T-457-99
Sentencia T-457/99
Sentencia
T-457/99
SERVICIO PUBLICO-Regulación, control y vigilancia por el
Estado
SERVICIO PUBLICO
DE TELECOMUNICACIONES-Regulación
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance
de lo público y privado
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Reserva de los documentos
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Entrega de documentos relacionados con nómina de
trabajadores y acta de reunión de junta directiva
EMPRESA DE
TELECOMUNICACIONES-Entrega
de documentos relacionados con nómina de trabajadores y acta de reunión de
junta directiva
DERECHO DE
PETICION ANTE EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES-Entrega de documentos relacionados con nómina de
trabajadores y acta de reunión de junta directiva
Referencia:
Expediente T-216.422
Acción
de tutela presentada por el Secretario General del Sindicato de Trabajadores de
la Empresa Municipal de Teléfonos de Barranquilla contra la Empresa Distrital
de Telecomunicaciones de Barranquilla.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en sesión de la Sala Segunda de Revisión, a los diez
(10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre la
sentencia proferida el 14 de abril de 1999, por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Civil - Familia, en la acción interpuesta
por Wenceslao Salgado Cáceres, Secretario General del Sindicato de Trabajadores
de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones "Sintratel", contra la
Empresa Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de
Tutelas Número Cinco de la Corte, en auto de fecha 20 de mayo de 1999, eligió,
para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El demandante
presentó el 25 de marzo de 1999, acción de tutela ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla, al considerar violado su derecho fundamental
de petición, pues la Entidad demandada se negó a suministrarle unos documentos
que le solicitó, en su condición de Secretario General del Sindicato de la
Empresa. Esta adujo que los documentos pedidos tienen carácter reservado, en
virtud de que se trata de libros y papeles de los comerciantes, y la entidad se
rige por las normas del derecho privado.
El demandante había
solicitado al Gerente de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones, el 5 de
febrero de 1999, los siguientes documentos :
"- Copias
refrendadas o autenticada de la nómina de trabajadores con sus respectivos
nombres y valores individuales correspondientes a los intereses de las
cesantías acumuladas (12%) a Diciembre 31 de 1998 y le corresponde cancelar
legalmente hasta el 30 de enero de 1999.
"- Acta  de
la reunión de Junta Directiva de la empresa, donde se acordó la
reestructuración Administrativa de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones o
en su defecto los cassettes donde se encuentra grabada dicha reunión.
"La anterior
petición es para los fines legales pertinentes." (folio 4)
La Empresa le
contestó que, según su régimen jurídico, actualmente es una Empresa Industrial
y Comercial del Estado, del orden territorial. En consecuencia, sus actos se
rigen por el derecho privado y sus libros y papeles, como los de los
comerciantes, tienen carácter reservado. (folio 5)
Actuación
procesal.
El Tribunal notificó
de la iniciación de esta acción a la entidad demandada. La apoderada de la
Empresa confirmó los argumentos para no acceder a lo pedido por el demandante,
en la respuesta que originó esta tutela. Señaló que el derecho de petición no
se ha vulnerado, pues, si bien no se accedió a lo pedido, las razones para ello
fueron expuestas al demandante oportunamente. Manifiesta que como lo ha dicho
la Corte Constitucional, la obligación de la entidad no consiste en siempre
acceder a la petición, sino en resolverla, dentro del término establecido por
la ley.
Sentencia que se
revisa.
En sentencia del 14
de abril de 1999, el Tribunal Superior de Barranquilla denegó la tutela pedida.
El Tribunal consideró que dado el carácter de empresa industrial y comercial de
la entidad demandada, y que según los artículos 17 y 32 de la ley 142 de 1994,
se rige por las reglas del derecho privado, a la entidad le son aplicable las
disposiciones del Código de Comercio y, a sus normas, debe remitirse la
procedencia o no de la solicitud de la exhibición de los libros de los
comerciantes. Por ello, tal exhibición, sólo es posible para los fines
establecidos en la Constitución y siempre que medie orden de autoridad
competente. Además, señala que, según los artículos 45 a 52 de la ley 142 de
1994, no es a los sindicatos a los que la ley les atribuye la función de
control o auditoria de empresas como la demandada.
Concluye el Tribunal
diciendo que no puede el juez de tutela ordenar la exhibición y examen de los
documentos solicitados, por no darse ninguna de las hipótesis de los artículos
63, 64 y 65 del Código de Comercio.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos
33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
El Secretario
General del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Distrital de
Telecomunicaciones de Barranquilla solicitó a esta Empresa información sobre la
nómina de trabajadores. En esta información se debían individualizar los
nombres y los valores correspondientes a los intereses de cesantías. También
pidió el acta de la reunión de la Junta Directiva en donde se acordó la
reestructuración administrativa de la Empresa, o que se le entregaran los
casetes en los que se grabó dicha reunión.
La Empresa le
contestó al demandante que dada su naturaleza jurídica,  empresa industrial y
comercial del Estado, sus actos y contratos se rigen por el derecho privado. En
consecuencia, los documentos que solicita el peticionario son de carácter
reservado, carácter que está protegido por la Constitución en el artículo 15 y
en el Código de Comercio. Además, en este caso, no hay vulneración del derecho
de petición, pues al demandante, dentro del término establecido por la ley, se le
resolvió su petición, aunque no accediendo a entregar lo pedido, por el
carácter reservado de la información.
Para resolver este
asunto, habrá que referirse a las normas constitucionales sobre los servicios
públicos; a la naturaleza de la entidad ; su objeto ; y si la
documentación pedida por el actor es de aquella privada, protegida por el
último inciso del artículo 15 de la Constitución o puede ser solicitada por
cualquier ciudadano, en este caso por el Secretario General del sindicato de
trabajadores de la entidad.
Se tratarán
brevemente estos temas, así :
a) La Constitución
Política de 1991 destinó el Capítulo 5, artículos 365 370,  para referirse a
los servicios públicos. Señaló que tales servicios son inherentes a la
finalidad social del Estado, pues contribuyen al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población. Que pueden prestarse en
forma directa o indirecta por el Estado, por las comunidades organizadas, o por
los particulares, y para ello, se someterán al régimen jurídico que determine
la ley. Pero, el Estado siempre tendrá la regulación, el control y la
vigilancia de estos servicios.
b) La ley 142 de
1994 "por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones", en su artículo 1o., al
establecer el ámbito de aplicación de la ley, incluyó la prestación del
servicio público de telecomunicaciones. Y, para el caso que interesa a esta
acción, hay que decir que el artículo 32 de la ley, señaló que los actos y
contratos de esta clase de empresas, se regulan por el derecho privado. Sobre
este asunto, la Corte, en sentencia C-066 de 1997, se refirió a esta norma.
Allí se analizó el alcance de lo público y privado en cuanto a la prestación de
servicios públicos domiciliarios. Resulta oportuno transcribir algunos apartes
de la sentencia :
"En efecto,
pretende la ley objeto de control someter a un régimen de derecho privado los
actos y contratos que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios. No es otro el objetivo del envío que el artículo 31 de la ley
142 de 1994 hace, en tratándose de contratos celebrados por dichas empresas, al
parágrafo 1° del artículo 32 del Estatuto General de la Contratación
Administrativa, salvo cuando la primera ley citada disponga otra cosa. En igual
forma y directamente, el artículo 32 de la misma ley deja en manos de las
reglas propias del derecho privado, salvo en cuanto la Constitución Política o
la misma ley dispongan lo contrario, la constitución y demás actos de las
empresas de servicios públicos, así como los requeridos para su administración
y el ejercicio de los derechos de todas las personas socias de ellas.
"Pero
independientemente de la anterior discusión doctrinal sobre qué debe ser objeto
de normas del derecho público o del derecho privado, considera la Corte que esa
sola apreciación no puede constituir base suficiente para declarar la
inexequibilidad del régimen establecido por el legislador para la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, en vista de que la norma constitucional
que los organiza no lo determina expresa y menos privativamente. Al respecto,
simplemente el Constituyente dejó en manos de la ley, sin tener en cuenta su
pertenencia a un régimen de derecho público o privado, la fijación de las
competencias y responsabilidades relativas a la prestación de tales servicios,
su cobertura, calidad, financiación, tarifas, etc. Luego, el legislador, en uso
de la facultad constitucional consagrada en los artículos 365 y 367 de la
Carta, expidió en el año de 1994 la ley 142 y entregó a las normas que regulan
la conducta de los particulares la forma de actuar y contratar de las empresas
prestadoras de los servicios tantas veces citados, sin transgredir con ello la
normatividad Superior.
"De otra
parte, si las actuaciones y contratos de las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios y de sus empleados deben someterse a los principios
estipulados en el título preliminar de la ley objeto de control (artículo 30),
y no directamente a los del artículo 23 de la ley 80 de 1993, no hay sustento
constitucional suficiente para la preocupación del actor en este punto, pues no
es cierto que, por lo señalado, tales servidores públicos puedan desempeñar lo
de sus cargos sin transparencia, responsabilidad y economía, y ello no les
pueda ser exigido por las autoridades encargadas de vigilar sus actuaciones, ya
que los principios que rigen la prestación de los servicios públicos
domiciliarios no son solamente los arriba enunciados, sino los de eficiencia,
eficacia, calidad, información, no abuso de la posición dominante, acceso,
participación y fiscalización de los servicios, cobro solidario y equitativo,
neutralidad, legalidad, esencialidad, garantía a la libre competencia, etc.,
todos establecidos a lo largo del título preliminar de la ley 142 acusada
(artículos 1 a 14), cuya consecución incluye, indudablemente, el cumplimiento
de los principios que tanto preocupan al actor, desarrollando así cabalmente
los principios esenciales de prestación eficiente y cobertura total de los
servicios públicos, consagrados en el artículo 365 de la Carta. (sentencia
C-066 de 1997, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
c) Tal como lo
permitió el artículo 365 de la Constitución y en la ley 142 de 1994, artículo
17, la Empresa Municipal de Teléfonos de Barranquilla se transformó en una
empresa industrial y comercial del Estado. El Acuerdo Nro. 038 del 23 de
diciembre de 1996, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, "por
el cual se adopta el régimen jurídico de empresa industrial y comercial del
Estado para la empresa municipal de teléfonos de Barranquilla y se modifica su
nombre.", estableció :
"Artículo
1o. DE LA NATURALEZA JURIDICA. Adóptase a partir de la vigencia del presente
acuerdo y de conformidad con el prágrafo del artículo 17 de la ley 142 de 1994,
la forma de Empresa Industrial y Comercial del Estado como régimen jurídico
para el Establecimiento público del orden distrital denominado Empresa
municipal de teléfonos de Barranquilla."
Con todas las
premisas anteriores, no resulta de recibo el argumento de la entidad demandada,
en el sentido de negarse a suministrar la información pedida, simplemente bajo
el amparo del cambio de naturaleza jurídica de la entidad. Por ello, volviendo
al origen de esta tutela, hay que recordar qué clase de documentos son los
pedidos por el demandante : los relacionados con la nómina de los
trabajadores y el acta de una reunión de junta directiva.
No se necesitan
largas disquisiciones para concluir que esta clase de documentos, tratándose de
una entidad cuyo objeto está enmarcado en los fines del Estado, no hace parte
de aquellos sobre los que se pueda imponer la reserva de exhibición, que
protege los documentos y libros de los comerciantes.
En reciente ley, la
ley 489 del 29 de diciembre de 1998, que regula el ejercicio de la función
administrativa ("por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones"), el artículo
85 de la ley, trae un criterio de distinción de los documentos que tienen
protección legal de las empresas industriales y comerciales del Estado,
así :
"Artículo
85.- Empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas industriales
y comerciales del Estado son organismos creados pro la ley o autorizados por
ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de
gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las
excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes
características :
"(...)
"Parágrafo.-
Las disposiciones legales que protegen el secreto industrial y la información
comercial se aplicarán a aquellos secretos e informaciones de esa naturaleza
que desarrollen y posean las empresas industriales y comerciales del
Estado."
En esta ley, quedó,
en principio delimitado el ámbito de reserva de los documentos al que puede
aludir el órgano, para no acceder a la entrega de documentos.
En conclusión, de
acuerdo con el análisis anterior, se puede señalar que los documentos pedidos
por el demandante, no pertenecen a los que la ley protege con reserva :
"secreto industrial y la información comercial" (artículo 85),
puesto que, recuérdese, se trata de la nómina de los trabajadores, con los
valores de cesantías, y el acta de reunión de la Junta Directiva en donde se
acordó la reestructuración de la entidad. Como se ve, no corresponde a los
denominados secreto industrial ni a informaciones de esa naturaleza.
Finalmente, cabe
señalar que en casos semejantes al que ahora es objeto de decisión, esta
Corporación se ha pronunciado, y a las consideraciones que en ellos se
hicieron, también es pertinente remitirse en esta providencia. En efecto, en
las sentencias T- 617 y T-638, ambas de 1998, la Corte analizó la procedencia
del derecho de petición contra las Empresas Públicas de Bucaramanga, en el
primer caso, y contra la Empresa de Energía de Bogotá, en el segundo.
En la T- 617 el
ciudadano solicitó a la Empresa copia de los contratos vigentes hasta 1998 y
sus correspondientes soportes (licitaciones, invitaciones, etc.). En la
sentencia T-638, el ciudadano pidió a la Empresa copias de determinadas actas
de reuniones de la Junta Directiva ; de la asamblea de accionistas ;
de las comunicaciones en la convocatoria internacional. Al proteger el derecho
de petición de los respectivos demandantes, en la sentencia T- 638,
concretamente, se dijo :
"Cuando en
desarrollo del artículo 365 de la Constitución Nacional, el Estado le otorga a
un particular la facultad de prestar un servicio público, está poniendo en
manos de ese ente privado el ejercicio de una función de naturaleza pública, en
ejercicio de la cual puede amenazar o llegar a vulnerar el derecho de petición
de otros particulares. En consecuencia, es perfectamente válido sostener que la
conducta desplegada se enmarca dentro del supuesto contenido en el artículo 23
de la Carta Política, pues proviene de una autoridad pública.
"Así pues,
la entidad accionada en este caso, de naturaleza privada que presta un servicio
público, actúa por esa circunstancia como autoridad pública, y su actividad,
cuando se trata del ejercicio ciudadano del derecho de petición, se enmarca
dentro de los parámetros establecidos en el artículo 23 de la Carta.
"(...)
"Recuérdese,
como ya se dijo, que las empresas de servicios públicos domiciliarios,
independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta, tienen su origen
en disposiciones constitucionales y cumplen a la manera de los particulares una
actividad económica dentro del ámbito que señalan los artículos 33 y 334 de la
Constitución Política. El desarrollo  de su actividad comercial o de servicios,
se cumple obviamente, bajo las orientaciones de una economía de libre empresa y
libre concurrencia, pero limitada por el bien común, y por ello, sometida a la
dirección general del Estado. Es decir, las mencionadas empresas, se
constituyen bajo la forma de sociedades por acciones y se rigen en todo lo que
respecta a su constitución y funcionamiento, en cuanto cumplen una función
empresarial por las normas del Código de Comercio, y en cuanto desarrollan una
finalidad social del Estado, por las normas de la Constitución y la ley.[1]
"Así, la
calidad de entidad privada que ostenta la empresa accionada es relevante en
tratándose de sus actos y competencias, pero no es argumento que pueda
esgrimirse sin más, cada vez que un ciudadano, integrante de un conglomerado social
que tiene interés en su buen funcionamiento y en el patrimonio estatal que se
compromete en el manejo de la empresa, encuentre la infranqueable barrera de la
naturaleza privada de aquella para impedir, entre otras cosas, la participación
ciudadana, con cercana vulneración al artículo 40 de la Constitución Nacional.
"Siguiendo
los parámetros de las sentencia T-01 de 1998, expuestos ampliamente en la
sentencia T-617 de 1998, en donde se debatió asunto similar, las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, al margen de su calidad
pública o privada (artículo 15 de la ley 142 de 1994) prestan un servicio
público a los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en general;
servicio público, que es inherente a la finalidad social del Estado (Art. 365
C. P.) y esa sola circunstancia las coloca en una posición dominante  frente a
éstos, con la consiguiente obligación de proteger el derecho fundamental de
petición a pesar de su naturaleza privada. La excusa de su  carácter privado
para no acceder a las peticiones formuladas con base en el artículo 23 de la
Constitución, no es acertada cuando lo que se discute es la viabilidad de un
instrumento de legitimidad democrática, como es el derecho de petición, en un
Estado Social de derecho que permanentemente convoca a los ciudadanos a un
control efectivo de los actos y actividades que interesan a todos los
asociados." (sentencia T-638 de 1998, M.P., doctor
Antonio Barrera Carbonell)
En consecuencia, se
tutelará el derecho de petición del demandante, ordenando que en el término de
48 horas, contado a partir de la notificación de esta sentencia, suministre los
documentos que le fueron solicitados en comunicación del 5 de febrero de 1999.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: REVOCAR la
sentencia del Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Civil - Familia de
decicisión, de fecha catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y nueve
(1999), en la acción de tutela interpuesta por Wenceslao Salgado Cáceres,
Secretario General del Sindicato de trabajadores de la Empresa Distrital de
Telecomunicaciones "Sintratel", contra la Empresa Distrital de
Telecomunicaciones de Barranquilla.
Segundo: Para
el cumplimiento de esta acción, ORDÉNASE al señor Gerente de la Empresa
Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla,  que si aún no lo ha hecho,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la
notificación de este fallo, responda la petición del demandante y ordene la
entrega de las copias de los documentos solicitados.
Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario General (E.)
[1]
Comentarios acerca del control fiscal que se ejerce por la contraloría
distrital y los demás  controles que operan sobre  la empresas de energía de
Bogotá. Guillermo Chahín Lizcano.