a privar a las mujeres del beneficio de
extender la seguridad social a su esposo o compañero permanente, como las
normas jurídicas lo preven para el hombre.
d.
La diferencia de trato entre los pensionados de la Caja podría obedecer a
factores institucionales que habrían impedido, en la práctica, la actualización
de su régimen jurídico según el nuevo marco constitucional. Esta justificación
se deja entrever en la declaración del representante general de CASERIS, para
quien los errores o vacíos del actual régimen de contingencias deben ser
resueltos por la Junta Directiva de la entidad a petición de los interesados y,
eventualmente, por la jurisdicción administrativa. No obstante, la razón
institucional que busca avalar disposiciones anacrónicas o vacíos normativos
que tienen como consecuencia la configuración, así sea temporal, de un fenómeno
discriminatorio, carece de justificación razonable e impone al particular una
carga exorbitante que no tiene el deber jurídico de soportar. En efecto, la
incapacidad de la administración de poner término a la discriminación a que
estaba siendo sometida la mujer pensionada en el régimen de contingencias se
tradujo, poco tiempo después, en la presencia de una estructura discriminatoria
asumida por la propia entidad administrativa con resultados manifiestamente
contrarios al texto constitucional.
15.
Lo que en principio es una simple inadvertencia de los principios
constitucionales de dignidad humana e igualdad de derechos entre hombres y
mujeres, en la reglamentación del mandato legal de ampliar el cubrimiento de la
seguridad social a los pensionados (Ley 4a. de 1976), puede convertirse en un
sistema discriminatorio con efectos adversos para la solicitante y su familia.
El acto de discriminación se plasma en el lenguaje mismo de los estatutos, que
excluye a las mujeres de la ampliación de la seguridad social a otro miembro de
su familia. Pero también se hace evidente en el manejo y las prácticas de los
funcionarios, quienes, fieles a las disposiciones internas, inadmiten de plano
la solicitud de inscripción, o de los directivos que exigen se presente por escrito
la petición para proceder luego a negarla con fundamento en el régimen
normativo de la entidad - como manifiesta el propio representante legal de
CASERIS en declaración ante el juez de tutela -. El contenido de los estatutos
y el comportamiento uniforme de los servidores públicos mencionados permite
concluir que la discriminación es incorporada en la conducta misma de la
institución hasta el grado de aparecer como una determinación plena de sentido
y asumida conscientemente por la entidad oficial. Finalmente, el fenómeno
discriminatorio trasciende la propia órbita administrativa e incide en la
apreciación de los hechos por parte del juez constitucional, quien, pese al
valor normativo de la Constitución y a su función tuitiva de los derechos
fundamentales, ratifica que corresponde a la petente soportar la carga jurídica
de promover una reforma estatutaria para el beneficio de las mujeres en
general, esto es, en lugar de concebir un remedio a su específica situación de
quebranto de sus derechos constitucionales, la invita a trascender su propia
circunstancia y a asumir la vocería genérica de quienes padecen idéntica
vulneración.
Histórica
discriminación contra la mujer
16.
El acto discriminatorio en contra de la petente en el trámite de la inscripción
de su esposo es explicable, más no justificable, a la luz de la histórica
discriminación a la que ha sido sometida la mujer, en multiplicidad de campos y
actividades de la vida social, condición que pretende ser superada en parte con
la adopción de un régimen jurídico más favorable a la mujer y de protección
especial de sus derechos (CP art. 13).
Los
antecedentes constitucionales reflejan la intención del Constituyente de
contribuir, mediante el cambio normativo, a la transformación de una realidad
social, tradicionalmente adversa a la mujer.
"La
sociedad no siempre estuvo dominada por el sexo masculino. La existencia de un
ancestral régimen de tipo matriarcal, en el cual la mujer era respetada y
obedecida, es un hecho que ha sido comprobado y aceptado por antropólogos e
historiadores. Con el tiempo, diferentes factores socio-culturales,
relacionados con el proceso de reproducción biológica de la raza humana y la
distribución del trabajo, aspectos que llevaron a la mujer a asumir únicamente
tareas de tipo doméstico, fueron definiendo una serie de valores, creencias,
actitudes y prácticas dentro de la sociedad, que se tradujeron luego en actos
de discriminación, subordinación y subvaloración de la mujer, lo que la hizo
muchas veces objeto de abusos y víctima de acciones violentas. De aquí la
noción de sumisión y fragilidad que se tuvo de ella a lo largo de los
siglos."
