T-476-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-476/93
DERECHO DE
PETICION/SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El silencio
administrativo no satisface los requerimientos propios del derecho de petición,
como que la resolución del asunto llevada al conocimiento de las autoridades
debe ser pronta e implica tomar una posición de fondo frente a la cuestión
planteada.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL/CESANTIAS-Pago/PROCESO EJECUTIVO LABORAL
Los accionantes
no sólo reclaman el respeto del derecho de petición sino que orientan su
solicitud en el sentido de obtener el pago efectivo de las cesantías que
reclaman. Basta recordar al respecto que la acción de tutela no está llamada a
convertirse en vía alterna o sustitutiva de los procedimientos que en las
distintas jurisdicciones ha organizado la ley, por el contrario, su procedencia
se hace depender de la inexistencia de otros medios de defensa judicial, de
modo que contando los accionantes con la posibilidad de acudir ante los jueces
mediante un proceso ejecutivo no resulta viable impetrar la tutela con el solo
propósito de lograr un pago que puede ser demandado ante otras instancias y por
las vías procesales instituidas al efecto.
REF. Expedientes acumulados Nos. 16621, 16788 y
16846.
PETICIONARIOS:  JOSE JOAQUIN SACRISTAN PIÑEROS, CARLOS
ENRIQUE ALVARADO RAMOS y JUAN DE LA CRUZ POVEDA ORDOÑEZ.
ENTIDAD DEMANDADA:  FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL
-FAVIDI-.
TEMA:  Derecho de petición.
PROCEDENCIA: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidos (22) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir las
acciones de la referencia fueron proferidas por los Despachos Judiciales que a
continuación se relacionan:
T-16621, acción impetrada, mediante apoderado, por
el señor JOSE JOAQUIN SACRISTAN PIÑEROS.  Sentencias proferidas por el Juzgado
Veintitres Civil Municipal de Santafé de Bogotá, el día trece (13) de mayo de
mil novecientos noventa y tres (1993) y en segunda instancia por el Juzgado
Veintinueve Civil del Circuito de esta ciudad, el diecisiete (17) de junio del
mismo año.
T-16788, acción impetrada por el señor CARLOS
ENRIQUE ALVADADO RAMOS, Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección A- el día dieciocho (18) de junio de
mil novecientos noventa y tres (1993).
T-16846, acción impetrada por el señor JUAN DE LA
CRUZ POVEDA ORDOÑEZ, Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección B-, el día veintidos (22) de junio de
mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala de Selección
Número Cinco, por auto de fecha veintitres (23) de julio del año en curso,
acumuló los expedientes para su trámite y decisión en una sola sentencia dada
la unidad de materia.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
Durante los meses de
abril y junio de mil novecientos noventa y tres (1993), las personas arriba
indicadas impetraron, por separado, la acción de tutela, prevista en el
Artículo 86 de la Constitución Política, en contra del FONDO DE AHORRO Y
VIVIENDA DISTRITAL -FAVIDI-, con el fin de que se le ordene resolver las
solicitudes de reconocimiento y pago de cesantía parcial y definitiva,
presentadas ante esa entidad por los accionantes.
1.  HECHOS
Según los
peticionarios, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela
los hechos que enseguida se resumen:
1.1  Informa el
señor JOSE JOAQUIN SACRISTAN PIÑEROS que como empleado de la Secretaría de
Obras Públicas del Distrito, el veintitres (23) de enero de 1990 radicó ante
FAVIDI la solicitud de pago de cesantías parciales, las que le fueron
liquidadas el veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y uno
(1991), sin que hasta el momento le hayan sido pagadas; situación ésta que le
irroga perjuicios, toda vez que las solicitó con destino a la construcción de
una casa.  Pretende, mediante el ejercicio de la acción de tutela el pago de
las cesantías parciales y la indemnización de los daños materiales y morales.
1.2  CARLOS ENRIQUE
ALVARADO RAMOS y JUAN DE LA CRUZ POVEDA ORDOÑEZ informan que laboraron al
servicio de la EMPRESA DISTRITAL DE SERVICIOS PUBLICOS -EDIS-, entidad de la
que se retiraron "por haber cumplido el tiempo que la Ley exige para ser
acreedor de la pensión de jubilación".  Radicaron ante FAVIDI la solicitud
de pago de cesantía definitiva el dieciocho (18) y el diez (10) de septiembre
de 1992 respectivamente, y hasta la fecha no se les ha cancelado. Acuden a la
acción de tutela en procura de lograr la cancelación inmediata de su cesantía
definitiva, junto con los intereses corrientes y moratorios y además piden, se
condene a la entidad al pago de "la indemnización por daño emergente y a
costas...".
II.  LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
1.  PRIMERA
INSTANCIA
1.1  En el caso del
expediente identificado con el número 16621, el Juzgado Veintitres Civil
Municipal de Santafé de Bogotá resolvió amparar el derecho de JOSE JOAQUIN
SACRISTAN PIÑEROS y en consecuencia ordenó al FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA
DISTRITAL -FAVIDI- elaborar la resolución respectiva y efectuar el
"correspondiente pago en el término improrrogable de diez (10)
días...", además condenó al FAVIDI "a la indemnización del daño
emergente causado al peticionario".  Consideró el despacho judicial que
"ha transcurrido un tiempo más que suficiente" para proceder a la
cancelación de las cesantías parciales y solicitadas y que en tales
circunstancias "no existe otro medio de defensa judicial que permita al
demandante obtener la cancelación oportuna", pues sin la resolución de
reconocimiento "el accionante no podrá ejercer su derecho a través de los
medios que proporciona la justicia ordinaria".
1.2  Las acciones
impetradas por CARLOS ENRIQUE ALVARADO RAMOS y JUAN DE LA CRUZ POVEDA ORDOÑEZ,
radicadas bajo los números 16788 y 16846, fueron decididas en forma desavorable
a las pretensiones de los accionantes.  Estimó el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que la operancia del silencio administrativo abre las puertas al
ejercicio de las acciones pertinentes ante la jurisdicción.  Además indicó el
Tribunal que no existe perjuicio irremediable y que el derecho al trabajo
invocado no es de protección inmediata y solamente puede ser protegido en los
términos de la Ley.
2.  LA
IMPUGNACION
Dentro del término
legal, el apoderado del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL, impugnó el fallo
proferido por el Juzgado Veintitres Civil Municipal de Santafé de Bogotá que
concedió la acción de tutela promovida por JOSE JOAQUIN SACRISTAN PIÑEROS.  La
impugnación se fundamentó en los siguientes argumentos:
2.1  El accionante
puede lograr el pago que reclama acudiendo a un proceso ejecutivo laboral.
2.2  No existe
perjuicio irremediable y de conformidad con el Artículo 2 del Decreto 306 de
1992 "la acción de tutela, protege exclusivamente los derechos
constitucionales fundamentales y por lo tanto no puede ser utilizada para hacer
cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquier otra norma de
rango inferior".
2.3  El FONDO DE
AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL dispone de término de noventa (90) días para el
pago de cesantías definitivas y de ciento veinte (120) días para el pago de
cesantías parciales.  "Se colige de lo anterior que nada tiene que ver una
solicitud de pago con un derecho de petición, como podemos observar en este
caso los términos quince (15) días que otorga el Código de lo Contencioso con
los términos la Resolución No. 14 nada tienen que ver uno con el otro, por lo
tanto, el beneficiario lo que está ejercitando en nuestro caso, es el pago de
un título valor previamente reconocido por el nominador".
3.  SEGUNDA
INSTANCIA
Al Juzgado
Veintinueve Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, correspondió desatar la
impugnación formulada por el apoderado del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA
DISTRITAL, dentro del expediente número 16621.  El Juzgado resolvió REVOCAR la
Sentencia de primera instancia, de conformidad con las siguientes
consideraciones:
3.1  La solicitud de
reconocimiento de prestaciones "no constituye formalmente derecho de
petición sino de acción para la satisfacción de unos derechos ya
adquiridos".
3.2  El peticionario
cuenta con mecanismos alternos "acudiendo a la jurisdicción ordinaria o
administrativa y mediante proceso de ejecución obtener el pago de las mesadas
adecuadas, para ello dispone de la liquidación, documento que todo lo contrario
a lo expuesto por el a quo, si presta mérito ejecutivo al tenor de lo dispuesto
en el Artículo 100 y 88 del C.S.T.".
3.3 La tutela no es
procedente para hacer valer derechos que sólo tienen rango legal.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resolvieron acerca de las acciones de tutela de la referencia. Se procede
entonces a la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala
correspondiente y del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento
de esta Corporación.
B.  LA MATERIA
Diversos
pronunciamientos de esta Corte se ocupan de precisar las notas características
del derecho fundamental de petición.  Con base en estos desarrollos
jurisprudenciales la Sentencia No 464 de 1992, ofrece la siguiente síntesis:
"Queda
claro que, a la luz de la doctrina constitucional sentada por la Corte
Constitucional, son de recibo los siguientes enunciados:
a) Su
protección puede ser demandada por medio de la acción de tutela, para lo cual es
presupuesto indispensable la existencia de actos u omisiones de la autoridad
que obstruyan el ejercicio del derecho o no resuelvan oportunamente sobre lo
solicitado.
b) No se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario,
aunque la respuesta sea negativa.
c) El derecho
a obtener una pronta resolución hace parte del núcleo esencial del derecho de
petición y de aquel depende la efectividad de este último.
d) El
legislador al regular el derecho fundamental de petición no puede afectar el
núcleo esencial del derecho consagrado en el Artículo 23 de la Carta, ni la
exigencia de pronta resolución".  (Magistrado Ponente Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
A los elementos
transcritos igualmente con fundamento en jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, debe agregarse que la operancia del denominado silencio
administrativo no satisface los requerimientos propios del derecho de petición,
como que la resolución del asunto llevada al conocimiento de las autoridades
debe ser pronta e implica tomar una posición de fondo frente a la cuestión
planteada, aspecto éste último al que no corresponde cabalmente el silencio
administrativo que es
"apenas
un mecanismo que la Ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación
sea posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista
en la promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna
cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que
responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una
consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".  (Sentencia No. 481 de Agosto 10 de 1992.
Magistrado Ponente Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).
Teniendo como base
las premisas que se dejan expuestas procede la Sala al análisis del asunto
sometido a su conocimiento.  El examen del  expediente correspondiente a la
acción de tutela promovida por JUAN DE LA CRUZ POVEDA ORDOÑEZ demuestra
fehacientemente que el FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL FAVIDI impartió
trámite a las peticiones presentadas. Sin embargo, no basta que la
administración se ocupe de atender las solicitudes que ante ella se presentan
para que por esa sola circunstancia se entiendan satisfechos los requerimientos
propios del derecho de petición. Es evidente que la Administración se encuentra
en el deber de resolver, esto es, de tomar una posición de fondo acerca del
tema planteado, pero debe hacerlo dentro de los términos que la ley le señala y
además tiene que enterar al administrado de esa decisión final, positiva o
negativa, favorable o desfavorable a los intereses del particular.  No puede
entonces la administración convertirse en una instancia inexpugnable,
infranqueable o inescrutable porque la regla general que debe guiar su
actuación en los estados de derecho como el nuestro es la publicidad de las
actuaciones y no el secreto o la reserva acerca de las mismas; el silencio ante
los requerimientos del interesado no se acomoda a las exigencias mínimas del
respeto a la dignidad humana, ni a la observancia del derecho de petición y
contradice los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad y sobre
todo publicidad, con base en los cuales se desarrolla la función
administrativa. Ese sometimiento del administrado a la incertidumbre sobre su
derecho vulnera las garantías mínimas de quien acude a la administración en
procura de una pronta resolución de las peticiones presentadas.
Observa la Sala que
pese a haber surtido algunos trámites, la entidad demandada ha omitido enterar
del estado de su solicitud a JUAN DE LA CRUZ POVEDA ORDOÑEZ quien manifiesta
que su solicitud ha sobrepasado el término de noventa días sin obtener
respuesta, afirmación que resulta corroborada por la jefe de la oficina
jurídica de FAVIDI, quien en comunicación dirigida a la Magistrada
sustanciadora, expresa que la petición tuvo respuesta presunta "al
transcurrir el término de ley sin que se hubiese notificado el demandante de
decisión expresa".  Y más adelante agrega : "en este momento la
solicitud presentada por el accionante ya tiene elaborada la orden de pago,
encontrándose en la sección de presupuesto y su pago se hará efectivo una vez
el FAVIDI cuente con los recursos.  En armonía con lo precedentemente expuesto
ha puntualizado la Corte que "la tarea de la administración no
termina en la resolución del asunto planteado por quien ejerce el derecho de
petición sino hasta que aquella se le notifica o comunica, según el caso, en
los términos que la ley dispone".  (Sentencia No. 375 de 1993,
Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En lo referente a la
petición presentada por CARLOS ENRIQUE ALVARADO RAMOS no obra en el expediente
constancia de actuación alguna por parte del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DEL
DISTRITO pese habérsele notificado la iniciación de la acción de tutela. En los
dos eventos que se dejan descritos ordenará la Sala resolver las solicitudes
elevadas y enterar de ellas a los accionantes, amparando de este modo el
derecho de petición.
JOSE JOAQUIN
SACRISTAN PIÑEROS sólo tuvo noticia de su solicitud durante el trámite de la
acción de tutela. A pesar de ello es palmaria la vulneración del derecho
contemplado en el Artículo 23 de la Carta porque aún habiéndose emitido un
pronunciamiento, "si la autoridad ha dejado transcurrir los términos
contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir
que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta,
quebranta en perjuicio del administrado, el mandato constitucional".  (Sentencia
No. 242 de 1993, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En conclusión, la
autoridad pública debe resolver las peticiones oportunamente y dar respuesta al
peticionario. En este último evento se confirmará la sentencia proferida por el
Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, pero se prevendrá
al FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DEL DISTRITO para que no vuelva a incurrir en
omisiones similares a la reseñada.
De otro lado,
advierte la Sala que los accionantes no sólo reclaman el respeto del derecho de
petición sino que orientan su solicitud en el sentido de obtener el pago
efectivo de las cesantías que reclaman. Basta recordar al respecto que la
acción de tutela no está llamada a convertirse en vía alterna o sustitutiva de
los procedimientos que en las distintas jurisdicciones ha organizado la ley,
por el contrario, su procedencia se hace depender de la inexistencia de otros
medios de defensa judicial, de modo que contando los accionantes con la
posibilidad de acudir ante los jueces mediante un proceso ejecutivo no resulta
viable impetrar la tutela con el solo propósito de lograr un pago que, se
repite, puede ser demandado ante otras instancias y por las vías procesales
instituidas al efecto.
Advierte finalmente
la Sala, que el presente asunto guarda similitud con el decidido mediante
sentencia No. T-463 de 1993, en cuanto el FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL
- FAVIDI- aduce no estar en posibilidad de cancelar las cesantías causadas y
reconocidas porque tanto la EDIS como la Administración Central del Distrito le
adeudan cuantiosas sumas. En la sentencia arriba citada se precisó que uno de
objetivos que se tuvo encuenta al crear el FAVIDI fue el de saldar el déficit
por concepto de cesantías causadas y no pagadas del sector público distrital y
establecer sistemas adecuados y reservas suficientes para atender el pasivo a
cargo de la Administración Central, Fondos Rotatorios y Entidades decentralizadas
por tal concepto.
El acuerdo número 2
de 1977, creador del Fondo, señala en su artículo 24 que cada año Fiscal, el
Fondo deberá efectuar el reajuste de cesantías e incluir obligatoriamente las
partidas en el presupuesto anual de cada una de las entidades y demás
organismos vinculados al Fondo. Los aportes que las entidades deben hacer al
FAVIDI, corresponden al 9% del valor de la respectiva nómina de sueldos y
jornales, valor éste que no queda al arbitrio de esas entidades, pues el artículo
34 del acuerdo número 2 de 1977 ordena que: "las nóminas, plantillas
y cuentas de cobro sobre pago de sueldos y jornales que cancelen la
Administración Central, Fondos Rotatorios y entidades descentralizadas
afiliadas a FAVIDI, contendrán no solamente las liquidaciones salariales
correspondientes a la planta de personal, sino también las liquidaciones de los
aportes patronales. En consecuencia, constituirán un solo acto y su
refrendación por parte de la Contraloría Distrital y el consiguiente giro de
tales sumas por los respectivos pagadores, se cumplirán con sujeción al
concepto de unidad que consagra este artículo",  y más adelante
agrega que "la contraloría se abstendrá de visar nóminas y
plantillas que no cumplan los requisitos consagrados en este artículo".
Así las cosas, las
deudas que aduce el FAVIDI carecen de toda justificación; tampoco resulta clara
la actuación de la contraloría y ni si quiera la del propio FAVIDI que
encontrándose autorizado por el artículo 32 del Acuerdo 2 de 1977 para
"exigir la suma respectiva por la vía ejecutiva" cuando la
Administración Central y las entidades descentralizadas afiliadas incurran en
mora al dejar de consignar el valor de las cesantías o de los intereses
correspondientes, inexplicablemente consintió la actitud que ahora aduce.
Ante esta situación,
consideró la Corte en la antecitada sentencia número 463 de 1993, que no es
posible "ignorar la cadena de violaciones al ordenamiento que se
hacen evidentes en los expedientes que se revisan y ordenará que se emita copia
de ellos a la Procuraduría  General de la Nación, para que investigue, a quién
se ha de exigir la responsabilidad correspondiente a tales violaciones".
La identidad de las
situaciones que entonces se abordaron con las que ahora ocupan la atención  de
esta Sala, amerita adoptar una medida igual a la transcrita y así se dispondrá
en la parte resolutiva.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
EXPEDIENTE No.
16621.
PRIMERO.  CONFIRMAR
la Sentencia proferida por el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá, el día diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y
tres (1993) que revocó la del Juzgado Veintitres Civil Municipal de Santafé de
Bogotá, de mayo trece (13) del mismo año, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Segundo. Se PREVIENE
al Director del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL -FAVIDI-  para que la
entidad a su cargo no vuelva a incurrir en omisiones similares a la que motivó
la presente acción de tutela.
EXPEDIENTE No.
16788
PRIMERO.
CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda -Subsección A-, el dieciocho (18) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993) en cuanto negó la  tutela con respecto a las
pretensiones del demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva de
esta providencia.
SEGUNDO.
MODIFICAR la Sentencia mencionada y conceder la tutela de violación del
derecho fundamental de petición. En tal virtud se ordena al FONDO DE AHORRO Y
VIVIENDA DISTRITAL -FAVIDI- resolver la petición elevada por CARLOS ENRIQUE
ALVARADO RAMOS dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas,
contado a patir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta
última no ha sido resuelta la solicitud.
EXPEDIENTE No.
16846
PRIMERO.  CONFIRMAR
la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda -Subsección B-, el veintidos (22) de junio de mil novecientos noventa y
tres (1993) en cuanto negó  la  tutela con respecto a las pretensiones del
demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.
MODIFICAR la Sentencia mencionada y conceder la tutela de violación del
derecho fundamental de petición. En tal virtud se ordena al FONDO DE AHORRO Y
VIVIENDA DISTRITAL -FAVIDI- resolver la petición elevada por JUAN DE LA CRUZ
POVEDA ORDOÑEZ dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas,
contado a patir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta
última no ha sido resuelta la solicitud.
ORDENASE que, por Secretaría General, se remitan
copias a la Procuraduría General de la Nación para que proceda de conformidad
con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
LIBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
HERNAN OLANO GARCIA
Secretario General (E.)