C-543-01
Sentencia C-543/01
Sentencia C-543/01
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Agotamiento
de objeto de norma
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por duda en vigencia de norma/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por incertidumbre sobre derogación tácita
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por continuación de producción de efectos
UNIDAD NORMATIVA-Integración
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No satisfacción de intereses específicos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No satisfacción de intereses específicos
Por
principio mediante ella los ciudadanos   han de buscar la preservación del
orden constitucional objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser
postuladas ante la Corte son de inconstitucionalidad y la consecuencial
inexequibilidad. Así las cosas, toda pretensión que busque satisfacción de
intereses específicos de un demandante o que signifiquen efectos jurídicos
específicos exigibles de alguien en concreto, autoridad o no, está proscrita
por principio del juicio de constitucionalidad. Esa finalidad y características
condicionan las posibilidades del juez de constitucionalidad al decidir sobre
las respectivas demandas.
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION-Apoyo de
entidades privadas
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION-Recursos no
transmutan por confiarse a entidades privadas
AUXILIOS O
DONACIONES A PARTICULARES-Alcance
de la prohibición
AUXILIOS O
DONACIONES-Ambito propio de
la prohibición
el
ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto
prohibe explícitamente las donaciones y auxilios y el segundo que permite la
celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés
publico, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas,
sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del
Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado social de Derecho
corresponden como función propia, insoslayable, de la organización estatal.  Se
trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio
de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas
actividades que las personas realizan en sociedad buscan la satisfacción de
finalidades no simplemente lucrativas.
AUXILIOS
O DONACIONES-Celebración
de contratos con entidades privadas
La norma
constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la celebración de contratos
hace énfasis en que el objeto de los mismos es el desarrollo de actividades de
interés público, acordes con los planes de desarrollo, y para asegurar que la
acción de fomento se cumpla adecuadamente exige que las instituciones privadas
con las cuales se hayan de celebrar sean precisamente de aquellas que conforme
a la ley tengan el carácter de instituciones sin ánimo o fin lucrativo que
además tengan reconocida idoneidad en el ámbito donde conforme a sus
respectivas reglas estatutarias desarrollan las actividades de beneficio común.
No se trata de apoyar a organizaciones particulares, sino de arbitrar
mecanismos idóneos de acción del Estado buscando precisamente la
descentralización de la gestión
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Gestión
fiscal
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO NACIONAL-Modificaciones al contrato de administración
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Ejercicio de
actividad por institución de iniciativa privada/FUNCION
ADMINISTRATIVA-Ejercicio por
particulares/PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN FUNCION
ADMINISTRATIVA-Ejercicio por
particulares
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Supuestos
para ejercicio por particulares
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Atribución
por ley a organización privada
RECURSOS
PUBLICOS-Manejo por
entidades gremiales
GESTION FISCAL
DE FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Recursos encomendados contractualmente
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Atribución
por convenio de ejercicio por particulares/FUNCION
ADMINISTRATIVA-Límites a
atribución por convenio de ejercicio por particulares
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Condiciones
para ejercicio por particulares/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio por particulares a título
gratuito remunerado
La Corte al
analizar la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados
del ejercicio de funciones administrativas, ha expresado que las condiciones en
que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son las que señale la
ley  y que si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título
gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso, ello no impide que las
mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del
legislador señalar cuándo establece una u otra condición.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Ejercicio por
asociaciones o fundaciones de participación mixta
AUXILIOS O
DONACIONES-Erogación fiscal
a particular sin contraprestación
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Control
fiscal
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Carácter
de la administración de dineros del fondo
FONDO NACIONAL
DEL CAFE-Destinaciones
específicas a fines determinados
FONDO NACIONAL
DEL CAFE-Transferencias y
destinaciones/FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Carácter de rentas/FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-No propiedad sobre ingresos públicos
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Inexistencia
de donaciones/COMITES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE
CAFETEROS-Inexistencia de
donaciones
FONDO NACIONAL
DEL CAFE-Características
patrimoniales de recursos/FONDO NACIONAL DEL CAFE-No afectación de calidad de recursos
Los
recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada
la soberanía fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se
recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al
mismo sector. Se trata como lo ha señalado la Corte de contribuciones
parafiscales que por sus características solo pueden ser destinadas a las
finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La
circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aún por
una institución de carácter privado  no modifica esa condición. Así mismo, la
calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía
tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los
mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Fundamento
constitucional
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Características
FONDO NACIONAL
DEL CAFE-Patrimonio de
origen parafiscal
FONDO NACIONAL
DEL CAFE-Patrimonio de
afectación
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Recaudación,
administración y ejecución de recursos públicos
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Aplicación
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Administración
de recursos y no propiedad
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO NACIONAL-Celebración de contratos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Regímenes
FONDO NACIONAL
DEL CAFE-Administración y
gestión de recursos y bienes parafiscales
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Manejo,
administración y ejecución de recursos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL AGROPECUARIA-Régimen
aplicable sin perjuicio de derechos adquiridos/CONTRIBUCION
PARAFISCAL AGROPECUARIA-Régimen
aplicable sin perjuicio de contratos celebrados
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Caducidad de
contratos
ENTIDAD PRIVADA
GREMIAL Y GOBIERNO-Régimen
aplicable
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Competencia
legislativa para autorizar contratos de administración de recursos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Competencia
legislativa para señalar entidad administradora de recursos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Particular
encargado de administración de recursos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Determinación
legislativa de entidad privada para contrato
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Celebración de
contratos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Autorización
legislativa de celebración de contratos
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Autorización
legislativa y decisión del Gobierno
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Celebración de
contrato con entidad gremial determinada para gestión
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Condiciones de
celebración de contratos de gestión
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-No señalamiento
legislativo de encargado de gestión/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Institución que
no cumple requisitos de representatividad
En la medida
en que el legislador no señale la entidad encargada de la gestión de la
contribución parafiscal, corresponderá al Gobierno la designación de la misma;
igual regla se ha de seguir cuando la institución inicialmente determinada por
el legislador  no reúna los requisitos de representatividad y escogencia
democrática de los correspondientes órganos de dirección o esas características
hayan perdido su vigencia en el tiempo.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Escogencia entre
entidades con condiciones de representatividad
CONTRIBUCION
PARAFISCAL AGROPECUARIA-Parámetros
del régimen aplicable a contratos para administración
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Determinación
régimen aplicable a contratos para administración
ENTIDAD PRIVADA
GREMIAL Y GOBIERNO-Sujeción
de principios/FUNCION ADMINISTRATIVA-Aplicación de principios a contratos con
entidad privada
En la medida en
que las actividades públicas administrativas que mediante el contrato se
transfieren a la entidad gremial, tienen el carácter de funciones
administrativas que entrañan una gestión fiscal, y están al servicio de los
intereses generales referidos al respectivo sector, se encuentran sujetas a los
principios propios de éstas conforme al artículo 209 de la Constitución y por
tanto en los respectivos contratos deben constar las estipulaciones
pertinentes.
CONTRATO DE
GESTION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL-Previsión de objetivos constitucionales
CONTRATO DE
GESTION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL-Cláusula de caducidad/CONTRATO DE GESTION DE CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Mecanismos de control
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR ORGANIZACION PRIVADA-Investidura/FUNCION ADMINISTRATIVA POR
ORGANIZACIÓN PRIVADA-Precisiones del régimen especial
La investidura de
funciones administrativas a organizaciones privadas, no afecta la calidad
subjetiva de éstas- continúan siendo personas jurídicas de derecho privado- ni
su esfera jurídica propia y por ello en cuanto a ésta han de desenvolverse en
el tráfico jurídico en condiciones de igualdad con los demás agentes. Las
previsiones del régimen especial se circunscriben con exclusividad, a la órbita
de ejercicio de las funciones publicas transferidas, en el caso la de gestión
fiscal de las contribuciones parafiscales, en los términos de la ley que haya
creado éstas.
GESTION FISCAL DE
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración
por particular
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO NACIONAL-Contrato para la administración del Fondo
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Celebración de
contratos para recaudo, administración y ejecución
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Determinación
de modalidad y mecanismos de gestión
MONOPOLIO-Inexistencia ante actividades propias del
Estado
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Administración
por entidad gremial
Referencia: expediente D-3163
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9 de
1991, el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y
el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940.
Actor: Carlos Alberto Maya Restrepo
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C., veintitrés (23) de mayo del año dos mil uno (2001).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto Maya
Restrepo demandó los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9 de 1991 "por
la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno
Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas
complementaria", el artículo 4 de la Ley 66 de 1942 “sobre
protección a la industria cafetera”, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 “por
la cual se deroga el impuesto a la exportación del café y se dictan otras disposiciones”
y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940 “por el cual se dictan
disposiciones relacionadas con la industria del café”.
Esta Corte,
mediante auto fechado el 11 de septiembre de 2000, admitió la demanda y decretó
las pruebas que consideró pertinentes.
Inconforme
con la decisión de no haberse decretado la totalidad de las pruebas
solicitadas, el peticionario interpuso recurso de súplica el 21 de septiembre
de 2000, el cual fue resuelto el 11 de octubre del mismo año por medio de auto
de la Sala Plena de esta Corporación que confirmó la decisión recurrida en los
siguientes términos:
“En cuanto a la inconformidad del actor por no haberse
decretado la práctica de la totalidad de las pruebas solicitadas en la demanda,
observa la Corte que algunas de ellas versan sobre aspectos concernientes a
investigaciones penales, y al envío de algunas publicaciones o editoriales
sobre la Federación Nacional de Cafeteros, que el magistrado sustanciador se
abstuvo de decretar por no considerarlas pertinentes ni conducentes.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 del
Decreto 2067 de 1991, dentro del juicio de constitucionalidad el magistrado
sustanciador podrá decretar, en el auto admisorio de la demanda, las pruebas
que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de 10 días.
No prevé el decreto 2067 de 1991 que contra el auto
que decreta o niega la práctica de pruebas se pueda interponer recurso de
súplica.  En tal virtud, la Sala Plena de la Corte carece de competencia para
conocer acerca de la impugnación que hace el actor respecto del numeral 2 del
auto de septiembre 11 del año en curso [2000], proferido por el magistrado
sustanciador.”
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede, entonces, a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II.    NORMAS DEMANDADAS
A
continuación, se transcriben los textos demandados conforme a la publicación en
sus respectivos Diarios Oficiales:
Diario
Oficial No. 39634 del 17 de enero de 1991. (Se subraya lo demandado):
“LEY 09 DE 1991
(enero 17)
“por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse
el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan
medidas complementarias”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 20. Transferencias y
Destinaciones.  Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la exportación
de café y deducido el valor de las transferencias en el Banco de la República,
el Fondo Nacional de Café atenderá, con cargo a la contribución definida en el
artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las transferencias y
destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a continuación:
a)  Durante los años 1991 y 1992, el
equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro se
destinará a los comités departamentales de la Federación Nacional de
Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas
cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las
condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a
través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la
naturaleza de los programas.  A partir de 1993, la participación de los comités
regionales se incrementará al tres punto siete por ciento (3.7%).
b)  El equivalente al dos punto siete por
ciento (2.7%), del valor del reintegro para que el propio Fondo Nacional del
Café destine prioritariamente, al fortalecimiento de programas dirigidos a
incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales
como la experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y
diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café.
c)  El equivalente al dos por ciento (2%),
del valor del reintegro durante los años 1991 y 1992; a partir de 1993 y hasta
1994 en uno por ciento (1%), para el presupuesto nacional.
Parágrafo.  Los egresos financiados con
las transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán
incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el Control
Fiscal de estos recursos lo realizará la Contraloría General de la República.  El
patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de
propiedad de los Comités Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la
proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos.  De todas
maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos
en el literal a) del presente artículo.
(...)
Artículo 33 Autorizaciones
contractuales y presupuestales.  Autorízase
al Gobierno Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y
demás operaciones presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a los
previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten.
Los contratos, que para dar cumplimiento a
esta Ley, celebre el Gobierno Nacional con entidades públicas solamente
requerirán la firma de las partes, el registro presupuestal cuando a ello
hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se
entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por el Gobierno
Nacional.(destacado original).
Las adiciones, prórrogas o
modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo
Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de
Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán
sujetas a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a
la publicación en el Diario Oficial.
Diario
Oficial No. 25144 del 2 de enero de 1943:
“LEY 66 DE 1942
(diciembre 31)
“sobre protección a la industria cafetera”
Artículo 4.  Todos los bienes que adquiera la
Federación con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café
-para los fines del Pacto de Cuotas-  pertenecerán a dicha entidad, una vez
pagadas las deudas.  La Federación no podrá disponer de tales bienes sino en
beneficio de la industria cafetera.
Diario
Oficial No. 33776 de enero 30 de 1973:
LEY 11 DE 1972
(diciembre 18)
“por la cual se deroga el impuesto a la exportación del café y se
dictan otras disposiciones
Artículo 2. Autorízase al Gobierno Nacional para
celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos
tendientes a impulsar y defender la Industria del Café.  Los contratos que el
Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de
diez años y serán prorrogables por periodos de igual duración.
Diario
Oficial No. 24520 del 23 de noviembre de 1940:
DECRETO 2078 DE 1940
(noviembre 22)
“por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la industria
del café.”
Artículo 10. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la
Federación Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir
el café al que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en
dicho objeto los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere
necesario, las correspondientes operaciones de crédito.
III.  LA
DEMANDA
Como ya se
expresó, el ciudadano demandante solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9 de 1991,
el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el
artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, pues considera que estas normas vulneran
los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y 355 de la Constitución Política.
El
demandante funda su pretensión en los siguientes argumentos:
En primer
término, considera que el artículo 20 (parcial) de la Ley 9 de 1991 y el
artículo 4 de la Ley 66 de 1942, vulneran el primer inciso del artículo 355
superior, pues con estas normas se “decretan donaciones en favor de una
entidad de derecho privado como la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia”[1].
Según el
accionante, la norma controvertida autoriza la privatización de recursos
recaudados a los ciudadanos, para acrecentar con ellos el patrimonio de una
entidad privada, lo cual no es procedente aún cuando aquellos tengan la
denominación de contribuciones parafiscales.
En este
sentido, informa que por concepto de esa “donación inconstitucional” las
sumas ascienden a 95.000 millones de pesos para el año 2000, recursos que, en
su criterio, podrían ser reclamados por las entidades territoriales para canalizarlos
a través de las UMATAS u organizaciones gremiales tales como la Unidad Cafetera
Nacional o la Asociación Nacional de Exportadores de Café de Colombia.
En apoyo de
sus planteamientos, transcribe apartes de un documento del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (Oficio UJ-0958-99), en el cual se hace referencia a
consideraciones expuestas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 14
de octubre de 1970, en las que se reafirma la naturaleza oficial de los
recursos entregados a la Federación Nacional de Cafeteros por concepto de los
impuestos sobre exportación de café.  Con base en esta referencia, el
demandante afirma que el legislador, con las normas en comento, insiste en
contrariar la Constitución al “regalarle” recursos públicos a dicha entidad
privada.
En segundo
término, estima el demandante que el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9
de 1991, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078
de 1940, vulneran el inciso segundo del artículo 355 superior, por cuanto
afirma que la Federación Nacional de Cafeteros, a pesar de declarar lo
contrario en sus estatutos, es una entidad con ánimo de lucro y, de otra parte,
no tiene la idoneidad necesaria para contratar con el Gobierno, tal como lo
exige la Constitución en el referido artículo.
De esta
manera, el accionante procede a sustentar las anteriores afirmaciones en
relación con la entidad privada mencionada así:
a)
Manifiesta, previamente, que el ánimo de lucro se constata con la verificación
de por lo menos una de las circunstancias o criterios expuestos por “el H.
Consejo de Estado en sentencia del 10 de diciembre de 1982, radicación 7.234,
con ponencia del Magistrado doctor Enrique Low Murtra”, ellos son, según la
transcripción del demandante “que la entidad reciba rentas susceptibles de
ser objeto de distribución de utilidades durante la existencia de la entidad o
que las utilidades y el capital se repartan entre los asociados al momento de
la disolución”.
Sobre el
particular hace referencia a varias comunicaciones y hechos que dan cuenta de
la repartición de utilidades y dividendos en la Caja de Ahorros - Fondo de
Recompensas, Pensiones y Jubilaciones, Fondo 5 Bienestar Social[2], operaciones en las que
la Federación habría sido beneficiada de manera directa.
La aludida
entidad financiera, según lo indica el actor, fue creada con el acuerdo #3 del
Comité Nacional de Cafeteros de 1941, sin embargo, de conformidad con su
versión, desapareció después de múltiples denuncias y quejas presentadas ante
diferentes autoridades por los usuarios del servicio que prestaba, razón que
habría precipitado la decisión de terminar con el programa y, en consecuencia,
que la entidad liquidada devolviera los saldos de ahorros libres que administraba,
quedando el saldo final a favor de la Federación.[3]
Entre los
múltiples datos e información puesta de presente para probar el supuesto lucro
de la Federación, el actor hace énfasis en que ésta y la Caja - Fondo, actuaron
como una sola entidad, sin que independizaran legalmente su actividad
económica, cuestión que habría sido advertida con preocupación por el Jefe de
la Oficina de Evaluación Financiera de la Federación.[4]
En el mismo
sentido, transcribe algunas notas de los estados financieros de la Caja - Fondo
realizadas entre los años 1988 y 1989, en las cuales se expresa que la política
contable de la entidad se regiría por el Decreto 2160 de 1986, es decir, el
régimen aplicable a los entes mercantiles.
Otro de los
argumentos expresados, consiste en el supuesto cobro irregular de intereses
sobre los préstamos que, por medio de la Caja - Fondo, fueron concedidos a los
trabajadores de la Federación, rendimientos con los cuales estima que ésta
última terminó lucrándose, contrariando así, además, lo dispuesto en el
artículo 153 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibe tal proceder a menos
que se trate de préstamos para vivienda e incurriendo, en su parecer, en una
conducta usurera.
Seguidamente,
hace una extensa relación de diferentes procesos judiciales adelantados entre
los años de 1993 y 2000 ante las jurisdicciones penal, civil y administrativa,
en contra de la Federación y la Caja - Fondo, relacionados todos ellos con los
hechos narrados en los párrafos anteriores, trámites que han concluido, según
lo expresado en la demanda de inconstitucionalidad, con decisiones que
favorecen a dichas entidades, mientras otros aún están pendientes de ser
resueltos.
Como soporte
a las consideraciones expuestas, el demandante trae en cita el Informe de
Control Integral - Fondo Nacional del Café, presentado por el Contralor General
de la República en 1998, en el cual se cuestiona el manejo dado a los recursos
del Fondo Nacional del Café[5].
Así mismo, el actor llama la atención sobre la declaración estatutaria de la
Federación, según la cual “Son fondos de la Federación Nacional de
Cafeteros, los bienes que haya adquirido o adquiera a cualquier título”.
Adicionalmente,
manifiesta que la normativa atacada viola los artículos 13 y 333 de la
Constitución, porque “favorece a una sola entidad de derecho privado,
enriqueciendo sin causa su patrimonio particular, y en un acto de competencia
desleal empobrece a otras entidades y personas que desarrollan actividades
iguales o similares que las que desarrolla la Federacafé”.
b) El actor
sostiene, de otra parte, que son varias las razones por la cuales no puede
predicarse el atributo de idoneidad en relación con la Federación, lo que
impide a ésta contratar con el Gobierno en los términos del inciso segundo del
artículo 355 de la Constitución.
En este
sentido, señala que de acuerdo con la definición del Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española (décima novena edición), -idóneo- es un adjetivo
que indica “Que tiene buena disposición para una cosa”. Para el
accionante, después de los cuestionamientos hechos por el Contralor General de
la República en el informe antes referido[6],
del debate realizado en el Senado de la República en el año 1999 con ocasión de
la crisis del Fondo Nacional del Café y de los reparos del vocero regional de
los caficultores de Caldas publicados en el Diario la Patria, puede afirmar que
“la Federación Nacional de Cafeteros no es una entidad de reconocida
idoneidad”.
Así lo deduce,
también, del artículo escrito por un investigador de la Universidad Nacional de
Colombia, titulado “Relaciones de Poder y Estructura de Decisiones del
Gremio Cafetero Colombiano”, publicado en la revista Innovar de ciencias
administrativas y sociales del Departamento de Gestión y Finanzas de la
Facultad de Ciencias Económicas del mencionado establecimiento universitario,
documento en el que se afirma que “la Federación Nacional de Cafeteros es un
Estado dentro del Estado Colombiano”[7].
En
consonancia con las consideraciones expuestas, el accionante solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad de las normas aludidas a partir de la
fecha de su publicación y, con ella, la orden de restitución de los recursos
que, a su juicio, han sido donados inconstitucionalmente.
IV     INTERVENCIONES
1.      Intervención
Ciudadana
El Doctor
Jorge Arango Mejía, en su condición de ciudadano interviene en el proceso para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, con base
en las consideraciones que a continuación se sintetizan:
Sostiene que
con las normas controvertidas no se autorizan donaciones a una persona jurídica
de derecho privado; es esta, según sus expresiones, una interpretación
equivocada con la cual el demandante desconoce toda la teoría de la “parafiscalidad”
que la jurisprudencia constitucional ha estudiado precisamente partiendo del
examen de las contribuciones que gravan a los productores de café.[8]
Advierte que
cuando el parágrafo del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, atribuye la propiedad
de ciertos recursos a los Comités Departamentales y Municipales de la
Federación Nacional de Cafeteros, no se trata del derecho pleno referido en el
artículo 669 del Código Civil.  Es, en su criterio, “un derecho
indisolublemente ligado a las finalidades señaladas en el literal a) del mismo
artículo [demandado], finalidades que condicionan o limitan la disposición de
los recursos.”  Así pues, aun cuando se trata de recursos públicos, afirma
que “están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los
tributa”.
El
interviniente llama la atención, sobre la premisa de la norma acusada, es
decir, que el Fondo Nacional del Café es administrado por la Federación en
virtud del contrato celebrado con el Gobierno en diciembre de 1940, prorrogado
sucesivamente, por lo que, a su juicio, la disposición normativa acusada lo que
busca es la asignación efectiva de los recursos a los comités regionales,
tomando en cuenta el contrato y sus finalidades, los recursos que lo sustentan,
así como la organización misma de la Federación.
Advierte,
también, que la Federación no se lucra con esos recursos, ya que aunque el
demandante intente desconocerlo, los estatutos de la entidad declaran
expresamente la condición contraria y en ninguna parte estipulan la
distribución de utilidades durante su existencia ni al momento de su eventual
disolución, con plena aplicación del artículo 649 del Código Civil, norma que
dispone en estos casos que “pertenecerán dichas propiedades a la Nación, con
la obligación de emplearlas en objetos análogos a los de la institución” y,
en todo caso, por el hecho de tratarse de contribuciones parafiscales.
Aclara, en
este punto, que el propósito del legislador con la norma atacada al referirse a
los Comités Departamentales y Municipales como destinatarios de los recursos,
es procurar que por medio de estas divisiones administrativas de la Federación,
se canalice la inversión “con la participación directa de los representantes
directos de los productores de café”.
Posteriormente,
expone algunos antecedentes en relación con el artículo 4 de la Ley 66 de 1942,
según los cuales, los recursos a que se refiere la norma demandada, son
aquellos saldos eventuales que tienen origen en la ejecución del contrato de
administración del Fondo Nacional del Café, es decir, tras el desarrollo de las
actividades de compra, almacenamiento, transporte y venta del grano, necesarias
para dar cumplimiento al pacto de cuotas[9],
por lo que, a su juicio, la ley prevé es la disposición de dichas sumas, “EN
BENEFICIO DE LA INDUSTRIA CAFETERA” y no una donación. (mayúsculas
originales).
Explica,
también, que el patrimonio de la Federación y el del Fondo no se confunden,
porque el primero es de naturaleza privada y está constituido por los recursos
provenientes de los contratos firmados con el Gobierno y la remuneración
pactada[10],
mientras el segundo, constituye una cuenta de naturaleza parafiscal
administrada por la Federación pero independiente de ésta.  Así, pues, concluye
y reitera que no hay donación alguna.
Respecto de
la supuesta vulneración del inciso 2 del artículo 355 superior, indica que la
Federación cumple con los requisitos exigidos para contratar con el Gobierno,
pues este último de manera expresa ha reconocido en ella la condición de
persona jurídica sin ánimo de lucro así como su idoneidad al aprobar los
estatutos y las reformas a los mismos.  En consecuencia, afirma que “si
alguien (acaso quien ha presentado la demanda que origina este proceso)
considera que los estatutos de la Federación le irrogan perjuicios, puede
recurrir al mismo poder ejecutivo, y aún a la justicia en busca del
resarcimiento de los perjuicios que le haya causado la aplicación de los
mismos”.
En cuanto a
las normas demandadas que autorizan al Gobierno para celebrar y prorrogar
contratos con la Federación, plantea que es necesario examinar si han perdido
vigencia en el ordenamiento por sustracción de materia, como quiera que han
agotado su finalidad, pero de no entenderse así, indica que deben ser
declaradas exequibles, por cuanto “en nada contrarían la Constitución”.
En relación
con la alegada vulneración de los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y los numerales
1, 6 y 9 del artículo 95 de la Constitución, considera que por el demandante no
se ha expuesto cargo diferente a la enunciación de las normas superiores, en
consecuencia, estima que mal podría la Corte declarar una inconstitucionalidad
que “ni siquiera se ha intentado demostrar. Y que además no existe”.
2.      Ministerio
de Comercio Exterior
El apoderado
judicial del referido ministerio, debidamente autorizado, solicita la
declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en
las consideraciones que en seguida se resumen:
Manifiesta
que no ha existido donación alguna en favor de la Federación, toda vez que las
características propias de esta figura jurídica no se han cumplido conforme al
artículo 1443 del Código Civil.  Considera, en cambio, que se ha configurado un
contrato de prestación de servicios para la administración del Fondo Nacional
del Café, por el cual se paga la consecuente contraprestación, que no supone la
entrega gratuita e irrevocable de algún bien de la Nación.
Precisa, en
el mismo sentido, que el patrimonio del Fondo y el de la Federación tienen
diferente naturaleza y origen, por lo que sus recursos son inconfundibles entre
sí.
Seguidamente,
expresa no observar ninguna razón de inconstitucionalidad en los apartes
normativos demandados del Decreto 2078 de 1940 y de la Ley 11 de 1972, como
tampoco la necesidad de entrar a rebatir los cargos relacionados con los
artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y numerales 1°, 6° y 9° del artículo 95
superiores, ya que, en su criterio, el demandante ha incurrido en acusaciones
genéricas o abstractas y meramente enunciativas.
3.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Este
ministerio, por medio de apoderado especial, participa en el proceso en los
términos que a continuación se sintetizan:
El
interviniente, de antemano estima necesario aclarar que “las aplicaciones
torcidas o fraudulentas de una norma no pueden convertirse en argumento
principal para que la misma sea eliminada de nuestro ordenamiento”.
Afirmación que hace teniendo en cuenta la enunciación que el demandante formula
de una serie de supuestas anomalías en el manejo de los recursos parafiscales
que administra la Federación; al respecto sostiene que ellas no son aspectos
propios y consustanciales al juicio de constitucionalidad, sino a la
investigación penal y fiscal correspondiente.  Sobre el particular cita, entre
otras, la sentencia C-357 de 1997[11],
en la que se insiste sobre la confrontación en abstracto entre el contenido de
la disposición acusada y la preceptiva fundamental, como único objetivo del
juicio de constitucionalidad.
Así mismo,
considera que los aspectos a los cuales debe circunscribirse este estudio,
consisten en dilucidar si los recursos parafiscales pueden formar parte del
patrimonio de una entidad privada o sus divisiones y si el legislador puede
señalar a un contratista para la administración de los mismos, más no “dirimir
aspectos como el real ánimo de lucro de la Federación o el manejo de la
denominada caja de ahorros, fondo de recompensas, pensiones y jubilaciones”.
En este
orden de ideas, señala que el artículo 4 de la Ley 66 de 1942 no se encuentra
vigente, pues en él puede advertir un criterio equivocado y rezagado según el
cual los recursos producto de la parafiscalidad formaban parte del patrimonio
de la Federación, asunto sobre el cual no había suficiente claridad en ese
momento, pero definido posteriormente en la medida en que se ha reconocido que
el contrato celebrado es de administración (destacado original),
que los recursos allí comprometidos son de naturaleza pública y por lo tanto
vigilados por la Contraloría General de la República según lo dispuesto en los
artículos 3 y 4 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 2 de la Ley 42 de 1993.
Sostiene igualmente que la Ley 9 de 1991 definió elementos básicos de la
contribución cafetera, derogando disposiciones provenientes de la Ley 66 de
1942 y el Decreto 444 de 1967.
De lo
expuesto concluye que se ha producido una derogatoria tácita por “la
evidente incompatibilidad entre la norma impugnada y disposiciones posteriores”,
por lo que considera impertinente efectuar un pronunciamiento en relación con
su constitucionalidad y solicita a la Corporación declararse inhibida.
Igual
solicitud formula frente a la acusación contra el artículo 10 del Decreto 2078
de 1940, pues indica que “tampoco corresponde a una norma vigente”, ya
que considera que el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 -también demandado- regula
en  la actualidad la materia, como se habría reconocido en la sentencia C-449
de 1992 de la cual transcribe el aparte que estima pertinente.  Así mismo,
afirma que en esa providencia la Corte hizo referencia al contrato de
administración celebrado entre la Federación y el Gobierno como parte necesaria
de su estudio, y revisó extensamente las autorizaciones para contratar con
dicho gremio, circunstancia que le permite colegir que la Corporación no tiene
reparos frente al contrato referido, ni en relación con los sujetos que en él
intervienen.
Así,
entonces, dice que el presente proceso se ha de limitar al estudio de los
artículos 20 y 33 de la Ley 9 de 1991 y al artículo 2 de la Ley 11 de 1972.
En capítulo
especial, hace un extenso análisis de la evolución del concepto de
parafiscalidad, trayendo en cita abundante jurisprudencia constitucional[12], referencias
históricas[13]
y doctrinarias[14]
sobre el tema, examen del cual concluye que las contribuciones derivadas de
esta modalidad tributaria son de pública afectación y que a título precario son
administradas por la institución contratada para el efecto, la cual no puede
mudar ni modificar la naturaleza de las mismas.
Entre los
datos suministrados en el análisis efectuado, destaca, entre otros, que la
institución parafiscal quedó “constitucionalizada” a partir de 1991 y,
con ello, la adopción de este mecanismo ha sido frecuente para el
financiamiento de ciertos sectores de la agroindustria en Colombia.  También
enfatiza sobre el proceso de caracterización de las contribuciones parafiscales,
en el cual, indica se han logrado establecer por la jurisprudencia
constitucional los elementos que las diferencian de las demás modalidades
tributarias e inclusive sistematizar y depurar los elementos propios.
Así las
cosas, indica que en nada contradice los criterios expuestos, el que la
expresión demandada del literal a) del artículo 20 de la Ley 9 de 1991 disponga
que con los recursos parafiscales se efectúen inversiones en beneficio de los
campesinos de la zona cafetera, pues con ello no se contraviene la naturaleza
sectorial de esos fondos ni ningún otro precepto superior, como quiera que la
norma impulsa la solidaridad gremial con el más débil, tan necesaria en
momentos en los que la zona cafetera intenta reponerse de la “aciaga
calamidad de dimensión nacional” ocurrida recientemente y, además,
considera que por medio de la delegación de funciones en los Comités Regionales
se desarrolla la “democratización” en el manejo de los recursos.
En relación
con el tema específico de la administración de los recursos parafiscales,
reseña la forma como la Federación en un determinado momento manejó dos tipos
de contrato, uno de prestación de servicios y otro de administración de unos
recursos, unificados a partir de 1978 y hasta el presente por el contrato firmado
en 1997.
Ahora bien,
estima que la confusión del demandante tiene origen en la errada identidad que
maneja entre los conceptos de administración y propiedad, los cuales deben ser
deslindados entendiendo que “la Federación obra como un simple intermediario
y su título es un contrato celebrado con el Gobierno Nacional. Rinde cuentas de
su ejercicio y es responsable, fiscalmente, de la administración”.
Señala, en
otro punto, que es natural que una institución como la Federación Nacional de
Cafeteros de Colombia, después de 70 años de existencia tenga “detractores y
enaltecedores”, pero sostiene que mas allá de esto lo verdaderamente
relevante en el presente análisis es verificar si en la entidad convergen los
objetivos propios para el desarrollo de la actividad encomendada, respecto de
lo cual indica: “... [es] una de las instituciones gremiales por excelencia,
reconocida por propios y extraños, protagonista en el campo internacional.
Conoce en detalle el gremio que representa”.
Respecto de
la supuesta vulneración del artículo 355 Superior, alegada por el demandante,
explica que la parafiscalidad y su soporte constitucional no constituyen una
forma velada del Estado para enriquecer a los particulares, sino el mecanismo
legítimo para el desarrollo de postulados como el de la intervención en la
economía “para promover y sustentar la condición de vida digna del
campesinado agrícola en este caso (arts. 64 a 66 C.P.)”.
