C-989-99
Sentencia
C-989/99
PENSION PARA
EXPRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No
se rige por ley 100/93
Lo especial no necesariamente resulta ser
contrario a lo general. En el caso presente, los requisitos de acceso a la
pensión de ex presidente constituyen normas muy especiales, referidas a una
situación particular en la cual no se encuentran la generalidad de las personas
afiliadas al sistema de seguridad social en salud, cual es la de haber ejercido
la más alta dignidad como es la Presidencia de la República. La propia Ley 100,
como se vio,  en otros casos también permite excepciones a los requisitos de acceso
a la pensión de jubilación, por lo cual este tipo de regulaciones no resultan
contrarias a su espíritu. Por lo tanto, la posibilidad concedida a los ex
presidentes para  pensionarse sin el cumplimiento de los requisitos de tiempo
de cotización y de edad comúnmente exigidos, constituye una norma especial que
no contraría a la Ley 100, por lo cual no puede entenderse derogada por ella al
tenor de su último artículo que indica que deroga “las disposiciones que le
sean contrarias”.
PENSION PARA
EXPRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Tiempo
durante el cual se ha ejercido el cargo
Esta condición, la de ex presidente, no
puede ser reconocida sino a aquellos que efectivamente han cargado con la
referida responsabilidad por el período constitucional para el cual fueron
elegidos, salvo circunstancias que le hayan impedido culminarlo. O a aquellos
otros que en virtud de las normas superiores sobre faltas absolutas o
temporales del primer mandatario, se encarguen del Ejecutivo por períodos de
tiempo razonablemente prolongados, que signifiquen una real y plena asunción de
las responsabilidades propias del cargo, que los haga merecedores de ser
considerados como verdaderos ex presidentes, con las características jurídicas
propias del hecho notorio. En este sentido la Corte encuentra que reconocer a
personas que se han encargado de la Presidencia por lapsos muy breves frente a
la duración del período constitucional del cargo, -cuatro años - para efectos
de aplicarles el beneficio consagrado en la norma demandada, resulta desproporcionado
y contrario a los dictados de una justicia conmutativa real, por lo cual la
interpretación de la norma acusada que permite tales extremos debe ser mirada
como inconstitucional al desconocer el Preámbulo y el artículo 13 de la Carta.
PENSION PARA
EXPRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Régimen
excepcional
Por la especialísima dignidad y
responsabilidad que comporta el cargo de presidente de la República, no es
igual a cualquier otro trabajo u oficio que se desempeñe en el sector público,
por lo cual el tratamiento legal exceptivo introducido por las normas acusadas,
en principio responde a esta particular diferencia de situación y por ello
resulta justificado de cara a la Constitución. Así mismo, dicho trato persigue
una finalidad, cual es la ya mencionada de retribuir al ex presidente y
proveer a su subsistencia digna, y dichas finalidades se ajustan a la Carta,
pues la axiología que la informa indica que es cometido del Estado realizar la
justicia.  Es justo que el erario público retribuya excepcionalmente a los
ciudadanos que le han prestado servicios también excepcionales, y que lo haga
en forma proporcionada a sus necesidades de decoro personal. Si la justicia
consiste en dar a cada cual lo que merece, la normatividad demandada justamente
realiza esta noción. En este sentido, la finalidad implícita en la normatividad
acusada desarrolla precisamente el principio jurídico laboral plasmado en el
artículo 53 de la Carta, según el cual los trabajadores tiene derecho a una
“remuneración... proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”.
PENSION PARA
EXPRESIDENTE-Proporcionalidad
del régimen excepcional
No resulta desproporcionado que la pensión
especial de los ex presidentes se haya fijado en un monto igual al de la
asignación mensual que por todo concepto corresponda a los senadores y
representantes, con la misma salvedad indicada en el fallo anteriormente
reseñado, relativa a la comprensión del término asignación como inclusivo tan
sólo de los factores remuneratorios del trabajo de los parlamentarios. En
efecto, si en relación con tales funcionarios se estimó proporcionado un monto
pensional del 75% de dicha asignación, no es irrazonable que a quien ha
prestado un servicio más arduo y cargado con una responsabilidad mayor, se le
remunere con una pensión del 100% de dicho concepto.
PENSION PARA
EXPRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Con
cargo al tesoro nacional
La normatividad acusada parte del supuesto
de la asunción por el Estado de la pensión especial de los ex presidentes
directamente con cargo al Tesoro nacional. En efecto, no existe en el texto de
la Ley 100 de 1993 norma alguna que permita inferir que dicha pensión deba ser
asumida directamente por alguna de las entidades que administran el régimen de
seguridad social en pensiones, lo cual, de otra parte, permitiría efectivamente
el rompimiento del equilibrio financiero del sistema; en cambio la Ley 48 de
1962, de la cual forma parte el artículo 2° demandado en esta causa, prescribe,
en su artículo 12, que para el eficaz cumplimiento de sus disposiciones el Gobierno
procederá “ a hacer las traslaciones presupuestales y a abrir los créditos
necesarios...”. Por lo tanto, la interpretación legal de los textos acusados
que indica que los fondos de pensiones privados o el Seguro Social pueden ser
gravados directamente con dicha obligación, sin la contraprestación
correspondiente recibida del Tesoro nacional, carece de fundamento legal. Esa
interpretación sí produce, como consecuencia, el desconocimiento del principio
de equidad al imponer a la entidad administradora de pensiones, cargas
desproporcionadas sin fundamento legal.
Referencia: Expediente D-2444
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial) de la Ley 48 de 1962, 2º
(parcial) de la Ley 83 de 1968 y 3º de la Ley 53 de 1978.
Actor: Luis Ernesto
Arciniegas Triana
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Ernesto Arciniegas Triana
instauró acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 2º
(parcial) de la Ley 48 de 1962, 2º (parcial) de la Ley 83 de 1968  y 3º de la
Ley 53 de 1978.
Admitida la demanda, se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador
general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de las normas es el
siguiente con la advertencia de que se subraya lo demandado:
“Ley
48 de 1962”
“Por la cual se fijan unas asignaciones, se
aclara la Ley 172 de 1959 y se dictan otras disposiciones.”
“ARTÍCULO 2”.
Todo ex presidente de la República tendrá derecho a disfrutar de pensión
vitalicia o pensión de vejez, igual al setenta y cinco por ciento (75%) de su
último sueldo mensual, si ha permanecido al servicio del Estado durante veinte
(20) años continuos o discontinuos y si ha cumplido cincuenta (50) años de
edad.
“Mientras
careciere de cualquiera de estos requisitos, podrá gozar de la pensión especial
de ex presidente, la cual se pagará en la cantidad de cinco mil pesos
($5.000.oo) mensuales aunque el beneficiario esté en el exterior.
“La viuda de un
ex presidente de la República, mientras permanezca en estado de viudez, gozará
de una pensión de tres mil pesos ($3.000.oo) mensuales, aunque la beneficiaria
esté en el exterior”.
“Ley 83 de 1968”
“Por la cual se
modifican las Leyes 20 de 1966 y 48 de 1962, y se dictan otras disposiciones”
“ARTÍCULO 2. La
pensión especial de los ex presidentes de la República a que se refiere el
inciso segundo de la Ley 48 de 1962, será igual al monto total de las
asignaciones de los miembros del Congreso”
“Ley 53 de 1978”
“Por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
modificar las escalas de remuneración de los empleos del sector público y se
dictan otras disposiciones”
“ARTÍCULO 3. La
pensión de los ex presidentes de la República equivaldrá a la asignación
mensual que por todo concepto corresponda a los Senadores y Representantes.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que
se consideran infringidas
El demandante considera que las normas
acusadas vulneran los artículos 13, 25, 48 y 53, de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la Demanda.
