C-077-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-077/12
(Febrero 15)
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación del
principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad de materias que regula
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva en relación con el cargo de
reserva de ley orgánica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Coherencia
entre ley y contenido/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas
aplicables/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación
de conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad
temática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad teleológica,
sistemática y material
La regla de unidad de materia tiene
entidad constitucional, estando  consagrada en el artículo 158 de la Carta, que
indica: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
La Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República también se refiere
ella. Consiste en que, una una vez iniciado el procedimiento de aprobación de
una ley, el tema a desarrollar deberá mantenerse presente en todo el proyecto. Se
trata una restricción relativa del ejercicio del poder de configuración
normativa del Congreso de la República en un contexto temático determinado, al
punto que las autoridades legislativas -presidentes de comisiones de las
cámaras- tienen el deber de rechazar las iniciativas que la contravengan la
regla. No es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto
de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de
hacerlo en un contexto temático predeterminado. La finalidad primera de la
regla de unidad de materiales la coherencia legislativa: esto es, la
ordenación temática de las leyes expedidas y la  sistematicidad del derecho
legislado, como una contribución a la seguridad jurídica, para evitar que el
cuerpo normativo -frecuentemente prolijo- se convierta en un caos de contenidos
dispersos de difícil consulta y compleja aplicación. Tiene también un propósito
de transparencia del proceso legislativo, buscando además “impedir la
introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso
del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la
representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de
interpretación y aplicación de las normas”. Con todo, esta regla no puede ser
interpretada de manera rígida, pues  exigir de manera irrevocable el desarrollo
de un solo y único tema por cada ley implicaría, en general, un entendimiento
que “terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que,
como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático de
mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de
Derecho”. Así, la aplicación de la regla de unidad de materia exige tener en
cuenta las relaciones sustanciales entre los dispositivos normativos, pues
temas que “en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos
se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a
cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles”; y no pueden ser
consideradas como contrarios a la regla contenida en el artículo 158
Constitucional. La regla de unidad de materia “no significa simplicidad
temática” de la ley analizada, pues un proyecto de ley puede contener diversos
contenidos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos, a su
vez con la materia de la ley. Así, lo que se exige es “la conexidad que debe
existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la
ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda
extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la
“materia dominante” de la segunda”. De esta manera, el Congreso de la República
puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones
diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones
lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y
reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico, temático o
sistemático entre normas diversas. A partir de esta consideración es que la
jurisprudencia ha determinado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA O UNIDAD
DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones
particulares
UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Aplicación
del principio de coherencia/PRINCIPIO DE COHERENCIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Concepto
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y
contenido/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios que inspiran la función
de planeación
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Método y
procedimiento para su adopción
SISTEMA DE MONITOREO DE RECURSOS DEL
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO-Regulación
POLITICAS PARA GESTION EN
AGUA Y SANEAMIENTO BASICO-Lineamientos
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Mecanismos de
financiación
CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURIDICA-Normas e
interpretaciones en el Plan Nacional de Desarrollo/INVERSIONES NUEVAS-Definición
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Recursos para el
financiamiento del patrimonio cultural
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicación en el
Plan Nacional de Desarrollo
AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y
alcance/AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Implicaciones
AUTORIDADES TERRITORIALES-Principios que
orientan su ejercicio
RECURSOS DE RESGUARDOS INDIGENAS-Administración y
distribución
ENTIDADES TERRITORIALES-Destinación de
recursos de propósito general
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para
determinar el ámbito de autonomía/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Destinación
y distribución/ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto de fuentes endógenas y
exógenas de financiación
La
Corte Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar el
ámbito de autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales
consiste en la naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la
controversia, variando dependiendo de si se trata de una fuente exógena o
endógena de financiación. En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la
jurisprudencia que constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a
las entidades territoriales. “En consecuencia, la propia Constitución autoriza
al poder central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se
adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren,
fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los
pobladores de cada jurisdicción”. Por esta razón, se ha admitido incluso que
sea el Legislador el que fije la destinación de las llamadas transferencias,
siempre respetando lo dispuesto en los artículos 288 y 357 superiores. La
jurisprudencia ha sido pues pacífica y constante al señalar que los recursos
provenientes de fuentes exógenas de financiación “admiten un mayor grado de
injerencia por parte del nivel central de gobierno”, y aun más, “[h]a sido
criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución,
la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las
entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de
propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que,
constitucionalmente, merecen especial atención”. Al respecto ha dicho la
jurisprudencia que:“Si las regalías-y naturalmente, las compensaciones-, como
ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades territoriales sino del
Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un derecho de participación
en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes
exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos
constitucionales que rigen la materia.[…] la jurisprudencia constitucional ha
fijado una posición según la cual las participaciones que se reconocen a los
departamentos y municipios no pueden considerarse como rentas propias de las
entidades territoriales sino como rentas exógenas que el Estado les
transfiere”.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites constitucionales
ENTIDADES TERRITORIALES-No son titulares
de una autonomía absoluta en materia fiscal
POTESTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Límites/AUTONOMIA
TRIBUTARIA DE MUNICIPIO Y DEPARTAMENTO-Límites
Tratándose de asuntos tributarios las relaciones
entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio unitario
suelen ser presentadas ante la Corte de manera conflictiva o excluyente y ello
le ha dado a la Corporación oportunidad para poner de manifiesto que, aún
cuando las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos o de
competencias “que no devienen propiamente del traslado que se les haga desde
otros órganos estatales” y necesitan recursos para la gestión de sus intereses,
no son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal. Y es que, como reiteradamente
lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la
Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia
impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de
creación de impuestos”, lo cual “tiene su explicación en que las competencias
asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los
condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales
se derivan de la organización política del Estado como república unitaria”. Y
ha desarrollado lo anterior al manifestar que: La ley, entonces, autoriza la
creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los
municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en
las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual
“constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”.[…] La
Corte ha puntualizado que en las condiciones anotadas no es aceptable que cada
municipio pueda “ejercer su competencia dentro de los límites que él quiera
trazarse”, pues “ sostener semejante tesis implicaría la consagración del
desorden y el caos” en lo que tiene que ver con los tributos municipales, ya
que “los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro
límite que el inexistente de la imaginación”.
IMPUESTO PREDIAL-Regulación de
los elementos por el legislador sin quebrantar el principio de autonomía o los
derechos de las entidades territoriales
RESERVA ORGANICA EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido y alcance
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución de
competencias y reglas de formación de entidades territoriales
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación
sistemática y finalística
Referencia: expediente
D- 8599
Demanda
de inconstitucionalidad: contra los artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22,
23,24,49, 175 y 274 de la ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014”
Actor: Andrés de
Zubiría Samper
Magistrado
Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadanoAndrés
de Zubiría Samper,en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contralos
artículos 11, 12, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 49, 175 y 274 de la ley 1450 de 2011
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.
1.
Texto normativo demandado
Los textos normativos demandados, son los siguientes:
“LEY 1450 DE
2011[1]
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 11. PROYECTOS DE GASTO
PÚBLICO TERRITORIAL. Las entidades Territoriales podrán
utilizar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales para la asunción de
obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, para aquellos
proyectos de gasto público en los que exista cofinanciación nacional. Las
vigencias futuras excepcionales serán autorizadas y aprobadas de acuerdo con
las normas orgánicas que rigen la materia, de forma que en la ejecución de los
proyectos contemplados en este Plan, se garantice la sujeción territorial a la
disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819  de 2003.
Para garantizar el cumplimiento de las
metas de cobertura previstas en el presente Plan, las vigencias futuras
ordinarias o excepcionales podrán autorizarse para proyectos de cofinanciación
durante el año 2011.
Los proyectos que requieran de la
utilización de esquemas de financiamiento deberán sujetarse a lo dispuesto en
las normas que regulan el endeudamiento público, en especial los trámites
previstos en la Ley 358 de 1997.
ARTÍCULO 12. REQUISITOS PARA GIRO
DIRECTO DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. En adición a lo
previsto en la Ley 1176  de 2007 para la autorización del giro directo de
recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico del Sistema
General de Participaciones, a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas
fiduciarios constituidos en el marco de los Planes Departamentales para el
manejo empresarial de los servicios públicos de Agua y Saneamiento, el
representante legal de la entidad territorial deberá acreditar ante el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cumplimiento de
los siguientes requisitos:
1. Plan de obras, gastos e inversiones y
las metas de cobertura, calidad y continuidad que se alcanzarán con dicho plan,
en los términos de los artículos 10 y 11 de la Ley 1176 de 2007.
2. La destinación de los recursos para
financiar subsidios a la demanda de los estratos subsidiables.
3. Que los recursos no amparan otros
compromisos o gastos del ente territorial.
ARTÍCULO 13. ORIENTACIÓN DE LOS
RECURSOS POR CONCEPTO DE LA ASIGNACIÓN ESPECIAL PARA RESGUARDOS INDÍGENAS, DEL
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. El inciso 4o del artículo 83 de la Ley
715 de 2001 quedará así:
“Los recursos de la participación asignados
a los resguardos indígenas serán de libre destinación para la financiación de
proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos en los planes de
vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos indígenas. Los
proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración
celebrado con el respectivo municipio o departamento, en concordancia con la
clasificación de gastos definida por el Decreto-Ley 111 de 1996.
Con relación a los bienes y servicios
adquiridos con cargo a los recursos de la asignación especial del Sistema
General de Participaciones para los resguardos indígenas, los alcaldes deberán
establecer los debidos registros administrativos especiales e independientes
para oficializar su entrega a las autoridades indígenas.
Con el objeto de mejorar el control a
los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones
para los resguardos indígenas, el Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia
de monitoreo, seguimiento y control al SGP, establecida por el Decreto 28 de 2008”.
ARTÍCULO 14. DESTINO DE LOS RECURSOS
DE LA PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL PARA DEPORTE Y CULTURA. A partir del
2012 la destinación porcentual de que trata el inciso 2o del artículo 78 de la
Ley 715 de 2001, modificada por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, para los
sectores de deporte y recreación y cultura será la siguiente:
El ocho por ciento (8%) para deporte y
recreación y el seis por ciento (6%) para cultura.
(…)
ARTÍCULO 20. MONITOREO,
SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO. La actividad de monitoreo de los
recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento
básico, a que se refiere el Decreto 028 de 2008, seguirá a cargo del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o de la entidad o dependencia
que asuma las funciones en relación con el mencionado sector.
Las actividades de seguimiento y control
integral de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua
potable y saneamiento básico, en adelante y de manera permanente, estarán a
cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(…)
ARTÍCULO 22. INVERSIONES
DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BÁSICO. Las obras de infraestructura del sector de agua potable
y saneamiento básico financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas
Regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las Empresas de
Servicios Públicos que operen estos servicios en el municipio, de acuerdo con
lo que este determine, bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del
artículo 87 de la Ley 142 de 1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
En ningún caso la entrega de aportes
bajo condición por las Corporaciones Autónomas Regionales se constituye como
detrimento patrimonial del Estado. Las Corporaciones Autónomas Regionales no
podrán exigir contraprestaciones por la entrega de las obras de las que trata
este artículo.
La ejecución de los recursos de
destinación específica para el sector de agua potable y saneamiento básico por
las Corporaciones Autónomas Regionales, deberá efectuarse en el marco de los
PDA, lo anterior sin perjuicio de las inversiones que puedan realizar las
mismas en los municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA.
PARÁGRAFO. Las Corporaciones Autónomas
Regionales no podrán participar en la composición accionaria, propiedad,
administración y operación de un prestador de servicios públicos domiciliarios.
El presente parágrafo no se aplicará a las Corporaciones Autónomas Regionales
que sean accionistas o hayan efectuado sus inversiones con anterioridad a la
entrada en vigencia de la  Ley 1151 de 2007.
ARTÍCULO 23. INCREMENTO DE LA TARIFA
MÍNIMA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. El artículo 4o de la Ley 44 de 1990
quedará así:
“Artículo 4o. La tarifa del impuesto
predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos
Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por
mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada
municipio o distrito de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta
factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector
urbano.
3. La antigüedad de la formación o
actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con
destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario
estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios
mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que
establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre
el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a
partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3
por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo
establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en
aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto
predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del
monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior,
excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o
económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos
urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de
1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite
señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado
por el artículo 184  de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos
indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas
para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la
metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
PARÁGRAFO 2o. Todo bien de uso público
será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren
expresamente gravados por la Ley”.
ARTÍCULO 24. FORMACIÓN Y
ACTUALIZACIÓN DE LOS CATASTROS. Las autoridades catastrales tienen la
obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del
país dentro de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de revisar los
elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del
mercado inmobiliario. Las entidades territoriales y demás entidades que se
beneficien de este proceso, lo cofinanciarán de acuerdo a sus competencias y al
reglamento que expida el Gobierno Nacional.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi
formulará, con el apoyo de los catastros descentralizados, una metodología que
permita desarrollar la actualización permanente, para la aplicación por parte
de estas entidades. De igual forma, establecerá para la actualización modelos
que permitan estimar valores integrales de los predios acordes con la dinámica
del mercado inmobiliario.
PARÁGRAFO. El avalúo catastral de los
bienes inmuebles fijado para los procesos de formación y actualización
catastral a que se refiere este artículo, no podrá ser inferior al sesenta por
ciento (60%) de su valor comercial.
(…)
ARTÍCULO 49. INVERSIONES
NUEVAS EN CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA.El parágrafo del
artículo 3 de La Ley 963 de 2005, quedará así:
“Para los efectos de esta ley se
entienden como inversiones nuevas, aquellas que se realicen en proyectos que
entren en operación con posterioridad a la suscripción del contrato de
estabilidad jurídica”.
(…)
ARTÍCULO 175. FINANCIAMIENTO
PATRIMONIO CULTURAL.
Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 470  del Estatuto Tributario,
adicionado por el artículo 37 de la Ley 1111 de 2006, así:
“Parágrafo 2o. Los recursos girados para
cultura al Distrito Capital y a los Departamentos, que no hayan sido ejecutados
al final de la vigencia siguiente a la cual fueron girados, serán reintegrados
por el Distrito Capital y los Departamentos al Tesoro Nacional, junto con los
rendimientos financieros generados.
Los recursos reintegrados al Tesoro
Nacional serán destinados a la ejecución de proyectos de inversión a cargo del
Ministerio de Cultura relacionados con la apropiación social del patrimonio
cultural.
Los recursos de las vigencias
comprendidas desde 2003 a 2010 que no hayan sido ejecutados antes del 31 de
diciembre de 2011, deberán reintegrarse junto con los rendimientos generados al
Tesoro Nacional, a más tardar el día 15 de febrero de 2012. En las siguientes
vigencias, incluido el 2011, el reintegro de los recursos no ejecutados deberá
hacerse al Tesoro Nacional a más tardar el 15 de febrero de cada año, y se
seguirá el mismo procedimiento.
Cuando la entidad territorial no
adelante el reintegro de recursos en los montos y plazos a que se refiere el presente
artículo, el Ministerio de Cultura podrá descontarlos del giro que en las
siguientes vigencias deba adelantar al Distrito Capital o al respectivo
Departamento por el mismo concepto”.
(…)
ARTÍCULO 274. CONTRATACIÓN
MÍNIMA CUANTÍA.Adiciónese
al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el siguiente numeral:
“5) Contratación mínima cuantía. La
contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la
entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las
siguientes reglas:
a) Se publicará una invitación, por un
término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a
contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones
técnicas exigidas.
b) El término previsto en la invitación
para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil.
c) La entidad seleccionará, mediante
comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio,
siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas.
d) La comunicación de aceptación junto
con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con
base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal.
Las particularidades del procedimiento
previsto en este numeral, así como la posibilidad que tengan las entidades de
realizar estas adquisiciones en establecimientos que correspondan a la
definición de “gran almacén” señalada por la Superintendencia de Industria y
Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
La contratación a que se refiere el
presente numeral se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas
y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816
de 2003, y en el artículo 12 de la presente ley”.
2.
Demanda: pretensión y cargos
El
actor solicita se declare la inexequibilidad de los contenidos normativos
demandados, por considerar que vulneran los artículos 1, 158, 287, 313 338, 356
y 357 de la Constitución Política, con fundamento en los siguientes cargos:
2.1.
Desconocimiento de la regla de unidad de materia (art. 158)
2.1.1.
Tres ejes sustentan el PND 2010-2014: (1) una estrategia de crecimiento
sostenido, para una economía más competitiva, más productiva y más innovadora y
con sectores dinámicos que jalonen el crecimiento; (2) una estrategia de
igualdad de oportunidades, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las
herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino,
independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen; y
(3) una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el
fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los derecho humanos y el
funcionamiento eficaz de la justicia.
2.1.2.
El artículo 20 modifica el sistema de monitoreo, seguimiento y control de los
recursos del sistema general de participaciones de agua potable y saneamiento
básico, materia que no guarda ningún tipo de relación, ni con la parte general,
ni con el plan de inversiones públicas del Plan Nacional de Desarrollo -en
adelante PND o Plan-. En otras palabras, sus disposiciones sobre el sistema de
monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones -en adelante
SGP- de agua potable y saneamiento básico, carecen de relación de causalidad
con alguno de los ejes del Plan; tampoco presentan vínculo con el plan de inversiones
públicas -del periodo 2010-2014 por un monto de $564 billones de pesos- y los
programas del citado PND.
2.1.3.
El artículo 22 de la ley 1450 de 2011 no guarda relación de causalidad alguna
con el PND, ni con su parte general, ni con el plan de inversiones públicas,
razón por la cual debe ser declarado inexequible.
2.1.4.
Al confrontar el artículo 23 con el PND 2010-2011, no se encuentra relación
alguna entre esta disposición y los contenidos del Plan, ya que mientras en el
PND se esbozan tanto los objetivos y las metas, por ninguna parte aparece nexo
alguno con la modificación del impuesto predial unificado. Además, tal reforma
sólo procede en el marco de una ley tributaria territorial, no en el PND.
2.1.5.
El artículo 24 de la referida ley, al regular la formación y actualización
catastral -que sería del resorte de los entes locales- vulnera las normas
superiores ya que dicha modificación es ajena a la Ley 1450, siendo sólo
posible hacerlo en la ley de régimen municipal o la del sistema tributario
local, pero nunca a través del PND.
2.1.6.
El artículo 49 de la expresada ley, al modificar otra norma legal -la ley 963
de 2005- sin existir relación causal entre las dos, atenta directamente contra
el postulado constitucional de la unidad de materia.
2.1.7.
El artículo 175 de la ley 1450 de 2011contraviene la unidad de materia en razón
a que tampoco existe relación alguna de causalidad entre el plan nacional de
desarrollo y los recursos para el financiamiento del patrimonio cultural.  En
esta oportunidad, la norma modifica el artículo 470 del Estatuto Tributario sin
existir nexo causal entre el PND y dicha normatividad fiscal.
2.1.8.
El artículo 274 de la Ley vulnera también la unidad de materia al modificar el
Estatuto de Contratación de la Administración, contenido en la ley 80 de 1993 y
modificado por la ley 1150 de 2007.  ¿Qué relación existe entre la contratación
de mínima cuantía y el plan nacional de desarrollo 2010-2014? No se observa
ninguna relación de conexidad, entre el PND y la contratación pública.
2.2.
Violación de los Principios de Autonomía y Descentralización territorial
(artículos 1 y 287)
2.2.1.
El artículo 11 limita la posibilidad de utilizar el mecanismo de las vigencias
futuras para financiar inversiones, sujetando su viabilidad a la existencia de
recursos de cofinanciación nacional.  Mientras que la norma superior garantiza
la autonomía de los entes territoriales, la norma inferior indicada la
desconoce al condicionarlas. Si la entidad tiene la necesidad de realizar
operaciones de vigencia futura, ¿por qué impedirle utilizarlas con sus propios
recursos y esfuerzo fiscal, supeditándolas a la concurrencia de recursos
nacionales de cofinanciación?
2.2.2.
El artículo 12, además de vulnerar los artículos 1 y 287, lesiona los artículos
356 y 357y así los principios constitucionales de autonomía y la
descentralización de los entes territoriales, al intervenir la Nación una
competencia del nivel territorial para acceder a los recursos para agua potable
y saneamiento básico del SGP, exigiendo que las entidades territoriales reciban
los recursos del Sistema General de Participaciones a través de patrimonios
autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios de los planes departamentales
de agua.
2.2.3.
El artículo 13 de la ley 1450 de 2011, si bien en forma aparente refiere que “los
recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas serán de
libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente
formulados”, en la práctica está condicionando la entrega de los recursos
del SGP a la suscripción de un contrato de administración celebrado con el
municipio o el departamento donde se encuentre ubicado resguardo, de acuerdo
con las reglas establecidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
constituyéndose en otra injerencia de nivel nacional en la autonomía fiscal de
la entidad territorial indígena.
2.2.4.
El artículo 14 de la mencionada ley vulnera los referidos principios por
direccionar y distribuir los recursos para el deporte, la recreación y la
cultura - 8% a recreación y deporte, y el 6% a cultura-.
2.2.5.
Los artículos 23 y 24 de la ley 1450 de 2011 realizan una modificación
inconstitucional, al modificar las tarifas y la forma de determinar la base
imponible de uno de los principales ingresos tributarios municipales y
distritales,como el impuesto predial unificado. De esta manera se viola
directamente el artículo 287 constitucional y los artículos 313 y 338 de la
Constitución, por cuanto se desconoce la competencia de los consejos
municipales y las asambleas departamentales para imponer contribuciones
fiscales en desarrollo de su autonomía.
2.3.
Vulneración de la reserva de ley orgánica
La
ley 1450 de 2011, en su artículo 14 modifica una norma que contiene normas
orgánicas, que son de superior jerarquía (en concreto la Ley 715 de 2001),
llevándose por delante la elaboración gradual del ordenamiento jurídico y de
paso desconociendo el artículo 4 superior.
3.
Intervenciones
3.1.
Sobre el desconocimiento de la regla de unidad de materia
3.1.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
El
cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar ya que, si bien
cumple con (i) señalar el contenido material o temático de la ley concernida e
(ii) indicar cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación
de conexidad con dicha materia, no presenta argumentación sólida sobre (iii)
las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan
relación con el tema de la ley, y por lo mismo lesionan el art. 158 de la
Carta.
3.1.2.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La
Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no
cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Sin embargo, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de
fondo, habría de tener en cuenta las siguientes consideraciones:
-
Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011.El PND 2010-2014 definió sectores
estratégicos denominados ‘locomotoras para el crecimiento económico’, en las
que se incluye la de generación de empleo, que contempla la política de
‘Vivienda y Ciudades Amables’. Uno de los ejes de esta política es precisamente
la búsqueda del ‘Buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento’, lo que
conduce necesariamente a el establecimiento de un único ente de monitoreo y
control de los recursos del SGP para agua y saneamiento, de modo que el
artículo 20 establece una medida que tiene una relación de causalidad directa
con los objetivos del PND, en tanto se presenta como una herramienta necesaria
para llevar a cabo dicho objetivo. Y siendo que de los 564 billones de pesos a
los que asciende el PND, casi 100 billones corresponden al SGP, se hace
necesario y constitucional el establecimiento de un sistema de monitoreo y
control de los recursos del mismo, para mejor velar por la correcta ejecución
de los presupuestos destinados a financiar los rubros de agua potable y
saneamiento básico.
-
Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.El contenido de este artículo
representa una estrategia de aplicación de la política de ‘Buen gobierno para
la gestión en agua y saneamiento’, al evitar el cobro por parte de las
Corporaciones Autónomas Regionales de cánones de arrendamiento por la
utilización de infraestructura construida por ellas a los municipios. Es una
medida encaminada hacia la realización de la estrategia 2 del Plan, ya que
busca mejorar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico
mediante la realización de obras de infraestructura.
-
Frente al Arts. 23 de la ley 1450 de 2011.No se está imponiendo a los
municipios la obligación de manejar determinada tarifa para el impuesto de
renta, sino que se dan lineamientos para que, dentro de ese marco, se ejerza la
autonomía de las entidades territoriales, siendo un mecanismo apto para la
realización de los objetivos contemplados en el PND, pues dota a los municipios
de los recursos necesarios para asegurar el adelantamiento de proyectos, lo que
la ubica en el marco de las políticas de “Crecimiento Sostenible y
Competitividad”.
-
Frente al Art. 49 de la ley 1450 de 2011.Lo que pretende el parágrafo es
poner un término cierto a las inversiones nuevas ya que, en vigencia de la ley
963, se tenían como tales todas aquellas que se realizaban a partir del 8 de
julio de 2005. Simplemente se trata de una actualización de la norma, ya que a
partir de la vigencia del Plan los beneficios, serán obtenidos para los
proyectos que se edifiquen en virtud de ella y para su modificación está
legitimada la ley, que es la categoría de instrumento que creó esta figura.  La
modificación que realiza la ley del PND es simplemente para hacer más
concordante la figura del contrato de estabilidad jurídica con la normatividad
vigente. Debe resaltarse la cercana relación que hay entre los contratos de
estabilidad jurídica y el propósito consignado en el Plan de proponer “Una
estrategia de crecimiento sostenido, basado en una economía más competitiva,
más productiva, más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el
crecimiento” (Art. 3 de la Ley del PND), por lo que existe conexidad entre el
tema de los contratos de estabilidad jurídica y el PND, pues son mecanismos
para su ejecución y realización.
-
Frente al Art. 175 de la ley 1450 de 2011.La norma incorpora mecanismos
para asegurar el adecuado ejercicio de los derechos culturales, dotando al
Ministerio de Cultura de los recursos que no han sido utilizados por las
entidades territoriales, para el fortalecimiento del patrimonio cultural de las
comunidades étnicas.  De esta manera se encuentra plenamente probada la
conexidad con los objetivos propuestos en la parte general del Plan, pues este
artículo busca fortalecer el cumplimiento de los programas asignados por la ley
del PND a este Ministerio, encaminados a fortalecer el patrimonio cultural de
los grupos étnicos, reiterando las facultades que ya están incluidas en las
normas que integran el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
-
Frente al Art. 274 de la ley 1450 de 2011.Si se compara el art. 94 de la
ley 1474 con el art. 274 de la ley 1450 del presente año, existe una
sustitución total de la norma, por lo que se solicita a la Corte declararse
inhibida al fallar el presente artículo toda vez que ha sido derogado
tácitamente.
3.1.3.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
A
pesar de que los cargos presentados por el demandante carecen de los requisitos
necesarios para posibilitar el ejercicio de la competencia de la Corte
Constitucional, cabe exponer los siguientes argumentos:
-
Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011: Debe advertirse que en las bases
del plan nacional de desarrollo se describen varios ejes, algunos de los cuales
impactan directamente el esquema de manejo del sistema general de
participaciones y su incidencia en la entidad territorial.  En el acápite de
buen gobierno, se hace referencia a la necesidad de una planificación en el
mediano y largo plazo para garantizar la estabilidad de los servicios y el
aumento de la cobertura y la calidad; y se plantea, dentro de las estrategias,
revisar las competencias en el monitoreo, seguimiento y control de los recursos
del sistema general de participaciones.  Así las cosas, la disposición
demandada unifica las actividades de seguimiento y control de la ejecución del
SGP de todos los sectores, con lo cual desarrolló las bases del plan de “Buen
Gobierno para la Gestión en Agua y Saneamiento”, enmarcándose en los objetivos
del PND y ofreciendo un instrumento esencial para su cumplimiento a cabalidad.
-
Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.El art. 339  determina que la
política ambiental hace parte de las acciones y estrategias del gobierno
nacional, definidas en las bases de la ley 1450 de 2011.  En concordancia con
esta norma, el artículo 366 de la Constitución dispone que el saneamiento
básico incluye el saneamiento ambiental como objetivo fundamental del Estado,
que como tal, debe ser prioritario en los planes y presupuestos de la Nación.
Así pues, no resulta extraño que el artículo 22 haya previsto inversiones de
las Corporaciones Autónomas Regionales en el sector de agua potable y
saneamiento básico.  Existe entonces un vínculo causal entre la parte general
del PND 2010-2014 y el contenido citado al referirse y encaminarse a cumplir el
objetivo de conseguir un desarrollo sostenible, ofreciendo una herramienta
valiosa para tal fin.
3.1.4.
El Departamento Nacional de Planeación.
Debe
la Corte inhibirse por inepta demanda, por cuanto el demandante no aporta
argumentos para demostrar que las normas señaladas no obedecen al principio de
unidad de materia ni expone el contenido material o temático de la ley
concernida que permita hacer un juicio de unidad. En subsidio, existen razones
de defensa de las normas demandadas:
-
Frente al Art. 20 de la ley 1450 de 2011.Existe coherencia al interior del
plan de inversiones entre esta norma instrumental y el monto del plan, pues
claramente se advierte en el art. 4 de la ley 1450 de 2011, casi 100 billones
de los cerca del 563 billones a los que asciende el monto del Plan,
corresponden al sistema general de participaciones.  Lo anterior, hace que esta
norma instrumental del Plan no solo tenga unidad de materia y una conexión
estrecha y específica con la parte general, sino que es coherente con los
diferentes componentes del plan de inversiones.
-
Frente al Art. 22 de la ley 1450 de 2011.Este artículo guarda unidad de
materia con la parte general, pues en esta última se trata en extenso el tema
de los gastos en agua potable y saneamiento básico por parte de las
Corporaciones Autónomas Regionales.  En efecto, en la base del plan, que se
describe en la parte general, se puede encontrar la referencia que sustenta
este texto instrumental tratado en el acápite de vivienda y ciudades amables, c)
lineamientos y acciones estratégicas, planes departamentales de agua y
saneamiento de segunda generación con visión regional.
-
Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011.La labor
administrativa de determinar el valor de la base gravable de cada predio en
cada municipio, es una función primordialmente a cargo del instituto Agustín
Codazzi y de algunas entidades territoriales, y ella no se está afectando con
el artículo 23 del PND.  La idea de que este tipo de artículos tenga que hacer
parte de unas leyes especiales de régimen municipal o de un sistema tributario
local, no tiene sustento en ningún artículo constitucional. Lo que exige la
Constitución es que sea la ley, sin calificativo alguno, la que afecte los
elementos de la relación jurídica tributaria. Más aún, en este caso, no estamos
ante la fijación de un elemento de la relación jurídica tributaria, pues solo
se establecen unos lineamientos para la administración del tributo, con lo cual
resulta ser más irrelevante el cuestionamiento.
-
Frente al Art. 49 de la ley 1450 de 2011.En las bases del actual PND se
hace expresa alusión a la inversión privada como un aliado necesario del
desarrollo, y a los contratos de estabilidad jurídica como uno de los
mecanismos para estimular la inversión privada en los diferentes sectores
productivos; igual en el artículo 4 de la Ley 1450 se consagra al sector
privado como un actor determinante en la política de desarrollo del gobierno nacional.
Consagrar que los contratos de estabilidad jurídica sean un incentivo a la
inversión innovadora y no solo un mecanismo de eficiencia tributaria, fue el
objetivo del plan que se trasluce en el texto instrumental. Por lo tanto,
esgrimir que no existe ninguna relación entre los contratos de estabilidad
jurídica y el PND es contraevidente.
-
Frente al Art. 175 de la ley 1450 de 2011.En cuanto a la financiación de la
cultura, la recreación y el deporte en el PND, debemos indicar que en la
cuantificación del Plan de inversión -art 4-,al hacerse la división sectorial
de la financiación del PND, encontramos la cultura, el deporte y la recreación
como uno de sus componentes, lo que indica que la cultura no solo tiene una
relación con el Plan sino que hace parte integrante de él.
-
Frente al Art. 274 de la ley 1450 de 2011.El texto demandado de la ley 1450
fue derogado tácitamente y sustituido por el de la ley 1474; por ende la
demanda carece de objeto ya que la misma recae sobre un texto inexistente actualmente
en el ordenamiento jurídico; muestra de ello es que se reglamentó la ley 1474 y
no la 1450, ambas de 2011, a través del decreto 2516 de 2011.
3.1.5.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
-
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por disposición de la Ley 152 de 1994,
debe regirse por el principio de coherencia, según el cual “los programas y
proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en éste”. Así, la elaboración del Plan
está sujeta a la existencia de una conexidad con las normas encargadas de
establecer los programas y proyectos contemplados en la parte general del
mismo, así como también con aquellas otras que especifican los recursos para su
ejecución. De este modo, la unidad de materia sólo se rompe cuando existe una
ausencia directa y absoluta de conexión entre los aspectos que regula la Ley y
la materia que fundamenta el contenido de la misma.
-
Una redacción como la de los artículos 23, 24, y 175, ubica estas
disposiciones más allá del alcance de los núcleos temáticos tratados por el
PND, ya que la modificación de la tarifa mínima del impuesto predial y la
formación y actualización de los catastros, no se relaciona con las propuestas
de financiación desarrolladas por el Plan.
-
Finalmente, los artículos 20 y 22 se ajustan a la Carta Política ya que guardan
estrecha relación de causalidad con las políticas económicas contenidas en el
Plan Nacional de Desarrollo, específicamente en lo tocante al crecimiento
económico sostenible como eje estratégico incluido en el PND. De esta forma, la
actividad de monitoreo sobre los recursos del sistema general de
participaciones, no vulneraría la autonomía propia de las entidades
territoriales consagrada en la Constitución Política; ambas disposiciones son
medios adecuados para resguardar los contenidos económicos incluidos en el PND
y el adecuado manejo de los ingresos que cada entidad obtiene por cuenta del
SGP.
3.1.6.
La Universidad del Rosario.
-
La demanda presentada en el presente caso en contra de las disposiciones de la
Ley 1450 de 2011 por vulneración de la regla de unidad de materia, es inepta.
La demanda no trasciende de la mera acusación de inconstitucionalidad de los
artículos demandados, por lo que el demandante no cumplió con la carga mínima
procesal establecida en el Decreto 2067 de 1991 para que la Corte
Constitucional proceda a examinar la situación formulada.
-
El principio de unidad de materia referido al plan nacional de desarrollo está
vinculado a los objetivos normativos fijados en el art. 339 de la Carta, según
el cual en la parte general del plan “se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”
y en el plan de inversiones pública se indicarán “los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución”.  Así mismo, se reconoce la necesidad de normas instrumentales
que permitan la realización de tales propósitos y objetivos o de los programas
y proyectos “de inversión pública nacional” y que tales normas
instrumentales deben guardar una relación de conexidad directa y teleológica
con el plan de inversiones o los propósitos y objetivos nacionales.
Finalmente, es claro que la ley del plan no puede contener normas que
modifiquen el ordenamiento, suplan fallas o vacíos normativos, salvo que medien
las relaciones necesarias con el artículo 339 de la Carta o exista algún
criterio de conexidad directa.
-
Frente a los artículos 20 y 22 de la ley 1450 de 201. El artículo 2 de
la ley del PND, en su acápite de Vivienda y Ciudades Amigables, incluye en su
numeral 2.6 el tema del agua potable y el saneamiento básico, como aspecto
básico para la igualdad de oportunidades cuyo acceso debe ser garantizado por
el Estado. Así, resulta plausible que asuntos relacionados a su prestación
oportuna y continua, como lo es el sistema de monitoreo de recursos del SGP de
agua y saneamiento, sean incluidos en el PND.  Adicionalmente, el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado, por lo cual entre los objetivos fundamentales de su
actividad se encuentran la solución a las necesidades insatisfechas de
saneamiento ambiental y de agua potable.  Por lo anterior, se considera que el
tema del agua potable y el saneamiento básico, además de ser una política del
Estado ineludible en cualquier PND por los principios constitucionales que la
promueven, efectivamente se encuentra incluido en el actual PND por lo que no
se le haya razón al demandante.
En
el mismo sentido se pronunció con respecto al artículo 22 de la ley 1450 de
2011, pues igual que el artículo 20, se  refiere al tema del agua y saneamiento
básico, de modo que no se desconoce la regla de la unidad de materia.
-
Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011. El artículo 2 de la
ley del PND se hace varias veces referencia al impuesto predial como fórmula
para invertir en la gestión de riesgo, mejorar las condiciones del campo y
optimizar la generación de oferta de vivienda.  Por lo anterior, considera que
la norma cumple con el principio de unidad de materia.
-
Frente al artículo 49 de la ley 1450 de 2011. Las “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 – Prosperidad para Todos”, que integra la
parte general del PND, establece que “Los esfuerzos en materia de promoción
a la inversión se complementarán con el ajuste de los incentivos del régimen de
zonas francas y de contratos de estabilidad jurídica, de tal manera que
contribuyan a la transformación productiva del país, dinamicen la transferencia
de tecnología y produzcan externalidades positivas en la economía nacional”.
Se observa que en la propia Ley del PND se está haciendo referencia a la
promoción del crecimiento económico comprende políticas de atracción de mayor
inversión. No resulta discordante que en un artículo de la mencionada ley se
regulen los contratos de estabilidad económica, que buscan precisamente
consolidar para los extranjeros y nacionales inversiones seguras y estables en
Colombia, a modo de incentivo estratégico del desarrollo económico del país y
la disminución del desempleo.
-
Con respecto al artículo 175 de la ley demandada: en el documento “Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 – Prosperidad para Todos”, se hacen
261 referencias a aspectos de promoción y recuperación de aspectos culturales
tanto a nivel nacional como regional. Por lo anterior, su financiamiento está
ineludiblemente en concordancia con la parte general del mencionado PND.
-
En relación con el artículo 274 de la ley acusada: la regulación del
régimen de contratación pública se sale de la órbita del mencionado PND, pues
ni en él ni en los documentos base, se establece relación alguna con el
mencionado artículo, con lo que se vulnera el principio de unidad de materia.
Menciona igualmente que se debe en cuenta que el numeral 5 del art. 2 de la ley
1150 de 2007, fue adicionado por el art. 94 de la ley 1474 de 2011.
3.1.7.
El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.
-
Frente a los artículos 20 y 22 de la Ley 1450 de 2011. La Constitución
expresamente establece que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella…”. Desde una perspectiva opuesta, la unidad de materia
solo se rompe por la ausencia directa y absoluta de conexión entre los
distintos aspectos que regulan la ley y la materia que fundamenta el contenido
de la misma.  En el contexto de la ley del plan nacional de desarrollo y como
quiera que la Nación tiene dentro de sus previsiones la realización de
inversiones en el sector de agua potable y saneamiento básico, se encuentra una
relación fuerte con las medidas de control de las inversiones del sector.
-
Con respecto a los artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011. Con las
modificaciones que introduce la norma se pretende fortalecer el sistema
tributario de los municipios y distritos en uno de sus elementos más
importantes, el impuesto predial. No hay relación alguna entre este tema y la
financiación del Plan Nacional de Desarrollo, lo que implica la violación de la
Constitución por unidad de materia.
-
Frente al artículo 175 ley 1450 de 2011. Es una norma de control
referida a la ejecución de recursos que son fuente exógena de financiación del
gasto público territorial. Desde esa perspectiva el legislador tiene una amplia
competencia en orden a establecer regulaciones puntuales sobre la suerte de
estos recursos.  No obstante lo anterior, no se identifica ninguna relación con
la parte general, ni con el plan de inversiones pública del plan de
desarrollo.  Salvo lo que tendría que ver con mayores recursos para la
financiación del presupuesto general de la Nación.
3.1.8.
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Ninguno
de los argumentos expuestos por el demandante reúne los requisitos establecidos
por la jurisprudencia constitucional para  estructurar un cargo idóneo para que
esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo, pues el demandante se
limita a señalar unas disposiciones constitucionales supuestamente infringidas,
pero no desarrolla o explica el alcance o la razón de la incompatibilidad entre
las normas demandadas y las disposiciones constitucionales, careciendo la
demanda de los requisitos de especificidad, pertinencia, suficiencia y
claridad.  Por tal razón, Corte Constitucional habrá de emitir un
pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.
3.1.9.
La Federación Colombiana de Municipios
Comparte
los argumentos del accionante, pues ni la urgencia ni la alta conveniencia de
las disposiciones acusadas justifican que se emplee la ley del Plan como una
oportunidad para efectuar ajustes a todas las normas que los necesitan, y
considera evidente la violación en el presente caso del principio de unidad de
materia.
3.2.
Sobre el desconocimiento
del principio de autonomía territorial
3.2.1.
Ministerio del Interior y de Justicia
El
actor se limita a expresar que los artículos 11, 12, 13 y 14 de la ley 1450 de
2011 vulneran los artículos 1 y 287 de la Constitución, enunciando algunas
jurisprudencias sobre los principios y algunos conceptos relacionados con gasto
público territorial y las vigencias futuras, recursos del sistema general de
participaciones y el destino de los recursos para el deporte y la cultura.  Se
encuentra que hay ausencia de elementos y de argumentos concretos que permitan
a la Corte confrontar la disposición legislativa impugnada con el texto
constitucional, por lo tanto no procede alternativa distinta para la Corte que
inhibirse.
3.1.2.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La
Corte ha de declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no
cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Sin embargo, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de
fondo, se realizan las siguientes consideraciones:
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. La norma no restringe la autonomía
de las entidades territoriales sino les abre una nueva posibilidad, al
facultarlas para hacer uso del instrumento de las vigencias futuras, en caso de
existir recursos de cofinanciación de la Nación. Así, la norma demandada no
crea condicionamientos adicionales a los ya existentes, pues remite para la
aplicación de las vigencias futuras a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, y se establece con el fin de que las entidades territoriales puedan
cumplir con las metas de coberturas establecidas en el PND.
-
Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. Debe reiterarse que la norma no
está eliminando la posibilidad para la entidad territorial de obtener el giro
directo de los recursos del SGP; se limita a establecer condiciones para su
autorización en caso de que las entidades territoriales quieran obtenerlos en
esquemas fiduciarios diferentes a los constituidos en el marco de los planes
departamentales para el manejo empresarial de los servicios públicos de agua y
saneamiento básico. En otras palabras, afectan solamente la forma en que se
hace el giro, pero en ningún caso la capacidad de las entidades territoriales
de disponer de los recursos, con lo cual no se afecta su autonomía, al no
alterar ni restringir el derecho de estas a tomar parte en los recursos del
SGP. Aún más, debe tenerse en cuenta que el giro directo es una modalidad por
la que puede optar la entidad territorial, siendo facultativo y no obligatorio
para la recepción de los recursos del SGP destinados a agua y saneamiento
básico.
-
Frente al Art. 13 de la ley 1450 de 2011. Los resguardos indígenas no son
entidades territoriales de acuerdo con la Constitución, por lo que la autonomía
de los mismos debe analizarse desde un marco diferente al de la ‘autonomía
territorial’. Se considera que la norma no viola la autonomía de los resguardos,
toda vez que la disposición atacada se limita, de un lado, a establecer la
obligación de celebrar un contrato para la financiación de proyectos de
inversión, situación que ya fue estudiada por la Corte, que encontró la obligación
de realizar este tipo de contratos de administración acorde con la
Constitución, mediante sentencia C-921 de 2007. Por otro lado, la obligación de
que el contrato se realice de acuerdo con la clasificación de gastos
establecida en el estatuto orgánico de presupuesto, en nada afecta la autonomía
de tales resguardos indígenas, ya que el mencionado artículo 13 contiene
simplemente una norma de orden instrumental que permite, a partir de la
clasificación del gasto, verificar que los recursos lleguen a su destino final.
Igualmente, la disposición se encamina a la realización del artículo 352
Constitucional, pues pretende que este tipo de destinaciones presupuestales se
expresen de acuerdo con las normas orgánicas que los regulan.
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011. En nada infringe la Constitución,
toda vez que la norma se refiere a fuentes exógenas de financiación de las
entidades territoriales, por lo que una determinación del destino de las mismas
para nada afecta su autonomía, en especial porque éstas son las que terminan
ejecutando los recursos, bajo unos lineamientos que en este caso confían parte
de los recursos a recreación, deporte y cultura.
-
Frente al Art. 24 de la ley 1450 de 2011. La norma acusada no vulnera la
autonomía territorial, pues lo único que hace es reiterar el contenido del Art.
5 de la Ley 14 de 1983 que establece la obligación de formar catastros y
actualizarlos en periodos máximos de 5 años. Igualmente facilita el manejo de
la información catastral y con ello brinda herramientas valiosas a las
entidades territoriales para el manejo de la tierra -en especial la titulación
de predios- y los recursos que para ellas produce la propiedad raíz.
3.2.3.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Los
cargos presentados por el demandante carecen de los requisitos necesarios para
posibilitar el ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional. Con
todo, frente a los artículos demandados caben los siguientes argumentos:
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. Según la jurisprudencia, en
algunos eventos la Nación debe liderar procesos para generar economías y
proyectos robustos que permitan satisfacer, con los recursos disponibles y
optimizando su uso, la mayor cantidad de necesidades insatisfechas. Así, la
norma lejos de representar una afectación al principio de autonomía
territorial, se encamina a hacer realidad el principio de coordinación entre el
nivel central y las entidades territoriales, en el marco de la planeación.
-
Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. El artículo no afecta ni modifica
las condiciones de asignación de los recursos del SGP para agua potable y
saneamiento básico. No afecta el acceso de las entidades territoriales a los
recursos, y se limita a regular el aspecto del giro directo de los mismos, que
es una posibilidad por la que pueden optar las entidades territoriales. La
norma establece una facultad para la entidad territorial, la cual conserva su
autonomía para ejercer sus facultades de autogobierno y autoadministración.
3.2.4.
El Ministerio de Cultura
Se
equivoca el actor toda vez que el deporte y la recreación constituyen gasto
público social, razón por la cual la norma que se revisa se encuentra conforme
a lo establecido en el artículo 359 de la Constitución.  Los recursos a los que
se refieren las normas demandadas son recaudados por la Nación y se giran a los
entes territoriales para su ejecución de acuerdo con las normas que la
reglamentan.  Los arts. 14 y 175 de la ley 1450 de 2011, no desconocen la
autonomía de los entes territoriales: reflejan la importancia cada vez más
consciente y probada del gasto en deporte, recreación y cultura de toda la
sociedad, brindando mecanismos para su realización.
3.2.5.
El Departamento Nacional de Planeación.
Se
está en presencia de una demanda inepta que tiene que traer consigo un fallo
inhibitorio de la Corte Constitucional, pues se exponen tautologías y no se
realiza una argumentación suficiente en cuanto a la constitucionalidad de las
normas demandadas. Sin embargo, destacó los siguientes aspectos:
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. El demandante partiendo de un
inadecuado tratamiento de la figura de la vigencia futura, llega a una errónea
interpretación del artículo.   Este consagra una permisión y flexibilización en
lugar de una restricción adicional.  Por lo tanto, la entidad territorial podrá
continuar aplicando el mecanismo de la vigencia futura en la ejecución del
presupuesto, conforme a las disposiciones que rigen la materia, y
adicionalmente, durante la vigencia del presente PND, podrá utilizar la
vigencia futura durante la presente vigencia fiscal.  En realidad lo que
permite la norma demandada es que los esfuerzos nacional y territorial se
coordinen de manera adecuada con el fin de que tales proyectos cuenten con los
recursos necesarios para aprovechar la fuente de financiación nacional. En este
caso la falta de comprensión de la norma no puede ser el argumento para
retirarla del ordenamiento.
-
Frente al Art. 12 de la ley 1450 de 2011. La regulación del giro directo en
el sector del agua potable y saneamiento básico es de orden legal y la
exigencia, que en este caso se está haciendo, la establece también una norma de
igual jerarquía, la ley del PND.  La función del giro de los recursos del SGP
está en cabeza de las autoridades nacionales, que se encargan de transferirlos
a la entidad territorial.  De manera que la variación en las características
del giro para que él sea directo o no, no se entromete en la órbita
territorial, pues el que le llegue directamente a la entidad territorial o que
se le haga el giro de otra forma a solicitud de ella, varía el comportamiento
de la autoridad nacional, pero siempre cumpliendo con la voluntad de la
autoridad local.  En consecuencia, no puede prosperar el cargo de violación del
artículo constitucional, cuando una ley simplemente regula lo que la
Constitución Política ordena que se haga, todo sin afectar la competencia a la
entidad territorial en el manejo de los servicios a su cargo.
-
Frente al Art. 13 de la ley 1450 de 2011. El PND hace partícipe a la
comunidad indígena de la definición del destino de sus inversiones, obliga a
que se incluyan esas inversiones en los contratos que celebra la autoridad
indígena con la entidad territorial, y finalmente, entrega el producido a la
propia comunidad indígena.  En realidad, de lo que se trata es que tales
recursos no se pierdan en el camino y que el destino de su inversión no sea
desvirtuado. El cargo está mal elaborado además, por cuanto los resguardos
indígenas no han llegado a obtener el carácter de entidad territorial.
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011.Los recursos a los que se refiere
la norma son de fuente exógena -son del SGP-, y por lo mismo, el ámbito de
autonomía territorial en cuanto a su utilización se reduce. La presente ley, si
bien fija una distribución determinada, no altera para nada la competencia de
la entidad territorial al determinar la manera como se ejecutan los recursos,
de modo que se resguarda el ámbito esencial de la autonomía territorial.
3.2.6.
La Universidad del Rosario.
-
Frente al Art. 11 de la ley 1450 de 2011. Es factible que para garantizar
el equilibrio macroeconómico, el legislador supedite las vigencias futuras a
mecanismos de cofinanciación nacional, con el fin de asegurar la
responsabilidad fiscal.  La cofinanciación nacional es un claro reflejo de la
conjugación perfecta entre el Estado unitario responsable del equilibrio fiscal
y la autonomía y descentralización territorial, mediante la cual, las
autoridades elegidas democráticamente priorizan los recursos de inversión,
respetando el ámbito propio  de los entes territoriales.
-
Frente al Art. 12 de la ley acusada. No existe una injerencia directa en la
autonomía de los entes territoriales puesto que con esta norma, lo que se está
imponiendo es un control que busca garantizar la eficacia en la inversión de
los recursos destinados a suplir necesidades de agua potable y saneamiento
básico, cuestión que no vulnera la autonomía de los entes territoriales.
-
Frente al Art. 13 de la ley acusada. La Ley hace referencia a los recursos
del sistema general de participación con destino a los resguardos indígenas,
más no hace referencia a las entidades territoriales indígenas. Al ser
conceptos diferentes, se deduce que los resguardos no pueden tener el mismo
tratamiento jurídico que una entidad territorial, toda vez que ha sido la
propia constitución y la jurisprudencia de la Corte las que han sentado sus
diferencias[2].
-
Frente al Art. 14 de la ley demandada. Se vulnera el principio de autonomía y
descentralización territorial, teniendo en cuenta que se está afectando la
posibilidad de los entes territoriales de gestionar sus propios intereses y
recursos.  Se vulnera el principio al direccionar los recursos relacionados con
el deporte, la recreación y la cultura y por no tener en cuenta que los entes
territoriales deben ser gestores primarios de sus propios recursos, es decir,
deben ser los encargados de tramitar y priorizar las necesidades de las
comunidades.
-
Frente a los Arts. 23 y 24 de la ley 1450 de 2011. La actividad
del Legislador se basó exclusivamente en actualizar la tarifa del tributo, sin
que ello vulnere el artículo 317 constitucional, puesto que no se dispuso un
gravamen nacional a la propiedad, o se determinó una destinación diferente de
los ingresos producto del mismo. Lo anterior implica que los artículos aludidos
no vulneran la autonomía de los entes territoriales.
3.2.7.
El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
-
Artículos 11 y 12. El
artículo 11 de la ley 1450 de 2011vulnera la autonomía de las entidades
territoriales. En relación con el artículo 12 de la  misma ley, no le asiste
razón al demandante porque la norma no establece  una restricción al derecho a
participar de los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico, sino
que establece una simple limitación respecto a la disposición del recurso para
impedir que los mismos sean objeto de giro directo en el supuesto en que se
presenten determinadas situaciones. En este contexto, si las entidades
territoriales no cumplieren los requisitos establecidos en el artículo 12 de la
ley en mención, simplemente no se podría autorizar el giro directo de dichos
recursos del SGP, sin perjuicio de que ellas hicieran usos de otros mecanismos
de tesorería para disponer de los mismos. El demandante no tiene en cuenta que
los recursos del SGP, hacen parte de aquellos recursos de fuente exógena donde
el poder de regulación que tiene el legislador es muy amplio, razón para
advertir que no hay vulneración de la autonomía de las entidades
territoriales.
-
Frente al Art. 13 de la ley acusada. No se encuentra el supuesto de
vulneración de la Constitución señalado por el demandante.  En relación con el
requisito de la existencia del contrato para la ejecución de recursos por parte
de resguardos indígenas, la Corte Constitucional ya se manifestó a propósito en
la sentencia C- 921 de 2007.  En lo que respecta con la necesidad de que el
gasto que va a ser ejecutado con recursos del SGP de asignación especial de
resguardos indígenas, se clasifique presupuestariamente en los términos del
estatuto orgánico de presupuesto, no se afecta la autonomía de tales entidades,
toda vez que nos encontramos frente a una norma de control para que estos
recursos se destinen a proyectos de inversión.
-
Frente al Art. 14 de la ley demandada. Los recursos del sistema general de
participaciones SGP son fuente exógena de financiación del gasto público de las
entidades territoriales. En este sentido, el legislador puede modificar los
porcentajes de destinación de cada uno de los sectores del propósito general
del sistema general de participaciones.
3.2.8.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario
-
Los artículos 11 y 12 demandados. Una de las dimensiones del principio
de autonomía territorial lo constituye el establecimiento de los tributos
necesarios para el cumplimiento de las funciones propias de las entidades
territoriales por parte de las autoridades locales. Desde esta perspectiva, los
artículos 11 y 12 demandados estarían desconociendo el principio de autonomía
territorial al soslayar la competencia que las asambleas y los concejos tienen
al momento de determinar los impuestos al interior de sus respectivas entidades
territoriales, así como también por el hecho de tener la entidad territorial
que utilizar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales, únicamente cuando
en los proyectos desarrollados exista una cofinanciación de nivel nacional. La
Constitución se desconoce por el hecho de regular el aspecto cuantitativo de
los impuestos, esto es, lo relacionado con las bases gravables y las tarifas;
constituye una incidencia que no se acompasa con el principio de autonomía,
dado que a través de la ley del plan se están socavando los pilares que dan
fundamento al ejercicio del poder en el marco de la autonomía que compete a los
entes territoriales.
3.2.9.
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Ninguno
de los argumentos expuestos por el demandante reúne los requisitos establecidos
por la jurisprudencia constitucional para  estructurar un cargo idóneo para que
esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo. El demandante se limita a
señalar unas disposiciones constitucionales supuestamente infringidas, pero no
desarrolla o explica el alcance o la razón de la incompatibilidad entre las
normas demandadas y las disposiciones constitucionales, careciendo la demanda
de los requisitos de especificidad, pertinencia, suficiencia y claridad.  Por
tal razón, se solicita a la Corte Constitucional que emita un pronunciamiento
inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.
3.2.10.
La Federación Colombiana de Municipios
Frente
a los artículos 12 y 13 de la ley 1450 de 2011. No tiene razón
el demandante, pues respecto de los recursos exógenos está bien decantada la
jurisprudencia constitucional en el sentido de señalar que el principio de
autonomía de las entidades territoriales no tiene la misma fuerza de limitación
para el Legislador que cuando se está en presencia de recursos endógenos.
3.3.
Referidas
al tercer cargo, por desconocimiento de la reserva de ley orgánica
3.3.1.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al no
cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Con todo, si decidiera pronunciarse de fondo, surgen las
siguientes consideraciones:
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011. No es extraño que mediante la Ley del
PND se pretendan modificar normas de carácter orgánico, cuando quiera que se
encaminen a realizar los objetivos contemplados en ella. La Ley que contiene el
Plan Nacional de Inversiones tiene prelación sobre las demás leyes y sus
mandatos son mecanismos idóneos para su ejecución y suplen los existentes sin
necesidad de leyes posteriores. Lo anterior implica en pocas palabras que no
interesa la jerarquía de la ley que se modifica, pues prima la necesidad de
hacer realidad el contenido del PND. Además, siendo el PND una ley de carácter
económico, como la mayoría de leyes orgánicas, debe ser capaz de alterarlas, so
pena de perder su efectividad como mecanismo de planificación.
3.3.2.
El Departamento Nacional de Planeación.
La
demanda es inepta, pues se exponen tautologías y no se realiza una
argumentación suficiente en cuanto a la constitucionalidad de las normas
demandadas. Sin embargo:
-
Frente al Art. 14 de la ley 1450 de 2011. La norma que regula la reforma
introducida en el acto legislativo 01 de 2001, como sería la presente
disposición, no tiene naturaleza de orgánica.  Las modificaciones adoptadas
mediante acto legislativo 04 de 2007 a los Arts. 356 y 357 no afectan el actual
criterio, y por ende, la distribución contenida en la norma no está alterando
una disposición orgánica.
3.3.3.
El
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
Respecto
del artículo 14 de la Ley 1450 de 2011, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 151 de la Constitución, su temática, relacionada con la destinación de
porcentajes de distribución de recursos por parte de las entidades
territoriales provenientes del sector, propósito general del sistema general de
participaciones, no figura dentro de los temas que deben ser objeto de reserva
de ley orgánica.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[3]
La
demanda en relación con los arts. 12, 13, 14, 22, 23, 24, 49 y 175 de la ley
1450 de 2011, carece de la claridad, certeza y especificidad en su formulación.
El autor se limita a hacer unas afirmaciones sobre la inconstitucionalidad de
los mismos, pero no las acompaña del correspondiente razonamiento que las
soporte y las demuestre. Respecto de la Constitucionalidad del art. 274 de la
ley acusada, es necesario poner de presente que la demanda carece de objeto,
pues este artículo fue derogado por el art. 94 de la ley 1474 de 2011.
4.1.
Desconocimiento de la regla de unidad de materia.
-
Respecto de lo que se dice en la demanda acerca de la reasignación, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de las actividades de seguimiento y
control integral de los recursos del sistema general de participaciones para
agua potable y saneamiento básico, dispuesta en el art. 20 de la ley 1450 de
2011, en el sentido de que ésta vulnera el principio de unidad de materia,
porque no guarda relación con el plan de desarrollo y en especial, con ninguno
de los tres pilares, es menester advertir que el actor hace la anterior
afirmación pero no la acompaña de la correspondiente argumentación.  El mero
hecho de afirmar que la norma no guarda relación con el plan y con sus pilares,
no es suficiente para desvirtuar la relación que puede existir entre la norma y
la parte general del plan, en la que aparecen sus propósitos y objetivos de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que deben ser adoptadas por el Gobierno, las cuales no fueron
siquiera consideradas y menos revisadas y analizadas por el demandante.  Si se
hubiera hecho esta elemental tarea, se habría advertido que la norma tiene una
relación directa con los pilares 1 y 2 del plan, conforme aparecen en el art. 3
de la ley 1450 de 2011.  Lo que se persigue con la reasignación de funciones aludida,
es incidir de manera más eficiente en el crecimiento económico y en la igualdad
de oportunidades para que cada colombiano tenga acceso a las herramientas
fundamentales que le permitan labrar su propio destino.  En lo que tiene que
ver con el seguimiento y control integral a los recursos del sistema general de
participaciones para agua potable y saneamiento básico, para garantizar su
cabal ejecución local: menos corrupción equivale a más beneficio social para
todos en cobertura de servicios públicos domiciliarios y por ende, en salud. A
su vez, sociedades más sanas generan mayor participación en los procesos
económicos.
4.2.
Desconocimiento del principio de autonomía territorial.
-
Se debe advertir que el artículo 11 de la ley 1450 de 2011, regula un caso
específico de uso de las vigencias futuras excepcionales por parte de los entes
territoriales: financiar proyectos de gasto que cuenten con cofinanciación
nacional.  Esta regulación especial se expidió en ejercicio de las facultades
que el art. 341 superior confiere al Congreso de la República, para dictar una
ley que tenga prelación sobre las demás leyes, con el propósito de brindar
mecanismos idóneos para la ejecución del Plan.  La especialidad de la norma
subexámine, no permite que ésta se pueda considerar, como una norma general
respecto del uso de las vigencias futuras excepcionales en proyectos que no
cuentan con cofinanciación; en principio es un asunto ajeno al PND que se rige
por lo establecido en el artículo 353 superior, en lo que fuere pertinente.
Sólo cuando la regulación especial de dichas vigencias sea necesaria para los
propósitos del plan, la norma que lo expide se ocupa de tal regulación.
-
El artículo demandado alude a una norma que busca el desarrollo integrado del
país mediante la compaginación presupuestal de la concepción del PND en los
planes territoriales, como una expresión de la colaboración armónica entre
entidades autónomas.  Esta compaginación se da en un doble sentido, ya que los
planes nacionales de desarrollo se elaboran con la participación activa de las
entidades territoriales, y los planes territoriales son concertados con el
gobierno nacional, tal como se establece en los arts. 113, 340 y 341
superiores.  Esta circunstancia explica y justifica la regulación especial de
las vigencias futuras territoriales, que se cuestiona por el actor, sin que
pueda considerarse que dicha regulación establece un régimen general sobre
vigencias futuras y por ende, que se comprometa el principio de autonomía
territorial.  Por lo tanto, se solicita a la Corte que declare exequible el
art. 11 acusado.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda dirigida contra disposiciones contenidas en la Ley
1450/11-, por mandato del artículo 241 -numeral 4- de la Constitución Política.
2.
Normas demandadas y contexto normativo -Ley del PND-
2.1.
A través de la Ley 1450 se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Si
bien en su encabezamiento aparece “2010-2014”, el cuatrenio para el que ha sido dictada es el “2011-2014”, como corresponde a una ley formada y  promulgada en el año 2011.Y, en efecto, así se
corrige desde el artículo 1º.
2.2.
El Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos”, desarrolla las
disposiciones generales en su Título I. Allí anuncia como grandes objetivos del
mismo: (i) “consolidar la seguridad con la
meta de alcanzar la paz”, (ii) “gran salto de progreso social” y “lograr
un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento
sostenido”[4]. Así mismo, aprueba la
incorporación del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, como parte integrante de la Parte General del
mismo y anexo de la Ley 1450: se trata del texto concertado entre el Gobierno
Nacional, el Consejo Nacional de Planeación y el Consejo Superior de la
Judicatura, con las modificaciones recibidas durante el trámite legislativo.
2.3.
Como ejes transversales a los tres pilares anteriores, el Plan incorpora los
siguientes: (i) Innovación en lo productivo, en las relaciones público-privadas
y en el diseño y desarrollo institucional del Estado; (ii) buen Gobierno, como
principio rector en la ejecución de las políticas públicas; (iii)
posicionamiento internacional de Colombia; (iv) sostenibilidad ambiental,
acceso a las tecnologías de información y comunicaciones y desarrollo cultural.
2.3.
El Título II del PND se ocupa del “Plan de Inversiones” y de los “presupuestos
plurianuales”. El estimativo del Plan Nacional de Inversiones asciende a
564 billones de pesos, a pesos constantes de 2010. El Plan Nacional de
Inversiones incluye una “tabla” de las fuentes detalladas de
financiación. También se aprueba como parte del mismo el documento “Regionalización
del Plan Plurianual de Inversiones”, que se anexa a la Ley 1450.
2.4.
Los “Mecanismos para la Ejecución del Plan” están en el Título III de la
Ley 1450, desarrollados en siete capítulos:(i) “Convergencia y
fortalecimiento del desarrollo regional”; (ii) “Crecimiento sostenible y
competitividad”; (iii) “Igualdad de oportunidades para la prosperidad
social”; (iv) “Consolidación de la paz”; (v) “Sostenibildad
ambiental y prevención del riesgo”; (vi) “Soportes transversales de la
prosperidad democrática - Buen gobierno”; (vii) “Disposiciones finales”.A
su vez, los denominados ‘soportes transversales’ del Plan
2.6.
Todos los artículos demandados se encuentran en el Título III,  “Mecanismos
de ejecución del Plan”. Pertenecen al Capítulo 1,  “Convergencia y
Fortalecimiento del Desarrollo Regional”, los artículos 11, 12, 13, 14, 20,
22, 23, 24); al Capítulo 2, “Crecimiento sostenible y competitividad”,
el artículo 49; al Capítulo 3, “Igualdad de oportunidades para la
prosperidad social”, el artículo 175; y artículo 274, a las “Disposiciones finales” en el mismo Título III.
3.
Problema jurídico constitucional
La
Corte Constitucional entrará a resolver si las normas demandadas desconocen las
reglas de trámite de (i)“unidad de materia” y (ii)“reserva de ley
orgánica”, así como si vulneran el principio sustantivo de (iii)“autonomía
territorial”. En cada aparte temático, se concretará el problema jurídico a
desatar.
4.
Primer cargo: vulneración de la regla de unidad de materia (CP, art 158)
El
problema jurídico constitucional específico a tratar se expresa en lo
siguiente: ¿Se vulnera el artículo 158 de la Constitución Política -relativo a
la regla de unidad de materia- al incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo
disposiciones relativas a: (i) monitoreo, seguimiento y control de los recursos
del sistema general de participaciones para agua potable y saneamiento
básico;(ii) inversiones de las corporaciones autónomas regionales en el sector
de agua potable y saneamiento básico en el sentido de que las obras de
infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con
recursos de las corporaciones autónomas regionales, podrán ser entregadas como
aportes a municipios o a las empresas de servicios públicos que operen estos
servicios en el municipio, (iii)el régimen del impuesto predial, (iv)
inversiones nuevas en contratos de estabilidad jurídica, (v)financiamiento
patrimonio cultural y (vi) contratación de mínima cuantía; lo anterior al,
supuestamente, no guardar coherencia con los contenidos temáticos del Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014?
4.1.
La regla de unidad de materia[5]
4.1.1. La regla de unidad de materia
tiene entidad constitucional, estando  consagrada en el artículo 158 de la
Carta, que indica: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia
y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella”.La Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República
también se refiere ella[6]. Consiste en que, una una
vez iniciado el procedimiento de aprobación de una ley, el tema a desarrollar
deberá mantenerse presente en todo el proyecto.
4.1.2. Se trata una restricción relativa
del ejercicio del poder de configuración normativa del Congreso de la República[7]
en un contexto temático determinado, al punto que las autoridades legislativas
-presidentes de comisiones de las cámaras- tienen el deber de rechazar las
iniciativas que la contravengan la regla. No es un límite competencial al poder
legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es
una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático
predeterminado.
4.1.3. La finalidad primera de la regla
de unidad de materia es la coherencia legislativa: esto es, la
ordenación temática de las leyes expedidas y la  sistematicidad del derecho
legislado, como una contribución a la seguridad jurídica, para evitar que el
cuerpo normativo -frecuentemente prolijo- se convierta en un caos de contenidos
dispersos de difícil consulta y compleja aplicación. Tiene también un propósito
de transparencia del proceso legislativo[8],
buscando además “impedir la introducción de iniciativas sorpresivas,
inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten
la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular
y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas”[9].
4.1.4. Con todo, esta regla no puede ser
interpretada de manera rígida, pues  exigir de manera irrevocable el desarrollo
de un solo y único tema por cada ley implicaría, en general, un entendimiento
que “terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa
que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático
de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social
de Derecho”[10]. Así, la aplicación de
la regla de unidad de materia exige tener en cuenta las relaciones sustanciales
entre los dispositivos normativos, pues temas que “en apariencia, se
refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el
ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las
repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden
fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a
incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en
teoría pueden parecer disímiles”[11]; y no pueden ser
consideradas como contrarios a la regla contenida en el artículo 158
Constitucional.
4.1.5.
La regla de unidad de materia “no significa simplicidad temática”[12]
de la ley analizada, pues un proyecto de ley puede contener diversos
contenidos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos, a su
vez con la materia de la ley[13]. Así, lo que se exige es
“la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una
disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular
de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con
el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda”[14].
De esta manera, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa
sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos
concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos
fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones
sustanciales de tipo causal, teleológico, temático o sistemático entre normas
diversas[15].
4.1.5. A partir de esta consideración es
que la jurisprudencia ha determinado que “[s]olamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[16].
4.2. La unidad de materia en la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo
4.2.1.
La Ley del Plan, por su propia naturaleza, no puede ser vista como una ley
monotemática, ya que contempla variados objetivos, metas y prioridades, reflejo
de políticas públicas con vocación de comprensión de los mandatos que el Pueblo
confirió al Gobernante y a sus representantes en el Legislativo. Así, el
análisis del cumplimiento de la regla de unidad de materia es particular para
su caso[17].
4.2.2.
La base del análisis del cumplimiento de la regla deberá partir del estudio de
la materia de la ley, que en el caso específico del PND “son las
metas y prioridades de la política económica, social y ambiental en el
cuatrienio presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y normativas
ideadas para alcanzarlas”[18]. Desde esta perspectiva,
el análisis del cumplimiento de la regla de unidad de materia, en este caso
específico, implica verificar que la norma analizada esté encaminada a llevar a
efecto  cualquier meta o programa del Plan Nacional de Desarrollo.
4.2.3.
En el caso de dispositivos pertenecientes a la Ley del Plan,  se exige no
cualquier tipo de conexidad, sino una relación de conexidad “teleológica
directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la
parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan
directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por
falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia”[19].
Esto es así porque el estudio del cumplimiento de este requisito se aborda
desde el marco del principio de coherencia, contemplado en la norma orgánica
que rige la elaboración de la Ley del Plan - recogido en el artículo 3° de la
Ley 152 de 1994- y según el cual “los programas y proyectos del plan de
desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste”. Es adecuado decir entonces, que “la
jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un
significado preciso en la Ley del Plan, en virtud del así
denominado  ‘principio de coherencia’ ”[20].
4.2.4.
Debe advertirse que dado que la relación de conexidad que se exige para
entender cumplido el requisito de la unidad de materia en el PND, debe ser
directa: normas que no necesariamente impliquen la realización del objetivo
contemplado en el Plan o que solo tangencialmente contribuyan a su ejecución,
no podrán considerarse como adecuadas a la regla de unidad de materia. Frente a
estas normas no directamente relacionadas con las metas y objetivos del PND, ha
desarrollado la jurisprudencia lo siguiente:
“La conexidad de una norma instrumental
particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales
programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para
su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse
inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo
conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la
efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o
circunstancia”[21].
4.3.
Naturaleza y contenido de la Ley del Plan: parámetro del juicio de unidad de
materia
4.3.1.
La Ley del Plan es uno de los mecanismos más importantes para la realización de
los fines propios del Estado Social de Derecho[22], en tanto en ella se
contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado y
se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad[23],
siempre teniendo presente que "[e]l bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado”[24]. Así, los
planes técnicamente estructurados contienen normas a cuya ejecución se
compromete el Estado durante el período respectivo, al igual que disposiciones
que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento
de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y
aplicación de la Carta Política[25].
4.3.2. El ejercicio de la función de planeación que inspira la
elaboración de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo[26]
se encuentra plasmada en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313 numeral 2° de
la Carta[27], y las
cuestiones directamente relacionadas con ella se concretan por el Constituyente
en el Título XII, Capítulo 2, que comprende los artículos 339 a 344 de la Carta y el desarrollo orgánico en la Ley 152 de 1994. Frente al régimen aplicable la
Ley del Plan, esta Corporación indicó:
“De las normas
constitucionales comentadas se concluye que el proceso de planificación
económica involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública
y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la
propia Carta, entre los cuales  cabe destacar los de prevalencia del interés
por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y
claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución[28]),
el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que
conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las
autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la
planeación en todos los niveles de la Administración. Es, además, un proceso
reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las
prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,
y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que,
de otro lado,  conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una
proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período
plurianual”[29].
4.3.3. La Ley del Plan tiene una iniciativa reservada al Gobierno
Nacional[30], “por cuanto éste
dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar
los planes y programas respectivos”[31].
El Gobierno deberá elaborar entonces el Plan con participación activa de las
autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior
de la Judicatura, deberá someterlo al concepto del Consejo Nacional de
Planeación y deberá presentarlo al Congreso, dentro de los seis meses
siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial[32].
Una
vez culminada esta fase previa de elaboración del Plan de Desarrollo, se
ingresa en el la fase legislativa[33], en la que aplican los
siguientes requisitos[34]:
“(i) [C]on fundamento en el
informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada
Cámara discutirá y evaluará el Plan en sesión plenaria; (ii) el Congreso
podrá modificar el proyecto de ley. En primer lugar, los desacuerdos con el
contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el
Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia y, en
segundo lugar, la modificación del Plan de Inversiones Públicas procede siempre
y cuando se mantenga el equilibrio financiero y cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá
el visto bueno del Gobierno Nacional; y (iii) si el Congreso no aprueba
el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de
presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza
de ley.
Se consagran entonces ciertas
restricciones para la aprobación del Plan de Desarrollo por parte del Congreso
de la República, las cuales aluden tanto a la fijación de un término preciso
para discutir y aprobar el proyecto de ley, como a la exigencia de obtener el
visto bueno del Gobierno Nacional para incrementar las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o incluir proyectos de
inversión no contemplados en él.
Igualmente, y dada la importancia que la
Constitución otorga a la adopción del Plan de Desarrollo, como herramienta para
el cumplimiento de la función gubernamental y la conducción político-económica
del Estado, se fija un término perentorio para la aprobación del proyecto de
ley por parte del Congreso de la República o, en caso de no cumplirse, se
faculta al Ejecutivo para ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de
ley”[35].
4.3.4. Como resultado de este proceso debe emerger una norma que
comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la primera, “se
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno”[36]; mientras
que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”[37].
Frente al Plan de Inversiones, la Carta especifica que“tendrá
prelación sobre las demás leyes. En consecuencia, sus mandatos constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores; con todo, en las leyes anuales de
presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en
la Ley del Plan”[38].
4.3.5.
Para su aprobación, la Ley del Plan deberá igualmente cumplir con los
requisitos consagrados en la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”. Frente a esta norma, ha dicho la
Corte que:
“Finalmente, la Carta Política señala el
contenido de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. A ella corresponde: (i)
reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos
apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos
oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo
Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar
los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar
los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los
planes de desarrollo. Esta ley orgánica adquiere importancia en la medida en
que sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución
y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo[39]”[40].
Esta
Corporación, partiendo de las normas constitucionales que regulan lo referente
a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la ha definido como “una propuesta
política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de
concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada
de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el
cumplimiento de esos objetivos”[41].
Ha destacado la Corte a este respecto que “[e]l arquetipo de Estado que
propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función
pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el
instrumento más importante para el manejo económico público”[42].
4.4.
Análisis concreto de los cargos por desconocimiento de la unidad de materia
4.4.1.
El artículo 20 de la Ley 1450 de 2011
4.4.1.1.
La norma establece regulaciones sobre los recursos del SGP para agua potable y
saneamiento básico, específicamente, de las actividades de monitoreo,
seguimiento y control de los mismos. Y distribuye en dos dependencias del orden
nacional tales funciones: el monitoreo, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial -o a quien se encargue de estas funciones-; y el
seguimiento y control, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.4.1.2.
En opinión del accionante, el artículo 20 modifica el sistema de monitoreo,
seguimiento y control de los recursos del SGP, sin que guarde algún tipo de
relación con la parte general o el plan de inversiones públicas del Plan
Nacional de Desarrollo, y sin que tal sistema de monitoreo de recursos del SGP
aparece relacionado en alguno de los programas del citado PND.
4.4.1.3.
Como se expuso en precedencia, el análisis del incumplimiento alegado por el
demandante del requisito de unidad de materia, empieza por la identificación
del contenido relevante del PND, para luego determinar si hay conexidad directa
entre la norma analizada y las metas, objetivos, planes y programas que
inspiran el Plan. Para encontrar el parámetro de análisis, debemos recordar lo
dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1450 de 2011: “Apruébese como parte
integrante de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo e
incorpórese como anexo de la presente ley, el documento “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el
Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y
del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el
trámite legislativo”.Este documento de Bases del Plan Nacional de
Desarrollo, contiene una descripción de los ejes temáticos del plan; pero los
complementa con el señalamiento de áreas y metas más específicas frente a las
cuales, en general,  se realiza un diagnóstico, se trazan objetivos y se
formulan lineamientos estratégicos. No basta contrastar las normas demandadas
con el contenido del artículo 3 de la Ley 1450 de 2011[43]
para poder emprender el análisis del cumplimiento del requisito de unidad de
materia -como hace el demandante-, sino es necesario revisar la parte general
del Plan, en su integridad, para identificar los objetivos que pueden o no
desarrollar las disposiciones analizadas.
4.4.1.4.
Frente al caso del artículo 20 de la Ley 1450 de 2011, referido en líneas
generales a la reasignación de competencias para operar el sistema de monitoreo
de recursos del SGP, contemplado en el Decreto 28 de 2008[44],
debe indicarse que esta estrategia encuadra en objetivos delineados en el
documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para
Todos”, tal como lo indicaron varios intervinientes en el proceso. En dicho
documento, parte integral del PND, se establece como estrategia para alcanzar
crecimiento económico, la dinamización de sectores “locomotora”, dentro de los
que se incluyó a la vivienda; frente a la misma, se destacó no solo su
potencial para impulsar el crecimiento, sino el impacto decisivo que tiene en
el ámbito social el hecho de que “los hogares colombianos [puedan] contar
con más y mejores condiciones de habitabilidad”[45].  Para
conseguir el objetivo de impulsar la vivienda, y con ello generar crecimiento y
mejoramiento de las condiciones de vida, se destacaron los encadenamientos que
tiene la construcción de vivienda con la provisión de agua potable y
saneamiento[46] y se señaló en el
diagnóstico que “persisten dificultades para lograr un desarrollo
territorial más integral, relacionadas con: […](3) debilidades en la
estructura institucional local del sector de agua potable y saneamiento básico
que afecta el proceso de formulación de políticas, su implementación y
articulación con otros sectores involucrados en el desarrollo urbano”[47],
de modo que la política sectorial se había concentrado en la reforma del
esquema de asignación, distribución y control a los recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento básico[48].
Como
resultado del anterior diagnóstico se formuló, entre varios objetivos, el de “5.
Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y
saneamiento básico, para lograr impacto positivo en la disminución de pobreza,
incremento de coberturas reales de acueducto, alcantarillado y aseo,
mejoramiento de la salud y la competitividad de las ciudades y del sector rural”[49],
estableciendo entre los lineamientos y las acciones estratégicas a acometer,
políticas de buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento, dentro de las
que se encuentran las siguientes:
“• Formular e implementar una política
integral de gestión de información que le agregue valor al ciclo de política
pública en sus diferentes etapas –formulación, ejecución, seguimiento y
monitoreo y evaluación–.
• Revisar y ajustar el Sistema Único de
Información (SUI), en el marco de la política sectorial de gestión de
información, para que soporte de manera óptima las funciones de formulación de
política, planificación, regulación y vigilancia y control. Para ello se
deberá, entre otras estrategias, brindar una mayor asistencia técnica, promover
mayor conectividad, implementar mecanismos para asegurar la calidad de la
información reportada, diseñar mejores controles a la información reportada; y
articularlo con otros sistemas de información ambiental y
socioeconómica.
• Revisar la asignación de competencias
para las actividades de monitoreo, seguimiento y control del gasto que realicen
las entidades territoriales con los recursos del Sistema General de
Participaciones”[50].
4.4.1.5.
Como puede observarse, estos tres lineamientos específicos, cobijados en un
objetivo específico del Plan, llaman a mejorar los sistemas de información,
entre otros, en su componente de monitoreo, el ajuste de los sistemas de
información para optimizar la regulación, vigilancia y control del sector, y
específicamente revisar la asignación de competencias de las actividades de
monitoreo, seguimiento y control del gasto frente a los recursos del SGP
asignados a agua y saneamiento básico. Estos elementos indican que existe
conexidad entre la norma demandada y los objetivos y metas del Plan. Y no solo
eso, sino que la conexidad es directa, pues la realización de estos objetivos
pasa necesariamente por la variación de las competencias en el sistema ya
existente de monitoreo a los recursos del SGP, establecido en el Decreto 28 de
2008, situación que puede verificarse fácilmente al percibir la correspondencia
prácticamente exacta entre el contenido del artículo 20 de la Ley 1450 de 2011
y el tercero de los lineamientos antes citados.
En
vista de la anterior comprobación es evidente que la disposición analizada
constituye una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la
Corte no estima que desconozca el principio de unidad de materia.
4.4.2.
El artículo 22 de la Ley 1450 de 2011
4.4.2.1.
Esta disposición autoriza a las Corporaciones Autónomas Regionales para
realizar aportes a municipios y a empresas de servicios públicos que en ellos
operen. Tales aportes consisten en obras de infraestructura del sector agua
potable y saneamiento básico; se rigen por lo acordado con el respectivo
municipio y las condiciones de la Ley 142/94; la entrega de tales aportes no
constituye detrimento patrimonial; la operación no puede implicar  contraprestación
alguna ni, específicamente, participación en la propiedad o gestión del
prestador del servicio, por regla general; pueden realizar inversiones en
municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA, no obstante la ejecución de
los recursos destinados al sector -agua potable y saneamiento básico- deba
realizarse dentro del marco del PDA.
4.4.2.2.
En opinión del accionante, el artículo 22 de la ley 1450 de 2011 no guarda
relación de causalidad alguna con el PND 2010-2014, ni con su parte general ni
con el plan de inversiones públicas.
4.4.2.3.
Frente a esta norma, cabe aplicar parte del análisis realizado en el acápite
precedente, en tanto se identificó que la vivienda, encadenada con el tema de
agua y saneamiento básico, hacen conveniente y necesario, con miras a alcanzar
un mayor crecimiento económico y un impacto positivo a nivel social, la
búsqueda de realización de objetivos como:
“1. Aprovechar el nivel de urbanización
de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminución de pobreza. Para
esto se cumplirá con las acciones identificadas en los ODM de incorporar, entre
2004 y 2015, a 10 millones de nuevos habitantes a soluciones de acueducto y
11,1 millones de habitantes a soluciones de alcantarillado (urbano y rural), y
reducir de 16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en
asentamientos precarios (Documento CONPES 91 de 2004).
[y]
5. Consolidar las reformas estructurales
en el sector de agua potable y saneamiento básico, para lograr impacto positivo
en la disminución de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto,
alcantarillado y aseo, mejoramiento de la salud y la competitividad de las
ciudades y del sector rural”[51].
Frente
a estos objetivos se establecieron como lineamientos y acciones estratégicas a
emprender, políticas relacionadas con el agua y saneamiento, dentro de las
que se encuentra la siguiente:
“• Con el fin de lograr el cumplimiento
de los requisitos ambientales y la sostenibilidad de la oferta del recurso
hídrico, se promoverá la vinculación y mayor participación de las Corporaciones
Autónomas Regionales en los PDA II”[52].
4.4.2.4.
Igualmente, hay un segundo eje de políticas y objetivos contemplados en el PND
que cobijan la norma analizada, y que se encuentran comprendidos en el eje de
Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo.
En
este punto se consagraron las estrategias de respuesta a la ola invernal 2010‐2011,
identificando que como consecuencia de la misma había visto afectada el 5% de
la población nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos
y el Distrito Capital y perjudicado 269 acueductos y 16 alcantarillados. Como
consecuencia de esta situación se formularon como lineamientos y acciones
estratégicas, en la fase de rehabilitación, para el sector de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, “la reparación en sitio y la reubicación
de viviendas urbanas afectadas y […] la rehabilitación de sistemas de
acueducto y alcantarillado”[53].
4.4.2.5.
Es evidente pues, que uno de los propósitos y objetivos del PND es el
mejoramiento de las condiciones en infraestructura y prestación de los
servicios de acueducto y saneamiento básico, tanto desde el punto de vista del
mejoramiento de las condiciones de vivienda, como desde el esfuerzo de
reparación de las consecuencias de la tragedia invernal, por lo que la
estrategia consistente en permitir la transferencia de obras de infraestructura
realizadas por las Corporaciones Autónomas Regionales a los municipios o las
empresas de servicios públicos se enmarca dentro de los objetivos del Plan y
representa una estrategia conducente para la realización de los mismos. Es
claro que esta disposición abre la posibilidad que entidades que antes no
podían contribuir de manera directa a la generación de infraestructura para los
prestadores directos de los servicios, en el ámbito de su competencia, puedan
aportar al mejoramiento y a la solución de los problemas que aquejan a los
acueductos del país, facilitando su rehabilitación y ampliando la oferta de
infraestructura, necesaria para la ampliación de la cobertura.
En
el mismo sentido, es clara la conexidad directa con la política de ampliar la
vinculación y la participación de las Corporaciones Autónomas Regionales en los
Planes Departamentales de Agua y Saneamiento (PDA) que ofrece el tercer inciso
de la norma analizada, pues afianza la vinculación de por las Corporaciones Autónomas
Regionales en la ejecución de sus recursos de destinación específica en el
marco de los PDA.
Las
anteriores consideraciones implican que el artículo 22 de la Ley 1450 de 2011
es constitucional frente al cargo de ausencia de unidad de materia.
4.4.3.
El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011
4.4.3.1.
Esta norma modifica la tarifa del impuesto predial, elevando el mínimo del
1/1000 al 5/1000 y hasta el 16/1000 del avalúo correspondiente, con excepciones
tanto para el mínimo y como para el tope tarifario, y otras disposiciones
complementarias: repite la exigencia de que corresponde establecerla a los
municipios y distritos, y el carácter diferencial y progresivo de la misma;
describe nuevos factores para su fijación como el rango de área y el propio
avalúo catastral; fija factores exceptivos de la regla tarifaria y sus
respectivos incrementos con máximos de años a año; mantiene un régimen
diferenciado para los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados
no edificados; implementa un mecanismo para el pago de la compensación a cargo
del Presupuesto Nacional para municipios con resguardos indígenas; y ratifica
la posibilidad de gravar, mediante ley expresa, bienes de uso público en
principio excluidos.
4.4.3.2.
Afirma el accionante, al confrontar el artículo 23 con el PND 2010-2011, que no
se encuentra relación alguna entre esta disposición y los contenidos del Plan,
ya que por ninguna parte aparece nexo alguno con la modificación del impuesto
predial unificado.
4.4.3.3.
En el Plan Nacional de Desarrollo se hacen varias referencias al impuesto
predial, incluidas en el marco del eje de crecimiento sostenible, bajo el
esquema de las ‘locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo’, en el
apartado del tema agropecuario y de desarrollo rural. La política plasmada en
el PND frente a este sector se encamina a aumentar su productividad y
crecimiento, reconociendo la gran potencialidad del tributo local a la vez que
su atraso y desequilibrio, requiriendo por ende de reformas estructurales e
incentivos por parte del Estado. Es así como se formularon siete grandes líneas
estratégicas de acción: “(1) incrementar la competitividad de la producción
agropecuaria; (2) promover los encadenamientos productivos y la agregación de
valor; (3) ampliar y diversificar los mercados agropecuarios externos e
internos; (4) promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar las condiciones
para las inversiones en el campo; (5) mejorar la capacidad para generar ingresos
por parte de la población rural; (6) promover la equidad en el desarrollo
regional rural; y (7) adecuar la institucionalidad para el desarrollo rural y
la competitividad”[54].
En
el marco de la cuarta estrategia, encaminada a promover esquemas de gestión del
riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo, señala el
anexo al PND que uno de los objetivos específicos será promover el uso
productivo de la tierra[55] que se conseguirá, entro
otros a través de “desarrollar el derecho real de superficie y promover el
establecimiento de contratos de arrendamiento de largo plazo que ofrezcan
seguridad jurídica a los campesinos propietarios de la tierra y a los
inversionistas. Como complemento, se consolidará el proceso de formación y
actualización del catastro rural y se pondrán en marcha estrategias para la
formalización de la propiedad rural y el mejoramiento en la gestión del
impuesto predial (tarifas y recaudo)”[56].
4.4.3.4.
Establece el PND que como mecanismos de financiación adicionales al Presupuesto
General de la Nación, se buscará “la aplicación de instrumentos de captura
de valor (valorización, plusvalías o de un nuevo instrumento financiero
basado en los incrementos futuros de los recaudos del Impuesto Predial) y
la definición de una línea de redescuento con tasa compensada a través de
FINDETER”[57].
4.4.3.5.
Una referencia adicional al tema del impuesto predial se hace en el marco del
eje de establecimiento de ‘soportes transversales de la prosperidad
democrática’, más concretamente en cuanto a la oferta de ‘apoyos transversales
al desarrollo regional’. En este punto se destaca la importancia del
establecimiento de una política de fortalecimiento institucional de las
entidades territoriales, formulándose como lineamiento estratégico en materia
de descentralización el de “[f]ortalecimiento de los ingresos de recaudo
propio de las entidades territoriales, para lo cual se plantea: (1) el
incremento de la tarifa mínima legal del impuesto predial en los municipios,
(2) fortalecer al IGAC técnica y presupuestalmente para ampliar su capacidad de
actualización catastral, (3) mejorar las capacidades institucionales de las
administraciones municipales y departamentales, con el fin de incrementar la
disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial”[58].
Igualmente
en cuanto al tema de ‘consolidación del sistema de ciudades’, se establece como
estrategia para el ‘fortalecimiento del buen gobierno en la gestión urbana’, la
de “aumentar el recaudo del impuesto predial y definir esquemas de
financiación y compensación para proyectos de impacto regional, articulando
mejor los mecanismos existentes (p.e la sobretasa ambiental del predial)”[59].
4.4.3.6.
Como puede observarse, los lineamientos específicos antes destacados, cobijados
en dos de los ejes centrales del PND, señalan la intención política y la
necesidad desde el punto de vista de la realización de los objetivos y metas
contenidos en el Plan, de aumentar el recaudo del impuesto predial, a través de
la modificación tarifaria y el mejoramiento en los procedimientos de recaudo.
Estos elementos indican que existe conexidad entre la norma demandada y los
objetivos y metas del Plan, y no solo eso, sino que la conexidad es directa,
pues para la concreción de estos objetivos la medida analizada se presenta como
conducente y apropiada, en tanto tiene la potencialidad de aumentar el recaudo
a través del establecimiento de tarifas mínimas superiores a las antes
existentes y el establecimiento de regímenes diferenciados.
En
vista de la anterior comprobación, es evidente que la disposición analizada
constituye una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la
Corte no estima que se desconozca el principio de unidad de materia.
4.4.4.
El artículo 49 de la Ley 1450 de 2011
4.4.4.1.
La norma analizada modifica la ley de estabilidad jurídica para los
inversionistas en Colombia, específicamente, en materia de “normas e
interpretaciones objeto de los contratos de estabilidad jurídica”[60].
Al definir lo que debe entenderse por ‘inversiones nuevas’, incorpora un
cambio: anteriormente hacían referencia a los “proyectos que entren en
operación con posterioridad a la vigencia de la presente ley”[61],
para ahora pasar a ser “aquellas que se realicen en proyectos que entren en
operación con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad
jurídica”[62].
4.4.4.2.
El demandante sostiene que el artículo 49, al modificar otra norma legal – la
ley 963 de 2005-, sin haber ningún tipo de relación causal entre las dos,
atenta directamente contra el postulado constitucional de la unidad de materia.
4.4.4.3.
En el PND, como señalan varios de los intervinientes, se formulan metas y
objetivos que podrían cobijar el tema de los contratos de estabilidad
económica, regulados por la Ley 963 de 2005. Es así como en el eje temático de
los ‘soportes transversales de la prosperidad democrática’, en el tema de
‘relevancia internacional’ se identifican cuatro ejes centrales de política,
tendientes a mejorar la situación del país en cuanto a inserción en la economía
global, la obtención del máximo de beneficios derivados del comercio
internacional y la incorporación de nuevas tecnologías al aparato productivo
nacional. Los ejes temáticos identificados fueron los siguientes:
“Estos elementos expresan la necesidad
de implementar una estrategia de internacionalización que permita aumentar la
participación de Colombia en el mercado global estimulando la competitividad de
la producción nacional, a través de: (1) una política arancelaria para promover
la transformación productiva, (2) la negociación, implementación y
administración de acuerdos internacionales, (3) la promoción de la inversión, y
(4) la facilitación del comercio”[63].
Dentro
del apartado de ‘promoción de la inversión’ se hace expresa mención de la importancia
del ajuste en los incentivos del régimen de zonas francas y de contratos de
estabilidad jurídica para obtener la transformación productiva del país y la
transferencia tecnológica.
4.4.4.4.
La norma analizada podría estar comprendida bajo los objetivos antes señalados,
por referirse al tema de los contratos de estabilidad jurídica. Siendo la
existencia misma de los contratos de estabilidad jurídica es un mecanismo
importante para la realización de los objetivos del Plan, la determinación de
que es una ‘inversión nueva’ es relevante para su aplicación concreta a un
proyecto determinado. Valga recordar pues, que el tipo de conexidad que se exige
para entender cumplido el requisito de la unidad de materia en tratándose de
normas pertenecientes al PND es de conexidad “teleológica directa (es decir,
de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.
4.4.4.5.
En el presente caso, la modificación entraña una materialización de la política
pública de fomento de la inversión, precisando su aplicación en aquella
inversión que se realiza con posterioridad a la suscripción de cada contrato de
estabilidad -y no en las ya efectuadas desde la vigencia de la ley-, para
efecto de los beneficios tributarios y jurídicos que conlleva. Con tal
enmienda, la regulación que se analiza cumple un doble propósito: en primer
término, de focalización del incentivo de estabilidad económico-jurídica en
refuerzo del incremento de la inversión; en segundo término, la protección
fiscal al restringir el tratamiento tributario favorable a determinadas
inversiones que cumplen la finalidad regulatoria. En ambos casos, se encamina a
fortalecer los objetivos del PND.
En
vista de la anterior comprobación, la disposición analizada presenta una
relación de conexidad teleológica con el PND, y por tanto deberá declararse
exequible.
4.4.5.
El artículo 175 de la Ley 1450 de 2011
4.4.5.1.
La norma analizada adiciona un parágrafo al artículo 470 del Estatuto
Tributario. Busca que los recursos del gravamen a la telefonía móvil -art. 470
del Estatuto Tributario-, transferidos en la proporción ordenada en la norma y
que no hubieren sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la de su
giro por el Distrito Capital y los departamentos, sean reintegrados con sus
rendimientos financieros al Tesoro Nacional; además, señala el término para
realizarlos cuando correspondan a vigencias anteriores -entre 2003 y 2010-.
Igualmente prevé la inversión de los recursos reintegrados, por parte del
Ministerio de Cultura, en proyectos relacionados con la apropiación social del
patrimonio cultural.
4.4.5.2.
El demandante señala que el artículo 175 de la ley 1450 de 2011 no cumple con
el requisito de unidad de materia en razón a que no existe relación alguna de
causalidad entre el plan nacional de desarrollo y los recursos para el
financiamiento del patrimonio cultural. En esta oportunidad, la norma modifica
el artículo 470 del Estatuto Tributario sin existir nexo causal entre el PND
2010-2014 y dicha normatividad fiscal.
4.4.5.3.
Dentro del eje de ‘igualdad de oportunidades para la prosperidad social’ del
PND, se contempla el objetivo de promoción de la cultura que incluye un
lineamiento estratégico encaminado al fortalecimiento de la apropiación social
del patrimonio cultural. Sobre el mismo, quedó plasmado en el PND que “[e]l
patrimonio cultural es, sin discusión, un eje estructural y prioritario en la
formulación de políticas culturales para la Nación. En este sentido, el Plan
Nacional de Desarrollo reconoce al patrimonio cultural como un motor para el
desarrollo de las comunidades, el intercambio de manifestaciones culturales, y
por ende simbólicas, que reafirman la identidad y reconocen la diversidad
cultural colombiana”[64].
Con el fin de realizar lo anterior, “la Nación a través del Ministerio de
Cultura y sus entidades adscritas (Archivo General de la Nación, Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, e Instituto Caro y Cuervo), en
articulación con los demás actores del Sistema Nacional de Cultura, afianzarán
la política pública para la apropiación social del patrimonio cultural de la nación,
con el ánimo de valorar, rescatar, preservar, promover, proteger y salvaguardar
el patrimonio cultural colombiano, haciendo de éste un vehículo para el
desarrollo social y económico, en un país con memoria”[65].
4.4.5.4.
La norma aquí analizada es un mecanismo idóneo para la realización del objetivo
antes citado de promoción del patrimonio cultural, pues establece una nueva
fuente de recursos, que quedarán a cargo de la entidad designada por el PND
para contribuir a la promoción de la cultura, en el propósito de facilitar con
ello la “ejecución de proyectos de inversión a cargo del Ministerio de
Cultura”[66].
El
objetivo delineado por el PND, el protagonismo del Ministerio de Cultura y la
disponibilidad de mayores recursos para la promoción del patrimonio cultural
indican, no solo que la estrategia plasmada en el artículo 175 se enmarca en
los propósitos del PND, sino que además existe una conexidad teleológica
directa entre la implementación del mecanismo de reintegro de recursos no
ejecutados por el Distrito capital y los departamentos, y el fortalecimiento de
la apropiación social del patrimonio cultural, por lo que se considera que en
el presente caso se cumple el requisito de unidad de materia.
4.4.6.
El artículo 274 de la Ley 1450 de 2011
4.4.6.1.
El demandante considera que el artículo 274 vulnera la unidad de materia al
modificar el Estatuto de Contratación de la Administración, contenido en la ley
80 de 1993 y modificado por la ley 1150 de 2007, destacando que no se observa
ninguna relación de conexidad entre reglas de  contratación de mínima cuantía y
el PND.
4.4.6.2.
Varios de los intervinientes en el presente caso señalaron que el artículo
demandado no estaría vigente, ya que el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 lo
habría subrogado.
4.4.6.3.
Estudiado tanto el contenido de la norma demandada  como el de la norma
posterior[67],
se aprecia que ambas disposiciones tienen contenidos idénticos y sólo divergen
en que los incisos finales, en la norma posterior, se erigen en parágrafos 1 y
2. Así, se ha producido la derogatoria tácita de la norma demandada por la
expedición del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011; a lo que debe sumarse que no
es indispensable decidir -por excepción- sobre la norma derogada -artículo 274
de la Ley 1450 de 2011- en razón de  continuar surtiendo efectos jurídicos
respecto de los cuales deba haber pronunciamiento, ya que todos los
presupuestos fácticos a los que se aplicaría quedarían cobijados por la norma
posterior.
En
suma, la Corte no es competente para estudiar su contenido, lo que la lleva a
declararse inhibida frente al artículo acusado.
5.
Desconocimiento del principio de autonomía territorial (2º cargo)
El
problema jurídica se formula así: ¿se vulneran los artículos 1, 287, 313 y 338
de la Constitución Política –relativos a la autonomía territorial- al incluirse
en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones concernientes a (i) Los
proyectos de gasto público territorial, en especial lo referido a la
posibilidad de utilizar el mecanismo de las vigencias futuras excepcionales en
proyectos en los que exista cofinanciación nacional, (ii) requisitos para el
giro directo de recursos del sistema general de participaciones para agua
potable y saneamiento básico, (iii) modificación a la norma del Art. 83 de la
Ley 715 de 2001 relacionada con la forma de reporte y cuestiones de
administración de los fondos de asignación especial del Sistema General de
Participaciones para los resguardos indígenas, (iv) la destinación de los
recursos de la participación de propósito general para deporte y cultura, (v)
el régimen del impuesto predial unificado y la formación y actualización de los
catastros?
5.1.
La autonomía territorial
5.1.1.
El artículo 1º de la Constitución Política define a Colombia como un “Estado
social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales (…)”. Esta definición cuida
que la unidad de la república no derive en centralismo político sino, al
contrario, que regiones, secciones y localidades dotadas de autonomía concurran
armónicamente a la consolidación de la unidad nacional desde la diversidad.[68]. Al
respecto, se dijo en la sentencia C-127 de 2002 que:
“En
este sentido quiso así el Constituyente armonizar las partes en un todo
dinámico que rebasando la mera descentralización haga viables y trascendentes
los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con
autonomía sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias,
ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que
les atañe conforme a la Constitución y la Ley.  Lo cual es indicativo de
que a la luz de la Carta la autonomía territorial y la unidad
nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban
en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren
dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado, y por
tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último término las
entidades territoriales sólo pueden realizarse a través de la unidad nacional,
al paso que ésta únicamente puede existir a condición de que las entidades
territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con los intereses
locales y nacionales.  Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos
elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a
partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes –los
habitantes del país -, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un
mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista”.
5.1.2.
En este marco de cooperación, compatibilidad y concurrencia entre unidad y
autonomía territorial, la Corte ha indicado que, “es necesario armonizar los
principios de unidad y autonomía, garantizando  el manejo por los municipios y
departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer  la supremacía del
ordenamiento nacional[69]”[70]. Al respecto
se ha dicho que:
“Estos
dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un
sistema de limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía
territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la
unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por
tal motivo, la interpretación y aplicación de estos principios debe estar
encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de
ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado
colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de
autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las
entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el
punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias
territoriales centrales”[71].
Por
eso, la Constitución Política dispuso, como principio adicional del
ordenamiento territorial, que la autonomía de que gozan las entidades
territoriales se despliega dentro del ámbito “de la Constitución y de la
Ley”[72].
5.1.3.
El ámbito de autonomía no se agota con la fórmula del autogobierno: se
concreta adicionalmente en el poder de dirección administrativa y fiscal[73], tal como lo
desarrolla el artículo 287 de la Constitución. En tal dirección, la Corte ha
expresado:
“El
carácter de entidad territorial implica pues, el derecho a gobernarse por
autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan,
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas
nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía
política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde,
concejales, ediles, personero y contralor), autonomía administrativa,
es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la
organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la
solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y,
finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar
tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos”[74]
5.1.4.
De acuerdo con lo anterior, la Constitución y la Ley delimitan el alcance de la
autonomía de las entidades territoriales, mientras que el artículo 288 superior
señala que “[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Así,
la autonomía constitucionalmente reconocida y acotada, también se halla regida
por principios que orientan su ejercicio por las autoridades territoriales, en
guarda y refuerzo de dos fines constitucionales: (i) el carácter unitario de la
Nación, y (ii) el desarrollo equitativo de las regiones del territorio
colombiano como clave para el logro de la “prosperidad general”, esto
es, de todos sus habitantes.
En
el marco del Estado unitario le corresponde Legislador velar por la salvaguarda
simultánea de ambos principios, a partir de una ponderación positiva de los
mismos, sin atentar contra la unidad nacional ni vaciar las competencias
autonómicas. Así, deberá evitar que los asuntos de naturaleza local o regional
sean asignados a otros niveles, o que asuntos de naturaleza nacional sean
atribuidos a los demás niveles territoriales. Debe propender por la defensa
tanto del contenido esencial de la autonomía de las entidades territoriales,
como de la unidad del Estado colombiano. Y no deberá limitarse a distribuir y
delimitar las competencias de los niveles territoriales, sino también a
compatibilizarlas y armonizarlas[75].
Es en este marco que esta Corte en sentencia C-1258 de 2001 señaló, que la
autonomía debe entenderse como  “el conjunto de derechos, atribuciones y
facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a
sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a su cargo”[76].
5.2.
Análisis concreto y desarrollo del cargo
5.2.1.
El artículo 11 de la Ley 1450 de 2011
5.2.1.1.
El artículo faculta a las entidades territoriales para acudir al instrumento de
‘vigencias futuras excepcionales’ -asunción de obligaciones a ser financiadas
con recursos presupuestales de ejercicios posteriores- tratándose de proyectos “en
los que exista cofinanciación nacional”. Además: (i) reitera la sujeción a
las normas orgánicas de presupuesto para su trámite, así como a las de
endeudamiento público cuando se acuda a tal tipo de financiamiento; (ii)
reafirma la sujeción de las entidades territoriales a las reglas de disciplina
fiscal existentes; y (iii) habilita las vigencias futuras ordinarias o
excepcionales, para proyectos de cofinanciación durante el propio año 2011, en
la ejecución de los programas del PND.
Concretamente,
esta disposición hace parte de los “Mecanismos para la Ejecución del Plan”
-Tít. III de la Ley del PND- y del capítulo sobre “Convergencia y
Fortalecimiento del Desarrollo Regional”. Al tenor del artículo 9 de la Ley
del Plan, las entidades de la Nación pueden suscribir con las entidades
territoriales, a iniciativa de cualquiera, “Convenios Plan”, tanto para
implementar el PND mismo en los territorios como para complementar las
políticas de desarrollo de las entidades territoriales consonantes con los
objetivos del Plan; tales convenios pueden incluir compromisos de aportes del
presupuesto nacional, esto es, de recursos adicionales de cofinanciación.
5.2.1.2.
De acuerdo con el accionante, el Artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, vulnera el principio de la Autonomía y Descentralización
de los entes territoriales consagrado en los Artículos 1 y 287 de la
Constitución Política de 1991, al condicionarlas a proyectos   cofinanciados
por la entidad territorial y la nación, situación que atenta de manera
flagrante, a su juicio, contra los referidos principios constitucionales.
5.2.1.3.
El Artículo en cuestión se desarrolla en el marco de las disposiciones
generales de la Ley 1450 de 2011, y hace referencia a aquellas situaciones
relacionadas con proyectos territoriales de gasto público en donde exista
participación de la Nación y de las entidades territoriales. De ahí que la
norma no tenga un alcance restrictivo que limite la capacidad de acudir a las
vigencias futuras para la financiación de un proyecto a ser ejecutado con
recursos propios de las entidades territoriales.  Por el contrario, entraña la
posibilidad de que las entidades territoriales puedan acceder a las vigencias
futuras cuando exista un proyecto cofinanciado con el gobierno central.
De
esta manera, es necesario afirmar que el argumento central del accionante en
contra de la norma bajo estudio, carece de certeza[77], toda vez que la
interpretación que éste realiza no corresponde a aquella que de forma lógica y
jurídica se pueda establecer.
5.2.1.4.
Ante esta situación es necesario reafirmar la extensa jurisprudencia de la
Corte en relación los requisitos materiales que debe cumplir una demanda de
inconstitucionalidad, a pesar de su carácter popular e informal[78]. De esta manera, se ha
expresado reiteradamente que el accionante debe alcanzar ciertos mínimos en
cuanto a la sustentación y argumentación relacionada con el aparente concepto
de violación constitucional[79]:
para el caso en concreto, resultan relevantes aquellas que pretenden que el
accionante presente razones claras, específicas, pertinentes, suficientes y
ciertas en relación con la supuesta violación a los preceptos constitucionales.
El elemento de la certeza que tiene que estar inmerso en las razones que
sustentan la supuesta inconstitucionalidad de la norma, ha sido definido por la
jurisprudencia constitucional como la necesidad de que “la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita[80].
Como
se demostró, la demanda sustenta el presente cargo de violación a la autonomía
de las entidades territoriales bajo una interpretación normativa que no
corresponde a la realidad jurídica por lo que es posible clasificarla como una
proposición contraria a la establecida por el Legislador. No procederá la Corte
a declarar la inconstitucionalidad de una norma bajo unas consideraciones
ajenas a la norma, pues generaría, en caso de acogerse las pretensiones de la
demanda, en una violación al requisito material de certeza que debe estar
presente en las acciones de inconstitucionalidad.
Ante
la ineptitud sustantiva del presente cargo, la Sala se declarará inhibida para
pronunciarse al respecto.
5.2.2.
El artículo 12 de la Ley 1450 de 2011
5.2.2.1.
A juicio del accionante, el Artículo 12 de la Ley 1450 de 2011 también vulnera
el principio de la Autonomía de las Entidades Territoriales, toda vez que la
norma consagra la injerencia del Gobierno Nacional en los recursos para el agua
potable y saneamiento básico, al obligar a los entes territoriales a recibir
los recursos del Sistema General de Participaciones a través de patrimonios
autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios departamentales y bajo el
cumplimiento de unos requisitos y condiciones establecidas por la Nación.
5.2.2.2.
El accionante considera que lo establecido por el Artículo en cuestión, implica
que para acceder a los recursos para agua potable y saneamiento básico de SGP
es “necesario que se giren a patrimonios autónomos diferentes a los esquemas
fiduciarios de los Planes Departamentales de Agua”.
5.2.2.3.
El supuesto de hecho de la norma bajo estudio es claro al establecer
textualmente lo siguiente: “en adición a lo previsto por la Ley 1176
de 2007 para la autorización del giro directo de recursos de la participación
para agua potable y saneamiento básico del Sistema General de Participaciones a
patrimonios autónomos diferentes a los esquemas fiduciarios constituidos
en el marco de los Planes Departamentales (…) deberá acreditar (…)  el
cumplimiento de los siguientes requisitos (…)”. Se hace evidente que el
propio Artículo acusado reconoce la existencia de otros mecanismos para el giro
de los recursos del Sistema General de Participaciones, diferentes a aquel que
éste se encuentra creando. De forma similar a lo expuesto en el numeral
anterior, la norma en cuestión es explicita en establecer que el mecanismo que
se encuentra creado, adiciona los previstos por la Ley 1176 de 2011[81], lo que
difícilmente deja concluir que ésta se encuentra haciendo obligatorio el giro
de dicho recursos únicamente bajo la vía que se encuentra regulando. Así mismo,
la norma es clara en establecer y reconocer la existencia de los esquemas
fiduciarios constituidos a través de los diferentes Planes Departamentales de
Agua.
5.2.2.4.
Así entonces, a diferencia de lo considerado por el accionante, el Artículo 12
de Ley 1450 de 2011 no limita el giro de los recursos a través de patrimonios
autónomos diferentes a los del Plan Departamental, sino por el contrario, crea
una opción adicional para que los entes territoriales decidan el mecanismo de
transferencia que más consideren conveniente a sus intereses y necesidades.
De
esta manera, se debe concluir que la interpretación que se realiza en la
demanda carece de certeza, toda vez que se aleja diametralmente de lo que
lógica y jurídicamente se pueda interpretar de la norma en cuestión. Las
razones expuestas como sustento de la violación de la Constitución Política de
1991, son una deducción que no corresponde a la proposición jurídica real y
existente de la norma.
Por
tal motivo,  y acudiendo a los argumentos expuestos en el numeral anterior
(supra 5.2.3), y considerando que se está en presencia de una ineptitud
sustantiva del cargo, la Sala se declarara inhibida para pronunciarse sobre la
materia.
5.2.3.
El artículo 13 de la Ley 1450 de 2011
5.2.3.1.
El accionante alega que la regulación establecida mediante el Artículo 13 de la
ley 1450 de 2011, vulnera la autonomía de las entidades territoriales
indígenas, en cuanto permite la intromisión del Gobierno Central en los
recursos de dichas entidades, toda vez que la asignación de éstos se encuentra
condicionada a la suscripción de un contrato de administración con el municipio
o el departamento donde se encuentre ubicado el resguardo y,  adicionalmente, a
que lo hagan de conformidad con las reglas establecidas en el Estatuto Orgánico
de Presupuesto.
5.2.3.2.
La norma cuestionada se encuentra dentro del marco de las disposiciones
generales del Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014 y con ésta se modifica el
inciso 4º del Artículo 83 de la Ley 715 de 2001, en el que se regula la
distribución y administración de los recursos de los resguardos indígenas. De
esta manera, resulta importante mencionar la norma del año 2001 la cual
establece en su numeral segundo, lo siguiente:
“Los recursos asignados a los resguardos
indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el
resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los
recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la
población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse en cuentas
separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución
deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades
del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el
uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará
antes del 20 de enero al Ministerio del Interior”
La
norma demandada estableció ciertos requisitos que deben ser incluidos dentro
del contrato de administración, el cual es celebrado entre el resguardo
indígena y la entidad territorial en donde éste se encuentre ubicado, de
conformidad con el mandato establecido en el numeral 2º del Artículo 83 de la
Ley 715 de 2001.
5.2.3.3.
El argumento de la demanda, como ya se señaló, se concentra en que considera
vulnerados los derechos consagrados constitucionalmente para la entidades
territoriales, dado que parte del supuesto equivocado de que los resguardos a
los que se refiere la norma en estudio tienen esa naturaleza jurídica. Si bien
el artículo 357 de la Carta ordenó a la ley determinar los resguardos que para
el efecto de participar en las rentas nacionales deberían ser considerados como
municipios, no por ello los convirtió en entidades territoriales; así, no es
posible confundir como una misma institución los resguardos indígenas y las
entidades territoriales indígenas[82]:
aquellos son  instituciones legales y sociopolíticas de “carácter especial,
conformados por una comunidad o parcialidad indígena, que con un título de
propiedad comunitaria, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y
de su vida interna, por una organización ajustada al fuero indígena o a sus
pautas y tradiciones culturales”[83],
que no conforman entidades territoriales; y la propia jurisprudencia de
ésta Corporación ha reiterado que “los territorios indígenas hoy en día no
están constituidos como entidades territoriales indígenas y por tanto no son
personas jurídicas de derecho público”[84].
No
obstante, dada la especificidad de las instituciones indígenas, un cargo de
vulneración de la autonomía de un tipo de entidad territorial indígena aún no
existente, no invalida el cargo respecto de la autonomía general de los pueblos
indígenas y sus formas organizativas vigentes. Así, no obstante la impropia
asimilación entre entidad territorial indígena y los territorios resguardos, se
procederá a examinar el cargo en cuestión con base en un desarrollo
jurisprudencial antecedente.
5.2.3.4.
Esta Corporación, al resolver una demanda basada en razones similares a las
expuestas por el accionante sobre la constitucionalidad del Artículo 85 de la
Ley 715 de 2001, en sentencia C- 921 de 2007 encontró ajustado a los principios
de la Constitución Política de 1991 la administración de los recursos asignados
a los resguardos indígenas mediante el Sistema General de Participaciones, por
las entidades territoriales en donde se encuentren ubicados. De manera expresa
se señaló:
“Los recursos asignados a los resguardos
indígenas serán administrados por el municipio en que éste se encuentre, para
lo cual deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de la entidad
territorial, disposición que no se opone a la Constitución, pues no existe
constitucionalmente un mecanismo fiscal para el traslado directo de tales
recursos a los resguardos indígenas. (…) Dado que los recursos respectivos
del Sistema General de Participaciones son de los resguardos indígenas, para
que el contrato de intermediación a que alude la norma se ajuste a la
Constitución debe ser un mecanismo que garantice tanto el derecho de
participación de los pueblos indígenas como su autonomía. De manera que, la
determinación del uso de los recursos que se plasmara en el contrato debe
consultar el interés propio de dichos grupos y comunidades indígenas expresado
a través de sus autoridades debidamente constituidas”[85].
5.2.3.5.
Finalmente, debe recordarse que el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 715
-adicionado por el artículo 13 de la Ley 1450/11 bajo examen-, relativo a la
administración de los recursos asignados a los resguardos indígenas por los
municipios donde se encuentran mediante contratos de administración, fue objeto
de declaración de exequibilidad condicionada, “en el entendido
de que, dentro del marco de la Constitución y la ley, en el proceso de
celebración y suscripción del contrato se debe asegurar el respeto de los
derechos a la identidad étnica y cultural  y a la participación de los
resguardos; y, en caso de discrepancia sobre el uso de los recursos,
prevalecerá la decisión adoptada por las autoridades del respectivo resguardo”. Así, este nuevo
mandato de la Ley del Plan 2011-2014 ha de interpretarse, en relación con el
contrato de administración allí previsto, de conformidad con la autonomía
étnica y cultural propia de los pueblos indígenas, no obstante los resguardos
no ostenten por ahora la condición de entidades territoriales.
5.2.3.6.
En conclusión, la norma impugnada se encuentra ajustada a la Constitución
Política.
5.2.4.
El artículo 14 de la Ley 1450 de 2011
5.2.4.1.
La norma demandada adiciona el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificada
por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007. En la redacción de la norma antes de
la modificación introducida por el artículo analizado, se disponía (el aparte
subrayado corresponde a lo modificado por el artículo 14 de la Ley 1450 de
2011):
“ARTÍCULO 78. DESTINO DE LOS RECURSOS DE
LA PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL. <Artículo modificado por el artículo
21 de la Ley 1176 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios
clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión
u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal,
hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la
Participación de Propósito General.
Del total de los recursos de la
participación de propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez
descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes
al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso
anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000
habitantes, definida en el inciso 3o del artículo 4o del Acto Legislativo 04 de
2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para
deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por
ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, Fonpet.
Los recursos restantes deben ser
destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la ley.
PARÁGRAFO 1o. Con los recursos de la
participación de propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda
originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en
desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los
mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de
propósito general.
PARÁGRAFO 2o. Con cargo a los recursos
de libre inversión de la participación de propósito general y en desarrollo de
la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata el numeral 11 del
artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán
cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo
a las familias en el marco de los programas diseñados por el Gobierno Nacional
para la superación de la pobreza extrema”.
Nótese
que el único cambio operado por el artículo analizado, tiene que ver la
modificación de los porcentajes de los recursos de participación de propósito
general, que cada distrito o municipio deberá asignar a deporte y recreación y
a cultura, aumentándolos del 4% al 8% y del 3% al 6% respectivamente. La norma
analizada no modifica ningún otro elemento del dispositivo normativo al que se
refiere, y tan solo varía los porcentajes de asignación para estos rubros.
5.2.4.2.
El demandante manifiesta que el artículo 14 de la mencionada ley, vulnera el
principio de autonomía territorial por cuanto condiciona y direcciona los
recursos para el deporte, la recreación y la cultura, determinando que deberán
ir el 8% a recreación y deporte, y el 6% a cultura.
5.2.4.3.
Se parte de verificar el poder de determinación que tiene el nivel nacional
sobre los recursos del SGP del rubro de ‘propósito general’ repartidos a los
municipios y distritos, para luego determinar si la modificación en los
porcentajes de asignación introducidos por el artículo analizado vulnera la
autonomía territorial.
5.2.4.4.
La Corte Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar
el ámbito de autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales
consiste en la naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la
controversia, variando dependiendo de si se trata de una fuente exógena o
endógena de financiación[86].
En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la jurisprudencia que
constituyen recursos que, en principio, no les pertenecen a las entidades
territoriales. “En consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder
central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se adecue a las
prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la
satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción”[87]. Por esta
razón, se ha admitido incluso que sea el Legislador el que fije la destinación
de las llamadas transferencias, siempre respetando lo dispuesto en los
artículos 288 y 357 superiores.
La
jurisprudencia ha sido pues pacífica y constante al señalar que los recursos
provenientes de fuentes exógenas de financiación “admiten un mayor grado de
injerencia por parte del nivel central de gobierno”[88], y aun más, “[h]a
sido criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la
Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a
las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes
de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas
que, constitucionalmente, merecen especial atención”[89]. Al respecto ha dicho la
jurisprudencia que:
“Si las regalías-y naturalmente, las
compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades territoriales
sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un derecho de
participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes
exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos
constitucionales que rigen la materia.[…] la jurisprudencia constitucional ha
fijado una posición según la cual las participaciones que se reconocen a los
departamentos y municipios no pueden considerarse como rentas propias de las
entidades territoriales sino como rentas exógenas que el Estado les transfiere”[90].
5.2.4.5.
La Corte Constitucional ya se ha ocupado de determinar la naturaleza de los
recursos del SGP, concluyendo que los mismos corresponden a fuentes exógenas de
financiación. Recordó en sentencia C-937 de 2010 que con la promulgación del
Acto Legislativo 1 de 2001 se creó el Sistema General de Participaciones (SGP)
integrado con recursos que la Nación transfiere a los departamentos, distritos
y municipios para la atención de los servicios de su competencia, dando
prioridad a los servicios de salud y educación[91].
De esta manera, debe decirse, que “[d]e acuerdo con la Ley 715 de 2001, el
SGP estaría conformado por (i) una participación con destinación específica
para el sector educación, (ii) una participación con destinación específica
para el sector salud y (iii) una participación de propósito general[92]”[93].
Señala
la Corte que más adelante, mediante el Acto Legislativo 4 de 2007, se
introdujeron ajustes al SGP, ampliando una nueva prioridad al esquema, para
garantizar el saneamiento básico y de agua potable, que hasta entonces estaba
comprendida en la participación de propósito general. Sin embargo, y a pesar de
todas las modificaciones consideró la Corte “importante precisar que el SGP
fue el modelo que a partir del año 2001 vino a reemplazar los conceptos de
situado fiscal y transferencias complementarias, como la forma a través de la
cual los departamentos, distritos y municipios ejercen su derecho a participar
de las rentas nacionales (art. 287-4 CP). Sin embargo, su naturaleza como
fuente exógena de financiación de las entidades territoriales no ha cambiado,
en la medida en que continúan siendo recursos que, con independencia de su
nueva denominación, son transferidos por la Nación a los entes locales para el
cumplimiento de las funciones encomendadas”[94].
5.2.4.6.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, debe decirse que el artículo
14 de la Ley 1450 de 2011, al referirse a recursos del SGP, en concreto de la
participación de propósito general, regula aspectos relacionados con una fuente
exógena de financiación, por lo que la norma debe ser analizada teniendo en
cuenta que frente al tema existe una amplia facultad legislativa para la
determinación de los recursos, e incluso de la manera como deben ser
utilizados. Así, recordando la jurisprudencia constitucional citada, no afecta
el núcleo esencial de la autonomía territorial el que sea Legislador quien fije
la destinación de los recursos de la participación de propósito general,
pudiendo válidamente modificarse los porcentajes destinados a deporte,
recreación y cultura, en tanto es claro que los recursos que atenderán dichas necesidades
sociales provienen de fuente exógena, y el aumento del porcentaje introducido
por la norma analizada no desconoce los lineamientos contemplados en los
artículos 288 y 357 de la Carta.
Así,
la Corte Constitucional declarará exequible el artículo 14 de la Ley 1450 de
2011, por el cargo analizado.
5.2.5.
Con relación a los artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011
5.2.5.1.
El demandante considera que dado que uno de los principales ingresos
tributarios municipales y distritales es el impuesto predial unificado, los
artículos 23 y el 24 de la ley 1450 de 2011, al realizar una modificación sobre
las tarifas y la forma de determinar la base del mismo -el avalúo catastral-,
vulnera los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución, desconociendo la
competencia territorial frente al tributo.
5.2.5.2.
Las normas demandadas modifican, de un lado, la tarifa del impuesto predial,
elevando el mínimo del 1/1000 al 5/1000 y hasta el 16/1000 del avalúo
correspondiente, con excepciones tanto para el mínimo y como para el tope
tarifario, y otras disposiciones complementarias: repite la exigencia de que
corresponde establecerla a los municipios y distritos, y el carácter
diferencial y progresivo de la misma; describe nuevos factores para su fijación
como el rango de área y el propio avalúo catastral; fija factores exceptivos de
la regla tarifaria y sus respectivos incrementos con máximos de años a año;
mantiene un régimen diferenciado para los terrenos urbanizables no urbanizados
y a los urbanizados no edificados; implementa un mecanismo para el pago de la
compensación a cargo del Presupuesto Nacional para municipios con resguardos
indígenas; y ratifica la posibilidad de gravar, mediante ley expresa, bienes de
uso público en principio excluidos. Mientras tanto, el artículo 24 hace
referencia a la formación y actualización de catastros en todos los municipios
del país. De esta manera, se obliga a que en un periodo máximo de cinco (5)
años se deben crear o actualizar las bases catastrales de todo el territorio
nacional, de modo que determina una modificación en la base gravable del
impuesto predial.
5.2.5.3.
La autonomía de las entidades territoriales debe enmarcarse en los límites
constitucionales aplicables a la misma. Así, ha de señalarse que la autonomía
territorial en cuanto a impuestos se refiere, se predica especialmente de la
administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que se
obtengan, mientras que no puede admitirse que dicha autonomía comprenda, por
ejemplo la facultad de crear autónomamente tributos[95].
El
marco constitucional referido a la autonomía de las entidades territoriales en
materia de tributos, instituye que corresponde al Congreso establecer
contribuciones fiscales[96],
al paso que el artículo 287 numeral 3º la Carta determina que las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los
límites que imponga la Carta Política y la Ley en relación con la
administración de los recursos y el establecimiento de los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. Complementando lo anterior, el artículo
313 numeral 4º habla sobre la función de los Concejos de “votar de conformidad
con la Constitución y la ley los tributos y los gastos sociales”, y con el
artículo 338 de la Carta que establece que "En tiempo de paz, solamente
el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos".
Al
respecto, la jurisprudencia ha dicho que:
Tratándose de asuntos tributarios las
relaciones entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio
unitario suelen ser presentadas ante la Corte de manera conflictiva o
excluyente y ello le ha dado a la Corporación oportunidad para poner de
manifiesto que, aún cuando las entidades territoriales son titulares de poderes
jurídicos o de competencias “que no devienen propiamente del traslado que se
les haga desde otros órganos estatales” y necesitan recursos para la gestión de
sus intereses, no son titulares de una autonomía absoluta en materia fiscal[97].
Y es que, como reiteradamente lo ha
señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución
les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos
no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”[98], lo cual
“tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en
materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las
normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización
política del Estado como república unitaria”[99].[100]
Y
ha desarrollado lo anterior al manifestar que[101]:
La ley, entonces, autoriza la creación
del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los
municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en
las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual
“constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios”[102].
[…]
La Corte ha puntualizado que en las
condiciones anotadas no es aceptable que cada municipio pueda “ejercer su
competencia dentro de los límites que él quiera trazarse”, pues “sostener
semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos” en lo que
tiene que ver con los tributos municipales, ya que “los municipios podrían
establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la
imaginación”[103].
Debe
decirse entonces que la autonomía de las entidades territoriales en materia
tributaria se circunscribe a las pautas, orientaciones y regulaciones o
limitaciones generales señaladas válidamente por el Legislador. Así lo definió
la sentencia C-467 de 1993,
Así
las cosas, para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una
ley previa que autorice su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la
preceptiva constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren
el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que
consideren necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en
general de acuerdo con una política preconcebida, sin que pueda el Congreso
injerir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni
tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta
última hipótesis salvo el caso de guerra exterior.
Decretado
el impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de carácter
municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas de que goza
la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización, como se
anotó, únicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye una
garantía para el manejo  autónomo de los recursos propios.
Desde
este punto de vista, la autonomía territorial en materia de impuestos requiere,
en el espíritu del principio de coordinación consagrado en el artículo 288
constitucional, el concurso del Legislador en la creación y elaboración inicial
del tributo, para luego si, determinarlo, explotarlo y aprovecharlo como
propio. Igualmente, no puede comprenderse esta concurrencia de competencias si
se admite que en la creación del impuesto el legislador deba dejar todos los
elementos del mismo librados a la voluntad de la entidad territorial, puesto
que es claro que la autonomía de las mismas “no constituye una barrera infranqueable
válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador”[104]. Al
respecto, la jurisprudencia ha dicho que en virtud de la protección
constitucional de las rentas municipales, el límite admisible a la libertad de
configuración del legislador en materia fiscal consiste en permitirle fijar la
tasa impositiva, y admitir la administración, el recaudo o el control del mismo[105].
5.2.5.4.
De acuerdo con las consideraciones vertidas anteriormente, debe indicarse que
no es cierto que con el aumento de la tarifa mínima del impuesto predial o las
modificaciones relacionadas con la formación y actualización de los catastros,
esencial para la determinación de la base gravable del predial, se vulnere la
autonomía territorial, de acuerdo con lo argumentado por el demandante. Esto es
así puesto que, como se señaló antes, el concepto de autonomía tributaria de
las entidades territoriales no es absoluto, en el sentido de que la creación
del impuesto, y la determinación de algunos de sus elementos esenciales, puede
estar radicada en el legislador, a pesar de que se trate de una renta propia de
los municipios y distritos, como es el impuesto predial. El núcleo esencial de
la autonomía territorial en este caso concreto no se ve afectado por el
incremento del mínimo tarifario, pues sigue en cabeza de la autoridad
territorial el variar la tarifa cobrando ese mínimo o un valor superior, de
manera que la norma analizada no le cierra la posibilidad a la entidad de fijar
la tasa impositiva, de administrar, recaudar y aprovechar el predial como
expresión básica de autonomía. En el mismo sentido, el mandato de actualizar el
catastro, en cooperación con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, no
impacta la configuración y determinación del impuesto predial, en tanto la
conformación del catastro no es un tema que directamente se involucre con la
autonomía de las entidades territoriales en la determinación, disfrute y
administración de los tributos que les pertenecen.
Debe
señalarse que antes de las modificaciones introducidas a través del PND ya
existían en el ordenamiento disposiciones que contemplaban un mínimo a cobrar,
por parte de los municipios y distritos por concepto de impuesto predial y un
mecanismo de actualización catastral –la Ley 14 de 1983-, sin que ello
implicara necesariamente la afectación del ámbito de autonomía territorial.
Esto es así porque la determinación de ciertos elementos del tributo por parte
del Legislador y la instrumentación de mecanismos para la actualización de
bases de datos que terminarán por ser utilizadas para la fijación de elementos
del tributo, no entraña una afectación del ámbito de autonomía. Esta regulación
sólo implicará un desconocimiento de la Constitución en su parte relevante,
cuando la misma impida el disfrute a la entidad territorial del impuesto,
afecte la posibilidad de administrarlo, lo confisque o sustraiga de la esfera
territorial o determine la tarifa del impuesto sin posibilidad alguna de
maniobra para el ente territorial, situaciones que no se presentan en este
caso. Al respecto conviene recordar la sentencia C-517 de 2007, en la que se
dijo:
“De la competencia para la creación del
tributo que, según lo visto, corresponde a la ley, no está ausente la
referencia a los elementos del tributo, que el legislador puede hacer sin
quebrantar el principio de autonomía o los derechos de las entidades
territoriales y, en particular, del municipio en lo atinente al impuesto
predial. Un repaso de algunos artículos de la Ley 44 de 1990 que han sido
demandados permite apreciar que no se presenta el despojo absoluto de las
competencias municipales que el actor presenta en su demanda. En efecto, a título
de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al artículo 2, la administración,
recaudo y control del impuesto predial “corresponde a los respectivos
municipios, mientras que el artículo 4 señala que la tarifa “será fijada por
los respectivos concejos” dentro de topes que la ley fija”.
Esto
es así porque el aumento en el valor de las tarifas mínimas o la actualización
de la información que sirve para la determinación de la base gravable del
impuesto predial, si bien puede tener algún impacto en el recaudo, no está
determinando desde el nivel central, de manera inequívoca y excluyente, la
tarifa del impuesto o su base. Se salvaguarda la autonomía de la entidad
territorial permitiéndole acogerse o no a ese mínimo tarifario, e imponer tasas
superiores a las delineadas en la legislación. A la vez, el esquema de
cooperación establecido con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es
expresión del principio de coordinación enunciado en el artículo 288 Superior,
y desarrollo de la colaboración recíproca que inspira las relaciones entre el
nivel central y las entidades territoriales.
En
atención a lo anterior, la Corte Constitucional declarará exequibles los
artículos 23 y 24 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo analizado.
6.
Desconocimiento de la reserva de ley orgánica (3er cargo)
EL
Problema jurídico se centra en si: ¿viola la reserva de ley orgánica de
ordenamiento territorial, una disposición que modifica el artículo 78 de la Ley
715 de 2001[106],
teniendo en cuenta que la enmienda se realizó a través de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2011-2014?
6.1.
Reserva orgánica en materia de ordenamiento territorial
6.1.1.
La Constitución contiene diversas normas para el entendimiento del carácter
orgánico de determinadas leyes. Dice el artículo 151 superior: “El Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa (…)”. Tal es la razón de ser de la
legislación orgánica: regir determinados procesos y contenidos legislativos,
los cuales, además de los límites constitucionales materiales y formales, cuentan
con las restricciones sustanciales y procesales de las normas orgánicas
correspondientes.
6.1.2. Las materias legales que cuentan
con reserva orgánica están definidas en la Constitución: (i) los reglamentos
del Congreso y de cada una de las Cámaras; (ii) la preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; (iii) el plan
general de desarrollo; y (iv) la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales (CP, art 151). Así, la actividad legislativa encaminada
a la expedición de dichos contenidos normativos se halla sujeta a las
leyes orgánicas que obran sobre ellos a modo de normas supralegales.
6.1.3.
La definición del contenido del ordenamiento orgánico, en concreto referido al
tema territorial, cuenta con diversas prescripciones constitucionales: la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (CP, art
151); la distribución general de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (CP art. 288); las reglas y requisitos para la formación de
nuevos departamentos(CP art. 297); conversión de una región en entidad
territorial y los principios para la adopción del estatuto especial de cada
región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los
recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307); el régimen
administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los
mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales
en los órganos de administración de estas áreas, la conversión de éstas en
distritos yla forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan
la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319); las
condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas  (CP art.
329)[107].
6.1.4.
En suma, la temática de la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT)
recae, principalmente, en: (i) la distribución de competencias entre la Nación
y las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades
Territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al Legislador. Se trata,
en el primer caso, de que el poder que conforma el concepto de autonomía
territorial se halle preservado en normas superiores a las meramente legales;
y, en segundo término, que la conformación de entidades territoriales se regule
por reglas legales especiales -orgánicas- que no puedan ser modificadas
casuísticamente. Nótese que el proceso de formación de municipios -entidad
territorial básica- no es, con razón, materia de la legislación orgánica
territorial: ello se debe a que la  creación de municipios corresponde a las
asambleas departamentales a través de ordenanza -con arreglo a los requisitos
legales establecidos en el código de régimen municipal- y no al Congreso de la
República a través de ley; y para asegurar la sujeción de las ordenanzas a las
leyes del régimen municipal, no es necesario que éstas ostenten la categoría
orgánica que sí se requiere frente a las leyes de constitución de entidades
territoriales.
6.1.5.
Finalmente, la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales
ordinarias que se rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley
anual de presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato
constitucional que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la
legislación orgánica en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación
de la reserva de ley orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del
artículo 151 de la Constitución Política.
6.2.
Análisis concreto y desarrollo del cargo
6.2.1.
Frente al presente cargo, el accionante considera que la ley 1450 de 2011, en
su artículo 14 modifica una norma que contiene normas orgánicas, las cuales son
de superior jerarquía (en concreto la Ley 715 de 2001). De esta manera, esta
actuación desconoce la elaboración gradual del ordenamiento jurídico y se
limita a señalar la supuesta existencia de una vulneración a lo establecido en
el Artículo 4º de la Constitución Política de 1991.
6.2.2.
Resulta de especial importancia, hacer alusión a uno de los requisitos
materiales que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de manera
reiterada, ha considerado como indispensable para que pueda realizarse un
análisis de fondo con respecto a una demanda de inconstitucionalidad: “las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, en referencia a
los preceptos superiores, desconocidos por las disposiciones legales demandadas
(D 2067/91, art. 2, numeral 3).En el caso particular, no aparecen claras las
razones de violación de la norma en que  se fundamenta el cargo para considerar
la inconstitucionalidad bajo estudio: específicamente, no se precisa la razón
por la cual la disposición de la Ley 715 de 2001 que resulta modificada por el
artículo 1450 de 2001 -Ley del Plan-, es una norma cuyo contenido material
reviste naturaleza orgánica. 6.1.2. En efecto, la Corte ha considerado que el
criterio literal no es suficiente para determinar las materias que requieren
tramitarse a través del procedimiento propio de la ley orgánica territorial,
por cuanto aparte de los mandatos reseñados “también hay otros contenidos
que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los
artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal,
la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la
determinación del contenido general de esta legislación requiere de una
interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue
aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de
ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano”[108],[109],[110].
6.1.3.
Por lo anterior, la Corte considera que se presente ineptitud frente al cargo
bajo estudio, por lo tanto, se declarara inhibida para pronunciarse frente a la
materia.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los
artículos 13, 14, 20, 22, 23, 24, 49 y 175 de la Ley 1450 de 2011, por los
cargos analizados en esta sentencia.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para
emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 11, 12 y 274 de la
Ley 1450 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda y del artículo 14,por la misma ineptitud en relación con el cargo de reserva
de ley orgánica.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO.
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ.
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]Diario Oficial No. 48.102 de 16
de junio de 2011
[2] Cita, entre otras, las sentencias C-151 de 1995 y
C-921 de 2007.
[3]
Concepto No 5210 recibido en la Corte Constitucional el 7 de septiembre de 2011.
[4] Ley 1430/11, artículo 1º.
[5] Valga recordar la referencia contenida en la
sentencia C-570 de 2003 acerca del surgimiento de esta figura en el caso
colombiano: “La
consagración en el ordenamiento jurídico colombiano de este principio se
remonta al Acto Legislativo N° 01 de 1968, por virtud del cual se reformó el
artículo 77 de la Constitución de 1886. Los rasgos generales de dicho principio
fueron trazados inicialmente por la Corte Suprema de Justicia, tribunal que en uno de sus fallos dijo. "La razón de ser del artículo 77, fue la de buscar
una sistematización racional en la tarea legislativa, a fin de impedir que
mediante inserciones, muchas veces repentinas, anónimas, o inoportunas, se
establecieran sorpresas legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que
no habían sufrido el trámite regular del proyecto original. " Corte
Suprema de Justicia. Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976”.”
[6] Ley 5 de 1992, artículo 148.
[7]Cfr. Sentencias C-188 de 2006, C-570 de 2003 y C-812
de 2009.
[8] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-570 de 2003.
Sobre este particular dijo la Corte en sentencia C-523 de 1995 que: “En
relación con dicho principio, es importante señalar que la razón de su
exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas”.
[9] Sentencia C-812 de 2009.
[10] Sentencia C-657 de 2000.
[11] Ibíd.
[12] Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] Cfr. Sentencia C-188 de 2006. Al respecto, la
sentencia C-432 de 2010 ejemplificó: “En otras palabras, no desconoce tal
principio una ley que contenga, por ejemplo, disposiciones sustantivas y
procesales; normas encaminadas a la prevención y a la represión de determinada
conducta humana; o normas que prevean la creación de determinada entidad y
establezca unos procedimientos administrativos para actuar ante ella. Lo
importante es, en definitiva, que todas las disposiciones que conforman el
texto de una determinada ley apunten a la consecución de un mismo fin; que no
existan cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley, sino que, por el
contrario, las diversas disposiciones que la conforman integren un todo
armónico”.
[14] Sentencia C-812 de 2009.
[15] Cfr. Sentencia C-025 de 1993. En ella se manifestó
que: “La interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular elprincipio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.
[16] Sentencia C-025 de 1993 (Subrayas fuera del texto
original). Ver, entre muchas otras,  Sentencias C-778 de 2001, C-812 de 2009 y
C-432 de 2010.
[17] Al respecto dijo la Sentencia C-305 de 2004: “el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la
medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas,
sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la
efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo”. Igualmente, en
sentencia C-539 de 2008 se señaló que “En efecto, la prohibición de incluir
temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad
de temas que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión
legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”.
[18] Sentencia C-305 de 2004.
[19] Sentencia C-305 de 2004 (negrillas fuera del texto
original). Al respecto dijo la misma sentencia: “Precisando lo anterior puede
decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen,
por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y
ambiental que deberá presidir la función pública durante un período
presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben
señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir
carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que
trata la ley.  Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización
de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación”.
[20] Sentencia C-539 de 2008.
[21] Sentencia C-305 de 2004.
[22] Ver, entre otras, Sentencias C-015 de 1996 y C-557
de 2000.
[23] En la Sentencia C-524 de 2003 se manifestó al respecto: “En relación con el modelo de planeación adoptado en la Constitución, en el informe ponencia presentado en la Asamblea Nacional constituyente expresó que: “El modelo de planeación que proponemos se
basa, además, en una alta concepción moral de la misión del Estado cual es de
servir al bien común de la sociedad y al desarrollo integral de la persona
humana, para que pueda “llegar a ser” en libertad, conforme a su propia
vocación. Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo integral,
estratégico, permanente, concertado entre el Estado y el sector privado,
respetuoso de los derechos adquiridos con justo título y que busque un sano
equilibrio entre la libertad y el orden”. Gaceta Constitucional No. 55 del
19 de abril de 1991, pág. 2. || Sobre el mismo tema, en el Informe Ponencia
para Primer Debate del Proyecto de Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se
afirmó lo siguiente: “La Carta Política de 1991, al regular el régimen económico y de la hacienda pública del Estado colombiano, estableció un
nuevo modelo para la planeación, recogiendo las tendencias modernas que en este
tema conducen a instrumentalizar la planeación estratégica, conforme a la cual
es necesario contar con la presencia de todos los factores que pueden afectar
el crecimiento económico o que pueden contribuir al avance de la economía en el
mediano y largo plazo. Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida
y centralista en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un
concepto de planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente
democrático”.  Gaceta del Congreso No. 480 del 27 de diciembre de 1993,
pág. 1”.
[24] Constitución Política, Art. 366.
[25] Cfr. Sentencia C-015 de 1996. Debe destacarse
igualmente, lo dicho por esta Corporación en sentencia  C-191 de 1996: “Una primera lectura de
esta norma constitucional podría hacer pensar que el Plan de desarrollo es un
instrumento puramente técnico,  por medio del cual el Estado establece los
objetivos económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos
financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal
interpretación reduce el alcance del Plan de desarrollo, pues se basa en una
lectura unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del Plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de
manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición [...] sino
que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeación”.
[26] La Ley 152 de 1994, en su artículo 3°, expone los
principios que inspiran la función de planeación:
“a)
Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus
funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones
que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente
Ley Orgánica;
b)
Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán
en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la
observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y
subsidiariedad;
c)
Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y las
entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y
coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con
loas demás instancias territoriales, `para efectos de la formulación, ejecución
y evaluación de sus planes de desarrollo;
d)  Consistencia. Modificado por el art 9, ley 1473 de 2011. Con el fin de asegurar la
estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los
planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos
y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del
sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea
congruente con dicha estabilidad;
e)
Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva
del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la
distribución territorial del gasto público el número de personas con
necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y
administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier
otra asignación;
f)
Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas
y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades
territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque
aquéllos y tengan cabal culminación;
g)
Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las
autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos
de participación ciudadana previstos en la presente Ley;
h)
Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en
armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en
sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los
costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las
actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental;
i)
Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por
la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores
básicos de desarrollo de las regiones;
j)
Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos
que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta
la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación;
k)
Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento
de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros,
humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los
beneficios y costos que genere sea positiva;
l)
Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben
ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible
para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución
y los recursos financieros a los que es posible acceder;
m)
Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste;
n)
Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de
carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para
efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de
garantizar coherencia y complementariedad en su colaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán en mantener actualizados bancos de programas y
de proyectos.”
[27] Cfr. Sentencia C-557 de 2000.
[28] De conformidad con esta norma en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social
tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
[29] Sentencia C-557 de 2000.
[30] Constitución Política, Art. 200: “Corresponde
al Gobierno, en relación con el Congreso: […] 3. Presentar el plan
nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el
artículo 150”.
[31] Sentencia C-557 de 2000.
[32] Esto de acuerdo a lo preceptuado en el Art. 341 de la Constitución Política. Debe tenerse en cuenta que este “trámite previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de las cámaras
legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia, para la
validez de la ley mediante la cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo,
por lo cual los vicios que surjan en esa etapa repercuten necesariamente en la
inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la base del proyecto
irregularmente preparado” (Sentencia C-015 de 1996). Al respecto ver
igualmente Ley 152 de 1994, Arts. 13-19.
[33] Constitución Política, Art. 150: “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: […]  3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
[34] Cfr. Ley 152 de 1994, Arts. 20-24.
[35] Sentencia C-524 de 2003.
[36] Constitución Política, Art. 339. Al respecto, la Ley 152 de 1994 , en su artículo 5°, especifica el contenido de la parte general del Plan:
“ La parte general del plan contendrá lo siguiente:
a.
Los
objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo
según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales
sectores y grupos sociales;
b.
Las
metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y
los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos;
c.
Las
estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la
acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;
d.       El señalamiento de las formas,
medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional
con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de
las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades
territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales
vigentes”.
[37] Cfr. Sentencia C-015 de 1996. Al respecto, la Ley 152 de 1994 , en su artículo 6°, especifica el contenido del plan de
inversiones: “El plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional incluirá principalmente:
a.
La
proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público;
b.
La
descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus
objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión;
c.
Los
presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de
los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general;
d.
La
especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución
Parágrafo
(adicionado por la Ley 1473 de 2011). El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
[38] Constitución Política, Art. 341. Sobre este
particular conviene recordar lo dicho por esta Corte, en relación con la
prelación de esta norma: “Esta
prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de
la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria. Emana, en cambio, como
se explica adelante, de la naturaleza misma de la Ley del Plan, y de la voluntad del constituyente expresada en el inciso tercero del artículo
341, arriba citado”
(sentencia C-557 de 2000).
[39]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias C-015-96 y  C-191-96. En relación con el sometimiento a la Ley Orgánica como elemento esencial para determinar la constitucionalidad de la Ley del Plan, en la primera de las sentencias señaladas se dijo: “Ello significa que,
cuando la Rama Legislativa del Poder Público ejerce las funciones que le son
propias, no solamente se halla obligada a cumplir lo que preceptúa la misma
Constitución sino que, tratándose de aquellas materias que la Carta expresamente señala, está sometida a las disposiciones consagradas en la ley orgánica,
que en tal sentido tiene un rango superior al de las leyes que se expidan sobre
la respectiva materia. Cuando la Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma legal a lo que disponga en el asunto la ley orgánica
correspondiente y lo allí preceptuado se vulnera, no se tiene solamente una
trasgresión de la ley sino una verdadera violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que ella apareja”.
[40] Sentencia C-524 de 2003.
[41]Sentencia C-305 de 2004.
[42] Sentencia C-557 de 2000.
[43] ARTÍCULO 3o. PROPÓSITOS DEL ESTADO Y EL
PUEBLO COLOMBIANO. Durante el cuatrienio 2010-2014 se incorporarán los
siguientes ejes transversales en todas las esferas del quehacer nacional con el
fin de obtener la Prosperidad para Todos:
--
Innovación en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos
sociales de colaboración entre el sector público y el sector privado y, en el
diseño y el desarrollo institucional del Estado.
--
Buen Gobierno como principio rector en la ejecución de las políticas públicas,
y en la relación entre la Administración y el ciudadano.
--
Un mayor y mejor posicionamiento internacional de Colombia en los mercados
internacionales, en las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral
del desarrollo y de la cooperación para alcanzar la relevancia internacional
propuesta.
--
Una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio
climático, el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones y
el desarrollo cultural sean una prioridad y una práctica como elemento esencial
del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones.
Con
base en los anteriores ejes transversales, el camino a la Prosperidad Democrática, a la Prosperidad para Todos, debe basarse en tres pilares:
1.
Una estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva,
más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el
crecimiento.
2.
Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que
garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que
le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia,
posición social o lugar de origen.
3.
Una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el
fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos Humanos y el
funcionamiento eficaz de la Justicia.
El
Plan Nacional de Desarrollo parte de la base de que el camino hacia la Prosperidad para Todos pasa, necesariamente, por una reducción de las desigualdades
regionales, de las brechas de oportunidades entre las regiones de Colombia, es
decir, por una mayor convergencia regional. La Prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios,
distritos, departamentos y regiones donde viven.
[44] “Por medio del cual se define la estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos
del Sistema General de Participaciones” (Publicado en el Diario Oficial No.
46.867 de 10 de enero de 2008). En su artículo 1° indica que su objeto es el de
“definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto
que ejecutan las entidades territoriales con recursos del Sistema General de
Participaciones, la cual se aplicará en concordancia con los artículos 209 y 287de la Constitución Política. || Para su aplicación y cumplimiento, se definen los eventos en los
cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios, las medidas que
las autoridades pueden adoptar para evitar tal situación y la determinación
efectiva de los correctivos necesarios, con el propósito de asegurar el
cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios
mediante la utilización de los mencionados recursos, conforme a lo previsto en
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y las normas legales que los desarrollan. En consecuencia, esta
estrategia forma parte de la operación del Sistema General de Participaciones”.
[45] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 52.
[46] Ibíd. P. 233
[47] Ibíd.
[48] Ibíd. p. 236.
[49] Ibíd. P. 238.
[50] Ibíd. P. 243.
[51] Ibíd. pp. 237-238.
[52] Ibíd. p. 242.
[53]Ibid. p. 457.
[54] Ibíd. p. 185
[55] Cfr. Ibíd. p. 188
[56] Ibíd. pp.188-189 (subrayas fuera del texto original).
[57] Ibíd. p. 317.
[58] Ibíd. p. 548.
[59] Ibíd. p. 557.
[60] ARTÍCULO 3o. NORMAS E INTERPRETACIONES OBJETO DE
LOS CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. En los contratos de estabilidad jurídica
deberán indicarse de manera expresa y taxativa las normas y sus
interpretaciones vinculantes realizadas por vía administrativa, que sean
consideradas determinantes de la inversión. || Podrán ser objeto de los
contratos de estabilidad jurídica los artículos, incisos, ordinales, numerales,
literales y parágrafos específicos de leyes, decretos o actos administrativos
de carácter general, concretamente determinados, así como las interpretaciones
administrativas vinculantes efectuadas por los organismos y entidades de los
sectores central y descentralizado por servicios que integran la rama ejecutiva
del poder público en el orden nacional, a los que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las Comisiones de Regulación y los organismos estatales sujetos a regímenes
especiales contemplados en el artículo 40 de la misma ley, exceptuando al Banco
de la República. || PARÁGRAFO. <Parágrafo modificado por el artículo 49 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de esta ley se
entienden como inversiones nuevas, aquellas que se realicen en proyectos que entren
en operación con posterioridad a la suscripción del contrato de estabilidad
jurídica.
[61] Redacción original del parágrafo del Art. 3, Ley
963 de 2005.
[62] Ley 1450 de 2011 , Art. 49.
[63] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 512.
[64] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, p. 316.
[65] Ibíd.
[66] Ley 1450 de 2011, Art. 175.
[67] Ley 1474 de 2011,  ARTÍCULO 94. TRANSPARENCIA
EN CONTRATACIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA. Adiciónese al artículo 2o
de la Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral.
La
contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la
entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las
siguientes reglas:
a)
Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la
cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin,
así como las condiciones técnicas exigidas;
b)
El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser
inferior a un día hábil;
c)
La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la
propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones
exigidas;
d)
La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para todos los
efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo
registro presupuestal.
PARÁGRAFO
1o. Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la
posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones en
establecimientos que correspondan a la definición de “gran almacén” señalada
por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el
reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO
2o. La contratación a que se refiere el presente artículo se realizará
exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En
particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de
2003, ni en el artículo 12 de
la Ley 1150 de 2007.
[68] Sentencia C-478 de 1992.
[69]  Ver entre otras las sentencias C-643/99 M.P.
Alejandro Martínez Caballero,  C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
C-568/03 y C-450/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-105/04 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[70] Sentencia C-533 de 2005.
[71] Auto 383 de 2010.
[72] Constitución Política, art. 287.
[73] Cfr. Sentencia C-535 de 1996.
[74] Sentencia C-1051 de 2001.
[75] Cfr. Auto 383 de 2010.
[76]  Sentencia C-1258 de 2001.
[77]Situación
similar a la presente fue resuelta mediante la sentencia  C -717 de 2008.
[78]Frente a los
requisitos formales y materiales de la acción de inconstitucionalidad. Ver:
Sentencia C- 523 de 2009. “Además de las exigencias formales, es importante
determinar: el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es competente para conocer de ella, y el concepto de la violación”.
[79]Sentencia  C
-717 de 2008:“El
concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican
las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido
normativo de las disposiciones acusadas-lo cual implica señalar aquellos
elementos materiales que se estiman violados-; (iii) y se
expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas razones-según amplia y reiterada jurisprudencia de la Corte- deben ser razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”
[80]Sentencia C –
1052 de 2001: (…)
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”
[81] Ley 1176 de 2007. Artículo
13. Giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento
básico. Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento
básico serán transferidos directamente a los departamentos, distritos y
municipios.
Sobre
la base del 100% de la apropiación definida en la ley anual de presupuesto, se
determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros
mensuales correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento
básico a departamentos, distritos y municipios.
Los
giros deben efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que
corresponde la transferencia, para tal efecto, se apropiará la participación
para agua potable y saneamiento básico del Sistema General de Participaciones
en la Ley Anual de Presupuesto.
Los
recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para el sector
de agua potable y saneamiento básico se girarán directamente al prestador o
prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, a los
patrimonios autónomos o a los esquemas fiduciarios que se constituyan o se
prevean para el manejo de estos recursos, siempre y cuando la entidad
territorial competente así lo solicite y en los montos que esta señale.
Lo
anterior aplica en los casos en que la entidad territorial haya vinculado a uno
o varios prestadores para prestar uno o varios servicios públicos domiciliarios
del sector y/o en los casos en que exista un convenio firmado entre la entidad
territorial y el prestador para la asignación de subsidios al Fondo de
Solidaridad y Redistribución de Ingresos.
Parágrafo.
En el evento de toma de posesión de una empresa de Servicios Públicos de
acueducto, alcantarillado y/o aseo, por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se mantendrán los compromisos en cuanto
al giro de recursos para subsidios a la demanda por parte de la entidad
territorial. Los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a
inversión en infraestructura de estos servicios, se ejecutarán en obras y proyectos
establecidos en el plan de inversiones que defina, para la prestación del
servicio, el designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
[82] “Reforma ésta, mediante la cual se consagra
expresamente, que para los efectos del SGP serán beneficiarias las entidades
territoriales indígenas, una vez constituidas, dejando a la ley la obligación
de establecer como beneficiarios de tales recursos a los resguardos indígenas,
siempre y cuando éstos no se hayan constituido en entidad territorial indígena”.
Sentencia
C – 921 de 2007. MP: Clara Inés Vargas Hernández. De la cita expuesta, se puede
observar como la jurisprudencia constitucional ha hecho una diferenciación
entre entidades territoriales indígenas y resguardos indígenas, siendo
imposible la asimilación como si fuera una misma institución.
[83]Sentencia C – 921 de 2007. MP:
Clara Inés Vargas Hernández
[84]Si bien la Ley de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011, concibe la noción de entidades
territoriales indígenas, ésta obligó al Gobierno Nacional a presentar un
proyecto de ley que regule la conformación de dichas entidades, situación que
no se ha presentado hasta la fecha. Así entonces, no es posible establecer que
los resguardos indígenas sean entidades territoriales protegidas por el
principio constitucional de la autonomía
[85]Sentencia C – 921 de 2007.
[86] Sobre las fuentes exógenas y endógenas de
financiación ha dicho la jurisprudencia que: “Las primeras han sido denominadas
fuentes exógenas, dado que provienen de transferencias de recursos de la nación
o participación en recursos del Estado – como los provenientes de las regalías
-. Las segundas, o fuentes endógenas, son aquellas que se originan en la
jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por
decisión política de las autoridades locales o seccionales” (Sentencia C-533 de
2005).
En
sentencia C-219 de 1997 se definieron algunos criterios para establecer si un
recurso es de fuente exógena o endógena:
“1.
Criterio Orgánico
El
criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo
constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si
por el contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso,
basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen
tributario, es suficiente la intervención del legislador o, si adicionalmente,
es necesaria la participación de alguna de las corporaciones locales,
departamentales o distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente
para adoptar decisiones en materia tributaria. En la medida en que una entidad
territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión
política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo
régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al
cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le
pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la
respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso.
Efectivamente , no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los
cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este
constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales.
2.
Criterio Material
El
criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria
constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado
dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al
presupuesto de la misma-y no al presupuesto general de la Nación-, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial , sin que pueda
verificarse ningún factor sustantivo. Por último, puede ocurrir que el
legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la
nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a
recursos propios del departamento o del municipio”.
[87] Sentencia C-533 de 2005.
[88] Sentencia C-219 de 1997.
[89] Ibíd. Al respecto también ver, entre otras, la
sentencia C-251 de 2003.
[90] Sentencia C-251 de 2003.
[91] Cfr. Sentencia C-937 de 2010.
[92] Modificada por la Ley 1176 de 2007, con ocasión de la reforma introducida por el Acto Legislativo 4 de 2007.
[93] Sentencia C-937 de 2010 (subraya fuera del texto
original).
[94] Ibíd. (subraya fuera del texto original).
[95] C-467 de 1993, C-004 de 1993, C-346 de 1997
[96] Constitución Política, artículo 150 numeral 12.
[97] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 1997. M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[98] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[99] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[100]C-517 de 2007. (subrayas fuera
del texto original).
[101]Ibídem.
[102]Ibídem.
[103] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 1996. M. P. Jorge Arango Mejía.
[104] C-219 de 1997
[105] C-944 de 2003
[106] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia
de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.”
[107] Sentencia C-600A de 1995.
[108] Ibíd.
[109]La
jurisprudencia ha señalado algunos temas especialmente relevantes desde el
punto de vista de la ley orgánica, no necesariamente previstos en la Constitución: (i) definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades
territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como
su régimen jurídico básico (CP arts 1­º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y
329); (ii) mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento
territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y
pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts 105, 297, 307,
319, 321); asignación de las competencias normativas y no normativas a las
entidades territoriales, y establecimiento de la distribución de competencias
entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos
mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar
(CP arts. 151 y 288).
[110]Debido a
la falta de definición precisa de las materias sometidas a legislación orgánica
territorial, la Corte ha determinado que hay eventos en los que no es indicado
que se retiren del ordenamiento disposiciones que fueron aprobadas como
orgánicas pero que son propias de la ley ordinaria, por dos razones
fundamentales, “de un lado, por cuanto las mayorías requeridas para aprobar
una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No habría
ningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas
disposiciones sino simplemente señalar, tal y como lo hizo en un caso de esta
naturaleza, en la sentencia C-151/95, que esas normas no son orgánicas y pueden
por ende ser modificadas por normas legales ordinarias". (Sentencia C-600A
de 1995)