C-503-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-503/14
CRITERIOS DE
ATENCION INTEGRAL DEL ADULTO MAYOR EN CENTROS DE VIDA-Inhibición
para decidir de fondo, en relación con los artículos 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12,
y 13 de la Ley 1276 de 2009, por ineptitud sustantiva de demanda
CRITERIOS DE
ATENCION INTEGRAL DEL ADULTO MAYOR EN CENTROS DE VIDA-Exequibilidad
del artículo 3 de la Ley 1276 de 2009
Correspondió a la Sala determinar si el artículo 3 de
la Ley 1276 de 2009 contenía una medida regresiva en la garantía y goce de los
derechos económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad.
El ciudadano demandante consideraba que el cambio de distribución de los
recursos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, asignándose un
mayor porcentaje a los Centros Vida frente a los Centros de Bienestar del
Adulto Mayor, no era acorde con las funciones asignadas a cada uno de ellos. De
igual manera, se estudió si el referido cambio normativo generaba un
desconocimiento del derecho a la igualdad, consecuencia del establecer una
distribución de los recursos de la estampilla más favorable para los Centros
Vida que para los Centros de Bienestar. Para resolver el problema jurídico, la
Corporación señaló que la atención integral a la vejez no es asunto exclusivo
del ámbito doméstico, sino por el contrario, es un deber también a cargo del
Estado colombiano. Es por ello que debe existir una política pública de cuidado
de la ancianidad que las garantice el goce efectivo de sus derechos, así como
su integración a la sociedad. La Corporación consideró que, contrario a lo
señalado por el ciudadano, el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 no restringe
sino que amplía la protección a las personas de la tercera edad, y por tanto,
no puede predicarse su naturaleza regresiva. En efecto, el legislador buscó con
la expedición de la Ley 1276 de 2009:
(i) adoptar un nuevo esquema de atención al adulto mayor no circunscrito a la
satisfacción básicas de sus necesidades, sino bajo un concepto de cuidado
integral de la vejez, a través de los denominados Centros Vida, (ii) prestar
dicha atención integral no solamente a las personas de la tercera edad sin
sitio de habitación, sino a la población adulta de los estratos vulnerables
clasificados en el nivel I y II del SISBEN y otros según su capacidad de pago y
(iii) establecer en todos los municipios la estampilla pro anciano, para
fortalecer las fuentes de financiación del cuidado de la vejez, por cuanto
algunas entidades territoriales no la habían adoptado. De otra parte, se dijo que la distinción
hecha por el legislador se encuentra justificada en las nuevas funciones
asignadas a los llamados Centros Vida, y al número de potenciales
beneficiarios, es razonable y proporcionada. Sin embargo, la Sala sostuvo que
la existencia de los Centros Vida no puede implicar  una desatención o
desfinanciación de los servicios de  alojamiento y demás cuidados de la
población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación. De
igual manera, cabe señalar que, no obstante se encontró que las medidas
legislativas adoptadas por el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 no son
regresivas, ello no impide que un adulto mayor que encuentre vulnerados o
restringidos sus derechos fundamentales frente a situación particular, por
ejemplo, en relación con el derecho al alojamiento de los ancianos indigentes,
pueda interponer las acciones constitucionales pertinentes, dentro de las que
se encuentran, claro está, la acción de tutela como mecanismo de control
concreto de constitucionalidad.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
PERSONAS DE LA TERCERA
EDAD-Protección
constitucional
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Definición
La Corte ha definido el principio de solidaridad como
un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al
conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”. La
dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la
obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de
éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta,
en razón a su condición económica, física o mental.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Protección
constitucional especial/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA TERCERA
EDAD-Responsabilidad del Estado, la sociedad y la familia
ANCIANOS INDIGENTES-Circunstancias para
su identificación
Entre quienes se encuentran en situación de extrema
pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, que son aquellos
adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen
ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii)
su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y
iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven
agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no
tienen muchas oportunidades de mejorar su condición.
ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y legal para
ancianos en estado de indigencia o de pobreza extrema
Dentro de los grupos poblacionales que la
Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional en razón
a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las personas inmersas en
situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido que de la
naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las personas
carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que
no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud. Especial énfasis se ha hecho en la
protección especial de quienes además de no contar con ingresos suficientes se
encuentran en una edad avanzada. En ese sentido, se ha señalado que cuando
además de las condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que
permiten la autodeterminación de la persona en estado de [pobreza] se han visto
disminuidas, surge un deber de atención a ésta por parte del Estado de dirigir
su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad.
PROTECCION A PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Instrumentos internacionales
PROTECCION DE LA VEJEZ EN COLOMBIA-Marco normativo
MANDATO DE PROGRESIVIDAD Y
NO REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Contenido
RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Reconocimiento en tratados internacionales
de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad
MANDATO DE PROGRESIVIDAD-Tipos de obligaciones para el Estado
MEDIDAS
REGRESIVAS-Escrutinio constitucional
Las medidas regresivas deben sujetarse a un
escrutinio de constitucionalidad más estricto que otras decisiones
legislativas, que además comprenda una comparación con los estándares de
protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas
medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías
asociadas al derecho correspondiente. Así, como se indicó en la sentencia C-671
de 2002, para que una medida regresiva pueda considerarse ajustada a la Carta,
las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. Además, con
fundamento en la Observación General No. 14 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en este mismo fallo, la
Corporación precisó que para justificar medidas regresivas  el Estado tiene que
demostrar que esas medidas eran necesarias y que se han aplicado tras el examen
exhaustivo de todas las alternativas posibles.
TEST DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS
REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Elementos básicos/TEST DE CONSTITUCIONALIDAD DE
MEDIDAS REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Metodología de
aplicación
El test de constitucionalidad de las
medidas regresivas en materia de derechos sociales se compone de tres
elementos: estudio de la posible regresividad, examen de la afectación de los
contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales y análisis de la
justificación. En este orden de ideas, el primer paso habilitante para efectos
de desplegar el control de constitucionalidad, es determinar si la medida
objeto de control es efectivamente  regresiva. La regresividad, en palabras de
la Corte, implica que la disposición demandada modifica las condiciones
normativas que le prexisten, ya sea porque reduce el “radio de protección de un
derecho social, disminuye los recursos públicos invertidos en su satisfacción,
aumente el costo para acceder al derecho, o en términos generales, la tal disposición
retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social.
Para ello es necesario adelantar un cotejo entre la norma de la disposición
demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo.  Para la
Corte, el escrutinio constitucional comprende una comparación con los
estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad
de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las
garantías asociadas al derecho correspondiente. Sólo si la medida es
efectivamente regresiva, se continuará con el análisis de la medida. La
Sentencia C-532 de 2012 establece que una vez establecido el carácter regresivo
de la medida, la Corte debe examinar si ésta desconoce o no, los contenidos
mínimos intangibles de los derechos sociales. Sobre el particular consideró que
no  existen reglas generales en los tratados internacionales, ni en la
Jurisprudencia de esta Corte que precisen cuál es el contenido mínimo
intangible de los derechos sociales. Este análisis debe hacerse caso por caso,
consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas por los
tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del Comité para la
vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen constitucional de cada uno de
ellos. Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida
regresiva. Si se comprueba que una medida es regresiva, debe la Corporación
analizar si el legislador dio cuenta de las razones por las cuales rompió el
mandato de progresividad.
ESTAMPILLA-Definición/ESTAMPILLA-Características/ESTAMPILLA-Doble
carácter de tributo/ESTAMPILLA-Corresponde al ámbito de las tasas
Las estampillas han sido definidas por la
jurisprudencia del Consejo de Estado como tributos dentro de la especie de
“tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las
contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio
deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan
frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto
al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un
sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las
entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia
del Estado. La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un
servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia
efectivamente, caso en el cual se definen como tasas administrativas,  también
puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de
aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es
decir, que el gravamen se revierte en beneficio social, caso en el cual se
definen como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de
organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio
propiamente dicho, sino por contener un carácter social.
CENTROS DE VIDA PARA ADULTO MAYOR-Contenido y alcance
PORCENTAJE PARA FINANCIACION DE CENTROS DE
VIDA PARA ADULTO MAYOR-No
vulneración del principio de progresividad
PORCENTAJE PARA FINANCIACION DE CENTROS DE
VIDA PARA ADULTO MAYOR-No
vulneración del derecho a la igualdad
CENTROS DE BIENESTAR DEL ANCIANO Y CENTROS
DE VIDA-Trato diferente
justificado
Referencia: expediente D-9955
Demanda de inconstitucionalidad contra
varios artículos de la ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la
Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención
integral del adulto mayor en los centros vida”
Actor: Giovanni Paulo Biassi Romero
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., dieciséis (16) de julio de
dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional,
conformada por los magistrados  Luís Ernesto Vargas Silva -quien la preside-,
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
El ciudadano Giovanni Paulo Biassi Romero, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de
inconstitucionalidad, contra los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1276 de 2009, “A través de la cual se modifica la ley 687 del 15 de
agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios para la atención integral del
adulto mayor en los Centros de Vida”. Sin embargo, como quiera que la
demanda no reunía los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia, específicamente en la
Sentencia C-1052 de 2001, fue inadmitida mediante auto del veinte (20) de
noviembre de dos mil trece (2013), y se confirió el plazo al actor de tres (3)
días hábiles para que la corrigiera, de conformidad con las observaciones señaladas.
Mediante documento radicado el veintisiete (27) de noviembre
de dos mil trece (2013), el actor presentó escrito de corrección. Revisado el
anterior, fue admitida, mediante Auto de doce (12) de diciembre de dos mil
trece (2013), al considerarse que cumplía con la carga argumentativa mínima
requerida para suscitar el debate de orden constitucional.
El despacho consideró pertinente poner en conocimiento
de la demanda al Congreso de la República, a la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, al Ministerio de Salud y Protección Social, al
Departamento Nacional de Planeación y al Departamento para la Prosperidad
Social, a la Universidad del
Rosario –Grupo de Investigación
en Derechos Humanos y Escuela de Medicina y Ciencias de la Salud-, a la
Universidad de los Andes, a la Universidad Externado de Colombia, a la
Universidad Javeriana, a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad
Sergio Arboleda, a la Universidad Pontificia Bolivariana Sede Montería, a la
Universidad del Sinú Seccional Montería, a la Universidad del Norte, a la
Universidad Libre, a la Universidad del Bosque, a la Universidad del Valle
–Escuela de Salud Pública-, a la Organización Iberoamericana de la Seguridad
Social, a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, a la Mesa
Distrital de Envejecimiento y Vejez de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la
Asociación Colombiana de Gerontología y Geriatría, a la Fundación Cepsinger
para el Desarrollo Humano y a Asocajas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de los apartes demandados es el
siguiente (Se subraya lo acusado)
LEY 1276 DE 2009
A través de la cual se
modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios
de atención integral del adulto mayor en los Centros Vida
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley
tiene por objeto la protección a las personas de la tercera edad (o adultos
mayores) de los niveles I y II de Sisbén, a través de los Centros Vida, como
instituciones que contribuyen a brindarles una atención integral a sus
necesidades y mejorar su calidad de vida.
ARTÍCULO 3o. Modifícase el
artículo 1o de la Ley
687 de 2001, el cual quedará así: Autorízase a las Asambleas departamentales y
a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se
llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de
obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación,
dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de
los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en
cada una de sus respectivas entidades territoriales. El producto de dichos
recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los
Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30%
restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del
Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a
través del sector privado y la cooperación internacional.
PARÁGRAFO: el recaudo de la Estampilla
de cada Administración Departamental se distribuirá en los distritos y
municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Adultos
Mayores de los niveles I y II del sisbén que se atiendan en los centros vida y
en los centros de bienestar del anciano en los entes Distritales o Municipales.
ARTÍCULO 6o. BENEFICIARIOS. Serán
beneficiarios de los Centros Vida, los adultos mayores de niveles I y II de
Sisbén o quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el profesional
experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad,
aislamiento o carencia de soporte social.
PARÁGRAFO. Los Centros Vida tendrán la
obligación de prestar servicios de atención gratuita a los ancianos indigentes,
que no pernocten necesariamente en los centros, a través de los cuales se
garantiza el soporte nutricional, actividades educativas, recreativas,
culturales y ocupacionales y los demás servicios mínimos establecidos en la
presente ley.
ARTÍCULO 7o. DEFINICIONES. Para fines
de la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones:
a) Centro Vida al conjunto de proyectos,
procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa
orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los Adultos
Mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y
bienestar;
b) Adulto Mayor. Es aquella persona que
cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de
los centros vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango,
siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste
físico, vital y psicológico así lo determinen;
c) Atención Integral. Se entiende como
Atención Integral al Adulto Mayor al conjunto de servicios que se ofrecen al
Adulto Mayor, en el Centro Vida, orientados a garantizarle la satisfacción de
sus necesidades de alimentación, salud, interacción social, deporte, cultura,
recreación y actividades productivas, como mínimo;
d) Atención Primaria al Adulto Mayor.
Conjunto de protocolos y servicios que se ofrecen al adulto mayor, en un Centro
Vida, para garantizar la promoción de la salud, la prevención de las
enfermedades y su remisión oportuna a los servicios de salud para su atención temprana
y rehabilitación, cuando sea el caso. El proyecto de atención primaria hará
parte de los servicios que ofrece el Centro Vida, sin perjuicio de que estas
personas puedan tener acceso a los programas de este tipo que ofrezcan los
aseguradores del sistema de salud vigente en Colombia.
e) Geriatría. Especialidad médica que se
encarga del estudio terapéutico, clínico, social y preventivo de la salud y de
la enfermedad de los ancianos.
f) Gerontólogo. <Literal modificado por
el artículo 1 de
la Ley 1655 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Profesional de la
salud, titulado de instituciones de Educación Superior debidamente acreditadas
para esta área específica del conocimiento, que interviene en el proceso de
envejecimiento y vejez del ser humano como individuo y como colectividad, desde
una perspectiva integral, con el objetivo de humanizar y dignificar la calidad
de vida de la población adulta mayor.
g) Gerontología. Ciencia interdisciplinaria
que estudia el envejecimiento y la vejez teniendo en cuenta los aspectos
biopsicosociales (psicológicos, biológicos, sociales).
ARTÍCULO 8o. Modifícase el
artículo 5o
de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Responsabilidad. El Alcalde
municipal o distrital será el responsable del desarrollo de los programas que
se deriven de la aplicación de los recursos de la estampilla y delegará en la
dependencia afín con el manejo de los mismos, la ejecución de los proyectos que
componen los Centros Vida y creará todos los sistemas de información que
permitan un seguimiento completo a la gestión por estos realizada.
PARÁGRAFO. Los distritos y municipios
podrán suscribir convenios con entidades reconocidas para el manejo de los
Centros Vida; no obstante, estos deberán prever dentro de su estructura
administrativa la unidad encargada de su seguimiento y control como estrategia
de una política pública orientada a mejorar las condiciones de vida de las
personas de tercera edad.
ARTÍCULO 9o. ADOPCIÓN. En el Acuerdo
del Concejo municipal o distrital, en donde se establezca la creación de la
estampilla, se adoptarán las definiciones de Centros Vida, anteriormente
contempladas, estableciendo aquellos servicios que como mínimo, se garantizarán
a la población objetivo, de acuerdo con los recursos a recaudar y el censo de
beneficiarios.
PARÁGRAFO 1o. A través de una amplia
convocatoria, las Alcaldías establecerán la población beneficiaria, de acuerdo
con los parámetros anteriormente establecidos, conformando la base de datos
inicial para la planeación del Centro Vida.
PARÁGRAFO 2o. De acuerdo con los
recursos disponibles y necesidades propias de la entidad territorial, podrán
establecerse varios Centros Vida, estratégicamente ubicados en el perímetro
municipal, que operando a nivel de red, podrán funcionar de manera eficiente,
llegando a la población objetivo con un mínimo de desplazamientos.
ARTÍCULO 10. VEEDURÍA CIUDADANA. Los
Grupos de Adultos Mayores organizados y acreditados en la entidad territorial
serán los encargados de efectuar la veeduría sobre los recursos recaudados por
concepto de la estampilla que se establece a través de la presente ley, así
como su destinación y el funcionamiento de los Centros Vida.
ARTÍCULO 11. Modifícase el
artículo 6o
de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así. Servicios mínimos que ofrecerá el
Centro Vida. Sin perjuicio de que la entidad pueda mejorar esta canasta mínima
de servicios, los Centros Vida ofrecerán al adulto mayor los siguientes:
1) Alimentación que asegure la ingesta
necesaria, a nivel proteico-calórico y de micronutrientes que garanticen buenas
condiciones de salud para el adulto mayor, de acuerdo con los menús que de
manera especial para los requerimientos de esta población, elaboren los
profesionales de la nutrición.
2) Orientación Psicosocial. Prestada de
manera preventiva a toda la población objetivo, la cual persigue mitigar el
efecto de las patologías de comportamiento que surgen en la tercera edad y los
efectos a las que ellas conducen. Estará a cargo de profesionales en psicología
y trabajo social. Cuando sea necesario, los adultos mayores serán remitidos a
las entidades de la seguridad social para una atención más específica.
3) Atención Primaria en Salud. La cual
abarcará la promoción de estilos de vida saludable, de acuerdo con las
características de los adultos mayores, prevención de enfermedades, detección
oportuna de patologías y remisión a los servicios de salud cuando ello se
requiera. Se incluye la atención primaria, entre otras, de patologías
relacionadas con la malnutrición, medicina general, geriatría y odontología,
apoyados en los recursos y actores de la Seguridad Social en Salud vigente en
Colombia, en los términos que establecen las normas correspondientes.
4) Aseguramiento en Salud. Será universal
en todos los niveles de complejidad, incluyendo a los adultos mayores dentro de
los grupos prioritarios que define la seguridad social en salud, como
beneficiarios del régimen subsidiado.
5) Capacitación en actividades productivas
de acuerdo con los talentos, gustos y preferencias de la población
beneficiaria.
6) Deporte, cultura y recreación,
suministrado por personas capacitadas.
7) Encuentros intergeneracionales, en
convenio con las instituciones educativas oficiales.
8) Promoción del trabajo asociativo de los
adultos mayores para la consecución de ingresos, cuando ello sea posible.
9) Promoción de la constitución de redes
para el apoyo permanente de los Adultos Mayores.
10) Uso de Internet, con el apoyo de los
servicios que ofrece Compartel, como organismo de la conectividad nacional.
11) Auxilio Exequial mínimo de 1 salario
mínimo mensual vigente, de acuerdo con las posibilidades económicas del ente
territorial.
PARÁGRAFO 1o. Con el propósito de
racionalizar los costos y mejorar la calidad y cantidad de los servicios
ofrecidos, los Centros Vida podrán firmar convenios con las universidades que
posean carreras de ciencias de la salud (medicina, enfermería, odontología,
nutrición, trabajo social, psicología, terapias, entre otras); carreras como
educación física, artística; con el Sena y otros centros de capacitación que se
requieran.
PARÁGRAFO 2o. En un término no mayor
de 2 meses de promulgada la presente ley, el Ministerio de la Protección Social
establecerá los requisitos mínimos esenciales que deberán acreditar los Centros
Vida, así como las normas para la suscripción de convenios
docentes-asistenciales.
ARTÍCULO 12. ORGANIZACIÓN. La entidad
territorial organizará los Centros Vida, de tal manera que se asegure su
funcionalidad y un trabajo interdisciplinario en función de las necesidades de
los Adultos Mayores; contará como mínimo con el talento humano necesario para
atender la dirección general y las áreas de Alimentación, Salud, Deportes y
Recreación y Ocio Productivo, garantizando el personal que hará parte de estas
áreas para asegurar una atención de alta calidad y pertinencia a los Adultos
Mayores beneficiados, de acuerdo con (os requisitos que establece para, el
talento humano de este tipo de centros, el Ministerio de la Protección Social.
ARTÍCULO 13. FINANCIAMIENTO. Los
Centros Vida se financiarán con el 70% del recaudo proveniente de la estampilla
municipal y departamental que establece la presente ley; de igual manera el
ente territorial podrá destinar a estos fines, parte de los recursos que se
establecen en la Ley 715 de
2001, Destinación de Propósito General y de sus Recursos Propios, para apoyar
el funcionamiento de los Centros Vida, los cuales podrán tener coberturas
crecientes y graduales, en la medida en que las fuentes de recursos se
fortalezcan.
PARÁGRAFO. La atención en los Centros
Vida, para la población de Niveles I y II de Sisbén, será gratuita; el Centro
podrá gestionar ayuda y cooperación internacional en apoyo a la tercera edad y
fijar tarifas mínimas cuando la situación socioeconómica del Adulto Mayor, de
niveles socioeconómicos más altos, así lo permita, de acuerdo con la evaluación
practicada por el profesional de Trabajo Social. Estos recursos solo podrán
destinarse, al fortalecimiento de los Centros Vida de la entidad territorial.
1.2.
LA DEMANDA
El demandante señala que las normas acusadas establecen
una medida regresiva que va en contravía del efectivo goce de los derechos de
las personas de la tercera edad. De igual manera, considera que ello implica
una vulneración de los artículos 13 y 46 Superiores.
1.2.1.  De forma previa a exponer las razones de
inconstitucionalidad, el actor aduce que desde el momento de la sanción de la Ley 1276 de 2009, se ha presentado
un auge en la creación de los Centros de Vida a los que se refiere este ley, sin
que el Ministerio de Salud y Protección Social haya señalado los lineamientos
para que esas instituciones funcionen, de acuerdo a la obligación que le impuso
la Ley en su artículo 2. Ello ha llevado, según el demandante, a la apertura de
instituciones que no cuentan con las condiciones mínimas para garantizar la estadía
de los adultos mayores.
Dice además que los alcaldes se han
olvidado por completo de los Centros de Bienestar del Anciano, a pesar de que
hace parte de las funciones de las alcaldías el ejecutar acciones en relación a
la población vulnerable, y que de esta manera la acción estatal se ha orientado
a ofrecer programas de carácter asistencial, que no están enfocados a la
población adulta mayor más pobre y vulnerable del país, y con los cuales no se
garantiza un efectivo reconocimiento de sus derechos.
1.2.2.
El actor señala que
el artículo 3 de la ley 1276 de 2009, al
modificar el artículo 1 de la Ley 687 de 2001, cambió la distribución del valor
recaudado por la estampilla, asignando un 30% para los Centros de Bienestar del
Anciano y un 70% para los Centros de Vida.
Ello, en opinión del peticionario, desconoce las
funciones de los tradicionales Centros de Bienestar del Anciano, por cuanto las
personas de la tercera edad que asisten a estos institutos habitan de manera
permanente, lo que implica costos más altos para su atención.
Para el demandante, los adultos mayores que habitan en
los Centros de Bienestar se encuentran en una situación de mayor vulneración de
sus derechos y, por lo tanto, el cambio de asignación del porcentaje del valor
de la estampilla es una medida regresiva que pone en riesgo la satisfacción de
sus necesidades.
Para sustentar sus argumentos, explica las diferencias
entre los adultos mayores que
pernoctan en un Centro de Bienestar del Anciano y aquellos que asisten a un
Centro de Vida. Sobre los primeros dice que son: i) quienes carecen de un
núcleo familiar, ii) no tienen vivienda propia o capacidad de pago para pagar
un arriendo y tener una alimentación, iii) tienen sus capacidades físicas y
mentales disminuidas, iv) habitan en situación de calle o v) reciben discriminación
y maltrato por parte de sus familiares. Por el contrario, dice el demandante,
los adultos mayores que asisten a un Centro de Vida: i) gozan de un núcleo
familiar, ii) poseen una vivienda o habitan en la de sus familiares y estos les
proporcionan una alimentación diaria, iii) gozan de ciertos niveles de salud
mental y física, y iv) no habitan en situación de calle.
De esta manera, expresa que la diferenciación
que hizo el legislador entre los dos tipos de instituciones de atención a la población
de adultos mayores, al asignar un menor porcentaje de los ingresos de la
estampilla a los Centros de Bienestar, no tiene una justificación
constitucionalmente válida, ya que no se ciñó a los criterios de razonabilidad,
proporcionalidad, ponderación y utilidad al momento de adoptar la medida.
1.2.3.  Esta situación, afirma el ciudadano, viola el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 Superior, pues el legislador al sancionar los apartes demandados de
la Ley 1276 de 2009 creó una “preferencia” hacia los Centros de Vida, introduciendo
un trato desigual y discriminatorio hacia los adultos mayores que habitan los
Centros de Bienestar del Anciano. Para el demandante, dichos organismos deben recibir
por lo menos la misma financiación que los Centros de Vida, sino un porcentaje
mayor.
1.2.4.  De otro lado, el demandante considera que el artículo 46 de la Constitución  establece la “obligación
concurrente de la familia, la Sociedad y el Estado de brindarles protección y
asistencia a las personas de la tercera edad”. Esa obligación, en primer
lugar se encuentra en cabeza de la familia, pero ante la ausencia de ésta o la
imposibilidad de brindar la protección necesaria, son el Estado y la sociedad
quienes deben entrar a asumir este deber.
Indica que los Centros de Bienestar fueron creados con
el objetivo de cumplir ese deber constitucional  de solidaridad y atender a los
adultos mayores en estado de indigencia o de extrema pobreza, que no cuentan
con el apoyo de su familia para satisfacer sus necesidades básicas y, por tanto,
deben ser sujetos de una protección constitucional reforzada por encontrase en
una situación de debilidad manifiesta, la cual exige la adopción de acciones
afirmativas por parte del Estado.
Para el demandante, la Ley 687 de 2001 daba mayor participación
y un trato justo y proporcional a los adultos mayores que residen en Centros de
Bienestar respondiendo a ese deber de solidaridad. Expresa el actor que la
distribución de recursos entre las instituciones de atención a la población
mayor en Colombia debería darse de acuerdo a los principios de equidad, justicia
y proporcionalidad, de manera que no se dé un desmejoramiento en la atención a
las poblaciones que actualmente son atendidas por estos Centros. Sin embargo,
la ley 1276 de 2009 se centró en la figura de los Centros de Vida con lo que se
creó una exclusión hacia los adultos mayores que residen en los Centros de
Bienestar, constituyéndose así la violación del precepto constitucional
contenido en el artículo 46.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación intervino
en el proceso para solicitar que la Corte se declare INHIBIDA para
pronunciarse respecto de la norma atacada, o que subsidiariamente  la declare EXEQUIBLE.
1.3.1.1.  Sostiene que desde el año 2006 el Ministerio de Salud
y Protección Social-MSPS - elaboró la “Política Nacional de Envejecimiento y
Vejez, dirigida a toda la población residente en Colombia, especialmente a los
mayores de 60 años, haciendo énfasis en las personas que se encuentran en
situaciones de pobreza extrema, dependencia y vulnerabilidad social, económica,
étnica y de género.
Como parte de esta política,  en el
año 2008 se establecieron los criterios para regular la prestación de servicios
de promoción social a la población adulta mayor. En ellos se buscó ofrecer unos
lineamientos claros a las entidades territoriales que han implementado el cobro
de la estampilla y que brindan dichos servicios. De esta manera, los Centros de
Vida  “fueron creados para beneficiar a los adultos mayores de niveles 1 y 2
del Sisben o quienes requieran de los Centros para mitigar las condiciones de
vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social”.
Sobre la demanda de la referencia,
considera el interviniente que el actor busca equiparar los Centros de Vida con
los Centros de Bienestar del Anciano, pero que de acuerdo con la política
nacional sobre el tema, no hay una violación a los derechos, ya que los
lineamientos para la atención del adulto mayor fueron delineados de manera
clara por el MSPS y es función de las entidades territoriales supervisar el
cumplimiento de esos requisitos, tanto por parte de las entidades que prestan
los servicios como de los beneficiarios a quienes se dirigen.
1.3.1.2.  Señala que no se configura una violación al derecho a
la igualdad, ya que en nuestro ordenamiento constitucional las diferenciaciones
que hace el legislador se deben admitir cuando responden a políticas públicas
que buscan la promoción de los derechos de los grupos discriminados y que se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. En este caso, considera el
interviniente que no se crea una situación de desigualdad entre los Centros de
Vida y los Centros de Bienestar, sino que se establecen nuevos criterios para
la atención de la población adulta mayor en los Centros de Vida con el objetivo
de brindarles una atención integral y mejorar su calidad de vida.
1.3.1.3.  Concluye su intervención, expresando que la demanda no
cumple con los requisitos mínimos de precisión, suficiencia y claridad y, por
tanto, no se podría llevar a cabo el debate constitucional. Reseña la Sentencia
C-029 de 2011, en la que la Corte se refiere a la ineptitud de la demanda, y
con base en ella manifiesta que en el caso de la referencia el actor basa su argumentación
en consideraciones subjetivas que no muestran la concreta violación a los
derechos por parte de las normas acusadas, ni permiten la confrontación de los
argumentos con el marco constitucional, por lo que considera el interviniente
que los cargos no están llamados a prosperar y le solicita a la Corte que se declare
inhibida.
1.3.2.  Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario-GAP-
El Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario –GAP- intervino en el proceso para solicitar se declare
la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 3 y 13 de la Ley 1276 de 2009, al considerar
que constituyen una violación al artículo 46 constitucional y al principio de
no regresividad. El interviniente coadyuva los argumentos del demandante en los
siguientes términos.
1.3.2.1.  En primer lugar, hace algunas consideraciones
iniciales acerca de la situación de la población adulta mayor en Colombia con
base en cifras de la encuesta Nacional de Demografía y Salud del 2010 y de la
política pública de envejecimiento para Bogotá también del año 2010. Para el
interviniente las cifras  “son una evidencia clara de la vulnerabilidad de
los adultos mayores en Colombia, en la cual se ven problemáticas como la
dependencia de estos respecto a sus familiares o terceros, el aumento cuantitativo
de este grupo poblacional, los problemas de maltrato a los que se ven
expuestos, la ausencia de oportunidades laborales, la desestimación de su
calidad de vida y la falta de ayuda por parte del Estado o de sus grupos
familiares”.
1.3.2.2.  Indica que el Marco internacional de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales-DESC- consagra como uno de los principios fundamentales
la no regresividad. En el Sistema Universal de Derechos Humanos, tanto el Pacto
(artículo 2) como el Comité DESC (Recomendación General 3) establecen la
progresividad de los DESC de acuerdo a la realidad de los Estados, sin “desconocer
la obligación inmediata que tiene los Estados respecto del mínimo de satisfacción
de los niveles esenciales de cada uno de los derechos consagrados en el Pacto”.
El interviniente cita la Observación General 6 del Comité DESC que
reconoce la especial condición de las personas mayores, y la preocupación por que
los Estados atiendan estas recomendaciones, ya que a diferencia de otros grupos
de especial protección no existe un tratado internacional que proteja los
derechos de las personas de la tercera edad, haciendo que el Estado colombiano
deba prestar una especial atención al tema.
Explica que el marco interamericano,
consagra también la progresividad en el desarrollo de los derechos (artículo 26
Convención Americana de Derechos Humanos y articulo 1 Protocolo de San
Salvador), con lo que concluye el interviniente que existe en los dos sistemas
internacionales una prohibición de regresividad obligatoria para el Estado Colombiano.
Finalmente se hace alusión a la Resolución
AG/RES 2074 de la Asamblea General de la OEA, en la cual se reitera la
prohibición de regresividad de los DESC y su aplicación en el caso objeto de
estudio: “un retroceso en el nivel de goce o ejercicio de un derecho
protegido, como ocurre en el presente caso, constituye una medida regresiva”.
Concluye el interviniente este aparte, enunciando
que en el caso concreto no se observa que el Gobierno haya llevado a cabo un estudio
con base en el cual justifique la medida tomada o que haya mostrado el interés
general mayor que se perseguía con esta normatividad, por lo que considera que
la desmejora en los DESC de la población adulta mayor en el país no tiene
ninguna argumentación constitucional válida.
1.3.2.3.  Sobre el marco normativo nacional para la protección
de los adultos mayores, reconoce el interviniente la existencia de una política
pública, además del mandato constitucional y diversas normas enfocadas a la
protección de esta población. Sin embargo, dice que estas normas carecen de
efectividad, y que el cambio propuesto por la Ley 1276 en materia de
financiación pone en riesgo el funcionamiento de los Centros de Bienestar del
adulto mayor.
1.3.2.4.  Con respecto a  los Centros de Vida, sostiene que no
pueden ser equiparados a los Centros de Bienestar por cuanto cumplen objetivos
diferentes, ya que, como lo expresó el actor, los Centros de Vida prestan
servicios diurnos de atención, mientras que los Centros de Bienestar ofrecen
una atención integral al adulto mayor, pues allí las personas pernoctan, y por
lo tanto requieren un mayor financiamiento del Estado. Explica que el cambio en
el esquema de financiación ha afectado el funcionamiento de los Centros de
Bienestar, que cuentan con una gran tradición en el país, llevando a que estos
cierren o se conviertan en Centros de Vida y desencadenando la desprotección de
la población que dependía de sus servicios.
Para el interviniente, a pesar de que la
creación y el favorecimiento de los Centros de Vida “en principio podría
considerarse una medida progresiva, no puede darse a costa del
desfavorecimiento de los Centros de Bienestar, cuya población se encuentra en
una situación de vulnerabilidad mayor”.
1.3.2.5.  Afirma que la prohibición de regresividad en el marco
nacional debe ser vista como la proscripción que haya un retroceso en la
garantía de los derechos, de manera tal que las autoridades no reduzcan el
nivel de protección de un derecho social previamente regulado. En este sentido
se cita la sentencia C-1165 de 2000 que declara la inconstitucionalidad de la Ley
que reducía los aportes que se debían remitir del Tesoro Nacional al régimen subsidiado
de seguridad social, por cuanto los sectores más pobres del país se verían más afectados
por esta nueva legislación.
Para el interviniente, el principio de no
regresividad busca “proteger a los ciudadanos de eventuales cambios en las
normativas que los lleguen a dejar en un estado más precario al que se
encontraban”. En el caso concreto, la Ley 687 de 2001 era más garantista para
la población adulta mayor, ya que se le daba primacía a las personas que por
tener ciertas características, como el no contar con un núcleo familiar, se
encontraban en un estado de tal vulneración de sus derechos que era necesario
que obtuvieran una protección especial por parte del Estado y por ello una
mayor asignación de recursos. De esta forma, con la Ley 1276 de 2009 se configura
un retroceso en la protección de los derechos de esta población vulnerable y con
mayores necesidades.
