T-220-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-220/95
DERECHO AL
AMBIENTE SANO/ACCION POPULAR/DERECHOS FUNDAMENTALES-Conexidad/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
El derecho al ambiente
sano se encuentra protegido a través de diversos mecanismos jurídicos, en
particular, por medio de las acciones populares, las cuales tienen procedencia
en aquellos casos en los que la afectación de tal derecho vulnera un derecho
constitucional o legal de un número indeterminado de personas. La regla
general, debe ser complementada con una regla particular de conexidad, según la
cual, en aquellos casos en los cuales, de la vulneración del derecho a gozar
del ambiente resulte vulnerado igualmente un derecho constitucional
fundamental, procede la acción de tutela como mecanismo judicial de protección
inmediata del derecho colectivo al ambiente sano. No debe prosperar la acción
de tutela bajo examen. En efecto, se encuentra demostrado en este caso que no
existe realmente una conexidad directa y específica entre la supuesta
contaminación en la zona y el estado de salud de los peticionarios.
Ref.: Expediente T-51933
Peticionarios: José Cuesta Novoa y Milciades Ramírez Melo
Procedencia: Juzgado Octavo Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá D.C.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Temas:
Procedencia de la acción de  tutela frente a la vulneración del derecho a un
ambiente sano.
Santafé de Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
tutela radicado bajo el número T- 51933, adelantado por José Cuesta Novoa y
Milciades Ramírez Melo en contra de la Secretaría de Salud de Santafé de Bogotá
D.C.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar
la sentencia correspondiente.
1. Solicitud
Los ciudadanos José
Cuesta Nova y Milciades Ramírez Melo interpusieron ante el Juzgado Octavo Civil
del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., acción de tutela contra la Secretaría
de Salud de esta ciudad, con el fin de que se les ampararan sus derechos a la
vida y a gozar de un ambiente sano, consagrados en los artículos 11 y  79 de la
Constitución Política.
2. Hechos
Los demandantes,
residentes hace más de treinta (30) años en la localidad dieciséis (16) de
Puente Aranda, afirman que la Secretaría de Salud de Santafé de Bogotá D.C.
permite el funcionamiento de varias empresas que, según investigaciones
realizadas, no cumplen con las normas ambientales, lo cual convierte a dicha
zona en una de las más contaminadas de la ciudad. Para sustentar este
argumento, los interesados se refieren a un estudio efectuado por el
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, la Universidad
de los Andes y el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales -CIDER-,
consignado en un documento denominado "Agenda Ambiental Localidad 16
Puente Aranda" (cuya copia acompañan a la demandade tutela). En dicho
escrito se señala: “La contaminación atmosférica en la localidad de Puente
Aranda es la que presenta el promedio más alto de partículas en suspensión en
el aire dentro de la ciudad y promedios más altos en dióxido de azufre, gas
carbónico (CO2), concentración de ozono del 14ppb, sobrepasando la norma de
calidad de 86.6 ppb en 20% en hidrocarburos no metálicos”.
Igualmente, en el
referido estudio se establecen consecuencias de la contaminación ambiental en
la zona sobre la salud humana. Así, se señala que pueden causarse infecciones
en las vías respiratorias y en la piel, irritaciones en los ojos y en las
mucosas; y, además, se afirma que “varios hidrocarburos contienen sustancias
cancerígenas como los óxidos de nitrógeno y amoníaco y otros como el carbón
negro y el aminato. Así mismo, se dan efectos psicosomáticos y psicológicos
como taquicardias, estrés, agresividad y úlceras.”
Consideran los
demandantes que esta situación puede ocasionar un perjuicio irremediable para
sus vidas, y que si no se tutelan sus derechos "estaremos avocados a morir
lentamente por la desidia e inoperancia de una entidad pública."
3.
Pretensiones
A través de la
presente acción de tutela se solicita que se ordene a la Secretaría de Salud de
Santafé de Bogotá D.C., que ejerza sus funciones de prevención y control sobre
los factores que contaminan el ambiente.
II. ACTUACION
PROCESAL
1. Fallo de
única instancia
Mediante providencia
de fecha veinte (20) de octubre de 1994, el Juzgado Octavo Civil del Circuito
de Santafé de Bogotá resolvió denegar la acción de tutela, ya que consideró que
los peticionarios pretenden la protección del medio ambiente, lo cual se logra
a través del ejercicio de las acciones populares.
Adicionalmente,
consideró el fallador que, debido al carácter residual de la acción de tutela y
a que en el asunto en concreto no se demostró la existencia de un perjuicio
irremediable, no se podía acceder a las peticiones de los actores.
III. PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, consideró que para tomar una decisión de
fondo el caso bajo examen era necesario que el Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses determinara el estado salud de los peticionarios y,
de igual forma, solicitar a las autoridades competentes que rindieran concepto
acerca de la existencia o no de niveles significativos de contaminación
ambiental en la zona de Puente Aranda. En virtud de ello, el magistrado
sustanciador, a través de Auto de fecha primero (1o.) de marzo de 1995, decretó
y recolectó las pruebas que a continuación se relacionan:
1. Oficio
003351 de 10 de marzo de 1995, remitido por el subdirector técnico del
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-.
El señalado
funcionario informó que “con base en estudios realizados por la Secretaría
Distrital de Salud, el DAMA tiene conocimiento de que la localidad 16 de Puente
Aranda tiene los promedios más altos en cuanto a partículas en suspensión en el
aire. Así mismo se encontró  la concentración más alta de Dióxido de Azufre.”
Sin embargo, señaló que dicha entidad no cuenta con los resultados de estudio
alguno que permita conocer los parámetros de contaminación que se presentan en
la zona, de acuerdo con los valores máximos permisibles señalados en el Decreto
02 de 1982 del Ministerio de Salud, ya que “hasta el momento el DAMA no ha
contado con los recursos suficientes para consolidar de manera efectiva los
instrumentos  mínimos necesarios tendientes a asumir las funciones de control y
protección de emisiones atmosféricas. Estas funciones las ha continuado
ejerciendo la Secretaría Distrital de Salud.”
2. Oficio
004083 de 23 de marzo de 1995, remitido por el Secretario de Salud de Santafé
de Bogotá.
La doctora Beatriz
Londoño Soto, secretaria de Salud del Distrito, después de señalar que la zona
de Puente Aranda ha sido clasificada como “zona industrial” y sector de “alto
impacto ambiental”, informó que la dependencia a su cargo, a través de su
División de Control de Factores de Riesgo, ejerce la vigilancia y control sobre
las industrias localizadas en dicho sector, de acuerdo con los parámetros
previstos en el Decreto 02 de 1982 y el Decreto 2206 de 1983 del Ministerio de
Salud.
Sobre la situación
de contaminación ambiental en Puente Aranda, anota la funcionaria:
“Una estación de
monitoreo automático de calidad del aire permite establecer los índices de
contaminación presentes en esa zona y son los que a continuación se relacionan:
“CO Monóxido de
Carbono
“La Norma
establecida, señala como máximo Nivel permisible para una hora de 43.7 (PPM)
Partes por millón y los últimos reportes muestran como máximo encontrado 19,3
(PPM) Partes por millón.
“SO2 Dióxido de
Azufre
“La Norma
establecida para este contaminante señala como máximo Nivel permisible Diario
152.8 (PPB) Partes por Billón y el máximo registrado ha sido 57.9 (PPB) Partes
por Billón.
“O3 Ozono
“La Norma
establecida para este contaminante señala el máximo valor hora 86.6 (PPB)
Partes por Billón, y el máximo registrado es de 123 (PPB) Partes por Billón.
“SPM Partículas
en Suspensión
“La Norma
establecida para este contaminante señala como máximo nivel valor permisible
400 ug/m3 (Microgramos por
metro cúbico) día y el máximo registrado ha sido de 147.4 ug/m3 (Microgramos por metro cúbico).
“Como se aprecia
en el anterior análisis los valores reportados los últimos períodos muestran
que la Norma es excedida tan solo en un contaminante OZONO los demás valores se
encuentran dentro de las normas”.
A renglón seguido
señala que a pesar de que las normas establecidas en la actual legislación son
demasiado laxas, esa Secretaría, al realizar evaluaciones independientes,
somete a las empresas  que superan los índices señalados a un “plan de
cumplimiento”, el cual es supervisado por funcionarios de la entidad hasta
tanto no sean reducidos  los niveles de emisión. Agrega que, en la actualidad,
el 95% de las industrias allí localizadas cuentan con la respectiva “LICENCIA
SANITARIA PARTE AIRE, el 5% restante están en proceso de Plan de Cumplimiento,
sin esta Licencia no puede ser operada ninguna fuente de Contaminación al
Aire”.
3. Oficio No.
02706 del 10 de abril de 1995, remitido por el jefe de la oficina jurídica del
Ministerio del Medio Ambiente.
Sobre el asunto bajo
examen, el jefe de la oficina jurídica del referido Ministerio manifestó que
“en la zona de Puente Aranda sí existen niveles significativos de
contaminación, los cuales han sido señalados en estudios realizados desde 1982
por la red de monitoreo de Bogotá, en cumplimiento de lo dispuesto en el
Decreto 002 de 1982, que a su vez es aplicado por el servicio seccional de
salud del Distrito Capital”. En consecuencia, el citado funcionario informó que
los datos recolectados sobre la calidad del aire en la zona de Puente Aranda se
encuentra en el servicio seccional de salud de Santafé de Bogotá.
4. Oficio
023-GCF-RB del 28 de marzo de 1995, remitido por el doctor Germán Fontanilla,
médico del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Mediante el oficio
en comento fueron remitidos a la Corte Constitucional los resultados de los
exámenes médicos practicados por el  Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses a los señores José del Carmen Cuesta Novoa y
Milciades Ramírez Melo, cuyas conclusiones son las siguientes:
En relación con el
señor José del Carmen Cuesta Novoa:
"Se trata de
un adulto de 33 años, que refiere venir presentando cuadros de rinitis en los
últimos 3 años; que al momento del examen clínico se encuentra en aceptables
condiciones generales, a quién después de la valoración clínica y paraclínica
se le diagnosticó: 1. Desviación septo nasal y rinofaringitis. La desviación
septo nasal sería la patología de base, por lo cual se podría presentar los
cuadros de rinofaringitis, al alterar el flujo de ventilación por las fosas
nasales. Es importante informar que medios de alta polución pueden coadyuvar en
la presentación de la rinofaringitis. No hay lesiones dermatológicas."
Respecto del señor
Milciades Melo Ramírez:
"Se trata de
un adulto de 51 años, con diagnóstico de sinusitis maxilar que en mi opinión,
tiene como causa principal la desviación del septo-nasal al estar alterada la
función ventilatoria de las fosas nasales. La polución puede ser un elemento
que coadyuve en la presentación cuadro clínico. No hay lesiones
dermatológicas."
5.
Comunicación del 5 de abril de 1995, remitida por los peticionarios.
Mediante
comunicación vía fax de fecha cinco (5) de abril de 1995, el señor José Cuesta
Novoa informó a la Corte Constitucional que en la actualidad es estudiante de
posgrado en la Universidad Javeriana y que no posee ningún cargo laboral.
Igualmente, el señor Milciades Ramírez Melo señaló que en la actualidad ejerce
la profesión de abogado.
6. Oficio No.
005075 del 2 de mayo de 1995, remitido por el jefe de la Oficina Jurídica del
Ministerio del Medio Ambiente.
En la referida
comunicación, el doctor Luis Fernando Macias informó que en los archivos del
Ministerio del Medio Ambiente “no se encuentra información alguna” respecto del
asunto bajo revisión. Sin embargo, agrega que se tiene conocimiento de que la
Secretaría de Salud del Disitrito Capital cuenta con los equipos necesarios
para determinar la calidad del aire, razón por la cual puede suministrar una
información “actualizada y precisa”.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la
referencia.
2. La acción
de tutela y la protección del ambiente sano.
Como en reiteradas
oportunidades lo ha señalado la Corte Constitucional, la Acción de Tutela está
prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental como un mecanismo
procesal subsidiario, específico y directo  que tiene por objeto la protección
concreta e inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos  sean violados
o exista amenaza de su violación por parte de una autoridad pública o de un
particular en los términos que defina la ley. Dicha protección, dentro de los
parámetros de un caso en concreto, puede comportar consecuentemente el amparo
de otros derechos determinados en la Constitución o en la ley.
Asimismo, debe
recalcarse que la acción de tutela supone una actuación preferente y sumaria a
la que el afectado puede acudir, únicamente en aquellos eventos en que, una vez
demostrado el interés jurídico para actuar y solicitada la protección
específica de un derecho fundamental, carezca de cualquier otro medio de
defensa judicial, salvo que se utilice excepcionalmente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, al
tratarse el presente asunto de tutela de la protección del derecho a un
ambiente sano, consagrado en el artículo 79 de la Constitución Política, debe
decirse que en varias oportunidades la Corte Constitucional ha sostenido que
este derecho es concebido como un conjunto de condiciones básicas que rodean al
hombre y le permiten su supervivencia biológica e individual, lo cual, a su
vez, garantiza su desempeño normal y su desarrollo integral en el medio social.[1] En este sentido se ha
considerado que el ambiente sano es fundamental para la supervivencia de toda
especie viviente, particularmente la humana.
Igualmente se ha
reconocido que el derecho al ambiente sano se encuentra protegido a través de
diversos mecanismos jurídicos, en particular, por medio de las acciones
populares de que trata el artículo 88 de la Constitución Política, las cuales
tienen procedencia en aquellos casos en los que la afectación de tal derecho
vulnera un derecho constitucional o legal de un número indeterminado de
personas.
Sin embargo, la
vulneración del derecho al ambiente sano conlleva, en la mayoría de los casos,
la afectación o la amenaza de derechos constitucionales fundamentales como la
vida, la integridad física o la salud, entre otros. Por ello, la Corte ha
señalado que la regla general enunciada en el párrafo anterior, debe ser
complementada con una regla particular de conexidad, según la cual, en aquellos
casos en los cuales, de la vulneración del derecho a gozar del ambiente resulte
vulnerado igualmente un derecho constitucional fundamental, procede la acción
de tutela como mecanismo judicial de protección inmediata del derecho colectivo
al ambiente sano. Para ello, el juez de tutela deberá analizar juiciosamente el
caso en particular; y deberá igualmente observar si existe una real amenaza o
afectación del ambiente que requiera en forma imperiosa la orden judicial a
través de la tutela para proteger el derecho fundamental vulnerado; es decir
tendrá siempre presente la relación de conexidad. Juega entonces papel
preponderante la demostración fáctica de la situación que se reclama, de forma
tal que si la contaminación del agua o del aire, por ejemplo, no amenaza
gravemente los derechos fundamentales de los actores, el juez se verá obligado
a denegar el amparo en cuestión y señalará a los interesados la posibilidad de
acudir a los otros medios de defensa judicial, a los que se hace alusión en
este providencia. En conclusión: la protección del derecho al ambiente sano a
través de la acción de tutela, procede únicamente en  aquellos casos
excepcionales en los que aparezca evidente la necesidad de proteger, por
conexidad, un derecho constitucional fundamental.
3. El caso
concreto
El asunto que en
esta oportunidad le corresponde revisar a esta Sala, trata de la supuesta
vulneración del derecho al ambiente sano y de la vida y la salud de los
peticionarios, a causa de la contaminación en la zona dieciséis del sector de
Puente Aranda en Santafé de Bogotá, situación ésta que, según ellos, es
responsabilidad de la Secretaría de Salud del Distrito Capital por no sancionar
a las empresas responsables de contaminar el aire.
Por tratarse de una
delicada situación en la que se encuentra de por medio la salud de los peticionarios
y el desarrollo industrial de la zona y, por ende, de la capital de la
República, la Sala Novena de Revisión decidió decretar y recolectar las pruebas
referidas en el acápite correspondiente de esta providencia, con el fin de
determinar la relación de conexidad entre los derechos fundamentales de los
demandantes supuestamente violados y la protección del ambiente.
De las pruebas
recaudadas, llaman la atención de la Sala los exámenes médicos practicados por
el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en los que se
destaca que el estado físico de los peticionarios es, en general, “aceptable”.
Asimismo, nótese que el diagnóstico de “sinusitis maxilar” -para el caso del
señor Milciades Ramírez Melo- y la presencia de “cuadros de Rinofaringitis” -en
lo que atañe al señor José del Carmen Cuesta Novoa-, tienen como causa
principal “la desviación septo-nasal” que presenta cada uno de los
peticionarios. Así las cosas, resulta evidente que los quebrantos de salud
alegados en el escrito de tutela se deben a causas diferentes a la
contaminación ambiental en Puente Aranda, donde la polución puede, es cierto,
“coadyuvar” con la presentación de las enfermedades, pero no puede catalogarse
como la causa directa y única de dicha situación.
Por otra parte, esta
Sala considera necesario referirse a la actividad que han venido cumpliendo las
diversas entidades públicas competentes, en relación con el problema ambiental
en la zona de Puente Aranda. Al respecto, debe señalarse que las pruebas que
obran en el expediente demuestran que sólo la Secretaria de Salud del Distrito
Capital tiene conocimiento de los asuntos que motivaron la presente acción de
tutela, pues en el informe transcrito parcialmente en esta providencia se
establece que la única causa de contaminación significativa es el exceso de
ozono en la zona. Resulta importante resaltar que las empresas cuentan, en su
mayoría, con licencia ambiental en lo que corresponde al aire, licencia que, al
parecer, se expide de conformidad con unas normas que la misma Secretaría no ha
vacilado de calificar como “laxas”. La solución a este problema, como es
lógico, escapa a las facultades propias del juez de tutela. Sin embargo, la
Sala comparte la inquietud sobre las implicaciones que pueda tener para el
ambiente de la zona comprendida en el examinado caso el problema de
contaminación que la afecta. Por ello, estima pertinente enviar copia de esta
providencia al Ministerio del Medio Ambiente y al Departamento Administrativo
del Medio Ambiente del Distrito Capital (DAMA), para que se sirvan tomar las
medidas que, dentro de su competencia, estimen necesarias a fin de prevenir y
controlar dicha situación.
De lo anteriormente
expuesto resulta necesario concluir que no debe prosperar la acción de tutela
bajo examen. En efecto, se encuentra demostrado que no existe realmente una
conexidad directa y específica entre la supuesta contaminación en la zona y el
estado de salud de los peticionarios. Sobre este punto debe establecerse que no
es posible argumentar que el problema en comento -polución del aire- es
tutelable por el simple de hecho de “coadyuvar” en la alteración del estado
físico de los peticionarios, pues si ello fuera así, entonces sería necesario
proteger, a través de este mecanismo judicial, la vida, la salud y la
integridad física de todas las personas que habitan y que desarrollan su vida
diaria en ciudades, localidades o zonas -como es el caso lamentable y muy
preocupante de Santafé de Bogotá- que presentan altos niveles de contaminación
ambiental.
Como si lo anterior
no fuese suficiente, también se ha demostrado que la entidad pública demandada
ha venido cumpliendo con sus obligaciones, es decir, ha medido constantemente
los índices de contaminación del aire y, al parecer, con base en ellos, ha
expedido las respectivas licencias y ha obligado el cumplimento de los planes
de protección ambiental a las empresas de la zona.
Al no existir los
presupuestos necesarios para que prospere la presente acción de tutela debe,
entonces, la Sala advertir a los interesados que cuentan con otros mecanismos
de defensa judicial para la protección de sus derechos. Tal es el caso, por
ejemplo, de la acción popular contenida en el artículo 2359 del Código Civil,
conocida doctrinariamente como la acción de daño contingente, o de la acción de
cumplimiento de que trata la Ley 99 de 1993, en caso de encontrar que la
Secretaría de Salud no ha vigilado con suficiente cuidado los niveles de
contaminación del aire producidos por una determinada empresa localizada en
Puente Aranda; inclusive, podrán demandar, de conformidad con el artículo 73 de
la misma Ley, la nulidad de las licencias ambientales otorgadas por la
Secretaría, tal como lo estableció la  Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la providencia
del diez (10) de febrero de 1995 (Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur
Jaramillo).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero:
CONFIRMAR  la providencia
de fecha veinte (20) de octubre de 1994, mediante la cual el Juzgado Octavo
Civil del Circuito de Santafé de Bogotá resolvió denegar la tutela interpuesta
por los ciudadanos José Cuesta Novoa y Milciades Ramírez Melo.
Segundo: ORDENAR que por la Secretaría General de esta
Corporación, se comunique esta providencia al Juzgado Octavo Civil del Circuito
de Santafé de Bogotá D.C., en la forma y para los efectos previstos en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: ENVIAR copia de esta providencia al Ministerio
del Medio Ambiente y al Departamento Administrativo del Medio Ambiente de
Santafé de Bogotá (DAMA), para lo de su competencia.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Cfr. Sentencias T-508/92, T-067/93, T-225/93, T-254/93, T-366/93,
T-471/93, entre otras.