Para el demandante, las normas impugnadas
establecen un privilegio prestacional injustificado que contraría la esencia
misma de la noción de pensión, ya que consagran para los ex presidentes de la
República este derecho en forma especial y vitalicia por el sólo hecho de haber
ejercido la Presidencia a cualquier título y por cualquier lapso, sin
consideración a la edad ni al tiempo de cotización del pensionado.
Dichas disposiciones, según el actor,
contrarían la Carta Política porque desconocen los principios del sistema de
seguridad social, en tanto que conceden beneficios en perjuicio de los recursos
destinados al pago de las pensiones de los trabajadores, afectando así la
estabilidad financiera de dicho sistema.
Aduce que históricamente se ha justificado
la pensión especial para los ex presidentes, con fundamento en consideraciones
relativas al especial decoro que merece quien ha ocupado tal cargo. No
obstante, arguye que también para ser beneficiario de la referida pensión se
debe exigir el cumplir con los requisitos mínimos consagrados en la Ley 100 de
1993, so pena de establecer privilegios injustificados, ya que en su sentir es
imposible que el legislador pueda "crear gracias o mercedes con cargo
al tesoro público, en perjuicio de la estabilidad y seguridad de los recursos
destinados al pago oportuno de las pensiones (artes. 48 y 53 de la C.P.), los
cuales están constituidos por los aportes de los trabajadores que tienen
derecho a jubilarse cuando reúnan las exigencias de edad y tiempo de servicios
establecidos en la ley."
Por último, concluye que entendiéndose el
derecho a la pensión como una manifestación de la seguridad social, y que su
reconocimiento “supone el esfuerzo ahorrativo del trabajador, que cumple los
requisitos mínimos de edad y tiempo de servicio”, éste no puede ser una
dádiva del erario que se conceda por una simple eventualidad. Para el actor,
las simples calidades del funcionario no pueden constituir un fundamento
objetivo que permita obviar los requisitos de edad o tiempo de servicio para
acceder a ese beneficio, y, por lo tanto, resulta desmesurado reconocer a los
ex presidentes una asignación pensional equivalente a la asignación mensual que
por todo concepto corresponde a los senadores y representantes.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
La doctora Sulma Yolanda Gutiérrez
Hernández, en representación del Ministerio del Interior, intervino en el
proceso dentro de la oportunidad prevista y solicitó a esta Corporación que se
declare la exequibilidad de las normas demandadas, por considerar que las
mismas no son contrarias a la Carta.
Asegura que no hay lugar a ninguna
violación al derecho a la igualdad porque el status del primer
mandatario es diferente al de los demás trabajadores. En este sentido afirma
que “no puede decirse que la consagración de la referida pensión vulnere el
derecho a la igualdad (Artículo 13 C.P.), ya que, como la H. Corte
Constitucional lo ha señalado reiteradamente, la igualdad se predica de
situaciones iguales, de tal modo que las diferencias de trato pueden admitirse
cuando se encuentran justificadas.”
Adicionalmente, observa la interviniente
que no se violan las demás disposiciones de la Carta porque precisamente “este
derecho especialísimo, encuentra además su sustento en el principio
constitucional según el cual la retribución por el servicio prestado debe ser
acorde a la calidad y cantidad del trabajo desempeñado, entendiéndose dentro de
este concepto la alta responsabilidad que tiene el primer mandatario de la
República.” (resaltado propio del texto original).
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El doctor Manuel Avila Olarte, en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el
proceso dentro de la oportunidad prevista y solicitó a esta Corporación que se
declare la inexequibilidad de la normatividad demandada.
Considera el interviniente, que la Ley 100
de 1993 derogó las normas objeto de la revisión constitucional y estableció un
sistema de seguridad social integral que excluye la posibilidad de regímenes
particulares o especiales. En su sentir, el artículo 279 de dicha Ley, que
señala el régimen de excepciones al sistema de seguridad social en pensiones,
no menciona la de los ex presidentes de la República, de donde se concluye que
dicha prestación se rige hoy en día por las normas generales sobre el tema, en
los términos del artículo 11 de la Ley 100 de 1993. Más aun si se considera que
las excepciones a las reglas generales tienen carácter restrictivo, y que los
antecedentes legislativos de la referida Ley 100 ponen de presente la clara
intención del legislador de eliminar la multiplicidad de regímenes pensionales
hasta entonces existente, y la importancia concedida a la unificación de los
mismos con miras al logro de la eficiencia del sistema.
Sin embargo, a pesar de considerar que el
régimen pensional especial de los ex presidentes se encuentra actualmente
derogado, el interviniente estima que  el mismo se encuentra produciendo
efectos, por lo cual aprecia que resulta procedente que la Corte lleve a cabo
el examen de constitucionalidad pertinente. Dentro de este contexto, expone las
razones que justificarían la declaratoria de inexequibilidad de la normativa
acusada.
A su juicio, el establecimiento de un
derecho pensional como el previsto en la Ley 53 de 1978, que no toma en
consideración las cotizaciones realizadas ni el tiempo de servicio como
trabajador del ex presidente, vulnera los principios de solidaridad y de
igualdad, toda vez que  prescribe un beneficio para el pensionado sin que éste
haya contribuido financieramente al sistema en circunstancias similares a las
que se exigen para los demás afiliados. Dentro del contexto de una situación de
escasez en las finanzas públicas, sistemas pensionales aislados y exorbitantes
como el que permiten las disposiciones acusadas, comprometen los mencionados
principios y valores constitucionales.
Adicionalmente, el interviniente arguye que
el régimen excepcional bajo estudio viola el principio de equidad tributaria.
En efecto, señala que la obligación de aportar al sistema de seguridad integral
es una obligación tributaria que permite el financiamiento de dicho sistema. La
equidad tributaria, dentro del esquema de la parafiscalidad, permite que
sujetos no gravados con la contribución sean beneficiarios de la misma, pero
esta posibilidad se refiere a personas que tengan una menor capacidad económica
frente al resto de los aportantes, pues “no tendría justificación, desde el
punto de vista de la equidad, que beneficios tributarios cobijaran a sujetos
que realmente no lo requieran, más aun cuando tal beneficio no tiene ningún
objetivo de política económica o social.” La violación del principio de equidad
tributaria se produce por cuanto “no existe una diferencia objetiva lo suficientemente
fuerte entre la generalidad de los cotizantes y los ex presidentes, que
justifique la diferencia de trato...”
Finalmente, para el interviniente la
normativa acusada desconoce también el principio de equidad desde el punto de
vista de las exenciones tributarias, por cuanto al permitir el reconocimiento
de una pensión automática con fundamento exclusivo en el hecho de la ocupación
del cargo de presidente, sin consideración a los factores de tiempo de
cotización y de edad, implícitamente establece una exención tributaria parcial,
pues releva al trabajador de la obligación de contribuir a través de la
cotización, como deben hacerlo todos los demás afiliados al sistema. En tal
sentido considera que esta modalidad de exención carece de razonabilidad
suficiente, pues beneficia a sujetos con capacidad económica mayor, siendo que
la justificación de las exenciones radica en criterios de orden económico,
social o cultural que no se encuentran presentes en la norma demandada.  El
criterio de la dignidad del cargo no es suficiente, por cuanto todos los cargos
públicos y privados son igualmente dignos en un Estado Social de Derecho.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
En la oportunidad legal prevista, el jefe
del Ministerio Público emitió su concepto sobre la demanda formulada y solicitó
a la Corte declarar inconstitucional el artículo 2° de la Ley 48 de 1962, en lo
acusado, y el artículo 2° de la Ley 83 de 1968. En cuanto al artículo 3° de la Ley
53 de 1978, solicita que el mismo se declare exequible, bajo el entendido de
que para el reconocimiento de la pensión vitalicia o pensión de vejez de los ex
presidentes de que trata el inciso primero del artículo 2° de la Ley 48 de
1962, se debe tener en cuanta el cumplimiento de los requisitos señalados en la
Ley 100 de 1993. En cuanto a la expresión “por todo concepto”, contenida en
este mismo artículo, solicita a la Corporación que la misma sea declarada
inconstitucional. Así las cosas, la posición fijada por la Procuraduría, se
orienta en el sentido de reconocer al ex presidente la pensión de jubilación de
conformidad con las normas generales que regulan la materia, al tenor del
inciso primero del artículo 2° de la Ley 48 de 1962, modificado por la Ley 53
de 1978, el cual no fue demandado en esta causa. En cuanto a la pensión
especial de los ex presidentes, esto es la que se concede sin consideración a
los requisitos de edad y tiempo de cotización, estima que la misma es
inexequible.
En sustento de la anterior solicitud, el
jefe del Ministerio Público indica que el sistema general de seguridad social
en pensiones creado por la Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de
solidaridad y prevalencia del interés general, cobija a todos los habitantes
del territorio nacional, salvo las excepciones expresamente mencionadas en el
artículo 279 de la misma Ley, dentro de las cuales no se contempla el caso de
la pensión especial para los ex presidentes, por lo cual, debe entenderse que
dicha pensión se encuentra actualmente regulada por las normas generales.
No obstante las consideraciones anteriores,
la vista fiscal entra de lleno a formular apreciaciones respecto las normas
acusadas en relación con la Constitución. En este sentido indica que la pensión
especial para los ex presidentes, desconoce el principio de igualdad tributaria
reconocido por el artículo 363 de la Carta. Dicho principio, sostiene, impone
al legislador la obligación de gravar en igual forma a todos los sujetos que se
hallen en la misma condición. Por ello “no resulta razonable ni justificado,
que se establezca  una exención tributaria parcial, consistente en la
obligación de contribuir con sus cotizaciones únicamente durante el tiempo que
ejerzan la primera magistratura y que en la medida que se cumpla ese único
requisito, para el cual no exige ningún lapso de tiempo, cese la obligación de
contribuir al sistema de seguridad social, como sí deben hacerlo los demás
afiliados, a los que se les exige un tiempo de servicio, de semanas cotizadas
al sistema y se les señala la edad para efectos de poder tener derecho al
reconocimiento de la pensión.”
En cuanto al artículo 3° de la Ley 53 de
1978, la vista fiscal solicita la declaratoria de inconstitucionalidad sólo de
la expresión “por todo concepto”,  ya que la misma desconoce el
principio superior de la primacía de la realidad en las relaciones laborales,
en la medida en que permite  una desproporcionada ampliación de concepto de
salario a otros beneficios que no ostentan dicha calidad, lo cual conduce a
vulnerar el postulado fundamentad a la igualdad, como quiera que por esta vía,
los ex presidentes gozan de un inequitativo privilegio frente a los demás
servidores públicos, el cual radica en el aumento automático de la base de
liquidación de su pensión de jubilación.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia y el objeto de control.
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer la presente demanda, por dirigirse
contra normas que hacen parte de leyes de la República.
2. Vigencia de las normas acusadas
1. Tanto la vista fiscal como la
intervención del Ministerio de Hacienda, sostienen que las normas acusadas se
encuentran tácitamente derogadas por la Ley 100 de 1993. Así las cosas, en
primer lugar es necesario determinar si las disposiciones acusadas permanecen o
no vigentes en el ordenamiento, y en caso negativo, dilucidar si esta
circunstancia debe conducir a un fallo inhibitorio, o si, por estar produciendo
efectos jurídicos, se amerita un pronunciamiento de fondo conforme a la
jurisprudencia de la Corporación.
A primera vista, la posición que sostiene
la derogatoria tácita de la preceptiva acusada parece tener sustento en la
circunstancia evidente de que la Ley 100 de 1993 quiso abolir la pluralidad de
regímenes pensionales especiales reinantes hasta entonces, y unificar la
normatividad y la planeación de la seguridad social en aras de garantizar a
todos los habitantes el derecho a obtener una calidad de vida acorde con la
dignidad humana. Adicionalmente, esta posición se ve reforzada por la
circunstancia de que al tenor del artículo 279 de la Ley en comento, ella
establece un sistema integral de seguridad social que en principio se aplica a
todas las personas, salvo las excepciones que en dicha disposición se mencionan
y que no se refieren, como se dijo, al caso del régimen pensional de los ex
presidentes.
2. No obstante lo anterior, la Corte
considera que existen razones suficientes para concluir que las normas acusadas
mantienen su vigencia. En efecto, considerar que tales disposiciones, relativas
a las circunstancias en las cuales los ex presidentes acceden a la pensión de
jubilación, constituyen por sí mismas un “régimen pensional”, resulta
equivocado. La palabra “régimen”, según el Diccionario de la Lengua Española de
la Real Academia, significa “conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa
o actividad”.[1]  En este sentido, es obvio que la Ley 100
de 1993 establece un régimen de seguridad social integral en salud y en
pensiones, por comprender una normatividad que regula completamente el tema,
tanto desde el punto de vista de la posición que compete al Estado, de la de
las entidades prestatarias del servicio y de las normas a las que deben
ajustarse para ello, como de los derechos y deberes de los usuarios del
sistema. Desde este ángulo, las excepciones contempladas en el artículo 279 de
la referida Ley[2], en verdad lo son, pues en los casos que
allí se señalan, las entidades a cuyo cargo permanece la prestación del
servicio de seguridad social y la situación jurídica de sus afiliados es regida
íntegramente por normas distintas de las generales de la Ley 100 de 1993.
No es este el caso de las normas que
gobiernan la pensión de los ex presidentes de la República, pues aquí el
legislador no ha diseñado un “régimen” especial entendido en el sentido que
esta palabra tiene dentro del contexto de la Ley 100, cual es el arriba
comentado. La pensión de los ex presidentes y en general su seguridad social se
rigen por las normas generales; lo que en realidad consagra el inciso segundo
de la Ley 48 de 1962, según el cual los ex presidentes pueden obtener su
pensión sin atención a los requisitos de edad y de tiempo de servicio
comúnmente exigidos, no es propiamente hablando un régimen legal. Es más bien
una excepción a la norma general sobre requisitos para acceder al beneficio pensional.
La propia Ley 100 en comento, en otras de sus disposiciones establece
excepciones parecidas, como la consagrada en el artículo 140 para servidores
públicos que trabajen en labores de alto riesgo, a quienes se les puede exigir
una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o
ambas cosas, sin que por ello dichos funcionarios estén por fuera del régimen
de seguridad social integral.
En resumen, lo que la Ley 100 buscó evitar
fue la pluralidad de regímenes pensionales, es decir de sistemas de
administración de seguridad social en salud o pensiones referidos a sectores
particulares de la población, más no la uniformidad total y absoluta en cuanto
a las normas  que regulan los requisitos de acceso a los derechos que se
derivan de la seguridad social, pues ella misma contiene disposiciones que
permiten diferencias en este punto, y que se justifican por no estar todos los
sujetos en absoluta igualdad de circunstancias frente a la posibilidad de
acceder a  ciertos derechos.
