C-969-99
Sentencia
C-969/99
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA
Referencia:
Expedientes D-2630, D-2655 y D-2659, acumulados
Acción pública de
inconstitucionalidad contra  los decretos  1064, 1122, 1123, 1131, 1132, 1134,
1135, 1136, 1139, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154,  1155, 1156,
1157, 1158, 1159, 1160,  1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169,
1170, 1178, 1179, 1180, 1181 y 1184, todos de 1999, dictados con base en las
facultades establecidas en el artículo 120 de la ley 489 de 1998.
Actor: Benjamin
Ochoa Moreno Y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C.,  diciembre primero
(1º.) de mil novecientos noventa y nueve  (1999)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los  ciudadanos BENJAMIN OCHOA MORENO (Expediente D-2630), JOSE
HILARIO TORRES ACOSTA (Expediente D-2655) y HECTOR GARCIA GARCIA (Expediente
D-2659), demandaron los Decretos 1064, 1122, 1123, 1131, 1132, 1134, 1135,
1136, 1139, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154,  1155, 1156, 1157,
1158, 1159, 1160,  1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170,
1178, 1179, 1180, 1181 y 1184, todos de 1999. La Sala Plena en sesión llevada a
cabo el tres (3) de octubre del año en curso resolvió acumular los expediente
D-2659 y D-2655 al expediente D-2630, para que fueran tramitados y decididos
conjuntamente.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir sobre
las demandas de la referencia.
II. LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el
encabezamiento de cada uno de los decretos demandados, cuyo texto, publicado en
los respectivos Diarios Oficiales, se incorpora a la presente providencia. Dada
la decisión que habrá de adoptar la Corte, se transcribirán también los apartes
pertinentes relacionados con la facultad que en ellos se invoca como soporte
para su expedición:
DECRETO                                   TITULO                                   DIARIO
OFICIAL
D.  1064
26  de junio
1999
Por el cual se expide el régimen para la
liquidación de las entidades públicas del orden nacional.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo
120 numeral 3º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.615-2
29 de junio 1999
D.  1122
26  de junio
1999
Por el cual se dictan normas para
suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la
eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio
de la buena fé.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
numeral 4º del artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.622-1
29 de junio 1999
D. 1123
29  de junio
1999
Por el cual se reestructura el Instituto
de Investigaciones de Recursos Biológicos "Alexander von Humboldt",
el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de
Andreis", -Invemar, el Instituto de Investigaciones Ambientales del
Pacífico "Jhon Von Newman", el Instituto Amazónico de
Investigaciones Científicas "Sinchi" .
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 16 del
artículo 189  de la Constitución Política y con sujeción a las reglas
previstas en el artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.624-34
29 de junio
1999
D. 1131
29 de junio
1999
"Por el cual se fusionan el
Instituto Nacional para Ciegos, INCI, y el Instituto Nacional para Sordos,
INSOR en el Instituto Nacional para la Prevención y problemas de la
Discapacidad, Inpred, y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120  numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.623-23
29 de junio 1999
D. 1132
29 de junio
1999
"Por el cual se reestructura el
Fondo Nacional de Ahorro
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120  numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.624-16
29 de junio
1999
D. 1134
29 de junio
1999
Por el cual se suprime la Corporación
para la Convivencia Ciudadana en la Región de Urabá "Conciudadana"
y se ordena su liquidación.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas  artículo
120 numeral 1º  de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.620-36
29 de junio 1999
D.1135
29 de junio
1999
Por el cual se suprime la Unidad par la
Atención de Asuntos Indígenas y se ordena su liquidación
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 numeral 1º  de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.621-10
29 de junio 1999
D. 1136
29 de junio
1999
Por el cual se suprime la Corporación
nacional para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Paéz y Zonas Aledañas
"NASA KIWE" y se ordena su liquidación.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.621-10
29 de junio 1999
D.1139
29 de junio
1999
"Por el cual se dispone la escisión
de carbocol
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120  numeral 2º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-5
29 de junio
1999
D. 1142
29 de junio
1999
Por el cual se determina la organización
y funcionamiento de la Auditoria General de la República
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias  conferidas en el
numeral 6º del  artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.621-1
29 de junio 1999
D. 1144
29 de junio
1999
Normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, estructura,
funciones y dependencias.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias  que le confiere el
numeral 6º del  artículo 120 de la ley 489 de 1998, y habiendo oído el
concepto del Contralor General de la República,
"DECRETA:
43.620-1
29 de junio 1999
D. 1145
29 de junio 1999
Normas del régimen especial de carrera
administrativa de la Contraloría General de la República.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias  que le confiere el
numeral 6º del  artículo 120 de la ley 489 de 1998, y habiendo oído el
concepto del Contralor General de la República,
"DECRETA:
43.620-11
29 de junio 1999
D 1146
29 de junio
1999
Por el cual se establece la nomenclatura
y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República
"El
Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
constitucionales y legales  que le confiere el numeral 6º del artículo 120 de
la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.620-15
29 de junio 1999
D 1147
29 de junio
1999
Por el cual se establece la planta de
personal de la Contraloría General de la República.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral
6º del artículo 120 de la ley 489 de 1998, y  considerando que el Gobierno
Nacional escucho el concepto del Contralor General de la República de que
trata el parágrafo 4º del artículo 120 de la ley 489 de 1998,
Que analizadas las necesidades,
competencias y responsabilidades a cargo de la Contraloría General de la
República es necesario establecer una planta de personal que permita el
cumplimiento eficiente y eficaz de la gestión a cargo de la Contraloría
General de la República,
"DECRETA:
43.620-16
29 de junio 1999
D. 1149
29 de junio
1999
Por el cual se modifica la estructura del
Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias  otorgadas en el numeral
6º del  artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.621-8
29 junio de 1999
D. 1153
29 de junio
1999
"Por el cual se reestructura el Departamento
Nacional de Planeación
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-17
29 de junio
1999
D. 1154
29 de junio
1999
"Por el cual se modifica la
estructura de la Superintendencia Bancaria
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 120  de
la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.623-15
29 de junio
1999
D. 1155
29 de junio
1999
"Por el cual se modifica la
estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo
120  numeral 7º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.624-1
29 de junio
D 1156
29 de junio
1999
"Por el cual se modifican la
estructura de competencia interno y del régimen de carrera de la Procuraduría
General de la Nación
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias  conferidas por el
numeral 7º del  artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.620-19
29 de junio
1999
D. 1157
29 de junio
1999
"Por el cual se establece el Sistema
de Clasificación, nomenclatura, remuneración y requisitos de los servidores
públicos de la Procuraduría General de la Nación.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el
numeral 7º del artículo 120  numeral 1º de la ley 489 de 1998, y en
concordancia con las normas generales señaladas  en la Ley 4ª de 1992,
"DECRETA
43.624-42
29 de junio
1999
D. 1158
29 de junio
1999
"Por el cual se establece la planta
de personal de la Procuraduría General de la Nación.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades conferidas  por el numeral 7º del
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-33
29 de junio
1999
D. 1159
29 de junio
1999
"Por el cual se fusiona el Instituto
Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX con el Ministerio de Comercio
Exterior.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas  por el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.621-12
29 de junio
1999
D. 1160
29 de junio
1999
"Por el cual se adiciona el decreto
1071 de 1999
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 120
numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.623-18
29 de junio
1999
D. 1161
29 junio
1999
"Por el cual se reestructura y
transforma la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, Corelca
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-12
29 de junio
1999
D. 1162
29 de junio
1999
"Por el cual se reforman los
Sistemas y procedimientos contables y financieros utilizados para el manejo
del pasivo pensional de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias de reestructuración
que le confiere el artículo 120 de la ley 489 de 1998, y considerando...
"DECRETA
43.625-13
29 de junio
1999
D. 1163
29 de junio
1999
"Por el cual se modifica la
estructura del patrimonio de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias de reestructuración
que le confiere el artículo 120 de la ley 489 de 1998, y considerando...
"DECRETA
43.625-15
29 de junio
1999
D. 1164
29 de junio
1999
"Por el cual se dispone la fusión
del Instituto de Fomento Industrial IFI, la Financiera Energética Nacional
FEN, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE, la Financiera de
Desarrollo Territorial, FINDETER en el Fondo Financiero Nacional S.A.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo
120 numeral de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.626-20
junio 29
1999
D. 1165
29 de junio
1999
"Por el cual se reestructura la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.623-27
29 de junio    1999
D. 1166
29 de junio
1999
"Por el cual se suprime el
Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria, El Consejo
Nacional de Economía Solidaria y el Fondo de Fomento a la Economía Solidaria.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120  numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.623-31
29  de junio 1999
D. 1167
29 de junio
1999
"Se adoptan medidas en relación con
las entidades financieras en las cuales existe participación de entidades
públicas del orden nacional.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades conferidas  por el artículo 120
numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-2
29 de junio
1999
D. 1168
29 de junio
1999
"Por el cual se suprime el Fondo de
Seguridad de la Rama Judicial y del Ministerio Público y se ordena su
liquidación.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120  numeral 1º de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-1
29 de junio
1999
D. 1169
29 de junio
1999
Por el cual se reestructura  el
Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan disposiciones relacionadas
con el Fondo Nacional de Notariado y el Fondo Nacional para la Defensa de la
Libertad.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias  que le confiere el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA:
43.620-36
29 de junio 1999
D. 1170
29 de junio
1999
Por el cual se reestructura el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC"
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el
artículo 120 del de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.621-11
29 de junio
1999
D. 1178
29 de junio
1999
"Por el cual se reestructura la
Comisión Nacional de Regalías
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-24
29 de junio
1999
D-1179
"Por el cual se reestructura el
Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
numeral 1º del  artículo 120 numeral 1º  de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.626-13
29 de junio
1999
D. 1180
29 de junio
1999
"Por el cual se reestructuran las
Comisiones de Regulación
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.625-17
29 de junio
1999
D. 1181
29 de junio
1999
"Por el cual se regula el servicio
exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el
artículo 120 numeral 5º  de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.626-2
29 de
Junio 1999
D. 1184
29 de junio
1999
"Por el cual  se suprime la
Dirección Nacional del Derecho de Autor y se orden su liquidación
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo 120 numeral 1º  de la ley 489 de 1998,
"DECRETA
43.626-1
29 de junio
1999
III. LA DEMANDA
Consideran los demandantes que las
disposiciones acusadas vulneran el artículo 150-10 de la C.P., dado que al ser
declarada inconstitucional la norma habilitante que dio origen a las mismas, el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998[1], desde la fecha de su promulgación, esto
es desde el 29 de diciembre de ese mismo año, los decretos que se produjeron
invocándola como fundamento, fueron expedidos careciendo el Presidente de la
República de competencia para hacerlo.
En opinión del demandante BENJAMIN OCHOA
MORENO, ".... lo accesorio corre la suerte de lo principal", luego,
si la norma que otorgaba facultades extraordinarias fue declarada inexequible
desde la fecha en que se expidió, con mayor razón los decretos que se dictaron
con fundamento en ella deben ser retirados del ordenamiento jurídico, también
desde la misma fecha de su promulgación.
Otro de los actores, el señor JOSE HILARIO
TORRES ACOSTA, quien demandó específicamente el decreto 1164 de 1999, por el
cual se dispuso la fusión del Instituto de Fomento Industrial IFI, la Financiera
Energética Nacional, FEN, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
FONADE, la FINDETER, en el Fondo Financiero Nacional, con el mismo fundamento
alegó también la violación del artículo 4 de la C.P., que establece que la
Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre ésta y
una norma jurídica, se aplicará la primera, pues según él se abre espacio para
aplicar la excepción de inconstitucionalidad que contempla la misma Carta
Política.
Por su parte el ciudadano HECTOR GARCIA
GARCIA, quien demandó el Decreto 1131 de 1999, por el cual se fusionaban el
Instituto Nacional para Ciegos INCI y el Instituto Nacional para Sordos INSOR
en el Instituto Nacional para la Prevención y Problemas de la Discapacidad
INPRED, alegó además que dicha disposición desborda las facultades
extraordinarias que le había otorgado el Congreso al Presidente de la
República, las cuales no incluían la de creación de una nueva entidad, y
vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la
C.P., pues desconoce de plano la diversidad que se desprende de la problemática
de la población sorda y de la población muda, las cuales ameritan un
tratamiento distinto dadas las características que las singularizan e
individualizan, como ha ocurrido hasta la fecha.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación, con
fecha 16 de noviembre de 1999, remitió a esta Corporación concepto sobre las
demandas de la referencia, a través del cual solicita declarar
INCONSTITUCIONALES, a partir de la fecha de su publicación, los decretos 1064,
1122, 1123, 1131, 1132, 1134, 1135, 1136, 1139, 1142, 1144,1145, 1146, 1147,
149, 1153, 1154,  1155, 1156, 1157, 1158, 1159, 1160,  1161, 1162, 1163, 1164,
1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1178, 1179, 1180, 1181 y 1184 de 1999.
Sustenta su solicitud en los argumentos que
se resumen a continuación:
Los decretos demandados, dice el
Procurador, fueron proferidos por el Presidente de la República en uso de
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 del 29
de diciembre de 1998.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-702
de 20 de septiembre de 1999, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz,
declaró inexequible el mencionado artículo 120 de la ley 489 de 1998, a partir
de la fecha de su promulgación, pues consideró que se había incurrido "en
un vicio que no sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material
o de fondo de la función legislativa que le corresponde al Congreso de la
República, como órgano soberano de representación popular. Tal falencia hace
que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 que se revisó sea inexequible, por
ser contrario a la letra y al espíritu de la Constitución Política".
Señala el Procurador, que dado que los
decretos objeto de la demanda se produjeron con fundamento en las facultades
extraordinarias que se le confirieron  al Jefe del Estado, a través del
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, artículo que como se dijo fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional, el Presidente de la República perdió
las atribuciones legislativas derivadas de tales facultades extraordinarias.
Por ende el soporte de estos decretos ha desaparecido, y sus disposiciones no
pueden tener efecto alguno en nuestro ordenamiento, razón por la cual deben ser
declarados inconstitucionales, pues se presenta el fenómeno que la doctrina
mayoritaria de la Corte ha denominado "inconstitucionalidad por
consecuencia".
Por último, señala el Ministerio Público,
que dichos decretos deben ser declarados inexequibles a partir de la fecha de
su publicación, decisión que encuentra fundamento en lo dispuesto en el
artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia, que establece que la Corte Constitucional puede determinar los
efectos de sus sentencias.
Lo anterior, por cuanto el artículo 120 de
la Ley 489 de 1998, fue declarado inexequible a partir de la fecha de
promulgación de la ley que lo contenía, esto es, del 29 de diciembre de 1998,
lo que indica que los decretos expedidos invocando las facultades que él
otorgaba al Presidente, no pueden producir efecto alguno, pues cuando lo
fueron, dicha norma ya había sido retirada del ordenamiento.
V.  INTERVENCIONES
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.  La
ciudadana Andrea Cheer Leyva.
La ciudadana Andrea Cheer Leyva, presentó
ante esta Corporación dentro del término establecido para el efecto, escrito a
través del cual impugna la constitucionalidad de las normas demandadas dentro
del proceso distinguido con el número 2630, específicamente del decreto 1142 de
1999, por el cual se determinó la organización y funcionamiento de la Auditoría
General de la República.
Manifiesta la interviniente, que el Decreto
1142 de 1999 fue expedido con base en las facultades atribuidas al Presidente
de la República a través del numeral 6 del artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
las cuales se concedieron entre otras cosas para "no modificar la
estructura de la Contraloría General de la República y determinar la
organización y funcionamiento de su Auditoría Externa ....".
Señala la interviniente, que la Corte
Constitucional ha sido clara y reiterativa al afirmar que los límites temporales
y de materia que establece el legislador ordinario al revestir al Presidente de
la República de facultades extraordinarias son de obligatoria observancia.
Agregó que para "el caso del Decreto
1142 de 1999, la restricción de materia con respecto al tema del Auditor
Externo es bastante clara. De acuerdo con lo dispuesto por el numeral 6º del
artículo 120 el Presidente podía expedir normas con fuerza de ley para
"determinar la organización y funcionamiento" de la Auditoría Externa
de la Contraloría General de la República. La organización y funcionamiento de
una entidad en materia jurídica hace referencia a su estructura interna, a la
determinación de sus dependencias, a las funciones que éstas cumplen y las
relaciones organizacionales entre ellas. Es decir, que la organización y
funcionamiento de una entidad tiene que ver con el desarrollo del  ámbito
interno de la entidad y no con las funciones que ésta debe cumplir frente a los
entes que vigila. Así, el tema de las competencias y el ámbito de ejercicio de
las mismas escapa el alcance y excede la materia de las facultades
extraordinarias de la ley 489 de 1998.
No obstante lo anterior, continúa la
interviniente, la normatividad del decreto 1142 de 1999 no sólo determina la
organización y el funcionamiento de la Auditoría Externa, sino que también se
encarga de desarrollar las competencias y facultades de la misma y de ampliar
su ámbito de ejercicio. Tanto así, que la normatividad del decreto mencionado
le otorga a la Auditoría Externa nuevas competencias que no ejercía con
anterioridad y que incluso son ajenas al propósito institucional de la misma
establecido por norma constitucional. Ello constituye un evidente exceso en la
materia autorizada por las facultades extraordinarias respectivas. Exceso que vicia
de inconstitucionalidad el régimen de competencias del Auditor Externo, pues
además se le introducen nuevas funciones antes inexistentes".
Además, para la ciudadana interviniente,
"el artículo 1º. del decreto 1142 denomina a la Auditoría Externa como
"Auditoría General de la República". Dicha denominación no sólo es
diferente a aquella que le otorga la Constitución Nacional a la mencionada
institución en el artículo 274, sino que además parece indicar un ámbito de
competencias mayor al que efectivamente consagran la Constitución y la
ley."
De otra parte, dice, "el numeral 3º
del artículo 17 del Decreto 1142 de 1999 establece que será el "Auditor
General de la República" quien promueva '...las acciones pertinentes para
resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las entidades
sujetas a su vigilancia'. No obstante el artículo 274 de la Constitución
Nacional limita el accionar de la Auditoría Externa a vigilar la gestión fiscal
de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales
en los casos que lo autorice la ley (ver ley 330 de 1996). La Constitución
Nacional le encomienda al Auditor externo la función de vigilar la gestión
fiscal de la Contraloría General y de las contralorías territoriales, más no la
función de vigilar que éstas cumplan cabalmente las funciones que les han sido
encomendadas. Así, se vigila el manejo y la destinación que los entes vigilados
le dan al patrimonio público, sin que ello pueda constituir injerencia alguna
en la forma en que éstos cumplen con sus funciones propias, lo que presentaría
un claro caso de abuso del poder."
2.  El
ciudadano José Alfredo Gómez Ruíz.
El ciudadano JOSE ALFREDO GOMEZ RUIZ,
dentro del término establecido para el efecto, presentó escrito coadyuvando la
demanda presentada por el señor Benjamin Ochoa Moreno en contra de los decretos
leyes expedidos al amparo del artículo 120 de la ley 489 de 1998.
Señala el coadyuvante, citando varios
apartes de la sentencia C-702 de 1999, que "es obvio que la Corte, al
declarar la inexequibilidad desde el día de la promulgación de la Ley 489 de
1998 y al considerar que no puede producir efecto alguno, se refiere también a
las normas expedidas bajo el amparo del artículo 120.
Los decretos leyes expedidos por el
gobierno bajo el amparo legal de las facultades extraordinarias concedidas por
medio del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, dice el interviniente, "jamás
existieron, ya que nunca hubo facultades para que el Gobierno Nacional los
expidiera tal y como lo anota la Corte...".
En su concepto, si el Gobierno Nacional
nunca gozó de facultades para expedir los decretos leyes de reestructuración
del Estado al no producir efecto alguno el artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
los mencionados decretos ley nunca existieron.
INTERVENCIONES OFICIALES
1.
Presidencia de la República
El Secretario Jurídico de la Presidencia de
la República, doctor Jaime Alberto Arrubla Paucar, en nombre propio y en
representación de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, presentó a consideración de la Corte una serie de argumentos que
en su concepto permiten concluir que la inexequibilidad de los decretos
demandados "debe producir efectos profuturo".
En primer lugar, señala el señor Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República, que la Corte Constitucional es
competente para conocer la acción de constitucionalidad instaurada contra los
decretos demandados, con excepción del decreto 1123 de 1999, pues el mismo, por
"el cual se reestructura el Instituto de Recursos Biológicos
"Alexander Humbolt", fue expedido en ejercicio de las facultades
consagradas en el numeral 16 del artículo 189 de la C.P. y con sujeción a las
reglas previstas en el artículo 120 de la ley 489 de 1998.
Manifiesta que por error en el texto del
mencionado decreto se invocó el artículo 120 de la ley 489 de 1998, lo que
quiere decir que dicho decreto no fue dictado con fundamento en el artículo 150
numeral 10 de la Constitución, por lo que no se encuentra comprendido dentro de
las disposiciones sujetas a control de constitucionalidad; le solicita entonces
a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre dicho decreto por
falta de competencia, dado que conforme al artículo 237-2 de la C.P., ésta le
corresponde al H. Consejo de Estado.
Improcedencia
de la inconstitucionalidad consecuencial
La inconstitucionalidad consecuencial,
anota el interviniente, "es una institución procesal que permite la
declaración de inexequibilidad por falta de competencia, por el hecho de la
declaratoria en igual sentido del decreto de declaración de estado de
excepción, que libera a la Corte de hacer otros exámenes de fondo y forma sobre
las normas sujetas a su juzgamiento, las cuales pueden ser repetidas en otro
acto, siempre que quien lo expida sea competente para ello..... nótese que la
Corte declara la inexequibilidad con efectos pro-futuro".
En el caso de los procesos de la
referencia, señala el interviniente, la Corte no ha adoptado la doctrina de la
inconstitucionalidad consecuencial, lo que implica que en algunos casos sus
fallos tendrán efectos "profuturo" mientras en otros se retrotraerán
a la fecha de su promulgación.
Presunción de legalidad y obligatoriedad de
los decretos ley expedidos.
Para el interviniente los decretos leyes
demandados gozan de presunción de constitucionalidad, hasta tanto esta
Corporación declare la inexequibilidad de los mismos, en consecuencia, el
Gobierno Nacional, en virtud del mandato del artículo 4 de la C.P., está
obligado a darles cumplimiento. "Poner en discusión la obligatoriedad de
las leyes antes de la sentencia correspondiente conduciría a la incertidumbre
jurídica y atentaría contra la buena marcha de la administración pública".
Manifiesta, que el Gobierno ha venido dando
cumplimiento, como era su obligación, a los decretos leyes expedidos con
fundamento en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, pues no existe norma
positiva ni jurisprudencia alguna que lo habilite para revivir las
disposiciones anteriores derogadas por las normas demandadas". Por eso, y
en desarrollo del principio de ejercicio de la función administrativa, las
normas demandadas han venido generando efectos, hasta tanto se pronuncie esta
Corporación.
La atribución de modificar la
Administración Pública no es asunto formal, de comparación lógica abstracta
entre normas, por ello el examen de constitucionalidad que condujo a la Corte a
identificar un vicio de carácter formal en las facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso, no puede extenderse a los decretos que fueron
dictados en ejercicio de dichas facultades. Por tal motivo, le solicita a la
Corte que tenga en cuenta que con fundamento en los decretos demandados se
consolidaron en la esfera jurídica una serie de efectos, cuyo desconocimiento
puede afectar gravemente la estabilidad jurídico económica y financiera de
numerosas entidades estatales y de muchas personas que fueron indemnizadas a
raíz de la supresión de sus cargos.
De los efectos de la sentencia de
inconstitucionalidad de las facultades extraordinarias del artículo 120 de la
ley 489 de 1998.
Anota el interviniente, que la Sentencia
C-702 de 1999, a través de la cual se declaró inconstitucional el artículo 120
de la ley 489 de 1998, fue proferida con posterioridad a la expedición de los
decretos leyes, en consecuencia, dice, los efectos del fallo de inexequibilidad
deben retrotraerse al momento de expedición de la ley; no ocurre lo mismo con
los decretos leyes que perdieron su fundamento legal, respecto de los cuales no
opera el decaimiento administrativo de que habla el artículo 66 del C.C.A.
Tampoco les es aplicable la excepción de
inconstitucionalidad, la cual sólo se aplica en situaciones particulares y no
procede de manera general por vicios de competencia. En consecuencia, tales
decretos deben ser objeto de pronunciamiento de inexequibilidad por parte de la
Corte Constitucional.
Efectos de las sentencias de
inexequibilidad.
Señala el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, que de conformidad con el artículo 45 de la ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, los fallos de inexequibilidad,
por regla general, tiene efectos hacia el futuro, salvo que la Corte
Constitucional determine otra cosa.
En esa perspectiva, anota el interviniente,
"... en el evento que se llegase a la conclusión de que algunos o todos
los decretos demandados son inexequibles, dicho pronunciamiento debería tener
efectos pro-futuro, tal como lo estableció la propia Corte Constitucional en
sentencia T-722 de 1999, por medio de la cual declaró inexequible el Decreto
1178 de 1999, relativo a la Comisión Nacional de Regalías".
Anota el intervinientes, que "en la
hipótesis de que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 120 de la ley
489 de 1998 se extendiera al fundamento jurídico general de los decretos
expedidos con base en ese artículo, debe existir un pronunciamiento en tal
sentido con fuerza de cosa juzgada".
Reitera que los decretos expedidos con base
en dicho artículo, produjeron efectos jurídicos desde la entrada en vigencia de
la ley hasta la fecha, de suerte que han creado situaciones jurídicas de
carácter general y particular, que deben ser tenidas en cuenta, dado, "que
la declaración de inexequibilidad del artículo 120 a partir de la fecha de la
promulgación de la ley no restablece per- se el orden jurídico afectado, sino
que se limita a sacar del orden jurídico vigente una norma"
Por último, el señor Secretario Jurídico de
la Presidencia de la República solicita a la Corte Constitucional, que convoque
a audiencia pública dada la importancia y naturaleza del tema, el cual amerita
profundizar y analizar cada uno de los argumentos por él expuestos.
2.
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humbolt.
El abogado GUSTAVO ADOLFO GUERRERO RUIZ,
asesor jurídico del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander
Von Humbolt, obrando en su calidad de ciudadano, intervino dentro del término
establecido para el efecto, con el fin de solicitarle a esta Corporación que se
declare incompetente para conocer en juicio de constitucionalidad la demanda
presentada contra el Decreto 1123 de 29 de junio de 1999. Sustenta su solicitud
en los argumentos que se resumen a continuación:
"Considerando que las facultades
invocadas por el Presidente de la República para la expedición del Decreto
1.123 del 29 de junio de 1999 fueron las permanentes consagradas en el numeral
16 del artículo 189 de la Constitución Política, conforme a las reglas
previstas en el artículo 54 de la ley 489 de 1998, declarado parcialmente
exequible por esa Corporación y teniendo en cuenta que el juicio de
constitucionalidad sobre los decretos expedidos por el Presidente de la
República en ejercicio de estas facultades permanentes no ha sido expresamente
atribuido a la Corte Constitucional, y que por ende, corresponde al Consejo de
Estado cuando cualquier ciudadano instaure una acción de nulidad por
inconstitucionalidad sobre este tipo de actos, conforme a lo previsto por el
numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política, solicito a esa Corte
se declare incompetente para conocer en juicio de inconstitucionalidad la
acción promovida por el actor contra el decreto 1.123 del 29 de junio de
1999".
3.
Banco del Estado.
El doctor LUIS CARLOS SACHICA APONTE,
apoderado del Banco del Estado, en su condición de ciudadano intervino en el
proceso de la referencia, para impugnar la demanda presentada por el señor
Benjamin Ochoa Moreno contra el Decreto 1167 de 1999, que ordenó la fusión del
Banco del Estado S.A. y el Banco Uconal S.A. Los fundamentos de su impugnación
se resumen a continuación:
-    Las
violaciones constitucionales objeto de los procesos de constitucionalidad deben
ser directas y actuales.
-    La
violación constitucional que motivó la demanda debe ser actual, es decir, que
"para confrontar la norma constitucional que se dice violada con la que se
acusa de infractora es necesario que ambas estén vigentes", lo que hace
improcedente plantear una inconstitucionalidad sobreviniente, derivándola de la
sentencia que declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
-    No
existen inconstitucionalidades implícitas ni consecuenciales, porque sin la
confrontación objetiva de los contenidos normativos no puede haber examen y
decisión con efecto de cosa juzgada; el efecto de la cosa juzgada
constitucional es restricto: la norma declarada inconstitucional no puede
volver a aplicarse y su contenido material no se puede reproducir.
"Así las cosas,
las facultades del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, no pueden aplicarse otra
vez ni reproducirse su contenido, mientras esté vigente el artículo 150-10 de
la Constitución Política", ese es y ningún otro, el efecto del  fallo
C-702 de 1999"
Señala también el interviniente, que declarar
que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 es inconstitucional no equivale, ni
tiene por consecuencia, declarar que el Decreto 1167 también es
inconstitucional sin haber alegado otras violaciones, distintas y actuales, a
la del artículo 150-10, como si los dos fueran el mismo caso.
Con la Sentencia C-702 de 1999 las
facultades del artículo 120 de la Ley 489 perdieron vigor, no así los decretos
dictados por virtud de las facultades que otorgaba, los cuales exigen su propio
juicio de constitucionalidad.
La cosa juzgada constitucional interrumpe
definitivamente la aplicación de la norma declarada inexequible, esto cuando se
trata de leyes de efecto indefinido e intemporal, pero no puede ser así cuando
la norma acusada, como en el caso del Decreto 1167, sólo puede tener una
aplicación, como cuando ordena en su artículo 1º la fusión del Banco del Estado
S.A. con el Banco Uconal S.A., la cual se produjo el 31 de agosto de 1999, lo
que indica que la norma acusada perdió vigencia, se agotó, no está vigente.
En consecuencia, concluye el interviniente,
la decisión de retirar del ordenamiento jurídico el Decreto demandado, sería
inocua, inútil e ineficaz.
Pretender que existe "unidad
normativa" entre la Ley 489 y el decreto 1167 para concluir que ambos están
afectados por la misma inconstitucionalidad, es desconocer la naturaleza y
contenido de uno y otro de esos actos.
4. Corporación Eléctrica de la Costa
Atlántica S.A. Corelca.
El señor Alfonso de Mares, Presidente de
Corelca, presentó, dentro del término establecido para el efecto, escrito a
través del cual solicita la declaratoria de inexequibilidad hacia el futuro del
decreto 1161 de 1999, "por el cual se reestructura y transforma la
Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica -Corelca-.
El interviniente, remitiéndose a la
jurisprudencia de esta Corporación y a las disposiciones de la ley estatutaria
de la administración de justicia, que señalan la posibilidad de que la Corte
module los efectos de sus sentencias, le solicita a esta Corporación ejercer en
el caso específico del citado decreto 1161 de 1991, "un control de
constitucionalidad que no sea meramente formal, sino que consulte la realidad
jurídica y práctica en torno a la expedición y desarrollo de los decretos
objeto de análisis".
Las situaciones consolidadas, sostiene el
interviniente, han sido tenidas en cuenta por la Corte Constitucional cuando se
ha pronunciado sobre la inexequibilidad de normas nacidas de facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República, que son declaradas
inexequibles con posterioridad a la expedición de las mismas.
Según esta teoría, dice, los decretos
expedidos con fundamento en facultades concedidas al Presidente de la
República, declaradas inexequibles, deben ser también declarados inexequibles,
retirados del ordenamiento jurídico pero a partir de la sentencia que declare
la inconstitucionalidad del decreto específico. Eso implica que tal
declaratoria sólo tendría efectos hacia el futuro y por lo tanto que se
respetarán las situaciones creadas por la norma, que se hayan consolidado en el
tiempo y en sus efectos.
Agrega el señor Presidente de Corelca, que
"la importancia del respeto a las situaciones jurídicas consolidadas ha
dado pie para que se haya consagrado en su favor una intangibilidad absoluta,
que las pone al amparo de los ires y venires de una regulación siempre
cambiante, como única manera de asegurar el asentamiento de hechos y actos
jurídicos necesarios para el desarrollo social, económico y jurídico de la
sociedad".
Concluye sus argumentos el interviniente,
anotando que "la declaratoria de inexequibilidad hacia el futuro de dicho
decreto legislativo, contribuirá a brindar seguridad jurídica a los
coasociados, puesto que se garantizaría un nivel mínimo de estabilidad y
permanencia de las normas jurídicas, máxime cuando ya se han consolidado todos
los efectos previstos dentro de las mismas".
5. Auditoría General de la República
El ciudadano ALVARO GUILLERMO RENDON LOPEZ,
Auditor General de la República, dentro del término señalado, presentó escrito
para sustentar la posición de la entidad que representa, en relación con la
demanda contra el Decreto 1142 de 1999, dictado por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley
489 de 1998, a través del artículo 120, el cual fue declarado inexequible por
la sentencia C-702 de 1999.
Dicho decreto, dice el interviniente,
ordenaba determinar la organización y funcionamiento de la Auditoría General de
la República, al efecto desarrolló o referente a la naturaleza, objetivos,
competencia, funciones y organización administrativa de la entidad, teniendo en
cuenta el fallo de la Corte Constitucional contenido en sentencia C-499 de
1998, que reconoció que "la Auditoría General de la República goza de autonomía
genérica que emana del artículo 267 de la Carta Política, debiendo salir de
manera definitiva, de la tutela y órbita de la Contraloría General de la
República, en las cuales se había movido en los últimos años".
En consonancia con lo expuesto, el decreto
1142 de 1999 dotó a la Auditoría General de las herramientas necesarias para
poder ejercer sus funciones constitucionales y legales frente a la Contraloría
General y a las contralorías departamentales de una manera eficaz. En
consecuencia, "... dejar de contar con tales herramientas, de un momento a
otro, significaría la pérdida de todo el proceso de organización que con tanto
esfuerzo se ha venido adelantando, con el único propósito de cumplir a
cabalidad la función constitucional asignada al Auditor, de que trata el
artículo 274 de la Carta.
En materia organizacional, aclara el
interviniente, aplicando el decreto demandado, se adoptó la nueva planta de
personal siendo suprimidos algunos cargos que no obedecían al principio de
profesionalización en el cual se basó su expedición.
En su concepto, la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 120 de la ley 489 de 1998, implica que dicha norma
desapareció del ordenamiento jurídico, no obstante dicha disposición produjo
grandes efectos jurídicos hasta el 20 de septiembre de 1999, fecha de
notificación de la sentencia, modificando la situación personal de muchos
empleados de la administración pública.
Tal situación, dice el interviniente, la
tuvo en cuenta la Corte Constitucional, que se abstuvo de retrotraer los
efectos de inexequibilidad respecto de los decretos que se habían producido con
base en la norma de facultades que se había declarado inconstitucional. Lo
anterior quiere decir, en su opinión, que "la Corte Constitucional no
constituyó con los decretos dictados con base en tales facultades
extraordinarias, unidad de materia para efectos del fallo".
Agrega, que los administradores no podían
negarse a aplicar las disposiciones que se expidieron con base en el artículo
120 de la ley 489 de 1998, pues "la inaplicación sólo debe hacerse cuando
la norma sea manifiestamente contraria a la Constitución. La norma no queda
anulada o declarada inexequible sino cuando los organismos judiciales
competentes, en virtud del control constitucional que la Carta les ha ordenado,
se pronuncian en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
Para la Auditoría, anota el interviniente,
las normas expedidas en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas
por el artículo 120 de la ley 489 de 1998, gozan de legalidad que solo puede
ser desvirtuada mediante su impugnación ante las autoridades judiciales
correspondientes y la respectiva sentencia adversa a su juridicidad.
El Auditor General de la República concluye
su intervención, solicitando a esta Corporación, que en el supuesto de que
decida declarar inexequible el decreto 1142 de 1999, module su decisión, pues
hacerlo de plano implicaría revivir la normatividad anterior, lo que a su vez
acarrearía entrar en contradicción con lo decidido por ella a través de la
citada Sentencia C-499/98.
OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
La Directora General de Políticas Jurídicas
y Desarrollo Legislativo del Ministerio de Justicia, los apoderados del
Ministerio de Defensa Nacional, del Ministerio de Educación Nacional, del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Comercio Exterior,
la Directora Jurídica de Ecopetrol, el Director Jurídico de la Superbancaria, y
el Jefe de la Oficina Jurídica del INPEC, presentaron, dentro del término
establecido para el efecto, escritos a través de los cuales coadyuvaron e
hicieron propios los argumentos y peticiones del señor Secretario Jurídico de
la Presidencia de la República expuestos en la intervención que éste presentó
ante esta Corporación dentro del proceso de la referencia.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La competencia
La Corte Constitucional  de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política, es competente para
conocer de las demandas presentadas  en contra de los decretos 1064, 1122,
1123, 1131, 1132, 1134, 1135, 1136, 1139, 1142, 1144,1145, 1146, 1147, 149,
1153, 1154,  1155, 1156, 1157, 1158, 1159, 1160,  1161, 1162, 1163, 1164, 1165,
1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1178, 1179, 1180, 1181 y 1184 de 1999.
2. La Materia
La inconstitucionalidad que los actores
predican de los decretos demandados se origina, según ellos, en el hecho de que
la norma habilitante que les había servido de fundamento, el artículo 120 de la
Ley 489 de 1998,  fue retirada del ordenamiento jurídico desde la fecha de
promulgación de la ley que la contiene, esto es desde el 29 de diciembre de
1998, motivo por el cual éstos también deben ser retirados del ordenamiento
jurídico para evitar que sigan produciendo efectos. Este es el argumento
central de las demandas que se resolverán a través de la presente providencia.
El Decreto 1131 de 1999, “Por el cual se
fusionan el Instituto Nacional para Ciegos -INCI-, y el Instituto Nacional para
Sordos -INSOR- en el Instituto Nacional para la Prevención y problemas de
discapacidad -INPRED- y se dictan otras disposiciones”, es tachado de
inconstitucional por el actor, pues además de haberse expedido con base en las
facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó al ejecutivo, a través del
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, presenta, según él, los siguientes vicios
de inconstitucionalidad e ilegalidad:
No cumple con las exigencias para la fusión
de entidades públicas, establecidas en la misma ley 489 de 1998; quebranta el
principio de la igualdad y el derecho fundamental a la educación, consagrados
en los artículos 13 y 67 de la C.P.; extralimita las precisas facultades
extraordinarias otorgadas mediante el numeral 1º del artículo 120 de la Ley 489
de 1998, las cuales no incluían la de crear un nuevo establecimiento público
del orden nacional.
3. Aclaración Metodológica.
Teniendo en cuenta que varios de los
decretos demandados ya fueron objeto de control por parte de esta Corporación,
y que sobre ellos recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, el
estudio de los mismos se dividirá en dos apartes, en el primero se estudiarán
aquellos que no han sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de esta
Corporación, mientras en el segundo se relacionaran, anotando la respectiva
sentencia, aquellos sobre los que la Corte ordenará estarse a lo resuelto en
anteriores providencias.
4. Inexequibilidad por consecuencia.
Los Decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142,
1144,1145, 1146, 1147, 149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162,
1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180 y 1184 de 1999,
acusados por los actores, como lo señalan ellos y la vista fiscal, fueron
expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le otorgó el Congreso a través del artículo 120 de la Ley
489 de 1998. Dicho artículo fue declarado inconstitucional por esta Corporación,
a través de la Sentencia C-702 de 1999[2], a partir de la fecha de promulgación de
la ley, esto es, a partir del 29 de diciembre de 1998. Dijo entonces la Corte:
“Por ello la Corte
Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de
la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso
pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el
efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto
sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en
el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron
legítimamente concedidas nunca.
“Al adoptar esta
decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo
que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades
extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declarase la
inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde
el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto
alguno”
Así las cosas, desaparecida la norma que
sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio
que aquellos deban correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la
inconstitucionalidad por consecuencia, es decir,
“ ...del decaimiento
de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma
que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones
extraordinarias previstas en la Constitución.
“Cuando tal
situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis
de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse
a la Constitución.
“Desde luego la
declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar,
no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada
uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aquélla proviene
de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa,
más no de la oposición objetiva  entre las normas adoptadas y la Constitución
Política”[3]
Por lo dicho, la Corte procederá a retirar
del ordenamiento positivo los decretos  1123, 1134, 1135, 1136, 1142,
1144,1145, 1146, 1147, 149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162,
1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180,  y 1184 de 1999,
aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada
Sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de
promulgación de los mismos.
5. Carácter unitario de los decretos
dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias.
Debe la Corte aclarar, que respecto del
Decreto 1123 de 1999, “Por el cual se reestructura el Instituto de Recursos
Biológicos “Alexander Humbolt”, el Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras “José Benito Vives de Andreis” -Invemar-, el Instituto de Investigaciones
Ambientales del Pacífico “Jhon Von Newmann”, el Instituto Amazónico de
Investigaciones Científicas “Sinchi” y se dictan otras disposiciones”, éste fue
defendido de manera especial por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República y el Asesor Jurídico del Instituto de Investigaciones Alexander
Humbolt, quienes argumentan que no obstante que al producirlo el Ejecutivo
invocó equivocadamente las facultades extraordinarias que le había otorgado el
Congreso de la República, a través del artículo 120 de la 489 de 1998, dicha
norma sólo contiene y desarrolla facultades propias del Presidente de la
República, emanadas directamente del artículo 189 numerales 14 y 16 de la
Constitución, motivo por el cual la Corte Constitucional carece de competencia
para pronunciarse sobre ellos y debe declarare inhibida.
Sobre el particular, esta Corporación, al
pronunciarse a través de la Sentencia C-918 de 1999[4], sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra algunos artículos de los Decreto 1064 y 1065 de 1999,
resolvió declarar dichos decretos “inexequibles en su totalidad”, por los
motivos que se transcriben a continuación, los cuales reitera la Corte en esta
oportunidad, para también declarar inconstitucional, en su totalidad, el
decreto 1123 de 1999:
“... Carácter
unitario de los decretos dictados por el Presidente de la República en
ejercicio de facultades extraordinarias. No son aceptables, para los fines del
control constitucional, los decretos híbridos en que se invocan simultáneamente
diversas fuentes de atribuciones, unas propias del Gobierno y otras
legislativas extraordinarias. El contenido legislativo de un decreto ley
subsume las eventuales reglas de naturaleza administrativa que consagre
“Los decretos leyes
1064 y 1065 de 1999, de los cuales hacen parte las disposiciones acusadas,
fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en las
facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 120 de la
Ley 489 de 1998.
“Como el indicado
precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz),
"a partir de la fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998" (es
decir, desde el 29 de diciembre de 1998, Diario Oficial Nº 43458), y los
decretos objeto de demanda lo fueron el 26 de junio de 1999, es evidente que,
cuando se dictaron, el Presidente de la República carecía por completo de
facultades constitucionales para expedir normas con fuerza de ley (artículo
150, numeral 10, de la Constitución).
“En efecto, por
virtud de lo fallado, para el momento en que los aludidos decretos fueron
puestos en vigencia, puede entenderse que no existía la norma habilitante y,
por tanto, el Jefe del Estado no gozaba de la investidura legislativa
extraordinaria.
“De ese modo, tales
decretos han perdido todo fundamento, desde el instante de su expedición, y así
habrá de declararlo la Corte, conformando la unidad normativa con el articulado
íntegro de los dos estatutos.
“Se trata, pues, de
un decreto que, en lo relativo a sus fuentes, se apoya a la vez en unas
facultades determinadas -de carácter legislativo, según el artículo 150,
numeral 10, de la Constitución- y en otras indefinidas, a las que alude de modo
genérico, dentro de las cuales bien podrían estar comprendidas las ordinarias
del Presidente de la República, como por ejemplo la potestad reglamentaria o
cualquiera otra inherente a su condición de suprema autoridad administrativa.
Ha de decirse a este
respecto que la invocación de atribuciones en la forma descrita, para los fines
de expedir un determinado ordenamiento -que conforma un conjunto normativo,
puesto a consideración de la Corte, según el artículo 241-5 de la Constitución,
como un todo (decreto ley)- implica la expedición de actos mixtos o híbridos
cuyo control de constitucionalidad se dificultaría en extremo si se entrara a
distinguir en su contenido entre las normas dictadas con base en una facultad y
las proferidas con fundamento en otra u otras. Y, en esa tarea, resultaría que
un mismo acto, en el cual se confundieran las facultades legislativas
extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, sería
objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de
disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un
criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud
entre las unas y las otras.
“Eso, si fuese
aceptado por la Corte -que entonces tendría que entrar en diferenciaciones
arbitrarias dentro del articulado de los decretos cuyo encabezamiento los
presenta como decretos leyes-, conduciría a la inhibición, por supuesta
falta de competencia, respecto de los artículos que se estimasen materialmente
derivados de facultades no legislativas, y a que dichos preceptos tuviesen que
ser demandados ante el Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).
“Pero, a la vez, el
Consejo de Estado, al resolver sobre su propia competencia, podría estimar no
tenerla por tratarse de normas integrantes de un decreto ley, o pensar que tal
competencia le correspondería respecto de disposiciones de aquellas
consideradas por la Corte como sustancialmente legislativas, entrando los dos
tribunales en discrepancia.
“Si el juez de
constitucionalidad, ante un decreto expresamente catalogado por el propio
Presidente de la República como "decreto ley" (art. 150-10 C.P.), -so
pretexto de entrar en un análisis material sobre su naturaleza, diseccionando
su articulado para encontrar en él unos preceptos legislativos y otros
administrativos- pusiese en tela de juicio la misma facultad que el Jefe del
Estado dijo ejercer, podría también, frente a un decreto reglamentario,
discutir si sus normas, pese al encabezamiento, tendrían sustancialmente
naturaleza legislativa y, por tanto, admitir demandas contra ellos y entrar a
conocer sobre su constitucionalidad, desplazando al Consejo de Estado, con lo
cual se desencajaría el sistema previsto en la Carta sobre el control de
constitucionalidad y la distribución de competencias que el Ordenamiento
Fundamental, directamente, ha efectuado.
“Por ello, debe
reiterarse:
"Así, pues,
corresponderá en esta oportunidad, proferir pronunciamiento de inexequibilidad
en relación con el Decreto 110 de 1999, no sin antes señalar que la práctica de
invocar diversas fuentes formales y materiales para sustentar la expedición del
decreto, evidencia falencias de técnica jurídica, que inciden en la efectividad
de su control de constitucionalidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-845 del 27 de octubre de 1999. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
“ (...)”
2.3 Decretos afectados con el fenómeno de
la Cosa Juzgada Constitucional
Respecto de los decretos demandados, sobre
los cuales está Corporación ya se ha pronunciado, la Corte ordenará estarse a
lo resuelto en las respectivas sentencias, dado que sobre ellos recae el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Ellos son:
Decretos 1064 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C- 918 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
Decreto 1122 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-923 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.
Decreto 1131 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-948 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
Decreto 1132 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C--951 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
Decreto 1139 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-919 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
Decreto 1160 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-968 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
Decreto 1178 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-722 de 1999, M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Decreto 1181 de 1999. declarado inexequible
a través de la Sentencia C- 920 de 1990, M.P. Dr. Carlos Gavira Díaz
Decreto 1155 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-870A, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Primero. Declarar INEXEQUIBLES, en su totalidad, los
Decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153,
1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168,
1169, 1170, 1179, 1180 y 1184 de 1999,
Segundo. Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en las
correspondientes sentencias, respecto de los decretos que se relacionan a
continuación, sobre los cuales recae el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional:
Decretos 1064 de 1999, declarado
inexequible a través de la Sentencia C- 918 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
Decreto 1122 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-923 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.
Decreto 1131 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-948 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
Decreto 1132 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-951 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
Decreto 1139 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-919 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
Decreto 1160 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-968 de 1999, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
Decreto 1178 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-722 de 1999, M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Decreto 1181 de 1999. declarado inexequible
a través de la Sentencia C-920 de 1990, M.P. Dr. Carlos Gavira Díaz
Decreto 1155 de 1999, declarado inexequible
a través de la Sentencia C-870A, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-969/99
Referencia:
Expedientes D-2630, D-2655 y D-2659, acumulados
Acción de
inconstitucionalidad contra  los decretos  1064, 1122, 1123, 1131, 1132, 1134,
1135, 1136, 1139, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154,  1155, 1156,
1157, 1158, 1159, 1160,  1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169,
1170, 1178, 1179, 1180, 1181 y 1184, todos de 1999, dictados con base en las
facultades establecidas en el artículo 120 de la ley 489 de 1998.
Actor: Benjamin
Ochoa Moreno Y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Teniendo en cuenta que los suscritos magistrados
salvamos nuestro voto respecto de la decisión adoptada mediante la Sentencia
C-702 de 1999, que decidió declarar inexequible el artículo 120 de la ley 489
de 1999, por las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales nos
remitimos, en el presente caso nos permitimos aclarar el voto en el sentido de
que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada, hemos compartido la
decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Sentencia C-702 de 1999, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[2] M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1995, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo
[4] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo