T-705-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-705/06
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido/DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Afiliación
y cotización
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Exigencia
del retiro para el pago efectivo y disfrute de la pensión legal
El retiro de
una persona del régimen del Sistema General de Pensiones –SGP- constituye una
exigencia para el pago efectivo y el disfrute de la pensión legal que ha sido
conferida a aquélla en virtud del cumplimiento de los requisitos de tiempo de
semanas cotizadas y edad. Se reitera que la regla general es la afiliación al
Sistema General de Pensiones y con el fin de acceder al disfrute de la pensión
de vejez, las personas deben acreditar ante el organismo al cual se encuentren
afiliadas, su retiro o desafiliación del Sistema General de Pensiones - SGP-.
DERECHO DE PETICION-Solicitud al INCORA
en liquidación de la suspensión de aportes y desafiliación del sistema de
pensiones/DERECHO DE PETICION-Vulneración por falta de respuesta clara,
oportuna y de fondo por el INCORA
De
conformidad con el material probatorio allegado al expediente en el trámite de
la acción de tutela y de la revisión, se encuentra demostrado que el actor
acudió ante el INCORA en liquidación, en ejercicio del derecho de petición con
el objetivo de solicitar la suspensión del pago de aportes al Sistema General
de Pensiones –SGP-, e igualmente su desafiliación del Instituto de Seguros
Sociales, ente administrador de sus aportes pensionales con fundamento en el
cumplimiento de los requisitos de edad y semanas cotizadas para acceder a su
pensión de jubilación. Con fundamento en el estudio del expediente, la Sala
aprecia que no obra copia de la respuesta ofrecida por el ente demandado a la
petición aludida. La Sala observa que la Entidad demandada no ha emitido una
respuesta concreta al actor referente a su petición de desafiliación, lo cual
genera la vulneración del derecho fundamental de petición, toda vez que como lo
afirmó esta Sala en las consideraciones precedentes, la entidad pública esta
obligada a brindar una respuesta clara, de fondo –positiva o negativa- y
concreta al peticionario acerca de su solicitud.
Referencia: expediente
T-1334818
Acción de
tutela instaurada por Ramón Esmider Cuevas Gómez contra el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria –INCORA- en liquidación.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., veintidós (22) de
agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Clara Inés
Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos de instancia dictados por el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Cali, el veinticinco (25) de enero de 2006 y el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali – Sala Laboral- el nueve (9) de
marzo de 2006.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Ramón Esmider Cuevas Gomez, presentó acción de tutela el 12 de enero de 2006
contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- en liquidación,
con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición y
seguridad social.
Hechos y
Pretensiones
1.- Manifiesta
el accionante, quien es servidor público del INCORA en liquidación, que en el
año 2003 alcanzó los requisitos de edad y tiempo de semanas cotizadas que exige
la ley para acceder a su pensión. Afirma que de conformidad con lo anterior,
mediante derecho de petición de noviembre 9 de 2003 le solicitó al INCORA cesar
los descuentos por el pago de aportes en seguridad social en pensiones que
realizaba ante el Instituto de Seguros Sociales –ISS-.
2.- Señala que
aún cuando la Entidad demandada cesó el pago de los aportes, ésta no reportó la
novedad de desafiliación del actor al Sistema General de Pensiones -SGP-. Por
tanto, el Instituto de Seguros Sociales –ISS- continuó considerando activo al
actor y con obligación de cotizar.
3.- Expresa que
hasta el momento de instaurar la acción de tutela, el INCORA no había reportado
su desafiliación y retiro ante el ISS, la cual es necesaria para el
reconocimiento y pago retroactivo de su pensión de jubilación desde el momento
en que cumplió los requisitos para acceder a dicha prestación y por este
motivo, vulneró su derecho de petición.
4.- Indica en su
demanda que una vez el INCORA en liquidación reporte ante el Instituto de
Seguros Sociales –ISS- su desafiliación al Sistema General de Pensiones desde
el año 2003, dicho Ente procederá al pago retroactivo de su pensión e
igualmente, reintegrará tanto al INCORA como al accionante las cotizaciones que
se hubieren realizado con posterioridad a noviembre de 2003.
5.- En
consecuencia, solicita la protección de sus derechos fundamentales de petición
y seguridad social y particularmente:
- Ordenar al
INCORA -en liquidación- que de conformidad con la solicitud del actor, reporte
al Instituto de Seguros Sociales –ISS- la desafiliación del actor al Sistema
General de Pensiones desde diciembre de 2003.
Intervención
del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria–INCORA-, en liquidación
6.- Luis Carlos
Ochoa Cadavid, Gerente Liquidador del INCORA, dio respuesta a la acción de
tutela de la referencia mediante oficio del 24 de enero de 2006, en el cual
solicitó negar las pretensiones de la demanda, por considerar que la actuación
llevada a cabo por el INCORA respondió las pretensiones del actor y por ende,
no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales de aquél.
7.- En este
contexto, manifestó que de conformidad con los archivos existentes en la
Entidad a la cual representa, no figuran aportes al Sistema General de
Pensiones a nombre del peticionario desde el 1° de diciembre de 2003 y por este
motivo, el INCORA emitió de manera efectiva respuesta de fondo a la solicitud
de 9 de noviembre de 2003 presentada por el actor.
8.- Igualmente,
expresó que la solicitud del accionante se encuentra dirigida a que le sean
resueltos a su favor aspectos de índole económica, como el reconocimiento del
pago retroactivo de la pensión de jubilación, lo cual no es procedente mediante
la acción de tutela. En virtud de lo anterior, explicó que las pretensiones del
actor deben ser controvertidas en la jurisdicción contencioso administrativa.
9.- Por otra
parte, indicó que cesar el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social a que
está obligada una persona y retirarla de dicho Sistema son situaciones
diferentes, toda vez que una persona que sea desafiliada no puede realizar los
aportes del 1% de su salario al Fondo de Solidaridad Pensional, a los cuales se
encuentra obligado por devengar mas de 4 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 100 de
1993, modificado por el artículo 7 de la Ley 797 de 2003. En consecuencia,
estimó que proceder a la desafiliación del señor Ramón Cuevas, quien se
encuentra activo en la nómina de servidores públicos del INCORA “sería
incurrir en un peculado en beneficio de un tercero, ya que igualmente cesarían
estos descuentos” (ver folio 33, cuad. principal).
10.- Finalmente,
manifestó que las actuaciones adelantadas por la Entidad a la que representa,
encaminadas a resolver el derecho de petición que motivó la acción de tutela
fueron cumplidas y se encuentran ajustadas a los procedimientos legales y
constitucionales.
Pruebas que
obran en el expediente
- Copia de
derecho de petición de noviembre 9 de 2003 presentado por Ramón Esmider Cuevas
ante el Gerente Liquidador del INCORA, donde solicita suspender el descuento
mensual que se efectúa por concepto de cotización al Fondo de Pensiones –ISS-
(fl. 5, cuaderno principal).
- Copia de
derecho de petición de septiembre 9 de 2004 suscrito por Ramón Esmider Cuevas,
Efrén Hoyos Dueñas y Jenner Domingo Muñoz ante la Gerencia del INCORA en
liquidación, donde solicitan información sobre la terminación de los pagos por
concepto de cotizaciones ante el ISS y el trámite surtido frente a sus
solicitudes de pensión (fl. 8, cuaderno principal).
- Copia de
petición de mayo 23 de 2005 suscrita por el actor ante la responsable de
Talento Humano de la Entidad demandada, con el fin de que el INCORA en
liquidación revise y corrija las inconsistencias referentes a la “certificación
laboral del empleador para bono pensional” y así mismo, expida una
certificación por escrito indicando hasta que fecha efectuó aportes ante el
Instituto de Seguros Sociales (fls. 9 y 10, cuaderno principal).
- Copia de
oficio suscrito por Irma Constanza Moreno, responsable de la oficina de Talento
Humano del INCORA en liquidación, el 18 de julio de 2005, donde brinda
respuesta al oficio de mayo 23 de 2005. Manifiesta que los descuentos por
concepto de aporte del demandante ante el ISS fueron realizados hasta el 30 de
noviembre de 2003 (fl. 14, cuaderno principal).
- Copia de
derecho de petición de octubre 3 de 2005, dirigido por el actor ante el INCORA
en liquidación, en el que solicita explicación sobre las  razones por las que
en la historia laboral remitida al ISS no figura la novedad de su retiro del
Sistema General de Pensiones –SGP- (fls. 11 y 12, cuaderno principal).
- Copia de
oficio de noviembre 2 de 2005, emitido por la representante de Talento Humano
del INCORA en liquidación para dar respuesta al derecho de petición de octubre
3 de 2005. Comunica al actor que no figura la novedad de retiro de la
cotización del ISS, toda vez que “usted solicitó no se le continuara
descontando aporte a pensión, mas no que fuera retirado del Sistema General de
Pensiones” (fl. 15, cuaderno principal).
- Copia de
derecho de petición de diciembre 5 de 2005 dirigido por el actor al Gerente
Liquidador de la Entidad accionada, en la cual solicita “corregir el error
sobre la novedad de mi retiro que debió ocurrir en diciembre de 2003 y como
consecuencia de ello exigir el reintegro de los aportes que a partir de esa
fecha se hubieren realizado de los cuales deberán cancelar al suscrito el
aporte correspondiente al trabajador”(fl. 7, cuaderno principal).
- Copia de
oficio de marzo 13 de 2006 en el cual el accionante solicita al Gerente
liquidador del INCORA reportar ante el ISS la novedad de su desafiliación
retroactiva desde diciembre de 2003, lo que justifica la cesación de pagos
prevista en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 (fl. 13, segundo cuaderno).
- Copia de
certificación laboral para bono pensional emitida por el INCORA, en liquidación,
que incluye información sobre períodos laborados, interrupciones laborales,
entidades de previsión a las cuales aportó, régimen aplicable al empleador para
pensiones, datos del empleador, expedida el 14 de julio de 2005 (fl.21, tercer
cuaderno).
- Copia de la
Resolución 029004 de 2005 “por medio de la cual se resuelve una solicitud de
prestaciones económicas en el sistema general de pensiones-régimen de Prima
Media con prestación definida” (fl. 23, tercer cuaderno).
Sentencias
objeto de revisión
Fallo de
primera instancia
11.- El Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Cali profirió sentencia el 25 de enero de 2006,
en la cual concedió la protección del derecho de petición y del derecho a la
seguridad social invocados por el peticionario.
En su
pronunciamiento, el juez señaló que con base en las pruebas allegadas en el
trámite se evidencia que a partir de la petición elevada por el accionante en
diciembre de 2003, se presentaron otras peticiones que hasta el momento de
presentarse la tutela no habían sido resueltas de fondo.
Así mismo,
explicó que el INCORA incurrió en la violación de los derechos del actor como
consecuencia de negar la solicitud de retiro elevada por el actor, toda vez que
le ha impedido a éste acceder al disfrute de la pensión que le corresponde ya
que sólo tendrá derecho a la misma cuando acredite la desafiliación al régimen
pensional, según lo prevé la normatividad vigente.
12.- De otro
lado, estimó que es evidente la omisión en la cual incurrió el Ente demandado “puesto
que han transcurrido mas de dos años desde cuando elevó la solicitud sin que
hasta le fecha se haya emitido respuesta clara, precisa y de manera congruente,
sobrepasando el término consagrado en el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo, aplicable para este tipo de peticiones (…)” (ver fl. 37,
cuad. principal).
13.- Con
fundamento en las anteriores consideraciones ordenó al INCORA resolver en el
término de cinco días la petición elevada por el señor Ramón Esmider Cuevas, en
el sentido de oficiarle al Instituto de Seguros Sociales, dándole a conocer la
novedad del retiro del accionante, como cotizante al fondo de pensiones, a
partir del mes de diciembre de 2003.
Impugnación
14.- El INCORA
en liquidación impugnó la decisión adoptada en primera instancia y señaló que
la orden dictada por el juez de conocimiento en el sentido de oficializar el
retiro del señor Ramón Esmider Cuevas ante el Instituto de Seguros Sociales no
puede ser cumplida, toda vez que el accionante se desempeña como funcionario
público.
15.- Así mismo,
manifestó que cuando el juez constitucional resuelve controversias relacionadas
con el derecho de petición debe ordenar única y exclusivamente que se brinde
una respuesta “mas no a que se expidan actos administrativos que contengan
reconocimientos de una u otra naturaleza en beneficio del accionante pues ello
contribuye a que por acatar un fallo de tutela el representante legal de la
entidad se extralimite en sus funcione y vaya más allá de los deberes que le
corresponde cumplir como servidor público” (fl. 45, cuaderno principal).
16.- Por otra
parte, señaló que de conformidad con las normas que rigen para la
administración pública con respecto a los aportes al sistema pensional, la
obligación de efectuar el pago de los aportes cesa en el momento en que se
cumplen los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Empero, el
retiro del sistema de pensiones es una situación diferente que implicaría para
la entidad incumplir la obligación de realizar aportes dirigidos al Fondo de
Solidaridad Pensional, al cual se encuentra obligado el actor por devengar más
de cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes.
17.- Finalmente,
adujo que las actuaciones adelantadas por la Entidad demandada dirigidas a
responder el derecho de petición que originó la acción de tutela fueron
cumplidas a cabalidad y se encuentran ajustadas a los procedimientos legales y
constitucionales.
18.- Con
fundamento en tales argumentos, solicitó al juez de segunda instancia revocar
lo decidido en la providencia impugnada y denegar el amparo solicitado.
Fallo de
segunda instancia
19.- El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali -Sala Laboral- profirió
sentencia de marzo 9 de 2006, en la cual indicó en primer lugar, que el INCORA respondió
de manera detallada el derecho de petición de octubre 3 de 2005, aún cuando no
le informó explícitamente si llevaría a cabo el reporte del retiro del actor
del fondo de pensiones del Instituto de Seguros Sociales.
20.- En segundo
término, estimó que el juez de primera instancia se extralimitó en el fallo por
ordenar al INCORA en liquidación dar a conocer al ISS la novedad de retiro
requerida por el actor como cotizante. Lo anterior, por cuanto “no se le
puede imponer a la accionada infractora de este derecho fundamental cómo se le
debe dar la respuesta a la solicitud interpuesta” (ver fl. 6, segundo
cuaderno).
De la misma
manera, expresó que para fundamentar el derecho fundamental de petición sólo es
necesario dar la orden para que la autoridad correspondiente responda, negando
o concediendo esa petición. En efecto, el Tribunal afirmó que “se cumple con
el derecho de petición cuando se responde de fondo lo pretendido por el petente
ya sea positiva o negativamente así la decisión sea equivocada como en este
caso, que la demandada desconoce la obligación de reportar toda novedad, en
esta situación el retiro del señor Cuevas Gómez al sistema integral de la
seguridad social en pensiones. Pero estos yerros no pueden ser debatidos
mediante tutela ya que para su causación existen mecanismos judiciales, el
proceso ordinario laboral en donde se debaten los derechos y obligaciones que
deriva una relación laboral” (ver fl. 6, segundo cuaderno).
21.- En
consecuencia, modificó el punto segundo de la sentencia proferida en primera
instancia y dispuso que “en el término de (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo el gerente liquidador del INCORA, responda la
petición elevada por el señor Ramón Esmider Cuevas Gómez sobe el reporte de la
novedad de su retiro al Instituto de Seguros Sociales en el fondo de pensiones”.
Revisión por
la Corte Constitucional
22.- Remitido el
expediente a esta Corporación, mediante auto del 12 de diciembre de 2005, la
Sala de Selección dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
23.- En el
trámite de revisión surtido en la Corte Constitucional, el accionante, Ramón
Esmider Cuevas presentó ante esta Corporación oficio de fecha junio siete (7)
de 2006, mediante el cual allegó documentación adicional sobre el reconocimiento
de su pensión de jubilación, que fue anexada al expediente de la referencia.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte
es competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Presentación
del caso y problema jurídico objeto de estudio
2.- El señor
Ramón Esmider Cuevas presentó acción de tutela contra el INCORA en liquidación,
por considerar que la negativa de la demandada de atender la petición de
noviembre 9 de 2003 y peticiones posteriores en donde le solicitaba reportar
ante el Instituto de Seguros Sociales –ISS- su retiro del Sistema General de
Pensiones como consecuencia del cumplimiento de los requisitos legales para
acceder a la pensión de vejez, configuró la violación de su derecho fundamental
de petición y seguridad social.
