C-868-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-868/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Creación y
supresión de contralorías distritales y municipales
Referencia:
expediente D-3411
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 21 de la ley
617 de 2000
Demandante:
Federmán Enrique Navarro Berrío
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano FEDERMAN ENRIQUE NAVARRO BERRIO, demandó el
parágrafo transitorio del artículo 21 de la ley 617 de 2000 "Por la cual
se reforma parcialmente la ley 136, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan
otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional."
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.188 del 9 de octubre de 2000, y se subraya lo demandado
“LEY 617 DE 2000
"Por
la cual se reforma parcialmente la ley 136, el decreto extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional.
(………)
"Artículo
21. Creación y supresión de contralorías distritales y municipales. El artículo
156 de la ley 136 de 1994, quedará así:
Artículo
156. Creación y supresión de Contralorías Distritales y municipales. Unicamente
los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y
aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes,
podrán crear y organizar sus propias Contralorías.
Las Contralorías de los municipios y distritos a que se refiere el
inciso anterior deberán suprimirse cuando se establezca la incapacidad
económica del municipio o distrito para financiar los gastos de funcionamiento
del órgano de control fiscal, refrendada por la Contaduría General de la
nación.
Parágrafo.
En los municipios o distritos en los cuales no haya contraloría municipal, la
vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la respectiva contraloría
departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra
modalidad de imposición similar a los municipios o distritos.
Parágrafo
transitorio. El 31 de diciembre del año 2000, las Contralorías que funcionan en
los municipios o distritos de categoría 2, distintas a las autorizadas en el
presente artículo, 3, 4, 5 y 6 quedarán suprimidas.
Vencido el término señalado en el presente parágrafo
no podrá ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de las
contralorías de estos municipios o distritos, salvo los necesarios para su
liquidación."
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que la norma
acusada viola el inciso tercero del artículo 272 de la Constitución, por cuanto
“corresponde única y exclusivamente a los Concejos Municipales organizar sus
propias Contralorías. Prueba de lo anterior es que todas las contralorías
municipales que se han creado o suprimido en Colombia, ha sido a través de
Acuerdos emanados de los Concejos municipales, a quienes constitucionalmente se
les asignó dicha facultad. Por lo tanto, si el legislador desea suprimir las
Contralorías municipales, como lo plantea la norma acusada, primero debe
proceder a reformar la Constitución Política de tal forma que se quite a los
Concejos Municipales la facultad de crear o suprimir Contralorías y se le
asigne esa función al Congreso de la República.”
Por otra parte, agrega que dicha
disposición también infringe el inciso primero del artículo 29 de la Constitución
por desconocer “el artículo 156 de la ley 136 de 1994 en el cual se establecen
los requisitos y procedimientos que se deben seguir para suprimir las
ontralorías municipales.”
IV. INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
La ciudadana María Magdalena Botía de
Botía, obrando en su calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, solicita a la Corte declarar exequible el precepto demandado,
con los siguientes argumentos:
-
El parágrafo acusado
sustituye el artículo 156 de la ley 136 de 1994 y tiene por objeto aplicar y
desarrollar lo dispuesto en los artículos 150 numerales 1 y 23, y 272 de la
Constitución. En dichos cánones se consagra que el control fiscal de los
municipios le corresponde ejercerlo a las contralorías departamentales y
defiere a la ley la creación de las contralorías municipales.
-
Armonizando dichas
disposiciones constitucionales con el artículo 322 que autoriza al legislador
para categorizar municipios, tomando como variables la viabilidad económica de
la entidad correspondiente, se concluye que "la insuficiencia de recursos
constituye un argumento válido de discrecionalidad para ejercitar la
autorización contenida en el artículo 272 disponiendo la supresión de las
contralorías en aquellos municipios que no tengan un volumen de operaciones lo
suficientemente importante para tenerlas, o no cuenten con los recursos
suficientes para sostenerlas (..) la supresión no impide ni entorpece el
ejercicio de las competencias atribuidas a los municipios y distritos para
'organizar las contralorías', pues tal facultad debe ejercerse únicamente por
parte de aquellos entes territoriales que legalmente están facultados para
tenerlas. De otra parte la supresión no se traduce en ausencia de control
fiscal puesto que por disposición constitucional el control en esos municipios
lo ejerce la contraloría departamental; y continuarán ejerciéndolo las
contralorías municipales y distritales, en aquellos municipios y distritos en
donde estén autorizadas y organizadas, organización que, se reitera, continúa
en cabeza de los concejos municipales y distritales, pues la ley únicamente se
ocupa de autorizarlas." En consecuencia, considera que no vulnera la norma
acusada ningún precepto superior. Sin embargo, aclara que en los procesos de
inconstitucionalidad no se puede alegar la violación de disposiciones de
carácter legal, como lo hace el actor para sustentar la violación del artículo
29 de la Carta.
1.     Intervención del Ministerio del Interior
La ciudadana Nancy I. González Camacho,
obrando en su condición de apoderada del Ministerio del Interior, solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, por no vulnerar la
Constitución. Los argumentos que expone con ese fin son los siguientes:
-
De conformidad con el
artículo 272 de la Constitución "es optativo de la ley decidir sobre la
creación y supresión de las contralorías. Su organización y funcionamiento se
efectúa por las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales,
que haya autorizado la ley. Sobre este aspecto considero pertinente resaltar
que estas corporaciones públicas no tienen competencia para suprimir
contralorías."
-
La ley acusada
"es una respuesta a la necesidad de implantar prontos correctivos a la
problemática financiera de las entidades territoriales, pues sin la ley no es
posible garantizar la viabilidad económica de la gran parte de municipios y
departamentos, en el mediano y largo plazo. Sin unas finanzas sólidas,
soportadas en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía
de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la
sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada."
1.     Intervención de la Contraloría General de
la República
La ciudadana Ana Lucía Padrón Carvajal,
obrando como apoderada de la Contraloría General de la República, solicita a la
Corte declarar exequible la disposición acusada, con estas argumentaciones:
-
El parágrafo
transitorio objeto de demanda, se expidió con fundamento en los artículos 150,
272 y 320 de la Constitución. En efecto: el artículo 272 consagra que la
vigilancia de la gestión fiscal de los municipios incumbe a las contralorías
departamentales "salvo lo que la ley determine respecto de contralorías
municipales". Es claro entonces, que el legislador tiene potestad para
regular lo relativo a dichos entes.
-
No existiendo
contradicción entre lo dispuesto en los artículos 272 y 320 de la Carta,
"el artículo 320 citado, tendría de todas formas prevalencia sobre el
artículo 272, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 5 de la
ley 57/1887" que ordena preferir la norma posterior.
1.     Intervención de la Federación Colombiana
de Municipios
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo,
actuando en su calidad de Presidente de la Federación Colombiana de Municipios,
considera que la norma demandada es inexequible y solicita que así se declare.
Los argumentos en que se fundamenta son éstos:
-
Aplicando el principio
de autonomía territorial consagrado en la Constitución y defendido por la Corte
Constitucional en múltiples pronunciamientos, el parágrafo acusado es
claramente violatorio de los artículos 272 y 313-6  de la Constitución,
"pero sobre todo del artículo primero, en donde aparece fijada la
autonomía con la fuerza de un principio fundamental."
-
En lo que respecta a
las Contralorías Municipales, la competencia del legislador "debe ser
entendida en conformidad con los principios fundamentales, y si nuestro
ordenamiento jurídico reconoce con tal fuerza la autonomía territorial, se
antoja autoritario y desconocedor de todo derecho a participar que el propio
legislador suprima la Contraloría, señalando punto y hora a partir de la cual
dejará de existir. En primer lugar, el que exista o no contraloría es cuestión
que parte del régimen jurídico básico de las entidades territoriales, ya que la
importancia del órgano lo sitúa sin lugar a dudas en la columna vertebral de la
estructura del municipio. Luego la competencia para tratar este asunto no es
del legislador ordinario, sino que hace parte de la reserva ley orgánica (ver
sent. C-600ª/95). En segundo término, si el legislador ha determinado que dejen
de existir las contralorías en algunos municipios, ha de disponer tal cosa en
un imperativo dirigido a los concejos municipales, señalando para éstos el
deber de proceder a la supresión, en los términos y condiciones que defina la
ley. De ninguna manera puede hacerlo por sí mismo, porque de este modo está
vaciando completamente las competencias que los artículos 1, 272 y 313 de la
Carta atribuyen a los cabildos."
5. Intervención de un particular
La ciudadana Ana María Olaya Leyva,
actuando en su propio nombre, intervino en este proceso para impugnar la
demanda de la referencia pues, en su sentir, la norma demandada no vulnera el
ordenamiento superior, por que el Constituyente en el artículo 272 superior,
defirió al legislador la competencia para regular lo correspondiente a las
Contralorías Municipales. Además, la facultad de "organizar" las
Contralorías es una atribución de los concejos municipales, que pretende
garantizar el principio de autonomía administrativa, “pero como se ha dicho en
múltiples oportunidades ello no implica una independencia absoluta. Es claro,
que en todo caso los actos de los concejos municipales deben acatar la
Constitución y las leyes.”
Sin embargo, hay que aclarar que la
facultad de organización no comprende la de creación y supresión de dichas
entidades, pues “si bien la Constitución le atribuye a los concejos la facultad
de organizar sus contralorías no hace mención sobre las facultades de creación
y supresión, lo cual corresponde a la ley, en este caso a la demandada.
Finalmente, agrega que el actor se
equivoca al invocar violado el artículo 29 superior basado en la violación de
normas legales, pues la inconstitucionalidad de una disposición no puede
fundamentarse en la violación de normas legales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación
en concepto No. 2505, recibido en esta corporación el día 4 de abril de 2001,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del parágrafo transitorio
del artículo 21 de la ley 617 de 2000. Los argumentos que expone en su concepto
son los que se resumen a continuación.
-
Después de referirse a
la autonomía de las entidades territoriales y de citar la jurisprudencia de
esta corporación al respecto, concluye  que "en los asuntos que puedan
tener incidencia nacional, prima lo unitario sobre lo autonómico en razón de la
necesaria coordinación que tiene que ejercer y por su carácter preeminente para
la vida social en su conjunto, especialmente cuando de materias macroeconómicas
se trate."
-
La Carta Política le
asigna al legislador, en el artículo 272, la facultad "de determinar la
supresión y creación de las contralorías municipales, en cuyo caso los concejos
serían los llamados a organizarlas como entidades dotadas de autonomía
administrativa y presupuestal."
-
No le asiste razón al
actor en su acusación, pues "si bien la Constitución radica en cabeza de
los concejos la función de organizar las contralorías municipales cuando la ley
las autoriza, no les da facultad de crearlas y en este orden, tampoco de
suprimirlas."
-
La supresión de
algunas contralorías municipales obedece a políticas macroeconómicas, lo cual
no vulnera la Constitución, pues dicha medida  se produjo por que aquellos
entes "no tienen la capacidad para cumplir con los gastos de
funcionamiento que implica la administración de estos órganos de control fiscal
(…) lo cual no implica la ausencia de control fiscal, ya que por disposición
constitucional, le corresponde a las contralorías departamentales ejercer éste
en los municipios donde no existan contralorías."
-
No se vulnera el artículo
29 superior pues es potestad del Congreso interpretar, reformar y derogar las
leyes.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con el artículo 241-4 del
Estatuto Supremo, corresponde a esta corporación pronunciarse sobre la constitucionalidad
de la norma demandada, por formar parte de una ley de la República.
2.     Cosa juzgada
Esta corporación ya se pronunció sobre el
artículo 21 de la ley 617 de 2000, que en esta oportunidad se demanda, en la
sentencia C-837 de agosto 9 de 2001, dictada dentro del proceso D-3297
(acumulado), siendo declarado exequible, en relación con el cargo de violación
de los artículos 119, 267 y 272 de la Constitución. En consecuencia, ha operado
el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a la Corte
volver sobre lo decidido.
Ante esta circunstancia, sólo resta
ordenar estarse a lo resuelto en dicho fallo y así se hará.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-837 de agosto 9 de 2001, mediante la cual se declaró exequible el artículo 21
de la ley 617 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-868/01
LEY-Criterio dominante/LEY DE AJUSTE DE FINANZAS PUBLICAS-Tema
predominante (Aclaración de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Posibilidad de
autonormarse (Aclaración de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Consecuencia del
pluralismo (Aclaración de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Otorgamiento de créditos
previa autorización del Ministerio de Hacienda (Aclaración de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA CREDITICIA-No
intervención del Gobierno (Aclaración de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA CREDITICIA-Desarrollo
natural de objeto social (Aclaración de voto)
DEPARTAMENTO-Inexistencia de norma constitucional que habilite al legislador
para categorización (Aclaración de voto)
DEPARTAMENTO-Establecimiento legislativo de capacidades y competencias de
gestión administrativa y fiscal (Aclaración de voto)
DEPARTAMENTO-Diagnóstico sobre fortalezas y debilidades de circunscripciones
(Aclaración de voto)
DEPARTAMENTO-Autorización legislativa para delegar atribuciones del orden
nacional (Aclaración de voto)
DIPUTADO-Remuneración (Aclaración de voto)
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Remuneración de
categorías de empleo (Aclaración de voto)
Ni el Congreso ni el Presidente de la República tienen poderes
constitucionales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo en el orden territorial, ya que ello
quebrantaría in límine la autonomía que la Constitución reivindica en cabeza de
las entidades territoriales, haciendo literalmente nugatoria la vocación
descentralizadora que entraña y pregona el Estatuto Supremo en torno a la
nómina territorial.
DIPUTADO-Falta de competencia de órgano emisor al regular remuneración
(Aclaración de voto)
Como quiera que en relación con la Ley 617 de 2000,
tanto en la Sentencia C-540 de 2001 como en la Sentencia C-579 del presente
año, he manifestado  que, a mi juicio, en su integridad, dicha ley es
inexequible por violación de varias disposiciones de la Constitución, razón por
la cual he salvado el voto, en esta oportunidad me veo precisado a aclarar mi
voto en el sentido de que, por las mismas razones expuestas en los salvamentos
de voto a las dos sentencias anteriormente mencionadas, sigo considerando que
es igualmente inexequible el artículo 21 de la misma ley, posición de
aclaración que asumo en esta oportunidad para respetar esos fallos, aunque sigo
discrepando de las decisiones allí contenidas.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA