T-343-15
Sentencia T-
Sentencia T-343/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Requisitos
que se deben demostrar para que la inexistencia de otro medio de defensa
judicial dé lugar a la acción de tutela
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela, deben
encontrarse efectivamente comprobadas
La decisión sobre la procedencia o no de la acción de tutela
como mecanismo principal o transitorio de protección aun existiendo otro
mecanismo judicial ordinario, requiere de un estudio por parte del juez de tutela
sobre las circunstancias específicas de cada caso concreto, las condiciones del
accionante y el contexto en el cual se alega la vulneración de los derechos
fundamentales. En otras palabras, la procedibilidad de la acción de tutela
cuando existen otras acciones jurídicas ordinarias no puede determinarse en
abstracto, sino que requiere una valoración por parte del juez acerca de la
idoneidad y eficacia que puede tener la vía ordinaria en relación con las
circunstancias específicas del accionante, así como la posibilidad de que se
configure un perjuicio irremediable, siempre de acuerdo con los criterios que
ha establecido esta Corporación.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO
EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos
de procedencia excepcional
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de
tutela puede, en casos excepcionales, servir para la protección de derechos e
intereses colectivos cuando el juez observe que la eventual vulneración de
estos derechos puede implicar, en conexidad, la violación de derechos
fundamentales individuales o de un colectivo.
DERECHO A LA TRANQUILIDAD-Como
manifestación de otros derechos fundamentales como vida y salud
DERECHO A LA INTIMIDAD Y A LA TRANQUILIDAD Y CONTAMINACION AUDITIVA-Vulneración por ruido excesivo en establecimientos de comercio
CONTAMINACION AUDITIVA-Obligación de
evitar la producción del ruido que afecte la salud y bienestar
CONTAMINACION AUDITIVA-Procedencia de
tutela por vulneración de derechos fundamentales
La Corte Constitucional ha reconocido que la
contaminación auditiva, además de constituir un problema que afecta derechos
colectivos, puede también constituir un fenómeno que lesiona de manera grave
derechos fundamentales tales como la vida, la dignidad y la salud, en tanto que
puede afectar la tranquilidad de quienes la padecen. En ese sentido, es deber
de las autoridades administrativas y de policía garantizar que se cumpla con la
normativa ambiental creada para prevenir este tipo de contaminación pero, al
mismo tiempo, es posible exigir por vía judicial el cumplimiento de dicha
normativa en caso de que se compruebe que las mencionadas autoridades no están
cumpliendo cabalmente su deber. Estos procesos judiciales comprenden, principalmente,
la acción popular como mecanismo de protección de los derechos colectivos pero
pueden incluir a la acción de tutela en caso de que se cumplan los requisitos
de procedibilidad.
CONTROL DE CONTAMINACION AUDITIVA EN ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO-Normatividad
CONTROL DE CONTAMINACION AUDITIVA EN ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO-Competencias administrativas en materia ambiental en la ciudad de
Bogotá
La Secretaría de Ambiente de Bogotá (a través de su
Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual) es la autoridad ambiental
de la ciudad capital y, como tal, tiene la competencia para ejercer el control
ambiental respecto al ruido emitido por establecimientos de comercio. Esto
implica, a su vez, que tiene la potestad de imponer medidas preventivas e
iniciar los procedimientos sancionatorios ambientales respectivos, en los
términos de la Ley 1333 de 2009. Por su parte, las Alcaldías Locales y la
Policía Metropolitana de Bogotá tienen el deber de mantener la seguridad y
convivencia ciudadanas en su jurisdicción, por lo que están obligadas a
identificar fuentes de contaminación auditiva para, por un lado, verificar si
en estas fuentes se cumplen las normas policivas, de uso del suelo y
urbanísticas y, por otro, informar a la Secretaría de Ambiente de la posible
violación a normas ambientales, para que esta entidad adelante las acciones
pertinentes en materia sancionatoria ambiental y, posteriormente, colaborar
activamente en la implementación de las medidas que se adopten.
ACCION
DE TUTELA POR CONTAMINACION AUDITIVA-Procedencia como mecanismo
transitorio, por cuanto acción popular no ha sido eficaz para resolver
problemática de ruido excesivo en establecimientos de comercio
Referencia: Expediente T- 4.762.738
Acción de
tutela interpuesta por Lucio Rodríguez contra la Alcaldía Local de Antonio
Nariño, Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá y otros.
Magistrada (E) Ponente:
MYRIAM ÁVILA
ROLDÁN
Bogotá, D.C., cuatro
(4) de junio de dos mil quince (2015)
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Cinco (35) Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de la ciudad de Bogotá, en el
trámite de la acción de tutela impetrada por el ciudadano Lucio Rodríguez Arévalo
contra la Secretaría Distrital de Ambiente, la Alcaldía Local de Antonio Nariño
y la Policía Metropolitana de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
1. Indica el
actor que desde hace varios años los habitantes del Barrio Restrepo, ubicado en
la ciudad de Bogotá, han debido soportar el ruido que proviene de varios
establecimientos de comercio que han sido abiertos en la zona y que, a juicio
del peticionario, producen altos niveles de contaminación auditiva incluso a
altas horas de la noche.
2. De acuerdo
con el accionante, desde el año 2000 los vecinos del barrio han presentado
varias solicitudes a la Alcaldía Local de Antonio Nariño y a la Inspección de
Policía de la misma localidad, con el fin de que se tomen los correctivos del
caso. Igualmente, se puso de presente el caso ante la Secretaría Distrital de
Ambiente, que realizó estudios y determinó que los niveles de ruido proveniente
de los mencionados establecimientos sobrepasan aquellos permitidos por la
normatividad para comercios aledaños a una zona residencial.
3. A raíz de las
denuncias, en el año 2003 la Alcaldía Local de Antonio Nariño informó de la
apertura de múltiples querellas contra los establecimientos que, sin embargo,
no produjeron resultados. Posteriormente, en el año 2007 la Secretaría de
Ambiente remitió a la mencionada Alcaldía conceptos técnicos realizados en la
zona ese mismo año con el fin de iniciar los procedimientos administrativos
correspondientes que, en todo caso, aún no han arrojado una solución a la
problemática.
4. Para el año
2013, los vecinos denunciaron disciplinariamente ante la Personería Distrital a
varios funcionarios de la Secretaría de Ambiente por considerar que habían omitido
sus deberes de controlar a los establecimientos de comercio mencionados. La
Personería resolvió remitir las investigaciones a la Oficina de Control Interno
Disciplinario de dicha Secretaría. Ese mismo año, esta última entidad informó
de las acciones adelantadas por el Grupo de Ruido de la Subdirección de Calidad
del Aire, Auditiva y Visual, haciendo referencia a unos informes elaborados en
el año 2011 e indicando que se encontraban en trámite ciertos procesos
disciplinarios. Finalmente, el accionante manifiesta que, en lo que concierne a
la Policía Metropolitana de Bogotá, sus agentes han dejado de atender los
llamados de los vecinos para que controlen el ruido que sale de los locales o
indican no tener competencia para intervenir en este asunto.
5. El señor
Rodríguez afirma que la situación de excesivo ruido ha afectado su salud y la
de su familia, habida cuenta de que es un adulto mayor (75 años), al punto de
que en septiembre de 2013 se le diagnosticó pérdida auditiva asociada a altos
niveles de ruido e hipertensión. Vistos los anteriores hechos y teniendo en
cuenta que se ha recurrido a múltiples mecanismos administrativos y judiciales
para solucionar el problema de ruido en el barrio Restrepo sin que hasta el
momento se haya obtenido una solución de fondo, el accionante acude a la acción
de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos a la salud y al
medio ambiente sano y que, en consecuencia, se le ordene a las entidades
accionadas que tomen las medidas necesarias para insonorizar los
establecimientos de comercio de la zona, ejerzan el control de ruido pertinente
y se adopten las sanciones en contra de aquellos establecimientos que ignoren
la normativa vigente en materia de niveles permitidos de ruido.
2. Pruebas relevantes
aportadas con la acción de tutela
Con el escrito
de tutela, se anexaron los siguientes documentos para ser tenidos como prueba
dentro del proceso:
-
Copia de derechos de petición, presentados en
los años 2006, 2007 y 2008 ante las autoridades locales, en los que los vecinos
ponen en conocimiento la problemática del ruido generado por los
establecimientos de comercio ubicados en la carrera 17 entre las calles 17 y 18
A Sur y en la calle 18 entre las carreras 16 y 17. Igualmente, informan de
inconvenientes relacionados con cierres de vías en horas de la madrugada por
parte de la Policía Nacional y de los daños en las propiedades y en la
tranquilidad comunal producto de las acciones de personas en estado de
embriaguez que salen de los mencionados locales.
-
Oficio del 24 de mayo de 2007, por el cual la
Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá informó a la Personería Distrital
del resultado de las visitas administrativas hechas el 20 de abril de 2007 a
varios establecimientos en el barrio Restrepo y en las que se constató cuáles
de ellos funcionaban como establecimientos de comercio.
-
Informe de 27 de junio de 2007, en el que el
Jefe de la Oficina de Emisiones y Calidad del Aire remite a la Alcaldesa Local
de Antonio Nariño los resultados de conceptos técnicos realizados en un
operativo el día 25 de mayo de 2007 con el fin de que se tomen los correctivos
administrativos necesarios. De 19 establecimientos estudiados, se observa que
ninguno cumple con los estándares normativos de emisión de ruido.
-
Informes emitidos por la Secretaría Distrital de
Ambiente y fechados el 19 de septiembre de 2011, 04 de julio de 2012 y 29 de
octubre de 2013, donde se reitera el incumplimiento de las normas ambientales
por parte de los establecimientos de comercio ubicados en las direcciones antes
mencionadas.
-
Copia de la página 1 de la Historia Clínica del
accionante, donde un profesional otorrinolaringólogo diagnostica que el
paciente padece de “pérdida auditiva asociada con presbiacucia”, con exposición
a ambientes ruidosos. Especifica que “si bien el paciente está perdiendo
audición por su edad, la exposición a ruidos fuertes produce un aceleramiento
de la pérdida auditiva, por tanto es importante que el paciente se mantenga en
ambientes controlados de ruido”.
3. Respuesta
de las entidades accionadas
1. La Secretaría
Distrital de Ambiente respondió la acción de tutela informando de las
distintas acciones que ha realizado dicha entidad para poner fin a la
problemática del barrio, indicando que ha llevado a cabo varias visitas
técnicas a la zona así como la apertura de procesos sancionatorios en contra de
algunos establecimientos comerciales. El representante de la Secretaría señala,
no obstante, la dificultad de imponer sanciones por cuanto “pese a que exista
requerimiento o medidas preventivas a locales comerciales plenamente
identificados”, estos locales cambian de razón social luego de haberse
realizado el acta correspondiente y la Secretaría está obligada a iniciar
nuevamente el trámite contra la nueva razón social. Lo anterior hace
prácticamente imposible la imposición de sanciones que den una solución
definitiva a la problemática.
2. Por su parte,
el representante de la Policía Metropolitana de Bogotá contestó
afirmando que en lo referente al control del ruido en el barrio Restrepo esa
institución ha cumplido en el marco de sus competencias, al haber impuesto
medidas preventivas de cierre temporal inmediato, actas de imposición de sellos
y cierres temporales a los establecimientos que infringen normas policivas,
para lo cual anexa las pertinentes actas. A continuación, indica que no es viable
tutelar el derecho a la salud del accionante en este caso, por cuanto las
normas constitucionales y legales que invoca el peticionario no tienen nada que
ver con el problema ambiental que lo aqueja. Finalmente, insiste en la
improcedencia de la acción, al considerar que el amparo no es el mecanismo
idóneo para obtener sus pretensiones sino que lo es la acción popular.
3. Finalmente,
la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., en representación de la Alcaldía
Local de Antonio Nariño, manifestó que la institución competente para verificar
el cumplimiento de las normas ambientales en la ciudad es la Secretaría
Distrital de Ambiente, por lo cual la Alcaldía Local no tendría competencia
para resolver de fondo el asunto puesto de presente por el peticionario. En ese
sentido, las competencias de la autoridad de la localidad se reducen a ejercer
control de establecimientos de comercio y “ante la presencia de una eventual
violación a normas de índole ambiental, debe informar y solicitar la
intervención de la autoridad competente” para que sea esta última la que adopte
decisiones de fondo sobre el particular. A continuación, el funcionario hace
una relación de los distintos informes y actuaciones que la Alcaldía Local ha
hecho en cumplimiento de su función de control, así como diversos
requerimientos hechos a la Secretaría de Ambiente en relación con el tema. Para
terminar, argumenta también la improcedencia de la acción de tutela por existir
un mecanismo judicial ordinario idóneo.
4. Decisión judicial
objeto de revisión
1. Mediante
sentencia de siete (7) de octubre de 2014, el Juzgado Treinta y Cinco Penal
Municipal con Función de Control de Garantías resolvió negar la acción de
tutela impetrada por el ciudadano Lucio Rodríguez. En sus consideraciones, el
juez de instancia indicó que la Secretaría Distrital de Ambiente “da cuenta de
los diferentes expedientes que han sido abiertos y que generaron autos de
inicio de procedimiento sancionatorio administrativo de carácter ambiental y la
gran mayoría (sic) con pliego de cargos y otros igual tienen proyección de auto
a pruebas” lo que, a juicio del despacho, “demuestra que las investigaciones no
se han paralizado y que han tenido avance acorde con las competencias
establecidas”, de manera que no se verificó vulneración a los derechos
fundamentales del peticionario por parte de esta entidad.
2. Por otra
parte, en lo que atañe a la Policía Metropolitana, el Juez consideró que esta
entidad ha mostrado diligencia en el control de ruido en el barrio Restrepo,
como lo muestran las distintas actas de procedimiento allegadas por su
representante, por lo cual no puede decirse que haya vulnerado los derechos
fundamentales del actor. Con respecto a la Alcaldía Local de Antonio Nariño, la
providencia indica que si bien la Ley 232 de 1995 establece que es competencia
de las alcaldías locales verificar el cumplimiento de los requisitos legales
para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, en materia
ambiental dicha verificación es tarea de la Secretaría de Ambiente, a la que la
Alcaldía ha remitido lo pertinente para el inicio de las correspondientes
investigaciones.
3. De acuerdo
con lo anterior, el Juez concluyó que las entidades accionadas han actuado de
manera diligente en el marco de sus competencias, motivo suficiente para negar
la acción de tutela. Sin embargo, suma a lo anterior un argumento sobre la
improcedencia de la acción por incumplir el requisito de subsidiariedad, al
señalar que el accionante no sólo ha acudido a mecanismos administrativos para
la protección de sus derechos sino que, además, interpuso una acción popular
fundada en los mismos supuestos de hecho que la presente acción de tutela por
lo que existe un medio judicial idóneo y principal que ya se encuentra en
marcha y que, por ende, torna improcedente a la acción de amparo que es un
mecanismo subsidiario. La anterior decisión no fue apelada y, por tanto, no se
surtió trámite de segunda instancia.
5. Trámite
adelantado ante la Corte Constitucional
1. En
cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue
remitido a esta Corporación para su eventual revisión. La Sala de Selección
número dos, en providencia de 20 de febrero de 2015, decidió seleccionar el presente
expediente, asignándoselo a la Sala Novena de Revisión.
2. Mediante Auto
de 17 de marzo de 2015, el Magistrado Sustanciador decidió decretar pruebas
consistentes en oficiar i) al señor Lucio Rodríguez para que, en su
calidad de accionante, informara a esta Corporación el estado actual de la
acción popular interpuesta por él y que guarda relación con los hechos
relatados en la acción de tutela; ii) a la Secretaría Distrital de Ambiente de
la ciudad de Bogotá para que informara a esta Corte si se ha tomado alguna
decisión de fondo en los procedimientos sancionatorios iniciados contra los
establecimientos comerciales ubicados entre las carreras 16 y 17 con calles 17,
18, 18A y 19 Sur del Barrio Restrepo, localidad Antonio Nariño y, finalmente,
iii) a la Oficina Asesora de Asuntos Disciplinarios de la Secretaría Distrital
de Ambiente con el fin de que indicara el estado actual de las quejas
disciplinarias interpuestas por el señor Lucio Rodríguez contra funcionarios de
esa Secretaría y que fueron remitidas a dicha Oficina por parte de la
Personería Distrital.
3. La Subsecretaría General y de
Control Disciplinario de la Secretaría Distrital de Ambiente respondió a través
de escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el 7 de abril de 2015.
En él, la entidad informa que se adelantó una indagación preliminar originada
de una remisión hecha por la Personería Delegada para Asuntos Disciplinarios
III con base en una queja presentada por el aquí accionante, en contra del
entonces Subdirector de Calidad del Aire, Auditiva y Visual de dicha
Secretaría, por omisión en el control de altos niveles de ruido originados en
dos establecimientos del barrio Restrepo. Dicha indagación se archivó el 19 de
noviembre de 2013 por haberse probado la diligencia del mencionado funcionario.
Por otro lado, la misma
Secretaría se refirió a los procesos sancionatorios adelantados contra los
locales comerciales del mencionado barrio mediante escrito radicado el 10 de
abril de 2015. En este memorial, la entidad indica que la Subdirección de
Calidad del Aire, Auditiva y Visual “realiza procedimientos jurídicos que son
tramitados en concordancia con el procedimiento sancionatorio ambiental
reglamentado por la Ley 1333 de 2009”, aclarando que es necesario cumplir con
una serie de etapas contenidas en dicha normativa con el fin de garantizar el
debido proceso. A continuación, se anexan cuatro (4) folios en los cuales se
muestra un cuadro que contiene la razón social de los establecimientos
investigados, su dirección, el número de expediente correspondiente y el estado
actual del proceso.
5. En cuanto al señor Lucio
Rodríguez, dio respuesta al requerimiento a través de un memorial con fecha de
10 de abril de 2015. En primer lugar, el accionante aclara que en la acción
popular mencionada son partes los ciudadanos José Miguel Méndez, Diana Magali
Barroso y el aquí peticionario, en calidad de accionantes y la Alcaldía Mayor
de Bogotá, la Alcaldía Local de Antonio Nariño y la Secretaría de Ambiente,
como accionados. Este proceso fue conocido por el Juzgado 40 Administrativo del
Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, y data del 28 de septiembre de 2007 cuando
se interpuso con el fin de que protegieran los derechos colectivos al medio
ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y la utilización de bienes de
uso público.
Informa que el 18 de mayo de 2009
el mencionado Juzgado dictó sentencia de primera instancia ordenando a la
Alcaldía Local que en un plazo de verificación de tres (3) meses, “elaborara un
plan estratégico con el objetivo de disminuir los índices de ruido” en los
establecimientos de comercio que ya se han mencionado, así como la conformación
del correspondiente comité de verificación. Además, el Juzgado ordenó que el
fallo se comunicara al Superintendente de Sociedades con el fin de que se
verificara la legalidad de los clubes privados o las fundaciones sin ánimo de
lucro que operan en la zona y que, presuntamente, prestan en realidad servicios
comerciales ajenos a su objeto social.
El 29 de mayo de 2009 la Alcaldía
Mayor apeló la citada sentencia, argumentando que durante el trámite de la
primera instancia no se había notificado a los dueños de los establecimientos
comerciales involucrados por lo que, en concepto de la Alcaldía, podía haberse
vulnerado el derecho al debido proceso de los mismos a la vez que eran ellos
los primeros llamados a garantizar los derechos que los accionantes
consideraban vulnerados y no la autoridad distrital. En virtud de este recurso,
el 24 de junio de 2010 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección
Primera profirió auto declarando la nulidad de lo actuado desde la celebración
de la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento en adelante, conservando la
validez de las pruebas practicadas. Igualmente, dispuso que el Juzgado de
primera instancia debía vincular a los dueños de los establecimientos
involucrados. Como consecuencia, la primera instancia ordenó, mediante providencia
del 19 de agosto de 2010, que la parte actora individualizara a todos y cada
uno de los dueños de los establecimientos comerciales que estaban vulnerando
los derechos colectivos invocados. Dado que, según el accionante, son más de
100 locales comerciales, se solicitó al Juzgado oficiar a la Cámara de Comercio
o a los dueños de los mismos para que allegaran la información requerida dados
los costos que estos trámites implicaban. Una vez recaudados los documentos, el
mencionado despacho ordenó la notificación personal de dichos dueños, lo que
dio origen a un trámite que el señor Rodríguez califica como “interminable” por
la gran cantidad de establecimientos, el uso de mecanismos dilatorios por parte
de sus dueños, la dificultad de ubicar a los representantes legales, los
constantes cambios de razón social, entre otros.
