T-340-97
Sentencia T-340/97
Sentencia
T-340/97
ACCION DE TUTELA-No dirime derechos litigiosos emanados de
interpretación de ley/ACCION DE TUTELA-No resuelve conflictos judiciales
cuyas competencias están establecidas
No fue erigida por el Constituyente de 1991
para dirimir derechos litigiosos emanados de la interpretación de la ley, ni
resolver conflictos judiciales cuyas competencias se encuentran plenamente
establecidas en nuestro ordenamiento jurídico, pues ello equivaldría a llegar a
la inaceptable conclusión de que el juez de tutela puede sustituir al juez
ordinario en la definición de dichos diferendos salvo, desde luego, cuando se
configura la violación de los derechos constitucionales fundamentales y sea
inminente la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento es
procedente tutelar los derechos conculcados o amenazados, mientras la
jurisdicción competente decide de fondo la correspondiente controversia.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
Es evidente que
la acción de tutela constituye un instrumento democrático con que cuentan los
ciudadanos para reclamar ante los jueces dicha protección de sus derechos
constitucionales, pero de la cual, en razón a su excepcionalidad, no puede
abusarse ni hacerse uso cuando existan otros medios judiciales idóneos para la
definición del conflicto asignado a los jueces ordinarios con el propósito
reiterado de obtener, entre otras consideraciones, un pronunciamiento más ágil
y expedito.
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
Es evidente que la acción de tutela
constituye un instrumento democrático con que cuentan los ciudadanos para
reclamar ante los jueces dicha protección de sus derechos constitucionales,
pero de la cual, en razón a su excepcionalidad, no puede abusarse ni hacerse
uso cuando existan otros medios judiciales idóneos para la definición del
conflicto asignado a los jueces ordinarios con el propósito reiterado de
obtener, entre otras consideraciones, un pronunciamiento más ágil y expedito.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Discrepancias por
ejecución y desarrollo de contrato
En el evento de que la formulación de la
acción de tutela surja con ocasión de las discrepancias en que incurran las
partes a partir de la ejecución y desarrollo de un contrato vigente entre
estas, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que su definición es del
resorte exclusivo de la jurisdicción legalmente establecida como competente
para dirimirlas; así pues, las diferencias suscitadas con motivo o por causa
del cumplimiento del objeto, obligaciones, términos y alcances de un vínculo
contractual cualquiera que sea su naturaleza, bien sea de orden contencioso
administrativo, laboral, civil o comercial, etc. deben ser tramitadas y
decididas por la jurisdicción respectiva, según el caso y con sujeción a la
normatividad vigente, toda vez que el conflicto es de rango legal y no
constitucional y emana de la interpretación de la norma. La incompetencia para
conocer de un litigio por parte del juez de tutela y que da lugar a denegar el
amparo solicitado frente a la existencia de otros mecanismos de defensa
judicial, permite al demandante llevar al conocimiento del juez competente,
dentro de los términos legales, la solución de la controversia ; es a éste
a quien le corresponde resolver el diferendo y ordenar si es del caso el
restablecimiento de los derechos invocados, en la medida en que el juez
constitucional de tutela no resulta competente para desplazar a la jurisdicción
ordinaria en el cumplimiento de su función pública de administrar justicia.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Ampliación lote
de terreno para exploración de metales preciosos/ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTO DE TRAMITE-Improcedencia de la tutela en principio
Como quiera que
lo pretendido por el actor ante los jueces de tutela es obtener la protección
del derecho a la ampliación de un lote de terreno para la exploración y
explotación de metales preciosos y asociados que alega tener derecho por
adjudicación de la accionada dada la omisión de ésta a suscribir el contrato,
la Sala observa que dichos derechos litigiosos son de la competencia del juez
ordinario a quien corresponde el análisis, discusión y decisión de la
respectiva controversia mediante la utilización de las acciones pertinentes. El
acto en cuestión no refleja una simple actuación administrativa de la sociedad,
sino más bien manifiesta en forma clara y expresa la voluntad de la
administración de no acceder a la solicitud del actor para evitar la devolución
de los dineros cancelados y negarle la ampliación del área contratada, lo cual
constituye una decisión de fondo que pone fin a la actuación administrativa en
relación con la pretensión del demandante, susceptible de ser atacada por la
vía judicial para los efectos de obtener el restablecimiento de sus derechos.
La Sala, tampoco encuentra acreditado que exista un perjuicio irremediable que
justifique el análisis por esta Corporación. La Corte Constitucional ha
señalado que en contra de los actos de trámite o preparatorios, en principio,
no procede la acción de tutela, pero dado que excepcionalmente éstos pueden
llegar a conculcar o amenazar los derechos constitucionales fundamentales de
una persona, la acción se hace viable para su amparo, en la medida en que sirva
de mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, quedando a
consideración del juez de tutela revisar cada situación individual, según los
siguientes criterios.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Reconocimiento de
derechos contractuales
Las divergencias surgidas entre las partes
por el incumplimiento de un contrato o de las futuras partes y las situaciones
descritas en el presente caso tienen otros mecanismos de defensa judiciales
para resolverlas, que escapan a la competencia del juez de tutela y que son del
conocimiento de la jurisdicción competente que señala el ordenamiento vigente;
toda vez que la acción de tutela es de naturaleza totalmente subsidiaria y
residual, encargada de la protección de derechos constitucionales y no legales.
De manera que, en tratándose del reconocimiento de derechos contractuales
eventualmente exigibles, cuya competencia está adscrita a una jurisdicción
diferente, no es posible hacer un pronunciamiento acerca de la controversia
suscitada entre las partes y de la viabilidad de las pretensiones del actor.
Referencia:
Expediente T-125.154
Peticionario:
Raúl Ernesto Morales
López.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de julio de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz,
procede a revisar las sentencias proferidas en el proceso de la referencia.
I.       ANTECEDENTES
El señor Raúl
Ernesto Morales López formuló acción de tutela en contra de la empresa
Minerales de Colombia S.A., “MINERALCO S.A.”, con el fin de obtener la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo,
los cuales estimó vulnerados con la expedición, por dicha sociedad, de un acto
administrativo que le ordenó reintegrar una suma de dinero dentro del trámite
de ampliación de terreno contratado para la operación de exploración y
explotación de metales preciosos y asociados, celebrado entre el actor y la
demandada.
1.      Los
hechos.
Los hechos
relacionados con la acción de tutela instaurada y que constan en el expediente,
son los siguientes:
1.      El Ministerio de Minas y Energía, mediante
acto administrativo, otorgó a la Sociedad Minerales de Colombia S.A. “MINERALCO
S.A.” el aporte No. 1017 para metales preciosos de minería en veta, ubicado en
el Municipio de Marmato, departamento de Caldas. Dicha sociedad para llevar a
cabo la operación de exploración y explotación de ese aporte, el 18 de octubre
de 1995 celebró un contrato minero con el señor Raúl Ernesto Morales López,
perfeccionado y registrado en el Registro Minero, el cual le otorgaba el derecho
temporal y exclusivo de realizar por su cuenta y riesgo los trabajos técnicos
de exploración, explotación y beneficio, tendientes a obtener metales preciosos
y asociados en un área de terreno contractualmente delimitada (ver Contrato a
folio 173).
2       Posteriormente, el Señor Morales, mediante
petición escrita, solicitó a “MINERALCO S.A”. la ampliación del área
contemplada en el contrato mencionado, en 65.7967 hectáreas, solicitud que fue
sometida a estudio del Comité de Contratación y Crédito de la sociedad, el
cual, según consta en el Acta No. 001 del 9 de febrero de 1996 (a folio 194),
evaluó la solicitud aclarando que la zona formaba parte del área solicitada en
ampliación por Mineros Nacionales desde el año de 1993, también contratista de
“MINERALCO S.A”, trámite que aún estaba por definir, pero que con base en las
recomendaciones del Jefe del Departamento de Ingeniería (E) la adjudicación del
área debía hacerse en el terreno solicitado al señor Morales y en el restante a
Mineros Nacionales, por presentar aquél condiciones técnicas y económicas más
favorables para la empresa y siempre y cuando se produjera la ratificación
previa de la Gerencia General al respecto.
En la mencionada
Acta del Comité (fol.194) aparece, sobre un visto bueno, la firma del Gerente
General encargado de “MINERALCO S.A.”, señor Javier Ortíz Muñoz.
3.      Seguidamente, el Subgerente Técnico de la
sociedad, señor Félix Antonio Rueda Ocaziones, suscribiendo como Gerente
General de “MINERALCO S.A. el Oficio No. 0379 del 27 de febrero de 1996 (a fol.
206), comunicó al actor la decisión del Comité de Contratación y Crédito de
aprobar su solicitud de ampliación del área contratada, en el Municipio de
Marmato, y requiriéndolo para que se hiciera presente dentro del término de
quince días hábiles, con el fin de firmar el respectivo otrosí al contrato, una
vez canceladas las contraprestaciones correspondientes. Dicha obligación fue
cumplida oportunamente por el señor Morales López ante la Tesorería de la
sociedad.
4.      Con fecha del 14 de mayo de 1996, la
Gerente General encargada de “MINERALCO S.A.”, Ilia Marina Obando de Torres,
expidió la Resolución No. 0120 con la cual ordenó la devolución al señor
Morales de los valores pagados por éste ante la Tesorería, a fin de evitar que
la sociedad incurriera en enriquecimiento ilícito, en virtud de la
incompetencia de quien firmó como Gerente General el oficio de comunicación al
actor de la decisión que lo favorecía en su solicitud, antes citado. La
resolución fue notificada mediante Edicto y personalmente, con posibilidad de
ser recurrida en reposición.
El señor Morales
interpuso en tiempo recurso de reposición contra la Resolución No. 0120 del 14
de mayo de 1996 argumentando ser titular del beneficio a suscribir el otrosí
modificatorio de su contrato y señalando que, con base en la doctrina
administrativa, la comunicación de un acto administrativo concreto y particular
puede ser efectuada tanto por el representante legal como por otro funcionario
de la administración, hecho que, según indicó, ha ocurrido en otras
oportunidades en esa misma sociedad ; por consiguiente, en su opinión la
decisión allí adoptada fue “ilegal, en cuanto se orienta a dejar sin efecto
decisiones en firme creadoras de situaciones jurídicas individuales, concretas
y subjetivas”, máxime si se tiene en cuenta que no pueden revocarse sin el
consentimiento expreso del beneficiado. El Gerente General de la empresa no
accedió a reponer la resolución mencionada y por el contrario reafirmó que la
comunicación carece de validez, dado que quien la suscribió adolecía de
representación para hacerlo y por ende no podía producir efecto jurídico
alguno.
Adicionalmente,
constan en el expediente actuaciones posteriores a esa decisión, de la Jefe de
la Oficina Jurídica de MINERALCO S.A.”, tendientes a obtener de los Subgerentes
respectivos el análisis de la solvencia económica y la situación técnica del
señor Morales, determinantes para la modificación del contrato. Al se requerido
para suministrar esa información, el señor Morales respondió que su solicitud
ya había sido aprobada y comunicada por la empresa con base en la información
presentada oportunamente, por lo que no encontraba justificada la nueva
solicitud.
5.      Con fecha 5 de junio de 1996, la Jefe de la
Oficina Jurídica mediante Memorando No. 1474 informó a la Secretaría del Comité
de Contratación y Crédito de “MINERALCO S.A.” que la solicitud del demandante
no cumplía con los requisitos jurídicos, técnicos y económicos necesarios para
la exploración de la zona adicionalmente solicitada, y que el citado Comité
había otorgado su recomendación sin sujeción al Acuerdo 0184 del 31 de octubre
de 1994 (Estatuto de Contratación de MINERALCO S.A.), en los artículos 7o. y
8o., en el literal c) del numeral 2o., sobre selección del contratista para efectos
de lograr un mejor aprovechamiento del yacimiento y contratación directa de
pequeña y mediana minería. Además, rechazó las observaciones favorables que de
tipo económico se habían reconocido al señor Morales recalcando la superioridad
en conveniencia de las que ofrecía el contrato con Mineros Nacionales, por lo
que aconsejó estudiar de nuevo las propuestas presentadas por ambos
contratistas.
6.      En reiteradas ocasiones el actor
solicitó a la Gerencia de la empresa “MINERALCO S.A.” proceder a la elaboración
y firma del otrosí al contrato de operación para la exploración y explotación
de minerales vigente con esa empresa, a fin de incorporar el área supuestamente
adjudicada con fundamento en lo aprobado por el Comité de Contratación y
Crédito de la misma y a él comunicado por la sociedad, a lo cual obtuvo una
respuesta negativa del Gerente General quien insistió en la falta de una
decisión definitiva sobre la solicitud de ampliación del área contratada por
encontrarse aún bajo análisis, ya que la decisión del mencionado Comité, del 9
de febrero de 1996, no constituía un acto administrativo que hubiese creado una
situación particular y concreta, sino una mera expectativa que no obligaba a la
Administración, amen de que la comunicación efectuada de la misma carecía de
validez jurídica por incompetencia del funcionario que la realizó.
7.      Considerando vulnerados sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, el actor presentó
acción de tutela fundamentándose en la inexistencia de otro medio judicial de
defensa de esos derechos, por la negativa de “MINERALCO S.A.” a suscribir el
otrosí a su contrato de operación para la exploración y explotación de metales
preciosos y asociados, que permitiera ampliar el área contratada según lo solicitado
y aprobado por la sociedad, toda vez que consideró que las decisiones emitidas
por esa empresa eran actos de trámite contra los cuales no existe acciones
contenciosas administrativas para obtener su ejecución y que ante la
inexistencia de las acciones de cumplimiento la Corte Constitucional permite al
juez de tutela “impartir órdenes a la administración para el cumplimiento de
sus propios actos”, o sea, en este caso, la suscripción del otrosí
al contrato para la ampliación de la zona contratada cuya adjudicación él
afirma le fue conferida.
Sostuvo, así mismo,
que en la misma acta del Comité de Contratación y Crédito de “MINERALCO S.A.”,
No. 001 del día 9 de febrero de 1996, se discutieron y aprobaron solicitudes de
otros interesados, relativas a la contratación y devolución de áreas,
exoneración de contraprestaciones económicas, prórrogas en la explotación y
cancelación de las mismas, etc., las cuales, recalca, “fueron notificadas a
los interesados y a su vez sufrieron el trámite respectivo”, en algunos casos
por personas distintas al Gerente de la empresa, afirmando que “Unicamente
frente a mi solicitud es en donde la Gerencia de Mineralco S.A. ha presentado
obstáculos y ha pretendido dejar sin efecto el oficio en el cual me dió
comunicación del acta 001 de 1996.”.
Concluyó así el
demandante que, con la conducta de la sociedad “MINERALCO S.A.”, se produjo una
violación a su derecho a la igualdad por sufrir de un trato discriminatorio y
desigual frente a las demás personas respecto de las cuales sus solicitudes si
fueron tramitadas sin problema ; así mismo, al debido proceso
administrativo, porque no se llevaron a término las acciones administrativas
necesarias para la suscripción del otrosí al contrato, a pesar de que éstas “deben
ir hasta su finalización” y, por último, al trabajo porque al abstenerse la
empresa de suscribir el contrato legalmente adjudicado al accionante, se le
impidió laborar en la zona solicitada en “dónde es más factible obtener
recursos que justifiquen la labor...”.
Y, finalmente, planteó
como pretensiones al juez de tutela para que impartiera, a la sociedad
Minerales de Colombia S.A. “MINERALCO S.A.”, las siguientes órdenes
provisionales: 1. abstenerse de adjudicar a otra persona en aporte el
lote de terreno solicitado por él en ampliación y 2. abstenerse de
devolverle las sumas consignadas por concepto de contraprestaciones económicas
derivadas de la adjudicación del área de terreno, con la consecuente
revocatoria, por el Gerente de dicha sociedad, del acto administrativo que
dispuso ese reintegro; y en forma definitiva, la orden de tramitar la
suscripción del contrato adicional referente a la ampliación de la zona
solicitada.
3.      Intervenciones.
Dentro de los documentos que obran en el
expediente, figuran los alegatos presentados por la apoderada de la parte
demandada Minerales de Colombia “MINERALCO S.A. al Juez Cuarto Civil del
Circuito de Bogotá, solicitando se desestimen las pretensiones del actor, toda
vez que la controversia basada en la suscripción de un contrato adicional al de
exploración y explotación de recursos minerales, es de carácter legal y por lo
tanto está regulada íntegramente por la Ley 80 de 1983.
En consecuencia, considera que la tutela es
improcedente, en la medida en que el artículo 75 de la citada Ley consagra la
cláusula general de competencia  radicada en la jurisdicción contenciosa
administrativa para resolver los conflictos de carácter contractual que surjan
entre las partes contratantes.
Por último, expresa que la decisión del
Comité recomendando la suscripción del contrato adicional, es una sugerencia
emitida por un cuerpo consultivo de la empresa MINERALCO S.A. (...) y por
tanto ahora no se puede afirmar que se crearon derechos ciertos o adquiridos en
favor del accionante pues la gerencia por no haberse cumplido el procedimiento
se abstuvo de ordenar la celebración del contrato.”
Por su parte, la empresa Mineros Nacionales
S.A. por conducto de apoderado y en calidad de “coadyuvante” de la
sociedad demandada, el día en que se profirió sentencia de primera instancia,
envió comunicación al mismo Juzgado para que se denegara la protección
impetrada por el actor, con respecto a los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados por “MINERALCO S.A.”, argumentando tener ciertos derechos sobre la
zona reclamada por el accionante.
Fundamenta su posición en que la empresa
contra la cual se dirige la acción de tutela ha dado cumplimiento no sólo a lo
establecido en el Código Contencioso Administrativo que consagra el
procedimiento relativo a las etapas precontractual y contractual para la
adopción de un contrato, sino también el Acuerdo 0184 de la Junta Directiva de
“MINERALCO S.A.” que regula el trámite previsto para que la entidad demandada
formalice los acuerdos de voluntades.
En esa medida, señala que el Comité de
Contratación se pronunció a favor de la propuesta del accionante, recomendación
que posteriormente fue modificada ya que no reunía los requisitos técnicos
exigidos, sin que ello configure una violación de derechos fundamentales al no
crear una situación jurídica individual y concreta en cabeza del accionante.
Sin embargo concluye que, si el
peticionario considera que la administración omitió pronunciarse favorablemente
sobre su propuesta, tiene la posibilidad de instaurar las correspondientes
acciones contenciosas ante la jurisdicción administrativa legalmente competente
para dirimir esta clase de conflictos.
II.      DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.     Primera
instancia : Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santafé de Bogotá.
Mediante fallo del
13 de Diciembre de 1996, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santafé de
Bogotá resolvió denegar la tutela formulada por el señor Raúl Ernesto Morales
López, toda vez que el accionante tiene a su alcance otro medio judicial de
defensa que le permite obtener la protección de sus derechos fundamentales a la
igualdad, debido proceso y trabajo, presuntamente vulnerados.
Sostiene en sus
consideraciones que el asunto versa sobre una discrepancia respecto de la
existencia de acuerdo entre las partes contratantes para la suscripción y
registro del otrosí a un contrato minero, con el fin de ampliar la zona de
exploración solicitada por el contratista.
Precisa, además, que
“MINERALCO S.A.” desarrolla una actividad industrial y minera, lo que somete
sus actos, denominados de gestión, al derecho común (D.3130 de 1968, art. 31)
en forma semejante a los de los particulares ; de manera que, para
verificar sobre la lesión de los derechos fundamentales denunciados como
vulnerados, la regulación que rige es la del artículo 42 del D.2591 de 1991, la
cual exige para un eventual amparo la vigencia de una relación de subordinación
o de indefensión, circunstancias que no advierte en el presente caso por
tratarse de un vínculo contractual, en el cual se presume una igualdad en el
ejercicio de la libertad de contratar y que cuenta con otros medios de defensa
judiciales como las acciones contencioso administrativas para proteger los
derechos fundamentales que se consideren lesionados durante el desarrollo del
contrato, derechos de rango legal más no constitucional, ya que en este caso se
refieren a la viabilidad de la suscripción de un contrato.
Por lo tanto, la
determinación de la legalidad de la actuación de la demandante y la procedencia
de emitir la orden de suscribir o no el respectivo contrato, no puede ser
objeto de un proceso breve y sumario como el de la tutela, por lo cual
manifestó que resultaba improcedente.
2.      Impugnación.
Oportunamente, el
señor Morales López impugnó el fallo de instancia, en donde reiteró lo dicho en
la demanda, adicionando algunos puntos que se sintetizan así :
1.      La acción de tutela es procedente por
cuanto lo pretendido es que la demandada suscriba el contrato adicional que sus
órganos competentes recomendaron y aprobaron, lo que permitiría la exploración
y explotación del área solicitada, concretándose en la protección de su derecho
al trabajo.
2.      Que la sociedad demandada desconoció
el derecho fundamental al debido proceso con la orden de devolución de una suma
de dinero por concepto de derechos mineros de exploración, mediante un acto
calificado como de trámite, y al revocar sin sustento legal una decisión en
firme que impidió suscribir el contrato correspondiente, ya que la legislación
establece que una vez aprobada la solicitud de aporte se debe proceder a
suscribir el contrato, no hacerlo violaría el derecho al debido procedimiento
administrativo y el derecho a celebrarlo que forma parte esencial del mismo.
3.      Que el asunto versa sobre una acción de
tutela impetrada por la violación de derechos fundamentales en virtud de un
acto de trámite contra el cual no procede acción por vía judicial, constituido
por la orden de la sociedad demandada de devolver las sumas consignadas a
título de contraprestaciones económicas.
4.      Por último, al tratar los actos de
gestión realizados por “MINERALCO S.A.” como si fueran los de un particular, se
desconoce la realidad de los contratos estatales que presentan cláusulas de
caducidad, reversión, etc., lo que hace que la alusión a la igualdad en la
contratación y la subordinación del afectado en sus derechos frente al
particular que lesiona sea irrelevante, de manera que propone examinar el
asunto bajo la órbita de la agresión por parte de una autoridad pública.
4.     Segunda
instancia : Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
Sala Civil.
Conoció de la
impugnación la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, la cual confirmó el fallo de primera instancia, mediante
sentencia del 13 de Febrero de 1997, por la imposibilidad que asiste al juez de
tutela para imponer a la entidad demandada la suscripción de un contrato y con
el apremio a la accionada para que culmine el trámite que originó la tutela
según lo previsto en el Título II del Acuerdo No. 0184 de 1994.
El ad-quem
comienza por señalar que el propósito de la acción de tutela instaurada era el
de obtener de la persona jurídica accionada un pronunciamiento mediante el cual
se revocara el acto administrativo que dispuso la devolución de la suma pagada
por concepto de la ampliación del área solicitada (Resolución No. 0120 del 4 de
mayo de 1996) y se impartiera la orden a su Gerente para que culminara el
proceso de contratación iniciado, pero que al ser confirmado el recurso de
reposición interpuesto contra el mismo (Resolución 0180 del 13 de agosto de
1996), se produjo el agotamiento de la vía gubernativa, razón por la cual se
abrió la posibilidad para el promotor del amparo de acudir ante la jurisdicción
de los contencioso administrativo para buscar el decaimiento del acto
administrativo cuestionado.
Al respecto observa
que la situación que justificó la tutela ya se encuentra superada con el
pronunciamiento adverso a las pretensiones del demandante, resultando ineficaz
dado su carácter subsidiario frente a las vías o recursos ordinarios, máxime
cuando el acto administrativo se encuentra revestido de una legalidad de la
cual no se puede despojar mediante un trámite preferente y sumario.
Precisa, además, que
la solicitud al juez de tutela para ordenar a la sociedad demandada culminar el
proceso de contratación mediante la suscripción del contrato en cuestión,
configura una indebida resolución del fondo de las pretensiones que, por
estricta observancia del Código de Minas y el Acuerdo No. 0184 de 1994 que rige
la contratación de la demandada, produciría un exceso en la competencia de los
jueces de tutela.
De otro lado,
manifiesta que por ser “MINERALCO S.A.” una Empresa Industrial y Comercial del
Estado perteneciente a la administración descentralizada y vinculada al
Ministerio de Minas y Energía, los contratos mineros que suscriba pertenecen a
la órbita del derecho administrativo y se encuentran regidos por el Acuerdo
0184 de 1994 ; éste, en su artículo 8o., establece que el procedimiento
para la contratación directa culmina con la aprobación impartida por el
Gerente, a través de un acto administrativo, situación negocial que en su
concepto no se había producido al momento de decidir la tutela.
En consecuencia,
estima que no constituyó una vulneración a los derechos mencionados por el
actor el hecho de que los funcionarios de la sociedad demandada durante el
curso de ese procedimiento hayan encontrado, con posterioridad a las
recomendaciones del Comité de Contratación de Crédito de la misma, que la
solicitud de ampliación del área contratada no llenaba los requisitos legales y
en consecuencia hubiesen requerido su cumplimiento, en la medida en que la
entidad accionada debía someterse a los mandatos del artículo 76 de la Ley 80
de 1993 sobre selección objetiva de contratistas y sujeción a los principios de
transparencia, economía, responsabilidad ante la ley, etc.
El Tribunal anota
que la decisión de la accionada se produjo en ejercicio legítimo de una
atribución legal que no desconoció derechos fundamentales como : el debido
proceso que goza de consagración constitucional pero no permite desechar el
procedimiento indicado, ni a la igualdad pues el accionante no se encuentra en
las mismas condiciones de quienes presentaron las peticiones con el lleno de
las exigencias, como tampoco al trabajo puesto que la entidad demandada no ha terminado
el procedimiento de contratación previsto en el Acuerdo 0184 de Octubre 31 de
1994.
A manera de
conclusión expresó :
“(...) en el caso en
estudio, no se está frente a la real o presunta vulneración de derechos
fundamentales consagrados en la Carta Política, pues es evidente que se esta
alegando la ocurrencia de presuntas irregularidades en el trámite de una
contratación, lo que nos ubica en el plano de la ley y los derechos que deriven
de la misma y no de la constitución, por tanto frente a eventos como el aquí
propuesto la acción de tutela resulta ser manifiestamente inconducente, pues
ella no fue instituida para amparar derechos de rango legal, para servir de
instrumento adecuado que lleve por orden del juez de tutela a la conclusión
dentro del término de las 48 horas de un procedimiento administrativo....En
consecuencia, el juez de tutela no puede abordar conflictos sobre la
titularidad de derechos presuntamente reconocidos en la ley y la aplicación de
esta última, es un campo que le está vedado en ejercicio o desarrollo de la
función constitucional.”.
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las sentencias de instancia, en desarrollo de la facultad conferida en
los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política, y de acuerdo
con los artículos 33 al 36 del decreto 2591 de 1991.
2.     Improcedencia
de la acción de tutela por existir otros mecanismos de defensa judiciales.
La acción de tutela constituye un mecanismo
de orden constitucional encaminado a la protección en forma inmediata y directa
de los derechos constitucionales de las personas, cuando estos resulten
vulnerados o amenazados con la acción u omisión de una autoridad pública o de
particulares en los casos legalmente señalados. Como es bien sabido dicho
instrumento judicial tiene carácter subsidiario y excepcional, de manera que
ella solamente podrá ser ejercida cuando quien la impetra no tenga a su
disposición otro medio de defensa y, en el evento de que este exista, sea
necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca
un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el
proceso respectivo.
De ahí que sea necesario advertir que la
acción de tutela no fue erigida por el Constituyente de 1991 para dirimir
derechos litigiosos emanados de la interpretación de la ley, ni resolver
conflictos judiciales cuyas competencias se encuentran plenamente establecidas
en nuestro ordenamiento jurídico, pues ello equivaldría a llegar a la
inaceptable conclusión de que el juez de tutela puede sustituir al juez
ordinario en la definición de dichos diferendos salvo, desde luego, cuando se
configura la violación de los derechos constitucionales fundamentales y sea inminente
la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento es procedente
tutelar los derechos conculcados o amenazados, mientras la jurisdicción
competente decide de fondo la correspondiente controversia.
Es evidente que la acción de tutela
constituye un instrumento democrático con que cuentan los ciudadanos para
reclamar ante los jueces dicha protección de sus derechos constitucionales,
pero de la cual, en razón a su excepcionalidad, no puede abusarse ni hacerse
uso cuando existan otros medios judiciales idóneos para la definición del
conflicto asignado a los jueces ordinarios con el propósito reiterado de
obtener, entre otras consideraciones, un pronunciamiento más ágil y expedito.
Sobre este aspecto, resulta pertinente
señalar algunos criterios que en forma amplia han sido expuestos por esta
Corporación. En efecto, en la sentencia de unificación de jurisprudencia No.
SU-111 de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, se
expresó:
“8. La acción de
tutela procede, a título subsidiario, cuando la protección judicial del derecho
fundamental no puede plantearse, de manera idónea y eficaz, a través de un
medio judicial ordinario y, en este sentido, los medios judiciales ordinarios,
tienen preferencia sobre la acción de tutela. Cuando ello ocurre, la tutela se
reserva para un momento ulterior. En efecto, si por acción u omisión el Juez
incurre en una vía de hecho, la defensa de los derechos fundamentales, no queda
expósita, pues, aquí la tutela recupera su virtud tuitiva. Finalmente, la
mencionada acción, procede, como mecanismo transitorio, así exista un medio
judicial ordinario, cuando ello sea necesario para evitar un perjuicio
irremediable.
Sin embargo, si
existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además,
pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a
la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo
transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial
ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o
lesión constitucional.
(...)
Es fácil concluir
que el remedio constitucional del amparo no se edifica sobre la anulación del
esquema constitucional de las funciones y poderes del Estado. Existen fallas de
las personas que la Corte no puede enmendar sin subvertir el orden
constitucional y aminorar hasta un grado extremo la propia responsabilidad
personal.”
Ahora bien, en el evento de que la
formulación de la acción de tutela surja con ocasión de las discrepancias en
que incurran las partes a partir de la ejecución y desarrollo de un contrato
vigente entre estas, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que su definición
es del resorte exclusivo de la jurisdicción legalmente establecida como
competente para dirimirlas ; así pues, las diferencias suscitadas con
motivo o por causa del cumplimiento del objeto, obligaciones, términos y
alcances de un vínculo contractual cualquiera que sea su naturaleza, bien sea
de orden contencioso administrativo, laboral, civil o comercial, etc. deben ser
tramitadas y decididas por la jurisdicción respectiva, según el caso y con
sujeción a la normatividad vigente, toda vez que el conflicto es de rango legal
y no constitucional y emana de la interpretación de la norma.
Así lo señaló esta Corte en los apartes que
se citan a continuación, pertenecientes a la Sentencia T-164 de 1997, con
ponencia del Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz :
“En efecto, ha
definido la jurisprudencia constitucional que la Carta Política tiene una
capacidad de irradiación sobre las leyes y sobre los contratos, pues la
libertad contractual también está gobernada por el marco axiológico del
Estatuto Superior, motivo por el cual el ejercicio de esa libertad no puede
conducir a la arbitrariedad.
Empero, no
significa lo anterior que los derechos surgidos de un contrato adquieran el
carácter de constitucionales fundamentales y que los conflictos contractuales
sean de naturaleza constitucional. Así lo ha entendido la Corte al indicar que “el derecho fundamental
objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración expresa y
positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide reservar
ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece prestaciones o
garantías que se incorporan como situaciones activas de poder de los sujetos
oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender conferírseles
ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas derivadas de la
concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las partes de un
contrato y que constituyen su contenido”.[1]
(Subraya la Sala).
Obsérvese que la incompetencia para conocer
de un litigio por parte del juez de tutela y que da lugar a denegar el amparo
solicitado frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial,
permite al demandante llevar al conocimiento del juez competente, dentro de los
términos legales, la solución de la controversia ; es a éste a quien le
corresponde resolver el diferendo y ordenar si es del caso el restablecimiento
de los derechos invocados, en la medida en que el juez constitucional de tutela
no resulta competente para desplazar a la jurisdicción ordinaria en el
cumplimiento de su función pública de administrar justicia.
3.      El caso concreto.
El asunto sub examine hace
referencia a la inconformidad formulada por el actor contra la entidad
accionada a causa de una eventual vulneración de sus derechos fundamentales a
la igualdad, debido proceso y trabajo, en razón a la actuación administrativa
producida por ésta como consecuencia de la petición elevada por el contratista
y al trámite otorgado a la misma, dentro de la ejecución del respectivo
contrato celebrado entre las partes.
El demandante celebró un contrato para la
exploración y explotación de metales preciosos en minería de veta con la
Sociedad Minerales de Colombia S.A., “MINERALCO S.A.”, sociedad anónima del
orden nacional con capital estatal sometida al régimen legal de las empresas
industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas según
lo dispuesto por la Ley 2 de 1990 y sus decretos reglamentarios 1376 y 1377 de
1990. Con base en el citado contrato vigente, el accionante solicitó una
ampliación del área contratada para tales trabajos en una zona de terreno
ubicada en el departamento de Caldas, la cual fue evaluada por el Comité de Contratación
y Crédito de dicha empresa obteniendo su recomendación favorable para la
adjudicación y con el visto bueno del Gerente General, según consta en el acta
suscrita por los participantes en dicha reunión.
Dicha decisión le fue comunicada por un
funcionario de la sociedad que firmó como Gerente General de la sociedad,
actuación calificada como irregular por la misma sociedad demandada por carecer
aquél de la representación legal para realizarla. En razón de ello y al estimar
que la sociedad todavía no había adoptado una decisión definitiva que le
permitiera admitir el recaudo requerido dentro de la tramitación, la sociedad
en referencia, por conducto de la Gerente encargada, decidió ordenar la
devolución de la suma que había pagado el actor por concepto de
contraprestaciones económicas por la adjudicación, lo que dio lugar a la
oposición de éste mediante la impugnación del acto que ordenaba el recaudo y
alegando su derecho a la adjudicación de la ampliación del área solicitada, por
haber tenido origen en una decisión concreta y particular ya comunicada y
aceptada por él, que no podía ser revocada sin su consentimiento expreso.
Por consiguiente, la diferencia entre
contratante y contratista proviene, de un lado, en la reticencia del primero a
que éste pueda culminar con el proceso de suscripción del contrato adicional
mencionado y, de otro lado, en la insistencia del segundo a obtenerla con
fundamento en la existencia de un acto, a su juicio, creador de una situación
jurídica individual y concreta. La controversia surgida alrededor de esto
determinó para el demandante el ejercicio de la acción de tutela en contra de
la sociedad MINERALCO S.A.” por violación a los derechos fundamentales a la
igualdad ante una eventual diferencia de trato obtenida frente a las demás
personas cuyas peticiones también fueron estudiadas en el mismo Comité y
tramitadas sin objeción alguna, al debido proceso por no haberse concluido las
acciones administrativas necesarias para la suscripción del otrosí a su
contrato siendo esa su finalidad y al trabajo por impedírsele laborar en la
zona solicitada para la exploración y explotación.
En la sustentación de la acción de tutela
el accionante advirtió que las decisiones emitidas por la sociedad durante el
desarrollo del proceso de adjudicación del terreno solicitado, que en su
concepto son arbitrarias, son actos administrativos de trámite contra los
cuales no proceden las acciones contenciosas administrativas para dirimir el
conflicto; por lo tanto, en virtud de la ausencia de otros mecanismos de
defensa judiciales que preserven sus derechos, estima pertinente que se ordene
a la sociedad demandada -MINERALCO S.A.- abstenerse de adjudicar en aporte el
área solicitada en ampliación, impedir que se le devuelvan las sumas pagadas
como contraprestación económica derivada de esa adjudicación, ordenar revocar
el acto que lo dispone, así como tramitar las suscripción del contrato
referente a dicha ampliación.
Del análisis de los hechos y de las pruebas
que obran en el expediente se desprende que el litigio que se plantea entre las
partes se origina, entonces, en la actuación de la accionada al ordenar la
devolución de los valores cancelados por el demandante dentro de la solicitud
de ampliación del área contratada para los trabajos técnicos de exploración,
explotación y beneficio tendientes a extraer metales preciosos y asociados y al
supuesto derecho del actor para que le sea adjudicada la referida ampliación,
con fundamento en una comunicación que según éste le otorgó un derecho que no
puede ser revocado unilateralmente por la accionada.
Empero, cabe señalar que si la ampliación
del área contratada se concreta a la suscripción de un contrato adicional por
presentar un objeto distinto al inicial, con respecto a otra área de terreno,
las diferencias que surjan entre las partes para los efectos de la celebración
de un nuevo contrato, no son del conocimiento del juez de tutela sino del juez
ordinario.
Como quiera que lo pretendido por el actor
ante los jueces de tutela es obtener la protección del derecho a la ampliación
de un lote de terreno para la exploración y explotación de metales preciosos y
asociados que alega tener derecho por adjudicación de la accionada dada la
omisión de ésta a suscribir el contrato, la Sala observa que dichos derechos
litigiosos son de la competencia del juez ordinario a quien corresponde el
análisis, discusión y decisión de la respectiva controversia mediante la
utilización de las acciones pertinentes, conforme al criterio ya expuesto.
De esta manera, la vulneración o amenaza de
los derechos fundamentales del actor tienen su origen en : -la expedición
de la Resolución No. 0120 de 1996 por parte de la Gerencia General de la
sociedad “MINERALCO S.A.” que, como ya se ha visto, dispuso la devolución de la
suma pagada por concepto de la supuesta ampliación del área de terreno
adjudicada al actor ; -en la interposición del recurso de reposición por
parte del interesado y ; -en la confirmación de dicha providencia. Tales
actuaciones han generado una controversia que debe ser decidida por la
jurisdicción competente, por tratarse de conflictos emanados de la
interpretación de normas consagradas en la ley, cuyos derechos no adquieren el
carácter de constitucionales fundamentales.
Ahora bien, en cuanto al argumento
sostenido por el actor, según el cual, el acto administrativo que quebranta sus
derechos fundamentales es de trámite y no definitivo y, por ende, carente de
mecanismos ordinarios judiciales defensa lo que en su opinión lo faculta a
utilizar la acción de tutela como mecanismo principal de defensa, es preciso
señalar que el acto en cuestión no refleja una simple actuación administrativa
de la sociedad “MINERALCO S.A.” para facilitar la toma de una decisión
definitiva posterior, sino más bien manifiesta en forma clara y expresa la
voluntad de la administración de no acceder a la solicitud del actor para
evitar la devolución de los dineros cancelados y negarle la ampliación del área
contratada, lo cual constituye una decisión de fondo que pone fin a la
actuación administrativa en relación con la pretensión del demandante,
susceptible de ser atacada por la vía judicial para los efectos de obtener el
restablecimiento de sus derechos. La Sala, tampoco encuentra acreditado que
exista un perjuicio irremediable que justifique el análisis por esta
Corporación, de acuerdo a la jurisprudencia de la misma.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
señalado que en contra de los actos de trámite o preparatorios, en principio,
no procede la acción de tutela, pero dado que excepcionalmente éstos pueden
llegar a conculcar o amenazar los derechos constitucionales fundamentales de
una persona, la acción se hace viable para su amparo, en la medida en que sirva
de mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, quedando a
consideración del juez de tutela revisar cada situación individual, según los
siguientes criterios:
“Corresponde al juez
de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias
que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud
de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación
administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y,
por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de
violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es
procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad.[2]
Con fundamento en los anteriores
razonamientos, para la Sala resulta claro que el acto denunciado por el
demandante como vulnerador de sus derechos a la igualdad, debido proceso y
trabajo, o sea la Resolución No. 0120 de 1.996, lejos de constituir un acto de
trámite que define una situación especial y sustancial en la actuación
administrativa, realmente configura un pronunciamiento de carácter definitivo
por parte de la accionada, sin que pueda entenderse que la comunicación que se
le hizo por quien no tenía la calidad de Gerente de la sociedad demandada, esa
sí de trámite, represente un acto generador de la adjudicación de la ampliación
del área de terreno solicitada para la exploración y explotación de metales
preciosos, pues se encontraban pendientes aún de agotarse las etapas de estudio
y evaluación de su solicitud, con la asesoría del órgano de consulta, o sea el
Comité de Contratación y Crédito. Tan es así, que la decisión de revocar la
orden que le fuera comunicada al actor de cancelar unas sumas de dinero y
devolvérselas se sustentó, precisamente, en la inexistencia definitiva de una
decisión por parte de la entidad en cabeza de su representante, el cual no
podía ser reemplazado sin autorización alguna.
Por último, vale la pena destacar, que el
artículo 76 de la Ley 80 de 1993 “por la cual  se expide el estatuto  general
de contratación de  la administración pública”
admite la vigencia de una legislación
especial aplicable a los contratos de exploración y explotación de recursos
naturales renovables y no renovables, así como a los concernientes a la
comercialización y demás actividades comerciales e industriales propias de las
entidades estatales encargadas de estos asuntos.
Así las cosas, se expidió el Acuerdo No.
0184 del 31 de octubre de 1994 “Por el cual se adopta el estatuto de
contratación de MINERALCO S.A.” que en su artículo 40 define el Comité de
Contratación como cuerpo consultivo de la Junta Directiva y de la Gerencia
General en los asuntos propios de sus funciones, entre las cuales se encuentran
la de presentar conceptos que se deriven del estudio de las solicitudes y hacer
las recomendaciones que considere del caso para cada solicitud, así como
recomendar la aprobación o desaprobación de las solicitudes de modificación,
prórroga, cesión o subcontratación de los contratos presentados por los
contratistas, con la precisa aclaración de que “Los conceptos, análisis,
propuestas y recomendaciones que formule el Comité no son de obligatorio
cumplimiento para el Gerente General o la Junta Directiva.”.
Así mismo, es necesario precisar que en el
Titulo II del Acuerdo mencionado que trata sobre los contratos mineros, en lo
que toca a los procedimientos de selección de los contratistas (Capítulo I) a
través de contratación directa para la pequeña y mediana minería, reitera el
carácter consultivo y asesor del Comité citado ya que dicha normatividad señala
que los interesados en desarrollar un proyecto de exploración o explotación
deben presentar una solicitud de contratación que se someterá a un trámite de
evaluación técnica, financiera y de estudio integral para obtener las
conclusiones y recomendaciones pertinentes y de esta forma poder determinar las
condiciones especiales de contratación que informarán al Gerente General para
que éste finalmente tome una decisión sobre el particular.
En conclusión, las divergencias surgidas
entre las partes por el incumplimiento de un contrato o de las futuras partes y
las situaciones descritas en el presente caso tienen otros mecanismos de
defensa judiciales para resolverlas, que escapan a la competencia del juez de
tutela y que son del conocimiento de la jurisdicción competente que señala el
ordenamiento vigente; toda vez que la acción de tutela es de naturaleza
totalmente subsidiaria y residual, encargada de la protección de derechos
constitucionales y no legales. De manera que, en tratándose del reconocimiento
de derechos contractuales eventualmente exigibles, cuya competencia está
adscrita a una jurisdicción diferente, no es posible hacer un pronunciamiento
acerca de la controversia suscitada entre las partes y de la viabilidad de las
pretensiones del actor.
Por lo tanto, esta Sala confirmará los
fallos de tutela por las razones manifestadas y en consecuencia denegará el
amparo solicitado por el señor Raúl Ernesto Morales López contra la sociedad
Minerales de Colombia S.A., “MINERALCO S.A.”.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR las sentencias del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santafé
de Bogotá y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la
misma ciudad, proferidas el 13 de diciembre de 1996 y el 13 de febrero de 1997,
respectivamente, en cuanto denegaron la tutela a los derechos a la igualdad,
debido proceso y trabajo del actor Raúl Ernesto Morales López, por falta de
competencia y con base en los motivos expresados en esta providencia.
Segundo.- LIBRESE
por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia
No. T-242 de 1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia SU-201/94, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.