1.3.2.6.  Concluye el interviniente, que en el caso se configura
una vulneración tanto a la Carta Política como a distintos instrumentos
internacionales, específicamente en lo referido a la prohibición de regresividad,
que otorga al Estado Colombiano la obligación de mejorar la situación de esta
población, más cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional
y que están en una situación de debilidad manifiesta mayor como son los adultos
mayores que habitan los Centros de Bienestar.
1.3.3.  Ministerio de Salud y Protección Social
El Ministerio de Salud y Protección Social
intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD
de las normas demandadas.
1.3.3.1.  Comienza su intervención recalcando el deber
concurrente que tienen la familia y el Estado en la protección de los adultos
mayores en el país. Expresa que para cumplir dicho fin el gobierno ha implementado
herramientas jurídicas y técnicas para brindar la asistencia correspondiente a
esta población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad.
1.3.3.2.  Explica que la Ley 1251 de 2008 señala en su artículo
6 los deberes del Estado, la familia y la sociedad en general respecto al
cuidado de los adultos mayores, ante lo cual recalca el carácter concurrente de
estas obligaciones, que en primer lugar están en cabeza de la familia, y solo
ante la imposibilidad de llevarlas a cabo, deberán ser satisfechas por el
Estado y la Sociedad.
En este sentido, la Ley 1315 de 2009, con
el propósito de “garantizar la atención y prestación de servicios integrales
con calidad al adulto mayor en las instituciones de hospedaje, cuidado,
bienestar y asistencia social” definió las instituciones encargadas de brindar
esos servicios y determinó los procedimientos y sanciones aplicables.
Referencia además el interviniente, la Ley
48 de 1986 que autorizó la emisión de la estampilla en pro de los Centros de
Bienestar del Anciano, y que fue modificada por la Ley 687 de 2001 y posteriormente
por la Ley 1276 de 2009.
1.3.3.3.  Considera el interviniente, a diferencia de lo
argumentado por el actor, que la Ley 1276 de 2009 tenía como finalidad  la
protección de la población adulta mayor de niveles I y II del SISBEN,
respondiendo a su carácter de grupo de especial protección, como se desprende
de la exposición de motivos de dicho proyecto de ley en la Cámara.
De ese texto, se concluye que de acuerdo a
la “Encuesta de Calidad de Vida realizada en Colombia en el 2003” es
mayor el número de adultos mayores pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN
que aquellos que se encuentran en condición de indigencia. Además, se expresa
que la creación de Centros de Vida responde a la necesidad de crear espacios
que contribuyan a la interacción del adulto mayor, los cuales igualmente pueden
prestar sus servicios durante el día a quienes viven en los ancianatos.
1.3.3.4.  Para el interviniente la distribución de recursos que
propone la Ley 1276 de 2009 obedece a la “necesidad de implementar un
sistema de atención integral dirigido a un sector elevado de la referida
población”, de manera que el sistema de financiación sea acorde con las
competencias que tienen las instituciones y el porcentaje de la población a la
que van dirigidas, sin que se desconozcan los criterios de razonabilidad, proporcionalidad,
ponderación y utilidad, ni se cree ningún tipo de exclusión o discriminación
hacia los adultos mayores en condición de indigencia. Así, la Ley busca
fortalecer la inversión en los Centros de Vida, asignándoles un porcentaje de
financiación equivalente a la población a la que prestan sus servicios.
1.3.3.5.  Con respecto a la situación de los hogares de las personas
mayores en Colombia, se cita un documento elaborado por el Ministerio, del cual
concluye el interviniente que la cifra de adultos mayores que habitan en
lugares de alojamiento especial es mínima, lo que justifica “la
institucionalización de los diversos establecimientos de atención al adulto
mayor y su diferenciación en cuanto a la forma de financiación y
funcionamiento” con el fin de fortalecer la red de prestación de servicios
por parte del Estado y otorgarle una mayor cobertura.
1.3.3.6.  Sobre las obligaciones del Ministerio en la
reglamentación de los requisitos para el funcionamiento de los Centros de Vida,
señala que esa entidad en el año 2008 expidió los lineamientos y estándares
para la creación de los Centros de Protección y los Centros Día o Vida, los
cuales se han difundido por medio de las Secretarías de Salud y Desarrollo Social
de los municipios y departamentos, y que en el 2010 se expidió el Decreto 2376
que regula los convenios entre las instituciones y las universidades en el
marco de las relaciones docencia-servicio. Indica, además, que desde el 2012 se
viene aplicando la encuesta nacional de calidad de los centros que atienden a personas
mayores.
1.3.3.7.  Manifiesta finalmente, que existe actualmente un
Proyecto de Ley número 026/13 que busca establecer nuevos parámetros para la distribución
de los recursos de la estampilla, sobre el cual el Ministerio ya se pronunció
de manera negativa por considerarlo contrario a las políticas del gobierno
nacional.
1.3.4.  Centro de Estudios Fiscales (CEF) de la
Universidad Externado de Colombia
1.3.4.1.  El Centro de Estudios Fiscales (CEF) de la Universidad
Externado intervino en el proceso para solicitar que la Corte se INHIBA por
la ineptitud de los cargos de la demanda.
1.3.4.2.  Comienza su argumentación el interviniente
refiriéndose a los requisitos mínimos que debe tener una demanda, de manera que
se ejerza de forma adecuada y responsable este mecanismo de participación
ciudadana. Dichos requisitos han sido tratados de manera amplia por la jurisprudencia
de la Corte, como es el caso del Auto 132 de 2008.
Bajo esta premisa, afirma que la demanda
contiene deficiencias argumentativas y da valor a consecuencias jurídicas
hipotéticas que no se derivan de la norma demandada, como la presunción que
hace el actor de que al dotar a los Centros de Vida con el 70% del recaudo de
la estampilla se despoja a los Centros de Bienestar de recursos suficientes,
por lo que debe ser rechazada por la Corte.
1.3.4.3.   Expresa el interviniente que de proceder el estudio
constitucional por parte de la Corte, se debería analizar si el establecimiento
de porcentajes específicos de la estampilla implicaría una interferencia en los
recursos propios de las entidades territoriales, o si por el contrario, existen
razones que los justifiquen.
1.3.5.  Secretaría de Integración Social de Bogotá
Intervino la Secretaria de Integración
Social de Bogotá para solicitar se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de
los artículos 3 y 13 de la Ley 1276 de 2009.
1.3.5.1.  El interviniente comienza citando el marco del bloque
de constitucionalidad, donde se incluyen varios tratados de derechos humanos
ratificados por el Estado colombiano, tales como la Declaración Universal de Derechos
Humanos y la Convención Americana, en los que se protegen los derechos de las
personas mayores a la igualdad y a la dignidad humana.
Además, nombra otros instrumentos jurídicos
internacionales que reconocen expresamente los derechos de la población adulta
mayor, como el “Plan de Acción Internacional sobre el envejecimiento” de
la ONU de 1982, el Protocolo de San Salvador, la Resolución 46 de 1991 de la
Asamblea General de la ONU y la Declaración de Brasilia. Esta última, firmada
por Colombia en el 2007, reafirma los compromisos de promoción, protección y
efectividad de los derechos de las personas adultas mayores por parte de los países
de América Latina y el Caribe.
1.3.5.2.  En cuanto a la vulneración que plantea el actor a los
derechos fundamentales, el interviniente cita la jurisprudencia de la Corte en
materia de dignidad humana, desde dos perspectivas: una funcionalista y otra
como objeto de protección. En los contenidos de la dignidad humana como objeto
de protección, el interviniente resalta los conceptos de “vivir como se
quiere”, referido a la elección de un proyecto de vida, y “vivir sin
humillaciones”, referida a “la intangibilidad de los bienes
patrimoniales, la integridad física y la integridad moral”.
Respecto al derecho de igualdad, plantea
que la norma demandada no tiene en cuenta la realidad de cada uno de los municipios
en los que existen Centros de Bienestar y los Centros de Vida, específicamente
en lo relativo al porcentaje de distribución de los recursos provenientes de la
estampilla.
Ello por cuanto en cada entidad territorial
puede existir un nivel de prestación de servicios diferentes, y por tanto, el
nivel de la necesidad de financiación puede ser diverso. Así, por ejemplo, en
algunos municipios los Centros de Bienestar prestan su atención 24 horas y de
domingo a domingo a mayores de 60 años que presentan algún nivel de dependencia,
que carecen de familiares o redes de apoyo y que están en situación de vulnerabilidad
y fragilidad; mientras que algunos de los Centros de Vida prestan sus servicios
en un horario diurno y de lunes a viernes, a personas que requieran un acompañamiento
social y un mejoramiento en su calidad de vida. Por esta razón, en algunos
casos los recursos necesarios para atender a las personas mayores en los
Centros de Bienestar deben ser superiores a los que asigna hoy la ley.
1.3.5.3.  Bajo la argumentación presentada, considera el
interviniente que la distribución que hace la ley debe ser eliminada, ya que no
tiene en cuenta la realidad de cada uno de los entes territoriales, ni el reconocimiento
de las formas de vida diversas de la población adulta mayor, o los diversos factores
demográficos, culturales, sociales y económicos que los afectan en cada región.
Propone que los entes territoriales puedan establecer ciertos criterios de
priorización para brindar atención a la población mayor, los cuales podrían ser
medidos por indicadores como los niveles del SISBEN.
Concluye el interviniente que la asignación
de los recursos de la manera como está contemplada en la ley limita la gestión
de las entidades territoriales, evitando que los ejecutores del presupuesto
hagan una distribución más eficaz y eficiente de acuerdo a las necesidades,
condiciones y situaciones que vive la población adulta mayor en cada uno de los
diferentes territorios.
1.3.6.  Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación
de la Universidad del Sinú.
Intervino la Facultad de Ciencias Jurídicas,
Sociales y Educación de la Universidad del Sinú para solicitar que la Corte se INHIBA
respecto de la demanda.
Dice el interviniente que los derechos de
la población adulta mayor son derechos humanos que encuentran su justificación
en la Constitución Política, en diversos tratados internacionales y en la ley;
y que suponen una relación de concurrencia entre los deberes el Estado, la
Sociedad y la Familia para procurar su protección.
Sin embargo, en el presente caso se debe
analizar si la demanda cumple con los criterios de argumentación básicos que ha
determinado la jurisprudencia de la Corte, especialmente el requisito de “suficiencia”.
De esta manera, asegura que no se ve que
por el simple hecho de que el legislador haya establecido una financiación para
otra entidad, que también presta servicios a la población mayor, se viole el
principio de igualdad, pues la ley no promueve el desconocimiento de los derechos
de los Centros de Bienestar. Lo que hizo la norma en este caso fue reglamentar
una situación jurídica de los Centros de Vida sin excluir a otras entidades.
1.3.7.  Alcaldía de Medellín
Interviene la Alcaldía de Medellín para solicitar
que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas.
1.3.7.1.  Expresa el interviniente que la protección debida a la
población adulta mayor fue establecida expresamente por el artículo 46 de la Constitución
Política y por el Protocolo de San Salvador. Así mismo, la jurisprudencia constitucional
en varias decisiones ha reconocido el amparo que se debe a los adultos mayores,
quienes por su condición se encuentran en una situación de especial protección.
Tanto los Centros de Bienestar como los
Centros de Vida son  instituciones creadas en el ordenamiento colombiano para
cumplir con ese deber de protección a la tercera edad, cada una a partir de las
funciones que se le asignaron, las cuales en el caso de los Centros de Vida son
mayores, exceptuando las funciones de albergue y vestuario que están
consagradas en cabeza de los Centros de Bienestar.
1.3.7.2.  Indica que la norma demandada, aunque regula un
contexto social, tiene un soporte tributario y de la Hacienda Publica. En esta
medida, la norma asigna ciertos porcentajes mínimos de financiación pero no
impide que otros recursos se asignen al fin de la protección de la población
adulta mayor. Además, no debería presentarse un desamparo a esa población
porque jurídicamente persiste el deber de protección obligatoria y gratuita a
los adultos mayores.
1.3.7.3.  Para el interviniente el establecimiento por parte de
la normatividad de unos niveles mínimos de asignación de recursos es positivo a
la protección de los adultos mayores, ya que permite tener cierta seguridad
sobre el presupuesto, lo que facilita el desarrollo del plan anual de acción en
la materia.
En el caso de Medellín, explica que la
mayoría de los Centros de Bienestar son de carácter privado, y sus recursos de
la estampilla se complementan con recursos ordinarios, por medio de un convenio
de asociación con la “Unión Temporal Red de Asistencia Social”; mientras que
los Centros de Vida adquieren toda su financiación del municipio, advirtiendo
que se trata de instituciones que por los servicios que prestan demandan una
menor cantidad de recursos. De esta manera, la administración concluye que los porcentajes
que determina la ley en materia de financiación no  establecen condiciones de
desigualdad o discriminación en la atención de la población mayor y que por
ende las normas son constitucionales.
2.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional en primer lugar
declararse INHIBIDA de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de
los artículos 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009. Adicionalmente,
solicitó la declaración de EXEQUIBILIDAD del artículo 3 de la
mencionada ley.
2.1    Sobre la demanda, expresa el señor
Procurador que a pesar de que el accionante plantea que son varias las normas
inconstitucionales, solo formula sus argumentos respecto del artículo 3 de la Ley
1276 de 2009, sobre el que dice el actor, que establece un tratamiento
inequitativo entre los Centros de Vida y de Bienestar con lo que se
configuraría una vulneración al derecho de igualdad, por lo que el concepto de
la Procuraduría será respecto de este último artículo.
Siendo la norma objeto de debate una norma
de carácter tributario, el problema jurídico que se debe resolver es si la
modificación de la distribución de los recursos provenientes de la estampilla
vulnera los artículos 13 y 46 de la Constitución Política. Para el Procurador la
respuesta es negativa de acuerdo con el juicio de igualdad, que indica cuando
se puede dar un trato distinto a dos grupos sin vulnerar el artículo 13.
2.2    En primer lugar, establece que tanto los
Centros de Vida como los Centros de Bienestar tienen por objeto la obtención de
recursos para la protección de los adultos mayores. Además, indica que la diferenciación
que introdujo la Ley 1276 de 2009, en cuanto a la asignación de los recursos,
se justifica por cuanto a los Centros de Vida les fueron asignadas más
responsabilidades para superar las condiciones de exclusión de los adultos
mayores y se les exige una estructura física más exigente, lo que hace que la diferencia
de trato sea proporcionada.
En conclusión, la distribución de recursos
que hace la ley es eficaz en razón a las exigencias que tiene cada una de estas
instituciones, la diferencia en los servicios prestados y la cobertura de los
mismos, que responden al postulado del Estado Social de Derecho de satisfacción
de las necesidades básicas de la población más pobre del país, por lo que se
solicita se declare la constitucionalidad de la norma.
3.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
las disposiciones de la Ley 1276 de 2009, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto
normativo que hace parte de una ley.
3.2.
CUESTIÓN PREVIA:
EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
Algunos intervinientes
solicitan a la Corte que se inhiba en el presente caso, ya que
consideran que la demanda se basa en razones de conveniencia y en suposiciones
del demandante sobre los efectos de la aplicación práctica de la norma. Sobre
el particular, señalan que el actor presenta situaciones hipotéticas sobre el
posible impacto del cambio de distribución de la estampilla del adulto mayor
sobre los Centros de Bienestar del Anciano y no demuestra la concreta violación a la Carta Política.
3.2.1.  El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto.
Es decir, para que realmente
exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es
indispensable que los cargos permitan efectuar a la Corte Constitucional una
verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el
demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
3.2.2.  En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha
señalado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve
de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad; es necesario
que los razonamientos del actor contengan unos parámetros mínimos que permitan
a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto
planteado.
En este contexto, en Sentencia C-1052 de
2001[2], esta
Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[3], pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte
necesariamente debe ser inhibitoria[4].
En otras palabras, la falta de formulación
de una demanda en debida forma, es decir, sin cumplir estos requisitos de
calidad argumentativa, impide que esta Corporación pueda confrontar la
disposición acusada con el Texto Superior, ya que la Corte carece de facultad
oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico, salvo en los casos expresamente
mencionados en la Carta.
Esto implica que la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma
vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza
constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones esencialmente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada
en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
3.2.3.  La jurisprudencia también ha precisado que en
aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter
ciudadano de la acción de inconstitucionalidad –un derecho político, le
corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante
para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha
dicho:
“(…) con base en la jurisprudencia
constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal
manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo.[5]”
3.2.4.  Considera la Sala que asiste parcialmente la razón a
algunos de los intervinientes que solicitan la inhibición. Así, se observa que en
el escrito de la demanda el ciudadano pretende la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la
Ley 1276 de 2009, pero en realidad todos sus argumentos se encuentran dirigidos
a atacar el contenido normativo del artículo 3 de la Ley. En efecto, aduce el
actor que dicha norma, al
modificar el artículo 1 de la Ley 687 de 2001, cambió la distribución del valor
recaudado por la estampilla, asignando un 30% para los Centros de Bienestar del
Anciano y un 70% para los Centros de Vida. Ello implica, en su concepto, la
adopción de una medida regresiva con incidencia negativa en los derechos de una
parte de la población adulta mayor. De igual forma, alega que se está dando un
trato privilegiado a los Centros Vida en relación con los Centros de Bienestar
del Anciano, pues a pesar de encontrarse en la misma situación, se le asigna un
porcentaje mayor de recursos públicos, poniendo en riesgo a los adultos mayores
que no tienen lugar de residencia.
Se tiene entonces, tal y como lo señala el
Ministerio Público, que si bien el ciudadano plantea que son varias normas
demandadas, sus cargos sólo se encuentran dirigidos al artículo 3 de la Ley 1276
de 2009, y por tanto, es frente a esta norma que puede considerarse que se
plantea un verdadero juicio de inconstitucionalidad. Es por ello, y en
aplicación del principio pro actione, que son dos los cargos que son
claros, ciertos, específicos y pertinentes: (i) el carácter regresivo de la
medida legislativa de distribución de recursos de la estampilla del adulto
mayor contenida en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 y (ii) la vulneración
del derecho a la igualdad por esta misma disposición.
3.3.
PROBLEMA
JURÍDICO
El ciudadano demandante considera que el contenido del
artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 se traduce en una medida regresiva en materia
de derechos económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera
edad. De igual manera, considera que dicha disposición incurre en una
vulneración del derecho a la igualdad (art. 13) y a la protección especial al
adulto mayor (artículo 46), por cuanto se otorga un privilegio injustificado a
los Centros Vida en relación con los Centros de Bienestar del Anciano, al
efectuarse la distribución de los recursos provenientes de la estampilla para
el bienestar del adulto mayor.
Específicamente, alega que el artículo 3 de la ley
1276 de 2009, al modificar el artículo 1 de la Ley 687 de 2000, cambió la
distribución del valor recaudado por la estampilla, asignando un 30% para los
Centros de Bienestar del Anciano y un 70% para los Centros de Vida, ello sin
considerar que la naturaleza de las funciones de los primeros implican mayores
gastos para la atención de la población de adultos mayores.
Para sustentar sus argumentos explica las diferencias
entre los adultos mayores que
pernoctan en un centro de Bienestar del Anciano y aquellos que asisten a un
Centro de Vida. Sobre los primeros dice que son: i) quienes carecen de un
núcleo familiar, ii) no tienen vivienda propia o capacidad de pago para pagar
un arriendo y tener una alimentación, iii) tienen sus capacidades físicas y
mentales disminuidas, iv) habitan en situación de calle o v) reciben
discriminación y maltrato por parte de sus familiares. Por el contrario, dice
el demandante, los adultos mayores que asisten a un Centro de Vida: i) gozan de
un núcleo familiar, ii) poseen una vivienda o habitan en la de sus familiares y
estos les proporcionan una alimentación diaria, iii) gozan de ciertos niveles
de salud mental y física y iv) no habitan en situación de calle.
De otro lado, asegura que la nueva distribución de los
recursos originados en la estampilla, viola el principio de igualdad consagrado
en el artículo 13 Superior, pues el legislador creó una “preferencia”
hacia los Centros de Vida, introduciendo un trato desigual y discriminatorio
hacia los adultos mayores que habitan los Centros de Bienestar del Anciano.
La mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal
solicitan la declaratoria de exequibilidad de la disposición, por cuanto
afirman que la creación de la figura de los Centros Vida de la Ley 1276 de
2009, se encamina a cambiar la visión tradicional del cuidado asistencial a la
vejez, y establecer un verdadero sistema de atención integral a la población de
adultos mayores. De igual manera, sostienen que al contrario de lo señalado por
el actor, a partir de la expedición de la Ley se amplía la cobertura, ya no sólo
encaminada al cuidado de las personas de la tercera edad en situación de
indigencia o de abandono, sino también dirigida a los adultos mayores de niveles
1 y 2 del SISBEN o quienes requieran de los Centros para mitigar las
condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social. Así
mismo, a estos Centros se les asignan nuevas funciones dentro del nuevo
concepto de atención integral.
Se agrega que dicha normatividad fue adoptada para
hacer frente a las cifras que indicaban que era mayor el número de adultos
mayores pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN, que aquellos que se
encontraban en condición de indigencia. Además, sostienen que los Centros de
Vida responden a la necesidad de crear espacios que contribuyan a la
interacción del adulto mayor, los cuales igualmente pueden prestar sus
servicios durante el día a quienes viven en los Centros de Bienestar del Adulto
Mayor.
Es por ello que el sistema de financiación
debe ser acorde con las competencias que tienen las instituciones y el
porcentaje de la población a la que van dirigidas, sin que se desconozcan los
criterios de razonabilidad, proporcionalidad, ponderación y utilidad, ni se
cree ningún tipo de exclusión o discriminación hacia los adultos mayores en
condición de indigencia. Así la Ley busca fortalecer la inversión en los
Centros de Vida, asignándoles un porcentaje de financiación equivalente a la
población a la que prestan sus servicios.
Dos representantes de las entidades
territoriales intervinieron en el proceso, la Alcaldía de Bogotá y la Alcaldía
de Medellín. La primera de ellas considera que la imposición de porcentajes
puede desconocer las realidades de los distintos entes territoriales, y por
tanto, debería darse libertad para que los ejecutores del gasto realicen una
distribución más eficaz y eficiente de acuerdo a las necesidades, condiciones y
situaciones que vive la población adulta mayor en cada uno de los diferentes
territorios. Por otra parte, la Alcaldía de Medellín defiende la exequibilidad
de la disposición. Aduce que los Centros de Vida adquieren toda su financiación
del municipio, advirtiendo que se trata de instituciones que por los servicios
que prestan, demandan una menor cantidad de recursos. De esta manera, la
administración concluye que los porcentajes que determina la ley en materia de
financiación no  establecen condiciones de desigualdad o discriminación en la
atención de la población mayor y que por ende las normas son constitucionales.
Por el contrario, la asignación de los recursos se justifica, por cuanto a los
Centros de Vida les fueron asignadas más responsabilidades para superar las
condiciones de exclusión de los adultos mayores y se les exige una estructura
física más exigente, lo que hace que la diferencia de trato sea proporcionada.
El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del
Rosario solicita la declaratoria de inexequibilidad al considerar que el cambio
de asignación de recursos contenido en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 constituyen
una violación al artículo 46 constitucional y al principio de no regresividad.
En este orden de ideas, defiende que los Centros de Vida
no pueden ser equiparados a los Centros de Bienestar ya que cumplen objetivos
diferentes, por cuanto en los primeros se ofrecen una atención integral al
adulto mayor sólo de día, mientras que en los segundos las personas pernoctan,
y por lo tanto requieren un mayor financiamiento del Estado. Afirma que el
cambio en el esquema de financiación ha afectado el funcionamiento de los
Centros de Bienestar, que cuentan con una gran tradición en el país, llevando a
que estos cierren o se conviertan en Centros de Vida y desencadenando la
desprotección de la población que dependía de sus servicios.
Establecido entonces el problema jurídico, procede la
Sala analizar si el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 se constituye en una
medida regresiva o que desconozca el derecho a la igualdad de los Centros de
Bienestar del Anciano.
3.4.
LA PROTECCIÓN
CONSTITUCIONAL A LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD
3.4.1.
El Constituyente de 1991 consagró
como una obligación constitucional del Estado Social de Derecho la concurrencia
en el cuidado de la vejez. El artículo 46 dispone:
“ARTICULO 46. El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.”
De igual manera, la jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado, de manera reiterada, que la población de la tercera
edad, se encuentra comprendida dentro de la categoría de los sujetos de
especial protección constitucional.
3.4.2.  Esta Corporación ha resaltado que el Constituyente de
1991 erigió el principio de solidaridad como elemento esencial del Estado
Social de Derecho, tal como se expresa en el artículo 1 de la Carta. En este
sentido, la Corte ha definido el principio de solidaridad como: “un deber,
impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado
social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio
o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”. La dimensión de la
solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la obligación de
coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de éstos, máxime
cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su
condición económica, física o mental”[6].
Igualmente, la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que este principio de solidaridad se concreta en
una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad,
orientadas hacia la consecución de los fines esenciales de la organización
política consagrados en el artículo 2 constitucional. Además, ha establecido
que “este principio se traduce en la exigencia dirigida especialmente al
Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando
éstos no pueden ayudarse por sí mismos. Tal es el caso de las personas que se
encuentran en situación de indigencia.”[7]
Así, el principio de solidaridad “impone
una serie de “deberes fundamentales” al poder público y a la sociedad para la
satisfacción plena de los derechos”[8]. Por lo tanto, este principio se manifiesta como deber
del Estado Social de Derecho a través de estos “deberes fundamentales”
que en ciertos escenarios se refuerzan, cuando se trata de asegurar a sujetos
en condiciones desfavorables, la protección de todas las facetas de sus
garantías fundamentales.[9] La Carta proyecta este deber de solidaridad, de
manera específica, a partir de los mandatos constitucionales que establecen una
obligación de especial protección para personas y grupos humanos en situación
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como las mujeres cabeza de familia
(art. 43 CP), los menores de edad (arts. 44 y 45), las personas enfermas y
discapacitadas (art. 47) y los ancianos (art. 46), entre otros.[10]
En tal sentido, la Corte ha establecido en
forma reiterada que las personas de la tercera edad se encuentran amparadas por
dicha protección especial constitucional, prevista, por una parte, por el
artículo 13 de la Carta que en su inciso tercero ordena la protección que deben
recibir los grupos que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta.[11] Así mismo, otro aspecto central en esta
tutela jurídica se consagra en el artículo 46 superior, que menciona
específicamente a las personas de la tercera edad y en su inciso segundo les
garantiza los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia.
Sobre este último grupo poblacional, esta
Corporación ha enfatizado en los adultos mayores en estado de extrema pobreza o
indigencia, quienes requieren de una protección especial justificada en varias
circunstancias:
“Entre quienes se encuentran en situación
de extrema pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, adultos
mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que
los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de
seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus
altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo
muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas
oportunidades de mejorar su condición”.[12]
Concretamente en el caso de las personas de
la tercera edad en situación de indigencia o extrema pobreza, la jurisprudencia
ha reconocido el alcance de su especial protección en los siguientes términos:
“Dentro de los grupos poblacionales que la
Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional en razón
a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las personas inmersas en
situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido que de la
naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las personas
carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que
no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud.
Especial énfasis se ha hecho en la
protección especial de quienes además de no contar con ingresos suficientes se
encuentran en una edad avanzada. En ese sentido, se ha señalado que “cuando
además de las condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que
permiten la autodeterminación de la persona en estado de [pobreza] se han visto
disminuidas, surge un deber de atención a ésta por parte del Estado de dirigir
su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad.”[13]
De este modo, es posible afirmar que la
Constitución establece un régimen de protección para este grupo poblacional
fundamentado en el principio de solidaridad, orientado al logro de los fines
esenciales de la organización política (artículos 1 y 2 C.N.), el derecho
fundamental a la igualdad que se traduce en la protección de personas en condición
de debilidad manifiesta (artículo 13 C.N.) y la tutela jurídica específica
frente a los adultos mayores que cobija a los ancianos en estado de indigencia
por mandato expreso de la norma (artículo 46 C.N.)[14].
3.4.3.  En relación con la función de cuidado y asistencia a
la vejez, el artículo 46 de la Constitución Política dispone que el
Estado, la sociedad y la familia, deben concurrir para la protección y
asistencia de las personas de la tercera edad, así como para la promoción de su
integración a la vida activa y comunitaria. Esta concurrencia puede explicarse
en buena medida en el modelo de Estado Social de Derecho y el principio de
solidaridad, como bien lo ha indicado la Corte:
“Estrechamente relacionado con el principio
de la solidaridad se encuentra el tema de la definición y distribución
equitativa de las cargas públicas en una sociedad democrática, aspecto éste a
su vez ligado al tema de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
La familia, la comunidad y el Estado concurren, en muchos casos, para el
cumplimiento de los deberes sociales de apoyo, atención, protección y promoción
de las personas que no están en capacidad de valerse por sí mismas. Para ello
el Estado Social de Derecho se responsabiliza de la existencia de una red
social amplia, sostenible, eficiente y efectiva, con vocación de avanzar
progresivamente hasta la universalidad de su cobertura que garantice a dichas
personas el goce de sus derechos fundamentales, estando de cualquier forma
garantizado el derecho fundamental al mínimo vital. La red social desarrolla
los deberes sociales del Estado y de los particulares mediante los cuales los
constituyentes definieron unos compromisos éticos. Por eso, su funcionamiento
efectivo no recae solo en la familia, como sucedía con anterioridad al siglo
XIX ni exclusivamente en el Estado.”[15]
Debido a esto, el Constituyente ha
establecido una concurrencia entre distintos agentes sociales para la
satisfacción de los derechos fundamentales de algunos sujetos. Por ello, acerca
de la interpretación del mandato constitucional del artículo 46 superior, en el
que concurren como obligados el Estado, la sociedad y la familia, la Corte
Constitucional ha señalado en repetidas ocasiones “que su efectividad
requiere una suerte de “división del trabajo moral”, en la cual todos los
agentes sociales asuman de manera responsable el cumplimiento de sus deberes
constitucionales y legales, de forma que se haga posible la cooperación social.
De este modo, tanto las instancias oficiales o los servidores públicos
encargados del ejercicio de las funciones sociales del Estado, como los particulares,
están llamados por la Constitución y la ley a cumplir con su parte de deberes,
lo cual implica un comportamiento consciente de la interdependencia de los
diversos individuos en la sociedad.”[16]
Así, este actuar responsable que deben
asumir todos los agentes sociales frente a sus obligaciones constitucionales, “se
concreta en los deberes de la persona y del ciudadano consignados en el
artículo 95 de la Constitución, al igual que en los deberes correlativos a los
derechos constitucionales, en especial a los derechos sociales.”[17]
Con respecto a las obligaciones que debe asumir
el Estado frente a la población de la tercera edad, la Corte Constitucional ha
indicado en varias oportunidades que el Estado debe propender por el cuidado de
la vejez como parte del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Ello
por cuanto a pesar de existir un especial deber de solidaridad en cabeza de la
familia, el artículo 46 habla de una responsabilidad concurrente, y por tanto,
el Estado no sólo puede sino que debe contar con una política pública de
cuidado, protección e integración del adulto mayor, y adoptar las respectivas
medidas para implementarlas.
En consecuencia, corresponde al Estado
garantizar a los ancianos en situación de pobreza, las condiciones materiales
para la realización efectiva de sus derechos fundamentales (Art. 2 de la C.N.),
dadas las circunstancias de debilidad manifiesta y grave vulnerabilidad en las
que se encuentran estos grupos poblacionales.
3.4.4.  La comunidad internacional también ha establecido el
cuidado de la vejez como una obligación propia de los Estados constitucionales.
Dentro de los instrumentos internacionales que otorgan protección a las
personas de la tercera edad, existen algunos que forman parte del llamado
bloque de constitucionalidad, que ha delimitado la jurisprudencia de esta Corporación.
Al interior del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos uno de los tratados internacionales que reviste mayor
importancia en este tema es el Protocolo Adicional a la Convención Americana
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales - Protocolo de San
Salvador, firmado en 1988 y ratificado por Colombia a través de la ley  319
de 1996. Este instrumento, en su artículo 17[18], establece una obligación progresiva de
los Estados en favor de la población de la tercera edad en los siguientes
términos:
“Protección de los ancianos. Toda persona
tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los
Estados Partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas
necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a: a)
Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica
especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se
encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar
programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la
posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades
respetando su vocación o deseos; c) Estimular la formación de organizaciones
sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos.”
Como se ve, el Estado colombiano se ha
comprometido a adoptar, de manera progresiva, las disposiciones y mecanismos
necesarios para brindar a los adultos mayores los servicios requeridos para
garantizar su calidad de vida, tales como alimentación.
En lo atinente al Sistema Universal de
Protección de Derechos Humanos, cabe recalcar que “las primeras referencias
a las personas de edad en los instrumentos internacionales de derechos humanos
son solo indirectas y, generalmente, se limitan a la seguridad social y al
derecho a un nivel de vida adecuado”[19].
Un claro ejemplo de lo anterior es la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (DUDH) firmada en 1948, la cual
hace una referencia indirecta a la especial protección que deben recibir
ciertos grupos poblacionales en el seno de esta organización, entre ellos los
sujetos de la tercera edad. En su artículo 25, se estipula el derecho que tiene
toda persona a un nivel de vida adecuado, el cual comprende, no solo las
necesidades básicas (alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica) sino
también los seguros en caso de vejez.[20]
Otro referente normativo cuya mención es
relevante es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC),  firmado en 1966 y ratificado por Colombia a través de
la ley 74 de 1968, instrumento que si bien no alude de forma expresa a los
derechos de los adultos mayores, consagra en su artículo 9 “el derecho de
toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”, cláusula que
ha sido interpretada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales expandiendo su alcance, como se verá más adelante.[21]
En efecto, “la protección limitada que
proporcionan las convenciones existentes a los derechos de las personas de edad
se ha visto reforzada parcialmente gracias a su interpretación progresiva,
realizada por los órganos encargados de su supervisión.”[22] Es el caso del Comité de Derechos Humanos,
que ha desarrollado el principio de no discriminación por la edad, en ciertos
casos que ha analizado dentro de su procedimiento contencioso.
Mención aparte merece la destacada labor
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, encargado de la interpretación
del PIDESC que en cumplimiento de sus funciones emitió la Observación
General 6 de 1995 sobre los derechos económicos, sociales y culturales de
las personas mayores. En este documento, el Comité “desarrolla el análisis
legal más comprensivo de los derechos de los ancianos actualmente existente a
nivel internacional”[23], toda vez que en el mismo se especifican las
obligaciones que corresponden en el ámbito de los derechos de las personas de
la tercera edad, a los Estados que son parte de esta Convención.
En la Observación General 6, el Comité ha
desarrollado el contenido y alcance de los derechos de las personas mayores
mediante distintas cuestiones abarcadas por el Pacto en varias disposiciones,
sobre igualdad de derechos de hombres y mujeres, derecho al trabajo, derecho a
la seguridad social, protección de la familia, nivel de vida adecuado, salud
física y mental y educación y cultura.[24]
Conviene enfatizar en este punto (debido a
la estrecha relación que existe con la medida cuya constitucionalidad se
analiza) en el derecho a un nivel de vida adecuado consignado en el artículo 11
del PIDESC, norma frente a la cual el Comité de DESC concluye que “las
personas mayores deberían lograr satisfacer sus necesidades básicas de
alimentación, ingresos, cuidados y autosuficiencia, entre otras. También deben
desarrollarse políticas que favorezcan la permanencia en sus hogares por medio
del mejoramiento y la adaptación de sus viviendas.”[25]
Existen además, otros instrumentos,
convenios y declaraciones internacionales que si bien no forman parte del
bloque de constitucionalidad, son parámetros útiles y guías de interpretación
frente a estos derechos como ya se ha establecido.
La Resolución 46 de 1991 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas adopta una serie de principios en materia de
derechos de las personas de edad, los cuales recomienda incluir en sus
programas nacionales. Tales principios son: independencia, participación,
cuidados, autorrealización y dignidad en favor de las personas mayores. Con
respecto a los cuidados, son concebidos a partir de una noción de integralidad
que abarca varias aristas de su desarrollo humano. Con relación a las
instituciones donde se les prestan cuidados, la Resolución 46 afirma:
“13. Las personas de edad deberán tener
acceso a medios apropiados de atención institucional que les proporcionen
protección, rehabilitación y estímulo social y mental en un entorno humano y
seguro.
14. Las personas de edad deberán poder
disfrutar de sus derechos humanos y libertades fundamentales cuando residan en
hogares o instituciones donde se les brinden cuidados o tratamiento, con pleno
respeto de su dignidad, creencias, necesidades e intimidad, así como de su
derecho a adoptar decisiones sobre su cuidado y sobre la calidad de su vida.”[26]
La Carta Andina para la Promoción y
Protección de los Derechos Humanos firmada en 2002 por los países de la
Comunidad Andina de Naciones, da cuenta de la voluntad conjunta de los Estados
por “cumplir y hacer cumplir los derechos y obligaciones que tienen como
finalidad promover y proteger los derechos humanos de los adultos mayores.”[27] Esta declaración además delimita algunas
prioridades de acción de los gobiernos frente a los adultos mayores.[28]
También se destaca el Plan de Acción
Internacional sobre el Envejecimiento (Plan Madrid) aprobado en 2002 en
desarrollo de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, celebrada en
Madrid. Este Plan, adoptado por 159 Estados, está dirigido a la promoción y
protección de los derechos humanos de los ancianos, así como incluir el
envejecimiento en las agendas globales. Se encuentra estructurado en torno a
tres prioridades: las Personas de Edad y el Desarrollo, el Fomento de la Salud
y el Bienestar en la Vejez y la Creación de un Entorno Propicio y Favorable.[29]
La Declaración de Brasilia adoptada
en el marco de la Segunda Conferencia Regional Intergubernamental sobre
envejecimiento en América Latina y el Caribe en 2007, organizada por la CEPAL,
manifiesta el compromiso de los países firmantes para la promoción, protección
y garantía de los derechos de las personas de la tercera edad, en diversos
frentes tales como salud, educación, trabajo, no discriminación, entre otros.
En materia de la formulación de políticas públicas, la Declaración aboga por “incorporar
el tema del envejecimiento y darle prioridad en todos los ámbitos de las
políticas públicas y programas, así como destinar y gestionar los recursos
humanos, materiales y financieros para lograr un adecuado seguimiento y
evaluación de las medidas puestas en práctica, diferenciando el área urbana y
rural y reconociendo la perspectiva intergeneracional, de género, raza y etnia
en las políticas y programas destinados a los sectores más vulnerables de la
población en función de su condición económica y social”.[30]
Es dentro de este marco normativo
internacional que se encuadra la obligación del Estado de proteger a los
adultos mayores en forma especial, deber que se materializa a través de los
distintos programas sociales creados por el legislador y ejecutados por la
Administración, que buscan garantizar plenamente su calidad de vida.
3.4.5.  Marco normativo de protección de la vejez
en Colombia
Aunque con anterioridad a 1975 se promulgaron
leyes de asistencia social y beneficencia pública, todas ellas se habían formulado
de manera general. Es solo a partir de dicho año que se aprobó una ley
específica para garantizar algunos derechos prestacionales a las personas de
edad.
3.4.5.1.  En efecto, con la Ley 29 de 1975 el Congreso de
la República otorgó facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para
establecer la protección a la ancianidad y creó el Fondo Nacional de la
Ancianidad Desprotegida, que se formaba por diversos tipos de apropiaciones,
pero que no podía financiarse “en ningún caso mediante la creación de nuevos
gravámenes directos o indirectos.”[31] Igualmente, se condicionaba la prestación
de los servicios garantizados por esta ley a la admisión de la persona dentro
del ancianato.
Con el Decreto Ley 2011 de 1976 se
desarrollan las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional. A
través del mismo, se creó un Consejo Nacional de Protección al Anciano y
establecieron otras regulaciones pertinentes a la atención de los adultos
mayores. Igualmente, se ordenó denominar a los hogares y ancianatos como
Centros de Bienestar del Anciano (CBA).
Posteriormente, se promulgó la Ley 48 de
1986, por la cual se autorizó a las asambleas departamentales, concejos
intendenciales, comisariales y del Distrito Capital, para la emisión de una
estampilla pro-construcción, dotación y funcionamiento de los centros de
bienestar del anciano. Es clave destacar el artículo 7 de la Ley 48, norma que
garantiza ciertos derechos y servicios para los ancianos que no pasaran la
noche en estos lugares. Dicho artículo establece:
“Artículo 7°. En los centros de bienestar
del anciano se dispondrá de servicios mínimos de terapia ocupacional y
recreativa que permitan la atención de aquellos ancianos indigentes que no
pernocten necesariamente en los centros, pero que reciban atención médica y
alimenticia, puedan ejercitar allí sus facultades creativas en los campos de la
pintura, artesanía, jardinería, confecciones, etc., todo de acuerdo con la
reglamentación que sobre el particular establezca el Consejo Nacional de
Protección al Anciano. Estos últimos serían centros abiertos de bienestar del
anciano.”
Más tarde, con la expedición del Decreto
77 de 1987 (Estatuto de Descentralización), los Centros de Bienestar del
Anciano quedan a cargo de los municipios y distritos.
Luego, a través de la Ley 687 de 2001
se reformó la antigua Ley 48. En la Ley 687 se comienza a hablar de los Centros
de Vida y se autoriza a las asambleas departamentales y concejos distritales y
municipales “para señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás
asuntos inherentes al uso de la estampilla pro-dotación y funcionamiento de los
Centros de Bienestar del Anciano, centros de la vida para la tercera edad en
todas las operaciones que se realicen en sus entidades territoriales.”[32] Igualmente, para aquellos centros en los
que los ancianos indigentes no pernocten, se impone la obligación de garantizar
“el soporte nutricional, actividades educativas, recreativas, culturales y
ocupacionales.”[33]
Es importante referir la Ley 1251 de
2008, cuyo objeto es “proteger, promover, restablecer y defender los
derechos de los adultos mayores, orientar políticas que tengan en cuenta el
proceso de envejecimiento, planes y programas por parte del Estado, la sociedad
civil y la familia y regular el funcionamiento de las instituciones que prestan
servicios de atención y desarrollo integral de las personas en su vejez”[34].
Esta norma define algunos conceptos
importantes en materia de protección y garantía de derechos de personas de la
tercera edad (art. 3), plantea una serie de principios rectores para su
aplicación (art.4), y enuncia los derechos de los ancianos y los deberes de la
sociedad para con ellos (art. 5 y 6). En su Título II define los lineamientos
principales para trazar la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez. En su
Título III, los requisitos para el funcionamiento de las instituciones
prestadoras de servicios de atención y protección integral al adulto mayor.
Para terminar, el Título IV se refiere al Consejo Nacional del Adulto Mayor.
En concreto, para el análisis de la cuestión
cuya constitucionalidad se debate, es pertinente citar las definiciones de
Centros de Protección Social para el Adulto Mayor, Centros de Día para adulto
mayor e Instituciones de atención, consignadas en el artículo 3 de la Ley 1251
de 2008, cuyo concepto ha expresado el legislador así:
“(...) Centros de Protección Social para el
Adulto Mayor.
Instituciones de protección destinadas al ofrecimiento de servicios de
hospedaje, de bienestar social y cuidado integral de manera permanente o
temporal a adultos mayores.
Centros de día para adulto mayor. Instituciones destinadas al cuidado,
bienestar integral y asistencia social de los adultos mayores que prestan sus
servicios en horas diurnas.
Instituciones de atención. Instituciones públicas, privadas o mixtas
que cuentan con infraestructuras físicas (propias o ajenas) en donde se prestan
servicios de salud o asistencia social y, en general, las dedicadas a la
prestación de servicios de toda índole que beneficien al adulto mayor en las
diversas esferas de su promoción personal como sujetos con derechos plenos.”[35]
3.4.5.2.  La Ley 1276 de 2009 bajo estudio, modificó la
Ley 687 de 2001. Esta ley pone el acento en la protección de los derechos de
los adultos mayores a través de los Centros Vida “como instituciones que
contribuyen a brindarles una atención integral a sus necesidades y mejorar su
calidad de vida”[36].
Esta norma establece por primera vez, con
claridad la definición de Centro Vida, entendiendo por tal “al conjunto de
proyectos, procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y
administrativa orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los
Adultos Mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y
bienestar”.[37] Son beneficiarios de estos centros, por
disposición del legislador los adultos mayores de niveles I y II de SISBÉN “o
quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el profesional experto,
requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad,
aislamiento o carencia de soporte social.”[38]
Igualmente, el artículo 11 de la Ley 1276
obliga a los Centros Vida a brindar una canasta mínima de servicios, conformada
por alimentación, orientación psicosocial, atención primaria en salud,
aseguramiento en salud, capacitación en actividades productivas, deporte,
cultura, recreación, entre otros.[39]
Finalmente, en lo relativo a la
financiación, el artículo 3 de la Ley 1276 determina los porcentajes del
producto del recaudo de la estampilla que se destinarán a los Centros Vida y a
los Centros de Bienestar del Anciano. El sostenimiento económico de estas
instituciones quedó distribuido por el legislador así:
“Artículo 3. Autorízase a las Asambleas
departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una
estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor,
como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción,
instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de
prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de
Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades
territoriales. El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un
70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones
de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los
Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que
puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional[40]”
Por último, la Ley 1315 de 2009
pretende establecer “las condiciones mínimas que dignifiquen la estadía de
los adultos mayores en los centros de protección, centros de día e
instituciones de atención.”[41]Esta ley conserva las definiciones dadas
por la ley 1251 de 2008, pero impone algunos requisitos formales para el
funcionamiento de los centros de día y de protección social.
Algunos de los requerimientos impuestos a
estas instituciones se refieren a permiso de funcionamiento, instalaciones,
personal idóneo (incluyendo el personal médico), entre otros. Dispone además la
norma la vigilancia y el control que se ejerce sobre estas entidades.
Igualmente, les impide recibir recursos del Estado si no cumplen con todas las
previsiones dispuestas por la Ley 1315.
3.4.5.3.  Finalmente, cabe señalar que el Gobierno Nacional
adoptó por disposición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, la
política nacional de envejecimiento y vejez en diciembre de 2007. De acuerdo
con el Ministerio de Protección Social, esta política recoge la participación
de múltiples grupos de interés como: la academia, las asociaciones de personas
mayores, las instituciones prestadoras de servicios sociales y de salud para
las personas mayores, ministerios, institutos descentralizados y entidades
territoriales. Toma en cuenta, además, lo propuesto en distintos escenarios
internacionales en materia de envejecimiento, como las recomendaciones de las
diferentes Asambleas Mundiales sobre Envejecimiento y de la Organización
Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), así como algunos instrumentos
internacionales que reconocen derechos a los adultos mayores.[42]
Esta “Política Nacional de Envejecimiento y
Vejez” se encuentra dirigida a toda la población colombiana, especialmente a
los mayores de 60 años, enfatizando a su vez en aquella que se encuentra en
condiciones de extrema pobreza, dependencia y vulnerabilidad social, económica,
de género y étnica. “Tiene como reto el envejecimiento demográfico, el
envejecimiento femenino, la enfermedad, la discapacidad, la dependencia, la
calidad de vida de las personas mayores, la exclusión social, el imaginario
cultural adverso y las representaciones sociales discriminatorias del
envejecimiento y la vejez, la erradicación del hambre y de la pobreza extrema
en la población mayor en condiciones de vulnerabilidad”[43].
Esta política pública se encuentra además
planteada con un enfoque diferencial que prioriza en la atención de personas
con limitaciones físicas, sensoriales o mentales permanentes, mujeres en
condición de pobreza extrema, personas indígenas, afrocolombianas o en
situación de desplazamiento forzado.[44] De igual manera, se han planteado una
serie de líneas estratégicas así como unas metas nacionales. Así las cosas, se
señalan los siguientes ejes: (i) protección de los Derechos Humanos de
las personas mayores, (ii) protección social integral, (iii)
envejecimiento activo y (iv) formación del Talento Humano e
Investigación.[45]
Del anterior recuento normativo, se observa
que tanto la legislación como la política gubernamental, se orienta a la
superación de la visión asistencialista del cuidado de la ancianidad, para
pasar a entender y desarrollas las obligaciones del Estado frente a las
personas de la tercera edad, con el fin de promover una verdadera integración a
la vida activa y comunitaria, tal y como lo consagra el artículo 46 Superior.
3.5.
EL MANDATO DE PROGRESIVIDAD
Y NO REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES
3.5.1.  La adopción del modelo de Estado Social de Derecho, su
nueva concepción del individuo –individuo libre pero con necesidades- y su
preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los
derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como derechos fundamentales.
3.5.2.  La jurisprudencia constitucional[46]
ha señalado que el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales ha
implicado la reconceptualización de muchas de las instituciones políticas
creadas o reconocidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991. Por ejemplo, “bajo el nuevo paradigma constitucional,
el Legislador ya no goza de una discrecionalidad absoluta para regular y
desarrollan asuntos relacionados con la garantía de los DESC; la Constitución
le impone no sólo un mandato de desarrollo legislativo en estas materias[47],
sino también de progresividad y no regresión[48], y de respeto por
sus contenidos, los que han sido fijados por la Constitución, el bloque de
constitucionalidad y el juez constitucional con el paso de los años[49].
Estos deberes se traducen, entre otras, en la obligación de adoptar leyes que
contengan lineamientos de política pública dirigidos a garantizarlos en todas
sus dimensiones, por su puesto, con fundamento en información relevante de
carácter técnico, dada la complejidad que implica su satisfacción, no sólo por
la intervención de distintos actores institucionales y la disposición de
recursos económicos y humanos, entre otros”.[50]
3.5.3.  El principio de progresividad ha sido reconocido en
diversos tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del
bloque de constitucionalidad[51]
y se traduce en “la obligación del Estado de adoptar medidas, especialmente económicas y
técnicas, para lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente la plena
efectividad de los DESC reconocidos por los Estados. Esa progresividad
en la satisfacción de los derechos implica para el Estado tanto apropiar el
máximo de sus recursos como adoptar las medidas legislativas y de otro tipo
para lograr su efectivo disfrute.” [52]
El artículo 2.1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales –adoptado en 1966- dispone:
“Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos.”
El Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas en la Observación General No. 3, consideró que
“(…) el concepto de realización progresiva constituye un reconocimiento del
hecho de que la plena realización de los derechos económicos, sociales y
culturales generalmente no podrá lograrse en un periodo corto de tiempo”, no
obstante, ello no significa que los Estados no se encuentren obligados a
adoptar medidas de manera inmediata; y por tanto, “(…) impone la obligación
de moverse tan rápida y efectivamente como sea posible hacia la meta”, así
como la adopción de medidas “(…) deliberadas, concretas y orientadas hacia
el cumplimiento de las obligaciones reconocidas en el Pacto”.
De igual manera, el artículo 26 de la
Convención Americana de Derechos Humanos –suscrita en 1969- dispone:
“Artículo 26.  Desarrollo Progresivo
Los Estados partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y
sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la
medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios
apropiados.”
Una disposición muy similar a la del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se encuentra en el
artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales –Protocolo de San Salvador-.
Se observa entonces que la comunidad
internacional propende por el desarrollo gradual de los contenidos
prestacionales de los derechos económicos, sociales y culturales, y proscribe
regresiones en el goce efectivo de manera injustificada. Así, por ejemplo, el
Principio 14 b) de los Principios de Maastricht[53]
señala que se produce una violación del Pacto con actuaciones tales como “la
derogación o suspensión de la legislación necesaria para el goce continuo de un
derecho económico, social y cultural del que ya se goza”. Otros eventos en
los que se presenta una situación regresiva fueron descritos en la sentencia
C-507 de 2008 de la siguiente manera:
“… la disminución del radio de
protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de
esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos
invertidos en la satisfacción de un derecho social[54] o el
aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que está en
proceso de acceder al derecho[55].
En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de
progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a
sectores especialmente vulnerables de la población[56].”  (Negrillas fuera del texto)
3.5.4.  El mandato de progresividad implica varios tipos de
obligaciones para el Estado.[57]
De un lado, se halla la de mejorar los resultados de las políticas públicas en
términos de goce efectivo de los derechos. De otro lado, desde el punto de
vista normativo, el Estado debe introducir normas que extiendan la satisfacción
de los derechos y debe abstenerse de modificar la normativa vigente para
limitar, suprimir o restringir los derechos o garantías ya reconocidas.[58]
Ello implica entonces deberes concretos
para el Estados referidos a la adopción de un plan de acción o un programa para la ampliación de
los contenidos prestacionales del derecho con miras a lograr su goce efectivo.
Al respecto, la Corte señaló lo siguiente en la sentencia T-595 de 2002[59]:
“(…) lo mínimo que
debe hacer [la
autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter programático
derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado
Social de Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar
con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus
derechos”.[60] De igual
manera, comprende la prohibición de disminuir o desviar sensiblemente los recursos públicos invertidos en la satisfacción de
un derecho.[61] En tercer lugar, proscribe aumentar
significativamente el costo para acceder a un servicio necesario para
garantizar un derecho, especialmente para las personas de escasos recursos.[62]
En cuarto lugar, el principio obliga al Estado a no incrementar los
requisitos para la satisfacción del respectivo derecho.[63]
Cabe señalar que este principio no implica una prohibición
absoluta de adoptar medidas regresivas; se trata de una prohibición prima
facie, pues tales medidas pueden tener lugar al amparo de la Carta, siempre
y cuando se encuentren debidamente justificadas en términos de realización de
otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras
opciones disponibles[64]. En este
sentido, en la sentencia C-1141 de 2008[65],
la Corte precisó que la
cláusula de no retroceso en definitiva supone que una vez logrados ciertos
avances en la concreción de los derechos, “(…) las condiciones
preestablecidas no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa
carga justificativa por las autoridades competentes.[66]” (Resaltado
fuera del texto)
En consecuencia, las medidas regresivas
deben sujetarse a un escrutinio de constitucionalidad más estricto que otras
decisiones legislativas, que además comprenda una comparación con los
estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad
de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las
garantías asociadas al derecho correspondiente.[67] Así, como se
indicó en la sentencia C-671 de 2002[68],
para que una medida regresiva pueda considerarse ajustada a la Carta, “(…) las autoridades tienen que demostrar que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social prestacional”. Además, con fundamento en la Observación General
No. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas, en este mismo fallo, la Corporación precisó que para justificar medidas
regresivas “(…) el Estado tiene que demostrar que esas medidas eran
necesarias y que ‘se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas las
alternativas posibles’”.
La jurisprudencia constitucional ha
desarrollado un test de constitucionalidad para determinar si una medida es
regresiva. La Sentencia C-536 de 2012[69],
analizó y condensó los parámetros adoptados por la Corporación para el efecto.
Allí se dijo que el test de constitucionalidad de las medidas
regresivas en materia de derechos sociales se compone de tres elementos:
estudio de la posible regresividad, examen de la afectación de los contenidos
mínimos intangibles de los derechos sociales y análisis de la justificación.
En este orden de ideas, el primer paso habilitante
para efectos de desplegar el control de constitucionalidad, es determinar si la
medida objeto de control es efectivamente  regresiva. La regresividad, en
palabras de la Corte, “implica que la disposición demandada modifica las
condiciones normativas que le prexisten, ya sea porque reduce el “radio de
protección de un derecho social”, disminuye “los recursos públicos invertidos
en [su] satisfacción”,  aumente “el costo para acceder al derecho”, o en
términos generales, la tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel
de satisfacción de un derecho social”.[70]
Para ello es necesario adelantar un cotejo
entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con
dicho cambio normativo.  Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende
“una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el
juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de
evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente.”[71] Sólo si la medida es efectivamente
regresiva, se continuará con el análisis de la medida.
La Sentencia C-532 de 2012 establece que una
vez establecido el carácter regresivo de la medida, la Corte debe examinar si
ésta desconoce o no, los contenidos mínimos intangibles de los derechos
sociales. Sobre el particular consideró que “no  existen reglas generales en
los tratados internacionales, ni en la Jurisprudencia de esta Corte que
precisen cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este
análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho,
las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan,
la doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen
constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para
definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de
la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la
educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte
consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no
desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario
mínimo y  el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas
laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de
ocho horas”, tal y como estas habían sido precisadas en la Constitución y en
los tratados internacionales pertinentes.[72]En el mismo sentido, en la Sentencia C-228
de 2011 la Corte consideró que la reforma a los requisitos para acceder a la
pensión de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser
regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos adquiridos” entendida como
un contenido mínimo inalterable del derecho a la seguridad social.[73]
Finalmente, el tercer elemento del test es
la justificación de la medida regresiva. Si se comprueba que una medida es
regresiva, debe la Corporación analizar si el legislador dio cuenta de las razones
por las cuales rompió el mandato de progresividad. Los Tratados Internacionales
establecen criterios para estudiar si una razón alegada por el legislador es o
no admisible. Así, el PIDESC y el Protocolo a la CADH en materia de derechos
sociales, consideran que las restricciones a los derechos sociales solamente
podrán ser introducidas mediante leyes formales “promulgadas con el objeto
de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan
el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San
Salvador) o que “sea[n] compatible[s]con la naturaleza de esos
derechos” (art. 4 del PIDESC).  En este sentido, el Comité PIDESC ha
indicado que “las medidas de carácter  deliberadamente retroactivo (…) requerirán
la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia
a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto.”[74]
Por otro lado, la jurisprudencia
constitucional ha impuesto un test estricto de proporcionalidad si se llega a
comprobar que la medida adoptada por el legislador es efectivamente regresiva.
Es por ello que se requiere que el Legislador demuestre que, con la medida restrictiva,
persigue “una finalidad constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada
y necesaria” y que es “estrictamente proporcional en términos costo
beneficio”.[75] También ha considerado, como criterio para
determinar la justificación, que la medida regresiva haya sido adoptada “luego
de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las
cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos
que se encuentren involucrados”, siempre que esté soportada en “razones
ciertas, claras, suficientes y contundentes.”[76]O también que las medidas regresivas “fueron
cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y
proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia” bajo la premisa de que “no es necesario que la restricción
promueva todos los derechos [del PIDESC].”[77] Igualmente, la Corte ha considerado que
las medidas regresivas “no se encuentran justificadas cuando en el trámite
legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva
era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas,
porque por ejemplo, no “existen reportes sobre la existencia de un debate, en
el curso del trámite legislativo de[la disposición demandada]” o no “existan
datos precisos sobre la real afectación [del contenido del derecho en
cuestión].”[78]  O debido a que “no se vislumbra que la
medida promueva la realización de otros derechos fundamentales” y que la misma
“no fue acompañada de ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos
lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial.”[79]
Una vez señalados los elementos del test de
constitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos sociales,
pasa la Corte a resolver el problema jurídico del caso. Debe la Corte entonces
determinar si el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 es inconstitucional por
desconocer el mandato de no progresividad y no regresividad en relación con la
protección de los derechos de la personas de la tercera edad.
3.6.
CASO CONCRETO
A la Sala le corresponde analizar, en primer lugar, si
el legislador, al modificar la
distribución del valor recaudado por la estampilla para el bienestar del adulto
mayor, asignando un 30% para los Centros de Bienestar del Anciano y un 70% para
los Centros de Vida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley
1276 de 2009, desconoció el mandato de no regresividad en materia de derechos
económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad.
En segundo lugar, deberá estudiarse si la disposición
incurre en una vulneración del derecho a la igualdad (art. 13) y a la
protección especial al adulto mayor (artículo 46), al otorgar un privilegio
injustificado a los Centros Vida en relación con los Centros de Bienestar del
Anciano, mediante una distribución más favorable para los primeros. Para el actor,
los Centros de Bienestar del Anciano requieren un mayor financiamiento en razón
a que sus usuarios carecen de un núcleo familiar y se encuentran en situación
de calle o sin sitio de habitación, y por ello, el reparto de los recursos de
la estampilla previsto en la ley acusada, lesiona el especial trato que deben
recibir esos adultos mayores.
Para resolver este problema jurídico, la Corporación
reitera que el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir para la
protección y asistencia de las personas de la tercera edad, así como para la
promoción de su integración a la vida activa y comunitaria.
En este orden de ideas, debe reiterarse que la
atención integral a la vejez no es asunto exclusivo del ámbito doméstico, sino
por el contrario, es un deber también a cargo del Estado colombiano. A ello es
que se refiere el artículo 46 Superior cuando dispone que el Estado concurrirá
a la protección de los adultos mayores. La verdadera efectividad de los
derechos de las personas de la tercera edad, parte de la superación de la idea
simplemente asistencialista de su cuidado, o peor aún, de considerar la
obligación constitucional del Estado, como un acto de beneficencia.
Por el contrario, el órgano estatal debe adoptar una
política pública de atención integral a la vejez en asuntos tales como la salud,
tanto mental y física, la alimentación adecuada, su cuidado profesional, la
relación intergeneracional, la garantía de unos ingresos que permitan disfrutar
de su retiro, el deporte, la cultura, la recreación, la no discriminación,
entre otros. En este punto, es importante traer  nuevamente a colación tanto la
Resolución 46 de 1991 de la Asamblea General de las Naciones Unidas como la
Declaración de Brasilia, en donde se insta a los Estados firmantes a “incorporar
el tema del envejecimiento y darle prioridad en todos los ámbitos de las
políticas públicas y programas, así como destinar y gestionar los recursos
humanos, materiales y financieros para lograr un adecuado seguimiento y
evaluación de las medidas puestas en práctica, diferenciando el área urbana y
rural y reconociendo la perspectiva intergeneracional, de género, raza y etnia
en las políticas y programas destinados a los sectores más vulnerables de la
población en función de su condición económica y social”.[80]
Procede entonces la Sala a resolver los cargos
presentados por el ciudadano demandante.
3.7.
EL ARTÍCULO 3 DE
LA LEY 1676 DE 2009 NO CONTIENE UNA MEDIDA REGRESIVA
Como se señaló al hacer un recuento de la
jurisprudencia sobre la prohibición de regresividad, la Corporación ha
utilizado como herramienta de análisis, el llamado test de constitucionalidad
de las medidas regresivas que se compone de tres elementos: la determinación
del carácter regresivo de la norma, en caso que la respuesta sea afirmativa, se
procede a establecer si la misma afecta los contenidos mínimos intangibles de
los derechos sociales y por último se estudia si la regresión esté justificada.
El primero de estos pasos es fundamental
para continuar con el juicio. En efecto, sólo si se demuestra que la medida es
regresiva se procederá a analizarse si se afecta o no los mínimos intangibles y
la justificación de la medida.
Es por ello que en el presente asunto, en
primer lugar, debe la Corporación determinar si la medida es en realidad
regresiva. Para el efecto, se analizará el cambio normativo entre la Ley 687 de
2001 y la Ley 1276 de 2009. Es necesario, tal y como se dijo en las
consideraciones de esta providencia, adelantar un cotejo entre la norma de la
disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo.
Así, el escrutinio constitucional comprende “una comparación con los
estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad
de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las
garantías asociadas al derecho correspondiente.”[81]
3.7.1.  La estampilla para el bienestar del adulto mayor fue
creada a través de la Ley 48 de 1986 que autorizó en su artículo 1 a las
asambleas departamentales, a los entonces consejos intendenciales y
comisariales y al Consejo Distrital de Bogotá para emitir una “estampilla
como recurso para contribuir a la construcción, dotación y funcionamiento de
los centros de bienestar del anciano en cada una de sus respectivas entidades
territoriales.”
Es pertinente señalar que la jurisprudencia
constitucional, retomando la posición del Consejo de Estado, específicamente en
la Sentencia C-768 de 2010[82], ha dicho sobre la naturaleza jurídica de
las estampillas:
“las estampillas han sido definidas por la
jurisprudencia del Consejo de Estado[83] como tributos dentro de la especie de
“tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las
contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio
deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se
realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional
en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio
de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran
las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función
propia del Estado.
La “tasa” si bien puede
corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es
usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede
corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de
aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es
decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen
como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los
servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las
percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la
prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter
social.
Entonces, las “estampillas”,
dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para acreditar el pago
del servicio público recibido, tendrán el carácter de administrativas; o de
parafiscales, si corresponden al cumplimento de una prestación social que se
causa a favor de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo
fiscal.
Posteriormente, mediante la Ley 687 de 2001
se señaló nuevamente la posibilidad de emisión de la estampilla para dotar los
Centros de Bienestar y Vida del adulto mayor:
“ARTÍCULO 1. Autorícense a las
Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales para emitir
una estampilla como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y
desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar
del Anciano y centros de vida para la tercera edad en cada una de sus
respectivas entidades territoriales.”
De igual manera, el artículo 4 de la Ley
687 disponía que el recaudo de la estampilla se
distribuiría en los distritos y municipios de su jurisdicción en
proporción directa, al número de ancianos indigentes que atendiera el ente distrital o municipal en sus Centros de Bienestar del
Anciano.
Se observa entonces que
mediante la Ley 687 de 2001, el legislador reiteró que el producto de la
estampilla sería aplicado en su totalidad a la dotación y funcionamiento de los
Centros de Bienestar del Anciano e instituciones y Centros Vida, sin consagrar una
distribución específica de los mencionados recursos.
3.7.2.  El proyecto que dio origen a la Ley 1276
de 2009 fue presentado por iniciativa parlamentaria e institucionaliza los
Centros Vida con el objeto de atender a los adultos mayores de los niveles I y II de SISBEN, brindar
una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida.
La creación de estos Centros Vida, tal y
como se desprende de la exposición de motivos, se enmarca en un nuevo modelo de
atención a la tercera edad, ya no circunscrito a cubrir los requerimientos
básicos de la ancianidad sin techo, sino de generar espacios de satisfacción
integral de las necesidades de las personas de la tercera edad no sólo de
aquella sin sitio de habitación, sino también de la población ubicada en los
niveles I y 2 del SISBEN. En este orden, el artículo 7, literal c, de la Ley
1276 de 2009 define dicha atención integral como “el conjunto de servicios
que se ofrecen al Adulto Mayor, en el Centro Vida, orientados a garantizarle la
satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, interacción social,
deporte, cultura, recreación y actividades productivas, como mínimo”.
Como beneficiarios de estos Centros, el
artículo 6 dispone que serán, de forma gratuita, los adultos mayores de niveles
I y II de SISBÉN o quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el
profesional experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de
vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social. De igual manera,
estos centros tienen la obligación de prestar servicios de atención gratuita a
los ancianos indigentes, que no pernocten necesariamente en dichas
instituciones, a través de los cuales se garantiza el soporte nutricional,
actividades educativas, recreativas, culturales y ocupacionales y los demás
servicios mínimos establecidos en esa ley. También podrán disfrutar de los
servicios las personas de la tercera edad con un nivel socio económico más
alto, siempre y cuando se paguen unas tarifas mínimas. (Artículo 13)
De igual manera, el artículo 11 impone como
canasta básica de servicios que debe ofrecer estos Centros Vida, los
siguientes:
“1). Alimentación que asegure la ingesta necesaria, a
nivel proteico-calórico y de micronutrientes que garanticen buenas condiciones
de salud para el adulto mayor, de acuerdo con los menús que de manera especial
para los requerimientos de esta población, elaboren los profesionales de la
nutrición.
2). Orientación Psicosocial. Prestada de manera
preventiva a toda la población objetivo, la cual persigue mitigar el efecto de
las patologías de comportamiento que surgen en la tercera edad y los efectos a
las que ellas conducen. Estará a cargo de profesionales en psicología y trabajo
social. Cuando sea necesario, los adultos mayores serán remitidos a las
entidades de la seguridad social para una atención más específica.
3). Atención Primaria en Salud. La cual abarcará la
promoción de estilos de vida saludable, de acuerdo con las características de
los adultos mayores, prevención de enfermedades, detección oportuna de
patologías y remisión a los servicios de salud cuando ello se requiera. Se
incluye la atención primaria, entre otras, de patologías relacionadas con la
malnutrición, medicina general, geriatría y odontología, apoyados en los
recursos y actores de la Seguridad Social en Salud vigente en Colombia, en los
términos que establecen las normas correspondientes.
4). Aseguramiento en Salud. Será universal en todos
los niveles de complejidad, incluyendo a los adultos mayores dentro de los
grupos prioritarios que define la seguridad social en salud, como beneficiarios
del régimen subsidiado.
5). Capacitación en actividades productivas de acuerdo
con los talentos, gustos y preferencias de la población beneficiaria.
6). Deporte, cultura y recreación, suministrado por
personas capacitadas.
7). Encuentros intergeneracionales, en convenio con
las instituciones educativas oficiales.
8). Promoción del trabajo asociativo de los adultos
mayores para la consecución de ingresos, cuando ello sea posible.
9) Promoción de la constitución de redes para el apoyo
permanente de los Adultos Mayores.
10). Uso de Internet, con el apoyo de los servicios
que ofrece Compartel, como organismo de la conectividad nacional.
11). Auxilio Exequial mínimo de 1 salario mínimo
mensual vigente, de acuerdo con las posibilidades económicas del ente
territorial.”
En cuanto a la creación de los Centros Vida,
el artículo 12 consagra que la
entidad territorial los organizará de tal manera que se asegure su
funcionalidad y un trabajo interdisciplinario en función de las necesidades de
los adultos mayores; y contará, como mínimo, con el talento humano necesario
para atender la dirección general y las áreas de alimentación, salud, deportes,
recreación y ocio productivo, garantizando el personal que hará parte de estas
áreas para asegurar una atención de alta calidad y pertinencia, de acuerdo con
los requisitos que establece, para el talento humano de este tipo de centros,
el Ministerio de la Protección Social.
3.7.3.  En relación con el problema jurídico que ocupa la
atención de la Sala, el artículo 3 modifica el artículo 1 de la Ley 687 de
2001, y dispone que el producto de la estampilla para el bienestar del adulto
mayor se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros
Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a
la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin
perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del
sector privado y la cooperación internacional. La disposición establece:
“Artículo  3°. Modificase el artículo 1° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará
así: Autorizase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y
municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el
bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir
a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y
desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar
del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus
respectivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se
destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de
acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la
dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin
perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del
sector privado y la cooperación internacional.”
La exposición de motivos da cuenta de la finalidad que persigue la Ley 1276 de 2009
cuyo objeto es la ampliación el recaudo por este concepto y fortalecer la
inversión con recursos de la estampilla hacia los Centros de Vida, como nueva
manera de entender la atención integral al adulto mayor. En la Gaceta 652 de
2007 (Exposición de motivos del Proyecto de Ley 057/2007 Cámara, 301 /08 Senado)
consta lo siguiente:
“En la
tercera edad las condiciones de vulnerabilidad se agudizan las dificultades
para conseguir un ingreso, los problemas de salud, la escasa aceptación social
y la falta de espacios propicios para su interacción social, distintos a los
tradicionales ancianatos que no siempre son aceptados por la carga emocional
que significan y por conducir a mayores niveles de marginalidad familiar y
social. No obstante, el proyecto de ley que estamos presentado, no niega la
necesidad de los Asilos o Ancianatos, cuando las condiciones sociales de la
persona no permitan su acceso a los Centros Vida por carecer de sitios en donde
pernoctar, sin prohibir el acceso de estas personas a los Centros Vida en la
búsqueda de servicios integrales, durante el día.
Para hacer frente de manera integral a este problema social que está
golpeando a la sociedad colombiana, se propone la creación, dotación y puesta
en marcha, en Colombia, de manera obligatoria, de los Centros Vida, que
ofrezcan durante el día, un espacio propicio para el esparcimiento, rehabilitación,
actividad física, cultural y recreativa de nuestros mayores.
Se conciben como espacios donde la tercera edad recibe durante el día,
atención básica en alimentación, salud, incluyendo la promoción, la prevención,
la consulta de medicina general, odontológica y la rehabilitación básica,
además de orientación psicológica y psicosocial que les permita incrementar su
nivel de bienestar y la calidad de vida que en esta etapa tiende a
deteriorarse. También se incluyen las actividades lúdico-recreativas, deportivas
y culturales, acordes con las condiciones de esta población; además del ocio
productivo y el desarrollo de actividades que eventualmente les permitan
conseguir ingresos. El acceso a Internet será necesario en los Centros Vida,
toda vez que a través de la Web se ofrece un valioso apoyo a las personas de la
tercera edad, a través de comunidades virtuales que contribuyen a mejorar su
calidad de vida.
A pesar de
que la ley faculta a las entidades territoriales para crear la Estampilla Pro
anciano hasta por un valor del 5% del presupuesto de la respectiva entidad, no
todos los municipios y departamentos la tienen establecida. La propuesta se
orienta a ser de obligatorio cumplimiento la adopción de la estampilla a nivel
nacional, a ser igualmente obligatorio, alcanzar como mínimo el 5% del valor
del presupuesto de cada entidad territorial y a invertir el 40% de lo recaudado
en la financiación de los ¿Centros Vida¿ para la tercera edad, con un apoyo
financiero proporcional al número de potenciales beneficiarios, por parte del
nivel departamental. El ente territorial será autónomo al definir los
mecanismos a través de los cuales recolectará estos recursos y los rubros que
quedarán sujetos a este cobro, de tal manera que les permitan alcanzar, cuanto
menos el 5% de su presupuesto anual.
El proyecto
de ley se orienta a modificar, en algunos artículos, la Ley 687 de 2001, sobre
la ¿Estampilla Pro Anciano¿ por una ley de bienestar integral para los adultos
mayores de Colombia, donde sus derechos fundamentales queden amparados y
financiados a través de intervenciones integrales a cargo de las entidades
territoriales.
El concepto
de Centro Vida hace referencia a la organización de un sistema de atención
integral a la tercera edad, durante el día, proporcionándole los servicios
básicos que requiere para mejorar sustancialmente, su calidad de vida, teniendo
a su alcance, no solamente los satisfactores de sus necesidades básicas, sino
que todos aquellos que le hagan recuperar o fortalecer su autoestima y sentirse
apreciados, útiles y respetados por el entorno social.
En Colombia,
estamos en mora de definir una política integral de Estado para el Adulto
Mayor, donde se desarrolle una nueva cultura hacia este grupo poblacional, que
más allá de la mera asistencia social, reivindique su importante papel dentro
de la familia y la comunidad.
Varios entes
territoriales, por iniciativa propia, como lo hizo el municipio de Bucaramanga
en el año 2002, han organizado estos Centros Vida, dentro del concepto moderno
de apoyo integral a la tercera edad, con excelentes resultados y niveles de
cobertura; pero siempre se encuentran obstáculos de índole financiera en el
desarrollo de estas iniciativas, que requieren una decidida voluntad política,
que a su vez se traduzca en recursos que permitan su viabilidad y lo que es más
importante, su sostenibilidad.”
3.7.4.  Se observa entonces que el legislador buscó con la
expedición de la Ley 1276 de 2009: (i)
adoptar un nuevo esquema de atención al adulto mayor no circunscrito a la
satisfacción de sus necesidades básicas, sino bajo un concepto de cuidado
integral de la vejez, a través de los denominados Centros Vida, (ii) prestar
dicha atención integral no solamente a las personas de la tercera edad sin
sitio de habitación, sino a la población adulta de los estratos vulnerables
clasificados en los niveles I y II del SISBEN, así mismo podrán participar
usuarios de diferente niveles socioeconómicos con un pago mínimo y (iii)
establecer en todos los municipios la estampilla pro anciano, para fortalecer
las fuentes de financiación del cuidado de la vejez, por cuanto algunas
entidades territoriales no la han adoptado, en otras palabras, hacerla
obligatoria.
Por otro lado,
tal y como aportó el Ministerio de Salud en su intervención, la
institucionalización y regulación de los Centros Vida, busca la ampliación de
cobertura a los adultos mayores que a pesar de tener sitio de habitación, se
encuentran en una condición socioeconómica vulnerable y con gran cantidad de
necesidades básicas insatisfechas. En efecto, en las estadísticas presentadas
por la cartera de Salud, se señala que el último censo del DANE del año 2005 muestra
que sólo el 1% de las personas mayores de 60 años en el país, habitan en los
tradicionales ancianatos, y por el contrario, el 20% viven solas, sin el apoyo
que la edad requiere. Sobre el particular adujo: “Según el censo 2005, en
los lugares de alojamiento especial habita el 1% de la población con 60 y más
años del país (36.000 personas de 3.7 millones). La gran mayoría de estos
residentes están en aéreas urbanas, entre ellos hay más mujeres que hombres y
los diferenciales por departamento son importantes, las áreas más urbanizadas
tienen mayores coberturas.”
En este orden
de ideas, era necesaria la implementación de espacios que permitieran la
interacción del adulto mayor, distinto a los lugares tradicionales de atención.
Se observa
entonces que a diferencia de lo señalado por el accionante, la reforma
introducida por la Ley 1276 de 2009 no restringe ni recorta la atención del
adulto mayor, sino por el contrario: (i) adopta un nuevo paradigma de
atención a la ancianidad superando la visión simplemente asistencialista de su
cuidado, (ii) amplia la cobertura no sólo frente a aquellos que se
encuentran en situación de pobreza extrema, indigencia o sin sitio de
habitación sino también a aquellos clasificados en los niveles I y II del
SISBEN, así como demás población mayor que desee participar en los programas
con pagos mínimos por los servicios. De igual manera, debe ponerse de presente
que los servicios ofrecidos tanto por los Centros Vida como los Centros de
Bienestar del Anciano no son excluyentes, y como lo señala expresamente la Ley
1276 de 2009 en los primeros será obligatorio, en especial, el cuidado de los
ancianos en indigencia y (iii) fortalece las fuentes de recursos para
los Centros Vida como instituciones en donde las personas de la tercera edad
son atendidas durante el día y que deben ofrecer una visión integral de cuidado
de la vejez. Es preciso observar que dicho fortalecimiento de recursos también
se predica de los Centros de Bienestar del Anciano, en tanto se hace
obligatoria la estampilla en todos los municipios, y se les asigna un
porcentaje determinado.
Es por ello que
no es posible afirmar que el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 contenga una
medida regresiva en materia de protección de los derechos económicos, sociales
y culturales, y por tanto, no se presenta el  presupuesto del básico del debate constitucional en
relación con la violación del principio de progresividad. La creación de los
Centros Vida persigue adoptar un nuevo paradigma de política pública de
atención a la vejez no sólo dirigida a la satisfacción de las necesidades básicas
insatisfechas de las personas de la tercera edad más pobres, sino a la
integración social de todos los adultos mayores con énfasis en la población más
vulnerable.
3.8.
NO SE PRESENTA
VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD
Pasa entonces
la Corte a analizar el segundo cargo propuesto por el demandante referido a la
violación del principio de igualdad. Como lo ha desarrollado la jurisprudencia
de esta Corporación, previo a efectuar el test de igualdad, debe estudiarse si
los grupos objeto de comparación se encuentran en una misma situación de hecho.
Ello es presupuesto indispensable para analizar si dicho trato diferenciado se
encuentra justificado, si cuenta con finalidad, si es adecuado, proporcional y
no sacrifica otros principios constitucionales.
3.8.1.  La situación de los Centros de Bienestar del Anciano
como la de los Centros Vida, puede ser objeto de comparación. En efecto, (i)
las dos instituciones tienen como objeto prestar servicios de cuidado y de
satisfacción de necesidades a la población adulta mayor y (ii) la
referida población se encuentra en alto grado de vulnerabilidad. En otras
palabras, el objeto de las dos instituciones es permitir al Estado desarrollar
la obligación constitucional de la protección a la vejez consagrada en el
artículo 46 Superior, y por ello, las dos destinan el recaudo de los recursos
de la de la “estampilla para el adulto mayor” al cuidado de la tercera edad.
Pese a que las situaciones son
efectivamente comparables, la Sala encuentra que el trato diferente establecido
en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 se encuentra justificado.
En efecto, la disposición busca
finalidades importantes por cuanto la Ley 1276 de 2009:(i) adopta
un nuevo paradigma de atención a la ancianidad, (ii) amplia la cobertura
no sólo frente a aquellos que se encuentran en situación de pobreza extrema,
indigencia o sin sitio de habitación sino también a aquellos clasificados en
los niveles I y II del SISBEN y demás población que lo requiera y (iii)
fortalece las fuentes de recursos tanto para los Centros Vida como para los
Centros de Bienestar del Anciano, en tanto se hace obligatoria la estampilla en
todos los municipios.
Para cumplir estas finalidades, el artículo 3 acoge un sistema de financiación acorde
con estos nuevos objetivos. Esto implica un cumplimiento de la obligación
constitucional consagrada en el artículo 46 Superior que establece que el Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. De igual
manera, obliga a garantizar la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia.
La medida es efectivamente conducente para
promover estos objetivos y es idónea para alcanzar el fin propuesto por la
norma con un importante grado de probabilidad. Así, de acuerdo con el artículo
3 de la Ley 1276 de 2009 (i) la fijación del destino de los recursos
permite cumplir las nuevas responsabilidades asignadas a los Centros Vida,
entendiéndoles como un “conjunto de proyectos, procedimientos, protocolos e
infraestructura física, técnica y administrativa orientada a brindar una
atención integral, durante el día, a los Adultos Mayores, haciendo una
contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar (Literal a del
artículo 7 de la Ley 1276 de 2009)” y (ii) el establecimiento
obligatorio de la estampilla efectivamente aumenta el volumen de los recursos
disponibles para financiar la política pública del envejecimiento a través de
los Centros Vida y los Centros de Bienestar del Anciano.
En este mismo orden de ideas, el trato es
proporcionado si se comparan las exigencias y las obligaciones los Centros de
Bienestar del Anciano y los Centros Vida.
Los Centros de Bienestar del Anciano fueron
creados a partir del Decreto 2011 de 1976. En el artículo 12 de dicha
normatividad se señala que son cuatro las prioridades de aquellas
instituciones, la de ofrecer albergue, vestuario, alimentación y recreación.
ARTÍCULO 12. El Gobierno, por medio de los centros de
bienestar del anciano o de otras instituciones afines de ayuda y protección,
tanto en los aspectos económicos-financieros como médicos-científicos, prestará
los siguientes servicios:
a) El de albergue, con el cual se entiende
el alojamiento que reúna los requisitos mínimos de comodidad y ambiente
adecuados para el bienestar físico, mental y social del anciano, de acuerdo con
las normas arquitectónicas determinadas por el Ministerio de Salud.
b) El de vestuario, que comprende la ropa
de uso personal, los tendidos de cama, las toallas y los demás elementos de
aseo diario, y que serán suministrados por la institución correspondiente.
c) El de alimentación, que deberá ser
suficiente en cantidad y calidad, de acuerdo con normas dietéticas que
establezca el Ministerio de Salud.
d) El de recreación, para el cual los
centros de bienestar dispondrán de locales, zonas verdes e implementos
necesarios.
De otra parte,
el artículo 11 de la Ley 1276 de 2009 asigna a los Centros Vida las siguientes
obligaciones en relación con el cuidado de la vejez: alimentación, orientación
psicosocial, atención primaria en salud, aseguramiento en salud, capacitación en actividades productivas,
deporte, cultura y recreación, suministrado por personas capacitadas,
encuentros intergeneracionales, en convenio con las instituciones educativas
oficiales, promoción del trabajo asociativo de los adultos mayores para la
consecución de ingresos, promoción de la constitución de redes para el apoyo
permanente de los adultos mayores, uso de Internet, auxilio exequial mínimo de
1 salario mínimo mensual vigente, de acuerdo con las posibilidades económicas
del ente territorial. La norma dispone:
Artículo  11. Modificase el artículo 6°
de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así. Servicios mínimos que ofrecerá el
Centro Vida. Sin perjuicio de que la entidad pueda mejorar esta canasta mínima
de servicios, los Centros Vida ofrecerán al adulto mayor los siguientes:
1). Alimentación que asegure la ingesta necesaria, a
nivel proteico-calórico y de micronutrientes que garanticen buenas condiciones
de salud para el adulto mayor, de acuerdo con los menús que de manera especial
para los requerimientos de esta población, elaboren los profesionales de la
nutrición.
2). Orientación Psicosocial. Prestada de manera
preventiva a toda la población objetivo, la cual persigue mitigar el efecto de
las patologías de comportamiento que surgen en la tercera edad y los efectos a
las que ellas conducen. Estará a cargo de profesionales en psicología y trabajo
social. Cuando sea necesario, los adultos mayores serán remitidos a las
entidades de la seguridad social para una atención más específica.
3). Atención Primaria en Salud. La cual abarcará la
promoción de estilos de vida saludable, de acuerdo con las características de
los adultos mayores, prevención de enfermedades, detección oportuna de
patologías y remisión a los servicios de salud cuando ello se requiera. Se
incluye la atención primaria, entre otras, de patologías relacionadas con la
malnutrición, medicina general, geriatría y odontología, apoyados en los
recursos y actores de la Seguridad Social en Salud vigente en Colombia, en los
términos que establecen las normas correspondientes.
4). Aseguramiento en Salud. Será universal en todos
los niveles de complejidad, incluyendo a los adultos mayores dentro de los
grupos prioritarios que define la seguridad social en salud, como beneficiarios
del régimen subsidiado.
5). Capacitación en actividades productivas de acuerdo
con los talentos, gustos y preferencias de la población beneficiaria.
6). Deporte, cultura y recreación, suministrado por
personas capacitadas.
7). Encuentros intergeneracionales, en convenio con
las instituciones educativas oficiales.
8). Promoción del trabajo asociativo de los adultos
mayores para la consecución de ingresos, cuando ello sea posible.
9) Promoción de la constitución de redes para el apoyo
permanente de los Adultos Mayores.
10). Uso de Internet, con el apoyo de los servicios
que ofrece Compartel, como organismo de la conectividad nacional.
11). Auxilio Exequial mínimo de 1 salario mínimo
mensual vigente, de acuerdo con las posibilidades económicas del ente
territorial.
Es decir, los
parámetros para la distribución de los recursos previstos en el artículo 3 de
la Ley 1276 de 2009 responden a una metodología de financiación acorde con las
nuevas competencias que serán desarrolladas por los Centros Vida dentro del
esquema de atención integral. En este orden de ideas, los Centros de Vida
ofrecen una amplia gama de servicios; mientras que el servicio diferente prestado
por los Centros de Bienestar del Anciano es el de alojamiento.
Así mismo, la referida distribución
responde al número de personas a las que se encuentra dirigida la
atención en los Centros Vida si se compara con la de los Centros de Bienestar
del Anciano. En los primeros no sólo se trata de ancianos indigentes (que
también serán atendidos durante el día en los Centros Vida), sino de aquellas
personas de la tercera edad de los niveles I y II del SISBEN, y los adultos
mayores de una mejor condición socioeconómica. Se recuerda nuevamente lo
señalado por el Ministerio de Salud en su intervención, en donde se demuestra
que sólo 1% de la población con más de 60 años habita en Centros de Bienestar
del Anciano.
También debe considerarse que la medida no
sacrifica otros valores y principios constitucionales y por el contrario, adopta un
nuevo paradigma de atención a la ancianidad superando la visión simplemente
asistencialista de su cuidado, permitiendo su integración social. En este orden
de ideas, con dicha política pública los derechos de la población mayor son
garantizados en  mayor medida, no sólo porque la población indigente y sin
sitio de habitación también disfrutará de los servicios de los llamados Centros
Vida, sino porque se amplía la cobertura a otros beneficiados. De otra parte,
no es cierto que se prive de la financiación a los Centros Vida, quienes
recibirán un porcentaje obligatorio de la estampilla.
Por todo lo
anterior se concluye: (i) el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009, no restringe sino amplia la
protección a las personas de la tercera edad, y por tanto, no puede predicarse
su naturaleza regresiva y (ii) el tratamiento diferente otorgado por el
legislador a los Centros de Atención del Anciano se encuentra justificado.
3.8.2.  No obstante, no puede
ignorarse la trascendental función que cumplen los Centros de Bienestar del
Anciano en el cuidado de la población más vulnerable de este grupo de especial
protección, como lo son los ancianos en extrema pobreza, en indigencia y sin
lugar de habitación.
En otras
palabras, a pesar que el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 no resulta
inconstitucional por cuanto el legislador, dentro su amplio margen de
configuración, determinó un esquema de financiación de los llamados Centros
Vida para atender la política pública de atención integral de la ancianidad y
ampliar su cobertura, ello no puede traducirse en una desatención o
desfinanciación de los servicios de  alojamiento y demás cuidados de la
población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación, que
ofrecen, por ejemplo, los Centros de Bienestar del Anciano.
En efecto, el
artículo 46 de la Constitución impone una responsabilidad expresa y dispone que
el Estado “garantizará los servicios de la seguridad social integral y el
subsidio alimentario en caso de indigencia”.
De igual
manera, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado la especial situación de los adultos
mayores en estado de extrema pobreza o indigencia y ha considerado que “Entre
quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial
atención los ancianos indigentes, adultos mayores que se encuentran en estas
circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al
salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o
inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición
sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus
capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su
condición”.[84]
Es por ello que la existencia de los Centros Vida no puede implicar una
desatención o desfinanciación de los servicios de alojamiento y demás cuidados
de la población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación.
De igual manera, cabe señalar que, no obstante se encuentra demostrado que las
medidas legislativas adoptadas por el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 no son
regresivas, ello no impide que un adulto mayor que encuentre vulnerados o
restringidos sus derechos fundamentales frente a situación particular, por
ejemplo, en relación con el derecho al alojamiento de los ancianos indigentes,
pueda interponer las acciones constitucionales pertinentes, dentro de las que
se encuentran, claro está, la acción de tutela como mecanismo de control
concreto de constitucionalidad.
3.9.
CONCLUSIONES
Correspondió a la Sala determinar si el artículo 3 de
la Ley 1276 de 2009 contenía una medida regresiva en la garantía y goce de los
derechos económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad.
El ciudadano demandante consideraba que el cambio de distribución de los
recursos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, asignándose un
mayor porcentaje a los Centros Vida frente a los Centros de Bienestar del
Adulto Mayor, no era acorde con las funciones asignadas a cada uno de ellos. De
igual manera, se estudió si el referido cambio normativo generaba un desconocimiento
del derecho a la igualdad, consecuencia del establecer una distribución de los
recursos de la estampilla más favorable para los Centros Vida que para los
Centros de Bienestar.
Para resolver el problema jurídico, la Corporación
señaló que la atención integral a la vejez no es asunto exclusivo del ámbito
doméstico, sino por el contrario, es un deber también a cargo del Estado
colombiano. Es por ello que debe existir una política pública de cuidado de la
ancianidad que las garantice el goce efectivo de sus derechos, así como su
integración a la sociedad.
La Corporación consideró que, contrario a lo señalado
por el ciudadano, el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 no restringe sino que amplía
la protección a las personas de la tercera edad, y por tanto, no puede
predicarse su naturaleza regresiva. En efecto, el legislador buscó con la
expedición de la Ley 1276 de 2009: (i)
adoptar un nuevo esquema de atención al adulto mayor no circunscrito a la
satisfacción básicas de sus necesidades, sino bajo un concepto de cuidado
integral de la vejez, a través de los denominados Centros Vida, (ii) prestar
dicha atención integral no solamente a las personas de la tercera edad sin
sitio de habitación, sino a la población adulta de los estratos vulnerables
clasificados en el nivel I y II del SISBEN y otros según su capacidad de pago y
(iii) establecer en todos los municipios la estampilla pro anciano, para
fortalecer las fuentes de financiación del cuidado de la vejez, por cuanto
algunas entidades territoriales no la habían adoptado.
De otra parte, se dijo
que la distinción hecha por el legislador se encuentra justificada en las
nuevas funciones asignadas a los llamados Centros Vida, y al número de
potenciales beneficiarios, es razonable y proporcionada.
Sin embargo,
la Sala sostuvo que la existencia de los Centros Vida no puede implicar  una
desatención o desfinanciación de los servicios de  alojamiento y demás cuidados
de la población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación.
De igual manera, cabe señalar que, no obstante se encontró que las medidas
legislativas adoptadas por el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 no son
regresivas, ello no impide que un adulto mayor que encuentre vulnerados o
restringidos sus derechos fundamentales frente a situación particular, por
ejemplo, en relación con el derecho al alojamiento de los ancianos indigentes,
pueda interponer las acciones constitucionales pertinentes, dentro de las que
se encuentran, claro está, la acción de tutela como mecanismo de control
concreto de constitucionalidad.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse
INHIBIDA para decidir
de fondo, en relación con los artículos 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la
Ley 1276 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO.-Declarar EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009, por los cargos estudiados en la presente
providencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrada
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[3] La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
(….)
Las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide
que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
[4] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, entre otras
[5] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[6] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[7] Sentencia T-225 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[8] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla
[9] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[10] Sentencia T-658 de 2013. M.P. María
Victoria Calle Correa
[11] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla
[12] Sentencia C-1036 de 2003. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[13] Sentencia T-207 de 2013. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio
[14] Constitución Política, artículo 46. “El Estado,
la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria.
El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
[15] Sentencia T-149 de 2002. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa
[16] Sentencia T-658 de 2013. M.P. María
Victoria Calle Correa. En el mismo sentido, ver las sentencias T-696 de 2012.
M.P. María Victoria Calle Correa y T-149 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[17] Sentencia T-149 de 2002. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, reiterada en la sentencia T-696 de 2012. M.P. María Victoria
Calle Correa
[18] En Sentencia T-207 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, se reconoce este artículo y este Tratado como parte del bloque de
constitucionalidad.
[19]  Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
(CELADE) - División de Población de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL). Los derechos de las personas mayores. Módulo 2: Los derechos
de las personas mayores en el ámbito internacional. Disponible en: http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/4/43684/Modulo_2.pdf
.
[20] Artículo 25 (DUDH): Toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.
[21] Martin, Claudia et. al. Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. Universidad Iberoamericana. México D.F. 2004. p. 635.
Disponible en: http://books.google.com.co/books?id=Y7PuYl-7BOAC&lpg=PP1&hl=es&pg=PP1#v=onepage&q&f=false
[22] Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía (CELADE) - División de Población de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL). Op. cit.
[23] Martin, Claudia et. al.  Op. cit.
[24] Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
(CELADE) - División de Población de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL). Op. cit
[25] Ibíd.
[26] Resolución 46 de 1991 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas
[27] Carta Andina para la Promoción y Protección de los
Derechos Humanos. Artículo 46.
[28] Carta Andina para la Promoción y
Protección de los Derechos Humanos. Artículo 47: Prestarán atención a los
siguientes temas prioritarios con miras a mejorar la promoción y protección de
los derechos de los adultos mayores, en sus respectivas jurisdicciones y en el
ámbito andino:
1. La protección a los adultos mayores contra toda forma
de discriminación y de violencia, incluida la violencia familiar.
2. La facilitación de atención oportuna a los adultos
mayores en las dependencias y servicios públicos y privados.
3. La participación de los adultos mayores y sus
organizaciones en la toma de decisiones sobre asuntos públicos que les
concierne.
4. La protección efectiva del derecho de los adultos
mayores a la seguridad social, en particular en lo relativo a los derechos y
garantías relacionados con la jubilación laboral.
5. La promoción de la participación e integración de
los adultos mayores en la sociedad.
[29] Martin, Claudia et. al.  Op. cit.
[30] CEPAL. Declaración de Brasilia. Numeral 7.
[31] Artículo 8. Ley 29 de 1975.
[32] Artículo 3. Ley 687 de 2001.
[33] Artículo 6. Ley 687 de 2001.
[34] Artículo 1. Ley 1251 de 2008.
[35] Artículo 3. Ley 1251 de 2008.
[36] Artículo 1. Ley 1276 de 2009.
[37] Artículo 7. Ley 1276 de 2009.
[38] Artículo 6. Ley 1276 de 2009.
[39] Artículo 11. Ley 1276 de 2009.
[40] Artículo 3. Ley 1276 de 2009.
[41] Ley 1315 de 2009.
[42] Ministerio de Protección Social. Política Nacional de
Envejecimiento y Vejez. Disponible en: http://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/POL%C3%8DTICA%20NACIONAL%20DE%20ENVEJECIMIENTO%20Y%20VEJEZ.pdf.
Así mismo, esta Política Nacional tuvo como insumo el documento preparado por
el Ministerio en conjunto con la Pontificia Universidad Javeriana, denominado
“Envejecer en Colombia, Aportes para una política en Vejez y envejecimiento”
[43] Ibíd.
[44] Ibíd.
[45] Ibíd.
[46] C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[47] Al respecto, en la sentencia T-772 de
2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte afirmó: “Es así como la
Constitución, al adoptar la fórmula del Estado Social de Derecho e incorporar
un mandato de promoción de la igualdad material, impone un deber positivo de
actuación a las autoridades, consistente en luchar por la erradicación de las
desigualdades sociales existentes, hasta el máximo de sus posibilidades y con
el grado más alto de diligencia, poniendo especial atención a la satisfacción
de las necesidades básicas de quienes están en situación de precariedad
económica. En este contexto, el Congreso juega un rol central, puesto que es el
encargado, en tanto órgano democrático y representativo por excelencia, de
formular las políticas sociales que serán adelantadas por el Estado en su
conjunto, dentro de los parámetros trazados por la Constitución.”
En este mismo sentido, la Corte ha resaltado que el
mandato de desarrollo progresivo de los DESC que se desprende de PIDESC no
puede ser una excusa para la inacción del estado, particularmente del
legislador (ver sentencia C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[48] Ver las sentencias SU-624 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero; T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-025 de
2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] Esta idea concuerda en cierta medida con
el concepto de contenidos mínimos de los Desc que ha sido desarrollado, entre
otras, en las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; y T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Sobre la necesidad de contar con información técnica relevante para
poder diseñar una política pública coherente, comprensiva y eficaz, bien sea
que sus lineamientos se recojan en una ley o en normas de menor jerarquía, la
Corte se ha pronunciado, entre otras, en las sentencias T-772 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[51] Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, articulo 2.1. Convención Americana sobre
Derechos Humanos, articulo 26. Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales,
denominado “Protocolo de San Salvador”, articulo 1.
[52] Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[53] Sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el área
de  los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[54] Sentencia C-1165 de 2000.
[55] Cf. Sentencia T-1318 de 2005.
[56] Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004, sobre
los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la
violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales
consagrados en la Constitución imponían al Estado, el “deber de abstenerse de
adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente
regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que
conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de
exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida
avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos”.
[57] Ver Christian Courtis. “La prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni
un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de  derechos sociales.
Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal (CEDAL) y Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS), 2006.
[58] Courtis asegura: “En este sentido –no
empírico sino normativo-, para determinar que una norma es regresiva, es
necesario compararla con la norma que ésta ha modificado o sustituido, y
evaluar si la nroma posterior suprime, limita o restringe derechos o beneficios
concedidos por la anterior.” P. 4. Más adelante sostiene: “Al comparar una
norma anterior con una posterior, el estándar de juicio de regresividad
normativa consiste en evaluar si el nivel de protección que ofrece el
ordenamiento jurídico ante una misma situación de hecho ha empeorado.” P. 6.
[59] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[60] La Corte agregó en la misma sentencia “(…)
el Estado puede a través de sus órganos competentes definir la magnitud de los
compromisos que adquiere con sus ciudadanos con miras a lograr dicho objetivo
y, también, puede determinar el ritmo con el cual avanzará en el cumplimiento
de tales compromisos. Sin embargo, estas decisiones pública­mente adoptadas
deben ser serias, por lo cual han de estar sustentadas en un proceso decisorio
racional que estructure una política pública susceptible de ser implementada,
de tal manera que los compromisos demo­crá­ticamente adquiridos no sean meras
promesas carentes de toda vocación de ser realizadas. Así, cuando tales
compromisos han sido plasmados en leyes y representan medidas indispensables
para asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales, los interesados
podrán exigir por vía judicial el cumplimiento de las prestaciones
correspondientes.” Esta postura fue reiterada en la sentencia T-760 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte expresó en esta oportunidad: “En
consecuencia, se desconocen las obligaciones constitucionales de carácter
prestacional y programático, derivadas de un derecho fundamental, cuando la
entidad responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con
un programa o con una política pública que le permita avanzar progresivamente
en el cumplimiento de sus obligaciones correlativas.”
[61] Ver sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[62] Ver sentencia T-1318 de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[63] Por ejemplo, los requisitos para acceder a derechos
pensionales. Ver sentencias C-789 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-428 de
2009, M.P. Mauricio González Cuervo. También ver sentencia C-372 de 2011 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[64] Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[65] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[66] “La prohibición de regresividad ha sido aplicada por la
Corte Constitucional, entre otras en las siguientes sentencias: T-595 de 2002,
T-025 de 2004, SU-388 de 2005, T-1030 de 2005, T-884 de 2006 y C-991 de 2004.”
[67] La doctrina internacional defiende esta
conclusión. Por ejemplo, Courtis asegura: “La obligación de no regresividad
agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras limitaciones
vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aún siendo
racional, la reglamentación propuesta por el legislador o por el Poder
Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente.
desde el punto de vista del alcance y ampliación de su goce.” Cfr. Christian
Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales:
apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad
en materia de  derechos sociales. Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal
(CEDAL) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006. P. 22.
[68] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[69] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[70] Hipótesis todas recogidas en la
consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[71] Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de
2011, ya citada.
[72] Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005,
ya citada.
[73]Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de
2011.
[74]Consideración 10, Observación General 3,
sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del
artículo 2 del Pacto) E/1991/23.
[75]Consideración 2.5.9.6,  Sentencia C-444 de
2009 (que consideró regresiva e injustificada, por no superar el test de
proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la
disposición que eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de
vivienda nueva para las viviendas de interés social).
[76] Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de
2008, ya citada.
[77]Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de
2004, ya citada.
[78]Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de
2008, ya citada.
[79] Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya
citada.
[80] CEPAL. Declaración de Brasilia. Numeral 7.
[81]Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
[82] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[83] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección  Cuarta. Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente
14527
[84] Sentencia C-1036 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández