T-995-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-995/03
DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad con la vida
DERECHO A LA VIDA DIGNA-Recuperación y mejoramiento de las
condiciones de salud
PROHIBICION DE PERTENECER AL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL Y AL REGIMEN DE EXCEPCION
DERECHO A LA SALUD-Conflicto entre las entidades prestadoras
de Salud no pueden afectar a usuarios/DERECHO A LA VIDA-Conflicto entre
las entidades prestadoras de salud no pueden afectar a usuarios
Los derechos a
la salud y a la vida pueden verse comprometidos cuando surgen conflictos al
interior de las entidades responsables de la prestación del servicio y aquellas
anteponen sus controversias a la necesidad de garantizar la atención al
usuario. Sin embargo, esa sola circunstancia no puede significar la pérdida del
derecho a recibir la atención en salud, ni menos aún comprometer el ejercicio
de derechos como la vida o la integridad personal.  Las entidades deberán
adelantar las diligencias necesarias para superar el problema.
ACCION
DE TUTELA-Carencia actual de objeto
Referencia:
expediente T-759847
Acción de tutela instaurada por Carmen
Rosa Gómez de Franco contra la Caja Nacional de Previsión Social “CAJANAL”,
Seccional Risaralda.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de Octubre de dos mil
tres (2003).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en particular las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo adoptado
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira, al resolver la tutela
instaurada por Carmen Rosa Gómez de Franco contra la Caja Nacional de Previsión
Social, “CAJANAL”, seccional Risaralda.
I.
ANTECEDENTES.
1.- Hechos.
Manifiesta la peticionaria, por intermedio de
apoderado, que es beneficiaria de CAJANAL desde hace mas de veinte (20) años,
afiliada por su cónyuge, el señor Enrique Franco Aguirre. Indica que desde
abril de 2002 presenta una grave enfermedad por afección en la glándula
tiroides diagnosticada después de un tratamiento médico, motivo por el cual le
fue ordenada con urgencia una cirugía denominada TIROIDICTOMÍA TOTAL CON VACIAMIENTO
GENERAL.
Refiere que pese a las reiteradas solicitudes para
que le practicaran la mencionada cirugía, han pasado mas de cinco (5) meses sin
que ello sea posible, argumentando que no se encuentra afiliada a la entidad,
no obstante estar cotizando en forma normal. Sostiene que en la actualidad
presenta serias complicaciones en el funcionamiento de su organismo y de su
salud en general.
Ante esta situación, el día ocho (8) de mayo de 2003
presentó acción de tutela, con el fin de que se ordene a CAJANAL que autorice
la realización de la cirugía prescrita por los galenos, así como el suministro
de los medicamentos a que hubiere lugar.
2.- Intervención de las entidades vinculadas.
2.1.- A folios 43 a 48 del expediente de tutela, la
representante de CAJANAL informa que el señor Franco Aguirre Enrique se
encuentra suspendido en la base de datos por pertenecer al régimen de
excepción, pues está pensionado por el Departamento en su calidad de educador.
Precisa que tanto el afiliado como sus
beneficiarios, dentro de los cuales se encuentra la señora Carmen Rosa Gómez de
Franco, deben solicitar los servicios en “SERVIRISARALDA”, conforme a lo
dispuesto en el Decreto 1703 de 2003, en concordancia con el artículo 279 de la
Ley 100.  Al respecto agrega que el señor Franco no cotiza a CAJANAL sino para
el consorcio FISALUD, y que la atención que se le prestó a su beneficiaria en
el mes de marzo será recobrada a Servirisaralda.
2.2.- La Unión Temporal “SERVIRISARALDA”, a quien se
citó dentro del trámite respectivo, informa que los señores Enrique Franco
Aguirre y Carmen Rosa Gómez de Franco solicitaron la afiliación a esa entidad
el 7 de mayo de 2003 y la misma le fue aceptada el 21 de mayo siguiente.
Requerida por el despacho sobre quien debería
atender a la peticionaria, respondió lo siguiente: “Sí le corresponde atender a
la Unión Temporal ‘SERVIRISARALDA’ a los señores Franco desde el día de ayer 21
de Mayo de los corrientes”.
