C-292-15
Sentencia C-292/15
DESTINACION DE PORCENTAJE
DE SOBRETASA AMBIENTAL PARA INVERTIR EN PROGRAMAS DE SANEAMIENTO DEL RIO
BOGOTA-No viola la congruencia que debe existir entre la ley del
presupuesto y la ley del plan nacional de desarrollo/LEY DEL PLAN Y LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Coordinación y concordancia que debe existir, no
implica que las autorizaciones contenidas en el presupuesto estén sometidas a
una dependencia inamovible respecto del plan/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Fija
directrices que el presupuesto anual debe materializar, lo cual no impide que
estas leyes de presupuesto afinen detalles del recaudo e inversiones
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE NORMA SUBROGADA-Competencia de la Corte Constitucional en la
medida que fue reproducida y continúa produciendo efectos jurídicos/PRINCIPIO PERPETUATIO
JURISDICTIONIS-Aplicación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención ciudadana no configura nueva demanda
PLANEACION-Relevancia
constitucional/PLANEACION-Importancia/PLANEACION-Alcance
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación/PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Partes
LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido y alcance/PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION-Partes
LEY DEL PLAN Y LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Principio de correspondencia
SOBRETASA AMBIENTAL-Evolución
normativa
PORCENTAJE AMBIENTAL DE
GRAVAMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE-Contenido y alcance
Referencia: Expediente  D-10484
Demanda de inconstitucionalidad
contra el Artículo 102 (parcial) de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”
Demandante: Luisa Milena González
Rojas.
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos
mil quince  (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Luisa
Milena González Rojas presentó demanda de inconstitucionalidad contra la
expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo
102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2014”, por considerar que vulnera el artículo
346 de la Constitución Política.
Mediante providencia del 31 de octubre de
2014, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que
reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia, se corrió
traslado al Procurador General de la Nación, a fin  de que emitiera su concepto
en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en
lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o
defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el
artículo 244 de la Carta, así como al Ministro del Interior, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de
Planeación, al Director General de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, al Alcalde Mayor de Bogotá, al Secretario de Hacienda Distrital
de Bogotá y al Director General del Instituto de Desarrollo Urbano IDU.
Se invitó a participar en el presente
juicio a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre,
de los Andes y del Rosario. Se cursó igualmente invitación a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto de Derecho Tributario.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
tal como fue publicado en el Diario Oficial 49.001 del 11 de diciembre de 2013:
LEY 1687 DE 2013
(Diciembre 11)
Artículo 102. Inversiones Programa de
Saneamiento del Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el
artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de
la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la
propiedad inmueble de Bogotá, D. C., incluidos sus intereses y sanciones
se destinarán para la financiación de los proyectos de adecuación hidráulica,
ampliación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Salitre y
construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Canoas u otros
proyectos a desarrollar sobre el área o áreas ubicadas en cualquiera de las
cuencas integrantes del río Bogotá, en jurisdicción de la CAR Cundinamarca.
III.     LA DEMANDA
La demandante sostiene que la expresión
subrayada contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 contraviene el
artículo 346 de la Constitución Política. Solicita declarar su inexequibilidad,
con efectos retroactivos al momento de entrada en vigencia de la norma acusada,
esto es, desde el 1º de enero de 2014.
Indica que el aparte demandado, al
establecer que los recursos producto de los intereses o las sanciones
por el incumplimiento de las obligaciones tributarias deberán
ser destinados a la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca para el Programa de Saneamiento del Río Bogotá desconoce lo
aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) que establece que
el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por
el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o
de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la
propiedad inmueble de Bogotá serán destinados para tal fin. En esa medida, a juicio
de la actora, la expresión mencionada vulnera el
artículo 346 de la Constitución según el cual el presupuesto de rentas y la ley
de apropiaciones deberán presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y según lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
Resalta que la expresión acusada, crea
un recargo adicional al expresamente autorizado por el artículo 131 del plan
nacional de desarrollo contenido en la ley 1450 de 2011 “al incluir en las
transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones
tributarias a cargo de los contribuyentes como en efecto lo son, intereses y
sanciones, con lo cual se vulnera el artículo 346 de la Constitución
Política, ya que el aparte de la norma acusada no corresponde a lo aprobado en
el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo”.
Destaca que en el artículo 131 del plan
nacional de desarrollo se contemplan las inversiones para el programa de
saneamiento del río Bogotá, y en dicha norma no se ordena que la transferencia
autorizada por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se realice incluyendo
intereses y sanciones, “ya que para efectos de establecer la participación
de las Corporaciones Autónomas Regionales, debe entenderse como “total del
recaudo”, la suma que se recaude por concepto del Impuesto Predial en todo el
Distrito Capital, sin incluir de ninguna manera, las sumas que resulten del
incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, como
son multas, sanciones e intereses, los cuales se consideran ingresos no
tributarios”.
Para la demandante, “la aprobación
subrepticia de la expresión `incluidos sus intereses y sanciones` contenida en
el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, crea una nueva norma que modifica la
regla contenida en el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo, al incluir
en las transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones
tributarias a cargo de los contribuyentes, rebasando así los límites de
correspondencia que  exige el artículo 346 de La Constitución Política”.
IV.
INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
1.1 Presidencia de la
República
Interviene a través de
apoderado para solicitar a esta Corporación que declare exequible la expresión
demandada. A juicio de este interviniente, los argumentos expuestos en la
demanda son consecuencia de una interpretación incorrecta del artículo 346 de la
Constitución.
Sostiene que si bien debe
existir una coordinación entre los objetivos y las metas del plan nacional de desarrollo
y las autorizaciones de presupuesto, esto “no significa que éste esté
sujeto, por gracia de una dependencia inamovible, a las previsiones del
primero. Y ello fundamentalmente porque a pesar de que las leyes anuales de
presupuesto son la materialización de los planes y metas de planeación, también
son, por sí mismas, instrumentos de planeación, aunque de corto plazo.”
Resalta lo establecido por la
jurisprudencia constitucional en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, e
indica que las directrices allí fijadas no son un impedimento para que las
leyes anuales ajusten algunos detalles de recaudo y de inversión, toda vez que
son una materialización de la función de planeación presupuestal del Estado.
Concluye que el análisis de lo
establecido por la Corte en relación con el tema, (sentencia C-1065 de 2001)
permite afirmar que “contrario a lo sostenido por la demandante, las leyes
anuales de presupuesto, en tanto también son herramientas de planeación, no se
limitan a “contabilizar” los recursos del Plan, por lo que no puede hablarse de
una sujeción estricta de unas respecto de la otra […].”
1.2. Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca
Esta entidad intervino a
través del Director General (e), para solicitar a la Corte, en primer término,
un pronunciamiento inhibitorio, y en subsidio, declarar la constitucionalidad
de la norma acusada. A continuación se reseñan los argumentos que contienen la
postura de esta institución:
Respecto de la pretensión de
inhibición, sostuvo que la demanda se basa en apreciaciones subjetivas,
infundadas, vagas y abstractas y no logra esbozar argumentos claros, certeros,
específicos, pertinentes y suficientes. “En el caso concreto, la demanda se
erige sobre una interpretación infundada y subjetiva, deducida por el actor,
según la cual existe diferencia entre el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el
artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, desconociendo que la primera de las normas
se refiere al “total del recaudo”, lo que desde luego, incluye todos los
factores sin excepción ni distinción, tales como “intereses y sanciones”, tal
como se precisa en la segunda norma”.
En relación con la petición
subsidiaria, indicó que el artículo parcialmente impugnado se ajusta plenamente
a la Constitución Política, en particular al artículo 346 toda vez que guarda
correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En esta línea de
argumentación destaca que el PND (Ley 1450 de 2011) establece como uno de sus
ejes transversales el relacionado con la sostenibilidad ambiental y la
adaptación al cambio climático (art. 3º), por tratarse de una prioridad y un
elemento esencial de bienestar y un principio de equidad con las futuras
generaciones. En este orden de ideas, subraya, el capítulo II de la ley del
plan relacionado con el “Crecimiento Sostenible” contempla expresamente las
inversiones “Programa de Saneamiento del Río Bogotá”.
Agrega que el artículo 131 del
referido PND guarda correspondencia con el artículo 102 de La Ley 1687 de 2013
por cuanto se refiere al mismo asunto, esto es a las “Inversiones Programa de
Saneamiento del Río Bogotá”, por lo que no se presenta vulneración al artículo
346 constitucional, único cargo formulado por la actora.
1.3 Departamento Nacional
de Planeación.
El representante legal de
esta entidad solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo
102 de la Ley 1687 de 2013 o en su defecto inhibirse de pronunciarse de fondo
sobre la demanda.
Afirmó que la norma
demandada guarda estrecha relación con el plan nacional de desarrollo “dado
que existe una conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto, y se centra en el financiamiento para
el cumplimiento de las políticas de estado en el citado plan. En ese orden, la
norma acusada no se encuentra fuera de contexto, pues basta con leer el
artículo 131 de la ley 1450 de 2011, para observar que ésta guarda una íntima
relación con el artículo 102 de la ley 1687 de 2013.”
Considera importante
recordar que “en la dinámica presupuestal se pueden observar situaciones en
las cuales, si los ingresos autorizados por el Congreso no son suficientes para
cubrir dichos gastos, el Gobierno debe proponer la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes, para financiar los faltantes en apropiación.
En ese sentido, según mandato constitucional contenido en artículo 352, la ley
Orgánica de Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.”
En ese sentido, concluye que
“las disposiciones de la ley anual de presupuesto, son las normas tendientes
a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las
cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. Contrario
a la interpretación que el actor le dio a la citada norma, (su objetivo) es
poder ejecutar de una forma correcta el Presupuesto General de la Nación,
conforme lo ordena el artículo 352 citado supra. Bajo las consideraciones
expuestas, el artículo en cuestión es propio de una ley anual de presupuesto
debido a que su finalidad no es otra que la correcta ejecución del mismo.”
1.4  Ministerio de
Hacienda.
Interviene a través de
apoderado para solicitar  a la Corte se declare inhibida para pronunciarse
sobre la violación del artículo 346 de la Constitución, por ineptitud
sustantiva de la demanda, o en subsidio que se declare la exequibilidad de la
expresión acusada.
En relación con su solicitud
de inhibición manifiesta que la demandante se limita a enunciar el cargo, pero
no presenta argumentos para sustentar la manera en que la norma acusada
entraría en contradicción con la Constitución. Su esquema, sostiene, es tan
sencillo y superfluo que se reduce a transcribir los artículos 102 de la Ley
1687 de 2013 y 131 de la Ley 1450 de 2011, y luego de efectuar una comparación
entre sus contenidos, trata de evidenciar la inconsistencia constitucional,
apoyándose en apreciaciones subjetivas. Aduce que el cargo no es cierto y por
consiguiente la acusación no cuenta con razones suficientes que demuestren la
oposición de la norma acusada con la Constitución.
Respecto de la petición
subsidiaria, destaca que la planeación es un rasgo que imprime coherencia a la
actuación del Estado, y fortalece la democracia participativa, comoquiera que
permite al ciudadano participar en la formulación de políticas y en la
evaluación de los proyectos y programas. Así mismo, subraya que el presupuesto
constituye un instrumento de planificación en la ejecución de la política
económica del Estado, en la medida que a través del mismo se ejecuta el plan
nacional de desarrollo.
A pesar de que admite que la
Constitución no establece el grado de correspondencia que debe existir entre el
plan nacional de desarrollo y las leyes anuales de presupuesto, afirma que la
concordancia que deben presentar tales instrumentos radica en que estas últimas
no contradigan las metas trazadas en aquél, sino que por el contrario, las
realicen plenamente.
Pone de presente que el
artículo 341 de la Constitución prevé la posibilidad de que las apropiaciones y
recursos contenidos en el Plan de Inversiones se puedan modificar por las leyes
anuales de presupuesto. Por consiguiente “esto indica que las apropiaciones
encaminadas a sufragar los gastos en que se incurra en el desarrollo de los
planes y programas allí contemplados, no sean exactos e inamovibles”
Concluye que “no existe
ni puede existir, prima facie, dependencia alguna entre las normas del Plan y
las normas presupuestales, ya que la misma Corte Constitucional reconoce la
independencia que existe entre la una y la otra (…)”, por lo que solicita a
la Corte “se declare inhibida para pronunciar sentencia de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda, o en subsidio de lo anterior, que se
declare la inexequibilidad del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013”.
1.5. Ministerio del Medio
Ambiente
Interviene, a través de apoderado,
en favor de la exequibilidad del precepto acusado. Para sustentar esta postura
sostiene que el aparte demandado del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 es
desarrollo de la Ley 1450 de 2011 (art. 131), por medio de la cual se aprueba
el plan nacional de desarrollo para el cuatrienio 2011-2014.
Destaca que el artículo 102
establece que para efectos de las inversiones destinadas al saneamiento del río
Bogotá se deben incluir los intereses y sanciones que se han generado por
efecto del cobro del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial
y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá. Agrega que “si
el impuesto ha generado intereses y sanciones, el porcentaje respectivo debe
destinarse a las inversiones de saneamiento puesto que el origen del interés o
la sanción es el impuesto predial como tal, debiendo no escindirse esta
situación e incluirse dentro del porcentaje del predial respectivo el
porcentaje de los intereses o sanciones que ha generado el cobro o pago del
mismo.”
Lo más lógico, sostiene el
representante de este ministerio, es que si en el recaudo del tributo se
generaron intereses y sanciones, estos pasen, en el porcentaje respectivo, a
financiar las inversiones de saneamiento del río Bogotá, por cuanto la fuente
del mismo es el predial, que tiene legalmente una destinación específica, cual
es el saneamiento del río Bogotá.
Subraya la clara e inminente
necesidad de recuperar la cuenca hidrográfica del río Bogotá, enfatizando en
que los recursos económicos que motivan la demanda son tan solo un porcentaje
establecido por ley para efectos de sumar fuentes de financiación en la labor
urgente de sanear el río Bogotá, las cuales, sostiene, tienen soporte en el
artículo 131 de la Ley 1450 de 2011.
1.6. Alcaldía Mayor de
Bogotá
El Secretario de Hacienda
Distrital de Bogotá intervino para “coadyuvar la solicitud de
inexequibilidad” de la expresión acusada, así como la solicitud
complementaria de hacer retroactiva la declaratoria de inexequibilidad al
momento de entrada en vigor de la norma acusada, esto es, al 1º de enero de
2014.
Sostuvo el interviniente que
la expresión acusada vulnera los artículos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la
Constitución.
En relación con la presunta violación
del artículo 158 de la Carta aduce que la “aprobación sorpresiva” de la
expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo
102 de la Ley 1687 de 2013 crea una nueva norma que modifica la regla contenida
en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, al incluir en las transferencias de
recursos a favor de la CAR Cundinamarca, las sumas que resulten del
incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes como
los intereses y sanciones, “rebasando así los límites temporales de la ley
anual de presupuesto al modificar una regla legal que hace parte de una ley de
carácter permanente, con lo cual, se vulnera el principio de unidad de materia
contenido en el artículo 158 superior”.
Afirma que la expresión
acusada vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales
contemplado en los artículos  1º y 294 de la Constitución, en razón a que “la
Nación mediante la  ley anual de presupuesto tomó una decisión que afecta las
arcas y la autonomía patrimonial, en este caso del Distrito Capital, sin que
existan razones que de manera razonada y proporcionada, justifiquen semejante
determinación, ya que la ley únicamente puede intervenir en la autonomía de las
entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la
estabilidad económica de la nación y, especialmente para conjurar amenazas
ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, situación que no ocurre el
presente asunto”.
En cuanto al artículo 317 de
la Constitución señala que esta norma reitera la soberanía de los municipios en
materia tributaria sobre la propiedad inmueble, y autoriza la destinación de un
porcentaje de estos tributos para las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, pero debe
entenderse que dicho porcentaje se aplica sobre el recaudo del impuesto predial
y nunca sobre las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones
tributarias a cargo de los contribuyentes, como son las multas, sanciones,
intereses, los cuales se consideran ingresos no tributarios.
Agrega que la expresión
acusada vulnera el principio de sostenibilidad fiscal contemplado en el
artículo 334 de la Constitución que vela por el equilibrio financiero de las
entidades públicas, y verifica la debida inversión del gasto público. La
inclusión de los intereses y sanciones sobre los gravámenes al impuesto
predial, dentro de los rubros sobre los cuales se calculan las transferencias
que el Distrito efectúa a la CAR Cundinamarca, impone al Distrito Capital una
carga económica que rompe el equilibrio financiero y económico del Distrito
capital e impide la realización de proyectos prioritarios para la ciudad.
Afirma que los recursos
estimados de intereses y sanciones de impuestos, los cuales son un ingreso corriente
de la administración, sólo requiere de la gestión tributaria para su ingreso a
las arcas del distrito y son una fuente de financiación permanente de las
inversiones sociales del distrito previstas en el plan de desarrollo. Agrega
que si se gira a la CAR los recursos recaudados por la gestión de la
administración tributaria de Bogotá por concepto de intereses y sanciones del
impuesto predial por un valor superior a $62.892 millones, las inversiones
sociales del plan de desarrollo se verían notablemente afectadas y se
despojaría al distrito de este ingreso permanente para poder alcanzar a corto,
mediano y largo plazo los costos de los servicios sociales  prestados por la
administración distrital.
La intervención no se
pronuncia sobre el cargo formulado por la demandante, esto es, la presunta
violación del artículo 346 superior.
2. De organizaciones
sociales
2.1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
La Academia Colombiana de
Jurisprudencia, en su escrito de intervención, solicitó a la Corte Constitucional
declarar inexequible la disposición acusada. A su juicio la expresión acusada
va en contravía de lo establecido en el plan nacional de desarrollo que “solo
menciona lo relativo al porcentaje o a la sobretasa del impuesto predial y
otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, sin hacer referencia alguna a la
transferencia de una parte de las sanciones y los intereses que se hubieren
percibido relacionados con los dos mencionados gravámenes.”
Resaltó que si bien los
intereses que se causan por el incumplimiento son accesorios a la obligación
principal, “en el presente caso, es preciso tener en cuenta que, como se ha
sostenido anteriormente, en esta materia existen dos obligaciones diferentes, a
saber: la obligación tributaria y la que se ha denominado obligación
presupuestaria. La primera es una obligación entre el contribuyente y el
Distrito Capital de Bogotá y la segunda es una obligación entre el Distrito y
la CAR. Por consiguiente, no se puede decir que los intereses y sanciones
relacionadas con el impuesto predial y demás gravámenes a la propiedad inmueble
en el Distrito Capital constituyen un accesorio de la obligación presupuestaria
existente a cargo del Distrito Capital y a favor de la CAR.”
2.2. Instituto Colombiano
de Derecho Tributario.
El Instituto colombiano de
Derecho Tributario, a través de su presidente ad-hoc, solicitó a la Corte
Constitucional declarar inexequible la expresión demandada.
A su juicio, el artículo
acusado al reconocer la trasferencia de los intereses y sanciones derivadas del
incumplimiento de las obligaciones tributarias a favor de  las Corporaciones
Autónomas Regionales contraviene lo establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo que dispuso que sólo se trasferiría el 50% de los recursos
recaudados en el Distrito Capital de Bogotá por concepto del porcentaje o de la
sobretasa del impuesto predial y demás gravámenes sobre la propiedad inmueble.
Sostiene que “el artículo
317 de la Constitución permite que a través de la ley se destine un porcentaje
de los tributos de predial y de valorización a las entidades encargadas del
manejo y conservación del medio ambiente, pero no dice nada respecto de los
intereses y sanciones derivadas de su incumplimiento”
Finalmente, concluye que “[E]l
artículo 317 de C.P. hace referencia exclusivamente a los tributos, en este
caso, al impuesto predial y a la contribución de valorización, pero no dice
nada en relación con los intereses y sanciones, por lo cual la ley no podría
disponer de unos recursos propios de las entidades territoriales, los cuales
han sido asignados en este caso por la misma Constitución Política, a los
municipios, al establecer que ¨solo los municipios podrán gravar la propiedad
inmueble¨, en concordancia con el artículo 362 de la misma en donde se
establece que ¨los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes
de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su
exclusiva propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares¨”
3. De Instituciones Universitarias
3.1. Universidad Externado
de Colombia
El Director del Departamento
de Derecho Fiscal de esta universidad interviene respaldando la demanda.
Solicita, por ende, la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “incluidos
sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de
2014 por vulnerar los artículos 317 y 346 de la Constitución Política.
Sustenta su postura en los
siguientes argumentos:
La sobretasa ambiental goza de
soporte constitucional (Arts. 294 y 317 C.P.). En virtud de ella se permite a
los municipios establecer sobretasas destinadas a financiar los proyectos de
las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, dentro de la jurisdicción de los respectivos
municipios.
De acuerdo con la ley 99 de
1993, que desarrolló el artículo 317 de la C.P., se prevén dos opciones para
determinar el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble.
La primera se establece a través de un porcentaje sobre el total del recaudo
por concepto de impuesto predial, el cual no podrá ser inferior al 15% ni
superior al 25.9%. Con base en la segunda opción, los municipios  y distritos
podrán optar por una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni
superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para
liquidar el impuesto predial.
El Decreto Reglamentario 1339
de 27 de junio de 1994 reguló la forma en que se ha de ejecutar cada una de las
dos opciones que contempla la ley. Si se adopta la primera, los municipios
totalizarán los recaudos del período y entregarán el porcentaje establecido a
la Corporación respectiva, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la
terminación de cada trimestre. Si en cambio se adopta la segunda opción, los
recaudos del impuesto predial y sobretasa ambiental, deberán mantenerse en
cuentas separadas, generándose la obligación para el municipio de girar los recursos
a la corporación respectiva, dentro de los diez primeros días de cada período.
En el caso de Bogotá, se optó
por el  porcentaje del 15% sobre el total del recaudo del impuesto predial,
siendo éste el único recargo que está autorizado para afectar el recudo del
impuesto predial en el Distrito Capital de conformidad  con los artículos 294 y
317 de la Constitución Política.
Los rubros correspondientes a
“intereses y sanciones” no tienen naturaleza tributaria, luego no hacen parte
de lo que se recuda por concepto de impuesto predial, conforme lo autoriza el
artículo 317 de la Carta.
El legislador se  excedió al
establecer un incremento en la transferencia que debe hacer hacienda distrital
a la CAR Cundinamarca, afectando dineros provenientes del rubro de los ingresos
corrientes, no tributarios, lo que es a todas luces inconstitucional, generando
así una falta de correspondencia entre la norma acusada y el plan nacional de desarrollo
2010-2014, lo cual vulnera el inciso 2º del artículo 346 superior.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5
de la Constitución Política emitió concepto en el que solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma acusada. Como fundamento de su solicitud
expone los siguientes argumentos:
1. Si bien el Congreso de la
República, en cumplimiento de los principios de planeación y legalidad del
gasto puede aprobar partidas presupuestales que estén previamente decretadas
por la ley, también puede aprobarlas cuando tales erogaciones estén destinadas
a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo, en cuyo caso los gastos  con
cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en
el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de
presupuesto.
2. El plan nacional de desarrollo
aparece como un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal
mientras que el presupuesto es un instrumento jurídico con que cuenta el Estado
para poner en ejecución los programas y planes basados en esa política. De allí
que, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, resulta apenas
obvio que deba existir una identidad entre las metas y programas trazados en el
plan, y las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de
presupuesto, con el objetivo de que exista una concordancia entre dichos
elementos que permita la plena realización de los asuntos prioritarios del
Estado (Cita la sentencia C-1065 de 2001).
3. Para la Procuraduría, si
bien le asiste razón a la accionante cuando sostiene que constitucionalmente se
exige una correspondencia entre la Ley 1687 de 2013 (Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero la 31 de diciembre de 2014), y la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014) no resulta acertado concluir, como se hace en la demanda,
que dicha correspondencia implica que la ley de presupuesto no puede hacer
modificaciones a las partidas y recursos aprobados en la ley del plan, pues
hacerlo supuestamente conlleva el desconocimiento del artículo 346 de la Carta.
4. Sostiene que aunque con la
disposición acusada se está adicionando un factor de ingresos, consistente en
los intereses y sanciones de los impuestos derivados del impuesto predial y
demás gravámenes sobre la propiedad inmueble, destinados a la financiación de
los proyectos de adecuación hidráulica, distintos a los señalados en el
artículo 131 de la Ley 1450 de 2011, esta adición encuentra fundamento en el
artículo 341 de la Constitución que expresamente permite que las leyes anuales
de presupuesto podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en
el plan nacional de desarrollo.
5. En criterio de la Procuraduría
no existe una vulneración del artículo 346 de la Constitución pues dicha
adición no implica un desconocimiento de la correspondencia exigida por esta
disposición entre la ley anual de presupuesto y el plan nacional de desarrollo,
porque la modificación incorporada por el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013
guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 1450 de
2011 que establece las fuentes de financiación necesarias para la debida
ejecución del programa de saneamiento del Río Bogotá, contenida en el plan
nacional de desarrollo.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de la referencia, por dirigirse contra
un  precepto contenido en una ley de la República, en este caso, de la Ley 1687
de 2013.
Cuestiones preliminares
2. Antes de ingresar en el estudio de
fondo, la Corte debe abordar varias cuestiones preliminares.
En primer lugar, debe determinar si la
Corte puede emitir un pronunciamiento de mérito en el presenta caso, teniendo
en cuenta que la norma acusada ya agotó su vigencia comoquiera que forma parte
de las disposiciones generales de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se
decreta el presupuesto de Rentas y Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014”. Estas
disposiciones, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto) regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan.
En segundo lugar, teniendo en cuenta
que algunos de los intervinientes (Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional
y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) solicitaron, como primera
opción, una decisión inhibitoria, es preciso dilucidar previamente si la
demanda presenta aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo.
De superarse este examen, debe
precisarse en tercer lugar, el alcance del pronunciamiento de la Corte, toda
vez que algunos intervinientes formularon cargos de inconstitucionalidad
distintos al contenido en la demanda. En efecto, para la Alcaldía Mayor de
Bogotá la expresión acusada es contraria a los artículos 1, 2, 158, 294, 317 y
334 de la Constitución, en tanto que para la Universidad Externado de Colombia,
el precepto acusado vulnera los artículos 317 y 346 de la Carta.
Primera cuestión preliminar. Es posible proferir fallo de mérito, en el
caso concreto, pese a que la norma acusada ha agotado su vigencia.
3. El artículo 102 de la Ley 1687 de
2013, está ubicado en la “Parte Tercera”, correspondiente a las “Disposiciones
Generales”, específicamente en el capítulo V sobre “Disposiciones
varias”, de la Ley de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2014.
Advierte la Corte, de una parte, que de
acuerdo con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto) las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. De otro lado, la
jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el control de
constitucionalidad (Art. 241 C.P.) supone un juicio de
contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el
propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que
desconozcan o sean contrarias a sus mandatos. Este juicio exige que las leyes deban estar vigentes, o al menos produciendo efecto
jurídicos, toda vez que la acción pública de
inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema
jurídico, lo que conduce a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie
sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria o
que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos[1].
Adicionalmente, ha señalado la
jurisprudencia que ello ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por
otra posterior, sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido
normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella
contenía. En tales casos, la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues
la decisión carece de todo objeto. Sobre el particular ha dicho esta
Corporación:
“Cuando se demandan normas que
contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto
acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el
cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la
decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.
En efecto, si hallara exequible la
norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y,
habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y
extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la
sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió
la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los
cuales nada podría hacer la determinación que adoptase[2]”.
4. Sin embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de
conocer de la constitucionalidad del artículo 102  de la Ley 1687 de 2013, pues
si bien esta norma se aplica a la vigencia fiscal de 2014, la cual ya expiró,
la Corte ha señalado que la conclusión antes reseñada no tiene carácter
absoluto por cuanto, en precisas y particulares condiciones, es posible que la
Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan dejado
de regir. Esta situación se presenta, por ejemplo, en aquellos eventos en los que
las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de
la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de constitucionalidad. En
estas circunstancias la Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre
su constitucionalidad.
Sobre el particular en la sentencia C- 502 de 2012 M.P:
Juan Carlos Henao Pérez, la Corte señalo:
“8.2.
Pero no sólo la jurisprudencia en cita es la que señala a la Corte razones para
pronunciarse en el asunto bajo estudio. También lo hace el principio de la perpetuatio
jurisdictionis[3]
conforme al cual, la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva
necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de
fondo[4].
En
efecto, la Corte ha sostenido de manera reiterada que cuando el precepto que se
acusa tiene vigencia transitoria y durante el trámite del proceso de
constitucionalidad ha perdido sus efectos, no sería procedente, en
principio, un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional, ya
que la decisión que se adoptase sería, en cualquier caso, inocua, “en la medida
en que si el sentido del fallo de inexequibilidad es impedir que se mantenga en
el ordenamiento una norma contraria a la Constitución, ello ya habría
acontecido por el agotamiento del período de vigencia de las disposiciones
acusadas y si el fallo fuese de exequibilidad, equivaldría a decir que debe
mantenerse en el ordenamiento una norma, que por virtud del efecto temporal que
le asignó el legislador, ya no está rigiendo”[5].
No
obstante, también se ha considerado que la Corte puede pronunciarse sobre
normas de dicha índole, conforme al mencionado principio de perpetuatio
jurisdictionis, “cuando a pesar que al tiempo de adoptar la decisión los
efectos de la norma ya se hubieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido
formulada cuando el precepto estaba aún vigente.  Esta posibilidad se sustenta
en dos razones principales: En primer término, la necesidad de proteger el
derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, quien acusa
la disposición transitoria cuando esta producía efectos, lo que implica que no
pueda imponérsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo
durante el trámite ante la Corte cuando su acusación fue oportuna.  En segundo
lugar, el estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este
Tribunal ejerza de forma cierta su función de guarda de la supremacía de la
Constitución, potestad que se vería alterada si se aceptara la posibilidad de
la existencia de normas jurídicas que, por sus particulares condiciones de
vigencia, quedaran materialmente excluidas del control de constitucionalidad”[6].”
Pues bien, tomando en cuenta los elementos de juicio que
preceden, la Corte Constitucional observa que, en circunstancias como las que
se aprecian en el presente asunto, la corporación mantiene su competencia para
proferir un pronunciamiento de fondo, comoquiera que la disposición acusada se
encontraba en vigor para el momento de la admisión de la demanda[7]. Así,
estima la Corte que en esta caso, para garantizar el acceso a la justicia
constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo, en desarrollo del
principio de la perpetuatio jurisdictionis, no obstante que la norma
acusada ha perdido vigor, dada su vigencia limitada en el tiempo.
Segunda cuestión preliminar. Aptitud
sustantiva de la demanda.
5. El Ministerio de Hacienda,
Planeación Nacional y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca formularon, como petición principal, una solicitud de inhibición, al
estimar que la demanda no cumple con los presupuestos necesarios para provocar
un pronunciamiento de fondo.
Sostienen que el cargo carece de certeza
y de suficiencia toda vez que la demandante se limita a enunciarlo sin que ofrezca argumentos para sustentar la manera
en que la norma acusada entraría en contradicción con la Constitución. Señalan
que del simple hecho de contrastar los contenidos de los artículos 102 de la
Ley 1687 de 2013 y 131 de la Ley 1450 de 2011, no se infiere la vulneración del
artículo 346 superior. Agregan que la demanda se erige
sobre una interpretación infundada y subjetiva, deducida por la actora, según
la cual existe diferencia entre el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el
artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, desconociendo que la primera de las normas
se refiere al “total del recaudo”, lo que desde luego, incluye todos los
factores sin excepción ni distinción, entre ellos, los “intereses y sanciones”,
tal como se precisa en la segunda norma.
6. En atención a ello procede la Sala a
examinar si el cargo formulado en contra de la expresión “incluidos sus
intereses y sanciones” cumple con los presupuestos mínimos para provocar un
pronunciamiento de mérito, de conformidad con la normatividad y la
jurisprudencia constitucional.
6.1. Al respecto recuerda la
Corte que de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas
de inconstitucionalidad deben cumplir unos mínimos requisitos formales, los
cuales se concretan en: (i) señalar las normas acusadas y las que se
consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para
conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la
expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de
la violación.
El cuarto de los requisitos citados
exige a los demandantes asumir unas cargas argumentativas mínimas, con el
propósito de evitar, de una parte, que la Corporación establezca por su cuenta
las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte
del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal
Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República como
constituyente derivado, o del legislador de excepción. Y de otra parte, que
ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la
presunción de validez de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba
proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción
pública de inconstitucionalidad.
Esas cargas se concretan en que las
razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es
decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un
contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, esto
es que permitan verificar una oposición objetiva entre las normas demandadas y
la Constitución, desechándose por tanto los argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales que no se relacionan con la disposición que
se acusa; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de
constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones
legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto
Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad
para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada[8].
6.2. La Corte ha establecido, así  mismo, que la apreciación
sobre el cumplimiento de tales requisitos debe hacerse teniendo en cuenta el
principio  “pro actione” de tal manera que se garantice la eficacia de
este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa
como la establecida en la Constitución vigente. Esto quiere decir que el rigor
en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede basarse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de participación
del actor. Las dudas, entonces, habrán de interpretarse en favor del
demandante, admitiendo la demanda y emitiendo pronunciamiento de fondo.
6.3. Pues bien, la ciudadana Luisa Milena
González Rojas sostiene que la expresión acusada,
contenida en la ley anual de presupuesto, crea un recargo adicional al
expresamente autorizado por el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo
contenido en la ley 1450 de 2011, al incluir en las transferencias de recursos
a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, las sumas que
resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los
contribuyentes como son los intereses y sanciones sobre el impuesto
predial y otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, con lo cual se
vulnera el artículo 346 de la Constitución Política, que exige correspondencia
entre el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, y la ley del plan. A su
juicio, el aparte demandado inserto en la ley de presupuesto, no guardaría la correspondencia
con el artículo 131 de la ley del plan.
6.4. Advierte la Sala que la demanda
reúne los presupuestos mínimos para abordar un análisis de fondo del problema
constitucional que se plantea. En efecto, el planteamiento de la demandante es claro
toda vez que resulta comprensible que su censura se centra en señalar que
las diferencias de contenido entre los artículos 102 de la Ley 1687 de 2013
(ley anual de presupuesto) y el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 (Plan
Nacional de Desarrollo), entrañan una falta de correspondencia entre estos dos
instrumentos normativos que resulta contraria al artículo 346 superior.
Adicionalmente, la apreciación de la
demandante está anclada a los textos legales que contrasta, los que, en efecto,
plasman regulaciones con distinto alcance sobre las fuentes de las
transferencias que se deben realizar a la CAR con destino al saneamiento del
río Bogotá. En esta medida las razones que expone respetan la regla de certeza,
independientemente de si esos diversos alcances normativos que evidencia
configuren una falta de correspondencia de la norma presupuestal con la ley del
plan, con idoneidad para sustentar una inexequibilidad a la luz del art. 346
C.P.
El argumento, aunque sencillo, como lo
señalan los intervinientes que cuestionan su aptitud, goza del atributo de especificidad
toda vez que plantea de manera objetiva una aparente oposición entre el
segmento normativo acusado puesto en contraste con la norma pertinente de la
ley del plan, y el precepto constitucional que exige correspondencia entre la
ley de presupuesto en la que se inserta la norma parcialmente impugnada, y la
ley del plan.
El cargo resulta así mismo pertinente
toda vez que plantea un problema de constitucionalidad (correspondencia
entre la ley anual de presupuesto y la ley del plan), el cual exige que
previamente se realicen algunas valoraciones y análisis sobre contenidos
normativos legales a efecto de sentar postura acerca de si se presenta el
requisito constitucional de la correspondencia entre esos dos cuerpos
normativos. Por consiguiente, es posible predicar la suficiencia del
cargo en la medida que logra despertar al menos una duda preliminar sobre la
constitucionalidad del precepto acusado, inserto en la ley anual de presupuesto
frente a la exigencia de correspondencia con el Plan Nacional de
Desarrollo (Art. 346 C.P.), asunto que será objeto del análisis de fondo.
Tercera cuestión preliminar. Delimitación del alcance del pronunciamiento
7. Algunos intervinientes formulan nuevos
cargos contra el segmento normativo  acusado. Así por ejemplo, la Alcaldía
Mayor de Bogotá aporta argumentos para señalar que  la expresión impugnada, que
forma parte del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, es contrario a los
preceptos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la Constitución. Igualmente, el
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia señala
que la expresión acusada contraviene, además de lo previsto en el artículo 346
de la Carta, el canon 317 de la misma.
La Corte limitará su pronunciamiento a la
acusación contenida en la demanda (cargo único: artículo 346 C.P.) toda vez que
como lo ha señalado esta corporación en varias oportunidades “El carácter público de la acción de
inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control
automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido
formulados por los demandantes; restricción ésta que opera también frente a lo planteado
por los intervinientes ciudadanos, debido a dos razones principales: en primer
lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos
argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos
intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas; y
en segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son
útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de
configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”[9].
Por consiguiente el examen de constitucionalidad
de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenido en el
artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 se efectuará frente al artículo 346 de la
Constitución, respecto del cual la demandante formula su censura.
Planteamiento del
problema jurídico, metodología y estructura de la decisión
8. La norma en que se inserta la
expresión acusada forma parte de la ley anual de presupuesto y apropiaciones
2014 y regula lo relativo a las fuentes de los recursos que se asignarán a la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con destino a los programas de
saneamiento del río Bogotá, provenientes de gravámenes sobre la propiedad
inmueble de Bogotá.
La demandante considera que la
expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo
102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y apropiaciones) vulnera
el artículo 346 de la Constitución que establece que la ley anual de
presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450
de 2011). En su criterio, a partir de la expresión acusada  se presentaría una
falta de correspondencia entre estos dos instrumentos de planeación, comoquiera
que la norma acusada prevé una regla distinta a la contemplada en la ley del
plan respecto de los recursos que se destinarán a inversiones y programa de
saneamiento del río Bogotá. Para la demandante la correspondencia entre la ley del
plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto debe ser estricta,
por lo que esta última no puede alejarse de lo dispuesto en la primera.
9. La mayoría de los intervinientes
defienden la exequibilidad de la norma acusada al estimar que si bien debe existir una coordinación entre los objetivos y las
metas del plan nacional de desarrollo y las autorizaciones de presupuesto, esto
no equivale a una dependencia inamovible entre estos dos instrumentos de
planeación. Y ello, fundamentalmente porque a pesar de que las leyes anuales de
presupuesto son la materialización de los planes y metas de planeación, también
son, por sí mismas, instrumentos de planeación, aunque de corto plazo.
Otro bloque de intervinientes
apoya la demanda con argumentos similares a los expuestos en esta, es decir la
falta de correspondencia entre las previsiones del artículo 102 de la Ley 1687
de 2013 y el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 en lo que concierne a la
determinación de la sobretasa ambiental que se habrá de destinar a la
financiación de programas de saneamiento del río Bogotá.
10. En concepto del Procurador General
de la Nación la expresión acusada, contenida en el artículo 102 de la Ley 1687
de 2013 es exequible toda vez que si bien adiciona un factor de ingresos a la
financiación de las inversiones para el saneamiento del río Bogotá, esta adición
encuentra fundamento en el artículo 341 de la Constitución que expresamente
permite que las leyes anuales de presupuesto podrán aumentar o disminuir las
partidas y recursos aprobados en el plan nacional de desarrollo.
11. De conformidad con el debate así
planteado, corresponde a la Corte resolver si la modificación que la norma
acusada introduce en el sentido de adicionar los “intereses y sanciones” al
porcentaje ambiental sobre el impuesto predial y otros gravámenes a la
propiedad inmueble, destinado al saneamiento del río Bogotá, vulnera el
principio de correspondencia que conforme al artículo 346 de la
Constitución debe existir entre el plan nacional de desarrollo y la ley anual
de presupuesto de rentas y apropiaciones.
12. Para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte se referirá a: (i) la relevancia constitucional de
la planeación en el orden jurídico colombiano; (ii) la importancia del plan
nacional de desarrollo en el marco de esa función de planeación; (iii)
la ley anual de presupuesto y apropiaciones, como instrumento de planificación;
(iv) el grado de correspondencia que debe existir entre la ley anual de
presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con el artículo
346 superior; y (v) en ese marco, se pronunciará sobre el cargo de la
demanda, haciendo una referencia previa a la evolución normativa del porcentaje
ambiental.
La relevancia constitucional
de la planeación en el orden jurídico colombiano
13. La jurisprudencia de esta
corporación[10] ha
destacado la relevancia constitucional de la planeación en el orden jurídico
colombiano. Ha indicado al respecto que implica un proceso de estudio y
programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al
Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo
Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola,
la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción
del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el
desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos.
La planeación cumple varios
cometidos, entre ellos, permitir a los ciudadanos conocer de antemano los
objetivos sociales del Estado, así como el rumbo de la economía; y de otra, que
los funcionarios encargados de ejecutar las políticas gubernamentales cuenten
con puntos de referencia claros que les permitan encajar su actividad dentro de
los fines del Estado Social de Derecho[11].
14. En relación con el concepto
de planeación que acoge la Constitución de 1991, esta Corporación indicó en la
sentencia C-015 de 1996 que “constituye un ineludible esfuerzo del Estado
por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto
período”. Y es a su vez  “un presupuesto indispensable para el logro de
los objetivos básicos del sistema constitucional”.
“Ya desde su Preámbulo, la
Carta Política señala que los fines del Estado habrán de alcanzarse dentro de
un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político,
económico y social justo, lo que supone la organización y racionalización de la
actividad pública con miras a alcanzar los objetivos próximos y remotos de la
sociedad que el ordenamiento jurídico estructura.
El crecimiento de la economía
y el aumento de los ingresos públicos , así como las variables que pueden
incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales , no son
fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida
orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe
conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos
renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo
un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más
apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las
inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que
sobre las mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los
proyectos que se emprendan”.[12]
15. El marco
general para el ejercicio de la función de planeación se encuentra plasmado en
los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313
numeral 2° de la Carta[13]. En tanto que las cuestiones
específicas sobre los instrumentos de planificación se encuentran regulados en
el Título XII, Capítulo 2 de la Constitución (De los planes de desarrollo,
artículos 339 a 344), y en el Capítulo 3 ib. (Del presupuesto, artículos 345 a
355). Frente al régimen aplicable la Ley del Plan, esta Corporación indicó:
“De las normas constitucionales
comentadas se concluye que el proceso de planificación económica involucra
distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al Congreso
Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre
los cuales  cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público
social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por
el artículo 366 de la Constitución[14]),
el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que
conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las
autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la
planeación en todos los niveles de la Administración. Es, además, un proceso
reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las
prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,
y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que,
de otro lado,  conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una
proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período
plurianual”[15].
Adicionalmente, ha destacado la
Corte a este respecto que “[e]l arquetipo de Estado
que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la
función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como
el instrumento más importante para el manejo económico público”[16].
Comoquiera que la demanda acusa
una presunta falta de correspondencia entre el plan nacional de desarrollo y la
norma examinada contenida en la ley de presupuesto, rentas y recursos de
capital, y ley de apropiaciones, procede la Sala a continuación a presentar una
reseña jurisprudencial sobre la función que cumple el plan nacional de
desarrollo en la actividad de planeación del Estado.
La importancia del Plan
Nacional de Desarrollo en el marco de la función de planeación
16. Como lo ha destacado la
jurisprudencia de esta corporación[17],
la Ley del Plan constituye uno de los mecanismos más importantes para la
realización de los fines propios del Estado Social de Derecho, en tanto en ella
se contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el
Estado y se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de la
sociedad[18],
siempre teniendo presente que "[e]l bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado”[19].
Por tal razón, los planes de
desarrollo técnicamente
estructurados contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante
el período respectivo, al igual que disposiciones que trazan pautas e
indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes
sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la
Carta Política[20].
17. En la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo hay participación concurrente de las ramas ejecutiva y
legislativa del poder público. Al Congreso de la República la Carta Política le
atribuye la competencia para aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los
recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (Art. 150-3 C.P.),
pero su iniciativa está reservada
al Gobierno Nacional[21],
“por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los
instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”[22].
(Art. 200-3 C.P.).
La elaboración del Plan cuenta con la participación
activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del
Consejo Superior de la Judicatura, debe ser sometido al concepto previo del
Consejo Nacional de Planeación y presentado al Congreso, dentro de los seis
meses siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial[23].
18. Una vez culminada esta fase previa de elaboración
del Plan de Desarrollo, se ingresa en el la fase legislativa[24], en la
que aplican los siguientes requisitos[25]:
“(i)
[C]on fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de
asuntos económicos, cada Cámara discutirá y evaluará el Plan en sesión
plenaria; (ii) el Congreso podrá modificar el proyecto de ley. En primer
lugar, los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no
serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que
sea de su competencia y, en segundo lugar, la modificación del Plan de
Inversiones Públicas procede siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero y cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de
inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno
Nacional; y (iii) si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de
Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el
Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
Se
consagran entonces ciertas restricciones para la aprobación del Plan de
Desarrollo por parte del Congreso de la República, las cuales aluden tanto a la
fijación de un término preciso para discutir y aprobar el proyecto de ley, como
a la exigencia de obtener el visto bueno del Gobierno Nacional para incrementar
las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
incluir proyectos de inversión no contemplados en él.
Igualmente,
y dada la importancia que la Constitución otorga a la adopción del Plan de
Desarrollo, como herramienta para el cumplimiento de la función gubernamental y
la conducción político-económica del Estado, se fija un término perentorio para
la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República o, en
caso de no cumplirse, se faculta al Ejecutivo para ponerlo en vigencia mediante
decreto con fuerza de ley”[26].
19. Para su aprobación, la ley del
plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley 152 de
1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
Frente a esta norma, ha dicho la Corte que:
“Finalmente,
la Carta Política señala el contenido de la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo. A ella corresponde: (i) reglamentar todo lo relacionado con
los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para
la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos
territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales
se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las
modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo. Esta ley orgánica
adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en
la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de
Desarrollo[27]”[28].
20. El plan
nacional de desarrollo producto del procedimiento descrito comprende dos
partes: una general y un plan de inversiones. En la primera, “se señalarán
los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades
de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por
el gobierno”[29], mientras que en el plan de
inversiones se incluirán “los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución”[30].
21. En relación con la prelación
legislativa de la ley del plan nacional de desarrollo[31], esta
Corporación desde sus primeras decisiones manifestó que:
“La Constitución de 1991
quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer
la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art.
341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: ‘constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad
de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón de la
naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino
más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a
la ley del Plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su
articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra”[32].
22. En conclusión, la importancia del plan nacional de
desarrollo en el marco de la función de planeación del Estado radica en que
constituye la expresión suprema de la función de planeación. En efecto, como lo
destaca la jurisprudencia, la actuación macroeconómica del Estado, ya sea que
se adelante bajo la forma de intervención legal económica (Art. 334 C.P.), o
como acción permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación,
reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita
de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades
de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias
sectoriales[33].
En esta medida la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
incorpora una propuesta política relativa a ciertas
metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado
necesario alcanzar. Se trata de una propuesta que viene acompañada de
estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento
de esos objetivos[34].
La ley anual de presupuesto
como instrumento de planificación
23. Vinculado al tema de la
planeación al que se hizo referencia en apartes anteriores, se encuentra el de
presupuesto cuya trascendencia jurídica, económica y política es innegable,
toda vez que se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad
estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas en la
sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación
del desarrollo, y se efectúa una estimación anticipada de los ingresos y una
autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del período
fiscal respectivo (Arts. 342 a 346 C.P.)[35].
24. El
presupuesto ha sido concebido como un instrumento de gobierno y de control en
las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de
poderes y una natural consecuencia de la sujeción del Gobierno a la ley, por lo
cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir
los dineros del erario. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva
del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones
efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[36].
25. El artículo 151 de la
Constitución atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir leyes
orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa,
autorización que incluye la expedición de normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las cosas,
como sucede en materia de planeación, en el ámbito presupuestal el órgano
legislativo expidió la Ley Orgánica de Presupuesto[37], estatuto que de
conformidad con lo preceptuado por el artículo 352 de la Carta, desarrolla los
preceptos constitucionales relativos a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales y los entes descentralizados.
26. El Decreto-ley 111 de 1994
en su artículo 11 establece que el Presupuesto General de la Nación se compone
de tres partes, a saber: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el de
gastos o ley de apropiaciones; y (iii) las disposiciones generales.
(i) El  presupuesto
de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación,
compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios; así como las
contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que
hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de
capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
(ii) Por su parte el presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones (art. 347 CP), se compone de los gastos de
funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión,
cada uno de los cuales se presentará clasificado en diferentes secciones, según
lo dispone el artículo 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Adicionalmente,
según lo dispuesto por el artículo 350 superior, la ley de apropiaciones deberá
contener un componente denominado “gasto público social” que tendrá
prioridad por mandato constitucional, sobre cualquier otra asignación,
excepción hecha en casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional.
En la ley de apropiaciones
no puede ser incluida ninguna partida que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a
uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinarlo a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP. Art. 346). Por su parte, el
artículo 347 de la Carta, dispone que el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. De ahí que el artículo 345 ibídem,
determine que en tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al
Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Finalmente, (iii) las disposiciones
generales de la ley de presupuesto y apropiaciones, según la ley orgánica,
son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación, las cuales solamente rigen para el período fiscal para el que
hayan sido expedidas, y respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional
ha manifestado que “estas disposiciones generales tienen un contenido
puramente instrumental pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada
ejecución del presupuesto (Sentencia C-685 de 1996, Magistrado ponente Dr.
Alejandro Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas ‘disposiciones
generales’ tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto
durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el
legislador expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas
de carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía
como lo  son las del estatuto orgánico de presupuesto’ según lo precisó la
Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998...”.[38]
27. Ahora bien, según el
artículo 346 de la Constitución, el Gobierno anualmente formulará el
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y lo presentará al Congreso dentro
de los primeros diez días de cada legislatura, a quien corresponde discutirlo y
aprobarlo durante los tres primeros meses de cada legislatura (CP art. 349),
con estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica, la cual a su vez establece
en el artículo 47 que: “Corresponde al Gobierno preparar anualmente el
Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que
le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en
cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la
determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
Presupuesto”.
28. Corresponde pues al
Congreso autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario (principio de
legalidad del gasto), que como lo ha sostenido esta Corporación se constituye
en uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales.
En efecto, ha sostenido la Corte lo siguiente:
“Según tal principio corresponde al
Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos
del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al
Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma
republicana de gobierno (CP art. 1°). En el constitucionalismo colombiano la
legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las
erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP. Art. 346)
sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345)
para poder ser efectivamente realizadas”[39].
29. En
conclusión, la ley de presupuesto es un mecanismo de racionalización de
la actividad estatal, a través de la cual se cumplen las funciones
redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas
macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se efectúa una estimación
anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de
ejecutarse dentro del período fiscal respectivo. El presupuesto es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades
democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y del
principio de legalidad del gasto, el cual se constituye en uno de los
fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. De acuerdo con
el estatuto orgánico respectivo, el presupuesto general de la nación se compone
de tres partes, a saber: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el de
gastos o ley de apropiaciones; y (iii) las disposiciones generales.
Estas últimas, tienen un contenido puramente instrumental pues su finalidad no
es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto, lo que quiere
decir que su objeto es facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto
durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el
legislador expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas
de carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía
como lo  son las del estatuto orgánico de presupuesto.
Enunciadas la
naturaleza, características y finalidades de las leyes contentivas del plan
nacional de desarrollo, y del presupuesto anual y apropiaciones, corresponde
precisar cuál es el grado de correspondencia que debe existir entre una
y otra, de conformidad con lo establecido en el artículo 346 de la Carta,
conforme a la interpretación que sobre el particular ha hecho la jurisprudencia.
El principio de
correspondencia entre ley del plan y la ley anual de presupuesto
30. En la sentencia C-1065 de
2001, la Corte enfrentó un problema jurídico similar al que se plantea en este
juicio, en cuanto le imponía pronunciarse sobre el contenido y alcance del
principio de correspondencia que de acuerdo con la Constitución (art.
346) orienta las relaciones entre el plan nacional de desarrollo y la ley anual
de presupuesto. La demanda se sustentó en aquella oportunidad en que las leyes
acusadas, aprobatorias del presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de
apropiaciones[40],
violaban el principio de correspondencia previsto en el artículo 346 C.P., toda
vez que se habían proferido sin la necesaria preexistencia de una ley del plan[41].
Resaltó la Corte en la
mencionada providencia, la innegable importancia de la función que se asigna a
la planeación en el contexto constitucional colombiano. Recordó, así mismo, que
la Constitución Política consagró en su artículo 150-3 que al Congreso de la
República le compete aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas; en tanto que el 346 dispone que el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones “deberá corresponder” al plan nacional de desarrollo.
Precisó igualmente que, de
conformidad con el artículo 352 C.P. a la Ley Orgánica de Presupuesto le
corresponde regular lo atinente a la aprobación, modificación y ejecución de
los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación
con el plan nacional de desarrollo. Y observó que la intención del
Constituyente de 1991, en esta materia, fue la de estructurar una política
económica fundada en la planeación y en la concertación, de tal
suerte que se pudiera cumplir en forma eficiente, adecuada y organizada con los
fines esenciales del Estado Social de Derecho.
31. En este orden de ideas,
subrayó que mientras que el artículo 346 de la Constitución establece que el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al plan
nacional de desarrollo, el artículo 352 ibídem, preceptúa que la ley Orgánica
del Presupuesto regulará, entre otras materias, la coordinación de las
leyes anuales de presupuesto con el mencionado plan.
Siguiendo con esta línea de
análisis recordó que el artículo 13 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al
establecer el principio de planificación del sistema presupuestal señala que: “El
Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los
principios del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de
Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones”.
(Se destaca).
Teniendo en cuenta que, como lo
ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación[42], el plan nacional de
desarrollo es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, en
tanto que el presupuesto es un instrumento jurídico mediante el cual el Estado
pone en ejecución los programas y planes que desarrollan esa política, indicó
la Corte que  resulta apenas comprensible que deba existir una relación de
correspondencia entre las metas y programas trazados en el plan nacional de desarrollo,
y las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de presupuesto, con
el propósito de evitar contradicciones e incoherencias que obstruyan la
realización de esas metas y programas a través de los cuales se define la
política estatal en materia económica y social.
De otro lado, señaló que la
correspondencia o concordancia entre los dos estatutos de que habla la
Constitución Política en su artículo 346 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
se refiere a la inclusión en el presupuesto de las apropiaciones necesarias
para la ejecución de los programas incluidos en el plan nacional de inversiones.
Como es sabido, de conformidad con el artículo 346 de la Carta y el 38 del
Decreto-ley 111 de 1994, en el presupuesto de gastos solamente se podrán
incluir apropiaciones que correspondan a: i) créditos legalmente reconocidos;
ii) a gastos decretados conforme a la ley; iii) las que tienen por objeto
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público; iv) las
destinadas al servicio de la deuda; y, v) las apropiaciones destinadas a dar
cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
32. A partir de las
disposiciones constitucionales y orgánicas citadas, y en particular de lo
preceptuado en el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución concluyó
la Corte que “la concordancia que ha de existir en este evento entre los dos
estatutos, esto es, el plan nacional de inversiones y la ley anual de
presupuesto, no significa que deba ser inmodificable pues, como lo dispone el
inciso tercero del artículo superior citado, en las leyes anuales de
presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas o recursos aprobados en
la ley del plan. Ello indica, a juicio de la Corte, que si las leyes anuales de
presupuesto pueden modificar el plan de inversiones como quedo visto, el Plan
Nacional de Desarrollo se configura como una pauta o directriz para el manejo
de los asuntos económicos y sociales, pero en ningún caso como un estatuto que
petrifique el sistema presupuestal colombiano, pues en nuestro régimen
constitucional, en tiempos de paz solamente se pueden percibir ingresos y
realizar erogaciones que se encuentren contenidas en la ley de presupuesto,
previamente aprobada por el órgano legislativo (CP art. 345)”[43]
33. De otra parte, cabe
recordar que como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional
la ley anual de Presupuesto, no es sólo un instrumento contable que contiene
las cifras asignadas y apropiadas en cada rubro, sino que se trata de un
documento necesario para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado
Social de Derecho.
Análisis de constitucionalidad
La evolución normativa del
porcentaje o  la sobretasa ambiental
34. La expresión acusada se inserta en
el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y Recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014”. Dicha norma
está ubicada en la Parte Tercera de la ley, correspondiente a las “Disposiciones
Generales”, específicamente en el capítulo V, sobre “Disposiciones
varias”.
El precepto examinado hace referencia a
la destinación de una parte del porcentaje o de la sobretasa ambiental prevista
en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 para obras de saneamiento del río
Bogotá. Al respecto señala que el 50% de los recursos que conforme a lo previsto
en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 sean producto del recaudo o de la
sobretasa ambiental al impuesto predial y otros gravámenes sobre la propiedad
inmueble de Bogotá, incluidos sus intereses y sanciones, serán
transferidos a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con destino a
la financiación de los proyectos para el saneamiento del río Bogotá.
35. La denominada sobretasa o
porcentaje ambiental cuenta con expreso respaldo constitucional, comoquiera que
de conformidad con el artículo 294 de la Constitución “La ley no podrá
conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos
sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317” (Se
destaca).
En concordancia con ello el artículo
317 de la Carta establece que “Solo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan
contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos
tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes[44],
a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los
municipios del área de su jurisdicción”. (Se destaca).
36. En
desarrollo de estos preceptos superiores el artículo 44 de la Ley 99 de 1993
estableció:
Artículo  44º.- Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la
Propiedad Inmueble.
Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317
de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo
por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior
al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con
cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo
Concejo a iniciativa del alcalde municipal.  Los municipios y distritos
podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer,
con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5
por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de
base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán
conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no
excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a
los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas
establecidas por la presente Ley.
Los recursos que transferirán los
municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de
dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o.
del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la
entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades
antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales
destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de
programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los
municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones
que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre
planificación ambiental que la presente ley establece. (Se destaca).
37. Al pronunciarse sobre una demanda
contra el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la Corte señaló que el porcentaje
ambiental, tiene un amplio respaldo en la Constitución comoquiera que se
inserta en la política estatal que considera la defensa del medio ambiente como
una meta estratégica (Art. 339 C.P.). Es precisamente la Constitución la que
establece este porcentaje (Art. 317 C.P.), lo cual, “se compagina con el
espíritu de la Constitución ecológica que tiene la Carta de 1991”[45].Y
recordó que ya la Corte Constitucional, en sentencia C-013/94, con ponencia del
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, había señalado:
“Lo que es realmente importante
es que la Constitución, sea cual fuere la denominación del tributo, legitimó el
recaudo existente a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, con lo
cual por el Estatuto Superior hay  expresa  autorización para que se cobre el
tributo en cuestión”.
38. En la referida sentencia, la Corte
al pronunciarse sobre el alcance del inciso segundo del artículo 317 C.P., indicó:
"Este inciso permite, en
forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de
esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios.
De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite
excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las
participaciones mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría
contra la justicia tributaria".
"Resulta importante señalar
que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la
expresión que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el
propietario del bien inmueble sino que un porcentaje de ese monto  -que no
puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las
entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos
naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes de desarrollo
de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita la
descoordinación fiscal, al someterla al principio de planeación municipal, consagrado
en la Carta Política".
“Tampoco se trata de una
disposición que viole el artículo 359 de la Carta, por cuanto no es una renta
nacional de destinación específica, sino en estricto sentido, una sobretasa
que favorece la protección del medio ambiente de los municipios” (Subrayas
fuera de texto).
39. Para fijar el porcentaje
ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble, los concejos municipales y
distritales podrán optar por alguna de las siguientes alternativas: (i)
Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por
mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto
predial;  y (ii) como porcentaje sobre el total del recaudo por
concepto de impuesto predial, el cual no podrá ser inferior al 15% ni
superior al 25.9%. (Art. 44 Ley 99 de 1993, Artículo 1° del Decreto 1339 de
1994)[46].
El Decreto Reglamentario 1339
de 27 de junio de 1994[47]
reguló la forma en que se  debe ejecutar cada una de las dos opciones que
contempla la ley. Si se opta por la primera (la sobretasa), los recaudos
correspondientes efectuados por los tesoreros municipales y distritales se
mantendrán en cuenta separada y los saldos respectivos serán girados trimestralmente
a las Corporaciones Autónomas Regionales, dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a la terminación de cada período (Art. 2º). En el caso de optar por
el establecimiento de un porcentaje del total del recaudo por concepto del
impuesto predial, los municipios y distritos, a través de sus respectivos
tesoreros o del funcionario que haga sus veces, deberán, al finalizar cada
trimestre, totalizar los recaudos efectuados en el período por concepto de
impuesto predial y girar el porcentaje establecido en la Corporación respectiva,
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada
trimestre (Art. 3º).
En atención a condiciones
especiales de los municipios, calificadas por el CONPES,  y mediando concepto
del Ministerio de Ambiente, excepcionalmente los municipios podrán realizar los
giros del porcentaje ambiental a las CAR, a más tardar el 30 de marzo del año
siguiente a la respectiva vigencia fiscal (Parágrafo, art. 3º del Decreto 1339
de 1994).
40. El artículo 131 de la Ley
1450 de 2011 (Ley del Plan), estableció, para el caso de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca, una destinación específica del 50% del
recaudo a que se refiere el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 a la financiación
de las inversiones y programas de saneamiento del Río Bogotá. Al respecto
dispuso la norma en mención:
“Artículo  131. Inversiones
Programa de Saneamiento del río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el
artículo 44 de la Ley 99 de 1993 , sean producto del recaudo del porcentaje
o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la
propiedad inmueble de Bogotá, D. C, se destinarán para la financiación de los
proyectos de adecuación hidráulica, ampliación de la Planta de Tratamiento de
Aguas Residuales de Salitre y construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales de Canoas, cualquiera sea el área de la cuenca media del río Bogotá
en la cual se realicen las inversiones” (Se destaca).
Como
se observa, esta disposición remite al artículo 44 de la Ley 99 de 1993 que
como se recordará, al regular el porcentaje ambiental hace referencia a un
rubro que no podrá ser inferior al 15% ni superior al
25.9% sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial. Esta
redacción dio lugar a diversas interpretaciones y a controversias jurídicas
derivadas de los disímiles sentidos que se le atribuían al precepto. En algunos
ámbitos se consideró que el porcentaje ambiental sobre “el total del recaudo
por concepto de impuesto predial” y de otros gravámenes a la propiedad
inmueble de Bogotá, que debía ser transferido a las CAR, resultaba de la aplicación del porcentaje respectivo sobre
lo que se recaudaba únicamente por concepto del impuesto predial y los otros
gravámenes a la propiedad inmueble, sin tener en cuenta las demás cargas que
surgen del incumplimiento de obligaciones formales y sustanciales de los
contribuyentes[48]. Contrariamente, bajo otros criterios de interpretación, se
entendió que dicho porcentaje se aplicaba no solamente sobre el tributo (el
impuesto predial), sino también sobre los intereses, multas y sanciones
derivados del incumplimiento de los contribuyentes[49].
El legislador hizo explícita esta última interpretación en
la norma que hoy es objeto de censura al señalar que:
“Artículo 102. Inversiones
Programa de Saneamiento del Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado
por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del
porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros
gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá, D. C., incluidos sus
intereses y sanciones se destinarán para la financiación de los
proyectos de adecuación hidráulica, ampliación de la Planta de Tratamiento de
Aguas Residuales de Salitre y construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales de Canoas u otros proyectos a desarrollar sobre el área o áreas
ubicadas en cualquiera de las cuencas integrantes del río Bogotá, en
jurisdicción de la CAR Cundinamarca.
41. Esta misma concepción
sobre el alcance del porcentaje ambiental fue reproducida en el artículo 118 de
la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o. de enero al 31 de diciembre de 2015”[50]
41. El anterior recuento
normativo demuestra que el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, introdujo de
manera explícita una de las interpretaciones que ya subsistían en relación con la
base respecto de la cual debería aplicarse el porcentaje ambiental previsto en
el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. No corresponde a la Corte en esta
oportunidad entrar a examinar la corrección de dichas interpretaciones, o si,
desde el punto de vista de su contenido material, la acogida por el legislador
de 2013 (Art. 102 Ley 1687/13) se aviene o no a la Constitución. De acuerdo con
el cargo único formulado en la demanda que se examina, el objeto de este
pronunciamiento será el de determinar si la inserción de la cláusula cuestionada
“incluidos sus intereses y sanciones” quebranta la correspondencia que
de conformidad con el artículo 346 de la Carta debe existir entre la ley del
plan y la ley anual de presupuesto y apropiaciones. Para un pronunciamiento de
esta naturaleza no se requiere un análisis sobre la naturaleza de los recursos
provenientes de “intereses y sanciones” sobre el impuesto predial, planteada
por algunos intervinientes, comoquiera que como se advirtió en el fundamento
jurídico No. 7 de esta providencia, el ámbito del pronunciamiento se contrae a
la presunta violación del artículo 346 de la Carta.
El
Artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y apropiaciones-2014)
no vulnera el principio de correspondencia con la ley del plan.
42. Conviene recordar que la demandante
considera que la expresión “incluidos sus intereses y sanciones”
contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y
apropiaciones) vulnera el artículo 346 de la Constitución que establece que la
ley anual de presupuesto debe corresponder al plan nacional de desarrollo
(Ley 1450 de 2011). En su criterio, a partir de la expresión acusada  se
presentaría una falta de correspondencia entre estos dos instrumentos de
planeación, comoquiera que la norma acusada prevé una regla distinta a la
contemplada en la ley del plan respecto de los recursos que se destinarán a inversiones
y programa de saneamiento del río Bogotá.
43. Como se puede advertir la
demandante parte de una concepción rígida, basada en una especie de simetría
normativa, sobre la manera en que debe entenderse la correspondencia
entre la ley del plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto. Según
el planteamiento de la actora, con la adición del segmento normativo acusado,
el legislador “crea una nueva norma que modifica la regla contenida en el
artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo, al incluir en las transferencias
de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, las
sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de
los contribuyentes, rebasando así los límites de correspondencia que  exige el
artículo 346 de La Constitución Política”.
44. Como lo ha señalado la
jurisprudencia de esta corporación, la relación exigida entre estos dos
instrumentos de planeación (ley del plan y ley de presupuesto) no es de identidad
normativa como lo pretende la actora, sino de concertación, coordinación
y concordancia a fin de que se garantice el cumplimiento oportuno y
adecuado de las políticas gubernamentales trazadas en el plan nacional de
desarrollo. Dicha concordancia, según lo contempla el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (Art. 13), debe estar presente entre el presupuesto general de la
nación y los principios que orientan el plan nacional de desarrollo.
En este sentido, cabe destacar que la
ley del plan (Ley 1450 de 2011) contempla como uno de los ejes transversales de
la política estatal allí plasmada el avanzar hacia “una sociedad para la
cual la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio climático (…) sean una
prioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio
de equidad con las futuras generaciones” (Art. 3°).  Esta aspiración
transversal del PND se concreta en el Capítulo II relativo al “Crecimiento
sostenible y competitividad” del cual forma parte el artículo 131 en el que
se incluye como uno de los mecanismos para la ejecución del plan nacional de inversiones,
los programas de saneamiento del Río Bogotá para lo cual se destinaría, en el
caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el 50% de los
recursos previstos en el artículo 44  de la Ley 99 de 1993.
El hecho de que en la ley de
presupuesto (Art. 102) se contemple una cláusula similar que adiciona de manera
explícita los intereses y sanciones derivados de los
recursos que conforme a lo señalado en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993,
sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al
impuesto predial, no desconoce la concordancia que ha de existir entre la ley
del plan y la de presupuesto, toda vez que  ello no implica la identidad de
estos dos estatutos o el carácter inamovible del presupuesto, puesto que como
lo dispone el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución “en las
leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y
recursos aprobados en la ley del plan”.
45. La finalidad que subyace en la
exigencia de concordancia o de correspondencia entre el plan nacional de
desarrollo y la ley anual de presupuesto es la de garantizar que en éste se
incluyan las apropiaciones necesarias para la ejecución de los programas
contemplados en el plan nacional de inversiones. Por consiguiente, si como lo
admite la Constitución en el artículo 341 citado, en las leyes anuales de
presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas o recursos aprobados en
la ley del plan, éste se configura como una pauta o directriz para el
manejo de los asuntos económicos y sociales, pero en ningún caso como un
estatuto que petrifique el sistema presupuestal colombiano.
46. Bajo estas consideraciones, la inclusión explícita en
la norma examinada de los intereses y sanciones (no contemplados
expresamente en la ley del plan) para la determinación del 50% de los recursos
que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean
producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto
predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá, no
quebrantan la concordancia o correspondencia que debe existir entre el plan nacional
de desarrollo y la ley de presupuesto, toda vez que se encuentra avalada por el
inciso tercero del artículo 341 de la Carta, y se constituye en un instrumento
de planeación orientado a hacer efectivas las metas y objetivos trazados en el
plan nacional de desarrollo.
47. La Corte reitera en esta oportunidad su jurisprudencia
en el sentido que la coordinación o concordancia que debe existir entre los
objetivos y metas del plan, y las autorizaciones contenidas en el presupuesto,
no implican que éste esté sometido a una dependencia inamovible respecto del
primero. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional[51] el plan
nacional fija las directrices que el presupuesto anual debe materializar, lo
cual no impide que las leyes anuales de presupuesto afinen los detalles del
recaudo y de las inversiones, pues ello también plasma la función de planeación
presupuestal del Estado.
48. Contrario a lo sostenido por la demandante, no existe
una sujeción estricta entre la ley del plan y las leyes anuales de presupuesto,
por cuanto estas también constituyen herramientas de planeación, y en esa
medida no se limitan a “contabilizar” los recursos previstos en el plan como
parece entenderlo la actora.
Comoquiera que la presunta violación de la correspondencia
que debe regir la relación entre la ley del plan y la ley anual de presupuesto (Art.
346 C.P.), fue el único cargo formulado por la actora, y que de la descripción
de la naturaleza y las finalidades de uno y otro instrumento de planeación se
descarta la existencia de un principio de sujeción rigurosa entre sí, la Corte
declarará la constitucionalidad de la expresión “incluidos sus intereses y
sanciones”, contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión“incluidos
sus intereses y sanciones” contenida en el artículo
102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2014”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUÍS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-397
de 1995 M.P. José Gregorio Hernández; C-540 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto;
C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-309 de 2009, M.P:
Jorge Iván Palacio; C-714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-227 de
2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-241 de 2014, M.P. Mauricio González
Cuervo; C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez; C-094 de 2015, M.P.
Luís Ernesto Vargas Silva.
[2]Sentencia C-350 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 2.
[3] Sobre la aplicación de este principio ver,
entre otras, las sentencias C-541 de 1993, C-992 de 2001, C-1115 de 2001, C-803
de 2003, C-070 de 2009.
[4] En esta decisión a su vez se cita la
sentencia C-1115 de 2001, donde sobre el particular se dijo que “si no se
entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones
transitorias han sido demandadas antes de la expiración de su término, de
ordinario una serie de leyes y normas quedarían por fuera del control
constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que
dura el trámite del proceso en la
Corte Constitucional, resultarían ajenas a revisión por tal razón. Posibilidad
que repugna a la intención del constituyente y a la noción misma de Estado de
Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”.
[5] Sentencia C-992 de 2001.
[6] Sentencia C-303 de 2010, que estudió
y declaró exequible por los cargos analizados el parágrafo transitorio 1º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la
Constitución Política de Colombia”, no obstante el mismo, al momento de
resolver la Corte, había perdido su vigencia.
[7] La demanda fue admitida mediante auto del 31 de octubre de 2014
(Expediente D-10484, Fol. 11).
[8] Esta doctrina se estableció en la sentencia C-1052 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, y desde entonces se ha consolidado a través de
múltiples pronunciamientos, hallándose en vigor.
[9] Sentencias C-094 de 2015 y C-194 de 2013, M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva; y C-294 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[10] Sentencias C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-1065 de
2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-577 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Sentencia C-015 de 1.996 M.P. José Gregorio Hernández; reiterada
en la sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13]Sentencias C-557 de 2000, reiterada en C-077 de 2012...
[14] De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación.
[15] Sentencia C-557 de 2000.
[16] Sentencia C-557 de 2000.
[17] Sentencias C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-524 de
2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-191
de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; y C-015 de 1996, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[18] En la Sentencia C-524 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño,
reiterada en C-077 de 2012, se manifestó al respecto: “En relación con el
modelo de planeación adoptado en la Constitución, en el informe ponencia presentado
en la Asamblea Nacional constituyente expresó que: “El modelo de planeación
que proponemos se basa, además, en una alta concepción moral de la misión del
Estado cual es de servir al bien común de la sociedad y al desarrollo integral
de la persona humana, para que pueda “llegar a ser” en libertad, conforme a su
propia vocación. Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo
integral, estratégico, permanente, concertado entre el Estado y el sector
privado, respetuoso de los derechos adquiridos con justo título y que busque un
sano equilibrio entre la libertad y el orden”. Gaceta Constitucional No. 55
del 19 de abril de 1991, pág. 2. || Sobre el mismo tema, en el Informe Ponencia
para Primer Debate del Proyecto de Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se
afirmó lo siguiente: “La
Carta Política de 1991, al regular el régimen económico y de la
hacienda pública del Estado colombiano, estableció un nuevo modelo para la
planeación, recogiendo las tendencias modernas que en este tema conducen a
instrumentalizar la planeación estratégica, conforme a la cual es necesario
contar con la presencia de todos los factores que pueden afectar el crecimiento
económico o que pueden contribuir al avance de la economía en el mediano y
largo plazo. Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida y
centralista en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un
concepto de planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente
democrático”.  Gaceta del Congreso No. 480 del 27 de diciembre de 1993,
pág. 1”.
[19] Constitución Política, Art. 366.
[20]Sentencia C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Así
mismo, en la sentencia  C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, dijo
la Corte: “Una primera lectura de esta norma constitucional podría hacer
pensar que el Plan de desarrollo es un instrumento puramente técnico,  por
medio del cual el Estado establece los objetivos económicos de largo y mediano
plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar
tales metas. Sin embargo, una tal interpretación reduce el alcance del Plan de
desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del artículo 339 de la
Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del Plan de desarrollo no
puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente
económica esa disposición [...] sino que su alcance debe ser determinado a la
luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las
otras normas constitucionales relativas a la planeación”.
[21] Constitución Política, Art. 200: “Corresponde al
Gobierno, en relación con el Congreso: […] 3. Presentar el plan nacional
de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo
150”.
[22] Sentencia C-557 de 2000.
[23] Esto de acuerdo a lo preceptuado en el Art. 341 de la
Constitución Política. Debe tenerse en cuenta que este “trámite previo,
fijado directamente por la
Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de las
cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia,
para la validez de la ley mediante la cual se adopte el Plan Nacional de
Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa repercuten
necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la
base del proyecto irregularmente preparado” (Sentencia C-015 de 1996). Al
respecto ver igualmente Ley 152 de 1994, Arts. 13-19.
[24] Constitución Política, Art. 150: “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]  3.
Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones
que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”.
[25] Cfr. Ley 152 de 1994, Arts. 20-24.
[26] Sentencias C-524 de 2003 y C-077 de 2012.
[27]Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
C-015-96,  C-191-96 y C.077 de 2012. En relación con el sometimiento a la
Ley Orgánica como elemento esencial para determinar la constitucionalidad de la
Ley del Plan, en la primera de las sentencias señaladas se dijo: “Ello
significa que, cuando la Rama Legislativa del Poder Público ejerce las
funciones que le son propias, no solamente se halla obligada a cumplir lo que
preceptúa la misma Constitución sino que, tratándose de aquellas materias que la
Carta expresamente señala, está sometida a las disposiciones consagradas en la
ley orgánica, que en tal sentido tiene un rango superior al de las leyes que se
expidan sobre la respectiva materia. Cuando la
Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma legal a lo que
disponga en el asunto la ley orgánica correspondiente y lo allí preceptuado se
vulnera, no se tiene solamente una trasgresión de la ley sino una verdadera
violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que ella apareja”.
[28] Sentencia C-524 de 2003.
[29] Constitución Política, Art. 339. Al respecto, la
Ley 152 de 1994 , en su artículo 5°, especifica el contenido de la parte
general del Plan: “ La parte general del plan contendrá lo
siguiente:
a.
Los objetivos nacionales y sectoriales
de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico
general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;
b.
Las metas nacionales y sectoriales de la
acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo
generales para lograrlos;
c.
Las estrategias y políticas en materia
económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar
los objetivos y metas que se hayan definido;
d.
El señalamiento de las formas, medios e
instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la
planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las
entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades
territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales
vigentes”.
[30] Cfr. Sentencia C-015 de 1996. Al respecto, la
Ley 152 de 1994 , en su artículo 6°, especifica el contenido del
plan de inversiones: “El plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional incluirá principalmente:
a.
La proyección de los recursos financieros
disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto
público;
b.
La descripción de los principales
programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales,
regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;
c.
Los presupuestos plurianuales mediante
los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de
inversión pública contemplados en la parte general;
d.
La especificación de los mecanismos idóneos
para su ejecución
Parágrafo
(adicionado por la Ley 1473 de 2011). El Plan de Inversiones del Proyecto de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla
fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
[31] Constitución Política, Art. 341. Sobre este particular conviene
recordar lo dicho por esta Corte, en relación con la prelación de esta norma: “Esta
prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de
la supuesta naturaleza de ley orgánica de la
Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley
ordinaria. Emana, en cambio, como se explica adelante, de la naturaleza misma
de la Ley del Plan, y de la voluntad del constituyente expresada en el inciso
tercero del artículo 341, arriba citado” (Sentencia C-557 de 2000).
[32] Sentencia C-478/92 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33] Sentencia C-478 de 1992 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34]Sentencia C-305 de 2004.
[35] Sentencia C-077 de 2012.
[36] Sentencia  C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
reiterada en sentencia C-1065 de 2001.
[37] Leyes Orgánicas de Presupuesto 38 de 1989, 179 de 1994 y 225
de1995, compiladas en el Decreto 111 de 1994.
[38] Sentencia C-562 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[39] Sentencia  C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[40] La Ley 547 de 1999, por la cual se decretó el presupuesto de rentas
y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2000; y la Ley 628 de 2000, por la cual se decretó
el presupuesto de rentas y recursos de capital, y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2000.
[41] La Corte Constitucional había declarado inexequible el Plan
Nacional de Desarrollo (Ley 508 de 1998) mediante sentencia C-577 de 2000. Así
mismo, declaró inexequible el Plan Nacional de Inversiones en la sentencia
C-1403 de 2000.
[42] Sentencias C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-1065 de
2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-577 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[43] Sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[44] La sobretasa ambiental ha tenido una tradición en el
orden jurídico colombiano. Así, el Artículo 24 de
la Ley 3a. de 1961 “Por la cual se crea la
Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y
Chiquinquirá”estableció: “A partir del 1o. de enero siguiente a la sanción de la presente Ley,
establécese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas
dentro del territorio de que trata el artículo 3o. de esta Ley, equivalente al
dos por mil sobre el monto de los avalúos catastrales". El Artículo 4o.
de la Ley 62 de 1983 “Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley
3 de 1961” previó: “A partir del 1o. de enero de 1984 el impuesto nacional
sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del área de jurisdicción de la
Corporación será del dos y medio por mil sobre el monto de los avalúos
catastrales". Artículo 11, inciso 1o., de la Ley 44 de 1990 “Por la cual se dictan
normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras
disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades
extraordinarias”, estableció:"Los tesoreros
municipales cobrarán y recaudarán el impuesto que se liquide con destino a las
corporaciones regionales, simultáneamente con el impuesto predial unificado, en
forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio
para el pago de dicho impuesto".
[45] Sentencias C-305 de 1995, y C-058 de 1994.
[46]En el caso de Bogotá, tal como lo informó
en este proceso el Secretario de Hacienda del Distrito Capital se optó por la
segunda alternativa, adoptándose, en consecuencia, el  porcentaje ambiental del
15% sobre el total del recaudo del impuesto predial. (Intervención de Ricardo Bonilla González. Exp. D-10484, Fol. 100).
[47] Por el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto predial a
favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto
en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
[48]En esta dirección se emitió el concepto No.
2009IE33476, de octubre 19 de 2009, de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía
Mayor de Bogotá en el cual se consignó: “Por esos motivos, los recursos a transferir por el Distrito deben
resultar de la aplicación del porcentaje al cual se encuentra obligado, sobre
lo que se recauda únicamente por concepto del impuesto, y no por las demás
cargas que surgen del incumplimiento de obligaciones formales y sustanciales”. Este sentido de la interpretación fue
acogido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 4, Subsección
B, Expediente 2012-0045601, órgano que en sentencia de febrero 27 de 2013,
declaró: “(E)n el caso del porcentaje ambiental si
bien la CAR es titular (en el porcentaje señalado por el concejo municipal) de
parte de los recursos que efectivamente se recauden por el impuesto predial,
esta situación, por si sola, no le da derecho a percibir de forma concurrente
con el municipio los ingresos no tributarios que se causen en el incumplimiento
de los contribuyentes de sus obligaciones formales y sustanciales tributarias
(…)”.
[49] La Contraloría General de la Nación en concepto No. 2010EE53982 del
6 de agosto de 2010 sostuvo lo siguiente: “Los intereses que se causen por mora
en el pago del impuesto predial se causarán en el mismo porcentaje por la mora
en el pago de la sobretasa y serán transferidos a las Corporaciones, en los
mismos términos y periodos señalados anteriormente. (…) Se encuentra
establecido en el art. 3 inciso 2 del Decreto 1339 de 1994 (“El porcentaje del
total del recaudo”), que el giro del porcentaje ambiental se realizará sobre
el total de los recaudos efectuados por cada trimestre por concepto de impuesto
predial, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la terminación de cada
periodo, toda vez que la norma constitucional ni la disposición legal hacen
distinción si se trata solamente del impuesto o de sus sanciones, multas e
interés”.(Se destaca).
[50]ARTÍCULO 118o. Inversiones Programa de Saneamiento del
Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca,
el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley
99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa
ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble
de Bogotá, D.C., incluidos sus intereses y sanciones se destinarán para
la financiación de los proyectos de adecuación hidráulica, ampliación de la
Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Salitre y construcción de la
Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Canoas u otros proyectos a
desarrollar sobre el área o áreas ubicadas en cualquiera de las cuencas
integrantes del río Bogotá, en jurisdicción de la Car Cundinamarca.
[51] Sentencia C-1065 de 2001.