C-376-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-376/94
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
A diferencia de
lo ocurrido en relación con el Estado de Conmoción Interior, aquí el legislador
no se refirió expresamente a las reformas del Presupuesto. La omisión, sin
embargo, no puede llevar a concluir que el legislador haya querido
deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad mencionada.  Sostener esta
tesis implicaría afirmar que tampoco la declaración del Estado de Guerra trae
consigo esta potestad para el Ejecutivo.
Ref: R.E 062
Revisión oficiosa
del decreto legislativo 1263 del 21 de junio de 1994 " Por el cual se
modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones."
Magistrado
sustanciador:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cuarenta y ocho (48), a
los veinticinco (25) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
I. Antecedentes
El Secretario
General de la Presidencia de la República (e), doctor Juan Pablo Cárdenas
Mejía, en cumplimiento del parágrafo del artículo 215 de la Constitución,
remitió el 22 de junio de 1994, a la Presidencia de esta Corporación, copia
auténtica de tres (3) decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional,
entre ellos,  el decreto 1263 de 1994.
El 30 de junio del
año en curso, la Sala Plena decidió repartir al doctor Jorge Arango Mejía el
decreto mencionado, para su sustanciación. El expediente correspondiente llegó
al despacho,  el día 5 de julio.
Por auto del doce
(12) de julio, el Magistrado  asumió el conocimiento del decreto legislativo
1263 de 1994, y ordenó la fijación del negocio en lista,por el término de cinco
(5) días, para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos
242, numeral 1o., de la Constitución y 37 del decreto 2067 de 1991. Igualmente,
se ordenó el envío de copia del expediente al despacho del señor Procurador
General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos todos los
requisitos exigidos por la Constitución y por el decreto 2067 de 1991, y
recibido en tiempo el concepto del Procurador, entra esta Corte a decidir.
A. TEXTO DEL
DECRETO EN REVISION
"Presidencia de la República
"Decreto No. 1263 de 1994
"21 de junio de 1994
"Por el cual se
modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA
"en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y
en desarrollo del decreto 1178 de 1994
"CONSIDERANDO:
"Que por
Decreto 1178 de 1994 se declaró el estado de emergencia por el término de
quince días calendarios con el fin de conjurar y evitar la extensión de los
efectos de la crisis producida por razón de la calamidad pública que se
presentó en varios municipios de los Departamentos de Huila y Cauca:
"Que en
ejercicio de las facultades previstas por el artículo 215 de la Constitución
Política, por decreto 1179 de 1994 se creó la "Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -CORPOPAECES-";
"Que es
necesario modificar dicho decreto con el fin de incluir en el Consejo Directivo
de la Corporación autoridades indígenas y políticas de la zona, con el fin de
permitir la participación de las comunidades en las decisiones que las afectan;
"Que de igual
manera, en reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación
Colombiana, debe modificarse el nombre de la Corporación para incluir en ella
una expresión de la Lengua Páez relativa a la comunidad indígena;
"Que es
necesario dotar a la Corporación de los recursos que le permitan adoptar, de
manera eficiente, las medidas adecuadas para la atención de las necesidades
básicas de los habitantes de los municipios, así como la reconstrucción y
rehabilitación de la zona afectada;
"Que los
recursos provenientes de la concesión de telefonía móvil celular son de la
Nación y se encuentran disponibles para efectos de adicionar el Presupuesto
General de la Nación.
"DECRETA:
"Artículo
1o.-  Modifícase el primer
inciso del artículo 1o. del decreto 1179 de 1994 así:
"Créase la
Corporación Nacional para la Reconstrucción de la Cuenca de Río Páez y zonas
aledañas -NASA KI WE- la cual tendrá por objeto adelantar proyectos y programas
para la atención de las necesidades básicas de los habitantes de los
municipios, así como la reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada por
la calamidad pública a que se refiere el decreto 1178 de 1994".
"Artículo
2o.- Modifícase el
artículo 4o. del decreto 1179 de 1994 así:
"La Corporación
tendrá un Consejo Directivo integrado por:
"1.  El
Ministro de Gobierno o su delegado quien lo presidirá;
"2.  Seis
representantes del Presidente de la República;
"3.  Los
Gobernadores de los Departamentos del Cauca y Huila;
"4.  Un
representante del Consejo Regional Indígena del Cauca- CRIC -;
"5.  Dos
miembros de cabildos en representación de resguardos afectados de los
municipios
"6.  Un miembro
de cabildo en representación de los resguardos afectados de Guambía, Quiagó
Quinchaya, Ambaló y aledaños;
"7.  Un
representante de las organizaciones sociales no indígenas de las zonas
afectadas de los municipios de Inzá y Páez.
"A las
reuniones del Consejo Directivo podrá asistir el Director Ejecutivo con voz
pero sin voto.
"Artículo
3o.- Los inmuebles rurales
que adquiera a título oneroso la Corporación para la Reconstrucción de la
Cuenca del Río Páez para compensar a las comunidades indígenas las áreas de sus
territorios que no pudieren ser explotadas o habitadas por constituir zonas de
riesgo, serán entregados sin contraprestación por aquella al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA a fin de que esta entidad, a su vez,
establezca en dichos inmuebles los respectivos resguardos, de conformidad con
lo previsto en el artículo 94 de la Ley 135 de 1961 y demás disposiciones
pertinentes.
"Cuando se
trate de bienes inmuebles rurales que reciba a título gratuito, la Corporación
será considerada como un mandatario del propietario donante para efecto del
traspaso de los bienes correspondientes al INCORA.
"El INCORA
constituirá con carácter legal de resguardo, dentro del término previsto en el
artículo 5o. del Decreto 1185 de 1994, los bienes rurales que reciba para tal
fin de la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez.
"Artículo
4o.- Adicionar los
cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia
fiscal de 1994, en la suma de OCHO MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS
($8.600´000.000), provenientes de :
"2.  Recursos
de capital de la Nación.
"2.7. Otros
recursos de capital.
"Numeral 0005.
Enajenación de activos       $ 8.600´000.000                                                                   ============
"Total
presupuesto de rentas y recursos
de
capital                                             $ 8.600´000.000
"Artículo
5o.- Con base en el
recurso de que trata el artículo anterior, adicionar el presupuesto de gastos o
ley de apropiación de la vigencia fiscal de 1994 en la suma de OCHO MIL
SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($8.600´000.000), así:
SECCION 1005
"CORPORACION
NACIONAL PARA LA RECONSTRUCCION DE LA CUENCA DEL RIO PAEZ Y ZONAS ALEDAÑAS
-NASA KI WE
"Presupuesto de inversión
"PROGRAMA
1101 Planeación global y
desarrollo socioeconómico.
"SUBPROGRAMA
03 Fomento de desarrollo
regional.
"PROYECTO 01 Asistencia, reconstrucción y
rehabilitación de la
zona afectada               $   8.600´000.000
-----------------
"Total
presupuesto de inversión                  $   8.600´000.000
"Artículo
6o.- Se incluirá dentro
del presupuesto nacional de 1995, la suma de OCHO MIL SEISCIENTOS MILLONES DE
PESOS ($8.600´000.000) para asistencia, reconstrucción y rehabilitación de la
zona afectada.
"Artículo
7o. El presente Decreto
rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C.,
B. INTERVENCIONES
Según el informe
secretarial del veintiúno (21) de julio de 1994, el término de fijación en
lista transcurrió y venció en silencio.
C. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Por medio del oficio
número 472 del veintiocho (28) de julio de 1994, el señor Procurador General de
la Nación, rindió el concepto de rigor. En en el solicita a esta Corporación
declarar la EXEQUIBILIDAD del decreto legislativo 1263 de 1994, dictado
por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 215 de la Constitución.
Incia su concepto,
afirmando que el decreto en revisión, cumplió los requisitos de forma exigidos
por la Constitución para su expedición.
En lo que hace al
aspecto de fondo, expresa que como el decreto que ahora se revisa, adiciona el
decreto legislativo 1179 de 1994, a través del cual se creó la Corporación para
la Reconstrucción de la Cuenca del Rio Páez y zonas aledañas, remite a las
consideraciones realizadas en su momento para sustentar su constitucionalidad,
por la relación existente entre los dos decretos.
Recuerda que el
decreto 1179,  por ser un decreto legislativo podía crear y determinar la
estructura de un establecimiento público, naturaleza ésta que se le dió a  la
Corporación que en él se creó.
Por otra parte, el
decreto que es objeto de revisión, se limitó a adicionar la conformación del
Consejo Directivo de dicha Corporación, con el fin de dar participación en él,
a los indígenas de las zonas afectadas y aledañas, por ser ellos, los afectados
directos y conocedores de la problemática de los damnificados  con el sismo del
6 de julio.
Así mismo,
adicionó  la denominación de la Corporación con una expresión de la lengua
paez.  De esta manera, se da cumplimiento a uno de los postulados de la Constitución
de 1991, cual es el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana. Razón por la que el decreto en revisión, se ajusta
plenamente a  la Constitución.
Finalmente, en lo
que respecta a las adiciones presupuestales ordenadas en el decreto, considera
que ellas están plenamente justificadas,  dada su finalidad y las necesidades
que con ellas se busca satisfacer, pues permiten conjurar de una u otra forma,
las causas que dieron origen a la declaratoria de emergencia. Adiciones que
igualmente están autorizadas por el artículo 345 de la Constitución, y que la
Corte Constitucional  en diversos fallos  ha declarado exequibles.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a
resolver sobre el decreto legislativo 1263 de 1994, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte es
competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por el
numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución, por tratarse de un decreto
legislativo.
Segunda.- Revisión del decreto por el aspecto
formal.
Encuentra la Corte
que el decreto en revisión, cumplió todos los requisitos de forma exigidos por
la Constitución para su expedición. En efecto, el decreto se encuentra
motivado, se dictó dentro del término de la vigencia del estado de emergencia,
señalado en quince (15) días por el decreto 1178 de 1994, y fue firmado por el
Presidente de la República, 13 de sus ministros, y 2 funcionarios encargados de
las funciones del despacho.
Así mismo, el decreto
fue enviado a esta Corporación al día siguiente de su expedición.
Cumplidos así, los
requisitos de forma exigidos por el artículo 215 de la Constitución, entra esta
Corporación a realizar el análisis material sobre el decreto 1263 de 1994.
Antes de realizar el
análisis del decreto por este aspecto, es necesario recordar que los  decretos
1178 de 1994, por medio del cual se decretó el Estado de Emergencia y, el 1179
a través del cual se creó la Corporación para la reconstrucción de la Cuenca
del Río Páez y zonas aledañas, adicionado por el decreto que aquí se revisa,
fueron declarados  EXEQUIBLES  por esta Corporación en las sentencias
C-366 de 1994 y C-367 de 1994, respectivamente.
Así las cosas, como
los decretos base del que aquí se revisa son constitucionales, se procede a
realizar el análisis de fondo  sobre el decreto 1263 de 1994.
Tercera.- Facultades
del Gobierno para modificar el Presupuesto  General de la Nación por medio de
los decretos legislativos dictados en virtud de la declaración de uno de los
estados de excepción.
La ley 137 de 1993
"Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", en su
artículo 47, al referirse a las facultades del Gobierno durante el Estado de
Emergencia, dispuso:
" Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán
referirse a materias que tengan  relación directa y específica con dicho
Estado."
A diferencia de lo
ocurrido en relación con el Estado de Conmoción Interior, aquí el legislador no
se refirió expresamente a las reformas del Presupuesto, reformas expresamente
previstas en el literal ll del artículo 38 como una de las medidas al
alcance del Gobierno.
La omisión, sin
embargo, no puede llevar a concluir que el legislador haya querido
deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad mencionada.  Pues sostener
esta tesis implicaría afirmar que tampoco la declaración del Estado de Guerra
trae consigo esta potestad para el Ejecutivo.  Basta mirar el artículo 25 de la
ley citada:
"Facultades
Generales. En virtud de la
declaración del Estado de Guerra Exterior, el Gobierno ejercerá las facultades
necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los
requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la
normalidad".
Es claro que si la
ley, expresamente, reconoce esta facultad en tratándose del Estado de Conmoción
Interior, ella tiene que existir, implícita, en las amplísimas facultades
generales propias del Estado de Guerra, y en las facultades del
Estado de Emergencia.
Así lo sostuvo la
Corte en la Sentencia C-206 de junio 21 de 1993, al examinar el decreto legislativo
446 del 8 de marzo de 1993, que modificó el presupuesto para la vigencia de ese
año, decreto dictado en virtud de la declaración de conmoción interior.  Dijo
la Corte :
" 4.2.1 La
conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado,
constituye uno de los deberes insolayables del Presidente de la República (C.P.
art. 189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su correspondencia y
justificación en el hecho de que, entre los fines esenciales del Estado, se
consagra uno de capital importancia como es el de "asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo"(C.P., art. 2o in fine). La
significación práctica de esta finalidad político-social se objetiva en la
noción de paz, que es, como lo quiere la Constitución, "un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento" (C.P. art. 22).
"Son diferentes
los instrumentos que la Carta Política coloca en manos del Gobierno para hacer
frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten "contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana", pero el más socorrido es, sin lugar a dudas, el del Estado de
Conmoción Interior, donde el Presidente de la República recibe, por designio de
la propia Constitución, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida
institucional ordinaria. Por eso puede el Gobierno suspender, mediante decretos
legislativos, las normas incompatibles con el Estado de Conmoción.
"Es oportuno
destacar una particularidad que acusa este estado de excepción, y es que la
Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que
tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como sí lo hace,
por ejemplo, tratándose de los derechos humanos, las libertades fundamentales,
o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional
humanitario, o se prohibe la interrupción del normal funcionamiento de las
ramas del poder público o de los órganos del Estado (arts. 213 y 214).
....
"4.3.3  El
artículo 69 de la ley 38 de 1989 establece una excepción al principio general
de que el Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no sólo de la
adopción y formulación del presupuesto, sino también de autorizar las
operaciones que se requieran durante su ejecución.
"La excepción
tiene su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación del orden
público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo,
enormes gastos, en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna
en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situación anormal, que no
encuadra, por lo mismo, en las previsiones del artículo 345 de la Carta. Eso
explica también, el hecho particularmente significativo de que la Constitución
Política le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar
los estados de excepción, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo
presupuestal. En ello no hay nada de extraño, si se tiene en cuenta que el
estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a través de
diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para
que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de
excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de
estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados con la
perturbación del orden público.
"Si bien la
Carta condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de "paz", esto
es, que dentro de esa situación el manejo presupuestal se cumpla mediante la
ley, durante el Estado de Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al
legislador ordinario, es éste quien adquiere competencia para adicionar gastos
o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿qué sentido tendría el
condicionamiento impuesto por el artículo 345 para ordenar un gasto, si se
entendiera, que también en el Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador
puede disponer en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre otras
cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el
ejecutivo, por fuera del presupuesto.
"Debe  tenerse
en cuenta, además, que el artículo 69 de la ley 38 de 1.989 , no se consagró
con apoyo en el artículo 212 de la Constitución derogada, porque en la norma
legal no se contempla la adición del presupuesto mediante "créditos
suplementales o extraordinarios", que sólo autorizaba el texto
constitucional aludido, "estando en receso las cámaras" y cuando
fuere necesario hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno.
"Anota la
Corte, que si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto
regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación,
aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso
especial de la adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos
ocasionados durante el estado de Conmoción Interior y con ocasión de él.
"Podemos
establecer como corolario de todo lo expuesto, que la ley 38 de 1.989, es coherente
con la Intención Constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de abrir
créditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales
destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior
(antes de estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluido apropiación
en el presupuesto.
"4.3.4  A
partir del artículo 63 y hasta el 71 y dentro del Capítulo XI, DE LA EJECUCION
DEL PRESUPUESTO, la ley 38 de 1.989 regula los mecanismos de modificación
Presupuestal.
"Importa por lo
pronto, para los efectos de la revisión de constitucionalidad del decreto 446
de 1.993, el examen de las normas que consagran y regulan los traslados y los
créditos adicionales, operaciones presupuestales diferentes, pero que de igual
manera se dirigen a superar las deficiencias en las  apropiaciones del
presupuesto que ocurren  durante su ejecución, por razón de necesidades o
imprevistos que surgen  después de su expedición.
"En el traslado
presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de una misma
sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con
la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos  en la ley de
apropiaciones.
"Con el empleo
de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del
presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones
debidamente apropiados a otros que no  lo fueron o cuya apropiación es insuficiente
para cubrir los compromisos asumidos.
"...
"Otra cosa
ocurre con la adición presupuestal,  donde la apropiación que se abre  aumenta
el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una
partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos  totalmente
desfinanciados.
"...
Se repite: carece de
lógica exigir una autorización legal expresa en el caso del Estado de
Emergencia, cuando tal autorización falta en el Estado de Guerra, pero sí
aparece en el de Conmoción Interior.
Cuarta.- Relación existente entre el decreto que
se revisa y el Estado de emergencia.
Existe una clara
relación entre la materia del decreto que se revisa y el Estado de Emergencia.
Es evidente que el funcionamiento de la "Corporación Nacional para la reconstrucción
de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas- Nasa Ki´we", exige recursos.
Y que tales recursos tienen que proceder exclusivamente, o en su mayoría, del
Presupuesto General de la Nación.
Como el Estado de
Emergencia se declaró precisamente por los hechos que originaron la creación de
la Corporación, el que dota de recursos a ésta no puede tener una relación más
directa y específica con tal declaración.
El decreto, además,
está destinado exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos, como lo exige el artículo 215 de la Constitución, exigencia que
repite el 47 de la ley 137.
Quinta.-
Advertencia.
El proyecto
correspondiente a esta sentencia se elaboró siguiendo la jurisprudencia de la
Corte. Como el Magistrado Ponente sigue convencido de una tesis contraria,
expondrá sus ideas en el correspondiente salvamento de voto.
IV. - Decisión
Con base en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declárase EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 1263 de junio 21 de 1994 "Por el cual se
adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1994 y
se dictan otras disposiciones".
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-376/94
PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación
(Salvamento de voto)
En la
Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal.
Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso
segundo del artículo 211. El cambio obedeció posiblemente a dos  motivos: el
primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada
de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al
Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la elaboración del
presupuesto, sino en su ejecución.
CREDITOS
ADICIONALES-Supresión
(Salvamento de voto)
Hay que advertir
que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificación
puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta denominación o se le
llame simplemente modificación. Por esto, en rigor, no puede decirse que se
hayan suprimido también los créditos adicionales legislativos. La supresión de
los créditos adicionales, unida a la del principio  del  equilibrio
presupuestal, de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al
gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad del
Congreso para ejercer el control político sobre el manejo presupuestal,
control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. En general,
al privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto  y atribuír
tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION
INTERIOR (Salvamento de voto)
El gobierno no
puede modificar el Presupuesto General de la Nación por medio de un decreto
legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del Estado de Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción,
no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas,
ni para hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
de gastos.-
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
(Salvamento de voto)
El gobierno,
durante el estado de guerra y durante el estado de conmoción interior, no
necesita modificar el Presupuesto para exigir tributos y hacer gastos no
previstos en el mismo Presupuesto. Y que, por lo mismo, NO PUEDE MODIFICAR EL
PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO LEGISLATIVO
REF: Expediente
R.E 062
Revisión oficiosa
del Decreto Legislativo 1263 de 1994 "por medio del cual se modifica el
Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones."
Santafé de
Bogotá, Agosto 25 de  1994.
A mi juicio, siguen
siendo válidas las razones que esgrimí al salvar el voto en relación con el
examen del decreto legislativo número 446 de 1993, por el cual el Gobierno,
durante el Estado de Conmoción Interior modificó el Presupuesto. Por
consiguiente, me limitaré a transcribir el mencionado salvamento de voto, cuyo
texto es el siguiente:
" El examen
del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a   responder dos
preguntas:
"1a.
¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de
un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere
la declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?.
"2a.
¿Durante los Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el
Presupuesto General de la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que
no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro
que no se hallen incluídas en el de gastos?.
"Definiciones Previas.-
"Primera.-
Los créditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en
virtud de los traslados y los créditos adicionales.
"Se entiende
por traslado, la transferencia o el cambio de destinación de una
partida, dentro de una misma sección del Presupuesto. Por ejemplo, el
Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del capítulo de
construcciones al capítulo de compra de armamento.  El traslado no cambia el
monto global del Presupuesto.
"Entiéndese
por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
"Los créditos
son suplementales si "tienen  por objeto aumentar las apropiaciones
para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente
insuficientes para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos,
autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y
créditos judicialmente reconocidos". Y son  "extraordinarios  los que
se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o
por calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren
ley que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob.,
cit., págs 200 y 201).
"Segunda.-
Origen histórico de los créditos adicionales.
"a).
Antecedentes.
"En materia
presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al
Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio
dado".
"Y es crédito
adicional la "apropiación hecha  para gastos dentro de la vigencia de
un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo,
Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569
y 585).
"Los
créditos adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo
XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien  la creación de un nuevo servicio o la ampliación,
más allá de los límites fijados, de uno   inscripto ya en la ley de hacienda ".
"Los
créditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia
debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen
por objeto la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza
de éste" (art. 2o., ley citada).
"Definiciones
que el mismo autor simplifica así:
"Los
créditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no
previstos por el legislador".
"Los
créditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de
servicios ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
"b).  Los
créditos  adicionales en la Constitución de 1886.
"En
Colombia, copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos
adicionales en  el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto
original era este:
"Artículo
208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del
gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo
ésta insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito
suplemental o extraordinario.
"Estos
créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello
expediente y previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde
al Congreso legalizar estos créditos.
"El Gobierno
puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
"¿Cuál es la
razón de ser de los créditos adicionales?
"Sencillamente
la explica el profesor  Esteban Jaramillo:
"Es
indudable que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y
circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones
nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de
créditos adicionales al Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una
o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los países admiten esa
posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de
Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la
ampliación de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado
insuficientes". ( Ob. cit., pág. 585).
"Es fácil
entender porqué se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la
facultad de decretar créditos adicionales "estando en receso las
Cámaras":
"1o.) Según el artículo 68 de la misma
constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada dos (2) años y
las sesiones  ordinarias duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses
largos de sesiones ordinarias en un período de dos (2) años.
"2o.)
El Presupuesto general de la nación, se aprobaba para períodos de dos (2) años
(artículos 76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relación con un
presupuesto aprobado para un período de dos años, aumentaban
las posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer "un gasto
imprescindible a juicio del gobierno", estando en receso las cámaras.
"c).
Evolución legislativa.
"En el
Código Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron  los créditos
administrativos, como los que el "Poder Ejecutivo puede introducir al
Presupuesto de Gastos, en receso de las Cámaras",  y se los dividió en extraordinarios
y suplementales. Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto
de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de
administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios
y suplementales.
"Los extraordinarios
son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a
causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la
creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de
alguno de los inscritos en él.
"Los suplementales
son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la
insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio
determinado".
"Con base en
el artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923  se dictó la ley 34 "sobre
formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional". El
artículo  26 conservó la definición tomada de la ley francesa, así:
"Artículo
26.- En receso del
Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución, autorizar
apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto,
cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no incluído
en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman
Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman el
nombre general de créditos administrativos.
"Los
créditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las
apropiaciones hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio
a que se destinan.
"Los
créditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un
servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de
los inscritos en él.
"Se entiende
que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión
del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los gastos
de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al
Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro
del tercer día".
"Entre
paréntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o.
del Acto Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se
reunirían cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por
treinta más. Por esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto
era anual.
"Pese a lo
anterior,  con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la una, a
considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la
otra, a restringir los créditos adicionales, que cada vez eran mayores
en relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso,
circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
"Lo anterior
explica porqué en la citada  ley 34 de 1923, se incluyeron normas
cuya finalidad era impedir que se abrieran créditos adicionales en exceso.
Entre ellas, estas:
"El artículo
27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que
eran aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la
sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas
cuya cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse con
exactitud de antemano el monto efectivo de ellas.
"El artículo
28, que sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio
de créditos administrativos extraordinarios.
"El 29, que
sólo permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4) meses
de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público o
defensa nacional.
"El 30, que
prohibía abrir como administrativos los créditos que habiéndose presentado al
Congreso para su apertura o para su legalización, habían sido negados.
"Finalmente,
el 31 y el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente
que se formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
"Estas
disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto
Legislativo No. 3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del
presupuesto:
"Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y
extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer
traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites
que la ley establezca".
"Como se ve,
se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad
del Gobierno de abrir tales créditos.
"Estas
finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero,
la interpretación amplísima que se le dió a la expresión "gastos
imprescindibles", tanto por el Gobierno como por el Congreso; el
segundo,  la costumbre de ordenar los créditos adicionales sin apropiar el
ingreso para financiarlos.
"Como era
cada vez más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la
ley 64. Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos
adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin
embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en
vigencia la ley 64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo
y sólo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que
reglamentan la materia..." (Ob., cit., pág. 375).
"d ). El
equilibrio presupuestal.
"Hay que
advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagró
por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El
artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni el
Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un nuevo
gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso
podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con
excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la ley de
apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya
cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya".
"En relación
con los créditos suplementales y extraordinarios, previstos por el
artículo 208 de la Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945,
otra restricción: se exigió que el dictamen previo del Consejo de Estado
fuera FAVORABLE, mientras que el artículo 208  sólo requería el dictamen
previo.
"A partir
de la reforma constitucional de 1945, pues, los créditos adicionales, en teoría,
debían hacerse SIN VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
"Por esto,
el Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni el
Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley o
en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El
Gobierno está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este
requisito.
"Los
créditos adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno
de los siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
" a)                                     Que existe un superávit fiscal, liquidado
por el contralor, proveniente de la vigencia  anterior, no apropiado en el
presupuesto en curso, que está disponible para atender al pago de los nuevos
gastos;
"b)
Que existe un recurso de crédito que no se
ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de
base para la apertura del crédito de que se trata.
"c)
Que existe un saldo, no afectado e
innecesario, en una determinada apropiación que, en concepto del respectivo
ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal
concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva que refrendará el ministro de
hacienda y crédito público;
"d)                                      Que en el balance del Tesoro de la nación
se ha cancelado una reserva correspondiente al año anterior, por haber desaparecido
la obligación que la originó, o por haber expirado el término para su pago o
por haberse extinguido otro crédito o pasivo que motivó una disponibilidad que
puede servir como recurso para la apertura del crédito adicional, siempre que
no haya déficit fiscal en el balance del Tesoro". (ob. cit, págs 203 y
204)
"Pero, en
la práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada.  Así lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio
Rudas:
" Entre
nosotros  el  principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica
como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo se daba
en el papel. Desde esa  época  se expidieron los presupuestos a sabiendas de
que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían  que se trataba de gastos necesarios  y urgentes, el
presupuesto recién promulgado se aumentaba por medio de créditos adicionales". ( El
Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio Fénix al Centro de
Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
"Es
innegable que los créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello,
basta reproducir las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año
Apropiaciones iniciales                             Créditos adicionales
1951                                         500.
635. 416, 73
202. 499. 846, 63
1952
632. 630. 557, 84
118. 310. 434, 60
1953                                         768.
045. 505, 89
175.  503. 946, 97
1954
997. 386. 500, 00
172. 115. 711,  56
1955                                         1269.
446. 546,26                                     1003. 837.869, 87 " ( ob.
cit,
pág 206).
"El
principio del equilibrio presupuestal también se plasmó en el  artículo
67 de la ley 38 de 1989:
"Ni el
Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos  adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base
para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contracréditos a la ley de apropiaciones." (negrillas fuera del
texto).
"Como
veremos,  el abuso de los créditos adicionales, produjo dos
consecuencias al aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al
gobierno de la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los
créditos adicionales administrativos, y se eliminó de la Carta el
principio del equilibrio presupuestal.
"Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991.
"a).
Desaparición del principio del equilibrio presupuestal.
"En la
Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio
presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante
al inciso segundo del artículo 211.  Basta leer el artículo 351, semejante
al 211, para comprobar cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este
último.
"¿ A qué
obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a dos  motivos : el primero,
que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada de la
realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por
los desequilibrios, no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su
ejecución.  Con razón había escrito el profesor Abel Cruz Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia,  abren sigilosamente la puerta a erogaciones que,
llegado el caso, no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la
discusión de los créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la
trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto.  De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
"He aquí,
resumidas, las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional
Constituyente en 1991.
"Al
suprimirse de la Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se
aumentó la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de
Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta
el voto de censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la
Constitución vigente. Al respecto afirma  el Dr. Palacio Rudas:
" El
Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real,
transparente, como quiera que sigue  tramitando la ley de financiación. Y esto
es sano en contraste con lo que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de
que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades
del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones
son una autorización y no  una orden imperativa de girarlas."  ( ob. cit,
pág 141).
"b).   En
la Constitución de 1991 no están  previstos los créditos adicionales
administrativos.
"¿ Por qué
se dice que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos
adicionales administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un
artículo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos
adicionales administrativos.
"Así lo
reconoce el Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a una
conclusión equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la
nueva Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o
extraordinarios, consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el
Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos
legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los
Estados de Conmoción Interior". (folio 139).
"c). Los
créditos adicionales en  la ley 38 de 1989.
"Se dirá
que en la ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,
están previstos los créditos adicionales.  Pero, esta ley se dictó
durante la vigencia de la anterior Constitución y tenía en ésta su sustento.
Hoy día no podría dictarse una ley igual o semejante, porque sería contraria
a la Constitución.
"No sobra
advertir que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del
Presupuesto", prevista en el artículo 352 de la Constitución, que
regulará, entre otras materias, "lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución," del presupuesto de
la Nación. Mal podría tenerse por tal la ley 38 de 1989, no sólo por ser
contraria a la constitución vigente, en algunos aspectos, sino porque, según el
artículo 151, la ley Orgánica del Presupuesto requiere una mayoría calificada,
nada menos que la absoluta de los miembros de las dos Cámaras.- Votación que no
requería, ni tuvo, la ley 38 de 1989.
"d).  Las
sesiones permanentes de las Cámaras.
"Otra razón
para sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales  administrativos, es esta: de conformidad con el texto
del inciso primero del artículo 212, la facultad de abrir un crédito
suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura de los
créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
"Pues bien:
si hoy las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves períodos de
descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya razón de ser,
era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la mitad del año?.
"De paso,
hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto,
tal modificación  puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en
rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los créditos
adicionales legislativos.
"e).  Los
créditos extraordinarios.
"En cuanto a
los "créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad
pública o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia
Económica", llamados por la ley "créditos
extraordinarios", a los cuales se refería  el artículo 69 de la ley 38
de 1989, para decir que "serían abiertos conforme a las normas de los
artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan", valen las siguientes observaciones.
"La primera,
que estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la
Constitución de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de
la Nación. Modificación expresamente prevista por el artículo 212,
inciso primero, que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad
de abrirlos.
"La segunda,
que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso
la función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al Gobierno por
el artículo 212 era excepcional.  Así lo confirman dos normas: la primera,
el inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía al Congreso legalizar,
posteriormente, los créditos administrativos; la segunda, la facultad
conferida al Gobierno por el último inciso del mismo 212, de "solicitar
del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de Gastos".
"De otro
lado, hay que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior
Constitución,  " los créditos suplementales y extraordinarios" de
que trataba el artículo 212, no podían abrirse por el poder  ejecutivo sino en
las condiciones y por los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos
consecuencias: la primera, que tales créditos sólo existían porque estaban
previstos en la misma Constitución; la segunda, que era  la Constitución la que
permitía a la ley fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los
créditos.
"Igualmente,
no podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales
suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer
éstos, también desapareció tal facultad para el Consejo de Estado, por
sustracción de materia.
"f). Los
créditos extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en épocas
de anormalidad.
"El
Gobierno, según la
Constitución de 1886, podía abrir los créditos extraordinarios, no sólo
por la expresa autorización del artículo 212, sino porque en los artículos
121 y 122,  fruto de la  reforma de 1968, que regulaban sus
facultades durante el estado de sitio y el estado de emergencia económica, no
existían tan  precisos límites como los que se encuentran en los artículos 213
y 214 de la nueva Constitución . En efecto, veamos.
"Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público", establece el inciso tercero del
artículo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción
Interior se modificara el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no
dejaría de regir tan pronto como se declarara restablecido el
orden público: sus efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de
la respectiva vigencia fiscal.  Esto,  por una parte.
"Por la
otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara
terminantemente que durante los Estados de Excepción "no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación
posible a la luz de la lógica, que una rama del poder público, en este
caso la ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas.
Y la invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto,
reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia,
y no invada la esfera de las demás.
"Por lo
anterior, hay que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación
cuando afirma: "La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del
Estado de Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos
de concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
"En
síntesis, en  materia presupuestal  la Constitución  de 1991, entre otras,
introdujo estas modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS
ADICIONALES ADMINISTRATIVOS; la segunda,  ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se
explica así:
"El sistema
de créditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio
presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando
conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema
contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno  en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el  "concepto favorable" del Consejo de
Estado, previsto en el inciso tercero del artículo  212 de la anterior
Constitución, que podía servirle de disculpa.
"La
supresión de los créditos adicionales, unida a la del principio  del
equilibrio presupuestal, de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al
gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad
del Congreso para ejercer el control político sobre el manejo
presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de
censura.
"Además, en
general, al privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto
y atribuír tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció
este último.
"Como se ve,
en materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del  gobierno.
"g).
Reformas a la ley de presupuesto.
"Ahora bien,
¿cómo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no
establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las
normas generales, que, como todas las leyes,  se reforma por medio de una
ley.
"Esto, se
repite, mientras no se dicte la ley Orgánica del Presupuesto que
"regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución" del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente,
que  sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3
del artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales:
"1. El
presupuesto, como ley
que es, sólo puede ser aprobado y modificado por el Congreso.
"2. Los decretos legislativos dictados de
conformidad con los artículos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara
restablecido el orden público, no puede su vigencia prolongarse más allá. Por
lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Nación por medio de
tales decretos, como se explicó.
"3. Durante los Estados de Excepción, "no
se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado".  Esto implica que cada rama y cada órgano
conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo,
freno de los poderes del Ejecutivo, que impide  que éste abuse.
"4. En cuanto a las modificaciones del
Presupuesto, no puede perderse de vista una circunstancia. Ahora el Congreso
sesiona todo el año, aun durante los Estados de Excepción. Así, el
inciso segundo del artículo 212, dice que mientras subsista el Estado de
Guerra, "el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
Constitucionales y legales". Y el cuarto del artículo 213, establece que
"dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del
Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud
de sus atribuciones constitucionales y legales".
"Entre
tales atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y
modificar el presupuesto", que, se repite, es una ley.
"h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en
él.
"Visto que
ya no hay créditos adicionales como los qué preveía el artículo 212 de
la Constitución anterior, y que ahora lo procedente es la
modificación del presupuesto, cabe preguntarse:
"Primero.-
¿ Cómo se modifica el presupuesto?
"Segundo.-
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas
en el presupuesto de gastos?.
"Las
respuestas a estas preguntas, son estas:
"Primero.-
¿ Cómo se modifica el presupuesto?.
"Para
responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el
presupuesto.-
"En
Colombia, el presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina
la Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de
Rentas y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto
de ley del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley
Orgánica del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la
Constitución vigente.
"Y lo mismo
era durante la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte el
profesor Esteban Jaramillo:
" A la luz
del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley.
Así lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que de la ley
da el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es "una
declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida  en la Constitución
Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir" (sic). Pero es necesario
convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional, el Presupuesto
es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras leyes".
(ob. cit., pág. 544).
"El mismo
autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto
que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y
decretan gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no
puede ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación
y de sentido práctico".
"Es, además,
temporal, "pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo
limitado, que es el período fiscal correspondiente ".
"El
Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condición, porque, como
explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición
para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita.
págs 543 y 544).
"En
conclusión: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el
antiguo Código Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza
el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones:
"El artículo
202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley Adjetiva,
es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos parece
impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya característica esencial
es  darle vida y sustancia a otras leyes, las que establecen contribuciones y
decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un programa de acción
administrativa, un plan financiero, una autorización al Gobierno para recaudar
las rentas y hacer los gastos públicos, y un acto político, que señala y
circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe moverse el Poder Ejecutivo
en un período determinado". ( Ob., cit., pág, 545).
"El
presupuesto, pues,
es una ley.  Y como tal sólo puede ser modificado por el CONGRESO,
POR medio de una LEY. Esto, por estas razones, además de las ya expuestas:
"1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes (Artículo
114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la Nación,
pues no otra cosa es "establecer las rentas nacionales y fijar los
gastos de la administración" (numeral 11 del artículo 150);
"2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer
funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley (artículo
121);
"3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo
el año le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con
sujeción a lo que dispongan la Constitución y la ley orgánica del presupuesto,
cuando ésta se expida;
4a. Como  se ha explicado, el artículo
212 de la anterior constitución, autorizaba al Gobierno para abrir créditos
suplementales o extraordinarios en receso de las Cámaras cuando
hubiera necesidad de " hacer un gasto indispensable a juicio del
gobierno".  Así se modificaba el presupuesto, pero como se
vió esta facultad desapareció en la  actual Constitución.  Esto confirma
lo dicho ya: el presupuesto sólo puede reformarse por el Congreso, por medio
de una ley;
"5a.
Esta ley solamente
puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la
Constitución:
"a). El numeral 4 del artículo 200, según el
cual "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
" . . .
" 4. Enviar
a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
"b). El numeral 11 del artículo 150, que faculta
al Congreso para "Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de
administración", es decir, para expedir la ley de presupuesto.
"c). El inciso segundo del artículo 154, según
el cual " sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno las leyes" a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del
artículo 150.
En conclusión: Sólo
el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente
puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
"¿ Cómo
podría sostenerse, a
la luz de estas normas, que el Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la
ley de presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno sólo puede presentar
al Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley
reformatoria del mismo. Pero la expedición de la ley, en los dos casos, es
función propia e indelegable del Congreso.
"A todo lo
cual cabe agregar lo siguiente:
"Como "
mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud
de sus atribuciones  constitucionales y legales..." y como " Dentro
de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es
claro que si el Gobierno quiere  reformar el presupuesto puede presentar
el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
"6a). Pero si, en los Estados de Excepción,
solamente necesita el Gobierno "percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas", o " hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluída en el de gastos", le bastará dictar el
decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es
siempre temporal: " dejarán de regir tan pronto se declare
restablecida la normalidad", dice el artículo 212, y " dejarán de
regir tan pronto se declare restablecido el orden público", según el 213.
Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia
de la ley de presupuesto.
"7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqué es
lógico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del artículo 215, en los
Estados de Excepción no se interrumpa " el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado", normal
funcionamiento que supone la conservación de las respectivas competencias,
salvo las excepciones previstas por la propia Constitución, de las cuales es
ejemplo el artículo 345.
"8a).  Finalmente, hay que tener presente que los
decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de
Conmoción, sólo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el
otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha
dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales
decretos legislativos.
"Segundo.-
De conformidad con
la Constitución vigente, ¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro
que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos?.
"En las épocas
normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al
decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en que no se haya
declarado  uno de los  Estados de Excepción o el Estado de Emergencia. Se
repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el
Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo modifique, por medio de
una ley.
"En épocas
anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción Interior,
o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede hacerse
aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica indudablemente
la interpretación de la Constitución. Veamos.
"A).- Lo
que la Constitución prohibe.
"En esta
materia, la prohibición de la Constitución  es esta:
"Artículo
345.- En tiempo de
paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluída en el de gastos.
"Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
"Sea lo
primero decir que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos 206
y 207 de la Constitución anterior.
"Pues bien:
siempre se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de normalidad,
mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o
el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de
Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
"Es claro
que lo que se prohibe únicamente en tiempos normales, al contrario, se
permite en épocas de anormalidad.  Si la prohibición fuera absoluta, en
todos los tiempos, habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de
paz".
"B).- ¿
Cómo se hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad?.
"Sencillamente,
se decretan  por el Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de
Excepción. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo
para percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas.
"Vigente
la anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario , con todos sus  requisitos, para no violar el principio  del
equilibrio presupuestal. Hoy este principio  no existe y, por lo mismo,  no es
necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no
incluído en él.
"Para
decirlo en la forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el
gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con
base en este último, ordenarlo. La primera función, decretar el gasto,
corresponde al Congreso en tiempos de paz;  la segunda, ordenarlo, es
administrativa y compete siempre al Gobierno.
"Lo que
sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República  debe
presentar a la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento, según lo
dispone el último inciso del artículo 268 de la Constitución, en concordancia
con el numeral 2 del artículo 178 de la misma.
"Naturalmente,
habrá casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los
Estados de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
"Entre
paréntesis, obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siquiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
"Si se mira
con atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el espíritu
de la Constitución, pues:
"1o.
Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el
presupuesto,  la de modificarlo.
"2o. Sin embargo, la facultad del
Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la
ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la
ley que haga su modificación, sólo pueden ser presentados por el Gobierno
(artículos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la
Constitución). Hay aquí, en la tramitación de la ley de presupuesto y en la de
sus reformas, una aplicación concreta del principio consagrado en el último
inciso del artículo 113 de la Carta: " Los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines".
"3o.  Permite al Congreso, en el campo fiscal,
cumplir plenamente dos de las funciones que le señala exclusivamente el
artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y, en consecuencia,
reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
"4o.
Impide que el Gobierno, por la vía del Estado de Excepción, modifique el
presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos
legislativos cuya real vigencia se prolongue en el tiempo más allá de los
estados de excepción.
"Es
improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos
venimos refiriendo. La Constitución, en muchas de sus normas, que no es
pertinente analizar ahora, establece límites a los poderes del Gobierno en los
Estados de Excepción. Por ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
"Pero, como
la posibilidad  del abuso existe, ella está prevista en la Carta, así:
"El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también , al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores" (numeral 5 del artículo 214).
"El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia". (inciso
8o. del artículo 215).
"Si los
mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran
la responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros por las
faltas cometidas  con ocasión de la declaración de los Estados de Excepción, no
tiene porqué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus autores.
"CONCLUSIONES
"Todo lo
expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo,
así:
"Respuesta a
la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General
de la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de
las facultades que le confiere la declaración del Estado de Conmoción Interior.
"Respuesta a
la  segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepción, no necesita el
gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para
hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de
gastos.-
"Siendo
negativas las dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del
decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha
visto, el Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir
el fin propuesto.
"INAPLICABILIDAD
DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38  DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION.
"La
declaración de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que
llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que
hacían posibles los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas
razones.
"1o). Primacía de la Constitución.
"La primacía
de la Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
"Inciso
primero del artículo 4  de la Constitución:
" La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales."
"Inciso
primero del artículo 5o. de la ley 57 de 1887:
" Cuando haya incompatibilidad entre una
disposición constitucional y una legal, preferirá  aquella."
"Artículo
9o. de la ley 153 de 1887:
" La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a  su espíritu, se declarará como insubsistente."
"2o). La
ley 38 de 1989 y la Constitución de 1886.
"La ley 38
de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993,
en particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los créditos
adicionales. Normas  dictadas con fundamento en disposiciones  de la anterior
constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de
que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992
y 1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa, fundamentó
su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
"a)  En
relación con el decreto 1940,  "por medio del cual modifica el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992."
" Artículo
que remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la
figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente
partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones
debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan
dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para
cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
"Y agregó:
"Como se
dijo, el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la programación,
aprobación , modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo establecido
en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura del
contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones."
(Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida
se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial
" Fondo Vial Nacional" y se incorporó al  Departamento Administrativo
de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional). Luego le
está permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados
presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón se puede
realizar esta modificación en momentos de conmoción interior de conformidad con
lo establecido en el artículo 213 inciso tercero cuando dicte que: "Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno  podrán suspender las leyes incompatibles
con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte Constitucional, sentencia
No. 069  de febrero 22 de 1993).
"b)   En
relación con el decreto 700:
" Esto no
acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía
tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias) mediante las
cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en
los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender
las necesidades de orden público podía  hacerse por medio de decretos
legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto orgánico del
presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé  en similares  términos el
artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de 1989),
cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción, declarados
por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en
el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y
el Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no son del texto).
(Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448  de julio de 1992).
"Pero, donde
se ve con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y 213 de
la Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre
créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven
de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
" Cuarta:
Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme a
la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha aceptado
que el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, puede
ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superación del
desorden público, siempre que éstas guarden la debida relación de conexidad
directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situación de
Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia de regulación
de la Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición
jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los artículos
121, 206 y 211 de la Constitución Nacional, principalmente en las sentencias de
enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más recientemente en
los fallos números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre
otros.
"En esta
última providencia se recuerda que:
" Las
adiciones al presupuesto durante la época de perturbación del orden público son
viables cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio
del gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente en
época de normalidad.
" Estos
créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y  b) cuando éstas se encuentran
sesionando.
" En caso de
presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por el Consejo
de Ministros, el que debe instruír  un expediente con tal fin  y además se
requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos créditos deben
someterse luego a la legalización por parte del Congreso. Y si está reunido el
Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para solicitar la
apertura de un crédito adicional.
" Como en el
caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría pensarse a primera
vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias señaladas en el
artículo  212 del Estatuto Superior y que se dejaron reseñadas. Sin embargo el
artículo 213 ibidem prescribe: " El poder ejecutivo no podrá abrir los
créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el artículo 212 de la
Constitución, ni hacer traslaciones  dentro del presupuesto sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son ellos?
Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo
artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados  durante el Estado de Sitio...
declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere incluído
apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme  a las normas de los
artículos anteriores o en la forma que el Presidente de  la República y el
Consejo  de Ministros lo decidan".
" Los
artículos anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos
que son exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al efecto  el
artículo  212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades  creadas por
circunstancias de calamidad pública o del estado de sitio o emergencia
económica, puede acudirse a tal reglamento.
" Pero
adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa,
para solventar las exigencias excepcionales al decir  "o en la  forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo
que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Fundamental que
ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer  "erogación del Tesoro que
no se halle incluída en el presupuesto de gastos", lo  que indica que en
tiempo de alteración del orden público sí se pueden hacer erogaciones no
incluídas en el presupuesto  de gastos o adiciones al mismo, como lo ha
interpretado  esta Corporación  en varios fallos (ver sentencias de enero
28/88, octubre 26/89).
" Esta tesis
se apoya también en el artículo 121 constitucional  en cuanto dispone que
durante el estado de sitio el Presidente tendrá, entre otras, las facultades
que al efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma
analizada. (sentencia No. 92, octubre 26, 1989).
" En consecuencia
como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros pueden señalar la
forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado de sitio, lo hacen
mediante decretos legislativos, como  es el que se examina, pues las
modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley  en sentido
material.
" Es
pertinente anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por
estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y
se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)." (
Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."  (Cfr, sentencia No. 71, Corte
Suprema de Justicia,  mayo 23 de 1991).
"Como se ve,
es ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que el
principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de 1989
en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos,  estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que
reglamentaban los créditos y contracréditos administrativos normas que, como se
vió, no encuentran fundamento en la constitución vigente.
"Existe,
pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas
disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional
ésta, también lo sería aquél, y viceversa.
"No hay que
olvidar que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la
Constitución. Las normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no
pueden subsistir  porque su órbita interfiere la de otras que sí se mueven
según el orden de la Constitución.
"La Corte,
ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en razón
de que este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar expresamente
que están derogadas por la misma Constitución.
"En
consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los
créditos adicionales, con base en normas de la  constitución derogada, son
inaplicables  a la luz de la Constitución vigente, la Corte,
en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo declarará en
esta sentencia.
"Concretamente
las normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
"1a.)  El parágrafo del artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio".
"2a.)  La parte final del artículo 64, que dice:
"...Salvo
que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos  adicionales con base
en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
"3a.)  El artículo 65, que dice:
"Artículo
65.- Cuando durante
la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable
aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes,
ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por
la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno,
con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes".
"4a.)  La parte final del artículo 66, que dice:
"Artículo
66.- "...
Cuando sea necesario exceder las cuantías autorizadas en la ley de presupuesto
o incluír nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados, no estando
reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por decreto los traslados y créditos
adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de
Estado".
"5a.)  El artículo 67, que dice:
"Artículo
67.- Ni el congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos
abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones".
"6a.)  El artículo 68, que dice:
"Artículo
68.- El mayor valor
del recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos presupuestados no
podrá servir de recurso para la apertura de créditos adicionales.
"No
obstante, si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas
globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en
el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de
créditos adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia
anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a
cancelarlo".
"7a.)  El artículo 69, que dice:
"Artículo
69.- Los créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica, declarados por el
Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el
Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores,
o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan".
"III.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA.
"Las
razones expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta
materia, como expresamente se advierte, no sólo en relación con las  sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
"Al respecto
hay que anotar lo siguiente.
"La
interpretación que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado
vigente por más de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de
1886. Durante más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia,  tuvo su
sustento en la propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica inveterada
hizo que subsistiera la institución de los créditos adicionales
administrativos,  pese a la desaparición de las normas constitucionales en las
cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se
dirá sobre los efectos de esta sentencia.
"IV.
EFECTOS DE ESTA SENTENCIA
"Esta Corte,
en la sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar
inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas  el
inciso segundo del artículo 21, inciso que determinaba  los efectos de las
sentencias de la Corte Constitucional,  dijo:
"Pero, fuera
del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo,  y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la
seguridad jurídica.
" En
conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
" Además,
inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en
sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113, págs 11, 12)
"En el
presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente
sentencia sigue la regla general, según la cual los efectos de la sentencia
sólo comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los efectos
jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y el
Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los créditos suplementales o
extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones.
"Pero, de
otra parte, también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán sin
efecto los contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los
establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las prioridades
fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios responsables, lo
permitan.
"Los
créditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes
para hacerlo.
"La
aclaración sobre los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni
dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo
necesario para restablecer el orden público.
"Y,
finalmente, esta interpretación hace posible que el tránsito constitucional se
realice sin traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan
ya su plena vigencia." ( hasta aquí el proyecto incial)
"COROLARIO
"Resulta
lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución  se
interprete para fortalecer al Gobierno, en desmedro  de una facultad propia del
Congreso. Temo que, con esta interpretación,   quede el Gobierno con tan
desmesuradas facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca
tuvo bajo la Constitución de 1886 y sus reformas.
"Las
consecuencias de esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de
Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días
por año bajo el régimen de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la
vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 días que completan el
año, le bastará abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la
ley de presupuesto. Así, en la práctica,  se privará a la rama legislativa de
una de sus más preciosas facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las
facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio de las demás, en particular del
Congreso.
"De
prosperar esta tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha,
con un Gobierno gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso
empequeñecido, débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es
democrático sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por
nuestro pasos contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano.
"Deploro
tener que decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la
firmeza de siempre." (hasta aquí el salvamento de voto).
No sobra aclarar que
si bien la ley estatutaria de los Estados de Excepción, acogiendo la
jurisprudencia de la Corte, atorgó al Ejecutivo la facultad de reformar el
Presupuesto, en ejercicio de las facultades propias de la Conmoción Interior,
tal ley para nada se refirió, en este sentido, al Estado de Emergencia. E
insisto: en nada conviene a las Instituciones aumentar exageradamente las
facultades del Gobierno, en desmedro de las atribuídas al Congreso.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado