C-869-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-869/03
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite
ADMINISTRACION NACIONAL-Estructura corresponde a la ley
ADMINISTRACION NACIONAL-Competencia para determinar estructura
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva de iniciativa a favor del
Gobierno
OBJECION PRESIDENCIAL-Atribución de función al Ministerio de Cultura no indica
modificación de la estructura del mismo
MINISTERIO DE CULTURA-Creación y funciones
OBJECION PRESIDENCIAL-Norma no vulnera reserva de iniciativa
gubernamental
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-No modificación por norma objetada
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias
OBJECION PRESIDENCIAL-Asignación de funciones del Ministerio de Cultura
que son exclusivas de las entidades territoriales
OBJECION PRESIDENCIAL-Vulneración de iniciativa gubernamental al decretar
gastos a cargo de la Nación
OBJECION PRESIDENCIAL-Inexistencia de nuevas funciones ni modificación de
las existentes
OBJECION PRESIDENCIAL-Disposición acusada no contiene decreto de gastos a
cargo de la Nación
Referencia: expediente O.P. 070
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley N° 156/02 Senado y 115/01 Cámara “Por medio de la cual la República de
Colombia rinde homenaje a la música colombiana, se declara patrimonio cultural
y artístico de la Nación al Festival Nacional de la Música Colombiana y
Concurso Nacional de Duetos “Príncipe de la Canción”, de la Fundación Musical
de Colombia y al Festival Folclórico colombiano, con sede en Ibagué,
Departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil
tres (2003)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio del tres de septiembre del año en
curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991, el Presidente del Senado de la República remitió a esta
Corporación el Proyecto de Ley N° 156/02 Senado y 115/01 Cámara “Por medio
de la cual la República de Colombia rinde homenaje a la música colombiana, se
declara patrimonio cultural  y artístico de la Nación al Festival Nacional de
la Música Colombiana y Concurso Nacional de Duetos “Príncipe de la Canción”, de
la Fundación Musical de Colombia y al Festival Folclórico colombiano, con sede
en Ibagué, Departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones”, el
cual fue objetado por el Presidente de la República por razones de
inconstitucionalidad, y radicado en esta Corte como expediente OP-070 el cinco
de septiembre de 2003.
1.      Trámite
legislativo del proyecto objetado
Del trámite que surtió el Proyecto de Ley No. 156/02 Senado y 115/02
Cámara en el Congreso de la República, se señalan los siguientes hechos en
razón a su relevancia para el estudio de la objeción presidencial:
1.1.   El proyecto fue presentado por el Representante
a la Cámara Juan Carlos Delgado Peñón el 23 de octubre de 2002 y publicado en
la Gaceta del Congreso No. 450 de 2002.
1.2.   Mediante memorial con fecha de mayo 20 de 2003
y dirigido al Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó los reparos constitucionales
que ahora sirven de fundamento a la objeción presidencial que se examina, en
contra del Proyecto de Ley 156/02 Senado y 115/02 Cámara, proyecto que para la
fecha se encontraba para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la
República.
1.3.   En el debate en las Plenarias, el texto fue
objeto de diversas modificaciones como consecuencia de las cuales se
presentaron diferencias entre lo aprobado por la Cámara de Representantes y por
el Senado.
1.4.   El texto definitivo presentado por la Comisión
Accidental de Mediación designada por las respectivas Mesas Directivas de
Senado y Cámara fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el
17 de junio de 2003 y por la Plenaria del Senado de la República el 18 de junio
del mismo año.
2.  Texto del
proyecto objetado
El siguiente es el
texto del proyecto objetado:
Proyecto de Ley N° 156/02 Senado y 115/01
Cámara
“Por medio de la cual la República de
Colombia rinde
homenaje a la música colombiana, se
declara patrimonio
cultural  y artístico de la Nación al
Festival Nacional
de la Música Colombiana y Concurso Nacional
de Duetos
“Príncipe de la Canción”, de la Fundación
Musical
de Colombia y al Festival Folclórico
colombiano, con sede
en Ibagué, Departamento del Tolima y se
dictan otras disposiciones”
Artículo Primero. Declárese el día 21 de
marzo como día Nacional de la Música Colombiana.
Parágrafo. Para tal efecto el Gobierno
Nacional, Departamental y Municipal, rendirán en cada región, tributo a los
compositores e intérpretes de la música vernácula y expresarán público
reconocimiento a su vida y obra, al igual que se divulgarán por los diferentes
medios de comunicación sus respectivos aires musicales.
Artículo Segundo. Declárense Patrimonio
Cultural y Artístico de la Nación al Festival Nacional de la Música Colombiana
y Concurso Nacional de Duetos “Príncipe de la Canción” que realiza la fundación
musical de Colombia, y al Festival Folclórico Colombiano; con sede en Ibagué
departamento del Tolima.
Artículo Tercero. La Nación a través del
Ministerio de Cultura contribuirá al fomento, internacionalización, promoción,
protección, divulgación. (sic)
Financiación y desarrollo de los valores culturales que se originan alrededor
de nuestra identidad musical.
Artículo Cuarto. La República de Colombia
honra y exalta la memoria de Darío Garzón y Eduardo Collazos, eximios
intérpretes de la música Colombiana y hace público reconocimiento a la fundación
musical de Colombia de la ciudad de Ibagué, Departamento del Tolima.
Artículo Quinto. La presente ley rige a
partir de su promulgación,
II.      OBJECIONES DEL GOBIERNO
2.1. Mediante comunicación de julio siete de 2003, el
Gobierno devolvió al Congreso sin la correspondiente sanción ejecutiva, el
Proyecto de Ley N° 156/02 Senado y 115/01 Cámara, con objeciones tanto por
inconstitucionalidad como por inconveniencia. Aunque no se señala de manera
expresa, los argumentos de inconstitucionalidad hacen referencia exclusivamente
al artículo 3º del proyecto, única disposición que, por consiguiente, será
objeto de estudio por la Corte a la luz de los planteamientos del Gobierno.
Las objeciones que por razones de inconstitucionalidad
presentó el Gobierno frente al Proyecto de Ley N° 156/02 Senado y 115/01 Cámara
se refieren, por una parte, a la violación de los artículos 150 (numeral 7º) y
154 de la Constitución, en cuanto que para atribuir al Ministerio de Cultura
las funciones previstas en el artículo 3º del proyecto se requería iniciativa
gubernamental; y a los artículos 356 y 357 de la Constitución, en la medida en
que el artículo 3º del proyecto dispone un gasto a cargo de la Nación, altera
la distribución de competencias prevista en la ley 715 de 2001, que tiene
carácter de orgánica y establece una doble asignación presupuestal con un mismo
fin.
2.2. Expresa el Gobierno que, dentro de las funciones
atribuidas al Congreso de la República por el numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución, se encuentra la de definir la estructura de la Administración
Nacional. A su juicio, este aspecto comprende, no sólo la configuración de su
estructura orgánica, sino también la distribución de funciones generales de
acuerdo con la organización establecida. Para sustentar lo anterior, en la
objeción se hace referencia a las sentencias C-299 de 1994 y C-209 de 1997
proferidas por esta Corporación, en las cuales se señaló que “la estructura
y funcionamiento de la administración comprende no sólo la identificación de
los organismos que la integran sino la regulación de los elementos activos que
intervienen en su composición y funcionamiento”.
No obstante, advierte que el inciso 2º del artículo
154 de la Constitución es claro en señalar, que la regulación de dicha materia
está sujeta a reserva legal que requiere de la iniciativa del gobierno.
Teniendo en consideración lo anterior, el
Gobierno estima que el artículo 3º del proyecto legislativo objetado desconoce
las disposiciones constitucionales mencionadas, como quiera que le atribuye
nuevas funciones al Ministerio de Cultura en relación con los valores
culturales que se originan alrededor de la identidad musical nacional, sin que
hubiese habido iniciativa gubernamental al respecto.
2.3. Por otro lado, el Gobierno considera que el
contenido del artículo 3º del proyecto legislativo vulnera los artículos 356 y
357 de la Constitución, porque: i) a través de un proyecto de iniciativa
legislativa se dispone un gasto a cargo de la Nación; ii) como ley ordinaria
modifica la distribución de competencias establecida en la Ley 715 de 2001 y
iii) configura una doble asignación presupuestal para un mismo fin, como es el
de las expresiones musicales propias de cada municipio.
En primer
lugar, se argumenta que ordenarle a la Nación, a través del Ministerio de
Cultura, que contribuya al fomento, internacionalización, promoción,
protección, divulgación, financiación y desarrollo de los valores culturales de
nuestra identidad musical, implica la imposición de una carga adicional, que sólo
puede ser asignada por una ley de iniciativa gubernamental. En consecuencia, y
como quiera que el proyecto de ley objetado corresponde a una iniciativa del
legislador, se desconoció la exigencia que para estos efectos dispone el
artículo 356 Superior.
Por otro lado, en las objeciones presidenciales se
resalta que el artículo 76 de la  Ley 715 de 2001 le asignó a los municipios la
función de promover, financiar o cofinanciar con cargo a los recursos del
Sistema General de Participaciones, los proyectos de interés municipal, dentro
de los cuales, se encuentra el acceso, innovación, creación y producción
artística y cultural del municipio. A pesar de la competencia exclusiva de los
municipios frente a la materia mencionada, el artículo 3º del proyecto de ley
objetado, le otorga funciones específicas al Ministerio de Cultura en relación
con esta misma materia. Por consiguiente, para el Gobierno, resulta
manifiestamente inconstitucional que a través de una ley ordinaria, como lo
sería el proyecto de ley examinado, se modifique la distribución de
competencias que fue establecida por una ley de naturaleza orgánica.
Finalmente, y teniendo en consideración lo
anteriormente expuesto, el Gobierno advierte que la financiación por parte de
la Nación de proyectos culturales de competencia de las entidades territoriales
y para las cuales disponen del presupuesto asignado a través del Sistema
General de Participaciones, vulnera el artículo 102 de la Ley 715 de 2001,
puesto que prevé una doble asignación presupuestal con una misma finalidad.
III.    INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
3.1. Las Comisiones Accidentales que de acuerdo con la
ley se integraron en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República
para sustanciar el trámite de las objeciones presidenciales, propusieron
declararlas infundadas e insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley
examinado. Dichas propuestas fueron aprobadas por las plenarias de ambas
cámaras legislativas en las sesiones celebradas el trece de agosto del 2003 y
el dos de septiembre del mismo año, respectivamente.
3.2. Los
informes de las comisiones accidentales integradas en ambas cámaras
legislativas coincidieron en expresar que el proyecto de ley objetado se limita
a desarrollar el mandato constitucional por la protección de las riquezas
culturales y naturales de la Nación (artículos 70, 71 y 72 Superior), sin
atribuirle al Ministerio de Cultura funciones diferentes a las contenidas en
los artículos 1º, 50, 17 y 20 de la Ley 397 de 1997 “por la cual se
desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la
Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y
estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan
algunas dependencias”. Para demostrar lo anterior, los informes señalaron
que dentro de las funciones que le corresponde cumplir al Ministerio de Cultura
según las disposiciones constitucionales y legales mencionadas, se encuentran
las de fomentar, difundir y promocionar diferentes expresiones artísticas,
dentro de las cuales se encuentran las expresiones musicales que identifican a
nuestra Nación. Por consiguiente, las comisiones aseguraron que el proyecto de
ley objetado no le atribuye ninguna función adicional a la cartera cabeza de
este sector.
Por lo demás, en los informes se puso de presente que
en las Leyes 706  y 723 de 2001 y 736, 739 y 760 de 2002 se le ha reiterado a
la Nación su deber de contribuir en la difusión del patrimonio cultural de
nuestro país, sin que en aquellas ocasiones el Gobierno hubiese propuesto
reparo constitucional alguno a los proyectos de ley respectivos.
3.2. Así mismo, los informes de las comisiones
accidentales integradas en ambas cámaras legislativas tampoco compartieron la
objeción presidencial en lo que se refiere a la presunta vulneración de los
artículos 356 y 357 de la Constitución. Señalaron que el contenido del artículo
3º del proyecto de ley examinado tiene un alcance y un ámbito de aplicación
diferente al de las funciones atribuidas a las entidades territoriales por la
Ley 715 de 2001, toda vez que el fomento, internacionalización, promoción,
protección, divulgación y desarrollo de los valores culturales constituyen
funciones propias de la entidad del orden nacional que encabeza el sector de la
cultura. Por esta razón, el Congreso insistió que la disposición objetada no
desconoce ni modifica las competencias que en materia cultural le corresponden
adelantar a los municipios, de acuerdo con la ley orgánica referida.
Los informes agregaron que “la solicitud de financiación,
que es la frase que molesta al ejecutivo, no riñe con la Constitución, pues
nada impide al Gobierno nacional contribuir a la ejecución de obras públicas en
beneficio de las entidades descentralizadas cuando éstas tienen un significado
nacional o sean también de interés para la nación, como lo ha declarado el
proyecto que nos ocupa.” (negrilla original)
Finalmente, en los informes de las comisiones
aprobados por las respectivas cámaras se resaltó que el establecimiento de
vínculos de colaboración entre la Nación y las entidades territoriales,
complementa y fortalece las políticas estatales en relación con la protección,
conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural, sin que
ello implique el desconocimiento de la distribución de competencias establecida
en la Ley 715 de 2001.
IV.    CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
4.1. Mediante el concepto No. 3348 del Procurador
General de la Nación, enviado a esta Corporación el 12 de septiembre de 2003,
el Ministerio Público solicitó declarar infundadas las objeciones
presidenciales manifestadas en contra del artículo 3º del Proyecto de Ley No.
156/02 Senado y 115/02 Cámara.
4.2. Frente a la presunta vulneración de los artículos
150, numeral 7º y 154 de la Constitución, el Ministerio Público consideró que
la objeción no debe prosperar,  toda vez que el artículo 3º del proyecto de ley
no le atribuye al Ministerio de Cultura funciones diferentes a las que ya le
compete adelantar. Por ello mismo, sostuvo que de una reiteración de
atribuciones no puede deducirse una modificación en la estructura de la
entidad.
En efecto, resaltó que las atribuciones del Ministerio
de Cultura de desarrollar, promover y proteger la diversidad y variedad
cultural de la Nación, a las que se refieren los artículos 1, 5, 17 y 20 de la
Ley 397 de 1997 y 70, 71 y 72 de la Constitución, comprenden la función de
contribuir con el fomento, internacionalización, promoción, protección,
divulgación, financiación y desarrollo de los valores culturales que se
originan alrededor de nuestra identidad musical.
Así mismo, el Procurador señaló que el proyecto de ley
objetado no crea, suprime ni fusiona el Ministerio de Cultura, ni ninguna otra
entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional, por lo cual no resultaba
necesaria la iniciativa gubernamental a la que se refiere el artículo 154
Superior. Advirtió, en cambio, que “el legislador, en este caso, simplemente
está insistiendo en el importante papel que el Ministerio de Cultura desempeña
en la promoción y protección del patrimonio cultural nacional del que forma
parte el acervo musical.”
4.2. Considerando que la segunda objeción presidencial
únicamente se dirige en contra de la expresión “financiación” contenida en el
artículo 3º del Proyecto de Ley No. 156/02 Senado y 115/02 Cámara, el
Ministerio Público aclaró que la disposición se ajusta a la Carta Política si
se diferencia el contenido de la competencia del Ministerio de Cultura de
aquella atribuida a las entidades territoriales. Así, argumentó que la
competencia otorgada a los municipios por el artículo 76.8 de la Ley 715 de
2001 para que desarrollen su propia identidad cultural dentro de sus límites
territoriales, no puede confundirse con la labor de fomento,
internacionalización, promoción, protección, divulgación, financiación y
desarrollo de los valores culturales de las diferentes manifestaciones culturales
de los municipios que le corresponde adelantar al Ministerio de Cultura.
En relación con lo anterior, el Ministerio Público
señaló que el sistema de colaboración para el desarrollo de la identidad
musical previsto en la disposición objetada, debe ser interpretada de manera
tal que comprenda todas las manifestaciones culturales del país, y no sólo el
Concurso Nacional de Duetos “Príncipe de la Canción” y el Festival Folclórico
Colombiano que se celebra en Ibagué, para efectos de no ser contrario a la
Constitución.
En razón a lo anterior, el Ministerio Público solicitó
a esta Corporación que declare infundada la objeción presidencial y disponga la
exequibilidad del artículo 3º “bajo el entendido que lo que en él se
consagra hace referencia a la identidad musical nacional.”
V.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el
Presidente de la República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4°,
y 241 numeral 8° de la Carta Política.
2.      El trámite de las objeciones y de la
insistencia.
2.1.   De acuerdo con el artículo 166 de la Carta, el
Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones
cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. El proyecto de
la referencia contaba con cinco artículos, y el Gobierno lo recibió el
26 de junio de 2003 y lo devolvió el 7 de julio del mismo año, luego el
Presidente actuó dentro del término establecido por la norma superior.
2.2.   Los informes de las comisiones designadas por
Senado y Cámara para el estudio de las objeciones concluyen con la solicitud de
declararlas infundadas, y fueron aprobados en las Plenarias del  Senado de la República y de la Cámara
de Representantes los días 2 de septiembre y 13 de agosto de 2003,
respectivamente. En consecuencia, el procedimiento del Congreso se ciñó al
trámite previsto en el artículo 167 de la Constitución y por lo tanto
corresponde a esta Corporación decidir sobre la constitucionalidad del proyecto
de ley, según las objeciones presentadas.
3.      Análisis de las objeciones
3.1.     Lo que se debate
De acuerdo con las objeciones presentadas por el gobierno en
relación con el artículo tercero del proyecto, corresponde a la Corte
establecer:
3.1.1.
Si la disposición objetada atribuye nuevas funciones al
Ministerio de Cultura o modifica las existentes, de manera tal que se produzca
una modificación de la estructura a la Administración Nacional y si, por
consiguiente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 154 inciso 2º de la
Constitución, en consonancia con el artículo 150 numeral 7º de la misma, el
trámite de tal disposición requería de iniciativa gubernamental.
3.1.2.
Si la disposición del artículo 3º del proyecto, conforme a
la cual corresponde a la Nación, a través del Ministerio de Cultura contribuir
al fomento, internacionalización, promoción, protección, divulgación,
financiación y desarrollo de los valores culturales que se originan alrededor
de la identidad musical colombiana,  resulta contraria a las previsiones de los
artículos 356 y 357 de la Constitución en cuanto que comporta el decreto de
gastos a cargo de la Nación, la alteración de las competencias que sobre la materia
se han establecido en una ley de carácter orgánico como es la Ley 715 de 2001 y
una doble asignación presupuestal para el mismo fin, en los niveles nacional y
territorial. Así mismo, si, en cuanto que decreta un gasto a cargo de la
Nación, el trámite legislativo de la disposición objetada requería de
iniciativa gubernamental.
3.2.     La Estructura de la Administración Nacional
De acuerdo con el numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución, corresponde a la ley “ [d]eterminar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.”
La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada,
ha señalado que la competencia para determinar la estructura de la
administración nacional comprende no solo la creación, supresión o fusión de
los organismos que la integran, sino que abarca también el señalamiento de la
estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos y la
definición de sus funciones generales.
Así, como se expresa en el artículo 121 de la
Constitución, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley. Y como había sido puesto de
presente por la Corte Suprema de Justicia, ese señalamiento de las funciones
que corresponden a los distintos órganos del Estado hace parte de la definición
de la estructura de la administración, pues  “... la simple creación de uno o
varios organismos de esta clase, sin señalar su esquema, finalidad y sus
funciones básicas, no solo carecería de sentido, sino que prácticamente
sustraería de la competencia del Congreso una actividad que por su naturaleza
le corresponde.”[1]
Agregó la Corte Suprema de Justicia que, por consiguiente, determinar la
estructura de la Administración Nacional, “... es no solo crear los grandes
elementos que la integran, sino además, determinar su disposición dentro del
órgano de que son parte, regular sus mecanismos de relación para el
cumplimiento de su tarea, y señalar de modo general sus funciones.”[2]
Por otra parte, en el artículo 154 de la Constitución
se plasmó una reserva de iniciativa a favor del gobierno para los proyectos de
ley que, entre otras materias, se refieran al numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución.
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte
ha declarado la inexequibilidad de disposiciones por virtud de las cuales se
atribuyen o se modifican las funciones de entidades que hacen parte de la
Administración Nacional y que no contaron con la iniciativa del gobierno en el
trámite legislativo. En particular, ha señalado la Corte que la asignación de
nuevas funciones a los ministros implica una modificación de la estructura de
la Administración y requiere por consiguiente iniciativa del gobierno.[3]
En el presente caso se tiene que, no obstante que el
artículo objetado, formalmente, atribuye una función al Ministerio de Cultura,
puesto que en adelante le corresponderá a esa entidad contribuir al fomento,
internacionalización, promoción, protección, divulgación, financiación y
desarrollo de los valores culturales que se originan alrededor de la identidad
musical colombiana, no puede concluirse de ello que se haya modificado la
estructura del mencionado Ministerio, puesto que tal función ya había sido
previamente atribuida al Ministerio, de manera general, por la ley.
En efecto en la Ley 397 de 997, “por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás
artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre
patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio
de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, se dispone, en su
artículo 66, la creación del Ministerio de Cultura
como organismo rector de la cultura, encargado de formular, coordinar, ejecutar
y vigilar la política del Estado en la materia, en concordancia con los planes
y programas de desarrollo, según los principios de participación contemplados
en esta ley.
Entre
las funciones que en esa ley se atribuyen al Ministerio de Cultura están las de
organizar y promover sin distingos de
ninguna índole la difusión y promoción nacional de las expresiones culturales
de los colombianos, la participación en festivales internacionales y otros
eventos de carácter cultural. (Artículo 20) Del mismo modo le corresponde en
coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de
Relaciones Exteriores, promover la difusión, promoción y comercialización de
las expresiones de los colombianos en el exterior, sin distingos de ninguna
índole. (Artículo 20)
En el artículo 17 de la Ley se dispone que
el Estado, a través del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales,
fomentará las artes en todas sus expresiones y las demás manifestaciones
simbólicas expresivas, como elementos del diálogo, el intercambio, la
participación y como expresión libre y primordial del pensamiento del ser
humano que construye en la convivencia pacífica.
Y en su artículo 18, la Ley 397 de 1997
establece que “[e]l Estado, a través del Ministerio de Cultura y las entidades
territoriales, establecerá estímulos especiales y promocionará la creación, la
actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las
expresiones culturales. Para tal efecto establecerá, entre otros programas,
bolsas de trabajo, becas, premios anuales, concursos, festivales, talleres de
formación artística, apoyo a personas y grupos dedicados a actividades culturales,
ferias, exposiciones, unidades móviles de divulgación cultural, y otorgará
incentivos y créditos especiales para artistas sobresalientes, así como para
integrantes de las comunidades locales en el campo de la creación, la
ejecución, la experimentación, la formación y la investigación a nivel
individual y colectivo en cada una de las siguientes expresiones culturales: a)
Artes plásticas; b) Artes musicales; c) Artes escénicas; d) Expresiones
culturales tradicionales, tales como el folclor, las artesanías, la narrativa
popular y la memoria cultural de las diversas regiones y comunidades del país;
e) Artes audiovisuales; f) Artes literarias; g) Museos (Museología y
Museografía); h) Historia; i) Antropología; j) Filosofía; k) Arqueología; l)
Patrimonio; m) Dramaturgia; n) Crítica; ñ) y otras que surjan de la evolución
sociocultural, previo concepto del Ministerio de Cultura.”
De este modo, puede apreciarse cómo la disposición del
artículo 3º objetado por el gobierno, se limita a reiterar, aplicadas a las
manifestaciones musicales, las funciones que de manera general están previstas
en la Ley 397 de 1997 para distintas expresiones culturales, entre las cuales,
de manera expresa, están las artes musicales.
Así, se tiene que pese a que, como consta en el expediente,
la disposición objetada fue de iniciativa parlamentaria y a que la misma no
solo no contó con el aval del gobierno, sino que éste, a través del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, se opuso a su contenido durante el trámite
legislativo, no se viola la reserva de iniciativa prevista en el artículo 154
de la Constitución porque la norma objetada no modifica la estructura de la
administración nacional, en la medida en que no atribuye nuevas funciones al
Ministerio, ni modifica las existentes. Tal como se ha puesto de presente, de
la disposición acusada no se derivan para el Ministerio de Cultura
responsabilidades distintas de las que ya le correspondían conforme a la ley,
ni se le suprimen, ni adicionan funciones, ni se afecta su estructura orgánica.
Como quiera que en el artículo 3º del Proyecto de Ley
N° 156/02 Senado y 115/01 Cámara no se modifica la estructura de la
Administración Nacional, la misma no requería de iniciativa gubernamental y por
lo mismo en su trámite en el Congreso de la República no se violó la reserva de
iniciativa prevista en el artículo 154 de la carta en consonancia con el
artículo 150 numeral 7. En consecuencia habrán de declarase infundadas las
objeciones que en este sentido se formularon por el señor Presidente de la
República.
3.3.   La distribución de competencias
entre la nación y las entidades territoriales
La Ley 715 de 2001, “ por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”, atiende a la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En ella, en sus
artículos 74[4]
y 76[5] se enuncian, sin
perjuicio de lo establecido en otras disposiciones, las competencias de los
Departamentos y los Municipios en materia de cultura.
En su objeción al artículo tercero del proyecto de ley
materia de estudio, el Gobierno señala que, el mismo, al asignar nuevas
funciones al Ministerio de la Cultura, en materias que de conformidad con la
Ley 715 de 2001 son de competencia exclusiva de las entidades territoriales,
está alterando la distribución de competencias de la ley orgánica.
Adicionalmente señala el Gobierno que de acuerdo con
el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 “[en el Presupuesto General de la Nación
no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley,
para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones
presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con
participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de
las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de
competencia exclusiva de las entidades territoriales.” Agrega que en el
artículo objetado se decretan a  cargo de la Nación gastos para atender
competencias de responsabilidad exclusiva de las entidades territoriales, con
lo cual se estaría produciendo una doble asignación presupuestal para el mismo
fin y se habría prescindido de la iniciativa gubernamental a que están sujetas
las disposiciones que decreten gastos a cargo de la Nación.
Sin embargo, observa la Corte que, si como ha quedado
establecido, la norma objetada no atribuye nuevas funciones al Ministerio de
Cultura, ni modifica las existentes, y simplemente se limita a reiterar las que
ya le correspondía a dicho ministerio conforme a la legislación anterior, mal
puede derivarse de la misma una alteración en la distribución de competencias,
ni puede decirse que en ella se decreten gastos cargo de la Nación para asuntos
que son de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En el artículo
3º objetado simplemente se señala que, de manera general, al Ministerio de
Cultura le corresponde adelantar labores de fomento internacionalización,
promoción, protección y divulgación de los valores culturales que se originan
alrededor de la identidad musical colombiana, lo que naturalmente comporta, y
así se señala en la norma, atender a la financiación que tales competencias
requieran y sin la cual las mismas no podrían desarrollarse, pero sin que ello
signifique la disposición acusada contiene el decreto de gastos a cargo de la
Nación.
Es claro que para el desarrollo de las funciones que
les corresponden según las leyes 715 de 2001 y 397 de 1997, el Ministerio de
Cultura y las entidades territoriales obrarán en el ámbito de sus respectivas
competencias, sin que del tenor de la disposición objetada se desprenda que el
Ministerio debe asumir y financiar actividades que correspondan a competencias
exclusivas de las entidades territoriales.
No sobra recordar, finalmente, que de acuerdo con el
numeral octavo del artículo 1º de la Ley 397 de 1997 “[e]l desarrollo económico y social deberá articularse
estrechamente con el desarrollo cultural, científico y tecnológico. El Plan
Nacional de Desarrollo tendrá en cuenta el Plan Nacional de Cultura que formule
el Gobierno. Los recursos públicos invertidos en actividades culturales
tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto público social” Y
que de acuerdo con el artículo 57 de la misma ley, corresponde al Ministerio de
Cultura coordinar las actividades del Sistema Nacional de Cultura y del que
forman parte entidades de todos los niveles territoriales.
Por las anteriores consideraciones, también habrán de
declararse infundadas las objeciones presidenciales al artículo 3º del proyecto
materia de consideración, en relación con los artículos 356 y 357 de la
Constitución.
VI.              DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites
que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
Primero.     Declarar infundadas las objeciones
presidenciales por inconstitucionalidad al artículo 3º del Proyecto de Ley N°
156/02 Senado y 115/01 Cámara “Por medio de la cual la República de Colombia
rinde homenaje a la música colombiana, se declara patrimonio cultural  y
artístico de la Nación al Festival Nacional de la Música Colombiana y Concurso
nacional de Duetos “Príncipe de la Canción”, de la Fundación Musical de
Colombia y al Festival Folclórico colombiano, con sede en Ibagué, Departamento
del Tolima y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.    Envíese el presente proyecto de
Ley al señor Presidente de la República para su sanción.
Cópiese, comuníquese y notifíquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Sentencia de Sala Plena, de
fecha 9 de Mayo de 1974, M. P. Guillermo González Ch. Gaceta Judicial, Tomos
CXLIX - CL, p. 355., citada en la Sentencia C-299 de 1994, M.P. Antono Barrera
Carbonell.
[2]
Ibid
[3]
En la Sentencia C-482 de 2002 la Corte señaló que resultaba inconstitucional,
por violación de la reserva de iniciativa  una norma que asignaba como función
a los Ministros de Salud y de Educación la de hacer parte de un Colegio
Nacional de Bacteriología creado por la misma ley.
[4]
El
artículo 74 de la Ley 715 de 2001, en lo pertinente, dispone: Artículo 74. Competencias
de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores
del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones
administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal,
de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los
servicios./Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los
Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: (...) 74.13.
Coordinar acciones entre los municipios orientadas a desarrollar programas y
actividades que permitan fomentar las artes en todas sus expresiones y demás
manifestaciones simbólicas expresivas.
[5]
En el artículo 76 de la Ley 715 de
2001, en lo pertinente, se dispone: Artículo 76. Competencias del municipio en
otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras
disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con
recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos,
promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial
ejercer las siguientes competencias:/ 76.8. En cultura / 76.8.1.
Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y
cultural en el municipio. / 76.8.2. Apoyar y fortalecer los procesos de
información, investigación, comunicación y formación y las expresiones
multiculturales del municipio. / 76.8.3. Apoyar la construcción, dotación,
sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su
apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio
cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al
crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana. / 76.8.4.
Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e
instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas,
etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural. /
76.8.5. Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y
eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.