T-526-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-526
/11
(5 de julio)
ACCION DE TUTELA
PARA RELIQUIDACION DE PENSION DE CONGRESISTA-Improcedencia por no existir
perjuicio irremediable
REGLAS
JURISPRUDENCIALES SOBRE LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DEL RECONOCIMIENTO Y/O
RELIQUIDACION DE LA PENSION POR TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
Referencia: Expediente
T-2921658
Fallo de tutela objeto de
revisión: Sentencia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala de Decisión
Penal- del 4 de octubre de 2010 (confirmatoria de Sentencia del Juzgado 50
Penal del Circuito de Bogotá del 22 de septiembre de 2010).
Accionante:
Cecilia Matilde López Montaño
Accionado
Instituto de Seguros Sociales
Demanda del accionante
–elementos-:
Derechos fundamentales
invocados: Seguridad Social, Debido Proceso, Vida
Digna.
Conducta que causa la
vulneración: la
negativa del Instituto de  Seguros Sociales (ISS) a la reliquidación de la
pensión de la
accionante.
Pretensión: se ordene al Seguro Social la reliquidación de la
pensión de jubilación de la accionante, tras su reintegro al servicio público
como Senadora de la República.
Magistrados de la Sala Segunda de
Revisión:
Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Fundamentos de la demanda.
1.1. El Instituto de Seguros Sociales –
Pensiones (en adelante ISS), reconoció a la señora Cecilia
Matilde López Montaño la pensión de jubilación mediante Resolución
6447 de 1999 del 16 de abril de 1999[1].
La señora demandante fue elegida como Senadora de la República para el periodo
2006-2010, y tomó posesión de su cargo el 20 de Julio de 2006. El 19 de junio
de 2006, la accionante solicitó mediante escrito dirigido a la Presidencia del ISS,
la suspensión temporal del pago de la mesada pensional a partir del 20 de julio
de 2006, por haber asumido el cargo de Senadora de la República. La accionante,
durante el ejercicio de su cargo como Senadora de la República –entre el 20 de
julio de 2006 y el 20 de julio de 2010-, realizó sus aportes pensionales al
Fondo de Previsión del Congreso (en adelante FONPRECON).
1.2. Mediante derecho
de petición del 5 de mayo de 2010, la Senadora solicitó
a la Presidencia del ISS, efectuar la reliquidación de su pensión de
jubilación[2].
El Vicepresidente de Pensiones del ISS (mediante
escrito radicado con el No. 13100-00001160 del 12 de mayo de 2010), le informó
a la accionante que no accedería a su solicitud de reliquidación porque el
artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo
año, enuncia los cargos a los que puede reincorporarse un pensionado, y en
ellos no figura el de Congresista, y porque la Ley 171 de 1961 habría sido
derogada tácitamente por la Ley 100 de 1993.
1.3. La accionante interpuso -a través
de apoderada- recurso de reposición contra la decisión. El 13 de julio de 2010
el Vicepresidente de Pensiones del ISS resolvió el recurso de reposición
mediante acto administrativo 13100-00001804, confirmando su negativa frente a
la reliquidación solicitada por la accionante.
1.4. La senadora Cecilia Matilde López Montaño, interpuso acción de tutela el 7 de
septiembre de 2010 en contra de la negativa del ISS de reconocerle el reajuste
a la pensión de jubilación. En su escrito de tutela, la accionante afirmó que
tanto la Ley 171 de 1961 como el Decreto 1611 de 1962 se encuentran vigentes, debiéndose
haber aplicado a la situación expuesta. Destacó que la Corte Constitucional, en
sentencia C-331 de 2000, determinó la vigencia del artículo 4 de la Ley 171 de
1961[3], en
especial porque dicha disposición no es contraria a la Ley 100 de 1993, ya que
esta última no reguló lo relativo a la reincorporación del pensionado al
servicio público y la subsiguiente revisión de la pensión.
1.5. En opinión de su apoderada, la
accionante cumplió los requisitos contemplados en el artículo 4 de la Ley 171
de 1961 porque:
1.
Mi
mandante es pensionado (sic) del ISS.
2.
Se
incorporo (sic) a un cargo de elección popular: el de SENADOR DE LA REPÚBLICA.
3.
Permaneció
en dicho cargo por un periodo de cuatro años y durante CUATRO años cotizó para
pensión al Seguro Social, aportándole la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO
MILLONES DE PESOS.[4]
Destacó igualmente que la interpretación
realizada por el ISS, en su respuesta a la solicitud de la accionante, en el
sentido de solamente admitir la reincorporación del pensionado de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, es completamente errada,
puesto que dicha norma se refiere exclusivamente a la reincorporación de
empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público, situación que no aplica a su
cliente, quien se desempeñó como congresista. Señaló que incluso la normativa
posterior admite la posibilidad de reincorporación para funcionarios de
elección popular –como el Decreto 583 de 1995- cobijando a su cliente como
parlamentaria.
1.6. Consideró que dado que el derecho a
la revisión de la pensión de la señora Cecilia
Matilde López Montaño, debía hacerse la respectiva reliquidación por parte del
ISS, aplicando el régimen propio de los Congresistas. Así, especificó que las
normas que rigen dichas pensiones y que deben aplicarse al caso de la señora
Cecilia Matilde López Montaño, son las contenidas en los Decretos 1359 de 1993
y 1293 de 1994 puesto que tenía más de 35 años para el 1° de abril de 1994 y
había cotizado más de 15 años para dicho momento, lo que la coloca, según su
apoderada, como beneficiaria del régimen de transición delineado por el
artículo 2 del Decreto 1293 de 1994[5],
y como consecuencia de ello, tiene el derecho al reconocimiento a la pensión de
acuerdo con el régimen especial de los congresistas, regulado en el Decreto
1359 de 1993.
1.7. Agregó la apoderada que
en la actuación del ISS se incurrió en vías de hecho, al desconocer el
principio de aplicación favorable de la ley laboral y desconocer la
jurisprudencia de la Corte, tanto en cuanto a la vigencia de la Ley 171 de 1961
como de la negativa misma de la reliquidación. Así, destacó reglas contenidas
en varias sentencias de tutela emitidas por la Corte Constitucional, que en
interpretación de la apoderada de la señora Cecilia Matilde López Montaño
determinan la procedencia de la tutela como mecanismo principal para obtener lo
aquí pretendido, destacando que ante la evidencia de vías de hecho como
aquellas que muestra la negativa del ISS, debería concederse el amparo como
definitivo, y no obligar a la accionante a agotar el proceso judicial
ordinario.
2. Respuesta del Accionado.
El Instituto
de Seguros Sociales no se pronunció acerca de la presente acción de tutela.
3. Decisión de tutela objeto de revisión.
3.1. Sentencia de Primera
Instancia del
Juzgado 50 Penal del Circuito de Bogotá, del 22 de septiembre de 2010[6].
(i) La acción de tutela sólo procede de
manera excepcional para el reconocimiento de derechos de estirpe laboral,
siendo en estos casos necesario
“acreditar que el
daño impetrado al solicitante afecta materialmente sus derechos fundamentales o
aquellos que lo son por conexidad –como la dignidad, el mínimo vital, la salud
y la subsistencia digna”[7].
(ii) Para la procedencia de
la acción de tutela en temas como el expuesto por la aquí accionante, es
necesario que el solicitante acredite la existencia de un perjuicio
irremediable, trayendo a colación lo dicho por la Corte Constitucional en
sentencia T-236 de 2006:
(i) Se trata de una
persona de la tercera edad, considerada sujeto de especial de protección;
(ii) La falta de
pago de la prestación o su disminución, genera un alto grado de afectación de
los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital[8].
(iii) El afectado ha
desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la
protección de sus derechos, y
(iv) El interesado
acredita, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados[9].
(iii) La sentencia concluye que en el
caso concreto se evidencia el incumplimiento de los requisitos antes
enunciados, pues la accionante “no pertenece a la tercera edad, no demostró
perjuicio irremediable alguno, además que no se observa dentro del expediente que
la actora haya desplegado actividad administrativa judicial tendiente a obtener
la protección de sus derechos como demandar ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa a fin de ventilar su asunto, así como tampoco acreditó siquiera
sumariamente las razones por las cuales el medio ordinario es ineficaz para
lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales”[10].
(iv) Finalmente, el Juez resolvió no
conceder el amparo invocado, aunque le recordó que su pretensión podría
válidamente tramitarse a través de la jurisdicción ordinaria.
3.2. Impugnación[11].
La apoderada de la accionante argumentó:
(i) El juez de tutela omitió su
obligación de aplicar la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando “el
acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento o
reliquidación de la pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta
al no aplicar las normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la
norma menos favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden
constitucional del principio de favorabilidad”[12].
(ii) El argumento consistente en que el
artículo 4 de la Ley 171 de 1961 se encuentra derogado por la Ley 100 de 1993
contraría lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-331 de 2000,
en la que se definió que “el artículo 4 de la Ley 171 de 1961 se encuentra
vigente por cuanto no ha sido derogado expresa ni tácitamente, ni resulta
incompatible con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993 puesto
que éste regula una situación totalmente diferente”[13].
(iii) Finalmente, transcribió, in
extenso, las consideraciones realizadas en la sentencia T-351 de 2010 de
esta Corporación.
3.3. Sentencia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal del 4 de octubre de 2010.
(i) El Tribunal destacó que la tutela no
ha sido concebida para sustituir a los jueces ordinarios ni como un mecanismo
supletorio o alternativo del procedimiento ordinario, en especial sobre asuntos
como el puesto a consideración por la accionante.
(ii) Reconoce que en determinadas circunstancias
se viabiliza el amparo por vía de tutela: cuando se demuestra que el mecanismo
ordinario no es eficaz para la protección de los derechos o cuando se evidencia
una vía de hecho en un acto administrativo y, además, se comprueba la existencia
de un perjuicio irremediable. Haciendo un repaso por los requisitos
jurisprudenciales en torno a la acreditación del perjuicio irremediable
concluyó que “se interpreta que no basta tan sólo con que se alegue o exista
irregularidad en la reliquidación de la pensión –vía de hecho-, o que el
interesado aduzca pertenecer a la tercera edad para que la tutela sea
procedente como mecanismo transitorio; puesto que, es imprescindible que se
acrediten las razones por las cuales tal situación tiene la potencialidad de
poner en peligro o desconocer derechos fundamentales, es decir, es necesario
que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable”[14].
(iii) Encuentra el Tribunal que es
precisamente, en cuanto a la demostración de la existencia del perjuicio
irremediable, en lo que se hace inviable la concesión del amparo, pues en el
escrito de tutela se expuso ampliamente el supuesto “problema legal”[15], pero se
omitió mostrar cómo tal situación amenazaba los derechos fundamentales de la
accionante. Frente a este punto, especificó el Tribunal que si se consideraba
vulnerado el derecho al mínimo vital, “eso ha debido demostrarse y no
solamente argumentarse sin soporte […] de tal manera que se tuvieran
elementos de juicio para verificar la situación”[16].
(iv) Destacó finalmente que la discusión
planteada en la acción de tutela se contrae única y exclusivamente a cuestiones
de rango legal, como la eventual aplicación de un régimen de transición, que
ante la ausencia de demostración en torno a la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, llevan a confirmar la sentencia de primera instancia que denegó
el amparo solicitado.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
Esta Sala es competente para revisar la
providencia de tutela antes reseñada, con base en la Constitución Política -artículos
86 y 241 numeral 9, desarrollados en el Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36, y con base en el auto del veinticinco de febrero de 2011 de la Sala de Selección de Tutela
Número Dos de la Corte Constitucional.
2. Problemas de
Constitucionalidad.
Se
determinará si el Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho al debido
proceso, a la seguridad social y a la vida digna de la accionante, al negarle la
reliquidación de su pensión de vejez, tras su desempeño como Senadora de la
República.
A
fin de resolver el anterior problema jurídico, se analizará en primer lugar la
procedencia de la acción de tutela para reliquidar la pensión de vejez en el
caso concreto, y si fuere pertinente entrar al fondo del asunto, estudiará si
el Instituto de Seguros Sociales en su actuación vulneró los derechos
fundamentales del accionante.
3. Consideraciones generales.
3.1. Procedencia de la acción de
tutela para la reliquidación de pensiones. Reiteración de jurisprudencia.
En reciente
sentencia, la Corte Constitucional elaboró un repaso jurisprudencial respecto
de la procedencia de la acción de tutela para la reliquidación de pensiones. En
la sentencia T-234 de 2011, se identificaron decisiones en el sentido de (i)
conceder el amparo del derecho de petición pero advertir la improcedencia de la
acción de tutela para reclamar la reliquidación pensional; (ii) determinar la
improcedencia de la acción de tutela para obtener un reajuste pensional por
diversos motivos; (iii) establecer la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio ante la comprobación de un perjuicio irremediable; y (iv)
determinar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo definitivo
cuando se ha evidenciado la existencia de una vía de hecho administrativa[17].
3.1.1. En el
primero de los grupos de sentencias identificadas, en las cuales se concedió
el amparo del derecho de petición pero se señaló la improcedencia de la acción
de tutela para reclamar la reliquidación pensional, se destacaron las
sentencias T-399 de 1994, T-001 de 1997, T-637 de 1997, T-718 de 1998, T-325 de
1999, T-612 de 2000, T-886 de 2000,
T-1116 de 2000, T-1385 de 2000, T-256 de 2001, T-644 de 2005, T-1068 de 2005,
T-101 de 2008, y T-827 de 2008[18].
Como línea común
entre estos casos, se evidenció la necesidad de tutelar el derecho de petición
vulnerado a los accionantes, pero se reiteró la improcedencia general de la
acción de tutela para la reliquidación de pensiones, con base en: (i) la
existencia de otros mecanismos judiciales ordinarios a disposición del actor; o
bien, (ii) la no acreditación de la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
3.1.2. En el
segundo de los grupos de sentencias identificadas, en las cuales se concluyó
la improcedencia de la acción de tutela para obtener un reajuste pensional,
se destacaron las sentencias T-009 de 1998, T-618 de 1999, T-690 de 2001,
T-1316 de 2001, T-352 de 2002, T-438 de 2002, T-634 de 2002, T-960 de 2002,
T-1003 de 2002, T-1022 de 2002, T-463 de 2003, T-446 de 2004, T-527 de 2004, T-686 de 2004, T-711 de 2004, T-904 de
2004, T-110 de 2005,
T-386 de 2005,
T-776 de 2005, T-781 de 2005, T-1089 de 2005, T-1150 de 2005, T-1277 de 2005,
T-158 de 2006, T-479 de 2006, T-494 de 2006, T-571 de 2006, T-623 de 2006,
T-885 de 2006, T-904 de 2006, T-935 de 2006, T-1012 de 2006, T-187 de 2007,
T-606 de 2007, T-973 de 2007, T-1085 de 2007, T-411 de 2008, T-656 de 2008,
T-856 de 2008, T-184 de 2009, T-400 de 2009, T-598 de 2009, T-696 de 2009,
T-130 de 2010, T-205 de 2010, T-280 de 2010,
y T-526 de 2010.
Por ser
especialmente relevantes para el presente caso, se reproducen las
consideraciones decantadas en la sentencia T-234 de 2011 sobre la improcedencia
de la acción de tutela para obtener la reliquidación de las pensiones.
7. En el caso de
la sentencia T-009 de 1998 la Corte advirtió que la acción de tutela es
improcedente para solicitar la reliquidación pensional, al enfatizar que: “Dado
el carácter subsidiario de la acción de tutela, ésta no es procedente cuando el
sistema jurídico contempla las vías adecuadas para hacer efectivo el pago de
deudas originadas en una relación laboral. Sólo en casos excepcionales, cuando
no existe medio de defensa judicial o éste, vistas las circunstancias
particulares del caso, no es idóneo para proteger el derecho fundamental
afectado, la acción de tutela se convierte en la vía adecuada para satisfacer
pretensiones de naturaleza laboral.”. En esa oportunidad el actor solicitó
al juez constitucional el reajuste de la mesada pensional reconocida por el Fondo
de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Asimismo, en la
sentencia T-618 de 1999 la Corte, en atención a la naturaleza subsidiaria y
residual del mecanismo constitucional, declaró improcedente la acción de tutela
para solicitar la reliquidación pensional a FONCOLPUERTOS, máxime si no se
acredita la existencia de un perjuicio irremediable.
Del mismo modo,
en la sentencia T-690 de 2001 se confirmó la decisión objeto de revisión en
cuanto había declarado la improcedencia de la acción de tutela para ordenar la
reliquidación pensional. Al respecto, se puntualizó: “Si el reconocimiento
de una pensión por parte del juez de tutela es excepcionalísimo en cuanto está
condicionado a la puesta en peligro de derechos fundamentales, situación que
necesariamente habrá de ser demostrada, con mayor razón la acción de tutela se
muestra improcedente para disponer reliquidaciones de pensiones ya reconocidas
pues en este caso no sólo se está ante espacios de decisión inherentes a la
justicia ordinaria sino que además existe ya una prestación económica que ha
sido reconocida y que sustrae a su beneficiario del peligro implícito en la
negación de un mínimo vital.
5. De ese modo,
la improcedencia de la acción de tutela para ordenar reliquidaciones
pensionales ha sido una postura uniforme de esta Corporación. Y a los fundados
motivos que se han expuesto para circunscribir la naturaleza del amparo
constitucional a la protección de derechos fundamentales y sólo
excepcionalmente a otros que no estén provistos de esa naturaleza, se puede
agregar una consideración más: Es la legitimidad del juez constitucional la que
se afecta si el amparo de los derechos se extiende más allá del ámbito
dispuesto por el constituyente.”.
También, en la
sentencia T-1316 de 2001, la Corte reiteró la improcedencia de la acción de
tutela para reclamar un reajuste pensional cuando no se ha demostrado la
configuración de un perjuicio irremediable. En efecto, en el caso, la Corte
estudió la solicitud de varios pensionados de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá quienes invocaban el amparo transitorio de sus
derechos pues se encontraba en curso el proceso contencioso administrativo, no
obstante: “Luego de analizar el material probatorio, la Corte no encuentra
elementos de juicio que le permitan considerar la afectación de la dignidad
humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, o la vulneración
conexa con otros derechos fundamentales, pues como fue reseñado en el acápite
respectivo, la documentación anexa está relacionada únicamente con las
controversias jurídicas que han surgido.
La Corte no desconoce
que los intereses de los peticionarios puedan verse afectados. Sin embargo, no
se configura una situación irremediable, ni tampoco se observa que los trámites
del proceso ordinario, al cual deben someterse la generalidad de las personas,
resulten excesivamente gravosos en este caso específico. Por lo demás, no puede
perderse de vista que existen, según la información referida, más de
seiscientos procesos de naturaleza similar ya iniciados ante los juzgados y
tribunales respectivos.”.
De forma análoga,
en las sentencias T-352 de 2002 y T-438 de 2002 la Corte Constitucional reiteró
la improcedencia de la acción de tutela para ordenar la reliquidación de
pensiones de excongresistas, quienes devengaban una mesada superior a diez
millones de pesos, lo cual evidenciaba una falta de afectación el mínimo vital.
Igualmente, en
la sentencia T-634 de 2002, este Tribunal reiteró la improcedencia de la acción
de tutela para obtener la reliquidación pensional a menos de que se configure
un perjuicio irremediable. Al respecto, se sistematizaron las siguientes
reglas: “La acción de tutela no procede para obtener la reliquidación de
mesadas pensionales. Sin embargo, en ciertos casos y de manera excepcional ella
puede constituir el mecanismo idóneo para proteger transitoriamente los
derechos invocados, pero su procedencia está condicionada a la concurrencia de
los siguientes requisitos: a) Que la persona haya agotado los recursos en sede
administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho. b)
Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo
de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al peticionario. c) Que
además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta demuestre la amenaza
de un perjuicio irremediable. No resulta suficiente invocar fundamentos de
derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos que den cuenta de
las condiciones materiales de la persona. En caso contrario, el asunto adquiere
carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la competencia del juez
de tutela.”. Así, en el caso estudiado en esa oportunidad la Corte
desestimó el amparo, en tanto se reclamaba la reliquidación pensional de un ex
funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores, a quien la mesada le había
sido calculada con la homologación de sueldo en pesos y no con lo realmente
devengado en el extranjero. Sin embargo, no se acreditaba ni el agotamiento de
la vía gubernativa, ni la presentación de la demanda judicial correspondiente
ni la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En tal sentido,
en la sentencia T-960 de 2002, se ratificaron las reglas expuestas por la
sentencia T-634 de 2002 sobre la improcedencia general de la acción de tutela
para ordenar la reliquidación pensional salvo que se encuentre acreditada la
existencia de un perjuicio irremediable. Por consiguiente, la Corte determinó
que por tratarse de un ex funcionario del Congreso quien no había demostrado la
afectación de su derecho al mínimo vital ni que se hubiera acudido a la
jurisdicción ordinaria para solucionar el asunto, la acción de tutela devenía
improcedente.
También, en la
sentencia T-1003 de 2002 esta corporación reiteró que la acción de tutela es
improcedente para ordenar la reliquidación de pensiones máxime si no se afecta
el mínimo vital que permita siquiera el amparo transitorio. En esa oportunidad,
el accionante solicitaba el reajuste del monto de su pensión pues consideraba
que no se había tenido en cuenta lo realmente devengado al momento de fijar su
mesada.
En concordancia
con las decisiones anteriores, en la sentencia T-1022 de 2002 la Corte reafirmó
su posición sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela como
mecanismo transitorio para la obtención de reliquidación de pensiones. Este
Tribunal denegó la protección de dos exfuncionarios del Ministerio de
Relaciones Exteriores, quienes consideraban que su pensión había sido liquidada
en forma errónea en tanto los aportes en el Sistema de Seguridad Social se
realizaron con base en la homologación de su salario a pesos colombianos y no
con lo realmente devengado en el exterior. Al respecto, concluyó la falta de
idoneidad del mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales
y la existencia de medios de defensa ordinarios para la resolución del
conflicto planteado, en armonía con los parámetros establecidos en la sentencia
T-634 de 2002. En particular, advirtió: “La Corte Constitucional ha señalado
una doctrina consistente sobre la improcedencia de la acción de tutela para la
obtención de la reliquidación de mesadas pensionales[19], regla
jurisprudencial que se sustenta en la naturaleza de esta acción la que, de
acuerdo al artículo 86 de la Carta, posee como característica esencial la subsidiaridad,
esto es, que sólo resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico no ofrece
otro medio de defensa judicial para la resolución del conflicto que suscita la
amenaza o vulneración de derechos fundamentales, o cuando el existente no
resulte idóneo en el caso específico. Esta característica pretende mantener
incólume las competencias que de acuerdo a la naturaleza de cada asunto la
Constitución y a ley consagran para las distintas jurisdicciones. Sostener lo
contrario, esto es, la cobertura absoluta e indiscriminada de la acción de
tutela para la protección de derechos de cualquier índole, ocasionaría la
deslegitimación del amparo constitucional y rompería la estructura funcional
del ordenamiento jurídico, presupuesto del Estado Social y Democrático de
Derecho”.
Con un análisis
similar, en la sentencia T-463 de 2003, la Corte reiteró las reglas expuestas
en la sentencia T-634 de 2002, para concluir que la acción de tutela era
improcedente ante la solicitud de un ex congresista de reliquidar su pensión
toda vez que no se comprobó la afectación de su derecho al mínimo vital, ni se
acudió a la vía ordinaria para resolver la controversia sobre el monto de la
mesada ni existe un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo
transitorio.
En otro caso
adelantado contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, en la sentencia T-446
de 2004, la Corte ratificó que la acción de tutela no procede para obtener el
reconocimiento o reliquidación de pensiones a menos que concurra un perjuicio
irremediable, y en esa medida, denegó el amparo solicitado por el actor pues no
aportó prueba sobre el particular y la Corte destacó que aquél había sido
electo como concejal de Bogotá.
Del mismo modo,
en la sentencia T-527 de 2004 se reiteró el carácter subsidiario de la acción
de tutela para ordenar la reliquidación de la mesada pensional. No obstante,
por tratarse de una ex funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores se
destacó que a partir de la sentencia de C-173 de 2004 se debían expedir las
certificaciones laborales con lo efectivamente devengado por el trabajador en
el extranjero.
Asimismo, en la sentencia T-686 de 2004, la Corte advirtió que si bien
la acción de tutela procedía como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable en casos de reajuste o reliquidación pensional[20],
lo cierto es que el accionante “(…)no cumple con los requisitos del Decreto
1359 de 1993, que según se ha precisado, exige para acceder al reajuste
especial y a la conmutación pensional allí previstos, haber cumplido en
condición de congresista la edad y el tiempo de servicio necesarios para
pensionarse.”, y por tanto, denegó la reliquidación pensional solicitada.
De nuevo, en la
sentencia T-711 de 2004 la Corte denegó la reliquidación solicitada por el
actor, teniendo en cuenta: “Obsérvese que el accionante en este caso es una
persona que ya recibe una pensión pero que, no obstante, desea obtener su
reajuste, posibilidad ésta que no se le niega, y que puede en efecto corresponder
a su legítimo derecho, según la normatividad en vigor. Pero, dado el carácter
subsidiario de la tutela y al hecho de que no se encuentra demostrada la
existencia de un perjuicio irremediable, se le exige que plantee la
controversia por las vías jurisdiccionales ordinarias y no por el excepcional
mecanismo protector de los derechos fundamentales. En efecto, a pesar de la
edad avanzada del actor y de que padece cáncer en la próstata, esta enfermedad
se encuentra controlada y está recibiendo la atención médica correspondiente.
Además, con la asignación mensual que ha venido recibiendo durante los últimos
13 años desde que le reconocieron su pensión ha sufragado los gastos de él y de
su familia y se ha procurado la atención de su padecimiento.”
Asimismo, en la
sentencia T-904 de 2004 se reiteró la tesis de la improcedencia para reclamar
la reliquidación pensional cuando no se comprueba la existencia de un perjuicio
irremediable y ante la presencia de mecanismos judiciales idóneos para resolver
la controversia prestacional. En el caso el accionante había laborado para el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi Seccional de Boyacá y consideraba que al
momento de la liquidación de su mesada pensional, CAJANAL no había tenido en
cuenta todos los factores salariales.
También, en la
sentencia T-110 de 2005 la Corte ratificó la improcedencia de la acción de
tutela para ordenar la reliquidación pensional de ex congresistas cuando no
existe un comprobado perjuicio irremediable, máxime si no se agotaron
oportunamente los recursos disponibles en la vía gubernativa.
En
igual sentido, la sentencia T-386 de 2005 reiteró la improcedencia de la acción
de tutela para reclamar reajustes pensionales. En esa oportunidad se estudió el
caso de un funcionario de la rama judicial quien consideraba que la mesada
debía ser liquidada a partir del salario más alto recibido en el último año. La
Sala concluyó, de una parte, que el accionante no acreditó que se encuentre
ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justifique ordenar su
reliquidación como medida transitoria para la protección de sus derechos
fundamentales[21],
y de otra, que del material probatorio no se deduce que el perjuicio generado
sea de tal entidad que torne en ineficaz e ineficientes los medios ordinarios
de defensa ante la jurisdicción contenciosa instituidos para adelantar este
tipo de controversias.
Nuevamente, en
la sentencia T-776 de 2005 la Corte confirmó la improcedencia de la acción de
tutela en tanto no se configuró un perjuicio irremediable que afectara el
mínimo vital o la salud de la accionante. La Corte en esta oportunidad reiteró
los requisitos previstos por la sentencia T-634 de 2002.
En similar
sentido, en la sentencia T-781 de 2005 la Corte ratificó su jurisprudencia
sobre la improcedencia de la acción de tutela para ordenar la reliquidación
pensional. De un parte, se refirió a la posible existencia de un perjuicio
irremediable por las condiciones de salud del peticionario pero desestimó que
se afectara su mínimo vital dado que percibía una mesada pensional considerable
que le ha prodigado su subsistencia en los últimos años. Y de otra, la
inexistencia de una vía de hecho en la resolución que le reconoció la
prestación.
En armonía con
las decisiones precedentes, en la sentencia T-1089 de 2005 este Tribunal
ratificó la improcedencia de la acción de tutela para la reliquidación
pensional cuando no se configura un perjuicio irremediable. En el caso el
accionante solicitaba el reajuste de su mesada pensional por haber cotizado más
de 20 años de servicios, no obstante la Corte desestimó el amparo pues no se
demostró la afectación del mínimo vital, la seguridad social, o la salud del
peticionario de tal forma que la acción fuera procedente siquiera como
mecanismo transitorio.
Con iguales
argumentos a los ya reiterados en los casos de trabajadores de la Cancillería,
en la sentencia T-1150 de 2005 se denegó el amparo en un caso de un ex
funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que solicitaba la
reliquidación pensional. En esa oportunidad la Corte encontró que pese a
tratarse de una persona de la tercera edad, que había adelantado los trámites
pertinentes en la vía gubernativa, se hallaba en término para acceder a la
jurisdicción contenciosa, lo cierto era que no se configuraba un perjuicio
irremediable que afectara los derechos al mínimo vital, salud o vida digna del
accionante.
De nuevo, en la
sentencia T-1277 de 2005, la Corte reiteró las reglas jurisprudenciales
expuestas en la sentencia T-634 de 2002 sobre la procedencia excepcional de la
acción de tutela en casos de reliquidación pensional. Así concluyó: “(…)
recordemos que para determinar si una acción de tutela es procedente como
mecanismo transitorio no es suficiente que sean invocados fundamentos de
derecho, es también necesario que sean acreditados los supuestos fácticos que
den cuenta de las condiciones materiales del demandante, lo cual no fue
demostrado en esta oportunidad. En efecto, la falta en el cumplimiento de los
requisitos dados por el precedente jurisprudencial ya reseñado se dieron, en el
caso concreto, en los siguientes aspectos: 1.Al no haber agotado, en ambos
casos, los recursos a su alcance en sede administrativa; 2. Al no haber
probado, en el caso de la demanda entablada por Beatriz Helena Royero y otros,
la intención de acudir a la jurisdicción competente o su imposibilidad para hacerlo;
y, 3. Al no haber demostrado, en ambos expedientes, la inminente concurrencia
de un perjuicio irremediable. Por todo esto, En el caso sub examine, la Sala
encuentra que no se satisfacen las condiciones de procedencia excepcional de la
acción de tutela para la obtención de la reliquidación pensional, por lo que el
amparo solicitado en ambos expedientes deberá denegarse en razón a la falta de
idoneidad del mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales
y la existencia de medios de defensa ordinarios para la resolución del
conflicto planteado. ”
Del mismo modo,
en la sentencia T-158 de 2006, la Corte reiteró la improcedencia de la acción
de tutela para obtener la reliquidación pensional por cuanto existen otros
medios de defensa judicial y no se acreditó la configuración de un perjuicio
irremediable en el caso de un ex trabajador de TELECOM que solicitaba el
reajuste pensional por considerar que se le había inaplicado indebidamente el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En el mismo
sentido, en la sentencia T-479 de 2006, la Corte confirmó la improcedencia de
la acción de tutela para obtener reajustes pensionales siempre que no se acredite
la existencia de un perjuicio irremediable. En el caso se analizó la situación
de un pensionado que contaba con 62 años de edad, devengaba una pensión
equivalente al 63% del salario percibido en el último año y quien no demostró
circunstancias apremiantes que desplazaran el medio de defensa judicial
ordinario.
Igualmente, en
la sentencia T-494 de 2006, la Corte denegó el amparo al peticionario quien
solicitaba que mediante acción de tutela se reliquidara su pensión, la cual
había sido reconocida en 1967 sin tener en cuenta todos los factores
salariales. Esta corporación concluyó que en tanto no se configuraba un
perjuicio irremediable que afectara otros derechos fundamentales y se
encontraba en curso el proceso ordinario la acción devenía improcedente.
También, en la
sentencia T-571 de 2006 la Corte decidió negar por improcedente la
reliquidación solicitada por la esposa de un ex magistrado de la Corte Suprema
de Justicia, en tanto su cónyuge no se había pensionado en calidad de
magistrado sino de profesor universitario, no se encontraba acreditada la
existencia de un perjuicio irremediable pues, de una parte, ella era
beneficiaria de la pensión de la cual habían disfrutado por cerca de treinta
años, y de otra, su cónyuge no había reclamado el reajuste pensional en los
términos solicitados mediante acción de tutela.
De nuevo, en la
sentencia T-623 de 2006, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la
improcedencia de la acción de tutela a menos que concurra la existencia de un
perjuicio irremediable. En el caso el reajuste pensional era solicitado por un
ex congresista, a quien los jueces constitucionales habían concedido el amparo
como mecanismo transitorio, sin embargo esta corporación concluyó que: “(…)
los jueces de instancia avanzan en materia de la definición del derecho del
actor a la conmutación pensional que el mismo pretende, dirimiendo un asunto de
carácter litigioso, que si bien involucra derechos fundamentales de una persona
de avanzada edad, no amerita la intervención impostergable del juez de tutela.”
Asimismo, en la
sentencia T-885 de 2006, la Corte ratificó la improcedencia de la acción de
tutela para ordenar reajustes pensionales. En especial, consideró que se
trataba de una pensión gracia de una persona que tenía 55 años de edad, no
demostraba afectación de su derecho al mínimo vital ni las razones que
justificaran apartarse del mecanismo ordinario para obtener la reliquidación.
Del mismo modo,
en la sentencia T-904 de 2006 se estudió el caso de una pensionada de la ESE
Luis Carlos Galán Sarmiento quien consideraba que en el reconocimiento de su
pensión no se había tenido en cuenta una cláusula de la convención colectiva
que le era más favorable. La Corte consideró improcedente el amparo a través de
la acción de tutela en tanto se trataba de una persona de 52 años, quien no
acreditaba unas circunstancias apremiantes que permitieran desplazar el
mecanismo ordinario, el cual no se había intentado.
Análogamente, en
la sentencia T-935 de 2006 se descartó la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo para alcanzar la reliquidación pensional de un ex congresista.
En esa oportunidad la Corte insistió en la acreditación del perjuicio
irremediable que afecte el mínimo vital del accionante para siquiera aceptar
como mecanismo transitorio la procedencia de la acción de tutela. Por el
contrario, en el caso se destacó que además de la pensión el accionante recibía
ingresos por cánones de arrendamiento sin que se demostrará la afectación de su
vida en condiciones dignas.
Nuevamente, en
la sentencia T-1012 de 2006, la Corte ratificó la improcedencia de la acción de
tutela para la obtención de la reliquidación pensional siempre que no se
acredite la existencia de un perjuicio irremediable, que desplace los
mecanismos ordinarios de defensa judicial, tales como su estado de salud, la
vulneración del mínimo vital por la ausencia o deficiencia de ingresos,
personas a cargo, etc.
Con idéntico
análisis, en la sentencia T-187 de 2007 este Tribunal confirmó su
jurisprudencia en cuanto a la improcedencia de la acción de tutela para
reclamar la reliquidación pensional cuando no se está ante la configuración de
un perjuicio irremediable. En efecto, en el caso el actor había sido
congresista y devengaba una pensión de cerca de cuatro millones de pesos, tenía
65 años y no se demostró que existieran condiciones apremiantes que desplazaran
a los mecanismos judiciales ordinarios.
En igual
sentido, en la sentencia T-606 de 2007 se confirmó la improcedencia de la
acción de tutela para acceder a la reliquidación de la mesada pensional de un
grupo de ex trabajadores del Seguro Social, quienes consideraban que se les
había aplicado erróneamente una cláusula de la convención colectiva. Esto, por
cuanto la Corte comprobó que no han acudido a la jurisdicción competente para
reclamar la reliquidación de su pensión de jubilación y tampoco cumplieron el
requisito que exige la demostración de las especiales condiciones materiales
que desconozcan sus derechos fundamentales al mínimo vital, la salud, la vida
en condiciones dignas, entre otros.
En otro caso de
un trabajador de la Cancillería cuando los aportes en pensiones no coinciden
con los ingresos como trabajador en el servicio exterior, mediante la sentencia
T-973 de 2007, la Corte negó la procedencia del amparo en tanto no se ha
configurado un perjuicio irremediable que remplace los mecanismos ordinarios
llamados a resolver esta clase de controversias.
Con idéntica
argumentación, en la sentencia T-1085 de 2007 en la cual el accionante
solicitaba la reliquidación de su pensión por ser ex funcionario del Ministerio
de Relaciones Exteriores a quien se cotizó al Sistema General de Pensiones por
un valor diferente al realmente percibido en el exterior, la Corte señaló la
improcedencia de la acción de tutela por falta de comprobación de un perjuicio
irremediable.
Asimismo, en la
sentencia T-411 de 2008 se reiteró la improcedencia de la acción de tutela para
reclamar la reliquidación pensional. En este caso observó la Corte que a pesar
de que la accionante (esposa de ex congresista) padecía una enfermedad
grave-esclerosis múltiple-, no se configuraba un perjuicio irremediable para
invocar siquiera el amparo transitorio en tanto se le pagaba una mesada
pensional y había recibido el retroactivo correspondiente.
De forma
análoga, en la sentencia T-656 de 2008 se negó el amparo solicitado por una ex
funcionaria de la Cancillería a quien las cotizaciones a pensiones habían sido
realizadas por un monto inferior al efectivamente devengado en el cargo en el
extranjero. La Corte no encontró acreditados los requisitos para procedencia de
la acción de tutela en tanto con la mesada pensional percibida no se afectaba
el derecho al mínimo vital de la accionante ni se demostraron condiciones
materiales que le impidieran acudir al medio de defensa judicial ordinario para
resolver la controversia.
Por su parte, en
la sentencia T-856 de 2008 se analizó de fondo el derecho a la reliquidación
pensional y se concluyó: “En síntesis,
en el asunto que se revisa queda claro, que el hecho de que el solicitante haya
ocupado el cargo de congresista en los períodos señalados en los antecedentes
de este fallo, no le da derecho al reajuste especial previsto para los
excongresistas y a la correspondiente conmutación a cargo de Fonprecon, pues
para la época en que estuvo vinculado al órgano legislativo no cumplía con los
requisitos para obtener tal derecho. De ahí, que en el presente caso la tutela
no prosperará porque el solicitante pese a ser una persona de edad avanzada,
que además padece problemas de salud que afectan tanto la calidad como su
expectativa de vida, no tiene derecho al reajuste especial del Decreto 1359 de
1993, y adicionalmente disfruta de una pensión de jubilación por cuenta de
Instituto de Seguros Sociales, lo que le permite tener atención médica.”
En armonía con
varios de los fallos mencionados, la sentencia T-184 de 2009 la Corte declaró
improcedente la acción de tutela como mecanismo para ordenar la reliquidación
pensional. Esto, por cuanto no se configura un perjuicio irremediable que
amerite el desplazamiento de los mecanismos ordinarios. Este Tribunal determinó
que pese a que el accionante padecía una enfermedad visual, sus ingresos y los
de su esposa les permitían asegurarse su mínimo vital: “De los medios
probatorios obrantes en el expediente, considera la Sala que la diferencia
existente entre los gastos familiares indicados por el demandante y el ingreso
total de ambas mesadas pensionales es tan pequeña, que no comporta una real
afectación al mínimo vital y, por tanto, la existencia de un perjuicio
irremediable. En este sentido, esta Sala de Revisión considera que el monto
pensional recibido por el demandante, así como aquél que mensualmente es pagado
a su esposa, es suficiente para que la variación en los ingresos sea una carga
soportable.
Además, observa la
Sala, que la acción de tutela interpuesta por el demandante es improcedente, ya
que existen los medios de defensa judicial idóneos – que no han sido utilizados
por el señor Ruiz Hernández - para resolver el conflicto jurídico que lo aqueja
y que fueron señalados por la autoridad judicial de segunda instancia. Así
mismo, al evidenciarse que la variación económica es una carga soportable para
el demandante, las circunstancias que revisten el caso en concreto no
configuran un perjuicio irremediable, que haga imperiosa la intervención del
juez constitucional. ”
En el mismo
sentido, la sentencia T-400 de 2009 reafirmó el carácter subsidiario y residual
de la acción de tutela para resolver sobre la reliquidación de pensiones
siempre que no se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que
desconozca derechos fundamentales. En el caso el demandante consideraba que el
ingreso base de liquidación no correspondía al régimen pensional al que tenía
derecho, no obstante, la Corte constató que la mesada pensional percibida no
vulneraba de manera cualitativa el mínimo vital del accionante y su núcleo
familiar y que se trataba de una persona de 57 años de edad que debía acudir a
los mecanismos de defensa judicial existentes por lo que reiteró la
improcedencia de la acción de tutela.
Igualmente, en
la sentencia T-598 de 2009 la Corte enfatizó en la improcedencia de la acción
de tutela para ordenar el reajuste de mesadas pensionales. En esa oportunidad
la accionante solicitaba la reliquidación de su pensión a CAPRECOM pero no
acreditó las condiciones materiales y personales que permitan predicar la
inminencia de un perjuicio irremediable y por ende, la procedencia del amparo
siquiera de manera transitoria en tanto no se comprobó la afectación del mínimo
vital, ni las razones para dejar de acudir al mecanismo ordinario, ni una edad
avanzada, ni un estado de salud deteriorado.
Del mismo modo,
en la sentencia T-696 de 2009 la Corte ratificó la improcedencia de la acción
de tutela para obtener al reliquidación pensional. En efecto, precisó que pese
a tratarse de una persona de 79 años de edad, no se acreditaban las condiciones
materiales que desplazarán el mecanismo ordinario ni se habían agotado los
recursos correspondientes ni se comprobó la afectación de derechos
fundamentales, en especial, el derecho al mínimo vital.
De igual manera,
en la sentencia T-130 de 2010 la Corte reiteró la improcedencia de la acción de
tutela para ordenar la reliquidación pensional cuando no se acredita la
existencia de un perjuicio irremediable o las condiciones materiales que
demuestren el desconocimiento de derechos fundamentales. En esa oportunidad se
estudió el caso de un ex congresista, quien recibía su mesada pensional, no
había agotado a la vía gubernativa ni a la acción judicial correspondiente y
tampoco había acreditado condiciones de salud que hicieran impostergable el
amparo constitucional.
En similar
sentido, en la sentencia T-205 de 2010 se declaró la improcedencia de la acción
de tutela para ordenar la reliquidación pensional de un ex funcionario de la
rama judicial. Al respecto, la Sala sostuvo: “(…) que en el caso concreto no
existen medios probatorios suficientes que permitan constatar la afectación del
mínimo vital u otra circunstancia, de tal gravedad, que haga procedente
excepcionalmente la acción de tutela para evitar el acaecimiento de un
perjuicio irremediable.”
Adicionalmente, en la sentencia T-280 de 2010 la Corte reiteró la
improcedencia de la acción de tutela para ordenar la reliquidación pensional
cuando no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable. En el caso el
accionante solicitó el reajuste pensional de su mesada de un salario mínimo por
considerar que no se habían tenido en cuenta todas las semanas efectivamente
cotizadas, sin embargo, la Corte concluyó que no había acreditado condiciones
materiales de afectación del mínimo vital, ni fácticas de vulneración de
derechos fundamentales ni tampoco razones que justificaran porque se prescinde
del mecanismo ordinario.
Finalmente, la sentencia T-526 de 2010 negó por improcedente el amparo,
luego de armonizar las diferentes posturas sobre la procedencia de la acción de
tutela en materia de reliquidación pensional[22], y concluyó: “(…) las sub reglas
que rigen la procedencia de la acción de tutela para solicitar la reliquidación
de una mesada pensional, son las siguientes:
a) Que la
persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que
se le haya reconocido su pensión.
b) Que el
jubilado haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto
los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya
presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones
o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su
salario real y ésta se hubiere negado.
c) Que el
jubilado haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus
pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que
ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.
d) Que el jubilado
acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de
tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación
resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la
subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras
garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso
ordinario hace más gravosa su situación personal.
La configuración
de un perjuicio irremediable en el jubilado que pretende la reliquidación de la
pensión debido a la aplicación inadecuada del régimen pensional del que es
beneficiario, es trascendental para configurar la procedencia de la acción de
tutela. En los casos reseñados en esta sentencia, esta Corte consideró que el perjuicio
irremediable se configuró cuando se probó que la mesada pensional reliquidada
era necesaria para que la calidad de vida del jubilado y sus dependientes no
resultare afectada de manera irreparable, ya sea porque a su cargo estaba el
pago de los estudios universitarios de sus hijos o el de tratamiento de una
persona discapacitada a su cargo, o el pago de su propio tratamiento para
superar una enfermedad, condiciones que se podrían afectar por el no pago del
reajuste de la mesada pensional.
Además, la
prueba del perjuicio es de relevancia constitucional, debido a la
particularidad que se presenta en los casos de reliquidación de la mesada
pensional, donde el jubilado a pesar de que efectivamente está recibiendo una
pensión, no está de acuerdo con el monto. Este aspecto genera la necesidad de
evaluar las condiciones particulares de quien alega su vulneración, pues si no
se encuentra comprometido el derecho a la salud o la vida, no es suficiente la
sola diferencia numérica en el monto de las pensiones para asumir el
conocimiento de la acción de tutela.”.[23]
Debe destacarse
de este exhaustivo recuento, que la línea jurisprudencial indica que la acción de
tutela, frente a este tema en particular, mantiene su carácter subsidiario y
residual, pues es claro que mientras no se acredite la existencia de un
perjuicio irremediable no hay lugar a que se reemplacen los medios judiciales
ordinarios, máxime si no se desplegó cierta actividad administrativa para
obtener la reliquidación (por ejemplo el agotamiento de vía gubernativa) o no
se demuestra la afectación de derechos fundamentales, en especial, el mínimo
vital[24].
3.1.3. En el
tercer grupo de sentencias identificadas, en las cuales se concluyó la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio ante la
comprobación de un perjuicio irremediable, se destacaron y estudiaron las
sentencias T-456 de 1994, T-463 de 1995, T-214 de 1999,
SU-1354 de 2000, T-1752 de 2000, T-189 de 2001, T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, SU-975
de 2003, T-083 de 2004, T-862 de 2004, T-605 de 2005, T-813 de 2005, T-867 de
2005, T-1114 de 2005, T-1325 de 2005, T-007 de 2006, T-189 de 2007, T-251 de
2007, T-180 de 2008, T-1225 de 2008, T-770 de 2009 y T-610 de 2009[25].
Como conclusión
del análisis de las sentencias antes anotadas, se reconoció que “las
diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional han resuelto casos
reconociendo la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo
transitorio para ordenar la reliquidación pensional”[26], siempre y cuando se
hubiere acreditado la existencia de un perjuicio irremediable “bien por la
avanzada edad del peticionario y la correlativa demora del proceso ordinario, o
por el deteriorado estado de salud del accionante o por la comprobación de la
afectación de derechos fundamentales tales como el mínimo vital, la igualdad, el
debido proceso[27]
o la seguridad social”[28].
3.1.4 En el
cuarto grupo de sentencias identificadas, en las cuales se concluyó la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo como mecanismo definitivo
cuando se ha evidenciado la existencia de una vía de hecho administrativa[29]
se analizaron las siguientes providencias T-243 de 1995, T-364 de 1995, T-470
de 2002, T-487 de 2005, T-919 de 2005, T-004 de 2009, T-483 de 2009, T-390 de
2009, T-948 de 2009[30]
y T-351 de 2010. Por ser especialmente relevantes para el presente caso, se
reproducen las consideraciones decantadas en la sentencia T-234 de 2011 sobre
la sentencia T-351 de 2010, siendo precisamente ésta, la base de la
argumentación de la accionante, en cuanto a la procedencia del amparo.
Finalmente, en
la sentencia T-351 de 2010, la Corte concedió el amparo definitivo a un ex
funcionario del Ministerio Público y ordenó la reliquidación de su mesada
pensional en un monto equivalente al 75% del salario más elevado devengado en
el último año. Para arribar a esta conclusión la Sala determinó que el
Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho fundamental a la seguridad
social y al debido proceso del accionante al fraccionar el régimen pensional
aplicable al accionante. En particular, al definir la procedencia de la acción
de la acción de tutela sostuvo: “ (…) por regla general, la acción de tutela
es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales
que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos referentes a temas pensionales, como quiera que existen otros
mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá el amparo
definitivo contra las actuaciones administrativas cuando el acto administrativo
sea manifiestamente contrario a la legalidad y se vulneren gravemente derechos
fundamentales, es decir, cuando del análisis del caso concreto se observa una
real o aparente intención de no decidir de manera ajustada al ordenamiento
jurídico, propiciando y forzando la utilización innecesaria y dilatoria de vías
judiciales. Todas estas circunstancias deberán ser analizadas en el caso
concreto.”
En tal sentido,
señaló que la procedencia definitiva obedecía a que se trataba de una persona
de 61 años de edad, sujeto de especial protección constitucional, quien padecía
múltiples afecciones a su estado de salud, y que era evidente el
desconocimiento del régimen pensional aplicable en virtud del principio de
favorabilidad[31].
Luego del
extenso análisis jurisprudencial realizado en sentencia T-234 de 2011 se
extrajeron las siguientes conclusiones:
(i) Del universo
de casos estudiados en los cuales se solicita la reliquidación pensional, la
Corte observa que la regla general es la improcedencia de la acción de tutela[32], y
excepcionalmente, la procedencia como mecanismo transitorio ante la existencia
de un perjuicio irremediable[33].
(ii) Resultan
cuando menos extraños los casos examinados en los que se determinó la
procedencia definitiva de la acción de tutela.
(iii) Lo que
corresponde cuando el juez se tutela se enfrenta a casos en los que se solicita
la reliquidación de la pensión, en concordancia con el principio de
subsidiariedad que aplica para la acción de tutela es “realizar un estudio
previo sobre la existencia, idoneidad y eficacia de los otros medios de defensa
judicial, y así, definir la procedencia de la acción tutela”[34].
Sobre este punto
considera la sentencia que en los casos en donde se decide conceder el amparo
como mecanismo definitivo “parece haber perdido sentido esa apreciación
sobre la necesidad de análisis de la procedencia de la acción de tutela”[35]. Al respecto
profundizó:
De hecho, lo que
sucede es que las diferentes Salas de Revisión constatan la vulneración de
derechos fundamentales, en particular, el derecho al debido proceso por la
configuración de una vía de hecho administrativa y concluyen que la vulneración
es de tal entidad que se prescinde, en algunas oportunidades, de verificar la
procedencia de la acción de tutela y se concede el amparo de forma definitiva.
Esto, implica invertir el método con el cual se resuelve una acción de tutela
dado que primero se comprueba la violación de derechos fundamentales por la
indebida aplicación del régimen de transición en una resolución administrativa
que reconoce la pensión del accionante sin haber efectuado un análisis
precedente sobre la procedibilidad de la acción de tutela.
Con esa
metodología se desdibuja la subsidiariedad de la acción de tutela pues si se
encuentra una vulneración a un derecho fundamental se desecha la valoración
sobre la procedencia de la acción de tutela. Por consiguiente, se estudiarían
primero las razones para establecer si el peticionario es beneficiario del
régimen de transición y si la entidad demandada liquidó de forma adecuada la
pensión antes de determinar si la acción de tutela es un mecanismo adecuado en
el caso concreto para solicitar el amparo pese a la existencia de otros medios
de defensa judicial.
Incluso si se
acepta que la configuración de la vía de hecho es contraevidente, argumento con
el cual se concede el amparo como mecanismo definitivo en los casos descritos,
lo cierto es que se desconoce la procedencia excepcional de la acción de tutela
para resolver asuntos para los cuales el legislador ha previsto los medios
administrativos y judiciales correspondientes.
De ahí, que no
sea admisible […] que la Corte Constitucional se abstenga de realizar un
análisis sobre la procedencia de la acción de tutela cuando la solicitud está
encaminada a la obtención de la reliquidación de la mesada pensional. Es más
corresponde a este Tribunal determinar si la acción de tutela es procedente
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en cada caso
concreto pero no relevarse del análisis de procedencia pues se estaría
sustituyendo a la jurisdicción ordinaria competente para solucionar esta clase
de controversias.
Adoptar una
posición contraria implica convertir a la jurisdicción constitucional en un
escenario para la comprobación de vías de hecho administrativas que una vez
configuradas harían procedente el amparo de manera definitiva, y
correlativamente, el mensaje a los peticionarios sería que su deber procesal en
una acción de tutela por reliquidación pensional sería demostrar la existencia
de la vía de hecho administrativa en la resolución que les reconoció la mesada
pensional sin ningún análisis adicional sobre las circunstancias de procedencia
del mecanismo constitucional, tales como la edad, el estado de salud, las
condiciones de subsistencia, entre otras.
En este
contexto, la Sala observa que no se puede desconocer el derecho a la igualdad
de todos los accionantes que recurren a la acción de tutela para reclamar el
reajuste pensional y se les niega por improcedente dado que no se acreditan las
condiciones para desestimar el mecanismo ordinario ni se comprueba la
configuración del perjuicio irremediable.
No sobra
advertir que en tratándose de reliquidación de pensiones la controversia se
circunscribe a un asunto meramente económico que claramente escapa al ámbito
constitucional[36].
3.1.5. Al igual
que en la sentencia que se reitera, se acogerán las sub reglas sobre la
procedibilidad de la tutela en casos de reliquidación de las pensiones vertidas
en la sentencia T-526 de 2010 –que retomó lo dicho en sentencias T-1225-08 y T-
158-06[37]- que se establecieron
de la siguiente manera:
a) Que la
persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que
se le haya reconocido su pensión.
b) Que el
jubilado haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto
los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya
presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones
o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su
salario real y ésta se hubiere negado.
c) Que el
jubilado haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus
pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que
ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.
d) Que el
jubilado acredite las condiciones materiales que justifican la protección por
vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la
actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad
humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u
otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un
proceso ordinario hace más gravosa su situación personal.”
4. Procedencia de la Acción de
tutela en el caso concreto.
A continuación se verificará, para el
caso concreto, el cumplimiento de las subreglas relevantes para la procedencia
del amparo solicitado, a través del cual se solicita la reliquidación de la
pensión de la accionante.
4.1. Requisito 1: Que la persona
interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que se le
haya reconocido su pensión.
En el presente caso se ha establecido
con claridad que la accionante, la señora Cecilia
Matilde López Montaño, es pensionada del Instituto de Seguros Sociales,
que reconoció su pensión mediante Resolución 6447 del
16 de abril de 1999[38].
Igualmente, es claro que fue elegida como
Senadora de la República para el periodo 2006-2010, y tomó posesión de su cargo
el 20 de Julio de 2006. Como resultado de lo anterior solicitó el 19 de junio
de 2006 la suspensión temporal del pago de la mesada pensional a partir
del 20 de julio de 2006, por haber asumido el cargo de Senadora de la
República, y realizó los aportes correspondientes a FONPRECON durante su
periodo como congresista, entre el 20 de julio de 2006 y el 20 de julio de
2010. Al finalizar su periodo, la excongresista solicitó nuevamente el pago de
la pensión a la que tenía derecho.
Por las anteriores consideraciones se
considera que en el presente caso se cumple el primer requisito exigido por la
jurisprudencia para la procedencia del amparo.
4.2. Requisito 2: Que el jubilado
haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los
recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya
presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones
o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su
salario real y ésta se hubiere negado.
En el presente caso se ha establecido
que la accionante Cecilia Matilde López Montaño
solicitó mediante escrito dirigido al Director de FONPRECON, la
reliquidación de su pensión de jubilación a partir del 20 de julio de 2010,
fecha en que culminaba su periodo como Senadora de la República. También se
logró determinar que la Subdirectora de Prestaciones Económicas de FONPRECON,
en respuesta a la comunicación de la accionante, le informó en escrito del 3 de
marzo de 2010, que la reliquidación de la pensión le corresponde efectuarla al ISS,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 171 del 1961, artículo 4, y del
Decreto 1611 de 1962, artículo 18.
Ante tal respuesta, la accionante elevó
la solicitud respectiva ante la Presidencia del ISS,
mediante derecho de petición del 5 de mayo de 2010, con
el fin de que se efectuara la reliquidación de su pensión de jubilación,
aplicando el régimen de los congresistas, en especial “lo establecido en el
artículo 4 de la Ley 171 de 1961 y por el decreto 584 de 1995”[39],
en especial sus artículos 1° y 4° y lo pertinente del decreto 1611 de 1962[40]. La petición
de la accionante fue respondida mediante escrito radicado con el No.
13100-00001160 del 12 de mayo de 2010 por el Vicepresidente de Pensiones del
ISS, quien le informó a la accionante que no accedería a su solicitud de
reliquidación, porque el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, modificado por
el Decreto 3074 del mismo año, enuncia los cargos a los que puede
reincorporarse un pensionado, y en ellos no figura el de Congresista, y porque la
Ley 171 de 1961 habría sido derogada tácitamente por la Ley 100 de 1993.
Es claro que frente a esta respuesta la accionante
interpuso a través de su apoderada recurso de reposición contra la decisión
argumentando que la decisión del ISS, antes reseñada, no era simplemente una
respuesta al derecho de petición, sino un acto administrativo que la apoderada
de la accionante entendía notificado por conducta concluyente[41]. El 13 de julio de 2010
el Vicepresidente de Pensiones del ISS resolvió el recurso de reposición
mediante acto administrativo 13100-00001804, confirmando su negativa frente a
la reliquidación solicitada por la accionante.
De acuerdo a lo anterior es claro que la
accionante cumple el segundo requisito jurisprudencial exigido para la
procedencia de la acción de tutela, cuando se pretende la reliquidación de una
pensión, pues la accionante hizo la respectiva solicitud e incluso puede
argumentarse que agotó los recursos frente a los actos administrativos por
medio de los cuales se negó el reconocimiento de la reliquidación pensional.
4.3. Requisito 3: Que el jubilado
haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones,
se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es
imposible por razones ajenas a su voluntad.
La accionante, en el presente caso, no
satisfizo el requisito de acudir a la vía judicial ordinaria, ni justificó la
imposibilidad de hacerlo. Aún más, acudió a la tutela por medio de apoderada
que reiteró y argumentó en torno a la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo principal, descartando la necesidad de agotar los mecanismos
judiciales ordinarios para proceder a la interposición de la acción de tutela.
Lo anterior implica que el tercer
requisito exigido por la jurisprudencia se ha incumplido. En este punto debe recordarse
lo dicho en las consideraciones de la presente acción de tutela, que se remiten
a lo establecido en la sentencia T-234 de 2011, sobre la necesidad de que el
juez constitucional verifique las condiciones de procedibilidad sentadas por la
jurisprudencia de la Corte en relación con el carácter subsidiario de la misma,
antes de conceder prestaciones económicas mediante tutela.
4.4. Requisito 4: Que el jubilado
acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de
tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación
resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la
subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras
garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso
ordinario hace más gravosa su situación personal.
4.4.1. La condición de persona de la
tercera edad del accionante debe ser tenida en cuenta en la evaluación de las
circunstancias de procedibilidad de la acción de tutela, pero en tratándose de
solicitudes de reliquidación de pensión, no es una condición suficiente para
determinarla. Al respecto, se trae a colación una de las consideraciones
expuestas en la sentencia T-526 de 2010 en torno al punto de la edad de la
accionante y la situación de su arribo a la tercera edad: “una vez más esta
Corte enfatiza en que la sola circunstancia de ser una persona de la tercera
edad, no es suficiente para que per se proceda la acción de tutela, lo
anterior constituye un evento relevante para analizar con cierta laxitud los
requisitos de procedencia de esta acción constitucional”[42]. En suma, tal condición requiere
de la demostración de otras circunstancias de especial vulnerabilidad para derivar
la procedencia de la acción de tutela, sea como mecanismo transitorio o
definitivo, aunque se reconoce que puede ser relevante para realizar un
análisis menos exigente en cuanto al cumplimiento de algunos requisitos de
procedibilidad.
Al respecto la Corte ha sido clara al
decir que en casos en los que una persona de la tercera edad –buscando la
reliquidación de su pensión- pretenda eximirse del cumplimiento de algunos
requisitos de procedibilidad, esta debe acreditar circunstancias adicionales
que apunten a la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Es especialmente
clara sobre el particular la sentencia T-634 de 2002, que afirma:
Ahora bien, en
cuanto tiene que ver con pensiones de jubilación, es muy común que quienes
interpongan la solicitud de amparo sean personas de la tercera edad, hecho éste
que los convierte en sujetos de especial protección. Pero esa sola
circunstancia no hace procedente la tutela, pues es necesario demostrar
que en el caso concreto el perjuicio sufrido afecte la dignidad humana[43],
la subsistencia en condiciones dignas[44],
la salud[45],
el mínimo vital[46],
que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales[47], o que
se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso judicial
ordinario sería excesivamente gravoso[48].
Solamente en estos eventos la tutela puede desplazar al mecanismo ordinario de
defensa, en la medida que aquel pierde su eficacia material frente a las
particulares circunstancias de la persona y evidencia un daño irremediable.[49]
Es así como en varios casos, la Corte, a
pesar de reconocer la calidad de persona de la tercera edad del accionante, ha determinado
la improcedencia de la acción de tutela, ante la falta de una evidencia,
adicional a esta circunstancia que demuestre la afectación de los derechos
fundamentales del actor. Algunos de los casos relevantes sobre el particular se
exponen a continuación:
En sentencia T-280 de 2010, con ponencia del Dr. Humberto Sierra
Porto, se conoció el caso de Alirio Girón
Camacho, que contaba en su momento con 72 años de edad, contra el ISS. En esta
sentencia la Corte encontró que:
26.
En cuanto a la virtualidad del perjuicio irremediable, si bien el actor es
ciudadano que sobrepasa la tercera edad, no demostró sufrir los efectos de
otros factores que invaliden de manera inmediata el medio ordinario de defensa
judicial. Pues, tal como se afirmó en líneas anteriores, el simple hecho
de que la persona pertenezca a la tercera edad no provoca la sustitución
inmediata del mecanismo ordinario. Se requiere la demostración de un perjuicio
de esa magnitud, más allá de la edad, lo que se descarta ahora dado que el
actor percibe un salario que, para la fecha equivaldría a un mínimo legal
mensual vigente; no acreditó que esa asignación no
bastara para atender sus necesidades vitales; y tanto su esposa como él, al
tenor del informe médico, padecen quebrantos generales de salud. En suma, no se
probó de forma plena la afectación inminente de derecho fundamental alguno que
hiciera concluir la ineficacia del medio principal de defensa.
[…]
Así
las cosas, la Sala procederá a la declarar la improcedencia de la acción de
tutela para este caso en el q0ue (sic) se demanda el reconocimiento de
la reliquidación y el retroactivo pensional, puesto que no fue plenamente
verificada la virtualidad de un perjuicio irremediable y, por consiguiente, la
falta de eficiencia del medio principal de defensa judicial al que el actor no
ha acudido hasta la fecha. Lo anterior pone en evidencia el incumplimiento de
los presupuestos que jurisprudencialmente han sido edificados en la materia[50].
En Sentencia T-1089 de 2005, la Corte analizó la acción de tutela instaurada por Jesús Javier Montes González
contra la Caja Nacional de Previsión. El actor contaba en ese momento con 77
años de edad y aseguraba en su escrito de tutela “que acudir a una vía
contencioso administrativa sería una ilusión perdida, además si se tiene en
cuenta que supera en varios años el límite de edad promedio de vida de los
colombianos”[51].
Para resolver dicho caso, la Corte consideró:
Ahora
bien en el asunto sub exámine observa la Sala, que el peticionario no aportó
elementos fácticos al proceso que permitan al juez constitucional establecer
que, en el asunto sometido a estudio, se esté afectando el derecho fundamental
a la seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital del actor,
pues debe precisarse que en tal sentido el actor no aportó dentro del proceso
pruebas contundentes y suficientes que así lo acrediten que ante la falta del
reconocimiento solicitado, se comprometan sus condiciones mínimas de vida.
De
igual manera tampoco aparece demostrado que el tutelante tenga quebrantos
graves de salud que conlleven la inminencia de un perjuicio irremediable, pues
en relación con este punto cabe señalar que el actor no presentó prueba que
acredite que sufre de alguna enfermedad y el hecho de que éste a la fecha
tenga 77 años, no constituye per se un elemento que haga viable el
amparo constitucional como mecanismo transitorio[52].
En la sentencia Sentencia T-711 de 2004
se analizó la acción de tutela interpuesta por Jorge
E. Salcedo Segura contra la Universidad Nacional de Colombia y la Caja de
Previsión Social. En aquella ocasión el accionante contaba con 72 años de edad
y padecía cáncer de próstata que estaba en tratamiento. La Corte consideró que
“el accionante en este caso es una persona que ya recibe una
pensión pero que, no obstante, desea obtener su reajuste, posibilidad ésta que
no se le niega, y que puede en efecto corresponder a su legítimo derecho, según
la normatividad en vigor. Pero, dado el carácter subsidiario de la tutela y al
hecho de que no se encuentra demostrada la existencia de un perjuicio
irremediable, se le exige que plantee la controversia por las vías
jurisdiccionales ordinarias y no por el excepcional mecanismo protector de los
derechos fundamentales. En efecto, a pesar de la edad avanzada del actor y de
que padece cáncer en la próstata, esta enfermedad se encuentra controlada y
está recibiendo la atención médica correspondiente. Además, con la asignación
mensual que ha venido recibiendo durante los últimos 13 años desde que le
reconocieron su pensión ha sufragado los gastos de él y de su familia y se ha
procurado la atención de su padecimiento”[53], ante lo
cual confirmó el fallo de segunda instancia que denegó la tutela propuesta.
En Sentencia
T-1103 de 2003, la Corte no encontró argumentos para acceder a la petición del
señor Enrique Vargas Ramírez, quien presentó acción de tutela como mecanismo
transitorio contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República
para la protección inmediata a los derechos constitucionales fundamentales
vulnerados por la citada entidad al no reconocer el derecho a la conmutación
pensional solicitado. Alegaba el peticionario haberse desempeñado como
congresista en los años 1970 a 1978, habiendo cumplido 50 años de edad en 1975,
razón por la cual también le era aplicable el régimen de transición. En dicha
sentencia se destacó que además que el accionante no cumplía los requisitos
para acceder al régimen de transición, “no se presentaba un perjuicio
irremediable pues estaba percibiendo su pensión de jubilación, de modo que
la sola circunstancia de tener 75 años de edad no lo hacía acreedor a la tutela
como mecanismo transitorio”[54].
En la sentencia T-352 de 2002, que
conoció el caso de Gentil Eliécer Córdoba Abadía, Josefa María Escorcia
Negrini, Teresa Perea Mosquera, Iván Silvano Lozano Osorio y Reyes Murillo
Sánchez contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. En él
se acreditó que el doctor Gentil Córdoba, tenía 73 años de edad, y que la
señora Josefa María Escorcia Negrini contaba en su momento con 65 años de edad.
A pesar de la avanzada edad de estos accionantes, consideró la
Corte en aquella ocasión que “la negativa del Fondo accionado de acceder al
reajuste que los accionantes pretenden, no afecta su mínimo vital, porque, tal
como lo certifica el Fondo accionado, todos ellos disfrutan de una mesada pensional
que supera los $10.000.000.oo, la que, además, se cancela cumplidamente. Y si
bien algunos se encuentran en delicado estado de salud, todos están siendo
debidamente atendidos”[55],
confirmándose las decisiones que denegaron la acción de tutela solicitada.
Igualmente, en la sentencia T-634 de
2002, se recordaron igualmente los siguientes casos, relevantes para el tema en
concreto:
En la sentencia
T-1316 de 2001, la Corte debió analizar la solicitud de tutela formulada por
varios jubilados del Fondo de Ahorro y Vivienda del Distrito, algunos con
edades superiores a los 80 años, quienes a pesar de haber acudido ante la
jurisdicción contencioso administrativa, pretendían obtener transitoriamente un
incremento en sus mesadas pensionales. En aquella oportunidad se confirmaron
las decisiones de instancia que denegaron el amparo, por cuanto los accionantes
recibían oportunamente sus mesadas, no demostraron afectación al mínimo vital ni
de los factores anteriormente señalados (conexidad con derechos fundamentales,
desconocimiento de la dignidad humana, etc.) y, además, la controversia versaba
sobre asuntos litigiosos que se podían debatir ante la jurisdicción contencioso
administrativa[56].
En otra
oportunidad (Sentencia T-163 de 2001), la Sala debió analizar el caso de una persona
de 72 años de edad, que interpuso acción de tutela contra su antiguo empleador
(Construcciones Domus Ltda.), por cuanto aquel no había efectuado los aportes
correspondientes para su pensión de jubilación. La Corte denegó el amparo por
no haberse demostrado afectación al mínimo vital y porque, además, el actor
había obtenido el reconocimiento de su pensión, aún cuando disentía en cuanto a
la liquidación efectuada por el Instituto de Seguros Sociales[57].
Reafirmando los
planteamientos señalados en ocasiones anteriores[58], dentro de la Sentencia
T-637 de 1997 la Corte explicó que el hecho de tratarse de una persona de la
tercera edad no constituye en sí mismo una razón suficiente para resolver en
sede de tutela las controversias sobre reliquidación de pensiones[59].
Siguiendo la línea jurisprudencial anteriormente
indicada, debe resaltarse que por el solo hecho de que una persona pertenezca a
la tercera edad no hace procedente la acción de tutela para obtener la
reliquidación de la pensión, pues se requiere la demostración de circunstancias
adicionales que permitan evidenciar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
y la afectación de los derechos fundamentales del actor, de modo que se
exceptúe, de acuerdo con la fuerza de los hechos probados en cada caso
particular, el principio de subsidiariedad que rige la acción de tutela.
4.4.2. Con todo, no se encuentra una
razón válida para eximir a la accionante de la carga razonable que entraña un
proceso judicial ordinario, pues si bien la accionante cuenta con 69 años de
edad, esta no demuestra una circunstancia adicional a su edad que permita
evidenciar la ocurrencia o inminencia de un perjuicio irremediable, pues su
escrito de tutela se concentra en asuntos meramente relacionados con la aplicación
de la ley (un debate propio de los jueces ordinarios), omitiendo aportar
elementos que demuestren que su coyuntura específica hace necesario eximirla de
la carga de cumplir con el requisito de acudir al juez ordinario para tramitar
sus pretensiones, antes de utilizar el mecanismo subsidiario que es la acción
de tutela.
4.4.3. En relación con la eventual
configuración de un perjuicio irremediable asociado a la supuesta afectación de
su derecho al mínimo vital, la accionante destaca: (i) la significativa diferencia
entre lo que ganaba como congresista y lo que percibe como pensionada; y (ii) que
el mínimo vital que se le debe proteger ha de guardar correspondencia con el
salario que devengaba como Senadora de la República. Así, a juicio de la
accionante, sería inviable una disminución en su ingreso frente al que percibía
como Congresista, so pena de incurrir en afectación de este derecho
fundamental.
4.4.3.1. Tal argumentación sobre la
afectación del mínimo vital supone la verificación de los hechos en que se
funda, para justificar con ello la procedencia directa de la acción de tutela en
la reliquidación de la pensión. No basta mencionar la afectación al mínimo
vital; debe probarse que la subsistencia mínima no se alcanza con los medios a
disposición del afectado en su nueva situación. De acuerdo con lo anterior es
necesario que quien invoque la afectación de su mínimo vital, como sustento
para demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, aporte “prueba
suficiente, rigurosa y contundente, que mostrara que a pesar de existir una
suma financiera razonable para asumir las necesidades básicas, las mismas no
pueden ser satisfechas por las excepcionales circunstancias del caso concreto.
(…) En suma, el derecho al mínimo vital se relaciona con la dignidad humana,
ya que se concreta en la posibilidad de contar con una subsistencia digna.
Encuentra su materialización en diferentes prestaciones, como el salario o la
mesada pensional, mas no es necesariamente equivalente al salario mínimo legal,
pues depende del status que haya alcanzado la persona durante su vida. Empero,
esta misma característica conlleva a que existan cargas soportables ante las
variaciones del caudal pecuniario. Por lo mismo, ante sumas altas de dinero,
los cambios en los ingresos se presumen soportables y las personas deben
acreditar que las mismas no lo son y que se encuentran en una situación
crítica. Esto se desprende de las reglas generales de procedencia de la acción
de tutela contempladas en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto
2591 de 1991”[60].
4.4.3.2. Al respecto, la jurisprudencia
ha concluido respecto de la afectación al mínimo vital, que “cuando se
percibe la mesada pensional y se pretende la reliquidación de la misma, esta
Corte ha dicho[61]
que si recibe su pensión el derecho al mínimo vital por si mismo no está
vulnerado”[62],
lo cual en ausencia de unas circunstancias que demuestren la afectación
concreta al derecho debe presumirse como válido[63]. En el caso de la señora
López Montaño, se da por demostrado su derecho a continuar percibiendo una
pensión de jubilación, a pesar de que no alcance la cuantía que ella pretende.
Y en aplicación de la presunción antes enunciada, debe entenderse como
suficiente para salvaguardar su mínimo vital, en especial porque en ningún modo
cumplió la accionante con la carga probatoria requerida para desvirtuar la
presunción, por ejemplo demostrando como sus gastos superarían sus ingresos.
En consecuencia, se encuentra que la
accionante no cumplió con el cuarto requisito exigido
por la jurisprudencia constitucional para determinar la procedencia excepcional
de la acción de tutela hacia obtención de la reliquidación de su pensión de
jubilación. Esto es, no probó la ocurrencia o inminencia de un perjuicio
irremediable que hiciera necesario el amparo de tutela, como único mecanismo
para salvaguardar sus derechos fundamentales.
5. Razón de la decisión.
5.1. La acción de tutela presentada a
través de apoderado por la señora Cecilia Matilde
López Montaño no cumple con los requisitos de procedencia del amparo
establecidos jurisprudencialmente para casos relacionados con la reliquidación
de pensiones, en especial los relativos a: (i) haber acudido previamente a los
recursos judiciales ordinarios; y, especialmente, (ii) a la demostración de
condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela,
relacionadas con la ocurrencia o inminencia de un perjuicio irremediable. Por lo anterior, y ante el incumplimiento del requisito de
procedibilidad de la acción, deberán confirmarse los fallos de instancia que
denegaron el amparo de tutela[64].
En el presente caso es necesario destacar las consideraciones hechas por
los jueces de instancia en el sentido de desestimar la acción de tutela porque,
precisamente, no se logró acreditar la existencia de un perjuicio irremediable,
y agregar que:
(i) A pesar de que la accionante en el
presente caso cuenta con 69 años, es claro que la jurisprudencia aplicable
indica que el mero hecho de pertenecer a la tercera edad no es condición
suficiente para justificar la procedencia de la acción de tutela cuando se
pretende la reliquidación de pensiones, debiendo el accionante demostrar
condiciones adicionales que hagan necesario tramitar lo pretendido por medio de
la acción de tutela, demostración que se echa de menos en el presente caso.
(ii) Que la accionante a pesar de haber
hecho mención en su escrito de tutela en cuanto a la supuesta afectación de su
mínimo vital que le genera la negativa de la entidad accionada de reajustar su
pensión, omitió la carga que impone la jurisprudencia en torno al tema, pues no
probó cómo la disminución en sus ingresos generaron un impacto significativo en
sus condiciones de vida, menos aún cuando continúa recibiendo una mesada
pensional, así sea menor a la que pretende.
Finalmente, debe enfatizarse que la
presente decisión no implica una decisión de fondo sobre la viabilidad de la
reliquidación pensional, de modo que la accionante puede, en cualquier momento,
tramitar su pretensión ante los jueces ordinarios. En la presente decisión
simplemente se pone de presente que la accionante no logró demostrar el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para que la
acción de tutela proceda cuando no se han agotado previamente los mecanismos
ordinarios que están a disposición del ciudadano.
5.2. Finalmente se considera conveniente
destacar la razón principal de la decisión, que se concreta en las sub reglas
sobre la procedibilidad de la tutela en casos de reliquidación de las pensiones,
vertidas en las sentencias T-526 de 2010, T-1225-08 y T- 158-06[65]. Así, se reiteran en la
presente decisión los siguientes requisitos relacionados con la reliquidación
de mesadas pensionales como esenciales para la procedencia de la acción de
tutela:
a) Que la
persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que
se le haya reconocido su pensión.
b) Que el
jubilado haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto
los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya
presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones
o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su
salario real y ésta se hubiere negado.
c) Que el
jubilado haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus
pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que
ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.
d) Que el
jubilado acredite las condiciones materiales que justifican la protección por
vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la
actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad
humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u
otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un
proceso ordinario hace más gravosa su situación personal.”
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la
decisión de segunda instancia proferida la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá del 4 de octubre de 2010, que confirmó
la sentencia del Juzgado Cincuenta Penal del Circuito de Bogotá del 22 de
septiembre de 2010, que negó el amparo solicitado, por las razones aquí
expuestas.
Segundo. LIBRAR por
Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS
HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Folios 52-54 Cuaderno Principal.
[2] El 19 de enero de 2010, Cecilia Matilde López Montaño solicitó mediante escrito
dirigido al Director de FONPRECON, la reliquidación de su pensión de
jubilación a partir del 20 de julio de 2010, fecha en que culminaba su periodo.
La Subdirectora de Prestaciones Económicas de FONPRECON, en respuesta a la
comunicación de la accionante, le informa el 3 de marzo de 2010, que la
reliquidación de la pensión corresponde efectuarla al ISS, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 171 del 1961, artículo 4, y del Decreto
1611 de 1962, artículo 18.
[3]
ARTICULO 4o. <Aparte
subrayado condicionalmente exequible> Al pensionado por servicios a una o
más entidades de derecho público, que haya sido o sea reincorporado a cargos
oficiales y haya permanecido o permanezca en ellos por tres (3) años o más,
continuos o discontinuos, le será revisada su pensión a partir de la fecha en
que quede nuevamente fuera del servicio, con base en el sueldo promedio de los
tres últimos años de servicios.
La misma
regla se aplicará al jubilado por una empresa particular, que haya sido o sea
reincorporado por esta a su servicio o al de sus filiales y subsidiarias por el
mínimo de tiempo indicado.
PARAGRAFO.
Cuando la reincorporación del pensionado por tres (3) años o más y su nuevo
retiro hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia de la presente ley, la
pensión revisada solo se causará a partir de dicha vigencia.
[4]
Folio 11 Cuaderno Principal.
[5]
“Artículo 2º. Régimen de transición de los senadores,
representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los
senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los
beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1° de abril de 1994 hayan cumplido algunos de los siguientes
requisitos:
a.
Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o
más años de edad si son mujeres;
b.
Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas
personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de
abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y
cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o
b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen
aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán”.
[6]
Folios 92-99 Cuaderno Principal.
[7]
Ibíd.
[8] Con referencia a
la exposición de los alcances de la protección del derecho al mínimo vital Cfr.
Corte Constitucional, sentencias SU-995 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-084 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y SU-975 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[9]
Citado a folio 97, Cuaderno Principal.
[10] Ibíd.
[11] Folios 105-112 Cuaderno
Principal.
[12] Folio 105, Cuaderno
Principal.
[13] Ibíd.
[14] Folio 17, Segundo
Cuaderno.
[15] Ibíd.
[16] Folio 18, Segundo
Cuaderno.
[17] Cfr. Sentencia T-234 de
2011.
[18] Se remite a las
consideraciones de la sentencia T-234 de 2011, en cuanto al análisis detallado
de cada una de las sentencias analizadas en este acápite, por tratarse la
presente de una sentencia de reiteración de jurisprudencia.
[19] Entre
muchas otras sentencias Cfr. T-325/99 M.P. Fabio Morón Díaz, T-1116/00
M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-886/00 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-618/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-637/97 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[20] De hecho
estaba demostrada en el caso la avanzada edad del peticionario, la afectación
de su mínimo vital así como los padecimientos de salud que lo aquejaban.
[21] No refirió
problemas de salud, tenía 59 años y el monto de su mesada no afectaba su
derecho al mínimo vital.
[22] En esa
oportunidad se estudió el caso de un ex servidor público quien consideraba que
su pensión había sido indebidamente liquidada pues no se le tuvo en cuenta un
monto equivalente al 75 % de lo devengado en el último año. La Sala sostuvo que a pesar de que el accionante “cumple con los requisitos de tener el
estatus de jubilado y haber actuado en sede administrativa, no satisfizo el
condicionante de acudir a la vía ordinaria, ni justificó la imposibilidad de su
acceso a ella ni argumentó la ineficacia de estos medios para la defensa de sus
derechos, ni acreditó las condiciones materiales que justificaran la protección
por la vulneración de derechos fundamentales como la dignidad humana, la
subsistencia, el mínimo vital y la salud.”
[23] Sentencia
T-234 de 2011.
[24] Cfr. Sentencia T-234 de
2011.
[25] Se remite a las
consideraciones de la sentencia T-234 de 2011, en cuanto al análisis detallado
de cada una de las sentencias analizadas en este acápite, por tratarse la
presente de una sentencia de reiteración de jurisprudencia
[26] Sentencia T-234 de 2011.
[27] En casos que
la Corte ha calificado como vías de hecho administrativas.
[28] Sentencia T-234 de 2011.
[29] En la sentencia
T-571 de 2002, la Corte identificó los eventos en que se configura la vía de
hecho administrativa con ocasión de las solicitudes pensionales, así: “i.
Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el
reconocimiento de una pensión de jubilación se declara que el peticionario
cumple con los requisitos establecidos por la ley para acceder al status de
pensionado pero se le niega el reconocimiento del derecho por razones de
trámite administrativo, por ejemplo la expedición del bono pensional.//          ii.
Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento
de la pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar
las normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden
constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce
la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de
transición previsto en el sistema general de pensiones. Se configura la vía de
hecho por omisión manifiesta en la aplicación de las normas porque al tratarse
de derechos provenientes de la seguridad social son irrenunciables y si la
persona cumple con los requisitos previstos por la ley para que le sea
reconocido su derecho de pensión conforme a un régimen especial o de
transición, esta es una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada. La posición de quien cumple con lo exigido por la ley configura un
auténtico derecho subjetivo exigible y justiciable.”. Al respecto, pueden
consultarse también las sentencias T-806 de 2004, T-921 de 2006 y T-019 de
2009.
[30] Se remite a las
consideraciones de la sentencia T-234 de 2011, en cuanto al análisis detallado
de cada una de las sentencias antes mencionadas en este acápite, por tratarse
la presente de una sentencia de reiteración de jurisprudencia.
[31] Sentencia T-234 de 2011.
[32] Tanto para los casos
estudiados en que se concedió el derecho de petición y se negó la reliquidación
solicitada (i) como aquellos en que simplemente no se accedió al reajuste
pensional (ii).
[33] Cfr.
Sentencia T-234 de 2011.
[34] Sentencia T-234 de 2011.
[35] Ibíd.
[36] Ibíd.
[37] En esta
sentencia se dijo: “Las anteriores reglas han sido
descritas, entre otras, en las sentencias T-083 T-446, T-425, T-904 y T-1078
todas del 2004. Además, en la sentencia T-904 de 2004, en su fundamento
jurídico número 7, se señalan varios casos en los cuales en sede de revisión,
el juez constitucional no atiende la solicitud de ordenar reliquidaciones o
reajustes pensionales, porque no se cumple alguno de los anteriores requisitos”
[38] Folios 52-54 Cuaderno
Principal.
[39] Folio
31, Cuaderno Principal.
[40] Cfr.
Folio 32, Cuaderno Principal.
[41] Cfr.
Folio 42, Cuaderno Principal.
[42] Sentencia
T-562 de 2010.
[43] Cfr.
Sentencias T-801 de 1998 y T-738 de 1998.
[44] Cfr.
Sentencias T-042 de 2001, T-481 de 2000, T-099 de 1999, T-351 de 1997, T-426 de
1994 y T-116 de 1993.
[45] Cfr. Sentencias T-443 de 2001, T-360 de 2001,
T-518 de 2000 y T-288 de 2000.
[46] Cfr. Sentencias T-018 de 2001, T-827 de 2000,
T-101 de 2000, SU-062 de 1999, T-313 de 1998 y T-351 de 1997.
[47] Cfr. Sentencias T-755 de 1999, T-753 de 1999 y
T-569 de 1999.
[48] Cfr.
Sentencias T-482 de 2001, T-1752 de 2000, entre otras.
[49]
Sentencia T-634 de 2002 (subraya y negrilla fuera del texto original).
[50]
Sentencia T-280 de 2010. (subrayas fuera del texto
original).
[51]
Sentencia T-1089 de 2005. (subrayas
fuera del texto original).
[52]
Ibíd.
[53]
Sentencia T-711 de 2004 (subrayas fuera del texto original).
[54]
Sentencia T-686
de 2004 (Subrayas fuera del texto original).
[55]
Sentencia T-352 de 2002
[56]
Sentencia T-634 de 2002 (subrayas fuera del texto original).
[57]
Sentencia T-634 de 2002 (subrayas fuera del texto original).
[58] Ver
Sentencias T-001 de 1997 y T-304 de 1997.
[59]
Sentencia T-634 de 2002.
[60] Sentencia T-205 de 2010.
[61] T-1316-01, T-158-06,
T-184-09.
[62] Sentencia
T-526 de 2010.
[63] Tal es así como se evidencia
que a la accionante se le reconoció una pensión por valor de $2’367,355 para el
año 1999 (Resolución 6447 del 16 de abril de 1999, obrante a folios 52-54,
Cuaderno Principal), que actualizada de acuerdo con los incrementos anuales del
salario mínimo debería ascender aproximadamente a $5’300,000 mensuales para el
año 2011 (cálculo aproximado).
[64] Ante la
improcedencia del amparo para tramitar la pretensión de fondo de la actora, se
procederá conforme a lo establecido en el inciso segundo del numeral segundo de
la parte de considerativa de la presente providencia, encontrando improcedente
entrar a resolver el fondo del asunto..
[65] En esta
sentencia se dijo: “Las anteriores reglas han sido
descritas, entre otras, en las sentencias T-083 T-446, T-425, T-904 y T-1078
todas del 2004. Además, en la sentencia T-904 de 2004, en su fundamento
jurídico número 7, se señalan varios casos en los cuales en sede de revisión,
el juez constitucional no atiende la solicitud de ordenar reliquidaciones o
reajustes pensionales, porque no se cumple alguno de los anteriores requisitos”