(...)
"En
naciones como la nuestra, el modelo de docilidad y vulnerabilidad parece no
haber sido rebasado, a diferencia de los países desarrollados en los que,
gracias a dicho movimiento, la mujer ha superado las desigualdades sociales y
ha pasado a ser parte integral y activa de la comunidad a la que pertenece. Las
estadísticas muestran como en nuestra patria la mujer tiene menos oportunidades
de acceso a la salud, la protección y la educación que el hombre. A su vez, en
el campo laboral, a pesar de que su participación ha señalado cambios
importantes en la estructura del mercado de trabajo (41% en 1989), el 35% de la
población femenina urbana percibe una remuneración por debajo del sueldo
mínimo, frente a un 16% de hombres que se encuentran en la misma situación; y
si miramos hacia el sector rural encontramos mujeres que, sin ser dueñas de la
tierra, trabajan sin paga - la mayoría de las veces - pues su oficio es
considerado como una labor de apoyo a su marido, padres o hermanos. Igualmente,
el desempleo generado por la situación económica actual recae con más fortaleza
sobre ella: hoy en día, el 55% de los desempleados del país son mujeres."
(...)
"Del
mismo modo, en el campo político la mujer siempre ha estado a la zaga del
hombre. Es así como hasta 1932 se le consideró incapaz para manejar sus propios
bienes; sólo hasta 1957 pudo votar, es decir, ser ciudadana; y hasta 1974
estuvo sometida a la potestad marital que le obligaba a llevar el apellido de
su cónyuge. En consecuencia, a través de los años, no obstante las
significativas reformas laborales que le han facilitado el ejercicio de ciertos
derechos, la mujer ha visto invariablemente restringido su acceso al
poder."
(...)
"Las
anteriores reflexiones nos llevan a proponer que se eleve a canon
constitucional el principio de la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, consagrado en la Convención Internacional que
trata el tema, suscrita por Colombia y aprobada por la ley 51 de 1981, el cual
se traduce en que la mujer y el hombre tienen capacidad para ejercer y gozar de
los mismos derechos en todos los campos."1
La
discriminación por razones de sexo, determinada culturalmente a partir de los
atributos biológicos con miras a justificar un orden social en el que
prevalece, por lo común, la autoridad masculina, coloca a la mujer en una
situación de desventaja social, jurídica, educativa, laboral y política.
El
rol social asignado a la mujer como esposa y madre de los hijos legítimos ha
inspirado un estricto código de comportamiento marital y social que incide
sobre su libertad sexual, en contraste con la del hombre. La virginidad y la
sexualidad han tenido tradicionalmente diferente valor y significación social
según el sexo, dando lugar a diversa sanción social y moral de los
comportamientos del hombre y de la mujer, en perjuicio de la libre
autodeterminación de la segunda.
A
nivel legal, la mujer ha sido objeto de subordinación o subvaloración frente al
hombre. Baste recordar que, hasta 1930, la mujer estaba legalmente sometida al
fuero paterno o conyugal, según su estado civil. Ello significaba una
restricción a su libertad contractual y económica por motivos de protección
fundados en su inexperiencia en el terreno de los negocios. A nivel familiar,
solamente el hombre ejercía la patria potestad, hasta la expedición del Decreto
2820 de 1974, que vino a otorgar a la madre iguales derechos en materia de las
relaciones con los hijos. Por otra parte, sólo en 1988 se suprimió (decreto-ley
99 de 1988) la partícula "de" de la cédula de ciudadanía de la mujer,
vocablo indicativo de pertenencia de la mujer al marido.
En
lo que atañe al acceso de la mujer a la educación, si bien se han operado
cambios cuantitativos importantes, también se aprecia su alta participación en
áreas y orientaciones asociadas con su rol tradicional. La mujer accede a la
educación superior por primera vez en 1933. Pese a la mayor cobertura de la
educación - para 1990 el 51.7% de la población educativa es femenina -, la
concentración de la participación femenina en áreas asociadas a sus roles
tradicionales es más alta. El porcentaje de mujeres en carreras relacionadas
con agronomía, veterinaria y afines, es la mitad que el de hombres. En las
ciencias de la educación, las mujeres duplican a los hombres. En el sector
salud, especialmente en las áreas de enfermería y de disciplinas paramédicas,
se destaca la alta participación de la mujer. No obstante, en carreras como
arquitectura e ingeniería, el porcentaje de mujeres representa una tercera parte
que el de los hombres.2
La
desigualdad de trato y de oportunidades se aprecia especialmente en el ámbito
laboral. Si bien, a partir de 1936, con el ingreso de la mujer al sector
público, se observa un rápido aumento de la participación de la mujer en el
índice de población económicamente activa, las condiciones laborales para la
mujer son, sin duda, desventajosas. El ingreso promedio de la mujer en el
sector formal para el año de 1990 era del 75,6% con relación al del hombre y en
el sector informal de sólo 61.3%3 . Por otra parte, el empleo femenino se
concentra en las áreas de servicios sociales y personales, comercio,
restaurantes y hoteles e industria manufacturera, con tasas de ocupación más
altas que las de los hombres, mientras que en el sector industrial se observa
una alta ocupación de mujeres en las áreas de confecciones, alimentos y
textiles4. Las cifras reflejan una tendencia
ocupacional de las mujeres en las tareas a las que tradicionalmente han sido
asignadas dado su rol tradicional en el hogar. En el contexto de la economía
informal, la mujer representa más de la mitad de la población económicamente
activa, con un 55.6% en 19885 . Sin embargo, en materia de empleo, en
1991 la tasa de desempleo femenina es del 13% en contraste con la del hombre
que es del 7.3%6.
En
punto a los derechos y deberes políticos, la mujer adquiere la ciudadanía en
1945, pero solamente hasta 1957 se le permitió ejercer el derecho al voto. Pese
a la ampliación de sus derechos políticos y a que la mujer representa
actualmente más del 50% del censo electoral, en la práctica, difícilmente pasa
a ocupar cargos de dirección política o en las corporaciones públicas. En la
Asamblea Nacional Constituyente, de 70 miembros, 4 eran mujeres. En el Congreso
elegido en 1991, solamente el 8% de los congresistas eran del sexo femenino. En
los últimos cuatro períodos de elecciones en Colombia las mujeres han ocupado
solamente el 17.2% del total de los cargos públicos de elección popular. En
1991, las mujeres en cargos de decisión del poder ejecutivo central ascendían a
56, representando el 21.6% del total[1].
Las
anteriores circunstancias, entre otras, llevaron al Estado a contraer el
compromiso internacional de luchar por la igualdad de derechos entre hombre y
mujer. Es así como el Congreso, mediante la Ley 51 de 1981, ratificó la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer.
El
Constituyente también fue especialmente sensible a la situación de
discriminación en contra de la mujer. La Constitución consagra un sistema de
garantías constitucionales en favor de la igualdad real y efectiva de la mujer,
que prohibe la discriminación por razones de sexo (CP art. 13), reconoce
igualdad de derechos a la mujer respecto del hombre (CP art. 43) y dentro la
pareja (CP art. 42), prohibe toda forma de discriminación en su contra (CP art.
43), le otorga una especial asistencia y protección del Estado en determinadas
circunstancias de la vida - durante el embarazo y después del parto, como
cabeza de familia (CP art. 43) -, garantiza la adecuada y efectiva
participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración (CP
art. 40) y asegura en su favor la igualdad de oportunidades en el terreno
laboral, incluso brindándole una protección especial (CP art. 53).
En
el presente caso, la peticionaria es discriminada en materia de la remuneración
efectiva que recibe por su trabajo. Mientras que los pensionados afiliados a
CASERIS se encuentran en la posibilidad de ampliar sus ingresos  y beneficios
al inscribir a sus esposas o compañeras permanentes a los servicios de
asistencia médica que presta la institución, las pensionadas, sin justificación
objetiva y razonable, están excluidas de dicha posibilidad, con lo que se
configura una clara violación del principio "a igual trabajo, igual salario"
(CP art.53).
El
marco reglamentario de CASERIS no se ajusta al marco constitucional de
garantías en favor de la mujer ni a las normas de derecho internacional que
propenden a una protección especial de sus derechos en aras de promover una
igualdad efectiva y real (CP art. 13). No obstante, la Sala advierte que los
atrasos o las deficiencias normativas no son imputables a los particulares. La
Constitución no impone a la persona o al ciudadano (CP art. 95) el deber de
soportar cargas heroicas, como sería en este caso iniciar una cruzada para la
modificación de un régimen de contingencias que favorezca a las mujeres
pensionadas en general, como condición previa a la acción estatal enderezada a
resolver su situación individual.
Procedencia
de la acción de tutela: distinción entre la conducta de la autoridad pública  y
los actos administrativos
17.
Las acciones de la autoridad pública, o de los particulares en los casos que
señala la ley, que vulneran o amenazan un derecho constitucional fundamental,
no deben confundirse siempre con los actos que la autoridad o el particular
expiden en ejercicio de sus funciones. Las primeras se refieren a una conducta
o actuación que siempre se perciben, desde el punto de vista del sujeto, en su
configuración material de causas de una lesión de un determinado derecho
fundamental. Las segundas son actos jurídicos susceptibles de impugnar y
debatir ante la justicia ordinaria o contencioso-administrativa. Esta
distinción, algunas veces sutil, si se tiene en cuenta que por lo general las
autoridades públicas se pronuncian a través de sus actos, es recogida por el
Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, que en su artículo
5º dispone:
"La
procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la
autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico
escrito".
18.
En veces, la acción de la autoridad pública se confunde con el acto jurídico,
susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo
anterior, en cierta medida, dificulta el análisis de la procedencia de la
acción de tutela, más aún cuando el ordenamiento jurídico colombiano establece
una pluralidad de acciones para la defensa de los derechos subjetivos. Por
ello, la necesidad de distinguir cuándo un asunto o materia es de orden
constitucional, y cuándo es de orden legal, hace necesario establecer claros
criterios de interpretación que permitan al juez de tutela el cabal cumplimiento
de su función protectora de los derechos fundamentales. Algunos de estos
criterios son los siguientes:
a.    El juez constitucional debe
apreciar si el caso concreto involucra la posible vulneración de uno o varios
derechos fundamentales, independientemente de que las actuaciones públicas se
viertan en actos jurídicos. En materia de control constitucional, las acciones
u omisiones de la autoridad pública o del particular, con prescindencia de su
denominación dogmática o legal, constituyen hechos empíricos o datos
externos deducibles del respectivo contexto fáctico que deben ser
examinados a la luz de los derechos fundamentales.
b.    La conducta de la autoridad
pública o del particular sólo debe ser objeto de juicio constitucional si ella vulnera
o amenaza directamente un derecho fundamental. La lesión indirecta de un
derecho fundamental, como consecuencia de la violación de la ley que lo regula
o desarrolla, no es fundamento suficiente para tutelar el derecho, salvo de
manera temporal para evitar un perjuicio irremediable. La acción de tutela, por
lo tanto, no es procedente en este evento por tratarse de una cuestión de
derecho ordinario cuyo control corresponde a otros jueces y tribunales.
c.    La mediatez o inmediatez de la
vulneración o amenaza de un derecho constitucional sólo puede apreciarse en las
circunstancias concretas del caso. De la índole de la lesión de los
derechos depende, a su vez, la aptitud de los mecanismos de defensa judicial
existentes para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1º). El juez
constitucional deberá, en consecuencia, ponderar los intereses en juego y
apreciar si la aducida violación es producto de una lesión directa de derechos
fundamentales - la acción sería, por regla general, procedente -, o de la
violación de la ley por una interpretación errónea o una aplicación indebida
que, en caso de demostrarse judicialmente, conllevaría sólo a una infracción
indirecta de la Constitución - hipótesis en la que la acción debe en principio
rechazarse por improcedente -.
d.    Los otros medios de defensa
judicial que podrían tornar improcedente el ejercicio de la acción de tutela
deben estimarse según su objeto y aptitud para la protección del
derecho fundamental, según doctrina constitucional sentada por otra la Corte
Constitucional.
"Ha
sostenido la jurisprudencia constitucional y es imperativo reiterarlo en esta
ocasión, que la acción de tutela es improcedente cuando para los fines de la
protección efectiva del derecho fundamental amenazado o vulnerado, existe otro
medio de defensa judicial, salvo el caso del perjuicio irremediable.
"Obsérvese,
sin embargo, que la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para
que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho
fundamental de que se trata, no respecto de otros.
"Esto
significa que un medio judicial únicamente excluye la ación de tutela cuando
sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho
fundamental invocado. En consecuencia, si dicho medio protege derechos
distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el
señalado medio no protege, pues para la protección de aquel se entiende que no
hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces.
"Desde
este punto de vista, es necesario que el juez de tutela identifique con
absoluta precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a
violación o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución
legal que no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de
protección cierta y efectiva (artículos 2, 5 y 86 de la Constitución).
"De
ahí el mandato del artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991: "La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante".
"Grave
error es el de negar la protección judicial impetrada aludiendo a un medio de
defensa judicial que recae sobre objeto distinto del que dió lugar a la demanda
de tutela" [2].
e.    La necesidad o la importancia de
clarificar un punto o asunto específico de derecho constitucional, del
que dependa la efectividad de la Constitución. La interpretación del
ordenamiento de conformidad con los principios, valores, derechos y deberes
consagrados en la Carta y la protección inmediata de los derechos
fundamentales, justifican la intervención de los jueces constitucionales para
la resolución de casos que reúnan los elementos anteriormente señalados. La
necesidad de garantizar una correcta interpretación del ordenamiento jurídico
que respete el contenido y alcance de los derechos fundamentales explica la
función de revisión eventual de las sentencias de tutela confiada a la
Corte Constitucional (CP art. 241-9).
19.
En el presente proceso, el juez de tutela acogió los argumentos del
representante legal de la entidad demandada en el sentido de que la acción de
tutela debía rechazarse porque la peticionaria no elevó la correspondiente
petición de inscripción de su esposo a la Junta Directiva de CASERIS. A juicio
del juez, la interesada debió suscitar el pronunciamiento expreso de la
autoridad competente, para luego, en caso de inconformidad, proceder a impugnar
la decisión respectiva.
No
obstante, en el análisis precedente quedó plenamente establecido que la
exigencia de ejercer por escrito el derecho de petición carece de fundamento
constitucional y legal, dada la circunstancia concreta de que los estatutos de
la entidad en modo alguno exigen  que las solicitudes de inscripción deban
presentarse por escrito.
El
fallador de instancia no advirtió que la negativa de la administración a darle
curso formal a la solicitud verbal de inscripción hecha por la peticionaria,
constituye, por sí misma, una "flagrante violación de la igualdad",
derecho fundamental de aplicación inmediata (CP art. 85) y prevalente sobre
normas de inferior jerarquía que le sean contrarias (CP art. 4º). Tampoco
resulta aceptable el argumento que afirma la existencia de otros medios de
defensa judicial - vgr. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -
para cuyo ejercicio efectivo la peticionaria debería, primero, propiciar el
pronunciamiento oficial de la autoridad pública y, luego, adelantar un juicio
de legalidad sobre los actos que eventualmente llegare a proferir. El acto
discriminatorio contra la accionante, analizado en esta sentencia, constituye
una lesión directa del derecho a la igualdad. La acción de tutela, de conformidad
con los criterios anteriormente expuestos, se revela como el medio de defensa
judicial más apto para la defensa del derecho fundamental de aplicación
inmediata objeto de la vulneración.
Primacía
de la Constitución sobre la ley
20.
Por último, tampoco es de recibo el argumento del fallador en el sentido de
que, pese a que el derecho a la igualdad se encuentre violado en la
reglamentación de CASERIS, no está facultado para referirse a ello.
El
valor normativo de la Carta Política trae aparejado dos fenómenos diversos: la
derogatoria tácita de todas las disposiciones jurídicas de orden inferior que
le sean contrarias (CP art. 4º) y la inaplicación de aquellas manifiestamente
incompatibles con el ordenamiento constitucional. En el primer caso, el juez verifica
el sistema de fuentes aplicable a la controversia, señalando las normas
relevantes, a su juicio, derogadas, sin necesidad de declaración judicial
previa. Con todo, si percibe incompatibilidad entre las disposiciones de
inferior rango y la Constitución, puede, en virtud de la primacía de la segunda
y el perentorio mandato del artículo 4º de la Carta Política, inaplicar las
normas cuya incompatibilidad sea manifiesta. De lo contrario, corresponderá a
la justicia administrativa determinar si la disposición administrativa se
encuentra vigente o si ha sido derogada.
Por
otra parte, la derogatoria y adopción de una nueva normatividad no es condición
necesaria para la vigencia de la Constitución. Constituiría un grave error
político, y un flaco servicio a la democracia, hacer depender la vigencia real
de la Constitución de la voluntad de la autoridad administrativa o de los
particulares que ejercen funciones públicas, más aún cuando lo que está en
juego es la efectividad de los derechos fundamentales de la persona (CP art.
2º) y la vigencia de derechos fundamentales de aplicación inmediata (CP art.
85).
La
igualdad de derechos entre hombre y mujer y la prohibición de toda forma de
discriminación en contra de esta última (CP art. 43), exigen de las autoridades
examinar el trato dispensado a las pensionadas de CASERIS, de manera que no
termine por desconocer el derecho fundamental a la igualdad. Razones de orden
presupuestal o económico no pueden justificar el trato discriminatorio en
contra de las mujeres afiliadas o pensionadas, debiéndose adoptar, por parte de
la entidad de seguridad social, las medidas necesarias para brindar sus
servicios en igualdad de condiciones a todas las personas constitucional o
legalmente legitimadas para el goce de sus derechos, con independencia del sexo
al cual pertenezcan.
Vulneración
del derecho a la igualdad y medidas para su protección
21.
En síntesis, la no previsión, en el régimen de contingencias de la Caja, de la
posibilidad de que las pensionadas (mujeres) afiliadas a la institución
inscriban a sus correspondientes maridos o compañeros permanentes para gozar de
sus servicios, no constituye una razón válida para negar este derecho a las
mujeres pensionadas pero sí reconocerlo, en cambio, con exclusividad, a los
hombres pensionados (CP art. 13). La explicación de una norma en tal sentido
sólo puede radicar en el estereotipo social de no concebir a la mujer como
parte de la fuerza de trabajo y, eventualmente, fuente principal de ingreso
para el sostenimiento familiar. La ausencia de motivos constitucionales válidos
para otorgar un trato diferente a las mujeres pensionadas - en este caso
representadas por la peticionaria AMANDA CARDONA DE DE LOS RIOS - respecto
del otorgado a los hombres, no sólo constituye un acto discriminatorio que
viola el derecho fundamental a la igualdad, sino que desconoce la especial
protección que el Estado debe brindar a la mujer con miras a garantizar la
igualdad real y efectiva de derechos.
22.
Por otra parte, el esposo de la peticionaria, señor OCTAVIO DE LOS RIOS
URIBE, también es objeto de la discriminación al impedírsele gozar de los
servicios de asistencia médica por el simple hecho de que su esposa, pensionada
del magisterio de Risaralda y afiliada a la Caja, es una mujer. La
circunstancia del sexo, factor accidental y ajeno a la voluntad de la persona,
no puede ser un criterio de diferenciación entre individuos colocados en una
misma situación y que ostentan igual condición de pensionados ante la ley, para
que en virtud de este sólo factor se reconozca a los hombres la capacidad de
afiliar a sus esposas o compañeras permanentes, pero se niegue igual trato a
las mujeres.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S
U E L V E
PRIMERO.-
REVOCAR la
sentencia del 10 de septiembre de 1993 proferida por el Juez Quinto Penal
Municipal de Pereira.
SEGUNDO.-
CONCEDER la
tutela solicitada y, en consecuencia, ORDENAR al Gerente y Representante
Legal de la CAJA DE SEGURIDAD SOCIAL DE RISARALDA que, en el término de
cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la presentación de los documentos
de rigor por parte de la peticionaria se sirva decidir, de conformidad con los
artículos 13 y 43 de la Constitución, sobre la inscripción del señor OCTAVIO
DE LOS RIOS URIBE como posible beneficiario de los servicios que presta la
entidad, poniendo de esta manera término a la discriminación por razones de
sexo, que, a este respecto, rige en esa entidad.
TERCERO.-
LIBRESE comunicación
al mencionado Juzgado, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Ponente
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
(Sentencia
aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los (7)días del mes de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
).
1 Asamblea Nacional Constituyente.
Ponencia-Informe "Derechos de la Familia, el Niño, el Joven, la Mujer, la
Tercera Edad y Minusválidos". Constituyentes Iván Marulanda, Jaime
Benítez, Tulio Cuevas, Guillermo Perry, Angelino Garzón, Guillermo Guerrero.
Gaceta Constitucional No. 85 p. 5.
2 Consejería Presidencial
para la Juventud, la Mujer y la Familia. Segundo y Tercer Informe Periódico de
la República de Colombia presentado al Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer. Santafé de Bogotá, Agosto 27 de 1993, p. 29 y
30.
3 Instituto de la mujer, Ministerio de
Asuntos Sociales de España y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLASCO: "Mujeres Lationamericanas en cifras", Santiago de Chile,
1993, p. 49
4 Consejería Presidencial ... Informe
Períodico ... Tomado de la Encuesta Nacional de Hogares de 1990. p 38
5  Ibid., p.40
6 Instituto de la Mujer ...
"Mujeres Lationamericanas ...". p. 45
[1]Consejería Presidencial
... Informe Períodico ...pp. 20-22 .
[2]Corte Constitucional.
Sentencia T-441 de 1993 MP Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO