T-646-07
Sentencia T-
Sentencia T-646/07
JUEZ DE TUTELA-Derechos no invocados
DERECHO
DE PETICION-Características
DERECHO DE
PETICION-Deber de orientación e información al
peticionario
INDIGENCIA-Protección por el Estado
DEBER DE SOLIDARIDAD-Personas indigentes
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Marco normativo
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Requisitos para ser beneficiario/PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Se rige por el Decreto 569/04
PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Programas a nivel nacional y
administrados por las entidades territoriales para su atención
DERECHOS DEL
INDIGENTE-Escasez de recursos no es una barrera
para la protección constitucional
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Obligación de juez de tutela
de respetar orden de
lista de persona protegibles para un subsidio o ayuda
PROGRAMA DE
AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Excepcionalmente
juez de tutela puede ordenar que se incluya determinado ciudadano
DERECHO A LA
SALUD-Criterios para dar lugar a la alteración de
turnos
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Elementos/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Fundamental por conexidad
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración por no haberse
adelantado proceso administrativo para la exclusión del programa municipal de
mercados
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Vulneración
Referencia:
expediente T-1401110
Acción de tutela
instaurada por Miguel Ángel Ospina Guzmán contra el Municipio del Guamo
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., dieciséis (16) agosto de dos
mil siete (2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido el 3 de mayo de 2006 en primera instancia por el Juzgado Penal
Municipal del Guamo (Tolima) y del fallo proferido el 23 de junio de 2006 en
segunda instancia por el Juzgado Penal del Circuito del Guamo (Tolima), dentro
de la acción de tutela instaurada por Miguel Ángel Ospina Guzmán contra el
Municipio del Guamo.
I. ANTECEDENTES
1. Acción de tutela
El tres (3) de abril de 2006[1] Miguel Ángel Ospina
Guzmán interpuso acción de tutela contra el Municipio del Guamo al considerar
que ha existido vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la
salud, a la subsistencia del adulto mayor y a la vivienda digna, al negarse a
proveerle un auxilio de medio salario mínimo, los alimentos y el mejoramiento
de su vivienda. Los hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son
los siguientes:
El accionante, de 76 años de edad al
momento de la interposición de la acción de tutela,[2] categorizado en nivel
de pobreza SISBEN 1,[3]
manifiesta que desde 1998 se ha dirigido a las autoridades municipales para
solicitar su ingreso en los programas sociales que adelante el municipio del
Guamo para las personas de la tercera edad, teniendo en cuenta que no recibe
pensión alguna de la cual derive su sostenimiento, sus hijos no le pueden
colaborar económicamente y uno de ellos se encuentra incapacitado para
trabajar, y habitan en la zona urbana debido a que debieron abandonar su
vivienda rural por las malas condiciones en la que se encontraba. Como pruebas
de sus afirmaciones el accionante anexa – entre otros – los siguientes
documentos:
(i)
Copia de una fotografía de la vivienda habitada
por el accionante, su esposa y uno de sus hijos, en donde se observa el notorio
estado de deterioro del lugar de habitación.
(ii)
Copia de la comunicación del 21 de agosto de
1998 dirigida por el accionante al Alcalde del Municipio del Guamo, en la que
solicita “se sirva vincularme o afiliarme en la condición de beneficiario en el
programa REVIVIR y dentro del régimen subsidiado de salud”, considerando que
“el suscritos  es persona de pobre solemnidad, tengo la edad de 69 años
cumplidos y he perdido más del 50% de la capacidad laboral, no tengo ningún
ingreso y tampoco los recursos económicos  para asumir las necesidades básicas
de mi subsistencia, tampoco poseo bienes o finca raíz y convivo con mi familia,
integrada por la señora María del Carmen Sánchez, y un hijo que está
incapacitado para trabajar, según el certificado médico expedido por el médico
del reclutamiento militar del Espinal Tolima, por tal motivo fue excluido para
prestar el servicio miliar, y mi (…) [no legible] es muy inferior al salario
mínimo mensual, y el trabajo (…) [no legible] es ocasional que no me permite
subsistir”. Finalmente reitera su solicitud de que “se me reconozca el derecho
al subsidio entregado en bienes y servicios básicos y en dinero por un costo de
medio salario mínimo legal mensual. Dentro de estos servicios básicos se deben
incluir la alimentación, mejoramiento de vivienda, suministro de ropa,
recreación y suministro de medicamentos, conforme al plan obligatorio de salud
subsidiado del sistema oficial de la seguridad social en salud”.
(iii)
Copia de la solicitud elevada por el accionante
el 28 de agosto de 1998, dirigida al Secretario de Salud del Municipio del
Guamo, en relación con su inclusión en el programa REVIVIR en virtud de la
disponibilidad de un cupo como consecuencia del fallecimiento de uno de los
beneficiarios del mismo, considerando “mi edad de 70 años, mi carencia absoluta
de recursos económicos, toda vez que mis hijos no están en condiciones
económicas de atenderme y demás estoy incapacitado físicamente ya que parezco
de prostatitis y de una hernia”.
(iv)
Copia de la respuesta dada por el Alcalde del
Municipio del Guamo del 28 de diciembre de 1998 a la solicitud elevada por el
accionante el 28 de agosto de 1998, en la que le solicita al señor Miguel Ángel
Ospina anexar la fotocopia del acto de defunción del beneficiario a fin de que
“el comité de la Red de Solidaridad Evalúe y considere la asignación del cupo”.
(v)
Copia de la solicitud elevada por el accionante
el 27 de julio de 1999, dirigida al Alcalde del Municipio del Guamo, en
relación con su inclusión en el programa REVIVIR en virtud de la disponibilidad
de un cupo como consecuencia del fallecimiento de uno de los beneficiarios del
mismo.
(vi)
Copia de la respuesta dada por el Alcalde del
Municipio del Guamo (la fecha de la comunicación no es legible) a la solicitud
elevada por el accionante el 27 de julio de 1999, en la que le informa que “su
nombre ya fue incluido dentro del correspondiente programa” y le solicita
“tener un poco de paciencia ya que estamos haciendo los trámites para que le
sean entregados los beneficios respectivos”.
(vii)
Copia de la solicitud elevada por el accionante
en el año 1999 (la fecha de recibo de la comunicación no es legible), dirigida
al Alcalde del Municipio del Guamo, solicitando nuevamente su inclusión en el
programa REVIVIR, en la que manifiesta que “pertenezco al estrato 1, que estoy
afiliado al SISBEN, todo dentro del programa de la Red de Solidaridad Social de
la Presidencia de la República, ya que soy una persona de 70 años de edad, sin
ninguna capacidad laboral, con disminución de mis facultades físicas por que
padezco de prostatitis y hernia y además no tengo bienes de ninguna clase ni
hijos que velen por mi subsistencia”. Asimismo en esta petición, el accionante
solicita el mejoramiento de su vivienda “que se encuentra en pésimas
condiciones porque carece de servicios sanitarios, de cocina y dadas sus
precarias (sic) estado se inunda cuando llueve”.
(viii)      Copia de la queja elevada por el accionante ante la Contraloría
Departamental de Tolima el 30 de agosto de 1999 “sobre el mal manejo del
presupuesto municipal del Guamo Tolima por los funcionarios de esta
administración” en la que pone de presente que, mediante oficio del 2 de agosto
de 1999, la Alcaldía le informó que estaba adelantado los trámites para la
asignación de las ayudas correspondientes sin que - a la fecha de elevar la
queja-  el Municipio se hubiera pronunciado sobre las contribuciones y pagos a
los beneficiarios.
(ix)
Copia de la respuesta dada por la Contraloría
Departamental de Tolima  a la queja elevada por el accionante el 30 de agosto
de 1999, en la que le informa que en cumplimiento por lo establecido por la ley
y los decretos reglamentarios correspondientes, la Alcaldía procedió a
incorporar los recursos correspondientes para los programas REVIVIR, bono
alimenticio y mejoramiento de vivienda al presupuesto de gastos y
apropiaciones.
(x)
Copia de la solicitud elevada por el accionante
el 29 de diciembre de 1999, dirigida al personero municipal del Guamo, en
relación con su inclusión en el programa REVIVIR, dada su precaria situación
económica y su deteriorado estado de salud.
(xi)
Copia de la solicitud elevada por el accionante
el 29 de marzo de 2000, dirigida al Secretario de Salud del Municipio del
Guamo, en relación con la expedición de un certificado en el que conste que fue
beneficiario del programa de mercados para las personas de la tercera edad,
mercados que el fueron entregados sólo los meses de octubre y noviembre de
1999, y en la que se expliquen las razones por las cuales fue excluido de dicho
beneficio “teniendo el suscrito todas (sic) condiciones para obtener el
reconocimiento y pago”.
(xii)
Copia de la solicitud elevada por el accionante
el 22 de marzo de 2002, dirigida al Alcalde del Municipio del Guamo, en
relación con su inclusión en el programa REVIVIR así como en el programa para
el mejoramiento de su vivienda. En esta solicitud el accionante le manifiesta
al Alcalde que desde el año de 1998 ha solicitado su inclusión en los programas
sociales previstos para el adulto mayor, y que en virtud del fallecimiento de
uno de los beneficiarios del programa de mercado repartidos por el Municipio en
el año de 1999 fue incluido en la lista de beneficiarios, programa del que fue
excluido “sin mediar motivo alguno”.
(xiii)      Copia de comunicación dirigida por el accionante el 30 de mayo de
2003 al Alcalde del Municipio del Guamo, en la que solicita el suministro de
“algunos elementos necesarios para (sic) arreglo de mi vivienda ubica en la
Vereda Serrezuela Sector Paraíso”.
(xiv)      Copia de la certificación expedida a solicitud del accionante por el
Director Administrativo de Planeación Municipal del Guamo el 23 de enero de
2004, en la que manifiesta “que en el año 2002 se realizó visita ocular al
inmueble de propiedad del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán (…) que se pudo
constatar que la vivienda antes mencionada consta de dos habitaciones
construidas en bahareque y con cubierta de palma y que su estado es deplorable.
Que dicha vivienda no cuenta con servicios de baños ni de cocina”.
(xv)
Copia de comunicación dirigida por el accionante
el 16 de septiembre de 2004 al Alcalde del Municipio del Guamo, en la que
reitera la necesidad de un auxilio económico por un millón de pesos para la
compra de materiales para el arreglo de su vivienda con el fin de “lograr hacer
la obra antes que entre el invierno y se dañen los paredones de mi vivienda”.
(xvi)      Copia de la solicitud elevada por el accionante el 1 de octubre de
2004, dirigida al Alcalde del Municipio del Guamo, en relación con su inclusión
en el programa de apoyo al adulto mayor para el año 2005.
(xvii)   Copia de la solicitud elevada por el accionante el 2 de diciembre de
2004, dirigida al Alcalde del Municipio del Guamo, en relación con su inclusión
en el programa de mejoramiento de su vivienda.
(xviii)  Copia de
la respuesta del 23  de diciembre de 2004 dada por el Alcalde del Municipio del
Guamo a la solicitud elevada por el accionante el 2 de diciembre de 2004, en la
cual le informa que “existe rubro y disponibilidad presupuestal para cubrir
estos eventos [mejoramiento de la vivienda rural], pero se hace necesario
explicarle que por la difícil situación financiera que atraviesa el Ente
Territorial no existe el dinero para ejecutar este tipo de acciones, una vez
exista el mismo se le informara oportunamente para que se acerque a la oficina
correspondiente a hacer el trámite necesario para acceder a este apoyo
económico”.
(xix)      Copia de la comunicación presentada por el accionante el 12 de mayo
de 2005, dirigida al Alcalde del Municipio del Guamo, en el que reitera su
necesidad de acceder al programa de apoyo para el adulto mayor, teniendo en
cuenta su edad (75 años), y en particular, al programa para mejoramiento de su
vivienda ya que “hasta hace 5 años más o menos estábamos viviendo en el campo
en un pedacito de terreno muy pequeño y la casita se puso en mal estado que no
fue posible poderla reconstruir y por ello tuvimos que abandonar el campo, con
la esperanza de regresar, cuando usted nos apoye. Señor Alcalde, le manifiesto
sinceramente que estamos viviendo en el Pueblo, porque de pronto dos personas
de buen corazón nos ofreció (sic) y nos paga el canon de arrendamiento,
mientras el Municipio del Guamo Tolima nos soluciona este problema”.
(xx)
Copia de la respuesta del 23 de mayo de 2005
dada por el Alcalde del Municipio del Guamo a la solicitud elevada por el
accionante el 12 de mayo de 2005, en la cual le informa que “el programa Adulto
Mayor tiene una reglamentación propia, la cual no puede ser obviada por el
suscrito. Sin embargo, le indico que estaré dando traslado de la misma a la
Secretaría de Salud Municipal para que tenga en cuenta su justa petición, eso
sí, atendiendo como lo dije anteriormente lo establecido en el reglamento del
programa. En lo que hace referencia al mejoramiento de la vivienda pedido,
comedidamente me permito informarle que al encontrarse limitado el Municipio en
la administración de sus recursos, al haber suscrito la entidad territorial un
programa de saneamiento fiscal y financiero con el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público bajo los precisos parámetros en la Ley 617 de 2000, en este
momento no es viable ceder a lo solicitado”.
(xxi)      Copia de la comunicación presentada por el accionante el 16 de
febrero de 2006, dirigida al Secretario de Salud del Municipio del Guamo, en la
que solicita copia de la documentación por él dirigida en relación con su
inclusión en los programas de apoyo al adulto mayor y de mejoramiento de la
vivienda.
(xxii)   Copia de la respuesta del 23 de febrero de 2006 dada por el
Secretario de Salud del Municipio del Guamo a la solicitud elevada por el
accionante el 16 de febrero de 2006, en la que manifiesta que el accionante
aparece incluido en calidad de beneficiario en el régimen subsidiado de salud,
adscrito a la ARS SOL SALUD. Asimismo, le comunica que “se ha revisado la lista
de beneficiarios de subsidio de alimentos para el adulto mayor y el señor no
aparece como potencial priorizado para dicho subsidio, ya que estos listados
los realiza el Bienestar Familiar con la Base de Datos del Departamento Nacional
de Planeación” y “con respecto al subsidio económico, no existen en el momento
y en el caso que lo hubiera, será asignado de acuerdo a las prioridades
existentes en la localidad, incluida su situación personal”.
Dadas las circunstancias referidas, el accionante
solicita mediante la acción de tutela se protejan sus derechos fundamentales y
se ordene la entrega de una mesada mensual de medio salario mínimo y se mejoren
las condiciones de su vivienda.
Por medio de auto del 19 de abril de 2005[4], el Juzgado Penal
Municipal del Guamo solicitó al Alcalde Municipal dar respuesta a los
siguientes interrogantes, a los cuales se dio respuesta mediante oficio del 21
de abril de 2006[5],
en los siguientes términos:
(i)
“En virtud, que el accionante Miguel Ángel
Ospina Guzmán fue incluido en el programa o plan de mercado para personas de la
tercera edad. En el mandato del señor Alcalde Floresmiro Ospina, solicito
informar de acuerdo a la documentación que repose, el motivo por el cual fue
excluido de éste beneficio”.
Respuesta dada por el Secretario
Administrativo de la Alcaldía del Guamo:
“Este programa del
adulto mayor referente a los mercados fue realizado mediante el mandato del
señor José Floresmiro Ospina, alcalde para esa época y el cual se terminó en el
mismo mandato del señor José Floresmiro Ospina; y que revisado el archivo no
existe documentación alguna que explique el motivo de la vinculación y posible
retiro del accionante como quiera que para esa época no existía base de datos
sistematizado en este Municipio”.
(ii)
“Asimismo, cuales son las causas  para no
haberse dado – por parte del Municipio la protección que se impone por el
Estado a las personas de la tercera edad, pese a las múltiples solicitudes
elevadas por el peticionario de que se incluyera en cada uno de esos auxilios
que otorga el Estado.”
Respuesta dada por el Secretario
Administrativo de la Alcaldía del Guamo:
“En la actualidad el
programa que reposa referente a la alimentación es un programa de nivel
nacional el cual lleva por nombre Juan Luis Londoño de la Cuesta, y que empezó
a partir del año 2005, y sólo beneficia a los adultos mayores del sector rural
y en la actualidad gozan de este beneficio 322 adultos; y como queda claro en
la acción incoada por el señor Miguel Ángel Ospina reside en el casco urbano en
la dirección carrera 11 No- 2-47 del Guamo Tolima, quedando excluido
automáticamente de este beneficio por vivir en la zona urbana”.
“Es de aclarar que el
señor Ospina, solo apareció en este listado hasta el mes de febrero del año
2006, para recibir el auxilio de alimentación que corresponde a 322
beneficiarios y que en la actualidad existen tres disponibilidades en el
comedor del barrio Santa Ana, para lo cual inmediatamente se hará la novedad y
se inscribirá al señor Ospina  para este beneficio de alimentación y no de
mercados por que como se dijo anteriormente de este programa solo se benefician
los que vivían en el sector rural”.
(iii) “(…) cuantas personas de la tercera
edad gozan de éste auxilio, cuál es el trámite a seguir para ser incluidos
dentro del susodicho programa o si existe un cupo limitado de personas de la
tercera edad para ese plan, caso cierto, de cuantos, cada cuanto remiten esa
partida o recurso asignado a este programa al Municipio. Si estos mercados son
entregados personalmente en la Alcaldía a cada uno de los beneficiarios.”
Respuesta dada por el Secretario Administrativo
de la Alcaldía del Guamo:
“Referente al auxilio
económico de los adultos mayores, me permito informarle que este programa es de
nivel nacional y que en la actualidad se benefician de él 218 adultos, los
cuales fueron escogidos de acuerdo a la base de datos que reposa en la oficina
del SISBEN de este Municipio, y que fue enviado al Ministerio de Protección
Social, y que fue este el que hizo la selección de los adultos mayores, no
teniendo en cuenta ingerencia directa el Municipio en esta escogencia, siempre
y cuando reuniese los requisitos exigidos para los mismos, como era pertenecer
a los estratos 1 y 2, ser mayor de 60 años , no recibir subsidio económico de
otra entidad y lo  más importante estos eran clasificados a través del
Ministerio de un puntaje asignado de acuerdo al estudio socio económico del
adulto, y que en el momento no existe cupo disponible para el accionante a
pesar de reunir los requisitos , como quiera que solo hay disponibilidad de
cupos por el fallecimiento de algunos de los beneficiarios de este programa,
una vez exista cupo disponible se tendrá dentro los (sic) priorizado al
accionante para que pueda acceder a este beneficio; el valor que recibe cada
adulto mayor es de $75,000 mensuales, los cuales se consignan directamente al
beneficiario a través de la entidad Megabanco”.
(iv) “que requisitos se requieren, que
documentos se presente y ante quien para seleccionar personas de la tercera
edad dentro de los programas del Estado de protección al adulto mayor o
anciano, esto es, inclusión en el auxilio de medio salario, mejoramiento de
vivienda rural y urbana o arreglo de esta”.
Respuesta dada por el Secretario
Administrativo de la Alcaldía del Guamo:
“Es menester aclarar a
este despacho que todos estos programas son de nivel nacional, y que se manejan
a través del Ministerio de Protección Social en coordinación con el ICBF y que
son estos los que adelantan los lineamientos y escogencias de los beneficiarios
de estos programas, igualmente los subsidios se hacen directamente a través del
beneficiario.
“Referente a los
auxilios para el mejoramiento de vivienda rural como se le ha reiterado en
diferentes oportunidades al accionante, el Municipio del Guamo por encontrarse
bajo los parámetro (sic) de la ley 617 del 2000, y haber suscrito el ente
territorial un programa de saneamiento fiscal y financiero con el Ministerio de
Hacienda  y Crédito Público, y por no existir el rubro de mejoramiento de
vivienda rural según constancia de la profesional universitaria de contabilidad
y presupuesto, por tal motivo no se puede acceder a lo peticionado por el
accionante por lo anteriormente enunciado” [6].
A la respuesta dada por la Alcaldía
mediante oficio del 21 de abril de 2006, se adjuntó el listado de beneficiarios
potenciales del programa de alimentación Juan Luis Londoño de la Cuesta, en el
que figuran tres personas (incluido el accionante), con las siguientes
características:
Nombre
Estrato
Fecha de nacimiento
Edad
Discapacidad
Puntaje
SISBEN
Potencial Beneficiario 1
1
18/08/1938
64
2
20
Potencial Beneficiario 2
12/06/1944
61
2
13,42
Miguel Ángel Ospina
1
20/07/1929
74
2
15
Igualmente, durante el trámite de la acción
de tutela se recepcionó la declaración del señor José Vicente Rodríguez[7], Secretario de Salud
del Municipio del Guamo, quien es el encargado de manejar los programas para la
tercera edad en el municipio, manifestó:
“(…) los programas que
se realizan son: Régimen Subsidiado de Salud, del cual el señor Miguel Ángel
Ospina ya está afilado; Programa de Alimentación al Adulto Mayor Juan Luis
Londoño, creado a partir del año 2005, donde se benefician 322 abuelitos que
son seleccionados a través de la base de datos del SISBEN que es remitida por
el municipio a Planeación Nacional y Planeación Nacional la remite al ICEBF en
coordinación con el Ministerio de Protección Social, donde se selecciona a las
personas de acuerdo a los niveles 1 y 2 del SISBEN, teniendo en cuenta su
respectivo puntaje. Esos recursos vienen exclusivamente del Ministerio de la
Protección Social a través del ICBF y el Municipio lo único que hace es
distribuirlo, programa al cual el señor no aparece inscrito, teniendo en cuenta
que en el mes de marzo llegó el listado de priorizados actualizado y el señor
Miguel Ángel Ospina apareció en éste mes como potencial beneficiario, aclarando
que existes dos clases de programas de alimentación: uno son los mercados para
la zona rural del cual él no haría parte porque pertenece a la zona urbana, y
en la zona urbana son los almuerzos, distribuidos en comedores diariamente de
lunes a viernes y los mercados cada mes, con los mercados son 322 beneficiarios
y almuerzos 522 ancianos. Una vez llegado el listado en marzo, y sabiendo que
existían tres cupos disponibles en el comedor Santa Ana se le envió el índice
asignado por Bienestar Familiar para que el señor se incluyera en el programa
de los almuerzos del cual ya tiene conocimiento el señor Miguel Ángel Ospina.
El otro programa es el del subsidio económico otorgado por el Ministerio de la
Protección Social y que dirige la entidad Prosperar. En ese programa existen
222 abuelos que están recibiendo 75 mil pesos mensuales, los listados para la
selección de los abuelos son los mismos que se envían con la base de datos del
SISBEN y se le da el mismo trámite ya mencionado. Lo único que hacemos aquí es
llenar una ficha técnica del SISBEN y un listado denominado CENSAR, al cual
pertenecen los abuelitos del ancianato quedando en estrato 0 (cero) al cual
pertenecen unos 50 abuelitos del ancianato, el cupo de éste programa es de 222
en el cual están incluidos los abuelitos – que son aproximadamente 50 y el resto
se seleccionan teniendo en cuenta prioritariamente el estrato 1 y el resto se
selecciona teniendo en cuenta el puntaje que de da el SISBEN, de acuerdo con la
encuesta que se le realiza por parte del SISBEN, ese auxilio se lo giran cada
dos meses a los ancianos, por lo tanto le llegan 150 mil pesos. Subsidios de
vivienda si no se manejan en la Secretaría de Salud y en este momento no hay en
la Alcaldía ese proyecto. Las personas que reciben el subsidio alimentario no
pueden pertenecer al subsidio económico o viceversa, con el de salud si no hay
problema”.
Y más adelante agrega
“Es de aclarar que ya
el señor aparece en el listado en la actualidad y fue incluido en el programa
alimentario de almuerzos, ya le hicieron la visita y a partir de esta semana
fue incluido en el programa de alimentos”.
Asimismo, el Juzgado Penal Municipal
solicitó a la Secretaría de Planeación del Municipio le informara sobre la
existencia de un programa para el mejoramiento de la vivienda,[8] a lo cual dicha
dependencia dio respuesta mediante oficio del 25 de abril de 2006,[9] en los siguientes
términos:
“el Municipio del
Guamo, Tolima, desde el año 2002, se encuentra en la Ley 617 pago de la deuda
pública, motivo por el cual los recursos destinados para el mejoramiento de
vivienda rural no están asignados para el caso de la vivienda rural del señor
Ospina.
“Si bien es cierto que se
le hizo una visita para constatar el estado de la vivienda y realmente está
deteriorada, sin embargo se pudo verificar que el señor Ospina no vive en esa
vivienda ya que reside en el casco urbano del Municipio del Guamo”.
El 25 de abril de 2006 el Juzgado Penal
Municipal[10]
recepcionó la declaración del accionante, quien al ser preguntado sobre si
había recibido comunicación en relación con su inclusión en el programa de
alimentos, manifestó:
“Verbalmente unas damas
fueron a mi casa el jueves por la noche y me dijeron que si yo era Miguel Ángel
Ospina, dijeron que querían incluirme en el programa de unos almuerzos, y
pregunté quien promovía el programa y dijeron que venían directamente de la
Presidencia, es que eso lo manejan a través de la Alcaldía y les dije que
aceptaba la invitación de ir mañana y voy a ir a las afueras del Barrio Santa
Ana y que iba a haber una misa, y asisto desde el viernes de la semana pasada o
sea el 21 de abril, el viernes almorcé después de misa”
El Alcalde del Municipio del Guamo
(Tolima), mediante escrito de fecha 21 de abril de 2006[11], dirigido al Juzgado
Penal Municipal, dio respuesta a la acción de tutela afirmando que no se han
vulnerado ni se han amenazado los derechos fundamentales del accionante ya que
, entre otras razones, se le ha tenido en cuenta dentro de las posibilidades
existentes. Afirma que
“(…) si bien es cierto
el señor Ospina Guzmán llena los requisitos para acceder al beneficio de la
mitad de un salario mínimo el cual otorga el Estado como un adulto mayor, es
menester aclararle a este despacho que este programa es de nivel nacional y que
fue el ministerio de protección social quien seleccionó a los actuales
beneficiarios, bajo los parámetros de la base de datos del SISBEN municipal y
la documentación aportada dentro del término de la ley por los adultos mayores,
teniendo como criterio de selección un estudios ocio económico realizado a cada
adulto mayor arrojando puntajes que determinaban si el adulto se hacia
merecedor a este beneficio, que en la actualidad gozan de este beneficio 218
adultos, e igualmente por ser un cupo limitado y hasta el  momento el Gobierno
Nacional no ha ampliado la cobertura de los mismos y que para acceder en estos
momentos a ser beneficiario sólo podrá hacerse por el fallecimiento de alguno
de ellos”.
Finalmente, señala que en la actualidad no
existe una partida presupuestal para el programa de mejoramiento de la
vivienda.
2. Sentencias de tutela objeto de
revisión
El Juzgado Penal Municipal del Guamo, en
primera instancia, por medio de sentencia del 3 de mayo de 2006[12] concedió el amparo de los
derechos fundamentales a la dignidad, vida, igualdad, a la vivienda digna y a
la protección de la tercera edad del accionante, Miguel Ángel Ospina Guzmán.
Consideró el juez de primera instancia que
en virtud de las condiciones de vida del accionante y de su avanzada edad el
mismo debía estar gozando de los subsidios otorgados por el Estado para
personas pertenecientes a la tercera edad, “que le permitan llevar unas
condiciones de vida dignas y justas”, y que debe ser favorecido por dichos
programas si se tiene en cuenta que “lleva más de seis años solicitando a
través de numerosas peticiones se le favorezca con los programas para personas
de la tercera edad”, sin que sea conocido hasta la fecha las razones por las
cuales no ha sido incluido en ninguno de los programas vigentes para el efecto.
Así, concluye:
“Luego, al no habérsele
reconocido los derechos de protección que reclamaba, acorde con su situación de
persona de la tercera edad que le permita sobrellevar un mínimo vital, se
afectó sus condiciones de vida.
“Situación que lo hace
objeto del amparo constitucional en razón a la vulneración al principio de la
dignidad humana, la vida y el tener una vivienda digna”.
En concepto de la primera instancia, al
accionante se le ha puesto en una situación discriminatoria por parte de las
administraciones municipales desde el año de 1998 “dada la trascendental
omisión de que nunca lo incluyeron en los programas del estado para la
protección a personas de la tercera edad al aquí accionante, porque se perdieron
sus documentos, no obstante se extrae de las peticiones que en el año 2004 y el
2005 solicita su inclusión en el programa de subsidio económico”. Estima el
despacho judicial que es mejor para el accionante recibir el subsidio económico
“por que no sólo suple sus necesidades de subsistencia sino que abarca a su
esposa, que deducimos está en las mismas condiciones de persona de la tercera
edad”.
En relación con el derecho a la vivienda,
considera el Juzgado Penal Municipal que
“no puede quedar sujeto
a problemas de índole presupuestal, como es la excusa que vienen proporcionando
a su solicitud de años de mejoramiento de su vivienda rural. Cuando es un hecho
cierto que en el año 2002 se efectuó una visita a su vivienda por la Oficina de
Planeación Municipal , constatándose el estado deplorable de ésta, como bien se
puede apreciar en la fotografía que se aporta, hecho que lo obligó a
desocuparla ya que corría peligro su vida y la de su núcleo familiar, esposa e
hijo, y que dadas sus condiciones económicas no puede sufragar los arreglos que
se requieren y de hay su vía crucis solicitando el subsidio económico para
mejoramiento de su vivienda, sin obtenerlo por lo que se le ampara este derecho
contemplado en el artículo 51 que dice, todos los colombianos tienen derecho a
vivienda digna. El estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo
ese derecho”.
Por lo tanto, dispuso el Juzgado Penal
Municipal del Guamo que
“(…) dentro del término
de quince (15) días realice las gestiones, trámites necesarios requeridos y
necesarios para incluir en el listado de prioritarios del subsidios económico
al tutelante.
“Igualmente, en el
término de cuarenta (40) días gestionar los recursos, partidas o autorizaciones
o adición presupuestal para garantizar la vivienda digna al demandante”.
La anterior providencia fue impugnada por
la Alcaldía Municipal del Guamo[13],
al considerar que no le está dado al juez alterar el procedimiento previsto
para la asignación de cupos dentro de los programas de atención del adulto
mayor, ya que ellos son de carecer nacional, y en consecuencia el municipio
sólo presta una colaboración, pero la decisión final de los beneficiarios es
tomada por el Ministerio de la Protección Social en coordinación con el ICBF.
Afirma la Alcaldía:
“(…) mal hace el señor
juez de tutela en imponer cargas – o castigos – al ente municipal solo por
prestar la colaboración de recibir y enviar una información cuyo trámite
corresponde a otros estamentos.
“Entonces no es cierto
que el Municipio haga una clasificación, preselección o estudio de los
beneficiarios y por supuesto no existe prueba que indique lo contrario. Desde
luego que los documentos forman parte de la información del SISBEN municipal y
esta documentación si es diligenciada por los funcionarios del Municipio, pero
este hecho tampoco puede concluir a que se impongan deberes al Municipio
directamente relacionados con el subsidio que reclama el accionante”.
Insiste que en virtud del compromiso de
saneamiento fiscal asumido bajo el amparo de la Ley 617 de 2000, el Municipio
del Guamo no puede asumir nuevos compromisos “so pena de perder el aval del
Ministerio y hacerse exigible la totalidad de las deudas que hasta ahora vienen
financiadas, lo cual sería caótico para las finanzas y la marcha de la
administración local”. Afirma que,
“La Ley 617 de 2000 en
su artículo 61 exige un programa de ajuste fiscal de las entidades interesadas
para lograr que el Ministerio de Hacienda sirva como garante de las deudas
adquiridas, razón por la cual el Municipio del Guamo debió asumir este
compromiso – que aún está vigente – y cuanta con la vigilancia del Ministerio
de Hacienda”.
El Juzgado Penal del Circuito del Guamo, en
segunda instancia, por medio de la sentencia del 23 de junio de 2006[14] revocó totalmente la
decisión de primera instancia al considerar que el amparo deprecado era
improcedente puesto que
(i)
el accionante es beneficiario del sistema
subsidiado de salud, por lo cual no hay razón para amparar su derecho
fundamental a la salud;
(ii)
el accionante habita en un predio urbano,
gracias a la colaboración que recibe por parte de dos personas que le pagan el
canon de arrendamiento, por lo cual “tampoco encuentra el juzgado que se haya
incurrido en un acto arbitrario desconocer de  derechos fundamentales de Miguel
Ángel Ospina Guzmán, en el sentido de que no se le ha concedido un auxilio para
mejoramiento de vivienda rural, pues tal figura se da exclusivamente a
propietarios de bienes inmuebles rurales con escritura pública, es el propio
tutelante que indica que (sic) predio rural no es de su propiedad que la finca
donde vivía no estaba como propietario ni como dueño sino como poseedores”.
(iii)
no se afecta ningún derecho fundamental por el
no otorgamiento de mercados al accionante, ya que el programa fue suspendido
por ausencia de recursos para su financiamiento, “luego no se puede definir que
indefectiblemente fue a él sólo al que se le suprimió este beneficio, porque lo
único cierto es que el Municipio se vio forzado a interrumpir para todos los
beneficiarios esta prestación”, y además en la actualidad el accionante esta
gozando del programa de almuerzos Juan Luis Londoño de la Cuesta.
(iv)
no es posible el reconocimiento de un auxilio
económico al accionante porque el municipio no es el encargado de otorgarlo, al
ser esta una competencia de entidades nacionales, a lo que se debe agregar que
el accionante “no aparece como persona en peligro de muerte o que padezca
enfermedad grave, y que no esté en condiciones de valerse por su propio (sic)
medios, todo lo contrario, ocurre que es una persona hábil y con virtudes para
defenderse por sus propios medios”.
Además, estima el juzgado de segunda
instancia que la responsabilidad e que trata el artículo 46 Superior no es
exclusiva del Estado, sino también de la sociedad y de la familia, que no por
el hecho de no vivir con el accionante está impedida para ayudarle y para que
accionante solicite de ellos protección a su vida, a su salud y ayuda para una
vivienda digna.
Estima que en la actualidad, gracias a la
protección que le han brindado ciertas personas, goza de una vivienda digna con
servicios públicos, situación está que no permite considerarlo en “estado de
indigencia”, hipótesis ésta exigida – en su criterio – por la Constitución
Política para que sea el Estado el único encargado de velar por sus derechos
fundamentales.
3. Integración del contradictorio y
pruebas ordenadas por la Sala de Revisión
Mediante auto del 22 de noviembre de 2006,
la Sala Tercera de Revisión ordenó poner en conocimiento del ICBF y del
Ministerio de la Protección Social la acción de tutela, por tener estas
entidades relación directa con el diseño y administración del programa de
alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta y el programa de auxilios económicos
para el adulto mayor.
En el escrito de contestación de la acción
de tutela del 28 de noviembre de 2006, el Ministerio de la Protección Social
manifiesta que no se han vulnerado los derechos fundamentales del accionante,
teniendo en cuenta que él mismo fue vinculado al programa de provisión de
alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta desde el mes de febrero de 2006, según
consta en la certificación que para el efecto adjunta. Agrega que de accederse
a las pretensiones del accionante
“se estarían vulnerando
los derechos de los adultos mayores que se encuentran inscritos y priorizados
por el ente territorial y que conforman la Base de Datos de Potenciales
Beneficiarios del Programa de Protección Social –PPSAM, quienes a su vez no se
están beneficiando de ninguno de los dos programas del nivel nacional dirigidos
a la población adulta mayor.
“De acuerdo con lo
anterior, y según certificaciones expedidas por el Señor Gustavo Vásquez
Alcalde del Municipio del Guamo – Tolima, en la base de Datos de Potenciales
beneficiarios del PPSAM, se encuentran actualmente 156 adultos mayores con un
puntaje SISBEN 5.27; puntaje que resulta inferior al del accionante que es de
15.27 puntos”
En relación con el derecho a la salud del
accionante, el Ministerio afirma que no se presenta una vulneración al mismo,
teniendo en cuenta que el señor Miguel Ángel se encuentra afiliado a la EPS del
ISS, en calidad de beneficiario de uno de sus hijos.[15]
En el mismo auto se solicitó al ICBF y al
Ministerio de la Protección Social información sobre los programas de atención
a las necesidades de las personas de la tercera edad, a lo cual dieron
respuesta mediante comunicaciones del 13 de diciembre de 2006[16] y del 28 de noviembre
de 2006,[17]
respectivamente, y a las cuales se hará referencia en la parte considerativa de
la presente providencia.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia y trámite
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso por la Sala de Selección.
2.
Problema jurídico
A partir de los antecedentes, procede esta
Sala de Revisión a determinar si ha existido vulneración de sus derechos
fundamentales de petición, al debido proceso administrativo, a la vida digna,
al mínimo vital, y a la vivienda digna del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán en
su condición de adulto mayor por parte del Municipio del Guamo al no haber sido
incluido, para la fecha de interposición de la acción de tutela, en ninguno de
los programas sociales adelantados por el Municipio para la protección del
adulto mayor ni tampoco en el programa de mejoramiento de la vivienda rural.
Con el propósito de solucionar el problema
jurídico que se plantea, esta Sala de Revisión habrá de analizar a la luz de la
jurisprudencia de la Corporación sobre el alcance del derecho de petición y el
contenido de la respuesta que al mismo se dé, si en el caso particular del
señor Miguel Ángel Ospina el mismo se ha vulnerado.
A continuación, la Sala abordará el tema
relativo a la protección especial a las personas en situación de indigencia,
las cuales gozan de especial protección por parte del Estado, tal como lo
indica el artículo 13 de la Constitución, y en particular el mandato
constitucional de protección de los adultos mayores, así como el desarrollo
normativo de los mandatos constitucionales relacionados. Igualmente relevante
es el análisis del debido proceso administrativo cuando se trata de la
asignación de prestaciones sociales, y los casos en los cuales puede
presentarse una excepción en relación con las previsiones normativas o
procedimentales respectivas.
Luego, la Sala procederá a determinar si
las condiciones en las que se encuentra el accionante junto con su esposa e
hijo suponen una vulneración de su derecho fundamental a la vida digna, y en
esa medida, si generan para las autoridades públicas la obligación
constitucional de proteger el derecho en mención.
De otra parte, la sentencia de tutela que
se revisa permite abordar el tema del derecho a la vivienda digna y de los
deberes correlativos en cabeza del Estado. En desarrollo de su función de
guarda de la supremacía e integridad de la Constitución y, en especial, de
máximo órgano judicial de interpretación de los derechos constitucionales
fundamentales, corresponde a la Sala determinar si una administración municipal
está obligada a brindar protección, de qué tipo y con qué alcance, a la persona
que ha tenido que abandonar - junto con su núcleo familiar- su casa de
habitación y su predio, siendo los cultivos de éste su único medio de
subsistencia, por el hecho de que la misma está en avanzado estado de deterioro
al punto que la hace inhabitable. El problema se puede resumir en la siguiente
pregunta: ¿En las circunstancias mencionadas, surge de algún derecho
constitucional fundamental un deber de las autoridades de brindarle protección
especial al accionante y en qué consistiría dicha protección?
3.
Precisión preliminar
Advierte esta Sala de Revisión que el caso
sometido a su conocimiento involucra, además de los derechos invocados por el
accionante, el derecho fundamental de petición.
Esta Corporación ha sostenido que así el
tutelante no invoque expresamente la totalidad de los derechos fundamentales
que considera vulnerados, el juez de tutela tiene la facultad y además la
obligación de interpretar la demanda con miras a proteger los derechos que, de
conformidad con las pruebas aportadas dentro del proceso, se encuentren
vulnerados, en cumplimiento a lo previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto
2591 de 1991. Al respecto la Corte Constitucional mediante sentencia T-114 de
2003,[18] señaló lo siguiente:
“Distintas sentencias
de esta Corporación señalan que es no solamente facultad, sino obligación del
juez constitucional, integrar en su decisión derechos fundamentales que aunque
no hayan sido incluidos en la petición de amparo, a su juicio resulten
vulnerados.  Ello como consecuencia del principio de informalidad que
caracteriza a la acción de tutela (artículo 14 del Decreto 2591 de 1991), junto
con la obligación que tiene el funcionario judicial de garantizar la
efectividad de los principios, valores y derechos y deberes consagrados en el
Estatuto Superior (Art. 2 C.P.), protección que no puede supeditarse al
cumplimiento de una formalidad que, además, resulta ajena a la naturaleza del
amparo”.
En igual sentido, la Sala Plena de esta
Corporación, mediante auto 107 de 2002,[19] manifestó:
“La ausencia de
formalidades y el carácter preferente del procedimiento de la acción, revisten
al juez de tutela de una serie de facultades que el juez ordinario no posee.
Una de ellas es la de fallar más allá de las pretensiones de las partes, los
fallos ultra o extra petita. Esta facultad que posee el juez de tutela tiene
origen en la primacía dada por el ordenamiento constitucional a los derechos
fundamentales. Por ello, la función de administrar justicia cuando se trata de
garantizar el respeto de los derechos inherentes a las personas, confiere
especiales facultades e impone específicos deberes para cumplir con el carácter
eficaz de la acción de tutela.
“La justicia
constitucional opera dentro de un especial equilibrio integrado por la
información veraz y adecuada que brinda el actor y el ejercicio activo de
protección de los derechos fundamentales que debe desplegar el juez. Conforme a
este equilibrio no estamos en presencia de una justicia mínima, formal y
taxativa sino ante una justicia eficaz y efectiva que garantiza los derechos
inherentes de las personas”.
Así las cosas, no obstante que el tutelante
considera que se le están vulnerado sus derechos fundamentales a la vida digna,
la salud, a la subsistencia del adulto mayor y a la vivienda digna, también
afirma que ha elevado diversas peticiones que no han sido contestadas o no lo
han sido como es debido, y que además fue excluido intempestivamente del
programa de mercados del municipio del Guamo. De ahí que la Sala considere que
es necesario resolver sobre los derechos de petición y debido proceso
administrativo.
En este orden de ideas, a continuación la
Sala se referirá a la jurisprudencia relativa al derecho de petición y al
debido proceso administrativo para así, más adelante en esta providencia,
pronunciarse sobre la posible vulneración al mismo.
4.
Derecho de petición
4.1.
Características de la respuesta
Existe abundante jurisprudencia de la Corte
en materia de protección de los derechos de las personas que elevan peticiones.
De conformidad con dicha jurisprudencia, la respuesta que se dé al peticionario
debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: (i) Ser oportuna; (ii)
Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado;
(iii) Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos
requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental
de petición.
La Corte ha establecido que se debe
resolver de fondo la solicitud del peticionario, lo que acarrea en determinadas
circunstancias una obligación de orientación y que la inexistencia de programas
de atención a determinados grupos de población no justifica abstenerse de
informarle al peticionario sobre las opciones que puede explorar y acompañarlo
si su extrema vulnerabilidad así lo requiere[20].
Si bien la Corte en su reiterada
jurisprudencia ha sostenido que el deber de las autoridades es dar respuesta a
las peticiones que se les presenten, sin que exista un compromiso por parte de
las mismas de dar respuesta favorable a lo solicitado, la misma debe ser una
respuesta de fondo, esto es, que resuelva el asunto planteado por el
peticionario. Sobre este último aspecto, la Corte ha sostenido que las
respuestas evasivas
“no satisfacen el
derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude
el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira
la  función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la
Constitución”.
4.2.
Deber de orientación
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte ha
señalado en diferentes oportunidades que sobre las autoridades públicas recae
un deber de orientación,[21] cuyos fundamentos constitucionales residen en el principio de
solidaridad (artículo 1 superior) y en la razón misma de la existencia del
Estado, consagrada en el artículo primero de la Constitución Política, que no
es otra que servir a las personas que residen en territorio colombiano. La
primera finalidad esencial del Estado enunciada en el artículo 2 constitucional
es precisamente “servir a la comunidad” lo cual, en circunstancias como las que
en esta sentencia se analizan, cobra mayor peso como pauta para la acción de las
autoridades.
Sobre el deber de orientación, las Salas de
Revisión se han pronunciado en múltiples sentencias, generalmente en materia de
salud, lo cual no significa que dicho deber no exista en otros ámbitos en los
cuales la persona que acude a la autoridad se encuentre en situación de
vulnerabilidad, debilidad o indefensión como en el presente caso. Así, la Corte
ha fijado parámetros respecto de las obligaciones que recaen sobre los
prestadores del servicio de salud y que se relacionan estrechamente con el
deber de orientación. En particular, esta Corporación ha manifestado que el
deber de información de estas entidades va más haya de darle a conocer al
paciente que el medicamento y/o tratamiento no está incluido en el Plan
Obligatorio de Salud; los prestadores deben suministrar orientación respecto de
las alternativas existentes, por ejemplo en la red de salud pública.
En la sentencia T-1227 de 2000[22] la Sala Sexta de Revisión concedió el amparo constitucional a una
mujer de 62 años de edad que requería de la práctica de un examen médico no
incluido en el POSS, al considerar que a la ARS no sólo le correspondía
informarle a la paciente que el servicio no estaba incluido en el Plan, sino,
además, darle a conocer las distintas alternativas que la red pública
hospitalaria le ofrecía para la práctica médica que requería. En igual sentido,
en la sentencia T-1237 de 2001[23] la Sala Novena de Revisión dispuso que a la ARS accionada le
correspondía adelantar los trámites para que una mujer afectada con graves
trastornos mentales, con serias dificultades económicas, prácticamente
abandonada por su familia, accediera a la prestación médica en salud, si bien
el tratamiento que requería no se encontraba previsto en el POSS. Y, mediante
la sentencia T-524 de 2001[24] la Sala Tercera de Revisión ordenó a la ARS accionada informar a un
paciente de 83 años quien requería una intervención oftálmica con carácter
urgente, excluida del POSS, que entidad podía operarlo, cuando, cómo y en que
condiciones, así mismo se ordenó a la ARS actuar de la mano con la entidad que
brindaría la atención.
Cómo se observa, en algunos de los casos la
obligación de suministrarle el tratamiento o medicamento al paciente no se
encontraba radicada directamente en cabeza de la EPS o ARS accionada, lo cual
no legitima que la respuesta que den éstas últimas se limite a informar que no
son ellas las obligadas. En efecto, la Corte en la sentencia T-1304 de 2001[25] estudió el caso de un paciente afiliado inicialmente a la EPS
Cafesalud como beneficiario del SISBEN, y que como consecuencia de haber sido
reclasificado en el nivel 3 del SISBEN la obligación de atención no la tenía
Cafesalud sino el Instituto Seccional de Salud de Quindío. Sobre este caso, la
Corte afirmó que:
“Frente a la
complejidad de la reglamentación de la protección dentro del régimen subsidiado
y vinculado de seguridad social en salud, se hace necesario que las entidades
de carácter administrativo encargadas de coordinar la clasificación de la
población en el SISBEN, aquellas encargadas de autorizar los servicios con
recursos a la oferta y las que prestan los servicios médicos (ARS) asuman un
papel pedagógico para que se facilite la utilización de servicios del
mencionado régimen por parte de los habitantes.
“A partir de los
principios que rigen el sistema de seguridad social en salud, la Corte
Constitucional ha establecido una serie de obligaciones de información y
coordinación a cargo de las ARS para que los derechos fundamentales de las personas
que deben acudir a las Instituciones públicas se hagan efectivos sin que éstos
tengan que soportar la carga que se deriva de la imprecisión legal o
reglamentaria en cuanto a los procedimientos de remisión de los pacientes a las
Instituciones que reciben subsidios a la oferta.
“Por ejemplo, la
jurisprudencia constitucional ha sido clara y reiterada en que las ARS no
pueden limitarse a rechazar lo pedido por el afiliado cuando se trata de un
tratamiento o medicamento excluido del POS-S. La Corte Constitucional ha
señalado que, principios elementales de igualdad sustancial y de tratamiento
especial a las personas en situación de debilidad manifiesta (C.P., artículo
13),  imponen a la ARS el deber de informar al afiliado que solicita la
prestación de un servicio no incluido en el POS del régimen subsidiado, sobre
las posibilidades concretas de acudir a otras instituciones públicas o privadas
que tengan contrato con el Estado, en procura de los servicios requeridos;
además debe informarle de manera precisa al afiliado sobre cuáles son las
autoridades municipales, distritales o departamentales de salud, que tienen  a
su cargo la administración y asignación de los subsidios a la oferta para que
le informen específicamente qué instituciones públicas o privadas que hayan
suscrito contrato con el Estado se encuentran en capacidad de dispensarle el
servicio de salud que requiere.
“Igualmente, es labor
de las ARS informar a las personas bajo su cuidado a qué entidades pueden
acudir cuando en virtud de una reclasificación en el SISBEN, sean excluidas del
régimen subsidiado y por tanto las ARS no estén en la obligación de seguir
prestando los servicios.
“Por otra parte, y
complementando la labor de asesoría e información de las ARS, las diferentes
Salas de Revisión han vinculado a la protección de los derechos fundamentales
de quienes interponen tutelas con el objeto de que se les presten servicios
médicos excluidos del POS-S, a las autoridades municipales y departamentales de
salud, a través de órdenes para que dichas autoridades le informen al paciente
qué instituciones públicas o privadas tienen la capacidad para atender la
patología de que se trata o para garantizar el tratamiento o la entrega de los
medicamentos requeridos.
“En búsqueda del
respeto al derecho a la salud en conexidad con la vida, cabe hacer extensiva
esta vinculación a los casos en los cuales la persona esté necesitando
servicios médicos pero haya sido desvinculado del régimen subsidiado en virtud
de la reclasificación en el SISBEN. Sólo así se podrá garantizar una prestación
continuada del servicio de salud, sin que los trámites administrativos se
constituyan en obstáculo para la protección de los derechos fundamentales”.
La Sala Tercera de Revisión se pronunció en
la sentencia T-1330 de 2001, en la cual la Corte estudió el caso de una persona
de la tercera edad[26], sin familia, en estado de indigencia y abandono, quien se
encontraba clasificada en un nivel de SISBEN que no le permitía acceder a los
programas de salud a través de una ARS. A pesar de su difícil condición de
salud y de su avanzada edad debía acudir al régimen de vinculados el cuál
supone el pago de una proporción del costo del servicio[27]. La Secretaría de Salud y Ambiente de Bucaramanga (accionada
mediante la tutela) afirmó que la clasificación de la persona le impedía a ésta
ser afiliada a una ARS, y que habría de modificarse dicha clasificación para
acceder a los servicios del régimen subsidiado.  Advirtió entonces la Corte que
“(…) esta Corporación
entiende que la protección de los derechos constitucionales fundamentales –y en
especial, cuando se trata de los derechos constitucionales fundamentales de
personas que, como el señor Molina, se encuentran en una circunstancia evidente
de debilidad manifiesta– exige de parte de las autoridades un comportamiento
orientado a garantizar su efectividad real. Ello se manifiesta, entre otras, en
la obligación que recae sobre las instituciones públicas de ofrecer una
solución satisfactoria, es decir adecuada, completa y oportuna, respecto de las
pretensiones que formulen los ciudadanos en aras de procurar para sí la
protección de tales derechos.
“Para tal propósito es
necesario que la respuesta que proporcionen las instituciones públicas frente a
las solicitudes de los ciudadanos con miras a propender la efectividad de sus
derechos constitucionales fundamentales, debe ser proveída bajo un criterio
unitario de Estado, destinado a proporcionar tal protección, y no dentro de una
visión limitada y restringida de sus competencias”.
En consecuencia, la Corte ordenó a la
Secretaría de Planeación de Bucaramanga la asignación al afectado de un puntaje
que respondiera a su situación de indigencia y a la condición de ancianitud e
invalidez en que se encontraba, y que él mismo fuera inscrito en el Régimen
Subsidiado de Salud.
Recientemente, la Sala Segunda de Revisión
en la sentencia T-166 de 2007[28] se pronunció sobre el alcance de la respuesta a un derecho de
petición elevado por una mujer discapacitada en estado de indigencia, que había
acudido al DABS para solicitar le fuera asignada una pensión para sustentar su
sostenimiento y el de su hijo de 2 años, ya que por su limitación física
carecía de ingresos. El DABS le informó que dentro de sus programas no existía
una pensión como la solicitada por la accionante y que la actora no cumplía con
los requisitos para acceder a ninguno de los programas sociales del Distrito.
En esa oportunidad, la Corte consideró que en virtud del deber de solidaridad y
en consideración a las circunstancias de marginalidad social, el derecho de
petición no se entendía realizado con la contestación dada por la entidad, y
que era su deber orientar a la actora respecto de los requisitos de otros
programas sociales, de carácter público y privado, y gestionar su ingreso a
aquellos a los cuales pudiera acceder ella o su menor hijo. Así, en relación
con el derecho de petición la orden de la Sala no fue que se incluyera a la
accionante  o a su hijo en un programa social o que se le brindará un auxilio
económico especifico, sino que la accionada diera respuesta de fondo al derecho
de petición, en la cuál se oriente a la actora sobre los planes y programas a
los cuales podría acceder junto con su hijo, y los mecanismos para hacerlo.
Los precedentes señalados muestran la
crucial función que cumple el suministro oportuno, pertinente, correcto y
completo de información. En particular, la información concerniente a la
existencia y los requisitos para acceder a programas sociales es indispensable
para garantizar la participación de todos los potenciales beneficiarios sin
ningún tipo de favoritismo en condiciones de transparencia que aseguren la
igualdad de trato para todos los interesados. Así, la Corte ha señalado que la
persona que no obtiene por parte de la administración información oportuna,
pertinente, correcta y completa del procedimiento a seguir para hacerse
acreedora de una prestación positiva del Estado es colocada en una situación de
desventaja no compatible con el marco constitucional.
5.
Protección especial a las personas en situación
de indigencia. Obligaciones de las autoridades públicas derivadas de la
consagración constitucional de la protección reforzada a estas personas.
Esta Corporación, desde el principio, se ha
referido a los derechos fundamentales de las personas en situación de
indigencia,[29]
así como a la obligación de las autoridades de contribuir a su realización.
Dadas las condiciones socioeconómicas en que
se encuentra la población indigente, la Constitución de 1991 ha consagrado a
favor de ésta diversos mecanismos tendientes a garantizarle los servicios
públicos básicos de salud (CP artículo 49), la seguridad social integral (CP
artículos 46 y 48) y el subsidio alimentario (CP artículo 46). Este deber tiene
un alcance más allá de la seguridad social y de la alimentación en el artículo
13 constitucional que establece que “el Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (...)”, lo cual legitima
la adopción de acciones afirmativas tanto en beneficio de grupos como de
individuos. El mismo artículo 13 agrega al respecto:
“El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
“El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Esta Corporación se ha referido en
múltiples oportunidades al compromiso directo e inmediato del Estado Social de
Derecho con las personas indigentes:
“La Constitución es un
sistema de normas descriptivo y prescriptivo que refleja la realidad y pretende
modificarla de acuerdo con determinados valores. Bajo esta perspectiva, el
derecho constitucional reconoce la existencia de factores reales de poder e
interviene para redistribuirlos en favor del bienestar general. Existen
miembros de la comunidad desfavorecidos en la repartición de los recursos
económicos, marginados de la participación política y condenados, por su
situación menesterosa, a una vida de penurias y necesidades que ofende la
dignidad de la persona humana.
“Los indigentes son
personas que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y
se encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud.
Las más de las veces, no cuentan con una familia que les prodigue apoyo
material y espiritual.
“La pobreza, sin duda,
atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Sus causas
estructurales son combatidas mediante políticas legislativas y macro -
económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa
e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”.[30]
Esta Corte ha afirmado la necesidad de que
el Estado avance en la realización de las prestaciones constitucionales
consagradas a favor de las personas en estado de indigencia, ya que “el
estado de indigencia atenta contra la eficacia de los derechos fundamentales,
lo cual exige del Estado una intervención directa e inmediata”[31]. En principio es
competencia del legislador desarrollar la normatividad pertinente para la
atención de los indigentes y compete a los formuladores de políticas sociales
diseñar los instrumentos para lograr la materialización de los mandatos
constitucionales, de tal forma que los deberes sociales se concretan por esta
vía en deberes legales.
Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin
desmedro de la fuerza normativa de los deberes sociales radicados
principalmente en cabeza del Estado por voluntad del propio Constituyente. Así,
mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración
legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado – con cargo a los
recursos tributarios y no tributarios – el llamado a asumir las cargas
positivas necesarias para obstaculizar que la persona sea despojada, por las
circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales.[32]
En este orden de ideas, la responsabilidad
que le cabe a las autoridades públicas encargadas de la provisión de servicios
sociales, como acontece en el proceso de la referencia con la Alcaldía de
Popayán, es máxima ya que mientras el legislador no distribuya las cargas
sociales de manera razonable entre el Estado y las organizaciones e
instituciones sociales “el Estado no puede disculpar su inacción en que otros
deben hacer lo que el legislador democrático no les ha asignado”.[33] De tal manera que la
Corte ha admitido que los derechos sociales de las personas en situación de
indigencia pueden concretarse y generar un derecho público subjetivo de
inmediata aplicación cuando el accionante se encuentra en una  situación
de extrema indigencia. Así, la Corte ha afirmado que en caso de que se
evidencie una grave afectación del mínimo vital de quien solicita atención y la
persona en estado de indigencia carece de un núcleo familiar cercano que cubra
sus requerimientos, procede ordenar de manera excepcional la atención del
Estado ante la situación de indigencia por tutela.[34] En la sentencia T-426
de 1992[35]
sobre el particular la Sala Segunda de Revisión manifestó:
“La solidaridad y el
apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre
quebrantos de salud corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de
ésta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de
auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos.
“No obstante, si la
familia se encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros,
no pueden quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en
desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger
efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad
pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al
mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los
particulares (CP art. 2)”.
Sin perjuicio
de lo anterior, en la misma providencia la Corte señaló el ámbito de dicha
protección:
“El derecho al mínimo vital
no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la
dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o
grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta
(CP art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de
oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y
desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el
"déficit social".  El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho
subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las
especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque
de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la realización
futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado
está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución
inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades”.
En este mismo orden de ideas, en la
sentencia T-533 de 1992[36]
la Corte afirmó:
“En casos
excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (CP
art. 85) de la protección especial a la persona, en particular cuando la
marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad
manifiesta (CP art. 13).  (...)
“Los derechos a la
salud (CP art. 49), a la seguridad social integral (CP art. 48), y a la
protección y asistencia a la tercera edad (CP art. 46), en principio programáticos,
pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata
aplicación (CP arts. 13 y 85), si la persona interesada demuestra
fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad
material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa
ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital.
“En tal evento, se
opera una inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad
social, que obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de
la persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, sin
perjuicio del derecho en cabeza de la autoridad estatal, cuando sea del caso,
al reintegro posterior de su costo por parte del beneficiario y de su familia”.[37]
En esta misma sentencia, la Corte enfatizó
el carácter del Estado como obligado principal y primario en este tipo de casos
extremos de vulneración de la dignidad humana donde se presenta la urgencia de
atender a la persona atrapada en su propia vulnerabilidad, esto es, en
situación de desventaja social originada en múltiples factores, en ausencia de
desarrollo legal que distribuya las cargas públicas de atención a los menos
favorecidos, y sin perjuicio de las obligaciones que pesan sobre la familia.
Afirmó:
“Así, mientras el
Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa,
no establezca lo contrario, es el Estado – con cargo a los recursos tributarios
y no tributarios – el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para
impedir que la persona humana sea despojada, por las circunstancias en que se
halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales. La responsabilidad que le
cabe a las autoridades públicas en la ejecución de sus servicios sociales es
máxima, dado que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de
manera razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales,
el Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el
legislador democrático no les ha asignado.”[38]
La Corte ha establecido las condiciones en
las cuales el deber estatal general de protección social se traduce en una
obligación concreta y exigible:
“[en] existencia de
determinadas condiciones –que quien pretenda obtener la protección constitucional
se encuentre en una condición de manifiesta debilidad fehacientemente
demostrada y que sea igualmente comprobada la imposibilidad material de su
familia para darle asistencia–, un derecho social –el derecho a la salud, para
el caso de la referencia– puede llegar hasta el punto de originar, en
consecuencia, una obligación concreta por parte del Estado”.[39]
Por ello la Corte ha admitido que en
ciertas circunstancias en las cuales no existen programas específicos para la
atención de personas en estado de indigencia, las especiales circunstancias en
que éstas se encuentren pueden obligar a que se haga una adecuación de los
mismos, a fin de garantizar los derechos de las personas en situación de
indigencia. Así, en el año de 1997 la Corte en la sentencia T- 046[40] revisó la acción de
tutela interpuesta contra la Beneficencia de Cundinamarca a favor de una mujer
indigente de 20 años que padecía de “retardo mental severo”, con el objetivo de
solicitar que la misma fuera atendida en el albergue José Joaquín Vargas de
Sibaté, institución siquiátrica especializada, ya que venía siendo atendida por
el Hospital San Rafael del Espinal, centro médico que no podía brindarle la
atención requerida. La Beneficencia de Cundinamarca se negó a recibir a la
joven discapacitada por la imposibilidad física de nuevas admisiones. Sobre
éste caso, la Corte consideró:
“(...) el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca denegó la tutela con fundamento en
que no en todos los casos, el Estado tiene la obligación de prestar un
tratamiento exclusivo a un determinado individuo. Que no obstante lo previsto
en los artículos 49 y 13 inciso tercero de la Carta, no siempre debe otorgarse
la facultad de exigir que a  un determinado centro asistencial, sin tener en
cuenta las circunstancias físicas de disponibilidad, se le imponga la orden de
atender a determinado paciente. Además, porque no se han llenado los requisitos
propios para la admisión de una persona a un establecimiento oficial, por lo
cual no puede ordenársele a éste que la reciba sin medir la situación de
disponibilidad y de prioridad a que dicho establecimiento está obligado. Así
mismo, concluyó el Tribunal que, como la entidad demandada respondió sobre su
imposibilidad física de recibir nuevas admisiones, por ello debe aceptar esa
posición.[41]
“No comparte la Sala
las anteriores apreciaciones, pues ellas no se encuentran ajustadas a la
obligación del Estado de prestar el servicio público de salud y más aún de
proteger a personas que como la demandante se encuentra en debilidad manifiesta
dada su condición de indigente y su situación física y mental, pues, se deduce
de las pruebas examinadas que su estado es de “retardo mental severo”, y se
encuentra totalmente desamparada de bienes y de personas que la asisten.
“Sin embargo cabe
advertir que aunque la accionada no está obligada a recibir a todas las
personas que le sean remitidas para institucionalización, es evidente que
teniendo en cuenta la obligación del Estado de proteger a las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta a causa de su condición mental, como en
el presente caso, donde la misma Beneficencia de Cundinamarca dictamina que la
paciente tiene un “retardo mental severo, que requiere institucionalizarse”, se
genera para ésta un derecho con plena capacidad para exigir una atención
inmediata por parte de las autoridades en defensa del derecho inalienable a la
vida (Art. 11 C.P.) y de la salud (Art. 49 C.P.)”.
Dada la doble condición de i) indigencia y
ii) discapacidad del solicitante en dicha oportunidad, circunstancias que
constitucionalmente exigen protección reforzada, la Corte ordenó a la
Beneficencia de Cundinamarca
“adelant[ar] los
trámites de ingreso de la misma, dentro de la posibilidad razonable de cupos
existentes pero dando prioridad al presente caso, por tratarse de una persona
que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio de
los costos que la atención requiera, a cargo de la Secretaría de Salud del
Departamento del Tolima (...)”.
Así, cuando además de las condiciones de
pobreza, las capacidades físicas o psíquicas que permiten la autodeterminación
de la persona en estado de indigencia se han visto disminuidas, surge un deber
de atención reforzada en beneficio de ésta por parte del Estado. Dijo la Corte:
“Una persona enferma,
con capacidades físicas o mentales disminuidas por factores personales o
externos, sin pleno uso de sus funciones y, por lo tanto, sin posibilidad de
valerse por sí misma, es una persona con menos autonomía. Para recuperar sus
capacidades generalmente requiere de atención y protección, temporal o
definitiva, bien sea por parte de la familia, de la comunidad o del Estado. De
lo contrario, la persona quedaría expuesta a la degradación como ser humano
integral, lo cual vulnera el principio de la dignidad humana así como múltiples
derechos fundamentales de la persona. La autonomía individual – que involucra
la responsabilidad de la persona por sus propias elecciones pero también su
capacidad para realizar sus proyectos vitales en la sociedad –, es un principio
tan fundamental que, ante su limitación, la Constitución prevé una serie de
derechos y deberes tendientes a permitir que la persona recupere la capacidad
de dirigir su vida o por lo menos de mitigar las consecuencias adversas cuando
dicha posibilidad es remota o inexistente.”[42]
La Sala Segunda de Revisión en la sentencia
T-649 de 2004[43]
revisó la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio de Defensa Nacional
por un accionante de 96 años de edad (ex combatiente en el conflicto colombo –
peruano), viudo y que junto con su familia (su hija de 64 años – desempleada y
soltera – y su nieto de 23 años – con síndrome de Down) se encontraba en un
completo estado de indigencia, con el objetivo de que el Ministerio le
reconociera el pago de algunas prestaciones sociales por su buen
comportamiento, su participación en la guerra y su retiro por enfermedad. El
Ministerio se negó a otorgarle al accionante el subsidio creado a favor los
veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú por
la Ley 683 de 2001, considerando que no era procedente ya que no se encontraba
acreditada la participación del accionante en ese conflicto. Dadas las pruebas
obrantes en el expediente, la Corte consideró que la participación del actor en
el conflicto Colombo – Peruano no era del todo clara, y en consecuencia afirmó “no
puede esta Sala, en sede de tutela despejar definitivamente este asunto para
suponer que el demandante es un veterano indigente, que debe ser favorecido por
el subsidio creado en la ley 683 de 2001”. En éste sentido,  respetando las
facultades que sobre la materia le otorgó la ley 683 de 2001 al Ministerio,
ordenó a dicha Entidad establecer si en efecto el accionante era acreedor del
subsidio otorgado por el Estado Colombiano a través de la mencionada ley, y en
caso de una respuesta afirmativa, otorgárselo a la mayor brevedad posible.
Ahora bien, en dicho caso la Corte no se
limitó a dar la anterior orden. Debido a la circunstancias de indigencia por
las que atravesaba el accionante y su familia, dispuso que en el evento en el
cual el Ministerio determinará que el actor no era acreedor de la prestación
descrita
“(...) teniendo en
cuenta la especial situación no sólo del actor sino también de su hija, persona
de la tercera edad y su nieto enfermo de síndrome de down, deberá el Ministerio
de Defensa Nacional, a través de la red de solidaridad social, realizar las
gestiones necesarias para que se incluya al demandante y a su familia en un
programa de auxilio para ancianos indigentes, cumpliendo de esta forma con la
obligación que tiene el Estado de otorgar protección a personas que se
encuentren en estado de debilidad manifiesta (artículos 13 inc 3, 46 y  48  de
la Constitución)”.
Es decir, la Corte consideró que no bastaba
con definir si el accionante era titular o no del subsidio de que trata la Ley
683 de 2001, ya que en evento en que él mismo no cumpliera con los requisitos
para acceder al subsidio la vulneración de sus derechos fundamentales
persistiría y el incumplimiento del deber estatal de protección continuaría .
La Corte, bajo ésta hipótesis y en desarrollo de la responsabilidad que le cabe
al Estado frente a las personas en estado de indigencia, como se vio, ordenó al
Ministerio que gestionará la asignación de un auxilio a favor del accionante,
es decir, estableció una obligación de medios clara en cabeza de la
mencionada entidad (no derivada del texto de la Ley 683 de 2001) cuyo objetivo
era la protección de los derechos fundamentales del actor.
6.
La especial protección constitucional y legal
para adultos mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema.
La
jurisprudencia antes relacionada permite ver con claridad que, dado el estado
de indigencia
6.1.
Protección constitucional reforzada para el
adulto mayor en estado de pobreza extrema.
Como se advirtió en el acápite precedente,
la protección a los ancianos y específicamente a los ancianos indigentes tiene
su respaldo en el derecho a la igualdad reconocida en el inciso 3 del artículo
13 Superior que establece:
“El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física y
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta…”
A su turno,
el artículo 46 de la Constitución consagra el subsidio alimentario como una
medida de solidaridad y protección hacia las personas
de la tercera edad en condición de indigencia. El artículo en mención dispone:
“El Estado, la sociedad
y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de
la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
“El Estado les
garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia”.
Es así como, el artículo 46 constitucional
señala el derecho a una protección mínima frente a la inseguridad que
significan determinadas condiciones de vida, tales como el desempleo, la falta
de vivienda, de educación y salud. Derecho que, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corporación, adquiere el carácter fundamental[44] cuando, según las
circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la potencialidad de
poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la
dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la
personalidad de las personas de la tercera edad.
Es así como, de acuerdo con el contenido de
las normas señaladas, la Constitución, al enunciar los sujetos obligados a
prodigar atención o cuidado a las personas de la tercera edad, señala en una
primera instancia a la familia “en la que los lazos de pertenencia, gratitud,
solidaridad, etc, que se presume, se han generado durante la convivencia de sus
miembros, la obligan a velar por cada uno de ellos, en especial por aquellos
que, dadas sus condiciones especiales, requieran de atención especial”[45]. En ausencia de la
familia o ante la imposibilidad de sus miembros de asistir a los adultos
mayores el Estado y la sociedad son los llamados a brindar las condiciones para
que la protección se haga efectiva.
En la sentencia C-1036 de 2003[46] la Sala Plena afirmó:
“Entre quienes se
encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial atención los
ancianos indigentes, adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias:
i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo
mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no
la tiene; y iii)  debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de
vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están
disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición”.
Y continúa:
“(…) el subsidio
alimentario para ancianos indigentes es compatible con el deber de solidaridad
que consagran los artículos 1 y 95 de la Carta Política, y encuentra respaldo
en el artículo 13 Superior que establece el deber estatal de protección
especial hacia aquellas personas “que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”.[47]  Se trata, como lo ha
expresado esta Corte, de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho
fundamental a la igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a
favor de las personas que se hayan en esos supuestos fácticos[48]” (Citas en el texto
original).
La jurisprudencia de esta Corporación se ha
referido a la solidaridad en relación con las personas en situación de
indigencia en los siguientes términos:
“La solidaridad y el
apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre
quebrantos de salud corresponde patrimonialmente a la familia. Los miembros de
esta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de
auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos. No obstante si la familia
se encuentra en imposibilidad manifiesta  de apoyar a uno de sus miembros no
pueden quedar estos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado en
desarrollo de sus fines esenciales está en el deber constitucional de proteger
efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública
encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y al mismo
tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los
particulares”.[49]
La situación en que se encuentra el adulto
mayor reclama del Estado la adopción de medidas especiales de protección. Así
lo establece el Protocolo de San Salvador,[50]
adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales  y
culturales. El artículo 17 dispone:
“Artículo 17.
Protección de los Ancianos. Toda persona tiene derecho a protección
especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se
comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de
llevar este derecho a la práctica y en particular a:
“a. Proporcionar
instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada,
a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en
condiciones de proporcionársela por sí mismas;
“b. Ejecutar programas
laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de
realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su
vocación o deseos;
“c. Estimular la
formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de
los ancianos”.
De forma que
“Para que la
solidaridad a los ancianos indigentes sea real (…) esta clase de programas debe
incrementarse permanentemente porque así lo establece el Protocolo de San
Salvador y además encuentra sustento  en el artículo 366 de la Carta Política,
que habla de las finalidades sociales del Estado: bienestar general y
mejoramiento de la calidad de vida de los asociados y en este propósito ordena
que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación”; por supuesto que tratándose del presupuesto de la Nación
éste   debe ser  coherente y compatible con los mandatos consignados en la Ley
Orgánica de Presupuesto, y si además en el presupuesto se establecen proyectos
cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación (Artículos 68 a 70,
Decreto 111 de 1996), esto facilita aún mas  el cumplimiento del artículo 366
de la Constitución y del Protocolo de San Salvador”.[51]
En 1991, la Asamblea General de las
Naciones Unidas adoptó la Resolución 46 sobre Principios de las Naciones Unidas
a favor de las personas de edad, en la cual se consagran cinco principios que
tienen relación estrecha con los derechos consagrados en los diversos instrumentos
internacionales, a saber:[52]
(i)
Independencia: acceso a los alimentos, al agua
potable, al alojamiento, al vestido y a los cuidados de salud.
(ii)
Participación: los adultos mayores pueden y
deben participar activamente en la definición y aplicación de las políticas que
tienen que ver con su bienestar.
(iii)
Cuidados: las personas mayores debe ser
beneficiarias de la protección y atención de sus familias, y que gocen de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, ya sea que se encuentren en
un hogar familiar, en un establecimiento sanitario o en una casa de retiro.
(iv)
Autorrealización: posibilidad de asegurar el
pleno desarrollo de las capacidades y habilidades del adulto mayor.
(v)
Dignidad: las personas mayores deben ser
respetadas y apreciadas por su sola calidad de seres humanos,
independientemente de cualquier condición derivada de la edad, el sexo, la
raza, el origen étnico, sus discapacidades o situación financiera, que no deben
ser explotadas física o mentalmente para lograr cualquier retribución
económica, y que deben ser tratadas con equidad y justicia.[53]
6.2.
Desarrollo del mandato constitucional de
protección al adulto mayor
Sea lo primero advertir que en Colombia no
existe un marco legal general específico para las personas mayores, y hoy en día
se cuenta con disposiciones dispersas sobre la vejez.
El desarrollo legal del mandato
constitucional consagrado en el artículo 46 se encuentra en los artículos 257 y
258 de la Ley 100 de 1993, mediante los cuales se creó el programa de auxilios
para los ancianos indigentes, con el objeto de apoyar económicamente a estas
personas hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, financiado
con recursos del Presupuesto General de la Nación y cofinanciación de las
entidades territoriales, siempre que se cumpla con las exigencias establecidas
en la ley, así:
“Artículo 257. Programa
y Requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes
que cumplan los siguientes requisitos:
“a. Ser Colombiano;
“b. Llegar a una edad
de sesenta y cinco o más años;
“c. Residir durante los
últimos diez años en el territorio nacional;
“d. Carecer de rentas o
de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de
extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin
expida el Consejo Nacional de Política Social.
“e. Residir en una
institución sin ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes,
limitados físicos o mentales y que no dependan económicamente de persona
alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de acuerdo con las
disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En este evento parte
de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución.
“PARAGRAFO 1.‑ El
Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellas personas
que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los demás
requisitos establecidos en este artículo.
“PARAGRAFO 2.‑
Cuando se trate de ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades,
la edad que se exige es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se
aplicará para dementes y minusválidos.
“PARAGRAFO 3.‑
Las entidades territoriales que establezcan este beneficio con cargo a sus
propios recursos, podrán modificar los requisitos anteriormente definidos”.
“Artículo 258.- Objeto
del Programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar
económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a
las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de
conformidad con las metas que el CONPES establezca para tal programa.
“El programa se
financiará con los recursos del presupuesto general de la nación que el Conpes
destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan
destinar los departamentos, distritos y municipios.
“PARAGRAFO.‑ El
Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer
efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos
para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios.
El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así
mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución
demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa”.
Así mismo, según lo prescrito por el
artículo 261 de la Ley 100 de 1993, los municipios deben garantizar la
infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes y la
elaboración de un plan municipal de servicios complementarios para la tercera
edad como parte integral del plan de desarrollo municipal.[54]
En sentencia
T-1036 de 2003[55] se señaló la naturaleza de este subsidio
económico:
“i) no tiene el carácter de pensión de
jubilación o de asignación de retiro, ii) no conlleva otro beneficio
prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se reconoce solamente hasta
la muerte de su beneficiario sin dar lugar a sustitución en cabeza de cónyuge o
descendientes”.
En desarrollo de la Ley 100 de 1993, en
1994 fue creada la Red de Solidaridad Social, encargada – entre otros funciones
– de ejecutar el programa de subsidio para ancianos en situación de indigencia,
denominado Programa de Atención Integral al Adulto Mayor REVIVIR (hasta 1998),
ejecutado en forma descentralizada y en algunos casos con colaboración de
entidades no gubernamentales.
En el año de 1995, a través del documento
CONPES 2793, se propone la política nacional
de envejecimiento.
A partir de 1999 el Programa de Atención
Integral al Adulto Mayor REVIVIR fue redenominado Programa de Atención Integral
al Adulto Mayor PAIAM, que al igual que el anterior contemplaba Dichos
proyectos contemplaba la prestación de servicios básicos (alimentos, servicios
de salud no POSS, habitación, vestuario, dinero en efectivo y otros) y
servicios sociales complementarios (educación, recreación, cultura, turismo,
deportes y ocio productivo).
La Ley 797 de 2003,[56] en aras de solucionar
las dificultades presentes para entonces, creó dentro del Fondo de Solidaridad
Pensional una subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las
personas en estado de indigencia o pobreza extrema, mediante la entrega de un
subsidio en dinero cuyo origen, monto y regulación fueron establecidas en la
misma ley.
A partir de la creación de la Subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, a través de los documentos
CONPES Social 70 de 2003 y 78 (PPSAM) de 2004 se estructuró el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM),cuya administración le corresponde al
Ministerio de la Protección Social a través del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF y al Administrador
Fiduciario, a cuyo cargo se encuentra también la labor de realizar la promoción
de los subsidios y la difusión de los programas a través de los mecanismos que
garanticen la mayor efectividad en la población objetivo, con un alto grado de
desarrollo tecnológico. En la actualidad la administración fiduciaria se
encuentra a cargo del Consorcio Prosperar Hoy.
Posteriormente se dictaron los Decretos
1135 de 1994 “por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258,
259, 260, 261 y 262 de la Ley 100 de 1993”, cuyo objeto fue implementar este
auxilio, disposición derogada por el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se
reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad
Pensional”, derogado a su vez por el Decreto 569 de 2004 “por el cual se
reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad
Pensional”.
Este último Decreto fue modificado por el
Decreto 4112 de 2004 “por el cual se modifican los artículo 12, 13, 14, 15, 17,
18 y 19 y se Deroga el inciso segundo del parágrafo del artículo 9º del Decreto
569 de 2004”, en lo relacionado con la subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional destinada a la financiación del Programa de auxilio para
ancianos indigentes previsto en el Libro Cuarto de la ley 100 de 1993. Esta
disposición además establece las
condiciones y requisitos que deben reunir las personas que aspiran a obtener el
beneficio indicado, y determina que son los entes territoriales los encargados
de la priorización de beneficiarios, lógicamente mediante un proceso de
selección y valoración de cada uno de los aspirantes.
El artículo
12 del Decreto 569 de 2004, modificado por el Decreto 4112, establece además
que el Ministerio de la Protección Social elaborará el Manual Operativo para
desarrollar los lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes del
subsidio y demás aspectos procedimentales del programa.
El artículo
13 modificado por el artículo 2 del referido Decreto 4112 de 2004, determina
los requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de
subsistencia, así:
“1.  Ser Colombiano.
“2. Como mínimo tener
tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de
vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
“3. Estar clasificado
en los niveles 1 y 2 del SISBEN y carecer de rentas o ingresos  suficientes
para subsistir, es decir, son personas que o viven solas  y su ingreso mensual
no supera medio salario mínimo mensual vigente, o viven en la calle y de la
caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar es inferior o
igual al salario mínimo mensual vigente o residen en un Centro de Bienestar del
adulto Mayor o asisten como usuario a un centro diurno.
“4. Residir  durante
los últimos diez años en el territorio nacional”.
En el
parágrafo segundo se establece que la entidad territorial identificará los
beneficiarios previa verificación del cumplimiento de los requisitos.
El artículo 3
del Decreto 4112, que modificó el artículo 14 del Decreto 569, estipula que los
beneficios de la subcuenta de subsistencia serán otorgados en las modalidades
de subsidio económico directo o indirecto según los beneficiarios residan en
los Centros de Bienestar del Adulto Mayor, resguardos indígenas o centros
diurnos, hasta por el 50% del salario mínimo legal representado en dinero o
servicios sociales básicos o complementarios.[57]
De acuerdo
con el ICBF, la priorización debe tener en cuenta, además de las condiciones
de  pobreza, otros elementos:
“adultos mayores que
viven solos, que reportan temer un estado de salud malo, y quienes tienen una
enfermedad crónica y no reciben atención para tratarla. Un 20% de los adultos mayores
de 65 años que viven solos se encuentran en la pobreza (18% de los hombres y
21.5% de las mujeres). Dentro de aquellos adultos mayores que tienen un estado
de salud malo, un 47% está en la pobreza (49% de los hombres y 45% de las
mujeres). Por último, de los adultos mayores que tienen una enfermedad crónica
y que no reciben atención para tratarla, un 47% son pobres (42% de los hombres
y 51% de las mujeres)”[58].
El artículo
16 del Decreto 569 de 2004, al establecer los criterios de priorización en el
proceso de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial
indica que se deberá aplicar como mínimo los siguientes[59]:
(i)
La edad del
aspirante.
(ii)
Los niveles 1
y 2 del SISBEN.
(iii)
El tiempo de
permanencia en el Municipio.
(iv)
La minusvalía
o discapacidad física o mental del aspirante.
(v)
Personas a
cargo del aspirante.
A su vez, el
artículo 20 del Decreto 569 determina que el derecho al subsidio se pierde
cuando deje de cumplir los requisitos establecidos en tal disposición y en la
Ley 100 de 1993, a saber:
(i)
Muerte del
beneficiario.
(ii)
Comprobación
de la falsedad en la información  suministrada o intento de conservar
fraudulentamente el subsidio.
(iii)
Percibir una
pensión u otra clase de renta o subsidio.
(iv)
Comprobación
de realización de actividades ilícitas.
(v)
Traslado a
otro municipio o distrito.
Por último de
conformidad con la Resolución  3908 del 8 de noviembre de 2005, expedida por el
Ministerio de la Protección Social, por la cual se adoptó el Manual Operativo
del Programa, se tiene que los principales aspectos procedimentales del
Programa son los siguientes:
(i)
El programa se desarrolla de forma
descentralizada a través de proyectos presentados por las entidades
territoriales al ICBF, ejecutados mediante convenios, que tienen por objeto la
prestación de servicios sociales básicos o complementarios, mediante la
cofinanciación entre el Ministerio de la Protección Social a través del
consorcio Prosperar Hoy, y los entes territoriales.
(ii)
La persona
responsable del programa en el ente territorial realiza la convocatoria para la
inscripción de los adultos mayores que reúnan los requisitos establecidos en el
modificado artículo 12 del Decreto 569 de 2004. El proceso de inscripción se
realiza de manera permanente, cada vez que un adulto mayor se acerque y
demuestre el cumplimiento de requisitos y con los mismos se conforma un listado
de la población potencialmente beneficiaria. En este aspecto advierte el Manual
lo siguiente: “En ningún caso, el proceso de inscripción en el programa
garantiza a los inscritos ser seleccionados como beneficiarios.”
(iii)
Dado que los recursos disponibles no son
suficientes para cubrir a todos los adultos mayores que hayan sido inscritos,
es requisito indispensable para resultar beneficiario, haber sido sometidos a
la metodología de priorización, mediante la cual se realiza una valoración de
las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se ordena a los
adultos inscritos del más pobre al menos pobre, con relación a los criterios
establecidos y la ponderación que se le atribuya a cada uno.
(iv)
De acuerdo con el techo presupuestal
asignado al ente territorial y de conformidad con la lista de priorizados, se
definen los beneficiarios del programa, los cuales son retirados únicamente en
los eventos estipulados en el artículo 20 del Decreto 569 de 2004.
(v)
Por último, una vez definidos los
beneficiarios del programa, se realiza con su participación, la del ICBF y los
entes territoriales, la formulación del proyecto en el que se consignan los
objetivos, metas, cobertura de la población y actividades a desarrollar, que
servirán de base para la suscripción del convenio y posterior ejecución con el
giro de los recursos para el pago del respectivo auxilio.
Así entonces, corresponde al Ministerio de
la Protección Social diseñar las políticas públicas del Sistema de Protección
Social, dentro de las cuales se encuentra el Programa de Protección Social del
Adulto Mayor (PPSAM), mientras que los municipios y distritos son los
responsables de la ejecución del programa, identificando los beneficiarios,
mediante un proceso de selección acorde a los lineamientos expuestos en los
citados decretos y al Consorcio Prosperar Hoy, le compete la administración del
los recursos con que cuenta el Programa. Por su parte, le corresponde al ICBF
apoyar la operación del programa en relación con la formulación de proyectos y
el seguimiento de los programas que hacen parte de los servicios sociales
complementarios  que han de brindarse al adulto mayor.  Al Consorcio Prosperar
le corresponde hacer la evaluación, seguimiento y control de los beneficiarios
del programa PPSAM, girar los recursos a los beneficiarios, así como mantener
actualizada la base de datos de los beneficiarios, e implementar el ingreso
automático de beneficiarios con base en la información periódica de adultos
mayores seleccionados y priorizados remitida por el respectivo ente
territorial.
En este orden de ideas, la Corte
Constitucional estableció las exigencias a las cuales deben sujetarse las
autoridades encargadas de tramitar las solicitudes de auxilio[60]:
“1) el deber de
precisar, mediante una definición clara, los elementos que constituyen el
supuesto de hecho para reconocer una determinada prestación pública en cabeza
de una persona; 2) el deber de acopiar información empírica suficiente para
establecer si la persona que solicita la asistencia o protección cae bajo la
hipótesis del supuesto de hecho que justifica asignarle una prestación; 3) el
deber de evaluar el impacto que una decisión determinada – inclusión o
exclusión de la persona a un programa – tiene sobre el cumplimiento presente y
futuro de los objetivos del programa. La ambigüedad o la incoherencia de los
fines del programa, la incertidumbre suscitada por una evidencia empírica
insuficiente o la no sostenibilidad económica del programa amenazan con
frustrar la debida prestación de la seguridad social y el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado respecto de los más necesitados. En el proceso de
toma de decisiones administrativas deben observarse, por lo tanto, las
exigencias mínimas que se desprenden del derecho al debido proceso frente a las
actuaciones de la administración y los principios que rigen el ejercicio de la
función pública, como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la
eficacia (artículo 209, inciso 1, C.P.). Con respecto a la transparencia y al
manejo de la información – aspectos ambos relevantes en el presente proceso –
no sobra resaltar lo importante que resulta su acatamiento. La transparencia
del proceso decisorio no sólo facilita su inteligibilidad para el ciudadano,
sino que promueve un trato digno y justo de la persona solicitante. Lo
contrario es instaurar un proceso secreto e incontrolable en el que el ciudadano
ignora la forma y las razones que llevan a la administración a una decisión con
implicaciones vitales para el solicitante. Un proceso poco o nada transparente,
impide al interesado participar en la administración racional de su caso y
adoptar las decisiones informadas pertinentes frente a las diversas
alternativas de acción que le abre la actuación estatal. En tales
circunstancias el participante se percibe a sí mismo como un objeto manipulable
por el sistema. En orden a evitar esta sensación de alienación, los
particulares que acuden ante la administración pública para tramitar peticiones
generales o particulares deben contar con la suficiente información sobre la
materia a decidir así como sobre el proceso decisorio que es debido en su
caso”.
A través del documento CONPES Social 86 de
2004[61],
se propusieron los lineamientos generales para el diseño y la operación del
Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la
Cuesta”, a cargo del Presupuesto General de la Nación, junto con los criterios
básicos para la selección y priorización de los municipios y personas
beneficiarias. De acuerdo con el mencionado documento:
“El objetivo es brindar
alimentación complementaria mediante un almuerzo durante 250 días al año[62], a 400.000 adultos
mayores en condiciones de extrema vulnerabilidad económica y social”[63] (Cita por fuera del
texto original).
En dicho documento se dispuso que el ICBF
estaría a cargo de la ejecución del programa, y que la alcaldía respectiva
sería la responsable de la selección de los beneficiarios. Para ser
beneficiario del programa se requiere[64]:
(i)
Ser adultos mayores de 60 años, clasificados
con un puntaje igual o inferior a 15 puntos para el área urbana y 23 puntos
para el área rural.
(ii)
Tener cédula de ciudadanía.
(iii)
Estar clasificados en el nivel 1 del Nuevo
Sisben.
(iv)
No ser beneficiarios de otros programas de
asistencia social ni ser pensionado o rentista.
Los criterios de priorización que señaló el
CONPES para la selección de los beneficiarios fueron:
(i)
Adultos mayores de 60 años, en condición de
desplazamiento forzado.
(ii)
Adultos mayores de 60 años que presenten
condición de discapacidad y estén clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben.
(iii)
Adultos mayores de 60 años, clasificados en
el nivel 1 del Nuevo Sisben. En tal caso, tendrán prioridad aquellos que no
cuenten con afiliación al régimen subsidiado de salud. Se recomienda que los
beneficiarios de este grupo sean priorizados en orden de mayor a menor edad.
El programa fue estructurado bajo dos
modalidades[65].
De una parte, el Suministro de un almuerzo preparado y servido localmente,
durante 250 días al año, para los adultos mayores ubicados en el área urbana o
en área rural concentrada. De otra parte, el suministro mensual de un paquete
alimentario con productos no perecederos, para adultos mayores ubicados en área
rural dispersa.
Con el objetivo de hacer frente a las
dificultades presentadas en la ejecución de los programas de auxilio económico
(PPSAM) y de alimentación “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, en el documento
CONPES Social 105 de mayo de 2007 se establecieron los siguientes criterios de
priorización de beneficiarios:
(i)
La edad del aspirante.
(ii)
Los niveles 1 y 2 del SISBEN.
(iii)
La minusvalía o discapacidad física o mental
del aspirante.
(iv)
Personas a cargo del aspirante.
(v)
Ser adulto mayor que vive solo y no depende
económicamente de una persona.
(vi)
Haber perdido el subsidio al aporte en pensión
por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para
continuar efectuando aportes a dicho sistema.
(vii)
Pérdida de subsidio por traslado a otro
municipio.
(viii)      Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio.
Además de los programas que han sido
implementados a nivel nacional para la atención de la población adulta mayor y
de las responsabilidades que sobre las autoridades nacionales recaen sobre la
materia, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto responsabilidades
directas en cabeza de las entidades territoriales, adicionales a la ya
mencionada de cofinanciar los programas nacionales. En efecto, el numeral
segundo del artículo 21 de la Ley 60 indican que una de las funciones de los
municipios en materia de salud consiste en financiar “programas de la tercera
edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en
cualquiera de sus modalidades de atención”.[66]
Es claro, también, a la luz del numeral segundo del artículo 22 de la misma
norma, que los municipios cuentan con los recursos necesarios para hacerlo.[67]
Esta Corporación considera pertinente
recordar lo afirmado en la sentencia en la que se declaró la exequibilidad del
artículo 22 mencionado, acerca del significado que tienen las transferencias de
la Nación a las entidades territoriales como mecanismo de reducción de la
pobreza y de apoyo a los sectores más necesitados de la población:
“En la Ley 60 de 1993
se regulan los factores establecidos por la Carta Política para la distribución
de estas transferencias a los municipios y en su uso da prioridad a las áreas
de educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico.
“En este sentido, el
Gobierno Nacional expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley que
culminó con la aprobación de la Ley 60 de 1993:
“La Constitución ha
fortalecido la orientación social del Estado para garantizar el acceso de toda
la población a un nivel mínimo adecuado de servicios básicos. También ha
ordenado que esta prioridad se manifieste en los presupuestos públicos.
“En efecto, ha
establecido que el Gasto Social tenga prioridad sobre cualquier otro tipo de
gasto. Estas orientaciones tendrán cabal aplicación como resultado del
desarrollo de las normas presentadas en este proyecto de ley.
“En efecto, los
requerimientos de gasto social del proyecto han sido calculados para financiar
la ampliación sustancial de coberturas en los distintos sectores...
“En realidad, los
experimentos de descentralización en el pasado adolecieron de un relativo
desequilibrio entre funciones, recursos y capacidad institucional. La
descentralización de funciones sin un fortalecimiento institucional puede
llevar a la ineficacia total de las funciones transferidas. Y sin un
financiamiento adecuado, puede llevar a una frustración de expectativas.
“Sólo un adecuado
equilibrio entre unos y otros puede fortalecer las entidades locales y
programas sociales".
“La Ley 60 de 1993 procura
concentrar la acción del Estado en la población más pobre realizando
actividades en las áreas que han mostrado en el país mayor eficacia para la
reducción de la pobreza, tales como educación, salud, vivienda y agua potable”.[68]
En síntesis, a
nivel de programas de protección del adulto mayor, en la actualidad a nivel
nacional se encuentran implementados dos programas, a saber: (i) el Programa de
Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), mediante el cual los beneficiarios
reciben un auxilio económico por un monto máximo de $75,000 mensuales; y (ii) el
programa de alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”,
a través del cual se brindan raciones preparadas diarias a las personas
adscritas a este programa o mercados mensuales, según la ubicación del
beneficiario en el casco urbano o rural.
Adicionalmente, la Sala encuentra que
además de los programas a nivel nacional y administrados por las entidades
territoriales que se han descrito, en relación con la atención del adulto mayor
corresponde a los municipios financiar “programas de la tercera edad y de las
personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de
sus modalidades de atención” y la ley ha dispuestos los recursos para el
efecto. De forma que, en principio, no puede una entidad territorial excusarse
en la inexistencia actual de cupos en los programas de carácter nacional para
no brindar la protección adecuada a las personas de la tercera edad. Es
imperativo revisar, además, cuales son los programas sociales implementados por
el respectivo municipio, en aras de verificar si es posible la inscripción del
respectivo peticionario en alguno de ellos.
Asimismo, se debe verificar la posible
inscripción del adulto mayor no sólo en los programas específicamente diseñados
para la atención de este grupo de población, sino también en los programas de
atención a personas en estado de indigencia, de limitación física o sensorial,
o en situación de extremo abandono, entre otros, si el adulto mayor reúne
alguna de estas características.
6.3.
Alcance de los programas descritos
El siguiente cuadro muestra la evolución
del porcentaje de la población correspondiente a personas mayores de 65 años en
el período comprendido entre 1973 a 2005[69]:
Colombia: Porcentaje de población adulta mayor
1973 – 2005
65
años y más
Años
Hombres
Mujeres
Total
1973
1,47
1,68
3,15
1985
1,87
2,02
3,89
1993
2,14
2,38
4,52
2005
2,86
3,45
6,31
85
años y más
Años
Hombres
Mujeres
Total
1973
0,1
0,16
0,26
1985
0,13
0,18
0,31
1993
0,15
0,21
0,35
2005
0,21
0,3
0,51
Fuente.
DANE – Censos de Población 1973, 1985, 1993 y Censo General 2005
Como se observa, la población mayor de 65
años ha aumentado notoriamente desde mediados de la década de los años 70. Para
el 2005, el 63,12% de la población adulta mayor (65 y más) se concentraba en
Bogotá y en los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca, Cundinamarca,
Santander, Atlántico, Bolívar y Tolima; y el 28,8% de la misma se concentraba en
las principales ciudades[70].
A este fenómeno debe sumársele la reducción en las tasas de natalidad y
mortalidad, que resulta en la creciente ponderación absoluta y relativa de las
personas adultas mayores.[71]
De acuerdo con la anterior tabla, se
observa en todos los años una especificidad de género, que permite identificar
un “rostro femenino” para la vejez[72],
factor que se suma a las condiciones socioeconómicas de la mujer de edad
(generalmente viuda o con ausencia de pareja), quien se ha visto afectada por la
inequidad de género a lo largo de su vida, lo cual profundiza en muchos casos
las condiciones de precariedad en que vive.
El envejecimiento de la población genera
efectos tales como el aumento del número absoluto y relativo de personas
mayores, lo cual  implica cambios en el mercado del trabajo como de bienes y
servicios; la necesidad de hacer frente a las nuevas tensiones sociales
surgidas de las necesidades de financiamiento de los sistemas de seguridad
social y a los cambios en las relaciones de dependencia económica entre
generaciones, entre otros.[73]
Igualmente, los anteriores cambios
demográficos hacen patente la necesidad de establecer políticas públicas
dirigidas al adulto mayor de 60 años, que comprendan los planos económico,
social, político y cultural, y con el objetivo de lograr una mayor
incorporación de los adultos mayores. En respuesta a estos cambios, el tema de
la atención a la población adulta ha venido ganando espacio dentro de las
políticas adoptadas a nivel nacional, como se puso de presente en el anterior
apartado de esta providencia.
De acuerdo con el CONPES,[74] para el 2003
aproximadamente el 50% de los adultos mayores pertenecían a los quintiles de
ingreso más alto. A su turno, del total de personas bajo Línea de Pobreza en el
país (51.8%), el 6.98% correspondía a mayores de 60 años; y del total las
personas que se encontraban por debajo de la Línea de Indigencia (16.6%), el
7.69% correspondía a adultos mayores de 60 años. De acuerdo con el Ministerio
de la Protección Social.[75]
“Según información del
SISBEN actualizado con corte a marzo de 2006, la población mayor de 60 años en
SISBEN  I y II asciende a 2’761.411 considerando que la población objetivo del
programa es el adulto mayor en extrema pobreza o indigente, se toma como
referente el nivel I del SISBEN asumiendo una participación del 57,3% lo que
representa una población potencialmente beneficiaria de 1’583.669 personas”.
Situación que se torna más compleja si se
tienen en cuenta las insuficiencias institucionales para responder a las
demandas de las personas mayores y la reducida capacidad de apoyo de la
comunidad y las familias.
El Programa de Atención Adulto Mayor[76] desde su creación en
1994 hasta el 2003 presentaba las siguientes características y resultados[77]:
Población
Objetivo y requisitos
Edad
Tiempo
del subsidio
Monto
del subsidio
a.
Indigentes
>=65
Mientras
cumpla los requisitos
1994-1998
= 37% del SMMLV
1999-2003
= 24% del SMMLV
b.
Indígenas
>=
50
Mientras
cumpla los requisitos
Igual
c.
Discapacitados
>=
50
Mientras
cumpla los requisitos
Igual
Fuentes
de Financiación
1999*
2001*
2003*
a.
Aportes del presupuesto nacional
46,069
24,043
22,18
Cobertura
30%
17%
11%
a.
Observados
142,000
89,622
62,837
b.
Potenciales
480,000
540,000
590,000
* Miles de pesos constantes de 2003
El siguiente cuadro muestra algunos
resultados del programa PAIAM entre 1998 y el 2002[78]:
ASPECTO
1998
1999
2000
2001
2002
Beneficiarios
84,081
142,000
70,200
89,622
62,837
Municipios
1,072
400
408
491
405
Proyectos
1,215
330
623
541
436
Recursos
RSS (mill. $)
40,700
34,700
20,300
21,200
27,000
Cofinanciación
(% del total)
28
51
51
54
63
Fuente: Red de Solidaridad Social
Como se observa los anteriores cuadros,
entre 1999 y el 2003 el subsidio monetario fue equivalente al 24% del SMMLV,
asignación esta inferior a la línea de indigencia[79], que para el período
equivalía al 32% del SMMLV[80].
En aras de garantizar que el adulto mayor reciba por lo menos el nivel de ingreso
corresponde a la línea de indigencia, en el documento CONPES Social 70 de 2003
se dispuso que el auxilio máximo sería $106.000 mensuales (equivalentes para
entonces al 32% del SMMLV)[81],
de los cuales se entrega[82]
una parte en efectivo (entre el 33% y el 70%) y otra parte en especie.[83]
El Ministerio de la Protección Social
describe así las metas y resultados del programa de protección social al adulto
mayor  (PPSAM):
“La meta del Gobierno
al iniciar la implementación del Programa fue entregar un subsidio en dinero,
servicios sociales básicos y servicios sociales complementarios a mínimo
125.000 adultos mayores, es de señalar que al terminar el 2004, el Programa
presentaba un resultado del 111% de la Meta fijada para los cuatro años, por
este motivo el Gobierno tomo la decisión de modificar la meta y se proyecto
aumentarla a 170.000 adultos mayores, meta que al finalizar el 2005, fue superada
en un 12%, registrando 189.719 como máxima cobertura alcanzada. Dado los
resultados y la efectividad cada vez mayor del Programa, la meta prevista para
el presente año [2006] es de 200.000 adultos mayores beneficiados” [84].
De acuerdo con el escrito de contestación
de la acción presentado por el Ministerio de la Protección Social[85] “estos recursos (…) no
resultan ser suficientes para beneficiar a todos los adultos mayores que en
encuentran como potenciales beneficiarios en los 1095 municipios del país en
los cuales se desarrolla el programa”.
Debido a posteriores modificaciones, el
programa PPSAM para el año 2006 contaba con 240.211 cupos asignados[86], de los cuales 14.939
corresponden a población indígena.[87]
En relación con los resultados del programa
“Juan Luis Londoño de la Cuesta”, el Ministerio de la Protección Social informa
que para la vigencia 2005 el programa había alcanzado el 92% de la meta inicial
de atención de 400,000 adultos mayores, brindando alimentos en 1088 municipios.
Específicamente en relación con el Departamento del Tolima,
“En cuanto al
cumplimiento del programa en el mes de octubre de 2005 cuando se encontraba en
desarrollo la fase piloto del porraza, el departamento del Tolima específicamente
reportó una cobertura del 72%; lo que corresponde a 12.845 beneficiarios
atendidos en 31 puntos de atención; siendo este uno de los departamentos con
mayores niveles de crecimiento; además, cuenta con 62 puntos de atención
(departamento con el más alto número de puntos de atención).
“(…)
“En el mes de abril [de
2006] la cobertura total registrada en el departamento del Tolima fue del 98,6%
que al compararla con la del mes de marzo tuvo un incremento del 3,2% lo que
corresponde a 18.850 beneficiarios atendidos, durante el mes de mayo [de 2006]
se ha mantenido dicho porcentaje; lo que nos demuestra que el programa ha
venido creciendo y tomando fuerza en lo que va corrido del año”.
Así, para el año 2006, se registraban
595.814 beneficiarios de los programas de auxilio económico (PPSAM) y de
alimentación “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, presentándose una variación de
523.977 personas atendidas en relación con la población beneficiada en el 2002
(62.837).[88]
De la revisión efectuada de los programas
adoptados a nivel nacional para la protección de las personas adultas mayores,
se observa que se ha avanzado en niveles de cobertura, a pesar de que existe un
déficit de recursos públicos para hacer frente al nuevo cuadro de demandas
originadas por el envejecimiento en áreas tales como la seguridad social, la
salud, la educación, la vivienda, el empleo y la provisión de servicios sociales
personales. Asimismo se observa que en el caso del municipio del Guamo no
existe un programa local implementado con recursos propios.
7.
Debido proceso administrativo y asignación de
recursos
La protección
directa de personas indigentes plantea no sólo la dificultad de identificar los
programas aplicables, sino la disponibilidad de recursos para financiar dicha
protección y el debido proceso administrativo que debe estar presente en la
asignación de los escasos recursos disponibles.
7.1.
Asignación de recursos para garantizar la
realización de los derechos fundamentales
Respecto de las
razones presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a
personas en situación de debilidad manifiesta, la Corte ha estudiado diversos
casos. Así, por ejemplo, en la sentencia T-029 de 2001,[89] la Corte revisó los
procesos de tutela acumulados en los cuales los accionantes habían solicitado
al alcalde municipal de Chaparral la presentación de proyectos de acuerdo para
el reconocimiento y pago de la prestación especial por vejez prevista en el
artículo 258 de la ley 100 de 1993 (auxilio para ancianos indigentes),[90] ya que aducían su
avanzada edad, la carencia de medios económicos y su condición de indigencia; y
que las ayudas económicas proveídas por el municipio eran insuficientes (almuerzos,
y mercados bimensuales o trimestrales), por lo cual solicitaban la asignación
de un subsidio equivalente al 50% del salario mínimo para el pago de arriendo y
alimentos. La Corte negó la protección invocada en los casos concretos al
considerar que (entre otras razones): i) No es posible mediante tutela hacer
cumplir una norma genérica y abstracta que ordena la protección a los ancianos
indigentes; ii) la pretensión de los accionantes es la asignación de un rubro
mensual, la cual no era procedente ya que el juez no puede ser ordenador del
gasto; iii) el municipio se encontraba brindando una protección a los
beneficiarios, a pesar de ser exigua; iv) No obraba prueba en el expediente de
que los peticionarios estuvieran cobijados por el beneficio que invoca. Por lo
cual concluye, que
“[e]n el presente caso
ni se pide que se califique como beneficiarios a los respectivos tutelantes, ni
hay pruebas que indiquen que son o deberían ser calificados como beneficiarios,
ni el juez puede hacer un listado señalando quienes son los beneficiarios, ni
menos ordenar que se les entregue una determinada suma de dinero, luego las
peticiones de tutela, en la forma como están planteada no pueden prosperar”.
Ya en la
sentencia SU-1052 de 2000,[91]
en el mismo sentido de la sentencia SU-1194 del mismo año,[92] la Corte afirmó que el
carácter subsidiario y residual de la acción de tutela impide que el juez
constitucional interfiera en decisiones abstractas, generales e impersonales
que la Constitución confiere a otras autoridades, debido a que el constituyente
no le
“confió al juez
constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los
asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado”. Por
consiguiente, el juez de tutela no debe resolver asuntos asignados a otras
autoridades, pues de lo contrario transgrede los artículos 6º y 86 de la
Carta”.
De forma que el
juez constitucional no es competente para diseñar programas y ordenar su
financiación. Sobre el particular, en la sentencia SU-1194 de 2000[93]
“(…) el principio de
legalidad del gasto (C.P. arts. 345 a 347 y 71 del Decreto 111 de 1996) dispone
que “no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se
cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal”.
Adicional a lo anterior, debe tenerse en
cuenta que en los municipios que prestan servicios asistenciales a personas en
estado de desprotección, como es el caso de los adultos mayores en situación de
indigencia, los concejos tienen especial ingerencia en la destinación y
regulación de la gestión de los recursos destinados al efecto.[94]
De forma que si la ley le adscribe a un
funcionario la elaboración del listado de personas protegibles para un subsidio
o una ayuda, el juez de tutela no puede individualmente ordenar que se incluya
a determinado ciudadano, salvo que sea ostensible que este cumple los
requisitos para estar en dicho listado y se le ha violado un derecho
fundamental[95]
o que sea manifiesto que es necesario y urgente proteger el mínimo vital de una
persona en condiciones de vulnerabilidad extrema.
No obstante lo anterior, en la sentencia
T-149 de 2002,[96]
esta Sala de Revisión se refirió a la escasez de recursos para brindar acceso a
programas sociales y al alcance de los deberes estatales, en los siguientes
términos:
“En lo que respecta a
razones presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a
personas en situación de debilidad manifiesta (art. 13 inc. 3 C.P.), si bien
ellas pueden ser una limitante real ante la escasez de recursos para la
financiación de programas sociales, el buen gobierno de una administración
presupone el conocimiento demográfico de la población que habita en su
jurisdicción, la medición objetiva de sus necesidades y la planeación para dar
respuesta a los cambios que se puedan presentar. De lo contrario no se
presentará la racionalidad mínima de un proceso democrático de fijación de
prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas.
Afirmar, sin argumentos adicionales, que “no hay plata” no constituye entonces
una razón constitucionalmente suficiente para excluir a una persona que llena
los requisitos establecidos por el legislador y desarrollados por vía
reglamentaria para ser admitida a un programa financiado por el presupuesto
democráticamente adoptado.
“En cuanto a las
dificultades económicas por falta de recursos para financiar los diversos
programas sociales ellas pueden obedecer, entre otros factores, a la
insuficiencia de las apropiaciones presupuestales para asegurar su ejecución,
al súbito aumento de las necesidades de la población o a la intensidad de las
necesidades en el caso particular. Lo primero, se presenta cuando en la
fijación de prioridades de gasto, el órgano democráticamente representativo
distribuye los recursos escasos de tal forma que la apropiación presupuestal es
menor a la requerida para cubrir a todos los necesitados. No es lo que sucedió
en el presente caso porque finalmente la autoridad administrativa dispuso de
recursos para pagar el auxilio al peticionario. En cuanto a lo segundo – las
situaciones que llevan a un empobrecimiento masivo de la población – es claro
que sólo mediante medidas adicionales, ordinarias o extraordinarias, es posible
enfrentarlas mediante el esfuerzo conjunto de diversas entidades del Estado y
con el apoyo económico de la comunidad. Tal circunstancia, no obstante, no fue
alegada en el presente caso. Por último, en cuanto a la intensidad de las
necesidades de la persona es importante anotar que se trata de un factor
determinante para la fijación del monto del auxilio. A la luz de la
Constitución y de conformidad con el principio de igualdad, la regulación del
subsidio a la persona debe atender a las particularidades de su caso, exigencia
ésta no suficientemente considerada cuando en la determinación del monto del
subsidio no se aprecia la existencia de circunstancias relevantes que deben ser
atendidas para asegurar la igual consideración y respeto que merece cada
persona por parte de un Estado que tiene el deber general de servir a la
comunidad (art. 2 C.P.) y ha de cumplir varios deberes específicos de
protección especial a personas vulnerables. Es así como el hecho de que el accionante
tuviera personas a su cargo, en especial niños que dependen del beneficiario
del subsidio, no puede pasarse por alto en la determinación del auxilio. Salvo
la existencia de otros programas sociales para atender a los menores con padres
en situación de pobreza, en la estimación del subsidio al mayor adulto pobre y
discapacitado debe ser valorado el número de personas que dependen directamente
de su ingreso. Dicha valoración puede incidir en la fijación de prioridades y
en el tipo de auxilio o en el monto del mismo”.
En resumen, la
escasez de recursos no es una barrera insalvable para la protección
constitucional directa de indigentes. La misma debe ser valorada por el juez
constitucional e invita a no distorsionar prioridades fijadas democráticamente
por las autoridades competentes, pero no es un obstáculo para ordenar la
protección de derechos fundamentales, en especial de quienes se encuentran en
situación de indigencia extrema y de urgencia.
7.2.
Debido proceso administrativo y asignación de beneficios
En el mismo orden de ideas, el juez
constitucional debe respetar los procedimientos previstos para la asignación de
beneficios, pues so pretexto de proteger  los derechos fundamentales del
accionante en un caso particular su decisión pueda dar lugar al desconocimiento
de derechos de igual rango en cabeza de otras personas. Al respecto, la Corte
en sentencia T-1341 de 2001[97],
se pronunció en relación con el valor que tiene el derecho al debido proceso
administrativo, como garantía de contrapeso al poder del Estado en las
actuaciones que desarrolle frente a los particulares, y señaló lo siguiente:
“(…) Dentro del campo
de las actuaciones administrativas “el debido proceso es exigente en materia de
legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las
funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el
ordenamiento jurídico”. Efectivamente, las actuaciones de la Administración son
esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder
de actuación y decisión con que ella cuenta no puede utilizarse sin que exista
una expresa atribución competencial; de no ser así, se atentaría contra el
interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y
las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con una decisión no
ajustada a derecho (…)”.
No obstante, tales procedimientos deben ser
vías de acceso a los beneficios y no trabas o barreras que impidan el
cumplimiento de los deberes estatales de protección.
En la sentencia T-149 de 2002[98] la Corte revisó la
tutela promovida por el señor Alfredo Moreno Pérez, de 58 años de edad, con
pérdida de la capacidad laboral de más de un 70% debido a enfermedad cardiaca,
casado, y padre de cinco hijos - tres de ellos menores de edad-; contra el DABS
y la Alcaldía Mayor de Bogota, al considerar que éstas al negarse a incluirlo
en los programas de subsidios para el adulto mayor en condición de extrema
pobreza vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la vida digna de él
y de su familia y a la seguridad social. EL DABS consideró que no podía
inscribir al accionante en el programa correspondiente debido a que éste aportó
como prueba de su invalidez los exámenes practicados por los médicos tratantes
de su enfermedad y no un certificado de pérdida de capacidad laboral.[99] En dicha ocasión la
Corte afirmó:
“Es fundamental para
asegurar los propósitos constitucionales y legales que las entidades encargadas
de los programas de asistencia y protección de personas y sectores
desfavorecidos dispongan y observen los procedimientos que les permitan
diferenciar entre demandas empíricamente fundadas e infundadas. Se trata con
ello de minimizar los errores en la asignación de subsidios y de hacer más
eficiente y justo el uso de recursos escasos de la sociedad. A esta
racionalidad administrativa debe añadirse el manejo profesional de los casos
sometidos a la decisión de la administración, manejo que incluye una clara
conciencia de que se está al servicio de los solicitantes y no al contrario
(art. 2 C.P.). El concepto profesional va más allá del uso eficiente de los
recursos mediante el rechazo de peticiones infundadas. Se preocupa además de la
singularidad del contexto individual y de estimar los efectos de una decisión
sobre la persona. Finalmente, a la racionalidad administrativa y al criterio
profesional debe sumarse la dimensión moral implícita en las decisiones sobre
reparto o asignación de beneficios y cargas en la sociedad. Es en este aspecto
que la Constitución establece parámetros normativos de obligatoria observancia
para los servidores públicos, quienes en sus decisiones deben ceñirse
estrictamente a la Constitución y a la Ley (artículo 6 C.P.).
Y refiriéndose al debido proceso en
actuaciones administrativas, se indicó en la sentencia en mención:
“Las autoridades
públicas en el ejercicio de sus funciones deben respetar estrictamente el
derecho en cabeza de las partes o interesados a un debido proceso
administrativo (art. 29 C.P.). Estima la Corte necesario ahondar brevemente en
el alcance del derecho fundamental consagrado en la Constitución a un proceso
debido en las actuaciones administrativas. Para ello cabe analizar cómo se
determina, en cada caso, cuál es el proceso debido.
“En materia de
prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social
de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer
orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser
privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.
“Ahora bien, la Corte
se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que
la administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido
reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de
una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de
protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la
persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo
por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de
la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse
en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando
la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma
jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha
persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el
reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la
persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir
sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) y a la
igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P), dada la exclusión injustificada del
solicitante.
“El que las normas
legales denominen auxilio al beneficio no le resta derechos al interesado. La
denominación del beneficio tampoco lo convierte en una simple gracia del Estado
cuando la reglamentación de su asignación en lugar de librarla a la mera
voluntad de la administración, define precisos requisitos para determinar a
partir de criterios objetivos quienes son los destinatarios del beneficio. Es
lo que sucede con la reglamentación del auxilio para ancianos indigentes objeto
de este proceso”.
De otro lado, esta Corporación ha tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de respetar los turnos
establecidos para la realización de pagos o actividades de la administración en
relación con diferentes temas. Así pues, en principio, la acción de tutela
resulta improcedente cuando se utiliza con el interés de obtener la inmediata
actuación de la administración de forma que la orden que profiera el juez
constitucional implique “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención
de los requerimientos de otros administrados,[100] ya que “no existe
criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que
en similares condiciones no puede haber trato diferencial”.[101]
Así, por ejemplo, se ha respetado el turno
para pago de cesantías parciales ya reconocidas y por tanto no ha procedido la
tutela para que una persona en concreto obtenga el pago con antelación a los
demás individuos que presentaron su solicitud de pago antes y que, al igual que
el accionante,  han estado esperando la materialización de su solicitud. Al
respecto ha dicho la Corporación:
"Por una parte, si
el juez de tutela simplemente se limita a concederla y ordenar el pago
inmediato al solicitante de la acción, una vez se disponga del dinero
correspondiente, se estarían desplazando de sus turnos a los otros servidores
públicos que están en iguales condiciones del solicitante de la tutela. Es
decir, a éstos se les estaría dando un trato discriminado, y de todas maneras
desventajoso, en razón, únicamente, de que no interpusieron una acción de
tutela.
“Como consecuencia
obvia de ello, si se violenta, sin un estudio sobre la razonabilidad
correspondiente, el orden de entrega de las cesantías parciales, se perdería la
finalidad para la cual fue creada la tutela, se desnaturalizaría de su función
protectora de derechos fundamentales y sería utilizada como un simple mecanismo
para alterar el turno de pago de cesantías”[102].
De igual manera, la Corte ha abordado el
aspecto referente al respeto de turnos en el caso de retraso en la realización
de exámenes de ADN dentro de los procesos de filiación. A pesar de que la
Corporación ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la personalidad
jurídica de los menores que sólo se puede ver protegido con  resultados prontos
dentro del proceso, se ha sostenido que los turnos en la realización de tal examen
deben ser estrictamente respetados[103],
sin perjuicio de que se informe la fecha de realización de los mismos, pero
dentro de un término razonable y oportuno.[104]
En materia de salud la Corte ha encontrado
que cuando la cirugía ordenada  por el médico tratante no es de carácter
urgente se deben respetar los turnos[105].
Sin embargo ha señalado que es deber de la EPS señalar la fecha en la cuál se
llevará a cabo la misma, teniendo un criterio razonable para su realización[106]. No obstante lo
anterior, la Corte ha advertido que este es un tema que debe “examinarse
cuidadosamente”[107]
por el juez de tutela, pues “ante una situación de urgencia manifiesta, no
puede someterse al afectado al respeto de los turnos. En estos eventos la
atención debe ser inmediata. Si la situación no ha sido calificada de urgencia,
los turnos deben respetarse”.[108]
En el mismo orden de ideas se pronunció la
Corte en la sentencia T-1161 de 2003.[109]
En dicha oportunidad la Corporación estudió el caso de un accionante que, en
virtud de su condición de desplazamiento, había acudido a la Red de Solidaridad
Social en busca de ayuda económica sin que hubiera recibido ningún apoyo por
parte de esta entidad, por lo cual  instauró la acción de tutela con el
objetivo de que la Red de Solidaridad le diera un trato preferencial en el pago
de la ayuda económica.[110]
En esa oportunidad, la Sala Sexta de Revisión afirmó:[111]
“(…) en el suministro
de dicha ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en virtud del
momento de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La población
desplazada atendida por la Red de Solidaridad, en principio, tiene derecho a un
trato igualitario del cual se deriva el respeto estricto de los turnos”.[112]
Bajo los anteriores lineamientos, en la
sentencia T-814 de 2005[113]
la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por una accionante de 91 años
de edad, con un puntaje SISBEN de 8 puntos y sin pensión que le permitiera
subsistir, quien había solicitado a la Alcaldía de Bogotá el reconocimiento del
auxilio previstos para los adultos mayores en situación de indigencia. La
Alcaldía Mayor informó que la asignación del subsidio de subsistencia dependía
de criterios de focalización y de los recursos disponibles para la inversión.
En este caso, la Corte sostuvo que
“(…) las personas que
aspiran a ser beneficiarias de los recursos del sistema se seguridad social
provenientes de la subcuenta de subsistencia deben cumplir una serie de
requisitos que serán verificados y evaluados por las autoridades encargadas de
reconocer tales auxilios.
“En concordancia con lo
anterior, los procesos de reconocimiento y asignación de los subsidios deben
tramitarse respetando la igualdad y el debido proceso de quienes han solicitado
las prestaciones que ofrece el sistema de seguridad social”.
Y agregó que
“para responder una
solicitud referente al auxilio para personas ancianas como la elevada por la
peticionaria, las autoridades deben respetar el debido proceso administrativo y
el principio de igualdad -numeral 4.2.2.- de las consideraciones de este fallo.
Por ende, la respuesta de fondo no podía consistir en la decisión sobre el
reconocimiento inmediato de la prestación por ella solicitada. De manera
contraria, le correspondía a la administración informarle acerca de los
requisitos que debía acreditar con el fin de que su solicitud fuera tramitada
en igualdad de condiciones que la de otras personas en su misma situación”.
A partir de lo cual concluyó que al haber
reunido la documentación necesaria para acceder al subsidio la peticionaria
entraría a formar parte de la lista de espera para acceder a la prestación
económica solicitada “situación que es compatible tanto con el principio de
debido proceso administrativo como con el principio de igualdad que informan
los procesos de distribución de bienes escasos”.
En este orden de ideas, la Sala estima que
la acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites
administrativos que las respectivas autoridades administrativas han
establecido, y que tienen una finalidad justificada en el mismo ordenamiento
constitucional[114],
o para alterar el listado de potenciales beneficiarios de una prestación
social. En lo que respecta a los turnos, sin embargo, caben excepciones, como
las mencionadas anteriormente en materia de salud o de situación de indigencia
y las condiciones siguientes:
7.3.
Debido proceso administrativo: Excepción a la
regla general de respeto para la asignación de beneficios en consideración a
circunstancias  de vulnerabilidad extrema, riesgo o debilidad manifiesta.
La Corte ha admitido que en situaciones
excepcionales puede el juez de tutela ordenar a la administración que actué a
favor del accionante a pesar de que el accionante no se encuentre en el primer
lugar para la asignación de una prestación determinada.[115] Así, la Sala debe
reconocer que, en la práctica, la situación de las personas que están pendientes
de un turno puede ser muy distinta en atención a la naturaleza del asunto y a
las particulares circunstancias de cada cual, y por lo tanto el orden de espera
en que se encuentra una persona puede tener un impacto más severo en ella que
en otras personas. Esa especial vulnerabilidad, debilidad o riesgo, no la hace
equiparable con las demás personas en turno.
En el caso de la prestación de los
servicios de salud, en la sentencia T-499 de 2002,[116] se consideraron
algunos criterios que dar lugar a la alteración de los turnos:
“La prestación de
servicios médicos (de cualquier índole) se sujeta a un principio de
racionalización del servicio. Es tradicional el mecanismo del turno, esto es,
el primero en el tiempo, primero en el derecho.  Prima facie dicho criterio
resulta válido para resolver problemas de igualdad, en la medida en que
establece una diferenciación con base en un elemento objetivo: el tiempo. El
sistema de turnos resulta legítimo para distribuir el servicio de salud.
(…) La atención en
materia de salud, con todo, exige reconocer que no todas las situaciones de los
pacientes son idénticas. Algunos casos exigen una intervención inmediata
(urgencias) otras exigen o aconsejan posponer ciertas intervenciones o
tratamientos a efectos de determinar si mecanismos alternativos (menos
costosos, menos invasivos, con menos secuelas, etc.) pueden lograr la mejoría
del estado de salud de la persona. En la determinación de tales criterios –en
abstracto-, la ciencia médica goza de amplia autonomía, en razón, precisamente,
a su altísima especialidad.  De allí que el control jurídico de tales criterios
únicamente sea posible (i) cuando los criterios resulten desproporcionados o
abiertamente irracionales, (ii) para fijar algunas pautas mínimas para su
fijación y (iii) para prohibir algunas, como aquellas que conduzcan a la
experimentación con seres humanos o al desconocimiento de la dignidad humana.
Tales criterios fungen como mecanismos para alterar el mecanismo del turno. Al
igual que en la definición de los criterios, debe reconocerse un amplio espacio
de decisión a los médicos para alterar los turnos”.
Así, por ejemplo en la sentencia T-645 de
2003[117]
la Sala Segunda de Revisión estudió la acción de tutela interpuesta  por una
mujer desplazada  que padecía de un “lipoma en brazo izquierdo”, quien había
acudido reiteradamente a la Red de Solidaridad Social para solicitar atención
médica, entidad que le informó que la atención solicitada sería suministrada en
el “orden de llegada” en aras de no vulnerar el derecho a la igualdad de las
demás personas desplazadas. En este caso, la Corte consideró que
“En cuanto al respeto
de los turnos, la Sala considera que este argumento debe examinarse
cuidadosamente, tal como lo ha dicho la Corte en varias ocasiones. Si se está
ante una situación de urgencia manifiesta, no puede someterse al afectado al
respeto de los turnos. En estos eventos la atención debe ser inmediata. Si la
situación no ha sido calificada de urgencia, los turnos deben respetarse. Pero,
lo que destaca la Corte es que esta circunstancia no puede convertirse en
excusa para no suministrar información sobre cuándo será atendida la persona
que requiere el servicio de salud. Es decir, por un lado está la exigencia del
respeto de los turnos, lo que no tiene discusión por su relación directa con el
derecho a la igualdad; y, por el otro, el derecho que tienen las personas a
conocer en qué fecha, dentro de un período de tiempo razonable, será atendido”.
Así, determinó que había lugar a conceder
la tutela por cuanto la accionante no había sido atendida en su salud
integralmente.
Incluso en el ámbito de la administración
judicial, la Corte ha admitido la necesidad de la alteración de turnos para
proferir decisiones en los despachos judiciales. Mediante la sentencia T-429 de
2005[118]
la Sala Segunda de Revisión de la Corte admitió la alteración excepcional de
los turnos al considerar las circunstancias particulares del accionante. En
dicha oportunidad, la Corte decidió sobre la acción de tutela interpuesta por
una persona que en 1998 había sido lesionada en la columna vertebral por un
proyectil de arma de fuego que lo dejó parapléjico en forma permanente, quien
carecía de recursos económicos suficientes para preservar su salud y vida, y
quien desde 1999 había presentado demanda para reclamar la indemnización de
perjuicios. La Sala consideró:
“Para la Corte existen
pruebas de las condiciones de salud que atraviesa el actor, que es disminuido
físico y sobre  su precaria situación económica. Es decir, está en
circunstancias de debilidad manifiesta. También es claro, y así lo considera el
ad quem,  si la sentencia que debe proferir el Consejo de Estado es favorable
para sus intereses, las indemnizaciones correspondientes redundarán en mejorar
las condiciones de salud y vida del actor. Sin embargo, la esperada decisión
sólo se producirá dentro de algunos años, salvo que el Estado adopte medidas
urgentes encaminadas a la descongestión judicial. Asunto del que no se tiene
noticia al momento de proferir esta decisión. Entonces, reiterando la
jurisprudencia consolidada de la Corte, analizando la  situación fáctica
determinada, para esta Sala de Revisión no es admisible constitucionalmente
aplicarle al actor, en este caso, un trato igual al de las demás personas que
esperan turno de sentencia en la Sección Tercera del Consejo de Estado, y debe,
en consecuencia ampararse el derecho a la igualdad del actor, adoptando las
medidas encaminadas a su protección. En conclusión : en el presente caso, la
acción de tutela es procedente, pues, según las pruebas que obran en el
expediente, existe relación directa entre darle prelación a la sentencia de la
que está pendiente el actor que se profiera y la mejoría sustancial en sus
condiciones de salud, en conexidad directa con la propia vida, si la decisión
es favorable a sus intereses, como lo fue la de primera instancia”.
Recientemente, mediante la sentencia T-708
de 2006,[119]
la Sala Quinta de Revisión fijó algunos criterios para que dentro de un proceso
judicial se pueda proceder a alterar el orden para proferir la decisión
judicial, así:
“Debe, en primer lugar,
estarse en presencia de sujetos de especial protección constitucional, que se
encuentren en condiciones particularmente críticas. En principio todo aquel que
demanda justicia del Estado alienta la pretensión de un fallo oportuno, y son
muy diversas las circunstancias que las personas podrían esgrimir para obtener
una alteración en su favor del turno para fallar. Por consiguiente, el primer
presupuesto para que ello sea posible tiene una definición estricta, porque la
afectación del derecho a la igualdad de aquellos que se vean desplazados en el
orden de los fallos sólo puede encontrar sustento en la situación evidente de
debilidad, en niveles límite, que presente aquel en cuyo beneficio se de tal
alteración. En segundo lugar, no obstante el derecho que tienen quienes acuden
a la administración de justicia a un fallo oportuno, cuando el incumplimiento
en los términos está justificado, el respeto al derecho a la igualdad y a los
principios de moralidad y transparencia, y la misma racionalización de la
Administración  de Justicia, hacen que el criterio de  la cola o la fila
resulte constitucionalmente adecuado y que todos deban sujetarse a él. Para que
en atención a las particulares circunstancias de las partes pueda alterarse ese
orden, es necesario que el atraso exceda los límites de lo constitucionalmente
tolerable. Para que quepa la excepción se requiere, finalmente, tal como se ha
señalado por la Corte, que la controversia tenga relación directa con las
condiciones de las que se deriva la calidad de sujeto de especial protección y
que, de resultar favorable el fallo, la decisión sea susceptible de incidir
favorablemente en tales condiciones”.
El caso estudiado por la Corte en esa
oportunidad hacia referencia a una accionante que había perdido su capacidad laboral en un 86.25% como consecuencia de la caída
de un árbol, por lo cual interpuso acción de reparación directa. Decidida la
primera instancia a favor de la accionante, el demandado en dicho proceso
interpuso recurso de apelación, habiendo transcurrido más de siete años al
momento de interponerse la acción de tutela sin haberse proferido una decisión
definitiva. Dadas esas circunstancias y la situación de pobreza que afecta a la
accionante y a su familia, la Sala Quinta decidió conceder el amparo
solicitado, y ordenó darle prelación a la sentencia que debía proferirse en el
caso de la tutelante.
De acuerdo con la jurisprudencia revisada,
cuando aparezca que con la aplicación de una normatividad o reglamentación
específica, y bajo la idea de un respecto estricto al debido proceso
administrativo, se causa un perjuicio a quienes se encuentran en circunstancias
de debilidad, riesgo o vulnerabilidad extrema y que requieren de un
procedimiento o servicio, a tal punto, que de estos dependen sus derechos
constitucionales fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la
dignidad, la Corte ha dispuesto que en tales circunstancias se inaplique la
reglamentación legal o administrativa para evitar que la misma impida el goce
efectivo de las garantías constitucionales, pues por encima de la legalidad y
normatividad están los derechos fundamentales como fundamento de todo el
sistema.
8.
Derecho a la vivienda digna. Características de
la vivienda.
Colombia, en su calidad de Estado Social de
Derecho, se funda en la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad, y en la
prevalencia del interés general (artículo 1 de la Constitución), dentro de una
democracia pluralista y participativa. Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares (artículo 2 inciso 2º de la Constitución). Dentro de los fines
esenciales del Estado está el de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2 inciso 1º de la
Constitución). Por su parte, el Estado tiene el deber de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en
especial a la vivienda, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de
los campesinos (artículo 64 de la Constitución). En el caso de personas que por
su condición económica se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta,
tiene, además, el deber protegerlas especialmente (artículo 13 inciso 3 de la
Constitución), como ya se ha visto en el caso de personas en situación de
indigencia.
El artículo 51 de la Constitución regula lo
relativo al derecho a la vivienda digna. En su inciso primero señala la
existencia del derecho y, en el segundo, precisa algunos deberes estatales
correlativos al mismo. Teniendo en cuenta que el caso que nos ocupa se
relaciona directamente con el alcance del derecho a la vivienda digna, resulta
central definirlo. La Sala Plena definió en la sentencia C-936 de 2003[120] algunos elementos que
conforman el contenido material de este derecho, además del acceso, a partir
del parágrafo 8 de la Observación General No. 4 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas,[121] que fueron
clasificados en dos grandes grupos: condiciones de la vivienda y seguridad del
goce de la vivienda. Al primero de estos grupos la Sala se referirá por ser el
que interesa directamente en el presente proceso.[122] Afirmó la Corte:
“El primer elemento
–condiciones de la vivienda- se refiere a que la vivienda no puede, desde un
punto de vista material, equipararse a la existencia de un simple techo que
impida la lluvia y el frío o calor excesivos. La vivienda debe entenderse como
un lugar que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias
ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en
sociedad. Lo anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe
reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda
cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos
para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su
integridad física y su salud.
“Sobre la
habitabilidad, en la Observación General 4° se lee:
“(Parágrafo 8) d)
Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen
ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que
consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está
relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis
epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de
vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad
y morbilidad más elevadas”.
“En directa relación
con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acceso a una serie de bienes
que aseguren su bienestar, como los servicios públicos, su seguridad, como
acceso a servicios de emergencia, y su nutrición, lo que implica que los planes
de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano. Tales planes de
desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista
acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en
sociedad como acceso a trabajo, salud, educación y un ambiente sano.
Finalmente, debe tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la
vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos, a los
patrones culturales de diseño, construcción, etc., de viviendas.
“En los literales b, f
y g del párrafo 8 de su Observación General 4 el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales analiza los elementos antes mencionados:
“b) Disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe
contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la
comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda
adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a
agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a
instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de
eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.
“f) Lugar. La vivienda
adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de
empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños,
escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades
grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a
los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en
los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no
debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de
fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes”.
“g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos.”
A partir de los anteriores elementos,
concluyó la Sala Plena[123]:
“La Corte entiende, a
partir de lo anterior, que el derecho a la vivienda digna implica, entonces,
una relación estrecha entre las condiciones de vida digna de la persona y la
garantía de la realización de derechos sociales y colectivos y el aseguramiento
de la prestación eficiente y planificada de los servicios públicos
domiciliarios y servicios públicos asistenciales, requeridos para la vida en
sociedad de una persona. La Corte ha subrayado la importancia de algunos de
estos servicios al considerar las dificultades derivadas de la ineficiente
prestación del servicio de energía eléctrica en zonas urbanas”.
En el presente caso, acierta el accionante
Miguel Ángel Ospina al señalar que existe un deber del Estado de proteger su
derecho a la vivienda digna, la cual se encuentra en avanzado estado de
deterioro al punto que la misma es inhabitable, y provocó el traslado del
accionante y su familia al casco urbano del Municipio del Guamo, viendo con
ello comprometido su ingreso proveniente de los cultivos que acostumbraba tener
en el predio y el cual constituía el único medio para su subsistencia. Se trata
de un deber del Estado de rango constitucional, no meramente moral.[124]
Ahora bien, como lo ha advertido antes esta
Corporación,
“el derecho a la
vivienda digna no comprende únicamente el derecho a adquirir la propiedad o el
dominio sobre un bien inmueble, dicho derecho implica también satisfacer la
necesidad humana de tener un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor
forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de
dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus
condiciones naturales de ser humano” .[125]
No obstante lo anterior, la delimitación
del deber general de protección del Estado requiere, en principio, de un
desarrollo legislativo que concrete su alcance y sus condiciones de
exigibilidad. En un Estado democrático de derecho la distribución de cargas y
beneficios entre los asociados se realiza primordialmente de conformidad con
los parámetros fijados por el Legislador, órgano de representación y
deliberación política por excelencia. De esta forma se garantiza, así sea en
abstracto, que toda persona valga como una y no más que por una, y que en el
manejo de recursos públicos escasos y su destinación para satisfacer diferentes
y múltiples necesidades sociales todos los interesados puedan participar y
reciban la atención debida.[126]
Si bien el principio general es que el
derecho a la vivienda digna es de carácter programático y progresivo – de tal
forma que para que sea posible exigir la realización de una prestación
determinada a través del cual el mismo se realice, se requiere que exista un
marco legal que así lo disponga - la apreciación de la gravedad de los hechos,
la urgencia de la situación y la inminente amenaza a los derechos fundamentales
de la persona puede dar lugar a la exigibilidad de ciertos deberes
constitucionales, de cuyo cumplimiento inmediato depende la efectividad de los
respectivos derechos constitucionales fundamentales. Esto, porque ante la
evidencia acerca de la existencia de los hechos perturbadores de derechos
fundamentales de personas sujetas a protección reforzada por parte del Estado,
la administración debe encontrar el medio más adecuado para cumplir sus
deberes. Dicho margen no comprende la posibilidad de abstenerse de actuar en
forma oportuna y eficaz, ya que la omisión en proteger y garantizar el goce
efectivo de los derechos fundamentales amenazados de manera inminente
constituye un desconocimiento de la Carta  Política.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte ha
manifestado que el derecho a la vivienda digna adquiere el carácter de
fundamental por conexidad con derechos de este tipo.[127]
No basta, entonces, bajo determinadas
circunstancias, que la autoridad pública afirme que no existe el desarrollo
legal que haga posible la realización del derecho fundamental a la vivienda
digna. Es necesario entonces, determinar  el remedio a aplicar por parte de la
administración ante la inminencia de la vulneración de los derechos
constitucionales fundamentales.
El remedio consiste, por una parte, en
decidir oportunamente, sin dilación injustificada, como la que se observa en el
presente caso, sobre las posibilidades al alcance de la administración de
contribuir directamente a la solución. En el evento en que ello no sea posible,
tomar todas las medidas necesarias para dejar a salvo, por un lado, la vida y
la integridad de las personas que solicitan la protección de su derecho a la
vivienda digna, gestionando por ejemplo la reubicación de las personas
afectadas. De cualquier forma, la administración local no podrá dejar este
asunto sin una solución definitiva en virtud de los deberes que la Constitución
le asigna.
Por estar referido al tema que suscita la
presente acción de tutela, la Sala hará una breve referencia a la normatividad
vigente sobre subsidio familiar de vivienda rural, que se encuentra contenida
en las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y
812 de 2003, y en los decretos 973 de 2005 y 4427 de 2005. El subsidio familiar
de vivienda es un aporte estatal[128]
que se entrega por una sola vez al beneficiario, representado en especie o en
dinero,[129]
y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a
una vivienda o a mejorar la que ya tiene.[130]
Para ser beneficiario del mencionado subsidio se requiere el cumplimiento de
una serie de requisitos de índole administrativo, que buscan que todas las
personas postulantes puedan acceder a él en las mismas condiciones de igualdad.[131]
Para la asignación de los subsidios
otorgados por el Gobierno Nacional se encargó a las cajas de compensación
familiar de todo el país de realizar las tareas de información y divulgación de
los procedimientos necesarios para que la población pueda acceder al precitado
subsidio.  A su vez, son las cajas de compensación las que bajo su
responsabilidad deben recibir las postulaciones de las familias que participen
en el proceso de asignación.[132]
9.
El caso concreto
Descendiendo al
caso particular, la información consignada en el expediente es inequívoca
respecto de la avanzada edad del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán  (78 años, a
la fecha de producirse esta providencia) y de sus precarias condiciones de
vida, las cuales ha puesto de presente en numerosas comunicaciones desde el año
1998 y que fueron verificadas por el Director Administrativo de Planeación
Municipal del Guamo.[133]
También es evidente que, dada la situación de miseria, de abandono en que se
encuentra, de las condiciones infrahumanas de su lugar de habitación, y de la
inexistencia de una familia que le pueda proporcionar la asistencia que
requiere el propio accionante, su esposa y su hijo en situación de
discapacidad, el señor Miguel Ángel carece del mínimo vital necesario para
sobrevivir dignamente durante la última etapa de su vida. Circunstancias estas
que incluso comprometen el goce de otros derechos fundamentales del
accionante, como el derecho a la salud, no en sus mayores alcances sino en sus
aspectos más elementales, y el derecho a una alimentación básica, entre otros.
En esas condiciones, para la Sala el señor Ospina Guzmán tiene el derecho a
obtener la protección necesaria por parte del Estado, según los requerimientos
particulares de su caso. Ahora bien, bajo el entendido de que el actor merece
protección constitucional, la cuestión a determinar es el remedio apropiado.
La Alcaldía del
Guamo justificó su negativa a brindar el auxilio monetario solicitado por el
señor Miguel Ángel bajo el argumento de que en la actualidad existe una lista
de potenciales beneficiarios del programa de subsidios al adulto mayor que no
puede alterar en virtud del derecho a la igualdad y el respeto al debido
proceso administrativo, sumado al hecho de que desde el mes de febrero de 2006
(más de 8 años después de la solicitud que elevara el actor) fue incluido en el
programa de almuerzos Juan Luis Londoño de la Cuesta. Agregó que no es posible
brindarle un auxilio para el mejoramiento de la vivienda porque el ente territorial
no cuenta con un programa en dicho sentido y no existe presupuesto para el
efecto.
A continuación, la Sala analizará los
derechos fundamentales del accionante que estima se han visto afectados, a la
luz de las actuaciones desplegadas o no por la administración local.
8.1. Derecho
de petición
En primer lugar,
la Sala debe referirse a la ausencia de respuesta a la mayor parte de los
derechos de petición elevados por el accionante a la Alcaldía,  a la demora –
en otros casos – de la respuesta a dichas peticiones, y a la ausencia de una
respuesta de fondo, en los términos a los que antes se hizo referencia en esta
sentencia, en sendas oportunidades. La Sala estima que tal proceder comporta
necesariamente la afectación de garantías superiores teniendo en cuenta las
difíciles condiciones de vida del accionante y de su familia - quien de manera
reiterada e insistente las ha puesto en conocimiento de las autoridades
municipales- , especialmente su dignidad, su mínimo vital, y su salud; en
particular porque la demora en la respuesta ha impedido el acceso del
accionante a los programas de atención al adulto mayor y al mejoramiento de la
vivienda.
En efecto, a
partir de las pruebas obrantes en el expediente, que son básicamente las copias
simples adjuntadas por el actor con el escrito de tutela, se tiene que la
Alcaldía no dio respuesta[134]
a los derechos de petición elevados por el señor Ospina el 21 de agosto de
1998,[135]
en el año 1999 (la fecha de recibo de la comunicación no es legible),[136] el 29 de marzo de
2000,[137]
el 22 de marzo de 2002,[138]
el 30 de mayo de 2003,[139]
el 16 de septiembre de 2004,[140]
el 1 de octubre de 2004.[141]
En este caso, el
Municipio del Guamo no puede dejar de dar respuesta o retardar la misma,
excusándose en las responsabilidades en cabeza del ICBF o del Ministerio de la
Protección Social, sin dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de
los derechos fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para
que se les incluya en la lista de potenciales beneficiarios de los programas
adelantados por el gobierno nacional para la protección del adulto mayor.
La Alcaldía dio respuesta a las siguientes
comunicaciones, en los siguientes términos:
(i)
En la respuesta a la comunicación del 28 de
agosto de 1998[142]
el Alcalde del Municipio del Guamo solicita al señor Miguel Ángel Ospina anexar
la fotocopia del acto de defunción del beneficiario a fin de que “el comité de
la Red de Solidaridad Evalúe y considere la asignación del cupo”.
(ii)
En la respuesta a la comunicación del 27 de
julio de 1999,[143]
la Alcaldía le informa al señor Miguel Ángel su inclusión en el programa
REVIVIR, no obstante lo cual le solicita “tener un poco de paciencia ya que
estamos haciendo los trámites para que le sean entregados los beneficios
respectivos”. Posteriormente, el accionante ha no recibido ninguna comunicación
sobre la fecha efectiva de inclusión en el programa REVIVIR o uno de similares
características, que – es de resaltar – a la fecha no se ha producido.
(iii)
En la respuesta del 23 de diciembre de 2004
dada por el Alcalde del Municipio del Guamo a la solicitud elevada por el
accionante el 2 de diciembre de 2004, le informa que “existe rubro y
disponibilidad presupuestal para cubrir estos eventos [mejoramiento de la
vivienda rural], pero se hace necesario explicarle que por la difícil situación
financiera que atraviesa el Ente Territorial no existe el dinero para ejecutar
este tipo de acciones, una vez exista el mismo se le informara oportunamente
para que se acerque a la oficina correspondiente a hacer el trámite necesario
para acceder a este apoyo económico”.
(iv)
En la respuesta del 23 de mayo de 2005 dada
por el Alcalde del Municipio del Guamo a la solicitud elevada por el accionante
el 12 de mayo de 2005[144],
le informa que (i) el programa Adulto Mayor tiene una reglamentación propia que
debe ser respetada; (ii) que dará traslado de la misma a la Secretaría de Salud
Municipal; y (iii) que el Municipio suscribió un programa de saneamiento fiscal
y financiero con el Ministerio de Hacienda y Crédito por lo cual no es viable
acceder a lo solicitado al subsidio para el mejoramiento de la vivienda.
(v)
En la respuesta del 23 de febrero de 2006
dada por el Secretario de Salud del Municipio del Guamo a la solicitud elevada
por el accionante el 16 de febrero de 2006,[145]
manifiesta que “se ha revisado la lista de beneficiarios de subsidio de
alimentos para el adulto mayor y el señor no aparece como potencial priorizado
para dicho subsidio, ya que estos listados los realiza el Bienestar Familiar
con la Base de Datos del Departamento Nacional de Planeación” y “con respecto
al subsidio económico, no existen en el momento y en el caso que lo hubiera,
será asignado de acuerdo a las prioridades existentes en la localidad, incluida
su situación personal”.
En el caso bajo estudio, las respuestas
dadas por la Alcaldía del Guamo a las solicitudes del señor Ospina se pueden
resumir en los siguientes puntos: (i) no existe rubro o disponibilidad
presupuestal para el otorgamiento de un subsidio para el mejoramiento de la
vivienda rural; y (ii) el programa de atención al adulto mayor tiene una
reglamentación propia a la cual debe someterse el actor.
A partir de lo anterior, esta Sala se
pregunta si las respuestas dada por la Alcaldía del Guamo al señor Miguel Ángel
Ospina resuelven de fondo las peticiones elevadas por éste, o si, por el
contrario – dadas las circunstancias del accionante y las obligaciones
constitucionales en cabeza del Municipio del Guamo -, las mismas fueron no resolvieron
de fondo la solicitud del peticionario vulnerando en consecuencia su derecho de
petición.
Sea lo primero advertir que el accionante
acude a la Alcaldía del Municipio del Guamo para solicitar el otorgamiento de
algún tipo de prestación económica para así poder sufragar sus gastos, los de
su esposa y los de su hijo ya que la falta de todo tipo de ingreso económico
producto de que no cuenta con  una tierra para cultivar, su avanza edad, y la
ausencia de una red familiar de apoyo económico,[146] los ha colocado en
condiciones de vida indignas sobreviviendo gracias a la caridad de terceros.
Por lo tanto, la Sala hecha de menos en las
respuestas dadas por la Alcaldía del Guamo a los derechos de petición elevados
por el señor Ospina, el cumplimiento de su deber de orientación. En efecto, en
concepto de esta Sala de Revisión la Alcaldía, ante la situación relatada por
el accionante sobre sus condiciones de vida y al hecho notorio de su condición
de indigencia, tenía el deber suministrarle información relacionada con las
opciones que tenía para tratar de salir de la indigencia.  Aún más, dada las
especiales circunstancias de vida del peticionario y de su familia, que fueron
ampliamente explicadas por el señor Ospina tanto a la personería como a la
alcaldía en múltiples oportunidades, la administración municipal para
garantizar el derecho de petición no sólo debía orientar al accionante en
cuanto a la red de protección social existente sino además de manera activa
debió propiciar su inclusión en aquella a fin de provocar a realización de los
derechos fundamentales del señor Miguel Ángel y de su núcleo familiar.
En efecto, en el presente caso la Corte
considera que se encuentra dentro del ámbito de competencia del Municipio la orientación
en los programas sociales. No tiene cabida que frente a la difícil situación de
indigencia que atraviesan el actor, su esposa y su hijo, esa institución se
haya limitado a anotar que no existe disponibilidad presupuestal para el
mejoramiento de su vivienda o que a la solicitud del actor se le dará el
trámite pertinente.
La Corte en éste punto no entrará a
analizar la cuestión relativa a la no existencia de programas municipales de
atención a determinados grupos de población, como aquel del cual hace parte el
accionante, o la falta de cupos en los programas nacionales, pero subraya que
estas circunstancia no justifica abstenerse de informarle al peticionario sobre
las opciones que puede explorar y acompañarlo si su extrema vulnerabilidad así
lo requiere y ha constatado las difíciles circunstancias por las que atraviesa
determinada persona.
Pero, como ya lo
señaló la Sala la respuesta dada por el Municipio, dadas las condiciones de
vulnerabilidad extrema del señor Ospina no podía limitarse a la orientación
respecto de programas sociales. No bastaba pues con la orientación. Era
indispensable, dado el conocimiento que las autoridades municipales y la
comunidad tenían de las precarias condiciones de vida del actor y de su núcleo
familiar, que la administración municipal adelantara acciones tendientes a
contribuir a la realización de los derechos fundamentales del accionante. Así,
la omisión de la administración de dar respuesta no se compadece con las
complejas circunstancias por las que atraviesa el actor desde 1998, momento en
el cual puso por primera vez en conocimiento del municipio sus condiciones de
vida.
Hasta el día en que el accionante interpuso
esta demanda de tutela, habían transcurrido cerca de 9 años sin que el
Municipio del Guamo emitiera pronunciamiento de fondo acerca de las peticiones
del accionante en relación con su vinculación al programa de auxilios
económicos para el adulto mayor, y cuando así lo informó (mediante comunicación
del 27 de julio de 1999) no adelantó las gestiones necesarias para que dicha
vinculación se materializara. Así pues, la dilación en el trámite
administrativo para el reconocimiento de dicho beneficio vulnera claramente
derechos fundamentales que deben ser protegidos por el juez constitucional de
tutela, y con mayor razón teniendo en cuenta que el accionante pertenece a la
tercera edad y se encuentra en condiciones de vida precarias y de
vulnerabilidad extrema. La prontitud de la respuesta en los casos como el que
aquí se analiza es esencial para la cabal protección de los derechos
fundamentales, que en el caso del accionante y de su familia se han visto
seriamente comprometidos por la desidia de la administración de dar una
respuesta de fondo y en tiempo que contribuya al goce de los derechos
constitucionales del señor Miguel Ángel, su esposa y su hijo discapacitado. No
se compadece con la situación de debilidad manifiesta que la administración del
Guamo se demore más de 9 años en dar respuesta de fondo a las necesidades
planteadas por el actor en sendos derechos de petición.
En efecto, debe
concluirse que el Municipio demandado, que es el encargado de dar respuesta a
las peticiones elevadas durante cerca de 9 años por el accionante y de elaborar
priorizar a los potenciales beneficiarios de los programas nacionales –entre
otras responsabilidades-, no garantizó al accionante el derecho al respeto de
su dignidad. Ahora, si bien el actor viene asistiendo al comedor social del
Barrio Santa Ana desde el mes de febrero de 2006, y viene siéndole suministrada
una ración diaria, ello no justifica el comportamiento omisivo del Municipio
del Guamo respecto de la debida atención de sus peticiones que abarcan otros
aspectos adicionales a la alimentación.
Además de lo anterior, el presente caso
plantea una situación que no se  compadece con el trámite que corresponde,
según la normatividad vigente, a este tipo de procedimientos administrativos,
donde el Municipio es el encargado de efectuar la priorización de beneficiarios
de los programas nacionales. En efecto, el Municipio informa en su respuesta a
la acción de tutela que sólo hasta el mes de mayo de 2005 recibió la solicitud
del accionante para su inclusión en el programa de auxilio económico de la
tercera edad, agregando que en sus dependencias no reposa documento alguno relacionado
con las peticiones del accionante a este respecto, cuando la verdad es que
desde el año 1998 el accionante de manera respetuosa y paciente ha elevado
numerosas peticiones a los Alcaldes de turno en este sentido. Comunicación ésta
que, por lo demás, desconoce la respuesta dada por el Alcalde del Municipio del
Guamo (la fecha de la comunicación no es legible) a la solicitud elevada por el
accionante el 27 de julio de 1999, en la que le informa que “su nombre ya fue
incluido dentro del correspondiente programa [REVIVIR]” y le solicita “tener un
poco de paciencia ya que estamos haciendo los trámites para que le sean
entregados los beneficios respectivos”.
Asimismo, para la Sala es inadmisible que,
además de someter a una larga espera al accionante, el Alcalde del Municipio
del Guamo le solicite al señor Miguel Ángel Ospina anexar la fotocopia del acto
de defunción del anterior beneficiario a fin de que “el comité de la Red de
Solidaridad Evalúe y considere la asignación del cupo”,[147] cuando es a la
entidad territorial respectiva a quien le corresponde mantener actualizada su
base de datos en relación con los beneficiarios del programa. La entidad
territorial no puede imponer cargas adicionales a aquellas personas que están
en el trámite de admisión a un servicio o prestación social estatal, más allá
de las previstas en las leyes respectivas.
Por tanto, la Sala encuentra que la
Alcaldía del Guamo no orientó al peticionario en relación con los servicios
sociales disponibles, de forma que la Corte considera que dicha Entidad no dio
respuesta de fondo a las solicitudes de la accionante ante la insuficiente
información brindada al señor Miguel Ángel, y que por lo tanto se vulneró su
derecho de petición con un alcance que se proyecta hasta afectar su derecho al
mínimo vital. Entonces, esta Sala concederá el amparo del derecho de petición
del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán. En consecuencia, esta Corporación ordenará
a la Alcaldía del Guamo responder el derecho de petición y notificar de ello al
solicitante. En su contestación, la Alcaldía deberá dar respuesta de fondo a
las solicitudes del accionante, en la cuál se le oriente sobre los planes y
programas a los cuales podría acceder junto con su esposa y su hijo en
condición de discapacidad, y los mecanismos para hacerlo; dentro de los cinco
(5) días siguientes a la notificación de la presente sentencia. La información
que la Alcaldía suministre al actor deberá comprender no sólo los programas
ofrecidos por entidades públicas sino también aquellos ofrecidos por entidades
no gubernamentales, así como los convenios existentes entre instituciones de
carácter público y de carácter privado; indicándole, en cada caso, los
requisitos que deberá cumplir, el lugar al cual debe dirigirse y demás datos
que resulten necesarios para que el señor Miguel Ángel Ospina, su esposa e hijo
puedan acceder a los mismos.
La anterior orden se dará sin perjuicio de
las demás órdenes que la Sala estime necesarias para la protección integral de
los derechos fundamentales del actor.
Asimismo, y en aras de garantizar el
derecho de petición del actor, que dadas sus circunstancias vitales exigen una
actuación positiva de parte de la administración municipal, la Sala dispondrá
para proteger este derecho y otros conexos, tales como el derecho al mínimo
vital y a la vida digna, que adelante acciones tendientes a la inscripción
efectiva del accionante y de su familia en la red de protección del adulto
mayor y de la población en situación de indigencia. Esta orden será justificada
y desarrollada con mayor detalle en el acápite correspondiente a la presunta
vulneración del derecho al mínimo vital y a la vida digna.
8.2. Derecho al debido proceso
administrativo
Se observa que la entidad accionada excluyó
al señor Miguel Ángel como beneficiario del programa municipal de mercados sin
un proceso previo, sin darle explicación alguna de tal hecho; al contrario,
manifiesta no tener ninguna información de parte de quienes lo manejaban. En
ese entendido, es claro que se vulneró el derecho al debido proceso, dado que
la actuación administrativa surtida por la entidad demanda, adolece de graves
irregularidades al no haber adelantado un proceso administrativo para la
exclusión del señor Miguel Ángel y ni siquiera haberle comunicado las razones
de su exclusión. Al haberse violado el debido proceso administrativo, es
forzoso concluir que tal situación puso en grave peligro los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la igualdad del accionante y de su núcleo
familiar (esposa e hijo discapacitado). El Alcalde de la época debió, si
consideraba que existían razones para la exclusión del accionante, iniciar la
correspondiente actuación administrativa, pues – esta Sala reitera- incluir o
no a una persona en el programa no es asunto discrecional de las autoridades
sino que requiere de un procedimiento previo y cuando éste culmina se pueden
tomar las decisiones pertinentes. Si, como lo manifiesta el Municipio, el
programa de mercados se dio por terminado debido a la ausencia de recursos la
Alcaldía debió informarlo así al accionante y proceder a gestionar su inclusión
en un programa de similares características. De no ser ello posible,  debió
indicárselo al beneficiario y prever una etapa de transición. Igualmente se
desconoció la obligación de proteger a las personas que se encuentran en estado
de debilidad manifiesta y que dependen de la ayuda que el Estado está en la
obligación de suministrar, razón por la cual se ordenará a la administración
municipal, que incluya al accionante como beneficiario del subsidio económico.
No obstante, aún cuando han sido afectados
los intereses del accionante al ser excluido intempestivamente del programa de
mercados, lo cierto es que en esta ocasión, ha transcurrido un tiempo
considerable desde que se dejaron de entregar los mercados al señor Ospina
hasta el momento del presente fallo de revisión. Según los hechos narrados, la
entrega de mercados sólo ocurrió los meses de octubre y noviembre de 1999 y el
programa siguió operando más allá de estos meses y después se dio por
terminado, por lo cual han transcurrido algo más de 8 años, lo que conlleva a
concluir que existe un hecho consumado. En consecuencia, resulta materialmente
imposible ordenar que el accionante sea nuevamente incluido en el programa de
mercados por la inexistencia de un programa municipal de tales características
en la actualidad. Debido a la existencia de un hecho consumado, la Sala se abstendrá
de proferir alguna orden. No obstante, se hará un llamado a prevención al
Alcalde del Guamo (Tolima) para que en lo sucesivo evite incurrir en conductas
como las que generó esta tutela, específicamente excluir a alguno de los
favorecidos de determinado beneficio sin haber sido adelantado el respectivo
proceso administrativo, tal como ya se ha expresado por esta Corporación:
“El efecto de una
advertencia judicial en el sentido de que la persona o autoridad contra la cual
se instauró la tutela deje de incurrir en las conductas objeto de reproche no
tiene un alcance puramente teórico ni puede entenderse como la absolución del
comportamiento del implicado frente a sus obligaciones constitucionales.
“Por el contrario,
quien es reconvenido por el juez de tutela, aunque ésta no se otorgue en razón
de la carencia actual de objeto de la orden, tiene una sentencia judicial en su
contra, previo proceso en el cual se ha demostrado que por su acción u omisión
se generó el daño o se produjo la amenaza de derechos fundamentales. Por tanto,
de una parte, debe responder, con arreglo al sistema jurídico vigente y según
la magnitud de la conducta que le sea imputable, tal como resulta del artículo
6 de la Constitución Política.
“Pero, además, la
advertencia judicial implica también una orden judicial vinculante, con efectos
directos sobre la autoridad, ente o persona a quien se dirige, bajo el
entendido de que su desobediencia ocasiona las sanciones contempladas en el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, previo incidente de desacato”[148].
Asimismo, estima la Sala que el derecho al
debido proceso administrativo del actor fue vulnerado por la Alcaldía del
Guamo, quien mediante comunicación del 27 de julio de 1999, en la que le
informa que “su nombre ya fue incluido dentro del correspondiente programa
[REVIVIR]” y le solicita “tener un poco de paciencia ya que estamos haciendo
los trámites para que le sean entregados los beneficios respectivos”. En efecto,
de acuerdo con el trámite que en su momento adelantó la Alcaldía era procedente
la inclusión efectiva del accionante en el programa REVIVIR, hoy en día
denominado Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM). Por lo
tanto, la Sala no encuentra explicación alguna para que a la fecha el mismo no
haya sido incluido en la lista de beneficiarios del mismo, y que en reiteradas
oportunidades la entidad territorial haya manifestado que se debe seguir un
procedimiento administrativo so pretexto de no vulnerar los derechos
fundamentales de otras personas que se encuentran en turnos anteriores a los
del señor Miguel Ángel Ospina. En este sentido, le causa sorpresa a la Sala que
después de haber elevado el accionante su petición de inclusión en el programa REVIVIR
desde 1998, el 23 de mayo de 2005 el Alcalde del Municipio del Guamo le informe
al accionante que  “el programa Adulto Mayor tiene una reglamentación propia,
la cual no puede ser obviada por el suscrito. Sin embargo, le indico que estaré
dando traslado de la misma a la Secretaría de Salud Municipal para que tenga en
cuenta su justa petición, eso sí, atendiendo como lo dije anteriormente lo
establecido en el reglamento del programa”.
No obstante la respuesta dada por la
Alcaldía al peticionario el 23 de mayo de 2005, en la comunicación del 23 de
febrero de 2006 el Secretario de Salud del Municipio del Guamo manifiesta que
“se ha revisado la lista de beneficiarios de subsidio de alimentos para el
adulto mayor y el señor no aparece como potencial priorizado para dicho
subsidio, ya que estos listados los realiza el Bienestar Familiar con la Base
de Datos del Departamento Nacional de Planeación”. La Sala considera
inaceptable por parte de la administración  local que, después de tan larga
espera, el accionante al 23 de febrero de 2006 no hubiera sido incluido en la
lista de potenciales beneficiarios y que, de acuerdo con la respuesta dada por
la Alcaldía mediante oficio del 21 de abril de 2006 a los requerimientos del
juzgado de primera instancia, en el listado de beneficiarios potenciales del
programa de alimentación Juan Luis Londoño de la Cuesta el accionante figurara
en tercer lugar. Lo anterior revela la negligencia administrativa de las
autoridades locales, quienes no se compadecen de la situación del beneficiario,
y que producto de la falta de coordinación interinstitucional ponen en riesgo
los derechos fundamentales de personas como el accionante. Asimismo, llama la
atención de la Sala que el Municipio hubiera dado respuesta en esos términos al
accionante y que posteriormente, al efectuarse la declaración del Secretario de
Salud del Municipio durante el trámite de primera instancia de la acción de
tutela, hubiera informado que desde el mes de febrero de 2006 el accionante ya
había sido incluido en el programa de alimentos Juan Luis Londoño de la Cuesta.
En este sentido, la Sala comparte lo
expresado por el Juzgado de Primera Instancia, en el sentido de que se ha
presentado una discriminación por parte de las autoridades del municipio del
Guamo frente al actor, a quien se le ha sometido a una espera injustificada y
violatoria de sus derechos fundamentales por más de 9 años. En este orden de
ideas, la Sala no comparte la posición esgrimida en la providencia de segunda
instancia según la cual el accionante debe someterse al procedimiento de
selección de beneficiarios, justamente porque desde el año de 1999 ya había
sido seleccionado como uno de ellos.  En la medida en que el actor ya ha
cumplido con los requisitos para acceder al Programa de Protección Social del
Adulto Mayor (PPSAM), como se ahondará más adelante en el siguiente apartado de
esta providencia, la Sala ordenará a la Alcaldía del Guamo (Tolima) que
comunique al Ministerio de la Protección Social que desde 1998 el señor Miguel
Ángel Ospina Guzmán fue incluido en el programa REVIVIR, y que – por lo tanto-
debe ser incluido en el listado de beneficiarios del Programa Social del Adulto
Mayor (PPSAM). A su turno, el Ministerio de la Protección Social deberá, según
corresponda, ordenarle al Consorcio Prosperar que efectúe los giros del auxilio
monetario que corresponda, de acuerdo con la normatividad vigente.
8.3. Derecho
al mínimo vital y a la vida digna
La Sala estima que no es posible provocar
mediante la acción de tutela la asignación de una cuantía mensual de dinero, ya
que de acuerdo con lo expuesto, no puede el juez constitucional ordenar la
creación en el presupuesto de una entidad pública de un rubro adicional con
destinatario específico ni alterar los criterios de distribución del presupuesto
que anualmente se destinan a programas de bienestar social a favor de una
persona en particular, y tampoco le está dado alterar el orden de asignación de
dichos auxilios, a menos que se trata de una persona en estado de
vulnerabilidad extrema, riesgo o debilidad, como acontece en los casos de la
jurisprudencia atrás señalada.
Esta Corporación
entiende que la protección de los derechos constitucionales fundamentales –y en
especial, cuando se trata de los derechos constitucionales fundamentales de
adultos mayores en situación de indigencia que, como el señor Miguel Ángel
Ospina y su esposa, se encuentran en una circunstancia evidente de debilidad
manifiesta– exige de parte de las autoridades un comportamiento orientado a
garantizar su efectividad real. Ello se manifiesta, entre otras, en la
obligación que recae sobre las instituciones públicas de ofrecer una solución
satisfactoria, es decir adecuada, completa y oportuna, respecto de las
pretensiones que formulen los ciudadanos en aras de procurar para sí la
protección de tales derechos.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el
expediente, la Sala estima que en la actualidad existe una red de previsión
social que da cuenta de las necesidades de una parte de la población adulta
mayor en situación de extrema pobreza y de una limitación de recursos, que mal
puede el juez de tutela desconocer. En esta medida, la Sala considera que no le
es imputable responsabilidad constitucional al ICBF o al Ministerio de la
Protección Social, ya que estas instituciones han actuado dentro de sus
funciones constitucionales y legales, ampliando año a año las coberturas y
calidad de los programas de carácter nacional, como quedó visto en el aparte
sobre resultados de los mismos antes presentado.
Empero, en el caso sometido a examen, la
Sala encuentra que, revisada la ficha de evaluación socioeconómica del SISBEN
el accionante obtuvo un puntaje de 15, lo que lo clasifica en el nivel 1,
motivo por el cual cumple con este requisito para recibir los beneficios del
programa de auxilio económico para el adulto mayor. Específicamente, en la
contestación de la tutela, la Alcaldía del Guamo manifestó que el accionante
cumple con todos los requisitos para acceder al Programa de Protección Social
del Adulto Mayor (PPSAM),[149]
pero que no obstante al estarse beneficiando del programa de alimentos Juan
Luis Londoño de la Cuesta no es posible que accede al primero de los señalados.
Además se tiene que el accionante ya había sido incluido en el programa
REVIVIR, que fue remplazado por el Programa de Protección Social del Adulto
Mayor (PPSAM), pero que dicha inscripción  nunca se hizo efectiva por cuanto el
accionante nunca recibió subsidio alguno proveniente de dicho programa.
En este orden de ideas, la Alcaldía del
Guamo deberá comunicar al Ministerio de la Protección Social que desde 1998 el
señor Miguel Ángel Ospina Guzmán fue incluido en el programa REVIVIR, y que en
consecuencia debe ser incluido en el listado de beneficiarios del Programa
Social del Adulto Mayor (PPSAM), para que a su vez el Ministerio proceda, según
corresponda, para que el Consorcio Prosperar efectúe los giros del auxilio
monetario que corresponda, de acuerdo con la normatividad vigente. En todo
caso, la Sala ordenará que esta sentencia sea comunicada al Ministerio de la
Protección Social.
La Sala advierte que en este caso no se
está alterando el listado de potenciales beneficiarios por cuanto el señor Miguel
Ángel ya había sido seleccionado como tal. Por tanto, la orden de inclusión en
el Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM) no es otra que hacer efectiva la
inscripción anunciada desde 1998 al programa REVIVIR. La Corporación encuentra
que la omisión de la administración de hacer efectivo el beneficio al
accionante desde 1998, momento en el cual – se repite – reunió los requisitos
para acceder al programa REVIVIR , ha dado lugar al agravamiento de las
condiciones de vida del accionante y de su núcleo familiar, quienes se han
visto privados del auxilio económico por cerca de 10 años, el cual les hubiera
permitido sustentar su vida en mejores condiciones lo cual no aconteció por la
omisión municipal.
Si bien la
inscripción del accionante en el Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM) es
una medida necesaria para que el señor Ospina y su familia puedan acceder y/o
sufragar los bienes y servicios básicos, ello no soluciona la situación de
abandono y de desprotección en la que se encuentran, es decir, no remedia la
vulneración que padece el señor Ospina y su familia respecto de su derecho al
mínimo vital, más si se tiene en cuenta que el subsidio máximo al que puede
acceder el accionante a través del Programa Social del Adulto Mayor (PPSAM) es
de $75,000, la familia del actor está compuesta por dos adultos mayores y una
persona con discapacidad, y la familia no cuenta con ninguna fuente de
ingresos.
Como antes se expuso, la Corte encuentra
además de los programas a nivel nacional para la atención del adulto mayor, que
(i) corresponde a los municipios financiar “programas de la tercera edad y de
las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera
de sus modalidades de atención”; (ii) los municipios cuentan con los recursos
para el efecto; (iii) el señor Ospina y su esposa son personas ancianas, que se
encuentran en una clara situación de abandono y que sólo puede recurrir al
Estado para obtener la protección que requiere respecto de su derecho al mínimo
vital; (iv) esta situación la hace acreedora del derecho constitucional de
recibir dicha atención; (v) que es el Municipio del Guamo (Tolima) a quien le
corresponde proporcionarla.
Así pues,
insiste la Corte en que la adecuada protección a los derechos fundamentales del
señor Miguel Ángel, su esposa e hijo es necesario que se les garantice el
mínimo vital, de acuerdo con sus condiciones, sin perjuicio de la inscripción
inmediata del señor Miguel Ángel en el Programa Social del Adulto Mayor
(PPSAM), como atrás quedó establecido. En este orden de ideas, la Alcaldía del
Guamo deberá determinar si el accionante, su esposa, y /o su hijo reúnen los
requisitos para acceder a alguno de los programas de previsión social de
carácter nacional, departamental o municipal De encontrar que de acuerdo con la
disponibilidad de servicios sociales no es viable su inscripción inmediata en
alguno de los programas que adelanta, la Alcaldía deberá adelantar una labor de
acompañamiento y de asesoramiento con el objetivo que se incluya a la
accionante y su núcleo familiar en alguno de los programas que otras entidades
públicas o privadas adelantan para grupos de población que se encuentran en
situaciones similares a las del accionante, cumpliendo de esta forma con la
obligación que tiene el Estado de otorgar protección a personas que se
encuentren en estado de debilidad manifiesta.
En particular, se ordenará al Alcalde del
Municipio del Guamo realizar las gestiones necesarias a efectos de determinar
si, dadas las condiciones en que se encuentra la esposa del aquí accionante
señor Miguel Ángel Ospina Guzmán puede beneficiarse del Programa de Protección
Social del Adulto Mayor (PPSAM) y/o si puede ser incluida en el Programa
Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”.
De esta forma, el Estado puede cumplir, en el caso concreto, su obligación de
otorgar protección personas como las que aquí están siendo protegidas.
Asimismo, y
mientras que se adelantan las gestiones para que el actor y su familia regresen
a su vivienda rural, el mínimo vital consiste en que se le proporcione un lugar
en el que se les preste la atención adecuada para personas en las
circunstancias en las que se encuentran y en el que pueda concluir su vida con
la mínima dignidad que debe acompañar a los seres humanos en cada uno de los
momentos de su existencia.[150]
En todo caso, el señor Miguel Ángel Ospina,
su esposa e hijo sólo podrán ser traslados a un lugar en el que se le pueda
proporcionar la atención descrita bajo su consentimiento. No podrán ser
obligados a dejar el lugar en el que habita.
8.4. Derecho a la vivienda digna
De acuerdo con las pruebas obrantes en el
expediente, se observa que en la actualidad el programa de subsidios para el
mejoramiento de la vivienda no tiene vigencia en razón a que el municipio del
Guamo no cuenta con presupuesto para su financiamiento, razón por la cual la
administración local debió suspenderlo. Adicionalmente argumenta la Alcaldía
que no es posible asignar una partida para el mejoramiento de la vivienda del
accionante, so pena de incumplir el Plan de Mejoramiento celebrado con el
Ministerio de Hacienda para el saneamiento fiscal del municipio.[151] En relación con estos
argumentos, la Sala debe advertir que (i) como se expuso en la parte motiva de
esta providencia, la falta de recursos públicos no es un obstáculo insalvable
para lograr la realización de los derechos fundamentales del accionante; (ii) revisado
el Plan de Mejoramiento de las Finanzas Públicas del Municipio del Guamo, la
Sala advierte que, contrario a la sostenido por el juez de segunda instancia y
la Alcaldía del Municipio, la vigencia del mismo de ninguna manera impide la
adquisición de nuevos compromisos. En efecto, en la cláusula segunda del
programa de saneamiento fiscal y financiero del Municipio del Guamo, celebrado
entre éste y el Ministerio de Hacienda, se establece:
“Cláusula segunda.
Obligaciones del Municipio. El Municipio se obliga a adoptar, ejecutar y
cumplir, en los términos definidos en la matriz de seguimiento del Programa de
Ajuste, las siguientes acciones:
“(…)
“d) No iniciar nuevos
gastos de inversión con recursos de destinación específica en tanto existan
obligaciones pendientes de cancelar en los mismos sectores en los cuales se
deben destinar dichas rentas.”
Y, en relación con las causales de
incumplimiento, la cláusula segunda establece:
“Cláusula cuarta.
Causales de incumplimiento. El Municipio acepta como causales graves de
incumplimiento al presente Programa de Ajuste las siguientes:
“(…)
“El cambio por parte de
El Municipio en el orden de la prelación de pagos establecida en la Cláusula
Segunda del presente Programa de Ajuste, con acepción de aquel en el que medie
decisión judicial, disposición legal, o justificación aceptada por El Comité”.
De los hechos que motivaron la presente
acción de tutela, se concluye que el actor no ha podido acceder realmente a una
vivienda digna, en las condiciones antes señaladas en esta providencia. La
consecuencia de ello no es otra que la vulneración de los derechos a la
vivienda digna y al mínimo vital del señor Miguel Ángel, de su esposa y de su
hijo, por parte del municipio demandado, el cual – no obstante conocer de
primera mano el deplorable estado de la vivienda del accionante - se ha
limitado a informarle la ausencia de rubro presupuestal para asignarle un
subsidio para su mejoramiento, sin que haya entregado información sobre
posibles planes y programas que pudieran beneficiar al accionante y a su
familia, es decir, sin asesorarlo para que logre acceder efectivamente a una
vivienda digna.
La Sala considera que el actual estado de
la vivienda rural del accionante, que se puede constatar de la copia de
fotografía de la vivienda anexada por el accionante y de la certificación
expedida por el Director Administrativo de Planeación Municipal del Guamo,[152] desconoce el ámbito
de protección de la dignidad humana como el derecho a unas condiciones
cualificadas de existencia. En efecto, la vivienda rural del accionante no
ofrece las condiciones de habitabilidad tales como la disponibilidad de
servicios de agua potable e instalaciones sanitarias, ni cumple con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, indispensables para que el
señor Miguel Ángel Ospina y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad
física y su salud. No es posible que tanto el accionante, como los miembros de
su núcleo familiar, puedan desarrollar su existencia en un medio tan hostil y
desfavorable.
La Sala no comparte la apreciación del juez
de segunda instancia según la cual no se presenta una vulneración del derecho a
la vivienda digna del accionante, por cuanto éste cuenta con la colaboración de
unos amigos para sufragar el canon mensual de arrendamiento en el casco urbano
del municipio del Guamo. Si bien es cierto que la solidaridad de las personas
que han estado dispuestas a colaborarle económicamente al señor Miguel Ángel, a
su esposa y a su hijo han permitido que el accionante cuente con unas mejores
condiciones de vivienda, también es cierto que no existe garantía de que dicha
ayuda permanezca en el tiempo por no existir un deber legal exigible en cabeza
de los terceros en mención, quienes ha manifestado no poder seguir ayudándolo,[153] por lo cual existe
una gran inseguridad del goce efectivo de este derecho en un futuro. Al menos,
el juez ha debido reconocer el derecho que se encuentra amenazado. El juez de
segunda instancia desconoció que si bien los amigos de la familia del actor
consintieron en apoyar económicamente al accionante temporalmente mientras se
lograba el mejoramiento de la vivienda rural, lo hicieron observando este deber
de solidaridad para salvaguardar la integridad, la salud y, aun más importante,
la dignidad del señor Miguel Ángel, su esposa e hijo, que por sus condiciones
socioeconómicas, la edad de la pareja y el estado de discapacidad de su hijo no
podían quedar expuestos a las condiciones deplorables de su lugar de
habitación.
La pregunta que surge, entonces, es si el
juez constitucional puede negar el amparo de los derechos fundamentales del
peticionario, como lo hizo el juez de segunda instancia en el presente proceso,
con base en que el afectado cuanta con la ayuda temporal de terceros a quienes
no es posible obligar legalmente a continuar con el auxilio prodigado. Al
respecto vale la pena citar la sentencia T- 062 de 1996 la Sala Tercera de
Revisión de esta Corporación:
“Las acciones
moralmente elogiables que están por fuera de los deberes legales o que las
exceden, no pueden tener otro fundamento distinto que el consentimiento de
quien las asume y no admiten, por lo tanto, constreñimiento alguno para su
realización o para que se persista en las mismas. El ideal de vida buena no se
concibe separada de un agente moral que libremente la adopta y la proyecta en
sus actos. En estas condiciones, pretender anular el consentimiento del
demandado, equivaldría a quebrantar su derecho al libre desarrollo de su
personalidad (C.P. art. 16), pues la adopción de conductas morales no exigidas
por el derecho se libra a la autonomía de la persona y como tal se incorpora en
el plan individual de vida”.[154]
En este caso, ante la imposibilidad de los
hijos del accionante de atender al señor Miguel Ángel Ospina, su esposa y su
hijo, era al Estado, a través de sus distintos órganos y funcionarios, uno de
ellos, el juez de tutela, a quien le correspondía tomar las medidas necesarias para
garantizar los derechos fundamentales de actor y de su familia, y por lo tanto
no puede el juez de tutela negar la protección invocada en la protección
transitoria que terceros están brindando al señor Ospina y su núcleo familiar.
Aunado a la anterior circunstancia se debe
considerar que el no residir en su vivienda propia ha avocado al accionante y a
su familia a no contar con ningún tipo de ingresos, lo cual incide en sus
condiciones de vida y en el goce efectivo de sus derechos, por la imposibilidad
material de continuar con las actividades agrícolas que anteriormente
realizaban en los terrenos contiguos a su casa de habitación.
Por su parte, el Juez Penal Municipal del
Guamo, como juez de tutela en primera instancia, con miras a proteger el derecho
a la vivienda digna, ordenó al Alcalde Municipal gestionar los recursos,
partidas o autorizaciones o adición presupuestal para garantizar la vivienda
digna al demandante. En concepto de la Sala, la decisión del juez de tutelar el
derecho a la vivienda digna del peticionario, amenazado por el avanzado estado
de deterioro de su vivienda rural, fue acertada, más aún cuando se estableció
que el afectado y su familia no posee ningún otro bien y deriva su subsistencia
de los pocos cultivos que tiene en la propiedad rural. No obstante, la Sala
advierte que no le es dado al juez de tutela ordenar gasto público, como sucede
con la orden dada por el juez de primera instancia, puesto que no está acorde
con el sistema de separación de poderes previsto en la Constitución, razón por
la cual - si bien tutelará el derecho a la vivienda digna del accionante y su
familia- dispondrá otra clase de remedio.
La Sala ordenará al Municipio del Guamo que
incluya al accionante en el programa local de subsidios para el mejoramiento de
la vivienda rural del accionante si éste existe, con miras a que el accionante
y su núcleo familiar puedan volver a habitar su vivienda rural. En el evento
contrario, esto es, que el Municipio no cuente con un programa de subsidios
para el mejoramiento de la vivienda, el Municipio del Guamo deberá adelantar
los trámites necesarios para la obtención del subsidio familiar de vivienda a
favor del accionante ante la autoridad competente para el mejoramiento de la
vivienda[155]
o construcción en sitio propio[156]
– según corresponda -, atendiendo la normatividad vigente sobre la materia.
No obstante, y
como en el acápite anterior se estableció, mientras que se adelantan las
gestiones para que el actor y su familia regresen a su vivienda rural, la
garantía de su derecho al mínimo vital consiste en que se le proporcione al
accionante y su núcleo familiar un lugar en el que se les preste la atención
adecuada para personas en las circunstancias en las que se encuentran y en el
que pueda concluir su vida con la mínima dignidad que debe acompañar a los
seres humanos en cada uno de los momentos de su existencia.
Aunado a lo anterior, y con el fin de que
está providencia constituya una protección integral de los derechos del
accionante, la Sala ordenará a la Alcaldía del Guamo que disponga a quien
corresponda que asista al accionante en el proceso de clarificación de la
propiedad del predio ubicado en la Vereda Serrezuela Sector Paraíso, en donde
se encuentra la vivienda que habitaba con su esposa y con su hijo, puesto que
según el dicho del accionante ha venido ejerciendo actos de señor y dueño sobre
el predio (v.gr. pago de impuestos, mejoras, cercas) y lo ha ocupado por más de
20 años continuos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar
los términos suspendidos.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida el 23 de junio de 2006 en segunda instancia
por el Juzgado Penal del Circuito del Guamo (Tolima), dentro de la acción de
tutela instaurada por Miguel Ángel Ospina Guzmán contra el Municipio del Guamo,
en la que se decidió no tutelar los derechos invocados por el accionante.
Tercero.- En
su lugar, CONCEDER la tutela del derecho de petición de Miguel Ángel
Ospina Guzmán. En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía del Guamo (Tolima)
dar respuesta de fondo a la solicitud del accionante, en la cuál se le oriente
sobre los planes y programas a los cuales podría acceder el accionante, su
esposa y su hijo, y los mecanismos para hacerlo, dentro de los cinco (5) días
siguientes contados a partir de la notificación de este fallo.
Cuarto.-
CONCEDER la tutela del derecho al debido proceso
administrativo, a la vida digna y al mínimo vital de Miguel Ángel Ospina
Guzmán. En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía del Guamo (Tolima) que,
en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de este fallo, comunique al Ministerio de la Protección Social la inclusión
como beneficiario del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán en el Programa Social
del Adulto Mayor (PPSAM). A su turno, el Ministerio de la Protección Social
deberá, según corresponda, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas
a partir de recibida la comunicación de la Alcaldía del Guamo (Tolima),
ordenarle al Consorcio Prosperar que efectúe los giros del auxilio monetario a
favor del accionante.
Quinto.-
ORDENAR a la Alcaldía del Guamo que, en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este
fallo, determine si el accionante, su esposa, y /o su hijo reúnen los
requisitos para acceder a alguno de los programas de previsión social de
carácter nacional, departamental o municipal De encontrar que de acuerdo con la
disponibilidad de servicios sociales no es viable su inscripción inmediata en
alguno de los programas que adelanta, la Alcaldía deberá adelantar una labor de
acompañamiento y de asesoramiento con el objetivo que se incluya a la
accionante y su núcleo familiar en alguno de los programas que otras entidades
públicas o privadas adelantan para grupos de población que se encuentran en
situaciones similares a las del accionante y su núcleo familiar. En particular,
en el mismo término señalado, el Alcalde del Municipio del Guamo deberá
realizar las gestiones necesarias a efectos de incluir a la esposa del aquí
accionante señor Miguel Ángel Ospina Guzmán en el Programa de Protección Social
del Adulto Mayor (PPSAM) y/o en el Programa Nacional de Alimentación para el
Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”.
Sexto.-
CONCEDER la tutela del derecho del derecho a la
vivienda digna de Miguel Ángel Ospina Guzmán. En consecuencia, ORDENAR al
Municipio del Guamo que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de este fallo, incluya al accionante en el programa
local de subsidios para el mejoramiento de la vivienda rural del accionante si
éste existe. En el evento contrario, el Municipio del Guamo deberá adelantar
los trámites necesarios para la obtención del subsidio familiar de vivienda a
favor del accionante, atendiendo la normatividad vigente sobre la materia.
Séptimo.-
ORDENAR a la Alcaldía del Guamo que, en el término
de quince (15) días  contados a partir de la notificación de este fallo,
proceda a realizar los arreglos necesarios para enviar al señor Miguel Ángel
Ospina Guzmán, su esposa e hijo a un lugar especializado en el cuidado, alimentación
y demás atención requerida para personas de su edad y condiciones de salud, en
los términos descritos en la parte motiva de esta providencia, mientras que se
adelantan las gestiones para que Miguel Ángel Ospina Guzmán y su familia
regrese a su vivienda rural. Asimismo, ORDENAR a la Alcaldía del Guamo
que, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de
este fallo, realice las gestiones necesarias para prestar asistencia al
accionante en el proceso de clarificación de la propiedad del predio ubicado en
la Vereda Serrezuela Sector Paraíso.
Octavo.- PREVENIR al Alcalde del Guamo y al resto de la administración municipal para
que en el futuro se abstengan de excluir a personas beneficiarias de programas
de atención sin que medie un proceso administrativo previo y sin que haya sido
comunicada la decisión administrativa de exclusión, debidamente motivada.
Asimismo PREVENIR al Alcalde del Guamo y al resto de la administración
municipal en el sentido de que no vuelva a dilatar injustificadamente la
respuesta de los derechos de petición elevados por los ciudadanos.
Noveno.- COMISIONAR
al Juzgado Penal del Circuito del Guamo (Tolima) para que vele por la adecuada
ejecución de esta providencia.
Décimo.- COMUNICAR al Ministerio de la Protección Social el contenido de esta
providencia.
Décimo primero.- LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ponente
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Según constancia
secretarial que reposa a folio 41 del cuaderno de primera instancia de la
acción de tutela.
[2]
A folio 5 del cuaderno principal de la tutela reposa copia de la cedula de
ciudadanía del accionante, en donde figura como fecha de nacimiento el 20 de
julio de 1929, por lo cual a la fecha de producirse está providencia el actor
cuenta con 78 años cumplidos.
[3]
Según se observa en el certificado expedido por la Oficina de Planeación
Municipal el 28 de noviembre de 2001, obrante a folio 22 del cuaderno principal
de la tutela.
[4]
Folios 62 y 63 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[5]
Folios 64 al 66 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[6]
A la comunicación se anexa certificación expedida por la señora Luz Nidia
Mendoza, profesional universitario de contabilidad y presupuesto, en el que
hace constar que no existe en el presupuesto de la vigencia 2006 rubro para el
mejoramiento de la vivienda rural. Folio 67 del cuaderno principal de la acción
de tutela.
[7]
Folios 75 al 78 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[8]
Folios 88 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[9]
Folio 89 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[10]
Folios 91 al 93 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[11]
Folios 80 y 81 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[12]
Folios 94 al 101 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[13]
Folios 111 al 115 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[14]
Folios 211 al 221 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[15]
Según se observa en la certificación expedida por el Ministerio de la
Protección Social, que obra a folio 84 del cuaderno principal de la tutela, el
accionante se encuentra afiliado a régimen contributivo como beneficiario del
señor Mariano Ospina Sánchez.
[16]
Folios 55 al 66 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[17]
Folios 68 al 80 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[18] M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[19]
M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[20]
Sentencia T-166 de 2007 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[21]
Sobre este tema, véase –entre otras- las sentencias T-1227 de
2000 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero); T-1237 de 2001 (M.P.: Clara Inés
Vargas Hernández); T-524 de 2001 y T-1330 de 2001 (M.P.: Manuel José
Cepeda Espinosa); T-134 de 2002, T- 953 de 2003, T-956 de 2004, T-270 de 2005 y
T-623 de 2005 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis), T-1304 de 2001 y T-138 de 2006 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[22]
M.P.: Alejandro Martínez Caballero. Expresamente
la Corte afirmó:  “(…) en aras de
proteger los derechos a la salud, vida, igualdad y dignidad de la peticionaria,
la entidad, aparte de dar la información, debe sugerir al afiliado que se
dirija a las autoridades municipales o distritales de salud con el fin de que
éstas le informen qué instituciones públicas o privadas tienen suscrito
contrato con el Estado para determinar cual de ellas le ha de prestar los
servicios de salud reclamados.|| Si bien existen varios documentos que
dejan en claro la necesidad de que a la accionante le sea practicado el examen
de urodinamia, y existe una amplia respuesta dada por la demandada al juez de
instancia, no existe por ninguna parte, prueba que demuestre que
COMBARRANQUILLA A.R.S., le hubiera informado a la accionante de las
alternativas que existen para que el servicio solicitado por ella y que se
encuentra excluido del P.O.S.S., sea asumido por otras entidades de salud.|| De
conformidad con lo anterior, COMBARRANQUILLA A.R.S., debe informar a la
demandante las posibilidades existentes para recibir la atención de su salud en
los términos del artículo 31 del decreto 806 de 1998” (Subraya por fuera del
texto original).
[23]
M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[24]
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. En reiteración de la jurisprudencia que se
ha venido comentado, la Sala en este caso dispuso que “[c]uando a una persona
afiliada al régimen subsidiado se le niega un servicio por no estar contemplado
en el P.O.S.S., la A.R.S. junto con las autoridades administrativas del sector
salud, tiene la responsabilidad de informarle claramente al interesado quién le
prestará el servicio y acompañar al afiliado en el trámite para reclamar la
atención solicitada, con el objeto de garantizar que se lleve a cabo. Además,
se señala que por tratarse de una persona en estado de debilidad manifiesta,
tiene derecho a que su situación sea atendida de manera prioritaria, y se le
practique la operación a la mayor brevedad posible”, y agregó que la edad de la
accionante reforzaba el deber de la ARS. En efecto, la Corte manifestó que “el
deber de las AR.S cuando se abstiene de prestar un servicio por estar excluido
del POSS. es mayor a simplemente enviar una pequeña nota a un hospital, sobre
todo, si, como en este caso, se trata de un anciano de 83 años de edad con
graves dificultades de locomoción. La buena guía y acompañamiento de Comcaja
[entidad accionada] es definitiva para el éxito de los trámites del señor
Florentino Monroy Guerrero”.
[25]
M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26] De acuerdo con los testimonios de los vecinos, el señor Molina
tendría más de 100, edad que no se pudo establecer con certeza debido a que
éste no tenía cédula de ciudadanía.
[27]
En este caso, la Oficina Asesora de Planeación de la Alcaldía de Bucaramanga
manifestó que si la persona no está de acuerdo con la clasificación del SISBEN
podrá pedir la revisión de la ficha en la Oficina Coordinadora del SISBEN.
[28]
M.P.: Manuél José Cepeda Espinosa.
[29]
En la sentencia T-426 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz) se reconoció un derecho a la subsistencia, que puede
deducirse de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o
a la seguridad social. Un criterio utilizable para la definición de la
situación de indigencia es la ausencia de recursos para cubrir las necesidades
básicas alimenticias. La Corte en sentencia T- 684 de 2002 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra) adoptó este criterio. En dicha
sentencia se afirmó: “entendidos [los indigentes,] como personas carentes de
recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no tienen
capacidad para laborar por motivos de edad o salud”, en el mismo orden de ideas
que la sentencia T-533 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz). La persona requiere de un mínimo de elementos materiales para
subsistir. En Colombia, la medición de la indigencia se hace a través
del concepto de Línea de Indigencia, mediante la cual se procura establecer si
los hogares cuentan con ingresos suficientes como para cubrir una canasta de
alimentos capaz de satisfacer un umbral mínimo de necesidades. De esta manera,
los hogares que no cuentan con ingresos suficientes para adquirir esa canasta
son considerados indigentes. Se establece una Canasta Básica de Alimentos (CBA)
determinada en función de los hábitos de consumo de la población y de los
requerimientos normativos kilocalóricos y proteicos. Una vez establecidos los
componentes de la CBA se los valoriza con los precios relevados por un Índice
de Precios al Consumo. El valor de la CBA es la Línea de Indigencia, de forma
que una vez se estima el ingreso del hogar, si éste es menor al CBA, se dice que
el hogar se encuentra en una situación de indigencia. Igualmente, existen otras
metodologías para establecer la línea de indigencia.
[30]
Sentencia T-533 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz). En el mismo orden de
ideas ver, entre otras, las sentencias C-1036 de 2003 y T-225 de 2005 (M.P.:
Clara Inés Vargas Hernández).
[31]
Sentencia T-046 de 1997 (M.P.: Hernando Herrera Vergara).
[32]
Sentencia T-149 de 2002 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[33]
Sentencia T-149 de 2002 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[34]
Sentencia T-684 de 2002 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[35]
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[36]
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[37]
En esta sentencia (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz), la Sala Tercera revisó la
tutela interpuesta por una persona de 63 años, quien debido a que padecía de
una enfermedad ocular por aproximadamente dos años no había podido trabajar. A
lo anterior se suma el hecho de que el accionante no contaba con familia a la
cual acudir para el pago de la operación de sus ojos, por lo cual acudió a la
acción de tutela para solicitarle al estado el financiamiento de la misma, así
poder volver a trabajar. La Corte consideró que “[el accionante] carece de
medios económicos, cuya familia se encuentra materialmente disuelta y sus
miembros (esposa e hijos) son de difícil localización. Afirma el petente en su
solicitud que la posibilidad de trabajar se supedita a una operación en los
ojos para recuperar la visión, por lo que solicita al Estado suministrarle
ayuda económica para su realización”. En consecuencia, la Corte ordenó
verificar si el accionante detentaba el carácter de indigente absoluto y si
resulta procedente en su caso que recibiera por parte de la  autoridad pública
respectiva la protección especial contemplada en el inciso 3o. del artículo 13
de la Constitución Política. Para el efecto, fijo como criterios: “ (i)
incapacidad absoluta de la persona de valerse por sus propios medios; (ii)
existencia de una necesidad vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad
humana en sumo grado; (iii) ausencia material de apoyo familiar -  cabe
reconocer en cabeza del sujeto y a cargo de la entidad pública respectiva, el
derecho a recibir la prestación correspondiente, estableciendo - a la luz de
las circunstancias - las cargas retributivas a su cargo, las cuales pueden
consistir en trabajo social”.
[38]
Sentencia T-533 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[39]
Sentencia T-1330 de 2001 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión
la Corte tuteló el derecho al mínimo vital de un anciano inválido cuyo estado
de salud era muy grave al no estar siendo atendido por el SISBÉN en virtud de
la calificación otorgada. Se ordenó que se realizara una recalificación que
reflejara las condiciones reales de éste para que pudiera ver cubiertas sus
necesidades de salud; igualmente, se ordenó la remisión por parte se la
Secretaría de Salud del Municipio a un lugar donde se le pudiera brindar un
lugar de habitación, cuidado y alimentación dignos de su condición y acordes
con su estado de debilidad manifiesta; lugar este creado con los recursos
provenientes de las trasferencias uno de cuyos fines era el gasto social.
[40]
M.P.: Hernando Herrera Vergara.
[41]
El Tribunal que conoció en primera y única instancia consideró para negar el
amparo invocado – entre otras razones - que no era procedente ordenar a un
establecimiento oficial que reciba a la joven discapacitada para su atención
médica, sin medir la situación de disponibilidad en que se encuentre el centro
de salud.
[42]
Sentencia T-149 de 2002 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la
Corte tuteló el derecho de un adulto de 58 años de edad quien por su condición
de enfermo grave del corazón aducía no poder emplearse en ningún trabajo y por
tanto no tener dinero para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia
motivo por el cual solicitaba de parte de la administración el suministro de
subsidio para las personas de la tercera edad. La Corte determinó que la
administración no le había suministrado de manera precisa la información
necesaria acerca de los requisitos que debía cumplir y pruebas que debía
allegar para acceder a tal beneficio y por tanto al verse imposibilitado a
acceder al beneficio se vulneraba el derecho a la información y debido proceso
administrativo y consecuentemente el derecho a la vida y seguridad social del
peticionario.
[43]
M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[44]
Ver, entre otras, la sentencia T-1139 de 2005 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra).
[45]
Sentencia T-277 de 1999 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra).
[46]
M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. Criterios reiterados en la sentencia T-225
de 2005 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández).
[47]
Sentencia T-029 de 2001. MP Alejandro Martínez Caballero.
[48]
Sentencia T-149 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[49]
T-533 de 1992 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[50]
Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el
decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General.
[51]
Sentencia T-029 de 2001 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero).
[52]
Para mayor información, se puede consultar el documento “La legislación a favor
de las personas mayores en América Latina y el Caribe”. Mónica Villarreal
Martínez. Programa Regional de Población Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía (CELADE) – División de Población de la CEPAL / Fondo de Población de
las Naciones Unidas (UNFPA). Santiago de Chile, diciembre del 2005. CEPAL.
Series Población y desarrollo No. 64.
[53]
En 1992 la Resolución 47/5 de la Asamblea General de las Naciones Unidas
designó 1999 como Año Internacional de las Personas de Edad bajo el lema “Una
sociedad para todas las edades”,  en el cual se reafirmó la necesidad de
integrar las generaciones y no marginar a las personas de edad.
[54]
Ver sentencia C-179 de 2005 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[55]
M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[56]
Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.
[57]
De acuerdo con el Documento CONPES Social 78 del 3 de mayo de 2004 “Ajustes a
los requisitos del Programa de Protección Social al Adulto Mayor Subcuenta de
Subsistencia – Fondo de Solidaridad Pensional”, el componente en efectivo puede
oscilar entre $35.000 y $75.000 mensuales y el componente en servicios sociales
complementarios equivale a $31.000. Mediante la Resolución 003156 del 30 de
agosto de 2006 se dispuso incrementar el valor del subsidio en aquellos
municipios en los cuales el mismo se encontrara entre $35,000 y $70,000, de lo
cual se beneficiaron 118.777 adultos mayores en 840 municipios del país. En los
casos en los cuales el subsidio se encontraba en $75,000, en el respectivo se
dispuso la ampliación de la cobertura.
[58]
Comunicación dirigida por el ICBF. Tomado del expediente T- 1401110.
[59]
Dentro de los criterios de priorización a ser incluidos en el manual operativo,
el documento CONPES Social 70 de 2003 señaló los siguientes: 1. Puntaje del
SISBEN; 2. Edad del aspirante; 3. Adultos mayores con personas a cargo; 4.
Adultos mayores que viven solos y no dependen económicamente de ninguna persona;
5. 50% de minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante; 6. Indígenas
en indefensión; y 7. Tiempo de permanencia en el municipio.
[60]
Sentencia T-149 de 2002 (M.P.: Manuel Jose Cepeda Espinosa).
[61]
Titulado Lineamientos para la operación del programa nacional de alimentación
para el adulto mayor “Juan Luis Londoño de La Cuesta” y la selección y
priorización de sus beneficiarios. Este documento fue posteriormente
complementado por el documento CONPES Social 092 de 2005, titulado
“Modificaciones a los lineamientos para la operación del programa nacional de
alimentación para el adulto mayor “Juan Luis Londoño de La Cuesta” y la
selección y priorización de los beneficiarios”.
[62]
Equivalente, como mínimo, al 30% de las recomendaciones diarias de calorías y
nutrientes para esta población.
[63]
Documento CONPES Social 086 de 2004.
[64]
Requisitos contenidos en los documentos CONPES Social 086 de 2004 y 092 de
2005.
[65]
Documento CONPES Social 092 de 2005.
[66]
El numeral 2° del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Participación para
Sectores Sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el
artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades:
[…] 2. En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras,
promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus
prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios
para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas a la
atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos
ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de preinversión
e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura
hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación,
promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los
consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de
programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables;
bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera
edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en
cualquiera de sus modalidades de atención”.
[67]
El numeral 2° del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Reglas de
Asignación de las Participaciones para Sectores Sociales. Las participaciones
para sectores sociales se asignarán por los municipios a las actividades
indicadas en el artículo precedente, conforme a las siguientes reglas: […] 2.
En salud, el 25%”.
[68]
Sentencia C-520 de 1994 (M.P.: Hernando Herrera Vergara), en la cual la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 en
lo relativo a la distribución porcentual de los recursos de las participaciones
de los municipios. La Corte analizó en esa oportunidad la relación que existe
entre la asignación de recursos a las entidades territoriales y la
responsabilidad que a ellas les asiste de cumplir con los cometidos estatales.
[69]
Tomado del documento Población adulta mayor  del DANE, Censo General 2005.
[70]
Tomado del documento Población adulta mayor  del DANE, Censo General 2005.
[71]
Fenómeno este que es un reflejo de las transiciones demográficas a nivel
mundial, como lo demuestran los siguientes indicadores: “a) En 2000, una de
cada 10 personas tiene 60 y más años y para 2050,
se espera que una de cada 5 personas estará en esa
condición. || b) Las personas de 80 y más años que en 2000 son el 11% del grupo
de edad de 60 y más años en 2050 representarán el 19%. || c) Las personas
centenarias (de 100 o más años) suman aproximadamente 145 000 individuos en 2000
y se estima que serán 2.2 millones en 2050. ||  d) La mayoría de las personas
de edad son mujeres (55% del total) y su proporción es aún más entre los más
ancianos (alcanza aproximadamente a 65%). || e) La mayoría de las personas de
edad (51%) vive actualmente en áreas urbanas; para el año 2025 se espera que
esta cifra aumente a 62%. || f) Durante la última mitad del siglo XX, la
esperanza de vida de la población mundial se incrementó en 20 años y su
promedio actual es de 66 años”. Tomado del documento Envejecimiento y vejez en
América Latina y el Caribe: políticas públicas y acciones de la sociedad.
CEPAL. Alberto Viveros Madariaga. Proyecto Regional de Población CELADE-FNUAP
(Fondo de Población de las Naciones Unidas) Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía. Santiago de Chile, diciembre de 200.1 Series Población y
Desarrollo.
[72]
Expresión tomada de del documento Envejecimiento y vejez en América Latina y el
Caribe: políticas públicas y acciones de la sociedad. CEPAL. Alberto Viveros
Madariaga. Proyecto Regional de Población CELADE-FNUAP (Fondo de Población de
las Naciones Unidas) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía. Santiago
de Chile, diciembre de 200.1 Series Población y Desarrollo.
[73]
Sobre los efectos de la transición generacional, puede consultarse el documento
“Marco legal y de políticas en favor de las personas mayores en América
Latina”. Sandra Huenchuan Navarro. Proyecto
“Implementation of the Madrid Plan of Action on Ageing and the Regional
Conference on Ageing”(UNFPA). Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía. (CELADE, División de Población de la CEPAL). Series Población y
Desarrollo. Documento No. 51. Santiago de Chile, abril de 2004.
[74]
Datos tomados del documento CONPES Social 086 de 2004.
[75]
Folio 100 del cuaderno principal de la tutela.
[76]
Revivir hasta 1998, después Programa de Atención Adulto Mayor- Red de
Solidaridad.
[77]
Tomado del Documento CONPES Social 70 de 2003.
[78]
Tomado del Documento CONPES Social 70 de 2003.
[79]
Medida con base en el valor de una canasta que cubre los requisitos
nutricionales mínimos diarios y respeta, en lo posible, los hábitos
alimentarios de la población.
[80]
Tomado del Documento CONPES Social 70 de 2003.
[81]
El subsidio para los adultos mayores de comunidades indígenas fue estimado en
$83,200 mensuales (expresado en pesos de 2003). Documento CONPES Social 78 del
3 de mayo de 2004 “Ajustes a los requisitos del Programa de Protección Social
al Adulto Mayor Subcuenta de Subsistencia – Fondo de Solidaridad Pensional”.
[82]
El documento CONPES Social 78 de 2004 definió dos modalidades de entrega el
subsidio: (i) Modalidad directa, en la cual los recursos se giran al
beneficiario; y (ii) Modalidad indirecta, en la cual los recursos  se giran al
Centro de Bienestar del Anciano (CBA), para el cubrimiento de gastos por
alojamiento, nutrición y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de
salud del Régimen Subsidiado (POSS), o al Centro Diurno, para la atención de
los beneficiarios.
[83]
Equivale a los servicios sociales complementarios que se definan en el Manual
Operativo.
[84]
Tomado del documento “Estadísticas programa de protección social al adulto
mayor PPSAM” de la Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones del
Ministerio de la Protección Social. Bogotá, agosto de 2006.
[85]
Folios 68 al 80 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[86]
Ver documento CONPES Social 105 de mayo de 2007.
[87]
Tomado del documento “Estadísticas programa de protección social al adulto
mayor PPSAM” de la Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones del
Ministerio de la Protección Social. Bogotá, agosto de 2006.
[88]
Ver documento CONPES Social 102 de septiembre de 2006, titulado “Red de
protección social contra la extrema pobreza”.
[89]
M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[90]
El artículo 258 de la ley 100 de 1993 establece:
“Artículo 258. Objeto del programa. El programa para los ancianos tendrá por
objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal
mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el
artículo anterior y de conformidad con las metas que el CONPES establezca para
tal programa. || El programa se financiará con los recursos del Presupuesto
General de la Nación que el CONPES destine para ello anualmente, y con los
recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y
municipios. || Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y
procedimientos para hacer efectivo el programa de que trata el presente
artículo, contemplando mecanismos para la cofinanciación por parte de los
departamentos, distritos y municipios. El programa podrá ser administrado y
ejecutado de manera descentralizada. Así mismo, el Gobierno podrá modificar los
requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la evolución de la
población beneficiaria del programa.” El aporte del Presupuesto General de la
Nación a que hace referencia este inciso fue derogado por el artículo 44 de la
Ley 344 de 1996.
[91]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[92]
M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[93]
M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[94]
Ver sentencia C-179 de 2005 (M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[95]
Cfr. Sentencia T-029 de 2001 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero). En el mismo
sentido ver la sentencia T-225 de 2005 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández).
[96]
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[97] M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
[98]
Sentencia T-149 de 2002 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[99]
En cumplimiento de la medida cautelar ordenada por la Sala de Revisión la Junta
Regional de Calificación de Invalidez allegó al DABS constancia de la pérdida
de la capacidad laboral del accionante, por lo cual ésta última Entidad
procedió a inscribirlo dentro de sus programas.
[100]
Cfr. Sentencia T- 1171 de 2003  (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra).
[101] Sentencia T-373 de
2005 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis).
[102]
Sentencia T-780 de 1998 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra), en la cual la Corte
ordenó hacer la apropiación presupuestal respectiva para el pago de cesantías
debidas, pero con estricto respeto a los turnos. En el mismo sentido se pueden
consultar las sentencias T-039 de 1999, T-091 de 1999 y T-482 de 1999 (M.P.:
Alfredo Beltrán Sierra) y T-1613 de 2000(M.P.: Fabio Morón Díaz).
[103]
Ver, entre otras, las sentencias T-641 de 2001 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño),
T-966 de 2001 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra), T-231 de 2002 (M.P.: Álvaro Tafur
Galvis) y T-910 de 2002 (M.P.: Eduardo Montealegre Lynett).
[104]
Ver, entre otras,  las sentencias T-641 de 2001 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño),
T-966 de 2001 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra), T-231de 2002 (M.P.: Álvaro Tafur
Galvis) y T-910 de 2002 (M.P.: Eduardo Montealegre Lynett).
[105]
En la sentencia T-499 de 2002 (M.P.: Eduardo Montealegre Lynett) se negó la
tutela a un accionante que solicitaba se le realizara, antes que las demás
personas en turno, un trasplante de cadera;  la madre de éste aducía que por
tener síndrome de dawn merecía una atención prioritaria. La Corte encontró que
tal condición, en las situaciones del caso concreto, no ameritaba un desajuste
en los turnos,  porque el paciente por tener tal condición no sufría de más
dolor que los demás que estaban en espera.
[106]
Ver sentencia T-1200 de 2000 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra). En dicha
oportunidad se negó la tutela porque al momento de resolver el caso existía
hecho superado. Pero se dejó en claro que, en términos generales, sí era
procedente a través de tutela ordenar que, dentro del respeto de un turno, se
determine una fecha de realización.
[107]
Sentencia T-645 de 2003 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra).
[108]
Sentencia T-645 de 2003 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra).
[109]
M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[110]
Un caso similar fue estudiado en la sentencia T-373 de 2005 (M.P.: Álvaro Tafur
Galvis).
[111]
Uno de los problemas jurídicos analizados por la Sala en dicha ocasión fue: “Si
es posible anticipar el pago de ayuda humanitaria a algún desplazado,
desconociendo los turnos establecidos en virtud del momento de presentación de
la solicitud de apoyo económico”.
[112]
Por lo cual, en dicha oportunidad, la Sala de Revisión concluyó que “no se
puede ordenar a través de tutela que el pago de la ayuda humanitaria
contemplada en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 se realice de  manera
inmediata, porque de esta manera se estaría vulnerando el derecho a la igualdad
de todas las personas que han presentado la solicitud de esta ayuda con
anterioridad al peticionario, según lo señalado por la Red de Solidaridad en su
contestación. || Sin embargo, se hace preciso indicar que para las personas que
se encuentran en condición de desplazados es necesario conocer una fecha
cierta, aunque no inmediata,  en la cual se  realizará el pago. Esta fecha debe
ser fijada con estricto respeto de los turnos, dentro de un término razonable y
oportuno”.
[113]
M.P.: Jaime Araujo Rentería.
[114]
En el mismo orden de ideas ver la sentencia T-166 de 2007 (M.P.: Manuel José
Cepeda Espinosa).
[115]
En este apartado la Sala hará referencia solamente a los casos en los cuales ha
admitido la alteración de turnos, y no hará referencia a los numerosos casos
estudiados en relación con la alteración del proceso administrativo en casos
excepcionales.
[116]
M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.
[117]
M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[118]
M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[119]
M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[120]
M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.
[121]
Documento  E/1991/23 de la Organización de Naciones Unidas.
[122]
El grupo de elementos que se refieren al concepto de seguridad
en el goce de la vivienda está comprendido por la asequibilidad, la seguridad jurídica de la
tenencia y los “gastos soportables”, los cuales
fueron abordados a profundidad en la sentencia C-936 de 2003.
[123]
Sentencia C-936 de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.
[124] Sentencia T-1094 de 2002 (M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa).
[125]
Sentencia T-831 de 2004 (M.P.: Jaime Araújo Rentería)
[126]
Sentencia T-1094 de 2002 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[127] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: T- 569 de 1995, T-347 de
1998, T-203 de 1999, T-620 de 2000, T-1165 de 2001, C-560 de 2002, T-363 de 2004, T-791 de 2004, T-831de 2004, T-617 de 2005.
[128]
El Gobierno Nacional a través del Banco Agrario de Colombia S. A. otorga el
subsidio  con recursos del Presupuesto General de la Nación otorga el subsidio
para vivienda.
[129]
La cuantía del subsidio para las soluciones de mejoramiento de vivienda y
saneamiento básico será entre 10 y 12 salarios mínimos mensuales legales
vigentes (smmlv), y para la construcción en sitio propio o adquisición de vivienda
nueva, será entre 12 y 18 smmlv.
[130]
Al respecto, el Artículo 4 del Decreto
973 de 2005 establece: “4.1. Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social
Rural. El subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte
estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario, con
el objeto de facilitarle una vivienda de interés social rural, sin cargo de
restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que
establece la ley y este decreto. También constituye subsidio familiar de
vivienda de interés social rural el aporte proveniente de los recursos
parafiscales administrados por las Cajas de Compensación Familiar que con los
mismos fines se entrega a los trabajadores afiliados a estas entidades que
habiten en suelo rural, de conformidad con las normas legales vigentes”.
[131]
Sentencia T-831 de 2004 (M.P.: Jaime Araújo Rentería)
[132]
Anualmente se realizan dos procesos de postulación, a saber: (i) Bolsa
Ordinaria, en donde competen para la obtención de los subsidios todos los
hogares del país que cumplan los requisitos exigidos, y (ii) Bolsa de Esfuerzo
Territorial, en donde participan las familias residentes de aquellos municipios
pertenecientes a las categorías 3, 4, 5 y 6 de acuerdo la Ley 617 de 2000.
[133]
Ver la certificación expedida por dicho funcionario el 23 de enero de 2004 en
relación con la visita ocular que se realizara al inmueble por entonces
habitado por el señor Miguel Ángel Ospina Guzmán y su familia.
[134]
Esto por cuanto al contestar la acción de tutela la Alcaldía no manifestó en
ningún momento haber dado respuesta y tampoco adjunto copia de las mismas.
[135]
Solicita su inclusión en el programa REVIVIR y dentro del régimen subsidiado de
salud y en el programa de mejoramiento de vivienda.
[136]
Solicita su inclusión en el programa REVIVIR.
[137]
Solicita la expedición de un certificado en el que conste que fue beneficiario
del programa de mercados para las personas de la tercera edad, mercados que el
fueron entregados sólo los meses de octubre y noviembre de 1999, y explicación
sobre las razones por las cuales fue excluido de dicho beneficio.
[138]
Solicita su inclusión en el programa REVIVIR y dentro del régimen subsidiado de
salud y en el programa de mejoramiento de vivienda.
[139]
Solicita su inclusión en el programa de mejoramiento de vivienda.
[140]
Solicita el otorgamiento de un auxilio de un millón de pesos para lograr el
mejoramiento de su vivienda.
[141]
Solicita su inclusión en el programa REVIVIR.
[142]
Solicita su inclusión en el programa REVIVIR.
[143]
Solicita su inclusión en el programa REVIVIR.
[144]
Solicita su inclusión en el programa de apoyo para el adulto mayor y dentro del
régimen subsidiado de salud y en el programa de mejoramiento de vivienda.
[145]
Solicita copia de la documentación por él dirigida en relación con su inclusión
en los programas de apoyo al adulto mayor y de mejoramiento de la vivienda.
[146]
En el trámite de la acción de tutela el accionante refiere que tiene dos hijos,
los cuales no le pueden ayudar, ya que uno de ellos se encuentra casado, vive
en Bogotá y devenga solamente un salario mínimo, y su otro hijo se encuentra
soltero e igualmente sólo devenga un salario mínimo.
[147]
Respuesta del 28 de diciembre de 1998 a la solicitud elevada por el accionante
el 28 de agosto de 1998.
[148]
Sentencia T-555 de 1997 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo).
[149]
Véase la respuesta del Alcalde Municipal a los cuestionamientos efectuados por
el Juzgado Penal Municipal del Guamo por medio de auto del 19 de abril de 2005,
en el que manifiesta “(…) en el momento no existe cupo disponible para el
accionante a pesar de reunir los requisitos , como quiera que solo hay
disponibilidad de cupos por el fallecimiento de algunos de los beneficiarios de
este programa, una vez exista cupo disponible se tendrá dentro los (sic)
priorizado al accionante para que pueda acceder a este beneficio”.
[150]
Sobre los derechos asistenciales de personas que se encuentran en una
circunstancia de debilidad manifiesta, es del caso tener en cuenta la Sentencia
T-984 de 2001(M.P.: Álvaro Táfur Galvis), en la cual la Corte Constitucional
concedió la tutela interpuesta por un anciano que había sido engañado por las
personas encargadas de su cuidado, quienes se habían apropiado así de su casa y
lo habían dejado en situación de abandono y desamparo. La Corte afirmó en dicha
oportunidad: “De otra parte, se revocará las decisiones que se revisan, toda
vez que resulta inaceptable que en las mismas se haya negado la protección
invocada con el argumento de que el amparo no procede dado que el actor no se
encuentra en estado de indefensión, decisión que contradice las evidencias y
que denota, cuando menos, un total desconocimiento por parte de los jueces de
instancia de los derechos de las personas con limitaciones y de su obligación
constitución de velar por el respeto de los derechos fundamentales de los
mismos con el objeto de que éstos se puedan integrar a la sociedad en
condiciones de igualdad –Preámbulo, artículos 1º, 2º , 13, 47, 54 y 68 C.P.-.
En consecuencia i) se ordenará al Instituto Municipal de Salud de Pereira
brindarle la asesoría y asistencia que el mismo requiere para acceder a la
prestación asistencial del Estado, a la que ya se encuentra afiliado y
supervigilar que la ARS elegida cumpla con su obligación debidamente, ii) se
pondrá en conocimiento del Alcalde del citado municipio la situación del actor
para que imparta instrucciones precisas a quien corresponda con el objeto de
que el actor sea incluido en los programas de asistencia, atención
especializada y rehabilitación que se adelanten en dicho municipio con miras a
que se le suministre un hogar en el que pueda vivir con dignidad, en el que sea
asistido profesionalmente para protegerlo de la explotación a la que, debido a
su estado de debilidad manifiesta, se encuentra expuesto”.
[151]
Respuesta dada por el Secretario Administrativo de la Alcaldía del Guamo al
cuestionario formulado por el Juzgado Penal Municipal del Guamo en el trámite
de la primera instancia de la presente acción de tutela.
[152]
En la misma se afirma “que en el año 2002 se realizó visita ocular al inmueble
de propiedad del señor Miguel Ángel Ospina Guzmán (…) que se pudo constatar que
la vivienda antes mencionada consta de dos habitaciones construidas en
bahareque y con cubierta de palma y que su estado es deplorable. Que dicha
vivienda no cuenta con servicios de baños ni de cocina”.
[153]
El accionante manifestó en escrito dirigido a la Corte Constitucional (folio
153 del cuaderno principal de la tutela) que “Los señores Jaime y Oscar quienes
nos visitaron cuando estábamos viviendo en la casa del campo y que se estaba
lloviendo nos dijeron: consígase una casa en el pueblo,, en arriendo y nosotros
le colaboramos con el pago mientras el Municipio les colabora con el arreglo de
la casa (…) Los amigos Jaime y Oscar me han preavisado que no van a poder
seguir colaborándonos con el pago del arriendo y con justificada razón por que
van 6 años cumplidos con este pago de arriendo”.
[154]
Sentencia T-062 de 1996 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[155]
De acuerdo con el artículo 4 del Decreto 973 de 2005, se entiende por
mejoramiento de vivienda: “4.4.1. Mejoramiento de Vivienda y Saneamiento
Básico. Se entiende por solución de Mejoramiento de Vivienda y Saneamiento
Básico, la estructura habitacional que permite a un hogar beneficiario del
subsidio superar o subsanar en su vivienda una o varias de las siguientes
deficiencias: a) Carencia de alcantarillado o sistema para la disposición final
de aguas servidas; || b) Pisos en tierra o en materiales inapropiados;|| c)
Carencia de baños y/o cocina; || d) Deficiencias en la estructura principal,
cimientos, muros o cubierta; || e) Construcción en materiales provisionales; ||
f) Hacinamiento”.
[156]
De acuerdo con el artículo 4 del Decreto 973 de 2005, se entiende por
construcción en sitio propio: “4.4.2. Construcción en sitio propio. Se entiende
por construcción en sitio propio, la estructura habitacional que provea por lo
menos un espacio múltiple, una  habitación, saneamiento básico y las
instalaciones y acometidas domiciliarias, lograda mediante la edificación de la
misma en un sitio de propiedad del hogar postulante o en el que se encuentre en
calidad de poseedor sano y pacífico desde hace más de cinco años. También puede
ser un lote o terreno de propiedad de la entidad oferente, gestora o promotora
o en predios de propiedad colectiva de los hogares postulantes. El diseño debe
permitir el desarrollo progresivo de la vivienda. La construcción en sitio
propio puede hacerse en forma dispersa o agrupada. Se considera como proyecto
de vivienda en sitio propio agrupado el que presenta soluciones de 5 o más
viviendas en un mismo lote. En todo caso, la propiedad del lote donde será
construida la vivienda en sitio propio agrupada deberá ser escriturada a cada
familia de manera individual”.