3.- De
conformidad con las circunstancias presentadas, la Corte Constitucional debe
pronunciarse sobre los siguientes problemas jurídicos:
(i) si una
entidad pública violó el derecho fundamental de petición de una persona por no
responder de fondo una solicitud que le fue presentada y proceder a
pronunciarse frente a la misma, solamente en el trámite de la acción de tutela.
(ii) si una
entidad pública vulnera el derecho a la seguridad social por no acceder a la
petición de retirar a un trabajador activo del Sistema General de Pensiones a
quien le fue reconocida pensión de jubilación, desde el momento en que aquél
cumplió los requisitos legales para acceder a dicha prestación.
4.- Con el fin
de solucionar los problemas jurídicos planteados, esta Sala (i) reiterará la
jurisprudencia constitucional sobre la protección constitucional del derecho de
petición y la debida notificación de la respuesta al peticionario, (ii)
estudiará el alcance del derecho a la seguridad social y las disposiciones
sobre afiliación y cotizaciones en el Sistema General de Pensiones y (iii)
resolverá el caso concreto.
Protección
constitucional del derecho fundamental de petición. Debida notificación de la
respuesta al peticionario. Reiteración de Jurisprudencia Constitucional.
5.- El derecho
fundamental a presentar peticiones respetuosas y obtener una respuesta pronta
se encuentra consagrado en el artículo 23[1] de la
Constitución Política de Colombia y constituye una garantía de aplicación
inmediata cuya protección puede ser solicitada mediante la acción de tutela.
6.- Con
fundamento en el Texto Constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha
señalado los elementos que garantizan la vigencia del derecho de petición. De
esta manera, ha sido analizada la obligación de las autoridades públicas y de
los particulares frente a las peticiones que les son presentadas, las
condiciones temporales de una respuesta pronta y la eficacia de la respuesta,
es decir que sea de fondo y que sea notificada a la persona interesada.
7.- En primer
término, el derecho de petición puede ejercerse ante autoridades públicas y
particulares, por ejemplo empresas de servicios públicos o entidades del sector
financiero, quienes no pueden negar su admisión o iniciar las diligencias para
dar respuesta y están en la obligación de cumplir los parámetros establecidos
en la legislación y la jurisprudencia para atender las peticiones que se les
sean presentadas.
En este orden,
la Corte Constitucional ha protegido el derecho de petición de personas que
solicitaban una decisión sobre prestaciones sociales frente a entidades administradoras
de fondos de pensiones de carácter privado.
En la sentencia
T- 1058 de 2004 esta Corporación concedió la protección del derecho de petición
de una persona que había presentado ante la administradora de pensiones
Colfondos una solicitud de reconocimiento y pago de pensión de jubilación a la
cual consideraba tener derecho por cumplir los requisitos de tiempo y edad. En
dicho pronunciamiento, la Corte ordenó a la Administradora dar respuesta en
forma precisa al derecho de petición formulado por el accionante y afirmó que
Colfondos debía brindar una respuesta pronta y efectiva porque se verificaba
con claridad la procedencia del derecho de petición “a pesar de tratarse de
un particular, pues éste tiene encomendada la prestación de un servicio público,
como lo es el de la seguridad social”.
La decisión
adoptada por la Corte en la sentencia aludida, armoniza con el criterio
sostenido por esta Corporación, según el cual cuando el particular presta un
servicio público o cuando realiza funciones de autoridad, el derecho de
petición opera como si se dirigiera contra la administración[2].
8.- En segundo
lugar, el artículo 23 de la Constitución señala el derecho a obtener una pronta
resolución a las peticiones formuladas. Esta condición se refiere a la
obligación de emitir una respuesta oportuna, dentro de los términos legales
establecidos en el ordenamiento jurídico y ha sido explicada por esta
Corporación en diversos fallos, en los que ha analizado el límite temporal para
que una contestación cumpla el requisito de la prontitud.
Particularmente,
la sentencia T-377 de 2000 reiteró la regla según la cual el término para
resolver las solicitudes de las personas es el establecido en el Código Contencioso
Administrativo –art. 6-, que es de quince (15) días. De la misma manera, la
Corte ha indicado que de no ser posible una respuesta y antes de que se cumpla
el período de 15 días, la autoridad deberá explicar los motivos y señalar
cuándo realizará la contestación.
Igualmente,
frente a las solicitudes dirigidas a resolver derechos pensionales, en la
sentencia SU-975 de 2003, la Corte Constitucional, con fundamento en el
artículo 6º del CCA., el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 y el artículo 4º
de la Ley 700 de 2001 estableció una serie de parámetros a los que deben
ajustarse las autoridades en el trámite de los derechos de petición, a saber[3]:
“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional
–incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que
el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos
relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver
sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor
a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole
lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición
y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un
recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes
al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de
la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales,
en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho
fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6
meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial
de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”
Considerando los
anteriores parámetros, en diferentes pronunciamientos emitidos por la Corte
Constitucional, dentro de los cuales se encuentran las sentencias T- 977 de
2005, T-862 de 2005, T-669 de 2003, T-628 de 2002 y T-1160A de 2001 ha sido
establecido que la falta de respuesta o la resolución tardía vulneran el
derecho fundamental de petición y habilitan a la persona que resulte
perjudicada a acudir ante el juez constitucional y solicitar la protección de
su derecho.
9.- En tercer
término, es parte del contenido del derecho de petición, la eficacia de la
respuesta que se brinda el destinatario de la solicitud. Por ende, ante una
petición dirigida a un organismo público o particular, corresponde a los mismos
resolver de fondo lo solicitado y referirse de manera completa y clara a los
asuntos planteados[4].
Es así como, se entiende vulnerado el derecho de petición cuando
quien ha presentado una petición no ha obtenido respuesta o su solicitud no fue
atendida debidamente. En este orden, la indicación del trámite que se le dará a
una solicitud no es suficiente para satisfacer el derecho de petición[5].
De la misma manera, la respuesta debe constituir una definición positiva o negativa
acerca de la solicitud o que exprese con claridad las etapas, medios, términos
o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y contundente a quien
presentó la solicitud[6].
Adicionalmente,
ha sido afirmado que la comunicación acerca de la incompetencia de un organismo
determinado para resolver determinada solicitud constituye una evasiva
violatoria del derecho de petición y una falta al principio de eficacia que
inspira la función administrativa.
En este contexto, en la sentencia T-858 de 2005 la Corte se
pronunció con respecto a un caso en el que una persona que presentó ante el
Seguro Social la documentación requerida con el fin de iniciar el trámite y
obtener el reconocimiento y pago de una prestación legal no recibió respuesta,
aunque cumplió los requisitos exigidos por el Seguro Social, acerca de los
documentos solicitados y en las ocasiones en que indagaba por la respuesta
respecto de su petición efectuada, se le manifestaba que debía adjuntar
documentos adicionales. En dicha oportunidad, la Corte ordenó al ISS proferir
el acto administrativo correspondiente para resolver de fondo lo solicitado por
el señor Dagoberto Quesada Echavarría y reiteró lo afirmado por la jurisprudencia
constitucional en virtud de la cual las autoridades deben resolver de manera
clara y precisa la petición presentada y no otorgar una respuesta formal.
10.- En cuarto
lugar, en cumplimiento del derecho de petición, las autoridades y particulares
a quienes se dirijan solicitudes tienen la obligación de dar a conocer al
peticionario la respuesta correspondiente, lo cual equivale a la notificación
de la misma. Para cumplir con este lineamiento las entidades que reciben
peticiones deben actuar de manera diligente, con el objeto de que su respuesta
llegue a conocimiento de la persona interesada[7].
De esta manera,
la sentencia T-814 de 2005 señaló la obligación de la parte pasiva en el
derecho de petición de comunicar prontamente lo decidido al peticionario,
independientemente de que la respuesta sea positiva o negativa a sus
pretensiones. Dicho fallo reiteró la sentencia T- 669 de 2003 en donde la Corte
estableció que “no se considera como respuesta al derecho de petición
aquella presentada ante el juez, puesto que no es él el titular del derecho
fundamental[8]”. Por otro
lado, es oportuno indicar que la entidad a la cual se eleva el derecho de
petición debe velar porque la forma en que se surta la notificación sea
efectiva”.
En efecto, es
violatoria del derecho de petición una respuesta a un derecho de petición que
emite una entidad en el trámite de una acción de tutela pues, de un lado, dicha
respuesta constituye un aspecto procesal, específicamente el ejercicio del
derecho de defensa de la entidad demandada en el trámite de la acción de tutela
y por tanto, independiente del trámite propio del derecho de petición.
De otro lado,
por cuanto la respuesta a un derecho de petición presentado ante una entidad
pública representa un acto administrativo susceptible de ser controvertido por
quien ha presentado la petición y no esta de acuerdo con la respuesta que se le
ha ofrecido. Así las cosas, admitir como respuesta de un derecho de petición la
contestación emitida por la entidad pública en el trámite de la acción de
tutela, conduciría a colocar en un estado de indefensión al peticionario frente
a la entidad que no atiende o resuelve su petición y vulnerar su derecho de
defensa y contradicción del peticionario frente a la respuesta que es contraria
a sus objetivos.
De conformidad
con lo anterior, el juez de tutela debe verificar en cada caso concreto si la
decisión adoptada por la entidad receptora del derecho de petición ha sido
efectivamente comunicada al solicitante[9] y además, en caso de que
el contenido de la respuesta sea planteado como contestación en el trámite de
la acción de tutela, ordenar que la respuesta sea dirigida directamente al peticionario,
con las formalidades propias que le correspondan.
11.- Por otra
parte, importa destacar que el derecho de petición constituye una herramienta
para realizar otros derechos constitucionales como el derecho a la
participación ciudadana, el derecho a la información, el derecho a la seguridad
social y el derecho de acceso a documentos públicos[10].
Así, la conexidad entre el ejercicio del derecho de petición y el acceso a
documentos públicos permite que las personas evalúen información pública con
base en la cual puedan ejercer veeduría y control sobre las actuaciones de las
autoridades públicas.
12.- Igualmente,
en virtud de la relación entre el derecho de petición y el derecho a la
seguridad social, las personas pueden acudir ante diferentes entidades con el
fin de obtener información sobre las prestaciones legales que les corresponden
y acceder a las mismas. En la jurisprudencia constitucional pueden mencionarse
distintos casos en donde esta Corporación ha protegido el derecho a la
seguridad social y de petición, y ha establecido algunas reglas para la
procedencia de la protección constitucional.
En la sentencia
T-991 de 2005, la Corte revisó un caso en el que la peticionaria formulaba
acción de tutela contra el ISS Seccional Cauca por cuanto mediante derecho de
petición solicitó incluir a su hijo discapacitado como beneficiario de la
pensión de sobreviviente de la cual la accionante era titular, sin que hasta el
momento de presentar la tutela hubiese recibido respuesta alguna. En dicho
fallo, la Corte ordenó a la Entidad demandada resolver de fondo, de manera
clara y precisa y teniendo en cuenta las normas legales vigentes y la
jurisprudencia de esta Corporación, la solicitud efectuada por la demandante.
De igual
manera, en el fallo T-862 de 2005, esta Corporación constató que transcurrieron
más de siete meses desde que la actora radicó su solicitud de reconocimiento y
pago de pensión ante Cajanal sin que dicha Entidad hubiese proferido una
respuesta de fondo. En consecuencia, señaló que “pasados los términos que
esta Corporación ha señalado para que las entidades que tramitan el
reconocimiento y pago de pensiones a las personas que ante ellas así lo han
solicitado, se le está vulnerando el derecho de petición a la actora”.
En la sentencia T-491 de 2001 la Corte encontró que la negativa del
I.S.S. de reconocer al actor la pensión de jubilación por la no emisión del
bono pensional por parte de la entidad competente, vulneraba los derechos del
accionante, en especial el derecho de petición y eventualmente el derecho a la
pensión de jubilación en su calidad de componente del derecho al trabajo.
Por último, en la sentencia T-571 de 2002, la Corte confirió la
protección de los derechos fundamentales que solicitaba la accionante, quien
después de 2 años de presentar solicitud de reconocimiento de la pensión de
jubilación al Seguro Social obtuvo respuesta mediante Resolución N° 01556
mediante la cual el ISS negó el derecho por considerar que la peticionaria no
reunía los requisitos para que le fuera aplicado el régimen especial previsto
para los empleados de la Rama Judicial.
En sus consideraciones, la Corte señaló que “La respuesta que las
administradoras de pensiones dan a la persona que solicita le sea reconocido su
derecho a la pensión de jubilación debe realizarse bajo el estricto
cumplimiento de las normas del Código Contencioso Administrativo que regula lo
relacionado con el derecho de petición y además deben cumplir con los términos
establecidos en las disposiciones especiales para el reconocimiento y pago del
derecho”.
Igualmente, precisó que “el juez de tutela, debe aún en forma
oficiosa, revisar el acto administrativo que niega el reconocimiento de una
pensión para establecer si no se ha incurrido en una vía de hecho. Esto
significa, que el juez de tutela para estudiar los casos de solicitud de
reconocimiento de la pensión de jubilación, no puede reducir su análisis a las
condiciones de cumplimiento del derecho de petición sino, debe evaluar en forma
concomitante, si en la respuesta que le brinda la entidad administradora de las
pensiones al peticionario, no incurre en una vía de hecho al dilatar el goce
efectivo de un derecho causado por razones ajenas al solicitante”.
Así pues, a partir del reconocimiento de vías de hecho en la
expedición de actos administrativos de reconocimiento de pensiones, la Corte
reiteró que existe una violación de derechos como el debido proceso y la
seguridad social por la mora en el reconocimiento de pensiones y la inaplicación
de normas correspondientes al caso concreto y condicionar el disfrute de un
derecho adquirido a la ocurrencia de un acto ajeno a la responsabilidad y
voluntad de una peticionaria o peticionario.
De conformidad con lo anterior, es posible concluir que la jurisprudencia
ha protegido el derecho de las personas a obtener una respuesta idónea frente a
las peticiones presentadas ante las autoridades correspondientes acerca de
prestaciones legales derivadas del derecho a la seguridad social.
Por este motivo, en el análisis de un caso particular, el juez de
tutela debe verificar el cumplimiento de las condiciones del derecho de
petición derivadas de la cláusula constitucional del artículo 23 por las
entidades a quienes se dirigió la petición. Especialmente, el cumplimiento de
los términos para responder oportunamente, el otorgamiento de una respuesta
clara, completa y que resuelva de fondo la solicitud realizada y la debida
comunicación o puesta en conocimiento de la contestación al peticionario, pues
la contestación que ofrezca una entidad pública en el curso del trámite de
tutela y que aborde la materia que le fue planteada mediante derecho de
petición, no exonera a dicha Entidad de pronunciarse en el acto administrativo
correspondiente sobre el asunto que le fue sometido a su conocimiento.
La afiliación
y cotización de trabajadores en el Sistema General de Pensiones.
13.- La
Constitución Colombiana establece que la seguridad social es un derecho
irrenunciable de las personas y un servicio público que se prestará con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad –art. 48-
. A la luz de este precepto, ha sido reconocido que la seguridad social incluye
el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general y
su cumplimiento compromete la actuación tanto del estado como de los
particulares, quienes tienen el deber de participar en la ampliación de la
cobertura y en la ejecución de las prestaciones que les son propias[11].
14.- Así mismo, se
ha reconocido el carácter progresivo del derecho a la seguridad social y el
objeto del Sistema de Seguridad Social Integral que consiste en garantizar
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener una calidad
de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que puedan afectarla.
Esta Corporación
ha sostenido que el derecho a la seguridad social adquiere carácter fundamental
en algunas ocasiones como en el caso de la niñez, de las personas ancianas y
cuando según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la
potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales
como la vida, la dignidad humana y la integridad personal.
Igualmente, mediante
la acción de tutela ha sido reconocido el derecho a la seguridad social de las
personas y el reconocimiento de las prestaciones derivadas de la misma, como es
el caso del pago de las mesadas pensionales que corresponden a los usuarios del
Sistema de Seguridad Social Integral. Así, la jurisprudencia ha considerado que
mediante acción de tutela puede exigirse invocándose el derecho de petición,
que se defina si se reconoce o no una pensión; puede solicitarse el
reconocimiento de una pensión de vejez no obstante la ausencia de pago del bono
pensional, solicitarse el pago de bonos pensionales o el reajuste de pensiones
para personas ancianas[12].
De la misma
manera, la Corte ha establecido que mediante la acción de tutela no es procedente
para el pago del retroactivo pensional. Es así como en la sentencia T-1419 de
2000, reiterada en los fallos T-056 de 2002, y T-765 de 2002 esta Corporación
señaló lo siguiente:
“En cuanto al pago del valor del retroactivo pensional pretendido por
el demandante, este no es viable solicitarlo por tutela, ya que esta
Corporación, ha reiterado en diversas oportunidades que el mecanismo de amparo
no es el instrumento procesal adecuado para reclamar prestaciones sociales,
salvo para tutelar el mínimo vital, es decir, que no es de la competencia del
juez de tutela, el disponer el reconocimiento y la cancelación de sumas de
dinero por concepto de prestaciones sociales, mediante órdenes judiciales, ya
que, en el caso concreto, se trata de un derecho de carácter legal en disputa
el cual debe ser resuelto por la entidad de seguridad social teniendo en
cuenta  la normatividad que regula la materia”.
La improcedencia
de la acción de tutela se fundamenta principalmente en que dicha prestación o
es un aspecto esencial de las prestaciones y no conduce a la garantía del
mínimo vital y la seguridad social de la persona que aspira beneficiarse del
mismo, por ende, no es la acción constitucional de protección de derechos
fundamentales, la vía indicada para reclamar tal reconocimiento.
15.- Uno de los
componentes del derecho a la seguridad social es el Sistema General de
Pensiones –SGP- y su objetivo, tal como fue definido en la Ley 100 de 1993[13]
es “garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas
de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones que determine la Ley (…)”. La existencia y
preservación del régimen de pensiones se fundamenta en las cotizaciones de sus
integrantes, que permiten asignar distintos beneficios y preservar el sistema
en su conjunto[14].
16.- Pues bien,
las disposiciones que integran el sistema de seguridad social deben ser
interpretados de manera sistemática y a la luz de los principios que
fundamentan dicho régimen. Lo anterior, por cuanto de esta manera se garantiza
la aplicación armónica de las regulaciones en materia de seguridad social a sus
destinatarios.
Uno de los
principios rectores del Sistema de Seguridad Social Integral es la solidaridad
que fue definido en el artículo 2 de la Ley 100 de 1993 en los siguientes
términos:
“(…)
“c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las
comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.
“Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen de
Seguridad Social mediante su participación, control y dirección del mismo.
“Los recursos provenientes del erario público en el Sistema de
Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables.
“(…)”
En la sentencia
C-760 de 2004, esta Corporación realizó una interpretación teleológica del
Sistema de Seguridad Social Integral diseñado en la Ley 100 de 1993 y con
fundamento en el principio de solidaridad declaró la constitucionalidad de
algunos apartes de los artículos 4 y 5 de la Ley 797 de 2003[15]
que establecieron la obligatoriedad de las cotizaciones para los trabajadores
independientes que desarrollan contratos de prestación de servicios y la
proporcionalidad en el cálculo de los aportes que deben realizar quienes se
desempeñan como trabajadores independientes mediante contrato de prestación de
servicios[16].
Acerca del
principio de solidaridad, la Corte afirmó que:
“La solidaridad es la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el
principio de protección del más fuerte hacia el más débil; es deber del Estado
garantizar la solidaridad en el régimen de seguridad social mediante su
participación, control y dirección del mismo.
“(…)
“el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no
es un régimen contractual como el de los seguros privados sino que se trata de
un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio contributivo.
Así, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este
subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del
más fuerte hacia el más débil. El objetivo entonces es que se pueda obtener una
pensión adecuada que ampare al afiliado en su vejez o invalidez y que los
beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte puedan
alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende obtener los recursos
de financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes,
quienes también tienen derecho a las prestaciones propias del sistema”.
17.- Así pues,
en ejercicio de su potestad regulatoria y con fundamento en los principios de
universalidad, integralidad y solidaridad, el legislador diseñó el Sistema
General de Pensiones -SGP- y en el mismo estableció la manera en que las
personas participan en el mismo. En primer lugar, señaló como regla general la afiliación
obligatoria de las trabajadoras y trabajadores de al Sistema General de
Pensiones e impuso la obligación de cotizar para quienes tienen capacidad de
pago.
La Ley 100 de
1993 y su normatividad complementaria contienen preceptos sobre la afiliación
de las personas en el Sistema General de Pensiones -SGP- y el régimen de
cotizaciones vigente. Dentro de estas disposiciones pueden señalarse el
artículo 13 –características del Sistema General de Pensiones- y 15 –
afiliados- de la Ley 100 de 1993 modificados por los artículos 2 y 3 de la Ley
797 de 2003[17].
En virtud del
artículo 3, núm. 1 de la Ley 797 de 1993, que modificó el artículo 15, núm. 1
de la Ley 100 de 1993, la regla general del Sistema General de Pensiones -SGP-
es la afiliación de todos los trabajadores dependientes e independientes y de
los servidores públicos. Así mismo, la finalidad de la afiliación es garantizar
el pago de aportes o cotizaciones que en el futuro permitirán brindar cobertura
a la persona afiliada, la sostenibilidad del Sistema –SGP- y la vigencia del
principio de solidaridad en materia de seguridad social.
El artículo 15
de la Ley 100 de 1993 señala:
ARTICULO 15. Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de
Pensiones:
1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante
contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas
en esta Ley. Así mismo, los grupos de población que por sus características o
condiciones socioeconómicas sean elegibles para ser beneficiarios de subsidios
a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las
disponibilidades presupuestales.
2. En forma voluntaria: Los trabajadores independientes y en general
todas las personas naturales residentes en el país y los colombianos domiciliados
en el exterior, que no tengan la calidad de afiliados obligatorios y que no se
encuentren expresamente excluidos por la presente Ley. Los extranjeros que en
virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos
por algún régimen de su país de origen o de cualquier otro.
“(…)”.
De la misma
manera, la relación entre la afiliación y la cotización es una de las
características del Sistema General de Pensiones –SGP- según fue establecido en
el literal d, artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que expresa: “la afiliación
implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley”.
Por otra parte,
la legislación vigente ha dispuesto la posibilidad de que quienes cumplan los
requisitos para acceder a las pensiones legales cesen el pago de sus aportes al
Sistema -SGP-. En efecto, el artículo 4 de la Ley 797 de 2003[18]
señala:
“ Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de
prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los
regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los
empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de
servicios que aquéllos devenguen.
“La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna
los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado
se pensiones por invalidez o anticipadamente.
“Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida
continuar efectuando el afiliado o empleador en los dos regímenes”.
Esta regla fue
reiterada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que
afirmó[19] “De esta forma es
claro que, una vez que el afiliado al sistema general de pensiones regulado por
las leyes 100 y 797, adquiera el derecho a la pensión de vejez con el número
mínimo de semanas de cotización, queda a su elección retirarse del empleo y
obtener su pensión o seguir cotizando a efectos de elevar el monto de su
pensión”.
Así pues, la
obligación de realizar aportes cesa en el momento en que se cumplen los
requisitos para acceder a una pensión mínima. No obstante, el disfrute de la
pensión que sea reconocida queda supeditado al retiro del empleo y, en todo
caso, se brinda a la trabajadora o el trabajador la posibilidad de continuar
realizando aportes voluntarios que le permitirán aumentar el monto de su
pensión bien si se trata del régimen de ahorro individual con solidaridad u
obtener una reliquidación de su pensión con base en los últimos aportes, si la
persona se encuentra afiliada al régimen de prima media con prestación definida.
Así las cosas,
la afiliación al Sistema General de Personas es obligación de todas las
personas vinculadas mediante contrato de trabajo o que laboren como
trabajadores independientes y la misma prevalece aun cuando la persona afiliada
haya cumplido requisitos obtener una pensión mínima pues en este caso, la
persona afiliada de manera voluntaria puede decidir continuar efectuando
cotizaciones al Sistema -SGP- hasta cumplir la edad de retiro forzoso para
pensionarse.
18.- Igualmente,
importa mencionar algunas normas anteriores a la Ley 100 de 1993, en las cuales
se estipulan lineamientos sobre disfrute de la pensión de vejez. En primer
lugar, la Ley 71 de 1988 artículo 8 que prescribe el retiro efectivo del
servicio de los trabajadores como requisito para gozar de la pensión.
“Art. 8 “ Las pensiones de jubilación, invalidez y vejez una vez
reconocidos, se hacen efectivas y deben pagarse mensualmente al pensionado
desde la fecha en que se haya retirado definitivamente del servicio, en caso de
que este requisito sea necesario para gozar de la pensión.
“Para tal fin la entidad de previsión social o el I.S.S. comunicarán
al organismo donde labora el empleado , la fecha a partir de la cual va a ser
incluido en nómina de pensionados, ara efecto de su retiro del servicio. Para
cobrar su primera mesada el pensionado deberá acreditar su retiro, mediante
copia auténtica del acto administrativo que así lo dispuso o constancia
expedida por el jefe de Personal de la entidad donde venía laborando, o de
quien haga sus veces”.
Así mismo, el
artículo 13 del Decreto 758 de 1990[20] en virtud del cual
desafiliación del régimen pensional es condición para el disfrute de la pensión
de vejez. Dicha disposición señala que “la pensión de vejez se reconocerá a
solicitud de parte interesada reunidos los requisitos mínimos establecidos en
el artículo anterior, pero será necesaria su desafiliación al régimen para que
se pueda entrar a disfrutar de la misma. Para su liquidación se tendrá en
cuenta hasta la última semana efectivamente cotizada por este riesgo”[21].
Así pues, el
retiro de una persona del régimen del Sistema General de Pensiones –SGP-
constituye una exigencia para el pago efectivo y el disfrute de la pensión
legal que ha sido conferida a aquélla en virtud del cumplimiento de los
requisitos de tiempo de semanas cotizadas y edad.
En relación con
el retiro de las personas como condición para obtener la pensión, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha establecido que no es
compatible recibir el pago de la pensión de jubilación por el Seguro Social y
de manera paralela encontrarse vinculado mediante contrato laboral con un
organismo del Estado[22]. En consecuencia, una
persona que se encuentra vinculada a un organismo del Estado no podría entrar a
disfrutar la pensión de jubilación que le ha sido reconocida por el ISS hasta
que se compruebe efectivamente su retiro del servicio[23].
19.- Por último,
dentro de las normas que regulan la temática de las afiliaciones ante el régimen
de pensiones, puede mencionarse el Decreto 1818 de 1996[24]
que regula la obligación de los empleadores, quienes en calidad de aportantes
deben presentar mensualmente la autoliquidación de aportes en donde detallen la
totalidad de los trabajadores y afiliados a las respectivas entidades
administradoras e incorporen las novedades ocurridas durante dicho período –
Art. 5[25]-, la responsabilidad del
empleador como consecuencia de presentar autoliquidación de aportes que no
incluya información correcta sobre la afiliación de un trabajador a una
administradora determinada o la ausencia en el pago de las cotizaciones a su
cargo –Art. 18[26] y finalmente la
posibilidad del aportante de corregir los datos incluidos en la autoliquidación
de aportes –Art. 23-.
Estos preceptos
del Decreto 1818 de 1996 prescriben la obligación del empleador aportante de
efectuar el pago de los aportes que les corresponden y reportar novedades
dentro de las cuales pueden mencionarse la afiliación de sus trabajadores o los
traslados de los usuarios a diferentes administradoras del Sistema General de
Pensiones.
Por estos
motivos, se reitera que la regla general es la afiliación al Sistema General de
Pensiones y con el fin de acceder al disfrute de la pensión de vejez, las
personas deben acreditar ante el organismo al cual se encuentren afiliadas, su
retiro o desafiliación del Sistema General de Pensiones - SGP-.
Análisis del
caso concreto
20.- El señor
Ramón Esmider Cuevas solicitó la protección de sus derechos de petición y
seguridad social presuntamente vulnerados por el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria –INCORA- en liquidación; con fundamento en que dicha entidad no
atendió la solicitud del actor consistente en efectuar su desafiliación del
ISS, Administradora a la cual realizó sus aportes de seguridad social en
pensiones hasta que cumplió los requisitos de edad y tiempo de semanas
cotizadas para acceder a la pensión correspondiente.
21.- De conformidad
con el material probatorio allegado al expediente en el trámite de la acción de
tutela y de la revisión, se encuentra demostrado que el actor acudió ante el
INCORA en liquidación, en ejercicio del derecho de petición con el objetivo de
solicitar la suspensión del pago de aportes al Sistema General de Pensiones
–SGP-, e igualmente su desafiliación del Instituto de Seguros Sociales, ente
administrador de sus aportes pensionales con fundamento en el cumplimiento de
los requisitos de edad y semanas cotizadas para acceder a su pensión de
jubilación.
En efecto, esta
Sala observa que el señor Ramón Esmider Cuevas se dirigió en diferentes
oportunidades ante el INCORA en liquidación, para obtener resolución sobre la
cesación del pago de aportes, la desafiliación e igualmente, otros asuntos
relacionados con su pensión de jubilación.
Dentro de las
solicitudes presentadas por el peticionario se encuentran las siguientes:
a.- derecho de
petición de noviembre 9 de 2003, donde solicita suspender el descuento mensual
que se efectúa por concepto de cotización a la Administradora de Pensiones
–ISS-. Lo anterior, debido a que cumplió los requisitos de edad y semanas
cotizadas para acceder a la pensión (fl. 5, cuaderno principal).
En el expediente
figura oficio de mayo 10 de 2005 (ver fl. 15, cuaderno principal), en donde el
INCORA informa al actor que “en lo relacionado con la solicitud de
suspensión del descuento mensual por concepto de cotización al Fondo de
Pensiones (ISS), por haber cumplido los requisitos establecidos en la Ley para
pensionarse, revisados nuestros archivos, no figura el escrito de noviembre 9
de 2003, razón por la cual no se atendió su petición, sin embargo en la nómina
correspondiente al mes de mayo tendremos en cuenta esta novedad”.
b.- derecho de
petición de septiembre 9 de 2004 suscrito por Ramón Esmider Cuevas, Efrén Hoyos
Dueñas y Jenner Domingo Muñoz ante la Gerencia del INCORA en liquidación,
mediante el cual solicitan información sobre la terminación de los pagos por
concepto de cotizaciones ante el ISS y el trámite surtido frente a sus
solicitudes de pensión (fl. 8, cuaderno principal).
En el escrito de
mayo 23 de 2005 (fls. 9 y 10, cuaderno principal), el actor se refirió a los
asuntos que planteó en el derecho de petición de septiembre de 2004 de la
siguiente manera: (i) Aludió a la copia del desprendible entregado por el ISS
donde consta la radicación de pensión, la cual le fue enviada por el INCORA a
su domicilio. Por consiguiente, es posible indicar que la Entidad atendió la
solicitud el actor en relación con el trámite de su solicitud de pensión.
De otro lado, el
peticionario manifestó “es importante dejar en claro que con solicitud de
septiembre 9 de 2004, dirigida a la Gerente General del INCORA en Liquidación
(…), le solicitaba copia del Acto Administrativo mediante el cual el IONCORA en
liquidación le solicitó al Seguro Social la terminación del pago por concepto
de Fondo de Pensiones, teniendo en cuenta las comunicaciones remitidas en
Noviembre de 2003, pero hasta la presente o he obtenido respuesta positiva a
este requerimiento” (fl. 10, cuaderno principal).
Adicionalmente,
en el expediente no obra copia de la respuesta brindada por la Entidad a los
peticionarios, en la cual indique de manera expresa que realizó la terminación
del pago por concepto de aportes en el Sistema General de Pensiones –SGP-.
c.- petición de
mayo 23 de 2005 suscrita por el actor ante la responsable de Talento Humano de
la Entidad demandada, con el fin de que el INCORA en liquidación revise y
corrija las inconsistencias referentes a la “certificación laboral del
empleador para bono pensional” y expida una certificación por escrito
indicando la fecha en la que suspendió el pago de aportes ante el Instituto de
Seguros Sociales (fls. 9 y 10, cuaderno principal).
En el expediente
se anexó copia de la respuesta proferida por el INCORA a dicha petición,
mediante oficio de julio 18 de 2005 suscrito por Irma Constanza Moreno,
responsable de la oficina de Talento Humano del ente demandado. En el mismo,
manifestó que “los descuentos por concepto de aporte fueron realizados hasta
el 30 de noviembre de 2003” (fl. 14, cuaderno principal).
d.- Copia de
derecho de petición de octubre 3 de 2005, dirigido por el actor ante el INCORA
en liquidación, en el que solicita explicación sobre las  razones por las que
en la historia laboral remitida al ISS no figura la novedad de su retiro del
Sistema General de Pensiones –SGP- (fls. 11 y 12, cuaderno principal).
En el expediente
aparece copia de oficio de noviembre 2 de 2005, en el que la Entidad demandada
comunica al actor que no figura la novedad de retiro de la cotización del ISS,
toda vez que “usted solicitó no se le continuara descontando aporte a
pensión, mas no que fuera retirado del Sistema General de Pensiones” (fl.
15, cuaderno principal).
e.- Copia de
derecho de petición de diciembre 5 de 2005 dirigido por el actor al Gerente
Liquidador de la Entidad accionada, en la cual solicita “corregir el error
sobre la novedad de mi retiro que debió ocurrir en diciembre de 2003 y como
consecuencia de ello exigir el reintegro de los aportes que a partir de esa
fecha se hubieren realizado de los cuales deberán cancelar al suscrito el
aporte correspondiente al trabajador”(fl. 7, cuaderno principal).
En el legajo del
trámite de acción de tutela no consta copia de la respuesta emitida por el ente
accionado a la petición mencionada.
f.- Copia de
oficio de marzo 13 de 2006 en el cual el accionante solicita al Gerente
liquidador del INCORA reportar ante el ISS la novedad de su desafiliación
retroactiva desde diciembre de 2003, lo que justifica la cesación de pagos
prevista en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 (fls.12, 13 y 14, segundo
cuaderno).
Con fundamento
en el estudio del expediente, la Sala aprecia que no obra copia de la respuesta
ofrecida por el ente demandado a la petición aludida.
22.- Pues bien,
con fundamento en la reseña de las peticiones que obran en el expediente que se
revisa, puede establecerse que el actor dirigió diferentes peticiones en las
que solicitó el cese en el pago de aportes ante el Sistema General de Pensiones
y su desafiliación del mismo. Así mismo, se observa de un lado, que las
solicitudes referentes a la cesación del pago de aportes y a otros asuntos como
las constancias sobre las liquidaciones efectuadas, factores salariales
reportados e incluidos fueron respondidas por la Entidad demandada.
En efecto, aún
cuando el INCORA en liquidación envió información contradictoria al actor
acerca de la suspensión de sus aportes al Sistema General de Pensiones, como se
observa en las respuestas proferidas el 10 de mayo de 2005 y el 18 de julio de
2005, finalmente procedió de conformidad con las solicitudes presentadas y se
lo comunicó efectivamente al peticionario mediante oficio de julio 18 de 2005
en donde indicó: “su petición fue acogida favorablemente (…) y el descuento
por concepto de aporte en su condición de cotizante ante el ISS se realizó por
parte del INCORA en liquidación, únicamente hasta el 30 de noviembre de 2003”.
De otro lado,
con base en el estudio del expediente y de las respuestas brindadas por el
INCORA en liquidación, se observa que la petición referente a la desafiliación
del señor Ramón Esmider Cuevas del Sistema General de Pensiones –SGP- no fue
respondida por la Entidad demandada.
Así, en las
respuestas proferidas por el INCORA no se encuentran referencias a la solicitud
de retiro del peticionario. En primer término, mediante oficio de mayo 10 de
2005, la Entidad se refirió a la solicitud de suspensión del descuento mensual
por cotización al fondo de pensiones y le informó que dicha novedad “sería
tenida en cuenta en la nómina correspondiente al mes de mayo de 2005” (ver
folio 13, cuaderno principal). Posteriormente, en el oficio de noviembre 2 de
2005 el INCORA en liquidación le informó al actor que “en lo relacionado con
el que no figura la novedad de retiro a la cotización del fondo de pensiones,
ello obedece a que usted solicitó no se le continuara descontando aporte a
pensión, mas no que fuera retirado del Sistema General de Pensiones” (fl.
15, cuaderno principal).
En virtud de lo
anterior, la Sala observa que la Entidad demandada no ha emitido una respuesta
concreta al señor Ramón Esmider Cuevas referente a su petición de
desafiliación, lo cual genera la vulneración del derecho fundamental de
petición, toda vez que como lo afirmó esta Sala en las consideraciones
precedentes, la entidad pública esta obligada a brindar una respuesta clara, de
fondo –positiva o negativa- y concreta al peticionario acerca de su solicitud.
Adicionalmente,
en el trámite de la acción de tutela el INCORA manifestó ante los jueces de
instancia su respuesta a la petición del accionante[27].
La Sala considera que dicho pronunciamiento no cumple el requisito de notificación
de respuesta al derecho de petición del señor Ramón Esmider Cuevas, por cuanto
tal como fue explicado en el numeral 10 de las consideraciones precedentes, la
respuesta de un derecho de petición que se brinda una entidad pública ante el
juez de conocimiento dentro del trámite de la acción de tutela, coloca al
solicitante en un estado de indefensión frente a aquélla, debido a la
imposibilidad de controvertir la respuesta y además, constituye una actuación
procesal propia del ámbito de la acción de tutela, el ejercicio del derecho de
defensa, que no guarda relación con el deber de responder adecuadamente las
peticiones que les son presentadas.
23.- Por otra
parte, en el trámite de revisión de la acción de tutela, fueron recibidas
copias de la Resolución 029004 de 2005 “por medio de la cual se resuelve una
solicitud de prestaciones económicas en el sistema general de pensiones-régimen
de Prima Media con prestación definida” (fl.23, tercer cuaderno) a favor
del señor Ramón Esmider Cuevas.
Así las cosas,
esta Sala estima que el peticionario no se encuentra en una situación de
perjuicio irremediable que justifique la procedencia del amparo constitucional
para proteger su derecho a la seguridad social. En efecto, en la resolución
aludida, el Instituto de Seguros Sociales, indicó que el pago de la prestación
reconocida está supeditado al retiro efectivo del cargo, el cual se demostrará
mediante el acto administrativo que emita la entidad a la cual se encuentra
vinculado el señor Ramón Esmider Cuevas (ver fl.24, tercer cuaderno).
Adicionalmente,
el actor es una persona de 55 años edad, que no se encuentra en una situación
de vulnerabilidad o indefensión que permita incluir la necesidad de brindar una
protección inmediata y quien además, se encuentra vinculado laboralmente, tal
como se establece en la certificación laboral emitida por el INCORA en
liquidación, que obra en folios 21 y 22 del tercer cuaderno del expediente que
se revisa.
Por otra parte,
esta Sala encuentra que la solicitud de “desafiliación” del accionante es
contraria al principio de solidaridad[28] que orienta el Sistema
de Seguridad Social Integral y por consiguiente, el Sistema General de Pensiones
–SGP-, al cumplimiento de los deberes constitucionales por las personas –art.
95- de la C.P[29] e igualmente, a la regla
general de la afiliación de todas las trabajadoras y trabajadores.
Lo anterior, por
cuanto como se señaló anteriormente, el señor Ramón Esmider Cuevas pretende
mediante la figura de la “desafiliación” del Sistema General de Pensiones el
reconocimiento del retroactivo pensional, es decir una prestación económica que
permitiría el aumento del monto de su pensión aun cuando se encuentra vinculado
laboralmente y lo que procedería sería o bien su retiro inmediato y posterior
acceso a la pensión de jubilación o bien, su continuidad en el cargo, la realización
de aportes voluntarios y posteriormente la reliquidación de la prestación que
le fue reconocida.
24.- Por los
anteriores motivos, esta Sala considera que el INCORA en liquidación vulneró el
derecho fundamental de petición del actor, toda vez que no comunicó al mismo la
respuesta a su petición con el fin de que aquél pudiera ejercer sus derecho de
contradicción y defensa ante la respuesta correspondiente. En virtud de lo
anterior, la Sala confirmará parcialmente el fallo de segunda instancia proferido
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali y ordenará
al INCORA en liquidación proceder a brindar una respuesta de fondo, clara y
completa al peticionario, frente a su solicitud de “desafiliación” e incluir la
explicación de los motivos para acceder o no a la misma.
La respuesta que
ofrezca el INCORA en liquidación a las solicitudes del actor, constituye un
acto administrativo contra el cual procede el ejercicio del derecho de
contradicción ante el organismo competente para ello.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
CONFIRMAR por los motivos expuestos en esta
providencia, la sentencia dictada por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santiago de Cali, en la cual concedió la tutela del derecho de
petición del señor Ramón Esmider Cuevas y ordenó al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, INCORA en liquidación responder la petición elevada por el
señor Ramón Esmider Cuevas sobre el reporte de la novedad de su retiro al
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES en el FONDO DE PENSIONES .
SEGUNDO.-
LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Artículo 23 “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
[2] Sobre el
cumplimento del derecho de petición por particulares pueden consultarse las
sentencias T-814 de 2005,  T-695 de 2003, T-766 de 2002, T-147 de 2002, T-730
de 2001, SU-166 de 1999.
[3] Los criterios
fueron reiterados en la sentencia T-1058 de 2004.
[4] Ver sentencias T-957 de 2004 y T-434 de 2005.
[5] Cfr. T-628 de 2002
[6] Consultar sentencias T-
814 de 2005, T-505 de 2003 y T-150 de 1998.
[7] Ver sentencias T-466 de
2004, T- 477 de 2002, T-1006 de 2001, T-565 de 2001.
[8] Cfr.
sentencia T-615 de 1998, la Corte concedió la tutela al derecho de petición por
encontrar que si bien se había proferido una respuesta, ésta había sido enviada
al juez y no al interesado.
[9] Corte Constitucional,
sentencias T-669 de 2003, T-249 de 2001, T-529/95, T-164 de 1998.
[10] Ver sentencia C-887 de 2002.
[11] Cfr. Sentencia C- 760 de 2004.
[12] Ver sentencia T-577
de 1999
[13] “por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”
[14] Ver
sentencia C-126 de 2000
[15] “Por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales
exceptuados y especiales”
[16]   En su decisión la Corte declaró la exequibilidad de las expresiones “y
del contrato de prestación de servicios” y “o ingresos por prestación de
servicios que aquellos devenguen” contenidas en el artículo 4 de la ley 797
de 2003; y las expresiones “o por prestación de servicios como contratista”
y “o ingreso devengado de cada uno de ellos” contenidas en el artículo 5
de la ley 797 de 2003, únicamente por los cargos estudiados en esta
oportunidad”.
[17] Las disposiciones
generales sobre afiliación en el Sistema General de Pensiones han sido
complementadas por varias disposiciones entre las cuales pueden consultarse: el
Decreto 692 de 1994 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de
1993, el Decreto 1642 de 1995 por el cual se reglamenta la afiliación de
trabajadores al Sistema General de Pensiones, el Decreto 1818 de 1996
por el cual se modifica parcialmente el Decreto 326 de 1996 y el Decreto
Reglamentario 510 de 2003 por medio del cual se reglamentan parcialmente los
artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003. Este último se
refiere a la afiliación de personas que trabajan bajo la modalidad de contratos
de prestación de servicios.
[18] Que modificó el artículo 17 de la Ley 100 de 1993.
[19] Consejo de Estado
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación no. 1480, mayo 8 de 2003. Actor.
Ministerio de Relaciones Exteriores.
[20] “por el cual se
aprueba el acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional
de Seguros Sociales Obligatorios”
[21] En la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia. Radicación
No. 10104,  noviembre 12 de 1997 fue afirmado con fundamento en el artículo 13
del Decreto 758 de 1990 que un interesado en acceder a la pensión de vejez “debe
desafiliarse del régimen para entrar a disfrutarla”.
[22] Consejo de Estado
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación no. 1480, mayo 8 de 2003. Actor.
Ministerio de Relaciones Exteriores.
[23] En relación con empleados del sector público el requisito de retiro
esta respaldado normativamente en la Ley 33 de 1985 Por la cual se dictan
algunas medidas en relación con  las Cajas de Previsión y con las
prestaciones sociales  para el Sector Público
cuyo artículo 1°  señala:
“(…)“
“Parágrafo 2o. “(…)” “Quienes
con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales,
actualmente se hallen retirados del servicio , tendrán derecho cuando cumplan
los cincuenta (50) años de edad si son mujeres o cincuenta y cinco (55) sin son
varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con
las disposiciones que regían en el momento de su retiro”.
[24] “Por el cual se
modifica parcialmente el Decreto 326 de 1996”.
[25] Art. 5: "Autoliquidación de aportes. Los empleadores que se
clasifiquen como grandes aportantes pagaran mensualmente las cotizaciones de
los diferentes riesgos del Sistema de Seguridad Social Integral, presentaran
una autoliquidación de aportes en donde se detallen la totalidad de los
trabajadores y afiliados a las respectivas entidades administradoras y se
incorporen las novedades ocurridas durante este periodo, así como el respectivo
comprobante para el pago de dichas obligaciones, en los lugares que señalen
dichas entidades.
“La autoliquidación de aportes deberá presentarse en
medios computacionales de archivo de datos, con las especificaciones técnicas
del formulario magnético único, que adopten conjuntamente la Superintendencia
Bancaria y de Salud.
“(…)”.
[26] El artículo 18 establece: “El artículo 21
del Decreto 326 de 1996 quedará así:
"Deberes especiales del empleador. Las
consecuencias derivadas de no presentar la autoliquidación de aportes, o de
errores u omisiones en esta, como por ejemplo, efectuarlo a una administradora
diferente a la que se encuentran afiliados los trabajadores, o de no efectuar
el pago de las cotizaciones, que afecten el cubrimiento del Sistema de
Seguridad Social Integral o la prestación de los servicios a uno o mas de los
afiliados, serán responsabilidad exclusiva del empleador.
“En todo caso el empleador deberá tener a disposición
del trabajador que así lo solicite la autoliquidación de los aportes efectuados
al sistema de seguridad social, así como el respectivo comprobante de pago
“(…)”.
[27] En la misma indicó que
no era
posible efectuar la desafiliación del actor del ISS, por cuanto esto implicaría
no realizar el pago de los aportes voluntarios al Fondo de Solidaridad
Pensional previsto en la Ley 100 de 1993 –art. 25- (ver folio 30, cuaderno
principal).
[28] En la sentencia C-126 de 2000 la Corte consideró que “el principio
de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben
contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus
miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos
beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto”.
[29] El artículo 95 de la Constitución señala “La calidad de colombiano
enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber
de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
“Toda persona está obligada a cumplir la Constitución
y las leyes.
“Son deberes de la persona y del ciudadano:
“Respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios;
“Obrar conforme al principio de solidaridad social,
respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro
la vida o la salud de las personas;
“Respetar y apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad
nacionales.
“Defender y difundir los derechos humanos como
fundamento de la convivencia pacífica;
“(…)”.