C-232-98
Sentencia C-232/98
Sentencia
C-232/98
AUTONOMIA
TRIBUTARIA DE MUNICIPIO Y DEPARTAMENTO
Corresponde al
legislador fijar las reglas fundamentales a las que están sujetas las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales cuando establecen
tributos, lo cual significa que según el ordenamiento superior, a aquél le
compete señalar las actividades y materias que pueden ser gravadas, así como
los procedimientos de orden fiscal y tributario, sin que sea válido sostener
que cuando así actúa, esté desconociendo o cercenando la autonomía que
constitucionalmente se le confiere a las entidades territoriales. El legislador
está autorizado constitucionalmente para intervenir en los asuntos locales, a
fin de garantizar y defender los intereses del orden nacional, sin que ello de
lugar a inmiscuirse en asuntos que son de la competencia exclusiva de los
departamentos, distritos y municipios, pues en tal caso se violaría el núcleo
esencial de la autonomía territorial. Por consiguiente, no obstante la
autonomía reconocida por el ordenamiento superior a los entes territoriales, el
legislador puede limitar y aún condicionar las facultades que la Carta
Fundamental les otorga a dichas entidades, al estar autorizado para ello por
mandato constitucional, y cuando sea necesaria y proporcionada al fin
constitucional que se busca por la ley alcanzar.
ESTATUTO
TRIBUTARIO PARA IMPUESTOS DEL ORDEN NACIONAL-Aplicación a municipios y departamentos
La aplicación de
las normas procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario para los
impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene como
finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no
excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas Departamentales y por
los Concejos Distritales y Municipales en relación con los tributos y
contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 300 y 313 de la Carta. Ello  al contrario de lo afirmado por los
demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno de los principios
constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual Colombia se organiza
en forma de República unitaria, por lo que la autonomía no puede realizarse por
fuera de la organización unitaria del Estado, razón por la cual, en aras de
darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y
manejo de los impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un
régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos
del orden local. Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso
de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes
territoriales con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas
últimas, por lo que en consecuencia, los órganos competentes de las entidades
territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla
concordante con la señalada por la ley.
Referencia:
Expediente D-1889
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.
Actor: Carlos Germán
Farfan Patiño Y Libardo Cajamarca Castro
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., mayo veinte (20)de mil novecientos noventa y ocho (1998)
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos CARLOS GERMAN FARFAN
PATIÑO y LIBARDO CAJAMARCA CASTRO promovieron ante la Corte Constitucional,
demanda contra el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, la cual se procede a
decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y previas las siguientes
consideraciones.
I.     TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
“Artículo 66-
Administración y Control. Los municipios y distritos, para efectos de las
declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial,
imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos
administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario para los impuestos de orden nacional”.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Los demandantes
señalan que la norma acusada vulnera los artículos 1, 287 y 322 de la
Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Según los actores,
el precepto impugnado vulnera el principio constitucional de la autonomía que
le es propia a los entes territoriales -distritos y municipios- al remitirlos a
un procedimiento tributario para fiscalización, liquidación oficial, imposición
de sanciones, discusión y cobro de impuestos municipales, aplicable a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, en impuestos del orden
nacional como el de renta y complementarios, ventas, timbre y demás, cuya
autonomía impositiva y de tarifas le corresponde exclusivamente a los Concejos
Municipales, de conformidad con lo previsto en los artículos 313 numeral 4 y
318 de la Carta Política. Así entonces, en su criterio son las Asambleas y los
Concejos Distritales y Municipales quienes deben establecer los procedimientos
para el efectivo recaudo y cobro de los mismos, así como las sanciones a que
haya lugar.
En cuanto al
Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá, agregan que con fundamento en la
autonomía territorial que le es propia por disposición superior, el Concejo
Distrital fija las tarifas y los tributos de su competencia de acuerdo a las
condiciones, capacidades económicas, geográficas y políticas, así como las
normas procedimentales para la determinación y el cobro de los tributos de su
propiedad.
Según los
demandantes, en el Libro V del Estatuto Tributario se establecen los
procedimientos y sanciones a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, específicamente para los impuestos de renta y complementarios,
timbre, ventas y remesas, por lo que se tornan inaplicables a los impuestos del
orden municipal, por cuanto la diferencia de los porcentajes en las sanciones
hace confusa su determinación.
Al respecto, hacen
referencia a la sanción establecida en el artículo 643 del Estatuto Tributario,
el cual fija como sanción por no declarar un porcentaje del 20% del valor de
las consignaciones bancarias o ingresos brutos por omisión al impuesto de renta
y complementarios; el 10% como sanción al valor de las consignaciones bancarias
o ingresos brutos por la omisión al impuesto sobre las ventas u omisión de
declaración de retenciones o el equivalente a cinco veces el valor omitido en
la declaración del impuesto de timbre. Estas sanciones en su criterio, serían
inaplicables a los impuestos municipales por cuanto los porcentajes son fijados
por los Concejos Municipales sobre los ingresos brutos.
Afirman los
mencionados ciudadanos, que no puede remitirse al Estatuto Tributario para
efectos de la determinación de las sanciones, porcentajes y valores que deban
aplicarse al no declarar impuestos específicos de carácter municipal, puesto
que estos solo fueron expedidos para los impuestos del orden nacional, por lo
que quedaría un vacío jurídico de aplicación e interpretación, ya que estos se
regían anteriormente por acuerdos municipales en donde se fijaban los
procedimientos y sanciones aplicables para cada impuesto.
De otra parte,
consideran vulnerados los artículos 319 y 328 de la Carta Política, al
manifestar que la disposición demandada derogaría las normas tributarias
vigentes para el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Barranquilla,
Cartagena y Santa Marta, cuyo régimen goza de protección especial en la
Constitución Política, según lo establecen los artículos 319-2, en virtud del
cual, “La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas
metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial....”, y
el artículo 322-2, según el cual, “Su régimen (el del Distrito Capital)
político, fiscal y administrativo, será el que determine la Constitución, las
leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para
los municipios”.
En razón a las
anteriores consideraciones, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de
la disposición demandada, por cuanto ésta no puede remitir declaraciones
tributarias, procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de
sanciones, discusión y cobro de impuestos del orden municipal y distrital, a
procedimientos tributarios aplicables a los impuestos y tributos de orden
nacional, toda vez que la Ley 383 de 1997 no puede constituirse en un precepto
de carácter especial, por cuanto los municipios y distritos tienen normas
tributarias y de procedimiento fijadas por los Concejos, mediante acuerdos
específicos a cada tributo. Por lo tanto, la remisión que hizo el artículo 66
acusado es contraria a lo establecido en los artículos 319, 322 y 328 de la
Constitución, pues ésta no se puede considerar ley especial de carácter
tributario para los municipios y distritos.
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Hacienda  y Crédito Público a
través de apoderado, presentó escrito defendiendo la constitucionalidad de la
norma demandada, al considerar que no viola el principio de autonomía fiscal de
las entidades territoriales, la cual debe ejercerse dentro del marco de lo
dispuesto por el legislador.
Resalta que la
aplicación de las disposiciones procedimentales en materia tributaria,
concebidas inicialmente para el orden nacional, tiene como objetivo la
unificación procedimental a nivel nacional, la cual pretende fortalecer la
lucha contra la evasión haciendo la labor de determinación de la obligación
tributaria a cargo del contribuyente y su recaudo, más eficiente mediante
mecanismos como la imposición de sanciones a quienes incumplan con la
obligación constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado. Agrega que la existencia de este marco general único no
excluye las reglamentaciones expedidas por los órganos competentes en los
municipios y distritos, para el caso específico de los tributos que ellos
administran, en cuanto a fijar las reglas de procedimiento para los impuestos
del orden nacional.
A juicio del
interviniente, en caso de incompatibilidad entre las reglas de procedimiento
establecidas en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional, y
la efectiva determinación de la obligación tributaria a cargo del
contribuyente, así como el recaudo y la imposición de sanciones dentro del marco
municipal y distrital, los órganos competentes deberán adecuar el respectivo
marco procedimental de acuerdo con las finalidades mencionadas.
Adicionalmente,
indica que el que sean distintos desde el punto de vista sustancial los
tributos del orden nacional y del municipal y distrital por comprender tanto
estos como aquellos elementos diferentes (sujetos pasivos, hechos y bases
gravables, tarifas), no hace necesariamente que el procedimiento tributario
para unos y otros deba ser completamente distinto.
De otro lado,
sostiene que los preceptos constitucionales invocados (319, 322 y 328) no
resultan vulnerados, en la medida en que los regímenes especiales a que se
refieren los artículos 322 y 328 no deben entenderse en sentido absoluto, de
tal forma que cualquier aspecto que se relacione con el distrito capital y los
especiales deba ser regulado exclusivamente por la legislación especial que se
dicte para ellos. En el caso que se examina, no se observa elemento de juicio
alguno que permita concluir que el procedimiento tributario de los mencionados
distritos no solamente debe ser distinto al del nivel nacional, sino también al
que exista en los demás municipios del país.
En el mismo sentido,
expresa que tampoco resulta lógico que las reglas procedimentales en materia
tributaria aplicables a las áreas metropolitanas deban estar contenidas en la
ley orgánica de ordenamiento territorial, ya que en esta ley deben regularse
los aspectos centrales del mencionado ordenamiento, dentro de los que no se
encuentran las reglas procedimentales aludidas.
En el mismo sentido,
señala que las reglas procedimentales deben armonizarse con las existentes en
el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional sin que se
produzca la derogatoria.
Y finaliza su
intervención, manifestando que la “posición en que se encontraría un
contribuyente en caso de que cada tributo tuviese un procedimiento diferente,
sería caótica, pero más grave sería que el mismo tributo tenga procedimientos
independientes y antagónicos dependiendo de la entidad territorial donde se
trabe la relación jurídica”.
Por su parte, dentro
del mismo término legal, los miembros del Consejo Directivo del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario presentaron escrito solicitando a esta
Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
Sostienen que el
principio de autonomía de las entidades territoriales se encuentra consagrado
en el artículo 1º de la Constitución que define a Colombia como un Estado
social de derecho, unitario, descentralizado y con autonomía de las entidades
territoriales, y conforme al desarrollo jurisprudencial que ha tenido dicho
precepto, la autonomía no puede realizarse por fuera de la organización
unitaria del Estado. Además, la autonomía de los entes territoriales está
enmarcada por el principio de la unidad del Estado, que debe reflejarse en
todos los campos, como así lo ha interpretado la Corte Constitucional desde su
sentencia No. C-004 de 1993, la cual fue reiterada por la No. C-219 de 1997, en
la cual se señaló que en materia de ingresos tributarios, la Constitución opta
por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la atribución de
diseñar la política tributaria del Estado.
Señalan que por razón
de la simultaneidad operativa de diferentes niveles de autoridad, se pueden
presentar conflictos de competencia, por lo cual desde la expedición del Código
de Régimen Político y Municipal se ha establecido la prelación de la ley sobre
los acuerdos municipales (artículo 240). Además, la jurisprudencia de la Corte
(particularmente la consignada en la sentencia C-478 de 1992), ha establecido
reglas para la solución de tales conflictos, especialmente la de jerarquía,
teniendo en cuenta siempre como marco el Estado Unitario.
A su juicio, la
autonomía tributaria de los departamentos y municipios tiene una clara y
expresa limitación en los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución, al
definir que “dicha autonomía solo se puede ejercer dentro de los límites de
la Constitución y la Ley”. Ello ha sido reconocido por la jurisprudencia
constitucional, en virtud de la cual, la autonomía de que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses debe ejercerse dentro de los
límites de la Constitución y la ley (art. 287).
Por ello, estiman
que fijar un procedimiento tributario uniforme, no implica que se recorte la
autonomía de los municipios y distritos, ya que estos conservan todas las
facultades relativas a la organización administrativa y a la recaudación,
conservación e inversión de sus recursos.
Adicionalmente,
señalan que en nuestro orden jurídico no es nueva la figura de la implantación
de normas nacionales de carácter procedimental en el nivel de las entidades
territoriales. Así por ejemplo, el Código Contencioso Administrativo se aplica
a los asuntos departamentales y municipales en materia de procedimiento
administrativo, conforme al artículo 81; e igualmente, en materia de
contratación administrativa las normas nacionales se aplican tanto a nivel
departamental y municipal conforme a los artículos 1º y 2º de la Ley 80 de
1993.
Por último,
consideran que la disposición acusada no establece que los municipios aplicarán
las sanciones establecidas en el Estatuto Tributario, sino que para la
imposición de las sanciones se aplicará el procedimiento establecido en
dicho estatuto, lo cual es completamente diferente a lo expresado en la
demanda.
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio
fechado 23 de enero de 1998, el señor Procurador General de la Nación rindió el
concepto de rigor dentro del término legal, solicitando a esta Corporación
declarar constitucional el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, señala
que los preceptos constitucionales consagrados en los artículos 1, 150-4 y 271,
señalan que el Estado colombiano se encuentra organizado en forma de república
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales para
la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
Por su parte, según la Carta Política, corresponde al Congreso establecer las
competencias de las entidades territoriales.
Afirma que el
Constituyente de 1991 estableció como principio el de la autonomía de las
entidades territoriales, pero no le concedió facultades absolutas para
administrar sus asuntos fiscales, por cuanto la organización del Estado en
forma de República unitaria implica que las atribuciones reconocidas a estos
entes deben ser ejercidas dentro de los límites previstos en la Constitución y
la ley.
Agrega que la Carta
Fundamental en sus artículos 287-3, 300-4 y 313-4, faculta a las Asambleas y a
los Concejos para decretar, de conformidad con la ley, los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. En esa medida, considera que el
legislador es competente para crear los tributos, y por ende, le asignó la
función de regular los diversos aspectos relacionados con esta materia, tales
como las declaraciones tributarias, los procesos de fiscalización, liquidación
oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro, lo cual significa que la
Constitución no concedió soberanía fiscal a las entidades territoriales.
Según el Jefe del
Ministerio Público, las entidades territoriales carecen de autonomía para fijar
los tributos, por lo que los aspectos relacionados con el procedimentales,
pueden ser regulados mediante la ley, sin que este hecho implique un atentado
contra la autonomía reconocida a las entidades territoriales. Para sustentar
esta afirmación, hace alusión a la sentencia de la Corte Constitucional No.
C-084 del 1 de marzo de 1995, según la cual “la Constitución autoriza a las
entidades territoriales dentro de su autonomía, a establecer contribuciones
pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que
Colombia es un país unitario”.
A juicio del citado
funcionario, al establecer el legislador en la norma demandada que los
municipios y distritos aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto
Tributario, no se está atentando contra el régimen de autonomía reconocido a
las entidades territoriales, por cuanto es el Congreso de la República quien
está facultado para regular esta clase de actuaciones, procurando la uniformidad
de estos trámites.
Por otra parte,
señala que el precepto demandado no transgrede los artículos 319, 322 y 328 de
la Carta, ya que estos sólo se refieren a los municipios y distritos, sin
mencionar las áreas metropolitanas, entidades estas que cuentan con un régimen
administrativo y fiscal especial.
Finaliza su
intervención afirmando que si los artículos 322 y 328 mencionados
anteriormente, disponen que el régimen fiscal de Santa Fé de Bogotá será el que
determinen la Constitución y las leyes especiales, y los Distritos Turísticos
de Santa Marta y Cartagena conservan su régimen especial, también lo es que el
Congreso como titular de la cláusula general de competencia en materia
tributaria, está facultado para fijar el procedimiento fiscal aplicable a cada
distrito, razón por la cual estima que el legislador al expedir la norma
demandada no excedió el límite de sus atribuciones.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente en relación con la acción pública de
inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.
De la autonomía
en materia tributaria de las entidades territoriales
En cuanto a la
autonomía de que gozan las entidades territoriales, dispone el artículo 287 de
la Carta Política que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; dicha
autonomía les confiere ciertos derechos, como gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales.
Es evidente que,
como lo dispone la norma citada, dicha autonomía se encuentra limitada por los
mandatos constitucionales y legales, o sea, que no se trata de una autonomía en
términos absolutos, pues aquella en ningún momento puede concebirse al margen
del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las
entidades territoriales.
En relación con el
principio de la autonomía de las entidades territoriales, cabe reiterar aquí la
jurisprudencia de la Corporación, la cual ha señalado que ella no es absoluta,
por cuanto está subordinada a la Constitución y a la ley. En efecto, en la
sentencia No. C-335 de 1996 (MP. Dr. Jorge Arango Mejía), se expresó lo
siguiente:
"En
materia tributaria, la autonomía de los departamentos y municipios está
limitada por la Constitución y la ley.
Según el artículo
287 de la Constitución, "las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y
la ley". De conformidad con esta norma, es claro que la autonomía no es
absoluta, sino  limitada por la propia Constitución, y por la ley.
En concordancia
con la norma citada, establece el inciso segundo del artículo 288, también de
la Constitución, que las competencias atribuídas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Las
competencias, pues, se definen y concretan "en los términos que establezca
la ley".
Siguiendo los
principios enunciados, la Constitución al referirse al tema tributario en
relación con los departamentos y los municipios establece:
"Artículo
300.  Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas:
"4. Decretar,
de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios
para el cumplimiento de las funciones departamentales".
"Artículo
313.  Corresponde a los Concejos:
"4. Votar
de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales".
Estas
normas determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los
departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley. No es, por lo mismo, aceptable sostener
que en esta materia cada departamento y cada municipio puede ejercer su
competencia dentro de los límites que él mismo quiera trazarse. Sostener
semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos en lo que
tiene que ver con los tributos departamentales y municipales, pues los
departamentos y los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin
otro límite que el inexistente de la imaginación. En tales circunstancias, se
quebrantarían, ahí sí, dos principios fundamentales de la Constitución: el
primero, el que señala que Colombia está organizada en forma de República
unitaria (artículo 1o.); el segundo, el de la igualdad ante la ley (artículo
13)" (negrillas y subrayas fuera del texto).
Por su parte, en la
sentencia No. C-521 de 1997, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo, se afirmó
al respecto lo siguiente:
"Competencia
del legislador para restringir el poder tributario de las entidades
territoriales
....
Así, pues, ni los
departamentos ni los municipios ejercen una soberanía tributaria, es decir, una
atribución ilimitada o absoluta para la determinación de impuestos, tasas y
contribuciones en sus respectivos territorios.
....
Al respecto, debe
reafirmarse:
"...para
realizar el principio de autonomía de las entidades territoriales y con el
objeto de asegurar que el patrimonio de éstas no resulte afectado por
decisiones adoptadas a nivel nacional, el Constituyente ha prohibido de manera
terminante que por ley se concedan exenciones o preferencias en relación con
tributos que les pertenecen (artículo 294 C.P.).
La Carta Política
reconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y
equipara la garantía que les brinda a la que merecen los particulares sobre los
suyos, de conformidad con la Constitución (artículo 362 C.P.).
Más todavía, el
artículo que se acaba de mencionar dispone en forma perentoria que, con la
única excepción de la guerra exterior -y eso temporalmente-, los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y, en
consecuencia, la ley no podrá trasladarlos a la Nación. Menos podría hacerlo,
agrega la Corte, a sus entidades descentralizadas, ya que ello representaría la
facultad de atribuir al ente subalterno posibilidades de las cuales carece el
principal, sin que de todas maneras desaparecieran objetivamente las razones en
las cuales se funda la restricción que a éste se impone". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177 del 29 de abril de 1996)"
(negrillas y subrayas fuera del texto).
En efecto, según la
jurisprudencia transcrita, es del caso reafirmar que corresponde al legislador
fijar las reglas fundamentales a las que están sujetas las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales cuando establecen
tributos, lo cual significa que según el ordenamiento superior, a aquél le compete
señalar las actividades y materias que pueden ser gravadas, así como los
procedimientos de orden fiscal y tributario, sin que sea válido sostener que
cuando así actúa, esté desconociendo o cercenando la autonomía que
constitucionalmente se le confiere a las entidades territoriales.
Ahora bien, con
fundamento en lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1o., 287, 294,
300-4, 313-4, 317 y 338 de la Carta Política, y teniendo en cuenta que el
Estado colombiano está organizado en forma de República unitaria, la autonomía
que se concede por estos preceptos a los entes territoriales, no es absoluta,
pues está supeditada en cuanto a la gestión de sus propios intereses, como los
del orden fiscal y tributario, a los límites que le señalen la Constitución y la
ley, lo cual significa que la potestad impositiva regional y local es relativa
y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete
el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la
esencia de ésta de modo que se la desvirtúe o desconozca.
