T-108-12
Sentencia T-108/12
Sentencia T-108/12
DERECHO A LA PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Caso en que no se
expone en el acto administrativo que la negó las razones en que se fundamentó
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO
Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre  procedencia excepcional
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Se vulnera al resolver una solicitud de pensión por
medio de un acto no motivado en debida forma
Es así
como se reitera que un acto administrativo a través del cual se pronuncia la
administración de fondo sobre el derecho de un ciudadano, que no esté
debidamente motivado, vulnera su derecho fundamental al debido proceso
administrativo. Tales actos deben contener las circunstancias de hecho y las
razones de derecho que han llevado a su expedición, es decir, una
fundamentación fáctica que no se base en meras afirmaciones, y una
argumentación jurídica que no se limite a la citación de las normas relacionadas
con el tema. La administración tiene el deber de hacer públicas las razones que
conducen a adoptar tal decisión, siempre, pero especialmente, cuando el acto va
a frustrar un interés de los gobernados, un deber que tiene fundamento en el
derecho a la defensa (Art. 29 de la C.P.), ya que este derecho sólo puede
efectivizarse si la administración consagra las razones que la conducen a tomar
una decisión
MOTIVACION DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Tiene tres
finalidades
En
esa ocasión, la Corte concluyó que la motivación de los actos administrativos
tiene tres finalidades (i) el convencimiento de la partes del por qué de la
decisión que se tomó, y que la misma no responde a una actuación arbitraria de
la administración. Y con ello, la posibilidad de ejercer los recursos para
controvertir la decisión, si así lo considera el interesado; (ii) la sujeción
de la administración al ordenamiento jurídico vigente, pues la motivación de
sus actos es precisamente la explicación de sus actuaciones; (iii) la función
administrativa está al servicio de los intereses generales, así como los
servidores públicos de conformidad con los artículos 209 y 123 de la
Constitución.
CRITERIOS DE RACIONALIDAD Y
RAZONABILIDAD EN DECISIONES DE LA ADMINISTRACION
La
administración debe atender a criterios de racionalidad y de razonabilidad. La
racionalidad hace referencia a que sus acciones sean susceptibles de ser
fundadas en razones que lógica y empíricamente puedan ser constatadas o
controvertidas; las razones han de responder, al menos, a un lógica
instrumental, en la cual se justifique las acciones adoptadas como medios para
alcanzar los fines socialmente propuestos. En cuanto a la razonabilidad, las
decisiones  de la administración no pueden encontrar solo justificaciones
racionales, desde un punto de vista lógico o técnico, sino también, desde un
punto de vista ético. Es decir, no solamente se ha de justificar la decisión a
la luz de una razón instrumental, sino también a la luz de una razón ponderada,
con la cual no se sacrifiquen valores constitucionales significativos e
importantes, por proteger con mayor empeño otros de menor valía. Por lo tanto,
con la racionalidad se busca evitar conclusiones y posiciones absurdas, en
tanto con la razonabilidad se busca evitar conclusiones y posiciones que si
bien pueden ser lógicas, no son adecuadas a la luz de esos valores
constitucionales
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y SOLICITUD DE
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Caso en que se vulneró por el ISS al tomar como único fundamento para
negarla una declaración rendida 15 años antes
La
Sala encuentra que con la Resolución No. 6795 de 2010, mediante la cual el ISS
Seccional Santander negó el derecho la pensión de sobrevivientes a la
accionante, se incurrió en una omisión de los motivos que condujeron a su
negativa. Como se ve, el ISS tomó en cuenta una prueba que no desvirtuaba la
convivencia continua de la peticionaria con el causante durante los años
anteriores a su fallecimiento, porque se refería a una época anterior a esa. Y
además, el acto contiene una contradicción porque aunque se refiere a esta
declaración, también cita declaraciones extrajuicio en las cuales dos personas afirmaron
conocer a la accionante, y relataron que aquella vivió con su exesposo,
reanudando su vínculo como compañeros permanentes, conviviendo por espacio de 8
años antes del fallecimiento del pensionado. Sin embargo cuando la entidad
resuelve si la peticionaria tiene o no derecho a la pensión, sólo se basa en la
declaración de 1995, sin ninguna otra explicación. ¿Cómo podría entonces la
ciudadana presentar y sustentar los recursos en contra de esa decisión, si no
conoce las razones en que se fundamenta la entidad para resolver negativamente
la solicitud? Es claro entonces que en este caso se vulneró el derecho al
debido proceso administrativo
Referencia:
expediente T-3219033
Acción de tutela presentada por Alcira Flórez
de Mantilla contra el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., veinte (20) de febrero de dos mil doce (2012)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos
Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido en primera instancia, por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, el ocho (08) de julio de dos mil
once (2011), y en segunda instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bucaramanga, el veintidós (22) de agosto de dos mil
once (2011), dentro del proceso de tutela de Alcira Flórez de Mantilla contra
el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander.[1]
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
La
señora Alcira Flórez de Mantilla presentó acción de tutela contra el ISS,
Seccional Santander. La peticionaria consideró que la entidad vulneró sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud y al mínimo
vital, por negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su
compañero permanente, el señor José María Mantilla Meléndez. Los hechos que
sustenta su petición son los siguientes:
1.1.
La accionante contrajo matrimonio católico con el señor José María Mantilla
Meléndez el 5 de enero de 1957. Esa unión duró hasta el 4 de febrero de 2002,
fecha en la cual el Juzgado Sexto de Familia de Bucaramanga declaró el
divorcio, por la causal segunda consagrada en el artículo 6 de la Ley 25 de
1992.[2]
En ese mismo proceso se condenó al señor José María Mantilla Meléndez, como
cónyuge culpable, al pago de alimentos en la cuantía determinada en la
sentencia del 16 de enero de 1996, proferida por el Juzgado Segundo de Familia
del Circuito de Bucaramanga, dentro de un proceso de alimentos adelantado por
la peticionaria contra su esposo.
1.2.
Relata la accionante que estuvo separada del señor José María Mantilla Meléndez,
desde la fecha de divorcio hasta el año 2007.
1.3.
No obstante, ese relato coincide sólo parcialmente con las declaraciones extrajuicio
rendidas bajo la gravedad de juramento por Jaqueline Cañas y Luz Elena León
Navarro, en las cuales afirman que la señora Alcira Flórez de Mantilla estuvo
separada del señor Mantilla Meléndez hasta el año 2002, y desde ese año hasta
el año 2010, es decir, durante 8 años convivió de forma permanente con el señor
Mantilla, hasta su muerte, ocurrida el 13 de junio de 2010.[3]
1.4.
Ahora bien, el señor José María Mantilla Meléndez prestó sus servicios en la
Policía Nacional hasta el 31 de octubre de 1995. En esta fecha, la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante la Resolución No. 001453, le
reconoció la pensión de vejez, prestación que disfrutó hasta el día de su
muerte.
1.5.
Después del fallecimiento de su compañero permanente, la señora Alcira solicitó
al ISS, Seccional Santander, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Mediante la Resolución No. 6795 de 2010, le negó la petición; el fundamento de
su decisión fue el siguiente:
“Que, verificado los documentos que se anexaron al
expediente encontramos a folios 4 y 6 declaraciones extra juicio rendidas por
JAQUELINE CAÑAS y LUZ ELENA LEÓN NAVARRO, quienes manifestaron que conocen
desde 6 y 10 años respectivamente a la señora ALCIRA FLOREZ DE MANTILLA y por
tal conocimiento es cierto y verdadero que desde el año 2002 hasta el año 2010,
es decir, durante 8 años convivió de forma permanente, compartiendo techo,
lecho y mesa de manera ininterrumpida con el señor JOSE MARÍA MANTILLA y
convivió con él hasta el día de su muerte.
Que revisada la carpeta No. 989 correspondiente al
trámite de la pensión de vejez del asegurado fallecido, hay declaración extra
juicio rendida por el mismo, de fecha 16 de agosto de 1995, en la que manifestó
que su esposa no vive bajo el mismo techo con él, ni depende económicamente de
él desde hace 16 meses.
Que, de acuerdo a lo expuesto en la declaración extra
juicio del asegurado fallecido, se puede concluir que la señora ALCIRA FLOREZ
DE MANTILLA, no acredita los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993,
modificada por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión de sobrevivientes,
razón por la cual no es procedente el reconocimiento de la prestación
solicitada, en atención a la duda por falta de convivencia ya que no cumplió
con el requisito por lo que debe acudir a la justicia ordinaria para que se
dirima dicha controversia y se establezca si la solicitante acredita la
convivencia y es beneficiara de dicha prestación.”[4]
No
contiene la resolución, en la cual el ISS negó a la señora Alcira Flórez la
pensión de sobrevivientes como beneficiaria de su compañero permanente difunto,
ningún otro argumento para negar la pensión que reclama.
1.6.
La presente acción va encaminada a que se ordene al Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Santander, el reconocimiento a la señora Alcira Flórez de Mantilla la
pensión de sobrevivientes como beneficiaria del señor José María Mantilla
Meléndez, teniendo en cuenta la convivencia de ambos  antes del fallecimiento
de éste último. La peticionaria, de 75 años de edad, aduce que sufre de
afecciones cardíacas que requieren tratamiento y manifiesta que en vida de su
compañero permanente, ambos se sostenían con la pensión que él devengaba, por
lo que esta se constituía en su única fuente de ingresos.
2.
Respuesta de la entidad accionada
El
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander, no se pronunció sobre la
acción.[5]
3.
Decisiones objeto de revisión
3.1.
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, en fallo del 8 de
julio de 2011, negó la solicitud de amparo.
Señaló
(i) que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues es la vía
ordinaria el mecanismo idóneo para definir si la peticionaria cumple o no los
requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993, para acceder a la prestación
solicitada; (ii) que la accionante debió interponer los recursos de la vía
gubernativa contra la Resolución No. 6795 de 2010 del ISS, Seccional Santander,
mediante la cual la entidad le negó el reconocimiento del derecho a la pensión
de sobrevivientes, lo que no ocurrió y (iii) que la acción no cumple el
requisito de inmediatez, porque fue presentada 6 meses después de la decisión
proferida por el ISS
3.2.
En segunda instancia, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bucaramanga, profirió sentencia el 22 de agosto de 2011, confirmando
íntegramente las consideraciones y decisión del fallo de primera instancia.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
2.
Presentación del caso
2.1.
La señora Alcira Flórez de Mantilla presentó acción de tutela contra el ISS, Seccional
Santander, por considerar que la negativa de la entidad a reconocerle la
calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su compañero
permanente, el señor José María Mantilla Meléndez, vulnera sus derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud y al mínimo vital.
Sostuvo que la entidad accionada no tuvo en cuenta los medios probatorios que
reposan en el expediente, de acuerdo con los cuales convivió como compañera
permanente del fallecido, en los años previos a su muerte.
2.2.
Esta Sala considera que el tema de fondo a resolver en el caso concreto gira en
torno al contenido de la resolución mediante la cual el ISS, Seccional
Santander negó a la accionante el derecho a la pensión de sobrevivientes.
Teniendo en cuenta que dicho acto administrativo carece de fundamentación a
propósito de las razones en las que se basó el ISS para negar el derecho a la
prestación reclamada, y en esas circunstancias, se presume la afectación del
derecho al debido proceso de la peticionaria; por lo tanto, la Sala deberá
pronunciarse sobre el siguiente problema jurídico: ¿vulnera una entidad
administradora de pensiones (ISS Seccional Santander) el derecho fundamental al
debido proceso de una persona (Alcira Flórez de Mantilla) por negarle el
derecho a la pensión de sobrevivientes, sin exponer en forma detallada y
precisa, en el acto administrativo en el que se la negó la pensión de
sobrevivientes que reclama, las razones en que se fundamentó tal negativa?
2.3.
Para tales efectos, la Sala hará referencia a la procedencia excepcional de la
acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales.
Posteriormente, reiterará la jurisprudencia sobre el deber de las entidades
administradoras de pensiones de explicar de forma precisa y detallada las
razones en que se fundamenta para negar o reconocer los derechos de los
ciudadanos. Al respecto, diferentes Salas de Revisión han sostenido que una
respuesta sin los fundamentos de derecho o de hecho correspondientes al caso,
vulnera el debido proceso administrativo del solicitante.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia
3.1. El numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 señala que la acción de tutela será improcedente en aquellos casos en que
existan otros medios de defensa judicial al alcance del accionante. Ello
significa que existiendo tales medios, corresponde al actor agotarlos, antes de
acudir la vía constitucional; a esto se refiere el carácter subsidiario de la
acción de tutela. En este orden de ideas, en principio, la acción de tutela no
es el mecanismo idóneo para resolver las controversias relacionadas con el
reconocimiento y pago de derechos pensionales, toda vez que la competencia
prevalente para resolver este tipo de conflictos ha sido asignada por el
ordenamiento jurídico a la justicia laboral o contenciosa administrativa, según
el caso.
3.2. Así, cuando se presenta una acción de tutela para
la protección del derecho a la pensión, sea de vejez, sobrevivientes o incluso,
de invalidez, es preciso establecer si el caso concreto, no existe otro medio
de defensa judicial, o si existiéndolo, éste no resulta eficaz para proteger
los derechos del interesado, caso en el cual procederá el amparo de tutela como
mecanismo principal.
3.3. Por otra parte, cuando la acción se interpone
como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial
idóneo, es preciso demostrar que se acude a ella para evitar un perjuicio irremediable,[6] y en tal
caso, el peticionario deberá probar, si quiera sumariamente, tal situación. De
acuerdo a reiterada jurisprudencia, el perjuicio irremediable se caracteriza
por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza
que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran
intensidad; (iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable son urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable
a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en
toda su integridad.
3.4. Ahora bien, tratándose acciones de tutela
presentadas por adultos mayores en las cuales reclaman una pensión, el juez
constitucional debe tener en cuenta que por lo general dependen exclusivamente de
su mesada pensional, para tener una vida en condiciones mínimas de dignidad. En
ese sentido, inclusive cuando el peticionario ha acudido a la vía ordinaria
para reclamar el reajuste de su pensión, el juez de tutela puede conceder el
amparo constitucional, si considera que para el momento en que se produzca la
decisión judicial ordinaria, el actor no podrá disfrutar su derecho.
3.5. En el caso objeto de revisión, la señora Alcira
Flórez de Mantilla es una mujer de 75 años de edad, quien sufre de afecciones
cardiacas, por las cuales ha recibido tratamiento médico desde el 2009, en la
Fundación Cardiovascular de Colombia.[7]
Además, en su escrito, la peticionaria afirmó que no cuenta con ningún ingreso
para su sostenimiento, pues en vida de su compañero, ambos subsistían con la
mesada pensional que a éste se le reconoció desde 1995 la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional. En aplicación del principio de buena fe, esta
Sala considera que las afirmaciones de la peticionaria sobre su actual
situación económica se presumen veraces, además teniendo en cuenta que la parte
accionada no desvirtuó, ni se opuso a ellas, ni tampoco hizo uso de su derecho
de defensa, por lo que de conformidad con el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991, se toman por ciertos todos los hechos alegados por la parte accionante.
3.6.
Estudiada la procedencia de la acción de tutela de la señora Alcira Flórez de
Mantilla contra el ISS, Seccional Santander, la Sala pasa a analizar la
cuestión de fondo: la vulneración del derecho fundamental al debido proceso
administrativo de la accionante, por falta de motivación de la Resolución N° 6795
de 2010, que le negó el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes.
4.
Una entidad administradora de pensiones vulnera el
derecho al debido  proceso administrativo cuando resuelve una solicitud de
reconocimiento pensional, por medio de un acto no motivado en debida forma
4.1. El deber
de motivar los actos administrativos a través de los cuales se resuelven
solicitudes de los administrados, en el contexto de un Estado Social de
Derecho, tiene dos finalidades. De un lado, asegurar la garantía constitucional
al debido proceso, según la cual, cuando está en discusión la disposición de un
derecho, el afectado debe contar con todas las condiciones sustanciales y
procesales para la defensa de sus intereses y para ello, por supuesto, requiere
conocer los motivos de una determinada decisión a fin de controvertirla
adecuadamente. Por otro lado, la motivación del acto tiene como propósito
evitar los posibles abusos de la autoridad administrativa que los profiere.
4.2. Es así
como se reitera que un acto administrativo a través del cual se pronuncia la
administración de fondo sobre el derecho de un ciudadano, que no esté
debidamente motivado, vulnera su derecho fundamental al debido proceso
administrativo. Tales actos deben contener las circunstancias de hecho y las
razones de derecho que han llevado a su expedición, es decir, una
fundamentación fáctica que no se base en meras afirmaciones, y una
argumentación jurídica que no se limite a la citación de las normas
relacionadas con el tema. La administración tiene el deber de hacer públicas
las razones que conducen a adoptar tal decisión, siempre, pero especialmente,
cuando el acto va a frustrar un interés de los gobernados, un deber que tiene
fundamento en el derecho a la defensa (Art. 29 de la C.P.), ya que este derecho
sólo puede efectivizarse si la administración consagra las razones que la
conducen a tomar una decisión
4.3. Así por ejemplo
en la sentencia SU-250 de 1998[8]
la Sala Plena de la Corte analizó el caso de una mujer que alegó la
desvinculación irregular de su cargo, porque el acto administrativo no estaba
motivado en aquel acto, sólo se citaron algunas normas, y eso le impidió
ejercer los recursos legales para impugnarlo. La solicitante fue protegida por
esta Corporación en forma transitoria –no se probó la existencia de un
perjuicio irremediable,- por la vulneración de su derecho fundamental al debido
proceso administrativo, y ordenó a la autoridad correspondiente volver a
expedir el acto administrativo. Sobre el deber de motivación de los actos que
deciden situaciones jurídicas que afectan derechos fundamentales de las
personas, la Sala manifestó:
“(…) la discrecionalidad no supone la libertad de la
administración para actuar prescindiendo de la necesidad de justificar la
realidad de la actuación concreta. Por lo tanto en el acto administrativo debe
integrarse lo que es discrecional de lo que es regla de derecho que le rodean,
para encausarle, dirigirlo y sobre todo limitarlo. Y es que la teoría del uso
del poder discrecional, a pesar de los preceptos consignados en el Código
Contencioso Administrativo y en la Constitución de 1991, acusa todavía
visiblemente el lastre de su origen autoritario. Aun hoy hay quienes creen en
la vieja equiparación de lo discrecional y lo que no requiere justificación.
4.3.1.
En esa ocasión, la Corte concluyó que la motivación de los actos
administrativos tiene tres finalidades (i) el convencimiento de la partes del
por qué de la decisión que se tomó, y que la misma no responde a una actuación
arbitraria de la administración. Y con ello, la posibilidad de ejercer los
recursos para controvertir la decisión, si así lo considera el interesado; (ii)
la sujeción de la administración al ordenamiento jurídico vigente, pues la
motivación de sus actos es precisamente la explicación de sus actuaciones;
(iii) la función administrativa está al servicio de los intereses generales,
así como los servidores públicos de conformidad con los artículos 209 y 123 de la
Constitución.
4.4.
En sus decisiones, la administración debe atender a criterios de racionalidad y
de razonabilidad. La racionalidad hace referencia a que sus acciones sean susceptibles
de ser fundadas en razones que lógica y empíricamente puedan ser constatadas o
controvertidas; las razones han de responder, al menos, a un lógica
instrumental, en la cual se justifique las acciones adoptadas como medios para
alcanzar los fines socialmente propuestos. En cuanto a la razonabilidad, las decisiones
de la administración no pueden encontrar solo justificaciones racionales,
desde un punto de vista lógico o técnico, sino también, desde un punto de vista
ético. Es decir, no solamente se ha de justificar la decisión a la luz de una
razón instrumental, sino también a la luz de una razón ponderada, con la cual
no se sacrifiquen valores constitucionales significativos e importantes, por
proteger con mayor empeño otros de menor valía. Por lo tanto, con la
racionalidad se busca evitar conclusiones y posiciones absurdas, en tanto con
la razonabilidad se busca evitar conclusiones y posiciones que si bien pueden
ser lógicas, no son adecuadas a la luz de esos valores constitucionales.
5.
El caso concreto
Al
expedirse la Resolución No. 6795 de 2010 mediante la cual el ISS negó el
derecho a la pensión de sobrevivientes de la accionante, la entidad invocó como
fundamento único de su decisión la declaración juramentada hecha por el
fallecido el 16 de agosto de 1995, en la cual manifestó que no vivía con su
esposa desde esa fecha, y que además, aquella no dependía económicamente de él.
Tal afirmación no le impedía al ISS, tener en cuenta otras pruebas aportadas al
expediente administrativo, que daban fe de que la pareja había convivido hasta
el momento de dictarse la sentencia divorcio y luego de esta, otros años
después como compañeros.
El
ISS, Seccional Santander, vulneró el derecho fundamental al debido proceso
administrativo de la señora Alcira Flórez de Mantilla, porque al tramitar la
solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como beneficiaria
del señor José María Mantilla
Meléndez, tomó como único fundamento de su decisión una declaración rendida por
éste, 15 años antes
5.1.
En el caso concreto, se encuentra probado
que la señora Alcira Flórez de Mantilla y el señor José María Mantilla Meléndez
contrajeron matrimonio el 5 de enero de 1957, se divorciaron el 4 de febrero de
2002 mediante sentencia judicial,[9]
es decir, estuvieron casados por 45 años, y reanudaron su convivencia como
compañeros permanentes hasta que el señor Mantilla falleció (el 13 de junio de
2010). Sin embargo los medios probatorios, aportados al trámite de la acción,
no permiten a la Sala determinar de forma cierta el tiempo que duro esa
convivencia.[10]
5.2.
Como se verá a continuación, existen diferentes declaraciones aportadas al proceso.
En la narración fáctica de los hechos la accionante (i) afirmó en su escrito de
tutela que hizo vida marital con el señor José María Mantilla Meléndez, entre
el año 2007 –sin especificar fecha exacta,- hasta el 13 de junio de 2010, momento
de la muerte del compañero permanente.[11]
Esta afirmación se encuentra soportada (ii) por dos declaraciones juramentadas
rendidas por la señora Luz helena León Navarro y el señor Arturo Tarazona
González, en las cuales manifestaron:
“(…) es cierto y me consta que en el año 2007, los
señores ALCIRA FÓREZ DE MANTILLA y JOSÉ MARÍA MANTILLA MELENDEZ (Q.E.P.D.),
volvieron a convivir, esta vez, en unión marital de hecho, compartiendo techo,
lecho mesa, vivienda y habitación de manera ininterrumpida, hasta el día del
fallecimiento del señor JOSÉ MARÍA, fecha mencionada en el punto número 2 de
esta declaración”
5.3.
Sin embargo, en la resolución expedida por el ISS, Seccional Santander, en la
cual se resuelve la solicitud de la accionante a propósito e su pensión, la
entidad sostuvo que en el trámite de dicha solicitud, (iii) la actora anexó a
folios 4 y 6 declaraciones extrajuicio rendidas por Jaqueline Cañas y Luz
Elena León Navarro, quienes adujeron que la peticionaria y el señor José María
Mantilla Meléndez convivieron de forma permanente desde el año 2002, hasta la
fecha de fallecimiento del causante[12].
Pero reconociendo la existencia de estas declaraciones, el ISS fundamentó su negativa
para el reconocimiento de la pensión, únicamente (iv) en una declaración
extrajuicio rendida por fallecido el 16 de agosto de 1995, en la cual adujo que
para 1995, no vivía bajo el mismo techo con la actora, y que esta no dependía
económicamente de él. Sin embargo, en los pocos argumentos que contiene la
resolución correspondiente, no se hace alusión a los demás hechos y pruebas,
aportadas al expediente administrativo, que debieron de ser evaluados, para
tomar una decisión en este caso.
5.4.
En las consideraciones sobre la procedencia de la presente acción, la Sala
reiteró que la acción de tutela puede sustituir los medios ordinarios cuando
quiera que se trata de una controversia en la que estén en juego el goce efectivo
de los derechos de un sujeto de especial protección constitucional; sin
desconocer esta situación, y el hecho de que la señora Alcira haya afirmado que
dependía económicamente de la pensión que devengaba su compañero permanente, y
que por lo tanto, su mínimo vital se encuentra actualmente comprometido, la
Corte no puede pronunciarse de fondo sobre la cuestión aquí planteada, teniendo
en cuenta que es evidente que existe, frente al caso, un problema probatorio
que debe analizarse y ponderarse.
5.4.1.
Pese a ello, la Sala encuentra que con la Resolución No. 6795 de 2010, mediante
la cual el ISS Seccional Santander negó el derecho la pensión de sobrevivientes
a la accionante, se incurrió en una omisión de los motivos que condujeron a su
negativa.
5.5.
Como se ve, el ISS tomó en cuenta una prueba que no desvirtuaba la convivencia
continua de la peticionaria con el causante durante los años anteriores a su
fallecimiento, porque se refería a una época anterior a esa. Y además, el acto contiene
una contradicción porque aunque se refiere a esta declaración, también cita
declaraciones extrajuicio en las cuales dos personas afirmaron conocer a la
accionante, y relataron que aquella vivió con su exesposo, reanudando su
vínculo como compañeros permanentes, conviviendo por espacio de 8 años antes
del fallecimiento del pensionado. Sin embargo cuando la entidad resuelve si la
peticionaria tiene o no derecho a la pensión, sólo se basa en la declaración de
1995, sin ninguna otra explicación. ¿Cómo podría entonces la ciudadana
presentar y sustentar los recursos en contra de esa decisión, si no conoce las
razones en que se fundamenta la entidad para resolver negativamente la solicitud?
Es claro entonces que en este caso se vulneró el derecho al debido proceso
administrativo.
5.6.
La Resolución No. 6795 de 2010, por medio de la cual el ISS Seccional Santander
negó la prestación de sobrevivencia a la accionante, carece de motivación
suficiente. La orden que aquí se dará amparará el derecho al debido proceso administrativo
de la accionante, infringido por el ISS, Seccional Santander, por expedir un
acto administrativo sin fundamentación jurídica y fáctica razonable; en consecuencia,
la Sala (i) revocará las decisiones de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga, que a su vez confirmó el fallo proferido por
el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, que negaron el amparo
al derecho a la pensión de sobreviviente de la peticionaria, y (ii) dejará sin
efectos la Resolución No. 6795 del 29 de octubre de 2010 expedida por el
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander, por medio de la cual la
entidad negó el derecho a la pensión de sobrevivientes a la señora Alcira
Flórez de Mantilla, como beneficiaria de su compañero permanente fallecido, el
señor José María Mantilla Meléndez, por las razones expuestas en esta
sentencia.
III.
DECISIÓN
En
merito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR la sentencia de segunda
instancia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, el veintidós (22) de agosto de dos mil once (2011),
que a su vez confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, el ocho (08) de julio de dos mil
once (2011), en el cual se negó el amparo solicitado por la señora Alcira
Flórez de Mantilla, dentro de su proceso de tutela contra el Instituto de
Seguros Sociales, Seccional Santander, y en su lugar, AMPARAR el derecho
al debido proceso administrativo de la peticionaria, por las razones expuestas
en esta providencia.
Segundo.-
DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No.
6795 del 29 de octubre de 2010 expedida por el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Santander, por medio de la cual la entidad negó el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes a la señora Alcira Flórez de Mantilla, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Como consecuencia ORDENAR
al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander, que dentro de los
diez (10)   días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera un
nuevo acto administrativo en el cual decida la solicitud pensional de la señora
Alcira Flórez de Mantilla en calidad de compañera permanente del señor José
María Mantilla Meléndez, y especifique de forma suficiente los motivos en los
que se apoya para su decisión.
Tercero.-
ORDENAR al Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Santander, que en el término de cinco (05) días siguientes
a la expedición del nuevo acto administrativo sobre el derecho pensional de la
señora Alcira Flórez de Mantilla, remita
a este despacho copia del mismo.
Cuarto.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El proceso de la referencia fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección Número Diez, mediante Auto proferido el trece
(13) de octubre de dos mil once (2011).
[2] Numeral 2 del artículo 6 de la Ley 25 de 1992 “Por la cual se desarrollan los incisos 9, 10,
11, 12, y 13 del artículo 42 de la Constitución Política de Colombia": Artículo 6. El artículo 154 del Código Civil, modificado por la Ley Primera de 1976, quedara así: 2) el grave e injustificado incumplimiento por parte de alguno de los
cónyuges de los deberes que la ley les impone como tales y como padres.
[3] Folios 14 a 16. Resolución No. 6795 de 2010, expedida por el Instituto de Seguros Sociales, Seccional
Santander. En adelante siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte
del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[4] Resolución No. 6795 de 2010, del
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander
[5] El Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Barrancabermeja, juez de primera instancia, vinculó al proceso al Juzgado
Segundo de Familia del Circuito de Bucaramanga, y al Juzgado Sexto de Familia
de Bucaramanga, para que se pronunciaran sobre los hechos de la acción. El
primer juzgado manifestó que 16 de enero de 1996 finalizó proceso verbal de
alimentos en el cual se condenó al señor José María Flórez Mantilla a una cuota
alimentaria equivalente al 35% del valor de la pensión mensual, pero que por lo
demás, no debe estar vinculado a la acción porque la entidad responsable de
pagar a la peticionaria la pensión de sobrevivientes, es el ISS, Seccional
Santander. El segundo de los juzgados señaló que su única relación con la
accionante es haber tramitado su divorcio con el señor José María Flórez
Mantilla, y por lo tanto, su vinculación al proceso resulta innecesaria.
[6] Sentencia: T-225 de 1993
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa). Según esta providencia el perjuicio irremediable
se caracteriza i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que
está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran
intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable
a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en
toda su integridad.
[7] Folios 22 a 30 del cuaderno principal.
[8] M.P. Alejandro Martínez
Caballero, salvamento de voto del magistrado Fabio Morón Díaz.
[9] Folios 1 a 7.
[10] Artículo
46 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”: BENEFICIARIOS
DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES.  <Artículo modificado por el
artículo 13 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más
años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por
muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite,
deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su
muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años
continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge
o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años
de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará
mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este
caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión,
con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal
a).Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera
permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a
percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente
artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido (…). Los apartes subrayados fueron declarados
condicionalmente exequibles en la sentencia C-1094 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[11] Folio 2.
[12] Folio 15.