2.3.- El Fondo de Pensiones Públicas, FOPEP,
reafirma lo anterior en el sentido de indicar que el señor Enrique Franco
Aguirre pertenece al régimen de excepción del sistema de seguridad social en
salud, no pudiendo tener mas de una cobertura por el régimen de seguridad
social.  Y que por tanto no es posible que continúe afiliado a Cajanal mientras
reciba cobertura por parte del régimen excepcional como afiliado al Magisterio,
como tampoco sus beneficiarios.
3.- Pruebas relevantes
allegadas en el trámite de instancia.
§ A folio 3 obra copia de la “Evolución”de la
paciente Carmen Rosa Pérez.
§ A folio 5 obra copia de la “Orden de Apoyo,
Procedimientos y Prom. y Prevención”, donde se ordenan unos exámenes y una
valoración Pre-quirúrgica.
§ A folio 6 obra oficio dirigido al Gerente
de la Clínica Cruz Verde, donde se le ordena facturar los servicios anteriores
a nombre de Cajanal EPS y se le autoriza para que se le realice valoración por
medicina interna prequirúrgica.
§ A folio 7, copia de la Historia Clínica.-
§ A folio 8, copia del diagnóstico emitido
por el Instituto de Patología de Occidente.
§ A folio 11, copia de los exámenes de
laboratorio.
§ A folio 15, copia del resultado del
procedimiento “Gamagrafía de Tiroides”, practicado por “Nuclear de Caldas
Ltda.” .
§ A folios 16 a 23, copia de las solicitudes
de procedimientos y exámenes practicados.
§ A folio 67, el médico tratante informa al
juez del conocimiento que la cirugía ordenada se debe efectuar en forma
urgente, “antes de que haga metástasis a otros órganos y no se pueda hacer
nada” por cuanto “(…) tiene riesgo la vida de la paciente si no se
resuelve pronto”.
§ El Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses explica que la señora Carmen Rosa tiene un Carcinoma Papilar, el cual
es una enfermedad maligna tiroidea.  Señala que la misma da más frecuentemente
en las mujeres que en los hombres y tiene una evolución más fuerte en los
ancianos.  Agrega que esta enfermedad implica una dependencia de gran medida en
la hormona TSH y suele aparecer en las glándulas hipotiroideas secundarias; que
la no práctica de dicho procedimiento aumentaría el tamaño del tumor y
afectaría el tejido tiroideo normal disminuyendo la secreción de las hormonas
T3 y T4, que controlan el metabolismo; que dicho procedimiento se encuentra
dentro del POS y que es necesaria la intervención quirúrgica.
II.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira
denegó el amparo por considerar que de los documentos allegados al expediente
se observa que la entidad demandada, CAJANAL, no es la encargada de prestar los
servicios de salud que requiere la peticionaria, recayendo esta obligación en
cabeza de la Unión Temporal Servirisaralda.  Sin embargo, estima que aún cuando
SERVIRISARALDA fue vinculada durante el trámite de la tutela, no se le puede
dar orden alguna porque la accionante no ha solicitado allí la atención
correspondiente.
Adicionalmente, destaca que la demandante efectuó
solicitud de afiliación a ésta última el 7 de mayo de 2003, y su petición fue
resuelta favorablemente el 21 de mayo siguiente.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. El derecho a la salud y a la vida en condiciones
dignas.  Reiteración de jurisprudencia.
La Corte Constitucional, en numerosas oportunidades ha
expresado que el derecho a la salud, en principio, no ostenta la calidad de
fundamental. Sin embargo, también ha explicado que adquiere ese carácter
cuando, según las circunstancias del caso, se encuentra íntimamente ligado a un
derecho de esa naturaleza como la vida o la dignidad humana. Al respecto, la
Corporación ha señalado:
“La prestación de los servicios de salud
como componente de la seguridad social, por su naturaleza prestacional, es un
derecho y un servicio público de amplia configuración legal, pues corresponde a
la ley definir los sistemas de acceso al sistema de salud, así como el alcance
de las prestaciones obligatorias en este campo (C.P. 48 y 49). La salud no
es entonces, en principio, un derecho fundamental, salvo en el caso de los
niños, no obstante lo cual puede adquirir ese carácter en situaciones concretas
debidamente analizadas por el juez constitucional, cuando este derecho se
encuentre vinculado clara y directamente con la protección de un derecho indudablemente
fundamental. Así, el derecho a la salud se torna fundamental cuando se ubica en
conexidad con el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal”[1].
