T-425-04
Señor
Sentencia
T-425/04
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para reconocimiento
de pensiones
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Igualdad de condiciones entre cónyuges y
compañeros permanentes/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Conflicto entre
cónyuge y compañero permanente se dirime por el apoyo y convivencia al momento
de la muerte del trabajador
Frente al
derecho de la seguridad social, tanto los cónyuges como compañeros permanentes
se encuentran en igualdad de condiciones y en caso de producirse un conflicto
entre estas personas como potenciales titulares del mismo, la Corte ha
establecido que el factor determinante para dirimir dicha controversia está
dado por el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre
la pareja al momento de la muerte del trabajador pensionado. En consecuencia,
el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes está sujeto a una
comprobación material de la situación afectiva y de convivencia en que vivía el
trabajador pensionado fallecido, al momento de su muerte, con respecto de su
cónyuge o de su compañera permanente, para efectos de definir acerca de la
titularidad de ese derecho.
ACCION DE TUTELA-Agotamiento previo de recursos ordinarios
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Lineamientos básicos para determinar
definición/ADULTO MAYOR-Edad mínima para definición
JUEZ CONSTITUCIONAL-No tiene competencia para pronunciarse
sobre la legalidad de actos administrativos/DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Falta de pruebas de la compañera permanente
El juez Constitucional no es competente para
pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos, ni le corresponde
verificar si la actora cumple con los requisitos legales para acceder a tal
beneficio, pues la tutela no es el mecanismo pertinente para lograr el
reconocimiento de una sustitución pensional en la que por demás no se allegaron
pruebas que demuestren que el mínimo vital de la actora se encuentre afectado,
ni se acreditó fehacientemente el perjuicio irremediable, así como tampoco se
probó que efectivamente la actora tuviera una comunidad de vida con el
pensionado, dado que la sola circunstancia de haber procreado dos hijos que hoy
tienen 18 y 30 años respectivamente, no demuestra por sí solo que existiera un
compromiso afectivo entre ambos al momento de fallece el señor el juez
Constitucional no es competente para pronunciarse sobre la legalidad de los
actos administrativos, ni le corresponde verificar si la actora cumple con los
requisitos legales para acceder a tal beneficio, pues la tutela no es el
mecanismo pertinente para lograr el reconocimiento de una sustitución pensional
en la que por demás no se allegaron pruebas que demuestren que el mínimo vital
de la actora se encuentre afectado, ni se acreditó fehacientemente el perjuicio
irremediable, así como tampoco se probó que efectivamente la actora tuviera una
comunidad de vida con el pensionado, dado que la sola circunstancia de haber
procreado dos hijos que hoy tienen 18 y 30 años respectivamente, no demuestra
por sí solo que existiera un compromiso afectivo entre ambos al momento de
fallece el señor.
ACCION DE TUTELA-Requisitos para desplazar al medio de
defensa judicial/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de
sustitución pensional
Para que la acción de tutela que en
principio es subsidiaria, desplace al medio ordinario de defensa, resulta
necesario que la cuestión constitucional aparezca probada, es decir, que para
verificar la eventual vulneración del derecho fundamental no sea necesario un
análisis legal, reglamentario o convencional detallado y dispendioso, o un
ejercicio probatorio de tal magnitud que supere las capacidades y poderes del
juez constitucional. De tal suerte que cuando no hay claridad alguna sobre si
procede el reconocimiento de la pensión de sustitución, no es viable acudir a
la tutela para dilucidar dicho asunto, pues no le corresponde al juez
constitucional, entrar a definir si la señora tiene derecho al reconocimiento o
no de la pensión de sobreviviente por parte del ISS.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reconocimiento de sustitución pensional
Referencia: expediente T-835175
Acción de
tutela instaurada por Carmen Emilia Muñoz Chica contra el Instituto de Seguros
Sociales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Décimo Tercero Penal del
Circuito de Medellín y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín,
dentro de la acción de tutela instaurada por Carmen Emilia Muñoz Chica contra
el Instituto de Seguros Sociales.
I.    ANTECEDENTES
A través de apoderada judicial la señora Carmen Emilia
Muñoz Chica, instaura acción de tutela para que se le amparen los derechos
fundamentales a una vida digna en conexidad con el derecho a la seguridad
social (pensión de sobreviviente) y al mínimo vital, los cuales considera
vulnerados con la decisión adoptada por la autoridad pública accionada de
negarle el derecho a la pensión de supervivientes a la que cree tener derecho.
1.  Hechos
1.1  La señora Carmen Emilia Muñoz Chica sostuvo una
relación amorosa con el señor Amado de Jesús Hincapié Urrea durante
aproximadamente treinta y cinco (35) años, al principio en forma irregular,
pues éste estaba casado con la señora Blanca Marina Urrea García.
1.2  Fruto de la relación sostenida con el señor
Hincapié Urrea quedaron tres (3) hijos, dos de ellos aún con vida, siendo
éstos, Dios Ángela Hincapié Muñoz de treinta (30) años y Héctor Darío Hincapié
Muñoz de dieciocho (18) años.
1.3  El día 31 de mayo de 1997 falleció la esposa del
señor Hincapié Urrea.
1.4  Sostiene la apoderada judicial de la actora que
si bien hasta la muerte de la señora Blanca Marina Urrea García el señor
Hincapié Urrea, tuvo una relación irregular con ambas señoras, no es menos
cierto que siempre a la tutelante la estuvo apoyando y acompañando en todo
momento especialmente en la de crianza de sus hijos, manteniendo así una
relación amorosa y solidaria ya que compartían techo, lecho y mesa en forma
permanente.
1.5 Precisa que la relación del señor Amado de Jesús
Hincapié y la señora Carmen Emilia Muñoz se desarrolló como una relación de
compañeros permanentes, y con la muerte de su esposa, la señora Blanca Urrea
García se formalizó aún más esta relación, pues se liquidó la sociedad conyugal
existente entre ambos y se disolvió el vínculo conyugal.
1.6 La señora Carmen Emilia Muñoz continuó manteniendo
vida marital con el causante después de la muerte de su esposa, esto fue por un
lapso de cuatro años continuos y hasta el momento de la muerte del señor Amado
de Jesús Hincapié, ocurrida en la Clínica León XIII, el día 13 de junio de
2001.
1.7  El artículo 47 de 1a Ley 100 de1993, regula los
beneficios de la pensión de sobreviviente, estipulando que la compañera
permanente supérstite tendrá derecho a la pensión de sobreviviente, si ésta
demuestra haber estado haciendo vida marital con el causante por lo menos desde
el momento que éste  cumplió los requisitos para tener derecho a una pensión de
vejez o invalidez [1]y
hasta su muerte o que haya convivido con el fallecido no menos de dos años
continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más
hijos con el pensionado fallecido.
1.8 Respecto de los requisitos mencionados en el punto
anterior considera que los mismos se encuentran cumplidos, pues como se señaló
anteriormente la señora Carmen Emilia Muñoz tuvo una relación amorosa con el
causante, el señor Hincapié Urrea durante treinta y cinco años, que se
consolidó con la muerte de su cónyuge la señora Blanca Marina Urrea García el
día 31 de mayo de 1997, que de esta relación nacieron tres hijos y que además,
convivió con el causante cuatro años más después de la muerte de su cónyuge,
con lo que se cumple, también con el requisito de los años exigidos por la ley
para compañeros permanentes.
1.9 Que el señor Amado de Jesús Hincapié, era quien
con su pensión sostenía los gastos del hogar y con su muerte la señora Carmen
Emilia Muñoz, quedó desprotegida económicamente, fuera de la desprotección
emocional, por lo que está atravesando una situación bastante precaria, ya que
no tiene empleo y además a sus 53 años de edad le ha sido imposible
conseguirlo, a pesar de los intentos que ha realizado, sobre todo en labores
domésticas y ni aún en éstas ha encontrado opciones, pues como es bien sabido
en nuestro medio las personas de edad avanzada no encuentran trabajo en el
mercado laboral.
1.10 Señala que la señora Carmen Emilia Muñoz y su
hijo Héctor Hincapié Muñoz solicitaron verbalmente el 22 de junio de 2001, la
pensión de sobrevivientes ante el ISS.
1.11 Mediante Resolución No.  016728 de 2001 del 23 de
diciembre de 200l, el ISS reconoció la pensión de sobreviviente a favor de su
hijo el joven Héctor Darío Hincapié Muñoz sin hacer pronunciamiento sobre el
reconocimiento de la pensión para la señora Carmen Emilia Muñoz.
1.12 En diciembre de 2002 se instauró acción de
tutela por parte de la accionante señora Carmen Emilia Muñoz invocando la
protección del derecho de petición, para lograr que el ISS contestara su
solicitud, tutela que fue fallada a su favor.
1.13 En cumplimiento del fallo de tutela, la entidad
accionada expidió la Resolución 0148 de 29 de enero de 2003, mediante la cual
se negó la pensión de sobreviviente a la señora Carmen Emilia Muñoz por
considerar que no existía convivencia plena de pareja, dado que el fallecido
tenía cónyuge, desconociendo la información que se les suministró de que la
cónyuge del señor Amado de Jesús Hincapié ya falleció incluso con anterioridad
a la muerte de éste.
1.14 La señora Carmen Emilia Muñoz intentó interponer
el recurso de apelación ante el ISS ubicado en Monterrey, no obstante no le fue
recibido argumentando que éste debía ser interpuesto ante la sede en
Villanueva, igualmente el funcionario se negó a poner la fecha y dejar constancia
sobre lo acontecido, por desconocimiento y temor a tener que continuar
oponiéndose a una institución frente a la cual se encontraba en situación de
inferioridad, la señora Carmen Emilia Muñoz desistió de su idea y perdió la
posibilidad de dicho recurso.
1.15 Por lo anterior expuesto considera que a la
señora Carmen Emilia Muñoz se le han vulnerados los derechos a la subsistencia,
los derechos de protección y asistencia de la tercera edad y el derecho a la
seguridad social.
2. Pruebas
- Copia de la cédula
de ciudadanía del señor Amado de Jesús Hincapié Urrea.
- Copia de la
cédula de ciudadanía de la señora Carmen Emilia Muñoz Chica.
- Copia del
registro civil de nacimiento de la señora Carmen Emilia Muñoz Chica.
- Copia del
registro civil de nacimiento de sus hijos Dios Ángela Hincapié Muñoz y Héctor
Darío Hincapié Muñoz.
- Copia del
certificado de defunción del señor Amado de Jesús Hincapié Urrea.
3. Decisiones judiciales que se revisan.
3.1  Fallo de Primera Instancia.
Mediante providencia del 4 de julio de 2003, el
Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín niega el amparo de tutela, al
estimar que la Tutela no es un medio alternativo de solución de conflictos, y
que para tal reclamación puede hacer uso de los respectivos recursos y acudir a
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa que es la llamada a resolver este
tipo de litigios.
En tal medida sostiene que el juez de tutela no puede
desplazar al Juez ordinario en la solución de conflictos que por su competencia
le correspondan, y tampoco en la acción de tutela es posible, por su término
perentorio de diez días para decidirse, adelantar todo un proceso de discusión
y pruebas; así mismo a través de este mecanismo no es posible reconocer ni
ordenar directamente el reconocimiento de una pensión, pues ello no solo
desconoce la naturaleza de esta acción, sino que además, escapa al ámbito
propio de sus competencias e invade las que le corresponden al juez ordinario.
A los jueces constitucionales, no les corresponde
entrar a decidir sobre conflictos pensionales, máximo cuando no existe claridad
sobre si a la peticionaria le asiste o no el derecho, debiéndose surtir un
debate probatorio, en las respectivas instancias, procedimientos y medios
judiciales establecidos en la ley.  De lo contrario, se desnaturalizaría la
esencia y finalidad de la acción de tutela como mecanismo de protección
especial y extraordinario de protección a los derechos fundamentales de las
personas.
Como corolario de las anteriores consideraciones, el
despacho concluye que debe denegarse la acción de tutela de la referencia por
improcedente, pues estima que como lo que está en discusión es el
reconocimiento de una pensión de sobrevivientes que fue negada por el Instituto
de Seguros Sociales, producto de una investigación administrativa que se
adelantó y no la favoreció y que por lo tanto, dicha discusión debe surtirse en
otras instancias, si se tiene en cuenta además que no se aprecia la vulneración
de derecho fundamental alguno.
3.2 Impugnación.
Contra la decisión adoptada, la demandante presenta
recurso de apelación donde señala que debe tenerse en cuenta que la tutela fue
presentada como mecanismo transitorio o subsidiario, pues es claro que para
resolver el asunto es necesario presentar demanda administrativa de acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, pero considera que como su mínimo vital
ha sido afectado, está sufriendo un perjuicio irremediable, mientras espera
aproximadamente cinco años para que por vía administrativa se le asigne la
pensión.
3.3   Fallo de Segunda Instancia.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, en decisión adoptada el 2 de septiembre de 2003, confirma
el fallo de primera instancia con fundamento en las siguientes consideraciones:
Estima que la acción de tutela sólo es procedente en
aquellos casos en que se está frente a la violación o quebrantamiento de
derechos fundamentales, siempre que el afectado carezca de otro medio de
defensa judicial, o que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
De aceptarse que
la acción de tutela, aún como mecanismo transitorio fuese opcional, todo caso
se llevaría a la decisión por ese medio, con perjuicio para el sistema legislativo
y judicial pues cada quien buscaría el camino más ágil y rápido, evitando los
procesos del régimen ordinario.
En este caso, lo que se busca por la accionante es el
pago de la pensión de sobreviviente por la muerte de quien dice era su compañero
permanente, sin embargo, la procedencia de dicha prestación se cuestiona por la
accionada con argumentos que para la Sala resultan atendibles y de los cuales
dan cuenta incluso los hechos relatados en el escrito promotor de la acción.
En efecto, no obstante las afirmaciones que se hacen
por la parte accionante con el fin de que se acojan sus peticiones, existen
igualmente cuestionamientos válidos por parte de la accionada acerca del
derecho que alega la actora y en esa medida, no puede decirse que con la
negativa de acoger su solicitud se generan las violaciones a los derechos que
señala en el escrito de demanda y menos aún es posible pensar que la obtención
del derecho puede lograrse mediante el trámite de la tutela, pues la accionante
cuenta con otro medio de defensa judicial, como es el de acudir a la
jurisdicción ordinaria y no ante la contenciosa administrativa como erradamente
se manifiesta en la impugnación.
Señala, que no es posible escudarse en el hecho de
encontrarse en avanzada edad para no adelantar la acción correspondiente,
puesto que si el fallecimiento del cónyuge ocurrió en el 2001, ha tenido
suficiente tiempo para al menos presentar la demanda del caso.
Por último, reitera la Sala del Tribunal Superior, que
este tipo de peticiones, cuando no son lo suficientemente claras, deben
adelantarse ante la justicia competente, pues es allí donde se pueden debatir
todas las circunstancias del caso, mediante un proceso amplio, donde exista la
posibilidad de aportar y controvertir las pruebas y establecer fehacientemente
la procedencia o no de la reclamación.
De ésta forma,
concluye que no es posible acceder a la tutela, máximo cuando no se puede
considerar que se está frente a la amenaza de causar un perjuicio irremediable,
pues ello ni siquiera fue demostrado.
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el fallo de
tutela proferido en este proceso, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.     La materia a examinar.
Manifiesta la apoderada judicial en su escrito, que la
señora Carmen Emilia Muñoz dependía económicamente de su compañero permanente
el señor Amado de Jesús Hincapié Urrea y que una vez fallecido éste, ella se ha
visto privada de los recursos mínimos para su subsistencia, pues carece de las
condiciones económicas necesarias para llevar una vida digna, dado que es una
persona de 53 años de edad y que por lo tanto, le es imposible conseguir
trabajo y está además en alto riesgo de enfermarse.
En tal medida y como mecanismo transitorio, solicita
que a la actora le sea reconocida su calidad de beneficiaria de la pensión de
sobreviviente por el fallecimiento del señor Hincapié Urrea y que el monto de
la pensión a la que tiene derecho, le sea pagado en forma retroactivamente e
indexada.
Así las cosas, la Corte deberá analizar si en el
presente caso procede la tutela como un mecanismo transitorio para el
reconocimiento y pago de la pensión de supervivientes que reclama la actora a
partir del momento en que falleció el señor Hincapié Urrea, o si debe acudir a
otros mecanismos judiciales para lograr tal propósito.
3.  Consideraciones jurídicas previas en relación con
el asunto bajo estudio.
3.1 Improcedencia de la tutela para reclamar el
reconocimiento de la pensión de jubilación
Esta Corporación,[2]
ha expresado que la tutela no procede cuando se trata del reconocimiento y pago
de las prestaciones sociales; de igual manera ha dicho que la tutela tampoco es
procedente para el reconocimiento de derechos pensionales, por cuanto dicha
solicitud versa sobre una controversia que se suscita entre la entidad a cargo
y el eventual pensionado, lo que se traduce en un derecho de carácter
litigioso, que debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria.
En armonía con lo anterior se puede afirmar que es
regla general que la acción de tutela no proceda, cuando lo que se discute es
un derecho que no ha sido reconocido, ni judicial, ni extrajudicialmente, por
lo que ante tal circunstancia son los mecanismos ordinarios de defensa los que
deben entrar a operar para que el tutelante alcance el fin perseguido.
En tal medida esta Corporación[3] ha indicado a través de
numerosas providencias, que mediante la tutela no se pueden decretar pensiones.
En la Sentencia T-303 de 2002[4]
al analizar un caso en el que se solicitaba a través de la tutela el
reconocimiento de una pensión de jubilación, dijo la Corte:
"3. Improcedencia de la tutela para
reclamar el reconocimiento de la pensión de jubilación
(.. ) Sin embargo, que la persona sea de la
tercera edad y/o que sufra una dolencia física no justifica por sí solo la
procedencia de la tutela para efectos del reconocimiento y pago de la pensión
de jubilación, menos aún si existe una controversia jurídica en relación con la
aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos legales para
acceder a tal derecho, pues sería desvirtuar la naturaleza subsidiaria y
residual de la acción de tutela. Al respecto, la Corte ha dicho lo siguiente:[5]
“(L)a Corte, de manera constante, ha
precisado que la acción de tutela no procede para ordenar el reconocimiento de
pensiones, así como tampoco para obtener el reajuste de una pensión ya
reconocida, toda vez que en este caso, no se puede perder de vista el carácter
subsidiario de la tutela frente a la existencia de otros medios ordinarios para
reclamar estos derechos[6].
Excepcionalmente, esta Corporación ha
aceptado la procedencia de la tutela en esos casos, únicamente cuando “la
circunstancia de la ineptitud del medio judicial establecido en el ordenamiento
jurídico para tramitar dicho asunto o de la ocurrencia del perjuicio
irremediable que haga viable el amparo tutelar transitorio y urgente para
evitar la vulneración irreparable de los derechos fundamentales que resulten en
juego, mientras se resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por el
sistema judicial ordinario[7].
Esto es más evidente aún, cuando se trata
de cuestiones sujetas a controversia, pues en este caso, no existe claridad
acerca de la existencia de un derecho cierto e indiscutible, caso en el cual es
el juez ordinario a quien compete evaluar en el transcurso del proceso, las
circunstancias de las partes trabadas en la controversia y decidir de manera
definitiva  acerca de ella.” (negrilla adicionada)
De igual manera en la Sentencia T- 969 de 2001, la
Corte expresó al respecto lo siguiente:
“En efecto, al Juez de tutela no le
corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las
autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia
para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver
sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido
ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que “los fallos
emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar
derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal”.
(subrayado, fuera de texto).
De lo anterior se concluye que la acción de
tutela no procede cuando lo que se pretende es el reconocimiento de la pensión
de jubilación, por cuanto supone desconocer los medios judiciales ordinarios
para dirimir la controversia acerca de la titularidad de la mencionada pensión.
Esta posición se fundamenta en el carácter
excepcional, subsidiario y residual de ese mecanismo de amparo constitucional,
según se desprende del artículo 86 de la Carta Política y de la jurisprudencia
de esta Corporación. De no ser así, “(…) se desnaturalizaría la esencia y
finalidad de la acción de tutela como mecanismo de protección especial pero
extraordinario de los derechos fundamentales de las personas y se ignoraría la índole
preventiva de la labor de los jueces de tutela frente a la amenaza o
vulneración de dichos derechos que les impide dictar órdenes declarativas de
derechos litigiosos de competencia de otras jurisdicciones.”[8]
3. 2.   La pensión de sobrevivientes.
También esta
Corporación[9]
en diferentes oportunidades ha destacado la finalidad y razón de ser de la sustitución
pensional -o pensión de sobrevivientes-, como un mecanismo de protección de los
familiares del trabajador pensionado ante el posible desamparo en que pueden
quedar por razón de su muerte, pues al ser beneficiarios del producto de su
actividad laboral, traducida en ese momento en una mesada pensional, dependen
económicamente de la misma para su subsistencia.
Lo afirmado
está en armonía con lo dispuesto en los artículos 5o. y 42 de la C.P., según lo
cual, la familia como núcleo e institución básica de la sociedad constituye el
bien jurídico tutelable en el derecho prestacional a una sustitución pensional,
debiendo ser amparada integralmente y sin discriminación alguna sea que ésta se
configure a través del vínculo del matrimonio o mediante el vínculo emanado de la
voluntad de establecer una unión marital de hecho.[10]
De esta manera se busca garantizar a los
sobrevivientes del pensionado, que normalmente además de los hijos menores, son
el cónyuge supérstite o el compañero o compañera permanente que sobrevive, que
éstos dispondrán de unos recursos para su sostenimiento digno, en forma tal que
el fallecimiento del pensionado no signifique una ruptura que afecte los
derechos fundamentales del núcleo familiar.[11]
En efecto
frente al derecho de la seguridad social, tanto los cónyuges como compañeros
permanentes se encuentran en igualdad de condiciones y en caso de producirse un
conflicto entre estas personas como potenciales titulares del mismo, la Corte[12] ha establecido que el
factor determinante para dirimir dicha controversia está dado por el compromiso
de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja al momento
de la muerte del trabajador pensionado.
En consecuencia, el reconocimiento del
derecho a la pensión de sobrevivientes está sujeto a una comprobación material
de la situación afectiva y de convivencia en que vivía el trabajador pensionado
fallecido, al momento de su muerte, con respecto de su cónyuge o de su
compañera permanente, para efectos de definir acerca de la titularidad de ese
derecho.
La Corte se pronunció al respecto de la siguiente
manera en la sentencia T- 122 de 2000:
“Factor primordial para la definición
acerca de si quien solicita una pensión sustitutiva tiene o no derecho a ella
es la demostración del nexo que existía entre el solicitante y el titular de la
pensión, en cuanto se entiende que también esa persona y el resto de la familia
dependían de las mesadas percibidas por aquél.
(..)
Ha sostenido la Corte (Cfr., por ejemplo,
la Sentencia T-566 del 7 de octubre de 1998, M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
que la exigencia de demostrar la convivencia efectiva con el pensionado en los
años anteriores a su muerte es imprescindible para obtener el derecho a la
sustitución pensional. Y ha agregado que se trata de observar y acreditar una
situación real de vida en común de dos personas, "dejando de lado los
distintos requisitos formales que podrían imaginarse".
También ha manifestado esta Corte que el
sistema jurídico colombiano ha optado al respecto por un criterio material
en cuanto a la verificación de la convivencia efectiva y su consecuencia
jurídica de determinación sobre quién debe ser el beneficiario o beneficiaria
de la pensión sustitutiva (Cfr. Sentencia C-081 del 17 de febrero de 1999.
M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
En otros términos, ha de entrarse en el
contenido mismo de los hechos, y no en trámites o declaraciones formales, para
establecer si la convivencia existió y si, por tanto, generó derechos a favor
del solicitante.
Ahora bien, la familia - que constituye el
objeto de la protección buscada mediante la pensión sustitutiva- no se funda de
modo exclusivo a partir del matrimonio, sino que, en los términos del artículo
42 de la Carta Política, se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por
la decisión libre de un hombre y una mujer de celebrar el aludido contrato, o
por la voluntad responsable de conformarla. En las dos modalidades, la familia
tiene el carácter de núcleo fundamental de la sociedad; en las dos merece el
amparo del ordenamiento jurídico (art. 5 C.P.); ambas formas de constitución de
la familia son legítimas frente al Estado y la sociedad; los hijos habidos a
partir de una o de otra gozan todos del mismo nivel y de idénticos derechos y
prerrogativas; no hay lugar a discriminaciones por causa o con motivo del
origen por el cual hayan optado quienes establecen la familia (art. 42 C.P.).
Pero justamente esa forma de constitución -
lo único en que se diferencian ante el Derecho el matrimonio y la unión libre-
surge en un caso por la celebración formal y solemne de un contrato, y en el
otro por el libre y mutuo acuerdo de un hombre y una mujer, quienes entre sí se
comprometen responsablemente a conformar el grupo familiar, lo que, al amparo
de la Constitución Política, resulta suficiente.
La convivencia efectiva, que es esencial
para tener derecho a la pensión sustitutiva, lo es precisamente por cuanto, a
partir de la decisión de los compañeros permanentes, configura la familia.
Pero, como esa convivencia entre ellos puede cesar, y cada uno de los miembros
de la pareja está en posibilidad de establecer otras relaciones de la misma
índole, es necesario que cuando alguien reclama haber tenido el carácter de
compañero o compañera permanente respecto de quien ha perecido, para acceder al
disfrute de la pensión sustitutiva, haya de demostrar que en efecto convivían
en la época inmediatamente anterior al fallecimiento del pensionado.
De la misma naturaleza de las dos formas
del origen familiar surgen diferencias en lo relacionado con los medios de
probar su existencia para los fines dichos: el matrimonio, como contrato
solemne, tiene los suyos, señalados en la ley, y a ellos habrá de atenerse la
entidad encargada de pagar la pensión sustitutiva; y la unión libre, que
precisamente se ha liberado de las formas externas, debe probarse en relación
con los hechos mismos que la configuran.
(..)
En virtud de la preceptiva constitucional,
hoy la compañera (o el compañero) permanente puede llegar a acceder a la
pensión de jubilación que devengaba su pareja si se dan los presupuestos
establecidos en las normas vigentes en cuanto a pensión de sobrevivientes, sin
que - se repite- puedan introducirse discriminaciones en cuanto a la clase de
vínculo existente. Y actuando ante la entidad en cuya cabeza se encuentra la
obligación de pagar la pensión, para demostrarle, según la ley y con sus medios
de prueba, la convivencia efectiva.
La Ley 54 de 1990 definió la unión marital
de hecho como aquella formada entre un hombre y una mujer que, sin estar
casados, hacen una comunidad de vida permanente y singular. Por su parte, el
artículo 124 del Decreto 1214 de 1990, al que alude el Ministerio de Defensa en
el presente asunto, respecto del reconocimiento y sustitución de la pensión
establece que ella tiene operancia en forma vitalicia para el cónyuge
sobreviviente y los hijos menores o inválidos que dependan económicamente del
empleado o pensionado, sin mencionar para nada al compañero o compañera
permanente, omisión que se entiende y explica por el hecho de ser una norma
anterior a la Constitución de 1991, que reconoció definitivamente la igualdad
de derechos entre los casados y los no casados.
Siendo entonces necesario que se haga en
todos los casos la adaptación correspondiente para que la norma surta unos
efectos acordes con la Constitución, a la luz de su artículo 42, en el precepto
legal debe entenderse que está incluido también el compañero o la compañera
permanente, en igualdad de condiciones con el cónyuge o la cónyuge
sobreviviente.”
En este orden de ideas, de conformidad con las
consideraciones anteriores, es procedente afirmar que la convivencia efectiva
al momento de la muerte del titular de la pensión, constituye el hecho que
legitima la sustitución pensional y que, por lo tanto, es el criterio rector
material o real que debe ser satisfecho, tanto por la cónyuge como por la
compañera permanente del titular de la prestación  social, ante la entidad de
seguridad social, para lograr que sobrevenida la muerte del pensionado, la
sustituta obtenga la pensión y de esta forma el otro miembro de la pareja
cuente con los recursos económicos básicos e indispensables para subvenir o
satisfacer las necesidades básicas.
A este respecto debe recordarse que la Constitución de
1991 estableció un marco de protección constitucional que reconoce y protege,
tanto a la familia matrimonial como a la extramatrimonial, siempre que esta
última se constituya por la voluntad libre, responsable y seria de un hombre y
una mujer, de conformidad con los elementos de estabilidad y permanencia. Es
decir que el ordenamiento Superior vigente protege a la familia matrimonial y
extramatrimonial, en cuanto llenen las características que establece el
legislador para proteger este tipo de instituciones sociales.
3. 3   La acción de tutela no es el
mecanismo adecuado para proponer controversias no planteadas ante la instancia
administrativa pertinente.
Reiteradamente esta Corporación[13] ha señalado que el
agotamiento de los recursos ordinarios es un requisito indispensable para poder
acudir a la acción de tutela con el objeto de revisar las actuaciones
administrativas acusadas, pues a través de los recursos es que los interesados
pueden defenderse de los posibles desaciertos de la administración, bien sea
por irregularidad formal, injusticia o inconveniencia, hipótesis todas previstas
en la ley, y que provocan con su uso la denominada "vía gubernativa",
ello con el fin de permitir a la Administración la corrección de sus propios
actos mediante su modificación, aclaración o revocatoria, sin tener que acudir
a otra instancia judicial.
En tal medida la falta de ejercicio
oportuno de los medios ordinarios que la ley ofrece para impugnar las
decisiones administrativas, no puede alegarse para beneficio propio, pues hace
improcedente la acción de tutela.[14]
3.4  Personas de la tercera edad.
Para el caso es fundamental
determinar con claridad a partir de qué edad, se puede considerar que una
persona pertenece a la tercera edad, aclaración que debe darse, pues de eso
depende el trato preferencial y especial que ha de prodigarse en muchas
ocasiones a ese grupo social de personas que constitucionalmente son
consideradas como vulnerables.[15]
Cabe recordar que esta
Corporación en sentencias como la  T-463 de 2003, T-1226 de 2000, T-456 de
1994, ha fijado los lineamientos básicos para determinar cuándo se pertenece o
no a la “tercera edad” y ha concluido que para tales efectos, las personas de
la tercera edad, serán aquellas que tengan setenta (70) o más años, para fijar
dicha edad, se tuvo en cuenta el
índice de promedio de vida en el país. En efecto en la Sentencia T-463 de 2003,
se dijo sobre el asunto lo siguiente:
“Entre los sujetos de especial tutela constitucional
se encuentran los adultos mayores[16],
quienes al alcanzar cierta edad ven disminuida su capacidad física y con ello
la posibilidad de ejercer en toda su dimensión algunos de sus derechos. Dada
esta pérdida progresiva de - entre otras cosas- la fuerza laboral, es probable
que la única fuente de ingresos que puedan percibir sea la pensión de
jubilación - quienes lograron acceder a ella, por supuesto -. Es por esto que
resulta especialmente grave la no cancelación o la cancelación parcial de las
mesadas pensionales, pues ello puede menoscabar el derecho a disfrutar de
condiciones de vida digna[17],
el derecho a la salud[18]
y el derecho al mínimo vital[19]
, entre otros, de las personas ancianas. Ha dicho esta Corporación al respecto:
"Si una persona sobrepasa el índice de promedio de vida de los
colombianos (se estima en 71 años), y ella considera que se le ha dado un trato
discriminatorio en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante
juez competente, pero se estima razonablemente que el solicitante ya no
existiría para el momento que se produjera la decisión judicial, debido a su
edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente
producen demora en la decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador,
entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al de la tutela para que,
provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por el juez natural,
se ordene el respeto a su derecho... "[20]   (negrilla adicionada y subrayado adicionado)
Con estos elementos de juicio, entra la
Sala a examinar la situación específica de la peticionaria.
4.  Análisis del caso concreto.
Como ya se señaló en el presente caso la
apoderada judicial pretende que mediante la acción de tutela, el Instituto de
los Seguros Sociales -Seccional Antioquia-, le reconozca y pague la pensión de
sobreviviente a la Señora Carmen Emilia Muñoz Chica, argumentando que mediante
Resolución 0148 de 29 de enero de 2003, la entidad accionada le negó la pensión
de sobreviviente a su representada por considerar que no existía convivencia
plena de pareja, dado que el fallecido tenía cónyuge.
A ese respecto se debe indicar, que el
artículo tercero de la Resolución cuestionada de manera expresa señala que
contra la misma procedían los recursos de reposición ante la jefe del
Departamento de Atención al Pensionado y el de apelación ante la Gerencia
Seccional de Pensiones, para los cuales se le concedió el término de cinco (5)
días hábiles a la señora Muñoz Chica para interponerlos.
Ahora bien, cabe precisar que la apoderada judicial en
este proceso justifica la omisión y negligencia que tuvo la señora Carmen
Emilia Muñoz Chica para interponer los recursos, con el argumento que como al
ir a presentar el recurso de apelación en la sede del ISS de Monterrey, le
dijeron que el mismo debía ser interpuesto ante la sede de Villanueva, por
desconocimiento y temor a tener que continuar oponiéndose a una entidad que la
colocaba en situación de inferioridad, desistió de presentar el mismo.
Tal argumento se estima insuficiente para
acceder al pretendido propósito de que se ordene por parte de la Corte que el
Instituto de Seguros Sociales proceda al reconocimiento de la pensión de
sustitución con su correspondiente retroactivo a partir del día 13 de junio de
2001, fecha en la que falleció el señor Amado de Jesús Hincapié Urrea, pues no
se considera que tal acontecer constituya una razón válida que exonera a la
actora de haber hecho uso de los recursos que el ordenamiento jurídico le
otorgó para controvertir la decisión que acusa vulnera sus derechos
fundamentales.
Como se expresó anteriormente, el juez
Constitucional no es competente para pronunciarse sobre la legalidad de los
actos administrativos, ni le corresponde verificar si la actora cumple con los
requisitos legales para acceder a tal beneficio, pues la tutela no es el mecanismo
pertinente para lograr el reconocimiento de una sustitución pensional en la que
por demás no se allegaron pruebas que demuestren que el mínimo vital de la
actora se encuentre afectado, ni se acreditó fehacientemente el perjuicio
irremediable, así como tampoco se probó que efectivamente la actora tuviera una
comunidad de vida con el pensionado, dado que la sola circunstancia de haber
procreado dos hijos que hoy tienen 18 y 30 años respectivamente, no demuestra
por sí solo que existiera un compromiso afectivo entre ambos al momento de
fallece el señor Hincapié Urrea.
Para que la acción de tutela que en
principio es subsidiaria, desplace al medio ordinario de defensa, resulta
necesario que la cuestión constitucional aparezca probada, es decir, que para verificar
la eventual vulneración del derecho fundamental no sea necesario un análisis
legal, reglamentario o convencional detallado y dispendioso, o un ejercicio
probatorio de tal magnitud que supere las capacidades y poderes del juez
constitucional.[21]
De tal suerte que cuando no hay claridad
alguna sobre si procede el reconocimiento de la pensión de sustitución, no es
viable acudir a la tutela para dilucidar dicho asunto, pues no le corresponde
al juez constitucional, entrar a definir si la señora tiene derecho al
reconocimiento o no de la pensión de sobreviviente por parte del ISS.
En relación con las razones que invoca la
apoderada judicial de la señora Carmen Emilia Muñoz Chica para que se le
conceda la tutela por ser una persona de la tercera edad y por tanto, no puede
conseguir trabajo, debe la Sala señalar, que tales razones no constituyen un
fundamento jurídico válido y suficiente, que justifique que el juez
constitucional pueda entrar a desplazar a la entidad encargada del
reconocimiento de la pensión de la accionante o a la autoridad judicial
competente para conocer del asunto, pues como pudo la
Sala constatar a través de la fotocopia de la cédula de la actora que reposa en
el expediente (fl. 39) la accionante nació el 1º de marzo de 1951, lo que
significa que al momento de tomarse esta decisión, la actora cuenta apenas con
53 años de edad, estando por lo tanto, muy lejos de pertenecer al grupo social
de las personas de la tercera edad.
De no ser así, se estaría además aceptando
que todas las personas por la sola circunstancia de que fallezca el esposo o
compañero permanente, pueden acudir a la acción de tutela para el
reconocimiento de su pensión de sustitución, obviando de esta manera los
mecanismos ordinarios para alcanzar dicho reconocimiento, lo cual desvirtúa la
naturaleza de la acción de tutela y vulneraría el derecho a la igualdad,
respecto de quienes oportunamente acuden a los medios ordinarios para alcanzar
el reconocimiento de su pensión.
En ese orden de ideas, se estima que para el caso,
como bien lo indicaron los funcionarios judiciales que conocieron del asunto en
primera y segunda instancia, la vía procedente para definir las controversia
que surgió con ocasión de la negativa de la pensión de sustitución a favor de
la señora Carmen Emilia Muñoz Chica, es la vía ordinaria y no la acción de
tutela.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- CONFIRMAR la sentencia
proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Medellín, del 2 de septiembre de 2003, dentro de la acción de tutela instaurada
por la señora Carmen Emilia Muñoz Chica, contra el Instituto de los Seguros
Sociales Seccional - Antioquia -.
Segundo.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1176, de 8 de
noviembre de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, declaró inexequible la
expresión “por lo menos desde el momento en que este cumplió con los
requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez”,
contenida simultáneamente en los respectivos literales a) de los artículo 47 y
74 de la Ley 100 de 1993.
[2]
Ver Sentencias T-1103 y  T-076 de 2003.
[3] Ver las Sentencias T-179/03, T-301/98, T-582/98, T-637/98, T-074/99,
entre otras
[4]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[5]
Sentencia T-118/01 M.P. Martha Victoria Sáchica Mendez.
[6]
Ver entre otras, las sentencias T-361/98, T-660/99, T-099/2000 y T-838/2000.
[7]
Sentencia T-660/99, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[8]
Sentencia T-660/1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[9]
Ver entre otras las Sentencias T-789 de 2003, T-1285 de 2001 y T-1103 de 2000.
[10] Ver Sentencia T-1103 de 2000.
[11] La Corte en la Sentencia T- 789 de 2003 expresó sobre  el  asunto,
lo siguiente:
“Así, ha
explicado esta Corporación que el objeto de la sustitución pensional o pensión
de sobrevivientes es el de proteger a la familia, puesto que a través de ella
se garantiza a los beneficiarios –quienes compartían de manera más cercana su
vida con el causante- el acceso a los recursos necesarios para subsistir en
condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con
anterioridad al fallecimiento del(la) pensionado(a)[11];
en ese mismo sentido, ha precisado que “la sustitución pensional responde a la
necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de
seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido,
que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una
evidente desprotección y posiblemente a la miseria.”
[12] La Corte en diferentes sentencias tales como la T-660/98 y T-553 de
1994 sobre el particular ha señalado lo siguiente: “En ese orden de ideas,
todas  las prerrogativas, ventajas o prestaciones y también las cargas y
responsabilidades que el sistema jurídico establezca  a favor de las personas
unidas en matrimonio son aplicables, en pie de igualdad, a las que conviven sin
necesidad de vínculo formal. De lo contrario, al generar distinciones que la
preceptiva  constitucional no justifica, se desconoce  la norma que equipara
las formas de unión (artículo 42 de la C.P) y se quebranta  el principio de
igualdad ante la ley (artículo 13 C.P), que prescribe el mismo trato en
situaciones idénticas.”
[13] Ver entre otras las Sentencias T-463/03 T-834/00 y T-698/98.
[14] En la Sentencia T-634 de 2002, la Corte además de reiterar su
jurisprudencia en el sentido de que la acción de tutela no procede para obtener
el reconocimiento o la reliquidación de pensiones a menos que exista un
perjuicio irremediable, señaló la necesidad de que la persona haya agotado los
recursos en sede administrativa y la entidad mantenga su decisión de no
reconocer el derecho. En efecto en dicha providencia se dijo:
“7. En
síntesis, la jurisprudencia constitucional ha señalado con absoluta claridad
que la acción de tutela no procede para obtener la reliquidación de mesadas
pensionales. Sin embargo, como también ha sido explicado, en ciertos casos y de
manera excepcional ella puede constituir el mecanismo idóneo para proteger
transitoriamente los derechos invocados, pero su procedencia está condicionada
a la concurrencia de los siguientes requisitos:
a) Que la
persona haya agotado los recursos en sede administrativa y la entidad mantenga
su decisión de no reconocer el derecho (negrilla adicionada).
b) Que se
hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo de
hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al peticionario.
c) Que además
de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta demuestre la amenaza de un
perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio afecte la dignidad humana, la
subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan
lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que evidencie que someterla a
los trámites de un proceso ordinario le resultaría demasiado gravoso.
d) En
concordancia con lo anterior, para determinar si la acción de tutela es o no
procedente como mecanismos transitorio, no resulta suficiente invocar
fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos
que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso contrario,
el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la
competencia del juez de tutela. ”
[15] La Jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que por la
reducción de las expectativas de vida de las personas de la tercera edad estas
constituyen uno de los “grupos de especial protección”, por lo que el análisis
sobre si se configura un perjuicio irremediable que hace procedente la acción
de tutela como mecanismo transitorio, deba realizarse desde una perspectiva
mucho más amplia.
Lo anterior no implica sin embargo desconocer, que como lo ha
expresado la Corte en las sentencias T-303/02, T-1103/00 y T-908 de 1999, la
sola y única circunstancia de que los peticionarios pertenezca a la tercera
edad no hace necesariamente viable el amparo de tutela para reclamar derechos
pensionales, si no está probado a la vez que su subsistencia o su mínimo vital
pueden estar comprometidos de modo inminente, pues la sola circunstancia de que
una persona sea de la tercera edad, no conlleva per se que pueda
utilizar la tutela para obviar de esta forma el procedimiento ordinario
establecido para acceder al reconocimiento de una pensión de jubilación o de
sobreviviente.
[16] Ver, entre otras, las sentencias SU-043 de 1995, SU-ll1 de 1997,
SU-480 de1997 y T-670 de 1997.
[17] Ver las sentencias T-042 de 2001, T-481 de 2000, T-099 de 1999, T-351
de 1997 y T-426 de 1994.
[18] Ver las sentencias T-443 de 2001, T-360 de 2001, T-518 de 2000 y T-288
de 2000.
[19] Ver las sentencias T-018 de 2001, T-827 de 2000, T-I0l de 2000, SU-062
de 1999, T-313 de 1998 y T-351 de 1997.
[20] Sentencia T
-456 de 1994.
[21] Sentencia T-638 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); T-079 de 1995
(MP Alejandro Martínez Caballero); T-373/98 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).