C-258-08
JUNIO 27
Sentencia C-258/08
FALLO INHIBITORIO-Concepto/FALLO INHIBITORIO-No
produce efectos de cosa juzgada
Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que,
por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el
asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito;
por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo
que implica que puede presentarse nuevamente ante la jurisdicción del Estado
para su solución, salvo eventos especiales de caducidad o prescripción, que en
principio no se presentan en la acción de inconstitucionalidad. En
consecuencia, una sentencia inhibitoria en un juicio de constitucionalidad no
produce efecto de cosa juzgada respecto de la disposición acusada, en tanto que
mientras no exista un pronunciamiento material sobre su exequibilidad, es
posible insistir en su revisión constitucional.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio anterior no obliga a la
Corte a repetir la misma decisión frente a nueva demanda
La Sala aclara que un fallo inhibitorio anterior no
obliga a la Corte a repetir esa misma decisión si la nueva demanda cumple los
requisitos que exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en especial en lo
relativo a exponer cargos suficientes que permitan enfrentar un problema
constitucional a partir de la confrontación de la disposición acusada y el
ordenamiento superior.
DERECHO A LA IGUALDAD EN LA CONSTITUCION-Doble perspectiva/DERECHO A LA IGUALDAD
Y ACCIONES AFIRMATIVAS
La Constitución trata el derecho a la
igualdad desde una doble perspectiva: como mandato de abstención o de
interdicción de tratos discriminatorios y como mandato de intervención sobre
aquéllas situaciones de desigualdad material en orden a su superación. Frente a
lo primero (mandato de abstención), la Constitución prohíbe la discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica; respecto de lo segundo (mandato de
optimización), el Constituyente promueve una dimensión positiva de actuación
pública (acciones afirmativas), que exige del Estado promover condiciones para
que la igualdad  sea real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos que se
encuentran discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas
personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y sancionar los
abusos y maltratos en su contra.
DERECHO A LA IGUALDAD-Diferencia de trato puede ser
constitucionalmente admisible
En tanto que la igualdad es un derecho
relacional, se impone verificar que la diferencia de trato tiene una finalidad
constitucionalmente legítima y que los criterios tenidos en cuenta por el
legislador como relevantes para ello, son objetivos y razonables y no obedecen
a tratos discriminatorios o arbitrarios.
PROHIBICION PARA SER DESIGNADOS NOTARIOS-Personas que estén devengando pensión de
jubilación/PROHIBICION PARA SER DESIGNADOS NOTARIOS-Criterio de
diferenciación que no guarda relación con la consideración de incapacidad o
minusvalía/PROHIBICION PARA SER DESIGNADOS NOTARIOS-Criterio que se relaciona
con el hecho de tener una garantía mínima de ingreso y seguridad social
Respecto de la expresión demandada la
diferenciación se presenta entonces entre dos grupos de personas claramente
identificadas: quienes no tienen una pensión de jubilación y se encuentran en
una edad laboral activa y los que ya se encuentran gozando de la misma. Para
las primeros, la posibilidad de acceder a un empleo representa no sólo una
fuente de ingresos para la satisfacción de sus necesidades básicas, sino la
posibilidad de acceder a servicios complementarios como la salud y, más
adelante, al beneficio pensional que los segundos ya tienen asegurado. Por
tanto el criterio de diferenciación entre ambos grupos lo constituye el hecho
de tener o no asegurada las contingencias de la vejez a través de un ingreso
estable y permanente, independientemente de que el amparo pensional se haya
obtenido a una edad más o menos temprana según el régimen legal aplicable a
cada persona. Se trata de una medida que distingue entre quienes ya tienen
asegurada una prestación económica permanente del sistema de seguridad social y
quienes no la tienen y apenas aspiran a ella.
PROHIBICION PARA DESIGNAR COMO NOTARIOS A
PENSIONADOS-Finalidad
constitucionalmente legítima que no comporta un trato discriminatorio
La Sala encuentra que la disposición
acusada tiene una finalidad constitucionalmente legítima, basada en los
principios de eficiencia y eficacia de la función pública, por una parte, y del
principio de solidaridad social, por otra, que de suyo no comporta un trato
discriminatorio (una presunción de incapacidad como dice el acciónate) ni
representa tampoco un sacrificio mayor para las personas pensionadas. Siendo la oferta pública de empleos un bien
escaso que no puede garantizarse a todos por igual sino que exige procesos de
selección entre muchos aspirantes, es razonable entonces que el legislador opte
porque en la competencia para su distribución, no participen aquéllas personas
a quienes, ya les fue garantizado el acceso a un trabajo digno a lo largo de su
vida laboral, a tal punto que, precisamente, gozan de una pensión de
jubilación.
Referencia: expediente D-6888
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “y
quienes estén devengando pensión de jubilación” del Artículo 137 del
Decreto-Ley 960 de 1970, por el cual se expide el estatuto de notariado.
Actor: Luis Hernando Suárez Pineda
Magistrado Ponente:
Dr. MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Bogotá D.C., once (11) de marzo
de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y previos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, entre ellos el
concepto del Procurador General de la Nación, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       NORMA DEMANDADA
El texto
de la norma demandada, de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No. 33.118 del 5 de agosto de 1970, es el siguiente (se subraya la parte demandada):
“Decreto Ley 960 de 1970
(20 de junio)
Por el cual se expide el
Estatuto del Notariado
El Presidente de la República,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8 de 1969
y atendido el concepto de la comisión asesora  en ella prevenida,
DECRETA:
ESTATUTO DE NOTARIADO
(…)
Artículo 137. No podrán ser
designados Notarios en propiedad quienes se hallen en condiciones de retiro
forzoso, sea en el Notariado, sea en la Administración Pública, sea en la de
Justicia o en el Ministerio Público, y quienes estén devengando pensión de
jubilación”.
II.      LA DEMANDA
Según el demandante la expresión acusada desconoce
los artículos 13 (derecho a la igualdad), 25 (derecho al trabajo)  y 40-7
(acceso al desempeño de funciones públicas) de la Constitución Política, al
establecer que las personas que reciben una pensión de jubilación no pueden ser
designados notarios.
- Sobre la violación del derecho a la
igualdad (Art. 13 C.P.)
Señala que el artículo 13 de la
Constitución Política ordena dar el mismo trato a todas las personas que se
encuentran en igualdad de condiciones y a promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva. A su juicio, el hecho de que a una persona se le
haya reconocido una pensión de vejez sin encontrarse en edad de retiro forzoso,
no significa que se vuelva incapaz física y mentalmente para ejercer el cargo
de notario mediante el ingreso por concurso de méritos, de manera que, restringir
esta posibilidad, “pugna contra el ordenamiento constitucional, los tratados
internacionales de rango constitucional suscritos por Colombia, como los
derechos del hombre y del ciudadano y los tratados del trabajo”[1].
Indica que según la Corte, el derecho a la
igualdad se rige por seis principios: (i) un principio general, según el cual
todas las personas nacen iguales y merecen la misma protección y trato; (ii) la
prohibición de establecer tratos discriminatorios, bien sea mediante un privilegio
o a través de obstáculos para acceder a un beneficio o ejercer un derecho;
(iii) el deber del Estado de promover condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva; (iv) la posibilidad de conceder ventajas o prerrogativas a favor de
grupos discriminados o marginados; (v) el deber de brindar una protección
especial a personas en estado de debilidad manifiesta; (vi) la sanción de los
abusos y maltratos.  Considera que la expresión acusada desconoce los tres
primeros principios, pues los pensionados que no están en edad de retiro
forzoso deben recibir la misma protección y trato que las demás personas y
porque no existe una razón válida para restringir su derecho de acceder al
cargo de notario si tienen los méritos para ello. En este orden, “tal concepción
jurídica se traduce en considerarlos simbólicamente inválidos, inútiles e
ineptos física y mentalmente” de manera que “la norma legal demandada ha
establecido una discriminación sin razón contra los pensionados hábiles para
desempeñar cargos mediante el concurso de méritos…”
Cita diversas sentencias de la Corte
Constitucional en que se estudia el derecho a la igualdad (C-737 de 1993, T-432
de 1993 y C-221 de 1992) y señala que la pensión no implica la muerte civil de
la persona ni la pérdida de sus capacidades laborales, por lo que el Decreto
Ley 960 de 1970 no tiene ningún fundamento constitucional para “cercenar el
derecho de un grupo de personas por el simple hecho de adquirir el estatus de
pensionado antes de la edad de retiro forzoso”.
Sostiene que según  la jurisprudencia
constitucional, un trato diferenciado o excluyente es válido si tiene un fin
legítimo y es proporcional y que, en ese sentido, la ley acusada carece de
justificación razonada frente a personas que como los pensionados son hábiles
para trabajar como notarios, pues su condición “no puede elevarse al rango de
incapacidad legal para concursar con otras personas que no son pensionadas”.
- Sobre la violación del derecho al trabajo
(art. 25 C.P.)
El demandante señala que la carrera
notarial es expresión del derecho al trabajo y que por tanto no existe razón
para impedir que los pensionados accedan a ella; a su juicio, la pensión es una
garantía económica para el trabajador que ha prestado sus servicios personales
por largo tiempo, lo que no implica que exista una prohibición constitucional para
que regrese a un trabajo productivo si aún está en condiciones de hacerlo y no
ha llegado a la edad de retiro forzoso. En su entender “la norma acusada
infringe el derecho al trabajo en forma clara, irrefutable e incuestionable,
pues automáticamente descalifica a un grupo de trabajadores con capacidad de
concursar para la carrera notarial por haber optado por pensionarse antes de la
edad de retiro forzoso.”
Finalmente reitera que conforme a la Constitución,
a los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia y a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el trabajo es un derecho fundamental
que no puede ser vulnerado por el Estado.
- Sobre el desconocimiento del derecho de
todas las personas a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art.
40-7 C.P.)
Indica el accionante que siguiendo los mismos
lineamientos esbozados en los cargos anteriores, la prohibición contenida en la
disposición acusada viola el derecho fundamental de las personas de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos. A su juicio la restricción legal
carece de objetivos razonables y no tiene fundamento alguno para su existencia:
la única manera de conciliar los principios constitucionales es “retirando la
norma transgresora del derecho fundamental al acceso a la administración
pública, mediante la declaración de inconstitucionalidad”.
III.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social, a través de
apoderado, solicita que la disposición acusada se declare exequible.
Señala que la expresión atacada se apoya en los artículos
2, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 78, 88, 335, 365 y 366 de la Constitución,
a partir de los cuales todos los colombianos tienen derecho a la seguridad
social y a que se implementen políticas, planes y programas que la garanticen,
lo que implica una amplia potestad de intervención por el legislador.
Indica que los pensionados entran a disfrutar de una mesada
pensional como resultado de los derechos que adquirieron a lo largo de su vida
laboral, a partir de las cotizaciones efectuadas al sistema, bien en virtud del
régimen general o de regímenes especiales.
A su juicio la medida atacada no se apoya en ningún
criterio discriminatorio, ni parte de considerar inhábiles e ineptos a los
pensionados; sólo obedece a la necesidad de renovar los empleos de la
Administración y de permitir que personas laboralmente activas pero que aún no
tienen asegurada una pensión puedan participar de los empleos que ofrece el
Estado, para que como cotizantes activos puedan llegar a tener también una
pensión de vejez.
Considera que la norma acusada no desconoce la capacidad de
los pensionados, quienes pueden ocuparse de otras actividades privadas,  sin sacrificar
el ofrecimiento de las oportunidades laborales por parte del Estado a personas
que no tienen asegurado un ingreso por parte del sistema pensional.
2. Superintendencia de Notariado y Registro
La Superintendencia de Notariado y Registro a través de
apoderada judicial, también solicita que se declare la exequibilidad de la
norma acusada.
Inicialmente señala que se presenta cosa juzgada
constitucional, pues en Sentencia C-402 de 2007, frente a los mismos cargos del
mismo demandante,  la Corte se declaró inhibida por ineptitud sustancial de la
demanda, al encontrar que los cargos carecían de pertinencia, suficiencia y
claridad.
Señala también que la facultad legislativa de regular el
servicio notarial (art.131 C.P.) incluye el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para el ejercicio del cargo, en orden a que se provean
instrumentos que adicionados al mérito contribuyan a la realización de los
fines del Estado. Así, “cuando ha laborado durante el tiempo necesario para
acceder a la pensión es objetivo y razonable que se prevea la terminación de la
relación laboral”.
Considera que el pensionado no está desamparado, pues
disfruta de una pensión que retribuye el esfuerzo de su vida laboral y que en
ese sentido lo que hace la norma acusada es crear la posibilidad de que accedan
al mercado laboral otras personas que no tienen esa seguridad pensional, sin
perderse de vista “que los cargos públicos no son patrimonio de las personas
que los ocupan”.
Recuerda que según el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968
las personas que tienen requisitos para pensión pueden ser retiradas de la
Administración y no pueden ser reintegradas al servicio, con excepción de
ciertos cargos taxativamente señalados en ese mismo artículo, dentro del cual
no se encuentra el de notario. Indica que esa misma regla se encuentra en el
numeral 14 del artículo 7º del Decreto 2351 de 1965 como causal de terminación
del contrato de trabajo, según fue ratificado por el parágrafo 3 del artículo 9
de la Ley 797 de 2003.
Cita un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado que reitera la existencia de una prohibición legal para
el pensionado de vincularse nuevamente con el Estado a través de una relación
laboral (Concepto 1480 de 2003).
Concluye así que la prohibición que existe en el régimen
especial de los notarios se enmarca dentro de la potestad de configuración
normativa del legislador y guarda armonía con el régimen general de la
Administración.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación allegó el concepto
número 4395 del 10 de octubre de 2007, en el cual solicita que la Corte se
declare inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la
demanda de la referencia.
Señala que frente a una demanda similar presentada por el
mismo accionante, la Corte se declaró inhibida porque los cargos no cumplían
los requisitos señalados por la jurisprudencia para estructurar una acusación
de inconstitucionalidad (Sentencia C-402 de 2007). Advierte que en este caso,
el actor comete los mismos errores de argumentación, pues los cargos no son
específicos (no se demuestra de que manera la disposición acusada desconoce el
ordenamiento constitucional) y se apoyan en razonamientos de tipo doctrinal y
legal.
V. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Aspecto previo: las
solicitudes de cosa juzgada e inhibición
1.1. Los fallos inhibitorios no
producen efecto de cosa juzgada.
Decisiones judiciales inhibitorias
son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin
decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar
resolución de mérito[2]; por tanto, el problema que ha
sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo que implica que puede presentarse
nuevamente ante la jurisdicción del Estado para su solución, salvo eventos
especiales de caducidad o prescripción, que en principio no se presentan en la
acción de inconstitucionalidad[3].
Por ello, una sentencia inhibitoria en un
juicio de constitucionalidad no produce efecto de cosa juzgada respecto de la
disposición acusada, en tanto que mientras no exista un pronunciamiento
material sobre su exequibilidad, es posible insistir en su revisión
constitucional.
Conforme a lo anterior, la Sala no
accederá a la declaratoria de cosa juzgada solicitada por la Superintendencia
de Notariado y Registro a partir de la Sentencia C-402 de 2007[4],
en tanto que ésta contiene un fallo inhibitorio y no de fondo.
1.2 Procedencia de un estudio de fondo.  Argumentación
suficiente en la nueva demanda impide un fallo inhibitorio.
El Ministerio Público señala que el actor
ha incurrido en los mismos defectos que se le habían advertido en la Sentencia
C-402 de 2007, de manera que en este caso el fallo debería ser igualmente
inhibitorio.
En esa ocasión la Corte consideró que los
cargos carecían de especificidad (no se indicaba en qué forma se violaba la
Constitución), pertinencia (la fundamentación de los cargos no se basaba en la
Constitución sino en su confrontación de la disposición acusada con otras
normas de carácter legal -Decreto 1950 de 1973- y con conceptos de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado)  y suficiencia (no se
explicaba la violación de los derechos a la igualdad, el trabajo y el acceso a
cargos públicos). Concluyó la Corte que la demanda no despertaba una “duda
mínima” sobre la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
Para esta oportunidad, la Sala encuentra que
el actor ha modificado la demanda y ha hecho un esfuerzo especial de
fundamentación a partir incluso del desarrollo jurisprudencial que la propia Corte
ha hecho sobre las normas constitucionales invocadas, especialmente respecto
del  principio de igualdad.
Como se observa en el resumen de los
cargos, las acusaciones sobre la violación de los artículos 13, 25 y 40-7 de la
Constitución son claras y permiten comprender el problema constitucional que
plantea el demandante, en relación con la posible discriminación de un grupo
poblacional (los pensionados) a partir de la consideración que según el actor
hace el legislador, de un estado de minusvalía e incapacidad profesional por
razones de la edad. Saber si ese planteamiento es o no adecuado y debe producir
la inconstitucionalidad de la disposición acusada, es un asunto de fondo, que
no puede resolverse a través de la inhibición.
No se trata entonces de la misma demanda,
ni insiste el actor en la misma línea argumental que en su momento llevó a la
inhibición, lo que permite en este caso adoptar una decisión de fondo.
Al respecto, la Sala aclara que un fallo
inhibitorio anterior no obliga a la Corte a repetir esa misma decisión si la
nueva demanda cumple los requisitos que exige el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, en especial en lo relativo a exponer cargos suficientes que permitan
enfrentar un problema constitucional a partir de la confrontación de la disposición
acusada y el ordenamiento superior.
Por lo anterior, tampoco se accederá a la
solicitud de inhibición del Ministerio Público y se abordará el problema
planteado por el accionate.
2.  El problema constitucional
La Corte debe establecer si la prohibición
contenida en el artículo 137 del Decreto ley 960 de 1970 para que los pensionados
puedan ser designados Notarios, desconoce el derecho a la igualdad de ese grupo
poblacional y, consecuencialmente, sus derechos al trabajo y al acceso a las funciones
y cargos públicos. Específicamente la Sala debe analizar si la razón de ser de
esa trato diferencial se basa en una consideración de minusvalía o incapacidad,
como lo sostiene el demandante, o si tiene un fundamento distinto que sea
compatible con la Constitución.
3. El derecho a la igualdad no
impide un tratamiento diferenciado por el legislador si existe una justificación
objetiva y razonable.
El artículo 13 de la Constitución establece
un principio general de igualdad: todas las personas nacen iguales, merecen la
misma protección y trato de las autoridades y tienen los mismos derechos,
libertades y oportunidades.
No obstante, en la medida en que en la
práctica no todas las personas gozan de idénticas condiciones materiales ni se
encuentran en la misma posición personal o institucional, la realización de la
igualdad no se garantiza siempre tratando a todos como iguales; tampoco se
materializa con la simple exigencia de una igualdad formal ante la ley, en
tanto que de esa forma, simplemente se mantendrían en el tiempo las situaciones
de desigualdad existentes en un momento dado.
En tal sentido, la Constitución trata el
derecho a la igualdad desde una doble perspectiva: como mandato de abstención o
de interdicción de tratos discriminatorios y como mandato de intervención sobre
aquéllas situaciones de desigualdad material en orden a su superación. Frente a
lo primero (mandato de abstención), la Constitución prohíbe la discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica; respecto de lo segundo (mandato de optimización), el
Constituyente promueve una dimensión positiva de actuación pública (acciones
afirmativas), que exige del Estado promover condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos que se encuentran
discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta y sancionar los abusos y maltratos
en su contra.
Por tanto, bajo el presupuesto de que prima
facie todas las personas son iguales ante la ley, no se puede concluir que
el legislador tiene prohibido tener en cuenta criterios de diferenciación para
proveer un trato especial frente a situaciones que en esencia no son iguales; entonces,
si frente a diferencias relevantes los sujetos en comparación no son
iguales, son susceptibles de  recibir un trato diferente siempre que exista una
justificación constitucional y la medida no sea desproporcionada
Por ello, para la distribución de cargas y
beneficios en una sociedad, no puede exigirse del legislador la aplicación de
un criterio de simple igualación formal ante la ley, donde todos y todas tengan
el deber de aportar por igual y el derecho a recibir en la misma proporción, en
tanto que, existiendo condiciones materiales de desigualdad, la aplicación de
dicha regla llevaría en la práctica a un trato desigual e injusto.
Especialmente, cuando se trata de la
repartición de bienes escasos que es  materialmente imposible conceder por
igual a todas las personas, es válido que el legislador establezca mecanismos o
criterios para una distribución equitativa entre quienes aún no han logrado la
satisfacción del derecho o tienen una necesidad mayor en lograr su efectividad.
Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha declarado exequibles las acciones
afirmativas (diferenciales) a favor de grupos de especial protección
constitucional, como las establecidas en materia laboral para la protección del
trabajo de los padres y madres cabeza de familia, las personas con minusvalías
y de quienes están próximos a pensionarse (retén social).
Por tanto el juicio de constitucionalidad en
casos como el que se revisa no puede limitarse a verificar que el legislador ha
provisto el mismo trato a todas las personas. Establecidos los grupos o sujetos
que se comparan (en tanto que la igualdad es un derecho relacional), se impone
verificar que la diferencia de trato tiene una finalidad constitucionalmente
legítima y que los criterios tenidos en cuenta por el legislador como relevantes
para ello, son objetivos y razonables y no obedecen a tratos discriminatorios o
arbitrarios[5].
Además, recuerda la Corte que respecto del
ámbito en que se enmarca la inconformidad del actor, la Sala recuerda que
igualdad de las personas ante la ley no implica un derecho automático a exigir
la admisión a cualquier empleo o cargo; la igualdad no impide que el desempeño
de ciertas actividades o el acceso a los empleos públicos esté sujeto a
condiciones de idoneidad, capacidad, experiencia, etc., de manera que solamente
quienes acrediten su cumplimiento y hayan desarrollado las competencias
exigidas puedan aspirar por esa vía a satisfacer sus necesidades de empleo o el
derecho de acceso a cargos públicos[6].
4. El criterio de diferenciación utilizado en
la disposición acusada no guarda relación con la consideración de incapacidad o
minusvalía de los pensionados, sino con el hecho de tener una garantía mínima
de ingreso y seguridad social.
Se pregunta entonces la Corte ¿entre qué
grupos de personas se está estableciendo un trato diferenciado y cuál es el
criterio utilizado para tales efectos?
El artículo 137 del Decreto ley 960 de 1970
señala que no pueden ser designadas como notarios las personas en edad de
retiro forzoso[7] y quienes “estén
devengando pensión de jubilación” (aparte acusado). En tal sentido, se
excluye a quienes en virtud de unos requisitos de edad, tiempo de servicios y ahorro
o cotizaciones han adquirido una pensión de vejez, que no comprende aquélla
otra prestación pensional originada en condiciones concretas de invalidez de la
persona.
Respecto de la expresión demandada la
diferenciación se presenta entonces entre dos grupos de personas claramente
identificadas: quienes no tienen una pensión de jubilación y se encuentran en
una edad laboral activa y los que ya se encuentran gozando de la misma. Para las
primeros, la posibilidad de acceder a un empleo representa no sólo una fuente
de ingresos para la satisfacción de sus necesidades básicas, sino la
posibilidad de acceder a servicios complementarios como la salud y, más
adelante, al beneficio pensional que los segundos ya tienen asegurado.
El criterio de diferenciación entre ambos
grupos de personas lo constituye por tanto, el hecho de tener o no asegurada
las contingencias de la vejez a través de un ingreso estable y permanente,
independientemente de que el amparo pensional se haya obtenido a una edad más o
menos temprana según el régimen legal aplicable a cada persona.
Así, es impropio afirmar, como lo hace el
accionante, que la expresión acusada está basada en una consideración especial
de minusvalía o incapacidad física o mental, caso en el cual podría existir un
criterio sospechoso de discriminación que exigiría un examen diferente de la
norma demandada[8].  Se trata, por el
contrario, de una medida que distingue entre quienes ya tienen asegurada una
prestación económica permanente del sistema de seguridad social y quienes no la
tienen y apenas aspiran a ella.
5. La razonabilidad  de la expresión
acusada. La garantía de una pensión permite que el legislador focalice la
oferta pública de empleos hacia quienes no han logrado ese nivel de protección
social.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la
Sala encuentra que la disposición acusada tiene una finalidad
constitucionalmente legítima, basada en los principios de eficiencia y eficacia
de la función pública, por una parte, y del principio de solidaridad social,
por otra[9], que de suyo no comporta
un trato discriminatorio (una presunción de incapacidad como dice el accionante)
ni representa tampoco un sacrificio mayor para las personas pensionadas. Estas no se encuentran desprotegidas, sino
que, por el contrario, tienen un ingreso permanente y atención en salud por
parte del sistema de seguridad social, cuya satisfacción no depende del
ofrecimiento por parte del Estado de una nueva oportunidad laboral.
En ese sentido, el artículo 137 del Decreto
960 de 1970[10], regula una situación de
relevo generacional, bien por llegar a la edad de retiro forzoso, bien por el
hecho de tener asegurado un retiro remunerado mediante una pensión de
jubilación. Tal disposición es extensión de los límites que en ese mismo
sentido se encuentran previstos para el régimen general de la Administración
Pública en el Decreto 2400 de 1968[11], los cuales fueron
declarados exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-124 de 1996[12].
En el Estado Social de Derecho existe un compromiso
con la igualdad material, que va más allá de simples garantías de igualdad
formal ante la ley; de esa forma, frente a una diferencia relevante y
constitucionalmente legítima es posible dar un trato distinto, con el fin de que
quienes están en una posición de desigualdad puedan alcanzar la igualdad
material que exige la Constitución.
Siendo la oferta pública de empleos un bien
escaso que no puede garantizarse a todos por igual sino que exige procesos de
selección entre muchos aspirantes, es razonable entonces que el legislador opte
porque en la competencia para su distribución, no participen aquéllas personas
a quienes, ya les fue garantizado el acceso a un trabajo digno a lo largo de su
vida laboral, a tal punto que, precisamente, gozan de una pensión de
jubilación.
Además, la limitación atacada no es
absoluta, en tanto que como advierten los intervinientes, el pensionado no
tiene restricciones para desarrollar actividades privadas de lucro o buscar
otras formas para complementar sus ingresos, lo que no solamente se logra a
través de los empleos que puede proveer el Estado para satisfacer una demanda
sustancialmente mayor de oportunidades laborales. Y si, como señala el accionante,
se trata de pensiones obtenidas a una edad temprana en virtud de regímenes
excepcionales, con mayor razón el principio de solidaridad permite exigir de sus
beneficiarios una deferencia mayor para que otras personas no privilegiadas accedan
a la oferta pública de empleos y puedan lograr también en algún momento de su
vida la protección para la vejez.
Por tanto, la disposición acusada no contiene una
medida discriminatoria o de exclusión social de los pensionados (art. 13 C.P.)
o que vulnere su derecho al trabajo (art. 25 C.P.) o el acceso a cargos
públicos (Art. 40-7 C.P.). Dichas personas, por su condición, han tenido
garantía suficiente de esos derechos y están integrados al sistema de seguridad
social que la sociedad le otorga a las personas que pasan a hacer uso de su
retiro, de manera que lo dispuesto en la norma acusada no resulta
inconstitucional.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “y
quienes estén devengando pensión de jubilación” que forma parte del
artículo 137 del Decreto 960 de 1970, por el cual se expide el Estatuto del
Notariado.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Se refiere a la Declaración de Derechos del Hombre y
del Ciudadano, Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en los cuales se consagra el derecho a la
igualdad y la prohibición de  establecer tratos discriminatorios que afecten la
dignidad de las personas.
[2] Sentencia C-666 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández.
[3] Por excepción, cuando se trata de defectos formales en el proceso
de formación de la ley, la acción de inconstitucionalidad caduca al año de la
promulgación de la ley (C.P. Art.242-3).
[4] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] “En ese sentido, el juicio de igualdad desborda la
mera verificación referente a si se ha otorgado o no idéntico tratamiento
normativo a todos los destinatarios de la ley, pues es claro que cuando los
supuestos de hecho que definen la aplicación de ciertas consecuencias
normativas cambian o varían en relación con algunos de tales destinatarios, es
constitucionalmente admisible que el tratamiento reconocido a estos últimos sea
sustancialmente distinto, sin que esa sola circunstancia haga presumir el
quebrantamiento del precitado principio.
Entonces, en relación con los destinatarios de la ley,
es de resaltarse que la máxima de la igualdad se entiende quebrantada, no por
el hecho de que el legislador haya previsto un trato desigual entre unos y
otros sujetos, sino como consecuencia de que tal diferencia normativa resulte
arbitraria y desprovista de una justificación objetiva y razonable, generando
una verdadera discriminación. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el
legislador goza de un cierto margen de libertad de configuración normativa para
regular de manera diferente una determinada situación jurídica, diferencia que
sólo resulta discriminatoria si no se encuentra razonablemente justificada.”
(Sentencia C-1115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Igualmente Sentencia C-106
de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[6] Precisamente,
en relación con los requisitos para ser notario, esta Corporación señaló: “tampoco
comparte la Corte el argumento sostenido por la actora en el sentido que los
mismos contrarían el principio a la igualdad y el acceso a la función pública
de quienes pretenden aspirar a ocupar los cargos de notarios, porque, el
servicio público notarial es una función eminentemente técnica que exige una
experiencia profesional relacionada con el área tendiente a garantizar la
selección del personal más idóneo que por sus conocimiento y capacidades
prestaría un mejor servicio notarial, en la medida en que la función notarial
está relacionada con la fé pública, luego el concurso para el nombramiento de
notarios debe estar dirigida inequívocamente a quienes mayor idoneidad
presentan para el ejercicio de dicho cargo, y en este sentido, el concurso debe
contar con criterios que vayan encaminados a garantizar la esencia de la
función notarial tales como la probidad, la rectitud, la experiencia y los
conocimientos del oficio (…). Sentencia C-097 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[7] Respecto de la edad de retiro forzoso como causal de
impedimento para el desempeño de cargos públicos (Decreto 2400 de 1968), la
Corte señaló en Sentencia C-351 de 1995 lo siguiente: “Los miembros de la
tercera edad con esta disposición no quedan en condiciones de inferioridad,
básicamente por tres motivos: primero, porque ella misma prevé que habrá una
compensación, es decir, la pensión de vejez, con lo cual se le da lo debido en
justicia a las personas mayores de 65 años, y no quedan en estado de necesidad,
ni de indefensión ante la vida. Segundo, porque ya ejercieron su derecho
específico, con lo cual queda claro que no se les negó tal derecho ni el del
libre desarrollo de su personalidad. Y tercero, porque al llegar a esa edad
-además de la pensión- se hacen también acreedores a diversas formas de
protección por parte del Estado y de la sociedad civil. Como si lo anterior
fuera poco, es evidente que pueden seguir trabajando en otros oficios, si así
lo desean. El derecho al trabajo no se concreta en un sólo cargo, se repite,
sino que implica la facultad del agente para perfeccionar el entorno
indeterminado, pero determinable”. El mismo criterio fue ratificado al
declarar exequible la edad de retiro forzoso para los docentes: “La
posibilidad de retirar a un servidor público de su empleo, una vez ha alcanzado
una determinada edad fijada en la ley, es un instrumento de que disponen el
legislador y la administración para lograr el principio de igualdad de
oportunidades en el acceso a los cargos públicos y el derecho al trabajo de los
ciudadanos que aspiran a desempeñarse como trabajadores al servicio del
Estado”. (Sentencia C-563 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Puede
verse igualmente la Sentencia T-628 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[8] En la Sentencia C-076
de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, en referencia, precisamente, a las
calidades para ser Notario, la Corte señaló que “en ningún caso la
limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación
laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como
incompatible e insuperable respecto de las funciones esenciales del cargo que
se va a desempeñar”. En esa oportunidad la Corte declaró inexequible la prohibición
existente para que las personas sordas y mudas ocuparan el cargo de notario y
exequible la misma limitación para los ciegos, cuya limitación física podía afectar
el normal desempeño de las funciones notariales.
[9] Un problema similar fue revisado por la Corte al
estudiar la constitucionalidad de la edad de retiro forzoso como límite para el
ejercicio de cargos públicos (Decreto 2400 de 1968), la Corte señaló que no se
trataba de una medida discriminatoria, en tanto que garantizada para esas
personas un ingreso mínimo a través de la pensión, es legítimo que el
legislador opte por brindar oportunidades laborales a otras personas. La
función pública, dijo la Corte, es de interés general y la sociedad tiene
derecho a que se consagren garantías de eficacia y eficiencia para su
desarrollo, de manera que una medida de ese tipo debe entenderse “no como cese
de oportunidad, sino como mecanismo razonable de eficiencia y renovación de los
cargos públicos.”
[10] “Artículo 137. No podrán
ser designados Notarios en propiedad quienes se hallen en condiciones de retiro
forzoso, sea en el Notariado, sea en la Administración Pública, sea en la de
Justicia o en el Ministerio Público, y quienes estén devengando pensión de
jubilación”.
[11] Decreto 2400 de 1968. Artículo 29. El empleado que
reúna las condiciones para tener derecho a disfrutar de una pensión de
jubilación cesará definitivamente en sus funciones y será retirado del servicio.
La persona retirada con derecho a pensión de jubilación no podrá ser
reintegrada al servicio, salvo cuando se trate de ocupar las posiciones de
Presidente de la República, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento
Administrativo, Superintendente, Viceministro, Secretario General de Ministerio
o Departamento Administrativo, Presidente, Gerente o Director de
Establecimientos Públicos o de Empresas Industriales y Comerciales del Estado,
miembro de misiones diplomáticas no comprendidos en la respectiva carrera y
Secretarios Privados de los Despachos de los funcionarios de que trata este
artículo." (lo subrayado corresponde a la parte demandada y
declarada exequible por la Corte)
[12] M.P. Hernando Herrera Vergara: “Una de las causales
legales de cesación definitiva de funciones del personal civil que presta sus
servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, es el derecho
a disfrutar de una pensión de jubilación, pues de acuerdo con la Carta
Fundamental, artículo 125, el retiro del servidor público se hará ‘por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley’.
Dada la naturaleza del servicio público, éste adquiere
un límite temporal preciso, en cuya virtud, al llegar la persona a la edad de
retiro forzoso o por cumplir con los requisitos legales para acceder a la
pensión de jubilación, habrá de producirse el retiro del empleado, sin que
pueda ser en principio reintegrado al servicio, salvo las excepciones previstas
en la misma ley.”