T-236-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-236/05
DERECHO DE PETICION ANTE MINISTERIO DE TRABAJO-Solicitud de conceptos sobre reestructuración de Secretaría de
Tránsito/DERECHO DE PETICION-Contenido, elementos y alcance
Reiteradamente
esta Corte ha señalado que el derecho de petición en su contenido comprende los
siguientes elementos: i.) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en
términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se
nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas (núcleo esencial); ii.) una
respuesta que debe ser pronta y oportuna, es decir otorgada dentro de los
términos establecidos en el ordenamiento jurídico, así como clara, precisa y de
fondo o material, que supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la
materia propia de la solicitud y de manera completa y congruente, es decir sin
evasivas, respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados y iv.) una
pronta comunicación de lo decidido al peticionario, independientemente de que
la respuesta sea positiva o negativa, pues no necesariamente se debe acceder a
lo pedido.
DERECHO DE PETICION Y DERECHO A LO PEDIDO-Diferencias
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y DERECHO DE PETICION
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Solicitud
de copia de documentos
Cuando una
persona eleva una solicitud, dirigida a obtener copia de unos documentos
públicos que no estén sujetos a reserva, y no recibe una respuesta oportuna y
de fondo o material, que no es otra que la real y efectiva entrega de las
copias solicitadas, previo el pago de costo por su expedición, si la cantidad
lo amerita, operará el referido silencio administrativo positivo, que equivale
a una decisión administrativa favorable a la petición formulada por el
interesado, lo que lo convierte en una manifestación del derecho de petición de
rango constitucional, como una forma concreta del mismo y, por lo tanto, su
vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de acción de
tutela. Ahora bien, si dentro de los tres (3) días siguientes a la consumación
del silencio administrativo positivo, no se entregan las copias del
correspondiente documento (Ley 57 de 1985, art. 25) se vulnera por la autoridad
el derecho fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento
público que está comprendido, como se explicó, dentro del ámbito del derecho
fundamental de petición y que necesariamente se integra, por mandato
constitucional y legal, a su núcleo esencial. Así las cosas, es claro que para
la protección y efectividad del referido derecho, no existe en el ordenamiento
jurídico algún medio judicial diferente de la acción de tutela que pueda
garantizar en términos de eficacia y celeridad su protección inmediata.
DERECHO DE PETICION-Vulneración cuando
se exigen requisitos adicionales cuando ya ha operado silencio administrativo
Otra forma de
contrariar el derecho de petición, en cuanto a su núcleo esencial, se
circunscribe a la exigencia de requisitos adicionales a la simple solicitud de
expedición y entrega de las copias, cuando ya ha operado el silencio
administrativo especial al que se ha hecho referencia (Ley 57 de 1985, art.
25), pues su entrega debe hacerse dentro de los tres (3) días inmediatamente
siguientes, sin necesidad de que medie otro requisito. Ello es así comoquiera
que la efectividad del derecho a obtener copias, es una manifestación concreta
del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas, que
también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición (C.P., art. 23).
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Vulneración
cuando autoridad no contesta dentro del plazo legal solicitud copias
La negativa
de la autoridad a contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un
documento público, vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los
documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la Constitución y respecto
del cual esta Corporación se ha pronunciado en diversas oportunidades.
DERECHO DE PETICION-Caso en que no
existe prueba de existencia de escrito presentado
No obstante,
aunque no existe prueba de la existencia del primer escrito elevado por el
actor al Ministerio accionado, sí existen elementos de juicio que permiten
afirmar que tanto el Ministerio demandado como el juez aceptaron que así fue.
En efecto, cuando el actor reiteró su primer escrito, el 5 de mayo de 2004, el
Ministerio accionado lo atendió mediante oficio el 25 del mismo mes y año,
aceptando que era la reiteración de una petición inicial, y además lo hizo
sobrepasando el término legal establecido (10 días) para la expedición y
entrega de las copias solicitadas, pues al contabilizar el término desde la
fecha de esa segunda petición, la respuesta fue extemporánea y se evidencia que
el primer escrito, obviamente, tampoco fue atendido en término. Indudablemente,
la Sala observa que el Ministerio aceptó tácitamente la existencia de una
petición anterior.
SENTENCIA DE TUTELA-Imposibilidad para
cumplir órdenes dadas por Juez de Tutela/DERECHO DE PETICION-Inexistencia
de documentos solicitados ante Ministerio
Hasta la fecha del fallo que se
revisa, dentro del expediente no se encontró prueba de una respuesta clara, de
fondo, oportuna, formal y definitiva, tal como debe emitirse por la persona
competente para responderla. La orden del juez se dirigió a que se hiciera
entrega efectiva de los documentos relativos a la reestructuración del año
2001, pero después del fallo el Ministerio anunció que el documento “no
existe”. La Sala advierte que una respuesta oportuna y definitiva al actor
sobre si existían o no los documentos resulta necesaria para que, en el primer
supuesto, se le expidan la copias o, en el segundo, solicite, si así lo desea,
orientación sobre dónde buscarlos o a dónde acudir para obtener finalmente sus
copias. Se observa, igualmente, que estas últimas circunstancias no han sido
informadas al accionante, pues aunque el Ministerio anunció en este último
escrito que le había informado sobre la inexistencia del documento y que
anexaba copia, dentro del expediente no se encuentra, por lo que se mantiene la
vulneración del derecho fundamental de petición del actor, pues su solicitud no
ha sido contestada ni satisfecha.
Referencia:
expediente T-997505
Acción
de tutela instaurada por EPAMINONDAS MORENO PARRADO contra el MINISTERIO DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil cinco (2005).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso
de revisión del fallo adoptado por la Sala Civil de Decisión del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela
instaurada por EPAMINONDAS MORENO PARRADO contra el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL.
I.       ANTECEDENTES
1.      Demanda
El
demandante instauró acción de tutela, el 30 de agosto de 2004, contra el
Ministerio accionado al estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la
vida, de petición, a la protección y asistencia a la tercera edad, a la salud,
y los de los trabajadores (C.P., Arts. 11, 23, 46, 49 y 53) con fundamento en
los siguientes hechos:
Manifiesta que radicó un escrito en el mes de abril de 2004
(sin precisar el día) en el Ministerio accionado, solicitando copia de los
conceptos emitidos por esa entidad respecto a las reestructuraciones de la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá llevadas a acabo en los años 1997
y 2001. Dicha solicitud no obtuvo respuesta, por lo que  fue reiterada el 5
de mayo de 2004.
El 25 de mayo de 2004, la Coordinadora del Grupo de
Administración Documental (e) del Ministerio le solicitó al peticionario, para
efectos de atender su solicitud, que especificara la fecha exacta de los
documentos requeridos y éste le informó, el 4 de junio de 2004, que la
fecha correspondiente a la reestructuración del año 2001 era el 30 de abril,
pero omitió proporcionar el dato respecto de la reestructuración de 1997 “para
que la respuesta fuera más rápida”; sin embargo, sostiene que “en estos
momentos es para el Sindicato importante que se nos suministre también el
concepto que emitieron en el año 1997, el cual debió ser emitido en el mes de
marzo del mismo año”. Ante la ausencia de una respuesta, instauró la tutela
con el fin de que se ordenara al Ministerio que le respondiera sus peticiones.
2.      Trámite de instancia
La demanda fue repartida al Juzgado Décimo Civil del Circuito de
Bogotá que, mediante auto del 1º de septiembre de 2004, la rechazó por falta de
competencia y la remitió al Tribunal Superior de Bogotá. La Sala Civil de
Decisión del citado Tribunal, mediante auto del 7 de septiembre del mismo año,
admitió la demanda y ordenó oficiar al Ministerio accionado para que informara
sobre el trámite otorgado a las peticiones del accionante, enviando la
documentación pertinente.
3.      Contestación de la demanda
La Coordinadora del Grupo de Administración Documental del
Ministerio accionado contestó la demanda señalando que “en el consecutivo
que reposa en el archivo central del Ministerio de la Protección Social, y
debido a la deficiente información suministrada por el señor EPAMINONDAS MORENO
PARRADO, presidente del Sindicato STT, no ha sido posible ubicar información
alguna del concepto correspondiente a la reestructuración del 30 de abril de
2001”. Y agregó, que aunque han tratado de localizar al señor Moreno para
que les suministre mas información, no ha sido posible ubicarlo.
4.      Pruebas
Las pruebas que obran en el expediente, aportadas por el demandante
son:
·
Copia del derecho de petición elevado por el
señor Moreno al Ministerio el 5 de mayo de 2004.
·
Copia de la respuesta emitida por el Ministerio
al señor Moreno el 25 de mayo de 2004.
·
Copia de memorial del señor Moreno dirigido al
Ministerio el 4 de junio de 2004.
La entidad accionada no aportó pruebas.
5.      Sentencia objeto de revisión
La Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante providencia del 16 de septiembre de 2004, concedió
el amparo del derecho fundamental de petición, considerando que el Ministerio
accionado asegura en la contestación de la demanda, que para suministrar los
documentos requeridos, es necesaria la indicación de las fechas exactas de los
mismos, cuando lo cierto es que esa información ya fue proporcionada por el
demandante, al menos la relativa a la reestructuración del 2001, al precisarse
por el actor que es del 30 de abril de ese año, de lo que resulta claro que se
le vulneró su derecho y, en consecuencia, ordenó a la Coordinadora del Grupo de
Administración Documental del Ministerio accionado, que suministre al
demandante la copia del concepto emitido por esa entidad para la
reestructuración de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá del 30 de
abril de 2001. De otra parte, denegó la tutela de los derechos a la vida, a la
protección y asistencia a la tercera edad, a la salud y “al estatuto del
trabajo”, comoquiera que la controversia se contrae a la ausencia de
respuesta a una petición.
Una vez notificado el Ministerio accionado de la sentencia de
tutela, la Coordinadora del Grupo de Administración Documental remitió memorial
al a quo para referirse a la orden que le dio de entregar el documento
al actor, asegurando que al demandante se le respondió la petición (y aunque
anuncia que adjunta esa respuesta, no obra en el expediente) informando “que
no existe físicamente dicho concepto en [ese] Ministerio, ya que
conforme a la norma citada mas [SIC] adelante no es competencia del
Ministerio su pronunciamiento, a dicha petición frente a la cual es imposible
acceder”. A continuación se apoya en la sentencia T-464 de 1996 de esta
Corporación para afirmar que “ni el derecho de petición ni la acción de
tutela tienen la virtualidad de obligar a las autoridades a lo imposible”.
Para finalizar señala que “reiteramos nuestra respuesta que en el archivo
central del Ministerio de la Protección Social no existe ningún concepto sobre
la reestructuración de la Secretaría de transito [SIC] y Transporte de
Bogotá”.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la providencia de tutela reseñada, con base en la
Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591
de 1991 (arts. 33 al 36) y en cumplimiento del auto del cinco (05) de noviembre
del año 2004, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Once de esta
Corporación.
2.      Materia
sometida a revisión
El problema
jurídico que corresponde resolver a la Sala consiste en establecer si se
respetó el derecho fundamental de petición del accionante con el trámite dado
por el Ministerio accionado a sus solicitudes formuladas en abril y mayo del
año 2004, mediante las que pretendía adquirir copia de unos conceptos emitidos
por esa entidad, relativos a las reestructuraciones que se adelantaron en la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.
3.      El
derecho de petición: su contenido, elementos y alcance
Reiteradamente
esta Corte ha señalado que el derecho de petición en su contenido[1] comprende los
siguientes elementos[2]:
i.) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos,
solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se
abstengan de tramitarlas (núcleo esencial)[3];
ii.) una respuesta que debe ser pronta y oportuna, es decir otorgada
dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, así como
clara, precisa y de fondo o material, que supone que la autoridad competente se
pronuncie sobre la materia propia de la solicitud y de manera completa y
congruente, es decir sin evasivas, respecto a todos y cada uno de los asuntos
planteados y iv.) una pronta comunicación de lo decidido al
peticionario, independientemente de que la respuesta sea positiva o negativa,
pues no necesariamente se debe acceder a lo pedido.
Sobre este
último punto, vale recordar que la Corte se encargó de diferenciar claramente
el derecho de petición y el derecho a lo pedido, cuyos conceptos, aunque
diversos, suelen confundirse frecuentemente. Los criterios que desde sus
inicios fijó la Corporación, en sentencia T-242 de 1993, para efectos de
establecer esas diferencias se transcriben a continuación:
“(...)
no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica
en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución-
con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la
petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación
de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso
de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho
constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción
cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración,
alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición
como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del
acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la
administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se
trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales
contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de
ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable
(artículo 86 C.N.)”
Si la petición versa sobre la entrega de copia de documentos, la
respuesta no puede ser otra que la entrega de las copias solicitadas, salvo que
se trate de documentos que tengan reserva, caso en el cual se entiende la
negativa motivada a su entrega, por el carácter reservado de esos documentos[4]. Claro está que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 57 de 1985, las autoridades
administrativas y judiciales pueden obtener la información que requieran en
desarrollo de sus competencias, asumiendo la obligación de mantener la reserva
de los documentos que lleguen a conocer en virtud de esta prerrogativa.
4.      El
silencio administrativo positivo como manifestación del derecho de petición
El artículo 22
del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 25 de la Ley
57 de 1985, estableció una modalidad de silencio administrativo positivo
-especial- para los casos en los que las autoridades no respondan las
peticiones que se les formulen para consultar los documentos que reposen en las
oficinas públicas y obtener copias de los mismos.
El mencionado
artículo dice:
“Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley
[Código Contencioso Administrativo] deberán resolverse por las autoridades
correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se
ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales,
que la respectiva solicitud ha sida aceptada. En consecuencia, el
correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días
inmediatamente siguientes.
El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo”.
De manera pues que, cuando una persona
eleva una solicitud, dirigida a obtener copia de unos documentos públicos que
no estén sujetos a reserva, y no recibe una respuesta oportuna y de fondo o
material, que no es otra que la real y efectiva entrega de las copias
solicitadas, previo el pago de costo por su expedición, si la cantidad lo
amerita[5],
operará el referido silencio administrativo positivo, que equivale a una
decisión administrativa favorable a la petición formulada por el interesado, lo
que lo convierte en una manifestación del derecho de petición de rango
constitucional, como una forma concreta del mismo y, por lo tanto, su
vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de acción de
tutela.
5.      La
efectividad del derecho a obtener copias y el núcleo esencial del derecho de
petición
Ahora bien, si
dentro de los tres (3) días siguientes a la consumación del silencio
administrativo positivo, no se entregan las copias del correspondiente
documento (Ley 57 de 1985, art. 25) se vulnera por la autoridad el derecho
fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento público que
está comprendido, como se explicó, dentro del ámbito del derecho fundamental de
petición y que necesariamente se integra, por mandato constitucional y legal, a
su núcleo esencial.
Así las cosas,
es claro que para la protección y efectividad del referido derecho, no existe
en el ordenamiento jurídico algún medio judicial diferente de la acción de
tutela que pueda garantizar en términos de eficacia y celeridad su protección
inmediata.
Otra forma de
contrariar el derecho de petición, en cuanto a su núcleo esencial, se
circunscribe a la exigencia de requisitos adicionales a la simple solicitud de
expedición y entrega de las copias, cuando ya ha operado el silencio
administrativo especial al que se ha hecho referencia (Ley 57 de 1985, art.
25), pues se repite, su entrega debe hacerse dentro de los tres (3) días
inmediatamente siguientes, sin necesidad de que medie otro requisito. Ello es
así comoquiera que la efectividad del derecho a obtener copias, es una manifestación
concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas[6],
que también hace parte del núcleo esencial[7]
del derecho de petición (C.P., art. 23).
Adicionalmente,
la negativa de la autoridad a contestar dentro del plazo legal la solicitud de
copias de un documento público, vulnera igualmente el derecho constitucional a
acceder a los documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la
Constitución y respecto del cual esta Corporación se ha pronunciado en diversas
oportunidades.
6.      El
caso concreto
En el caso bajo
examen, es claro que no hubo una respuesta a las peticiones del actor, pues no
obra prueba de ello en el expediente y el Ministerio accionado lo corrobora en
diferentes momentos a los que se hará referencia detallada más adelante. En
esas condiciones, no cabe duda sobre la vulneración del derecho de petición del
actor por parte del Ministerio accionado.
Sin embargo, es
preciso aclarar que dentro del expediente tampoco obra prueba del primer
derecho de petición elevado por el demandante ante el Ministerio accionado, que
según lo informó aquel en su demanda, fue elevado en abril de 2004. Esto, a
primera vista, haría pensar en la necesidad de contar con ese documento como
requisito para que el juez de tutela tenga los elementos de juicio para poder
estudiar los extremos fácticos[8]
de la acción de tutela cuando se debate la violación del derecho de petición,
estos son: de un lado, la existencia de una solicitud con fecha cierta de
presentación ante la autoridad a la cual se dirige, y de otro lado, que
transcurrido el tiempo que indica la respectiva norma no se haya comunicado la
respuesta al peticionario.
Ahora bien, de
acuerdo con lo expuesto en la sentencia T-010 de 1998[9], en la acción de tutela
frente al derecho de petición cada parte o extremo tiene su carga probatoria,
necesaria para que el juez adopte la decisión adecuada, así:
“La carga
de la prueba en uno y otro momento del análisis corresponde a las partes
enfrentadas: debe el solicitante aportar prueba en el sentido de que elevó la
petición y de la fecha en la cual lo hizo, y la autoridad, por su parte, debe
probar que respondió oportunamente. La prueba de la petición y de su fecha
traslada a la entidad demandada la carga procesal de demostrar, para
defenderse, que, al contrario de lo afirmado por el actor, la petición sí fue
contestada, resolviendo de fondo y oportunamente. Pero si ante el juez no ha
sido probada la presentación de la solicitud, mal puede ser condenada la
autoridad destinataria de la misma, pues procesalmente no existe el presupuesto
del cual se deduzca que, en tal evento, estaba en la obligación constitucional
de responder.”
No obstante, aunque
no existe prueba de la existencia del primer escrito elevado por el actor al
Ministerio accionado, sí existen elementos de juicio que permiten afirmar que
tanto el Ministerio demandado como el juez aceptaron que así fue.
En efecto,
cuando el actor reiteró su primer escrito, el 5 de mayo de 2004, el
Ministerio accionado lo atendió mediante oficio el 25 del mismo mes y año,
aceptando que era la reiteración de una petición inicial, y además lo hizo
sobrepasando el término legal establecido (10 días) para la expedición y
entrega de las copias solicitadas, pues al contabilizar el término desde la
fecha de esa segunda petición, la respuesta fue extemporánea y se evidencia que
el primer escrito, obviamente, tampoco fue atendido en término.
Indudablemente,
la Sala observa que el Ministerio aceptó tácitamente la existencia de una
petición anterior a la del 5 de mayo, comoquiera que se dirigió al peticionario
para decirle que “en respuesta a su solicitud de que trata el oficio
radicado con el No. 71046 de mayo 5 de 2004 (…)”, oficio éste, del actor,
que claramente decía: “Comedidamente le solicito ordenar a quien
corresponda, dar respuesta al derecho de petición solicitado anteriormente
[en la referencia dice: “DERECHO DE PETICION (segunda solicitud)”],
sobre el concepto emitido por el Ministerio del Trabajo en la reestructuración
adelantada en la S.T.T. en los años de 1997 y 2001.” (negrilla fuera de
texto)
Lo anterior no
deja incertidumbre sobre la existencia de un derecho de petición radicado por
el actor en una fecha anterior a la del 5 de mayo, cuya copia anexó a la
demanda de tutela y de su recepción por parte de la entidad demandada, así como
respecto al contenido de la solicitud, pues en el trámite hasta ahora
analizado, ha sido claro qué es lo que solicita el actor. Adicionalmente, el
Ministerio no probó la inexistencia de la petición que el actor afirma haber
radicado en abril de 2004 y, al contrario, evidenció su omisión en tres
momentos que es necesario distinguir, para efectos de la labor de revisión que
hace esta Sala en el caso bajo estudio. Esos momentos son:
i.) El primer momento se dio cuando el Ministerio le respondió al actor
(el 25 mayo de 2004), ya vencido el término legal para entregar las copias,
solicitándole datos adicionales, como ampliar la información relativa a los
documentos requeridos; específicamente, a las fechas exactas de los conceptos
pues, al decir del Ministerio, “para ubicar el concepto que usted solicita
es necesario nos informe sobre fechas más exactas debido a la cantidad de
consecutivo de estos años”.
El actor
respondió ese oficio, el 4 de junio de 2004, informando que la fecha del
concepto relativo a la reestructuración del año 2001 era el 30 de abril. Desde
entonces, el Ministerio accionado no se pronunció en sentido alguno, ni expidió
las copias, ni se negó a hacerlo, de manera que, en principio, operó el
silencio administrativo positivo, que obligaba al Ministerio a hacer la entrega
de los citados documentos dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en
que venció el término inicial, lo cual tampoco ocurrió.
No obstante lo
anterior y pasados casi tres meses desde esa última comunicación que envió el
actor (el 4 de junio de 2004), ante la ausencia total de una respuesta y
comoquiera que él no contaba con otro medio judicial de defensa de su derecho
de petición de copias, resolvió instaurar la acción de tutela, el 30 de agosto
de 2004, para obtener su expedición y entrega.
ii.) El segundo momento se dio en la contestación de la demanda de
tutela (el 13 de septiembre de 2004), cuando la Directora del Grupo de
Administración Documental del Ministerio accionado explicó que “en el
consecutivo que reposa en el archivo central del Ministerio de la Protección
Social, y debido a la deficiente información suministrada por el señor
EPAMINONDAS MORENO PARRADO, presidente del Sindicato STT, no ha sido posible
ubicar información alguna del concepto correspondiente a la reestructuración
del 30 de abril de 2001”.
En esta etapa
del proceso de tutela, el Ministerio en su escrito no se opuso a las
pretensiones de la demanda y mediante una mínima e insuficiente intervención,
se limitó a responsabilizar al actor por la dificultad para hallar el concepto
relativo a la reestructuración de la S.T.T. del año 2001, ante “la
deficiente información” que aquel le había aportado, así como por la
imposibilidad de ubicarlo a fin de obtener más información. Además, omitió
pronunciarse respecto al concepto de la reestructuración del año 1997.
En este punto,
la Sala encuentra, adicionalmente, que el Ministerio envió extemporáneamente el
referido oficio al peticionario y, aunque en la contestación de la demanda
alega haber tratado de ubicar al actor para obtener mayor información sobre los
conceptos que éste solicitó, esa afirmación no está probada dentro del proceso.
Ahora bien,
hasta este momento la Sala ha hecho referencia a lo revisado dentro del
expediente hasta la sentencia proferida dentro de la acción de tutela y es
necesario advertir que, en principio, la decisión adoptada por el fallador fue
adecuada a lo probado dentro del proceso, pues dio una orden dirigida a
proteger el derecho de petición del actor que se encontraba vulnerado, aunque,
como se explicó, al ser desproporcionada la carga que le impuso el Ministerio
al actor para responderle su petición en cuanto a la fecha del concepto sobre
la reestructuración del año 1997, en ese punto el fallo se quedó corto pues en
este tema no hizo pronunciamiento alguno.
Además, los
conceptos que está solicitando el actor, son relativos a unas
reestructuraciones que efectivamente se llevaron a cabo en la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Bogotá, en el año 1997, según Decreto 1023[10] del 22 de octubre y en
el año 2001, según Decretos 354[11]
y 355[12],
ambos del 30 de abril de 2001, expedidos por el Alcalde Mayor de Bogotá, lo que
permite concluir que el Ministerio efectivamente fue negligente en la búsqueda
de una salida para poder atender las peticiones del actor.
Tampoco se
entendería que el demandante hubiera elevado las peticiones sin el conocimiento
cierto de que los documentos que estaba solicitando, existían. Cosa diferente
es que esos conceptos fueran de fácil o difícil consecución por parte del
Ministerio; carga que no se puede atribuir al actor, pues los documentos al ser
expedidos por autoridad pública, tienen el carácter de públicos y se refieren a
un tema que debió ser de amplio conocimiento público y que, a juicio de esta
Sala no ofrecen mayor dificultad, como alega y lo pretende hacer ver el
Ministerio en el oficio del 25 de mayo y en la contestación de la demanda, para
poder ubicarlos o que le permitiera, al menos, adoptar alguna medida para
pedírselos a la entidad reestructurada -la Secretaría de Tránsito y Transporte
de Bogotá-, dándole traslado de las solicitudes del peticionario.
En efecto, si en manos del Ministerio no
estaba poder ubicar, encontrar y copiar los documentos solicitados por el
demandante, bien pudo acudir a la Secretaría de Tránsito y Transporte de
Bogotá, para solicitar los referidos documentos y, de esa manera, agotar la
búsqueda para poder dar una respuesta cierta y definitiva a las peticiones del
actor.
En ese orden de ideas, y en ese sentido,
aunque el actor no le hubiera proporcionado el dato sobre la fecha exacta del
concepto relativo a la reestructuración del año 1997, la averiguación debía
correr por cuenta del Ministerio y lo que sucedió fue que éste guardó silencio
respecto a esa parte de la solicitud. Por ello, la decisión de esta Corte
estaría dirigida, en principio, a ordenar, también, la entrega de los
documentos solicitados por el actor correspondientes a la reestructuración de
1997.
No obstante, y
comoquiera que la revisión de los fallos que hace la Corte se realiza teniendo
en cuenta el material probatorio que obra dentro de todo el expediente, esta
Sala encontró que, posteriormente a la notificación del fallo, el Ministerio
envió un oficio al a quo que da lugar al tercer momento que a
continuación se analiza y que permite estudiar el tema desde otra óptica:
iii.) Efectivamente, ese tercer momento se dio (el 22 de septiembre de
2004), cuando la Coordinadora del Grupo de Administración Documental remitió un
oficio al a quo, informándole la imposibilidad de cumplir con la orden
de entregar al actor copia del concepto relativo a la reestructuración del año
2001, porque “no existe físicamente dicho concepto en [ese]
Ministerio, ya que conforme a la norma citada mas [SIC] adelante [aunque
en realidad no cita norma alguna] no es competencia del Ministerio su
pronunciamiento, a dicha petición frente a la cual es imposible acceder”.
También informa que le respondió al actor anunciando esa imposibilidad y,
aunque avisa que anexa copia de esa respuesta, no obra dentro del expediente.
-Negrilla fuera de texto-
Pues bien, en este punto la Sala se
detiene para explicar que, en su labor de revisión del fallo proferido dentro
de este proceso, no puede pasar por alto esa manifestación hecha por el
Ministerio que, aunque bastante extemporánea y sin valor probatorio para
acreditar que no se vulneró el derecho de petición del actor, sí está poniendo
de presente una situación que, por demás, ha sido estudiada por esta
Corporación en sus diferentes Salas de Revisión y es la relativa a la imposibilidad
para cumplir una orden dada por un juez de tutela.
En efecto, esta Corporación ha precisado que, ni el derecho de
petición, ni la acción de tutela, tienen la virtualidad de obligar a las
autoridades a lo imposible, como así lo indicó en la Sentencia T-464 de 1.996[13], pues “(…) una cosa
es que resulte violado el derecho de petición cuando no se resuelve material y
oportunamente acerca de la solicitud presentada y otra muy distinta que (…) el
peticionario aspire a que se le conceda forzosamente y de manera inmediata algo
que resulte actualmente imposible.”[14]
De manera pues que, aunque el fallo del a quo fue adecuado,
teniendo en cuenta que hasta el momento de proferirlo, el Ministerio no se
había pronunciado sobre la inexistencia del documento relativo a la
Reestructuración de 2001, en esta sede de revisión se debe observar esa
circunstancia para decir que de todas formas no se exonera de responsabilidad
al Ministerio, pues efectivamente vulneró el derecho de petición del actor,
pero no se le puede obligar a aquél a que entregue copias de un documento que
no está en su poder, bajo su custodia y archivo.
Recapitulando: Hasta la fecha del fallo
que se revisa, dentro del expediente no se encontró prueba de una respuesta
clara, de fondo, oportuna, formal y definitiva, tal como debe emitirse por la
persona competente para responderla. La orden del juez se dirigió a que se
hiciera entrega efectiva de los documentos relativos a la reestructuración del
año 2001, pero después del fallo el Ministerio anunció que el documento “no
existe”.
La Sala advierte que una respuesta
oportuna y definitiva al actor sobre si existían o no los documentos resulta
necesaria para que, en el primer supuesto, se le expidan la copias o, en el
segundo, solicite, si así lo desea, orientación sobre dónde buscarlos o a dónde
acudir para obtener finalmente sus copias.
Se observa,
igualmente, que estas últimas circunstancias no han sido informadas al
accionante, pues aunque el Ministerio anunció en este último escrito que le
había informado sobre la inexistencia del documento y que anexaba copia, dentro
del expediente no se encuentra, por lo que se mantiene la vulneración del
derecho fundamental de petición del actor, pues su solicitud no ha sido
contestada ni satisfecha.
En estas
circunstancias parece que la resolución de la petición del actor se escapa a
las posibilidades del Ministerio, en cuanto a los documentos de la
reestructuración del año 2001 que solicitó, porque nadie está obligado a lo
imposible y aunque la afirmación de la inexistencia de esos documentos sea
posterior a la sentencia que le ordenó entregarlos, no es viable que el Ministerio
cumpla. No obstante, lo que éste sí debe hacer es comunicar esta situación al
actor y la que corresponda a la petición de los documentos de la
reestructuración del año 1997, de conformidad con los criterios antes
señalados.
Queda claro
entonces que el Ministerio sí incurrió en la vulneración del derecho de
petición al no responder las solicitudes del actor, bien para entregarlas, bien
para explicarle las circunstancias que impedían su entrega, se repite, en
cuanto a la reestructuración del año 2001, pues en cuanto a la del año 1997
sigue vulnerando el derecho de petición.
En consecuencia,
la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al
resolver en primera instancia la acción de tutela bajo examen, no podía pasar
por alto la omisión del Ministerio en proferir una respuesta respecto a los
documentos de la reestructuración de 1997 y como no tuvo conocimiento sobre la
inexistencia de los relativos a la reestructuración del 2001, por lo tanto,
esta Sala confirmará la decisión del Tribunal, en cuanto concedió la tutela del
derecho de petición, pero revocará la orden, para ajustarla a los criterios
precedentes y en su lugar ordenará que, en un plazo no superior a cuarenta y
ocho (48) horas, contadas desde la notificación del fallo, responda de manera
definitiva al solicitante sobre sus peticiones de copias elevadas en abril de
2004 y el 5 de mayo de 2004, en el sentido que obedezca a la realidad de los
documentos solicitados. Si los documentos están bajo su custodia, expida en el mismo
plazo las copias requeridas; en caso contrario, deberá indicarlo de manera
clara e inequívoca al actor.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE
la sentencia proferida por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, el 16 de septiembre de 2004, en cuanto amparó
el derecho de petición del señor Epaminondas Moreno Parrado. y REVOCARLA en
cuanto a la orden proferida por ese Tribunal.
Segundo.- Ordenar al Ministerio de la
Protección Social que, en un plazo no superior a cuarenta y ocho (48) horas,
contadas desde la notificación del fallo, responda de manera definitiva al
solicitante sobre sus peticiones de copias elevadas en abril de 2004 y el 5 de
mayo de 2004, en el sentido que obedezca a la realidad de los documentos
solicitados. Si los documentos están bajo su custodia, expedirá en el mismo
plazo las copias requeridas; en caso contrario, deberá indicarlo de manera
clara e inequívoca al actor.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión fuera de la ciudad.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] Ver entre otras las sentencias T-220 de 1994: T-515 de 1995; T-309 de
2000; C-504 de 2004; T-892, T-952 y T-957 de 2004.
[2] Ver sentencias T-944 de 1999 y T-447 de 2003. En la
sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, retomada
recientemente por las sentencias T-855 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y T-734 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-915 de 2004, M.P.
Jaime Córdoba Triviño, entre otras, se delinearon algunos supuestos fácticos
mínimos del derecho de petición, que han sido precisados en la jurisprudencia
de esta Corporación, mediante sus diferentes Salas de Revisión.
[3]
Es abundante la jurisprudencia existente sobre el núcleo esencial  del derecho
de petición. Se pueden consultar, entre las más recientes las siguientes:
T-091, T-099, T-143, T-144, T-144 y T-1099 de 2004.
[4] Ver Sentencia T-881 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
El artículo 24 del C.C.A., subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985,
establece que “La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas
cuando la cantidad solicitada lo justifique. El pago se hará a la tesorería de
la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la
tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición. En
ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción”.
Esta norma fue objeto de demanda por inconstitucionalidad y esta Corporación la
declaró exequible mediante sentencia C-099 de 2001, con ponencia del Magistrado
Fabio Morón Díaz.
[6] Ver sentencia T-693 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[7] Sobre el núcleo esencial del derecho de petición ver, entre
otras, las sentencias T-587, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-600 de 2004,
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[8] Ver sentencia T-999 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] “por el cual se reestructura la Secretaría de Transito y Transporte
de Santa Fé de Bogotá”.
[11] “Por el cual se modifica la estructura organizacional de la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.,
se asignan funciones a las dependencias y se dictan otras disposiciones”.
[12] “Por el cual se modifica la Planta Global de Cargos de la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.-
S.T.T., y se dictan otras disposiciones”.
[13] M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo.
[14]
Sentencia T-464 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.