Para terminar, el accionante
señala que aun a pesar de las dificultades se ha podido adelantar la
notificación de varios establecimientos aun cuando el 20 de septiembre de 2013
se declaró que el emplazamiento realizado a 13 de ellos no se había realizado
en debida forma, por lo que el Juzgado ordenó repetir estas notificaciones. En
conclusión, el peticionario advierte que el trámite de notificación de la
acción popular se ha venido realizando desde el 11 de noviembre de 2011 sin que
a la fecha de presentación de la acción de tutela haya sido posible
finalizarlo, de forma que no ha sido posible continuar con el procedimiento
correspondiente ni se ha podido proferir una decisión de fondo que ponga fin a la
acción incoada.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema
jurídico y fundamento de la decisión
1. El
accionante, ciudadano de la tercera edad habitante del barrio Restrepo en
Bogotá, solicita la protección de sus derechos fundamentales a la salud y al
medio ambiente sano que considera vulnerados dada la supuesta incapacidad de
las entidades accionadas para resolver la problemática de contaminación
auditiva generada por múltiples establecimientos de comercio ubicados en dicha
zona de la ciudad. De acuerdo con el peticionario, el exceso de ruido le ha
provocado problemas de salud, por lo que acude a la acción de tutela luego de
haber agotado varios trámites administrativos y judiciales con el fin de
resolver el mencionado problema, sin que estos hayan proporcionado una solución
de fondo.
2. Conforme a
estos antecedentes, el problema jurídico que se le plantea a la Corte es el
siguiente: ¿Se vulneran los derechos a la salud y al medio ambiente sano de un
ciudadano cuando la acción de las autoridades no ha podido controlar la
problemática derivada del ruido producido por establecimientos de comercio que
se presenta en su barrio de residencia?
3. Como puede
verse en los acápites anteriores en los que se reseña la existencia de una
acción popular en curso impetrada con base en los mismos hechos que fundamentan
la presente acción de tutela y dada la naturaleza de las pretensiones, esta
Corte deberá acometer la cuestión previa sobre la procedibilidad de la acción de
tutela para el caso concreto. Para ello, la Sala adoptará la siguiente
metodología: en primer lugar, se reiterará la jurisprudencia constitucional
consolidada sobre la procedibilidad de la acción de tutela y su carácter
subsidiario frente a los mecanismos judiciales ordinarios; en segundo lugar, se
ahondará en la procedibilidad para la protección de derechos colectivos; finalmente,
se resolverá sobre la procedencia del amparo en el caso concreto.
Si del examen propuesto
resulta que la acción de tutela es procedente, esta Sala entrará a resolver de
fondo la cuestión jurídica planteada de acuerdo con la metodología que se
detallará en su momento. Si, por el contrario, se encuentra que la acción es
improcedente, esta Sala no entrará al estudio del problema jurídico propuesto
por carecer de competencia para ello.
Causales de procedibilidad
de la acción de tutela. Principio de subsidiariedad. Reiteración de
jurisprudencia.
4. El artículo
86 de la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela procederá
siempre que “el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En
concordancia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece las causales de
improcedencia de la acción de tutela y, específicamente, en su numeral primero
indica que la tutela no procederá “Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
5. De lo anterior se colige que la acción de tutela no tiene
como propósito servir de mecanismo alterno o de reemplazar a los medios
judiciales ordinarios con los que cuenta todo ciudadano para la protección de
sus derechos y la solución de controversias. En este sentido, esta Corporación
ha dejado claro que “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la
tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a
la protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una
instancia de decisión de conflictos legales.  Nótese cómo de desconocerse
el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que
le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”[1].
6. Así las cosas, la Corte Constitucional ha dado alcance a
los preceptos normativos citados, fijando el carácter residual y subsidiario
de la acción de tutela frente a los mecanismos judiciales ordinarios, de forma
que esta acción constitucional sólo procederá i) cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, ii) cuando existiendo un medio de defensa
judicial ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los
derechos fundamentales del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro
mecanismo judicial de defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo
transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[2].
Bajo los dos primeros supuestos, se ha entendido que la acción de tutela funge
como mecanismo principal y, en el segundo, desplaza al mecanismo judicial
ordinario, mientras que en el tercer caso la tutela es un mecanismo transitorio
que no impide el ejercicio de acciones ordinarias.
7. En el caso en el cual existe un medio ordinario de defensa
que se pretende desplazar para dar paso a la acción de tutela como mecanismo
principal, es necesario establecer que el mecanismo ordinario no es idóneo para
la protección de los derechos de los accionantes y, por tanto, se requiere de una
evaluación en concreto, es decir, teniendo en cuenta las circunstancias
propias de cada caso para así determinar la eficacia que tendría el mecanismo
ordinario para defender los derechos fundamentales que se alegan vulnerados.
Además, debe evaluarse el objeto perseguido por el mecanismo judicial que se
pretende desplazar con la acción de tutela y el resultado previsible que éste
puede proporcionar en lo que respecta a la protección eficaz y oportuna de los
derechos de los accionantes[3], de acuerdo con las circunstancias
concretas a las que se ha hecho referencia.
8. En cuanto a la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, esta Corte ha sostenido en reiteradas
ocasiones que dicho perjuicio debe ser: i) inminente (esto es, que amenaza o está por suceder pronto
y tiene una alta probabilidad de ocurrir); ii) grave; iii) que las medidas que
se requieren para conjurar el perjuicio sean urgentes; y que iv) la acción de
tutela sea impostergable para garantizar adecuadamente los derechos vulnerados[4].
El cumplimiento de estos requisitos también deberá verificarse a la luz de las
circunstancias propias de cada caso, lo cual significa que el examen deberá ser
menos rígido si se encuentran involucrados derechos fundamentales de sujetos de
especial protección, por ejemplo.
9. Cualquiera sea la situación, se hace énfasis en que la
decisión sobre la procedencia o no de la acción de tutela como mecanismo
principal o transitorio de protección aun existiendo otro mecanismo judicial
ordinario, requiere de un estudio por parte del juez de tutela sobre las
circunstancias específicas de cada caso concreto, las condiciones del accionante
y el contexto en el cual se alega la vulneración de los derechos fundamentales.
En otras palabras, la procedibilidad de la acción de tutela cuando existen
otras acciones jurídicas ordinarias no puede determinarse en abstracto, sino
que requiere una valoración por parte del juez acerca de la idoneidad y
eficacia que puede tener la vía ordinaria en relación con las circunstancias
específicas del accionante, así como la posibilidad de que se configure un
perjuicio irremediable, siempre de acuerdo con los criterios que ha establecido
esta Corporación y a los que ya se ha hecho referencia.
Procedibilidad de la acción de tutela para la protección de
derechos colectivos. Reiteración de jurisprudencia.
10. Por regla general, la acción de tutela no procede para la
protección de derechos colectivos, habida cuenta de la existencia de otros
mecanismos constitucionales dispuestos para tal fin como es el caso de la
acción popular. En ese sentido, el artículo 88 de la Constitución establece que
“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”, mandato
que cumplió el Congreso de la República mediante la expedición de la Ley 472 de
1998.
11. Sin embargo,
desde muy temprano en su historia la jurisprudencia constitucional se enfrentó
a la posibilidad de que una controversia sobre la garantía de derechos
colectivos involucre también la afectación de derechos fundamentales y a las
dificultades que eso comporta para efectos de establecer si debe resolverse en
el ámbito de una acción de tutela o de una acción popular. Así, para el año
1993 la Corte ya había definido que, aun si determinada situación generaba la
infracción de un derecho colectivo cuya protección debiera perseguirse por la
vía de la acción popular, la acción de tutela resultaba procedente, si estaba
de por medio, además, “un derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso
específico y que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u
omisión que afecta el interés colectivo y su propia circunstancia” [5]. En tales
condiciones, procede la protección del derecho personal afectado o amenazado,
aunque, al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad.
12. Hay que tener en cuenta,
sin embargo, que para ese momento no se había expedido la mencionada Ley 472 de
1998. La entrada en vigencia de la nueva normativa condujo a que la Corte
redefiniera su jurisprudencia sobre la materia, consolidando las reglas pertinentes
en la Sentencia SU-1116 de 2001[6]:
“(…) [L]a entrada
en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones populares implica
que, fuera de los cuatro requisitos señalados en el fundamento 4º de la
presente sentencia, para que la tutela proceda en caso de afectación de un
derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter
subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca
claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar
específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho
colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en
relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder
que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho
colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho
fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal
evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular
no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen
razones para suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela
no es procedente, salvo que el actor recurra a ella "como mecanismo
transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en
curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho
fundamental””.
13. De este modo, puede concluirse que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que la acción de tutela puede, en casos
excepcionales, servir para la protección de derechos e intereses colectivos
cuando el juez observe que la eventual vulneración de estos derechos puede
implicar, en conexidad, la violación de derechos fundamentales individuales o
de un colectivo. Así, la mencionada sentencia SU – 1116 señaló los criterios que
regulan la posibilidad de que la acción constitucional de amparo proceda para
la protección de derechos colectivos:
“1. Que exista conexidad entre la
vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo.
2. El peticionario debe ser la
persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción
de tutela es de naturaleza subjetiva.
3. La vulneración o la amenaza
del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente.
4. La orden judicial debe
buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.”
Lo anterior, siempre y cuando el daño que se le está
produciendo al colectivo se pueda relacionar directamente con vulneraciones
individualizables de derechos fundamentales.
Estudio de
procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
14. Con base en
las anteriores consideraciones, la Sala pasará a determinar si la acción de
tutela impetrada por el ciudadano Lucio Rodríguez es procedente a la luz de los
criterios establecidos por la ley y la jurisprudencia al respecto. Para esto,
cabe recordar que el peticionario es una persona de la tercera edad (75 años)
con problemas de audición agravados por la contaminación auditiva que se
presenta en su barrio de residencia. Igualmente, es necesario tener en cuenta
que actualmente se encuentra en curso el trámite de una acción popular
presentada también por el señor Rodríguez (entre otros) por los mismos hechos
que fundamentan la presente solicitud de amparo. Con esto en mente, se
procederá a establecer si la acción impetrada cumple con las reglas generales
de procedibilidad (inmediatez y subsidiariedad) y, posteriormente, si se ajusta
a los criterios definidos para la procedencia de la tutela cuando se argumenta
la vulneración de derechos colectivos.
14.1 En lo que
respecta al requisito de inmediatez, la Sala observa que los actos u
omisiones que presuntamente vulneran los derechos fundamentales del accionante
datan del año 2005 y se siguen presentando en la actualidad, de forma tal que
la posible violación de derechos es actual y se ha producido de manera
permanente. En ese sentido, es posible concluir que la acción de tutela
presentada en julio de 2014 por el señor Lucio Rodríguez cumple con el
mencionado requisito.
14.2 Sobre el
cumplimiento del principio de subsidiariedad, es claro que, de acuerdo a
la naturaleza de las pretensiones, la acción popular resulta ser el mecanismo
judicial idóneo para buscar una solución integral a la problemática planteada, al
punto que una acción de este tipo actualmente se encuentra en trámite. Lo
anterior se ve reforzado por el hecho de que el procedimiento de la acción
popular permite la concertación entre las distintas partes involucradas, de modo
que es posible hallar una solución más completa que la que puede ser alcanzada
por vía de tutela, dadas las implicaciones colectivas que tiene la
contaminación auditiva. Así, esta Corporación descarta la posibilidad de que la
acción de tutela sea procedente como mecanismo principal de protección en este
caso.
Sin embargo,
cabe analizar si en el caso concreto la acción de amparo es procedente como
mecanismo de protección transitorio. Para ello, debe partirse de la
consideración de que el peticionario es un sujeto de especial protección
constitucional en razón de su edad con problemas auditivos que, según examen
médico, pueden verse empeorados por la “exposición a ruidos fuertes”, por lo
que es posible verificar un riesgo de que se produzca un perjuicio irremediable
en la salud del señor Rodríguez. Este riesgo es inminente por cuanto el
deterioro de su audición empeora con cada día que pasa expuesto al ruido
elevado; grave, toda vez que el perjuicio implica la pérdida de la capacidad de
escuchar y esto a su vez lleva a pensar que es necesario tomar medidas urgentes
que mitiguen el riesgo, para lo cual la acción de tutela se erige como el
mecanismo idóneo en vista de su carácter sumario y expedito.
14.3 A las
anteriores consideraciones se suma el hecho de que la acción de tutela
impetrada cumple también con los requisitos de procedibilidad establecidos en
la jurisprudencia para que el amparo proceda aun si se alega la vulneración de
derechos colectivos, habida cuenta de que el accionante solicita la garantía de
su derecho al medio ambiente sano en relación con el derecho fundamental a la
salud. En efecto, de comprobarse una vulneración de este derecho es notorio que
i) existe conexidad entre la presunta fuente de vulneración del derecho colectivo
(la excesiva contaminación auditiva) y un eventual daño al derecho a la salud
del peticionario (pérdida de capacidad auditiva), ii) el peticionario es el
mismo afectado por la problemática, iii) la vulneración aparece soportada
probatoriamente en el expediente y, iv) como ya se dijo, las medidas que
eventualmente se decreten en esta sentencia tendrán por objeto servir como una
protección transitoria de los derechos fundamentales del accionante a la espera
de que se dicte una decisión de fondo en medio del proceso de acción popular.
Finalmente, es
necesario mencionar que la referida acción popular fue instaurada por el
accionante y otros vecinos desde el año 2007 y se encuentra siendo notificada a
los representantes legales de los distintos establecimientos comerciales desde
el año 2010 hasta la fecha, es decir que han transcurrido casi cinco años sin
que se haya podido continuar con el trámite de la acción. Para la Sala, el
hecho de que aún pueda pasar mucho tiempo antes de que se profiera una decisión
dentro de éste proceso es un argumento más a favor de la procedibilidad de la
acción de tutela de referencia pues, contrario a lo que expone el juez de
instancia en la decisión que se revisa, en este caso la acción popular ha
resultado ser ineficaz para proveer una protección rápida a los derechos
fundamentales del accionante.
15. Así las
cosas, la Sala concluye que la tutela presentada por el señor Lucio Rodríguez
es procedente como mecanismo transitorio de protección de sus derechos
fundamentales, por lo cual procederá a fallar de fondo atendiendo a la
siguiente metodología: en primer lugar, se hará una reiteración de la
jurisprudencia concerniente al derecho a la tranquilidad como derivado del
derecho fundamental a la vida digna; en segundo lugar, la Sala hará un recuento
de la normativa vigente sobre ruido en establecimientos de comercio; en tercera
instancia, se hará referencia a las competencias administrativas sobre control
de ruido en la ciudad de Bogotá. Finalmente, se estudiará el caso concreto con
el fin de determinar si existió o no vulneración de los derechos fundamentales
del accionante y, eventualmente, tomar las medidas a que haya lugar.
El derecho a
la tranquilidad como expresión de otros derechos fundamentales. Reiteración de
jurisprudencia.
16. Casi desde
la creación de la Corte Constitucional, esta Corporación ha debido conocer de
acciones de tutela relacionadas con el exceso de ruido en ambientes vecinales,
que tienen diferentes consecuencias para la salud y la vida buena de quienes
deben padecer la contaminación auditiva. Así, en la sentencia T-028 de 1994[7],
la Sala Novena de Revisión reconoció “la tranquilidad como bien jurídico
protegido”, afirmando que una vida tranquila hace parte del ámbito de
protección del derecho a la vida digna contemplado en el artículo 94 de la
Constitución:
“Si bien es cierto que la
tranquilidad tiene una dimensión subjetiva, indeterminable, y por lo tanto
imposible de ser objeto jurídico, también es cierto que existen elementos
objetivos para garantizar ese bienestar íntimo de la persona, dada la
influencia del entorno sobre el nivel emocional propio. A nadie se le puede
perturbar la estabilidad de su vivencia sin justo título fundado en el bien
común. Y esto obedece a una razón jurisprudencial evidente: el orden social
justo parte del goce efectivo de la tranquilidad vital de cada uno de los
asociados, de suerte que, al no perturbar el derecho ajeno, se logra la común
unidad en el bienestar, es decir, la armonía perfeccionante de los individuos
que integran la sociedad organizada, bajo el imperio de la ley, en forma de
Estado”.
17. Igualmente,
la jurisprudencia constitucional ha reconocido la relación que existe entre la
contaminación auditiva y daños a los derechos fundamentales a la salud y a la
vida, como en el caso de la Sentencia T-460 de 1996[8], cuando se
indicó que“la acción de tutela es un mecanismo eficaz de protección de
los derechos a la vida y a la salud de personas que se encuentran en estado de
indefensión frente a particulares que contaminan auditivamente el medio
ambiente, produciendo disminución en la calidad de vida de los vecinos”, aun cuando es
claro que los primeros llamados a proteger los derechos colectivos son las
autoridades administrativas y policiales de la localidad, como quedó establecido
en la Sentencia SU-476 de 1997[9]:
“El
mantenimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad
públicas, exige de las autoridades administrativas -poder de policía
administrativo-, la adopción de medidas tendientes a la prevención de
comportamientos particulares que perturben o alteren estas condiciones mínimas
de orden público que impidan a los miembros de la sociedad o de una comunidad
en particular, disfrutar de sus derechos sin causa legal que lo justifique”.
18. Esta
línea jurisprudencial se ha mantenido constante con el paso del tiempo, como lo
muestra el hecho de que en providencias más recientes se ha recalcado la
importancia que tiene la prevención y control de la contaminación auditiva para
la protección de otros derechos fundamentales, como lo muestra la sentencia T-
525 de 2008[10], en la que la Corte
debió decidir sobre la presunta violación de los derechos a la intimidad
y tranquilidad de una ciudadana por parte de una iglesia cristiana, con ocasión
del ruido excesivo generado por la celebración de los ritos religiosos. En esa
oportunidad se señaló que:
“De allí que aunque el ruido
sea reconocido como un agente contaminante del medio ambiente, una perturbación
sonora a niveles que afecten a las personas, ante la omisión de las autoridades
de controlar las situaciones de abuso, es una interferencia  que
afecta  el  derecho a la  intimidad personal y familiar y
puede  en consecuencia, ser sometida a protección constitucional.
Por otra parte, en lo concerniente
al derecho a la tranquilidad,  si bien la Carta no lo ha reconocido
expresamente como un derecho de carácter fundamental, jurisprudencialmente en
virtud de la interpretación sistemática de los artículos 1º, 2º, 11, 15, 16,
22, 28, 95-6 y 189-4 de la Constitución Políticahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/T-359-11.HTM
- _ftn29, ha sido concebido como un derecho inherente a la persona
humana (Art. 94 C.P.), dada su relación estrecha con el derecho a la vida, a la
intimidad y a la dignidad. En efecto, como lo ha examinado la
jurisprudencia constitucional, la conservación de la tranquilidad dentro del
orden constitucional debe considerarse un derecho de los ciudadanos, que
se desprende del Preámbulo de la Carta Política al referirse a la vida, a la
convivencia pacífica y a la paz, las cuales constituyen el sustento de la
tranquilidad, como garantes de un orden justo
19.
Finalmente, cabe hacer referencia a la sentencia T-359 de 2011[11], en la cual esta
Corporación estudió la posible vulneración de los
derechos fundamentales a la intimidad, a la tranquilidad, a la dignidad humana
y a la salud de una ciudadana por cuenta de la omisión de la Alcaldía Municipal
de Montería en ejercer los controles necesarios para evitar la perturbación de
tales derechos por cuenta de la actividad desarrollada en un establecimiento
comercial contiguo a su vivienda. En dicha providencia, la Corte señaló:
“[…] el ordenamiento jurídico señaló a las autoridades
municipales como las responsables de proteger y respetar los derechos de sus
asociados, por ello, cuando se advierte la invasión de ruido sin que las
autoridades administrativas realicen las gestiones que prevengan y controlen la
injerencia de particulares que perturben o alteren el goce y el disfrute de los
derechos de los demás miembros de la sociedad, que han solicitado su amparo y
ante la inoperancia del competente es procedente el amparo constitucional dado
que se requieren acciones y medidas urgentes para que cese la perturbación a
sus derechos a la intimidad y a la tranquilidad”.
20. En conclusión, puede decirse que la Corte
Constitucional ha reconocido que la contaminación auditiva, además de
constituir un problema que afecta derechos colectivos, puede también constituir
un fenómeno que lesiona de manera grave derechos fundamentales tales como la
vida, la dignidad y la salud, en tanto que puede afectar la tranquilidad de
quienes la padecen. En ese sentido, es deber de las autoridades administrativas
y de policía garantizar que se cumpla con la normativa ambiental creada para
prevenir este tipo de contaminación pero, al mismo tiempo, es posible exigir
por vía judicial el cumplimiento de dicha normativa en caso de que se compruebe
que las mencionadas autoridades no están cumpliendo cabalmente su deber. Estos
procesos judiciales comprenden, principalmente, la acción popular como
mecanismo de protección de los derechos colectivos pero pueden incluir a la
acción de tutela en caso de que se cumplan los requisitos de procedibilidad a
los que ya se ha hecho referencia en anteriores consideraciones.
De la normatividad vigente en materia de ruido
producido por establecimientos de comercio.
21. La Ley 232 de 1995 definió los lineamientos
normativos para el funcionamiento de establecimientos comerciales definidos en
el artículo 515 del Código de Comercio indicando en su primer artículo que
ninguna autoridad tiene permitido exigir permisos de funcionamiento o licencias
a estos establecimientos, ni el cumplimiento de requisitos que no hayan sido
expresamente ordenados por el legislador. A continuación, el literal a. del
artículo 2 establece:
“Artículo  2o. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es
obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al
público reúnan los siguientes requisitos:
a)
Cumplir con todas las normas
referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y
destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio. Las
personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas
a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción municipal
o distrital respectiva”.
El artículo tercero, por su parte, pone en cabeza
de las autoridades policivas el deber de verificar el estricto cumplimiento de
los requisitos establecidos en el artículo anterior pudiendo imponer medidas sancionatorias
en caso de incumplimiento, contenidas en el artículo cuarto de la misma ley:
“Artículo  4o. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que
reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero
del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los
requisitos previstos en el artículo 2° de esta Ley, de la siguiente manera;
1. Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días
calendario cumpla con los requisitos que hagan falta.
2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5
salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el
término de 30 días calendarios.
3. Ordenar la suspensión de las actividades comerciales
desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que
cumpla con los requisitos de la ley.
4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de
comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de
suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente
Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible”.
22. Posteriormente, en el año 2009 es promulgada la Ley
1333 por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental,
establecido para sancionar las violaciones de la normativa ambiental como, por
ejemplo, la contaminación auditiva. Al respecto, se destaca que esta Ley introdujo
en el ordenamiento la figura de “medidas preventivas” en materia ambiental que,
junto con la presunción de culpa y dolo por parte del infractor, son una
herramienta rápida para controlar las situaciones que atenten contra el medio
ambiente, mientras se surten los procesos sancionatorios ambientales. Así, cabe
señalar que el artículo primero de la Ley 1333 de 2009 establece en cabeza del
Estado la titularidad en materia sancionatoria ambiental, ejercida a través de
las autoridades municipales y distritales de los grandes centros urbanos[12] y
crea una presunción de culpabilidad para el infractor ambiental, así:
“Artículo 1. (…)
PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo
del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será
sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para
lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios
probatorios legales”.
23. En concordancia, el
artículo segundo establece una competencia a prevención para que las
autoridades administrativas departamentales y municipales, entre otras, puedan
imponer las medidas preventivas y las sanciones contempladas en la mencionada
Ley. Luego de establecer la naturaleza de las infracciones ambientales y
enunciar las causales de atenuación y agravación de la responsabilidad en
materia ambiental, la Ley 1333 se refiere a la posibilidad de interponer
medidas preventivas para “prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la
realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra
el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”[13]. Igualmente,
se enuncian las reglas de procedimiento aplicables para la imposición de estas
medidas y cómo proceder cuando el infractor es sorprendido en flagrancia y,
finalmente, se establecen las reglas rectoras del procedimiento sancionatorio
ambiental.
24. En lo que
respecta a los actos administrativos que se refieren específicamente a los
niveles permitidos de ruido, vale mencionar que el primer antecedente no se
encuentra en el conjunto de normas ambientales sino en la Resolución 8321 de 1983 “Por la cual se dictan normas sobre Protección y
conservación de la Audición de la Salud y el bienestar de las personas, por
causa de la producción y emisión de ruidos”, proferida por el Ministerio de
Salud, que definió lo que debía entenderse por contaminación auditiva, las
normas generales de emisión y los límites máximos permitidos, así como los
métodos de medición que debían tenerse en cuenta dentro de los centros de
trabajo. Si bien las reglas contenidas en esta Resolución acerca de métodos de
medición y límites máximos de ruido deben entenderse modificadas por actos
administrativos posteriores emitidos por el Ministerio de Ambiente, la
Resolución no ha sido expresamente derogada, por lo que puede interpretarse que
sigue vigente en aquellos puntos que no hayan sido revaluados por la
legislación posterior. En ese sentido, la Sala encuentra pertinente hacer
referencia al artículo 60 de dicha norma, pues se refiere específicamente a
establecimientos de comercio:
“ARTICULO 60. Es
obligatorio para los propietarios, representantes legales o responsables de los
establecimientos o centro de trabajo, el cumplimiento y la ejecución de los
plazos que para cada caso señale la autoridad encargada de la vigilancia de las
medidas y realizaciones que se consideren necesaria para la protección de la
audición de la salud y el bienestar de los trabajadores en su ambiente de
trabajo.
PARAGRAFO: Cuando
una empresa o establecimiento cambie de razón social sin modificar sus
condiciones de actividades, proceso u operación, quedará sujeta a las mismas
obligaciones y sanciones a que haya dado lugar su denominación anterior”.
25. Actualmente, las normas aplicables para efectos de
control de la contaminación auditiva son proferidas por el Ministerio de
Ambiente en virtud del artículo 14 del Decreto 948 de 1995, como es el caso de
la Resolución 0627 de 2006 “Por la cual se establece la norma nacional de
emisión de ruido y de ruido ambiental”, donde se encuentran los criterios de
medición de la contaminación auditiva, así como los límites máximos de ruido
permitidos dependiendo del respectivo uso del suelo.
26. A nivel de la ciudad de Bogotá, cabe destacar que la
Secretaría de Ambiente ha proferido la Resolución 6918 de 2010 "Por la
cual se establece la metodología de medición y se fijan los niveles de ruido al
interior de las edificaciones (inmisión) generados por la incidencia de fuentes
fijas de ruido" y la Resolución 6919 de 2010, "Por la cual se
establece el Plan Local de Recuperación Auditiva, para mejorar las condiciones
de calidad sonora en el Distrito Capital." Esta última norma es de
especial importancia por cuanto estableció un plan de coordinación
interinstitucional con el fin de solucionar la problemática de contaminación
auditiva que se estaba presentando de manera especialmente grave en las
localidades de Kennedy, Fontibón, Engativá, Chapinero, Puente
Aranda, Mártires y Antonio Nariño, lo cual indica que ya desde 2010 la
Alcaldía conoce de la grave situación que se presenta en esta última localidad.
De las competencias administrativas en materia ambiental en
la ciudad de Bogotá.
27. En el Distrito Capital,
la entidad encargada de aplicar la normativa ambiental es la Secretaría
Distrital de Ambiente en virtud del Decreto 109 de 2009 expedido por el Alcalde
Mayor de la ciudad, que en su artículo quinto dispone:
“Artículo 5.
Funciones. La Secretaría Distrital de Ambiente tiene las siguientes
funciones:
(…) d. Ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital,
en cumplimiento de las funciones asignadas por el ordenamiento jurídico
vigente, a las autoridades competentes en la materia.
(…) l. Ejercer el control y vigilancia del
cumplimiento de las normas de protección ambiental y manejo de recursos
naturales, emprender las acciones de policía que sean pertinentes al efecto, y
en particular adelantar las investigaciones e imponer las sanciones que
correspondan a quienes infrinjan dichas normas.
(…) p. Diseñar y coordinar las estrategias de
mejoramiento de la calidad del aire y la prevención y corrección de la
contaminación auditiva, visual y electro magnética, así como establecer las
redes de monitoreo respectivos”.
La misma normativa, en su artículo 19 (modificado
mediante el artículo 5 del Decreto 175 de 2009), define las funciones correspondientes a la Subdirección de
Calidad del Aire, Auditiva y Visual entre las cuales se cuentan:
“Artículo
19. Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual. La
Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual tiene por objeto adelantar
los procesos técnico-jurídicos necesarios para el cumplimiento de las
regulaciones y controles ambientales en cuanto a la calidad del aire, auditiva
y visual.
Son
funciones de la Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual:
a.
Realizar la evaluación, control y seguimiento sobre los factores de deterioro
ambiental derivados de las actividades que incidan sobre la calidad del aire,
auditiva y visual del Distrito.
b.
Proyectar, para firma del Secretario los actos administrativos y emitir los
respectivos conceptos técnico – jurídicos en los procesos de evaluación,
control y seguimiento ambiental para el otorgamiento de concesiones, permisos,
autorizaciones, licencias ambientales, y demás instrumentos de control y manejo
ambiental así como las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
(…)
f. Adelantar las acciones de evaluación, control y seguimiento sobre las
fuentes generadoras de ruido”.
28. Por otra parte, en lo que respecta a las potestades de
las Alcaldías Locales, es necesario aclarar que estas entidades no tienen
competencias específicas en materia sancionatoria ambiental, pero sí tienen
funciones que impactan directamente en la protección de derechos colectivos
como el medio ambiente sano. Así, el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley
1421 de 1993) indica que el Alcalde Mayor es la primera autoridad de policía de
la ciudad (artículos 35 y 38), pero indica la posibilidad de que las funciones
derivadas de esta autoridad sean delegadas a los Alcaldes Locales quienes, a su
vez, ejercen como autoridades públicas:
“ARTÍCULO 86.
Atribuciones. Corresponde a
los Alcaldes Locales:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las
demás normas Nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las
decisiones de las autoridades distritales;
(…)
5. Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas.
Conforme a las disposiciones vigentes, contribuir a la conservación del orden
público en su localidad y con la ayuda de las autoridades Nacionales y
distritales, restablecerlo cuando fuere turbado.
6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre el
desarrollo urbano, uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con esas mismas
normas expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten los
particulares. Sus decisiones en esta materia serán apelables ante el jefe del
departamento distrital de planeación, o quien haga sus veces;
7. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias
para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el
patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la
localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las
normas Nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales;
(…)
13. Ejercer las demás funciones que les asignen la
Constitución, la ley, los acuerdos distritales y los Decretos del Alcalde
Mayor”
29. En concordancia, cabe mencionar lo dispuesto en el
artículo 193 del Decreto 79 de 2003, que establece las competencias de los
Alcaldes Locales en materia de la aplicación de normas de convivencia:
“Artículo 193 Competencia de los Alcaldes Locales. Corresponde a los Alcaldes Locales en relación con la
aplicación de las normas de convivencia:
1. Mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere
turbado en su localidad, expidiendo las órdenes de Policía que sean necesarias
para proteger la convivencia ciudadana dentro de su jurisdicción;
2. Velar por la pronta y cumplida aplicación de las normas
de Policía en su jurisdicción y por la pronta ejecución de las órdenes y demás
medidas que se impongan;
3. Coordinar con las demás autoridades de Policía las
acciones tendientes a prevenir y a eliminar los hechos que perturben la
convivencia, en el territorio de su jurisdicción;
4. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre
desarrollo urbano, usos del suelo y subsuelo y reforma urbana;
5. Adoptar las medidas para la protección, recuperación y
conservación del espacio público, ambiente y bienes de interés cultural del
Distrito;
6. Conceptuar, cuando el Secretario de Gobierno lo
solicite, sobre la expedición de permisos para la realización de juegos, rifas
y espectáculos públicos en la localidad; (…)
11. Practicar las pruebas que se requieran en los procesos
de Policía y en las demás actuaciones administrativas que sean de su
competencia, atribución que podrá ser delegada en el asesor jurídico o en el
asesor de obras de la respectiva alcaldía local; (…)”
30. Como puede observarse, las competencias de las
Alcaldías Locales no incluyen la de adelantar procedimientos sancionatorios
ambientales, pero sí implican la obligación de verificar que los
establecimientos de comercio cumplan con las normas relativas a los usos del
suelo y regulaciones urbanísticas, así como el deber de mantener del orden
público y la convivencia dentro de la Localidad, lo cual implica llevar a cabo
acciones tendientes a garantizar la eficacia de las normas estipuladas en el
Código de Policía vigente. Estas competencias tienen consecuencias en la
prevención de la contaminación auditiva, por cuanto el cumplimiento de las
normas de uso del suelo puede ayudar a garantizar que, por ejemplo,
establecimientos de comercio o industrias que por su actividad pueden producir
mucho ruido, se encuentren alejadas de zonas residenciales si así lo establece
el Plan de Ordenamiento.
Igualmente, las Alcaldías Locales tienen el deber de
articular su labor con otras entidades distritales dependiendo de la competencia
de cada una; así por ejemplo, el exceso de ruido constituye una amenaza a la
convivencia ciudadana por lo que la Alcaldía Local, como autoridad de policía,
está en la obligación de actuar en el marco de sus competencias y, además,
poner en conocimiento de la problemática a la autoridad ambiental (en este
caso, la Secretaría Distrital de Ambiente), con el fin de que se tomen los
correctivos a que haya lugar.
31. La normativa relativa a las Alcaldías Locales debe
verse en concordancia con aquella que establece las competencias de la Policía
Metropolitana de Bogotá. Así, en el artículo 186 del Código de Policía de
Bogotá (Acuerdo 79 de 2003) relaciona la jerarquía de las autoridades de
policía en la ciudad, indicando lo siguiente:
“ARTÍCULO   186.-
Autoridades Distritales de Policía. Las
Autoridades Distritales de Policía son:
1.
El Alcalde Mayor;
2.
El Consejo de Justicia;
3.
Los Alcaldes Locales;
4.
Los Inspectores de Policía Zona
Urbana y Zona Rural;
5.
Los Comandantes de Estación y
Comandos de Atención Inmediata, y
6.
Los Miembros de la Policía
Metropolitana de Bogotá D.C.
PARÁGRAFO. En
general, los funcionarios y entidades competentes del Distrito Capital y los
Miembros de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C. ejercerán la autoridad de
Policía, de conformidad con sus funciones y bajo la dirección del Alcalde Mayor
de Bogotá”.
32. En
ese sentido, debe entenderse que es función de la Policía Metropolitana apoyar
en la labor de las autoridades administrativas en lo referente al mantenimiento
de la seguridad y convivencia ciudadanas y en la implementación de las medidas
de tipo policivo que éstas adopten, haciendo uso de las facultades preventivas
y sancionatorias relacionadas en el mencionado Código ante las eventuales
contravenciones que sean cometidas por personas o establecimientos dentro de su
jurisdicción:
ARTÍCULO
82.- Comportamientos en relación con la contaminación auditiva y sonora. La
contaminación auditiva y sonora es nociva para la salud, perturba la
convivencia ciudadana y afecta el disfrute del espacio público. Los siguientes
comportamientos previenen la contaminación auditiva y sonora:
(…)
2. Respetar los niveles admisibles de ruido en los horarios
permitidos, teniendo en cuenta los requerimientos de salud de la población
expuesta y los sectores clasificados para el efecto, y tomar las medidas que
eviten que el sonido se filtre al exterior e invada el espacio público y
predios aledaños;
3. No se podrán realizar actividades comerciales o
promocionales por medio del sistema de altoparlantes o perifoneo para
publicidad estática o móvil;
4. Los establecimientos comerciales, turísticos y de venta
de música o de aparatos musicales, no podrán promocionar sus productos por
medio de emisión o amplificación de sonido hacia el espacio público;
(…)
PARÁGRAFO. La
inobservancia de los anteriores comportamientos dará lugar a LAS medidas
correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III de este Código.
33. Estas sanciones a las que se refiere el parágrafo
transcrito pueden incluir la amonestación o, incluso, el cierre temporal o
definitivo de los establecimientos que incumplan las normas de policía, con lo
cual es claro que las autoridades de policía (entre ellas, la Policía
Metropolitana) juegan un importante papel a la hora de prevenir y controlar la
contaminación auditiva. De este modo, aunque la Policía Metropolitana no es
autoridad ambiental, es deber de sus agentes imponer sanciones de acuerdo a las
competencias a ellos otorgadas por el Código de Policía e informar a la
Secretaría de Ambiente de los hechos susceptibles de afectar el medio ambiente,
así como colaborar activamente en hacer efectivas las decisiones que sean
adoptadas por ésta entidad.
34. Como conclusión, para la Sala es claro que de acuerdo
con la normativa estudiada, la Secretaría de Ambiente de Bogotá (a través de su
Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual) es la autoridad ambiental
de la ciudad capital y, como tal, tiene la competencia para ejercer el control
ambiental respecto al ruido emitido por establecimientos de comercio. Esto
implica, a su vez, que tiene la potestad de imponer medidas preventivas e
iniciar los procedimientos sancionatorios ambientales respectivos, en los
términos de la Ley 1333 de 2009.
35. Por su parte, las Alcaldías Locales y la Policía
Metropolitana de Bogotá tienen el deber de mantener la seguridad y convivencia
ciudadanas en su jurisdicción, por lo que están obligadas a identificar fuentes
de contaminación auditiva para, por un lado, verificar si en estas fuentes se
cumplen las normas policivas, de uso del suelo y urbanísticas y, por otro,
informar a la Secretaría de Ambiente de la posible violación a normas
ambientales, para que esta entidad adelante las acciones pertinentes en materia
sancionatoria ambiental y, posteriormente, colaborar activamente en la
implementación de las medidas que se adopten.
Estudio del caso concreto.
36. Habiendo establecido en anteriores consideraciones que
la presente acción de tutela procede como mecanismo transitorio de protección,
la Sala estudiará de fondo la acción de amparo con el fin de verificar si las
entidades accionadas han incurrido, por acción o por omisión, en menoscabo de
los derechos fundamentales del accionante.
37. De acuerdo con las pruebas aportadas con la acción de
tutela, se observa que desde el año 2003, aproximadamente, los vecinos del
sector comprendido entre las carreras 16 y 17 con calles 17, 18, 18 A y 19 Sur
ubicadas en el barrio Restrepo de la ciudad de Bogotá, han venido denunciando
de manera reiterada el problema de contaminación auditiva generado por la
proliferación de establecimientos comerciales en la zona, que por su objeto
social operan sobre todo en horas de la noche y con música a altos volúmenes. Esta
situación ha sido puesta en conocimiento de las autoridades administrativas y
de policía locales y distritales desde ese mismo año, como consta por los
informes elaborados por estas mismas entidades, que dan cuenta del
incumplimiento por parte de varios establecimientos de la normativa ambiental
y, específicamente, de los límites máximos permitidos a emisión de ruido[14].
38. Sin embargo, también es posible concluir que las
autoridades accionadas han desplegado ciertas acciones tendientes a resolver la
problemática. En efecto, como puede observarse de los oficios aportados con el
escrito de tutela, así como de la información allegada por la Secretaría de
Ambiente, la Secretaría General y la Policía Metropolitana, estas instituciones
han llevado a cabo las siguientes actuaciones:
38.1 Por parte de la Secretaría de Ambiente, se reportó la
existencia de 13 procedimientos sancionatorios ambientales contra igual número
de establecimientos y que datan de los años 2012, 2013 y 2014. Estos
procedimientos se encuentran en distintas etapas del proceso, algunos en etapa
de notificación y otros en fase de descargos[15].
38.2 En lo que respecta a la Policía Metropolitana, sus
representantes aportaron las copias de múltiples actas en las que se dejó
constancia de procedimientos tendientes a la imposición de sellos y cierres
temporales a establecimientos de la zona, por infracciones al Código Distrital
de Policía tales como la presencia de menores de edad en los establecimientos,
y la tolerancia a riñas por parte de los dueños de los mencionados comercios,
entre otras. Igualmente, durante el trámite de revisión, la Policía allegó
memorial en el que puso de presente un informe del 19 de febrero de 2015, que a
su vez había sido presentado ante el juez que conoce de la acción popular a la
que ya se ha hecho referencia. En este último, se hace mención a más de 133 ocasiones
en las que establecimientos de la zona han sido identificados como infractores
del Código Distrital de Policía y sancionados con cierres temporales o sellos durante
los años 2012, 2013, 2014 y lo transcurrido del 2015[16].
38.3 Finalmente, en cuanto a las actuaciones de la Alcaldía
Local de Antonio Nariño, la Secretaría Distrital de Gobierno refirió en
representación de la primera que la Local había enviado alrededor de quince
requerimientos a la Secretaría de Ambiente como entidad competente en materia
ambiental, con el fin de que se tomaran las acciones pertinente en relación con
las condiciones de ruido presentadas en el barrio Restrepo, desde el año 2012
hasta la fecha[17].
39. Con todo, la problemática de contaminación auditiva en
el barrio Restrepo se sigue presentando a pesar de las actuaciones de las
autoridades, como lo demuestra el hecho de que los informes más recientes dan
cuenta de incumplimientos de la normativa ambiental por parte de los
establecimientos de la zona. Lo anterior indica, a juicio de la Sala, que las
medidas de control adelantadas por las autoridades accionadas, si bien tienen
como fin lograr la solución de la problemática, no han sido efectivas en lograr
una disminución sustancial de la contaminación auditiva en el sector.
40. Esto último es especialmente cierto con respecto a la
gestión de la Secretaría de Ambiente pues esta entidad distrital sólo reporta
la existencia de trece (13) procedimientos sancionatorios ambientales abiertos
para la fecha de contestación de la acción de tutela (09 de septiembre de 2014)
y no da cuenta de ninguna sanción que efectivamente se hubiese impuesto o de la
adopción de medidas preventivas. Al respecto, cabe anotar que en dicho escrito
la Secretaría manifiesta que se han llevado a cabo visitas técnicas a los
locales y ha levantado actas de requerimiento para que los establecimientos
realicen las respectivas adecuaciones acústicas, a la vez que indica que “(…)
cabe aclarar que, pese a que exista requerimiento o medidas preventivas a
locales comerciales plenamente identificados, es imposible darle el trámite
correspondiente una vez realizada acta de requerimiento o imposición de medida
(sic) toda vez que si éste cambia de razón social obligatoriamente se debe
iniciar el trámite ya que así lo prevé la norma en materia de ruido”[18].
41. Si
bien el pronunciamiento de la Secretaría es confuso, esta Sala interpreta que
dicha entidad entiende la ley ambiental de manera que cuando un establecimiento
comercial modifica su nombre, el proceso sancionatorio en curso que hubiese
contra él debe anularse y empezar de nuevo. Para la Sala, este argumento no es
de recibo pues ni la normativa ambiental que regula los procedimientos de
control de ruido ni aquella que se refiere a los procedimientos sancionatorios
ambientales menciona regla alguna con respecto al cambio de razón social de los
establecimientos que están siendo investigados ni es una circunstancia
contemplada como causal de nulidad del proceso.
Al
contrario, al rastrear la normativa aplicable con el fin de determinar qué debe
hacerse en caso de que un establecimiento cambie de nombre durante el trámite
sancionatorio ambiental, se observa que el Código de Policía de Bogotá, en su
artículo 173 indica que en caso de que un establecimiento de comercio reincida
en la violación de normas de convivencia ciudadana, la autoridad de policía
podrá decretar su cierre definitivo. Posteriormente, anota:
“PARÁGRAFO PRIMERO. Para efectos de la reincidencia de que trata este artículo, se entiende
que constituye un mismo establecimiento de comercio, aquel que, con
independencia del nombre comercial que emplee o del lugar geográfico en que
esté ubicado, desarrolle la misma actividad económica, pertenezca a un mismo
propietario o tenedor, tenga un mismo administrador, o conserve los elementos
de amoblamiento o el personal que laboraba en el establecimiento materia de la
medida correctiva de cierre temporal. Para efectos de la aplicación de este
artículo basta el cumplimiento de una sola de las anteriores condiciones”.
42. Igualmente, cabe recordar la ya mencionada regla
contenida en el parágrafo del artículo 60 de la Resolución 8321 de 1983, que establece
que las sanciones que se hubiesen impuesto contra establecimientos de comercio
por violación a las normas de salud auditiva se mantendrán a pesar de que dicho
comercio hubiese cambiado de denominación. En este punto se debe señalar que si
bien la mencionada norma se refiere a la protección de la salud ocupacional y
no a procedimientos ambientales, para la Sala es claro que contempla una regla
de interpretación que se acompasa con lo establecido en el Código de Policía de
Bogotá: el cambio en el nombre de un establecimiento de comercio no hace
necesario empezar nuevamente el proceso sancionatorio por violación de normas
concernientes a la contaminación auditiva que contra éste se hubiese iniciado.
43. Al respecto, la Sala advierte que la Secretaría de
Ambiente posiblemente está incurriendo en un error, al denominar como “razón
social” lo que puede ser simplemente la enseña del establecimiento de comercio.
En efecto, la doctrina sobre el derecho societario[19] distingue
entre el “nombre comercial” de una sociedad, la “enseña” del establecimiento de
comercio y la “razón o denominación social”. Estas últimas se refieren al
nombre de una persona jurídica como atributo de su personalidad[20], mientras que
el “nombre comercial” es “cualquier signo que identifique a una actividad
económica, a una empresa o a un establecimiento mercantil”[21] y de allí que
la doctrina haya definido a la “enseña” como aquél nombre comercial aplicado
específicamente a un establecimiento de comercio. Finalmente, cabe recordar que
en virtud del artículo 28, numeral 6 del Código de Comercio, existe una
obligación a cargo de los dueños de establecimientos de comercio de registrar
“la apertura de establecimientos de comercio y de sucursales, y los
actos que modifiquen o afecten la propiedad de los mismos o su administración”,
so pena de ser sancionados por la Superintendencia de Industria y Comercio, de
acuerdo con lo estipulado en el numeral quinto del artículo 11 del Decreto 2153
de 1992[22].
44. En ese sentido, estos tres elementos son independientes
y la modificación de uno de ellos no impacta en los demás. De acuerdo con lo
anterior, si se inicia un procedimiento ambiental por infracciones ocurridas en
un determinado establecimiento de comercio, no puede decirse que con el simple
cambio de enseña del mismo se debe reiniciar dicho procedimiento, sobre todo si
se tiene en cuenta que la ley ambiental no trae una previsión en ese sentido,
como ya se dijo. Por otro lado, un cambio en la enseña del establecimiento, no
puede asumirse como un cambio de la razón social de su dueño ni mucho menos
como una modificación de las circunstancias de hecho que dieron lugar al
procedimiento sancionatorio, sobre todo porque el cambio en el nombre comercial
es un asunto que pertenece a la voluntad del propietario del establecimiento y
no tendría sentido que la continuidad de un proceso sancionatorio estuviera
condicionada por una circunstancia que puede ser modificada al arbitrio del
investigado.
45. Así mismo, suponiendo que el establecimiento pertenezca
a una persona jurídica, la modificación de la razón o denominación social de
esta última tampoco puede dar lugar a la anulación del proceso sancionatorio,
toda vez que el cambio de razón social es una reforma estatutaria que en nada
afecta la existencia misma de la persona jurídica propietaria del
establecimiento. En similar sentido, bajo el supuesto de que el establecimiento
cambie de titular inscrito ante el registro mercantil, no es necesario anular
las actuaciones surtidas sino que es suficiente con notificar al nuevo titular
de la existencia del procedimiento para que pueda intervenir en el mismo, como
se deduce de las previsiones contenidas en el artículo 18 de la Ley 1333 de
2009, según las cuales el inicio del procedimiento sancionatorio ambiental
deberá ser notificado en los términos del Código Contencioso Administrativo.
Por supuesto, una vez notificado el nuevo titular, se le deben otorgar las
oportunidades procesales suficientes para que se pronuncie en defensa de sus
intereses dentro del proceso que ya se encontraba en curso.
46. Por todo lo anterior, la Sala considera que el hecho de
que algunos establecimientos modifiquen su enseña comercial o que cambien de
dueño durante el trámite del procedimiento sancionatorio ambiental, no
justifica la ineficiencia de la Secretaría de Ambiente, evidenciada en el poco
número de procesos iniciados y en el hecho de que la problemática de
contaminación auditiva lleva poco más de diez años sin resolverse, con el
agravante de que la reiterada exposición a altos niveles de ruido puede tener una
repercusión negativa en la salud de los habitantes de la zona, como
específicamente puede decirse sobre el señor Lucio Rodríguez.
47. Así las cosas y con base en las consideraciones
expuestas a lo largo de esta providencia, la Sala llega a las siguientes
conclusiones:
47.1 La acción judicial idónea para solucionar
definitivamente la problemática de contaminación auditiva en el barrio Restrepo
de la ciudad de Bogotá es la acción popular, dado que es en el marco de un
proceso de esa naturaleza en el cual es posible lograr la articulación entre
los vecinos, la administración y los dueños de los establecimientos de comercio
en procura de la protección de los derechos colectivos.
47.2 Sin embargo, dadas las dificultades que se han
presentado en el trámite de la acción popular y el riesgo inminente de que el
derecho fundamental a la salud del accionante se vea perjudicado entre más
tiempo pase sin proveerse una solución, la acción de tutela resulta procedente
como mecanismo subsidiario de protección. Una vez se ha determinado que la
acción de tutela es procedente, la Sala observa que a pesar de que las
distintas entidades accionadas han desplegado actuaciones tendientes a
solucionar la problemática planteada, esta subsiste y no parece existir una
solución de fondo en el corto y mediano plazo.
47.3 La Secretaría de Ambiente, como autoridad ambiental
del Distrito, no ha ejercido un efectivo control y sanción de las infracciones
a las normas ambientales en materia de ruido, máxime teniendo en cuenta que
dicha autoridad ha adoptado una interpretación de la ley ambiental según la
cual el cambio de nombre de un establecimientos implica la anulación del
proceso sancionatorio que se le venía siguiendo, lo cual a todas luces retrasa
aún más la eventual imposición de medidas definitivas. La Alcaldía Local, por
su parte, tampoco reporta acciones tendientes a la prevención y control de la contaminación
auditiva, salvo aquellas que se refieren a enviar requerimientos a la
mencionada Secretaría para que atienda eventuales infracciones.
47.4 Por lo anterior, para la Sala es claro que, aun cuando
las autoridades accionadas no son las directas responsables de la contaminación
auditiva que se presenta en el barrio Restrepo, no han ejercido eficazmente sus
competencias para poner fin a dicha problemática, con lo cual se ha
profundizado el menoscabo a los derechos colectivos y, eventualmente, se pueden
llegar a afectar de manera irreversible los derechos fundamentales de los
residentes de dicho barrio. De este modo, es necesario que la Corte ordene
ciertas medidas tendientes a proteger transitoriamente el derecho a la salud
del accionante, mientras se alcanza una solución definitiva a partir de lo que
sea resuelto en el trámite de la acción popular.
48. Así las cosas, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional ordenará a las entidades accionadas la realización de las
siguientes medidas:
48.1 Las entidades accionadas deberán conformar una mesa de
coordinación interinstitucional, integrada por un delegado del Secretario de
Ambiente, un representante de la Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y
Visual de dicha Secretaría, un delegado del Alcalde Local de Antonio Nariño, el
Comandante de la Estación de Policía de la localidad y un delegado de la
Personería de Bogotá en calidad de representante del Ministerio Público. Esta
mesa tendrá por objeto coordinar y determinar un plan de acción sobre las
actuaciones que cada entidad se comprometa a llevar a cabo dentro del marco de
sus competencias, para mitigar a corto plazo la contaminación auditiva que se
presenta en la zona del barrio Restrepo comprendida entre las carreras 16 y 17
con calles 17, 18, 18 A y 19 Sur mientras se alcanza una solución definitiva y
a largo plazo en el marco de la acción popular que se encuentra en trámite.
La mesa deberá emitir un informe a más tardar un mes
calendario después de notificada esta sentencia, en el que consten los
compromisos adoptados por las entidades, los plazos de ejecución, los métodos
para verificar el cumplimiento y los funcionarios o las dependencias
responsables de los mismos. Tal documento deberá ser remitido una vez cumplido
el plazo a esta Corte y al Juzgado Treinta y Cinco
Penal Municipal con Función de Control de Garantías, que hará el seguimiento a
las órdenes impartidas en esta sentencia, y
deberá ser publicado en la página web de la Alcaldía Local y socializado con la
comunidad por el método más expedito.
48.2 Entre los compromisos que se adopten, se deberá
incluir la obligación de las entidades accionadas de poner en conocimiento de
la Superintendencia de Industria y Comercio aquellos casos en los que adviertan
que los establecimientos no cuentan con registro mercantil o no está
actualizado.
48.3 Como parte de las medidas que deberán ser adoptadas
por la Mesa, la Secretaría de Ambiente deberá organizar al menos dos visitas
técnicas mensuales nocturnas a la zona por parte de la Subdirección de Calidad
del Aire, Auditiva y Visual con el fin de imponer las medidas preventivas a que
haya lugar contra los establecimientos que se encuentren en incumplimiento de
la normativa ambiental, priorizando aquellos que se encuentran más cercanos al
lugar de vivienda del accionante. Igualmente, deberán abrirse en el menor
tiempo posible los procesos sancionatorios ambientales a que haya lugar y dar
celeridad a los que ya han iniciado, dentro de los términos previstos por la
Ley y sin que haya lugar a declarar la nulidad de los procesos o a iniciarlos
nuevamente por el simple cambio de enseña comercial de los establecimientos
investigados o por el cambio en la razón social de sus dueños. Para efectos de
estas visitas, los funcionarios deberán contar con la compañía y el apoyo de
agentes de la Policía Metropolitana de Bogotá.
48.4 A la Alcaldía Local de Antonio Nariño se le ordenará
la realización de un censo de establecimientos comerciales ubicados en la zona
del barrio Restrepo comprendida entre las carreras 16 y 17 con calles 17, 18,
18 A y 19 Sur del barrio Restrepo, con detalles sobre la ubicación exacta de
los mismos, con el fin de determinar si cumplen o no con los usos del suelo
establecidos por la normatividad vigente para que, en caso de no hacerlo, se
proceda a abrir los procedimientos administrativos correspondientes, como
medida de prevención de la contaminación auditiva. Los plazos para la realización
de dicho censo deberán quedar consignados en el informe de la mencionada Mesa y
no podrán superar los cuatro meses contados a partir de la notificación de esta
providencia.
48.5 Por su parte, la Policía Metropolitana de Bogotá
deberá i) disponer de los agentes de policía necesarios para acompañar a los
funcionarios de la Secretaría de Ambiente que realicen las visitas técnicas y
la imposición de medidas preventivas, ii) adelantar, en ejercicio de sus
funciones, operativos policiales constantes en la zona con el fin de verificar
el cumplimiento de las normas policivas y de sancionar a los infractores. Los
compromisos que adquiera la Policía Metropolitana a este respecto deberán estar
consignados en el informe mencionado anteriormente.
48.6 Igualmente, se solicitará a la Procuraduría General de
la Nación que ejerza una vigilancia especial a los procesos sancionatorios
ambientales que cursan ante la Secretaría de Ambiente de Bogotá con el fin de
garantizar la celeridad en el trámite de los mismos. Del mismo modo, se
solicitará a la Personería de Bogotá que designe un delegado para asistir a las
reuniones de la mesa interinstitucional a la que se ha hecho referencia, así
como que realice un seguimiento al cumplimiento de los compromisos adoptados
por las accionadas y de las órdenes de esta sentencia para que, si a bien lo
tiene, elabore un informe independiente que presentará a esta Corte y al
Juzgado de primera instancia, en el que se realice una evaluación acerca de la
implementación y efectividad de las medidas adoptadas.
48.7 Finalmente, la Sala advierte que en virtud del
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el seguimiento al cumplimiento de las
órdenes impartidas en la presente providencia corresponde al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de
Garantías como juez de primera instancia. Sin embargo, esta Corte, a través de
su Sala Novena de Revisión o la que se disponga para el caso, se reserva la
posibilidad de asumir el seguimiento a dicho cumplimiento de considerarlo
necesario.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR
la sentencia de siete (7) de octubre de 2014
proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control
de Garantías y, en consecuencia, CONCEDER transitoriamente la
acción de tutela interpuesta por el señor Lucio Rodríguez Arévalo para la
protección de su derechos fundamental a la salud en conexidad con el medio
ambiente sano.
SEGUNDO:
ORDENAR a la Secretaría de Ambiente de Bogotá,
D.C., a la Alcaldía Local de Antonio Nariño y a la Policía Metropolitana de
Bogotá la conformación de una mesa interinstitucional en los
términos y con los objetivos establecidos en el párrafo 48.1 de esta
providencia.
TERCERO:
ORDENAR a las entidades accionadas que, con ocasión
de lo ordenado en el numeral segundo de esta providencia, remitan a esta Corporación
y al Juez de primera instancia un informe en el que se consignen los
compromisos adoptados por cada entidad, así como los plazos, los responsables y
los métodos para verificar su cumplimiento, en los términos que se indican en
las consideraciones de esta providencia. Este informe deberá ser publicado en
la página web de la Alcaldía Local de Antonio Nariño y socializado con la
comunidad afectada. Para el cumplimiento de esta orden, las entidades
accionadas contarán con un mes calendario contado desde la notificación de esta
sentencia.
CUARTO: ORDENAR
a las entidades accionadas que, como parte de los
compromisos a los que se llegue en la mesa contemplada en el numeral primero,
remitan a la Superintendencia de Industria y Comercio todos los casos en los
cuales adviertan que los establecimientos de comercio no cuentan con registro
mercantil o que este no se encuentra actualizado.
QUINTO: ORDENAR a la Secretaría de Ambiente que, a través de su Subdirección de
Calidad de Aire, Auditiva y Visual, realice al menos dos visitas técnicas
mensuales nocturnas a la zona comprendida
entre las carreras16 y 17 con calles 17, 18, 18 A y 19 Sur del barrio Restrepo, en los términos establecidos en el apartado 48.2 de esta
sentencia. Esta medida deberá ser incluida dentro de los compromisos a los que
se lleguen en desarrollo de lo ordenado en el numeral primero.
QUINTO:
ORDENAR a la Alcaldía Local de Antonio Nariño un censo de establecimientos comerciales ubicados en la
zona del barrio Restrepo comprendida entre las carreras 16 y 17 con calles 17,
18, 18 A y 19 Sur del barrio Restrepo, con detalles sobre la ubicación exacta
de los mismos, con los fines establecidos en el párrafo 48.4 de las
consideraciones de esta providencia. Los plazos y procedimientos para la
realización de dicho censo deberán quedar consignados en el informe de la
mencionada Mesa y no podrán superar los cuatro meses contados a partir de la
notificación de esta providencia.
SEXTO: ORDENAR a la
Policía Metropolitana de Bogotá que disponga de los agentes de policía
necesarios para acompañar a los funcionarios de la Secretaría de Ambiente que
realicen las visitas técnicas y la imposición de medidas preventivas y que
adelante, en ejercicio de sus funciones, operativos policiales constantes en la
zona con el fin de verificar el cumplimiento de las normas policivas y de
sancionar a los infractores. Los compromisos que adquiera la Policía Metropolitana
a este respecto deberán estar consignados en el informe ordenado anteriormente.
SÉPTIMO: SOLICITAR a
la Procuraduría General de la Nación que, si así lo dispone, ejerza una
vigilancia especial a los procesos sancionatorios ambientales que cursan ante
la Secretaría de Ambiente de Bogotá con el fin de garantizar la celeridad en el
trámite de los mismos.
OCTAVO: SOLICITAR a la
Personería de Bogotá que, si así lo dispone, delegue un funcionario para que
asista a las reuniones de la mesa ordenada en el numeral primero en calidad de
Ministerio Público. Igualmente, que realice un seguimiento a la implementación
de los compromisos adoptados por dicha mesa, con el fin de presentar informes
independientes a esta Corte y al Juzgado de primera instancia, en los que se
evalúe la eficacia de las medidas acordadas.
NOVENO: ADVERTIR que
las órdenes contenidas en esta sentencia tienen vigencia hasta que se encuentre
ejecutoriada una sentencia de fondo dentro de la acción popular impetrada por
el accionante que se encuentra en curso, en vista del carácter transitorio de
la protección que se otorga a través de la presente providencia.
DÉCIMO: ADVERTIR que
el seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia
corresponde al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal
con Función de Control de Garantías como juez de primera instancia. Sin
embargo, esta Corte, a través de su Sala Novena de Revisión o la que se
disponga para el caso, se reserva la posibilidad de asumir el seguimiento a
dicho cumplimiento de considerarlo necesario.
DÉCIMO PRIMERO: COMUNICAR esta providencia, por intermedio de la Secretaría General
de esta Corporación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería
de Bogotá para efectos de lo dispuesto en los numerales octavo y noveno.
DÉCIMO SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación,
líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada
(E)
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T – 406 de 2005, M. P.: Jaime Córdoba
Triviño.
[2] A modo de ejemplo, ver Sentencias T – 061 de 2013 (M.
P. Jorge Ignacio Pretelt), T – 269 de 2013 (M. P. María Victoria Calle), T –
313 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre muchas otras.
[3] Ver Sentencia T – 061 de 2013 (M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[4] Esta regla jurisprudencial tiene su origen en los
criterios establecidos desde la Sentencia T-225 de 1993 (M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa), que han sido desarrollados y reiterados en la jurisprudencia
posterior. Así por ejemplo, véanse las Sentencias T – 896 de 2007 (M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T – 885 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y, más
recientemente, las Sentencias T – 177 de 2011 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), T – 484 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T – 061 de 2013
(M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[5]
Ver por ejemplo la Sentencia T-539 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández.
[6]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[7]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[9]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[11]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12]
Aquellas ciudades con más de un millón de habitantes, según lo
dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1966 de la Ley 99 de 1993.
[13]
Artículo 12, Ley 1333 de 2009.
[14]
Págs. 24 a 31, 47 y 48, 53 a 57, 96 a 102, Cuaderno 1,
Expediente.
[15]
Págs. 224 a 228, Cuaderno 1, Expediente.
[16]
Págs. 230 a 326, Cuaderno 1, Expediente.
[17]
Pág. 341, Cuaderno 1, Expediente.
[18]
Pág. 225, Cuaderno 1, Expediente.
[19]
Cfr. Reyes Villamizar, Francisco. “Derecho Societario”, Tomo
I, págs. 196 a 199. Ed. Temis, S. A., 2006.
[20]
En el caso de personas naturales que se dedican al
comercio y son propietarios de un establecimiento de comercio, la razón social
corresponde el nombre de dicha persona.
[21]
Artículo 190 de la Decisión 486 de 2000 de la Comunidad Andina
de Naciones (CAN).
[22] ARTICULO 11. FUNCIONES ESPECIALES DEL SUPERINTENDENTE
DELEGADO PARA LA PROMOCION DE LA COMPETENCIA. (…) 5.
Imponer a las personas que ejerzan profesionalmente el comercio, sin estar
matriculadas en el registro mercantil, multas hasta el equivalente de
diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la
imposición de la sanción.