C-376-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-376/95
QUORUM
DELIBERATORIO
El quórum
deliberatorio está definido por el artículo 145 de la Constitución, así:
"El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones
ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros".
QUORUM
DECISORIO/MAYORIA DECISORIA
El quórum
decisorio lo establece el mismo artículo 145: "Las decisiones sólo podrán
tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva
corporación, salvo que la Constitución determine un quórum  diferente".
El quórum  decisorio  es, pues,  la mitad más uno de los miembros de la
corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del artículo 150
(concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos), en el cual
se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes. La mayoría
decisoria, número mínimo de votos afirmativos necesario para aprobar, la
determina el artículo 146 de la Constitución: "En el Congreso pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una
mayoría especial". Hay que aclarar, que la mayoría decisoria en
temas tales como las leyes estatutarias y las facultades extraordinarias es
igual al quórum decisorio.
PROYECTO DE LEY-Repetición del segundo debate/PROYECTO
DE LEY-Aprobación en segundo debate
Como después de
la "repetición del segundo debate" en cada una de las Cámaras, como
lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron, pues se  llegó a un
texto único, a un solo proyecto, éste se consideró aprobado. Lo contrario
habría ocurrido si tales diferencias hubieran persistido, pues en tal caso el
proyecto habría tenido que considerarse negado. Obsérvese que en este caso,
como lo exige el numeral 3 del artículo 157 de la Constitución, el proyecto sí
fue aprobado en segundo debate en cada Cámara. El problema que dio lugar a la
aplicación del artículo 161 tantas veces mencionado, fue la existencia de
discrepancias respecto a tal proyecto, diferencias entre lo aprobado por la
Cámara y lo que con anterioridad había aprobado el Senado.
LEY-Unidad de materia/COTIZACIONES SOBRE
NOMINA/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Improcedencia
Basta leer el
numeral acusado para entender que entre él y la ley 100 no hay la unidad de
materia que exige el artículo 158 de la Constitución. No de otra manera puede
interpretarse la expresión que trae la norma: "Revisar las cotizaciones
sobre nómina... destinadas a actividades diferentes a las consagradas en esta
ley..." Cotizaciones como las destinadas al Servicio Nacional de
Aprendizaje -Sena-, las Cajas de Compensación, etc., que nada tienen que ver,
como lo advierte la misma norma, con lo que es el tema de la ley 100. De otra
parte, tales cotizaciones sobre nómina son, sin duda, contribuciones
parafiscales para cuyo establecimiento no pueden concederse facultades
extraordinarias, por prohibición del artículo 150, numeral 10, último inciso.
Al respecto conviene anotar que la propia Corte ha definido que tal prohibición
rige para todos los asuntos tributarios.
REF: EXPEDIENTE
D-740
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993
"Por la cual se crea el sistema de seguridad social y se dictan otras
disposiciones", y de los decretos 656, 1259, 1281, 1282, 1283, 1284, 1285,
1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298, 1299, 1300,
1301, 1302, 1314, de 1994 dictados con fundamento en las facultades
extraordinarias  concedidas al Presidente de la República, en los artículos 139
y 248 de la ley 100 de 1993.
Actor:
FERNANDO ÁLVAREZ
ROJAS.
Magistrado Ponente:
DR. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número treinta y cuatro (34),
a los veinticuatro (24) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. Antecedentes
El ciudadano
Fernando Álvarez Rojas, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra  los artículos 139 y 248  de la ley 100
de 1993, y contra los decretos leyes dictados con base en tales facultades,
concretamente éstos: 656, 1259, 1281, 1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289,
1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314,
todos de 1994.
Por auto del ocho
(8) de noviembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y una
modificación a la misma, presentada con  anterioridad a su admisión, decretó
algunas pruebas y ordenó la fijación del negocio en lista, para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7,  inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo,
dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso  de la República, y al señor Procurador General
de la Nación,  para que rindiera el concepto de rigor.
Según informe
secretarial del quince (15) de marzo del año en curso, en el término
establecido para intervenir en defensa o impugnación de las normas acusadas,
presentaron escritos los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados, Jorge Humberto
Botero Angulo, Jesús Vallejo Mejía,  Mauricio Fajardo Gómez y Juan Manuel
Charry Urueña, éstos últimos designados por los Ministros de Salud y Trabajo y
Seguridad Social, respectivamente.
Por medio de oficio
número D.P.061,  del diez y siete  (17) de abril de 1995, el señor Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento
para conceptuar dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del
Congreso de la República durante la tramitación y aprobación de la ley 100 de
1993, de la cual hacen  parte las normas  acusadas.
Por auto del veinte
(20) de abril de 1995, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el  impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para conceptuar
dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por él, está
consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, y es
aplicable al señor Procurador, porque su intervención es obligatoria en los
procesos de constitucionalidad, según el artículo 242, numeral 2, de la
Constitución. Por tanto, la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor
Viceprocurador General de la Nación, para que rindiera el concepto
correspondiente.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS
"Ley  100 de 1993
( Diciembre 23)
"Por medio de la cual se crea el
sistema de seguridad social y se dictan otras disposiciones.
" ARTICULO
139.  Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el
ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente
Ley para:
" 1. Determinar
la estructura, administración, recursos, y demás disposiciones necesarias para
el funcionamiento de la Delegatura exclusiva para la vigilancia de
Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Cesantías y demás entidades de
previsión social de la Superintendencia Bancaria y armonizarla con el resto de
su estructura.
"Estas
facultades incluyen la de modificar la denominación de la Superintendencia. El
Superintendente delegado para estas funciones, deberá reunir las mismas
condiciones y requisitos que las exigidas para el Superintendente Bancario.
"2. Determinar,
atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación
en el número  de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás
condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las
disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y en
todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y
ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los
periodistas con tarjeta profesional.
" Esta facultad
incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a
cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad.
"3. Establecer
un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que
sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales
públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los
respectivos niveles territoriales. Se podrá retener de las transferencias, de
la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones,
sólo mediante acuerdo con su representante legal.
"4. Establecer
la manera como las Cajas, Fondos  o entidades del sector privado que subsistan,
deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente Ley, señalando
las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de Salud, a
fin de que dichas entidades adopten sus estatutos y reglas de funcionamiento.
"5. Dictar las
normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la
posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los
bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima
media al régimen de  capitalización individual.
"6. Establecer
las normas que fueren necesarias para autorizar la constitución de sociedades
sin ánimo de lucro, sujetas a la reglamentación del Gobierno Nacional y bajo la
vigilancia de la entidad que éste determine, cuyo objeto social sea asumir los
riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo.
"7. Revisar las
cotizaciones sobre nómina, con excepción de las del ICBF destinadas a
actividades diferentes a las consagradas en esta Ley, y de la pequeña empresa,
rural o urbana.
"8. Establecer
el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de
pensiones.
"9. Establecer
un Fondo de Actualización Pensional para los pensionados por jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, del sector público, en el sector privado y
del Instituto de Seguros Sociales, cuyas pensiones se hubiesen reconocido antes
del 1o. de enero de 1989, de tal manera que permita atender los siguientes
compromisos:
"a) El reajuste
anual,  contenido en el Decreto 2108 de 1992;
"b) La mesada
pensional adicional de que trata el artículo 142 de la presente Ley;
"c) El reaforo
de rentas y la adición presupuestal de que trata el artículo 267 de esta Ley.
"En ejercicio
de las facultades establecidas en el presente numeral, se establecerá la
estructura, administración, recursos y demás disposiciones necesarias para el
funcionamiento del Fondo.
" La
actualización de las pensiones en el sector público del nivel departamental y
municipal, se hará en la medida en que los presupuestos  respectivos así lo
permitan, y previa decisión de las Asambleas Departamentales y Concejos
respectivos.
"10. Establecer
los mecanismos para que la Nación consolide y asuma total o parcialmente la
deuda de ésta y de los demás organismos y entidades del Estado por concepto de
la inversión  y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales vigentes
hasta la fecha de promulgación de la presente Ley y fije los procedimientos
para su pago.
"11. Dictar las
normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas
y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores
de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la
cotización continuará a cargo de los empleadores.
"PARÁGRAFO.
Para el ejercicio de las facultades a que se refiere el numeral 2o. del
presente artículo, el Gobierno deberá escuchar el concepto no vinculante de dos
(2) representantes del Congreso, dos (2) representantes de los trabajadores y
dos (2) representantes de los empleadores."
"...
"ARTICULO 248.  Facultades
Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses, contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:
"1.
Reestructurar al Instituto Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de
acuerdo con los propósitos de esta Ley.
"2. El Gobierno
Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la Superintendencia
Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones
necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley. En el
evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la
modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el Gobierno
Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual
comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones de
jubilación.
"3. Determinar
la liquidación de las Cajas, Fondos o entidades de seguridad o previsión social
del orden nacional que presten servicios de salud que por su situación
financiera deban ser liquidadas por comprobada insolvencia.
"4. Expedir un
régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones
para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los
representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de
servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes
estatales.
"5. Expedir un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, así como las que completen las
funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
incluyendo esta Ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo
de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas.
"6. Facúltese
al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de
la fecha de la presente Ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas
Militares y de Policía y del personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990,
en lo atinente a:
"a)
Organización estructural;
"b) Niveles de
Atención Médica y grados de complejidad;
"c)
Organización funcional;
"d) Régimen que
incluya normas científicas y administrativas;
"e) Régimen de
prestación de servicios de salud.
"7) Precisar
las funciones del INVIMA y proveer su organización básica. Facúltase al
Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios que
garanticen el adecuado funcionamiento de la entidad.
"8) Reorganizar
y adecuar el Instituto Nacional de Cancerología, los Sanatorios de Contratación
y de Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras Acosta,
que prestan  servicios de salud para su transformación en Empresas Sociales de
Salud. Para este efecto facúltase al Gobierno Nacional para efectuar los
traslados presupuestales necesarios."
También se demandaron
los decretos leyes 656, 1259,1281,1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289,
1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298,  1299, 1300, 1301, 1302, 1314
de 1994 dictados con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, en los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993.
B. LA DEMANDA,
INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR.
En concepto del
actor, las normas acusadas desconocen los artículos 113; 115; 136; 146; 150,
numeral 10; 157; 189, numeral 26.
1. Cargos por
vicios de procedimiento en la concesión de las facultades extraordinarias.
a. Falta de
iniciativa gubernamental, porque de conformidad con el artículo 150, numeral 10
de la Constitución, las facultades extraordinarias que otorgue el Congreso al
Presidente de la República, deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno.
Según el demandante,
las facultades que fueron concedidas en los artículos 139 y en el 248 de la ley
100 de 1993, no fueron las que expresamente se solicitaron en  el proyecto de
ley sobre seguridad social presentado por iniciativa del Gobierno, e
identificado en el Senado como 155/92 y en la Cámara como 204/92. Algunas de
las facultades solicitadas en ese proyecto no fueron concedidas, otras fueron
modificadas en el curso de los debates legislativos y otras no fueron
expresamente solicitadas.
Para demostrar su
aserto, transcribe el texto de los artículos acusados como fueron aprobados en
el Senado y en la Cámara, resaltando las modificaciones y adiciones que éstos
tuvieron en los distintos debates. En especial, se refiere a las facultades que
se  encuentran consagradas en los numerales 5, 6, 7 y 8 del artículo 139, y 4,
5 y 6 del 248, facultades éstas que surgieron en el segundo debate surtido en
el Senado de la República, sin mediar la iniciativa gubernamental que exige la
Constitución. Lo mismo aconteció con los numerales 11 y 12 del artículo 139,
incluídos en segundo debate de la Cámara de Representantes.
Por tanto, concluye
que las facultades extraordinarias contenidas en los artículos acusados fueron
de  iniciativa del Congreso y no del Gobierno, como lo exige el artículo 150,
numeral 10 de la Constitución.
Intervención
de los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz, Jorge Humberto Botero y
Jesús Vallejo Mejía.
El requisito exigido
por la Constitución, en relación con la expresa  solicitud de facultades
extraordinarias por parte del Gobierno, no restringe la facultad del Congreso
de introducir modificaciones a las materias sobre las cuales versa la
solicitud, artículo 160 de la Constitución. Es propio de la dinámica
legislativa, la toma de decisiones que reflejen el acuerdo de los distintos
sectores representados en el Congreso, así como la coherencia en sus
decisiones. Por tanto, el legislador tiene la facultad de introducir todas las
modificaciones que considere necesarias para hacer coherente su tarea
legislativa, aspecto éste del que no escapa la concesión de facultades
extraordinarias.
Por otra parte, el
Gobierno coadyuvó todas la modificaciones que se fueron introduciendo al
proyecto de seguridad social, por medio de los ministros del ramo
correspondiente, tal como lo prevé el artículo 208 de la Constitución, y por
solicitud expresa del señor Presidente de la República. El mismo reglamento del
Congreso faculta al Gobierno para presentar adiciones, supresiones o
modificaciones a los proyectos que son de su iniciativa (artículo 142 de la ley
5a. de 1992), pues éste no puede quedar atado a los proyectos inicialmente
presentados.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, designado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social.
El proceso
legislativo que concibe el demandante, en relación con las materias que son de
iniciativa del Gobierno, es estático, rígido y formal, lo que es una
equivocación, pues el Gobierno puede participar activamente en su trámite,
coadyuvando las reformas incorporadas por el legislativo a los proyectos de su
iniciativa, tal como aconteció, en este caso, con las materias objeto de
facultades extraordinarias. Sostener lo contrario limita la "capacidad
deliberatoria del Congreso".
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez, designado por el Ministerio de Salud.
Después de un
análisis detallado de la forma como se desarrolló el debate del proyecto de ley
que terminó con la expedición de la ley 100 de 1993, el interviniente demuestra
que el Gobierno solicitó  expresamente y coadyuvó todas las modificaciones a
las facultades extraordinarias que había solicitado inicialmente, razón ésta
que hace constitucionales las normas acusadas.
Concepto del
Viceprocurador.
Considera el
Viceprocurador que este cargo no está llamado a prosperar, porque si bien la
competencia del Congreso se ve limitada, en relación con la iniciativa para
acometer de oficio el estudio legislativo frente a determinadas  materias, ello
no implica que una vez presentado a su consideración un proyecto de ley de esta
clase, este órgano no posea todas las facultades propias de su función. Una
interpretación diferente, como la que hace el actor, implica recortar y limitar
la "capacidad deliberatoria-legislativa del Congreso".
En relación con las
facultades extraordinarias, el Congreso es el que, en últimas, determina su
extensión y límite, a pesar de la solicitud expresa que sobre ellas deba
realizar el Gobierno, porque por medio de esta figura el Congreso decide
delegar en el Ejecutivo parte de su principal función: legislar.
b. Existencia de
adiciones y modificaciones en el texto de los artículos 139 y 248, que no
fueron objeto de discusión ni aprobación por algunas de las células
legislativas y que producen contradicciones entre las dos normas acusadas,
violándose así el artículo 157 de la Constitución.
Según el actor,
algunas de las modificaciones que sufrieron las normas acusadas, tanto en el
Senado como en la Cámara, no fueron aprobadas.
Así, por ejemplo,
explica que el inciso segundo del numeral 1 del artículo 139, sólo fue aprobado
por el Senado de la República, mientras el sometimiento de los Fondos de
Cesantías a la vigilancia de la delegatura que se autorizó crear en el artículo
en mención, fue aprobado sólo por la Cámara de Representantes. El texto del
numeral 4o. del artículo 139 aprobado por la Cámara, fue distinto al aprobado
por el Senado. Los numerales 5, 6, 7 y 8 no fueron aprobados en comisiones,
por haber sido introducidos en segundo debate. Los numerales 10 y 11 sólo
fueron aprobados por la Cámara de Representantes en segundo debate.
Por su parte, los
numerales 3, 4 y 5 del artículo 248, fueron introducidos en el segundo debate
del Senado, razón por la que no fueron aprobados en comisiones, mientras los
numerales 7 y 8 no fueron aprobados por el Senado ni por la Cámara de
Representantes.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, designado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social.
El demandante olvida
que la Constitución prevé la existencia de las comisiones accidentales,
artículo 161, cuyo fin es zanjar las discrepancias entre los textos aprobados
en una y otra cámara. Comisión ésta que se integró en el transcurso del proceso
de aprobación del proyecto de la ley 100, y que sometió a aprobación de las
respectivas plenarias los textos que el actor señala como inconstitucionales
por la falta de aprobación en una u otra cámara.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
Las plenarias de
ambas cámaras, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución, aprobaron
el informe presentado por la comisión accidental que se conformó para conciliar
las diferencias presentadas entre el proyecto de ley de seguridad social
aprobado por  el Senado de la República y el aprobado por la Cámara de
Representantes. Razón  ésta por la que no puede afirmarse que las
modificaciones introducidas en una y otra cámara no fueron aprobadas.
Concepto del
Viceprocurador
Las plenarias de
ambas cámaras están facultadas por el artículo 160 de la Constitución, para
introducir modificaciones a los proyectos de ley  aprobados en las respectivas
comisiones, sin que éstas deban aprobar nuevamente el proyecto modificado, como
lo pretende el actor. Por tanto, el cargo en relación con este aspecto no puede
prosperar, pues existe autorización constitucional para que las plenarias de
una y otra cámara introduzcan modificaciones a los proyectos de ley aprobados
en  comisiones.
c. Falta de la
mayoría exigida por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, para la
concesión de facultades extraordinarias por el Congreso de la República.
Tal como consta en
las Gacetas del Congreso, la Cámara de Representantes aprobó el artículo 139
con 82 votos positivos y el 248 con 76, votación ésta que no alcanza la mayoría
absoluta exigida por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, pues, los
miembros de la Cámara de Representantes, en la época en que fueron aprobados
estos artículos, eran 165, según el demandante. Razón por la cual, los
artículos acusados no obtuvieron la mayoría absoluta de 83 votos que requerían
para ser aprobados, desconociéndose no sólo el artículo 150, numeral 10 de la
Constitución, sino el 146.
La declaración de
inexequibilidad de las normas acusadas implica la de los decretos dictados con
fundamento en ellas, razón por la que el actor solicita se declaren
inexequibles los decretos 656, 1298, 1281, 1282, 1283, 1284, 1294, 1295, 1297,
1259, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1296, 1302, 1301, 1299, 1300,
1314, todos ellos expedidos en 1994.
Intervención
de los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz y Jorge Humberto Botero.
Los miembros de la
Cámara de Representantes, en el período comprendido entre  1991 a 1994, eran
161. Por tanto, la mayoría con que fue aprobado el artículo 139 fue la exigida
por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.
En relación con la
votación que obtuvo el artículo 248, consideran que si bien no fue aprobado en
la plenaria de la Cámara, la comisión accidental  aprobó el texto del artículo
acusado, tal como había sido aprobado en el Senado. Por tanto, no existió
ningún vicio en el procedimiento para  la aprobación del mencionado artículo,
pues, se dió aplicación al artículo 161 de la Constitución.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
Con fundamento en
certificaciones que obran en el expediente y expedidas por los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en las
que se afirma que los textos acusados fueron aprobados con las mayorías
requeridas, solicita se deseche este cargo de la demanda. Esta argumentación
también es expuesta por el ciudadano Jesús Vallejo Mejía.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
La aprobación del
informe de la comisión accidental por la plenaria de la Cámara, subsanó el
vicio de forma que se presentó en relación con el artículo 248 de la ley 100 de
1993. De no ser aceptada esta interpretación, el interviniente solicita se
ordene subsanar el vicio, tal como lo prescribe el parágrafo del artículo 241
de la Constitución.
Concepto del
Viceprocurador.
De conformidad con
la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, y que obra en el expediente,  los miembros de esa Corporación,
en la época en que se votó y aprobó  la ley 100 de 1993, eran  161. Por tanto,
la mayoría de 82 votos positivos que obtuvo el artículo 139 acusado, cumplió
con el requisito exigido por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.
Mayoría que no obtuvo el artículo 248, pero que se convalidó cuando la plenaria
de la Cámara aprobó, por unanimidad, el informe de las comisiones accidentales,
en el que figuraba este artículo.
2. Cargos por
vicios de fondo
a. Violación del
artículo 113,  y del numeral 26 del artículo 189, por la facultad contenida en
el numeral 4 del artículo 248.
Según el actor, es
facultad exclusiva del Presidente de la República la inspección y vigilancia
sobre las instituciones de utilidad común, según el artículo 189, numeral 26 de
la Constitución, razón por la cual no le era dado al Congreso conceder una
facultad al Presidente de la República para una función que por norma
constitucional es de su competencia exclusiva, pues en esta materia, al igual
que ocurría en la Constitución de 1886, está prohibida la intervención del
Congreso. Para el efecto, el demandante cita una serie de sentencias, tanto del
Consejo de Estado como de la Corte Suprema de Justicia, dictadas bajo el
imperio de Constitución anterior, sobre esta materia.
Intervención
del ciudadano Jesús Vallejo Mejía.
El actor invoca una
doctrina que fue muy discutida bajo la vigencia de la Constitución de 1886, y
que hoy no tiene asidero constitucional, pues la facultad de inspección y
vigilancia que posee el Presidente de la República, está circunscrita a velar
por el cumplimiento de la voluntad de los fundadores y la conservación de las
rentas de las instituciones de utilidad común y de las fundaciones, tal como lo
prevé el artículo 189, numeral 26. Por su parte, el Congreso posee la facultad
no sólo de expedir las normas a las que debe sujetarse el Gobierno para ejercer
dicha función, artículo 150, numeral 8, sino todas aquellas que permitan su
ejercicio.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
La función de
inspección y vigilancia que le compete al Presidente de la República, de
conformidad con el artículo 189, numeral 26 de la Constitución, no comprende la
facultad de expedir un régimen de inhabilidades e incompatibilidades, régimen
que compete expedir al Congreso de la República con fundamento en la cláusula
general de competencia y, especialmente, en el artículo 150, numeral 8 de la
Constitución, y,  por tanto,  delegable en el Presidente de la República, por
medio de precisas  facultades  extraordinarias. En el mismo sentido, se
pronunció el doctor Juan Manuel Charry Urueña.
Concepto del
Viceprocurador
El demandante olvida
que la nueva Constitución facultó al legislativo, para expedir las normas que
permitan al Presidente de la República ejercer su función de  inspección y
vigilancia sobre las instituciones de utilidad común y las fundaciones, según
el artículo 150, numeral 8. Por tanto, no es válido afirmar, como lo hace el
actor, que en esta materia existe una competencia excluyente del Ejecutivo.
c. Violación de
los artículos 150, numeral 10 de la Constitución, por el artículo 139, numerales
5 y 7, y el inciso segundo del numeral 2, en lo que hace a la prohibición de
conceder facultades extraordinarias en materias de impuestos, regulación de la
actividad financiera, bursátil o aseguradora, y para la expedición de códigos,
lo cual implica violación, también, de los artículos 150, numeral 19, literal
d), y 157.
El numeral 5o. del
artículo 139, faculta al Presidente de la República para dictar las normas
necesarias para la emisión, redención y transacción en el mercado secundario de
los bonos pensionales que, según el artículo 115 de la ley 100,
"constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital
necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de
Pensiones", y a los cuales tienen derecho las personas que cumplan con los
requisitos allí establecidos.
En concepto del
actor, por medio de estos bonos existe una captación de recursos del público,
razón por la que sólo el legislativo puede dictar las normas necesarias para
regular esta actividad, tal como lo ordena el artículo 150, numeral 19, literal
d), campo en el cual no pueden concederse facultades extraordinarias.
Por su parte, los
numerales 2, inciso segundo, y 7 del artículo 139, facultan al Presidente de la
República  para regular aspectos típicamente impositivos. Los recursos
destinados a las pensiones, tales como las cotizaciones, son recursos de
carácter parafiscal cuya regulación sólo compete al Congreso. Por esta razón,
no le era dado al legislativo facultar al Presidente de la República para
establecer puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador.
Por las misma razones, no podía el legislativo  otorgar competencia al
Presidente para revisar las cotizaciones a cargo del empleador, distintas de
las contempladas en la ley 100, por ser una atribución exclusiva del
legislativo,  y por romper la unidad de materia que debe existir en toda ley,
según el artículo 157 de la Constitución.