(Subrayado no original).
En igual sentido, la
Corporación ha manifestado:
"Si bien el derecho a la salud no es
en si mismo un derecho fundamental, si puede llegar a ser efectivamente
protegido, cuando la inescindibilidad entre el derecho a la salud y el derecho
a la vida hagan necesario garantizar éste último, a través de la recuperación
del primero, a fin de asegurar el amparo de las personas y de su dignidad. De
ahí que el derecho a la salud sea un derecho protegido constitucionalmente, en
los eventos en que por conexidad, su perturbación pone en peligro o acarrea la
vulneración de la vida u otros derechos fundamentales de las personas"[2].
El derecho a la salud comprende la facultad de todo
ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en
el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una
perturbación. Implica, por tanto, una acción de conservación y otra de
restablecimiento.
También ha puntualizado la jurisprudencia que el
derecho a la vida digna no es un concepto restrictivo que se limita solamente a
la idea reducida de peligro de muerte, sino que se extiende a la posibilidad
concreta de recuperación y mejoramiento de las condiciones de salud, en la
medida en que ello sea posible, cuando éstas se encuentran debilitadas o
lesionadas y afecten la calidad de vida de las personas o las condiciones
necesarias para una existencia digna.  Es claro, entonces, que la procedencia
del amparo en tales eventos, está supeditada a que en el proceso se demuestre de
manera efectiva y concreta que se ha producido una violación del derecho
fundamental por conexidad, o que existe una amenaza de quebrantamiento del
mismo, en virtud de una acción u omisión de la autoridad pública, o del
particular en los casos concretos previstos por la ley en los que procede la
tutela contra éstos.
La prohibición
de pertenecer al sistema general de seguridad social y a un régimen de
excepción.  Necesidad de garantizar el debido proceso en caso de doble
afiliación dentro del sistema general de seguridad social en salud, o cuando se
pertenece al régimen general y a uno de excepción.
Por mandato del
artículo 279 de la Ley 100 de 1990 se autorizó la vigencia de regimenes
diferentes al contemplado en la ley general de seguridad social.  Ante esta
circunstancia, con el fin de evitar duplicidad de funciones, la pérdida o
destinación indebida de recursos y atendiendo criterios de universalidad de la
afiliación, el Decreto 1703 de 2002 señala lo siguiente:
“Artículo
14.- Régimen de excepción.- Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y
la desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por la
ley para pertenecer al sistema general de seguridad social en salud, de
conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no
podrán utilizar simultáneamente los servicios del régimen de excepción y del
sistema general de seguridad social en salud como cotizantes o beneficiarios
(…)”.
La norma también
establece que si una persona está afiliada a un régimen de excepción, y ella o
sus beneficiarios deben efectuar aportes en virtud de servicios adicionales,
los mismos serán girados al Fondo de Solidaridad y Garantías Financiaras pero
la prestación del servicio estará a cargo del régimen de excepción.
No obstante, los
derechos a la salud y a la vida pueden verse comprometidos cuando surgen
conflictos al interior de las entidades responsables de la prestación del
servicio y aquellas anteponen sus controversias a la necesidad de garantizar la
atención al usuario. Ello podría ocurrir, por ejemplo, en casos de doble
afiliación dentro del sistema general de seguridad social, o en el evento en
que una persona esté incluida en este sistema y sea también beneficiaria de un
régimen de excepción
Sin embargo, esa
sola circunstancia no puede significar la pérdida del derecho a recibir la
atención en salud, ni menos aún comprometer el ejercicio de derechos como la
vida o la integridad personal.  Las entidades deberán adelantar las diligencias
necesarias para superar el problema, de manera que el usuario tenga la
posibilidad de plantear sus inquietudes, presentar pruebas y exponer sus
apreciaciones al respecto, a fin de que luego de un reposado análisis se defina
entonces quién es el responsable de suministrar la atención, pero sin hacerla
nugatoria mientras se resuelve la controversia.
Sobre lo
anterior, en la sentencia T-1313 de 2001, MP. Jaime Córdoba Treviño, la Corte
enfatizó en la necesidad de garantizar los derechos fundamentales, en
particular el debido proceso y el derecho de defensa.  Al respecto la Corte
sostuvo lo siguiente:
“Si la reglamentación no establece un
determinado procedimiento para desafiliar a quien se encuentre afiliado a
múltiples Empresas Promotoras de Salud, las reglas previstas por el artículo 50
del Decreto 806 de 1998 sugieren la necesidad de seguir un procedimiento en el
que la entidad compruebe, en cada caso, las razones de la múltiple afiliación y
no las autoriza para cancelar el contrato automática y unilateralmente.
De otra parte, el procedimiento a seguir
por las Empresas Promotoras de Salud debe garantizar como mínimo los derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución Política. En tal sentido, la
entidad debe comunicar al afiliado la situación de múltiples afiliaciones y
darle la oportunidad de explicar las razones por las que aparece en diferentes
Empresas Promotoras de Salud. El derecho al debido proceso y el derecho a la
defensa son garantías constitucionales imprescriptibles, inherentes e
inalienables.”
Las
consideraciones expuestas en aquella oportunidad son plenamente aplicables en
el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala y con fundamento en ellas es
preciso abordar el análisis de la situación expuesta por la señora Carmen Rosa
Gómez de Franco.
Del Caso en concreto
Siguiendo los
lineamientos expuestos, la Corte observa que CAJANAL suspendió de forma
intempestiva la atención que venía ofreciendo a la peticionaria, sin haber
observado las garantías mínimas del debido proceso y privándola de los
servicios médico asistenciales que requería, particularmente en lo relacionado
con la intervención quirúrgica ordenada por los galenos.  Esa sola
circunstancia daría lugar a conceder el amparo solicitado, pues con la actitud
de la entidad se comprometieron en alto grado los derechos de la señora Gómez.
Sin embargo,
durante el trámite de la tutela la otra entidad vinculada, la Unión Temporal
“SERVIRISARALDA”, reconoció que a partir del día 21 de mayo de 2003 asumía la
obligación de atender a la accionante puesto que la solicitud de afiliación
elevada por ella y por su cónyuge algunos días atrás fue resuelta
favorablemente.
Adicionalmente, en el curso de la revisión la Corte
solicitó que por Secretaría General se requiriera a “SERVIRISARALDA”, para que
informara si la señora Carmen Rosa Gómez de Franco ha sido atendida allí,
específicamente en lo relacionado con el procedimiento quirúrgico dispuesto por
los especialistas.  En respuesta a lo anterior, el representante legal de la
entidad informó que desde hace 5 meses fue realizada la cirugía de
“Tiroidectomía total con vaciamiento ganglionar”, y que la evolución
postoperatoria ha sido satisfactoria[3].
En los casos en los que se presenta una situación como
la que se analiza en esta oportunidad, la jurisprudencia ha señalado que
confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente, por lo cual la
técnica empleada consiste en confirmar la decisión objeto de revisión, pero por
las razones expuestas por la Corte[4]
y declarar la carencia actual de objeto, tal y como ha procedido en otras
ocasiones.[5]
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juez Primero Civil del Circuito de
Pereira dentro del proceso de la referencia.
Segundo.- DECLARAR la carencia actual de objeto por las razones aducidas en esta
providencia.
Tercero.- Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación de trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]Sentencia C-177 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Sobre le mismo tema pueden consultarse las Sentencias
T-489/98, T-936/99, T-1176/96, T-423/01 y T-928/03, entre muchas otras.
[2]Sentencia T-941 de 2000, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[3] Folio 90 del expediente.
[4] En relación con la existencia de
sustracción de materia en fallos de tutela pueden consultarse las sentencias
T-186 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara, T-509 de 2000 M.P. Alvaro Tafur
Galvis y T-957 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Sentencia T-271 de 2001; M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  En dicha sentencia, la Corte se declaró inhibida para
pronunciarse de fondo en un caso en el que el juez de instancia negó una
solicitud de tutela invocada para evitar la vulneración de su derecho a la
salud, pues cuando la Corte conoció del asunto el Seguro Social ya había
aprobado y practicado la operación.  En el mismo sentido pueden consultarse las
sentencias T-818 de 2002 y T-024 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández.