C-292-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-292/03
LEY ESTATUTARIA-Control constitucional integral
LEY ESTATUTARIA-Control constitucional es definitivo
LEY ESTATUTARIA-Goza de constitucionalidad integral
LEY ESTATUTARIA-Requisitos generales
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN
TRAMITE LEGISLATIVO
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Competencia
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Incompetencia
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Discrepancias
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA PARA
REGLAMENTAR VEEDURIAS CIUDADANAS-Requisitos formales
VEEDURIAS CIUDADANAS-Constitución/VEEDURIAS CIUDADANAS-Función
VEEDURIAS CIUDADANAS-Formas de participación de los ciudadanos
VEEDURIAS CIUDADANAS-Desarrollo de la soberanía popular y la
democracia participativa
VEEDURIAS CIUDADANAS-Expresión del principio de democracia participativa
VEEDURIAS CIUDADANAS-Entidades de naturaleza privada
VEEDURIAS CIUDADANAS-Regulación tiene reserva de ley
estatutaria
VEEDURIAS CIUDADANAS-Principios
VEEDURIAS CIUDADANAS-Doble dimensión
MODELO DEMOCRATICO COLOMBIANO-Control político/MODELO DEMOCRATICO
COLOMBIANO-Control jurídico
SISTEMA DEMOCRATICO COLOMBIANO-Componentes
CONTROL PARTICIPATIVO-Desarrollo de derechos constitucionales
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Orientación
VEEDURIAS CIUDADANAS-Herramienta dispuesta para lograr que lo
particular o singular sea tomado en debida forma
PARTICIPACION CIUDADANA EN EL CONTROL-No determina la calidad de servidor
público ni constituye una función pública
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Concepto
LEGITIMIDAD-Clases/LEGITIMIDAD POR VIA DE INSTITUCIONALIZACION
Y POR VIA DE CONTROL
VEEDURIAS CIUDADANAS-No suple las funciones encomendadas a las
autoridades del Estado
VEEDURIAS CIUDADANAS-Ejercicio supone asumir cargas y
obligaciones
VEEDURIAS CIUDADANAS-Carga debe responder a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad
REPRESENTACION Y PARTICIPACION-Diferencias
VEEDURIAS CIUDADANAS-Naturaleza
GESTION PUBLICA-Significado/GESTION PUBLICA-Facultad de
vigilar
PARTICIPACION CIUDADANA-Fenómeno complejo con distintas modalidades
de desarrollo
PROYECTO DE LEY-Rige unicamente para las veedurías que tienen por
objeto vigilar la gestión pública
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Vigilancia en la prestación del servicio
podrá ser ejercida por las veedurías ciudadanas
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Vigilancia sobre gestión sometida a la ley
VEEDURIAS CIUDADANAS-Vigilancia en la gestión de las empresas
prestadoras de servicios públicos
GESTION PUBLICA-Actividades que comprende
PROYECTO DE LEY-Expresión “convocatoria” supone una restricción en el
ámbito de acción de las veedurías ciudadanas
VEEDURIAS CIUDADANAS-Facultad de constitución en cabeza de
cualquier ciudadano u organización civil no contraría la Constitución
PRINCIPIO PRO LIBERTATE-Aplicación
DEMOCRACIA REPRESENTANTIVA-Concepto de ciudadanía
GESTION PUBLICA-Participación del menor en la vigilancia
GESTION PUBLICA-Exclusión de menores en su vigilancia implica
restricción de sus derechos fundamentales
VEEDURIAS CIUDADANAS-Procedimiento para conformarlas
VEEDORES-Elección democrática
VEEDURIAS CIUDADANAS-Acta de constitución permite determinar
elementos básicos de la organización
VEEDURIAS CIUDADANAS-Trámite de inscripción constituye una
obligación
REGISTRO PUBLICO-Facultad de restringir el acceso a la información
personal de los veedores
COMUNIDAD INDIGENA-Reglas de inscripción de veedurías
COMUNIDAD INDIGENA-Doctrina en torno a la autonomía
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Imposibilidad de imponer una forma de
organización de veedurías a la comunidad indígena
COMUNIDAD INDIGENA-Autoridades propias podrán asumir función
de veedores
COMUNIDAD INDIGENA-Modalidades de veedurías
COMUNIDAD INDIGENA-Veedurías conformadas con personas no
pertenecientes a la comunidad se rigen por reglas ordinarias
GESTION PUBLICA-Vigilancia permanente por parte de las veedurías
ciudadanas
VEEDURIAS CIUDADANAS-Limitación de vigilancia a los recursos de
origen público garantiza los derechos de los particulares
VEEDURIAS CIUDADANAS-Objetivos responden a la finalidad de
estas organizaciones
VEEDURIAS CIUDADANAS-Principios rectores
PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION-Decisiones por consenso o mayoría absoluta
de votos al interior de las veedurías concuerdan con la Constitución
PRINCIPIO DE AUTONOMIA EN VEEDURIAS
CIUDADANAS
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN VEEDURIAS
CIUDADANAS
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN VEEDURÍAS
CIUDADANAS
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD EN VEEDURIAS
CIUDADANAS
VEEDOR-Responsabilidad
PRINCIPIO DE EFICACIA EN VEEDURIAS
CIUDADANAS
PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD EN VEEDURIAS
CIUDADANAS
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN VEEDURIAS
CIUDADANAS-Objetivos
VEEDURIAS CIUDADANAS-NO podrán asimilarse a los órganos
públicos de control
VEEDURIAS CIUDADANAS-Concepto
PRINCIPIO DE COORDINACION EN VEEDURIAS CIUDADANAS
VEEDURIAS CIUDADANAS-Función/ORGANOS Y ENTES PUBLICOS-Función
primordial
ORGANOS Y ENTES PUBLICOS-Obligación de colocar en el mismo nivel de
prioridad la coordinación con las veedurías y el cumplimiento de sus funciones
contraría la Constitución
VEEDURIAS CIUDADANAS-Función primordial tiene carácter
enunciativo
LEGISLADOR-Al establecer lista de funciones deberá optar por
cláusulas taxativas
VEEDURIAS CIUDADANAS-Necesidad de lista de funciones taxativas
VEEDURIAS CIUDADANAS-Funciones de fiscalización sobre la
gestión pública
FISCALIZACION-Posibilidad de criticar y hacer señalamientos sobre
la gestión pública
VEEDURIAS CIUDADANAS-Facultad de denunciar
VEEDURIAS CIUDADANAS-No les corresponde verificar cumplimiento
de objetivos de promoción del desarrollo integral de la sociedad
VEEDURIAS CIUDADANAS-Relación taxativa de instrumentos de
acción, respeta el principio de legalidad
VEEDURIAS CIUDADANAS-No pueden ser sujetos procesales por vía
general
VEEDURIAS CIUDADANAS-Facultad para intervenir en los procesos
ha de ser prevista para cada caso particular
VEEDURIAS CIUDADANAS-Carta abierta de derechos se ajusta
plenamente a la Constitución en tanto no se restringe el campo de acción de las
mismas
VEEDURIAS CIUDADANAS-Derecho a obtener información no es
ilimitado
LEGISLADOR-Trasladar a las veedurías el derecho a obtener
asesoría y asistencia técnica de las entidades de control es inconstitucional
VEEDURIAS CIUDADANAS-Facultad para presentar derechos de
petición está sujeto a previsiones constitucionales y legales
DERECHO DE PETICION-Ejercicio por parte de las veedurías está
sujeto al marco legal de reserva de documentos e información confidencial y
privilegiada
VEEDURIAS CIUDADANAS-Deberes
VEEDURIAS CIUDADANAS-Imposición de deberes respetará criterios
de razonabilidad y proporcionalidad
VEEDURIAS CIUDADANAS-Vigilar la gestión pública implica valorar
información generada desde distintos sectores
VEEDURIAS CIUDADANAS-Deber de rendir informe anual de su gestión
ante el Congreso de la República es inconstitucional
VEEDURIAS CIUDADANAS-Deber de informar sobre el origen de sus
recursos no contraría la Constitución
VEEDOR-Requisito de saber leer y escribir restringe los
derechos constitucionales
VEEDOR-Impedimentos
VEEDURIAS CIUDADANAS-Prohibiciones
La prohibición de retrasar, impedir o suspender los
programas, proyectos o contratos objeto de vigilancia, es constitucional y
constituye una expresión razonable del principio según el cual no pueden ejercerse
indebidamente los derechos hasta el punto de abusar de los mismos. Por otro
lado, la prohibición es una consecuencia obvia de los principios de
coordinación y de las responsabilidades que tienen los veedores, así como una
expresión directa del artículo 95 de la Carta, según el cual el ejercicio de
los derechos implica también responsabilidades.
VEEDURIAS INDIGENAS-Conformación debe ser por indígenas y su
registro ante autoridades propias
RED INSTITUCIONAL DE APOYO-Conformación y creación
VEEDURIAS CIUDADANAS-Consejo Nacional de apoyo
Referencia: expediente PE-016
Revisión de constitucionalidad del proyecto
de ley numero 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual
se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D C., ocho (8) de abril de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría del Senado remitió a la Corte, para efectos de su
revisión de constitucionalidad, el proyecto de ley estatutaria número 022 de
2001 Senado - 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las
veedurías ciudadanas”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el asunto de
la referencia.
II. PROYECTO DE LEY BAJO REVISIÓN
A continuación la Corte transcribe el
proyecto de ley estatutaria número 022 de 2001 Senado - 149 de 2001 Cámara, “por
medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”, conforme al
texto remitido por el Congreso.
“PROYECTO DE LEY NUMERO 022 DE 2001 SENADO,
149 DE 2001 CAMARA,
por medio de la cual se reglamentan las
Veedurías Ciudadanas.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el
mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las
diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión
pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales,
electorales, legislativas y órganos de control, así como la convocatoria de las
entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter
nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de
un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270
de la Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se
ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o
parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto en la
presente ley.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la
prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente
a solicitud de un ciudadano o de una organización civil informar a los
ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de amplia
difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la vigilancia
correspondiente.
Parágrafo. Cuando se trate de Empresas de Servicios
Públicos Domiciliarios, este control se ejercerá de conformidad con lo
preceptuado en la Ley 142 de 1994.
Artículo 2º. Facultad de constitución. Todos los ciudadanos en forma plural o a
través de organizaciones civiles como: organizaciones comunitarias,
profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común, no
gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley podrán
constituir Veedurías Ciudadanas.
Artículo 3º. Procedimiento. Para efectos de lo dispuesto en el
artículo anterior, las organizaciones civiles o los ciudadanos, procederán a
elegir de una forma democrática a los veedores, luego elaborarán un documento o
acta de constitución en la cual conste el nombre de los integrantes, documento
de identidad, el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar
de residencia.
La inscripción de este documento se realizará ante las
Personerías municipales o distritales o ante las Cámaras de Comercio, quienes
deberán llevar registro público de las veedurías inscritas en su jurisdicción.
En el caso de las comunidades indígenas esta función
será asumida por las autoridades reconocidas como propias por la oficina de
Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior.
Artículo 4º. Objeto. La vigilancia de la gestión pública por parte de la
Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con
sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, y publicidad.
Será materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por
la Veeduría Ciudadana la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma
como estos se asignen conforme con las disposiciones legales y a los planes,
programas, y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento del cometido, los
fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben ser atendidos de
conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportunidad y
efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pública y la
diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado
en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado.
Las Veedurías ejercen vigilancia preventiva y
posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas
ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los
organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la
actuación de los funcionarios públicos.
Artículo 5º. Ambito del ejercicio de la vigilancia. Las Veedurías ejercerán la vigilancia en
el ámbito nacional, departamental, municipal, y demás entidades territoriales,
sobre la gestión pública y los resultados de la misma, trátese de organismos,
entidades o dependencias del sector central o descentralizado de la
administración pública; en el caso de organismos descentralizados creados en
forma indirecta, o de empresas con participación del capital privado y público
tendrán derecho a ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen público.
La vigilancia de la Veeduría Ciudadana se ejercerá sobre entidades
de cualquier nivel o sector de la administración y sobre particulares y
Organizaciones No Gubernamentales que cumplan funciones públicas, de acuerdo
con las materias que interesen a aquellas, de conformidad con su acta de
constitución, sin importar el domicilio en el que se hubiere inscrito.
El ejercicio de las veedurías se hará sin perjuicio de
otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de la comunidad,
consagradas en las disposiciones legales vigentes y sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando dicha participación
se refiera a los organismos de control.
Artículo 6º. Objetivos.
a) Fortalecer los mecanismos de control contra la
corrupción en la gestión pública y la contratación estatal;
b) Fortalecer los procesos de participación ciudadana
y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestión de los asuntos que les
atañen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversión;
c) Apoyar las labores de las personerías municipales en la promoción
y fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria;
d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios
de la acción pública.
e) Propender por el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la función pública;
f) Entablar una relación constante entre los
particulares y la administración por ser este un elemento esencial para evitar
los abusos de poder y la parcialización excluyente de los gobernantes;
g) Democratizar la administración pública;
h) Promocionar el liderazgo y la participación
ciudadana.
T I T U L O  I I
PRINCIPIOS RECTORES DE LAS VEEDURIAS
Artículo 7º. Principio de democratización. Las veedurías deben obrar en su
organización y funcionamiento en forma democrática y participativa definiendo
claramente que sus integrantes tienen iguales derechos y obligaciones y que las
decisiones se tomarán preferentemente por consenso o en su defecto por mayoría
absoluta de votos.
Artículo 8°. Principio de autonomía. Las veedurías se constituyen y actúan por
la libre iniciativa de los ciudadanos, gozan de plena autonomía frente a todas
las entidades públicas y frente a los organismos institucionales de control,
por consiguiente los veedores ciudadanos no dependen de ellas ni son pagadas
por ellas.
En ningún caso los veedores pueden ser considerados
funcionarios públicos.
Artículo 9º. Principio de transparencia. A fin de garantizar el ejercicio de los
derechos, deberes, instrumentos y procedimientos consagrados en esta ley, la
gestión del Estado y de las veedurías deberán asegurar el libre acceso de todas
las personas a la información y documentación relativa a las actividades de
interés colectivo de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las normas
vigentes sobre la materia.
Artículo 10. Principio de igualdad. El acceso de las veedurías a los espacios
de participación en el control de la gestión pública, así como la utilización
por ellas de los instrumentos y procedimientos previstos en esta ley y las
demás normas vigentes, se hará siempre en condiciones de igualdad y de respeto
a la diversidad.
Artículo 11. Principio de responsabilidad. La participación de las veedurías en la
gestión pública se fundamenta en la colaboración de los particulares, sus
organizaciones y las autoridades públicas en el cumplimiento de los fines del
Estado. Por ello el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son
propios conlleva la obligación de responder en cada caso frente a sus miembros,
la sociedad y el Estado.
Artículo 12. Principio de eficacia. Los derechos, deberes, instrumentos y
procedimientos establecidos en esta ley deberán contribuir a la adecuación de
las acciones públicas, a la satisfacción de las necesidades colectivas y al
logro de los fines del Estado Social de Derecho.
Artículo 13. Principio de objetividad. La actividad de las veedurías deben (sic)
guiarse por criterios objetivos que impriman certeza a sus conclusiones y
recomendaciones y las alejen de toda posible actitud parcializada o
discriminatoria.
Artículo 14. Principio de legalidad. Ya
sea en acciones emprendidas en forma directa o acciones adelantadas con el
concurso de otros órganos públicos de control, las acciones de las Veedurías
Ciudadanas se deben realizar de conformidad con los medios, recursos y
procedimientos que ofrecen las leyes y los estatutos de la entidad, en el caso
de las organizaciones de la sociedad civil.
Artículo 15. Principio de coordinación. La participación de las Veedurías
Ciudadanas, así como la acción del Estado deberá estar orientada por criterios
que permitan la coordinación entre las mismas organizaciones, entre las
diferentes instancias gubernamentales y entre unas y otras.
T I T U L O  I I I
FUNCIONES, MEDIOS Y RECURSOS DE ACCION DE
LAS VEEDURIAS
Artículo 16. Funciones. Las Veedurías Ciudadanas tendrán como
funciones primordiales las siguientes:
a) Vigilar los procesos de planeación, para que
conforme con la Constitución y la ley se de participación a la comunidad;
b) Vigilar que en la asignación de los presupuestos se
prevean prioritariamente la solución de necesidades básicas insatisfechas según
criterios de celeridad, equidad, y eficacia;
c) Vigilar porque el proceso de contratación se realice de acuerdo
con los criterios legales y vigentes;
d) Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad técnica
de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel territorial;
e) Recibir los informes, observaciones y sugerencias
que presenten los ciudadanos y organizaciones en relación con las obras o
programas que son objeto de veeduría;
f) Solicitar a interventores, supervisores,
contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demás autoridades
concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos
que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o
proyectos;
g) Comunicar a la ciudadanía, mediante asambleas
generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o vigilancia
que estén desarrollando;
h) Remitir a las autoridades correspondientes los
informes que se desprendan de la función de control y vigilancia en relación
con los asuntos que son objeto de veeduría;
i) Denunciar ante las autoridades competentes los
hechos o actuaciones e irregularidades de los funcionarios públicos;
j) Velar por que la organización de la sociedad civil
objeto de veeduría cumpla sus objetivos de promoción del desarrollo integral de
la sociedad y de defensa y protección de los intereses colectivos.
Artículo 17. Instrumentos de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna sus
objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante
las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces de
la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la
Constitución y la ley, así como intervenir por intermedio de apoderado, debidamente
constituido, ante los órganos, procesos y actuaciones judiciales,
disciplinarias y fiscales que adelanten los organismos de control.
Así mismo, las Veedurías podrán:
a) Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos
contemplados en la ley;
b) Denunciar ante las autoridades competentes las
actuaciones, hechos y omisiones de los servidores públicos y de los
particulares que ejerzan funciones públicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal y
en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación de
servicios públicos;
c) Utilizar los demás recursos, procedimientos e
instrumentos que leyes especiales consagren para tal efecto;
d) Solicitar a la Contraloría General de la República,
mediante oficio, el control excepcional establecido en el artículo 26, literal
b) de la Ley 42 de 1993.
En todo caso, dicha solicitud no puede
implicar un vaciamiento del contenido de la competencia de la Contraloría
territorial respectiva.
T I T U L O  I V
DERECHOS Y DEBERES DE LAS VEEDURIAS
Artículo 18. Derechos de las Veedurías:
a) Conocer las políticas, proyectos, programas,
contratos, recursos presupuestales asignados, metas físicas y financieras,
procedimientos técnicos y administrativos y los cronogramas de ejecución
previstos para los mismos desde el momento de su iniciación;
b) Obtener asesoría y asistencia técnica de las
entidades de control del Estado, cuando la veeduría lo estime necesario para el
ejercicio de sus funciones;
c) Solicitar al funcionario de la entidad pública o
privada responsable del programa, contrato o proyecto la adopción de los
mecanismos correctivos y sancionatorios del caso, cuando en su ejecución no
cumpla con las especificaciones correspondientes o se causen graves perjuicios
a la comunidad;
d) Obtener de los supervisores, interventores,
contratistas y de las entidades contratantes, la información que permita
conocer los criterios que sustentan la toma de decisiones relativas a la
gestión fiscal y administrativa.
La información solicitada por las Veedurías es de
obligatoria respuesta;
e) Los demás que reconozca la Constitución y la ley.
Artículo 19. Deberes de las Veedurías. Son deberes de las Veedurías:
a) Recibir informes, observaciones, y sugerencias que
presenten los particulares, las comunidades organizadas, las organizaciones
civiles y las autoridades, en relación con las obras, programas y actividades
objeto de veeduría;
b) Comunicar a la ciudadanía, a través de informes
presentados en asambleas generales o reuniones similares de los habitantes y de
las organizaciones de la comunidad, los avances en los procesos de control y
vigilancia que estén realizando;
c) Definir su propio reglamento de funcionamiento y
los mecanismos de regulación del comportamiento de sus miembros;
d) Acatar el régimen de prohibiciones e impedimentos
señalados por esta ley;
e) Inscribirse en el registro de las personerías
municipales y distritales o Cámaras de Comercio;
f) Realizar audiencia pública para rendir informes de
control preventivo y posterior ejercido por la veeduría y solicitar información
de las entidades oficiales o privadas que ejecuten recursos del Estado o
prestan un servicio público;
g) Rendir informes anuales de su gestión ante el
Congreso de la República. (Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
Representantes);
h) Informar a las autoridades sobre los mecanismos de
financiación y el origen de los recursos con que cuenta para realizar dicha
vigilancia;
i) Los demás que señalen la Constitución y la ley.
T I T U L O  V
REQUISITOS, IMPEDIMENTOS Y PROHIBICIONES
Artículo 20. Requisitos para ser Veedor. Saber leer y escribir.
Artículo 21. Impedimentos para ser Veedor:
a) Cuando quienes aspiren a ser veedores sean
contratistas, interventores, proveedores o trabajadores adscritos a la obra,
contrato o programa objeto de veeduría o tengan algún interés patrimonial
directo o indirecto en la ejecución de las mismas.
Tampoco podrán ser veedores quienes hayan laborado dentro del año
anterior en la obra, contrato o programa objeto de veeduría;
b) Quienes estén vinculados por matrimonio, unión
permanente o parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o único civil con el contratista, interventor, proveedor o
trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa así como a los servidores
públicos que tengan la participación directa o indirecta en la ejecución de los
mismos;
c) Cuando sean trabajadores o funcionarios públicos,
municipales, departamentales o nacionales, cuyas funciones estén relacionadas
con la obra, contrato o programa sobre el cual se ejercen veedurías.
En ningún caso podrán ser veedores los ediles,
concejales, diputados y congresistas;
d) Quienes tengan vínculos contractuales, o
extracontractuales o participen en organismos de gestión de la ONG, gremio o
asociación comprometidos en el proceso objeto de la veeduría;
e) En el caso de organizaciones, haber sido cancelada
o suspendida su inscripción en el registro público o en el caso de particulares
haber sido condenado penal o disciplinariamente, salvo por los delitos
políticos o culposos o sancionado con destitución, en el caso de los servidores
públicos.
Artículo 22. Prohibiciones de las Veedurías Ciudadanas. A las Veedurías Ciudadanas en el
ejercicio de sus funciones les está prohibido, sin el concurso de autoridad
competente, retrasar, impedir o suspender los programas, proyectos o contratos
objeto de la vigilancia.
T I T U L O  V I
REDES DE VEEDURIAS CIUDADANAS Y REDES DE
APOYO
INSTITUCIONAL A LAS VEEDURIAS
Artículo 23. Redes de veedurías. Los diferentes tipos de veedurías que se
organicen a nivel nacional o de las entidades territoriales, pueden establecer
entre sí mecanismos de comunicación, información, coordinación y colaboración
permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parámetros de
acción, coordinación de actividades y aprovechamiento de experiencias en su
actividad y funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a
fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y
fiscalización.
La inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías
se hará ante la Cámara de Comercio de cualquiera de las jurisdicciones a que
pertenecen las veedurías que conforman la red.
Artículo 24. Confórmase la red institucional de apoyo a las
Veedurías Ciudadanas, la cual se conformará en sus distintos niveles y
responsabilidades en la siguiente forma:
La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
General de la República, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior,
prestarán su apoyo y concurso a las Veedurías Ciudadanas y a las redes que las
agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la promoción de la vigilancia,
para tal efecto, podrán acordar mediante convenios interadministrativos,
acciones conjuntas en las materias antes mencionadas.
El Departamento Administrativo de la Función Pública,
como parte del mejoramiento de la Gestión Pública en el orden nacional,
diseñará metodologías de evaluación de la Gestión Pública, orientada a
facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las Veedurías Ciudadanas y
de las redes que las agrupan y suministrará la información pertinente sobre los
planes institucionales y la evaluación del Estatuto Anticorrupción.
La Escuela Superior de Administración Pública será
institución de apoyo en el sistema para la organización de los programas de
capacitación que demande la veeduría ciudadana y las redes que las agrupan,
para cuyo efecto, los organismos antes mencionados, tendrán en cuenta dicha
institución como instrumentos de ejecución de sus programas en esta materia.
Los organismos de planeación en sus diferentes niveles
y ámbitos de acción, suministrarán la información sobre los planes, programas y
proyectos adoptados y organizarán sesiones amplias de explicación o
instrumentos masivos de divulgación sobre los recursos asignados, beneficiarios
y metodologías de seguimiento y evaluación de los mismos.
El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participación
adscrito al Ministerio del Interior contribuirá e impulsará las campañas de
conformación de veedurías y redes y las capacitará para el ejercicio de la
vigilancia, de la misma manera adelantará evaluaciones de los logros alcanzados
por ellas y coordinará la red institucional de apoyo a las veedurías y ejercerá
las demás funciones por la ley.
Artículo 25. Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías
Ciudadanas. Créase
el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, del cual harán parte
un delegado de la Procuraduría General de la Nación, un delegado de la
Contraloría General de la República, un delegado de la Defensoría del Pueblo,
dos delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas de orden nacional, dos
delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas del orden municipal y dos
delegados de la redes No Territoriales de Veedurías Ciudadanas. El Consejo
definirá, concertará y evaluará las políticas que deban ejecutar las
instituciones públicas nacionales en materia de Veedurías Ciudadanas.
Artículo 26. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación.”
III-
INTERVENCIONES OFICIALES
1. Intervención de la Contraloría General de la
República
El ciudadano Miguel Eduardo Zabaleta Arias, en
representación de la Contraloría General de la República, inicia su
intervención con el resumen de los títulos que componen el proyecto de ley a
fin de defender la constitucionalidad del proyecto bajo examen. Para el
interviniente, el proyecto de la referencia creó la figura de las veedurías
ciudadanas como formas democráticas de representación encaminadas a permitir a
los ciudadanos el ejercicio de la vigilancia de la gestión pública. Dicha
figura, afirma, está autorizada por la Constitución y la Ley, y el articulado
del proyecto es constitucional ya que no compromete derechos fundamentales de
los ciudadanos ni atribuye funciones que pertenezcan a otros órganos del
Estado, pues sus labores son complementarias o de ayuda a los organismos de
control, según lo expresado en la exposición de motivos avala la creación de
las veedurías ciudadanas.
El interviniente destaca que las veedurías facilitan
una relación constante entre los particulares y la administración pública, lo
cual garantiza la participación, la vigilancia y el logro del bienestar
colectivo. Así mismo, señala, las veedurías ciudadanas son mecanismos contra la
corrupción y fortalecen la democracia. Por lo anterior, solicita que se declare
la constitucionalidad del proyecto objeto de estudio.
2. Intervención de
la Auditoría General de la República
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, en
representación de la Auditoría General de la República, inicia su intervención
con un recuento de los principales conceptos que se entretejen en el tema de la
participación ciudadana y la corrupción, para concluir que la participación no
está concebida para suplir las instituciones. De acuerdo con lo anterior, el
interviniente destaca que tampoco debe depender de éstas para su adecuado
funcionamiento, pues la participación es un valor fundamental de nuestra
organización política que requiere el apoyo desinteresado del Estado.
Posteriormente el ciudadano relata el trámite del
proyecto de ley y las cualificaciones a las que debe sujetarse una
reglamentación como la que se revisa. Así, anota que la participación es un
atributo esencial en el Estado y la Constitución no privilegia ninguno de los
mecanismos sobre otros. Además, afirma, la amplitud con la que ha sido concebida
en el ordenamiento hace que las restricciones a la misma deban ser analizadas
bajo un juicio estricto y resalta la importancia de la independencia y
autonomía, que no implican que el Estado no pueda promover los mecanismos de
participación.
Cuando el ciudadano aborda la revisión del articulado,
el interviniente hace una división temática del proyecto y advierte sobre la
necesidad de que la Corte establezca en algunos puntos la cosa juzgada
relativa, debido a la imposibilidad para estudiar todas las vías
argumentativas, a pesar del rigor en el análisis que lleva a cabo este
Tribunal.
En cuanto a la definición, objeto, ámbito y objetivo
de las veedurías ciudadanas (arts. 1, 4-6), considera que aunque el ámbito de
operación de las veedurías ciudadanas no es unívoco, ello no afecta su
funcionamiento.
De otro lado, anota que el proyecto considera a las
veedurías ciudadanas como fórmulas de representación, cuando en realidad se
trata de un mecanismo de participación de acuerdo con lo definido por la
Constitución en sus artículos 103 y 270. Para el interviniente, ello es errado
e incide directamente en la naturaleza y las implicaciones del ciudadano que se
desempeñe como veedor. Por tal motivo, estima que la expresión “de
representación”, contenida en el artículo 1°, debe ser declarada
inexequible pues, además, genera dudas sobre si el tratamiento que el
Legislador dio la figura en el curso del proceso legislativo fue el correcto.
Para el ciudadano el parágrafo del artículo 1° también
es inconstitucional, por cuanto establece una limitación al ejercicio de las
veedurías frente a los servicios públicos domiciliarios.
En cuanto a la expresión “sobre los recursos de
origen público”, contenida en el artículo 5º del proyecto, también estima
que debe ser declarada inexequible, en la medida en que contiene una limitación
contraria a la revisión de resultados prevista en el artículo 270 Superior. En
este sentido, advierte que de aceptarse que la labor de vigilancia sólo se
circunscribe a los recursos públicos entregados a título de aporte, así como a
los actos o contratos que versen directamente con cargo a ese capital, las
empresas deberían llevar una contabilidad especial y dar un tratamiento
diferente a la información relacionada con el aporte. El representante de la
Auditoría concluye entonces que, en desarrollo del control ciudadano, debe
existir la posibilidad de acceder a toda la información requerida para vigilar
la gestión adelantada por las empresas que manejen recursos públicos.
Para el ciudadano, es claro que los objetivos
señalados en el artículo 6º son meramente enunciativos y así debe declararlo la
Corte.
Un segundo grupo temático está conformado por los
artículos 2° y 3° del proyecto. Sobre ellos, el interviniente considera que son
constitucionales, siempre y cuando el inciso primero del artículo 3° se
entienda con pleno respeto de la diversidad étnica y cultural. Pero advierte
que la expresión “por las autoridades reconocidas como propias”, contenida
en el inciso final del mismo artículo es inconstitucional, ya que no respeta
principios como el pluralismo étnico y el respeto por la autonomía de las
veedurías.
El tercer bloque de estudio incluye los principios
rectores de las veedurías (artículos 7, 8, 21, 9, 10, 11, 19, 12, 21, 22, 13, 14,
15, 23, 24, 25). Sobre el particular, considera que los artículos 7° y 8° son
constitucionales, pero el 21 debe ser entendido como una enunciación, pues no
están previstas todas las hipótesis posibles frente a los impedimentos para ser
veedor. En cuanto al artículo 9° anota que es exequible, pero estima que debe
condicionarse al respeto de la reserva constitucional y legal para acceder a
ciertas actuaciones o documentos.
De otro lado, considera que es contrario a la Carta el
artículo 25 del proyecto, que crea el Consejo Nacional de Apoyo a las
Veedurías, como un organismo encargado de evaluar las políticas que deben
ejecutar las instituciones públicas nacionales en materia de veedurías. Según
su parecer, aunque el legislador podía crear tal entidad, debió regular los
aspectos esenciales del mismo a fin de evitar confusiones. Además, afirma, los
consejos tienen un carácter asesor y no están llamados a definir políticas y,
por lo mismo, no es clara la misión del Consejo. Y aunque entiende que ello no
es, en principio, inconstitucional, observa que los vacíos generan serios
problemas que sólo el legislador puede eliminar.
El cuarto grupo del articulado objeto de estudio es el
relativo a las funciones, medios y recursos de la acción de las veedurías
(artículos 16 y 17). Para el ciudadano, de acuerdo con el sistema presupuestal
establecido en la Constitución, la vigilancia que pueden desplegar las
veedurías en la asignación de presupuestos, en los diversos niveles de la
administración encuentra dos grandes grupos de restricciones: la financiación
de ciertos gastos y el proceso de formulación del presupuesto. Así, a pesar de
que puedan participar, entiende que su vigilancia no puede comportar “prioritariamente
la solución de necesidades básicas insatisfechas según criterios de celeridad,
equidad y eficacia”, como lo establece el artículo 17 del proyecto.
En consecuencia, afirma, esta expresión resulta
inconstitucional en la medida en que desconoce los aspectos propios del proceso
presupuestal.
Precisa que la posibilidad de ejercer un control
excepcional a cargo de la Contraloría General de la República sólo es exequible
si existen fundadas razones, formuladas en el oficio de solicitud, con base en
las cuales debe adelantarse ese control. En su sentir, debería entonces existir
una autoridad y un proceso ágil que así lo declarare, a fin de evitar un
vaciamiento de competencias de las contralorías territoriales. Por lo anterior,
considera que ante la ausencia de regulación clara y frente a la rigurosidad de
la excepcionalidad en el control del proceso prespuestal, el literal d) del
artículo 18 debe ser declarado inexequible.
El quinto grupo de normas a tratar es el de los
derechos de las veedurías (art. 18). En este punto, el interviniente reitera el
aspecto de la reserva documental, y anota que el literal “c” del artículo 18 no
puede entenderse como una orden impartida por la veeduría a las entidades.
El sexto grupo temático es el de los requisitos para
ser veedor que el ciudadano considera exequibles, por cuanto la exigencia de
saber leer y escribir es requisito básico y fundamental para el correcto
ejercicio de la veeduría, más aún teniendo en cuenta que buena parte de las
actuaciones deberán adelantarse en forma escrita.
En conclusión, la Auditoría General de la República
solicita declarar exequible el artículo 1 del proyecto, salvo la expresión “de
representación” y su parágrafo; declarar exequibles los artículos 2, 8, 10,
11, 12, 13, 14, 20, 23 y 26; declarar exequible el artículo 3, siempre y cuando
se respete la diversidad étnica y cultural que el Estado reconoce en tanto
organización pluralista, e inexequible la expresión “por las autoridades
reconocidas como propias”, contenida en el mismo artículo; declarar
exequible al artículo 5 del proyecto, salvo la expresión “sobre los recursos
públicos” la cual estima inexequible; declarar exequible el artículo 6, en
el entendido de que dicha enunciación no tiene carácter taxativo; declarar
exequible el artículo 7, siempre y cuando se respete la diversidad cultural y
étnica; declarar exequible el artículo 9 teniendo en cuenta la reserva
documental; declarar la exequibilidad de los literales a), c), d) a h) y j) del
artículo 16, pero declarar inexequible el literal b) del mismo artículo;
adicionalmente, declarar exequible el literal i) del mismo artículo, bajo el
entendido de que ello no inhibe para las denuncias que las veedurías puedan
formular respecto de particulares, a las cuales se encuentran plenamente
habilitadas; declarar la exequibilidad del artículo 17, salvo el literal d), el
cual considera inexequible.
En relación con el artículo 18, el interviniente
solicita:
- Declarar exequible el literal a), pero bajo el
entendido que existen ciertas actuaciones o documentos susceptibles de reserva
constitucional y legal, la cual debe ser respetada.
- Declarar exequible el literal b), entendido como la
asistencia y apoyo que se indica en el artículo 24, lo cual implica precisar
que la asistencia y colaboración a cargo de las restantes entidades de control
es la propia que deben ejercitar con la ciudadanía en general.
- Declarar inexequible el literal c).
- Declarar exequible el literal d), bajo el entendido
que existen ciertas actuaciones o documentos susceptibles de reserva
constitucional y legal.
- Declarar exequible el literal e).
Respecto al artículo 19, el ciudadano solicita
declarar exequibles los literales a), b), c), g), h) e i); en cuanto al literal
d), solicita declarar su exequibilidad, bajo el entendido de que la enunciación
de impedimentos allí realizada no es taxativa y admite la remisión a la
legislación procedimental administrativa y civil; en relación con la expresión “solicitar
información de las entidades oficiales o privadas que ejecuten recursos del
Estado o prestan un servicio público” del literal f), solicita declarar su
exequibilidad, pero con el mismo condicionamiento que frente al artículo 9, es
decir, frente a la existencia de reserva; declarar exequible el artículo 21,
bajo el entendido de que la enunciación de impedimentos allí realizada no es
taxativa y admite la remisión a la legislación procedimental administrativa y
civil; finalmente, declarar inexequible el artículo 25.
En todo caso, el interviniente reitera la respetuosa
solicitud de que el pronunciamiento sobre la exequibilidad material de las
normas que se adopten sea condicionada a los argumentos expuestos dentro del
debate de constitucionalidad y las razones revisadas por la Honorable
Corporación.
Intervención del Ministerio del Interior
La ciudadana Ana Belén Fonseca Oyuela interviene como
representante del Ministerio del Interior a fin de defender la
constitucionalidad del proyecto bajo examen.
Para la interviniente, la participación ciudadana es
un principio fundamental en el Estado social de derecho y su importancia hace
necesario el diseño de diversos mecanismos que lo hagan efectivo. Así, señala,
el procedimiento es indispensable para llevar a cabo este fin, y la exigencia
del Constituyente en cuanto al procedimiento de la ley que reglamentara la
figura de las veedurías fue cumplido a cabalidad de acuerdo con un examen de
los antecedentes del proyecto de ley.
En cuanto al contenido material del proyecto, la
ciudadana resalta que la denominación establecida en el artículo 24, inciso
final, relacionada con el “fondo de desarrollo comunal y la participación”,
se refiere al Fondo para la Participación y el Fortalecimiento Democrático, el
cual es un establecimiento público adscrito al Ministerio del Interior (Decreto
2546 de 1998).
De otro lado, agrega que con referencia al inciso
final del artículo 3 del proyecto, debe tenerse en cuenta que la Dirección de
Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior no tiene la función de reconocer
la existencia de las autoridades indígenas, ni tampoco tiene autoridades
indígenas propias tal como se desprende de la Ley 89 de 1890, los decretos 1088
de 1993 y el decreto 2546 de 1999.
4. Intervención de la Defensoría del Pueblo
La ciudadana Olga Lucía Gaitán García, Directora
Nacional de Recursos y Acciones Judiciales interviene en el proceso para
solicitar que el artículo 20 y el literal “g” del artículo 19 del proyecto bajo
examen sean declarados inexequibles.
Según su parecer, el artículo 20, sobre los requisitos
para ser veedor, viola el derecho a la igualdad y el derecho a la
participación, pues hace obligatorio saber leer y escribir. Ello, en su sentir,
riñe con la Constitución, pues hace una interpretación restrictiva del derecho
a la participación política al impedir el acceso de muchos ciudadanos a estos
mecanismos, además de generar discriminación. Esta diferenciación, afirma,
viola los artículos 13 y 40 de la Carta al excluir de este mecanismo de
participación a un grupo tradicionalmente marginado, como lo es el de las
personas que no muestren el nivel de alfabetización exigido por el proyecto de
ley; considera que este requisito no es razonable ya que la restricción al derecho
de participación es excesiva, teniendo en cuenta el alto nivel de analfabetismo
en Colombia. Advierte además, según estadísticas aportadas, que en este grupo
los índices más altos se presentan en grupos discriminados como las mujeres y
sectores de escasos recursos y habitantes de áreas rurales. Así mismo, estima
que los requisitos del artículo mencionado no son necesarios para proteger la
vigencia de otro derecho fundamental y que la limitación tampoco es necesaria
ya que las veedurías pueden constituirse a partir de un número plural de
personas que pueden apoyarse entre sí y cuyo funcionamiento no depende
exclusivamente de la actividad del veedor titular.
Además de lo anterior, considera que la medida no es
proporcional, pues sacrifica el derecho objeto de restricción. En este sentido,
la interviniente recuerda  que el derecho a la participación política en
condiciones de igualdad está consagrado en el artículo 21 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, normas que recuerdan las tres características
principales de los derechos políticos: su titularidad por parte de todos los
ciudadanos, la posibilidad de ejercerlos sin discriminación alguna y en
condiciones de igualdad, y la de participar directamente o por medio de
representantes en el ejercicio del poder.
De otro lado, para la interviniente, el literal “g”
del artículo 19 del proyecto bajo examen, que establece el deber de las
veedurías ciudadanas de presentar informes ante el Congreso, viola los
artículos 114 y 270 de la Constitución. Según su parecer, las veedurías
ciudadanas no desempeñan funciones estatales, pues representan un mecanismo de
control ciudadano sobre la actividad del Estado y, por tanto, no puede el Congreso
ejercer un control político ya que las veedurías no hacen parte de la
estructura estatal. Por lo anterior, concluye que la previsión de la norma
mencionada extralimita el ámbito de las potestades y las competencias que le
atribuyó la Constitución al Congreso. Además, sostiene, en el caso de la
veeduría del Congreso, se vería claramente afectada su independencia si
posteriormente es controlada por el órgano que estuvo sujeto a su control.
Finalmente, la ciudadana considera que es necesario
precisar el alcance del artículo 7° del proyecto, que hace referencia al
principio de democratización, a fin de no afectar la autonomía de las veedurías
ciudadanas. Así, para la interviniente, la prescripción relacionada con toma de
decisiones por consenso, o en su defecto por mayoría absoluta de votos,
constituye una reglamentación que puede llegar a limitar el ámbito de decisión
privada y la autonomía que debe guiar el funcionamiento de este tipo de
organizaciones. Sobre el particular explica que la jurisprudencia constitucional
ha reivindicado la autonomía de las asociaciones civiles, como elemento
derivado del ejercicio de los derechos fundamentales de las personas que forman
parte de la organización y que, por lo mismo, cualquier límite debe estar
constitucionalmente justificado, ser razonable y proporcionado (C-256 de 1994,
C-226 de 1997) teniendo en cuenta el principio hermenéutico in dubio pro
libertate. Sin embargo, advierte que debido a la redacción del artículo
pueden generarse dudas acerca de la obligatoriedad del mismo o de su sentido
orientador, y por ello concluye que es menester aclarar el sentido de la norma.
IV.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Intervención de la Red de Veedores y Veedurías
Ciudadanas de Colombia REDVER
El ciudadano Pablo Bustos Sánchez, obrando como
director ejecutivo de REDVER, destaca que el proyecto de ley bajo examen es un
instrumento representativo de los mecanismos de participación ciudadana y de
coadyuvancia de la comunidad en la vigilancia de la gestión administrativa del
Estado y custodia del patrimonio público.
Luego de un recuento histórico y de la enumeración de
figuras que en un momento dado han sido llamadas o han ejercido labores de
veeduría, incluso en la época colonial, el interviniente resalta el
contrasentido presente en normas como el estatuto orgánico de Bogotá, según el
cual el Personero Distrital es veedor ciudadano. Según la opinión del
ciudadano, esto es un contrasentido ya que el Personero es un funcionario
público, que aunque puede ser veedor, nunca será veedor ciudadano, pues ésta
figura no consiste en un control estatal sino social. En ese sentido, afirma
que las veedurías ciudadanas son un mecanismo democrático de participación,
pero no de representación, como lo afirma la ley, a fin de combatir la corrupción
pública o privada y vigilar la función pública.
Intervención de la Red Nacional de Veedurías
Ciudadanas
El ciudadano Alberto Contreras, director de la Red
Nacional de Veedurías Ciudadanas, considera que el artículo 25 del proyecto de
ley, por el cual se crea el Consejo Nacional de Apoyo a las veedurías
ciudadanas, genera un conflicto funcional y de legalidad con el artículo 24 del
mismo estatuto, que conforma la red de apoyo a las veedurías ciudadanas,
entidad ésta que sí crea un espacio de articulación. Por lo anterior solicita
declarar inconstitucional el artículo 25.
De otra parte, el ciudadano llama la atención sobre el
artículo 16 del proyecto, ya que la participación ciudadana en la discusión del
presupuesto es recomendable, tal como lo muestra la experiencia del llamado
presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. Así, agrega, el criterio de
necesidades básicas insatisfechas es adoptado por el Departamento Nacional de
Planeación como instrumento de priorización del gasto público, y por tanto las
veedurías ciudadanas no están creando criterios o reglas de medición o
conveniencia, pues en este punto no hace un control previo con carácter
imperativo.
Finalmente, estima que debe darse la posibilidad de
ejercer la veeduría en empresas de servicios públicos domiciliarios.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No. 3071, recibido el 6 de noviembre de 2002,
interviene en este proceso y solicita a la Corte que declare exequibles algunos
contenidos normativos del proyecto bajo revisión e inexequibles otras
disposiciones. Igualmente, considera que esta Corporación debe condicionar la
constitucionalidad de algunas de las disposiciones objeto de control.
La Vista Fiscal comienza por examinar
cuidadosamente el trámite del proyecto bajo revisión y concluye que éste se
surtió conforme a lo establecido en la Constitución.
Luego explica que la presente regulación
fue tramitada como ley estatutaria, por cuanto la Sentencia C-1338 de 2000
declaró inexequible la Ley 563 de 2000, que precisamente reglamentaba las
veedurías ciudadanas, pues la Corte consideró que este tema tenía reserva de
ley estatutaria, por tratarse de la regulación integral de un mecanismo de
participación ciudadana, particularmente el de las veedurías ciudadanas.
El Ministerio Público procede entonces a
examinar los distintos contenidos normativos del proyecto. Así, considera que
los artículos 1º y 4º, que definen las veedurías y precisan el campo de
aplicación y los objetivos del proyecto, se ajustan a la Carta, pues esas
disposiciones están orientadas a garantizar una “participación efectiva y
democrática de la comunidad en todos los niveles y ámbitos de ejercicio de la
función pública”. Sin embargo, según su parecer, el parágrafo del artículo
1º del proyecto es inexequible, en la medida en que excluye injustificadamente
a las empresas prestadoras de servicios públicos del control ejercido por las
veedurías ciudadanas. Igualmente, considera inconstitucional la expresión “preventiva
y posterior” del artículo 4º, la cual impide la acción de las veedurías
mientras se ejerce la función por la entidad objeto de control. Según su
parecer, esa restricción no puede justificarse argumentado que ella pretende
evitar una coadministración por las veedurías, pues la labor de éstas es de “supervisión,
control y apoyo, mas no de investigación y sanción”, lo cual significa que
las veedurías carecen del “elemento coercitivo que restrinja el libre
proceder de los organismos estatales o privados sujetos a vigilancia, ni sus
sugerencias han sido dotadas de carácter vinculante frente a ellos”.
La Vista Fiscal considera que los artículos
2º y 3º del proyecto, que regulan la forma de constitución de las veedurías
ciudadanas, armonizan con la Constitución, pues desarrollan el principio de
solidaridad y promueven la organización de la comunidad en defensa de sus intereses.
Según su parecer, el artículo 21 que
establece los impedimentos e incompatibilidades para ser veedor es
constitucional, pues esa disposición establece límites razonables que buscan
garantizar la efectividad y transparencia del control desarrollado por esas
entidades. Sin embargo, el Procurador considera que es inconstitucional el
impedimento establecido por el aparte final del ordinal e), según el cual no
pueden ser veedores quienes hayan sido condenados penal o disciplinariamente,
salvo en el caso de los delitos políticos o culposos, o quien ha sido
sancionado con destitución, en el caso de los servidores públicos. Según la
Vista Fiscal, esa norma  señala una inhabilidad perpetua que vulnera el
artículo 28 Superior, que prohibe penas imprescriptibles. Además, explica el
Procurador, la Ley 734 de 2002 autoriza disciplinar a los particulares, con lo
cual, a su juicio, el aparte examinado termina por establecer una inaceptable
discriminación entre particulares y servidores públicos, pues basta que un particular
haya sido sancionado disciplinariamente para que no pueda ser veedor, mientas
que en el caso del servidor público se requiere que haya sido destituido. Este
tratamiento desigual, concluye el Ministerio Público, “carece de
razonabilidad, máxime cuando frente a la administración pública sería más
razonable la consagración de un régimen de inhabilidades más riguroso.”
El Ministerio Público procede luego a estudiar los
artículos 7 a 15 del proyecto, que señalan los principios rectores de las
veedurías (democratización, autonomía, transparencia, igualdad,
responsabilidad, eficacia y coordinación), y concluye que éstos se ajustan a la
Carta, en la medida en que son un desarrollo de principios constitucionales en
la materia. Por ejemplo, según su parecer, la imposición de procesos
democráticos al interior de esas organizaciones es un desarrollo del artículo
103 de la Carta, según el cual las veedurías son uno de los mecanismos
democráticos de representación.
La Vista Fiscal aborda posteriormente el
análisis del artículo 16, que establece las funciones de las veedurías, y
considera que guardan coherencia con el sentido del proyecto, cual es permitir
que dicho mecanismo de control sea eficaz, pero sin afectar la autonomía de las
entidades sujetas a control. Por ello, considera que se ajustan plenamente a la
Constitución, salvo el literal i) que requiere un condicionamiento. Ese aparte
atribuye a las veedurías la función de denunciar ante las autoridades
competentes los hechos o actuaciones e irregularidades de los funcionarios
públicos, pero según el Procurador, la norma limita el deber de esas entidades
de denunciar también las irregularidades cometidas por los particulares en
desarrollo de la gestión fiscal, por lo que solicita que su constitucionalidad
sea condicionada, de manera que se entienda que el deber de informar también
comprende “la información relativa a las actuaciones irregulares de los
particulares que cumplen funciones públicas y empleen, manejen o administren
recursos del erario público”.
Para la Vista Fiscal, los instrumentos de
acción reconocidos a las veedurías por el artículo 18 del proyecto se ajustan a
la Carta pues “tienen su fuente en disposiciones constitucionales tales como
el derecho que tienen, como cualquier ciudadano, de elevar peticiones
respetuosas ante las autoridades públicas, ejercer las acciones judiciales y
los procedimientos y recursos administrativos que las leyes les permiten.”
Sin embargo, según su criterio, el aparte final del inciso primero de ese
artículo tiene una redacción desafortunada, cuando establece que las veedurías
pueden, “intervenir por intermedio de apoderado, debidamente constituido,
ante los órganos, procesos y actuaciones judiciales, disciplinarias y fiscales
que adelanten los organismos de control.” Para el Procurador, esa expresión
genera inseguridad jurídica, pues no es claro en qué condiciones pueden
intervenir las veedurías en dichos procesos, y si son o no sujetos procesales
de los mismos. Por ello solicita su inexequibilidad.
El Procurador procede entonces a analizar
los artículos 18 y 19, que establecen los derechos y deberes de las veedurías,
y concluye que ambos se ajustan a la Carta, por cuanto desarrollan las
funciones reconocidas a dichas entidades. Y en ese mismo orden de ideas,
considera que encuentra sustento constitucional el artículo 22, según el cual
las veedurías no pueden retrasar, impedir o suspender los programas, proyectos
o contratos objeto de la vigilancia. A su juicio, esa prohibición es razonable,
pues las veedurías carecen de autoridad para disponer la suspensión de obras o
contratos, por tratarse de una atribución en cabeza de ciertos organismos
estatales, como los jueces y las entidades de control.
Para la Vista Fiscal, la facultad de
conformar redes de veedurías, de acuerdo al artículo 23, no merece reparo
alguno “en cuanto contemplada como facultad mas no como un deber, que además
no impide el ejercicio individual del control por parte de las veedurías,
respeta la independencia y autonomía de éstas, al tiempo que resulta ser un
instrumento de colaboración y apoyo mutuo, idóneo para obtener mejores
resultados en el ejercicio del control de la cuestión pública”. Por lo
mismo, considera que también se ajusta a la Carta la creación de la red
institucional de apoyo a las veedurías ciudadanas, prevista en el artículo 24,
ya que tiene fundamento en el artículo 103 superior, según el cual corresponde
al Estado contribuir a la organización, capacitación y promoción de
organizaciones y asociaciones para que constituyan mecanismos democráticos de
representación en el control y vigilancia de la gestión pública.
Por el contrario, para el Ministerio
Público la forma como el artículo 25 del proyecto ha conformado el Consejo
Nacional de Apoyo a Veedurías es inconstitucional, pues dicha entidad no es
democrática ni respetuosa del principio de igualdad, en la medida en que deja
de lado las redes de veedurías de los departamentos y las regiones, y las
veedurías que voluntariamente y en ejercicio de sus autonomía hayan decidido no
conformar o hacer parte de las redes nacionales. Por ello, solicita la
declaratoria de inexequibilidad de ese artículo, en el entendido de que dicha
decisión “no afectaría el apoyo que el Ministerio Público, la Contraloría y
en General las autoridades deben presentar a las veedurías ciudadanas y la
adopción mediante comisiones interadministrativas de políticas estatales
encaminadas a facilitar el ejercicio del control y vigilancia de las veedurías”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- La Corte Constitucional es competente
para conocer del proyecto de ley estatutaria número 022 de 2001 Senado, 149 de
2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”,
de conformidad con los artículos 153 inciso 2° y 241 numeral 8° de la
Constitución, por tratarse de la revisión de un proyecto de ley estatutaria,
tanto por su contenido material, como por vicios de procedimiento en su
formación.
2.- La Corte reitera la doctrina de esta
Corporación conforme a la cual el control constitucional que realiza sobre los
proyectos de leyes estatutarias es integral, de manera que las disposiciones
estudiadas están amparadas por la cosa juzgada absoluta. Tal definición de los
efectos de las sentencias de la Corte en esta materia se fijó en sentencia
C-011 de 1994, ocasión en la cual se indicó:
"...4. El control de una ley
estatutaria es integral. Según el artículo 241 superior, "a la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución". Ello es apenas natural en un sistema jurídico jerárquico en
el que la Constitución es norma de normas, como bien lo afirma el artículo 4°
ídem. Por tanto es posible afirmar que la Corte revisa la constitucionalidad,
sólo la constitucionalidad pero toda la constitucionalidad de un proyecto de
ley estatutaria. Es más, el numeral 8° del propio artículo 241 afirma que el
control de constitucionalidad, de un proyecto de ley estatutaria se realiza
"tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación".
5. El control de una ley estatutaria es
definitivo. Según el mismo numeral 8° del artículo 241, a la Corte le
corresponde "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad" de
la norma objeto de esta sentencia. Los alcances de esta expresión ameritan la
siguiente reflexión:
Para la Corte Constitucional, el carácter
definitivo del control que nos ocupa implica que una vez expedida una ley
estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano.
Esta afirmación se explica en los
siguientes términos:
Los fallos que en ejercicio del control
constitucional profiera la Corte Constitucional son, como se anotó, integrales.
Por tanto, al momento de confrontar la norma revisada con la preceptiva
constitucional, la Corte analiza todos y cada uno de los artículos del proyecto
de ley estatutaria a la luz de todos y cada uno de los artículos del estatuto
superior. En este sentido, los artículos que la Corte encuentre exequibles es
porque son conformes con la totalidad del ordenamiento constitucional. Los que
encuentre inexequibles son retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una
vez sancionado el proyecto y convertido en ley de la República, éste goza ya de
un juicio de constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia.
No sobra agregar que en sentencia de 9 de
mayo de 1916 dijo la Corte Suprema de Justicia que, en tratándose de las
objeciones presidenciales a una ley, declarada la exequibilidad, no podía
después, por la vía de la acción demandarse la ley porque desconocería la
autoridad de cosa juzgada. En esa época no existía norma que estableciera la
cosa juzgada constitucional hoy expresamente consagrada en el artículo 243 de
la Constitución Política.
Ahora bien, las sentencias que la Corte
Constitucional profiera en ejercicio del control que nos ocupa, "hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional", según el artículo 243 antes
citado.
En consecuencia, una ley estatutaria no
sólo goza de constitucionalidad integral desde el inicio de su vigencia, sino
que la sentencia que así lo constató goza de la fuerza de la cosa juzgada
constitucional.
Esta postura se ha reiterado en diversas
ocasiones como en la sentencia C-088 de 1994, Auto 038 de 1998, Auto 042 de
2002.
Estudio del trámite del proyecto
3- La aprobación de una ley estatutaria
debe reunir no sólo los requisitos generales de cualquier ley sino que
requiere, además, respetar ciertas exigencias propias de estas leyes de
especial jerarquía.
Ahora bien, cualquier proyecto, para
convertirse en ley (CP arts 157 y 158) debe cumplir con los siguientes
requisitos: (i) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso
en la comisión respectiva; (ii) surtir los correspondientes debates en las
comisiones y plenarias de las Cámaras, luego de que se hayan efectuado las
ponencias respectivas y respetando los quórums previstos por los artículos 145
y 146 de la Constitución; (iii) respetar los términos para los debates
previstos por el artículo 160 de ocho días entre el primer y segundo debate en
cada Cámara, y de quince días entre la aprobación del proyecto en una de las
Cámaras y la iniciación del debate en la otra; y (iv) haber obtenido la sanción
gubernamental. Como es obvio, en el caso de las leyes estatutarias, dicha
sanción se surte después de que la Corte Constitucional haya efectuado la
revisión previa y oficiosa de constitucionalidad y declarado, en consecuencia,
que las disposiciones del proyecto se ajustan a la Carta[1].
Fuera de lo anterior, por tratarse de un
proyecto de ley estatutaria (CP art 153), es necesario que el proyecto haya
sido aprobado por mayoría absoluta y que haya sido tramitado en una sola
legislatura. Al respecto conviene aclarar que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta Corte, la Constitución ordena que dentro de la
legislatura el proyecto haga tránsito en el Congreso, esto es, que sea
modificado y aprobado por las Cámaras en ese lapso, pero la revisión
constitucional por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir por fuera
de la legislatura[2].
Y es que, como lo explicó la sentencia C-011 de 1994, si el trámite que debe
ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisión por la Corte, o las
objeciones y sanción presidenciales, sería prácticamente imposible aprobar,
modificar o derogar leyes estatutarias, o éstas tendrían que ser tramitadas en
el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e
incluso con improvisación. Y por ello, esta Corte ha concluido que “si un
proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una
legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153 de la Constitución,
incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el Presidente se efectúan
una vez terminada la legislatura”[3].
Entra entonces la Corte a examinar si el trámite de aprobación del proyecto de
ley bajo revisión respetó las anteriores exigencias constitucionales.
4.- El presente proyecto fue presentado el 20 de julio
de 2001 por los senadores Amilkar Acosta y otros, y fue publicado en la Gaceta
Nº 359 de 2001 (páginas 6 a 12). El 29 de agosto de 2001 fue presentada la
ponencia para primer debate, la cual fue publicada el 6 de septiembre
siguiente, en la Gaceta No. 439, páginas 8 a 13, siendo estudiado y aprobada el
19 de septiembre de 2001, con el respeto del quórum exigido por la Carta, según
constancia del Secretario General del Senado e incorporada al expediente (Folio
219).
El 5 de octubre fue presentada la ponencia
para segundo debate, publicada en la Gaceta Nº 522 del 16 de octubre de 2001 y
aprobada por la plenaria del Senado el 6 de noviembre de 2001, por la mayoría
absoluta exigida por la Constitución, según constancia del Secretario General
del Senado e incorporada al expediente (Folio 219).
El proyecto fue entonces remitido a la Cámara de
Representantes, y la ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del
Congreso No 642 del 11 de diciembre de 2001, y aprobada por la Comisión Primera
el 28 de mayo de 2002, con la mayoría exigida por la Carta, según constancia
del Secretario de esa comisión e incorporada al presente expediente (Folio
287).
La ponencia para segundo debate fue presentada el 30
de mayo de 2002 y publicada en la Gaceta No. 204 del 4 de junio de 2002, pág.
6. Dicha ponencia fue considerada y aprobada por la Plenaria de la Cámara el 19
de junio, por 145 Representantes a la Cámara, de conformidad con la certificación
expedida por el Secretario General de esa Corporación que reposa en el
expediente (Folio 277).
Teniendo en cuenta que existían
discrepancias en los textos aprobados en ambas cámaras, fue conformada una
comisión accidental de conciliación, cuyo informe fue aprobado por unanimidad
en la sesión plenaria del Senado de la República el 19 de Junio de 2002 y de la
Cámara de Representantes al día siguiente, según consta en las certificaciones
de los Secretarios Generales de ambas Cámaras[4].
Antes de verificar si la actuación de las comisiones accidentales se ajustó o
no a la Constitución, la Corte hará una breve referencia al respecto.
Las Comisiones accidentales de conciliación
y la facultad de introducir modificaciones
5.- La Corte Constitucional ha establecido
que el trámite legislativo se rige por los principios de identidad y
consecutividad[5].
Sin embargo, como los textos aprobados en cada una de las cámaras legislativas no
siempre serán los mismos, para superar estas divergencias y garantizar los
principios antes mencionados, la Constitución autoriza la conformación de
comisiones accidentales de conciliación (CP. artículo 161, Ley 5/92, artículos
186 a 189), a fin de evitar que un proyecto tenga que comenzar su trámite desde
el primer debate[6].
Según la amplia jurisprudencia constitucional
desarrollada sobre la materia, la competencia de estas comisiones está
circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la
plenaria del Senado[7].
Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i)
cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el
contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii)
cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.
Pero también la Corte ha sido enfática en rechazar la
competencia de las comisiones accidentales de conciliación para abordar el
estudio de temas que nunca fueron debatidos (nuevos) o sobre los cuales no hay
discrepancia, así como tampoco puede plantear cambios de tal envergadura que
alteren sustancialmente el contenido de un proyecto o contravengan su finalidad[8].
6.- Como en el presente caso se encontraron discrepancias
en los artículos 1, 5, 16, 17, 19, 25, y sobre una propuesta de incentivos
establecida en el artículo 25, debió ser integrada una comisión accidental de
conciliación. El informe por ella presentado fue aprobado por la Cámara de
Representantes (fl. 15), así como por el Senado de la República (fl. 3).  Para
una mayor claridad y comprensión de los cambios introducidos, la Corte
transcribe a continuación los artículos sobre los que se presentaron las
discrepancias y el texto que sería finalmente aprobado.
Texto aprobado por el Senado
Texto aprobado por la Cámara
Texto conciliado
Artículo 1º Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el
mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a
las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre el
proceso de la gestión pública, frente a las autoridades, administrativas,
políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control,
así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas encargadas de
la ejecución de un programa, proyecto, contrato de la prestación de un
servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de
la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en
los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con
sujeción a lo dispuesto en la presente Ley.
Los representantes legales de las entidades
públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto,
contrato o de la prestación de un servicio público deberán por iniciativa
propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización
civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un
medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza
la vigilancia correspondiente.
Artículo 1º Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el
mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a
las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la
gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas,
judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como la
convocatoria de las entidades públicas o privadas, organizaciones no
gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la
prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo
dispuesto en el articulo 270 de la Constitución Política y el articulo 100 de
la Ley 134 de 1.994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en
los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con
sujeción a lo dispuesto en la presente Ley.
Los representantes legales de las
entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa,
proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por
iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una
organización civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a
través de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial,
para que ejerza la vigilancia correspondiente.
Parágrafo Cuando se trate de Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios, este control se ejercerá de conformidad con
lo preceptuado en la Ley 142 de 1994
Artículo 1º. Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el
mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a
las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la
gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas,
judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como
la convocatoria de las entidades públicas o privadas, organizaciones no
gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la
prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de
la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en
los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción
a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las
entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa,
proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por
iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una
organización civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a
través de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial,
para que ejerza la vigilancia correspondiente.
Parágrafo. Cuando se trate de Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios, este control se ejercerá de conformidad con
lo preceptuado en la Ley 142 de 1994.
Artículo 5°. Ambito del ejercicio de la vigilancia. Las Veedurías
ejercerán la vigilancia en el ámbito nacional, departamental, municipal, y
demás entidades territoriales, obre la gestión pública y los resultados de la
misma, trátese de organismos, entidades o dependencias del sector central o
descentralizado de la administración pública; en el caso de organismos descentralizados
creados en forma indirecta, o de empresas con participación del capital
privado y público tendrán derecho a ejercer vigilancia sobre los recursos de
origen público.
La vigilancia de la Veeduría Ciudadana se
ejercerá sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administración y
sobre particulares que cumplen funciones públicas, de acuerdo con las
materias que interesen a aquellas, de conformidad con su acta de
constitución, sin importar el domicilio en el que se hubiere inscrito.
El ejercicio de las veedurías se hará sin
perjuicio de otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de
la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes y sin
perjuicio de los dispuesto en el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando dicha
participación se refiera a los organismos de control.
Artículo 5º. Ambito del ejercicio de la
vigilancia. Las
Veedurías ejercerán la vigilancia en el ámbito nacional, departamental,
municipal, y demás entidades territoriales, sobre la gestión pública y los
resultados de la misma, trátese de organismos, entidades o dependencias del
sector central o descentralizado de la administración pública; en el caso de
organismos descentralizados creados en forma indirecta, o de empresas con
participación del capital privado y público tendrán derecho a ejercer la
vigilancia sobre los recursos de origen público.
La vigilancia de la Veeduría Ciudadana se
ejercerá sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administración y
sobre particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan funciones
públicas, de acuerdo con las materias que interesen a aquéllas, de
conformidad con su acta de constitución, sin importar el domicilio en el que
se hubiere inscrito.
El ejercicio de las veedurías se hará sin
perjuicio de otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de
la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes y sin
perjuicio de lo dispuesto en el articulo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando
dicha participación se refiera a los organismos de control.
Artículo 5º. Ambito del ejercicio de la
vigilancia. Las
Veedurías ejercerán la vigilancia en el ámbito nacional, departamental,
municipal, y demás entidades territoriales, sobre la gestión pública y los
resultados de la misma, trátese de organismos, entidades o dependencias del
sector central o descentralizado de la administración pública; en el caso de
organismos descentralizados creados en forma indirecta, o de empresas con
participación del capital privado y público tendrán derecho a ejercer la
vigilancia sobre los recursos de origen público.
La vigilancia de la Veeduría Ciudadana se
ejercerá sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administración y
sobre particulares y Organizaciones No Gubernamentales que cumplan funciones
públicas, de acuerdo con las materias que interesen a aquellas, de
conformidad con su acta de constitución, sin importar el domicilio en el que
se hubiere inscrito.
El ejercicio de las veedurías se hará sin
perjuicio de otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de
la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes y sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando
dicha participación se refiera a los organismos de control.
Artículo 16. Las Veedurías Ciudadanas tendrán como funciones
primordiales las siguientes:
a) Vigilar los procesos de planeación,
para que conforme a la Constitución y la ley se de participación a la
comunidad.
b) Vigilar que en la asignación de los
presupuestos se prevean prioritariamente la solución de necesidades básicas
insatisfechas según criterios de celeridad, equidad, y eficacia.
c) Vigilar porque el proceso de
contratación se realice de acuerdo con los criterios legales y vigentes;
d) Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad
técnica de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel
territorial;
e) Recibir los informes, observaciones y
sugerencias que presenten los ciudadanos y organizaciones en relación con las
obras o programas que son objeto de veeduría.
f) Solicitar a interventores,
supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demás
autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y
demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos
programas, contratos o proyectos.
g) Comunicar a la ciudadanía, mediante
asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control y
vigilancia que estén desarrollando.
h) Remitir a las autoridades
correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y
vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría;
i) Denunciar ante las autoridades
competentes los hechos o actuaciones irregularidades de los funcionarios
públicos
j) Velar porque la organización de la
sociedad civil objeto de veeduría cumpla sus objetivos de promoción del
desarrollo integral de la sociedad y de defensa y protección de los intereses
colectivos.
Artículo 16º. Funciones. Las Veedurías Ciudadanas tendrán como
funciones primordiales las siguientes:
a) Vigilar los procesos de planeación,
para que conforme a la Constitución y la ley se de participación a la
comunidad.
b) Vigilar que en la asignación de los
presupuestos se prevean prioritariamente la solución de necesidades básicas
insatisfechas según criterios de celeridad, equidad, y eficacia.
c) Vigilar porque el proceso de
contratación se realice de acuerdo con los criterios legales.
d) Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad
técnica de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel
territorial;
e) Recibir los informes, observaciones y
sugerencias que presenten los ciudadanos y organizaciones en relación con las
obras o programas que son objeto de veeduría.
f) Solicitar a interventores,
supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demás
autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y
demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos
programas, contratos o proyectos.
g) Comunicar a la ciudadanía, mediante
asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o
vigilancia que estén desarrollando.
h) Remitir a las autoridades
correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y
vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría;
i) Denunciar ante las autoridades
competentes los hechos o actuaciones irregulares de los funcionarios públicos
j) Velar porque la organización de la
sociedad civil objeto de veeduría cumpla sus objetivos de promoción del
desarrollo integral de la sociedad y de defensa y protección de los intereses
colectivos.
Artículo 16. Funciones. Las Veedurías Ciudadanas tendrán como
funciones primordiales las siguientes:
a) Vigilar los procesos de planeación,
para que conforme con la Constitución y la ley se de participación a la
comunidad;
b) Vigilar que en la asignación de los
presupuestos se prevean prioritariamente la solución de necesidades básicas
insatisfechas según criterios de celeridad, equidad, y eficacia;
c) Vigilar porque el proceso de
contratación se realice de acuerdo con los criterios legales y vigentes;
d) Vigilar y fiscalizar la ejecución y
calidad técnica de las obras, programas e inversiones en el correspondiente
nivel territorial;
e) Recibir los informes, observaciones y
sugerencias que presenten los ciudadanos y organizaciones en relación con las
obras o programas que son objeto de veeduría;
f) Solicitar a interventores,
supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demás
autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y
demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos
programas, contratos o proyectos;
g) Comunicar a la ciudadanía, mediante
asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o
vigilancia que estén desarrollando;
h) Remitir a las autoridades
correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y
vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría;
i) Denunciar ante las autoridades
competentes los hechos o actuaciones e irregularidades de los funcionarios
públicos;
j) Velar por que la organización de la
sociedad civil objeto de veeduría cumpla sus objetivos de promoción del
desarrollo integral de la sociedad y de defensa y protección de los intereses
colectivos.
Artículo 17°. Instrumentos de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna
sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar
ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los
jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la
Constitución y la ley.
Así mismo, las Veedurías podrán:
a) Intervenir en audiencias públicas en
los casos y términos contemplados en la ley;
b) Denunciar ante las autoridades
competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los servicios públicos y
de los particulares que ejerzan funciones públicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal
y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación
de servicios públicos;
c) Utilizar los demás recursos,
procedimientos e instrumentos que leyes especiales consagren para tal efecto.
Artículo 17º. Instrumentos de Acción. Para lograr de manera ágil y oportuna
sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar
ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los
jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la
Constitución y la ley, así como intervenir por intermedio de apoderado,
debidamente constituido, ante los órganos, procesos y actuaciones judiciales,
disciplinarias y fiscales que adelanten los organismos de control.
Así mismo, las Veedurías podrán:
a) Intervenir en audiencias públicas en
los casos y términos contemplados en la ley;
b) Denunciar ante las autoridades
competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los servidores públicos y
de los particulares que ejerzan funciones publicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal
y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación
de servicios públicos;
c) Utilizar los demás recursos,
procedimientos e instrumentos que leyes especiales consagren para tal efecto.
d) Solicitar a la Contraloría General de
la República, mediante oficio, el control excepcional establecido en el
artículo 26, literal b de la Ley 42 de 1993.
En todo caso, dicha solicitud no puede
implicar un vaciamiento del contenido de la competencia de la Contraloría
territorial respectiva.
Artículo 17. Instrumentos de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna
sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar
ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los
jueces de la Re pública todas las acciones que siendo pertinentes consagran
la Constitución y la ley, así como intervenir por intermedio de apoderado,
debidamente constituido, ante los órganos, procesos y actuaciones judiciales,
disciplinarias y fiscales que adelanten los organismos de control.
Así mismo, las Veedurías podrán:
a) Intervenir en audiencias públicas en
los casos y términos contemplados en la ley;
b) Denunciar ante las autoridades
competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los servidores públicos y
de los particulares que ejerzan funciones públicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal
y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación
de servicios públicos;
c) Utilizar los demás recursos,
procedimientos e instrumentos que leyes especiales consagren para tal efecto;
d) Solicitar a la Contraloría General de
la República, mediante oficio, el control excepcional establecido en el
artículo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993.
En todo caso, dicha solicitud no puede
implicar un vaciamiento del contenido de la competencia de la Contraloría
territorial respectiva.
Artículo 19. Deberes de las Veedurías. Son deberes de las Veedurías:
a) Recibir informes, observaciones, y
sugerencias que presenten los particulares, las comunidades organizadas, las
organizaciones civiles y las autoridades, en relación con las obras,
programas y actividades objeto de veeduría.
b) Comunicar a la ciudadanía, a través de
informes presentados en asambleas generales o reuniones similares de los
habitantes y de las organizaciones de la comunidad, los avances en los
procesos de control y vigilancia que estén realizando.
c) Definir su propio reglamento de
funcionamiento y los mecanismos de regulación del comportamiento de sus
miembros.
d) Acatar el régimen de prohibiciones e
impedimentos señalados por esta ley.
e) Inscribirse en el registro de las
personas municipales y distritales o Cámaras de Comercio.
f) Realizar audiencia pública para rendir
informes de control preventivo y posterior ejercido por la veeduría y
solicitar información de las entidades oficiales o privadas que ejecuten
recursos del Estado o prestan un servicio público
g) Los demás que señalen la Constitución
y la Ley.
h) Informar a las autoridades sobre los
mecanismos de financiación y el origen de los recursos con que cuenta para
realizar dicha vigilancia.
Artículo 19º. Deberes de las Veedurías. Son deberes de las Veedurías:
a) Recibir informes, observaciones, y
sugerencias que presenten los particulares, las comunidades organizadas, las
organizaciones civiles y las autoridades, en relación con las obras,
programas y actividades objeto de veeduría.
b) Comunicar a la ciudadanía, a través de
informes presentados en asambleas generales o reuniones similares de los
habitantes y de las organizaciones de la comunidad, los avances en los
procesos de control y vigilancia que estén realizando.
c) Definir su propio reglamento de
funcionamiento y los mecanismos de regulación del comportamiento de sus
miembros.
d) Acatar el régimen de prohibiciones e
impedimentos señalados por esta ley.
e) Inscribirse en el registro de las
personerías municipales y distritales o Cámaras de Comercio.
f) Realizar audiencias públicas para
rendir informes de control preventivo y posterior ejercido por la veeduría y
solicitar información de las entidades oficiales o privadas que ejecuten
recursos del Estado o prestan un servicio público
g) Rendir informes anuales de su gestión
ante el Congreso de la República. (Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
Representantes).
h) Informar a las autoridades sobre los
mecanismos de financiación y el origen de los recursos con que cuenta para
realizar dicha vigilancia.
Las demás que señalen la Constitución y
la Ley.
Artículo 19. Deberes de las Veedurías. Son deberes de las Veedurías:
a) Recibir informes, observaciones, y sugerencias
que presenten los particulares, las comunidades organizadas, las
organizaciones civiles y las autoridades, en relación con las obras,
programas y actividades objeto de veeduría;
b) Comunicar a la ciudadanía, a través de
informes presentados en asambleas generales o reuniones similares de los
habitantes y de las organizaciones de la comunidad, los avances en los
procesos de control y vigilancia que estén realizando;
c) Definir su propio reglamento de
funcionamiento y los mecanismos de regulación del comportamiento de sus
miembros;
d) Acatar el régimen de prohibiciones e
impedimentos señalados por esta ley;
e) Inscribirse en el registro de las
personerías municipales y distritales o Cámaras de Comercio;
f) Realizar audiencia pública para rendir
informes de control preventivo y posterior ejercido por la veeduría y
solicitar información de las entidades oficiales o privadas que ejecuten
recursos del Estado o prestan un servicio público;
g) Rendir informes anuales de su gestión
ante el Congreso de la República. (Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
Representantes);
h) Informar a las autoridades sobre los
mecanismos de financiación y el origen de los recursos con que cuenta para
realizar dicha vigilancia;
i) Los demás que señalen la Constitución
y la ley.
Artículo 25. Consejo Nacional de Apoyo a
las Veedurías ciudadanas.
Crease el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías ciudadanas, del cual
harán parte un delegado para cada una de las instituciones integrantes de la
Red de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, dos delegados por las redes de orden
nacional del Veedurías ciudadanas, dos por las redes municipales de Veedurías
ciudadanas, y dos por las redes no territoriales de Veedurías ciudadanas. El
consejo definirá, concertará y evaluará las políticas que deban ejecutar las
instituciones públicas nacionales en materia de veedurías ciudadanas.
Artículo 25º. Consejo Nacional de Apoyo a
las Veedurías Ciudadanas.
Créase el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, del cual harán
parte un delegado de la Procuraduría General de la Nación, un delegado de la
Contraloría General de la República, un delegado de la Defensoría del Pueblo,
dos delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas de orden nacional, dos
delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas de orden municipal y dos
delegados de la redes No Territoriales de Veedurías Ciudadanas. El Consejo
definirá, concertará y evaluará las políticas que deban ejecutar las
instituciones públicas nacionales en materia de Veedurías Ciudadanas.
Artículo 25. Consejo Nacional de Apoyo a
las Veedurías Ciudadanas.
Créase el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, del cual
harán parte un delegado de la Procuraduría General de la Nación, un delegado
de la Contraloría General de la República, un delegado de la Defensoría del
Pueblo, dos delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas de orden nacional
municipal y dos delegados de la redes No Territoriales de Veedurías
Ciudadanas. El Consejo definirá, concertará y evaluará las políticas que
deban ejecutar las instituciones públicas nacionales en materia de Veedurías
Ciudadanas.
Artículo 26. Incentivos. Los dineros o
recursos públicos que se recuperen por gestiones o actuaciones de las
Veedurías Ciudadanas darán lugar a una compensación en favor de la respectiva
organización por un valor de hasta el 15% del total recuperado. Para tal
efecto se dará aplicación de lo dispuesto en la Ley 472 de 1998.
Desechado
Debe advertirse que el artículo 26 del texto aprobado
por el Senado y que no fue aprobado en la Cámara de Representantes, no fue
conciliado ni incluido en la versión final de la ley aprobada. Se incluye,
únicamente para efectos ilustrativos y de claridad.
7.- De la simple lectura de los textos transcritos
puede concluirse que el tramite el proyecto de ley bajo examen no presenta
vicios en cuanto a las modificaciones sugeridas por la Comisión accidental de
conciliación. Así, la mayoría de los desacuerdos versaron sobre la redacción de
los artículos, y sobre contenidos parciales de los mismos. Sólo frente al
artículo 26 del proyecto la Comisión se ocupó de un texto que había sido
introducido por el Senado y que no fue considerado por la Cámara. En este
evento el Congreso decidió desechar el texto.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que no fueron
introducidos temas ni artículos nuevos, así como tampoco cambios que llevaran a
una alteración sustancial del texto proyecto. En conclusión, fueron cumplidas
las normas anteriormente enunciadas sobre el alcance de las comisiones
accidentales de conciliación.
Síntesis del trámite legislativo del
proyecto
8.- El examen precedente demuestra que el
proyecto objeto de estudio cumplió los pasos y respetó el quórum y mayorías
exigidos por la Constitución. Además, teniendo en cuenta que el proyecto fue
presentado  el 20 de julio de 2001 y aprobado por las plenarias los días 19 y
20 de junio de 2002, es claro que el trámite en el Congreso se realizó en una
sola legislatura, a saber, aquella comprendida entre el 20 de julio de 2001 y
el 20 de junio de 2002.
La Corte concluye entonces que el proyecto
bajo revisión cumplió con las formalidades previstas en la Constitución para su
aprobación y, por tal motivo, entra ahora a examinar el contenido material del
mismo.
El contenido general de la ley, la
democracia participativa y la reserva de ley estatutaria.
9.- Una vez revisado el trámite legislativo del
proyecto y según fue explicado en el fundamento jurídico No. 9 de esta
sentencia, corresponde ahora analizar el contenido general del mismo con el fin
de determinar si su estructura básicas se ajusta a la Constitución.
10.- El proyecto bajo revisión regula las veedurías
ciudadanas, creadas por la Ley 134 de 1994 (estatutaria de los mecanismos de
participación ciudadana), en desarrollo de los artículos 103 y 270 de la
Carta.  Según esa ley, las organizaciones civiles podrán constituir veedurías
ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles
territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la
misma y la prestación de los servicios públicos. El presente proyecto regula
entonces con mayor precisión estas formas de veeduría ciudadana, y para ello
define lo que se entiende por veeduría ciudadana y la facultad y procedimiento
de constitución de las mismas (arts. 1° a 3°); igualmente precisa el objeto
sobre el cual recae la vigilancia de las veedurías y el ámbito y las
finalidades del ejercicio de su vigilancia, así como los  principios rectores
que gobiernan su actuación (arts. 4° a 15); el proyecto también regula las
funciones, medios y recursos de acción de las veedurías (arts. 16 y 17), sus
derechos, deberes y prohibiciones (arts. 18,  19 y 22), así como los requisitos
e impedimentos para ser veedor (arts 20 y 21). Finalmente, el proyecto
establece la existencia de redes de veedurías ciudadanas, redes de apoyo
institucional a las veedurías y la existencia de un Consejo Nacional de Apoyo a
las Veedurías Ciudadanas (artículos 23 a 25).
11.- La existencia de una ley estatutaria que
desarrolle el ejercicio de las veedurías ciudadanas no plantea, en su
generalidad, ningún problema constitucional, no sólo porque, como esta Corte ya
lo ha explicado, esas formas de control ciudadano son una expresión de la
soberanía popular, sino además, por cuanto tal y como esta Corporación lo
precisó en la sentencia C-1138 de 2000, esa materia debe ser regulada mediante
una ley estatutaria.
En efecto, la sentencia C-180 de 1994, MP Hernando
Herrera Vergara, al realizar la revisión automática del proyecto de mecanismos
de participación ciudadana, consideró ajustada a la Constitución la figura de
las veedurías ciudadanas, pues éstas no sólo pueden ser consideradas un
desarrollo de la soberanía popular y de la democracia participativa (CP
artículos 1° y 3°), sino también una proyección de los artículos 103 y 270 de
la Carta, que expresamente confieren a la ley el deber de regular las formas y
sistemas de participación que permitan a los ciudadanos vigilar que la gestión
pública, así como sus resultados, se cumplan en los diversos niveles
administrativos.
Esta tesis fue reafirmada por la Sentencia C-1338 de
2000, MP Cristina Pardo Schlesinger, según la cual el principio de democracia
participativa no se restringe al ámbito político sino que se extiende a
instancias de vigilancia ciudadana de la gestión pública y se cumple en los
diversos niveles administrativos.
12.- Es claro que la figura de las veedurías ciudadanas encuentra
amplio sustento en la Constitución y en la doctrina elaborada por esta Corte,
particularmente como expresión del principio de democracia participativa.
En efecto, la democracia participativa “comporta
una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un
replanteamiento de su papel en la vida nacional”[9], porque además de la
existencia de mecanismos electorales para la toma de decisiones por la vía de
la representación, supone la intervención directa del ciudadano en los asuntos
que interesan a la colectividad, así como un control permanente al ejercicio de
las actividades encaminadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Por lo demás, el principio democrático, que luego será
objeto de un análisis específico frente a las veedurías ciudadanas, debe
concebirse en virtud de un criterio expansivo hacia otros ámbitos como el de
las veedurías, según lo dispone expresamente el artículo 103 de la
Constitución. Ello también significa, como se verá más adelante, la posibilidad
de diseñar ciertos mecanismos que garanticen su plena realización al interior
de esas organizaciones sin perjuicio de la autonomía que el propio
Constituyente les reconoció como entidades de naturaleza privada.
13.- De otro lado, esta Corte también ha señalado que
la regulación sistemática de las veedurías ciudadanas tiene reserva de ley
estatutaria, tal y como se indicó en las mencionadas sentencias C-180 de 1994 y
C-1138 de 2000.
Así, la primera sentencia realizó el control previo de
constitucionalidad del proyecto correspondiente a la Ley 134 de 1994,
estatutaria sobre instituciones y mecanismos de participación ciudadana, y
declaró inexequibles aquellos apartes del proyecto que señalaban que mediante
ley ordinaria se reglamentaría el artículo 270 de la Constitución. La Corte
rechazó entonces el argumento según el cual el Constituyente había reservado al
campo de la ley estatutaria la regulación de los mecanismos de participación
política, mientras que los relacionados con la participación en los ámbitos
económico, administrativo y cultural, los habría librado a la ley ordinaria.
Dijo entonces esta Corporación:
“La Corte encuentra inconstitucional la
degradación del rango de la ley que debe ocuparse de desarrollar el inciso
final del artículo 103  y el artículo 270 de la Constitución, el que de acuerdo
a los preceptos que se estudian, se equipara al de la ley ordinaria.
Tal definición comporta franco
desconocimiento de las normas constitucionales mencionadas, a cuyo amparo, el
Constituyente inequívocamente quiso vigorizar el significado y alcance del
principio democrático y, en consonancia,  promover la expansión de las
prácticas de participación ciudadana a los procesos de toma de decisiones que
tienen lugar en  campos de tanta trascendencia para la definición del destino
colectivo, como el mismo electoral.
Por ello, no puede la Corte aceptar la
diferenciación caprichosa entre los mecanismos de participación política y los
llamados a operar en esferas diferentes de la electoral,  pero igualmente
decisivas en la definición de los asuntos colectivos, como son las que
corresponden a los órdenes social, económico, cultural y administrativo.
Ya en la Consideración Segunda del acápite
VII, este Corte tuvo oportunidad de enfatizar la inusitada trascendencia que la
ampliación cuantitativa de los canales de participación y el fortalecimiento de
su práctica en los planos familiar, social, económico, cultural y
administrativo, tiene para la consolidación de un modelo de verdadera
democracia participativa, sobre el cual se estructura la actual configuración
constitucional del Estado Colombiano.
La trascendencia que tiene la regulación de
los mecanismos de participación en planos distintos del político o electoral ha
sido previa e inequívocamente decidida por el Constituyente. Este no restringió
en el artículo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley estatutaria para
los mecanismos políticos.  En ningún campo, sea social, administrativo,
económico o cultural,  tales mecanismos o instituciones son del resorte de la
ley ordinaria. Todos lo son de  rango estatutario, de manera única y exclusiva.[10]
14.- Por su parte, la sentencia C-1338 de
2000, MP Cristina Pardo Schlesinger, declaró inexequible la ley 563 de 2000, “por
la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”, precisamente por
desconocer la reserva de ley estatutaria, puesto que dicha ley reguló en forma
sistemática un mecanismo de participación ciudadana, como son las veedurías
ciudadanas. Dijo entonces en el fundamento 9 de esa sentencia:
“A juicio de la Corporación, el Congreso Nacional al
expedir a través  de trámite ordinario de la Ley 563 de 2000, mediante la cual
se reglamentan integralmente las veedurías ciudadanas, desconoció el artículo
152 superior  que le obligaba a adoptarla mediante trámite estatutario, sin
tener en cuenta  tampoco, la jurisprudencia constitucional sentada ad hoc en
torno de esta  exigencia constitucional.  En tal virtud, la referida Ley
presenta un vicio de inexequibilidad y así  se declarará.  Este pronunciamiento
cobijará el texto de la Ley 563 de 2000 en virtud de que el mismo,
integralmente considerado, conforma una unidad normativa que hace que las
razones de la inexequibilidad cobijen a todas sus disposiciones, puesto que la
consideración sobre la que se fundamenta la declaración de disconformidad  con
la Carta, es, justamente, el de ser la Ley una regulación integral de un
mecanismo de participación ciudadana.”
Era pues claro, conforme a la anterior
doctrina constitucional, que la regulación sistemática de las veedurías
ciudadanas requería una ley estatutaria pues, la reglamentación de los
mecanismos constitucionales de participación ciudadana, y entre ellos las
veedurías, tiene reserva de ley estatutaria.
15.- La Corte concluye entonces que el
proyecto de ley estatutaria bajo revisión, al regular sistemáticamente las veedurías
ciudadanas, lejos de vulnerar la Constitución, no sólo desarrolla los
principios de soberanía popular y democracia participativa sino que, además, es
una concreción de los mandatos contenidos en los artículos 103 y 270 de la
Carta.
Sin embargo, el hecho de que la orientación
general del proyecto se ajuste a la Carta no excluye que alguno de sus
contenidos específicos pueda vulnerar principios superiores, por lo cual, entra
la Corte a analizar las distintas disposiciones del proyecto.
Naturaleza, forma de constitución, ámbito
de actuación y propósitos  de las veedurías ciudadanas (arts. 1 a 6º)
16.- El artículo 1º del proyecto define las
veedurías ciudadanas como un “mecanismo democrático de representación”, para
ejercer la vigilancia sobre la gestión pública de las autoridades
administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativos y los órganos
de control, “así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas,
organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que
operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto o
contrato de la prestación de un servicio público”.
Ello no es otra cosa que la concreción del
mandato señalado en los artículos 103 y 270 de la Carta, en la medida en que
permite la creación de organizaciones de naturaleza privada, pero encargadas de
velar por la transparencia en la gestión pública, particularmente en la
correcta utilización de los recursos públicos y por la debida prestación de los
servicios públicos.
La Corte advierte que las veedurías
ciudadanas se inspiran en dos grandes principios: de un lado el principio
democrático, que según fue indicado y como también se explicará más adelante,
irradia transversalmente todo el ordenamiento constitucional, incluidos
obviamente los mecanismos de participación ciudadana. Por otro lado, esas
organizaciones responden al principio de autonomía, no sólo en virtud de su
origen privado, sino como condición para el ejercicio libre de la vigilancia
ciudadana sobre la gestión pública.
De igual forma, las veedurías adquieren una
doble dimensión, porque además de ser un mecanismo de participación ciudadana,
son la concreción del derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
17. Lo anterior requiere que la Corte se detenga en
este punto, pues a partir de ello se definirán puntos esenciales para la
presente sentencia. Mediante la Constitución de 1991, el país ha alcanzado un
nivel alto de expansión democrática representativa. En sentencia SU-747 de
1998, la corte analizó cómo en el diseño constitucional de 1991 se logró
superar las restricciones que, desde 1886, se habían impuesto a la democracia
representativa. Esta expansión supuso la apertura al proceso democrático de
espacios anteriormente cerrados, como las gobernaciones.
A la par de esta apertura de la democracia
representativa, la Constitución adoptó un modelo más complejo, al integrar
junto a esta modalidad, la democracia participativa. Se aprecia, entonces, un
intento genuino por fortalecer diversos aspectos de los procesos democráticos,
los cuales no se han quedado reducidos al momento meramente electoral sino que,
en un intento por profundizar el modelo, se ha distinguido claramente dos
procesos, distintos pero directamente relacionados, procesos de toma de
decisiones y control al ejercicio del poder.
Bajo estas premisas el modelo democrático colombiano
adquiere matices distintos a los instituidos hasta el momento. No basta
garantizar que la toma de decisiones vinculantes esté precedida por momentos
democráticos, como la elección de quienes habrán de tomar las decisiones, sino
que se complementa con la oportunidad de controlar el ejercicio del poder. En
este sentido, resulta pertinente tener presente el incremento de oportunidades
para que el Congreso de la República controle políticamente al ejecutivo, así
como la existencia de una Corte Constitucional encargada del control jurídico
de las decisiones legislativas.
Sumado a lo anterior, se encuentra una vigorosa
apuesta por reconocer espacios a otros esquemas democráticos: democracia
participativa. En este ámbito el constituyente hizo una clara distinción entre
los procesos de toma de decisiones y los procesos de control. Al igual que todo
lo relativo a la democracia representativa, el momento de democracia
participativa en la toma de decisiones está altamente institucionalizada
–consultas populares, cabildos, referendos, plebiscitos, etc. Por su parte, el
momento del control se encuentra garantizado, pero sujeto a la dinámica social.
Así las cosas, el constituyente optó por no sujetar a
mecanismos institucionales predefinidos o predeterminados el desarrollo de
determinados momentos de la democracia participativa. De igual manera, libera a
la voluntad legislativa el diseño de los medios y mecanismos para realizar el
momento del control, de la democracia participativa.
Conforme con lo anterior, es posible hacer un bosquejo
completo del sistema democrático colombiano: (i) una democracia representativa,
altamente institucionalizada tanto en lo relativo al proceso de decisión como
respecto al control; (ii) democracia participativa en el momento de la
decisión, igualmente institucionalizada y, (iii) democracia participativa en el
momento del control, escasamente institucionalizada.
Con ello, el constituyente enfrenta diversos problemas
que aquejan las sociedades contemporáneas. A la reducción de la capacidad de
los modelos representativos de lograr consensos sobre puntos centrales para la
sociedad, así como a la creciente distancia entre los representantes y los
representados, sumado a la alta complejidad de las sociedades contemporáneas,
el constituyente opone un incremento de los espacios participativos. Con esta
apuesta, se busca introducir mecanismos de legitimación democrática de una
creciente actividad estatal y privada que excede, por distintos motivos, la
capacidad de gestión, de logro de consenso y de control por parte de los
mecanismos democráticos tradicionales. De esta manera, el constituyente logra la
recuperación democrática de los espacios y fenómenos sociales que superaron la
estructura tradicional.
18. De otra parte, resulta claro el mensaje del
constituyente sobre la manera en que han de recuperarse tales espacios. La
distinción, debido a la diferente regulación, entre el momento de la decisión y
el del control, diseñando en el plano constitucional el primero, supone un
reconocimiento de la necesidad de establecer reglas claras y previas al
ejercicio de la capacidad decisoria, que demanda alta legitimidad. Por ello
recurre a la regulación intensa del proceso de selección de los representantes
y el proceso de toma de decisiones; al igual que se regula intensamente los
espacios de democracia directa. Por su parte, establece pocas reglas –tanto para
el control estrictamente político a través de instituciones representativas,
como en el control ciudadano- para el ejercicio del control democrático, hasta
el punto en que el control participativo se concibe como un desarrollo de
derechos constitucionales.
La inexistencia de mecanismos institucionales, por
contraposición a la estructura cerrada de la democracia participativa, implica
aproximaciones (y funciones) distintas a los problemas sociales. A la
democracia representativa se reserva la visión global de la sociedad, razón por
la cual únicamente actúa a través de partidos y movimientos políticos, quienes,
por su diseño, tienen la opción de presentar una perspectiva total de la
sociedad, a partir de un conjunto de valores y principios determinados. Por su
parte, el ejercicio del control social bajo la democracia participativa está
orientado al enfrentamiento de problemas puntuales de la sociedad, si se quiere
y sin que se equipare a ello, enfrentada a intereses particulares y precisos.
Se logra, de esta manera, que el sistema democrático esté en capacidad de
articular los intereses generales de la sociedad y los particulares.
19. La generalidad de la ley, precisamente, explica
las dificultades del momento representativo para alcanzar a estos intereses particulares.
Aún la administración local encuentra dificultades para considerar debidamente
tales intereses. Por lo mismo, mecanismos como las veedurías ciudadanas,
constituyen las herramientas dispuestas para lograr que lo particular o
singular sea tomado en debida forma. Todo ello dentro del marco del Estado
social de derecho y el diseño de una democracia constitucional.
20. De lo anterior se desprenden tres principios que
serán guía de esta sentencia. La prohibición de estatización,  la no
sustitución de la democracia directa y representativa y, finalmente, la no
globalización de la actividad de control. En directa relación con estos
principios surgen los siguientes:
La actividad de participación en el control no puede
ser invadido por el Estado, quien tiene que otorgar los espacios para que la
sociedad intervenga de manera directa en dichas actividades. Por lo mismo,
quienes participan en tal actividad no pueden convertirse en servidores públicos,
ni su actividad estimarse como función pública. Este punto lo encuentra la
Corte de especial importancia, pues, por lo pronto, el constituyente no ha
adoptado una decisión definitiva sobre la manera de ejercer dicho control. Por
lo pronto, dentro del cálculo del constituyente, ello no es una posibilidad y,
por lo mismo, debe entenderse los mecanismos de participación como instancias
abiertas a ulteriores desarrollos.
Sin embargo, tales desarrollos no pueden sustituir a
la democracia –sea representativa o directa-. A través de los canales
democráticos instituidos se toman las decisiones relevantes para la sociedad.
Propio del Estado de derecho –y, por ende, del Estado social de derecho- es la
existencia de un estrecho vínculo entre los mecanismos institucionales (que
demandan, por otra parte, el pleno respeto por los derechos fundamentales de
libertad, igualdad, debido proceso, asociación, libertad de expresión, etc.) y
la legitimidad misma del sistema.
Esta tensión entre legitimidad por vía de
institucionalización y legitimidad por vía de control, se resuelve en la
garantía para la sociedad de que las decisiones trascendentes y con capacidad
de proyección global han de enfrentarse por vía institucional. Si bien la suma
de logros de “legitimidad particular” incide en lo total, los problemas de la
sociedad entera han de discutirse en un foro que tenga la misma envergadura.
21. Con todo, lo anterior en manera alguna
significa que las veedurías ciudadanas se conciban como un mecanismo que pueda
suplir las funciones encomendadas por la Constitución a las autoridades del
Estado, específicamente a los organismos de control y vigilancia. Esa misma
situación explica entonces por qué un veedor no puede ser asimilado a un
servidor público.
Ahora bien, como todo derecho, su ejercicio
supone asumir ciertas cargas y obligaciones (CP. Artículo 95), las cuales se
inspiran en el principio democrático y el respeto de la autonomía, de manera
tal que cualquier restricción, carga o injerencia externa deberá responder a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
22.- Uno de los intervinientes considera
que la expresión “de representación”, contenida en el artículo 1º del proyecto,
contradice la esencia de las veedurías como un sistema de participación y por
ello solicita declarar inexequible ese aparte. Sin embargo, la Corte considera
que si bien es cierto que el término puede suscitar algunas dudas, una lectura
sistemática de las normas constitucionales y del proyecto permite superar el
problema hermenéutico.
En efecto, el concepto de “representación”
del que da cuenta el artículo 103 de la Carta, no corresponde al mismo criterio
de representación en el ejercicio del control político y que se expresa
mediante el voto, sino como una forma de proyección de la comunidad organizada
a través de sus delegados en diferentes escenarios. El criterio de
representación previsto en esa norma debe armonizarse con el criterio
participativo referido en el artículo 270 de la Constitución, en cuanto tiene
que ver con la vigilancia ciudadana de la gestión pública.
Las veedurías ciudadanas son por su
naturaleza organizaciones participativas, sin perjuicio de la representación
que supone para la realización interna y externa de sus tareas y que
constituyen una expresión del principio democrático.
De esta manera, el aparte acusado no puede
ser declarado inexequible en la medida en que reproduce el contenido de una
norma constitucional (CP. artículo 103), sino que debe ser interpretado
sistemáticamente a la luz del artículo 270 ídem, con el fin de precisar su
eficacia y alcance normativo.
23.- Por otro lado, la Corte aclara que la
expresión “gestión pública” debe comprenderse en una perspectiva amplia,
de manera que incluya no sólo la prestación de un servicio público, o de una
función pública, sino también toda actividad del Estado encaminada al
cumplimiento de sus fines esenciales, en algunos casos desarrollada por los
particulares. La facultad de vigilar la gestión pública (CP, artículo 270),
como bien lo sugiere uno de los intervinientes, debe ser entendida a partir del
carácter expansivo del principio democrático y desde una óptica material, es
decir, en función de la naturaleza misma de las veedurías ciudadanas.
Ahora bien, al determinar el proyecto de
ley que la veeduría ciudadana es un mecanismo mediante el cual se ejerce
vigilancia sobre la “gestión pública”, podría entenderse que el
legislador estatutario ha limitado el ejercicio del derecho de participación
directa en la vigilancia de la gestión pública a esta única modalidad. La Corte
considera inadmisible esta interpretación, pues la participación ciudadana es
un fenómeno complejo y con distintas modalidades de desarrollo. En el artículo
103 de la Carta, precisamente, se han contemplado distintas opciones de la
participación ciudadana, en desarrollo del derecho fundamental previsto en el
artículo 40 de la Constitución. En este orden de ideas, la Corte observa que el
legislador, en el presente proyecto de ley, únicamente ha regulado una de las
modalidades de participación en la vigilancia, aquella prevista en el artículo
270 de la Constitución, resultando admisible, por lo mismo, que los ciudadanos
acudan a otras modalidades para ejercer la vigilancia de la gestión pública.
Lo anterior apareja que se deba interpretar
el proyecto de ley en un sentido restringido, esto es, que la regulación y
definiciones adoptadas únicamente rigen aquellas veedurías ciudadanas que
tienen por objeto vigilar la gestión pública. El legislador está autorizado
para desarrollar otras modalidades de veeduría, con objetivos distintos.
Por lo expuesto, se condicionará la
constitucionalidad de este artículo a que se entienda que las personas tienen
derecho de participación directa en la vigilancia de la gestión pública, de
acuerdo con la Constitución y la ley.
24.- El mismo argumento también demuestra
cómo la prestación de servicios públicos domiciliarios no es un asunto extraño
a la vigilancia que pueden ejercer las veedurías ciudadanas. En otras palabras,
las empresas de servicios públicos domiciliarios no tienen por qué sustraerse a
ese tipo de vigilancia colectiva, ni regularse por normas ajenas a una
regulación integral de las veedurías, como lo prevé el parágrafo del artículo
1º del proyecto, que no sólo resulta contrario a la naturaleza de las veedurías
sino que carece de justificación para recibir un tratamiento diferente.
Con todo, la Corte no puede pasar por alto
que el legislador tiene el deber de desarrollar diversos instrumentos y
sistemas de vigilancia sobre los servicios públicos, como se desprende
claramente del artículo 369 de la Constitución, que ordena al legislador
establecer las formas en que los usuarios podrán participar en “la gestión y
fiscalización” de tales empresas y de los artículos 334 y 365 de la Carta. Así,
no puede reputarse contrario a la Constitución que, en cuanto a la vigilancia
sobre la gestión, se sometan a lo previsto en la Ley 142 de 1994.
Como quiera que la obligación indicada en
el parágrafo en cuestión no es contraria a la Carta, pero de interpretarse en
un sentido restrictivo llevaría a la exclusión de la veeduría ciudadana sobre
la gestión de tales empresas, el parágrafo del artículo 1º del proyecto será
declarado exequible bajo el entendido de que no excluye el control a través de
la veeduría ciudadana.
Sin embargo, la Corte debe advertir que la
vigilancia sobre la gestión en las empresas prestadoras de servicios públicos
únicamente cobija aquellas actividades que guardan directa relación con la
prestación del servicio hacia los usuarios, resultando, por lo mismo, vedado
inmiscuirse en asuntos propiamente privados de la empresa, tales como régimen
laboral, asuntos técnicos que no trascienden al usuario, etc.
25.- Finalmente, la Corte se ocupará de la
expresión “convocatoria”. En los términos de la disposición analizada la
actividad de las veedurías ciudadanas comprende lo relativo a la gestión
pública de las entidades indicadas y las convocatorias de las entidades
indicadas en la disposición. Habida consideración que en esta oportunidad el
legislador desarrolló la modalidad de participación ciudadana previsto en el
artículo 270 de la Constitución, tal desarrollo no puede imponer límites a los
términos establecidos en la Carta.
El artículo 270 de la Carta se refiere a la
vigilancia de la gestión pública. La gestión pública, comprende actividades de
propuesta, selección, desarrollo y seguimiento de programas y de ejecutores de
tales programas. Así las cosas, resulta palmario que la expresión convocatoria,
contenido en el inciso primero del artículo 1 del proyecto de ley, supone una
restricción al ámbito de acción de las veedurías ciudadanas, tratándose de la
vigilancia de gestión pública referida a programas, proyectos, contratos o
prestación de servicios públicos. Por lo anterior, se declarará inexequible.
Por lo demás, la Corte no observa que la
disposición plantee problemas de constitucionalidad, en tanto se limita a
reseñar la obligación de ciertas entidades de atender los requerimientos de las
veedurías ciudadanas.
26.- En cuanto al artículo 2 del proyecto,
relacionado con la facultad de constitución de una veeduría en cabeza de
cualquier ciudadano u organización civil, prima facie la Sala no
encuentra reparo alguno, en la medida en que corresponde al contenido normativo
de los artículos 103 y 270 de la Constitución.
El artículo 2 de la Carta establece como
deber estatal “facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida… administrativa... de la nación”. La Constitución, al
establecer el principio de participación, no lo restringe, como lo hace en los
artículos 40 y 270 de la Carta, a los ciudadanos. Ello obliga a considerar la
necesidad de armonizar las distintas disposiciones constitucionales.
En los términos del artículo 98 de la
Constitución, la ciudadanía se obtiene a los 18 años de edad. Ello implicaría
que aquellos mecanismos de participación previstos para los ciudadanos estarían
vedados para los menores de edad. Con todo, la expresión ciudadanía no tiene un
sentido unívoco.
Si bien de ordinario se entiende ciudadanía
como expresión que alude a la obtención de derechos políticos, también es
utilizado como denominador de aquellas personas que no cumplen funciones
estatales. Inclusive es posible que se utilice como sinónimo de pueblo de
Colombia.
La pregunta que debe abordar, en
consecuencia la Corte, es cuál acepción recoge el significado del artículo 270
de la Constitución. Habiéndose advertido la existencia de un término que torna
ambigua la regla constitucional, la Corporación debe acudir a otros instrumentos
hermenéuticos. La Corte reconoce la calidad de derecho a la participación
ciudadana. Desde sus comienzos, la Corte ha indicado, por otra parte, que los
principios constitucionales, frente a indeterminación en las reglas
constitucionales, constituyen instrumentos que permiten fijar el sentido de las
disposiciones objeto de interpretación[11].
El artículo 2, como se ha indicado,
establece el deber estatal de asegurar la participación de todos. Ello permite,
en armonía con el principio participativo (art. 1 de la Constitución),
interpretar el artículo 270 de la Constitución en el sentido de prever la
participación de aquellas personas que no cumplen funciones estatales en la
vigilancia de la gestión pública. Con ello, además, se acoge el principio
hermenéutico pro libertate, conforme al cual, en caso de duda, debe
acogerse la interpretación más favorable –v. gr. expansivo- para el ejercicio
de los derechos.
Esta interpretación guarda estrecha
relación con el diseño del sistema democrático  adoptado por el constituyente.
La primacía relativa de la democracia representativa, a la cual se le reserva
los procesos de toma de decisiones vinculantes, explica que el concepto de
ciudadanía esté directamente unido a un derecho político y, por lo mismo,
reservado par quienes ostenten la calidad de nacionales y mayores de edad. Se
trata de privilegiar, en este orden de ideas, una supuesta capacidad para
comprender lo global y la calidad de colombiano. Lo mismo no se presenta en el
ámbito de la democracia participativa en lo que al momento del control
respecta. Dada la ausencia de toma de decisiones de espectro o alcance nacional
o territorial, sino el enfrentamiento de problemas puntuales, resulta razonable
asumir que el ciudadano no sólo es el nacional mayor de edad, sino todo aquel
que tenga un genuino interés en ver realizados los propósitos constitucionales
del Estado, frente a un programa, contrato o actividad concreta.
27. Lo anterior conduce a un problema
adicional. ¿Están autorizadas veedurías integradas por menores de edad? La
Corte Constitucional no duda en reconocer a los menores el derecho a participar
en la vigilancia de la gestión pública. El interés por lograr una mejor
administración, libre de corrupción y dirigida a cumplir con los cometidos
constitucionales, no es exclusivo de los adultos. La construcción de un mejor
país, la posibilidad de disfrutar de los beneficios del desarrollo y alcanzar
condiciones de vida que permita el desarrollo pleno de las facultades y la
personalidad de los menores, no son asuntos frente a los cuales los menores
deban ser excluidos. La participación de los menores en la vigilancia de la
gestión pública es una oportunidad para lograr la pronta inclusión de sus
intereses en la gestión pública y la generación de un compromiso con lo público
y la compresión de la responsabilidad que les atañe en tanto que partes activas
de la sociedad. Así, la interpretación según la cual el artículo 270 y, por
contrera, el artículo 2 objeto de análisis, excluye la posibilidad de veedurías
integradas por menores, implica una restricción inconstitucional de los
derechos fundamentales de los menores.
Así las cosas, la Corte declarará exequible
el artículo 2 del proyecto de ley, bajo el entendido que la expresión
ciudadanía comprende el derecho de los menores a participar en la vigilancia de
la gestión pública.
28.- El artículo 3 está referido al
procedimiento para conformar una veeduría, a la elección democrática de los
veedores, al trámite de inscripción y al deber de suscribir un documento o acta
de constitución.
A juicio de la Corte, el artículo se ajusta
a la Constitución por las siguientes razones. En primer lugar, porque siendo el
principio democrático un componente esencial de las veedurías ciudadanas que
naturalmente debe reflejarse en ellas y la elección democrática de los veedores
es una forma de proyectarlo; lejos de ser una intromisión a la autonomía de
esas entidades privadas, responde a la necesidad de garantizar ese principio al
interior de las propias organizaciones cívicas (ver también fundamento No.31).
En segundo lugar, porque el acta de constitución de la veeduría permite
determinar los elementos básicos de la organización (integrantes, objeto, nivel
territorial, duración y domicilio) y delimita las actividades a desarrollar,
exigencia ésta que no aparece como irrazonable o desproporcionada. Finalmente,
porque el trámite de inscripción constituye una obligación con fines
operativos, pero que en nada afecta la autonomía de esas entidades.
29. Podría objetarse que la obligación de
suministrar información personal y que ésta repose en registros públicos, puede
afectar la intimidad de los integrantes de los veedores. Sobre este punto, la
Corte ha analizado situaciones similares en relación con los registros públicos[12], en los cuales ha
señalado que, si fuere necesario, es posible restringir el acceso a la
información e imponer condiciones para el acceso a la información que reposa en
tales registros públicos. Por lo tanto, no se afecta la intimidad personal de
los integrantes de la veeduría. Por otra parte, es un correlato a la función
que ejercen. Así como estas personas solicitan el acceso a información de las
entidades e instituciones –públicas y privadas- objeto de control, la
ciudadanía tiene derecho a controlar a las veedurías y establecer, de manera
cierta, quienes las integran.
30. Uno de los intervinientes considera que
el deber de inscripción de las veedurías “por las autoridades [indígenas]
reconocidas como propias” por la Oficina de Asuntos Indígenas del
Ministerio del Interior, debe ser declarada inexequible porque desconoce el
pluralismo étnico y la autonomía de las veedurías.
El último inciso del artículo 3 establece
dos reglas expresas distintas. Según la primera, la función de inscripción de
las veedurías en las comunidades indígenas deberá hacerse por parte de las
autoridades de la misma. La segunda regla dispone que tales autoridades deberán
ser reconocidas por la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior
y de Justicia. Además, es posible identificar una tercera, según la cual la
conformación de las veedurías indígenas debe hacerse de manera democrática,
pues la disposición únicamente establece una regla especial para las veedurías
de indígenas para efectos de su inscripción.
La Corte Constitucional ha fijado una
precisa doctrina en torno a la autonomía de las comunidades indígenas. La
Corporación ha señalado que “los artículos 1° y 7° de la Carta Política
consagran el principio de respeto a la integridad y diversidad étnica y
cultural, del cual se derivan los artículos 8° (protección de la riqueza
cultural de la nación), 9° (derecho a la autodeterminación de los pueblos), 10
(oficialidad de lenguas y dialectos de los grupos étnicos), 68 (respeto a la
identidad en materia educativa), 70 (cultura como fundamento de la nacionalidad
colombiana y reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las culturas) y
72 (protección del patrimonio arqueológico de la nación) constitucionales.[13] A este
respecto, no sobra advertir que las normas constitucionales citadas, sobre las
cuales se funda la especial protección que se dispensa a las comunidades
indígenas, resultan fortalecidas y complementadas por lo dispuesto en el
Convenio N° 169 de la O.I.T., sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes, aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991.”[14]
En esta medida, ha reconocido a las comunidades
indígenas el derecho a regirse por sus propias costumbres[15] y, en
consecuencia, determinar de manera propia y conforme a sus propias reglas, las
autoridades existentes en su territorio y las funciones de cada una de ellas.
De ahí que haya indicado que “el principio de diversidad e integridad personal
no es simplemente una declaración retórica, sino que constituye una proyección,
en el plano jurídico, del carácter democrático, participativo y pluralista de
la república colombiana [
ST-188/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-342/94 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); SU-039/97 (MP. Antonio Barrera Carbonell)] y obedece a "la aceptación de la
alteridad ligada a la aceptación de la multiplicidad de formas de vida y
sistemas de comprensión del mundo diferentes de los de la cultura
occidental."[
ST-380/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-104/95 (MP. Hernando Herrera
Vergara)]”[16].
Conforme a lo anterior, no puede el
legislador imponer una forma de organización determinada de veedurías a las
comunidades indígenas. Serán ellas, de acuerdo a su particular cosmovisión,
quienes determinen si éstas se constituyen de manera democrática –bajo una
concepción típicamente occidental de democracia- o acogen un sistema que
asegure, de manera compatible con sus propias costumbres, que la organización
responda a los intereses de la comunidad en la vigilancia de la gestión
pública.
Ello no implica que cualquier esquema
organizativo resulte válido, pues el Estado colombiano tiene la obligación de
velar por los intereses de todos los asociados, razón por la cual sistemas que
conduzcan a la degradación de la persona y otras conductas incompatibles con el
ordenamiento constitucional y los principios fundantes del sistema[17], deberán ser
rechazados.
Por lo tanto, el legislador desconoce la
autonomía de las comunidades indígenas y su derecho a la autodeterminación, al
imponer una forma de organización y un procedimiento específico de inscripción,
que implica, además, una tarea del Ministerio del Interior.
Al respecto, la Sala observa que, como lo
señala la propia representante del Ministerio del Interior, la oficina de
asuntos indígenas de esa entidad no tiene asignada como una de sus funciones la
de reconocer la existencia de autoridades indígenas[18]. Pero además, sería
cuestionable, desde una perspectiva constitucional, que lo pudiera hacer, por
cuanto implicaría invadir la órbita de la autonomía propia de comunidades
indígenas.
De otra parte, habida consideración del
carácter de titular de derechos fundamentales que ostentan las comunidades
indígenas, bien pueden ser ellas mismas –como una totalidad-, las interesadas
en realizar las funciones de veeduría sobre la gestión de órganos públicos y
privados. En tal caso, estima la Corte que habrán de ser las autoridades
propias quienes asuman la función de veedores.
Así, se tienen dos escenarios distintos:
veedurías conformadas por indígenas de una determinada comunidad y veedurías
conformadas por la comunidad entera. En el primer caso, la veeduría deberá
inscribirse ante la autoridad que defina la propia comunidad.
Finalmente, advierte la Corte que estas
precisiones únicamente se aplican a las veedurías conformadas de manera íntegra
por indígenas, pues existiendo personas no pertenecientes a dichas comunidades,
deberán aplicarse las reglas ordinarias.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional
declarará la exequibilidad del inciso 3 del artículo 3, salvo las frases “reconocidos
como” y “por la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior”.
31.- Los artículos 4 y 5 del proyecto,
referidos al objeto y ámbito de ejercicio de las veedurías ciudadanas, no hacen
otra cosa que reiterar y concretar los parámetros señalados en el artículo
primero del proyecto, elementos éstos que, en términos generales, se ajustan a
la naturaleza de las veedurías ciudadanas, precisando una vez más que la expresión
“gestión pública” debe ser entendida en sentido amplio y de conformidad
con la esencia misma de las veedurías.
Con todo, el tercer inciso del artículo 4
establece que las veedurías “ejercen” una vigilancia “preventiva y
posterior”. Ello podría interpretarse en el sentido de excluir cualquier
control simultáneo a la gestión pública. Se pregunta la Corte si tal
interpretación resulta admisible.
La vigilancia a la gestión pública debe
permitirse por regla general en cualquier momento, y no hacerlo sin justificación
alguna constituye una restricción inadmisible por desproporcionada. Por
ejemplo, si durante la ejecución de una obra es cuando puede evidenciarse con
mayor claridad una posible irregularidad, no resulta sensato rechazar el
control concurrente con su realización, cuando es allí donde cobra mayor
relevancia.  Por lo mismo, carece de fundamento objetivo o razonable, y no
responde a las características propias de una veeduría ciudadana, dicha
interpretación.
Lo anterior, sin embargo, entraría en contradicción
con la expresión “ejercen”, pues es posible entenderla un sentido
restrictivo, esto es, que su contenido modal es prohibitivo frente a una
vigilancia permanente. De ser así, la única opción posible sería la declaración
de inconstitucionalidad de las expresiones “ejercen” y “preventivo y
posterior”. La expresión en cuestión puede entenderse con un contenido
modal distinto: permisión. El legislador ha establecido un permiso: pueden
realizar una vigilancia preventiva y posterior. Tal contenido modal es
compatible con otro permiso, propio de la institución en cuestión y que deriva
directamente de la Carta: está autorizado realizar una vigilancia permanente.
Conforme a las razones anotadas, la Corte
declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 4 del proyecto en el
entendido de que la disposición no excluye la autorización para que las
veedurías ejerzan una vigilancia permanente sobre la gestión pública.
32.- El artículo 5 plantea una discusión
específica sobre la facultad de ejercer vigilancia en las empresas con
participación del Estado, únicamente “sobre los recursos de origen público”.
Esa limitación, para un interviniente, va en contravía de la revisión de
resultados que indica el artículo 270 de la Constitución, más aún si se tiene en
cuenta que “no es factible diferenciar hasta donde llega la gestión de lo
público con recursos mixtos y qué de ello corresponde a uno o a otro si cuenta
con un destino común”.
La Corte discrepa de esa apreciación ya que
la facultad de vigilancia está circunscrita, por expreso mandato
constitucional, a la gestión pública y sus resultados, lo cual descarta la
posibilidad de invadir la esfera privada en asuntos que no tienen esa
relevancia pública. Lo contrario significaría autorizar que, so pretexto de la
participación ciudadana y la realización de ciertos derechos políticos, las
organizaciones cívicas invadieran la órbita privada de los particulares en
asuntos ajenos a sus intereses.
De esta manera, no por el hecho de que el
Estado tenga participación en una determinada empresa, donde también hay
aportes privados, tienen los ciudadanos el derecho a ejercer vigilancia sobre
la totalidad de las actividades de la empresa. De hacerlo se verían afectados
los derechos de autonomía y de libertad de los particulares. En consecuencia,
la Corte estima que en estos casos la limitación de la vigilancia a los
recursos de origen público no sólo está justificada sino que resultaba
indispensable para garantizar los derechos de los particulares.
33.- El artículo 6 del proyecto desarrolla
los objetivos de las veedurías ciudadanas, cuyo contenido se acompasa con los
mandatos Superiores y responde a la finalidad de estas organizaciones. Sin
embargo, dichos objetivos deben tenerse como meramente enunciativos, pues no
están excluidos otros que puedan derivarse directamente de la Constitución o de
la naturaleza de estas organizaciones. Esta conclusión es forzosa frente a la
caracterización que se ha hecho de la veeduría como mecanismo democrático de
participación. La prohibición de estatización implica que al Estado le está
vedado delimitar en forma absoluta, los objetivos que se pueden perseguir
mediante el control a la gestión pública. Mientras el constituyente privilegie
el modos no institucionalizados (es decir, definidos al nivel constitucional)
de estos mecanismos de participación ciudadana, ha de admitirse la fuerza
expansiva de los derechos, que demandan que la intervención estatal y las
restricciones que puedan surgir de ésta, sean proporcionadas, es decir, que
persigan un propósito constitucional, que tales restricciones resulten
necesarias y que no impliquen una reducción inaceptable del derecho, de suerte
que se potencie la realización del derecho. Por decirlo de alguna manera,
existe una “libertad de configuración” por parte de la ciudadanía.
Principios rectores de las veedurías
ciudadanas (art 7º a 15)
34.- Los principios rectores de democratización,
autonomía, transparencia, igualdad, responsabilidad, eficacia y coordinación,
pueden ser considerados, prima facie, como ajustados a la Carta, ya que
son el desarrollo de principios constitucionales en la materia. Entra la Corte
a estudiar cada uno de ellos.
35.- Sobre el principio de democratización contenido
en el artículo 7 del proyecto de ley bajo examen, y en atención a los
planteamientos de algunos intervinientes, considera la Corte que la exigencia
de que las decisiones se tomen -preferentemente- por consenso o por
mayoría absoluta de votos al interior de las veedurías, concuerda con lo
ordenado por la Constitución, ya que el Estado Colombiano encuentra en la
democracia uno de sus principios básicos (artículo 1 C.P.). Y esta Corporación
ha reconocido que el principio democrático es la síntesis de varios de los
principios cardinales de nuestra cultura[19].
El artículo 1º de la Constitución define claramente a
Colombia como un Estado (...) organizado en forma de República
unitaria…democrática, participativa y pluralista, definición que por sí misma
cobra eficacia jurídica. Constituye una directriz que rige el ordenamiento en
su totalidad; es el principio vertebral de la Carta, en la medida en que
comprende la posibilidad de operar como principio sustantivo y como principio
estructural que, por lo mismo, es el principio más general de todos.[20]
Aunque pudiera pensarse que ello riñe con el principio
de autonomía al tratarse de una imposición del legislador dirigida a regular
aspectos de la estructura interna y de la forma de funcionamiento de las
veedurías, para la Corte este principio no restringe  la capacidad de
autodeterminación de estas organizaciones. Si bien es cierto, tal como fue expresado
en las intervenciones ciudadanas, que la jurisprudencia constitucional ha
señalado que las asociaciones civiles gozan de autonomía que sólo es
susceptible de limitaciones si las mismas son constitucionalmente justificadas,
razonables y proporcionadas[21]
teniendo en cuenta el principio hermeneútico in dubio pro libertate,
también lo es que el principio de democratización contenido en el proyecto de
ley bajo examen no corresponde a un límite al ejercicio de los derechos de los
individuos o de la organización. Por el contrario, es una garantía y una forma
de desarrollar los fundamentos del Estado que debe reflejarse en organizaciones
tan importantes como las veedurías ciudadanas, según se desprende claramente
del contenido previsto en el artículo 103 de la Carta.
El principio de democratización busca entonces
mantener abierto el debate entre los miembros de una organización y alcanzar el
mayor consenso posible a través de la discusión. No puede considerarse que ese
principio sea una intromisión en los asuntos internos de las organizaciones
ciudadanas o de los individuos que en ellas participan, dado que la norma
responde al desarrollo de un principio rector del ordenamiento jurídico.
Lo anterior se refleja en el énfasis dado por el
Constituyente al principio democrático, que aparece desde el preámbulo, se
repite en el artículo 1º como forma del Estado y en artículo 2º como fin del
Estado para facilitar la participación. Además, en el artículo 3º se reconoce
la soberanía popular y luego en los diferentes artículos que desarrollan el
principio en sentido material como en la dimensión estructural del Estado.
La consagración constitucional del principio de la
democracia demuestra que su contenido no se relaciona exclusivamente con los
instrumentos de participación política sino se proyecta sobre diversos ámbitos,
uno de los cuales es, precisamente, el de las veedurías ciudadanas.
36. El proyecto establece que las decisiones deben
tomarse con la mayoría de los votos. Ello genera la duda de si se trata de los
votos de los integrantes de la veeduría o de los presentes. Sobre este punto,
salta a la vista la falta de una regla relativa al quórum, asunto decisivo en
materia de procedimiento democrático de toma de decisiones. El legislador, sin
embargo, estableció un criterio que permite comprender la disposición en el
sentido de sujetar la regla de mayorías (propio de la democracia) al voto de
quienes estén presentes. Lo anterior, en la medida en que optó por que las
decisiones se tomaran por consenso o por “mayoría absoluta de votos”. Es
decir, se contabilizan votos y no miembros. Ello podría llevar a declarar la
inconstitucionalidad del precepto, pues implica una restricción a la autonomía
organizativa de las veedurías.
Para la Corte, si bien existe una restricción, en la
medida en que se establece como opción preferente el consenso, también faculta
a las organizaciones para adoptar el mecanismo mayoritario. Así, aunque las
veedurías tienen la obligación de diseñar un sistema de toma de decisiones en
las cuales se cuenten la mayoría de los votos, el legislador no impone
criterios o condiciones para fijar el quórum deliberativo o decisorio. Tal
asunto, ante el vacío legal, corresponde desarrollarlo a las propias veedurías
al fijar las condiciones de operación. El ámbito de autonomía de estas
entidades, en tanto que obligadas a democratizarse o funcionar
democráticamente, está sujeto al marco normativo establecido por el legislador
y por el mismo constituyente, el cual, en el principal escenario de
deliberación y toma de decisiones democrático –el Congreso de la República-
optó por distinguir entre quórum deliberatorio y decisorio. Lo mismo puede
predicarse mutatis mutandis del mecanismo del referendo reformatorio de
la Constitución.
En estos términos será declarado exequible este
artículo.
37.- El principio de autonomía es presupuesto
indispensable para garantizar el éxito de las organizaciones de veedores
ciudadanos y de sus integrantes, pues a la vez que los inspira, también los
define. En ese sentido, su naturaleza jurídica termina revestida por los
contenidos normativos derivados de la misma, lo cual constituye una garantía
del ejercicio libre de la voluntad de los ciudadanos que asumen el papel de
veedores, así como de las organizaciones que los agrupan. Conjuga varios
elementos a través de los cuales los veedores y las veedurías pueden ejercer
sus actividades.
Lo anterior no implica que el Estado no pueda promover
este mecanismo de participación, pues ello no genera una intromisión en la
conformación o labores de las veedurías, sino un apoyo que no irá más a allá de
ese propósito. En consecuencia, el artículo 8 será declarado exequible.
38.- En cuanto al artículo 9 del proyecto, la Corte
considera que el principio de transparencia en él consagrado es constitucional,
pues contribuye a facilitar la labor de las veedurías, ya que sólo garantizando
condiciones de acceso a la información necesaria pueden ejercer plenamente sus
funciones y formarse panoramas completos sobre aquellos asuntos que constituyen
el objeto de vigilancia de las veedurías ciudadanas.
A pesar de ello, como bien lo sugieren algunas
intervenciones ciudadanas, la Corte considera que la exequibilidad de esta
norma deberá condicionarse al respeto de la reserva de que gozan ciertas
actuaciones o documentos, de conformidad con lo establecido en la ley. Si bien
es cierto que el artículo señala que el acceso a documentos e información se
llevará a cabo de conformidad con lo que establezcan la ley y las demás normas
vigentes sobre la materia, es necesario proferir un fallo condicionado a fin de
dejar en claro que los documentos que gocen de reserva no la pierden en virtud
del principio de transparencia que guía el funcionamiento de las veedurías.
La Corte reitera en esta oportunidad la necesidad de
ponderar derechos que estarían en conflicto. Una interpretación absoluta de la
actividad y potestades de las veedurías entraría en directa colisión con el
derecho fundamental a la intimidad de los particulares, el deber estatal de
proteger la reserva de información privada sensible –v. gr. secretos
industriales y comerciales- y el deber de todas las personas de respetar la
reserva de determinados documentos públicos. Las leyes en la materia establecen
condiciones bajo las cuales es posible develar tales secretos. Así, las
veedurías, frente a tales documentos y dicha información tienen la obligación
de respetar las limitaciones legales y constitucionales, demandar la
intervención judicial o administrativa del caso y acudir a los procedimientos
legales previstos para el efecto.
En estas condiciones se declarará exequible el
artículo.
39.- El principio de igualdad (artículo 10), que
establece además el respeto a la diversidad para el desempeño de las funciones
propias de las veedurías ciudadanas, es el desarrollo necesario de entender la
participación como un atributo esencial del Estado. Así, las entidades y los
funcionarios de entidades vigiladas o de cualquier otro estamento deben obrar
de acuerdo con este principio, en el sentido de no privilegiar ninguno de los
mecanismos de participación sobre otros.
Sin embargo, la Corte debe precisar que, tal como esta
Corporación lo ha señalado en numerosas ocasiones, la igualdad no es un
principio aritmético. Ello permite que se establezcan criterios que justifican
tratamientos diferenciales que no degeneren en tratos discriminatorios. Tales
tratamientos diferenciales, aunque a la Corte no le corresponde definirlos en
abstracto, si deben tener como base, en principio, la representatividad de las
respectivas veedurías y la capacidad de éstas de vigilar sin impedir el
cumplimiento de los fines y funciones de la entidad vigilada o la realización
del programa, proyecto o contrato objeto de observación. En este sentido, debe
admitirse prima facie un privilegio relativo a favor de los procesos
sociales con mayor organización.
Con la advertencia anterior, resulta que la previsión
consagrada en la disposición revisada desarrolla el principio constitucional de
la igualdad (artículo 13 C.P.) y se proyecta como una forma de proteger las
veedurías y sus labores, y de fijar un derrotero para la actuación de las
entidades vigiladas. De acuerdo con este principio, no cabe discriminación
alguna frente a las veedurías o sus integrantes. Encuentra así la Corte que el
artículo se ajusta a la Constitución.
40.- El artículo 11 consagra el principio de
responsabilidad como guía de la conducta de los veedores.  No obstante, dicha
responsabilidad debe ser entendida como la que corresponde a los individuos
según la naturaleza y el objeto de la figura de las veedurías ciudadanas. Así,
el objeto de esas organizaciones es ejercer vigilancia en ciertos ámbitos, pues
responde a la necesidad de garantizar la participación ciudadana en la
vigilancia de los recursos del Estado como expresión de un derecho político. En
ese sentido, una interpretación sistemática de la ley, lleva a concluir que la
norma implica una responsabilidad de los veedores que se proyecta como
resultado del ejercicio de un derecho político y por tanto es una
responsabilidad de esa naturaleza.
El veedor, entonces, no puede ser concebido como un
ciudadano que está libre de todo control, pues en todo caso es responsable,
políticamente, frente a los demás miembros de la veeduría a la que pertenezca,
a la sociedad en general y al Estado.
Interpretaciones aisladas llevarían a plantear que la
norma se ocupa de un asunto que no le corresponde a una ley de este tipo, pues
el establecimiento de sanciones no es objeto de este proyecto de ley. Pero como
se vio anteriormente, una interpretación armónica permite descartar esta
hermenéutica y lleva a concluir que la responsabilidad a que se refiere este artículo
debe ser entendida en el marco del objeto de las veedurías. Esta
responsabilidad, así como su entendimiento, operan sin perjuicio de eventuales
conductas en las que incurra el veedor y sean objeto de otro tipo de regulación
o de responsabilidad, por ejemplo en materia penal, que ha de regirse según
las normas pertinentes. Por lo anterior, esta disposición será declarada
exequible.
41.- El principio de eficacia, previsto en el artículo
12 del proyecto bajo examen, reitera la importancia de interpretar y utilizar
la normativa referente a las veedurías ciudadanas, de manera que resulte idónea
para el cumplimiento de los fines que le son inherentes. La interpretación y
reglamentación de las normas contenidas en el proyecto deberán estar guiadas
por el principio de eficacia, a fin de hacer realidad los objetivos planteados
por el Constituyente y desarrollados por el Legislador.
Obviamente ello no puede generar traumatismos al
interior de la administración, ni respecto de otros mecanismos mediante los
cuales los ciudadanos participan en los asuntos propios del Estado. La idea no
es otra que armonizar los diferentes mecanismos de participación para
satisfacer las necesidades colectivas y lograr los fines propios del Estado
social de Derecho. Así, encuentra la Corte que este artículo desarrolla
principios constitucionales y por ello será declarado exequible.
42.- El artículo 13 se refiere al principio de
objetividad, que obviamente resulta del entendimiento de la figura de las
veedurías ciudadanas como la expresión de la probidad que han de difundir y con
la cual ejercerán la respectiva vigilancia en entidades determinadas. Aparece
íntimamente relacionado con el ejercicio responsable de los derechos ciudadanos
(artículo 95 C.P.), pues una veeduría ciudadana debe concebirse como la
expresión de un derecho político –bajo una concepción ampliada de democracia,
como se indicó antes- que también comporta responsabilidades, con lo cual
garantiza la eficacia e idoneidad de su labor. En ese sentido este artículo se
ajusta a la Constitución y desarrolla un elemento característico de las
veedurías ciudadanas, pues determina que ellas deben evitar toda actitud
parcializada o discriminatoria.
43.- El principio de legalidad, consagrado en el artículo
14, intenta evitar eventuales choques entre las entidades vigiladas y las
veedurías por los posibles traumatismos que se generen a causa de las
actividades de los ciudadanos que ejerzan la vigilancia. Determina entonces el
respeto de los procedimientos y la necesidad de tomarlos en cuenta junto con
los medios y recursos de las entidades vigiladas, ya sean éstos ofrecidos por
la ley o los estatutos.
Esta disposición no sólo busca proteger la actividad
de los veedores, sino que, además, tiene como objetivo (i) que conozcan y
respeten la organización y directrices de las entidades a fin de no causar
dificultades, (ii) sin permitir que sea obstaculizada su actividad por razones
de organización o procedimientos inexistentes.
La norma también responde a una necesidad de una
relación armónica y constante entre los particulares y la administración
pública, o entre las entidades privadas que podrían ser objeto de vigilancia.
La búsqueda de esta armonía garantiza la participación sin dejar de lado la
importancia de la vigilancia y el logro del bienestar colectivo, disminuyendo
al máximo los posibles traumatismos entre quienes vigilan y quienes son
vigilados.
Todo ello, a juicio de la Corte, optimiza el
funcionamiento de las veedurías que en manera alguna deberán ser vistas como
elementos que interfieren en las actividades de las entidades vigiladas, pues
el desempeño de su labor estará guiado por la ley o los estatutos de las mismas
y todo lo que se refiere a la organización deberá ser tenido en cuenta para ejercer
la vigilancia. Estos aspectos, aparte de responder a cuestiones particulares
propias de cada entidad, se identifican con el buen funcionamiento del ente y
su articulación con los demás estamentos del Estado.
No obstante lo anterior, la Corte declarará la
inconstitucionalidad de la expresión “otros”, pues conduce a asimilar
las veedurías a los órganos públicos de control, cuando son resultado del
ejercicio de un derecho constitucional y desarrollo del principio de
participación de la sociedad en la vigilancia de la gestión pública. Las
veedurías son entes privados y sujetos, en todo aquello que la Constitución y
el presente proyecto de ley establece, a las regulaciones y derechos propios de
las asociaciones –en el sentido del artículo 38 de la Constitución- de derecho
privado. Por otra parte, al asimilarlas a entes de derecho público, su
funcionamiento quedaría sujeto al control de la Contraloría General de la
República o las Contralorías de las entidades territoriales –según el caso-, su
funcionamiento –contratación, manejo presupuestario, gestión y administración
de personal- a las propias de los entes de control y, finalmente, sujetos al
poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, con la
consiguiente restricción de su autonomía.
Por lo anterior el artículo será declarado exequible,
salvo la expresión “otros”, el cual conduce a la estatización de la
participación ciudadana, violándose la prohibición que, en este sentido, surge
del diseño constitucional de la democracia ampliada.
44.- El artículo 15 establece el principio de
coordinación. La disposición establece la obligación de las entidades públicas
de orientar su acción para que se logre coordinación entre las mismas entidades
y las veedurías ciudadanas. Si bien puede resultar conveniente que exista
cierta coordinación entre la actividad de las entidades públicas y las
veedurías, lo cual, podría sostenerse, facilita las labores de vigilancia de la
gestión pública, en el plano jurídico constitucional resulta inadmisible que se
establezca como obligación de los entes públicos.
La Constitución ha fijado las obligaciones básicas
para todos los entes y organismos estatales, ha establecido los fines que toda
la actuación estatal ha de perseguir y ha determinado algunos fines, funciones
y obligaciones precisas de ciertos órganos y entes. Lo propio ha hecho el
legislador. Tales órganos y entes están sujetos y obligados a adecuar su
funcionamiento para el logro de los propósitos constitucionales y legales. Tal
es su norte y, en este orden de ideas, demandar su coordinación con
organizaciones privadas, implica condicionar el cumplimiento de tales
propósitos al querer privado.
No puede perderse de vista que la función primordial
de los órganos y entes públicos es la garantía de los derechos, principios y
deberes constitucionales –conforme lo demanda el artículo 2 de la Carta-. Las
veedurías, aún tratándose de aquellas que, como en este caso, están concebidas
para vigilar la gestión pública, tienen como función asistir y vigilar que los
entes y órganos vigilados cumplan su misión constitucional y legal. Resulta
contrario a la Constitución imponer a los distintos órganos y entes estatales
la obligación de colocar en el mismo nivel de prioridades la coordinación con
las veedurías y el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales.
Cosa distinta es que no está prohibido, siempre y
cuando ello no implique olvido o desviación respecto de su función, que
establezcan criterios de funcionamiento que les permita coordinarse con
eventuales operaciones de vigilancia sobre su gestión. Para la Corte resulta
claro que es defendible la idea de una coordinación entre veedurías y los entes
vigilados. Pero, así como el Estado no puede estatizar la participación
ciudadana, ésta no puede actuar ni demandar la sujeción de la actividad estatal
a tales mecanismos pues, de lo contrario, la garantía en su favor se torna en
un instrumento que le permite sustituir al Estado en sus funciones,
desconociéndose así los mecanismos institucionales de desarrollo de los resultados
de la democracia representativa. Así, como es garantía de independencia para
las veedurías, la prohibición de estatización también opera en sentido
contrario; esto es, como garantía de independencia de lo público.
Por lo expuesto, este artículo será declarado
inconstitucional.
Las funciones de las veedurías.
45.- El artículo 16 del proyecto de ley establece las
funciones de las veedurías. La disposición establece que las enumeradas
corresponden a las funciones primordiales de las veedurías. De ello se
desprende que la lista de funciones tiene un mero carácter enunciativo de las
funciones de estas organizaciones. Este desarrollo legal sería acorde con la
autonomía propia de las organizaciones privadas y con el derecho de la
participación ciudadana que, en principio, no admitiría restricciones.
Empero, la Corte observa que el legislador ha otorgado
facultades poderosas a la veedurías, lo cual demanda, a fin de no afectar
derechos de terceras personas y no entorpecer el correcto funcionamiento de la
administración pública y el desarrollo normal de las actividades privadas, que
exista certeza sobre los ámbitos y eventos en los cuales las veedurías
pueden desplegar tales facultades.
Propio del modelo constitucional es que la asignación
o identificación de poder en cabeza de algún grupo o ente social –sea público o
privado- está acompañado de desarrollos normativos dirigidos a controlar dicho
poder. Tales desarrollos normativos se tornan imperiosos cuando la actividad
privada puede afectar o restringir el cumplimiento de las funciones públicas.
Uno de los instrumentos más útiles para controlar el
ejercicio del poder es la restricción de las funciones o actividades que pueden
ejercer quienes detentan dicho poder. Por lo mismo, el legislador al establecer
listas de funciones, ha de optar por cláusulas taxativas, pues es la única
manera de controlar, en el plano constitucional, que las facultades no resulten
en extremo abiertas o, por el contrario, tan restrictivas que anulan los
espacios de autonomía de la organización.
Lo anterior podría aparecer contradictorio frente a lo
señalado anteriormente en torno a la autonomía e independencia de los
mecanismos de participación ciudadana en el control de la gestión pública y, en
particular, con la prohibición de estatización. La contradicción es aparente.
Antes se indicó que  la participación ciudadana no puede suplir o eliminar los
mecanismos de democracia directa o representativa y que, además, mediante la
participación ciudadana no se persiguen o buscan propuestas globales para la
sociedad. En directa relación con lo anterior se encuentra que el
establecimiento de privilegios y potestades, como las definidas en este
artículo, deben ser determinadas a fin de que mediante la participación
ciudadana no se invadan los espacios propios de otros medios democráticos. De
igual manera, el ejercicio de la participación ciudadana no supone legitimidad
para invadir esferas privadas. Al igual que el legislador y los restantes entes
estatales, los derechos de las personas están protegidos frente al ejercicio
excesivo o arbitrario del poder. De allí que la taxatividad que la Corte
demanda, sea necesaria para armonizar los 3 principios indicados al comienzo de
esta sentencia y para garantizar la protección de los derechos de las personas.
Por lo expuesto, se declarará inexequible la expresión
“primordiales” del artículo 16.
46.- En vista de lo anterior la Corte analizará las
funciones previstas en los literales del artículo 16, que presenten problemas
de constitucionalidad.
47. El literal c), establece que es función de las
veedurías “vigilar porque el proceso de contratación se realice de acuerdo con
los criterios legales vigentes”. La Corte considera que la expresión “proceso
de contratación”, no puede entenderse como la etapa inicial de preparación y
celebración del contrato, sino que comprende todas las etapas del contrato,
hasta su culminación.
48. En el caso del literal (d) el Legislador incluye
como función de las veedurías la de “fiscalizar la ejecución y calidad
técnica de las obras, programas e inversiones”.  La Corte considera que la
asignación de la función de fiscalización a las veedurías ciudadanas es
problemática al menos por tres razones, a saber: (i)  porque a las veedurías
como mecanismo de participación ciudadana, en función de su objeto y
naturaleza, les corresponde como finalidad primordial la de vigilancia sobre lo
público (gestión, función y servicios) y no la de su control o fiscalización.
Este sentido parece señalarlo también el Legislador en los artículos 1
(definición) y 5 (ámbito de ejercicio de la vigilancia) del proyecto de ley
bajo revisión, en los cuales se alude de manera concreta a la función de vigilancia
sobre la gestión y la función pública, por lo cual, incluso una
interpretación sistemática del proyecto indicaría que la función de
fiscalización constituye un elemento extraño a la concepción general de las
veedurías ciudadanas. (ii) Porque la función fiscalizadora que implica el
control fiscal debe ser ejercida según los términos del artículo 267 de la
Constitución, de manera privativa por la Contraloría General de la República y
sólo de manera excepcional por empresas privadas que obtengan la autorización
de la Contraloría General, previo concurso público de méritos y concepto del
Consejo de Estado. Es evidente que la propia Constitución estableció una
competencia especial para el ejercicio de este tipo de control, por lo que no
podría el Legislador, partiendo de una errónea concepción de la naturaleza de
las veedurías ciudadanas, atribuirles una competencia reservada a la
Contraloría General de la República. Y (iii) porque la propia Constitución,
considerando la importancia de la participación ciudadana en lo que a la
gestión pública respecta, señaló en el artículo 270, ubicado en el capítulo del
régimen jurídico de la Contraloría General, que la función de los mecanismos de
participación ciudadana, en relación con la gestión pública estaba circunscrita
a la vigilancia. En efecto dice el referido artículo: “La ley organizará las
formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la
gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus
resultados.” (subrayas fuera de texto). Es entonces claro que la voluntad
del Constituyente en este punto fue la de restringir la participación ciudadana
a la función de vigilancia y nunca la de ampliar sus alcances, al punto de
permitirle compartir con la Contraloría la función del control fiscal.
Sin embargo, la Corte considera que la expresión no
resulta inconstitucional pues una interpretación sistemática de la Constitución
permite concluir que las funciones de fiscalización –en la acepción de técnica
de control fiscal- únicamente corresponde a determinadas autoridades públicas,
mientras que fiscalización, como desarrollo del derecho de participación
ciudadana se entiende como posibilidad de criticar y hacer señalamientos sobre
la gestión pública. Por lo tanto, en estas condiciones se declarará exequible.
49. El literal f) autoriza a las veedurías a solicitar
“los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos que permitan
conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyectos”.
El cumplimiento de los propósitos de la vigilancia de la gestión pública puede
requerir el acceso a un gran volumen de información, que comprende tanto
información reservada como pública.
Como ya lo advirtió la Corte al analizar el artículo 9
de este proyecto de ley, las veedurías están en la obligación de respetar la
reserva constitucional y legal que pesa sobre determinada información. Así
mismo, tienen el deber de acudir a los mecanismos legales existentes para
lograr el levantamiento de la reserva de tales documentos o sobre dicha
información. Sobre este punto la Corte considera indispensable advertir que la
función de las veedurías no puede convertirse en una suerte de ventaja al
conocer información confidencial o privilegiada, una fuente de peligro para el
orden público, una actividad que amenace la soberanía nacional, la
independencia e integridad del territorio nacional o el orden constitucional o,
en suma, que impida el normal desarrollo de las funciones públicas. Por lo
tanto, el literal se declara exequible, bajo el entendido de que las veedurías
están en la obligación de respetar la reserva documental y la confidencialidad
de la información que obtengan, así como administrar dicha información
reservada, confidencial o privilegiada, conforme a las condiciones que la ley
impone a quienes tienen acceso a tal información, así como la que se ha
establecido para la administración de bases de datos.
50. El literal i), establece la función de denuncia,
aunque la circunscribe a los funcionarios públicos. Lo anterior parece implicar
que a las veedurías les está vedada la denuncia de los hechos o actuaciones e
irregularidades que encuentren realizadas por particulares en ejercicio de las
funciones objeto de la vigilancia. Dado el objetivo primordial de vigilar la
gestión pública y, de esta manera, contribuir al cumplimiento de los cometidos
constitucionales de tal gestión, no se comprende por qué no pueden las
veedurías denunciar a los particulares que han actuado irregularmente en dicha
materia. Tal restricción resulta irrazonable a la luz de las funciones de las
veedurías y el propósito constitucional que persiguen. No se observa que se
persiga fin constitucional alguno. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad
del literal i) condicionado a que se entienda incluida la facultad para
denunciar a los particulares que incurran en las conductas que indica la
disposición.
51. En los términos del literal j), es función de las
veedurías “velar por que la organización de la sociedad civil objeto de
veeduría cumpla sus objetivos de promoción del desarrollo integral de la
sociedad y de defensa y protección de los intereses colectivos”. El
artículo 270 de la Constitución establece un ámbito dentro del cual se ha de
organizar “las formas y sistemas de participación ciudadana”: la gestión
pública. La Corte ya ha indicado que el presente proyecto de ley únicamente
desarrolla una modalidad de participación: aquella prevista en el artículo 270
de la Carta. Por lo mismo, el objeto de la vigilancia no puede exceder el marco
constitucional.
Las facultades que se analizan claramente desbordan la
función de vigilancia de la gestión pública, en la medida en que velar por el
cumplimiento de tales objetivos no corresponde propiamente a la gestión pública
y, además, implica una inherencia de las veedurías en la decisión sobre cómo se
logra la “promoción del desarrollo integral de la sociedad” y las vías para
alcanzar situaciones de pleno respeto por los intereses colectivos,
cualesquiera que estos sean. Así, la Corte observa que esta función supera la
vigilancia de la gestión e ingresa –o al menos autorizaría ingresar- al ámbito
de la definición de las políticas públicas. Por lo tanto se declarará su
inexequibilidad.
52.- Por lo demás, la Corte entrará a considerar
brevemente los demás literales del artículo 16, sobre los cuales no se asoman
dudas sobre su constitucionalidad. Dicen los respectivos literales:
Artículo 16º  Funciones.  Las veedurías
Ciudadanas tendrán como funciones primordiales las siguientes:
a) Vigilar los procesos de planeación para
que conforme a la Constitución y la ley se de participación a la comunidad.
b) Vigilar que en la asignación de los
presupuestos se prevean proritariamente la solución de necesidades básicas
insatisfechas según criterios de celeridad, equidad y eficacia.
(…)
e) Recibir los informes, observaciones y
sugerencias que presenten los ciudadanos y organizaciones en relación con las
obras o programas que son objeto de veeduría;
(…)
g) Comunicar a la ciudadanía, mediante
asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o
vigilancia que estén desarrollando;
h) Remitir a las autoridades
correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y
vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría;
En el caso de los literales (a) y (b), la Corte no
observa ningún reparo de constitucionalidad, toda vez que en los mismos se
señala acertadamente que la función de las veedurías es la de ejercer
vigilancia sobre lo público (gestión, función y servicios). En efecto, en
dichos literales se hace alusión a la vigilancia sobre los procesos de
planeación y la asignación de los presupuestos.  Por lo anterior la Corte los
declarará exequibles.
Respecto de los literales (e), (g) y (h), la Corte
observa que se trata de funciones directamente ligadas al desarrollo de
publicidad de las actuaciones de las veedurías. En el primero se establece la
obligación de recibir la información que remitan los ciudadanos respecto de una
entidad o proyecto objeto de veeduría, lo cual simplemente es corolario del
carácter público de la actividad que desarrollan las veedurías. A través de
ellas los integrantes no persiguen intereses particulares, sino el control de
asuntos de interés de la ciudadanía, por lo mismo, ella puede coadyuvar a la
labor de las veedurías.
Los literales (g) y (h) se limitan a establecer
obligaciones de publicidad hacia la sociedad, desarrollándose el derecho
fundamental al acceso a la información, y hacia el Estado, en claro
cumplimiento del deber de colaborar con las entidades públicas.
Por lo expuesto serán declarados exequibles.
Los instrumentos de acción previstos en el artículo 17
del proyecto
53.- Frente a los contenidos normativos del  artículo
17 del proyecto, en el que se señalan los llamados “instrumentos de acción” de
las veedurías ciudadanas, la Corte no encuentra, en términos generales, ningún
problema de constitucionalidad.
En primer
lugar, considera la Corte que el contenido del artículo se adecua a la Carta,
toda vez que tanto en el primer inciso como en el segundo, el Legislador
concibe los instrumentos de acción como una potestad de las veedurías
ciudadanas, situación que se pone en evidencia en el texto del artículo al
incluirse la expresión “podrán”. Lo anterior implica, por un lado, que
tales atribuciones no gozan del carácter de deber y, por el otro, que el
ejercicio de las mismas, en consonancia con el principio de autonomía, es
potestativo.
En segundo
lugar, la Corte considera que la relación de los instrumentos de acción del
artículo 17 es taxativa, de tal forma que, como se indicó respecto del artículo
anterior, se respeta el principio de legalidad, necesario para un sano
ejercicio del poder.
En tercer
lugar, la Corte encuentra otro argumento que fundamenta la constitucionalidad
del artículo, cual es el de la permanente alusión  a los mecanismos existentes
en la Constitución y en la ley como instrumentos de acción. Así, en el primer
inciso se hace alusión a la posibilidad de ejercer el derecho de petición y el
derecho de acceder a la administración de justicia mediante “todas las
acciones que siendo pertinentes, consagran la Constitución y la ley”; y en
los literales del segundo inciso se hace referencia a la potestad de acudir
ante las audiencias públicas “en los casos y términos contemplados en la
ley”, de denunciar los hechos que constituyen delitos, faltas o
irregularidades en los términos de la ley, y a la potestad de “utilizar los
demás recursos, procedimientos e instrumentos que leyes especiales consagren
para tal efecto”. En este sentido, el artículo atribuye de manera
específica a las veedurías ciudadanas una serie de potestades que ya habían
sido consagradas por el Legislador de manera particular en cabeza de los
ciudadanos y de algunas autoridades del Estado.
54.- Empero,
la Corte debe analizar el atributo establecido en el primer inciso del
artículo, conforme al cual les está autorizado “intervenir por intermedio de
apoderado, debidamente constituido, ante los órganos, procesos y actuaciones
judiciales, disciplinarias y fiscales que adelanten los organismos de control”.
El legislador ha autorizado, por esta vía, a las veedurías a convertirse en
parte de todos los procesos –judiciales, disciplinarias y fiscales -. Esta
atribución implica que el legislador ha convertido a las veedurías en sujetos
procesales por vía general, rompiendo el equilibrio que, en cada caso proceso
en particular, debe existir.
Prima facie, no considera la Corte Constitucional que resulte prohibido al
legislador facultar a las veedurías a intervenir en diversos procesos. Sin
embargo, tal facultad ha de ser prevista para cada caso en particular, pues no
en todos los eventos su participación resulta constitucionalmente admisible.
Por lo tanto, al no distinguir entre los casos en los cuales su participación
puede resultar admisible de aquellos en los cuales es absolutamente
impertinente, el legislador desconoce la racionalidad propia de los
procedimientos, y desfigura el debido proceso. Este derecho supone, como lo ha
reiterado esta Corporación, un amplio margen de configuración al legislador.
Con todo, no es un derecho cuyo contenido sea absolutamente definido por vía
legislativa. En este sentido, el derecho a que el proceso sea justo, implica
que exista un equilibrio entre las partes, en cuanto a la existencia de una
relación clara entre las pretensiones de algunos y el objeto de proceso. Dado
que la Corte Constitucional no puede entrar a establecer el conjunto de eventos
en los cuales dicho equilibrio se rompe, se declarará la inconstitucionalidad
de la expresión.
Por otra
parte, en cuanto al literal d), la expresión solicitud supone que la petición
de control que se hace ante la Contraloría General de la Nación, no la vincula.
Ello por cuanto se trata del ejercicio de una función pública, sometida a criterios
dictaminados por el constituyente y legislador, y sujeto a las condiciones
fijadas por la propia institución. Esta goza de autonomía, que resulta
indispensable para garantizar el cumplimiento de su función constitucional.
Derechos de las veedurías. Artículo 18 del
proyecto
55.- Frente a los contenidos normativos del artículo
18 del proyecto, en el que se consagran ciertos derechos de las veedurías
ciudadanas, la Corte tampoco encuentra, en términos generales, ningún problema
de constitucionalidad.
Para la Corte, la consagración de una lista abierta de
derechos a las veedurías ciudadanas como la que se dispone en el proyecto, se
ajusta plenamente a la Constitución en tanto no restringe el campo de acción de
las mismas.
Así mismo, considera la Corte, la consagración de los
derechos a obtener información, a obtener asesoría y asistencia técnica y a
solicitar la toma de medidas correctivas a la persona responsable de la
actividad vigilada, prefiguran las posibilidades de acción y la eficacia del
mecanismo de participación, y ponen el acento en la función de vigilancia como
la función primordial de las veedurías ciudadanas.
56- No obstante, es importante precisar como ya lo
hizo la Corte en fundamentos anteriores,  que el derecho a obtener información
en cabeza de las veedurías ciudadanas está sometido a los límites que imponen
la Constitución y la ley. En este sentido la Corte advierte que frente al
artículo 18 del proyecto, es importante analizar los posibles alcances de una
de las hipótesis del literal (a) que hace alusión a la posibilidad de acceder a
información sobre “procedimientos técnicos”.
Para la Corte es claro que en este caso, ni las
entidades del Estado, ni las organizaciones, ni los particulares estarán en la
obligación de suministrar a la veeduría ciudadana que así lo solicite,
información alguna sobre los “procedimientos técnicos” que incorporen secretos
industriales, secretos técnicos, patentes o cualquier información que
legalmente esté sometida a reserva. La función de vigilancia de las veedurías
no puede desbordar su propósito y finalidad, para inquirir en aspectos que por
regla general están sustraídos del alcance de terceros y en muchas ocasiones de
las propias autoridades del Estado.
Por lo tanto, la Corte concluye que la
constitucionalidad del literal (a) del articulo 18, está condicionada a
reconocer que el derecho de las veedurías a obtener información, no es un
derecho ilimitado sino que encuentra restricciones en la Constitución y la ley
en lo que a documentos reservados, información confidencial y privilegiada se
refiere. Claro está, nada se opone a que, conforme a la Constitución y a la
ley, un juez de la República pueda ordenar el levantamiento de tales reservas.
57- El literal b), otorga el derecho a obtener
asesoría y asistencia técnica de las entidades de control, cuando la veeduría
lo estime necesario. Nada se opone a que tales organismos estatales puedan
brindar, dentro de un marco de colaboración y coordinación, asistencia a las
veedurías.
Sin embargo, los organismos de control son entidades
de orden constitucional, cuyas funciones principales están definidas en la
Carta. El legislador cuenta con competencia para establecer otras funciones,
pero éstas deben corresponder a funciones que se desprendan de las
constitucionales. Entre ellas, no se encuentra la función de asistir ni de
asesorar a organismos privados. El legislador, podría autorizarlas a brindar
dicha asesoría y asistencia, pero en ningún caso puede ser una obligación de
las mismas. Antes bien, cuando las veedurías adviertan problemas que requieran
la intervención de los órganos de control, existirían razones importantes para
que las veedurías trasladen la información a los órganos estatales, a fin de
que se inicien o se adelanten las investigaciones de rigor y con todos los
recursos técnicos y humanos disponibles. Al establecerse como un derecho, el
legislador termina trasladando la responsabilidad por tales investigaciones a
las veedurías. Por lo tanto, se declarará la inconstitucionalidad del literal
b) del artículo 18.
58. En cuanto al derecho a obtener información,
previsto en el literal d), la Corte entiende que se trata de reconocer a las
veedurías el derecho a presentar peticiones y obtener respuestas a los mismos.
Por lo tanto, no se trata de un derecho autónomo, sino que su ejercicio está
sujeto a las previsiones constitucionales y legales relativas al derecho de
petición.
Por otra parte, la Corte advierte que, tal como lo ha
indicado respecto de otras disposiciones del presente proyecto de ley, el
ejercicio de petición está sujeto, además, a las previsiones relativas a la
protección constitucional y legal de documentos e información.
La Corte declarará la exequibilidad del literal bajo
el entendido de que el ejercicio del derecho está sujeto al cumplimiento de lo
previsto en la Constitución y en la ley para el ejercicio del derecho de
petición y al marco legal de reserva de documentos e información confidencial y
privilegiada.
Deberes de las veedurías. Artículo 19 del proyecto de
ley
59.- En el caso de los contenidos normativos del
artículo 19 del proyecto, en el que se consagran algunos deberes de las
veedurías ciudadanas, la Corte encuentra, en cambio, varios problemas de
constitucionalidad, en particular teniendo en cuenta la inspiración privada y
el carácter autónomo de esas organizaciones.
60.- En primer lugar, desde una perspectiva general,
la Corte considera que la consagración de deberes a las veedurías ciudadanas es
perfectamente constitucional, ello en armonía con el principio del Estado
social de Derecho, en el cual, a la vez que se reconoce un sinnúmero de
derechos a los ciudadanos y a las organizaciones, también le son exigibles un
importante catálogo de deberes. En este sentido, es claro que, a pesar de que
las veedurías son la expresión concreta de los derechos políticos y de
participación  que se le reconocen a los ciudadanos –en el sentido ampliado de
democracia que ha tratado esta sentencia -, a toda veeduría como organización
diferente de los miembros que la integran, le son igualmente exigibles ciertos
deberes constitucionales y legales, y en primer lugar le es aplicable el
principio básico de toda sociedad civil, recogido en el artículo 95 de la
Carta, cual es el de “respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios.”
Por otro lado, la Corte encuentra que la relación de
los diversos deberes señalados en el artículo 19 del proyecto es meramente
enunciativa, lo que implica que otros deberes, que puedan derivar de la
naturaleza y características de las veedurías, siempre entendidas como el
producto del ejercicio de un derecho político y como un mecanismo de
participación ciudadana, no se entienden excluidos del repertorio allí
señalado.
61.- Ahora bien, a pesar de que la Corte reconoce la
posibilidad de imponer deberes a las veedurías ciudadanas, dicha imposición
deberá, por un lado, respetar criterios estrictos de razonabilidad y
proporcionalidad como quiera que se trata de la regulación de un mecanismo de
participación de la ciudadanía o de las sociedad, y por otro lado deberá estar
en consonancia con la especial naturaleza y el particular objeto de las
veedurías ciudadanas. Por consiguiente, el Legislador debe garantizar unas
condiciones mínimas que faciliten el ejercicio del derecho de participación
mediante la constitución y funcionamiento de las veedurías, y no puede extender
ni imponer tantos deberes u obligaciones que hagan tan engorroso su ejercicio
que el derecho se torne impracticable. Con estas premisas abordará la Corte el
análisis de constitucionalidad de los literales del artículo 19 del proyecto.
62.- Se indica en el literal (a) como uno de los
deberes de las veedurías ciudadanas el de “Recibir informes, observaciones,
y sugerencias que presenten los particulares, las comunidades organizadas, las organizaciones
civiles y las autoridades, en relación con las obras, programas y actividades
objeto de veeduría.” Para la Corte, este literal presenta problemas de
constitucionalidad, pues asimila las funciones de las veedurías ciudadanas con
las de las autoridades del Estado, toda vez que sugiere la institucionalización
de la respectiva veeduría al imponerle  la carga de recibir informes o
sugerencias por parte de particulares e incluso por parte de las propias
autoridades estatales.
Sin embargo, la Corte considera que el deber en
cuestión guarda armonía con la función que cumple las veedurías, la necesidad
de coordinar los esfuerzos de vigilancia sobre entidades públicas y privadas y
para asegurar que las veedurías cumplan una función de interés social. Las
veedurías, como ha quedado expuesto en la presente sentencia, tiene una función
primordial dentro del sistema jurídico colombiano: coadyuvar a los órganos de
control en la tarea de vigilar la gestión pública. En este orden de ideas, la
Corte entiende que un correcto ejercicio de tal función demanda la recepción de
información que posean entidades públicas o empresas o particulares. Sólo con
un acceso pleno a dicha información, es posible ejercer una debida vigilancia.
Así mismo, no puede asumirse que la función que realizan las veedurías sea
seria y objetiva si se niega a evaluar información que no posee y que le es
presentada o suministrada por particulares u órganos estatales. Vigilar la
gestión pública demanda valorar opinión e información generada desde distintos
sectores, de manera que se obtenga una visión completa del fenómeno objeto de
observación.
Directamente ligado a lo anterior, el deber de no
abusar de los derechos propios, obliga a adoptar medidas dirigidas a lograr que
los instrumentos de vigilancia –como la veeduría, en este caso-, no se tornen
en instrumentos de persecución e intromisión en la gestión pública. Al obligar
a las veedurías a recibir la información que puedan suministrar otros sectores,
se racionaliza al proceso de solicitud de información y se logra celeridad en
el proceso de vigilancia, minimizándose los efectos que sobre la gestión pueda
genera el proceso de vigilancia. Así mismo, se obliga a las veedurías a
considerar diversos factores y no sólo aquellos que, de alguna manera, puedan
conducir a conductas vindicativas o persecutorias. Por lo mismo, será declarado
exequible.
63.- Se indica en el literal (b) como uno de los
deberes de las veedurías ciudadanas el de “Comunicar a la ciudadanía, a
través de informes presentados en asambleas generales o reuniones similares de
los habitantes y de las organizaciones de la comunidad, los avances en los
procesos de control y vigilancia que estén realizando.”  Una primera
lectura de esta disposición podría llevar a la conclusión de que se ha impuesto
una limitación fuerte al derecho de asociación y a la libertad de
“configuración” de la organización de las veedurías.
No obstante, la Corte no encuentra reparo en que el
legislador haya dispuesto un mecanismo especial de divulgación de los
resultados y avances de las observaciones realizadas por las veedurías. En
directa relación con lo anotado en relación con el literal anterior, al
demandar una publicidad a través de canales grupales, se logra reducir los espacios
para que la labor de las veedurías estén determinadas por intereses
particulares. Así mismo, la forma de divulgación permite que el mayor número de
asociados y personas de la sociedad tenga acceso a las conclusiones –sean
preliminares o definitivas-, lo cual contribuye a robustecer el proceso
participativo mismo.
La Corte observa que el literal no impone un único
mecanismo, sino que establece un marco dentro del cual las veedurías pueden
optar por diversos sistemas de divulgación. Deben respetar el canal directo que
asegura la mayor penetración posible de la información.
Por otro lado, es equivocada la terminología empleada
por el Legislador al referirse a la naturaleza de las funciones de las
veedurías, cuando se afirma que las veedurías adelantan “procesos de control
y vigilancia”. Como ya lo ha establecido la Corte y ahora es importante
reiterarlo,  las funciones de las veedurías no son funciones de control  a la
manera de las autoridades del Estado.
Los mismos argumentos son extensibles al literal f),
del artículo 19.  No obstante, en relación con la expresión “preventivo”
del mencionado literal f), la Corte advierte que con ello no se ha dado un
mandato o autorización a la realización de un control que conduzca a la
intromisión de la veeduría en las actividades de las entidades o procesos
objeto de vigilancia, sino que se limita a advertir sobre los posibles efectos
o consecuencias de proseguir con determinada gestión administrativa.
Por lo expuesto, los literales b) y f) serán
declarados exequibles.
64.- Se indica en el literal (g) como uno de los
deberes de las veedurías ciudadanas el de “Rendir informes anuales de su
gestión ante el Congreso de la República.”
Para la Corte este literal es abiertamente
inconstitucional por varias razones. De un lado, porque desconoce la autonomía
de las veedurías, al someterlas al control político del Congreso de la
República; ello es inconcebible, como ya lo afirmó la Corte en consideraciones
precedentes, en razón a la especial naturaleza de las veedurías, que implica la
imposibilidad de que por vía legislativa se instauren controles formales
desproporcionados sobre su actuación, ya sea por parte de las autoridades del
Estado o por los particulares. Reitera entonces la Corte que las veedurías
ciudadanas no son asimilables a entidades estatales sino que, por el contrario,
constituyen el resultado del ejercicio de los derechos políticos y de
participación de los miembros de la sociedad.
Por otro lado, la Corte no puede pasar por alto que
el Congreso de la República puede ser también objeto de vigilancia mediante la
conformación y la ejecución de una veeduría ciudadana. Ello implicaría que
tales veedurías podrían verse sometidas a la penosa suerte de perder cualquier grado
de eficacia, si se tiene en cuenta que sus actividades terminarían sometidas
finalmente al escrutinio de la entidad vigilada. De esta manera, es evidente
que la inclusión de esta norma desconoce la naturaleza de mecanismo de
participación de las veedurías ciudadanas.
Estas razones son suficientes para que la Corte
declare la inexequibilidad del literal (g) del artículo 19 del proyecto, sin
perjuicio de la facultad del Congreso de requerir los informes y declaraciones
previstas en el artículo 137 de la Constitución.
65.- El literal h) establece el deber de las veedurías
a informar a las autoridades públicas sobre el origen de sus recursos y los
mecanismos de financiación. La Corte Constitucional no encuentra que dicho
deber resulte contrario a la Constitución. Sin embargo, la Corte advierte que
el cumplimiento de dicho deber sólo puede demandarse en las condiciones en que
los particulares están en la obligación a suministrar dicha información a
organismos de control, pues no existe razón constitucional alguna que
justifique un tratamiento diferencial en la materia. En estas condiciones será
declarado exequible.
66.- Frente a los literales (c), (d) y (e), en los que
se imponen ciertos deberes a las veedurías en lo que concierne a su
funcionamiento (definir su propio reglamento, acatar el régimen de
impedimentos, inscribirse en el respectivo registro e informar acerca del
origen de los recursos), la Corte no encuentra  ningún problema de
constitucionalidad, toda vez que los mismos no desconocen la naturaleza de las
veedurías, son razonables y proporcionados y les son imponibles como sujetos de
derecho en el contexto del Estado Social, como bien se mencionó al iniciar el
estudio de constitucionalidad del presente artículo del proyecto. En este orden
de ideas la Corte los declarará exequibles.
Sin embargo, la Corte advierte que, en
relación con el literal e), deben respetarse los parámetros fijados al analizar
el tercer inciso del artículo 3 del proyecto de ley.
Requisitos e impedimentos para ser veedor.
Artículos 20 y 21 del proyecto
67.- En cuanto al artículo 20, que establece como
requisitos para ser veedor saber leer y escribir, la Corte considera que la
disposición deberá ser declarada inexequible, como bien lo sugiere una de las
intervenciones ciudadanas, por las razones que se explican a continuación.
Teniendo en cuenta que la previsión supone una
restricción a un derecho constitucional, cual es el de ejercicio del control
político, así como una limitación al ejercicio de un mecanismo de
participación, el juicio de proporcionalidad de la limitación deberá ser
estricto[22].
Desde un escrutinio riguroso, el primer paso que
deberá adelantar esta Corte es el de determinar si este requisito persigue un
fin constitucionalmente imperioso. Y aunque podría aducirse que la norma busca
proteger a los veedores de posibles engaños de las entidades vigiladas, este
argumento no es de recibo en la medida en que la veedurías no se concentran
solamente en actividades que hagan indispensable que el veedor sepa leer y
escribir.
Por ejemplo, la labor de un veedor puede ser la de
monitorear los avances y calidad de una obra a través de la observación de la
misma, (ese ciudadano puede tener experiencia en asuntos sobre los que ejercerá
su vigilancia a través de la constatación del progreso de alguna obra). Ello no
hace indispensable, ni siquiera necesario, que sepa leer y escribir. Además, si
eventualmente el veedor necesita consultar un documento escrito, puede pedir un
informe verbal -de la misma manera como ocurre con el derecho de petición- o
acudir a otro ciudadano interesado en ejercer la labor de vigilancia para que
le ofrezca su apoyo.
También puede ocurrir que, en virtud de las cualidades
de una determinada persona, significativa para un conglomerado social, sea ella
quien por voluntad de la comunidad dirija una veeduría y represente sus
intereses, aún sin saber leer o escribir, pues para suplir esa falencia podrá
apoyarse en la colaboración de terceros.
Por tanto, no sólo no es claro que la norma persiga un
fin legítimo e imperioso, sino que, aun aceptando ese supuesto en gracia de
discusión, la medida resulta inocua.
Los argumentos anteriores muestran que la medida
establecida por el legislador resulta exageradamente onerosa en términos de
restricción a los derechos constitucionales. Admitir lo contrario, esto es, que
este requisito sea exigible, eliminaría la posibilidad de que muchas personas,
entre ellas las pertenecientes a grupos social o económicamente marginados,
pudiesen ejercer su derecho a la participación a través de las veedurías
ciudadanas.
Esta diferenciación viola entonces los artículos 13 y
40 de la Constitución, pues como bien fue anotado en una de las intervenciones,
deja sin posibilidades a un gran número de personas, generalmente
pertenecientes a grupos históricamente relegados del ejercicio del control
político (campesinos, mujeres, indígenas).
Además, este artículo desconoce que Colombia es un
Estado con pluralidad de etnias y culturas, muchas de las cuales no tienen una
cosmovisión a partir de la escritura, a pesar de expresarse en castellano o en
sus lenguas propias. Por tanto, la exclusión de estos grupos también desconoce
la diversidad étnica y cultural de la Nación (C.P., artículo 7). En virtud de
lo anterior, el artículo 20 será declarado inexequible.
68.- El artículo 21, que establece los impedimentos
para ser veedor, establece límites que en principio son razonables, pues busca
garantizar la efectividad y transparencia del control desarrollado por esas
entidades. Entra la Corte a analizar cada uno de ellos, teniendo en cuenta que
sus labores son complementarias o de ayuda a organismos de control y que no se
trata de servidores públicos, lo cual explica que no se haga una exigencia tan
rigurosa como la que usualmente se hace frente a estos últimos. Obviamente, por
tratarse de limitaciones al ejercicio del derecho político a la participación,
sensibles también frente al principio de autonomía, estas causales deben ser
interpretadas de manera restrictiva y el listado contenido en el proyecto de
ley bajo examen es taxativo.
69.- Con la causal contenida en el literal a) del
proyecto bajo examen, el legislador busca impedir que los veedores comprometan
su objetividad por tener un interés patrimonial, directo o indirecto, en
contratos o programas objeto de la veeduría. Ello resulta razonable en aras de
evitar que se comprometa la imparcialidad de los veedores en el desempeño de
sus actividades. Así, este aparte se ajusta a la Constitución.
70.- El impedimento que contiene el literal b),
relacionado con el vínculo permanente de pareja o el parentesco, también
resulta justificado para prevenir que la labor de los veedores se vea
contaminada por la influencia de personas cercanas a él, y para reforzar la
credibilidad de su actividad, pues no es admisible que la misma sea impulsada
por móviles extraños o censurables.  Por tanto, el literal es exequible.
71.- El impedimento previsto en el literal c), que
establece que no podrán ser veedores los funcionarios relacionados con la
entidad o actividad vigilada, similar al anterior y busca asegurar los mismos
objetivos. Por lo mismo, resultan aplicables los argumentos allí señalados y en
consecuencia será declarado exequible.
72.- De igual forma, el literal d) contempla un
impedimento similar a los anteriores, pero referido a entidades de derecho
privado que eventualmente puedan ser objeto de vigilancia por las veedurías. En
este caso, resultan aplicables los argumentos ya mencionados y la inclusión de
las organizaciones no gubernamentales resulta también exequible debido a las
tareas que en algunas ocasiones desarrollan con recursos públicos.
73.- El literal e) señala que si los particulares han
sido condenados penalmente, excepto por delitos culposos o políticos, están
impedidos para desempeñarse como veedores ciudadanos. Aunque en principio ello
pueda parecer aceptable, a fin de garantizar la idoneidad, conducta y prestigio
social de los ciudadanos que deseen ser veedores, esta disposición en realidad
establece una restricción desproporcionada al ejercicio del derecho político
que comporta la posibilidad de ser veedor, que por regla general se predica de
todo ciudadano.
La norma plantea un problema de igualdad ya que
determina que los particulares que hayan sido condenados penal o
disciplinariamente, salvo por delitos políticos o culposos no podrán ser
veedores, en tanto que para los servidores públicos el impedimento sólo surge
si son sancionados con destitución. Observa la Corte que la norma establece un
trato diferenciado que hace más gravosa la situación de los particulares que la
de los servidores públicos. El juicio mediante el cual la Corte debe analizar
este tratamiento diferenciado debe ser estricto ya que la norma hace una restricción
a un derecho constitucional.
Aunque el fin de la norma es constitucional, pues
busca garantizar la probidad de los veedores (es un fin legítimo e imperioso a
la luz de la Carta), el medio utilizado no es adecuado, debido a que la
exigencia hecha a los servidores públicos termina siendo más flexible cuando,
paradójicamente, debería ser más fuerte que la predicable en el caso de los
particulares. No es razonable pensar que con ello se garantiza la finalidad de
la disposición, pues el régimen de impedimentos es permisivo con los
funcionarios públicos, cuya conducta debe ser ejemplar frente a los demás
ciudadanos. En consecuencia, será declarado inexequible el último aparte del
litera e) cuyo texto es el siguiente: “o en el caso de los particulares”.
De otra parte, la disposición no establece un término
preciso para que cese el impedimento. Como quiera que la conformación y
participación en las veedurías es desarrollo de un derecho político, éste no
puede ser suprimido de manera permanente, más que en los casos en los cuales la
Constitución así lo imponga. A fin de armonizar el derecho a la participación y
la necesidad de asegurar la idoneidad de los veedores, la Corte declarará
exequible la disposición bajo el entendido de que el impedimento existe por el
mismo término que la sanción.
Además, la Corte entiende que están excluidas del
impedimento las personas detenidas o condenadas, respecto de la posibilidad de
conformar veedurías para vigilar la gestión de las cárceles y demás centros de
reclusión. Lo anterior, por cuanto resulta desproporcionado impedir la
vigilancia sobre la gestión de tales centros, a las personas directamente
afectadas por la tal gestión.
De otra parte, la Corte advierte que, aún con las
precisiones anotadas, la disposición conduce a conclusiones absurdas. Si se
admitiera que es aceptable que un particular que haya sido condenado penalmente
por cualquier delito que no sea culposo o político no puede desempeñarse como
veedor, entonces deberá aceptarse que un ciudadano que ha sido condenado, por
ejemplo, por inasistencia alimentaria, y que ya ha cumplido su condena, nunca
podrá ser veedor. Es claro que tal prohibición no tiene nada que ver con la
idoneidad del ciudadano para ser veedor, pues no existe conexidad alguna entre
el delito por el que fue condenado y su eventual labor como veedor ciudadano.
Así, aunque se arguya que la norma persigue una finalidad legítima, es claro
que el mecanismo para lograrlo es desproporcionado, en la medida en que la
norma toma como relevantes aspectos que no tienen relación con el fin
propuesto. Por lo mismo se condicionará la exequibilidad en este sentido.
Prohibiciones de las veedurías.  Artículo 22 del
proyecto de ley
74.- Para la Corte, es apenas razonable exigir de las
veedurías que en ejercicio de su función de vigilancia no entorpezcan el normal
funcionamiento de las actividades o de las entidades objeto de veeduría. De
esta manera el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de su función
primordial conoce límites, determinados por los contornos del propio derecho y
por el propio Legislador. Así pues, la prohibición de retrasar, impedir o
suspender los programas, proyectos o contratos objeto de vigilancia, es
constitucional y constituye una expresión razonable del principio según el cual
no pueden ejercerse indebidamente los derechos hasta el punto de abusar de los
mismos.
75.- Por otro lado, la prohibición es una consecuencia
obvia de los principios de coordinación y de las responsabilidades que tienen
los veedores, así como una expresión directa del artículo 95 de la Carta, según
el cual el ejercicio de los derechos implica también responsabilidades.
Redes de veedurías ciudadanas y redes de
apoyo institucional a las veedurías (artículos 23 a 25)
76.- La creación de redes de veedurías
(artículo 23) no plantea ningún problema de constitucionalidad, pues no sólo se
presenta como una opción de libre escogencia para las organizaciones privadas,
sino que, además, responde a la necesidad de establecer canales de discusión
permanentes, idóneos para fortalecer su desarrollo y coordinar las actividades
relacionadas con su objeto. Ahora bien, la Corte, en punto al registro,
advierte sobre lo considerado al analizar el inciso tercero del artículo 3 del
proyecto, en relación con el registro de las veedurías indígenas, en cuanto se
indicó que su conformación ha de ser por indígenas y su registro ante las
autoridades propias.
77.- Por su parte, la conformación de la
red institucional de apoyo a las veedurías prevista en el artículo 24 del
proyecto resulta coherente con la necesidad de ofrecer a las organizaciones
cívicas la colaboración requerida para el cumplimiento de sus objetivos. En
todo caso, conviene precisar que la creación de esa red institucional supone
asignar nuevas competencias a cada uno de sus miembros, pero dichas
atribuciones guardan relación de conexidad con la finalidad constitucional de
cada una de ellas.
Por estas razones dichas normas serán
declaradas exequibles.
78.- La Corte también considera que los
argumentos anteriores son extensivos respecto del artículo 25 del proyecto,
relacionado con el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas. Sin
embargo, la función asignada en el sentido de “definir” las políticas
que en materia de veedurías ciudadanas deben ejecutar las entidades públicas,
riñe abiertamente con la autonomía propia de cada una de éstas. De igual
manera, la función de “concertar”. Así pues, si bien es cierto que el
Consejo puede evaluar las políticas, así como dar pautas generales, no está
constitucionalmente autorizado para señalar las políticas que cada una de las
entidades públicas debe observar frente a las veedurías ciudadanas. Por tal
motivo, serán declaradas inexequibles las expresiones “definirá”, “concertará”
y “deban”. En el caso concreto, se deberá ajustar la interpretación de
este precepto al sentido indicado por la Corte.
Vigencia
79.- Finalmente, la Sala no encuentra
reparto alguno frente al artículo 26, pues aquel está relacionado únicamente
con la vigencia en el tiempo de la ley.
Texto del
proyecto revisado
80.- Con
fundamento en las consideraciones anteriores, el texto del proyecto revisado
quedará así:
Artículo 1º. Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el
mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las
diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión
pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales,
electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades
públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o
internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa,
proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de
1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma
total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto
en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades públicas o
privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la
prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia, u
obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización civil
informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio
de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la
vigilancia correspondiente.
Parágrafo. Cuando se trate de Empresas de Servicios
Públicos Domiciliarios, este control se ejercerá de conformidad con lo
preceptuado en la Ley 142 de 1994.
Artículo 2º. Facultad de constitución. Todos los ciudadanos en forma plural o a
través de organizaciones civiles como: organizaciones comunitarias,
profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común, no
gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley podrán
constituir Veedurías Ciudadanas.
Artículo 3º. Procedimiento. Para efectos de lo dispuesto en el
artículo anterior, las organizaciones civiles o los ciudadanos, procederán a
elegir de una forma democrática a los veedores, luego elaborarán un documento o
acta de constitución en la cual conste el nombre de los integrantes, documento
de identidad, el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar
de residencia.
La inscripción de este documento se realizará ante las
Personerías municipales o distritales o ante las Cámaras de Comercio, quienes
deberán llevar registro público de las veedurías inscritas en su jurisdicción.
En el caso de las comunidades indígenas esta función
será asumida por las autoridades propias.
Artículo 4º. Objeto. La vigilancia de la gestión pública por parte de la
Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con
sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, y publicidad.
Será materia de especial importancia en la vigilancia
ejercida por la Veeduría Ciudadana la correcta aplicación de los recursos
públicos, la forma como estos se asignen conforme con las disposiciones legales
y a los planes, programas, y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento
del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben
ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad,
oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación
pública y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos
del Estado en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado.
Las Veedurías ejercen vigilancia preventiva y
posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas
ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los
organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la
actuación de los funcionarios públicos.
Artículo 5º. Ambito del ejercicio de la vigilancia. Las Veedurías ejercerán la vigilancia en
el ámbito nacional, departamental, municipal, y demás entidades territoriales,
sobre la gestión pública y los resultados de la misma, trátese de organismos,
entidades o dependencias del sector central o descentralizado de la administración
pública; en el caso de organismos descentralizados creados en forma indirecta,
o de empresas con participación del capital privado y público tendrán derecho a
ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen público.
La vigilancia de la Veeduría Ciudadana se ejercerá
sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administración y sobre
particulares y Organizaciones No Gubernamentales que cumplan funciones
públicas, de acuerdo con las materias que interesen a aquellas, de conformidad
con su acta de constitución, sin importar el domicilio en el que se hubiere
inscrito.
El ejercicio de las veedurías se hará sin perjuicio de
otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de la comunidad,
consagradas en las disposiciones legales vigentes y sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando dicha participación
se refiera a los organismos de control.
Artículo 6º. Objetivos.
a) Fortalecer los mecanismos de control contra la
corrupción en la gestión pública y la contratación estatal;
b) Fortalecer los procesos de participación ciudadana
y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestión de los asuntos que les
atañen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversión;
c) Apoyar las labores de las personerías municipales
en la promoción y fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y
comunitaria;
d) Velar por los intereses de las comunidades como
beneficiarios de la acción pública.
e) Propender por el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la función pública;
f) Entablar una relación constante entre los
particulares y la administración por ser este un elemento esencial para evitar
los abusos de poder y la parcialización excluyente de los gobernantes;
g) Democratizar la administración pública;
h) Promocionar el liderazgo y la participación
ciudadana.
T I T U L O  I I
PRINCIPIOS RECTORES DE LAS VEEDURIAS
Artículo 7º. Principio de democratización. Las veedurías deben obrar en su
organización y funcionamiento en forma democrática y participativa definiendo
claramente que sus integrantes tienen iguales derechos y obligaciones y que las
decisiones se tomarán preferentemente por consenso o en su defecto por mayoría
absoluta de votos.
Artículo 8°. Principio de autonomía. Las veedurías se constituyen y actúan por
la libre iniciativa de los ciudadanos, gozan de plena autonomía frente a todas
las entidades públicas y frente a los organismos institucionales de control,
por consiguiente los veedores ciudadanos no dependen de ellas ni son pagadas
por ellas.
En ningún caso los veedores pueden ser considerados
funcionarios públicos.
Artículo 9º. Principio de transparencia. A fin de garantizar el ejercicio de los
derechos, deberes, instrumentos y procedimientos consagrados en esta ley, la
gestión del Estado y de las veedurías deberán asegurar el libre acceso de todas
las personas a la información y documentación relativa a las actividades de
interés colectivo de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las normas
vigentes sobre la materia.
Artículo 10. Principio de igualdad. El acceso de las veedurías a los espacios
de participación en el control de la gestión pública, así como la utilización
por ellas de los instrumentos y procedimientos previstos en esta ley y las
demás normas vigentes, se hará siempre en condiciones de igualdad y de respeto
a la diversidad.
Artículo 11. Principio de responsabilidad. La participación de las veedurías en la
gestión pública se fundamenta en la colaboración de los particulares, sus
organizaciones y las autoridades públicas en el cumplimiento de los fines del
Estado. Por ello el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son
propios conlleva la obligación de responder en cada caso frente a sus miembros,
la sociedad y el Estado.
Artículo 12. Principio de eficacia. Los derechos, deberes, instrumentos y
procedimientos establecidos en esta ley deberán contribuir a la adecuación de
las acciones públicas, a la satisfacción de las necesidades colectivas y al
logro de los fines del Estado Social de Derecho.
Artículo 13. Principio de objetividad. La actividad de las veedurías deben (sic)
guiarse por criterios objetivos que impriman certeza a sus conclusiones y
recomendaciones y las alejen de toda posible actitud parcializada o
discriminatoria.
Artículo 14. Principio de legalidad. Ya sea en acciones emprendidas en forma
directa o acciones adelantadas con el concurso de órganos públicos de control,
las acciones de las Veedurías Ciudadanas se deben realizar de conformidad con
los medios, recursos y procedimientos que ofrecen las leyes y los estatutos de
la entidad, en el caso de las organizaciones de la sociedad civil.
Artículo 15. Declarado inexequible.
T I T U L O  I I I
FUNCIONES, MEDIOS Y RECURSOS DE ACCION DE
LAS VEEDURIAS
Artículo 16. Funciones. Las Veedurías Ciudadanas tendrán como
funciones las siguientes:
a) Vigilar los procesos de planeación, para que
conforme con la Constitución y la ley se de participación a la comunidad;
b) Vigilar que en la asignación de los presupuestos se
prevean prioritariamente la solución de necesidades básicas insatisfechas según
criterios de celeridad, equidad, y eficacia;
c) Vigilar porque el proceso de contratación se
realice de acuerdo con los criterios legales y vigentes;
d) Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad técnica
de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel territorial;
e) Recibir los informes, observaciones y sugerencias
que presenten los ciudadanos y organizaciones en relación con las obras o
programas que son objeto de veeduría;
f) Solicitar a interventores, supervisores,
contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y demás autoridades
concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos
que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o
proyectos;
g) Comunicar a la ciudadanía, mediante asambleas
generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o vigilancia
que estén desarrollando;
h) Remitir a las autoridades correspondientes los
informes que se desprendan de la función de control y vigilancia en relación
con los asuntos que son objeto de veeduría;
i) Denunciar ante las autoridades competentes los hechos
o actuaciones e irregularidades de los funcionarios públicos;
j) Declarado inexequible..
Artículo 17. Instrumentos de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna sus
objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante
las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces de
la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la
Constitución y la ley.
Así mismo, las Veedurías podrán:
a) Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos
contemplados en la ley;
b) Denunciar ante las autoridades competentes las
actuaciones, hechos y omisiones de los servidores públicos y de los
particulares que ejerzan funciones públicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal y
en general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación de
servicios públicos;
c) Utilizar los demás recursos, procedimientos e
instrumentos que leyes especiales consagren para tal efecto;
d) Solicitar a la Contraloría General de la República,
mediante oficio, el control excepcional establecido en el artículo 26, literal
b) de la Ley 42 de 1993.
En todo caso, dicha solicitud no puede
implicar un vaciamiento del contenido de la competencia de la Contraloría
territorial respectiva.
T I T U L O  I V
DERECHOS Y DEBERES DE LAS VEEDURIAS
Artículo 18. Derechos de las Veedurías:
a) Conocer las políticas, proyectos, programas,
contratos, recursos presupuestales asignados, metas físicas y financieras,
procedimientos técnicos y administrativos y los cronogramas de ejecución
previstos para los mismos desde el momento de su iniciación;
b) Declarado inexequible;
c) Solicitar al funcionario de la entidad pública o
privada responsable del programa, contrato o proyecto la adopción de los
mecanismos correctivos y sancionatorios del caso, cuando en su ejecución no
cumpla con las especificaciones correspondientes o se causen graves perjuicios
a la comunidad;
d) Obtener de los supervisores, interventores, contratistas
y de las entidades contratantes, la información que permita conocer los
criterios que sustentan la toma de decisiones relativas a la gestión fiscal y
administrativa.
La información solicitada por las Veedurías es de
obligatoria respuesta;
e) Los demás que reconozca la Constitución y la ley.
Artículo 19. Deberes de las Veedurías. Son deberes de las Veedurías:
a) Recibir informes, observaciones, y sugerencias que
presenten los particulares, las comunidades organizadas, las organizaciones
civiles y las autoridades, en relación con las obras, programas y actividades
objeto de veeduría;
b) Comunicar a la ciudadanía, a través de informes
presentados en asambleas generales o reuniones similares de los habitantes y de
las organizaciones de la comunidad, los avances en los procesos de control y
vigilancia que estén realizando;
c) Definir su propio reglamento de funcionamiento y
los mecanismos de regulación del comportamiento de sus miembros;
d) Acatar el régimen de prohibiciones e impedimentos
señalados por esta ley;
e) Inscribirse en el registro de las personerías
municipales y distritales o Cámaras de Comercio;
f) Realizar audiencia pública para rendir informes de
control preventivo y posterior ejercido por la veeduría y solicitar información
de las entidades oficiales o privadas que ejecuten recursos del Estado o
prestan un servicio público;
g) Declarado inexequible;
h) Informar a las autoridades sobre los mecanismos de
financiación y el origen de los recursos con que cuenta para realizar dicha
vigilancia;
i) Los demás que señalen la Constitución y la ley.
T I T U L O  V
REQUISITOS, IMPEDIMENTOS Y PROHIBICIONES
Artículo 20. Declarado inexequible.
Artículo 21. Impedimentos para ser Veedor:
a) Cuando quienes aspiren a ser veedores sean
contratistas, interventores, proveedores o trabajadores adscritos a la obra,
contrato o programa objeto de veeduría o tengan algún interés patrimonial
directo o indirecto en la ejecución de las mismas.
Tampoco podrán ser veedores quienes hayan laborado
dentro del año anterior en la obra, contrato o programa objeto de veeduría;
b) Quienes estén vinculados por matrimonio, unión
permanente o parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o único civil con el contratista, interventor, proveedor o
trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa así como a los servidores
públicos que tengan la participación directa o indirecta en la ejecución de los
mismos;
c) Cuando sean trabajadores o funcionarios públicos,
municipales, departamentales o nacionales, cuyas funciones estén relacionadas
con la obra, contrato o programa sobre el cual se ejercen veedurías.
En ningún caso podrán ser veedores los ediles,
concejales, diputados y congresistas;
d) Quienes tengan vínculos contractuales, o
extracontractuales o participen en organismos de gestión de la ONG, gremio o
asociación comprometidos en el proceso objeto de la veeduría;
e) En el caso de organizaciones, haber sido cancelada
o suspendida su inscripción en el registro público haber sido condenado penal o
disciplinariamente, salvo por los delitos políticos o culposos o sancionado con
destitución, en el caso de los servidores públicos.
Artículo 22. Prohibiciones de las Veedurías Ciudadanas. A las Veedurías Ciudadanas en el
ejercicio de sus funciones les está prohibido, sin el concurso de autoridad
competente, retrasar, impedir o suspender los programas, proyectos o contratos
objeto de la vigilancia.
T I T U L O  V I
REDES DE VEEDURIAS CIUDADANAS Y REDES DE
APOYO
INSTITUCIONAL A LAS VEEDURIAS
Artículo 23. Redes de veedurías. Los diferentes tipos de veedurías que se
organicen a nivel nacional o de las entidades territoriales, pueden establecer
entre sí mecanismos de comunicación, información, coordinación y colaboración
permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parámetros de
acción, coordinación de actividades y aprovechamiento de experiencias en su
actividad y funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a fortalecer
a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscalización.
La inscripción y reconocimiento de las redes de
veedurías se hará ante la Cámara de Comercio de cualquiera de las
jurisdicciones a que pertenecen las veedurías que conforman la red.
Artículo 24. Confórmase la red institucional de apoyo a las
Veedurías Ciudadanas, la cual se conformará en sus distintos niveles y
responsabilidades en la siguiente forma:
La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
General de la República, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior,
prestarán su apoyo y concurso a las Veedurías Ciudadanas y a las redes que las
agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la promoción de la vigilancia,
para tal efecto, podrán acordar mediante convenios interadministrativos,
acciones conjuntas en las materias antes mencionadas.
El Departamento Administrativo de la Función Pública,
como parte del mejoramiento de la Gestión Pública en el orden nacional,
diseñará metodologías de evaluación de la Gestión Pública, orientada a
facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las Veedurías Ciudadanas y
de las redes que las agrupan y suministrará la información pertinente sobre los
planes institucionales y la evaluación del Estatuto Anticorrupción.
La Escuela Superior de Administración Pública será
institución de apoyo en el sistema para la organización de los programas de
capacitación que demande la veeduría ciudadana y las redes que las agrupan,
para cuyo efecto, los organismos antes mencionados, tendrán en cuenta dicha
institución como instrumentos de ejecución de sus programas en esta materia.
Los organismos de planeación en sus diferentes niveles
y ámbitos de acción, suministrarán la información sobre los planes, programas y
proyectos adoptados y organizarán sesiones amplias de explicación o
instrumentos masivos de divulgación sobre los recursos asignados, beneficiarios
y metodologías de seguimiento y evaluación de los mismos.
El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participación
adscrito al Ministerio del Interior contribuirá e impulsará las campañas de
conformación de veedurías y redes y las capacitará para el ejercicio de la
vigilancia, de la misma manera adelantará evaluaciones de los logros alcanzados
por ellas y coordinará la red institucional de apoyo a las veedurías y ejercerá
las demás funciones por la ley.
Artículo 25. Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías
Ciudadanas. Créase
el Consejo Nacional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, del cual harán parte
un delegado de la Procuraduría General de la Nación, un delegado de la
Contraloría General de la República, un delegado de la Defensoría del Pueblo,
dos delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas de orden nacional, dos
delegados de las redes de Veedurías Ciudadanas del orden municipal y dos
delegados de la redes No Territoriales de Veedurías Ciudadanas. El Consejo
evaluará las políticas que ejecutar las instituciones públicas nacionales en
materia de Veedurías Ciudadanas.
Artículo 26. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación.”
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 5, 6, 7, 8, 22, 23,
24 y 26 del proyecto de Ley No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por
medio del cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 15 y 20 del
proyecto de Ley No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del
cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE en los términos de esta sentencia,
el artículo 1 del proyecto de Ley No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por
medio del cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”, salvo la expresión
“la convocatoria” contenida en el primer inciso que se declara
INEXEQUIBLE.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, BAJO EL ENTENDIDO de que los menores también
pueden participar en la vigilancia de la gestión pública, conforme las
consideraciones de  la parte motiva de esta sentencia.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo las expresiones “reconocidas como”
y “por la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior”
contenidas en el inciso tercero, que se declaran INEXEQUIBLES.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, BAJO EL ENTENDIDO de que el último inciso,
conforme se indicó en la parte motiva de esta sentencia, no excluye la
posibilidad de las veedurías ejerzan una vigilancia permanente sobre el proceso
de gestión pública.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 9 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, BAJO EL ENTENDIDO de que las veedurías están
obligadas a respetar la información reservada, privilegiada y secreta y acudir
a los mecanismos legales para solicitar su revelación, en los términos de la
parte motiva de la presente sentencia.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE los artículos 10, 11, 12, 13, del
proyecto de Ley No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del
cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”, en los términos establecidos
en la parte motiva de la presente sentencia.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo la expresión “otros” que se declara
INEXEQUIBLE.
Décimo.- En relación con el artículo 16 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, declarar EXEQUIBLE el inciso primero, salvo la
expresión “primordiales” que se declara INEXEQUIBLE; declarar EXEQUIBLES
los literales a), b), c), e), g), y h); declarar INEXEQUIBLE el literal j);
declarar exequible el literal d) en los términos de la parte motivo; declarar
EXEQUIBLE el literal f) BAJO EL ENTENDIDO de que las veedurías están obligadas
a respetar la reserva documental y la confidencialidad de la información, así
como administrar la información reservada, confidencial o privilegiada en los
términos de la ley, conforme se indica en la parte motiva de esta sentencia; y,
declarar EXEQUIBLE el literal i) BAJO EL ENTENDIDO de que está incluida la
facultad para denunciar a los particulares que incurran en las conductas que
indica la disposición.
Decimoprimero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo las expresiones “, así como intervenir
por intermedio de apoderado, debidamente constituido, ante los órganos,
procesos y actuaciones judiciales, disciplinarias y fiscales que adelanten los
organismos de control” del inciso primero que se declara INEXEQUIBLE.
Decimosegundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 18 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo el literal b) que se declara INEXEQUIBLE,
el literal a) QUE SE CONDICIONA al respeto por la reserva documental salvo que
el juez ordene su levantamiento, en los términos de la parte motiva de la
presente sentencia y el literal d) QUE SE CONDICIONA al sometimiento al marco
legal del ejercicio del derecho de petición, conforme se indicó en la parte
motiva de la presente sentencia.
Decimotercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo el literal g) que se declara INEXEQUIBLE,
el literal e) que se declara EXEQUIBLE de manera CONDICIONADA al respeto por lo
decidido en relación con el inciso tercero del artículo 3 del mismo proyecto de
ley y, el inciso h) cuya EXEQUIBILIDAD se CONDICIONA a que se entienda que el
deber se aplica en las mismas condiciones que a los ciudadanos, en los términos
de la parte motiva de esta sentencia.
Decimocuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 21 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo el literal e) que se declara EXEQUIBLE de
manera CONDICIONADA a que se entienda que el impedimento tendrá igual duración
que la sanción y que se trate de sanciones relacionadas con la función del
veedor y la expresión “o en el caso de particulares” del mismo literal
e) que se declara INEXEQUIBLE.
Decimoquinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 25 del proyecto de Ley
No. 022 de 2001 Senado-149 de 2001 Cámara “Por medio del cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas”, salvo las expresiones “definirá”, “concertará”
y “deban” que se declaran INEXEQUIBLES.
Decimosexto.- REMITIR al Señor Presidente de la República el texto
del proyecto de ley y copia auténtica de la presente sentencia, para los
efectos del correspondiente trámite constitucional.
Decimoséptimo.- ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a
los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
para su conocimiento.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-292/03
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Inexistencia (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Características
(Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Carácter
integral (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Carácter
definitivo (Salvamento parcial de voto)
LEY ESTATUTARIA-Rechazo de demandas ciudadanas (Salvamento parcial de
voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA Y PROYECTO DE
LEY OBJETADO-Diferencia en
cuanto a efectos y naturaleza del control no parece ser razonable (Salvamento
parcial de voto)
CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza (Salvamento parcial de voto)
El control previo de constitucionalidad
obedece, en su esencia, a la necesidad de evitar graves traumatismos ante la
posible vigencia de normas contrarias a la Constitución y su posterior retiro
del ordenamiento jurídico como consecuencia de ese vicio. Pretende revestir de
especiales garantías ciertas normas que, por su naturaleza, tienen particular
importancia para el cumplimiento de los fines del Estado y para el ejercicio de
los derechos de los asociados.
CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Excepción a la regla general (Salvamento
parcial de voto)
Esta figura ha sido concebida en la mayoría
de sistemas (por lo menos en los modelos occidentales), como una excepción a la
regla general, según la cual el control asignado a los tribunales
constitucionales solamente se ejerce cuando las normas han entrado en vigencia.
Además, en la mayoría de ellos, el control previo no resulta incompatible con
el control posterior, sino, por el contrario, complementario.
CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL
DERECHO COMPARADO
(Salvamento parcial de voto)
CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Figura excepcional que no excluye control
posterior (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control previo no excluye, en ciertos
eventos, la posibilidad de acudir a los mecanismos de control posterior
(Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control previo circunscrito a los asuntos
que efectivamente fueron analizados en la sentencia (Salvamento parcial de
voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Confrontación con la Constitución
(Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Necesidad de replantear doctrina sobre la
cosa juzgada (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Parámetros a realizar para el control
previo (Salvamento parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Expresión “primordiales” declarada
inexequible no es la única función que puede desplegar (Salvamento parcial de
voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Organizaciones autónomas con capacidad
para establecer sus funciones (Salvamento parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Funciones y competencia definida por la
ley desconoce su naturaleza (Salvamento parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Relación de instrumentos de acción no es
taxativa (Salvamento parcial de voto)
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me veo obligado a salvar parcialmente el voto en la
sentencia de la referencia, pues considero que la Corte debió variar su
doctrina sobre el sentido y alcance de la revisión constitucional de los
proyectos de leyes estatutarias, y discrepo de la decisión tomada en relación
con el artículos 16 del presente proyecto de ley.
Sobre el alcance del control de los
proyectos de leyes estatutarias.
1- La Corte, en la presente sentencia,
reiteró su doctrina sobre el carácter absoluto de la cosa juzgada de las sentencias
que revisan un proyecto de ley estatutaria. No puedo compartir esa tesis, y
para explicar mi discrepancia, comenzaré por recordar los argumentos básicos
que han servido de sustento a esa doctrina, para luego señalar las razones por
las cuales considero que ésta debió haber sido abandonada.
2- Desde la primera sentencia en que la
Corte debió analizar un proyecto de ley estatutaria, dejó sentada su posición
sobre el alcance del control ejercido por Esta Corporación[23]. En aquella
oportunidad señaló que “el control de constitucionalidad de una ley
estatutaria es un control jurisdiccional, automático, previo, integral,
definitivo y participativo”.
3- Sobre el carácter integral del control,
la Corte reiteró que el artículo 241-8 superior le encomendó la tarea de
decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, “tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
Y en cuanto al carácter definitivo, explicó que debía confrontar cada uno de
los preceptos del proyecto, frente a cada uno de los preceptos de la
Constitución, de manera tal que “una vez expedida una ley estatutaria, ésta
no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano”.
Para llegar a esa conclusión, además de
acudir a una interpretación literal del artículo 241-8 de la Constitución, la
Corte hizo referencia a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia proferida
en el año 1916, en materia de objeciones presidenciales, según la cual una vez
declarada la exequibilidad del proyecto objetado, operaba el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
4- La anterior ha sido la postura uniforme
asumida por la Corte en reiteradas oportunidades, y con fundamento en ella ha
confirmado el rechazo de demandas ciudadanas contra leyes de naturaleza
estatutaria[24].
Sin embargo, según mi criterio, si bien el
artículo 241-8 superior señala que el control sobre los proyectos de leyes
estatutarias y sobre los proyectos objetados por el Gobierno es integral y
definitivo, es necesario replantear la doctrina de la Corte en cuanto al
alcance de la cosa juzgada y frente a la posibilidad de presentar demandas
ciudadanas contra las leyes estatutarias.
5.- Lo primero que debe reconocerse es que,
a pesar de tener el mismo fundamento normativo (CP., artículo 241-8), la
jurisprudencia no ha sido uniforme frente a los efectos de sus fallos en
tratándose de proyectos de leyes estatuarias y de proyectos de ley objetados
por razones de inconstitucionalidad. En efecto, la base de la competencia de la
Corte para examinar las objeciones y los proyectos de ley estatutaria es el
artículo 241 ordinal 8 de la Carta, que establece literalmente Corte la función
“decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley
que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación”. Sin embargo, frente a las leyes
estatutarias, la Corte ha rechazado la posibilidad de presentar demandas ciudadanas
de inconstitucionalidad, pues considera que la cosa juzgada es integral y
absoluta; en cambio, para el caso de las leyes que han sido objeto de control
previo en virtud de las objeciones del Gobierno, la jurisprudencia
constitucional ha permitido la acción pública de inconstitucionalidad, en la
medida en que el análisis que adelanta la Corte está limitado a los reparos
expresamente formulados por el Gobierno[25].
Ahora bien, si el fundamento jurídico en
uno y otro caso es el mismo, la diferencia en cuanto a los efectos y la
naturaleza del control no parece ser razonable. Por consiguiente, es necesario
precisar el alcance del control previo de constitucionalidad, particularmente
en proyectos de leyes estatutarias, con el fin de determinar si la diferencia
señalada tiene o no fundamento válido.
6.- El control previo de constitucionalidad
obedece, en su esencia, a la necesidad de evitar graves traumatismos ante la
posible vigencia de normas contrarias a la Constitución y su posterior retiro
del ordenamiento jurídico como consecuencia de ese vicio. Pretende revestir de
especiales garantías ciertas normas que, por su naturaleza, tienen particular
importancia para el cumplimiento de los fines del Estado y para el ejercicio de
los derechos de los asociados.
De igual forma, pretende excluir ab
initio normas que sean manifiestamente contrarias a la Constitución y que
por su naturaleza requieren de un control especial, cuando por su contenido
versan sobre el ejercicio de derechos fundamentales, sobre competencias entre
órganos de diferentes niveles, sobre la adquisición de compromisos por parte de
un Estado en el nivel internacional y, en general, sobre temas especialmente
sensibles en asuntos de relevancia constitucional .
7.- No obstante, esta figura ha sido
concebida en la mayoría de sistemas (por lo menos en los modelos occidentales),
como una excepción a la regla general, según la cual el control asignado a los
tribunales constitucionales solamente se ejerce cuando las normas han entrado
en vigencia. Además, en la mayoría de ellos, el control previo no resulta
incompatible con el control posterior, sino, por el contrario, complementario.
Teniendo en cuenta que el asunto ha sido
debatido en otros ordenamientos, antes de analizar el caso de las leyes
estatutarias en el derecho colombiano, resulta oportuno hacer una breve
referencia a su utilización en el derecho comparado, lo cual dará luces para
determinar la naturaleza de ese mecanismo, así como sus bondades y dificultades
frente a la aplicación práctica.
8.- En el derecho italiano no está previsto
expresamente un control previo a cargo de la Corte Constitucional, pues su
función radica, esencialmente, en ejercer el control de constitucionalidad de
las leyes y de los actos que tienen fuerza material de ley, así como en dirimir
conflictos de competencia entre órganos y poderes del Estado, o entre el Estado
y las regiones. Tampoco hay acción pública de inconstitucionalidad, pues sólo
los jueces pueden someter a la Corte las controversias relacionadas con la
exequibilidad de las leyes[26].
Frente a las leyes regionales puede
plantearse una controversia ante la Corte para que defina previamente si la ley
excede o no la competencia de la Región (artículo 127). No obstante, la Corte
solamente está autorizada para analizar ese punto y no otros asuntos derivados
del contenido mismo de la ley, lo cual no excluye entonces un pronunciamiento
posterior del propio tribunal.
9.- En la Constitución Austriaca tampoco
está asignada una competencia al Tribunal Constitucional, según la cual deba
asumir un control previo y definitivo de constitucionalidad de las leyes, aún
cuando existen algunos procedimientos específicos para ciertas normas como los
reglamentos o los tratados internacionales[27].
No obstante, el tribunal ha precisado que cuando son impugnadas leyes, su
estudio está circunscrito a las razones expuestas en el recurso, lo cual
permite entonces un pronunciamiento posterior frente a la misma norma[28].
Así mismo, el Tribunal ha reconocido la
posibilidad de una inconstitucionalidad sobreviviente, específicamente en
virtud de factores temporales. Al respecto ha señalado que “pueden
modificarse las medidas por la afectación de una regulación en el transcurso del
tiempo, por lo tanto, una regulación puede convertirse en inconstitucional en
determinados casos, por la no adaptación a las nuevas condiciones objetivas”.[29]
10.- La Constitución alemana no prevé un
control preventivo de constitucionalidad, salvo en el caso de los tratados
internacionales donde, a solicitud del Gobierno Federal, el Tribunal
Constitucional debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellos[30]. Sin embargo, la
posibilidad de incluir un control previo de constitucionalidad sobre las leyes
fue ampliamente discutida en Alemania hacia el año 1926, presentándose algunos
proyectos en este sentido, siendo finalmente desestimada la propuesta.  Sobre
ese debate resulta interesante la siguiente cita doctrinaria:
“Una regulación como ésta del control
previo habría de encontrar las críticas de la doctrina: una vez que se
introduce en el ordenamiento un control represivo de la constitucionalidad
material de las leyes del Reich, ya no tiene sentido seguir afirmando una
competencia equivalente de los órganos políticos.  En relación con la
constitucionalidad material, el Tribunal no tiene dictámenes que emitir, sino
sentencias que dictar; lo único que cabría sería un dictamen sobre la
constitucionalidad formal.”[31]
11.- La reciente Constitución Rumana
(1991), aunque expresamente reconoce que la Corte Constitucional debe adelantar
un control sobre las leyes con anterioridad a su promulgación, a solicitud de
ciertas autoridades, la propia Constitución encomienda a ese tribunal la
facultad de decidir posteriormente sobre las excepciones levantadas ante las
instancias judiciales relativas a la inconstitucionalidad de las leyes y de las
ordenanzas.[32]
12.- Para el caso español tampoco está
previsto un control previo, salvo para el caso de los tratados y cuando la
controversia se plantea expresamente a solicitud del Gobierno o de una de las
Cámaras.
Inicialmente la ley orgánica No. 2 de 1979
contemplaba el recurso de constitucionalidad con carácter previo para los
proyectos de Estatuto de Autonomía y las leyes orgánicas (artículo 79), pero
señalaba expresamente que “el pronunciamiento en el recurso previo no
prejuzga la decisión del Tribunal en los recursos que pudieren interponerse
tras la entrada en vigor con fuerza de Ley del texto impugnado en la vía previa”
(artículo 79-5). No obstante, ante los inconvenientes en la utilización de esta
figura, la norma fue derogada años más tarde (ley orgánica No. 4 de 1985).
De cualquier manera, el Tribunal
Constitucional Español precisó que el recurso previo de inconstitucionalidad
constituía un proceso diferente y con efectos también distintos frente al
recurso directo de inconstitucionalidad, lo cual no excluía un nuevo estudio de
una ley orgánica, como en efecto lo realizó en sentencia No. 20 de 1988[33]. Además, en otra
providencia, al estudiar la constitucionalidad previa (y parcial) del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el propio Tribunal precisó que
el alcance de su decisión se limitaba a la parte del mismo que era objeto de
examen, pero no frente a la totalidad del tratado ni frente a toda la
Constitución, para lo cual podía acudirse luego al recurso directo de
inconstitucionalidad.[34]
13.- Francia, cuyo modelo de control
constitucional fue concebido, en su origen, para la protección del Ejecutivo y
para evitar los abusos del parlamento,  tiene un sistema caracterizado
esencialmente por el control de constitucionalidad previo a la vigencia de una
ley, el cual está orientado en dos sentidos[35]:
es obligatorio para el caso de las leyes orgánicas y es facultativo para las
leyes ordinarias. Frente a las primeras, el control es integral, tanto de forma
como de fondo, frente a la totalidad del texto constitucional; las leyes
ordinarias, por el contrario, están circunscritas a los planteamientos
expuestos y a las consideraciones que el Consejo Constitucional analice
autónomamente. El control posterior solamente está previsto para determinar si
una regulación tiene o no reserva de ley, o si por el contrario debe adoptarse
mediante reglamento[36].
No obstante, como lo ha reconocido la
doctrina, debido a que el Consejo Constitucional no ejerce control sobre todas
las leyes, puede ocurrir que normas contrarias a los derechos y libertades del
individuo sean aplicables, sin que los afectados tengan a su alcance algún
medio de defensa. De igual forma, ese modelo desconoce que, en ciertos eventos,
sólo con el transcurso del tiempo o en virtud de la aplicación de una norma,
puede constatarse una inconstitucionalidad: “Este es el caso, por ejemplo,
de la ley de 14 de julio de 1977, que permitió a una sola categoría de
franceses (a los residentes en el extranjero) elegir libremente la comuna (de
más de 30.000 habitantes) en la que deseaban votar: en el momento de su
discusión nadie se dio cuenta de que ello representaba un atentado al carácter
igualitario del derecho electoral”.[37]
En otros casos, el Consejo Constitucional, a pesar de encontrar que una
determinada norma es inconstitucional, no puede hacerla desaparecer del
ordenamiento[38].
Todo esto pues muestra las limitaciones de restringir el control constitucional
al control previo.
14.- Finalmente, en el modelo portugués,
que guarda alguna similitud con el diseño acogido por el Constituyente de 1991
para Colombia, existen varios mecanismos de control de constitucionalidad: (i)
el control preventivo, que aplica para las normas de mayor jerarquía como las
leyes orgánicas o las relativas a tratados internacionales, donde la
intervención del Tribunal Constitucional está condicionada al requerimiento de
ciertas autoridades; (ii) el control abstracto sucesivo de constitucionalidad,
que también opera a iniciativa de ciertas autoridades (reserva) y, finalmente,
(iii) el control concreto de constitucionalidad, que opera por vía incidental.
En este sistema, un texto normativo que ha
sido objeto de control previo puede ser luego analizado a través del control
sucesivo, abstracto o concreto, como lo ha reconocido el propio tribunal
constitucional en algunas ocasiones.[39]
15.- El anterior recuento permite ver cómo
el mecanismo de control previo de constitucionalidad constituye una figura cuya
utilización ha sido excepcional, y no suele excluir definitivamente cualquier
posibilidad de controles posteriores, en algunos casos por expresa disposición
constitucional y, en otros, en armonía con el desarrollo jurisprudencial a
cargo de los propios tribunales constitucionales. Y esto es razonable, pues
resulta poco creíble pensar que un tribunal constitucional puede revisar todos
los eventuales vicios materiales de inconstitucionalidad de cuerpos legales
compuestos por numerosos artículos. Esta tarea es prácticamente imposible de
llevar a cabo, no sólo por las limitaciones de tiempo de los procesos
constitucionales sino, además, por cuanto en muchas ocasiones los problemas de
inconstitucionalidad de una norma legal sólo se hacen evidentes cuando la
disposición es aplicada a casos concretos, con posterioridad a su aprobación.
Por otro lado, la experiencia francesa ha
puesto en evidencia los riesgos de la exclusión de controles posteriores a la
entrada en vigencia de normas contrarias a la Constitución.
16.- Por todo lo anterior, considero que el
control previo que ejerce la Corte Constitucional frente a los proyectos de
leyes estatutarias no puede concebirse de manera que excluya, en ciertos
eventos, la posibilidad de acudir a los mecanismos de control posterior. El
control previo debe ser interpretado de forma tal que incluya tanto los vicios
materiales como los de procedimiento en la formación del proyecto (criterio
integral), y debe también considerarse su carácter definitivo, pero
circunscrito a los asuntos que fueron efectivamente analizados en la sentencia.
Esta es, a mi juicio, la interpretación que en mejor forma se ajusta a la
Constitución.
En efecto, como fue explicado, el control previo es
concebido como un mecanismo excepcional cuya interpretación debe ser, por lo
mismo, de carácter restringido y en armonía con la regla general según la cual
la acción pública de inconstitucionalidad puede ejercerse frente a todas las
leyes de la República. Y por ello concluyo que el control previo y el control
posterior de constitucionalidad en materia de leyes estatutarias, lejos de ser
excluyentes resultan complementarios y se inspiran en la supremacía de la
Constitución.
17- Ahora bien, algunos podrían objetar que
la anterior conclusión es insostenible, pues contradice el tenor literal del
artículo 241 ordinal 8º de la Carta, que establece que la Corte debe “decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad” de los proyectos de ley
estatutaria, por lo que la cosa juzgada que recae sobre las sentencias que
revisan esos proyectos es absoluta. Sin embargo, ese reparo no me parece
suficiente, puesto que la Corte ha concluido, frente a los proyectos que han
sido objetados por el Gobierno Nacional, que la sentencia que declara la
exequibilidad de esos proyectos no impide que sean presentadas y tramitadas
demandas contra esos mismos textos, una vez sancionados, siempre y cuando
dichas demandas se funden en motivos distintos a los analizados en la sentencia
que decidió de las objeciones.
18- De otro lado, si bien es cierto que, en
principio, la Corte debe confrontar el proyecto con la integridad de la
Constitución, no siempre es posible abordar todos los posibles vicios derivados
de una norma, pues en algunas ocasiones la inconstitucionalidad solamente se
constata una vez la norma ha entrado en vigencia, ya sea por su aplicación
práctica, o por el cambio de las circunstancias fácticas o jurídicas, que hacen
que una norma cuya constitucionalidad es clara en un determinado momento
histórico, con el paso del tiempo se convierta en inconstitucional, como lo
demuestran las experiencias Austríaca y Francesa, y que incluso ha sido
reconocido así por esta Corporación en oportunidades anteriores, como en la
Sentencia C-774 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil, donde al analizar la
constitucionalidad de varias normas del Código de Procedimiento Penal señaló lo
siguiente:
“No obstante lo anterior, y teniendo en
cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario
advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional
se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de
exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de
su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados
casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su
interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades
concretas de la vida colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en
el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de
constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución
viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una
comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es
expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas
realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a
aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una
determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera
la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva
distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y
principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido
de una institución jurídica (sentencia C-447/97)”.
19- Por lo demás, a pesar de que se haya
surtido un control previo de constitucionalidad sobre las leyes estatutarias,
ante el reconocimiento de la supremacía de la Constitución y ante el expreso
mandato de prevalencia del derecho sustancial, la Corte no puede permitir la
vigencia de normas contrarias a la Constitución, como ocurre en Francia cuando
ha operado este tipo de control.
Esa postura armoniza también con la
jurisprudencia sentada por la Corte en materia de objeciones presidenciales, lo
cual demuestra que si se acude al tenor literal del artículo 241-8 de la
Constitución, bien puede sostenerse la compatibilidad entre el control previo y
el control posterior.
Por todo lo anterior, considero que la
Corte debió replantear su doctrina sobre la cosa juzgada en relación con las
leyes estatutarias. Según mi criterio, ésta debe recaer únicamente sobre
aquellos aspectos que hayan sido expresamente discutidos en la sentencia que revisó
el proyecto de ley estatutaria, por lo que deben ser admisibles demandas contra
esas leyes, una vez que sean sancionadas, pero por motivos constitucionales
distintos.
21- La anterior doctrina no significa que la revisión
de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria sea de poca
trascendencia. Estoy es consciente de la importancia de que las leyes
estatutarias sean revestidas de especiales garantías constitucionales, lo cual
se ve reflejado, además de sus características propias, en la necesidad de
superar un examen previo de constitucionalidad. Y por ello es necesario
armonizar la importancia de esa revisión previa de constitucionalidad con la
posibilidad de que existan demandas ulteriores, pero por motivos distintos a
los estudiados en la sentencia de revisión previa. Y por ello creo que el
control previo que debe realizar frente a los proyectos de leyes estatutarias
ha de efectuarse bajo los siguientes parámetros: en primer lugar, la Corte debe
analizar la totalidad de los vicios de procedimiento en la formación de la ley,
a fin de que, por este aspecto, la ley quede dotada de especial estabilidad; en
segundo lugar, deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad del contenido
general del proyecto, esto es, sobre su estructura básica; en tercer lugar,
atendiendo el carácter participativo del control constitucional, la Corte debe
analizar los planteamientos que presenten los intervinientes y el señor
Procurador General de la Nación; finalmente, la Corte deberá estudiar aquellos
asuntos que se observen como manifiestamente inconstitucionales o que sugieran
serios problemas en este sentido. De esta manera, en los asuntos no estudiados,
queda abierta la posibilidad de acudir luego a la acción pública de
inconstitucionalidad.
22.- Lo anterior suponía, sin lugar a duda,
un replanteamiento de la jurisprudencia frente al alcance del control de
constitucionalidad en el caso de los proyectos de leyes estatutarias. No
obstante, con el fin de armonizar su posición con los precedentes
jurisprudenciales sobre la materia, y a fin de evitar posibles traumatismos en
el ordenamiento jurídico, hubiera podido la Corte aclarar que los efectos de
esta sentencia, es decir, la posibilidad de acudir a la acción pública de
inconstitucionalidad, solamente aplican para las leyes estatutarias expedidas
con posterioridad a ésta decisión. De esa manera, esa variación
jurisprudencial, que era importante para preservar la supremacía
constitucional, no hubiera introducido ninguna inseguridad jurídica.
23- Desafortunadamente, la Corte no acogió
esta propuesta de cambio jurisprudencial, y por ello me veo obligado a salvar
mi voto parcialmente, puesto que considero que la sentencia debió precisar que
la cosa juzgada era relativa y cubría únicamente aquellos puntos que hubieran sido
expresamente estudiados en la providencia.
La autonomía de las veedurías ciudadanas y la
pretendida taxatividad de sus funciones y de sus instrumentos de acción.
24- La otra razón por la cual me veo obligado a salvar
parcialmente el voto de la sentencia de la referencia tiene que ver con la
declaración de inexequibilidad de la expresión “primordiales” del inciso
primero del artículo 16 del proyecto. Ese artículo describe las funciones de
las veedurías y esa expresión implicaba entonces que las atribuciones señaladas
por esa disposición eran las principales funciones de las veedurías ciudadanas,
pero no las únicas. La sentencia declara la inconstitucionalidad de ese aparte,
lo cual implica que las funciones establecidas por ese artículo son las únicas
que puede desplegar una veeduría ciudadana.
25- El argumento central de la Corte es que esas
funciones implican un cierto ejercicio de poder por las veedurías, y por ello
deben estar delimitadas con precisión por la ley. No puedo compartir esa
conclusión ni argumentación, pues las veedurías son organizaciones autónomas, y
en ejercicio de esa autonomía  podrían ellas mismas establecer otras funciones
en sus estatutos, obviamente dentro de ciertos límites constitucionales.
26- La decisión de la Corte termina entonces por
asimilar las veedurías a organismos estatales, y por ello concluye que las
veedurías deben tener funciones y competencias definidas por la ley. Esta
doctrina desconoce la naturaleza de esas veedurías, que son instrumentos de
democracia participativa, a fin de que los ciudadanos puedan vigilar la gestión
pública (CP art. 270). Son entonces organismos autónomos de la sociedad civil,
y por ello no puede pretenderse que sus funciones se encuentren integralmente
desarrolladas por la ley. La expresión “primordiales” era entonces
constitucional, pues indicaba precisamente que, en ejercicio de su autonomía,
las veedurías podrían desarrollar funciones distintas a las descritas en la
ley, obviamente dentro del marco establecido por la Carta. Por ejemplo, al
desarrollar sus funciones, las veedurías no pueden afectar los derechos de
terceros ni desconocer las competencias de los órganos del Estado. Pero me
parece claro que dentro de ese marco, y en desarrollo del principio de
democracia participativa y debido a la autonomía que les es propia, estas
veedurías pueden desarrollar otras funciones destinadas a vigilar la gestión
pública.
27- Por esas mismas razones, considero que la relación
de los instrumentos de acción del artículo 17 tampoco es taxativa, de tal forma
que, de conformidad con los principios de autonomía y de legalidad que inspiran
las veedurías, es posible que existan otros instrumentos que a pesar de no
estar consagrados en el texto de la ley pueden igualmente ser empleados por
ellas en función del cumplimiento de su objeto.
Fecha ut supra,
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-292/03
ESTADO CORPORATIVO-Características (Salvamento parcial de
voto)
El estado corporativo es en donde quienes
participan lo hacen en defensa de intereses particulares y no del interés
general.
Referencia: expediente PE-016
Revisión constitucional del proyecto de ley
numero 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual de
reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con todo el respeto que me merece la mayoría de la
Corporación, me permito consignar las razones de mi salvamento parcial de voto,
en relación con los siguientes puntos:
1. Respecto de la parte declarada inexequible del
artículo 3º, o sea del último inciso de este artículo, pues al declararlo
inconstitucional, dejo a las comunidades indígenas en manos de personas no
indígenas, que les usurpan su representación.  Los indígenas deben ser
representados por indígenas y en este caso concreto, por sus propias
autoridades y no por quien no sea ni indígena ni autoridad indígena.  Los
veedores de los indígenas deben ser miembros de su propia comunidad y no extraños
a ella.  En relación con el literal e) del artículo 19 de la ley son igualmente
válidas las razones arriba expresadas.
2.  Finalmente debo aclarar que la ponencia dejo
escapar la oportunidad de precisar uno de los temas más complejos de la ciencia
política, como es la diferencia que existe entre democracia y participación
política que no pueden identificarse y que están distinguidos en nuestra
Constitución, tanto en el preámbulo como en el artículo 1º de la misma y lo que
es más importante: señalar que puede existir una modalidad de participación
política que no es democrática y cuyo ejemplo paradigmático es el Estado
corporativo donde quienes participan lo hacen en defensa de intereses
particulares y no del interés general.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento parcial y
Aclaración parcial de voto a la Sentencia C-292/03
VEEDURIAS CIUDADANAS-Principios que han de regir las acciones
como vigilantes de la gestión administrativa han debido declararse inexequibles
(Salvamento parcial y Aclaración parcial de voto)
El legislador estatutario no puede
imponerle a los ciudadanos los mismos criterios que rigen el ejercicio de
funciones administrativas porque ello significa confundir los deberes del
servidor público con las responsabilidades de los particulares y, además,
equivale a asimilar las veedurías ciudadanas, que son parte de la sociedad
civil, a una forma de control ejercida por el Estado. Estos principios rigen la
función administrativa y, por lo tanto, deben ser respetados por los servidores
públicos. Así, un funcionario público debe ser imparcial y debe tratar a todos
los ciudadanos de manera igual. Sin embargo, una veeduría ciudadana puede tomar
partido a favor o en contra de una causa, de una política, de un programa de
gobierno o de un gobernante o director de entidad.
VEEDURIAS CIUDADANAS-No está obligada a tratar igual a todas
las entidades del Estado (Salvamento parcial y Aclaración parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-No se puede obligar a facilitar que
cualquier persona acceda a la documentación e información que maneja
(Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)
PRINCIPIOS DE IGUALDAD, RESPONSABILIDAD,
EFICACIA Y OBJETIVIDAD-Inconstitucionales
(Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)
PRINCIPIOS-Casos en que son transformados en deberes (Salvamento
parcial y aclaración parcial de voto)
PRINCIPIOS-Algunas normas los transforman en condiciones que las
veedurías deben reunir para poder actuar (Salvamento parcial y aclaración
parcial de voto)
PRINCIPIOS-Algunos equiparan las veedurías a órganos del Estado
(Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Definición refleja desviaciones
corporativistas contrarias a la democracia liberal adoptada en la Constitución
(Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Expresión “primordiales” declarada
inexequible reforzó la asimilación a órganos estatales (Salvamento parcial y
aclaración parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Remisión de informes que se desprendan de
la función de control y vigilancia es inexequible (Salvamento parcial y
aclaración parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Normas procesales podrían en cada caso
definir ámbito de intervención razonable (Salvamento parcial y aclaración
parcial de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Relación de instrumentos de acción no es
taxativa (Salvamento parcial y aclaración parcial de voto)
En virtud del principio de autonomía que es
medular en una democracia participativa, puesto que preserva la independencia
de las organizaciones de la sociedad civil y desarrolla el pluralismo, las
veedurías pueden acudir a otros instrumentos que sean adecuados para realizar
sus actividades, siempre y cuando éstos sean pacíficos y respetuosos del orden
jurídico.
Referencia: expediente PE-016
Revisión de constitucionalidad del proyecto
de ley numero 022 de 2001 Senado, 149 de
2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Magistrado Ponente:
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con el debido respeto salvo el voto
respecto de lo resuelto por la Corte en relación con algunos artículos del
proyecto de ley. Además, aclaro mi voto respecto de la motivación que justificó
la decisión de la Corte en relación con el artículo 17.
1. Salvamento parcial de voto.
Si bien estoy de acuerdo con gran parte de
las decisiones adoptadas por la Corte, me aparto de lo resuelto por ella en
relación con los siguientes artículos:
1.1. Respecto de la última frase del inciso
primero del artículo 4. El
artículo 4 del proyecto de ley estatutaria establece una serie de principios
que han de regir las acciones de las veedurías ciudadanas como vigilantes de la
gestión administrativa. Su inciso primero dice:
“Artículo 4º. Objeto. La vigilancia de la gestión pública por
parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión
administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la
observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad, y publicidad”.
Considero que la expresión subrayada ha
debido ser declarada inexequible. En efecto, el legislador estatutario no puede
imponerle a los ciudadanos los mismos criterios que rigen el ejercicio de
funciones administrativas porque ello significa confundir los deberes del
servidor público con las responsabilidades de los particulares y, además,
equivale a asimilar las veedurías ciudadanas, que son parte de la sociedad
civil, a una forma de control ejercida por el Estado.
Estos principios rigen la función
administrativa y, por lo tanto, deben ser respetados por los servidores
públicos. Así, un funcionario público debe ser imparcial y debe tratar a todos
los ciudadanos de manera igual. Sin embargo, una veeduría ciudadana puede tomar
partido a favor o en contra de una causa, de una política, de un programa de
gobierno o de un gobernante o director de entidad. En el mismo sentido, una
veeduría no está obligada a tratar igual a todas las entidades del Estado, sino
que puede fijar prioridades y concentrar sus esfuerzos en vigilar la gestión
pública de una sola entidad estatal. La Corte ha debido declarar
inconstitucional el traslado automático de estos principios a la actividad de
los veedores ciudadanos o, a lo menos, precisar su alcance respecto de los mismos.
De cualquier forma, queda abierto un
problema de interpretación que a mí juicio ha de ser resuelto en beneficio de
la autonomía de las veedurías ciudadanas. En efecto, el artículo 8 de este
proyecto protege la autonomía de las veedurías, razón por la cual concluye
diciendo categóricamente que “en ningún caso los veedores pueden ser
considerados funcionarios públicos”.
1.2  Respecto del artículo 9. Por las mismas
razones estimo que no se puede obligar a las veedurías a facilitar que
cualquier persona acceda a la documentación e información que maneja. El
artículo 9 dice lo siguiente:
“Artículo 9º. Principio de transparencia. A fin de garantizar el ejercicio de los
derechos, deberes, instrumentos y procedimientos consagrados en esta ley, la
gestión del Estado y de las veedurías deberán asegurar el libre acceso de todas
las personas a la información y documentación relativa a las actividades de
interés colectivo de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las normas
vigentes sobre la materia”.
Como se puede apreciar dicho artículo
traslada de manera automática el principio de publicidad que rige en el ámbito
de los documentos públicos, a un tipo de  documento completamente distinto, o
sea, a la información y documentación que tienen las veedurías ciudadanas. Y
como si esto fuera poco, señala que las reglas sobre acceso a la información
que constituyen garantía de los derechos de los ciudadanos frente al Estado,
también han de aplicarse automáticamente a las veedurías de ciudadanos que
vigilan al Estado. Esto amenaza la labor independiente de las veedurías y puede
poner en peligro el éxito del control que estas ejercen.
Creo que las veedurías deben rendir cuentas
del manejo de recursos y de los resultados obtenidos. Sin embargo, la norma del
artículo 9 va muchísimo más lejos, vulnerando la autonomía de estas
organizaciones de la sociedad civil y desconociendo que sus miembros tienen
derecho a la intimidad, en tanto individuos y en tanto asociados.
1.3 Respecto de los artículos 10, 11, 12 y
13. Estos artículos
definen cuatro principios: igualdad, responsabilidad, eficacia y objetividad.
Considero que estos principios son inconstitucionales porque les imponen a los
ciudadanos que obren como veedores una serie de cargas, contrarias a su autonomía
y al pluralismo democrático, que se aplican a los funcionarios públicos y no a
los particulares, como ya se dijo al referirme al artículo 4.
Sin embargo, conviene agregar algunas
consideraciones que ilustran el grado de distorsión al que llegó el legislador
en esta materia.
Primero, en algunos casos los principios
son transformados en deberes. Así, el artículo 13 crea para los ciudadanos
veedores el deber de guiarse por criterios objetivos. Esto atenta contra la
libertad de opinión y contra los derechos políticos de quienes integran las
veedurías.
Segundo, algunas de estas normas
transforman los principios en condiciones que las veedurías deben reunir para
poder actuar como tales. Así, el artículo 10 restringe los derechos de
participación de las veedurías a que se sujeten a “condiciones de igualdad y de
respeto a la diversidad”. Sin duda la Constitución exige que todas las personas
respeten los derechos ajenos, en especial de las personas que son diferentes.
Sin embargo, no se puede imponer a las veedurías el requisito etéreo de actuar
“en condiciones de igualdad y de respecto a la diversidad” porque ello
constituye una restricción desproporcionada de su autonomía y de las libertades
de quienes las integran. Además, la extrema vaguedad de la ley en este punto
crea el riesgo de que las autoridades vigiladas por las veedurías invoquen el
incumplimiento de esta condición legal por alguna veeduría incómoda para
abstenerse de brindarle la cooperación indispensable para que pueda ejercer de
manera efectiva su actividad.
Tercero, algunos de estos principios
equiparan las veedurías a órganos del Estado. Esto se aprecia claramente en el
artículo 12 que le impone a las veedurías objetivos propios del Estado como lo
son “la satisfacción de las necesidades colectivas” y “el logro de los fines
del estado social de derecho”. Esta confusión entre Estado y sociedad atenta
contra los principios fundamentales que inspiran la Constitución.
Cuarto, a raíz de esta confusión la
definición del principio de responsabilidad plasmado en el artículo 11 refleja
desviaciones corporativistas contrarias a la democracia liberal adoptada como
modelo en la Constitución de 1991.
1.4 Respecto del artículo 16. Este artículo enuncia las funciones de
las veedurías. El sólo empleo del concepto de función refleja las desviaciones
corporativistas que aparecen en algunas de las normas anteriormente citadas.
Deplorablemente, la Corte al declarar inexequible la expresión “primordiales”
reforzó la asimilación de las veedurías a órganos estatales o cuerpos de la
sociedad que deben colaborar con el Estado. De esta forma restringió la
autonomía de las veedurías y la libertad de las personas que las conformen y
orienten.
Sin embargo, es posible interpretar estas
expresiones en un sentido amplio y con un alcance sociológico. Así, las
funciones de las veedurías no serían competencias taxativas como las que
delimitan el ámbito de acción de los órganos estatales.
Pero lo que es imposible es admitir que el
literal h) del artículo 16 sea constitucional. Su inexequibilidad es evidente.
Dicho literal señala que una de las funciones de las veedurías es
h) Remitir a las autoridades
correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y
vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría;
En virtud de esta función las veedurías han
quedado al servicio del Estado. Ello no es extraño dentro de una visión
corporativista, pero es manifiestamente contrario a la filosofía a la
democracia liberal y, por supuesto, al artículo 2 de la Constitución que dice
exactamente lo contrario a lo que ordena el literal h) citado. Es el Estado el
que se encuentra al servicio de la comunidad, y no las organizaciones
ciudadanas al servicio del Estado.
Este argumento fue acogido por la Corte
para declarar inexequible el literal g) del artículo 19 según el cual las
veedurías tienen el deber de “rendir informes anuales de su gestión ante el
Congreso de la República”. Estimo que la Corte incurrió en una contradicción de
principio al declarar inexequible el literal g) del artículo 19, y, al mismo
tiempo, salvar la constitucionalidad del literal h) del artículo 16.
1.5 Respecto del artículo 17. La Corte declaró inexequible el segmento
normativo del artículo 17 que permitía a las veedurías “intervenir por medio de
apoderado, debidamente constituido ante los órganos, procesos y actuaciones
judiciales, disciplinarias y fiscales que adelanten los organismos de control”.
No comparto la razón de la decisión de inexequibilidad. La Corte concluyó que
esta legitimación procesal convertía a las veedurías en un nuevo sujeto
procesal, lo cual rompería el equilibrio en el proceso.
No obstante, de la norma declarada
parcialmente inexequible no se llega necesariamente a esa conclusión. Bien
podrían las normas procesales en cada caso definir el ámbito de intervención
razonable de las veedurías. Por ejemplo, la legislación procesal penal puede
reducir el ámbito de actuación procesal de las veedurías para garantizar la
igualdad de armas en dicho proceso. No sucede lo mismo en otros ámbitos
procesales de naturaleza civil o contencioso-administrativa. Mucho menos pueden
extenderse las preocupaciones legítimas sobre el equilibrio procesal en materia
penal, a los procesos fiscales donde las veedurías podrían cumplir una tarea trascendental
en defensa de la moralidad administrativa y la preservación de la integridad de
los recursos públicos.
En el futuro el legislador procesal, así
como el estatutario, podrán regular esta materia de una manera adecuada que
responda a las especificidades de cada proceso. Entonces, habrá que analizar
caso por caso si la regulación de la intervención de las veedurías afecta o no
el equilibrio procesal.
En cualquier caso considero que en una
democracia participativa las veedurías pueden hacerse oír en los procesos
judiciales que se sigan de los descubrimientos y denuncias que ellas mismas
hagan como parte de su actividad de vigilancia de la gestión pública.  Esto es
especialmente relevante para la defensa de intereses y derechos colectivos  o
difusos.
2. Aclaración parcial de voto respecto del
artículo 17.
Por las mismas razones que me llevaron a
salvar el voto, considero que la relación de los instrumentos de acción al
alcance de las veedurías plasmado en el artículo 17 del proyecto de ley no es
taxativo. En virtud del principio de autonomía que es medular en una democracia
participativa, puesto que preserva la independencia de las organizaciones de la
sociedad civil y desarrolla el pluralismo, las veedurías pueden acudir a otros
instrumentos que sean adecuados para realizar sus actividades, siempre y cuando
éstos sean pacíficos y respetuosos del orden jurídico.
Para terminar, estimo pertinente subrayar
que una de las agendas pendientes en el desarrollo de la Constitución reside en
la interpretación del contenido de los alcances del principio de democracia
participativa. Es esta una tarea quizás más compleja, desde el punto de vista
teórico, que la interpretación del principio de estado social de derecho. Sin
embargo, es preciso llenar este vacío para que la Corte tenga un norte claro en
el control de constitucionalidad, y en las sentencias de tutela, en materias
relativas a manifestaciones de la democracia participativa. De lo contrario,
continuarán las inconsistencias que he resaltado en este salvamento y, lo que
es peor, subsistirán los temores infundados ante la perspectiva de que los
ciudadanos tengan mayor poder y lo ejerzan libremente.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-292/03
DERECHOS FUNDAMENTALES-Aspectos que no necesariamente afecten su
núcleo esencial son susceptibles de regulación a través de ley ordinaria
(Aclaración de voto)
LEY ESTATUTARIA-Reserva (Aclaración de voto)
LEY ESTATUTARIA-Reserva de manera restrictiva (Aclaración de voto)
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-No toda disposición referente al tema debe
tramitarse mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)
LEY ESTATUTARIA-Forma legal de adopción de mecanismos de
participación ciudadana (Aclaración de voto)
LEY ESTATUTARIA DE MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Consagró
la figura de las veedurías ciudadanas (Aclaración de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Adopción de elementos esenciales
(Aclaración de voto)
VEEDURIAS CIUDADANAS-Se desarrolla por ley ordinaria
(Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ha debido analizarse artículo por artículo
(Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Sobre proyectos de ley estatutaria debe
ser integral (Aclaración de voto)
Referencia: expediente PE-016
Revisión de constitucionalidad del proyecto
de ley número 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual
se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Manifiesto comedidamente que si bien comparto  las
decisiones contenidas en la sentencia de la referencia así como sus
fundamentos, a continuación reitero  la posición  que fue expresada por mí en
torno de la Sentencia N° 1338 de 2000 en la cual se declaró  la
inconstitucionalidad de la Ley 563 de 2000 “por la cual se reglamentan las
veedurías ciudadanas”.
En efecto, si bien es cierto  que un tratamiento
integral de la materia ha de comprender no solo aquellos aspectos estrictamente
reservados por el constituyente  al legislador estatutario, sino todos los
atinentes a la institución de que se trate, es lo cierto,  que en la medida en
que estos últimos aspectos  no necesariamente afectan el núcleo  esencial del
derecho fundamental, son susceptibles de regulación a través de ley ordinaria.
Se expresó así el salvamento de voto en mención:
“1. La reserva de ley estatutaria  para la reglamentación
de las instituciones  y mecanismos de participación ciudadana.
Siguiendo una argumentación
sostenida de tiempo atrás por la Corte[40], en la sentencia se hace énfasis
en el carácter integral que tendría la reglamentación de las veedurías
ciudadanas  en la ley atacada, así como en que dichas normas, comprometerían
el núcleo esencial  del derecho de participación ciudadana, razón por la cual
han debido  ser objeto de ley estatutaria.
Sin embargo,
como tuve  ocasión de expresar durante la  discusión, en los casos en los que
la Constitución ha establecido una reserva de ley estatutaria  para ciertas
materias, dicha reserva debe entenderse  de manera restrictiva.
Como la propia
Corte lo expresa en su decisión “el que la norma superior indique que ciertos
temas, y entre ellos el de los mecanismos de participación ciudadana, deban ser
regulados mediante la expedición  de una ley estatutaria, no tiene el alcance
de significar que toda disposición referente  a tales temas tenga que
revestirse de esa particular forma legal”.  Máxime cuando, como en el presente
caso,  se trataba de hacer operativa  una figura ya establecida en sus
elementos básicos y esenciales mediante ley estatutaria.
2. En
desarrollo de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de
participación ciudadana (ley 134 de 1994) ya había consagrado la figura de las
veedurías ciudadanas como uno de los mecanismos de participación, y  esta ley
bien podía ser objeto de desarrollo mediante ley ordinaria.
Una
vez establecida la figura mediante ley estatutaria en sus elementos esenciales,
la posibilidad de su desarrollo por el legislador ordinario no plantea una
contradicción con la Constitución
El
artículo 152 señala en su numeral d) que se regularán mediante ley estatutaria
las “instituciones” y los “mecanismos”  de participación ciudadana. Por su
parte  el artículo 270 señala que la ley, sin especificar que esta deba ser
estatutaria, organizará las “formas” y los “sistemas” de participación
ciudadana que permita vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados.
En ese orden de ideas,
establecida en la correspondiente ley estatutaria (artículo 100 de la ley 134
de 1994) la institución o el mecanismo de las veedurías en sus elementos
esenciales, la forma o el sistema concreto ha de  ser materia de una ley
ordinaria, como la analizada por la Corte, en la que simplemente  se fijen los
parámetros específicos en los que se ejercita la figura, y sin  que se vea
comprometido el núcleo esencial del derecho de participación.
Por lo que solamente del
análisis artículo por artículo[41] de la norma acusada, podía
desprenderse la posibilidad de llegar a establecer la inconstitucionalidad de
aquellas  disposiciones que excedieran el marco fijado por el artículo 100 o
atentaran contra el núcleo esencial del derecho  allí consagrado.
3.
El artículo 270  de la Constitución  no establece el carácter de estatutaria
para la ley que lo desarrolle.
Si bien
la Corte en la sentencia C-180 con ponencia  del doctor Hernando Herrera
Vergara, al examinar la ley estatutaria de mecanismos de participación
ciudadana, declaró inconstitucional la expresión ley ordinaria contenida en el
artículo 100  en el que se establecieron  las veedurías  y además se decía “ La
vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que
en forma total o mayoritaria  se empleen los recursos públicos, de acuerdo  con
la constitución y la ley ordinaria que reglamente  el artículo 270 de la
Constitución política”,  es claro que en dicho artículo no se hace por el
constituyente mención alguna a una ley estatutaria.
La norma
se limitó a expresar que “La ley organizará las formas y los sistemas de
participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla
en los diversos niveles administrativos y sus resultados”. Si el Constituyente
hubiera querido exigir dicho carácter a la ley que desarrollara el artículo 270
lo hubiera dicho expresamente, como en efecto lo hace en el caso de los
artículos 112 (estatuto de la oposición)  o 214 numeral 2 (estados de
excepción),  a cuyo contenido se refiere igualmente el artículo 152 de la
Constitución.
De
otro lado y en apoyo a esta tesis, puede citarse el artículo 369 de la
Constitución según el cual “La ley determinará los deberes y los derechos de
los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la
gestión  y fiscalización  de las empresas estatales que presten el servicio”
Allí tampoco se especificó,
como en el caso del artículo 270,  el carácter estatutario de la ley que debía
desarrollar  este artículo,  por lo que el legislador en la ley 142  de 1994
estableció la figura de los comités de control social  sin recurrir para este
aspecto a una ley estatutaria.
No solamente resulta lógico y
concordante con el mandato  participativo de la Constitución, sino que
corresponde a la interpretación que en muchos casos ha utilizado el legislador,
sin que su posición haya sido discutida como inconstitucional[42].
Es más, la propia Corte
Constitucional en el caso del personero estudiantil, figura participativa por
excelencia, al examinar la constitucionalidad del artículo 94 de la ley 115  de
1994 que la consagraba,  no encontró objeción a su consagración mediante una ley
ordinaria (sentencia C-555 de 1994. M. P. Eduardo Cifuentes)
4. El carácter estatutario
consagrado en la Constitución para la participación ciudadana no puede
convertirse en una limitación para su ejercicio.
El considerando 11  de la
decisión  en uno de sus apartes expresa: “mientras el  Congreso no expida  la
correspondiente ley estatutaria, dicho ejercicio no puede llevarse  a cabo a
través  del mecanismo de veedurías ciudadanas”
No solamente existe la
autorización constitucional expresa para ejercer veeduría ciudadana, lo que
permite una aplicación directa de la Carta,  sino que la ley 134 de 1994,
estatutaria de los mecanismos de participación consagra expresamente la figura,
fijando como ya señalé  sus objetivos y elementos esenciales.
Con base en ella y sin esperar
la ley objeto de la  decisión de  la Corte, numerosos casos de veeduría
ciudadana se han dado y sin duda continuaran desarrollándose, no por fuera de
la ley sino precisamente en cumplimiento de la Constitución y de una ley estatutaria.
Por todo lo anterior, la Corte
ha debido analizar cada uno de los artículos de la ley  563 de 2000 para
establecer  en cada caso, cuales artículos podían caer bajo la crítica de ir
mas allá  del marco señalado por la ley 134 y cuales simplemente la desarrollaban,
y circunscribir su decisión de inconstitucionalidad a aquellas disposiciones de
la ley acusada, que por su contenido, de manera indispensable fueran objeto de
ley estatutaria, conforme a los mandatos superiores.”
Finalmente debo señalar  que en la medida en que el
control  que está llamada a ejercer la Corte sobre  los proyectos de ley
estatutaria es un control integral, es claro  que al respecto debe  existir
cosa juzgada absoluta, lo que impone al juez de constitucionalidad abarcar todos
los aspectos  tanto formales como materiales del proyecto.
Fecha ut supra.
ALVARO TAFUR GALVIS
[1]
Ver sentencia C-371 de 2000, Fundamento 3.
[2]
Ver, entre muchas otras, sentencias C-011 de 1994,  C-179 de 1994, C-180 de
1994,.C-037 de 1996 y C-371 de 2000.
[3]
Sentencia C-011 de 1994.
[4]
Ver constancia del 24 de junio de 2002, suscrita por el Secretario General de
la Cámara (folio 150) y del 20 de junio de 2002, suscrita por el Secretario
General del Senado (Folio 3).
[5]
Un resumen sobre la posición de la Corte en esta materia puede verse en la
sentencia C-198 de 2002
[6]
Cfr. Sentencias C-055/95 y C-198/01.
[7]
Cfr. Sentencias C-008/95, C-167/93, C-376/95, C-222/97, c-702/99, C-1488/00,
C-198/01, C-737/01 y C-198/02.
[8]
Cfr. Sentencias C-198/01, C-702/99, C-198/02, C-1488/00.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.
[10] Cf. Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
Consideración 11.3.
[11]  Cfr. Sentencia T-406 de 1992, entre otras.
[12] Sobre el tema
de la información que reposa en registros públicos, se puede consultar la
Sentencia C-185 de 2003, en la cual la Corte advirtió sobre la obligación de
quienes administran bases de datos de respetar y proteger la información
confidencial. En igual sentido, la sentencia T-729 de 2002.
[13] ST-428/92 (MP. Ciro Angarita Barón); ST-342/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-104/95 (MP. Hernando Herrera
Vergara); ST-496/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); SU-039/97 (MP. Antonio Barrera
Carbonell).
[14] Cfr. Sentencia SU-510 de 1998.
[15] Idem. Ver también sentencia C-370 de 2002, entre otras.
[16] Sentencia SU-510 de 1998.
[17] Sentencia T-1082 de 2002.
[18] Cfr. Ley 89 de 1990, Decreto 1088 de 1993 y
2546 de 1999.
[19] Ver sentencia SU-1122 de 2001.
[20] Ver sentencia C-866 de 2001.
[21] Corte Constitucional, Sentencias C-256 de 1994 y C-226 de 1997.
[22] Ver sentencia C-093 de 2001. En este fallo la Corte consideró
aplicable un juicio riguroso cuando: i) La ley limita el ejercicio de un
derecho constitucional a un determinado grupo de personas. ii) El legislador
utiliza elementos de distinción con carácter sospechoso como la raza, la
nacionalidad o la religión, todos considerados en la legislación interna y
externa como formas de discriminación. iii) En la Constitución se señalen
criterios expresos de igualdad como en el caso de la libertad de cultos,
situación en la que se limita la potestad del Congreso. iv) La legislación
afecte a grupos de la población que se encuentren debilidad manifiesta ya que
éstos tienen una especial protección del Estado.
[23] Sentencia C-011 de 1994, expediente PE-001.  La Corte analizó el
Proyecto de Ley Estatutaria “por la cual se reglamenta el voto programático y
se dictan otras disposiciones”.
[24] Cfr. por ejemplo, Auto 038 de 1998 y 042 de 2002.
[25] Cfr. entre otras, las sentencias C-1043 de 2000, C-843 de 1999,
C-256 de 1997 y C-327 de 1997.
[26] Los artículos 134 a 137 de la Constitución Italiana regulan el
papel de la Corte como guardiana de la Constitución, pero no está asignada
expresamente una función de control previo.
[27] Los artículos 137 a 148 de la Constitución, a pesar de ser densos
en su contenido y asignar múltiples competencias al Tribunal Constitucional, no
establecen una competencia de esta naturaleza.
[28] Sentencia 5-3-1994, G 67/93, citada por
Heinz Schäffer: “La relación entre el tribunal constitucional y el Legislador
(Austria)” en Eliseo Aja (editor) Las tensiones entre el tribunal
constitucional y el legislador en la Europa actual. Madrid, Ariel Derecho,
1998, p.17.
[29] STCA,  ZfVB 1977/3/1242.  Idem, p. 31.
[30] Al respecto ver Klaus Schlaich, “El Tribunal Constitucional Federal Alemán” en VV.AA Tribunales
Constitucionales Europeos y derechos fundamentales.  Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1984, p. 133-232.  Ver también, Albrecht Weber, “La tensión entre el tribunal constitucional y el
legislador en Alemania” en Eliseo Aja. Op. cit., p.62-63.
[31] Pedro Cruz Villazón. La formación del
sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939).  Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p.210.
[32] Artículo 144. La Corte Constitucional tiene las siguientes
atribuciones: a) se pronuncia sobre la constitucionalidad de las leyes, antes
de su promulgación, a petición del Presidente de Rumania, de uno de los
presidentes de las dos Cámaras, del Gobierno, del Tribunal Supremo de Justicia,
de un número no inferior a 50 diputados o no inferior a 25 senadores, así como
de oficio, sobre las iniciativas de revisión constitucional; (…)”.  Sin
embargo, el literal c) del mismo artículo señala luego que la Corte también
“decide sobre las excepciones levantadas ante las instancias judiciales
relativas a la inconstitucionalidad de las leyes y de las ordenanzas”.  Constitución de Rumania, texto editado y traducido por la Entidad
Autónoma “Monitorul Oficial” de Bucarest, 1992.
[33] Publicada en el Boletín Oficial del Estado Español No. 52 del 1 de
marzo de 1988.
[34] Providencia del 1 de julio de 1992.  El
Tribunal limitó el alcance de su fallo y declaró “que la estipulación contenida
en el futuro art. 8 B,  apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad
Económica Europea, tal y como quedará redactado por el Tratado de la Unión
Europea, es contraria al art. 13.2 de la Constitución en lo relativo a la
atribución del derecho de sufragio pasivo en la elecciones municipales a los
ciudadanos de la Unión Europea que no sean nacionales españoles”.
[35] “Artículo 61.- Las leyes orgánicas, antes de su
promulgación, y los reglamentos de las Asambleas Parlamentarias, antes de su
entrada en vigor, deben ser sometidas al Consejo Constitucional, que se
pronuncia sobre su conformidad a la Constitución. Con la misma finalidad, las
leyes pueden ser remitidas al Consejo Constitucional, antes de su promulgación,
por el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la
Asamblea Nacional, el Presidente del Senado o por sesenta diputados o sesenta
senadores.
En los casos
previstos en los dos apartados anteriores, el Consejo Constitucional debe
resolver en el plazo de un mes. Sin embargo, a requerimiento del Gobierno, si
hay carácter de urgencia, este plazo se reduce a ocho días.
En los mismos
casos, la intervención del Consejo Constitucional suspende el plazo de
promulgación.”
[36] “Artículo 37.- Las materias que no sean del dominio de la
ley tienen carácter reglamentario.
Los textos legislativos referentes a estas materias podrán ser modificados por
decretos acordados previa consulta del Consejo de Estado. Los textos que
intervengan con posterioridad a la entrada en vigor de la presente Constitución
sólo se podrán modificar por decreto si el Consejo Constitucional declara que
no tienen carácter reglamentario en virtud del apartado anterior.”
[37] Francois Luchaire, “El Consejo Constitucional Francés” e VV.AA:. Tribunales
Constitucionales Europeos y derechos fundamentales. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales,  1984, p.67.
[38] “En su decisión del 30 de enero de 1968,  el Consejo ha declarado
sin contenido una disposición de ley (enmienda Diligent) que prohibía a la
radio-televisión francesa aceptar sin autorización legislativa nuevas fuentes
de financiación; pero esta disposición (art. 52 de la Ley de 23 de diciembre de
1960) no ha desaparecido del ordenamiento jurídico (…)”.  Idem, p.126.
[39] Cfr. el artículo de Luis Nunes de Almeida sobre el control
constitucional en Portugal, en “Las tensiones entre el
tribunal constitucional y el legislador en la Europa actual”.  Op. cit.
p.243. Al respecto precisa el autor: “No obstante, dichas sentencias no
precluyen la posibilidad de que el Tribunal Constitucional vuelva a apreciar de
nuevo la constitucionalidad de una disposición, en sede de control sucesivo,
como ya ha ocurrido en algunos, aunque muy pocos, casos”.
[40] Sentencias C 425 de 1994-M.P. José Gregorio Hernández Galindo
C-251 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero.
[41] Como se recuerda en la sentencia, la ley consta de 25 artículos
referentes a los siguientes temas: definición de lo que se entiende por
veeduría ciudadana (artículo 1º); facultad de constitución de veedurías y
procedimiento que debe seguirse para ello ( artículos 2º y 3º); objeto sobre el
cual recae la vigilancia de las veedurías (artículo 4º); ámbito de ejercicio de
la vigilancia (artículo 5º); objetivo o finalidades que persigue la veeduría
(artículo 6º); principios rectores de las veedurías (artículos 7º a 15º);
funciones, medios y recursos de acción de las veedurías (artículos 16º y 17º);
derechos y deberes de las veedurías (artículos 18º y 19º); requisitos  e
impedimentos para ser veedor y prohibiciones a las veedurías (artículos 20º a
22º), y finalmente redes de veedurías ciudadana y redes de apoyo institucional
a las veedurías (artículos 23º a 25º).
[42] Al respecto cabe recordar en efecto numerosos textos legales tales
como el propio artículo 62 de la ley 142 de 1994  sobre los Comités de
desarrollo y control social de los servicios públicos, o las normas  de la ley
136 de 1994  sobre juntas de vigilancia  a nivel municipal, (Art. 144-145 ) o
el numeral 11 del artículo 4 del Decreto ley 1298 de 1994 que  sirvió de marco
a los decretos sobre  modalidades y formas de  participación social en la
prestación de servicios de salud, así como el  artículo 66 de la ley 80 de
1993; normas todas vigentes y que no han sido objeto de demanda.