C-908-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-908/07
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración
No se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional por cuanto los cargos de inconstitucionalidad son por completo
diferentes a los analizados en las ocasiones anteriores.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Al tiempo que pretende asegurar una relación de
armonía entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el tema central
de la ley; busca evitar la soterrada introducción de asuntos por completo
ajenos al eje temático alrededor del cual orbita el resto de disposiciones.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
El control de constitucionalidad realizado por la
Corte supone el establecimiento de un criterio de unidad en el cual sean
acogidos referentes de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática,
de tal manera que sólo en aquellos eventos en los cuales no sea posible
establecer un vínculo razonable entre las disposiciones y el tema de la ley se
decida la inexequibilidad de aquellas.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE
CONGRUENCIA ENTRE EL TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Mandatos independientes con propósitos diferentes
Tradicionalmente la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la unión entre estos dos principios configura el postulado de
unidad de materia en sentido amplio. Más adelante, a partir de la consulta de
las disposiciones constitucionales pertinentes y del examen funcional de estos
dos principios, la Sala Plena señaló que tales postulados constituyen mandatos
independientes que, si bien pretenden asegurar una suerte de conformidad
temática genérica dentro de los textos legislativos, no sólo se encuentran
consagrados en artículos superiores distintos, sino que, como lo demuestra un
análisis detenido, atienden un propósito diferente que permite una
configuración conceptual separada de cada uno. Mientras la unidad de materia busca evitar la inclusión de temas que resulten por
completo ajenos a la temática central desarrollada por la ley, el principio de
congruencia, busca asegurar que al realizar la nominación de los textos
legislativos, el Congreso de la
República se ciña a determinadas pautas que garanticen que dicha labor no
obstaculice el cumplimiento de los objetivos que se traza la ley mediante la
conducción a yerros o confusiones respecto de su contenido específico.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE
CONGRUENCIA ENTRE EL TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Parámetros de constitucionalidad
Si bien los principios de unidad y congruencia recogen
mandatos constitucionales independientes, existe un vínculo reconocible entre
éstos consistente en que, durante el examen de la conformidad temática
prescrita por el artículo 158, uno de los criterios útiles para determinar el
tema desarrollado por la ley puede consistir en la eventual consulta del título
ofrecido por el legislador, dado el papel que cumple la titulación de los
textos legislativos en (i) la conservación de la seguridad jurídica, (ii) la
sistematización del ordenamiento jurídico y (iii) la publicidad de la ley, así
como dicha nominación (iv) ejerce una honda influencia en la interpretación del
contenido de la ley; y, para terminar, (v) sirve como uno de los diferentes
criterios para establecer el eventual incumplimiento del principio de unidad de
materia.
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA ENTRE EL TITULO DE LA
LEY Y SU CONTENIDO-Subreglas
constitucionales que deben ser observadas por el legislador en aras de atender
este principio
i)
Que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios, de aquellos
enunciados por la propia Constitución como prohibidos para establecer
diferenciaciones entre personas o sectores de la población. Así, por ejemplo,
no puede contener alusiones discriminatorias basadas en la raza, el sexo, la
religión, etc.; ii) Que el título de la ley no sustituya la descripción general
del contenido de la misma. Se trata simplemente de dar una idea general sobre
el contenido temático del cuerpo normativo respectivo, sin que deba realizar
una descripción pormenorizada de los temas que pretende regular; iii) Entre el
título y el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de
conexidad, como consecuencia del principio de unidad de materia (C.P., art.
158) y el principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido
(C.P., art. 169); iv) El título no debe conceder reconocimientos, privilegios u
honores a una persona específica, pues para ello se encuentran las leyes de
honores.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales
(i) Tanto las comisiones como las plenarias deben
estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante
el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el
cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157
C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio
de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en
su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre
ese determinado asunto; (iii) La totalidad del articulado propuesto para primer
o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración.  Ello con el fin de
cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las
leyes.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto
Bajo
la impronta del principio de identidad se exige, en primer lugar, que en cada
debate sólo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los
debates precedentes y, en segundo término, que en caso de realizar
modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, éstas guarden relación con el
discurso temático que ha sido empleado en las etapas anteriores del trámite
legislativo.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE
MODIFICACION DEL ESTATUTO TRIBUTARIO-No
vulneración
Si
bien se encuentra acreditado que en el texto de la ponencia no estaba incluida
la regulación del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado, razón
por la cual este asunto específico no fue objeto de debate dentro de las
sesiones conjuntas del Senado y Cámara encargadas de dar primer debate al
proyecto, esta razón no conlleva, a la adopción de un fallo de inexequibilidad
por vulneración del principio de identidad pues, tal como lo enseña el artículo
160 superior, el texto constitucional ha consagrado de manera expresa la
posibilidad de introducir a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones
y supresiones que juzgue necesarias a condición de respetar los lineamientos
jurisprudenciales.
Referencia: expediente D-6773
Demandante:
José Roberto Sáchica Méndez
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006,
“por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de
octubre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la
Constitución Nacional, el Ciudadano José Roberto Sáchica Méndez solicitó ante
esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, “por la cual se
modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Mediante auto del 13 de abril de 2007 la
demanda interpuesta contra las normas mencionadas fue admitida y se ordenó,
adicionalmente, la práctica de algunas pruebas relacionadas con el trámite
cumplido ante el Congreso de la
República por el proyecto que luego se convertiría en Ley 1111 de 2006. En la
misma providencia se dispuso fijar en lista el presente proceso y correr
traslado del asunto al señor Procurador General de la
Nación con el objeto de que rindiera el concepto de rigor.
De igual manera, se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso al Presidente de la
República, a la Presidenta del Congreso y al
Ministro de Hacienda y Crédito Público. Adicionalmente, se extendió invitación
al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las
Universidades Javeriana, Externado de Colombia, Industrial de Santander, de los
Andes, del Rosario, del Valle y Nacional de Colombia, para que, de considerarlo pertinente, se pronunciaran
sobre la constitucionalidad de los segmentos normativos demandados.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia, asignando la sustanciación
del asunto al Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.[1]
II.      LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las disposiciones
acusadas, para lo cual es preciso advertir que la acción de
inconstitucionalidad intentada por el Ciudadano se dirige contra el texto completo de los dos
artículos que ahora se transcriben:
“Ley 1111 de 2006
(diciembre 27)
Diario
Oficial No 46.494, de 27 de diciembre de 2006
Por la cual
se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…   …  …
ARTÍCULO 76. Modifícanse los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213 de la
Ley 223 de 1995, los cuales quedan así:
Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Artículo 210. Base gravable. A
partir del 1o enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así:
el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE.
Artículo 211. Tarifas. A partir del 1o de enero del año 2007, las tarifas al
impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes:
1. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y
cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $2.000 será de $400 por
cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
2. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y
cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2.000 pesos será de
$800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.
PARÁGRAFO 1o. Dentro de las anteriores tarifas se
encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la
Ley 30/71, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de
impuesto al consumo.
PARÁGRAFO 2o. La tarifa por cada gramo de
picadura rapé o chinú será de $30.
PARÁGRAFO 3o. Las tarifas aquí señaladas se
actualizaran anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al
consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
certificará y publicará antes del 1o de enero de cada año, las tarifas
actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación
causada.
PARÁGRAFO 4o. Para estos efectos se tendrán en cuenta
los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006.
ARTÍCULO 77. En
los demás aspectos, el impuesto se seguirá rigiendo por las disposiciones de la
Ley 223 de 1995, sus reglamentos, y/o las normas que los modifiquen o
sustituyan, en tanto sean compatibles con las disposiciones del presente
capítulo.”
III.    LA
DEMANDA
La demanda de inconstitucionalidad
interpuesta plantea dos cargos distintos, el primero de los cuales se relaciona
con la supuesta violación al principio de unidad de materia (artículos 158 y 169
C. N.), el cual habría sido infringido por cuanto el impuesto al consumo de
cigarrillo y tabaco elaborado, sobre el cual versan los artículos demandados,
es un tributo de orden departamental, mientras que la
Ley 1111 de 2006, de acuerdo con su título -“Por la cual
se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”- se ocupa de manera
exclusiva de la regulación de impuestos de carácter nacional. Con
fundamento en lo anterior, considera el accionante que el asunto específico
desarrollado por los preceptos demandados no hace parte del tema general al
cual la ley se refiere, por lo que, de una parte, se habría desconocido la
prohibición de incorporar a esta ley “disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con la materia de que ella trata” (art. 158) y, de otra,
tampoco se cumple el mandato según el cual “el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido” (art. 169).
El segundo cargo se refiere al supuesto
desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 150, numeral 12, 157, 160 y
338 de la Constitución Nacional, como resultado de lo que el actor denomina “infracción
al principio de legalidad de los tributos”. Sobre el particular, sostiene
el demandante que el tema al cual se refieren los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 fue introducido de manera tardía durante el trámite de este
proyecto de ley, por lo que no fue objeto de suficiente debate y análisis al
interior del órgano legislativo.
Sobre este punto específico, el demandante
cita sentencias de esta Corporación en relación con el trámite y discusión que
los proyectos de ley de contenido tributario deben agotar en las cámaras
legislativas, particularmente las sentencias C-390 de 1996, C-922 de 2000 y
C-776 de 2003. Aduce que en estos pronunciamientos la
Corte ha subrayado la necesidad de asegurar que, sin perjuicio del principio
de identidad flexible contenido en el numeral 2° del artículo 160
constitucional, los proyectos legislativos que planteen la creación o
modificación de impuestos deben surtir un proceso de “deliberación pública
mínima” que, a su vez, garantice que la corporación pública depositaria de
la representación popular estudie y analice de manera suficiente el contenido
de las cargas impositivas.
Agrega que uno de los criterios de los que
depende la existencia o no de esa mínima deliberación, exige que el tema (no
necesariamente las disposiciones específicas que posteriormente se aprueben)
haya sido conocido por la correspondiente comisión constitucional permanente
durante el primer debate impartido al proyecto de ley.
A partir de lo anterior, resalta el
demandante que el Proyecto de Ley 039 de 2006 (Cámara) – 043 de 2006 (Senado)
fue presentado por el Gobierno Nacional con el propósito de introducir cambios
sustanciales y actualizar el régimen de los impuestos nacionales administrados
por la DIAN, al punto que el título originalmente propuesto establecía lo
siguiente: “Por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (énfasis fuera de texto).
Adicionalmente, indica que los artículos demandados no hicieron parte del
proyecto originalmente presentado, ni del texto aprobado en primer debate por
las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, sino que fueron introducidos
durante el segundo debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes, aduciendo que ello se hacía “acogiendo la
propuesta discutida con la Federación de Departamentos”, lo que indicaría
en este caso la ausencia de la referida deliberación pública mínima.
Así las cosas, concluye pidiendo a la
Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 76 y 77, por violación
al principio de unidad de materia y por no haberse surtido en el Congreso de la
República la mínima deliberación necesaria para la aprobación de este tipo de
proyectos.
IV. INTERVENCIONES
A continuación se examina el contenido de
las intervenciones presentadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y el Ciudadano Martín Acero Salazar:
4.1.   Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio participó en el trámite de la acción
pública de inconstitucionalidad con el propósito de solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, para lo cual invocó
pronunciamientos de esta Corporación, que en su criterio descartan la
prosperidad de los cargos planteados. Así, frente al principio de unidad de
materia, señalan que éste debe entenderse de manera flexible, de tal manera que
no conduzca a la anulación del principio democrático, ni restrinja
indebidamente la iniciativa de los miembros del Congreso.
Con respecto al hecho de tratarse de un impuesto
administrado por los departamentos, resaltó que la autonomía de las entidades
territoriales no implica la incompetencia del Congreso para legislar sobre
tales materias, sino por el contrario supone la existencia de un marco legal de
carácter nacional cuya aprobación corresponde al órgano legislativo, que es
precisamente el objetivo que pretenden conseguir las normas demandadas.
Concluyen que en cuanto estas disposiciones desarrollan el artículo 338
constitucional, contrario a lo que plantea el demandante, no se viola el
principio de unidad de materia.
En lo relacionado con la eventual vulneración del
principio de legalidad de los tributos, afirman que el proyecto que luego se
convertiría en Ley 1111 de 2006, cumplió todas las etapas y trámites exigidos
por la Constitución y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
De igual manera, hacen alusión al principio de
identidad flexible y a la interpretación que esta Corte ha hecho de él,
resaltando que actualmente no es indispensable que un mismo artículo surta la
totalidad de los cuatro debates reglamentarios, ya que la
Constitución permite que las cámaras legislativas introduzcan cambios en los
segundos debates que se surten ante sus plenarias.
4.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Esta entidad presentó un concepto en el que, en lo que
atañe al primer cargo de la demanda, sostiene que en cuanto las normas atacadas
se refieren a un impuesto departamental, de la simple comparación con el título
de la ley se deduce que aquéllas desconocen lo dispuesto por los artículos 158
y 169 superiores. Por el contrario, en lo que tiene que ver con el segundo
cargo, concluye que la propuesta aditiva se introdujo dentro de los plazos y
bajo las condiciones previstas por las normas constitucionales aplicables.
Aun cuando este interviniente no formula ninguna
solicitud expresa en torno a la decisión que la
Corte debe adoptar en este caso, de sus planteamientos en torno al primer
cargo se deduce que, en últimas, el pronunciamiento pretende la declaratoria de
inexequibilidad de las normas demandadas.
4.3.  Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Instituto presentó a consideración de la
Corte un estudio en el cual se respalda el primer cargo contenido en la
demanda, al tiempo que se abstiene de pronunciarse en relación con el segundo.
El escrito concluye que los cambios introducidos al proyecto
de ley por las dos normas demandadas se restringen a la regulación del impuesto
al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado, que es de carácter territorial, y
por tal razón, no guarda relación alguna con el tema central de la
Ley 1111 de 2006, el cual consiste en la modificación del régimen de impuestos
nacionales establecido en el Estatuto Tributario.
En cuanto al segundo cargo considera que la afirmación
según la cual no se cumplió en este caso el principio de deliberación mínima es
eminentemente subjetiva, por lo que el Instituto se abstiene de opinar en
relación con este tema. En todo caso, llama la atención sobre el hecho de que
la inexequibilidad del artículo 116 de la
Ley 788 de 2002, declarada mediante sentencia C-776 de 2003, se apoyó en varias
y distintas consideraciones y no únicamente en la que en este caso invoca el
demandante.
Tal como en el caso anterior, si bien no se formulan
propuestas concretas en torno a la decisión que la
Corte debe adoptar, se entiende que la postura planteada en este concepto
conduce a la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas.
4.4.  Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario
En este concepto se solicita la declaratoria de
exequibilidad de los preceptos demandados, en sustento de lo cual se efectúa un
detallado análisis de los cargos planteados, particularmente del primero,
relacionado con la eventual vulneración del principio de unidad de materia. A
este respecto señala que, de conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, la unidad de materia debe ser evaluada de manera flexible, a
efectos de no lesionar el principio democrático.
A continuación explica que conforme a esta postura,
sólo es posible declarar la inexequibilidad de una norma por este motivo,
cuando en realidad no exista ningún vínculo razonable entre el tema
desarrollado por las normas cuestionadas y aquel que constituye el objeto
central de la ley de la que ellas hacen parte. Indica que en este caso es claro
que el común denominador de todas las normas que hacen parte de la
Ley 1111 de 2006 es la materia tributaria, sin que el hecho de que los
impuestos regulados sean o no efectivamente administrados por la
DIAN tenga mayor incidencia en el articulado del proyecto. En la medida en que
los preceptos demandados hacen parte de dicho tema (tributos), no considera que
se configure el vicio planteado por el demandante.
En lo que atañe al segundo cargo, el interviniente se
limita a indicar que si bien las disposiciones acusadas se introdujeron apenas
durante el segundo debate del proyecto ante la plenaria de la
Cámara de Representantes, ello se hizo dentro del marco que a este respecto
plantea la
Constitución Política, por lo que el reproche formulado carecería de
fundamento.
4.5.  Ciudadano Martín Acero Salazar
Este interviniente hace, a título personal, diversas
consideraciones, todas conducentes a solicitar a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Sobre el principio de unidad de materia señala que
según lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, éste debe
interpretarse de manera flexible a efectos de no interferir en el normal
desarrollo de la función legislativa que compete al Congreso, y señala que una
relación temática mediata y razonable entre el tema del cual la ley se ocupa y
el que se desarrolla por parte de las disposiciones específicas demandadas,
basta para que estas últimas sean consideradas ajustadas al texto
constitucional.
En relación con la supuesta vulneración al principio
de deliberación pública mínima, señala que el proyecto de ley que luego se
convertiría en la Ley 1111 de 2006 cumplió todos los trámites previstos en la
Constitución y en el Reglamento del Congreso. En segundo término, cita las
normas constitucionales que dejan en claro la posibilidad de que las cámaras
introduzcan, aún durante el segundo debate, modificaciones a los proyectos de
ley propuestos por el Gobierno o por los congresistas. Finalmente, indica que
en cuanto esta ley fue el resultado de la acumulación de varios otros proyectos
de ley al originalmente presentado por el Gobierno Nacional (pág. 164 cd.
inicial), los temas relacionados con impuestos y finanzas de las entidades
territoriales sí estuvieron presentes desde el inicio del debate, dado que
constituían el eje temático de otro(s) de los proyectos acumulados. Con
fundamento en tal consideración señala que el segundo cargo de la demanda no se
encuentra llamado a prosperar.
4.6. Universidad Externado de Colombia
Según informa la
Secretaría General de esta corporación, una vez vencido el término de fijación
en lista se recibió también un escrito proveniente del Departamento de Derecho
Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de esa Universidad, el cual pide a la
Corte declarar la inexequibilidad de los preceptos demandados.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto Nº 4328 recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el día 19 de junio de 2007, el jefe del
Ministerio Público solicitó a la
Corte Constitucional declarar inexequibles los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, objeto de la demanda que ahora se decide.
Comienza por indicar que con anterioridad
al presente caso se han planteado objeciones de constitucionalidad con respecto
a las mismas normas aquí demandadas, también por supuesta infracción al
principio de unidad de materia[2]. Sin embargo, anota que
en el primer caso los cargos eran diversos a los aquí formulados, y en relación
con el segundo proceso de constitucionalidad explica que, siendo semejantes,
las glosas formuladas tuvieron muy poca especificidad.
Manifiesta que si bien en los anteriores
casos el Ministerio Público solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad de estos preceptos, ello no significa que
ahora proceda la misma solicitud, ya que el mayor desarrollo que en esta ocasión
se hizo de los cargos propuestos permite arribar a una conclusión diferente
sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas.
A continuación realiza un breve examen de
los principios de unidad de materia e identidad flexible, análisis a partir del
cual se pronuncia sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas: Sobre
el primer postulado afirma el Procurador que el Legislador vulnera el principio
de unidad de materia “cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado”. A
partir de lo anterior, sostiene que para examinar la eventual violación de este
principio es necesario determinar cuál es el tema al cual se refiere la ley
para luego proceder a juzgar si una específica disposición que hace parte de
ella, aplica o desconoce la máxima. Resalta también que este principio no es
rígido, ya que no resulta vulnerado por la inclusión de materias diferentes en
la ley, siempre que guarden un grado razonable de conexidad con el tema
principal.
Por su parte, indica el concepto fiscal que
el principio de identidad consiste en que “entre los diversos contenidos de
una norma exista la debida unidad temática”, lo que no impide que durante
el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que estimen necesarias, a condición de
que los temas a los cuales ellas se refieren hayan sido discutidos durante el
correspondiente primer debate.
A partir de las anteriores consideraciones,
señala el Procurador que los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 vulneran los indicados principios de unidad normativa e
identidad flexible, aserto que sustenta como se explica a continuación: De una
parte, en lo que atañe al principio de unidad de materia, el tema desarrollado
en la Ley 1111 se circunscribe a la regulación de los impuestos de carácter
nacional administrados por la DIAN, entre ellos los de renta y complementarios,
el impuesto a las ventas, el impuesto al patrimonio y el gravamen a los
movimientos financieros; por lo que resultan temáticamente extrañas
disposiciones que, tal como ocurre con los artículos demandados, se refieren
exclusivamente a tributos de carácter territorial.
Aunado a lo anterior, la
Vista fiscal señala que no existe entre las normas acusadas y la materia de la
que se ocupa la ley, conexidad causal o teleológica que justifique la inclusión
de estos preceptos en una ley que desde sus orígenes tenía un propósito
definido y claramente diferente al de las disposiciones censuradas.
En cuanto al principio de identidad,
sostiene el Ministerio Público que éste resulta vulnerado en la medida en que
los artículos demandados fueron introducidos durante el segundo debate ante la
Cámara de Representantes. Así las cosas, la inclusión tardía de los artículos
76 y 77 en el proyecto de la Ley 1111 de 2006, la cual llevó a que éstas no
fuesen debatidas durante el primer debate conjunto realizado por las comisiones
tercera y cuarta de Senado y Cámara de Representantes, permite a la vista
fiscal concluir su inexequibilidad con fundamento en la violación del aludido
principio.
Con base en estas consideraciones, el
Procurador General de la Nación adhiere a la solicitud del demandante, y en tal
sentido pide a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 76 y 77 de
la Ley 1111 de 2006.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte es competente para
conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241
numeral 4° de la
Constitución Nacional.
2.
El asunto bajo revisión
El demandante interpuso acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” con fundamento en dos cargos
de inexequibilidad que plantean, a su vez, dos problemas jurídicos que deberán
ser abordados por la Sala Plena de esta Corporación con el objetivo de
establecer si el contenido normativo de estas disposiciones se opone a lo
dispuesto en el texto constitucional:
(i) En primer lugar, señala el accionante
que la inclusión de estas dos disposiciones en la ley 1111 de 2006 resulta
contraria a lo establecido en los artículos 158 y 169 de la
Constitución Nacional, los cuales consagran el principio de unidad de
materia que orienta el proceso de confección de los textos legislativos. De
manera puntual señala que, al consultar el título de la
Ley 1111 de 2006, se observa que el objeto de dicha ley se circunscribe a la
regulación de aquellos impuestos que son administrados por la
DIAN, los cuales son de orden nacional, razón por la cual la inclusión del “Impuesto
al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado” vulnera el aludido principio
debido a que, según ha sido dispuesto en la normatividad tributaria, dicho
impuesto es de carácter departamental, lo cual sugiere, a juicio del
demandante, una insalvable desviación del objeto de regulación atribuido a la
ley.
(ii) En segundo término, el Ciudadano
manifiesta que al momento de ser llevada a cabo la discusión y aprobación de la
Ley 1111 de 2006, ocurrió una inserción tardía de los artículos demandados que
se opone al principio de “legalidad de los tributos” consignado en el
texto constitucional. Sobre el particular indica que las disposiciones acusadas
no se encontraban incluidas en el proyecto de ley originalmente presentado al
Congreso de la República por el Gobierno. Por la razón anotada señala que en los
textos legislativos aprobados en primer debate por las comisiones conjuntas del
Senado y la Cámara de Representantes tampoco fueron aprobados los artículos
demandados, con lo cual concluye que el proceso de adopción de dicha ley no
satisfizo la exigencia de “deliberación pública mínima” que debe ser
atendida por el Legislador, toda vez que las disposiciones censuradas sólo
fueron consideradas y aprobadas al momento de realizar el segundo debate ante
las respectivas Plenarias.
En el trámite del proceso llevado a cabo
ante la Corte Constitucional participaron diferentes entidades que, en sentidos
opuestos, manifestaron su opinión a propósito de la exequibilidad de los
artículos censurados. Así las cosas, a juicio del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y el Ciudadano interviniente; el cargo que acusa a los
artículos de infringir el principio de unidad de materia no resulta procedente
en la medida en que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, esta máxima
requiere una lectura flexible que no haga nugatorio el cabal desarrollo del
principio democrático que preside la elaboración y aprobación de la ley.
En cuanto al segundo cargo, los
intervinientes que solicitan la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones coinciden en señalar que, de acuerdo a diferentes artículos
consignados en la
Constitución Nacional y, particularmente, según se deduce del postulado de
identidad flexible, no es indispensable que la totalidad de los artículos
finalmente vertidos en un proyecto de ley sean aprobados por cada una de las
Cámaras que participan en el proceso legislativo pues de cumplir los requisitos
ampliamente expuestos por la jurisprudencia constitucional, tal como
efectivamente ocurre en el presente caso, las modificaciones introducidas por
el Congreso de la República dentro del trámite de aprobación de la ley de
manera alguna se oponen al texto constitucional.
Por su parte, en opinión de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario y la Universidad Externado de Colombia, el primer cargo de
inexequibilidad formulado por el actor se encuentra llamado a proceder pues,
como se colige de la lectura del título de la
Ley 1111 de 2006, su objeto de regulación se circunscribe a los impuestos de
orden nacional, lo cual hace evidente la supuesta vulneración del principio de
unidad de materia dado que los artículos 76 y 77 versan sobre un impuesto del
orden territorial.
En el mismo sentido, el Ministerio Público
se sumó a la pretensión del demandante pues, a su juicio, los dos cargos
resultan procedentes. En cuanto a la primera acusación, luego de realizar un
examen de los pronunciamientos de la
Corte Constitucional sobre el principio de unidad de materia, señala que el
tema desarrollado por la Ley 1111 de 2006 se limita a la regulación de los
impuestos de orden nacional, cuya administración ha sido confiada a la
DIAN. En consecuencia, observa la
Procuraduría que las disposiciones demandadas se encuentran dedicadas a la
regulación de un impuesto territorial, lo cual desborda el objeto principal de
la ley y lleva de manera forzosa a la inexequibilidad de tales contenidos.
En segundo lugar señala que, a pesar de la
flexibilidad que debe caracterizar el examen del proceso de aprobación de la
ley, encauzada a facilitar el pleno debate democrático y a permitir el
mejoramiento sustancial de los proyectos de ley que cursan ante el Congreso de la
República, en el caso de la ley bajo examen la inclusión de las disposiciones
censuradas resulta notoriamente tardía pues, no sólo no se encontraban
descritas en el proyecto de ley originalmente presentado por el Gobierno, sino
que, adicionalmente, no fueron discutidas en primer debate por las comisiones
de Senado y Cámara de Representantes. Tales circunstancias, a juicio del ente
fiscal, ponen en evidencia la inexequibilidad de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006.
Antes de llevar a cabo el examen sustancial
de los problemas jurídicos planteados en la demanda de inconstitucionalidad,
corresponde a la Sala Plena de esta Corporación determinar una cuestión
preliminar, consistente en establecer si existe cosa juzgada sobre las
disposiciones demandadas pues, tal como lo advirtió la
Vista fiscal, en fallos recientes[3] la
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la exequibilidad de las
disposiciones ahora censuradas. Una vez esclarecido este asunto, la
Corte iniciará el estudio de los dos fundamentos sobre los cuales se apoya la
acción promovida por el Ciudadano.
3.- La pretendida configuración del fenómeno de cosa
juzgada constitucional
Como fue anotado por el Ministerio Público,
en las sentencias C-480 de 2007 y C-809 de 2007 la
Plenaria de esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de los
artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006, disposiciones sobre las cuales versa
la demanda de inconstitucionalidad que ahora ocupa a la
Corte. En tal sentido, antes de abordar los problemas jurídicos sustanciales
planteados en la demanda, es preciso establecer si respecto de las
disposiciones acusadas se ha configurado el fenómeno conocido en la
jurisprudencia como la “cosa juzgada constitucional”[4],
pues de concluir de manera positiva dicha valoración, tal circunstancia se
opondría a la realización de un nuevo juicio de constitucionalidad.
Así las cosas, en primer lugar, es
necesario volver sobre la sentencia C-480 de 2007 la cual resolvió la acción
pública de inconstitucionalidad presentada por un Ciudadano contra el artículo
76 de la Ley 1111 de 2006. En dicha oportunidad, el demandante planteó
diferentes cargos de inexequibilidad por los cuales se acusaba la supuesta
violación del principio de legalidad tributaria, la máxima de irretroactividad
de las normas tributarias, entre otros. En esta ocasión resulta necesario
destacar un cargo que, en principio, podría conducir al reconocimiento de la
cosa juzgada, pues el actor señaló que la disposición vulneraba el principio de
unidad de materia, el cual, a su vez, ha sido empleado por el accionante que ha
promovido la acción que ahora resuelve la
Sala.
En la demanda que sería resuelta mediante
sentencia C-480 de 2007 el accionante alegaba que el artículo 76 traía consigo
una modificación de las funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística –DANE-, toda vez que según el inciso primero le corresponde a esta
autoridad establecer “el precio de venta al público” de los cigarrillos
y del tabaco elaborado. Así las cosas, el cargo de inconstitucionalidad
señalaba que, en la medida en que el segmento normativo acusado traía consigo
una modificación de las funciones adscritas a un Departamento Administrativo,
la violación del principio de unidad de materia se presentaba puesto que dicho
contenido escapaba al objeto general de la ley, consistente en la regulación de
“los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
En dicha providencia, luego de adelantar la
valoración constitucional de los principios y reglas consignados en la
Carta supuestamente trasgredidos por el artículo 76 de la
Ley 1111 de 2006, la Sala Plena declaró exequible la disposición “exclusivamente por los cargos formulados y
analizados”.
De otra parte, en lo concerniente a la
sentencia C-809 de 2007, es necesario examinar con algún detalle dos de los
tres cargos formulados contra los artículos que ahora son objeto de control de
constitucionalidad. Empero, antes de llevar a cabo dicho examen resulta
oportuno precisar que la demanda interpuesta en esa oportunidad se encontraba
dirigida contra un nutrido grupo de disposiciones vertidas en la
Ley 1111 de 2006, entre las cuales se encontraban los artículos 76 y 77.
El primer cargo esbozado acusaba a las
disposiciones de vulnerar el principio de “consecutividad”. Con el
objetivo de justificar la tacha de inexequibilidad, el accionante presentó un
breve recuento de la historia legislativa que precedió la publicación de la
Ley 1111 de 2006 a partir del cual concluyó que el proyecto de ley radicado
originalmente  por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes no había continuado el
trámite legislativo por parte del Congreso de la
República, pues el proyecto finalmente aprobado surgió de “una propuesta de la ponencia mayoritaria en
noviembre 9 de 2006”. En tal sentido, el accionante anotó que dicha
circunstancia dejaba ver que el Legislador había hecho a un lado el proyecto
original, apartándose del deber de ofrecer a éste un trámite efectivo, y había
aprobado un “segundo proyecto” que no había cumplido los procedimientos necesarios
para la correcta aprobación de la Ley en su fase inicial.
En cuanto al segundo cargo de
inconstitucionalidad planteado, el cual se apoyaba sobre la supuesta violación
del “principio de identidad”, planteaba a la
Corte la siguiente cuestión: El objeto del proyecto de ley inicialmente
radicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consistía en adelantar
una “sustitución del Estatuto Tributario vigente (…) siendo por lo
tanto una reforma integral y estructural del sistema tributario actual”. En
oposición a este propósito, de acuerdo a la demanda presentada por el
Ciudadano, el proyecto de ley finalmente aprobado realizó apenas una “modificación”
del aludido Estatuto, con lo cual el Congreso no habría llevado a cabo una
enmienda del proyecto original, sino que, al contrario, habría realizado una “sustitución
completa del proyecto”.
Ahora bien, al adelantar el examen de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas en dicha acción, entre las
cuales se encontraban los artículos 76 y 77 ahora enjuiciados, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de estas dos disposiciones “por
los cargos analizados”.
A partir del recuento hasta ahora
realizado, la Sala Plena concluye que respecto de las disposiciones demandadas
en la acción de inconstitucionalidad promovida por el Ciudadano José Roberto Sáchica Méndez a cuyo examen se dedica
ahora la Corte, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
en la medida en que, si bien aquellas disposiciones fueron objeto de examen de
constitucionalidad en acciones precedentes, en esta oportunidad han sido
censuradas con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad por completo
diferentes a los analizados en las ocasiones anteriores, tal como acaba de ser
indicado en el acápite precedente. En consecuencia, la
Sala procederá a realizar el análisis de los siguientes cargos, a partir de
cuya valoración habrá de decidir la constitucionalidad de los artículos
demandados:
1.- La inclusión de los artículos 76 y 77, los cuales
se encuentran dedicados a la regulación del “Impuesto al Consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado”, en el texto de la
Ley 1111 de 2006 resulta contraria al principio de unidad de materia teniendo
en cuenta que, tal como lo establece el título del texto legislativo –“Por
la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”- aquella tiene como eje
temático la modificación de la reglamentación de tributos de orden nacional;
mientras que, por su parte, las disposiciones acusadas se ocupan de un gravamen
departamental.
2.- La aprobación de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 constituye una infracción al principio de deliberación
pública mínima, pues estas disposiciones no fueron presentadas dentro de la
iniciativa legislativa originalmente radicada por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, razón por la cual no fueron objeto de discusión y aprobación
por parte de las comisiones conjuntas del Senado y la
Cámara de Representantes en primer debate. Al contrario, dichos artículos
fueron introducidos de manera tardía durante el segundo debate llevado a cabo
por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes.
4.- La supuesta violación del principio de unidad de
materia por parte de los artículos 76 y 77 por encontrarse incluidos en la
Ley 1111 de 2006 que lleva como título “por la cual se modifica el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
Con el objetivo de avanzar en el examen del primer
cargo de inconstitucionalidad, es necesario llevar a cabo un breve repaso
jurisprudencial a propósito del desarrollo ofrecido por esta Corporación al
principio de unidad de materia con el objetivo de examinar la prosperidad del
reproche de inexequibilidad formulado.
Ahora bien, antes de realizar dicho examen, es preciso
consultar el fundamento constitucional que establece el principio de unidad de
materia como referente normativo para decidir la exequibilidad de la
Ley. Al respecto, el artículo 158 de la
Carta establece lo siguiente: “Todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”.
Con base en esta disposición constitucional la
Corte ha realizado un prolijo desarrollo del principio de unidad de materia[5]
del cual interesa destacar ahora lo señalado en sentencia C-657 de 2000, en la
cual esta Corporación precisó que la finalidad a la cual apunta esta máxima
consiste en “racionalizar y tecnificar el proceso normativo”. En tal
sentido, dicho postulado se encarga de asegurar la conservación de una
determinada avenencia entre las disposiciones que han sido vertidas en un texto
legislativo con el tema general por el cual éste fue objeto de discusión y
aprobación por parte del Congreso de la
República. De tal manera dicho postulado, al tiempo que pretende asegurar una
relación de armonía entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el
tema central de la ley; busca evitar la soterrada introducción de asuntos por
completo ajenos al eje temático alrededor del cual orbita el resto de
disposiciones.
De tal forma se conjura la nociva aprobación de
contenidos que, de manera  contraria al principio democrático, son incluidos en
proyectos de ley respecto de los cuales no guardan relación alguna y, por tal
motivo, logran eludir el examen político que debe llevar a cabo el Legislador.
En tal sentido, como fue indicado en sentencia C-392
de 2007, la presencia del postulado bajo examen dentro de los criterios que
según el texto constitucional deben ser atendidos a la hora de llevar a cabo la
aprobación de los textos legislativos, la unidad de materia concreta el
principio democrático en el proceso legislativo en la medida en que asegura que
el debate que precede la promulgación de la ley sea llevado a cabo asegurando
una deliberación pública y transparente[6].
Resulta oportuno señalar ahora el tipo de control que
debe ser llevado a cabo por parte del Tribunal Constitucional al momento de
examinar la eventual violación del mandato de conservación de unidad de materia
por  parte de las disposiciones que sean sometidas a control jurisdiccional.
Esta cuestión es de enorme importancia en la medida en que del grado con el
cual sea llevada a cabo tal valoración depende, en buena medida, la verdadera
amplitud del margen de configuración normativa del cual es titular el Congreso
de la República, pues a mayor severidad en su evaluación, las restricciones
serán de mayor consideración, lo cual influye enormemente en la dinámica del
proceso legislativo.
Al respecto, en sentencia C-392 de 2007 la
Sala Plena de esta Corporación manifestó que en sede de constitucionalidad se
debe optar por un control que no haga nugatorio el desarrollo de la cláusula
general de configuración normativa atribuida por la
Constitución Nacional al Legislador pues de otra forma se desconocería la
vocación democrática de esta institución. En tal sentido, como fue señalado en la
providencia en comento, corresponde al juez de constitucionalidad identificar
el tema desarrollado en el texto legislativo y, con fundamento en éste, evaluar
si existe una relación de conexidad con los artículos censurados para lo cual
deberá atender criterios objetivos y razonables.
Así las cosas, en este evento específico el control de
constitucionalidad realizado por la Corte supone el establecimiento de un
criterio de unidad en el cual sean acogidos referentes de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática, de tal manera que sólo en aquellos eventos
en los cuales no sea posible establecer un vínculo razonable entre las
disposiciones y el tema de la ley se decida la inexequibilidad de aquellas.
