C-536-06
Referencia: expediente No
Sentencia C-536/06
UNIDAD NORMATIVA-Integración excepcional
UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede
integración
UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de
integración
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
TRIBUTOS EN LA CONSTITUCION DE 1991-No
univocidad ni precisión respecto a la denominación de los tributos
IMPUESTO-Características
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características
TASA-Características
TASA Y TRIBUTO PARAFISCAL-Diferencias
TASA E IMPUESTO-Diferencias
TARIFA-Concepto
TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Distribución
de competencias entre Legislador y la administración  para fijarla
TASAS UNIFORMES-Cobro para expedición de
documentos que permiten acceder a beneficios y servicios estatales
No se ajustan
a la Constitución, por establecer un tratamiento discriminatorio, tasas
uniformes establecidas para la expedición de documentos que permiten el acceso
a ciertos beneficios y servicios estatales, las cuales condicionan la
expedición del documento a una suma fija que no consulta la capacidad económica
de los potenciales usuarios de los servicios.
CEDULA DE CIUDADANIA-No cobro por
renovación
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-No aplicación
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Antecedentes
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Concepto
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Trámites
y actuaciones para los que se requiere
INFORMACION DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Expedición,
renovación y disponibilidad electrónica sobre antecedentes judiciales  se
considera como un servicio público
CEDULA DE CIUDADANIA Y CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Semejanzas y diferencias
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-No
se puede confundir con el derecho a recibir información sobre situación
judicial/INFORMACION DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Acceso no puede
condicionarse al pago de  contraprestación económica
No se debe
confundir el certificado de antecedentes judiciales con la información relativa
a la situación judicial de un ciudadano frente a la justicia y autoridades
colombianas, información a la cual, en principio, pueden acceder los
interesados por medios distintos al certificado judicial, como por ejemplo, en
ejercicio del derecho de petición. No obstante, a pesar de lo expuesto en uno
de los escritos de intervención del DAS, esta entidad interpreta las
disposiciones legales y reglamentarias vigentes de manera tal que sólo
suministra esta información al interesado mediante la expedición del
certificado de antecedentes judiciales, es decir, una vez se ha pagado la tasa
prevista en la Ley 961 de 2005. Resulta entonces que en la práctica el acceso a
la información sobre si una persona tiene asuntos pendientes con las
autoridades judiciales y de policía, o si no es solicitado por las mismas
autoridades está condicionado al pago de un tasa. Lo cual resulta a todas luces
inconstitucional, porque una persona interesada, que carezca de los recursos
suficientes para el pago del tributo, no podrá acceder a esa información en
extremo relevante para su libertad personal, ni tampoco podrá actualizarla ni
corregirla, tal como prevé el artículo 15 constitucional. Supeditar el
ejercicio de derechos fundamentales al pago de una contraprestación económica
significa ignorar su carácter inalienable, tantas veces puesto de relieve por
la jurisprudencia constitucional.
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Hechos
generadores de la tasa/INFORMACION DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Acceso
gratuito
El literal a)
del artículo tercero de la Ley 961 de 2005 prevé como hechos generadores de la
tasa demandada la expedición física del certificado de antecedentes judiciales
y sus renovaciones (numeral 1) y la disponibilidad electrónica de información
sobre antecedentes judiciales para ser consultados por el interesado o por
terceros (numeral 2). De manera tal que todas las posibilidades de acceso a la
información sobe los antecedentes judiciales están condicionadas al pago de una
tasa, razón por la cual la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de
la expresión “por el interesado” contenida en el numeral 2 del literal a) del
artículo 3 de la Ley 961 de 2005, para garantizar que las personas interesadas
puedan tener acceso a la información electrónica sobre sus antecedentes
judiciales de manera gratuita, y de esta manera quede a su disposición una vía
no onerosa para poder asegurar el ejercicio de su derecho a la
autodeterminación informativa.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargo de inconstitucionalidad
DERECHO A LA AUTODETERMINACION INFORMATIVA EN CERTIFICADO DE
ANTECEDENTES JUDICIALES-Desconocimiento en
interpretación según la cual DAS está autorizado a informar sobre antecedentes
judiciales solamente través de certificado/DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
SEGURIDAD-Obligación de suministrar gratuitamente y a petición del
interesado información sobre sus antecedentes judiciales
Esta
Corporación no puede dejar de observar que el Departamento Administrativo de
Seguridad hace una interpretación de las normas relacionadas con el certificado
de antecedentes judiciales de conformidad con la cual sólo está autorizada a
informar a los interesados para suministrar información sobre antecedentes
judiciales mediante la expedición del certificado. Tal interpretación de las
disposiciones legales y reglamentarias que rigen la expedición de este
documento desconoce claramente el derecho a la autodeterminación informativa,
por cuanto impide el acceso a la información relativa a la situación judicial
frente a la justicia y autoridades colombianas, la cual resulta relevante para
las personas residentes en Colombia. Razón por la cual la Corte Constitucional
se ve obligada a precisar que el Departamento Administrativo de Seguridad está
obligado a suministrar a petición del interesado y de manera gratuita
información sobre sus antecedentes judiciales, para que éste pueda conocer tal
información, actualizarla y rectificarla, sin que la respuesta a esta solicitud
reemplace al certificado de antecedentes judiciales, en los trámites y
actuaciones para los cuales este documento es requerido.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Imposibilidad
de estudiar constitucionalidad del valor de la tarifa
En el caso
concreto el demandante y el Ministerio Público sostienen que la tasa prevista
como contraprestación de la expedición del certificado de antecedentes
judiciales es excesivamente alta, de manera tal que se erige en una barrera
para el ejercicio del derecho al trabajo, debido a que este documento es un
requisito para el ejercicio de cargos y funciones públicas, para celebrar
contratos de prestación de servicios con el Estado y adicionalmente es exigida
por muchos empleadores privados. Empero, esta Sala estima que estos cargos no
pueden ser examinados en la presente decisión, por dos razones, en primer lugar
porque las disposiciones que regulan el sistema y el método para fijar la
tarifa de la tasa no fueron demandadas en el presente proceso. En segundo
lugar, porque la Ley 961 de 2005 no fija directamente el valor de la tarifa,
pues las disposiciones legales se limitan a fijar el sistema y el método para
calcularla y delegan en la Administración, específicamente en el Departamento
Administrativo de Seguridad, su cómputo. Por tal razón un estudio sobre la
constitucionalidad del valor de las tarifa prevista por la expedición del
certificado de antecedentes judiciales desborda las competencias de esta
Corporación, por suponer el examen de disposiciones legales que no fueron
demandas y, adicionalmente, por implicar el examen de disposiciones
reglamentarias, específicamente actos administrativos expedidos por el DAS, los
cuales como se sostuvo con anterioridad, escapan al control abstracto de
constitucionalidad que realiza esta Corporación.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO EN CERTIFICADO DE
ANTECEDENTES JUDICIALES-No vulneración porque tasa
para la expedición del certificado de antecedentes puede ser una tasa uniforme
Aduce el
demandante que la tasa en cuestión vulnera el principio de igualdad, en su
manifestación de la progresividad del tributo, pues es una tasa uniforme que no
consulta la capacidad de pago de los sujetos gravados. Como antes se señaló la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que no se ajustan a la Constitución
las tasas uniformes establecidas para la expedición de documentos que permiten
el acceso a ciertos beneficios y servicios estatales, las cuales condicionan la
expedición del documento a una suma fija que no consulta la capacidad económica
de los potenciales usuarios de los servicios y establecen un trato
discriminatorio entre quienes pueden sufragar el costo de la tasa y, de esta
manera, acceder a los servicios prestados y quienes carecen de los recursos
económicos necesarios y por lo tanto se ven privados de las prestaciones
estatales. Al respecto cabe señalar que el certificado de antecedentes
judiciales no es un documento previsto para acceder a prestaciones estatales,
sino un documento que acredita la situación judicial de un ciudadano frente a
la justicia y autoridades colombianas, requerido para ciertos trámites
judiciales y administrativos. En esa medida este criterio fijado por la
jurisprudencia constitucional para establecer en ciertos eventos la
inexequibilidad de las tasas previstas por la expedición de un documento
público, no resulta aplicable en este caso concreto. En esa medida considera
esta Corporación que la tasa prevista por la expedición de un documento
público, como el certificado de antecedentes judiciales, puede ser una tasa
uniforme, en aras de garantizar la eficiencia tributaria, siempre y cuando
atienda exclusivamente los gastos en que incurra el Estado por la prestación de
este servicio, sin que esto constituya una vulneración el principio de
progresividad tributaria.
Referencia: expediente D-6067
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 3º
(parciales) a Ley 961 de 2005.
Demandante: Guillermo Otálora Lozano
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá,
D. C., doce (12) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano
Guillermo Otálora Lozano demandó apartes de los artículos 1 y 3 de la Ley 961
de 2005, “por la cual se regulan tasas por la prestación de los servicios
del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y se dictan otras
disposiciones”.
Por medio de
auto de primero (01) de diciembre de dos mil cinco (2005), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia decidió
comunicar la iniciación del trámite al Presidente del Congreso, al Presidente
de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que, de
considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso. Así mismo, ofició a la
Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, al Instituto Colombiano de
Derecho Tributario -ICDT- y al Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-
para que emitieran concepto sobre la exequibilidad de los enunciados normativos
demandados. Igualmente invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Comisión Colombiana de Juristas
y a las facultades de derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana,
Libre y Nacional Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal y a las Universidades Andes, Católica, Externado,
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, a que intervinieran en el presente
proceso mediante la presentación de un escrito en el que consignaran su parecer
sobre la constitucionalidad de los enunciados normativos demandados.
El día catorce (14) de diciembre el Director Académico del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario solicitó una prórroga para emitir el concepto
solicitado en el auto admisorio de la demanda. El día dieciséis (16) de
diciembre de dos mil cinco el representante del Departamento Administrativo de
Seguridad –DAS- presentó el concepto solicitado en la providencia de primero
(01) de diciembre de dos mil cinco (2005). Vencido el término probatorio
ordenado en el auto admisorio fue recibido un escrito de fecha veinticinco (25)
de enero de dos mil seis (2006), suscrito por la Dra. Cecilia Montero
Rodríguez, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Posteriormente, mediante auto de veintiséis (26) de enero de dos mil seis
(2006), el Magistrado Sustanciador ordenó dar cumplimiento a los numerales
tercero y siguientes del auto admisorio de la demanda.
Dentro del término de fijación en lista se recibió escrito firmado
por el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez en representación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Dentro del mismo término se recibió escrito
presentado por el Sr. Guillermo Otálora Lozano en uso de sus facultades como
ciudadano en ejercicio. Vencido el término de fijación en lista el Sr. Otálora
Lozano presentó un escrito de intervención adicional. El día diez (10) de marzo
de dos mil seis (2006) el Procurador rindió concepto en el proceso de la
referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      DISPOSICIÓN
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue
publicado en el Diario Oficial No. 45.961 de seis (06) de julio de dos mil
cinco (2005) y se subrayan los enunciados normativos demandados.
LEY 961 DE 2005
(julio
5)
Diario
Oficial No. 45.961 de 06 de julio de 2005
Por
la cual se regulan las tasas por la prestación de los servicios del
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Obligación Tributaria. La presente ley
regula las tasas por la prestación de los servicios de certificados sobre
los antecedentes judiciales de nacionales o extranjeros residentes en el país,
las cédulas de extranjería, la prórroga de permanencia en el territorio nacional
de los extranjeros, los salvoconductos de permanencia y salida del país, el
registro de extranjeros y movimientos migratorios de nacionales y extranjeros
que desarrolla el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en
cumplimiento de sus funciones de inteligencia de Estado, investigación
criminal, Interpol, control migratorio y protección de altos dignatarios.
(…)
ARTÍCULO
3o. Elementos. Los elementos de las tasas a
que se refiere la presente ley serán los siguientes:
a) Hechos
generadores. Constituyen hechos generadores los siguientes servicios que
presta el DAS:
1. La
expedición física del certificado sobre antecedentes judiciales y sus
renovaciones. Uno y otra tendrán una vigencia de un año.
2. La
disponibilidad electrónica de información sobre antecedentes judiciales para
ser consultados por el interesado o por terceros. En este caso, la tasa se
originará con motivo de la solicitud del servicio por parte del interesado y su
pago permitirá que la información sea consultada durante el lapso de un año.
Las renovaciones del servicio de disponibilidad de que aquí se trata también
tendrán vigencia de un año y darán lugar a la tasa en el momento en que se
soliciten.
3. La
expedición de cédula de extranjería.
4. La
prórroga de permanencia en el territorio nacional de los extranjeros.
5. La
expedición de salvoconductos de permanencia y salida del país.
6. La
certificación sobre movimientos migratorios de nacionales y extranjeros;
b) Sujeto
activo. El sujeto activo de las tasas será el DAS, a través del Fondo
Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad en los términos de la
Ley 4ª de 1981 y demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan;
c) Sujeto
pasivo. Tendrán la condición de sujetos pasivos, las personas naturales que
soliciten cualquiera de los servicios a que se refiere la presente ley que
constituyen hechos generadores;
d) Base de
imposición y tarifa. Las tasas a que se refiere la presente ley serán
establecidas con sujeción a los principios y a las condiciones a las que se
refieren los artículos 2 y 4 en relación con los hechos generadores previstos
en el literal a) del presente artículo.
III. LA DEMANDA
Estima el actor que los enunciados normativos demandados vulneran el
Preámbulo y los artículos 1 (principio de Estado Social de Derecho), 2 (fines
esenciales del Estado Colombiano), 5 (primacía de los derechos inalienables de
la persona), 13 (Principio de igualdad), 15 (derecho a la autodeterminación
informativa), 25 (derecho al trabajo), 40.7 (derecho a acceder a los cargos y
funciones públicas), 95.9 (deber de contribuir al financiamiento de los gastos
e inversiones del Estado) y 333 (libertad económica) constitucionales. Las
razones que fundamentan su acusación se resumen a continuación.
En primer lugar el demandante sostiene que los enunciados normativos
demandados guardan similitud con el artículo 65 del Decreto Ley 2241 de 1986,
disposición declarada inexequibles mediante la sentencia C-511 de 1999. Acto
seguido expone los argumentos relacionados con la vulneración, por parte de la
disposición demandada, de distintos derechos fundamentales. Así, afirma que
ésta vulnera el derecho al habeas data porque impone una tasa uniforme que
deben pagar los interesados para acceder a la información relacionada con sus
antecedentes judiciales, tasa que estima demasiado elevada en relación con el
nivel de ingresos del colombiano promedio, de manera tal que la mayoría de las
personas no podrá costearse la expedición el certificado de antecedentes
judiciales y en esa medida no podrá ejercer el derecho a la autodeterminación
informativa respecto de la información consignada en las bases administradas
por el Departamento Administrativo de Seguridad.
Asegura también que infringe el derecho a la igualdad, pues a su
juicio desconoce el deber del Estado colombiano de asegurar la igualdad “real
y efectiva”. Consigna que la disposición demandada limita de manera
ilegítima el derecho al trabajo y al acceso a los cargos y funciones públicas
debido a que la mayoría de las entidades públicas exigen la presentación del
certificado de antecedentes judiciales para “ejercer empleos”. Sostiene,
así mismo, que la tasa demandada es inconstitucional porque restringe la
libertad económica de las personas menos favorecidas.
Aduce que el cobro de una tasa uniforme para la expedición del
certificado de antecedentes judiciales contraría el principio de solidaridad
económica, una de cuyas manifestaciones encuentra el actor en el numeral 9 del
artículo 95 constitucional, pues a su juicio “…no debe el Estado, en una
visión puramente capitalista del servicio esencial que éste presta, considerar
que está vendiendo un servicio por el cual todos pagan el mismo precio de
equilibrio que sirve  para cubrir los costos. En virtud de sus facultades
constitucionales, el estado debe exigir solidaridad de aquellos que gozan de
una capacidad económica superior, con el fin de llevar a cabo sus fines
esenciales consagrados en el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 5 de la
Constitución”. Estima, por lo tanto, que se deben buscar fuentes de
financiación distintas al cobro de una tasa para garantizar los recursos
dirigidos a asegurar el funcionamiento de las bases de datos administradas por
el Departamento Administrativo de Seguridad.
Estima el demandante que si bien la sostenibilidad financiera es un
criterio constitucionalmente relevante, cuya finalidad es asegurar el adecuado
cumplimiento de los fines estatales, en todo caso debe ceder frente a la
primacía de los derechos inalienables de la persona, consagrada en el artículo
5 constitucional, razón por la cual el Estado no puede “priorizar la
sostenibilidad financiera con una tasa uniforme y directa aun cuando esta
beneficie a una gran mayoría de personas”.
Concluye de esta manera que el Legislador debe adoptar otras
alternativas para asegurar la recuperación de los costos de las bases de datos
administradas por el DAS, tales como “…utilizar su potestad impositiva sobre
las personas más favorecidas económicamente al cobrar un impuesto progresivo, u
ordenar inaplicar el cobro de la tasa para personas en circunstancias de
debilidad económica manifiesta”.
Formula finalmente una solicitud de declaratoria de inexequibilidad
diferida de los preceptos acusados porque considera que la declaratoria de
inconstitucionalidad con efectos inmediatos “... generaría una situación
caótica en el DAS, que atentaría contra la sostenibilidad de las dependencias
encargadas de expedir el pasado judicial”, lo que podría atentar contra los
derechos fundamentales de los residentes en Colombia.
IV. CONCEPTOS RENDIDOS A SOLICITUD DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Concepto del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-.
El ciudadano Edison Córdoba Chicango rindió concepto, como apoderado
especial del Departamento Administrativo de Seguridad, en defensa de la
exequibilidad de las disposiciones demandadas. Sostiene que la Ley 961 de 2005
fue expedida por el Congreso de la República en ejercicio de sus competencias y
con plena observancia del procedimiento establecido en la Constitución, e
igualmente que el artículo 4 del mencionado estatuto “contempla de forma
detallada, clara y rigurosa cada uno de los elementos y procedimientos
constitucionales como son el método y el sistema para definir los costos y
beneficios, y la forma de hacer el reparto, además el parágrafo 1º  Ibid.,
prevé el tope máximo de las tarifas de las tasas reguladas en la citada ley,
adviniéndose completamente la norma al precepto constitucional de artículo 338
superior”.
Aduce que los criterios distributivos sugeridos por el demandante,
como el cobro de tarifas diferenciales, no son aplicables respecto del
certificado de antecedentes judiciales por distintas razones, entre las que
menciona (i) no se trata de un servicio que permita hacer efectivos derechos
civiles o políticos, (ii) la expedición del certificado judicial no es un
servicio público ni este documento “tiene un vasto alcance en el orden
social”, (iii) la tarifa de la tasa es irrisoria pues es inferior al diez
por ciento (10%) del salario mínimo mensual, (iv) afecta a una pequeña parte de
la población colombiana, (v) no se trata de un documento indispensable para
acceder a empleos públicos o privados.
Alega el apoderado el DAS que la disposición demandada no vulnera el
derecho a la autodeterminación informática pues los interesados en actualizar,
corregir o modificar la información que figura en los archivos de la entidad
estatal pueden ejercer este derecho mediante la presentación de solicitudes
ante el DAS, sin costo alguno “ya que el hecho generador de la tasa es la
expedición física del certificado sobre antecedentes judiciales y sus
renovaciones, así como la disponibilidad electrónica de la información sobre
los antecedentes judiciales” (negrillas en el original).
Insiste en que la disposición demandada no vulnera el derecho a la
igualdad porque la expedición del certificado de antecedentes judiciales no es
un servicio obligatorio ni generalizado, ni indispensable para el normal
desarrollo de las actividades de los ciudadanos. Replica, además, que la tasa
debe ser pagada por todos los ciudadanos que requieran el documento en
cuestión, por lo tanto la previsión legal no establece un trato diferenciado
injustificado.
Rebate la supuesta vulneración del derecho al trabajo porque a su
juicio el actor hace referencia a una mera posibilidad o expectativa de
conseguir empleo y no al derecho al trabajo tal como ha sido configurado por la
Corte Constitucional. Con los mismos argumentos rechaza las acusaciones en
torno a la violación de la libertad económica.
Como colofón agrega que el Legislador en ejercicio de su libertad de
configuración en materia impositiva decidió crear una tasa como
contraprestación a la expedición de certificados de antecedentes judiciales por
parte el DAS, con sujeción a las disposiciones constitucionales vigentes, razón
por la cual solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
2. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Por medio de escrito suscrito por su Presidenta, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario conceptuó a favor de la exequibilidad de los
preceptos demandados. El concepto se detiene inicialmente en la naturaleza de
la actividad de recopilación y actualización de antecedentes judiciales, adelantada
por el DAS, y afirma que se trata de una “función o servicio público puesta
al servicio de la justicia (…) debe ser considerada como una actividad estatal
que se constituye en un elemento fundamental de la prevención de riesgos al
permitir conocer las posibles inhabilidades en las que está incurso un
individuo en particular”.
Deduce de lo anterior que la contraprestación exigida a los
interesados en la expedición del certificado de antecedentes judiciales es una
tasa, la cual fue establecida por el Legislador en uso de sus competencias
previstas en el artículo 150 constitucional y con plena sujeción a los mandatos
consagrados en los artículos 338 y 363 constitucionales.
Pasa luego a examinar los cargos formulados relacionados con la
vulneraron de derechos fundamentales y asegura que la disposición acusada no
vulnera el derecho al habeas data pues los ciudadanos cuentan con otros
mecanismos legalmente previstos para acceder a la información relacionada con
sus antecedentes judiciales. Encuentra que tampoco es razón de inexequibilidad
de la disposición acusada, que ésta no prevea un sistema de cobro especial para
proteger los derechos de los menos favorecidos, pues aduce que tal falta de
previsión legal puede ser remediada mediante otros mecanismos como el amparo de
pobreza o una especial exención del pago de la tasa respecto de ciertos
sujetos.
Finalmente consigna el escrito que la disposición demandada tampoco
vulnera el derecho al trabajo y al acceso a los cargos públicos “por cuanto
es normal que quien desea emplear a una persona quiera conocer de sus
antecedentes para poder confiar en ella”.
V. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1. 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez interviene en
representación del ente oficial para defender la constitucionalidad de la ley
acusada.
En primer lugar sostiene que el libelo acusatorio adolece de
defectos que impiden un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional,
pues los cargos formulados por el actor se refieren a un contenido normativo
que no fue acusado. A juicio del interveniente “[e]l demandante señala como
contrarios a la Carta Política los apartes de la Ley 961 de 2005 en los cuales
se señala como hecho generador de las tasas recaudadas por el DAS la expedición
física o la disponibilidad de consulta electrónica de los antecedentes penales
de los ciudadanos. Sin embargo, los cargos planteados por el accionante se
sustentan en la tarifa única con que cuentan estas tasas, elemento esencial de
este tributo que no se encuentra regulado en los apartes demandados”.
Este supuesto error acarrearía la ineptitud de la demanda razón por
la cual el representante del Ministerio solicita a la Corte Constitucional que
profiera un fallo inhibitorio.
Adicionalmente el interviniente refuta las acusaciones del
demandante con base en las siguientes razones: (i) la naturaleza tributaria de
las tasas demanda que el valor de su tarifa se establezca con base en los
costos de la actividad retribuida, en este caso la certificación de los
antecedentes judiciales de los interesados por el DAS, requisito que es
observado por las disposiciones demandadas las cuales establecen un sistema y
un método tarifario ajustado a los artículos 338 y 363 constitucionales; (ii)
las disposiciones demandadas no vulneran el derecho al habeas data porque no
restringen el acceso de las personas a la información de los datos sobre
antecedentes penales que reposan en el DAS, ni impide que los ciudadanos
actualicen o soliciten la rectificación de dichos datos; (iii) los enunciados
normativos acusados no desconocen el derecho a la igualdad porque no restringen
el acceso a la información administrada por el DAS a un grupo particular de
ciudadanos; (iv) tampoco contravienen el derecho al trabajo porque el
certificado de antecedentes judiciales se ha convertido en un requisito legal
para ejercer cargos públicos, al igual que es requerido regularmente por los
empleadores particulares; (v) carece de fundamento la acusación del demandante
en torno a la restricción inconstitucional de la libertad económica; (vi) las
disposiciones demandadas son un desarrollo del principio de solidaridad,
específicamente del deber fundamental de los ciudadanos de contribuir a los
gastos e inversiones del Estado.
1.2. Intervención del Departamento Administrativo de Seguridad.
De manera extemporánea el ciudadano Eduardo Rafael Rodríguez Orozco
intervino en representación del Departamento Administrativo de Seguridad para
complementar el concepto rendido por el ciudadano Córdoba Chicango y defender
la exequibilidad de los preceptos demandados.
Sostiene el interviniente que el valor de la expedición del
certificado judicial comprende estrictamente los costos en que incurre la
entidad estatal para “producir” dicho documento.
Estima el representantes del DAS que los “costos de personal
directo e indirecto suman alrededor de veinte un mil millones de pesos
($21.000.000.000) millones de pesos al año a nivel nacional”. Estima el
costo de los sistemas empleados para la expedición de certificado (AFIS y
SIFDAS) en sesenta y cuatro mil millones de pesos ($64.000.000.000) y su
mantenimiento anual lo estima en tres mil doscientos cuarenta millones de pesos
($3.240.000.000), a lo que suma el costo de “canales de comunicación para la
consulta en tiempo real de la información actualizada” los cuales a
ascienden a mil quinientos ($1.500.000.000) millones, amén de otros gastos en
que incurre la entidad estatal como el pago de servicios públicos domiciliarios
y el mantenimiento de las instalaciones físicas.
2. Intervenciones ciudadanas
2.1. Intervenciones del ciudadano Guillermo Otálora Lozano
Dentro del término de fijación en lista el ciudadano demandante
presentó un escrito por medio del cual rebate los argumentos expuestos por el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Departamento Administrativo de
Seguridad y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En primer lugar afirma que su acusación no se estructura en torno a
la violación de los requisitos establecidos en el artículo 338 constitucional
para la creación de una tasa, los cuales a su juicio fueron observados en la
Ley 961 de 2005. Sostiene que en el concepto emitido por el representante del
DAS se hacen algunas afirmaciones erróneas y contrarias a la jurisprudencia
constitucional, tales como que las tasas no son obligatorias, pues la Corte
Constitucional ha sostenido que este elemento no es definitorio de este tipo de
tributo. Adicionalmente insiste en que la demanda presentada gira en torno a
que las disposiciones acusadas vulneran distintos derechos fundamentales y en
ese sentido controvierte algunas de las afirmaciones contenidas en los
distintos conceptos e intervenciones, pues sostiene que son contrarias a la
realidad.
Afirma, por ejemplo, que el único medio para acceder a la
información sobre los antecedentes judiciales de un ciudadano es el pago de la
tasa regulada por la disposición acusada, pues en distintas averiguaciones que
ha adelantado ante el DAS le han respondido que para obtener información sobre
los antecedentes judiciales debe solicitar el certificado y pagar la tasa en
cuestión.
Reitera que el certificado de antecedentes judiciales es un “requisito
fáctico” para acceder al trabajo, y que dicho documento tiene un vasto
alcance social. Finalmente pide que la Corte Constitucional siga en este caso
concreto el precedente establecido en la sentencia C-511 de 1999.
De manera extemporánea, vencido el término de fijación en lista, el
ciudadano Otálora Lozano presentó un escrito adicional al cual adjunta la
respuesta suscrita por dos funcionarios del DAS a una solicitud que previamente
había presentado solicitando información sobe sus antecedentes judiciales. En
el oficio emitido por el DAS se consigna que en virtud del artículo 4º del
Decreto 3738 de 2003 “… el Certificado judicial y de policía es el único
documento que puede expedir el Departamento Administrativo de Seguridad como
certificación o constancia de asuntos judiciales, con destino a los
particulares (…)”. Estima el demandante que el anterior documento desvirtúa
las afirmaciones de los intervinientes en el sentido que la tasa demandada no
vulnera el derecho al habeas data porque los interesados cuentan con otros
mecanismos para acceder a la información sobre sus antecedentes judiciales.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
Por medio del Concepto No.4052 el Procurador General de la Nación
solicita se declare la exequibilidad de la expresión “certificados sobre los
antecedentes judiciales de nacionales y extranjeros resientes en el país”
contenida en el artículo 1º, así como los numerales 1 y 2 del literal a) del
artículo 3 de la Ley 961 de 2005 y la declaratoria de inexequibilidad del
parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 961 de 2005.
En primer lugar
el Ministerio Público hace notar que a demanda adolece de una falencia debido a
que las acusaciones formuladas por el demandante no guardan relación con las
disposiciones acusadas, pues los cargos presentados se refieren concretamente a
la tarifa de la tasa creada por la Ley 961 de 2005, sin embargo, dicha tarifa
no está regulada en el artículo 1º ni en el artículo 3º de la citada ley
(enunciados normativos demandados) sino que “el aludido  valor se consagra,
en forma concreta en el articulo 4º, el cual establece el método y el sistema
para establecer las tarifas y más precisamente en el parágrafo 1º ibidem (…)”.
No obstante, a pesar que esta última disposición no fue demandada, solicita el
Ministerio Público que en atención al principio pro actione la Corte
realice la integración normativa y se pronuncie de fondo sobre el tema que se
debate, cual es la regulación de la tasa para el cobro de la expedición física
del certificado de antecedentes judiciales.
Respecto
de los cargos formulados por el demandante, en primer lugar sostiene la Vista
Fiscal que el Legislador tiene amplia libertad de configuración para determinar
los tributos y de conformidad con el artículo 338 Superior puede delegar en las
autoridades administrativas la facultad de establecer las tasas de acuerdo a
parámetros previa y legalmente establecidos. Luego realiza un recuento de los
antecedentes legislativos y jurisprudenciales relativos al cobro por la
expedición de los certificados judiciales. Analiza a continuación las
características del tributo regulado por medio de la Ley 961 de 2005 y
encuentra el Ministerio Público que el parágrafo 1º del artículo 4º resulta
inconstitucional “porque permite el cobro de una tarifa sin que ésta guarde
ninguna relación con el sistema y el método establecido por la misma ley, pues
es la tarifa existente al año anterior, fijada por la administración sin los
parámetros del legislador y, por tanto, una tarifa inconstitucional  a la luz
del artículo 338 superior”. En efecto considera el Procurador que si bien
el precepto en cuestión hace referencia a este monto como tope máximo “el
DAS continua cobrando la tarifa del año pasado ajustada al IPC y por lo tanto,
es necesario pasar a analizar si esa tarifa se ajusta a los parámetros que el
mismo legislador da en el contexto de la Ley 961 de 2005 y con el servicio de
que trata la presente demanda”.
Destaca el Ministerio
Público que la Contraloría General de la República expide el certificado de
responsabilidad fiscal sin ningún costo para el ciudadano y la Procuraduría
General de la Nación expide el certificado de antecedentes disciplinarios con
un costo de tres mil cuatrocientos pesos ($3.400), mientras que el certificado
de antecedentes del DAS, es de veintiocho mil ochocientos pesos ($28.800), es
decir, el equivalente a dos días de salario mínimo legal  vigente.
Sostiene el Procurador que
la recolección de los datos sobre los antecedentes judiciales de las personas
corresponde a las funciones básicas del Estado y a las funciones legales
asignadas al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, pues los archivos
no tienen como propósito satisfacer necesidades de información de carácter
privado sino que son necesarios para el funcionamiento y seguridad del Estado
Colombiano. Entonces, si bien la alimentación de estos sistemas, su
modernización y actualización implican una erogación económica, sólo son
transferibles a los ciudadanos “los costos ocasionados por el servicio de
información que se le suministra; es decir, los costos de la producción del
certificado” pues los costos derivados de la administración de las bases de
datos corresponden al ejercicio de funciones básicas del Estado “como son la
Seguridad o el ejercicio del poder punitivo del Estado en materia penal o
administrativa”.
A juicio del Ministerio
Público cuando expide el certificado de antecedentes judiciales el DAS da
respuesta a una solicitud presentada en ejercicio del derecho de petición de
informaciones. En esa medida considera que “[l]a obtención de dichos
certificados no satisface ninguna necesidad autónoma del ciudadano, es decir,
que el ciudadano no requiere probar la ausencia de sanciones penales,
disciplinarias, fiscales, etc., es el Estado o la sociedad los que necesitan
por razones de seguridad o de protección del erario público o de la ética
administrativa y de administración efectiva de la justicia, así como para
asegurar que las personas que se incorporan a cargos del Estado no están
incursas en las inhabilidades consagradas por la Constitución y la ley. Es
decir, es la ley la que crea la obligación de presentar dichos certificados
para protección del aparato estatal” y añade que tratándose de bases de
datos administradas por entidades estatales “resultaría más lógico y
razonable, que se articularan todos los medios informáticos de que se disponen
en la actualidad, para que sean las entidades públicas las que internamente
soliciten los antecedentes de las personas que incorporarán a sus plantas,
contando con la autorización expresa del ciudadano en los casos en que lo
requiera la ley, evitando así a los ciudadanos trámites innecesarios y
reduciendo los costos de la utilización de la información”.
Posteriormente examina los
cargos relacionados con la vulneración de derechos fundamentales planteados por
el demandante y encuentra que la tasa prevista por la Ley 961 de 2005 se
constituye en un “obstáculo para el ejercicio” del derecho al trabajo
pues su valor es muy elevado y adicionalmente no existen otros mecanismos para
que los ciudadanos puedan conocer -y en consecuencia modificar o actualizar- la
información relacionada con sus antecedentes judiciales distinto al certificado
judicial.
Considera también que
resulta contrario a la Constitución que el Estado obstaculice por medio de la
creación de una tasa por la expedición de un documento necesario para ejercer
cargos públicos y empleos privados, razón por la cual respalda la acusación
formulada por el demandante en relación a que las disposiciones acusadas
restringen desproporcionadamente el derecho al trabajo. No obstante el Ministerio
Público no encuentra que la regulación de la tasa bajo estudio vulnere los
artículos 333 y 334 constitucionales, relativos a la libertad de empresa, a los
que también alude el demandante. Tampoco encuentra que se vulnere el derecho
ala igualdad debido a la dificultad de establecer tasa diferenciales para
retribuir la modalidad del servicio prestado por el DAS mediante la expedición
de certificados judiciales.
Respecto de la violación del
principio de solidaridad encuentra la Vista Fiscal que el Estado en el
cumplimiento de una función básica, como es la de llevar el registro de las
decisiones judiciales en materia penal, no puede imponer un alto costo al
ciudadano para conocer esta información, rectificarla o utilizarla para la
consecución de un empleo y afirma que en este caso es aplicable el precedente
sentado en la sentencia C-511 de 1999, en el sentido que las tarifas de ciertas
tasas remuneratorias de servicios prestados por el Estado no deben obstruir o
vulnerar el ejercicio de derechos fundamentales. Concluye el Procurador que “el
establecer costos onerosos para la obtención de simples certificaciones por
parte del Estado no sólo obstruye los derechos mencionados sino que además
contraría políticas estatales como la de agilización y disminución de
trámites,  las de fomento del pleno empleo y aquellas que buscan apoyar a los
sectores menos favorecidos de la sociedad”.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2. El asunto
objeto de estudio.
El ciudadano
Otálora Lozano demanda la expresión “certificados sobre los antecedentes
judiciales de nacionales o extranjeros residentes en el país” contenida en
el artículo primero de la Ley 961 de 2005, y los numerales primero (cuyo tenor
es el siguiente: 1. La expedición física del certificado sobre antecedentes
judiciales y sus renovaciones. Uno y otra tendrán una vigencia de un año”)
y segundo (cuyo tenor es el siguiente: 2. La disponibilidad electrónica
de información sobre antecedentes judiciales para ser consultados por el
interesado o por terceros. En este caso, la tasa se originará con motivo de la
solicitud del servicio por parte del interesado y su pago permitirá que la
información sea consultada durante el lapso de un año. Las renovaciones del
servicio de disponibilidad de que aquí se trata también tendrán vigencia de un
año y darán lugar a la tasa en el momento en que se soliciten) del artículo
tercero de la Ley 961 de 2005, enunciados normativos que regulan la tasa
para la retribución del servicio prestado por el Departamento Administrativo de
Seguridad –DAS- de expedición del certificado de antecedentes judiciales.
Estima el
demandante que la tasa prevista en dichas disposiciones legales
es inconstitucional, pues es desproporcionada y restringe los derechos de los
ciudadanos al habeas data, al trabajo, a la libertad económica y a la igualdad,
además de ser contraria al principio constitucional de solidaridad. Los
intervinientes defienden la exequibilidad de los enunciados acusados, a la luz
del artículo 338 constitucional, y además algunos de ellos afirman que la
demanda presentada es inepta pues el actor no acusó expresamente el artículo 4
de la Ley 961 de 2005, enunciado normativo que señala la tarifa de la tasa
demandada, elemento del tributo en torno al cual consideran que el actor
estructura la mayoría de los cargos formulados[1]. La Vista
Fiscal coincide en señalar la anterior incongruencia presente en el libelo
acusatorio pero solicita a la Corte Constitucional que en virtud del principio pro
actione integre la unidad normativa, se pronuncie de fondo y declare la
inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo 4 de la Ley en cuestión, pues
considera que la tarifa de la tasa demandada es inexequible porque (i) su
cálculo no es acorde con el artículo 338 constitucional, (ii) es muy elevada y
obstaculiza el ejercicio de diversos derechos fundamentales.
Planteado en los
anteriores términos el debate constitucional corresponde a esta Corporación
entrar a examinar la constitucionalidad de los enunciados normativos
demandados, para ello (i) inicialmente examinará si la demanda presentada reúne
los requisitos establecidos por el artículo segundo del Decreto 2067 de 1991 y
por la jurisprudencia constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo,
(ii) luego se pronunciará sobre la solicitud de integración de la unidad
normativa formulada por el Ministerio Público, (iii) posteriormente hará un
breve recuento doctrinal y jurisprudencial en torno a las tasas y de manera
específica hará un recuento histórico de la tasa por la expedición de
certificados de antecedentes judiciales, finalmente, (iv) estudiará la
exequibilidad de los enunciados normativos demandados.
3. La supuesta ineptitud de la demanda y la integración de la unidad
normativa
Uno de los intervinientes afirma que las razones esgrimidas por el
actor para fundamentar la demanda de inexequibilidad se dirigen contra un
enunciado normativo que no fue acusado, razón por la cual la demanda es inepta
y la Corte Constitucional debe proferir un fallo inhibitorio. En efecto, el
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que las
razones aducidas por el ciudadano Otálora Lozano se refieren a la
inexequibilidad de la tarifa de la tasa creada por la Ley 961 de 2005, sin
embargo, considera que el demandante omitió señalar dentro de las disposiciones
acusadas el precepto que establece el monto de dicha tarifa. El Ministerio
Público es de la misma opinión, no obstante solicita que la Corte
Constitucional proceda a integrar la unidad normativa y examine también la
exequibilidad del parágrafo primero del artículo cuarto de la Ley 961 de 2005.
Respecto de las anteriores solicitudes cabe anotar, en primer lugar,
que tanto el interviniente como el Ministerio Público parten de una suposición
errónea pues asumen que la demanda del ciudadano Otálora Loazano se dirige en
contra de la tarifa de la tasa prevista como contraprestación por la
expedición del certificado de antecedentes judiciales, es decir, asumen que el
demandante ataca exclusivamente uno de los elementos constitutivos del tributo,
mientras que de la lectura atenta del libelo acusatorio se desprende claramente
que el actor considera inconstitucional la tasa integralmente y no
solamente uno de los elementos que la componen[2].
Como es sabido la tarifa es uno de los elementos
integrantes del tributo, el cual ha sido definido por esta Corporación como “la
magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se
determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente que se
refiere”[3].
En el caso concreto, el ciudadano demandante sostiene, de manera
reiterada, que el cobro de una tasa como contraprestación de los
servicios prestados por el Departamento Administrativo de Seguridad es
inconstitucional, porque el certificado de antecedentes judiciales es un
documento necesario para ejercer distintos derechos y libertades, cuya
expedición no puede estar sujeta al pago de un gravamen. Cosa distinta es que
el actor también haya hecho alusión al elevado monto de la tasa prevista en los
preceptos legales demandados, como otro de los tantos argumentos esgrimidos
para evidenciar la inexequibilidad del tributo, acusación puntual que no
modifica el alcance de la demanda. Carecen, entonces, de fundamento las
apreciaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en torno a la
supuesta ineptitud de la demanda.
Resta por analizar la solicitud de integración de la unidad
normativa hecha por el Ministerio Público. Al respecto, cabe señalar que la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente que la
integración de la unidad normativa es excepcional, y sólo procede “cuando
ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”[4].
Se trata realmente de dos hipótesis diferentes en las cuales la
Corte Constitucional puede extender su examen de constitucionalidad sobre
disposiciones o enunciados normativos que no han sido acusados expresamente en
la demanda. En primer lugar, cuando las expresiones demandadas carecen de un
contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del
contexto en el cual están insertadas, y se requiere precisar su alcance
incluyendo en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos que las
complementan, caso en el cual la Corte procede a formular la proposición
jurídica completa[5]. La
otra hipótesis acaece cuando “[l]as normas (…) tienen cada una un sentido
regulador propio y autónomo, pero el estudio de constitucionalidad de la
disposición acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la
Constitución de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que
están contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se
constituye la unidad normativa”[6]. En
este último caso la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una
relación “íntima e inescindible” entre la disposición acusada y aquella
respecto de la cual se integra la unidad normativa, de manera tal  que para
evitar un fallo inocuo resulte indispensable extender el examen de
constitucionalidad a esta última[7]. La segunda hipótesis
también tiene lugar cuando la disposición impugnada se encuentre íntima e
inescindiblemente relacionada con otra norma que parece prima facie inconstitucional[8].
Ahora bien, en el caso concreto el Ministerio Público solicita que
se integre la unidad normativa con el parágrafo primero del artículo cuarto,
precepto cuyo tenor literal es el siguiente:
PARÁGRAFO 1o. En ningún caso las tarifas por los servicios de que
trata la presente ley podrán superar a las que venía cobrando el DAS el 17 de
marzo de 2005 incrementadas cada año, a partir del primero de enero de 2006, en
el índice de precios al consumidor, IPC, del año inmediatamente anterior
certificado por el DANE.
Considera la Vista Fiscal que el anterior enunciado normativo es prima
facie inconstitucional porque establece un monto de la tarifa que no guarda
ninguna relación con el sistema y el método establecido en el artículo cuarto
de la ley demandada ni con los lineamientos fijados por el artículo 338
constitucional y, adicionalmente, está en íntima e inescindible relación con
los enunciados normativos demandados, razón por la cual solicita que la Corte
Constitucional extienda su examen a este precepto.
Encuentra esta Corporación que la solicitud formulada por el
Ministerio Público de integración de la unidad normativa es improcedente, en
primer lugar porque el enunciado normativo al cual pretende se extienda el
examen de constitucionalidad no establece la tarifa sino un límite máximo al
valor de ésta, el cual no puede ser excedido por el Departamento Administrativo
de Seguridad al fijarla, límite máximo que no resulta prima facie
inconstitucional. Adicionalmente la Vista Fiscal pretende que el examen de
constitucionalidad se extienda a preceptos no demandados por el accionante y a
cargos que no guardan relación con los expuestos en la demanda, los cuales como
antes se consignó versan específicamente sobre la constitucionalidad de los
hechos generadores del cobro de la tasa prevista por la expedición del
certificado de antecedentes judiciales.
Por otra parte, esta Corporación coincide con la Vista Fiscal y con
la mayoría de los intervinientes en la apreciación que los cargos formulados
por el demandante, relacionados con la supuesta vulneración por parte de las
disposiciones acusadas de la libertad económica carecen de los requisitos de
claridad, certeza y suficiencia, razón por la cual no serán objeto de estudio.
En vista de lo anterior, el examen de constitucionalidad que se
realiza en la presente decisión se circunscribirá a los siguientes cargos
planteados contra las disposiciones acusadas: (i) violación del precedente
sentado en la Sentencia C-511 de 1999 en cuanto a la posibilidad de establecer
tasas que graven la expedición de documentos públicos necesarios para el
ejercicio de derechos políticos (infracción del artículo 40 constitucional),
(ii) la vulneración del derecho a la autodeterminación informativa (infracción
del artículo del artículo 15 constitucional) debido a que el acceso por parte
de las personas interesadas a la información relacionada con sus antecedentes
judiciales se condiciona al pago  de una tasa, (iii) la vulneración del
principio de progresividad tributaria (infracción del artículo 363
constitucional), debido a que la tasa prevista por la expedición del certificado
de antecedentes judiciales es uniforme.
4. Las tasas y las distintas modalidades tributarias en la
Constitución de 1991.
Como bien ha reconocido esta Corporación[9],
la Constitución de 1991 no es unívoca y precisa en lo que se refiere a la
denominación de los tributos. Así, por ejemplo, en ocasiones la palabra tributo
es usada como un género que comprende las distintas modalidades de gravámenes[10],
mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los
ingresos tributarios de los no tributarios[11]. Igualmente,
la palabra contribuciones a veces abarca los impuestos y los recursos
parafiscales[12], mientras que en otras
ocasiones la Constitución parece emplearla específicamente para referirse a las
contribuciones parafiscales[13]. No obstante, una
interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos
de tasa, impuesto y contribución, los cuales “si bien son todos fruto de la
potestad impositiva del Estado, tienen cada uno características propias que los
diferencian”[14].
En una reciente decisión se sintetizaron de la siguiente manera los
rasgos distintivos de las tres modalidades tributarias:
“A partir de los textos constitucionales y legales y de la doctrina
se ha señalado en este sentido  que los impuestos:
-Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado.
- No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado
por el contribuyente.
- Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y
prioridades  distintos de los del contribuyente.
- Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la
jurisdicción coactiva.
- Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente
ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos
con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada
ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.
- No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas
generales, para atender todos los servicios necesarios.
En cuanto a las contribuciones parafiscales,  se ha señalado
que:
-tienen carácter obligatorio;
-afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son
comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados;
-no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación
concreta y específica;
-cuando tales recursos son administrados por órganos que forman
parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero
únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un
capítulo aparte de las rentas fiscales.
A su vez  se ha dicho que se denomina "tasa" a un
gravamen que cumpla con las siguientes características:
-constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y,
en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción
de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha
tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;
-Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio
que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de
ese bien o servicio;
-ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas
diferenciales;
-un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos”[15].
En la misma decisión se señalaron las principales diferencias
existentes entre las tasas y los restantes tributos, al respecto se sostuvo:
“La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los
tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa
por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte
del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que
queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el
Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una
contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios
distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas,
y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en
las arcas del Estado.
También suele explicarse que las tasas se diferencian de los
impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e
inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues
quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir  si adquieren o no un bien o
servicio  y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas
generales como en el caso de los impuestos”[16].
Ahora bien, en el caso objeto de estudio no cabe duda que la figura
tributaria demandada es una tasa, porque así es denominada específicamente por
la Ley 961 de 2005, cuyo artículo primero no deja dudas al respecto[17],
por tal razón es preciso detenerse en los criterios jurisprudenciales fijados
por esta Corporación en relación a esta modalidad de tributo.
5. Los criterios jurisprudenciales en materia de tasas.
Como ha explicado la Corte el hecho que la ley traslade a los
ciudadanos el costo de un servicio a cargo del Estado, en aquellos casos en que
la Constitución no ha establecido su carácter gratuito[18], no infringe, en principio, las normas
superiores. Tales cobros encuentran su fundamento constitucional en el numeral
9° del artículo 95 superior, según el cual corresponde a los ciudadanos “contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad”, en armonía con el segundo inciso del artículo 338 ibídem,
que autoriza a la ley, las ordenanzas y los acuerdos para decretar el cobro de
tasas “como recuperación de los costos de los servicios que les presten”[19].
No obstante, esta Corporación también ha precisado que no todos los
servicios estatales, así su prestación implique un costo deben ser retribuidos
por medio de la imposición de tasas. En este sentido resulta ilustrativa la
sentencia C-511 de 1999, decisión en la cual se examinó la constitucionalidad
del cobro de una tasa para la renovación de la cédula de ciudadanía. Al
respecto se sostuvo:
- El Estado no puede convertir en regla general la recuperación de
los costos de todos los servicios que presta mediante el mecanismo de la tasa,
hasta el extremo de buscar a toda costa la recuperación de los gastos en que
incurra para atenderlos, aun de aquéllos que corresponden a funciones
esenciales que buscan asegurar el ejercicio de los derechos políticos. Lo
contrario equivaldría al absurdo de que una persona tuviera que pagar por el
derecho a ser ciudadano.
No ofrece duda alguna que la Nación y las entidades territoriales,
gozan de la potestad para establecer, a través de sus órganos de representación
popular, tasas a cargo de los usuarios por la prestación de servicios públicos,
y específicamente los domiciliarios, e inclusive para subsidiar a los usuarios
de éstos últimos, (arts. 338 y 368). En consecuencia, es posible no exigir el
pago del costo por los servicios que el Estado presta a los usuarios de un
servicio público, que desde luego les confiere un provecho económico directo,
con mucha más razón resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a
los ciudadanos del pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho
éste constituye una función esencial del Estado dirigida a proteger la
democracia, mediante la implementación de los medios adecuados para que el
ciudadano ejercite sus derechos políticos.
(…)
Así pues, la tasa no puede entenderse entonces como una medida
destinada a lograr la recuperación forzosa de todo gasto público en que incurre
el Estado, porque ello es así sólo cuando la erogación cumplida entrañe una
contrapartida directa y personal  limitada normalmente al costo contable, es
decir, a una contraprestación de parcial equivalencia, por un servicio prestado.
El servicio debe reportar  la satisfacción de una necesidad colectiva
generalmente asumida como pública, porque la tasa constituye una contrapartida
del ciudadano y no se genera, como podía pensarse, únicamente por el hecho de
que el Estado hubiere incurrido en un gasto”.
Los anteriores
argumentos llevaron a declarar inexequible la tasa prevista en el artículo 65
del Decreto Ley 2241 de 1986 para la renovación de la cédula de ciudadanía.
Así mismo, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que el traslado de los costos que
supone para el Estado la prestación de un servicio debe consultar criterios de
equidad atendiendo a la capacidad contributiva de los ciudadanos en general, y
al principio de solidaridad, que permite por ejemplo, establecer tarifas
diferenciales, e incluso, el otorgamiento gratuito del servicio a aquellos
sujetos que estén en absoluta imposibilidad material de cubrir su valor, como
sería el caso de los indigentes. En el mismo sentido la Corte ha sostenido que
si bien el cobro por servicios prestados por el Estado resulta posible, ello
debe serlo en condiciones que respeten el principio de igualdad[20].
Por esas razones ha declarado que no se ajustan a la Constitución tasas
establecidas para la expedición de documentos que permiten el acceso a ciertos
beneficios y servicios estatales, las cuales condicionan la expedición del
documento a una suma fija que no consulta la capacidad económica de los
potenciales usuarios de los servicios, porque éstas tasas implican un
tratamiento discriminatorio entre aquellas personas que cuentan con recursos
para pagar la tasa y, por lo tanto, acceder a los servicios prestados por el
Estado y aquellas que por su situación de pobreza no pueden pagar la tasa y por
esa misma razón resultan excluidos de los beneficios y servicios estatales[21].
Existe también
una extensa línea jurisprudencial respecto del alcance del inciso segundo del
artículo 338 constitucional[22] en lo relacionado con la
distribución de competencias entre el legislador y la administración para fijar
la tarifa de las tasas y contribuciones. Sobre el sentido de este enunciado
normativo a la luz de la jurisprudencia constitucional hizo esta Corporación un
completo estudio en la sentencia C-155 de 2003, y concluyó lo siguiente:
“16.- El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido
fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente
en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de
tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir
de la Sentencia C-1371 de 2000 es posible armonizar dichos conceptos de manera
que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio
de efecto útil de las normas.
Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de
tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por
“sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en
tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los
gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados
como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está
incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de
hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la
naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la
multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que
la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que
desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la
Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos
guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones
distintas.
En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple
agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad,
caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”[23].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben
observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente.
Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en
concreto el monto de la obligación tributaria.
17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte
considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338
de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de
evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato
Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa
de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la
tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades
administrativas perdería por completo su razón de ser.
Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas,
donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar
los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a
las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros
previamente indicados.
Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del
sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia
ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una
excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la
regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad,
concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación
popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la
definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos
criterios.
18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema”
y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio
definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la
prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas
hermenéuticas frente a cualquier clase de norma. En consecuencia, “basta que de
su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben
respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir
los costos recuperables y las tarifas correspondientes’[24]”[25].
Precisamente por
no respetar los parámetros señalados por el artículo 338 constitucional en
materia de fijación de tarifas, en fecha reciente, por medio de la sentencia
C-1171 de 2005, fue declarado inexequible el artículo 65 del Decreto 2241,
precepto que señalaba que correspondía al Registrador Nacional del Estado Civil
fijar el valor de los duplicados y las rectificaciones de las cédulas de
ciudadanía y tarjetas de identidad, así como de los libros y publicaciones que
editara la Registraduría y la tarifa de los servicios que dicha entidad
prestara. Disposición que previamente, con ocasión de una sentencia de
constitucionalidad a la cual ya se ha hecho alusión –la sentencia C-511 de
1999-, había sido objeto de la declaratoria de inexequibilidad de uno de sus
enunciados normativos.
Recapitulando,
se tiene entonces que algunos de los criterios fijados por la jurisprudencia
constitucional en materia de tasas son los siguientes:
-
El Estado puede trasladar a los ciudadanos el
costo de la prestación de determinados servicios mediante la imposición de
tasas en virtud de los artículos 95.9 y 338 constitucionales.
-
No obstante, resulta inconstitucional fijar
tasas como contraprestación a la renovación de ciertos documentos, como la
cédula de ciudadanía, que resultan indispensables para acreditar la condición
de ciudadano y ejercer derechos políticos.
-
No se ajustan a la Constitución, por establecer
un tratamiento discriminatorio, tasas uniformes establecidas para la expedición
de documentos que permiten el acceso a ciertos beneficios y servicios
estatales, las cuales condicionan la expedición del documento a una suma fija
que no consulta la capacidad económica de los potenciales usuarios de los
servicios.
-
El “sistema” y el “método” señalados en la ley,
las ordenanzas y los acuerdos, cuando los órganos de representación popular
deciden delegar en las autoridades administrativas la facultad de fijar la
tarifa de una tasa, en virtud del inciso segundo del artículo 338
constitucional,  deben ser lo suficientemente claros y precisos, sin embargo,
no tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso se privaría de contenido la facultad constitucional de las autoridades
administrativas.
Estos criterios jurisprudenciales constituyen precedentes sentados
en anteriores decisiones de esta Corporación, y en esa medida el juez
constitucional debe ser consistente con tales decisiones previas que han
señalado, en ejercicio del control de constitucionalidad, el alcance de
distintos preceptos constitucionales, tales como los artículos 40, 95.9, 338 y
363 de la Constitución Política, pues de esta manera se aseguran importantes
pilares del ordenamiento jurídico, como la seguridad jurídica, el principio de
igualdad y la confianza legítima.
Hecho el recuento de la jurisprudencia constitucional en materia de
tasas y antes de abordar el estudio del caso concreto, es preciso detenerse en
la evolución legislativa de la tasa prevista para la expedición del certificado
de antecedentes judiciales y en la naturaleza misma de este documento, con el
propósito de dilucidar la naturaleza del servicio que se pretende retribuir
mediante la tasa contemplada en la Ley 961 de 2005.
6. La tasa prevista por la expedición y renovación del certificado
de antecedentes judiciales.
En la sentencia C-243 de 2005[26] esta
Corporación realizó un pormenorizado recuento de la evolución normativa de la
tasa prevista por la expedición del certificado de antecedentes judiciales,
cuyas líneas principales se sintetizarán a continuación.
El certificado
de antecedentes judiciales tiene sus orígenes en el certificado de identidad
personal regulado por el Decreto 884 del 14 de abril de 1944. Este documento
era expedido por las oficinas de identificación personal de la Policía Nacional
y acreditaba que su portador no había cometido actos delictuosos contra el
Tesoro Público ni contra la propiedad particular. Su presentación era
indispensable para tomar posesión de cualquier empleo nacional, departamental o
municipal.
Años después, por medio de la Ley 15 de 1968, el Congreso autorizó
al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS” lo relacionado con las características,
especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición de las cédulas de
extranjería y los certificados de conducta. El artículo 2° establecía que las
cédulas de extranjería y los certificados de conducta llevarían adheridas
estampillas de timbre nacional de conformidad con la cuantía indicada en la
misma disposición. Adicionalmente el artículo 3º estableció que los dineros
provenientes de la adquisición de las cédulas de extranjería y de los
certificados de conducta, amén de otros recursos, se destinarían
preferentemente, a gastos de inversión para instalaciones de las dependencias
del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”.
Posteriormente el artículo 10 de la  Ley 4a de 1981,
mediante la cual se creó el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de
Seguridad, ratificó la autorización conferida al Gobierno Nacional para
reglamentar lo relacionado con los modelos y el valor de las cédulas de extranjería,
certificados judiciales y carnés mencionados en dicha ley. Para reglamentar
esta última disposición el Gobierno nacional expidió, ya en vigencia de la
Constitución de 1991, el Decreto 1657 de 1992 por medio del cual fijó los
costes de expedición de los documentos en cuestión, y adicionalmente en el
artículo 4° estableció que a partir del 1º de enero de 1993, los valores
señalados, se incrementarán en el mismo porcentaje del índice de precios al
consumidor del año calendario inmediatamente anterior y se seguirán ajustando
automáticamente cada año y en la misma fecha y que los nuevos valores serán
determinados mediante resolución, por el Director del Departamento
Administrativo de Seguridad.
En la sentencia C-243 de 2005 la Corte Constitucional concluyó que
los artículos 1º de la Ley 15 de 1968 y 10 de la Ley 4 de 1981 comportaban una
autorización al Gobierno Nacional para la determinación del valor de
adquisición de las cédulas de extranjería y de los certificados judiciales, y
por lo tanto le delegaban la atribución de fijar la tarifa de la tasa
respectiva como recuperación  de los costos por la prestación de dicho servicio[27],
y encontró que los enunciados normativos “y valor de adquisición”
-contenido en el artículo 1 de la Ley 15 de 1968- “y valor” -contenido
en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1981- eran inexequibles porque autorizaban al
Gobierno Nacional a fijar la tarifa de la tasa en cuestión, sin que las
disposiciones acusadas señalaran el sistema y el método para definir la tarifa[28].
Esta fue la razón que llevó a la expedición de la Ley 961 de 2005, cuya
exequibilidad se examina en ese proceso, para regular la tasa prevista como
contraprestación a la expedición del certificado de antecedentes judiciales.
Ahora bien, hecho el anterior recuento sobre la evolución de la
regulación de la tasa en cuestión, es necesario referirse brevemente al
documento cuya expedición y renovación genera el pago de la tasa, el
certificado de antecedentes judiciales.
7. El certificado de antecedentes judiciales.
Como ha definido esta Corporación el certificado de antecedentes
judiciales “es un documento expedido por el Departamento Administrativo de
Seguridad, en el cual se certifica la situación judicial de un ciudadano frente
a la justicia y autoridades colombianas. Estipula si el titular no tiene
asuntos pendientes con las autoridades judiciales y de policía, o si no es
solicitado por las mismas autoridades”[29].
Este documento público actualmente es regulado por el Decreto
reglamentario 3738 de 2003. De conformidad con dicho reglamento su expedición
corresponde al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, con base en la
información que repose en los archivos de esta entidad (Art. 1).  Para estos
efectos el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, mantendrá y
actualizará los registros delictivos y de identificación nacionales de acuerdo
con los informes y avisos que para el efecto deberán remitirle las autoridades
judiciales (Art. 3). Los archivos del Departamento Administrativo de Seguridad,
en esta materia, tendrán carácter reservado y en consecuencia sólo se expedirán
certificados o informes de los registros contenidos en ellos a los
peticionarios de sus propios registros, mediante la expedición del certificado
Judicial; y a los funcionarios judiciales y organismos con facultades de policía
judicial, que por razón o con ocasión de sus funciones, adelanten
investigación, referente a la persona de quien la solicitan, previo
requerimiento escrito (Art. 4). Actualmente estos documentos tienen validez por
un año a partir de su fecha de expedición (Art. 6).
Según la normatividad vigente el certificado de antecedentes
judiciales se requiere, entre otros,  para lo siguientes trámites y
actuaciones:
1.
Para posesionarse en cualquier empleo o cargo
público y para celebrar contratos de prestación de servicios con la
administración[30].
2.
Para la tenencia o porte de armas de fuego[31].
3.
Para trámite de visa, siempre y cuando sea
solicitado por la respectiva embajada.
4.
Para ingresar al Ecuador.
5.
Para recuperar la nacionalidad colombiana de
quienes hubieren sido nacionales por adopción[32].
6.
Para la adopción de menores de edad[33].
Adicionalmente numerosas empresas privadas exigen la presentación
del certificado de antecedentes judiciales, para acceder a empleos privados.
Hechas las anteriores precisiones se abordará el estudio de constitucionalidad
del caso concreto.
8. El examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas
Las disposiciones acusadas crean una tasa como contraprestación de
los servicios prestados por el Departamento Administrativo de seguridad de (i)
la expedición física del certificado de antecedentes judiciales, (ii) la
renovación del certificado de antecedentes judiciales, (iii) la disponibilidad
electrónica de información sobre antecedentes judiciales para ser consultados
por el interesado o por terceros, y (iv) la renovación del servicio de
disponibilidad electrónica de la información sobre antecedentes judiciales.
A juicio del
demandante, esta tasa vulnera distintas normas constitucionales y el precedente
sentado en la sentencia C-511 de 1999 en cuanto al papel del artículo 40
constitucional como un límite a la libertad de configuración del legislador en
materia tributaria. Corresponde pues examinar las disposiciones acusadas a la
luz de los criterios jurisprudenciales sentados por esta Corporación en materia
de tasas, antes expuestos.
En primer lugar,
como se consignó en acápites anteriores de esta sentencia, la Corte
Constitucional ha establecido que en principio el Estado puede trasladar a los
ciudadanos el costo de la prestación de determinados servicios mediante la
imposición de tasas en virtud de los artículos 95.9 y 338 constitucionales. En
esa medida el Legislador goza potestad de configuración suficiente para decidir
cuáles servicios deben  ser retribuidos mediante tasas y cuales deben ser
gratuitos y, sólo excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que existe el deber estatal de prestar gratuitamente ciertos
servicios públicos.
Al respecto cabe
señalar que la expedición del certificado de antecedentes judiciales, la
renovación de este documento público y la disponibilidad electrónica de la
información sobre antecedentes judiciales ha sido definida por el Legislador
como un servicio público, el cual sin duda implica erogaciones económicas del
Estado colombiano, y, por esa razón, la ley prevé que los costos generados por
su prestación sean trasladados a los ciudadanos.
Se debe
dilucidar, entonces, si los hechos generadores de la tasa demandada por el
actor constituyen un servicio público cuya prestación debe ser gratuita de
conformidad con los precedentes constitucionales. Al respecto cabe señalar que
esta Corporación sostuvo en la sentencia C-511 de 1999 que resulta
inconstitucional fijar tasas como contraprestación a la renovación de ciertos
documentos, como la cédula de ciudadanía, indispensables para acreditar la
condición de ciudadano y por consiguiente para el ejercicio derechos políticos
consagrados en el artículo 40 constitucional.
Para determinar
si este precedente es aplicable al caso concreto, es útil hacer una breve
comparación entre la cédula de ciudadanía y el certificado de antecedentes
judiciales. El punto de partida es la constatación de una semejanza, ambos son
documentos públicos, sin embargo, a pesar de esa similitud inicial se aprecian
notables diferencias entre los dos documentos, pues la cédula de ciudadanía
cumple una diversidad de funciones que exceden con mucho a aquellas legalmente
asignadas al certificado de antecedentes judiciales.
En efecto, como
fuera puesto de manifiesto en la sentencia C-511 de 1997, “[l]a Constitución
y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente
diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las
personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la
participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y
estimula la democracia”. Por lo tanto, la cédula de ciudadanía tiene
características distintivas que exclusivamente se predican de ella.
Por su parte, el
certificado de antecedentes judiciales es un documento expedido por el
Departamento Administrativo de Seguridad, en el cual se certifica la situación
judicial de un ciudadano frente a la justicia y autoridades colombianas. De
conformidad con la normatividad vigente este documento es imprescindible para
posesionarse en cualquier empleo o cargo público, sin duda una manifestación
del derecho político de acceder al desempeño de funcione y cargos públicos,
consagrado en el artículo 40.7 constitucional, sin embargo, a diferencia de la
cédula de ciudadanía no permite acreditar la condición de ciudadano ni es un
documento de identidad y resulta así superfluo para ejercer los restantes
derechos políticos y en general para “asegurar la participación de los
ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia”[34].
Podría
argumentarse que en todo caso el certificado de antecedentes judiciales se
requiere para el ejercicio de un específico derecho político y esta Corporación
debe seguir el precedente sentado en la sentencia C-511 de 1999, y declarar la
inexequibilidad de la tasa consagrada en la Ley 961 de 2005. No obstante,
considera esta Sala que la razón que llevó a declarar la inexequibilidad de la
tasa por la renovación de la cédula de ciudadanía fue su carácter simultáneo de
documento de identidad y mecanismo para el ejercicio de múltiples derechos
políticos, características que no se predican del certificado de antecedentes
judiciales, razón por la cual en esta ocasión no es aplicable el precedente
sentado en la decisión previa a la que se ha hecho mención.
Concluye,
entonces, esta Corporación que el certificado de antecedentes judiciales no es
un documento de identidad relacionado con el ejercicio del derecho al sufragio
y por lo tanto el Legislador puede prever que su expedición sea el hecho
generador de una tasa.
Eso no significa
de manera automática la exequibilidad del tributo demandado, pues tanto el
demandante como algunos intervinientes han puesto de manifiesto razones de peso
que es necesario considerar antes de adoptar una decisión definitiva.
En efecto, de
conformidad con la regulación que trae el artículo 338 constitucional y la
definición jurisprudencial y doctrinal el valor de la tasa debe estar atado al
servicio prestado, de manera tal que ésta constituya una contraprestación del
servicio provisto por la Administración[35]. En el caso
concreto esto no resulta claro a juicio de la Vista Fiscal, pues la tasa
demandada no diferencia claramente  entre los gastos generales a cargo del
Departamento Administrativo de Seguridad, y el costo específico de la
expedición del certificado de antecedentes judiciales. Por su parte, el
Departamento Administrativo de Seguridad aportó un escrito mediante el cual
pretende justificar la tarifa del tributo demandado haciendo alusión a
diferentes gastos a cargo de la entidad administrativa, algunos de los cuales
no guardan relación el servicio prestado por la expedición del certificado de
antecedentes judiciales y cuyo valor, en principio no podría ser incluido en la
tarifa de la tasa demandada.
Sin embargo, esa
no es una razón de inexequibilidad del tributo -a menos que tuviera origen en
el sistema y el método establecidos para calcular la tarifa, los cuales no
fueron demandados y por lo tanto no son examinados en la presente decisión-
sino eventualmente una causal de ilegalidad de los actos administrativos
mediante los cuales se fije el valor de la tarifa, cuyo estudio corresponde a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual la Corte
Constitucional no puede abordar su análisis en esta sentencia.
Por otra parte,
como fue puesto de manifiesto por el demandante y la Vista Fiscal, el
certificado de antecedentes judiciales tiene estrecha relación con el ejercicio
del derecho fundamental a la autodeterminación informativa, previsto en el
artículo 15 de la Carta Política, pues tal como ha reconocido la Corte
Constitucional este documento “[e]stipula si el titular no tiene asuntos
pendientes con las autoridades judiciales y de policía, o si no es solicitado
por las mismas autoridades”. En esa medida tener acceso a esta
información, actualizarla y eventualmente corregirla resulta de fundamental
importancia para las personas residentes en Colombia no solo para el eventual
ejercicio de cargos y funciones públicas, sino también incluso para garantizar
su libertad personal.
Ahora bien, no
se debe confundir el certificado de antecedentes judiciales con la información
relativa a la situación judicial de un ciudadano frente a la justicia y
autoridades colombianas, información a la cual, en principio, pueden
acceder los interesados por medios distintos al certificado judicial, como por
ejemplo, en ejercicio del derecho de petición. No obstante, a pesar de lo
expuesto en uno de los escritos de intervención del DAS, esta entidad
interpreta las disposiciones legales y reglamentarias vigentes de manera tal
que sólo suministra esta información al interesado mediante la expedición del
certificado de antecedentes judiciales, es decir, una vez se ha pagado la tasa
prevista en la Ley 961 de 2005, como resulta además evidente en la respuesta a
la petición presentada por el demandante ante el Departamento Administrativo de
Seguridad y anexada al expediente[36].
Resulta entonces
que en la práctica el acceso a la información sobre si una persona tiene asuntos
pendientes con las autoridades judiciales y de policía, o si no es solicitado
por las mismas autoridades[37] está
condicionado al pago de un tasa. Lo cual resulta a todas luces
inconstitucional, porque una persona interesada, que carezca de los recursos
suficientes para el pago del tributo, no podrá acceder a esa información en
extremo relevante para su libertad personal, ni tampoco podrá actualizarla ni
corregirla, tal como prevé el artículo 15 constitucional. Supeditar el
ejercicio de derechos fundamentales al pago de una contraprestación económica
significa ignorar su carácter inalienable, tantas veces puesto de relieve por la
jurisprudencia constitucional[38].
Ahora bien,
podría argumentarse que hay otros medios por los cuales las personas
interesadas podrían tener acceso a la información sobre sus antecedentes
judiciales, como por ejemplo mediante la presentación de peticiones ante las
autoridades policiales y judiciales nacionales. Sin embargo, las únicas bases
de datos centralizadas que contienen esa información son administradas por el
DAS, por lo tanto someter a la persona interesada a la carga de dirigir
solicitudes a autoridades que no cuentan con la información centralizada no
constituye una garantía eficaz de su derecho a la autodeterminación informativa
en este caso concreto.
El literal a)
del artículo tercero de la Ley 961 de 2005 prevé como hechos generadores de la
tasa demandada la expedición física del certificado de antecedentes judiciales
y sus renovaciones (numeral 1) y la disponibilidad electrónica de información
sobre antecedentes judiciales para ser consultados por el interesado o por
terceros (numeral 2). De manera tal que, como antes se consignó, todas las
posibilidades de acceso a la información sobe los antecedentes judiciales están
condicionadas al pago de una tasa, razón por la cual la Corte Constitucional
declarará la inexequibilidad de la expresión “por el interesado”
contenida en el numeral 2 del literal a) del artículo 3 de la Ley 961 de 2005,
para garantizar que las personas interesadas puedan tener acceso a la
información electrónica sobre sus antecedentes judiciales de manera gratuita, y
de esta manera quede a su disposición una vía no onerosa para poder asegurar el
ejercicio de su derecho a la autodeterminación informativa.
La declaratoria
de inexequibilidad de la expresión antes señalada implica necesariamente que el
Departamento Administrativo de Seguridad debe habilitar las condiciones
necesarias para que los interesados puedan tener acceso a la información
electrónica sobre sus antecedentes judiciales de manera gratuita, pues sólo de
esta manera se garantizará efectivamente el derecho a la autodeterminación
informativa.
Cabe aclarar que
el numeral segundo del literal a) de Ley 961 de 2005 contempla dos supuestos
como hechos generadores de la tasa por la disponibilidad electrónica de los
antecedentes judiciales, el primer supuesto es la disponibilidad electrónica de
la información sobre antecedentes judiciales para ser consultada por el
interesado, el cual como antes se dijo será declarado inexequible, y el segundo
supuesto es la disponibilidad electrónica de dicha información para ser
consultada por terceros. Sobre la exequibilidad de este segundo supuesto no hay
lugar a pronunciarse en la presente decisión, porque no fueron formulados
cargos de inconstitucionalidad a este respecto. Entonces, a pesar que el demandante
señaló como disposición acusada la totalidad del numeral segundo del literal a)
del artículo 3º de la Ley 961 de 2005, esta Corporación sólo examinó la
constitucionalidad del enunciado “por el interesado o” y se declarará
inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los restantes
enunciados normativos contenidos en el numeral 2 del literal a) de artículo 3º
de la Ley 961 de 2005.
Por otra parte,
y a pesar que la acción pública de inconstitucionalidad no constituye una
oportunidad para ejercer control concreto sobre las actuaciones de la
Administración, esta Corporación no puede dejar de observar que el Departamento
Administrativo de Seguridad hace una interpretación de las normas relacionadas
con el certificado de antecedentes judiciales de conformidad con la cual sólo
está autorizada a informar a los interesados para suministrar información sobre
antecedentes judiciales mediante la expedición del certificado. Tal interpretación
de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen la expedición de este
documento desconoce claramente el derecho a la autodeterminación informativa,
por cuanto impide el acceso a la información relativa a la situación
judicial frente a la justicia y autoridades colombianas, la cual resulta
relevante para las personas residentes en Colombia. Razón por la cual la Corte
Constitucional se ve obligada a precisar que el Departamento Administrativo de
Seguridad está obligado a suministrar a petición del interesado y de manera
gratuita información sobre sus antecedentes judiciales, para que éste pueda
conocer tal información, actualizarla y rectificarla, sin que la respuesta a
esta solicitud reemplace al certificado de antecedentes judiciales, en los trámites
y actuaciones para los cuales este documento es requerido.
Restan por examinar los cargos formulados por el demandante respecto
de la supuesta vulneración del principio de progresividad tributaria (artículo
363 constitucional), así como del derecho fundamental al trabajo (artículo 25
de la C. P.).
Como ha señalado
la jurisprudencia constitucional, la libertad de configuración del Legislador
en materia tributaria encuentra claros límites, por un lado, en los principios
de equidad, eficiencia, progresividad y seguridad (no retroactividad),
consagrados en el artículo 363 de la C. P; e igualmente, esta Corporación ha
entendido que la capacidad económica del contribuyente constituye “un
presupuesto o premisa inicial de la tributación, que no puede faltar, pues, de
lo contrario, con grave detrimento para la justicia tributaria, el legislador
podría basarse en cualquier hecho, acto, o negocio jurídico, así ellos no
fueran indicativos de capacidad económica para imponer de manera irrazonable
las cargas impositivas”[39].
Por lo tanto,
para poder reclamar legitimidad sustancial –y no solamente la formal derivada
de su procedimiento de aprobación- las normas tributarias han de ser razonables
y proporcionales pues los deberes tributarios “no pueden superar el umbral
de lo que en un momento dado resulta objetivamente razonable exigir de un
miembro de la comunidad. En este sentido sería indudablemente expoliatorio el
sistema tributario que expandiera su base de recaudo hasta comprender los
recursos que las personas emplean para satisfacer sus necesidades mínimas
vitales”[40].
El Legislador
debe así consultar la capacidad económica de los sujetos gravables, de manera
tal que el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado no
suponga una carga excesiva que afecte la satisfacción de sus necesidades
mínimas vitales. En el caso concreto el demandante y el Ministerio Público
sostienen que la tasa prevista como contraprestación de la expedición del
certificado de antecedentes judiciales es excesivamente alta, de manera tal que
se erige en una barrera para el ejercicio del derecho al trabajo, debido a que
este documento es un requisito para el ejercicio de cargos y funciones
públicas, para celebrar contratos de prestación de servicios con el Estado y
adicionalmente es exigida por muchos empleadores privados.
Empero, esta
Sala estima que éstos cargos no pueden ser examinados en la presente decisión,
por dos razones, en primer lugar porque las disposiciones que regulan el sistema
y el método para fijar la tarifa de la tasa no fueron demandadas en el presente
proceso. En segundo lugar, porque la Ley 961 de 2005 no fija directamente el
valor de la tarifa, pues las disposiciones legales se limitan a fijar el
sistema y el método para calcularla y delegan en la Administración,
específicamente en el Departamento Administrativo de Seguridad, su cómputo. Por
tal razón un estudio sobre la constitucionalidad del valor de las tarifa
prevista por la expedición del certificado de antecedentes judiciales desborda
las competencias de esta Corporación, por suponer el examen de disposiciones
legales que no fueron demandas y, adicionalmente, por implicar el examen de
disposiciones reglamentarias, específicamente actos administrativos expedidos por
el DAS, los cuales como se sostuvo con anterioridad, escapan al control
abstracto de constitucionalidad que realiza esta Corporación.
No considera
esta Sala que sea aplicable el precedente fijado en otras decisiones en las
cuales se ha declarado la inexequibilidad de ciertos tributos, como por ejemplo
la sentencia C-776 de 2003 en la cual se declaró la inexequibilidad del
artículo 116 de la Ley 778 de 2002, disposición que preveía la ampliación de la
base gravable del Impuesto al Valor Agregado, pues no se trata de la ampliación
de la base gravable de un impuesto de manera tal que cobije bienes y servicios
anteriormente exentos o excluidos con el propósito de promover la igualdad real
y efectiva, sin el cumplimiento de una serie de requisitos constitucionalmente
exigibles, sino del cálculo de la tarifa de una tasa prevista como
contraprestación por la expedición de un documento público.
También aduce el
demandante que la tasa en cuestión vulnera el principio de igualdad, en su
manifestación de la progresividad del tributo, pues es una tasa uniforme que no
consulta la capacidad de pago de los sujetos gravados. Como antes se señaló la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que no se ajustan a la Constitución
las tasas uniformes establecidas para la expedición de documentos que permiten
el acceso a ciertos beneficios y servicios estatales, las cuales condicionan la
expedición del documento a una suma fija que no consulta la capacidad económica
de los potenciales usuarios de los servicios y establecen un trato
discriminatorio entre quienes pueden sufragar el costo de la tasa y, de esta
manera, acceder a los servicios prestados y quienes carecen de los recursos
económicos necesarios y por lo tanto se ven privados de las prestaciones
estatales.
Al respecto cabe
señalar que el certificado de antecedentes judiciales no es un documento
previsto para acceder a prestaciones estatales, sino un documento que acredita la
situación judicial de un ciudadano frente a la justicia y autoridades
colombianas[41], requerido
para ciertos trámites judiciales y administrativos. En esa medida este
criterio fijado por la jurisprudencia constitucional para establecer en ciertos
eventos la inexequibilidad de las tasas previstas por la expedición de un
documento público, no resulta aplicable en este caso concreto[42].
Adicionalmente cabe señalar que la Corte Constitucional ha reconocido que el
principio de capacidad económica tampoco tiene un carácter absoluto, por lo
tanto “resulta desproporcionado reclamar que la ley tributaria en todos los
eventos sea un fiel retrato de la realidad y que, por lo tanto, incorpore
inclusive las situaciones que ocasionalmente se aparten del curso normal de los
acontecimientos”[43].
De manera al que
la capacidad económica no tiene una prelación incondicional y debe ser
ponderada con otros principios tributarios como la eficiencia, pues exigirle a
la Ley que tome en consideración, al establecer la tarifa del tributo, la
capacidad económica de cada sujeto gravable llevaría a un excesivo casuismo el
cual “tendría de seguro efectos negativos en lo relativo a la eficiencia
tributaria, que es otro principio constitucional que debe acatar el legislador.
Tanto la densidad normativa y procedimental, como su administración, tienen un
costo que de extremarse puede incluso sacrificar en una medida considerable el
producto de lo recaudado. Por consiguiente, puede concluirse que la armonización
entre los principios de justicia y de eficiencia tributaria, se consigue a
través de la formulación legal de los hechos imponibles que se apoye en
supuestos verosímiles y razonables de la realidad social que como tales sean en
abstracto demostrativos de capacidad económica o de riqueza, así ello pueda no
acaecer en determinadas situaciones concretas e individuales y siempre que esto
último no sea el trasunto inequívoco de una recurrencia social capaz de anular
la generalidad de la inferencia legislativa”[44].
En esa medida
considera esta Corporación que la tasa prevista por la expedición de un
documento público, como el certificado de antecedentes judiciales, puede ser
una tasa uniforme, en aras de garantizar la eficiencia tributaria, siempre y
cuando atienda exclusivamente los gastos en que incurra el Estado por la
prestación de este servicio, sin que esto constituya una vulneración el
principio de progresividad tributaria.
Con base en las
razones antes expuestas, se declarará exequible la tasa prevista por al
expedición física del certificado de antecedentes judiciales, por los cargos
examinados en la presente sentencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar exequible la
expresión “certificados sobre los antecedentes judiciales de nacionales o
extranjeros residentes en el país” contenida en el artículo 1º de la Ley
961 de 2005, por los cargos examinados en la presente decisión.
SEGUNDO. Declarar exequible el
numeral 1 del literal a) del artículo 3º de la Ley 961 de 2005, por los cargos
examinados en la presente decisión.
TERCERO. Declararse inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo sobre el numeral 2 del literal a) del artículo
3º de la Ley 961 de 2005, salvo la expresión “por el interesado o”
contenida en el mismo numeral, que se declara inexequible.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] El artículo cuarto de la Ley 961 de 2005 reza así::
Artículo 4º. De las tarifas de las tasas por los
servicios que presta el DAS. Para determinar el importe tributario por pagar
a cargo de los sujetos pasivos, se establecen las siguientes reglas:
1. Autoridad administrativa facultada para
establecer la tarifa. De conformidad con el inciso 2º del artículo 338 de la
Constitución, el Director del DAS es la autoridad administrativa autorizada
para establecer las tarifas por los servicios que presta el DAS, de acuerdo con
el método y el sistema para la determinación del costo de los servicios y la
forma de repartirlo entre los usuarios.
2. Método. El Director del DAS adoptará las siguientes
pautas técnicas para determinar las tarifas de los servicios:
a) Cuantificación de los materiales, suministros y
demás insumos tecnológicos y de recurso humano, utilizados para el montaje,
administración, capacitación, mantenimiento, reparación y cobertura de los
servicios. Cuando alguno de los procedimientos deba contratarse con terceros,
se considerará el valor del servicio contratado;
b) Cuantificación de la financiación, construcción,
manejo de bases de datos, acceso a otros sistemas de información, tecnificación
y modernización, ampliación de servicios, actualización, alianzas estratégicas,
herramientas, provisiones, sostenimiento y demás gastos asociados;
c) Cuantificación y valoración de los recursos
necesarios para garantizar plenamente la prosecución de un servicio adecuado,
consolidado, oportuno y suficiente para los usuarios de acuerdo con las
funciones que cumple el DAS;
d) Estimación de la cantidad promedio de utilización
de los servicios generadores de la tasa.
3. Sistema para determinar costos. En
desarrollo de los principios previstos en el artículo 2º de la presente ley se
determinarán, formas específicas de medición económica para su valoración y
ponderación, teniendo en cuenta los insumos, manejo de bases de datos, acceso a
otros sistemas de información, su montaje, los factores de financiación,
operación, tecnificación, modernización, administración, mantenimiento,
sostenimiento, reparación, actualización, provisiones, cobertura, ampliación de
servicios, capacitación, seguridad del sistema de la información, de su flujo y
demás gastos asociados.
4. Forma de hacer el reparto. La tarifa para
cada uno de los servicios prestados y descritos en el artículo primero, tendrá
en cuenta el sistema a que se refiere el numeral 3 y será el resultado de
dividir la suma de los valores obtenidos de acuerdo con los literales a), b) y
c) del numeral 2 del presente artículo por la cantidad promedio de utilización
descrita en el literal d) del mismo numeral.
Parágrafo 1º. En ningún caso las tarifas por los
servicios de que trata la presente ley podrán superar a las que venía cobrando
el DAS el 17 de marzo de 2005 incrementadas cada año, a partir del primero de
enero de 2006, en el índice de precios al consumidor, IPC, del año
inmediatamente anterior certificado por el DANE.
Parágrafo 2º. En atención a los principios
establecidos en el artículo 2º, el DAS garantizará la eficiente prestación de
los servicios de que trata la presente ley, y las tarifas de las tasas deberán
reducirse proporcionalmente al ahorro que la tecnología de punta le signifique,
una vez esta sea implementada.
[2] Los elementos del tributo han sido definidos por al jurisprudencia
constitucional de la siguiente manera: (i) Hecho generador. “Este
concepto hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una
capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como
situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se
realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico
la correspondiente obligación fiscal” (Sentencia (C-987 de 1999). (ii) Sujeto
activo. De conformidad con la jurisprudencia constitucional es posible
atribuir tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo. Así, de
un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es
la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto.
De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación tributaria,
que es el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que, en general se
concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa
prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es
la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos (sentencia C-987 de
1999). (iii) Sujeto pasivo.  Siguiendo la doctrina, la Corte ha
distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los sujetos pasivos “de
facto”.  A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras
que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias
económicas del gravamen. “En los tributos directos, como el impuesto a la
renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos
indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la
contribución, pues traslada su costo al consumidor final” (Sentencia C-412 de 1996). (iv) Base
gravable. La base gravable se define como “la magnitud o la medición del
hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta
manera liquidar el monto de la obligación tributaria” (sentencia C-412 de
1999). En otras palabras, constituye el quantum del hecho generador sobre el
que se aplica la tarifa. (v) Tarifa.  Es la magnitud o monto que se
aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en
dinero que debe pagar el contribuyente (Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-537 de 1995).
[3] Sentencia C-537 de 1995.
[4] Sentencia C-320 de 1997.
[5] Ver sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994.
[6] Sentencia C-349 de 2004.
[7] Ver las sentencias C-538 y C-925 de 2005.
[8] Sentencia C-320 de 1997.
[9] Sobre este extremo sostuvo la  Sentencia C-546 de 1994:
“Para responder a este interrogante, la
Corte recuerda que, como ya lo había establecido en anterior decisión
(Sentencia C-040 de 1993), aun cuando la Constitución 1991 es más clara que la
Constitución derogada en materia de Hacienda Pública, lo cierto es que la
nomenclatura empleada por la Carta fundamental en este tema no es siempre
precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la
Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y
contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales
categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se
refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (CP art. 15 inciso
4), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los
ingresos tributarios de los no tributarios (CP arts 358). Igualmente, la
palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos
parafiscales (CP art. ord 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución
parece reservarla a las contribuciones parafiscales (CP art. 154 inciso 2)”.
[10] En este sentido el inciso cuarto del
artículo 154 consigna: “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán
su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales,
en el Senado” (cursivas fuera del texto).
[11] Como ejemplo puede mencionarse el artículo 358 cuyo tenor literal
es el siguiente: “Para los efectos contemplados en los dos artículos
anteriores, entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los
ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de
capital”.
[12] Como acontece con
el ordinal 12 del artículo 150 cuyo texto es el siguiente: “Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”
(cursivas fuera del texto). En el mismo sentido el artículo 338 inicia con el
siguiente enunciado normativo: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales” (cursivas fuera del texto).
[13] Como ocurre con el inciso segundo del artículo 338: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir
que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a
los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos” (cursivas fuera del texto)
[14] Sentencia C-243 de 2005.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
[17] La disposición en
cuestión establece: “ARTÍCULO
1o. OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. La presente ley regula las tasas por la
prestación de los servicios de certificados sobre los antecedentes judiciales
de nacionales o extranjeros residentes en el país, las cédulas de
extranjería, la prórroga de permanencia en el territorio nacional de los extranjeros,
los salvoconductos de permanencia y salida del país, el registro de extranjeros
y movimientos migratorios de nacionales y extranjeros que desarrolla el
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en cumplimiento de sus funciones
de inteligencia de Estado, investigación criminal, Interpol, control migratorio
y protección de altos dignatarios” (negrillas fuera del original).
[18] La Constitución establece de manera expresa que algunos servicios
deben ser prestados de manera gratuita, así según el artículo 49 “La ley
señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los
habitantes será gratuita y obligatoria”. Igualmente el artículo 50 recita “Todo
niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de
seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las
instituciones de salud que reciban aportes del  Estado. La ley reglamentará la
materia”. En el mismo sentido el inciso cuarto del artículo 67 señala: “La
educación será gratuita en las instituciones del estado, sin perjuicio del
cobro de derecho académicos a quienes puedan sufragarlos”. A los anteriores ejemplos
cabría agregar el de la administración de justicia, ver entre otras las
sentencias C-037/96,  C-1512/00 y C- 893/01.
[19] Cfr. Sentencia C-849 de 2005.
[20] Ver sentencias C-465 de 1993 y C-041 de 2003.
[21] Sentencia C-895 de 2005. En esta ocasión la Corte Constitucional
examinó las objeciones presidenciales formuladas al
Proyecto de Ley No. 041 de 2003 -Senado- y No. 067 de 2004 –Cámara- “Por
medio de la cual se reconoce al Colombiano y Colombiana de Oro”. El
artículo 2° del Proyecto condicionaba el reconocimiento de la calidad de
colombiano de oro, y por lo tanto el acceso a los beneficios contemplados en el
proyecto de ley, a la expedición de una tarjeta cuyo valor debía ser sufragado
por el interesado.  Al respecto sostuvo la Corte Constitucional:
“En ese orden de ideas la Corte constata
que asiste razón al Señor Presidente de la República  y al señor Procurador
respecto de la vulneración en este caso del principio de igualdad en cuanto el
Legislador al señalar que el costo de la Tarjeta de Colombiano de Oro “estará a
cargo del interesado” sin ninguna consideración respecto de la capacidad
económica de sus destinatarios estableció un elemento  normativo que comporta
un tratamiento discriminatorio entre los individuos que habiendo alcanzado la
edad de 65 años adquieren la Tarjeta  Colombiano de Oro por tener recursos para
ello, y los que habiéndola alcanzado no la adquieren por no tener los recursos
para el efecto, sin que  dicho criterio selectivo encuentre justificación
constitucional.
Así las cosas es
claro que al regularse en el artículo objetado el tema de la expedición de la
tarjeta de oro señalando que su “costo estará a cargo del interesado”, sin
ningún tipo de consideración sobre la capacidad económica de sus destinatarios
se introdujo en la norma un elemento discriminatorio  contrario al principio de
igualdad (art. 13 C.P.) derivado de la circunstancia de  que contar o no con
recursos para pagar la tarjeta aludida implica a su vez tener o no acceso a los
beneficios señalados en el Proyecto de Ley, independientemente de que se cumpla
los requisitos de edad y residencia en Colombia a que se alude en el artículo
1° del proyecto”.
[22] El tenor literal de esta disposición es el siguiente: “La ley,
las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”
[23] Sentencia C-251 de 2002.
[24] Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999.
[25] Sentencia  C-155 de 2003.
[26] En esa ocasión se
examinó la exequibilidad de los artículos primero de la Ley 15 de 1968 y 10 de
la Ley 4 de 1981, disposiciones que autorizaban al Gobierno Nacional a reglamentar lo relacionado con
los modelos y el valor de las cédulas de extranjería, certificados judiciales y
otros documentos expedidos por el Departamento Administrativo de Seguridad.
[27] Afirmó esta Corporación en la referida
sentencia:
En efecto, es claro que “el valor de
adquisición”  a que alude el artículo 1° de la Ley 15 de 1968  y “el valor” a
que alude el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981 constituye el precio
que el Estado cobra por el  servicio que se presta con la expedición de los
documentos a que en dichos artículos se alude.   Su finalidad es la de recuperar
el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación
directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio.
Se está pues claramente en presencia de una
tasa y por ello corresponde ahora dilucidar si el Legislador cumplió o no en
los artículos acusados con la obligación de  fijar,  de acuerdo con el segundo
inciso del artículo 338 constitucional, el sistema y el método  para definir
los costos  del servicio prestado y la manera de hacer su reparto, en la medida
en que delegó en la administración nacional  la determinación del “valor de
adquisición”  -artículo 1° de la Ley 15 de 1968” y “el valor” -artículo 10 de
la Ley 4 a de 1981-  de los documentos aludidos en dichas normas y
ello a pesar de ser normas anteriores a la iniciación de la vigencia de la
actual Constitución Política y no estar contenida dicha exigencia en la
Constitución de 1886.
[28] Sostuvo al respecto la Corte
Constitucional:
Al respecto y dado que como se explicó en los
apartes preliminares de esta sentencia   el cobro que se establece en las
normas acusadas reúne las características de una tasa, es claro que la
exigencia  señalada en el segundo inciso del artículo 338 superior -a saber la
determinación por la Ley del sistema y el método para definir los costos  del
servicio prestado, (en este caso la expedición de los documentos a que se alude
en los artículos 1° de la Ley 15 de 1968 y 10 de la ley 4a de 1981), y la
manera de hacer su reparto-,  independientemente de que se trate de normas
expedidas antes de la vigencia de la Constitución debe cumplirse.
Al respecto y dado que como se explicó en los
apartes preliminares de esta sentencia   el cobro que se establece en las
normas acusadas reúne las características de una tasa, es claro que la
exigencia  señalada en el segundo inciso del artículo 338 superior -a saber la
determinación por la Ley del sistema y el método para definir los costos  del servicio
prestado, (en este caso la expedición de los documentos a que se alude en los
artículos 1° de la Ley 15 de 1968 y 10 de la ley 4a de 1981), y la manera de hacer su reparto-,
independientemente de que se trate de normas  expedidas antes de la vigencia de
la Constitución debe cumplirse.
(…)
Ahora bien,  debe precisarse que contrario a lo que afirma el
interviniente en representación del Ministerio de  Hacienda y Crédito Público
no cabe entender que la simple invocación de la autorización dada al Gobierno
por las normas acusadas para determinar la tarifa de la tasa correspondiente a
la recuperación  de los costos por la expedición de las cédulas de extranjería
y los cerificados judiciales  y la remisión a la aplicación de los principios
tributarios señalados en el artículo 363 superior -que por lo demás lógicamente
no se hace en las normas acusadas-,  sean  factor suficiente para entender
cumplido en este caso  el mandato  del segundo inciso del artículo 338 de la
Constitución. Texto superior que establece claramente que si bien la ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen,  el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben  necesariamente ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Al respecto reacuérdese que si bien la Corte ha señalado que la
exigencia a que se alude en el artículo 338  no implica que la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema”
y “método” como fórmulas sacramentales ni se tiene que hacer una descripción detallada
o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para
fijar la tarifa, sí es indispensable que del contenido de las leyes mediante
las cuales se autoriza a las autoridades administrativas para fijar la tarifa
de una tasa  se deriven  los principios que deben respetar las autoridades
administrativas  y las reglas generales a las cuales están sujetas, al definir
los costos recuperables y las tarifas correspondientes.
Ello no sucedió en el presente caso y es claro entonces que el
reproche enunciado por el actor por la vulneración del artículo 338 superior
tiene claro fundamento y la acusación que formula está llamada a prosperar.
[29] Sentencia T-542 de 2003.
[30] El parágrafo del artículo primero de la Ley 190 de “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la
moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de
erradicar la corrupción administrativa”
consigna:
PARÁGRAFO. Quien fuere nombrado para ocupar un cargo o empleo público
o celebre un contrato de prestación de servicios con la administración deberá,
al momento de su posesión o de la firma del contrato, presentar certificado sobre
antecedentes expedido por la Procuraduría General de la Nación y el certificado
sobre antecedentes penales expedido por el Departamento Administrativo de
Seguridad, DAS. Sólo podrán considerarse como antecedentes las providencias
ejecutoriadas emanadas de autoridad competente.
[31] Artículos 33 y 34 del Decreto Ley 2535 de 1993.
[32] Ley 43 de 1993, artículo 25 parágrafo 2.
[33] Artículo 105 literal g del Decreto 2737 de 1989, Código del Menor.
[34] Sentencia C-511 de 1999.
[35] Prevé el inciso segundo del artículo 338 constitucional que: “La ley,
las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación
en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos” (énfasis añadido).
[36] El demandante interpuso una petición ante
el Departamento Administrativo de Seguridad mediante el cual solicito
información sobre sus antecedentes judiciales y la entidad por medio del
oficio  DGOP-SIES-GIDE-ARRAJ-77411 le respondió textualmente: “El certificado
de antecedentes judiciales y de policía es el único documento que puede expedir
el Departamento Administrativo de Seguridad  como certificación o constancia de
asuntos judiciales (…) para cuyo trámite es necesario que lo adquiera (…)” Fl.
79 y ss.
[37] Sentencia T-543 de 2002.
[38] Ver sentencia T-227 de 2003.
[39] Sentencia C-252 de 1997.
[40] Ibidem.
[41] Sentencia T-542 de 2003.
[42] Ver sentencia C-895 de 2005.
[43] Sentencia C-252 de 1997.
[44] Ibidem.