C-125-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-125/03
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Finalidad
Consiste en
permitirle el adecuado logro de sus fines, mediante la asignación de
competencias para sancionar el incumplimiento de sus decisiones. En el terreno
del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la
posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer sanciones a sus
propios funcionarios quienes, en tal calidad, le
están sometidos a una especial sujeción.
POTESTAD DISCIPLINARIA-Busca el
cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública
SANCION DISCIPLINARIA-Función
SANCION DISCIPLINARIA-Acatan los
principios aplicables al derecho administrativo sancionador
DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad
El derecho
disciplinario, como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende
regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad que rigen la función pública, y que, para tal cometido, describe
mediante ley una serie de conductas que estima contrarias a ese cometido,
sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas
producen.
FALTA GRAVISIMA
EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO
FALTA GRAVISIMA-Originan destitución e
inhabilidad general cuando son dolosas o realizadas con culpa gravísima
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No
es absoluta en cuanto a la descripción de las conductas disciplinables como en
el señalamiento de las sanciones correspondientes
NORMA ACUSADA-Debe ser retirada del
ordenamiento por cuanto vulnera la Constitución
LEY DISCIPLINARIA-Constituye falta
gravísima el concurso o acumulación de infracciones
CONCURSO O ACUMULACION DE INFRACCIONES-Casos
en que se presenta según la doctrina penal aplicable al derecho disciplinario
CONCURSO-Gradación de la sanción aplicable según
la modalidad sistemas usuales
Los sistemas usuales  para sancionar el
concurso han sido: i) El sistema de la acumulación material según el cual debe
imponerse la suma de las sanciones correspondientes a las faltas o delitos
cometidos. ii) El sistema de absorción según el cual se debe imponer la sanción
correspondiente a la falta o delito más grave. iii) El sistema de la
acumulación jurídica, que acepta la acumulación de penas pero con un límite
fijado por la ley.
CONCURSO DE CONDUCTAS PUNIBLES-Definición
y consecuencias
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Normas
relativas al concurso de faltas
CONCURSO DE FALTAS-Criterios para la
gradación de la sanción
NORMA ACUSADA-Agrega nuevo criterio de
gradación de la responsabilidad que únicamente cobija a los funcionarios y
empleados judiciales
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No aparece un
objetivo de rango constitucional que pueda justificar un trato desigual entre
los funcionarios y empleados judiciales y los demás servidores públicos
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Definición
LEGISLADOR-Competencia para graduar las
penas
NORMA ACUSADA-Desconoce valor
fundamental de la justicia
DERECHO DISCIPLINARIO-Criterios que
deben ser utilizados para determinar la gravedad o levedad de una falta
Referencia: expediente D-4059
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 11(parcial) y el
parágrafo segundo (parcial) del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Actora: Marcela Patricia Jiménez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil tres
(2003).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los
siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Patricia
Jiménez Arango presentó ante la Corte Constitucional demanda contra el numeral
11 (parcial) y el parágrafo segundo (parcial)  del artículo 48 de la Ley 734 de
2002. La actora considera que estas normas atentan contra el preámbulo y los
artículos 1°, 13, 15 y 29 de la Constitución Política.
II. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma,
dentro del cual se subrayan los apartes parcialmente demandados:
“LEY 734
(febrero 5)
por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo
48. Faltas gravísimas.
Son faltas gravísimas las siguientes:
“...
“ 11.
Ocasionar la muerte en forma deliberada, y dentro de un mismo contexto de
hechos, a varias personas que se encuentren en situación de indefensión,
por causa de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza,
sexo, color o idioma.
“...
“Parágrafo 1°. el incumplimiento
de los deberes y la incursión en las prohibiciones contemplados en los
artículos 153 numeral 21 y 154 numerales 8, 14, 15, 16 y 17 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.”
“Parágrafo
2°. También lo será
la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 3 del artículo 154
ibidem cuando la mora supere el término de un año calendario o ante un
concurso de infracciones en número superior a diez o haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores.”
III.    LA DEMANDA
En cuanto a las
expresiones acusadas del numeral 11 del artículo trascrito, la demanda afirma
que ellas irrespetan los valores constitucionales de la dignidad humana y del
orden social justo, así como el principio de la razonabilidad. Para la actora,
elevar a la categoría de falta gravísima solamente la conducta que consiste en
ocasionar la muerte a “varias personas” - no bastando la muerte de una
sola-, por causa de “sus opiniones o actividades políticas, creencias
religiosas, raza, sexo, color, o idioma” resulta “inadmisible y
absolutamente irrazonable”.  De igual manera, el hecho de que tal falta
gravísima se configure únicamente si las muertes se producen  “dentro de un
mismo contexto de hechos” y sobre personas que se encuentren en estado de “indefensión”,
desconoce tales valores superiores.
Es decir, a
juicio de la demandante, “dentro de un Estado social de derecho no puede
considerarse que no es falta grave la muerte de una sola persona por “causa
de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo,
color o idioma” por parte de un servidor público y sí lo es en cambio la
muerte de “varias personas” y “dentro de un mismo contexto de hechos”,
pues ello... ofende la dignidad humana y no se compadece con el pretendido
orden social justo como finalidad del Estado y, además, es irrazonable”.
Respecto de las expresiones demandadas del parágrafo
segundo del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establecen que también serán
faltas gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales el concurso de
infracciones en número superior a diez o haber sido sancionados
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores,  la demanda aduce que ellas igualmente ofenden la dignidad humana
y, además, el denominado “derecho al olvido” que, a juicio de la actora, se
deduce del canon 15 de la Constitución. También resultarían contrarias al
derecho a la igualdad y al principio del “non bis in idem”, que forma
parte de las garantías del derecho al debido proceso.
Explicando el
concepto de violación al principio de la dignidad, la demanda afirma que “en la
sanción del parágrafo segundo se tienen en cuenta única y exclusivamente
circunstancias objetivas tal como es una sanción, o mejor una sentencia
ejecutoriada”. Es decir, conforme a este parágrafo, una persona podría ser
sancionada por comportamientos anteriores, aun después de haberse rehabilitado
y cumplido la pena.  Respecto del desconocimiento del derecho a la igualdad,
aduce que la persona así sancionada “tendrá a sus espaldas entonces una
degradante marca que se hará valer para sancionarlo con una pena más grave
cuando, para otros, en igualdad de condiciones, la pena no va a tener tal
severidad”. Siendo que la modalidad concursal tiene en el Código Disciplinario
unas reglas específicas para la tasación de la pena, no encuentra la actora
razón para que la sola circunstancia del concurso, o de las tres faltas
anteriores, haga que la falta sea gravísima.
Respecto del
desconocimiento del artículo 29 superior, la acusación indica “las tres
sanciones anteriores están cubiertas por el principio del non bis in idem ”,
luego si esas sanciones anteriores se tienen en cuenta nuevamente, se infringe
la citada disposición superior.
Finalmente, la
demandante arguye que conforme al artículo 29 superior, “nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”.
La norma que acusa, afirma, no sanciona ningún “acto” sino los antecedentes del
ciudadano, convirtiendo la reincidencia en elemento de responsabilidad de
carácter objetivo. Con ello, a su juicio, se sanciona a la persona no lo por lo
que hace sino por lo que es.
IV. INTERVENCIÓN DE LA ACADEMIA COLOMBIANA
DE JURISPRUDENCIA
Dentro
del término correspondiente, intervino dentro del proceso el ciudadano Carlos
Ariel Sánchez Torres en su condición de miembro de la Academia Colombina de
Jurisprudencia.
En
cuanto a la acusación que recae sobre algunos apartes del numeral 11 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, el interviniente se limita a afirmar que
ciertamente, y tal como lo afirma la demanda, para que se configure una falta
gravísima no se requiere necesariamente que la muerte propiciada por causa de
las opiniones, actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o
idioma tenga que recaer sobre varias personas en situación de indefensión y
consumarse en un mismo contexto de hechos.
Respecto
de las expresiones acusadas del segundo parágrafo del mismo artículo, la
intervención de la Academia arguye que dicha disposición atenta de manera grave
contra la Constitución Política al violar flagrante y arbitrariamente el
principio del “non bis bis in idem”, el cual tiene aplicación dentro del
derecho sancionatorio. En el texto demandado, afirma la intervención, “el
legislador estableció para una misma conducta, con unos mismos hechos, y frente
al mismo fundamento teleológico de la sanción disciplinaria, dos sanciones, la
primera impuesta por el funcionario que investigó inicialmente la infracción y
la segunda relativa a la consecuencia de calificar dicha conducta como falta
gravísima con sus correspondientes sanciones...”
Con
fundamento en las anteriores consideraciones el ciudadano interviniente
solicita  a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La
Procuradora General de la Nación (e), Sonia Patricia Téllez Beltrán, solicitó a
la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas del numeral
11 del artículo 48 y la exequibilidad del parágrafo segundo de la misma norma,
salvo la expresión “o haber sido sancionado disciplinariamente en tres
ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores”, que
considera inexequible. Respecto de la expresión “o ante un concurso de
infracciones en número superior a diez”, la vista fiscal estima que la misma
se ajusta a la Constitución, pero sólo si se entiende que no constituye una
causal de responsabilidad objetiva y que, por lo tanto, implica la evaluación
de la conducta del empleado o funcionario judicial de conformidad con los
principios que rigen el derecho disciplinario. En sustento de esas solicitudes
el concepto expone lo siguiente:
En
cuanto a las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48, el Ministerio
Público inicialmente lleva a cabo un examen contextual de la disposición, que
lleva a concluir que no existe sanción disciplinaria para la conducta que
consiste en dar muerte por razón de las opiniones o actividades políticas,
creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma de la persona, cuando tal
conducta se lleva a cabo sobre una sola víctima y por fuera de las
circunstancias que se mencionan en la disposición parcialmente acusada. A
partir de esta conclusión,  y teniendo en cuenta que otras conductas de menor
envergadura se consideran faltas gravísimas, estima que “resulta injustificado
y desproporcionado que no se contemple el homicidio que tiene como causales la
intolerancia del funcionario público”. Por tanto, la falta gravísima debe
configurarse sin depender “del número de víctimas, ni de si la conducta se
realizó con coincidencia de las circunstancias de hecho, ni de que las víctimas
se encuentren en estado de indefensión, basta, dentro de la finalidad de la
norma, que se vulnere el derecho fundamental a la vida teniendo como móvil
estas razones de intolerancia.”
En
cuanto a las expresiones acusadas del parágrafo segundo del artículo 48 del Ley
734 de 2002, el concepto del Ministerio Público hace ver cómo dicha norma crea
un tipo disciplinario especial para los funcionarios y empleados judiciales, al
señalar que para ellos será falta gravísima el concurso de infracciones en
número superior a diez o haber sido sancionado disciplinariamente en tres
ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores.
Respecto
de la parte final del parágrafo, es decir de la expresión “haber sido
sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los
cinco años anteriores”, la vista fiscal manifiesta tener serios reparos de
constitucionalidad pues, a su juicio, ella consagra una causal objetiva de
responsabilidad que impide ejercer el derecho de defensa. En este sentido
afirma que “basta verificar objetivamente la situación material de haber sido
disciplinado en tres ocasiones anteriores, para que se configure la falta. Ante
esta verificación, resulta imposible que el disciplinado pueda alegar cualquier
justificación, es decir, no podrá defenderse del hecho constitutivo de la falta
cual es la sumatoria de tres sanciones.”
No
sucede lo mismo respecto de la expresión que eleva a la categoría de falta
gravísima “el concurso de infracciones en número superior a diez”, pues,
para la vista fiscal, en este caso lo que consagra el legislador es un criterio
de graduación de la sanción cuando se verifica un concurso, esto es, cuando
“con una o varias acciones u omisiones se infrinjan varias disposiciones de la
ley disciplinaria o varias veces la misma disposición.” Explicando esta
diferencia, el concepto fiscal indica que “en el concurso, se considera la
reiteración en la falta para ser sancionada, pero en la sumatoria de sanciones
el caso es diferente pues las faltas en sí mismas ya fueron sancionadas
individualmente.” En virtud del  principio de tipicidad, afirma el concepto,
“el legislador puede determinar que la repetición de una conducta constituya
una falta disciplinaria, la cual será investigada y sancionada.” Pero “lo que
resulta contrario al ordenamiento es consagrar que la sumatoria de sanciones se
constituya en sí misma como una conducta reprochable.”
Para el Ministerio Público, la última expresión del
parágrafo segundo parcialmente acusado origina varios interrogantes: en primer
lugar, si lo que constituye falta gravísima es el “haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores”, no sería claro cuál es la conducta reprochable ni cuándo se
configura. Si se parte de la base de que el funcionario debe ser consciente de
su actuar, no entiende la vista fiscal cuál es el acto que se le imputa y dónde
se configura la determinación de la voluntad. Se pregunta también si “un mismo
comportamiento puede reprocharse de manera diferente cuando la conducta se
realiza por primera, segunda, tercera, o cuarta vez” y sí se puede consagrar
como deber el no reincidir en sanciones disciplinarias.
Aclara el Ministerio Público que “no considera
inconstitucional que se tenga en cuenta la conducta del servidor público
durante el servicio, sino la constitución como tipo disciplinario de una
situación objetiva”, pues con ello se desconoce el principio de la cosa juzgada
y el de non bis in idem. En efecto, afirma, “es una falta que se
constituye con otras faltas ya juzgadas y sancionadas”. Además, alega el
concepto, dado que las tres faltas acumuladas pueden ser en unos casos de mayor
gravedad que en otros, se rompe el principio de proporcionalidad al dar un
tratamiento igual a supuestos de hecho diferentes.
Finalmente, la vista fiscal sostiene que “un
funcionario público que se sancione en un lapso de tiempo, como lo es el de los
últimos cinco años, con tres o más sanciones disciplinarias, debe ser retirado
de la administración, pero no como consecuencia de una falta disciplinaria ni
el agotamiento de un proceso de tal naturaleza, sino por el hecho cierto de
incurrir en lo que sería una causal objetiva de destitución” (evaluación de
servicios no satisfactoria). Añade que esta decisión administrativa no requiere
de proceso disciplinario pues no tiene finalidades de corrección y prevención
sino de terminación de la relación laboral.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 4°
del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los
apartes normativos demandados en la presente oportunidad, por estar insertados
en una ley de la República.
Cuestión previa. Cosa juzgada parcial.
2. Mediante Sentencia C-1076 de 2002[1] esta Corporación
decidió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión “haber
sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de
los cinco años anteriores” contenida en el parágrafo 2° del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002, nuevamente demandada en la presente oportunidad.
En tal virtud, respecto de la expresión antedicha se ordenará
estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada. En consecuencia, la Corte
solo estudiará la expresión “o ante un concurso de infracciones en número
superior a diez”, contenida en el mismo parágrafo, y sobre la cual no ha
recaído hasta ahora ningún pronunciamiento por parte de esta Corporación.
El problema jurídico que plantea la demanda.
3. Como se dijo en el acápite de Antecedentes,
la demandante estima que las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002 desconocen la dignidad humana y el orden social justo
como valores constitucionales, al prescribir que únicamente es falta gravísima
el ocasionar la muerte deliberadamente a varias personas que se encuentren en
estado de indefensión, cuando ello ocurre “dentro de un mismo contexto de
hechos” y si la conducta  se lleva a cabo por causa de sus opiniones o
actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma. A su
juicio, la sola muerte de una persona aislada causada por tales razones de
intolerancia, aun sin mediar la indefensión ni el requisito de que se produzca
“dentro de un mismo contexto de hechos”, debe considerarse como una falta
disciplinaria gravísima, no siendo posible al legislador omitir la respectiva
causal.
De otro lado, respecto del aparte del parágrafo
segundo del mismo artículo 48 cuya constitucionalidad estudiará la Corte, que
establece que también será falta gravísima para los funcionarios y empleados
judiciales el concurso de infracciones en número superior a diez, la demanda
afirma que carece de justificación y resulta contrario al derecho al debido
proceso, si se tiene en cuenta que la modalidad concursal tienen en el Código
Disciplinario unas reglas específicas para la tasación de la pena.
La intervención ciudadana coadyuva la demanda, y la
vista fiscal igualmente lo hace respecto de la parte acusada del numeral 11 del
artículo 48. No así en cuanto a lo demandado del parágrafo segundo, pues el
Ministerio Público estima que el considerar falta gravísima el concurso de
infracciones en número superior a diez, equivale a decidir que la repetición de
una conducta constituye en sí misma una falta disciplinaria, la cual debe ser
sancionada.
De esta manera, de un lado debe la Corte estudiar si
resulta desproporcionado y contrario a la dignidad humana y al orden social
justo el considerar que únicamente configura falta disciplinaria gravísima el
causar por motivos de intolerancia la muerte de varias personas, y no de un
sola, siempre y cuando las víctimas estén en estado de indefensión y los
homicidios se produzcan “dentro de un mismo contexto de hechos”. De otro lado,
tiene que determinar si el derecho al debido proceso se ve desconocido cuando
el legislador eleva a la categoría de falta gravísima la sola circunstancia del
concurso de faltas en número superior a diez.
La finalidad, proporcionalidad y legalidad de la
sanción administrativa
4. Como ya ha
sido expuesto por esta Corporación en fallos precedentes[2], la nueva concepción
del Estado según la cláusula “social de derecho” produjo un incremento
apreciable de las facultades administrativas tendientes a cumplir con los
nuevos cometidos señalados al Estado mismo. Este se concibe ahora como el
promotor de toda la dinámica social hacia la efectividad de los derechos
fundamentales y, para estos efectos, asume nuevas actividades y funciones como
las de planeación e intervención de la economía, la redistribución del ingreso
para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas asociadas con la
efectividad de los derechos fundamentales, la adecuada prestación de los
servicios públicos esenciales, la protección del medio ambiente, etc.
Este cambio de
concepción en el papel del Estado produjo el aumento de la actividad
administrativa, cuya eficacia se vio asociada a la necesidad de reconocerle a
la Administración Pública ciertas facultades de sanción. Se estimó así que en
el nuevo modelo estatal, que requería de la permanente intervención de la
Administración,  la potestad sancionadora que se le reconocía le permitía
ejercer eficazmente sus facultades de gestión.
Hoy en día, la
doctrina ius publicista reconoce claramente que la potestad sancionadora forma
parte de las competencias de gestión que se atribuyen a la Administración, puesto
que si un órgano tienen la facultad jurídica para imponer una obligación o
regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el
incumplimiento de ese mandato implica que el órgano que lo impuso tenga
atribuciones sancionatorias.  Esta justificación de la potestad sancionadora de
la Administración, parece haber sido acogida por la jurisprudencia
constitucional, como puede apreciarse en el siguiente aparte de la Sentencia
C- 214 de 1994:
“Así, se ha expresado, en forma reiterada, que
i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es
necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de
sus fines[3],
pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional,
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento,
inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende
indudablemente a la realización de sus cometidos[4] y iii) constituye un complemento de
la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las
decisiones administrativas”[5].
Resulta claro entonces que la finalidad de la potestad
sancionadora de la administración consiste en permitirle el adecuado logro de
sus fines, mediante la asignación de competencias para sancionar el
incumplimiento de sus decisiones.
Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario
estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la
Administración Pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial
sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro
de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los
principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[6].
Esta finalidad particular del derecho disciplinario
estricto, es decir del referido a los servidores públicos[7], delimita la libertad
de configuración legislativa en la materia. Las sanciones imponibles deben
perseguir una finalidad disuasoria de conductas que impidan la efectividad de
los mencionados principios que rigen la función pública, la punición de las
mismas con fines correccionales, o el retiro del servicio de aquellos
funcionarios cuya conducta extrema compromete de manera grave la realización de
esos principios constitucionales. A esta realidad se refiere concretamente el
artículo 16 del Nuevo Código Disciplinario Único cuando afirma lo siguiente:
“Artículo
16. Función de
la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función preventiva
y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines
previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se
deben observar en el ejercicio de la función pública.”
5. De otro lado, tales sanciones disciplinarias deben
acatar los principios aplicables al Derecho administrativo sancionador, que,
según reiteradamente lo ha señalado esta Corporación son, mutatis mutandi,
los mismos que se aplican al Derecho Penal[8].
Dentro de tales principios figuran los de legalidad y proporcionalidad, de
especial importancia frente al problema jurídico que ahora ocupa la atención de
la Corte.  Sobre la recepción con ciertos matices del primero de ellos en el
derecho sancionatorio la Corte ha explicado lo siguiente:
“Uno de los principios esenciales en el derecho
sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no
sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben
tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en
la autoridad administrativa[9].
Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción
debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre
la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las
normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter
previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en
aquéllas"[10]”
[11]
El principio de legalidad en materia disciplinaria
está expresamente recogido por el artículo 4°  la Ley 734 de 2002, actual
Código Disciplinario Único:
“Artículo
4°. Legalidad.
El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo
serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que
estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.”
En cuanto al principio de proporcionalidad en materia
sancionatoria administrativa, éste exige que tanto la falta descrita como la
sanción correspondiente a la misma resulten adecuadas a los fines de la norma,
esto es, a la realización de los principios que gobiernan la función pública.
Respecto de la sanción administrativa, la proporcionalidad implica también que
ella no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni
tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad. Sobre este
particular el artículo 18 del mismo Código Disciplinario Único define lo
siguiente:
“Artículo
18. Proporcionalidad.
La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida.
En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta
ley.”
6. De todo lo anterior se concluye que el derecho
disciplinario, como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende
regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad que rigen la función pública, y que, para tal
cometido, describe mediante ley una serie de conductas que estima contrarias a
ese cometido, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales
intereses que ellas producen.
Sobre la base de estas consideraciones
entra la Corte a examinar la constitucionalidad de los apartes legales
demandados en la presente oportunidad.
Examen de las expresiones acusadas del numeral 11 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
7. Las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 mencionan
ciertas circunstancias que deben concurrir para que el homicidio deliberado
llevado a cabo por causa de las opiniones o actividades políticas, creencias
religiosas, raza, sexo, color o idioma sea considerado como falta disciplinaria
gravísima. Dichas circunstancias son las siguientes:
a)
Que la muerte por tales razones se cause no a
una sino a varias personas.
b)    Que tales muertes plurales se ocasionen “dentro de un mismo contexto
de hechos”.
c)
Que las personas a quienes se les causa la
muerte “se encuentren en estado de indefensión”.
En virtud de los anteriores elementos descriptivos de
la conducta que se erige en falta disciplinaria gravísima, la misma no se
tipifica si la muerte por razones de intolerancia se causa a una sola persona,
si las víctimas no estaban “en estado de indefensión” o si las varias muertes
no se producen “dentro de un mismo contexto de hechos”.
Lo anterior plantea al intérprete llevar a cabo un
examen contextual de la disposición, para determinar si alguna otra norma del
Código Disciplinario Único establece que el homicidio causado por razones de
intolerancia constituye falta gravísima cuando no median las circunstancias a
que se refiere el numeral 11 del artículo 48 de tal estatuto. Al respecto, debe
observarse que de conformidad con lo prescrito por el artículo 43 del Nuevo
Código Disciplinario Único, las faltas gravísimas son las taxativamente
señaladas en el artículo 48 de ese estatuto[12],
norma de la cual forma parte el numeral 11 ahora bajo examen. Esta clase de
faltas originan destitución e inhabilidad general, cuando son dolosas o
realizadas con culpa gravísima (Ley 734 de 2002, artículo 44).[13]
Dentro del catálogo de faltas gravísimas que son
señaladas taxativamente por el artículo 48, hay algunas en las cuales la
conducta típica consiste en causar la muerte a otra persona o personas. Tales
son las contempladas en los siguientes numerales:
a. Numeral 1°:
“1. Realizar objetivamente una descripción
típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se
cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o
abusando del mismo.”
Esta causal
permite sancionar como falta gravísima el homicidio doloso de una sola persona,
motivado por cualquier causa, sin que medien las circunstancias exigidas por la
causal del numeral 11 bajo examen (circunstancias que consisten en la
pluralidad de víctimas, su indefensión y que las muertes se ocasionen “dentro
de un mismo contexto de hechos”). Bajo esta causal caería, por ejemplo, el
homicidio de un indigente llevado a cabo por un servidor público, en ejercicio
de su cargo y en razón, con ocasión o como consecuencia de las funciones del
mismo, o abusando de ellas. No obstante, la descripción de la conducta del
numeral 1° impide sancionar  como falta gravísima el homicidio u homicidios si
no se cometen “en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o
cargo, o abusando del mismo.”
b. Numeral
6°:
“6. Ocasionar, con el propósito de
destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso,
político o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por
razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros.”
Esta causal
permite sancionar el homicidio de una sola persona ocasionado por razones
políticas, raciales, culturales o religiosas,  pero únicamente si tal muerte es
causada “con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo” (Genocidio).
Sin la presencia de este elemento subjetivo, no es posible sancionar como falta
gravísima el homicidio de una sola persona por razones de intolerancia
política, religiosa, sexual, étnica o cultural.
c. Numeral
7°:
7. Incurrir
en graves violaciones al derecho internacional humanitario.
Bajo esta causal
se podría castigar el homicidio de una sola persona por razones de
intolerancia, pero solamente cuando el mismo se produzca dentro del contexto de
un conflicto bélico.
Por fuera de las
anteriormente examinadas, ninguna otra de las conductas descritas por el
artículo 48, configurativas de faltas gravísimas, tiene como verbo rector de la
conducta el ocasionar la muerte a otra persona o personas. Por lo anterior,
concluye la Corte que actualmente no constituye falta gravísima el que un
servidor público ocasione la muerte a una sola persona por razón de sus
opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o
idioma, sin que ello se lleve a cabo con ocasión o como consecuencia de la
función o cargo, o abusando del mismo. Tal conducta no es objeto de sanción
disciplinaria, pero en cambio si lo es el ocasionar la muerte a dos o más que
se encuentren en estado de indefensión, si ello ocurre “dentro de un mismo
contexto de hechos”.
8. Se pregunta
entonces la Corte si le era posible al legislador omitir el considerar como
falta grave el homicidio intencional aislado de una persona por razones de
intolerancia o si estaba obligado a incluir tal conducta dentro del catálogo
del artículo 48.
Así como en el
área del Derecho Penal el legislador puede, mientras respete la Constitución,
crear o suprimir tipos penales y graduar la penas aplicables según la
ponderación que haga de la gravedad de las conductas y del daño que las mismas
pueden ocasionar a la sociedad, en el terreno del Derecho Disciplinario, como
otra modalidad del ius puniendi del Estado, también goza el Congreso de
libertad de configuración a la hora de definir qué conductas de los servidores
públicos impiden el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio
de la función pública. No obstante, esta libertad configurativa del legislador
no puede entenderse absoluta, pues tanto en la descripción de las conductas
disciplinables como en señalamiento de las sanciones correspondientes debe
ajustarse a los valores y principios constitucionales y observar también los
principios de finalidad y proporcionalidad propios del derecho disciplinario,
que obligan, como se dijo, a que  tanto la falta descrita como la sanción
correspondiente resulten adecuadas para conseguir la realización del fin que
persigue la potestad disciplinaria, esto es lograr del correcto ejercicio de la
función pública.
Ha esta realidad
se ha referido anteriormente esta Corporación de la siguiente manera:
“En
principio, la regla es que el legislador cuenta con un amplio margen de
discrecionalidad a la hora de definir las conductas penalmente reprochables, lo
cual, extendido por naturaleza al ámbito disciplinario, implica que la ley es
autónoma en la regulación de las conductas disciplinariamente sancionables. No
obstante, la supremacía del orden constitucional también exige que la
definición de las conductas y la imposición de las sanciones correspondientes
respete los parámetros de proporcionalidad que impone el régimen superior, de
suerte que aquella libertad configurativa no desborde ni en discriminación de
los asociados ni en desconocimiento de los principios que ilustran el régimen
punitivo del Estado.
“La Corte sostuvo en una de sus sentencias que:
“La relatividad de las opiniones sobre el punto y la necesidad de
rodear de garantías a la persona - lo que reviste enorme trascendencia dado que
la aplicación de penas traduce la manifestación más intensa del poder estatal
frente al individuo y a su libertad - ha llevado a reservar
únicamente al Legislador la determinación de los comportamientos que ameritan
sanción y el establecimiento de su naturaleza, alcance y de la respectiva
dosimetría punitiva (CP arts. 150-2 y 29). A través del procedimiento
democrático de adopción de las leyes, la sociedad tipifica las conductas
reprochables y fija las condignas sanciones y en este quehacer histórico acoge
y abandona distintas y sucesivas filosofías punitivas. Sobra señalar que las
sanciones disciplinarias como expresión del poder punitivo del estado y por su
íntima conexión con el ejercicio de la función pública en los ámbitos
administrativo y judicial (CP arts. 150-23, 256-3, 233), no se sustrae al
mencionado principio de legalidad (CP art. 29).
“La Constitución no obstante la amplia atribución que concede al
Congreso en lo que concierne a la fijación de las penas y las sanciones,
incorpora como norma suya una verdadera interdicción al exceso punitivo. Nadie
será sometido - reza el artículo 12 de la CP - a desaparición forzada, a
torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Por su parte, el
artículo 34 de la C.P. prohibe las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación. Adicionalmente, el carácter social del estado de derecho, el
respeto a la persona humana, a su dignidad y autonomía, principios medulares
del ordenamiento constitucional, se sirven mejor con leyes que encarnen una
visión no disociada del principio de proporcionalidad y de subsidiariedad de la
pena, de modo que ésta sólo se consagre cuando sea estrictamente necesario.”
(Sentencia C-591 de 1993. Subrayas fuera del original)
“De los apartes citados es posible colegir que aunque el legislador
goza de un amplio margen de discrecionalidad al momento de decidir cuáles
conductas merecen juicio de reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se
encuentra restringida por las pautas que imponen la proporcionalidad y la
vigencia de los principios de convivencia pacífica y el orden justo. A esto
habría que agregar que el legislador está obligado a mantener las garantías
mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a
la protección de los derechos de los asociados.”[14] (Resaltado fuera del
original)
9. Las
anteriores reflexiones llevan a cuestionar el contenido normativo de las
expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que
ahora ocupan la atención de la Corte. Dicho numeral eleva a la condición de
falta gravísima el homicidio causado por diversas razones de intolerancia, pero
sólo cuando recae sobre varias personas en estado de indefensión y si es
cometido “dentro de un mismo contexto de hechos”. La finalidad inmediata
de esta norma consiste en realizar los valores expresados en el preámbulo mismo
de la Constitución Política de respeto a la vida y a la dignidad de las
personas, de la búsqueda de la convivencia y de la construcción de un orden
social justo. Para ello se proscribe la conducta de los servidores públicos
que  atente contra la vida por razones claramente discriminatorias como lo son
sus “opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo,
color o idioma”, incluso cuando dicho comportamiento no sea llevado a cabo
en ejercicio de funciones. El legislador persigue también garantizar el
principio constitucional de imparcialidad de la función administrativa a que se
refiere el artículo 209 superior.
Siendo esta la
finalidad de la disposición y aceptándose que el Congreso está obligado a
respetar los valores constitucionales expresados en el Preámbulo de la Carta y
los demás principios superiores[15]
y también a mantener las garantías mínimas que se ha comprometido proteger en
el ámbito internacional en torno a la protección de los derechos humanos, no
podría el legislador considerar que el ocasionar la muerte de una sola persona
por razones de intolerancia política, religiosa, racial, o cultural no
constituya una falta gravísima del servidor público que la causa. Con este
proceder irrespetaría el principio de proporcionalidad que exige al legislador
definir tipos penales idóneos para la protección de los bienes jurídicos que
pretende tutelar.  En efecto, ha dicho la Corte refiriéndose a materias
penales, ante la existencia de bienes jurídicos constitucionales, el Congreso
debe describir los delitos que realmente protejan tales derechos superiores:
“La proporcionalidad, implica, además, un juicio de idoneidad del
tipo penal. Así, ante la existencia de bienes jurídicos constitucionales, el
legislador tiene la obligación de definir el tipo penal de manera tal que  en
realidad proteja dicho bien constitucional. En sentencia C-709 de 1996, la
Corte analizó el tema de la idoneidad del tipo penal descrito en el artículo
143 del Decreto 100 de 1980 (modificado por el artículo 24 de la Ley 190 de
1995), para concluir que el beneficio derivado de la denuncia del hecho punible
por parte de alguno de los participantes en el mismo, tenía por efecto dejar
desvalido el bien constitucional “moralidad pública”. En similar sentido se
pronunció en la sentencia C-177 de 2001, en la que se estableció que la
definición del tipo penal de genocidio tenía por efecto desproteger los
derechos constitucionales, en particular la vida e integridad física, de un
grupo de personas. Es decir, el tipo no resultaba idóneo para la protección
de los derechos constitucionales de los colombianos...”[16] (Negrillas fuera del
original)
Por todo lo
anterior la Corte coincide con la demandante en cuanto señala que la muerte de
una sola persona por las razones de intolerancia mencionadas razonablemente
debe ser considerada como una falta gravísima del funcionario que la ocasiona,
independientemente de si la víctima se encuentra o no en estado de indefensión.
De igual manera, estima que la muerte de varias personas por los reseñados
motivos de intolerancia siempre debe configurar una falta gravísima, sin
atender si están o no en estado de indefensión ni a la circunstancia de que
tales muertes se causen “dentro de un mismo contexto de hechos”. Por tal motivo
considera que le asiste razón a la actora cuando solicita la declaración de
inconstitucionalidad de la parte parcialmente acusada del numeral 11 que ahora
se examina.
10. La Corte
estima que si se trata de hacer operantes los valores a la vida y a la
dignidad, así como los principios de no discriminación y de imparcialidad de la
función pública, la expresión acusada de la norma demandada debe ser retirada
del ordenamiento. De otra manera la ley no respetaría los referidos valores
constitucionales expresados en el Preámbulo de la Carta y los demás principios
y derechos fundamentales recogidos en el texto de la Constitución.
Tampoco mantendría
adecuadamente la garantías mínimas del derecho a la vida y a la no
discriminación que Colombia se ha comprometido proteger en el ámbito
internacional, concretamente en el artículo 4° de la Convención Americana de
Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica en 1969[17] y en los artículos 2°
y 3° de la Declaración Universal de Derechos Humanos  de la ONU[18], normas que, en virtud
de lo dispuesto por el artículo 93 superior, forman parte del bloque de
constitucionalidad.
Decisión
similar adoptó en oportunidad anterior esta Corporación, cuando, al estudiar la
constitucionalidad del tipo penal de genocidio contenido en el artículo 322A de
la  Ley 589 de 2000, retiró del ordenamiento jurídico la expresión “que
actúe dentro del margen de la Ley” contenida en dicha norma.[19] En
esa ocasión, la Corte estimó que esta frase introducía un condicionamiento sin
el cual no era posible penalizar adecuadamente la conducta de genocidio, con lo
cual no sólo se irrespetaban compromisos internacionales adquiridos por
Colombia, sino que, adicionalmente, se dejaban desprotegidos derechos
consignados en la Carta Fundamental cuyo amparo era obligado para el
legislador. Dijo entonces la Corte:
“...se tiene que la regulación que de la figura del genocidio hace
la norma cuestionada del Código Penal, condicionó la incriminación punitiva de
la conducta a la circunstancia de que el grupo nacional, étnico, racial,
político o religioso cuya destrucción se persigue mediante la aniquilación de
sus miembros, “actúe dentro del margen de la Ley”.
“La Corporación halla que este condicionamiento, cuya
constitucionalidad se somete a tela de juicio,  no se ajusta a la Carta
Política.
“...
“En efecto, advierte esta Corte que, contrariamente a lo dispuesto,
principalmente en la ya mencionada Convención para la prevención y sanción del
delito de Genocidio, por razón de lo preceptuado en  la frase cuestionada, en
la legislación penal colombiana quedó por fuera de la incriminación punitiva,
el exterminio de grupos humanos que se encuentren al margen de la Ley.
“...
“A juicio de esta Corte, la señalada restricción resulta también
inaceptable, por cuanto riñe abiertamente con los principios y valores que
inspiran la Constitución de 1991, toda vez que desconoce en forma flagrante las
garantías de respeto irrestricto de los derechos a la vida y a la integridad
personal que deben reconocerse por igual a todas las personas, ya que respecto
de todos los seres humanos,  tienen el mismo valor.
“...
“Como esta Corte lo ha puesto de presente en oportunidades
anteriores, la vida es un valor fundamental. Por lo tanto, no admite
distinciones de sujetos ni diferenciaciones en el grado de protección que se
conceda a esos derechos.
“Al apartarse la Corte del concepto del señor Fiscal General de la
Nación, juzga necesario reiterar que la cláusula general de competencia en
favor del Congreso y la libertad de configuración legislativa que de la misma
emana,  no  pueden aducirse como razón constitucionalmente válida para
justificar la desprotección o el desconocimiento de valores superiores que,
como la vida y la integridad personal gozan del mayor grado de protección, por
lo que su garantía no admite restricciones ni diferenciaciones de trato, ya que
ello desnaturaliza la esencia misma del mandato constitucional.
“...
“...de donde resulta que la  incriminación selectiva del genocidio,
respecto tan sólo  de los miembros de un grupo nacional, étnico, racial,
religioso o político que actúe dentro del marco de la Ley, que consagra la
frase cuestionada es, a todas luces contraria a la Carta Política y, de
consiguiente, inexequible.” [20]
Como puede
apreciarse, en la sentencia transcrita la Corte, declaró una inexequibilidad
parcial en aras de lograr la efectiva garantía del derecho a la vida y de otros
valores fundamentales. De igual manera se procederá en la presente oportunidad.
Examen de la expresión “o ante un concurso de infracciones en
número superior a diez”, contenida en el parágrafo 2° del artículo 48 de
Ley 734 de 2002.
12. Según lo dispuesto por el segundo parágrafo del
artículo 48 del Nuevo Código Disciplinario Único -Ley 734 de 2002-, también se
configura una falta gravísima “ante un concurso de infracciones en número
superior a diez”.
De manera
general la doctrina penal enseña que el concurso o acumulación puede
presentarse en tres casos, que corresponden a tres diferentes formas de
concurso punible: i) Cuando un mismo comportamiento humano se subsume en dos o
más tipos que no se excluyen entre sí,  caso en el cual el concurso es
ideal o aparente.[21]
ii) Cuando varias acciones llevadas a cabo con un mismo propósito, vulneran
en diversas ocasiones el interés jurídico protegido por un mismo tipo, caso  en
el cual se está en presencia de un  delito continuado.[22]  iii)
Cuando una o varias acciones u omisiones llevadas a cabo por el mismo agente
con finalidades diversas producen una pluralidad de violaciones jurídicas, caso
en el cual se presenta un concurso material o real.[23]
Obviamente, ebviamenteOsta clasificación de los diferentes tipos
de concurso puede trasladarse al terreno del derecho disciplinario.
Ahora bien, la
figura del concurso en sus diferentes modalidades da lugar la formas especiales
de gradación de la sanción aplicable, pues en principio se admite que quien
comete varias faltas debe ser mayormente sancionado. Los sistemas usuales  para
sancionar el concurso han sido: i) El sistema de la acumulación material
según el cual debe imponerse la suma de las sanciones correspondientes a las
faltas o delitos cometidos. ii) El sistema de absorción según el cual se
debe imponer la sanción correspondiente a la falta o delito más grave. iii) El
sistema de la acumulación jurídica, que acepta la acumulación de penas
pero con un límite fijado por la ley.[24]
Nuestro
ordenamiento penal expresamente se refiere al concurso de conductas punibles
definiendo la figura y estableciendo las consecuencias jurídicas que conlleva
en materia de punibilidad. En efecto, el artículo 31 del Código Penal -Ley 599
de 2002- dice así:
“Artículo 31. Concurso de conductas punibles. El que con una sola acción u omisión o con varias acciones u
omisiones infrinja varias disposiciones de la ley penal o varias veces la misma
disposición, quedará sometido a la que establezca la pena más grave según su
naturaleza, aumentada hasta en otro tanto, sin que fuere superior a la suma
aritmética de las que correspondan a las respectivas conductas punibles
debidamente dosificadas cada una de ellas.
“En ningún caso la pena privativa de la libertad podrá exceder de cuarenta
(40) años.
Cuando cualquiera de las conductas punibles concurrentes con la que
tenga señalada la pena más grave contemplare sanciones distintas a las
establecidas en ésta, dichas consecuencias jurídicas se tendrán en cuenta a
efectos de hacer la tasación de la pena correspondiente.
“Parágrafo. En los eventos de los
delitos continuados y masa se impondrá la pena correspondiente al tipo
respectivo aumentada en una tercera parte.”
El concurso en
sus tres distintas modalidades implica un juicio de valor respecto de la
adecuación típica de una o varias conductas que no han sido juzgadas. Difiere
de la reincidencia en que esta última se produce cuando se vuelve a incurrir en
un ilícito después de haber sido condenado por otro anterior, circunstancia que
es considerada por el derecho penal como una causa de agravación punitiva.
13. El Código
Disciplinario Único -Ley 734 de 2002- contiene dos normas relativas al concurso
de faltas: una es justamente el segundo parágrafo del artículo 48, norma
parcialmente acusada que ahora se examina. La otra es el artículo 47, no
acusado, que expresa al respecto las siguientes reglas:
“Artículo
47. Criterios para la graduación de la sanción.
“...
2. A
quien, con una o varias acciones u omisiones, infrinja varias disposiciones de
la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, se le graduará la
sanción de acuerdo con los siguientes criterios:
a)
Si la sanción
más grave es la destitución e inhabilidad general, esta última se incrementará
hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal;
b)
Si la sanción
más grave es la suspensión e inhabilidad especial, se incrementará hasta en
otro tanto, sin exceder el máximo legal;
c)
Si la sanción
más grave es la suspensión, esta se incrementará hasta en otro tanto, sin
exceder el máximo legal;
d)
Si las
sanciones son de multa se impondrá la más grave aumentada en otro tanto, sin
exceder el máximo legal;
Si las
sanciones a imponer para cada una de las faltas son la multa o la amonestación,
se impondrán todas.
A juicio de la
Corte, la norma transcrita establece criterios para la gradación de la sanción
en los casos de concurso ideal (con una acción se infringen varias
disposiciones), concurso material o real (con una o varias acciones se
infringen varias disposiciones) y falta continuada (varias acciones infringen
varias veces la misma disposición) .
15. Ahora bien,
la parte acusada del segundo parágrafo del artículo 48, norma cuya
constitucionalidad ahora se examina, dispone que en cualquier caso se estará en
presencia de una falta gravísima (que en cuanto tal acarrea la sanción de
destitución e inhabilidad general o especial[25])
por la sola presencia de “un concurso de infracciones en número superior a
diez”. Esta expresión admitiría dos interpretaciones: una primera según la
cual ella introduce un criterio adicional de incremento de la responsabilidad
solamente para el caso de concurso de infracciones no sancionadas hasta
entonces; y otra conforme a la cual la mayor responsabilidad se ocasionaría en
cualquier caso de pluralidad de infracciones a la ley disciplinaria,
incluyéndose, además del concurso, la reiteración, es decir la nueva falta
posterior a sanción anterior.
Para la Corte la
frase demandada del parágrafo segundo se refiere solamente a los casos de
concurso ideal, material y falta continuada, pero no al caso de reincidencia. A
esta conclusión llega por dos razones: en primer lugar por el tenor literal de
la disposición, que emplea expresamente la palabra concurso, noción
jurídica distinta a la de reincidencia y que se refiere a la situación
que se presenta en caso de plurales infracciones a la ley, las cuales no han
sido sancionadas con anterioridad. Y de otro lado, porque la reincidencia, que
sí supone la agravación de la responsabilidad por el hecho de haber sido
juzgado y castigado anteriormente, es el evento regulado expresamente por la
oración siguiente contenida dentro del mismo parágrafo segundo, según la cual
también se incurre en falta gravísima por "haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores.” Sobre esta última expresión, como se recuerda, ya recayó un
pronunciamiento de inconstitucionalidad contenido en la Sentencia C-1076 de
2002.[26]
16. Hecha la
anterior aclaración, debe observarse que la frase bajo examen agrega un nuevo
criterio de gradación de la responsabilidad, no contemplado en el artículo 47
pero complementario de los señalados en él, aplicable en todos los casos en que
se configura un concurso de infracciones en numero superior a diez, pero que
únicamente cobija a los funcionarios y empleados judiciales. No así a los demás
servidores públicos. En efecto, la lectura armónica de los parágrafos primero y
segundo del artículo 48 lleva a tal conclusión, pues  aquél indica que,
adicionalmente a las faltas gravísimas descritas en los numerales 1° a 63 del
referido artículo 48, “también serán faltas gravísimas para los
funcionarios y empleados judiciales...” las que a continuación se
indican en ese parágrafo, que posteriormente es complementado por las
disposiciones del siguiente. Además, los antecedentes del de la Ley en el
proceso legislativo muestran que, efectivamente, lo que el legislador buscó con
los tres parágrafos del artículo 48 fue establecer, exclusivamente para los
funcionarios y empleados judiciales, otras circunstancias en las que se
configura la falta gravísima. En este sentido, en la ponencia para primer
debate al proyecto de ley, explicando el alcance de los tres parágrafos del
artículo 48, se dijo lo siguiente:
“Justificación: Las faltas
gravísimas en materia de funcionarios y empleados judiciales no responde a la
proporcionalidad con la que se incrementaron las de otros servidores públicos,
quedando por fuera otras que, como las señaladas en los parágrafos que se
incluyen, reclaman una sanción ejemplar.”[27]
De esta manera,
si se trata de una suma de infracciones cometidas por un funcionario o empleado
judicial que antes no han sido sancionadas, el comportamiento constituye per
se una falta gravísima que debe ser castigada como tal. Aquí, sin atender a
la gravedad intrínseca del comportamiento o comportamientos aislados con
que se infringe la ley disciplinaria, esta pluralidad de lesiones no
sancionadas anteriormente hace que se configure una falta gravísima. No hay
propiamente una doble sanción, sino un criterio de agravación de la puniblidad
derivado de la plural infracción de la ley disciplinaria. Por lo tanto, no se
desconoce el principio non bis in idem.
Podría pensarse
que el criterio de agravación punitiva contenido en el parágrafo bajo examen
establece una causal objetiva de responsabilidad al castigar más severamente al
responsable por el solo hecho del concurso. No obstante, ello no es así, pues
lo que se sanciona con mayor gravedad es el acto o actos llevados
a cabo por el funcionario, que resultan ser pluralmente infractores de la ley.
Evidentemente, no es lo mismo infringir una vez el régimen disciplinario que
hacerlo varias veces y si esta múltiple violación, no juzgada anteriormente,
supera ciertos límites, la gravedad de la conducta o conductas y el mayor grado
en que se lesiona la función pública puede juzgarse ciertamente como más grave.
La mayor responsabilidad obedece a un actuar humano mayormente lesivo de la ley
disciplinaria. Se descarta, por lo tanto la responsabilidad objetiva.
17. No obstante,
el límite de diez faltas escogido por el legislador podría llegar a considerarse
desproporcionado, aparte de irrespetuoso del principio de igualdad. Debe
entonces la Corte estudiar tales asuntos.
En relación con
el respeto al principio de igualdad, no entiende la Corte por qué razón el
concurso de faltas en número superior a diez  debe ser considerado como falta
gravísima solamente si el sujeto disciplinado es un funcionario o empleado
judicial. No así si se trata de cualquier otro servidor público. Si bien podría
estimarse, como se acaba de decir, que un concurso de tal naturaleza constituye
una conducta que puede ser considerada gravísima, no existe una razón clara
para estimar que solo tratándose de la función judicial ella origine un mayor
grado de responsabilidad. No aparece un objetivo de rango constitucional que
pueda justificar la introducción de este trato desigual entre los funcionarios
y empleados judiciales y los demás servidores públicos. Tanto la función
judicial, como la administrativa y la legislativa exigen de quienes las cumplen
el mismo grado de responsabilidad sin que la pertenencia a una u otra rama del
poder público pueda generar la diferencia que introduce la regla que se
examina.
De otro lado, en
cuanto a la proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador,
independientemente del sujeto a quien se le vaya a aplicar, debe tenerse en
cuenta que la ley no distingue entre faltas graves o leves, para considerar que
un concurso de cualquiera de ellas en número superior a diez se erija en falta
gravísima. Quiere ello decir que igualmente se configura una falta gravísima
por un concurso de más de diez infracciones graves, de más de diez infracciones
leves o de más infracciones de una y otra connotación.
El principio de
proporcionalidad en materia disciplinaria es definido por el mismo legislador.
El artículo 18 de la propia Ley 734 de 2002, antes trascrito, se recuerda, dice
así:
“Artículo 18. Proporcionalidad.
La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida.
En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta
ley.”
Se pregunta
entonces la Corte si le era posible al legislador sancionar con idéntico rigor
a quien comete más de diez faltas leves que a quien comete más de diez faltas
graves, considerando que en cualquiera de las dos hipótesis el solo concurso
que por tal razón se presenta hace que la responsabilidad del funcionario sea
la equivalente a la culpa gravísima, que conlleva destitución e inhabilidad
general o especial.
La regla bajo examen permitiría, por ejemplo, que si
un funcionario o empleado judicial incumpliera por más de diez veces con el
deber que incumbe a todo servidor público de “registrar en la oficina de
recursos humanos, o en la que haga sus veces, su domicilio o dirección de
residencia y teléfono, y dar aviso oportuno de cualquier cambio”, fuera
sancionado de la misma manera que si llegara a “ocasionar la muerte en forma
deliberada, y dentro de un mismo contexto de hechos, a varias personas que se
encuentren en situación de indefensión, por causa de sus opiniones o
actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma”. En
efecto, una y otra conducta serían consideradas indistintamente como falta
gravísima pues, según las voces del artículo 34 de la Ley bajo examen, es deber
de todo servidor registrar su domicilio y teléfono, deber cuyo incumplimiento
da lugar a que se incurra en falta disciplinaria grave o leve [28], pero que al repetirse
por más de diez veces deviene en gravísima, por lo cual es sancionada en igual
forma que el homicidio intencional de varias personas (pueden ser incluso más
de diez...), causado por razones de intolerancia.
18. En este punto debe la Corte recordar su jurisprudencia sostenida[29], sentada en relación
con la proporcionalidad de las sanciones penales, según la cual  el examen de
la suficiencia o el exceso de una sanción penal respecto del delito para el
cual se contempla implica un juicio de valor que, salvo en aquellos casos de
desproporción manifiesta o evidente irrazonabilidad, escapa a las atribuciones
del juez constitucional.
Sobre este tema ha dicho, por ejemplo, que “bien
puede el legislador crear o suprimir figuras delictivas, introducir
clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las
penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a
criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo
de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los
fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos
comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado.” Es
decir, el legislador puede, dentro de su libertad de configuración, adoptar la
política criminal que se adecue a la situación social del momento y al  juicio
que en determinada circunstancia llegue a hacer de la incidencia  social de
ciertas conductas ilícitas. Es este un terreno donde confluye un amplio margen
de discrecionalidad, al cual corresponde un correlativo examen laxo de
constitucionalidad.  Por eso, sólo en el evento de desproporcionalidad manifiesta
podría la Corte retirar del ordenamiento la disposición que fija una sanción
penal.
Los anteriores criterios vertidos en materia de
política criminal, bien pueden ser trasladados al terreno  del derecho
disciplinario, que también constituye una faceta de la actividad punitiva del
Estado. De esta manera, solo en caso de desproporción manifiesta de la sanción
prevista cabría retirar la declaración de inexequibilidad de la disposición
correspondiente.
19. Pues bien, en el caso de la regla que se examina,
a juicio de la Corte se presenta una desproporcionalidad manifiesta que la
obliga a retirar la frase acusada del ordenamiento, por resultar
inconstitucional. En efecto no se atiende a parámetros de equidad y
razonabilidad cuando se sanciona de igual manera un concurso de igual número de
faltas leves o de faltas graves, equiparándolas, sin atender a ninguna otra
circunstancia, a la falta gravísima originaria de la mayor responsabilidad
disciplinaria. En tal virtud se desconoce el valor fundamental de la justicia,
sobre el cual se edifica todo el régimen jurídico.
Debe tenerse en cuenta, además, que el artículo 43 de
la Ley 734 de 2002 indica una serie de criterios que deben ser utilizados para
determinar la gravedad o levedad de una falta[30]
y que el artículo 47, anterior al acusado y al cual se hizo referencia,
consigna una regla de incremento de la responsabilidad para cualquier caso de
concurso de infracciones. Criterios éstos que son suficientes para graduar la punibilidad
en los casos de concurso de faltas atendiendo a criterios como el grado en que
la conducta afecta el correcto desempeño de la función pública, el mayor o
menor grado de culpabilidad, las circunstancias particulares y modalidades en
que se lleva a cabo la infracción, el nivel jerárquico del servidor publico,
etc, de manera que el retiro del ordenamiento de la expresión acusada no
impide efectuar la graduación punitiva aludida.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar INEXEQUIBLE la expresión, “y dentro de un mismo
contexto de hechos, a varias personas que se encuentren en situación de
indefensión,” contenida en el numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la expresión "o ante un
concurso de infracciones en número superior a diez”, contenida en el
parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Tercero: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1076 de 2002, en
relación con la expresión “o haber sido sancionado disciplinariamente en
tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores”
contenida en el parágrafo segundo de la Ley 734 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] M.P Clara Inés Vargas
[2] Cf. Sentencia C-506 de 2002
[3] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Ibídem.
[5] Sentencia
C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[6] Cf. Constitución Política art. 209
[7] La jurisprudencia ha hecho ver que frente a los servidores
públicos opera el llamado derecho disciplinario en sentido estricto, mientras
que frente a la generalidad de los administrados se suele hablar en general de
derecho correccional, como variedad del derecho administrativo sancionador. Cf.
Sentencia C-597 de 1996.
[8] Cf., entre otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y
C-280/96.
[9] Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 12.
[10]Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo.
Consideración de la Corte No 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-280 de
1996.
[11] Sentencia C-1116 de 2000, M.P Alejandro Martínez Caballero
[12] Conforme al artículo 43 del Nuevo Código Disciplinario las faltas
gravísimas son las taxativamente señaladas en él. En efecto, el tenor literal
de esta disposción es el siguiente: “ Artículo 43. Criterios para
determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están
taxativamente señaladas en este código.”
[13]
Conforme al artículo 45 de la misma Ley 734 de 2002,  la destitución e
inhabilidad general implica:
a)       a)   La terminación de la relación del servidor público con
la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de
carrera o elección, o
b)       b)
La desvinculación del cargo, en los casos previstos
en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
c)       c)
La terminación del contrato de trabajo, y
d)       d)
En todos los casos anteriores, la imposibilidad de
ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término
señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
Conforme al artículo  46 de la
misma Ley,  la inhabilidad general será de diez a veinte años.
[14] Sentencia C-181 de 2002, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Sobre el alcance de los valores y principio constitucionales como
referentes interpretativos de la ley y orientadores de su expedición,
consúltese las sentencias T-406 de 1992, C-546 de 1992, T- 079 de 1995, C- 445
de 1999, C-690 de 1996 y C-126 de 1998.
[16] Sentencia C-969 de 2002. M.P Eduardo Montealegre Lynett.
[17] Convención
Americana  de Derechos Humanos, Artículo 4: Derecho a la Vida
“1. Toda persona
tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la
ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser
privado de la vida arbitrariamente.
...”
[18] Declaración Universal de Derechos Humanos
“Artículo
2:
1. Toda persona
tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin
distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de
cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento
o cualquier otra condición.
2. Además, no
se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurídica o
internacional del país o territorio de cuya jurisdicción dependa una persona,
tanto si se trata de un país independiente, como de un territorio bajo
administración fiduciaria, no autónomo o sometido a cualquier otra limitación
de soberanía.
Artículo
3
Todo individuo tiene derecho a
la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.”
[19] El téxto cimpleto del artículo 322 A era el siguiente: Artículo
322A.- Genocidio.-   El que con el propósito de destruir total o
parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial, religioso o político que
actúe dentro del margen de la Ley, por razón de su pertenencia al mismo,
ocasionare la muerte de sus miembros, incurrirá en prisión de cuarenta y cinco
(45) a sesenta (60) años, en multa de quinientos (500) a dos mil (2000)
salarios mínimos mensuales vigentes y en interdicción de derechos y funciones
públicas de cinco (5) a diez (10) años
[20] Ver Sentencia C-177 de 2001 M.P Fabio Morón Díaz
[21] Cf. Reyes Echandía Alfonso. DERECHO PENAL PARTE GENERAL.
Publicaciones Externado de colombia. Bogotá, 1976.
[22] Cf. Ibidem
[23] Cf. Ibidem.
[24] Ibidem
[25]
Ley 734 de 2002. Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor
público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e inhabilidad
general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del
cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas
culposas.
[26] M.P Clara Inés Vargas
[27] Ponencia para primer debate al proyecto de ley 129 de 2002
Cámara, 19 de 2002 Senado,. Gaceta del Congreso N 263. A de junio de 2001.
[28] Para precisar si se trata, en cada caso, de una falta grave o
leve, debe acudirse a los criterios que para ese efecto se señalan en el
artículo 43 de la Ley 734 de 2002.
[29] Cf., entre otras, las sentencias C-037 de 1997, C-565 de 1993,
C-070 de 1996, C-118 de 1996.
[30]
Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta.
Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se
determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes
criterios:
1. El grado de culpabilidad.
2. La naturaleza esencial del
servicio.
3. El grado de perturbación del
servicio.
4. La jerarquía y mando que el
servidor público tenga en la respectiva institución.
5. La trascendencia social de
la falta o el perjuicio causado .
6. Las modalidades y circunstancias
en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado
empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza
depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o
función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido
por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado
en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema,
debidamente comprobadas.
7. Los motivos determinantes
del comportamiento.
8. Cuando la falta se realice
con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores
públicos.
9. La realización típica de una
falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta
grave.