C-252-94
Sentencia No C-252/94
Sentencia
C-252/94
CONSTITUCION
POLITICA-Fue
promulgada el 7 de julio de 1991/CONSTITUCION POLITICA-Vigencia
La
Constitución Política fue promulgada el 7 de julio de 1991. Luego el Decreto
1730 de 1991 fue promulgado antes de la vigencia de la Carta Política actual,
aún bajo el imperio de la Constitución de 1886. Por tanto, carece de fundamento
la afirmación del actor, referente a que el Decreto fue promulgado cuando la
Constitución de 1991 ya estaba rigiendo.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Exceso/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios
de Forma/CADUCIDAD
El
exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el
Congreso de la República al Presidente, no se asimilaba a un vicio de forma y
que, por consiguiente, la acción pública de inconstitucionalidad dirigida a
impugnarlo, no estaba sujeta al término de caducidad contemplado en el artículo
242-3 de la Carta Política, esto es, un año.
CODIGO-Expedición/ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO
Todo
Código es una sistematización, pero no todo orden sistemático es un Código.
Este es la unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de
modo pleno, integral y total. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden
jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho,
sino que tan sólo se compiló la normatividad existente.
NORMA
CONSTITUCIONAL-Exequibilidad/CODIGO-Expedición
La
Corte desestima los argumentos de la demanda al respecto del artículo 19 de la
Ley 35/93, por cuanto el contenido del artículo acusado no es relativo a la
expedición de códigos. Si se examina el contenido normativo de la facultad dada
por el artículo 19 de la ley 35 de 1993, se puede observar que ella no
corresponde a una autorización para expedir normas que podrían calificarse como
disposiciones que regulan las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público. En efecto, no se atenta contra lo establecido en
el artículo 150 numeral 19 literal d), pues el artículo objeto de examen de
constitucionalidad, tan sólo se limita a fijar términos y condiciones que
enmarcan la actividad financiera, sin llegar a determinar su contenido
sustancial.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO/CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La
unidad temática y sistemática del código claramente pone de presente la
voluntad del legislador extraordinario de regular en un todo, tanto la
actuación estatal destinada a la producción de un acto administrativo, como la
fase correspondiente a su control, a través de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Como puede observarse, a diferencia de la
normatividad anterior que únicamente se ocupaba de regular el procedimiento
administrativo a partir del momento en que se expedía el acto, es decir, la vía
gubernativa contentiva de los recursos gubernativos, y el derecho de petición
como el único mecanismo para dar iniciación a la actuación administrativa, el
Código Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una regulación
ordenada, sistemática e integral de los procedimientos administrativos.
CODIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedimiento Administrativo Especial
Estima
la Corte, que a partir de la expedición de la Constitución de 1991, con la
salvedad hecha en relación con los procedimientos especiales que pueden existir
en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento
administrativo especial debe regularse a través de la ley, e incorporarse al
C.C.A. como lo exige, con fines de sistematización, el aparte final del art.
158 de la C.P., que dice: "la ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un sólo texto que incorpore las modificaciones aprobadas". En
el caso subjudice, la autorización para "adoptar un procedimiento administrativo
especial aplicable a la Superintendencia Bancaria" implica la permisión
para reformar el C.C.A., pues la normatividad creada en ejercicio de las
facultades extraordinarias, aún cuando no introduce un cambio total del código,
contiene disposiciones que son propias del referido código, por dos razones
fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales
constituyen materia esencial y básica de la primera parte del C.C.A. que regula
los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento
administrativo especial que se establezca, a partir de la Constitución Política
de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a través de
facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza,
necesariamente incorpora regulaciones especificas que constituyen excepciones
en relación con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado
código.
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Procedimiento
administrativo especial/LEY ESTATUTARIA-Improcedencia
El
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria,
previsto en el artículo 335, numerales 1° al 9° del decreto 663 de 1993, no se
relaciona con la protección de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en él
previsto no exige de regulación a través de ley estatutaria ni siquiera en el
evento de aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento
busca amparar el derecho de petición que tienen las personas frente a la
Superintendencia Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se
desarrollan aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petición, es
decir, meramente procedimentales, y no su núcleo esencial, que como ámbito
intangible de ese derecho constitucional fundamental obligaría a una regulación
mediante ley estatutaria. De aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe
regularse a través de leyes estatutarias, se llegaría al absurdo de que todos
los aspectos procedimentales de la relación de las personas con el poder
público deberían encontrarse previstos en las leyes estatutarias; ello en razón
de que las normas procesales se vinculan con los derechos constitucionales, y
por lo general, con los derechos al debido proceso y de petición.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición de expedir códigos
La
prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se
predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas
especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que
hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del
numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del
mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos. Un
código se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera
completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas
de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones específicas sobre las
cuestiones que directamente atañen a la materia propia del código, deben ser
objeto de previsión a través de sus normas. Así entonces, cuando los contenidos
que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o
las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura
normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no
por el mecanismo de las facultades extraordinarias.
Referencia:
expediente D-442.
Demanda
de Inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 45 de 1990, mediante el
cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para
expedir un estatuto orgánico del sistema financiero; el Decreto 1730 de 1991
orgánico del sistema financiero, artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 por
medio de la cual se dictan las normas generales a las cuales se debe someter el
Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; el Decreto 654 de 1993, mediante el cual se
adoptó el procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria; el
Decreto 655 de 1993, mediante el cual se dictaron normas para regular aspectos
relativos a la liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria; el Decreto 656 de 1993, mediante el cual se dictan
normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realización de procesos de
fusión y adquisición de instituciones financieras y entidades aseguradoras, y
el Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.
Actor:
Bernardo Carreño Varela
Magistrados
Ponentes:
Drs.
VLADIMIRO NARANJO MESA  Y ANTONIO BARRERA CARBONELL
Santafé
de Bogotá, D.C., mayo veintiséis (26) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Bernardo Carreño Varela, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo 25 de la Ley 45 de 1990, mediante el cual se otorgaron facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir un estatuto orgánico
del sistema financiero; el Decreto 1730 de 1991 orgánico del sistema
financiero; los  artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993, por medio de la cual
se dictan las normas generales a las cuales se debe someter el Gobierno para
regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; el Decreto 654 de 1993, mediante el cual se adoptó el
procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria; el Decreto 655
de 1993, mediante el cual se dictaron normas para regular aspectos relativos a
la liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria; el Decreto 656 de 1993, mediante el cual se dictan
normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realización de procesos de
fusión y adquisición de instituciones financieras y entidades aseguradoras, y
el Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana
y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El tenor literal de las disposiciones demandadas es el
siguiente:
El artículo 25 de la Ley 45 de 1990, que es del
siguiente tenor:
"Artículo 25.- Facultades para su expedición. De conformidad con el
numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para que dentro del término de un
(1) año, contado desde la publicación de esta ley, expida un estatuto orgánico
del sistema financiero, de numeración continua, con el objeto de sistematizar,
integrar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan
las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria
y que contengan las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito
podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta
ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo de esas
facultades podrá unificar la aplicación de las normas que regulan la
constitución de las instituciones financieras, simplificar y abreviar los
procedimientos administrativos que lleva a cabo la Superintendencia Bancaria,
inclusive los procesos liquidatorios originados en medidas de liquidación
adoptadas por dicha entidad, y eliminar las normas repetidas o superfluas.
En dicho Estatuto Orgánico se incorporarán igualmente las normas
vigentes que rigen la actividad financiera cooperativa".
Del artículo 19 inciso 2° de la ley 35 de 1993, el
siguiente pasaje:
"... en los términos y condiciones que señale el Gobierno Nacional,
el cual fijará dentro de los tres  meses siguientes a la vigencia de la
presente ley los términos y condiciones en que el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras podrá llevar a cabo el seguimiento de la actividad de
los liquidadores, la forma y términos en que deberán rendir cuentas de su
gestión a los acreedores, las acciones que éstos podrán seguir en caso de
desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se aplicará por el liquidador
en el trámite del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que
pueden interponerse contra las decisiones que el mismo adopte".
Del artículo 36 el inciso 2° de la ley 35 de 1993, que
dice:
"Dentro de los tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el
Gobierno Nacional tendrá la facultad para incorporar al estatuto orgánico del
sistema financiero las modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho estatuto
las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación y
numeración que se  requieran, lo mismo que para adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria".
La totalidad de los decretos No. 654, No. 655, y No.
656, todos de 1993 que aparecieron en el Diario Oficial No. 816 fechado el 1 de
abril de 1993, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines
del numeral primero del art. 2 del Decreto 2067 de 1991.
La totalidad del Decreto 663 de 2 de abril de 1963,
publicado en el Diario Oficial No. 40.820 fechado el 5 de abril de 1993, cuya
copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral 1 del art.
2 del D. 2067 de 1991.
La totalidad del Decreto 1730 de  1991,  publicado  en
el  Diario  Oficial  No. 39889 del 4 de julio de 1991, cuya copia se adjunto al
escrito de la demanda para los fines del numeral 1 del art. 2 del D. 2067 de
1991.
III. LA DEMANDA.
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas.
Estima el actor que las disposiciones acusadas son
violatorias de los artículos 4, 6, 113, 121, 150 numerales 1o., 2o., 10o. y 19
literal d, y 189 numeral 24 de  la Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda.
Sostiene el demandante que las facultades concedidas al
Gobierno Nacional mediante las normas acusadas son "extraordinarias",
es decir que, lo facultan para legislar.  Sin embargo, el numeral 24 del
artículo 189 superior, únicamente faculta al Ejecutivo, en relación con el
sector financiero, para "ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección y
vigilancia sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público";  dicha facultad, de acuerdo
con el numeral 19  del artículo 150 superior, se ejercerá dentro de los
objetivos y criterios que señale la ley en normas generales. "Como se ve,
puntualiza el actor, la Carta sujeta la actividad presidencial a la ley;  no
confiere al primer Mandatario competencia para legislar, como lo hacía la Constitución
anterior". Sostiene que las disposiciones que adopte el Presidente en
desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia del sistema financiero, no
se concretan en leyes, sino que se ejerce en desarrollo de las mismas y de
acuerdo con ellas.  Entonces, considera el demandante que "las facultades
que confieren los textos acusados son para varios textos legales, (sic) luego
no son las señaladas en el art. 189, 24; estas últimas son simplemente el
ejercicio del llamado poder de policía".
Manifiesta el actor que el artículo 25 de la Ley 45 de
1990 faculta al Presidente de la República para expedir el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, y los artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 lo
facultan para modificar dicha estatuto; señala que tales facultades permiten
modificar leyes y  dictar normas con fuerza de ley  en relación con códigos y
con leyes de intervención económica o leyes marco. El Presidente, en ejercicio
de las facultades que le fueron otorgadas, promulgó el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, que, a juicio del actor, es un código, toda vez que
sistematiza, integra y armoniza en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes
sobre la materia.  Señala el actor que a la luz del inciso final del numeral
10o. del artículo 150 de la Carta, el Congreso de la República no puede
revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni leyes marco, ni para decretar impuestos.  En
virtud de lo anteriormente expuesto, surge para el actor la inconstitucionalidad
de los artículos citados.
La nueva Constitución Política, señala el demandante,
prohibe al Presidente de la República legislar en lo relacionado con códigos, o
en aquellas materias en las cuales su actividad está señalada, delimitada
mediante leyes marco. No obstante, afirma que las normas acusadas facultan al
Presidente  para legislar "no en cuanto a un código sino sobre
varios". Anota que la nueva Constitución prevé que el Congreso tiene la
competencia general para legislar en materia financiera, bursátil, aseguradora
y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; pese a lo anterior, el artículo 50 transitorio
de la Constitución prorrogó la competencia legislativa del Presidente en esta
materia, prevista en la anterior Constitución, hasta cuando se dictaran las
normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en la materia; dicha
facultad se agotó en el momento en que se promulgó la Ley 35 de 1993.
Al tenor de la nueva Carta, señala el demandante, la
competencia para legislar en materia financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, está reservada al Congreso de la República; el
Gobierno únicamente está facultado para reglamentar la ley marco dictada para
la materia. Por consiguiente su competencia no es para legislar, y se limita a
ejercer el denominado "poder de policía"!, a través de los llamados
actos de ejecución.  Señala que "al aparecer la Constitución de 1991 el
Congreso perdió capacidad para conceder facultades para expedir códigos o leyes
marco.  Las facultades que aún no se habían utilizado perdieron su sustento
jurídico en la Constitución.  La nueva Carta, de acuerdo con la doctrina de esa
H. Corte, deroga la 'ley habilitante, es decir la ley que concede
facultades".
Afirma el actor que el Decreto 1730 de 1991 fechado el 4
de julio, se publicó en el Diario Oficial No. 39.989 de esa misma fecha; pero
sostiene que el citado diario no circuló ese día. Sin embargo, dice el actor
que según el  certificado expedido por la Jefe del Diario Oficial, convenio
Caja Agraria, que se aportó junto con la presente demanda, el ejemplar del
Diario Oficial  en que se  publicó el decreto estuvo oportunamente a
disposición del público, pero la edición inicial se repartió solamente "a
más de 5.000 despachos públicos, a nivel nacional.  Es decir, que fue una
edición para uso del Estado, no de los gobernados".  Así, a su juicio, el
Decreto 1730 de 1991 se expidió después de que la Constitución de 1991 entró en
vigencia y, por tanto, después de que el artículo 29  de la Ley 45 de 1990
quedó derogado por chocar con la Carta.
Igualmente, encuentra el ciudadano Varela Carreño que
"el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 confirió al 'Gobierno Nacional' (la
Constitución habla de facultades al Presidente) la facultad para modificar el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -que como se vio es un código- por
tres meses contados a partir de la sanción de la ley.  Según
consta en el Diario Oficial No.40710 - y no importa cuándo haya circulado; el
Presidente y sus Ministros sancionaron la Ley el 5 de enero de 1993; los tres
meses vencían el 5 de abril de este año y el Diario Oficial No. 40820, fechado
1 de abril de 1993, que publica el Decreto 663 de 1993, circuló para los
despachos públicos entre el 13 y el 14 de este año; y para el público en mayo y
junio.  Así lo certifica la Imprenta Nacional" (Subraya el actor). En
consecuencia, encuentra que, además de que la Ley 35 de 1993 es violatoria del
numeral 10o. del artículo 150 superior, el Decreto 663 igualmente es
inconstitucional, toda vez que fue promulgado con posterioridad al vencimiento
del término otorgado. De esta forma, dice el actor, el Presidente "obró
violando los artículos 6, 113, 114 y 121 de la Carta, pues obró por fuera de
sus atribuciones e invadiendo las del Congreso".
Concluye el actor señalando que, en virtud de la
inconstitucionalidad de los artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1990, resultan
también inconstitucionales los decretos 654, 655, 656 y 663 de 1993, expedidos
en  ejercicio de las facultades concedidas por la citada ley, toda vez que
modifican y expiden códigos y leyes marco. Además, tales decretos, a excepción
del 655 de 1993, fueron promulgados una vez vencido el término otorgado por la
ley que revistió de facultades al Gobierno para su expedición, razón de más
para declarar su inconstitucionalidad.
IV. INTERVENCION DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA.
El doctor Juan Camilo Restrepo, actuando como apoderado
especial de la Superintendencia Bancaria, presentó ante esta Corporación
escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas acusadas.
Afirma el defensor de las normas acusadas que el Decreto
1730 de 1991 fue promulgado el día 4 de julio de 1991 y que la Constitución de
1991 fue promulgada el 7 de julio de 1991.  "De esta constatación
elemental e incontrovertible -dice el interviniente- fluye con meridiana
claridad, que puesto que el concepto de promulgación es el contenido en el
Artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, o sea la publicación
(inserción) de la norma correspondiente en el Diario Oficial, y puesto que el
Decreto  1730 de 1991 fue publicado en un Diario Oficial aparecido 3 días antes
de que se promulgara la Carta Política de 1991, mal puede afirmarse que el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero fue promulgado con posterioridad a la
Carta Fundamental de 1991".
Para el apoderado de la Superintendencia Bancaria, la
constancia de publicación del Diario Oficial número 39889, aportada por el
actor como prueba que respalda sus argumentos, demuestra tres cosas: en primer
lugar, que  el Decreto 1730 de 1991 fue promulgado el 4 de julio de 1991; en
segundo lugar, que, como se lee en dicha constancia, dichos diarios oficiales
"estuvieron oportunamente a disposición del público", elemento
esencial de la promulgación, y en tercer lugar, que dicha constancia "simplemente
da cuenta de un problema mecánico que acontece en el Diario Oficial cuando en
él se publican normas extensas y de interés para sectores determinados,
circunstancia en las cuales es necesario hacer reediciones y dar prelación a la
distribución de ejemplares a los despachos oficiales", sin desvirtuar el
hecho de que las normas deban entenderse promulgadas  en la fecha de
publicación de los correspondientes Diarios Oficiales.
En relación con el aspecto temporal de la utilización de
facultades extraordinarias para la expedición del Decreto 1730 de 1991, afirma
el defensor de las normas acusadas,  que la Corte Constitucional, mediante las
Sentencias C-588 de 15 de octubre de 1992 y C-024 de lo. de febrero de 1993,
que hicieron tránsito a cosa juzgada, se pronunció sobre los aspectos, tanto
materiales como formales de las mismas, encontrándolas plenamente ajustadas a
las normas constitucionales.
Manifiesta además, que si eventualmente se llegare a
admitir que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se expidió con
posterioridad a la promulgación de la nueva Constitución, o que las facultades
extraordinaria del artículo 25 de la Ley 45 de 1990 fueron derogadas por la
misma, la acción no está llamada a prosperar, toda vez que, al tenor del
numeral 3o. del artículo 242 superior, la acción de inconstitucionalidad por
vicios de forma caduca en el término de un año que, para el caso del Decreto
1730 de 1991, se cumplió el 4 de julio de 1992; y la demanda fue presentada el
10 de septiembre de 1993.
En relación con las otras normas demandadas, sostiene el
apoderado de la Superintendencia Bancaria que el Decreto 663 fue promulgado el
1o. de abril de 1993, pues tal es la fecha  que aparece en el Diario Oficial
No. 40820 en el que fue publicado. De conformidad con la constancia expedida
por la Jefe del Diario Oficial-convenio Caja Agraria, el referido Diario estuvo
oportunamente a disposición del público, es decir, que el Decreto 663 de 1993
en él contenido, fue expedido cuatro días antes de que expirara el término de
utilización de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 36 de
la Ley 35 de 1993.
Sobre esta disposición el interviniente desestima los
cargos formulados por el actor; señala que "mal puede afirmarse que el
artículo 36 de la Ley 35 concedió facultades para  expedir leyes marco, porque
la ley  marco  es  la misma  ley  habilitante, o sea, la Ley 35 de 1993".
Igualmente anota que dicho artículo no facultó al Gobierno para producir
ninguna norma nueva, "sino para  incorporar y  sistematizar  la normatividad
creada por la Ley 35 de 1993 en el cuerpo del Estatuto Orgánico del Sistema
financiero, a fin de mantener un estatuto único; lo menos disperso posible, y
de fácil consulta para los vigilados, como ha venido siendo el propósito del
legislador desde la Ley 45 de 1990.
Así mismo, considera que, si bien el numeral 10o. del
artículo 150 superior prohibe al Congreso de la República otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos o adoptar
leyes marco, "en materias financieras bursátiles, aseguradoras, o de
cualquiera otra materia relacionada con el manejo del ahorro no está prohibido
el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular aspectos específicos
de dichas actividades, siempre y cuando, claro está, que al ejercitar dichas
facultades extraordinarias se respeten las normas generales trazadas sobre la
materia, o sea las leyes que como la 35 de 1993 pertenecen a la categoría
regulatoria del 150-10-d) de la Constitución". A juicio del
interviniente, esta situación fue la que se presentó al promulgarse el artículo
25 de la Ley 45 de 1990 y los artículos 19 y 36 inciso 2o. de la Ley 35 de
1993.  "En estos casos hubo evidentemente el otorgamiento de facultades
extraordinarias, pero no para expedir códigos o leyes marcos que es lo que
prohibe la Constitución de 1991, sino para modificar leyes específicas, lo cual
no está prohibido en el ordenamiento constitucional vigente".
V. CONCEPTO FISCAL.
En la oportunidad legal, el señor Procurador General de
la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el actor, y solicitó a
esta Corporación que se declare la exequibilidad de las normas acusadas de
acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación:
En primer lugar, afirma el señor Procurador General de la
Nación, que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre el aspecto
relacionado con las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República para expedir el Decreto 1730 de 1991; así, señala que en la Sentencia
C-558 de 1993, la Corte Constitucional  advirtió que el Decreto 1730 de 1991 se
promulgó en razón de facultades extraordinarias otorgadas a la luz de la
Constitución de 1886, y encontró que no hubo ninguna violación a dicho
ordenamiento superior en el trámite de su expedición.  "Así pues, -anota
el jefe del Ministerio Público-, en el contexto de lo que ya se ha  recordado,
forzoso es afirmar que el predicado de 'Estatuto' o 'Código' que tanto inquieta
al demandante, es irrelevante en este caso preciso, puesto que revisado como
debe ser, vale decir desde la perspectiva de los artículos 76-12 y 118- 8 de la
antigua Carta, el legislador no tenía límites temáticos para habilitar al
Ejecutivo. Mal puede pretenderse una inconstitucionalidad del artículo 25 de la
Ley habilitante y de ahí derivar la del Decreto que fue su desarrollo, si ambos
se efectivizaron bajo los supuestos y parámetros que imponían los cánones
citados".
En segundo lugar, sostiene el señor Procurador que la Ley
35 de 1993, en sus artículos acusados, otorgó facultades al Presidente de la
República para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero "las
disposiciones que la misma Ley debía rectificar y las modificaciones de
entidades y del sistema de titulación que eran menester. Hallada constitucional
la Ley 35 en sus artículos acusados, el mismo efecto tienen los decretos
expedidos en su virtud".
Concluye el señor Procurador manifestando que el Decreto
663 de 1993 fue promulgado el 1o. de abril de 1993, y no el 5 de abril como lo
sostiene el actor, y, por tanto, se expidió dentro del término con que contaba
el Gobierno para tal fin.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. La competencia.
Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma
parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para
decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 4o. del
artículo 241 de la Carta Fundamental.
B. Precisiones en torno a algunas de las normas sobre las
cuales recaen las consideraciones de la Corte.
De
acuerdo con el inciso 2° del artículo 19 de la ley 35 de 1993, el Congreso de
la República facultó al Gobierno para fijar los términos y condiciones en que el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras podrá llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los
liquidadores, la forma y términos en que deberán rendir cuentas de su gestión a
los acreedores, las acciones que éstos podrán seguir en caso de desacuerdo o
inconformidad, el procedimiento que se aplicará por el liquidador en el trámite
del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que pueden
interponerse contra las decisiones que el mismo adopte., ley que fue
incorporada en el decreto 663 de 1993, como lo dispone el artículo 339 del
mencionado decreto.
Igualmente,
de conformidad con el último aparte del inciso 2° del artículo 36 de la ley 35
de 1993, el Congreso de la República facultó al Gobierno Nacional "para
adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria"; ley que fue incorporada en el actual Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, como se dispone en su artículo 339, que reza
"el presente decreto rige a partir del 2 de mayo de 1993 y sustituye e
incorpora la ley 35 de 1993...".
El
Gobierno Nacional hizo uso de dichas facultades, con la expedición del decreto
654 del 1o de abril de 1993, "por el cual se adopta el procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria", del
decreto 655 de 1993, "por medio del cual se dictan normas para regular
aspectos relativos a la liquidación forzosa administrativa de entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria", incorporados y sustituidos
por el referido decreto 663 de 1993, conforme se expresa en el artículo 338 que
dice: "sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente, el presente
Estatuto incorpora y sustituye los Decretos 654, 655 y 6561, todos
del 1° de abril de 1993, en virtud de los cuales se ejercieron las facultades
extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por los artículos 36, 19 y 38 de
la ley 35 de 1993, respectivamente".
C.
Promulgación del Decreto 1730 de 1991.
El
imperio de la norma jurídica, dentro del Estado Social de Derecho, se presenta
como una regla y medida de los actos humanos en el seno de la sociedad. Pero
esa regulación se impone en cuanto se aplica a aquellos que son regulados por
la norma. Por tanto, para que la ley, o cualquier sistema normativo, tenga la
fuerza de obligar, es necesario que se aplique a los destinatarios; pero tal
aplicación tiene lugar a partir de su promulgación, es decir, cuando llega al
conocimiento de los asociados. De ahí que la promulgación sea necesaria para
que la norma entre a regir.
Promulgar
significa así el acto de divulgar una prescripción legal; es pues un acto, es
decir, una realización. Dicha realización consiste en poner en conocimiento del
vulgo -del pueblo- el contenido de una prescripción jurídica. El Diccionario de
la Lengua Española de la Real Academia trae dos acepciones precisas sobre el
término promulgar: "Publicar una cosa solemnemente",
con lo cual hace referencia al acto de divulgar con un principio de autoridad.
La segunda acepción, ya de contenido jurídico, corrobora y desarrolla lo
expuesto en la primera: "Publicar formalmente una ley u otra
disposición de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como
obligatoria".
En
Colombia según el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, se
perfecciona la promulgación, cuando "se inserta la ley en el periódico
oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termina la
inserción".
El
Decreto 1730 de 1991 fue publicado en el Diario Oficial No. 39899, cuya fecha
corresponde al 4 de julio de 1991, como consta en el expediente, mientras que
la Constitución Política fue promulgada el 7 de julio de 1991. Luego el Decreto
1730 de 1991 fue promulgado antes de la vigencia de la Carta Política actual,
aún bajo el imperio de la Constitución de 1886. Por tanto, carece de fundamento
la afirmación del actor, referente a que el Decreto fue promulgado cuando la Constitución
de 1991 ya estaba rigiendo.
C. El
desbordamiento en el uso de las facultades extraordinarias corresponde al
contenido material.
Entre
otras razones, como la de que la falta de competencia genera un vicio de
carácter sustancial, pues él hace anulable el acto de derecho público
indebidamente producido, esta Corporación en sentencia C-546 de 19932,
sostuvo la tesis de que el exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso de la República al Presidente, no se
asimilaba a un vicio de forma y que, por consiguiente, la acción pública de
inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, no estaba sujeta al término de
caducidad contemplado en el artículo 242-3 de la Carta Política, esto es, un
año. Por consiguiente, no son de recibo los argumentos expuestos por el
apoderado de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que ha operado la
caducidad, razón por la cual esta Corte aborda el estudio material de las
normas acusadas.
D.
Aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República para expedir el Decreto 1730 de 1991.
Este
punto fue dilucidado en dos sentencias de esta Corporación, de suerte que sobre
el aspecto ya hay cosa juzgada constitucional. La Sentencia No. C-588 de
octubre 15 de 1992, señala:
"No cabe
por este aspecto reparo alguno al Decreto 1730 de 1991, toda vez que su
expedición se cumplió dentro del término de un (1) año, por el cual las
facultades extraordinarias se concedieron. En efecto, la expedición del Decreto
en cuestión se produjo el 4 de julio de 1991, esto es, dentro del año siguiente
a la publicación de la ley de facultades, la cual tuvo lugar el 19 de diciembre
de 1990".
Posteriormente,
la Sentencia No. C-024, del 1 de febrero de 1993, reiteró lo anterior:
"Lo
relativo al aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República para expedir el Decreto 1730 de 1991, fue ya objeto
de pronunciamiento por parte de esta Corporación en la Sentencia C-588 de
octubre 15 de 1992 del mismo ponente, el cual ahora se reitera".
Este
asunto ya hizo pues tránsito a cosa juzgada constitucional, y por consiguiente
se estará conforme a lo resuelto en las Sentencias C-588 de 1992 y C-024 de
1993.
E. Artículo
25 de la Ley 45 de 1990.
El
actor sostiene que la norma acusada, si bien es cierto estaba conforme con la
Constitución de 1886 -lo cual no pone en duda-, presenta una
inconstitucionalidad sobreviniente, ya que el artículo 150-10 de la Carta
vigente, prohibe al Congreso de la República revestir al Presidente de
facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, marco y decretar impuestos. El Presidente, en ejercicio de las
facultades que le fueron otorgadas, promulgó el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, el cual, a juicio del demandante, es un Código.
El
artículo 25 de la ley sub examine faculta al Presidente, no para expedir
un Código, sino para que sistematice, integre y armonice en un solo cuerpo
jurídico las normas existentes que regulan las entidades sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y
funciones asignadas a ésta. "Con tal propósito -señala la norma acusada-
podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta
ley, sin que en tal caso se altere su contenido".
En
primer lugar, el texto de la norma no se refiere a situaciones para el futuro
mediato, por cuanto está limitada a un año. En segundo lugar, propiamente
hablando, ella faculta para sistematizar la legislación vigente y ordenarla en
un solo cuerpo, mas no para expedir un Código. Todo Código es una
sistematización, pero no todo orden sistemático es un Código. Este es la unidad
sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral
y total. Con el Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo,
integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho, sino que tan
sólo se compiló la normatividad existente. No se podría pretender que
todo acto sistemático u ordenador fuera, por ese solo hecho, equivaldría a
expedir un código.
Luego,
no encuentra la Corte la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 25 de
la Ley 45 de 1990, por cuanto no se configura la expedición de un Código.
F.
Artículo 19 de la Ley 35 de 1993.
Según
el actor el artículo 19 de la Ley 35 de 1993, es inconstitucional, porque
concedio facultades al Presidente de la República para expedir un Código y para
modificar varios de ésta índole, de manera que contradice el precepto del
artículo 150-10 superior. Igualmente, para el demandante corren la misma suerte
de inconstitucionalidad los Decretos expedidos en desarrollo de las facultades
contenidas en la ley acusada.
La Corte
desestima los argumentos de la demanda al respecto, por cuanto el contenido del
artículo acusado no es relativo a la expedición de códigos. En efecto, el
artículo 19, en su inciso segundo, señala que "... en los términos y
condiciones que señale el Gobierno Nacional, el cual fijará dentro de los tres
meses siguientes a la vigencia de la presente ley los términos y condiciones en
que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras podrá llevar a cabo el
seguimiento de la actividad de los liquidadores, la forma y los términos en que
deberán rendir cuentas de su gestión a los acreedores, las acciones que éstos
podrán seguir en caso de desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se
aplicará por el liquidador en el trámite del proceso y los recursos administrativos
y jurisdiccionales que pueden interponerse contra las decisiones que el mismo
adopte". Aunque no lo haya afirmado  el actor, podría pensarse que el
inciso citado es inconstitucional, por cuanto de conformidad con el artículo
150-19(d) superior, corresponde al Congreso regular las actividades financiera,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados al público.
Si se
examina el contenido normativo de la facultad dada por el artículo 19 de la ley
35 de 1993, se puede observar que ella no corresponde a una autorización para
expedir normas que podrían calificarse como disposiciones que regulan las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En
efecto, no se atenta contra lo establecido en el artículo 150 numeral 19
literal d), pues el artículo objeto de examen de constitucionalidad, tan sólo
se limita a fijar términos y condiciones que enmarcan la actividad financiera,
sin llegar a determinar su contenido sustancial.
G.
Artículo 36 de la Ley 35 de 1993.
Para efectos de su examen de constitucionalidad, el
articulo 36 de la ley 35 de 1993, se divide en dos partes: La primera hace
referencia a las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno para
incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones
dispuestas en dicha ley y hacer los ajustes correspondientes en lo atinente
"las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación
y numeración que se requieran". La segunda parte hace alusión a las
facultades extraordinarias que se confieren "para adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria".
En
cuanto a la primera parte del artículo en referencia, la Corte no encuentra
reparo alguno de inconstitucionalidad respecto al otorgamiento de facultades
extraordinarias, en razón a que estas se refieren solamente a incorporar unas
disposiciones a un código , sin que se trate de la expedición de éste.
En
cambio, lo atinente a las facultades para establecer un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, la Corte hace
el siguiente análisis:
1.
Los procedimientos administrativos en el Código Contencioso Administrativo.
La
ley 167 de 1941, anterior Código Contencioso Administrativo, se ocupaba en el
título III, que trataba "De los procedimientos administrativos", de
regular el procedimiento gubernativo (capítulo VIII, arts. 74 a 81). En el
capítulo IX del mismo título (arts. 82 y s.s.), se reglamentaba el
procedimiento ante lo contencioso administrativo. La ordenación de la
regulación contenida en el código en las indicadas materias, es decir, tanto el
procedimiento de reclamación ante la propia administración por la vía de los
recursos gubernativos, como el procedimiento para el trámite de las acciones
contencioso administrativas, constituía una materia propia de dicho código,
pues fue la intención del legislador regular no sólo la etapa final de la
actuación administrativa, que comprende la expedición del acto administrativo
que concreta la voluntad de la administración, los recursos, su tramitación y
decisión, sino la fase de la actuación procesal propia del proceso que se
desarrolla ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El
decreto 2733 de 1959, expedido en uso de las facultades extraordinarias
conferidas al Gobierno por la ley 19 de 1958, reglamentó el derecho de petición
(arts. 1o. a 9o. ), el procedimiento gubernativo (arts. 10 a 20) y la
revocación directa de los actos administrativos (arts. 21 y s.s.). Es de
observar, que el art. 20 del referido decreto dispuso:
"Las
anteriores normas sobre procedimiento gubernativo sustituyen a las correspondientes
del Código Contencioso Administrativo, ley 167 de 1941, capítulo VIII del
título tercero".
En
razón de la norma transcrita, el procedimiento gubernativo continuó siendo una
parte integral del Código Contencioso Administrativo, aun cuando adicionada con
el derecho de petición y la revocación directa de los actos administrativos.
Mediante
la ley 58 de 1982, básicamente se introdujeron modificaciones a las normas que
venían rigiendo en materia de derecho de petición y revocación directa de los actos
administrativos, se sentaron los principios generales de los procedimientos y
actuaciones administrativas, y se concedieron facultades al Gobierno, en los
siguientes términos:
"Artículo
11.- Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por
el término de un año, contado a partir de la promulgación de la presente ley,
para lo siguiente:
"1.
Modificar el Decreto-ley, 2733 de 1959 y dictar normas, de acuerdo con los
principios de esta ley, en materia de procedimiento gubernativo y revocación
directa de los actos administrativos".
"2.
Determinar un régimen de responsabilidad civil de los empleados oficiales en
razón de sus actuaciones u omisiones  de carácter administrativo".
"3.
Redistribuir las funciones entre el Consejo de Estado y los Tribunales
secciónales y determinar la manera como ellas se ejercen a fin de obtener un
equitativo reparto de negocios y mayor rapidez en el despacho de los
mismos".
"4. Regular
la comparecencia de las entidades de derecho público en los procesos
contenciosos, de funcionarios que deben estar vinculados a ellos, y la
actuación del Ministerio Público en los mismos, de manera general, y en
especial en los casos de responsabilidad y de contratos".
"5.
Establecer el sistema de excepciones e incidentes y de pruebas, así como el de
los recursos ordinarios y extraordinarios y del grado de consulta que proceden
contra autos y sentencias".
"6. Revisar
el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y
los procedimiento especiales para suprimir o unificar".
"7.
Determinar el régimen de impugnación de sus propios actos por la administración
cuando no sean revocables directamente o sus efectos se hayan suspendidos
provisionalmente por ella".
"8. Dictar
normas para la ejecución de los fallos proferidos por la jurisdicción
contencioso administrativa y el establecimiento de sanciones para su adecuado
cumplimiento".
"9. Definir
las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, actualizar
sus cuantías así como la de los contratos del orden departamental y municipal
que deben ser revisados por los Tribunales Administrativos".
"Parágrafo.-
Los decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podrán
modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941, del Decreto-ley 528 de 1964,
las complementarias y las de la ley 11 de 1975".
El
Gobierno al hacer uso de las facultades, no se limitó a modificar los estatutos
a que aludían las facultades, sino que expidió un nuevo Código Contencioso
Administrativo.
En el
libro primero de dicho código, destinado a los procedimientos administrativos,
se regularon tanto las actuaciones administrativas como la vía gubernativa, en
los siguientes aspectos fundamentales: campo de aplicación, objeto de las
actuaciones administrativas, principios orientadores, clases de actuaciones,
derecho de petición en interés general y en interés particular, derecho de
petición de informaciones, derechos de formulación de consultas, actuaciones
administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal y de oficio,
adopción de decisiones, decisiones discrecionales, silencio administrativo,
publicaciones, comunicaciones y notificaciones de actos administrativos, la vía
gubernativa, la firmeza de los actos administrativos, el agotamiento de la vía
gubernativa, el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos,
su ejecución por el obligado, la pérdida de fuerza ejecutoria, la revocación
directa y la intervención del ministerio público en lo relativo al ejercicio y
efectividad del derecho de petición.
Los
libros dos a cuatro del código, se ocupan del control jurisdiccional de la
actividad administrativa, la organización y funciones de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y del procedimiento ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
La
unidad temática y sistemática del código claramente pone de presente la
voluntad del legislador extraordinario de regular en un todo, tanto la
actuación estatal destinada a la producción de un acto administrativo, como la
fase correspondiente a su control, a través de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Como
puede observarse, a diferencia de la normatividad anterior que únicamente se
ocupaba de regular el procedimiento administrativo a partir del momento en que
se expedía el acto, es decir, la vía gubernativa contentiva de los recursos
gubernativos, y el derecho de petición como el único mecanismo para dar
iniciación a la actuación administrativa, el Código Contencioso Administrativo
actualmente vigente contiene una regulación ordenada, sistemática e integral de
los procedimientos administrativos.
Advierte
el inciso 2o. del art. 1o. del código que " los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no
previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean
compatibles", con lo cual se quiso indicar que el referido estatuto sólo
se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos denominar el
procedimiento administrativo ordinario y que al lado de éste existían los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como los
dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales
renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los
asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través
de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y
los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia
(artículos 187, 197 y 199 de la Constitución Política de 1886, y 300, 313 y 322
de la C.P., en lo pertinente).
Lo
anterior a juicio de la Corte lleva a la conclusión de que los procedimientos
administrativos, ordinarios o especiales, constituyen una materia que es propia
de la regulación del Código Contencioso Administrativo, aunque como se ha
visto, dicho código no se ocupó de regular los procedimientos especiales en las
actuaciones administrativas a nivel nacional; igualmente el código, para no
afectar la autonomía de las entidades territoriales, dejó abierta la
posibilidad de la existencia de procedimientos administrativos especiales en el
orden distrital, departamental y municipal.
Con
el fin de unificar, organizar, y sistematizar la materia procesal específica a
una materia del derecho, tradicionalmente los códigos de procedimiento se han
ocupado de regular conjuntamente tanto el proceso ordinario como los procesos
especiales. En tal virtud, los procedimientos administrativos especiales no
obstante que el Código Administrativo los excluye de su normatividad,
seguramente por su proliferación, no constituyen naturalmente  una materia
ajena a éste. Por lo tanto, es imperioso que hagan parte integral del código,
con el fin de facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho
de defensa de los administrados.
Estima
la Corte, que a partir de la expedición de la Constitución de 1991, con la
salvedad hecha en relación con los procedimientos especiales que pueden existir
en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento
administrativo especial debe regularse a través de la ley, e incorporarse al
Código Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de sistematización,
el aparte final del art. 158 de la C.P., que dice: "la ley que sea objeto
de reforma parcial se publicará en un sólo texto que incorpore las
modificaciones aprobadas".
2.
Solamente los procedimientos para la protección del núcleo esencial de los
derechos fundamentales se regulan mediante leyes estatutarias.
Aunque
el Constituyente de 1991 consagró el mecanismo legislativo de las leyes
estatutarias con el fin de proporcionar la estructura legal adecuada para
regular materias concernientes a los derechos fundamentales (literal a) del
art. 152), no pretendió eliminar la posibilidad de que los aspectos que no
tuvieran que ver con la matriz o núcleo principal de los derechos fundamentales
pudieran ser regulados a través de leyes ordinarias. Así lo ha señalado esta
Corte en las siguientes providencias:
En la
sentencia C-566 de 1993 expresó: "Conviene establecer que, particularmente
para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes
estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los
aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni
tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los
derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria."3
En la
sentencia C-013 de 1994, se precisó: "Ahora bien, como se menciona en la
transcripción del informe de ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos
fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no
supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho
fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. Las leyes estatutarias
están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y
garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento
ligado a los derechos fundamentales".4
En la
sentencia C-145 de 1994, se dijo: "En anteriores decisiones relativas al
alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta
Corporación había establecido que debía efectuarse una interpretación restrictiva
de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva
convertiría la excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías
cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del
principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución".5
El
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria,
previsto en el artículo 335, numerales 1° al 9° del decreto 663 de 1993
(Subroga los arts 1° a 10 del decreto 654 de 1993), no se relaciona con la
protección de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en él previsto no
exige de regulación a través de ley estatutaria ni siquiera en el evento de
aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento busca amparar
el derecho de petición que tienen las personas frente a la Superintendencia
Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se desarrollan
aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petición, es decir,
meramente procedimentales, y no su núcleo esencial, que como ámbito intangible
de ese derecho constitucional fundamental obligaría a una regulación mediante
ley estatutaria.
De
aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe regularse a través de leyes
estatutarias, se llegaría al absurdo de que todos los aspectos procedimentales
de la relación de las personas con el poder público deberían encontrarse
previstos en las leyes estatutarias; ello en razón de que las normas procesales
se vinculan con los derechos constitucionales, y por lo general, con los
derechos al debido proceso y de petición6
3. La
prohibición constitucional de expedir códigos a través de
facultades extraordinarias
La
Constitución de 1991 reiteró la competencia que la anterior Constitución
otorgaba a la rama legislativa para  expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones; pero el nuevo estatuto fundamental
prohibió la concesión de facultades extraordinarias para la expedición de
códigos (art. 150-2-10). De esta manera se confió privativamente al Congreso la
responsabilidad política de expedir códigos, y se acabó con la práctica
inveterada de delegar en el Gobierno la expedición de códigos sobre diferentes
materias.
En el
caso subjudice, la autorización para "adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria" implica
la permisión para reformar el Código Contencioso Administrativo, pues la
normatividad creada en ejercicio de las facultades extraordinarias consagradas
en el artículo 36 de la ley 35 de 1993, aún cuando no introduce un cambio total
del código, contiene disposiciones que son propias del referido código, por dos
razones fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos
especiales constituyen materia esencial y básica de la primera parte del Código
Contencioso Administrativo que regula los procedimientos administrativos, y la
segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca,
a partir de la Constitución Política de 1991, necesariamente debe hacerse por
el legislador y no a través de facultades extraordinarias, porque un conjunto
normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones especificas
que constituyen excepciones en relación con el procedimiento general ordinario
establecido en el mencionado código.
Evidentemente,
las referidas normas no sólo entran a regir el procedimiento administrativo
ordinario aplicable a la Superintendencia Bancaria, sino que su contenido
corresponde al del Código Contencioso Administrativo. En efecto, se regulan,
entre otros aspectos, los siguientes: La acumulación bajo un mismo trámite de
dos o más actuaciones administrativas, el archivo de las actuaciones, el
trámite de las consultas y quejas, los controles por declaración y presunción
de veracidad de la información financiera y contable, los términos para atender
requerimientos, la potestad sancionadora, la publicidad y notificaciones de los
actos y decisiones de la Superintendencia, los recursos en la vía gubernativa y
los efectos en que se conceden los recursos.
En
síntesis, la prohibición constitucional del otorgamiento de facultades
extraordinarias, se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la
adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados
como propias de lo que hace parte de un código; por consiguiente, la
prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en
consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición o
modificación de los códigos.
Se
reitera, que un código se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan
de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones
constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones
específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la materia propia del
código, deben ser objeto de previsión a través de sus normas. Así entonces,
cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son
cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que
comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que
realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades
extraordinarias.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: ESTESE a lo resuelto en las Sentencias C-558 de 1992 y C-024 de 1993 en lo referente
a la constitucionalidad del decreto 1730 de 1991.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES
los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los
decretos 655, 656 y 663 de 1993, salvo los numerales 1° a 9° del
artículo 335 de este ultimo que se declaran INEXEQUIBLES.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 36 de la ley 35 de 1993, salvo el aparte que dice:"...lo mismo
que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria", que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Ponente.
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia C-252/94
CODIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedimiento Especial/LEY ESPECIAL
(Salvamento de voto)
El
C.C.A. tiene el carácter de código en relación con las materias que regula.
Como lo reconoce la sentencia, el mismo código reconoce la existencia de
procedimientos especiales regulados por leyes especiales, en cuyo caso la
aplicación de aquél será, en atención a la vigencia de la norma especial,
supletiva y residual. Estas leyes especiales no pueden asimilarse a códigos -
como hace la sentencia, recurriendo a una ficción jurídica que subrepticia y
gratuitamente configura -, pues éstos se construyen sobre la idea de unidad de
cuerpo jurídica y material. La Corte pretende cobijar bajo la idea de código
inclusive las leyes especiales que se dictan por fuera de un intento
codificador, ya sea porque el mismo ha entrado en crisis o bien para eludirla.
CODIGO-Elaboración
(Salvamento de voto)
La
elaboración de códigos corresponde a una especial técnica legislativa. El
código que regula un ramo de la legislación no representa un tipo especial de
ley. La sentencia, sin sustento constitucional alguno, alumbra un tipo especial
de ley y dispone que determinadas materias deben obligatoriamente regularse a
través de ella. Eleva una técnica normativa al rango de ley especial, a
semejanza de lo que el Constituyente ha dispuesto respecto de las leyes
orgánicas o estatutarias. Lo que era una simple opción del legislador, se torna
necesidad inexorable. La forma de la codificación debe ser decidida por el
legislador de acuerdo con el momento y las necesidades que se persiga
satisfacer con la regulación, sin que indefectiblemente ella tenga que
imponerse en todos los casos. Desde luego, las normas que sustancialmente
puedan calificarse como adiciones, modificaciones o reformas a códigos
preexistentes, deberán adoptar esta forma y no podrán, ciertamente, ser objeto
de facultades extraordinarias.
Junio
22 de 1994
Referencia:
expediente D-442
Actor:
BERNARDO CARREÑO VARELA
Magistrados
Ponentes:
Drs.
VLADIMIRO NARANJO MESA Y
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Con
todo respeto discrepo parcialmente de la sentencia. A mi juicio es
constitucional el aparte del artículo 36 de la ley 35 de 1993 que dice:
"(...) lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria". Expongo, brevemente, las
razones en las que baso mi disentimiento:
1. El
Código Contencioso Administrativo, tiene el carácter de código en relación con
las materias que regula. Como lo reconoce la sentencia, el mismo código, en su
artículo 1o, inciso 2o, reconoce la existencia de procedimientos especiales
regulados por leyes especiales, en cuyo caso la aplicación de aquél será, en
atención a la vigencia de la norma especial, supletiva y residual. Estas leyes
especiales no pueden asimilarse a códigos - como hace la sentencia, recurriendo
a una ficción jurídica que subrepticia y gratuitamente configura -, pues éstos
se construyen sobre la idea de unidad de cuerpo jurídica y material. Muchas
veces ocurre que para mantener en determinado campo la vigencia de la técnica
normativa que representa un código, sea necesario renunciar parcialmente al
menos a su conveniencia y expedir una o varias leyes especiales, las que
conjuntamente con éste contendrán la regulación aplicable. La Corte, presa de
la atracción y de la ilusión iluminista que todavía irradian esta suerte de
empresas universales de la razón creadoras de los códigos, pretende cobijar
bajo la idea de código inclusive las leyes especiales que se dictan por fuera
de un intento codificador, ya sea porque el mismo ha entrado en crisis o bien
para eludirla.
2. La
elaboración de códigos corresponde a una especial técnica legislativa. El
código que regula un ramo de la legislación no representa un tipo especial de
ley. La sentencia, sin sustento constitucional alguno, alumbra un tipo especial
de ley y dispone que determinadas materias deben obligatoriamente regularse a
través de ella. Eleva una técnica normativa al rango de ley especial, a
semejanza de lo que el Constituyente ha dispuesto respecto de las leyes
orgánicas o estatutarias. Lo que era una simple opción del legislador, se torna
necesidad inexorable. El dato contingente y eminentemente histórico de la
existencia de un código en determinada materia, independientemente del grado de
su densidad normativa, adquirirá valor fundante en lo sucesivo y hará que a
título perpetuo la materia de que se ocupa genéricamente deba ser objeto de
regulación a través de la técnica normativa codificadora. Lo anterior pese a
que no sea posible ni conveniente materialmente conservar el designio
codificador.
3. La
concepción metafísica de lo que es un código y de la materia que lo conforma,
recrea tardía e innecesariamente un ideal superado en la historia jurídica. La
forma de la codificación debe ser decidida por el legislador de acuerdo con el
momento y las necesidades que se persiga satisfacer con la regulación, sin que
indefectiblemente ella tenga que imponerse en todos los casos. Desde luego, las
normas que sustancialmente puedan calificarse como adiciones, modificaciones o
reformas a códigos preexistentes, deberán adoptar esta forma y no podrán,
ciertamente, ser objeto de facultades extraordinarias ( CP art. 150-10 ).
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-252/94
ESTATUTO
ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Regulación
normativa (Salvamento de voto)
La
prohibición de que trata el inciso final del artículo 150 de la Carta Política,
comprende la regulación integral y sistemática de la totalidad de una materia
mediante un estatuto normativo. No así la modificación o reforma de aspectos
apenas parciales de una de sus institucionales. Por tal motivo, estimo que el
aparte en cuestión ha debido declararse exequible. La tesis que prosperó hace
nugatoria la potestad de regulación normativa que, por la vía de las facultades
extraordinarias, la propia Carta Política reconoce al Ejecutivo. Las más de las
veces, el ejercicio válido de facultades extraordinarias, comporta de suyo la
modificación de la legislación consignada en Códigos, para los efectos de
adoptar procedimientos especiales.
Expreso mi total
acuerdo con los argumentos expuestos por el H. Magistrado Vladimiro Naranjo
Mesa al salvar el voto en relación con la decisión mayoritaria que declaró
inexequible el aparte del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que dice "... lo
mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria".
A mi juicio, la
prohibición de que trata el inciso final del artículo 150 de la Carta Política,
comprende la regulación integral y sistemática de la totalidad de una materia
mediante un estatuto normativo. No así la modificación o reforma de aspectos
apenas parciales de una de sus institucionales. Por tal motivo, estimo que el
aparte en cuestión ha debido declararse exequible.
La tesis que
prosperó hace nugatoria la potestad de regulación normativa que, por la vía de
las facultades extraordinarias, la propia Carta Política reconoce al Ejecutivo.
No se olvide que
muchas de las reformas parciales a la legislación, responden a la necesidad de
adecuar el orden jurídico a situaciones cambiantes que exigen respuestas
ágiles. Consciente de esa realidad, el Constituyente de 1991 mantuvo la
posibilidad de que, previa solicitud expresa del Gobierno, el Congreso revista "hasta
por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje".
Indudablemente,
la interpretación que la mayoría acogió, recorta sensiblemente la potestad
excepcional de legislación que la Constitución Política confiere al Ejecutivo
pues, por las razones que ya se han puesto de presente, las más de las veces,
el ejercicio válido de facultades extraordinarias, comporta de suyo la
modificación de la legislación consignada en Códigos, para los efectos de
adoptar procedimientos especiales.
Fecha ut supra.
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-252/94
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Procedimiento
administrativo especial/CODIGO-Expedición (Salvamento de voto)
No
creemos que cuando el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 autorizó al Gobierno
para "adoptar un procedimiento administrativo  especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria", estemos en presencia de la violación del
numeral  10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe  al Congreso
conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para "expedir
Códigos". De modo que cuando la Ley 35 de 1993, artículo 36, en la parte
que se declaró como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un
procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no está
haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias. Que los
procedimientos administrativos especiales tienen justificación constitucional y
legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a la declaración
conforme con la Constitución, en una interpretación racional y teleológica de
la cuestión sometida a debate. Sin embargo, ésta no fue  la interpretación
acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional,  en una decisión que
ojalá no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para
desempeñar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y
control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991.
REF.
Expediente D-442
Con el debido
respeto por la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación  en el
asunto de la referencia, señalamos  brevemente las razones jurídicas que nos
llevaron a salvar el voto, en compañía de otros Magistrados.
No creemos que
cuando el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 autorizó al Gobierno para
"adoptar un procedimiento administrativo  especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria", estemos en presencia de la violación del
numeral  10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe  al Congreso
conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para "expedir
Códigos". Se echa de menos en una interpretación excesivamente formalista
y exegética de la Constitución, la naturaleza propia del Derecho
Administrativo, que  de suyo es flexible y dinámico en la regulación de los
fenómenos jurídicos que  forman su objeto, características que se reflfejan con
mayor vigor en sus aspectos procesales y de procedimiento.  Por eso la doctrina
destaca el carácter de prolija que tiene la normatividad administrativa y que
hace tan difícil la codificación de sus disposiciones.  Ello ha llevado  a
concluir, y no sólo en el Derecho nacional, que se acepte sin reservas la
existencia de un procedimiento ordinario administrativo, que se  organiza en el
Código Contencioso Administrativo, primera parte, y al lado suyo, la realidad
de los llamados procedimientos administrativos especiales que abundan en
materia financiera, cambiaria, agraria, comunal, etc.  Esta aceptación de los
dos procedimientos está desarrollada expresamente en el artículo 1o. del
C.C.A., que dice así en el inciso pertinente: "Los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no
previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean
compatibles."
Esta
coexistencia entre procedimiento general o tipo y procedimientos especiales es
acogida en el Derecho Administrativo Español y ratificada por la  LPA (Ley de
Procedimiento Administrativo).  A este respecto vale la pena registrar el
análisis de Luciano Parejo  Alfonso, A. Jiménez-Blanco y L. Ortega Alvarez
sobre este tema:
"El
procedimiento administrativo, en cuanto cauce formal para el desarrollo de la
actuación administrativa, ha de  adaptarse, ser adecuado a las características
materiales de ésta.  Dada la heterogeneidad en los contenidos y fines concretos
de la actividad de la Administración, fácilmente se comprende la imposibilidad
práctica de la reducción de su formalización en un único procedimiento.
"La
clasificación alude más  bien a la tensión entre una regulación  general de las
instituciones procedimentales principales y la ordenación concreta de los
diferentes procedimientos establecidos en función de los diversos sectores y
objetos  de la actividad de la Administración.  Esta tensión siempre ha
existido en nuestro ordenamiento en el que se han sucedido los intentos  por
sujetar toda la acción administrativa de carácter procedimental, sin perjuicio de
la adecuación de su ordenación concreta a las características y las exigencias
específicas del objeto de dicha acción, a unas reglas comunes o generales. La
LPA constituye justamente el último de esos intentos, realizado en los términos
expuestos, aun cuando en la práctica se haya querido inducir de ella un
verdadero procedimiento único o tipo.  Su exposición de motivos (apartado V) es
clara al respecto, cuando dice que 'La ley ha huido por ello de la ordenación
rígida y formalista de un procedimiento   unitario en el que se den todas
aquellas  actuaciones integradas como fases del mismo, y, en consecuencia, no
regula la iniciación, ordenación e instrucción y terminación como fases o
momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que
podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del
procedimiento de que se trate'." (PAREJO, LUCIANO, JIMENEZ-BLANCO A.,
ORTEGA ALVAREZ L. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel S.A. 2a.
Edición corregida y aumentada, 1992,  421, 422.
De modo que
cuando la Ley 35 de 1993, artículo 36, en la parte que se declaró como
inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria, no está haciendo uso  del instituto de
las facultades extraordinarias del artículo 150, numeral 10, sino desarrollando
las facultades del numeral 19 del mismo artículo, ordinal d) cuando señala como
competencia del Congreso "dictar las normas generales y señalar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:  "....d) Regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público" y lo dispuesto como
competencia para el Presidente de la República en el artículo 189,  numerales
24 y 25:
"Artículo
189.
"....
"24.
Ejercer,
de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control, sobre las personas
que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público.  Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las  sociedades
mercantiles.
"25.
Organizar
el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio;
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de
terceros de acuerdo con la ley."
Si
hubiera que adicionar esta interpretación, bastaría señalar que en otros
numerales del artículo 150 aparecen también facultades para el Congreso
"para expedir las normas a las cuales deba sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución" (numeral 8°).  Véanse también los numerales  21 y 24 del
mismo artículo.
-        Que
se trata de un procedimiento administrativo especial no queda duda con la sola
lectura de las normas del Decreto 663 de 1993 (art. 335, numerales 1o. a 9o.),
que  desarrolla la autorización de la Ley 35 de 1993, y que en varias de sus
disposiciones remite precisamente al Código Contencioso Administrativo, por
ejemplo en materia de caducidad, de notificación, del principio de eficacia,
del recurso de reposición, etc.
-        Que
los procedimientos administrativos especiales tienen justificación
constitucional y legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a
la declaración conforme con la Constitución, en una interpretación racional y
teleológica de la cuestión sometida a debate.
Sin
embargo, ésta no fue  la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional,  en una decisión que ojalá no prive a la Superintendencia
Bancaria, de los instrumentos para desempeñar con prontitud y eficacia sus
delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en
la Carta de 1991.
Fecha
ut supra
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-252/94
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Procedimiento
Administrativo Especial/CODIGOS-Expedición/ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO (Salvamento de voto)
Adoptar
un procedimiento administrativo especial, no equivale a expedir un código, por
cuanto no implica una labor sistemática que consagre derechos sino un medio de
adecuación de unos derechos ya consagrados. Es una función accidental, más no
sustancial. Por ello la Sentencia establece una homologación no conveniente
entre lo sustancial y lo accidental, que puede acarrear en el futuro
confusiones, en lugar del discernimiento lógico-conceptual, necesario a la
ciencia del derecho. La norma, pues, en mi concepto, no confiere facultades
para expedir códigos ni para regular la actividad financiera, sino para
incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las disposiciones que la
misma ley debía rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de
titulación que eran necesarias.
REF.: Expediente
D-442
El suscrito
magistrado, salva parcialmente su voto en el asunto de la referencia, por no
compartir la declaratoria de inexequibilidad del aparte que dice "...lo
mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia Bancaria" del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, por
las razones que a continuación se exponen.
El
artículo 36 de la Ley 35 de 1993 no está, en estricto sentido, regulando la
actividad financiera, por cuanto no señala un deber ser substancial sobre el
núcleo esencial de dicha actividad, sino que tan sólo se limita a fijar
términos y condiciones que enmarcan la actividad, sin llegar a determinar su
contenido material. Regular implica siempre la determinación de la conducta
humana hacia un fin determinado. No es viable manifestar que, como en este
caso, cualquier referencia a los asuntos financieros en cuanto a su forma,
términos y condiciones, consista en regular, es decir, en determinar el
contenido material del derecho financiero.
Lo
anterior se corrobora  aún más, cuando todas las especialidades jurídicas se
entrelazan necesariamente, de manera que es ilógico afirmar que la concesión de
facultades no puede, siquiera, recaer sobre aspectos accidentales -no
substanciales- del derecho financiero, como si éste fuera una isla dentro del
ordenamiento jurídico. Se insiste en que señalar la forma jurídica accidental
no equivale a determinar el contenido substancial de una actividad.
Adoptar
un procedimiento administrativo especial, no equivale a expedir un código, por
cuanto no implica una labor sistemática que consagre derechos sino un medio de
adecuación de unos derechos ya consagrados. Es una función accidental, más no
sustancial. Por ello la Sentencia establece una homologación no conveniente
entre lo sustancial y lo accidental, que puede acarrear en el futuro
confusiones, en lugar del discernimiento lógico-conceptual, necesario a la
ciencia del derecho.
La
norma, pues, en mi concepto, no confiere facultades para expedir códigos ni
para regular la actividad financiera, sino para incorporar al Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero las disposiciones que la misma ley debía
rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de titulación que
eran necesarias.
Fecha
ut supra,
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
1 Decreto No. 656 de 1993, "por el
cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realización
de procesos de fusión y adquisición de instituciones financieras y entidades
aseguradoras, preservando la libre competencia".
2 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
3 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa.
4 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
5 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
6 El debido proceso y el derecho de
petición, no agotan la totalidad de su desarrollo potencial en las leyes
estatutarias, sino que se integran y completan a lo largo y ancho del ordenamiento
jurídico.