Intervención
de los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz,  Jorge Humberto Botero y
Jesús Vallejo Mejía.
Los bonos
pensionales a que hace referencia la ley 100 de 1993, no implican la captación
de recursos del público, razón por la que no era necesaria la expedición de una
ley marco para regular su expedición y manejo. Por tanto, el Congreso podía,
por medio de facultades extraordinarias,  autorizar al Presidente de la
República para dictar las normas tendientes a regular las operaciones
relacionadas con ellos.
En su escrito, el
ciudadano Jesús Vallejo Mejía solicita a  la Corte revisar la jurisprudencia
contenida en la sentencia C-417 de 1992, en relación con la interpretación que
allí se efectuó, frente a la prohibición de conceder facultades extraordinarias
en las materias que trata el numeral 19 del artículo 150.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
En lo que hace a la
facultad que se le otorgó al Presidente de la República para establecer los
puntos porcentuales adicionales a las cotizaciones a cargo del empleador y del
trabajador, considera que por tratarse de contribuciones de carácter parafiscal
no existe ninguna prohibición para que sea el Gobierno el que fije sus tarifas,
pues no es un impuesto propiamente dicho. Este argumento también lo expone el
ciudadano Jesús Vallejo Mejía.
La misma
argumentación es utilizada en relación con la facultad para  revisar las
distintas cotizaciones que afectan la nómina, pues según los intervinientes
"no se está en presencia de un decreto de impuesto, que comprende la
determinación del hecho generador, del responsable del impuesto y de las
tarifas."
En relación con los
bonos pensionales, afirman que con ellos se regula el traslado de recursos de
un régimen de pensiones a otro. Bonos éstos que no implican la captación de
recursos del público, razón por la que no era necesaria la expedición de una
ley marco.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
La contribuciones
parafiscales no pueden ser consideras como impuestos, tal como lo ha establecido
la Corte Constitucional en su jurisprudencia. Por tanto, el Congreso podía
facultar al Presidente de la República  para  aumentar la tarifa de las
cotizaciones que debe cancelar el empleador y el trabajador, pues ésta es una
contribución típicamente parafiscal, tal como lo establece el inciso segundo
del artículo 338 de la Constitución. En los primeros artículos de la ley 100 de
1993, por su parte, están determinados el sistema y el método para definir la
tasa de dicha contribución.
Por otra parte, el
Congreso expidió la ley 35 de 1993, ley marco que regula todo lo relacionado
con el manejo, aprovechamiento, e inversión de los recursos captados del
público. Con fundamento en esa ley, así como en las normas de la ley 100 que
regulan el tema de los bonos pensionales, el Gobierno puede expedir las normas
para su emisión, manejo y negociación, sin desconocer ningún mandato
constitucional, pues existe una ley marco que le permite ejercer esa función.
Concepto del
Viceprocurador.
Por la naturaleza
parafiscal de los recursos destinados a la pensión y a la salud, existe una
autorización de carácter constitucional, para que una autoridad administrativa
fije las tarifas correspondientes a ellos, artículo 338 de la Constitución.
Autorización que no se extiende a los impuestos, cuya determinación,
corresponde exclusivamente a los órganos legislativos. Por tanto, no le asiste
razón al actor, cuando afirma que el Congreso no podía facultar al Presidente
de la República para aumentar los puntos porcentuales sobre las cotizaciones a
cargo de los empleadores.
En relación con los
bonos pensionales, considera el Viceprocurador que ellos no son títulos que
impliquen la captación de recursos del público, pues su objeto es distinto al
que poseen los bonos en el tráfico jurídico comercial. En los bonos pensionales
a que hace referencia el artículo 115 de la ley 100 de 1993, la noción de
especulación no está presente, razón por la cual el Congreso, en uso de la
cláusula general de competencia, podía delegar en el Ejecutivo la regulación de
éstos.
No hace ninguna
referencia al cargo relacionado con la unidad de materia.
d.
Inconstitucionalidad del decreto 973 de 1994, por exceso de las facultades
concedidas en el numeral 4o., del artículo 248 de la ley 100 de 1993 y por
desconocer el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución.
El numeral 4o. del
artículo 248 de la ley 100 concedió facultades al Presidente de la República,
para establecer un régimen de inhabilidades e incompatibilidades y sanciones
para los miembros de las juntas directivas, representantes legales y empleados
de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las
instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el estado la
prestación de servicios o reciban aportes estales. Facultad ésta que excedió el
Presidente, al dictar el decreto 973 de 1994, pues el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades que se dictó,  cobija no sólo a las empresas prestadoras
y promotoras de servicios estatales, sino a aquellas de carácter privado, así
como a las instituciones y entidades de utilidad común que no reciben aportes
estatales o no han contratado con el Estado.
Según el actor, la
norma que concedió facultades incurrió en una imprecisión al referirse a los
servicios estatales, porque los únicos servicios estatales son la justicia, el
orden público y las relaciones exteriores, los cuales son monopolio del Estado
y, por ende, indelegables.  Por ello, cuando la norma acusada emplea el término
"estatal" lo hace refiriéndose a las instituciones que prestan  un
servicio y no al servicio mismo. Por ende, entiende que al ser el servicio de
salud un servicio público que puede ser prestado por los particulares en ejercicio
de la libertad económica, la intervención que en dicho sector  realice el
Estado debe tener como referencia una ley que establezca los fines y alcances
de dicha intervención, tal como lo establece el numeral 21 del artículo 150 de
la Constitución.
Antes de la admisión
de la demanda, el actor presentó una modificación de la misma, en relación con
el decreto 973 de 1994, pues dicho decreto  fue incorporado y sustituído por el
decreto 1298 de 1994, que en sus artículos 99 a 104 reprodujo las normas del decreto
973 que hacían referencia al régimen de incompatibilidades e inhabilidades.
Razón por la que solicitó que los cargos formulados en contra del mencionado
decreto, se tuvieran en cuenta al momento de estudiar la constitucionalidad del
decreto 1298 de 1994.
Igualmente,
solicitó la declaración de inexequibilidad de la totalidad del decreto 1298 de
1994, pues el legislador no podía facultar al Presidente de la República para
expedir un Estatuto Orgánico del Sistema de Salud, por expresa prohibición del artículo
150, numeral 10 de la Constitución, que expresamente excluye de las materias
que pueden ser objeto de facultades, la de expedir códigos.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
Una interpretación
coherente y armónica de los artículos de la ley 100 que rigen la prestación del
servicio de salud, 177, 185, etc., lleva a concluir que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades que  podía  dictar el Presidente de la
República, con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas por el
Congreso, debía cobijar a todas las instituciones prestadoras  y promotoras de
salud públicas o privadas. Una interpretación diferente crearía desigualdades,
y se convertiría en un atentado contra  la libre competencia que debe existir
entre estas instituciones.
Por otra parte,
afirma que la facultad que se otorgó al Presidente de la República, para la
expedición de un Estatuto Orgánico no desconoce la prohibición constitucional
de conceder facultades extraordinarias para la expedición de códigos, porque
el  estatuto que debe expedir el Gobierno sólo debe sistematizar las normas
vigentes en la materia, sin expedir nuevas normas, pues sólo puede derogar o
suprimir aquellas que se encuentren repetidas o resulten superfluas.   Esta
tesis, es compartida por el ciudadano interviniente designado por el Ministerio
de Salud y por el doctor Jesús Vallejo Mejía.
Concepto del
Viceprocurador
Las normas que
regulan las inhabilidades e incompatibilidades de los sujetos que prestan el
servicio público de salud,  deben ser comunes para todos ellos, "no sólo
frente a los acreedores de estos derechos sino también frente a los otros
agentes del sistema", en aplicación de los principios de solidaridad,
eficiencia y universalidad que rigen la seguridad social.
En relación con el
numeral 5o. del artículo 248, solicita la declaración de inexequibilidad, en
aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la
sentencia C-129 de 1995, fallo en el que se argumentó que facultades como la
concedida en este numeral, desconocen la prohibición constitucional de conferir
facultades extraordinarias para la expedición de códigos.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la demanda que originó este
proceso, por haberse dirigido contra normas que hacen parte de una ley y contra
decretos con fuerza de ley, dictados en ejercicio de facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso al Presidente de la República.
Segunda.- Cosa
juzgada constitucional.
Como el numeral 5
del artículo 248 de la ley 100 de 1993, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional,
por medio de la sentencia C-255/95 del 7 de junio de 1995, en relación con él
la Corte ordenará estarse a lo resuelto en tal providencia.
Tercera.-
Argumento relativo a los vicios en la iniciativa y trámite de los artículos 139
y 248 de la ley 100 de 1993.
En síntesis, se dice
que el proyecto presentado por el Gobierno era muy diferente al que finalmente
se aprobó por el Congreso, lo cual lleva a afirmar que en el trámite de las
facultades extraordinarias se violó el artículo 150, numeral 10, en cuanto
dispone que "tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno..."
Se analizará, en
consecuencia, este argumento.
A.- El trámite de
los proyectos de ley de iniciativa gubernamental.
Según el inciso
segundo del artículo 154 de la Constitución, "sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales". A esta enumeración deben
agregarse las leyes que confieran facultades extraordinarias (numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución), pues tales facultades "deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno".
Si se comparan los
artículos del proyecto presentado por el Gobierno, en lo relativo a las
facultades extraordinarias, con los artículos 139 y 248 aprobados finalmente
por el Congreso, se encuentran diferencias. Hay, pues, que aceptar que el
proyecto original fue modificado durante su trámite en el Congreso.
Pero, ¿implican las
modificaciones un vicio en el trámite? La Corte estima que no existe tal vicio,
por las siguientes razones.
La primera, que
expresamente el artículo 154 de la Constitución, en su inciso tercero, prevé
que "Las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el gobierno". Es claro, en consecuencia, que las
facultades solicitadas expresamente por el gobierno, podrán ser modificadas por
el Congreso, sin cambiar totalmente la materia sobre la cual versen. Esto,
porque las facultades deben ser "solicitadas expresamente", lo cual
impediría que se concedieran sobre materias completamente ajenas a la
solicitud.
La segunda, que el
parágrafo único del artículo 142 de la ley 5a. de 1992, Reglamento del
Congreso, prevé que "El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando las circunstancias lo
justifiquen. La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las
plenarias".  Posiblemente con base en esta norma, al hacer cada modificación
o adición a los artículos del proyecto relativos a las facultades
extraordinarias, los ministros de Hacienda, Salud Pública, y Trabajo y
Seguridad Social dejaron expresa constancia del asentimiento del gobierno a
tales cambios. Así está demostrado en el proceso. Y bien podían hacerlo los
ministros, porque ellos, según el inciso segundo del artículo 208 de la
Constitución, "en relación con el Congreso, son voceros del gobierno,
presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquéllas
les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los
viceministros".
Además, el propio
Presidente de la República, en carta de noviembre 9 de 1993, dirigida a los
señores Presidentes del Senado y de la Cámara, solicitó expresamente la concesión
de las facultades extraordinarias. Esta solicitud, publicada en la Gaceta del
Congreso correspondiente al 22 de noviembre de 1993, por sí sola elimina toda
tacha de inconstitucionalidad por este aspecto.
B.- Inexistencia
del vicio por falta de iniciativa gubernamental y por  las modificaciones del
proyecto presentado por el gobierno sobre facultades extraordinarias.
De conformidad con
lo expuesto, es claro que el supuesto vicio en el trámite de las facultades
extraordinarias, no existió. Así lo declarará la Corte en esta sentencia, tanto
en lo relativo a la iniciativa gubernamental como en lo atinente a las
modificaciones del proyecto original durante su trámite.
Cuarta.-
Argumento relativo al número de votos aprobatorios de los artículos 139 y 248
en el segundo debate, en la Cámara de Representantes.
Según el actor, los
artículos 139 y 248 de la ley 100, no fueron aprobados por la mayoría absoluta
de los miembros de la Cámara de Representantes, en segundo debate, como lo
exige el numeral 10 del artículo 150, en tratándose de proyectos de ley que
conceden facultades extraordinarias.
A la anterior
conclusión llega partiendo de la base de que el número total de representantes
es de 165, y afirmando que el artículo 139 apenas obtuvo 82 votos afirmativos,
en tanto que el 248 sólo recibió 76.
Al analizar este
cargo, se tiene lo siguiente:
Según la constancia
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el
"número exacto" de congresistas que integraban esta Corporación en el
mes de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), era de ciento
sesenta y uno (161). En consecuencia, la mayoría absoluta era de ochenta y un
(81) representantes, es decir, la mitad más uno de los miembros.
Por esta razón, el
artículo 139 que obtuvo 82 votos aprobatorios, contó con la mayoría absoluta.
En cambio, el artículo 248, que solamente recibió 76 votos afirmativos, no fue
aprobado por la mayoría absoluta.
Lo anterior hace
necesario examinar concretamente esta cuestión:
¿Qué consecuencias
trae consigo el que no se obtenga la aprobación de la mayoría exigida por la
Constitución, en segundo debate, en relación con un artículo que hace parte de
un proyecto de ley?
Según el artículo
146 de la Constitución, "En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus
comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos
de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría
especial".
El numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución exige que los proyectos de ley de facultades
extraordinarias sean aprobados por la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara. Pero, ¿qué sucede en el caso de que la supuesta aprobación se haga
por una mayoría inferior a la decisoria prevista en la Constitución?
Como en este caso la
votación se hizo, porque había quórum decisorio, y no se alcanzó la
mayoría decisoria exigida por la Constitución (la mitad más uno de los
miembros de la Cámara), hay que concluir que el artículo 248 fue negado,
no fue aprobado.
Al respecto, hay que
tener en cuenta la diferencia entre el quórum deliberatorio, el quórum
decisorio y la mayoría decisoria.
El quórum
deliberatorio está definido por el artículo 145 de la Constitución, así:
"El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones
ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros".
El quórum
decisorio lo establece el mismo artículo 145: "Las decisiones sólo
podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum
diferente".  El quórum  decisorio  es, pues,  la mitad más uno de
los miembros de la corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del
artículo 150 (concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos),
en el cual se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes.
La mayoría
decisoria, número mínimo de votos afirmativos necesario para aprobar, la
determina el artículo 146 de la Constitución: "En el Congreso pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una
mayoría especial".
Hay que aclarar, que
la mayoría decisoria en temas tales como las leyes estatutarias y las
facultades extraordinarias es igual al quórum decisorio.
Ahora bien: es
evidente que la reunión de la Cámara el día 1o. de diciembre de 1993, cuando se
votó el artículo 248 de la ley 100, era válida, porque tenía quórum
deliberatorio y quórum decisorio, pues estaba presente más de la
mitad de los integrantes de la Cámara, exactamente 117 asistentes. Por esto, al
someterse a votación tal artículo y alcanzar solamente 76 votos, no fue
aprobado y, por lo mismo, fue válidamente negado.
Tal artículo 248,
por el contrario, sí había sido aprobado por el Senado, con la mayoría exigida
por la ley. En efecto, los artículos finalmente numerados como 139 y 248 fueron
aprobados en las sesiones plenarias del Senado, los días 12 de octubre y 2 de
noviembre de 1993, con un quórum decisorio de 96 y 98, respectivamente, por
unanimidad.  ¿Qué ocurrió en este caso? Sencillamente, que el proyecto que
finalmente se convirtió en la ley 100 de 1993, al recibir la aprobación de la
Cámara, era diferente al aprobado por el Senado, al menos en lo relativo
al artículo 248.  Este, como se ha dicho,  hacía parte del proyecto aprobado
por el Senado, pero faltaba en el aprobado por la Cámara, porque ésta lo había negado.
En conclusión, las dos Cámaras habían aprobado el mismo proyecto, pero éste no
era idéntico, pues el aprobado por el Senado tenía un artículo, el 248, que
había sido negado por la Cámara.
En el caso que nos
ocupa, se dio exactamente el evento previsto por el artículo 161 de la Constitución,
que establece:
"Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si
después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se
considerará negado el proyecto".
Es evidente, en
consecuencia, que en torno al proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993,
surgieron discrepancias en las Cámaras, pues, se repite, la Cámara negó el
artículo 248 que el Senado sí había aprobado ya cuando se produjo la
votación de la Cámara.
En estas
circunstancias, lo procedente era aplicar, como se hizo, el artículo 161
transcrito.  Fue así como se conformaron las comisiones accidentales, que, en
sus reuniones conjuntas, prepararon el texto que se sometió a decisión en
sesión plenaria de cada cámara, y fue aprobado por la mayoría exigida en la
Constitución.  Sesiones plenarias de las dos Cámaras que fueron la "repetición
del segundo debate", como expresamente se declara en el artículo 161
de la Constitución.
Entre paréntesis,
estas sesiones en las cuales se aprobó el proyecto unificado en segundo debate,
se cumplieron así: en el Senado, el día 15 de diciembre de 1993, con el quórum
de 89 senadores, todos los cuales votaron afirmativamente; en la Cámara, el
mismo día, con la presencia de 152 representantes, que por unanimidad lo
aprobaron.
En conclusión: como
después de la "repetición del segundo debate" en cada una de las
Cámaras, como lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron,
pues se  llegó a un texto único, a un solo proyecto, éste se consideró
aprobado. Lo contrario habría ocurrido si tales diferencias hubieran
persistido, pues en tal caso el proyecto habría tenido que considerarse negado.
Obsérvese que en
este caso, como lo exige el numeral 3 del artículo 157 de la Constitución, el
proyecto sí fue aprobado en segundo debate en cada Cámara. El problema que
dio lugar a la aplicación del artículo 161 tantas veces mencionado, fue la
existencia de discrepancias respecto a tal proyecto, diferencias entre lo
aprobado por la Cámara y lo que con anterioridad había aprobado el Senado.
Nótese, además, que
el artículo 157 de la Constitución se refiere al proyecto en su conjunto
y no a cada uno de sus artículos aisladamente considerados.
Para la Corte, ésta
es la interpretación que hay que darle al artículo 161 de la Constitución,
interpretación que puede resumirse, en relación con el caso que se juzga, así:
Los artículos de un
proyecto de ley aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto
aprobado en segundo debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias
respecto del proyecto, que dan lugar, a la aplicación del artículo 161.  Como
éste prevé expresamente la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE en cada una de
las cámaras, al aprobar éstas un texto único del proyecto, preparado por las
comisiones accidentales, queda cumplido el requisito de la aprobación en SEGUNDO
DEBATE del texto único del proyecto.  Un texto igual del proyecto ha sido,
por esta vía del artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate
por la Cámara y el Senado.
No sería sensato
exigir que siempre los proyectos de ley aprobados en principio en
segundo debate por las dos cámaras constaran de los mismos artículos, y que las
discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución fueran
solamente de forma, de redacción, de estilo. Esta exigencia sería especialmente
ilógica en tratándose de proyectos que constan de muchos artículos. Piénsese,
por ejemplo, en un proyecto de código: ¿cómo pretender que algunos artículos
que una de las cámaras aprobó inicialmente en segundo debate, no puedan ser
modificados o suprimidos por la otra, también en segundo debate? Esos artículos
que una cámara ha aprobado en segundo debate y que la otra no ha considerado o
ha negado, constituyen las discrepancias respecto del proyecto, discrepancias
que prevé el artículo 161 de la Constitución y que explican la REPETICION
DEL SEGUNDO DEBATE.
Hay que hacer, sin
embargo,  una aclaración que no quita ni pone rey a lo hasta ahora dicho. La
aclaración se refiere a la forma como se hizo la aprobación del actual artículo
248,  en la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE, el 15 de diciembre de 1993.
Las comisiones
accidentales llegaron a los acuerdos que constan en el informe de fecha 14 de
diciembre de 1993. Este informe aparece publicado en la Gaceta del Congreso,
No. 472 de diciembre 16 de 1993.
El informe
mencionado se sometió a la consideración de las dos cámaras, como ya se dijo, y
fue  aprobado con el quórum y la mayoría necesarios.
En relación con el
artículo numerado finalmente como 248, que era en principio 239 en el Senado y
249 en la Cámara, en el informe se dice lo siguiente:
" ARTÍCULO
239S. 249C. Facultades Extraordinarias.
"Se propone
trasladar para el artículo de facultades extraordinarias (artículo 249) las
facultades ya aprobadas para organizar el Invima (artículo 246 inciso tercero
del texto aprobado por la Cámara de Representantes) y para transformar las
entidades prestatarias públicas del orden nacional en empresas sociales de
salud (artículo 195). De esta forma el artículo 249 sería adicionado  con dos
numerales así:
"7) Precisar
las funciones del Invima y proveer su organización básica. Facúltase al
Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios que
garanticen el adecuado funcionamiento de la entidad.
"8) Reorganizar
y adecuar el Instituto Nacional de Cancerología, Sanatorio de Contratación,
Sanatorio de Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras
Acosta, y que prestan  servicios de salud para su transformación en Empresas
Sociales de Salud. Para este efecto facúltase al Gobierno Nacional para
efectuar los traslados presupuestales necesarios."
"Además de
proponer modificar el literal e) del numeral 6, del artículo 249 en el sentido
que se piden facultades para reformar el régimen de prestación de servicios de
salud y no el régimen prestacional. El numeral 6 quedará así:
"6. Facúltese al
Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de la
fecha de la presente Ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares
y de Policía y al personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990, en lo
atinente a:
"a) Organización
estructural;
"b) Niveles de
Atención Médica y grados de complejidad;
"c)
Organización funcional;
"d) Régimen que
incluya normas científicas y administrativas;
"e) Régimen de
prestación de servicios de salud." (Gaceta del Congreso No. 472, de
diciembre 16 de 1993, pág 8.)
¿ Y qué había creído
aprobar la Cámara el 1o. de diciembre de 1993, bajo el número 249, sobre
facultades extraordinarias? Lo siguiente:
"ARTICULO 249.  Facultades
Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses, contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para:
"1.
Reestructurar al Instituto Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de
acuerdo con los propósitos de esta Ley.
"2. El
Gobierno Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la
Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las
adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta
Ley. En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia
de la modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el
Gobierno Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados,
el cual comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o
pensiones de jubilación.
"3. Determinar
la liquidación de las Cajas, Fondos o entidades de seguridad o previsión social
del orden nacional que presten servicios de salud que por su situación
financiera deban ser liquidadas por comprobada insolvencia.
"4. Expedir
un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones
para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los
representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de
servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes
estatales.
"5. Expedir un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, así como las que completen las
funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
incluyendo esta Ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo
de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas."
(negrillas del texto) (Gaceta del Congreso No. 434 de diciembre 3 de 1993, pág
34).
Es claro, en
consecuencia, que la aprobación impartida en la REPETICION del SEGUNDO DEBATE,
en la Cámara, el 15 de diciembre, comprendió tanto las adiciones, como el texto
que se adicionaba, pues es imposible adicionar algo inexistente. Y para mayor
claridad, al comienzo del informe se citó expresamente la Gaceta del Congreso,
No. 434 de diciembre 3, ya mencionada.
En síntesis: la
voluntad inequívoca del Senado y la Cámara al aprobar en  la REPETICION DEL
SEGUNDO DEBATE, el informe de la comisión  accidental, fue la de aprobar el
texto del actual artículo 248 de la ley 100 de 1993.
Hay que dejar en
claro que para la Corte el trámite previsto en el artículo 161 de la
Constitución, no subsana vicio alguno de trámite, pues el que se presenten
discrepancias no implica vicio. Es solamente la consecuencia de la actuación de
cada una de las cámaras en ejercicio de su autonomía. La posibilidad de las
discrepancias en torno a un proyecto es propio de la naturaleza de los debates
mismos.
En conclusión, y
merced al procedimiento previsto por el artículo 161 de la Constitución, el artículo
248 de la ley 100 de 1993, fue aprobado por la Cámara y el Senado en la
REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE.  En consecuencia, no prospera el cargo de
inexequibilidad por vicio en el trámite de este artículo.
Quinta.-
Argumento basado en la supuesta inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo
248, por haber sido introducido en el segundo debate.-
Es necesario
desechar el argumento, expuesto en la demanda, sobre la supuesta
inexequibilidad del numeral 4o. del artículo 248, por "haber sido
introducido en el transcurso del segundo debate y no haber sido devuelto a las
respectivas comisiones a efectos de que se surtiera en ellas el primer
debate". El inciso segundo del artículo 160 de la Constitución es claro:
"Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Lo que
debe ser aprobado en primer debate es el proyecto de ley, que puede ser
modificado en el segundo debate, como lo establece la norma últimamente
citada.
Sexta.- Argumento
sobre la supuesta inexequibilidad parcial del numeral 4 del artículo 248,
porque se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República en
una materia que le compete exclusivamente.
Se dice en la
demanda que el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución atribuye al
Presidente de la República la facultad de "Ejercer la inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se
conserven y sean debidamente aplicadas  y para que en todo lo esencial se
cumpla con la voluntad de los fundadores". Que, en consecuencia, el
Congreso al facultar al Presidente de la República, en el numeral 4 del
artículo 248, para expedir un régimen de incompatibilidades y las correspondientes
sanciones para los miembros de juntas directivas y para los representantes
legales de "las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes
estatales", "otorgó facultades extraordinarias que no poseía,
invadiendo el sistema de repartos previsto por la Constitución, conforme al
cual la inspección y vigilancia sobre las entidades de utilidad común es una
competencia privativa del Presidente de la República..."
Para construir este
argumento, el actor pasa por alto, deliberada o involuntariamente, el numeral 8
del artículo 150 de la Constitución, según el cual el Congreso, por medio de
leyes, ejerce, entre otras, la función de "Expedir las normas a las cuales
debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución". En consecuencia, cuando el
Presidente de la República, de conformidad con el artículo 189 de la
Constitución, ejerce la inspección y vigilancia de la enseñanza, la prestación
de los servicios públicos, las personas que realicen actividades financieras,
bursátiles, etc., las cooperativas, las sociedades mercantiles, y las
instituciones de utilidad común, lo hace de conformidad con la ley.
Según lo anterior,
el Congreso, por medio de leyes, puede determinar cómo se ejercerá esa
inspección y vigilancia: esa es su facultad. Y fue tal competencia la que
trasladó al Presidente de la República al conferirle la facultad extraordinaria
de que se trata.
No hay que olvidar
que el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución que faculta al Congreso, en
forma general, para dictar "las normas a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le
señala la Constitución", no hace exclusión ninguna. Se refiere, por lo
tanto, a todas las funciones de inspección y vigilancia previstas en la
Constitución.  Que no son solamente las del artículo 189, sino otras: la del
artículo 26, por ejemplo, sobre el ejercicio de las profesiones.
El numeral 8 del
artículo 150, hay que hacerlo notar, no figuraba en la anterior Constitución,
ni en el artículo 76, ni en ningún otro. Por esto, no son admisibles las
teorías que se elaboraron sobre esta materia antes de la vigencia de la actual
Constitución.
Este cargo, por las
razones anotadas, no puede prosperar.
Séptima.-  Cargo
relativo a la supuesta inexequibilidad del numeral 5 del artículo 139 de la ley
100, que confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para
dictar las normas que regulan los bonos pensionales.
Afirma el actor que
según el inciso final del numeral 10 del artículo 150, no está permitido al
Congreso conferir al Presidente de la República facultades extraordinarias para
"Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público". Que, en consecuencia, no se podían conceder tales
facultades para regular lo relativo a los bonos pensionales.
Este cargo no está
llamado a prosperar porque, según el artículo 115 de la ley 100, los bonos
pensionales no son recursos captados del público, sino recursos destinados a
contribuir a la formación del capital que habrá de financiar las pensiones de
los afiliados al sistema general de pensiones. Está obligada a expedir estos
bonos la entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado
antes de entrar al régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, según el
artículo 119 de la ley.
Los bonos
pensionales, pues, no se expiden a cambio de recibir ahorros captados del
público. Y como al manejo de éstos se refiere el literal d) del numeral 19 del
artículo 150, es claro que sí podían conferirse facultades extraordinarias para
reglamentar tales bonos pensionales.
En conclusión, este
cargo no prospera.
Octava.- Cargo
relativo a la supuesta inexequibilidad del numeral 7 del artículo 139, que
concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para revisar
algunas cotizaciones sobre nómina.
El numeral 7 del
artículo 139 de la ley 100 confiere facultades extraordinarias al Presidente de
la República para "Revisar las cotizaciones sobre nómina, con excepción de
las del ICBF, destinadas a actividades diferentes a las consagradas en esta ley,
y de la pequeña empresa, rural o urbana". Contra esta norma el actor
esgrime dos argumentos: el primero, que no hay en ella unidad de materia con el
tema de la ley 100; el segundo, que las "cotizaciones sobre nómina"
son contribuciones parafiscales, que  para establecer o modificarlas  el
Congreso no puede conferir facultades extraordinarias, por prohibirlo el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
En cuanto al primer
argumento, basta leer el numeral acusado para entender que entre él y la ley
100 no hay la unidad de materia que exige el artículo 158 de la Constitución.
No de otra manera puede interpretarse la expresión que trae la norma:
"Revisar las cotizaciones sobre nómina... destinadas a actividades
diferentes a las consagradas en esta ley..." Cotizaciones como las
destinadas al Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-, las Cajas de
Compensación, etc., que nada tienen que ver, como lo advierte la misma norma,
con lo que es el tema de la ley 100.
De otra parte, tales
cotizaciones sobre nómina son, sin duda, contribuciones parafiscales para cuyo
establecimiento no pueden concederse facultades extraordinarias, por
prohibición del artículo 150, numeral 10, último inciso. Al respecto conviene
anotar que la propia Corte ha definido que tal prohibición rige para todos los
asuntos tributarios. Así, en la sentencia C-246 /95, del 1o. de junio de 1995,
afirmó:
"Si ello es
así, toda la función de disponer por vía legislativa sobre sujetos activos y
pasivos de impuestos, hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un
conjunto inescindible exclusivamente a cargo del órgano colegiado de elección
popular. Mal  podría entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las
atribuciones legislativas (la de creación o establecimiento de impuestos),
dejando por fuera las demás (modificación, aumento, disminución, supresión,
sustitución), que indudablemente están ligadas a la primera y determinan la
política tributaria del Estado. Tal criterio dispersaría la responsabilidad y
bifurcaría, sin razón ni técnica, las competencias en una de las materias más
sensibles de la normatividad en el campo económico, con evidentes repercusiones
sociales".
Y concluyó:
"Se tiene,
entonces, que el ámbito de los impuestos es, en toda su extensión y en la
plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso, por lo cual el
Presidente de la República no puede solicitar facultades extraordinarias para
ejercer funciones legislativas en ninguno de los momentos de la vigencia del
impuesto, ni el Congreso se las puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene
ocurrencia, los decretos que se dicten, como la propia ley de facultades,
carecen de todo sustento constitucional".
Además el numeral 7
que se analiza, al facultar al Presidente de la República para revisar estas
contribuciones parafiscales, sin fijar "el sistema y el método para
definir" los costos y beneficios, ni la forma de hacer su reparto,
quebranta el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución.
Por los dos motivos
indicados, en consecuencia, será declarado inexequible el numeral 7 del
artículo 139 de la ley 100 de 1993.
Novena.- Cargo de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del numeral 2 del artículo 139.
El numeral 2 del
artículo 139 faculta al Presidente de la República para determinar cuáles son
las actividades de alto riesgo para la salud. Y el inciso segundo, demandado,
le confiere facultad para "establecer los puntos porcentuales adicionales
de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada
actividad".
La acusación contra
este inciso segundo se basa en el hecho de haberse conferido facultades
extraordinarias para establecer una contribución parafiscal.
Si se examina la
norma acusada, es forzoso concluir que el cargo es infundado.
En primer lugar, no
es exacto afirmar que el numeral segundo del art. 139 faculte al Gobierno para
establecer una contribución parafiscal.  En realidad las cotizaciones
obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones las establece el
artículo 17 de la ley 100, al disponer en su inciso primero: "Durante la
vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a
los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y
empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen".
El numeral 2 del
artículo 139, en su inciso primero, se limita a facultar al Presidente de la
República para "Determinar, atendiendo a criterios técnico- científicos y
de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador que requieran modificación en el número de semanas de cotización y
el monto de la pensión". Se trata, en síntesis, de definir cuáles son las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, para efectos de la
liquidación de la cotización. Y la misma norma que confiere tal facultad agrega
que "Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se
regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos
adquiridos y en todo caso serán menos exigentes".
Y si se repasan los
artículos 18 a 24 de la misma ley 100, se encuentra que en ellos están
definidas las bases para la fijación de las cotizaciones, el monto de las
mismas, el ingreso base para su liquidación, etc.
La facultad
conferida por el inciso segundo no va más allá de "establecer los puntos
porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y del trabajador,
según cada actividad". Pero, hecha la determinación a que se refiere el
inciso primero del numeral 2, el establecimiento de los puntos porcentuales
adicionales se hace teniendo en cuenta los principios generales establecidos en
los artículos 17 y siguientes de la ley 100 de 1993.
Como se ve, la norma
acusada no faculta al Presidente de la República para establecer una
contribución parafiscal, ya creada por otras normas de la misma ley, por lo
cual no quebranta el numeral 10 del art. 150 de la Constitución. Y tampoco
quebranta el inciso segundo del art. 338 de la misma, porque en la norma sí se
señalan el sistema y el método para definir costos y beneficios, la forma de
hacer el reparto etc.  Además, la norma acusada debe interpretarse en
concordancia con los artículos 17 a 24 de la ley 100.
Por lo expuesto, no
prospera este cargo.
Décima.- Los
decretos con fuerza de ley que pudieran haberse dictado en ejercicio de las
facultades extraordinarias concedidas por la norma de la ley 100 que se declara
inexequible.
Al declararse
inexequible el numeral 7 del artículo 139 de la misma ley, la declaración
tendría que extenderse, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, a los
decretos con fuerza de ley dictados en ejercicio de las facultades
extraordinarias que la norma inexequible concedió.
Sin embargo, entre
los decretos leyes acusados por el actor, no se encuentra ninguno dictado con
base en el numeral 7 del artículo 139 que se declarará inexequible. La Corte,
por su parte, tampoco ha encontrado decretos tales. En consecuencia, como la
Corte no puede decretar inexequibilidades en abstracto, si existiera algún
decreto dictado con fundamento en la norma mencionada, la Corte fallaría en
relación con él, en su oportunidad,  tomando como punto de partida la presente
sentencia.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Decláranse EXEQUIBLES los artículos
139 y 248 de la ley 100 de 1993, salvo el numeral 7 del artículo 139 que se
declara  INEXEQUIBLE.
Segundo: ESTESE a lo resuelto en la sentencia C-255 de
junio 7 de 1995, en relación con el numeral 5o. del artículo 248 de la ley 100
de 1993 y el decreto 1298 de 1994, dictado con fundamento en dicho numeral.
Tercero: Decláranse EXEQUIBLES los decretos
leyes 656, 1259,1281,1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291,
1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con
fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República, en los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, pero sólo en lo
que hace referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las
facultades extraordinarias para su expedición.
Cópiese,
notífiquese, publíquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                               Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ  CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-376/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
(Aclaración de voto)
Así como la norma
constitucional exige la precisión en cuanto a las facultades que se
otorguen finalmente por la ley, lo natural es demandar que también sean precisas
las facultades que el Presidente de la República solicita y que el Congreso, al
resolver en ejercicio de su función, disponga si concede o no lo solicitado, de
tal modo que podría disminuir las facultades pedidas y aun negar toda facultad,
pero no podría agregar facultades que no le fueron solicitadas, así se trate de
materias relacionadas, pues ello hace que se pierda de vista el concepto de la precisión,
en estos casos necesario, y que se eluda la exigencia constitucional de que las
facultades extraordinarias conferidas sean "las solicitadas" por el
Gobierno.
RESERVA
CONSTITUCIONAL (Aclaración
de voto)
Estimo que la
reserva constitucional se refiere a los proyectos de ley en su origen, cuando
se tiene la plena autonomía política para resolver si es oportuno y adecuado
presentar el proyecto en los términos en que se lleva. Cuando ya el proyecto,
procedente de iniciativa diferente de la exigida, comienza a hacer tránsito en
sus distintas etapas en el seno de las comisiones y las cámaras, el Ejecutivo
es un poco "rehén" de los intereses políticos en juego y bien puede
acontecer que el apoyo congresional a un proyecto que prohija tenga por precio
la coadyuvancia de otro que no comparte o no juzga conveniente y que no
proviene de su iniciativa pero que requeriría -según la doctrina sentada por la
Corte- su visto bueno a posteriori para ser legitimado.
Ref.: Expediente
D-740
Sentencia C-376
del 24 de agosto de 1995.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
El suscrito
magistrado aclara su voto en el asunto de la referencia en los siguientes
sentidos:
1. Considero que la
Corte ha debido absolver de modo mucho más contundente la inquietud central del
demandante en cuanto al primer cargo que formula respecto de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República: ¿Puede el Congreso
modificar el proyecto original presentado por el Ejecutivo, con el objeto de
ampliar las facultades extraordinarias que allí se habían solicitado?
A mi juicio, tal
interrogante debe responderse negativamente con toda claridad, para evitar
zonas de penumbra a las que no debe dar lugar el juez de constitucionalidad.
Responder, como se
hace en la sentencia, que las facultades solicitadas expresamente por el
Gobierno "podrán ser modificadas por el Congreso, sin cambiar totalmente
la materia sobre la cual versen" (subrayo) implica dejar indefinido el
punto, pues no se indica un criterio que confiera certeza acerca del límite
impuesto a la Rama Legislativa en la materia.
Así, no se sabe si
adicionar, por ejemplo, dos o tres numerales dentro de un artículo que
contempla diez temas objeto de facultades resulta constitucional o no.
Al parecer, lo que
acepta el fallo es que tales adiciones o ampliaciones de las facultades
extraordinarias inicialmente solicitadas son admisibles cuando no consagren
autorizaciones "completamente ajenas a la solicitud".
Mi apreciación al
respeto es la de que, así como la norma constitucional exige la precisión
en cuanto a las facultades que se otorguen finalmente por la ley, lo natural es
demandar que también sean precisas las facultades que el Presidente de
la República solicita y que el Congreso, al resolver en ejercicio de su
función, disponga si concede o no lo solicitado, de tal modo que podría
disminuir las facultades pedidas y aun negar toda facultad, pero no podría
agregar facultades que no le fueron solicitadas, así se trate de materias
relacionadas, pues ello hace que se pierda de vista el concepto de la precisión,
en estos casos necesario, y que se eluda la exigencia constitucional de que las
facultades extraordinarias conferidas sean "las solicitadas" por el
Gobierno.
2. Como lo expresé
en caso similar, relativo a las coadyuvancias que se presentan en el curso del
proceso legislativo respecto de materias que son de la privativa iniciativa del
Gobierno, también en este caso estimo que la reserva constitucional se refiere
a los proyectos de ley en su orígen, cuando se tiene la plena autonomía
política para resolver si es oportuno y adecuado presentar el proyecto en los
términos en que se lleva. Cuando ya el proyecto, procedente de iniciativa
diferente de la exigida, comienza a hacer tránsito en sus distintas etapas en
el seno de las comisiones y las cámaras, el Ejecutivo es un poco
"rehén" de los intereses políticos en juego y bien puede acontecer
que el apoyo congresional a un proyecto que prohija tenga por precio la
coadyuvancia de otro que no comparte o no juzga conveniente y que no proviene
de su iniciativa pero que requeriría -según la doctrina sentada por la Corte-
su visto bueno a posteriori para ser legitimado.
En el caso de las
facultades extraordinarias, no encuentro ninguna razón válida, a la luz de la
Constitución, para permitir que, a partir de una solicitud elevada por el
Gobierno, los miembros del Congreso le añadan otras, no pedidas, renunciando
voluntariamente -en cuanto a ellas- a su responsabilidad legislativa y
desconociendo una exigencia constitucional perentoria y clara.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra