C-461-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-461/11
VISITAS DE
INSPECCION DEL MINISTERIO PUBLICO A LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION-No se restringen
a una visita mensual
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEYES DICTADAS EN VIRTUD DE
ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS POTESTADES OTORGADAS AL EJECUTIVO
EN UN ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional/REGIMEN
PROCEDIMENTAL DE LOS JUICIOS Y ACTUACIONES QUE DEBEN SURTIRSE ANTE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Línea jurisprudencial sobre competencia
Como se resumió en la Sentencia C–058 de 2010 la
problemática sobre la competencia para conocer de los Decretos que expide el
Gobierno con base en las facultades transitorias que le otorga un Acto
Legislativo, ha venido variando. Si bien es cierto en un primer momento se
presentó un conflicto de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional -Sentencias C-358 y C-508 de 1994 - recientemente la Corte
ha venido estableciendo la competencia sobre este tipo de demandas, teniendo en
cuenta dos aspectos: (i) si el acto normativo tiene contenido material de ley,
y (ii) si dentro de las normas transitorias establecidas en la Constitución de
1991 que otorgan competencias al ejecutivo se establece que el órgano
competente para conocer la norma es la Corte Constitucional. Sin embargo, la
competencia de la Corte para conocer de los Decretos que se expiden por razón
de un artículo transitorio de la Constitución, comenzó a variar en la Sentencia
C-534 de 2000 en donde la Corte estudió la constitucionalidad del Decreto 2067
de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. En dicha
sentencia se planteó que:  “i) una interpretación sistemática de la
Constitución conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene
fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió directamente la
Asamblea Constituyente, en el artículo 23 transitorio; ii) todas las materias
que son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por
la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con
los decretos legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a
cargo de esta Corporación; y dado que iii) cuando el artículo 10 transitorio de
la Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la
constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas “en los anteriores artículos”, se debe
entender que hace referencia a todos los artículos transitorios. Esta misma
tendencia se reiteró en la Sentencia C-1191 de 2008, en donde se resolvió la
demanda contra el artículo 5° (parcial) y los artículos 118, 119, 120, 121,
122, 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen
especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. En dicha ocasión la
Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda, ya que consideró que como
el Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto el conflicto positivo de
competencia decidiendo a favor del Consejo de Estado, se había hecho tránsito a
cosa juzgada en materia de competencia con relación al estudio de este
Decreto.  Sin embargo, se estableció como obiter dicta que, “…lo resuelto de
este proveído no es incompatible con la posibilidad que, respecto de otras
normas jurídicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de 1993 y
adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados en ese
fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional
correspondiente”. Por otra parte, en el caso de los decretos que se
desarrollan  a partir de artículos transitorios que otorgan facultades al
ejecutivo en Actos legislativos, la Corte se consideró competente en la
Sentencia C-970 de 2004, que demandaba por sustitución de la Constitución el
artículo transitorio 4° del Acto Legislativo No 3 de 2002, acto legislativo que
dio lugar a la expedición de la norma demandada. En dicha sentencia se
estableció que, “Los decretos con fuerza de ley que profiera el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en
cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite
impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En esta
materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial
habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de
ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de
constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241
Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la
Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los
poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería
inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la
Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas
que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control
de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo
porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están
orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal, su
conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas
oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta
Corporación” Del mismo modo en la Sentencia C- 971 de 2004, en donde se
demandaba por sustitución de la Constitución el parágrafo transitorio del
artículo 3 del Acto Legislativo No 1 de 2003, que establecía que el Congreso
reglamentará las materias relacionadas con la financiación de los partidos y
movimientos políticos en lo concerniente a las elecciones departamentales y
municipales y que si no lo hiciere en el término de tres meses el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones correspondientes, la Corte declaró exequible el precepto y manifestó
que una interpretación integral de la Constitución daba lugar a que para el
control de constitucionalidad de dichos decretos el gobierno debe remitirlos a la
Corte Constitucional y que en caso de que ello no ocurra así, ésta habrá
de aprehender de oficio su conocimiento para hacer el respectivo control
automático integral y definitivo, debido al contenido de ley estatutaria de
éstos. Igualmente en la Sentencia C-972 de 2004, en donde se resolvió la
constitucionalidad del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 que establecía el
porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas,
decidió la Corte inhibirse y estableció que por tener dicho decreto contenido
de Ley Estatutaria, por referirse a materias relacionadas con la “Organización
y régimen de los partidos y movimientos políticos el estatuto de la oposición y
funciones electorales” (art. 152, literal c.), el Gobierno debía enviar a la
Corte el Decreto para hacer el control automático e integral.  Dijo la Corte
que, “…el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que
el Gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de
su expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad. Es decir,
en estos casos, el hecho de que el control sea sobre un decreto de contenido
estatutario no entraña que se realice a través del mecanismo de la acción
pública de inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso,
sino que debe ser un control automático.  Por otra parte, al igual que en
los demás casos de control de constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria, este control debe ser integral y definitivo. Integral, en la
medida en que versará tanto sobre el fondo como sobre la forma de todo el
cuerpo normativo y tendrá como parámetro de juicio todo el articulado de la
Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia de la Corte hará tránsito a
cosa juzgada constitucional, de manera que las normas que fueron declaradas
exequibles no podrán ser demandadas nuevamente.
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Doctrina
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Criterios/INTERPRETACION LITERAL O DECLARATIVA-Concepto/INTERPRETACION
CORRECTIVA-Concepto
NORMA LEGAL-Admisión de
interpretaciones distintas/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTERPRETATIVA O
CONDICIONADA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTA-Alcance
INTERPRETACION
HISTORICA-Aplicación/INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación/INTERPRETACION
SISTEMATICA INTRANORMATIVA-Contenido
INTERPRETACION
TELEOLOGICA-Aplicación/INTERPRETACION SEMANTICA-Aplicación
VISITAS
MENSUALES DE INSPECCION DEL MINISTERIO PUBLICO A LOS ESTABLECIMIENTOS DE
RECLUSION-Deben ser comprendidas desde una perspectiva amplia y garantista
Después
de realizar una interpretación histórica, sistemática, teleológica y semántica
de la expresión “visitas mensuales”, que hace parte del artículo 7º del Decreto
2636 de 2004, de todo lo cual concluyó que las visitas para la inspección y
garantías de los recursos, por parte de la Procuraduría General, la Defensoría
del Pueblo y los personeros municipales distritales no implica necesariamente
una restricción del ámbito de aplicación, que desconozca el principio de
separación de poderes, la autonomía institucional y el cabal ejercicio de las
competencias del Ministerio Público. Su propósito es velar por la efectividad
de los derechos de las personas privadas de la libertad, en la medida que la
norma acusada establece de manera específica, los aspectos que tiene que
constatar el Ministerio Público en sus visitas mensuales, la obligatoriedad de
los establecimientos de reclusión de contar con la oficina destinada para el
cumplimiento de dichos fines y la rendición de informes anuales por parte de la
Defensoría del Pueblo ante el Congreso y ante el Ministerio del Interior y de
Justicia. Para la Corte, el término “visitas mensuales” debe ser comprendido
desde una perspectiva amplia y garantista que se relaciona con las funciones
que cumple el Ministerio Público en la verificación del respeto de los derechos
humanos y la atención y el tratamiento de los internos en los sitios de
reclusión. En ese sentido, aunque la locución “visitas mensuales” podría
entenderse como que las visitas de inspección y garantías que realiza el
Ministerio Público queda limitada a una sola visita al mes, una interpretación
amplia del precepto, se refiere a un término mínimo de visitas a los sitios de
reclusión por parte del Ministerio Público. Esta interpretación corresponde
además al texto literal que empleo el término en plural, de manera que cuando
se habla de “visitas mensuales” debe entenderse como la facultad de realizar
varias visitas dentro de un mes, sentido acorde con las funciones que competen
al Ministerio Público en la vigilancia y tutela de los derechos de las personas
privadas de la libertad, con fundamento en el respeto a la dignidad humana
(art. 1º C.P.), el derecho a la vida (art. 11 C.P.), a ser sujeto de desaparición forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P.), al debido proceso (art. 29 C.P.) y al habeas corpus (art. 30 C.P.) y demás derechos consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia (art. 93 C.P).
Referencia: expediente D-8349
Demanda de inconstitucionalidad  en contra del
artículo 7º (parcial) del Decreto 2636 de 2004
Actores: Karin Irina Kuhfeldt Salazar
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C,  dos (2) de junio de dos mil once
(2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Esta demanda tuvo un primer
trámite ante la Sección Primera del Consejo de Estado en donde se resolvió el
proceso de nulidad por inconstitucionalidad, estableciendo que dicho órgano no
era el competente y enviando el expediente ante esta Corporación. Por esta
razón en una primera parte de esta providencia se hará referencia al trámite de
dicho proceso.
1. NORMA DEMANDADA
En ejercicio de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, la ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar
solicitó al H. Consejo de Estado que declarara la inconstitucionalidad del
artículo 7º (parcial) del Decreto 2636 de 2004 que establece que:
DECRETO
2636 DE 2004
(agosto
19)
Diario
Oficial No. 45.645, de 19 de agosto de 2004
MINISTERIO
DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Por el
cual se desarrolla el Acto Legislativo
número 03
de 2002.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las
extraordinarias que le confieren el inciso 2o del artículo 4o transitorio del
Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002, por el cual se reforma la
Constitución Nacional,
DECRETA:
ARTÍCULO 7o. El
artículo 169 de la Ley 65 de 1993 quedará así:
Artículo 169. Visitas
de inspección y garantías. La Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de
la Nación, y los Personeros Municipales y Distritales, deberán constatar
mediante visitas mensuales a los establecimientos de reclusión el estado
general de los mismos y de manera especial el respeto de los derechos humanos,
la atención y el tratamiento a los internos, las situaciones jurídicas
especiales y el control de las fugas ocurridas, fenómenos de desaparición o de
trato cruel, inhumano o degradante.
Los establecimientos
de reclusión destinarán una oficina especialmente adecuada para el cumplimiento
de estos fines.
La Defensoría del
Pueblo rendirá cada año una memoria sobre el particular al Congreso de la
República; asimismo, informará sobre las denuncias penales y disciplinarias y
de sus resultados. Copia de esta memoria el Defensor del Pueblo la enviará al
Ministerio del Interior y de Justicia” (aparte subrayado demandado)
2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD ANTE LA SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO
La Demanda
2.1. Como se ha expuesto
anteriormente el presente proceso tuvo un primer trámite ante la Sección
Primera del Consejo de Estado. En las siguientes líneas se resumirá el proceso
que se surtió ante la jurisdicción contencioso administrativa.
2.2. Karin Irina
Kuhfeldt Salazar obrando tanto en calidad de ciudadana colombiana como en
condición de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría
del Pueblo, presentó el 24 octubre de 2004, acción de nulidad por
inconstitucionalidad en contra del artículo 7° del Decreto 2636 de 2004 por el
cual se desarrolla el Acto Legislativo No 3 de 2002[1].
Considera la demandante que la competencia para conocer la inconstitucionalidad
de la norma está en cabeza del H. Consejo de Estado con base en el artículo
237.2 que establece que a dicho organismo le corresponde, “Conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
2.3. Explica que en el
pasado hubo divergencias en torno a la definición del órgano judicial encargado
de realizar el control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades legislativas
extraordinarias otorgadas directamente por el constituyente. Indica que se
empezó a presentar colisión positiva de competencias a raíz de las numerosas
facultades legislativas conferidas al Ejecutivo por los artículos transitorios
de la Constitución de 1991, en donde se discutió cuál era el órgano competente
para conocer de estos decretos. Explica que luego de algunas vicisitudes
iniciales la jurisprudencia estableció que el competente era el Consejo de
Estado y cita la Sentencia C-508 de 1994, en donde la Corte se declaró inhibida
y estableció que ella solo conoce de los decretos que el Gobierno dicte con
fundamento en el artículo 150 numeral 10,  y en los artículos 341, 213 y 215 de
la Norma Superior[2]. Del
mismo modo considera que la Corte Constitucional estableció en la Sentencia C-972
de 2004 que los decretos que desarrollen actos legislativos serán de
competencia de dicha Corporación única y exclusivamente si se refieren a temas
propios de ley estatutaria. Considera que como un Código Penitenciario no es
una ley estatutaria, la Corte constitucional no debe conocer de la reformas de
éste, sino que la entidad competente sería el Consejo de Estado.
2.4. Con relación a los cargos de la demanda, explica que se trata
fundamentalmente de tres cargos. En primer lugar (i) violación de las
facultades institucionales del Ministerio Público, en segundo término (ii)
violación de los derechos de los reclusos y por último (iii) violación del
derecho a la información de la comunidad.
2.5. En cuanto al primer
cargo explica  que la función de control por parte del Ministerio Público
no puede estar sujeta a espacios vedados ni a condiciones que hagan nugatoria
la facultad de control. Señala que la función del Ministerio Público consiste
en impedir las violaciones de los derechos  humanos en establecimientos
carcelarios ya que la misma Corte Constitucional ha calificado la situación
carcelaria como un “estado de cosas inconstitucionales”[3].
Explica con relación a este punto que “Se violan entonces la separación de
poderes, la autonomía institucional y el cabal ejercicio de las competencias
constitucionales por parte del Ministerio Público, si otra rama del poder
dosifica en el tiempo la posibilidad de visitas [a] las cárceles, para que
efectivamente ejerza sus competencias”[4]. Indica
igualmente que la norma violaría la autonomía e independencia del Ministerio Público
en su conjunto como órgano de control si el ejercicio de sus competencias constitucionales
se supedita a una visita mensual a las cárceles[5].
2.6. Por otra parte considera
que este artículo violaría las facultades constitucionales de la Procuraduría
General de la Nación en especial la protección de los derechos humanos (artículo
277 numeral 2), la defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 numeral 3°
C.N.), la vigilancia de la conducta oficial (art. 277 numeral 6 C.N.), la intervención ante las autoridades administrativas cuando sea necesario proteger los
derechos (art. 277 numeral 7° C.N) y exigir la información que considere
necesaria (art. 277 numeral 9 C.N.). Explica que también se violaría el
artículo 282 numeral 3° C.N., concordado con el artículo 30 ídem., sobre la
posibilidad del Defensor del Pueblo de invocar el derecho de habeas corpus
e interponer las acciones de tutela para la defensa de los derechos humanos.
Dice que tampoco pueden ser mensuales las posibilidades para que los personeros
municipales ejerzan sus funciones como Ministerio Público en lo local (art. 313
numeral 8° C.N). Señala igualmente que el artículo demandado iría contra el
artículo 30 de la C.N. sobre el Habeas Corpus, ya que si ya se ha hecho
la visita mensual se tendría que esperar 29 días, a la siguiente visita mensual
para accionar este mecanismo protector de la libertad[6].
Finalmente sobre este cargo explica que la esencia de la inspección y
vigilancia de los derechos humanos es el permanente control in situ. Dice
que una visita esporádica y anunciada “podría prestarse para maquillar toda
suerte de desmanes acaecidos durante los restantes 29 días del mes”.
Considera que esto iría en contra del artículo 284 de la C.N. que establece que
“Salvo la excepciones previstas en la Constitución y la ley, el Procurador
General de la Nación y el Defensor del Pueblo podrán requerir de las
autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones sin
que pueda oponérseles reserva alguna[7]. Indica
que “…no sobra recordar que a nivel legal no había condiciones temporales
para el ejercicio de funciones en la Ley 65 de 1993- para prisiones en general-
ni en la Ley 201 de 1995 – para la Procuraduría-, ni en la Ley 24 de 1992 –
para la Defensoría del Pueblo-, ni en la Ley 136 de 1994 – para las
personerías- La norma aquí demandada introduce una preocupante novedad en el
país”[8].
2.7. En relación con el segundo
cargo dice que la norma demandada violaría los derechos de los reclusos que
están contenidos en los artículos 1°, 11, 12, 29, 30 y 93 de la Constitución.
Explica que una persona privada de la libertad por razones penales, padece la
restricción de ciertos derechos, pero conserva otros como la dignidad humana
(art. 1°), el derecho a la vida (art. 11 C.N.), a no ser sujeto de desaparición forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.N.), al debido proceso (art. 29 C.N.), al habeas corpus (art. 30) y demás derechos
consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos
aprobados por Colombia (art. 93)[9]. Indica
que en concreto la norma demandada disminuye el estándar de protección de los
derechos de los reclusos, los cuales quedan expósitos durante 29 días al mes y
explica que desde la lectura de los derechos de las personas privadas de la
libertad se configura una restricción inconstitucional de los mecanismos de
protección de los derechos de estas personas[10].
2.8. El tercer cargo
se refiere a que la norma demandada violaría el derecho a la información de la
comunidad. Sobre este punto explica que la visita sólo mensual a las cárceles
por parte del Ministerio Público violaría los artículos 20 y 74 de la C.N. en
lo relacionada con el derecho de la comunidad a estar informado. Dice que el
artículo 20 de la Constitución establece el derecho de toda persona a ser
informada en forma veraz e imparcial, “sin censura”, y el artículo 74 idem.,
agrega que toda persona tiene acceso a los documentos públicos, salvo reserva
legal. En este sentido indica que la norma acusada iría en contra del derecho a
la comunidad a estar informada en forma veraz e imparcial, ya que el Ministerio
Público no podría ser “los ojos de la sociedad” en todo tiempo, y que al mismo
tiempo se constituiría una forma de censura temporal, ya que la información
desde las cárceles se daría “a cuenta gotas”.
2.9. Finalmente hay que
tener en cuenta que en el punto 6. de la demanda se pide la suspensión
provisional parcial del Decreto 2636 de 19 de agosto de 2004 sobre las “visitas
mensuales”, ya que para la demandante se configura una “manifiesta violación de
una norma superior”, como se ha venido diciendo a lo largo de la demanda.
3. Trámite de la demanda
ante el Consejo de Estado
3.1. La demanda fue admitida
en una primera instancia por la Sección Primera del Consejo Estado en el
despacho de la Consejera Olga Inés Navarrete Barrero[11].
En el auto admisorio se denegó la solicitud de suspensión provisional contenida
en el artículo 152 del C.C.A[12], ya que
se estableció que dicho mecanismo de índole precautorio, requiere que exista manifiesta
infracción de una de las disposiciones invocadas. Se dice en el Auto que en principio no hay violación
ostensible de la norma demandada por cuanto la expresión “mensuales” dentro del
artículo 7° del Decreto 2636 de 2004 no puede ser interpretada de manera
aislada del espíritu de la norma y se debe establecer si dicha expresión es
restrictiva o por el contrario es de aplicación extensiva. Sobre este punto
indica que no se desprende violación ostensible de las normas citadas y que
corresponde realizar un estudio de fondo antes de ordenar la suspensión
provisional.
3.2. Siguiendo con el
trámite de la acción, el Ministerio del Interior y de Justicia a través del
abogado Fernando Gómez Mejía interpuso Recurso de Reposición el día dos
(2) de mayo de 2005, con el fin de que se revocara la decisión y en su lugar se
procediera a rechazar la demanda. En dicho recurso se dice que el Consejo de
Estado no es el competente para tramitar el recurso, pues la disposición
normativa objeto de suspensión, no es de competencia del Consejo de Estado como
máximo tribunal de la contencioso administrativo. Considera que el Decreto 2636
de 2006, no obedece al desarrollo de la función administrativa del Jefe del
Estado, sino a la función legislativa de éste teniendo en cuenta el artículo 4°
transitorio del Acto Legislativo No 03 de 2002. Explica que dicho decreto se
encuadra dentro de la clasificación de los Decretos Leyes en razón de su
contenido material de ley. Finaliza diciendo que teniendo en cuenta que el
Decreto 2636 de 2004, fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias constitucionales, “es indudable
el carácter legal del cual goza, por todo lo cual, la competencia para conocer
del mismo corresponde a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado”.
En este sentido solicita a la Sala revocar el auto admisorio de la demanda y,
en su lugar, rechazar la demanda presentada en acción de nulidad contra el
Decreto 2636 de 2004.
3.3.  Igualmente en
comunicación del 25 de mayo de 2005 el Ministerio del Interior y de Justicia envía
un oficio dando respuesta a la solicitud que la Sección Primera del Consejo de
Estado le había hecho, en donde se le pedía el envío de los antecedentes
administrativos del Decreto 2636 de 2004, y en donde el Ministerio de Interior
y de Justicia afirma que inició la elaboración de un texto que le permitiera
ajustar las normas del Código Penitenciario y Carcelario al nuevo sistema
penal, propuesta que además del análisis que se realizó por parte de algunos
asesores del Despacho, “…fue enviada a la Presidencia del Consejo Superior
de la Judicatura, al Ministerio de Protección Social, al Presidente de la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, al Coordinador de los Jueces
de Ejecución de Penas y Medidas de Bogotá, D.C. y al Director del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, para que enviaran sus comentarios,
y observaciones sobre la iniciativa”[13].
3.4. De la misma manera la
Sección Primera del Consejo de Estado, en Auto de 30 de junio de 2005, decidió no
reponer el Auto de 9 de diciembre de 2004 que admitía la demanda. Explica
que el órgano competente para conocer de la demanda es el Consejo de Estado y
que en este caso se encuentra frente a un caso similar al que se produjo con
ocasión del estudio de constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 – Estatuto
de Bogotá –, el cual fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias
que le otorgó al Presidente de la República el artículo 41 transitorio de la
Carta Política[14]. Indica
que en ese momento al proceder al estudio del constitucionalidad del citado
Decreto se produjo un conflicto positivo de competencias entre el Consejo de
Estado, Sección Primera y la Corte Constitucional, el cual fue dirimido por el
Consejo Superior de la Judicatura mediante sentencia del 13 de octubre de 1994
que resolvió el conflicto asignando la competencia al Consejo de Estado[15].
Explica que se trata de un caso semejante puesto que el Decreto 2636 de 2004 no
encuadra en ninguno de los numerales del artículo 241 de la C.P que asigna
competencia a la Corte Constitucional en los estrictos y precisos términos de
ese artículo[16].
3.5. Una vez rechazado
el recurso de reposición, el Ministerio de Interior y de Justicia en escrito de
2 de agosto de 2005 procedió a dar contestación de la demanda. En dicho
escrito indica que dicho decreto se expidió en ejercicio de las Facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en el artículo
transitorio 4 del Acto Legislativo No 3 de 2002, dado que el Congreso no
expidió las normas respectivas en el plazo perentorio establecido para hacerlo[17].
Señala nuevamente que no es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la
competente para conocer de una demanda de inconstitucionalidad contra el
decreto acusado, pues la norma demandada tiene rango material de ley[18].
En segundo término, y ya sobre el fondo del asunto, indica
que la interpretación de la demandante respecto al artículo 7° del Decreto 2636
de 2004, es errónea, ya que tal argumentación de la demanda parte de la
interpretación equivocada de considerar que la norma acusada establece una
limitación o restricción a la facultad de control y de verificación que ejercer
el Ministerio público en los establecimientos de reclusión, “lo cual resulta
completamente desacertado, toda vez que la expresión visitas mensuales
necesariamente tiene una aplicación extensiva y en todo caso aplicable sin
perjuicio de las atribuciones del Ministerio Público”. Indica que esta
interpretación extensiva se desprende de las diferentes discusiones y debates
surtidos ante el Congreso en el trámite del proyecto del Acto Legislativo sobre
el papel del Ministerio Público dentro del nuevo sistema, al cual hacen referencia
las sentencias C-996 y C-1092 de 2003, en las cuales se señala claramente que
las discusiones sostenidas “demuestran que el interés del Congreso era el de
ampliar la protección de las garantías en el proceso penal, permitiendo la
intervención de la Procuraduría General de la Nación”[19].
3.6. Así mismo en los alegatos de conclusión el Ministerio
del Interior y de Justicia nuevamente explica que el decreto demandado se
encuadra dentro de la clasificación de Decretos- leyes y por ende la entidad
competente para conocer de la inconstitucionalidad de dicho acto es la Corte
Constitucional. Del mismo modo reitera que sobre el fondo del asunto la
demandante parte de la interpretación equivocada al considerar que la norma
acusada establece una limitación o restricción a la facultad de control y de
verificación que ejerce el Ministerio Público en los establecimientos de
reclusión. Considera que éste entendimiento de la norma surge de una
interpretación histórica que se desprende de los distintos debates y
discusiones que se dieron en el Congreso en torno del nuevo sistema penal
acusatorio y a los cuales hacen referencia las Sentencias C-966 y C-1092 de
2003, “en las cuales se señala claramente que las discusiones sostenidas demuestran
que el interés del Congreso era el de ampliar la protección de las garantías en
el proceso penal, permitiendo la intervención de la Procuraduría General de la
Nación”.
3.7. Concluye diciendo
que la norma acusada se encuentra acorde con lo señalado en el Acto
Legislativo, “pues las visitas de inspección a los establecimientos de
reclusión por parte del Ministerio Público constituyen una ampliación a la
protección de las garantías dentro del nuevo sistema penal acusatorio y la
verificación mensual de las mismas tan solo puede interpretarse como un mínimo
de posibilidades de control, sin perjuicio de las atribuciones propias de
carácter permanente constitucionalmente atribuidas al Ministerio Público en
estos casos, pues no otro puede ser el sentido y alcance de la norma impugnada
para ser considerada conforme a la norma superior”[20].
3.8. Por otra parte, el
22 de marzo de 2006, la Procuraduría General de la Nación por intermedio
del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Roberto Augusto
Serrato Valdés, solicitó que se declarara exequible la norma. Considera que el
problema jurídico consiste en determinar si la palabra “mensuales”, contenida
en el artículo 7 del Decreto 2636 de 2004 tiene una aplicación restrictiva.
Sobre este punto estima la Procuraduría Delegada, que la demandante está
realizando una interpretación errada de la norma acusada, y considera que las
visitas “mensuales” de que habla el Decreto acusado, de ninguna manera puede
entenderse como una forma de restringir las funciones otorgadas por el artículo
277 a la Procuraduría General de la Nación y 282 de la Defensoría del Pueblo.
Igualmente indica que el Consejo de Estado no es el órgano competente para
conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el decreto impugnado.
Explica que dicha norma tiene rango o naturaleza legal, que según lo dispuesto
en el numeral 5° del artículo 241, numeral 5 de la Carta, entra en las
funciones naturales de la Corte Constitucional, y que el artículo 237 ibídem
expone que el Consejo de Estado sólo podrá conocer de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuando
no sea competencia de la Corte Constitucional.
3.9. También señala que
la norma acusada, en especial la palabra mensuales, no es una
restricción a la función del Ministerio Público establecido en la Constitución,
pues es de naturaleza extensiva que busca generar unos mínimos a la función de
control y verificación que debe hacer esta entidad, sin causar con ello perjuicios
irremediables. Dice que para la Procuraduría la intención del ejecutivo, a
diferencia de lo que piensa la demandante, era la de ampliar la protección de
los derechos de lo[s] internos, estableciendo las visitas mensuales, como una
obligación mínima que tiene la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General
de la Nación y los Personeros Municipales y Distritales de realizar visitas de
inspección a las penitenciarías por lo menos una vez al mes. Explica que esto
no quiere decir que únicamente puedan realizar una visita de inspección
mensual, pues la Constitución Política, como se dijo anteriormente, los faculta
para ejercer sus funciones sin ningún condicionamiento, cuando sea necesario y
con miras a proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad con el
auxilio del Defensor del Pueblo. Indica que la palabra “mensuales” tiene una
aplicación indicativa y no restrictiva y por tanto se puede determinar que la
norma acusada no atenta contra las facultades constitucionales de la
Procuraduría General de la Nación, ni contra los derechos de los reclusos, ni
contra los derechos de la sociedad.
3.10. Por ende concluye que, “no lo asiste
razón a la actora cuando sostiene que la norma vulnera derechos de los reclusos
y de la sociedad, por cuanto los Agentes del Ministerio Público pueden realizar
visitas de inspección a los centros de reclusión cuando lo consideren necesario
para garantizar derechos como el de la vida, la integridad física, el debido
proceso, la igualdad, la libertad y todos los demás derechos fundamentales de
las personas que garantiza la Constitución Política a todos los habitantes del
territorio incluidos los reclusos; así como para cumplir con sus funciones
constitucionales”. En este sentido explica que “Para determinar y
entender el alcance de la denominación acusada es necesario realizar una
interpretación sistemática, como la que hizo ésta Agencia del Ministerio
Público, y no una interpretación exegética, como la realizada por la demandada”.
3.11. Por último, en el proceso ante el
Consejo de Estado se emitió Sentencia por parte de la Sección Primera del
Consejo de Estado el día 4 de octubre de 2010, declarándose que este organismo era
incompetente para conocer de dicho proceso y remitiendo el expediente en razón
de la competencia a la Corte Constitucional. En dicha Sentencia se dijo que, “Al
revisar la demanda se advierte que el acto acusado fue expedido con fundamento
en las facultades extraordinarias que le confieren al Presidente de la República,
el inciso 2° del artículo 4° transitorio del Acto Legislativo 03 de 19 de
diciembre de 2002”,  y  que por tal razón y siguiendo la jurisprudencia
de la Sentencia C-058 de 2010 la competencia para conocer de los decretos
expedidos por el Presidente con apoyo en las facultades que le confiere un
artículo transitorio de la Constitución, le corresponde a la Corte Constitucional.
En el numeral 2.1.5 de dicha Sentencia se sintetiza el recorrido
jurisprudencial que se ha dado sobre el control de este tipo de decretos, resaltando
que si bien es cierto en una primera instancia la Corte se declaró incompetente
para conocer de la constitucionalidad de dichos decretos, por ejemplo con la
Sentencia C- 358 de 1994 que conoció del Decreto 2123 de 1992, en años
recientes la Corte ha reconocido su competencia por el carácter material de ley
que tienen dichos decretos. Esta última postura se evidencia Sentencia C-534 de
2000 que estudió el Decreto 2067 de 1991 y en la Sentencia C-1191 de 2008 que
conoció de la constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993[21].
II. TRÁMITE ANTE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Mediante Auto de 23 de
noviembre de 2010 este despacho decidió ADMITIR la demanda de la referencia y
correr traslado al Procurador General de la Nación para que en el término de
treinta (30) días, rindiera concepto en los términos de los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política. Igualmente decidió comunicar de la
iniciación del presente proceso al Presidente de la República y a los
Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC) y a la Fiscalía General de la Nación para que emitieran concepto. Finalmente
decidió invitar para que emitieran concepto sobre la constitucionalidad del
precepto demandado a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las
facultades de derecho de la Universidad Libre, Nacional y Santo Tomás de
Bogotá, Amazonía de Florencia y Nariño de Pasto.
1. INTERVENCIONES
1.1 Universidad Santo Tomás
1.1.1 El Doctor Carlos
Rodríguez Mejía, coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público del
Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás de Bogotá y la Doctora Ginna
González Cortés profesora de dicha facultad, presentaron el día once (11) de
enero de dos mil once (2011) escrito de intervención solicitando la EXEQUIBILIDAD
de la norma demandada, “haciendo expresa la interpretación de que no se
trata de una limitación a las facultades del Ministerio Público, sino de la
imposición de un deber mínimo de utilización de la herramienta de las visitas de
inspección y garantías, para realizar sus funciones constitucionales respecto
de las personas internadas en establecimientos de reclusión”[22].
1.1.2 Después de exponer los
antecedentes de las visitas que tienen que realizar la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría, Fiscales y Personeros a los centros de reclusión antes de la
reforma del artículo 7° del Decreto 2636 de 2004[23],
explica que la interpretación dada por la actora es eminentemente literal.
Indica que la citada norma no puede interpretarse ni aplicarse como una
restricción a la facultad del Ministerio Público (Procuraduría y Defensoría del
Pueblo) de proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, que se
dispone como función en el numeral 2 del artículo 277 de la Constitución, sino
“como la imposición de un deber mínimo para el cumplimiento de las funciones
constitucionales y legales del Ministerio Público en materia de los derechos
fundamentales de la población carcelaria”. Señala que el legislador ha
querido asegurarse que cuando menos, una vez al mes, se realicen “Visitas de
inspección y garantías para constatar (…) el estado general de los mismos y la
manera especial el respeto de los derechos humanos, la atención y tratamiento a
los internos, las situaciones jurídicas especiales y el control de las fugas
ocurridas, fenómenos de desaparición o trato cruel, inhumano o degradante”.
1.1.3. Señala que esta interpretación se corresponde
con una interpretación pro homine, en donde se da primacía al
entendimiento de la norma que sea más favorable a la protección de los derechos
de las personas[24] .
Finaliza diciendo  que el lapso mensual de las visitas, “ordena una mínima
actuación preventiva”, ya que las personas privadas de la libertad en los
diferentes establecimientos penitenciarios se encuentran en situación de
vulnerabilidad, que como ha señalado la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, demanda la
atención prioritaria de los reclusos por parte del Estado colombiano[25].
1.2. Ministerio del Interior
y de Justicia
1.2.1. La Doctora Ana Cristina Castelblanco Burgos, en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte
Constitucional proferir una decisión INHIBITORIA porque indica que la demanda
no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2° Decreto 2067 de
1991, especialmente con el requisito de claridad. Explica que no son ciertas
las razones de inconstitucionalidad expuestas por la actora contra el vocablo
demandado, “porque ellas recaen sobre una norma que la actora ha deducido
subjetivamente del contenido del artículo 7° del Decreto 2636 de 2004,
inexistente en los términos planteados por ella en su demanda, con lo cual no
se cumple uno de los requisitos de la demanda”.
1.2.2. Finalmente dice que de la lectura del
artículo 7°, se observa que, “distinto de una limitación a las competencias
propias del Ministerio Público, lo que se establece en el mismo es un deber más
para los organismos que lo conforman, adicional y especial respecto de los
demás deberes, obligaciones, responsabilidades, competencias, etc., consagrados
en la Constitución, la ley y las normas reglamentarias y complementarias que
conforma su régimen jurídico (…) Es decir, más que una limitante a las
competencias Constitucionales y Legales del Ministerio Público, lo que la norma
demandada constituye es un desarrollo y complemento específico de tales
competencias, sin derogar, subrogar o modificar tales atribuciones”[26].
2. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
2.1. En su concepto Nº  5078  de 12 de enero de
2011 el Jefe del Ministerio Público, Alejandro Ordónez Maldonado, le solicitó a
la Corte Constitucional INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo, ya que
la demanda impetrada contra la expresión “mensuales” contenida en el artículo
7° del Decreto Ley del 2636 de 2004, se reduce a deducciones e interpretaciones
que no se avizoran en la disposición atacada.
2.2. Indica que de manera
reiterada ha sostenido la Corte[27], que
para establecer con fuerza de verdad jurídica la inexequibilidad de una norma,
es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente
sobre un texto deducido por el actor, pues se debe verificar la
existencia cierta de una “oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no
resulta admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su
inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes, no establecidas por
el precepto legal ni coincidentes con la intención legislativa”. Sin embargo, indica que de la
lectura de la norma acusada, se puede establecer que el legislador no
restringe, en el sentido de imponer un límite máximo, las visitas del
Ministerio Público a las cárceles del país, a una por mes. Dice que la norma
acusada no habla de “visita mensual”, sino de “visitas mensuales”, lo que
permite considerar, sin mayores esfuerzos, que puede haber varias visitas en el
transcurso del mes. Manifiesta que el Decreto-ley demandado es un indicativo
mínimo para el cumplimiento de las funciones que la Constitución y las leyes le
asignan al Ministerio Público, respecto de la verificación de la garantía de
los derechos humanos en los centros de reclusión, por medio de al menos una
visita al mes.
2.3. Por otro lado indica
que la expresión “visitas mensuales” está conformado por dos palabras en
plural. Señala que una lectura inicial revela que todos los meses el Ministerio
Público debe visitar los centros de reclusión pero que, “Ni del texto de la
expresión, ni del contexto de la norma, se sigue que ésta limite el número de
visitas a una por mes. Por el contrario, la palabra visitas se refiere a un
número plural durante cada mes, número que corresponde al Ministerio Público
determinar dentro de su ámbito de competencia, según sea necesario, siempre que
al menos haga presencia en dichos centros una vez al mes”.
2.4. Igualmente indica
que la interpretación que se hace de la norma en la demanda, “además de no
tener asidero gramatical, pues debe recordarse que los términos en comento
están en plural, no es admisible desde el punto de vista constitucional, pues
la Carta y la ley asignan al Ministerio Público competencia para realizar las
visitas que considere necesarias a los centros de reclusión, para verificar el
estado general de éstos, el respeto a los derechos humanos, la atención y el
tratamiento de los internos, las situaciones jurídicas especiales, el control
de fugas ocurridas, los fenómenos de desaparición, trato cruel, inhumano o
degradante”.
2.5. Por otra parte dice
que si se mira el contexto de la expresión acusada, se advierte que los
múltiples fenómenos que corresponde al Ministerio Público verificar,
corresponden a variables no periódicas, que pueden ocurrir de manera
intempestiva en cualquier momento y que, por tanto, ameritan una visita. Señala
que, “es probable que en un mismo mes, en los primeros cinco días se haga
una visita para verificar el estado del centro de reclusión, en los cinco días
siguientes se deba hacer una visita para verificar el control de una fuga, en
los cinco siguientes una visita más para verificar un trato cruel, y en los
quince días restantes otra visita para verificar el respeto a los derechos
humanos”. Indica que es probable que todas las visitas anteriores, o al
menos dos o tres de ellas, sean hechas por la Procuraduría General de la
Nación, o por la Defensoría del Pueblo, o por los Personeros, o por comisiones
integradas por los tres. Señala que por esta razón la ley prevé que los
establecimientos carcelarios “destinarán una oficina especialmente adecuada
para el cumplimiento de estos fines”. Dice que si se tratara de una visita
esporádica, que ocurre sólo una vez al mes, “no sería posible verificar de
manera rigurosa y seria todos los fenómenos que deben verificarse, ni tendría
sentido que se destine una oficina para esos fines, que sólo funcionaría uno de
los treinta días del mes”.
2.6. Finalmente señala que
es evidente que el Decreto-Ley demandado busca una permanente presencia del
Ministerio Público en las cárceles del país, para verificar una serie de
cuestiones de relevancia constitucional, “tarea que no siempre puede
cumplirse con una sola visita mensual”. Considera que el Decreto-Ley en
cuestión “propugna por una mayor intervención del Ministerio Público, al
señalarle que debe acudir a los establecimientos carcelarios por lo
menos una vez al mes, sin que ello implique restricciones a las funciones
constitucionales y legales del mismo, entre las que se cuentan garantizar los
derechos de los reclusos, como lo exige una lectura de la norma desde la
perspectiva constitucional”.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las Leyes de la
República.
1. Problema jurídico a resolver y esquema de
resolución
1.1. El problema jurídico a resolver
consiste en establecer si la expresión “visitas mensuales” contenida en el
artículo 7° del Decreto Ley 2636 de 2004, que modifica el artículo 169 de la
Ley 65 de 1993, vulnera los artículos 1°, 11, 12, 20, 23, 29, 30, 74, 93, 113, 117, 275, 277,
numerales 2°, 3°, 6°, 7°, 9°, 282, numeral 3°, 9°, 284 y 313, numeral 8°, de la
Carta, ya que con dicha norma se iría en contra de los principios de
separación de poderes, la autonomía institucional y el cabal ejercicio de las
competencias del Ministerio Público, los derechos fundamentales de los reclusos
y el derecho a dar y recibir información, pues se limitaría la posibilidad de
visitar las cárceles para que se ejerza la vigilancia  del cumplimiento de los
derechos de las personas privadas de la libertad.
1.2. Para resolver dicho problema la Corte
analizará previamente por una parte si es competente para conocer del Decreto–Ley
2636 de 2004 y por otro lado si la demanda interpuesta en una primera instancia
ante el Consejo de Estado cumple con los requisitos necesarios para su
procedencia. Una vez aclarado este punto la Corte resolverá específicamente si
el término “visitas mensuales” contenido en el Decreto – Ley 2636 de 2004 es
inconstitucional o no respecto a los cargos presentados.
2. Competencia de la Corte Constitucional para
conocer de los Decretos con fuerza de ley expedidos por el ejecutivo en virtud
de un Acto Legislativo y cumplimiento de los requisitos de la demanda
2.1. Competencia de la Corte Constitucional
para conocer de los Decretos con fuerza de ley expedidos en virtud de las
potestades otorgadas al ejecutivo en un Acto Legislativo
2.1.1. Como quedó dicho en los antecedentes de esta
providencia, en una primera instancia se estableció que el órgano competente
para tramitar la acción en contra del apartado del artículo 7° del Decreto 2636
de 2004, era el Consejo de Estado. Esta interpretación se dio por parte de la demandante
con base en el artículo 237.2 que establece que le corresponde al Consejo de
Estado “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional”. Igualmente se estableció que en la Sentencia C-508
de 1994 la Corte se declaró inhibida para conocer de los decretos que desarrollen
actos legislativos, ya que se explicó que ésta solo conoce de los decretos que
dicte el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 150 numeral 10, y en
los artículos 341, 213 y 215 de la Constitución. Por otra parte se citó la
Sentencia C-972 de 2004, en donde se dijo que los decretos que desarrollen
actos legislativos serán de competencia de dicha Corporación única y
exclusivamente si se refieren a temas propios de la ley estatutaria.
2.1.2. Igualmente se debe resaltar que desde la
admisión de la demanda de acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el
Consejo de Estado, el Ministerio del Interior y de Justicia advirtió que por el
contenido material de ley del Decreto-Ley 2636 de 2004, el Consejo de Estado no
era el competente para conocer de la acción, sino que la competencia correspondía
a la Corte Constitucional, ya que el Decreto-Ley 2636 de 2004, no obedecía al
desarrollo de la función administrativa del Jefe de Estado, sino a la función
legislativa de éste, teniendo en cuenta el artículo 4° transitorio del Acto
Legislativo No 03 de 2002. No obstante lo anterior la Sección Primera del
Consejo de Estado decidió en una primera oportunidad no reponer el Auto
admisorio de la demanda por falta de competencia e indicó que se encontraba frente
a un caso similar al que se produjo con ocasión del estudio de
constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 – Estatuto de Bogotá –, el cual fue
expedido en virtud de las facultades extraordinarias que le otorgó el Presidente
de la República en el artículo 41 transitorio de la Carta Política[28].
2.1.3. Sin embargo, mediante la Sentencia del 4 de
octubre de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado, se declaró
incompetente para conocer de la demanda y remitió el expediente a esta
Corporación. Se explicó en dicha sentencia que teniendo en cuenta la línea
jurisprudencial que se sintetiza en la Sentencia C-058 de 2010, la competencia
para conocer de los decretos expedidos por el Presidente de la República con
apoyo en las facultades que le confiere un Acto Legislativo, está en cabeza de la
Corte Constitucional, ya que  dichos decretos tienen un contenido material de
ley[29].
En los siguientes numerales se analizará si la Corte
Constitucional es la entidad competente para conocer de la inconstitucionalidad
del artículo 7° (parcial) del Decreto 2636 de 2004.
2.1.4. Como se resumió en la Sentencia C–058 de
2010 la problemática sobre la competencia para conocer de los Decretos que
expide el Gobierno con base en las facultades transitorias que le otorga un
Acto Legislativo, ha venido variando. Si bien es cierto en un primer momento se
presentó un conflicto de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional -Sentencias C-358[30] y C-508[31]
de 1994 - recientemente la Corte ha venido estableciendo la competencia sobre
este tipo de demandas, teniendo en cuenta dos aspectos: (i) si el acto
normativo tiene contenido material de ley, y (ii) si dentro de las normas
transitorias establecidas en la Constitución de 1991 que otorgan competencias al
ejecutivo se establece que el órgano competente para conocer la norma es la
Corte Constitucional[32].
2.1.5. Sin embargo, la competencia de la Corte para
conocer de los Decretos que se expiden por razón de un artículo transitorio de la
Constitución, comenzó a variar en la Sentencia C-534 de 2000 en donde la Corte
estudió la constitucionalidad del Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta
el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional”. En dicha sentencia se planteó que:
“i) una interpretación sistemática de la Constitución
conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene fuerza de ley, ya
que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió directamente la Asamblea
Constituyente, en el artículo 23 transitorio; ii) todas las materias que son de
naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por la Carta a
un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con los decretos
legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a cargo de esta
Corporación; y dado que iii) cuando el artículo 10 transitorio de la
Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la
constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas “en los anteriores artículos”, se debe
entender que hace referencia a todos los artículos transitorios”(negrilla
fuera del texto).
2.1.6.
Esta misma tendencia se reiteró en la Sentencia C-1191 de 2008, en donde se
resolvió la demanda contra el artículo 5° (parcial) y los artículos 118, 119,
120, 121, 122, 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el
régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. En dicha
ocasión la Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda, ya que consideró
que como el Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto el conflicto
positivo de competencia decidiendo a favor del Consejo de Estado, se había
hecho tránsito a cosa juzgada en materia de competencia con relación al estudio
de este Decreto.  Sin embargo, se estableció como obiter dicta que, “…lo
resuelto de este proveído no es incompatible con la posibilidad que, respecto
de otras normas jurídicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de
1993 y adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados en
ese fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control
constitucional correspondiente”.
2.1.7. Por otra parte, en el caso de los decretos
que se desarrollan  a partir de artículos transitorios que otorgan facultades
al ejecutivo en Actos legislativos, la Corte se consideró competente en la Sentencia
C-970 de 2004, que demandaba por sustitución de la Constitución el artículo
transitorio 4° del Acto Legislativo No 3 de 2002[33],
acto legislativo que dio lugar a la expedición de la norma demandada. En dicha
sentencia se estableció que,
“Los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están
sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir
cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En esta materia
es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación
para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no
está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para
la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que,
tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como
quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus
competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder
constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de
control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida
el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las
mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma
habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos
normativos de carácter legal, su conocimiento corresponde a la Corte
Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares
ha sido expresado por esta Corporación”(negrilla fuera del texto).
2.1.8.
Del mismo modo en la Sentencia C- 971 de 2004, en donde se demandaba por
sustitución de la Constitución el parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto
Legislativo No 1 de 2003, que establecía que el Congreso reglamentará las
materias relacionadas con la financiación de los partidos y movimientos
políticos en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales y
que si no lo hiciere en el término de tres meses el Gobierno Nacional dictará
un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondientes[34], la Corte
declaró exequible el precepto y manifestó que una interpretación integral de la
Constitución daba lugar a que para el control de constitucionalidad de dichos decretos
el gobierno debe remitirlos a la Corte Constitucional y que en caso de que ello
no ocurra así, ésta habrá de aprehender de oficio su conocimiento para hacer el
respectivo control automático integral y definitivo, debido al contenido de ley
estatutaria de éstos[35].
2.1.9.
Igualmente en la Sentencia C-972 de 2004, en donde se resolvió la
constitucionalidad del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 que establecía el
porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas,
decidió la Corte inhibirse y estableció que por tener dicho decreto contenido
de Ley Estatutaria, por referirse a materias relacionadas con la “Organización
y régimen de los partidos y movimientos políticos el estatuto de la oposición y
funciones electorales” (art. 152, literal c.), el Gobierno debía enviar a la
Corte el Decreto para hacer el control automático e integral.  Dijo la Corte
que,
“…el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el
Gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su
expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad. Es decir,
en estos casos, el hecho de que el control sea sobre un decreto de contenido
estatutario no entraña que se realice a través del mecanismo de la acción
pública de inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso,
sino que debe ser un control automático.  Por otra parte, al igual que en
los demás casos de control de constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria, este control debe ser integral y definitivo. Integral, en la
medida en que versará tanto sobre el fondo como sobre la forma de todo el
cuerpo normativo y tendrá como parámetro de juicio todo el articulado de la
Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia de la Corte hará tránsito a
cosa juzgada constitucional, de manera que las normas que fueron declaradas
exequibles no podrán ser demandadas nuevamente” (negrilla fuera del texto).
2.1.10.
Teniendo en cuenta esta línea jurisprudencial le corresponde a la Corte
verificar si la demanda parcial al artículo 7° del Decreto 2636 de 2004, que es
dictado por parte del Gobierno a partir de las facultades extraordinarias que
le confiere el inciso 2° del artículo 4° transitorio del Acto Legislativo de
2002, es competencia de esta Corporación. Para dar respuesta a este
interrogante la Corte verificará en primer lugar (i) si el decreto demandado es
de aquellos dictados por el Gobierno con base en las potestades extraordinarias
y transitorias que se otorgan en un Acto Legislativo, y en segundo término (ii)
si el decreto demandado tiene un contenido material de ley.
2.1.11.
Sobre el primer punto se verifica que el Decreto 2636 de 2004 se dicta con base
en las facultades extraordinarias que le confieren el inciso del artículo 4°
transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002, por el cual se
reforma la Constitución Nacional, que establecía que el Congreso de la
República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes
correspondientes a la adecuación al sistema penal acusatorio y que si no lo
hiciere se revestirá al Presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de dos meses para que profiera “las normas
legales necesarias al nuevo sistema”. En este mismo artículo se estableció que
en caso de que el Congreso no profiriera las reformas necesarias en el término
establecido quedaba facultado el Gobierno, para expedir, modificar o adicionar
los cuerpos normativos correspondientes “incluidos en la ley estatutaria de
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía”. Por esta razón se puede concluir que la norma demandada cumple
con el primer presupuesto que se refiere a que el acto haya sido desarrollado con
base en un Acto Legislativo que otorga facultades transitorias al Presidente de
la República para dictar leyes.
2.1.12. El segundo punto que debe revisar la Corte
para establecer si es competente para conocer de la demandada, consiste en
establecer si el Decreto promulgado tiene contenido material de ley. Sobre este
aspecto hay que decir en primer lugar que la norma demanda modifica el artículo
169 de la Ley 65 de 1993 que establece el Código Penitenciario y Carcelario.
Aunque la potestad para modificar códigos según el artículo 150.10[36]
tiene reserva de ley y no puede ser delegada en el ejecutivo, en este caso se
trata de una competencia otorgada por el poder de reforma a través de un Acto
Legislativo que además fue declarado constitucional por la Corte mediante
Sentencia C-970 de 2004. En dicha sentencia se dijo que,
“De manera general, puede decirse que las facultades extraordinarias
conferidas por el Acto Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República
para adoptar unos Códigos y expedir unos estatutos legales con el fin de
asegurar la adopción efectiva del sistema penal acusatorio, no comportan una
sustitución del conjunto de elementos definitorios que identifican la
Constitución colombiana de 1991.  Así, no se sustituye el modelo de
régimen político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de los
valores y principios políticos en que se funda la Constitución de 1991”.
2.1.13.
No obstante lo anterior y como se afirmó anteriormente, hay que resaltar que en
esta misma jurisprudencia se estableció que, “Los decretos con fuerza de ley
que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte
Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por
parte del Ejecutivo” (negrilla fuera del texto). Como se
aprecia, esta previsión que establece la Corte se da no solamente para los
decretos que tienen contenido de Ley Estatutaria, como afirma la demandante
citando la Sentencia C-972 de 2004, sino también para los Decretos que tienen reserva
material de ley, como ocurre en el caso presente.
2.1.14.
Con relación al concepto material de ley la Constitución establece en el
artículo 150.10 que por su contenido los Códigos y sus reformas deben ser
expedidos por el Congreso, al indicar que no se puede conferir facultades
extraordinarias al Presidente para “... expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo[37],
ni para decretar impuestos”[38]. El
concepto de Código se empezó a definir en la jurisprudencia constitucional en
la sentencia C-252 de 1994 en donde se dijo que es, “un conjunto de normas
que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las
instituciones constitutivas de una rama del derecho”[39].
Igualmente en dicha Sentencia se estableció que la modificación o adición de
los códigos también tiene reserva material de ley y se dijo que, “cuando los
contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en
su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su
estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante
la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias”.
2.1.15.
En el caso concreto el artículo demandado hace parte de una modificación del
Código Penitenciario y Carcelario que aunque es elaborado por parte del
Gobierno Nacional, con base en las facultades establecidas en el inciso 2° del
artículo 4° transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, conserva  el contenido
material de ley. Este contenido material de ley se deriva de la importancia que
tiene la regulación penitenciaria y carcelaria en lo que atañe a los derechos
de las personas privadas de la libertad que tienen en parte restringidos
algunos de sus derechos fundamentales, pero que conservan otros derechos que
son irrenunciables aún en una situación de privación de la libertad[40].
Del mismo modo hay que tener en cuenta que la Corte ha reiterado que las
personas privadas de la libertad son sujetos de especial vulnerabilidad por la
relación de sujeción entre el recluso y el Estado y que por ende merecen
especial tutela y protección[41].
2.1.16.
Teniendo en cuenta lo anterior, concluye la Corte que es competente para
conocer de la demanda del artículo 7° (parcial) del Decreto 2636 de 2004, observando
que se cumple con los dos presupuestos previstos por la jurisprudencia para
conocer  de dichos actos. En primer lugar, porque la norma es dictada con base
en un Acto Legislativo de carácter transitorio que le da potestades al
ejecutivo para dictar normas, y, en segundo lugar, porque el artículo demandado
tiene contenido material de ley, ya que se trata de una reforma o modificación
del Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) que por su categoría e
importancia tiene constitucionalmente reserva material de ley. En este caso
aplica lo dispuesto en la Sentencia C-970 de 2004 que estableció que los
decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que se establecen a partir del
artículo transitorio 4° del Acto Legislativo No 3 de 2002 están sometidos al
control de la Corte Constitucional, ya que de este modo se puede impedir
cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo en materias tan sensibles
como los derechos de las personas privadas de la libertad.
2.2.
Cumplimiento de los requisitos de la demanda
2.2.1.
El Ministerio del Interior y de Justicia indicó que la Corte se tiene que
inhibir en este caso porque la demanda no cumple con los requisitos
establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en lo concerniente a la
claridad, ya que la demanda se refiere a una interpretación subjetiva que
la actora hace de la norma. Del mismo modo el Procurador General de la Nación indicó
que la Corte se tiene que inhibir de proferir sentencia ya que la demanda
impetrada contra la expresión “mensuales” contenida en el artículo 7° del
Decreto 2636 de 2004, “se reduce a deducciones e interpretaciones que no se
avizoran en la disposición atacada”[42].
2.2.2. En cuanto al presupuesto de la claridad
ha dicho la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia que se trata de que
la demanda cumpla con un “… hilo conductor en la argumentación que permita
al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las
que se basa” [43].
Así mismo se ha dicho respecto a este requisito que dado el carácter público de
la acción de inconstitucionalidad, no resulta exigible la adopción de una
técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, y que ello
no significa que el demandante se encuentre relevado de presentar las razones
que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente
comprensibles. Por otra parte la Corte Constitucional ha establecido el
presupuesto de la certeza que hace referencia a que los cargos se
dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la
disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita
o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Es decir, que el
cargo de inconstitucionalidad debe cuestionar un contenido legal verificable a
partir de la interpretación del texto acusado.
2.2.3. En el caso concreto, si bien es cierto la
demanda parte de una interpretación que realiza la demandante de la norma en
cuestión, no se puede inferir que la demanda no sea clara ni que no cumpla con
el presupuesto de la certeza, como expone el Ministerio del Interior y de
Justicia y el Procurador General de la Nación. En cuanto al presupuesto de
claridad la demandante expone de manera ordenada los cargos de
inconstitucionalidad guardando un hilo conductor en su argumentación que la
hacen inteligible. En este caso los cargos propuestos son plenamente comprensibles
y se refieren a establecer si el término “visitas mensuales”, tiene una
interpretación restringida, es decir que se refiere a que el Ministerio Público
o la Defensoría del Pueblo y las Personerías pueden hacer visitas a las
cárceles una vez por mes, o si por el contrario la disposición puede
interpretarse como si el término fuera el mínimo temporal para realizar dichas
visitas. Igualmente se cumple con el requisito de la certeza ya que la demanda
se impetra contra una proposición normativa efectivamente contenida en la
disposición acusada que hace que el cargo de inconstitucionalidad sea certero y
que la Corte tenga la potestad de conocer la demanda.
2.2.4. Por otra parte, se subraya además que en
este caso la Corte tiene en cuenta para dar curso a la demanda el principio pro
actione que implica que el rigor en el juicio que aplica la Corte al
examinar la demanda, “no puede convertirse en un método de apreciación tan
estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá
de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo”[44].
En conclusión considera la Corte que la demanda presentada por la actora en una
primera instancia ante la Sección Primera del Consejo de Estado, cumple con los
requisitos necesarios para ser estudiada por la Corte.
3. Interpretación del término “visitas
mensuales” contenido en el artículo 7° del Decreto Ley 2636 de 2004
3.1. Como quedó establecido en el numeral
anterior, la disposición demandada puede dar lugar al menos a dos normas o
interpretaciones distintas del precepto jurídico[45],
por un lado la que se basa en una comprensión literal o declarativa de
la disposición[46], y por otra
parte, una interpretación correctora que, en palabras de Guastini, es
aquella interpretación que no atribuye a un texto normativo el significado
literal más inmediato o prima facie, sino un significado distinto que
puede ser más estricto o más amplio, y que puede dar lugar a una interpretación
restrictiva (1), o una interpretación extensiva (2) del precepto[47].
3.2. La llamada interpretación correctora,
se deriva de la ambigüedad o indeterminación de las proposiciones jurídicas que
conduce a que se tenga que realizar una interpretación auténtica por parte del
juez constitucional, para establecer cómo debe ser entendido el precepto.
Kelsen establecería en su Teoría Pura, que muchas veces en las gradas
inferiores a la Constitución se presenta una indeterminación no intencionada (unbeabsichtigte)
de la estructura de la norma que ha de ser ejecutada. En este caso el operador
jurídico se puede ver abocado a una pluralidad de acepciones para su aplicación,
ya que pueden existir en el ordenamiento jurídico preceptos que no tienen un
sentido unívoco y se presenta la problemática de que el ejecutor de la norma se
encuentra ante muchas significaciones del precepto[48].
3.3. Siguiendo este misma idea Kelsen
establecería que por “interpretación” se entiende la verificación (Festsellung)
del sentido de la norma al ejecutarse, y aunque esta verificación no se
corresponde con una actividad meramente intelectual o científica, la
Jurisprudencia o la ciencia del derecho ha establecido diversos mecanismos para
restringir la labor discrecional del juez mediante el establecimiento de
métodos, como el del argumento a contrario[49] y el de
la analogía[50] o la
clasificación cuatripartita de Savigny en donde se habla de (i) interpretación
histórica, (ii) interpretación gramatical, (iii) interpretación lógica e (iv)
interpretación sistemática[51].
3.4. Por otra parte hay que subrayar que los
métodos de interpretación también se han venido complementando recientemente
con el arribo de una teoría particular para la interpretación de la
Constitución, especialmente por el contenido principialista o de textura
abierta de muchas de las normas constitucionales, concretamente en el tema de
los derechos fundamentales y en normas abiertas como los Preámbulos[52].
Igualmente al comparar los contenidos de la Constitución con los contenidos
legales, se ha presentado un tipo de interpretación que tiene como finalidad adecuar
la norma legal ambigua o indeterminada al contenido de la Constitución a través
de la idea de una interpretación conforme a la Constitución, que no anularía la
noma objeto de control sino que la condicionaría en su interpretación. La
interpretación conforme a la Constitución puede llegar a producir las llamadas
sentencias interpretativas, que establecen el entendimiento constitucionalmente
adecuado de las normas legales ante eventuales demandas de inconstitucionalidad[53].
En este último caso ha dicho la Corte, por ejemplo en la Sentencia C-569 de
2004[54] que,
“A veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y
algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución. Una primera vía por
medio de la cual esta Corte se ve obligada a controlar –en forma indirecta- la
constitucionalidad de ciertas interpretaciones es entonces cuando uno de esos
textos es demandado por un ciudadano, puesto que no puede el juez
constitucional expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artículo acusado
admite ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede la Corte
declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estaría legitimando
ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta. En esos eventos, la
única alternativa es recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y
declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el
entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta”
3.5. En el caso
concreto la demandante considera que la expresión contenida en el artículo
7º del Decreto 2636 de 2004 sobre “visitas de inspección y garantías” del
Ministerio Público, en donde se establece que  la Procuraduría General, el
Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales y Distritales deben constatar el
estado general de los establecimientos de reclusión para verificar el respeto
de los derechos humanos, la atención y el tratamiento a los internos, las
situaciones jurídicas especiales y el control de las fugas ocurridas, y los
fenómenos de desaparición o de trato cruel, inhumano o degradante vulnera
la Constitución, ya que se limita temporalmente dicha posibilidad del
Ministerio Público a una visita por mes. Explica la demandante que dicha
limitación temporal va en contra de las facultades institucionales del
Ministerio Público (i), de los derechos de las personas privadas de la libertad
(ii) y del derecho a la información de la comunidad (iii), derechos que están
contenidos en los artículos l°, 11, 12, 20, 23, 29, 30, 74, 93, 113, 117, 275,
277, numerales 2°, 3°, 6°, 7°, 9°, 282, numeral 3°, 9°, 284 y 313, numeral 8°,
de la Constitución.
3.6. Como se analizó en
los antecedentes de esta providencia, varias instancias en el trámite del
proceso ante la jurisdicción contenciosa y los intervinientes en el trámite de
la acción de constitucionalidad, advirtieron que la posible vulneración de los
artículos constitucionales reseñados por parte de la actora, se sustentan en una
interpretación restringida del precepto demandado. Explican que si por
el contrario se efectúa una interpretación amplia o extensiva de la
disposición que tenga en cuenta una interpretación histórica, sistemática,
teleológica y literal amplia, no puede ser entendida como inconstitucional.
3.7. Desde la interpretación
histórica, en donde se tienen en cuenta el análisis del proceso de creación
de la norma para conocer la opinión general de quienes la crearon y reconstruir
de esta manera la intención de estos[55], se
debe valorar el oficio 0545 del 13 de abril de 2005 enviado por el Ministerio del Interior y de Justicia[56]
en donde se daba respuesta a la solicitud de la Sección Primera del Consejo de
Estado sobre los antecedentes administrativos del Decreto 2636 de 2004[57].
En dicho oficio se explicó que dentro del trámite del Decreto se estableció en
primer término una Comisión Redactora constitucional que trató de cumplir con
lo preceptuado en el artículo 4º transitorio y modificar las normas del Código
Penitenciario y Carcelario para que se adecuara al nuevo sistema penal
acusatorio antes del 20 de junio de 2004.
3.8. En el informe se indica
que se presentaron varios proyectos ante el Senado para modificar la Ley 65 de
1993, entre ellos el No 3 de 2003 Senado, que se publicó en la Gaceta del Congreso No 347 del 23 de
Julio de 2003. En dicha Gaceta se  proponía el proyecto de Ley Estatutaria
03 de 2003 “por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”, que
contenía un total de 106 artículos[58]. En la
Exposición de motivos de dicha propuesta de Código se establecía que,
“La expedición de un nuevo código penitenciario
en este contexto de un sistema acusatorio se estructura sobre la base de
generar eficacia y transparencia en la reacción punitiva del estado. Pero
supone también que dicha capacidad de reacción sea real y no meramente formal,
porque si se pierde la capacidad de disuasión y de prevención tanto general
como especial, el incentivo de las personas acusadas para declararse culpables
desaparecería. Por lo anterior existe una relación íntima entre un buen sistema
penitenciario y carcelario con el sistema acusatorio que se está formulando al
interior de nuestro sistema jurídico (…) La presente iniciativa tiene
como su eje central el ser humano y su conducta, sus necesidades,
potencialidades para ser un integrante útil y productivo en la sociedad,
reglando tanto sus derechos como persona privada de la libertad como la
administración y el manejo de los centros de reclusión a efectos de obtener
mayor eficiencia y organización del Sistema Nacional de Reclusión (…) 1.
Como aspecto importante, la propuesta
busca hacer realidad los postulados y orientación filosófica establecidos en la
Carta Política y las normas internacionales sobre derechos humanos de los
internos, ampliando para ello el plexo de garantías para las personas sometidas
a privación de la libertad, lo cual se refleja en el desarrollo de los
principios rectores, en la consagración expresa de los derechos de imputados,
acusados y condenados así como aquellas disposiciones que regulan la especial
situación jurídica en la que éstos se encuentran.”[59].
3.9. Por otra parte, en
el tema específico de las “Visitas de inspección y garantías” [60]
se dice en el artículo 31 de este proyecto que, “La Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría General de la Nación y los personeros municipales deberán
constatar el estado general de los centros de reclusión y de manera especial el
respeto de los derechos humanos, el tratamiento dado a los internos, las
situaciones jurídicas especiales y el control de la fugas ocurridas. Para ese
efecto realizarán visitas mensuales a los centros de reclusión”[61].
Este artículo vendría a modificar lo establecido en el artículo 169 de la Ley
65 de 1993 – Código Penitenciario y Carcelario – que establecía que,
“La Defensoría del Pueblo, las Procuraduría
General de la Nación, Fiscales y Personeros Municipales organizarán en forma
conjunta o individual visitas a los centros de reclusión. En todo caso,
se observarán las normas que garanticen la integridad de estos visitantes y las
normas de seguridad del establecimiento. Estas visitas tienen por objeto
constatar el estado general de los centros de reclusión y de manera especial,
verificar el tratamiento dado a los internos, situaciones jurídicas especiales,
control de las fugas ocurridas o fenómenos de desaparición o de trato cruel,
inhumano o degradante.
Los centros de reclusión destinarán una oficina
especialmente adecuada para el cumplimiento de estos fines.
La Defensoría del Pueblo rendirá cada año una
memoria sobre el particular a la Cámara de Representantes; así mismo informará
sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados, copia de esta
memoria, el Defensor del Pueblo la enviará al Ministro del Justicia y del
Derecho” (negrilla fuera del texto).
3.10. Como se puede
apreciar, en esta propuesta integral de reforma del Código Penitenciario y
Carcelario, se pasaba de un sistema de inspección y garantías que no
contemplaba ningún término en las visitas por parte del Ministerio Público, de la
Defensoría del Pueblo, de los Personeros Municipales y Distritales y de la
Fiscalía, a un sistema en donde se empieza a regular temporalmente las visitas
para que se realicen “visitas mensuales”, y en donde se elimina como entidad
que salvaguarda los derechos humanos de los reclusos a la Fiscalía, ya que ésta
pasa a ser la entidad acusatoria dentro del nuevo sistema.
3.11. Por otra parte
según el informe enviado por el Ministerio del Interior y de Justicia sobre los
antecedentes administrativos del Decreto–Ley 2636 de 2004, se específica que el
proyecto integral de reforma del Código no fue aprobado y se propuso por parte
de la Fiscalía un proyecto de modificación de la Ley 65 de 1993 que contenía un
total de 10 artículos[62]. El
informe explica que, “La iniciativa fue aprobada en los primeros dos debates
en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado de la República, sin
alcanzar a surtir los restantes dos debates en la Cámara de Representantes,
antes del 20 de junio como se estipulaba en el Acto Legislativo 03 de 2002”.
3.12. Según indica en el
informe, una vez agotado el plazo para que las reformas del Código Penitenciario
y Carcelario se efectuara dentro del término especificado en el artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, el Ministerio de Interior y de
Justicia inició la elaboración de un texto que “Permitiera ajustar las normas
del Código Penitenciario y Carcelario al nuevo sistema penal (…) propuesta que
fue enviada al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio
de Protección Social, al Presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, la Coordinador de los jueces de Ejecución de Penas y
Medidas de Bogotá, D.C., y al Director del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, para que enviaran sus comentarios y observaciones sobre la
iniciativa”[63]. En
dicho decreto quedó la redacción del artículo que se había propuesto
inicialmente en el proyecto de reforma integral de código sobre la
obligatoriedad de realizar “visitas mensuales” de inspección y garantías por
parte de las autoridades que conforman el Ministerio Público para vigilar y
tutelar los derechos humanos de las personas privadas de la libertad.
3.13. En conclusión
sobre la interpretación histórica, encuentra la Corte que los antecedentes de
la modificación de las visitas para la inspección y garantías de los derechos
de los reclusos por parte de la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo y los personeros municipales y distritales, se dieron con
la propuesta de reforma integral del Código Penitenciario y Carcelario que
estipulaba en el artículo 31 “las visitas mensuales”. Esta propuesta fue
mantenida en el Decreto-Ley 2636 de 2004 expedido por el Gobierno Nacional,
decreto que fue consultado a varias entidades pero en donde no se pidió
concepto a aquellas que conforman el Ministerio Público. Por otro lado se debe
tener en cuenta, que dentro de la Exposición de Motivos de la propuesta
radicada en el Senado para una reforma integral de Código Penitenciario y
Carcelario, se hacia énfasis en que dicha modificación va a propender a adecuar
el sistema penitenciario al nuevo sistema penal acusatorio pero subrayando que
dicha adecuación tiene como fundamento el cumplimiento de las normas
constitucionales y las normas internacionales sobre derechos humanos de las
personas privadas de la libertad. Se observa entonces que conforme a lo dicho
en precedencia, en el fundamento jurídico 3.10, es plausible interpretar que la
norma acusada restringió el ámbito de aplicación que establece.
3.14. Por otra parte,
acudiendo a la interpretación sistemática que se define como aquel
entendimiento de una norma que se deriva de la comparación del precepto con la
norma o normas en las que se integra[64], se
pueden establecer tres interpretaciones. En primer lugar una interpretación
intranormativa del término “visitas mensuales” dentro del mismo artículo 7º que
reforma el artículo 169 de la Ley 65 de 1993; en segundo lugar una
interpretación sistemática que relacione el término “visitas mensuales” con las
otras normas contenidas en el Decreto-Ley 2636 de 2004, y una tercera
posibilidad que consiste en interpretar el término “visitas mensuales” con
todas las normas que conforman el Código Penitenciario y Carcelario – Ley 65 de
1993-.
3.15. Desde la primera
posibilidad de interpretación sistemática intranormativa, se puede observar que
el término “visitas mensuales” se encuentra contenido en el artículo 7º del
Decreto-Ley 2636 que se titula “Visitas de inspección y garantías”, donde se
establecen tres incisos o parágrafos. En el primer inciso se establece que “la
Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, y los Personeros
Municipales y Distritales, deberán constatar mediante visitas mensuales
a los establecimientos de reclusión el estado general de los mismos y de manera
especial el respeto de los derechos humanos, la atención y el tratamiento a los
internos, las situaciones jurídicas especiales y el control de las fugas
ocurridas, fenómenos de desaparición o de trato cruel, inhumano o degradante”[65].
El segundo inciso establece que “Los establecimientos de reclusión
destinarán una oficina especialmente adecuada para el cumplimiento de estos
fines” y finalmente que, “La Defensoría del Pueblo rendirá cada año una
memoria sobre el particular al Congreso de la República; asimismo, informará
sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados. Copia de esta
memoria el Defensor del Pueblo la enviará al Ministerio del Interior y de
Justicia”.
3.16. En este tipo de
interpretación intranormativa se constata que el artículo 169 del Código
Penitenciario y Carcelario trata de ser garantista con los derechos de las
personas privadas de la libertad, ya que se establece específicamente en el
parágrafo primero los aspectos que tiene que constatar el Ministerio Público en
sus visitas mensuales, la obligatoriedad de los establecimientos de reclusión
de contar con una oficina destinada para el cumplimiento de dichos fines y la
rendición de informes anuales por parte de la Defensoría del Pueblo ante el
Congreso y ante el Ministerio del Interior y de Justicia.
3.17. En segundo lugar, con
relación a la interpretación sistemática del precepto demandado y los aspectos
que se regulan en el Decreto- Ley 2636 de 2004, se constata lo siguiente: El
Decreto-Ley 2636 de 2004 contiene un total de 12 artículos que se refieren a la
legalización de la captura y la detención (artículo 1º que reforma el artículo
8 de la Ley 65 de 1993), la finalidad de la detención preventiva  (artículo 2º
que reforma el artículo 11 de la Ley 65 de 1993), el contenido de las funciones
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (artículo 3º que reforma el artículo 14 de la Ley 65 de
1993), las funciones del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad
(artículo 4º que reforma el artículo 51 de la Ley 65 de 1993), la Reclusión en
casos excepcionales (artículo 5º que reforma el artículo 29 de la Ley 65 de
1993), las funciones de la policía judicial (artículo 6º que reforma el
artículo 41 de la Ley 65 de 1993), la ejecución de la prisión domiciliaria
judicial (artículo 8º que establece un artículo nuevo el 29A), la seguridad
electrónica como pena sustitutiva de la prisión judicial (artículo 9º que establece un artículo nuevo el 29 B), el
arresto de fin de semana como sustitutivo de la multa (artículo 10º que
establece un artículo nuevo el 29C), y un artículo nuevo, el 158A que establece
la posibilidad de que los egresados de las facultades de derecho, legalmente
reconocidas, ejerzan la judicatura al interior de los establecimientos de
reclusión.
3.18. Como se puede
apreciar, no existe una unidad temática entre el artículo 7º del Decreto y las
demás normas del Decreto 2636 de 2004. Si bien es cierto todas ellas tienen
como finalidad adecuar el Código Penitenciario y Carcelario a las necesidades
del sistema penal acusatorio, la única disposición que se refiere a la
vigilancia, inspección y garantías de los reclusos por parte de las entidades
que componen el Ministerio Público, es el artículo 7º parcialmente demandado.
3.19. Por último, en
cuanto a la relación que existe entre el artículo 7º y las normas que conforman
la Ley 65 de 1993, se puede decir lo siguiente: como se había explicado con
anterioridad el artículo demandado reforma el artículo 169 del Código Penitenciario
y Carcelario que regulaba las “visitas de inspección”. Este artículo quedó
contenido en el Titulo XVI del Código titulado “Disposiciones varias” en donde
se encuentran un total de doce normas[66] con
temática diversa como por ejemplo la posibilidad de establecer contratos de
concesión para el mantenimiento de las cárceles (art. 163), la conformación del
Consejo Nacional de Política Penitenciaria y Carcelaria (art. 167), los estados
de emergencia penitenciaria y carcelaria (art. 168), la Comisión de Vigilancia
y Seguimiento del Régimen Penitenciario (art. 170)  y los rubros que componen
los ingresos del Instituto (art. 171), entre otras disposiciones.
3.20. Con relación a la
interpretación del aparte demandado con el resto del Código, solo se podría
utilizar como fundamento de una interpretación amplia y no restrictiva del
precepto demandado los artículos del Título I sobre Principios y fundamentos
del Código[67], en
especial el artículo 5º que establece como principio el “Respeto de la dignidad
humana” en donde se dice que, “En los
establecimientos de reclusión prevalecerá el respeto a la dignidad humana, a
las garantías constitucionales y a los derechos humanos universalmente
reconocidos. Se prohíbe toda forma de violencia síquica, física o moral” y
el artículo 9º que establece como funciones y
finalidad de la pena y las medidas de seguridad tener una “…función
protectora y preventiva, pero su fin fundamental es la resocialización. Las
medidas de seguridad persiguen fines de curación, tutela y rehabilitación”.
3.21. En conclusión
sobre la interpretación sistemática se puede decir que en las tres
interpretaciones analizadas, el término “visitas mensuales”, puede ser
entendido como una medida que se corresponde con la tutela de los derechos de
los reclusos por parte del Ministerio Público en su función de inspección y
vigilancia, que garantizaría los derechos fundamentales y el respeto de la
dignidad humana de estas personas en los establecimientos de reclusión, sin que
se deduzca a ciencia cierta la manera como dicho término debe ser entendido.
3.22. Esta misma
comprensión del término se puede hacer si se realiza una interpretación
teleológica del apartado demandado, en donde se tiene en cuenta la
finalidad de la norma. Como se ha venido estudiando el artículo 7º del
Decreto-Ley 2636 de 2004, que reforma el artículo 169 de la Ley 65 de 1993,
tiene como finalidad regular las facultades del Ministerio Público en la
vigilancia e inspección de los establecimientos carcelarios y en la tutela y
defensa de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad. Estas
facultades constitucionales y legales se han fortalecido con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, que ha venido estableciendo que las personas
privadas de la  libertad son sujetos de especial vulnerabilidad por la relación
de especial sujeción en la que se encuentran, y que respecto a los
establecimientos carcelarios se presenta un estado de cosas inconstitucional, situación
que se tuvo en cuenta en una primera instancia en la Sentencia T-153 de 1998[68]
para resaltar las condiciones de hacinamiento que se vive en las cárceles del
país y que se ha mantenido en la resolución de casos relacionados con la salud
y las condiciones mínimas de higiene y salubridad que se deben guardar en los
sitios de reclusión[69]. Teniendo
en cuenta lo anterior se puede concluir que teleológicamente el término
“visitas mensuales” debe ser comprendido desde una perspectiva amplia y
garantista que se relaciona con las funciones que cumple el Ministerio Público
en la verificación del respeto de los derechos humanos y la atención y el
tratamiento de los internos en los sitios de reclusión.
3.23. Una vez realizada
la interpretación histórica, sistemática y teleológica del apartado demandado, la
Corte se concentrará en analizar el aspecto eminentemente semántico o
literal para establecer si se puede establecer un entendimiento del
precepto que pueda ser considerado como inconstitucional.
3.24. Como se dijo en
los antecedentes de esta providencia, se pueden dar al menos dos
interpretaciones del término “visitas mensuales”: (i) la interpretación
propuesta por la demandante de que dicha locución se refiere a que las visitas
de inspección y garantías que realiza el Ministerio Público queda limitada a
una sola visita al mes, y (ii) la interpretación más amplia del precepto, que considera
que el término “visitas mensuales”, se refiere a un término mínimo de visitas
que debe realizar el Ministerio Público a los sitios de reclusión. La segunda
interpretación literal del precepto, para algunos intervinientes, resulta ser
la adecuada debido a su redacción en plural, es decir que cuando se habla de
“visitas mensuales” debe ser entendido como varias visitas dentro de un mismo
mes[70].
3.25. Teniendo en cuenta
estas dos posibles interpretaciones del precepto estima la Corte que la primera
interpretación de la demandante sobre que las visitas a las cárceles queda
limitada a una sola visita al mes no puede ser acertada, ya que limitaría las
funciones del Ministerio Público en la vigilancia y tutela de los derechos de
las personas privadas de la libertad en sus derechos a la dignidad humana (art.
1º), el derecho a la vida (art. 11 C.P.), a no ser sujeto de desaparición
forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P.), al debido proceso (art. 29 C.P.) y al habeas corpus (art. 30) y demás derechos
consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos
aprobados por Colombia (art. 93). Además se vulneraría los derechos de los
reclusos en la vigilancia e inspección constante que debe realizar el
Ministerio Público, y que como quedó explicado suficientemente, dichas personas
son sujetos de especial vulnerabilidad por la relación de especial sujeción en
la que se encuentran y la situación de las cárceles ha sido declarado como de
estado de cosas inconstitucionales por la situación de hacinamiento, salud,
salubridad e higiene.
3.26.  Por lo demás teniendo
en cuenta la redacción en plural de la norma – “visitas mensuales” - se
corresponde con las facultades constitucionales del Ministerio Público en su
labor de proteger y tutelar los derechos humanos de las personas privadas de su
libertad y presentar las acciones constitucionales pertinentes a favor de estos
sujetos vulnerables contenidos en los artículos 277, a favor de estos sujetos vulnerables contenidos en los artículos 277, numerales 2, 3, 6 y 9 de
la C.P[71].
También se iría en contra del derecho de recibir y dar información por parte
del Ministerio Público, facultades contenidas en los artículos 20, 74 y 284 de la
C.P, especialmente en los informes anuales que debe rendir la Defensoría del
Pueblo cada año ante el Congreso y ante el Ministerio del Interior y de
Justicia[72].
3.27. En conclusión,
después de realizar una interpretación histórica, sistemática, teleológica y
semántica de la expresión “visitas mensuales”, que hace parte del artículo 7º
del Decreto 2636 de 2004, de todo lo cual concluyó que las visitas para la
inspección y garantías de los recursos, por parte de la Procuraduría General, la
Defensoría del Pueblo y los personeros municipales distritales no implica
necesariamente una restricción del ámbito de aplicación, que desconozca el
principio de separación de poderes, la autonomía institucional y el cabal
ejercicio de las competencias del Ministerio Público. Su propósito es velar por
la efectividad de los derechos de las personas privadas de la libertad, en la medida
que la norma acusada establece de manera específica, los aspectos que tiene que
constatar el Ministerio Público en sus visitas mensuales, la obligatoriedad de
los establecimientos de reclusión de contar con la oficina destinada para el
cumplimiento de dichos fines y la rendición de informes anuales por parte de la
Defensoría del Pueblo ante el Congreso y ante el Ministerio del Interior y de
Justicia.
3.28. Para la Corte, el
término “visitas mensuales” debe ser comprendido desde una perspectiva amplia y
garantista que se relaciona con las funciones que cumple el Ministerio Público
en la verificación del respeto de los derechos humanos y la atención y el
tratamiento de los internos en los sitios de reclusión. En ese sentido, aunque
la locución “visitas mensuales” podría entenderse como que las visitas de
inspección y garantías que realiza el Ministerio Público queda limitada a una
sola visita al mes, una interpretación amplia del precepto, se refiere a un
término mínimo de visitas a los sitios de reclusión por parte del Ministerio
Público. Esta interpretación corresponde además al texto literal que empleo el
término en plural, de manera que cuando se habla de “visitas mensuales” debe
entenderse como la facultad de realizar varias visitas dentro de un mes,
sentido acorde con las funciones que competen al Ministerio Público en la
vigilancia y tutela de los derechos de las personas privadas de la libertad,
con fundamento en el respeto a la dignidad humana (art. 1º C.P.), el derecho a
la vida (art. 11 C.P.), a ser sujeto de desaparición forzada, torturas ni
tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P.), al debido proceso (art. 29 C.P.) y al habeas corpus (art. 30 C.P.) y demás derechos consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia (art. 93 C.P).
3.29.  Entendida de esta
forma, la expresión normativa demandada del artículo 7º del Decreto 2636 de
2004, resulta compatible con la Constitución y por ello, la Corte encuentra que
la norma debe ser declarada EXEQUIBLE, por los cargos examinados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD,
por los cargos analizados, de la expresión “visitas mensuales” que se
consagra en el artículo 7º del Decreto 2636 de 19 de agosto de 2004, que
reforma el artículo 169 de la Ley 65 de 1993.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El inciso segundo
artículo transitorio 4º del Acto Legislativo No 3 de 19 de diciembre de 2002
establecía que el Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de
2004 para expedir las leyes correspondientes y que si no lo hiciere, “…se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo
sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos
normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.
[2]
Página 24 del Expediente.
[3] Corte Constitucional
Sentencia T-153 de 1998, T-606 de 1998, T-256, T- 291  T-257, T-847  de 2000.
[4] Cita que en la Sentencia C-178 de 1997 la Corte estableció que, “En lo que respecta al Ministerio Público
como organismo de control del Estado, la total autonomía e independencia se
manifiesta en el contenido del artículo 275 de la nueva Carta Política al
disponer ‘El Procurador General de la Nación es el Supremo director del Ministerio
Público´, lo cual es concordante, como ya se anotó, con lo dispuesto en los
artículos 113, 117 y 118 del mismo ordenamiento”.  Página 17.
[5]
Página 18 de la demanda.
[6] Dice la demandante, “Baste
pensar en el derecho de Habeas corpus que el propio constituyente estableció
con una periodicidad de treinta y seis horas (art. 30 C.N)  para advertir la absoluta impertinencia de un plazo mensual de visitas a las cárceles por
parte del Ministerio Público. Por ejemplo, si un detenido se le prorroga
injustificadamente su detención, a partir del día siguiente al de la visita
mensual del Ministerio Público, los organismos de control del Estado deberán
esperar 29 días para accionar este mecanismo protector de la libertad, con lo
cual se hace nugatorio el plazo fijado por el constituyente” (p. 19).
[7] Indica que esta norma es
una expresión concreta e institucional del derecho constitucional fundamental
de petición contenida  en el artículo 23 de la C.N.
[8]
Página 20.
[9] Explica que en cuanto a
estos derechos se podrían ver “vulnerados los artículos 9, 10 y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen diversos derechos
de las personas privadas de la libertad, los cuales podrían verse comprometidos
si los órganos de control del Estado sólo pudiesen acceder una vez por mes a
las cárceles. También se destacan los derechos establecidos en los artículos 5,
7 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de
Costa Rica. Ambos instrumentos internacionales además lo que la Corte Constitucional ha denominado el bloque de constitucionalidad…” (pp. 20 – 21)
[10]
P. 21
[11]
Auto de 9 de diciembre de dos mil cuatro (2004)  Expediente 1100103240002004.
[12]
“ARTICULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION. <Subrogado por el artículo 31 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El
nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los
siguientes requisitos:
1. Que la medida
se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,
presentado antes de que sea admitida.
2. Si la acción
es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones
invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante
documentos públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la acción es distinta de la de
nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que
la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.
[13] Explica que, “Una vez
circulado el texto de la propuesta, se llevó a cabo una reunión de trabajo en
la que participaron algunos Asesores del Ministerio, representantes de los
Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y del INPEC, en la que se
hizo un estudio del texto y se presentaron y escucharon sugerencias al
respecto. Como paso final, en reunión efectuada días antes de la expedición de
la norma y tomando en cuenta las observaciones y planteamientos que se habían
hecho sobre el tema, se procedió a elaborar su texto, modificando algunos de
los artículos aprobados en la Plenaria del Senado y adicionándole los artículos
que regulan la seguridad electrónica como pena sustitutiva de prisión y la
judicatura en el interior de los establecimientos de reclusión” (Página 2
de la comunicación, 56 del expediente).
[14]“ARTICULO
TRANSITORIO  41. Si durante los dos años siguientes
a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a
que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá
las normas correspondientes”.
[15] La Sentencia estableció lo siguiente: “De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241
de la Carta, se observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con
fuerza de ley o a decretos legislativos y que dichos numerales se contraen a
conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de
los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral
10, 341, 212, 213 y 215 de la Norma Superior (…) Con base en los planteamientos
expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor dudar de que la competencia para conocer de las demandas
señaladas que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por
una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado en virtud
de la competencia residual consagrada en el artículo 237, numeral 2 de la Carta a favor de esta Corporación…” (CFR. Consejo Superior de la Judicatura, Sentencia del 13 de octubre de 1994, M.P. Dr. Rómulo González Trujillo, Exp.
2902A).
[16] Cita a su vez el Auto
204 de 2001 en donde la Corte expresó que, “De otra parte cabe indicar que
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237.2 de la C.P, corresponde al Consejo de Estado, conocer de las acciones  de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no haya sido asignada a la Corte Constitucional (…) Es claro entonces que el Consejo de Estado, es competente para
conocer de todos aquellos decretos cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, conforme ésta fue definida por el artículo 241 de la Carta Política en armonía con lo dispuesto en el artículo 237.2 ibídem”. (p. 7, y 68 del
Expediente). Así mismo
[17]
Es decir hasta el 20 de junio de 2004.
[18]
P.4 de la contestación de la demanda y 75 del expediente.
[19] Indica que la norma
acusada se encuentra acorde con lo señalado en el Acto Legislativo, “…pues
las visitas de inspección a los establecimientos de reclusión por parte del
Ministerio Público constituyen una ampliación a la protección de las garantías
dentro del nuevo sistema acusatorio y la verificación mensual de las mismas tan
solo puede interpretarse como un mínimo de posibilidades de control, sin
perjuicio de las atribuciones propias de carácter permanente
constitucionalmente atribuidas al Ministerio Público en estos casos, pues no
otro puede ser el sentido y alcance de la norma impugnada para ser considerada
conforme a la norma superior”.  (P.5 de la contestación  de la demanda y 76
del expediente).
[20]
P. 7, 90 del expediente.
[21] La cita de la Sentencia C-058 de 2010 es la siguiente, “(i) Decreto 2123 de 1992.
En la sentencia C-358 de 1994 la Corte se pronunció sobre la acción pública
intentada contra la parte final del numeral 7º del artículo 2 del Decreto 2123
de 1992 “por el cual se reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones”, decreto dictado por el Presidente en desarrollo de
las facultades a él otorgadas por el artículo transitorio 20 de la CP. En aquella ocasión la Corte Constitucional concluyó que no tenía competencia para conocer
de la constitucionalidad de dicho decreto, dado que no fueron confiados
expresamente a la Corte, como si aconteció con los previstos en los artículos
transitorios 5, 6, 8, 23 y 39, y teniendo en cuenta que los decretos que expida
el Presidente en desarrollo del indicado deber “no necesariamente son actos
dotados con fuerza material legislativa”. (ii) Decreto 2067 de 1991.
Por otra parte, en la sentencia C-534 de 2000, la Corte estudió la constitucionalidad del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.”, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de la competencia prevista
en el artículo 23 transitorio de la Constitución Política de Colombia, que revistió al Presidente de la Republica de “precisas facultades extraordinarias” para que dentro de los dos meses
siguientes a la promulgación de la Constitución, regulara esa materia. Para determinar la competencia de esta Corporación respecto del Decreto 2067 de 1991,
la Corte planteó que: i) una interpretación sistemática de la Constitución conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene fuerza de ley, ya
que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió directamente la Asamblea Constituyente, en el artículo 23 transitorio; ii) todas las materias que son de
naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con los decretos
legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a cargo de esta
Corporación; y dado que iii) cuando el artículo 10 transitorio de la Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de los
decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas “en los anteriores artículos”, se debe entender que hace referencia a
todos los artículos transitorios.(iii) Decreto 1421 de 1993; es
tal la importancia del criterio material, que en la sentencia C-1191 de 2008,
en la cual se demandó el artículo 5º (parcial) y los artículos 118, 119, 120,
121, 122 y 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen
especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá” norma que fue dictada
por el Gobierno Nacional, al amparo de las facultades que le fueron conferidas
por el artículo 41 transitorio de la Constitución, la Corte hizo uso del criterio material para afirmar que sí tenía competencia para pronunciarse sobre el
mencionado decreto, teniendo en cuenta que la norma fue (i) expedida por el
Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga
los artículos transitorios de la Carta Política; y dado que (ii) regulan tópicos que constituyen reserva material de ley. Sin embargo, con anterioridad a
dicho estudio, el Consejo Superior de la Judicatura había resuelto un conflicto de competencia para establecer en cabeza de que autoridad, Corte Constitucional
o Consejo de Estado, recaía el análisis de constitucionalidad del Decreto 1421
de 1993, decidiendo con base en un criterio formal, únicamente, que el
competente era el Consejo de Estado, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada,
motivo por el cual esta Corporación se inhibió para pronunciarse acerca del
tema. Sin embargo, la Corte concluyó “que lo resuelto de este proveído no es
incompatible con la posibilidad que, respecto de otras normas jurídicas,
distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a partir de
los criterios material y formal desarrollados en este fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional correspondiente.”
[22]
P. 8 del escrito y 134 del Expediente.
[23] Indica que  el artículo
169 de la Ley 65 de 1993 contenía lo siguiente: “ARTÍCULO 169. VISITAS DE
INSPECCIÓN. La Defensoría del Pueblo, las Procuraduría General de la Nación, Fiscales y Personeros Municipales organizarán en forma conjunta o individual visitas
a los centros de reclusión. En todo caso, se observarán las normas que
garanticen la integridad de estos visitantes y las normas de seguridad del
establecimiento.  Estas visitas tienen por objeto constatar el estado general
de los centros de reclusión y de manera especial, verificar el tratamiento dado
a los internos, situaciones jurídicas especiales, control de las fugas
ocurridas o fenómenos de desaparición o de trato cruel, inhumano o degradante.
Los centros de reclusión destinarán una oficina especialmente adecuada para el
cumplimiento de estos fines.  La Defensoría del Pueblo rendirá cada año una
memoria sobre el particular a la Cámara de Representantes; así mismo informará
sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados, copia de esta
memoria, el Defensor del Pueblo la enviará al Ministro de Justicia y del
Derecho”.
[24]
Cita la Sentencia C-551 de 2003.
[25] En este informe se dice
lo siguiente: “La Misión considera que la gravedad y urgencia de la
situación antedicha y el impacto negativo de la misma en materia de seguridad
humana de la población general demanda la atención prioritaria por parte del
Estado colombiano a fin de darle solución y cumplir así con sus obligaciones en
materia de tratados y convenios de derechos humanos y regionales y universales
(…) Sin embargo, la Misión notó con sería preocupación la frecuente falta de
atención y cumplimiento a las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo por parte de las instituciones y autoridades responsables para atender
de manera expedita y efectiva los problemas identificados por aquélla. La
crisis de derechos humanos del sistema penitenciario y carcelario de Colombia y
su impacto en la seguridad humana de la población exige de manera inexcusable y
sin dilaciones, el cumplimiento por parte del Estado de Colombia de sus obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos como aquellas comprendidas en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos ‘Pacto de San José’, la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. También impele a que se emprendan iniciativas concretas y mesurables para garantizar
una adecuada atención del sector”
[26]
P. 3.
[27] Entre otras, en las
Sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995 y C-509 de 1996
[28] El conflicto positivo de
competencias fue dirimido por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Sentencia del 13 de octubre de 1994, que resolvió el conflicto otorgando
la competencia al Consejo de Estado.
[29]
Ver el punto 2.11. de esta providencia.
[30] M.P. José Gregorio
Hernández. En este caso se demandaba la parte final del numeral 7º del artículo
2 del Decreto 2123 de 1992, del Estatuto de Bogotá por el cual se reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom). En dicha ocasión se estableció que, “…puesto
que, en el campo de la normatividad temporal, los decretos expedidos por el
Presidente de la República con invocación del artículo transitorio 20 de la Carta -uno de los cuales es el aquí demandado- no fueron confiados expresamente a la decisión
de esta Corte sobre su constitucionalidad, como sí aconteció con los previstos
en los artículos transitorios 5, 6, 8, 23 y 39 -los cuales quedaron cobijados
de modo que no deja lugar a dudas por el artículo transitorio 10 y por el 6º,
literal a), según análisis que ha hecho esta Corte, Sala Plena, en Sentencia Nº
C-105 del 11 de marzo de 1993-, y dado que, por otra parte, los decretos que
expida el Presidente en desarrollo del indicado deber no necesariamente son
actos dotados de fuerza material legislativa, no se encuentra motivo para que la Corporación entre a fallar de fondo sobre la demanda incoada”. Por esta
razón la Corte finalmente se declaró
inhibida para fallar.
[31] En este caso se
demandaba la inconstitucionalidad de los artículos 13, numeral 16 del Decreto
3133 de 1968 y 12, numeral 18 del Decreto 1421 de 1993, "por el cual se
dicta el Estatuto Orgánico de Santa Fé de Bogotá". En este caso y como
quedó relatado se presentó un conflicto positivo de
competencias que fue resuelto a favor del Consejo de Estado por parte del
Consejo Superior de la Judicatura en la Sentencia del 13 de octubre de 1994. En la Sentencia C-508 de 1994 se dijo que, “…la
competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de
1993, en todo o en parte, corresponde al H. Consejo de Estado, a donde se
remitirán". Sobre el particular el Consejo Superior de la Judicatura manifestó que, "... la Constitución es un compendio de normas superiores
que deben respetarse individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la
función de control a las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin
duda con el propósito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en
constituyente permanente. De tal manera, leyendo detenidamente el
artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a
decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se
contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los
artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy
determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la
posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley (...) Por lo demás, el
artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que 'los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos
anteriores tendrá fuerza de ley y su control de constitucionalidad
corresponderá a la Corte Constitucional'; pero como la norma acusada, Decreto
1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el artículo
10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior la que
autoriza al Presidente de la República para expedirla".
[32] Hay que subrayar que los
decretos tienen un origen diverso. En primer lugar existen los decretos que han sido producidos con base en los
artículos transitorios que se establecieron en la misma Constitución de 1991
una vez expedida, y en segundo término aquellos que han
sido promulgados con base en los artículos transitorios de las reformas
constitucionales que se han producido luego de aprobada la Constitución de 1991 a través del Acto Legislativo. En el primer caso se tiene
en cuenta el contenido material de ley. En el segundo, como quedó establecido
en la Sentencia C-358 de 1994, si dentro de las normas transitorias se
establece directamente que el órgano que debe conocer de las demandas de
inconstitucionalidad es la Corte Constitucional, en ella residirá la competencia.
[33] El Acto Legislativo dice
lo siguiente, “El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de
este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias
al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los
cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.
[34] Se
demandaba por  sustitución de la Constitución, ya que se consideraba que el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente para dictar leyes de
contenido estatutario vulneraba el principio de separación de poderes.
[35] La Corte estableció en dicha Sentencia lo siguiente: “La decisión del poder de reforma de
acudir a esta alternativa de habilitación legislativa en relación con materias
de ordinario sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su
tramitación el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría
en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre
las que ha operado un control integral de constitucionalidad, con otras que
carecen del él y que sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por
cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en
cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al
paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran – en
este caso la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se
regula la financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay previsión expresa sobre el particular, una interpretación
integral de la Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en
ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias,
los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la
naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto
de un control integral y definitivo de constitucionalidad”.
[36] Este artículo establece
que, “ARTICULO  150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno
y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia,
modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos”.
[37] Artículo 150.20. “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: 20. Crear los servicios administrativo y técnicos de las cámaras”.
[38]
Negrilla fuera del texto.
[39] Igualmente en la Sentencia C-129 de 1995 se dijo que en un Código se trata “…de agrupar en un
sólo texto normas jurídicas referentes a un determinado tema…”. Del mismo
modo en la Sentencia C- 577 de 2006 se estableció que, “La elaboración de
códigos busca evitar la dispersión normativa propia de un Estado de Derecho con
hipertrofia normativa. El segundo requisito, al exigir que el “código” se
refiera a una rama específica del derecho, procura que el objeto de la ley sea
el de proporcionar reglas de interpretación propias de un área o subarea del Derecho que tenga elementos o contenidos que deban ser
diferenciados de otras; así como, proporcionar normas que precisen, con
propósitos de interpretación teleológica, fines, valores, normas de propósito o
cometidos (tal y como sucede con los bienes jurídicos en el ordenamiento penal,
entre otros). Además de lo anterior (que es el núcleo o tema principal “la
estructura y esencia” del “código”), se exige también que un “código” contenga
pretensiones de exhaustividad, esto es, la mayor cantidad posible de normas
sobre esa área del derecho…”. Por último en la Sentencia C-655 de 2007 se diferenció el concepto de Código con el de Estatuto. En dicha
ocasión se estableció que,  “…un ´código es una sistematización de normas,
pero que no todo orden sistemático es un Código´. En efecto, teniendo en cuenta
que frente a un específico texto normativo pueden existir dudas sobre si se
trata de un código o no, ´se han elaborado fórmulas que contribuyen a
diferenciar los códigos de los estatutos, así como a separar los códigos de las
llamadas recopilaciones o compilaciones. Mientras que el código como se ha
indicado, tiene la pretensión de sistematizar de manera integral, plena y
coherente, en un nuevo cuerpo normativo, una rama específica del derecho, la
compilación implica ´agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones
jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y
contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de
actividad legislativa”.
[40] “Se ha dicho por
parte de la Corte que la privación de la libertad implica la suspensión
absoluta de algunos derechos como la libertad personal o la libre locomoción,
que se encuentran limitados a partir de la captura. Sin embargo, otro grupo de
derechos, como el derecho a la intimidad personal y familiar y los de reunión y
asociación, pese a que pueden llegar a ser fuertemente limitados, nunca podrán
ser completamente suspendidos” (Sentencia T- 479 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao).
[41] Sobre
el punto del estado de sujeción especial de los reclusos frente al Estado ver,
entre otras, las sentencias T-596 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón); C-318 de
1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-705 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz); T-706 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muños); T-714 de 1996 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), y T-966 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-881
de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet) y T-126 de 2009 (M.P. Humberto Sierra
Porto).
[42]
Ver punto 2.1
[43]
Sentencias C-143 de 1993, C-428 de 1996 y C- 1052 de 2001.
[44] Entre otras las
Sentencias C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia C-480 de
2003 MP Jaime Córdoba Triviño, C- 451 de 2005. M.P Humberto Antonio Sierra Porto. C- 810 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil. C-811 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-908 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra, C-814 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt, C-008 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo, y C- 537 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[45] Ricardo Guastini
distingue entre la idea de disposición y de norma. La primera se trata del
enunciado normativo propiamente dicho y la norma se trata de la interpretación
del contenido de la disposición. Dice Guastini que, “Finalmente,
el vocablo ‘norma’ es usado de forma extendida –en el lenguaje doctrinal,
judicial y legislativo- para hacer referencia a dos objetos radicalmente
distintos. 1) Unas veces se denomina ‘norma’ a un enunciado legislativo, más en
general, a un enunciado perteneciente a un documento normativo, a una fuente
del derecho. 2) Otras, se denomina ‘norma’ al contenido del significado de un
enunciado legislativo, tal como resulta de su interpretación (…) Podemos llamar
‘disposición’ a todo enunciado perteneciente a una fuente del derecho. b)
Podemos llamar ‘norma’ (no a la misma disposición sino) a su contenido
significativo, que es una variable dependiente de la interpretación” (GUASTINI,
Ricardo, Distinguiendo: estudios de teoría y metateoría del derecho, Barcelona,
Gedisa, 1999, pp. 100 y 101).
[46] Guastini explica que las
interpretación literal o declarativa “es aquella que no
atribuye a las disposiciones normativas nada más que su “propio” significado
(…) A grandes rasgos, por interpretación literal o declarativa puede entenderse
como aquella interpretación que atribuye a una disposición su significado
“literal”, es decir más inmediato – el significado prima facie, como suele
decirse –que es sugerido por el uso común de las palabras y de las conexiones
sintácticas” (Ibíd., pp. 211 y 212).
[47] Dice
Guastini que, “Un significado distinto del literal sólo puede ser más
estricto o más amplio que aquél. Por ello, existen dos, y sólo dos, tipos de
interpretación correctora, que requieren un análisis independiente: (1) la
interpretación restrictiva, y (2) la interpretación extensiva” (Ibíd., p.
217).
[48] KELSEN,
Hans, La Teoría Pura del derecho: introducción a la problemática científica del
derecho, Buenos Aires, Losada, (1 edición, 2da reimpresión) trad. Jorge
Tejerina, p. 129.
[49]Explica Guastini lo
siguiente: “El argumento a contrario; Para justificar una
interpretación literal se utiliza con frecuencia el argumento a contrario: ubi
lex vouluit dixit, ubi tacuit noluit. Este argumento, sin embargo, se presenta
en dos variantes muy diversas, la segunda de las cuales no pertenece para nada
a la interpretación literal (sino que consiste en la producción de normas
implícitas). Supongamos que debemos interpretar una disposición constitucional
que otorga el derecho al voto a los ciudadanos: “Si C (ciudadano), entonces V
(derecho al voto)” a) Y bien en su primera variante, el argumento a contrario
- la constitución sólo habla de ciudadanos, no menciona ni siquiera extranjeros
– permite concluir que la constitución se limita a otorgar el derecho en
cuestión a los ciudadanos. Sin decir nada a propósito de los extranjeros
inmigrantes: en otros términos, la constitución contiene una laguna respecto al
derecho al voto de los extranjeros. Se sigue que el legislador, es libre para
otorgar o negar el derecho al voto a los extranjeros. b) En una segunda
variante, el argumento a contrario – expressio unius es exclusio alterius –
permite concluir que la constitución, otorgando el derecho al voto a los
ciudadanos, ha negado positivamente (aunque tácitamente) dicho derecho a los
extranjeros (“Si C, entonces V” significa “Si y sólo si C, entonces V”, lo que
implica lógicamente “Si no-C, entonces –no V”). Por lo tanto, una ley que
pretendiera atribuir el derecho al voto a los extranjeros sería
inconstitucional” (GUASTINI, Ricardo, Teoría e
Ideología de la interpretación constitucional, Madrid, Trotta, 2008, pp. 68 a 69).
[50] Según el
Diccionario de la Real Academia Española de la lengua, la analogía “es el
método por el que una norma jurídica se extiende,
por identidad de razón, a casos no comprendidos en ella”.
Existen dos tipos de analogías la analogía legis que consiste en
que el intérprete acude a una norma jurídica concreta de la que extrae los
principios aplicables al supuesto de hecho y la analogía iuris
en donde  el intérprete acude
a varias normas jurídicas para de su conjunto extraer los principios aplicables
al supuesto de aplicación. Sobre la utilización de la analogía
iuris ver las Sentencias T-176 de 2007 y la T-158 de 2010 en el caso de allanamiento a la mora en medicina prepagada. García Maynez establece que existe el
razonamiento por analogía que, “se basa en la idea de que en todos aquellos
casos en que existe una misma razón jurídica, la disposición debe ser la misma
(Ubi eadem ratio, idem ius). Para que la aplicación del razonamiento analógico
sea correcta, no basta la simple semejanza de dos situaciones de hecho, una
prevista y otra no prevista por la ley; requiérase asimismo que la razón en que
la regla legal se inspira, exista igualmente en relación con el caso imprevisto
(…) La aplicación se realiza bien porque existe igualdad o paridad de motivos
(argumento a pari), bien porque hay una mayor razón (argumento a minori ad
majus), bien porque lo que ocurre es precisamente lo contrario (argumento a
majori ad minus) (…) Descubierta la ratio juris, la aplicación extensiva es
posible, a menos de que la disposición legal consagre una excepción (exception
est estrictissimae interpretationis)” (GARCÍA MAYNEZ, Eduardo, Introducción
al derecho, México, Porrúa, 1990. pp. 335 a 336). En la Sentencia C-037 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que, “…tratándose de una
excepción al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurídicas,
la misma debe ser de interpretación restringida. En efecto, la aplicación
analógica debe desecharse cuando la disposición que se pretende extender
contiene una excepción a la norma general, pues en este caso es la norma
general y no la excepción lo que debe ser aplicado”.
[51] SAVIGNY,
Friederich Karl, Sistema de derecho romano actual, Comares, 2005.  Dice Karl
Larenz que, “…Savigny hizo notar que estos elementos no deberían se
aislados, sino que tendrían que cooperar entre sí” (LARENZ, Karl,
Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Ariel, 1994. p. 316).
[52] Sobre el
particular ver los textos de Ronald Dworkin, Los derechos en serio, Barcelona,
Ariel, 2002, y el Imperio de la Justicia, Barcelona, Gedisa, 1986. Sobre la
idea de los derechos fundamentales como principios, el texto clásico de Robert
Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 2001. Igualmente el libro de Carlos Bernal Pulido titulado “El
principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales”, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 2003. Para una explicación  general ver el libro de Ricardo
Guastini antes citado, Teoría e Ideología de la interpretación constitucional.
[53] Sobre las
implicaciones de las Sentencias interpretativas o condicionados dijo la Corte en la Sentencia C-569 de 2004 que, “Una sentencia condicionada o interpretativa
implica un cierto control sobre las interpretaciones de los operadores
judiciales puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la
disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual pues
opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones específicas
realizadas por determinados jueces o tribunales sino a entendimientos posibles
e hipotéticos del texto acusado”.
[54]
M.P (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[55] USERA CANOSA, Raúl, Interpretación
Constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1988, p. 101.
[56]
El Oficio fue enviado el 25 de mayo de 2005.
[57]
Pp. 55 a 57 del expediente.
[58] Propuesta
presentada por el Fiscal General de la Nación de entonces, Luis Camilo Osorio.
[59]
Ibíd.
[60] Contenido en
el Capítulo III del Título II sobre “Funcionarios competentes para el cumplimiento y la vigilancia”.
[61]
Negrillas fuera del texto.
[62]
Página 56 del expediente.
[63] Como se
expuso en el numeral 2.3 de los Antecedentes de esta providencia, “Una
vez circulado el texto de la propuesta, se llevó a cabo una reunión de trabajo
en la que participaron algunos Asesores del Ministerio, representantes de los
Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y del INPEC, en la que se
hizo un estudio del texto y se presentaron y escucharon sugerencias al
respecto. Como paso final, en reunión efectuada días antes de la expedición de
la norma y tomando en cuenta las observaciones y planteamientos que se habían
hecho sobre el tema, se procedió a elaborar su texto, modificando algunos de
los artículos aprobados en la Plenaria del Senado y adicionándole los artículos
que regulan la seguridad electrónica como pena sustitutiva de prisión y la
judicatura en el interior de los establecimientos de reclusión” (Página 2
de la comunicación, 56 del expediente).
[64] Sobre este
tipo de interpretación ver por ejemplo las Sentencias SU-047 de 1999, C-227 de
2002, C-730 de 2005, C-145 de 2010
[65]
En negrillas (fuera del texto) el apartado demandado.
[66]
Del  artículo 163 al 174.
[67] Igualmente
hay que tener en cuenta el artículo 13 de dicha regulación que establece que, “Los
principios consagrados en este título constituyen el marco hermenéutico para la
interpretación y aplicación del Código¨. Dentro de los principios se encuentran entre otros el de legalidad
(art. 2), igualdad (art. 3), penas proscritas y prohibiciones (art.  4),
legalización de la captura y detención (art. 8), funciones y finalidad de la
pena y medidas de seguridad (art. 9), finalidad del tratamiento penitenciario
(art. 10), finalidad de la detención preventiva (art. 11), y sistema progresivo
(art. 12).
[68] En esta sentencia
se estableció el estado de cosas inconstitucionales en los establecimientos
carcelarios por las condiciones de hacinamiento y se dijo que, “Las
cárceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves
deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la
violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y
medios para la resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta
plenamente a la definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se
deduce una flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de los
internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la
vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y
a la presunción de inocencia, etc. Durante muchos años, la sociedad y el Estado
se han cruzado de brazos frente a esta situación, observando con indiferencia
la tragedia diaria de las cárceles, a pesar de que ella representaba día a día
la transgresión de la Constitución y de las leyes. Las circunstancias en las
que transcurre la vida en las cárceles exigen una pronta solución. En realidad,
el problema carcelario representa no sólo un delicado asunto de orden público,
como se percibe actualmente, sino una situación de extrema gravedad social que
no puede dejarse desatendida. Pero el remedio de los males que azotan al
sistema penitenciario no está únicamente en las manos del INPEC o del
Ministerio de Justicia. Por eso, la Corte  tiene que pasar a requerir
a  distintas ramas y órganos del Poder Público para que tomen las medidas
adecuadas en dirección a la solución de este problema”.
[69]
Por ejemplo en las Sentencias T-606 de 1998 y T-256 de 2000.
[70] Esta
segunda interpretación es dada por el Ministerio del Interior y de Justicia, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado, en el trámite de la demanda ante el Consejo
de Estado, y las intervenciones de la Universidad Santo Tomás, Ministerio de Interior y de Justicia  y el concepto del Procurador
General de la Nación en el trámite ante la Corte Constitucional.
[71] Especialmente
en su función de protección de los derechos humanos (artículo 277
numeral 2), la defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 numeral 3°
C.N.), la vigilancia de la conducta oficial (art. 277 numeral 6 C.N.), la intervención ante las autoridades administrativas cuando sea necesario proteger los
derechos (art. 277 numeral 7° C.N) y exigir la información que considere
necesaria (art. 277 numeral 9 C.N.), el artículo 282
numeral 3° C.N., concordado con el artículo 30 ídem., sobre la posibilidad del
Defensor del Pueblo de invocar el derecho de habeas corpus e interponer
las acciones de tutela para la defensa de los derechos humanos. Igualmente
vulneraría el art. 313 numeral 8° C.N que establece la
potestad de que los personeros municipales y distritales
ejerzan sus funciones como Ministerio Público en lo local.
[72] Se violarían según la demandante  los artículos 20 y 74 de la C.N. en lo relacionada con el derecho de la comunidad a estar informado y la
posibilidad de acceder a los documentos públicos. Igualmente se vulneraría el artículo
284 de la C.N. que establece que “Salvo la excepciones previstas en la Constitución y la ley, el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo podrán
requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de
sus funciones sin que pueda oponérseles reserva alguna”.