C-428-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-428/02
CONDENA A ENTIDAD
PUBLICA-Reglas jurídicas
para pago
CONDENA JUDICIAL
O ACUERDO CONCILIATORIO A ENTIDAD PUBLICA-Suspensión de pago de intereses por no reclamación en
término establecido
SENTENCIA
JUDICIAL CONTRA ADMINISTRACION PUBLICA-Ejecución
CONDENA A ENTIDAD
PUBLICA-Ejecución y
cumplimiento
ESTADO DE DERECHO-Axiomas en que se funda/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
PRINCIPIO DE GARANTIA INTEGRAL DEL PATRIMONIO DE PARTICULARES
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Origen/PRINCIPIO
DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
PROTECCION DEL
PATRIMONIO DEL PARTICULAR-Presupuestos
fácticos/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
GASTO PUBLICO-Crédito judicialmente reconocido
En torno al tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado, cabe precisar que los artículos 345 y
346 de la Constitución Política, relativos al presupuesto, consagran lo que la
doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de legalidad del gasto
público, en virtud del cual, el recaudo y aplicación de los dineros estatales
deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y
contables, de manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente
realizada, tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o
acuerdo, e incluida dentro del respectivo presupuesto. Ciertamente, no se
podrán hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en
el presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales, ni incluir partida alguna
en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley anterior, a uno
propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder
público, el servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de
desarrollo.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Fundamento
de la democracia constitucional
En relación con el alcance del
principio de legalidad, la Corte ha venido señalando que el mismo “constituye
uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales”, ya
que se erige en un mecanismo de control político de los órganos de
representación popular sobre el ejecutivo en materia presupuestal; de manera
que, “si bien al ejecutivo [en sus distintos niveles] corresponde presentar
anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación
por parte del Congreso [y demás organismos de representación popular] de las
rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de
limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la
correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados
en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las
diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales.”
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Crédito judicialmente reconocido
La responsabilidad patrimonial del Estado, derivada
del reconocimiento de créditos judiciales en su contra, está sometida al
principio de legalidad del gasto público, por lo que la ejecución y
cumplimiento de tales créditos debe cumplirse siempre en el marco del proceso
presupuestal diseñado para el efecto, y en los términos definidos por la ley.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cumplimiento y ejecución de condenas
proferidas
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ejecución de crédito judicialmente
reconocido
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO A ENTIDAD
PUBLICA-Cesación de
causación de intereses por no reclamación en plazo señalado hasta presentación
de solicitud
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROCEDIMIENTO
JUDICIAL Y ADMINISTRATIVO-Margen
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Restricción de derechos y trato
diferencial
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO A ENTIDAD
PUBLICA-Plazo de
presentación de reclamación por beneficiario
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO A ENTIDAD
PUBLICIA-Causación de
intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la condena
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO EN
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Suspensión de reconocimiento de intereses por
inobservancia de plazo para reclamación
TEST DE IGUALDAD
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Entidad pública deudora y persona privada
deudora
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO EN
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Carácter obligacional preventivo de plazo para
reclamación
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO EN
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Mora creditoris
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance
La buena fe, lo ha dicho esta Corporación, constituye
un principio general de derecho a través del cual se integra el ordenamiento
jurídico con el valor ético de la mutua confianza, de manera que sea ésta la
regla de conducta a la que deben acogerse en forma recíproca los sujetos de una
relación jurídica, no solo en el ejercicio de sus derechos sino también en el
cumplimiento de sus obligaciones. En este sentido, la buena fe, como fuente de
derechos y obligaciones, le impone tanto a las autoridades públicas como a los
particulares, “el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los
postulados que la orientan -lealtad y honestidad-”.
CONDENA JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO EN
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Acreditación de documentación es una medida
administrativa
Referencia:
expediente D-3829
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 60 (parcial) de la Ley 446 de 1998.
Actor:  Horacio
Perdomo Parada.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Horacio Parada Perdomo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 60 de la Ley 446 de
1998, que adicionó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
La Corte, mediante
Auto de diciembre siete (7) de 2000, proferido por el Despacho del magistrado
Sustanciador, admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y
legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría
Genera de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede esta Corporación a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a la
publicación en el Diario Oficial N° 43.335 de julio 8 de 1998, advirtiendo que
se resalta y se subraya la parte demandada.
LEY 446 de 1998
“Por la cual se adopta como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código
de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto
2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia”
“...”
“Art. 60. Pago de sentencias. Adicionase el artículo
177 del Código Contencioso Administrativo con los siguientes incisos:
Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la
providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación,
sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para
hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará
la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se
presentare la solicitud en legal forma.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un
reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas
imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de
todo tipo.”
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
la disposición parcialmente acusada es violatoria de los artículos 13, 29, 34,
83, 95-7, 116-1, 121 y 228 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de
la demanda
Según lo expone el
demandante, el aparte acusado del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, en cuanto
ordena cesar la causación de todo tipo de intereses a favor de los
beneficiarios de una condena judicial o acuerdo conciliatorio, cuando éstos no
presentan la reclamación ante la entidad estatal responsable dentro de los 6
meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, resulta contrario a las
garantías constitucionales citadas, por las siguientes razones:
-
Vulnera el principio de
igualdad (C.P. art. 13), toda vez que resulta aplicable únicamente a los
particulares y no a las entidades públicas, ya que no fija para éstas un plazo
legal dentro del cual han de hacer efectivo el cobro de las sentencias
judiciales que se hayan dictado a su favor.
-
Desconoce el debido
proceso (C.P: art. 29), en cuanto consagra una sanción económica al particular
por no ejercer oportunamente un derecho, sin concederle a éste oportunidad para
que, a través de un juicio ajustado al principio de legalidad, pueda ejercer su
derecho a la defensa
-
Quebranta la garantía
constitucional que prohíbe la confiscación (C.P. art. 34), al arrebatarle al
beneficiario de una condena parte del dinero a que se tiene derecho por orden
de autoridad competente.
-
Viola el principio de
la buena fe de las actuaciones ante la Administración pública (C.P. art. 83),
al sancionar al particular sin justificación alguna, presumiendo que ha actuado
de mala fe al no presentar la sentencia para su pago dentro del término
señalado.
-
Infringe el mandato
constitucional que le impone a toda persona el deber de colaborar con la buena
marcha de la administración de justicia (C.P. art. 95-7), en la medida en que
impide que la condena judicial dineraria impuesta al Estado se cumpla
íntegramente.
-
Transgrede los
principios de autonomía e independencia judicial en cuanto a los órganos
llamados a ejercer dicha función (C.P: arts. 116 y 228), pues prevé una
intromisión del legislador en la actividad judicial al desconocer los efectos
plasmados en la sentencia -pago de intereses desde el día siguiente al de su
ejecutoria-. Por la misma razón, la norma acusada desconoce la exigencia
Superior que le prohíbe a las entidades del Estado ejercer funciones distintas
a las previstas por el ordenamiento jurídico.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho y dentro de la
oportunidad legal prevista, presentó escrito de intervención, solicitando la
declaratoria de exequibilidad del artículo 60 de la Ley 446 de 1998.
Inicia su intervención manifestando que el artículo 60
de la Ley 446 de 1998, se limitó a complementar el artículo 177 del C.C.A.
respecto a la efectividad de condenas contra las entidades públicas, al
disponer la cesación de intereses cuando no se acude hacer efectiva la citada
condena después de seis meses de ejecutoria la providencia, y hasta cuando se
presente la solicitud en legal forma.
Bajo ese entendido, el interviniente considera que la
finalidad del artículo demandado es legítima, en cuanto busca salvaguardar el
patrimonio estatal e impedir que la parte vencedora en el proceso “no haga
ningún esfuerzo para obtener un pago oportuno con miras a sacar un mayor
provecho por concepto de intereses moratorios y que la que obtuvo el reintegro
al servicio público no lo demore indefinidamente con miras a lograr ciertas
ventajas de carácter económico y prestacional”.
Igualmente, señala que la norma procura también que
los funcionarios a quienes compete cumplir los fallos adopten oportunamente las
medidas conducentes para el pago, liberando a la administración de tener que
reconocer intereses comerciales y moratorios.
Sostiene que la norma demandada no vulnera el
principio de igualdad, en la medida en que el término contemplado en ésta
resulta razonable para que el favorecido con la condena, proceda a adelante
ante la Administración los trámites que se requieren para hacerla efectiva y
esta no resulte más gravosa para el Estado. Así las cosas, a su entender, el
trato desigual se encuentra justificado.
Señala que en cuanto la medida impuesta no tiene
carácter sancionatorio ni confiscatorio, no tiene por qué ser aplicada después
de agotado un procedimiento.
Así mismo, considera que no aducirse que la norma
demandada vulnere el principio de buena fe del particular, ni que obstruye la administración
de justicia ni los efectos directos de las sentencias, porque la colaboración
exigida al particular para la buena marcha de la Administración implica que
este actúe acorde con el postulado de buena fe y lealtad.
Finalmente, concluye que el cumplimiento oportuno de
las sentencias judiciales es un medio que contribuye a la realización del
derecho, luego tampoco puede aducirse que la norma en cuestión vulnere el
principio de prevalecía del derecho sustancial.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la oportunidad legal prevista, el Procurador
General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le solicitó a la
Corte Constitucional que proceda a declarar la exequibilidad de la norma parcialmente
acusada.
Inicia el señor procurador su intervención advirtiendo
que, a través del artículo 60 de la Ley 446 de 1988 cuya constitucionalidad se
cuestiona, se adicionó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo,
“referido al procedimiento que ha de seguirse para hacer efectivas las
sentencias proferidas por la  jurisdicción especializada de lo Contencioso
Administrativo contra las entidades públicas; razón por la cual su alcance debe
interpretarse dentro del contexto normativo del cual hace parte.
1. En ese entendido, sostiene el Ministerio público
que con la norma acusada el legislador pretendió regular de manera más amplia
el tema relacionado con las sentencias proferidas contra las entidades
públicas, señalando un plazo para que el beneficiario de ésta la haga efectiva.
A su juicio, la norma en cuestión consulta los principios de protección a los
intereses de los ciudadanos y el principio de la defensa del patrimonio
público, entre otros.
2. Aclara el interviniente que el cargo que formula el
actor frente a la violación del artículo 83 de la Constitución Política, no
cumple con los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
ya que no contiene un análisis racional que sustente dicha vulneración. Por
esta razón, agrega, la Corte Constitucional, cuando examine la
constitucionalidad del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, no podrá hacerlo en
relación con la acusación por violación del artículo Superior mencionado por
ausencia absoluta del cargo.
3. Según la vista fiscal, el principio de igualdad de
los ciudadanos ante la ley, “no admite confrontación de igual naturaleza entre
las personas naturales y personas jurídicas de derecho público porque existe
una finalidad que justifica la diferenciación de trato”, la cual, en el
artículo demandado, es la adecuada racionalización del ejercicio de la función
administrativa y la de hacer menos gravosa la situación de las entidades
públicas evitando los intereses moratorios de que son objeto las condenas
contra las mismas. Aclara, además, “que las entidades públicas gozan del
ejercicio de la jurisdicción coactiva para hacer efectivas sus sentencias,
siendo fundamento de tal institución, entre otros, el logro efectivo y oportuno
de los dineros provenientes de las conductas a su favor.”
Bajo este contexto, considera que “el trato desigual
que pueda contener la norma encuentra su justificación en la finalidad que
persigue.”, luego no se vulnera el principio de igualdad contenido en el
artículo 13 Superior.
4. En punto a la presunta violación del debido
proceso, agrega que para afectar el presupuesto de las entidades públicas y su
natural efecto en las decisiones gubernamentales de las autoridades encargadas
del manejo del tesoro público, se requieren complejos y múltiples actos que implican
la intervención diligente de los ciudadanos los cuales como titulares del
derecho tienen una carga pública que revierte en su propio beneficio.
Bajo esta perspectiva, considera “no resulta razonable
que el legislador se vea precisado a crear mecanismos y procedimientos
adicionales a los ya existentes, mediante los cuales haya lugar a un debate
probatorio tendiente a establecer la causa que llevó al beneficiario de una
sentencia proferida contra una entidad pública a incumplir la carga a que está
obligado, porque ello, antes de contribuir al ejercicio efectivo de los
derechos atentaría contra los intereses del ciudadano y en contra de los
principios que orientan las actuaciones administrativas”.
Para el Procurador General, carecen de solidez los argumentos
que esboza el actor para fundamentar el cargo de inconstitucionalidad por
violación del debido proceso, cuando hace alusión a las circunstancias
especiales de enfermedad de los apoderados, demora en los despachos públicos y
traslado de los tribunales, por cuanto todas ellas pueden ser neutralizadas con
las acciones y recursos previstos en las leyes.
Aduce que la norma cuya constitucionalidad se
cuestiona, sanciona precisamente la inactividad del particular que se ha
beneficiado de una sentencia condenatoria por no poner en marcha el aparato
gubernamental para hacerla efectiva, pues la demora en que este incurre no
puede generar unos intereses moratorios. Por estas razones, concluye el Jefe
del Ministerio Público, no vulnera el debido proceso, “una norma según la cual
el ejercicio extemporáneo de un derecho por parte del titular del mismo genera
una consecuencia de contenido patrimonial relacionada directamente con los
intereses derivados del incumplimiento de la obligación a cargo de una entidad pública
porque la negligencia del primero es oponible a la segunda.”
5. Acogiéndose al significado que en el Diccionario de
la Real Academia de la Lengua tiene el término -interés- entendido como “lucro
producido por el capital”, afirma el señor Procurador que en cuanto la
suspensión del pago de intereses no es atribuible a un acto del Estado, no
puede hablarse de que éste se está apropiando de los bienes del particular.
6. Sobre la potencial violación de los artículos 95-7
y 116 del Estatuto Superior, la agencia fiscal sostiene que “la carga
impositiva que hace la ley al beneficiario de una sentencia para su
efectividad, no implica actuación judicial alguna y, en ese sentido mal puede
endilgarse al legislador la obstrucción del buen funcionamiento de la administración
de justicia; menos aún que el legislador haya usurpado funciones propias de los
jueces de la República.”
Añade que si bien el artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo contempla en pago de intereses sobre las cantidades
líquidas reconocidas en la sentencia, es la norma demandada la que al adicionar
el artículo en cita, dispone su improcedencia castigando la inactividad del
particular. Recuerda que el legislador es competente, tanto para fijar los
términos dentro de los cuales han de ejercitarse los derechos, como para
señalar las consecuencias que se deriven de la inobservancia de los primeros,
máxime cuando, como ocurre en el presente caso, la norma cuestionada se refiere
a los intereses, aspecto que es accesorio al de la condena y cuya causación es
posterior a la misma.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por
dirigirse la demanda contra un precepto legal que forman parte de una ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta
Fundamental.
2. Una aclaración previa.
3.1. Como se infiere de su propio texto, a través de
la norma parcialmente acusada, esto es, el inciso 1° del artículo 60 de la Ley
446 de 1998, el legislador adicionó el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo (C.C.A.), el cual se ocupa de regular el procedimiento que debe
seguirse para hacer efectivas las condenas que se profieren en contra de las
entidades de derecho público.  Al respecto, en el encabezado del artículo
demandado se lee:
“Art. 60. Pago de sentencias. Adicionase el artículo
177 del Código Contencioso Administrativo con los siguientes incisos:”
El que la preceptiva impugnada haya sido expresamente
incorporada al artículo 177 del C.C.A., buscando con ello ampliar el espectro
normativo de las reglas jurídicas que son aplicables al pago de las condenas
que se profieren en contra las entidades públicas, lleva al órgano de control
constitucional a concluir que su interpretación y juzgamiento debe cumplirse de
acuerdo a lo dispuesto en el precitado artículo 177 del C.C.A, del cual forma
parte integral.
Del mismo modo, si bien la demanda dice formularse
contra el inciso 1° del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, su incorporación al
texto del artículo 177 del C.C.A. lleva a la conclusión de que, en realidad, la
acusación está dirigida contra el inciso 6° de esta última norma a la cual se
integró.
Hechas las anteriores aclaraciones, procede la Corte a
estudiar el asunto materia del presente debate.
3. El problema jurídico.
De acuerdo con los cargos de la demanda, y lo expuesto
en las distintas intervenciones, el problema jurídico que en esta oportunidad
le corresponde resolver a la Corte se concreta en establecer si el legislador,
al ordenar la suspensión del pago de todo tipo de intereses a favor de los
beneficiarios de una condena judicial o acuerdo conciliatorio, cuando éstos no
presentan la reclamación ante la entidad estatal responsable dentro de los seis
(6) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, viola las siguientes
garantías constitucionales:
-
La igualdad, en cuanto
no regula la misma situación jurídica para el cobro de sentencias a favor de
las entidades públicas.
-
El debido proceso, en
cuanto impone una medida sancionatoria sin garantizar el derecho a la defensa
del afectado.
-
La propiedad, al
imponer una pena de confiscación, en la medida en que ordena retener dineros
que por orden judicial han sido reconocidos a favor de particulares.
-
La buena fe, en cuanto
presupone la intención dolosa del particular que no se acerca a reclamar el
pago en el término estipulado –seis meses-.
-
La autonomía e
independencia judicial y la exigencia de no ejercer funciones públicas por
fuera de las previstas en el ordenamiento jurídico, por imponer una medida que
se entromete en la actividad judicial.
Para efectos de resolver los anteriores
cuestionamientos, la Corte se referirá previamente al tema de la ejecución de
las sentencias judiciales que se profieren contra la administración pública,
analizándolo a la luz de la responsabilidad estatal, el principio de legalidad
del gasto público y su concreta regulación jurídica, para luego establecer,
conforme al punto anterior y a la potestad de configuración legislativa, si la
medida adoptada por el Congreso en la norma acusada atenta contra las garantías
superiores que fueron invocadas en la demanda de inconstitucionalidad.
4. La ejecución y el cumplimiento de las condenas
impuestas a las entidades públicas.
4.1. Fundamento constitucional de la responsabilidad
estatal.
4.1.1. Tal y como lo dijo esta Corporación, [e]l
Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y
la responsabilidad patrimonial del Estado.”[1]
Ello es así, si se tiene en cuenta que la preservación de los derechos,
garantías y libertades públicas, no se logra únicamente sometiendo la actuación
de las autoridades estatales al imperio de la ley, sino además, obligándolas a
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que éstas puedan causar
a los particulares en ejercicio de sus poderes de gestión e intervención. En
realidad -sostiene la jurisprudencia- “[a]l ciudadano cuando acude a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda de justicia, no le
interesa tanto obtener una declaración de nulidad de un acto administrativo
como si la imposición de una condena al Estado para que se le indemnice
integralmente una lesión o daño antijurídico”[2].
4.1.2. En este sentido, el cumplimiento de las
obligaciones patrimoniales impuestas a la Nación y demás entidades públicas,
comporta un deber supremo del Estado que se ampara en el principio de la
garantía integral del patrimonio de los particulares, expresamente consagrado
en el artículo 90 de la Carta Política al disponer éste que: “El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”; el cual,
a su vez, encuentra fundamento en los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo
ordenamiento Superior que le imponen a las autoridades de la República, tanto
el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y
bienes (art. 2°), como la obligación de promover la igualdad de los
particulares ante las cargas públicas (art. 13), garantizar la confianza, la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles (arts. 58 y 83).
4.1.3. Valga recordar, al respecto, que la
responsabilidad patrimonial del Estado como institución jurídica, tuvo en
nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto valor
normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le
otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones
reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas. Es,
entonces, por vía de jurisprudencia, que se ha venido estructurando el
principio de la responsabilidad estatal, mediante la aplicación de “un sistema
de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de
la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las
actuaciones de las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran
legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares”[3]
4.1.4. Como ya se anotó, bajo el actual
esquema constitucional, la protección al patrimonio de los particulares tiene
un claro fundamento de principio en el artículo 90 de la Carta Política que,
recogiendo el criterio doctrinal desarrollado in extenso por el máximo
organismo de la jurisdicción contenciosa administrativa, permite su
configuración a partir de la concurrencia de tres presupuestos fácticos: (i) un
daño antijurídico o lesión, (ii) una acción u omisión imputable al Estado y
(iii) la existencia de una relación de causalidad entre el daño y la acción u
omisión de la autoridad pública.
4.2. La responsabilidad patrimonial del Estado y el
principio de legalidad del gasto público.
4.2.1. En torno al tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado, cabe precisar que los artículos 345 y
346 de la Constitución Política, relativos al presupuesto, consagran lo que la
doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de legalidad del gasto
público, en virtud del cual, el recaudo y aplicación de los dineros estatales
deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y
contables, de manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente
realizada, tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o
acuerdo, e incluida dentro del respectivo presupuesto[4].
Ciertamente, conforme lo determinan en
su orden las disposiciones superiores antes citadas, no se podrán hacer
erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el
presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley
de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido,
a un gasto decretado conforme a una la ley anterior, a uno propuesto por el
gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el
servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
Sobre la importancia de este principio en el manejo del gasto público, ha dicho
la jurisprudencia constitucional que:
“El proceso presupuestal que rige para el conjunto de
las entidades públicas se inspira en el principio de legalidad, de profunda
raigambre democrática, en cuya virtud se reserva a un órgano de representación
popular la decisión final sobre el universo de los egresos e ingresos
estatales. (Sentencia C-553/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
4.2.2. En relación con el alcance del
principio de legalidad, también la Corte ha venido señalando que el mismo
“constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias
constitucionales”[5],
ya que se erige en un mecanismo de control político de los órganos de
representación popular sobre el ejecutivo en materia presupuestal; de manera
que, “si bien al ejecutivo [en sus distintos niveles] corresponde presentar
anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación
por parte del Congreso [y demás organismos de representación popular] de las
rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de
limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la
correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados
en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las
diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales.”[6]
4.2.3. En los términos precedentes, no sobra advertir,
para lo que interesa resolver en este asunto, que la responsabilidad
patrimonial del Estado, derivada del reconocimiento de créditos judiciales en
su contra, está entonces sometida al principio de legalidad del gasto público,
por lo que la ejecución y cumplimiento de tales créditos debe cumplirse siempre
en el marco del proceso presupuestal diseñado para el efecto, y en los términos
definidos por la ley.
4.3. Regulación legal de la responsabilidad estatal en
lo que tiene que ver con el reconocimiento de los créditos judicialmente
reconocidos.
4.3.1. El tema de la responsabilidad patrimonial del
Estado, en lo que tiene que ver con el cumplimiento y ejecución de las condenas
proferidas en su contra, aparece regulado a nivel legal en el Título XXII del
Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), artículos 170 a 179, complementado
en algunos aspectos por disposiciones de la Ley 80 de 1993, el Código de
Procedimiento Civil y normas concordantes y reglamentarias.
4.3.2. Conforme a dicha normatividad, la ejecución de
los créditos judicialmente reconocidos deben producirse, en principio, de forma
voluntaria por parte de la Administración, para lo cual se establece el
siguiente procedimiento: Una vez se haya dictado la providencia y ésta se
encuentre en firme, la autoridad judicial competente debe proceder a comunicar
la decisión a la entidad vencida, remitiéndole copia íntegra de la misma
(C.C.A. art. 173), para que ésta o cualquiera otra que tenga a su cargo la
ejecución y el cumplimiento del fallo, proceda a dictar la respectiva
resolución de cumplimiento dentro de los 30 días siguientes al recibo de la
mencionada comunicación (C.C.A. art. 176). Igualmente, se debe enviar copia de
la sentencia a la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
para la realización del pago, indicándole el nombre, identificación y tarjeta
profesional de los representantes de la parte demandada, así como la constancia
de notificación (Decreto 768/93).
4.3.3. En esa dirección, buscando afianzar la
efectividad en el pago de las condenas, la norma parcialmente acusada, el
artículo 177 del C.C.A., consagra una serie de medidas a adoptar por algunos
órganos de control y por las autoridades que intervienen en el proceso de
formación y ejecución del gasto público. Así, dispone el precepto que cuando se
condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o
devolución de una cantidad líquida de dinero, debe enviarse copia de la
sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del Ministerio
Público frente a la entidad que ha sido condenada, con el fin de que éste exija
a los funcionarios que tiene a su cargo la preparación de los proyectos de
presupuestos básicos o adicionales, que incluyan en sus presupuestos partidas
dirigidas a cumplir en forma completa las condenas.
4.3.4. Dentro de este contexto, la norma le prohibe al
Congreso, a las asambleas departamentales, a los concejos, al Contralor General
de la República, a los contralores departamentales, municipales y distritales,
al Consejo de Estado, tribunales contenciosos administrativos y demás
autoridades, aprobar presupuestos en los que no se hayan incluido las partidas
o apropiaciones que se requieran para atender el pago de las condenas
relacionadas por el Ministerio Público; considerando como causal de mala
conducta, el que los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos
públicos, paguen las apropiaciones para el cumplimiento de condenas en forma
más lenta al del resto de partidas.
4.3.5. La disposición citada también sanciona la
actividad omisiva de la administración para el cumplimiento voluntario de las
providencias judiciales, contemplado la posibilidad de que las condenas sean
ejecutadas ante la justicia ordinaria luego de transcurridos 18 meses de su
ejecutoria, al tiempo que dispone el reconocimiento de intereses moratorios. En
lo que toca con el reconocimiento de este tipo de intereses, la Corte, al
pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de algunos apartes normativos del
precitado artículo 177 del C.C.A., precisó que: “[a] menos que la
sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el
cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses
moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin
perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto
contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia
ordinaria”[7].
4.3.6. En punto a los incisos que fueron adicionados
al artículo 177 del C.C.A. por parte del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, se
tiene que, por su intermedio, el legislador se ocupó de fijar un plazo para que
el beneficiario de una condena, un acuerdo conciliatorio o un reintegro laboral,
busque su pronta efectividad mediante el uso de los mecanismos legales antes
descritos y establecidos para dicha finalidad, previendo a su vez una
consecuencia jurídica imputable al ejercicio tardío del derecho a obtener el
pago oportuno del crédito.
En ese sentido, a través del inciso 6° acusado se le
impone a los beneficiarios de las condenas judiciales o acuerdos
conciliatorios, el deber de acudir ante la entidad estatal responsable dentro
de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, en procura de
presentar la documentación y solicitar la efectividad de la condena, ordenando
a su vez cesar la causación de todo topo de intereses, cuando aquél no se
acerque a efectuar la reclamación dentro del plazo señalado, y hasta cuando se
presente la solicitud en legal forma.
Por su parte, en el inciso 7° se dispone cesar todos
los emolumentos derivados de condenas a reintegros de carácter laboral, cuando
éstos no se han llevado a cabo dentro de los seis meses siguientes a la
ejecutoria de la providencia que lo disponga, por causas imputables al
interesado.
5. Constitucionalidad de la norma impugnada.
5.1. Finalidad legitima de la medida impuesta por el
inciso 6° del artículo 177 del C.C.A.
5.1.1. Sostiene el demandante que el inciso 6° del
artículo 177 del C.C.A. viola los siguientes derechos y principios
constitucionales: (i) la igualdad, porque resulta aplicable sólo a los
particulares y no a las entidades públicas; (ii) el debido proceso, en cuanto
prevé una sanción y no garantiza el derecho a la defensa; (iii) la propiedad,
pues impone la confiscación de parte del dinero; (iv) la buena fe, ya que
sanciona al particular sin justificación alguna y (V) la autonomía e
independencia de la Rama Judicial, en la medida en que conlleva una intromisión
del legislador en la judicatura.
5.1.2. Como lo ha venido señalando la jurisprudencia
constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula
general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de
la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los
procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio
margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y
definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y
términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad
de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las
garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los
derechos sustanciales. Sobre el particular, expresó la Corte:
“…debe la Corte,
además, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para definir el
régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el
derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera
que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del
artículo  150 de la Carta,  le ha conferido en esa materia, un amplio margen de
apreciación discrecional.
Como lo ha señalado
esta Corporación en numerosas decisiones[8],
en las materias en las que compete al Congreso de la República ´expedir códigos
en todos los ramos de la legislación,´ este goza de una importante ´libertad de
configuración legislativa´, a la que son inherentes mayores prerrogativas de
valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que,
mediante el desarrollo de la función de ´expedir las leyes,’ pudiese atender
los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de
la realidad nacional.
Esto no significa
obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera
caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo
ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones
legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya
lo ha señalado en numerosas sentencias”[9].
5.1.3. Así las cosas, no cabe duda que, en desarrollo
del amplio margen de autonomía normativa, el legislador puede legítimamente
imponer restricciones a los derechos y establecer tratos diferenciales, siempre
y cuando recurra a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que permitan
garantizar el ejercicio eficaz y útil de aquellos. En este contexto, ha dicho
la jurisprudencia que “una medida legislativa en la que se confiere un trato
diferencial o se restringe el ejercicio de un derecho es razonable cuando dicho
trato es legítimo a la luz de las disposiciones constitucionales, cuando
persigue un fin auspiciado por la Carta y, además, cuando es proporcionado a la
consecución de dicho fin, lo cual significa que dicho trato debe garantizar un
beneficio mayor al perjuicio irrogado”[10].
5.1.4. Aplicando estos criterios hermenéuticos al caso
concreto, se tiene que el legislador, procurando una mayor efectividad y
eficiencia en el cumplimiento y ejecución de los créditos judiciales, le fijó
en la norma impugnada a los beneficiarios de condenas judiciales o acuerdos
conciliatorios, un plazo de seis meses para presentar la respectiva
reclamación, previendo como consecuencia de su inobservancia la cesación de
todo tipo de intereses, los cuales entrarían a causarse nuevamente sólo a
partir de la presentación de la respectiva solicitud. Sobre el particular, dice
la disposición en referencia:
Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la
providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una
conciliación,  sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad
responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el
efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta
cuando se presentare la solicitud en legal forma.
5.1.5. Pues bien, una lectura cuidadosa de la regla
materia del presente debate, interpretada en concordancia con el conjunto de
previsiones normativas a las que se ha hecho referencia expresa en acápites
anteriores, permite concluir que la razón de su incorporación en el texto
normativo del artículo 177 del C.C.A, no es otra que la de propender por la
defensa del patrimonio público y por la garantía del interés general, en cuanto
busca que los beneficiarios de condenas contra entidades estatales actúen de
buena fe y con diligencia frente a la reclamación que deben presentarles,
procurando con ello que los funcionarios llamados a cumplir los fallos adopten
en forma pronta y oportuna las medidas que sean necesarias para su ejecución y
cumplimiento, e impidiendo que la Administración se vea abocada a reconocer y
pagar una mayor cantidad de intereses moratorios; en este caso específico,
derivados de la actitud negligente del acreedor.
5.1.6. Ciertamente, la circunstancia específica de que
la ley y la jurisprudencia constitucional, con base en los principios de
igualdad, buena fe y garantía integral del patrimonio de los particulares,
hayan reconocido la causación de intereses moratorios a partir de la ejecutoria
de la condena, lleva a suponer, fundadamente, que, en algunos casos, no existe
por parte de los beneficiarios de los créditos judiciales, el interés
suficiente para adoptar en el corto plazo las medidas que le competen y que lo
habilitan para formular la respectiva reclamación ante la entidad pública
responsable, generando un evidente e injusto perjuicio económico para la
Administración y, por ende, para el patrimonio público de todos los
colombianos.
5.1.7. Tal hecho, justifica, entonces, la viabilidad
de la medida adoptada en la norma acusada -fijar un plazo de seis meses para
formular la reclamación y suspender el reconocimiento de intereses frente a su
inobservancia-, con la seguridad de que la misma resulta razonable y se
encuentra en armonía: por un lado, con las obligaciones que la Constitución le
impone a toda persona de respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios (C.P. art. 95) y de actuar de buena fe en el ejercicio de sus derechos
y en el cumplimiento de sus obligaciones (C.P. art. 83), y por la otra, con la
finalidad prevista en el artículo 209 de la Carta, cual es la de poner la
función administrativa al servicio de los intereses generales y desarrollarla “con
fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad...”
5.2. La norma acusada no viola la igualdad.
5.2.1. A partir de las justificaciones antes
expuestas, resulta evidente que el inciso 6° del artículo 177 del C.C.A., tal
como fue adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, no viola el
derecho a la igualdad en cuanto el mismo encuentra un principio de razón
suficiente en un fin legítimo auspiciado por la Carta, cual es la defensa del
patrimonio público y del interés general. De igual forma, la medida resulta
proporcionada pues si bien le fija un término al ejercicio del derecho
ciudadano a reclamar el pago de una condena a cargo del Estado -seis meses-,
aplicable tan sólo para los efectos del reconocimiento de intereses moratorios,
éste se traduce en una obligación ciudadana a todas luces razonable que permite
la ejecución material de los derecho involucrados sin afectar su núcleo
esencial.
5.2.2. Respecto al cargo invocado por el demandante,
en el sentido afirmar que la regla normativa acusada es discriminatoria en
cuanto está prevista sólo para los particulares y no para las entidades
públicas, cabe señalar que el mismo no tiene un fundamento válido ya que el
demandante parte de un supuesto equivocado: considerar que para la efectividad
del cumplimiento y ejecución de los créditos judiciales, los particulares y el
Estado se encuentran en un mismo plano de igualdad.
En efecto, conforme lo ha definido la jurisprudencia
de esta Corte, para poder establecer si una norma está regulando una situación
jurídica diferente y discriminatoria, es imprescindible que los supuestos
previstos en su texto y respecto de los cuales se endilga el reproche, puedan
confrontarse materialmente. Dicho en otras palabras, es necesario determinar si
existe entre ellos un término de comparación que permita adelantar el test de
igualdad.
5.2.3. De acuerdo a los criterios descritos en el
punto 4.2. de las consideraciones de esta Sentencia, tal exigencia no está
llamada a cumplirse en la hipótesis prevista por la norma acusada, pues para
efectos del reconocimiento y ejecución de los créditos judiciales, las
entidades del Estado se encuentran sometidas al principio de legalidad del
gasto público (C.P. art. 345 y346), lo que significa que todas sus erogaciones
deben ajustarse al proceso presupuestal que las rige. Esta circunstancia, por
supuesto, en ningún caso se advierte para el caso de los particulares en cuanto
éstos, según la jurisprudencia constitucional, “por fuera de los eventos
extraordinarios de los procedimientos concursales o de la quiebra, no están
sujetos a un sistema forzoso de programación y ejecución ordenada de sus
ingresos y gastos.” En efecto, “[c]omo quiera que sus fondos no provienen del
erario y que su destinación libre no está vinculada con el servicio público, es
apenas lógico que ni siquiera sus procedimientos internos de orden contable,
financiero y presupuestal, pueden limitar y, en modo alguno, impedir la
ejecutabilidad -en este caso inmediata- de los títulos que incorporen créditos
dinerarios de los que sean deudores. ”[11]
5.2.4. Entonces, es claro que la diferencia de trato a
la que se ha hecho referencia, desnuda sin tapujos la evidente, objetiva e
incontrovertible “disparidad de hipótesis y regímenes aplicables
respectivamente a la entidad pública deudora y a la persona privada
deudora”[12],
hecho que descarta la posible existencia de un término de comparación entre
ambos sujetos y, al mismo tiempo, legitima el tratamiento diferencial previsto
en el régimen legal objeto de estudio.
5.3. La norma acusada no vulnera el debido proceso ni
el derecho a la propiedad, ni los principios de buena fe y autonomía judicial.
5.3.1. En cuanto hace a la afectación del debido
proceso, por consignar la norma impugnada una sanción y precaver la garantía de
la defensa, también se observa que el demandante estructuró el cargo a partir
de una concepción errada de la norma, cual es la de considerar que la misma
tiene un carácter eminentemente sancionatorio.
5.3.2. Al tenor de las consideraciones que ya han sido
expuestas, las consecuencias jurídicas previstas en la precitada disposición
-fijar un plazo de seis meses para hacer la reclamación y cesar el pago de
intereses ante su inobservancia- no advierten en manera alguna la naturaleza
estrictamente sancionatoria que se le atribuye. Siguiendo lo ya dicho, por su
intermedio a pretendido el legislador, en desarrollo de la libertad de
configuración normativa, regular el ejercicio de un derecho imponiéndole a los
particulares titulares de créditos judiciales, una carga pública que se
revierte en beneficio del interés general y que, en todo caso, garantiza el
ejercicio razonado y diligente del derecho por parte de su titular; resultando
totalmente improcedente, para estos propósitos, la creación de procedimientos
adicionales a los existentes que, antes que garantizar el debido proceso,
llevarían a dilatar y afectar los intereses del propio beneficiario -en lo que
toca con el pronto pago de la condena-, e igualmente, a causar una erogación injustificada
del tesoro público.
En relación con esto último, es necesario manifestar
que el carácter estrictamente obligacional y preventivo de la norma se observa,
sin discusión, en el hecho de que si bien fija un plazo de seis meses para
formular la reclamación y ordena cesar la causación de intereses luego de
transcurrido ese lapso, del mismo modo contempla su inmediata reanudación tan
pronto “se presente la solicitud en legal forma”. En este sentido, se
observa que la norma no pretende causar un daño antijurídico sino, por el
contrario, evitar que haya un lucro indebido con respecto del capital adeudado
por el Estado, ajustándose al propósito que identifica la función
administrativa: el servicio del interés general, y a los principios que la
gobiernan, en especial, a los de moralidad, eficacia, economía y celeridad
(C.P. art. 209).
5.3.3. Ahora bien, si frente a una situación
particular y concreta, se presentan hechos aislados no atribuible a la
actividad del beneficiario que afecta sus intereses patrimoniales, los mismos
pueden ser contrarrestados a través de los mecanismos jurídicos de que disponen
los ciudadanos para la defensa de sus derechos -acciones y recursos de orden
administrativo y judicial-, pues lo que interesa atacar a la norma acusada es la
inactividad de aquél y no lo que pueda derivarse del trámite de la reclamación
en un caso específico.
5.3.4. Siguiendo igual razonamiento, tampoco puede
afirmarse que la regla en referencia desconoce el derecho a la propiedad e
impone una medida de confiscación, toda vez que la mora a la que habría lugar
una vez cumplido el plazo señalado en la ley, no es imputable al Estado deudor
sino al propio beneficiario acreedor, derivada de la actitud negligente de éste
en la reclamación oportuna de la condena. Se trata, entonces, de un fenómeno de
“mora creditoris”, entendido éste como aquella circunstancia jurídica
específica que resulta directamente imputable al acreedor o titular del crédito
judicial en este caso, y que termina por purgar la mora del deudor o desvirtuarla
en cuanto el retardo injustificado en el cumplimiento de la obligación no
deriva de este último quien, por el contrario, ha ofrecido al acreedor su
debida satisfacción o ha prestado toda la cooperación y colaboración para la
ejecución de la prestación.
En lo que tiene que ver con el cumplimiento y
ejecución de los créditos judiciales, puede observarse, a partir de una
interpretación sistemática de las disposiciones que regulan la materia, que el
beneficiario de la condena cuenta con los mecanismos jurídicos necesarios para
proceder a su pronta reclamación, en aras de obtener su pago en un término
razonable, siendo de su entera responsabilidad las consecuencias patrimoniales
que pudiesen proyectarse por el uso inadecuado de tales mecanismos.
5.3.5. En consecuencia, sobre los intereses que podría
generar la hipotética abolición de la medida cuestionada en este juicio, no se
configura ninguna obligación patrimonial a cargo del Estado y, por lo tanto,
antes que constituir un derecho de propiedad en cabeza del acreedor, lo que
comporta es un enriquecimiento sin causa o un lucro indebido en perjuicio del
patrimonio público, originado en una conducta omisiva y negligente del titular
del crédito judicial consistente en no proceder a su reclamo a tiempo. Desde
este punto de vista, no le asiste razón al demandante con relación al cargo
esbozado pues nadie puede alegar su propia culpa en su propio beneficio.
5.3.6. Por lo demás, en punto a la presunta violación
de los principios de la buena fe y la autonomía e independencia judicial, no
resultan válidos los cuestionamientos que se aducen en la demanda. En relación
con lo primero, por cuanto se ha sostenido hasta la saciedad que el contenido
normativo del inciso acusado persigue un fin legitimo amparado por la
Constitución, como es la defensa del patrimonio público y del interés de la
comunidad, y que frente al particular la colaboración exigida además de
propender también por su propio beneficio, lo que exige de éste es una actitud
diligente, honesta y leal a la cual está obligado, incluso, por el mismo
principio de la buena fe.
La buena fe, lo ha dicho esta Corporación, constituye
un principio general de derecho a través del cual se integra el ordenamiento
jurídico con el valor ético de la mutua confianza, de manera que sea ésta la
regla de conducta a la que deben acogerse en forma recíproca los sujetos de una
relación jurídica, no solo en el ejercicio de sus derechos sino también en el
cumplimiento de sus obligaciones. En este sentido, la buena fe, como fuente de
derechos y obligaciones, le impone tanto a las autoridades públicas como a los
particulares, “el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los
postulados que la orientan -lealtad y honestidad-”[13], siendo precisamente
este objetivo el que se persigue con la previsión dispuesta en la norma
impugnada: despertar en el particular beneficiario de una condena judicial, el
sentido de colaboración frente a la administración pública.
5.3.7. Respecto a lo segundo, comparte la Corte la
apreciación contenida en el concepto rendido por el Ministerio Público, en el
sentido de afirmar que la exigencia legal de acreditar todos los documentos
para el pago de la condena dentro de los seis meses siguientes a su ejecutoria
y la consecuente suspensión de intereses, es en realidad una medida de carácter
administrativo y no judicial, que por tener aplicación con posterioridad a la
ejecutoria de la sentencia, descarta cualquier nexo causal con la actividad que
le corresponde cumplir al juez contencioso. Así, si bien es cierto que la
autoridad judicial es la llamada a imponer la condena y ordenar el pago de
intereses, la mismo carece de competencia para intervenir en su proceso de
ejecución y cumplimiento ya que éste corresponde a las autoridades
administrativas de acuerdo con los términos fijados en la ley. Al respecto,
también hay que señalar que si el legislador es competente para establecer los
términos que regulan los procedimientos y el ejercicio de los derechos, no cabe
imputarle al mismo intromisiones indebidas cuando ejerce tal atribución en
forma legitima, como es lo que ocurre en el caso de la norma impugnada.
Con base en las consideraciones expuestas, esta
Corporación procederá a declarar la exequibilidad del inciso 6° del artículo
177 del C.C.A., tal y como fue adicionado por el inciso 1° del artículo 60 de
la Ley 446 de 1998, por encontrar que su texto no contraviene la Constitución
Política.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE el inciso 6° del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo (C.C.A.), tal y como fue adicionado por el inciso primero del
artículo 60 de la Ley 446 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra, no
firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión oficial en el
exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia C-832/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]
Sentencia Ibídem.
[3]
Sentencia Ibídem.
[4]
Cfr.,entre otras, las Sentencias C-553/93, C-685/96 y C-197/2001.
[5]
Sentencia C-685/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6]
Sentencia C-442/2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]
En relación con el alcance de estas dos últimas
consecuencias jurídicas, la Corte se pronunció en las Sentencias C- 555 de 1993
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo). En lo que tiene que ver con el término de 18 meses en que se difiere
la ejecutabilidad de las condenas, consideró la Corte -en la Sentencia C-
555/93- que el mismo se ajusta a la Constitución Política por cuanto “es indispensable para adelantar las operaciones de elaboración,
presentación, aprobación y ejecución del presupuesto dentro de cuya vigencia
fiscal ha de producirse el pago del crédito judicial”, y por su intermedio, no
se pretende desconocer los créditos judiciales a cargo de las entidades
públicas sino hacerlos plenamente efectivos. Respecto
al reconocimiento de intereses sobre los créditos judiciales, comerciales
durante los 6 meses siguientes a su ejecución y moratorios después de cumplido
dicho lapso, dijo la Corte -en la Sentencia C-188/99- que el no reconocimiento
de intereses moratorios desde el mismo momento en que la condena queda en firme
comporta un trato discriminatorio, violatorio del principio de igualdad, ya que
no se justifica “en modo alguno que mientras el Estado
cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo
los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las
obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de
la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio
perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los
recursos pactados.” De esta manera, la Corte declaró inexequible las expresiones
normativas: “durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria” y “después
de ese término”, para dar a entender que los intereses moratorios se causan
desde el mismo momento en que la condena se hace exigible.
[8]
Véase  las Sentencias C-38 DE 1995; C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470
de 1997;y, C-198 de 1998.
[9]
Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[10]
Sentencia C-316/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[11]
Sentencia C-553/93.
[12]
Sentencia Ibídem.
[13]
Sentencia C-892/2001.