C-630-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-630/12
Bogotá
DC, agosto 15 de 2012
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA
EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA
GESTION PUBLICA-Inhabilidad para contratar
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA
EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA
GESTION PUBLICA-Responsabilidad de los revisores fiscales
UNIDAD NORMATIVA-Integración
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR-Regulación
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR-Contenido y
alcance del artículo 122, inciso quinto de la
Constitución Política/PERDIDA DE DERECHOS
POLITICOS-Contenido
INHABILIDADES PARA PERSONAS
NATURALES-Criterios contenidos en el inciso 5 del
artículo 122 de la
Constitución Política
INHABILIDADES
CONSTITUCIONALES-Fundamento
INHABILIDAD INTEMPORAL-Jurisprudencia constitucional
NORMA ACUSADA
E INHABILIDADES INCORPORADAS EN EL ARTICULO 122 DE LA
CONSTITUCION-Supuestos
Los supuestos normativos inhabilitantes
previstos en la norma legal que se revisa, son:
(i) la condena judicial por comisión de delito contra la administración pública
-con pena privativa de la libertad-; (ii) la condena judicial por comisión de
delitos contra el patrimonio del Estado; (iii) la condena judicial por comisión
de delitos relacionados con grupos armados ilegales, crímenes de lesa humanidad
o narcotráfico. Entre tanto, los supuestos fácticos de las
inhabilitaciones incorporadas en el artículo 122 de la
Constitución, son los siguientes: (i) haber sido condenado por delito que
afecte el patrimonio del Estado; (ii) haber dado lugar -el servidor público,
por conducta dolosa o gravemente culposa- a condena judicial de reparación
patrimonial contra el Estado -salvo asunción patrimonial del valor del daño-;
(iii) y haber sido condenado por delitos relacionados con grupos armados
ilegales -concierto para delinquir agravado, rebelión y otros-, delitos de lesa
humanidad o narcotráfico.
NORMA ACUSADA E INHABILIDADES
INCORPORADAS EN EL ARTICULO 122 DE LA
CONSTITUCION-Supuestos en contradicción
La contradicción entre la norma legal
que limita a veinte años el término de inhabilitación y la norma constitucional
que la hace permanente, solamente existe para los siguientes supuestos
inhabilitantes del artículo demandado, relacionados : (i) la condena judicial
por comisión de delitos contra el patrimonio del Estado -y contra la
administración pública solo en cuanto afecten el patrimonio del Estado-; y
(iii) la condena judicial por comisión de
delitos relacionados con grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o
narcotráfico.
SECRETO PROFESIONAL-Inviolabilidad
CONTADOR PUBLICO QUE SE
DESEMPEÑA COMO REVISOR FISCAL-Causal de cancelación
de inscripción
SECRETO PROFESIONAL-Improcedencia en relación con actos de corrupción
SECRETO PROFESIONAL DE LOS
CONTADORES Y REVISORES FISCALES-Alcance
SECRETO PROFESIONAL DE
CONTADOR PUBLICO QUE SE DESEMPEÑA COMO REVISOR FISCAL-Jurisprudencia constitucional
SECRETO PROFESIONAL
ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCION POLITICA-No es absoluto
REMOCION DE REVISOR FISCAL-Jurisprudencia constitucional sobre situaciones que no constituyen
vulneración alguna del secreto profesional
La jurisprudencia de esta Corporación,
ha insistido en que, dados los valores y principios que deben ser protegidos
por la labor que ejercen los revisores fiscales en garantía de las empresas y
sus socios, los terceros y el Estado, no constituye vulneración alguna del
secreto profesional la remoción del revisor fiscal cuando se compruebe que no
denunció oportunamente la situación de crisis del deudor, contenida en el
articulo 118 de la Ley 222 de 1995 (Sentencia C-538 de 1997); ni tampoco la
obligación de informar a la superintendencia cualquier irregularidad de las que
puedan derivarse situaciones que puedan ser causales de suspensión o revocación
del permiso de funcionamiento de las sociedades, contenidas en el articulo 489
c. co. (Sentencia C-062 de 1998); ni frente a la expresión “En relación con
actos de corrupción no procederá el secreto profesional”,  del mismo articulo 7
de la ley 1474 de 2011, al buscar que las operaciones de las empresas se ciñan
a la normatividad y perseguir una finalidad ajustada a la
Constitución.
Referencia: expediente D-8942
Actores: Juan
José Gómez Urueña
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 7º de la ley 1474 de 2011.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
El ciudadano Juan José Gómez Urueña,
demandó la inconstitucionalidad de los artículos 1
-parcial- y 7 de la ley 1474 de 2011.El texto normativo
es el siguiente - apartes demandados con subraya-:
“LEY
1474 DE 2011
(julio
12)[1]
Por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. INHABILIDAD PARA CONTRATAR DE QUIENES INCURRAN EN ACTOS DE CORRUPCIÓN. El literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993 quedará así:
(...)
Las personas
naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión
de delitos contra la
Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el
patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados
con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de
lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o soborno
transnacional, con excepción de delitos culposos.
Esta inhabilidad se
extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus
matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas
abiertas.
La inhabilidad
prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años.
(...)
ARTÍCULO 7o.
RESPONSABILIDAD DE LOS REVISORES FISCALES. Adiciónese un numeral 5) al artículo
26 de la Ley 43 de 1990, el cual quedará así:
5. Cuando se
actúe en calidad de revisor fiscal, no denunciar o poner en conocimiento de la
autoridad disciplinaria o fiscal correspondiente, los actos de corrupción que
haya encontrado en el ejercicio de su cargo, dentro de los seis (6) meses
siguientes a que haya conocido el hecho o tuviera la obligación legal de
conocerlo, actos de corrupción <sic> En relación con actos de corrupción
no procederá el secreto profesional.
(...)”
2. Demanda
2.1. Inconstitucionalidad del artículo
1 de la Ley 1474/11 -parcial-
2.1.1. Pretensión: solicita el actor sea
declarado inconstitucional el aparte subrayado del artículo 1 de la
Ley 1474 de 2011, por vulnerar el inciso 5 del artículo 122 de la
Constitución Política.
2.1.2.
Fundamento de la vulneración del inciso 5º del artículo 122 de la
Constitución Política:
Expresa el actor que la disposición acusada
al establecer la inhabilidad por un término de veinte (20) años, para
participar en licitaciones y celebrar contratos con entidades estatales, a “Las
personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la
comisión de delitos contra la
Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el
patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados
con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de
lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior”, contraría la
inhabilidad establecida en el artículo 122 de la
Carta Política: por cuanto esta última, no tiene una limitación temporal, sino
que se encuentra definida como una inhabilidad de carácter permanente.
Manifiesta el accionante, que reconoce la
libertad de configuración del legislador que se evidencia en el artículo 122
constitucional, al establecer que lo previsto en ese artículo se entiende “sin
perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley”, pero que dicha
libertad no le permite contrariar disposiciones de rango constitucional.
Puntualiza que la norma constitucional no
solo no fija límite temporal a las inhabilidades, sino que el propio texto
constitucional dice que la inhabilidad se impone sobre quienes hayan cometido
los delitos descritos en el artículo 122, “en cualquier tiempo”, lo que
confirma que se trata de una inhabilidad intemporal. Entonces, la oposición de
la norma legal a la Constitución es evidente.
2.2. Inconstitucionalidad del artículo
7 de la Ley 1474/11
2.2.1. Pretensión: el actor solicita sea
declarado inconstitucional el artículo 7º de la
Ley 1474 de 2011, por vulnerar el artículo 74 de la
Constitución Política.
2.2.2.
Fundamento de la vulneración del artículo 74 de la
Constitución Política.
El artículo 74 constitucional establece la
inviolabilidad del secreto profesional. Y al señalarse como causal de
cancelación de la tarjeta profesional de contador que, quien actuando como
Revisor Fiscal no denuncie o ponga en conocimiento de la autoridad
disciplinaria o fiscal correspondiente los actos de corrupción que haya
encontrado en el ejercicio de su cargo -dentro de los seis (6) meses siguientes
a que haya conocido el hecho o tuviera obligación legal de conocerlo-, se viola
la Constitución, pues se sanciona el derecho a guardar la reserva profesional.
Del mismo, se desconoce directamente el artículo 74 de la
Constitución, en la disposición que dispone que frente a los actos de
corrupción no procede el secreto profesional.
Expresa el actor que la norma acusada no
solo contraviene en forma manifiesta el artículo 74 constitucional, sino que
carece de precisión, al no enunciar un catálogo de actos considerados de
corrupción, al cual puedan acudir los revisores fiscales al momento de ejercer
el cargo, con el fin de denunciar a sus clientes.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas
3.1. Ministerio de Justicia y del Derecho
Debe inhibirse la
Corte frente al cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la ley
1474/11, por cuanto el cargo carece de certeza, especificidad y suficiencia, al
fundarse en la violación de normas infra-constitucionales, por una parte, y por
cuanto no reúne la carga argumentativa mínima para que pueda darse un juicio de
constitucionalidad.
3.2. Departamento Nacional de Planeación
3.2.1. El artículo 1º de la
Ley 1474/11, es constitucional, toda vez que la inhabilidad prevista  en dicho
literal se extenderá por el término de 20 años, pues mientras existan delitos
excluidos de la previsión constitucional, el mismo tiene sentido.
3.2.2. El artículo 7 demandado debe ser
declarado exequible, por no vulnerar la inviolabilidad del secreto profesional,
en razón de que dada la naturaleza del cargo de revisor fiscal y su labor en la
prevención en la gestión empresarial, este debe cumplir unos deberes que no
puede soslayar y que refuerzan su carácter de fedatario público.
3.3. Contaduría General de la
Nación
El artículo 7º de la
Ley 1474/11, debe ser declarado exequible, pues indica que los actos de
corrupción son una excepción al secreto profesional  de los revisores fiscales,
afirmación que tiene su sustento además del artículo 34, numeral 24 del Código
Disciplinario Único, en los artículos 10 y 63 de la
Ley 43/90 y no contraviene el artículo 74 de la
Carta Política.
3.4. Universidad Sergio Arboleda
3.4.1. La norma del artículo 1º debe ser
declarada exequible, por cuanto la ampliación de las inhabilidades de los
contratistas dentro del nuevo estatuto anticorrupción, no excede los límites de
libertad de configuración del legislador, al consultar los límites de la
defensa del interés público en especial en el manejo de los recursos del
Estado.
3.4.2.
El artículo 2º, sobre la violación del secreto profesional, debe ser declarado
exequible por lo siguiente: puede exigirse al revisor fiscal el deber de denuncia
de hechos de corrupción, ya que al ser éste garante del interés general, en
ejercicio de tal garantía debe poner en conocimiento de las autoridades
competentes las actuaciones no ajustadas a la ley que por tratarse de asuntos
de corrupción afectan el interés público.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[2]
4.1. Frente a la demanda de
inconstitucionalidad del artículo 1 de la ley 1474 de 2011, debe declararse
exequible condicionadamente en lo que se refiere a: delitos que afecten el
patrimonio del Estado, delitos relacionados con pertenencia, promoción o financiación
de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad y narcotráfico en
Colombia o el exterior, bajo el entendido de que respecto de éstos no procede
la excepción de los delitos culposos  y de que el termino de inhabilidad no
esté limitado a 20 años.
4.2. Lo anterior, por cuanto en los delitos
en que la norma acusada reproduce lo previsto en la disposición constitucional,
no es admisible que establezca ninguna diferencia respecto de ésta ultima,
como lo serían, los delitos culposos yal término de 20 años para la inhabilidad
para contratar.
4.3. En relación con el artículo 7
demandado, solicita que frente a la petición de inconstitucionalidad del
artículo 7 de la Ley 1474/11, por tratarse de la misma norma acusada con argumentos
similares, dentro del proceso D-8682 que cursa en la
Corte, se tenga presente lo conceptuado en el mismo y recomienda estarse a lo
resuelto en el fallo correspondiente.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Corte es
competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política.
2. Revisión de aptitud de los cargos
2.1. Aptitud del cargo formulado contra el artículo 1 de la ley
1474/11
La Sala observa que el demandante indicó las razones específicas, concretas y explícitas por las
cuales se estima violado el artículo presuntamente vulnerado, generando una
duda que amerita el análisis de fondo de la disposición acusada. En efecto, el
actor considera, sin desconocer la libertad de configuración del Legislador,
que dicha libertad en el presente caso se encuentra limitada por el artículo
122 CP, que previó una inhabilidad permanente para unos especiales eventos
-delitos que afecten el patrimonio del Estado, aquellos relacionados con la
pertenencia, promoción y financiación de grupos armados al margen de la ley y
narcotráfico-, por lo que dicha disposición, si bien permite que el legislador
regule otros eventos y establezca sanciones distintas, impide que a través de
una ley se disponga una consecuencia jurídica inferior a la prevista en la
norma constitucional. Por tanto, examinará de fondo la demanda, en relación con
el presente cargo.
2.2. Cosa juzgada constitucional
respecto del artículo 7 de la Ley 1474/11
2.2.1. Con posterioridad al auto admisorio
de la presente demanda, la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la
constitucionalidad parcial del artículo 7 de la
Ley 1474 de 2011, mediante sentencia C-200 del 14 de marzo de 2012, en la que
resolvió:
“Declarar EXEQUIBLE la expresión “En
relación con actos de corrupción no procederá el secreto profesional” contenida en el articulo 7 de la
Ley 1474 de 2011, por los cargos estudiados en la presente providencia.”
2.2.2. En el presente caso, la norma
demandada por el actor es la totalidad del artículo 7 de la ley 1474 de 2011.
Esta norma, según lo anotó la Corte en sentencia C-200 de 2012, contiene dos
expresiones diferentes, aunque estrechamente relacionadas: una primera, que
dispone una sanción de cancelación de la inscripción para el contador -revisor
fiscal-, por  omitir su deber de denuncia administrativa y fiscal de actos de
corrupción; y una segunda, que le impide alegar el secreto profesional para
justificar la denuncia de tales actos de corrupción.
2.2.3. En el proceso que culminó con la
sentencia C- 200 de 2012, lo atacado correspondía a la segunda parte de la
norma. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el presente actor invoca los
mismos cargos de violación del secreto profesional contenido en el artículo 74
de la Carta Política, no procede un nuevo estudio de constitucionalidad sobre
la expresión acusada y hallada constitucional. Así, frente a la expresión “En
relación con actos de corrupción no procederá el secreto profesional.”, la
Corte Constitucional decidirá estarse a lo resuelto en la citada providencia.
2.2.4. Procederá la
Corte, en cambio, al estudio de la primera parte del artículo 7 de la
Ley 1474/11 acusado, que dice:
“ARTÍCULO 7o.
RESPONSABILIDAD DE LOS REVISORES FISCALES. Adiciónese un numeral 5) al artículo
26 de la Ley 43 de 1990, el cual quedará así: son causales de cancelación de la
inscripción de un Contador Público las siguientes: “5.Cuando se actúe en
calidad de revisor fiscal, no denunciar o poner en conocimiento de la autoridad
disciplinaria o fiscal correspondiente, los actos de corrupción que haya
encontrado en el ejercicio de su cargo, dentro de los seis (6) meses siguientes
a que haya conocido el hecho o tuviera la obligación legal de conocerlo, actos
de corrupción.<sic>”.
2.3. Integración Normativa
2.3.1. La
norma demandada es el ámbito normativo del control del tribunal constitucional,
no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones no atacadas por
el accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la ampliación del
control a otros enunciados normativos no demandados expresamente, esto es,
realizar una integración normativa: (i) para completar el sentido de la
disposición demandada con otros enunciados inescindiblemente relacionados con
ella y poder confrontarla con la
Constitución; (ii)  para extender el efecto de la decisión a otras
disposiciones de igual contenido normativo; (iii) para evitar que una decisión
de inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto supérstite. La
primera modalidad de integración normativa es la proposición jurídica completa;
la segunda y tercera, la unidad normativa completa.
2.3.2. Para
conformar la unidad normativa[3], la
Corte Constitucional ha afirmado debe existir una relación “intima e
inescindible” entre la disposición acusada y aquella respecto de la cual se
integra, de manera tal que resulte indispensable extender el examen de
constitucionalidad a esta ultima[4]. Así, la
Corte hará integración normativa del inciso final demandado del articulo 1 de
la ley 1474/11 con el resto del articulado, por la relación directa y
necesaria entre ambas proposiciones, basada en que los incisos precedentes
que se integran se hallan supuestos normativos a los que se aplica el termino
de inhabilidad del inciso final demandado. De este modo, la disposición que
examinará la Corte, será la siguiente:
ARTÍCULO 1o. INHABILIDAD PARA
CONTRATAR DE QUIENES INCURRAN EN ACTOS DE CORRUPCIÓN. El literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993 quedará así:
(...)
Las personas
naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión
de delitos contra la
Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el
patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados
con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de
lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o soborno
transnacional, con excepción de delitos culposos.
Esta inhabilidad se
extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus
matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas
abiertas.
La inhabilidad
prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años.”
3. Problema jurídico constitucional
De acuerdo
con lo anterior, los problemas jurídicos a resolver son:
3.1. ¿Vulnera el inciso 5 del artículo 122
constitucional el artículo 1 de la Ley 1474 de 2011, al establecer que la
inhabilidad para participar en licitaciones y celebrar contratos con las
entidades estatales, de las personas naturales que hayan sido declaradas
responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la administración
publica, cuya pena sea privativa de la libertad o quienes hayan sido condenados
por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior
se extenderá por 20 años?
3.2. ¿Contraviene el artículo 74 de la
Constitución Política sobre la inviolabilidad del secreto profesional, el
aparte del artículo 7 de la Ley 1474 de 2011, que contempla que será causal
para la cancelación de la inscripción de Contador Público que actuando en
calidad de Revisor Fiscal, omita el deber de denuncia de los actos de
corrupción que haya encontrado en el ejercicio de su cargo?
4. Vulneración del artículo 122 de la
Constitución, inciso 5: por el artículo 1 -parcial- de la ley 1474 de 2011
(Cargo primero)
4.1. El concepto de inconstitucionalidad
en la demanda
4.1.1. El actor alega que la disposición acusada, al establecer que la inhabilidad para
participar en licitaciones y celebrar contratos con entidades estatales de las “personas
naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión
de delitos contra la
Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el
patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados
con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de
lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior”, tendrá un
término de 20 años, viola el artículo 122 de la
Carta Política, que establece que dicha inhabilidad es intemporal y
permanente.
4.1.2. El concepto de la violación alegada
se cifra en que la expresión “en cualquier tiempo” -inciso 5 del
artículo 122 constitucional-, alude a los diversos supuestos contenidos en
dicho inciso para efectos de establecer como permanentes las inhabilidades allí
previstas.
4.2. El contexto normativo y la norma
demandada
4.2.1. La
Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte las disposiciones  acusadas, “por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública” surge como consecuencia de la necesidad de introducir
nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales de la lucha
contra la corrupción, propendiendo subsanar e integrar aquellos aspectos en los
cuales se requiere una acción contundente. Indicó el Ministro del Interior y de
Justicia, en la exposición de motivos[5],
“La corrupción es
uno de los fenómenos más lesivos para los Estados modernos, pues a través del
mismo se vulneran los pilares fundamentales de la democracia y se desvían
millonarios recursos en perjuicio de las personas menos favorecidas.  Las
personas menos favorecidas. Por esta razón, Colombia ha ratificado tratados y
convenios internacionales en desarrollo de los cuales se han aprobado leyes y
decretos tendientes a perseguir este flagelo[6].
Sin embargo, en el
Barómetro Mundial de la Corrupción del año 2009 de Transparencia Internacional,
Colombia ocupó el puesto 74 entre 184 países objeto de estudio, situación que
demuestra claramente que pese a que se han realizado esfuerzos importantes para
la reducción de este fenómeno, los mismos deben aumentarse y focalizarse,
orientándose en sectores específicos, para el diseño de una política pública
eficaz para la lucha contra la corrupción.
Esta situación ha
sido reconocida por todos los sectores de nuestra sociedad y, por ello, la
presente ley es fruto de un diálogo propositivo y de la colaboración entre el Gobierno
Nacional, la Procuraduría General de la
Nación, la Fiscalía General de la
Nación, la Contraloría General de la
República, la Auditoría General de la
República, la academia, la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales
dedicadas a la lucha contra la corrupción, lo cual ha permitido la elaboración
de medidas administrativas, disciplinarias, penales,  fiscales y educativas que
desarrollan una política integral del Estado en contra de este fenómeno.”
La ley quedó estructurada en capítulos, en
los que se articulan los elementos tendientes a la implementación de una
política integral de lucha contra la corrupción,  así:  el Capítulo I se ocupa
de las medidas administrativas para la lucha contra la corrupción;  el Capítulo
II hace alusión a los temas penales, como la exclusión de ciertos beneficios,
la creación de nuevos tipos penales, la ampliación de los términos de
prescripción y de investigación, entre otros; el Capítulo III trata sobre
medidas disciplinarias, en las que se resalta la ampliación de los términos de
prescripción de la acción y la sanción disciplinaria y la modificación del
procedimiento disciplinario a fin de hacerlo más expedito; el Capítulo IV
regula lo relativo al lobby o cabildeo; el Capítulo V se refiere a los
organismos especiales para la lucha contra la corrupción, como las Comisiones
Nacional de Moralización y Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción y el
fortalecimiento del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia,
Trasparencia y Lucha contra la Corrupción; el Capítulo VI hace alusión a
medidas institucionales y pedagógicas en materia de lucha anticorrupción; el Capítulo
VII aborda medidas sobre contratación pública y por último, el Capítulo VIII se
relaciona con las normas de control fiscal.
4.2.2. El
artículo 1 de la Ley 1474/11subrogó el literal j) del numeral 1 del artículo 8
de la Ley 80 de 1993 o estatuto general de contratación pública, adicionado en la
Ley 1150/07.El artículo 8 de la Ley 80/93 alude a “inhabilidades e
incompatibilidades” para contratar. Su numeral 1 se ocupa de las primeras,
y precisa que son “inhábiles para
participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las
entidades estatales” las personas incursas en los  supuestos desarrollados en
los literales desde a) hasta i), para algunos de los cuales prevé términos de
inhabilidad por cinco años. Decía el
artículo 8 original de la Ley 80/93:
(Ley 80/93). Artículo 8o. de
las inhabilidades e incompatibilidades para contratar.
“1o. Son inhábiles
para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las
entidades estatales:
a) Las personas que
se hallen inhabilitadas para contratar por la
Constitución y las leyes.
(…)
i) Los socios de
sociedades de personas a las cuales se haya declarado la caducidad, así como
las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a
dicha declaratoria.
(…)”
Fue la Ley 1150/07 -artículo 18-, la que adicionó
inicialmente el literal j) del numeral primero del artículo 8 de la
Ley 80/93, en relación con las “inhabilidades para contratar”. Allí el
Legislador decidió inhabilitar para contratar con el Estado a personas condenadas
por una serie de delitos contra la administración pública y el patrimonio del
Estado -y sus equivalentes en otras jurisdicciones-, sin sujetar la duración de
estas inhabilidades a los cinco años previstos en la norma reformada para otros
supuestos ni a otra limitación temporal. Dijo el Legislador en esta ocasión:
Ley 1150/07. Artículo 18.
De las inhabilidades para contratar.
Adiciónese un
literal j) al numeral 1 y un inciso al parágrafo 1o, del artículo 8º de la
Ley 80 de 1993, así:
“Artículo 8º:
(…)
j) Las personas
naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión
de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus
modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras
jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean
socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.
(…)”
Finalmente, el artículo 1 de la
Ley 1474/11 subrogó el literal j) del numeral 1 del artículo 8 de la
Ley 80 -adicionado por la Ley 1150/07-.Así,
la disposición legal que contiene el aparte demando, es la siguiente:
Ley 80/93.
“(….)
Artículo 8º (adicionado
por el artículo 1 de la Ley 1474/11 que subrogó el artículo 18 de la
Ley 1150/07). De las inhabilidades e incompatibilidades para contratar.
1o. Son inhábiles
para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las
entidades estatales:
(…)
j) Las personas
naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión
de delitos contra la
Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el
patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados
con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de
lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o soborno
transnacional, con excepción de delitos culposos.
Esta inhabilidad se
extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus
matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas
abiertas.
La inhabilidad
prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años.” (Subraya del aparte demandado fuera del
original)
4.2.3. De este
modo, la norma demandada parcialmente -artículo 8 de la
Ley 80/93, modificada en su literal j) por el artículo 1 de la
Ley 1474/11-, trae los siguientes contenidos básicos:
4.2.3.1. Regula
el tema de inhabilidades de personas naturales y jurídicas para contratar
-participar en licitaciones y celebrar contratos- con entidades estatales.
4.2.3.2.
Establece los siguientes supuestos normativos de la inhabilidad contractual-sin perjuicio de lo previstos en otras disposiciones de la
Ley 80/93-: (i) la condena judicial por comisión
dolosa de delito contra la administración pública -con pena privativa de la
libertad-o el patrimonio del Estado; (ii) la condena judicial por comisión
dolosa de delitos relacionados con grupos armados ilegales, crímenes de lesa
humanidad o narcotráfico.
4.2.3.3. La
inhabilidad para la contratación con el Estado que recae sobre los sujetos
condenados por los delitos enunciados, se hace extensiva a determinados tipos
de sociedades de las que éstos sean socios.
4.2.3.4. Finalmente, esta inhabilidad se
mantiene por un término de veinte años. Contra esta disposición se dirige la
demanda.
4.3. Contenido y alcance del artículo 122, inciso quinto de la
Constitución Política
La norma
parcialmente demandada, a juicio del actor, contraviene lo dispuesto por el
Constituyente en el artículo 122 de la
Carta Política, el cual también ha sido objeto de sucesivas modificaciones
cuyo recorrido ayuda a su mejor comprensión.
4.3.1. La
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en el título V de la
Carta Política sobre la Organización del Estado, incluyó el régimen de la
función pública. El artículo 122 de la
Constitución Política fue originalmente aprobado por el Cuerpo Constituyente,
en los siguientes términos:
Artículo 122. No
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y
para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en
la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto
correspondiente.
Ningún servidor
público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
Antes de tomar
posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo
solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.
Dicha declaración
sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas
del servidor público.
Sin perjuicio de
las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea
condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas”.[7]
(Subraya fuera de texto original)
Se aprecia que el inciso quinto: (i)
estableció una inhabilidad para el desempeño de funciones públicas -no para
contratar-; (ii) consagró como supuesto normativo de la inhabilitación la
condena por delitos contra el patrimonio del Estado; (iii) no estableció límite
temporal a la vigencia de tal  inhabilidad.
4.3.2. El artículo 1 del
Acto Legislativo No 1 de 2004[8]
modificó el inciso 5º del artículo 122 de la
Constitución. Esta disposición, aprobada en Referendo Constitucional por el
Pueblo, introdujo restricciones notables, en el propósito de garantizar
condiciones de eficiencia, idoneidad, transparencia, publicidad y moralidad
administrativa, con el siguiente texto:
“Artículo 1o.
Pérdida de derechos políticos. El quinto inciso del
artículo 122 de la
Constitución Política quedará así:
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley,
no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni
elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o
por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido
condenados, en cualquier tiempo, por la
Comisión de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya
dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa,
así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea
condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su
patrimonio el valor del daño.” (Subraya fuera del original)
En esta ocasión, se reiteró como supuesto
normativo:(i) la condena por delito cometido por cualquier persona contra el
patrimonio del Estado, agregando (ii) la conducta dolosa o gravemente culposa
de servidor público -calificada judicialmente- que haya dado lugar a la condena
patrimonial del Estado -excepto haber asumido el valor del daño-.
También la consecuencia jurídica fue
modificada: la (i) inhabilidad para el desempeño de funciones públicas se
cambió por la de ser designado servidor público. Y se amplió el cuadro de
inhabilidades a la (ii) inscripción y elección a cargo de elección popular, y a
la (iii) celebración de contratos con el Estado. La expresión “en cualquier
tiempo” referida explícitamente al supuesto normativo de la condena por
delito contra el patrimonio estatal, revela la intemporalidad de la inhabilidad
prevista.
4.3.3. Posteriormente, el artículo 4 del
Acto legislativo 1 de 2009,  modificó nuevamente el inciso final del artículo
122 de la
Constitución Política, ampliando los supuesto de hecho que dan lugar a las
inhabilidades anteriores, así:
“ARTÍCULO 4. El
inciso final del artículo 122 de la
Constitución Política quedará así:
Sin perjuicio de
las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como
candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como
servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona,
contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo,
por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan
sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico en Colombia y el exterior.”
Tampoco quien haya dado lugar, como servidores públicos
(sic), con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por
sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación
patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.
(Subraya fuera del original)
Esta nueva norma
constitucional introduce un nuevo supuesto fáctico, cuya realización da lugar a
las mismas inhabilidades previstas en el Acto Legislativo 1 de 2004. La
condición de hecho agregada a la norma consiste en haber recibido condena
judicial por delitos relacionados con grupos armados ilegales, crímenes de lesa
humanidad o narcotráfico.
4.3.4. En síntesis, el inciso 5 del
artículo 122 vigente, consagra las siguientes prescripciones:
4.3.4.1. Establece inhabilidades para
personas naturales (i) ser inscrito o elegido a cargo de elección popular, (ii)
ser designado servidor público, (iii) celebrar contratos con el Estado
-directamente o por persona interpuesta-.Ésta última, es la que ocupa a la
Corte en el presente caso.
4.3.4.2. Sienta como supuestos fácticos de
las inhabilitaciones, los siguientes: (i) haber sido condenado cualquier
persona natural por delito que afecte el patrimonio del Estado; (ii) haber dado
lugar el servidor público, por conducta dolosa o gravemente culposa, a condena
judicial de reparación patrimonial contra el Estado -salvo asunción patrimonial
del valor del daño-; (iii) y haber sido condenado cualquier persona natural por
delitos de pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales,
delitos de lesa humanidad o narcotráfico.
4.3.4.3. Del análisis de la reforma
introducida, se observa que permanece la intemporalidad de la inhabilidad,
derivada de que la ocurrencia de los supuestos de hecho puede haber sucedido en
“cualquier tiempo”.
4.4. La expresión “en cualquier
tiempo” del artículo 122 de la
Constitución -inciso 5- y el establecimiento de inhabilidades constitucionales
permanentes
4.4.1. La exégesis del artículo 122 de la
Constitución no admite duda sobre la voluntad del Constituyente -tanto del
Pueblo en el Referendo Constitucional de 2003 como del Congreso de la
República en el Acto Legislativo de 2009-, de prever inhabilidades vitalicias
en cabeza de personas que realizan las conductas delictivas allí descritas y
son halladas penalmente responsables. Así, al consagrar que la condena
judicial, generadora de tales inhabilidades, es aquella que haya podido ocurrir
“en cualquier tiempo”, está indicando que el transcurso delos días no
habrá de incidir en el levantamiento o eliminación de la misma. En otras
palabras, por la entidad de los bienes públicos a proteger -la moralidad e
integridad públicas- y la finalidad que se persigue -la lucha contra la
corrupción y el delito-, es voluntad del Constituyente no admitir límites de
extensión de las inhabilidades del artículo 122 superior ni condiciones de rehabilitación
de quien se haya hecho acreedor a ellas.
4.4.2. La
Corte, en relación con las inhabilidades consagradas en el artículo 122
constitucional, ha concluido que son intemporales. Veamos:
4.4.2.1.
En la Sentencia C-038 de 1996, la
Corte Constitucional declaró inexequible la citada norma por considerar que la
inhabilidad consagrada en el articulo 122 Superior es una inhabilidad
intemporal que, por su misma naturaleza, impide tiempos inferiores de purga. El
sustento de su decisión es el siguiente:
“10. La naturaleza
constitucional de la inhabilidad, sólo permite que la ley entre a determinar su
duración, si la misma Constitución ofrece sustento a esta posibilidad. Por esta
razón, la diferencia entre las nociones de inhabilidad y rehabilitación legal,
en modo alguno contribuye a esclarecer el asunto debatido. En realidad, la
rehabilitación se define por una determinada ley que, al establecer un término
preciso a la inhabilidad constitucional, habrá de requerir justificación
autónoma en la Constitución.
4.4.2.2. En sentencia C- 38 de 1996, dijo:
“La
Constitución señala que “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni
arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” (C.P.
art. 28). De la interpretación sistemática de este precepto y de las
disposiciones de los artículos 122 y 179-1 y 9 de la
Carta, puede concluirse que la prohibición de la imprescriptibilidad de las
penas, no cobija a las inhabilidades que el mismo Constituyente ha instituido,
así éstas tengan carácter sancionatorio.”
4.4.2.3. Posteriormente, en sentencia C-209
de 2000 -sobre el numeral 1° del artículo 43 de la
Ley 136 de 1994 que también consagró una inhabilidad intemporal para ser
concejal, consistente en haber sido condenado por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad-, la Corte reiteró la jurisprudencia anteriormente
sentada, y declaró la exequibilidad de la disposición con base, entre otras, en
las siguientes consideraciones:
“Tampoco podría
calificarse de inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce
a la prohibición allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta
Corporación y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad “sin límite de
tiempo”, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes penales,
esto es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni culposos, no
conllevan un desconocimiento del Estatuto Superior -particularmente del
principio de imprescriptibilidad de las penas- toda vez que el fundamento de su
consagración no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la
manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer el interés general. Es
así como la propia Constitución Política le reconoce efectos intemporales a
esta causal de inhabilidad –la referida a la existencia de sentencia judicial
condenatoria -, cuando directamente la regula para los congresistas (art.
179-1), el Presidente de la República (art. 197) y el Contralor General
(art.267).
“En realidad, las normas
que prohíben el ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a
pena privativa de la libertad sin límite de tiempo –lo ha dicho la
Corte -, antes que juzgarse a partir de la sanción impuesta al ciudadano,
deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio
del cargo, pues de este modo no sólo se logra conservar incólume la idoneidad
del servidor público en lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus
funciones, sino también permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de
confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de interés general, pues hace
suponer que éstos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento
no ha sido objeto de reproche jurídico alguno.”
4.4.2.4. En Sentencia C-1212 de 2001, la
Corte dispuso:
“En primer lugar,
debe la Corte aclarar al actor que si bien la
Constitución consagra determinadas inhabilidades a perpetuidad, como aquella
que se origina en una condena por la comisión de un delito contra el erario
público (art. 122), o las que se aplican para determinados cargos, como es el
caso de los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la
República (art. 197), los magistrados de la
Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo
Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de la
Nación (art. 249) o el Contralor General de la
República (art. 267), no significa que el legislador carezca de facultades
para establecer otras inhabilidades de carácter intemporal.
“La consagración de
inhabilidades con una vigencia indefinida no viola la
Constitución, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente
los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función
pública. Como se vio anteriormente, la disposición parcialmente acusada es
respetuosa de estos límites impuestos al legislador.”
4.4.2.5. La
Sentencia C- 373 de 2002, dijo:
“En relación con la
intemporalidad de la inhabilidad cuestionada, la
Corte debe reiterar la postura mantenida en múltiples pronunciamientos en el
sentido que las inhabilidades no constituyen penas impuestas por la comisión de
delitos sino impedimentos para acceder a cargos o funciones públicas,
establecidos por la Constitución y por la ley con la finalidad de garantizar la
realización de los fines estatales, el cumplimiento de los principios de la
administración pública y el aseguramiento del interés general aún sobre el
interés particular que pueda asistirle al particular afectado con tales
inhabilidades. Ello con la necesaria implicación que al no tratarse de penas o
medidas de seguridad impuestas por la comisión de conductas punibles, las
inhabilidades no quedan sujetas a la proscripción de la imprescriptibilidad
dispuesta por el artículo 28 de la Carta.”
4.4.3. En síntesis, la propia Constitución
establece la naturaleza intemporal de las inhabilidades consagradas en su
artículo 122. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el
carácter permanente de ellas, al punto que, por no tratarse de sanciones
punitivas, hasta el Legislador puede establecerlas de no existir objeción
constitucional.
En suma, salvo prescripción constitucional
diferente, las personas en quienes se realicen los supuestos normativos
inhabilitantes descritos en los incisos 5 y 6 artículo 122 constitucional,
sobrellevarán inhabilidad vitalicia para ser inscritos o elegidos a cargos de
representación popular, para ser designados servidores públicos y para celebrar
contratos con el Estado.
4.5. Análisis del caso
4.5.1. Interpretadas las inhabilidades del
artículo 122 constitucional como permanente, es evidente la contradicción entre
la norma superior y la disposición demandada del artículo 8 de la
Ley 80 -adicionado por el artículo 1 de la
Ley 1474/11-. En efecto, mientras la
Constitución no admite el límite  de las inhabilidades, la disposición legal
dispone su extensión “por un término  de veinte (20) años”. Así, la
Corte encuentra este enunciado legal contrario al artículo 122 dela
Constitución. Sin embargo, el artículo demandado contiene aplicaciones de la
extensión veintenaria de la inhabilidad contractual, que no contravienen las
disposiciones del artículo 122.De allí surge la necesidad de precisar el
alcance de la contradicción entre la norma legal y la
Constitución.
Como soporte de lo antes expuesto, se
contrastan los textos de la disposición acusada y el artículo 122 Superior:
Disposición demandada
Articulo 122 de la
Constitución Política
Inhabilidades
para contratar con el Estado
Inhabilidad general para ser candidato a
cargo de elección popular, elegido o designado como servidor público, y para
celebrar directamente o por interpuesta persona contratos con el Estado
Personas
naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la
comisión de delitos contra la Administración Pública, cuya pena sea privativa de la libertad.
O que
afecten el patrimonio del Estado
Quienes
hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que
afecten el patrimonio del Estado
O quienes hayan sido condenados por
delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia en el exterior
O quienes
hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción,
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico en Colombia o en el exterior
O soborno transnacional
Con excepción de los delitos culposos
Inhabilidad se extiende a sociedades en
que tales personas sean socias, a sus matrices y subordinadas, con excepción
de las sociedades anónimas abiertas.
Tampoco quien haya dado lugar, como
servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así
calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una
reparación patrimonial, salvo que se asuma con cargo a su patrimonio el valor
del daño
Inhabilidad por 20 años
4.5.2. Sea lo primero indicar que la norma
demandada, esto es el artículo 8 de la Ley 80/93 adicionado con un literal j)
de su numeral 1º por el artículo 1 de la Ley 1474/11, se ocupa únicamente de la
inhabilidad para contratar con el Estado -celebrar contratos y participar en
licitaciones-, una de las tres reguladas en el artículo 122 constitucional.
Los supuestos normativos inhabilitantes
previstos en la norma legal que se revisa, son:
(i) la condena judicial por comisión de delito contra la administración pública
-con pena privativa de la libertad-; (ii) la condena judicial por comisión de
delitos contra el patrimonio del Estado; (iii) la condena judicial por comisión
de delitos relacionados con grupos armados ilegales, crímenes de lesa humanidad
o narcotráfico. Entre tanto, los supuestos fácticos de las
inhabilitaciones incorporadas en el artículo 122 de la
Constitución, son los siguientes: (i) haber sido condenado por delito que
afecte el patrimonio del Estado; (ii) haber dado lugar -el servidor público,
por conducta dolosa o gravemente culposa- a condena judicial de reparación
patrimonial contra el Estado -salvo asunción patrimonial del valor del daño-;
(iii) y haber sido condenado por delitos relacionados con grupos armados
ilegales -concierto para delinquir agravado, rebelión y otros-, delitos de lesa
humanidad o narcotráfico.
De este modo, la contradicción entre la
norma legal que limita a veinte años el término de inhabilitación y la norma
constitucional que la hace permanente, solamente existe para los siguientes
supuestos inhabilitantes del artículo demandado, relacionados : (i) la condena
judicial por comisión de delitos contra el patrimonio del Estado -y contra la
administración pública solo en cuanto afecten el patrimonio del Estado-;[9]
y (iii) la condena judicial por comisión de
delitos relacionados con grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o
narcotráfico.
4.5.3. En síntesis, resulta contrario a la
Constitución la fijación de un término de veinte años de extensión a la
inhabilidad para “participar en licitaciones o concursos y para celebrar
contratos con las entidades estatales”(numeral 1º del artículo demandado),
de “las personas naturales que hayan sido declaradas responsables
judicialmente por la comisión de delitos: (i) que “afecten el patrimonio
del Estado”; (ii) relacionados con “la pertenencia, promoción o
financiación de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad o narcotráfico en
Colombia o en el exterior”. El límite veintenario a la inhabilidad
contractual por delitos contra “la administración pública” y el “soborno
transnacional”, será igualmente inconstitucional en la medida en que las
conductas que afecten patrimonialmente al Estado; de lo contrario, las personas
condenadas por tales ilícitos quedarán sujetas a una inhabilidad en materia de
contratación estatal de veinte años, en los términos del inciso demandado.
4.6.
Conclusión
Con base en lo expresado, la
Corte Constitucional declarará la inconstitucionalidad de las expresiones “o
que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por
delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o el exterior”, del
articulo 1 de la Ley 1474 de 2011 por regular supuestos normativos previstos en
el articulo 122 de la Constitución a los que la norma superior ya había
atribuido una consecuencia jurídica diferente, esto es, la inhabilidad
permanente. Así, la expresión demandada – “La inhabilidad prevista en este
literal se extenderá por un término de veinte (20) años”- y el resto del
articulado integrado se encontrará exequible, de modo que tal término solo
podrá tener aplicación en los demás supuestos del artículo 1 de la ley 1476/11,
ajenos a las prescripciones del 122 constitucional[10].
5. Cargo formulado en contra el artículo
7º de la ley 1474 de 2011
5.1. Concepto de inconstitucionalidad
de la demanda
En esencia, la acusación de
inconstitucionalidad planteada por el actor se encuentra dirigida a la violación
de la inviolabilidad del secreto profesional establecido por la
Carta Política en el artículo 74, al establecerse en el artículo demandado,
como causal de cancelación de la tarjeta profesional de contador, la omisión
del deber de denuncia frente a actos de corrupción. A juicio del actor,
mientras en el artículo 74 constitucional “se establece de manera
categórica  que el secreto profesional es inviolable”, en la disposición
demandada se le impone el deber de denunciar o poner en conocimiento de las
autoridades los “actos de corrupción que haya encontrado en el ejercicio del
cargo de revisor fiscal” so pena de cancelación de su inscripción como
contador público, lo que configura la vulneración de la
Constitución.
5.2. Alcance de la norma demandada y el
contexto normativo
5.2.1. La norma demandada por el actor es
la totalidad del artículo 7 de la ley 1474 de 2011, que adicionó el numeral 5º
al artículo 26 de la Ley 43 de 1990, en lo relativo a las causales cancelación
de la tarjeta profesional de contador, disposición que contiene dos
expresiones: (i) una primera parte del contenido del numeral 5 que dispone una
sanción para el contador, en función de revisor fiscal, que omita su deber de
denuncia sobre actos de corrupción; (ii) una segunda parte del enunciado legal
que consagra que “en relación con actos de corrupción no procederá el
secreto profesional”.
5.2.2. El artículo 7, demandado en su
totalidad, adiciona el artículo 26 de la Ley 43 de 1990. Dicha ley reglamenta
la profesión de contador público. En ella se establece que, en desarrollo de
funciones de inspección y vigilancia, una Junta Central de Contadores será el
Tribunal Disciplinario de la profesión (art. 15), encargada de velar por el
cumplimiento de las normas sobre ética profesional y porque el ejercicio
profesional de la
Contaduría Pública sólo  pueda ser ejercicio por contadores públicos
debidamente inscritos. Las sanciones que prevé la ley van desde la amonestación
para las fallas leves, la multa y la suspensión, hasta la cancelación de la
inscripción (art. 23). Tal cancelación deriva de varios tipos de conductas
reprochables: unas relativas a la obtención de la inscripción, al ejercicio
profesional estando suspendido y a la reincidencia en suspensión; otras
consistentes en la comisión de delitos contra la fe pública, la propiedad, la
economía nacional o la administración de justicia, en el ejercicio de la
profesión (art. 26).
La disposición demandada agrega, como
casual de cancelación de la inscripción como contador público -e inhabilidad
para el ejercicio de dicha profesión-, la omisión de denuncia o puesta en
conocimiento de las autoridades disciplinarias o fiscales de actos de
corrupción de que tenga conocimiento en ejercicio de su cargo, frente a los
cuales no procede el secreto profesional.
5.2.3. Como se indicó en esta sentencia
(II, 2.2.), éste tribunal ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia
C- 200 de 2012 sobre la expresión “En relación con actos de corrupción no
procederá el secreto profesional”, contenida en la disposición acusada, por
el mismo cargo, motivo por el cual no procede un nuevo pronunciamiento de
constitucionalidad sobre la citada expresión, correspondiendo en la presente
providencia el estudio de la primera parte del articulo acusado que establece:
“ARTÍCULO 7o.
RESPONSABILIDAD DE LOS REVISORES FISCALES. Adiciónese un numeral 5) al artículo
26 de la Ley 43 de 1990, el cual quedará así: son causales de cancelación de la
inscripción de un Contador Público las siguientes:
(…)
5.Cuando se
actúe en calidad de revisor fiscal, no denunciar o poner en conocimiento de la
autoridad disciplinaria o fiscal correspondiente, los actos de corrupción que
haya encontrado en el ejercicio de su cargo, dentro de los seis (6) meses
siguientes a que haya conocido el hecho o tuviera la obligación legal de
conocerlo, actos de corrupción”.<sic>
5.3. El alcance del secreto profesional
de los contadores y revisores fiscales
5.3.1.
La Constitución Política en su artículo 74, prescribió por una parte el
derecho de las personas al acceso a los documentos públicos, y por otro, la
inviolabilidad del secreto profesional. Frente al secreto profesional,
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que se encuentra ligado al
derecho a la intimidad, el cual ha sido entendido como la facultad
que implica “exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que
incumbe solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de
sus propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no
está dispuesto a exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones
externas. (…)”[11]
y al no ser un espacio que haga parte de la esfera pública, debe ser entendido
como un ámbito personalísimo que no puede ser invadido por los demás, por regla
general, y que solamente admitiría invasiones, intromisiones o limitaciones,
siempre y cuando sean legítimas y justificadas constitucionalmente[12].
5.3.2. La ley 43 de 1990, que reguló el
ejercicio de la profesión de contador público en su articulo 63, sobre “El
secreto profesional o confidencialidad”, estipuló que: “El
Contador Público está obligado a guardar la reserva profesional en
todo aquello que conozca en razón del ejercicio de su profesión, salvo en los
casos en que dicha reserva sea levantada por disposiciones legales.”.
Sin embargo, frente al ejercicio de la actividad de la revisoría fiscal, por
parte de los Contadores Públicos, la misma ley diferenció claramente dicha
condición frente a la propia del contador, al establecer que el revisor fiscal
no es responsable de los actos administrativos de la empresa en la cual presta
sus servicios (art. 41), está sujeto a un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades especial (art. 48, 50 y 51) y su relación no es de
dependencia con la empresa que audita.
5.3.3. El secreto profesional en los casos
en que el Contador Público se desempeña como revisor fiscal, ha sido estudiado
en diversas oportunidades por esta Corporación, así:
5.3.3.1. En la
Sentencia C-538 de 1997 la Corte analizó la constitucionalidad de varias
disposiciones, entre ellas, el artículo 118 de la
Ley 222 de 1995, que disponía la remoción del revisor fiscal cuando se
comprobara que no denunció oportunamente la situación de crisis del deudor,
considerando el actor de tal demanda que dicha obligación se traducía en una
vulneración del secreto profesional, que implica guardar absoluto silencio
sobre la información suministrada por el cliente. La
Corte señaló en esta oportunidad, que el secreto profesional debe examinarse a
la luz de la cercanía a la intimidad personal o familiar que implica el
ejercicio de una profesión, de manera que no puede ofrecerse el mismo ámbito de
protección a las personas naturales y a la empresa. Por otra parte señaló que
no todas las profesiones están sujetas al mismo sigilo, pues no están en el
mismo radio de cercanía de la intimidad personal o familiar, ni el control del
Estado sobre ellas debe ser siempre idéntico. Anotó que para los efectos del análisis
de la extensión y alcance del secreto profesional, la relación revisor fiscal y
Estado, no puede considerarse como la que se presenta en otros contextos, como
por ejemplo, la de “feligrés-confesor-Estado”, en tanto el ejercicio de
los revisores fiscales trasciende del ámbito privado y personal al público, e
indica al empresario la situación real de su empresa y su desempeño, y al
Estado acreedores y proveedores, entre otros, los hechos objetivos relacionados
con el riesgo y las finanzas de la empresa, a los cuales legítimamente deben
tener acceso con miras a perfeccionar negocios y tratos sobre una base de
diligencia y confianza recíproca. Concluyó la
Sala en esa oportunidad, que la imposición de la obligación al revisor fiscal
de informar oportunamente sobre la crisis del deudor, perseguía una finalidad
ajustada a la Constitución, y no constituía vulneración alguna al secreto
profesional, sino que se encontraba dentro de las funciones propias de su
cargo, como órgano societario.
5.3.3.2.
Posteriormente, en la Sentencia C-062 de 1998, esta Corporación  estudió la
constitucionalidad del artículo 489 del Código de Comercio, que señalaba que “Los
revisores fiscales de las sociedades domiciliadas en el exterior se sujetarán,
en lo pertinente, a las disposiciones de este código sobre los revisores
fiscales de las sociedades domiciliadas en el país. Estos revisores fiscales
deberán, además, informar a la correspondiente superintendencia cualquier
irregularidad de las que puedan ser causales de suspensión o de revocación del
permiso de funcionamiento de tales sociedades”. En dicha oportunidad, se
estudió si ese deber de informar cualquier irregularidad, asignado a los
revisores fiscales, infringía el precepto constitucional sobre la
inviolabilidad del secreto profesional, contenida en el articulo 74
C.P. La Corte reiteró lo sostenido en la
Sentencia C-538 de 1997 y anotó que para estudiar el alcance del secreto
profesional debe hacerse “la previa delimitación de la intimidad del sujeto
cuyos datos y hechos constituyen su objeto. Por otra parte, las profesiones no
están todas en el mismo radio de cercanía de la intimidad personal o familiar,
ni el control del Estado sobre ellas debe ser siempre idéntico”[13]. Y concluyó que la labor del revisor fiscal no se agota en la simple
asesoría o conservación de expectativas privadas, sino que su tarea involucra
intereses que van más allá de la iniciativa particular, lo que conduce a que el
deber de denunciar conductas ilícitas o irregulares no constituya una
vulneración del secreto profesional.
5.3.3.3.Luego, en reciente Sentencia[14],
esta Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de la expresión “En
relación con actos de corrupción no procederá el secreto profesional”,
contenida en el artículo 7 de la Ley 1474 de 2011, por la presunta vulneración
del articulo 74 de la
Constitución Política, sobre la inviolabilidad del secreto profesional y dijo
que: (i) la revisoría fiscal es una de las actividades que puede ser
desempeñada por un contador público, cuyo objeto a la luz del artículo 207 del
Código de Comercio, consiste en ser garante de la legalidad, de modo que  las
sociedades cumplan con la
Constitución, con la ley y con sus estatutos, en interés tanto de los socios,
como de los terceros y del Estado; (ii) las funciones del revisor fiscal no se
agotan en la asesoría privada de una persona jurídica, sino que por el
contrario, su función esencial es la de garantizar la estabilidad económica y
social de una comunidad, que confía que éste pondrá en conocimiento de las
autoridades cualquier irregularidad que ponga en riesgo la estabilidad de la
empresa; (iii) el acceso a las finanzas empresariales en cabeza del revisor
fiscal, con el fin de ser el garante de la legalidad de los actos, justifica la
imposición por parte del Estado, de la obligación de informar las
irregularidades que se presenten en el ejercicio societario, pues ello no es
más que el ejercicio mismo de las funciones que le son inherentes; (iv)
corresponde al revisor fiscal cerciorarse de que las operaciones de la sociedad
y su funcionamiento se ciñan a la normatividad, por lo que resulta
absolutamente razonable que el Legislador, dentro de su marco de libre
configuración y conforme a la naturaleza misma de la función, establezca el
deber de denuncia, en cabeza del revisor fiscal, cuando advierta actos de
corrupción, sin que pueda alegarse secreto profesional; (v) a diferencia de las
demás funciones que puede ejercer un contador público, cuando desempeña dicha
labor -la de revisoría- no desarrolla una gestión de asesoría particular,
consistiendo su labor en verificar el buen desempeño de la empresa y en el caso
contrario, presentar el asunto a las autoridades respectivas.
5.3.4. De lo antes expuesto, se puede
concluir que, si bien se trata de un Contador Público de profesión, dadas las
funciones contraloras asignadas a los revisores fiscales, éstas trascienden del
ámbito privado y personal al público, e implican el deber de informe a las
autoridades de los hechos irregulares de que tengan o deban tener conocimiento.
5.4.Análisis de la Constitucionalidad de la norma demandada
5.4.1. El Legislador cuenta con un amplio
margen de discrecionalidad para la definición de las conductas reprochables,
siempre que dicha definición y la imposición de las sanciones correspondientes
respeten los parámetros que impone el régimen superior. En el caso sub examine,
debe la Corte examinar si la conducta definida por la disposición acusada como
causal de sanción, se ajusta a la
Carta Política y en especial a la inviolabilidad del secreto profesional.
5.4.2. Para la jurisprudencia de esta
Corporación, el secreto profesional establecido en la
Carta Política (art. 74), no es un valor absoluto, pues debe analizarse en
cada caso concreto, a la luz de la cercanía de la profesión con la intimidad
personal y de los fines del ejercicio de la misma. En el caso de los
contadores, cuando se desempeñan como revisores fiscales, la
Corte ha señalado que su función pasa de ser una relación eminentemente
privada a trascender al interés público, motivo por el cual sus acciones tienen
un impacto no solo en la estabilidad financiera y económica de la
Empresa, sino del Estado mismo y en la sociedad.
5.4.3. La obligación de poner en
conocimiento de las autoridades los actos de corrupción de los que tenga
conocimiento, es una función inherente a las labores de revisor fiscal, según
lo advirtió recientemente esta Corporación en Sentencia C- 200 de 2012, cuando
dijo: “corresponde al revisor fiscal cerciorarse de que las operaciones de
la sociedad y su funcionamiento se ciñan a la normatividad. En consecuencia,
resulta absolutamente razonable que el legislador, dentro de su marco de libre
configuración y conforme a la naturaleza misma de la función, establezca el
deber de denuncia, en cabeza del revisor fiscal cuando advierta actos de
corrupción, sin que pueda alegarse secreto profesional. En efecto, a diferencia
de las demás funciones que puede ejercer un contador público, cuando desempeña
dicha labor – la de revisoría- no desarrolla una gestión de asesoría
particular, sino que su labor consiste en verificar el buen desempeño de la
empresa y en el caso contrario, presentar el asunto a las autoridades
respectivas.”
5.4.4. La jurisprudencia de esta
Corporación, ha insistido en que, dados los valores y principios que deben ser
protegidos por la labor que ejercen los revisores fiscales en garantía de las
empresas y sus socios, los terceros y el Estado, no constituye vulneración
alguna del secreto profesional la remoción del revisor fiscal cuando se
compruebe que no denunció oportunamente la situación de crisis del deudor,
contenida en el articulo 118 de la Ley 222 de 1995 (Sentencia C-538 de 1997);
ni tampoco la obligación de informar a la superintendencia cualquier
irregularidad de las que puedan derivarse situaciones que puedan ser causales
de suspensión o revocación del permiso de funcionamiento de las sociedades,
contenidas en el articulo 489 c. co. (Sentencia C-062 de 1998); ni frente a la
expresión “En relación con actos de corrupción no procederá el secreto
profesional”,  del mismo articulo 7 de la ley 1474 de 2011, al buscar que
las operaciones de las empresas se ciñan a la normatividad y perseguir una
finalidad ajustada a la Constitución.
5.5. Conclusión
Por lo expuesto, la
Corte declarará ‘estarse a lo resuelto’ en la
Sentencia C-200 de 2012 que declaró la exequibilidad de la expresión “En
relación con actos de corrupción no procederá el secreto profesional”,
contenida en el artículo 7 de la Ley 1474 de 2011, por los motivos expresados
en la presente providencia. Y declarar exequible la parte restante del artículo
7 de la Ley 1474 de 2011, por las razones expuestas en esta sentencia frente a
los cargos formulados.
6. Razón de la
Decisión
6.1. El inciso 5º del artículo 122 de la
Constitución estableció inhabilidades intemporales o permanentes y, en consecuencia,
no puede el Legislador fijar límites temporales o condiciones de rehabilitación
a quienes incurran en los supuestos inhabilitantes previstos en los incisos 5º
y 6º de dichas disposiciones superiores.
6.2. El Legislador, en desarrollo de la
potestad de configuración legislativa,  puede establecer excepciones a la
inviolabilidad del secreto profesional-o limitaciones al derecho de guardar la
reserva profesional-, de los revisores fiscales, en razón de la naturaleza de
sus funciones y los efectos que su ejercicio tiene en la sociedad, teniendo
competencia para configurar sanciones para el ejercicio de la profesión de
contador por el incumplimiento de dicha obligación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo
1 de la Ley 1474 de 2011 –que adicionó el artículo 8 de la
Ley 80 de 1993-, excepto las expresiones “o que afecten el patrimonio
del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la
pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de lesa
humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior”, que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-200 de 2012 mediante la cual se
declaró la constitucionalidad de la expresión “En relación con actos de
corrupción no procederá el secreto profesional”, contenida en el inciso
final del artículo 7 de la Ley 1474 de 2011, y declarar EXEQUIBLE la
parte restante del artículo 7 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo de
vulneración del inciso segundo del artículo 74 de la
Constitución.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLÉN ARANGO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION
DE VOTO  DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-630/12
INHABILIDAD
PERPETUA POR COMISION DE DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO DEL ESTADO O DE LESA
HUMANIDAD Y SUS ASIMILABLES-Inclusión del ciudadano condenado a la función pública como
funcionario u empleado o en cualquiera otra de las modalidades de vinculación
predicable de los servidores públicos (Aclaración de voto)
INHABILIDAD
SIN TERMINO PARA DESEMPEÑAR CIERTOS CARGOS PUBLICOS POR HABER SIDO CONDENADO EL
ASPIRANTE POR CUALQUIER DELITO DISTINTO A LOS QUE AFECTAN EL PATRIMONIO
PUBLICO-Inhabilidad también persiste
indefinidamente como sucede en los casos de pérdida de investidura en los que
basta la condena en cualquier tiempo (Salvo por delitos políticos y culposos) sin
que se exija que el delito tenga relación con algún bien jurídico en particular
(Aclaración de voto)
Expediente:
D-8942
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1474 de 2011 (arts. 1 y 2)
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Por cuanto la consideración que
seguidamente expongo fluye inevitablemente de una reflexión sencilla pero con
fuerza de convicción absoluta, dada la contundencia de su racionabilidad, creo
que una de las conclusiones de la sentencia y cuya “ratio” debió ser objeto de
tratamiento en la parte motiva, es la relacionada con que la inhabilidad
perpetua por haber cometido delitos contra el patrimonio del Estado o de lesa
humanidad y sus asimilables, también debe comprender la vinculación del ciudadano
condenado a la función pública como funcionario u empleado o en cualquiera otra
de las modalidades de vinculación predicable de los servidores públicos, pues
no tendría sentido que los ciudadanos a los que se refiere la presente decisión
no puedan, por ejemplo, celebrar contratos de prestación de servicios, pero sí
puedan ser vinculados a la planta de personal de la entidad respectiva para
adelantar una labor específica relacionada con su área misional que resulte
esencial para atender la función administrativa que tiene asignada, máxime
teniendo en cuenta que hoy por hoy, no obstante las claras diferencias
jurídicas existentes entre la relación laboral del servidor público y la
contratación de servicios ambos fenómenos “en la práctica” se vienen confundiendo,
por razones que la jurisprudencia están abundantemente tratadas.
Mi aclaración también esta dirigida a
señalar que, en los casos en los que se establece la inhabilidad sin término
para desempeñar ciertos cargos públicos por haber sido condenado el aspirante
por cualquier delito “distintos a los que afectan el patrimonio público” la
inhabilidad también persiste como sucede en los casos de pérdida de
investidura.
Fecha ut supra.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011.
[2] Concepto No 5341, recibido en la
Corte Constitucional el 26 de marzo de 2012. Folios. 81
a 89cuaderno ppal.
[3] Sentencia C-349/04.
[4] ver sentencias C-538 y C-925/05.
[5] Gaceta del Congreso No. 607, del 7 de septiembre de 2010, página
16.
[6] Convención Interamericana contra la
Corrupción (CICC), ratificada por la ley 412 DE 1997, Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), ratificada por la
Ley 970 de 2005, por la cual se aprueba la
CNUCC en Colombia.
[7] Artículo corregido por Aclaración de la
Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente del 6 de septiembre
de 1991, publicada en la
Gaceta Constitucional No. 125, del 25 de septiembre de 1991.
[8] El inciso quinto fue modificado por el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2004, publicado en el Diario Oficial No. 45.424, de 8 de enero
de 2004.
[9] Sentencia C- 652/03
[10] Cabe anotar que el delito de “Soborno Transnacional” es un delito
contra la administración pública y que, al momento, el único delito culposo
contra la administración pública es el peculado, el cual afecta necesariamente
el patrimonio del Estado.
[11] Sentencia T-552 de 1997.
[12] Sentencia C-336 de 2007, reiteró que el derecho a la intimidad no
es absoluto, motivo por el cual “puede ser objeto de limitaciones
restrictivas de su ejercicio en guarda de un verdadero interés general que
responda a los presupuestos establecidos por el artículo 1º de la
Constitución, sin que por ello se entienda que pueda desconocerse su núcleo
esencial.”
[13]Sentencia C-538 de1997.
[14] Sentencia C- 200 de 2012.