C-487-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-487/93
DEFENSOR DEL
PUEBLO-Requisitos/DEFENSOR
DEL PUEBLO-Calidades/CONSTITUCION POLITICA/INTERPRETACION SISTEMATICA
Es necesario que
se interprete la Constitución de manera sistemática. Que la Carta no haya
mencionado expresamente requisitos ni calidades para el Defensor del Pueblo no
significa en modo alguno que haya excluído la posibilidad de que el legislador
los estableciera, así no exista una delegación expresa que no es indispensable
pues tal atribución es legislativa precisamente en la medida en que no haya
sido asumida de modo directo por el Constituyente. Menos todavía puede
entenderse esa circunstancia, como lo hace la demandante, en el sentido de que
el empleo en cuestión no puede ser objeto de señalamiento legal de ningún
requisito ni de calidad alguna.
EJERCICIO DE
CARGOS-Requisitos
Los requisitos
para ejercer aquellos cargos respecto de los cuales el Constituyente ha
guardado silencio no son otros que los fijados por el legislador, en virtud de
la cláusula general de competencia. Todo requisito, por su misma naturaleza y
finalidad, busca precisamente establecer diferencias tendientes a garantizar el
adecuado desempeño de un cargo, así que en la materia que nos ocupa, no se
menosprecia a los demás profesionales sino que se selecciona entre las
distintas profesiones la de mayor afinidad con las responsabilidades propias
del empleo.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-282
Acción de
inconstitucionalidad propuesta por SYLVIA FAJARDO GLAUSER contra el artículo 3º
de la Ley 24 de 1992.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del veintiocho (28) de octubre de
mil novecientos noventa y tres (1993).
Decide la Corte
sobre la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley 24 de 1992, puesta en
tela de juicio por la ciudadana SYLVIA FAJARDO GLAUSER, en ejercicio del
derecho que le confiere el artículo 40, numeral 6º, de la Carta Política.
La norma en
cuestión, que ha sido acusada parcialmente, dice así (se subraya lo demandado):
"LEY 24 DE 1992
(Diciembre 15)
Por la cual se establece la organización y
funcionamiento de la defensoría del pueblo y se dictan otras disposiciones, en
desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 3º.- El Defensor del Pueblo deberá reunir
las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado. Tomará
posesión del cargo ante el Presidente de la República o ante quien haga sus
veces en la fecha de iniciación del período.
No podrá ser
defensor del pueblo:
1. Quien haya sido
condenado por sentencia judicial ejecutoriada a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos.
2. Quien en proceso
disciplinario haya sido sancionado con destitución o suspensión del cargo.
3. Quien haya sido
excluido por medio de decisión ejecutoriada del ejercicio de una profesión.
4. Quien se halle en
interdicción judicial.
5. Quien haya sido
objeto de resolución acusatoria, debidamente ejecutoriada mientras se defina su
situación jurídica, salvo si aquella se profirió por delitos políticos o
culposos.
6. Quien sea
pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, primero de afinidad o
primero civil, o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con los
representantes a la cámara que intervienen en su elección, con el Procurador
General de la Nación, y con el Presidente de la República o quien haga sus
veces que intervenga en su postulación.
PAR. En todo caso,
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido por la ley para el
Procurador General de la Nación será aplicable al defensor del pueblo".
I. RAZONES
INVOCADAS POR LA DEMANDANTE
Considera la ciudadana
demandante que la transcrita disposición infringe los artículos 2º, 13 y 40,
numerales 1º y 7º, de la Constitución Política y el Preámbulo de la misma.
Afirma que, de
acuerdo con el artículo 281 de la Constitución, el cargo de Defensor del Pueblo
es de carácter electivo y que en este tipo de empleos, en la medida en que se
encuentran afectados intereses de la comunidad y, por ende, el ejercicio del
poder político en su más amplia acepción, se configuran derechos políticos de
la mayor importancia: el de elegir y ser elegido y el de acceder a cargos
públicos en condiciones de igualdad.
El nombramiento del
Defensor del Pueblo corresponde a una elección que asume la modalidad
indirecta, pues el ciudadano no participa directamente sino por la vía de la
representación democrática: se "delega" en la Cámara de
Representantes.
El derecho a ser
elegido -dice- puede estar sujeto a ciertas restricciones que, en todo caso,
deben estructurarse sobre el criterio del "mínimo necesario". En la
sociedad democrática el acceso a los cargos de elección debe distanciarse de la
condición de "prerrogativa de pocos" para aproximarse a la de
"posibilidad para todos o para muchos". Este principio alcanza su
máxima expresión en los cargos de elección popular, pero no desaparece en
cargos electivos de diversa naturaleza como el de Defensor del Pueblo.
Sostiene la actora
que el Congreso es incompetente para establecer requisitos en relación con
cargos electivos de origen constitucional en los casos de silencio de la
Constitución.
La demandante
desarrolla esta idea así:
"En relación
con las condiciones para ejercer un cargo de carácter electivo, pueden
presentarse tres hipótesis fundamentales:
a) La Constitución
Nacional establece de manera explícita las condiciones para el ejercicio del
cargo. Es el caso del Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266 C.N.) y
del Contralor General de la República (art. 267 C.N.), entre otros. En estos
eventos, el Congreso pierde toda facultad regulatoria sobre la materia, en
cuanto el mínimo necesario a que se ha hecho mención, lo ha establecido el
constituyente, y no es dado al Congreso hacer más gravosas dichas condiciones.
Así pues, la facultad propia del Congreso de regular la función pública, sufre
una limitación que emana de la misma Carta, pues tratándose del establecimiento
de requisitos para cargos electivos de origen constitucional, es la
Constitución la que se ocupa directamente y en forma exclusiva del asunto.
b) La Constitución
no establece las condiciones para el ejercicio del cargo pero delega
expresamente esta facultad al legislador. Es el caso, entre otros, de los
Gobernadores (art. 303 C.N) y de los Concejales (art. 312 C.N.). El Legislador
al determinar las calidades deberá actuar sobre la lógica del mínimo necesario,
vale decir, la razonabilidad de las condiciones impuestas se sopesará en
función del interés superior de la Carta consistente en garantizar de manera
efectiva el derecho a elegir y ser elegido. No se trata entonces de una
facultad ilimitada que coloque al Congreso en la condición de constituyente.
c) La Constitución
no establece las condiciones para el ejercicio del cargo y tampoco delega esta
facultad al legislador. En estas circunstancias, se abren paso dos
interpretaciones posibles. La primera de ellas da prelación al principio según
el cual para cargos electivos de origen constitucional se radica en el
constituyente la imposición de calidades y por ende, el cargo objeto de
silencio por parte del constituyente no podría gozar de restricción alguna. La
facultad que tiene el Congreso de regular la función pública, traducida en la
posibilidad de establecer requisitos y condiciones para el ejercicio de un
cargo, desaparecería en estos eventos, de efectuarse un análisis sistemático de
las tres hipótesis expuestas a la luz del principio hermenéutico que exonera al
constituyente de incurrir en reiteraciones o repeticiones ("Nada de lo que
dice el constituyente es inocuo"). En otras palabras, si la Constitución
delega en el Congreso la facultad de regular lo atinente a las calidades de un
cargo electivo de origen constitucional (hipótesis b).) es por cuanto en este
ámbito el Congreso no tiene facultades. Así las cosas, cuando la Constitución
establece calidades, el legislador no puede añadir otras adicionales (hipótesis
a).); y, cuando omite establecer calidades, el legislador no puede so pretexto
del silencio del constituyente legislar, por cuanto se entiende que no exigió
ninguna en particular (hipótesis c).).
La segunda
interpretación, más amplia, otorga en defecto de disposición constitucional al
Congreso de la República, como responsable de regular lo referente a la función
pública, la posibilidad de entrar a regular la materia.
Pero, si aún en el
evento de contar el legislador con una delegación de carácter expreso debe
someterse a la integridad de la Constitución, con mayor razón, cuando esta
competencia no es explícita y clara.
En efecto, la
regulación pertinente, de ser viable, no escapa al principio constitucional que
actúa como directriz de estos cargos de elección, según la cual las
restricciones deben constituir un mínimo necesario o, a contrario sensu, estar
expresamente consagradas en la Constitución, tal como se estableció en el punto
anterior".
En cuanto al caso
concreto del Defensor del Pueblo, asevera la demanda:
"Para el caso
específico del Defensor del Pueblo, el parámetro que permite determinar este
mínimo es el artículo 282 de la Constitución Nacional que determina sus
funciones y no el artículo 232 que señala las condiciones para funcionarios de
entidades del todo diversas a la Defensoría del Pueblo. Del artículo 282 no se
desprende necesariamente la condición sine qua non de ser colombiano de
nacimiento o abogado con la experiencia exigida en el numeral 4º del artículo
232. Del artículo 282 se infiere tan sólo que el Defensor del Pueblo debe gozar
de una elevada idoneidad moral, de un lado, y de una elevada idoneidad
profesional, del otro, representada esta última en un conocimiento adecuado de la
ciencia del derecho, pero más aún, de la problemática de los derechos humanos.
Sobre las anteriores premisas, le sería eventualmente dable al Congreso
determinar las condiciones necesarias para ser elegido Defensor del Pueblo.
El Defensor del
Pueblo, como se desprende del artículo 282 debería ser ante todo, una persona
irreprochable en su aspecto moral; con dotes de buen administrador y lider; y,
con un conocimiento integral sobre los derechos humanos.
Al acudirse a otro
paradigma, se hicieron más onerosas dichas condiciones, dejando de lado el
principio del mínimo necesario que opera cuando está en juego el derecho
político a elegir y ser elegido.
Las condiciones del
artículo 232 exigidas para el caso de los magistrados de nuestros más altos
tribunales, buscan en esencia circunscribir el ejercicio de la magistratura a
personas que gocen de la condición o posean el perfil de juristas. La
Defensoría del Pueblo, como institución no se encuentra desligada del derecho,
y algunas de sus funciones, no todas, son de naturaleza jurídica; pero su razón
de ser, tal como se desprende del artículo 282 de la Constitución Nacional
consiste en la protección y promoción de los derechos humanos, en la creación y
consolidación de una cultura de los derechos humanos. En esta materia, la
tendencia del derecho ha consistido en la desformalización y universalización
de los conceptos y procedimientos. Este sector del derecho ha dejado de ser un
monopolio de los abogados y juristas, para pasar a ser un patrimonio de todos
los colombianos".
Añade, en cuanto al
papel del Defensor del Pueblo en el Derecho colombiano:
"No se debe
olvidar en este punto que en el caso colombiano, la figura del Defensor del
Pueblo no obstante formar parte del Ministerio Público no se identifica con la
del Procurador que actúa como un típico defensor o guardián de la ley y de la
Constitución, cumpliendo para tal efecto un rol en estricto sentido de carácter
jurídico. La naturaleza de la función del Procurador justifica la aplicación
para él del canon exigido a los magistrados, e incluso su extensión de manera
equivalente a sus agentes, como en efecto la Constitución Nacional lo hace en
el artículo 280 al estatuir la identificación de calidades entre los agentes
del Ministerio Público y los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante
quienes ejerzan su cargo esto por cuanto la Administración de Justicia y la
Procuraduría actúan como sistemas dinámicamente integrados. El Defensor del
Pueblo, por su parte, no necesariamente debe interactuar de manera permanente y
personal con la rama judicial a través de mecanismos litigiosos. Esa no
constituye la razón de ser de su cargo. Cuenta además con una infraestructura
de profesionales del derecho, y su función es metajurídica, en el sentido que
trasciende la tutela del orden jurídico, para situarse en la órbita de lo
fáctico, de la protección de derechos concretos de la comunidad actual y
materialmente amenazados o vulnerados, cumpliendo tareas de mediación, de
pedagogía, de denuncia, de investigación interdisciplinaria".
Concluye la
impugnante:
"...en caso de
silencio constitucional, estando de por medio derechos, y concretamente
derechos de importancia capital para una democracia como son el derecho de
igualdad y los derechos políticos de elegir y ser elegido y de acceder a cargos
y funciones públicas, que se encuentran afectados por la imposición de un
requisito, aquellas restricciones que trasciendan la naturaleza del cargo o
función pública entendida en un sentido puntual, han de ser reserva del poder
constituyente.
De aceptarse que en
el presente caso el legislador pueda desarrollar los derechos políticos
implícitos en la elección del Defensor del Pueblo a través de leyes, no debe
perderse de vista que en todo caso, el ámbito de legitimidad constitucional de
la ley está señalado en primer lugar por el contexto del derecho, valga decir,
por su marco natural o esencial y por el espacio que describe en su interacción
con otros derechos y valores del mundo jurídico intrínsecamente ligados al
mismo, y, en segundo lugar, por la razonabilidad y proporcionalidad de las
disposiciones que lo limiten, de manera que estas deben implicar el menor
sacrificio posible para los derechos y los valores en juego.
En este caso, el
cargo del Defensor del Pueblo antes de la ley era hipotéticamente accequible a
todos los ciudadanos. No obstante lo anterior, respetando el marco natural y
esencial del derecho y su interacción con otros intereses y valores de la
Constitución, y aceptando que el legislador tuviese facultades para regular
esta materia, habría sido posible limitar el universo de personas que
potencialmente pudiesen acceder a la misma. La disposición acusada lo hizo,
pero desconociendo el criterio de razonabilidad predicado estrictamente en relación
con la función de Defensor del Pueblo, y desconociendo además, el criterio de
proporcionalidad.
En efecto, en el
presente evento ha sido el legislador ordinario quien ha adoptado el pedido de
unas condiciones máximas que acogió el constituyente para un caso distinto, el
de los magistrados de nuestros más altos tribunales, no obstante que estas
calidades máximas, implican de por sí una mayor restricción al derecho, que no
dimana de la naturaleza de la función pública en cuestión, vista aisladamente o
en perspectiva dentro de la Constitución (razonabilidad).
Esta acción del
legislador implica además la inobservancia del principio de maximización de los
derechos y garantías consagrados en la Constitución, en cuanto las mismas
finalidades de idoneidad que persiguen las normas que establecen condiciones
para el ejercicio de un cargo, se hubiesen podido alcanzar mediante
disposiciones que no afectaran en tan alto grado los derechos en cuestión
(proporcionalidad)".
Señala que, además,
la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad. Dice al respecto:
"Es deseable
que excelentes abogados accedan al cargo de Defensores del Pueblo, pero aquí,
el ser abogado como exigencia, deja de lado a otros profesionales y no
profesionales que cuentan con la suficiente versación y preparación para
ejercer adecuadamente el cargo, lo mismo, puede afirmarse sobre la experiencia
que se exige en relación con el derecho. Aún aceptando que se requiriera cierto
nivel de madurez o de experiencia, para ejercer adecuadamente el cargo, más
importante que la práctica jurídica, es la trayectoria de la persona en
relación con los problemas de la comunidad en materia de derechos humanos. Tipo
de experiencia que no necesariamente coincide con el ejercicio de la
abogacía".
La ciudadana demandante
presentó oportunamente una adición a la demanda, en la cual consignó varias
referencias a la historia del establecimiento de las normas constitucionales de
la Defensoría del Pueblo para concluir que la voluntad de los constituyentes
fue la de dar un perfil político y no de jurista al funcionario en cuestión, al
exigirle las mismas calidades que para ser Senador.
Afirma a
continuación que "esta voluntad del Constituyente se vió vulnerada por un
exceso de la Comisión Codificadora que desafortunadamente no fue advertido por
la Asamblea". El legislador, por su parte, según la actora, no tuvo en
cuenta la voluntad de la Asamblea, que ha debido inspirar el artículo objeto de
la demanda.
II. FIJACIÓN EN
LISTA
Según informe
secretarial, el término para impugnar o defender la constitucionalidad del
artículo acusado transcurrió y venció en silencio.
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación rindió concepto, en cuya parte fundamental se expresa:
"En el seno de
la Asamblea Nacional Constituyente se debatió ampliamente lo relacionado con
los requisitos para ser elegido Defensor del Pueblo. Las discusiones giraron
alrededor de las dos propuestas sometidas a su consideración, consistentes la
una en que para ser Defensor del Pueblo se debían reunir las mismas calidades
de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que fuera un ciudadano que
además de tener una conducta intachable y una moralidad a toda prueba, contará
con una excelente formación jurídica, académica y científica; la otra, más
amplia, proponía de que (sic) para desempeñar ese alto cargo bastaba con
cumplir idénticos requisitos a los exigidos para ser Senador de la República.
Fue finalmente esta
última posición la que hizo carrera en la Asamblea Nacional Constituyente. En
efecto, en la Sesión Plenaria de junio 7 de 1991 se aprobó en Primer Debate el
artículo relativo al Defensor del Pueblo en la siguiente forma:
"El Defensor
del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus funciones bajo
la suprema dirección del Procurador General de la Nación, será elegido por la
Cámara de Representantes de terna elaborada por el Presidente de la República,
para un período igual al de éste y tendrá las mismas calidades que se
requieren para ser Senador de la República.
Sin embargo, es
necesario anotar que la parte relativa a las calidades para ser Defensor del
Pueblo, por ser iguales a las exigidas para ser Senador de la República, fue
votada entre corchetes en la espera de que estas últimas fueran determinadas y
votadas definitivamente.
Es quizás por esta
razón que el texto que fue presentado a la Sesión Plenaria de julio 1º para
Segundo Debate, después de haber pasado por una Comisión Codificadora, no
incluía la frase "y tendrá las mismas calidades que se requieren para ser
Senador de la República".
Lo cierto es,
entonces, que el texto definitivo de la Constitución de 1991 nada dice respecto
de las calidades exigidas para ocupar el cargo de Defensor del Pueblo".
A continuación, el
Jefe del Ministerio Público interpreta esa historia constitucional afirmando:
"Pero ese vacío
dejado por el Constituyente, producto muy probablemente de un olvido, dada la
premura con la que fue aprobada la Constitución de 1991, no significa que su
intención fuera la de no exigir condición alguna para desempeñar tan alta
dignidad. Por el contrario, como se explicó anteriormente, ese tema fue
preocupación de nuestro Constituyente y ampliamente debatido tanto en la
Comisión respectiva, como en la Plenaria.
Es por ello, que
este Despacho considera que ante la ausencia de previsión constitucional
respecto a las calidades para ser Defensor del Pueblo, el legislador podía
validamente entrar a regular la materia, máxime cuando el artículo 283 superior
dejó a la Ley todo lo relativo a la organización y funcionamiento de la
Defensoría del Pueblo".
Concluye el
concepto:
"Al respecto
cabe anotar, que por no haber tenido la exigencia de calidades para el Defensor
del Pueblo consagración constitucional, no es posible hablar de la intención
del Constituyente. La intención del Constituyente tiene relevancia jurídica en
la medida en que la materia que involucre haya sido efectivamente consagrada en
la Constitución. No se trata pues, de aquello que pudo haber sido y no fue.
Como consecuencia,
el Legislador en el caso sub-examine tenía, dentro del marco constitucional,
una facultad discrecional para determinar las calidades para ser Defensor del
Pueblo".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Por cuanto forma
parte de una ley de la República, la constitucionalidad del artículo
parcialmente acusado debe ser definida por esta Corporación, con arreglo a lo
previsto por el artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política.
El derecho
constitucional al desempeño de cargos públicos. El Defensor del Pueblo.
Requisitos para desempeñar la función
Es verdad, como dice
la demandante, que la Constitución ha garantizado a todo ciudadano el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y que
para hacer efectivo ese derecho puede elegir y ser elegido y acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (artículo 40, numerales 1º y 7º de la
Constitución).
A ese derecho, que
tiene el carácter de fundamental, se ha referido esta Corte en los siguientes
términos:
"No puede ser
ajeno a la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el
ejercicio cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación
política, ya que éstos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual
exige, como algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el
manejo de los asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista
con el Estado el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
Desde la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en 1789 por la
Asamblea Nacional Francesa, se plasmó, como derecho del ciudadano, el de ser
admitido a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según sus
capacidades y sin otro criterio de distinción que el derivado de sus virtudes y
de sus talentos, principio ratificado por el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) cuando
declaró en 1969 que todo ciudadano debe gozar del derecho y la oportunidad de
"tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país".
El mismo principio
había quedado plasmado en el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos que proclamó la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1948 y en el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, que entró en vigencia el 23 de marzo de 1976.
Tanto la Convención
Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos fueron aprobados por el Congreso de Colombia mediante la
Ley 74 de 1968.
El derecho
específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la
luz de la Constitución colombiana, no únicamente por lo que significa en sí
mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio
encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto
de realizar la vigencia material de la democracia participativa.
Si ello es así, tal
protección puede ser reclamada, en casos concretos, mediante el uso del
mecanismo de la acción de tutela, concebida precisamente como medio idóneo para
asegurar que los derechos trascienden del plano de la ilusión al de la
realidad". (Cfr. Corte Constitucional Sala Tercera de Revisión. Sentencia
T-003 del 11 de mayo de 1992).
No obstante, de la
existencia de tal derecho no puede colegirse que el ejercicio de funciones
públicas esté libre de toda exigencia y requisito para quien es llamado a los
cargos de mayor responsabilidad. Por el contrario, el buen éxito de la gestión
estatal y, por ende, el bien común, dependen de una adecuada preparación y de
la idoneidad profesional, moral y técnica de las personas a las que se confía
la delicada responsabilidad de alcanzar las metas señaladas por la
Constitución. Ello se expresa no solamente en el señalamiento previo y general
de la forma como se accederá al desempeño del cargo, lo cual asegura la
legitimidad de la investidura (elección o nombramiento), sino la previsión de
las calidades y requisitos que debe reunir aquel en quien recaiga la
designación, las cuales pueden ser señaladas directamente por la Constitución
o, en sustitución de ella, por la ley, ya que es al legislador a quien
corresponde establecer las normas generales aplicables al ejercicio de la
función pública, sujetando eso sí todos sus mandatos a la preceptiva
fundamental.
El Defensor del
Pueblo, que hace parte del Ministerio Público, es elegido por la Cámara de
Representantes para períodos de cuatro años de ternas elaboradas por el
Presidente de la República (artículos 118, 178 y 281 C.N.).
La Constitución
Política no se ocupa en determinar las calidades para ser elegido y para
desempeñar el cargo de Defensor del Pueblo, tal como sí lo hizo en los casos
del Presidente de la República (art. 191 C.N.), los senadores (art. 172), los
representantes (art. 177), los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (art. 232), los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura (art. 255) y el Fiscal General de la Nación (art.
249), entre otros funcionarios del Estado.
Los antecedentes
constitucionales indican que en la Asamblea Constituyente la mayoría de los
proyectos se inclinaban a que el Defensor del Pueblo reuniera las mismas
calidades exigidas a los magistrados de las altas corporaciones de justicia.
En el
Informe-Ponencia para primer Debate en Plenaria (Delegatarios Armando Holguín
Sarria y Hernando Londoño J.) puede leerse:
"El Defensor
del Pueblo deberá reunir las mismas calidades de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia...".
Esta fórmula fue
aprobada por mayoría en la Comisión IV, encargada del estudio de la
"Administración de Justicia y el Ministerio Público". La votación fue
de siete (7) votos afirmativos, dos (2) negativos y cero (0) en blanco.
La propuesta inicial
fundía en una misma persona al Procurador General y al Defensor de los Derechos
Humanos y denominaba al titular del cargo "Defensor del Pueblo". La
justificación central de la propuesta estaba sustentada en los siguientes términos:
"Ya no será el
Ministerio Público ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno sino bajo la
suprema Dirección del Defensor del Pueblo.
Será, por otra
parte, un Ombudsman con Fuerza: de creación constitucional; independiente de
las ramas en su gestión; se ocupa de atender quejas contra injusticias y
errores de la administración. Pero, además de velar por el cumplimiento de las
normas, investiga y sanciona" (Cfr. Gaceta Constitucional No. 66 del 3 de
mayo de 1991. Pág. 9).
La Gaceta No. 83,
del 27 de mayo de 1991, contiene el articulado aprobado por las cinco
comisiones. En la página 29, bajo el título "calidades" figura el
mismo texto transcrito anteriormente, es decir el que exigía para el Defensor
del Pueblo las mismas calidades establecidas para los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia.
La Delegataria María
Teresa Garcés Lloreda presentó un informe de minoría en el que recomendaba la
conservación de la figura del Procurador General de la Nación y la creación,
aparte, de la Defensoría del Pueblo bajo el siguiente argumento:
"Se trata de
crear una figura que permita que los Derechos Humanos que establece la
Constitución puedan ser debidamente protegidos y respetados en realidad.
En nuestro país se
justifica ampliamente la creación de esta institución cuya eficacia ha sido
probada en otras latitudes, por muchos motivos. El individuo aislado tiene en
forma creciente la necesidad de ser protegido frente a la burocracia, cada vez
más fuerte y numerosa, ya que los otros medios de control son insuficientes.
Según nuestra
propuesta, se facultaría al Defensor de los Derechos Humanos para actuar de
oficio con el fin de evitar la violación de los Derechos, de una o varias
personas, o con el objeto de procurar su restablecimiento cuando hubieren sido
infringidos.
Así mismo, se
propone dotar a este funcionario de la facultad de recibir los reclamos o
quejas individuales o colectivas por violaciones de los derechos humanos, ya
sea por parte de los funcionarios públicos o por personas u organizaciones de
carácter particular y acudir ante dichos funcionarios o personas en procura de
encontrar una solución.
La competencia del
Defensor de los Derechos Humanos debería extenderse a vigilar la conducta de
los militares, como sucede en los Países Escandinavos y en Alemania Federal.
Este funcionario
trabajaría en estricta colaboración con la Procuraduría General de la Nación,
ya que con base en los reclamos y quejas y en caso de encontrarlo necesario
tendría la obligación de informar a esta entidad para que investigue e inicie
las acciones disciplinarias y judiciales a que haya lugar.
Como un complemento
al Derecho de presentar peticiones comunitarias a las autoridades, se propone
establecer como función del Defensor de los Derechos Humanos el actuar como
mediador de estas peticiones cuando las organizaciones cívicas y populares así
lo demanden.
Le corresponderá,
además, velar por los derechos de las minorías étnicas y de los consumidores y
además se le atribuye una importante misión de divulgación y educación en
materia de derechos humanos.
Deberá, igualmente,
organizar la Defensoría Pública, como apoyo a todas aquellas personas que no
pueden pagar los servicios de un abogado para defenderse en un proceso o para
la realización de algunos actos ante las autoridades judiciales.
Finalmente y
teniendo en cuenta que es propósito de esta Constitución amparar o hacer
efectiva la protección de los Derechos Humanos, el Defensor podrá interponer el
Recurso correspondiente ante los jueces.
Este funcionario
deberá rendir informes a la Cámara de Representantes y a la opinión pública
sobre el resultado de sus investigaciones.
Esta institución
podría constituir un esfuerzo de humanización y de lucha contra la injusticia,
ya que, como ya se dijo, es la defensa de los derechos del individuo a menudo
subyugado por un sentimiento de impotencia frente a la administración"
(Gaceta Constitucional No. 89. Pág. 9 y siguientes).
En cuanto a las
calidades, la Constituyente Garcés Lloreda no modificaba la proposición de la
mayoría:
"ARTICULO.
El Defensor de los Derechos Humanos será elegido por el Congreso de la
República, para períodos de cuatro años, no podrá ser reelegido para el período
subsiguiente y tendrá las calidades que se requieren para ser Magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de
Estado". (Subrayado fuera de texto).
Una vez discutido el
tema en primer debate, la norma aprobada fue la siguiente:
"ARTICULO. Titular
y elección. El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público
y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la
Nación. Será elegido por la Cámara de Representantes de terna elaborada por el
Presidente de la República, para un período igual al de éste y tendrá las
mismas calidades que se requieren para ser Senador de la República".
(Aprobado 7 de junio de 1991). (Subrayado fuera del texto). (Cfr. Gaceta
Constitucional No. 109  del 27 de junio de 1991 pág. 23).
Ahora bien, surtido
todo el trámite en la Asamblea Nacional Constituyente, el texto definitivo
aprobado fue el del artículo 281 C.N.:
"Art. 281. El
Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus
funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será
elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna
elaborada por el Presidente de la República".
Acudiendo, pues, a
lo que la actora denomina "verdadera intención del Constituyente", no
podría asegurarse que se hubiera desistido, al final y sin motivo, de exigir
para el cargo de Defensor del Pueblo las condiciones y calidades tantas veces
aludidas.
Lo científico es
reconocer que el Constituyente no estimó forzoso señalar en el mismo texto de
la Carta tales condiciones y calidades, lo cual no necesariamente lleva a
concluir que hubiese optado por establecer que no se señalaría ninguna de
ellas.
No es suficiente,
entonces, el criterio histórico para arribar a una conclusión definitiva sobre
el tema planteado. Es necesario que se interprete la Constitución de manera
sistemática.
Que la Carta no haya
mencionado expresamente requisitos ni calidades para el Defensor del Pueblo no
significa en modo alguno que haya excluído la posibilidad de que el legislador
los estableciera, así no exista una delegación expresa, que la actora echa de
menos pero que no es indispensable pues tal atribución es legislativa
precisamente en la medida en que no haya sido asumida de modo directo por el
Constituyente. Menos todavía puede entenderse esa circunstancia, como lo hace
la demandante, en el sentido de que el empleo en cuestión no puede ser objeto
de señalamiento legal de ningún requisito ni de calidad alguna.
Ello implicaría que
la función de establecer requisitos para el desempeño de un empleo sería propia
del Constituyente e indelegable y, por tanto, todo cargo debería figurar en la
Constitución y aparecer en ella exhaustivamente regulado, lo cual es contrario
a la esencia fundamental de la Carta.
Debe tenerse en
cuenta que, según el artículo 275 de la Constitución, el Procurador General de
la Nación es el supremo director del Ministerio Público.
De acuerdo con el
artículo 277 Ibidem corresponde al Procurador, con el auxilio del Defensor del
Pueblo, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, mientras que
al tenor del artículo 281, el Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio
Público y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador
General de la Nación.
El artículo 279 deja
a la ley lo relativo a la determinación de la estructura y funcionamiento de la
Procuraduría General de la Nación -cabeza del Ministerio Público- así como la
regulación sobre el ingreso y concurso de méritos, el retiro del servicio, las
inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades,
remuneración y régimen disciplinario de todos sus funcionarios y empleados.
Si la Constitución
establece como de competencia del legislador lo referente a la definición y
regulación de los elementos dichos entratándose del máximo organismo del
Ministerio Público, no se encuentra razón alguna para sostener que no pudiera
la ley cumplir idéntica función en cuanto a la Defensoría del Pueblo cuando al
respecto la Constitución ha callado.
Así, pues, a juicio
de la Corte, los requisitos para ejercer aquellos cargos respecto de los cuales
el Constituyente ha guardado silencio no son otros que los fijados por el
legislador, en virtud de la cláusula general de competencia.
No se vulnera con
ello el derecho a la igualdad, como sostiene la demandante al mostrarse
extrañada por la exigencia legal de que el Defensor del Pueblo sea abogado.
En efecto, todo
requisito, por su misma naturaleza y finalidad, busca precisamente establecer diferencias
tendientes a garantizar el adecuado desempeño de un cargo, así que en la
materia que nos ocupa, no se menosprecia a los demás profesionales sino que se
selecciona entre las distintas profesiones la de mayor afinidad con las
responsabilidades propias del empleo. Presume el legislador, apoyado en el
poder del que ha sido revestido, que, tratándose de un cargo cuya misión
fundamental consiste en la defensa de los derechos humanos, quien mejor puede
conocer  acerca de ellos, dada su profesión, es el abogado, no solamente por su
formación académica sino por las varias funciones de índole jurídica que, por
mandato expreso de la Constitución, han sido confiadas al Defensor del Pueblo.
Tal es el caso de la invocación del Habeas Corpus, la interposición de acciones
de tutela y de acciones populares y la presentación de proyectos de ley sobre
materias relativas a su competencia. La ley, entonces, ha obrado en
consecuencia, determinando que el Defensor del Pueblo deberá ser abogado, a lo
cual ha agregado otros requisitos.
Puede discreparse de
ese pensamiento del legislador o considerarse que ha podido partir de
presupuestos diferentes, tal como el que propone la accionante, pero nunca
derivar de ello una inconstitucionalidad de la norma, pues lo dicho en nada
contradice los mandatos superiores.
No se encuentra, por
tanto, que la disposición acusada viole la Constitución Política, sino que más
bien tiende a desarrollarla. Así que no se accederá a la pretensión de la
demandante.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, una vez cumplidos los trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991 y
oído el concepto del Procurador General de la Nación, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 3º de la Ley 24 de 1992 en la parte demandada.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                 Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)