T-324-05
Referencia: expediente T-11012479
Sentencia T-324/05
ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE
PENSIONES-Procedencia
excepcional por violación del derecho a la igualdad de los funcionarios de la
planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
FUNCIONARIOS EN EL EXTERIOR DE CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR-Regulación
especial en materia pensional vulnera el derecho a la igualdad/FUNCIONARIOS
DE PLANTA EXTERNA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Condiciones
laborales especiales
ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE
PENSIONES-Criterios
jurisprudenciales para la procedencia excepcional
FUNCIONARIOS EN EL EXTERIOR DE CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR-Inaplicación
del Decreto 10 de 1992 para liquidación de la pensión según lo ordenado en
sentencia C-173 de 2004
ACCION DE TUTELA-Improcedente por no cumplir con los
requisitos jurisprudenciales
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-1011026
Acción de tutela
instaurada por Fanny Margarita Moncayo Duque contra la Presidencia de la
República y el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., cuatro (4) de abril dos mil
cinco (2005).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Álvaro Tafur Galvis y Humberto Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos de tutela proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la
acción de tutela instaurada por Fanny Margarita Moncayo Duque contra la
Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores.
I. ANTECEDENTES.
1. La accionante se desempeñó como Cónsul
General de Colombia en la ciudad de San Francisco (Estados Unidos) entre el 9
de julio de 1998 y el 28 de enero de 2003, tiempo durante el cual percibió su
remuneración en dólares americanos, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley 4 de
1992 en su artículo 5. Dichos pagos en dólares correspondieron a las
asignaciones salariales (excluidas la prima de costo de vida y subsidio por
dependientes), fijados para la Planta Externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores en los decretos 60 de 1999, 1484 de 2001 y 856 de 2002.
2. La suma total de los valores percibidos
durante los años en que la accionante laboró como Cónsul General de Colombia en
la ciudad de San Francisco, y que fueran certificadas por el Coordinador de
Nóminas y Prestaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, corresponden en
pesos colombianos y según la tasa representativa del mercado vigente para la
época, certificada por el Banco de la República a los siguientes valores:
Los ingresos se discriminaron así:
1998 Julio 09 a Diciembre 31                   $
86’207.750.00
Con promedio mensual de base de liquidación de $
16’265.613.21
1999 Enero 01 a Diciembre 31                           $ 212’373.900.00
Con promedio mensual de base de liquidación de $
17’697.825.00
2000 Enero 01 a Diciembre 31                           $
252’565.900.00
Con promedio mensual de base de liquidación de $
21’047.158.33
2001 Enero 01 a Diciembre 31                           $
276’208.600.00
Con promedio mensual de base de liquidación
de $ 23’017.383.33
2002 Enero 01 a Diciembre 31                           $
304’106.200.00
Con promedio mensual de base de liquidación de $
25’342.183.33
2003 Enero 01 a Enero 28                        $
20’914.133.
3. Sin embargo, mediante Resolución No. 6446 de marzo
8 de 2004, la Subgerente de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social – Cajanal-, reconoció y liquidó a la accionante su pensión
mensual vitalicia de vejez, no con base en el salario realmente devengado por
ella, sino con base en el sueldo de cargos equivalentes en la planta interna
del Ministerio, salarios respecto de los cuales dicho Ministerio hizo
cotizaciones con base en los siguientes montos:
1998 = $ 2’497.511.62
1999 = $ 3’552.621.00
2000 = $ 3’880.528.00
2001 = $ 3’984.527.00
2002 = $ 4’172.597.00
2003 = $ 4’210.670.00
4. Contra la anterior resolución, la accionante
interpuso el respectivo recurso de reposición, el cual fue resuelto
negativamente por la Subgerente de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional
de Previsión Social en Resolución No. 11.734 de junio 7 de 2004 que reliquidó
la pensión ya reconocida teniendo en cuenta para ello nuevos factores
salariales.[1]
Manifestó dicha funcionaria que se reconoció la prestación con base en lo
cotizado por el Ministerio, de esta manera, la Caja Nacional de Previsión
Social dedujo que la pensión se reconocería y liquidaría “...tomando como
base el sueldo del cargo equivalente en la planta interna...”., situación
que como ya se indicó fue declarada inconstitucional por la Corte
Constitucional, quien señaló igualmente que el reconocimiento y liquidación de
la pensión deberá hacerse con base en el sueldo realmente devengado.
5. La pensión por vejez que le fijó la Caja Nacional
de Previsión Social a la accionante, tuvo una cuantía de $ 4’036.841.42.
6. Mediante Decreto Ejecutivo No. 1534 de mayo 17 de
2004, se ordenó el retiro de la accionante de la Carrera Diplomática y Consular
y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores, inicialmente a partir
del 1° de julio de 2004, más sin embargo, en un segundo Decreto Ejecutivo no.
2264 de julio 15 de 2004, que repuso el inicial, se aclaró que dicho retiro de
la Carrera Diplomática y Consular del servicio del Ministerio de Relaciones
Exteriores “...una vez se notifique debidamente su inclusión en la nómina de
pensionados correspondiente por parte de la Caja Nacional de Previsión Social –
Cajanal-.”
7. Mediante oficio No. GN-11787 de julio 16
de 2004, dirigido al Ministerio de Relaciones Exteriores, Cajanal informó
acerca de la inclusión en nómina de pensionados para el mes de agosto de 2004 a
la accionante, lo que determina su retiro de la Carrera Diplomática y Consular
y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 1° de agosto de
2004.
8. En vista de los anteriores hechos, que
se hiciera la desvinculación de la accionante de la Carrera Diplomática y
Consular y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores en los términos
y condiciones ya anotadas, trae consigo el desconocimiento de sus derechos
fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al trabajo, a la dignidad,
y al mínimo vital, los cuales se garantizaron en la sentencia C-173 de 2004, la
cual no se aplicó en el presente caso.
9. Considera la accionante violado su
derecho a la igualdad pues a diferencia de otros servidores públicos o
trabajadores particulares a quienes la pensión reconocida es acorde con el
salario realmente devengado por ellos, en su caso dicho reconocimiento pensional
no se hizo en similares condiciones.
10. Estima igualmente vulnerado su derecho
a la seguridad social por cuanto habiendo llegado ya al final de su vida
laboral, no cuenta con otro ingreso diferente al de su pensión, para asumir su
necesidades.
11. Señala igualmente que el derecho al
trabajo y en especial al mínimo vital también se ven afectados por cuanto el
monto de la pensión a ella reconocida no se compadece con el nivel de vida que
ha llevado hasta ahora, y que por ser ostensiblemente inferior al salario que
devengaba, sus hábitos y costumbres se deteriorarán sustancialmente.
Debido a las anteriores circunstancias
fácticas, la accionante solicita la protección de los derechos fundamentales
atrás señalados como vulnerados, para lo cual solicita se suspenda de
manera inmediata su retiro de la Carrera Diplomática y Consular y del
servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores, circunstancia que fuera
ordenada en los Decretos 1534 de mayo 17 de 2004 y 2264 de julio 15 del mismo
año. La anterior petición se hace hasta tanto el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Cajanal cumplan con lo ordenado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-173 de 2004, según la cual, el reconocimiento y liquidación de la
pensión vitalicia de vejez debe fijarse con base en el total de los salarios y
demás asignaciones salariales que realmente devengó la accionante, y en ningún
caso en relación con lo establecido para cargos equivalentes en la Planta
Interna del Ministerio.
II. PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE.
- Folios 1 a 5, fotocopia de la Resolución
No. 6446 de marzo 8 de 2004, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social
en la que reconoce una pensión vitalicia de vejez a la señora Fanny Margarita
Moncayo Duque.
- Folios 7 a 14, copia del recurso de
reposición interpuesto por el apoderado de la accionante en contra de la
Resolución No. 6446 de marzo 8 de 2004, expedida por Cajanal.
- Folios 15 a 22, fotocopia de la
Resolución No. 11734 de junio 7 de 2004, por la cual Cajanal resuelve el citado
recurso de reposición.
- Folios 23 a 30, copia de las diferentes
peticiones elevadas directamente a la Ministra de Relaciones exteriores por
parte del apoderado de la señora Moncayo Duque.
- Folio 31, copia del poder otorgado por la
señora Fanny Margarita Moncayo Duque, al abogado Franklyn Liévano Fernández,
para actuar en su nombre en esta tutela.
- Folios 32 a 45, nueva petición elevada
por la accionante a la Ministra de Relaciones Exteriores y respuesta a la misma
suscrita por el Director de Talento Humano del mismo ministerio.
- Folios 46 a 48, copia del Decreto 1534 de
mayo 17 de 2004 expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y por el
cual se retira a un funcionario de la Carrera Diplomática y Consular y del
servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores.
- Folio 49, Comunicación suscrita por el
Directo de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, por la cual
comunica a la accionante su retiro de la Carrera Diplomática y Consular y del
servicio activo de ese Ministerio.
- Folio 50, Recurso de reposición contra el
Decreto Ejecutivo 1534 de mayo 17 de 2004 expedido por el Ministerio de
Relaciones Exteriores por el cual retira a la accionante de la Carrera
Diplomática y Consular y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores.
- Folios 62 a 67, fotocopia del Decreto
2264 de julio 15 de 2004, expedido por la Ministra de Relaciones Exteriores,
por el cual resuelve un recurso de reposición interpuesto por la accionante
contra el Decreto 1534 de mayo 17 de 2004.
- Folio 68, comunicación suscrita por el
Director de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, dirigido a
la actora, en la cual pone en su conocimiento el Decreto 2264 de 2004.
- Folios 69 y 70, comunicación suscrita por
el Director de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores y
dirigida a la accionante junto con la cual adjunta la comunicación expedida por
CAJANAL, en la cual informa su inclusión en la nómina de pensionados a partir
del 1° de agosto de 2004.
- Folios 93 a 111, intervención de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en el trámite de la
tutela.
- Folios 112 a 194, intervención del
Ministerio de Relaciones Exteriores en el trámite de la tutela.
- Folios 203 a 213, impugnación del fallo
de tutela, presentada por el apoderado de la señora Fanny Margarita Moncayo
Duque.
III. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES
DEMANDADAS.
1. Mediante escrito recibido el 6 de agosto de 2004 en
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá la apoderada especial de la
Presidencia de la República – Secretaría Jurídica, dio respuesta a la presente
tutela, en los siguientes términos:
- Manifiesta que la tutela es improcedente
por existir otro mecanismo de defensa judicial, además, que esta tutela no fue
interpuesta tampoco como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
- No se demuestra ni siquiera sumariamente,
la existencia de un perjuicio irremediable o la afectación del mínimo vital,
pues tal y como lo señalara la misma accionante, durante los últimos tres años
y hasta el mes de enero de 2003, percibió por concepto de salarios la suma de
ochocientos cincuenta y tres millones setecientos noventa y cuatro mil
ochocientos ochenta y tres ($853.794.883) pesos, cifra de la cual no se puede
suponer la afectación del mínimo vital. Además, tampoco se aportaron pruebas
que permitieran colegir la existencia de un perjuicio irremediable.
- Con base en numerosos fallos de tutela
proferidos por la Corte Constitucional, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, demostró que la tutela es un mecanismo residual y
subsidiario y que en el presente caso no se cumple con los requisitos de
procedibilidad de la misma en razón a la inexistencia de un perjuicio
irremediable.
- Frente a la reclamación de la accionante
por la presunta violación de su derecho a la igualdad, se consideró que la
actora no aportó un criterio de comparación concreto a partir del cual se
pudiera deducir la efectiva vulneración de tal derecho.
- Respecto del derecho al trabajo, afirma la entidad
accionada que no se demostró su afectación. De la misma manera en relación con
el derecho a la seguridad social, se señala que este corresponde a un derecho
de tercera generación cuyo desarrollo es progresivo.
- Finalmente, se explicó que en aplicación
de los principios de desconcentración y descentralización, no es el Presidente
de la República la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la
presente demanda de tutela.
2.
Por su parte el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante escrito recibido
por el Tribunal Superior de Bogotá el mismo 1° de agosto de 2004, dio respuesta
al requerimiento judicial en los siguientes términos:
- La señora Fanny Margarita Moncayo Duque fue retirada
del servicio a partir del 1° de agosto de 2004 en cumplimiento a lo dispuesto
por el Decreto 2264 de 2004, expedido en desarrollo de lo establecido en el
artículo 33 de la ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la ley 797
de 2003, y en el literal b) del Decreto Ley 274 de 2000, toda vez que fue
incluida en la nómina de pensionados por la Caja Nacional de Previsión Social –
Cajanal-.
- Una de las causa de retiro del servicio corresponde
al reconocimiento de la pensión de vejez o invalidez, en los términos del
Sistema Integral de Seguridad Social.
- En relación con los cargos desempeñados por la
accionante, así como por los ingresos percibidos, el Ministerio se remite a las
certificaciones expedidas por el Coordinador de Nómina y Prestaciones Sociales
del Ministerio. Igual remisión hace en relación con los pronunciamientos hechos
por la Corte Constitucional en diferentes sentencias de tutela.
Respecto al cumplimiento de la sentencia C-173 de 2004
proferida por la Corte Constitucional, precisa que en la actualidad el
Ministerio de Relaciones Exteriores, en cumplimiento de la normatividad vigente
para efectos de cotizaciones al Régimen de Seguridad Social en Pensiones, ha
adoptado las medidas pertinentes respecto del personal vinculado a la entidad,
específicamente respecto de sus funcionarios en la Planta Externa a quienes,
con posterioridad, y con ocasión, del referido fallo, se les empezó a cotizar
con base en las asignaciones que perciben y no con base en la asignación de los
cargos equivalentes en la Planta Interna, pues, la sentencia de
constitucionalidad no le concedió efectos retroactivos a los lineamientos allí
trazados.
- En relación
con la pensión de vejez reconocida a la accionante por parte de Cajanal,
sostiene que ciertamente es competencia de dicha entidad actuar dentro de los
lineamientos legales a fin de adoptar la decisión que en su momento consideró
pertinente, ante lo cual, el Ministerio no podía pronunciarse sobre la
legalidad o no de los actos administrativos expedidos por ésta.
- A la tutelante
le fue informado mediante oficio GN 11787 de julio 19 de 2004 proferido por
Cajanal, su inclusión en nómina a partir del mes de agosto de 2004, y mediante
oficio del mismo 16 de julio se le comunicó que su retiro de la Carrera
Diplomática y Consular se haría desde el mismo 1° de agosto del 2004.
- No considera
el Ministerio que el retiro de la accionante de la Carrera Diplomática y
Consultar y del Servicio del Ministerio de Relaciones exteriores atente contra
sus derechos a la igualdad, a la seguridad social, al trabajo, a la dignidad o
al mínimo vital, pues como ya se anotó, la ex funcionaria fue incluida en la
nómina de pensionados a partir del mes de agosto de 2004, entrando a percibir
una mesada de más de once salarios mínimos mensuales legales vigentes, monto
que le permite satisfacer ampliamente sus necesidades.
- Además, a
juicio de la institución la actora cuenta con los mecanismos que consagra la
ley para reclamar la reliquidación de su pensión, ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Así mismo, mientras que la justicia administrativa
resuelve sobre la reclamación hecha por la tutelante, ésta seguirá percibiendo
la mesada a ella reconocida, y en el evento en que ya se haya resuelto el
recurso pertinente, y sí así se ordene, la entidad que asume el pago de dicha
prestación entrará a cubrir las mesadas en el monto que se ordene.
- Considera el Ministerio, que si se
llegase a conceder el amparo constitucional solicitado es porque el juez
constitucional apreció una violación evidente y lo suficientemente grave que
afecte derechos fundamentales. Sin embargo, esta situación no ocurre en el
presente caso, pues no se ha violado el derecho a la vida digna, ni a la
igualdad, máxime si se tiene en cuenta que Cajanal reconoció a la accionante
una pensión cuya mesada supera los once salarios mínimos mensuales legales
vigentes, con la cual se garantiza en debida forma su mínimo vital y una vida
en condiciones dignas.
- De igual forma señala la entidad que la accionante
no cumple con los requisitos de procedibilidad de la tutela en casos
relacionados con asuntos pensionales, pues si bien interpuso los recursos
administrativos correspondientes por su inconformidad con la liquidación de su
pensión, no ha hecho uso de los medios judiciales de defensa pertinentes, así
como tampoco ha acreditado su imposibilidad para ejercer las acciones
judiciales ordinarias.
- Finalmente, si reconocida su pensión la accionante
no está de acuerdo con el monto liquidado, podrá acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa por ser ésta la vía de defensa judicial apropiada.
IV. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
1. Mediante sentencia del 10 de agosto
de 2004, la Sala Laboral de Tribunal Superior de Bogotá negó el amparo
solicitado por la accionante, Consideró el juez de primera instancia que la
reclamación hecha debe ser resuelta por otra jurisdicción, como lo es la
contencioso administrativa, y por lo tanto la solución del problema no es
competencia del juez constitucional.
2. Impugnada la anterior decisión,
conoció la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la cual en
providencia del 12 de octubre de 2004, confirmó la decisión de primera
instancia. Al igual que el a quo, esta Sala consideró que efectivamente
la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y que el juez
constitucional no es el competente para dirimir estas controversias de orden
legal. Así mismo, resulta improcedente esta tutela como mecanismo transitorio,
por cuanto la existencia o inminencia de un perjuicio irremediable debe
corresponder a un derecho cierto e indiscutible, circunstancia que no se
advierte en el presente caso.
Finalmente,
en relación con la petición de que se suspenda el retiro de la accionante de la
Carrera Diplomática y Consular y del Servicio del Ministerio de Relaciones
exteriores, es igualmente improcedente por cuanto ello conllevaría al juez
constitucional, a la indebida injerencia en atribuciones propias de otras autoridades
en el manejo de personal y reconocimiento de derechos laborales, para lo cual
existen las respectivas acciones administrativas como judiciales.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico.
Considera la
Sala que en el presente caso es necesario establecer si se han vulnerado los
derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y a la
vida digna de la señora Fanny Margarita Moncayo Duque con su retiro de la
Carrera Diplomática y Consular y del servicio de ese mismo  Ministerio,
justificado en el reconocimiento que se le hiciera por parte de la Caja
Nacional de Previsión Social – Cajanal- de su pensión vitalicia de vejez,
reconocimiento que se hizo con base en salarios muy inferiores a los realmente
devengados por la accionante.
Para resolver
este problema jurídico, la Sala hará un recuento de la jurisprudencia de esta
misma Corporación, en relación con la procedencia de la acción de tutela para
reclamar la reliquidación de mesadas pensionales.
Seguidamente,
se presentará igualmente la posición jurisprudencial asumida por esta misma
Corte en relación con los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta
para el posterior reconocimiento de la pensión de las personas que han laborado
en el servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, para
finalmente analizar el caso en concreto.
3. Procedencia
excepcional de la acción de tutela para la reliquidación de mesadas
pensionales.
Ha sido
reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de señalar la
improcedencia general de la acción de tutela como mecanismo judicial para
reclamar la reliquidación de pensiones ya reconocidas, por considerarse que el
contenido mismo de tales reclamaciones son estrictamente de rango legal, para
lo cual el legislador ya ha dispuesto otras vías judiciales ordinarias.
Con todo, y
sólo de manera excepcional, la tutela será viable para hacer efectivo este tipo
de peticiones, siempre y cuando se cumpla con una serie de requisitos
jurisprudencialmente establecidos y que son a saber los siguientes:
“-
Que la persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es
igual, que se le haya reconocido su pensión (Sentencias T-534 y T-1016 de 2001,
T-620 y T-1022 de 2002).
“-
Que haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los
recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya
presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones
o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su
salario real y ésta se hubiere negado (Sentencias T-634 y T-1022 de 2002).
“-
Que haya acudido a las vías judiciales ordinarios para satisfacer sus
pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que
ello es imposible por razones ajenas a su voluntad (T-634 y T-1022 de 2002).
“- Que acredite las condiciones materiales que
justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de
la tercera edad, que la actuación resulta violatoria de sus derechos
fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la
salud en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de
someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación
personal (Sentencias T-620, T-634 y T-1022 de 2002).”[2]
De esta manera,
luego de confrontar las circunstancias fácticas del caso a revisar con los
requisitos dispuestos por la doctrina constitucional, se podrá determinar si la
acción de tutela es procedente para amparar los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados.
4. Factores salariales que deben de tenerse en cuenta para liquidar
las mesadas pensionales de las personas pertenecientes al servicio exterior del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
Como
en casos similares al que hoy se revisa, esta Corporación anota que si bien no
ha existido pronunciamiento directo en relación con el artículo 57 del
Decreto-Ley 10 de 1992, según el cual la liquidación y pago de prestaciones
sociales de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que han
prestado sus servicios en el exterior, se hará con base en la asignaciones
percibidas por un funcionario de cargo equivalente en el servicio interno del
mencionado ministerio, si lo hizo en relación con otras normas cuyo sentido y
alcance es similar y respecto del cual la Corte consideró que eran términos y
condiciones jurídicas contraria a la Constitución.
Ciertamente
el comportamiento asumido por el Ministerio establecía un trato discriminatorio
o diferente entre funcionarios de cargo o categoría igual, a quienes les era
liquidada y reconocida su pensión de manera distinta. Es decir, que en el caso
de los funcionarios de planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores,
su pensión les había sido liquidada y reconocida de manera distinta al resto de
servidores públicos, y más exactamente porque dicha liquidación no se hacía con
base en el salario efectiva y realmente percibidos por ellos, sino que dicho
reconocimiento se realizaba con base en la remuneración percibida por otro
funcionario de rango o categoría similar que estuvieren prestados sus servicios
en la planta interna del mencionado Ministerio. Así, el procedimiento de
reconocimiento pensional originaba una actuación arbitraria y discriminatoria con
la cual se afectaba en forma negativa los derechos de los funcionarios de
planta externa del Ministerio.
La Corte en su función de control
constitucional estudió el artículo 66 del Decreto 274 de 2000 y en sentencia
C-292 de 2001 declaró la inexequibilidad del mencionado artículo[3], el
cual establecía una equivalencia en la asignación salarial y demás conceptos
salariales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y
Consular, con la de funcionarios de planta interna del mencionado Ministerio, y
así se procedía a liquidar sus prestaciones sociales.
De
la misma manera, esta Corporación en posterior pronunciamiento declaró la
inexequibilidad de una expresión similar a la reseñada y que hacia parte del
artículo 66 del precitado Decreto Ley 274 de 2000.
Por
otra parte, el artículo 7 de la Ley 797 de 2003 contenía una expresión afín,
por medio de la cual se permitía que la pensión de los funcionarios que
prestaban sus servicios como miembros de la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores se calculara y liquidara de manera diferente a la del
resto de los servidores públicos, expresión por medio de la cual se establecía
nuevamente un trato violatorio de los derechos fundamentales a la dignidad, a
la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social de aquellos servidores
públicos a quienes dicha expresión cobijaba, expresión que fue declarada
inconstitucional en la Sentencia C-173 de 2004.
Por
ello, vistos los diferentes casos estudiados por esta Corporación en donde ex
funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaron sus
servicios como funcionarios de la planta externa, han reclamado por vía de
tutela la protección de sus derechos en razón al reconocimiento de su pensión
con base en salarios muy inferiores a los realmente devengados, es posible
constatar que algunos fueron concedidos, con lo cual se reafirma la excepcional
procedencia de la acción de tutela como mecanismo judicial para reclamar la
reliquidación de prestaciones sociales, particularmente de pensiones. Pero,
otros tanto fueron negados por no haberse dado cumplimiento a los requisitos de
procedibilidad de la tutela planteados por la jurisprudencia constitucional.
5. Caso concreto.
En
el presente caso, la señora Fanny Margarita Moncayo Duque prestó sus servicios
como funcionaria de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores,
en condición de Cónsul General de Colombia en la ciudad de San Francisco
(Estados Unidos) entre el 9 de julio de 1998 y el 28 de enero de 2003, tiempo
durante el cual devengó su salario en dólares americanos.
Sin
embargo, mediante Resolución No. 6446 de marzo 8 de 2004, la Subgerente de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal-,
reconoció y liquidó a la accionante su pensión mensual vitalicia de vejez, no
con base en el salario realmente devengado por ella, sino con base en el sueldo
de cargos equivalentes en la planta interna del Ministerio. Como consecuencia
de tal reconocimiento el Ministerio de Relaciones Exteriores en Decreto
Ejecutivo No. 1534 de mayo 17 de 2004, adicionado por el Decreto Ejecutivo No.
2264 de julio 15 del mismo año, ordenó el retiro de la accionante de la Carrera
Diplomática y Consular y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores,
y acto seguido fue incluida en la nómina de pensionados de Cajanal a partir del
1° de agosto de 2004.
Si
bien la actora ya se encuentra pensionada, considera que las condiciones en que
dicho reconocimiento le fue hecho, vulnera sus derechos fundamentales a la
igualdad, a la vida digna, al mínimo vital y al trabajo, y en razón a tal
circunstancia, solicita se suspenda de manera inmediata su retiro de la Carrera
Diplomática y Consular y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores,
hasta tanto este Ministerio y la Presidencia de la República adecuen su
conducta a lo establecido por la Corte en la sentencia C-173 de 2004.
Argumenta
la actora que la pensión que le fuera reconocida por Cajanal  no corresponde
con el salario por ella realmente devengado, con lo cual sus derechos
fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones
dignas se ven afectados.
Frente
a los anteriores hechos, y vistos los lineamientos jurisprudenciales a seguir
en el caso de la improcedencia general de la acción de tutela para
reclamaciones de prestaciones sociales, considera la Sala que en el presente
caso, este mecanismo judicial excepcional no es el más viable por las
siguientes razones:
1.
La pretensión que plantea la accionante en el sentido de que por vía de tutela
se ordene la suspensión inmediata de su retiro de la Carrera Diplomática y
Consular y del servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores, escapa de
lleno a la competencia del juez de tutela, pues ciertamente las actuaciones
adelantadas por dicha autoridad Ministerial responde a su competencia legal y
administrativa, y el juez constitucional no puede invadir tal orbita funcional
y mucho menos controvertir actuaciones administrativas que ciertamente deben
ser discutidas por la accionante ante otras autoridades judiciales por medio de
las vías ordinarias establecidas para el efecto.
2.
Por otra parte, si el efecto pretendido por la tutelante con la petición de
suspensión inmediata de su retiro de la Carrera Diplomática y Consular es que
la pensión vitalicia de vejez a ella reconocida, le sea reliquidada teniendo en
cuenta los factores salariales que realmente corresponden con la remuneración
por ella devengada, debe la Sala, en este supuesto, entrar a verificar si se
cumple con las condiciones establecidas jurisprudencialmente por la Corte para
que la acción de tutela resulte viable. Veamos entonces si dichos requisitos de
procedibilidad se dan en el presente caso.
a. Que la persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o
lo que es igual, que se le haya reconocido su pensión.
Si,
efectivamente, la accionante tiene en la actualidad la condición de pensionada,
reconocimiento que le fuera hecho por la Caja Nacional de Previsión Social
Cajanal mediante Resolución No. 6446 de marzo de 2004. Además, su inclusión en
la nómina de pensionados a partir del 1° de agosto de 2004, confirma tal
condición de pensionada.
b. Que haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya
interpuesto los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la
pensión, haya presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo
de pensiones o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que
certifique su salario real y ésta se hubiere negado.
En
este punto, se puede comprobar según los documentos que obran en el expediente,
así como del relato de los hechos que hace la actora en la demanda de tutela,
ella repuso la resolución por la cual se reconoció su pensión, a fin de que se
requiriera al Ministerio de Relaciones Exteriores para que dicha entidad
remitiera a Cajanal información real, completa y detallada de todo lo devengado
por ella como funcionaria diplomática en el exterior. Consecuencia de la
mencionada reposición fue la expedición de la Resolución 1174 de junio 7 de
2004, que reliquidó su pensión de vejez con base en nuevos factores salariales,
quedando así agotada la vía gubernativa.
Con
posterioridad a la actuación administrativa adelantada por la actora, se
aprecia que por medio de su apoderado elevó ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores, varias peticiones encaminadas a que dicho Ministerio remitiera a
Cajanal, información completa de los salarios y demás asignaciones básicas por
ella realmente devengados durante el tiempo que ocupó el cargo de Cónsul
General en la ciudad de San Francisco (Estados Unidos).
c. Que haya acudido a las vías judiciales ordinarios para satisfacer
sus pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre
que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.
De
los hechos expuestos por la accionante en la tutela, así como de los documentos
que obran como pruebas en el expediente de la misma, no se aprecia que la
accionante haya adelantado alguna actuación judicial con miras a satisfacer sus
pretensiones, como tampoco se aprecia que esté imposibilitada para iniciar las
mismas. En este punto es importante señalar que vista la cronología de las
actuaciones adelantadas directamente ante el Ministerio, como de las diferentes
peticiones elevadas ante dicha autoridad ministerial, es claro que el siguiente
paso que se cumplió por parte de la accionante y su apoderado luego de agotar
la vía gubernativa, correspondió a la interposición de esta acción de tutela.
d. Que acredite las condiciones materiales que justifican la
protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera
edad, que la actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la
dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con
la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de
un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal.
Efectivamente,
al haberse reconocido la pensión vitalicia de vejez, se puede deducir que la
accionante es una mujer adulta de más de cincuenta y cinco años de edad, que
ciertamente se encuentra ya hacia el final de su vida laboral productiva, pero
que ciertamente no puede considerarse como una persona perteneciente a la
tercera edad.
Por
otra parte, la percepción de una mesada pensional que supera los once (11)
salarios mínimo mensuales legales vigentes, demuestra a todas luces que no
existe una afectación al mínimo vital, máxime cuando la misma accionante no
sólo no aporta prueba alguna que así lo demuestre, sino que se limita a hacer
una ligera apreciación en relación con la limitación que podría producirse en
sus hábitos de vida, sin que por ello se puede deducir que su mínimo vital y
las condiciones mínimas de vida a que tiene derecho todo ser humano para no ver
afectada su dignidad, ni su mínimo vital se vulneren por el monto de la mesada
pensional que percibe en la actualidad.
A
diferencia de las circunstancias que se presentaban en el caso de la sentencia
T-1078 de 2004[4],
en el cual la accionante era una ciudadana británica, residente en Londres,
quien prestó sus servicios en la Embajada de Colombia en dicho país, el
reconocimiento pensional que le fuera hecho con base en la equivalencia
salarial con un funcionario de la planta interna del Ministerio de Relaciones
Exteriores, atentaba indefectiblemente contra su mínimo vital, pues tal ingreso
era ampliamente inferior a los requerimientos mínimos que exige vivir en
Londres, donde el costo de vida es muy superior al de nuestro país. En este
caso, vistas las gestiones adelantadas por la accionante, incluido el
otorgamiento de poder en la ciudad de Bogotá a su apoderado, hace suponer que
la accionante se encuentra en el país, y por ello, se reafirma aún más que la
asignación pensional mensual percibida es suficiente para garantizar los
derechos a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital.
En
conclusión, en tanto no se cumplen con todos los condiciones jurisprudenciales
reseñada para que la presente acción de tutela resulte procedente, y en el
entendido mismo de que la accionante reclama sencillamente la reliquidación de
su pensión de vejez, sin que por ello el monto de la actualmente reconocida
vulnere sus derechos fundamentales, considera esta Sala de Revisión, que esta
tutela es improcedente y que la reclamación de la actora cuenta con otra vía
judicial, esta sí de carácter ordinario, para reclamar la protección de sus
derechos de orden legal.
Por
todo lo anterior, esta Sala de Revisión confirmará las sentencias que se
revisan pero por las consideraciones aquí expuestas.
VI. DECISIÓN.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR las sentencias
proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, pero por las consideraciones
aquí hechas.
Segundo. Por Secretaría General líbrense
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver folios 15 a 22 del cuaderno principal del expediente.
[2]
Sentencia T-083 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En igual sentido Cfr.  sentencias
T-446, T-425 y T-1078 todas del 2004.
[3]
Cuyo texto consignaba:“Las
prestaciones sociales de los funcionarios pertinentes a la Carrera Diplomática
y Consular se liquidarán y se pagarán con base en la asignación básica mensual
y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario,
que le correspondieren en planta interna.”
[4]
Magistrado Ponente Jaime Araújo Rentería.