T-607-99
Sentencia T-607/99
Sentencia
T-607/99
SERVICIO PUBLICO
DE SALUD-Obstaculización
de prestación por entidades hasta que se produzca orden judicial
ENTIDADES
PRESTADORAS DEL SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Adopción de medidas para que procedimientos legales
no entorpezcan prestación del servicio
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Periodo
mínimo de cotización no es extensible a casos de urgencia o gravedad
DERECHO A LA
SALUD-Suministro de
tratamiento de diálisis
ENFERMEDADES
CATASTROFICAS O RUINOSAS-Periodo
mínimo de cotización no es extensible a casos de urgencia o gravedad
Referencia:
Expediente T-230.002
Acción
de tutela presentada por Yolima Tejada Jordán contra el Seguro Social,
Seccional Atlántico.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en sesión de la Sala Segunda de Revisión, a los diez y
nueve (19) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre la
sentencia proferida el 24 de mayo de 1999, del Juzgado Once Penal Municipal de
Barranquilla, en la tutela instaurada por Yolima Tejada Jordán contra el
Instituto de Seguro Social del Atlántico.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de
Tutelas Número Siete de la Corte, en auto de fecha 28 de julio de 1999, eligió,
para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
a) Hechos.
La actora, afiliada
al Instituto de Seguro Social, presentó acción de tutela el día 11 de mayo de
1999, estando hospitalizada en la Clínica de los Andes del ISS, de la ciudad de
Barranquilla.
Manifestó que desde
el mes de mayo de 1998, de acuerdo con los exámenes practicados por el ISS en
tal ocasión, se le diagnosticó que padecía lupus eritematoso sistémico.
Está internada desde el 19 de abril de 1999, en la Clínica demandada. Sin
embargo, su situación se agravó y el nefrólogo dio la orden de un tratamiento
de diálisis, durante una semana. Pero, señaló la actora: "no ha sido
posible continuar con el tratamiento, ni se me practicaron las diálisis y por
todo lo contrario se me está afectando el sistema respiratorio, mis pulmones no
responden, estoy convulsionando, mis piernas inchadas  (sic), a pesar de ser
una joven de 20 años de edad, no me permitieron presentar esta acción de tutela
personalmente, por lo que fue necesario trasladar a un notificador de la
oficina judicial, al Instituto de Seguro Social de los Andes, a fin de hacer la
presentación personal de esta acción de tutela." (folio 3)
Manifestó que ha
recibido mal trato por parte del personal de la Clínica. Le dieron orden de
salida, pero sus familiares se han abstenido de firmarlas, pues temen que en
otro centro de salud, donde no se cuente con los suficientes equipos, pueda
morir. Los doctores Carlos Romero y Sandra Mercado del ISS le manifestaron que
no la podían seguir atendiendo porque no había cotizado el número de semanas
exigidas. Aunque está hospitalizada, en la Sala de Observación, cama 4, aún no
se la ha enviado  a medicina interna, es decir, no está recibiendo la atención
que precisa.
Por estas razones
presentó acción de tutela. Pide que el juez ordene que se continúe con su
tratamiento, como medida provisional, mientras se dicta el fallo.
Considera que se le
están vulnerando sus derechos a la vida y a la salud. Puso de manifiesto que se
trata de una persona de escasos recursos, y que sus familiares no pueden
trasladarla a otro lugar.
Adjuntó exámenes y
diagnóstico sobre su enfermedad.
b) Medida
provisional ordenada por el juez.
Inmediatamente
admitió la demanda, el 12 de mayo de 1999, el Juez Once Penal Municipal de
Barranquilla ordenó al ISS que mientras se produce la sentencia, se atienda a
la demandante y suministren todos los medicamentos que requiera. Además,
solicitó información sobre la enfermedad y el tratamiento que se le está
aplicando a la paciente.
Con fecha de
recibido en el Juzgado del 18 de mayo de 1999, el Gerente de la Clínica de los
Andes informó sobre la situación de la actora. Manifiestó que ingresó el 19 de
abril de 1999, con diagnóstico de lupus eritematoso sistémico descompensado e
insuficiencia renal crónica. Desde tal fecha, está siendo atendida por la
Clínica y suministrándole los medicamentos necesarios.
Pasa luego a
explicar que para el ingreso al servicio de medicina interna se requiere
comprobar el número de semanas cotizadas, pues se trata de una enfermedad de
las denominadas catastróficas o ruinosas, que para tener derecho a la atención,
deben mediar, como mínimo 100 semanas de aportes. Considera que el concepto de
igualdad no se viola por el hecho de dar cumplimiento a lo ordenado en el
decreto 806 de 1998, que reglamenta los períodos mínimos de cotización. Si la
persona no ha cumplido, no tiene derecho de ser atendido por la E.P.S.
Señala que la actora
sólo comprobó tener 19 semanas de cotización, por lo que se decidió remitirla
al Hospital Universitario de Barranquilla. La Clínica en ningún momento ha
atentado contra la vida de la actora, ni contra su salud, pues, se le han prestado
todos los servicios que ha necesitado. Solicita que se niegue la tutela,
advirtiendo que la entidad está dispuesta a atender a la actora, cada vez que
así lo necesite. (folio 24)
El día 21 de mayo de
1999, el Juzgado recibió del Gerente de la Clínica una comunicación en la que
le informa que se dio cumplimiento a lo ordenado por el juez, brindándole toda
la atención requerida a la demandante, pero que ella falleció el 14 de mayo.
Adjuntó la comunicación del Jefe del Departamento de Urgencias de la Clínica,
en la que se comunica que cuando a las 12 del día 12 de mayo, se recibió la
orden del juez, se suspendió el traslado de la paciente, y se ordenó su ingreso
a medicina interna.
Dice, en lo
pertinente el informe:
"Durante su
estancia se le suministró (sic) los medicamentos y la atención necesaria con el
manejo de su compleja patología, pero lamentablemente falleció en la fecha
anteriormente citada [14 de mayo-99, a las 4 a.m.], siendo atendida por todo el
recurso humano que necesitó por su grave enfermedad.
"Es
importante aclarar, que la paciente por no contar las semanas cotizadas, por
ser una enfermedad catastrófica, se había solicitado la remisión o traslado al
Hospital Universitario de Barranquilla, para darle CONTINUIDAD al tratamiento
instaurado tal como lo consagra el artículo 61 parágrafo 1º del decreto ley
(sic) 806 del 30 de abril de 1999 del 30 de abril de 1998 para estos casos. Sin
embargo, una vez recibida a las 12:00 meridiano el auto del Juzgado 11 Penal
Municipal de Barranquilla, representado por el doctor Gustavo Antonio Saade
Marcos, se suspendió en el acto el traslado de la paciente y se ordenó su
hospitalización al Servicio de Medicina Interna y continuar el tratamiento
ordenado durante su estancia en este servicio." (Folio 28)
c) Sentencia que
se revisa.
En sentencia del 24
de mayo de 1999, el Juzgado Once Penal Municipal de Barranquilla denegó la
tutela, por haber fallecido la demandante.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es competente
para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del
decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
No obstante que se
confirmará la decisión que se revisa, pues la demandante falleció en el trámite
de la tutela, antes de producirse la sentencia correspondiente, y, en
consecuencia, no hay orden que dar, en este caso, es procedente un
pronunciamiento de fondo, pues, existe una relación directa entre lo solicitado
en la tutela y las causas del fallecimiento. Sin que de esta afirmación se
derive, necesariamente, una responsabilidad penal o disciplinaria, ya que
decisiones de esta naturaleza corresponde adoptarlas a las autoridades
competentes, contando para ello con todos los elementos de juicio necesarios
sobre la atención médica prestada. Pero no escapa del conocimiento del juez de
tutela, como se dijo, la relación existente que se mencionó, ya que la actora
falleció dos (2) días después de que presentó la tutela.
El anterior
criterio, de que la muerte del demandante no exime al juez de tutela de un
pronunciamiento sobre el fondo de lo pedido, ha sido tratado en otras
oportunidades por esta Corporación. En la sentencia T-428 de 1998, se dijo:
"Al
respecto, tal como lo advirtió en la Sentencia T-699/96, la muerte del
peticionario acaecida durante el trámite de revisión no exime a la Corporación
de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el objeto del debate.
"Es claro
que por el efecto directo del fallecimiento del actor, la Corte queda
inhabilitada para impartir contra el demandado la orden a que hace referencia
el artículo 86 de la Carta Política. Sin embargo, ello no impide que deba
resolver el fondo del asunto sometido a estudio porque, de un lado, el artículo
29 del Decreto 2591 de 1991 prohibe la emisión de fallos inhibitorios en
materia de tutela y, del otro, porque la Corte Constitucional tiene a su cargo
funciones que exceden las de simple tribunal de instancia." (sentencia T-428 de 1998, M.P., doctor
Vladimiro Naranjo Mesa)
En el presente caso,
hay que destacar que el juez del conocimiento actuó con la prontitud que el
caso requería, al dictar, inmediatamente recibió el expediente, las medidas
provisionales (art. 7 del decreto 2591 de 1991), encaminadas a que la entidad
demandada atendiera y le suministrara todos los medicamentos que necesitaba la
actora.
La acción de tutela
fue presentada por la interesada para que el juez ordenara al ISS, se le realizara
el tratamiento que requería. Es decir, que se autorizara su ingreso al servicio
de medicina interna, en donde se le realizarían las diálisis que ordenó el
nefrólogo, durante una (1) semana. Sin embargo, la entidad demandada se negaba
a hacerlo, pues ella no cumplía con la exigencia legal, del número mínimo de
semanas cotizadas.
La entidad, en la
primera respuesta al juez de tutela, señaló que a la paciente se había
determinado trasladarla al Hospital Universitario de Barranquilla "para
que se le siga dando continuidad al manejo médico instaurado en esta
institución debido a que la paciente no tiene capacidad de pago tal como lo
consagra el parágrafo 1º del artículo 61 del decreto ley (sic) 806 de 1998,
reglamentario de la ley 100 de 1998" (folio 23). Sin embargo, la
demandante sintió que tal decisión amenazaba su derecho fundamental a la vida e
interpuso directamente la acción de tutela, bajo las condiciones que menciona
en el escrito: un empleado de la Oficina Judicial, se trasladó a la Clínica,
con el fin de que se hiciera la presentación personal de la acción.
Con la información
que obra en el expediente, más allá de que la actuación del juez de tutela fue
acertada, al dar una orden provisional, por la urgencia que el caso revestía,
lo que realmente preocupa son los hechos que dieron origen a esta acción.
En efecto, la Corte
ha visto con preocupación, y así lo ha manifestado en numerosos fallos, que
algunas entidades encargadas de la prestación del servicio público de salud,
obstaculizan la adecuada prestación del servicio, o dilatan tal prestación,
hasta que se produzca una orden judicial del juez de tutela. Casi que podría
hablarse de que se está convirtiendo la acción de tutela, en un requisito sine
qua non para que el interesado pueda recibir atención médica. Se ha visto
que esta tendencia no analiza, siquiera, la urgencia del caso concreto. Es
decir, para la Corte, la situación bajo estudio, no es un caso aislado, ni
excepcional. Lo que resultó absolutamente infortunado para la actora y su familia,
es que el amparo pedido, no fue suficiente para la protección del derecho
fundamental a la vida.
No se desconoce que
la demandante estaba recibiendo atención médica hospitalaria desde el 19 de
abril de 1999, 25 días antes de su muerte. Pero  sí existió un período en el
que la entidad le manifestó a la demandante que dadas las exigencias de orden
legal, sobre el número de semanas cotizadas, y la enfermedad que padecía (de
las denominadas de "alto costo"), no era posible que la entidad
continuara atendiéndola, y es allí en donde se originó la solicitud de
protección.
Sobre la negativa de
la entidad de autorizar el ingreso al servicio de medicina interna, llaman la
atención dos cosas: una, que la primera respuesta del demandado al juez de
tutela, que fue recibida el 18 de mayo de 1999 (folio 22), aduzca  que la
demandante sólo contaba con 19 semanas cotizadas, cuando en los documentos que
obran en el proceso, se observa que al menos, en el mes de mayo de 1998,
ya estaba afiliada, pues los exámenes que permitieron descubrir su enfermedad,
fueron ordenados y realizados por el ISS, el 18 de mayo de tal año
(folios 11 a 18). El otro aspecto que llama la atención, es que cuando el
demandado suministró la respuesta al juez, en que expuso las razones para no
continuar el tratamiento, la joven hacía 4 días había fallecido, aspecto al no
hizo alusión, y que el juez conoció por información verbal del abogado de la
joven, y que fue posteriormente confirmado por la entidad, según quedó
consignado en el fallo que se revisa. (folio 29)
Se pregunta,
entonces, ¿había que someter a la actora a esta situación? ¿se trató a la
demandante en forma apropiada con el estado de gravedad en que se encontraba,
al darle la orden de salida, ya que no se autorizaba su ingreso al servicio de
medicina interna? ¿se presentó falta de atención médica? ¿hubo interrupción en
la prestación del servicio, mientras se resolvía el asunto de los aportes? Son
interrogantes a los que sólo las autoridades, dentro de sus competencias,
podrán dar respuesta, y a tales autoridades se compulsarán copias de esta
decisión, y del expediente correspondiente.
Pero sí es
competencia de esta Corte poner nuevamente de relieve el desconocimiento
reiterado de los responsables de las entidades prestadoras del servicio público
de salud, de la numerosa jurisprudencia de la Corte Constitucional o de los
jueces de instancia de tutela, en las que se ha expuesto, una y otra vez, la
interpretación constitucional de los derechos a la salud en conexidad con el
derecho a la vida. Los principios, entre otros, de la solidaridad social,
especialmente, ante la presencia de un peligro inminente; la falta de atención
médica y la protección de la salud como un deber médico; que el derecho a la
salud no puede afectarse por asuntos contractuales o burocráticos; la
prestación de los servicios médicos integrales.
La Corte ha dicho
que en casos donde está probado el peligro inminente de muerte, las
entidades prestadoras del servicio público de salud, deben adoptar todas las
medidas encaminadas a que los procedimientos legales no entorpezcan la
prestación del servicio.  Así lo señaló esta Corporación en la sentencia
T-666 de 1997:
"No
sobra agregar que el derecho fundamental a la vida no puede quedar
obstaculizado por procedimientos burocráticos. Si dentro de la reglamentación
se dice que previamente al examen de un especialista debe haber el examen de un
médico general, esta exigencia no puede invocarse para pretermitir el
tratamiento a una enfermedad grave, como ocurre en el caso de la presente
tutela, máxime cuando ya la paciente venía siendo tratada por el especialista.
Sería inhumano que la continuación real de  un tratamiento urgente quedara en
entredicho para efecto de la protección de derechos fundamentales por la
disculpa de no agotarse previamente un trámite que vendría a ser inoficioso ya
que de todas maneras a la joven debía tratarla un endocrinólogo." (T-666 de 1997, M.P., doctor Alejandro
Martínez Caballero)
Este criterio fue
reiterado en un caso semejante al estudiado, en el que la paciente falleció con
posterioridad a la presentación de la tutela. Allí se dijo que la discusión
relacionada con el porcentaje de participación en la participación de los
gastos del tratamiento, no puede obstaculizar la prestación del servicio.
Sentencia T-428 de 1998:
"En primer
lugar, como lo ha dicho en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional,
porque los beneficiarios del sistema de salud -más aun tratándose de la
población favorecida con el régimen subsidiado-, no tienen por qué padecer los
inconvenientes de tipo presupuestal afrontados por las entidades encargadas de
prestar el servicio. Los pacientes que están sometidos a riesgo no pueden ver
obstaculizado o impedido su tratamiento médico por razón de los trámites
internos de compensación de cuentas adelantados entre las entidades de salud. Estos
procedimientos burocráticos deben ser ajenos a la prestación misma del servicio
y, por tanto, no deben afectar la protección ofrecida por el Estado en esta
materia. (se subraya)
"Con el fin
de ilustrar el aserto anterior, valga mencionar que en casos análogos la Corte
Constitucional ha establecido, por ejemplo, que el beneficiario del servicio de
salud no puede sufrir las consecuencias del no pago de los aportes por parte
del empleador, y que la entidad encargada de prestar el servicio debe
suministrarlo a pesar de la mora del primero. La Corte ha recalcado que en
tales casos, la entidad prestadora del servicio no puede hacer extensivos los
efectos del incumplimiento patronal a los intereses del paciente, pues la
protección del derecho a la salud tiene prioridad sobre las implicaciones
patrimoniales derivadas de los aportes.
"Con
criterio similar, la discusión surgida en el seno de las entidades responsables
del servicio de salud, relacionada con el porcentaje de participación en los
gastos de tratamiento que a cada una le corresponde, no puede obstaculizar la
prestación del servicio de salud a quienes lo reclaman, pues la protección de
este derecho está por encima de los intereses económicos de aquellas." (sentencia T-428 de 1998, M.P., doctor
Vladimiro Naranjo Mesa)
En la sentencia
C-112 de 1998, la Sala Plena de la Corte precisó los siguientes puntos en
relación con la atención inicial de urgencias por parte de las entidades
públicas y privadas que prestan el servicio público de salud: que la exigencia
de los períodos mínimos de cotización no es inconstitucional, pero que en los
casos de urgencia o gravedad no existen períodos mínimos de cotización; si el
interesado no tiene capacidad de pago, el costo estará a cargo del Fondo de
Solidaridad y Garantía o de la entidad promotora de salud. Sobre este último
punto (la responsabilidad del gasto en que incurre la entidad al atender esta
clase de enfermedades, denominadas de "alto costo"), la Corte ya lo
había tratado en la sentencia SU-480 de 1997. Allí se dijo que la entidad
prestadora de salud, tiene la acción de repetición contra el Estado, a través
del Fondo de Solidaridad y Garantía (art. 167 de la ley 100 de 1993).
La sentencia C-112
de 1998, en lo pertinente, precisó :
“... cuando el
usuario del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo, requiera
atención médica por una enfermedad cuyo tratamiento sea de alto costo, y no
cumpla con el período mínimo de cotización, debe ser atendido por la entidad
de salud a la que esté afiliado, pero con la condición de que pague una suma
determinada por los servicios prestados, que según la norma antes
transcrita es "el porcentaje en semanas de cotización que le falten para
completar los períodos mínimos contemplados" en ese mismo artículo. No se
olvide que el usuario pertenece al régimen contributivo y, por tanto, se
presume su capacidad de pago. Pero ¿qué ocurre cuando se presentan casos de
urgencia?. En estos eventos, la misma ley 100/93 en su artículo 168, obliga a
todas las entidades de salud de carácter público o privado, a prestar los
servicios médicos correspondientes a todas las personas independientemente de
su capacidad de pago. El costo de estos servicios está a cargo del Fondo de
Solidaridad y Garantía o de la Entidad Promotora de Salud a la que esté
afiliado el usuario, respectivamente. (se subraya)
“(...)
“En síntesis, la
exigencia de los períodos mínimos de cotización a que alude la norma impugnada,
no es la regla general sino la excepción, pues éstos sólo pueden oponerse en
los casos de enfermedades catalogadas de "alto costo". Tales períodos
de carencia no se traducen en falta de atención médica, hospitalaria y
quirúrgica por parte de la EPS a la que se encuentre afiliado el trabajador ya
que éste recibirá los servicios siempre y cuando cancele una tarifa fijada por
la ley. En los casos de urgencia o gravedad no existen períodos mínimos de
cotización, pues como se expresó en párrafos anteriores, todas las entidades de
salud, públicas y privadas, están obligadas a prestar los servicios de salud a
quienes los soliciten, tengan o no capacidad de pago.” (subrayas fuera de
texto) (Sentencia C-112 de
1998. Magistrado Ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz).
Sobre el peligro
inminente, la Corte se ha pronunciado en las sentencias T-271 de 1995 y T-224
de 1997, en ellas se señaló que para otorgar la protección correspondiente,
debe estar probado el peligro.
Finalmente, para los
efectos que interesan en esta sentencia, se reitera lo dicho por esta
Corporación, concretamente, sobre el tratamiento de diálisis,
cuando se ha negado por parte de la entidad prestadora del servicio público de
salud, aduciendo las mismas razones expresadas por el Gerente de la Clínica
demandada (no contar con el número de semanas exigido). En las sentencias T-236
de 1996; T-370 de 1998; T-419 de 1998; T-486 de 1998, se concedió el amparo
pedido, luego de realizar el examen constitucional del caso concreto, al
observarse la violación del derecho fundamental a la vida, ante la amenaza de
no realizar el tratamiento. Se transcriben los apartes pertinentes de una de
las citadas sentencias:
"Sin
embargo, en casos de urgencia o gravedad comprobadas, no existe norma
legal que ampare la negativa de prestar un servicio como el que reclamaba el
actor. Pues, por encima de la legalidad y normatividad, está la vida, como
fundamento de todo el sistema. Por tanto, en estos casos, los afiliados
que no cumplan con los períodos mínimos de cotización y requieran ser
tratados en razón de una enfermedad considerada catastrófica o ruinosa, sin
tener los recursos necesarios para sufragar el porcentaje que les
correspondería, tienen el derecho y las entidades el deber  de
atenderlos. Los costos de estos tratamientos, en primera instancia, serán
asumidos por la Entidad Promotora de Salud a la que esté afiliado el usuario,
que tendrá la acción de repetición contra del Estado, para recuperar aquellos
valores que legalmente no estaba obligada a sufragar, tal como expresamente lo
afirmó la sentencia SU-480 de  1997." (sentencia T-370 de 1998, M.P., doctor Alfredo Beltrán
Sierra)
En el caso concreto,
la tutela hubiera sido procedente, de acuerdo con la jurisprudencia que se ha
mencionado, con las pruebas que obran en el expediente y por cuanto era el
único medio de defensa judicial con el que contaba la joven, ante la situación
en que la puso la entidad demandada. Pero por haber fallecido, habrá que
confirmar la denegación de la acción, como lo hizo el juez del conocimiento.
Por otra parte, por
las razones también expuestas, se ordenará compulsar copias de esta sentencia y
del expediente, a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía, para lo
de sus competencias.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero:
CONFIRMAR la sentencia del Juzgado Once Penal Municipal de Barranquilla, de
fecha veinticuatro (24) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), en
la acción de tutela presentada por Yolima Tejada Jordán contra el Instituto de
Seguro Social del Atlántico, por las razones expuestas en estas
consideraciones.
Segundo: De acuerdo
con lo señalado en las consideraciones, se ordena a la Secretaría compulsar
copias de esta sentencia y del expediente respectivo, a la Procuraduría General
de la Nación y a la Fiscalía, para lo de sus competencias. Estas entidades
informarán a la Corte Constitucional sobre el desarrollo y resultado de sus
investigaciones.
Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General