T-491-01
Sentencia T-491/01
Sentencia
T-491/01
DERECHO DE
PETICION-Contestación de
fondo, clara y precisa/DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO
NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud
BONOS PENSIONALES-Demora en la emisión impide acceso a
pensión de jubilación/VIA DE HECHO-Se niega pensión por demora en
emisión del bono
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-411962
Acción de tutela instaurada
por Miguel Angel Sossa Vellojin en contra del Instituto de Seguros Sociales
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., mayo
once (11) de dos mil uno (2001)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo proferido por el Juez Promiscuo de Familia de Lorica dentro
del proceso de tutela instaurado por Miguel Angel Sossa Vellojin contra el
Instituto de Seguros Sociales.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El accionante,
cuya edad actual es de 57 años, afirma que inició su vida laboral en 1966,
cuando ingresó a la edad de veinticinco (25) años a la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia (Tunja).
1.2. Desde entonces,
se ha desempeñado en diferentes cargos en el sector público.
1.3. El 31 de julio
de 2000 el accionante solicita en ejercicio de su derecho de petición al
Personero Municipal de Santa Cruz de Lorica que interceda en su favor para que
se dé trámite a su pensión de jubilación.
1.4. El 6 de octubre
de 2000, el accionante presenta una nueva comunicación ante la Defensoría del
Pueblo en Bogotá, a la que anexa unos documentos adicionales a los
originalmente presentados.
1.5. El 20 de
octubre de 2000, el accionante interpone finalmente la acción de tutela objeto
de revisión en el presente fallo contra el ISS con el propósito de que le sea
reconocida, en su condición de persona de la tercera edad, el derecho a la
pensión de jubilación.
1.6. En la tutela
interpuesta, el accionante hace un recuento de su vida laboral, señala que se
encuentra en una situación económica desfavorable pues carece de trabajo y
solicita que le sea reconocida la pensión de jubilación y la afiliación
automática al Sistema de Seguridad Integral.
1.7. En comunicado
enviado al Juez Promiscuo de Familia de Lorica el treinta (30) de octubre de
2000, el Jefe del Departamento de Pensiones de Cartagena, Dr. Vicente Fortich
Moreno, menciona algunos de los hechos descritos y anota que en dos
oportunidades se ha oficiado al Ministerio de Trabajo para que informe sobre la
dependencia a la que competía certificar acerca de los salarios devengados por
el accionante cuando se desempeñó en Puertos de Colombia.
1.8. Agrega que esta
certificación es "un requisito indispensable para la obtención de la
pensión" y que "no existe acto administrativo de reconocimiento de
dicha prestación puesto que los documentos que la entremoran [sic] no han sido
compilados en la actualidad”[1].
1.9. En fallo del
siete (7) de noviembre de 2000, el Juzgado Promiscuo de Familia de Lorica,
decidió negar la tutela.
1.10. Mediante auto
del treinta (30) de enero de dos mil uno (2001), la  Sala de Selección Número
Uno (1) de la Corte Constitucional resolvió seleccionar para su revisión el
presente expediente.
2. Sentencia que
se revisa
En sentencia
proferida el siete (7) de noviembre de 2000, el Juez Promiscuo de Familia de
Lorica señala que "[...] para este reconocimiento [el del derecho a la
pensión de jubilación] hay que agotar un procedimiento breve, el cual se inicia
cotizando en el rubro de pensión de jubilación en la E.A.P. [Empresa
Administradora de Pensiones], o en el I.S.S., en beneficio del empleado; esa
destinación en dinero se denomina Bono Pensional; luego, al llegar el momento
de hacer efectivo ese derecho la E.A.P., o en éste caso el Instituto de Seguros
Sociales reconocerá la pensión de jubilación"[2].
A continuación, el
Juez cita el artículo 119 de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual corresponde
expedir el bono pensional a la última entidad pagadora en la que haya laborado
el afiliado siempre y cuando el tiempo de cotización o de servicios, continuo o
discontinuo, haya sido igual o mayor a cinco años. En caso de que no se cumpla
con esta condición, el bono pensional será expedido por la entidad pagadora de
pensiones en la cual el afiliado haya efectuado el mayor número de aportes o
haya cumplido el mayor tiempo de servicio.
De esta forma, el a
quo afirma que, “muy a pesar de considerar vulnerados los derechos
fundamentales del accionante Sossa Vellojin, ello no puede achacársele a los
Seguros Sociales, que en forma reiterada (dos veces) ha solicitado al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el tiempo de servicio del ciudadano
tutelante con la Empresa Puertos de Colombia, y anteriormente lo hizo con las
otras entidades donde laboró el señor Sossa Vellojin, obteniendo las respuestas
solicitadas”[3].
Estos argumentos
conducen al Juez Promiscuo de Familia de Lorica a negar la tutela presentada.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
providencias proferidas por los jueces de instancia dentro del proceso de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De acuerdo con los
hechos reseñados, procede la Corte Constitucional a estudiar si la negativa del
I.S.S. a definir si el accionante cumple con los requisitos legales para el
reconocimiento de la pensión de jubilación, negativa que el I.S.S. justifica
por la no emisión del bono pensional por parte de la entidad competente para el
efecto, vulnera los derechos del accionante y en especial el derecho de
petición y eventualmente el derecho a la pensión de jubilación en su calidad de
componente del derecho al trabajo.
3.
Consideraciones de la Corte
3.1. La solicitud
de reconocimiento de pensión y el derecho de petición
La Corte
Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades acerca del derecho
de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución de 1991. En un
fallo de 1992, esta Corporación se refirió en los siguientes términos a la
relación que surge entre tal derecho y el derecho a la pensión de jubilación
como consecuencia del derecho al trabajo, cuando no se da respuesta por parte
de la entidad pertinente (en dicho caso, el I.S.S.) a la petición de un
accionante para que se haga reconocimiento de mencionada prestación laboral:
“Dos son los
derechos fundamentales que ostensiblemente se violaron al petente, a saber, el
de petición (art. 23, C.N.), pues la suya no fue resuelta dentro de los
términos legales, pero ni siquiera dentro de periodos humanamente imaginables,
como se ha descrito, y se cometió con él una absurda arbitrariedad en todas las
formas reprochable; y el del trabajo (art. 25. C.N.) que es uno de los fines
del estado y constituye fundamento de la República. […]
Es de notar que él
[el derecho de petición] consiste no simplemente en el derecho de obtener una
respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una resolución del
asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable,
tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y
precisa, por el competente; por esto puede decirse también que el derecho de
petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio
administrativo negativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la Administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia”[4].
En un fallo reciente
de unificación, esta Corporación reiteró que la pensión de jubilación es un
componente del derecho al trabajo cuyo sentido es garantizar la subsistencia en
condiciones dignas de quien, por razones de la edad y del tiempo de cotización
en el caso que a continuación se cita, adquiere el derecho a la prestación
señalada:
En innumerables
pronunciamientos[5]
la Corte ha reiterado que el derecho a la seguridad social en pensiones, en
cuanto vinculado al derecho a la subsistencia en condiciones dignas, adquiere
la connotación de derecho fundamental. En efecto, la Corte se ha pronunciado de
la siguiente manera:
En la sentencia
T-181/93 dijo:
'La Corte
Constitucional siguiendo su doctrina según la cual los derechos fundamentales
no son exclusivamente aquellos consagrados de manera taxativa en el Título II,
Capítulo I de la Carta Política, ha reconocido en reiteradas ocasiones el
carácter de fundamental del derecho a la seguridad social y en especial el
derecho a la pensión de jubilación que de él se desprende'.
'Así por ejemplo,
en sentencia número T-453 de la Sala Séptima de Revisión, la Corte
Constitucional se ha referido al tema de la pensión de jubilación, señalando
que si bien está consagrado en el artículo 48 de la Constitución, dentro del
Capítulo de los "Derechos Económicos, Sociales y Culturales", ello no
significa que se trate de una norma programática de desarrollo progresivo por
parte del legislador:
'La Seguridad
Social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de vejez, no
puede verse como algo independiente o desligado a la protección al trabajo el
cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por considerar que
es un principio fundante del Estado social de derecho que ella organiza. Como
el derecho controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en
cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización
y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación
del derecho al trabajo'."[6]
3.2. Pensión de
jubilación y bono pensional
3.2.1. A pesar de
las consideraciones anotadas, encuentra esta Corporación que en algunas
oportunidades la emisión del bono pensional se convierte en un impedimento para
que quienes tienen derecho a la pensión de jubilación logren que ésta les sea
efectivamente reconocida. Sobre este problema, la Corte Constitucional
sentenció:
"Qué puede
hacer la Entidad Administradora si no le llega el bono?
“Los bonos en sí
mismos no son inconstitucionales (C-177/98), pero la utilización de algo que no
va contra la Constitución no puede convertirse en un elemento que vulnere el
derecho a una pensión. La caótica legislación sobre bonos pensionales no puede
afectar injustamente a muchas personas que teniendo derecho a su pensión no
acceden a ella.
“Se incurre en una
vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad
requerida, a través de Resolución se les niega la pensión con la disculpa de
que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas
que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que se aprecia en
algunas tutelas objeto de revisión: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado
consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no
sitúan el dinero. Lo más inhumano es que si el afectado reclama o interpone
tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la pensión, con el
peregrino argumento de que la ley prohibe reconocer pensiones a quien no esté
amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la Entidad
administradora de pensiones.
“En primer lugar,
sería absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión a quien sí tiene
derecho a ella. Esa norma no existe. Lo que las normas han establecido es
lo siguiente:
“a)
El decreto reglamentario 1748/95, artículo 44, había establecido que “En
ningún caso el trámite y concesión de la prestación (pensión o
indemnización sustitutiva de bonos tipo B) estará condicionada a la
expedición del bono”, posición que indudablemente era la justa.
“Sin
embargo, un decreto reglamentario (1474/97) de otro decreto reglamentario
(1748/95), artículo 13 dijo: “De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 11 del decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará  la pensión de
aquellos servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al
ISS a partir del 1° de abril de 1994, una vez sea remitido el respectivo bono
pensional  a que tengan derecho por parte de la Caja, fondo o entidad del
sector público del nivel territorial”. Tal decreto se refiere a los fondos
departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas. Nótese
que el decreto 1474/97 no establecía prohibición, sino que fijaba una condición.
“b)
Posteriormente el artículo 18 del decreto 1513 de 1998 supeditó el
reconocimiento a la expedición del bono, pero tan no estableció la
prohibición que permitió pagar la pensión tomando en cuenta las cotizaciones al
ISS y luego reliquidándose cuando se expida el bono, no cuando se pague,
emisión que debe hacerse "dentro de los plazos". Se aprecia que la
norma en ningún instante prohibe el reconocimiento de la pensión. Y es
perentoria en que la emisión debe ser oportuna. El texto normativo, en lo pertinente,
dice:
"Artículo
18. El artículo 44 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 13 del
Decreto 1474 de 1997, quedará así:
"Artículo
44. Reconocimiento y pago de prestaciones a servidores y exservidores públicos
con derecho a bono tipo B.
“De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el
ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o exservidores
públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1º de abril de
1994, una vez sea expedido el respectivo bono pensional a que tengan derecho
por parte de la caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial.
“Para
efectos del reconocimiento y pago de la pensión, el ISS podrá exigir a la
entidad pública del nivel territorial una certificación, emitida por la entidad
financiera administradora del patrimonio autónomo constituido por la entidad
pública de conformidad con los Decretos 1314 de 1994, 810 y de 1998 y demás
normas que lo modifiquen o adicionen, sobre la existencia de recursos
suficientes para el pago del bono. No obstante, si se trata de bonos cuya
redención deba ocurrir en una vigencia fiscal posterior a la de su expedición,
la entidad financiera certificará sobre la existencia del patrimonio autónomo y
el cumplimiento del programa de amortización.
“Si
la entidad territorial no hubiese constituido el patrimonio autónomo, la
expedición del bono deberá estar precedida de un certificado de disponibilidad
presupuestal para su pago.
“Sin
perjuicio de lo anterior, el ISS podrá suscribir acuerdos de pago con la
entidad pública, con fundamento en los parámetros que de manera general
establezcan el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar
dicha función en el Director General de Crédito Público.
“Lo
dispuesto en los incisos anteriores, es sin perjuicio de que el ISS comience a
pagar la pensión de vejez que corresponda a dichos afiliados, tomando en cuenta
únicamente las cotizaciones efectuadas al ISS, procediendo la reliquidación de
la pensión, en los términos del artículo 11 del Decreto 1474 de 1997, cuando se
emita el bono pensional, que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad
correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto.
“En
caso de que dicha pensión no pueda ser reconocida por el ISS por no haberse
expedido el bono, y el servidor haya laborado durante todo su tiempo de
servicios al Estado en la misma entidad territorial hasta el traslado al ISS,
este Instituto trasladará, dentro del año siguiente, el valor de las
cotizaciones de pensión de vejez para que la entidad territorial proceda al
pago de la pensión."
“Nótese
que el artículo establece soluciones alternativas a la demora en la expedición
del bono. Lo que no podía establecer y no lo hizo es que la Entidad
Administradora negara el reconocimiento.
“Es
más, el mismo artículo es radical en cuanto al reconocimiento pleno de los
cobijados con el régimen de transición (que prácticamente son todos los casos
que en estos años recientes a la expedición de la Ley 100/93 se están
tramitando). Dice el inciso correspondiente:
"A
los trabajadores cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo
36 de la ley 100 de 1993 y sus reglamentarios, el ISS les liquidará, reconocerá
y pagará su pensión, respetando la edad, tiempo de servicios y monto
(porcentaje y tope) que se tomaron para el cálculo del bono, que sean
aplicables. El ingreso base de liquidación se establecerá de acuerdo con el
tercer inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993."
“c)
De este decreto modificatorio de los anteriores (1513/98) se trató de colegir
equivocadamente que si no llegaba el bono no se decretaba la pensión. Cuestión
que vino a ser tratada últimamente por el decreto extraordinario 266/2000 (de
mayor entidad que los anteriores) al indicar en su artículo 101: “Para el
reconocimiento de pensiones no será necesario el pago del bono pensional. En
todo caso será necesario que el bono haya sido expedido…”. Frase esta
última que debe ser interpretada dentro de los criterios de favorabilidad.
“d)
En conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad,
mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la
emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene
derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de
hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega
ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado
una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin necesidad del
pago”[7].
3.2.2. La
jurisprudencia citada permite afirmar que de tiempo atrás, la Corte
Constitucional ha señalado con claridad los mecanismos que existen para que la
falta de emisión del bono pensional no sea un obstáculo para que quien ha
alcanzado los requisitos establecido por la ley para solicitar la pensión de
jubilación, pueda obtener el reconocimiento efectivo del mencionado derecho.
Esta Corporación debe expresar que el comportamiento de quienes utilizan los
procedimientos burocráticos a manera de justificación para postergar
indefinidamente el respeto de los derechos, incurren en prácticas que resultan
contrarias a la Constitución Política y que vulneran los derechos y garantías
de los ciudadanos. La ineficiencia administrativa no sirve de excusa para
desconocer los derechos constitucionales.
3.3. El caso
concreto
3.3.1. En el
presente caso, no corresponde a la Corte determinar si el accionante cumple con
los requisitos necesarios para acceder al derecho a la pensión de jubilación.
3.3.2. No obstante,
esta Corporación señala que el accionante ha sido objeto de un tratamiento
inadecuado por parte de la administración, que se ha negado a dar respuesta a
la petición presentada, justificando su actuación con argumentos contrarios a
la Constitución, a las normas vigentes y a los pronunciamientos de esta
Corporación.
El tratamiento del
que ha sido víctima el actor por parte del I.S.S. puede, además, ser
vulneratorio del derecho a la pensión de jubilación en la medida en que se
cumplan de su parte los requisitos necesarios para acceder a la referida
prestación, razón por la cual se hace imperioso proceder a una pronta definición
de la situación que ha sido analizada.
Sin embargo, como ya
se indicó y ahora se reafirma, no compete a la Corte Constitucional determinar
si el accionante cuenta con los requisitos establecidos por las normas para
obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación. La entidad competente en
esta materia es, para el caso, el I.S.S., quien por virtud de este fallo,
deberá pronunciarse de forma expedita y justificada sobre la solicitud
planteada.
III. DECISION
De acuerdo con lo
señalado en el presente fallo, se reiteran: la Sentencia T-481 de 1992; M.P.
Jaime Sanín Greiffenstein; la Sentencia T-671 de 2000; M.P. Alejandro Martínez
Caballero y; la Sentencia SU-1354 de 2000; M.P. Antonio Barrera Carbonell.
IV. RESOLUCION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juez
Promiscuo de Familia de Lorica el siete (7) de noviembre de 2000, en el que se
niega la tutela interpuesta por el accionante.
Segundo.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales
que en el término de ocho (8) días establezca por medio de acto administrativo
motivado si el accionante en este proceso cumple con los requisitos legales
para que se le reconozca la pensión de jubilación.
Tercero.- En caso de que el accionante en el
presente proceso cumpla con los requisitos exigidos por la ley para acceder a
la pensión de jubilación, ORDENAR a las autoridades obligadas a expedir el bono
pensional, que en el términos de ocho (8) días contados a partir del momento en
el que el I.S.S. se los solicite, procedan a expedirlo.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Folio 52.
[2] Cfr. Folio 56.
[3] Cfr. Folio 57.
[4] Sentencia T-481 de 1992; Jaime Sanín Greiffenstein (En dicha
sentencia, la Corte Constitucional  confirmó el fallo proferido en segunda
instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla en el
que se ordenó al I.S.S. iniciar los trámites pertinentes para el reconocimiento
al accionante de la pensión de jubilación por invalidez. La Corte
Constitucional adicionó en el fallo en comento la orden al I.S.S. que definiera
de forma definitiva si la solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación
era procedente).
[5] Sentencias T-287/95, T-333/97,T-456/99, T130/99, T-441/99, T661/99,
T-834/99, T-881/99, y T-931/99 entre otras.
[6]
Sentencia SU-1354 de 2000; M.P. Antonio Barrera Carbonell (En dicha sentencia,
la Corte Constitucional falló a favor de la pretensión del accionante de que se
le reconociera su derecho a la pensión de jubilación de acuerdo con el régimen
especial que lo cobijaba. Para la Corte fue determinante que la acción hubiese
sido incoada por una persona de la tercera edad).
[7] Sentencia T-671 de 2000; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En
dicha sentencia, la Corte Constitucional concedió las acciones presentadas por
varias personas de la tercera edad en contra del ISS y otras instituciones,
pues no se les había reconocido el derecho a la pensión de jubilación por la
falta del bono pensional).