T-295-98
Sentencia T-295/98
Sentencia T-295/98
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL SOBRE RESERVA MORAL
RESERVA MORAL-Motivación por retiro del cargo
PERJUICIO
IRREMEDIABLE EN RETIRO DEL CARGO POR RESERVA MORAL-Marginamiento sin motivación del cargo de juez
inscrito en carrera
DERECHO AL BUEN
NOMBRE EN RETIRO DEL CARGO POR RESERVA MORAL-Falta de motivación/DERECHO A LA HONRA EN RETIRO
DEL CARGO POR RESERVA MORAL-Falta de motivación
VIA DE HECHO EN
RETIRO DEL CARGO POR RESERVA MORAL-Falta de motivación
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL-Carácter
vinculante
DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL EN RETIRO DEL CARGO POR RESERVA MORAL
Referencia :
Expediente T-153486
Acción de tutela
contra una sentencia proferida por la Subsección "B" de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, por violación del derecho al debido proceso.
Tema:
Reserva moral
Actor : Libardo
Mejía Castaño
Magistrado
Ponente :
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., diez (10) de junio
de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria Díaz, éste último en calidad
de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a dictar sentencia en el proceso
radicado bajo el número T-153486.
ANTECEDENTES
1. Hechos.
El ciudadano Libardo Mejía Castaño se desempeñaba
como Juez Penal del Circuito de Caucacia (Ant.), grado 17, y había sido
inscrito en el escalafón de la carrera del Distrito Judicial de Medellín,
cuando se presentó al "III Concurso para Jueces de la República", con
la aspiración de continuar sirviendo en el cargo mencionado.
El Tribunal Superior de Antioquia, según
consta en las actas Nos. 002 y 003 de enero 20 y 21 de 1992, resolvió aplicar
la reserva moral al actor Mejía Castaño y, en consecuencia, retirarlo del
servicio de la Rama Judicial, sin que en tales actas consten los motivos de la
reserva, la comunicación de los mismos al afectado, o que a éste se le haya
dado oportunidad de defenderse.
El actor interpuso acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo del Tribunal
Superior que lo desvinculó, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, y la
Sección Segunda de esa Corporación falló, el 28 de junio de 1993, acogiendo las
pretensiones de Mejía Castaño (folios 13 a 24), y declaró "la nulidad
de los actos administrativos suscritos por el Tribunal Superior de
Antioquia...por medio de los cuales no se eligió al doctor Libardo Mejía
Castaño como Juez Penal del Circuito de Caucasia"; en consecuencia,
ordenó reintegrarlo "al mismo cargo o a otro de igual
categoría..." y cancelarle "los salarios y demás prestaciones
sociales dejados de percibir hasta su reintegro, entendiéndose que no hubo
solución de continuidad en el servicio para efectos laborales".
Apelada la anterior decisión por ambas
partes, el recurso fue resuelto por la Subsección "B" de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el
10 de julio de 1997, revocando la sentencia recurrida y denegando las
pretensiones de la demanda.
2. Demanda de tutela.
Fue interpuesta por el actor en contra de
la última de las providencias reseñadas en el aparte anterior, el 16 de
septiembre de 1997, puesto que el afectado por ella consideró que constituye
una vía de hecho, a través de la cual se le vulneraron los derechos a la
igualdad, al buen nombre y al debido proceso.
3. Fallo de primera instancia.
Le correspondió proferirlo a la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 30 de septiembre de 1997
(folios 47 a 54), y por medio de él se rechazó la acción instaurada por el
actor.
Consideró la Corporación a quo que
no existía la vía de hecho aducida, puesto que "las orientaciones
trazadas por la jurisprudencia como criterio auxiliar de la actividad judicial,
no son vinculantes sino optativas, ya que solamente la ley en sentido formal y
material es fuente obligatoria de Derecho" (folio 48). Añadió que "la
acción de tutela no procede cuando el actor, haciendo caso de la vía ordinaria
no obtiene el reconocimiento de su derecho y pretende, por medio de este
mecanismo extraordinario, modificar la decisión legalmente adoptada por la
autoridad competente para revivir procesos ya definidos o para sustituír al
juez en su función de administrar justicia, atentando contra las firmezas de
las providencias judiciales y del debido proceso, porque la tutela no está
concebida como instrumento que reemplaza a la jurisdicción ordinaria, o como un
medio alternativo a elección del interesado o del juez en razón de su carácter
subsidiario" (folio 51).
4. Fallo de segunda instancia.
Decidió sobre la impugnación la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y
por medio de la sentencia del 5 de diciembre de 1997, resolvió confirmar la
decisión impugnada, pues consideró que la sentencia contra la cual se dirigió
la acción no fue arbitraria o caprichosa, ya que se basó "en
precedentes de la misma Sección sobre el tema de la 'reserva moral'" (folio
361), y "no se puede olvidar que en términos generales la acción de
tutela no procede contra providencias judiciales" (folio 362).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse en el grado jurisdiccional de revisión sobre los fallos de
instancia, según los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la
Sala Cuarta de Revisión proferir la respectiva sentencia, de acuerdo con el
Reglamento interno de esta Corporación, y el auto adoptado por la Sala de Selección
Número Tres el 9 de marzo de 1998 (folios 445 a 451).