Al respecto, en la
sentencia No. C-004 de 1993, la Corte Constitucional sostuvo que:
"En
conclusión, esta Corte considera que la introducción del concepto de autonomía
que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en
todo caso ser entendida dentro del marco general del estatuto unitario. De esta
forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales,
y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de
materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En
cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de
armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y
separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se
ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes. Por
el contrario dichas competencias, como lo señala la propia Constitución debe
ejercerse dentro de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad" (negrillas y subrayas fuera del texto).
Así pues, el
legislador está autorizado constitucionalmente para intervenir en los asuntos
locales, a fin de garantizar y defender los intereses del orden nacional, sin
que ello de lugar a inmiscuirse en asuntos que son de la competencia exclusiva
de los departamentos, distritos y municipios, pues en tal caso se violaría el
núcleo esencial de la autonomía territorial. Por consiguiente, no obstante la
autonomía reconocida por el ordenamiento superior a los entes territoriales, el
legislador puede limitar y aún condicionar las facultades que la Carta
Fundamental les otorga a dichas entidades, al estar autorizado para ello por
mandato constitucional, y cuando sea necesaria y proporcionada al fin
constitucional que se busca por la ley alcanzar.
El mandato
constitucional es claro al establecer que en materia fiscal, la autonomía de
las entidades territoriales está expresamente limitada por la Constitución y la
ley (artículos 287, 300 y 313 CP.), por lo que como lo ha reconocido esta
Corporación en varias oportunidades, no es dable predicar ni menos aceptar la
tesis de la "soberanía fiscal" de los entes territoriales. En este
sentido, se dijo en la sentencia No. C-517 de 1992, que:
"pese a que
la Carta del 91 incrementó notablemente la capacidad tributaria de las
entidades territoriales, sin embargo, en materia impositiva mantuvo la
subordinación de su poder normativo a la ley, según claramente lo estipulan los
artículos 300-4 y 331-4 de la Carta. En otros términos, la facultad impositiva
de las entidades territoriales continúa supeditada a la ley y ha de ejercerse
con estricta sujeción a los parámetros que en ella se fijen"
(negrillas y subrayas fuera de texto).
El mismo principio
fue reafirmado en las siguientes providencias, donde se sostuvo que:
"- Sentencia
C-004/93[1]:
"La
Carta de 1991, si bien introduce el concepto de autonomía de las entidades
territoriales, consagra los principios rectores del régimen tributario del
Estado unitario. Lo anterior no obsta para que se hayan creado
importantes mecanismos que fortalecen la autonomía fiscal de las entidades
territoriales. Con todo, dicha autonomía se encuentra sujeta a los
mandatos de la Constitución y la ley."
....
"En
cualquier caso, la Carta subordina el poder tributario de las entidades
territoriales a la ley, en desarrollo del principio de unidad nacional
consagrado en el artículo 1."
(...)
"En
conclusión, esta Corte considera que la introducción del concepto de
autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia,
debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario.
De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses
nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no
se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de
armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y
separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los
distintos niveles territoriales no son excluyentes..."
- Sentencia
No. C-070/94[2]
"La
actuación del legislador se explica pues, como esta Corporación ha tenido
oportunidad de definirlo, en razón a que en la Carta de 1991 la facultad
impositiva de las entidades territoriales continúa supeditada a la ley,
a pesar de haberse incrementado notablemente. En esas condiciones, el
legislador continúa teniendo la obligación constitucional de proveer a las
entidades territoriales el marco normativo para que éstas ejerzan su potestad
impositiva".
- Sentencia
No. C-084/95[3]
"Un análisis
sistemático de las normas constitucionales muestra entonces que el
principio de legalidad rige en el campo tributario, por lo cual las entidades
territoriales, si bien pueden imponer contribuciones, no son soberanas
fiscalmente, ya que deben respetar los marcos establecidos por el Legislador.
...
"La Corte no
puede sino reiterar el criterio según el cual las leyes que autorizan la
creación de tributos por entidades territoriales pueden ser generales (....)
Por consiguiente, es conforme con la Constitución que las asambleas y los
concejos fijen, dentro de los marcos establecidos por la ley, los elementos
constitutivos del tributo."
- Sentencia
No. C-222/95[4]
Si bien encuentra
límites y restricciones que se desprenden del mismo texto constitucional, la
atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al
Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal. Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo. No puede sindicarse al legislador de vulnerar la
Carta Política por el hecho de decretar la extinción de un impuesto, ni tampoco
por unificar dos o más de los tributos pre-existentes, basado en consideraciones
de conveniencia u oportunidad que encuadran dentro de la atribución que le es
propia."
Examen del cargo
De conformidad con
el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, los municipios y los distritos en
relación con las declaraciones tributarias, procesos de fiscalización,
liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro de impuestos
administrados por ellos, deberán aplicar los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario para los impuestos de orden nacional.
Como se señaló, a
juicio de los demandantes, la norma acusada quebranta el ordenamiento
constitucional que consagra la autonomía de las entidades territoriales, al
señalar que para la fiscalización, liquidación oficial, imposición de
sanciones, discusión y cobro de sus impuestos, deben aplicar los procedimientos
tributarios previstos para el orden nacional. Es en su criterio, competencia de
los concejos distritales y municipales fijar los tributos y tarifas, así como
las sanciones y el procedimiento para el recaudo y cobro de los impuestos del
orden territorial.
Con fundamento en
las normas constitucionales y legales, y siguiendo los lineamientos
jurisprudenciales establecidos por esta Corporación en relación con la
autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria, y a los que se
ha hecho referencia con anterioridad, estima la Corte que el cargo es
improcedente.
En efecto, la
aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario
para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene como
finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no
excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas Departamentales y por
los Concejos Distritales y Municipales en relación con los tributos y
contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 300 y 313 de la Carta. Ello  al contrario  de   lo  afirmado  por los
demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno de los principios
constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual Colombia se organiza
en forma de República unitaria, por lo que la autonomía no puede realizarse por
fuera de la organización unitaria del Estado, razón por la cual, en aras de
darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y
manejo de los impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un
régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos
del orden local.
Por ende, de
conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción
entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con aquellas
dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en
consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán
ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada
por la ley.
Ahora bien, en
cuanto hace a la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales,
conviene recordar que de acuerdo con lo estipulado en los artículos 287, 300-4
y 313-4, respectivamente, estas gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; y además, las
Asambleas decretarán los tributos y contribuciones, y los Concejos los tributos
y los gastos locales, de conformidad con la ley. En consecuencia, como se ha
dejado expuesto, no puede aceptarse la tesis de la soberanía fiscal, ya que la
autonomía de que gozan las entidades territoriales está supeditada a la ley.
De otro lado, cabe
destacar que cuando la norma acusada consagra un procedimiento tributario
uniforme, aplicable tanto a nivel nacional, como departamental, distrital y
municipal, no está quebrantando el principio constitucional de la autonomía
territorial, pues estos entes conservan todas aquellas facultades que en
desarrollo del mandato constitucional les corresponde en materia fiscal, como
lo son la organización administrativa, el recaudo, la conservación, la
inversión y el manejo de sus recursos. No obstante, ello no equivale a que
dichas atribuciones puedan entenderse en términos absolutos e ilimitados, pues
dentro del Estado unitario y con base en las normas superiores, están sometidos
a la Constitución y a la ley. Además, según el numeral 4o. del artículo 150 de
la Carta Política, al Congreso le corresponde establecer las competencias de
las entidades territoriales, así como regular los procedimientos tributarios,
por lo que en consonancia con el artículo 287 superior, puede válidamente hacer
extensiva la aplicación del procedimiento de carácter nacional a las entidades
territoriales. En tal virtud, a juicio de la Corte, el legislador al actuar
como lo hizo en el precepto impugnado, no excedió el límite de sus
atribuciones, sino que, por el contrario, obró de conformidad con el ordenamiento
constitucional.
En razón a lo
anterior, se declarará la exequibilidad del artículo acusado, como así se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA
ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Ciro Angarita Barón.
[2] MP. Hernando Herrera Vergara.
[3] M.P Alejandro Martinez caballero.
[4] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.