C-755-14
Expediente: OG-140
Sentencia C-755/14
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Alcance de la
competencia
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Características
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Trámite
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite en el
Congreso de la República
INICIATIVA DEL CONGRESO EN
MATERIA DE GASTO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional
LEY QUE DECRETA GASTO
PUBLICO-No
requiere iniciativa gubernamental/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
PARA AUTORIZAR GASTO PUBLICO Y LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional
RATIO DECIDENDI EN
SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Fuerza y valor de precedente
Del estudio sistemático de los anteriores precedentes
se deduce que el criterio determinante para establecer si el Congreso violó la
regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público no es el carácter
imperativo del verbo. Por el contrario se debe establecer si a partir del
análisis integral de la ley surge de manera clara e inequívoca que el Congreso
está dándole una orden al Gobierno para apropiar recursos en la ley de
presupuesto respectiva. Si ello es así, la disposición analizada será
inconstitucional. De lo contrario, ha de entenderse que es ajustada a la Carta
Política. Adicionalmente, del análisis de la jurisprudencia es necesario
concluir también, que cuando en el proyecto de ley existe una disposición que
le otorga la facultad al Gobierno, o lo autoriza para hacer las respectivas
apropiaciones, el Congreso no le está dando una orden al Gobierno, y por lo
tanto no vulnera la regla constitucional de iniciativa gubernamental en materia
de gasto público.
Expediente: OG-147
Asunto: Objeciones gubernamentales al artículo 2º del proyecto
de ley No. 143 de 2012 Senado, 331 de 2013 Cámara “Por medio de la cual se
declara Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación al Carnaval de Riosucio,
Caldas y se dictan otras disposiciones”
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., quince (15) de octubre de dos mil
catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Registro
de las objeciones gubernamentales
Mediante
comunicación recibida en la Secretaría General de esta Corporación el 7 de julio
de 2014, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto
de ley de la referencia, cuyo artículo 2º fue objetado por inconstitucional por
el Gobierno Nacional, para que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
167 de la Constitución Política, esta Corporación decida sobre su
exequibilidad.
Texto
de la Disposición del Proyecto de Ley objetada
El
texto del artículo 2º del proyecto de ley No. 143 de 2012 Senado, 331 de 2013
Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad,
es el que se subraya a continuación:
PROYECTO DE LEY NÚMERO 143 DE 2012 SENADO, 331 DE 2013
CÁMARA
Por medio de la cual se declara Patrimonio Cultural y
Artístico de la Nación al Carnaval de Riosucio, Caldas y de dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Declárese Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación al Carnaval de
Riosucio, que se lleva a cabo en el municipio de Riosucio, departamento de
Caldas.
Artículo 2º. El Ministerio de Cultura o la entidad que
haga sus veces, deberá contribuir al fomento, promoción, difusión, protección,
conservación y financiación del Carnaval de Riosucio.
Artículo 3º. Autorícese al Gobierno Nacional para
efectuar asignaciones presupuestales del orden de cuatrocientos millones de
pesos ($400.000.000), a fin de contribuir a la financiación del Carnaval de
Riosucio.
Artículo 4º. La presente ley rige a partir de su
promulgación.
Objeción
formulada por el Gobierno Nacional
El
Secretario General del Senado envió al Presidente de la República el proyecto
de Ley, el cual fue recibido el día 26 de noviembre de 2013 en el Departamento
Administrativo de la Presidencia. El Gobierno Nacional, mediante comunicación dirigida
al Presidente del Senado Juan Fernando Cristo Bustos, y radicada el 4 de diciembre
de 2013, actuando a través del Ministro del Interior, delegatario de funciones
presidenciales, y de la Viceministra de Cultura, encargada de las
funciones del despacho de la Ministra de Cultura, objetó por inconveniencia el
artículo 1º, y por inconstitucional el artículo 2º del proyecto de ley de la
referencia.
Según
el Gobierno, el artículo 2º del proyecto de ley vulnera los artículos 345 y 346
de la Constitución, puesto que contiene una orden dirigida al Gobierno “para
que incluya las partidas presupuestales necesarias para atender cada uno de los
conceptos que allí se mencionan”. Según discurre el Gobierno, el verbo “deberá”
utilizado en el artículo 2º del proyecto de ley no le otorga una facultad al Gobierno.
Por el contrario, lo obliga a asumir los gastos necesarios para “el fomento,
promoción, difusión, protección y financiación del Carnaval de Riosucio”.
Para
fundamentar su objeción, el Gobierno cita un aparte de la Sentencia C-373 de
2010, en el cual se hace mención de la distinción hecha por la Corte entre las
leyes que consagran órdenes de gasto al Gobierno, y aquellas que sólo
constituyen títulos de gasto para que eventualmente sean incluidos en las
correspondientes leyes de presupuesto.
Concluye
su escrito en relación con la objeción de inconstitucionalidad diciendo que en
el presente caso “es innegable” que el artículo objetado da una orden que
resulta exigible una vez sea promulgada la ley. Más aun, sostiene que se trata
de una orden que resulta exigible no sólo en la presente vigencia fiscal, sino
en las vigencias futuras entre tanto se lleve a cabo el Carnaval de Riosucio.
Insistencia
del Congreso de la República
Recibidas
las objeciones gubernamentales, el Congreso de la República designó al senador Oscar
Mauricio Lizcano Arango, así como al representante a la Cámara Juan Felipe
Lemos Uribe para la elaboración de los informes a las objeciones
gubernamentales. Los dos informes consideraron infundadas las objeciones presentadas.
El
senador Oscar Mauricio Lizcano Arango comienza su informe diciendo que “al
Congreso de la República no le está vedado aprobar leyes que comporten gasto
público.” Por el contrario, agrega que es “al Gobierno a quien le corresponde
decidir si incluye o no en el proyecto de presupuesto las partidas
correspondientes para atender el gasto contenido en la ley aprobada por el
Congreso.”
El
informe del Senador sostiene adicionalmente que el principio general es la
libertad de iniciativa legislativa del Congreso. Siguiendo este principio
general es perfectamente posible que el Congreso decrete gastos que
posteriormente sirven para que el Gobierno los incluya en la ley de
presupuesto. En esa medida, según el informe tales leyes establecen títulos de
gasto sujetos a posterior aprobación gubernamental. Lo que el Congreso no puede
hacer sin la respectiva iniciativa gubernamental es modificar las partidas en
la ley de presupuesto. Sin embargo, el artículo objetado por el Gobierno no
pretende alterar la ley de presupuesto, sino servir de título de gasto para
que, si el Gobierno a bien lo tiene, incluya las partidas correspondientes en
la ley de presupuesto. Como muestra de lo anterior se tiene que el artículo 3º
del proyecto autoriza al Gobierno a apropiar cuatrocientos millones para el
Carnaval de Riosucio, pero no le ordena efectuar dicha apropiación.
El
informe del senador Lizcano fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 27 de
febrero 12 de 2014.  El debate fue anunciado para la siguiente sesión el día 27
de mayo, tal como consta en el acta No. 54 y el informe aprobado por 51 votos
en votación nominal y pública, en la sesión Plenaria de Senado del 3 de junio
de 2014, tal como consta en el Acta No. 55, publicada en las páginas 47 a 48 de
la Gaceta No. 298 de junio 17 de 2014.
Por
su parte el informe del Representante Juan Felipe Lemos Uribe reitera la
posición del informe en Senado. Comienza su informe diciendo que una lectura
sistemática del proyecto muestra que la intención del Congreso no es la de
imponerse frente al ejecutivo en materia de gasto, sino autorizar al Gobierno
para que financie el Carnaval de Riosucio. Así, retoma la redacción del
artículo 3º para insistir en que el proyecto sólo pretende constituir un título
de gasto.
Posteriormente
cita apartes de las sentencias C-343 de 1995 y 360 de 1996 en los que la Corte
Constitucional reafirma la iniciativa del Congreso para presentar proyectos que
decreten gasto público, la cual está limitada por la inclusión de las partidas
respectivas en la ley de presupuesto. Finalmente sostiene que siguiendo lo
establecido por la jurisprudencia de la Corte, el proyecto tiene como objetivo
únicamente definir algunas de las “líneas estratégicas” que debe desempeñar el
Ministerio de Cultura como parte de su misión institucional.
El
informe del representante Lemos fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 289
de junio 16 de 2014. El debate fue anunciado para el 18 de junio, en la sesión
plenaria 280 de la Cámara el día 17 de junio, tal como consta en la  Gaceta del
Congreso No. 335 de julio 18 de 2014, y el informe aprobado por 88 votos en
votación nominal y pública, en la sesión Plenaria No. 281 de Cámara del 18 de
junio de 2014, tal como consta en las páginas 33 a 34 de la Gaceta No. 336 de
julio 8 de 2014.
I.
TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Mediante
comunicación recibida en la Secretaría General de esta Corporación el 7 de julio
de 2014, el Secretario General del Senado de la República, remitió el proyecto
de ley de la referencia, objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
167 superior, esta Corporación decida sobre su exequibilidad.
Mediante
auto del 15 de julio de 2014, la magistrada sustanciadora asumió el
conocimiento de las citadas objeciones gubernamentales. Así mismo, ordenó
oficiar a las Secretarías Generales de Cámara y Senado de la República, con el
fin de que se sirvieran enviar ejemplares de las Gacetas del Congreso en las
que se hubieren publicado las Actas aprobadas de las sesiones de las plenarias
de las dos cámaras en las que se hubiera decidido insistir en la sanción del
proyecto de ley.
De
la misma manera, esta Corte resolvió fijar en lista el presente proceso en la
Secretaría General, con el fin de permitir la intervención ciudadana, pese a lo
cual, dentro del término establecido no se recibieron intervenciones.
Por
auto del 30 de julio de 2014, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio
de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la
Constitución, decidió i) abstenerse de decidir acerca de las objeciones
gubernamentales de la referencia, comoquiera que, vencido el término
probatorio, la Corte no recibió la totalidad de los elementos solicitados a los
secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes.
Como consecuencia de lo anterior, ii) ordenó poner en conocimiento de los
presidentes de ambas cámaras el contenido de la providencia, con el fin de verificar
las Gacetas del Congreso necesarias para poder determinar, con base en las
pruebas pertinentes, si para la aprobación del informe de objeciones gubernamentales
se cumplió con el procedimiento establecido. iii) Exhortó a los presidentes de
ambas cámaras para que en lo sucesivo remitieran la información completa
solicitada para que esta Corporación pueda adoptar una decisión dentro del
término previsto para ello. Una vez se consideró que el material probatorio
necesario para revisar el procedimiento legislativo había sido allegado al
expediente se procedió a su revisión.
II.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El
14 de julio de 2014, el Procurador General de la Nación, en ejercicio de las
competencias previstas en el numeral 2º del artículo 242 y en el numeral 5º del
artículo 278 de la Constitución, así como en el artículo 32 del Decreto 2067 de
1991, rindió el concepto de constitucionalidad número 5799 en el proceso de la
referencia.
La
Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional que declare infundada la
objeción gubernamental respecto del artículo 2º objetado. De conformidad con la
interpretación del Procurador, la objeción del Gobierno hace referencia a la
violación del principio de legalidad del gasto establecido en los artículos 345
y 346 de la Carta Política. Sin embargo, para efectos del análisis establece
una distinción entre dos aspectos distintos dentro del proceso presupuestal.
El
primer aspecto que atañe al principio de legalidad del gasto, consiste en que debe
existir una ley que decrete o autorice un gasto determinado para que éste pueda
ser apropiado en la ley de presupuesto. Desde este punto de vista, en sí mismo,
el principio de legalidad del gasto no constituye un límite a la competencia
del Congreso para decretar gastos. Por lo tanto, el Procurador concluye que el
artículo objetado no vulnera el principio de legalidad del gasto, entendido
como una orden que impone que los gastos establecidos en la ley de
apropiaciones estén consignados en leyes anteriores.
El
segundo aspecto, que el Procurador llama “la materialización financiera de los
gastos previamente decretados o autorizados por las leyes”, consiste en el proceso
de apropiación de las partidas necesarias en la ley de apropiaciones para
cubrir los gastos decretados o autorizados en leyes anteriores. En relación con
dicha materialización, el concepto del Procurador reconoce que hay una
competencia compartida entre el Gobierno y el Congreso. De tal modo “el primero
tiene la iniciativa de gasto, y el segundo el control previo y aprobación del
mismo”. Sin embargo, según el Procurador esta distribución de competencias entre
el Gobierno y el Congreso se materializa en la ley de presupuesto. De tal modo,
al Congreso le está prohibido ordenarle al Gobierno crear apropiaciones en
dicha ley. Sin embargo, el artículo 2º no tiene dicho alcance, y simplemente
está desarrollando el ámbito de iniciativa legislativa propio del Congreso de
la República.
Por
el contrario, sostiene que el artículo objetado debe entenderse en conjunto con
el siguiente, que autoriza al Gobierno para apropiar las respectivas partidas
presupuestales. De tal modo, concluye, no se trata de una injerencia indebida
en el ámbito del Gobierno nacional en materia de gasto público, sino de una
iniciativa parlamentaria que estimula la diversidad cultural, y en esa medida cuenta
con un sólido fundamento en los artículo 7º, 70, 71 y 72 de la Constitución.
III.
CONSIDERACIONES
A.
Competencia
1.
Conforme a lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 167, y por el numeral 8º
del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas
objetadas por el Gobierno Nacional.
B.
Control sobre el Trámite de
las Objeciones
2.
En sus inicios, las sentencias de la Corte Constitucional que decidían sobre
las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional se
limitaban exclusivamente a estudiar dichas objeciones. La Corte se abstenía de
analizar los proyectos de ley objetados a partir de normas constitucionales que
no hubieran sido referidas de manera expresa por el Gobierno. La restricción
que la Corte se imponía a sí misma en el ejercicio de su competencia estaba
fundado en que un análisis más allá de las objeciones gubernamentales limitaba
la posibilidad que tienen los ciudadanos para ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad una vez los proyectos se hubieran convertido en ley.
3.
Sin embargo, a partir de la
Sentencia C-1404 de 2000 (M.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Alvaro Tafur Galvis),
esta Corporación cambió su jurisprudencia. Hoy en día estudia también otros
potenciales vicios de inconstitucionalidad no incluidos por el Gobierno
nacional en sus objeciones, pero limita dicho estudio a aquellos vicios que sea
indispensable estudiar para decidir acerca de las objeciones formuladas
expresamente por el Gobierno. De lo contrario, la Corte limitaría las
expectativas que puedan tener los ciudadanos de demandar las normas previamente
objetadas por el Gobierno, por razones diferentes a las esgrimidas en las
objeciones gubernamentales. Al darle un carácter excepcional al estudio de
proyectos de ley más allá de las objeciones, y limitarlo exclusivamente a
aquellos casos en que dicho análisis sea absolutamente necesario para decidir
acerca de las mismas, se logran armonizar dos principios constitucionales
fundamentales. Por un lado, la Corte cumple con su deber constitucional de
mantener la supremacía e integridad de la Constitución, a la vez que sacrifica mínimamente
el contenido del derecho fundamental de los ciudadanos a interponer acciones
públicas de inconstitucionalidad.
A
partir del cambio de jurisprudencia que se dio a partir de la mencionada
sentencia C-1404 de 2000, esta Corporación ha dicho que le corresponde revisar
que tanto el Gobierno como el Congreso hayan surtido adecuadamente el
procedimiento para tramitar las objeciones. Este análisis procedimental se
justifica, de una parte, porque la potestad para objetar un proyecto de ley
implica la existencia de un desacuerdo entre dos órganos elegidos popularmente,
que encabezan dos ramas del poder público. En esa medida, lo que está en juego
es precisamente la necesidad de mantener un equilibrio entre tales poderes. La
manera de mantener este equilibrio es garantizando que la decisión de objetar
un proyecto de ley, y la de insistir en su promulgación, constituyan una
manifestación del principio democrático. Al analizar el trámite se garantiza
entonces, que sea efectivamente el Gobierno, en cabeza del presidente, o
excepcionalmente de su delegado, y el respectivo ministro del ramo, quienes
objeten el proyecto de ley. Así mismo, es necesario garantizar que sean las
mayorías en el Congreso las que decidan insistir en la promulgación, con
posterioridad a la realización de un debate público e informado acerca de las
razones que justifican la insistencia desde el punto de vista constitucional.
Por
otra parte, el estudio del trámite se justifica porque la Constitución
establece reglas de procedimiento específicas, y dispone consecuencias concretas
en relación con algunos vicios en el trámite de las objeciones. Así, por
ejemplo, el inciso 2º del artículo 166 de la Carta Política ordena al Presidente
sancionar y promulgar el proyecto de ley cuando no proponga las respectivas
objeciones dentro del término previsto en el primer inciso de dicho artículo.
De tal modo, es necesario concluir que el constituyente, consciente de que las
objeciones presidenciales plantean una tensión entre órganos elegidos
democráticamente, dispuso una serie de reglas específicas para canalizar dichas
tensiones por la vía institucional.
4.
En esa medida, le corresponde a esta Corporación garantizar el cumplimiento del
trámite de las objeciones gubernamentales, únicamente para asegurar que una
situación de desacuerdo entre las ramas del poder se canalice por las vías que
definió la Constitución.  Por lo tanto, antes de abordar el problema jurídico
que suscitan las objeciones gubernamentales objeto de estudio, esta Corporación
abordará el examen formal de la presentación de las objeciones gubernamentales
y su trámite en las cámaras del Congreso de la República. Posteriormente, la
Corte entrará a estudiar las objeciones formuladas por el Gobierno contra el
artículo 2º del proyecto de ley. Pasa entonces la Sala a realizar el control
del procedimiento por medio del cual fue presentada la objeción y aprobada la
insistencia respecto del proyecto de ley objetado en el Congreso.
5.
El Secretario General del Senado envió el proyecto de Ley para sanción presidencial
mediante oficio del 21 de noviembre de 2013. Este fue recibido en el
Departamento Administrativo de la Presidencia el 26 de noviembre del mismo año
(folio 18). Por su parte, el Ministro del Interior, actuando como delegatario
de funciones presidenciales conforme al Decreto 2773 de noviembre 29 de 2013,
envió las objeciones presidenciales al Presidente del Senado, el día 4 de
diciembre de 2013. Es decir, las objeciones fueron devueltas a la Cámara de
origen del proyecto, conforme lo dispone el artículo 165 de la Constitución,
dentro del término de seis (6) días que fija el artículo 166 de la Carta.
6.
Ahora bien, conforme al artículo 165 de la Constitución corresponde al
Presidente devolver el proyecto a la Cámara de origen. Por lo tanto, en cuanto
atañe a la devolución del proyecto de ley objetado por parte del Presidente, el
trámite se ajusta a la Constitución.
7.
El Senado designó al Senador Oscar Mauricio Lizcano Arango para elaborar y
presentar el informe respecto de las objeciones gubernamentales. El informe fue
presentado al Senado y publicado en la Gaceta del Congreso No. 27 de febrero 12
de 2014, con lo cual se le da la publicidad necesaria a los argumentos que
sustentan la decisión de no acoger las objeciones, que es necesaria para el
debate y posterior decisión en el Senado. Posteriormente, el 27 de mayo de 2014
se anunció el debate en la Sesión Plenaria, tal como consta en la página 12 de
la Gaceta del Congreso No. 273 en que se publicó el Acta No. 54 de Plenaria,
cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución. Finalmente,
el debate fue realizado y el informe aprobado mediante una votación nominal y
pública, con el voto favorable de 51 senadores, conforme consta en el Acta No.
55, que aparece en las páginas 47 y 48 de la Gaceta del Congreso No. 298, de
junio 17 de 2014. Por lo tanto, el trámite de la aprobación del informe en
Senado cumple con los mandatos constitucionales en cuanto se refiere a las
reglas constitucionales, con respecto a la mayoría necesaria para insistir en
considerar infundadas las objeciones gubernamentales.
8.
En la Cámara de Representantes se designó al representante Juan Felipe Lemos
Uribe para presentar el informe sobre las objeciones gubernamentales. Dicho
informe fue presentado y publicado en la Gaceta del Congreso No. 289 de junio
16 de 2014. El debate fue anunciado en la Plenaria No. 280 de la Cámara del 17
de junio de 2014. El informe fue debatido y aprobado mediante votación pública
y nominal por 88 votos a favor, en Sesión Plenaria No. 281 de junio 18 de 2014,
conforme aparece en las páginas 33 a 34 de la Gaceta del Congreso No. 336, de
julio 8 de 2014. De tal modo, la Corte observa que la aprobación del informe en
la Cámara de Representantes también se realizó conforme a las reglas
constitucionales aplicables al trámite de objeciones gubernamentales. Por lo
tanto, concluye que el trámite se
llevó a cabo en debida forma, y pasa a estudiar de fondo las objeciones
presidenciales.
C.
Planteamiento del Problema
Jurídico
9.
Recapitulando respecto de los fundamentos de las objeciones en el presente caso,
el Gobierno argumenta que el Congreso invadió su ámbito de competencia en
cuanto a la iniciativa para decretar gasto público. Aduce que el verbo rector
utilizado en la disposición objetada, “deberá”, comporta una orden
exigible del Gobierno y por lo tanto resulta inconstitucional. Las dos cámaras
del Congreso y el Procurador solicitan declarar infundadas las objeciones, pues
consideran que tal artículo no invade la competencia del Gobierno en materia de
iniciativa del gasto, ya que no constituye una orden para apropiar recursos
públicos en una ley de presupuesto.
En
virtud de los argumentos de las partes, el problema jurídico que debe resolver
la Corte es el siguiente:
¿Viola
la iniciativa gubernamental en materia de gasto público una disposición en la
que el Congreso establece que el Gobierno debe contribuir con un gasto
determinado sin ordenarle hacer la apropiación respectiva en la ley de
presupuesto?
Este
problema jurídico ha sido planteado y resuelto en idéntico sentido en
innumerables ocasiones por la Corte Constitucional, particularmente al momento
de resolver las objeciones presidenciales planteadas por el Gobierno nacional.[1] Por
lo tanto, son suficientes unas breves consideraciones para reiterar, una vez
más, lo que esta Corporación ha sostenido sistemáticamente en situaciones
similares.
D.
Breves Consideraciones para
Declarar Infundadas las Objeciones Gubernamentales
10.
Desde hace más de veinte años la Corte ha venido sosteniendo reiterada y
sistemáticamente que, conforme al principio de libertad de configuración
legislativa, el Congreso puede decretar gasto público. La Constitución
establece como principio general la iniciativa del Congreso para legislar sobre
cualquier materia. Aunque existen algunas excepciones a dicho principio
general, las mismas deben interpretarse de manera restrictiva. Es decir, como
en virtud del principio democrático el Congreso representa la voluntad popular,
aquellas materias legislativas que requieren iniciativa del Gobierno están
taxativamente enunciadas en la Constitución.
Al
resolver unas objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 48/93 Cámara,
154/93 Senado, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38
de 1989, orgánica del presupuesto”, la Corte explicó el tema de la
siguiente manera:
“(3) El principio general predicable del Congreso y de
sus miembros en materia de iniciativa legislativa no puede ser otro que el de
la libertad. A voces del artículo 154 de la CP: "Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 146, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución".
“Por vía excepcional, la Constitución, en el artículo
citado, reserva a la iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150, así como aquellas que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.”
“Salvo el caso de las específicas
materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se descubre en la
Constitución una interdicción general aplicable a la iniciativa de los miembros
del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten gasto público.”
(resaltado fuera de texto original) Sentencia
C-409 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
En
la mencionada sentencia, la Corte pasa a continuación a enunciar cuáles son
esas materias en relación con las cuales la Carta Política exige que exista
iniciativa gubernamental. Al hacerlo, explica también que, aun cuando algunas
de las materias enunciadas comportan gasto público, de ninguna manera puede
concluirse que el constituyente limitó la iniciativa del Congreso con respecto
a todas aquellas leyes que pueden llegar a representar un gasto. En este punto
vale la pena reiterar que el conjunto indeterminado de leyes que no fueron enunciadas
expresamente por el constituyente, pero que pueden llegar a representar
gasto, requieren para ello que se incorpore la respectiva partida en la ley de
apropiaciones. De lo contrario, no representan un gasto. Al respecto, la Corte continúa
diciendo:
“Las anotadas excepciones se refieren a las siguientes
materias: Plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas (CP art.
150-3); estructura de la administración nacional (CP art. 150-7); autorizaciones
al Gobierno para celebrar contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto general de la
Nación (CP art. 150-11); Banco de la República y su Junta Directiva (CP art.
150-22); normas generales sobre crédito público, comercio exterior y régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de
la Fuerza Pública (CP art. 150-19, literales a), b) y e) ); participación en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (CP art. 154);
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154).
“Por fuera de las materias indicadas, se impone el
principio de libertad en punto a la iniciativa legislativa. Las excepciones
si bien cubren diversas fuentes de gasto público, no agotan el universo de
situaciones que pueden ser objeto de ley y que, de manera directa o indirecta,
pueden eventualmente representar gasto público, desde luego si con
posterioridad se incorpora la partida necesaria en la ley de apropiaciones.” (resaltado fuera de texto original) Sentencia C-409 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
11.
De lo anterior se desprende, por una parte, que la Constitución no requiere iniciativa
gubernamental para todas las leyes que decreten gasto. Por otra parte, que los
gastos se materializan año a año cuando se incorporan las respectivas partidas
a la ley de apropiaciones. En esa medida, tal y como lo sostuvieron en sus
respectivos informes el Senado y la Cámara, y lo dijo el Procurador en su
concepto, la Constitución distingue entre dos momentos legislativos diferentes.
En un primer momento, se expiden diversas leyes que autorizan o decretan gastos,
cumpliendo con el principio de legalidad de los mismos. En un segundo momento, el
Congreso aprueba o desaprueba las partidas presupuestales en la ley de
apropiaciones. El requisito constitucional establecido en el artículo 154 de la
Carta exige que haya iniciativa gubernamental única y exclusivamente en el
segundo momento, es decir, en el proceso de creación de la ley de
apropiaciones. La Sentencia C-409 de 1994, antes citada, dice al respecto:
“Podría sostenerse que la función del Congreso de
"establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración" (CP art. 15-11), referida a una materia de iniciativa
gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto público. No
obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la ley general
de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya función se
contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y establecer
los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia
de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado
gastos.
“Las excepciones son de interpretación restrictiva,
máxime si ellas suspenden o limitan el principio democrático de la libre
iniciativa legislativa, que como tal tiene el carácter de regla general. En
este orden de ideas, la interpretación del Gobierno no se compagina con el
tenor de la función constitucional contenida en el numeral 11 del artículo
150 de la Carta, que sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así
las leyes impositivas y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo
sirven de base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los
gastos de la administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia
presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las
mismas le sirvan de fundamento.” (resaltado fuera de texto original)
12.
Ahora bien, según la interpretación del Gobierno, el solo carácter imperativo
del verbo rector de la norma objetada conduce a que se trate de una orden del
Congreso que le resulta exigible, y por lo tanto, resulta inconstitucional. Para
fundamentar dicha posición, el Gobierno cita un aparte específico de la
Sentencia C-373 de 2010 de esta Corporación, que dice:
“De acuerdo con la línea jurisprudencial en
la materia, el escrutinio judicial
para determinar si en este aspecto una ley es o no constitucional consiste en
analizar si la respectiva norma consagra
“un mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual es
inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a
decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un titulo jurídico
suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley
de presupuesto”, evento en el cual es perfectamente legítima” Sentencia
C-373 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa)
En
dicha ocasión, la Corte también decidió acerca de unas objeciones presidenciales
formuladas porque el Gobierno consideró que un proyecto que cambiaba la
denominación del aeropuerto El Dorado, daba una orden de gasto al Gobierno
nacional. Sin embargo, salta a la vista que la cita resulta descontextualizada
y la mencionada Sentencia no constituye un precedente directamente aplicable en
el presente caso, pues en tal oportunidad la Corte también encontró infundadas
las objeciones. Sin embargo, la Corte no las consideró infundadas porque el
verbo utilizado no fuera imperativo, sino porque no encontró que en el proyecto
de ley hubiera una disposición que ordenara gasto público alguno..[2] Por
el contrario, la Corte en dicha oportunidad dijo:
“La Corte observa
que en el proyecto objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a
una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se
pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o
no el gasto autorizado dentro del presupuesto. Contrario de lo que afirma el Gobierno
Nacional, en los términos utilizados por el legislador no se observa tal orden
sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que corresponde
al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la
incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los
recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediado plazo.
Por ello, no se configura motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la
invalidación del proyecto objetado.” (resaltado fuera de texto original) Sentencia
C-373 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa)
13.
La cita hecha por el Gobierno de la Sentencia C-373 de 2010 corresponde a un
recuento exhaustivo y sistemático de la jurisprudencia constitucional en
materia de iniciativa del gasto realizado por la Corte en dicha oportunidad. Sin
embargo, no era en estricto sentido parte de la ratio decidendi de la
decisión adoptada en aquella ocasión. Dentro de la “línea jurisprudencial” al
que hace alusión el aparte citado por el Gobierno resulta especialmente
relevante la Sentencia C-197 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), ya que en
dicha ocasión la Corte sí declaró fundadas las objeciones planteadas por el Gobierno.
Más aun, en aquella ocasión el proyecto de ley objetado utilizó el imperativo “asignará”
como verbo rector. Sin embargo, la decisión de la Corte en esa Sentencia no
tuvo como fundamento el carácter imperativo del verbo utilizado por el
legislador, como pareciera desprenderse del aparte jurisprudencial citado por
el Gobierno en su escrito de objeciones. La decisión adoptada por la Corte en
aquella oportunidad se fundamentó en el hecho de que el proyecto de ley
analizado le estaba dando una orden al Gobierno para asignar los recursos
necesarios en la Ley de Presupuesto para realizar una serie de obras públicas. Más
aun, la Corte revisó el resto del articulado del proyecto y no encontró un
indicio de que se tratara en realidad de una autorización del Congreso hacia el
Gobierno, permitiéndole, o facultándolo para hacer las apropiaciones
respectivas. Para adoptar la decisión de declarar fundadas las objeciones, la
Corte dijo:
“El proyecto, en ninguna otra parte de todo su
articulado morigera el carácter imperativo de la expresión asignará, que permita deducir que la
intención del legislador fue simplemente la de autorizar un gasto, por lo cual a pesar de que el Congreso, al responder
a las objeciones presidenciales, insiste en que “en manera alguna ha pretendido invadir la
distribución de competencias constitucionales y que sobre tales materias
efectuó la Ley orgánica”, ni impartir un mandato imperativo al Gobierno,
la Corte encuentra que el resultado final del trabajo legislativo constituye
una orden impartida al Gobierno Nacional, que como tal contradice las normas
superiores sobre competencias concurrentes en materia de gasto público, así
como el artículo 18 de la Ley Orgánica del Presupuesto que dispone que los
gastos autorizados por leyes preexistentes, sólo pueden ser incluidos en el
Presupuesto General de la Nación si existe disponibilidad de recursos y si
corresponden a las prioridades del Gobierno Nacional expresadas en el Plan
Nacional de Inversiones.” (resaltado fuera de texto original) Sentencia
C-197 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
14.
La Sentencia C-197 de 2001, por su parte, cita otro precedente, la C-360 de
1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que ya se habían establecido los
mismos parámetros de análisis constitucional en estos casos. En esta sentencia,
el Congreso también utilizó un imperativo como verbo rector, de hecho también
utilizó la expresión “asignará”. Más aun, las disposiciones objetadas
del proyecto de ley utilizaban la expresión “aprópiese dentro presupuesto”
(sic). Sin embargo, aun a pesar del tenor literal del artículo objetado, la
Corte declaró infundada la objeción presidencial. Tal como ocurre en el
presente caso, en aquella oportunidad el artículo siguiente del proyecto, que
no fue objetado por el Gobierno, disponía que “El Gobierno Nacional, queda
autorizado para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, hacer los
traslados presupuestales requeridos para el cumplimiento de la presente Ley.”
Por lo tanto, la Corte concluyó que a pesar de existir un error de técnica
legislativa, se trataba en realidad de una autorización al Gobierno para
apropiar los recursos, y no de una orden. Adicionalmente, la Corte explicó de
manera clara y precisa que el factor determinante para establecer si el
Congreso ha vulnerado la iniciativa gubernamental en materia de gasto público
no es el carácter imperativo del verbo rector de la disposición objetada. Por
el contrario, dijo –en el mismo sentido que la C-197 de 2001 – que para
determinar si el Congreso está invadiendo la órbita de iniciativa gubernamental
en materia de gasto es necesario analizar la ley en su conjunto. Dijo al
respecto:
“El verbo rector de la disposición estudiada remite no
a la acción de decretar el gasto, sino a la de apropiar los recursos en el
presupuesto de gastos. En tales condiciones surge la duda sobre el significado
deóntico de la citada disposición. Si su objetivo se contrae a decretar un
gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el Gobierno
lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar
la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma
establecería un mandato u obligación en cabeza del Gobierno, que a la luz de la
Constitución Política sería inaceptable.
“No obstante, la confusión que plantea la expresión
“aprópiese”, se resuelve apelando al sentido global del proyecto de ley y,
especialmente, a lo dispuesto en el artículo 3 del mismo. En efecto, en la
mencionada norma se señala:
‘ARTICULO TERCERO: El Gobierno Nacional, queda autorizado para efectuar las
apropiaciones presupuestales necesarias, hacer los traslados presupuestales
requeridos para el cumplimiento de la presente Ley.’
“De la disposición transcrita resulta claro que la
intención del legislador no era la de disponer traslados presupuestales para
arbitrar los recursos de que trata la norma estudiada y, por consiguiente,
obligar al ejecutivo a realizar las erogaciones correspondientes con cargo al
tesoro público. Simplemente, se buscaba habilitar al Gobierno nacional para
efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, que no es otra cosa
que autorizarlo, en los términos del artículo 346 de la Carta, para incluir el
respectivo gasto en el proyecto de la ley de presupuesto.” (resaltado fuera de texto original) Sentencia C-409 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
15. Del estudio sistemático de los anteriores
precedentes se deduce que el criterio determinante para establecer si el
Congreso violó la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público
no es el carácter imperativo del verbo. Por el contrario se debe establecer si
a partir del análisis integral de la ley surge de manera clara e inequívoca que
el Congreso está dándole una orden al Gobierno para apropiar recursos en la ley
de presupuesto respectiva. Si ello es así, la disposición analizada será
inconstitucional. De lo contrario, ha de entenderse que es ajustada a la Carta
Política. Adicionalmente, del análisis de la jurisprudencia es necesario
concluir también, que cuando en el proyecto de ley existe una disposición que
le otorga la facultad al Gobierno, o lo autoriza para hacer las respectivas
apropiaciones, el Congreso no le está dando una orden al Gobierno, y por lo
tanto no vulnera la regla constitucional de iniciativa gubernamental en materia
de gasto público.
16.
En virtud de lo anterior, es preciso concluir que la disposición objetada en el
presente caso no tiene el alcance de constituir una orden para que el Gobierno
Nacional incluya, año tras año, una partida en las leyes de apropiaciones para
“contribuir al fomento, promoción, difusión, protección, conservación y
financiación del Carnaval de Riosucio” mientras se lleve a cabo dicho
carnaval. La utilización del verbo imperativo “deberá” no tiene en sí
misma dicho alcance. Nada en la disposición objetada indica que ese fuera el
alcance que le quiso dar el Congreso. Por el contrario, como lo sostienen los
informes de Senado y Cámara, y lo reitera en su concepto el Procurador, el artículo
3º del proyecto autoriza al Gobierno para efectuar las respectivas
apropiaciones.[3] Esta posibilidad de que el Congreso autorice al Gobierno
nacional para establecer las partidas respectivas en la ley de apropiaciones
también ha sido avalada por esta Corporación.[4] Por
lo tanto, en el presente caso también habrán de declararse infundadas las
objeciones gubernamentales.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS, y dar continuidad al trámite de las
Objeciones Gubernamentales de conformidad con lo establecido en el numeral
cuarto del Auto de Sala Plena A-231, del 30 de julio de 2014.
Segundo.- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el
artículo 2º del proyecto de ley No. 143 de 2012 Senado, 331 de 2013 Cámara “Por
medio de la cual se declara Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación al
Carnaval de Riosucio, Caldas y se dictan otras disposiciones.”
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, únicamente en relación con
la objeción analizada, el artículo 2º del proyecto de ley No. 143 de 2012
Senado, 331 de 2013 Cámara “Por medio de la cual se declara Patrimonio
Cultural y Artístico de la Nación al Carnaval de Riosucio, Caldas y se dictan
otras disposiciones”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA    MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrada                                          Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ           GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                       Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO              JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrada                                                                  Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB       MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Magistrado
Magistrada ( e )
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Ver Sentencias: C-057 de 1993 (M.P. Simón Rodríguez
Rodríguez), C-360 de 2004 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-490 de 2004
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-343 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-360 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-324 de 1997 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), C-197 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-782 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-486 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
C-399 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-1047 de 2004 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), C-1113 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-500 de 2005
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-729 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), C-874 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-072 de 2006 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), C-856 de 2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-929 de
2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-502 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), C-315 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-616 de 2008 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), C-731 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-1197 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), C-1200 de 2008 (M.P. Mauricio
González Cuervo), C-015A de 2009 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-286 de
2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-290 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-373 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-441 de 2009 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), C-506 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
C-662 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-850 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), C-238 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-373 de 2010 (M.P.
María Victoria Calle Correa), C-325 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla),
C-700 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-767 de 2010 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez), y C-866 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[2] El texto objetado en aquella oportunidad,
disponía:
“PROYECTO DE LEY NUMERO 253 de 2009 SENADO,
374 DE 2009 CAMARA
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º.
Adicionar un artículo 16 de la ley 75 de 1989[2] cuyo texto es:
“Artículo
16.  Como homenaje a la memoria de Luís Carlos Galán Sarmiento en el vigésimo
aniversario de su fallecimiento el aeropuerto internacional de Bogotá D. C. se
llamará “Aeropuerto Internacional “Luís Carlos Galán Sarmiento”.
“Artículo 2°. El
artículo 16 de la Ley 75 de 1989 cambiará su numeración y corresponderá al
artículo 17 a partir de la vigencia de la presente ley.
“Artículo 3°.
La presente ley rige a partir de su publicación.”
[3]
El artículo 3º del Proyecto dispone: “Autorícese al Gobierno Nacional para
efectuar asignaciones presupuestales del orden de cuatrocientos millones de
pesos ($400.000.000), a fin de contribuir a la financiación del Carnaval de
Riosucio.”
[4] En este sentido, ver Sentencias citadas
en Supra Nota 1.