2. Problemas a resolver.
La demanda y los fallos de instancia
plantean a la Corte varios asuntos a considerar y resolver: a) ¿incurre en una
vía de hecho la entidad nominadora de la Rama Judicial que desvincula a un
funcionario escalafonado basando su determinación en la figura de la reserva
moral y sin expresar los motivos que tiene para obrar de tal manera? b) ¿viola
el acto administrativo que presenta tales características los derechos
fundamentales del afectado? c) ¿Procede en esos casos la acción de tutela? d)
¿qué fuerza vinculante tiene la doctrina constitucional para el juez de tutela?
e) ¿Qué orden debe proferir el juez de tutela que otorga el amparo en casos
como el que se revisa?
3. Doctrina constitucional sobre la
reserva moral.
Vale resaltar que la promulgación de la
Carta Política de 1991 y la creación de la Corte Constitucional, no ocasionaron
cambio alguno en la doctrina constitucional sobre la figura de la reserva
moral; para que esto quede plenamente establecido, se transcribe a continuación
el resumen de las doctrinas anterior y posterior a la expedición de la
Constitución actual, contenido en la Sentencia C-558/94[1]:
"Literal i) del artículo 136 del
decreto 2699 de 1991
'Artículo 136. No
podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Fiscalía General de la
Nación:
'...
'i) Las personas
respecto de las cuales exista la convicción moral de que no observan una vida
pública o privada compatible con la dignidad del empleo'.
"Idéntica inhabilidad a ésta se ha
consagrado desde tiempo atrás, para los empleados y funcionarios de la Rama
Judicial, (numeral 8o. artículo 16, decreto 250 de 1970), la cual ha sido
objeto de mucha controversia; afortunadamente tanto la jurisprudencia sostenida
por la Corte Suprema de Justicia en la época en que tenía a su cargo el
conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad, como la establecida por
esta Corporación mediante fallos de tutela, han venido precisando el sentido y
alcance de las disposiciones que establecen tal inhabilidad para efectos de su
aplicabilidad.
"Al examinar la constitucionalidad de
la norma citada, expresó la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de agosto
19 de 1970:
'Es de todo punto plausible que el estatuto
de la carrera judicial y del Ministerio Público trate de no incluir en el seno
de ésta a quienes observen mala vida. Las meras necesidades del servicio, y aún
la conveniencia de no contaminarlo por obra de costumbres depravadas, tan
propensas a derramarse, especialmente en oficios en que a veces insurge el
espíritu del cuerpo, imponen precauciones que el legislador debe tener en este
campo.
Sería absurdo declarar inexequible un
mandato legal por el hecho de exigir buena conducta a los postulantes al
desempeño de una función pública...
Pero una interpretación demasiado libre del
numeral 8o. del artículo 16 del decreto 250 de 1970, inspirada en aislados
conceptos e imprecisas clasificaciones de algunos tratadistas, podría llevar a
la errónea conclusión de que las entidades llamadas a decidir sobre el ingreso
a la carrera judicial, bien podrían negarlo a aquienes reúnan las condiciones
necesarias, pero sean considerados, sin prueba ni fundamento alguno, por convicción
moral, que no observan una vida pública y privada compatible con la
dignidad del cargo. Una apreciación subjetiva y discrecional, tan peligrosa
para legítimos derechos, no se compadecería con el artículo 23 de la Constitución,
a cuyo tenor nadie podrá ser molestado ni legítimo interés desconocido, sino
con arreglo a motivos claramente determinados en las leyes y cumplimiento
previo de garantías, formalidades y actuaciones. La convicción, aún moral, en
el caso que se estudia, no excluye que se allegue prueba de los hechos
pertinentes a la estimación de una conducta personal, ni se observen
formalidades necesarias, ni se prescinda de oir al posible perjudicado,
requisitos mínimos exigidos por la Carta para tomar medidas contra una persona.
La aplicación del numeral 8o. del artículo 16 del decreto 250 del 70, supone el
cumplimiento de tales condiciones'
"Por su parte, esta Corporación se ha
referido al tema en varios fallos. Veamos:
"En la sentencia T-591 de 1992 (M. P. Jaime
Sanin Greiffenstein), se justificó la existencia de esta inhabilidad, así:
'La legislación quiso al establecer esta
causal de inhabilidad, que el funcionario judicial dentro de su tarea de
impartir justicia y contribuir a la seguridad y estabilidad del orden jurídico
y social, se encontrara libre de cualquier situación que pudiese incidir en la
credibilidad de su rectitud moral y que exhibiese una excelente moralidad y un
comportamiento público y privado compatible con la dignidad de su cargo'
"La adecuación de causales de
inhabilidad, como la acusada, con el Estatuto Supremo, se dejó expresamente
definida en la sentencia T-602 de 1992, (M.P. Fabio Morón Díaz), en la que se
consignó lo siguiente:
'Resulta necesario retener que la majestad
de la justicia y su valor incuestionable para el orden social, plantea la
problemática del elemento humano escogido para su servicio y que por principio
indisponible éste deba estar adornado de especiales calidades y cualidades
personales, de excelentes condiciones morales y de adecuados conocimientos
jurídicos, todo lo cual presupone especiales elementos de evaluación y de
calificación por parte de los nominadores para atender a dichas exigencias y
para encontrar un sistema que permita proveer con soluciones justas las
situaciones que acarrea la selección de dichos funcionarios, sin que resulte
extraño a los postulados de la Carta Política de 1991 el establecimiento de
fórmulas como la que se controvierte por los peticionarios, obviamente
sometidas al control jurisdiccional propio de esta categoría de actos dentro
del Estado de Derecho y del imperio del principio de la legalidad de los actos
de la administración'
"En cuanto a la necesidad de que los
hechos en que se fundamente la reserva moral, sean de aquellos que se puedan
comprobar, se ha señalado que:
'La convicción moral ...no equivale a una
pura y simple reserva mental, pues de ser así carecería de asidero
constitucional y vulneraría, entre otros principios, la presunción de
inocencia, el debido proceso y la misma dignidad humana. El margen de razonable
apreciación, inherente al juicio moral, debe basarse en hechos comprobables que
validen la inferencia que se hace y que, como tales, puedan ser en todo momento
conocidos y controvertidos por la persona afectada. Por ello, el aplazamiento
de la decisión debe ser eminentemente temporal y con prontitud ha de entrarse a
resolver sobre la existencia de los hechos y su precisa entidad, luego de
agotar las diligencias y esfuerzos para recabar elementos y presupuestos de
hecho y de derecho que garanticen la objetividad del juicio moral' (sent
T-591/92 antes citada).
"Y en lo que respecta a la obligación
que tiene la autoridad de motivar el acto al encontrar pruebas que den lugar a
la inhabilidad citada, se sostuvo en la precitada sentencia T-602 de 1992:
'....el establecimiento y el ejercicio de
este tipo de competencias no puede obedecer al mero y simple capricho de los
titulares de la función nominadora, quienes no se encuentran en libertad de
disponer sobre lo de su función en absoluta libertad, ya que como lo sostiene
la doctrina del derecho administrativo, se debe partir del postulado según el
cual la discrecionalidad no es ni patrocina la arbitrariedad, pues, dichos
actos deben ser objeto del control contencioso administrativo principalmente en
lo que hace a los motivos o razones externas que fundamentan la decisión y
también sobre el uso proporcionado y racional de la competencia.
'Así las cosas, es claro que los términos
de la definición legal de la competencia de que se trata en este caso, no
elimina el deber jurídico general que impone la motivación del acto; lo que
ocurre es que por la naturaleza del asunto de que se ocupa la misma, bien basta
que aquella sea sucinta o escueta, siempre que sea lo bastante indicativa del
fundamento legal que se invoca como motivo de su ejercicio'.
"Estos fallos han sido reiterados,
entre otros, en sentencias: T-047/93, T-319/93, T-379/94.
"Pues bien: no cree la Corte que deba
ahondar más sobre este tema. Dada la existencia de múltiples decisiones y la
claridad de las mismas, basta simplemente reiterar que para efectos de dar
aplicación a la causal de inhabilidad acusada, debe tenerse en cuenta que las
objeciones morales que se endilguen a una determinada persona, deben basarse en
hechos comprobables, de manera que el afectado pueda conocer y controvertir las
pruebas que obran en su contra; además, que el acto por medio del cual se
impone la inhabilidad debe ser motivado, para que el perjudicado con la
decisión pueda ejercer su defensa y, en caso de inconformidad, acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa a demandarlo. De no ser así, se
vulneraría, como ya se ha expresado, el debido proceso, el derecho de defensa,
y el derecho que tiene toda persona de acceder a cargos públicos.
"Para la Corte es razonable que se
exija probidad moral a las personas que detenten cargos en la Fiscalía General
de la Nación o que estén interesados en acceder a ellos, pues considera que la
naturaleza de la función pública que cumplen, y la dignidad de su investidura
derivada de ser representantes de la sociedad y administradores de justicia,
además del deber que tienen de garantizar derechos fundamentales de los
procesados y de todos los ciudadanos, son de interés general.
"De otro lado, considera la
Corporación que los hechos privados a los cuales se refiere la norma impugnada,
deben ser aquellos que, como su nombre lo indica, pertenecen a la vida privada
de las personas, pero que han trascendido el recinto íntimo, es decir, que a
pesar de ser privados se han hecho públicos en detrimento de la imagen del
cargo que ocupa u ocupará el afectado; pues como en la misma norma se expresa,
se trata de los 'incompatibles con la dignidad del empleo'.
"El ámbito privado de las personas
comprende todos aquellos comportamientos que ellas realicen en su domicilio y
en sitios no abiertos al público -casa de habitación, sitio de trabajo no
abierto al público, espacios reservados de los establecimientos abiertos al
público, etc.-, así como lo que se conoce de otros porque ellos mismos lo han
contado reservadamente o porque se les ha sorprendido en ello sin tener causa
legal para hacerlo. En el ámbito privado la persona puede pensar, decir y hacer
lo que a bien tenga, sin que autoridad alguna esté llamada a intervenir y sin
que ningún otro particular (salvo autorización de la persona o vínculo
reconocido de parentesco, amistad o sentimiento), esté legitimado siquiera a
averiguar por los hechos de la vida íntima...
"El ámbito público de las personas
comprende todos aquellos comportamientos que no pertenezcan al ámbito íntimo y
que no se ejecuten en calidad de autoridad pública debidamente
investida...(sent. T-211/93 Carlos Gaviria Díaz)
Reiterando la doctrina anterior, esta Sala
no puede más que concluír que sí es contrario a derecho el acto administrativo
del Tribunal Superior de Antioquia por medio del cual, sin motivación distinta
a la mención de la reserva moral, se retiró al actor del cargo que desempeñaba
y del escalafón de la carrera judicial; en consecuencia, la sentencia por medio
de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de tal
acto y ordenó restablecer el derecho de Mejía Castaño aparece acorde a derecho,
y la de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, mediante la cual
se revocó la anterior, y la que originó esta tutela, sí constituye una vía de
hecho, porque no sólo es contraria a la doctrina constitucional, sino que
vulnera múltiples normas constitucionales y legales, tal como se pasa a
exponer.
4. Derechos fundamentales vulnerados y
procedencia de la tutela.
Si los derechos fundamentales del actor
resultaron violados, y si procede la acción de tutela para restablecer su
efectividad, preguntas ambas a las que los jueces de instancia respondieron negativamente,
son asuntos claramente resueltos por la Corte Constitucional en la revisión de
un caso similar[2],
en el que el mismo Tribunal Superior de Antioquia fue demandado por idéntica
razón, aunque en esa ocasión se interpuso la acción como mecanismo transitorio;
esta Corporación consideró[3]:
"En relación con el derecho al
trabajo, la acción de tutela como mecanismo transitorio es improcedente por
expresa disposición legal, ya que el perjuicio sufrido por la persona excluida
de un empleo, cargo o profesión no tiene el carácter de irremediable al estar
en posibilidad el afectado de solicitar el restablecimiento o protección de su
derecho mediante el reintegro decretado judicialmente (D. 306 de 1991, art.
1o.).
"No sucede lo mismo con los derechos
al buen nombre y a la honra cuya vulneración puede ser irremediable desde
el momento mismo de infligida la ofensa cuyos efectos tienen la virtualidad de
prolongarse indefinidamente en el tiempo causando inmenso daño a quien la
sufre. Aun cuando sea cierto para el presente caso que la reparación de la
honra y el buen nombre del peticionario puede alcanzarse con el
restablecimiento de su derecho al trabajo, no es justo hacer depender la
protección de estos derechos de la decisión contencioso administrativa ya que
ella puede ser adversa a las pretensiones del peticionario con independencia de
su conducta privada y sus cualidades personales. Tampoco se compadece con la
protección constitucional inmediata de los derechos fundamentales que el
cuestionamiento de la honorabilidad, honradez y prestigio de una persona se
prolongue en el tiempo hasta tanto se profiera una decisión judicial de índole
diversa, afectando con ello gravemente las posibilidades de obtener un sustento
digno acorde con una profesión basada en la confianza y la buena fe. Las
anteriores razones justifican evaluar la pertinencia de la acción de tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable por la
vulneración -así sea temporal- de los derechos a la honra y al buen nombre del
petente como consecuencia de la carencia de motivación del acto por el cual se
le excluyó del cargo de juez que desempeñaba en propiedad.
"Estabilidad de los funcionarios de
carrera judicial
"6. El carácter estrictamente reglado
de las decisiones sobre ingreso, ascenso, sanción o retiro de los empleados y
funcionarios públicos inscritos en la carrera judicial (CP art. 125) -
condición que cobija al peticionario -, es una razón adicional para exigir en
el plano constitucional la motivación del acto.
...
"Existencia de un perjuicio
irremediable
"7. El acto mediante el cual un juez
nombrado en propiedad e inscrito en la carrera judicial es retirado de las listas
de candidatos reelegibles con fundamento exclusivo en una calificación de
reserva moral, vulnera los derechos al buen nombre y a la honra, si la decisión
carece de motivación.
"El Estado social de derecho obliga a
las autoridades a dispensar a  los servidores públicos y a los particulares un
trato acorde con su dignidad humana. No es suficiente para concluir sobre la
constitucionalidad de la negativa a efectuar una determinada designación, la
titularidad de la respectiva competencia en cabeza del superior jerárquico.
La persona objeto de un "veto" moral en el ejercicio de su profesión
o de su cargo ve menguadas las perspectivas futuras de trabajo y soporta las
consecuencias adversas de la estigmatización pública. En este caso, la más
elemental justicia y las normas de derecho positivo tornan imperativa la
motivación de este tipo de decisiones (subraya fuera del texto).
"El perjuicio irremediable que
enfrenta el solicitante a quien se le impuso sin motivación una calificación de
reserva moral, la cual lo ha marginado de su cargo de juez, se concreta en la
pérdida total o parcial de estima, reconocimiento social y confianza, por el
simple hecho de ser excluido del servicio público con base en razones ocultas
respecto a su conducta pasada, pública o privada no compatible con la dignidad
del cargo. El daño ocasionado con esta decisión a una persona que ejerce una
profesión y desempeñaba un cargo público basados en el prestigio y la
confianza, no es reparable mediante actos futuros que pretendan devolverle la credibilidad
y el respeto perdidos. En consecuencia, la condición mínima e indispensable de
la constitucionalidad de los actos de calificación de reserva moral en la
selección, promoción o retiro de funcionarios de carrera debe ser la motivación
de las decisiones correspondientes.
...
"Transparencia sobre la motivación de
la reserva moral
"8. No acontece lo mismo respecto de
la vulneración de los derechos a la honra y al buen nombre del petente.
Los perjuicios derivados de la decisión inmotivada se prolongan hasta el
presente y tienen el carácter de irremediables, siendo procedente la
intervención judicial para proteger inmediatamente sus derechos fundamentales,
así sea en forma temporal. La vulneración de los mencionados derechos fundamentales
en esta caso se origina en la ausencia de motivación de la decisión del
Tribunal Superior de Antioquia, que ha impedido al petente conocer y
controvertir su verdad y validez. Dicho silencio oficial como presupuesto de la
reserva moral, tiene para el sujeto un efecto deletéreo de su honra y buen
nombre, y mientras se mantenga autoriza a la sociedad y a sus miembros la
elaboración de todo tipo de juicios acerca de la presunta conducta que la
motivó. De ahí la urgencia de generar transparencia y evitar que se
prolongue una secuencia de discriminación (CP art. 13) alrededor de la persona
que sufre semejante descalificación (subraya fuera del texto).
Así, es ineludible concluír que, en el caso
bajo revisión, no sólo se desconoció la doctrina constitucional, sino que se
vulneraron varias normas Superiores, y las leyes que las desarrollan, como en
seguida se demuestra:
a) con el fallo que dio origen a este
proceso, los funcionarios judiciales vulneraron el derecho del actor a la
estabilidad en el empleo (C.N. art. 53), pues dejaron de aplicar las normas
constitucionales y legales que otorgan garantías a los empleados de carrera
escalafonados.
b) también resultaron violados al actor los
derechos fundamentales a la igualdad, al buen nombre y a la honra (C.P. arts.
13, 15 y 21), por las razones consideradas en el fallo que se acaba de
transcribir;
c) según esa sentencia T-047/93, el
artículo 125 de la Carta Política también resultó afectado, porque: "el
carácter estrictamente reglado de las decisiones sobre ingreso, ascenso,
sanción o retiro de los empleados y funcionarios públicos inscritos en la
carrera judicial (CP art. 125) - condición que cobija al peticionario -, es una
razón adicional para exigir en el plano constitucional la motivación del acto"
d) además, el Consejo de Estado incurrió en
la vía de hecho que se viene considerando, al resolver la segunda instancia del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que el actor no
cuenta con mecanismo judicial distinto a la acción de tutela para la defensa de
los derechos que le fueron conculcados.
De esta manera, y aparte el problema de la
fuerza vinculante de la doctrina constitucional, sí procede, en este caso, la
tutela contra una decisión que sólo en apariencia es una providencia judicial
en firme.
5. Carácter vinculante de la doctrina
constitucional.
Es claro, según las consideraciones
precedentes, que el Tribunal Superior de Antioquia -al desvincular al actor-, y
el Consejo de Estado -al revocar la sentencia que decretó la nulidad de esa
actuación y ordenó el restablecimiento de los derechos conculcados-, violaron
múltiples normas constitucionales y legales "exactamente aplicables al
caso controvertido" (artículo 8 de la Ley 153 de 1887); pero, aún si ese
no fuera el caso, la sentencia del Consejo de Estado que originó este proceso
de amparo, seguiría siendo válidamente calificada como una vía de hecho, tal y
como se desprende de la doctrina sentada por la Corte Constitucional al
pronunciarse[4],
precisamente sobre la fuerza vinculante de la doctrina constitucional y la
exequibilidad del artículo 8 de la Ley 153 de 1887, en el que se basaron los
fallos bajo revisión para hacer prevalecer sus antecedentes jurisprudenciales
sobre las normas constitucionales, legales y la doctrina constitucional. Se
transcribe a continuación el aparte pertinente:
"El texto del precepto legal que se
demanda, es el siguiente:
'Artículo 8°. Cuando no haya ley
exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan
casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las
reglas generales de derecho'
"El problema, en Colombia a la luz de
la Carta vigente.
"El artículo 230 de la Carta
establece:
'Los jueces en
sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial'. (Subrayas de la
Corte).
"La pregunta que debe absolverse es
ésta: ¿derogó la 'norma de normas', mediante la disposición transcrita, al
artículo 8° de la ley 153 de 1887, anterior y de inferior rango jurídico?.
"Para responder cabalmente a ese
interrogante es preciso analizar y precisar el contenido del citado artículo
8°. Vuelve a reproducirse su tenor:
'Cuando no haya ley
exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que
regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional y las reglas generales de derecho'. (Subrayas de la
Corte).
"A juicio del demandante, al disponer
el art. 230 superior que los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley,
y erigir en criterios auxiliares de la actividad judicial, entre otros, a la
doctrina y a los principios generales del derecho, derogó al artículo 8°, pues
señaló a la ley como única fuente obligatoria. Por la misma razón, anuló
entonces el art. 13 de la misma ley (153 de 1887) que consagraba a la costumbre
como fuente subsidiaria. Sobre este último punto no hay ya nada qué discutir,
pues esta Corporación, mediante decisión que hizo tránsito a la cosa juzgada,
declaró la exequibilidad de dicha norma. (Sentencia C-224 del 5 de mayo de
1994). Se contraerá, pues, la Sala al examen del artículo 8°.
"Es claro, para la Corte, que bajo el
imperio de la Constitución de 1886 se consagraban en Colombia, como fuentes
formales de derecho obligatorias, dos: la legislación y la costumbre. Tal
consagración se derivaba de los artículos 8° y 13 de la ley 153 de 1887,
respectivamente. Pero el primero de los citados, además de la ley 'exactamente
aplicable al caso controvertido', enunciaba la analogía ('aquéllas que
regulen casos o materias semejantes'), la doctrina constitucional y las reglas
generales de derecho. Cabe preguntar: ¿tenían las tres últimas fuerza
obligatoria? ¿La tienen aún bajo el imperio de la nueva Carta?. Para absolver
tal cuestión es preciso asignar un valor a cada una de esas expresiones.
"a) La analogía. Es la aplicación de la ley
a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de
las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a
aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma.
La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio
de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres
y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual. Discernir los
aspectos relevantes de los irrelevantes implica, desde luego, un esfuerzo
interpretativo que en nada difiere del que ordinariamente tiene que realizar el
juez para determinar si un caso particular es o no subsumible en una norma de
carácter general.
"Aunque el razonamiento se cumple, en
apariencia, de lo particular a lo particular, es inevitable la referencia
previa a lo general, pues los casos análogos tienen en común, justamente, el
dejarse reducir a la norma que los comprende a ambos, explícitamente a uno de
ellos y de modo implícito al otro. En la analogía se brinda al juez un
fundamento para crear derecho, pero ese fundamento se identifica con la ley
misma que debe aplicar. El juez que apela al razonamiento per analogiam no
hace, pues, otra cosa que decidir que en una determinada situación, es el caso
de aplicar la ley.
"Por ende, la analogía no constituye
una fuente autónoma, diferente de la legislación. El juez que acude a ella no
hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley. Su consagración en la
disposición que se examina resulta, pues, a tono con el artículo 230 de la
Constitución.
"b. La doctrina constitucional.
Las normas de la Constitución política, y ésta no es una característica
privativa de ellas, tienen una vocación irrevocable hacia la individualización,
tal como lo ha subrayado Kelsen al tratar del ordenamiento jurídico. De
ordinario pasan por una fase previa consistente en su desarrollo legal. Pero no
todas alcanzan dicho desarrollo, bien porque no lo requieren, bien porque,
requiriéndolo, el legislador lo omite. Pero tal omisión no desvirtúa su
carácter normativo, si ya lo tienen. Pueden, entonces, ser aplicadas a
situaciones específicas subsumibles en ellas, que no están explícitamente
contempladas en la ley.
"Pero si la individualización de las
normas legales, dada su generalidad (que a menudo deviene en ambigüedad),
aparece problemática y generadora de inseguridad jurídica, más problemática e
incierta resulta aún la actuación directa de las normas constitucionales a los
casos particulares, por concurrir en ellas, superlativamente, las mismas notas
distintivas advertidas en la ley.
"Parece razonable, entonces, que al
señalar a las normas constitucionales como fundamento de los fallos, a falta de
ley, se agregue una cualificación adicional, consistente en que el sentido de dichas
normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las veces
de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de ese modo, la aplicación de
las normas superiores esté tamizada por la elaboración doctrinaria que de ellas
haya hecho su intérprete supremo. (art. 241 C.P.)
"Pero como la Constitución es derecho
legislado por excelencia, quien aplica la Constitución aplica la ley, en su
expresión más primigenia y genuina. Es preciso aclarar que no es la jurisprudencia
la que aquí se consagra como fuente obligatoria. A ella alude claramente otra
disposición, el artículo 4° de la ley 69 de 1896, para erigirla en pauta
meramente optativa para ilustrar, en ciertos casos, el criterio de los jueces.
Así dice el mencionado artículo en su parte pertinente:
'Tres decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia como Tribunal de Casación
sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán
aplicarla en casos análogos ...' (Subraya de la Sala).
"Es claro entonces que la norma
transcrita resulta armónica con lo dispuesto en el artículo 230 de la Carta del
91.
"Así mismo, conviene precisar que no
hay contradicción entre la tesis que aquí se afirma y la sentencia C-131/93,
que declaró inexequible el artículo 23 del Decreto legislativo 2067 del 91 en
el cual se ordenaba tener 'como criterio auxiliar obligatorio' 'la
doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte
Constitucional', mandato, ese sí, claramente violatorio del artículo 230
Superior. Lo que hace, en cambio, el artículo 8° que se examina -valga la
insistencia- es referir a las normas constitucionales, como una modalidad del
derecho legislado, para que sirvan como fundamento inmediato de la sentencia,
cuando el caso sub judice no está previsto en la ley. La cualificación
adicional de que si las normas que van a aplicarse han sido interpretadas por
la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse, constituye, se repite,
una razonable exigencia en guarda de la seguridad jurídica.
"Es necesario distinguir la función
integradora que cumple la doctrina constitucional, en virtud del artículo 8°,
cuya constitucionalidad se examina, de la función interpretativa que le
atribuye el artículo 4° de la misma ley, al disponer:
'Los principios
del Derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servirán para ilustrar la
Constitución en casos dudosos. La doctrina constitucional es, a su vez,
norma para interpretar las leyes' (Subraya la Corte).
"La disposición transcrita corrobora,
además, la distinción que atrás queda hecha entre doctrina constitucional y
jurisprudencia. Es apenas lógico que si el juez tiene dudas sobre la
constitucionalidad de la ley, el criterio del intérprete supremo de la Carta
deba guiar su decisión. Es claro eso sí que, salvo las decisiones que hacen
tránsito a la cosa juzgada, las interpretaciones de la Corte constituyen para
el fallador valiosa pauta auxiliar, pero en modo alguno criterio obligatorio,
en armonía con lo establecido por el artículo 230 Superior.
"Lo anterior encuentra claro apoyo,
además, en el artículo 5° de la misma ley (153 de 1887), cuyo texto reza:
'Dentro de la
equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la
hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o
armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes' (Subraya la Corte).
"La disposición destaca, nítidamente,
la función que está llamada a cumplir la doctrina constitucional en el campo
interpretativo. Es un instrumento orientador, mas no obligatorio, como sí
ocurre cuando se emplea como elemento integrador: porque en este caso, se
reitera, es la propia Constitución -ley suprema-, la que se aplica.
Aunque lo hasta aquí dicho debía bastar
para establecer la fuerza vinculante de la doctrina constitucional para el juez
de tutela, en las sentencias T-270/97 y T-339/97[5],
T-397/97[6],
y T-399/97[7]
la Corte Constitucional reiteró que:
"La doctrina constitucional tiene la virtud especial de definir el
contenido y alcance de los derechos constitucionales, por ello la función
primordial de la jurisprudencia de esta Corporación es orientar la hermenéutica
constitucional que debe aplicar derechos consagrados en la Constitución. Así
mismo, la doctrina que esboza esta Corte, tiene la finalidad de otorgar mayor
grado de seguridad jurídica en la aplicación de la ley por igual a casos
iguales y diferente a casos disímiles, garantizando de este modo la justicia en
la aplicación de la ley por parte de los jueces. En estas circunstancias, el
principio de autonomía funcional del juez cuyo sustento constitucional también
es claro, no debe confundirse con arbitrariedad del fallador, pues como
autoridad que es, está limitado a la Constitución, la ley y a la doctrina
constitucional, en caso de inexistencia de norma legal específica que rija el
caso"
6.
Restablecimiento de los derechos conculcados al actor.
A
estas alturas, sobra advertir que en la parte resolutiva de esta sentencia se
revocarán los fallos de instancia en mérito de las consideraciones que
preceden, y se otorgará la tutela de los derechos a la estabilidad en el
empleo, a la igualdad, a la honra, al buen nombre y al debido proceso, que le
fueron conculcados al actor; queda por aclarar la orden que impartirá la Corte.
En
la demanda de tutela (folio 3), el actor manifestó: "por lo anterior
reitero la solicitud de revocatoria de la sentencia pronunciada por el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
'B' y, en consecuencia, dejar en firme la sentencia de primera instancia, del
veintiocho (28) de junio de 1993, dictada por el Honorable Tribunal Contencioso
Administrativo de Antioquia, Sección Segunda"
No procede repetir
acá la orden de esta Corte en el caso similar que fue resuelto por medio de la
sentencia T-047/93 (ampliamente transcrita en la consideración 4 de esta
providencia), porque en esa oportunidad, el afectado interpuso las acciones de
tutela y de nulidad y restablecimiento del derecho simultáneamente, por lo que
fue posible a la Sala de Revisión ordenar al Tribunal Superior de Antioquia, en
ese caso la parte demandada, hacer expresos sus motivos, comunicarlos al
afectado, oír a éste en descargos, decidir y remitir la documentación de lo así
actuado, para que el Tribunal Administrativo adjuntara tales medios de prueba
al expediente de nulidad y restablecimiento, antes de pronunciar sentencia de primera
instancia.
En el caso que ocupa
a esta Sala en cambio, el actor acudió inicialmente a la vía ordinaria, y la
sentencia de primera instancia le fue favorable; pero, debió interponer luego
la tutela para procurar el restablecimiento de sus derechos fundamentales,
cuando el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al resolver la
apelación de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es cierto, como
afirmó el mismo Consejo de Estado en la sentencia de tutela (2ª instancia), que
no fue esa entidad la que omitió el debido proceso y la motivación en la
producción del acto administrativo por medio del cual se retiró al actor del
servicio y del escalafón; pero es igualmente cierto, que fue esa Corporación la
que incurrió en una nueva vía de hecho al revocar la sentencia de nulidad y
restablecimiento del derecho del Tribunal Administrativo de Antioquia,
omitiendo aplicar los artículos 4, 13, 15, 21, 29, 53, 125 y 230 de la Carta
Política, para, so pretexto de que no existían esas normas aplicables al caso
controvertido, desacatar también la doctrina constitucional, y preferir como
fundamento de su decisión, algunos antecedentes de la Sección demandada.
No puede esta Sala
dejar de declarar que la sentencia del Consejo de Estado contra la cual se
interpuso la acción de tutela que se revisa, sí constituye una vía de hecho, y
que con ella se le violaron al actor los derechos a la estabilidad en el
empleo, a la honra, al buen nombre, a la igualdad y al debido proceso, a más de
haberse vulnerado los artículos 4, 125 y 230 de la Carta Política, el artículo
35 del Código Contencioso Administrativo[8],
y desconocido la doctrina constitucional, por lo que nunca se generó la cosa
juzgada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por
el actor en contra del Tribunal Superior de Antioquia.
En consecuencia, en
la parte resolutiva de esta providencia se revocarán las sentencias de
instancia y, a cambio, se otorgará la tutela de los derechos fundamentales
violados al actor, y se declarará que la sentencia proferida por la Subsección
"B" de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado el 10 de julio de 1997, constituye una vía de hecho, y no
pudo dar origen a la cosa juzgada por desconocer normas constitucionales y legales
vigentes; en su lugar, se ordenará que para todos los efectos, se tenga como
decisión en firme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia el 28 de junio de 1993, en la primera instancia del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor en contra del
Tribunal Superior de Antioquia.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
los fallos de instancia proferidos por la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Antioquia el 30 de septiembre de 1997, y por la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 5
de diciembre del mismo año; en su lugar, tutelar los derechos de Libardo Mejía
Castaño a la estabilidad en el empleo, a la honra, al buen nombre, a la
igualdad y al debido proceso, afectados por la vía de hecho en que incurrió el
Consejo de Estado al proferir la providencia contra la cual se interpuso esta
acción de tutela.
Segundo.
Declarar que la sentencia adoptada por la Subsección "B" de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el
actor, Libardo Mejía Castaño, y radicado en esa corporación bajo el número
8611, constituyó una vía de hecho y, por tanto, no generó cosa juzgada.
Tercero. ORDENAR
que para todos los efectos, se tenga como decisión en firme la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de junio de 1993,
en la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por el actor en contra del Tribunal Superior de Antioquia.
Cuarto. PREVENIR
al Tribunal Superior de Antioquia, para que no vuelva a incurrir en vías de
hecho como la que dio origen a la presente acción de tutela, so pena de las
sanciones previstas para el desacato en el Decreto 2591 de 1991.
Quinto. COMUNICAR
esta providencia al Tribunal Administrativo de Antioquia para los fines
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
- Con aclaración de voto -
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia T-295/98
Referencia:
Expediente T-153486
Acción de tutela
contra una sentencia proferida por la Subsección "B" de la Sección
Segunda del Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
El suscrito Magistrado formuló aclaración
de voto con respecto de la sentencia dictada en el proceso de la referencia,
por considerar que es admisible la configuración de la denominada vía de hecho
cuando la sentencia sobre la cual recae el ejercicio de la acción de tutela se
aparta de la doctrina de la Corte Constitucional, dado el efecto de cosa
juzgada material de la respectiva providencia, lo que da lugar a tutelar los
derechos fundamentales invocados por el actor frente a la inexistencia de la
motivación de los actos, en virtud de los cuales se aplicó la reserva moral.
Sin embargo, comparto el criterio según el
cual la acción de tutela no es procedente para revivir procesos ya definidos o
para sustituir al juez ordinario en su función de administrador de justicia,
dada la firmeza de las providencias judiciales, a fin de evitar la presencia de
una instancia adicional.
Excepcionalmente por la vía de hecho que
aquí se estableció, frente al quebrantamiento de la doctrina constitucional, es
posible aceptar la prosperidad de las pretensiones consignadas en la acción promovida
y la determinación que comparto en los términos mencionados.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
[1]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2]  "El
señor JAVIER DARIO VELASQUEZ JARAMILLO interpuso acción de tutela contra la
Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia como mecanismo transitorio para
la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad (CP
art. 13), al buen nombre y  a la rectificación de informaciones recogidas en
archivos de entidades públicas (CP art. 15), al libre desarrollo de su
personalidad (CP art. 16), a la libertad de conciencia (CP art. 18), a la
honra, al trabajo (CP art. 25), a la garantía al debido proceso (CP art. 29),
al principio de presunción de inocencia (CP art. 29), a la defensa (CP art.
29), al principio de contradicción de la prueba (CP art. 29), al principio de
non bis in ídem (CP art. 29), al principio de buena fe (CP art. 83) y a que
únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva
tengan la calidad de antecedentes penales (CP art. 248).
"El peticionario solicita, como medida
provisional para evitar se le ocasionen perjuicios irremediables a su
estabilidad económica, honor, honra y buen nombre, la suspensión de la decisión
proferida por el Tribunal Superior de Antioquia de no reelegirlo en el cargo de
Juez Agrario que venía desempeñando, con fundamento en una reserva moral
aducida sin motivación alguna" (sentencia T-047/93, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[3] Sentencia T-047/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Sentencia C-083/95 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[7] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[8] "Artículo 35.- Habiéndose dado oportunidad a los interesados
para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles,
se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta
a particulares.
"En
la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente
como durante el trámite.
"Cuando
el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo
solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta
decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que
puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.
"Las
notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título"
(subraya fuera del texto).