C-224-17
Sentencia C-224/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA
IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz
(fast track) y facultades presidenciales para la paz
En
esta oportunidad la Corporación realizó control automático de
constitucionalidad al Decreto Ley 154 de 2017, para abordar su estudio
identificó tres tipos de problemas jurídicos derivables del análisis de la norma,
los cuales se resumen a continuación: (I) problemas jurídicos de forma (vicios de
procedimiento), en este segmento la Corte examinó si el Decreto Ley 154 de 2017 fue expedido por una
autoridad competente, posee un título adecuado, existe una invocación expresa
de la competencia ejercida y una exposición de motivos. En segundo lugar, abordó los (II) problemas jurídicos sobre la competencia. (vicios de
procedimiento). Dentro de
este grupo identificó los cuestionamientos que a se enuncian a continuación:
(i) ¿El decreto ley fue expedido dentro del plazo fijado en el artículo 2º del
Acto Legislativo 01 de 2016 (180 días), previa refrendación popular del Acuerdo
Final? (factor temporal); (ii) El Decreto Ley 154 de 2017, ¿Guarda una conexión
teleológica con el Acuerdo (externa)?, y al mismo tiempo, ¿existe una conexidad
entre las normas y la exposición de motivos? (interna); (iii) El Decreto Ley
154 de 2017 ¿configura una medida válida para alcanzar fines constitucionales (criterio
de finalidad)?; (iv) El texto sometido al control de la Corte, ¿logra superar
un juicio estricto de necesidad?, es decir, dados sus contenidos, la urgencia
de su adopción ¿justificaba no acudir al trámite legislativo correspondiente?;
y (v) El texto normativo sometido al control de la Corte, ¿Regula aspectos
propios de un acto legislativo, una ley estatutaria, una ley orgánica, un
código, una ley que necesite de mayoría calificada o absoluta para su
aprobación, o está decretando un impuesto? (No violación de reservas especiales
o estrictas). Para finalizar,
trabajó los (III) problemas
jurídicos sobre el contenido material, aparte en el cual resolvió los
interrogantes: (i) ¿Cuál
es el parámetro de constitucionalidad que emplea la Corte al momento de examinar
la validez de un Decreto Ley expedido con base en facultades extraordinarias
otorgadas mediante una enmienda a la Carta Política?; (ii) ¿Cuál es la
naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, su
ubicación dentro de la estructura del Estado colombiano y su relación con el
Consejo Superior de Política Criminal?; (iii) La creación de una Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad enfocada exclusivamente al diseño de una
política criminal exclusivamente en materia de desmantelamiento de las
organizaciones o conductas criminales responsables de homicidios y masacres,
que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o
movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los Acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo (a) ¿Desconoce la reserva de
ley ordinaria en materia de diseño de la política criminal del Estado?; y (b)
¿se ajusta a las competencias constitucionales de la Fiscalía General de la
Nación?; (iv) La creación de una comisión de articulación intraorgánica, sin
transformar las competencias de ninguna de las entidades que la conforman,
¿Comporta realmente una modificación en la estructura del Estado?; (v) ¿Puede
el legislador extraordinario incluir a la Procuraduría General de la Nación
como integrante de la Comisión Nacional de Garantías, siendo que la
participación de la misma no se encuentra prevista en el Acuerdo Final?; (vi)
¿Pueden algunos particulares participar en el diseño de una política
criminal  del Estado?; (vii) ¿Es compatible con las atribuciones del
Presidente de la República, como Jefe de Estado (art. 189 Superior), que se le
asigne a la Comisión (Art. 3.10 del Decreto Ley), competencia para remitir
informes a organismos internacionales?; (viii) ¿Respeta la autonomía de las
entidades territoriales la función atribuida a la Comisión relativa a la
coordinación de mesas técnicas de seguimiento?; (ix) El parágrafo 4 del
artículo 2, en el cual se dispone que “Cuando la Comisión sesione por fuera de
la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les
cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el
Gobierno nacional”, ¿Debe ser entendida esta disposición bajo la óptica de la
reserva de ley en materia presupuestaria y tributaria?; (x) ¿Puede el Congreso
de la República modificar en el futuro esta materia o tal competencia es del
resorte exclusivo del Presidente de la República por tratarse de un tema de
estructura de la administración?; y (xi) El Decreto Ley 154 de 2017, ¿Se ajusta
al derecho internacional de los derechos humanos? Finalmente, luego de realizar
un control de constitucionalidad formal y material del texto del Decreto Ley
157 de 2017, la Corte lo encuentra ajustado a la Carta Política, y en
consecuencia, lo declarará exequible, bajo el entendido de que los particulares
que participan en la Comisión estarán sometidos al régimen de responsabilidad
establecido para los servidores públicos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Autorización excepcional, especialísima,
implícita y de origen constitucional para decretar gastos directamente
relacionados con facilitar y asegurar la ejecución del Acuerdo Final
El Acto Legislativo 01 de 2016, y en concreto,
su artículo segundo (habilitación al Presidente de la República para expedir
normas con rango de ley), implicaría que, dado que el objetivo perseguido es facilitar
y asegurar la ejecución del Acuerdo Final, el Jefe de Estado cuenta con una
autorización excepcional, especialísima, implícita y de origen constitucional
para decretar gastos directamente relacionados con la consecución de tales
propósitos. Interpretar lo contrario, conllevaría a que el cumplimiento de lo
acordado resultaría imposible por ausencia de recursos económicos.
ACUERDOS DE PAZ-Dificultades ante la estructura y funcionamiento del
Estado
La diversidad de temas abordados en el Acuerdo
Final (vgr. reforma agraria, cultivos ilícitos, justicia transicional, entre
otros), así como la creación de diversas instancias y comités de diversa
naturaleza jurídica (vgr. asesoras,  planificadoras, articuladoras,
verificadoras y de seguimiento, administradoras de justicia, entre otras),
comportan un desafío enorme en términos de estructura y funcionamiento del
Estado colombiano, con miras a evitar duplicidad de competencias o
traslapamiento de las mismas.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Creación no implica la transferencia de
competencias hacia el nuevo órgano
FACULTADES LEGISLATIVAS
EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Constante en la historia constitucional de Colombia
FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Finalidad
Su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito
constitucional y agilizar el funcionamiento de nuevas entidades creadas por la
Carta Política (vgr. Corte Constitucional y Fiscalía General de la Nación).
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función legislativa del Estado
FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Control de constitucionalidad integral comprende
aspectos formales y materiales
FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-No son homologables a las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso
FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Sujeción a término o condición constituye elemento
esencial
FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Interpretación del alcance de la habilitación debe ser
estricta y restringida
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter temporal
PROCESO DE REFRENDACION POPULAR Y ENTRADA EN
VIGENCIA DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Cumplimiento de requisitos establecidos en sentencia
C-699 de 2016
CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE
SEGURIDAD-Medida se encuentra
encaminada a asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final
Encuentra la Corte que la medida sometida a
control de constitucionalidad [Decreto Ley 154 de 2017] se encamina a asegurar
el cumplimiento del Acuerdo Final, en la medida en que la protección de los
defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos y personas
vinculadas con la implementación de lo acordado, es un requisito destinado a
garantizar el cumplimiento de lo acordado.
DISPOSICIONES POR LAS CUALES SE PREVE LA CREACION DE
LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Conexidad intrínseca entre fines y propósitos del
Decreto Ley 154 de 2017 y su articulado
La Corte advierte la existencia de una
conexidad intrínseca entre los fines y propósitos que figuran en la parte
motiva del Decreto Ley 154 de 2017 y su articulado. En efecto, en tanto que en
la primera se fijan unos objetivos de protección de los defensores de derechos
humanos, líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la
implementación de lo acordado, se enuncian las competencias de la Fiscalía
General de la Nación, los Ministerios del Interior, Defensa y Defensoría del
Pueblo, a lo largo del articulado se crea la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, en tanto que instrumento para la ejecución de tales propósitos.
DISPOSICIONES POR LAS CUALES SE PREVE LA CREACION DE
LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Finalidad del Decreto Ley 154 de 2017
La Corte constata que la finalidad perseguida con la
expedición del Decreto Ley 154 de 2017 se ajusta a la Constitución, por cuanto
se trata de una medida encamina a consolidar la paz. La preservación de la vida
y seguridad de los líderes sociales, políticos, defensores de derechos humanos,
reclamantes de tierras, entre otros, es un imperativo para el cabal
cumplimiento y ejecución de lo acordado. Se trata de un fin que se ajusta
plenamente al artículo 22 Superior.
DISPOSICIONES POR LAS CUALES
SE PREVE LA CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Necesidad e idoneidad del Decreto Ley 154 de 2017
La medida [por la cual se prevé la creación de
la CNGS] es asimismo necesaria e idónea dadas las amenazas y ataques de las
cuales vienen siendo víctimas estos colectivos [líderes sociales, políticos,
defensores de derechos humanos y personas vinculadas con el proceso de
implementación del Acuerdo Final]. En tal sentido, se precisa la urgente
creación de instancias estatales destinadas a la idear y poner en marcha una
política criminal que tenga como norte articular, coordinar y priorizar las
investigaciones penales referidas a crímenes cometidos contra “defensores/as de
derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen
o atenten contra las personas que participen en la implementación de los
Acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales
que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de
apoyo”.
DISPOSICIONES POR LAS CUALES
SE PREVE LA CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Juicio de necesidad estricta
En los términos de la Sentencia C-160 de 2017, el
Decreto Ley 154 de 2017 logra superar el test de necesidad estricta, por cuanto
la creación de una Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, dados los
ataques de los cuales vienen siendo víctimas defensores de derechos humanos,
líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la implementación de
medidas relacionadas con el posconflicto, comporta una medida de carácter
urgente, que justifica no acudir a la vía legislativa ordinaria.
DISPOSICIONES POR LAS CUALES
SE PREVE LA CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-No se trata de asuntos excluidos por la norma
habilitante
Como se ha explicado, mediante el Decreto Ley
154 de 2017 el Gobierno Nacional creó la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, en el marco del Acuerdo de Paz. Se trata de una regulación de carácter
organizacional. En tal sentido, no se está ante un conjunto de normas que
modifiquen la actual Constitución. Tampoco se abordan temas propios de las
leyes orgánicas, estatutarias, ni de aquellas que necesitan mayorías calificada
o absoluta para su aprobación, o que decreten impuestos. De igual manera, no se
está ante un “Código”, por cuanto no es una “unidad sistemática en torno a una
rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”, o una regulación
“metódica sistemática y coordinada de las instituciones constitutivas de una
rama del derecho”.
MUJERES DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos de especial protección constitucional
La Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha
destacado la importancia de la labor que cumplen los defensores de los derechos
humanos, indicando que las mujeres, en estos ámbitos, tienen la calidad de
sujetos de especial protección constitucional.
DERECHO A LA VIDA Y SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES DE
LA POBLACION DESPLAZADA-Fallas
sistemáticas, reiterativas o recurrentes en la protección
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Protección nacional e internacional
DERECHOS FUNDAMENTALES DE DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS,
LIDERES SOCIALES Y POLITICOS-Deber
constitucional e internacional de protección en cabeza del Estado
CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE
SEGURIDAD-Se inscribe en el
cumplimiento de obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Institución creada con miras a asegurar el
cumplimiento de lo acordado
INSTITUCIONES CREADAS PARA LA IMPLEMENTACION DE LOS
ACUERDOS-Normas de
implementación deben armonizar su composición, competencias y funcionamiento
con la institucionalidad vigente y los principios constitucionales
Las diversas normas de implementación del
Acuerdo Final, si bien deben propender por el cumplimiento de buena fe de lo
pactado, en materia de creación de nuevas instituciones, es necesario que
busquen armonizar la composición, las competencias y el funcionamiento de
aquéllas, con la institucionalidad vigente y con principios constitucionales
tales como la autonomía de las entidades territoriales. No se trata en
consecuencia de crear una institucionalidad paralela o ad hoc para el
cumplimiento de lo acordado, que funcione de forma insular y desarticulada con
las autoridades públicas preexistentes.
NORMAS CREADORAS DE INSTITUCIONES PARA EL CUMPLIMIENTO
E IMPLEMENTACION DE LOS ACUERDOS-Control judicial
El juez constitucional debe analizar si las
normas de ejecución mediante las cuales se crean estas nuevas instituciones
[establecidas con miras a asegurar el cumplimiento e implementación de lo
acordado] se ajustan a la Constitución, labor que debe apuntar a encontrar un
delicado equilibrio entre la defensa judicial de la Carta Política y el
cumplimiento de lo acordado, en tanto que manifestación del derecho fundamental
a la paz. En tal sentido, resulta relevante determinar si una nueva
institución está desconociendo competencias asignadas directamente por la
Constitución a una determinada entidad (vgr. Fiscalía General de la Nación,
Procuraduría, Defensoría, Congreso de la República, etcétera); si sólo está
modificando atribuciones de entidades creadas mediante ley (vgr. Ministerios,
agencias estatales, etcétera), o si se está simplemente ejerciendo una labor de
coordinación, articulación o seguimiento a las funciones de entidades ya
creadas.
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-Funciones
En los términos del  Decreto 2897 de 2011
son funciones del Ministerio de Justicia participar en el diseño y definición
de la política criminal y penitenciaria del Estado, la prevención del delito,
las acciones contra la criminalidad organizada y el tratamiento penitenciario.
MINISTERIO DEL INTERIOR-Funciones
Corresponde al Ministerio del Interior, entre
otras materias, formular y adoptar las políticas del Gobierno, en materias
relativas al orden público interno, los asuntos políticos, la paz, la
convivencia ciudadana y los derechos y libertades fundamentales, a la
participación ciudadana en la vida y organización social y política de la
Nación, a los asuntos referentes a los grupos étnicos, a las relaciones entre
la Nación y las entidades territoriales de la República y demás asuntos
relativos a ellas.
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-Funciones
Compete al Ministerio de Defensa Nacional la
formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y
proyectos para la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad
territorial y la seguridad en el territorio, así como el mantenimiento del
orden constitucional y la garantía de la convivencia democrática.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones
A la Fiscalía General de la
Nación […] le corresponde, entre otras funciones: i) formular políticas y fijar
directrices para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción
penal, las cuales, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y
jerarquía, son vinculantes y de aplicación obligatoria para todas las
dependencias de la entidad, ii) Formular, dirigir, definir políticas y
estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a
cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros,
criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de
criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de
atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad material,
el goce efectivo del derecho fundamental de administración de justicia, iii)
Dirigir y coordinar, en el marco de las competencias de la Fiscalía General de
la Nación, la realización de actividades que permitan la atención e
investigación temprana de delitos y/o actuaciones criminales, dentro del marco
de la Constitución, leyes estatutarias, el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, iv) Hacer seguimiento
al interior de la Fiscalía General de la Nación de la ejecución e
implementación de la política en materia criminal y prevención del delito y las
demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de la entidad,
v) Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación
se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal.
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Competencia para participar en diseño de
política criminal del Estado
DEFENSORIA DEL PUEBLO-Funciones
A la Defensoría del Pueblo le
corresponde, entre otras funciones i) velar por la promoción, el ejercicio y la
divulgación de los derechos humanos, ii) Diseñar, dirigir y adoptar, con el
Procurador General de la Nación, las políticas de promoción y divulgación de
los Derechos Humanos en el país, en orden a tutelarlos y defenderlos, iii)
Hacer las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los
particulares en caso de amenaza o violación a los Derechos Humanos y velar por
su promoción y ejercicio.
POLITICA CRIMINAL-Medidas normativas contenidas
Entre las distintas medidas normativas que, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional, forman parte del concepto de
“política criminal”, se encuentran aquellas que: (i) definen los bienes
jurídicos que se buscan proteger por medio de las normas penales, mediante la
tipificación de conductas delictivas; (ii) establecen los regímenes
sancionatorios y los procedimientos necesarios para proteger tales bienes
jurídicos; (iii) señalan criterios para aumentar la eficiencia de la
administración de justicia; (iv) consagran los mecanismos para la protección de
las personas que intervienen en los procesos penales; (v) regulan la detención
preventiva; y (vi) señalan los términos de prescripción de la acción penal.
PRIORIZACION-Instrumento de política criminal
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Particulares que participan en dicha comisión
estarán sometidos al régimen de responsabilidad establecido para los servidores
públicos
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Creación no invade los ámbitos competenciales del legislador en
materia de política criminal
La creación de la referida Comisión no
interfiere o suplanta las competencias que la Constitución le acuerda al
Congreso de la República en materia de diseño de la política criminal del Estado,
por cuanto carece de competencias normativas. Su papel se enfoca hacia otra
esfera del amplio concepto de “política criminal” como lo es diseño e
implementación de estrategias eficaces de investigación de crímenes cometidos
contra unos sujetos de especial protección constitucional, como lo son los
defensores de los derechos humanos, los líderes sociales y políticos, así como
los responsables de implementar el Acuerdo Final. Al respecto, basta recordar
que la Corte en Sentencia C-694 de 2015, acogió un concepto más amplio del
vocablo “política criminal”, en el sentido de no limitarlo a la tipificación de
delitos o la adopción de normas procesales penales, sino incluyendo la adopción
de estrategias investigativas.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Inclusión de Procuraduría General de la Nación
no torna inconstitucional decreto creador
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Instancia asesora en política criminal
[La Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad es] una instancia asesora en materia de política criminal, en
relación con la persecución penal de determinadas organizaciones criminales que
atentan contra la consecución de los fines del Acuerdo Final, es decir, cuenta
con un ámbito limitado y específico de actuación, relacionado con el proceso de
paz.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Instancia intraorgánica de coordinación y
escenario de diálogo entre autoridades públicas
La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
se erige en una suerte de instancia intraorgánica de coordinación del ejercicio
de unas competencias que ya tienen asignadas diversas autoridades públicas en
Colombia. Es más: la intervención de expertos en la materia, de delegados de
las Plataformas de Derechos Humanos, es decir, de las propias víctimas de las
organizaciones criminales, amén de la eventual invitación a integrantes de
partidos políticos, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y
otros expertos internacionales (art. 1 del Decreto Ley 154 de 2017) erigen a la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en un escenario privilegiado de
diálogo entre las autoridades públicas y la sociedad civil, en torno a la
construcción de una política criminal eficaz en un escenario de posconflicto.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Formulación y evaluación del Plan de Acción
adoptado por el Gobierno Nacional
Formular un Plan de Acción, es decir, una
estrategia para adelantar investigaciones criminales eficaces destinadas a
combatir las organizaciones criminales que atenten contra defensores de
derechos humanos, líderes sociales y políticos y personas relacionadas con la
implementación del Acuerdo Final.Se precisa que, finalmente, será el Gobierno
Nacional el responsable de la adopción del Plan de Acción, con lo cual queda
clara la función asesora que está llamada a cumplir la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Instancia de seguimiento
La tercera función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad guarda relación
con el papel de instancia de seguimiento a lo acordado en La Habana. Se trata,
en consecuencia, de un instrumento destinado a asegurar el cumplimiento de lo acordado
(art. 2 del A.L. 01 de 2016). Uno de los grandes retos que debe ser asumido
durante la etapa del posconflicto, consiste en brindarle garantías de seguridad
a quienes participen en el mismo, con el fin de evitar la repetición de
fenómenos de victimización como el sufrido por los integrantes de la Unión
Patriótica. Se trata, en consecuencia, de una garantía de no repetición, y en
tal medida se ajusta a la Carta Política y a los estándares internacionales en
la materia.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS
DE SEGURIDAD-Coordinación
para la generación de mesas técnicas destinadas al seguimiento a las
manifestaciones criminales que atentan contra el cumplimiento de lo acordado
Se trata de crear escenarios de participación
ciudadana, donde las personas que habitan las regiones donde se presentan
fenómenos de violencia que atentan contra el cumplimiento de lo acordado, en
especial los defensores de derechos humanos y los líderes sociales, puedan
exponer sus inquietudes y llegado el caso formulen denuncias o presenten
informes ante las mismas, las cuales, bien entendido, tendrán que ser remitidas
a las autoridades competentes. La creación de
mesas técnicas, donde las víctimas o sus representantes expongan sus
preocupaciones sobre la eficacia de la política criminal, entendida como
estrategia de persecución penal inteligente, se aviene plenamente a la
Constitución, dada su espíritu de promoción de la participación ciudadana en la
esfera de lo público.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS
DE SEGURIDAD-Instancia
consultiva en la formulación de recomendaciones que apunten a eliminar factores
de riesgo relacionados con posibles vínculos entre agentes del Estado y
organizaciones criminales determinadas
La quinta función acordada por
el Decreto Ley 154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
evidencia su carácter de instancia consultiva. Se trata, en pocas palabras, de
formular recomendaciones de reformas que apunten a eliminar factores de riesgo
relacionados con posibles vínculos entre agentes del Estado y organizaciones
criminales que atenten contra quienes participan de manera activa en la etapa
del posconflicto.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS
DE SEGURIDAD-Instancia de
seguimiento o verificación
La sexta función acordada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad guarda relación
con el carácter de instancia de seguimiento o verificación de lo acordado. En
tal sentido, la solicitud de informes a las autoridades públicas relacionadas
con la persecución de las organizaciones criminales que atentan contra los
defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas
encargadas de implementar el Acuerdo Final, configura sencillamente el
ejercicio del derecho de petición (art. 23 Superior). En tal sentido, se
precisa que no se está regulando el núcleo esencial del derecho fundamental de
petición, lo cual es competencia del legislador estatutario; simplemente se
está mencionando un caso en el cual aquél puede ser ejercido.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Instancia asesora en la construcción de una
estrategia de investigación criminal eficaz contra determinadas organizaciones
delictivas
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Instancia consultiva en materia de construcción y ejecución de una
política criminal concreta y sectorizada
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Instancia verificadora de lo acordado
La novena función asignada por
el Decreto Ley 154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se
incardina en su naturaleza de instancia verificadora de lo acordado. Se trata
simplemente de formular recomendaciones a determinadas autoridades públicas,
con miras a que se revise o analice si determinado funcionario público ha tenido
vínculos con determinadas organizaciones delictivas que afectan la
implementación de lo pactado. En tal sentido, la Comisión no desplaza a ninguna
autoridad pública existente o interfiere en sus competencias; simplemente le
formula unas recomendaciones con miras a evitar que se repitan fenómenos de
victimización.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Rendición de informes a las Ramas del Poder
Público, opinión pública y organismos internacionales, en materia de avances y
obstáculos en la lucha contra las organizaciones criminales que atentan contra
la adecuada implementación del Acuerdo Final
La décima función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se incardina
igualmente en la función de instancia verificadora de lo acordado. La rendición
de informes a las otras Ramas del Poder Público, a la opinión pública y a
organismos internacionales, en materia de avances y obstáculos en la lucha
contra las organizaciones criminales que atentan contra la adecuada
implementación del Acuerdo Final, no sólo es una manifestación de
transparencia  y de rendición de cuentas (accountability), sino que en
nada interfiere en las competencias del Presidente de la República como Jefe de
Estado. En efecto, téngase presente que el aquél, en los términos del artículo
1º del Decreto Ley 154 de 2017, preside la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad.
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Secretaría técnica
COMISION NACIONAL DE GARANTIAS DE SEGURIDAD-Periodicidad de sus reuniones
El artículo 5º del Decreto Ley 154 de 2017
dispone que la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se reunirá una vez
al mes por convocatoria de la Secretaría Técnica, y de manera extraordinaria,
cuando así se requiera a solicitud de cualquiera de los integrantes de la
Comisión.
Referencia: Expediente RDL-003
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 154 del
3 de febrero de 2017, “por el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías
de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional
y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (Tercer inciso del artículo 2º
del Acto Legislativo 01 de 2016) y cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, modificado por el Decreto Ley 121 de
2017, ha proferido la siguiente sentencia.
I.ANTECEDENTES
Mediante oficio del 8 de febrero de 2017,
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte
Constitucional copia auténtica del Decreto Ley154 del 3 de febrero de 2017, “por
el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de
noviembre de 2016”.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto
del 14 de febrero 2017: (i)  asumió conocimiento del Decreto Ley 154 de 2017, “Por
el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre
de 2016”; (ii) comunicó el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho,
al Ministerio de Defensa Nacional, a la Fiscalía General de la Nación y a la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas
en Colombia;  (iii) invitó a participar a
las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de
Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, Javeriana,
Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda; (iv)
ordenó por Secretaría General correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, por el término de diez (10) días, como lo ordena el artículo 3o
del Decreto 121 de 2017; y (v) fijar en lista el asunto de la referencia por el término de diez (10)
días, con el fin de permitir a los ciudadanos intervenir, de conformidad con el
artículo 3o del Decreto ley 121 de 2017.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto
2067 de 1991, modificado por el Decreto Ley 121 de 2017, procede esta
Corporación a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
II. TEXTO
DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
DECRETO LEY 154 DE 2017
(febrero 3)
Por el cual se crea la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final,
suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de
2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y
deber de obligatorio cumplimiento. Que en la búsqueda de una paz estable y
duradera y la terminación definitiva del conflicto armado el Gobierno nacional
suscribió, el 24 de noviembre de 2016, con el grupo armado Fuerzas Armadas
Revolucionarios de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.
Que el Acuerdo Final desarrolla
cinco ejes temáticos relacionados con i) una Reforma Rural Integral; ii)
Participación Política; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución Integral al
Problema de las Drogas Ilícitas; y v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto;
así como un sexto punto atinente a la implementación, verificación y
refrendación de dichos acuerdos.
Que el punto 3 del acuerdo
incluye lo pactado sobre “Garantías de seguridad y lucha contra las
organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres,
que atentan contra defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas
que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la
paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
Que para cumplir con este
fin, el acuerdo incluye, entre otras medidas, la creación de la Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad.
Que en el punto 3.4.3 señala que
la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad tiene como objeto el diseño y
seguimiento de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de
cualquier organización o conductas de que trata el citado Acuerdo que amenacen
la implementación del mismo y la construcción de la paz.
Que conforme a lo señalado en el
Decreto 2897 de 2011 son funciones del Ministerio de Justicia participar en el
diseño y definición de la política criminal y penitenciaria del Estado, la
prevención del delito, las acciones contra la criminalidad organizada y el
tratamiento penitenciario.
Que corresponde al Ministerio del
Interior, entre otras materias, formular y adoptar las políticas del Gobierno, en
materias relativas al orden público interno, los asuntos políticos, la paz, la
convivencia ciudadana y los derechos y libertades fundamentales, a la
participación ciudadana en la vida y organización social y política de la
Nación, a los asuntos referentes a los grupos étnicos, a las relaciones entre
la Nación y las entidades territoriales de la República y demás asuntos
relativos a ellas.
Que corresponde al Ministerio de
Defensa Nacional la formulación y adopción de las políticas, planes generales,
programas y proyectos para la defensa de la soberanía, la independencia y la
integridad territorial y la seguridad en el territorio, así como el
mantenimiento del orden constitucional y la garantía de la convivencia
democrática.
Que a la Fiscalía General de la
Nación le corresponde, entre otras funciones: i) formular políticas y fijar
directrices para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción
penal, las cuales, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y
jerarquía, son vinculantes y de aplicación obligatoria para todas las
dependencias de la entidad, ii) Formular, dirigir, definir políticas y
estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a
cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros,
criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de
criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de
atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad material,
el goce efectivo del derecho fundamental de administración de justicia, iii)
Dirigir y coordinar, en el marco de las competencias de la Fiscalía General de
la Nación, la realización de actividades que permitan la atención e
investigación temprana de delitos y/o actuaciones criminales, dentro del marco
de la Constitución, leyes estatutarias, el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, iv) Hacer seguimiento
al interior de la Fiscalía General de la Nación de la ejecución e
implementación de la política en materia criminal y prevención del delito y las
demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de la entidad,
v) Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación
se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal.
Que a la Defensoría del Pueblo le
corresponde, entre otras funciones i) velar por la promoción, el ejercicio y la
divulgación de los derechos humanos, ii) Diseñar, dirigir y adoptar, con el
Procurador General de la Nación, las políticas de promoción y divulgación de
los Derechos Humanos en el país, en orden a tutelarlos y defenderlos, iii)
Hacer las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los
particulares en caso de amenaza o violación a los Derechos Humanos y velar por
su promoción y ejercicio. Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 113
de la Constitución Política de Colombia, los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines.
Que el día 30 de noviembre de
2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de refrendar el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera.
Que el Acto Legislativo
número 1 de 2016 ha entrado en vigencia por haberse surtido el proceso de
refrendación en los términos definidos por la Sentencia C-699-16 de la
honorable Corte Constitucional, dado que se han cumplido los hechos
constitutivos del proceso de refrendación popular del Acuerdo Final Definitivo
entre el Gobierno nacional y las FARC EP suscrito el 24 de noviembre de 2016,
como son la realización del plebiscito verificado el 2 de octubre de 2016; el
respeto y la aceptación de su resultado; la posterior interpretación y desarrollo
de buena fe, a partir del diálogo con personalidades y agrupaciones políticas,
sociales y religiosas, los partidos y movimientos políticos representados en el
Congreso, y las víctimas y sus organizaciones; y la renegociación del Acuerdo
inicial en la Mesa de Diálogos de La Habana, que condujo a la suscripción de un
Acuerdo Final Definitivo suscrito el 24 de noviembre de 2016, que fue
refrendado, en desarrollo de los artículos 3° y 133 de la Constitución
Política, por el Senado de la República el 28 de noviembre de 2016 y por la
Cámara de Representantes el 29 de noviembre de 2016.
Que el artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de 2016 consagró un artículo
transitorio en el cual se conceden facultades presidenciales para la paz, el
cual señala que el Presidente de la República dentro de los 180 días siguientes
a la entrada en vigencia del citado Acto Legislativo queda facultado para
expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.
Que se requiere ejercer las
citadas facultades para crear una comisión que tenga por objeto el diseño y, el
seguimiento de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de
las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y
masacres, que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas
que participen en la implementación de los Acuerdos y la construcción de la
paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.
En consideración a lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1°. Creación y
objetivo de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. Créase la Comisión nacional de Garantías de
Seguridad, cuyo objeto es el diseño y el seguimiento de la política pública y
criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atenten contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los Acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo. La Comisión también armonizará dichas
políticas para garantizar su ejecución.
Artículo 2°. Integración. La Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, estará integrada así:
1. El Presidente de la República,
quien la presidirá.
2. El Ministro del Interior.
3. El Ministro de Defensa.
4. El Ministro de Justicia y del
Derecho.
5. El Fiscal General de la
Nación.
6. El Defensor del Pueblo.
7. Procurador General de la
Nación.
8. El Director de la Unidad
Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo.
9. El Comandante General de las
Fuerzas Militares.
10. El Director General de la
Policía nacional.
11. Tres (3) expertos reconocidos
en la materia.
12. Dos (2) delegados de las
Plataformas de Derechos Humanos.
Parágrafo 1°. Los tres (3) expertos en la materia,
serán elegidos por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
implementación del Acuerdo Final.
Parágrafo 2º. La Comisión podrá invitar a sus sesiones
a representantes de los partidos y movimientos políticos, a la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y a representantes
de organismos nacionales e internacionales especializados con presencia en los
territorios y podrá apoyarse en expertos y expertas sobre la temática a tratar
cuando lo estime conveniente.
Parágrafo 3°. En la conformación de la Comisión se
promoverá la participación efectiva de las mujeres.
Parágrafo 4°. Cuando la Comisión sesione por fuera de
la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les
cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el
Gobierno nacional.
Artículo 3°. Funciones. La Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, sin perjuicio de las funciones y competencias correspondientes a las
diferentes autoridades y entidades públicas, cumplirá las siguientes funciones:
1. Diseñar, hacer seguimiento,
coordinar intersectorialmente y promover la coordinación a nivel departamental
y municipal para el cumplimiento del plan de acción que el Gobierno nacional
lleve adelante para combatir y desmantelar las organizaciones y perseguir las
conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto.
2. Formular y evaluar el Plan de
acción permanente para combatir y desmantelar las organizaciones y conductas
punibles a que hace referencia el artículo 1° de este decreto, que será
adoptado por el Gobierno nacional.
3. Evaluar la respuesta
institucional y el impacto de los resultados en la desarticulación de las
organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1° del
presente decreto.
4. Coordinar con las autoridades
departamentales y municipales, la generación de mesas técnicas para hacer
seguimiento a las manifestaciones criminales objeto de esta Comisión,
incluyendo la recepción de reportes y denuncias, que contribuyan a complementar
el esfuerzo estatal.
5. Recomendar reformas que
contribuyan a eliminar cualquier posibilidad de que el Estado, sus
instituciones o sus agentes puedan crear, apoyar o mantener relaciones con las
organizaciones a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto.
6. Solicitar a las autoridades la
remisión de informes sobre cualquier materia relacionada con las organizaciones
y conductas de que trata el artículo 1° del presente decreto y hacer
seguimiento del contenido de dichos informes.
7. Diseñar y construir las
estrategias para identificar las fuentes de financiación y los patrones de
actividad criminal de las organizaciones y conductas punibles a que hace
referencia el artículo 1º del presente decreto, entre dichos patrones se
tendrán en cuenta aquellos que afectan de manera particular a las mujeres,
niñas, niños, adolescentes y población LGTBI.
8. Hacer recomendaciones para
modificar o derogar las normas que, directa o indirectamente, posibiliten y/o
promuevan la creación de las organizaciones y conductas a que hace referencia
el artículo 1° del presente decreto.
9. Proponer a las autoridades
competentes mecanismos para la revisión de antecedentes de los servidores/as
públicos en todas las instituciones del Estado, con el fin de verificar
cualquier involucramiento que hayan tenido con grupos y/o actividades de
paramilitarismo o violaciones de Derechos Humanos.
10. Informar periódicamente a las
Ramas del Poder Público, a la opinión pública y a los organismos
internacionales, los avances y obstáculos en la lucha contra las organizaciones
y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto.
11. Garantizar el suministro de
información por parte de las entidades o instituciones que participen de la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, a la “Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición” y a la Unidad
de investigación y desmantelamiento de organizaciones criminales y sucesoras
del paramilitarismo.
12. Hacer recomendaciones a las
Ramas del Poder público para ajustar y priorizar las acciones y estrategias de
la política y legislación de inteligencia del Estado en la lucha contra las
organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1° del presente
decreto.
13. Hacer seguimiento al régimen
de controles sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada y formular
propuestas para actualizar las normas que regulan los servicios de vigilancia y
seguridad privada, con el propósito de que sus servicios correspondan al fin
para el que fueron creados y que en ningún caso, de manera directa o
indirecta, faciliten la acción de las organizaciones y conductas criminales a
que hace referencia el artículo 1º del presente decreto.
14. Diseñar, políticas para el
sometimiento a la justicia de las organizaciones criminales y sus redes de
apoyo a que hace referencia el artículo 1° del presente decreto, definiendo
tratamientos específicos para los integrantes de dichas organizaciones y redes,
incentivando y promoviendo un rápido y definitivo desmantelamiento de las
mismas. Dichas medidas nunca significarán reconocimiento político.
15. Garantizar la aplicación de
los enfoques territoriales, diferencial y de género en el diseño,
implementación y seguimiento de las políticas y estrategias que sean objeto de
esta comisión.
16. Participar en el diseño de un
nuevo Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida a la presencia,
operaciones y/o actividades de las organizaciones y conductas criminales a que
hace referencia el artículo 1º del presente decreto. Parágrafo. Para el
cumplimiento de sus funciones la comisión podrá crear comisiones técnicas de
trabajo que contarán por lo menos con uno de los integrantes de la Comisión a
que se refieren los numerales 11 y 12 del artículo 2° del presente decreto.
Artículo 4°. Secretaría
Técnica. La Comisión
Nacional de Garantías tendrá una Secretaría Técnica, que estará a cargo del
Delegado Presidencial de que trata el punto 3.4.7.3 del Acuerdo Final.
Artículo 5°. Periodicidad. La Comisión se reunirá una vez al mes por convocatoria de la
Secretaría Técnica y de manera extraordinaria cuando así se requiera a
solicitud de cualquiera de los integrantes de la Comisión.
Artículo 6°. Funcionamiento
de la Comisión. El
Gobierno nacional tomará las acciones necesarias para garantizar el
funcionamiento de la Comisión.
Artículo 7°. Reglamento
Interno. La Comisión
adoptará su propio reglamento.
Artículo 8°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D.C.,
a 3 de febrero de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS
CALDERÓN
El Ministro del
Interior,
Juan Fernando Cristo
Bustos.
El Ministro de
Justicia y del Derecho,
Jorge Eduardo Londoño
Ulloa.
El Ministro de Defensa
Nacional,
Luis Carlos Villegas
Echeverri.
III. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior
La ciudadana Cristina Uchima Bohórquez, actuando en
representación del Ministerio del Interior, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley  154 de
2017.
Señala que actualmente nos encontramos “inmersos
dentro de un procedimiento legislativo especial, el cual tiene como
particularidad especial que la (sic) leyes se tramitan de manera ágil y
expedita, su debate y sus fases temporales son distintas a las que ordinaria y
constitucionalmente están previstas para la aprobación de las leyes y todo ello
para lograr que el Acuerdo Final para la Paz pueda convertirse en una realidad,
sea operativo y logre materializarse como uno de los principales instrumentos
para alcanzar los ideales constitucionales asignados al Estado”.
Explica la existencia de dos posibilidades “para su
agotamiento”. Una primera, en cabeza del Congreso de la República, con la
agilidad y presteza previstas en el Acto Legislativo; la otra le corresponde al
Presidente de la República, mediante la expedición de decretos con fuerza de
ley.
Sostiene que las normas proferidas por el Ejecutivo
deben ser el desarrollo de los contenidos del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
En cuanto al caso concreto, sostiene la existencia de
una plena coincidencia entre los fines y contenidos del Acuerdo Final, con lo
previsto en el Decreto Ley 154 de 2017. Además, se trata de un desarrollo del
Preámbulo y los artículos 1, 2, 22, 95, 188, y 189 Superiores.
Por último, sostiene que las funciones asignadas a la
Comisión son respetuosas de los principios de autonomía territorial y
administrativa y sus objetivos responden a los previstos en el Acuerdo Final.
2. Ministerio de Justicia y del Derecho
La ciudadana Diana Alexandra Remolina Botía, actuando
en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el
Decreto Ley 154 de 2017.
Explica que, en los términos del Acto Legislativo 01
de 2016 existen dos líneas que permiten determinar, de manera integral, si los
decretos expedidos con base en facultades extraordinarias, se ajustan a la
Constitución:
i) La primera línea, relacionada con la formación de
la norma objeto de revisión, incorpora la verificación del límite temporal para
la expedición de los decretos de que se trate, así como la verificación de que
la materia objeto de la norma no sea de aquellas expresamente excluidas por la
habilitación constitucional contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 1
de 2016.
2) La segunda línea, de carácter material, dentro de
la cual deberá acreditarse que los decretos ley que se expidan con base en las
facultades extraordinarias del Acto Legislativo 01 de 2016, encuentran
conexidad objetiva, estricta y suficiente con los contenidos del Acuerdo, con
miras a garantizar y facilitar su implementación.
En relación con el caso concreto, explica que mediante
el Decreto Ley 154 de 2017 fue creada la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, cuyo objetivo es el diseño e implementación de una política criminal
destinada a desmantelar las organizaciones criminales que atenten contra los
defensores de los derechos humanos, así como los integrantes de las
organizaciones sociales y políticas que participen en la implementación del
Acuerdo Final.
En lo que concierne al límite temporal, explica que el
Decreto Ley fue expedido el 3 de febrero de 2017, es decir, dentro del plazo de
180 días, previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, dada la refrendación
popular del Acuerdo Final por el Congreso de la República, realizada el 30 de
Noviembre de 2016.
Por último, en cuanto al tema de la conexidad, la
interviniente presenta un esquema, a dos columnas, mostrando las funciones
planteadas a la Comisión en el texto del Acuerdo Final y en el Decreto Ley,
para concluir la conformidad entre ambas.
3. Presidencia de la República
El ciudadano Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando en
su calidad de Secretario Jurídico (e) de la Presidencia de la República,
interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare
exequible el Decreto Ley 154 de 2017.
Señala que, de conformidad con lo previsto en el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, la finalidad de los decretos con
fuerza de ley que dicte el Presidente de la República, consiste en facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. De
allí que, el Presidente de la República se encuentra habilitado para expedir
decretos con fuerza de ley cuando: (i) se contenido se refiera a temas del
Acuerdo Final; (ii) su finalidad sea facilitar y garantizar la implementación
del Acuerdo; y (iii) la temática regulada no exija una norma de rango superior
al de una ley ordinaria.
En lo atinente al límite temporal, asegura su
cumplimiento, tomando en consideración la fecha de realización de la
refrendación popular, por parte del Congreso de la República (30 de noviembre
de 2016).
Respecto a la conexidad material, sostiene su
existencia tomando en consideración que en el punto tres (3) del Acuerdo Final
se reafirmó el compromiso respecto a la creación de una Comisión Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Finalmente, indica que el Decreto Ley 154 de 2017 no
trata sobre materias expresamente excluidas de las facultades extraordinarias,
es decir, Actos Legislativos, códigos, leyes estatutarias o leyes que requieran
para su aprobación mayorías calificadas o absolutas.
4. Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros, actuando en
representación del Ministerio de Defensa Nacional, interviene en el proceso de
la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto 154 de
2017.
Luego de hacer una descripción de los puntos que
conforman el Acuerdo Final, pasa a adelantar una revisión formal del Decreto
Ley 154 de 2017. Al respecto indica que el pasado 30 de noviembre, el Congreso
de la República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo de Paz, y
en consecuencia, el límite de 180 días para el ejercicio de las facultades
extraordinarias inició el 1 de diciembre de 2016. De igual manera, el objeto
del Decreto Ley no comprende temas propios de una reforma constitucional, una
ley estatutaria, una ley orgánica, ni tampoco se está decretando un impuesto.
En lo atinente a la conexidad objetiva, estricta y
suficiente, sostiene que una materia tratada en el punto tres (3) del Acuerdo
Final versa sobre la creación de una Comisión Nacional de Garantías,
institución que precisamente fue creada mediante el Decreto Ley 154 de 2017.
Luego de elaborar un cuadro comparativo entre el texto
del Acuerdo Final y el Decreto Ley 154 de 2017, concluye afirmando la total
compatibilidad entre uno y otro, y en consecuencia, la constitucionalidad del
segundo.
5. Universidad Santo Tomás
Los ciudadanos Ciro Nolberto Guecha Medina y Carlos
Rodríguez Mejía, Decano de la Facultad de Derecho y profesor de la Universidad
Santo Tomás, respectivamente, intervienen en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 154 de 2017.
Luego de transcribir el texto del Decreto Ley 154 de
2017, los intervinientes se plantean tres preguntas:
a.
¿Es el Gobierno Nacional, en
cabeza del Presidente de la República y los Ministros del Interior, Justicia y
Defensa, competente para expedir el Decreto Ley 154 de 2017, a la luz del Acto
Legislativo 01 de 2016?
b.
¿Es el Decreto Ley 154 de 2017, in
abstracto, conforme con el Acuerdo Final?
c.
¿Es el Decreto 154 de 2017
conforme, in abstracto, con el derecho internacional de los derechos humanos?
Señalan que el Decreto Ley sometido al control de la
Corte no configura una reforma constitucional, una ley estatutaria, un código,
ni tampoco está decretando un impuesto.
En relación con el orden internacional, traen a
colación el texto de la Declaración sobre el derecho y el deber de los
individuos, grupos e instituciones de promover y proteger los derechos humanos
universalmente reconocidos. Aclaran que el cumplimiento de tal instrumento
internacional es anterior a la suscripción del Acuerdo Final.
Luego de analizar varios artículos de la referida
declaración, los intervinientes le solicitan a la Corte que haga explícito que
el Decreto Ley 154 de 2017 debe ser interpretado de conformidad con los estándares
internacionales vigentes en materia de defensores y defensoras de los derechos
humanos.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto No. 6269 del 7 de marzo de
2017, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte:
“En razón a que la Corte
Constitucional aún no ha señalado si los límites implícitos a las facultades
presidenciales para la paz, propuestos en el Concepto 6269, rendido en el
expediente RDL-001 de 2016, son verdaderas restricciones para el Ejecutivo, el
Ministerio Público solicita declarar la CONSTITUCIONALIDAD del Decreto
Ley número 154 de 2017 "Por el cual se crea la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016"; a
excepción del parágrafo 4 del artículo 2°, frente al cual pide que se declare
la INCONSTITUCIONALIDAD, por las razones expuestas en la parte motiva.
Así mismo, solicita declarar
la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión "dichas medidas
nunca significarán reconocimiento político", contenida en el numeral
14 del artículo 3° del Decreto Ley 154 de 2017, en el entendido de que tal
expresión debe interpretarse como una calificación de inaptitud de los actos de
la Comisión para establecer la naturaleza de los delitos que debe someter a la
justicia, y no como una calificación de la naturaleza misma de tales delitos.”
Inicia el Ministerio Público por recordar
que su Concepto 6259, rendido en el expediente RDL-001, sentó su posición sobre
el alcance del control sobre los decretos con fuerza de ley, dictados con
fundamento en el mencionado Acto Legislativo, y estimó que como aquel no está
calificado en la Carta Política de ser un escrutinio único -como sí
ocurre con los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados por el
procedimiento especial previsto en la citada reforma constitucional (artículo
1, literal k, ibídem)-, podría darse la posibilidad para los ciudadanos de
presentar demandas de inconstitucionalidad, según los efectos que fije el
respectivo fallo de la Corte en materia de cosa juzgada constitucional, con el
fin de ponderar el principio de democracia participativa y el de una mínima
seguridad normativa que requiere la implementación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Respecto
a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, afirma el Ministerio Público que
ya tuvo lugar el proceso de refrendación popular, por parte del Congreso de la
República, y por ende, el Presidente de la República contaba con la facultad
para expedir el Decreto Ley 154 de 2017.
Sostiene
el Ministerio Público que se cumplieron los requisitos formales, y que en
consecuencia, el Decreto Ley 154 de 2017 se ajusta a la Constitución.
En cuanto al fondo del asunto, señala que la
creación de una comisión interorgánica para el diseño y seguimiento de
políticas públicas, implica la alteración de la estructura de la administración
pública, motivo por el cual, resultaría una temática, si bien reservada a la
ley, igualmente de iniciativa gubernamental, al tenor del inciso 2 del artículo
154 de la Carta Política. Ello quiere decir que si el Congreso quisiera
modificar este Decreto,  ya sea para para cambiar las funciones de la referida comisión, o
para suprimirla estaría sometido a la iniciativa gubernamental. Lo anterior lo
lleva a concluir:
“ante
la imposibilidad del Congreso para acudir concurrentemente en los decretos
leyes que impliquen materias de iniciativa gubernamental; y ante la falta de
competencia para efectuar un control normativo posterior, debe concluirse que
los decretos con fuerza de Ley no pueden ser utilizados para regular materias
de ley que de ordinario estarían sometidas a iniciativa gubernamental, motivo
que deriva en la inconstitucionalidad del texto normativo que se evalúa”.
El parágrafo cuarto del artículo 2º del
Decreto Ley 154 de 2017, según la Procuraduría, vulnera la Constitución, por
las siguientes razones:
El texto de la norma es el siguiente:
“Cuando la Comisión sesione por fuera de la ciudad de
Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad señalados
en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les cubrirán los
desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el Gobierno
Nacional.
La
inconstitucionalidad radicaría en lo siguiente:
“Como la legalidad del gasto
se refiere a que el Congreso es el órgano llamado a crear los títulos jurídicos
que le permitirán al ejecutivo efectuar el manejo presupuestal, no es posible
entender como legítimo una modificación de tales funciones orgánicas so pena de
desconocer el principio de separación funcional con colaboración armónica.
Teniendo en cuenta que en la
Sentencia C-699 de 2016 la Corte Constitucional describió como una limitación
implícita al uso de las facultades legislativas especiales, aquellos casos en
los que la Constitución efectuó un reparto competencial específico al Congreso,
se concluye que este es un evento que no puede ser alterado por las facultades
legislativas especiales. Es decir, las facultades extraordinarias que se
estudian no pueden ser utilizadas para crear gasto público, sino que la
determinación de los títulos jurídicos corresponde a un papel privativo del
Congreso, en razón al principio de la legalidad del gasto.
Por tal motivo, si la Corte
Constitucional estima que es acorde a la Constitución que se utilicen las facultades
especiales para la paz con el fin de expedir contenidos normativos que resulten
de iniciativa gubernamental, se le solicitará que declare inconstitucional el
parágrafo 4 del artículo 2° del Decreto Ley 154 de 2017, por desconocer
el artículo 345 de la Constitución Política, en especial, el principio de
legalidad del gasto, a la luz de los límites implícitos previstos en la
Sentencia C-699 de 2016”.
De igual manera, la Procuraduría
le solicita a la Corte declarara la exequiblidad condicionada de la siguiente
disposición, referida a una de las facultades de la Comisión Nacional de
Garantías:
Artículo 3°. Funciones. La Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, sin perjuicio de las funciones y competencias correspondientes a las
diferentes autoridades y entidades públicas, cumplirá las siguientes funciones:
(…)
14. Diseñar, políticas para el
sometimiento a la justicia de las organizaciones criminales y sus redes de
apoyo a que hace referencia el artículo 1° del presente decreto, definiendo
tratamientos específicos para los integrantes de dichas organizaciones y redes,
incentivando y promoviendo un rápido y definitivo desmantelamiento de las
mismas. Dichas medidas nunca significarán reconocimiento político”.
Según la Procuraduría, la
expresión “Dichas medidas nunca significarán reconocimiento político”,
admitiría dos posibles interpretaciones:
“La frase subrayada en el texto
transcrito puede entenderse de dos formas diversas: como una calificación de la
naturaleza de los delitos de las organizaciones que la comisión debe pretender
someter a la justicia; o como una calificación de los actos de la comisión
interorgánica, en el entendido que sus actuaciones carecen de competencia y
aptitud para calificarlos como delitos políticos. Para el Ministerio Público
dicha expresión sólo resulta constitucional si se interpreta de la segunda
forma; por cuanto la primera supondría un exceso de competencia del Ejecutivo”.
Una lectura inconstitucional de la
expresión señalada resultaría de lo siguiente:
“La calificación de la
naturaleza de un delito como político o no es una labor normativa que implica
directamente la definición de los delitos, y posee impacto directo no sólo en
la punibilidad del mismo, sino además en el régimen constitucional especial
previsto para aquellos. Tal situación implica que una medida como la
calificación de la naturaleza de un delito se encuentra reservada al legislador
por dos motivos: el artículo 29 entrega directamente a la Ley la definición de
los delitos y su naturaleza; y una disposición como esa requeriría una especial
deliberación política que sólo puede darse al seno del órgano de representación
popular.
De lo anterior se deriva que
no es posible constitucionalmente admitir que un texto normativo adoptado por
el Ejecutivo, en un Decreto Ley, tenga la potencialidad de asumir competencias
que se escapan de su ámbito, como sería la de definir la naturaleza política de
los delitos que deben ser perseguidos por la referida comisión.
Por tal motivo, si la Corte
Constitucional estima que es acorde a la Constitución que se utilicen las
facultades especiales para la paz con el fin de expedir contenidos normativos
que resulten de iniciativa gubernamental, se le solicitará que declare la
exequibilidad condicionada de la expresión "Dichas medidas nunca
significarán reconocimiento político" contenida en el numeral 14 del
artículo 3o del Decreto Ley 154 de 2017, en el entendido que tal
expresión debe interpretarse como una calificación de inaptitud de los actos de
la comisión para establecer la naturaleza de los delitos que debe someter a la
justicia, y no como una calificación de la naturaleza misma de tales delitos.”
Finalmente, en cuanto a las competencias asignadas a la Comisión Nacional
de Garantías, el Ministerio Público sostiene la existencia de una fuerte
coincidencia entre unas y otras, “motivo por el cual se concluye fácilmente
que la disposición en estudio cumple con la dimensión positiva de las
competencias ejecutivas en la expedición de los decretos leyes autorizados en
el Acto Legislativo 01 de 2016”.
V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte es competente para revisar el Decreto Ley 154
de 2017,  con base en la facultad
otorgada en el tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01  de 2016, de
conformidad con el Decreto Ley 121 de 2017[1],
y por cuanto, en los términos de la Sentencia  C-160 de 2017, el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, fue objeto de refrendación popular (art. 5 del Acto Legislativo 01 de
2016).
2. Problemas jurídicos
El Presidente de la República,
con fundamento en las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, expidió el Decreto Ley 154 de
2017. El objeto del referido Decreto Ley se circunscribe a la creación de una Comisión,
cuya competencia es el diseño y seguimiento de una política criminal en materia
de desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios
y masacres, que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos
sociales o políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los Acuerdos y la construcción de la paz, “incluyendo
las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
El examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 154 de 2017, pasa por resolver un conjunto de problemas jurídicos,
relacionados con la existencia de vicios de procedimiento (forma y competencia)
y vicios de contenido material.
Vicios de procedimiento:
a)    Forma:
·
¿El
Decreto Ley 154 de 2017 fue expedido por una autoridad competente, posee un
título, existe una invocación expresa de la competencia ejercida y una
exposición de motivos?
b)    Competencia:
·
¿El
decreto ley fue expedido dentro del plazo fijado en el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016 (180 días), previa refrendación popular del Acuerdo
Final? (factor temporal)
·
El
Decreto Ley 154 de 2017, ¿Guarda una conexión teleológica con el Acuerdo
(externa)?, y al mismo tiempo, ¿existe una conexidad entre las normas y la
exposición de motivos? (interna)
·
El
Decreto Ley 154 de 2017 ¿configura una medida válida para alcanzar fines
constitucionales (criterio de finalidad)?; y
·
El
texto sometido al control de la Corte, ¿logra superar un test estricto de
necesidad?, es decir, dados sus contenidos, la urgencia de su adopción ¿justificaba
no acudir al trámite legislativo correspondiente?
·
El
texto normativo sometido al control de la Corte, ¿Regula aspectos propios de un
acto legislativo, una ley estatutaria, una ley orgánica, un código, una ley que
necesite de mayoría calificada o absoluta para su aprobación, o está decretando
un impuesto? (No violación de reservas especiales o estrictas)
Vicios de contenido material:
·
¿Cuál
es el parámetro de constitucionalidad que emplea la Corte al momento de
examinar la validez de un Decreto Ley expedido con base en facultades
extraordinarias otorgadas mediante una enmienda a la Carta Política?
·
¿Cuál
es la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, su
ubicación dentro de la estructura del Estado colombiano y su relación con el
Consejo Superior de Política Criminal?
·
La
creación de una Comisión Nacional de Garantías de Seguridad enfocada
exclusivamente al diseño de una política criminal exclusivamente en materia de
desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales responsables de
homicidios y masacres, que atenten contra defensores/as de derechos humanos,
movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra
las personas que participen en la implementación de los Acuerdos y la
construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido
denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo (i) ¿Desconoce
la reserva de ley ordinaria en materia de diseño de la política criminal del
Estado?; y (ii) ¿se ajusta a las competencias constitucionales de la Fiscalía
General de la Nación?
·
La
creación de una comisión de articulación intraorgánica, sin transformar las
competencias de ninguna de las entidades que la conforman, ¿Comporta realmente una
modificación en la estructura del Estado?
·
¿Puede
el legislador extraordinario incluir a la Procuraduría General de la Nación
como integrante de la Comisión Nacional de Garantías, siendo que la
participación de la misma no se encuentra prevista en el Acuerdo Final?
·
¿Pueden
algunos particulares participar en el diseño de una política criminal  del
Estado?
·
¿Es
compatible con las atribuciones del Presidente de la República, como Jefe de
Estado (art. 189 Superior), que se le asigne a la Comisión (Art. 3.10 del
Decreto Ley), competencia para remitir informes a organismos internacionales?
·
¿Respeta
la autonomía de las entidades territoriales la función atribuida a la Comisión
relativa a la coordinación de mesas técnicas de seguimiento?
·
El
parágrafo 4 del artículo 2, en el cual se dispone que “Cuando la Comisión
sesione por fuera de la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del
presente artículo, se les cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los
términos que señale el Gobierno nacional”, ¿Debe ser entendida esta disposición
bajo la óptica de la reserva de ley en materia presupuestaria y tributaria?
·
¿Puede
el Congreso de la República modificar en el futuro esta materia o tal
competencia es del resorte exclusivo del Presidente de la República por
tratarse de un tema de estructura de la administración?
·
El
Decreto Ley 154 de 2017, ¿Se ajusta al derecho internacional de los derechos
humanos?
3. Estructura y metodología del fallo
Con el propósito de resolver los diversos problemas
jurídicos, relacionados con la existencia de vicios de procedimiento (forma y
competencia) y materiales del Decreto Ley 154 de 2017 la Corte, siguiendo la
metodología planteada en la Sentencia C-160 de 2017, analizará, en un primer
momento: (i) La naturaleza jurídica de las facultades legislativas
extraordinarias otorgadas por el constituyente originario o derivado al
Presidente de la República; (ii) El alcance de la habilitación legislativa
contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; (iii) el contenido
del parámetro para ejercer el control de constitucionalidad sobre los Decretos
Ley expedidos con base en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; y (iv)
describirá las motivaciones y el articulado del Decreto Ley 154 de 2017.
Seguidamente, la Corte realizará un control sobre la
existencia de vicios de procedimiento:
a)
Forma:
-
Suscrito
por el Presidente de la República y el Ministro del ramo
-
Título
-
Invocación
expresa de la competencia ejercida
-
Existencia
de una exposición de motivos
b)
Competencia:
-
Temporal
-
Refrendación
popular
-
Conexidad
teleológica con el Acuerdo
-
Conexidad
entre las normas y la exposición de motivos
-
Ausencia
de violación de reservas especiales o estrictas
-
Finalidad
y estricta necesidad
Por último, la Corte realizará un control material
sobre cada una de las disposiciones del Decreto Ley 154 de 2017. Antes de ello,
se realizarán unas consideraciones generales sobre los siguientes temas:
·
Los
compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de protección de
los defensores de los derechos humanos y los líderes sociales y políticos;
·
La
importancia que ofrece la creación de una instancia diseñada para elaborar e
implementar una política criminal orientada a hacerle frente a fenómenos
delictivos que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación del Acuerdo de Paz;
·
La
necesaria armonización entre las diversas instancias (vgr. asesoras, de
coordinación, judiciales, etcétera) creadas en el Acuerdo Final y la
institucionalidad vigente;
·
La
naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad;
·
La
ausencia de violación de la reserva de ley ordinaria en materia de diseño de
política criminal;
4. Naturaleza
jurídica de las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el constituyente
originario o derivado al Presidente de la República
La atribución de facultades legislativas
extraordinarias al Presidente de la República, no sólo por el Congreso de la
República (art. 150.10 Superior), sino directamente por la Constitución de 1991,
o por alguna de sus reformas, como es el caso del Acto Legislativo 01 de 2016,
es una constante en nuestra historia constitucional.
Baste recordar el texto del artículo transitorio 5º de
la Constitución de 1991:
“ARTICULO TRANSITORIO 5.  Revístese al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias para:
a) Expedir las normas que
organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;
b)
Reglamentar el derecho de tutela;
c) Tomar las medidas
administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y
el Consejo Superior de la Judicatura:
d) Expedir
el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992;
e) Expedir normas transitorias
para descongestionar los despachos judiciales.”
El ejercicio de la referidas facultades legislativas
extraordinarias, conferidas al Presidente de la República directamente por la
Carta Política de 1991, se encontraba limitado por la aprobación de los
proyecto de decreto, por parte de la Comisión Legislativa Especial (Art. 6º
transitorio). Se trató, en consecuencia, de una suerte de colegislación.
Una revisión de las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y
C-245 de 1993, evidencia la existencia de las siguientes subreglas constitucionales
en materia de facultades legislativas extraordinarias acordadas directamente
por la Constitución al Presidente de la República:
·
Se
trata de competencias cuya titularidad ordinariamente se atribuye a otra rama u órgano del Estado.
·
Son facultades de carácter extraordinario, independientemente
que el Constituyente así las defina o que tengan naturaleza normativa, electiva
o de pura gestión.
·
Su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito
constitucional y agilizar el funcionamiento de nuevas entidades creadas por la
Carta Política (vgr. Corte Constitucional y Fiscalía General de la Nación).
·
La
Corte ejerce un control de constitucionalidad integral sobre los Decretos Ley,
el cual comprende aspectos formales y materiales.
·
El examen de los requisitos de forma se verifica frente aquellos
que para el ejercicio de las facultades estableció el mismo Constituyente.
·
No pueden homologarse a las facultades extraordinarias que el
Congreso puede otorgar al Presidente.
·
Es de su esencia estar sujeta a un término o a una condición.
·
La interpretación del alcance concreto de la extensión de las
facultades  extraordinarias debe ser estricta y restrictiva, por lo cual sólo
comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que
haya lugar a extensiones ni analogías.
Más allá de los artículos constitucionales transitorios
que trae la Carta Política de 1991, mediante algunas reformas constitucionales  le
han sido otorgadas facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la
República.
El Acto Legislativo 03 de 2002, por medio del cual se
adoptó en Colombia un modelo de sistema penal acusatorio, consagró un artículo
transitorio del siguiente tenor:
“Artículo 4°.
Transitorio
(...)
El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de
junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro
de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas
legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o
adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley
estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas
corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía”.
Esta Corporación en Sentencia C-970 de 2004 consideró
que, en términos generales, las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República para adoptar unos Códigos
y expedir unos estatutos legales con el fin de asegurar la adopción efectiva
del sistema penal acusatorio, no comportaba una sustitución del conjunto de
elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana de
1991.  Lo anterior por cuanto “no se sustituye el modelo de régimen
político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de los valores y
principios políticos en que se funda la Constitución de 1991”.
El Acto Legislativo 01 de 2003, conocido
como “Reforma Política” consignó la siguiente cláusula legislativa habilitante
a favor del Presidente de la República:
“Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará estas
materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales,
tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su
realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del
cierre de las inscripciones correspondientes.”
La Corte Constitucional, en fallo C- 971 de 2004,
consideró que la citada cláusula habilitante constitucional no configuraba una
sustitución de dos principios fundamentales de la Carta Política de 1991:
separación de poderes y reserva de ley.
En definitiva: la Corte Constitucional ha sostenido
que, bajo determinadas condiciones y límites, mediante una norma
constitucional, que hasta el momento siempre ha sido transitoria, se habilite
al Presidente de la República para que de forma extraordinaria y con miras a la
consecución de unos fines concretos, expida decretos con fuerza material de
ley.
5. Alcance de la habilitación legislativa
contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
El artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 trae la
siguiente cláusula legislativa habilitante a favor del Presidente de la
República:
“ARTÍCULO 2o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
“Artículo transitorio. Facultades
presidenciales para la paz.
Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Las anteriores facultades no
podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o
absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en
desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático
posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de
constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte
Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
La citada cláusula habilitante hace parte de una
reforma constitucional destinada a crear un conjunto de instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
La existencia de la disposición habilitante depende de
la entrada en vigencia del Acto Legislativo que la comprende:
“ARTÍCULO 5o. VIGENCIA. El presente acto legislativo rige a partir de
la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-160 de
2017 constató la refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito el 24 de
noviembre de 2016, y en consecuencia, que el Acto Legislativo 01 de 2016 se
encuentra vigente.
En cuanto a los aspectos procedimentales, la
cláusula habilitante fija unas formas y unas competencias:
a)
Forma:
-
Suscrito
por el Presidente de la República y el Ministro del ramo
-
Título
-
Invocación
expresa de la competencia ejercida
-
Existencia
de una exposición de motivos
b)
Competencia:
-
Temporal
-
Refrendación
popular
-
Conexidad
teleológica con el Acuerdo
-
Conexidad
entre las normas y la exposición de motivos
-
Ausencia
de violación de reservas especiales o estrictas
-
Finalidad
y estricta necesidad
Así mismo, los decretos expedidos con base en
facultades constitucionales extraordinarias deben ajustar a los contenidos de
la Constitución  (límites materiales).
La Corte Constitucional en su Sentencia C-699 de 2016
interpretó el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 en los siguientes
términos:
“Esta habilitación tiene
las siguientes características. (i) No excluye otras leyes habilitantes, en
virtud de las cuales se le confieran al Presidente de la República facultades
extraordinarias dentro del orden constitucional permanente para desarrollar o
implementar un acuerdo final. (ii) En cuanto se refiere a las allí conferidas,
suponen refrendación popular del acuerdo final, en los términos indicados en el
apartado correspondiente al análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo
por 180 días. (iv) No
puede usarse para expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos. (v) Se sujetan a control constitucional automático
posterior a su entrada en vigencia dentro de los dos meses siguientes a su
expedición. (vi) Aunque no lo dice expresamente, en la medida en que no son
admisibles las reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden usarse las
facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que
no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el
artículo 2 acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la
creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93).”
En conclusión: El artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016 contiene una habilitación legislativa extraordinaria y transitoria, a
favor del Presidente de la República, cuyo propósito es la adecuada y célere
implementación de un acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP.
6. Contenido del parámetro para ejercer el
control de constitucionalidad sobre los Decretos Ley expedidos con base en el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Afirmar que la Carta Política es parámetro para
ejercer el control de constitucionalidad de los Decretos con fuerza de ley
expedidos por el Presidente de la República significa que aquéllos no sólo
deben conformarse con los contenidos de la disposición superior habilitante,
sino con la totalidad del Texto Fundamental.
La Corte debe revisar, en cada caso concreto, si el
respectivo Decreto Ley guarda una conexidad intrínseca y extrínseca con el
texto del Acuerdo de Paz, y en especial, con el artículo 22 Superior. El
ejercicio del control de constitucionalidad apunta a determinar si los
contenidos del respectivo Decreto Ley se enderezan a garantizar la paz, en
tanto que valor, principio constitucional y derecho fundamental.
7.  Descripción de las motivaciones y el
articulado del Decreto Ley 154 de 2017
El Decreto Ley 154 de 2017 se conforma de una parte
considerativa y una normativa, integrada por ocho (8) artículos.
En la parte considerativa se alude al derecho
fundamental a la paz (art. 22 Superior) y se trae a colación la suscripción, el
24 de noviembre de 2016, del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera, entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP.
Se invoca el punto tres (3) del Acuerdo Final,
referido  a las “Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
Se menciona la competencia del Ministerio del Interior
para formular y adoptar políticas de gobierno, en materias relacionadas con la
preservación del orden público, la convivencia ciudadana, los grupos étnicos y
la defensa de los derechos fundamentales.
Se traen a colación determinadas funciones de la
Fiscalía General de la Nación, en especial, la formulación de estrategias de
priorización para orientar sus actividades investigativas, así como la
prevención del delito.
Por último, se alude a la creación de una Comisión
encargada de diseñar y hacerle seguimiento a una política criminal destinada al
desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios y
masacres, que atenten contra los defensores de los derechos humanos,
movimientos sociales y políticos, o atenten contra las personas que participen
en la implementación del Acuerdo Final, en especial, “las denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
En cuanto a la parte normativa, en su artículo 1º
se dispone la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, cuyo
objetivo apunta a diseñar y hacerle seguimiento a una política pública criminal
en materia de desmantelamiento de las organizaciones criminales que atenten
contra los defensores de los derechos humanos, movimientos políticos y
sociales, así como contra personas que participen en la implementación del
Acuerdo Final.
En el artículo 2º se enlistan los integrantes
de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad: (i) El Presidente de la
República, quien la presidirá; (ii) El Ministro del Interior; (iii) El Ministro
de Defensa; (iv) El Ministro de Justicia y del Derecho; (v) El Fiscal General
de la Nación; (vi) El Defensor del Pueblo; (vii) El Procurador General de la
Nación; (vii) El Director de la Unidad Especial de Investigación para el
desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de
homicidios y masacres, que atentan contra defensores de derechos humanos,
movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra
las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido
denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo; (viii) El
Comandante General de las Fuerzas Militares; (ix) El Director General de la
Policía nacional; (x) Tres (3) expertos reconocidos en la materia; y (xi) Dos
(2) delegados de las Plataformas de Derechos Humanos.
El artículo 3º del Decreto Ley enlista las
funciones que está llamada a cumplir la  Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, enfocadas todas ellas al diseño e implementación de una política
criminal dirigida a desmantelar las organizaciones criminales y combatir las
conductas punibles referentes a ataques contra defensores de los derechos
humanos, movimientos políticos y sociales, así como personas que participen en
la implementación del Acuerdo Final.
El artículo 4º dispone la creación de una
Secretaría Técnica, a cargo del Delegado Presidencial de que trata el punto
3.4.7.3 del Acuerdo Final.
El artículo 5º prevé que la Comisión se reunirá
una vez al mes, por convocatoria de la Secretaría Técnica, y de manera
extraordinaria cuando así lo “requiera  a solicitud de cualquiera de los
integrantes de la Comisión”.
El artículo 6º establece que el Gobierno
Nacional tomará las acciones necesarias para garantizar el funcionamiento de la
Comisión, en tanto que el artículo 7º dispone que ésta adoptará su
propio reglamento.
Por último, el artículo 8º reza “El presente
decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
8. Análisis sobre vicios de procedimiento
Examinado el texto del Decreto Ley 154 de 2017, la
Sala advierte la inexistencia de vicios de procedimiento:
8.1. Forma
El Decreto Ley 154 de 2017 fue expedido por el Presidente
de la República e igualmente aparece suscrito por los Ministros del Interior,
Justicia y del Derecho y Defensa Nacional. Contiene un título adecuado y una
exposición de motivos. La competencia del Jefe de Estado deriva del Artículo 2º
del Acto Legislativo 01 de 2016.
8.2. Competencia
a.Temporalidad: El texto normativo sometido al control de la Corte
fue expedido el 3 de febrero de 2017, es decir, dentro del término de 180 días
contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
b. Refrendación popular: Dado que la validez del
Decreto Ley 154 de 2017 depende de la entrada en vigencia del Acto Legislativo
01 de 2016 (art. 5), la Corte constató que, en los términos de la Sentencia C-
160 de 2017, se cumplieron los requisitos fijados en el fallo C-699 de 2016:
·
Primer
requisito: “Se desarrolló un proceso que implicó la convocatoria a un
plebiscito en búsqueda de participación ciudadana directa;
·
Segundo
requisito: “Existió participación ciudadana directa amplia y democrática”.
·
Tercer
requisito: “Los resultados de la participación ciudadana fueron respetados, y
desarrollados de buena fe”.
·
Cuarto
requisito “El proceso de refrendación popular fue verificado por las Cámaras”.
c. Sumisión automática al control de
constitucionalidad: El texto
auténtico del Decreto Ley 154 de 2017 fue remitido a la Corte mediante oficio del 8 de febrero de 2017, suscrito por
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
d. Juicio de conexidad
La Corte constata la existencia de una conexidad
extrínseca directa entre el tema regulado en el Decreto Ley 154 de 2017 y
la facilitación y el aseguramiento de la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera
Una confrontación entre el texto del Decreto Ley 154
de 2017 con el Acuerdo de Paz, evidencia lo siguiente:
El Acuerdo Final, así se encuentre organizado
temáticamente                    (erradicación de cultivos ilícitos,
participación en política, justicia, entre otros) e integrado por diferentes
documentos (Acuerdos y Anexos), debe ser entendido como un todo, de forma
sistemática, tomando en consideración sus fines y propósitos.
En su parte introductoria se afirma que el denominado
Punto Tres (3), referente al fin del conflicto,  incluye un compromiso sobre  “Garantías
de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales responsables de
homicidios y masacres o que atentan contra defensores y defensoras de derechos
humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo y la persecución de las conductas
criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de
la paz”. Para cumplir con este fin, el Acuerdo de Paz incluye diversas
medidas:
·
Realización
de un Pacto Político Nacional;
·
Creación
de una Comisión Nacional de Garantías de Seguridad;
·
Creación
de una Unidad Especial de Investigación y de un Cuerpo Élite de la Policía
Nacional;
·
Creación
de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política;
·
Creación
de un Programa Integral de Seguridad y Protección para las Comunidades y
Organizaciones en los Territorios; y
·
Medidas
de Prevención y Lucha contra la Corrupción.
Como puede advertirse, la Comisión Nacional de
Garantías hace parte de un conjunto de instrumentos y medidas destinados a
ponerle fin al conflicto armado colombiano.
En el texto del Acuerdo Final figura una regulación
detallada de la creación, composición y funciones de la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad:
“En cumplimiento de lo
acordado en el punto 2.1.2.1 relacionado con el Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, literal d, que trata sobre la implementación
de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral
de Protección y de los Avances en el Desmantelamiento de organizaciones
criminales y de todas aquellas que amenacen el ejercicio de la política, el
Gobierno Nacional y las FARC-EP acuerdan que el Gobierno creará y pondrá en
marcha la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, la cual tendrá como
objeto el diseño y hacer seguimiento de la política pública y criminal en
materia de desmantelamiento de cualquier organización o conductas de que trata
este acuerdo que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción
de la paz. La Comisión también armonizará dichas políticas para garantizar su
ejecución. El seguimiento y evaluación del desempeño del sistema integral de
protección se realizará en la Instancia de Alto Nivel que se incluye en el
3.4.7.1.1 de este Acuerdo.
La Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad será presidida por el Presidente de la República, estará
conformada por el Ministro del Interior, Ministro de Defensa, Ministro de
Justicia, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Director de la
Unidad Especial de Investigación -punto 74 de la Jurisdicción Especial para la
Paz-, Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director General de la
Policía Nacional, 3 expertos reconocidos en la materia elegidos por la Comisión
de Seguimiento y dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos. Así
mismo la Comisión deberá realizar reuniones cada mes. La Comisión podrá invitar
a los representantes de los partidos y movimientos políticos, a la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos y a otros organismos nacionales e
internacionales especializados con presencia en los territorios y podrá
apoyarse en experto/as sobre la temática cuando lo estime conveniente. La
Comisión se conformará antes de la entrada en vigor del Acuerdo Final. En la
conformación de la Comisión se promoverá la participación efectiva de las
mujeres.
El trabajo de la Comisión
estará enfocado a:
a.
La Comisión Nacional
de Garantías de Seguridad será la instancia para el diseño, el seguimiento, la
coordinación intersectorial y la promoción de la coordinación a nivel
departamental y municipal para el cumplimiento del plan de acción que el
Gobierno Nacional lleve adelante para combatir y desmantelar las organizaciones
y perseguir las conductas punibles objeto de este acuerdo;
b.
Formulará y evaluará
el Plan de acción permanente para combatir y desmantelar las organizaciones y
conductas objeto de este acuerdo;
c.
Evaluará la respuesta
institucional y el impacto de los resultados en la desarticulación de las
organizaciones y conductas objeto de este acuerdo;
d.
Coordinará con las
autoridades departamentales y municipales, la generación de mesas técnicas para
hacer seguimiento a manifestaciones criminales objeto de esta Comisión,
incluyendo la recepción de reportes y denuncias, que contribuya a complementar
el esfuerzo estatal;
e.
Recomendará reformas
que contribuyan a eliminar cualquier posibilidad de que el Estado, sus
Instituciones o sus agentes puedan crear, apoyar o mantener relaciones con las
organizaciones objeto de este acuerdo;
f.
Solicitará a las
autoridades la remisión de informes sobre cualquier materia relacionada con las
organizaciones y conductas objeto de este acuerdo y hará seguimiento del
contenido de dichos informes;
g.
Diseñará y construirá
las estrategias de su competencia para identificar las fuentes de financiación
y los patrones de actividad criminal de las organizaciones y conductas objeto
de este acuerdo; entre dichos patrones se tendrán en cuenta aquellos que
afectan de manera particular a las mujeres, niñas, niños, adolescentes y
población LGTBI.
h.
Realizará
recomendaciones para la derogación o modificación de las normas a fin de
identificar aquellas disposiciones que, directa o indirectamente, posibiliten
y/o promuevan la creación de las organizaciones y conductas objeto de este
acuerdo;
i.
Propondrá los
mecanismos para la revisión de antecedentes de los servidores/as públicos en
todas las instituciones del Estado con el fin de verificar cualquier
involucramiento que hayan tenido los anteriores con grupos y/o actividades de
paramilitarismo o violaciones de Derechos
Humanos;
j.
Informará
periódicamente a las ramas del poder público, a la opinión pública y a los
organismos internacionales acerca de los avances y obstáculos en la lucha
contra las organizaciones y conductas objeto de este acuerdo;
k.
Garantizará el
suministro de información por parte de las entidades o instituciones que
participen de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, a la
"Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición" y a la Unidad de investigación y desmantelamiento de
organizaciones criminales y sucesoras del paramilitarismo -punto 74 de la
Jurisdicción Especial para la Paz-;
l.
Realizará
recomendaciones a las ramas del poder público para ajustar y priorizar las
acciones y estrategias de la política y legislación de inteligencia del Estado
en la lucha contra las organizaciones y conductas objeto de este Acuerdo;
m.
Hará seguimiento al
régimen de controles sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada y
formulará propuestas tendientes a actualizar las normas que regulan los
servicios de vigilancia y seguridad privada, con el propósito de que sus
servicios correspondan al fin para el que fueron creados y en ningún caso, de
manera directa o indirecta, faciliten la acción de las organizaciones y
conductas criminales objeto de este Acuerdo.
n.
Diseñará
políticas para el sometimiento a la justicia de las organizaciones criminales y
sus redes de apoyo objeto de este acuerdo, definiendo tratamientos específicos
para los integrantes de dichas organizaciones y redes, incentivando y
promoviendo un rápido y definitivo desmantelamiento de las anteriores. Dichas
medidas nunca significarán reconocimiento político.
o.
Garantizará la aplicación de los enfoques territoriales, diferencial y de
género en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas y
estrategias que sean objeto de esta comisión”.
Adviértase entonces que el Decreto Ley 154 de 2017, en
esencia, reproduce lo previsto en el Acuerdo Final, en punto a la creación de
la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.
Encuentra la Corte que la medida sometida a control de
constitucionalidad se encamina a asegurar el cumplimiento del Acuerdo
Final, en la medida en que la protección de los defensores de derechos humanos,
líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la implementación de lo
acordado, es un requisito destinado a garantizar el cumplimiento de lo
acordado.
De igual manera, la Corte advierte la existencia de
una conexidad intrínseca  entre los fines y propósitos que figuran en la
parte motiva del Decreto Ley 154 de 2017 y su articulado. En efecto, en tanto
que en la primera se fijan unos objetivos de protección de los defensores de
derechos humanos, líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la
implementación de lo acordado, se enuncian las competencias de la Fiscalía
General de la Nación, los Ministerios del Interior, Defensa y Defensoría del
Pueblo, a lo largo del articulado se crea la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, en tanto que instrumento para la ejecución de tales propósitos.
En conclusión: el texto normativo sometido al
escrutinio de la Corte logra superar el juicio de conexidad, en los términos
señalados en la Sentencia     C- 160 de 2017, por cuanto se evidencia: (i) la
existencia de una armonía entre los fines y propósitos perseguidos con la
expedición del Decreto Ley 154 de 2017, señalados en la parte motiva del mismo,
con los propósitos perseguidos con la suscripción del Acuerdo Final (conexidad
externa) ; y (ii) en lo atinente al articulado, una convergencia entre los
compromisos asumidos entre las partes, en punto a la creación de una Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad, y la integración y competencias asignadas a
la misma en el Decreto Ley 154 de 2017. En últimas, el texto normativo sometido
al control de la Corte facilita y asegura la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final, motivo por el cual se ajusta a lo previsto en el
primer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
e. Juicios sobre la finalidad y necesidad estricta
de la medida
La Corte constata que la finalidad perseguida con la
expedición del Decreto Ley 154 de 2017 se ajusta a la Constitución, por cuanto
se trata de una medida encamina a consolidar la paz. La preservación de la vida
y seguridad de los líderes sociales, políticos, defensores de derechos humanos,
reclamantes de tierras, entre otros, es un imperativo para el cabal
cumplimiento y ejecución de lo acordado. Se trata de un fin que se
ajusta plenamente al artículo 22 Superior.
La medida es asimismo necesaria e idónea dadas
las amenazas y ataques de las cuales vienen siendo víctimas estos colectivos.
En tal sentido, se precisa la urgente creación de instancias estatales
destinadas a la idear y poner en marcha una política criminal que tenga como
norte articular, coordinar y priorizar las investigaciones penales referidas a
crímenes cometidos contra “defensores/as de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas
que participen en la implementación de los Acuerdos y la construcción de la
paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
La urgente protección de la vida e integridad de los
líderes sociales, políticos, defensores de derechos humanos y personas
vinculadas con el proceso de implementación del Acuerdo Final, frente a los
ataques de los cuales han sido víctimas en los últimos tiempos, justifica
acudir a un instrumento legislativo extraordinario.
En pocas palabras: en los términos de la Sentencia
C-160 de 2017, el Decreto Ley 154 de 2017 logra superar el test de necesidad
estricta, por cuanto la creación de una Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, dados los ataques de los cuales vienen siendo víctimas defensores de
derechos humanos, líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la
implementación de medidas relacionadas con el posconflicto, comporta una medida
de carácter urgente, que justifica no acudir a la vía legislativa ordinaria.
f. La materia objeto de regulación no hace
parte de las previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
Como se ha explicado, mediante el Decreto Ley 154 de
2017 el Gobierno Nacional creó la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, en
el marco del Acuerdo de Paz. Se trata de una regulación de carácter
organizacional.
En tal sentido, no se está ante un conjunto de normas
que modifiquen la actual Constitución. Tampoco se abordan temas propios de las
leyes orgánicas, estatutarias, ni de aquellas que necesitan mayorías calificada
o absoluta para su aprobación, o que decreten impuestos.
De igual manera, no se está ante un “Código”, por
cuanto no es una “unidad sistemática en torno a una rama específica del
derecho, de modo pleno, integral y total”[2], o una
regulación “metódica sistemática y coordinada de las instituciones
constitutivas de una rama del derecho”[3].
En conclusión, la temática abordada en el Decreto Ley
157 de 2017 respeta la prohibición prevista en el segundo inciso del artículo
2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
9. Examen material del Decreto Ley 154 de 2017
Antes de entrar a examinar la constitucionalidad de
cada una de las disposiciones del Decreto Ley 154 de 2017, la Corte realizará
unas consideraciones generales sobre los siguientes temas:
·
Los
compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de protección de
los defensores de los derechos humanos y los líderes sociales y políticos;
·
La
importancia que ofrece la creación de una instancia diseñada para elaborar e
implementar una política criminal orientada a hacerle frente a fenómenos
delictivos que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación del Acuerdo de Paz;
·
La
necesaria armonización entre las diversas instancias (vgr. asesoras, de
coordinación, judiciales, etcétera) creadas en el Acuerdo Final y la
institucionalidad vigente;
·
La
naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad;
·
La
ausencia de violación de la reserva de ley ordinaria en materia de diseño de
política criminal;
9.1. Consideraciones generales
9.1.1.
Los
compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de protección de
los defensores de los derechos humanos y los líderes sociales y políticos
La Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha
destacado la importancia de la labor que cumplen los defensores de los derechos
humanos, indicando que las mujeres, en estos ámbitos, tienen la calidad de
sujetos de especial protección constitucional. Al respecto, en Sentencia T-234
de 2012, esta Corporación consideró:
“Aún más difícil es esta actividad, cuando se
trata de mujeres defensoras de derechos humanos, pues no puede perderse de
vista que la sola condición de mujer, las hace una población aún más vulnerable.
A lo anterior, se agrega la circunstancia de que sociológicamente, como
consecuencia de la sociedad patriarcal y la situación de violencia que han
predominado en Colombia, han sido objeto de discriminación[4]. Es por
ello, que para la Corte las defensoras de derechos humanos gozan de una
protección reforzada, en razón a su derecho a vivir dignamente, libres de toda
forma de discriminación y de violencia[5],
condición que tiene sustento normativo en la cláusula de no discriminación
contenida en el preámbulo y los artículos 13, 40 inciso final, 43 y 53 de la
Constitución, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1°, 2° y
7°), en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (preámbulo y
arts. 3° y 26), en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1° y
24), en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer (arts. 2° y 3°)[6]
y en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (arts. 3°, 4°, 5° y 7°)[7].
De igual manera, en su Auto 200 de 2007, la Corte
señaló la existencia de fallas sistémicas y/o reiterativas en la protección de
líderes y personas desplazadas, así como la necesidad de adoptar correctivos
inmediatos en la materia, e igualmente, en su Sentencia T-496 de 2008, esta
Corporación amparó el derecho fundamental a la seguridad personal de las
líderes sociales.
El Estado colombiano, con independencia de lo pactado
en el Acuerdo Final, tiene el deber constitucional e internacional de amparar
los derechos fundamentales de los defensores de los derechos humanos, los
líderes sociales y políticos. En tal sentido, en el texto de la “Declaración
sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
universalmente reconocidos”, aprobada por la Resolución 53/144 del 8 de
marzo de 1999, se define el concepto de defensor de derechos humanos, en los
siguientes términos:
“Artículo 1 Toda persona tiene derecho, individual o
colectivamente, a promover y procurar la protección y realización de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e
internacional”.
En su artículo 2º, a su vez, se prevé un conjunto de
deberes estatales frente a estos ciudadanos:
“Artículo 2
1. Los Estados tienen la responsabilidad primordial y
el deber de proteger, promover y hacer efectivos todos los derechos humanos y
las libertades fundamentales, entre otras cosas, adoptando las medidas
necesarias para crear las condiciones sociales, económicas, políticas y de otra
índole, así como las garantías jurídicas requeridas para que toda persona
sometida a su jurisdicción, individual o colectivamente, pueda disfrutar en la
práctica de todos esos derechos y libertades.
2. Los Estados adoptarán las medidas legislativas,
administrativas y de otra índole que sean necesarias para asegurar que los
derechos y libertades a que se hace referencia en la presente Declaración estén
efectivamente garantizados”.
Si bien la referida Declaración no es un instrumento
jurídicamente vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano, ni en el
sistema de fuentes formales del derecho internacional público[8], se
constituye en una pauta de interpretación importante para la labor de
protección de los derechos fundamentales que recae sobre el juez constitucional.
En tal sentido, la creación de una Comisión Nacional
de Garantías de Seguridad, se inscribe en el cumplimiento de estas obligaciones
internacionales, asumidas por el Estado colombiano. El funcionamiento de dicho
órgano, en consecuencia, debe ser conforme a tales parámetros internacionales.
9.1.1.
La
importancia que ofrece la creación de una instancia diseñada para elaborar e
implementar una política criminal orientada a hacerle frente a fenómenos
delictivos que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación del Acuerdo de Paz
La adecuada implementación y el grado de cumplimiento
de un Acuerdo de Paz dependen de la existencia de garantías de seguridad para
todas las personas que participaron en las hostilidades y que decidieron
reintegrarse a la vida civil, en especial, aquellas que conforman nuevos
partidos,  movimientos políticos o sociales, o que optan por asumir la defensa
de los derechos humanos durante el posconflicto.
En tal sentido, en el texto del Acuerdo Final  se
dispone la creación de una Comisión Nacional de Garantías de Seguridad,
conformada por funcionarios estatales de alto nivel y con participación de
representantes de la sociedad civil, cuya función consiste en elaborar e
implementar una política criminal que apunte al desmantelamiento de
organizaciones criminales que atenten contra los defensores de derechos
humanos, movimientos políticos o sociales, o que amenazan a los responsables de
participar en la implementación de lo acordado en la mesa de negociación.
Expresamente se mencionan las organizaciones delictivas sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo.
Según se lee en la parte considerativa del Decreto Ley
154 de 2017, esa política criminal debe apuntar al diseño de una estrategia de
priorización, que permita concentrar los esfuerzos investigativos hacia el
desmantelamiento de determinadas organizaciones criminales. De igual manera,
una lectura de las funciones acordadas a la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, se endereza a que debe tratarse de una política pública estatal, de
largo aliento, que permita articular los esfuerzos desplegados en el nivel
nacional, con los ámbitos territoriales. Debe asimismo concentrarse en develar
la existencia de patrones macrocriminales y en la identificación de  fuentes de
financiación.
En conclusión, el éxito del posconflicto depende, en
buena medida, de la creación de instancias gubernamentales deliberativas,
encargadas del diseño e implementación, de forma coordinada,  de una política
criminal fundada en lo que los expertos denominan “persecución penal
inteligente”[9],
es decir, una estrategia estatal, y no únicamente de un componente del
sistema penal colombiano, que permita racionalizar el empleo de los recursos
investigativos mediante la identificación y el desmantelamiento de
organizaciones delictivas y sus redes de apoyo, que pongan en riesgo la
adecuada ejecución de lo acordado.
9.1.2.
La
necesaria armonización y articulación entre las diversas instancias (vgr.
asesoras, de coordinación, judiciales, etcétera) creadas en el Acuerdo Final y
la institucionalidad vigente
La implementación de los acuerdos de paz suele suscitar dificultades de
articulación y armonización con el ordenamiento jurídico (sistema de fuentes) y
la institucionalidad vigentes.
La diversidad de temas abordados en el Acuerdo Final (vgr. reforma
agraria, cultivos ilícitos, justicia transicional, entre otros), así como la
creación de diversas instancias y comités de diversa naturaleza jurídica (vgr. asesoras,
planificadoras, articuladoras, verificadoras y de seguimiento, administradoras
de justicia, entre otras), comportan un desafío enorme en términos de
estructura y funcionamiento del Estado colombiano, con miras a evitar
duplicidad de competencias o traslapamiento de las mismas.
Una revisión global del Acuerdo Final evidencia la creación de
distintas nuevas instituciones relacionadas, entre otros, con los siguientes
temas:
·
La
vigilancia de las elecciones (Tribunal Nacional de Garantías Electorales);
·
Actualización
del registro de tierras (Sistema de Actualización Catastral);
·
Búsqueda
de personas desaparecidas (Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por
Desaparecidas en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado);
·
Desmantelamiento
de las organizaciones criminales (Unidad Especial de Investigación para
Desmantelar las Organizaciones Criminales);
·
Sustitución
de cultivos ilícitos (Agencia de Renovación del Territorio);
·
Desmovilización
(Consejo Nacional de Reincorporación); y
·
Revisión
de la política frente al consumo de drogas (Instancia de Alto Nivel encargada
del Programa Nacional de Intervención Integral);
La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo
Final hace parte de este conjunto de nuevas instituciones creadas con miras a asegurar
el cumplimiento e implementar los compromisos asumidos entre las partes en La
Habana.
Las diversas normas de implementación del Acuerdo Final, si bien deben
propender por el cumplimiento de buena fe de lo pactado, en materia de creación
de nuevas instituciones, es necesario que busquen armonizar la composición, las
competencias y el funcionamiento de aquéllas, con la institucionalidad vigente
y con principios constitucionales tales como la autonomía de las entidades
territoriales. No se trata en consecuencia de crear una institucionalidad
paralela o ad hoc para el cumplimiento de lo acordado, que funcione de
forma insular y desarticulada con las autoridades públicas preexistentes.
De igual manera, el juez constitucional debe analizar si las normas de
ejecución mediante las cuales se crean estas nuevas instituciones se ajustan a
la Constitución, labor que debe apuntar a encontrar un delicado equilibrio
entre la defensa judicial de la Carta Política y el cumplimiento de lo
acordado, en tanto que manifestación del derecho fundamental a la paz.
En tal sentido, resulta relevante determinar si una nueva institución
está desconociendo competencias asignadas directamente por la Constitución a
una determinada entidad (vgr. Fiscalía General de la Nación, Procuraduría,
Defensoría, Congreso de la República, etcétera); si sólo está modificando
atribuciones de entidades creadas mediante ley (vgr. Ministerios, agencias
estatales, etcétera), o si se está simplemente ejerciendo una labor de
coordinación, articulación o seguimiento a las funciones de entidades ya
creadas.
Por último, resultará relevante para el juez constitucional examinar si
la instancia creada por el Acuerdo Final asume competencias ex novo
(vgr. verificar el cumplimiento de lo acordado, monitorear el desarme,
etcétera), o si por el contrario guardan relación con algunas existentes.
9.1.3.
La
naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
Determinar la naturaleza jurídica de la Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad resulta fundamental al momento de determinar
su conformidad con la Carta Política.
Una lectura de la exposición de motivos del Decreto
Ley 154 de 2017 evidencia que se trata de una instancia destinada a crear,
coordinar y hacerle seguimiento a una política criminal específica y
sectorizada: aquella destinada al desmantelamiento de organizaciones
criminales responsables de homicidios y amenazas contra defensores de derechos
humanos, líderes de movimientos políticos y sociales, así como personas que
participen en la implementación del Acuerdo Final. No se trata, en
consecuencia, de un órgano destinado a elaborar y ejecutar la totalidad de la
política criminal del Estado.
Una lectura de las dieciséis (16) competencias que el
referido Decreto Ley le acuerda a la Comisión evidencia que se trata de un
nuevo órgano de la siguiente naturaleza:
·
Gestor
de una política pública criminal sectorizada;
·
Evaluador
de los resultados de la puesta en marcha de la misma;
·
Asesor
en:  (i) el diseño de estrategias de priorización para combatir eficazmente
unas modalidades criminales; y (ii) la creación de planes de acción, los cuales
deben ser aprobados por el Gobierno Nacional, destinados a someter a la
justicia a determinadas organizaciones delictivas; y
·
Articulador
entre autoridades nacionales y territoriales en punto a la implementación de
estrategias destinadas a combatir fenómenos criminales que atenten contra
personas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final.
Así las cosas, se trata de una instancia asesora
en materia de política criminal, en relación con la persecución penal de
determinadas organizaciones criminales que atentan contra la consecución de los
fines del Acuerdo Final, es decir, cuenta con un ámbito limitado y específico
de actuación, relacionado con el proceso de paz.
9.1.3.1.
Relaciones
entre la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y Consejo Superior de
Política Criminal
La nueva Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
guarda ciertas semejanzas y diferencias con el Consejo Superior de Política
Criminal.
Los orígenes del Consejo Superior de Política Criminal
datan  de la Ley 65 de 1993 “Código Penitenciario y Carcelario”, cuyo artículo
167 disponía:
“ARTÍCULO 167.  CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA. El Consejo Nacional de Política Penitenciaria y
Carcelaria estará integrado por cinco miembros: tres designados por el Ministro
de Justicia y del Derecho y dos por el Director del Instituto, uno experto
en el ramo penitenciario y otro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.
Su período será de tres años; podrán ser
reelegidos y su función es de asesoría en la planeación y desarrollo de la
política penitenciaria y carcelaria”.
Adviértase que, a semejanza de la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad, el Consejo Nacional de Política Penitenciaria y
Carcelaria contaba también con expertos.
La Ley 1709 de 2014 modificó la citada norma, creando
el Consejo Superior de Política Criminal, en tanto que órgano asesor colegiado
del Gobierno Nacional “en la implementación de la política criminal del
Estado”. Recientemente, el Decreto 2055 del 16 de octubre de 2014,
reglamentó el funcionamiento del referido Consejo.
Importa asimismo destacar que el Decreto 2055 de 2014
crea una “Comisión Asesora para la Política Criminal del Estado Colombiano”,
integrada por expertos particulares:
“Articulo 19. Comisión
Asesora para la Política Criminal del Estado Colombiano.
Créase, con carácter permanente, la
Comisión Asesora para la Política Criminal del Estado Colombiano, la cual
estará conformada por diez (10) académicos de reconocida
idoneidad y experiencia en materia de política criminal, criminología, derecho
constitucional, derecho penal, economía, sociología, ciencias de la educación o
ciencias afines
Como puede advertirse el Consejo Superior de Política
Criminal fue creado mediante una ley (L. 65 de 1993 modificada por la L. 1709
de 2014) reglamentada por el Presidente de la República (Decreto 2055 de 2014),
en tanto que órgano asesor colegiado del Gobierno Nacional en la implementación
de la política criminal. En su composición y funcionamiento participan expertos
particulares.
La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad tiene
un origen diferente que se remonta al texto del Acuerdo Final, es decir, un
documento suscrito al término de una negociación política entre el Jefe Estado
y las FARC, en tanto que instrumentalización del derecho fundamental a la paz.  Posteriormente,
el Gobierno Nacional, con base en una habilitación constitucional (art. 2 del
A.L. 01 de 2016), expidió un decreto con fuerza de ley, por medio del cual se
crea jurídicamente tal instancia. Al ser ambas instituciones creadas por
disposiciones de rango legal, no resulta viable intentar confrontar las
competencias de la una con la otra. El parámetro de validez será únicamente la
Constitución.
En este orden de ideas, lo relevante desde el punto de
vista constitucional
será si la creación de la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad desconoce competencias que la Carta Política le confiere
a determinadas autoridades públicas, y no si la conformación y el
funcionamiento de aquella afecta o restringe los ámbitos competenciales de
otras instancias creadas legalmente. Aquello sería un juicio de conveniencia,
ajeno al defensa judicial de la Constitución.
Por último, la Corte aclara que la labor que
desarrolla el Consejo Superior de Política Criminal, en materia de diseño de
política criminal, es para condiciones ordinarias, en tanto que el trabajo
realizado por la Comisión Nacional de Garantías versa sobre aspectos
específicos y especializados, relacionados con la implementación del Acuerdo
Final.
9.1.3.2.
La
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en tanto que órgano articulador del
funcionamiento de diversas instancias nacionales y territoriales en relación
con un aspecto concreto de política criminal
Examinando el texto del Decreto Ley 134 de 2017 la
Corte advierte que la nueva Comisión Nacional de Garantías de Seguridad cumple
dentro de sus funciones aquella de articular el ejercicio de unas competencias
atribuidas a distintas instancias nacionales y territoriales, en materia de
política criminal, “sin perjuicio de las funciones y competencias
correspondientes a las diversas autoridades y entidades públicas” (art. 3
del Decreto Ley 154 de 2017).
Así, tal y como se explica en la parte considerativa
del referido Decreto, en los términos del  Decreto 2897 de 2011 son funciones
del Ministerio de Justicia participar en el diseño y definición de la
política criminal y penitenciaria del Estado, la prevención del delito, las
acciones contra la criminalidad organizada y el tratamiento penitenciario.
A su vez, corresponde al Ministerio
del Interior, entre otras materias, formular y adoptar las políticas del
Gobierno, en materias relativas al orden público interno, los asuntos
políticos, la paz, la convivencia ciudadana y los derechos y libertades
fundamentales, a la participación ciudadana en la vida y organización social y
política de la Nación, a los asuntos referentes a los grupos étnicos, a las
relaciones entre la Nación y las entidades territoriales de la República y
demás asuntos relativos a ellas.
Al mismo tiempo, compete al Ministerio
de Defensa Nacional la formulación y adopción de las políticas, planes
generales, programas y proyectos para la defensa de la soberanía, la
independencia y la integridad territorial y la seguridad en el territorio, así
como el mantenimiento del orden constitucional y la garantía de la convivencia
democrática.
A la Fiscalía General de la
Nación, por su parte,  le corresponde, entre otras funciones: i) formular
políticas y fijar directrices para asegurar el ejercicio eficiente y coherente
de la acción penal, las cuales, en desarrollo de los principios de unidad de
gestión y jerarquía, son vinculantes y de aplicación obligatoria para todas las
dependencias de la entidad, ii) Formular, dirigir, definir políticas y
estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a
cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros,
criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de
criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de
atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad
material, el goce efectivo del derecho fundamental de administración de
justicia, iii) Dirigir y coordinar, en el marco de las competencias de la
Fiscalía General de la Nación, la realización de actividades que permitan la
atención e investigación temprana de delitos y/o actuaciones criminales, dentro
del marco de la Constitución, leyes estatutarias, el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, iv) Hacer
seguimiento al interior de la Fiscalía General de la Nación de la ejecución e
implementación de la política en materia criminal y prevención del delito y las
demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de la entidad,
v) Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación
se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal.
A la Defensoría del Pueblo
le corresponde, entre otras funciones i) velar por la promoción, el ejercicio y
la divulgación de los derechos humanos, ii) Diseñar, dirigir y adoptar, con el
Procurador General de la Nación, las políticas de promoción y divulgación de
los Derechos Humanos en el país, en orden a tutelarlos y defenderlos, iii)
Hacer las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los
particulares en caso de amenaza o violación a los Derechos Humanos y velar por
su promoción y ejercicio. Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 113
de la Constitución Política de Colombia, los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines.
En conclusión: la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad se erige en una suerte de instancia intraorgánica de
coordinación del ejercicio de unas competencias que ya tienen asignadas
diversas autoridades públicas en Colombia. Es más: la intervención de expertos
en la materia, de delegados de las Plataformas de Derechos Humanos, es decir,
de las propias víctimas de las organizaciones criminales, amén de la eventual
invitación a integrantes de partidos políticos, la Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos y otros expertos internacionales (art. 1 del Decreto
Ley 154 de 2017) erigen a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en un
escenario privilegiado de diálogo entre las autoridades públicas y la sociedad
civil, en torno a la construcción de una política criminal eficaz en un
escenario de posconflicto.
9.1.4.
La
ausencia de violación de la reserva de ley ordinaria en materia de diseño de
política criminal
El legislador es autónomo para regular la política criminal del
Estado, salvo las restricciones constitucionales[10],  definida
como “el conjunto de respuestas que un Estado estima necesario adoptar para
hacerle frente a conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio
social con el fin de garantizar la protección de los intereses esenciales del
Estado y de los derechos de los residentes en el territorio bajo su
jurisdicción”[11].
Entre las distintas medidas normativas que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, forman parte del concepto de “política
criminal”, se encuentran aquellas que: (i) definen los bienes jurídicos que
se buscan proteger por medio de las normas penales, mediante la tipificación de
conductas delictivas[12];
(ii) establecen los regímenes sancionatorios y los procedimientos necesarios
para proteger tales bienes jurídicos[13];
(iii) señalan criterios para aumentar la eficiencia de la administración de
justicia[14];
(iv) consagran los mecanismos para la protección de las personas que
intervienen en los procesos penales[15];
(v) regulan la detención preventiva[16];
y (vi) señalan los términos de prescripción de la acción penal[17].
La Corte en Sentencia C-694 de 2015 consideró que el
diseño de la política criminal estatal no se limita a la tipificación de
delitos ni al establecimiento de procedimientos sancionatorios, funciones que
son de reserva de ley, sino que implicaba la puesta en marcha de estrategias
criminales de coordinación de las investigaciones, tal como es el caso de la
priorización:
“Dentro de este contexto, la priorización
es un instrumento de política criminal que conduce, mediante el empleo
de unos criterios y el recurso a diversas técnicas de análisis criminal[18],
a racionalizar y concentrar los esfuerzos investigativos en un conjunto de
delitos y de perpetradores, con el propósito de hacer más eficaz y eficiente la
persecución penal. En este sentido, la priorización no sólo permite establecer
un orden lógico en la atención de las demandas ciudadanas de justicia, sino que
fortalece la actividad investigativa del Estado, en especial, frente a diversas
manifestaciones del crimen organizado, sin que implique renuncia alguna al
ejercicio de la acción penal[19]”.
En el mismo fallo se recordó la facultad constitucional con que cuenta
el Fiscal General de la Nación para fijar unos criterios de priorización y su
competencia para participar en el diseño de la política criminal del Estado
(art. 251.4 Superior).
Al respecto, la Corte en sentencia C-873 de 2003, precisó que el
Fiscal General de la Nación podía fijar directrices sobre: "aspectos fácticos  o  técnicos
del  proceso  de  investigación,  así  como  a  asuntos
jurídicos generales de índole interpretativa, y pueden fijar prioridades, parámetros o criterios institucionales
para el ejercicio de la actividades ínvestígativas, así como designar
unidades especiales para ciertos temas".
En la parte motiva del Decreto Ley 154 de 2017 se alude expresamente a
la creación de una política criminal, en tanto que estrategia investigativa
soportada sobre criterios de priorización:
“Que a la Fiscalía General de la
Nación le corresponde, entre otras funciones: i) formular políticas y fijar
directrices para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción
penal, las cuales, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y
jerarquía, son vinculantes y de aplicación obligatoria para todas las
dependencias de la entidad, ii) Formular, dirigir, definir políticas y
estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad
investigativa a cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en
cuenta, entre otros, criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en
especial el contexto de criminalidad social del área geográfica que permitan
establecer un orden de atención de casos con el fin de garantizar, en
condiciones de igualdad material, el goce efectivo del derecho fundamental de
administración de justicia, iii) Dirigir y coordinar, en el marco de las
competencias de la Fiscalía General de la Nación, la realización de actividades
que permitan la atención e investigación temprana de delitos y/o actuaciones
criminales, dentro del marco de la Constitución, leyes estatutarias, el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario,
iv) Hacer seguimiento al interior de la Fiscalía General de la Nación de la
ejecución e implementación de la política en materia criminal y prevención del
delito y las demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de
la entidad, v) Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General
de la Nación se presenten al Congreso de la República en materia de política
criminal”.
Correlativamente, en el articulado del Decreto Ley 154
de 2017, dentro de las funciones de la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad se encuentra:
“Artículo 3°. Funciones. La Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, sin perjuicio de las funciones y competencias correspondientes a las
diferentes autoridades y entidades públicas, cumplirá las siguientes funciones:
(…)
12. Realizará recomendaciones
a las ramas del poder público para ajustar y priorizar las
acciones y estrategias de la política y legislación de inteligencia del Estado
en la lucha contra las organizaciones y conductas objeto de este Acuerdo;
Importa asimismo destacar que
se trata de un órgano: (i) de coordinación y seguimiento entre las autoridades
nacionales, departamentales y municipales, en materia de desmantelamiento de
organizaciones criminales; (ii) destinado a recomendar la adopción de reformas
que contribuyan a eliminar los factores de riesgo de connivencia de agentes del
Estado con grupos ilegales; (iii) encaminado a diseñar estrategias de
priorización, en consonancia con las facultades constitucionales de la Fiscalía
en la materia; (iv) competente para formular recomendaciones de cambios
legislativos en la materia objeto de regulación del Decreto Ley; y (v) de
diseño de estrategias de sometimiento a la justicia de organizaciones
criminales.
Como puede advertirse, la
creación de la Comisión Nacional de Garantías no invade los ámbitos
competenciales del legislador en materia de política criminal, como quiera que
se trata simplemente de una instancia de coordinación de la implementación de
unas estrategias investigativas, fundadas en criterios de priorización,
enfocadas a combatir una clase de criminal específica, directamente relacionada
con la implementación del Acuerdo Final.
Así las cosas, esta Corporación advierte que el legislador
extraordinario no invadió el ámbito competencial con que cuenta el Congreso de
la República para diseñar una política criminal, como quiera que no se están
creando tipos penales ni disposiciones de carácter procesal. Por el contrario,
la finalidad del Decreto con fuerza de ley se limita a crear un órgano
encargado de  articular una estrategia investigativa eficaz, fundada sobre
criterios de priorización, con un espectro de actuación limitado: los temas
relacionados con las organizaciones criminales que atentan contra los
defensores de derechos humanos, movimientos sociales o políticos, “o que
amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de
los Acuerdos y la construcción de la paz”.
Por las mismas razones, el Decreto Ley 154 de 2017 no
está introduciendo modificación alguna a la estructura de la administración
(art. 150.7 Superior), como quiera que se trata simplemente de una instancia de
coordinación y articulación de diversas entidades estatales (vgr. Fiscalía
General de la Nación, Ministerio del Interior, Defensoría del Pueblo,
Ministerio de Defensa, entre otras). En tal sentido, no se está eliminando, modificando
o restringiendo ninguna de las competencias asignadas constitucionalmente a las
referidas autoridades públicas, y por ende, tampoco se ven comprometidas las
competencias del Congreso de la República en la materia (art. 154, inc. 2
Superior).
9.2.
Examen
sobre la constitucionalidad de cada una de las disposiciones del Decreto Ley
154 de 2017
La Corte considera que un examen de cada una de las
normas del  texto del Decreto ley 154 de 2017 evidencia que, antes que vulnerar
disposiciones de rango constitucional, aquéllas son conformes con la Carta
Política, en la medida en que la creación de una instancia destinada a elaborar
y articular una política criminal destinada a combatir organizaciones
delictivas que atenten contra los defensores de derechos humanos, movimientos
políticos y sociales, y personas vinculadas con la implementación del Acuerdo
Final, es conforme con el derecho fundamental a la paz (art. 22 Superior), en
un contexto de justicia transicional y posconflicto, en tanto que su
composición y funcionamiento no desconoce competencia alguna constitucional de
las autoridades nacionales y territoriales referidas en el texto del mismo.
9.2.1. Artículo
primero. Creación  de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
Como se ha explicado en
detalle, la Creación  de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se
aviene a la Constitución por cuanto se trata de un instrumento mediante el cual
se busca asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final, y en esa medida, se aviene
a los deberes que la Carta Política impone en materia de respeto por el derecho
fundamental a la paz, en un contexto de justicia transicional.
La creación de la referida
Comisión no interfiere o suplanta las competencias que la Constitución le
acuerda al Congreso de la República en materia de diseño de la política
criminal del Estado, por cuanto carece de competencias normativas. Su papel se
enfoca hacia otra esfera del amplio concepto de “política criminal” como
lo es diseño e implementación de estrategias eficaces de investigación de
crímenes cometidos contra unos sujetos de especial protección constitucional,
como lo son los defensores de los derechos humanos, los líderes sociales y
políticos, así como los responsables de implementar el Acuerdo Final. Al
respecto, basta recordar que la Corte en Sentencia C-694 de 2015, acogió un
concepto más amplio del vocablo “política criminal”, en el sentido de no
limitarlo a la tipificación de delitos o la adopción de normas procesales
penales, sino incluyendo la adopción de estrategias investigativas.
De igual manera, la Corte
advierte que cada una de las instituciones nacionales que participan en el seno
de este nuevo órgano de articulación (vgr. Fiscalía General de la Nación,
Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Ministerio del
Interior, entre otras), al igual que las entidades territoriales, preservan
intactas sus competencias. En esa medida, no se está ante un fenómeno de
transferencia de competencias hacia un nuevo órgano, sino de ejercicio coordinado
y articulado de las mismas en el seno de instancia de participación.
9.2.2. Integración
El Decreto 154 de 2017 prevé
que la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad tendrá la siguiente
conformación:
“1. El Presidente de la República, quien la presidirá.
2. El Ministro del Interior.
3. El Ministro de Defensa.
4. El Ministro de Justicia y del
Derecho.
5. El Fiscal General de la
Nación.
6. El Defensor del Pueblo.
7. Procurador General de la
Nación.
8. El Director de la Unidad
Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo.
9. El Comandante General de las
Fuerzas Militares.
10. El Director General de la
Policía nacional.
11. Tres (3) expertos reconocidos
en la materia.
12. Dos (2) delegados de las
Plataformas de Derechos Humanos.
Parágrafo 1°. Los tres (3) expertos en la materia,
serán elegidos por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
implementación del Acuerdo Final.
Parágrafo 2º. La Comisión podrá invitar a sus sesiones
a representantes de los partidos y movimientos políticos, a la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y a representantes
de organismos nacionales e internacionales especializados con presencia en los
territorios y podrá apoyarse en expertos y expertas sobre la temática a tratar
cuando lo estime conveniente.
Parágrafo 3°. En la conformación de la Comisión se
promoverá la participación efectiva de las mujeres.
Parágrafo 4°. Cuando la Comisión sesione por fuera de
la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les
cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el
Gobierno nacional.”
El artículo 2º del Decreto
154 de 2017 ofrece tres puntos de análisis: (i) la participación de la
Procuraduría General de la Nación; (ii) la intervención de expertos
particulares; y (iii) el cubrimiento de los gastos de determinadas personas.
9.2.2.1.      La
participación de la Procuraduría General de la Nación en la Comisión Nacional
de Garantías
La Corte advierte una
diferencia entre el texto del Acuerdo Final y el Decreto Ley 154 de 2017, en el
sentido que el primero no incluye a la Procuraduría General de la Nación como
integrante de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, en tanto que el
segundo sí lo hace. El texto del Acuerdo de Paz señala:
“La Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad será presidida por el Presidente de la República, estará
conformada por el Ministro del Interior, Ministro de Defensa, Ministro de
Justicia, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Director de la
Unidad Especial de Investigación -punto 74 de la Jurisdicción Especial para la
Paz-, Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director General de la
Policía Nacional, 3 expertos reconocidos en la materia elegidos por la Comisión
de Seguimiento y dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos. Así
mismo la Comisión deberá realizar reuniones cada mes”.
Esta Corporación considera
que la ausencia de la inclusión de la Procuraduría General de la Nación en el
Acuerdo Final no torna inconstitucional en lo pertinente el Decreto Ley 154 de
2017, por las siguientes razones:
En materia de implementación
de los Acuerdos de Paz el Presidente de la República cuenta con un cierto
margen de configuración normativa, que deriva no sólo de la cláusula
constitucional habilitante (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), sino de
sus competencias para preservar y restablecer el orden público (Art. 189.4
Superior) y de su deber de alcanzar la paz, en tanto que derecho fundamental
(art. 22 Superior). De allí que, a condición de respetar la esencia de lo
acordado, su espíritu, y por supuesto tomando en consideración los fines del
Acuerdo de Paz, el Jefe de Estado se encuentra habilitado para introducir
ciertos ajustes al momento de expedir las normas que ejecutan los compromisos
asumidos. En otras palabras, la existencia de cualesquiera discordancias entre
el texto del Acuerdo Final y las disposiciones contenidas en las normas de
desarrollo, no tornan necesariamente inconstitucionales estas últimas, tanto
menos y en cuanto existan razones de orden constitucional que justifiquen tales
modificaciones.
En el caso concreto, la
inclusión de la Procuraduría General de la Nación en el listado de autoridades
que integran la Comisión de Nacional de Garantías se justifica en la medida en
que, según las voces del artículo 279.2 Superior, a aquélla le corresponde: “Proteger
los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del
Pueblo”.
En conclusión: si bien los
decretos con fuerza de ley, expedidos por el Presidente de la República con
base en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 deben guardar una
conexidad con el texto del Acuerdo Final, también lo es que el Jefe de Estado
cuenta con un margen de configuración normativa en materia de normas de
ejecución de lo acordado, lo cual le permite introducir ciertas modificaciones
que logren armonizar la Constitución con el Acuerdo de Paz.
9.2.2.2.
La
participación de particulares en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.
Exequibilidad condicionada
En los términos del artículo 2º del Decreto 154 de
2017, en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad participarán, además de
diez (10) autoridades públicas: (i) tres expertos reconocidos en la materia; y
(ii) dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos. Los primeros serán
elegidos por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo Final, es decir, una instancia directamente creada
por el Acuerdo de Paz.
En los términos del parágrafo segundo, podrán ser
invitados a las sesiones: representantes de los partidos y movimientos
políticos, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas y representantes de organismos nacionales e internacionales
especializados con presencia en los territorios y podrá apoyarse en expertos y
expertas sobre la temática a tratar cuando lo estime conveniente.
La participación de estos expertos nacionales y
extranjeros se aviene a la Constitución, en cuanto se trata de crear un espacio
deliberativo, pero a su vez técnico, de diseño e implementación de una política
pública, lo cual es conforme con el principio de participación democrática. De
hecho, la construcción colectiva de políticas públicas es conforme con el
espíritu de la Carta Política de 1991. Adicionalmente, como ya se explicó,
incluso el actual Consejo Superior de Política Criminal cuenta con un grupo de
expertos académicos.
La participación de determinados particulares en
asuntos públicos se encuentra igualmente prevista en la Ley 489 de 1998, e
igualmente, ha sido examinada por la Corte Constitucional. Al respecto, esta
Corporación en Sentencia C-702 de 1999 consideró ajustada a la Carta Política
la participación de particulares en los Consejos de Ministros:
“La posibilidad de que puedan concurrir a las
sesiones del Consejo de Ministros, mediante convocatoria expresa, los directores
de departamento administrativo así como los demás funcionarios o particulares
que considere pertinente el Presidente de la  República, se acompasa a la Carta
Política, pues es lo congruente con las prerrogativas inherentes a su condición
de Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa que pueda convocar a
otros sujetos cuya presencia sea relevante, atendida la naturaleza de los
asuntos a tratarse en la agenda de ese cuerpo; bien por sus funciones públicas
o por los elementos de juicio o la información que pudiere resultar relevante
para el proceso de toma de decisiones de política pública que tiene lugar en su
seno”.
La participación de determinados particulares en
Comités o Comisiones, no los exime de la aplicación del mismo régimen de los
servidores públicos. Al respecto, la Ley 487 de 1998 dispone:
“Artículo 116º.- Responsabilidad
de los miembros de las comisiones, comités o consejos. Quienes participen
a cualquier título, de manera permanente o transitoria, en las comisiones,
comités o consejos a que se refiere la presente Ley, sin perjuicio de lo
dispuesto sobre los miembros de las juntas o consejos de las entidades
descentralizadas, responderán por su actuación en los mismos términos que la
ley señala para los servidores públicos”.
Así las cosas, la Corte declarará exequible el Decreto
Ley 154 del 3 de febrero de 2017, “por
el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de
noviembre de 2016”, bajo el entendido de que los particulares que
participan en la Comisión estarán sometidos al régimen de responsabilidad
establecido para los servidores públicos.
9.2.2.3.
Los
gastos previstos en el parágrafo 4º del Decreto Ley 154 de 2017
El Ministerio Público considera que el parágrafo 4º
del artículo 2º del Decreto Ley 154 de 2017 es inconstitucional, por cuanto en materia de gasto público impera
el principio de legalidad, lo que significa que no pueden existir gastos sin
representación.
La disposición legal es la siguiente:
“Parágrafo 4°. Cuando la Comisión sesione por fuera de
la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les
cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el
Gobierno nacional”.
Los numerales 11 y 12 del artículo 2º del Decreto Ley
154 de 2016 refieren a las siguientes personas:
11. Tres (3) expertos
reconocidos en la materia
12. Dos (2) delegados de las
Plataformas de Derechos Humanos.
Como puede advertirse, a diferencia de los demás
integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (vgr. Presidente
de la República, Ministro del Interior, Ministro de Justicia y del Derecho,
Fiscal General de la Nación, etcétera), se trata de un grupo de particulares,
cuyos desplazamientos y alojamientos serán asumidos directamente por el erario
público.
La Corte no comparte las conclusiones del Señor
Procurador General de la Nación, por las siguientes razones:
En relación con la reserva de ley estricta, no
expresamente establecida en el texto del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte
en Sentencia C-699 de 2016 consideró:
“(vi) Aunque no lo dice expresamente, en la medida
en que no son admisibles las reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden
usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de
ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el
artículo 2 acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la
creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93)”.
Los ejemplos referidos por la Corte, amén de las citas
normativas que los respaldan, se refieren a la reserva de ley en materia de
restricción al ejercicio de derechos fundamentales. Se trata de meros ejemplos,
y no de un catálogo exhaustivo de supuestos en los cuales opera el principio de
reserva de ley estatutaria. En otros términos, la Sentencia C-699 de 2016 no
define, de forma cerrada y estricta, si mediante decretos con fuerza de ley se
pueden decretar gastos.
La Corte acoge una interpretación finalística en la
materia, según la cual el Acto Legislativo 01 de 2016, y en concreto, su
artículo segundo (habilitación al Presidente de la República para expedir
normas con rango de ley), implicaría que, dado que el objetivo perseguido es facilitar
y asegurar la ejecución del Acuerdo Final, el Jefe de Estado cuenta con
una autorización excepcional, especialísima, implícita y de origen
constitucional para decretar gastos directamente relacionados con la
consecución de tales propósitos. Interpretar lo contrario, conllevaría a que el
cumplimiento de lo acordado resultaría imposible por ausencia de recursos
económicos.
Cuando la Constitución le asigna a un organismo el cumplimiento
de un fin, debe reconocerle los medios para alcanzarlo. De tal suerte que, si
en un contexto transicional, aquélla faculta al Gobierno Nacional para
implementar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, se debe entender que
también lo autoriza para emplear los medios idóneos y necesarios para alcanzar
tales propósitos. En tales hipótesis excepcionales, la autorización del gasto público
deriva directamente la Carta Política.
Téngase presente que, en el caso concreto, el punto
3.4.3 del Acuerdo Final expresa el compromiso de las partes para crear la “Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad”, la cual contaría entre sus integrantes
con “3 expertos reconocidos en la materia elegidos por la Comisión de
Seguimiento y dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos”. Como
se observa, el Decreto Ley bajo examen expresamente establece que la misma
participación de particulares, en calidad de asesores. Dado que entre sus
funciones hay algunas que implican realizar viajes por varias ciudades, es
evidente que se incurre en gastos de desplazamiento y alojamiento. La
autorización de tales gastos, como se explicó, fue autorizada por el Congreso
de República por vía de una reforma constitucional.
En conclusión, la Corte considera que el parágrafo
cuarto del artículo 2 del Decreto 154 de 2017 es conforme con la Carta
Política.
9.2.3. Funciones
El artículo 3º del Decreto 154 de 2017 enlista dieciséis
(16) funciones que debe cumplir la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad,
precisando que las mismas se ejercerán “sin perjuicio de las funciones y
competencias correspondientes a las diferentes autoridades y entidades públicas”,
es decir, sin modificar las competencias asignadas constitucionalmente a cada
una de ellas.
9.2.3.1.
Primera
función: Diseñar,
hacer seguimiento, coordinar intersectorialmente y promover la coordinación a
nivel departamental y municipal para el cumplimiento del plan de acción que el
Gobierno nacional lleve adelante para combatir y desmantelar las organizaciones
y perseguir las conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del
presente decreto.
El artículo 1º del Decreto Ley 154 de 2017 fija una de
las funciones principales de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad,
consistente en erigirse en un escenario de coordinación o articulación
entre diversas autoridades nacionales que la integran (vgr. Fiscalía General de
la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Ministerio
del Interior, etcétera) con las entidades territoriales, con miras a que el
Plan de Acción, diseñado por el Gobierno Nacional (art. 2 del Decreto Ley 154
de 2017) se cumpla eficazmente.
Como puede advertirse, de forma alguna la referida
Comisión está asumiendo competencias que la Constitución le asigne a alguna
autoridad pública específica. Se trata simplemente de crear un escenario de
reflexión, donde se encuentren diversas autoridades y discutan la mejor manera
de trabajar armónicamente. De allí que se estén cumpliendo los postulados del
artículo 113 Superior en materia de separación de poderes y colaboración
armónica entre las mismas.
9.2.3.2.
Segunda
función: Formular y evaluar el Plan de acción permanente para combatir y
desmantelar las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el
artículo 1° de este decreto, que será adoptado por el Gobierno nacional.
La segunda función asignada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, apunta a formular un
Plan de Acción, es decir, una estrategia para adelantar investigaciones
criminales eficaces destinadas a combatir las organizaciones criminales que
atenten contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos y
personas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final.
Se precisa que, finalmente, será el Gobierno Nacional
el responsable de la adopción del Plan de Acción, con lo cual queda clara la función
asesora que está llamada a cumplir la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad. De allí que no se advierta vulneración alguna de la Constitución.
9.2.3.3.
Tercera
función: Evaluar la respuesta institucional y el impacto de los resultados en
la desarticulación de las organizaciones y conductas punibles a que hace
referencia el artículo 1° del presente decreto.
La tercera función asignada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad guarda relación con el
papel de instancia de seguimiento a lo acordado en La Habana. Se trata,
en consecuencia, de un instrumento destinado a asegurar el cumplimiento de lo
acordado (art. 2 del A.L. 01 de 2016). Uno de los grandes retos que debe ser
asumido durante la etapa del posconflicto, consiste en brindarle garantías de
seguridad a quienes participen en el mismo, con el fin de evitar la repetición
de fenómenos de victimización como el sufrido por los integrantes de la Unión
Patriótica. Se trata, en consecuencia, de una garantía de no repetición, y en
tal medida se ajusta a la Carta Política y a los estándares internacionales en
la materia.
9.2.3.4.
Cuarta
función: Coordinar con las autoridades departamentales y municipales, la
generación de mesas técnicas para hacer seguimiento a las manifestaciones
criminales objeto de esta Comisión, incluyendo la recepción de reportes y
denuncias, que contribuyan a complementar el esfuerzo estatal.
La cuarta función acordada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se ajusta asimismo a la
Constitución, por las siguientes razones:
Se trata de crear escenarios de participación
ciudadana, donde las personas que habitan las regiones donde se presentan
fenómenos de violencia que atentan contra el cumplimiento de lo acordado, en
especial los defensores de derechos humanos y los líderes sociales, puedan
exponer sus inquietudes y llegado el caso formulen denuncias o presenten
informes ante las mismas, las cuales, bien entendido, tendrán que ser remitidas
a las autoridades competentes.
La creación de mesas técnicas, donde las víctimas o
sus representantes expongan sus preocupaciones sobre la eficacia de la política
criminal, entendida como estrategia de persecución penal inteligente, se aviene
plenamente a la Constitución, dada su espíritu de promoción de la participación
ciudadana en la esfera de lo público.
9.2.3.5.
Quinta
función: Recomendar reformas que contribuyan a eliminar cualquier posibilidad
de que el Estado, sus instituciones o sus agentes puedan crear, apoyar o
mantener relaciones con las organizaciones a que hace referencia el artículo 1º
del presente decreto.
La quinta función acordada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad evidencia su carácter de
instancia consultiva. Se trata, en pocas palabras, de formular
recomendaciones de reformas que apunten a eliminar factores de riesgo relacionados
con posibles vínculos entre agentes del Estado y organizaciones criminales que
atenten contra quienes participan de manera activa en la etapa del
posconflicto.
En este orden de ideas, la Corte considera que la
referida función se ajusta plenamente a la Constitución.
9.2.3.6.
Sexta
función: Solicitar a las autoridades la remisión de informes sobre cualquier
materia relacionada con las organizaciones y conductas de que trata el artículo
1° del presente decreto y hacer seguimiento del contenido de dichos informes.
La sexta función acordada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad guarda relación con el
carácter de instancia de seguimiento o verificación de lo
acordado. En tal sentido, la solicitud de informes a las autoridades públicas
relacionadas con la persecución de las organizaciones criminales que atentan
contra los defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos, así
como personas encargadas de implementar el Acuerdo Final, configura sencillamente
el ejercicio del derecho de petición (art. 23 Superior).
En tal sentido, se precisa que no se está regulando el
núcleo esencial del derecho fundamental de petición, lo cual es competencia del
legislador estatutario; simplemente se está mencionando un caso en el cual
aquél puede ser ejercido.
Así las cosas, la Corte considera que la sexta función
de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se ajusta a la Constitución.
9.2.3.7.
Séptima
función: Diseñar y construir las estrategias para identificar las fuentes de
financiación y los patrones de actividad criminal de las organizaciones y
conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto,
entre dichos patrones se tendrán en cuenta aquellos que afectan de manera
particular a las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGTBI.
La séptima función reconocida por el Decreto Ley 154
de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se relaciona
igualmente con la función de instancia asesora en la construcción de una
estrategia de investigación criminal eficaz contra determinadas organizaciones
delictivas. En concreto se apunta a dos aspectos: fuentes de financiación y
determinación de patrones criminales. Al respecto, la Corte en Sentencia C-694
de 2015 sostuvo:
“Los
denominados “patrones criminales” son objeto de una ciencia social,
relativamente nueva, conocida como análisis criminal, entendida como un
conjunto sistemático de procesos analíticos, dirigidos a promover información
oportuna y pertinente a las autoridades policiales e investigativas, sobre
patrones delictivos y tendencias del crimen[20].
Según Sepúlveda Scarpa, se trata de buscar, organizar y analizar datos
relacionados con los delitos, infractores, víctimas y lugares
(georreferenciación), con el fin de encontrar información significativa que
permita prevenirlos y esclarecerlos[21].”
En este orden de ideas, la Corte considera que la
séptima función acordada a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se
ajusta a la Constitución.
9.2.3.8.
Octava
función: Hacer recomendaciones para modificar o derogar las normas que, directa
o indirectamente, posibiliten y/o promuevan la creación de las organizaciones y
conductas a que hace referencia el artículo 1° del presente decreto.
La octava función acordada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se incardina igualmente
en la naturaleza de instancia consultiva que, en materia de construcción
y ejecución de una política criminal concreta y sectorizada, tiene asignada
aquélla. En tal sentido, no se advierte vulneración alguna de la Carta
Política.
9.2.3.9.
Novena
función: Proponer a las autoridades competentes mecanismos para la revisión de
antecedentes de los servidores/as públicos en todas las instituciones del
Estado, con el fin de verificar cualquier involucramiento que hayan tenido con
grupos y/o actividades de paramilitarismo o violaciones de Derechos Humanos.
La novena función asignada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se incardina en su
naturaleza de instancia verificadora de lo acordado. Se trata
simplemente de formular recomendaciones a determinadas autoridades públicas,
con miras a que se revise o analice si determinado funcionario público ha
tenido vínculos con determinadas organizaciones delictivas que afectan la
implementación de lo pactado. En tal sentido, la Comisión no desplaza a ninguna
autoridad pública existente o interfiere en sus competencias; simplemente le
formula unas recomendaciones con miras a evitar que se repitan fenómenos de
victimización.
Así las cosas, la novena función acordada a la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se aviene a la Constitución.
9.2.3.10.
Décima
función: Informar periódicamente a las Ramas del Poder Público, a la opinión
pública y a los organismos internacionales, los avances y obstáculos en la
lucha contra las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo
1º del presente decreto.
La décima función asignada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se incardina igualmente
en la función de instancia verificadora de lo acordado. La rendición de
informes a las otras Ramas del Poder Público, a la opinión pública y a
organismos internacionales, en materia de avances y obstáculos en la lucha
contra las organizaciones criminales que atentan contra la adecuada
implementación del Acuerdo Final, no sólo es una manifestación de transparencia
y de rendición de cuentas (accountability), sino que en nada interfiere
en las competencias del Presidente de la República como Jefe de Estado. En
efecto, téngase presente que el aquél, en los términos del artículo 1º del
Decreto Ley 154 de 2017, preside la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad.
En este orden de ideas, la décima función asignada por
el Decreto Ley 154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se
ajusta a la Constitución.
9.2.3.11.
Undécima
función:  Garantizar el suministro de información por parte de las entidades o
instituciones que participen de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad,
a la “Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no
Repetición” y a la Unidad de investigación y desmantelamiento de organizaciones
criminales y sucesoras del paramilitarismo
La undécima función asignada por el Decreto Ley 154 de
2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad guarda relación con su
carácter de instancia de coordinación y articulación, en este caso, con
otras nuevas instancias creadas en el texto del Acuerdo Final: la Comisión para
el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición y a la
Unidad de investigación y desmantelamiento de organizaciones criminales y
sucesoras del paramilitarismo.
En lo que concierne a la Comisión de la Verdad para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición, valga decir
que su creación se encuentra prevista en el Acuerdo Final y recientemente fue
expedido el Acto Legislativo 01 de 2017 “Por medio del cual se crea un
título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera”, texto
según el cual la referida Comisión hace parte del Sistema Integral de Verdad,
Justicia y no Repetición”. Por el contrario, la creación de la “Unidad de
investigación y desmantelamiento de organizaciones criminales y sucesoras del
paramilitarismo”, por el momento, sólo se encuentra prevista en el texto
del Acuerdo Final.
En tal sentido, la Corte considera que la alusión a
una instancia investigativa que aún se encuentra en fase de implementación, no
afecta la constitucionalidad de la disposición sometida a su control.
Sencillamente, por el momento, no se podría dar cabal cumplimiento a esta
función asignada a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.
9.2.3.12.
Décimo
segunda función: Hacer recomendaciones a las Ramas del Poder público para
ajustar y priorizar las acciones y estrategias de la política y legislación de
inteligencia del Estado en la lucha contra las organizaciones y conductas a que
hace referencia el artículo 1° del presente decreto.
La décimo segunda función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se relaciona
asimismo con la función consultiva asignada a la misma. En tal sentido, la
formulación de recomendaciones, no vinculantes, a determinadas autoridades
públicas en materia de política y legislación en temas de inteligencia se
aviene a la Constitución, por cuanto no está suplantando competencias
constitucionales de ningún órgano o entidad del Estado.
9.2.3.13.
Hacer
seguimiento al régimen de controles sobre los servicios de vigilancia y
seguridad privada y formular propuestas para actualizar las normas que regulan
los servicios de vigilancia y seguridad privada, con el propósito de que sus
servicios correspondan al fin para el que fueron creados y que en
ningún caso, de manera directa o indirecta, faciliten la acción de las organizaciones
y conductas criminales a que hace referencia el artículo 1º del presente
decreto.
La décimo tercera función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se incardina,
simultáneamente, en dos facetas competenciales de la misma: ser instancia de seguimiento
de lo acordado y órgano consultivo.
En relación con el tema de seguimiento, prima facie
se podría pensar que existe una duplicidad de funciones con la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada. Al respecto, al igual que sucede con el
Consejo Superior de Política Criminal, la Corte advierte que se está ante un
organismo creado por ley, y que en tal sentido, un decreto con fuerza de ley,
es decir, una norma con igual jerarquía normativa, puede introducir ciertos
ajustes o matices al ejercicio de las competencias asignadas a entidades
públicas existentes, sin que aquello pueda ser interpretado como una
eliminación de las mismas.
Con todo, con base en los principios constitucionales
que orientan el ejercicio de la función pública (art. 209 Superior), es
recomendable que, en la práctica no se presente fenómenos de duplicidad de
funciones o conflictos de competencias entre las entidades existentes y aquellas
creadas por el Acuerdo Final. Tales situaciones pueden prevenirse, tomando en
cuenta que, al ser la  Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada  un
organismo del orden nacional, de carácter técnico, adscrito al Ministerio de
Defensa Nacional, y al ser el titular de dicha cartera integrante de la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, pueden diseñarse mecanismos  o
protocolos de colaboración entre ambas instancias.
9.2.3.14.
Décima
cuarta función: Diseñar, políticas para el sometimiento a la justicia de las
organizaciones criminales y sus redes de apoyo a que hace referencia el
artículo 1° del presente decreto, definiendo tratamientos específicos para los
integrantes de dichas organizaciones y redes, incentivando y promoviendo un
rápido y definitivo desmantelamiento de las mismas. Dichas medidas nunca
significarán reconocimiento político.
La décimo cuarta función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se inscribe en su
carácter de instancia consultiva en materia de política criminal. Lo
anterior por cuanto, como se explicó, el artículo 2º del referido Decreto prevé
que, finalmente, el Gobierno Nacional es el competente para adoptar el plan de
acción. En tal sentido, la norma se ajusta a la Constitución.
9.2.3.15.
Décimo
quinta función: Garantizar la aplicación de los enfoques territoriales,
diferencial y de género en el diseño, implementación y seguimiento de las
políticas y estrategias que sean objeto de esta comisión
La décimo quinta función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se ajusta a la
Constitución en la medida en que toma en consideración enfoques de género,
diferenciales (art. 13 Superior) y territoriales (art. 1º Superior). Lo
anterior resalta además el carácter pluralista, participativo e incluyente que
caracteriza la composición y funcionamiento de esta nueva instancia prevista en
el Acuerdo Final.
9.2.3.16.
Décima
sexta función: Participar en el diseño de un nuevo Sistema de prevención y
alerta para la reacción rápida a la presencia, operaciones y/o actividades de
las organizaciones y conductas criminales a que hace referencia el artículo 1º
del presente decreto.
La décimo quinta función asignada por el Decreto Ley
154 de 2017 a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se incardina
igualmente en las funciones de instancia consultiva que la caracteriza, y en
tal medida, se ajusta a la Constitución.
9.2.4. Secretaría
Técnica
El artículo cuarto del Decreto Ley 154 de 2017 prevé
la creación de una Secretaría Técnica, la cual estará a cargo del “Delegado
Presidencial de que trata el punto 3.4.7.3 del Acuerdo Final”. La
disposición en mención dispone:
“3.4.7.3. Delegado/a Presidencia: El Presidente de la
República designará un delegado/a adscrito al Departamento Administrativo de la
Presidencia, que estará a cargo de la Secretaría Técnica de la Instancia de
Alto Nivel, y será el responsable del sistema de planeación, información y
monitoreo (Acuerdo 2.1.2.1, literal a) y de coordinar y hacer seguimiento a las
medidas de protección que se adopten en la materia. Mantendrá una interlocución
permanente con las y los integrantes de los partidos y movimientos políticos y
sociales, defensores/as de los derechos humanos, incluyendo el partido político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal y las y los
integrantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida civil.”
La Corte considera que el artículo 4º del Decreto Ley
154 de 2017 simplemente prevé la creación de una instancia técnica de la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, y que en esa medida se ajusta a la
Constitución.
9.2.5.
Periodicidad
El artículo 5º del Decreto Ley 154 de 2017 dispone que
la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se reunirá una vez al mes por
convocatoria de la Secretaría Técnica, y de manera extraordinaria, cuando así
se requiera a solicitud de cualquiera de los integrantes de la Comisión.
La Corte advierte que se trata simplemente de una
norma operativa y en esa medida es conforme con la Constitución.
9.2.6.
Funcionamiento
de la Comisión.
El artículo 6º del Decreto Ley 154 de 2017 dispone que
“El Gobierno Nacional tomará las acciones necesarias para garantizar el
funcionamiento de la Comisión”. Se trata igualmente de una disposición
operativa que se aviene a la Constitución.
9.2.7.
Reglamento
Interno
El artículo 7º del Decreto Ley 154 de 2017 prevé que
“La Comisión adoptará su propio Reglamento”. Esta Corporación considera que la
citada disposición se ajusta a la Constitución.
9.2.8.
Vigencia
El artículo 8º del Decreto Ley 154 de 2017 prevé: “El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación”, norma que es
conforme con la Carta Política de 1991.
13. Síntesis
1. Competencia de la Corte. La Corte es competente para revisar el
Decreto Ley 154 de 2017, con base en la
facultad otorgada en el tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016, y por cuanto, en los términos de la Sentencia C-160 de 2017, el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, fue objeto de refrendación popular (art. 5 del Acto
Legislativo 01 de 2016).
2. Texto normativo sometido al control de la
Corte. Con base en las
facultades extraordinarias acordadas al Presidente de la República mediante el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, el 3 de febrero de 2017 fue
expedido el Decreto Ley 154 del 3 de febrero
de 2017, “por el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”.
3. Principales contenidos del Decreto Ley 154
de 2017. Mediante el Decreto
Ley 154 de 2017 se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, en el
marco del Acuerdo de Paz, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Su
principal objetivo consiste en diseñar e implementar una política criminal
dirigida a combatir las organizaciones criminales que atenten contra los
defensores de los derechos humanos, los integrantes de movimientos sociales y
políticos, y las personas que trabajen en la implementación del Acuerdo Final.
En tal sentido, en el Decreto Ley se enlistan los integrantes de la Comisión,
se relacionan sus funciones, se crea una Secretaría Técnica, se fija la
periodicidad de las reuniones, se prevé la adopción de un Reglamento Interno y
se fija la vigencia del texto normativo.
4. Problemas jurídicos de forma (vicios de procedimiento). La
Corte examinó si, el Decreto Ley 154 de 2017 fue expedido por una autoridad
competente, posee un título adecuado, existe una invocación expresa de la
competencia ejercida y una exposición de motivos.
5. Problemas jurídicos sobre la competencia. (vicios
de procedimiento). La Corte
analizó lo siguiente: (i) ¿El decreto ley fue expedido dentro del plazo fijado
en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 (180 días), previa
refrendación popular del Acuerdo Final? (factor temporal); (ii) El Decreto Ley
154 de 2017, ¿Guarda una conexión teleológica con el Acuerdo (externa)?, y al
mismo tiempo, ¿existe una conexidad entre las normas y la exposición de
motivos? (interna); (iii) El Decreto Ley 154 de 2017 ¿configura una medida
válida para alcanzar fines constitucionales (criterio de finalidad)?; (iv) El
texto sometido al control de la Corte, ¿logra superar un juicio estricto de
necesidad?, es decir, dados sus contenidos, la urgencia de su adopción
¿justificaba no acudir al trámite legislativo correspondiente?; y (v) El
texto normativo sometido al control de la Corte, ¿Regula aspectos propios de un
acto legislativo, una ley estatutaria, una ley orgánica, un código, una ley que
necesite de mayoría calificada o absoluta para su aprobación, o está decretando
un impuesto? (No violación de reservas especiales o estrictas)
6. Problemas jurídicos sobre el contenido material.
La Corte resolvió los siguientes problemas jurídicos de orden material: (i) ¿Cuál
es el parámetro de constitucionalidad que emplea la Corte al momento de
examinar la validez de un Decreto Ley expedido con base en facultades
extraordinarias otorgadas mediante una enmienda a la Carta Política?; (ii) ¿Cuál
es la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, su
ubicación dentro de la estructura del Estado colombiano y su relación con el
Consejo Superior de Política Criminal?; (iii) La creación de una Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad enfocada exclusivamente al diseño de una política
criminal exclusivamente en materia de desmantelamiento de las organizaciones o
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenten contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los Acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo
y sus redes de apoyo (a) ¿Desconoce la reserva de ley ordinaria en materia de
diseño de la política criminal del Estado?; y (b) ¿se ajusta a las competencias
constitucionales de la Fiscalía General de la Nación?; (iv) La creación de una
comisión de articulación intraorgánica, sin transformar las competencias de
ninguna de las entidades que la conforman, ¿Comporta realmente una modificación
en la estructura del Estado?; (v) ¿Puede el legislador extraordinario incluir a
la Procuraduría General de la Nación como integrante de la Comisión Nacional de
Garantías, siendo que la participación de la misma no se encuentra prevista en
el Acuerdo Final?; (vi) ¿Pueden algunos particulares participar en el diseño de
una política criminal  del Estado?; (vii) ¿Es compatible con las atribuciones
del Presidente de la República, como Jefe de Estado (art. 189 Superior), que se
le asigne a la Comisión (Art. 3.10 del Decreto Ley), competencia para remitir
informes a organismos internacionales?; (viii) ¿Respeta la autonomía de las
entidades territoriales la función atribuida a la Comisión relativa a la
coordinación de mesas técnicas de seguimiento?; (ix) El parágrafo 4 del
artículo 2, en el cual se dispone que “Cuando la Comisión sesione por fuera
de la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías
de Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les
cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el
Gobierno nacional”, ¿Debe ser entendida esta disposición bajo la óptica de
la reserva de ley en materia presupuestaria y tributaria?; (x) ¿Puede el
Congreso de la República modificar en el futuro esta materia o tal competencia
es del resorte exclusivo del Presidente de la República por tratarse de un tema
de estructura de la administración?; y (xi) El Decreto Ley 154 de 2017, ¿Se
ajusta al derecho internacional de los derechos humanos?
7. Naturaleza jurídica de las
facultades legislativas extraordinarias otorgadas por los constituyentes
originario o derivado al Presidente de la República. La Corte Constitucional ha sostenido que, bajo
determinadas condiciones y límites, mediante una norma constitucional, que
hasta el momento siempre ha sido transitoria, se habilite al Presidente de la
República para que, de forma extraordinaria y con miras a la consecución de
unos fines concretos, expida decretos con fuerza material de ley.
8. Alcance de la habilitación legislativa
contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Esta cláusula habilitante tiene límites
formales y materiales. Los primeros son: (i) Autoridad competente: (Presidente
de la República); (ii) Temporalidad (180 días siguientes a la entrada en
vigencia del Acto Legislativo); (iii) refrendación popular; y (iv) Control
de constitucionalidad automático y posterior a su entrada en vigencia, durante
el término de dos (2) meses.
De igual manera, el artículo 2º del Acto Legislativo
01 de 2016 fija expresamente unos límites materiales al ejercicio de las
facultades presidenciales para la paz: (i) El contenido de los Decretos con
fuerza de ley se restringe a facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera; y (ii) Las facultades
extraordinarias no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan de mayoría
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
9. Contenido del parámetro para ejercer el control de constitucionalidad
sobre los Decretos Ley expedidos con base en el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016. Los
Decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República con base
en la habilitación prevista en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
están sometidos a la Constitución.
10. Descripción de las motivaciones y el
articulado del Decreto Ley 154 de 2017. La Corte describió brevemente las razones expuestas
por el Presidente de la República para expedir el Decreto Ley 154 de 2017, así
como el articulado que lo integra.
11. Análisis sobre vicios de procedimiento
(forma). En cuanto a los
requisitos de forma, la Corte constató que el Decreto Ley 154 de 2017 fue
expedido por el Presidente de la República e igualmente aparece suscrito por
los Ministros del Interior, Justicia y del Derecho y Defensa Nacional. Contiene
un título adecuado, se invoca la cláusula de habilitación constitucional
(Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) y contiene una exposición de
motivos.
12. Análisis sobre vicios de procedimiento
(Competencia). La Corte
constató que el Decreto Ley 154 de 2017 cumplió con los requisitos de
temporalidad, refrendación popular, sumisión automática al control de
constitucionalidad, conexidad interna y externa, no violación de reservas
especiales, finalidad y estricta necesidad.
13. Juicio de conexidad intrínseca. La Corte advirtió la existencia
de una armonía entre los fines y propósitos que figuran en la parte motiva del
Decreto Ley 154 de 2017 y su articulado. En efecto, en tanto que en la primera
se fijan unos objetivos de protección de los defensores de derechos humanos,
líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la implementación de lo
acordado, se enuncian las competencias de la Fiscalía General de la Nación, los
Ministerios del Interior, Defensa y Defensoría del Pueblo, a lo largo del
articulado se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, en tanto que
instrumento para la ejecución de tales propósitos.
14. Juicio de conexidad extrínseca. El texto normativo sometido al
escrutinio de la Corte logra superar el juicio de conexidad extrínseca, en los
términos señalados en la Sentencia C- 160 de 2017, por cuanto se evidencia: (i)
la existencia de una armonía entre los fines y propósitos perseguidos con la
expedición del Decreto Ley 154 de 2017, señalados en la parte motiva del mismo,
con los propósitos perseguidos con la suscripción del Acuerdo Final; y (ii) en
lo atinente al articulado, una convergencia entre los compromisos asumidos
entre las partes, en punto a la creación de una Comisión Nacional de Garantías
de Seguridad, y la integración y competencias asignadas a la misma en el Decreto
Ley 154 de 2017. En últimas, el texto normativo sometido al control de la Corte
facilita y asegura la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo Final, motivo por el cual se ajusta a lo previsto en el primer
inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
15. Juicios sobre la finalidad y necesidad
estricta de la medida La
Corte constata que la finalidad perseguida con la expedición del Decreto Ley
154 de 2017 se ajusta a la Constitución, por cuanto se trata de una medida
encamina a consolidar la paz. La preservación de la vida y seguridad de los
líderes sociales, políticos, defensores de derechos humanos, reclamantes de
tierras, entre otros, en un imperativo para el cabal cumplimiento y ejecución
de lo acordado. Se trata de un fin que se ajusta plenamente al artículo
22 Superior.
La medida es asimismo necesaria e idónea dadas
las amenazas y ataques de las cuales vienen siendo víctimas estos colectivos.
En tal sentido, se precisa la urgente creación de instancias estatales
destinadas a la idear y poner en marcha una política criminal que tenga como
norte articular, coordinar y priorizar las investigaciones penales referidas a
crímenes cometidos contra “defensores/as de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas
que participen en la implementación de los Acuerdos y la construcción de la
paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
La urgente protección de la vida e integridad de los
líderes sociales, políticos, defensores de derechos humanos y personas
vinculadas con el proceso de implementación del Acuerdo Final, frente a los
ataques de los cuales han sido víctimas en los últimos tiempos, justifica
acudir a un instrumento legislativo extraordinario.
En pocas palabras: en los términos de la Sentencia
C-160 de 2017, el Decreto Ley 154 de 2017 logra superar el juicio de necesidad
estricta, por cuanto la creación de una Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, dados los ataques de los cuales vienen siendo víctimas defensores de
derechos humanos, líderes sociales y políticos y personas vinculadas con la
implementación de medidas relacionadas con el posconflicto, comporta una medida
de carácter urgente, que justifica no acudir a la vía legislativa ordinaria.
16. Examen material del Decreto Ley 154 de
2017 (Aspectos generales) Antes
de entrar a examinar la constitucionalidad de cada una de las disposiciones del
Decreto Ley 154 de 2017, la Corte realizó unas consideraciones generales sobre
los siguientes temas: (i) Los compromisos internacionales del Estado
colombiano en materia de protección de los defensores de los derechos humanos y
los líderes sociales y políticos; (ii) La importancia que ofrece la creación de
una instancia diseñada para elaborar e implementar una política criminal
orientada a hacerle frente a fenómenos delictivos que amenacen o atenten contra
las personas que participen en la implementación del Acuerdo de Paz; (iii) La
necesaria armonización entre las diversas instancias (vgr. asesoras, de
coordinación, judiciales, etcétera) creadas en el Acuerdo Final y la
institucionalidad vigente; (iv) La naturaleza jurídica de la Comisión Nacional
de Garantías de Seguridad; y (v) La ausencia de violación de la reserva de ley
ordinaria en materia de diseño de política criminal.
17. Compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de
protección de los defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos.
El Estado colombiano, con independencia de lo pactado en el Acuerdo Final,
tiene el deber de amparar los derechos fundamentales de los defensores de los
derechos humanos, los líderes sociales y políticos, en los términos de la
Constitución y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que
vinculan al país. En tal sentido, la “Declaración sobre el derecho y el
deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger
los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos”,
aprobada por la Resolución 53/144 del 8 de marzo de 1999, si bien es un
instrumento de soft law, en los términos de su Preámbulo, interpreta los
contenidos de las obligaciones internacionales presentes en tratados
internacionales vinculantes para Colombia.
En tal sentido, la creación de una Comisión Nacional
de Garantías de Seguridad, se inscribe en el cumplimiento de estas obligaciones
internacionales, asumidas por el Estado colombiano. El funcionamiento de dicho
órgano, en consecuencia, debe ser conforme a tales parámetros internacionales.
18. La importancia que ofrece la creación de
una instancia diseñada para elaborar e implementar una política criminal
orientada a hacerle frente a fenómenos delictivos que amenacen o atenten contra
las personas que participen en la implementación del Acuerdo de Paz. El éxito del posconflicto depende, en buena
medida, de la creación de instancias gubernamentales deliberativas, encargadas
del diseño e implementación, de forma coordinada,  de una política criminal
fundada en lo que los expertos denominan “persecución penal inteligente”[22],
es decir, una estrategia estatal, y no únicamente de un componente del
sistema penal colombiano, que permita racionalizar el empleo de los recursos
investigativos mediante la identificación y el desmantelamiento de
organizaciones delictivas y redes de apoyo, que pongan en riesgo la adecuada
ejecución de lo acordado.
19. La necesaria armonización entre las diversas
instancias (vgr. asesoras, de coordinación, judiciales, etcétera) creadas en el
Acuerdo Final y la institucionalidad vigente. Las diversas normas de implementación del Acuerdo
Final, si bien deben propender por el cumplimiento de buena fe de lo pactado,
en materia de creación de nuevas instituciones, es necesario que busquen armonizar
la composición, las competencias y el funcionamiento de aquéllas, con la
institucionalidad vigente y con principios constitucionales tales como la
autonomía de las entidades territoriales. No se trata en consecuencia de crear
una institucionalidad paralela o ad hoc para el cumplimiento de lo
acordado, que funcione de forma insular y desarticulada con las autoridades
públicas preexistentes.
De igual manera, el juez constitucional debe analizar si las normas de
ejecución mediante las cuales se crean estas nuevas instituciones se ajustan a
la Constitución, labor que debe apuntar a encontrar un delicado equilibrio
entre la defensa judicial de la Carta Política y el cumplimiento de lo
acordado, en tanto que manifestación del derecho fundamental a la paz.
En tal sentido, resulta relevante determinar si una nueva institución
está desconociendo competencias asignadas directamente por la Constitución a
una determinada entidad (vgr. Fiscalía General de la Nación, Procuraduría,
Defensoría, Congreso de la República, etcétera); si sólo está modificando
atribuciones de entidades creadas mediante ley (vgr. Ministerios, agencias
estatales, etcétera), o si se está simplemente ejerciendo una labor de
coordinación, articulación o seguimiento a las funciones de entidades ya
creadas.
Por último, el juez constitucional debe examinar si la instancia creada
por el Acuerdo Final asume competencias ex novo (vgr. verificar el
cumplimiento de lo acordado, monitorear el desarme, etcétera), o si por el
contrario guardan relación con algunas existentes.
20. Naturaleza
jurídica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. Una lectura de
las dieciséis (16) competencias que el referido Decreto Ley le acuerda a la
Comisión evidencia que se trata de un nuevo órgano de la siguiente naturaleza:
·
Gestor
de una política pública criminal sectorizada;
·
Evaluador
de los resultados de la puesta en marcha de la misma;
·
Asesor
en:  (i) el diseño de estrategias de priorización para combatir eficazmente
unas modalidades criminales; y (ii) la creación de planes de acción, los cuales
deben ser aprobados por el Gobierno Nacional, destinados a someter a la
justicia a determinadas organizaciones delictivas; y
·
Articulador
entre autoridades nacionales y territoriales en punto a la implementación de
estrategias destinadas a combatir fenómenos criminales que atenten contra
personas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final.
21. Relaciones entre la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad y Consejo Superior de Política Criminal. La nueva Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad guarda ciertas semejanzas y diferencias con el Consejo Superior de
Política Criminal.
El Consejo Superior de Política Criminal fue creado
mediante una ley (L. 65 de 1993 modificada por la L. 1709 de 2014) reglamentada
por el Presidente de la República (Decreto 2055 de 2014), en tanto que órgano
asesor colegiado del Gobierno Nacional en la implementación de la política
criminal. En su composición y funcionamiento participan expertos particulares.
La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad tiene
un origen diferente que se remonta al texto del Acuerdo Final, es decir, un
documento suscrito al término de una negociación política entre el Jefe Estado
y las FARC, en tanto que instrumentalización del derecho fundamental a la paz.
Posteriormente, el Gobierno Nacional, con base en una habilitación
constitucional (art. 2 del A.L. 01 de 2016), expidió un decreto con fuerza de
ley, por medio del cual se crea jurídicamente tal instancia. Al ser ambas
instituciones creadas por disposiciones de rango legal, no resulta viable
intentar confrontar las competencias de la una con la otra. El parámetro de
validez será únicamente la Constitución.
En este orden de ideas, lo relevante desde el punto de
vista constitucional será si la creación de la Comisión Nacional de Garantías
de Seguridad desconoce competencias que la Carta Política le confiere a
determinadas autoridades públicas, y no si la conformación y el funcionamiento
de aquella afecta o restringe los ámbitos competenciales de otras instancias
creadas legalmente. Aquello sería un juicio de conveniencia, ajeno al defensa
judicial de la Constitución.
22. La Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad en tanto que órgano articulador del funcionamiento de diversas
instancias nacionales y territoriales en relación con un aspecto concreto de
política criminal. Examinando
el texto del Decreto Ley 134 de 2017 la Corte advierte que la nueva Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad cumple dentro de sus funciones aquella de
articular el ejercicio de unas competencias atribuidas a distintas instancias
nacionales y territoriales, en materia de política criminal, “sin perjuicio
de las funciones y competencias correspondientes a las diversas autoridades y
entidades públicas” (art. 3 del Decreto Ley 154 de 2017).
La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
se erige en una suerte de instancia intraorgánica de coordinación del ejercicio
de unas competencias que ya tienen asignadas diversas autoridades públicas en
Colombia. Es más: la intervención de expertos en la materia, de delegados de
las Plataformas de Derechos Humanos, es decir, de las propias víctimas de las
organizaciones criminales, amén de la eventual invitación a integrantes de
partidos políticos, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y
otros expertos internacionales (art. 1 del Decreto Ley 154 de 2017) erigen a la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en un escenario privilegiado de
diálogo entre las autoridades públicas y la sociedad civil, en torno a la
construcción de una política criminal eficaz en un escenario de posconflicto.
23. Ausencia de violación de la reserva de ley
ordinaria en materia de diseño de política criminal. Entre las distintas medidas normativas
que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, forman parte del
concepto de “política criminal”, se encuentran aquellas que: (i) definen
los bienes jurídicos que se buscan proteger por medio de las normas penales,
mediante la tipificación de conductas delictivas[23]; (ii)
establecen los regímenes sancionatorios y los procedimientos necesarios para
proteger tales bienes jurídicos[24];
(iii) señalan criterios para aumentar la eficiencia de la administración de
justicia[25];
(iv) consagran los mecanismos para la protección de las personas que
intervienen en los procesos penales[26];
(v) regulan la detención preventiva[27];
y (vi) señalan los términos de prescripción de la acción penal[28].
La Corte en Sentencia C-694 de 2015 consideró que el
diseño de la política criminal estatal no se limita a la tipificación de
delitos ni al establecimiento de procedimientos sancionatorios, funciones que
son de reserva de ley, sino que implicaba la puesta en marcha de estrategias
criminales de coordinación de las investigaciones, como por ejemplo, la
priorización.
En la parte motiva del Decreto Ley 154 de 2017 se alude expresamente a
la creación de una política criminal, en tanto que estrategia investigativa
soportada sobre criterios de priorización.
Importa asimismo destacar que
se trata de un órgano: (i) de coordinación y seguimiento entre las autoridades
nacionales, departamentales y municipales, en materia de desmantelamiento de
organizaciones criminales; (ii) destinado a recomendar la adopción de reformas
que contribuyan a eliminar los factores de riesgo de connivencia de agentes del
Estado con grupos ilegales; (iii) encaminado a diseñar estrategias de
priorización, en consonancia con las facultades constitucionales de la Fiscalía
en la materia; (iv) competente para formular recomendaciones de cambios legislativos
en la materia objeto de regulación del Decreto Ley; y (v) de diseño de
estrategias de sometimiento a la justicia de organizaciones criminales.
Como puede advertirse, la
creación de la Comisión Nacional de Garantías no invade los ámbitos
competenciales del legislador en materia de política criminal, como quiera que
se trata simplemente de una instancia de coordinación de la implementación de
unas estrategias investigativas, fundadas en criterios de priorización,
enfocadas a combatir una clase de criminal específica, directamente relacionada
con la implementación del Acuerdo Final. De allí que no se traslapen o
sustituyan competencia de otras instancias, como lo es el Consejo Superior de
Política Criminal.
24. Examen material del Decreto
Ley 154 de 2017 (Examen de cada disposición). Como resultado de un análisis de cada uno de
los artículos que comprende el Decreto Ley 154 de 2017, la Corte concluyó que
ninguna de ellas vulnera la Constitución. Al respecto, esta Corporación
profundizó sobre algunos aspectos concretos que suscitaban alguna duda
razonable de constitucionalidad, tal y como pasan a exponerse:
25. La participación de la
Procuraduría General de la Nación en la Comisión Nacional de Garantías.  La Corte advierte una diferencia entre el
texto del Acuerdo Final y el Decreto Ley 154 de 2017, en el sentido que el
primero no incluye a la Procuraduría General de la Nación como integrante de la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, en tanto que el segundo sí lo
hace. La ausencia de la inclusión de la Procuraduría General de la Nación en el
Acuerdo Final no torna inconstitucional en lo pertinente el Decreto Ley 154 de
2017, por las siguientes razones:
En materia de implementación
de los Acuerdos de Paz el Presidente de la República cuenta con un cierto
margen de configuración normativa, que deriva no sólo de la cláusula
constitucional habilitante (Art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), sino de
sus competencias para preservar y restablecer el orden público (Art. 189.4
Superior) y de su deber de alcanzar la paz, en tanto que derecho fundamental
(art. 22 Superior). De allí que, a condición de respetar la esencia de lo
acordado, su espíritu, y por supuesto tomando en consideración los fines del
Acuerdo de Paz, el Jefe de Estado se encuentra habilitado para introducir
ciertos ajustes al momento de expedir las normas que ejecutan los compromisos
asumidos. En otras palabras, la existencia de cualesquiera discordancias entre
el texto del Acuerdo Final y las disposiciones contenidas en las normas de
desarrollo, no tornan necesariamente inconstitucionales estas últimas, tanto
menos y en cuanto existan razones de orden constitucional que justifiquen tales
modificaciones.
En el caso concreto, la
inclusión de la Procuraduría General de la Nación en el listado de autoridades
que integran la Comisión de Nacional de Garantías se justifica en la medida en
que, según las voces del artículo 279.2 Superior, a aquélla le corresponde: “Proteger
los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del
Pueblo”.
26. La participación de particulares en la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. En los términos del artículo 2º del Decreto 154 de
2017, en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad participarán, además de
diez (10) autoridades públicas: (i) tres expertos reconocidos en la materia; y
(ii) dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos. Los primeros serán
elegidos por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo Final, es decir, una instancia directamente creada
por el Acuerdo de Paz.
Adicionalmente, en los términos del parágrafo segundo,
podrán ser invitados a las sesiones: representantes de los partidos y
movimientos políticos, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos de las Naciones Unidas y representantes de organismos nacionales e
internacionales especializados con presencia en los territorios y podrá
apoyarse en expertos y expertas sobre la temática a tratar cuando lo estime
conveniente.
La participación de estos expertos nacionales y
extranjeros se aviene a la Constitución, en cuanto se trata de crear un espacio
deliberativo, pero a su vez técnico, de diseño e implementación de una política
pública, lo cual es conforme con el principio de participación democrática. De
hecho, la construcción colectiva de políticas públicas es conforme con el
espíritu de la Carta Política de 1991. Adicionalmente,  incluso el actual
Consejo Superior de Política Criminal cuenta con un grupo de diez (10) expertos
académicos.
Si bien los particulares pueden participar en el
funcionamiento de Comisiones y Comités (Ley 489 de 1998) también lo es que, en
tales supuestos, se encuentran sometidos al mismo régimen legal de los servidores
públicos.  De allí que la Corte condiciona la exequibilidad del Decreto Decreto
Ley 154 del 3 de febrero de 2017, “por
el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de
noviembre de 2016”, bajo el entendido de que los particulares que
participan en la Comisión estarán sometidos al régimen de responsabilidad
establecido para los servidores públicos.
27. Los gastos previstos en el parágrafo 4º del Decreto Ley 154 de 2017.
La disposición legal es la siguiente:
“Parágrafo 4°. Cuando la Comisión sesione por fuera de
la ciudad de Bogotá, a los integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad señalados en los numerales 11 y 12 del presente artículo, se les
cubrirán los desplazamientos y el alojamiento en los términos que señale el
Gobierno nacional”.
Los numerales 11 y 12 del artículo 2º del Decreto Ley
154 de 2016 refieren a las siguientes personas:
11. Tres (3) expertos
reconocidos en la materia
12. Dos (2) delegados de las
Plataformas de Derechos Humanos.
Como puede advertirse, a diferencia de los demás
integrantes de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (vgr. Presidente
de la República, Ministro del Interior, Ministro de Justicia y del Derecho,
Fiscal General de la Nación, etcétera), se trata de un grupo de particulares,
cuyos desplazamientos y alojamientos serán asumidos directamente por el erario
público.
La Corte no comparte las conclusiones del Señor
Procurador General de la Nación, por las siguientes razones:
En relación con la reserva de ley estricta, no
expresamente establecida en el texto del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte
en Sentencia C-699 de 2016 consideró:
“(vi) Aunque no lo dice expresamente, en la medida
en que no son admisibles las reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden
usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de
ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el
artículo 2 acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la
creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93)”.
Los ejemplos referidos por la Corte, amén de las citas
normativas que los respaldan, se refieren a la reserva de ley en materia de
restricción al ejercicio de derechos fundamentales. Se trata de meros ejemplos,
y no de un catálogo exhaustivo de supuestos en los cuales opera el principio de
reserva de ley estatutaria. En otros términos, la Sentencia C-699 de 2016 no
define, de forma cerrada y estricta, si mediante decretos con fuerza de ley se
pueden decretar gastos.
La Corte acoge una interpretación finalística en la
materia, según la cual el Acto Legislativo 01 de 2016, y en concreto, su
artículo segundo (habilitación al Presidente de la República para expedir
normas con rango de ley), implicaría que, dado que el objetivo perseguido es facilitar
y asegurar la ejecución del Acuerdo Final, el Jefe de Estado cuenta con
una autorización excepcional, especialísima, implícita y de origen
constitucional para decretar gastos directamente relacionados con la
consecución de tales propósitos. Interpretar lo contrario, conllevaría a que el
cumplimiento de lo acordado resultaría imposible por ausencia de recursos
económicos.
Cuando la Constitución le asigna a un organismo el
cumplimiento de un fin, debe reconocerle los medios para alcanzarlo. De tal
suerte que, si en un contexto transicional, aquélla faculta al Gobierno
Nacional para implementar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, se debe
entender que también lo autoriza para emplear los medios idóneos y necesarios
para alcanzar tales propósitos. En tales hipótesis excepcionales, la autorización
del gasto público deriva directamente la Carta Política.
Téngase presente que, en el caso concreto, el punto
3.4.3 del Acuerdo Final expresa el compromiso de las partes para crear la “Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad”, la cual contaría entre sus integrantes
con “3 expertos reconocidos en la materia elegidos por la Comisión de
Seguimiento y dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos”. Como
se observa, el Decreto Ley bajo examen expresamente establece que la misma
participación de particulares, en calidad de asesores. Dado que entre sus
funciones hay algunas que implican realizar viajes por varias ciudades, es
evidente que se incurre en gastos de desplazamiento y alojamiento. La
autorización de tales gastos, como se explicó, fue autorizada por el Congreso
de República por vía de una reforma constitucional.
En conclusión, la Corte considera que el parágrafo
cuarto del artículo 2 del Decreto 154 de 2017 es conforme con la Carta
Política.
28. Decisión. Luego de realizar un control de constitucionalidad
formal y material del texto del Decreto Ley 157 de 2017, la Corte lo encuentra
ajustado a la Carta Política, y en consecuencia, lo declarará exequible, bajo el entendido de que los particulares que
participan en la Comisión estarán sometidos al régimen de responsabilidad
establecido para los servidores públicos.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 154 del 3 de febrero de 2017, “por el cual se
crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo
Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de
2016”, bajo el entendido de que los particulares que participan en la
Comisión estarán sometidos al régimen de responsabilidad establecido para los
servidores públicos.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento parcial de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (E)
ROCÍO LOIZA MILLÁN
Secretaria General (E)
[1] Sentencia C-174 de 2017.
[2] Sentencia C-252 de 1994.
[3] En la sentencia C-186 de 2003, por ejemplo,
se estudiaron algunos artículos de la Ley 61 de 1993, por la cual se revistió
al Presidente de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas y
municiones y para reglamentar la vigilancia y seguridad privada. Se acusó específicamente,
entre otros, el precepto que confería facultades al presidente para expedir el
estatuto de la vigilancia y seguridad privada. Consideró la Corte que la norma
era constitucional porque: a) la norma impugnada no facultó al gobierno para
regular  una materia en forma plena, completa, integral, sistemática y
coordinara, característica que corresponden a noción de código, sino para que
regulara actividades de vigilancia y seguridad privada. b) Si bien el conjunto
normativo está ordenado en títulos y capítulos, el contenido material no se
refiere a una rama propia del derecho. c) Aspectos del tema de vigilancia
también se rigen por otras leyes y códigos, como el laboral y el Código de
Comercio, por lo que no se trata de un único conjunto normativo.
[4] Esta Corte en Sentencia T-496 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, hizo referencia a la protección constitucional y del derecho
internacional a la mujer frente a todo tipo de violencia, así como a los
riesgos específicos y a las cargas extraordinarias que les impone por su
género, la violencia armada a las mujeres en el país. Cfr. C.J. 5 y 6.
[5] Auto 092 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] CEDAW, por sus siglas en inglés.
[7] Convención de Belém do Pará.
[8] Según el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya (Art. 38), las fuentes primarias son: (i) los tratados internacionales; (ii) la
costumbre internacional; y (iii) los principios del derechos “reconocidos
por las naciones civilizadas”; mientras que las fuentes secundarias son:
(i) la jurisprudencia; (ii) la doctrina; y (iii) la equidad.
[9] The International Association of Crime
Analysts, Six “Must Have” Tools for Crime
Analysts , New York, 2015.
[10] Sentencias de la Corte Constitucional C-873 de 2003; C-1116 de 2003: C- 034 de 2005 y C-936 de 2010.
[11] Sentencias de la Corte  Constitucional C-646 de 2001,
C-762 de 2002,  C-873 de 2003.
[12]  Sentencia de la Corte Constitucional C-599 de 1998.
[13] Así, en la sentencia C-198 de 1997 se afirmó: “La
selección de los bienes jurídicos merecedores de protección, el señalamiento de
las conductas capaces de afectarlos, la distinción entre delitos y
contravenciones, así como las consecuentes diferencias de regímenes
sancionatorios y de procedimientos obedecen a la política criminal del Estado
en cuya concepción y diseño se reconoce al legislador, en lo no regulado
directamente por el Constituyente, un margen de acción que se inscribe dentro
de la llamada libertad de configuración.”. En idéntico sentido se pronunció
la Corte en la sentencia C-093 de 1993.
[14] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 1998.
[15] Sentencia de la Corte Constitucional C-344 de 1995.
[16]  Sentencia de la Corte Constitucional C-327 de 1997.
[17]  Sentencias de la Corte Constitucional C-345 de 199 y
C-873 de 2003.
[18] Fiscalía General de la Nación, La priorización: Memorias de los talleres para
la construcción de los criterios del nuevos sistema de investigación
penal , Bogotá 2013, p. 6.
[19]
Sentencia de la Corte Constitucional C- 579 de 2013.
[20] Martha Sepúlveda Scarpa, “Análisis delictictual: conceptos básicos”, Análisis
delictual: enfoque y metodología para la reducción del delito, Fundación
Paz Ciudadana, Chile, 2010, p. 57.
[21] Ibídem.
[22] The International Association of Crime
Analysts, Six “Must
Have” Tools for Crime Analysts ,
New York, 2015.
[23]  Sentencia de la Corte Constitucional C-599 de 1998.
[24] Así, en la sentencia C-198 de 1997 se afirmó: “La
selección de los bienes jurídicos merecedores de protección, el señalamiento de
las conductas capaces de afectarlos, la distinción entre delitos y
contravenciones, así como las consecuentes diferencias de regímenes
sancionatorios y de procedimientos obedecen a la política criminal del Estado
en cuya concepción y diseño se reconoce al legislador, en lo no regulado
directamente por el Constituyente, un margen de acción que se inscribe dentro
de la llamada libertad de configuración.”. En idéntico sentido se pronunció
la Corte en la sentencia C-093 de 1993.
[25] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 1998.
[26] Sentencia de la Corte Constitucional C-344 de 1995.
[27]  Sentencia de la Corte Constitucional C-327 de 1997.
[28]  Sentencias de la Corte Constitucional C-345 de 199 y
C-873 de 2003.