3. Adicionalmente, la Corte encuentra que
las normas acusadas, sometidas a otro criterio hermenéutico, son normas
especialísimas y que en tal sentido deben prevalecer sobre las disposiciones
generales de la Ley 100. Es menester distinguir entre normas contrarias entre
sí, y normas especiales. Las primeras regulan de manera diversas situaciones
fácticas idénticas. Las segundas establecen excepciones que toman fundamento en
situaciones de hecho diferenciadas. Así las cosas, lo especial no
necesariamente resulta ser contrario a lo general. En el caso presente, los
requisitos de acceso a la pensión de ex presidente constituyen normas muy
especiales, referidas a una situación particular en la cual no se encuentran la
generalidad de las personas afiliadas al sistema de seguridad social en salud,
cual es la de haber ejercido la más alta dignidad como es la Presidencia de la
República. La propia Ley 100, como se vio,  en otros casos también permite
excepciones a los requisitos de acceso a la pensión de jubilación, por lo cual
este tipo de regulaciones no resultan contrarias a su espíritu. Por lo tanto,
la posibilidad concedida a los ex presidentes para  pensionarse sin el
cumplimiento de los requisitos de tiempo de cotización y de edad comúnmente
exigidos, constituye una norma especial que no contraría a la Ley 100, por lo
cual no puede entenderse derogada por ella al tenor de su último artículo que
indica que deroga “las disposiciones que le sean contrarias”.
En virtud de lo anterior, entra la Corte a
realizar el examen de constitucionalidad correspondiente.
3. La preceptiva demandada frente a los
principios constitucionales de igualdad y solidaridad.
Aduce la demanda, que las normas
reprochadas conceden un “privilegio prestacional injustificado”, y la
intervención del Ministerio de Hacienda comparte esta misma apreciación
añadiendo que ellas desconocen el principio de equidad tributaria. Tales
acusaciones se refieren a la vulneración de los principios de igualdad, equidad
y solidaridad, por lo cual entra  la Corte a llevar a cabo el respectivo
análisis, para lo cual encuentra oportuno hacer una breve referencia de
interpretación histórica, que permita dilucidar la razón de ser de la
consagración de estas disposiciones especiales concernientes a los requisitos
para acceder a la pensión de ex presidente.
4. De manera general, es decir sin
referencia expresa al caso de los ex presidentes, la pensión de jubilación
nació como una “gracia” concedida al trabajador, y sólo posteriormente empezó a
ser mirada como un derecho. En este sentido, la doctrina admite que “desde el
punto de vista de la concepción social de este derecho, podemos señalar dos
grandes etapas. Una primera, en que las pensiones de jubilación,
particularmente oficiales, fueron concebidas como gracias otorgadas por el
Estado o por el jefe de Estado a los trabajadores oficiales y, como tales,
proyectaban una serie de consecuencias jurídicas anexas a esa condición.”[3] Dentro de este concepto de pensión como
gracia, nuestra historia legislativa registra leyes bastante antiguas sobre
pensiones militares por servicios prestados durante la guerra de la
independencia. En este sentido se encuentran las leyes 44 de 1888, 84 de 1890,
50 de 1886 y 21 de 1904. Algunas de estas, otorgaban también la pensión a
empleados civiles, como por ejemplo a los maestros de escuela primaria.
La evolución posterior del concepto,
concibió la pensión como un mecanismo para garantizar al trabajador “un modus
vivendi económico y racional a las personas que después de haber servido un
determinado tiempo y haber alcanzado cierta edad, ya no pueden participar en lo
que se llama mercado de trabajo”[4], y de esta manera empezó a configurarse
como un derecho directamente emanado de la relación laboral.
5. La pensión de jubilación de los ex
presidentes ha tenido el mismo decurso evolutivo. Si bien fue concebida como
una gracia o merced especial conferida por el Estado a quienes le habían
servido en la más alta posición de conducción y de responsabilidad, también ha
sido vista como un modo de vida digno para quienes han prestado dicho servicio
al país. El siguiente concepto, proferido por el h. Consejo de Estado en el año
de 1974, mediante el cual fue absuelta una consulta relacionada con el derecho
de los designados a la pensión especial para los ex presidentes de la
República, resulta ilustrativo respecto de la doble connotación de gracia y
medio de proveer un modo de vida digno que se ha reconocido al mencionado
derecho pensional:
“ ...El
fundamento jurídico inmediato de este régimen especial se encuentra en el
artículo 62 de la Constitución , que da soberanía a la Ley para determinar la
serie o clase de servicios civiles  o militares que dan derecho a pensión del
tesoro público. Y su razón de ser se basa en que quien encarnó un día siquiera
la majestad de la patria como Jefe de Estado, queda con especiales deberes de
decoro en su vida privada, que se confunde con el decoro nacional, y a ello
debe atender el tesoro público”[5]
La exposición de motivos de la ley 48 de
1962, parcialmente demandada en esta causa, registra precisamente ese propósito
del legislador de proveer a la subsistencia digna quienes ocuparon la posición
de primer mandatario de la Nación. En este sentido es explícita la siguiente
frase del ponente:
“A vuestra
ilustrada consideración sometemos una iniciativa legal que venimos en mora de
consagrar, hace por lo menos diez (10) años. Se encamina el proyecto a
reajustar las asignaciones de los servidores públicos de mayor categoría y a
velar porque cuando dejen sus elevados cargos y dignidades no decaigan en la
consideración del medio ambiente.”[6]
6. Ahora bien,  aunque la ratio legis
de la pensión de los ex presidentes es la anteriormente comentada, resulta
claro que tal pensión es especial desde un doble punto de vista: de un lado, a
ella se puede acceder sin el lleno de los requisitos comúnmente admitidos, y de
otro, es una pensión que por su cuantía se ubica dentro del grupo de las más
altas que se reconocen a cualquier servidor público. Estas circunstancias hacen
que sea necesario establecer si la finalidad antes estudiada que se persigue con
este tratamiento excepcional, se ajusta a la Constitución.
4. Un tratamiento excepcional no es de suyo
discriminatorio.
La jurisprudencia constitucional es
reiterativa en señalar que no todo tratamiento dispar es per se
discriminatorio o contrario a la igualdad y la equidad que deben presidir las
relaciones jurídicas.  Muchas veces ha dicho esta Corporación que el principio
de igualdad permite tratar de la misma manera a los iguales y de forma desigual
a los desiguales, conclusión a la que ha llegado con base en las siguientes
consideraciones:
“El criterio de
la igualdad, según jurisprudencia de esta Corporación, es objetivo, y al serlo
recae también sobre  la diferenciación básica.
Al respecto dijo
la Corte:
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales.  Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos.  Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado.  Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática.
"Hay pues
que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer
imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de
obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia
social dominante en el pueblo colombiano.
...
"El operador
jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir a la
técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano
Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que
requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e
interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la  comparación  entre
ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden
repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las
eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio de
igualdad  y su alcance". [7]
“Es necesario,
pues, establecer que la igualdad, antes que señalar lo idéntico -derivado del
principio de identidad-, recae sobre la proporcionalidad, entendida ésta
como la adecuación entre dos entes por conveniencia o necesidad, según el
caso.  Ahora bien, es cierto que a veces la proporcionalidad exige la
identidad, verbi gratia, cuando lo que debe darse al acreedor por parte del
deudor es la misma cosa que salió de la esfera del poder de aquel.  Otras veces
será no la misma cosa, sino el  equivalente.
“La igualdad ante
la ley, entonces, consiste en un criterio objetivo, pero no en la mismidad
absoluta, porque la diferenciación desaparecería. Ya lo advirtió Aristóteles,
tanto en la Metafísica como en el Libro V de la Etica a Nicómaco:  Siempre que
se iguala, se proporciona lo diverso.  Lo cual supone que hay ocasiones en que
la igualdad exige el natural discernimiento, bien sea legal o discrecional.
“Lo anterior lo
confirmó el autor citado cuando manifestó que es injusto dar un tratamiento
idéntico a seres diferenciados en sus accidentes.”[8]
En igual sentido se pronunció la
Corporación cuando dijo:
“El principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato
distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:
que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho;
que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; que dicha
finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los
valores y principios constitucionales; que el supuesto de hecho - esto es, la
diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que
se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una
racionalidad interna; que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la
consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta
desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la
justifican.”[9]
7. La Corte encuentra que debe aplicar los
anteriores criterios a la normatividad demandada, a fin de verificar si lo
regulado por ella desconoce los principios de igualdad y equidad. Para ello
debe empezar por examinar si los ex presidentes se encuentran efectivamente en
una situación de hecho distinta a la de los demás trabajadores, que justifique
el trato especial que les confiere la norma.
8. Según lo aduce uno de los
intervinientes, todos los cargos públicos y privados  que se desempeñan dentro
de un Estado Social de Derecho son igualmente dignos, por lo cual, en
principio, no habría razón suficiente para conceder gracias especiales en
materia pensional a los ex presidentes. Al respecto la Corte comparte el
criterio según el cual todos los trabajos que no sean contrarios a la moral ni
a la ley, son trabajos dignos. Sin embargo, si la dignidad es merecimiento,
aprecia que dicho concepto admite grados. Algunas personas merecen más que
otras, en virtud del aporte que hacen a la comunidad y del grado de
responsabilidad que asumen frente a la sociedad. Tal diferencia de méritos, en
justicia reclama diferencia de reconocimientos. Sobre este axioma se edifica el
principio superior que reza “a trabajo igual salario igual”,[10] el cual, a contrario sensu, indica
que a trabajos desiguales debe corresponder una retribución diferente.
5. La especial dignidad del cargo de
Presidente de la República
9. El cargo de presidente de la República,
en un sistema de gobierno presidencial como el que rige entre nosotros,
significa la más alta responsabilidad pública. El presidente reúne en sí la
condición de jefe de Estado, de jefe de Gobierno y de suprema autoridad
administrativa. Como jefe de Estado, simboliza y representa la unidad y la
soberanía nacional, dirige las relaciones internacionales, defiende la
integridad territorial y dirige, como comandante supremo, la fuerza pública,
entre otras; como jefe de Gobierno ejerce funciones como el liderazgo político
del Estado y la  dirección de la economía, y como suprema autoridad
administrativa es responsable de la correcta ejecución de la función pública nacional.
Para estos cometidos es elegido por votación popular directa y por mayoría
absoluta de votos, en circunscripción nacional. Cuenta, por tanto, con un
respaldo político y una confianza concedidos directamente a él en forma
exclusiva, por la mitad al menos de los electores, circunstancia que no está
presente en ningún otro cargo de elección popular. No aceptar que todas estas
circunstancias particulares le atribuyen una especial dignidad, resulta
desconocer una realidad política y jurídica innegable.
Esta particular circunstancia pone al
presidente en situación de especial merecimiento y respeto dentro de la
sociedad. Independientemente de que su gestión sea o no compartida
políticamente, resulta obvio que la dignidad de su investidura es superior a la
de todos los ciudadanos. Ella da soporte jurídico suficiente a la excepción
introducida por la normatividad demandada respecto de los requisitos de acceso
a la pensión. En efecto, tal excepción constituye no sólo un merecido
reconocimiento monetario que retribuye el especial servicio prestado a la
Nación, sino que se erige en un medio para proveer congruamente a las
necesidades que se originan en la especial posición que implica el ser ex
presidente de la República. A nadie se le oculta que esta posición impone el
llevar una vida con ciertos requerimientos especiales de decoro, que no siempre
están al alcance de quien ha dejado de ejercer la primera magistratura, bien
por carecer de recursos propios o bien por la limitación de hecho en que se
encuentra quien ha ocupado esa posición para ejercer cualquier tipo de cargos u
oficios, por razones que tocan justamente con la dignidad de la Nación o
incluso con factores éticos.
10. El haber efectivamente ocupado el cargo
de presidente de la República por haber sido elegido por el voto mayoritario de
sus compatriotas, el hecho de haber sido garante de la soberanía y simbolizado
la unidad nacional, el haberse hecho cargo de la amplísima responsabilidad
histórica aneja al cargo de primer mandatario, en fin, son razones suficientes
para conferir el especial merecimiento que se reconoce a los ex presidentes.
Desde un punto de vista que mira a la justicia real y no a la formal, esta
condición, la de ex presidente, no puede ser reconocida sino a aquellos que
efectivamente han cargado con la referida responsabilidad por el período
constitucional para el cual fueron elegidos, salvo circunstancias que le hayan
impedido culminarlo. O a aquellos otros que en virtud de las normas superiores
sobre faltas absolutas o temporales del primer mandatario, se encarguen del
Ejecutivo por períodos de tiempo razonablemente prolongados, que signifiquen
una real y plena asunción de las responsabilidades propias del cargo, que los
haga merecedores de ser considerados como verdaderos ex presidentes, con las
características jurídicas propias del hecho notorio.  En este sentido la Corte
encuentra que reconocer a personas que se han encargado de la Presidencia por
lapsos muy breves frente a la duración del período constitucional del cargo, -
cuatro años - para efectos de aplicarles el beneficio consagrado en la norma
demandada, resulta desproporcionado y contrario a los dictados de una justicia
conmutativa real, por lo cual la interpretación de la norma acusada que permite
tales extremos debe ser mirada como inconstitucional al desconocer el Preámbulo
y el artículo 13 de la Carta.
11. Así las cosas,  por la especialísima
dignidad y responsabilidad que comporta el cargo de presidente de la República,
no es igual a cualquier otro trabajo u oficio que se desempeñe en el sector
público, por lo cual el tratamiento legal exceptivo introducido por las normas
acusadas, en principio responde a esta particular diferencia de situación y por
ello resulta justificado de cara a la Constitución. Así mismo, dicho trato
persigue una finalidad, cual es la ya mencionada de retribuir al ex presidente
y  proveer a su subsistencia digna, y dichas finalidades se ajustan a la Carta,
pues la axiología que la informa indica que es cometido del Estado realizar la
justicia.  Es justo que el erario público retribuya excepcionalmente a los
ciudadanos que le han prestado servicios también excepcionales, y que lo haga
en forma proporcionada a sus necesidades de decoro personal. Si la justicia
consiste en dar a cada cual lo que merece, la normatividad demandada justamente
realiza esta noción. En este sentido, la finalidad implícita en la normatividad
acusada desarrolla precisamente el principio jurídico laboral plasmado en el
artículo 53 de la Carta, según el cual los trabajadores tiene derecho a una “remuneración...
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”.
6. Racionalidad del tratamiento excepcional
conferido a los ex presidentes de la República
12. El examen de constitucionalidad de una
norma reprochada por desconocer el principio de igualdad, implica el verificar
que la situación fáctica que ella regula sea diferente a aquellos otros casos
frente a los cuales se alega discriminación, lo cual justifica la diferencia de
trato, constatar que dicho trato persiga una finalidad que se ajuste a los
valores de la Carta, y también comprobar “que el supuesto de hecho - esto
es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato
desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden
una racionalidad interna”[11]. En el caso de las normas sobre la pensión especial de
los ex presidentes, es claro para la Corte que la medida adoptada por el
legislador para retribuir especialmente a los ciudadanos que han ejercido la
primera magistratura de la Nación y para proveer a su digna subsistencia,
resulta adecuada y razonable. En efecto, la pensión consigue los propósitos
aludidos al solventar los costos que ello acarrea, desde el momento mismo en el
que el ex presidente queda cesante, por lo cual la disposición se reviste de la
racionalidad interna que, según la jurisprudencia consolidada de la
Corporación, debe estar presente en las normas que establecen tratamientos diferenciados.
7. Proporcionalidad del tratamiento
excepcional conferido a los ex presidentes de la República
13. Adicionalmente, el examen de
constitucionalidad de una norma impugnada por desconocer el principio de
igualdad, amerita el verificar que la medida consagrada en la norma resulte
proporcionada frente a las circunstancias particulares y a la finalidad que se
persigue. En el presente caso, el examen de la proporcionalidad de la pensión
especial de los ex presidentes, recae en particular sobre lo dispuesto por los
artículos 2° de la Ley 83 de 1968 y 3° de la Ley 53 de 1978, pues ellas se
refieren a la cuantía de la asignación pensional especial. Dichas
disposiciones, demandadas también en esta causa, prescriben que el valor de la
referida pensión será igual al monto total de las asignaciones de los miembros
del Congreso, aclarándose, por la última de las normas citadas, que dicha
asignación mensual es la que por todo concepto corresponde a los senadores y
representantes.
La Corte Constitucional, mediante fallo
contenido en la Sentencia C-608 de 1999[12], resolvió la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 17 de la Ley 4ª  de 1992,
que dispone que para establecer el régimen de pensiones de los senadores y
representantes, el Gobierno Nacional no podrá fijarlas en un monto inferior al
setenta y cinco por ciento 75% del ingreso mensual promedio que, durante el
último año, y por todo concepto, perciba el congresista.
Para declarar la exequibilidad de la norma
en los términos de la parte considerativa de la providencia, se hicieron
entonces las siguientes reflexiones que resulta oportuno traer a colación, por
la innegable aplicabilidad que tienen al caso bajo examen:
“En primer
término la Corte resalta la competencia del Congreso para expedir la
disposición acusada, que se enmarca dentro de lo previsto por el numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, ya que fija unos límites generales al
Gobierno, sin entrar en el terreno de lo específico, con arreglo a la doctrina
que sobre el punto ha sentado esta Corporación, pues, como en esta providencia
se resalta, las características del régimen pensional de los miembros del
Congreso y de los demás funcionarios del Estado deben ser determinadas por el legislador
ordinario en su marco general, y por el Ejecutivo en sus aspectos concretos,
por disposición de la propia Constitución. De tal manera que la Carta reconoce
un margen de configuración política a los órganos del Estado elegidos
democráticamente -en este caso el Congreso y el Gobierno, en los ámbitos ya
señalados-, como sucede en otras materias de complejas dimensiones económicas,
sociales y técnicas.
“Sin embargo, la
Constitución establece unos límites al margen de configuración política que
tienen el Congreso y el Ejecutivo en esta materia. Dentro de ellos sobresalen
los principios de la seguridad social, en especial los de eficiencia,
solidaridad y universalidad (art. 48, inciso 1, C.P.), el concepto de
"asignación" utilizado por el artículo 187 de la Carta, el derecho a
la igualdad, el carácter individual del derecho a la seguridad social (art. 48,
inciso 2, C.P.) y la naturaleza, las prohibiciones y las responsabilidades que
tienen los congresistas en el ejercicio de sus actividades democráticas de
representación política.”
“Por otra parte,
es claro que el trato especial para los congresistas en materia de remuneración
no tiene origen en la ley sino en la Constitución, cuando dispone (art. 187)
que su asignación "se reajustará cada año en proporción igual al promedio
ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la
administración central, según certificación que para el efecto expida el
Contralor General de la República".
Es decir, para el
Constituyente no resulta indebido que se establezca para los miembros de la
Rama Legislativa, habida cuenta de su función, un régimen diferente del
general, aplicable a los demás servidores públicos.
La Corte reitera
que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la
razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y
prestaciones. El que aquí se contempla encuentra justificación en la función
atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y
en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen
de incompatibilidades previsto en la Constitución.
Por eso, y muy
particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que
se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la
normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una
preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.
Para la Corte es
claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria
para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la
asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso.
Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a
los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con
las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de
liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas
generales  sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en
la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo
cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto,
en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras
disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.
La norma
demandada se ocupa de tres aspectos que merecen un análisis a partir de estas
consideraciones.
El primero de
ellos es el de la base para calcular la pensión, el reajuste o la sustitución
pensional. La Constitución en su artículo 187 emplea el término
"asignación", lo cual permite tomar como base elementos adicionales
al salario. Sin embargo, éstos deben tener carácter remunerativo de las
actividades que realizan los congresistas en el ejercicio de su función de
representación política...” (Resaltado
por fuera del texto original)
14. De las consideraciones transcritas cabe
concluir que, cuando se trata de altos servidores públicos, no resulta
contrario a la Carta Política que el legislador permita el reconocimiento de
pensiones cuyos montos resulten superiores a los límites máximos estatuidos en
otras disposiciones para la generalidad de los casos; y que dichas normas
especiales en materia prestacional encuentran justificación en las funciones
atribuidas a tales servidores. Sin embargo, los beneficios excepcionales no
pueden ser irrazonables o desmedidos. En el caso de los congresistas, se
encontró ajustado a la Constitución el que la pensión de jubilación tuviera un
monto mínimo del  75% de su ingreso mensual promedio durante el último
año, calculado sobre la asignación mensual que por todo concepto hubieran
recibido, aclarándose que el concepto “asignación”, si bien excedía la noción
restringida de salario propiamente tal,  sólo podía comprender aquellos rubros
directamente remuneratorios del trabajo parlamentario. En este sentido la
Sentencia antes citada explicó lo siguiente:
“Tal
"asignación", que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio
que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico
restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso
señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en
concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley
Marco.
“Pero tampoco
puede incluir aspectos ajenos a la retribución que el Congresista percibe, la
cual debe estructurarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, de
acuerdo con las especiales funciones que la Carta Política atribuye a senadores
y representantes.
“Según eso, todas
aquellas sumas que corresponden a salario, a primas, y a otras erogaciones
integrantes de la "asignación", pueden constituir -depende de las
determinaciones que adopte el Ejecutivo al desarrollar las pautas y
lineamientos trazados por el Congreso- base para liquidar la mesada pensional.
En cambio, están excluidas de ese conjunto las que, al no gozar de un sentido
remuneratorio, pagan servicios ajenos a la asignación.”[13]
Con fundamento en lo anterior, la Corte
estima que no resulta desproporcionado que la pensión especial de los ex
presidentes se haya fijado en un monto igual al de la asignación mensual que
por todo concepto corresponda a los senadores y representantes, con la misma
salvedad indicada en el fallo anteriormente reseñado, relativa a la comprensión
del término asignación como inclusivo tan sólo de los factores remuneratorios
del trabajo de los parlamentarios. En efecto, si en relación con tales
funcionarios se estimó proporcionado un monto pensional del 75% de dicha
asignación, no es irrazonable que a quien ha prestado un servicio más arduo y
cargado con una responsabilidad mayor, se le remunere con una pensión del 100%
de dicho concepto.
8. El presunto desconocimiento de los
principios de solidaridad y equidad tributarias.
15. El Ministerio de Hacienda y el señor
procurador estiman que el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 48 de 1962
demandado, en cuanto consagra para los ex presidentes la llamada pensión
especial a la cual se accede por el solo ejercicio del cargo sin consideración
al tiempo de cotización ni a la edad del pensionado, desconoce los principios
de equidad tributaria y de solidaridad. Para los citados intervinientes, en
cuanto los ex presidentes no han contribuido financieramente al sistema de
seguridad social en pensiones en la forma indicada para los demás afiliados, se
vulneran los principios en mención, teniendo en cuenta que la obligación de
aportar al sistema de seguridad integral es una obligación tributaria que
permite el financiamiento del mismo.
16. El principio de solidaridad, al tenor
del artículo 2° de la Ley 100 de 1993 que desarrolla en este punto el artículo
48 superior, consiste en “la práctica de la mutua ayuda entre las personas,
las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo
el principio del más fuerte hacia el más débil”. En aplicación del mismo,
la misma disposición indica que “los recursos provenientes del erario
público en el sistema de seguridad social se aplicarán siempre a los grupos de
población más vulnerables”.
A partir del anterior concepto, la Corte no
comparte la apreciación de los intervinientes relativa a los principios de
solidaridad y equidad. Si bien es cierto que a primera vista no pareciera que
los ex presidentes se encuentren en situación especial de debilidad que amerite
que los recursos públicos se destinen a cubrir su pensión en los términos
excepcionales que consagra la ley, un examen más profundo de la situación
revela que ello no es tan evidente. En efecto, se ha dicho que quien ha ocupado
el cargo de presidente de la República queda gravado con especiales obligaciones
de decoro en su vida personal, y que por razones de la misma índole, además de
otras de carácter ético, no está en posición de acceder a cualquier puesto de
trabajo o de llevar a cabo cualquier oficio o profesión. La Patria espera, con
legítimo sentimiento, que tales personas conserven por el resto de su vida la
dignidad que les fue concedida. Es cierto que en algunos casos los ex
presidentes cuentan con un patrimonio propio que les permite sobrellevar esta
situación; pero la Ley, que es proferida para regular la generalidad de las
situaciones, no puede partir del supuesto no comprobado ni comprobable, de que
todos ellos se encuentran o se encontrarán en un futuro en tal situación de
sobrada solvencia económica. Por ello, sobre la base de que a la Primera
Magistratura pueden acceder y acceden, ciudadanos de cualquier condición
económica o social, como lo demuestra la historia, la ley provee a su
subsistencia digna.
Desde este punto de vista, la normatividad
bajo examen sí realiza los principios de solidaridad y equidad, pues reconoce
los especiales compromisos con los que queda gravado un ex presidente de la
República, quien desde este punto de vista está en una posición de
vulnerabilidad.
17. No obstante las consideraciones
anteriores, que descartan el desconocimiento de los principios constitucionales
de solidaridad y equidad, la Corte encuentra que resulta necesario descartar la
interpretación normativa de la cual parten las acusaciones correspondientes,
antes estudiadas.  Entiende que tales cargos parten del supuesto de que la
responsabilidad en el pago de la pensión de los ex presidentes corre por cuenta
de una cualquiera de la entidades que administran el Sistema de Seguridad
Social en Pensiones que regula la Ley 100 de 1993, en cualquiera de las dos
modalidades que dicho Sistema reviste, cuales son el régimen solidario de prima
media con prestación definida o régimen de ahorro individual con solidaridad.
En efecto, tales acusaciones se refieren al rompimiento del equilibrio
financiero que se produce por el hecho de que alguien que no ha cotizado al
Sistema según las normas generales, resulte pensionado por el sólo ejercicio
del cargo.
Para la Corte, la normatividad acusada
parte del supuesto de la asunción por el Estado de la pensión especial de los
ex presidentes directamente con cargo al Tesoro nacional. En efecto, no existe
en el texto de la Ley 100 de 1993 norma alguna que permita inferir que dicha
pensión deba ser asumida directamente por alguna de las entidades que
administran el régimen de seguridad social en pensiones, lo cual, de otra
parte, permitiría efectivamente el rompimiento del equilibrio financiero del
sistema; en cambio la Ley 48 de 1962, de la cual forma parte el artículo 2°
demandado en esta causa, prescribe, en su artículo 12, que para el eficaz
cumplimiento de sus disposiciones el Gobierno procederá “ a hacer las
traslaciones presupuestales y a abrir los créditos necesarios...”. Por lo
tanto, la interpretación legal de los textos acusados que indica que los fondos
de pensiones privados o el Seguro Social pueden ser gravados directamente con
dicha obligación, sin la contraprestación correspondiente recibida del Tesoro
nacional, carece de fundamento legal. Esa interpretación sí produce, como
consecuencia, el desconocimiento del principio de equidad al imponer a la
entidad administradora de pensiones, cargas desproporcionadas sin fundamento
legal.
18. Así las cosas, la Corte entiende que la
normatividad acusada resulta equitativa si es interpretada en armonía con el
artículo 12 de la Ley 48 de 1962, en el sentido de atribuir el pago de dicha
pensión al Tesoro nacional. Sin embargo aclara que no por lo anterior puede
considerarse que los señores presidentes y ex presidentes de la República,
estén por fuera del sistema general de seguridad social, ya que todas las demás
normas que regulan la posición jurídica de los afiliados a dicho sistema, les
resultan aplicables. La excepción se configura tan solo, como se dijo, en lo
referente a los requisitos que se deben cumplir para acceder a pensión especial
y en la procedencia de los recursos con los cuales se cubre la misma.
19. Con fundamento en todas las
consideraciones precedentes, la Corte declarará la exequibilidad condicionada
de las disposiciones demandadas. El condicionamiento se refiere a la
interpretación del inciso 2° del artículo 2°de la Ley 48 de 1962, en el sentido
de cobijar sólo a quienes ostenten la condición de ex presidentes en los
términos expuestos en el numeral 10° de la presente decisión; a la
interpretación de la misma disposición y de sus posteriores modificaciones
llevadas a cabo mediante los artículos 2° de la Ley 83 de 1968 y 3° de la Ley
53 de 1978, en el sentido de que el monto de la pensión especial que consagran
equivaldrá al valor de la asignación mensual que devenguen por todo concepto
los senadores y representantes, excluidos de dicho concepto los factores no
remuneratorios de dicha asignación; y condicionada también a la interpretación
de la misma normatividad, en el sentido de que la pensión especial prevista se
cubrirá por el Estado con cargo al tesoro nacional.
20. Ahora bien, en cuanto a los efectos en
el tiempo de la presente decisión, la Corte, en ejercicio de la facultad que le
asiste para señalarlos y teniendo en cuenta que pese al carácter abstracto del
control de constitucionalidad que ella ejerce, en el presente caso la decisión
podría afectar situaciones particulares y concretas y derechos adquiridos que
merecen protección en virtud del principio de seguridad jurídica, dispondrá que
ellos se proyecten solamente sobre situaciones jurídicas posteriores a la fecha
de su ejecutoria.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E LV E
Primero: Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del inciso 2° del artículo 2° de la Ley 48 de 1962, como fue
modificado por los artículos 2° de la Ley 83 de 1968 y 3° de la Ley 53 de 1978,
en los términos de las consideraciones 10 y 19 de la parte motiva de la
presente Sentencia.
Segundo: Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del artículo 2° de la Ley 83 de 1968, en los términos de la consideración
19 de la parte motiva de la presente Sentencia.
Tercero:  Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del artículo 3° de la Ley 53 de 1978, en los términos de la
consideración 19 de la parte motiva de la presente Sentencia.
Cuarto: La presente Sentencia tiene
efectos hacia el futuro y cobija solamente situaciones jurídicas que ocurran
con posterioridad a su ejecutoria.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-989/99
PENSION PARA
EXPRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Tiempo
durante el cual se ha ejercido el cargo (Salvamento parcial de voto)
Lo contemplado por la Corte en el
considerando número 10, al cual remite la parte resolutiva del Fallo, no
corresponde a un argumento de índole constitucional sino de pura apreciación
subjetiva, propia de un juicio de conveniencia, que resulta ajeno al análisis
jurídico a cargo de esta Corporación. La normatividad examinada no distinguió
por lapsos, mayores o menores, en cuanto al ejercicio del cargo de Presidente
de la República, toda vez que su consideración básica estuvo siempre
relacionada con la dignidad del mismo en cuanto tal, que no es mensurable por
días, semanas o meses. La Corte ha introducido un elemento de incertidumbre en
la interpretación y aplicación de las aludidas normas, y ha dejado en manos de
autoridades administrativas la definición acerca de la cuantía y aun el
reconocimiento de la pensión a los expresidentes, según que les parezca
"razonablemente prolongado" o no el tiempo durante el cual
desempeñaron el cargo. Para la Corte, al tenor de esta providencia, existen dos
categorías de presidentes de la República, según el tiempo de duración de su
ejercicio: los "verdaderos", de lapso prolongado, y los "falsos",
que no han alcanzado tal nivel por haber sido muy corto ese tiempo, de acuerdo
con calificación que queda librada al capricho de funcionarios subalternos. Y
se olvida la trascendencia que de suyo tiene el haber ostentado, aun por breve
término, la dignidad de Presidente de la República de Colombia.
Referencia:
Expediente D-2444
Como la Corte ha resuelto incorporar a la
parte resolutiva de la Sentencia algunas consideraciones de la motivación que
no compartimos, condicionando en los términos de las mismas la exequibilidad de
las normas acusadas, no es suficiente que aclaremos nuestro voto. Debemos
salvarlo, en lo que respecta a los condicionamientos.
A nuestro juicio, los preceptos de los que
se trata han debido ser declarados exequibles pura y simplemente, pues de su
contenido no se desprende ningún motivo de inconstitucionalidad, como bien lo
explica la Sentencia.
Lo contemplado por la Corte en el
considerando número 10, al cual remite la parte resolutiva del Fallo, no
corresponde a un argumento de índole constitucional sino de pura apreciación
subjetiva, propia de un juicio de conveniencia, que resulta ajeno al análisis
jurídico a cargo de esta Corporación.
La normatividad examinada no distinguió por
lapsos, mayores o menores, en cuanto al ejercicio del cargo de Presidente de la
República, toda vez que su consideración básica estuvo siempre relacionada con
la dignidad del mismo en cuanto tal, que no es mensurable por días, semanas o
meses.
El legislador, en el ámbito de sus
competencias constitucionales -dentro del cual puede establecer regímenes
especiales en materia de pensiones, como lo ha reconocido la jurisprudencia-
estableció la pensión para los expresidentes de la República teniendo como
único criterio -que la Corte ha estimado válido- el de haber ejercido la jefatura
del Estado. Así lo acreditan los antecedentes históricos de estas
disposiciones.
Pero la Corte ha introducido un elemento de
incertidumbre en la interpretación y aplicación de las aludidas normas, y ha
dejado en manos de autoridades administrativas la definición acerca de la
cuantía y aun el reconocimiento de la pensión a los expresidentes, según que
les parezca "razonablemente prolongado" o no el tiempo durante el
cual desempeñaron el cargo.
¿Quién podrá trazar la línea que distinga,
para los efectos de liquidar el monto de la pensión, o de reconocerla, el lapso
que se estima razonable y el que se considera irrazonable? Finalmente lo hará,
a causa de este Fallo, el encargado de efectuar la liquidación, a su capricho y
según su propia e individual escala de valores en la que no será extraño que
interfieran factores políticos y hasta personales. Todo lo contrario de la
objetividad que debe presidir estas cuestiones, entregadas por eso en la Carta
a las reglas previas y claramente definidas con anticipación por la ley.
Pero, además, la Sentencia expone que no
debería tener derecho a la pensión, o tener un derecho menor en cuanto a la
suma de la misma, un expresidente que no hubiese actuado como tal por un lapso
"razonablemente prolongado", fundando la distinción en el caso de
quienes, no habiendo sido elegidos popularmente, se han hecho cargo del poder
extraordinariamente (antes los designados, hoy los vicepresidentes), de manera
temporal o definitiva.
La referencia es inexacta, pues el corto
período de tiempo de ejercicio presidencial no necesariamente está ligado a
esas circunstancias. Bien puede acontecer que un Presidente elegido por el
pueblo y posesionado renuncie a los pocos días o se vea afectado por una
sobreviniente incapacidad física permanente o por una enfermedad que le impida
continuar en su empleo. La Sentencia de la Corte ignora en realidad estas
posibles situaciones jurídicas y entrega a instancias inferiores de entidades
administrativas la última palabra sobre si un expresidente en eventos como los
descritos tiene o no derecho a pensionarse. Y ello, fundada la Corte en que es
indispensable verificar que quienes se hayan encargado del Ejecutivo lo hayan
hecho "por períodos de tiempo razonablemente prolongados, que signifiquen una
real y plena asunción de las responsabilidades propias del cargo, que los
haga merecedores de ser considerados como verdaderos expresidentes, con las
características propias del hecho notorio" (subrayamos).
Como lo contrario de "verdadero"
es "falso", quiere decir que para la Corte, al tenor de esta
providencia, existen dos categorías de presidentes de la República, según el
tiempo de duración de su ejercicio: los "verdaderos", de lapso
prolongado, y los "falsos", que no han alcanzado tal nivel por haber
sido muy corto ese tiempo, de acuerdo con calificación que queda librada al
capricho de funcionarios subalternos. Y se olvida la trascendencia que de suyo
tiene el haber ostentado, aun por breve término, la dignidad de Presidente de
la República de Colombia.
Por último, la expresión "hecho
notorio", para conceder o negar una pensión, dada su connotación
estrictamente técnica en el Derecho Probatorio, no viene al caso. Está traída
impropiamente y constituye un desacierto adicional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA  JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado                                            Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                              FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Real Academia Española. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA.
Unigraf. Madrid 1992
[2] Las excepciones se refieren a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, a los miembros no remunerados de las
Corporaciones Públicas, a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y a los servidores públicos de Ecopetrol.
[3] González Charry, Guillermo. DERECHO LABORAL COLOMBIANO. Volumen
II. Ediciones Doctrina y Ley. Santafé de Bogotá, 1996. Pag 371
[4] Ibídem Pág. 370
[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto
del 7 de febrero de 1974,  C.P. Mario Latorre Rueda,
[6] Exposición de motivos a la Ley 48 de 1962. Tomada de  HISTORIA DE
LAS LEYES, Tomo XIX.  Santafé de Bogotá, Imprenta Nacional 1978.
[7]   Sentencia C-221 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[8] Sentencia T-122 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Sentencia C-530 de 1993, M.N Alejandro Martínez Caballero
[10] Cf. Artículo 53 de la Constitución Política
[11] Ibídem
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[13] Sentencia C- 608 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.