SU406-16
Sentencia
SU406/16
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO
PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Configuración
Frente
a la configuración del defecto procedimental absoluto, la Corte ha sido
enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario judicial se
aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el trámite de
un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al
pertinente (desvía el cauce del asunto), o (ii) pretermite etapas sustanciales
del procedimiento legalmente establecido afectando el derecho de defensa y
contradicción de una de las partes del proceso”.
DEFECTO
MATERIAL O SUSTANTIVO-Configuración
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
DEFECTO
FACTICO-Dimensión
negativa y positiva
PRECEDENTE
JUDICIAL COMO GARANTIA DEL DERECHO A LA IGUALDAD
La jurisprudencia fijada por los órganos
de cierre se convierte en aplicable de manera general e inmediata, en sentido
horizontal y vertical. A partir de ello, la lectura de la normatividad debe
hacerse a la luz de los lineamientos y definiciones establecidas por el
tribunal de cierre, sin perjuicio de las reglas establecidas para efectos de
que de manera excepcional una autoridad judicial pueda apartarse del precedente
judicial. Lo anterior significa que la realización de la igualdad material en
la administración de justicia, exige que el precedente no ha de aplicarse de
forma automática e irreflexiva, de manera que, si por un lado, ante casos
semejantes debe darse el mismo tratamiento legal, por el otro, frente a casos
distintos se dé un trato diferenciado, cuando ello resulte razonablemente
justificado. Es decir que, ante el presupuesto de la vinculación general e
inmediata de la jurisprudencia, deben tenerse en cuenta las condiciones
sustanciales y procesales de cada caso para evitar que, so pretexto de la
aplicación formal del precedente, se desconozcan derechos fundamentales. De
modo que, en tanto que la garantía del principio de igualdad no obedece a un
quantum matemático, la aplicación de la jurisprudencia debe atender las
situaciones particulares del caso, para que, cuando éstas lo ameriten y con una
adecuada sustentación, el operador judicial adopte las medidas necesarias para
que la aplicación del precedente se corresponda con la garantía de los derechos
fundamentales de los sujetos procesales.
CAMBIO
DE PRECEDENTE-Jurisprudencia constitucional
Esta Corporación ha definido que, ante
ciertas circunstancias específicas y bajo una estricta exigencia argumentativa,
es posible que se modifiquen las reglas fijadas en los precedentes
jurisprudenciales. Así las cosas, tales exigencias permiten, a su vez, reforzar
los mismos principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza
legítima, en la medida en que impiden que el precedente judicial se convierta
en una materia discrecional. En estos términos, la hermenéutica constitucional
ha señalado que resulta posible, por parte de los órganos de cierre, cambiar el
precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla con la carga argumentativa de
demostrar las razones que justifican dicho cambio. Además, “para justificar un
cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación
actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo
hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada
manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es
necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales
que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de
base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de
seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto
del precedente en un Estado de derecho.
CAMBIO
DE PRECEDENTE Y SU APLICACION EN EL TIEMPO
El cambio de una determinada posición
jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre, implica una modificación en
la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada
disposición y que, en atención al carácter vinculante general e inmediato del
precedente, determina la aplicación judicial -en el orden horizontal y
vertical- del derecho sustancial o procesal, según sea el caso. Ahora bien, no
obstante que la aplicación general e inmediata de un nuevo precedente fijado
por un órgano de cierre de la jurisdicción vincula a la administración de
justicia como una garantía del principio de igualdad, tal regla general no
puede pasar por alto el contenido material de la misma igualdad al que se hizo
referencia anteriormente, y que conduce a que cada situación sea observada a la
luz de las circunstancias particulares. Esta Corte concluye que, si bien la
regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en
este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en
sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en
ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar
determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el
fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una
análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una
posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales
con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y,
en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla
general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio
jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno
anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto Consejo de Estado interpretó razonadamente respecto a que los
documentos aportados al proceso como títulos ejecutivos se encontraban en copia
auténtica y que en esa medida su valor probatorio era el mismo que el del
original
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por no existir defectos procedimental absoluto, fáctico y sustantivo en proceso
ejecutivo
Referencia:
Expediente
T-5.351.244
Acción
de tutela instaurada por la Organización Clínica General del Norte S.A. contra
la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de
revisión de los fallos de tutela proferidos en primera instancia, por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 16
de septiembre de 2015 y, en segunda instancia, por la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, el 26 de noviembre de
2015.
I. ANTECEDENTES
1.1. El 9 de julio
de 2015, la Organización Clínica General del Norte S.A, mediante apoderado
judicial, buscando la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa, a la recta administración de justicia y/o libre acceso a
la jurisdicción, equidad, lealtad procesal, buena fe y tutela efectiva de los
derechos, promovió acción de amparo contra la sentencia proferida el 12 de
marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual se
resolvió la segunda instancia del proceso ejecutivo iniciado por La Nación -
Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte.
1.2. La Nación -
Ministerio de Transporte inició un proceso ejecutivo contra el Consorcio
Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y
Médicos Asociados S.A., solicitando el pago de las sumas de
dinero contenidas en las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del
18 de septiembre de 2001, respectivamente, a través de las cuales, en su orden,
el ejecutante liquidó unilateralmente el contrato No. 211 de 1996 suscrito
entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el referido
consorcio médico, y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la
primera de las resoluciones.
1.3. El 4
de julio de 2003, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
libró mandamiento de pago a favor de la ejecutante y en contra de la ejecutada.
1.4.
Contra dicho mandamiento de pago, el Consocio Medinorte, la Organización
Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., interpusieron sendos
recursos de reposición a través de los cuales sustentaron las excepciones
previas. El Consorcio Medinorte interpuso la excepción de pleito pendiente
entre las partes; la Organización Clínica General del Norte Ltda. interpuso las
de falta de integración del título ejecutivo - falta de los requisitos formales
del título complejo, no haberse presentado la prueba de la calidad de acreedor
del demandante, falta de notificación al contratista de la cesión del contrato,
falta de notificación al contratista de la cesión del crédito objeto del
recaudo ejecutivo, trámite inadecuado de la demanda y pleito pendiente y;
Médicos Asociados S.A., presentó las de falta de legitimación en la causa por
pasiva y pleito pendiente.
1.5. La
excepción previa interpuesta por el Consorcio Medinorte fue negada por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia
del 21 de noviembre de 2003. Las propuestas por la Organización Clínica General
del Norte Ltda. y por Médicos Asociados S.A. fueron denegadas por el mismo
Tribunal mediante providencia del 15 de octubre de 2004.
1.6. Por escritos
separados, la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados
S.A. presentaron excepciones de mérito. La primera, impetró las que denominó
inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de
legitimación en la causa por activa, nulidad de los actos administrativos
contractuales, compensación y la genérica. La segunda, aquellas que llamó
inexistencia del título ejecutivo complejo y/o invalidez de las Resoluciones
nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de 2001,
respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.
1.7. El 4 de
noviembre de 2005, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
dictó sentencia en la que declaró infundadas las excepciones propuestas por los
ejecutados, ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del
mandamiento de pago y condenó en costas a la ejecutada.
1.8. La anterior
sentencia fue apelada por los apoderados de la Organización Clínica General del
Norte Ltda. y del Consorcio Medinorte, quienes reiteraron el contenido de las
excepciones propuestas. La alzada le correspondió a la Sección Tercera del
Consejo de Estado, que mediante auto del 3 de octubre de 2008 decretó la
suspensión del proceso por prejudicialidad por el término de 3 años, atendiendo
la solicitud elevada por la parte ejecutada, sobre la base de que “dentro del
proceso ordinario contencioso administrativo No. 2003-1431-00 que cursa en el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se discut[ía] la legalidad de los
actos administrativos que sirven de título base de recaudo ejecutivo en el
presente proceso”[1].
Sin embargo, mediante auto del 13 de noviembre de 2014, la misma Sección de la
misma Sala, reanudó el trámite del referido proceso, al advertir que “la parte
ejecutada no allegó copia de providencia ejecutoriada en la que se hubiese
puesto fin al citado proceso ordinario y que transcurrieron los tres (3) años
que la ley establece como plazo para aportar dicha prueba”[2].
1.9. Finalmente, el
recurso de apelación fue desatado en providencia del 12 de marzo de 2015, por
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que confirmó la
sentencia proferida por el a-quo y, adicionalmente, con base en la
jurisprudencia vigente al momento en el que profirió el fallo,   consideró que
dentro de un proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción contenciosa,
cuando el título lo constituye un acto administrativo, no pueden proponerse
sino las excepciones de mérito a las que alude el inciso 2º del artículo 509
del Código de Procedimiento Civil -en adelante CPC-, conforme con la
jurisprudencia sentada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo mediante Sentencia del 27 de julio de 2005, dentro del
expediente 23.565.
II. Fundamentos de la acción de tutela
Según expone la accionante, la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 12
de marzo de 2015 que se acusa, no estudió las excepciones de mérito propuestas
por los ejecutados, en tanto decidió acoger la jurisprudencia sentada en la
Sentencia del 27 de julio de 2005, de la Sección Tercera de la misma Sala, que
dispone que cuando “el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto
administrativo, solo es posible proponer como excepciones las de pago,
compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción,
siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del
acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de
notificación en legal forma de las personas determinadas, o por falta de
emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser
citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de
que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la
modificación que al inciso 2º del artículo 509 del C.P. Civil, introdujo la Ley
794 de 2003”[3].
Sin embargo, señala que para el 2 de
julio de 2004, fecha en la cual presentó las excepciones de fondo contra el
mandamiento de pago librado dentro del proceso ejecutivo del Ministerio de
Transporte contra el Consorcio Medinorte, estaba en vigencia la jurisprudencia
sentada en la sentencia del 13 de septiembre de 2001, dictada dentro del
expediente 17.952, que avalaba la interposición de excepciones de mérito contra
el mandamiento de pago que tuviera como base actos administrativos. Con
fundamento en lo anterior, manifiesta que el ente accionado estaba en la
obligación de estudiar las excepciones de mérito impetradas.
A partir de lo expuesto, señala
que la sentencia acusada adolece de los defectos procedimental absoluto,
sustantivo y fáctico[4].
2.1. Manifiesta que
se configuran los defectos procedimental absoluto y sustantivo, en tanto la
providencia acusada inobservó lo prescrito por el mismo Consejo de Estado en la
sentencia del 4 de mayo de 2011, expediente 19.957, que establece en líneas
generales que  una litis debe resolverse con sujeción a la
jurisprudencia vigente en el momento en el que se presentó una demanda o cuando
se contestó la misma y se propusieron excepciones de fondo[5],
y, además, desconoció lo expuesto por la sentencia de la misma Corporación, del
13 de septiembre de 2001, del expediente 17.952, ya referida.
2.2. Señala que el
defecto fáctico se configura en tanto al momento de fallar la sentencia que se
acusa, se inobservó que el título ejecutivo complejo no se había configurado de
manera adecuada, pues las copias de las resoluciones proferidas por el
Ministerio de Transporte que son los actos administrativos que conforman el
título ejecutivo, no tienen constancia de ejecutoria ni la certificación de ser
primera copia que preste mérito ejecutivo y, porque de ellas no emanan
obligaciones claras, expresas y exigibles, pues lo que hizo el ente accionado
fue deducir la obligación en cabeza de su representada.
III. Pretensiones
Con base en los antecedentes expuestos,
la accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la defensa, a la equidad, a la tutela judicial efectiva y recta
administración de justicia, a la buena fe y a la lealtad procesal y, en
consecuencia, se le ordene a la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
3.1. Que deje sin
efectos la providencia del 12 de marzo de 2015, mediante la cual dictó la
sentencia de segunda instancia dentro del proceso ejecutivo iniciado por La
Nación - Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte.
3.2. Que profiera
una nueva sentencia en la que estudie de fondo las excepciones de mérito
propuestas que denominó inexistencia del título ejecutivo, nulidad de los actos
administrativos base del recaudo ejecutivo y la genérica.
IV. Trámite de
la acción de tutela
Mediante
providencia del 13 de julio de 2015, la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de
la referencia, ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada, y la
vinculación del Ministerio de Transporte, del Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, de Médicos Asociados S.A. y del Consorcio Medinorte,
como terceros interesados.
4.1. Respuestas
de la accionada y vinculadas
4.1.1. Subsección
A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado
Hizo un resumen
del trámite del proceso ejecutivo y expuso que, en efecto, la sentencia que se
acusa confirmó la de primera instancia preferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca el 4 de noviembre de 2005, de seguir
adelante en la ejecución dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación -
Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte.
Reiteró que los
documentos aportados como títulos ejecutivos cumplen los requisitos
establecidos en el artículo 488 CPC, en la medida en que son documentos
públicos que fueron aportados en copia auténtica, por ende su valor probatorio
es el mismo que el del original y que, además, quedaron en firme y cobraron
ejecutoria una vez se le notificó a la parte accionante la resolución por medio
de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acta en
la que el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el contrato no. 211
de 1996. Sobre lo inmediatamente anterior, advirtió “que el hecho de que en el
expediente no aparezca la constancia de ejecutoria de la Resolución no. 007713
del 18 de septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo de
liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra aquel no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los
actos administrativos no la produce la constancia que expida el servidor
público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos
contemplados en el artículo 62 del C.C.A.”.[6]
Añadió que en la
providencia que se ataca “la Sala explicó las razones por las que, en su
opinión, el Ministerio de Transporte tenía la competencia para liquidar
unilateralmente el contrato 211 de 1996, pese a lo cual señaló que tal aspecto
no era constitutivo de una excepción de fondo que pudiera ser alegada en un
proceso ejecutivo, sino que, de probarse, constituiría una causal de nulidad
del respectivo acto administrativo (artículo 84 del C.C.A.: acto administrativo
expedido por organismo incompetente)”[7].
Sin embargo,
advirtió que a la luz de la actual jurisprudencia de la Sección Tercera, dentro
de los procesos ejecutivos no es procedente discutir la legalidad de los actos
administrativos que integran el título que fundamenta la ejecución, pues en
esos eventos, solo es posible proponer como excepciones “las de pago,
compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción,
siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del
acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de
notificación en legal forma de las personas determinadas, o por falta de
emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser
citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de
que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la
modificación que al inciso 2º del artículo 509 del C.P. Civil, introdujo la Ley
794 de 2003”[8].
Lo anterior, debido a que cuando el acto administrativo cobra firmeza, tiene la
calidad de providencia que conlleva ejecución, por ello, resulta ser uno de
esos actos jurídicos a los que se refiere el numeral 2º del artículo 509 CPC.
Anotó que, en el
anterior sentido, la presunta falta de competencia del Ministerio de Transporte
para liquidar el contrato no. 211 de 1998, derivada de la falta de cesión en su
favor, y todas aquellas excepciones de mérito dirigidas a cuestionar la
legalidad de los actos administrativos que sirven de base del recaudo, eran
improcedentes, y por ello se abstuvo de analizar aquellas denominadas ausencia
de causa petendi, cobro de lo no debido, enriquecimiento sin justa causa,
inexistencia de título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de
legitimación en la causa por activa y nulidad de los actos administrativos
contractuales.
Añadió que,
“[a]l margen de lo anterior, es oportuno anotar que los ejecutados promovieron
el respectivo proceso ordinario contencioso administrativo tendiente a obtener
la declaración de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de base de
recaudo ejecutivo, razón por la cual no pueden afirmar que se haya vulnerado el
derecho de acceso a la administración de justicia por el hecho de que la Sala
se abstuviera de analizar la legalidad de los actos administrativos dentro del
proceso ejecutivo”[9].
Señaló que la
Sala analizó el recurso de apelación con estricta observancia de las garantías
que informan el debido proceso, cosa distinta es que la actora no comparta el
sentido de la decisión.
Finalizó
señalando que el escrito de tutela está concebido como si se tratara de un
recurso de apelación, lo cual es improcedente.
4.1.2.
Ministerio de Transporte
Expuso que los
documentos que se aducen como títulos ejecutivos fueron aportados en copia
auténtica por lo cual son idóneos para solicitar el pago de las obligaciones
que contienen en favor de su representada y en contra del Consorcio Medinorte.
De otra parte,
señaló que no puede hablarse de nulidad de los actos administrativos que sirven
como base de la ejecución, en tanto el contrato no. 211 de 1996 fue suscrito
entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el
Consorcio Medinorte, sin embargo, el Presidente de la República de la época
mediante la Ley 344 de 1996, suprimió el referido Fondo, ordenó su liquidación
a través del Decreto Ley 1689 de 1997, dispuso que la liquidación debía
finalizar el 31 de diciembre de 1998 y que la prestación de los servicios de
salud que estaban en cabeza de la entidad suprimida sería asumida por el Fondo
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a partir del 1 de
noviembre de 1998.
Expuso que el
Decreto 1689 de 1997 también estableció que una vez concluida la liquidación
del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia los bienes no
enajenados pasarían a la Nación - Ministerio de Transporte. Anotó que el
artículo 11 del Decreto 1982 de 1997 señaló que al finalizar la liquidación del
Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, los contratos que se
hubieren terminado, cedido o traspasado con ocasión de la suspensión de la
entidad, debían liquidarse, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de
1993. De ahí concluyó que, por expresa disposición normativa, se mantuvo en
cabeza del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en
liquidación, la obligación de liquidar los contratos que, con ocasión de su
supresión, se hubieran terminado, cedido o sido objeto de traspaso, obligación
que debía cumplirse a más tardar a la finalización del término señalado para
liquidar la entidad.
Expuso que, a
raíz de lo anterior, a través de la Resolución No. 3346 del 23 de diciembre de
1998, se liquidó unilateralmente el contrato no. 211 de 1996, resolución que
fue recurrida por el contratista, recurso que tuvo que decidir el Ministerio de
Transporte mediante Resolución no. 0002675 del 20 de diciembre de 1999,
revocándola, porque el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia
ya había sido liquidado.
Manifestó que
con lo expuesto, se evidencia que fue la ley la que situó en cabeza del
Ministerio de Transporte la titularidad de todos los bienes no enajenados, los
derechos, las obligaciones y los activos del Fondo de Pasivo Social de la
Empresa Puertos de Colombia, una vez finalizado su proceso de liquidación, de
manera que, “una cosa es la cesión del contrato, como modo de transmisión de
las relaciones contractuales entre vivos y otra bien distinta la sucesión o transmisión
de los derechos y obligaciones que se siguen de la extinción o supresión de una
persona jurídica de derecho público, que fue lo que sucedió”[10].
Reiteró que al
finalizar la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de
Colombia, se produjo, por virtud de la ley, la trasmisión de los bienes y
derechos de la entidad en favor del Ministerio de Transporte, por ello éste
expidió la Resolución no. 0002675 de 1999, momento para el cual los accionantes
no presentaron oposición de ninguna naturaleza.
Por lo expuesto,
solicitó se declare la improcedencia del amparo de la referencia.
V. Decisiones
judiciales objeto de Revisión
5.1. Sentencia
de primera instancia. Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado
Consideró que la
providencia atacada no adolecía de los defectos procedimental absoluto y
sustantivo que se le endilgaban, en tanto el juez accionado había resuelto,
según la jurisprudencia sentada en la providencia del 27 de julio de 2005 de la
Sección Tercera, que no conocería de las excepciones de mérito propuestas, pues
como excepciones de esa naturaleza contra el mandamiento de pago dentro de los
procesos contenciosos que tienen como título ejecutivo actos administrativos,
solo podían proponerse aquellas contenidas en el inciso 2º del artículo 509
CPC, y que cualquier cuestionamiento sobre la legalidad del título debía
hacerse a través de la acción ordinaria establecida para el efecto.
De otro lado,
expuso que el defecto fáctico alegado contra la sentencia enjuiciada no se
configuraba, en tanto al proceso ejecutivo se aportaron los elementos
constitutivos de título, de los cuales devenían obligaciones claras, expresas y
exigibles en cabeza de la ejecutada.
Finalmente,
agregó que los jueces y tribunales administrativos y el Consejo de Estado como
órgano de cierre, son los jueces naturales de la jurisdicción contenciosa, por
tal motivo, al aplicar las normas de forma correcta, las discrepancias que
puedan tener las partes no constituyen argumentos de los que se pueda colegir
la vulneración de derechos fundamentales y, en consecuencia, sus sentencias no
pueden ser discutidas por vía de tutela, en tanto ésta no es una tercera instancia
en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces
naturales, dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto.
Luego de las
anteriores consideraciones, mediante providencia del 16 de septiembre de 2015,
negó la acción de amparo.
5.2. La
anterior decisión fue impugnada por el apoderado judicial de la Organización
Clínica General del Norte Ltda., mediante escrito en el que reiteró los
argumentos expuestos en la acción de tutela.
5.3. Segunda
instancia. Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado
Expuso que no
existió defecto fáctico en tanto el fallador de instancia fundamentó su
decisión en las pruebas obrantes en el expediente y encontró, de forma
razonada, plenamente acreditado el título ejecutivo complejo que sustentó la
pretensión ejecutiva del Ministerio de Transporte. Sobre ello, añadió que
“[p]ara esta Sala de Sección, es proporcional y legítima la conclusión a la que
arribó la Sección Tercera - Subsección “A” de esta Corporación, al considerar
que la ejecutoria de los actos administrativos se da por las circunstancias
expuestas en la ley (para el caso concreto artículo 62 del C.C.A.), y no por la
constancia formal que para el efecto impone la autoridad que lo emitió. Dicha interpretación
se acoge a lo señalado por la normatividad que resultaba aplicable a la litis,
y de ninguna manera desconoce las garantías al debido proceso y derecho de
defensa de la parte demanda”[11].
De igual forma,
abordó el punto del presunto desconocimiento del principio de confianza
legítima, al no aplicarse el precedente judicial vigente a la fecha de
interposición de las excepciones. Respecto de ello, consideró que la autoridad
judicial accionada había “respet[ado] las garantías constitucionales alegadas
por la sociedad actora, en tanto del mismo texto de la decisión cuestionada, se
observa que el asunto fue fallado de conformidad con la jurisprudencia vigente
al momento de decidir su fondo.// Con la […] de fecha 27 de julio de 2005, la
Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado recogió cualquier
postura previa, y señaló de forma unificada, que en materia de procesos
ejecutivos, no es procedente excepcionar con argumentos enfocados a cuestionar
la legalidad de los actos de recaudo ejecutivo, posición que, al tener efectos
unificadores, resultaba vinculante para la autoridad judicial hoy accionada”[12].
Luego de las
anteriores consideraciones, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2015,
confirmó el fallo impugnado.
VI. Pruebas relevantes que obran en el
expediente
6.1.
Copias simples del proceso ejecutivo iniciado por el Ministerio de Transporte
contra el Consorcio Medinorte[13].
VII.
CONSIDERACIONES
7.1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional
es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, la cual fue seleccionada para revisión por Auto del 12 de febrero
de 2016, proferido por la Sala de Selección Número Dos, con fundamento en lo
prescrito por el inciso 2º del artículo 86 y, el numeral 9º del artículo 241,
ambos de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
7.2. Trámite en sede de Revisión
Dando
cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 61 del
Acuerdo 02 de 2015 “Por
medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, el
asunto de la referencia fue puesto en conocimiento de la Sala Plena de esta
Corporación, la que en sesión del 4 de mayo de 2016 decidió asumir su
conocimiento.
En
consecuencia, mediante Auto del 19 de mayo de 2016, el magistrado sustanciador
puso a disposición de la Sala Plena de esta Corte el expediente de la
referencia, en la misma providencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el
inciso 2º del artículo 61 del Reglamento Interno, ordenó la suspensión de
términos y, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación,
solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el
expediente del proceso ejecutivo iniciado por La Nación - Ministerio de
Transporte contra el Consorcio Medinorte.
Fue así como el 7 de junio de 2016, se
recibió por parte del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
el expediente contentivo del proceso ejecutivo iniciado por La Nación -
Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte en 7 cuadernos
de 120, 181, 175, 257, 210, 263 y (264 a 522) folios, respectivamente, y, en
cumplimento de
lo dispuesto por el artículo 64 del Reglamento Interno, el mismo fue puesto a
disposición de las partes por el término de 1 día hábil, vencido el cual, ingresó
nuevamente al despacho.
7.3. Problema jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite
de antecedentes, corresponde a la Sala Plena de esta Corporación determinar si
la providencia judicial proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado (i) adolece de los defectos procedimental absoluto y sustantivo
como consecuencia del cambio de jurisprudencia que en ella se aplicó,
relacionado con la interposición y el trámite de las excepciones de mérito
dentro de los procesos ejecutivos que tienen como título actos administrativos
y, (ii) si la misma providencia adolece de un defecto fáctico al haber
confirmado la orden de pago proferida en primera instancia, con base en un
título ejecutivo conformado por un acto administrativo que fue aportado sin la
constancia de estar ejecutoriado ni la certificación de ser la primera copia
que preste mérito ejecutivo.
Para efectos de dar solución a este
asunto, y como quiera que la presente acción se dirige a cuestionar el
contenido de una providencia judicial, la Sala (i) reiterará
la jurisprudencia constitucional relacionada con la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii)
posteriormente, estudiará
si tienen ocurrencia los requisitos de carácter general que habilitan la
viabilidad procesal del amparo, (iii) analizará la figura del
precedente jurisprudencial como mecanismo para fijar el contenido normativo de
manera igualitaria, el cambio del precedente judicial y su aplicación en el
tiempo
y, superado lo anterior, (iv) establecerá si se configura algún
requisito de carácter específico que determine la prosperidad del amparo.
7.4. La
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia
7.4.1. De
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es
un mecanismo preferente y sumario cuyo objeto es la protección de los derechos
fundamentales de las personas. En efecto, la norma en cuestión dispone que “[t]oda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […] la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública […]”.
Bajo tal
premisa, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido reiteradamente que
la acción de tutela procede también frente a actuaciones  u omisiones de los jueces en las que se vulneren derechos fundamentales[14],
en razón de su condición de autoridad pública. Sin embargo, dicha procedencia,
como también lo ha indicado la propia Corte, es excepcional, de manera que no
en todos los casos podrá acudirse al mecanismo de amparo constitucional. Lo
anterior, encuentra fundamento, en el propio texto de la Constitución Política,
cuyo artículo 86 -anteriormente citado-, establece que a la acción de tutela
solo podrá acudirse “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que […] se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable […]”.
Tal premisa
tiene sentido en tanto todos
los procesos son, en sí mismos, medios de defensa de los derechos de las
personas y, por esa circunstancia, cuentan con mecanismos para controvertir las
actuaciones de la autoridad judicial respectiva. Además, porque se debe
garantizar el respeto de los principios de cosa juzgada de las decisiones
judiciales, de seguridad jurídica y de autonomía e independencia de dichas
autoridades. A
este específico asunto se refirió la Corte Constitucional en la Sentencia C-590
de 2005, al sostener que:
“[…]
[E]l panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no procede
contra decisiones judiciales y esto por varios motivos.  Entre ellos, en
primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la
Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las
sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas
ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer
lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la
estructura del poder público inherente a un régimen democrático.”
En este
escenario, es claro que el juez constitucional no puede terminar suplantando o
desplazando al juez ordinario en el estudio de los asuntos que por su
naturaleza le competen, ni tampoco, anulando decisiones que no comparte o,
imponiendo su personal interpretación de las normas aplicables en un caso
concreto. En ese sentido, esta Corporación ha indicado que la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales “[s]e trata de una garantía
excepcional, subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos
anteriores han fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no
les violen sus derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de
garantizar la adecuada aplicación del resto de las normas que integran el
sistema jurídico o de los derechos que tienen origen en la ley”.[15]
7.4.2. Con
fundamento en lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
que la acción de tutela contra providencias judiciales procede si se cumplen
ciertos y rigurosos requisitos, unos de carácter general, que habilitan la
viabilidad procesal del amparo, y otros, de carácter específico, que determinan
su prosperidad.
7.4.2.1. Así, en
la Sentencia C-590 de 2005 atrás citada, se determinaron como requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, los siguientes:
“a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[16].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión
de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las
partes.
b.
Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de
defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[17].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[18].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora[19].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[20].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f.
Que no se trate de sentencias de tutela[21]. Esto por
cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
7.4.2.2. Ahora
bien, si en el caso concreto se encuentran cumplidos los requisitos genéricos
antes mencionados, será necesario acreditar, además, que se haya configurado
alguna de las denominadas causales específicas de procedibilidad, que
constituyen defectos o vicios en los que puede incurrir la autoridad judicial
al momento de proferir sus decisiones. Ellos también fueron sintetizados por la
sentencia de constitucionalidad en cuestión, así:
“[…] [A]hora, además de los requisitos
generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una
sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que
se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[22]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[23].
h.  Violación directa de la
Constitución.
Estos eventos en que procede la acción
de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de
vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en
eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta,
si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[24].
7.5. Así las cosas,
procede la Sala a determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra de providencias judiciales
en el caso bajo estudio.
7.6.
Análisis sobre el cumplimiento de los requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
·
a.
Relevancia constitucional
La Organización
Clínica General del Norte Ltda. clama por la protección eficiente de
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la equidad, a la
tutela judicial efectiva y recta administración de justicia, a la buena fe y a
la lealtad procesal, los
que de haberle sido conculcados en los términos por ésta expuestos, conllevaría
a que una decisión judicial la grave injustamente en su patrimonio, en tanto se
le estaría haciendo efectivo el cobro coactivo de unas obligaciones que, según
expone, no le son exigibles.
Por lo anterior,
puede decirse que el caso tiene la entidad constitucional suficiente para que
el juez de tutela proceda con su estudio.
·
b.
Que se hayan agotado todos los mecanismos judiciales idóneos y adecuados,
ordinarios y extraordinarios antes de acudir a la acción de tutela
Para la accionante, la providencia
violatoria de sus derechos fundamentales es la proferida el 12 de marzo
de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual se resolvió la
segunda instancia del proceso ejecutivo iniciado por La Nación - Ministerio de
Transporte contra el Consorcio Medinorte.
De esta forma, al ser aquella
providencia la que concluye el trámite de los procesos de ejecución ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, contra la misma no proceden más
recursos, salvo la acción de tutela, si por su intermedio se han amenazado o
vulnerado derechos fundamentales y siempre que se cumplan los requisitos
generales y específicos de procedencia de ésta contra providencias judiciales.
Por lo expuesto, este requisito también
se encuentra acreditado.
·
c.
Requisito de inmediatez
Esta Corporación ha tenido oportunidad
de explicar que establecer un término perentorio para el ejercicio de la acción
de tutela es inconstitucional, pues, prima facie, la defensa de los
derechos fundamentales no puede someterse a términos de caducidad. Sin embargo,
también ha señalado que, de manera general, la acción de tutela debe
interponerse dentro de un plazo razonable[25],
estimado a partir del momento en el que tiene ocurrencia la amenaza o la
vulneración de los derechos fundamentales.
En el caso sub examine, se enjuicia
por medio de la acción de amparo presentada el 9 de julio de 2015[26],
la
sentencia proferida el
12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Con ello, queda establecido
que la acción de tutela fue presentada menos de 4 meses después de que fue
proferida la sentencia que se enjuicia, plazo que se tiene como razonable.
De esta forma, se satisface el requisito
de inmediatez estudiado en este acápite.
·
d.
Si lo que se alega es la existencia de una
irregularidad procesal, debe ser evidente que la misma tiene a) un efecto
decisivo en la sentencia que se impugna y b) afecta los derechos fundamentales
del accionante, salvo cuando se trate de una prueba ilícita obtenida con
violación de esos derechos
Para el apoderado judicial de la
Organización Clínica General del Norte Ltda., la irregularidad procesal alegada
consiste en el hecho de que la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al momento de resolver la
segunda instancia del proceso ejecutivo iniciado por La Nación - Ministerio de
Trasporte contra el Consorcio Medinorte, no haya estudiado la totalidad de las
excepciones de fondo propuestas por su representada dentro de dicho proceso,
aduciendo para el efecto, un cambio de jurisprudencia.
Ciertamente, según la Subsección A de la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en virtud del cambio de jurisprudencia ocurrido mediante la Sentencia
del 27 de julio de 2005 de las mismas Sección y Sala, en los procesos
ejecutivos surtidos ante dicha jurisdicción y que tengan como títulos actos
administrativos, no pueden proponerse cualesquiera excepciones de mérito, sino
solo aquellas establecidas en el inciso 2º del artículo 509 CPC.
Según el representante judicial de la
actora, el anterior cambio de jurisprudencia, primero, va en contravía de
aquella que estaba vigente para el momento en el cual su representada interpuso
las excepciones de mérito y, además, tiene un efecto decisivo en la sentencia
que enjuicia por la vía constitucional, pues las oposiciones que su
representada presentó contra el mandamiento de pago no fueron estudiadas y a
causa de ello fue condenada a pagar unas sumas de dinero que no debe.
Por lo expuesto, el requisito estudiado
también se encuentra acreditado.
·
e.
Que
la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron
la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible
Para la Sala, la actora en la presente
causa identificó razonablemente los hechos que, a su juicio, dieron lugar a la
vulneración alegada, así como también, los derechos fundamentales que
presuntamente le fueron trasgredidos.
En
efecto, adujo que la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al no tener en cuenta las
excepciones de mérito por ella presentadas, aduciendo un cambio de
jurisprudencia sobre la interposición y el estudio de las mismas dentro de los
procesos ejecutivos que tienen como título un acto administrativo, vulnera sus
derechos fundamentales.
Sin embargo, dado que la sentencia que se enjuicia
es la que resuelve la segunda instancia del proceso ejecutivo
iniciado por La Nación - Ministerio de Trasporte contra el Consorcio Medinorte,
los hechos vulneradores y los derechos vulnerados solamente son expuestos en
sede constitucional, en tanto no había manera de que fueran debatidos dentro
del ejecutivo surtido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo que antecede, el presente requisito también
se encuentra satisfecho.
·
f.
Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela
El
actor presenta la acción de tutela de la referencia contra la sentencia
proferida el
12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió
la segunda
instancia de un proceso ejecutivo tramitado ante dicha jurisdicción. Con base
en ello, la sentencia que se enjuicia no es una decisión adoptada dentro de un
proceso de tutela y por ende, este requisito también está acreditado.
7.7.
Análisis de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Defectos procedimental absoluto, sustantivo y
fáctico
Dado
que el accionante expone que la sentencia proferida el 12 de
marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, adolece de los defectos procedimental
absoluto, sustantivo y fáctico, se reiterará la jurisprudencia de este Tribunal
que los define.
7.7.1.
Defecto
procedimental absoluto. Reiteración de Jurisprudencia
Esta Corporación
ha establecido que el defecto procedimental se enmarca dentro del derecho al
debido proceso[27],
que entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario
judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio y, dentro del
derecho de acceso a la administración de justicia[28], que
implica el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la
realización de la justicia material en la aplicación del derecho procesal[29].
En
especial, frente a la configuración del defecto procedimental absoluto, la
Corte ha sido enfática en señalar que éste se estructura “cuando el funcionario
judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el
trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno
al pertinente (desvía el cauce del asunto[30]), o (ii) pretermite
etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido[31]
afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del
proceso”[32].
Por
excepción, también ha determinado este Tribunal que el defecto procedimental
puede estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando “(...) un funcionario
utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del
derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación
de justicia.”[33]
7.7.2.
Defecto
material o sustantivo. Reiteración de Jurisprudencia
El
defecto material o sustantivo, se origina cuando las decisiones son proferidas
con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una
evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión[34].
También, la jurisprudencia de este Tribunal ha perfilado que
se está ante un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión
cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso
concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso[35], no se encuentra vigente por
haber sido derogada[36], o ha sido declarada
inconstitucional[37]; (ii) a pesar del amplio
margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso
concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han
definido su alcance[38]; (iii) cuando se fija el
alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que
son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[39];
(iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada[40]; o finalmente, (v) en el evento
en que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no
se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por
ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el
legislador[41].
7.7.3. Defecto
fáctico. Reiteración de Jurisprudencia
Según
la jurisprudencia de este Tribunal, dicho defecto se presenta cuando la
decisión judicial se toma “(i) sin que se halle plenamente comprobado el
supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una
omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración
irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del
otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”[42].
Se
ha señalado que el mismo puede presentarse en dos dimensiones: una negativa y
otra positiva. La primera se materializa “(i) por
ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante
en el desenlace del proceso[43];
(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[44];
o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que
el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[45].
Y una dimensión positiva, que tiene lugar por actuaciones positivas del juez,
en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y
decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en
el sentido de la decisión[46];
o (v) por decidir con medios de prueba
que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la
providencia[47]”[48].
7.8. El precedente jurisprudencial como
garantía de igualdad en la aplicación de la ley. Cambio del precedente judicial
y su aplicación en el tiempo
Previo a resolver el problema jurídico
planteado en el presente caso, la Sala considera necesario referirse a la
función del precedente judicial como parámetro de igualdad en la aplicación de
la ley y, en este sentido, las consecuencias en los eventos en que dicho
precedente es modificado.
7.8.1. El precedente
jurisprudencial como parámetro de igualdad en la aplicación de los contenidos
jurídicos fijados a la ley
7.8.1.1. La administración de justicia
cumple un rol definitivo en el modelo constitucional colombiano en relación con
la garantía del principio de igualdad. Así, a la hora de resolver los procesos
judiciales, en ella recae la función de definir el contenido normativo de la
ley, teniendo en cuenta que al decidir sobre casos semejantes se respete la
igualdad material y, con ello, se blinde de confianza legítima y seguridad
jurídica la actividad de la administración de justicia.
Si bien el artículo 13 de la
Constitución establece que “[t]odas las personas nacen libres e iguales ante la
ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación (…)”,
resulta definitivo que, para ello, primero se determine cuál es el contenido de
la ley, esto es, cuáles son los mandatos, derechos, libertades y oportunidades
que en cada caso ella concede, para que, luego se reconozca el mismo
tratamiento jurídico a casos que se encuentren en la misma situación de hecho y
de derecho.
En este contexto, se destaca la función
de la administración de justicia como pieza fundamental de la materialización
del principio de igualdad, toda vez que los textos jurídicos no siempre se
aplican ni se dirigen a los casos concretos de manera autónoma; requieren del
ejercicio hermenéutico que fije su contenido específico, como se realiza, por
antonomasia, a través de la actividad judicial. De esta manera, ante la
definición del contenido normativo de la ley -entendida en sentido amplio- se
hace exigible la mencionada igualdad frente a la ley, para que, posteriormente,
una vez fijada una determinada interpretación de la disposición, ante casos
iguales se dé el mismo tratamiento a la ley aplicable. Al respecto, resulta
preciso citar lo afirmado en la Sentencia C-836 de 2001:
“El texto de la ley no es, por sí mismo,
susceptible de aplicarse mecánicamente a todos los casos, y ello justifica la
necesidad de que el juez lo interprete y aplique, integrándolo y dándole
coherencia, de tal forma que se pueda realizar la igualdad en su sentido
constitucional más completo.  A este respecto, la Corte Constitucional ha
resaltado que el ordenamiento jurídico, y dentro tal la ley, tanto en sentido
material como en sentido formal, requieren de la actividad del juez para darle
sentido al ordenamiento jurídico”.
7.8.1.2. Así las cosas, es de tenerse en
cuenta que en la administración de justicia recae, primero, la función hermenéutica
de fijar un determinado contenido normativo a las disposiciones jurídicas
aplicables al caso concreto. y, luego, la de garantizar que cada asignación de
tal contiendo responda al principio de igualdad consagrado en el artículo 13
Superior, de manera que los administrados gocen de la confianza legítima de que
a casos similares corresponde una igual aplicación del Derecho, sin lugar a un
trato diferenciado ausente de motivación razonable.
En esos términos, esta Corporación precisó
que “[e]l
derecho de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la
confianza legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia.
Esta confianza no se garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni
se agota en la simple adscripción nominal del principio de
legalidad. Comprende además la protección a las expectativas legítimas de
las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los
jueces va a ser razonable, consistente y uniforme”[49].
Lo
anterior indica que en el ejercicio de la función judicial se expresa, de una
parte, el principio de legalidad a la hora de hallar el contenido normativo de
la disposición y así establecer, en estricto sentido, el derecho aplicable, y,
de la otra, el principio de igualdad que exige, por parte de la autoridad
encargada de administrar justicia, la efectiva verificación de que ante
procesos que obedezcan a las mismas circunstancias fácticas y jurídicas, sean
aplicados los mismos derechos, deberes y obligaciones.
7.8.1.3.
Todo lo antecedente, a su vez, permite asegurar una garantía de seguridad
jurídica para los sujetos procesales. Al respecto esta Corte señaló en la
Sentencia C-816 de 2011:
“El
ejercicio de las funciones administrativa y judicial transcurre en el marco del
estado constitucional de derecho y entraña la concreción del principio de
igualdad de trato y protección debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del
fin estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos, y en
consideración a la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la
coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al deber de reconocimiento y
adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos iguales, como regla general
de las actuaciones judiciales y administrativas”.
7.8.1.4. Ahora bien, con la finalidad de
garantizar la confianza legítima y la seguridad jurídica en el sentido que los
preceptos normativos sean aplicados de manera uniforme frente a casos
semejantes, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en resaltar la
función que, para tal efecto, cumplen los órganos de cierre de cada
jurisdicción al fijar el denominado precedente judicial, y que
consiste en la fuerza obligatoria de las reglas fijadas en sus providencias y
que desbordan el caso que resuelven, para ser aplicadas en otros semejantes[50].
Estas reglas se convierten en referencia
para el resto de los órganos de la administración de justicia, quienes en los
precedentes encuentran el contenido jurídico asignado a determinado texto legal
como criterio de aplicación igualitaria a casos similares. Sobre ello, en la
Sentencia C-335 de 2008 se estableció:
“Reconocerle fuerza vinculante a la
jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano,
lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y
económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de
mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los
ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así
mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las
Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico
entre los particulares”.
7.8.1.5. Lo anterior implica una vinculación
de la que no escapan los mismos órganos de cierre en relación con el precedente
por ellos fijado. Esta situación ha sido nítidamente diferenciada por la
jurisprudencia constitucional al distinguir entre precedente horizontal y
vertical. “En
esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto
que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por
jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al
acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada
jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia”. (Resaltado del texto
original)[51].
7.8.1.6.
Todo lo dicho, permite concluir que las reglas fijadas en las providencias
proferidas por los órganos de cierre, en cuanto autoridades de unificación de
jurisprudencia, definen el contenido normativo de los textos jurídicos, es
decir, de la ley en sentido amplio, y, con ello, vinculan a los órganos
inferiores jerárquicamente, y a sí mismos, a determinada interpretación,  lo
cual se justifica, como ya se anotó, “con base en los fundamentos
constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir
de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales”[52].
Así las cosas, la jurisprudencia fijada
por los órganos de cierre se convierte en aplicable de manera general e
inmediata, en sentido horizontal y vertical. A partir de ello, la lectura de la
normatividad debe hacerse a la luz de los lineamientos y definiciones
establecidas por el tribunal de cierre, sin perjuicio de las reglas
establecidas para efectos de que de manera excepcional una autoridad judicial
pueda apartarse del precedente judicial.
Lo anterior significa que la realización
de la igualdad material en la administración de justicia, exige que el
precedente no ha de aplicarse de forma automática e irreflexiva, de manera que,
si por un lado, ante casos semejantes debe darse el mismo tratamiento legal,
por el otro, frente a casos distintos se dé un trato diferenciado, cuando ello
resulte razonablemente justificado[53].
Es decir que, ante el presupuesto de la
vinculación general e inmediata de la jurisprudencia, deben tenerse en cuenta
las condiciones sustanciales y procesales de cada caso para evitar que, so
pretexto de la aplicación formal del precedente, se desconozcan derechos
fundamentales. De modo que, en tanto que la garantía del principio de igualdad
no obedece a un quantum matemático, la aplicación de la jurisprudencia debe
atender las situaciones particulares del caso, para que, cuando éstas lo
ameriten y con una adecuada sustentación, el operador judicial adopte las
medidas necesarias para que la aplicación del precedente se corresponda con la
garantía de los derechos fundamentales de los sujetos procesales.
Tal manifestación material de la
igualdad, que parte de la aplicación igualitaria de la ley ante circunstancias
fácticas y jurídicas semejantes, y que supone el trato diferenciado a supuestos
fácticos y/o jurídicos distintos, conduce a que en determinadas situaciones el
funcionario judicial pueda apartarse del precedente con el propósito de
conceder una mayor garantía de los derechos fundamentales, y así realizar la
igualdad material mencionada.
Este apartamiento, entonces, obedece a
la aplicación concreta de la igualdad material, en la que un operador se aparta
del precedente vinculante siempre y cuando cumpla con una carga argumentativa,
sin que ello, en modo alguno, suponga el desconocimiento o la modificación del
mismo precedente. De hecho, la carga argumentativa como condición para el
apartamiento, configura una reafirmación de la vinculatoriedad del precedente,
el cual, en principio, debe seguirse cuando se presente semejanza en las
circunstancias fácticas y jurídicas.
Un fenómeno distinto es aquel en que se
produce un cambio de precedente, lo que implica una modificación en la regla
aplicable con carácter vinculante. Supuesto que se pasará a explicar a
continuación.
7.8.2. Cambio del precedente
jurisprudencial y su aplicación en el tiempo. Las normas procesales
7.8.2.1. La vinculación al precedente
judicial a la luz de los principios comentados, no significa, sin embargo, una
inmutabilidad del derecho aplicable a partir de la interpretación fijada por la
jurisprudencia. Ello equivaldría a reconocerle al Derecho una característica
petrificante que le resulta ajena en cuanto a ciencia social. En sentido
contrario, la aplicación judicial de la ley es el escenario ideal para que el
ordenamiento jurídico pueda responder a los distintos cambios normativos y
sociales.
En consecuencia, esta Corporación ha
definido que, ante ciertas circunstancias específicas y bajo una estricta
exigencia argumentativa, es posible que se modifiquen las reglas fijadas en los
precedentes jurisprudenciales. Así las cosas, tales exigencias permiten, a su
vez, reforzar los mismos principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y
confianza legítima, en la medida en que impiden que el precedente judicial se
convierta en una materia discrecional.
7.8.2.2. En estos términos, la hermenéutica
constitucional ha señalado que resulta posible, por parte de los órganos de
cierre, cambiar el precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla con la
carga argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio.
Además, “para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal
considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto
que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha
orientado el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un
cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal
aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto,
primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el
pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad
que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un
Estado de derecho”[54].
7.8.2.3. A la luz de lo anterior, se
observa que el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el
respectivo órgano de cierre, implica una modificación en la interpretación
jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición y que,
en atención al carácter vinculante general e inmediato del precedente,
determina la aplicación judicial -en el orden horizontal y vertical- del
derecho sustancial o procesal, según sea el caso.
Ahora bien, no obstante que la
aplicación general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un órgano de
cierre de la jurisdicción vincula a la administración de justicia como una
garantía del principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por alto
el contenido material de la misma igualdad al que se hizo referencia anteriormente,
y que conduce a que cada situación sea observada a la luz de las circunstancias
particulares.
7.8.2.4.  Concretamente, y para los
efectos del caso objeto de revisión, esta Sala observa que los cambios de precedente
pueden dar lugar a afectaciones precisas de las reglas aplicables en procesos
judiciales que estén en trámite, con lo cual los sujetos procesales y el mismo
funcionario se encuentran frente a dos interpretaciones, en donde una ha
sucedido a la otra. Incluso, el anterior escenario cobra mayor relevancia
cuando el cambio de precedente afecta una actuación procesal que se inició al
amparo del precedente anterior.
7.8.2.5. En este contexto, puede
resultar que los sujetos procesales actúen con la confianza legítima de que
serán aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes, que luego serían
modificadas. Por lo tanto, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin
consideración alguna a esta circunstancia, podría derivar en el desconocimiento
de derechos fundamentales. Esto, en el supuesto de que en aplicación del cambio
jurisprudencial, no se den consecuencias jurídicas a actuaciones iniciadas bajo
el precedente anterior, o que, se atribuyan consecuencias jurídicas
desfavorables en razón a reglas que en su momento no existían y por tanto no se
pudieron evitar.
Sobre estos posibles efectos, es
pertinente tener en cuenta que, tratándose de los tránsitos legislativos, el
Código General del Proceso ha previsto esta situación y define, a la luz del
artículo del artículo 624, modificatorio del artículo 40 de la Ley 153 de 1887,
que las
normas que regulan los aspectos de la sustanciación y las ritualidades dentro
del proceso empiezan a regir desde su entrada en vigencia, sin importar que el
juicio haya iniciado[55].
Sin embargo, esta regla se exceptúa en relación con las etapas y diligencias
que ya se hayan iniciado, las cuales se rigen y deben resolverse por las normas
aplicables cuando ello tuvo ocasión.
7.8.2.6. De manera que, así como el
ordenamiento jurídico ha previsto ciertas reglas en los casos en que se
producen cambios legislativos, resulta enteramente razonable que, igualmente,
el juez de conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de
cumplir con su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se
afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales.
En este orden de ideas, resulta
admisible que, en aquellos casos en que los sujetos procesales actuaron al
amparo del precedente vigente, y con la confianza legítima de que surtirían los
efectos en él previsto, no se apliquen los cambios que deriven en una
afectación de sus derechos fundamentales.
7.8.2.7. La conclusión presentada
comparte, en cierto sentido, la posición sostenida por el Consejo de Estado
-Sección Tercera-[56]
en relación con el derecho de acceso a la administración de justicia en los
casos en que un órgano de cierre ha modificado el criterio sobre la acción
idónea para reclamar un derecho. Al respecto, dicha Corporación definió que “es claro que
luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que se
sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio”.
7.8.2.8. En este sentido, el Consejo de
Estado realizó un análisis de la aplicación de la jurisprudencia a la luz de la
Constitución, no con la finalidad de que se desconozcan las reglas generales
sobre la vigencia inmediata del precedente, sino para hacer evidente la
necesidad de que, en el evento en que se cambie la jurisprudencia que define
los mecanismos para reclamar judicialmente la protección de derechos, se haga
una ponderación que tenga en cuenta una posible afectación al derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia.
Lo
anterior llevó al máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa
a definir que “el acceso efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la
base de criterios inciertos acerca de la manera como se pueden hacer valer las
pretensiones. De ahí que si la jurisprudencia de un órgano de cierre, en un
momento determinado señaló un derrotero y este es seguido por el usuario de la
administración de justicia en materia de la acción pertinente para demandar, no
puede luego sorprenderse a éste último con abruptos cambios jurisprudenciales,
que en últimas comprometan el núcleo esencial de su derecho fundamental de
libre acceso a la jurisdicción”.
En
correspondencia con lo anterior, encuentra la Sala Plena de esta Corporación
que, en concordancia con la postura del Consejo de Estado anteriormente
presentada, la aplicación de la jurisprudencia que define sobre las reglas del
proceso judicial está supeditada a un examen fáctico que permita determinar si
su inmediata aplicación significa una afectación ostensible y transcendental de
un derecho fundamental de los sujetos procesales, quienes en virtud de la
confianza legítima, accedieron a la administración de justicia con fundamento
en las reglas establecidas por la jurisprudencia vigente, y estas reglas,
posteriormente, fueron modificadas por un precedente que resulta determinante
para producir una afectación iusfundamental.
7.8.2.9. Con base en todo lo expuesto,
esta Corte concluye que, si bien la regla general indica que la jurisprudencia
rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores
judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial
tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación
de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente
para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe
establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia
resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al
modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían
actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento
puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia,
inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo,
pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal
de las partes.
VIII. Caso Concreto
8.1. Síntesis
La Nación - Ministerio de Transporte
demandó ejecutivamente al Consorcio Medinorte, integrado por la Organización
Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., cobrando las sumas de
dinero resultantes de haber liquidado de manera unilateral el contrato no. 211
de 1996.
El proceso ejecutivo le correspondió en
primera instancia al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,
que notificó debidamente a los ejecutados, quienes dentro del término de ley se
opusieron al mandamiento de pago.
En efecto, el Consorcio
Medinorte, la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados
S.A., por medio de recurso de reposición interpusieron excepciones previas
contra el mandamiento. El Consorcio Medinorte interpuso la de pleito pendiente
entre las partes; la Organización Clínica General del Norte Ltda. las de falta de
integración del título ejecutivo - falta de los requisitos formales del título
complejo, no haberse presentado la prueba de la calidad de acreedor del
demandante, falta de notificación al contratista de la cesión del contrato,
falta de notificación al contratista de la cesión del crédito objeto del
recaudo ejecutivo, trámite inadecuado de la demanda y pleito pendiente y;
Médicos Asociados S.A., las de falta de legitimación en la causa por pasiva y
pleito pendiente.
Pese a ello, la excepción previa
interpuesta por el Consorcio Medinorte fue negada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle mediante providencia del 21 de noviembre de 2003, y
las propuestas por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y por
Médicos Asociados S.A., fueron denegadas por el mismo Tribunal mediante
providencia del 15 de octubre de 2004.
De otro lado, la Organización Clínica
General del Norte Ltda. presentó las excepciones de mérito que llamó
inexistencia del título ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de
legitimación en la causa por activa, nulidad de los actos administrativos
contractuales, compensación y la genérica y, Médicos Asociados S.A. presentó
las de inexistencia del título ejecutivo complejo y nulidad y/o invalidez de
las Resoluciones nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de septiembre de
2001, respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.
Sin embargo, mediante sentencia del 4 de
noviembre de 2005, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle declaró
infundadas las excepciones de mérito propuestas por los ejecutados, ordenó
seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago y
condenó en costas a la ejecutada.
La anterior sentencia fue apelada por
los apoderados de la Organización Clínica General del Norte Ltda. y del
Consorcio Medinorte, quienes reiteraron el contenido de las excepciones
propuestas.
Fue así como en providencia del 12 de
marzo de 2015, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
luego de reestablecer los términos que se encontraban suspendidos, profirió
sentencia en la que confirmó la sentencia del a-quo y, adicionalmente,
con base en la jurisprudencia vigente al momento en el que dictó dicho fallo,
consideró que dentro de un proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción
contenciosa, cuando el título lo constituye un acto administrativo, no pueden
proponerse sino las excepciones de mérito a las que alude el inciso 2º del
artículo 509 CPC, conforme con la jurisprudencia sentada por la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 27 de julio
de 2005, dentro del expediente 23.565.
Con base en lo anterior, el apoderado
de la Organización Clínica General del  Norte señala que la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, al no estudiar la totalidad de las
excepciones de mérito propuestas por haber acogido una jurisprudencia del año
2005, posterior a aquella vigente en julio de 2004 fecha en la que propuso las
excepciones de fondo y que avalaba la interposición de cualquier excepción de
dicha naturaleza contra el mandamiento de pago, hace incurrir a la sentencia
enjuiciada en los defectos procedimental absoluto y sustantivo. Señaló que la
sentencia enjuiciada también adolece del defecto fáctico, en la medida en que
las copias de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo no
tienen constancia de ejecutoria ni la certificación de ser la primera copia.
8.2. Resolución
del problema jurídico planteado
8.2.1. Para resolver
la primera parte del problema jurídico planteado, es menester definir si la
sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
adolece de los defectos procedimental absoluto y sustantivo, en tanto las
excepciones de mérito propuestas por los demandados Organización Clínica
General del Norte Ltda. y Médicos Asociados, no fueron estudiadas, por haber
aducido el fallador un cambio de jurisprudencia sobre ello.
Con
ese propósito, a continuación, se detendrá la Sala a analizar si las
excepciones de mérito propuestas la Organización Clínica General del
Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. fueron o no estudiadas por la Subsección A
de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Como se vio,
dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación - Ministerio de Transporte
contra el Consorcio Medinorte, tanto la Organización Clínica General del Norte
Ltda. como Médicos Asociados S.A., presentaron excepciones de mérito contra el
mandamiento de pago librado el 4 de julio de 2003 por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca.
La Organización Clínica
General del Norte Ltda. presentó las que llamó inexistencia del título
ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por
activa, nulidad de los actos administrativos contractuales, compensación y la
genérica.
Como argumento
central de las excepciones que denominó inexistencia del título ejecutivo,
inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa por activa,
expuso que el contrato no. 211 de 1996 celebrado entre el Fondo de Pasivo
Social de la Empresa Puertos de Colombia fue cedido al Fondo de Pasivo Social
de Ferrocarriles Nacionales de Colombia en el mes de octubre de 1998 a partir
del mes de noviembre de 1998, pero que en el acta de liquidación del Fondo de
Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del 31 de diciembre de 1998 no
aparece la cesión del contrato al Ministerio de Transporte, ni acreencias,
créditos o cuentas por cobrar en favor de este último. Por ello, dicho
Ministerio carece de legitimación en la causa para cobrarle sumas de dinero[57].
A través de la
excepción que denominó nulidad de los actos administrativos contractuales,
solicitó la nulidad de la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001[58];
de la Resolución no. 7713 del 18 de septiembre de 2001[59];
de la Resolución no. 3346 del 23 de diciembre de 1998[60];
de la Resolución no. 3347 del 23 de diciembre de 1998[61];
de la Resolución no. 3348 del 23 de diciembre de 1998[62]
y de la Resolución no. 0002675 del 20 de diciembre de 1999, porque fueron
expedidos con violación del debido proceso, con falta de competencia y de forma
irregular.
En su opinión,
el debido proceso se violó porque el Ministerio no vinculó al Fondo de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia a la actuación administrativa que dio
lugar a la expedición de los citados actos administrativos. Además, sustentó
que el Ministerio obró con falta de competencia al expedir los referidos actos
administrativos porque “el contrato 211 de 1996 terminó en diciembre de 1998 y,
para esa época, la posición de contratante la asumió el Fondo de Pasivo Social
de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de tal manera que el Ministerio no
tenía relación alguna con el mencionado contrato y, por ende, no podía proferir
los actos administrativos que contienen la obligación que se ejecuta”[63].
Aseguró que los
aludidos actos administrativos adolecían de falsa motivación porque (i) no
tuvieron en cuenta el hecho de que el Ministerio contratante le debía al
contratista ciertas sumas de dinero, en tanto a favor de este último había
operado el silencio administrativo positivo, por cuanto el 24 de febrero de
1998 habían elevado una petición a la entidad contratante, que nunca fue
contestada,  en la que le solicitaron les continuara cancelando el percápita de
1998 pero redistribuido de acuerdo con la estructura de costos del Acuerdo 84
de 1998 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y no como se había
estipulado en el contrato, (ii) desconocieron la cesión del contrato realizada
entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puerto de Colombia y el Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, (iii) no tuvieron en
cuenta que a la fecha de expedición de las resoluciones mencionadas el contrato
se venía ejecutando con el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales
de Colombia y concluyó en diciembre de 1998 con el último pago realizado por el
Fondo y (iv) no aparece en el acta de liquidación del Fondo de Pasivo Social de
la Empresa Puertos de Colombia la cesión del contrato al Ministerio de
Transporte y mucho menos acreencia, crédito o cuenta por cobrar a favor de
dicha entidad[64].
Finalmente, la
excepción de compensación, tenía como sustento el hecho de que el Ministerio
contratante le debía al contratista ciertas sumas de dinero, en tanto a favor
de este último había operado el silencio administrativo positivo por cuanto no
contestó la petición que los contratistas elevaron el 24 de febrero de 1998.
Por su parte,
Médicos Asociados S.A. presentó las excepciones de mérito que denominó
inexistencia del título ejecutivo y nulidad y/o invalidez de las Resoluciones
nos. 005505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001,
respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte.
Sobre la
excepción denominada inexistencia del título ejecutivo complejo[65],
expuso que si bien en la demanda se aportó como título ejecutivo copia
autenticada del contrato no. 211 de 1996 y de las Resoluciones nos. 005505 y
007713 del 29 de junio y 18 de septiembre de 2001, respectivamente, el Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle inadvirtió que en el artículo 2º de la
Resolución no. 005505 del 29 de julio de 2001 se establece que el Consorcio
Medinorte debe al Ministerio de Transporte la suma $1.125.752.184.00[66]
y que, pese a ello, en la demanda se pidió librar mandamiento de pago por las
sumas de $883.904.674,00 de capital, más el incremento del IPC y los intereses
de mora liquidados a partir del 8 de octubre de 2001, fecha en la que la
obligación se hizo exigible. Por lo anterior, según manifiesta, resulta
evidente que las resoluciones base del título ejecutivo no reúnen los
requisitos exigidos por el artículo 488 CPC, pues no concuerdan las sumas
contenidas en éstas con las que efectivamente se cobran.
De igual forma,
afirmó que el título ejecutivo no está debidamente conformado, pues si bien se
aportó la copia autenticada del contrato no. 211 de 1996, del Otrosí de éste y
de las Resoluciones nos. 005505 y 007713, del 29 de julio y del 18 de
septiembre de 2001, respectivamente; no se presentó el original o la copia
auténtica del contrato de cesión suscrito entre el Fondo de Pasivo Social de la
Empresa Puertos de Colombia en liquidación y el Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para así poderse acreditar la competencia
del Ministerio de Transporte para proferir los actos de liquidación, y de
contera su legitimación en la causa por activa en la demanda ejecutiva.
Finalmente,
sobre la excepción denominada nulidad y/o invalidez de las Resoluciones nos.
005505 y 007713 del 29 de junio y del 18 de septiembre de 2001,
respectivamente, proferidas por el Ministerio de Transporte, expuso que según
el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales deben ser
liquidados a más tardar 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a
la expedición del acto administrativo que ordene su finalización. Agregó que
con base en el ordinal d) del numeral 10º del artículo 136 CCA, la caducidad de
la acción contractual es de 2 años, siguientes al incumplimiento de la
obligación de liquidar los contratos estatales, en el evento en que no se
proceda a su liquidación en los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993.
Sentado lo anterior, expuso que desde el 1 de enero de 1999, día siguiente de
la terminación del contrato no. 211 de 1996 hasta el 18 de septiembre de 2001,
fecha en la que éste se liquidó unilateralmente, transcurrieron 2 años, 8 meses
y 18 días. De manera que al haber transcurrido un periodo de 2 años contado
desde la fecha de terminación del contrato hasta la de su liquidación por medio
de las resoluciones que son base del ejecutivo, el funcionario encargado de
liquidarlo había perdido su competencia para ello, por ende las resoluciones
que conforman el título ejecutivo eran nulas.
Observa la Sala
que, efectivamente, tal como se señala por el accionante, el Consejo de Estado,
en la sentencia impugnada, expresó que si bien con base en la jurisprudencia
del año 2001 se daba la posibilidad de presentar cualesquiera excepciones de
mérito contra el mandamiento de pago, en el años 2005 dicha línea había
cambiado y que para casos en los que el título ejecutivo era un acto
administrativo, solo podían proponerse como excepciones de mérito las
establecidas en el inciso 2º del artículo 509 CPC, pues aquellas dirigidas a
atacar la legalidad de los actos administrativos que sirven como fundamento de
la ejecución deben ser alegadas por medio de las acciones contencioso
administrativas previstas en los artículo 85 y 87 del CCA.
No obstante lo
anterior, para la Sala también es claro que, pese a la aludida declaración, los
fundamentos de las excepciones de mérito denominadas inexistencia de título
ejecutivo, inexistencia de la obligación, falta de legitimación
en la causa por activa y nulidad de los actos administrativos
contractuales interpuestas por la Organización Clínica General del Norte
Ltda., fueron estudiados y considerados por la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia del 12 de marzo de 2015 que se
ataca por vía de tutela.
En efecto,
considera esta Sala que las excepciones denominadas inexistencia del título
ejecutivo e inexistencia de la obligación, fueron absueltas por la
providencia que se enjuicia, pues la Subsección A de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo señaló con claridad que el contrato No.
211 de 1996, su Otrosí y las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de junio
y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, fueron aportados en copia
auténtica y que por ende su valor probatorio era el mismo que el del original.
Sobre ello, afirmó que las resoluciones anotadas no requerían de constancia de
ejecutoria, en tanto eran actos administrativos que la adquirían una vez
quedaran en firme sin que necesiten una constancia en tal sentido expedida por
un funcionario judicial.
Para dar mayor
contundencia a la idoneidad del título ejecutivo aportado, consideró el ente
accionado que los títulos aportados como base de ejecución contenían
obligaciones claras, expresas y exigibles en los términos del artículo 488 CPC.
Resaltó que si bien el artículo 2º de la Resolución No. 005505 del 29 de junio
de 2001 dice explícitamente que el Consorcio Medinorte debe al Ministerio de
Transporte la suma de $1.125.752.184,00, del título ejecutivo se desprende que
con ocasión del contrato el Ministerio de Transporte le pagó al Consorcio
Medinorte $20.588.406.139,00, de los cuales solo $19.704.501.465,30
correspondieron al valor de los servicios prestados, de manera que la exacta
diferencia que generan dichas sumas es de $883.904.674,00, que es el valor que
sin respaldo alguno se le giró al contratista y del que se pidió reintegro en
el proceso ejecutivo.
Asimismo, para
esta Sala, las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por
activa y nulidad de los actos administrativos contractuales, también
fueron absueltas por la providencia que se enjuicia.
En primer lugar,
la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo fue enfática en afirmar que la legitimación de las partes tanto
por activa como por pasiva estaba acreditada.
Respecto de
ello, reiteró que el contrato no. 211 de 1996 fue suscrito entre el Fondo de
Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y el Consorcio Medinorte,
integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos
Asociados S.A., con el fin de que este último prestara los servicios médico
asistenciales a la población cubierta por Foncolpuertos, compuesta por los
afiliados forzosos y adscritos de Colpuertos en Buenaventura, Tumaco y Cali.
Que, sin embargo, el Presidente de la República de la época, en ejercicio de
las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de
1996, suprimió el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y ordenó
su liquidación a través del Decreto Ley 1689 de 1997 y dispuso que la misma
debía terminar a más tardar el 31 de diciembre de 1998.
Señaló que el
artículo 8º del Decreto Ley 1689 de 1997 dispuso que la prestación de los
servicios de salud a cargo de la entidad suprimida fuera asumida por el Fondo
de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los
derechos adquiridos y que, “por tal razón, Foncolpuertos -en liquidación- cedió
a este último el contrato 211 de 1996, a partir del 1º de noviembre de 1996”[67].
Sobre el tema, anotó:
“El mismo
Decreto-Ley 1689 estableció que, una vez concluida la liquidación de
Foncolpuertos, los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los
archivos pasarían a la Nación - Ministerio de Transporte, a excepción de la
atención de procesos judiciales y demás declaraciones de carácter laboral, que
serían asumidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y las
obligaciones pensionales que, en adelante, estarían a cargo del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- (artículo 5º, inciso final,
Decreto-ley 1689 de 1997).
Por su parte, el
artículo 11 del Decreto 1982 de 1997 (reglamentario del Decreto-ley 1689 en
cita) señaló que, a más tardar al finalizar la liquidación de Foncolpuertos los
contratos que se hubieran terminado, cedido o traspasado, con ocasión de
la supresión de la entidad debían liquidarse, de conformidad con lo previsto en
la Ley 80 de 1993.
En opinión de la
Sala, la interpretación armónica de los precitados artículos del Decreto-ley
1689 de 1997 y 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997 apunta a que
Foncolpuertos -en liquidación- solo podía ceder las obligaciones contractuales
y legales derivadas de los contratos que se hallaban en ejecución al momento de
ser suprimida la entidad, con el único fin de garantizar la continuidad de los
servicios que se hallaban a su cargo (en este caso, la prestación de los
servicios integrales médico asistenciales); sin embargo, por expresa
disposición normativa -artículo 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997-, se
mantuvo en cabeza de Foncolpuertos -en liquidación- la obligación de liquidar
los contratos que, con ocasión de la supresión de la entidad, hubieran
terminado, cedido o sido objeto de traspaso, obligación que se debía
cumplir, a más tardar, a la finalización del término señalado para cumplir la
liquidación de la entidad.
Según se
desprende de los antecedentes de la Resolución 0002675 del 20 de diciembre de
1999, proferida por el Ministerio de Transporte, el Fondo de Pasivo Social de
la Empresa Puerto de Colombia -en liquidación- liquidó unilateralmente el
contrato 211 de 1996, a través de la Resolución 3346 del 23 de diciembre de
1998, la cual fue recurrida en reposición por el contratista, pero la
impugnación fue tramitada cuando la liquidación de ese Fondo ya había
finalizada, de modo que fue el Ministerio de Transporte al que le correspondió
decidir el recurso interpuesto, en su condición de titular de los derechos y de
las obligaciones del extinto Foncolpuertos, tal como lo había previsto el
artículo 5 del Decreto-ley 1689 de 1997. Así, el recurso fue decidido a través
de la Resolución 0002675 del 20 de diciembre de 1999, por medio de la cual
revocó el Ministro la decisión impugnada y ordenó al Jefe de Adquisiciones y
Contratos del Ministerio de Transporte adelantar la actuación tendiente a
liquidar el mencionado contrato”[68].
A partir de lo
anterior, consideró la Subsección accionada que el Ministerio de Transporte
liquidó unilateralmente el contrato “no porque hubiera sido parte de este o
porque, en virtud de una cesión del mismo, hubiera asumido la posición
contractual que detentaba Foncolpuertos antes de su supresión, sino porque la
misma ley radicó en cabeza suya la titularidad de todos los bienes no
enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos de la entidad
suprimida, una vez finalizado el proceso de liquidación de esta última entidad”[69].
Sobre ello,
expuso que la Sala no comparte la posición de la parte ejecutada a través de la
cual pretende hacer ver que la cesión del contrato era la única figura que le
permitía al Ministerio de Transporte asumir competencia para liquidar
unilateralmente el contrato no. 211 de 1988 pues, “una cosa es la cesión del
contrato, como modo de trasmisión de las relaciones contractuales entre vivos y
otra bien distinta la sucesión o transmisión de los derechos y obligaciones que
se siguen de la extinción o supresión de una persona jurídica de derecho
público, que fue, precisamente, lo que sucedió en este caso”[70].
Ahondó sobre la
naturaleza de la figura jurídica de la cesión de contrato, y consideró que
antes de que se produjera la extinción total de Foncolpuertos, éste cedió el
contrato no. 211 de 1996 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales
de Colombia para que este último continuara prestando los servicios médico
asistenciales, “pero, como ya vio, el artículo 11 el decreto reglamentario de
dicho proceso mantuvo en cabeza de Foncolpuertos -en liquidación- la obligación
de liquidar, entre otros, los contratos que hubieran sido objeto de cesión con
ocasión de la supresión de esta entidad, antes de que finalizara ese mismo
proceso, de tal suerte que la ejecución de las obligaciones contractuales
derivadas del contrato 211de 1996 quedaron radicadas en cabeza del cesionario
(Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales) y las obligaciones legales
que según luego de la finalización del contrato, entre ellas, la de liquidarlo,
en caso de no hacerlo de forma bilateral, siguieron en cabeza de Foncolpuertos
-en liquidación-”[71].
Entonces, para
la Sala, al concluir la liquidación de Foncolpuertos se produjo “por virtud
de la ley y por la extinción de la persona jurídica de derecho público,
la transmisión de los bienes, derechos y obligaciones de la entidad liquidada a
favor del Ministerio de Transporte”[72].
Seguidamente, argumentó que “contrario a lo que adujo el recurrente, no era
necesario que Foncolpuertos -en liquidación- ni el Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales transfiriera a través de un acto jurídico
contractual (cesión del contrato), los bienes, derechos y obligaciones
remanentes de la liquidación al Ministerio de Transporte, pues la misma ley, en
el acto de supresión, se encargó de regular lo referente a la transmisión,
a título universal, del patrimonio de la entidad extinguida”[73].
Precisó que,
“así como la ley dice quienes están llamados a suceder a las personas naturales
cuando fallecen, la misma ley de supresión de las entidades públicas (que
equivale a la muerte de las personas jurídicas) dice a quienes se transmiten
los derechos y obligaciones de la persona moral que se extingue y eso fue,
precisamente, lo que sucedió en este caso, conforme a lo dispuesto además, en
el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 2º del
Decreto-ley 254 de 2000”[74].
A partir de los
anteriores argumentos, concluyó que el Ministerio de Transporte era competente
y estaba legitimado para proferir las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29
de junio y del 18 de septiembre de 2001, respectivamente, pues la ley había
radicado  en su cabeza la titularidad de todos los bienes no enajenados, los
derechos, las obligaciones y los archivos del Fondo de Pasivo Social de la
Empresa Puertos de Colombia una vez finalizado su proceso de liquidación.
Finalmente, en
la sentencia acusada, también se estudió la excepción de compensación integral.
Dicha excepción
se fundamentó en el hecho de que el 24 de febrero de 1998 el contratista elevó
una petición a la entidad contratante, en la que le solicitó que le continuara
cancelando el per cápita de 1998, pero redistribuido de acuerdo con la
estructura de costos del Acuerdo 84 de 1998 del Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud y no como se había estipulado en el contrato.
Para el Consejo
de Estado, dicha excepción no podía prosperar, en tanto era evidente que a
través de la petición elevada el 24 de febrero de 1998, los contratistas
pretendían modificar la tarifa establecida en la cláusula segunda del contrato
no. 211 de 1996, para que se calculara el pago mensual de los servicios
prestados aplicando una tarifa más favorable a sus interese económicos. A este
respecto, señaló el Ente accionado que el Consorcio Médico no podía pretender
valerse de los efectos del silencio de la administración para modificar las
estipulaciones contractuales o las obligaciones emanadas del contrato, pues la
misma Ley 80 de 1993 preveía que las modificaciones a este último deben
producirse de mutuo acuerdo o unilateralmente por parte de la administración a
través de un acto administrativo.
Además, señaló
que la compensación alegada era anterior al acto de liquidación del contrato,
de suerte que carecía de la virtualidad de enervar la obligación, pues según
dispone el numeral 2º del artículo 509 CPC, para que la excepción de
compensación prospere debe fundamentarse en hechos posteriores a la respectiva
providencia, en ese caso, en hechos posteriores a la expedición de los actos
administrativos, lo cual claramente no ocurrió.
A partir de lo anterior, la primera parte
del problema jurídico planteado queda resuelta, pues si bien la Subsección A de
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado en la sentencia acusada adujo un cambio de jurisprudencia en materia de
interposición de excepciones de mérito contra el mandamiento de pago que tiene
como título ejecutivo actos administrativos, dicho proceder no afectó los
derechos fundamentales de los accionantes, por ende, no se configuran los
defectos procedimental absoluto ni sustantivo alegados.
Así las cosas,
si bien la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo esgrimió un cambio de jurisprudencia en la sentencia del 12 de
marzo de 2015, según el cual, cuando el título ejecutivo estaba compuesto por
un acto administrativo las únicas excepciones que proceden son las del inciso
2º del artículo 509 CPC; en el caso de marras no se limitó a rechazar in
limine las excepciones de mérito propuestas por el accionante y a confirmar
sin motivación la providencia que era objeto de alzada, sino que estudió
materialmente los fundamentos de las excepciones de fondo que habían
interpuesto los ejecutados y que eran distintas a las establecidas en el inciso
2º del artículo 509 ejusdem.
De ese modo,
materialmente, a la accionante se le resolvieron las excepciones de mérito
interpuestas dentro del proceso ejecutivo iniciado por La Nación –Ministerio de
Transporte contra el Consorcio Medinorte, con base en la jurisprudencia del año
2001 que reclama, por lo que su derecho fundamental al debido proceso no fue
trasgredido, pues el cambio de jurisprudencia al que aludió el Consejo de
Estado en materia de excepciones de mérito ciertamente no se le aplicó.
Además de lo
anterior, se advierte que la accionante no acredita en el escrito de tutela la
manera como el cambio de jurisprudencia al que aludió el Consejo de Estado
habría afectado su derecho fundamental al debido proceso. Aunado a lo anterior,
señala la Sala que el Consorcio Médico ejecutado tuvo la oportunidad de atacar
la legalidad de los actos administrativos que componían el título ejecutivo que
se adujo en su contra a través de la acción de nulidad procedente para el
efecto.
Como se informa
en el expediente, el ejecutado demandó a través de la acción contractual la
nulidad las Resoluciones Nos. 005505 y 007713 del 29 de julio y del 18 de
septiembre de 2001, respectivamente, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca[75].
En dicha
demanda, el 30 de abril de 2003, la
Sociedad Médicos Asociados S.A., junto con la Organización Clínica General del
Norte Ltda. presentaron demanda contra la Nación- Ministerio de Transporte
solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 005505 del 29
de junio de 2001 y la No. 007713 del 18 de septiembre de 2001 mediante las
cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el contrato No. 211 de 1996
y se resolvió el correspondiente recurso de reposición. De igual forma, pidió
que se declarara que el accionado incumplió el contrato No. 211 de 1996 y que
no podía ordenar su liquidación unilateral al haber transcurrido más de 2 años
contados desde la fecha en que surgió la obligación legal de liquidarlo y la
fecha en que se liquidó efectivamente. Solicitó que como consecuencia de las
anteriores declaraciones, se condenara al demandado al pago de una
indemnización por los perjuicios materiales ocasionados en las modalidades de
daño emergente y lucro cesante, con las respectivas actualizaciones.
En primera instancia, el
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle, mediante sentencia del 21 de
noviembre de 2008 negó las súplicas de la demanda. Para ello, expuso que el
Ministerio de Transporte para ordenar la liquidación del contrato no. 211 de
1996 lo hizo en el ejercicio de una facultad excepcional otorgada por el artículo
61 de la Ley 80 de 1993.
Sobre el hecho de que el
Ministerio de Transporte había liquidado de manera unilateral el contrato, por
fuera del término que la ley establece para el efecto, consideró que “ha sido
una postura reiterada de esta Corporación que de no ser procedente la
liquidación bilateral del contrato, la administración puede liquidarlo
unilateralmente incluso después de los 6 meses previstos en la ley para ello,
siempre y cuando no se haya notificado del auto admisorio de la demanda que pide
la liquidación judicial”. Para sustentar tal argumento, hizo referencia a una
sentencia proferida por la Sección Tercera el 21 de abril de 2004, bajo el
radicado no. 10.857.
Precisó el Tribunal que
conforme con los literales c) y d) del No. 10º del artículo 136 [CCA], cuando
el contrato no ha sido liquidado de forma bilateral y la administración tampoco
ha logrado su liquidación unilateral, el interesado puede intentar la
liquidación judicial, caso en el cual el término de caducidad de la acción
contractual se contará a partir del vencimiento de los dos años siguientes al
incumplimiento de la obligación de liquidar, por lo que, con base en ello, “no
existe la supuesta falta de competencia del demandado para liquidar
unilateralmente el contrato, pues si bien este no ejerció dicha facultad dentro
del término previsto en la ley, sí la ejerció el 29 de junio de 2001, fecha
para la cual la accionante aún no había solicitado la liquidación judicial,
único hecho que daría lugar a que el demandado [La Nación - Ministerio de
Transporte] perdiera su competencia para liquidar el contrato”[76].
La decisión del Tribunal fue apelada por
Médicos Asociados S.A. y la segunda instancia correspondió a la
Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo[77],
que revocó la proferida por el Tribunal del Valle y declaró la caducidad de la
acción.
Durante el trámite de dicha apelación y
antes de proferirse la sentencia de segunda instancia dentro de la acción de
nulidad contractual, en la segunda instancia del proceso ejecutivo que es
objeto de cuestionamiento en la presente causa, la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de
octubre de 2008 decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, durante
el término de 3 años, atendiendo la solicitud elevada por la parte ejecutada,
sobre la base de que “dentro del proceso ordinario contencioso administrativo No.
2003-1431-00 que cursa en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se
discut[ía] la legalidad de los actos administrativos que sirven de título base
de recaudo ejecutivo en el presente proceso”[78]. Superado
dicho término, mediante auto del 13 de noviembre de 2014, la misma Sección de
la misma Sala, reanudó el trámite del proceso ejecutivo, al advertir que “la
parte ejecutada no allegó copia de providencia ejecutoriada en la que se
hubiese puesto fin al citado proceso ordinario y que transcurrieron los tres
(3) años que la ley establece como plazo para aportar dicha prueba”[79].
De acuerdo con lo anterior, advierte la
Sala que la excepción de nulidad de los actos administrativos base del
proceso ejecutivo, además de que fue estudiada por el Consejo de Estado dentro
del referido proceso en los términos en los que arriba se expusieron, como ya
se vio, también fue objeto del proceso especial de nulidad contractual, el cual
se surtió de manera independiente y culminó con sentencia adversa a las
pretensiones de la parte ejecutada.
En ese entendido, la presunta omisión
del Consejo de Estado, fundada según el actor en la falta de resolución de la
excepción de nulidad de los actos administrativos, materializada en la falta de
competencia del Ministerio de Transporte para liquidar unilateralmente el
contrato no. 211 de 1996, carece de fundamento, pues como ha quedado explicado,
dicha excepción fue estudiada y decidida por los jueces contenciosos, a través
de dos procesos judiciales distintos.
Conforme con ello, carece de fundamento
el señalamiento del actor en el sentido de sostener que el Consejo de Estado,
amparado en la nueva línea de jurisprudencia según la cual no cabe promover
cualquier excepción de mérito en los procesos ejecutivos que tienen como título
actos administrativos, sino solo aquellas relacionadas en el inciso 2 del
artículo 509 CPC, se abstuvo de pronunciarse sobre las excepciones de mérito
por ellos propuestas, en cuanto está acreditado que sí hubo pronunciamiento
sobre las excepciones de mérito formuladas dentro del proceso ejecutivo
iniciado por La Nación - Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte
y, la sola circunstancia de que el Consejo de Estado hubiese aducido el cambio
de jurisprudencia al momento de resolver la segunda instancia dentro del
referido proceso, no es un elemento de juicio suficiente para sostener la
violación de los derechos fundamentales que se invocan en la presente causa.
Distinto
análisis cabría hacer si el accionante hubiese mostrado la manera como las
pautas jurisprudenciales vigentes para el momento en él que interpuso las
excepciones de mérito fueron determinantes de una conducta procesal suya,
activa o pasiva, que habría tenido distinto desarrollo si se hubiesen producido
a la luz de los nuevos criterios jurisprudenciales. Ello habría ocurrido, por
ejemplo, si, como consecuencia de la vigencia de la primera jurisprudencia, que
le permitía al actor proponer excepciones de mérito de cualquier naturaleza
contra el título ejecutivo así éste estuviera constituido por un acto
administrativo, el accionante, amparado en ello, se hubiera limitado a atacar
ante el juez de la ejecución la legalidad de los actos administrativos que
constituían el título y no hubiera hecho uso de las acciones de nulidad
establecidas para ello en los artículos 85 y 87 del CCA. En ese caso, el
principio de aplicación general e inmediata del cambio de jurisprudencia no
hubiera podido haber operado inflexiblemente, porque la jurisprudencia anterior
había determinado la conducta del justiciable y su variación trasgrediría al
rompe su derecho fundamental al debido proceso.
Lo antes
expuesto no es nada distinto del deber de coherencia que debe guardar la
jurisprudencia y las decisiones de los jueces en general, cualquiera que sea su
jerarquía, en aras de garantizar el derecho a la igualdad de los administrados
y la seguridad jurídica, pues si bien el principio general es que el cambio de
jurisprudencia opera de manera inmediata, debe verse cada caso concreto, para
que su variación no afecte la situación de quienes han ajustado su conducta
conforme con la jurisprudencia anterior, salvo que aquélla contravenga la Carta
Superior.
8.2.2. Para resolver la
segunda parte del problema jurídico planteado, es menester definir si la
sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
adolece de un defecto fáctico en tanto confirmó la orden de pago proferida
contra los ejecutados teniendo como título ejecutivo documentos aportados en
copia, sin que éstas tuvieran la constancia de ejecutoria ni la certificación
de ser la primera.
Con
ese propósito, debe decir la Sala que sobre este reparo, la Subsección A de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo consideró, en
primer lugar,
que
los documentos aportados al proceso como títulos ejecutivos se encontraba en
copia auténtica y que en esa medida su valor probatorio era el mismo que el del
original[80].
En
segundo lugar, consideró que los actos administrativos que
conforman el título ejecutivo quedaron en firme cuando se notificó a los
ejecutados el contenido de la Resolución no. 007713 del 18 de septiembre de
2001, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto
contra la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001, que liquidó
unilateralmente el contrato. Así, anoto que con ello “quedó agotada la vía
gubernativa y ejecutoriada la decisión”[81]. Añadió que
“[c]abe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia
de ejecutoría de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa
que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que
resolvió el recurso de reposición contra aquél no hayan quedado en firme, pues
la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la constancia que
expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los
supuestos contemplados en el artículo 62 del C.C.A.”[82]
A partir de lo anterior, la segunda parte
del problema jurídico planteado queda resuelta, pues el defecto fáctico alegado
contra la Sentencia del 12 de marzo de 2015 de la Subsección A
de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, no se configuró.
Para
la Sala, resultan razonables las consideraciones realizadas por el Consejo de
Estado,  según las cuales los documentos aportados al proceso como títulos
ejecutivos se encontraba en copia auténtica y que en esa medida su valor
probatorio era el mismo que el del original[83], por lo que, por
sustracción de materia, no debía haber hecho consideración alguna sobre la
exigencia de la constancia que dijera que era primera copia. De igual forma,
encuentra razonable la consideración realizada a partir de interpretar el
contenido del artículo 62 CCA, según la cual los actos administrativos que
conformaban el título ejecutivo no requerían constancia de ejecutoria en tanto
aquellos la adquirían no por la anotación que en ese sentido hiciera un
funcionario judicial, sino por encontrarse en firme y por no proceder en su
contra recurso alguno.
A partir de las
consideraciones expuestas, la Sala Plena de esta Corporación confirmará el
fallo de tutela de segunda instancia proferido el 26 de noviembre de 2015 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que a su vez confirmó el proferido el 16 de septiembre de 2015 por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, pero por las consideraciones expuestas en este fallo.
IX.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de
términos decretada en el asunto de la referencia.
SEGUNDO.- CONFIRMAR el
fallo de tutela de segunda instancia proferido el 26 de noviembre de 2015 por
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que a su vez confirmó el proferido el 16 de septiembre de 2015 por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, pero por las consideraciones expuestas en este fallo.
TERCERO.- LÍBRESE la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 368 cuaderno 2 de pruebas.
[2] Folio 400 cuaderno 2 de pruebas.
[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, exp. 23.565.
[4] Dado que los defectos procedimental absoluto y sustantivo se
fundamentan en los mismos argumentos, se estudiarán conjuntamente.
[5] Folio 24. Cuando se cite un folio y no se diga el cuaderno, se entiende
que hace parte del cuaderno 1 de la acción de tela.
[6] Folio 207.
[7]
Ibídem.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, exp. 23.565.
[9] Folio 209.
[10] Folio 217.
[11] Folio 305 al respaldo.
[12] Folios 305 al respaldo y 306.
[13] Las
copias consisten en 7 cuadernos de 120, 181, 175, 257, 210,
263 y (264 a 522) folios, respectivamente.
[14] Sobre
este particular puede consultarse la Sentencia T-933 de 2012.
[15]
Sentencia C-590 de 2005.
[16]  Sentencia T-173 de 1993.
[17] Sentencia T-504 de 2000.
[18] Ver
entre otras la sentencia T-315 de 2005.
[19] Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.
[20]
Sentencia T-658 de 1998.
[21]
Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[22] Sentencia T-522 de 2001.
[23] Cfr. Sentencias
T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y  T-1031 de 2001.
[24]
Sentencia C-590 de 2005.
[25] “La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De
acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que
no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la
acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera
afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha
interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción”. Sentencia SU-961 de 1999.
[26] Folio 195.
[27] Consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
[28] Consagrado en el artículo 228 de la Constitución.
[29] Corte
Constitucional, sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009. M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
“[30] Ver
sentencia T-996 de 2003”
“[31] Cfr.
Sentencias T-996 de 2003 y SU-159 de 2002. ´(se pretermiten etapas) señaladas
en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen
a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i) puedan ejercer el
derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la
asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el
derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere
pertinentes para sustentar su posición; (ii) se les comunique de la iniciación
del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii) se les notifiquen
todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben
serles notificadas´. (Tomado de la SU-159 de 2002)”
[32] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[33] Ibídem
[34]
Sentencias C-590 de 2005 y T-059 de 2015, entre otras.
[35] Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.
[36] Sentencia T-205 de 2004.
[37] Consultar las sentencias T-804 de 1999 y T-522 de
2001.
[38] Ver la
sentencias T-1244 de 2004 y T-462 de 2003.
[39] Sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004.
[40] Sentencia T-056 de 2005.
[41] Sentencia SU-159 de 2002. Citado de la sentencia T-781
de 2011.
[42]Sentencia SU-226 de 2013.
[43]
Sentencia T-442 de 1994.
[44]
Sentencia C-590 de 2005.
[45]
Sentencia T-417 de 2008.
[46]
Sentencia SU-159 de 2002.
[47]
En la Sentencia T-1082 de 2007, Caso en que prosperó una
tutela contra providencia judicial, porque se había declarado la existencia de
un contrato de arrendamiento partiendo de una prueba que no era aceptada por la
ley como conducente para esos efectos
[48]
Sentencia T-147 de 2014.
[49] Sentencia C-836 de 2001.
[50] Al respecto la Sentencia T-446 de 2013 es clara al decir:
La
jurisprudencia constitucional ha considerado el valor de las resoluciones
judiciales de los órganos judiciales de cierre de las respectivas
jurisdicciones frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y
tribunales, es decir, su condición de ‘precedente’. Este asunto plantea
la antigua discusión sobre la fuerza obligatoria de las sentencias, más allá de
las causas para cuya resolución fueron dictadas. En otras palabras, si
determinadas fallos judiciales han de erigirse en una especie de regla general
para la posterior solución de casos semejantes.
[51]
Sentencia SU-172 de 2015.
[52]
T-446 de 2013, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia
C-335 de 2008.
[53] Al respecto esta Corporación desde sus primeros años sostuvo en la
Sentencia C-221 de 1992 sobre el principio de igualdad que éste “es
objetivo y no formal (…) Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente
si está razonablemente justificado (…) Se supera también, con la igualdad
material, el igualitarismo o simple igualdad matemática”. Este alcance ha sido
reiterado en fallos más recientes como en las Sentencias T-262 de 2009, T-387
de 2012 y T-386 de 20123, entre otras.
[54]
Sentencia C-400 de 1998, y en el mismo sentido las sentencias
SU-047 de 1999, C-795 de 2004 y C-532 de 2013, entre otras.
[55] Artículo  624. Modifíquese el
artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:
“Artículo
40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios
prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo,
los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias
convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a
correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se
regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se
decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a
correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones.
La
competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el
momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley
elimine dicha autoridad”
[56]
Sentencia del 4 de mayo de 2011. Radicación número:
19001-23-31-000-1998-2300-01 (19.957).
[57]
Folio 74.
[58] Por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato no. 211
de 1996.
[59] Por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto
contra la Resolución no. 005505 del 29 de junio de 2001.
[60] Por
medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de
1996.
[61] Por
medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de
1996.
[62] Por
medio de la cual se ordena la liquidación unilateral del contrato no. 211 de
1996.
[63]
Folio 409 del cuaderno 2 de pruebas.
[64]
Folios 409 y 410 del cuaderno 2 de pruebas.
[65] Folio 123, cuaderno 1 de pruebas.
[66] Ibídem.
[67]
Folio 429 del cuaderno 2 de pruebas.
[68]
Folios 429 y 430 del cuaderno 2 de pruebas.
[69]
Folios 430 y 431 del cuaderno 2 de pruebas.
[70]
Folios 431, del cuaderno 2 de pruebas.
[71]
Folios 432 y 433 del cuaderno 2 de pruebas.
[72]
Folio 433 del cuaderno 2 de pruebas.
[73]
Folios 432 y 433 del cuaderno 2 de pruebas.
[74]
Folio 433 del cuaderno 2 de pruebas.
[75] A dicho
proceso le correspondió el radicado 2003-1431-00.
[76]
Sentencia del 21 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle dentro del proceso con radicado
76001-23-31-000-2003-01431-01. Tomado de la sentencia del 28 de mayo de 2015,
de la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en la que se absolvió la segunda
instancia de la acción de nulidad contractual interpuesta por Médicos Asociados
S.A. contra La Nación Ministerio de Transporte.
[77] A dicho proceso le correspondió el radicado
76001-23-31-000-2003-01431-01, Expediente 36.695.
[78] Folio 368 cuaderno 2 de pruebas.
[79] Folio 400 cuaderno 2 de pruebas.
[80] Folio 425 del cuaderno 2 de pruebas.
[81]
Folio 426 del cuaderno 2 de pruebas.
[82]
Ibídem.
[83] Folio 425 del cuaderno 2 de pruebas.