T-201-00
Sentencia T-201/00
Sentencia T-201/00
ACUERDO DE
CONCEJO DISTRITAL-Invalidez
por Tribunal Administrativo
ACUERDO DE
CONCEJO MUNICIPAL-Remisión
al Tribunal Contencioso Administrativo cuando Gobernador lo considere contrario
a la Constitución
GOBERNADOR-Objeciones u observaciones a Acuerdo por
inconstitucionalidad o ilegalidad
ACTO
ADMINISTRATIVO DE CONCEJO MUNICIPAL-Control de constitucionalidad y legalidad sobre
validez
DEBIDO PROCESO EN
CONTROL SOBRE ACUERDO DE CONCEJO DISTRITAL-Inexistencia de vulneración por no intervención en el
trámite de las objeciones u observaciones del Gobernador
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Declaración de
nulidad del contrato para lograr protección de derechos
Referencia: expediente T-266289
Acción de tutela
instaurada por Guillermo Molina Roa, contra los Magistrados del Tribunal
Administrativo de Bolívar.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., febrero veintiocho
(28) de dos mil (2.000).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA,
dentro del trámite de la revisión de los
fallos adoptados por el Juzgado Segundo Penal Municipal y el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cartagena, en relación con la acción tutela instaurada
por Guillermo Molina Roa, en su calidad de representante legal de la Unión
Temporal I.S.M.  S.A. - Electroconstrucciones Ltda., contra la Sala de Decisión
del Tribunal Administrativo de Bolívar que dictó la providencia del 11 de mayo de
1999.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. El Concejo Distrital de Cartagena de
Indias  expidió el Acuerdo No. 15 del 1° de abril de 1998, por medio del cual
autorizó al Alcalde Mayor para contratar por el sistema de concesión el
suministro, expansión, operación, mantenimiento, reposición y administración de
la infraestructura y todos los elementos necesarios para la prestación del
servicio de alumbrado público del Distrito y sus corregimientos.
1.2. Agotado el procedimiento licitatorio
correspondiente, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias
suscribió un contrato de concesión para prestación del mencionado servicio por
el término de veinte años, con la Unión Temporal, Integrada por INGENERIA,
SUMINISTROS, MONTAJES Y CONSTRUCCIONES S.A. Y I.S.M. S.A. Y
ELECTROCONSTRUCCIONES LTDA.
1.3. El Alcalde Mayor del mencionado
distrito sancionó dicho acuerdo y envió copia de éste al Gobernador del
Departamento de Bolivar con el fin de que éste cumpliera con la atribución del
numeral 10 del art. 305 de la Constitución.
1.4. Copia del mencionado Acuerdo fue
recibido en la Gobernación el 3 de abril de 1998; a partir de esta fecha el
señor Gobernador, según el art. 119 del decreto 1333 de 1986 disponía de 20
días hábiles para presentar ante el Tribunal Administrativo de Bolivar el
escrito relativo a la impugnación de la validez del Acuerdo.
1.5. El 14 de octubre de 1998, en forma
extemporánea, presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolivar la referida
impugnación, razón por la cual la facultad para impugnar el Acuerdo había
caducado.
1.6. El 11 de mayo de 1999, el Tribunal
Administrativo de Bolívar decidió declarar la invalidez de todo el Acuerdo, no
obstante que la competencia funcional del Tribunal debió limitarse única y
exclusivamente al art. 7 del Acuerdo No. 15, sobre el cual se basaba la
objeción del Gobernador, y no a los arts. 1 a 6 y 8 sobre cuya validez no se
pedía pronunciamiento alguno.
1.7. Es de observar que el Alcalde Mayor,
en cumplimiento del citado Acuerdo, suscribió con fecha 27 de octubre de 1998
el aludido contrato, por cuanto oportunamente aquél no había sido objetado por
el Gobernador del Departamento de Bolivar.
1.8. La Sala de Decisión del Tribunal
Administrativo de Bolivar incurrió en una vía de hecho al haberse pronunciado
sobre la objeción propuesta por el Gobernador de Bolivar, no obstante que esta
había sido presentada extemporáneamente.
2. La pretensión.
La pretensión del demandante se
dirige a que se proteja su derecho fundamental al debido proceso y, en
consecuencia, que ordene invalidar el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Bolívar el 11 de mayo de 1999, en virtud del cual se declaró
la invalidez del Acuerdo No. 15 expedido por el Concejo Distrital de Cartagena
de Indias.
3. Sentencias objeto de revisión.
Primera instancia.
Al admitir la demanda, el Juzgado Segundo
Penal Municipal de Cartagena, ordenó la suspensión provisional de los efectos
de la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el día 11 de
mayo de 1999, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
Posteriormente, mediante sentencia del 6 de
agosto de 1999, resolvió tutelar el derecho al debido proceso, declarando inválido
el fallo del 11 de mayo de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo de
Bolívar y por consiguiente confirmó la suspensión de los efectos del aludido
fallo, decretada en el auto antes referenciado, con fundamento en los
siguientes argumentos:
“El cumplimiento de los términos
establecidos en la ley no es una dádiva en favor de las partes, sino una
obligación en cabeza de los servidores públicos y una protección para los
ciudadanos, por ello la garantía constitucional al debido proceso, implica el
cumplimiento de los términos fijados por el legislador, de tal suerte que los
servidores públicos no pueden desconocer los plazos dentro de los cuales deben
adelantar determinados actos.”
“Términos jurídicos que ha debido acatar el
Tribunal Administrativo de Bolívar al recibir los oficios 1468 y 1469 de
octubre 1° de 1998 de la Gobernación de Bolívar, y no dar el trámite dispuesto
en el numeral 1° del artículo 75 de la Ley 11 de 1986, al no reunir el escrito
los requisitos esenciales para ello, por ser extemporáneo y pretermitirse los
términos procesales para la remisión del acuerdo para su revisión”.
Siendo la jurisdicción de lo contencioso
administrativo una jurisdicción rogada, el Tribunal Administrativo sólo podía
pronunciarse sobre los aspectos planteados por la Gobernación, esto es, la
invalidez del artículo 7° del Acuerdo y no sobre el contenido total del mismo,
como lo hizo.
Se configuró, en consecuencia, la vía de
hecho alegada por la demandante.
Segunda Instancia.
El Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Cartagena, en providencia del 5 de octubre de 1999, resolvió revocar el fallo
de primera instancia, pero decidió que los efectos de la inexequibilidad o
invalidez del Acuerdo No. 15 de abril 1° de 1998 no afecta la situación
consolidada en relación con el contrato suscrito con el actor, a menos que una
decisión judicial se pronuncie en sentido contrario, así como también que es
inaplicable la declaración de nulidad del mismo, con base en el numeral 4° del
artículo 44 de la Ley 80 de 1993, sin que ello sea óbice para que se declare su
nulidad o terminación por eventos o causales diferentes, regulados en la misma
ley.
Fundamentó su decisión en los siguientes
argumentos:
- No se puede partir de la base de la
inexistencia de la segunda instancia para entablar la acción de tutela, cuando
dentro del trámite de la objeción existe un término de diez días para que
cualquier interesado defienda o impugne la legalidad de lo que se revisa y no
esperar hasta que se profiera la sentencia para reclamar lo no que no se
planteó en su oportunidad.
- Cuando los Tribunales tramitan un juicio
público de constitucionalidad, impera la primacía de la Constitución por encima
de cualquier otro ordenamiento jurídico, y no se puede amparar en la
pretermisión de un requisito como el de la extemporaneidad, o limitar su
actuar, trasladando el principio de la justicia rogada, propio de las
actuaciones administrativas, a los asuntos de naturaleza constitucional. Ese
mismo control constitucional es el que le permite fallar de fondo y no
únicamente sobre lo pedido en lo que a su juicio conforma una unidad normativa
con aquellas otras normas que declara inconstitucionales.
Es por eso que, al estudiar el artículo 7
del acuerdo demandado, al encontrar su influencia en el resto de las normas
integrantes, lo correcto era declarar su inexequibilidad, con el fin de
declarar el imperio de la Constitución.
- El contrato de concesión celebrado con
fundamento en el Acuerdo No 15 de 1998 se encuentra ajustado a la ley. Por consiguiente,
la declaración de inexequibilidad o invalidez del Acuerdo que le dio vida no lo
afecta, toda vez que debe presumirse legal todo lo realizado durante la
vigencia del Acuerdo. No se puede por tanto, bajo el pretexto de la
inexequibilidad decretada, declararlo nulo por lo menos con base en el numeral
4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. El problema jurídico planteado.
La parte demandante impetra la protección
del derecho al debido proceso, legitimada en la circunstancia de haber
celebrado con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias un
contrato, autorizado por el Acuerdo No. 15 de abril 1 de 1998, que luego fue
declarado inválido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolivar.
En estas circunstancias, la alegada violación del derecho al debido proceso se
fundamenta en la presunta vía de hecho en que se afirma incurrió el Tribunal al
pronunciarse sobre la objeción que, por razones de ilegalidad y, a su juicio en
forma extemporánea, formulara el Gobernador contra el referido Acuerdo.
Conforme a lo anterior, corresponde a la
Sala determinar si es posible que la demandante, por la vía de la acción de
tutela, pueda impugnar la decisión cuestionada y obtener el amparo del referido
derecho, y si, además, existe un medio alternativo de defensa judicial al cual
deba acudir con el fin de lograr que se preserve la validez del contrato y el
consiguiente reconocimiento y pago de los derechos económicos que en su favor
se derivan del mismo.
2. La solución al problema planteado.
2.1. El Concejo Distrital de Cartagena de
Indias expidió el Acuerdo 15 de abril 1 de 1998, en virtud del cual se autorizó
al Alcalde Mayor “para contratar por el sistema de concesión el suministro,
expansión, operación mantenimiento, reposición, de la infraestructura y todos
los elementos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público
del distrito y sus corregimientos”.
Mediante escrito del 1 de octubre de 1998
el Jefe de la Unidad de Desarrollo Institucional y de Apoyo Legal, en ejercicio
de las funciones que le fueron delegadas por el decreto 229 de 1998, sometió a
consideración del Tribunal Administrativo de Bolivar el mencionado Acuerdo, con
el fin de que esta Corporación se pronunciara sobre su validez, con fundamento
en las objeciones de orden legal que se encuentran contenidas en un estudio de
la misma fecha, elaborado por un funcionario de la referida unidad, que se
prohíja y se acompaña a dicho escrito.
Es de observar, que en el documento contentivo
del mencionado estudio se expresó lo siguiente:
“…nos permitimos recomendar muy
respetuosamente, el envío del citado acuerdo al Honorable Tribunal
Administrativo de Bolivar, para que decida sobre su validez, de conformidad con
las atribuciones que le confiere el numeral 10º del artículo No. 305 de la
Constitución Política y el artículo 82 de la ley 136 de 1994, teniendo en
cuenta que la última documentación recibida fue el día 22 de septiembre de
1998, por consiguiente se encuentra esta Gobernación dentro del término legal
para demandar el presente acto administrativo”.
De los antecedentes relatados y del
contenido de las objeciones se infiere lo siguiente: i) que en términos
generales se afirma que el Acuerdo, en su integridad viola los arts. 1 y 11 de
la ley 358/97, en lo relativo a la capacidad de endeudamiento de las entidades
territoriales y a las condiciones bajo las cuales éstas pueden pignorar sus
rentas e ingresos para la prestación de los servicios o el desarrollo de las
actividades previstas en la ley; ii) que en cuanto al concepto de la violación
se dice: “Estudiado el acuerdo de la referencia, se observa que en su artículo
7 se autoriza al ejecutivo para tramitar créditos y pignorar las rentas,
actividades innecesarias para la celebración del contrato de concesión, que no
supone para el concedente la celebración de contratos crediticios ni mucho
menos pignorar rentas, no obstante según se desprende del texto se concede
autorización para esas actividades, sin indicar el monto  del endeudamiento,
las rentas o ingresos que se pignorarán como garantía, ni los montos asignados
a cada sector de inversión durante la vigencia del crédito. Al desconocerse el
monto del endeudamiento no se podrá establecer la capacidad de pago del ente
territorial, la cual no podrá excederse por expreso mandato de la norma
transcrita”.
“Por otro lado la ley no contempla la
pignoración ilimitada de rentas o ingresos, limitándolas a aquéllas que deban
destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores, como
tampoco la pignoración podrá exceder los montos asignados a cada sector de
inversión durante la vigencia del crédito”. De este modo parece restringirse el
alcance del concepto de la violación a dicha norma; y iii) que la Gobernación
afirmó el hecho de encontrarse dentro del término previsto en la ley para
formular la mencionada objeción.
2.2. Mediante providencia del 11 de mayo de
1999 el Tribunal  declaró inválido el Acuerdo. En dicha providencia, luego de
aludir al trámite surtido en relación con la objeción y de invocar los arts. 1
y 11 de la ley 358 de 1997 el Tribunal fundamentó su decisión en los siguientes
razonamientos:
“Observa esta Corporación que el acuerdo en
mención deja un amplio margen para que el Alcalde Mayor de la ciudad, en
cumplimiento de la autorización que le hace el Concejo Distrital en el artículo
séptimo (7), se sobrepase en los costos de la contratación de una empresa para
la prestación del servicio del alumbrado público”.
“El artículo en controversia, fue redactado
de forma general, sin tener en cuenta las dos disposiciones antes transcritas,
de tal manera que debe dejarse perfectamente determinado cual es el monto de
deuda para que esos créditos no sobrepasen el presupuesto establecido para las
inversiones. Por lo tanto este vacío constituye un desconocimiento de lo
dispuesto en el artículo 1º de la ley 3588 del 97”.
“En cuanto al artículo 11 de la misma ley,
efectivamente, tampoco se determinan cuales son las rentas a pignorar y está
muy claro en la norma que estas son limitadas ‘a aquellas que deben destinarse
forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores’ como se expresa
en el concepto de la violación, situación que no fue especificada y puede
conllevar a un endeudamiento que exceda la capacidad de pago del municipio”.
“Por tal razón este Tribunal recomienda, en
atención de lo dispuesto en los artículos 1 y 11 de la ley 358 de 1997, se
determine el costo de la concesión, suministro, expansión, operación,
mantenimiento, reposición y administración de la prestación del servicio de
alumbrado para la ciudad y sus corregimientos”.
2.3. Estima la Sala que la pretensión de
tutela es improcedente, por las siguientes consideraciones:
a) Según el numeral 10 del art. 305 de la
Constitución, son atribuciones del Gobernador:
“Revisar los
actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que
decida sobre su validez”.
Con el fin de
asegurar el efectivo cumplimiento de dicho precepto el art. 82 de la ley 136 de
1994 impone al alcalde la obligación de enviar al Gobernador del Departamento
copia de los acuerdos de los mencionados concejos, dentro de los 5 días
siguientes a su sanción.
Cuando el Gobernador
encontrare que un acuerdo es contrario a la Constitución o a la ley, deberá
remitirlo al competente tribunal de lo contencioso administrativo, dentro de
los 20 días siguientes a la fecha en que los haya recibido, para que éste se
pronuncie sobre su validez, con un escrito que contendrá los requisitos
exigidos en numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso
Administrativo. Es decir, que en el referido escrito se debe precisar lo que se
pretende, los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la pretensión, la
indicación de las normas violadas y la explicación sobre el concepto de la
violación, y la petición de las pruebas que se quieran hacer valer (arts. 119 y
120 del decreto 1333/86).
El trámite que
se le da a la observación u objeción del Gobernador a un acuerdo, emitido por
el concejo municipal, por motivos de  inconstitucionalidad o de ilegalidad, es
el señalado en el art. 121 del decreto 1333/86, que dice:
“Al escrito de que trata el artículo
anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite:
1. Si el escrito reúne los requisitos de
ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el
término de diez (10) días durante los cuales el Fiscal de la Corporación y
cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la
constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas;
2. Vencido el término de fijación en lista
se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes
para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10)
días;
3. Practicadas las pruebas pasarán el
asunto al despacho para fallo. el Magistrado dispondrá de diez (10) días para
la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los
preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”.
b) Como puede
observarse, el trámite antes descrito es el propio de un proceso público, breve
y sumario, en el cual se realiza por el competente tribunal de lo contencioso
administrativo un control de constitucionalidad y de legalidad sobre un acto
administrativo proferido por un concejo municipal, en la forma de acuerdo. Es
realmente un juicio que se hace directamente a éste con el fin de determinar su
conformidad con la Constitución y la ley y, por consiguiente, su validez,
dentro del cual no existen propiamente partes en sentido estricto, en la medida
en que no existe una pretensión que una parte formula frente a otra.
La existencia de
verdaderas partes que pueden sostener pretensiones encontradas, sólo se aprecia
luego de que se produce el término de fijación en lista, durante el cual el
fiscal de la corporación, hoy el delegado del Procurador General de la Nación,
y cualquiera otra persona, pueden intervenir para defender o impugnar la
constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la practica de pruebas.
c) La peticionaria
de la tutela no intervino dentro del trámite de las objeciones u observaciones
del Gobernador. En tales circunstancias, mal puede alegar que se le violaron
sus derechos al debido proceso, pues la vulneración de éstos necesariamente
presupone que se ha intervenido en un proceso y que allí ha ocurrido su
vulneración, por causa o con motivo de la actuación judicial, arbitraria e
irregular.
Por este aspecto es
preciso concluir, en primer término, que la peticionaria carece de legitimación
para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial en la que pudo haber
intervenido y no participó.
La tutela es un
mecanismo subsidiario de protección en los derechos fundamentales, al cual sólo
se puede acudir frente a la inexistencia o a la insuficiencia de los
instrumentos procesales ordinarios de defensa judicial. Si la peticionaria
consideraba que las objeciones del Gobernador al mencionado acuerdo podían
lesionar sus intereses ha debido concurrir al proceso respectivo, y no pretender
convertir la tutela en un instrumento procesal principal para lograr la
protección de sus derechos.
d) A juicio de la Sala, lo que realmente
persigue la peticionaria con la  tutela, no es la protección per se de
un derecho fundamental, sino el amparo de una situación jurídica particular y
concreta que emana directamente del referido contrato. En efecto, aquélla busca
que se mantenga incólume la validez del contrato y, como consecuencia de ello,
que la administración respete y mantenga las ventajas económicas que se derivan
de éste.
Sin embargo, la protección de los derechos
contractuales de la peticionaria no puede lograrse por la vía de la acción de
tutela y en forma anticipada, porque mientras el contrato no sea declarado nulo
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en la
causal del ordinal 4 del art. 44 de la ley 80/93, este conserva su plena
vigencia y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias esta
obligado a cumplirlo.
Por lo anterior, mientras no se declare la
nulidad del contrato, la conducta del contratista y de la administración
distrital no puede ser otra que la de cumplir con las obligaciones que a cargo
de cada uno de ellos surgen del contrato. Sólo en el evento en que se demande
la nulidad del contrato es cuando el contratista esta legitimado para
intervenir en el proceso respectivo, con el fin de hacer valer los derechos que
le corresponden, los cuales se derivan de la preceptiva del art. 48 de la
referida ley, que dice:
“DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La
declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el
reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la
declaratoria”.
“Habrá lugar al reconocimiento y pago de
las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita,
cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta
el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad
estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren
servido, para satisfacer un interés público”.
3. En conclusión,
estima la Sala que por contar la peticionaria con un mecanismo alternativo de
defensa judicial no es procedente la tutela impetrada. Por consiguiente, se
confirmará el ordinal primero del fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal
del Circuito de Cartagena, que revocó la sentencia dictada por el Juzgado
Segundo Penal Municipal de la misma ciudad que accedió a la tutela solicitada;
pero se revocarán los ordinales segundo y tercero de dicho fallo, en cuanto
dispusieron informar a la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias, con
respecto a los efectos de la invalidez del Acuerdo sobre la relación
contractual y la imposibilidad de pedir la declaración de nulidad del contrato,
porque tal tipo de previsiones escapa por completo a la competencia del juez de
tutela.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR el ordinal
primero del fallo del 5 de octubre de 1999, emitido por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cartagena de Indias, y REVOCAR los ordinales
segundo y tercero.
Segundo. Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en al
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General