C-463-20
Sentencia C-463/20
Referencia:
Expediente OG-153
Objeciones
Gubernamentales al artículo 2º del  Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267
Cámara, “Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los
miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados y
las Magistradas Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibañez Najar, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Richard Steve Ramírez Grisales, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
legales, en
especial las establecidas en los artículos 167 y 241 numeral 8 de la
Constitución Política, y 32 al 35 del Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.       El Gobierno Nacional formuló una
objeción por inconstitucionalidad contra el artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015
Senado- 267 de 2016 Cámara, “Por el cual se autoriza el reconocimiento de
honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se
dictan otras disposiciones”, por la supuesta
vulneración de los artículos 287 y 362 Superiores.
A continuación, se transcribe el texto del
proyecto de ley que fue objetado y se subraya y resalta en negrilla el artículo
2º del mismo:
“PROYECTO LEY No. 54 de 2015 Senado,
267 DE 2016 Cámara.
POR LA CUAL SE AUTORIZA EL
RECONOCIMIENTO DE HONORARIOS A LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS
LOCALES DEL PAÍS, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo
1o. Objeto. La presente ley tiene como finalidad reconocer la
actividad constitucional y legal que desarrollan los miembros de las Juntas
Administradoras Locales, autorizando a los alcaldes el pago honorarios, y
regulándoles su funcionamiento, exceptuándose lo ya establecido para Bogotá,
Distrito Capital en el Decreto número 1421 de 1993 y sus demás normas
reglamentarias.
Artículo
2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se modifica y adiciona,
quedando así:
Artículo
42. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos
habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos de tres (3) ni más
de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de cuatro
(4) años, que deberán coincidir con el período del Alcalde y de los Concejos
Municipales. Los municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo
de sus Concejos, establecerán el número de ediles por cada corregimiento o
comuna, teniendo en cuenta el número de habitantes.
Los
municipios, cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes,
establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras
locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.000)
habitantes podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales.
Los
honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de
sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario UVT,
por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de
sesiones previsto en esta ley.
Parágrafo
1o. La fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los
honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el
distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
Parágrafo
2o. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil
(100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y
riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1)
salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación
laboral con la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de
Seguros con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el
reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia
pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los
beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También
deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la
Ley 136 de 1994.
Las
Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20
extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de
sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la
Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente
artículo.
Cuando
concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que se
refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluyan el
período respectivo.
Parágrafo
3o. En los Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al
representante de las Juntas Administradoras Locales, escogido por estas entre
sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.
Artículo 3o. El artículo 120 de la Ley 136
de 1994, quedará así:
Artículo
120. Actos de las Juntas Administradoras Locales. Los Actos Administrativos de
las Juntas Administradoras Locales se les denominarán Acuerdos locales.
Por
medio de los cuales se aprobarán entre otros los planes estratégicos de
desarrollo, la revisión y ajuste del ordenamiento territorial sectorial de las
respectivas comunas o corregimientos según el caso, elaborado por el consejo
consultivo de planeación de las comunas o el corregimiento previamente
revisados y viabilizados por la Secretaría de Planeación Municipal; así mismo
sesionarán conjuntamente con otras juntas Administradoras Locales del
municipio, para analizar y orientar soluciones a temas o problemáticas que
involucren a varias comunas.
Los
Planes de Desarrollo de las Comunas y los Corregimientos serán insumo para la
formulación de los Planes de Desarrollo Municipal.
Artículo 4o. El artículo 140 de la Ley 136
de 1994, quedará así:
Artículo
140. Iniciativa ante las Juntas Administradoras Locales. Los corregidores
podrán presentar proyectos de Acuerdo Local y propuestas ante las respectivas
Juntas Administradoras Locales, en relación con los asuntos de competencia de
estas. Los miembros de las juntas administradoras locales también podrán
presentar proyectos de Acuerdo Local, proponer y debatir todos los temas que
les sean pertinentes, así como ejercer el control político en la Comuna o
Corregimiento respectivo, para tal fin, podrán citar a los secretarios
municipales, así como al Personero municipal, quienes podrán delegar su
participación en funcionarios de segundo nivel dentro de su entidad; sin
perjuicio de lo que la Constitución y la ley consagran y establecen en materia
de mecanismos de participación ciudadana.
Artículo
5o. Lo no previsto en la presente ley, se regirá por las normas
establecidas para el funcionamiento de los Concejos Municipales del país y la
Ley 5a de 1992.
Artículo
6o. Capacitación ediles. El Gobierno nacional junto con las
gobernaciones departamentales y los municipios, adelantarán programas de
capacitación y formación, para los miembros de las Juntas Administradoras
Locales en las diferentes comunas y corregimientos del país, con el ánimo de
asegurar la capacitación necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo
7o. Vigencia. La presente ley rige a partir del primero (1o)
de enero del año 2018 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
2.       De manera puntual, el Gobierno Nacional sostuvo que el
artículo 2º del Proyecto de Ley número 54/2015 Senado- 267/2016 Cámara, por el
cual se modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, vulnera los
artículos 287 y 362 de la Carta Política, por considerar que desconoce el
derecho que tienen las entidades territoriales para administrar sus recursos,
particularmente sus ingresos tributarios y no tributarios.
En ese contexto, el Gobierno explicó que
en los términos del proyecto de ley para los municipios cuya población sea
superior a cien mil (100.000) habitantes, torna imperativo establecer el pago
de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, los cuales
serán financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación.
Al respecto, el artículo 3º de la Ley 617
de 2000 prevé que los ingresos corrientes de libre destinación son aquellos que
no tienen destinación específica por la ley o acto administrativo, por lo que
la intervención del legislador respecto de la destinación de los recursos
propios de las entidades territoriales es, por regla general, excepcional y
limitada, pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe respetar la
autonomía de las entidades territoriales para administrar sus recursos.
En ese sentido, el Gobierno Nacional
sostuvo que el artículo 2º del proyecto de ley no satisfacía los requisitos
exigidos por la jurisprudencia constitucional en relación con la intervención
del legislador en la destinación de los recursos de propiedad de los entes
territoriales (en este caso de los municipios). En palabras del Gobierno:
“En primer lugar, la Constitución no
ordena ni autoriza expresamente que los municipios reconozcan honorarios a los
ediles. El artículo 323 de la Constitución únicamente establece que “en cada
una de las localidades habrá una junta administradora elegida popularmente para
periodos de cuatro años que estará integrada por no menos de siete ediles,
según lo determine el consejo distrital (SIC), atendida la población respectiva” (…)
Así mismo, en segundo lugar, es evidente
que esta iniciativa legislativa tampoco resulta necesaria para proteger el
patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad, macroeconómica interna o
externa. Por el contrario, como se desarrollará ampliamente en la objeción por
inconveniencia, este proyecto de ley genera un impacto fiscal negativo sobre
las finanzas públicas.”[1]
A partir de lo anterior, el Gobierno
Nacional señaló que la Constitución no ordena ni autoriza expresamente que los
municipios reconozcan honorarios a los ediles y si bien la medida busca
alcanzar un fin legítimo, como lo es reconocer la labor que realizan los
ediles, obligar a los municipios cuya población sea superior a cien mil
(100.000) habitantes a pagarles honorarios, no es estrictamente necesario. En
ese sentido, afirmó que la medida no se ajusta a los principios de necesidad y
proporcionalidad:
“En opinión del Gobierno Nacional, el
artículo 2, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2002, no
satisface los requisitos que exige la jurisprudencia para considerar que la
intervención del Legislador en la destinación de los recursos que son propiedad
de los entes territoriales, en este caso de los municipios, se ajusta a la
Constitución.”
(…)
Es evidente que esta iniciativa
legislativa tampoco resulta necesaria para proteger el patrimonio de la Nación
o mantener la estabilidad macroeconómica interna o externa. Por el contrario,
como se desarrollará más ampliamente en la objeción por inconveniencia, este
proyecto de ley genera un impacto fiscal negativo sobre las finanzas públicas”.[2]
De este modo, el Gobierno precisó que las
rentas afectadas son propias y de conformidad con el artículo 362 de la
Constitución, gozan de las mismas garantías que la propiedad de los
particulares, en los términos del artículo 58 Superior. En sustento de lo
anterior, refirió la sentencia C-219 de 1997, mediante la cual la Corte se pronunció
en relación con la propiedad de las rentas tributarias de los entes
territoriales.
A juicio del Gobierno Nacional, el
reconocimiento del trabajo de los ediles puede realizarse mediante otro tipo de
medidas, más respetuosas de la autonomía de las entidades territoriales. Por
ejemplo, estableciendo que cada una de ellas, de acuerdo con su categoría, sus
posibilidades materiales y su realidad financiera, defina si corresponde
pagarles honorarios. Al respecto, el Gobierno invocó la sentencia C-715 de 1998,
mediante la cual la Corte señaló que la naturaleza ad honorem del
trabajo de los ediles no vulnera los derechos al trabajo y a la dignidad
humana, y agregó que el impacto fiscal que genera el proyecto de ley tiene
importantes y trascendentales repercusiones para los presupuestos locales, a
saber:
“Como ya se explicó, se calcula que la
remuneración de los ediles tendrá un impacto fiscal del orden de los $ 20.309
millones a $150.598 por vigencia fiscal, según la composición de la Junta
Administradora Local”.
En los anteriores términos, para el
Gobierno Nacional la norma resultaba desproporcionada porque genera una mayor
afectación al principio de autonomía presupuestal de los municipios en relación
con los beneficios que pudiese reportar.
3.       En virtud de la sentencia C-078 del 8 de agosto 2018, la Corte Constitucional
se pronunció sobre las objeciones presidenciales, y determinó que el proyecto
de ley objetado era parcialmente inexequible. En la parte resolutiva de la
precitada providencia judicial esta Corporación ordenó:
“PRIMERO.
- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en este proceso por Auto del
9 de agosto de 2017.
SEGUNDO. - Declarar PARCIALMENTE FUNDADA
la objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional contra
el artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado de la República- 267
de 2016 Cámara de Representantes, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de
honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se
dictan otras disposiciones”. En consecuencia, se declara INEXEQUIBLE la
expresión “cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes,
establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras
locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.000)
habitantes” del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de
2016 Cámara.
TERCERO. - DESE cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto Ley
2067 de 1991.”
Para adoptar la
decisión transcrita, la Corte encontró que la intervención del legislador sobre
una fuente endógena (ingresos corrientes de libre destinación) de financiación
de los municipios, consistente en obligar a las entidades territoriales que
sobrepasen los cien mil 100.000 habitantes a reconocer y pagar honorarios a los
ediles, no supera los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional en
la sentencia C-262 de 2015.
En aplicación de
la precitada providencia judicial, la Corte determinó que en función del
principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades
territoriales, si bien el legislador es competente para regular el
reconocimiento y pago de honorarios de los ediles, le está vedado imponer dicha
carga a determinados municipios en atención a su población y, de paso, afectar
una fuente endógena de financiación.
4.       En cumplimiento de lo ordenado en
el ordinal Tercero de la sentencia C-078 de 2018, la Secretaría General de esta
Corporación[3],
remitió al Presidente del Senado de la República copia de la misma, así como el
original del expediente legislativo, con el fin de que, en atención a lo
dispuesto en el artículo 167 de la Constitución, una vez oído el Ministro del
ramo, procediera a rehacer e integrar la disposición afectadas, en los términos
de la decisión adoptada por esta Corporación.
5.       En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia
C-078 de 2018, el Congreso rehizo el Proyecto de Ley y, una vez agotado el
procedimiento legislativo, remitió a esta Corporación el expediente para su
revisión y fallo de fondo, cuyo texto en la parte pertinente se trascribe a continuación. Se subrayan y resaltan en negrilla
las modificaciones:
“El Congreso de Colombia
DECRETA:
“(…)
Artículo
2°. El
artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 se modifica y adiciona, quedando así:
Artículo
42. Juntas administradoras locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos
habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos de tres (3) ni más
de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para periodos de cuatro
(4) años, que deberán coincidir con el periodo del Alcalde y de los Concejos
Municipales.
Los
municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos,
establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en
cuenta el número de habitantes.
Los
municipios podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales.
Los
honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de
sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario (UVT),
por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de
sesiones previsto en esta ley.
Parágrafo
1°. La fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los
honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el
distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
Parágrafo
2°. En
aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)
habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos
laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario
mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con la
entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros con
una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para
tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los miembros de
las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por
el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una póliza de
vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
Las
Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20
extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de
sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la
Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente artículo.
Cuando
concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que se
refiere respectivo.
Parágrafo
3°. En los
Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al representante de las
Juntas Administradoras Locales, escogido por estas entre sus presidentes, quien
tendrá derecho a voz.
(…)”
6. Por oficio SLE-CS-2339-2019 del 22 de
julio de 2019, la Secretaría General del Senado de la República remitió a la
Secretaría General de la Corte Constitucional el expediente legislativo contentivo
del texto rehecho del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara,
junto con algunos elementos probatorios que dan cuenta del trámite adelantado.
En dicha
oportunidad, se informó a la Corte que el texto fue aprobado en el Senado de la
República el 18 de junio de 2019 y en Cámara de Representantes el 19 de junio
de 2019.
7.       Revisados
los documentos remitidos por el Secretario General del Senado, el magistrado
sustanciador encontró que la documentación enviada no estaba completa, razón
por la cual, la Sala Plena, por Auto 438 del 6 de agosto de 2019, dispuso lo siguiente:
“PRIMERO.
- ABSTENERSE DE
ADOPTAR FALLO
definitivo hasta tanto no se alleguen las pruebas decretadas.
SEGUNDO.-
ORDENAR
que, por Secretaría General de esta Corporación, se ponga el presente auto en
conocimiento de los presidentes de las cámaras legislativas, del Secretario
General del Senado de la República y el Secretario General de la Cámara de
Representantes, con el fin de que sean remitidas a la Corte Constitucional las
Gacetas del Congreso de la República en las que se publicó el trámite
legislativo del texto
rehecho del proyecto de ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara, así
como las actas en las que consten la forma en que se surtió en detalle el
procedimiento, los textos, los anuncios, citaciones, las publicaciones, las
discusiones, la aprobación de informes de ponentes, la certificación sobre el
quorum deliberativo y decisorio y, sobre los resultados de las votaciones.
TERCERO.
SOLICITAR
al Secretario General del Senado de la República y al Secretario General de la
Cámara de Representantes que acopien toda la documentación requerida en el
ordinal anterior-preferiblemente en medio magnético, con la indicación de las
respectivas páginas de la Gaceta- la cual deberá ser remitida a esta Corte dentro de los cinco (5) días siguientes al
recibo de la correspondiente comunicación, o si fuere el caso, dentro de los
tres (3) días siguientes a su publicación en la Gaceta del Congreso de la
República.”
En la precitada
providencia, la Sala Plena determinó que, una vez el magistrado sustanciador verificara
que las anteriores pruebas hubiesen sido aportadas en su totalidad y fueren
evaluadas, continuaría el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto
de ley, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 2067 de 1991.
8. Por Auto 573[4] del 22 de octubre de 2019, la Sala
Plena requirió por segunda ocasión al Secretario General del Senado de la República
para que remitiera la información solicitada. En la parte resolutiva de la
precitada providencia se dispuso lo siguiente:
“PRIMERO.
- REQUERIR POR SEGUNDA VEZ a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes con el fin de que remitan a la Corte
Constitucional las Gacetas del Congreso de la República relacionadas en el
ordinal ocho de la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO.- SOLICITAR al Secretario General del
Senado de la República y al Secretario General de la Cámara de Representantes
que acopien toda la documentación requerida en el ordinal
anterior-preferiblemente en medio magnético, con la indicación de las
respectivas páginas de la Gaceta- la cual deberá ser remitida a esta Corte
dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la correspondiente
comunicación, o si fuere el caso, dentro de los tres (3) días siguientes a su
publicación en la Gaceta del Congreso de la República.”
9. Teniendo en
cuenta que los documentos solicitados no fueron allegados en su integridad, la
Sala Plena profirió el Auto 014 del 22 de enero de 2020[5], mediante el cual requirió nuevamente
al Secretario General del Senado de la República, en los términos que se
transcriben a continuación:
“PRIMERO.- REQUERIR POR TERCERA VEZ a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes con el fin de que remitan a la Corte Constitucional las Gacetas
del Congreso de la República relacionadas en el ordinal nueve de la parte
considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO.- SOLICITAR al Secretario General del
Senado de la República y al Secretario General de la Cámara de Representantes
que acopien toda la documentación requerida en el ordinal
anterior-preferiblemente en medio magnético, con la indicación de las
respectivas páginas de la Gaceta- la cual deberá ser remitida a esta Corte
dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la correspondiente
comunicación, o si fuere el caso, dentro de los tres (3) días siguientes a su
publicación en la Gaceta del Congreso de la República.
(…)
CUARTO.- Una vez el magistrado sustanciador
verifique que las anteriores pruebas han sido aportadas en su totalidad, y sean
evaluadas, continuará el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto
de ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución
en concordancia con el artículo 33 del Decreto Ley 2067 de 1991.”
El 13 de febrero y el 16
de marzo de 2020, las Secretarías Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, respectivamente, allegaron a la Secretaría General de
esta Corporación las pruebas faltantes, las cuales fueron remitidas al Despacho
sustanciador mediante oficio del 3 de agosto de 2020.
10. Con
ocasión de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y
Protección Social a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y,
posteriormente, el Estado de emergencia económica, social y ecológica decretada
por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de
2020 a causa de la pandemia por el COVID-19, el Consejo Superior de la
Judicatura expidió los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519,
PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529,
PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11556,
PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581, PCSJA20-11623 y PCSJA20-11629, por medio de los
cuales se suspendieron los términos judiciales entre 16 de marzo hasta el 30 de
septiembre de 2020, dentro de los procesos que cursan en la Rama Judicial.
11. Posteriormente,
mediante el Decreto Legislativo 469 del 23 de marzo de 2020, “por el
cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la
jurisdicción constitucional, en el marco de la (sic) Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”, se dispuso que “la Sala Plena de la
Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales
ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para
el cumplimiento de sus funciones constitucionales.”
12. Con
fundamento en lo anterior, a través del Auto 121 del 16 de abril de 2020, la
Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó levantar la suspensión de términos
decretada por el Consejo Superior de la Judicatura para adelantar la etapa de
admisibilidad de las acciones públicas de inconstitucionalidad, frente a las
cuales, los términos judiciales quedarán nuevamente suspendidos, una vez se
decida acerca de la admisión, corrección o rechazo de la demanda o el recurso
de súplica. Igualmente, autorizó a las a las Salas de Revisión de Tutela para
levantar los términos en asuntos concretos sometidos a su conocimiento, previo
cumplimiento de ciertos criterios objetivos. La parte resolutiva del mencionado
Auto es del siguiente tenor:
“PRIMERO.- LEVANTAR
la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las demandas de
inconstitucionalidad. En estos asuntos, los términos judiciales quedarán
nuevamente suspendidos una vez se decida acerca de la admisión, corrección o
rechazo de la demanda o el recurso de súplica, según corresponda, de
conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
SEGUNDO.- DISPONER la competencia de la Sala Plena y AUTORIZAR a
las Salas de Revisión de la Corte Constitucional para levantar la suspensión de
términos judiciales en asuntos concretos sometidos a su consideración. Para el
efecto, deberán adoptar una decisión motivada a partir del análisis de los
siguientes criterios: (i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una
medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales; (ii)
la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad material de
que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las
condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello
implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las
autoridades concernidas.
TERCERO.- Las órdenes contenidas en este Auto entrarán en vigor
el día de su publicación en la página Web de la Corte Constitucional y se
mantendrán vigentes mientras subsista la suspensión de términos judiciales
prevista por el Consejo Superior de la Judicatura.”
13. Con base en
lo anterior, la Sala Plena procede a adoptar una decisión de fondo en relacion
con el texto rehecho por el Congreso de la República del
Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara, “Por el cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto, de
conformidad con lo establecido en los artículos 167 y 241 numeral 8 de la
Constitución Política, en concordancia con el artículo 32 y siguientes del
Decreto Ley 2067 de 1991.
2. Problema jurídico y metodología de la decisión
De acuerdo con los antecedentes reseñados, corresponde a la Corte
Constitucional determinar si el Congreso de la República rehízo el Proyecto
de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara, “Por el cual se autoriza
el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras
Locales del país y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 167 de la Constitución Política y lo ordenado por esta Corporación en
la sentencia C-078 de 2018.
En cumplimiento de lo anterior, la Sala Plena examinará, en primer
término, el trámite legislativo adelantado por el Congreso para rehacer e
integrar el Proyecto de Ley. De superarse lo anterior, la Sala Plena verificará
el texto normativo rehecho, teniendo como parámetro la disposición que en su
momento fue objetada y declarada inexequible por esta Corporación.
Para tal efecto, es necesario precisar que, de conformidad
con el artículo 167 Superior, en concordancia con el artículo 35 del Decreto
Ley 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación[6], el presente examen de
constitucionalidad se restringe a la revisión de la norma declarada inexequible
en la sentencia C-078 de 2018. Por consiguiente, esta providencia no impide que
en el futuro se aleguen eventuales defectos procedimentales o sustanciales en
que hubiese incurrido el Congreso de la República en el resto del Proyecto de
Ley o respecto de las mismas normas objeto de estudio por cargos de
constitucionalidad diferentes a los examinados en la mencionada sentencia y en
el presente pronunciamiento.
3. Examen del procedimiento
legislativo relativo a la discusión y aprobación del texto rehecho del Proyecto
de Ley
En la sentencia
C-704 de 2017, la Corte Constitucional explicó el trámite que deben seguir las
objeciones gubernamentales formuladas por el Presidente de la República frente
a los proyectos de ley, precisando que el artículo 154 de la Constitución, al establecer
el inicio del procedimiento legislativo, dispone el origen que debe tener la
iniciativa legislativa según la materia de que se trate en una u otra cámara.
De conformidad
con el artículo 157 de la Carta Política, el procedimiento que debe surtir un
proyecto para convertirse en ley de la República exige: (i) su publicación
oficial, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) aprobación en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara; (iii) haber
sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; y, (iv) sanción del Gobierno.
Frente a la
sanción presidencial, esta Corporación ha precisado que el artículo 165
Superior dispone que, una vez que un proyecto de ley sea aprobado por ambas
Cámaras, este pasa al Gobierno para su sanción. En este escenario, el ejecutivo
se encarga de “atestiguar la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto
al cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición”. Producto de
ese análisis, pueden presentarse dos situaciones, la primera, que el ejecutivo
se encuentre de acuerdo con el proyecto y disponga que se promulgue como ley;
la segunda se genera ante su desacuerdo, evento en el cual podrá objetar total
o parcialmente el proyecto de ley y este “volverá a las cámaras a segundo
debate”.
De acuerdo con
el artículo 167 de la Carta Política, las objeciones gubernamentales pueden
presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad. En el primer caso, el
proyecto debe ser reconsiderado por el Congreso y, una vez aprobado por la
mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el Ejecutivo lo debe
sancionar. Sin embargo, cuando las objeciones son por inconstitucionalidad y
si, después de ser reconsideradas, las Cámaras insisten en el proyecto o en las
normas objetadas, estas deben pasar a revisión de la Corte Constitucional para
que determine si las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad se
encuentran fundadas.
En el estudio de
las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional puede determinar la exequibilidad, la inexequibilidad o la
inexequibilidad parcial del proyecto de ley en discusión. En caso de que se
declare su exequibilidad, el fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a
promulgarla; si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto; y, en
el evento en que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la
Cámara en que tuvo origen el proyecto para que, oído el Ministro del ramo,
rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la sentencia
de la Corte Constitucional, ello conforme a lo dispuesto en el artículo 167
Superior, en armonía con el artículo 33 del Decreto Ley 2067 de 1991 y 199 de
la Ley 5ª de 1992.
En este último
evento, una vez cumplido el procedimiento legislativo, el Congreso debe enviar
nuevamente a la Corte Constitucional el texto rehecho, para que esta profiera
un fallo definitivo. La jurisprudencia constitucional[7], ha precisado que, por un lado, se
debe examinar el procedimiento legislativo y, por otro, determinar si las
disposiciones rehechas e integradas se ajustan a los lineamientos señalados en
la providencia proferida. Sin embargo, este análisis material se realiza una
vez se constate que el procedimiento legislativo se desarrolló acorde con la
Constitución Política y los lineamientos jurisprudenciales de este Tribunal.
En cuanto al
procedimiento legislativo, la Corte ha enfocado su revisión, en los siguientes requisitos[8]: (i) la Cámara donde tuvo origen el
proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional será aquella en la que
se inicie el proceso de revisión y corrección; (ii) antes de rehacer e integrar
las disposiciones afectadas, se debe oír al Ministro del ramo correspondiente;
(iii) el nuevo texto debe ser publicado, anunciado y aprobado; y, (iv) el
proyecto no debe ser considerado en más de dos legislaturas.
A partir de los
anteriores presupuestos, la Corte efectuará el correspondiente examen.
3.1. El trámite legislativo del texto rehecho del
Proyecto de Ley
La
Sala Plena procede entonces a determinar si el trámite legislativo se ajusta a
lo dispuesto en el artículo 167, inciso 4º, de la Constitución Política.
Una vez proferida
la sentencia C-078 de 2018, la Secretaría General de esta Corporación, mediante
Oficio No. CS-234 del 2 de octubre de 2018, remitió al Presidente del Senado de
la República (Corporación en la que tuvo origen el proyecto objetado), copia de
esta decisión y el original del expediente legislativo, para que se surtiera el
procedimiento legislativo correspondiente.
El Senado de la República debía,
una vez oído el Ministro del ramo, rehacer e integrar la disposición afectada
en términos concordantes con el dictamen de la Corte.
Como consecuencia del informe preparado por la Comisión Accidental integrada
por el Senador Miguel Ángel Pinto Hernández[9], quien estuvo encargado de rehacer la disposición declarada
inexequible por la Corte, se publicó en
la Gaceta 559 del 17 de junio de 2019 del Senado de la República[10] el texto rehecho del artículo 2 del
proyecto de ley.
3.1.1. Trámite en el Senado de la República
En el Senado de la República el informe y el texto rehecho fue
publicado en la Gaceta 559 del 17 de junio de 2019. La votación para la aprobación
del texto definitivo fue anunciada el mismo 17 de junio de 2019 y realizada el 18 de junio siguiente, conforme consta en las Actas Nos. 67 y 68
de 2019, insertadas en las Gacetas del Congreso No. 1069 y 1128
de 2019, respectivamente.
La Secretaría General del Senado de la República, por medio de
certificación del 13 de diciembre de 2019, dejó constancia de que “Para el
momento de la votación hacían presencia en el recinto noventa y nueve (99)
honorables senadores, por lo tanto, de acuerdo a lo enunciado en el artículo
116 de la Ley 5 de 1992, se configuró quorum decisorio. Además, este proyecto
fue puesto a consideración de la plenaria quien le impartió su aprobación
votando de forma ordinaria de acuerdo a lo señalado en el artículo 129 de la
Ley 5 de 1992.”[11]
3.1.2. Trámite en la Cámara de Representantes
Según certificación de la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, el informe y el nuevo texto fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 559 del 17 de junio de 2019, misma publicación que realizó el
Senado de la República. La votación para la aprobación del texto definitivo fue
anunciada el 18 de junio de 2019 y realizada el 19 de junio siguiente, conforme
consta en las Actas 66 y 67 de 2019, insertadas en las Gacetas del Congreso 65 y
144 de 2020.
La Secretaría General de la Cámara de Representantes, mediante
certificación emitida el 13 de agosto de 2019, dejó constancia de que el texto
rehecho del Proyecto de Ley fue aprobado en la Cámara de Representantes “a través de voto nominal
y público”, con el siguiente resultado: “Informe texto rehecho al PL
267/19: SI: 93 votos; NO: 5 votos”[12].
3.2. Análisis constitucional del trámite adelantado para
rehacer e integrar la disposición afectada por la decisión de la Corte
3.2.1. Aclaración previa
De acuerdo con lo señalado por esta Corporación en la sentencia
C-099 de 2018, el requisito previsto en el artículo 160 de la Constitución,
aplicable al procedimiento legislativo ordinario de un proyecto de ley,
conforme al cual “entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y
la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince
días”, no es exigible en el presente asunto, pues las Cámaras Legislativas
desarrollan su función no en torno a un proyecto de ley que se tramita por
primera vez en segundo debate sino de un proyecto que, habiendo surtido la
totalidad del procedimiento legislativo para su aprobación antes de las
objeciones formuladas por el Gobierno, vuelve al Congreso para que, en segundo
debate, las cámaras rehagan el proyecto objetado, en cumplimiento de lo
ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia que resuelve sobre las
objeciones gubernamentales, tal como lo dispone el artículo 167 de la
Constitución.
3.2.2. Requisitos del trámite legislativo
estudiado
3.2.2.1. La Cámara en la que tuvo origen
el proyecto de ley declarado inexequible será aquella en la que se inicie el
trámite para rehacerlo e integrarlo
Tal como lo dispone el artículo 203[13] de la Ley 5ª de 1992, una vez proferida
la sentencia C-078 de 2018, la Secretaría General de esta Corporación remitió
al Senado de la República, Corporación en que tuvo origen el proyecto objetado,
copia de la referida decisión, así como el original del expediente legislativo
que, en su momento, había sido enviado a esta Corte. Seguidamente, después de
escuchar a la Ministra del Ramo, la Comisión Accidental conformada para la
revisión y corrección, presentó el correspondiente informe para rehacer e
integrar el texto, el cual fue inicialmente publicado, anunciado y aprobado en
el Senado de la República. En consecuencia, se encuentra cumplido este
requisito.
3.2.2.2. Antes de rehacer e integrar las disposiciones
afectadas se debe oír al Ministro del Ramo
De conformidad con el
artículo 167, inciso 4º, de la Constitución Política “(s)i la Corte
considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la
Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga
e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen
de la Corte.” (Subrayas propias)
El Secretario General del Senado de la
República allegó copia del oficio SL-CS-396-2019, por el cual se ofició al
Ministro de Hacienda y Crédito Público, y relacionó el Oficio SLE-CS-002-2019,
por medio del cual se citó a la Ministra del Interior (Ministerio del Ramo) para que acudieran a la sesión plenaria a
efectos ser oídos conforme a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución.
En el Acta de Plenaria No. 67,
correspondiente a la sesión ordinaria del día 17 de junio de 2019, publicada en
la Gaceta del Congreso No. 1069 del 30 de octubre del mismo año[14], se
evidencia la intervención en la Sesión Plenaria del Senado de la República de
la Ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, con ocasión de lo
decidido en la sentencia C-078 de 2018, en los siguientes términos:
“Con la venia de la Presidencia hace uso
de la palabra el honorable Senador Miguel Ángel Pinto Hernández:
Gracias Presidente, no la primera moción
era en orden a lo que usted ya decidió, aplazar la discusión de esta
conciliación para mañana o para el jueves; pero quiero aprovechar ya que usted
va a continuar con el Orden del Día Presidente, para solicitarle con todo
respeto, que el primer punto que estaba hoy era la aprobación de un texto
rehecho, fue revisado el proyecto por la Corte Constitucional, mandó la
modificación a una frase, ya se escuchó ayer al Gobierno, a la Ministra del
Interior que la Ministra del Ramo, ella expresó, perdón señor Secretario, ayer,
en su intervención que como esta es una norma facultativa que trae la palabra
podrá no tenía ningún tipo de impacto fiscal, no veo porque hoy tenga que decir
que, también, tenemos que ahora escuchar a todos los Ministros. Presidente ya
está el texto, está el concepto de la Corte Constitucional el fallo, le quiero
pedir que ponga en consideración el texto rehecho de esta Plenaria gracias
Presidente.
La Presidencia manifiesta:
Senador, atendida su inquietud aclarado en
su tono santandereano, aclarado el tema aquí con la Secretaría y es el punto
siguiente del Orden del Día, por cuanto lo habíamos suspendido o aplazado
mientras llegaba a su señoría, pero con el argumento que faltaría el
pronunciamiento del Ministro de Hacienda, usted tiene toda la razón, el
Gobierno fue escuchado ayer a través de la Ministra del Interior. De manera,
que por respeto reconocimiento a su señoría y al tono. Con mucho gusto señor
Secretario, continuemos con el Orden del Día.
Se suspendió la conciliación, los
conciliadores se van a reunir nuevamente con los conciliadores de Cámara para
tratar el asunto, fue suspendido no fue aplazado mejor para, puede ser hoy
mismo mañana o el jueves por tarde hacemos esa conciliación. Entonces, señor
Secretario siguiente punto del Orden del Día, que sería el primer informe de la
comisión, de acuerdo a la sentencia de la Corte Constitucional.
IV
Objeciones del señor Presidente de la República a proyectos
aprobados por el Congreso
Sentencia C-078 de 2018
Citación a la Ministra del Interior,
doctora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, para que rinda informe en Sesión
Plenaria en los términos concordantes con la Sentencia C-078/18.
Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado,
276 (sic) [15]
de 2016 Cámara,
por la cual se autoriza el reconocimiento (sic) de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales del país y se dictan otras disposiciones.
El Secretario de la Corporación, doctor
Gregorio Eljach Pacheco, informa lo siguiente:
Siguiente punto. Corrección de vicios
subsanables en actos del Congreso remitidos por la Corte Constitucional, se
trata de Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado, 276 (sic) de 2016 Cámara, por la cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de la junta
administradora locales del país y se dictan otras disposiciones. Se trata de
escuchar a la señora Ministra del Interior para que rinda informe en sesión plenaria
en los términos concordantes con la Sentencia 078 de 2018, está presente la
Ministra, Presidente.
La Presidencia ofrece el uso de la palabra
a la señora Ministra de Interior, doctora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda.
Palabras de la señora Ministra de
Interior, doctora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda.
Con la venia de la Presidencia hace uso de
la palabra la señora Ministra Interior, doctora Nancy Patricia Gutiérrez
Castañeda:
Gracias Presidente, muy brevemente el
Proyecto de ley número 267-16 Cámara y 54 de 2015 Senado, es decir, proyectos
que vienen de la legislatura anterior, cuyo objetivo…
Decía que este proyecto de ley fue
objetado por el Gobierno nacional anterior, fue una vez sometido, la, (sic) el informe de objeciones al Senado
y a la Cámara, fueron rechazadas las objeciones, razón por la cual fue a la
Corte Constitucional y la Corte Constitucional le dio parcialmente la razón al
Gobierno nacional en sus objeciones y declaró parcialmente fundada las
objeciones; básicamente por el argumento del respeto a la autonomía de los
municipios, en cuanto a disponer de sus recursos ordinarios.
Este proyecto que tiene insistencia de
parte de los miembros de la comisión que revisó las objeciones hace un nuevo,
una nueva redacción de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional y
como el objeto del proyecto, es el reconocimiento de honorarios a los miembros
de las Juntas Administradoras Locales y a efectos de no ir en contravía de la
decisión de la Corte Constitucional, se deja bajo la discrecionalidad de las
entidades territoriales. Entonces dice que quedará, esa (sic), reconocimiento
de los honorarios -podrán-, no deberán hacerlo, si no -podrán hacer las
entidades territoriales-, de esta manera la comisión considera que se subsana
la inconstitucionalidad advertida por la Corte y el Gobierno avala esta
redacción y ese es el informe. Gracias Presidente.”[16]
De
acuerdo con el texto transcrito, la participación de la Ministra del ramo
objeto de regulación (Cartera del Interior) tuvo lugar el 17 de junio de 2019
y, posteriormente, se aprobó el Proyecto (18 de junio en el Senado de la
República y 19 de junio en la Cámara de Representantes). Sobre la intervención
de la Ministra del Interior, la Sala Plena observa que dicha funcionaria (i) participó en la sesión en la que se realizó el ajuste que la
comisión accidental le hizo al artículo declarado inexequible por la Corte, manifestando
su acuerdo, y; (ii) fue escuchada antes de que la comisión accidental
rehiciera e integrara el proyecto, que es lo exigido por el artículo 167 de la
Constitución. En
consecuencia, la Sala Plena encuentra cumplido este requisito.
3.2.2.3. El texto rehecho debe ser publicado, anunciado y aprobado:
3.2.2.3.1.
Publicación del texto rehecho
La Comisión Accidental, presidida
por el Senador de la República, Miguel Ángel Pinto Hernández, designado para
rehacer la disposición afectada, rindió el respectivo informe, como consta en la
Gaceta del Congreso 559 del 17 de junio de 2019[17], en los
términos que se transcriben a continuación:
“TEXTOS REHECHOS
Bogotá, D.C., 17 de
Junio de 2019
Doctor
ERNESTO MACÍAS
TOVAS
Presidente
Senado de la
República
Ciudad
Asunto: TEXTO
REHECHO AL P.L. No. 54 de 2015 Senado – 276 (sic) de 2016 Cámara “Por el
cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”.
De conformidad con
la designación que me hiciera el Presidente de la Corporación del Senado de la
República, Doctor ERNESTO MACÍAS TOVAR, como miembro de la Comisión para
rehacer el Texto al P.L. No. 54 de 2015 senado – 276 de 2016 Cámara, en los
términos concordantes con el artículo 33 del Decreto Ley 2067 de 1991, la
Sentencia de la Corte Constitucional C-078/2018 y el proveído del artículo 167
de la Constitución Política, de la manera más atenta me permito presentar el
Texto Rehecho.
(…)
TEXTO REHECHO PROYECTO DE LEY NÚMERO 267
DE 2016 CÁMARA, 54 DE 2015 SENADO
por la cual se autoriza el reconocimiento
de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto.
La presente ley tiene como finalidad reconocer la actividad constitucional y
legal que desarrollan los miembros de las Juntas Administradoras Locales,
autorizando a los alcaldes el pago (sic) honorarios, y regulándoles su
funcionamiento, exceptuándose lo ya establecido para Bogotá, Distrito Capital
en el Decreto número 1421 de 1993 y sus demás normas reglamentarias.
Artículo 2°. El
artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 se modifica y adiciona, quedando así:
Artículo 42. Juntas
administradoras locales.
En cada una de las Comunas o Corregimientos habrá una Junta Administradora
local, integrada por no menos de tres (3) ni más de nueve (9) miembros,
elegidos por votación popular para periodos de cuatro (4) años, que deberán
coincidir con el periodo del Alcalde y de los Concejos Municipales.
Los municipios, por
iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos, establecerán el
número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en cuenta el número
de habitantes.
Los
municipios podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales. (Subrayas y negrillas propias)
Los honorarios se
establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos
municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario (UVT), por
asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones
previsto en esta ley.
Parágrafo 1°. La
fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los honorarios debe
ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio
tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
Parágrafo 2°. En
aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)
habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos
laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario
mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con la
entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros con
una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para
tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los miembros de
las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por
el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una póliza de
vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
Las Juntas
Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20
extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de
sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la
Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente
artículo.
Cuando concurran
faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes
ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere
respectivo.
Parágrafo 3°. En
los Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al representante de las
Juntas Administradoras Locales, escogido por estas entre sus presidentes, quien
tendrá derecho a voz.
Artículo 3°. El
artículo 120 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
Artículo 120. Actos
de las juntas administradoras locales. Los Actos Administrativos de las Juntas Administradoras
Locales se les denominarán Acuerdos locales.
Por medio de los
cuales se aprobarán entre otros los planes estratégicos de desarrollo, la
revisión y ajuste del ordenamiento territorial sectorial de las respectivas
comunas o corregimientos según el caso, elaborado por el consejo consultivo de
planeación de las comunas o el corregimiento previamente revisados y
viabilizados por la Secretaría de Planeación Municipal; así mismo sesionarán
conjuntamente con otras juntas Administradoras Locales del municipio, para
analizar y orientar soluciones a temas o problemáticas que involucren a varias
comunas.
Los Planes de
Desarrollo de las Comunas y los Corregimientos serán insumo para la formulación
de los Planes de Desarrollo Municipal.
Artículo 4°. El
artículo 140 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
Artículo 140. Iniciativa
ante las juntas administradoras locales. Los corregidores podrán presentar proyectos de Acuerdo
Local y propuestas ante las respectivas Juntas Administradoras Locales, en
relación con los asuntos de competencia de estas.
Los miembros de las
juntas administradoras locales también podrán presentar proyectos de Acuerdo
Local, proponer y debatir todos los temas que les sean pertinentes, así como
ejercer el control político en la Comuna o Corregimiento respectivo, para tal
fin, podrán citar a los secretarios municipales, así como al Personero
municipal, quienes podrán delegar su participación en funcionarios de segundo
nivel dentro de su entidad; sin perjuicio de lo que la Constitución y la ley
consagran y establecen en materia de mecanismos de participación ciudadana.
Artículo 5°. Lo no
previsto en la presente ley se regirá por las normas establecidas para el
funcionamiento de los Concejos Municipales del país y la Ley 5ª de 1992.
Artículo 6°. Capacitación
Ediles. El Gobierno nacional junto con las gobernaciones departamentales y
los municipios, adelantarán programas de capacitación y formación, para los
miembros de las Juntas Administradoras Locales en las diferentes comunas y
corregimientos del país, con el ánimo de asegurar la capacitación necesaria
para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 7°. Vigencia.
La presente ley rige a partir del primero (1°) de enero del año 2020 y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias.”
3.2.2.3.2. Anuncios
previos a la votación
3.2.2.3.2.1.
Senado de la República
El anuncio previo a
votación para el proyecto de ley bajo estudio ante el Senado de la República se
realizó el 17 de junio de 2019, tal como se observa en el folio 24 del Acta de
Plenaria No. 67 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1069
del 30 de octubre de ese mismo año. El anunció se dio en los siguientes
términos:
“II
Anuncio de proyectos
Por instrucciones
de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Sí señor
Presidente, siguiente punto del Orden del Día, anuncio de proyectos. Anuncio de
proyectos de ley o de actos legislativos que serán considerados y eventualmente
votados en la sesión Plenaria del Honorable Senado de la República, siguiente a
la del lunes 17 de junio de 2019.
Objeciones del
señor Presidente de la República.
Sentencia C-078
de 2018
En cumplimiento del
artículo 167 Constitucional de acuerdo con la Sentencia C-078 2018, citación a
la Ministra del Interior, para que rinda informe en sesión plenaria en los
términos concordantes con la sentencia antes citada, en relación con el estudio
de objeciones:
• Proyecto de
ley número 54 de 2015 Senado, 276 de 2016 Cámara, por la cual se autoriza el
reconocimiento de honorarios a los miembros de las juntas administradoras
locales del país y se dictan otras disposiciones.”
3.2.2.3.2.2. Cámara
de Representantes
El anuncio previo
ante esa Cámara se realizó en la sesión del 18 de junio de 2019, tal como se
observa en el folio 124 del Acta de Plenaria No. 066 de 2019, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 65 del 17 de febrero del 2020.
El anuncio se
realizó así:
“Dirección de la
Presidencia, Alejandro Carlos Chacón Camargo:
Secretario, antes
de continuar con el proyecto, por favor anuncie, para por si tenemos una
pérdida del quórum decisorio, pero especialmente deliberatorio, en cualquier
momento, no se pierda la oportunidad de esta Plenaria de tener anunciados los
Proyectos, entonces anúncielos de una vez para mañana a la una de la tarde, mientras
continuamos con este proyecto, Secretario.
Claro, el debate va
de primero.
Siga, siga,
anúncielos, estos ya fueron anunciados desde la semana pasada, pero vamos a
hacer los nuevos anuncios.
Subsecretario
General, Norbey Marulanda Muñoz:
Se anuncian los
siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día miércoles 19 de junio del
2019, para la una de la tarde, o para la siguiente sesión plenaria en la cual
se debatan proyectos de ley o actos legislativos:
Informe de texto
rehecho.
Proyecto de ley
número 276 de 2016 Cámara, 54 de 2015 Senado.”
En los
anteriores términos, el proyecto ley bajo estudio fue anunciado ante el Senado
de la República en la sesión del 17 de julio de 2019 y ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes el día 18 de junio de 2019.
3.2.2.3.3. Votación y aprobación del texto rehecho
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política, la
votación nominal y pública del Congreso de la República constituye regla
general, las excepciones a esta modalidad de votación se encuentran
taxativamente consagradas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento
del Congreso), modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 1º, una de las
cuales es precisamente la aprobación del texto que rehace o reintegra una norma
declarada parcialmente inexequible por la Corte Constitucional.
Al
respecto, esta Corporación en sentencia C-729 de 2015[18] sostuvo que “el
artículo 133 de la Constitución Política (modificado por el AL 01 de 2008) y el
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431
de 2011), previeron la regla general de votación nominal y pública en las
decisiones del Congreso de la República, sin perjuicio de la definición de
excepciones taxativas por vía legislativa. 14. Estas excepciones se
encuentran en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, y entre estas se cuenta la
aprobación del informe que rehace o reintegra un texto declarado parcialmente
inexequible por este Tribunal. En ese contexto, el hecho de que la votación haya
sido ordinaria en la Plenaria de la Cámara no afecta la constitucionalidad de
la iniciativa, pues esa posibilidad es una de las excepciones expresamente
definidas por el Reglamento del Congreso.” (Negrillas fuera del texto).
3.2.2.3.3.1. Senado de la República
Según
certificación del Secretario General del Senado, el texto rehecho del Proyecto
de Ley fue considerado y aprobado en la sesión plenaria del 18 de junio de
2019; el resultado de las votaciones presentadas para la aprobación de éste
informe son las registradas en el Acta No. 68 del 18 de junio de 2018, la cual
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1128 del 26 de noviembre de 2019;
allí se lee[19]
lo siguente:
“Objeciones del Señor Presidente de la
República, a Proyectos aprobados por el Congreso
CON INFORME DE COMISIÓN
Sentencia C-078 de
2018
Texto Rehecho
del Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado, 276 de 2016 Cámara, por la cual se autoriza el reconocimiento
de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras locales del país, y
se dictan otras disposiciones.
La Presidencia
concede el uso de la palabra a la honorable Senadora Soledad Tamayo Tamayo.
Palabras de la
honorable Senadora Soledad Tamayo Tamayo.
Con la venia de
la Presidencia hace uso de la palabra la honorable Senadora Soledad Tamayo
Tamayo:
Gracias señor
Presidente, agradecerle por supuesto al Senador Miguel Ángel Pinto Hernández,
la insistencia en que le diéramos trámite a este proyecto de ley, esta
iniciativa recoge una necesidad sentida por los ediles de las comunas y
corregimientos, en el reconocimiento del pago de sus honorarios. La naturaleza
de las juntas administradoras locales es Constitucional, y es del artículo 318
las que crean esa figura, con el propósito de mejorar la prestación de los
servicios, y asegurar la participación ciudadana en el manejo de los asuntos
públicos de carácter local, y se establecen funciones tan importantes como la
participación en la elaboración de los planes locales de desarrollo, así como
formular propuestas de inversión.
A pesar de la
sentencia de la Corte Constitucional, pues, esta ley conserva la esencia
inicial, que es precisamente reconocer la loable y meritoria labor, que
desempeñan y cumplen los ediles en nuestro país, y es precisamente, por eso,
quería señor Presidente pronunciarme con relación a este tema, porque en varias
oportunidades el Senador Fernando Tamayo trajo esta iniciativa y, por supuesto,
que atendemos los requerimientos de la Corte y también del Gobierno dejando en
cabeza de los gobiernos municipales, proceder a este justo reconocimiento que
hoy a través de esta iniciativa de esta ley, se le quiere dejar a los ediles que
cumplen esta importante función en el país. Así es de que, señor Presidente
quería era pronunciarme con relación al tema, muchas gracias por el tiempo que
usted me ha concedido.
La
Presidencia manifiesta:
A usted
Senadora y la verdad que, a la memoria del Senador Fernando Tamayo, autor de
esta iniciativa, era oportuno recordarlo y dejar la constancia aquí. En
consideración, ah señor Secretario leamos la proposición, o la propuesta de
este informe de la Comisión.
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al informe del texto rehecho que
acoge la Sentencia C-078 de 2018.
Por
Secretaría se da lectura al informe del texto rehecho que acoge la Sentencia
C-078 de 2018, para subsanar los errores que detectó la Honorable Corte
Constitucional al Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado, 276 de 2016 Cámara,
por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de
las juntas administradoras locales del país, y se dictan otras disposiciones.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el informe ya leído del texto
rehecho que acoge la Sentencia C-078 de 2018, para subsanar los errores que
detectó la Corte Constitucional al Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado,
276 de 2016 Cámara y cerrada su discusión esta le imparte su aprobación.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
En la
certificación remitida mediante Oficio No. 4799 del 13 de diciembre de 2019, el
Secretario del Senado certificó lo siguiente:
“Para el
momento de la votación hacían presencia en el recinto noventa y nueve (99)
honorables senadores, por lo tanto, de acuerdo a lo enunciado en el artículo
116 de la Ley 5 de 1992, se configuró quorum decisorio. Además, este proyecto
fue puesto a consideración de la plenaria quien le impartió su aprobación
votando de forma ordinaria de acuerdo a lo señalado en el artículo 129 de la
Ley 5 de 1992.”
3.2.2.3.3.2. Cámara de Representantes
Según la
certificación remitida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, el texto rehecho del Proyecto de Ley No. 054 de 2015 Senado -
267 de 2016 Cámara, fue aprobado en la Sesión Plenaria del 19 de junio de 2019,
tal como se observa en los folios 35 a 37 del Acta de sesión publicada en la
Gaceta del Congreso No. 144 del 12 de marzo de 2020.
La discusión,
votación y aprobación se dio en los siguientes términos:
“Secretario General, Jorge Humberto
Mantilla Serrano:
Señor Presidente,
había una proposición aprobada, pero creo que fue aplazada por parte de la mesa
directiva, entonces pasamos a la adición al orden del día que son las
conciliaciones, el informe rehecho y los proyectos de ley, iniciamos con el
informe del texto rehecho de conformidad con la Sentencia C-078 de 2018 de la
Corte Constitucional y los artículos 167 constitucional y 199 de la Ley 5ª de
1992.
Proyecto de ley
número 276 de 2016 Cámara, 054 de 2015 Senado, por la cual se autoriza el reconocimiento
de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales del país y
se dictan otras disposiciones, publicación en la Gaceta del Congreso número 559 de 2019.
Se anunció para
este debate junio 18 de 2019. El informe del texto rehecho dice lo siguiente.
Jefe Sección de
Relatoría, Raúl Enrique Ávila Hernández:
Doctor
ERNESTO MACÍAS
TOVAR
Presidente del
Senado de la República.
Asunto: Texto
rehecho al Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado, 276 de 2016 Cámara, por la cual se autoriza reconocimiento
de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales del país y
se dictan otras disposiciones, de conformidad con la designación que me
hiciera el Presidente de la Corporación del Senado de la República, autor
Ernesto Macías Tovar como miembro de la comisión para rehacer el texto del
Proyecto de ley número 054 de 2015 Senado, 276 de 2016 Cámara en los términos
concordantes con el artículo 33 del Decreto Ley 2067 de 1991 la sentencia de la
Corte Constitucional C-078 de 2018 y el proveído del artículo 167 de la
Constitución Política de la manera más atenta me permito presentar el texto
rehecho.
Firma. Miguel Ángel
Pinto Hernández, se anexa el texto rehecho publicado en la Gaceta del
Congreso número 559 de 2019.
Está leído, señor
Presidente, el informe sobre el texto rehecho.
Dirección de la
Presidencia Alejandro Carlos Chacón Camargo:
En consideración el
texto leído, informe del texto rehecho se abre la discusión, anuncio que va a
cerrarse, se cierra la discusión, abra registro secretario.
Secretario
General Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se abre registro para votar el informe sobre el texto rehecho
del Proyecto de ley número 276 de 2016 Cámara, 054 de 2015 Senado, señores de
cabina habilitar el sistema, señores representantes pueden votar.
Dirección de la
Presidencia Alejandro Carlos Chacón Camargo:
Chacón vota SÍ.
Secretario
General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Chacón vota SÍ.
Se deja constancia
de que Jorge Enrique Benedetti Martelo se abstiene de votar por cuanto no era
Congresista cuando se tramitó este proyecto.
Jefe Sección de
Relatoría. Raúl Enrique Ávila Hernández
Julián Peinado vota
SÍ.
Subsecretario
General Norbey Marulanda Muñoz:
Julián Peinado vota
SÍ.
Secretario
General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
También se abstiene
Mauricio Parody de votar este texto rehecho.
Subsecretario
General Norbey Marulanda Muñoz:
Jay-Pang vota SÍ.
Hernán Prada vota
SÍ.
Christian Garcés
vota SÍ.
Dirección de la
Presidencia Alejandro Carlos Chacón Camargo:
Cierre el registro
y anuncie resultado secretario.
Secretario
General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Jaime Felipe Lozada
vota SÍ.
Se cierra el
registro la votación es como sigue.
Por el SÍ, 87 votos
electrónicos, 6 votos manuales para un total por el SÍ de 93 votos.
Por el NO 5 votos
electrónicos y ningún voto manual para un total por el NO de 5 votos.
Ha sido aprobado el
informe del texto rehecho.”
De este
modo, conforme a la certificación allegada[20], obrante en la Gaceta del Congreso
No. 144 de 2020, el texto fue aprobado en la Cámara de Representantes con el
siguiente resultado: “Informe texto rehecho al PL 267/19: SI: 93 votos; NO:
5 votos.”
En
conclusión, los trámites de publicación, anuncios y aprobación se dieron de la
siguiente manera:
En el Senado de la República el informe y el texto rehecho,
corregido e integrado del Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 559 del 17 de junio 2019, Corporación en la cual la votación fue
anunciada el mismo 17 de junio y se realizó el 18 de junio siguiente, fecha en
la que se aprobó, conforme consta en las Actas 67 y 68 de 2019, insertadas en
las Gacetas del Congreso Nos. 1069 y 1129 de 2019, respectivamente. La votación
fue realizada de manera ordinaria y asistieron 99 Senadores.
En la Cámara de Representantes, el informe y el texto rehecho e
integrado del proyecto de ley, también cumplió este requisito con la
publicación efectuada en la Gaceta del Congreso No. 559 del 17 de junio de 2019.
Es decir, el texto integrado y corregido
del proyecto de ley fue publicado sólo en la Gaceta 559 de 2019 Senado, pero no
se publicó en la Gaceta de la Cámara de Representantes, toda vez
que conforme lo permite el artículo 203 de la Ley 5ª de 1992, dicha Corporación
acogió́ la publicación del proyecto realizada por el Senado.
La votación fue anunciada el 18 de junio de 2019 y realizada el 19
de junio siguiente, fecha en la que se llevó a cabo la aprobación. Lo anterior,
de acuerdo con las Actas 66 y 67 de 2019, insertadas en las Gacetas del
Congreso 65 y 144 de 2020, respectivamente. La votación, según certificación
expedida por la Secretaría General de la Cámara de Representantes del 12 de diciembre
de 2019, fue realizada a través del procedimiento ordinario y asistieron 159 Representantes.
Así
las cosas, se encuentra que: (i) el texto fue publicado en las Gaceta del
Congreso antes de iniciarse el debate en el Senado de la República, corporación
en la que tuvo origen el proyecto de ley objetado, cumpliéndose con ello el
requisito de publicidad previsto en el artículo 157.1 de la Constitución
Política; (ii) en el debate y aprobación en cada una de las plenarias se
cumplió con el requisito de anuncio previo a la votación, dispuesto en el
inciso final del artículo 160 de la Carta Política; y, (iii) el texto rehecho
fue discutido y aprobado en ambas Cámaras por las mayorías exigidas por la
Constitución y en la Ley 5ª de 1992.
3.2.2.4. El proyecto objetado no puede ser considerado en más de dos legislaturas
La sentencia
C-078 de 2018 fue publicada el 8 de agosto de 2018 y el expediente fue devuelto
y recibido en el Congreso de la República el 2 de octubre siguiente[21]. A partir
de lo anterior, la Sala Plena observa lo siguiente: que las dos legislaturas se
surtirían, la primera, entre el 20 de julio de 2018 y 20 de junio de 2019 y, la
segunda, entre el 20 de julio de 2019 y el 20 de junio de 2020. En efecto, el
Proyecto de Ley rehecho y corregido fue aprobado en el Senado de la República
el 18 de junio de 2019 y en la Cámara de Representantes el 19 de junio
siguiente, es decir, antes del 20 de junio de 2020. Por consiguiente, la Sala
Plena constata cumplido el requisito consistente en que el Proyecto de Ley,
rehecho, no puede ser considerado en más de dos legislaturas.
En el cuadro a continuación se relacionan
las fechas reseñadas:
ACTUACIÓN
FECHA
LEGISLATURAS
Devolución de la Corte Constitucional al
Congreso de la República
2 de octubre de 2018
Primera legislatura
Primer periodo
20 de julio a 16 de diciembre de 2018
Segundo periodo
16 de marzo a 20 de junio de 2019
Aprobación del texto rehecho corregido
en el
Congreso de la República
Senado de la República
18 de junio de 2019
Cámara de Representantes
19 de junio de 2019
Segunda legislatura
Primer periodo
20 de julio a 16 de diciembre de 2019
Segundo periodo
16 de marzo a 20 de junio de 2020
Con base en lo anterior, la Corte
encuentra que en el presente caso el Congreso de la República cumplió el
procedimiento establecido en el artículo 167 de Constitución y desarrollado por
la Ley 5ª de 1992 para rehacer el texto del proyecto de ley afectado con la
declaratoria de inexequibilidad parcial derivada de las objeciones formuladas
por el Gobierno Nacional.
4. Análisis material
Superado el examen atinente al
procedimiento legislativo, la Sala Plena procede a determinar si el Congreso de
la República acató lo resuelto en la sentencia C-078 de 2018 y, en
consecuencia, rehízo e integró el contenido sustancial de la disposición respecto
de la cual se declararon fundadas las objeciones gubernamentales.
Debido a los específicos fines que cumple
el proceso de objeciones gubernamentales, el análisis que se efectuará está
restringido a las normas objetadas por inconstitucionalidad por el Gobierno e
insistidas por el Congreso de la República y, por consiguiente, analizadas por
esta Corporación y declaradas inexequibles o parcialmente inexequibles. Por
ende, esta Corporación no se pronunciará frente a las demás normas del Proyecto
de Ley. De este modo, la ley así sancionada y promulgada podrá ser demandada
por razones de forma o de fondo, pero por cargos de inconstitucionalidad
diferentes a los resueltos por la Corte. Ello, conforme lo ha sostenido este
Tribunal, entre otras, en las sentencias C-987 de 2004 y C-856 de 2009.
Para el estudio de este acápite se hará,
en primer lugar, una breve referencia a los lineamientos jurisprudenciales
sobre la obligación de “rehacer e integrar” un proyecto de ley en el
marco del artículo 167 Superior; seguidamente, a partir de lo dispuesto en la sentencia
C-078 de 2018 se determinará si se encuentra cumplido en este caso el mandato
constitucional respecto del análisis material del texto rehecho e integrado.
4.1.
Alcance de las expresiones “rehacer e integrar” en el marco del artículo
167 Superior
En
la sentencia C-099 de 2018, al reiterar las consideraciones plasmadas en las
sentencias C-856 de 2009 y C-729 de 2015, la Corte precisó el alcance de la
expresión “rehacer e integrar”, el cual ha sido objeto de
pronunciamiento por parte esta Corporación en diferentes oportunidades, en las
que se ha señalado que el Congreso de la República debe acatar la decisión judicial
y, para ello, debe “reconfigurar materialmente el proyecto de ley” (Auto
008 de 2004 – Sala Plena).
En
dicha oportunidad, la Sala Plena precisó que las funciones mencionadas implican,
entre otras, una labor de “confeccionar” y “armonizar” un nuevo
texto compatible con la sentencia de la Corte; de reformular o suprimir los
apartes o disposiciones declarados inconstitucionales total o parcialmente o
agregar expresiones necesarias para armonizar el proyecto con el
pronunciamiento de esta Corporación; realizar los ajustes gramaticales y
sintácticos pertinentes; de ser necesario, modificar la numeración y los
títulos; y, cuidar la “unidad temática” del Proyecto de Ley[22]. Se trata, en consecuencia, de una obligación que implica
actividades de técnica legislativa, comprendida como la redacción de preceptos
jurídicos de manera bien estructurada, siguiendo los principios de coherencia y
seguridad jurídica, labor con base en la cual “se pretende que el proyecto
de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y
coherente” (sentencia C-856 de 2009).
4.2. La decisión adoptada en la sentencia C-078 de 2018
En el estudio de las objeciones gubernamentales presentadas contra
el Proyecto de Ley, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-078 de
2018, declaró parcialmente fundada la objeción gubernamental respecto del
artículo 2° del Proyecto de Ley bajo estudio y, en consecuencia, declaró
inexequible la
expresión “cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes,
establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras
locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.000)
habitantes”.
En el texto inicial de esta norma se establecía que los honorarios
que se causen a favor de los ediles de los municipios que cuenten con más de
cien mil (100.000) habitantes, serán cancelados con los ingresos corrientes de
libre destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo
presupuesto.
En sustento de esta decisión, la Sala
Plena advirtió que el legislador intervino de manera desproporcionada el principio de autonomía financiera y presupuestal que le asigna la Constitución Política a
las entidades territoriales, en tanto que la obligación de pagar honorarios a los ediles
con cargo a una fuente endógena (ingresos
corrientes de libre destinación) de financiación de los municipios cuyas
poblaciones sobrepasen los cien mil (100.000) habitantes, no supera los
parámetros fijados por esta Corporación en sentencia C-262 de 2015.
De esta manera, el Congreso debía rehacer e integrar el nuevo
texto respecto de estas disposiciones, de conformidad con la decisión de contenida
en dicha providencia judicial.
Con tal propósito, la Sala Plena examinará el texto rehecho e
integrado de la disposición que en su momento fue objetada y declarada
inexequible por esta Corporación, para lo cual: (i) identificará las
modificaciones realizadas por el Congreso de la República en consideración a lo
dispuesto en el artículo 167 Superior y a la Sentencia C-078 de 2018; y, (ii)
definirá si estos cambios se ajustan a dicho marco jurídico.
4.3 Texto rehecho e integrado del artículo 2 de conformidad
con la sentencia C-078 de 2018
En cumplimiento de la sentencia C-078 de 2018, el Congreso suprimió el aparte declarado inexequible
del artículo 2 del Proyecto
Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara y, en su lugar, el Proyecto de Ley prevé
una autorización a los concejos municipales, por iniciativa de sus alcaldes, para
que, en caso de que si así lo determinan, establezcan el pago de honorarios a
los miembros de las juntas administradoras locales con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación dentro
de su jurisdicción.
En el cuadro expuesto a continuación se compara el texto del
proyecto de ley original con el del proyecto de ley modificado por el Congreso
de la República en cumplimiento de la sentencia C-078 de 2018. Se subrayan y
resaltan en negrilla las modificaciones:
Proyecto de Ley original
Proyecto de Ley modificado
“PROYECTO
LEY No. 54 DE 2015 SENADO, 267 DE 2016 CÁMARA.
por
la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
juntas administradoras locales del país, y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“(…)
Artículo
2o. El
artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se modifica y adiciona, quedando así:
Artículo
42. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las Comunas o
Corregimientos habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos
de tres (3) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para
períodos de cuatro (4) años, que deberán coincidir con el período del Alcalde
y de los Concejos Municipales.
Los
municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus
Concejos, establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna,
teniendo en cuenta el número de habitantes.
Los municipios, cuya población sea superior a cien mil (100.000)
habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales, los municipios con una población inferior a cien mil
(100.000) habitantes podrán establecer el pago de honorarios a los miembros
de las juntas administradoras locales.
Los
honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo
de sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario
UVT, por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de
sesiones previsto en esta ley.
Parágrafo
1o. La
fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los honorarios
debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o
municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
Parágrafo
2o. En
aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)
habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos
laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario
mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con
la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros
con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que
para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los
miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios
establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá
suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136
de 1994.
Las
Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias
en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de sesiones a
por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta
Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente artículo.
Cuando
concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que
se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que
concluyan el período respectivo.
Parágrafo
3o. En los Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al representante
de las Juntas Administradoras Locales, escogido por estas entre sus
presidentes, quien tendrá derecho a voz.
(…)”
TEXTO
REHECHO PROYECTO DE LEY NÚMERO 267 DE 2016 CÁMARA, 54 DE 2015 SENADO
por
la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
“(…)
Artículo
2°. El
artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 se modifica y adiciona, quedando así:
Artículo
42. Juntas administradoras locales. En cada una de las Comunas o
Corregimientos habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos
de tres (3) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para
periodos de cuatro (4) años, que deberán coincidir con el periodo del Alcalde
y de los Concejos Municipales.
Los
municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus
Concejos, establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna,
teniendo en cuenta el número de habitantes.
Los municipios podrán establecer el pago de honorarios a los
miembros de las juntas administradoras locales.
Los
honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo
de sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario
(UVT), por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo
de sesiones previsto en esta ley.
Parágrafo
1°. La fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los
honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el
distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
Parágrafo
2°. En
aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)
habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos
laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario
mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con
la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros
con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que
para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los
miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios
establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá
suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136
de 1994.
Las
Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20
extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual
de sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro
de la Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el
presente artículo.
Cuando
concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que
se refiere respectivo.
Parágrafo
3°. En los
Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al representante de las
Juntas Administradoras Locales, escogido por estas entre sus presidentes,
quien tendrá derecho a voz.
(…)”
A partir de lo anterior, la Sala Plena concluye,
de una parte, que el texto rehecho del Proyecto de ley número 54 de 2015 Senado-
267 de 2016 Cámara, “por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los
miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras
disposiciones”, se ajusta a lo ordenado en la sentencia C-078 de 2018. De
otra parte, la discusión y aprobación de dicho texto por parte de las plenarias
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes cumplió los
requisitos de procedimiento legislativo exigidos por la Constitución.
Con base en lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad del texto rehecho del Proyecto de Ley, en relación exclusiva con
los asuntos objeto de examen en esta sentencia.
III. SÍNTESIS
En virtud de la Sentencia C-078 del 8 de agosto 2018, la Corte Constitucional
se pronunció sobre las objeciones presidenciales formuladas por el Gobierno Nacional contra el artículo 2º
del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado de la República- 267 de 2016 Cámara
de Representantes, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios
a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan
otras disposiciones” y determinó que el proyecto de ley objetado era parcialmente
inexequible.
De
manera puntual, la Sala Plena declaró
inexequible la expresión
“cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes, establecerán el
pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales, los
municipios con una población inferior a cien mil (100.000) habitantes” del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54
de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara.
Para adoptar esta decisión, la Corte Constitucional consideró que
la intervención del legislador sobre una fuente endógena (ingresos corrientes
de libre destinación) de financiación de los municipios, consistente en obligar
a las entidades territoriales que sobrepasen los cien mil 100.000 habitantes a
reconocer y pagar honorarios a los ediles, no supera los parámetros fijados por
la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-262 de 2015. En aplicación de dicha providencia judicial, esta Corporación
determinó que en función del principio de autonomía financiera y presupuestal
de las entidades territoriales, si bien el legislador es competente para
regular el reconocimiento y pago de honorarios de los ediles, le está vedado
imponer dicha carga a determinados municipios en atención a su población y, de
paso, afectar una fuente endógena de financiación.
En
cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia C-078 de 2018, el Congreso de la
República rehízo el Proyecto de Ley y, una vez agotado el procedimiento
legislativo, remitió a esta Corporación el expediente para su revisión y fallo
definitivo.
Debido a lo
anterior, en esta oportunidad correspondió a la Corte Constitucional determinar
si el Congreso de la República rehízo el Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267
de 2016 Cámara, “Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a
los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras
disposiciones”, de
conformidad con el procedimiento dispuesto por el artículo 167 de la
Constitución Política y lo ordenado por esta Corporación en la sentencia C-078
de 2018.
Con tal propósito, en primer término, la
Sala Plena encontró que en el presente caso el Congreso de la República cumplió
el procedimiento establecido en el artículo 167 de Constitución y desarrollado
por la Ley 5ª de 1992 para rehacer el texto del proyecto de ley afectado con la
declaratoria de inexequibilidad parcial derivada de las objeciones formuladas
por el Gobierno Nacional.
Superado el examen atinente al
procedimiento legislativo, al
comparar el texto del
proyecto de ley original con el del proyecto de ley modificado por el Congreso
de la República, la Sala
Plena determinó que dicha Corporación acató lo resuelto en la Sentencia C-078
de 2018 y, en consecuencia, rehízo e integró el contenido sustancial de la
disposición respecto de la cual se declararon fundadas las objeciones
gubernamentales. Lo anterior,
en atención a que el Congreso de la República suprimió el aparte declarado
inexequible del artículo 2 del Proyecto
Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara y, en su lugar, el Proyecto de Ley rehecho establece una
autorización a los concejos municipales, por iniciativa de sus alcaldes, para
que, en caso de que si así lo determinan, establezcan el pago de honorarios a
los miembros de las juntas administradoras locales con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación dentro de su
jurisdicción.
Con base en lo anterior, la Corte declaró cumplida la exigencia del artículo 167 de la
Constitución Política y, en consecuencia, frente a la objeción estudiada por
esta Corporación, declaró exequible la expresión: “Los municipios
podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales” contenida en el numeral 2 del artículo 2 del
Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado - 267 de 2016 Cámara, “Por la cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR los términos suspendidos en el expediente OG-153 mediante
el Auto 438 del 6 de agosto
de 2019.
Segundo.- DECLARAR cumplida la exigencia del artículo 167 de
la Constitución Política y, en consecuencia, frente a la objeción estudiada por
esta Corporación, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión: “Los municipios
podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas
administradoras locales” contenida en el numeral 2 del artículo 2 del
Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado - 267 de 2016 Cámara, “Por la cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”.
Tercero.- ORDENAR devolver el expediente al Congreso de la
República, con el fin de que lo REMITA a la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República para la correspondiente sanción gubernamental.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
ALBERTO ROJAS RIOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
RICHARD S. STEVE RAMIREZ GRISALES
Magistrado (e)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 101 Cuaderno 2 del expediente OG-153.
[2]
Folios 99-105 Cuaderno 2.
[3]
Folio 628 del anexo oficio del 2 de octubre de 2018.
[4] (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12273)
[5] (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=13266)
[6]
En este sentido, ver Sentencias C-045 de 2001 y C-987 de 2004, entre otras.
[7]
Sentencia C-704 de 2017, reiterada en la sentencia C-099 de 2018.
[8]
Ver entre otras las Sentencias C-1040 de 2007, C-634 de 2015, C-202 de 2016 y C-704 de 2017
entre otras.
[9]
Designación hecha mediante el Oficio SL-CS-391-2019 del 17 de
junio de 2019. (OFICIO SGE-CS-230-2020 – SENADO)
[10]
Folios 5 a 7 de la Gaceta del Congreso de la República No. 559
de 2020, disponible (OFICIO S.G.2-1526/2019 CÁMARA Y OFICIO SGE-CS-230-2020 – SENADO)
[11]
Oficio No. 4799 del 13 de diciembre de 2019)
[12]
Mediante Certificación SG.CERTI.303/2019 y Oficio
S.G.2-1526/2019 – CÁMARA.
[13]ARTÍCULO 203. PROYECTOS
DECLARADOS INCONSTITUCIONALES PARCIALMENTE. Cuando una Cámara rehaga e integre
un proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional por la Corte
Constitucional, según lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política, enviará
el texto a la otra Cámara para su aprobación. Una vez cumplido este trámite se
remitirá a la misma Corte el proyecto para su fallo definitivo.
[14]
Remitida por el Secretario General del Senado de la República
mediante Oficio 4799 del 13 de diciembre de 2019.
[15]
La Sala Plena de esta Corporación evidencia un error de
numeración en el procedimiento legislativo por el cual se rehízo el Proyecto de
Ley objeto de estudio, pues en curso del primer trámite de aprobación y antes
de las objeciones gubernamentales decididas en la Sentencia C-078 de 2018 el
proyecto se denominaba “Proyecto de ley número 54 de 2015 -Senado, 267 de
2016 -Cámara” y en el curso del trámite de corrección figura “Proyecto
de ley número 54 de 2015 Senado, 276 de 2016 Cámara”.
[16]
Pág. 37.
[17]
Pág. 9 a 11.
[18]
Reiterada en la Sentencia C-099 de
2018.
[19]
Folios 49 y 50.
[20]
Mediante Certificación SG.CERTI.303/2019 y Oficio
S.G.2-1526/2019 – CÁMARA.
[21]
Folio 628 del expediente. (CORRECIÓN DE VICIOS)
[22]
Ver Auto 309
de 2001 de la Sala Plena de esta Corporación.