Sobre el particular, en sentencia C-778 de 2001 la
Sala Plena de esta Corporación manifestó lo siguiente: “Entonces, sólo
deben rechazarse por violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones
respecto de las cuales no sea posible determinar razonable y objetivamente que
existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con
los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa
legislativa”.
Ahora bien, en este punto resulta oportuno volver
sobre la distinción realizada en sentencia C-821 de 2006 entre los principios
de unidad de materia y de congruencia entre el título de la
Ley y su contenido, dada la relación entre estos dos postulados sobre la cual
se apoya la demanda de inconstitucionalidad presentada.
4.1.- Distinción entre los principios de unidad de
materia y de congruencia entre el título de la
Ley y su contenido
En sentencia C-821 de 2006 la
Corte señaló que tradicionalmente la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la unión entre estos dos principios configura el postulado de “unidad
de materia en sentido amplio”. En tal sentido, en la providencia en comento
la Corte hizo referencia a diferentes providencias en las cuales, para efectos
de examinar la vulneración del postulado de conservación de unidad de materia, la
Sala Plena había acudido al procedimiento de verificación de la consonancia
entre las disposiciones demandadas y el título de la
Ley como criterio para establecer la prosperidad del reproche de
inconstitucionalidad.
Más adelante, a partir de la consulta de las
disposiciones constitucionales pertinentes y del examen funcional de estos dos
principios, la Sala Plena señaló que tales postulados constituyen “mandatos
independientes” que, si bien pretenden asegurar una suerte de conformidad
temática genérica dentro de los textos legislativos, no sólo se encuentran
consagrados en artículos superiores distintos, sino que, como lo demuestra un
análisis detenido, atienden un propósito diferente que permite una
configuración conceptual separada de cada uno. Al respecto, la
Corte indicó:
Se trata, en efecto, de dos principios distintos,
consagrados en dos disposiciones diferentes de la
Constitución Política que, en conjunto, brindan un marco integral de análisis
de la constitucionalidad de disposiciones legales en relación con el conjunto
de preceptos agrupados en un determinado cuerpo normativo y para cuyo estudio,
el título funge como elemento orientador, en tanto da luces sobre la materia
que se pretende regular, y es por ello que la jurisprudencia en reiteradas
ocasiones ha sostenido que el principio de unidad de materia está conformado
por los dos mandatos constitucionales contenidos en los artículos 158 y 169
superiores[7]. De lo anterior se
sigue, entonces, que lo que se busca es que exista “unidad” o “correspondencia”
entre las disposiciones del cuerpo normativo y, a su vez, entre éstas y el
título de la ley, el cual debe ofrecer una idea general sobre la materia que
dicha ley va a regular.
4.2.- El principio de congruencia entre el título de
la ley y su contenido
Para comprender a plenitud la distinción esbozada, es
necesario adelantar una revisión del principio de congruencia entre el título
de la ley y su contenido a contraluz de la máxima de unidad de materia. Así
pues, como ha sido ampliamente señalado en esta providencia, este último
postulado busca evitar la inclusión de temas que resulten por completo ajenos a
la temática central desarrollada por la ley.
En cuanto al principio de congruencia, éste busca
asegurar que al realizar la nominación de los textos legislativos, el Congreso
de la República se ciña a determinadas pautas que garanticen que dicha labor –orientada
a identificar las diferentes leyes del ordenamiento- no obstaculice el
cumplimiento de los objetivos que se traza la ley mediante la conducción a
yerros o confusiones respecto de su contenido específico. De tal manera, este
principio exige del Legislador que al llevar a cabo la tarea de titulación de
los textos legislativos, ésta sea realizada de tal manera que permita
determinar con simplicidad suficiente su contenido, lo cual ejerce una honda
incidencia en el postulado de la publicidad de la ley, pues sin lugar a dudas
la errónea o equívoca identificación de ésta puede llevar a su desconocimiento
por parte de la ciudadanía y a dificultar su aplicación; lo cual, por esa vía,
conduce a la erosión de los objetivos que inspiran la producción legislativa.
En estos términos, la distinción planteada consiste en
que mientras el principio de unidad de materia se ocupa de conservar la
existencia de una relación de armonía temática entre las disposiciones
que componen un texto legislativo; el mandato de coherencia impone al
Legislativo que dicho eje temático sobre el cual se erige la totalidad de tales
artículos se encuentre reflejado en el título de la ley de tal manera que
permita su cabal y sencilla identificación por parte de sus destinatarios y de
los operadores jurídicos.
A propósito de la labor de nominación de los textos
legislativos, la Corte Constitucional ha resaltado su notable importancia dada
la estrecha relación que sostiene con los fines anteriormente reseñados
–publicidad y eficacia de la ley-. Así mismo, ha señalado que su definición es
un asunto que recae dentro de los márgenes de control constitucional confiados
a esta Corporación.
En tal sentido, en sentencia C-152 de 2003[8]
la Sala Plena se ocupó de establecer, entre otros asuntos, si la
identificación de la ley mediante un título determinado constituye un asunto de
relevancia constitucional. Sobre el particular, señaló que si bien el título de
una ley carece de valor normativo, en la medida en que de él no se desprenden
prescripciones normativas susceptibles de aplicación administrativa o judicial,
es indudable que dicho título “exhibe valor como criterio de interpretación
de las normas contenidas [en dicha ley]”. Así las cosas, en la medida en
que el título de una ley puede llegar a ejercer algún grado de influencia en la
atribución de significado jurídico que se ofrezca a las disposiciones allí
consignadas, la cuestión de su determinación adquiere relevancia desde la
perspectiva constitucional pues el empleo de determinado título puede conducir
a interpretaciones que conduzcan a una violación del texto superior[9].
Razones adicionales señalan su incidencia directa en
el cumplimiento de los objetivos específicos de cada ley y, en términos
generales, de los propósitos a los cuales se compromete la totalidad del
ordenamiento jurídico. En tal sentido, la titulación de los textos legislativos
cumple un importante papel en (i) la conservación de la seguridad jurídica,
(ii) la sistematización del ordenamiento jurídico y (iii) la publicidad de la ley.
Adicionalmente, como ya ha sido indicado en esta providencia, dicha nominación
(iv) ejerce una honda influencia en la interpretación del contenido de la ley;
y, para terminar, (v) sirve como uno de los diferentes criterios para
establecer el eventual incumplimiento del principio de unidad de materia. Sobre
este punto específico, es menester resaltar que, si bien los principios de
unidad y congruencia recogen mandatos constitucionales independientes, existe
un vínculo reconocible entre éstos consistente en que, durante el examen de la
conformidad temática prescrita por el artículo 158, uno de los criterios útiles
para determinar el tema desarrollado por la ley puede consistir en la eventual
consulta del título ofrecido por el legislador.
Ahora bien, al margen de estas consideraciones, la
Corte encuentra en el artículo 169 superior un fundamento constitucional
autónomo para llevar a cabo el control de constitucionalidad de los títulos
empleados por el Legislador pues, como ya fue advertido, dicha disposición
establece: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”[10]. En consecuencia, tal
prescripción resulta suficiente para que la
Corte Constitucional examine en sede jurisdiccional tal relación de
congruencia[11].
Un argumento adicional que refuerza la realización del
control de constitucionalidad sobre el título de la ley consiste en que el
artículo 241 superior, en el cual se compendia buena parte de las funciones
confiadas a la Corte Constitucional, establece como competencia del Tribunal “Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación”. De acuerdo a tal prescripción, corresponde a la
Corte ejercer el control de constitucionalidad de la ley, entendida como un
todo dentro del cual se encuentra comprendido el título de ésta. Aunado a lo
anterior, se observa que incluso desde una perspectiva puramente procedimental
el título de la Ley hace parte integrante de ésta puesto que, al igual que el
resto del articulado, el título se encuentra sometido al mismo trámite de
discusión y aprobación realizado por las cámaras del Congreso
Para terminar, en la sentencia C-821 de 2006 ya
reseñada, la Corte agrupó las diferentes subreglas constitucionales que deben
ser observadas por el Legislador en aras de atender el principio de congruencia
entre el título de la Ley y su contenido: “para efectos de ejercer el
control de constitucionalidad de las leyes por violación del principio de
congruencia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169), es
imprescindible que el juez constitucional entre a determinar los siguientes
aspectos:
i)
Que el título de la ley no
contenga elementos discriminatorios, de aquellos enunciados por la propia
Constitución como prohibidos para establecer diferenciaciones entre personas o
sectores de la población. Así, por ejemplo, no puede contener alusiones
discriminatorias basadas en la raza, el sexo, la religión, etc.
ii)
Que el título de la ley no
sustituya la descripción general del contenido de la misma. Se trata
simplemente de dar una idea general sobre el contenido temático del cuerpo
normativo respectivo, sin que deba realizar una descripción pormenorizada de
los temas que pretende regular.
iii)
Entre el título y el
contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad,
como consecuencia del principio de unidad de materia (C.P., art. 158) y el
principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido (C.P.,
art. 169).
iv)
El título no debe conceder
reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, pues para ello
se encuentran las leyes de honores.
Con fundamento en las consideraciones precedentes,
procede la Sala a examinar el cargo de inexequibilidad planteado por el
Ciudadano.
4.3.- Examen del cargo de inconstitucionalidad
formulado por el demandante
Ahora bien, al examinar el contenido de la demanda
interpuesta en contra de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 se observa que el reproche de inexequibilidad propuesto por
el Ciudadano consiste en que la inclusión de dichas disposiciones en este
cuerpo normativo vulnera el postulado de conservación de unidad de materia
en la medida en que, al consultar el título de la ley, no es
posible identificar en éste el asunto específico regulado por las disposiciones
demandadas.
De manera específica, en la acción promovida el
demandante señala que de acuerdo al título asignado a la
Ley 1111 de 2006–“Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”- se
concluye que el tema central desarrollado por ésta consiste en la regulación de
los tributos de orden nacional, pues sobre estos la
DIAN ejerce la aludida administración.
Así las cosas, la vulneración de principio de unidad
de materia se presenta, a juicio del Ciudadano, al contrastar dicho tema con el
punto específico desarrollado en los artículos 76 y 77 - “Impuesto al
Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado”- pues el gravamen objeto de
reglamentación es un tributo territorial; asunto que, de acuerdo al
título de la ley, desborda la frontera temática de ésta en la medida en que no
puede ser identificado en dicho encabezado.
A la luz de las consideraciones hasta ahora examinadas,
se encuentra que la acusación propuesta por el Ciudadano incurre en una
confusión entre los principios de unidad de materia (artículo 158
C. N.) y correspondencia entre el título de la
Ley y su contenido (artículo 169 C. N.) pues, tal como se explicó en líneas
anteriores, dichos postulados constituyen mandatos independientes. De tal
manera, la Sala Plena observa que el cargo de inconstitucionalidad, en los
términos presentados en la demanda, no permite la realización del control de
constitucionalidad.
En aplicación de las consideraciones expuestas, la
Sala Plena podría optar por la emisión de un fallo inhibitorio en la medida
en que el cargo formulado en la demanda de inconstitucionalidad no satisface
los requisitos establecidos en el Decreto 2069 de 1991. No obstante, como fue
señalado en esta providencia, sin lugar a dudas existe una reconocible relación
entre los principios de congruencia y de unidad materia, al punto que la misma
jurisprudencia constitucional ha indicado que, en conjunto, conforman el
mandato de “conservación de unidad de materia en sentido amplio”; lo
cual, si bien no deshace la distinción conceptual entre aquellos, de alguna
manera sugiere la adopción de un parámetro flexible por parte de la
Corte para realizar un pronunciamiento de fondo. Tal consideración coincide
con la naturaleza esencialmente pública de la acción de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, la
Sala Plena de esta Corporación estima que en el caso concreto el principio pro
actione que preside el trámite de la acción consagrada en el artículo 40.6
superior se opone, igualmente, a un fallo inhibitorio. A propósito del aludido
postulado, en sentencia C-048 de 2004, la
Corte Constitucional indicó lo siguiente:
De manera reiterada la jurisprudencia constitucional
ha señalado que con el fin de asegurar la efectividad del derecho político que
consagra la Constitución Política (CP. art. 40-6), según el cual los ciudadanos
pueden acudir a la acción pública de inconstitucionalidad para demandar una
norma que consideran contraria al ordenamiento superior, los requisitos de la
demanda establecidos por la ley, deben ser evaluados a la luz del principio pro
actione, de suerte que cuando se presente duda en relación con el cumplimiento
de los mismos se resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se
admita la demanda y se produzca un fallo de mérito.
De acuerdo a lo anterior, la
Sala Plena de esta Corporación habrá de pronunciarse sobre los dos postulados
constitucionales –unidad de materia y congruencia entre el título de la ley y
su contenido- supuestamente infringidos de acuerdo a la acusación contenida en
la acción promovida por el Ciudadano.
Examen del cargo por la supuesta vulneración del
principio de unidad de materia
De acuerdo a las consideraciones desarrolladas hasta
ahora, en atención a que el principio de unidad de materia pretende asegurar
una determinada relación temática entre los contenidos normativos que han sido
vertidos en una misma ley, descartando por esta vía la posibilidad de incluir
disposiciones ajenas al objeto central de regulación; para establecer dicho
tema  en el caso particular de la Ley 1111 de 2006 es necesario abordar los
diferentes asuntos acometidos en el cuerpo legislativo.
A juicio de la Sala el tema o, lo que es lo mismo, el
propósito central de regulación desarrollado por la ley consiste en la
realización de una modificación del Estatuto Tributario. Así lo enseñan
los diferentes artículos y acápites que dan forma al texto legislativo bajo
estudio, como se deduce del siguiente análisis: Dentro del capítulo I, titulado
“Impuesto sobre la renta y complementarios”, el legislador reguló en
detalle los siguientes asuntos: exención a favor del ICBF, disminuciones de la
base gravable, Costo fiscal de activos, Deducción de impuestos pagados,
Compensación de pérdidas fiscales de sociedades, Pérdidas en la enajenación de
activos, Pérdidas sufridas por personas naturales en actividades agropecuarias,
Deducción por inversión en activos fijos, Base y porcentaje de renta
presuntiva, Depuración de la base de cálculo y determinación, Exclusiones de la
renta presuntiva, Tarifa para sociedades nacionales y extranjeras,
Revalorización del patrimonio, Valor patrimonial de los inmuebles, Tarifa y
hecho gravable del impuesto de retención en la fuente.
Por su parte, el capítulo II, bajo la nominación “Impuesto
al patrimonio”, regula los siguientes asuntos: hecho generador, lapso de
causación, base gravable, tarifa y, finalmente, declaración y pago. El capítulo
III, titulado “Impuesto sobre las ventas” contiene una adición de la
base gravable y una regulación específica en cuanto a la tarifa del gravamen:
Servicios gravados a la tarifa del 1.6%, bienes gravados con la tarifa del 10%, servicios gravados con la tarifa del 10%, tarifas
para otros vehículos, naves y aeronaves y, para terminar, un especial servicio
gravado con la tarifa del 20%.
El capítulo IV –“Gravamen a los movimientos
financieros”- precisa el hecho generador, establece una nueva tarifa y
consagra exenciones al tributo. A su turno, el capítulo V –“Normas de
procedimiento”- se ocupa de la regulación de: Presentación de escritos y
recursos, competencia para el ejercicio de las funciones, formas de
notificación de las actuaciones de la administración tributaria, notificación
electrónica, notificaciones devueltas por el correo, Sanciones relativas al
incumplimiento en la obligación de inscribirse en el RUT y obtención del NIT,
Unidad de Valor Tributario, UVT.
Para terminar, bajo el título “Otras disposiciones”
el capítulo VI regula los siguientes asuntos: plazo máximo para remarcar precios por cambio de tarifa, conciliación
contenciosa administrativa tributaria, terminación por mutuo acuerdo de los
procesos administrativos tributarios, ingresos no constitutivos de renta o
ganancia ocasional, componente inflacionario de rendimientos y gastos
financieros, determinación oficial de los tributos distritales sobre la
propiedad por el sistema de facturación, tasa por servicios de inspección no
intrusiva de mercancías, base gravable en el impuesto de timbre nacional, vigencia
y derogatorias
Como se sigue del anterior examen, el tema central
desarrollado por la Ley 1111 de 2006 consiste, como fue señalado en líneas
anteriores, en la realización de una modificación del Estatuto Tributario.
Al respecto, vale anotar que si bien buena parte de la regulación se ocupa de
los impuestos administrados por la DIAN, no es menos cierto que el propósito
central que se observa en el texto legislativo trasciende la realización de una
limitada modificación que sólo afectara aquellos gravámenes; tal como lo enseña
–por vía de ejemplo- el nutrido grupo de disposiciones relativas al procedimiento
tributario, las cuales no podrían inscribirse en el eje temático propuesto por
el demandante en la acción de inconstitucionalidad promovida.
En contra de lo expuesto por el Ciudadano, esta
Corporación encuentra acreditada una relación temática directa con el propósito
central desarrollado por la Ley 1111 de 2006. De acuerdo a lo anterior, la
regulación del impuesto al consumo al cigarrillo y el tabaco elaborado
contenida en los artículos 76 y 77 no resulta en forma alguna ajena al tema
desarrollado por la ley pues, al contrario, se enmarca dentro de los márgenes
de regulación propios de una modificación de dicho estatuto.
Finalmente, al examinar el cargo específico formulado
por el accionante, la Sala estima oportuno señalar que, de acuerdo a los
precedentes examinados, no resulta viable el análisis de la supuesta violación
del principio de unidad de materia empleando como criterio de valoración la
infracción de la máxima de congruencia, debido a que la carga exigible en las
demandas de inconstitucionalidad que alegan la supuesta infracción del mandato
de unidad de materia consiste, precisamente, en la acreditación de las razones
por las cuales ha ocurrido una escisión en el contenido de la ley que llega al
punto de constituir una ruptura del tema abordado en el texto legislativo. Así
las cosas, corresponde al Ciudadano acreditar la ausencia de una razonable
relación causal, teleológica, temática o sistemática entre dicho núcleo
temático y las disposiciones acusadas. La
Sala observa que en el cargo formulado por el demandante, en vez de encontrar
una argumentación consistente encaminada a acreditar tal carencia, se observa
como fundamento, la supuesta trasgresión de un postulado diferente –el
principio de congruencia-.
Con fundamento en las consideraciones
precedentes, la Sala concluye que el reproche de inconstitucionalidad formulado
por el demandante por la supuesta infracción del principio de unidad de materia
no se encuentra llamado a prosperar, razón por la cual la
Corte procederá a examinar el cargo relacionado con la vulneración del
postulado de correspondencia entre el título de la ley y su contenido.
Examen del cargo por la supuesta vulneración del
principio de congruencia entre
el título de la ley y su contenido
En cuanto a la infracción del postulado de
congruencia, la Sala observa que la inconstitucionalidad acusada por el
Ciudadano consiste en que los artículos 76 y 77 se ocupan de la reglamentación
del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado, el cual pertenece al
orden territorial. Tal regulación, a juicio del demandante, no se encuentra
reflejada en el título de la Ley 1111 de 2006, el cual textualmente establece
lo siguiente: “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Así las cosas, el dilema
constitucional planteado por el Ciudadano consiste en que el asunto específico
objeto de reglamentación consignado en los artículos demandados no puede ser
identificado en el título con el cual ha sido registrado el texto legislativo.
En principio, la cuestión planteada no sugiere un
problema de unidad de materia, pues en este punto la tacha de
inconstitucionalidad no consiste en que, al examinar el tema desarrollado por la
Ley 1111 de 2006, se concluya que dicha regulación se aparta de aquel; sino,
al contrario, en que la reglamentación ofrecida al impuesto al consumo de
cigarrillo y tabaco elaborado no se refleja en el encabezado de la
Ley, lo cual –en opinión del demandante- se opone al texto constitucional,
como se infiere del artículo 169 superior, en la medida en que no puede ser
identificada por los destinatarios y en que tal circunstancia obstaculiza su
aplicación por parte de los operadores jurídicos.
Para resolver el cargo formulado por el demandante la
Corte estima pertinente volver sobre lo dispuesto en el artículo 169 superior,
el cual consagra el principio de congruencia en los siguientes términos: “El
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”.
Como ha sido indicado en esta providencia, mediante la consagración de dicho
mandato se pretende asegurar que la labor de nominación de los textos legislativos
llevada a cabo por el Congreso de la
República se ajuste a determinados patrones constitucionales que no sólo buscan
garantizar la adecuada identificación y publicación de la ley, sino un amplio
conjunto de objetivos que han sido señalados en líneas anteriores (seguridad
jurídica, sistematización del ordenamiento, entre otros).
Así las cosas, el cargo formulado por el accionante no
se encuentra llamado a prosperar puesto que la regla de congruencia contenida
en el artículo 169 superior sólo permite el enjuiciamiento de los encabezados
empleados por el Legislador. En contra de dicha consideración, la demanda de
inconstitucionalidad pretende la declaración de inexequibilidad de un contenido
normativo de la Ley 1111 de 2006 debido a que aquel no puede ser identificado
en el título del texto legislativo. Para la
Corte resulta evidente que la formulación de este cargo de inexequibilidad no
es más que un replanteamiento de la supuesta infracción del principio de unidad
de materia, toda vez que parte de la identificación del tema central en el
título de la ley; y, posteriormente, pretende cuestionar la coincidencia
temática entre la materia anunciada en el título y el objeto de regulación de
los artículos 76 y 77.
En consecuencia, la
Sala concluye que el cargo no resulta procedente toda vez que el artículo 169
superior, supuestamente infringido, consagra un parámetro de constitucionalidad
que ha de aplicarse sobre la labor de titulación de la ley y no respecto del
contenido específico de ésta. Adicionalmente, en cualquier caso la
Sala encuentra que la regulación del impuesto al consumo al cigarrillo y al
tabaco elaborado puede ser identificada en el título de la
Ley 1111 de 2006, toda vez que éste hace alusión a la modificación del
estatuto –“Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de
los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”- dentro de la cual se
inscribe temáticamente la regulación contenida en los artículos demandados.
Por las razones anotadas, la
Sala concluye que el cargo de inconstitucionalidad formulado por la supuesta
vulneración del principio de congruencia entre el título de la ley y su
contenido no prospera. Procede la Corte a examinar el tercer cargo planteado
por el accionante, relacionado con la vulneración de los postulados de
consecutividad e identidad en el trámite legislativo que culminó en la
aprobación de los artículos 76 y 77 la Ley 1111 de 2006.
5.- Estudio del cargo por infracción de los
principios de consecutividad e identidad en el trámite de aprobación de los
artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006
Antes de adelantar el examen sustancial del
problema jurídico que surge del cargo de inconstitucionalidad planteado contra
los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por la supuesta vulneración del
principio de consecutividad e identidad, resulta forzoso establecer si en el
caso concreto, en la medida en que la demanda de inconstitucionalidad en este
punto específico plantea la existencia de un vicio de carácter formal, se
ajusta al término de caducidad establecido en el artículo 242.3 superior[12],
pues la eventual inobservancia de éste conduciría a concluir de plano la falta
de aptitud del cargo para efectos de la realización del juicio de
constitucionalidad.
En el asunto bajo examen, la
Sala observa que la Ley 1111 de 2006 fue publicada en el Diario Oficial número
46.494 del 27 de diciembre de 2006 y la demanda que ahora se resuelve fue
presentada el día 16 de marzo de 2007, esto es, dentro del término establecido
por el constituyente para ejercer la acción de inconstitucionalidad por el
supuesto desconocimiento de las normas que regulan el trámite legislativo.
Esclarecida esta cuestión inicial, pasa la
Sala a examinar el cargo de inexequibilidad formulado. A juicio del demandante
los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 vulneran el principio de
consecutividad, puesto que dichas disposiciones no fueron incluidas en el
proyecto de ley originalmente radicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, circunstancia por la cual no se promovió debate alguno sobre dicho
punto en las comisiones conjuntas del Senado y la
Cámara de Representantes. Así las cosas, señala el Ciudadano que el contenido
normativo vertido en los artículos ahora censurados fue incluido de manera
excesivamente tardía en el trámite legislativo, pues sólo hasta el momento en
que la Plenaria de la Cámara de Representantes se encargó de la discusión y
aprobación del proyecto, tales disposiciones fueron depositadas en el proyecto
de ley.
Con el objetivo de abordar la cuestión
central planteada en el cargo de inconstitucionalidad, la
Sala considera oportuno realizar determinadas precisiones terminológicas
respecto de algunos conceptos sobre los cuales se apoya el reproche de
inexequibilidad, pues éstos no sólo son empleados por el Ciudadano de manera
indistinta en el texto de la demanda, sino que de su análisis depende, en
últimas, la decisión a adoptar por la
Corte Constitucional a propósito de la exequibilidad de los artículos
demandados.
5.1.- Los principios de consecutividad e
identidad
Tradicionalmente la jurisprudencia
constitucional ha examinado los principios de consecutividad e identidad
relativa dentro de una misma categoría al examinar el procedimiento de
aprobación de la ley y los actos legislativos[13]. No obstante,
si bien existe un reconocible nexo funcional que enseña que estos dos postulados,
en conjunto, se dirigen a garantizar la existencia de una determinada idea de
continuidad en dicho trámite, existen puntos precisos que justifican un examen
separado de cada uno de estos postulados.
En tal sentido, en primer lugar, el
postulado de consecutividad se encuentra consagrado en los artículos 157 y 375
del texto constitucional, disposiciones que establecen lo siguiente:
Artículo 157
C. N. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (…)
2. Haber sido aprobado en primer debate en
la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del
Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en
sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. 3. Haber sido
aprobado en cada cámara en segundo debate (…).
Artículo 375
C. N. El trámite del proyecto [de acto legislativo] tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo período la aprobación
requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.
En este segundo período sólo podrán
debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Según fue señalado en sentencia C-208 de 2005, el
principio de consecutividad prescribe que el trámite de aprobación de los
proyectos de ley debe consistir en la realización de cuatro debates que por
expresa disposición constitucional han de ser celebrados “de manera sucesiva”,
tanto en comisiones como en plenarias, salvo
las excepciones plasmadas en la
Constitución y la ley[14]. Por su parte, en cuanto
al procedimiento que deben surtir los actos legislativos, la máxima de
consecutividad impone que tales proyectos sean aprobados mediante la
realización de ocho debates llevados a cabo en dos períodos ordinarios y
consecutivos. En este punto es necesario precisar que el texto constitucional
establece una clara limitación en cuanto a la oportunidad en que tales debates
deben ser realizados, pues los primeros cuatro han de celebrarse en la primera
legislatura y los restantes en el siguiente período de sesiones.
Como
fue precisado en sentencia C-208 de 2005, en desarrollo del principio de
consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las
Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han
sido propuestos, razón por la cual no les es permitido renunciar a dicho deber
o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el
objetivo de postergar el debate de un determinado asunto[15]. Al respecto, ha señalado la
Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la
ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la
comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En
cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de
discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones,
conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la
Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma
respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite
legislativo que vulnere el principio de consecutividad.”[16].
Para terminar resulta pertinente reiterar las
subreglas constitucionales deducidas del principio de consecutividad en
sentencia  C-839 de 2003:
(i) Tanto las comisiones como las plenarias deben
estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante
el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el
cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157
C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio
de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en
su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre
ese determinado asunto; (iii) La totalidad del articulado propuesto para primer
o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración.  Ello con el fin de
cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes[17].
5.2.1.- El principio de identidad
Ahora bien, en cuanto al principio de identidad, a
diferencia del postulado anteriormente examinado, éste ya había sido
desarrollado por la jurisprudencia anterior a la expedición de la
Constitución Nacional de 1991. Al respecto, la
Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control constitucional
en vigencia de la anterior Carta, precisó que dentro del procedimiento
legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que
alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el
Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido
era absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión
adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas.
Por su parte, con el objetivo de facilitar el
desarrollo del principio democrático, en el texto constitucional de 1991 se ha
reconocido de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los
proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de
las Plenarias de las Cámaras[18].
En
cuanto al contenido específico del mandato de identidad, la
Corte ha precisado lo siguiente: “[E]n el ámbito del proceso legislativo y
en punto al principio de identidad, lo que la
Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes
a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el
contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los
proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal
contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese
nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la
Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se
agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se
agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la
materia[19]” (Negrilla fuera de
texto).
En
tal sentido, bajo la impronta del principio de identidad se exige, como fue
anotado en sentencia C-614 de 2002, en primer lugar, que en cada debate sólo se
discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates precedentes
y, en segundo término, que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al
proyecto de ley, éstas guarden relación con el discurso temático que ha sido
empleado en las etapas anteriores del trámite legislativo.
En
consecuencia, si bien el Congreso de la
República es el titular de la facultad de configuración normativa en materia
legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el
desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados
parámetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional.
Así las cosas, según fue señalado en la providencia en comento “la facultad que tienen las cámaras de introducir
adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben respetar el
principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en
comisiones[20]. Es decir, tales
modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica[21],
estrecha[22], necesaria según se
desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[23]”
Ahora
bien, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el
principio de identidad limita el margen de modificación de los proyectos de ley
con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda
total” del proyecto en trámite. Así pues, este mandato proscribe aquellas
transformaciones que concluyan un “texto alternativo” a la propuesta original.
De ocurrir una modificación de tales magnitudes, ha señalado esta Corporación,
tales iniciativas deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional
permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer
debate, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 179 de la
Ley 5ª de 1992,[24].
Concluida
la exposición del alcance y las diferencias de los principios supuestamente
vulnerados al momento de realizar la aprobación de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, procede esta Sala a examinar el trámite legislativo que
culminó en la aprobación de este cuerpo normativo.
5.3.-
El trámite cumplido para la aprobación de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 y la supuesta infracción al principio de identidad relativa
Antes
de iniciar el examen detallado del procedimiento legislativo que habría de
concluir en la aprobación de los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, la Sala considera necesario examinar el cargo de
inconstitucionalidad formulado por el Ciudadano a la luz de las consideraciones
precedentes en aras de establecer, de manera concreta, cuál de los principios
analizados ha sido vulnerado a juicio del demandante.
El
reproche de inexequibilidad propuesto por el Ciudadano consiste en que al
consultar el proyecto de ley originalmente radicado ante la
Cámara de Representantes por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
se observa que esta iniciativa no incluía en ninguno de sus apartes la
regulación del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado. Por tal
motivo, señaló el demandante, las comisiones constitucionales del Senado y
Cámara a la hora de realizar la discusión del proyecto en primer debate no
consideraron este contenido específico, pues éste sólo sería incluido al ser
presentado ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes.
De
acuerdo al examen jurisprudencial hasta ahora realizado se concluye que el
cargo de inconstitucionalidad formulado se enmarca en una supuesta infracción
del principio de identidad pues, a pesar de la referencia nominal a la
deliberación pública mínima y a la consecutividad; la tacha de inexequibilidad
consiste en que, en opinión del demandante, en el proceso de aprobación de la
Ley ocurrió una “tardía” introducción de estas disposiciones que impidió
que las cámaras encargadas de realizar el primer debate estudiaran el tema.
Ahora
bien, en cuanto al trámite surtido, la Sala observa que el proyecto de ley que
dio origen a la norma que luego sería aprobada como Ley 1111 de 2006, fue el
039 de 2006 – Cámara, numerado más adelante como proyecto 043 de 2006 – Senado,
“por medio del cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, proyecto
que fue presentado a consideración de las cámaras legislativas por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el día 28 de julio de 2006. Esta
iniciativa, junto con su exposición de motivos, fue publicada en la
Gaceta del Congreso número 262 de la misma fecha.
Al
iniciar el estudio del proyecto, por decisión de la comisión tercera de la
Cámara de Representantes, se acumularon a éste las siguientes iniciativas:
Proyecto 003 de 2006 – Cámara “Por la cual se modifica el parágrafo 2° del
artículo 35 de la Ley 788 de 2002 para fortalecer los fondos municipales de
fomento y desarrollo del deporte creados por la
Ley 19 de 1991”¸Proyecto 031 de 2006 – Cámara “Por la cual se dictan normas
en materia tributaria, se crea el Fondo de Inversiones Sustitutivas de
Impuestos con destino al sector rural (ISIS) y se dictan otras disposiciones”;
Proyecto 061 de 2006 – Cámara “Por la cual se decretan medidas en materia
tributaria y se ditan otras disposiciones”; Proyecto 136 de 2006 – Cámara “Por
la cual se adiciona el literal “e” al artículo 39 de la
Ley 397 de 1997”; Proyecto 003 de 2006 – Cámara “Por la cual se prorroga la
vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000) por 20 años”.
Previo
envío por parte del Presidente de la
República del mensaje de urgencia a que se refiere el artículo 163
constitucional, el proyecto 039 y sus acumulados fueron estudiados en primer
debate de manera conjunta por las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara
de Representantes. La correspondiente ponencia fue publicada en las Gacetas del
Congreso 523, 527 y 537 de fechas 8, 9 y 15 de noviembre de 2006,
respectivamente.
De
acuerdo con la certificación expedida el 9 de mayo de 2007 por la
Secretaría general de la comisión tercera de la
Cámara de Representantes, las sesiones conjuntas para el estudio, debate y
aprobación de estos proyectos tuvieron lugar los días 22 de agosto, 14, 15 y 21
de noviembre del mismo año, correspondiendo las dos primeras al estudio del
proyecto acumulado y las dos finales a su debate y votación, concluyendo en
esta última fecha el proceso de aprobación del proyecto en las comisiones
competentes de cada cámara legislativa. El texto finalmente aprobado por las
comisiones conjuntas fue publicado en la
Gaceta número 608 del 4 de diciembre de 2006.
En
este punto cabe anotar que dentro del trámite hasta ahora descrito no se había
hecho alusión a la inclusión del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco
elaborado. Dicha introducción fue realizada en la
Plenaria de la Cámara de Representantes. Sobre el particular, se encuentra
que, pasado el proyecto al estudio de las plenarias, la ponencia mayoritaria
para segundo debate en la Cámara fue publicada en la
Gaceta 619 del 4 de diciembre de 2006. En los comentarios previos en los que
se presentan los ajustes que se proponen al articulado aprobado en primer
debate consta la siguiente propuesta: “Se adiciona el artículo 77 para
modificar la Ley 223 de 1995, en lo relacionado con la causación, base gravable
y tarifa del impuesto al consumo y el deporte en cigarrillos y tabaco
elaborado, acogiendo la propuesta discutida con la
Federación de Departamentos, estableciendo un impuesto específico, clasificado
según la categoría de cigarrillos en rubio o negro y eliminando las
distorsiones existentes entre cigarrillos nacionales e importados”. Este
proyecto y la correspondiente ponencia fueron sometidos a debate y votación en la
Plenaria de la Cámara de Representantes en las sesiones adelantadas los días 11
y 12 de diciembre de 2006.
Por
su parte, la ponencia para segundo debate en el Senado de la
República se publicó en la Gaceta 617 del 4 de diciembre de 2006 y también
allí se incluyó, bajo idéntico texto al arriba trascrito de la ponencia en la
plenaria de la Cámara, la propuesta de incluir el artículo 77 que modificaría la
Ley 223 de 1995 en relación con el impuesto anotado. La ponencia y el
articulado fueron objeto de debate y aprobación por la mayoría exigida en la
Plenaria del Senado de la República durante la sesión adelantada el día 12 de
diciembre de 2006, tal como consta en el acta número 37, publicada en la
Gaceta 71 de 2007.
Aprobado
el proyecto en ambas cámaras, y en atención a la existencia de diferencias
entre los textos adoptados, fue necesario someterlo a conciliación ante la
respectiva comisión. El correspondiente informe fue publicado para la
Cámara de Representantes en la Gaceta 662 del 13 de diciembre de 2006 y para
el Senado de la República en la Gaceta 663 de la misma fecha, siendo aprobado
en ambas cámaras durante las sesiones realizadas el día 14 de diciembre de
2006.
Ahora
bien, en cuanto a la supuesta vulneración del principio de identidad, es
preciso considerar lo dispuesto en el artículo 160 superior, el cual establece
“Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. Como se
encuentra acreditado, la iniciativa legislativa planteada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se encontraba orientada a la realización de una
sustitución del Estatuto Tributario que recaía, principalmente, sobre los
impuestos administrados por la
DIAN. Igualmente, se encuentra acreditado que en el texto de dicha ponencia no
estaba incluida la regulación del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco
elaborado, razón por la cual este asunto específico no fue objeto de debate
dentro de las sesiones conjuntas del Senado y Cámara encargadas de dar primer
debate al proyecto.
Ahora
bien, estas razones fácticas no conllevan, a juicio de la
Corte, a la adopción de un fallo de inexequibilidad por vulneración del
principio de identidad pues, tal como lo enseña el artículo 160 superior, el
texto constitucional ha consagrado de manera expresa la posibilidad de
introducir a los proyectos de ley “las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias” a condición de respetar los lineamientos
jurisprudenciales reseñados con antelación. Sobre el particular, observa la
Sala que la inclusión de la regulación relativa al impuesto al consumo de
cigarrillo y tabaco elaborado en forma alguna constituye un “texto
alternativo” que, al ser comparado con el texto aprobado por parte de las
comisiones conjuntas, no pudiera ser reconocido en dicha iniciativa. Al
contrario, tal introducción es una típica adición que en forma alguna supone
una subrepticia infiltración de un nuevo asunto, desvinculado del proyecto bajo
trámite.
Ahora
bien, en cuanto a la existencia de una relación de conexidad temática entre lo
dispuesto en los artículos 76 y 77 y el proyecto legislativo que se encontraba
en trámite, la Sala encuentra acreditado dicho vínculo con fundamento en dos
argumentos: (i) en primer lugar, tal como fue oportunamente indicado en los
apartes de esta providencia dedicados al estudio del cargo por infracción del
principio de congruencia entre el título de la ley y su contenido, el tema
desarrollado por la ley 1111 de 2006 consistía esencialmente en la modificación
del estatuto tributario, lo cual en forma alguna se opone a la reforma de las
disposiciones hasta ese momento vigentes a propósito de un impuesto que se
encuentra efectivamente inserto en dicho estatuto. (ii) En segundo término, la
Corte encuentra una coincidencia sustancial entre la materia de regulación de
los artículos 76 y 77 y el asunto que venía siendo objeto de consideración por
parte del Congreso de la República, particularmente al observar la amplitud
temática ofrecida por los proyectos de ley acumulados, la cual denota la
intención de llevar a cabo una considerable modificación del Estatuto
Tributario, dentro de la cual participan de manera legítima las disposiciones
demandadas.
Por
las razones antes anotadas los cargos formulados ‌los artículos 76 y 77
de la Ley 1111 de 2006 no prosperan.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, por los cargos examinados en la presente decisión.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
Ausente en comisión
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario Ad-hoc
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-908 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Vulneración produce
inexequibilidad (Salvamento de voto)
Para el suscrito magistrado los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 han debido ser declarados inexequibles, toda vez que
desconocen los principios de consecutividad e identidad legislativa, en la
medida en que la materia especifica en tales preceptos, estuvo ausente en la
fase inicial del trámite del respectivo proyecto de ley y sólo fue introducida
en los debates ante la plenaria de cada cámara, sin que se hubiera debatido por
las comisiones constitucionales permanentes, tal como lo exige el artículo 157
de la Constitución Política
Referencia: expediente
D-6773
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito salvar mi voto frente al fallo adoptado mediante esta
providencia, en el cual se declaran exequibles los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, por los cargos examinados.
Para el suscrito magistrado los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 han debido
ser declarados inexequibles, toda vez que desconocen los principios de
consecutividad e identidad legislativa, en la medida en que la materia específica
contenida en tales preceptos, estuvo ausente en la fase inicial del trámite del
respectivo proyecto de ley y sólo fue introducida en los debates ante la
plenaria de cada cámara, sin que se hubiera debatido por las comisiones
constitucionales permanentes, tal y como lo exige el artículo 157 de la
Constitución Política. En este sentido,
me permito manifestar que me el suscrito magistrado se encontraba de acuerdo
con la propuesta inicial presentada por el magistrado sustanciador en donde se
proponía la declaración de inconstitucionalidad de los artículos demandados.
De otra parte, considero conveniente recalcar la
necesidad de diferenciar entre la naturaleza y características de los
principios de unidad de materia, consecutividad e identidad, y el alcance de
cada uno de ellos, así como entre los impuestos nacionales, que son los que
quería reformar el Gobierno, y los impuestos de las entidades territoriales,
así como también precisar que no es el impuesto al valor agregado el que los
ocupa en este caso sino el impuesto al consumo, conceptos todos que a mi juicio
la jurisprudencia constitucional ha confundido.
Así las cosas, reitero que en el asunto bajo revisión
relativo al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco se desconoció el
principio de consecutividad toda vez que los artículos demandados no estuvieron
presentes desde el primer momento del trámite legislativo respectivo, razón por
la cual considero que le asiste razón al demandante.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi voto a la
presente decisión de la Corte.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA A LA
SENTENCIA C-908 DE 2007
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración en relación con el principio de unidad
de materia (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Vulneración por tardía introducción de textos
aprobados que comprometen legitimidad del procedimiento surtido/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Vulneración produce inexequibilidad (Salvamento
de voto)
Referencia: Expediente D-6773
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006,
“por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Magistrado ponente:
Humberto Antonio Sierra Porto
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, y teniendo en cuenta que la
Sala Plena no acogió el proyecto de fallo que en relación con este asunto
presenté a su consideración, comedidamente me permito presentar las razones que
me llevan a apartarme de la decisión finalmente adoptada, las cuales he
extractado de la referida ponencia.
Mi disentimiento con el contenido de la sentencia
finalmente adoptada parte de dos aspectos esenciales de aquella, a saber: i)
haber considerado que no existía cosa juzgada derivada de la sentencia C-809 de
este mismo año en relación con el cargo por presunta vulneración del principio
de unidad de materia, lo que a su turno condujo a que la
Corte se pronunciara de fondo en relación con este tema, en un sentido que
tampoco comparto; ii) la conclusión a que arribó la mayoría en relación con la
legitimidad del trámite impartido en el Congreso de la
República a las normas aquí demandadas, que como se recordará, estuvieron
ausentes de los textos inicialmente propuestos y debatidos por las competentes
comisiones constitucionales permanentes y fueron introducidos apenas al
iniciarse el segundo debate ante la plenaria de cada una de las cámaras legislativas.
A continuación explicaré brevemente cada una de las
razones que, según lo antes dicho, sustentan mi respetuosa discrepancia con
esta decisión.
1. Cosa juzgada derivada de la sentencia C-809 de 2007
y aplicación del principio de unidad de materia.
En el referido fallo C-809, recientemente adoptado por
la Sala Plena de esta Corte, se declaró la exequibilidad de los mismos
artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006 aquí demandados, “por los cargos analizados”.
Al
volver sobre los cargos estudiados en esa oportunidad, se observa que la
acusación de la cual se ocupó entonces la
Corte en relación con estas dos normas se refería a la eventual vulneración “del principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la
Constitución Política”, teniendo en
cuenta que, en concepto del actor, el asunto sobre el cual ellas versan, que es
el impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado
es “un impuesto
administrado por las entidades territoriales, que por lo tanto es ajeno y no se encuentra comprendido dentro del
tema predominante a lo largo de la Ley 1111 de 2006, que es el relativo a “los impuestos nacionales
administrados por la DIAN y a los que se refiere el Estatuto Tributario”[25].
Repetidamente, a todo lo largo del análisis de los
cargos relativos a los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, mismas normas demandadas en esta oportunidad, la
Corte se refirió al principio de unidad de materia, frente a la
presunta o real desconexión existente entre el tema a que se refiere el título
de la ley y aquél sobre el cual versan esos dos artículos. Es evidente además
que el cargo así formulado se refería específicamente a la ausencia de unidad
de materia, la que se intentó demostrar a partir del contenido del título de la
ley, es decir, exactamente en la misma forma en que lo planteara el demandante
en el expediente D-6773.
Por lo anterior, e independientemente del sentido de
las decisiones adoptadas por la Corte en uno y otro fallo, considero evidente
que existía en este caso cosa juzgada constitucional en relación con el tema de
unidad de materia frente a estas dos normas, por lo cual este tribunal no ha
debido volver a ocuparse del mismo tema.
Ahora bien, en parte para justificar su decisión
contraria a la existencia de cosa juzgada en este caso, la
Corte planteó una distinción un tanto artificiosa entre el principio de unidad
de materia (art. 158 Const.) y los efectos que deben atribuirse al título de la
ley (art. 169 ibídem), pese a que conforme a un fragmento jurisprudencial
anterior, que la sentencia C-908 transcribe, “el principio de unidad de
materia está conformado por los dos mandatos constitucionales contenidos en los
artículos 158 y 169 superiores”.
Por
otra parte, en lo que concierne al sentido de la decisión que en relación con
este tema se toma en la sentencia de la cual discrepo (sobre lo cual el
proyecto original, como es natural, no contenía planteamiento alguno),
considero que la Corte debió haber acogido el cargo por violación al principio
de unidad de materia. Lo anterior por cuanto, tal como lo sustentara el actor,
ello quedaba evidenciado al comparar el título de la
Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los
impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, con la materia sobre la cual
versan los dos artículos demandados, esto es, el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, asunto que por las razones expuestas en la demanda y
reseñadas en la parte inicial de esta sentencia, no podría entenderse
comprendido dentro de los temas anunciados por el título de la ley.
De
otra parte, considero que la ya aludida distinción entre el principio de unidad
de materia y el que allí se denomina como “congruencia entre el título de la
ley y su contenido” le resta toda eficacia a la posibilidad de demostrar la
violación al primero de tales principios a partir del contenido del título de
la ley, sin duda uno de los objetivos de la regla prevista en el artículo 169
superior, tal como en este caso pretendió hacerlo el actor. Y de otra parte,
admite como compatible con el texto constitucional la frecuente y censurable
práctica de incorporar en textos normativos considerablemente extensos[26]
normas o preceptos que difícilmente esperaría el ciudadano encontrar en ellos,
a juzgar por la(s) materia(s) anunciadas en el título.
Estas
razones explican mi discrepancia con la decisión tomada por la
Corte en relación con este primer cargo.
2.
Sobre la infracción a los principios de consecutividad e identidad relativa en
el trámite de aprobación de los artículos 76 y 77
En
relación con este tema debo precisar que, sin ignorar el contenido del inciso
2° del artículo 160 constitucional conforme al cual “durante el segundo
debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”, ni el carácter flexible que la
jurisprudencia de esta corporación le ha atribuido al principio de identidad
del texto normativo a lo largo del proceso legislativo, considero que en el
presente caso la tardía introducción de los textos finalmente aprobados como
artículos 76 y 77 comprometía la legitimidad constitucional del procedimiento
surtido en relación con estas normas, razón por la cual ellos han debido ser
declarados inexequibles.
Sobre este tema me permito presentar a continuación un
resumen de los razonamientos que en su momento propuse a consideración de la
Sala Plena, en el proyecto que finalmente fue desechado por ésta:
2.1. Sobre el trámite cumplido en relación con los
textos que vinieron a convertirse en los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006
El proyecto de ley que dio origen a la
Ley 1111 de 2006, fue el 039 de 2006 – Cámara, numerado luego como proyecto
043 de 2006 – Senado, “por medio del cual se sustituye el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, fue presentado a
consideración de las cámaras legislativas por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público el 28 de julio de 2006.
El texto final de la sentencia C-908 de 2007 recoge en
su punto 5.3 (páginas 38 a 41) un fragmento del proyecto original en el cual se
narran de manera detallada las incidencias del trámite legislativo de este
proyecto de ley en cada uno de sus cuatro debates, así como la forma y momento
en que fueron introducidos los textos finalmente aprobados como artículos 76 y
77. Por ello, y para no hacer una innecesaria y larga transcripción de la
referida sentencia, me remito, en lo que a esa cronología se refiere, al relato
contenido en los indicados párrafos.
Como conclusión de lo allí relatado se observa que: i)
El tema del impuesto al consumo de cigarrillo estuvo ausente de los proyectos
originales, de las discusiones y de los textos aprobados en primer debate en
las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, el 21 de noviembre de 2006. ii)
Fue planteado, con entera y clara expresión acerca de su novedad, a las
plenarias de ambas cámaras durante los segundos debates, realizados el 12 de
diciembre de 2006, quedando incluidos en ambas versiones finales, en los textos
que hoy corresponden a los artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006. iii) Estos textos permanecieron inalterados con ocasión del
trámite de conciliación, por lo cual hicieron parte del que fue sancionado por
el Presidente de la República el 27 de diciembre de 2006.
2.2. El principio de identidad legislativa y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional a este respecto
El artículo 157 de la
Constitución Política, que contempla las distintas etapas que comprende el
trámite legislativo, establece en sus numerales 2° y 3° que para poder
convertirse en ley, un determinado proyecto debe haber sido aprobado en cuatro
(4) distintos debates, los cuales deben tener lugar en las comisiones
constitucionales permanentes y en las plenarias de cada una de las cámaras que conforman
el Congreso de la República, respectivamente.
Sin embargo, es claro que el texto del proyecto
aprobado no tendrá que ser necesariamente idéntico durante los cuatro (4)
debates reglamentarios. Así se deduce, entre otros, del contenido de los artículos
160 y 161 ibídem, que establecen las reglas conforme a las cuales podrán
introducirse modificaciones al proyecto durante el tránsito legislativo, y
determinan la forma de conciliar las diferencias que pudieren existir entre los
textos aprobados por la plenaria de cada una de las cámaras, lo que implícita
pero inequívocamente reconoce la posibilidad de que se presenten tales
modificaciones y/o discrepancias.
El principio de identidad legislativa busca entonces
armonizar el mandato aparentemente contradictorio de los artículos 157 y 160,
determinando en qué medida son aceptables las adiciones y/o modificaciones que
el proyecto haya sufrido a través de su trámite, y cuáles de ellas no lo son,
por alterar de manera sustancial lo aprobado en las etapas anteriores.
Al respecto, esta Corte ha resaltado que, diferente de
lo que ocurría en vigencia de la anterior Constitución, se trata de una
identidad flexible, ya que como quedó anotado, el actual texto
constitucional es explícito en permitir la introducción de modificaciones
durante el trámite del proyecto[27].
Sin embargo, la jurisprudencia ha subrayado también
que para que se entiendan respetados los principios de identidad flexible y
consecutividad, es preciso que las adiciones o modificaciones que se introduzcan
durante el trámite en las plenarias se refieran a temas que hubieren sido
conocidos y debatidos en las respectivas comisiones. Así, la flexibilidad a
que se ha hecho referencia, significa que es aceptable introducir artículos
específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las
comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en
cuestión, o por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y
cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la
comisión constitucional respectiva[28].
Al desarrollar esta exigencia, la
Corte ha relievado la importancia del debate, democrático y suficiente, al
interior de las células legislativas. Sobre el papel que en este sentido
cumplen las comisiones constitucionales permanentes ha expuesto esta
corporación:
“La conformación de comisiones constitucionales
permanentes para dar primer debate a los proyectos de ley, encuentra fundamento
constitucional en los artículos 142 y 157 de la
Carta Política. De modo que su finalidad no sólo es tecnificar y lograr una
distribución racional del trabajo legislativo con el objeto de hacerlo más
especializado, sino darle curso, en primer debate, a los proyectos de ley que
han de tramitarse en el Congreso, de manera que se facilite la discusión, el
estudio y se presenten los diversos puntos de vista existentes respecto de un
mismo asunto. El objeto del debate parlamentario es la discusión y posterior
aprobación de un proyecto de ley. Es claro que, conforme a la
Carta Política, si no ha habido primer debate en la comisión constitucional
permanente de una de las cámaras el proyecto no puede convertirse en ley de la
República.” (Sentencia C-801 de 2003,
M. P. Jaime Córdoba Triviño)
Más adelante explicó la
Corte, en la misma sentencia:
“En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de
ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma
de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando
la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante
el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando
se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o
existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo. En esos
términos, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo
si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado
en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución.”
En ocasión más reciente, señaló también la
Corte sobre el mismo tema:
“En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de
ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible
entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo
nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al
que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante
el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de
introducir modificaciones y adiciones  se encuentra limitada pues debe
respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[29].”(Sentencia
C-706 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis, no está en negrilla en el texto
original.)
Por lo anterior, considero que no resulta válido, ni
se aviene a las exigencias constitucionales y del Reglamento del Congreso, que
las plenarias de las cámaras introduzcan al proyecto que es presentado para su
consideración, textos o artículos nuevos, cuya materia hubiere estado del todo
ausente del debate legislativo previamente adelantado en las comisiones
constitucionales permanentes, pues este hecho es contrario a los principios de
consecutividad e identidad flexible que el Congreso de la
República debe observar durante el trámite de los proyectos de ley.
2.3. Conclusiones frente al caso planteado
De la confrontación de las ocurrencias del proceso
legislativo aquí relatadas con el entendimiento que esta corporación le ha dado
a los principios de consecutividad e identidad flexible, se desprende que en la
aprobación de los demandados artículos 76 y 77 de la
Ley 1111 de 2006, se incurrió en vicios de trámite que infringieron el
contenido de los artículos 157 y 160 superiores, que por ende, comprometían la
constitucionalidad de los preceptos acusados.
Sin embargo, la decisión tomada por la
Corte en esta oportunidad encontró cumplido el requisito de identidad flexible
bajo la sola consideración de que estos artículos regulan una materia
tributaria, tal como es el caso de las restantes disposiciones del proyecto, y
pasando por alto, respecto de lo que puede esperarse a partir del título de la
Ley 1111 de 2006, que este impuesto no está regulado en norma alguna del
Estatuto Tributario ni tampoco es administrado por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), razones que reforzaban el
discutible carácter de esas adiciones.
Como la Corte lo ha destacado en otras ocasiones al
adoptar decisiones de inexequibilidad bajo circunstancias semejantes, los
trámites establecidos en la
Constitución Política y el Reglamento del Congreso tienen por objeto
garantizar el principio democrático, permitiendo que el pueblo, a través de sus
más directos representantes, tenga conocimiento previo y suficiente sobre las
normas que habrán de regirlo y afectarlo, y haya oportunidad, también
suficiente, de mejorar y enriquecer las normas propuestas, o de oponerse a su
aprobación. Sin duda, lo anterior no se cumple si las normas aprobadas lo
fueron habiendo agotado, como en este caso particular ocurrió, apenas la mitad
del trámite legislativo previsto como necesario y suficiente por el
Constituyente primario.
La sentencia de la cual me aparto rompe ese delicado
balance al relativizar al extremo el grado de flexibilidad que resulta
admisible en la identidad de un proyecto de ley a lo largo de su trámite. Como
consecuencia, se ha declarado la exequibilidad de preceptos relacionados con
asuntos que de ninguna manera estuvieron presentes durante el detallado estudio
realizado en forma conjunta por las comisiones constitucionales competentes y
que apenas fueron precipitadamente incluidos en las horas finales del trámite
legislativo, lo que sin duda demostraba la ausencia de lo que el demandante
denominó la deliberación pública mínima.
Por las anteriores razones estimo, tal como lo propuse
en su momento en el proyecto que presenté a consideración de la
Sala Plena, que el cargo relativo a los principios de consecutividad e
identidad dentro del trámite legislativo ha debido prosperar.
Con mi habitual respeto,
Fecha
ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1]
Los antecedentes y las secciones de esta sentencia, hasta el
aparte V y un segmento del acápite 5.3. corresponden a la ponencia original
presentada por el Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
[2]
Expedientes D-6672 y D-6755.
[3]
Sentencias C-480 de 2007 y C-809 de 2007
[4]
Sentencias C-366 de 2006, C-1316 de 2000, C-477 de 2003, C-965 de 2003, C-989
de 2006, C-153 de 2002, C-211 de 2003, C-656 de 2003, entre otras.
[5]
Sentencias C-487 de 2002, C-077 de 2007, C-392 de 2007, C-852
de 2005, C-506 de 2006, C-214 de 2007, C-064 de 2005, entre otras.
[6] Según fue establecido en sentencia C-501 de 2001, el
principio de unidad de materia no sólo tiene repercusión en sede
jurisdiccional, esto es, como criterio de valoración empleado por parte del
juez constitucional para efectos de establecer la exequibilidad de una
disposición determinada, sino que se extiende hasta alcanzar el “desenvolvimiento
del proceso legislativo”, toda vez que, tal como lo establece el artículo
158 superior, en virtud del aludido principio, desde las Cámaras en las cuales
se lleva a cabo la aprobación de la Ley se debe garantizar la conservación de
dicha conexidad para lo cual se ha ofrecido a los Presidentes de las Comisiones
la posibilidad de rechazar “las iniciativas que no se avengan con este
precepto”. En este punto cabe señalar que si bien el texto constitucional
ha establecido dicha facultad, al mismo tiempo se ha asegurado la existencia de
un contrapeso que permita la continuación del proceso deliberativo mediante la
apelación de dichas decisiones, la cual ha de ser resuelta por la misma
comisión.
[7]
Ver, entre muchas otras, las sentencias C-290 de 2000, C-1185 de 2000, C-837 de
2001, C-1144 de 2001, C-484 de 2003, C-551 de 2003, C-692 de 2003, C-803 de
2003, C-559 de 2004, C-1177 de 2004, C-852 de 2005. Nótese, no obstante, que
estas providencias tuvieron lugar con ocasión de las demandas ciudadanas contra
diversas disposiciones incluidas en diferentes cuerpos normativos, pero en
ninguna de ellas fue objeto de demanda el título de tales normatividades.
[8]
Resulta oportuno anotar que en esta ocasión uno de los cargos
de inconstitucionalidad invocados en la demanda consistía en la presunta
violación del principio de unidad de materia debido a que la expresión “Ley
María”, contenida en el título de la ley, no guardaba relación alguna con
su contenido, dedicado a la licencia remunerada de paternidad.
[9]
De manera específica, en la providencia en comento la
Corte Constitucional señaló lo siguiente: “Ante todo
debe la Corte determinar si es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad parcial de un título de una ley, en atención a que este
carece de contenido normativo. Las razones en contra de tal competencia se
relacionan con la falta de proposición jurídica que deba ser cotejada con las
normas constitucionales y la consecuente inocuidad del pronunciamiento. En
contra de tales argumentos la Corte encuentra que el título de una ley, pese a
carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretación de las
normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los
criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o
encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto
que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido
del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda
la ley no conforme con el estatuto superior
[10]
En el mismo sentido se encuentran los artículos 193 y 194 de la
Ley 5 de 1992  “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado
y la Cámara de Representantes” los cuales establecen lo siguiente: “Artículo
193. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y
a su texto precederá esta fórmula: “EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA” (…) Artículo
194. Las leyes guardarán secuencia numérica indefinida y no por año”.
[11]
Sentencia C-821 de 2006 “El artículo 169 de la
Carta de 1991, prescribe que “[e]l título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”. De esta manera, la
Constitución otorga carácter vinculante a la titulación de las leyes de la
República, convirtiendo tal mandato en el deber correlativo del Congreso de
emplear para cada cuerpo normativo un título consonante con el eje temático
central sobre el cual gira. Adicionalmente, su rango superior lo dota del
carácter de presupuesto jurídico cuyo cumplimiento por el legislador es
susceptible de ser verificado con ocasión del control de constitucionalidad.
Tal mandato superior, a su vez encuentra desarrollo legal en el artículo 193 de
la Ley 5ª de 1992”
[12]
Artículo 242 C. N. Los procesos que se adelanten ante la
Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán
regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un
año, contado desde la publicación del respectivo acto.
[13]
Sentencias C-208 de 2005, C-238 de 2006, C-113 de 2003, C-1040 de 2005, C-724
de 2004, C-856 de 2005.
[14]
Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003.
[15] Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al
principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto
propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157
C.P.”
[16]
Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147
de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de
2004, C-372 de 2004.
[17]
Sentencia C-839 de 2003.
[18] En tal sentido, la
Constitución ha establecido incluso el procedimiento a través del cual han de
ser solucionadas las eventuales discrepancias que surjan entre las cámaras a
propósito de un mismo proyecto, el cual consiste en la integración de
comisiones de conciliación integradas por miembros de ambas cámaras “quienes
reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser
posible, definirán por mayoría”.
[19]
Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839
de 2003.
[20]
Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-226 de 2004.
[21]
Sentencia C-307 de 2004
[22]
Sentencia C-1147 de 2003
[23]
Sentencia C-753 de 2004
[24]
Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[25]
Citas tomadas del texto de la sentencia C-809 de 2007 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa). Las negrillas no son del texto original.
[26]  Como es el caso de la
Ley 1111 de 2006.
[27]
El texto del actual artículo 157 corresponde al 81 de la
Constitución derogada, luego de la reforma introducida por el Acto Legislativo
01 de 1968. Sin embargo, no existía norma que contemplara las regulaciones hoy
contenidas en los artículos 160 y 161 constitucionales.
[28]
Cfr. sobre este tema, entre otras, las sentencias C-702 de
1999 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-922 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell),
C-801 de 2003 (algunos de cuyos apartes son ahora trascritos, M. P. Jaime
Córdoba Triviño), C-1113 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-669 de 2004 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño) y C-706 de 2005 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[29]
Esta sentencia cita la jurisprudencia contenida en los fallos C-008 de 1995 (M.
P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-809 de 2001 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández).