C-046-98
Sentencia C-046/98
Sentencia
C-046/98
CADUCIDAD DE LA
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
"El artículo
242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para
las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo
alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio
de la competencia. Así pues, cuando como en el asunto sub examine, la
controversia en este aspecto conlleva a la definición acerca de si quien
profirió el acto demandado gozaba de competencia para ello, o si se desbordó en
el ejercicio de las mismas, no resulta aplicable la caducidad prevista en la
norma mencionada, y es pertinente, por consiguiente, el examen de fondo de la
cuestión planteada en la demanda.
NORMA LEGAL-Codificación
Cuando se trata
de codificar normas en el sentido técnico jurídico de convertirlas en Código,
dicha función corresponde constitucionalmente al legislador, no obstante lo
cual, este podría remitirlo con las debidas facultades al Gobierno, a fin de
que este último pueda decidir acerca de la eliminación o supresión de algunas
normas o la inclusión de otras. No hay razón alguna de índole constitucional
que impida que un código se conforme por la suma de diversas leyes y decretos,
ya que si bien un código es un conjunto sistemático, lógico y completo de las
disposiciones que regulan determinada actividad, la unidad temática no implica
que necesariamente el código deba estar conformado por una sola ley, pues
diversas leyes o decretos pueden expedirse para integrar dicha unidad, así como
varios de los preceptos consignados en ellos pueden ser derogados o suprimidos
en virtud de la codificación que se hará, como ordinariamente así ocurre.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Expedición
de Códigos
No solo la
facultad del Gobierno de expedir Códigos en virtud de facultades
extraordinarias conferidas por el legislador, no quebranta el ordenamiento,
siempre y cuando lo haga en desarrollo y dentro del término fijado en la ley de
facultades, sino que, además esa atribución comporta de "codificar"
las normas vigentes para la organización y el funcionamiento de la
administración municipal, en virtud de la cual puede entonces, regular de
manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones
constitutivas del régimen municipal, por expresa delegación del legislador
ordinario, de suprimir preceptos sobrantes, reiterativos, incoherentes o ajenos
al sistema, así como modificar los que considere pertinentes para adecuarlos a
los fines propios del código, o aún, derogar aquellos mandatos que no deben
hacer parte del ordenamiento respectivo.
Referencia:
Expediente D-1763
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 207 del Decreto-ley 1333 de 1986.
Actor: Carlos
Fernando Zarama Vasquez
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., febrero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano CARLOS FERNANDO ZARAMA
VASQUEZ promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra el artículo
207 del Decreto-Ley 1333 de 1986, la cual se procede a decidir una vez
tramitado el juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
I.     TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma demandada, conforme a su publicación oficial.
“Artículo 207. La
base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo
anterior (impuesto de
industria y comercio al sector financiero) se establecerá por los Concejos
Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente
manera:
1o. Para los
bancos, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes
rubros:
A.
Cambios.
posición y certificado de cambio.
B.
Comisiones.
de operaciones en moneda nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
C.
Intereses.
de operaciones con entidades públicas.
de operaciones en moneda nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
D.
Rendimiento de inversiones de la Sección de Ahorros.
F.
Ingresos en operaciones con tarjeta de crédito".
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor señala que
la norma acusada viola los artículos 76, 118 y 150 de la Constitución Política
de 1886, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Señala el demandante
que el decreto acusado fue expedido en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas mediante la ley 11 de 1986. Y agrega que la
disposición legal vigente que debía codificar en cuanto a la determinación de
la base gravable de los bancos para el pago del impuesto de industria y
comercio, era el numeral primero del artículo 42 de la ley 14 de 1983, el cual
cotejado con lo codificado en el artículo 207 numeral 1o. del Decreto 1333 de
1986, excluyó el literal e) sobre "ingresos varios", debiendo
haber sido incluído en la citada codificación, la que además, "salta
del literal d) al literal f)".
En su criterio, la
exclusión realizada modificó la ley, es decir, la base gravable de los bancos
para liquidar el impuesto mencionado fue cambiada y es distinta a la consagrada
en la legislación vigente para entonces; "acción para la cual el
gobierno no estaba facultado, ya que según la Constitución modificar la ley es
una función exclusiva del Congreso y sólo bajo ciertas circunstancias
especiales podía facultar al gobierno para hacerlo, y en este caso no lo había
hecho". En efecto, señala que el Congreso no dio facultades para
modificar o reformar las leyes, sino solamente para "codificar las
disposiciones constitucionales y legales vigentes", es decir, hacer un
solo cuerpo de normas respecto a la organización y funcionamiento de la
administración municipal, lo que se puede predicar no sólo del texto de la
propia ley que otorgó las facultades, sino también del espíritu del legislador
consignado en los antecedentes de la ley 11 de 1986.
Igualmente, aduce el
actor que al hacer un análisis de los antecedentes legislativos, es claro que
la intención del Congreso al aprobar la Ley 11 de 1986 fue fortalecer los
municipios y sus fiscos, dentro del proceso de descentralización, razón por la
cual asume el compromiso de dar las nuevas herramientas y normas que regirán la
administración municipal, dejando al gobierno la facultad de "recoger"
la legislación vigente.
Así, señala que "la
codificación que hizo el gobierno debió ser una facilitación en la consulta de
la ley, salvo que al realizar su labor modificó la base gravable de los bancos
causando perjuicios millonarios a todos los municipios".
En tal virtud,
estima que se viola el artículo 76 numeral 1o. de la Constitución de 1886,
porque el gobierno al expedir la codificación del decreto 1333 de 1986 en su
artículo 207 reformó una ley preexistente sin tener facultad para ello, pues
codificó la ley 14 de 1983 en el decreto ibídem excluyendo el literal e) que
hace parte del numeral primero del artículo 42 de la ley mencionada, lo que
trajo como consecuencia la modificación de la base gravable de los bancos, pues
esta quedó sin uno de sus componentes. De esa manera, considera que la
actuación del gobierno constituye una clara usurpación de funciones, lo que
quebranta el ordenamiento superior.
Igualmente,
considera el demandante que se viola el artículo 118 numeral 8o. de la
Constitución de 1886, porque el gobierno haciendo uso de las facultades extraordinarias
concedidas por el artículo 76 de la ley 11 de 1986, al expedir el decreto 1333
de 1986, modificó las leyes existentes, para lo cual no estaba facultado, es
decir, se excedió en el uso de las facultades otorgadas, pues al excluir el
literal e) del numeral primero del artículo 42 de la ley 14 de 1983 en la
codificación realizada, modificó la legislación existente en cuanto a la
determinación de la base gravable del impuesto de industria y comercio que
deben liquidar los bancos.
Conforme a lo anterior,
solicita se declare la inexequibilidad de la omisión referida, realizada por el
numeral 1o. del artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, por modificar sin estar
facultado para ello, lo dispuesto en el artículo 42 numeral primero de la ley
14 de 1983, y darle prevalencia nuevamente a esta norma. Y agrega que
"si esta declaración no fuera hecha por la Corte, el resultado pudiera ser
catastrófico, ya que bajo alguna interpretación podría predicarse que no existe
norma sobre la determinación de la base gravable para los bancos, y la misma
quedaría en el limbo jurídico, lo cual podría causar un detrimento aún mayor
que el ya hecho por el gobierno frente al ordenamiento jurídico y las rentas de
los municipios; conclusión en abierta contradicción con la carta fundamental
que otorga a este tipo de rentas una protección especial (...). La Corte al
restablecer el derecho constitucional que tienen los municipios, debe tener en
cuenta la anterior garantía y permitir que estos recauden los impuestos
correspondientes a los dos últimos años, ya que las declaraciones del impuesto
por estos períodos aún son revisables". Por ello, considera que el fallo
que la Corte profiera no debe afectar situaciones jurídicas ya consolidadas, es
decir que se encuentren en firme ya que los contribuyentes actuaron de acuerdo
con la presunción de legalidad y sería injusto con el ciudadano que ha cumplido
con sus deberes ante el Estado que se le aplicaran sanciones adicionales o
intereses moratorios por tales conceptos".
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho, a
través de apoderada, presentó escrito sosteniendo que la demanda versa sobre
vicios de índole formal y que la acción para demandar ha caducado, por cuanto
el decreto es de 1986, no considera procedente revisar si las normas impugnadas
se ajustan a los requisitos vigentes al momento de su expedición, consagrados
en la Carta de 1886. Además, para finalizar su intervención, considera que
ninguna de las peticiones de la demanda son viables porque la Corte debe
abstenerse de pronunciarse sobre el fondo del asunto, por caducidad de la
acción.
En el mismo término,
presentó escrito el ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga, quien
obrando en su propio nombre, se opuso a la demanda en referencia.
Señala que el
Consejo de Estado en sentencias del 21 de mayo de 1993, 7 de abril y 23 de
septiembre de 1994 ha dicho que el concepto de ingresos varios no forma parte
de la base gravable del impuesto de industria y comercio a cargo de los bancos
por haber sido excluído deliberadamente por el gobierno al expedir el Código de
Régimen Municipal por medio de un decreto ley.
Agrega el
interviniente, que antes de restituir al ordenamiento jurídico el mencionado
literal, es preciso tener en cuenta que tal determinación se opone abiertamente
al artículo 338 de la Constitución, conforme al cual la base gravable de los
impuestos debe aparecer "directamente" en el texto de la ley,
ordenanza o acuerdo que establece el tributo. Para que se cumpla el mencionado
precepto superior, es necesario que el texto que determina la base gravable sea
suficientemente claro, de tal manera que no sea necesaria la complementación
del mismo mediante otros actos administrativos de inferior rango jurídico, como
los decretos reglamentarios, las resoluciones o circulares de los funcionarios
administrativos.
Igualmente, sostiene
que al restituirse al ordenamiento jurídico la mencionada disposición, se
tendría una base gravable indeterminada, al decir que tomarán parte de ella
"algunos, unos o algunos cuantos ingresos". Así, debe
observarse cómo los demás ingresos integrantes de la base gravable, según el
artículo 207 del C.R.M. son completamente determinables, pues el precepto habla
de "cambios", "comisiones", "intereses",
"rendimientos de inversiones", e "ingresos por
operaciones con tarjeta de crédito", razón por la cual se puede
considerar que los otros rubros sí tienen la determinación requerida por la
norma constitucional. De esa forma, expresa que es muy posible que precisamente
por razón de esa indeterminación del literal relativo a los "ingresos
varios", el Gobierno al expedir el citado Código hubiera eliminado el
literal omitido.
De otro lado, agrega
el ciudadano interviniente que podría pensarse que el término "ingresos
varios" debería entenderse en función de las normas reguladoras de la
contabilidad de las entidades bancarias; en tal evento, también se violaría el
artículo 338 constitucional porque la base gravable no estaría fijada
directamente en la ley, ya que para el entendimiento de la expresión mencionada
habría que recurrir a las resoluciones o circulares de la Superintendencia
Bancaria sobre contabilidad bancaria.
Por otra parte,
señala que si el texto legal necesitara como complemento la resolución o
circular de esta entidad cada vez que cambiaran las regulaciones
administrativas, modificaría el contenido de la base gravable legal, con lo
cual aparece evidente la contraposición con el mandato del artículo 338
superior.
En razón a lo
anterior, el citado interviniente se opone a que el item "ingresos
varios" sea restituido al ordenamiento jurídico que determina la base
gravable del impuesto de industria y comercio a cargo de los bancos.
Igualmente, a que la restitución del mencionado literal a la normatividad
jurídica vigente se haga con retroactividad a la vigencia del decreto 1333 de
1986, ya que ella contraría los principios de irretroactividad y de equidad
consagrados en el artículo 363 de la Constitución.
En este sentido,
afirma que conforme a lo dispuesto en el inciso 2o. de dicho precepto, las
leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad, por lo que si se
restableciera el mencionado concepto al ordenamiento legal de manera
retroactiva, se estaría violando la citada disposición constitucional.
Finalmente, sostiene
que resulta evidente que los contribuyentes del impuesto de industria y
comercio que han dejado de pagar el tributo sobre los "ingresos varios",
con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, no tienen responsabilidad
alguna en la supuesta omisión en que hubiera podido incurrir el gobierno
nacional al expedir el Código de Régimen Municipal; sería además, contrario al
principio de equidad hacer económicamente responsables a unas determinadas
personas que no han participado en la configuración del acto que generó el
supuesto perjuicio patrimonial de los municipios.
IV.
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio del
1o. de octubre de 1997, el señor Procurador General de la Nación rindió
concepto (No. 1394) dentro del término legal, solicitando a esta Corporación
declarar constitucional el numeral primero del artículo 207 del Decreto
1333 de 1986, bajo el entendido que incluye el rubro "ingresos varios",
previsto en el numeral 1o. del artículo 42 de la Ley 14 de 1983. Fundamenta su
solicitud en las siguientes consideraciones:
En primer lugar,
señala que la disposición acusada hace parte del decreto 1333 de 1986,
proferido por el gobierno nacional con fundamento en la delegación conferida
mediante el artículo 76 literal b) de la Ley 11 de 1986, con el cumplimiento
del requisito temporal y material de la delegación conferida. Esta no era otra
que la de "codificar las disposiciones constitucionales y legales
vigentes para la organización y funcionamiento de la Administración
Municipal", razón por la cual el Ejecutivo carecía de competencia para
reformar, modificar o suprimir total o parcialmente el contenido normativo de
los preceptos legales objeto de la codificación.
Agrega el Jefe del
Ministerio Público que entre los ordenamientos legales codificados por el
decreto 1333, se encontraba la ley 14 de 1983, en cuyo numeral primero del
artículo 42 incluía como literal e), los "Ingresos varios".
Dicha disposición, señala, fue incorporada en el numeral primero del artículo
207 acusado, excluyéndose el citado literal.
En tal virtud,
estima el citado funcionario que al trasladar la norma de la ley 14 de 1983 al
decreto 1333 de 1986, el legislador extraordinario omitió el literal e)
relacionado con el rubro de "Ingresos varios", desconociendo
ostensiblemente las facultades que le habían sido otorgadas por el Congreso,
modificando la base del impuesto de industria y comercio para los bancos, razón
por la cual el Ejecutivo desbordó el limite material de las facultades
otorgadas, ya que suprimió parcialmente una disposición que debía ser
codificada, y por ende modificó un impuesto sin competencia para ello.
Así pues, estima el
señor Procurador que al exceder los parámetros establecidos por el Congreso, el
Gobierno Nacional incurrió en una omisión legislativa pues no incluyó el rubro
"Ingresos varios" dentro de los ítems que conforman la base
del impuesto de industria y comercio a cargo de los establecimientos bancarios.
Por lo tanto, debe declararse la exequibilidad de la norma acusada, bajo el
entendido que incluye el literal e). Respecto a los efectos de la sentencia,
estos deben ser hacia el futuro.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad promovida contra el artículo 207 del Decreto-Ley 1333 de
1986, por el ciudadano Carlos Fernando Zarama Vásquez.
En relación con la
solicitud formulada por uno de los intervinientes, según la cual la Corte debe
declararse inhibida para resolver de fondo en relación con la acción formulada
contra el precepto acusado, pues en su criterio la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios de forma ha caducado, estima la Corporación que
esta pretensión no resulta procedente, ya que como lo ha sostenido la
jurisprudencia de la Corporación en forma reiterada[1], "el
artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de
caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no
comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por
desbordamiento en el ejercicio de la competencia. No podría hacerlo,
porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido
por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso
del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa
vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en
apariencia por carecer, ab-initio, del presupuesto esencial para surgir al
mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la
forma".
Así pues, cuando
como en el asunto sub examine, la controversia en este aspecto conlleva a la
definición acerca de si quien profirió el acto demandado gozaba de competencia
para ello, o si se desbordó en el ejercicio de las mismas, no resulta aplicable
la caducidad prevista en la norma mencionada, y es pertinente, por
consiguiente, el examen de fondo de la cuestión planteada en la demanda.
El asunto
debatido
Según el demandante,
el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1333 de 1986, en desarrollo de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 76 de la ley 11 de 1986,
se excedió en el uso de las mismas, pues omitió al codificar el numeral primero
del artículo 42 de la ley 14 de 1983 en el artículo 207 del decreto 1333 de
1986, incluir el rubro consignado en el literal e) de su numeral primero
relacionado con los "ingresos varios", exclusión ésta que alteró la
base gravable del impuesto de industria y comercio a cargo de los bancos. En
consecuencia, estima que la facultad era estrictamente para codificar y no para
suprimir o modificar el texto de las normas materia de codificación.
Del ejercicio de
las facultades extraordinarias
Conviene ante todo
realizar un examen respecto a las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la República, a fin de determinar si realmente el Ejecutivo hizo
uso adecuado de las mismas. Por consiguiente, y siguiendo los lineamientos
jurisprudenciales de esta Corporación, el control de constitucionalidad por
este aspecto se hará a la luz de la Carta Política de 1886, ya que este era el
ordenamiento superior vigente al momento en que tales facultades fueron
conferidas.
El Decreto 1333 de
1986 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por la Ley 11 de 1986,
"oída la Comisión Asesora", y dentro del término fijado en la misma,
el cual era de cien (100) días contados a partir de la promulgación de la ley,
hecho que ocurrió el 17 de enero de 1986, con su inserción en el Diario Oficial
No. 37.310.
Las facultades
legislativas de que fue investido el Presidente de la República quedaron
señaladas expresa y taxativamente en el artículo 76 ibídem, de la siguiente
manera:
"Revístese
al Presidente de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12
del artículo 76 de la Constitución Política, por el término de cien (100) días
contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley. Con tal
fin podrá:
(...)
b) Codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la Administración Municipal. La enumeración comenzará por la unidad y
los títulos se nominarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las
disposiciones que se codifiquen".
Adicionalmente, de
conformidad con el artículo 77 de la misma ley, "para el ejercicio de
las facultades a que se refiere el artículo anterior, créase una Comisión
Asesora (...), la cual conceptuará sobre los proyectos de decreto que el
Gobierno someta a su estudio y elaborará las iniciativas que a su juicio
contribuyan al mejor cumplimiento y desarrollo de las normas de la presente
ley".
Según el título del
decreto 1333 de 1986 "Por el cual se expide el Código de Régimen
Municipal", es claro que el fundamento en que se apoyó el Gobierno
para expedir tal ordenamiento fue el citado literal b) del artículo 76 de la
ley 11 de 1986, que lo autorizaba para "codificar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
la administración municipal".
Corresponde
entonces, determinar si con fundamento en los argumentos de la demanda, la
facultad mencionada autorizaba al Ejecutivo para suprimir y reformar los textos
de las disposiciones codificadas.
Según el numeral 12
del artículo 76 de la Constitución de 1886, el Congreso por medio de las leyes,
estaba facultado para "revestir, pro tempore, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija
o las conveniencias públicas lo aconsejen", lo que indica que las
atribuciones mencionadas se encontraban precedidas de dos condiciones, a saber:
1) que ellas se conceden por tiempo limitado, lo que para el asunto sub examine
era de 100 días, y 2) que la materia susceptible de ser desarrollada por el
Ejecutivo, debe quedar señalada en la ley facultativa en forma clara y precisa
para que aquél, en cumplimiento de la potestad legal que se le ha encomendado,
lleve a cabo su labor como legislador extraordinario.
Según se desprende
del contenido del literal b) del artículo 76 de la ley 11 de 1986, las
facultades conferidas al Ejecutivo, eran para codificar las normas en materia
de organización y funcionamiento de la administración municipal.
Según el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua Española, codificar significa "hacer o
reformar un cuerpo de leyes metódico y sistemático".
Sobre lo anterior,
la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 6 de diciembre de 1983, MP. Dr.
Carlos Medellín, expresó lo siguiente:
"Nuestro
léxico jurídico generalmente le reconoce al Código, como término y como
institución, esa connotación (de conjunto sistemático, lógico y complejo de las
disposiciones que regulan determinada actividad...), no obstante que el
Diccionario de la Real Academia le concede como una segunda acepción la de
"recopilación de las leyes o estatutos de un país". Recopilación o compilación
tienen este mismo significado, como acción, y efecto de recopilar o compilar.
De este último ejercicio dice la autoridad de la lengua es "allegar o
reunir en un sólo cuerpo de obra, partes, extractos o materias de otros varios
libros o documentos", cuestión bien diferente de lo que se entiende por
codificar, en el sentido de hacer un Código, y por este en su estricto
significado dentro del léxico jurídico, "cuerpo de leyes dispuestas según
un plan metódico".
Así mismo, en
sentencia de 14 de abril de 1977, esa misma Corporación al examinar la
constitucionalidad de las facultades concedidas al Gobierno para expedir el
Código de Comercio, señaló:
"En términos
generales, un código es un conjunto sistemático, lógico y  completo de las
disposiciones que regulan determinada actividad, y debe comprender todas
aquellas reglas que sean propias de ella o que le son necesariamente anexas o
complementarias.  No es racional, ni puede pretenderse, que un estatuto de tal
naturaleza presente una división tajante  entre la actividad que pretende
regular y otras actividades afines, u otro grupo de disposiciones legales, pues
resulta propio de la naturaleza humana que los actos de las personas tengan
diferentes proyecciones, y, por lo mismo, sean susceptibles de regulaciones
distintas pero necesariamente complementarias. Si un estatuto de esta
naturaleza para ser sistemático y ordenado, debe atender estos frentes, resulta
apenas natural que las disposiciones que lo integran incidan en otras
reglamentaciones; que al adoptar alguna de estas, apenas se intente presentar
la estructuración completa de una determinada conducta o de una situación
social dada. Ello, empero, no comporta violación de la Carta por
extralimitación de funciones como lo ha dicho la Corte. (Sentencia de 20 de
febrero de 1975 sobre los artículos 113, 116 y parte del 118 del decreto
Extraordinario 2349 de 1971).  En tratándose del Código de Comercio, y en lo
atinente al punto que presenta la demanda, se explica entonces que el estatuto
trate materias tan vastas, pero coordinadas, como son las que se refieren a las
disposiciones generales sobre el ejercicio del comercio, a los comerciantes y a
los asuntos de comercio, a las sociedades comerciales, a los bienes
mercantiles, a los contratos y obligaciones mercantiles, a la navegación
acuática y aeronáutica, con todos los actos, hechos y conductas que son propios
de estos fenómenos, así como a los procedimientos pertinentes para resolver los
problemas o controversias que se susciten por el ejercicio del comercio.
Resulta obvio que el eje central del estatuto es el dicho  ejercicio, mas como
él implica una serie de fenómenos de diversa incidencia y expresión en la vida
económica y social, era elemental que al ser expedido el Código, ellas se
tuvieran en cuenta y si esto puede hacerlo legítimamente el Congreso (76-1)
también pudiera hacerlo el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias
para el mismo fin" (MP. Dr. Guillermo González Charry).
Así pues, a la luz
de la Carta Política de 1886, y con fundamento en lo expuesto, no hay duda que
cuando se trata de codificar normas en el sentido técnico jurídico de
convertirlas en Código, dicha función corresponde constitucionalmente al
legislador, no obstante lo cual, este podría remitirlo con las debidas facultades
al Gobierno, a fin de que este último pueda decidir acerca de la eliminación o
supresión de algunas normas o la inclusión de otras.
Según lo ha
determinado la Corte Constitucional (sentencia No. C-397 de 1995), "quien
codifica goza no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas
normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con
carácter imperativo un orden determinado, que de manera armónica y sistemática,
incluya en un sólo cuerpo normativo las disposiciones relativas a una cierta
materia. Puede, por ello, suprimir preceptos sobrantes, reiterativos,
incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos,
capítulos y artículos; modificar los que estime pertinentes para
adecuarlos a los fines propios del código; o derogar aquéllos mandatos que, en
ejercicio de su función legislativa, el codificador considera que no deben
hacer parte del ordenamiento respectivo" (negrillas y subrayas
fuera del texto).
Por ende, no hay
razón alguna de índole constitucional que impida que un código se conforme por
la suma de diversas leyes y decretos, ya que si bien un código es un conjunto
sistemático, lógico y completo de las disposiciones que regulan determinada
actividad, la unidad temática no implica que necesariamente el código deba
estar conformado por una sola ley, pues diversas leyes o decretos pueden
expedirse para integrar dicha unidad, así como varios de los preceptos
consignados en ellos pueden ser derogados o suprimidos en virtud de la
codificación que se hará, como ordinariamente así ocurre.
En este sentido, a
juicio de la Corte, la Ley 11 de 1986 autorizó al Gobierno para "codificar"
normas constitucionales y legales, lo que como se ha dicho, incluyó la
atribución en cabeza de este, por expresa autorización del legislador
ordinario, de eliminar normas repetidas o derogadas, "inclusive las
constitucionales, dejando en cabeza del Ejecutivo la más absoluta
discrecionalidad en la definición sobre si las normas relacionadas con el tema
estaban o no vigentes y acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser
incluídas en el estatuto"[2].
En cuanto se refiere
al cargo que hace el demandante con respecto a la omisión del literal e) del
artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, y con fundamento en los criterios que se
han dejado expuestos, estima la Corporación que, la acusación es infundada, pues,
no solo la facultad del Gobierno de expedir Códigos en virtud de facultades
extraordinarias conferidas por el legislador, al tenor del artículo 76 numeral
12 de la Constitución Política de 1886, no quebranta dicho ordenamiento,
siempre y cuando lo haga en desarrollo y dentro del término fijado en la ley de
facultades, sino que, además esa atribución comporta, como se ha dejado
expuesto, la potestad del legislador extraordinario, investido en este caso de
las mismas facultades por el artículo 76 de la ley 11 de 1986, de
"codificar" las normas vigentes para la organización y el
funcionamiento de la administración municipal, en virtud de la cual puede
entonces, regular de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las
instituciones constitutivas del régimen municipal, por expresa delegación del
legislador ordinario, de suprimir preceptos sobrantes, reiterativos,
incoherentes o ajenos al sistema, así como modificar los que considere
pertinentes para adecuarlos a los fines propios del código, o aún, derogar
aquellos mandatos que no deben hacer parte del ordenamiento respectivo.
Como se ha reiterado
en otras oportunidades por esta Corporación, lo que se persigue al formar
cuerpos jurídicos de las características anotadas, es precisamente integrar en
un único régimen jurídico, revestido de fuerza obligatoria y por tanto
vinculante, el conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre una
determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico.
En otros términos,
ha dicho la Corte[3]
que "incorporar sin sustituír, esto es, sin producir la derogatoria de las
disposiciones legales que se pretende subsumir en un régimen jurídico de
imperativo cumplimiento, que puede estar contenido en uno o varios textos,
equivale a realizar labores de compilación carentes de fuerza vinculante. En
otros términos, significaría no ejercer una competencia de naturaleza
eminentemente legislativa, como quiera que lo que caracteriza la función de
regulación normativa desde el punto de vista material es la creación de
proposiciones jurídicas con fuerza de ley".
En efecto, la
sustitución de las normas incorporadas es una facultad inherente y
consustancial a la de expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales
integrales, como quiera que el adjuntar a estos las disposiciones que conforman
la legislación existente sobre una determinada materia, produce como obligada
consecuencia, su derogatoria tácita.
En este mismo
sentido, cabe destacar lo expresado por esta Corporación en sentencia No. C-077
de 1977, al señalar que "no toda reforma a la legislación que toque de
algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el
precepto de la Constitución que prohibe el otorgamiento de facultades
extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se
comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o
magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la
prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no
afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación
sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador
determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia
determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede
descodificarla".
Por lo expuesto,
resulta claro que si el Congreso facultó al Gobierno en forma extraordinaria
para codificar las normas sobre la organización y el funcionamiento de la
administración municipal, estaba igualmente autorizado para suprimir, modificar
y aún, derogar aquellas disposiciones que considerara no encuadraban dentro del
sistema. Por lo tanto, al expedir el Ejecutivo el precepto acusado por medio
del cual se codificó el numeral 1 del artículo 42 de la ley 14 de 1983, no se
extralimitó ni se excedió en el desarrollo de dichas atribuciones, sino que por
el contrario, se hizo uso de la facultad conferida por el artículo 76 de la Ley
11 de 1986, en desarrollo del artículo 76 de la Constitución anterior, por lo
que el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar.
Acerca de si la
exclusión del literal E) del artículo 42 de la ley 14 de 1983 en el artículo
207 del decreto 1333 de 1986 altera en forma grave y ostensible la base
gravable del impuesto de industria y comercio a cargo de los bancos, causando
un detrimento en los recaudos municipales, basta transcribir los razonamientos
expresados en sentencia de mayo 21 de 1993, Exp. No. 4578 de la Sección Cuarta
de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que se
comparten en su totalidad, según los cuales:
"Más endeble
aún es el argumento que empleó el fallador de primera instancia para confirmar
la actuación administrativa, cuando considera que la no inclusión del concepto
"ingresos varios" en el artículo 207 del Decreto-Ley 1333 de 1986,
obedeció a "la omisión en que incurrió la publicación oficial al eliminar,
con evidente error de imprenta el literal E del artículo 207...". La
anterior afirmación carece de asidero legal, resultante de la exclusiva
interpretación del a-quo, pues el literal E de la ley 14 de 1983 que
corresponde a "ingresos varios" fue sustituído en el Decreto-Ley por
el rubro "ingresos en operaciones con tarjeta de crédito"[4].
En otro
pronunciamiento similar, esa misma Corporación expresó que:
"Uno de los
principales argumentos de la oposición a la demanda consistió en que la
exclusión del renglón "E- Ingresos Varios" al incorporar en el
artículo 207 del Decreto 1333 de 1986 la norma fuente, o sea, el artículo 42 de
la Ley 14 de 1983 (que lo contenía), se debió a un error tipográfico pues ni
desde los puntos de vista técnico, histórico y de hermenéutica, se justifica la
omisión. En atención a ello la Sala consideró necesario despejar este aspecto y
a tal efecto mediante auto de fecha 11 de julio requirió a la Presidencia de la
República "la copia auténtica del original completo del artículo 207 del
Decreto 1333 de 1986 (abril 25) que fuera remitido a la Imprenta Nacional para
su publicación".
En respuesta a
tal solicitud el Ministro de Gobierno remitió la copia que obra a folios 253 a
258 en al cual se observa que a la página 73 del texto del decreto, el artículo
207 hace la relación de los rubros de los ingresos operacionales de los bancos
identificándolos con los literales A, B, C, D y F, sin que allí aparezca el
tantas veces citado literal E - Ingresos Varios, tal como fue publicado en el
Diario Oficial 37.466 de mayo 14 de 1986.
En esta
forma se demuestra que no se trató de un error de imprenta o tipográfico y ante
la falta de cualquier otra explicación, debe presumirse que fue voluntad del
Ejecutivo suprimir tal rubro. Siendo ese el texto definitivo del decreto no
resultan válidas para la Sala las lucubraciones para darlo por existente y de
ello sacará las conclusiones correspondientes, no sin criticar antes la
práctica del Ejecutivo de no conservar la motivación o historia de sus actos,
cuando actúa como legislador extraordinario.
....
Y, si de
conformidad con lo expuesto anteriormente, el citado artículo 207 no incluía el
rubro "E- Ingresos Varios", mal podía mencionarlo en la Circular
acusada, cuyos destinatarios eran el Banco de la República y las entidades
usuarias del plan único de cuentas para el sistema financiero de todo el país,
por lo que sus instrucciones debían ceñirse a las disposiciones de rango legal
y no a las de nivel local y menos aún, a algunas de ellas, cuya importancia no
se desconoce.
....
Para la Sala es
claro que dentro de la política que caracteriza la reforma plasmada en la Ley
14 de 1983 y sostenida en el Decreto 1333 de 1986, en cuanto que la base de
este impuesto para el sector financiero está conformada por los "ingresos
operacionales anuales" (artículo 42) no hay justificación para que fueran
excluídos los intereses que precisamente constituyen los ingresos operacionales
por excelencia o típicos de la actividad financiera.
....
(...)
evidentemente no debe perderse de vista que es a los Concejos Municipales y el
del Distrito a los que corresponde la facultad de determinar la base impositiva
para la cuantificación del impuesto mediante los actos administrativos de
carácter general y a la Superintendencia la de pedir la información
correspondiente a las entidades vigiladas, con las explicaciones que sean
necesarias respecto de los rubros que estime técnicamente necesarios y remitir
tal información a las respectivas entidades locales..." (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Por consiguiente, de
conformidad con la jurisprudencia transcrita, y al tenor de los preceptos
legales vigentes, resulta claro que el concepto "ingresos varios",
incluído en el literal e) del artículo 42 de la ley 14 de 1983, pero excluído
en el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, no forma parte de la base gravable
del impuesto de industria y comercio a cargo de los bancos, por haber sido
excluído expresamente por el Ejecutivo, al expedir el Código de Régimen
Municipal, en ejercicio y en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas por el literal b) del artículo 76 de la Ley 11 de 1986.
Adicionalmente, y por disposición constitucional, los Concejos Municipales y
Distritales son los encargados de fijar la base impositiva para la
cuantificación del impuesto de industria y comercio, mediante los actos
administrativos de carácter general; igualmente, y según se desprende del
contenido del artículo 207 acusado, los ingresos susceptibles del impuesto
mencionado, que integran la base gravable, son determinables -como así lo
estatuye el ordenamiento superior-, y por ende, no encajaría dentro del mandato
constitucional la inclusión de unos ingresos indeterminables -los del literal
E-, como así fue la voluntad del legislador extraordinario de 1986.
Por las razones
expuestas, se declarará la exequibilidad del artículo acusado, como así se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, cumplidos como están los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 207 del Decreto - Ley 1333 de 1986, en relación con el cargo
formulado.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado doctor ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
no asistió a la sesión de Sala Plena del 25 de febrero de 1998, por encontrarse
en comisión oficial en el exterior debidamente autorizada por la Sala.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-046/98
NORMA LEGAL-Alcance del término codificación/IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE MUNICIPIOS-Disminución de base gravable
(Salvamento de voto)
El Gobierno sólo
estaba autorizado para "codificar las disposiciones constitucionales y
legales vigentes". Sin embargo, decidió "derogar" justamente una
disposición legal que se encontraba "vigente" -el literal e del
numeral 1º del artículo 42 de la ley 14 de 1983-, con lo cual se excedió en el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas mediante la ley 11 de
1986. Como consecuencia de la extralimitación, se reduce ostensiblemente la
base gravable del impuesto de industria y comercio, con grave perjuicio para
los municipios.
LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Interpretación
restrictiva en codificación (Salvamento de voto)
No son en mi
concepto convincentes los argumentos de la Corte sobre la doctrina en punto a
las funciones implícitas del poder de codificación. Se trata de una doctrina no
aplicable a decretos leyes dictados en una fecha anterior a la promulgación de
la actual Constitución. De otra parte, el poder implícito de derogación, fruto
de una mera construcción judicial, no puede mantenerse cuando la ley de
facultades expresamente declara que las leyes vigentes no pueden ser derogadas
o modificadas, que a ello equivale en este caso el mandato de codificar -que no
derogar-, las "disposiciones legales vigentes". En fin, se ha dejado
de lado, en cambio, la doctrina constitucional sobre la legalidad del tributo y
sobre la interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias, ideas
caras para el constitucionalismo democrático.
Referencia:
Expediente D-1763
Demandante: Carlos
Fernando Zarama Vásquez
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 207 del Decreto-ley 1333 de 1986.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Con todo respeto me
aparto de la sentencia dictada por la Corte en el presente proceso. Comparto
integralmente los argumentos expuestos por el demandante. El Gobierno sólo
estaba autorizado para "codificar las disposiciones constitucionales y
legales vigentes". Sin embargo, decidió "derogar" justamente una
disposición legal que se encontraba "vigente" -el literal e del
numeral 1º del artículo 42 de la ley 14 de 1983-, con lo cual se excedió en el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas mediante la ley 11 de
1986. Como consecuencia de la extralimitación, se reduce ostensiblemente la
base gravable del impuesto de industria y comercio, con grave perjuicio para
los municipios.
No se comprende cómo
una función delegada, con un objetivo tan circunscrito y preciso, se ha podido
utilizar para uno diferente, como es el de modular los elementos de un
impuesto, máxime cuando la misma ley de facultades ordenaba
"codificar" el universo de la legislación "vigente", lo que
impedía claramente al Gobierno "innovar" el ordenamiento y excluir de
su elemental tarea codificadora, una disposición legal "vigente".
No son en mi
concepto convincentes los argumentos de la Corte sobre la doctrina en punto a
las funciones implícitas del poder de codificación. Se trata de una doctrina no
aplicable a decretos leyes dictados en una fecha anterior a la promulgación de
la actual Constitución. De otra parte, el poder implícito de derogación, fruto
de una mera construcción judicial, no puede mantenerse cuando la ley de
facultades expresamente declara que las leyes vigentes no pueden ser derogadas
o modificadas, que a ello equivale en este caso el mandato de codificar -que no
derogar-, las "disposiciones legales vigentes". En fin, se ha dejado
de lado, en cambio, la doctrina constitucional sobre la legalidad del tributo y
sobre la interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias, ideas
caras para el constitucionalismo democrático.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No.
C-102 de 1994, MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz.
[2] Cfr. Corte Suprema de Justicia,
sentencia de 14 de abril de 1977. MP. Dr. Guillermo González Charry.
[3] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia No. C-558 de 1992.
[4] Cfr. Consejo
de Estado, Sección Cuarta. Expte. No. 4578. MP. Dr. Guillermo Chahín Lizcano.
Mayo 21 de 1993.