Concluye,
pues, que por eventuales comportamientos o actitudes irregulares en el manejo de
recursos parafiscales, no es posible estigmatizar toda la institución ni mucho
menos impedir la creación de esta clase de destinaciones.
No obstante
la evolución en la definición de los conceptos, reconoce que la legislación “ha
cargado con ciertos lastres” que en buena medida han sido derogados, tal
como expuso al principio, pero de los cuales subsiste el incluido en la parte
demandada del parágrafo del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, pues la expresión
“propiedad” no es adecuada para calificar la simple administración de
unos recursos, menos cuando tiene un sentido muy claro en el campo del
derecho.  En ese orden de ideas, estima que no existe una razón valedera para
que se otorgue la titularidad de unos bienes en cabeza de los Comités, cuando
no ha sido así ni siquiera respecto de los recursos que administra la
Federación, en consecuencia, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad
de dicha expresión.
Con base en
las consideraciones expuestas, solicita la declaratoria de exequibilidad del
artículo 2 de la Ley 11 de 1972, así como de los apartes demandados del literal
a) del artículo 20 y del artículo 33 de la Ley 9 de 1991.
4.      Contraloría
General de la República
Por medio de
apoderada especial, participa en el presente proceso para solicitar la
declaratoria de inconstitucionalidad de las normas acusadas; para el efecto
expone los siguientes argumentos:
A partir de
la definición de contribuciones parafiscales contenida en el artículo 29 del
Decreto 111 de 1996, expone las características de los recursos que tienen este
origen o denominación, resaltando entre ellas la naturaleza pública que
ostentan.[15]
Con apoyo en
jurisprudencia constitucional sobre la materia, de la cual transcribe los
apartes que estima pertinentes, hace referencia al tema de la parafiscalidad
desde varios puntos de vista.  Así las cosas, hace mención a la sentencia C-040
de 1993, en los apartes que tratan la legitimidad constitucional de la
institución y su importancia para el desarrollo de actividades agrícolas, entre
otras.  También cita la sentencia C-378 de 1998, en lo relacionado con la
irrelevancia de la naturaleza pública o privada de la entidad que administra
los aportes parafiscales, por cuanto, en ningún caso, éstos entran a formar
parte del patrimonio de las mismas.
Con el
propósito de reiterar y advertir sobre el carácter público de los recursos
parafiscales, alude a la sentencia C-308 de 1994, de la cual resalta el
reconocimiento que allí se hace de los recursos destinados a la Federación para
la administración del Fondo Nacional del Café.
De todo lo
anteriormente expuesto concluye que “[l]a Federación Nacional de Cafeteros,
es una asociación gremial, sin ánimo de lucro, de carácter privado, que
mediante un contrato suscrito con el Gobierno Nacional, administra el Fondo
Nacional del Café y al cual ingresan las contribuciones parafiscales”. (sic).
En consecuencia, estima evidente la vulneración de las normas acusadas a
los artículo 13, 333 y 355, por cuanto “el constituyente primario prohibe
expresamente que las ramas u órganos del poder público decreten auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, mediante comunicación No. 2387 recibida el 13
de diciembre de 2000 en la Secretaría de la Corte Constitucional, rinde el
concepto de rigor, que se resume a continuación:
En relación
con el artículo 20 de la Ley 9 de 1991, afirma que esta norma no está
realizando ninguna donación de bienes o recursos del Estado, como lo entiende
el demandante.  Para el Ministerio Público, lo que se dispone es la forma como
se recaudarán los recursos provenientes del reintegro del valor de la
exportación del café y la destinación de los mismos, con el único propósito de
darle una participación activa a los comités en su condición de órganos
territoriales de la agremiación, evitando así que la Federación implemente
entre sus políticas “una especie de centralismo cafetero”, en otras
palabras, el objetivo de la disposición consiste en “que los porcentajes de
sus presupuestos no dependan de la voluntad de los órganos nacionales, sino de
la voluntad de la Ley”.
En lo que
atañe al parágrafo del artículo en comento, demandado parcialmente, la vista
fiscal estima que se ajusta a la Constitución, pero sólo si se precisa su
alcance bajo la comprensión de que los recursos a los que refiere la norma, no
son de propiedad de la Federación y, si bien están al servicio del gremio, su
administración por parte de ésta entidad no implica la titularidad de ellos en
cabeza de los Comités regionales.  Así las cosas, solicita que la declaratoria
de constitucionalidad sobre la parte enjuiciada del artículo 20 de la Ley 9 de
1991, se condicione en los términos expuestos.
En cuanto al
artículo 4 de la Ley 66 de 1942, las consideraciones y la solicitud a la
Corporación son similares a las expuestas en el párrafo anterior, pues advierte
que el artículo 355 de la Constitución es claro al prohibir las donaciones en
favor de particulares, por lo que reitera que en ningún caso los recursos a los
que alude la norma podrán hacer parte del patrimonio de la Federación, sino que
deben sujetarse a las reglas del contrato de administración celebrado con el
Gobierno y conservar el carácter público que ostentan, única interpretación
admisible para declarar la constitucionalidad de la norma.  Por lo tanto,
concluye que terminado y liquidado el contrato, los recursos públicos
involucrados deberán regresar al patrimonio de la Nación en virtud de la “cláusula
de reversión”.
En torno de
la acusación contra el artículo 33 de la Ley 9 de 1991, el señor Procurador
manifiesta que esta norma, en su criterio, se ajusta a la Constitución, por
cuanto el Gobierno Nacional está en la posibilidad de adicionar, modificar y
prorrogar el contrato de administración referido, con arreglo a la ley, previa
valoración de las estipulaciones y obligaciones contenidas en el negocio
jurídico, teniendo en cuenta la conveniencia de los destinatarios de las
políticas públicas en materia cafetera, y sujetándose a lo dispuesto en
artículo 355 superior.
De otro lado,
afirma que el artículo 2 de la Ley 11 de 1972, cuando autoriza al Gobierno para
suscribir un contrato, “toma en cuenta la reconocida idoneidad y el carácter
especializado de la Federación Nacional de Cafeteros para ejecutar las
políticas públicas nacionales en materia cafetera”, además, resalta de la
entidad gremial el conocimiento que tiene en los frentes de producción,
mantenimiento y comercialización nacional e internacional del grano, así como
su capacidad estructural para la prestación de “la asesoría y asistencia
técnica y científica al gremio caficultor”. Razones por las que opina que
la norma se encuentra acorde con la Constitución y por lo tanto solicita a esta
Corte la declaratoria consecuente.
Finalmente,
defiende la constitucionalidad del artículo 10 del Decreto 2078 de 1940,
argumentando para el efecto la razonabilidad de dicha disposición normativa en
aras de establecer una “regulación especial que permita el desarrollo del
sector que más divisas le ha generado a la economía nacional y para lograr
estabilidad financiera en la economía, en la producción y comercialización del
grano cafetero”, así mismo, expresa que cuando la norma controvertida prevé
la adquisición de café con recursos públicos y mediante el contrato de
administración, persigue “orientar las políticas nacionales de
comercialización, regulación y sostenibilidad de precios del grano y poder
competir con los acuerdos o convenios que se realicen para el sistema de cuota
cafetera”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4° y 5° de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      Precisiones
previas. Las solicitudes de inhibición. La petición de orden de devolución de
bienes y recursos
De
manera previa, la Corte estima necesario, de una parte, resolver las
solicitudes de inhibición planteadas en la intervención ciudadana y en la del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, de otra, formular algunas
precisiones acerca de la comprensión del control abstracto de constitucional
que se desata por virtud de las acciones ciudadanas de inconstitucionalidad.
2.1. Las solicitudes de decisión
inhibitoria
2.1.1.
En la primera de ellas se afirma que las normas acusadas que autorizan al
Gobierno para celebrar y prorrogar contratos con la Federación Nacional de
Cafeteros, han perdido vigencia en el ordenamiento por sustracción de materia, pues,
a juicio del interviniente, han agotado la finalidad que estaban llamadas a
cumplir.
La Corte
observa que en cada una de las normas referidas se adopta una modalidad de
autorización diferente que debe ser estudiada teniendo en cuenta el ámbito temporal
en el cual  se desarrollan.  El artículo 10 del Decreto 2078 de 1940 dispuso:
“Artículo 10.
Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación
Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café al
que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en dicho
objeto los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere
necesario, las correspondientes operaciones de crédito”.
Con
fundamento en el decreto del que hace parte la disposición en comento, se creó
el Fondo Nacional del Café y de manera casi simultánea se suscribió el
específico contrato al que refiere el artículo transcrito, de cuyo texto se
puede concluir que se trata de una disposición que en efecto agotó su objeto una
vez tuvo lugar todo el recorrido contractual previsto y autorizado en esa
ocasión.  En consecuencia, carece de objeto que la Corte se pronuncie sobre
esta norma, pues la situación allí contemplada se ha consumado, lo que motiva
la declaratoria de inhibición atendido el criterio sentado por  la
jurisprudencia constitucional:
“Cuando se demandan
normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el
precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una
actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo
objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida”[16].
La
modalidad adoptada en el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 es bien diferente,
pues autoriza de manera genérica al Gobierno para celebrar con la Federación “contratos
tendientes a impulsar y defender la industria del Café” sin que se expongan
mayores precisiones a las del término de duración de los mismos.  En
consecuencia, y en contraste con la disposición anterior, no es posible
entender que el objeto o finalidad de esta norma se encuentre agotado, pues con
base en ella el gobierno ha celebrado reciéntemente contratos con la Federación[17] y podrá,
asimismo, invocarla en el futuro para ese mismo efecto mientras no salga del
ordenamiento.
Igual
consideración puede hacerse respecto del aparte demandado del artículo 33 de la
Ley 9 de 1991, como quiera que cuando él alude a “Las adiciones, prórrogas o
modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo
Nacional del Café” toma en cuenta que estas facultades subsisten durante
todo el tiempo que el contrato esté vigente, como en efecto lo está, de lo que
se puede concluir que es éste -el contrato- el referente material que determina
el objeto de la norma y no las facultades aludidas en dicha disposición.
2.1.2.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que se declare
inhibida para pronunciarse sobre el artículo 4 de la Ley 66 de 1942 cuyo texto
es el siguiente:
Artículo 4.  Todos los bienes que adquiera la
Federación con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café
-para los fines del Pacto de Cuotas-  pertenecerán a dicha entidad, una vez
pagadas las deudas.  La Federación no podrá disponer de tales bienes sino en
beneficio de la industria cafetera.
El
argumento esgrimido por el representante del ministerio consiste en que la
norma estaría derogada tácitamente por utilizar lo que a su juicio es un “criterio
rezagado” sobre la naturaleza de los recursos procedentes de la
parafiscalidad, el cual, afirma, sí se incluye en normas posteriores que versan
sobre la misma materia.  Sin embargo, estos argumentos no son suficientes para
afirmar sin lugar a equívocos que el fenómeno de la derogatoria haya tenido
lugar en este caso, pues la norma posterior a la que se alude -Ley 11 de 1972-
no derogó expresamente la disposición en comento como si lo hace respecto de
otras disposiciones en su artículo 8, y ante la falta de certeza es necesario
estudiar el precepto acusado conforme a lo expresado por la Corte:
“En efecto, cuando la
derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se
interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse,
salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando,
por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe
incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte debe pronunciarse sobre
la conformidad o inconformidad con la Constitución, pues ella podría estar
produciendo efectos”[18] (Subraya no original)
Así
pues, la solicitud de inhibición en relación con este artículo no puede
prosperar conforme a los argumentos expuestos, por lo que será estudiado de
acuerdo a los cargos expresados en la demanda.
2.1.3.
De otra parte la Corte encuentra que si bien la disposición parcialmente
acusada del artículo 20 de la Ley  9 de 1991 , literal a), en cuanto hace
referencia a la destinación de un porcentaje del reintegro del valor por
concepto de la exportación de café a los comités departamentales de cafeteros
para los años de 1991 y 1992 ya no se encuentra vigente y en principio debió
cumplir la plenitud de sus efectos en los periodos anuales en ella mencionados,
es lo cierto que en la medida en que con tales recursos se pudieron adquirir
bienes  y que aún no se haya efectuado la liquidación del respectivo contrato,
bien  puede suceder que esté produciendo efectos jurídicos. Procede, entonces
que la Corte realice el estudio y profiera pronunciamiento de fondo.
2.1.4.          El
artículo 33 de la ley 9 de 1991, en el inciso tercero prevé que  las adiciones,
prórrogas, o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración
del Fondo Nacional del café y de servicios que suscriba la Federación Nacional
de Cafeteros continuarán sujetas a la revisión por parte del Consejo de Estado
y a la publicación en el Diario Oficial[19]. Si bien es cierto que  estos
apartes no fueron objeto de la demanda, pues dentro de la orientación de la
misma, se busca la inconstitucionalidad  como consecuencia de la vulneración
del artículo 355 de la Constitución, es lo cierto que dentro del ejercicio de
su competencia de control integral, la Corte debe realizar la conformación de
la unidad normativa, pues un eventual pronunciamiento de inconstitucionalidad,
circunscrito a la parte demandada dejaría sin sentido alguno los fragmentos
restantes de la disposición en estudio. Por ello debe analizar el citado inciso
en su totalidad.
En ese
orden de ideas, la Corte encuentra que la  exigencia de revisión por parte del
Consejo de Estado, fue suprimida, para todos los contratos que celebraren las
entidades estatales, por la Ley 80 de 1993 y en ese sentido hay que entender
que la norma en análisis fue objeto de derogatoria, a partir de la vigencia de
aquella. Y así habrá de señalarse en la parte resolutiva de esta sentencia.
De otra
parte, en cuanto toca con el requisito de la publicación en el Diario Oficial,
referido tanto a los contratos como a las adiciones, modificaciones y prórrogas
de los mismos, es necesario tener en cuenta, también, que conforme a la misma
Ley 80 de 1993, tal requisito se establece como previo a la ejecución del
contrato; por ello, la aplicación de la exigencia establecida en el artículo 33
de la Ley 9 de 1991 debe armonizarse con el entendimiento dado a la exigencia
de publicación en el Diario Oficial por la citada Ley 80 de 1993 ( artículo 41,
parágrafo tercero).
2.2. La
petición de ordenes de devolución de bienes y recursos
El actor
solicita que consecuencialmente a las declaraciones de inconstitucionalidad de
las disposiciones acusadas, la Corte ordene a la Federación  Nacional de
cafeteros  la devolución a la Nación de todos los bienes y recursos
concernidos en aquellas.
Sobre el
particular y sin perjuicio de las decisiones que habrá de adoptar la Corte como
resultado del control abstracto de constitucional propio de la acción pública
ciudadana, la Corporación debe llamar la atención acerca de que las finalidades
y características de dicha acción de inconstitucionalidad establecida por la
Constitución Política como un instrumento de participación política, por ello
restringida a quienes acrediten su condición de ciudadanos colombianos en
ejercicio. En efecto, por principio mediante ella los ciudadanos   han de
buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las
pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de
inconstitucionalidad y la consecuencial inexequibilidad. Así las cosas, toda
pretensión que busque satisfacción de intereses específicos de un demandante o
que signifiquen efectos jurídicos específicos exigibles de alguien en concreto,
autoridad o no, está proscrita por principio del juicio de constitucionalidad.
Esa finalidad y características de la acción pública de inconstitucionalidad,
por supuesto, condicionan las posibilidades del juez de constitucionalidad al
decidir sobre las respectivas demandas. Por ello, también por principio la
sentencia que ponga fin al proceso constitucional deben pronunciarse tan solo
sobre si la norma demandada se encuentra o no acorde con la Constitución. Solo
excepcionalmente, como es sabido el juez constitucional, profiere las
denominadas sentencias “integradoras” o “interpretativas”, como
lo ha puntualizado esta Corporación. Pero en esos casos se trata de señalar, en
aras de la efectividad del principio de  la “conservación del derecho”
el entendimiento que permite a la Corte reputar acorde con la Constitución una
determinada disposición sometida a su juicio, pero siempre desde una
perspectiva de derecho objetivo.
La petición
consecuencial formulada por el demandante, implicaría para la Corte hacer
enjuiciamientos no solo sobre el contenido de la disposición acusada sino sobre
la ejecución y aplicación de la misma y determinar la propiedad de bienes
específicos, lo cual de manera evidente rebasa los límites del proceso de
constitucionalidad en los términos que él ha sido ordenado por la Constitución
y desarrollado en la ley[20].
En consecuencia no habrá lugar a pronunciamiento sobre el particular.
3.      La materia sujeta a examen
Hechas
las anteriores precisiones cabe señalar entonces que las normas demandadas
contienen reglas relacionadas con el manejo de los recursos públicos destinados
al fomento y beneficio de la industria cafetera, a las actividades de
desarrollo social y económico de las zonas cafeteras así como con los contratos
que el Gobierno celebra con la Federación Nacional de Cafeteros para el efecto.
Los
cargos del actor apuntan a la inconstitucionalidad de estos preceptos, con los
argumentos, de una parte, que con ellos se autoriza al Estado para efectuar de
manera velada una donación en favor de una persona jurídica de carácter privado
y, de otra, que la entidad con la cual se dispone la celebración de contratos
para el recaudo, administración y gestión de los recursos públicos destinados
al desarrollo y fomento de la actividad cafetera no cumple los requisitos para
la celebración de tales contratos, todo ello en contraposición del artículo 355
superior y del concepto de parafiscalidad desarrollado por la jurisprudencia
constitucional.
El
ciudadano interviniente, al igual que los representantes de los ministerios de
Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, postulan la declaratoria de
constitucionalidad de las normas que en su opinión pueden ser objeto de
decisión material por parte de la Corte. Al respecto invocan el especial
carácter de las rentas a que hacen referencia las disposiciones acusadas, y el
reconocimiento del mismo a partir de la Constitución de 1991 con la previsión
de reglas especiales para la administración y control de las mismas y la
necesidad de que aquellas se interpreten, en la actualidad, en consonancia con
los nuevos preceptos y orientaciones para, si fuere necesario, se condicione su
constitucionalidad.
Para el
Contralor General de la República, las disposiciones acusadas  vulneran los
artículos 13, 333 y 355 de la Constitución pues  el Constituyente prohibe
expresamente que las ramas u órganos del poder público decreten auxilios o
donaciones  a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Como
fundamentos de su aserto tiene en cuenta el carácter de contribuciones
parafiscales de los recursos autorizados por las disposiciones acusadas, lo que
afirma con base en cita de disposiciones legales y de decisiones de esta Corte,
y en la circunstancia de que la Federación Nacional de Cafeteros sea una
asociación  gremial sin ánimo de lucro, de carácter privado  que mediante un
contrato suscrito con el Gobierno Nacional, administra el Fondo Nacional del
Café, al cual ingresan contribuciones parafiscales.
Finalmente
cabe indicar que conforme al concepto del señor Procurador General de la
Nación, el artículo 20 de la Ley 9 de 1991 no realiza ni prevé donación de
bienes o recursos del Estado, que pudiere contrariar disposiciones superiores;
no obstante considera que es pertinente que la Corte al resolver sobre la
constitucionalidad  precise que la administración de los recursos en cuestión
por parte de la Federación Nacional de Cafeteros no comporta la titularidad de
la  propiedad de los mismos en cabeza de los comités regionales de cafeteros.
Igual afirmación hace respecto del artículo 4 de la Ley 66 de 1942, y señala
que los recursos a que éste se refiere deben conservar su carácter público y
deben sujetarse a las reglas del contrato de administración que al efecto celebre
el Estado con la Federación Nacional de Cafeteros. Por lo demás para el
ministerio público las disposiciones acusadas buscan de manera razonable
orientar las políticas nacionales de comercialización, regulación y
sostenibilidad de precios del grano y poder competir en los acuerdos o
convenios que se realicen para el sistema de cuota cafetera.
La
Corte, entonces con el fin de proferir su decisión, y teniendo presentes las
alegaciones contenidas en la demanda, en las intervenciones y en el concepto
del Señor Procurador General de la Nación, deberá determinar si las
disposiciones acusadas en cuanto prevén que los recursos a que ellas se
refieren, integrantes del denominado  Fondo Nacional del Café, sean
administrados, en virtud de los contratos que allí mismo se autorizan, por la
Federación Nacional de Cafeteros, y algunos de ellos se destinen a los comités
departamentales y municipales de cafeteros, correspondiendo a éstos la
propiedad de los bienes que con aquellos se adquieran, contrarían disposiciones
constitucionales superiores, entre ellas las invocadas por el actor, esto es,
los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y 355 de la Constitución Política.
Con tal
propósito, previa determinación del contenido y alcance de los textos legales
acusados y sobre los cuales procede decisión de fondo, se deberá precisar  el
ámbito de aplicación del artículo 355 de la Constitución y su pertinencia al
caso en estudio, así como la violación de las demás normas superiores que el
demandante endilga a las disposiciones acusadas y de aquellas otras que la
Corte en desarrollo de su propia competencia de control constitucional
encuentre necesario.
3.1. El contenido y alcances de
las disposiciones acusadas
Mediante
la ley 9 de 1991 el legislador dictó normas sobre la regulación de los cambios
internacionales y adoptó medidas complementarias entre ellas las relativas al
reintegro del valor de la exportación de café y determinó   la destinación
específica de tales rentas imponiendo al Fondo Nacional del Café  las
transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito determinó precisamente
en el artículo 20, literal a), parcialmente acusado, en cuanto a la destinación
que allí se hace a favor de los comités departamentales de la Federación
Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de
las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de
las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a
través  de convenios con  las entidades territoriales cuando lo permita la
naturaleza de los programas. Esta disposición estableció con tales fines un
porcentaje del 2.7% para los años de 1991 y 1992 y dispuso que a partir de 1993
el mismo sería del  3.7%. El demandante circunscribe su glosa de
constitucionalidad a la destinación que allí se prevé a favor de los comités
departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros.
En el
parágrafo del mencionado artículo 20 se expresa que los egresos financiados con
las transferencias a que se refieren los literales a) y b) del mismo artículo
deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y que el
control fiscal de esos recursos lo realizará la Contraloría General de la
República. Así mismo, se dispone (y es el aparte acusado) que el  patrimonio
que se forme con los recursos previstos en el literal a)  será de propiedad de
los comités departamentales y municipales de cafeteros según la proporción en
que estos últimos se beneficien de estos recursos. “De todas maneras, el
patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el
literal a) del presente articulo”.
Del
artículo 33 de la Ley 9 de 1991 que contiene autorizaciones contractuales y
presupuestales al Gobierno que se requieran para dar cumplimiento a lo
dispuesto en esa misma ley, el demandante acusa el inciso tercero que de manera
explícita dispone que las adiciones, prórrogas o modificaciones que se
introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de
servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno
Nacional continuarán sujetas a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso
de la República y a la Publicación en el Diario oficial.
La Ley
66 de 1942, contiene reglas orientadas a la protección de la industria del
Café.  En ese orden de ideas se fijaron funciones e instrucciones al gobierno
para prorrogar el pacto de cuotas cafeteras y los contratos celebrados con la
Federación para el cumplimiento del mismo, por otra parte, se señalaron los
requisitos necesarios para obtener la licencia de exportación del grano, se
estableció en cabeza del Comité Nacional de Cafeteros –integrado por
representantes gubernamentales y gremiales- la dirección de la campaña de
sanidad rural y en los Comités Departamentales la responsabilidad administrativa
sobre la misma, los términos para la modificación de los estatutos de la
Federación y la forma de defender los mercados y sostener los precios del café
para evitar la especulación.
El
artículo 4 demandado dispuso que todos los bienes que adquiera la Federación
con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café- para los
fines del pacto de cuotas- pertenecerán a dicha entidad, una vez pagadas las
deudas. La Federación no podrá disponer de tales bienes sino en beneficio de la
industria cafetera.
Por su
parte el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 “por la cual se deroga el impuesto
a la exportación del café y se dictan otras disposiciones” autorizó “al
Gobierno Nacional para celebrar con la Federación  Nacional de Cafeteros de
Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la Industria del Café. Los
contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo tendrán
una duración de diez años y serán prorrogables por periodos de igual duración”.
Como se
puede apreciar las disposiciones acusadas, dictadas en diversas épocas, todas
con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991 ( la Ley 9 de 1991
fue promulgada el 17 de enero de 1991) buscan regular las actividades públicas
dirigidas a la protección de la industria del Café; para ello, luego de
establecer las contribuciones pertinentes, señalan características, destinación
específica y forma de recaudo y administración de éstas.  Con tales propósitos,
las normas acusadas, en lugar de determinar la creación de una organización
pública (del tipo del establecimiento público, por ejemplo) encargada
directamente de las acciones estatales en esta materia, dispusieron acudir,
mediante contrato, a la colaboración de una entidad de origen privado, de
especiales características, para confiarle bajo la dirección, regulación y
control del propio Estado el recaudo, manejo e inversión de recursos que
manteniendo su condición pública, se afectan de manera especifica a la
industria del café conforme a las políticas que al efecto adopte el propio
Estado Colombiano.
No se trata,
entonces, a través de las disposiciones en cuestión, de apoyar la actividad
propia de una determinada entidad de origen privado sino de hacer viable
mediante la modalidad doctrinariamente denominada “descentralización por
colaboración”[21],
la acción del Estado con el apoyo de entidades de origen privado, propiciando
una real participación de los interesados en la solución de necesidades
significativas en la política estatal respectiva.
Según se
analizará más adelante, la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia
como del Consejo de Estado y la de esta misma Corte, se han pronunciado sobre
la constitucionalidad de esta modalidad de acción estatal y han precisado, en
orientación comúnmente aceptada que los recursos que dentro de dicho contexto
se arbitran, manejan y ejecutan no transmutan su naturaleza de recursos “públicos”
por la circunstancia de que su manejo y gestión se confíen ya sea
unilateralmente o de manera convencional, como en el caso que ocupa ahora a la
Corte, a una entidad de origen privado.
Precisamente
en atención a la doctrina de la hacienda publica y a antecedentes
jurisprudenciales que dentro de este mismo proceso han traído a colación el
demandante, los intervinientes y el ministerio público, se incorporó en 1991 a
Constitución Política la noción de “rentas, ingresos y contribuciones
parafiscales”, como recursos públicos destinados a finalidades “públicas”
especificas, abstracción hecha de que el manejo y gestión de las mismas se
confíe a organismos públicos (Como en el caso del SENA, por ejemplo) o a
entidades privadas, de carácter generalmente gremial.
3.2. El ámbito de aplicación  del artículo
355 de la Constitución Política
Las principales
acusaciones de inconstitucionalidad contra las disposiciones legales objeto del
presente proceso de constitucionalidad giran alrededor de la transgresión del
artículo 355 de la Constitución.  Por ello es pertinente que la Corte vuelva
sobre el contenido del mismo y recuerde las orientaciones que sobre el
particular ha plasmado en su jurisprudencia.
Dicha
disposición superior es del siguiente tenor:
“Ninguna de las
ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor
de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
“El Gobierno en
los niveles nacional departamental, distrital y municipal podrá, con recursos
de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes
seccionales de desarrollo.
El Gobierno
reglamentará la materia”.
En la
sentencia C-254 de 1996 la Corte luego de hacer un recuento de sus anteriores
pronunciamientos sobre la materia[22]
puntualiza sus orientaciones acerca de los alcances y entendimiento que ha de
darse a la regla superior transcrita.
Para los
efectos del presente estudio es pertinente transcribir los siguientes apartes:
“6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
delimitado el alcance de la prohibición de conceder auxilios o donaciones a
particulares.
En primer término, el estudio de los
antecedentes de la prohibición en la Asamblea Nacional Constituyente, asunto
que se analizó en la sentencia C-372 de 1994 (M.P.  Vladimiro Naranjo Mesa),
permite concluir que se quiso ante todo erradicar la práctica de los
denominados "auxilios parlamentarios", la que se consideró viciosa
tanto por pervertir las instituciones democráticas como por alimentar
ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En la sentencia citada,
sobre este particular, se expresa:
En cuanto a los motivos - conviene
reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que
suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de
1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del
gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo
lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban
manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas
de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común,
la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general.
Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era,
propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio
de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el
interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad
con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado
para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los
denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que
se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de
los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de
interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que
se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.
La proscripción de los "auxilios
parlamentarios", explica la prohibición de decretarlos - la cual sólo está
sujeta a las excepciones derivadas de la Constitución Política y que la Corte
ha tenido la oportunidad de establecer, como se expondrá más adelante -, lo
mismo que la disposición del segundo inciso del artículo 355 de la C.P., en el
que se plasma la figura de los contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro, a fin de impulsar programas acordes con el plan nacional de desarrollo.
Este esquema de apoyo a actividades benéficas, rodeado de controles subjetivos
- solamente puede realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad - y objetivos - la materia del contrato se limita a
actividades o programas concretos de interés público y acordes con el plan de
desarrollo a nivel nacional o seccional -, a partir de la Constitución de 1991,
es el único canal para la función benéfica que el Estado puede llevar a cabo
con el concurso de los particulares. Los elementos descritos que entrañan un
control previo y posterior a la entrega de los recursos públicos, suponen una
transformación profunda de esta técnica de actuación estatal, radicalmente distinta
de la que ha sido objeto de censura.
(…)
El alcance de la prohibición, puede
inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que, a continuación, se
sintetizan:
De lo expuesto puede concluirse: (1) La
prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de
la antigua práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena
medida explica su alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no
significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede
cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro
y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la
prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor
de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su
cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a
particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que
éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se
califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen,
puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios.
(4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias
presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima
que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios,
estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes
o principios de origen constitucional que describen actividades públicas
irrenunciables.
7. Las exclusiones que la Corte ha
encontrado en relación con la prohibición, si bien se han presentado como
excepciones a la misma, en realidad descubren la faz más característica del
Estado social de derecho que asume, como función propia y en la que se
actualiza el interés general, la puesta en marcha de un sistema prestacional
enderezado a asegurar el mínimo vital y al cual resulta connatural la
intervención en la vida económica y social (C.P. art. 334). Se torna necesario,
pues, distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones,
propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado
social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios
constitucionales y que, no por representar gasto público, o articularse en
bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de
la anotada prohibición. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona contra
la mera proclamación de la libertad y los derechos y, en su lugar, promueve
activamente las condiciones reales indispensables para su realización y en ello
no solamente está en juego su razón de ser sino su responsabilidad. (...). – Subrayas fuera de texto-.
Entonces,
el ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto
prohibe explícitamente las donaciones y auxilios y el segundo que permite la
celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés
publico, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas,
sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del
Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado social de Derecho
corresponden como función propia, insoslayable, de la organización estatal.  Se
trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio
de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas
actividades que las personas realizan en sociedad (Constitución Política, art.
38) buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas.
Por
ello, la norma constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la
celebración de contratos hace énfasis en que el objeto de los mismos es el
desarrollo de actividades de interés público, acordes con los planes de
desarrollo, y para asegurar que la acción de fomento (benéfica como la ha
denominado la jurisprudencia de la Corporación) se cumpla adecuadamente exige
que las instituciones privadas con las cuales se hayan de celebrar sean
precisamente de aquellas que conforme a la ley tengan el carácter de
instituciones sin ánimo o fin lucrativo ( las personas jurídicas, fundaciones y
asociaciones, reguladas por el Código Civil - Título XXXVI- y disposiciones
complementarias) que además tengan reconocida idoneidad en el ámbito donde
conforme a sus respectivas reglas estatutarias desarrollan las actividades de
beneficio común.
En
consecuencia, las disposiciones acusadas, a juicio de la Corporación, no
corresponden al ámbito descrito en el artículo 355 Constitucional.  En efecto,
mediante aquellas normas el Estado ha buscado desde hace varias décadas el
cumplimiento de actividades que le son propias, que se inscriben en el ámbito
de la función administrativa, de manera particular de la denominada gestión
fiscal.  Entonces, no se trata de apoyar a organizaciones particulares, sino de
arbitrar mecanismos idóneos de acción del Estado buscando precisamente la
descentralización de la gestión, como lo puso de presente esta Corporación a
propósito de la actividad cumplida precisamente por la Federación Nacional de
Cafeteros respecto de los recursos que integran el Fondo Nacional del Café al
juzgar otras disposiciones legales que como las actualmente sub iudice
propenden por el cumplimiento de las funciones estatales respecto de la
industria del café.
Por lo
anterior considera la Corte que no es pertinente el análisis que pretende el
demandante en torno de las características propias de la Federación Nacional de
Cafeteros para que se juzgue si esa entidad cumple los requisitos que a partir
de los enunciados constitucionales señalan los reglamentos para la celebración
de los contratos allí autorizados respecto de los cuales el demandante, con
cita de la sentencia C- 449 de 1992 da a entender que no se satisfacen[23]. No
obstante no sobra advertir que estatutariamente - conforme obra en el
expediente- dicha entidad se define como entidad gremial, sin ánimo de lucro de
carácter privado y que en sus reglas propias no prevé disposición alguna sobre
reparto de utilidades o beneficios económicamente valorables a favor de
personas determinadas, durante su existencia o al momento de su extinción.
Las
consideraciones anteriores llevan, entonces, a la clara conclusión de que las
disposiciones  acusadas en cuanto autorizan la celebración de contratos, de las
prórrogas, modificaciones y adiciones de los mismos, con la Federación Nacional
de Cafeteros no violan el artículo 355 superior.
3.3.
Las actividades reguladas en las leyes acusadas no obstante su carácter de funciones
administrativas pueden ser ejercidas por instituciones surgidas de la
iniciativa privada. Marco constitucional y legal.
3.3.1.La
Constitución Política vigente dispone que en los términos que señale la ley,
los particulares pueden hallarse encargados del ejercicio de funciones
públicas, administrativas. (C.P., arts. 123 y 210).
Esta
Corte ha aceptado que como expresión autentica del principio de participación
los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones
administrativas. Así en la sentencia C-866 de 1999, luego de recordar los
antecedentes contenidos en las sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, se
expresa, en torno del contenido de los artículos 123, 210 y 365 de la
Constitución Política:
“...resulta claro que la asunción de
funciones administrativas por los particulares es un fenómeno que, dentro del
marco del concepto de Estado que se ha venido consolidando entre nosotros, no
resulta extraño, sino que más bien es desarrollo lógico de esta misma noción.
5. Resulta oportuno señalar, que el tema
de la asunción de funciones administrativas por parte de los particulares al
que se viene haciendo alusión, no debe confundirse con el tema de la
privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la privatización es un
fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es
enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La
privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que
siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a
políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y
eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del
artículo 60 de la Carta.
La atribución de funciones administrativas
a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio
en la titularidad del patrimonio estatal.  Significa simplemente la posibilidad
dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en
las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y
los reglamentos”.
3.3.2.
Ahora bien, la Corte debe destacar que constitucionalmente es posible encauzar
la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios
supuestos, entre los que pueden enunciarse:
a) La
atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización
de origen privado.  En este supuesto el legislador para cada caso señala las
condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos,
la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del
mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que
con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control
específico, etc.
Esta ha
sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las
entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma
creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos
correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la
satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos
recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus
prístinas e indispensables finalidades.
En la
sentencia C-308 de 1994 se expresó, respecto de los recursos confiados a la
Federación Nacional de cafeteros para el cumplimiento de las funciones de
gestión fiscal encomendadas contractualmente a ella, a partir de las
disposiciones legales, entre ellas las acusadas dentro del presente proceso:
“La intervención
de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las
expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque  hace real uno
de los fines esenciales del Estado que consiste en "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P. art.
2), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores
comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello,
una de las formas que adopta la descentralización administrativa,
doctrinariamente reconocida como "descentralización por
colaboración".
Se busca de esta manera, por razones de
eficiencia administrativa, el traslado de las competencias y funciones
estatales hacia los beneficiarios del servicio y el acceso a su ejecución de
personas que posean medios técnicos o especiales conocimientos en la gestión
empresarial.
No cabe duda que al trasladarse a la
Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el
fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta
el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la colaboración
del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos
servicios y ofrecerle, con la administración del Fondo, el instrumento de
financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales”.
Precisamente
en armonía con los mandatos constitucionales (C.P., arts. 267 y 268-4) la
gestión que con esos recursos se cumpla está sujeta, entre otros controles, al
control fiscal asignado constitucionalmente a la Contraloría General de la
República, como sucede en el caso en estudio pues como lo ha expresado la Corte
si bien no se trata de recursos presupuestales si son recursos públicos de la
Nación[24].
b) La previsión
legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas
titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares
(personas Jurídicas  o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto
administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo
ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la
imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las
otorga”[25].
Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998,
artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen
de constitucionalidad por la Corte[26].
No sobra
recordar que la Corte al analizar la posibilidad constitucional de que los
particulares sean encargados del ejercicio de funciones administrativas
(aspecto común a los supuestos que se han enunciado), ha expresado que las
condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son
las que señale la ley  y que si bien es cierto tales funciones pueden ser
desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso[27], ello no
impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad
discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra condición[28]. Así las
cosas, bien puede el legislador para efectos del ejercicio de las funciones
administrativas -con base en las disposiciones constitucionales en análisis y
en armonía con lo previsto en los artículos 150, numeral 9° e inciso final y
189, numeral 23 - autorizar al Gobierno Nacional para  celebrar los contratos
pertinentes[29],
como se hace en las normas legales acusadas y por ello éstas no solo no
resultan contrarias a la Constitución sino que configuran cauce adecuado para
asegurar el cumplimiento de las funciones administrativas  que la ley ha
resuelto confiar a una institución de origen  privado.
c) Finalmente en
otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio
de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se
acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas.
Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de
participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado
igualmente esta Corporación en varias oportunidades[30].
3.3.3.
Entonces si las actividades cuyo ejercicio regulan las disposiciones acusadas
tienen el carácter de funciones administrativas es claro que el cumplimiento de
las mismas ha de ajustarse a los dictados de la Constitución (en especial los
principios propios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 y
las reglas enunciadas en los artículos 63, 64 y 65 habida cuenta de  las
finalidades especificas de las contribuciones cuyo manejo se confía) y deben
ejercerse en armonía con las disposiciones legales que de manera general
regulan el tipo de funciones por ellas concernidas, como se analizará adelante.
3.4.  La inexistencia de la donación pretendida
por el demandante en las disposiciones acusadas.
El
demandante afirma que mediante las disposiciones acusadas se pretende disimular
donaciones a favor de dependencias de una persona jurídica de origen
particular, pues se le asigna a ellas “la propiedad de los bienes o activos”
que se adquieran con los recursos derivados de las contribuciones que
integran el Fondo Nacional del Café.  Sobre el particular la Corte ha de
señalar que conforme a la jurisprudencia de la Corporación que se ha dejado
reseñada   -si se dieran los demás supuestos para enmarcar la conducta en el
artículo 355- no se daría el supuesto prohibido en la norma superior pues “[e]l auxilio o donación, materia de la
prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor
de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su
cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a
particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que
éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se
califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen,
puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios”[31].
En este
punto la Corte considera pertinente traer a colación la sentencia de 5 de
febrero de 1993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado- Sección Cuarta- ( Consejero Ponente Doctor Carmelo Martínez Conn) donde
a propósito de una demanda contra actos de la Contraloría General de la
República relativos al control fiscal sobre los recursos a cargo de la
Federación Nacional de Cafeteros por virtud de leyes (entre ellas algunas de
las parcialmente acusadas en el presente proceso de constitucionalidad: Ley 66
de 1942, Ley 11 de 1972 y la Ley 9 de 1991) y en armonía con lo pactado entre
el Gobierno Nacional y la Federación, en los contratos pertinentes, se precisó
acerca de la posibilidad de que los recursos percibidos por la Federación en
cumplimiento de lo dispuesto en la leyes que orientan el desarrollo de la
industria del café y que han establecido contribuciones para el desarrollo de
las zonas cafeteras, pudieren tener el carácter de donaciones (en concreto se
discutía si se trataba de donaciones modales de derecho público). Al respecto
señaló el máximo tribunal de lo contencioso administrativo:
“.... En efecto, los
dineros que la Federación Nacional de Cafeteros pertenecientes al Fondo
Nacional del Café  recibe, son esencialmente, productos de impuestos
nacionales, es decir dineros del erario público, destinados a una finalidad
concreta, como lo es la satisfacción de necesidades públicas, que normalmente
deben cumplir las agencias del Estado. Es por ello que están destinados a un
fin público concreto y por lo mismo, no puede escapar la Federación Nacional de
Cafeteros al control fiscal que ejerce en virtud de la Constitución, la ley y
el contrato, la Contraloría General de la República. Si se entendiera que tales
dineros los recibe la Federación a titulo de donación, tendría que declararlo
así la ley, pues la donación no se presume y menos de dineros públicos. Además,
el Fondo no podría hacer tal declaración, porque carece de personería, ya que
es sólo una cuenta del tesoro público y el legislador tampoco lo ha declarado
así. Tampoco se entendería que por disposición contractual a la Contraloría
General de la República le compete fiscalizar la inversión. Además tampoco
cabría la figura de la donación modal frente a las disposiciones de los
artículos 267 y 355 de la Constitución Política actual”.
Más
adelante  el Consejo puntualizó:
“1. Los dineros
públicos que la Federación Nacional de Cafeteros administra por cuenta del
Fondo Nacional del Café tienen destinación específica a fines determinados no
los recibe a título de donación, porque respecto de ellos no puede ejercer los
atributos del derecho de propiedad”.
(...)
“3. Los ingresos que
transfiere el Fondo Nacional del Café, y que son de su propiedad, a la
Federación Nacional de Cafeteros siguen perteneciendo a éste, por cuanto tienen
destinaciones especiales a fin de atender necesidades colectivas de la región
cafetera, por tanto no son bienes ni rentas privadas, puesto que la Federación
lo que hace es administrar impuestos, en este caso denominados contribuciones
parafiscales”.
“4. Sin embargo, siendo como es la Federación
Nacional de Cafeteros, una entidad gremial de derecho privado, recibe
emolumentos en virtud de tal condición, como son los aportes de los afiliados y
la remuneración que persigue como administradora del Fondo Nacional del Café y
demás actividades que realiza por o para sus afiliados, o para el manejo y la
administración de las reservas prestacionales constituidas para atender a sus
propios empleados, sobre los cuales no puede haber control fiscal”.
La Corte
ha de acoger las conclusiones expuestas por el Consejo de Estado para afirmar
que efectivamente, mediante las disposiciones acusadas -artículos 20 de la Ley
9 de 1991 y 4 de la Ley 66 de 1942- no se ha realizado donación alguna, a favor
de la Federación Nacional de Cafeteros, o de sus dependencias territoriales,
los comités departamentales y municipales y que las rentas surgidas de aquellas
así como los bienes que con éstas se adquieran tienen el carácter de ingresos
públicos y que en consecuencia respecto de ellos “no pueden ejercer los
atributos del derecho de propiedad”.
Como se
ha enfatizado, tales rentas y bienes solo pueden ser aplicados a las
finalidades legales que se expresan en las diferentes disposiciones objeto de
estudio en el presente proceso. Así en el artículo 4 de la  Ley 66 de 1942, se
expresa que “La Federación no podrá disponer de tales bienes sino en
beneficio de la industria cafetera” y en el artículo 20 de la Ley 9 de 1991
“...para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras,
de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la
población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios
con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los
programas”.
Bastan
las anteriores consideraciones para concluir que la acusación de violación del
artículo 355 de la Constitución no está llamada a prosperar y en consecuencia la
Corte declarara, en este punto, ajustadas a la Constitución las disposiciones
acusadas.
3. 5.  Las características patrimoniales
de los recursos que conforman el Fondo Nacional del Café y la
constitucionalidad de las los artículos 4° de la Ley 66 de 1942 y 20 y 33 de la
Ley 9 de 1991.
Como
varios de los intervinientes y el Señor Procurador han postulado la
declaratoria de constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas-
artículos 4 de la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9 de 1991-  por cuanto en ellas
se alude a que “la propiedad” de bienes y recursos  corresponde a la
Federación Nacional de Cafeteros y, de manera especifica a los comités
departamentales y municipales de Cafeteros, para que se precise que bajo
cualquier circunstancia los recursos y bienes a que ellas se refieren
pertenecen al Estado Colombiano. Al respecto son pertinentes las siguientes
consideraciones:
3.5.1.Ya
se ha expresado que los recursos a que se refieren las disposiciones en
mención, emanan de la llamada  la soberanía fiscal del Estado, tienen el
carácter de rentas tributarias, se recaudan dentro de un determinado sector y
se afectan en su destinación al mismo sector.  Se trata como lo ha señalado
reiteradamente la Corte de contribuciones parafiscales que por sus
características solo pueden ser destinadas a las finalidades de interés público
previstas en la ley que las crea o establece. La circunstancia de que se
atribuya a una determinada entidad pública o aún por una institución de
carácter privado  no modifica esa condición. Así mismo, la calidad de recursos
públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco se
afecta por la circunstancia de que la gestión de los mismos se encomiende a una
organización de origen y carácter privado.
En ese
orden de ideas, es pertinente recordar que la Corte, desde sus primeras
sentencias ha precisado que las contribuciones parafiscales tienen en el
ordenamiento constitucional a partir de 1991 claro fundamento. En efecto el
artículo 150-12, dispone que corresponde al Congreso por medio de ley “Establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. El texto
constitucional también se refiere a ellas en los artículos 179-3, sobre
inhabilidad de quienes hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos o contribuciones parafiscales para ser congresista, y 338
a propósito de la reserva de ley, de ordenanza o de acuerdo para imponer “contribuciones
fiscales o parafiscales”.
A partir
de los textos constitucionales la jurisprudencia ha deducido las
características principales:
“En nuestro
ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento
para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de
gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se
registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico,
gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la
administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo,
oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica
porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser
producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los
mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y
los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también
con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las
contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o
contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados.”[32]
En
armonía con la anterior orientación, en la sentencia C-152 de 1997  se
puntualizó:
“Según la Constitución
y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales
son:
1a. Son obligatorias,
porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del
poder coercitivo del Estado;
2a.  Gravan únicamente
un grupo, gremio o sector económico;
3a.  Se invierten
exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las
tributa;
4a.  Son recursos
públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente
al grupo, gremio o sector que los tributa;
5a. El manejo, la
administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por
personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en
virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea
las contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto
general de la Nación;
6a.  El control fiscal
de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se
inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la
Contraloría General de la República;
7a. Las contribuciones
parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150
al facultar al Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley"[33].
La Corte
ha destacado igualmente las características que en el contexto constitucional
distinguen los recursos  obtenidos en cumplimiento, entre otras de las
disposiciones acusadas  los cuales se integran en un fondo público especial, el
Fondo Nacional del Café. Por revestir especial interés para el entendimiento de
los aspectos en discusión dentro del presente proceso, se transcribirá el
pormenorizado  análisis  efectuado  al respecto en la  Sentencia C-308 de 1994,
ya citada:
“4.  El Fondo Nacional del Café como un
patrimonio de origen parafiscal.
4.1.  La actividad cafetera, como ninguna
otra del sector agropecuario, ha sido objeto de especial estímulo, promoción y
protección del Estado, como una respuesta obvia a la enorme significación que
en la vida económica del país y particularmente en el comercio exterior ofrece
la industria cafetera. Mucha parte de los buenos resultados en el manejo de la
economía cafetera corresponde a la gestión eficiente de la Federación Nacional
de Cafeteros y al apoyo de las ramas legislativa y ejecutiva del poder público
que establecieron y facilitaron los medios jurídicos y económicos para alcanzar
los cometidos propuestos.
De los antecedentes que enmarcan la
actividad de la Federación en favor del sector cafetero a partir de 1928,  se
puede establecer que la fuente de los recursos destinados al financiamiento de
los respectivos programas y proyectos, fue la creación por el Estado de
sucesivos gravámenes, que bajo la modalidad de impuestos de destinación
específica unas veces, o de cuotas parafiscales otras, respaldaron los
cometidos de la entidad gremial.
La primera medida en este sentido se
adoptó en 1927, con el establecimiento de un impuesto sobre las exportaciones
de café, de destinación especial, porque sus recursos únicamente podían
utilizarse en programas que significaran la promoción del grano en el país y
fuera de él, ejecutar campañas destinadas a la tecnificación del cultivo en las
diferentes zonas del país, a establecer mecanismos que favorecieran la
comercialización del producto, como la organización de almacenes generales de
depósito y tostadoras de café, y a encauzar la exportación del grano hacia los
diferentes mercados europeos, etc.(L. 76/27, art. 1o.)
El decreto 355 de 1928, reglamentario de
la ley 76, definió el impuesto de exportación de café como "la suma de
dinero que debe pagar al Tesoro Nacional todo exportador de dicho artículo, en
proporción a la cantidad de café exportada".
Porque así lo determinó el legislador de
1927, se confió a la Federación Nacional de Cafeteros la administración, el
recaudo y la inversión de los recursos del gravamen, cuya regulación puntual
debía consignarse en un contrato, como en efecto se formalizó el 16 de Abril de
1928, con la posibilidad de prorrogarse por períodos de 10 años.
Con ocasión de la ley 21 de 1935, se
establecieron unos recursos adicionales con la creación de un impuesto sobre la
venta de giros procedente de las exportaciones de café, que dio lugar a
incorporar algunos ajustes al contrato suscrito entre la Nación y la Federación
Nacional de Cafeteros.
Es oportuno anotar que el impuesto a los
giros de exportación se eliminó en 1939 con la expedición del decreto 2095 de
1938 y el impuesto a las exportaciones permaneció vigente hasta 1972 cuando fue
derogado por la ley 11 del 18 de diciembre de dicho año.
4.2  El primer pacto de cuotas o Convenio
Internacional del Café se suscribió en Washington el 28 de Noviembre de 1940,
acuerdo que tenía por finalidad regular la oferta del grano en el mercado de
los Estados Unidos.
Con el objeto de aprontar los medios
necesarios, especialmente de carácter fiscal, para asumir el compromiso
suscrito por el país, el Congreso expidió la ley 45 del 21 de Noviembre de
1940, mediante la cual se buscó, "que la Convención sobre cuotas cafeteras
pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si el Congreso la
aprobare" (art. 1o).
Con tales propósitos, la ley le otorgó al
gobierno facultades extraordinarias para "dictar ...las medidas y
disposiciones de control de cambios y exportaciones, y las impositivas y de crédito,
relativas al café que juzgue necesarias"
En ejercicio de tales facultades el
gobierno expidió el decreto 2078, también de 1940, mediante el cual se
adoptaron diversas determinaciones que tuvieron que ver con el establecimiento
de una contribución sobre los giros provenientes de las exportaciones de café,
la creación del Fondo Nacional del Café  como una cuenta especial  y se
dispuso, además, que dicho Fondo sería administrado por la Federación Nacional
de Cafeteros con arreglo al contrato que  debería suscribirse entre este
organismo y el Gobierno Nacional.
Es sabido que la atención de los servicios
que presta el Estado puede cumplirse  directamente por las  autoridades del
nivel central o utilizándose  mecanismos de gestión por descentralización, que
pueden asumir las autoridades regionales (descentralización territorial) o los
organismos descentralizados por servicios (descentralización técnica), pero
que, además, también puede lograrse mediante la participación del sector
privado con ocasión de un traslado de facultades. Eso lo define la naturaleza
del servicio o las razones de conveniencia, es decir, la posibilidad de
transferir y radicar competencias y las ventajas que esas transferencias
signifiquen en la prestación del servicio.
La intervención de los particulares en la
gestión de servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la
democracia participativa, porque  hace real uno de los fines esenciales del
Estado que consiste en "facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación" (C.P. art. 2), y, además, permite involucrar en la acción
pública a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del
servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la
descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como
"descentralización por colaboración".
Se busca de esta manera, por razones de
eficiencia administrativa, el traslado de las competencias y funciones estatales
hacia los beneficiarios del servicio y el acceso a su ejecución de personas que
posean medios técnicos o especiales conocimientos en la gestión empresarial.
No cabe duda que al trasladarse a la
Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el
fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta
el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la colaboración
del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos
servicios y ofrecerle, con la administración del Fondo, el instrumento de
financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales.
Para completar la visión objetiva del
Fondo Nacional del Café, debe señalarse que éste se ha nutrido de recursos provenientes
de diferentes gravámenes, unos establecidos con anterioridad a su creación, y
otros incorporados en el decurso de su operación; entre éstos últimos se
mencionan  los provenientes del diferencial cambiario o diferencial cafetero
(D. 637/51, Ley 1a/59), la retención cafetera (D. 80/59, Ley 1/59, D.2322/65,
D.444/67), impuesto a las exportaciones (D. 107/57, L. 1/59, D. 444/67),
impuesto ad-valorem (D. 444/67), impuesto de pasilla (L. 128/41, L. 66/42, D.
1781/44), impuesto a las exportaciones de inferiores o pasilla y consumo (D.
2080/40).
Con la ley 9a. de 1991, se unificó el
apoyo al Fondo Nacional del Café mediante la llamada "contribución
cafetera", que al decir de dicho estatuto, se liquidará sobre el
equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de la
exportación y "será igual a la diferencia entre el valor que debe ser
reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos
para colocarlos en condiciones FOB puerto colombiano" (art. 19). Se
eliminaron por la ley, el impuesto ad valorem a las exportaciones establecido
por el decreto 444/67 (arts. 226 y 227) y el impuesto de ripio y pasilla a que
se refería la ley 66 de 1942 (arts. 5 y 6) y el decreto 1781 de 1984.
4.3  Después de los numerosos
pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinarios, no es hoy un tema
controversial el de la adecuada identificación jurídica de los recursos del
Fondo Nacional del Café.
Dentro del debate ocurrido en el presente
proceso, tanto el actor como los intervinientes y aún la propia Procuraduría
coinciden en admitir que los recursos del Fondo son el producto de
contribuciones parafiscales.
Tal convencimiento se apoya en los
criterios reiterados de la jurisprudencia nacional que ha admitido esa
caracterización como propia de los referidos recursos, después de superar el
examen ponderado de su origen, objetivos y funciones, teniendo en cuenta el
hecho de que la Constitución de 1991 reconoció y consagró expresamente el
fenómeno de la parafiscalidad como una categoría autónoma dentro de los
gravámenes o contribuciones que puede imponer el Estado (C.P. Arts. 150-12 y
338).
No obstante que la Constitución de 1886
no le reconoció en forma categórica legitimidad a esta clase de exacción, la
doctrina y la jurisprudencia nacionales la admitieron como una categoría de
contribución independiente, con identidad propia, diferente por lo mismo, de
las otras formas de gravámenes como las tasas y los impuestos. La noción se
había incorporado desde mediados de siglo como un concepto fiscal bajo la
influencia de las teorías  tributaristas formuladas principalmente por
tratadistas franceses e italianos.
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia
del 10 de noviembre de 1977, no encontró ninguna objeción constitucional a la
creación y operación del Fondo Nacional del Café, y admitió incluso, aunque en
forma tácita, el carácter de contribución parafiscal de tales recursos. Así se
pronunció sobre el punto en la referida sentencia:
"Si en el caso que ahora se estudia,
existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de
la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se
ha cumplido: si a ello se agrega que las propias leyes a que se hace
referencia  disponen, como se ha dicho, que la Federación perciba, reciba e
invierta directamente el producto de esos tributos en el fin indicado, mediante
contratos celebrados con el gobierno, se tiene ya un sistema especial de
percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido
que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea
oficial".
Lo que sí reclamó la Corte fue la
necesidad de que dichos recursos debían ser incorporados al presupuesto
nacional, pues según su criterio, "este es un principio de orden en el
manejo de los dineros públicos y en su gasto" porque, agregó la Corte,
"con arreglo de (sic) los artículos 206 y 210-1 de la Constitución
Nacional deberían estar calculados en el presupuesto nacional y aparecer tanto
en el renglón de ingresos como en el de apropiaciones, aunque con la
característica propia ya anotada de ser percibidos directamente y manejados por
la entidad privada contratante con el Estado para su administración".
Se pueden destacar del pronunciamiento
anterior, dos criterios de especial significación en el análisis del tema a
saber, que la inversión de recursos del Fondo "al servicio de la industria
cafetera... hace parte de la tarea oficial" ,y que la justificación para
que tales recursos se incorporen al presupuesto nacional estriba en el hecho de
que ese es "un principio de orden en el manejo de los dineros públicos y
en su gasto". Lo que se acaba de señalar supone evidentemente la
afirmación por el organismo judicial, de que las atribuciones asignadas por la
ley a la Federación Nacional de Cafeteros son funciones públicas y, del mismo
modo, que los recursos del Fondo Nacional del Café son ingresos públicos.
4.4  Se dispone por nuestra Carta
Política, que "en tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales
y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales
o parafiscales" (art. 338) y que en el orden nacional, el Congreso asume y
cumple la referida función tributaria  mediante el mecanismo de la ley.(art. 150-12).
El manejo de las funciones y recursos se
asigna teniendo en cuenta esencialmente consideraciones de mérito y no se
considera como una pauta definitoria de su naturaleza el hecho de que las
contribuciones parafiscales se manejen a través del presupuesto nacional o sin
su mediación. Corrientemente se admite que los recursos se utilicen
directamente por el organismo administrador mediando, por supuesto, el control
fiscal a que se someten todos los recursos públicos.
De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico
la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de
ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por
fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una
destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en
beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de
conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con
todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al
presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía
fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos
constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los
acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con
los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las
contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o
contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados.
Los criterios señalados fueron claramente
consignados por la Corte Constitucional cuando se pronunció sobre la
exequibilidad de la cuota de fomento panelero (ley 40/90), donde tuvo la
oportunidad de definir y caracterizar el fenómeno de la parafiscalidad,
advirtiendo lo siguiente:[34]
"De las anteriores exposiciones
quedan varias cosas claras. En primer lugar, que el término "contribución
parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos
y tasas. En segundo lugar,  que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal
del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o
colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos o
privados que ejerzan actividades de interés general En cuarto lugar, que los
recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional,
y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y
administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.
Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina
nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de
parafiscalidad".
Por razones de claridad y precisión de la
figura debe advertirse, que aunque la contribución parafiscal se utiliza como
un mecanismo para generar ingresos en favor de unos beneficiarios previamente
reconocidos, no puede confundirse con la noción de rentas de destinación
especial, que se estiló bajo el sistema de la Constitución anterior, y se prohibió
expresamente en la nueva Carta Política, salvo contadas excepciones, cuya
distinción precisa muy bien la Corte Constitucional, en la sentencia que se
acaba de citar.
"Ahora bien, lo que hace el artículo
359 es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica
más no prohibir la creación de contribuciones parafiscales -que por su
naturaleza son de destinación específica- o excluir de los presupuestos de las
entidades territoriales distintas a la nación, dichas rentas. La prohibición
que se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la
propia Carta consagra este clase de gravámenes y cuando la norma habla de
"rentas nacionales", se refiere fundamentalmente a las de naturaleza
tributaria".
4.5.  Naturaleza jurídica de los ingresos
parafiscales.
Las "rentas nacionales"
corresponden a los ingresos con los cuales el Estado atiende los gastos  que
ocasiona la ejecución de los programas y proyectos adoptados en el plan de
inversiones de entidades públicas del orden nacional.
El plan de inversiones  forma parte del
Plan Nacional de Desarrollo y debe contener, como lo dispone el artículo 339 de
la Constitución Política, los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución.
Se encuentra fácil entonces el sentido que
justifica la vinculación entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto de Rentas
y Ley de Apropiaciones de la Nación, como lo previene la Carta (art. 346), pues
si en el primero se planifica el desarrollo en el segundo deben disponerse los
ingresos públicos para  financiarlo (C.P. 342). De esta manera se convierte al
presupuesto en un complemento instrumental del Plan de Desarrollo, lo cual
revela la relación articular entre estos dos instrumentos de manejo del
desarrollo económico y social del Estado.
De la Constitución resulta también, que la
noción de renta nacional es un concepto fiscal de carácter general que engloba
todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto para atender  el
gasto público. Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen
tributario y no tributario y con los recursos de capital. Ese concepto lo trae
la propia la Carta cuando señala que al Congreso le corresponde la función de
"establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración" (art. 150-11) o dispone que "en tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas.."(art.
345)
De igual modo, de la propia Carta se
deduce que la clasificación de la renta se elabora atendiendo especialmente la
regularidad del ingreso. Por esa razón, se denominan ingresos corrientes a las
rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para
atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez,
tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
Son, por el contrario, ingresos de
capital, aquéllas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es
necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y
proyectos que se consideran inaplazables.
La clasificación precedente de las rentas
o ingresos públicos está consignada en la nueva Constitución, y a ella se le
atribuyen los mismos alcances que la teoría hacendística le reconoce
contemporáneamente a tales nociones.
En efecto, los artículos 356 y 357 de la
Carta autorizan la participación directa o a través del situado fiscal de los
municipios, distritos y departamentos en "los ingresos corrientes de la
Nación"; y estos ingresos, según el 358, "están constituidos por los
ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de
capital"
Ahora, como se hizo notar arriba, el
concepto de "renta" involucra todos los ingresos públicos, y la
noción de "contribución" incorpora tanto los impuestos como los
recursos parafiscales (C.P. arts. 150-12 y 338).
Se tiene entonces que los impuestos o
contribuciones fiscales, por definición,  son ingresos públicos, de manera que
al identificar la Carta la fuente de aquellos ingresos con los parafiscales,
permite afirmar que éstos también son ingresos o caudales públicos.
El sistema clasificatorio mencionado se ha
venido consagrando en los diversos estatutos orgánicos del presupuesto nacional
y fue recogido  por la ley 38 de 1989. Los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 20
de dicho estatuto, asumen la definición de las rentas que se han mencionado, y
subclasifica los ingresos corrientes en tributarios (impuestos) y no
tributarios  (tasas, contribuciones, rentas contractuales, multas, etc.). Los
ingresos de capital, por su parte, comprenden, entre otros, los recursos del
crédito (interno o externo), los rendimientos por operaciones financieras y los
recursos del balance del tesoro.
4.6  La naturaleza de recurso público del
Fondo Nacional del Café, queda claramente reconocido de todo el análisis
anterior si, como se ha establecido, proviene de unas contribuciones
parafiscales.
Con mucha anticipación esa característica
especial del Fondo había sido objeto de reconocimiento expreso por la Corte
suprema de Justicia, según lo señaló esta Corporación al resolver sobre la
constitucionalidad del aparte final del artículo 5o. de la ley 11 de 1972 que
define a la Federación como "entidad de derecho privado". Se dijo lo
siguiente:
"Si la Federación Nacional de
Cafeteros no puede ser encasillada en ninguna de la categorías institucionales
de entidades descentralizadas, es precisamente porque no pertenece a ninguna de
éllas. La calificación de "sui generis" hecha en el fallo precitado,
pues, se explica precisamente porque siendo privada ha sido señalada por la
ley  como sujeto de un contrato especial con el Estado, por cuya virtud maneja
unos dineros públicos destinados exclusivamente al fomento y protección de la
industria del café, elemento básico de la economía nacional".[35]
Debe admitirse entonces, que la Federación
Nacional de Cafeteros administra, no obstante tener la condición de persona
jurídica de derecho privado, unos recursos públicos que son los que integran el
Fondo Nacional del Café. Y debe tenerse en cuenta, así mismo, que dichos
recursos se canalizan para sufragar los gastos e inversiones que demandan la
ejecución de los programas que asumió la Federación como delegataria del Estado
"para la defensa, protección y fomento de la industria cafetera colombiana
(contrato de 20 de Dic/78), actividades estas que indudablemente constituyen
funciones públicas.
Los criterios precedentemente expuestos,
impiden aceptar, dentro de una sana lógica jurídica, el criterio de que los
recursos del Fondo Nacional del Café no constituyan recursos públicos, sino,
como lo pretende el demandante, recursos de la Federación de Cafeteros, en
virtud de ser producto de cuotas o contribuciones parafiscales. La
parafiscalidad es un fenómeno jurídico de alcance tributario y no un título o
un modo de adquirir la propiedad.
Deducir de la naturaleza del recurso que
alimenta el Fondo la virtualidad de una apropiación particular excede, no sólo
los criterios expresados que acreditan los recursos del Fondo como bienes
públicos, sino el propio sentido de la función de la Federación como administradora
de estos, instituida por la ley para ejecutar una tarea precisa y expresa en
beneficio de la industria cafetera.
Son bien expresivas las consideraciones
que la Corte suprema de Justicia hizo en sentencia del 14 de Octubre de 1970,
al referirse a los impuestos que hacían parte del Fondo Nacional del Café:
"Si bien es cierto que la totalidad
de los impuestos sobre exportación del café ha de entregarse a la Federación,
también resulta claro que esa misma totalidad se destinará a la protección y
defensa del café. La Federación, en consecuencia, al recibir esos fondos no los
transforma en elementos integrantes de un patrimonio privado, pudiendo disponer
de éllos libremente con pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para
cumplir una actividad estatal que el Gobierno, por disposición de la ley, le
confía, atinente a la protección y defensa del café, mediante una serie de
actos constitutivos de la administración de impuestos, cuyo recaudo debe
invertirse en cantidad igual a su importe".
Finalmente, hay que dejar en claro que, en
razón de ser recursos públicos, provenientes de contribuciones parafiscales,
los bienes que integran el Fondo Nacional del Café, no hacen parte del erario,
es decir, del Tesoro de la Nación. Y por esta razón, en ningún caso, mientras
esté vigente el contrato con la Federación, podrá dárseles destinación
diferente a la prevista en las leyes que establecen las fuentes de financiación
del referido Fondo. Las contribuciones parafiscales, se repite, son recursos
públicos, pero no son ingresos corrientes de la Nación”.
De
manera textual las disposiciones acusadas señalan que los recursos asignados
por ellas y que obtengan la Federación y sus comités departamentales y
municipales solo pueden destinarse a las finalidades previstas en ellas mismas.
Y en la medida en que conservan su condición de recursos y bienes públicos han
de utilizarse en la forma dispuesta en la ley y en los correspondientes
contratos, cuya ejecución estará en todo caso, sujeta a los controles
pertinentes, entre ellos el control fiscal por parte del Contralor General de
la República.  Como también tuvo oportunidad de reiterarlo esta Corporación se
trata de un patrimonio de afectación, que por lo tanto no puede ser utilizado
al capricho de la entidad privada encargada de su administración y sobre cuya
aplicación, se repite, gravitan los controles propios de la gestión fiscal.
Dijo la
Corte en la citada sentencia C-308 de 1994:
“6. El Fondo Nacional del Café como
patrimonio de afectación.
Desde la creación del Fondo Nacional del
Café y hasta el momento, sus recursos han estado afectados a unos objetivos
específicos como son "la protección y defensa del café", tal como se
señalaron desde la ley 76 de 1927. Pero también por este estatuto se previó la
destinación de los bienes y recursos del Fondo, en el supuesto de que se
concluyera el contrato de su administración con la Federación. Sobre el punto
señaló el artículo 6o:
"Terminado el contrato que el
gobierno celebre en virtud de esta ley, los valores acumulados por el
contratista deben quedar vinculados a los establecimientos creados por ella,
junto con los dineros que hubieren en caja, y no podrá distraerse en ningún
tiempo a objeto distinto del fomento y protección de la industria cafetera. La
Contraloría General de la República quedará encargada de verificar el
cumplimiento de esta disposición.”
No cabe duda sobre la intención del
legislador en torno a la aplicación y destinación de los recursos del fondo, no
sólo bajo la administración de la Federación, sino aún bajo el supuesto de que
se terminara tal relación contractual con el Estado. Dicho propósito armoniza
inclusive hoy con lo dispuesto por el art. 150-12 de la C.P., en cuanto señala
como atribución excepcional del Congreso establecer "contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".
En tal virtud, bajo los anteriores parámetros sigue siendo válida la
destinación que el legislador le ha otorgado a los referidos recursos”.
En conclusión, los recursos públicos provenientes
de contribuciones parafiscales con los cuales se constituyó el Fondo Nacional
del Café, constituyen un patrimonio afectado por disposición del legislador al
cumplimiento de unas finalidades específicas, como son la protección, defensa y
fomento de la industria cafetera. Por consiguiente, el aporte o participación
en el Banco Cafetero, hecho con recursos de dicho fondo, así como sus
rendimientos, o el eventual producto de su enajenación, igualmente se
encuentran afectados a dichas finalidades y sujetos, se reitera, al sistema de
administración y manejo contemplado en la ley y en el aludido contrato”.
Entonces, en
armonía con las orientaciones jurisprudenciales transcritas encuentra la Corte
que las leyes acusadas acogen la teoría del denominado patrimonio por
afectación o de destino, que doctrinariamente se ha distinguido de la teoría
del patrimonio personalidad.
Como bien se
destaca en la sentencia que se viene de transcribir (la cual  desató una
controversia de constitucionalidad donde el demandante postulaba que los
recursos  que percibía la Federación  conformaban su patrimonio privado,
particular),  lo que realmente acontece es que la Federación Nacional de
Cafeteros  “recauda, administra y ejecuta” unos recursos públicos que
son los que integran el Fondo Nacional del Café. Si bien ellos ingresan al
patrimonio de la Federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados
presupuestalmente de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la
Federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios
derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado. Lo mismo
cabe afirmar de la destinación que ordena el artículo 20 de la Ley 9 de 1991 a
los comités departamentales y municipales de cafeteros que son órganos o
dependencias territoriales de la Federación, con afectación a programas
específicos señalados allí mismo: Los programas de desarrollo social y
económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento
de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o
a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la
naturaleza de los programas; el fortalecimiento de programas dirigidos a
incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales
como la experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y
diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café.
En estos casos
ha querido la ley que estos recursos se administren y ejecuten no desde la sede
central de la Federación  sino por los órganos territoriales que, de otra
parte, se integran en forma democrática con participación de los cafeteros y de
los comités municipales respectivos.
Entonces,
no encuentra la Corte que las expresiones glosadas por el demandante en los
artículos 4 de la Ley 66 de 1942  y 20 de la Ley 9 de 1991 contravengan por el
cargo estudiado disposición constitucional alguna. No obstante en la medida en
los desarrollos legales y jurisprudenciales de las disposiciones
constitucionales pertinentes, se ha perfilado y afianzado la noción de
“contribuciones parafiscales” y ella  se predica en  integridad de los recursos
creados por las leyes acusadas, la Corte, en coincidencia con el concepto del
señor Procurador- “los recursos a los que refiere la norma, no son
de propiedad de la Federación y, si bien están al servicio del gremio, su
administración por parte de ésta entidad no implica la titularidad de ellos en
cabeza de los Comités regionales”- encuentra necesario condicionar la
constitucionalidad que declarará, bajo el entendimiento que los términos “propiedad”
contenido en el parágrafo del artículo 20 de la Ley  9 de 1991 y  “pertenecerán
a dicha entidad” del artículo 4 de la Ley 66 de 1942,  dicen relación con
la administración de rentas parafiscales que como tales no forman parte de un
patrimonio privado sino conservan su condición de rentas y bienes públicos
afectados a la consecución del fin de interés publico señalado en las leyes que
las han establecido.
3.6.   La administración y gestión de los
recursos y bienes parafiscales establecidos por las disposiciones acusadas
dentro del presente proceso
3.6.1.Teniendo
en cuenta que las disposiciones acusadas provienen de estatutos legales
aprobados con antelación a la vigencia de las modificaciones incorporadas al
texto constitucional en 1991, es necesario precisar que  ellas deben
interpretarse y aplicarse en el contexto apropiado derivado de los nuevos
principios constitucionales  a que ha aludido la jurisprudencia de esta Corte y
que han sido desarrollados por el legislador.
En ese orden de
ideas, los  recursos provenientes de contribuciones establecidas por las
disposiciones acusadas, en cuanto recursos “parafiscales” y la gestión
de los mismos para el cumplimiento  de finalidades legales , la cual se
concreta en actividades  originariamente propias del Estado,  ha de sujetarse
-como se ha expresado- a las disposiciones legales relativas a la formulación y
manejo presupuestal y a la administración  de las contribuciones parafiscales
que pueden resultar  aplicables y que han de plasmarse en los contratos que
celebre el Gobierno Nacional con fundamento, entre otras,  en las disposiciones
que se han examinado en la presente sentencia.
De otra parte,
es pertinente señalar que las contribuciones parafiscales no están sujetas a un
solo régimen legal, puede haber varios  regímenes de parafiscalidad, conforme a
las finalidades y objeto  especifico de las mismas. Como expresa el artículo
150-12 las contribuciones parafiscales se establecen “en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley”.
Al respecto debe tenerse en cuenta, como
puntualizó la Corte en su Sentencia C-678 de 1998  que:
“...el artículo 29 del Decreto 111 de 1996
contempla dos formas de administración de los recursos  parafiscales, a saber,
los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la
Nación (inciso primero)  y los que se administran por los órganos que forman
parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los
administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la
Nación, al paso que los segundos si se incorporan pero solo para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo
tanto, como ya lo ha señalado esta Corporación, es principio esencial de la
parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la
Nación.
En este orden de ideas, dada la naturaleza
excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta
de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su
administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las
despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el
legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las
condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos
públicos por parte de los particulares.  subrayas fuera del texto).
Así las cosas,
teniendo en cuenta las finalidades y objeto de la contribución parafiscal a que
hacen referencia las disposiciones acusadas en el presente proceso, el régimen
legal propio de la gestión en análisis debe integrarse, dentro del contexto
constitucional vigente, con las reglas de manejo presupuestal que a partir de
los principios constitucionales se establecen en la ley orgánica de
presupuesto; así mismo con aquellas disposiciones legales, en especial la
ley 101 de 1993 “Ley general de desarrollo Agropecuario y Pesquero”, que en
desarrollo de los artículos 64, 65, y 66 de la Constitución Política determinan
las características y particularidades de manejo de los recursos “parafiscales”
“establecidos para el fomento, el desarrollo agropecuario y  la
estabilización de los ingresos de los agricultores”. En ese orden de ideas,
dispone el artículo 29 de la mencionada ley  que las contribuciones
parafiscales agropecuarias y pesqueras son aquellas que por razones de interés
general en casos y condiciones especiales, impone la ley a un subsector
agropecuario o pesquero determinado para beneficio del mismo.
3.6.2. Tanto la
ley orgánica del presupuesto nacional ( Ley 225 de 1994, artículo 2- compilado
en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996) como la ley de desarrollo
agropecuario (101 de 1993), al señalar las características de los recursos
provenientes de contribuciones parafiscales  prevén que el manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
También se
dispone que todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras
existentes  con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991
quedan sujetas a lo que ordena esa ley sin perjuicio de
los derechos adquiridos y las disposiciones legales que los regulan y los
contratos legalmente celebrados (artículo 35 de la Ley 101 de 1993).
De otra parte,
se incorpora explícitamente la posibilidad de que se declare
la caducidad de los contratos
que celebre el Gobierno con las entidades gremiales para la celebración de los
contratos ( artículo 30  Ley 101 de 1993). Entonces, el incumplimiento de
obligaciones en el marco de los contratos que se celebren por el Gobierno
Nacional para el recaudo, administración y ejecución de los recursos
parafiscales, especialmente en el ámbito del desarrollo agropecuario, da lugar
a que se termine el contrato unilateralmente y debe dar lugar también  a
inhabilidades para contratar ulteriormente con el Estado como sucede en los
supuestos de caducidad de los contratos estatales ( Ley 80 de 1993) cuyas
reglas, a falta de disposiciones que específicamente regulen la materia
respecto de las contribuciones parafiscales  de que se trate, resultan
aplicables.
Así las cosas,
para la Corte, con acatamiento de los principios que deben guiar la
interpretación y aplicación de las reglas de derecho, es claro que sin
perjuicio de los derechos adquiridos,  como sucede  en todos los ámbitos del
derecho,  y “sin perjuicio del contrato vigente” al momento de
expedición de la Ley  101 de 1993, a las relaciones  entre el Gobierno y las
entidades privadas de carácter gremial encargadas del recaudo administración y
ejecución de recursos parafiscales, se deben aplicar  las disposiciones de esa
ley.
En
consecuencia, en la medida en que las leyes que hayan autorizado la existencia
de las contribuciones parafiscales en el ámbito del desarrollo agropecuario,
no  regulen de manera especifica aspectos que han sido objeto de la
reglamentación general, contenida en la mencionada Ley 101 de 1993, sobre el
manejo de las mismas, debe darse aplicación directa a ésta.
3.6.3. Señalan
así mismo  tales disposiciones ( artículo 30 de la Ley 101) que el manejo,
administración y ejecución,  cuando no se realice directamente por los órganos
que formen parte del presupuesto general de la Nación se realizará directamente
por las entidades gremiales que reúnan condiciones de
representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada que hayan
celebrado un contrato especial con el gobierno nacional sujeto
a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones
respectivas.
En este punto,
habida consideración de que las disposiciones acusadas prevén que los contratos
que en ellas se autorizan se celebren con la Federación Nacional de Cafeteros
es necesario determinar, de una parte,  el fundamento constitucional que
asiste  al legislador al autorizar al Gobierno Nacional para la celebración de
contratos, señalar la entidad con la cual se habrá de celebrar el contrato o
contratos autorizados y, de otra, bajo qué parámetros o condicionamientos se
han de celebrar,  ejecutar, y terminar y liquidar  los acuerdos en mención.
3.6.3.1. Sobre la competencia constitucional del legislador
para autorizar los contratos que han de celebrarse para el recaudo,
administración y ejecución de recursos parafiscales creados por la propia ley.
En la sentencia
C-678 de 1998, ya citada, que puso fin a un proceso donde se discutía, entre
otras materias, la competencia del legislador para  señalar de manera
especifica la entidad de carácter gremial llamada a celebrar el contrato para
el recaudo, administración y destinación de una contribución parafiscal,
precisó la Corte:
“En nuestro país, el legislador por lo
general, al establecer contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la
persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de su
recaudo. Así, además de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero (Ley 89 de 1993),
está la Ley 272 de 1996 (Cuota de Fomento Porcino), la Ley 212 de 1995, por la
cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual
se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.
Es más, el concepto de autorizaciones de la
Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la
Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al
Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la
celebración de contratos. Es así, como bajo al vigencia de la Carta de 1886, se
expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las
cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó
la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento
arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador determinó la entidad
privada con la cual habría de celebrarse el contrato respectivo”.
Entonces, ha de afirmarse que la
competencia constitucional del legislador para determinar, en casos como el que
es objeto de análisis, la entidad  privada con la cual habrá de celebrarse el
contrato respectivo emana tanto del artículo 150-12- que habilita al legislador
para establecer las condiciones dentro de las cuales se realice la gestión de
una determinada contribución parafiscal, como del numeral 9 del mismo artículo
constitucional, que prevé que el Congreso puede autorizar al Gobierno para
celebrar contratos, en concordancia con el artículo 189-23, que asigna al
Presidente de la República la función de “celebrar los contratos que le
correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley”.
Ahora bien, es conveniente llamar la
atención de que el legislador “autoriza” la celebración del contrato,
quedando al Gobierno, como corresponde al régimen constitucional de separación
de funciones y órganos dentro del Estado, la decisión si realiza o no la
autorización en mención.
De otra parte,
la Corte, cuando ha declarado la exequibilidad de normas legales que autorizan
la celebración de contrato con una entidad determinada de carácter gremial para
la gestión de contribuciones parafiscales, ha tenido en cuenta el criterio que,
para el caso de las referidas a un subsector agropecuario,  fija la Ley 101 de
1993, esto es que se trate, como ya se expresó de entidades que reúnan
“condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria ”y
cuyos organización y funcionamiento sean democráticos[36]. Al
respecto conviene destacar que estas exigencias evidencian la diferencia de
tratamiento frente a las establecidas por la propia Constitución, para los
supuestos puramente de “fomento” de las actividades propias de las entidades de
origen privado previstas en el segundo inciso del artículo 355, esto es, que se
trate de entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, en el ámbito
donde se desempeñan, conforme a lo analizado en esta misma sentencia.
En cuanto a las
condiciones que se han mencionado respecto de la celebración de los contratos
para la gestión fiscal de las contribuciones parafiscales, debe indicar la
Corte que en la medida en que el legislador no señale la entidad encargada de
la gestión de la contribución parafiscal, corresponderá al Gobierno la
designación de la misma; igual regla se ha de seguir cuando la institución
inicialmente determinada por el legislador  no reúna los requisitos de
representatividad y escogencia democrática de los correspondientes órganos de
dirección o esas características hayan perdido su vigencia en el tiempo.
Así mismo, es
pertinente destacar, en armonía con lo anteriormente expuesto, que si bien la
orientación plasmada en las disposiciones acusadas encuentra claro respaldo
constitucional, también lo tendrá el que, a partir de la previsión legal
general, cuando en un subsector agrícola, como lo es el cafetero, existan dos o
más entidades que reúnan idénticas condiciones de representatividad nacional y
organización y funcionamiento internos democráticos  exigidas por la ley, se
escoja, con observancia del principio de transparencia, a cualquiera de ellas.
Igual regla debe predicarse, cuando conforme a las cláusulas estipuladas en los
respectivos contratos se venza el término de los mismos.
3.6.3.2. Sobre
los parámetros del régimen aplicable a los contratos para el recaudo,
administración y ejecución de las contribuciones parafiscales en el ámbito del
desarrollo agropecuario.
En relación con los
parámetros para la determinación del régimen aplicable a los contratos que se
celebren  para el recaudo, administración y ejecución de recursos
parafiscales,  es pertinente tener en cuenta las características propias de la
parafiscalidad, según las precisiones atrás hechas conforme a la jurisprudencia
de esta Corporación.
No obstante,
conviene destacar  que en la medida en que las actividades públicas
administrativas que mediante el contrato se transfieren a la entidad gremial,
tienen el carácter de funciones administrativas que entrañan una gestión
fiscal, y están al servicio de los intereses generales referidos al respectivo
sector, se encuentran sujetas a los principios propios de éstas conforme al
artículo 209 de la Constitución y por tanto en los respectivos contratos deben
constar  las estipulaciones pertinentes.
De otra parte, tratándose, como en el
caso en estudio, de contratos para la gestión de contribuciones mediante las
cuales el Estado manifiesta su competencia de intervención, con las
proyecciones señaladas en los artículos 64, 65 y 66 de la propia Constitución,
es claro que en ellos habrán de preverse los objetivos constitucionales  que
puntualiza la Ley 101 de 1993 en su artículo  31: Investigación y transferencia
de tecnología, y asesoría y asistencia técnica; adecuación de la producción y
control sanitario; organización y desarrollo de la comercialización; fomento de
las exportaciones y promoción del consumo; apoyo a la regulación de la oferta y
la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los
precios y procurarles un ingreso remunerativo; programas económicos, sociales y
de infraestructura para beneficio del subsector respectivo.
En adición a lo
que señalen  las leyes especiales en cada  caso, es pertinente plasmar en los
contratos, la cláusula de caducidad  para los supuestos de incumplimiento del
contrato, y los mecanismos de control de la gestión y tener en cuenta las
reglas señaladas en la citada Ley 101 de 1993:
-        Los patrimonios formados por
recursos provenientes de contribuciones parafiscales, agropecuarias y pesqueras
constituirán fondos especiales en las entidades administradoras, las cuales
estarán obligadas a manejarlos en cuenta separada, de modo que no se confundan
con los recursos y patrimonios propios de dichas entidades( artículo 32).
-        Los recursos de los fondos
parafiscales solo pueden ser utilizados para las   finalidades señaladas en la
ley que establezca cada contribución (artículo 32.)
-
La preparación,
aprobación, ejecución, control, liquidación y actualización de los presupuestos
generales de ingresos y gastos de los fondos parafiscales agropecuarias y
pesqueros se sujetarán a los principios y normas contenidos en la ley que
establezca la respectiva contribución parafiscal y en el contrato especial
celebrado para su administración (artículo 33).
-
Las entidades
administradoras elaborarán presupuestos anuales de ingresos y gastos, los
cuales deberán ser aprobados por sus órganos directivos previstos en las normas
legales y contractuales con el voto favorable del Ministro correspondiente o su
delegado según la ley; dicho voto no implica obligaciones a cargo del
presupuesto general de la nación por estos conceptos (artículo 33, inciso
segundo).
En consonancia
con el anterior recuento normativo debe la Corte, entonces, reiterar que el
recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales establecidos
en las leyes acusadas en el presente proceso, así como el contratos que
mediante ellas se autoriza celebrar al Gobierno nacional deben ajustarse a las
reglas mencionadas pues ellas rigen para las contribuciones fiscales del sector
agropecuario.
Por lo demás,
no sobra advertir que, como lo ha puesto de presente igualmente la
jurisprudencia de esta Corte, la investidura de funciones administrativas a
organizaciones privadas, no afecta la calidad subjetiva de éstas- continúan
siendo personas jurídicas de derecho privado- ni su esfera jurídica propia y
por ello en cuanto a ésta han de desenvolverse en el tráfico jurídico en
condiciones de igualdad con los demás agentes. Las previsiones del régimen
especial se circunscriben entonces, con exclusividad, a la órbita de ejercicio
de las funciones publicas transferidas, en el caso la de gestión fiscal de las
contribuciones parafiscales, en los términos de la ley que haya creado éstas[37].
Si bien es
cierto que la leyes acusadas en el presente proceso, ( es especial la 9 de 1991
y la 11 de 1972), autorizan la celebración de contrato con una entidad
determinada, la Federación Nacional de Cafeteros, es también cierto que esta
entidad, además de cumplir con los condiciones de representatividad en el
ámbito nacional y de organización democrática y que desarrolla sus actividades
propias de manera desconcentrada, mediante la existencia de comités seccionales
( departamentales) y locales - como se evidencia en los estatutos respectivos
en torno de la integración de los distintos niveles de dirección y ejecución
dentro de la Federación- ( artículo 6  y capítulos VIII y IX ).
De otra parte,
como ya se señaló, el contrato que dichas disposiciones autorizan  tiene un
objeto especifico, claramente señalado, la administración de ciertos recursos “
parafiscales” destinados al fomento y desarrollo del subsector del café
-conforme a la terminología utilizada por la Ley 101 de 1993-.
Así las cosas,
en consonancia con los principios constitucionales enunciados en el artículo
209 constitucional  en el contrato o contratos que plasmen las autorizaciones
legales en comento, se deben expresar los objetivos; las funciones especificas;
las actividades explícitamente autorizadas; los mecanismos de control; la
sujeción a las reglas presupuestales, las causales de caducidad mediante las
cuales se busca garantizar el cumplimiento del contrato, la clausula penal
pecuniaria, etc.
Sobre el
particular, no sobra advertir que en el contrato actualmente vigente- celebrado
el 13 de julio de 1998 que obra en el expediente, para la administración del
Fondo Nacional del Café- suscrito entre el Gobierno Nacional  y la Federación,
se contienen estipulaciones sobre los aspectos que se han mencionado y se
expresa que la caducidad del mismo se efectuará de conformidad con lo dispuesto
al respecto en la Ley 80 de 1993.
Igualmente,
encuentra la Corte que las disposiciones acusadas señalan las finalidades a las
cuales se deben aplicar los recursos parafiscales objeto del contrato y  los
programas específicos de mejora y desarrollo  de las zonas cafeteras y sus
habitantes. Todo ello guarda armonía con las normas superiores de la
Constitución.
Finalmente no
debe desconocerse que las normas acusadas prevén termino máximo al contrato o
contratos que para las finalidades en ellas previstas celebre el Gobierno con
la Federación, a cuyo cumplimiento se deberá realizar la correspondiente
liquidación. Y debe entenderse que al término de los mismos bien puede
celebrarse con otras entidades a condición de que ellas, por supuesto cumplan
las exigencias legales.
Entonces las
disposiciones legales sujetas al estudio de la Corte, en cuanto autorizan la
celebración de contratos para el recaudo, administración y ejecución de
contribuciones parafiscales no solo no violan las reglas constitucionales
invocadas por el demandante y las demás a que se ha hecho referencia (artículo
150,-9 y12-, 189-23- y 338) sino que constituyen medio idóneo para el logro de
finalidades esenciales del Estado ( artículos 1, 2,) en el ámbito del interés
público en el cual se proyectan, el fomento y desarrollo  del subsector del
café (artículos 64,64 y 66) y adecuado cauce para el cumplimiento de las
funciones del Estado con observancia de los principios propios del ejercicio de
las mismas, cuando éste, conforme a las normas superiores se confía a los
particulares ( artículos 209 y 210, en consonancia con los artículos 13, 113 y
123 de la misma Constitución).
De otra parte,
teniendo en cuenta la invocación al  artículo 333 de la Constitución hecha en
la demanda, aunque sin el necesario desarrollo del concepto de violación, que
en armonía con la Constitución exige la ley para que se desate el mecanismo del
control jurisdiccional de la Constitución, es pertinente señalar que mediante
las leyes acusadas en el entendimiento constitucional que cabe dar a ellas,
conforme a los análisis precedentes, no se afectan los principios  postulados y
los derechos protegidos en aquella regla superior. En efecto, si bien en su
amplia consideración las normas legales acusadas, en cuanto se inscriben como
instrumentos idóneos para el logro de finalidades como las enunciadas en los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, tienen clara estirpe de normas de
intervención (artículo 334), es lo cierto que miradas en su ámbito más
inmediato y directo –determinación de una modalidad y mecanismo de gestión de
una contribución parafiscal- en nada afectan la libertad económica y la
iniciativa privada, tuteladas por el artículo 333 citado. Por el contrario en
la medida en que mediante ese mecanismo se provee al fomento de la actividad
cafetera se propicia la acción de los particulares y por ello la entidad
encargada del recaudo, manejo y ejecución de la contribución parafiscal debe
ajustarse a los principios propios de la función administrativa conforme al
artículo 209 (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad), y a los específicos de la gestión fiscal conforme a la
Constitución y a la Ley (enunciados en la Ley 610, artículo 3), cuya
inobservancia por los gestores, genera entre otros efectos, la denominada
responsabilidad fiscal, cuyo objeto es “el resarcimiento de los daños
ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o
culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una
indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal”  (Artículo 4 de la Ley 610 de 2000).
Entonces,
tampoco se puede afirmar que mediante el contrato o contratos a que se refieren
las disposiciones acusadas se da  a la entidad señalada para su celebración la
explotación de un monopolio en detrimento de “competidores económicos”,
pues el objeto especifico de los contratos, los requisitos de
representatividad  nacional del gremio respectivo  y organización democrática,
la destinación de los recursos  de la parafiscalidad, ponen de presente que se
está no ante el ejercicio de una actividad económica, librada a la acción de
los particulares sino ante el cumplimiento de actividades propias del Estado,
en las cuales como instrumento de profundización de la democracia éste busca el
auxilio inmediato de los mismos interesados, a quienes de manera directa
beneficia el gravamen establecido por la ley, a condición de que se reúnan las
exigencias ya señaladas. En síntesis la ley, como ya se ha expresado, en lugar
de optar por la creación de un organismo administrativo para el recaudo y
gestión de los recursos generados por la contribución obligatoria creada, ha
dispuesto la gestión del mismo por la organización representativa que al
momento de su expedición resultaba idónea para tal propósito.
Por último
conviene señalar que las disposiciones acusadas no comportan agravio alguno al
derecho de libre asociación  tal como el se establece en el artículo 38
constitucional  toda vez que al confiarle el manejo de la contribución
parafiscal a una entidad gremial como la Federación Nacional de Cafeteros, con
las características ya señaladas, no se impide el surgimiento de otras
asociaciones que los cafeteros quieran constituir para defensa de sus intereses
comunes. Asociaciones estas, que en la medida en que cumplan las exigencias
constitucionales y legales, han de beneficiarse  de las políticas de fomento
estatal mediante, entre otros instrumentos, la celebración de contratos como
los autorizados en el artículo 355 de la Constitución, según lo expuesto en
esta misma sentencia. Y de otra parte, cuando ocurran los supuestos legales
bien pueden ser llamadas a asumir actividades propias del Estado en relación
con el gremio correspondiente.
El anterior análisis
de las  disposiciones acusadas y su correspondencia con las reglas
constitucionales a que se ha aludido llevan a la clara conclusión de que las
autorizaciones contenidas en las leyes acusadas para la celebración de
contratos con la Federación Nacional de Cafeteros guardan la necesaria armonía
con el ordenamiento superior y deberán ser declaradas constitucionales y por
ende exequibles, en los términos ya expresados.
IV. DECISION
En
mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
R E S U E L V E
Primero.  Declararse
INHIBIDA para
decidir sobre el cargo formulado respecto del artículo 10 del Decreto 2078 de
1940, por carencia actual de objeto.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLES  las expresiones “a los comités departamentales
de la Federación Nacional de Cafeteros” y “comités regionales”,
contenidas en el literal a) del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, así como “El
patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será
propiedad de los Comités Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la
proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos. De todas
maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos
en el literal a) del presente artículo”,  contenidas en el parágrafo del
mismo artículo, bajo el entendido de que los recursos provenientes de
contribuciones parafiscales son administrados por la Federación Nacional de
Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de propiedad definido por el
Código Civil.
Tercero. Declararse
INHIBIDA para conocer de la inconstitucionalidad de las expresiones “revisión
del Consejo de Estado” contenidas en el inciso tercero del artículo 33 de
la Ley 9 de 1991, en virtud de su derogatoria por la Ley 80 de 1993 y declarar EXEQUIBLE
el resto del mencionado inciso tercero
Cuarto. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, bajo el entendido de que
los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son administrados por
la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de
propiedad definido por el Código Civil.
Quinto. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 2 de la Ley 11 de 1972.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVINO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
V. SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] En adelante se denominará Federación.
[2] En adelante se denominará Caja - Fondo.
[3] Para sustentar esta última información hace referencia a un
Dictamen Pericial Contable del 22 de febrero de 1996 realizado por la Unidad de
Contadores Judiciales - Sección Criminalística - Dirección Seccional del Cuerpo
Técnico de Investigaciones, Fiscalía General de la Nación.
[4] Sobre este punto, trae a colación un informe del 25 de febrero de
1980 de la dependencia referida en el que se habría advertido el inconveniente
y por lo tanto recomendado independizar las dos entidades por el riesgo de que
la Federación perdiera su condición de entidad sin ánimo de lucro.
[5] En adelante se denominará Fondo.
[6] Entre ellos agrega los referidos a la pérdida del valor comercial
de las inversiones realizadas en el Banco Cafetero, en la Compañía Agrícola de
Seguros, en la Flota Mercante Grancolombiana y en Concasa entre otros.
[7] Rodríguez Vargas Francisco, Revista Innovar de la Universidad
Nacional de Colombia 1998, pág 50 - 66.
[8] Transcribe en este punto el aparte de la sentencia C-152 de 1997,
en el que se definen las características de las contribuciones parafiscales.
[9] Convenio Interamericano sobre Cuotas de Exportación de Café,
suscrito en Washington, el 28 de noviembre de 1940, aprobado por la Ley 100 de
diciembre 21 de 1940.
[10]  Ingresos que recibe conforme a la cláusula novena del contrato
de administración de noviembre de 1997 y los literales c) y h) del artículo 53
de los estatutos. Los cuales son producto del pago de una obligación
contractual por la prestación de un servicio.
[11]  Al respecto hace referencia a la sentencia C-357 de 1997 M.P.,
José Gregorio Hernández Galindo.
[12]  Entre otras, las sentencias C-308 de 1994 M.P., Antonio Barrera
Carbonell; C-575 de 1992 M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-152 de 1997
M.P., Jorge Arango Mejía; C-040 de 1193 M.P., Ciro Angarita Barón y C-490 de
1993 M.P., Alejandro Martínez Caballero.
[13] Apartes de la columna del Cofrade, Alfonso Palacios Rudas, El
Espectador 22 de octubre de 1972.
[14] Entre otras referencias, Lecturas Sobre Economía Colombiana,
“Evolución de las Formas de Intervención del Estado en la Economía. El Caso
Colombiano”, Edgar Reveiz; Hacienda Pública, Maurice Duverger, Editorial Bosch
1968.
[15] Al respecto cita apartes de la sentencia C-678 de 1998
[16] Sentencia C-350 de 1994 M.P., Alejandro Martínez Caballero.
[17] En efecto, como sustento normativo del contrato vigente de
administración del Fondo Nacional del Café, suscrito entre el Gobierno Nacional
y la Federación Nacional de Cafeteros el 13 de julio de 1998, se invocó el artículo
2o. de la Ley 11 de 1972 junto con el 33 de la Ley 9 de 1991. (Escritura
Pública 4594 de la Notaria Sexta de Bogotá página 3)
[18] Sentencia C-037 de 2000 M.P., Vladimiro Naranjo Mesa.
[19] La expresión “del Congreso de la República” que formaba parte del
mismo inciso fue objeto de decisión de inexequibilidad por la Corte en sentencia
C- 499 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[20] Sentencia C- 357 de 1997.   M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Sentencia C-308 de 1994,M.P.,  Antonio Barrera Carbonell. Así
mismo se pueden confrontar sobre el tema las sentencias  C-226 de 1994,  C-360
de 1994, C-166 de 1995, C- 492 de 1996, C- 181 de 1997 y C- 399 de 1999.
[22]
Se alude a las sentencias C-372 de 1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa. C-375
de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz
C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonel,.C-520 de 1994. M.P. Hernando
Herrera Vergara,C-205 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-547 de 1994.
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[23] M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la citada providencia se
lee :”18. La federación es una organización no gubernamental  y, en
consecuencia, podría constituirse en uno de los mecanismos de participación de
la sociedad civil en la gestión pública, de conformidad con el inciso  2° del
artículo 103 de la Carta. Así mismo en la medida en que la Federación sea
realmente una entidad sin ánimo de lucro, podrá contratar con el Estado al
tenor del  inciso 2° del artículo 355 idem”.
[24] Entre otras sentencias, C-678 de 1998 y C- 040 de 1993.
[25] Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[26] Sentencias  C-
702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz  y C-866  de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[27] Sentencia C-091 de 1997 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía
[28] Sentencia C-866 de 1991. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[29]  citar normas constitucionales…
[30]  Entre otras, ver sentencias  C-372 de 1994 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio
Barrera Carbonell , y  C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última
declarando la exequibilidad del artículo 96 de la ley 489 de 1.998.
[31] Sentencia C-254 de 1996 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz
[32] Sentencia C-308 de 1994 M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[33] Sentencia C-152 de 1997 M.P., Jorge Arango Mejía.
[34]. Sentencia 040 del 11 de Febrero de 1.993, M.P.
Ciro Angarita Barón.
[35]. Sentencia de 20 de Octubre de 1.977, M. P.
Hernando Tapias Rocha.
[36].Entre otras sentencias C-678 de 1998M.P. Alfredo Beltrán Sierra
y   C-536 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz. En la primera de ellas se expresa que
tal exigencia halla fundamento en que “…todos los intereses que conforman el
sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y
puedan incidir en la forma de manejo de tales recurso” y en esos términos
desarrolla cabalmente el artículo 2° de la Constitución.
[37] Sentencia C-637 de 2000, ya citada.