C-013-18
Sentencia C-013/18
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo
especial para la paz (fast track)
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE CREA EN LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION
LA UNIDAD ESPECIAL DE INVESTIGACION DISPUESTA EN EL ACUERDO FINAL-Contenido
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia
gubernamental/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el contenido
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procede cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o
administrativas que los afecte directamente
La Corte
Constitucional ha reconocido expresamente el derecho fundamental que tienen las
comunidades étnicamente diferenciadas ser previamente consultadas, en aquellos
casos en que sean adoptadas medidas legislativas o administrativas de carácter
general que afecten directamente dichas comunidades. De este modo la consulta
previa constituye el instrumento adecuado para la protección de los derechos
relacionados con la subsistencia y la preservación de la identidad étnica y
cultural de dichos pueblos.
CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué
casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos/CONSULTA
PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia
El hecho de que el
Convenio 169 vincule el deber de consulta al criterio de afectación directa,
exige que las autoridades respectivas verifiquen en cada caso, si determinada decisión,
proyecto o medida puede repercutir en los intereses de una comunidad étnica
específica, afectándolos. Por lo mismo, deben ser valorados los criterios de
interpretación previstos por el propio Convenio, por otros instrumentos
internacionales de protección de los derechos de las minorías étnicas, por la
doctrina autorizada y la jurisprudencia.
CONSULTA PREVIA-Alcance y subreglas/CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Estructura
administrativa/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Unidad Especial de
Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reajuste administrativo,
supresión y creación de cargos
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS
EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación de los requisitos de
necesidad estricta y conexidad objetiva, estricta y suficiente
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
conexidad objetiva
Debe existir un vínculo cierto y verificable entre un
contenido del Acuerdo Final y la materia regulada en el mismo
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Valoración de la
conexidad estricta
Implica que el Gobierno Nacional debe demostrar que el
desarrollo normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un
aspecto definido y concreto del Acuerdo.  De allí que deba identificar
cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y
demostrar que la medida respectiva está vinculada con dicho contenido
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
conexidad suficiente
El Gobierno Nacional debe probar la existencia de un grado de
estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del
decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de
necesidad estricta
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Importancia del Derecho Internacional
Humanitario
En lo que atañe al derecho internacional humanitario, es
preciso recordar que si bien la mayoría de sus disposiciones están llamadas a
ser aplicadas en tiempos de conflicto armado, sea internacional o interno,
algunas de ellas tienen vocación de aplicación durante el posconflicto.
PRINCIPIOS RECTORES DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Programación
integral
(…) en virtud del principio de programación integral,
previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el establecimiento de una
partida obligatoria con destinación específica, dentro del presupuesto anual de
la Fiscalía General de la Nación, destinada al funcionamiento de la Unidad
Especial de Investigación, que deba ser aprobada por el Congreso de la
República, resulta conforme con la Constitución Política y no viola el artículo
151 de la Constitución que establece las materias reservadas de ley orgánica.
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia no es exclusiva respecto
a hechos relacionados con el conflicto armado
(…) la garantía del derecho a la justicia en el proceso de
Justicia Transicional en Colombia no está circunscrito exclusivamente a la JEP,
pues la investigación, juzgamiento y sanción de los crímenes cometidos en el
marco del conflicto armado, así como del otorgamiento de los beneficios
jurídicos dirigidos a alcanzar la transición, está distribuida en varias
instancias judiciales, según el autor responsable de los hechos (…)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Modificación de estructura por
legislador extraordinario
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Elementos contextuales que evidencian
amenazas para la adecuada implementación
(…) los retos de seguridad y las diversas amenazas que se ciernen
sobre la implementación del Acuerdo Final, evidencian la necesidad de adoptar
medidas urgentes destinadas a fortalecer la capacidad investigativa estatal, y
en consecuencia, la reforma orgánica y de personal de la Fiscalía General de la
Nación.
POSCONFLICTO-Incremento de la criminalidad
Las experiencias comparadas enseñan que si bien los acuerdos
de paz conducen a la desmovilización y al desarme de los grupos ilegales,
también lo es que los espacios geográficos que controlaban son rápidamente copados
por otras formas de criminalidad. De allí la necesidad de adoptar medidas
encaminadas a fortalecer la capacidad investigativa del Estado, en especial, en
aquellos territorios.
Referencia: Expediente RDL-031
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea al interior de la
Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el
desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de
homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos,
movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra
las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido
denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en
cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se
determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se
modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la
planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., marzo catorce (14) de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (Tercer
inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01  de 2016) y cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, modificado por
el Decreto Ley 121 de 2017, ha proferido la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 30 de mayo
de 2017 la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Ley 898 del 29 de mayo de
2017, “Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación
la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las
organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres,
que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o
movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo
dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan
lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica
parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de
cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador,
mediante Auto del primero de junio: (i)  asumió conocimiento del Decreto Ley
898 de 2017; (ii) comunicó el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho,
al Ministerio de Defensa Nacional, a la Fiscalía General de la Nación y a la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas
en Colombia;  (iii) invitó a
participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de
Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia,
Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio
Arboleda; (iv) ordenó por Secretaría General correr traslado al señor Procurador
General de la Nación, por el término de diez (10) días, como lo ordena el
artículo 3o del Decreto 121 de 2017; y (v) fijar en lista el asunto de la referencia por el
término de diez (10) días, con el fin de permitir a los ciudadanos intervenir,
de conformidad con el artículo 3o del Decreto ley 121 de 2017.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, modificado por el Decreto Ley 121 de 2017,  procede esta Corporación a
decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
“DECRETO LEY 898 DE 2017
(29 MAYO 2017)
“Por
el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad
Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones
criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus
redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en
consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de
la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016,
y
CONSIDERANDO:
Que con el fin de cumplir con el mandato
constitucional del artículo 22 de la Constitución Política, según el cual la paz
es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento y en la búsqueda de una paz
estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado, el 24 de
noviembre de 2016, el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un nuevo
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final).
Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la
República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final.
Que con base en la suscripción del
Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia
transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las
víctimas del conflicto armado y que como parte esencial de ese proceso el
Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo
Final a través de la readecuación de sus instituciones para cumplir con los
compromisos pactados, entre otras, a través de la expedición de normas con
fuerza de ley.
Que el Acuerdo Final desarrolla seis ejes
temáticos relacionados con: i) Reforma Rural Integral; ii) Participación
Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin del conflicto;
iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; v) Acuerdo sobre las víctimas
del conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y verificación del
cumplimiento del Acuerdo.
Que el contenido de este Decreto Ley
tiene una naturaleza instrumental, ya que facilita la implementación y el
desarrollo normativo del punto 1.1.1 del Acuerdo, relacionado con los procesos
de extinción de dominio que son competencia de la Fiscalía General de la
Nación; el punto 2.1.2.1 y 2.1.2.2 relativos al sistema de segundad en el
ejercicio de la política y garantías para líderes y lideresas de organizaciones
y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos; el punto
3.4.3 relacionado con la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad del que
forma parte la Fiscalía General de la Nación; el punto 3.4.4 relativo a lucha
contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que
hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, que representan la mayor
amenaza a la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz; el
punto 3.4.7 sobre el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la
Política con el que debe coordinarse la Fiscalía General de la Nación; el punto
5.1.2 que prevé obligaciones de la Fiscalía en relación con el componente de
justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz; el punto
5.1.3.7 para facilitar la persecución de los bienes de las FARC- EP que
permitan una reparación material de las víctimas; el punto 6 relativo a la
implementación de lo acordado.
Que el Acuerdo Final, conforme lo
anterior, le impone retos trascendentales a la Fiscalía General Nación en el
ejercicio de la acción penal, especialmente en los acuerdos de participación
política, garantías de seguridad y víctimas. Las principales acciones a cargo
del ente acusador se refieren a (i) fortalecer la capacidad investigativa y de
judicialización para procesar a quienes atenten contra defensores de derechos
humanos, líderes sociales y quienes ejercen la política, combatir la
corrupción, intensificar la persecución penal de las organizaciones criminales
y los fenómenos criminales relacionados con drogas ilícitas, (¡i) adelantar
procesos de especialización en la etapa de investigación y acusación para
elevar las capacidades institucionales con el fin de combatir la impunidad,
(iii) implementar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento
de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y
masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales
o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y (iv) entregar informes a
la Jurisdicción Especial para la Paz sobre hechos ocurridos con ocasión del
conflicto armado.
Que las dependencias que
conforman la Fiscalía General de la Nación ejecutan procesos i) estratégicos,
ii) misionales, iii) de apoyo, y iv) de seguimiento, control y mejora. Los
procesos estratégicos fijan las metas de la Entidad, emiten directrices y
planifican los recursos. Los procesos misionales materializan la misión
constitucional del ente acusador, a través de la ejecución de las actividades
de investigación y acusación. Los procesos de apoyo suministran y distribuyen
adecuadamente los recursos necesarios para el desarrollo de todas las
actividades a cargo de la Entidad. Los procesos de seguimiento, control y
mejora analizan los demás procesos con el fin de emprender acciones de mejora.
De esta forma, la Fiscalía General de la Nación, desde el punto de vista
organizacional es un todo conformado por distintos eslabones. Por lo tanto, el
éxito en el ejercicio de la función que el constituyente le asignó a la Entidad
depende de la armonía y coherencia con la que funcionen todas las dependencias
que la integran.
Que para fortalecer las capacidades de
investigación y acusación de la Fiscalía General de la Nación y adecuarlas a
las exigencias del Acuerdo Final, el área misional de la Entidad contará con
tres Delegadas, adscritas al Despacho del Vicefiscal General de la Nación: i)
Delegada contra la Criminalidad Organizada, ii) Delegada para las Finanzas
Criminales y iii) Delegada para la Segundad Ciudadana.
Que la Delegada contra la Criminalidad
Organizada focalizará sus esfuerzos en la lucha contra i) el crimen organizado,
ii) la corrupción, iii) el narcotráfico, iv) violaciones a los derechos
humanos, entre otras, como respuesta a la problemática actual del país en
materia criminal, relacionada especialmente con el escenario del postconflicto.
Que para el efecto, la Delegada contra la
Criminalidad Organizada tendrá una Dirección Especializada contra las Organizaciones
Criminales, encargada de investigar las distintas manifestaciones de la
delincuencia organizada, especialmente las nuevas formas de criminalidad que
emerjan para ocupar los espacios dejados en los mercados ilegales por el grupo
FARC-EP.
Que la Delegada contra la Criminalidad
Organizada contará con una Dirección Especializada contra la Corrupción, en
cumplimiento del punto 2.2.5 del Acuerdo Final, el cual contempla el programa
especial para la eliminación y prevención de la corrupción en la implementación
del Acuerdo, por medio de la focalización del ejercicio de la acción penal en
actos de corrupción.
Que la Delegada contra la Criminalidad
Organizada tendrá una Dirección Especializada contra el Narcotráfico, encargada
de investigar las diversas manifestaciones delictivas derivadas del tráfico de
narcóticos.
Que la Delegada contra la Criminalidad
Organizada tendrá una Dirección Especializada contra las Violaciones a los
Derechos Humanos, para la persecución penal de las conductas atentatorias
contra las garantías inherentes al ser humano, como la desaparición forzada,
desplazamiento forzado y demás vulneraciones contra los derechos humanos.
Que la Delegada contra la Criminalidad
Organizada tendrá una Dirección de Justicia Transicional que implementará
mecanismos que permitan dar un cierre adecuado a las investigaciones que
actualmente se adelantan en contra de postulados y desmovilizados.
Que la Delegada para las Finanzas
Criminales contará con i) la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos,
ii) la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, y iii) la
Dirección Especializada de Investigaciones Financieras. La primera tendrá la
función principal de adoptar medidas eficaces para superar la impunidad en las
modalidades delincuenciales de lavado de activos asociadas al crimen organizado
y, la segunda, materializar la extinción del derecho de dominio de los bienes
cuyo origen o destinación se presume ilícito. El ejercicio eficiente de la
acción de extinción de dominio a cargo de la Fiscalía General de la Nación
incide directamente en la implementación del punto 1 del Acuerdo Final,
"Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral", toda vez
que la acción de extinción de dominio será una de las fuentes del Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral que el Gobierno pretende distribuir
gratuitamente. Por su parte, la Dirección Especializada de Investigaciones
Financieras perseguirá las diversas modalidades de fraude que se cometen a
través del sistema financiero, con el objetivo de debilitar las estructuras
criminales.
Que la Delegada para la Seguridad
Ciudadana tendrá a su cargo la dirección, coordinación, control y evaluación de
la función de investigación y judicialización en todo el territorio nacional,
en aras de facilitar la creación de condiciones favorables para la construcción
de la paz estable y duradera y contribuir al fortalecimiento de las garantías
de seguridad en los territorios, en los términos exigidos en el Acuerdo Final,
a la vez que será la encargada de la atención al usuario, la intervención
temprana y la oportuna asignación de las noticias criminales. Contará con una
Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana
que se encargará del análisis en contexto de la función investigativa y
acusatoria de los casos y situaciones priorizados.
Que la creación de la Unidad Especial de
Investigación y la nueva organización del área misional de la Fiscalía General
de la Nación, hacen necesario el ajuste de la estructura de la Entidad en los
niveles estratégicos, de apoyo y de seguimiento, control y mejora, así como la
modificación de la planta de personal de la Entidad.
Que para el cumplimiento de los deberes
de la Fiscalía General de la Nación derivados del Acuerdo Final, es importante
reorganizar el nivel estratégico de la Entidad con la finalidad de adecuar el
direccionamiento estratégico a las necesidades del postconflicto, a la
implementación de los acuerdos y a la construcción de una paz sostenible y
duradera.
Que es necesario realizar algunos ajustes
a las áreas de apoyo de la Fiscalía General de la Nación de acuerdo a las
necesidades de la Unidad Especial de Investigación y de las Dependencias que
integran el nivel misional y estratégico de la Entidad, con el propósito de
garantizar el ejercicio armónico y coherente de la función constitucional del
ente acusador.
Que, asimismo, el presente decreto
reorganiza y fortalece la estructura orgánica de la Fiscalía para adecuar su
arquitectura institucional a los cambios exigidos por los acuerdos y a los
desafíos de su implementación.
Que la Honorable Corte Constitucional
mediante sentencias C- 699 de 2016, C-160 de 2017 y C- 174 de 2017 definió los
criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de
ley expedidos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera y el Gobierno Nacional es consciente de la
obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado
Social de Derecho;
Que de conformidad con lo anterior, este
Decreto se construyó sobre la base del cumplimiento de los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente, así como el requisito de necesidad
estricta para su expedición, tal como se expondrá a continuación:
a. Requisitos formales de validez constitucional
Que según el artículo 5o del
Acto legislativo 01 de 2016, entrará en vigencia a partir de la refrendación
popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante
decisión política del 30 de noviembre de 2016, por lo que comenzó a regir el 01
de diciembre del mismo año.
Que de acuerdo con lo anterior, a la
fecha no se han cumplido los 180 días dentro de los cuales se pueden expedir
decretos con fuerza de ley por lo que se cumple con el criterio de temporalidad
para su expedición.
Que el presente Decreto es suscrito, en
cumplimiento del inciso 3o del artículo 115 de la Constitución
Política, por el Presidente de la República, los Ministerios de Justicia y del
Derecho, de Hacienda y Crédito Público y por el Departamento Administrativo de
la Función Pública, que para este negocio en particular constituyen Gobierno.
Que el presente Decreto en cumplimiento
de lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene por título:
"Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la
Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones
y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan
contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el
Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos
para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura
de la Fiscalía General de la Nación, se modifica la planta de cargos de la
entidad y se dictan otras disposiciones", que corresponde precisamente a
su contenido.
Que como parte de los requisitos trazados
por la jurisprudencia constitucional, el presente Decreto Ley cuenta con una
motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
b. Requisitos materiales de validez
constitucional
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
objetiva el presente Decreto Ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable
entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para
facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
(C-174/2017) y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de
aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo.
Que el contenido de este Decreto Ley
facilita la implementación y el desarrollo normativo del punto 1.1.1 del
Acuerdo, relacionado con los procesos de extinción de dominio que son
competencia de la Fiscalía General de la Nación al crear en su artículo 40 la
Delegada para las Finanzas Criminales que se concentrará, a través de sus
Direcciones Especializadas contra el Lavado de Activos y Extinción de Dominio y
para Investigaciones Criminales y persecución de activos provenientes de
actividades ilícitas cuya extinción de dominio nutrirá el Fondo de Tierras para
la Reforma Rural Integral.
Que para facilitar la implementación del
punto 2.1.2.1 sobre el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política del Acuerdo Final, el presente
Decreto
fortalece la capacidad estratégica de la Fiscalía en particular para mejorar
las
capacidades investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten
contra aquellos que ejercen política. Así, se implementarán procesos de
especialización en la etapa de investigación y acusación para elevar las
capacidades institucionales para combatir la impunidad y se dará impulso a las
investigaciones por delitos contra quienes ejercen política, especialmente
contra la oposición. Esto de conformidad con los artículos 37, 38, 39, 41, 42 y
43 relativos a la Delegada contra la Criminalidad organizada y sus Direcciones
Especializadas así como los artículos 44, 45, 46, 47, 48 y 49 relacionados con
la Delegada para la Seguridad Ciudadana.
Que de conformidad con el punto 2.1.2.2
del Acuerdo Final, se implementarán garantías de seguridad de líderes y
lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de
derechos humanos, para lo cual se fortalecerán las capacidades investigativas y
de judicialización de la Fiscalía General de la Nación para atender este tipo
de criminalidad los artículos 37, 38, 39, 41, 42 y 43 relativos a la Delegada
contra la Criminalidad Organizada y sus Direcciones Especializadas así como los
artículos 44, 45, 46, 47, 48 y 49 relacionados con la Delegada para la
Seguridad Ciudadana.
Que el fortalecimiento y reorganización
de las funciones misionales en las Delegadas contra la Criminalidad Organizada,
para las Finanzas Criminales y para la Seguridad Ciudadana, así como sus
direcciones también se relacionan con el punto 3.4.3 "Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad" y el punto 3.4.7 sobre el Sistema Integral de
Seguridad para el ejercicio de la Política con el que debe coordinarse la
Fiscalía General de la Nación por cuanto permitirá mejorar la respuesta
institucional necesaria para garantizar el desmantelamiento de cualquier
organización criminal y la persecución de conductas que atenten contra
movimientos sociales o políticos. En consecuencia, se simplificará la
estructura institucional de la Fiscalía para mejorar el manejo de información y
el avance de las investigaciones y se implementarán las herramientas que
permitan una articulación armónica entre estas dependencias y la Unidad Especial
de Investigación.
Que para asegurar los principios de
presencia institucional del Estado y territorialidad, se hace necesario
fortalecer y mejorar el aprovechamiento de los recursos humanos disponibles, se
modifica la planta de personal para fortalecer los procesos misionales y de
gestión para mejorar la cobertura en el territorio.
Que el punto 3.4.4 del Acuerdo dispone la
creación al interior de la Fiscalía General de la Nación de una Unidad Especial
de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atenían contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo, para lo cual el presente Decreto Ley en
sus artículos 1 al 24 la crea y desarrolla.
Que el punto 5.1.2 del Acuerdo incluye el
componente de verdad, justicia, reparación y no repetición -SIVJRNR- y prevé
obligaciones de la Fiscalía en relación con el componente de justicia
desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz, en tanto que concretamente,
el ente acusador tiene que presentar reportes e informes dirigidos a las
autoridades que la conforman y en esa medida, los artículos 26, 27, 28 y 29 del
presente Decreto refuerzan la estructura de la Fiscalía General de la Nación
para atender este deber. En particular, estos artículos están dirigidos a
centralizar y hacer más claro y directo el flujo de información de los procesos
penales relacionados con el conflicto armado con el fin de facilitar la
construcción de los informes para la Jurisdicción Especial para la Paz.
Que conforme al punto 5.1.3.7 del Acuerdo
para facilitar la persecución de los bienes de las FARC- EP que permitan una
reparación material de las víctimas, le compete a la Fiscalía continuar con el
procedimiento de extinción de dominio y otros procesos de la legislación
ordinaria con relación a los bienes y activos que las FARC-EP no reporten en
los inventarios mencionados por el Acuerdo Final. En este sentido, los
artículos 40, 41, 42 y 43 relativos a la Delegada para las Finanzas Criminales
materializan este aspecto.
Que de forma transversal y teniendo en
cuenta que el Acuerdo Final considerando todos los aspectos anteriores redefine
la política criminal de la Fiscalía, el Decreto robustece y define de manera
más clara la capacidad de dirección estratégica y planeación de la Entidad,
para adecuar su estructura a los cambios exigidos por el Acuerdo con el fin de
hacer más eficiente la distribución de cargas de trabajo y enfocar los recursos
de investigación y judicialización hacia las prioridades del Acuerdo de Paz y
de la construcción de una paz estable y duradera, así como fortalecer la
presencia de la Fiscalía a nivel territorial. Con ese objetivo se incluyen los
artículos 26, 27, 28 y 29 relacionados con la Dirección de Políticas y
Estrategia, la Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional,
la Subdirección de Política Criminal y Articulación y la Dirección de
Planeación y Desarrollo.
Que aunado a lo anterior, la
institucionalidad y los procesos establecidos en el Acuerdo Final y en el Acto
Legislativo 01 de 2017, modifican el rol de la Fiscalía General de la Nación
como titular exclusivo del ejercicio de la acción penal y de la investigación y
persecución de los hechos que revistan las características de un delito,
desconcentrando estas funciones en los casos de competencia de la Justicia
Especializada para la Paz, e imponiendo el deber de articular esfuerzos con
esta nueva jurisdicción para lograr la adecuada implementación del Acuerdo
Final. Es la primera vez que en el desarrollo de un proceso de justicia
transicional en el país la Fiscalía General de la Nación no es el único ente a
cargo de la acción penal, lo que implica un cambio en la Entidad.
Que, el contenido del presente Decreto
Ley tiene conexidad estricta con el Acuerdo, si se tiene en cuenta que
desarrolla de forma concreta, asuntos del Acuerdo Final, tales como los puntos
1.1.1, 2.1.2, 2.3.3, 3.4.4, 4.3.1, 4.3.2, que consagran, respectivamente,
mandatos sobre la agilización de procesos de extinción de dominio, persecución
de conductas que atenían contra quienes ejercen política y de delitos que
afectan el sistema electoral, persecución de organizaciones criminales
emergentes que atenten contra la implementación del Acuerdo e investigación y
judicialización de conductas de narcotráfico, lavado de activos y corrupción.
Así mismo, el punto 5.1.2 prevé obligaciones de la Fiscalía en relación con el
componente de justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz,
en tanto, el ente acusador tiene que presentar reportes e informes dirigidos a
las autoridades que la componen.
Que el punto 6.1.10 sobre la
implementación normativa durante los doce (12) primeros meses tras la firma del
Acuerdo, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, establece
la necesidad de adoptar las leyes y normas para la implementación de lo
acordado en materia de: (i) la reforma rural integral y la sustitución de los
cultivos de uso ilícito; (ii) desarrollo sobre participación política: creación
de circunstancias especiales de paz; ampliación de espacios de divulgación para
partidos y movimientos políticos incluyendo a medios de comunicación y
difusión; (iii) normas de desarrollo para reforma de la extinción judicial de
dominio; (iv) reforma al sistema de alertas tempranas; (v) desarrollo sobre el
Sistema Integral de Garantías de seguridad para la organización política que
surja de los acuerdos de paz; (vi) reforma de la Ley 1448 de 2011, de víctimas
y restitución de tierras; (vii) desarrollo sobre garantías y promoción de la
participación de la ciudadanía, la sociedad en especial de las
Circunscripciones Especiales de Paz, y (viii) adopción de medidas para combatir
la corrupción.
Que las obligaciones que debe cumplir la
Fiscalía General de la Nación de conformidad con el Acuerdo Final suponen
modificaciones en cada una de las materias señaladas en el considerando que
antecede, por lo que, de acuerdo con el compromiso asumido, resulta prioritario
hacer las modificaciones normativas exigidas para ajustar la estructura de la
Entidad a dichos pactos.
Que teniendo en cuenta que los miembros
de las FARC-EP que suscribieron y reconocieron el Acuerdo Final, se movilizaron
y agruparon en zonas veredales de concentración, resulta urgente reorganizar
las capacidades de la Fiscalía General de la Nación para aumentar su presencia
institucional en las regiones afectadas por el conflicto, con el objetivo de
evitar el aumento de delitos que atentan contra la seguridad ciudadana,
combatir el resurgimiento de la criminalidad organizada y la formación de
nuevos patrimonios ilícitos.
Que, el presente Decreto con fuerza de
ley cumple con el presupuesto de necesidad estricta, conforme al cual las
condiciones de urgencia hacen imperativa su expedición sin hacer uso del
trámite legislativo, ya sea de carácter ordinario o especial. En efecto, los
aspectos regulados mediante este Decreto requieren ser desarrollados con
carácter de urgencia, en tanto la implementación del Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No repetición y demás institucionalidad
necesaria para el cumplimiento del Acuerdo Final debe realizarse a la mayor
brevedad. Adicionalmente, si no se fortalece de manera inmediata la estructura
de la Fiscalía, en los términos expuestos en esta regulación, la investigación
y juzgamiento de las conductas delictivas que atentan contra la implementación
del Acuerdo, tales como las que lesionan el ejercicio de la actividad política
o las que desarrollan el narcotráfico o el actuar de grupos emergentes y
sucesores del paramilitarismo, no podrán ser adelantadas de forma eficiente y
eficaz por el ente acusador.
Que en un escenario de postconflicto,
resulta esencial asegurar la efectividad de la lucha contra las organizaciones
criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas
sucesoras del paramilitarismo, las cuales representan una de las mayores
amenazas para la implementación del Acuerdo Final y la construcción de una paz
estable y duradera.
Que es indispensable garantizar la
implementación de medidas dirigidas a intensificar con efectividad y de forma
integral, las acciones contra las organizaciones, redes de apoyo y conductas
criminales responsables de efectuar violaciones a los derechos humanos de
defensores(as) de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos, desmovilizados y personas que participen en la implementación de los
acuerdos, así como de las comunidades en los territorios.
Que esta regulación tiene conexidad
suficiente con el Acuerdo, en la medida que las obligaciones y mandatos que
contiene y que atañen a la Fiscalía General de la Nación, requieren del
fortalecimiento de las capacidades de investigación, acusación y, en general,
de persecución penal de las conductas que atentan contra su implementación.
Concretamente, la cercanía entre el Acuerdo y el presente Decreto se sustenta
en que la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía
busca el fortalecimiento de la persecución que adelante el ente acusador en
materia de extinción de dominio sobre tierras y de las conductas que atentan
contra el ejercicio de la política, delitos y organizaciones emergentes y
sucesoras del paramilitarismo y actividades de narcotráfico y de corrupción,
entre otras.
Que en virtud del primer punto del
Acuerdo, existe la urgencia de agilizar los procesos judiciales sobre extinción
de dominio, los cuales –de conformidad con la Ley 1708 de 2014- corresponden a
la Fiscalía General de la Nación. La finalidad de esta medida atiende a la
necesidad de remediar la concentración ilegal de tierras en beneficio de los
campesinos, campesinas y comunidades rurales más afectadas por el conflicto.
Igualmente, conforme al punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final, le compete al ente
acusador continuar con el procedimiento de extinción de dominio y otros que
procedan en virtud de la legislación ordinaria, con relación a los bienes y
activos que las FARC-EP no reporten en los inventarios mencionados por el
Acuerdo Final y que sean necesarios para atender y reparar materialmente a las
víctimas.
Que, según el segundo punto del Acuerdo,
es evidente la importancia de articular con la Fiscalía las garantías de
seguridad para el ejercicio de la Política. En ese sentido, el ente acusador
deberá estar coordinado con el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, creado por el Acuerdo. Además, deberá implementar, por mandato
del Gobierno, medidas necesarias para desarticular las fuentes de violencia en
contra de quienes ejercen política y, en especial, para evitar y controlar el
resurgimiento de grupos de tipo paramilitar. Así mismo, deberá fortalecer el
ejercicio de las capacidades de investigación y acusación para contrarrestar la
impunidad, sobre todo respecto de las conductas delictivas que atenten contra
la seguridad de líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y
defensores y defensoras de derechos humanos. De igual forma, la efectividad de
esas funciones debe dirigirse a contrarrestar los delitos cometidos en el marco
de procesos electorales, razón por la cual es necesario el fortalecimiento de
la investigación y sanción de cualquier infiltración criminal en la actividad
política.
Que en virtud del punto tercero del
Acuerdo Final, es imperante fortalecer las capacidades de investigación y
juzgamiento para realizar la persecución penal de "las conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación
de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones
criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus
redes de apoyo". Con esa finalidad, el Acuerdo previo la creación de la
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, de la cual hace parte el Fiscal
General de la Nación y así mismo, de la Unidad Especial de Investigación para
adelantar la investigación, persecución y acusación de esos delitos y
organizaciones, la cual, por mandato del Acuerdo, será parte de la Fiscalía
General de la Nación.
Que, de conformidad con el punto cuarto
del Acuerdo, para solucionar de forma definitiva el problema de las drogas
ilícitas, es necesario fortalecer las medidas de lucha contra las
organizaciones criminales que adelanten actividades de narcotráfico, lavado de
activos y corrupción. En ese sentido, es indispensable la especialización de
las funciones de la Fiscalía General de la Nación para el cumplimiento de ese
mandato y, así mismo, la implementación de una estrategia de política criminal
que contrarreste el narcotráfico mediante el fortalecimiento de la
investigación, judicialización y sanción de delitos de producción y
comercialización de drogas ilícitas, especialmente en contra de las
organizaciones criminales asociadas a ese tipo de actividades. Además, el
fortalecimiento de la lucha contra las drogas ilícitas requiere la
identificación de los sistemas de financiamiento de las organizaciones
criminales y, la aplicación efectiva de procesos de extinción de dominio, los
cuales también están a cargo del ente acusador.
Que, de conformidad con el punto quinto
del Acuerdo Final, la Fiscalía General de la Nación tiene las siguientes
funciones: i) presentar informes a la Sala de Reconocimiento, sobre las
investigaciones en trámite relacionadas con conductas cometidas con ocasión del
conflicto armado; ii) remitir a la Sala de Reconocimiento, las investigaciones
sobre hechos y conductas que sean competencia de la Jurisdicción Especial de
Paz; iii) suministrar información a la Sala de Reconocimiento, después de la
entrega del informe sobre las investigaciones relacionadas con conductas
cometidas con ocasión del conflicto armado, respecto de los hechos sobre los
cuales la Sala no cuente con suficiente información; iv) colaborar
armónicamente con la Sala de Reconocimiento y con la Unidad de Investigación y
Acusación; v) fortalecer la coordinación con el Gobierno Nacional para impulsar
las denuncias e investigaciones por violaciones a los derechos de los
defensores y defensoras de derechos humanos; vi) suministrar al Gobierno
Nacional la información sobre personas procesadas y condenadas por conductas
relacionadas con su pertenencia a las FARC-EP o acusadas de colaborar o
pertenecer a ellas; vii) solicitar al Juez de Conocimiento competente, la
preclusión de las investigaciones adelantadas contra integrantes de las
FARC-EP, por delitos políticos y conexos.
Que de conformidad con el
literal j, numeral 48 del punto 5 del Acuerdo Final, la Fiscalía General de la
Nación debe continuar "adelantando las investigaciones hasta el día en que
la Sala [...] anuncie públicamente que en tres meses presentará al Tribunal
para la Paz su resolución de conclusiones, momento en el cual la Fiscalía o el
órgano investigador de que se trate, deberán remitir a la Sala la totalidad de
investigaciones que tenga sobre dichos hechos y conductas",
responsabilidad que está relacionada con la viabilidad del componente de
justicia del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición
creado por el Acto Legislativo 1 de 2017.
Que la Unidad Especial de Investigación,
a través del cumplimiento de sus funciones aportará al fortalecimiento de la
justicia y al desmantelamiento de las organizaciones que hayan sido denominadas
como sucesoras del paramilitarismo, garantizará a su vez la no repetición del
fenómeno paramilitar, prevendrá la comisión de nuevas violaciones a los
derechos humanos, y aportará así a la construcción de una paz estable y
duradera.
Que además de la creación de la Unidad Especial
de Investigación en el Acuerdo Final quedaron consagradas distintas
obligaciones y mandatos a cargo de la Fiscalía General de la Nación, cuyo
cumplimiento impacta, de forma significativa, el desempeño de sus funciones.
Que la Fiscalía General de la Nación
tiene el deber de investigar y procesar a los exintegrantes de grupos armados
reincidentes, así como a los disidentes que no hicieron parte del proceso de
paz. La eficiencia en esta materia es fundamental para la estabilidad del
Acuerdo Final y el éxito del proceso de implementación del mismo.
Que de acuerdo con el Informe anual del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en
Colombia (A/HRC/34/3/Add.3), en el 2016 la situación de los defensores y
defensoras de derechos humanos "siguió siendo motivo de preocupación"
ya que
se produjeron 59 homicidios, 44 ataques, 210 amenazas y 72 violaciones a los
derechos a la privacidad y a la propiedad, para un total 389 tipos de ataques
en
contra de estas personas. En lo que va corrido del 2017, la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia ha registrado 41 denuncias de
homicidios de las que ha verificado 14.
Que en el Informe Especial de riesgo:
"Violencia y amenazas contra los líderes sociales y defensores de derechos
Humanos", la Defensoría del Pueblo reportó al menos, 156 homicidios, 33
atentados y 5 desapariciones forzadas contra líderes y defensores de derechos
humanos, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2016 y el 01 de
marzo de 2017, ratificando la grave situación de riesgo en la que se encuentran
los defensores de derechos humanos y movimientos sociales en la implementación
del Acuerdo Final .
Que estudios especializados han
identificado que la criminalidad organizada, especialmente, la derivada de
bandas criminales no sólo participa en el narcotráfico, sino también en la
minería ¡legal, el contrabando, el tráfico de armas, el sicariato, el
microtráfico, y el control social mediante actos de violencia contra líderes
sociales y grupos vulnerables, intimidación de la población y alianzas con
sectores políticos y judiciales, fenómenos cuya investigación y judicialización
requieren de fiscales especializados tanto en la seguridad ciudadana, como en otros
tipos de criminalidad. Igualmente, se ha documentado que la acción y áreas de
influencia de estas organizaciones crecen durante los procesos de transición a
la paz, por lo cual se requiere de una adecuación del ente investigador para
reaccionar rápidamente ante estos fenómenos.
Que existe suficiente evidencia sobre el
recrudecimiento de la criminalidad organizada en algunas de las zonas
abandonadas por las FARC-EP, lo que implica un reto para la construcción de una
paz estable y duradera. En concreto, Observatorios de Derechos Humanos y
Organizaciones Sociales han documentado intervenciones de organizaciones
criminales en regiones como el Chocó, Nariño y Guaviare, entre otros
departamentos.
Que documentos especializados indican que
las sociedades en transición pueden sufrir un recrudecimiento de la violencia
organizada con posterioridad a la implementación de un Acuerdo de Paz. Al
respecto, el Instituto para la Paz de los Estados Unidos -USIP- ha documentado
casos como el de Irlanda del Norte, en el que una Comisión de Monitoreo
Independiente identificó que existían dificultades en la implementación del
Acuerdo del Viernes Santo de 1998, debido a la existencia de grupos
paramilitares tanto unionistas como independentistas comprometidos en
actividades como el contrabando, narcotráfico, extorsión, falsificación de
productos y robos.
Que el USIP también ha hecho referencia a
los casos de corrupción que se presentaron en Bosnia y Herzegovina con
posterioridad al Acuerdo de Paz de Dayton, protagonizados por partidos
nacionalistas bajo la sospecha de destinar los fondos a fugitivos de la guerra.
Que este mismo panorama fue experimentado
por Suráfrica con niveles de violencia comparables a aquellos propios de la
violencia política gracias al legado del apartheid y los problemas
socioeconómicos.
Que esta situación no es ajena a las
transiciones latinoamericanas. En el caso de El Salvador, el post acuerdo ha
involucrado una escalada de violencia de parte de criminalidad organizada que
comete asesinatos, secuestros, extorsiones, violaciones y enfrentamientos
callejeros que han afectado la confianza ciudadana.
Que el Relator Especial sobre la
promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición ha señalado que "hay tres cuestiones fundamentales que deben
abordarse a fin de prevenir futuras violaciones” entre las que se encuentra
"el fortalecimiento de las competencias judiciales en ámbitos
especialmente importantes con fines preventivos".
Que en el Informe del Relator Especial sobre
la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición del 7 de septiembre de 2015, al Consejo de Derechos Humanos sobre
las garantías de no repetición, A/HRC/30/42, se ha resaltado la protección que
se debe dar a la sociedad civil en un sistema democrático recomendando prestar
atención a "la rendición de cuentas y la realización de investigaciones
prontas e imparciales en caso de violación".
Que en el caso colombiano, grupos
políticos han sido víctimas de homicidios selectivos durante procesos de
transición a la vida civil. Al respecto, en 2008 el Programa Presidencial de
Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República elaboró un informe en el
que documentó que durante el período de 1984 a 1993, 540 homicidios fueron
cometidos en contra de los miembros de la Unión Patriótica, que representaron
el 40% del total de la violencia política, y el 60% de las víctimas entre 1986
y 1987.
Que el Informe del Secretario General
sobre los niños y los conflictos armados en Colombia (septiembre de 2011 a
junio de 2016. S/2016/837) recordó que en anteriores ocasiones no fue posible
impedir que organizaciones delictivas o grupos armados volvieran a reclutar a
miembros desmovilizados, especialmente niños, niñas y adolescentes.
Que la Defensoría del Pueblo en la Nota
de Seguimiento No. 08 de 2011 al Informe de Riesgo 029 de 2009, alertó sobre el
riesgo de utilización de adolescentes y jóvenes exintegrantes de grupos armados
en actividades de explotación sexual o de microtráfico por parte de
organizaciones criminales. Por lo tanto, es imprescindible debilitar estas
organizaciones como parte de la estrategia de inclusión social de los menores
de edad exintegrantes de grupos armados.
Que uno de los principios de
implementación del Punto 5 del Acuerdo Final es la garantía de no repetición
según el cual "tanto en el punto 5 como en los demás puntos de la Agenda
deben apuntar a garantizar la no repetición de manera que ningún colombiano
vuelva a ser puesto en condición de víctima o en riesgo de serlo".
Que la estructura orgánica de una Entidad
es el medio que le permite el logro de sus fines, motivo por el cual los
ajustes a la estructura de la Fiscalía General de la Nación se hacen necesarios
con el fin de que las dependencias que desarrollan funciones relacionadas con
el Acuerdo Final cuenten con los recursos humanos y técnicos necesarios.
Que mediante los Decretos Ley No. 016,
017 y 018 del 9 de enero de 2014 se modificó y definió la estructura orgánica y
funcional de la Fiscalía General de la Nación, la denominación de empleos, así
como la planta de cargos de la entidad, respectivamente.
Que la nueva estructura de la Fiscalía
General de la Nación exige la modificación de la planta de cargos de la Entidad
con el fin de concretar el cumplimiento de las obligaciones del ente acusador,
así como la operatividad de la Unidad Especial de Investigación, robusteciendo
las funciones investigativas mediante la adopción de estrategias de política
criminal encaminadas a la persecución efectiva de los hechos que puedan
constituir delitos, especialmente de las distintas formas de criminalidad que
ateten contra la implementación del Acuerdo Final.
Que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, la definición y modificación de la estructura de las entidades
públicas debe respetar los derechos laborales de los trabajadores, la
estabilidad laboral reforzada, el retén social y las demás consideraciones que
ha expresado la Corte Constitucional.
Que el presente Decreto Ley cuenta con el
concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función
Pública y la viabilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Que el presente Decreto Ley cumple con el
presupuesto establecido por la Corte Constitucional para su expedición, en el
marco del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, conforme al cual por esta
vía no pueden regularse asuntos expresamente excluidos de la habilitación
legislativa extraordinaria, tales como actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o
absoluta, o aquellas que decretan impuestos.
Que, en consideración a lo expuesto, el
presente Decreto Ley: i) crea y conforma la Unidad Especial de Investigación,
ii) modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación,
iii) modifica parcialmente la nomenclatura de empleos y iv) modifica
parcialmente la planta de cargos de la Entidad.
Que en mérito de lo anterior,
DECRETA:
Objeto y creación de la Unidad Especial
de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo
Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene como objeto
crear y conformar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento
de las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que
atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o
movimientos políticos, incluyendo a las organizaciones criminales que hayan
sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la
persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los
acuerdos y la construcción de la paz, en cumplimiento a lo dispuesto en el
Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera y, en consecuencia, se modifica
parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de
cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2. Creación de la Unidad
Especial de Investigación al interior de la Fiscalía General de la Nación. Créase al Interior de la Fiscalía General
de la Nación, adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación, la Unidad
Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, o que atentan
contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo.
La Unidad formará parte de la Fiscalía
General de la Nación y asumirá la investigación, persecución y acusación de las
conductas mencionadas en este artículo, para garantizar el fin de la impunidad.
Parágrafo. La Unidad decidirá lo necesario para su funcionamiento
y la conformación de sus grupos de trabajo e investigación, promoviendo en
estos espacios la participación efectiva de las mujeres. Tendrá autonomía para
decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender
actuaciones ante cualquier jurisdicción.
Artículo 3. Mandato de la Unidad Especial
de Investigación. Su
mandato será la investigación, persecución y acusación, ante la jurisdicción
ordinaria o ante la de Justicia y Paz, de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en
particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.
La Unidad realizará sus funciones sin
sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la
jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará
en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y
con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencias.
Artículo 4. Principios
Orientadores. Además de
los principios generales y garantías procesales propias del sistema jurídico
colombiano, con el fin de llevar a cabo las funciones que se le asignen, la
Unidad Especial deberá tener en cuenta los siguientes principios orientadores:
1. Respeto, garantía, protección y promoción de derechos
humanos. El Estado es el
garante del libre y pleno ejercicio de los derechos y libertades de las
personas y comunidades en todo el territorio nacional. Corresponde a la
Fiscalía General de la Nación garantizar en el marco de sus competencias, la
prevención de las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los Derechos
Humanos, así como garantizar la investigación, judicialización y sanción de los
responsables de estas, con penas justas y proporcionadas.
2. Fortalecimiento de la Administración de Justicia sin
discriminación. En el marco
del fin del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, las
medidas que se adopten deben contribuir a garantizar el acceso ciudadano a una
justicia independiente, oportuna, efectiva en condiciones de igualdad,
respetando y promoviendo los mecanismos alternativos de solución de conflictos
en los territorios, de manera que se garanticen los derechos fundamentales, la
imparcialidad, impedir cualquier forma de justicia privada, y hacer frente a
las conductas y organizaciones a que se refiere el punto 3.4.4 del Acuerdo
Final del 24 de noviembre de 2016. Estas medidas deben garantizar una justicia
efectiva en casos de violencia de género, libre de estereotipos sobre las
personas LGTBI y sanciones proporcionales a la gravedad del hecho.
3. Enfoque territorial. Para cumplir con su mandato, la Unidad Especial de
Investigación debe reconocer la existencia de una amplia heterogeneidad del
territorio nacional en su geografía, desarrollo, diferentes amenazas,
particularidades de la criminalidad, condiciones culturales y sociales y
necesidades de justicia, que necesariamente deben tenerse en cuenta para la
investigación criminal, especialmente las comunidades en los territorios que
hayan sido afectadas por el conflicto. Este enfoque debe privilegiar la
presencia territorial de la Unidad Especial de Investigación en articulación y
apoyo a las Direcciones Seccionales de la Fiscalía General de la Nación.
4. Asegurar el monopolio de los tributos
por la Hacienda Pública. Se enfrentarán las formas de economía ilegal y rentas
criminales vinculadas a los hechos y conductas a que se refiere este Decreto,
de forma coordinada con las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación.
5. Enfoque diferencial y de género. En el cumplimiento de su mandato, la
Unidad Especial de Investigación debe reconocer la existencia de poblaciones
con características particulares en razón a su edad, sexo, identidad de género,
orientación sexual, convicciones religiosas, raza, etnia, situación de
discapacidad para garantizar el efectivo acceso a la justicia de estas
poblaciones.
6. Coordinación. Como parte de la Fiscalía General de la
Nación, la Unidad Especial de Investigación ejercerá sus competencias en
estrecha coordinación con las demás dependencias de la Fiscalía.
7. Garantías de no repetición. La Unidad adoptará las medidas para
garantizar el esclarecimiento del fenómeno paramilitar, evitar su repetición y
garantizar el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales
responsables de homicidios y masacres, y violencia sistemática en particular
contra las mujeres, o que atentan contra defensores/as de derechos humanos,
movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra
las personas que participan en la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz. La labor de la Unidad Especial de Investigación
contribuye a evitar futuras violaciones a los derechos humanos derivados del
accionar de estructuras criminales en el marco del conflicto armado o fuera de
éste.
Artículo 5. Funciones. Sin perjuicio de las atribuciones y
funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de
Investigación cumplirá las siguientes funciones generales:
1.Investigar y acumular casos, en lo que
sea de su competencia, y de ser procedente presentará imputaciones y
acusaciones ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, en este
último caso, siempre que no haya vencido el plazo legal para las postulaciones.
2. La Unidad podrá solicitar ante el
órgano competente la acumulación, en el juzgado de mayor instancia, de las
competencias judiciales por todos los delitos cometidos por la organización
criminal, dentro de la respectiva jurisdicción.
3. Analizar y generar estrategias de
investigación penal sobre la identificación y el desmantelamiento de
estructuras criminales y/o conductas delictivas cometidas, que amenacen o
atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales, movimientos
políticos o la implementación del Acuerdo de paz.
4. Acudir a la asociación de casos y
analizar los contextos políticos y sociales de agresiones que afecten la
implementación del Acuerdo y la construcción de una paz estable y duradera que
permita establecer patrones comunes.
5. Desplegar su capacidad de
investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, para
enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen
en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la
investigación de hechos o conductas cometidos por estructuras de crimen
organizado que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos o personas que participen en la implementación
de los acuerdos y la construcción de la paz.
6. Ubicar, solicitar, centralizar,
sistematizar y analizar la información suministrada o recabada por los
funcionarios que hagan parte de la Unidad Especial de Investigación, y de otras
dependencias de la Fiscalía General de la Nación y de otras entidades
nacionales o locales que se refieran a asuntos de su competencia. Para ello
gestionará el acceso a las bases de datos y sistemas de información que sean
necesarios para el cumplimiento de su objeto, así como cualquier información
sobre personas, grupos armados, bienes, hechos y demás que sea relevante para
el cumplimiento de sus funciones, con observancia de las disposiciones sobre
reserva de la información y recolección de evidencia.
7. Garantizar la reserva legal en el
cumplimiento de sus funciones.
8. Garantizar la protección de los
funcionarios de la Unidad, los testigos y víctimas que así lo requieran, de
conformidad con las competencias de la Fiscalía General de la Nación.
9. Acceder a toda la información judicial
disponible que requiera para las investigaciones, incluyendo la información que
repose o que haya sido trasladada a otras unidades de la Fiscalía,
especialmente la Unidad de Justicia y Paz. Podrá utilizar los mecanismos de
acceso a documentos y fuentes de información previstos para la Jurisdicción
Especial para la Paz.
10. Velar porque no existan normas que,
directa o indirectamente, permitan o promuevan la existencia de estructuras
paramilitares o las que hayan sido denominadas como sucesoras de estas,
informando sobre lo anterior a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad,
para que se adopten las medidas pertinentes.
11. Asumir las investigaciones en los
supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción
ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz para que se investigue la
responsabilidad penal de aquellas personas que integraron redes de apoyo de
organizaciones criminales incluidas en el Acuerdo Final de Paz de fecha 24 de
noviembre de 2016, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido
denominadas como sucesoras del paramilitarismo.
12. La Unidad de Investigación,
compartirá periódicamente a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, un
informe sobre los avances y resultados.
13. Asumirá las investigaciones sobre los
vínculos entre organizaciones criminales incluidas en su mandato, incluyendo
las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo, y funcionarios/as del Estado.
14. De encontrar evidencia sobre la
responsabilidad de funcionarios/as públicos, continuará conduciendo la
investigación penal y, adicionalmente, dará traslado a la Procuraduría General
de la Nación o a la Contraloría General de la República, con el fin de que se
inicien las investigaciones disciplinarias y fiscales correspondientes, y
solicitará ante las autoridades judiciales competentes, la imposición de penas
accesorias como la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, entre
otras.
15. Las demás que le sean asignadas
conforme a su mandato por el Fiscal General de la Nación.
Capítulo II
Conformación de la Unidad Especial de
investigación
Artículo 6. Estructura orgánica. El Director de la Unidad Especial de
Investigación podrá establecer su organización interna, el número de equipos
que la componen y el número de funcionarios que serán requeridos para el
ejercicio de su mandato. En todo caso deberá contar como mínimo con la
siguiente estructura orgánica:
1.
Dirección
1.1. Grupo de Análisis e
Investigación Nacional
2.
Coordinadores
Territoriales
2.1.Grupos destacados en territorio
2.2.Grupos Itinerantes
Artículo 7. La Unidad Especial de Investigación estará conformada
por:
1. Un (1) Director o directora de Fiscales.
1.1.
Cinco (5)
profesionales expertos.
1.2.
Cinco (5) profesionales
especializados.
1.3.
Un (1) profesional de
gestión I.
1.4.
Cinco (5)
profesionales de gestión III.
2.     Dieciséis (16) Fiscales entre delegados
ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, especializados, seccionales y
locales con dieciséis (16) asistentes de fiscal.
3.
Cinco (5) secretarios
ejecutivos.
4.
Un (1) relator o
relatora.
5.
Dos (2)
notificadores.
6.
Tres (3) conductores.
7.
Un (1) jefe especial
de policía judicial.
8.
Cincuenta (50)
funcionarios de Policía Judicial.
Parágrafo 1. La Unidad Especial de Investigación
contará con policía judicial, conformada por miembros del CTI y de la Policía
Nacional con dedicación exclusiva, permanente y con competencia en todo el
territorio nacional.
Los servidores públicos de la Unidad
serán nombrados por el Fiscal General de la Nación de conformidad con la
Constitución y la ley. El director de la Unidad escogerá servidores públicos
para ser nombrados en la Unidad de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo
Final, observando altos estándares de transparencia y efectividad en el
ejercicio de la función pública, sin perjuicio de la observancia del régimen
constitucional sobre servidores públicos y el régimen legal de
incompatibilidades e inhabilidades.
Parágrafo 2. Los fiscales de la Unidad tienen
competencia en todo el territorio nacional y actúan siempre en representación
de la Fiscalía General de la Nación.
Parágrafo 3. Se garantizarán las condiciones
necesarias para el desarrollo de la actividad de los servidores públicos con
responsabilidad en las actividades y funciones de la Unidad, garantizándoles
las condiciones necesarias para su desarrollo, previniendo cualquier
perturbación o amenaza al ejercicio de sus funciones.
Artículo 8. Director de la Unidad
Especial de Investigación. El
Director de la Unidad Especial de Investigación será elegido por el Fiscal
General de la Nación y nombrado para un periodo de cuatro (4) años, de una
terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y nombramiento de
magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción Especial para la
Paz seleccionados de conformidad con lo establecido en el Decreto 587 del 5 de
abril de 2017. Una vez concluido el mandato del primer Director/a de la
"Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de la
organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y otros
(...)", previsto en el numeral 74 del acuerdo de creación de la
Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el subpunto 3.4.4. del
Acuerdo Final de Paz, los sucesivos Directores/as de esta Unidad se elegirán
por el Fiscal General de la Nación de entre una terna que propondrán los
magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para
la Paz. Recibida la terna, el Fiscal General de la Nación elegirá para su
nombramiento, dentro de los 20 días calendario siguientes.
Parágrafo 1. El Fiscal General solamente podrá
devolver la terna porque alguno de sus integrantes no satisfaga los requisitos
legales o se encuentre inmerso en causa de inhabilidad o incompatibilidad
constitucional o legal para el ejercicio del cargo. En este caso, los
postulantes deberán remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días
hábiles siguientes.
Parágrafo 2. En caso de falta absoluta del director de
la Unidad, el Fiscal General de la Nación elegirá su sucesor de entre una terna
que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la
Jurisdicción Especial para la Paz. En este caso, los postulantes deberán
remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.
El Fiscal General de la Nación proveerá
el cargo de director de la Unidad Especial de Investigación, quien permanecerá
en encargo, hasta que el Tribunal de Paz envíe la nueva terna o hasta que
desaparezca la causa que originó la ausencia temporal. El cargo será desempeñado
por un servidor público de la Unidad Especial que cumpla con los requisitos
legales del cargo.
Artículo 9. Requisitos para el cargo de Director(a). Para ser Director(a) de la Unidad
Especial de Investigación, se requiere:
1.
Título de abogado
2.
Título de Postgrado
relacionado con las funciones del cargo
3.
Tarjeta profesional
vigente
4.
Diez (10) años de
experiencia profesional relacionada con el cargo y,
5.
Satisfacer criterios
de idoneidad técnica y transparencia
Parágrafo. Al Director de la Unidad Especial de Investigación le
será aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
funcionarios/as de la Fiscalía General de la Nación. En ningún caso el
Director/a de la Unidad podrá ser destituido/a del cargo por faltas que no sean
consideradas graves conforme al régimen disciplinario vigente. Los procesos
disciplinarios que se adelanten contra el Director/a de la Unidad Especial de
Investigación serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional
Disciplinaria.
Artículo 10. Funciones del Director. Las siguientes serán las funciones
generales del(a) Director(a):
1. Diseñar estrategias y políticas
relacionadas con la investigación de homicidios y masacres, hechos o conductas
que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales,
movimientos políticos, la implementación de los acuerdos y la construcción de
la paz; la identificación de estructuras criminales y sus redes de apoyo que
sean de su competencia, por parte de la Unidad Especial de Investigación; y el
análisis de contextos políticos y sociales que permitan establecer patrones
comunes de agresiones o conductas definidas en el punto 3.4..del Acuerdo Final
para la Paz del 24 de noviembre de 2016.
2. Solicitar al Fiscal General de la Nación
la reasignación de los casos que de acuerdo con los criterios materiales que se
establecen en este decreto, serán de conocimiento de la Unidad Especial, cuando
en razón de circunstancias sobrevinientes puedan resultar afectados el orden
público, la imparcialidad o independencia de la administración de justicia, las
garantías procesales, la publicidad del juzgamiento, la seguridad del procesado
o su integridad personal, así como de los demás partícipes del proceso penal.
3. Implementar planes metodológicos de
investigación especializados respecto a los graves hechos de victimización que
las organizaciones y conductas objeto del acuerdo ejecuten contra las mujeres,
niñas, niños, adolescentes y población LGBTI.
4. Gestionar el efectivo acceso de la
Unidad Especial de Investigación a la información que requiera para el pleno
ejercicio de sus funciones. Para ello podrá solicitar a cualquier entidad la
información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
5. Acordar convenios de cooperación con
entidades de otros Estados y con las instituciones nacionales públicas o
privadas a que hubiere lugar, cuya protocolización corresponderá al Fiscal
General de la Nación.
6. Participar en la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad y rendir ante ésta los informes que le sean solicitados
sobre el funcionamiento de la Unidad.
7. Rendir informes públicos y periódicos
sobre las actividades de la Unidad Especial de Investigación.
8. Diseñar, implementar y hacer
seguimiento del plan de acción para el funcionamiento de la Unidad de
Investigación. El mismo, incluirá la conformación de grupos de trabajo e
investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las
mujeres, organizaciones de derechos humanos y de víctimas. También incluirá el
plan de gastos, sin perjuicio de los controles consagrados en la ley.
9. Coordinar y liderar el trabajo de los
funcionarios del CTI y de la Policía Judicial adscritos a la Unidad bajo su
mando funcional.
10. Coordinar con la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y la
Jurisdicción Especial para la Paz el intercambio de información sobre lo que
sea de su competencia.
11. Sin perjuicio de las facultades
constitucionales del Fiscal General de la Nación, organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en procura del desarrollo efectivo y eficiente de las
investigaciones penales de su competencia.
12. Las demás que le sean asignadas por
el Fiscal General de la Nación, de acuerdo con su competencia.
Artículo 11. Grupo de Análisis e
Investigación Nacional. La
Unidad Especial de Investigación contará con un equipo de analistas,
investigadores y fiscales capacitados para el análisis, investigación y
seguimiento de casos de homicidios, crimen organizado y violaciones a los
derechos humanos relacionados con el objeto de la Unidad Especial conforme lo
establecido en la estructura orgánica del presente decreto.
Este equipo es el encargado
de analizar el contexto nacional de victimización a DDH, movimientos sociales y
políticos, así como el que debe trabajar en las iniciativas investigativas que
se enfoquen en la caracterización de los grupos considerados como sucesores del
paramilitarismo, las estructuras criminales y redes de apoyo que puedan ser
responsables de impedir la implementación del proceso de paz y la construcción
de una paz estable y duradera. Debe estar en capacidad de identificar dinámicas
nacionales o regionales respecto de las agresiones a DDH, movimientos sociales,
políticos o implementadores del Acuerdo de Paz. También puede proponer
reasignaciones o sugerir estrategias de litigio para apoyar la labor de
fiscales en región.
Artículo 12. Grupos destacados
en territorio. El/la
director(a), de acuerdo con los criterios territoriales y materiales
establecidos en el presente decreto, conformará grupos para operaciones en
territorio que sean necesarias. Los funcionarios que sean designados para
conformar estos grupos deberán estar capacitados para realizar análisis de los
contextos regionales de violencia y las estructuras criminales involucradas. Su
función principal es la de apoyar in situ a los fiscales y policía judicial que
hayan asumido el conocimiento de las agresiones concretas. Deberán rendir
informes de su actividad al coordinador territorial.
Los grupos destacados en
territorio serán asignados por el/la Director(a) por el tiempo que se requiera
en lugares donde, de acuerdo con los criterios establecidos en el presente
Decreto, se evidencie una mayor ocurrencia de hechos victimizantes contra
Defensores(as) de Derechos Humanos, movimientos sociales o políticos o se
permita concluir la existencia de actividades económicas que sustenten los hechos
o conductas plasmadas en este Decreto.
Artículo 13. Grupos
Itinerantes Los Grupos
Itinerantes dependerán de los Grupos destacados en territorio y serán
esencialmente móviles. Contarán con la capacidad técnica para la realización de
actos urgentes o actividades investigativas especializadas y concretas, en
apoyo a los funcionarios competentes.
Artículo 14. Coordinadores
territoriales. La Unidad
Especial de Investigación podrá tener coordinadores territoriales que serán
destacados por el/la Director(a) conforme considere necesario para la
coordinación de los equipos que se encuentran en región. Los coordinadores
territoriales tendrán las siguientes funciones generales, sin perjuicio de las
que particularmente le sean asignadas por el/la Director(a) para el adecuado
cumplimiento del objeto de la Unidad Especial de Investigación:
1. Implementar en territorio,
las estrategias y políticas que para la investigación de homicidios y masacres,
hechos o conductas que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos
sociales, movimientos políticos o personas que participan en la implementación
de los acuerdos de paz, y demás funciones de la Unidad, que haya definido el/la
Director(a).
2. Asesorar al Director
respecto de fenómenos locales de criminalidad relacionados con el mandato de la
Unidad, y comunicar información que será relevante para la elaboración de
contextos o situaciones por parte del nivel central de la Unidad.
3. Apoyar el trabajo de las
direcciones nacionales y seccionales que tengan a su cargo investigaciones
relacionadas con el objeto de la Unidad Especial de Investigación.
4. Comunicar a las
autoridades territoriales competentes cuando conozca de la posible comisión de
conductas de orden disciplinario o fiscal con el fin de que se inicien las
investigaciones correspondientes.
5. Rendir informes periódicos
sobre las actividades de los Grupos Territoriales al Director.
6. Gestionar con las
autoridades locales, el efectivo acceso de las Grupos Territoriales a la
información que estas requieran para el pleno ejercicio de sus funciones.
7. Establecer espacios de
articulación territorial con autoridades locales, policías judiciales y demás
entidades que sean necesarias para el ejercicio de las funciones de la Unidad
Especial de Investigación.
Artículo 15. La Fiscalía General de la Nación, en
coordinación con el Gobierno Nacional, a petición de la unidad, solicitará a la
Unión Europea el envío de una misión temporal de acompañamiento para fortalecer
las capacidades de lucha contra el crimen organizado de la Unidad y asegurar la
adopción de las mejores prácticas internacionales, sin perjuicio de la
cooperación internacional adicional que pueda requerir la Unidad a través de la
Fiscalía General de la Nación. Tendrá diálogo y permanente acompañamiento de la
segunda Misión de Naciones Unidas prevista en el Acuerdo Final de Paz.
Capítulo III
Priorízación y criterios
para la focalización de recursos
Artículo 16. Priorízación. La Unidad Especial de Investigación
propondrá al Fiscal General de la Nación un Plan de Priorízación Anual para
aplicar criterios objetivos en la focalización de sus recursos.
Artículo 17. Focalización de recursos. Con el fin de cumplir las funciones
asignadas, la Unidad Especial de Investigación seleccionará sus objetivos
específicos de acuerdo con criterios territoriales y materiales.
Artículo 18. Fortalecimiento de la
administración de justicia. Con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la administración
de justicia en el territorio y hacer frente a las agresiones contra
defensores(as) de derechos humanos, miembros de movimientos sociales y
políticos, la Unidad Especial deberá garantizar su presencia en territorio a
través de las unidades descritas en los artículos precedentes, de manera
oportuna.
Artículo 19. Criterios territoriales de
selección de objetivos. Para
la selección de los territorios en que intervendrá la Unidad Especial de
Investigación, se deberán tener en cuenta por lo menos los siguientes
criterios:
1.     Municipios con mayor número de agresiones
a defensores(as) de derechos humanos, miembros de movimientos sociales y
políticos, incluidos los integrantes del nuevo partido político que surjan del
tránsito a la actividad política legal de las FARC-EP e implementadores del
Acuerdo de Paz.
2.     Municipios y territorios rurales
vulnerables en el posconflicto, incluidas las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización o los espacios donde se realice la reincorporación de las
FARC-EP.
3.
Municipios con mayor
riesgo de corrupción y cooptación en la región.
4.
Capacidad institucional
de la Fiscalía General de la Nación en los municipios.
Artículo 20. Criterio material de
selección de objetivos. El
criterio material hace referencia al tipo de casos, situaciones o hechos que
pueden ser objeto de la competencia de la Unidad Especial. Como pautas de
competencia pueden ser tenidas en cuenta el tipo de conducta y el sujeto
pasivo, así como el sujeto activo.
Artículo 21. Tipo de Conducta y sujeto
pasivo. La Unidad
Especial de Investigación adelantará y/o apoyará las investigaciones que
correspondan a violaciones a los derechos humanos, especialmente homicidios y
amenazas cometidas contra defensores(as) de derechos humanos, miembros de
organizaciones sociales o políticas, hechos o conductas que afectan la
implementación de los acuerdos de paz, sin perjuicio de que intervenga en la
investigación de otro tipo de delitos cuando estos se relacionen de manera
determinante con aquellas agresiones. Para estos efectos, la Unidad Especial de
Investigación podrá tener en cuenta los informes o denuncias de la Comisión
Nacional de Garantías de Seguridad, el sistema de alertas tempranas y las
reportadas por las organizaciones de derechos humanos.
Artículo 22. Criterios adicionales. Además de los criterios propuestos en los
artículos precedentes, la unidad especial podrá tener en cuenta otros
adicionales como las condiciones de vulnerabilidad o la pertenencia a grupos
poblacionales afectados por patrones históricos de discriminación de las
víctimas. Dará prioridad a casos que versen sobre agresiones a mujeres, niños,
niñas y adolescentes y población LGBTI.
Artículo 23. Sujeto activo. La Unidad Especial de Investigación
tendrá además como criterio de selección, la calidad del sujeto perpetrador.
Podrá priorizar aquellos casos en los que se pueda inferir razonablemente la
participación de organizaciones criminales o sus redes de apoyo, servidores
públicos, sin que ello excluya otro tipo de sujetos activos, autores de las
conductas descritas anteriormente.
Capítulo IV
Otras Disposiciones
Artículo 24. Presupuesto de la Unidad
Especial de Investigación. Para
garantizar su desempeño con altos estándares de eficiencia, se dispondrá de
recursos y presupuesto suficientes para su funcionamiento. La financiación para
el funcionamiento de la Unidad provendrá del Presupuesto General de la Nación y
de la cooperación internacional. La partida que el Gobierno colombiano aporte a
estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la
Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y
de destinación específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el
plan que establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos
legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la
cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos
internacionales para su funcionamiento.
Título II
Reorganización
administrativa
Artículo 25. Modificar el artículo 2o del
Decreto-Ley 016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 2. ESTRUCTURA. Para el cumplimiento de las funciones
constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la siguiente
estructura:
1.       Despacho del Fiscal General de la Nación
1.1.
Fiscalía Delegada
ante la Corte Suprema de Justicia
1.2.
Dirección de
Políticas y Estrategia
1.2.1.
Subdirección de
Políticas Públicas y Estrategia Institucional
1.2.2.
Subdirección de
Política Criminal y Articulación
1.3.
Dirección de
Planeación y Desarrollo
1.4.
Dirección de Asuntos
Jurídicos
1.5.
Dirección de
Comunicaciones
1.6.
Dirección de Asuntos
Internacionales
1.7.
Dirección de Control
Interno
1.8.
Dirección de Control
Disciplinario
1.9.
Dirección del Cuerpo
Técnico de Investigación (CTI)
1.10.
Dirección de
Protección y Asistencia
1.11.
Dirección de Altos
Estudios
1.12.
Unidad Especial de
Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales  que hayan sido denominadas  como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo
2.         Despacho del Vicefiscal General de la
Nación
2.1.      Delegada contra la Criminalidad Organizada
2.1.1.
Dirección de Apoyo a
la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada
2.1.2.
Dirección
Especializada contra las Organizaciones Criminales
2.1.3.
Dirección
Especializada contra la Corrupción
2.1.4.
Dirección
Especializada contra el Narcotráfico
2.1.5.
Dirección
Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos
2.1.6.
Dirección de Justicia
Transicional
2.2.      Delegada para las Finanzas Criminales
2.2.1.
Dirección
Especializada contra el Lavado de Activos
2.2.2.
Dirección
Especializada de Extinción del Derecho de Dominio
2.2.3.
Dirección
Especializada de Investigaciones Financieras
2.3.      Delegada para la Seguridad Ciudadana
2.3.1.
Dirección de Atención
al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones
2.3.2.
Direcciones Seccionales
2.3.2.1.Sección de Fiscalías y de Seguridad
Ciudadana
2.3.2.2.Sección de Policía Judicial
2.3.2.3.Sección de Atención al Usuario
2.3.3.   Dirección de Apoyo a la
Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana
3.         Dirección Ejecutiva
3.1.
Subdirección de
Talento Humano
3.2.
Subdirección de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
3.3.
Subdirección de
Gestión Contractual
3.4.
Subdirección
Financiera
3.5.
Subdirección de
Bienes
3.6.
Subdirección de
Gestión Documental
3.7.
Subdirección de Apoyo
a la Comisión de Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación
3.8.
Subdirecciones
Regionales de Apoyo
4.
Órganos y Comités de
Asesoría y Coordinación
5.
Entidades Adscritas
5.1.     Establecimiento
Público -Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
PARÁGRAFO. El Fiscal General de la Nación podrá organizar, de
acuerdo con las necesidades del servicio, el funcionamiento de las Direcciones
Seccionales y determinar las Secciones de Fiscalías y Seguridad Ciudadana,
Secciones de Policía Judicial y Secciones de Atención al Usuario, que se
requieran para fortalecer la gestión investigativa y mejorar la prestación del
servicio.
El Fiscal General de la Nación, mediante
resolución, determinará el número de Subdirecciones Regionales de Apoyo, su
ubicación, sede y jurisdicción, en concordancia con las necesidades e intereses
de la Entidad."
Artículo 26. Modificar el artículo 6 del Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTICULO 6. DIRECCIÓN DE POLÍTICAS
Y ESTRATEGIA. La
Dirección de Políticas y Estrategia cumplirá las siguientes funciones:
1.
Asesorar al Fiscal
General de la Nación en su participación en el diseño de la política del Estado
en materia criminal y en la presentación de proyectos de ley al respecto.
2.     Asesorar en la definición de políticas,
lineamientos y estrategias dirigidos a la operatividad, funcionalidad,
continuidad y sostenibilidad del Sistema Penal.
3.     Liderar los estudios y las
investigaciones que sustenten la formulación de la
política en materia criminal.
4.     Proponer al Fiscal General de la Nación,
políticas y directrices de interpretación y/o de orientación para asegurar el
ejercicio eficiente y coherente de la acción penal.
5.     Impartir orientaciones para la ejecución
y aplicación de las políticas públicas de interés o con incidencia en la
Entidad, de conformidad con los lineamientos del Fiscal General de la Nación.
6.     Evaluar los resultados de la
implementación de las políticas públicas de interés de la Fiscalía General de
la Nación y proponer los insumos para el ajuste y la redefinición de las
mismas, en aras del cumplimiento de la misión institucional.
7.     Dirigir, en coordinación con las demás
dependencias de la entidad, y con el apoyo de la Dirección de Planeación y
Desarrollo, la elaboración e implementación del direccionamiento estratégico y
la prospectiva de la entidad.
8.     Diseñar, con el apoyo de la Dirección de
Planeación y Desarrollo, la metodología para la elaboración e implementación de
los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación,
así como para el monitoreo de su ejecución.
9.     Construir y aplicar, con el apoyo de la
Dirección de Planeación y Desarrollo, los indicadores de seguimiento y
evaluación del desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y
hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño
misional de la entidad.
10.Dirigir, en coordinación con la Dirección
de Planeación y Desarrollo y la Subdirección de Tecnología y Comunicaciones, la
estrategia de datos de la entidad, de tal forma que los procesos misionales y
administrativos, el manejo y el análisis de los datos, las aplicaciones
computacionales y la infraestructura, estén alineados con los objetivos
estratégicos de la Fiscalía General de la Nación.
11.Dirigir la adopción de mecanismos de
articulación y de coordinación con las entidades involucradas en la ejecución
del Sistema Penal.
12.Diseñar y proponer mecanismos de
mediación y programas de justicia restaurativa.
13.Dirigir y coordinar la implementación y
ejecución de mecanismos de articulación y colaboración entre la Fiscalía
General de la Nación y las diferentes Entidades públicas nacionales y privadas,
que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía
General de la Nación.
14.Asesorar a las demás dependencias de la
Fiscalía General de la Nación en el desarrollo de las funciones relacionadas
con los temas de competencia de la Dirección.
15.Diseñar e implementar planes y proyectos
para la aproximación estratégica a la carga laboral de la entidad, incluyendo
la política de priorízación de la persecución penal.
16.Proponer, para adopción del Fiscal
General de la Nación, protocolos para la investigación y el ejercicio de la
acción penal.
17.Proyectar para el Fiscal General de la
Nación, los instructivos o reglamentos que le corresponda expedir en desarrollo
del principio de unidad de gestión y jerarquía, que aplicará para todas las
unidades y dependencias de la Fiscalía General de la Nación.
18.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
19.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
20.Las demás que le sean asignadas por la
ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación o Vicefiscal General de la
Nación."
Artículo 27. Modificar el artículo 7 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTICULO 7. SUBDIRECCION DE
POLITICAS PÚBLICAS Y ESTRATEGIA INSTITUCIONAL. La Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia
Institucional cumplirá las siguientes funciones:
1.    Analizar la información sobre el
comportamiento delictivo del país y adelantar estudios e investigaciones que
apoyen al Fiscal General de la Nación en su participación en la formulación de
la política del Estado en materia criminal y en la elaboración de proyectos de
ley que se presenten al Congreso de la República.
2.    Proponer los lineamientos, directrices de
interpretación y/o de orientación, para la ejecución y aplicación de las
políticas públicas de interés o incidencia en la Fiscalía General de la Nación.
3.    Proponer las estrategias para la
implementación transversal de un enfoque diferencial en las políticas internas
y públicas fomentadas en la Fiscalía General de la Nación.
4.    Hacer seguimiento al interior de la
Fiscalía General de la Nación de la ejecución e implementación de la política
en materia criminal y prevención del delito y las demás que tengan incidencia
en el cumplimiento de las funciones de la Entidad.
5.    Apoyar el estudio y análisis de los
proyectos de ley que se presenten en temas de interés para la Fiscalía General
de la Nación.
6.    Realizar diagnósticos de la normativa
vigente que incidan en el diseño y cumplimiento de las políticas instauradas al
interior de la Fiscalía y proponer nuevas iniciativas legislativas o
modificaciones a las mismas cuando a ello haya lugar.
7.    Proponer estrategias y acciones para la
implementación y ejecución de la política pública en la Fiscalía General de la
Nación.
8.    Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
9.    Asesorar a las demás dependencias de la
Fiscalía General de la Nación en los temas de competencia de la Subdirección.
10.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
11.Las demás que le sean asignadas por la
ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal General de
la Nación o por el Director de Políticas y Estrategia."
Artículo 28. Adicionar el artículo 7A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 7A. SUBDIRECCIÓN DE
POLÍTICA CRIMINAL Y ARTICULACIÓN. La Subdirección de Política Criminal y Articulación
cumplirá las siguientes funciones:
1.     Diseñar y aplicar mecanismos que permitan
intercambio de información, colaboración y actuaciones conjuntas entre la
Fiscalía General de la Nación y las diferentes Entidades nacionales públicas y
privadas que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la
Fiscalía General de la Nación.
2.     Elaborar proyectos de ley que por
iniciativa del Fiscal General de la Nación se presenten al Congreso de la
República en materia de política criminal.
3.     Unificar criterios y procedimientos
internos para la articulación de la Fiscalía General de la Nación con las
Entidades que desarrollan funciones o actividades que inciden en su misión
institucional.
4.     Generar y participar en espacios de
coordinación y articulación con los organismos y Entidades que puedan prestar
apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.
5.     Asesorar a las demás dependencias de la
Fiscalía General de la Nación en la ejecución de los lineamientos y directrices
para la articulación de éstas con los organismos y Entidades que cumplan
funciones o actividades que incidan en la misión de la Entidad.
6.    Identificar las problemáticas del Sistema
Penal Acusatorio y proponer y adelantar acciones de solución a las mismas.
7.    Proponer estrategias e impartir
lineamientos para utilizar de manera eficiente los recursos a disposición del
Sistema Penal para alcanzar óptimos resultados.
8.    Generar, proponer y participar en
espacios de coordinación y articulación con los organismos y Entidades
involucradas en la ejecución del Sistema Penal Acusatorio, con el fin de
hacerlo eficiente y operativo.
9.    Diseñar mecanismos para que los fiscales,
en forma coordinada con los jueces de control de garantías, efectúen la
recolección y preservación de evidencias que puedan servir como pruebas
anticipadas en el proceso.
10.Fomentar la cooperación y el intercambio
de información con las Entidades públicas para dinamizar y responder a las
necesidades que plantea el Sistema Penal Acusatorio.
11.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
12.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
13.Las demás que le sean asignadas por la
ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, Vicefiscal General de la
Nación o por el Director de Política y Estrategia."
Artículo 29. Modificar el artículo 8 del Decreto Ley
016 de 2014 en el sentido de Transformar la Subdirección de Planeación, en la
Dirección de Planeación y Desarrollo, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 8. DIRECCIÓN DE PLANEACIÓN Y
DESARROLLO. La Dirección
de Planeación y Desarrollo cumplirá las siguientes funciones:
1.    Diseñar, planificar y adoptar un modelo
de gestión, seguimiento y evaluación en la Fiscalía General de la Nación.
2.    Elaborar, desarrollar y controlar el
cumplimiento de las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral
de la Fiscalía General de la Nación.
3.    Coordinar y hacer seguimiento a la
aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la
Fiscalía General de la Nación.
4.    Apoyar la elaboración del plan
estratégico y la prospectiva de la Fiscalía y, una vez aprobado, asesorar su
implementación y hacerle seguimiento en lo de su competencia.
5.    Adelantar los estudios sobre la
organización y funcionamiento de la Entidad y proponer los ajustes a la
estructura, a la planta de personal y a las escalas salariales.
6.    Dirigir y monitorear la implementación de
la arquitectura institucional en la Fiscalía General de la Nación.
7.    Definir directrices, metodologías,
instrumentos y procedimientos para el seguimiento y la evaluación de planes, programas
y proyectos de la Fiscalía General de la Nación.
8.    Apoyar a la Dirección de Políticas y
Estrategia, en el diseño de la metodología para la elaboración e implementación
de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación,
así como para el monitoreo de su ejecución.
9.    Apoyar a la Dirección de Políticas y
Estrategia, en la construcción y aplicación de los indicadores de seguimiento y
evaluación de desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y hacerlos
públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño misional
de la entidad.
10.Realizar el seguimiento a la ejecución
presupuestal y viabilizar las modificaciones a que haya lugar ante las
autoridades competentes.
11.Gestionar la formulación y evaluación de
los proyectos de inversión, en coordinación con las demás dependencias de la
Fiscalía y tramitar su inclusión en el Banco Nacional de Programas y
Proyectos.}
12.Elaborar, en coordinación con la
Dirección Ejecutiva y con las demás dependencias de la Entidad, el Anteproyecto
Anual de Presupuesto, y monitorear su ejecución.
13.Asesorar a las diferentes dependencias de
la Entidad en la formulación de planes, proyectos y programas de inversión y
presentarlos ante las instancias correspondientes para su aprobación.
14.Asesorar en el proceso de administración
del riesgo de la Entidad y consolidar el mapa de riesgos institucional con la
información que le brinden los líderes de los procesos.
15.Establecer, en coordinación con las
dependencias de la Fiscalía General de la Nación, los índices e indicadores
necesarios para un adecuado control de la gestión y de los planes de acción de
la Entidad.
16.Asesorar, consolidar y acompañar a las
diferentes áreas en la elaboración y actualización de la documentación del
Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
17.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada.
18.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
19.Las demás que le sean asignadas por la
ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."
Artículo 30. Modificar el artículo 9 del Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTÍCULO 9. DIRECCIÓN DE ASUNTOS
JURÍDICOS. La Dirección
de Asuntos Jurídicos cumplirá las siguientes funciones:
1.     Asesorar al Fiscal General de la Nación,
en la definición y formulación de políticas, lineamientos y directrices de
interpretación en los temas constitucionales y legales que afecten o involucren
los objetivos misionales de la Fiscalía General de la Nación.
2.     Apoyar, en el marco de sus competencias,
a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la información
jurídica que se requiera para sustentar la formulación de la política en
materia criminal, en desarrollo de las competencias constitucionales y legales
atribuidas a la Fiscalía General de la Nación.
3.     Asesorar a las dependencias de la
Fiscalía General de la Nación en asuntos jurídicos y emitir los conceptos a que
haya lugar.
4.     Revisar los documentos asignados por el
Despacho del Fiscal General de la Nación.
5.     Proponer directrices y estrategias de
defensa en las acciones constitucionales y demandas de constitucionalidad que
impacten los asuntos de la Fiscalía General de la Nación, para ser adoptadas
por el Fiscal General.
6.     Apoyar el estudio y análisis de
constitucionalidad de los proyectos de ley relacionados con los objetivos,
misión y funciones de la Fiscalía General de la Nación.
7.     Dirigir e implementar la relatoría de
jurisprudencia de interés y que se requiera para el cumplimiento de las
funciones de la Entidad.
8.     Hacer seguimiento al trámite de los
proyectos de ley y actos legislativos que cursen ante el Congreso de la
República y que tengan incidencia en la Entidad.
9.     Representar a la Fiscalía General de la
Nación, mediante poder conferido por el Fiscal General o por quien este
delegue, en los procesos judiciales, extrajudiciales, prejudiciales y
administrativos en que sea parte la Entidad.
10.Proponer acciones y estrategias de
defensa judicial en las que la Fiscalía sea parte.
11.Dirigir, coordinar, asesorar y realizar
las acciones necesarias para dar cumplimiento a las sentencias y
conciliaciones.
12.Proyectar los actos administrativos para
el reconocimiento y pago de las sentencias y conciliaciones, de acuerdo con la
liquidación que adelante la Subdirección Financiera.
13.Gestionar la recuperación de dinero,
bienes muebles e inmuebles a favor de la Entidad, a través del proceso
coactivo.
14.Mantener la unidad de criterio jurídico
en la Entidad en la interpretación y aplicación de la ley para la prevención
del daño antijurídico.
15.Delegar en las coordinaciones y jefaturas
de departamento, que para el efecto cree el Fiscal General de la Nación, las
funciones de su competencia.
16.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
17.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
18.Las demás que le sean asignadas por la
ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."
Artículo 31. Modificar el artículo 10 del Decreto Ley
016 de 2014 en lo referente a la denominación de La Dirección Nacional de
Comunicaciones, Prensa y Protocolo, la cual se denominará Dirección de
Comunicaciones, y cumplirá las funciones allí previstas.
Artículo 32. Modificar el artículo 12 del Decreto Ley
016 de 2014 en lo referente a la denominación de La Dirección de Gestión
Internacional, la cual se denominará Dirección de Asuntos Internacionales, y
cumplirá las funciones allí previstas.
Artículo 33. Adicionar el numeral 10 al artículo 14 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"10. Verificar que todos los
empleados de las distintas unidades y dependencias de la Fiscalía General de la
Nación apliquen estrictamente los criterios e instrucciones que imparta el
Fiscal General en desarrollo del artículo 251 de la Constitución Política y
aplicar el régimen sancionatorio cuando sea el caso."
Artículo 34. Adicionar el artículo 14A al Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTÍCULO 14A. DIRECCIÓN DEL CUERPO
TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN (CTI). La Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) cumplirá las
siguientes funciones:
1.     Asesorar al Fiscal General de la Nación y
al Vicefiscal General de la Nación en la formulación de políticas, estrategias,
directrices y lineamientos para el ejercicio de las actividades investigativas
y la función de policía judicial.
2.     Asesorar al Fiscal General de la Nación y
al Vicefiscal General de la Nación en la dirección y coordinación de las
funciones de policía judicial que cumplen de manera permanente o transitoria
otros organismos y personas naturales o jurídicas.
3.     Planear, dirigir y controlar, en
coordinación con el Vicefiscal General de la Nación, las funciones de policía
judicial de los grupos que conforme la Dirección para adelantar las
investigaciones.
4.     Asesorar y apoyar a las dependencias de
la Fiscalía General de la Nación en materia de investigación criminal,
servicios forenses y de genérica y en la administración de información técnica
y judicial que se requiera para la investigación penal.
5.    Dirigir y coordinar el análisis criminal
para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía General de la
Nación.
6.    Asesorar, en el marco de sus
competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía
General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo
requieran.
7.    Administrar y mantener actualizado el
Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General de la
Nación, de acuerdo con los protocolos adoptados por el Fiscal General de la
Nación.
8.    Dirigir y coordinar, dentro del ámbito de
su competencia, el intercambio de información entre los distintos organismos de
investigación, de seguridad e inteligencia a nivel nacional e internacional,
para la programación y el desarrollo de operaciones contra la delincuencia, y
bajo las directrices del Fiscal General de la Nación. Cuando se trate de
organismos internacionales, el intercambio se realizará en coordinación con la
Dirección de Asuntos Internacionales.
9.    Dirigir e implementar, en el desarrollo
de sus competencias, las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los
elementos materiales probatorios y evidencia física.
10.Dirigir, administrar y controlar en el
marco de la Constitución y la Ley, el sistema de interceptación de las
comunicaciones que ordene la Fiscalía General de la Nación.
11Administrar las bodegas y los almacenes
generales y transitorios de evidencias de la Fiscalía General de la Nación.
12Liderar y prestar apoyo
técnico-científico en coordinación con los demás organismos de policía
judicial, en ausencia del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
13.Dirigir, coordinar y controlar en el
desarrollo de las funciones que cumplen los servidores y las dependencias o
grupos a su cargo, la incorporación y aplicación de políticas públicas,
estrategias, metodologías, protocolos de investigación, servicios forenses y de
genética, que adopte el Fiscal General de la Nación.
14.Dirigir y coordinar los grupos de trabajo
que se conformen para el cumplimiento de las funciones y competencias de la
Dirección.
15.Proponer, en coordinación con las
dependencias que cumplan funciones de policía judicial, las metodologías y
protocolos de investigación, para aprobación del Fiscal General de la Nación.
16.Asesorar, en el marco de sus
competencias, a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la
información que se requiera para sustentar la formulación de la política en
materia criminal.
17.Consolidar, analizar y clasificar la
información de las investigaciones adelantadas por los servidores, dependencias
y grupos de trabajo que estén bajo su dependencia, y remitirla a la Dirección
de Políticas y Estrategia.
18.Proponer, liderar y mantener canales de
comunicación y coordinación con las dependencias misionales de la Entidad, en
especial con las que cumplan funciones de policía judicial, o relacionadas con
esta.
19.Administrar los laboratorios de la
Fiscalía General de la Nación a nivel nacional e implementar y proponer los
protocolos para su funcionamiento.
20.Dirigir, controlar y evaluar el desempeño
de la gestión de las dependencias de investigaciones y criminalística a su
cargo.
21.Dirimir, de conformidad con la
Constitución y la Ley, los conflictos de competencia que se presenten entre la
Fiscalía General de la Nación y los demás organismos que desempeñen funciones
de Policía Judicial, en el ámbito de su competencia.
22.Coordinar con otros organismos que
ejerzan funciones de policía judicial la definición e implementación de
mecanismos de articulación que racionalicen y eviten la duplicidad de esfuerzos
en el desarrollo como para la formulación de políticas en la materia, a partir
del análisis de la información.
23.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
24.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
25.Las demás que le sean asignadas por la ley,
o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación."
Artículo 35. Adicionar el artículo 14B al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 14B. DIRECCIÓN DE
PROTECCIÓN Y ASISTENCIA. La Dirección de Protección y Asistencia cumplirá
las siguientes funciones:
1.    Asesorar al Fiscal General de la Nación
en la formulación y definición de políticas en materia de protección y
asistencia social para servidores de la Fiscalía, víctimas, testigos y demás
intervinientes en el proceso penal, cuando estos se encuentren en riesgo o
amenaza de sufrir agresión a sus derechos, por causa de la intervención en un
proceso penal.
2.    Dirigir y administrar el Programa de
Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de
la Fiscalía de que trata la Ley 418 de 1997 y las normas que lo modifiquen,
adicionen, sustituyan o reglamenten, para lo cual podrá requerir apoyo a la
Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación.
3.    Organizar, en coordinación con las
dependencias competentes de la Fiscalía General de la Nación, la protección y
el desarrollo de programas de asistencia a víctimas, testigos, servidores e
intervinientes, en las investigaciones y procesos que sean de conocimiento de
la Fiscalía.
4.    Desarrollar, implementar y controlar las
medidas de protección, así como los programas de asistencia integral para las
personas que hayan sido beneficiadas por parte del Programa de Protección a
Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía
General de la Nación.
5.    Adelantar programas y proyectos
interinstitucionales y gestionar la celebración de convenios o memorandos de
entendimiento con otros programas de protección y asistencia a extranjeros, en
cumplimiento de los convenios internacionales de los que hace parte el Estado
Colombiano.
6.    Brindar los esquemas de seguridad
requeridos para el nivel directivo de la Fiscalía General de la Nación y
Ex-fiscales Generales de la Nación, su familia y sus bienes, previo estudio de
riesgos.
7.    Incorporar enfoques diferenciales en las
medidas de protección implementadas, que respondan a los lineamientos otorgados
por la Dirección de Políticas y Estrategia.
8.    Dirigir, coordinar y controlar las
actividades realizadas por los grupos de trabajo que organice la Dirección en otras
ciudades para el cumplimiento del objetivo del programa.
9.    Calificar el nivel de riesgo y evaluar,
con autonomía, las medidas de protección o asistencia social, el nexo causal
entre el riesgo y la participación del testigo o la víctima dentro de la indagación,
investigación o proceso penal; asimismo, decidirá, con autonomía, la
vinculación, desvinculación o exclusión de los beneficiarios Programa de
Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de
la Fiscalía.
10.Llevar los registros de las personas
beneficiarías del Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes
en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía y mantenerlos bajo estricta
reserva.
11.Elaborare implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
12.Asesorar a las dependencias de la Entidad
en el ámbito de su competencia.
13.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
14.Las demás que le sean asignadas por la
ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación.
Artículo 36. Adicionar el artículo 14C al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 14C.
DIRECCIÓN DE ALTOS ESTUDIOS. La Dirección de Altos Estudios cumplirá las siguientes funciones:
1.      Coordinar con el Comité de Formación y
Capacitación de la Fiscalía General de la Nación, la identificación de las
necesidades de capacitación y la definición de las políticas que orienten la
formulación del plan institucional de formación y capacitación.
2.      Formular el plan institucional de
capacitación y gestionarlo ante el Comité de Formación y Capacitación.
3.      Desarrollar los programas de educación
para el trabajo en la Fiscalía General de la Nación de acuerdo con los
lineamientos de calidad de este sector de la educación.
4.      Ofrecer cursos de educación para el
trabajo y el desarrollo humano, con el fin de satisfacer las necesidades de
capacitación y formación de los servidores de la Fiscalía.
5.      Coordinar las alianzas y convenios con
otros centros educativos nacionales o internacionales y con agencias que
ofrezcan iniciativas de formación y capacitación de empleados y funcionarios de
la Fiscalía en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales, cuando
se requiera.
6.      Apoyar la implementación de programas de
inducción y reinducción de los servidores de la Fiscalía.
7.      Adelantar investigaciones académicas
aplicadas que complementen las actividades educativas de los cursos de
educación para el trabajo y el desarrollo humano, o que permitan producir el
conocimiento necesario para mejorar el desempeño de las funciones de la
Fiscalía General de la Nación.
8.      Desarrollar los programas de formación
sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas
criminales que pongan en riesgo la implementación o estabilidad del Acuerdo
Final de Paz, dirigidos a los funcionarios de Fiscalía General de la Nación de
acuerdo con pleno cumplimiento de los lineamientos de calidad de este sector de
la educación.
9.      Elaborar y mantener actualizado el
registro de los discentes, de las capacitaciones y de docentes de la Dirección.
10. Expedir las constancias sobre las capacitaciones
impartidas, cuando le sean requeridas.
11. Elaborar e implementar los planes de acción en el
ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el
efecto.
12. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de
Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
13. Las demás que le asigne el Fiscal General de la Nación
o el Vicefiscal General de la Nación."
Artículo 37. La Dirección de Fiscalías Nacionales se
denominará Delegada contra la Criminalidad Organizada y cumplirá las funciones
del artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014.
Artículo 38. Adicionar los numerales 18, 19, 20, 21 y 22 al artículo
17 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:
18. Dirigir, coordinar, articular y
controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en las
Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones que le sean
asignados, según los lineamientos de priorización y la construcción de
contextos, cuando haya lugar.
19. Articular y coordinar el desarrollo
de las funciones de Policía Judicial, sin perjuicio de la autonomía funcional
con la que estas cuentan, en los asuntos a su cargo.
20. Diseñar y aplicar mecanismos para que
el desarrollo de las funciones de Policía Judicial se adelante de manera
articulada y coordinada, bajo los lineamientos y directrices del Vicefiscal
General de la Nación en los asuntos a su cargo.
21. Proponer, en coordinación con la
Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y las demás
dependencias de la Fiscalía General de la Nación que cumplan funciones de
Policía Judicial Especializada, las metodologías y protocolos de investigación
para aprobación del Fiscal General de la Nación.
22. Coordinar y hacer seguimiento a la
gestión y a la incorporación y aplicación de políticas públicas, directivas,
metodologías y protocolos que adopte el Fiscal General de la Nación para el
desarrollo de las funciones de Policía Judicial, y presentar informes
periódicos y recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación."
Artículo 39. Adicionar el artículo 17A al Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTÍCULO 17A. DIRECCIÓN DE APOYO A
LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a
la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada:
1.     Asesorar, acompañar y apoyar casos o
situaciones de competencia de la Delegada, con el fin de consolidar una
estrategia jurídica e investigativa integral.
2.     Realizar barras académicas con el fin de
discutir problemas jurídicos doctrinales, jurisprudenciales y de casos,
relevantes para el adecuado cumplimiento de las funciones de la Delegada.
3.     Realizar investigaciones analíticas y en
contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones
priorizados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos o
asignados por el Fiscal General de la Nación.
4.     Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
5.     Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
6.     Las demás que le sean asignadas por la
ley, por la Delegada contra la Criminalidad Organizada o por el Fiscal General
de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."
Artículo 40. Modificar el artículo 18 del Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTÍCULO 18. DELEGADA PARA LAS
FINANZAS CRIMINALES. Corresponde
a la Delegada para las Finanzas Criminales implementar y coordinar las
actividades de investigación y análisis criminal de los hechos que revistan
características de delitos en materia económica y financiera, bien sea a nivel
local, regional, nacional o transnacional. Entre otras, adelantará las
investigaciones de las siguientes formas de criminalidad: (i) financiación del
terrorismo, (ii) criminalidad financiera y bursátil, (iii) criminalidad
tributaria y aduanera (iv) lavado de activos y (v) extinción del derecho de
dominio. Para tales efectos cumplirá las funciones previstas en el artículo 17
del Decreto Ley 016 de 2014, en lo de su competencia.
Artículo 41. Modificar el artículo 19 del Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTÍCULO 19. DIRECCIONES
ESPECIALIZADAS. La
Delegada contra la Criminalidad Organizada y la Delegada para las Finanzas
Criminales tendrán las siguientes Direcciones Especializadas:
A. Delegada contra la Criminalidad
Organizada:
1.     Dirección Especializada contra las
Organizaciones Criminales
2.     Dirección Especializada contra la
Corrupción
3.     Dirección Especializada contra el
Narcotráfico
4.     Dirección de Justicia Transicional
5.     Dirección Especializada contra las
Violaciones a los Derechos Humanos.
B. Delegada para las Finanzas Criminales:
1.     Dirección Especializada contra el Lavado
de Activos.
2.     Dirección Especializada de Extinción del
Derecho de Dominio.
3.     Dirección Especializada de
Investigaciones Financieras".
Artículo 42. Las Direcciones de Fiscalías Nacionales
Especializadas se denominarán Direcciones Especializadas y cumplirán las
funciones del artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014.
Artículo 43. Adicionar los numerales 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 al artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014, los
cuales quedarán así:
"13. Dirigir, coordinar y controlar
la investigación y judicialización de las diversas formas de delincuencia, bien
sea a nivel local, regional, nacional o transnacional incluidas las nuevas
formas de criminalidad emergentes en el posconflicto.
14.  Planear, ejecutar y controlar las funciones de policía
judicial a cargo de la Dirección Especializada en el ámbito de su competencia.
15.  Asesorar y apoyar a las dependencias de la Fiscalía
General de la Nación en materia de investigación criminal y en la
administración de información técnica y judicial que se requiera para la
investigación penal, en los asuntos de su competencia.
16.  Hacer análisis criminal, en el ámbito de su
competencia, para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía
General de la Nación.
17.  Crear y coordinar grupos especializados de
investigación en el ámbito de su competencia que respondan a las líneas de
investigación a su cargo, bajo los lineamientos del Fiscal General de la
Nación.
18.  Apoyar, en el marco de sus competencias, las
actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía General de la Nación
en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo requieran.
19.
Mantener actualizada
la información en el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la
Fiscalía General de la Nación, en los temas de su competencia.
20.  Adelantar el intercambio de información entre los
distintos organismos de investigación, de seguridad e inteligencia a nivel
nacional e internacional y entre las distintas entidades públicas y privadas,
para la programación y el desarrollo de operaciones contra la delincuencia,
bajo las directrices del Vicefiscal General de la Nación.
21.  Implementar en el desarrollo de sus competencias las
políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales
probatorios y evidencia física.
22.  Dirigir, coordinar y controlar en el desarrollo de las
funciones que cumplen los servidores y las dependencias o grupos a su cargo, la
incorporación y aplicación de políticas públicas, estrategias, metodologías,
protocolos de investigación que adopte el Fiscal General de la Nación.
23.  Mantener canales de comunicación y coordinación con la
Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y con las
dependencias de la entidad, en especial con las que cumplan funciones de
policía judicial o relacionadas con esta.
24.  Dirigir, coordinar y adelantar las investigaciones y
actuaciones en materia de finanzas criminales que le sean asignadas por
recomendación del respectivo comité de priorización o directamente por el
Fiscal General de la Nación, según los lineamientos de priorización y la
construcción de contextos, cuando haya lugar."
Artículo 44. La Dirección Nacional de Seccionales y de
Seguridad Ciudadana se denominará Delegada para la Seguridad Ciudadana y
cumplirá las funciones del artículo 29 del Decreto Ley 016 de 2014.
Artículo 45. Modificar el artículo 30 en el sentido de
Transformar la Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios, en la
Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones, el cual
quedará así:
"ARTÍCULO 30. DIRECCIÓN DE ATENCIÓN
AL USUARIO, INTERVENCIÓN TEMPRANA Y ASIGNACIONES. La Dirección Nacional de Atención al
Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones tiene las siguientes funciones:
1. Asesorar al Fiscal General de la Nación en la
definición de las políticas, estrategias, metodologías y protocolos en materia
de atención a usuarios.
2. Dirigir, coordinar, controlar y hacer seguimiento a la
aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la
Fiscalía General de la Nación para la atención, clasificación, aplicación de
filtros y asignaciones en la recepción de denuncias.
3. Diseñar, implementar y adelantar programas de
orientación y capacitación para la atención a víctimas, con el fin de
garantizar sus derechos y evitar la revictimización, de acuerdo a cada tipo de
población.
4. Impartir lineamientos para la conformación,
implementación y funcionamiento de centros integrales de atención y de
orientación ciudadana o de otros modelos de atención, con el fin de garantizar
la atención de las víctimas y la recepción de denuncias.
5. Consolidar y clasificar la información acerca de los
usuarios y las denuncias recibidas, y remitirla a la Dirección Nacional de Políticas
Públicas y Planeación, a través de la Dirección Nacional de Seccionales y de
Seguridad Ciudadana.
6. Hacer seguimiento al funcionamiento de los modelos de
atención implementados al interior de la Fiscalía General de la Nación y
presentar los informes que le sean requeridos.
7. Mantener canales de comunicación y coordinación con
las dependencias de la entidad para la aplicación de políticas, estrategias,
metodologías y protocolos en materia de atención a víctimas y usuarios.
8. Administrar el registro de antecedentes judiciales que
debe llevar la Fiscalía General de la Nación.
9. Diseñar e implementar los mecanismos para la medición
de la satisfacción de los usuarios, hacer el seguimiento a la implementación a
nivel nacional, consolidar los resultados y proponer, en coordinación con las
Direcciones Seccionales, las acciones de mejora correspondientes.
10.
Diseñar e implementar
los lineamientos para la atención de quejas y reclamos en la Fiscalía General
de la Nación.
11. Elaborar e implementar los planes de acción anuales en
el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la
Subdirección de Planeación.
12. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de
Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación
13. Las demás que le sean asignadas por
la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación o por el
Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana".
Artículo 46. Modificar el artículo 33 del Decreto Ley
016 de 2014, en el sentido que la Subdirección Seccional de Fiscalías y de
Seguridad Ciudadana se denominará Sección de Fiscalías y de Seguridad
Ciudadana, estará a cargo del servidor designado por el Fiscal General y
cumplirá las funciones consignadas en el artículo 33 del Decreto Ley 016 de
2014.
Artículo 47. Modificar el artículo 34 del Decreto Ley
016 de 2014, en el sentido que la Subdirección Seccional de Policía Judicial
CTI se denominará Sección de Policía Judicial, estará a cargo del servidor
designado por el Fiscal General, y cumplirá las funciones consignadas en el
artículo 34 del Decreto Ley 016 de 2014.
Artículo 48. Modificar el artículo 35 del Decreto Ley
016 de 2014, en el sentido que la Subdirección Seccional de Atención a Víctimas
y Usuarios se denominará Sección de Atención a Usuarios, estará a cargo del
servidor designado por el Fiscal General y cumplirá las funciones consignadas
en el artículo 35 del Decreto Ley 016 de 2014."
Artículo 49. Adicionar el artículo 35A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 35A. DIRECCIÓN DE APOYO A
LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a
la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana:
1.     Asesorar, acompañar y apoyar casos o
situaciones de competencia de la Delegada, con el fin de consolidar una
estrategia jurídica e investigativa integral.
2.     Realizar barras académicas con el fin de
discutir problemas jurídicos doctrinales, jurisprudenciales y de casos,
relevantes para el adecuado cumplimiento de las funciones de la Delegada.
3.     Realizar investigaciones analíticas y en
contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones
priorizados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos o
asignados por el Fiscal General de la Nación.
4.     Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
5.     Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
6.     Las demás que le sean asignadas por la
ley, por la Delegada para la Seguridad Ciudadana o por el Fiscal General de la
Nación o el Vicefiscal General de la Nación."
Artículo 50. Modificar el artículo 36 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 36. La Fiscalía Delegada ante la Corte
Suprema de Justicia a través de su coordinador, la Delegada para la Seguridad
Ciudadana, la Delegada Contra la Criminalidad Organizada, la Delegada para las
Finanzas Criminales, las Direcciones Especializadas y las Direcciones Seccionales
podrán autorizar la utilización de agentes encubiertos y de entregas vigiladas
solicitadas por los fiscales de la dependencia correspondiente, en los términos
y condiciones establecidos en el Código de Procedimiento Penal."
Artículo 51. Modificar el artículo 37 del Decreto Ley
016 de 2014 en lo referente a la denominación DE LA Dirección Nacional de Apoyo
a la Gestión, la cual se denominará Dirección Ejecutiva y cumplirá las
funciones previstas en el artículo 37 del Decreto Ley 016 de 2014.
Artículo 52. Adicionar el numeral 15 al artículo 38
del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:
"15. Tramitar los nombramientos y
traslados de todos los servidores de la Fiscalía General de la Nación, cuya
designación o traslado corresponderá al Fiscal General de la Nación."
Artículo 53. Adicionar el numeral 15 al artículo 43 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"15. Manejar el archivo de las
resoluciones de asignación especial, variación de asignación, delegación y
designación. Así mismo, proyectar para la firma del Fiscal General de la Nación
las resoluciones sobre la misma materia respecto de todas las investigaciones
de la Fiscalía General de la Nación."
Artículo 54. Adicionar el artículo 43A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO   43A.   SUBDIRECCIONES
REGIONALES   DE   APOYO. Las
Subdirecciones Regionales de Apoyo cumplirán las
siguientes funciones:
1.    Ejecutar las políticas, objetivos y
estrategias adoptadas por el Fiscal General de la Nación para la administración
de las Direcciones Seccionales respectivas.
2.    Ejecutar e implementar en las Direcciones
Seccionales respectivas, los programas y actividades relacionadas con los
asuntos financieros y contables, tecnologías de la información y de las
comunicaciones, soporte técnico informático, gestión documental y servicios
administrativos, de conformidad con los lineamientos impartidos por el Director
Ejecutivo.
3.    Elaborar y ejecutar, en coordinación con
las diferentes dependencias de las Direcciones Seccionales respectivas, el Plan
Anual de Adquisiciones.
4.    Suministrar al Director Ejecutivo, la
información para la elaboración de los estados contables y de ejecución del
presupuesto correspondiente a las Direcciones Seccionales respectivas.
5.    Adelantar las acciones requeridas para
que las Direcciones Seccionales respectivas cuenten con los recursos, tanto
humanos como físicos, para el cumplimiento de sus funciones.
6.    Dirigir el proceso de talento humano en
sus componentes de planeación, gestión y desarrollo, de conformidad con la
delegación respectiva y los lineamientos y directrices impartidas por el
Director Ejecutivo.
7.    Implementar en las Direcciones
Seccionales respectivas los modelos de gestión, de administración, de
evaluación de personal y la política de estímulos adoptados para los servidores
de la Fiscalía General de la Nación.
8.    Mantener actualizada la información de la
planta de personal de las Direcciones Seccionales respectivas y reportar
periódicamente al Director Ejecutivo.
9.    Registrar en las historias laborales de los
servidores de las Direcciones Seccionales respectivas las sanciones
disciplinarias impuestas, las decisiones que impliquen declaración de
responsabilidad penal o privación de la libertad y las de responsabilidad penal
que le sean reportadas, con el fin de informar al nominador sobre las
inhabilidades sobrevinientes.
10.Custodiar y actualizar las historias
laborales de los servidores de las Direcciones Seccionales respectivas.
11.Dirigir y controlar las actividades y
procesos de contratación administrativa y suscribir los actos y contratos
requeridos para el buen funcionamiento de las Direcciones Seccionales
respectivas, de conformidad con la delegación.
12.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
por la Dirección de Planeación y Desarrollo.
13.Aplicar las directrices y lineamientos
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
14.Las demás que le sean asignadas por la
ley o delegadas por el Fiscal General de la Nación o por el Director
Ejecutivo".
Artículo 55. Modificar la denominación del Comité de
Gerencia y de Coordinación Interna previsto en los artículos 47 y 48 del
Decreto Ley 016 de 2014, la cual quedará así: "Comité Directivo".
Título III
Nomenclatura
de cargos de la Fiscalía General de la Nación
Artículo 56. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley
017 de 2014, el cual quedará así:
"Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a los
que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados
públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación. Según su
complejidad y competencias exigidas les puede corresponder funciones de
coordinación, supervisión y control de secciones, unidades o grupos internos de
trabajo."
Artículo 57. Suprimir de la nomenclatura del nivel
directivo de la Fiscalía General de la Nación la siguiente denominación de
empleo:
NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO
NIVEL DIRECTIVO
CONSEJERO JUDICIAL
SUBDIRECTOR SECCIONAL
Artículo 58. Adicionar la nomenclatura
del nivel directivo y asesor de la Fiscalía General de la Nación con las
siguientes denominaciones de empleo:
NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO
NIVEL DIRECTIVO
DELEGADO
DIRECTOR EJECUTIVO
SUBDIRECTOR REGIONAL
NIVEL ASESOR
ASESOR EXPERTO
ASESOR III
Parágrafo. El empleo de Director Ejecutivo tendrá los mismos
requisitos y la misma remuneración que por todo concepto percibe el Director
Estratégico II. El empleo de Delegado tendrá los mismos requisitos y la misma
remuneración que por todo concepto percibe el Director Nacional II. El empleo
de Asesor Experto tendrá los mismos requisitos y la misma remuneración que por
todo concepto percibe el Director Nacional I. El empleo de Asesor III tendrá
los mismos requisitos del Asesor II más un (1) año adicional de experiencia y
la misma remuneración que por todo concepto percibía el Subdirector Seccional.
El empleo de Subdirector Regional tendrá los mismos requisitos y la misma
remuneración que por todo concepto percibía el Subdirector Seccional.
El Fiscal General de la
Nación efectuará los ajustes que se requieran al manual de funciones y
requisitos de la Fiscalía General de la Nación.
Título IV
Planta de
cargos de la Fiscalía General de la Nación
Artículo 59. Supresión de empleos. Suprimir de la planta de personal de la
Fiscalía General de la Nación los siguientes cargos:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL AREA FISCALIAS
4
CONSEJERO JUDICIAL
291
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS
322
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
DE CIRCUITO
73
FISCAL DELEGADO ANTE
TRIBUNAL DEL DISTRITO
1.101
ASISTENTE DE FISCAL
931
ASISTENTE DE FISCAL
244
ASISTENTE DE FISCAL III
210
ASISTENTE DE FISCAL IV
PLANTA GLOBAL AREA ADMINISTRATIVA
6
DIRECTOR NACIONAL II
1
DIRECTOR ESTRATEGICO
3
DIRECTOR ESTRATEGICO I
5
DIRECTOR ESPECIALIZADO
3
SUBDIRECTOR NACIONAL
128
SUBDIRECTOR SECCIONAL
8
JEFE DE DEPARTAMENTO
23
ASESOR I
27
ASESOR II
91
PROFESIONAL EXPERTO
94
PROFESIONAL ESPECIALIZADO I
151
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
II
27
PROFESIONAL DE GESTIÓN I
95
PROFESIONAL DE GESTION II
221
PROFESIONAL DE GESTIÓN III
11
TECNICO I
2
TECNICO
11
AUXILIAR I
7
AUXILIAR II
130
CONDUCTOR
140
CONDUCTOR II
1
CONDUCTOR III
2
ASISTENTE I
9
SECRETARIO ADMINISTRATIVO I
7
SECRETARIO ADMINISTRATIVO
II
PLANTA GLOBAL AREA POLICIA JUDICIAL
205
PROFESIONAL INVESTIGADOR
62
PROFESIONAL INVESTIGADOR II
143
PROFESIONAL INVESTIGADOR
56
TECNICO INVESTIGADOR I
414
TECNICO INVESTIGADOR II
321
TECNICO INVESTIGADOR III
15
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD I
107
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD II
10
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD III
16
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD IV
Artículo 60. Creación de empleos. Crear los siguientes cargos en la planta
de personal de la Fiscalía General de la Nación, así:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL ÁREA ADMINISTRATIVA
1
DIRECTOR EJECUTIVO
3
DELEGADO
9
DIRECTOR NACIONAL I
6
DIRECTOR ESTRATÉGICO II
8
SUBDIRECTOR REGIONAL
85
ASESOR III
2
ASESOR DE DESPACHO
1
ASESOR EXPERTO
706
TÉCNICO II
PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALIAS
190
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
MUNICIPALES Y PROMISCUOS
PLANTA GLOBAL ÁREA POLICÍA JUDICIAL
20
INVESTIGADOR EXPERTO
Artículo 61. Creación de cargos para la
Unidad Especial de Investigación. Crear los siguientes cargos en la planta de personal
de la Fiscalía General de la Nación, así:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
1
DIRECTOR NACIONAL II
5
PROFESIONAL EXPERTO
5
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
II
5
PROFESIONAL DE GESTIÓN III
2
PROFESIONAL DE GESTIÓN I
3
FISCAL DELEGADO ANTE
TRIBUNAL DEL DISTRITO
4
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO
4
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
DEL CIRCUITO
5
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
MUNICIPALES Y PROMISCUOS
5
ASISTENTE DE FISCAL I
4
ASISTENTE DE FISCAL II
4
ASISTENTE DE FISCAL III
3
ASISTENTE DE FISCAL IV
5
SECRETARIO EJECUTIVO
2
ASISTENTES I
1
PROFESIONAL INVESTIGADOR II
12
TÉCNICO INVESTIGADOR I
13
TÉCNICO INVESTIGADOR II
3
CONDUCTOR II
Parágrafo. Los empleos creados en el presente artículo, son de
dedicación exclusiva para cumplir las funciones de la Unidad Especial de
Investigación y, en consecuencia, en estos cargos no procederá la incorporación
de servidores cuyos empleos sean efectivamente suprimidos en el presente
Decreto Ley.
ARTÍCULO 62. Continuidad en el servicio. Los servidores continuarán desempeñando
las funciones del empleo en el cual están nombrados y devengando la remuneración
asignada a éstos, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo
nombramiento o se les comunique la supresión de sus cargos, según el caso.
La supresión efectiva de los cargos de
los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en
nómina de pensionados.
ARTÍCULO 63. Planta global y flexible de
la Fiscalía General de la Nación. La planta de cargos adoptada para cada área de la
Fiscalía General de la Nación es global y flexible y, por lo tanto, el Fiscal
General de la Nación se encuentra facultado para distribuir, trasladar y
reubicar los empleos dentro de éstas, de conformidad con las necesidades del
servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad.
ARTÍCULO 64. Incorporaciones y
movimientos de personal. Las
incorporaciones y movimientos de personal que se realicen como resultado de la
modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, no
generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o
desmejora.
Cuando haya lugar a la actualización en
el Registro Único de Carrera, la misma se efectuará de oficio por la
Subdirección de la Comisión de Apoyo a la Comisión de la Carrera Especial de la
Fiscalía General de la Nación o quien haga sus veces.
A los servidores que se les suprima el
empleo de Asistente de Fiscal I y sean nombrados en cargos de Técnico II, no se
les exigirán requisitos adicionales a los acreditados al momento de su posesión
y devengarán la remuneración que se establezca para el empleo en el cual sean
nombrados.
Artículo 65. Referencias normativas. Cuando un texto normativo haga referencia
a las dependencias de la Fiscalía que existían antes de la expedición del
presente Decreto Ley, debe entenderse que se refiere a las dependencias de la
estructura organizacional contenida en este Decreto, de conformidad con las
funciones y competencias a estas asignadas en el presente Decreto Ley y en el
Decreto 016 de 2014 en lo que no se haya modificado o derogado.
Artículo 66. Efectos Fiscales. Para efectos fiscales, los gastos que
demande el presente Decreto Ley serán cubiertos con cargo al presupuesto de la
Fiscalía General de la Nación, en el marco de lo previsto en el artículo 92 de
la Ley 617 de 2000, por lo tanto, su costo es neutro.
Artículo 67. Vigencia. El presente Decreto Ley rige a partir de
su publicación, modifica en lo pertinente y deroga las disposiciones que le
sean contrarias, especialmente los artículos 11, 16, 21, 22, 23, 24, 25, 26,
27, 28 y 32; los numerales 7 y 8 del artículo 17; numeral 7 del artículo 29;
numerales 20 y 21 del artículo 31; numeral 7 del artículo 33 y el numeral 2 del
artículo 42 del Decreto Ley 016 de 2014. Modifica en lo pertinente los Decretos
Ley 017 y 018 de 2014. La Unidad Especial de Investigación durará mientras siga
vigente su mandato.
Las funciones asignadas a las
dependencias de la Fiscalía General de la Nación establecidas en los citados
artículos continuarán vigentes hasta tanto se distribuya la nueva planta de
personal, y el Fiscal General de la Nación expida los actos administrativos que
considere necesarios para la entrada en funcionamiento de la nueva estructura.”
III. INTERVENCIONES
1.
Presidencia de
la República
Los ciudadanos Enrique Gil Botero (Ministro de
Justicia y del Derecho), Liliana Caballero (Directora del Departamento
Administrativo de la Función Pública) y Claudia Isabel González Sánchez
(Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República), intervienen en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto
Ley 898 de 2017.
En lo que atañe a la trascendencia del Decreto Ley 898
de 2017 en términos de implementación del Acuerdo Final hacen referencia: (i)
al punto 6.1.9 del mismo sobre “implementación, verificación y refrendación”,
el cual contempla la necesidad de crear, de forma prioritaria, la Unidad
Especial de Investigación al interior de la Fiscalía; y (ii) las reformas
institucionales como uno de los componentes de justicia transicional dirigidos
a materializar las obligaciones que el Acuerdo Final le asignó a la Entidad.
Dentro de las priorizadas fijadas en el punto 6.1.9
del Acuerdo Final se encuentran:
·
La creación de una
Unidad Especial de Investigación;
·
El fortalecimiento del
proceso de extinción de dominio, con miras a implementar la reforma rural
integral;
·
El desarrollo de un
Sistema Integral de Garantias de Seguridad; y
·
La adopción de medidas
contra la corrupción.
Indican que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 debe
ser visto como una garantía de no repetición en el marco de la justicia transicional.
Se trata de emprender reformas institucionales que permitan identificar y
sancionar a los responsables de graves violaciones a los derechos humanos.
En tal sentido, la reforma institucional a la Fiscalía
General de la Nación apunta a ganar confianza entre la ciudadanía y a prevenir
la comisión de nuevas violaciones a los derechos humanos.
Indican que el principal objetivo del Decreto Ley 898
de 2017 apunta a la creación de la Unidad Especial de Investigación al interior
de la Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento de lo previsto en el punto
3.4.4. del Acuerdo Final.
En relación con la modificación parcial de la
estructura de la Fiscalía sostienen que la creación de la nueva Unidad, así
como hacer posible el cumplimiento de otros aspectos puntuales del Acuerdo
Final que involucran la función investigativa del Estado, hace indispensable
reorganizar la Entidad “y equilibrar su estructura y planta de personal para
maximizar la aplicación de los recursos existentes a los fines trazados por la
Constitución Política y el Acuerdo Final”.
La modificación parcial opta por adscribir 14
dependencias de la Entidad al Despacho del Fiscal General de la Nación.
Adicionalmente, se hicieron algunos ajustes con relación a las Direcciones
Estratégicas que ya se encontraban adscritas al mismo.
Por otro lado, el Decreto reorganiza las demás
dependencias misionales de la Entidad en tres grandes Delegadas de Criminalidad
Organizada, Finanzas Criminales y Seguridad Ciudadana, bajo la dirección del
Vicefiscal General de la Nación.
En este marco, el Decreto opta por: (i) inscribir a
las 35 Direcciones Seccionales bajo la batuta de la Delegada para la Seguridad
Ciudadana; y (ii) crear las Subdirecciones Regionales de Apoyo encargadas de
cumplir las funciones administrativas que antes desempeñaban las Subdirecciones
de Apoyo en cada una de las Seccionales, en coherencia con la política de
austeridad en el gasto.
En lo que atañe a la modicación en la planta de
personal señalan que se trata de una consecuencia necesaria de la
reestructuración general de la Fiscalía para atender los compromisos del
Acuerdo Final.
Recuerdan que, con base en las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 1654
de 2013, se expidió el Decreto Ley 018 de 2014, el cual condujo a que la planta
de personal de la Entidad pasara de 25.588 a 28.836 empleos. No obstante lo
anterior, en el artículo 6º se estableció que la provisión de cargos se
efectuaría de forma gradual, de conformidad con las disponibilidades
presupuestales y las respectivas vigencias: para el año 2014, 28%;  2015 el 36%
y 2016 el procentaje restante, hasta completar el 100% sobre el total asignado
para gastos de personal y gastos generales.
Aclaran que “el presupuesto asignado a la Fiscalía
General de la Nación durante los años posteriores a la expedición del Decreto
Ley 018 de 2014 no permitió proveer la totalidad de los cargos creados en la
modernización de 2014. Teniendo en cuenta lo anterior, el Decreto Let 898 de
2017 redujo la planta de la Fiscalía a 24.130 empleados. La nueva planta
implica la reducción del nivel directivo y el aumento de cargos en el área
misional. Así, se plantea i) un aumento de fiscales del 10%; ii) la asignación
de por lo menos un asistente de fiscal para cada fiscal, y iii) el incremento
de investigadores a 8.144 investigadores, para una tasa de 1.6% de
investigadores por cada fiscal”.
En relación con los requisitos formales, los
intervinientes sostienen que el Decreto Ley 898 de 2017 los satisface plenamente,
al igual que aquellos de conexidad objetiva, estricta y suficiente, y
necesidad.
Respecto a la conexidad, citan: (i) el punto 3.4.4.
del Acuerdo Final, referente a la creación de una Unidad Especial de
Investigación: (ii) el punto 1.1.1 sobre Reforma Rural Integral, mediante el
cual se crea un Fondo de Tierras para su distribución gratuita, el cual será
nutrido, entre otros, por bienes provenientes de procesos de extinción de
dominio, lo cual comporta dotar a la Entidad de la necesaria estructura administrativa;
(iii) el punto 2.1.2. sobre garantías de participación en política, que implica
agilizar las investigaciones relacionadas con la neutralización de fenómenos
que atenten contra quienes la realizan; (iv) el punto 2.1.2.1. sobre el Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, uno de cuyos puntos es
el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización para
procesar a quienes atenten contra quienes ejercen actividades políticas; (v) el
punto 2.3.3 sobre Participación Política, que implica combatir los delitos
electorales; (vi) el punto 4.3.1. sobre la “Solución al Problema de las Drogas
Ilícitas”, que implica la judicialización de organizaciones criminales y
perseguir de forma eficaz los bienes de procedencia ilícita; y (vii) el punto
5.1.2. sobre víctimas, que conlleva a la presentación de informes ante la JEP.
De esta forma, las citadas obligaciones guardan una
relación directa con la reforma a la estructura y planta de personal de la
Fiscalía, así como la creación de una Unidad Especial de Investigación.
Sostienen la existencia de una conexidad estricta
entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 y la creación de una Unidad
Especial de Investigación. En tal sentido, el texto normativo sometido a la
revisión de la Corte alude a la un organismo concertado entre las partes,
dirigido a contrarrestar fenómenos definidos en el mismo, es decir, la
persecución de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo. En tal
sentido, el vínculo entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 y el
Acuerdo Final es directo y verificable.
Afirman que las normas del Decreto Ley 898 de 2017,
mediante las cuales se modifica la estructura orgánica de la Fiscalía, guardan
conexidad estricta con el Acuerdo Final, toda vez que: (i) resultan
indispensables para desarrollar, de manera concreta, algunas obligaciones que
el Estado adquirió; y (ii) son una consecuencia necesaria de la creación de la
Unidad Investigativa Especial.
Los cambios incluidos en el Decreto Ley 898 de 2017 a
la estructura del ente investigador, constituyen medidas concretas que
pretenden dotar a la Entidad de herramientas para asumir los compromisos
consistentes en el fortalecimiento y focalización de las investigaciones
relacionadas con conductas que atentan contra la implementación del Acuerdo
Final.
Insisten en señalar que la reestructuración de la
Fiscalía apunta igualmente a agilizar los procesos de extinción de dominio,
brindar garantías de seguridad para el ejercicio de la actividad política, la
intensificación contra el crimen organizado y la persecución de los bienes
ilícitos.
Explican que el artículo 66 del  Decreto Ley 898 de
2017 busca garantizar que la financiación de los gastos que demande la
modificación parcial de la estructura de la Fiscalía sea neutro, es decir, que
se cuente con una fuente de financiación, sin generar un incremento real de los
gastos de personal, ni impactar negativamente el Presupuesto General de la
Nación o la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En relación con la conexidad estricta en materia de
planta de personal, explican que la creación de la Unidad Especial de
Investigación y la reorganización administrativa, exigen necesariamente
modificarla, en la medida en que el recurso humano de una institución es el
encargado de concretar el cumplimiento de sus funciones.
Los artículos 56, 57, 58 y 59 del Decreto Ley 898 de
2017 desarrollan compromisos asumidos por el Gobierno Nacional sobre el
fortalecimiento de las capacidades investigativas y de persecución penal de
conductas como el narcotráfico, la criminalidad organizada, la corrupción, el
lavado de activos y aquellas que atentan contra el ejercicio de la actividad
política.
Agregan la existencia de una conexidad suficiente
entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 y la creación de una Unidad
Especial de Investigación. Lo anterior por cuanto la conformación de la misma
se halla en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.
En relación con la conexidad suficiente entre las
modificaciones de la estructura orgánica de la Fiscalía y el Acuerdo Final,
soportan su existencia en los siguientes términos:
La creación de la Delegada para las Finanzas
Criminales permitirá fortalecer la persecución penal de las conductas de narcotráfico
y lavado de activos, con concordancia con el punto 3.4.4. del acuerdo Final,
que consagra el deber de optimizar el desmantelamiento de las organizaciones
emergentes; sobre el mejoramiento de la actuación penal contra organizaciones
criminales (punto 4.3.1.) y el seguimiento e intervención de bienes ilícitos
(punto 4.3.2.).
Al mismo tiempo, la Dirección Especializada contra las
Violaciones a los Derechos Humanos servirá para dar cumplimiento al mandato
consagrado en el punto 2 del Acuerdo Final, relacionado con la prevención y
judicialización de los delitos electorales en el escenario del posconflicto.
La modificación a la planta de personal también
guardar una conexidad suficiente con el Acuerdo Final, toda vez que se trata de
un efecto de la creación de la Unidad Especial de Investigación y la
consecuente reorganización de la Entidad.
Señalan que la modificación en la planta de personal
se soporta sobre un estudio estadístico y técnico de cargas laborales, con
miras a mejorar el desempeño de la Fiscalía. Todo lo anterior, es conforme con
los puntos 1.1.1., 2.1.2., 2.3.3., 3.4.4., 4.3.1. y 4.3.2. del Acuerdo Final,
que establecen la necesidad de alcanzar resultados en los procesos de extinción
de dominio, en la persecución penal de los delitos que afecten el ejercicio de
la actividad política y electoral, y el combate contra la criminalidad
organizada, con énfasis en el narcotráfico y el lavado de activos.
En relación con la estricta necesidad señalan que el
Acuerdo Final implicó una variación en el rol de la Fiscalía en la transición y
el posconflicto.
Indica que el Acuerdo Final modificó el esquema
previsto en el Acto Legislativo 01 de 2012, en el sentido de crear un Sistema
Integral para la Verdad, la Justicia y la Reparación, el cual prevé la creación
de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad que desarrollará un
trabajo fundado en criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad
y representatividad de los delitos; y se crea una Unidad de Investigación y
Acusación al interior de la JEP, encargada de ejercer la acción penal, con el
fin de satisfacer los derechos de las víctimas. “Así, la Fiscalía General de
la Nación pasó de ser el ente principal de la estrategia de judicialización en
el eventual contexto transicional a ocupar un lugar anexo al de la Jurisdicción
Especial para la Paz acordada en el marco de las negociaciones con las FARC-EP.”
Señalan que la creación de la Unidad Especial de
Investigacion es urgente debido al aumento de las vulneraciones en contra de
los defensores de los derechos humanos y a la necesidad de garantizar la
estabilidad en el contexto del posconflicto. De allí que tales afectaciones “no
dan espera al trámite de los demás proyectos de implementación normativa del
Acuerdo Final de Paz en el Congreso”.
Sostienen que la creación de la Unidad Especial de
Investigación y el fortalecimiento de las demás dependencias relacionadas con
el Acuerdo Final alteran la distribución de funciones al interior de la
Fiscalía.
Por último, señalan que en el texto del Decreto Ley
898 de 2017 no se incurre en ninguna de las categorías legislativas prohibidas
en el Acto Legislativo 01 de 2016.
2. Fiscalía General de la Nación
El ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira, actuando
en su calidad de Fiscal General de la Nación, solicita a la Corte declare
exequible el Decreto Ley 898 de 2017.
Al inicio de su intervención, resume sus principales
argumentos en los siguientes términos:
·
Creación de una
Unidad Especial de Investigación. La modificación de la estructura de la Fiscalía, para crear e
incorporar una Unidad Especial de Investigación para los delitos cometidos
contra los defensores de los derechos humanos, líderes de movimientos sociales
o políticos, es conforme con lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo
Final.  Para lograr tal objetivo “no basta con la creación de una
dependencia de la Fiscalía, sino que, es necesaria la adecuación de toda la
arquitectura institucional, con el objeto de fortalecer las capacidades
operativas y lograr el cumplimiento de las metas propuestas”;
·
Características de
la criminalidad del posconflicto colombiano. Los mapas y las cifras muestran una tendencia de
aumento de la criminalidad en las zonas de consolidación. Las principales
amenazas contra la seguridad ciudadana, la implementación del Acuerdo Final y
la consecución de la paz son: (i) las disidencias de las FARC-EP que hacen
presencia en los Departamentos de Vaupés, Guaviare, Meta, Cundinamarca y
Tolima; (ii) la guerrilla del ELN, con creciente presencia en sus frentes de
guerra en 16 Departamentos; (iii) el Clan del Golfo que opera en 17
Departamentos; (iv) la banda de Los Puntilleros que opera en Vichada y Meta;
(v) la de Los Pelusos en Norte de Santander; (vi) los antiguos postulados de
Justicia y Paz que empiezan a retornar a sus territorios; y (vii) algunos
sectores de milicianos de las FARC-EP. Adicionalmente, algunas organizaciones
criminales vienen ocupando áreas de influencia de los frentes desmovilizados de
las FARC-EP, “en consecuencia, ha aumentado la criminalidad en los 165
municipios en que tenía presencia el grupo guerrillero”.
·
Identificación de
tres áreas misionales que responden al objetivo constitucionalmente legítimo de
enfrentar la criminalidad existente en un contexto de posconflicto. Con el fin de responder a la actividad
criminal en Colombia y los desafíos del posconflicto, el Decreto Ley 898 de
2017 crea tres delegadas misionales: (i) la Delegada contra la Criminalidad
Organizada; (ii) la Delegada para las Finanzas Criminales; y (iii) la Delegada para
la Seguridad Ciudadana.
·
La nueva estructura
de la Fiscalía General de la Nación desarrolla los mandatos del Acuerdo Final y
constituye una reforma institucional indispensable para el posconflicto, de las
reconocidas en la jurisprudencia nacional e internacional como necesarias en
contextos transicionales.
La creación de la Unidad Especial de Investigación y la reestructuración
parcial de la Fiscalía General de la Nación para su adecuado funcionamiento en
un contexto de transición hacia la paz son medidas administrativas que
desarrollan los contenidos del Acuerdo Final y representan garantías de no
repetición de violaciones a los derechos humanos.
El Título I del Decreto Ley 898 de 2017, sobre la
creación de la Unidad Especial de Investigación, desarrolla específicamente lo
dispuesto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz. Igualmente, la
modificación de la disposición orgánica de la Entidad procura la movilización
de los recursos administrativos, logísticos, técnicos e investigativos necesarios
para responder a los desafíos que implica la construcción de una paz estable y
duradera. En efecto, la reestructuración administrativa permite que el área
misional de la Entidad se adecue a las exigencias del Acuerdo Final y concrete
sus esfuerzos en el posconflicto en tres ejes: (i) garantizar la seguridad
ciudadana; (ii) combatir la criminalidad organizada, especialmente aquella que
afecta el territorio y las zonas de consolidación; y (iii) atacar los
patrimonios ilícitos.
A continuación, el interviniente analiza el entorno
criminal del posconflicto.
Indica que desde la suscripción del Acuerdo Final y la
consecuente desmovilización de las FARC-EP, en Colombia se viene produciendo un
fenómeno de veloz mutación de la composición geográfica de los grupos
criminales. Se han conformado nuevas estructuras criminales que afectan
gravemente la seguridad ciudadana.
Señala que las FARC-EP hacían presencia en 165
municipios, varios de ellos en sectores estratégicos para el narcotráfico, la
minería ilegal y las zonas fronterizas, espacios que vienen siendo copados por
organizaciones criminales.
Las experiencias comparadas muestran que en escenarios
transicionales se suele recrudecer la criminalidad organizada, aumentando los
índices de violencia. En los casos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, las
medidas adoptadas por los Gobiernos para implementar los Acuerdos de Paz no
estuvieron acompañadas con ajustes institucionales que garantizaran la
presencia del Estado, especialmente de la administración de justicia en los
territorios permeados por la violencia y las economías criminales, como por
ejemplo, las maras salvadoreñas.
En tal sentido, la modificación de la estructura de la
Fiscalía General de la Nación, no tiene otro propósito que asegurar la
presencia institucional del Estado, especialmente en aquellas regiones más
abandonadas y en donde existe un alto riesgo de recrudecimiento de la
violencia.
Según el interviniente, la salida de las FARC-EP de
determinados territorios ha generado una expansión y crecimiento de los frentes
de guerra del ELN, en especial, en los Departamentos de Nariño, Chocó y
Guajira.
El siguiente mapa muestra la concentración de
estructuras criminales y grupos subversivos en el país. En algunas zonas se
presenta una presencia simultánea de estas organizaciones, como son, los
Departamentos de Meta, Guaviare, Chocó, Nariño, Cauca, Antioquia y Norte de
Santander:
Asegura el Jefe del ente investigador que los
territorios que eran ocupados por las FARC-EP en el año 2016 se encuentran en
disputa entre diversas organizaciones criminales: ELN, disidencias de las
FARC-EP, Clan del Golfo, entre otros.
En relación con la importancia de combatir el crimen
organizado para asegurar la implementación del Acuerdo Final, indica que las
organizaciones criminales siguen siendo un foco de generación de violencia, que
afecta todo el territorio nacional, en especial, en zonas que antes eran
controladas por las FARC-EP.
En cuanto a los Grupos Armados Organizados, la
Fiscalía identifica los siguientes: Los Pelusos, Los Puntilleros y el Clan del
Golfo, este último con presencia en cerca de 132 municipio del país.
En materia de desplazamiento forzado se afirma que “el
número de víctimas de desplazamiento forzado en el país ha tenido un incremento
considerable en el 2017, lo cual es más que representantivo si se tiene en
cuenta que la tendencia de los dos años anteriores (2015-2016) era decreciente.
Uno de los casos más claros es del (sic) Departamento de Antioquia en donde, en
lo que va corrido del año, se han presentado 411 víctimas por desplazamiento
forzado, mientras que en el año 2016 el total fue de 185. Lo mismo ha sucedido
en Chocó, donde han aumentado esos fenómenos de violencia”.
En relación con el aumento de las tasas de delitos que
afectan la seguridad ciudadana en los territorios de paz, sostiene que si bien
los índices de criminalidad después de la suscripción del Acuerdo Final han
presentado en general una tendencia a la baja, lo cierto es que en los 165
municipios donde había presencia del grupo guerrillero han aumentado los
delitos que afectan la seguridad ciudadana. Las cifras que más han aumentado
tienen que ver con los homicidios dolosos; hurto; y tráfico, fabricación y
porte de estupefacientes.
La Fiscalía considera la existencia de tres (3) causas
fundamentales que explicarían estos incrementos delictivos: (i) el hecho que
las FARC-EP, en muchas poblaciones, fungían como instancia reguladora, ante la
ausencia estatal; (ii) los niveles de disidencia de la organización armada; y
(iii) que los territorios dejados por ella vienen siendo ocupados por otras
organizaciones delictivas.
Las anteriores circunstancias conllevan a que la
Fiscalía “incremente sustancialmente su presencia y planta de funcionarios
en el nivel misional y en las regiones, con el fin de satisfacer las
necesidades que plantea un escenario de posconflicto”.
En lo atinente a la persecución de las finanzas
criminales como estrategia efectiva contra la amenaza macrocriminal a la
estabilidad del Acuerdo Final, indica que en el punto 4.3.2. de aquél se
establece la necesidad de eliminar los factores que estimulan las economías
ilegales, e igualmente, impone al Gobierno Nacional el reto de fortalecer los
mecanismos de lucha contra las finanzas criminales.
En relación con la creación de tres (3) Fiscalías
Delegadas, adscritas al Despacho del Vicefiscal General de la Nación, afirma
que “responde al contexto criminal actual”.
La Delegada contra la Criminal Organizada surge para
hacer frente a todos los actos de crimen organizado que se cometan durante el
posconflicto y es conforme con lo previsto en el punto 4.3.1 del Acuerdo Final.
Contará con las siguiente Direcciones para cumplir su labor misional: (i)
Dirección Especializada contra la Corrupción; (ii) Dirección Especializada
contra las Organizaciones Criminales; (iii) Dirección Especializada contra el
Narcotráfico; (iv) Dirección de Justicia Transicional; (v) Dirección
Especializada contra violaciones a los derechos humanos; y (vi) Dirección de
Apoyo a la Investigación y Análisis para la Criminalidad Organizada.
La Delegada para las Finanzas Criminales materializa
dos compromisos concretos del Acuerdo Final: (i) el punto 4.3.2 referente a la
puesta en marcha de una estrategia para perseguir decididamente los bienes y
activos involucrados con el narcotráfico; y (ii) la aplicación efectiva de la
acción de extinción de dominio. Esta Delegada tendrá a cargo las siguientes
Direcciones: (i) la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de
Dominio; (ii) la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos; y (iii)
la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras.
La creación de una Fiscalía Delegada para la Seguridad
Ciudadana responde al cumplimiento del punto 3 del Acuerdo Final.
Para la Fiscalía es claro que la criminalidad
posterior a la desmovilización de las FARC-EP no puede ser combatida sólo desde
el nivel central. De allí la importancia de fortalecer las Direcciones
Seccionales y articular sus esfuerzos investigativos con las tres (3)
Delegadas, a través de: (i) fortalecimiento de la presencia territorial; (ii)
adecuada selección de los casos objeto de priorización; y (iii) unificación del
análisis criminal desde la perspectiva económico-financiera.
En relación con los límites formales, el interviniente
considera que el Decreto Ley 898 de 2017 los cumple, por cuanto: (i) fue
expedido por el Presidente de la República y algunos Ministros; (ii) dentro del
plazo de ciento ochenta días posteriores a la refrendación popular; y (iii) se
encuentra motivado.
Sostiene que el Decreto Ley 898 de 2017 guarda una
relación de estrecha conexidad con el Acuerdo Final, en relación con los
siguientes aspectos: (i) la creación de la Unidad Especial de Investigación;
(ii) las modificaciones parciales a la estructura de la Fiscalía; y (iii) las
modificaciones en la planta de cargos.
Luego de citar el punto 3.4.4. del Acuerdo Final
concluye la existencia de una conexidad estricta entre la creación de la Unidad
Especial de Investigación y aquél. Recuerda que el juicio de conexidad
comprende: (i) identificar el contenido del Acuerdo Final que es objeto de
implementación con el Decreto Ley; y (ii) establecer cómo la medida a
implementar se vincula con ese contenido.
En tal sentido, el Acuerdo Final ordena directamente
crear una Unidad Especial de Investigación, destinada a combatir los atentados
contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como
personas vinculadas con la implementación de aquél. Y agrega: “Como se trata
de la creación de una nueva dependencia en una entidad del Estado, la
estructura de esta última debe ajustarse a la integración del nuevo órgano. De
lo contrario, difícilmente podrá cumplir con los objetivos trazados en el
Acuerdo Final”.
Al mismo tiempo, el propio Acuerdo Final (p. 202)
prevé que la creación de la referida Unidad es de carácter urgente, motivo por
el cual su puesta en marcha puede realizarse mediante un Decreto Ley (necesidad
y urgencia).
En lo que atañe a la conexidad entre la modificación
parcial de estructura orgánica de la Fiscalía y el Acuerdo Final, la misma se
pretende demostrar de la siguiente manera:
·
La creación de la
Unidad Especial de Investigación es el primer vínculo cierto y verificable
entre el Acuerdo y las normas que reforman la estructura de la Fiscalía. Se afirma
que la conformación de aquélla “impacta de forma global todo su
funcionamiento”.
·
Las prioridades del
posconflicto relacionadas con garantizar la seguridad ciudadana, combatir el
crimen organizado y atacar las finanzas ilícitas tienen un vínculo cierto y
verificable con las normas del Decreto que reforman la estructura de la
Fiscalía. Al respecto se cita: (i) el punto 1 del Acuerdo titulado “Hacia un
nuevo campo colombiano”, el cual impone agilizar el proceso judicial de
extinción de dominio. Para tales fines, se impone el fortalecimiento de las
estructuras institucionales que permitan lograr la identificación de los
patrimonios ilícitos; (ii) el punto 2 sobre “Participación política: Apertura
democrática para construir la paz”, impone el deber del Estado de neutralizar
cualquier fuente de violencia; (iii) el punto 3 sobre “El fin del conflicto”
depende de la existencia de una estructura de la Fiscalía articulada y
armónica; (iv) el punto 4 “Solución al problema de las drogas ilícitas”,
comporta el deber de luchar contra las organizaciones criminales dedicadas al
narcotráfico; (v) el punto 5 sobre víctimas implica que, si bien la Fiscalía no
hace parte de la JEP, debe colaborar con ella mediante la rendición de
informes, presentar las compulsar de copias de Justicia y Paz, recibir las
compulsas de copias de la Sala de Reconocimiento y Verdad, continuar con los
procesos de extinción de dominio en relación con los bienes de las FARC no
inventariados; y (vi) el punto 3.4.11 “Creación de un programa especial para la
eliminación y prevención de la corrupción”,  comporta un fortalecimiento
institucional.
El interviniente agrega la existencia de las
siguientes conexidades específicas entre ciertos artículos del Decreto Ley 898
de 2017 y el Acuerdo Final:
·
El artículo 25 se
vincula con el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, en lo atinente a la creación de
la Unidad Especial de Investigación;
·
Los artículos 37, 38 y
39, relativos a la Delegada contra la Criminalidad Organizada y a la Dirección
de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada,
desarrollan el punto 4.3.1. del Acuerdo Final;
·
El artículo 40,
relativo a la creación de la Delegada para las Finanzas Criminales, desarrolla
los puntos 1.1.1 y 4.3.2 del Acuerdo Final;
·
El artículo 49, referente
a la creación de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la
Seguridad Ciudadana, desarrolla el punto 2.1.2 del Acuerdo Final;
En relación con la conexidad suficiente, el
interviniente explica que la anterior estructura de la Entidad no fue diseñada
para asumir la Unidad Especial de Investigación y, por tal razón, “es
indispensable adelantar los ajustes necesarios para su óptimo funcionamiento.
Estos ajustes, precisamente, se ejecutaron mediante la modificación parcial de
la estructura orgánica, si se tiene en cuenta que, de esa forma, se logró la
redistribución de funciones de las demás dependencias de la Entidad, con el
objeto de cumplir con las exigencias del Acuerdo Final”.
Explica que, sin la reestructuración, la persecución
penal de conductas relacionadas con la corrupción, la criminalidad organizada,
el lavado de activos y el narcotráfico, que atentan contra la implementación
del Acuerdo Final, no podrían lograrse con los niveles de eficacia y
efectividad necesarias, “es decir, sin este ajuste estructural parcial,
muchos de los compromisos asumidos por el ente acusador no se cumplirían
óptimamente, en tanto los esfuerzos de focalización y especialización que
pretenden ser implementados con esta reorganización tampoco resultarían
materializados”.
En relación con la conexidad entre la modificación a
la planta de personal de la Fiscalía y el Acuerdo Final explica que mediante el
Decreto Ley 898 de 2017 se busca reducir el nivel directivo de la Entidad, en
aras de aumentar el porcentaje de fiscales encargados de investigar conductas
constitutivas de delitos.
Se trata de proveer cargos de fiscales, asistentes de
fiscal e investigadores, específicamente, en aquellas formas de delincuencia
que atenten contra la implementación del acuerdo de paz. Lo anterior por cuanto
la sola modificación de la estructura de la Entidad no resultaba suficiente
para cumplir con los mandatos derivados de aquél.
Se insiste en que la nueva planta de personal
fortalece el área misional de la Fiscalía, tomando en cuenta que “las
obligaciones de la Fiscalía en materia de investigación, derivadas del Acuerdo
Final no están supeditadas a las actividades delictivas cometidas con ocasión
del conflicto armado, lógica a la que corresponden los Decretos Ley 016 y 018
de 2014, sino a todas aquellas que pueden generarse como reacción a la
implementación del Acuerdo y que afecten el objetivo de lograr una paz estable
y duradera”.
Las modificaciones de la planta de personal apuntan a
incrementar el número de fiscales en 543 (193 nuevos fiscales seccionales y 350
fiscales locales), y en consecuencia, la cantidad de funcionarios dispuestos a
indagar y acusar, lo cual es conforme con el Acuerdo Final.
Se trata de reducir el nivel directivo e incrementar
aquel de fiscales e investigadores, encargados de adelantar indagaciones en los
territorios de paz, con lo cual se está cumpliendo lo acordado.
Insiste en que mediante los artículos 56, 57, 58 y 59
del Decreto Ley 898 de 2017 se reduce el nivel directivo de la Fiscalía y se
suprimen cargos que hacen parte del área administrativa de la Entidad. Al mismo
tiempo, en el artículo 60 se crean cargos que fortalecen el área misional de la
Fiscalía. En concreto, las modificaciones son las siguientes:
·
Se modifica el número
de funcionarios administrativos en cada una de las seccionales, ya que era
demasiado alto (por ejemplo, las Subdirecciones de Apoyo a la Gestión en el
anterior esquema representaban más del 12% de la nómina de la Entidad);
·
Cada uno de los
fiscales va a contar con un asistente.  El modelo gerencial del sistema penal
acusatorio impide que un fiscal pueda adelantar sus causas sino no cuenta con
un asistente;
·
Se incrementa el número
de investigadores de la Policía Judicial, al punto de tener 1.6 investigadores
por fiscal.
Estos cambios en la planta de personal permitirán
cumplir con los siguientes objetivos:
·
El cumplimiento del
deber de rendir informes a la JEP:
·
La continuidad de los
procesos penales mientras el Tribunal para la Paz asume competencia;
·
Investigar las formas
de criminalidad que surjan durante la implementación del Acuerdo Final; y
·
La supresión de
posiciones en el nivel directivo y administrativo implica focalizar los
esfuerzos en el fortalecimiento del área misional de la Entidad.
El interviniente señala que la reforma apunta a
optimizar las funciones misionales de la Entidad, siendo el fruto de un
análisis de las cargas de trabajo, y “no generará, en lo absoluto, pérdida o
desmejora para los servidores que ostenten derechos de carrera o que estén en
retén social”.
De igual manera, la reestructuración de la Fiscalía
pretendió la implementación del Sistema de Intervención Temprana en la Atención
de Usuarios y, concretamente, de las víctimas.
Agrega que los cambios propuestos para la planta de
personal no implican su ampliación o la adición de recursos al presupuesto y “los
cargos que se suprimen, esencialmente, corresponden a empleos vacantes, por lo
tanto, el impacto es marginal”.
Indica que el proceso de reestructuración de la planta
de personal cumple a cabalidad con los parámetros constitucionales, ya que se
está realizando dentro de los principios que rigen la administración pública,
siendo su principal propósito cumplir con lo acordado en el Acuerdo Final.
La reducción del nivel directivo, con el fin de
aumentar el porcentaje de fiscales, responde a los resultados que trajo la
reforma administrativa de 2014:
“La  Entidad contaba con áreas que fueron creadas en
la modernización del año 2014, pero que durante más de 3 años de su implementación
no generaron un mayor aporte a la investigación criminal y en cambio produjeron
una gran desarticulación. Tal es el caso de la policía judicial del CTI, la
cual se dividió en policías especializadas, policías de las seccionales,
policía de análisis de contextos, y una Dirección Nacional del CTI que apoyaba
los ejes temáticos de la Dirección Nacional de Fiscalías. Esto trajo como
consecuencia la existencia de metodologías de trabajo independientes, la
creación de áreas redundantes (cada policía judicial tenía su propia Sección de
Análisis Criminal SAC, con sistemas de información y procesos investigativos
diferentes), reprocesos permanentes y problemas de desarticulación.
El crecimiento del nivel central fue tal tamaño que de
3 Direcciones Nacionales y 4 oficinas se pasó a 29 Direcciones Nacionales y 12
Subdirecciones Nacionales que con las Direcciones y Subdirecciones Seccionales
generaron 226 cargos directivos que requieren sueldos altos y una logística
administrativa, en especial de vehículos y conductores.
Entre tanto, la parte operativa de la Entidad, no
obstante el crecimiento de Fiscales y Policía Judicial con relación al año
2013, ha venido congestionándose, año tras año, a una tasa del 15% anual, con
despachos en algunas regiones qu tienen más de 1000 casos en promedio como
Arauca, Guajira, Guaviare, Magdalena y Magdalena Medio. El promedio de un
fiscal local a nivel nacional es de 601 casos por despacho”.
(…)
Con esta reducción fue posible crear, sin costo
adicional, 535 nuevos cargos de fiscal, que le permite a la Entidad hacer
presencia en las principales regiones que fueron afectadas en el conflicto
armado”.
En cuanto a la distribución de las cargas de trabajo,
el interviniente sostiene:
“La carga de trabajo de los fiscales locales es de 8.5
veces más alta que la de los fiscales ante el Tribunal, y la de los seccionales
6.36 veces más alta que la de los tribunales. Los fiscales locales y
seccionales manejan el 94% de la carga de la Fiscalía y los especializados el
6%. La carga de los fiscales ante el tribunal no alcanza a ser el 1%.
(…)
Por consiguiente, y con el objeto de contar con un
mayor recurso humano que atienda la carga de la entidad que permita tener
presencia en las zonas de posconflicto y crear la Unidad Especial de
Investigación, se redujo la planta de fiscales tribunal, fiscales
especializados, conductores y se incrementaron las de fiscales seccionales,
locales y cargos de investigadores expertos de la policía judicial.”
El Jefe del ente investigador explica que los nuevos
cargos misionales, previstos en el Decreto Ley 898 de 2017, participarán en un
Plan de Intervención para garantizar que el fortalecimiento institucional
llegue a los municipios con índices más altos de criminalidad y con mayores
necesidades en los cuales la Fiscalía no tenía presencia.
El siguiente cuadro muestra la reducción en costos de
la Entidad, como resultado de la reestructuración:
Se insiste igualmente en la necesidad de darle un uso
eficiente a los recursos públicos, a partir de una planeación adecuada. Se
trata de maximizar la relación costos-beneficios.
En cuanto a la urgencia de la medida, el interviniente
considera que la misma se soporta sobre lo siguiente:
·
La exclusión de la
Fiscalía de la Jurisdicción Especial para la Paz impacta sus funciones y su
anterior estructura administrativa;
·
En el texto del Acuerdo
Final se alude a la urgencia de la creación de la Unidad Especial de
Investigación;
·
Actualmente se está
ante un incremento de los índices de criminalidad relacionados con la mutación
de los actores del conflicto armado y la consolidación de nuevas estructuras
criminales;
·
De la rapidez con que
el ente acusador asuma estos nuevos retos dependerá la consolidación de una paz
estable y duradera;
·
Las experiencias
comparadas demuestran el recrudecimiento de la criminalidad organizada durante
los posconflictos;
·
Existe un alto riesgo
que los territorios abandonados por las FARC sean copados por diversas
organizaciones criminales, principalmente en Antioquia, Choco, Cauca, Nariño,
Caquetá y los Santanderes;
·
La creación de la
Unidad Especial de Investigación altera directa e inmediatamente las funciones
de las dependencias de la Fiscalía; y
·
El Acuerdo Final indica
expresamente que ciertos temas deben ser adelantados de manera prioritaria.
Por último, señala que actualmente la Fiscalía debe
cumplir unos retos durante el posconflicto distintos a las exigencias presentes
para el año 2014, año de la anterior reestructuración. “Precisamente, ese
fue el propósito del Decreto Ley 898 de 2017: mantiene sustancialmente los
aspectos importantes de la reforma de 2014 (priorización, asociación de casos y
análisis) y adapta la institución para que, de forma asertiva y eficiente,
asuma las funciones que le corresponden en el escenario del posconflicto”.
3. Ciudadano Ramiro Emiro Bustamante Pérez
El ciudadano Ramiro Emiro Bustamante Pérez interviene
en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte el artículo 24 del
Decreto Ley 898 de 2017, por violar los artículos 151 y 352 Superiores y el
artículo 2º del Decreto 111 de 1996.
Indica que el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017
contiene una obligación de carácter permanente para el Gobierno Nacional,
relacionada con la inclusión obligatoria dentro del Presupuesto General de la
Nación de una partida que financie el funcionamiento de la nueva Unidad de
Investigación Especial. Al condicionar de manera permanente la actividad
legislativa ordinaria relativa al trámite de la Ley Anual de Presupuesto (fin
de la ley) y al referirse a la programación del presupuesto (aspecto material)
se reconoce en el artículo acusado una esencia orgánica que vulnera los
postulados constitucionales contenidos en los artículos 151 y 352 Superiores y
el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Señala que el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017
vulnera la prohibición contenida en el Acto Legislativo 01 de 2016, en el
sentido de expedir, por vía de decreto con fuerza de ley, normas de contenido
orgánico.
Al mismo tiempo, la citada norma “desvincula la
preparación del presupuesto del deber estatal de atender la sostenibilidad
fiscal y la estabilidad macroeconómica de las finanzas públicas”. Sin
importar la disponibilidad presupuestal, las prioridades del Gobierno Nacional
y la sostenibilidad fiscal, se deberá incluir en el Presupuesto Nacional una
partida para un fin específico.
El Decreto 111 de 1996, en su artículo 110 contempla
que, en virtud del principio de autonomía presupuestal, cada entidad goza de la
facultad para tomar decisiones presupuestales, esto es, contratar y ordenar el
gasto, atendiendo la disponibilidad de recursos que se apropien en el
Presupuesto General de la Nación para cada vigencia fiscal.
Al disponer el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017
que el Gobierno Nacional deberá incluir una partida en el presupuesto anual de
la Fiscalía General de la Nación para financiar el funcionamiento de una Unidad
Especial de Investigación, impone una limitación a la autonomía presupuestal de
dicho órgano de investigación para tomar decisiones independientes sobre su
presupuesto y ordenar así su gasto.
4. Ciudadano Juan Guillermo López Celis
El ciudadano Juan Guillermo López Celis solicita a la
Corte declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 2º (parcial),
del numeral 11 del artículo 5º , del artículo 6º (parcial) y del artículo 8º
(parcial) del Decreto Ley 898 de 2017, así como la constitucionalidad
condicionada del parágrafo 1º del artículo 7º del mismo texto normativo.
Indica que las disposiciones cuya inconstitucionalidad
o modulación se solicita hacen parte de los compromisos adquiridos por el
Gobierno Nacional en el Acuerdo Final, este hecho no impide que la Corte
estudie la exequibilidad de las normas que han sido promulgadas para
implementación de aquél.
Explica que el artículo 2º del Decreto Ley 898 de 2017
vulnera la Constitución por cuanto le otorga a la Unidad Especial de
Investigación, dependencia que hace parte de la Fiscalía General de la Nación,
la agtribución de actuar ante otras jurisdicciones, distinta a la ordinaria.
Dado que la nueva Unidad Especial de Investigación fue
incorporada a la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la
Nación, las funciones que le sean asignadas no pueden desbordar los ámbitos
competenciales que a la Entidad le fueron asignados.
La factultad de adelantar actuaciones ante otras
jurisdicciones no consulta el criterio de necesidad, por cuanto dicha Unidad no
requiere actuar ante otras actuaciones.
Argumenta que la competencia de la Unidad Especial de
Investigación de conocer de compulsas de copias respecto de las personas que
integraron las redes de apoyo de organizaciones criminales es contraria a las
disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017. Lo anterior por
cuanto el numeral 11 del artículo 5º del Decreto Ley 898 de 2017 establece que
esa compulsa de copias deben ser conocidas por la Unidad Especial de
Investigación, y por la otra, las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017
y del Acuerdo Final establecen que aquéllas deben ser conocidas por la Sala de
Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y
Conductas. Así mismo, el Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la
Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia exclusiva para investigar
las conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o
indirecga con el conflicto armado.
La Unidad Especial de Investigación no puede tener
competencia para comocer de las compulsas de copias emtidas por la jurisdicción
ordinaria ni por aquella de Justicia y Paz, para investigar la responsabilidad
penal de aquellas personas que integraron las redes de apoyo de las
organizaciones criminales, ya que esta es una competencia exclusiva de la JEP.
Los artículos 6º y 7º del Decreto Ley 898 de 2017 le
otorgan facultades al Director de la Unidad Especial de Investigación para
“establecer el número de funcionarios que serán requeridos para el ejercicio de
su mandato” y para seleccionar los servidores públicos que serán nombrados.
Estas normas le otorgan autonomía administrativa a la
Unidad Especial de Investigación para garantizar la efectividad de la lucha
contra las organizaciones criminales que atenten contra las personas que
participen en la implementación del Acuerdo Final.
No obstante, estas disposiciones son contrarias a los
principios constitucionales de unidad de gestión y de jerarquía que rigen el
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, y en particular, contrarían
el artículo 251 Superior.
En la Sentencia C-232 de 2016, la Corte señaló que el
ejercicio de atribuciones no jurisdiccionales de la Fiscalía General de la
Nación está sujeto a los principios de unidad de gestión y jerarquía, en virtud
de los cuales, le corresponde al Fiscal General de la Nación determinar el
criterio y la posición que la Entidad debe asumir, sin perjuicio de la
autonomía de los fiscales delegados.
Las decisiones no jurisdiccionales, como la asignación
de funcionarios que conforman una Unidad de investigación, han de ser tomadas
por el Fiscal General de la Nación. Adicionalmente, en virtud del principio de
jerarquía, las decisiones impartidas por el Fiscal General de la Nación han de
ser acatadas por todos los servidores de la Entidad.
Permitir que el Director de la Unidad Especial de
Investigación escoja a sus funcionarios, sin consultar el criterio del Fiscal
General de la Nación, desconoce la función nominadora del mismo, prevista en el
artículo 251.1 Superior.
La facultad nominadora no se limita a la expedición
del acto administrativo de nombramiento, sino que comprende la potestad de
seleccionar las personas que desempeñarán los distintos empleos en la planta de
la Entidad.
Aunque estas disposiciones buscan alcanzar un fin
legítimo, como lo es la implementación del Acuerdo Final, estas medidas no son
necesarias.
Se solicita igualmente a la Corte declarar la
constitucionalidad condicionada del parágrafo del artículo 7º del Decreto Ley
898 de 2017, en el sentido de aclarar que la facultad del Director de la Unidad
Especial de Investigación de seleccionar a los servidores que han de ser
nombrados en esa dependencia, se ejerza sin desmedro de la facultad nominadora
del Fiscal General de la Nación.
En relación con el artículo 8º del Decreto Ley 898 de
2017, referente al nombramiento por cuatro (4) años del Director de la Unidad
Especial de Investigación, señala que se crea un funcionario de período al
interior de la Fiscalía, distinto al Fiscal General de la Nación, lo cual
enerva la facultad nominadora y discrecional del mismo, en relación con los cargos
del nivel directivo del ente investigador, que por su carácter de especial
confianza, son de libre nombramiento y remoción.
En pocas palabras, se crea una Fiscalía dentro de la
actual Fiscalía General de la Nación, lo cual vulnera los principios de unidad
de gestión y jerarquía.
5. Ciudadano Andrew Julián Martínez
El ciudadano Andrew Julián Martínez interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible el
artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017, por cuanto se trata de una norma que “conduce
a una auténtica, pero innecesaria e injustificada, MASACRE LABORAL”.
El interviniente sostiene que el Decreto Ley 898 de
2017 no cumple con los requisitos de finalidad, conexidad y estricta necesidad,
en lo relativo a la reestructuración de la Entidad, y particularmente la
supresión de cargos prevista en el artículo 59.
Afirma que la simple lectura de los apartes del
Acuerdo Final, invocados como justificación de la reforma estructural, muestran
la inexistencia de “una obligación perentoria e inmediata de modificar la
planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. Y menos aún la de
suprimir numerosos cargos de carrera y provisionalidad”.
La creación de una Unidad Especial de Investigación no
supone, en sí misma, una reforma estructural de la Fiscalía y la supresión de
cargos. Contrario a ello, el Acuerdo Final propende por la existencia de una
coordinación entre la Unidad y el resto de dependencias del ente investigador.
No existen razones para creer que la supresión de cargos facilitará la
implementación de los puntos 2.1.2.2., 3.4.3. y 3.4.7. del Acuerdo Final.
De tal suerte que la supresión de cargos no logra
superar el juicio de finalidad, en la medida en que no tiene como propósito
facilitar y asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final.
La conexidad apunta a la existencia de una proximidad
entre el texto del articulado de decreto y los contenidos del Acuerdo Final, de
tal suerte que se configure de forma explícita un vínculo cierto y verificable.
Afirma que se realizan menciones genéricas y abiertas
sobre el contenido del Acuerdo Final y la regulación que se adoptó en el
Decreto Ley 898 de 2017, “sin precisar en qué aspectos se fundamentó el
Gobierno Nacional para decidir que su regulación respondía a un criterio exacto
de conexidad”.
Argumenta igualmente el incumplimiento del requisito
de necersidad, por cuanto el hecho de modificar la estructura de la Fiscalía y
la planta de personal (adicionar y suprimir cargos) no es un asunto perentorio
del cual dependa en forma directa la implementación del Acuerdo Final. Además,
en ningún momento se sustenta por qué era imposible llevar a cabo el trámite
legislativo especial, previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016.
7.
Cumbre Nacional
de Mujeres y Paz
La Cumbre Nacional de Mujeres y Paz, alianza de ocho
organizaciones, redes y plataformas de mujeres, donde participan más de 1000
organizaciones de mujeres mixtas, étnicas, campesinas, indígenas,
afrodescendientes, estudiantes y juveniles de todo el país, en su labor de
veeduría a la implementación del Acuerdo Final, solicitan a la Corte se declare
exequible el Decreto Ley 898 de 2017.
Afirman que la creación de la Unidad Especial de
Investigación es de su mayor interés, dada su relación directa con el acceso de
las mujeres a la justicia y a las garantías de no repetición.
Indican que la conformación de la Unidad se encuentra
prevista en el texto del Acuerdo Final y busca el desmonte de las
organizaciones paramilitares que ponen en riesgo la seguridad de las
organizaciones sociales y las defensoras de los derechos humanos.
En tal sentido, consideran que existe una conexidad
directa, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, en particular con su punto
5 sobre víctimas.
Afirman que a marzo de 2017 se han presentado al menos
120 homicidios, 33 atentados y 27 agresiones de todo tipo contra los defensores
de los derechos humanos, según la Defensoría del Pueblo.
Recuerdan que en 2014 Colombia presentó el Examen
Periódico Universal, durante el cual recibió 11 recomendaciones relacionadas
con la protección de los defensores de los derechos humanos, quienes siguen
encontrándose en alto riesgo.
Finalizan afirmando la urgencia de la entrada en
funcionamiento de la Unidad Investigativa Especial, con miras al desmonte de
las estructuras paramilitares.
8.
Comité
Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos
Los ciudadanos Gelasio Cardona Serna y Erika Gómez
Ardila, actuando en representación del Comité Permanente por la Defensa de los
Derechos Humanos, intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a
la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.
Destacan la importancia de la creación de la Unidad
Especial de Investigación, en tanto que instrumento para combatir el fenómeno
paramilitar y hacen un llamado para que se garantice la autonomía de la misma.
9. Organizaciones de víctimas y defensoras
de los derechos humanos
Un numeroso grupo de organizaciones de víctimas y
defensoras de los derechos humanos intervienen en el proceso de manifestar su
apoyo a la creación de la Unidad Especial de Investigación y solicitarle a la
Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017, por cumplir con todos los
requisitos formales y materiales.
Indican que en los últimos tiempos se ha recrudecido
la violencia y los ataques contra los defensores de los derechos humanos, por
lo cual es imperiosa y urgente la creación de la Unidad Especial de
Investigación.
10.Universidad Libre, Seccional Bogotá
Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y
Norberto Hernández Jiménez, intervienen en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.
Indican que la creación de la Unidad Especial de
Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales
responsables de homicidios contra defensores de derechos humanos, líderes
sociales y políticos es acorde con la protección que la Corte le ha brindado a
estos colectivos.
Señalan que el texto normativo sometido a control
cumple con los requisitos formales y materiales, en especial, por el
cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado
colombiano en la materia.
11.Codhes
Los representantes de Codhes intervienen ante la Corte
Constitucional para solicitarle declarar la constitucionalidad condicionada del
Título I del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido de que se incorpore al
mismo aquellos contenidos que se encuentran en el Acuerdo Final y que no fueron
recogidos integralmente en la norma analizada, a pesar de que esta refleja en
un porcentaje significativo lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo
Final. De igual manera “alertamos al Alto Tribunal sobre la
constitucionalidad parcial e inconstitucionalidad del Capítulo III del Título I
y el Título II del Decreto Ley 898 de 2017 por incumplir con los requisitos de
finalidad, conexidad y estricta necesidad con el Acuerdo de paz de noviembre de
2016”.
En cuanto al contenido del Acuerdo Final señalan que
el punto 3.4. se encuentra estrechamente vinculado y completado con los puntos
2 (Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, en términos
de protección para los opositores); 3.6. (Garantías de seguridad); 3.7.
(medidas de esclarecimiento del fenómeno paramilitar); y el punto 5 sobre
garantías de no repetición, lo cual exige la creación de instancias o
mecanismos judiciales complementarios a la JEP, que contribuyan a establecer y
desmantelar el fenómeno paramilitar y eviten su repetición (punto 5.1.2.).
Comparando el texto del Decreto Ley 898 de 2017 con el
Acuerdo Final, en punto a la Unidad Especial de Investigación, los
intervinientes encuentran lo siguiente:
·
La Unidad debe
investigar la violencia sistémica, en particular, contra las mujeres;
·
El Decreto ignora
ciertos principios orientadores de la Unidad: (i) monopolio legítimo de la
fuerza; (ii) participación ciudadana; y (iii) rendición de cuentas;
·
Los principios de
enfoque territorial y de género se apartan de los contenidos en el Acuerdo;
·
El enfoque territorial,
en el texto del Decreto Ley apunta es una labor de coordinación institucional,
en tanto que el Acuerdo se refiere es al reconocimiento de determinadas
amenazas en los territorios;
·
El Decreto Ley omite
incluir algunas funciones que el Acuerdo prevé; y
·
El Acuerdo, a
diferencia del Decreto, no hace referencia a la posibilidad de devolución de la
terna para la elección del Director de la Unidad.
De igual manera, los intervinientes sostienen el
incumplimiento del deber de desarrollar el Acuerdo (Criterio finalístico) y
conexidad del Capítulo III del Título I sobre priorización y focalización de
recursos y el Acuerdo de Paz.
Señalan que el Decreto Ley 898 de 2017 confunde
criterios de priorización de la investigación criminal con criterios de
focalización de los recursos económicos para la instauración de la Unidad
Especial de Investigación.
Aunado a lo anterior, los criterios territoriales para
la priorización de los objetivos de la Unidad debieron atender otras
circunstancias vinculadas con su mandato, tales como los municipio donde fueron
creadas circunscripciones electorales especiales, municipios de focalización de
restitución de tierras, municipios donde exista planes de reparación colectiva,
entre otros.
De igual manera, dentro de las poblaciones afectadas
que serán atendidas por la Unidad no figuran los indígenas ni las víctimas que
se encuentran en el exterior.
El Decreto Ley 898 de 2017 tampoco profundiza en la
investigación y acusación, por parte de la Fiscalía, sobre los vínculos de
terceros con las organizaciones criminales.
Alegan asimismo una falta de conexidad entre el Título
II sobre la reorganización administrativa y el Acuerdo Final.
El Decreto Ley se excede en relación con su objeto,
que es, en principio, la creación de una Unidad Especial de Investigación,
contemplada en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, lo cual compromete la unidad
de materia entre el título y el objetivo del decreto.
Afirman que la reestructuración administrativa de la
Fiscalía, contenida en el Título II del Decreto Ley 898 de 2017 busca reflejar
una política de focalización de los esfuerzos de persecución penal en la lucha
contra el crimen organizado, la corrupción, el narcotráfico y las violaciones a
los derechos humanos, como respuesta a la problemática actual del país en
materia criminal, relacionada especialmente con el posconflicto.
En ese contexto, algunos puntos del Acuerdo Final se
ven parcialmente recogidos en los contenidos del decreto, como sucede por
ejemplo con la creación de la Delegada contra la Criminalidad Organizada, de
una Delegada contra la Corrupción, en el marco de lucha contra la misma (punto
2.2.5. del Acuerdo Final).
A pesar de lo anterior, el Decreto Ley 898 de 2017, en
su Título II sobre reorganización administrativa, omite establecer estrategias,
mecanismos, medios o medidas para garantizar la articulación de la Fiscalía con
la Comisión Nacional de Garantías.
De igual manera, el Decreto Ley, en su Título II, no
establece medidas o estrategias de coordinación entre la Fiscalía y el Sistema Integral
de Seguridad para el ejercicio de la política, “de manera que el decreto no
implementa ni contribuye a materializar el punto 3.4.7. del Acuerdo, como
sostiene su parte motiva”.
El Título de la reorganización administrativa tampoco
recoge las obligaciones que el Acuerdo de Paz establece en cabeza de la
Fiscalía en relación con el componente de justicia desarrollado por la JEP
(punto 5.1.2.), ni establece como función, misión o competencia de ninguna de
sus Delegadas (nuevas, anteriores o con cambio de nombre) la de facilitar la
persecución de los bienes de las FARC que permitan la reparación material de
las víctimas (punto 5.1.3.7.).
El Decreto Ley tampoco establece obligaciones,
funciones o preceptos encaminados a garantizar la articulación de la Fiscalía
con la Unidad Especial de Investigación de la JEP (punto 5.1.2.). Tampoco
desarrolla el deber de la Fiscalía de prestar apoyo a los nuevos órganos del
SVJRNR cuando se le solicite, en términos de articulación institucional.
En conclusión, solicitan a la Corte que declare la
constitucionalidad condicionada del Título I del Decreto Ley 898 de 2017, en el
sentido de que se incorpore al mismo aquellos contenidos que se encuentran en
el Acuerdo Final y que no fueron recogidos integralmente en la norma analizada,
a pesar de que esta refleja en un porcentaje significativo lo establecido en el
punto 3.4.4. del Acuerdo Final.
Critican igualmente el Título II del Decreto Ley 898
de 2017 en el sentido de la existencia de una cuestionable conexidad con el Acuerdo
Final, en la medida en que no se prevén mecanismos de articulación con las
instancias de implementación de aquél.
12. Organización Nacional Indígena de
Colombia ONIC
El ciudadano Luis Fernando Arias Arias, actuando en su
calidad de Consejero Mayor de la Organización Nacional Indígena de Colombia
ONIC, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
declare la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 898 de 2017, en el
sentido de que se le ordene al Gobierno Nacional consultar con los pueblos
indígenas, en el marco de la Mesa Permanente de Concertación, lo concerniente a
la Unidad de Investigación Especial; e igualmente, haga seguimiento al
cumplimiento de lo establecido en el Capítulo Étnico y la garantía de los
pueblos indígenas en la implementación del Acuerdo Final.
Alega que si bien el Decreto Ley refiere de manera
general al enfoque diferencial y de género, no desarrolla el enfoque étnico, la
garantía para el acceso de los pueblos indígenas a la justicia y las reformas
institucionales en la estructura institucional de la Fiscalía General de la
Nación.
Indica que las estructuras criminales y organizaciones
sucesoras del paramilitarismo, asociadas a actividades mineras, narcotráfico y
explotación de recursos naturales han generados desplazamientos forzados,
asesinatos, hostigamientos, actos de violencia sexual, tortura, entre otras
violaciones a los derechos humanos. En 2015 tuvieron lugar 28 homicidios, 14
amenazas, 1081 casos de confinamiento y 1995 de desplazamiento forzado contra
indígenas.
Señalan que uno de los principios orientadores de la
Unidad Especial Investigativa debe ser el enfoque étnico, lo cual implica
nombrar personal indígena, que hablen sus idiomas. La Unidad debe hacer
presencia en los territorios indígenas y establecer criterios diferenciales de
selección de objetivos de investigación.
13. Ciudadanos José Gregorio Hernández
Galindo y Janethe Patricia Puentes Sarmiento
Los ciudadanos José Gregorio Hernández Galindo y
Janethe Patricia Puentes Sarmiento intervienen en el proceso de la referencia
para solicitarle a la Corte declare inexequibles los artículos 25 a 67 del
Decreto Ley 898 de 2017, este último con la salvedad de que la parte que dice “El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las
disposiciones que le sean contraria” y “La Unidad Especial de
Investigación durará mientras siga vigente su mandato” que se avienen a la
Constitución.
A juicio de los intervinientes, las disposiciones
anteriormente señaladas vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 5, 25,
53, 113, 114, 121, 150 y 253 Superiores y exceden ostensiblemente las
facultades extraordinarias conferidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1
de 2016.
Señalan que quienes detentan el poder no pueden
aprovechase de un proceso de paz y la implementación del Acuerdo Final para
golpear los derechos de los trabajadores.
Las facultades extraordinarias no implican, ni pueden
implicar, a la luz de la Constitución, un traslado ilimitado y abierto de
atribuciones legislativas del Congreso al Gobierno Nacional. Su interpretación
es de carácter restrictivo.
Sostienen que si bien no todos los artículos del
Decreto Ley 898 de 2017 exceden del ámbito competencial señalado, los artículos
impugnados sí lo hacen por cuanto no guardan relación con el objeto señalado en
la ley habilitante, en cuanto para lograr dicho cometido era innecesario la
supresión de cargos, dejar sin trabajo a muchos servidores públicos, ni tampoco
reestructurar por completo la Entidad.
Los contenidos de las normas impugnadas no se ciñen al
Acuerdo Final. El campo de la Fiscalía es mucho más amplio que aquel de los
organismos encargados de aplicar lo previsto en el Acuerdo Final, así que “romper
su estructura, afectando las funciones generales del organismo y de paso la
estabilidad laboral de sus funcionarios y empleados, y modificar por completo
su planta de personal, no encaja en la órbita excepcional de las atribuciones
legislativas extraordinarias del Presidente de la República”. Se trata de
un tema que es de reserva de ley, y ni siquiera por la vía de “Fast track” sino
por los procedimientos ordinarios.
Insisten en que la supresión de cargos no resultaba
indispensable ni útil para desarticular las organizaciones criminales.
14.
Ruta Pacífica de
las Mujeres
La ciudadana Esther María Gallego Zapata, Coordinadora
Nacional de la Ruta Pacífica de las Mujeres, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de
2017.
Señala que la creación de la Unidad de Investigación
Especial configura una garantía del derecho de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación, siendo conforme con lo dispuesto en el Acuerdo Final.
Se trata de no repetir la historia vivida con los grupos paramilitares.
Sostienen que las mujeres residentes en zonas
especialmente afectadas por el conflicto armado, y con amplia presencia de
grupos paramilitares, requieren con urgencia de acciones concretas de parte del
Estado, encaminadas a desarticular estas expresiones armadas ilegales.
Explican que luego de la desmovilización de las
FARC-EP se debe evitar que actores armados ingresen a los territorios donde
actuó la guerrilla. En este contexto es estrictamente necesario que el
Presidente haga uso de sus facultades extraordinarias para desmontar
estructuras paramilitares.
Entre enero y junio de 2016, cada día fueron agredidos
2 defensores y cada cinco días uno fue asesinado.
15.Corporación Colectivo de Abogados “José
Alvear Retrepo”
La ciudadana Jomary Ortegón Osorio, Presidenta de la
Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Retrepo” y un grupo de sus
integrantes, solicita a la Corte lo siguiente:
“Se declare la exequibilidad del Título I del Decreto
898 de 2017, y de los artículos 25 (numeral 1.12), 61 y 66, atendiendo a que se
cumplan los criterios de validez de acuerdo al estándar constitucional como ya
se ha expuesto. No obstante, respecto de los artículos 2, 4, 5, 7, 10, 16 y 21,
solicitamos a Usted que se declare la exequibilidad condicionada, atendiendo  a
una interpretación que favorezca la autonomía de la Unidad Especial de
Investigación, en armonía con el espíritu del Acuerdo Final.
Se declare la inexequibilidad de los numerales 1.1 al
1.11 y 2.1 al 5.1 del artículo 25 del Decreto Ley 898 de 2017, toda vez que estos
no guardan estricta relación con lo pactado en el Acuerdo de Paz.
Se declare la inexequibiidad de los artículos 26, 27,
28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47,
48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 62, 63, 64, 65 y 67 del
Decreto Ley 898 de 2017, bajo el entendido que no cumplen con los requisitos
materiales de constitucionalidad bajo el estándar ya referido, en tanto carecen
de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo de Paz firmado
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
De manera subsidiaria, solicitamos a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “contra
la criminalidad organizada” contenida en el artículo 25 (numeral 2.1.) y en los
artículos 37, 39 y 41 del Decreto Ley 898 de 2017, en virtud de lo planteado en
el capítulo V “Rol de las direcciones especializadas dentro de la delegada
contra la criminalidad organizada” de la presente intervención”.
Consideran que el Título I del Decreto Ley 898 de 2017
guarda conexidad material con el Acuerdo Final, tanto crea la Unidad Especial
de Investigación, y al hacerlo desarrolla el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. Se
trata de una medida que se articula con otras incluidas en el mismo, tales como
la Comisión Nacional de Garantías, la creación de un cuerpo élite de la Policía
Nacional, entre otras.
Este requisito no se satisface completamente en los
Títulos II, III y IV de la misma normativa, en los que se aprovecha este
instrumento para modificar la estructura de la Fiscalía en asuntos que no
fueron acordados entre las partes, y que han sido fruto de la voluntad
unilateral del Gobierno. El fortalecimiento de la Fiscalía, mediante la
creación de la referida Unidad, no implica per ser una modificación general, su
reorganización y mucho menos la supresión de cargos.
El Título I del Decreto Ley 898 de 2017, que crea la
Unidad Especial de Investigación, guarda conexidad estricta, en tanto la
situación por la que atraviesan los defensores de derechos humanos, los líderes
sociales y políticos, amerita la adopción de medidas urgentes, de naturaleza
preventiva, como lo es la desarticulación de grupos paramilitares.
Por el contrario, los Títulos II, III y IV de la misma
normatividad irrespetan los principios de bilateralidad y autenticidad del
Acuerdo Final, al establecer modificaciones estructurales a la Fiscalía que no
se relacionan directamente con la implementación de aquél, razón por la cual
deben ser declarados inexequibles.
En relación con la conexidad estricta, el Título I del
Decreto Ley 898 de 2017 y los artículos 25, 61 y 66 del mismo, guardan un
vínculo estrecho con el Acuerdo Final. En tal sentido, no se presenta
extralimitación alguna de las competencias del Presidente de la República.
Afirman que el Gobierno Nacional, dentro de las
motivaciones expuestas en el Decreto Ley 898 de 2017, no explica de forma
detallada como la reestructuración logrará el fortalecimiento de las
capacidades investigativas.
Indican que la motivación que presenta el Decreto Ley
es coherente respecto de la creación de la Unidad Especial de Investigación,
por cuanto responde de forma auténtica a lo pactado entre las partes en el
Acuerdo Final, más exactamente, en el punto 3.4.4.. Por el contrario, los
argumentos bajo los cuales se pretende realizar la modificación orgánica de la
Fiscalía  se relacionan sólo de forma genérica con los puntos uno, tres y cinco
del Acuerdo Final, “sin señalar su estrecha proximidad con la
reestructuración”.
Explican que si bien las partes pactaron fortalecer
los procesos de extinción de dominio, el sistema de seguridad en el ejercicio
de la política y la articulación de la Fiscalía con el SIVJRNR, “no existe
dentro del Acuerdo Final, ni en la motivación del decreto, elementos que
permitan afirmar que fue decisión de las partes que el desarrollo de dichos
puntos exija una modificación total de la Fiscalía. Por lo tanto, consideramos
que se cumple el criterio de conexidad suficiente respecto a la creación de la
Unidad Especial de Investigación, mientras existe una deficiencia argumentativa
sobre la imperiosa necesidad de una reestructuración total de la Fiscalía
General de la Nación que hace inconstitucional estos apartes”.
Adicionalmente, consideran que la nueva Unidad
Especial de Investigación debe contar con plena autonomía, independencia e
imparcialidad respeto de la propia Entidad a la que pertenece y de las otras
ramas del poder público. Se trata de un componente autónomo dentro del
organigrama de la Fiscalía. “Por ello es importante que el alcance de las
funciones que desarrolle el Director de la Unidad sean autónomas, respecto a
las decisiones tomadas por parte del Fiscal”.
Por último, solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de la expresión “contra la criminalidad organizada”,
en el sentido de que no implica la renuncia al deber de investigar las graves
violaciones a los derechos humanos cometidas por agentes estatales.
15.Comisión Colombiana de Juristas
Los representantes de la Comisión Colombiana de
Juristas intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
que declare exequible el Título I del Decreto 898 de 2017; condicione la
exequibilidad de los artículos 3, 4, 7, 15, 20, 21, 23 y 24; y declare
inexequibles los Títulos II, III y IV, con excepción de los artículos 25, 61,
66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017.
Señalan que la implementación normativa de los
Acuerdos de Paz es una etapa fundamental de generación de confianza y
estabilización del pacto entre las partes. La expedición de normas constituye
un primer paso para la implementación, pero no su concreción, pues requiere de
otras medidas.
Indican que, en atención al Acto Legislativo 02 de
2017, el contenido sobre los derechos fundamentales y conexos, así como las
normas de derecho internacional humanitario, son parámetros de validez de las
normas de implementación.
Solicitan a la Corte que, al momento de analizar los
artículos 3 y 21 del Decreto Ley 898 de 2017, y en virtud de una interpretación
sistemática, se entienda que la Unidad Especial de Investigación no se debe
limitar a investigar los casos de homicidios, amenazas y masacres contra
defensores de los derechos humanos, cualquier hecho que afecten la
implementación de los Acuerdos y la violencia sistemática en contra de las
mujeres, “sino que debe incluir todas la violaciones a los DDHH que realicen
las organizaciones criminales que le competen a la Unidad”.
De igual manera, consideran que la Corte debe
condicionar la exequibilidad del artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017, en el
sentido que el Jefe de la Unidad también tiene competencia para celebrar
cualquier convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el
cumplimiento de su mandato.
Argumentan que la Unidad Especial de Investigación
debe contar con autonomía administrativa, patrimonial y financiera. De allí que
deba ser declarada inexequible la expresión “Los servidores públicos de la
Unidad serán nombrados por el Fiscal General de la Nación”.
Solicitan igualmente declarar inexequible la expresión
“tendrá además como criterio de selección la calidad del sujeto perpetrador”,
del artículo 23 del Decreto Ley 898 de 2017, por violar la reserva de ley
estatutaria, en los términos del Acto Legislativo 01 de 2012.
Indican que el uso de facultades excepcionales para expedir
disposiciones sobre asuntos que no guarden relación y coherencia con el Acuerdo
Final, que lo contradigan, lo excedan, lo restrinjan o lo reduzcan
esencialmente, deberá conducir a su inexequibilidad.
Por último, sostienen que las normas referentes a la
reestructuración de la Fiscalía no guardan conexidad alguna con el Acuerdo
Final, y en consecuencia, deben ser declaradas inexequibles.
16.Ciudadano Jorge David Sierra Amaya
El ciudadano Jorge David Sierra Amaya interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible el
artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017.
El interviniente sostiene que el Acto Legislativo 1 de
2016, en su artículo 2º, no facultó al Presidente de la República para suprimir
o modificar la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, razón
por la cual el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 configura un exceso en
el ejercicio de las facultades extraordinarias.
17.Ciudadano Jhon Jairo Espinosa Silva
El ciudadano Jhon Jairo Espinosa Silva interviene en
el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el
Título I del Decreto Ley 898 de 2017, referente a la creación de una Unidad
Especial de Investigación, por cuanto la conformación de la misma se encuentra
prevista en el texto del Acuerdo Final.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante Concepto No. 6343 del 23 de junio de 2017, el
Procurador General de la Nación solicita a la Corte:
“Que se declare la INEXEQUIBILIDAD la expresión
"la partida que el
Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el
presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la
aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad”, contenida en el artículo 24, por desconocer la reserva de
Ley Orgánica.
Que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión
“el director de la Unidad escogerá servidores públicos
para ser nombrados en la Unidad de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final”, contenida en el parágrafo 1 del artículo 7.
Que se declare la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA
de la expresión “tendrá
autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y
para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción", contenida en el parágrafo del artículo 2o; la
expresión “la Unidad
realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de
la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción
ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás
unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre
conservando sus competencia”, incluida
en el artículo 3o; la expresión “sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la
Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación cumplirá las
siguientes funciones" prevista en el artículo 5o; todas ellas en el entendido de que existe subordinación de la Unidad Especial creada por
el Decreto 898 de 2017 frente al Fiscal General de la Nación.”
En relación con los requisitos formales indica que se
encuentran plenamente acreditados, ya que el Decreto Ley 898 de 2017 fue
suscrito por el Presidente de la República, se encuentra debidamente motivado,
fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la refrendación popular, e
igualmente, se cumple con el requisito de conexidad.
Respecto a la creación de la Unidad Especial de
Investigación, la Vista Fiscal encuentra acreditado el requisito de conexidad
teleológica suficiente, por cuanto corresponde a una transcripción del punto
3.4.4. del Acuerdo Final.
En lo que atañe al segundo grupo de medidas, relativas
a la priorización y criterios para la focalización de recursos económicos de la
Fiscalía, consignadas en los artículos 16 a 24, estima que se cumple con el
requisito de conexidad objetiva, toda vez que si bien no se encuentran en el
Acuerdo Final, están inescindiblemente vinculadas al funcionamiento de la
Unidad.
Agrega que “las medidas adoptadas en los artículos
25 a 67 son constitucionales, porque contienen las disposiciones necesarias
para armonizar la puesta en marcha de la nueva unidad y los objetivos previstos
en el Acuerdo Final”.
Indica que el Capítulo IV del Decreto Ley 898 de 2017
introduce una reforma a la planta de personal para cumplir con las finalidades
previstas en el Acuerdo Final, desde el punto de vista organizacional. De allí
que siendo la Fiscalía un todo conformado por diversos eslabones, y que la
creación de la Unidad Especial y de la nueva organización del área misional y
de apoyo “hacen necesario el ajuste del nivel estratégico de la estructura,
así como la planta de personal para adecuarlos a los cambios derivados de los
acuerdos”.
El Ministerio Público encuentra que uno de los apartes
del artículo 24 desconoce en uno de sus apartes la reserva de ley orgánica, ya
que la referida disposición imparte una orden para la preparación del
Presupuesto General de la Nación y “una destinación específica de un aporte
presupuestal del Gobierno, lo cual está reservado a dicha ley especial”.
De esta manera se pretende condicionar la forma como
el Congreso debe aprobar el Presupuesto General de la Nación, en lo respectivo
a la Fiscalía, lo cual es de reserva de ley orgánica. Por el contrario, los
artículos 25 a 67 contienen una regulación que es propia de la legislación
ordinaria, con lo cual no se está desconociendo lo previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2016.
En relación con el principio de estricta necesidad,
para la Vista Fiscal ello pasa por superar la mera conveniencia de una
regulación oportuna, acelerada o tecnificada, “pero no sólo ello, sino que
implica una ponderación entre cuatro elementos: (i) urgencia; (ii) el nivel de
deliberación política que requiere la medida; (iii) la importancia de los
intereses constitucionales salvaguardados con la medida; y (iv) la buena fe en
la implementación de los acuerdos”.
Indica que el criterio de urgencia de la medida, debe
ser aplicado con rigor flexible, conforme a la materia regulada. Habrá de
emplearse con mayor rigor en relación con medidas que requieran una especial
deliberación democrática y se flexibilizaría ante aquellas que no exijan tal
condición.
En cuanto al tema de la Unidad Especial de
Investigación, advierte el Procurador que las normas que la regulan admiten dos
lecturas: que no se encuentra subordinada al Fiscal General de la Nación
(competencias autónomas); y la segunda, que dichas facultades son entregadas al
referido organismo, pero siempre bajo la tutela del jefe del ente investigador.
Sólo la segunda interpretación es conforme con la Constitución.
Por las anteriores razones, se solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada de las normas que regulan la creación de
la Unidad Especial de Investigación, “bajo el entendido d que existe
subordinación de la Unidad Especial del Decreto frente al Fiscal General de la
Nación”.
Precisa que, para el presente caso, resulta
inaplicable lo previsto en el Acto Legislativo 02 de 2017, por cuanto se trata
de reglas orgánicas de una Entidad, y por ello no puede catalogarse como una
norma de derecho internacional humanitario, ni como un derecho fundamental.
Respecto a la expresión “el Director de la Unidad
escogerá servidores públicos para ser nombrados en la Unidad, de acuerdo a lo
establecido en el Acuerdo Final”, la Procuraduría considera que dicha forma
de nominación resulta inconstitucional, por cuanto “el Acuerdo Final no
puede ser tomado como una fuente de derecho en este punto concreto… por
tratarse de reglas de nominación y no de normas de derecho internacional
humanitario, ni de derechos fundamentales, ni conexos a estos”.
A manera de conclusión señala:
“para el Ministerio Público esta reforma orgánica y de
la planta de personal no vulnera la Constitución porque el legislador
extraordinario se limitó a adecuar la estructura de la Fiscalía General en los
aspectos estrictamente necesarios, en particular, el acto se limitó a
determinar formas de articulación con la nueva Unidad y adicionó funciones
relacionadas con el lavado de activos, la participación política y la lucha
contra la criminalidad como elemento que impide la participación política, todo
lo cual tiene sustento en el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2) y en
los principios de la función pública (art. 209 C.P.)”.
V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Corte es competente para revisar el Decreto Ley 898
de 2017,  con base en la
facultad otorgada en el tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016, de conformidad con el Decreto Ley 121 de 2017[1],
y por cuanto, en los términos de la Sentencia  C-160 de 2017, el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, fue objeto de refrendación popular (art. 5 del Acto Legislativo 01 de
2016).
2.
Estructura
del fallo y problemas jurídicos
El Presidente de la República, con
fundamento en las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, expidió el Decreto Ley 898 de
2017. El objeto del referido Decreto Ley apunta a:
·
Crear
una Unidad Especial de Investigación;
·
Ajustar
parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
·
Variar
parcialmente la nomenclatura de unos empleos; y
·
Modificar
parcialmente la planta de cargos de la Entidad.
La Corte advierte que el texto del Decreto Ley 898 de
2017 cumple con los requisitos de forma, en la medida en que fue
expedido por el Presidente de la República e igualmente aparece suscrito por el
Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público encargado de
las Funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público; el
Ministro de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
Contiene un título adecuado, se invoca la cláusula de habilitación
constitucional (Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) y cuenta con una
amplia exposición de motivos.
Así mismo, el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017
fue expedido dentro del plazo de ciento ochenta días (180), previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2016, previa refrendación popular del Acuerdo Final, en los
términos de la Sentencia C- 699 de 2016.
En relación con la existencia de vicios
de competencia, un examen de las diversas intervenciones y del concepto
rendido por el Procurador General de la Nación evidencia la presencia de
diversos problemas jurídicos relacionados con: (i) El cumplimiento de los
requisitos de conexidad y necesidad estricta de las medidas adoptadas en el
texto del Decreto Ley 898 de 2017; (ii) Si algunas disposiciones del mismo, en
especial, aquellas referidas al presupuesto de la Unidad Especial de
Investigación, regulan aspectos propios de una ley orgánica.
En lo que atañe a los requisitos de conexidad y necesidad, la Corte debe
resolver los siguientes problemas jurídicos:
·
La
creación de una Unidad Especial de Investigación, destinada al desmantelamiento
de las organizaciones criminales responsables de los homicidios y amenazas
cometidos contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales y
políticos, y personas que participen en la implementación del Acuerdo Final, “incluyendo
las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo” (Título I del Decreto Ley 898 de
2017) ¿guarda una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo
Final?, e igualmente, ¿cumple con el requisito de necesidad estricta?
(Sentencias C-160, C-174, C-224, C-253, C-331, C-469, C-516 y     C-518 de
2017).
·
La
reorganización administrativa, los cambios en la nomenclatura de cargos y la
creación y supresión de empleos de la planta de la Fiscalía General de la
Nación (Títulos II, III y IV del Decreto Ley 898 de 2017) son medidas
que ¿guardan una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo
Final?, e igualmente, ¿cumplen con el requisito de necesidad estricta?
(Sentencias C-160, C-174,   C-224, C-253, C-331, C-469, C-516 y  C-518 de
2017).
Respecto a la regulación del Presupuesto
de la Unidad Especial de Investigación (art. 24 del Decreto Ley 898 de 2017),
el problema jurídico que se plantea es el siguiente:
Una disposición que obligue al Gobierno Nacional a
incluir una partida en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la
Nación, con una destinación específica (financiamiento del funcionamiento de la
Unidad Especial de Investigación),  ¿Vulnera la prohibición de adoptar normas
de contenido orgánico por la vía de un decreto con fuerza de ley? (art. 2 del
Acto Legislativo 01 de 2016).
Al mismo tiempo, en relación con el examen
material, la Corte debe determinar si algunas disposiciones atinentes a la
Unidad Especial de Investigación, en especial, en aspectos referentes a su
estructura, dirección y funcionamiento, desconoce la Constitución. Lo anterior
tomando en consideración las siguientes
características de la referida Unidad:
·
La
Unidad forma parte de la Fiscalía General de la Nación y se encuentra adscrita
al Despacho del Fiscal General de la Nación;  (art. 2);
·
Su
Director es nombrado por un período de cuatro (4) años por el Fiscal General de
la Nación, de una terna propuesta por el mecanismo de selección y nombramiento
de Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. 8);
·
Sólo
podrá ser destituido por faltas graves, conforme al régimen disciplinario
vigente (parágrafo del artículo 9);
·
Los
procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director serán conocidos en
única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria (parágrafo del artículo
9);
·
La
Unidad gozará de autonomía para “decidir sobre sus líneas de investigación,
llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier
jurisdicción” (parágrafo del artículo 2);
·
Si
bien el Fiscal General de la Nación nombra a los servidores de la Unidad, su
Director los escogerá “de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final, observando
altos estándares de transparencia y efectividad en el ejercicio de la función
pública” (parágrafo 1 del artículo 7);
·
De
igual manera, el Director ejecutará la partida de destinación específica que el
Presupuesto General de la Nación le asigne a la Unidad, de conformidad con un
plan que establezca “sin perjuicio de los controles establecidos legalmente”.
De igual manera, se le atribuye competencia para solicitar fondos
extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional “y en este último
caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento”
(art. 24).
·
En
pocas palabras, se trata de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación
que cuenta con un período fijo (a diferencia de los cargos de libre
nombramiento y remoción y de carrera); cuya remoción del cargo es compleja,
quien además cuenta con un elevado grado de autonomía para fijar líneas de
investigación, seleccionar personal y manejar recursos públicos. Todo lo
anterior, reconociendo que la Unidad Especial de Investigación se encuentra
adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación (art.2); que sus funciones
no sustituyen a las ordinarias del órgano de investigación (art.3) y que debe
funcionar “en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de
la Fiscalía General de la Nación” (art. 3).
Con el propósito de resolver los anteriores problemas
jurídicos la Corte adoptará la siguiente metodología:
·
Describirá
brevemente la estructura administrativa del órgano investigador, prevista en
los decretos leyes 016, 017 y 018 de 2014;
·
Explicará
el contenido de los artículos relacionados con la creación de una Unidad
Investigativa Especial;
·
Estudiará
los alcances del proceso de ajuste organizacional de la Fiscalía General de la
Nación;
·
Analizará
si la creación de la Unidad de Investigación Especial supera los juicios de
conexidad y necesidad. En caso afirmativo, adelantará un examen material sobre
la constitucionalidad de los contenidos relacionados con aquélla.
·
Examinará
si las normas sobre ajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación
supera los juicios de conexidad y necesidad. En caso afirmativo, adelantará un
análisis material sobre la constitucionalidad de tales contenidos.
Sin embargo y antes de proceder al examen de las
anteriores cuestiones, la Sala evaluará si las medidas legislativas adoptadas
por medio del Decreto Ley 898 de 2017, requería la realización de una consulta
previa con las comunidades étnicamente diferenciadas.
3.
Examen
sobre la eventual necesidad de efectuar una consulta previa legislativa
respecto del Decreto Ley 898 de 2017
Uno de los elementos del control oficioso de constitucionalidad
que se efectúa sobre las normas que se expiden con base en el Acto Legislativo
1 de 2016, está relacionado con el escrutinio sobre los requisitos formales que
permiten establecer si en el caso de la normatividad que se examina debió o no
procederse a efectuar consulta previa sobre comunidades concernidas. En este
sentido la pregunta que debe resolver el Tribunal está relacionada con establecer
si las medidas adoptadas por medio del Decreto ley 898 de 2017 hacían necesaria
la realización de una consulta previa, por el hecho de que eventualmente
impliquen afectaciones directas y específicas a comunidades étnicamente
diferenciadas.
3.1.
La procedencia
de la consulta previa frente a medidas legislativas de carácter general
La Corte Constitucional ha reconocido expresamente el derecho
fundamental que tienen las comunidades étnicamente diferenciadas ser
previamente consultadas, en aquellos casos en que sean adoptadas medidas
legislativas o administrativas de carácter general que afecten directamente
dichas comunidades. De este modo la consulta previa constituye el instrumento
adecuado para la protección de los derechos relacionados con la subsistencia y
la preservación de la identidad étnica y cultural de dichos pueblos.
Como fundamento de ese derecho han sido mencionados los artículos
1 (Estado social de derecho), 2 (principio de efectividad), 7 (principios de
pluralidad y diversidad), 40 (derechos políticos) y 70 (reconocimiento y
protección de la diversidad cultural) de la Constitución Política, y muy
especialmente el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional
del trabajo, que establece específicamente:
“Artículo 1
1. Al aplicar las
disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
(a) consultar a los
pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a
través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
(b) establecer los
medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población,
y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y
organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y
programas que les conciernan;
(c) establecer los
medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos,
y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas
llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y
de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un
acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.”
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de lo
que se trata es de asegurar un espacio de participación efectiva, en el que las
comunidades sean escuchadas y contribuyan a la construcción de ley o de la
norma de que se trate.
El tema de la afectación directa a las comunidades étnicamente
diferenciadas ha sido tratado por la Corte Constitucional, la que ha señalado
que se está frente a casos de afectación directa en los siguientes casos no
taxativos[2]:
i.
Cuando la media adoptada está relacionada o interfiere las
condiciones establecidas en el artículo 330 de la Constitución, relacionado con
el territorio ancestral, el usos del suelo o la extracción de recursos naturales;
ii.
Cuando se trata de disposiciones que afectan o modifican el ethos
o la identidad cultural de la comunidad étnicamente diferenciada, alterando su
vida política, cultural y social, en virtud de la afectación de los elementos
de su identidad;
iii.
Impone cargas o la atribución de beneficios a una comunidad, de
modo tal que modifica su situación o posición jurídica;
iv.
Cuando el objeto de la regulación legal está centrado en una o
varias de las comunidades étnicamente diferenciadas, en los grupos tribales o
el desarrollo específico de un derecho contenido en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo;
v.
Cuando a pesar de tratarse de una medida general, esta tiene
mayores efectos en las comunidades indígenas que en el resto de la población, o
regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de esas
comunidades, lo que puede generar una afectación de las mismas  o un déficit en
la protección de sus derechos que resulte discriminatorio.
El hecho de que el Convenio
169 vincule el deber de consulta al criterio de afectación directa, exige que
las autoridades respectivas verifiquen en cada caso, si determinada decisión,
proyecto o medida puede repercutir en los intereses de una comunidad étnica
específica, afectándolos. Por lo mismo, deben ser valorados los criterios de
interpretación previstos por el propio Convenio, por otros instrumentos
internacionales de protección de los derechos de las minorías étnicas, por la
doctrina autorizada y la jurisprudencia[3].
3.2.
Condiciones
y procedimiento de la consulta
El Convenio 169 de la OIT no establece un procedimiento específico
para la realización de la consulta previa. Sin embargo la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios aplicables al
desarrollo de los procesos consultivos, insistiendo en que el mecanismo que se
adopte sea idóneo. Así y de conformidad con la Sentencia T-373 de 2012, se
tienen de un lado, los “criterios
generales de aplicación de la consulta”
y del otro, “las reglas o subreglas específicas para el desarrollo o
aplicación de la consulta”. Sobre los criterios generales, sostuvo dicho
fallo:
“(i) el objetivo de la consulta es alcanzar el
consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas sobre
medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.);
(ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición
imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la
eficacia de la consulta; (iii) por medio de las consultas se debe asegurar una
participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Que la
participación sea activa significa que no equivale a la simple
notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones
informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe
tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas; (iv)
la consulta constituye un proceso de diálogo entre iguales. No constituye, por
lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169
de la OIT. Finalmente, (v) la consulta debe ser flexible, de manera que se
adapte a las necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos
indígenas y las comunidades afrodescendientes”[4].
Y
sobre las reglas o subreglas específicas de aplicación, señaló la misma
providencia[5]:
“(i) la consulta debe ser previa a la medida objeto de
examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la planeación e
implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los Estados definan junto
con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta de la
consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o
comunidad concernida; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso
consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad,
aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; (v) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de
la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y
social”.
Caso
concreto
Considerados los anteriores elementos, entra la Sala a verificar
si para la expedición de las medidas legislativas contenidas en el Decreto Ley
898 de 2017, era o no necesario adelantar el procedimiento de la consulta
previa y satisfacer del derecho de los grupos étnicamente diferenciados.
Como ha sido señalado suficientemente a lo largo de esta
sentencia, ese Decreto Ley tiene dos contenidos regulatorios específicos: de un
lado, la creación de la Unidad Especial de Investigación contra los grupos
armados al margen de la ley; y del otro, modificar parcialmente la estructura
de la Fiscalía General de la Nación, a efectos del cumplimiento de sus
funciones tras la firma y la implementación del Acuerdo Final. En este sentido,
en principio, no se trata de la adopción de medidas que puedan afectar
directamente a los pueblos indígenas, comunidades negras, palenqueras, raizales
y rom. Sin embargo, si por algún motivo la aplicación de estas medidas pudiera
dar lugar a eventos que presenten una diferencia de tratamiento frente a
miembros de esos grupos o pueblos, lo que resulta aplicable es el conjunto de
reglas desarrolladas por la Corte Constitucional que tienen que ver con la
autonomía de esos grupos, los límites a la misma, la coordinación entre
jurisdicciones y los criterios de solución de los conflictos de competencia que
eventualmente se pudiesen presentar.
Como consecuencia de lo anterior se tiene entonces, que para la
expedición del Decreto Ley 898 de 2017 no era necesario efectuar el proceso de
consulta previa, por no tratarse de medidas legislativas que afecten
directamente a comunidades étnicamente diferenciadas.
4.
La
estructura administrativa del órgano investigador prevista en los decretos
leyes 016, 017 y 018 de 2014
El Congreso de la República, mediante la Ley 1654 de
2013, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para
modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y expedir su régimen de carrera y situaciones administrativas:
“ARTÍCULO 1o. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el
artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación
de la presente ley para expedir normas con fuerza material de ley, dirigidas a:
a) Modificar y definir la estructura orgánica y
funcional de la Fiscalía General de la Nación y sus servidores;
b) Modificar la Planta de Personal de la Fiscalía
General de la Nación, creando, suprimiendo o modificando los empleos a que haya
lugar. De igual manera, podrá modificarse la nomenclatura, denominación y
clasificación de los empleos de la entidad, así como los requisitos y
definición de niveles operacionales;
c) Expedir el régimen de carrera especial de la
Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas y el de las situaciones
administrativas de sus servidores;
d) Crear una institución universitaria como
establecimiento público de orden nacional, cuyo objeto consistirá en prestar el
servicio público de educación superior para la formación y el conocimiento
científico de la investigación penal y criminalística y de las distintas áreas
del saber que requiere la Fiscalía General de la Nación y sus entidades
adscritas para cumplir con sus fines constitucionales, así como su
modernización y la capacitación continua de sus agentes que ejercen dichas
profesiones, mediante el ejercicio de las funciones de docencia, investigación
y extensión universitaria”
Con base en las referidas facultades extraordinarias,
el Presidente de la República expidió los siguientes decretos leyes:
·
Decreto
número 016 del 9 de enero de 2014, “Por el cual se modifica y define la
estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación”;
·
Decreto
número 017 del 9 de febrero de 2014 “Por el cual se definen los niveles
jerárquicos, se modifica la nomenclatura, se establecen las equivalencias y los
requisitos generales para los empleos en la Fiscalía General de la Nación”;
y
·
Decreto
número 018 del 9 de febrero de 2014, “Por el cual se modifica la planta de
cargos de la Fiscalía General de la Nación”.
Con base en la reforma introducida por los
Decretos Leyes 016, 017 y 018 de 2014, el organigrama del órgano investigador
quedó de la siguiente manera:
5.     Creación de una
Unidad Investigativa Especial
Uno de los aspectos más destacados del Decreto Ley 898
de 2017 consiste en la creación de una nueva Unidad Especial de Investigación,
al interior de la Fiscalía General de la Nación, destinada a desmantelar las
organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres, o que atenten
contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o políticos,
incluyendo a las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de
conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz (arts. 1 y 2).
La Unidad podrá conformar sus propios grupos de
trabajo e investigación, contando con autonomía para decidir sus líneas de
investigación y emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción (parágrafo
del art. 2).
Se aclara que la Unidad no podrá sustituir las
funciones ordinarias del ente investigador ante la jurisdicción de justicia y
paz, que trabajará de forma articulada y coordinada con las demás unidades de
la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación (art. 3).
La nueva Unidad orientará sus actividades por un
conjunto de principios tales como: (i) Respeto, garantía, protección y
promoción de los derechos humanos; (ii) Fortalecimiento de la Administración de
Justicia sin discriminación; (iii) Enfoque territorial; (iv) Asegurar el
monopolio de los tributos de la hacienda pública; (v) enfoque diferencia y de
género; (vi) Coordinación; y (vii) Garantías de no repetición. (art. 4)
En cuanto a las funciones, la nueva Unidad presentará
imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria, o ante aquella de
Justicia y Paz, “siempre que no haya vencido el plazo legal para las
postulaciones”.
La Unidad puede solicitar ante el órgano competente la
acumulación de investigaciones “por todos los delitos cometidos por la
organización criminal dentro de la respectiva jurisdicción”; acudir a la
asociación de casos y analizar los contextos políticos y sociales de las
agresiones que afecten la implementación del Acuerdo Final; solicitar y
analizar información sobre asuntos de su competencia; compartir periódicamente
con la Comisión Nacional de Garantías un informe sobre avances y resultados;
asumir investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas
de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz,
entre otras (art.5).
En lo que atañe a la estructura orgánica, la Unidad
contará con una Dirección, un Grupo de Análisis e Investigación Nacional,
Grupos Destacados en territorio, Grupos Itinerantes, Coordinadores
Territoriales y un grupo de cincuenta (50) funcionarios de Policía Judicial del
CTI y la Policía Nacional “con dedicación exclusiva y permanente” (arts. 6 y
7)
Como novedad dentro de la estructura y funcionamiento
tradicionales del órgano de investigación, el Director de la Unidad será
elegido por el Fiscal General de la Nación para un período de cuatro (4) años,
de una terna de candidatos propuesta por el mecanismo de selección de
Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. Vencido el mandato, el
Director será elegido por el jefe del órgano de investigación, de una terna
elaborada por los Magistrados que conforman el Tribunal de Paz (art. 8).
Los requisitos para ser nombrado Director de la Unidad
Especial de Investigación son:
·
Título de abogado;
·
Título de postgrado
relacionado con las funciones del cargo;
·
Tarjeta profesional
vigente;
·
Diez (10) años de
experiencia profesional relacionada con el cargo y,
·
Satisfacer criterios
de idoneidad técnica y transparencia
El Director de la Unidad sólo podrá ser destituido por
faltas disciplinarias consideradas como graves, en única instancia por la
Comisión Nacional Disciplinaria. (parágrafo del artículo 9).
Las funciones del Director de la Unidad apuntan al
diseño y ejecución de estrategias investigativas relacionadas con delitos que
atenten contra los defensores de los derechos humanos, líderes políticos y
sociales, así como la implementación de los acuerdos. Se trata, en pocas
palabras, de establecer la existencia de patrones criminales que expliquen
estas formas de victimización.
De igual manera, cuenta con competencia para
solicitarle al Fiscal General de la Nación la reasignación de expedientes,
participa en la Comisión Nacional de Garantías, Coordina el trabajo de los
integrantes de la Policía Judicial, coordina actividades con la Comisión para
el Esclarecimiento de la Verdad y la Jurisdicción Especial para la Paz,
organiza Comités Técnico-Jurídicos de revisión de situaciones y casos, entre
otros. (art. 10).
Al interior de la nueva Unidad Especial de
Investigación existirá un Grupo de Análisis e Investigación Nacional, encargado
de examinar el contexto nacional de victimización a defensores de derechos
humanos, movimientos sociales y políticos, así como en la identificación de
estructuras criminales y sus redes de apoyo, consideradas sucesoras del
paramilitarismo.(art. 11).
Se prevé igualmente la creación de unos “Grupos
destacados en territorio”, encargados de realizar análisis de los contextos
regionales de violencia y de las estructuras criminales involucradas. Su
función principal es la de apoyar in situ a los fiscales y a la Policía
Judicial. Su ubicación dependerá del establecimiento de los lugares donde se
concentren los hechos victimizantes. (art. 12).
Los “Grupos Itinerantes”, a su vez, dependerán
de los “Grupos destacados en territorio” y contarán con la capacidad
técnica para la realización de actos urgentes o actividades investigativas
especializadas y concretas. (art. 13).
Al mismo tiempo, se faculta a que la Unidad de
Investigativa Especial cuente con unos Coordinadores Territoriales encargados
de diseñar estrategias y políticas para la investigación de conductas
relacionadas con atentados contra defensores de derechos humanos, movimientos
sociales y personas que participen en la implementación del Acuerdo Final. Su
competencia también apunta a informarle al Director de la Unidad respecto a la
existencia de fenómenos locales de criminalidad vinculados con el mandato de
aquélla, indagaciones que servirán para la elaboración de contextos por parte
del nivel central (art. 14).
Se autoriza igualmente a la Fiscalía General de la
Nación para que, en coordinación con el Gobierno Nacional y a petición de la
Unidad, solicite a la Unión Europea, el envío de una misión temporal de
acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha contra el crimen
organizado (art. 15).
En materia de metodologías investigativas se establece
que la nueva Unidad le propondrá al Fiscal General de la Nación un Plan de
Priorización Anual para aplicar criterios objetivos en la focalización de sus
recursos (art. 16).
La focalización de los recursos y la racionalización
de los esfuerzos investigativos dependerán de la aplicación de variables
relacionadas con aspectos territoriales, variedad de delito, así como los
sujetos pasivos y activos del crimen.
Los factores territoriales (art. 19) para
priorizar casos o situaciones son:
·
Municipios
con mayor número de agresiones a defensores(as) de derechos humanos, miembros
de movimientos sociales y políticos, incluidos los integrantes del nuevo
partido político que surjan del tránsito a la actividad política legal de las
FARC-EP e implementadores del Acuerdo de Paz;
·
Municipios
y territorios rurales vulnerables en el posconflicto, incluidas las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización o los espacios donde se realice la
reincorporación de las FARC-EP;
·
Municipios
con mayor riesgo de corrupción y cooptación en la región; y
·
Capacidad
institucional de la Fiscalía General de la Nación en los municipios.
Los factores materiales para priorizar apuntan a la
clase de delito que puede ser objeto de competencia de la nueva Unidad Especial
de Investigación (art. 20).
De igual manera, existen unos criterios adicionales de
priorización, relacionados con la protección de ciertos grupos poblacionales
afectados por patrones históricos de discriminación (art. 22)
Por último, en materia presupuestal, el Decreto Ley
898 de 2017 prevé que el funcionamiento de la nueva Unidad de Investigación
Especial dependerá de recursos  provenientes del Presupuesto General de la
Nación y de la cooperación internacional. Y a renglón seguido señala (art.
24):
“La partida que el Gobierno
colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el
presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la
aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad. Los
recursos se ejecutarán según el plan que establezca su Director/a, sin
perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad podrá solicitar
fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional y en este
último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su
funcionamiento. La Unidad podrá celebrar cualquier convenio o acuerdo de
cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento de su mandato”.
En líneas generales, la nueva Unidad Investigativa
Especial ofrece ciertas particularidades en relación con las demás Fiscalías
Delegadas, en especial, en términos de Dirección de la misma.
6.     Reajuste
administrativo, supresión y creación de cargos
El Decreto Ley 898 de 2017 introduce algunos cambios
en materia de estructura y planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación. Para una mejor comprensión, se realizará el siguiente examen a doble
columna y se adelantarán algunos comentarios a las normas que no fueron
modificadas:
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO 2o. ESTRUCTURA.
Para
el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía
General de la Nación tiene la siguiente estructura:
1.     Despacho del
Fiscal General de la Nación.
1.1.
Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia.
1.2.
Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación.
1.2.1.
Subdirección de Políticas Públicas
1.2.2.
Subdirección de Planeación
1.3.
Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales.
1.4.
Dirección Nacional de Comunicaciones, Prensa y Protocolo.
1.5.
Dirección Jurídica.
1.6.
Dirección de Gestión Internacional.
1.7.
Dirección de Control Interno.
1.8.
Dirección de Control Disciplinario.
2.
Despacho del Vicefiscal General de la Nación.
2.1.
Dirección Nacional de Análisis y Contextos.
2.2.
Dirección de Fiscalías Nacionales.
2.3.
Dirección de Articulación de Fiscalías Nacionales Especializadas.
2.3.1.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario.
2.3.2.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Contra el Crimen Organizado.
2.3.3.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Contra el Terrorismo
2.3.4.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Contra la Corrupción.
2.3.5.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional.
2.3.6.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de
Activos.
2.3.7.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de
Dominio.
2.4.
Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI).
2.5.
Dirección Nacional de Articulación de Policías Judiciales Especializadas.
2.5.1.
Dirección Especializada de Policía Judicial Económico Financiera.
2.5.2.
Dirección Especializada de Policía Judicial de Extinción del Derecho de
Dominio.
2.5.3.
Dirección Especializada de Policía Judicial de Derechos Humanos y de Derecho
Internacional Humanitario.
2.5.4.
Dirección Especializada de Policía Judicial de Crimen Organizado.
2.5.5.
Dirección Especializada de Policía Judicial de Aforados Constitucionales.
2.6.
Dirección Nacional del Sistema Penal Acusatorio y de la Articulación
Interinstitucional en Materia Penal.
2.6.1.
Subdirección de Articulación externa de Policías Judiciales.
2.6.2.
Subdirección de Articulación Interinstitucional.
2.7.
Dirección Nacional de Protección y Asistencia
2.8.
Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana.
2.8.1.
Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios.
2.8.2.
Direcciones Seccionales.
2.8.2.1.
Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana.
2.8.2.2.
Subdirección Seccional de Policía Judicial (CTI).
2.8.2.3.
Subdirección Seccional de Atención a Víctimas y Usuarios.
2.8.2.4.
Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión.
3.
Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión.
3.1.
Subdirección de Talento Humano.
3.2.
Subdirección de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones.
3.3.
Subdirección de Gestión Contractual.
3.4.
Subdirección Financiera.
3.5.
Subdirección de Bienes.
3.6.
Subdirección de Gestión Documental.
3.7.
Subdirección de Apoyo a la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía
General de la Nación.
4.
Órganos y Comités de Asesoría y Coordinación
5.
Entidades Adscritas.
5.1.
Establecimiento Público - Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses.
5.2.
Establecimiento Público de Educación Superior.
"ARTÍCULO 2. ESTRUCTURA.
Para el cumplimiento de las funciones
constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la
siguiente estructura:
1.       Despacho del Fiscal General
de la Nación
1.1.   Fiscalía
Delegada ante la Corte Suprema de Justicia
1.2.   Dirección
de Políticas y Estrategia
1.2.1.  Subdirección
de Políticas Públicas y Estrategia Institucional
1.2.2.  Subdirección
de Política Criminal y Articulación
1.3.   Dirección
de Planeación y Desarrollo
1.4.   Dirección
de Asuntos Jurídicos
1.5.   Dirección
de Comunicaciones
1.6.   Dirección
de Asuntos Internacionales
1.7.   Dirección
de Control Interno
1.8.   Dirección
de Control Disciplinario
1.9.   Dirección
del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI)
1.10.
Dirección
de Protección y Asistencia
1.11.
Dirección
de Altos Estudios
1.12.
Unidad
Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan
contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales  que hayan sido denominadas  como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo
2. Despacho del Vicefiscal General de
la Nación
2.1.   Delegada
contra la Criminalidad Organizada
2.1.1.  Dirección de
Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada
2.1.2.  Dirección
Especializada contra las Organizaciones Criminales
2.1.3.  Dirección
Especializada contra la Corrupción
2.1.4.  Dirección
Especializada contra el Narcotráfico
2.1.5.  Dirección
Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos
2.1.6.  Dirección de
Justicia Transicional
2.2.   Delegada
para las Finanzas Criminales
2.2.1.  Dirección
Especializada contra el Lavado de Activos
2.2.2.  Dirección
Especializada de Extinción del Derecho de Dominio
2.2.3.  Dirección
Especializada de Investigaciones Financieras
2.3.   Delegada
para la Seguridad Ciudadana
2.3.1.  Dirección de
Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones
2.3.2.  Direcciones
Seccionales
2.3.2.1.
Sección
de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana
2.3.2.2.
Sección
de Policía Judicial
2.3.2.3.
Sección
de Atención al Usuario
2.3.3.  Dirección de
Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana
3. Dirección Ejecutiva
3.1. Subdirección de Talento Humano
3.2. Subdirección de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
3.3.
Subdirección
de Gestión Contractual
3.4.
Subdirección
Financiera
3.5.
Subdirección
de Bienes
3.6.
Subdirección
de Gestión Documental
3.7.
Subdirección
de Apoyo a la Comisión de Carrera Especial de la Fiscalía General de la
Nación
3.8.
Subdirecciones
Regionales de Apoyo
4.Órganos y Comités de Asesoría y
Coordinación
5.Entidades Adscritas
5.1.
Establecimiento Público –Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses
PARÁGRAFO. El Fiscal General de la Nación podrá
organizar, de acuerdo con las necesidades del servicio, el funcionamiento de
las Direcciones Seccionales y determinar las Secciones de Fiscalías y
Seguridad Ciudadana, Secciones de Policía Judicial y Secciones de Atención al
Usuario, que se requieran para fortalecer la gestión investigativa y mejorar
la prestación del servicio.
El Fiscal General de la Nación,
mediante resolución, determinará el número de Subdirecciones Regionales de
Apoyo, su ubicación, sede y jurisdicción, en concordancia con las necesidades
e intereses de la Entidad."
La Dirección de la Fiscalía General de la Nación y la
Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia (arts. 3, 4 y 5 del Decreto
Ley 016 de 2014), no sufren cambio alguno.
La Dirección Nacional de Políticas Públicas y
Planeación se transforma en la Dirección de Políticas y Estrategia:
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO 6o. DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICAS
PÚBLICAS Y PLANEACIÓN.
La
Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación cumplirá las siguientes
funciones:
1.
Asesorar al Fiscal General de la Nación en su participación en el diseño de
la política del Estado en materia criminal y en la presentación de proyectos
de ley al respecto.
2.
Asesorar en la formulación de políticas estratégicas de aplicación de filtros
en la recepción de denuncias y órdenes de trabajo.
3.
Liderar los estudios y las investigaciones que sustenten la formulación de la
política en materia criminal.
4.
Proponer, al Fiscal General de la Nación, políticas y directrices de
interpretación y/o de orientación para asegurar el ejercicio eficiente y
coherente de la acción penal.
5.
Impartir orientaciones para la ejecución y aplicación de las políticas
públicas de interés o con incidencia en la entidad, de conformidad con los
lineamientos del Fiscal General de la Nación.
6.
Evaluar los resultados de la implementación de las políticas públicas de
interés de la Fiscalía General de la Nación y proponer los insumos para el
ajuste y la redefinición de las mismas, en aras del cumplimiento de la misión
institucional.
7.
Adoptar las estrategias para la implementación transversal de un enfoque
diferencial en las políticas internas y públicas fomentadas en la entidad
bajo los lineamientos del Fiscal General de la Nación.
8.
Dirigir la elaboración e implementación del plan estratégico y la prospectiva
de la entidad.
9.
Adoptar un modelo de gestión, seguimiento y evaluación basado en gerencia de
planes, programas y proyectos.
10.
Definir directrices, metodologías, instrumentos y procedimientos para la
formulación, seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos de la
Fiscalía General de la Nación.
11.
Impartir los lineamientos para la elaboración de estudios sobre la estructura
orgánica, planta de personal, escala salarial y, en general, todo lo
relacionado con el desarrollo organizacional de la entidad en coordinación
con las respectivas dependencias.
12.
Liderar, en coordinación con la Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión, el
proceso de elaboración del Proyecto Anual de Presupuesto de la entidad.
13.
Dirigir el proceso de ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto de
inversión.
14.
Proponer estrategias y acciones para la implementación y ejecución de la
política pública en la Fiscalía General de la Nación.
15.
Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su
competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de
Planeación.
16.
Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la
Fiscalía General de la Nación.
17.
Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General
de la Nación.”
Artículo 26. Modificar el artículo 6 del Decreto Ley 016 de 2014,
el cual quedará así:
"ARTICULO 6. DIRECCIÓN DE
POLÍTICAS Y ESTRATEGIA. La
Dirección de Políticas y Estrategia cumplirá las siguientes funciones:
1.Asesorar al Fiscal General de la
Nación en su participación en el diseño de la política del Estado en materia
criminal y en la presentación de proyectos de ley al respecto.
2.Asesorar en la definición de
políticas, lineamientos y estrategias dirigidos a la operatividad,
funcionalidad, continuidad y sostenibilidad del Sistema Penal.
3.Liderar los estudios y las
investigaciones que sustenten la formulación de la
política en materia criminal.
4.Proponer al Fiscal General de la
Nación, políticas y directrices de interpretación y/o de orientación para
asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción penal.
5.Impartir orientaciones para la
ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o con incidencia
en la Entidad, de conformidad con los lineamientos del Fiscal General de la
Nación.
6.Evaluar los resultados de la
implementación de las políticas públicas de interés de la Fiscalía General de
la Nación y proponer los insumos para el ajuste y la redefinición de las
mismas, en aras del cumplimiento de la misión institucional.
7.Dirigir, en coordinación con las
demás dependencias de la entidad, y con el apoyo de la Dirección de
Planeación y Desarrollo, la elaboración e implementación del direccionamiento
estratégico y la prospectiva de la entidad.
8.Diseñar, con el apoyo de la Dirección
de Planeación y Desarrollo, la metodología para la elaboración e
implementación de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía
General de la Nación, así como para el monitoreo de su ejecución.
9. Construir y aplicar, con el apoyo de
la Dirección de Planeación y Desarrollo, los indicadores de seguimiento y
evaluación del desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y
hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño
misional de la entidad.
10.Dirigir, en coordinación con la
Dirección de Planeación y Desarrollo y la Subdirección de Tecnología y
Comunicaciones, la estrategia de datos de la entidad, de tal forma que los
procesos misionales y administrativos, el manejo y el análisis de los datos,
las aplicaciones computacionales y la infraestructura, estén alineados con
los objetivos estratégicos de la Fiscalía General de la Nación.
12.Dirigir la adopción de mecanismos de
articulación y de coordinación con las entidades involucradas en la ejecución
del Sistema Penal.
13.Diseñar y proponer mecanismos de
mediación y programas de justicia restaurativa.
14.Dirigir y coordinar la implementación y
ejecución de mecanismos de articulación y colaboración entre la Fiscalía General
de la Nación y las diferentes Entidades públicas nacionales y privadas, que
puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General
de la Nación.
15.Asesorar a las demás dependencias de la
Fiscalía General de la Nación en el desarrollo de las funciones relacionadas
con los temas de competencia de la Dirección.
16.Diseñar e implementar planes y
proyectos para la aproximación estratégica a la carga laboral de la entidad,
incluyendo la política de priorízación de la persecución penal.
17.Proponer, para adopción del Fiscal
General de la Nación, protocolos para la investigación y el ejercicio de la
acción penal.
17.Proyectar para el Fiscal General de
la Nación, los instructivos o reglamentos que le corresponda expedir en
desarrollo del principio de unidad de gestión y jerarquía, que aplicará para
todas las unidades y dependencias de la Fiscalía General de la Nación.
18.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
19.Aplicar las directrices y
lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la
Nación.
20.Las demás que le sean asignadas por
la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación o Vicefiscal General
de la Nación."
Al mismo tiempo, la Subdirección de Políticas Públicas
se transforma en la Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia
Institucional creándose además la Subdirección de Política Criminal y
Articulación:
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO 7o. SUBDIRECCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
La
Subdirección de Políticas Públicas cumplirá las siguientes funciones:
1.
Analizar la información sobre el comportamiento delictivo del país y
adelantar estudios e investigaciones que apoyen al Fiscal General de la
Nación en su participación en la formulación de la política del Estado en
materia criminal y en la elaboración de proyectos de ley que se presenten al
Congreso de la República.
2.
Proponer los lineamientos, directrices de interpretación y/o de orientación,
para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o
incidencia en la Fiscalía General de la Nación.
3.
Proponer las estrategias para la implementación transversal de un enfoque
diferencial en las políticas internas y públicas fomentadas en la Fiscalía
General de la Nación.
4.
Hacer seguimiento al interior de la Fiscalía General de la Nación de la
ejecución e implementación de la política en materia criminal y prevención
del delito y las demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las
funciones de la entidad.
5.
Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación
se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal.
6.
Apoyar el estudio y análisis de los proyectos de ley que se presenten en
temas de interés para la Fiscalía General de la Nación.
7.
Realizar diagnósticos de la normativa vigente que incidan en el diseño y
cumplimiento de las políticas instauradas al interior de la Fiscalía y
proponer nuevas iniciativas legislativas o modificaciones a las mismas cuando
a ello haya lugar.
8.
Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su
competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de
Planeación.
9.
Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en los
temas de competencia de la Dirección.
10.
Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la
Fiscalía General de la Nación.
11.
Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General
de la Nación o por el Director Nacional de Políticas Públicas y Planeación.
Artículo 27. Modificar el artículo 7 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTICULO 7. SUBDIRECCION DE
POLITICAS PÚBLICAS Y ESTRATEGIA INSTITUCIONAL. La Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia
Institucional cumplirá las siguientes funciones:
1. Analizar la información sobre el
comportamiento delictivo del país y adelantar estudios e investigaciones que
apoyen al Fiscal General de la Nación en su participación en la formulación
de la política del Estado en materia criminal y en la elaboración de
proyectos de ley que se presenten al Congreso de la República.
2.Proponer los lineamientos,
directrices de interpretación y/o de orientación, para la ejecución y
aplicación de las políticas públicas de interés o incidencia en la Fiscalía
General de la Nación.
3.Proponer las estrategias para la
implementación transversal de un enfoque diferencial en las políticas
internas y públicas fomentadas en la Fiscalía General de la Nación.
4.Hacer seguimiento al interior de la
Fiscalía General de la Nación de la ejecución e implementación de la política
en materia criminal y prevención del delito y las demás que tengan incidencia
en el cumplimiento de las funciones de la Entidad.
5.Apoyar el estudio y análisis de los
proyectos de ley que se presenten en temas de interés para la Fiscalía
General de la Nación.
6.Realizar diagnósticos de la normativa
vigente que incidan en el diseño y cumplimiento de las políticas instauradas
al interior de la Fiscalía y proponer nuevas iniciativas legislativas o
modificaciones a las mismas cuando a ello haya lugar.
7.Proponer estrategias y acciones para
la implementación y ejecución de la política pública en la Fiscalía General
de la Nación.
8.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
9.Asesorar a las demás dependencias de
la Fiscalía General de la Nación en los temas de competencia de la
Subdirección.
10.Aplicar las directrices y
lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la
Nación.
11.Las demás que le sean asignadas por
la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal General
de la Nación o por el Director de Políticas y Estrategia."
Artículo 28. Adicionar el artículo 7A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 7A. SUBDIRECCIÓN DE
POLÍTICA CRIMINAL Y ARTICULACIÓN. La Subdirección de Política Criminal y Articulación
cumplirá las siguientes funciones:
1.Diseñar y aplicar mecanismos que
permitan intercambio de información, colaboración y actuaciones conjuntas
entre la Fiscalía General de la Nación y las diferentes Entidades nacionales
públicas y privadas que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las
funciones de la Fiscalía General de la Nación.
2.Elaborar proyectos de ley que por
iniciativa del Fiscal General de la Nación se presenten al Congreso de la
República en materia de política criminal.
3.Unificar criterios y procedimientos
internos para la articulación de la Fiscalía General de la Nación con las
Entidades que desarrollan funciones o actividades que inciden en su misión
institucional.
4.Generar y participar en espacios de
coordinación y articulación con los organismos y Entidades que puedan prestar
apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.
5.Asesorar a las demás dependencias de
la Fiscalía General de la Nación en la ejecución de los lineamientos y
directrices para la articulación de éstas con los organismos y Entidades que
cumplan funciones o actividades que incidan en la misión de la Entidad.
6.Identificar las problemáticas del
Sistema Penal Acusatorio y proponer y adelantar acciones de solución a las
mismas.
7.Proponer estrategias e impartir
lineamientos para utilizar de manera eficiente los recursos a disposición del
Sistema Penal para alcanzar óptimos resultados.
8.Generar, proponer y participar en
espacios de coordinación y articulación con los organismos y Entidades
involucradas en la ejecución del Sistema Penal Acusatorio, con el fin de
hacerlo eficiente y operativo.
9.Diseñar mecanismos para que los
fiscales, en forma coordinada con los jueces de control de garantías,
efectúen la recolección y preservación de evidencias que puedan servir como
pruebas anticipadas en el proceso.
10.Fomentar la cooperación y el
intercambio de información con las Entidades públicas para dinamizar y
responder a las necesidades que plantea el Sistema Penal Acusatorio.
11.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
12.Aplicar las directrices y
lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la
Nación.
13.Las demás que le sean asignadas por
la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, Vicefiscal General de
la Nación o por el Director de Política y Estrategia."
De igual manera, la Subdirección de Planeación se
transforma en la Dirección de Planeación y Desarrollo:
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO 8o. SUBDIRECCIÓN DE PLANEACIÓN. La Subdirección de Planeación cumplirá las siguientes
funciones:
1.
Elaborar, en coordinación con las diferentes dependencias de la entidad, el
plan estratégico y la prospectiva de la Fiscalía y, una vez aprobado,
asesorar su implementación y hacerle seguimiento.
2.
Asesorar a las diferentes dependencias de la entidad en la formulación de
planes, proyectos y programas de inversión y presentarlos ante las instancias
correspondientes para su aprobación.
3.
Asesorar en el proceso de administración del riesgo de la entidad y
consolidar el mapa de riesgos institucional con la información que le brinden
los líderes de los procesos.
4.
Diseñar la metodología para la elaboración e implementación de los planes
operativos anuales de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, y
consolidar y monitorear su ejecución.
5.
Elaborar, desarrollar y controlar el cumplimiento de las directrices y
lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la
Nación.
6.
Elaborar, en coordinación con la Subdirección Financiera, el Proyecto Anual
de Presupuesto y con las demás dependencias de la entidad el presupuesto de
inversión, así como monitorear la ejecución de este último.
7.
Realizar el seguimiento a la ejecución presupuestal y viabilizar las
modificaciones a que haya lugar ante el Departamento Nacional de Planeación.
8.
Establecer en coordinación con las dependencias de la Fiscalía General de la
Nación los índices y los indicadores necesarios para un adecuado control de
gestión a los planes y actividades de la entidad.
9.
Diseñar, planificar y proponer un modelo de gestión, seguimiento y evaluación
en la Fiscalía General de la Nación.
10.
Adelantar los estudios sobre la organización y funcionamiento de la entidad y
proponer los ajustes a la estructura, a la planta de personal y a las escalas
salariales.
11.
Asesorar, consolidar y acompañar a las diferentes áreas en la elaboración y
actualización de la documentación del Sistema de Gestión Integral de la
Fiscalía General de la Nación.
12.
Elaborar y divulgar boletines periódicos y estandarizados de estadísticas de
gestión.
13.
Gestionar la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, en
coordinación con las demás dependencias de la Fiscalía y tramitar su
inclusión en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
14.
Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su
competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para tal fin.
15.
Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la
Fiscalía General de la Nación.
16.
Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General
de la Nación o por el Director Nacional de Políticas Públicas y Planeación.
Artículo 29. Modificar el artículo 8 del Decreto Ley
016 de 2014 en el sentido de Transformar la Subdirección de Planeación, en la
Dirección de Planeación y Desarrollo, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 8. DIRECCIÓN DE PLANEACIÓN Y
DESARROLLO. La
Dirección de Planeación y Desarrollo cumplirá las siguientes funciones:
1.Diseñar, planificar y adoptar un
modelo de gestión, seguimiento y evaluación en la Fiscalía General de la
Nación.
2.Elaborar, desarrollar y controlar el
cumplimiento de las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión
Integral de la Fiscalía General de la Nación.
3.Coordinar y hacer seguimiento a la
aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la
Fiscalía General de la Nación.
4.Apoyar la elaboración del plan
estratégico y la prospectiva de la Fiscalía y, una vez aprobado, asesorar su
implementación y hacerle seguimiento en lo de su competencia.
5.Adelantar los estudios sobre la
organización y funcionamiento de la Entidad y proponer los ajustes a la
estructura, a la planta de personal y a las escalas salariales.
6.Dirigir y monitorear la
implementación de la arquitectura institucional en la Fiscalía General de la
Nación.
7.Definir directrices, metodologías,
instrumentos y procedimientos para el seguimiento y la evaluación de planes,
programas y proyectos de la Fiscalía General de la Nación.
8.Apoyar a la Dirección de Políticas y
Estrategia, en el diseño de la metodología para la elaboración e
implementación de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía
General de la Nación, así como para el monitoreo de su ejecución.
9.Apoyar a la Dirección de Políticas y
Estrategia, en la construcción y aplicación de los indicadores de seguimiento
y evaluación de desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y
hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de
desempeño misional de la entidad.
10.Realizar el seguimiento a la
ejecución presupuestal y viabilizar las modificaciones a que haya lugar ante
las autoridades competentes.
11.Gestionar la formulación y
evaluación de los proyectos de inversión, en coordinación con las demás dependencias
de la Fiscalía y tramitar su inclusión en el Banco Nacional de Programas y
Proyectos.
12.Elaborar, en coordinación con la
Dirección Ejecutiva y con las demás dependencias de la Entidad, el
Anteproyecto Anual de Presupuesto, y monitorear su ejecución.
13.Asesorar a las diferentes
dependencias de la Entidad en la formulación de planes, proyectos y programas
de inversión y presentarlos ante las instancias correspondientes para su
aprobación.
14.Asesorar en el proceso de
administración del riesgo de la Entidad y consolidar el mapa de riesgos
institucional con la información que le brinden los líderes de los procesos.
15.Establecer, en coordinación con las
dependencias de la Fiscalía General de la Nación, los índices e indicadores
necesarios para un adecuado control de la gestión y de los planes de acción
de la Entidad.
16.Asesorar, consolidar y acompañar a
las diferentes áreas en la elaboración y actualización de la documentación
del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
17.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología
diseñada.
18.Aplicar las directrices y
lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la
Nación.
19.Las demás que le sean asignadas por
la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."
La Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos
Constitucionales pasa a ser la Dirección de Asuntos Jurídicos:
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO 9o. DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTRATEGIA EN
ASUNTOS CONSTITUCIONALES.
La
Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales cumplirá las
siguientes funciones:
1.
Asesorar al Fiscal General de la Nación, en la definición y formulación de
políticas, lineamientos y directrices de interpretación en los temas
constitucionales que afecten o involucren los objetivos misionales de la
Fiscalía General de la Nación.
2.
Realizar los estudios y análisis y emitir conceptos sobre la
constitucionalidad de los asuntos que sean de interés o tengan incidencia en
la Fiscalía General de la Nación, sometidos a su consideración por el Fiscal
General de la Nación.
3.
Proponer directrices y estrategias de defensa en las acciones
constitucionales y demandas de constitucionalidad que impacten los asuntos de
la Fiscalía General de la Nación, para ser adoptadas por el Fiscal General.
4.
Proponer acciones y estrategias de defensa judicial en los casos en que el
Fiscal General lo requiera.
5.
Intervenir en los procesos constitucionales y en las demandas de
inconstitucionalidad, de interés para la Fiscalía General de la Nación.
6.
Apoyar el estudio y análisis de constitucionalidad de los proyectos de ley
relacionados con los objetivos, misión y funciones de la Fiscalía General de
la Nación.
7.
Dirigir e implementar la relatoría de jurisprudencia de interés y que se
requiera para el cumplimiento de las funciones de la entidad.
8.
Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su
competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de
Planeación.
9.
Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la
Fiscalía General de la Nación.
10.
Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General
de la Nación.
Artículo 30. Modificar el artículo 9 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 9. DIRECCIÓN DE ASUNTOS
JURÍDICOS. La
Dirección de Asuntos Jurídicos cumplirá las siguientes funciones:
1.Asesorar al Fiscal General de la Nación,
en la definición y formulación de políticas, lineamientos y directrices de
interpretación en los temas constitucionales y legales que afecten o
involucren los objetivos misionales de la Fiscalía General de la Nación.
2.Apoyar, en el marco de sus competencias,
a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la información
jurídica que se requiera para sustentar la formulación de la política en
materia criminal, en desarrollo de las competencias constitucionales y
legales atribuidas a la Fiscalía General de la Nación.
3.Asesorar a las dependencias de la
Fiscalía General de la Nación en asuntos jurídicos y emitir los conceptos a
que haya lugar.
4.Revisar los documentos asignados por
el Despacho del Fiscal General de la Nación.
5.Proponer directrices y estrategias de
defensa en las acciones constitucionales y demandas de constitucionalidad que
impacten los asuntos de la Fiscalía General de la Nación, para ser adoptadas
por el Fiscal General.
6.Apoyar el estudio y análisis de
constitucionalidad de los proyectos de ley relacionados con los objetivos,
misión y funciones de la Fiscalía General de la Nación.
7.Dirigir e implementar la relatoría de
jurisprudencia de interés y que se requiera para el cumplimiento de las
funciones de la Entidad.
8.Hacer seguimiento al trámite de los
proyectos de ley y actos legislativos que cursen ante el Congreso de la
República y que tengan incidencia en la Entidad.
9.Representar a la Fiscalía General de
la Nación, mediante poder conferido por el Fiscal General o por quien este
delegue, en los procesos judiciales, extrajudiciales, prejudiciales y
administrativos en que sea parte la Entidad.
10.Proponer acciones y estrategias de
defensa judicial en las que la Fiscalía sea parte.
11.Dirigir, coordinar, asesorar y
realizar las acciones necesarias para dar cumplimiento a las sentencias y
conciliaciones.
12.Proyectar los actos administrativos
para el reconocimiento y pago de las sentencias y conciliaciones, de acuerdo
con la liquidación que adelante la Subdirección Financiera.
13.Gestionar la recuperación de dinero,
bienes muebles e inmuebles a favor de la Entidad, a través del proceso
coactivo.
14.Mantener la unidad de criterio
jurídico en la Entidad en la interpretación y aplicación de la ley para la
prevención del daño antijurídico.
15.Delegar en las coordinaciones y
jefaturas de departamento, que para el efecto cree el Fiscal General de la
Nación, las funciones de su competencia.
16.Elaborar e implementar los planes de
acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada
para el efecto.
17.Aplicar las directrices y
lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la
Nación.
18.Las demás que le sean asignadas por
la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."
La Dirección Nacional de Comunicaciones, Prensa y
Protocolo pasa a denominarse “Dirección de Comunicaciones” (art. 31),
al tiempo que la Dirección de Gestión Internacional se llamará “Dirección de
Asuntos Internacionales” (art. 32).
Se le adicionan las siguientes competencias a la
Dirección de Control Disciplinario:
“Artículo 33. Adicionar el numeral 10 al artículo 14
del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:
"10. Verificar que todos
los empleados de las distintas unidades y dependencias de la Fiscalía General
de la Nación apliquen estrictamente los criterios e instrucciones que imparta
el Fiscal General en desarrollo del artículo 251 de la Constitución Política y
aplicar el régimen sancionatorio cuando sea el caso."
Al mismo tiempo, al actual artículo 14 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual versa sobre la “Dirección de Control Disciplinario”,
se le adicionan tres (3) literales sobre: Dirección del Cuerpo Técnico de
Investigación (CTI); Dirección de Protección y Asistencia; y Dirección de Altos
Estudios:
Artículo 34. Adicionar el artículo 14A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 14A.
DIRECCIÓN DEL CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN (CTI). La Dirección del Cuerpo Técnico de
Investigación (CTI) cumplirá las siguientes funciones:
1.     Asesorar
al Fiscal General de la Nación y al Vicefiscal General de la Nación en la
formulación de políticas, estrategias, directrices y lineamientos para el
ejercicio de las actividades investigativas y la función de policía judicial.
2.     Asesorar
al Fiscal General de la Nación y al Vicefiscal General de la Nación en la
dirección y coordinación de las funciones de policía judicial que cumplen de
manera permanente o transitoria otros organismos y personas naturales o
jurídicas.
3.     Planear,
dirigir y controlar, en coordinación con el Vicefiscal General de la Nación,
las funciones de policía judicial de los grupos que conforme la Dirección para
adelantar las investigaciones.
4.     Asesorar
y apoyar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en materia de
investigación criminal, servicios forenses y de genérica y en la administración
de información técnica y judicial que se requiera para la investigación penal.
5.     Dirigir
y coordinar el análisis criminal para apoyar el cumplimiento de las funciones
de la Fiscalía General de la Nación.
6.     Asesorar,
en el marco de sus competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias
de la Fiscalía General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando
estas lo requieran.
7.     Administrar
y mantener actualizado el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la
Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con los protocolos adoptados por el
Fiscal General de la Nación.
8.     Dirigir
y coordinar, dentro del ámbito de su competencia, el intercambio de información
entre los distintos organismos de investigación, de seguridad e inteligencia a
nivel nacional e internacional, para la programación y el desarrollo de
operaciones contra la delincuencia, y bajo las directrices del Fiscal General
de la Nación. Cuando se trate de organismos internacionales, el intercambio se
realizará en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales.
9.     Dirigir
e implementar, en el desarrollo de sus competencias, las políticas de
aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales probatorios y
evidencia física.
10.
Dirigir,
administrar y controlar en el marco de la Constitución y la Ley, el sistema de
interceptación de las comunicaciones que ordene la Fiscalía General de la
Nación.
11.
Administrar
las bodegas y los almacenes generales y transitorios de evidencias de la
Fiscalía General de la Nación.
12.
Liderar
y prestar apoyo técnico-científico en coordinación con los demás organismos de
policía judicial, en ausencia del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
13.
Dirigir,
coordinar y controlar en el desarrollo de las funciones que cumplen los
servidores y las dependencias o grupos a su cargo, la incorporación y
aplicación de políticas públicas, estrategias, metodologías, protocolos de
investigación, servicios forenses y de genética, que adopte el Fiscal General
de la Nación.
14.
Dirigir
y coordinar los grupos de trabajo que se conformen para el cumplimiento de las
funciones y competencias de la Dirección.
15.
Proponer,
en coordinación con las dependencias que cumplan funciones de policía judicial,
las metodologías y protocolos de investigación, para aprobación del Fiscal
General de la Nación.
16.
Asesorar,
en el marco de sus competencias, a la Dirección de Políticas y Estrategia en el
análisis de la información que se requiera para sustentar la formulación de la
política en materia criminal.
17.
Consolidar,
analizar y clasificar la información de las investigaciones adelantadas por los
servidores, dependencias y grupos de trabajo que estén bajo su dependencia, y
remitirla a la Dirección de Políticas y Estrategia.
18.
Proponer,
liderar y mantener canales de comunicación y coordinación con las dependencias
misionales de la Entidad, en especial con las que cumplan funciones de policía
judicial, o relacionadas con esta.
19.
Administrar
los laboratorios de la Fiscalía General de la Nación a nivel nacional e
implementar y proponer los protocolos para su funcionamiento.
20.
Dirigir,
controlar y evaluar el desempeño de la gestión de las dependencias de
investigaciones y criminalística a su cargo.
21.
Dirimir,
de conformidad con la Constitución y la Ley, los conflictos de competencia que
se presenten entre la Fiscalía General de la Nación y los demás organismos que
desempeñen funciones de Policía Judicial, en el ámbito de su competencia.
22.
Coordinar
con otros organismos que ejerzan funciones de policía judicial la definición e
implementación de mecanismos de articulación que racionalicen y eviten la
duplicidad de esfuerzos en el desarrollo como para la formulación de políticas
en la materia, a partir del análisis de la información.
23.
Elaborar
e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo
con la metodología diseñada para el efecto.
24.
Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación.
25.
Las
demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal
General de la Nación."
Artículo 35. Adicionar el artículo 14B al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 14B. DIRECCIÓN
DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA. La Dirección de Protección y Asistencia
cumplirá las siguientes funciones:
1.     Asesorar
al Fiscal General de la Nación en la formulación y definición de políticas en
materia de protección y asistencia social para servidores de la Fiscalía,
víctimas, testigos y demás intervinientes en el proceso penal, cuando estos se
encuentren en riesgo o amenaza de sufrir agresión a sus derechos, por causa de
la intervención en un proceso penal.
2.     Dirigir
y administrar el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en
el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía de que trata la Ley 418 de 1997 y las
normas que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o reglamenten, para lo cual
podrá requerir apoyo a la Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación.
3.     Organizar,
en coordinación con las dependencias competentes de la Fiscalía General de la
Nación, la protección y el desarrollo de programas de asistencia a víctimas,
testigos, servidores e intervinientes, en las investigaciones y procesos que
sean de conocimiento de la Fiscalía.
4.     Desarrollar,
implementar y controlar las medidas de protección, así como los programas de
asistencia integral para las personas que hayan sido beneficiadas por parte del
Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y
Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación.
5.     Adelantar
programas y proyectos interinstitucionales y gestionar la celebración de
convenios o memorandos de entendimiento con otros programas de protección y
asistencia a extranjeros, en cumplimiento de los convenios internacionales de
los que hace parte el Estado Colombiano.
6.     Brindar
los esquemas de seguridad requeridos para el nivel directivo de la Fiscalía
General de la Nación y Ex-fiscales Generales de la Nación, su familia y sus
bienes, previo estudio de riesgos.
7.     Incorporar
enfoques diferenciales en las medidas de protección implementadas, que
respondan a los lineamientos otorgados por la Dirección de Políticas y
Estrategia.
8.     Dirigir,
coordinar y controlar las actividades realizadas por los grupos de trabajo que
organice la Dirección en otras ciudades para el cumplimiento del objetivo del
programa.
9.     Calificar
el nivel de riesgo y evaluar, con autonomía, las medidas de protección o
asistencia social, el nexo causal entre el riesgo y la participación del
testigo o la víctima dentro de la indagación, investigación o proceso penal;
asimismo, decidirá, con autonomía, la vinculación, desvinculación o exclusión
de los beneficiarios Programa de Protección a Testigos, Víctimas,
Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía.
10.
Llevar
los registros de las personas beneficiarías del Programa de Protección a
Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía
y mantenerlos bajo estricta reserva.
11.
Elaborare
implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con
la metodología diseñada para el efecto.
12.
Asesorar
a las dependencias de la Entidad en el ámbito de su competencia.
13.
Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación.
14.
Las
demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal
General de la Nación.
Artículo 36. Adicionar el artículo 14C al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 14C.
DIRECCIÓN DE ALTOS ESTUDIOS. La Dirección de Altos Estudios cumplirá las siguientes funciones:
1.     Coordinar
con el Comité de Formación y Capacitación de la Fiscalía General de la Nación,
la identificación de las necesidades de capacitación y la definición de las
políticas que orienten la formulación del plan institucional de formación y
capacitación.
2.     Formular
el plan institucional de capacitación y gestionarlo ante el Comité de Formación
y Capacitación.
3.     Desarrollar
los programas de educación para el trabajo en la Fiscalía General de la Nación
de acuerdo con los lineamientos de calidad de este sector de la educación.
4.     Ofrecer
cursos de educación para el trabajo y el desarrollo humano, con el fin de
satisfacer las necesidades de capacitación y formación de los servidores de la
Fiscalía.
5.     Coordinar
las alianzas y convenios con otros centros educativos nacionales o
internacionales y con agencias que ofrezcan iniciativas de formación y
capacitación de empleados y funcionarios de la Fiscalía en coordinación con la
Dirección de Asuntos Internacionales, cuando se requiera.
6.     Apoyar
la implementación de programas de inducción y reinducción de los servidores de
la Fiscalía.
7.     Adelantar
investigaciones académicas aplicadas que complementen las actividades
educativas de los cursos de educación para el trabajo y el desarrollo humano, o
que permitan producir el conocimiento necesario para mejorar el desempeño de
las funciones de la Fiscalía General de la Nación.
8.     Desarrollar
los programas de formación sobre garantías de seguridad y lucha contra las
organizaciones y conductas criminales que pongan en riesgo la implementación o
estabilidad del Acuerdo Final de Paz, dirigidos a los funcionarios de Fiscalía
General de la Nación de acuerdo con pleno cumplimiento de los lineamientos de
calidad de este sector de la educación.
9.     Elaborar
y mantener actualizado el registro de los discentes, de las capacitaciones y de
docentes de la Dirección.
10.
Expedir
las constancias sobre las capacitaciones impartidas, cuando le sean requeridas.
11.
Elaborar
e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo
con la metodología diseñada para el efecto.
12.
Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación.
13.
Las
demás que le asigne el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de
la Nación."
Artículo 37. La Dirección de Fiscalías Nacionales se
denominará Delegada contra la Criminalidad Organizada y cumplirá las funciones
del artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014.
Artículo 38. Adicionar los numerales 18, 19, 20, 21 y
22 al artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:
1.     Dirigir,
coordinar, articular y controlar el desarrollo de la función investigativa y
acusatoria en las Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones
que le sean asignados, según los lineamientos de priorización y la construcción
de contextos, cuando haya lugar.
2.     Articular
y coordinar el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, sin perjuicio
de la autonomía funcional con la que estas cuentan, en los asuntos a su cargo.
3.     Diseñar
y aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de Policía
Judicial se adelante de manera articulada y coordinada, bajo los lineamientos y
directrices del Vicefiscal General de la Nación en los asuntos a su cargo.
4.     Proponer,
en coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación
(CTI) y las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación que cumplan
funciones de Policía Judicial Especializada, las metodologías y protocolos de
investigación para aprobación del Fiscal General de la Nación.
5.     Coordinar
y hacer seguimiento a la gestión y a la incorporación y aplicación de políticas
públicas, directivas, metodologías y protocolos que adopte el Fiscal General de
la Nación para el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, y presentar
informes periódicos y recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación."
En adelante, la Dirección de Fiscalías
Nacionales se denominará “Delegada contra la Criminalidad Organizada” y
cumplirá las funciones del artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014 (art. 37).
El artículo 17 del Decreto Ley 016 de
2014, el cual versa sobre la Dirección de Fiscalías Nacionales, es adicionado
con cinco (5) nuevas competencias (art. 38):
“Artículo 38. Adicionar los numerales 18, 19, 20, 21 y
22 al artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:
18.Dirigir,
coordinar, articular y controlar el desarrollo de la función investigativa y
acusatoria en las Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones
que le sean asignados, según los lineamientos de priorización y la construcción
de contextos, cuando haya lugar.
19.Articular
y coordinar el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, sin perjuicio
de la autonomía funcional con la que estas cuentan, en los asuntos a su cargo.
20.Diseñar
y aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de Policía
Judicial se adelante de manera articulada y coordinada, bajo los lineamientos y
directrices del Vicefiscal General de la Nación en los asuntos a su cargo.
21.Proponer,
en coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación
(CTI) y las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación que cumplan
funciones de Policía Judicial Especializada, las metodologías y protocolos de
investigación para aprobación del Fiscal General de la Nación.
22. Coordinar y hacer
seguimiento a la gestión y a la incorporación y aplicación de políticas
públicas, directivas, metodologías y protocolos que adopte el Fiscal General de
la Nación para el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, y presentar
informes periódicos y recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación."
De igual manera, se crea una Dirección de
Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada (art.
39):
“Artículo 39. Adicionar el artículo 17A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 17A.
DIRECCIÓN DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS CONTRA LA CRIMINALIDAD
ORGANIZADA. Son
funciones de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la
Criminalidad Organizada:
1.     Asesorar,
acompañar y apoyar casos o situaciones de competencia de la Delegada, con el
fin de consolidar una estrategia jurídica e investigativa integral.
2.     Realizar
barras académicas con el fin de discutir problemas jurídicos doctrinales,
jurisprudenciales y de casos, relevantes para el adecuado cumplimiento de las
funciones de la Delegada.
3.     Realizar
investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción
penal sobre casos o situaciones priorizados por el Comité Nacional de
Priorización de Situaciones y Casos o asignados por el Fiscal General de la
Nación.
4.     Elaborar
e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo
con la metodología diseñada para el efecto.
5.     Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación.
6.     Las
demás que le sean asignadas por la ley, por la Delegada contra la Criminalidad
Organizada o por el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la
Nación."
Se
crea asimismo una Delegada para las Finanzas Criminales, con las siguientes
competencias (art.40):
“Artículo 40. Modificar el artículo 18 del Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 18.
DELEGADA PARA LAS FINANZAS CRIMINALES. Corresponde a la Delegada para las Finanzas Criminales
implementar y coordinar las actividades de investigación y análisis criminal de
los hechos que revistan características de delitos en materia económica y
financiera, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional. Entre
otras, adelantará las investigaciones de las siguientes formas de criminalidad:
(i) financiación del terrorismo, (ii) criminalidad financiera y bursátil, (iii)
criminalidad tributaria y aduanera (iv) lavado de activos y (v) extinción del
derecho de dominio. Para tales efectos cumplirá las funciones previstas en el
artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, en lo de su competencia”.
Al mismo tiempo, las Direcciones de
Fiscalías Especializadas, conocieron los siguientes cambios (art. 41):
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO
19. DIRECCIONES DE FISCALÍAS NACIONALES ESPECIALIZADAS. La Fiscalía General
de la Nación tiene las siguientes Direcciones de Fiscalías Nacionales
Especializadas:
1.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario.
2.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Crimen Organizado.
3.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Terrorismo.
4.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra la Corrupción.
5.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional.
6.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de
Activos.
7.
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de
Dominio.
PARÁGRAFO.
Las Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas tienen competencia en
todo el territorio nacional y su dirección será ejercida por un Fiscal
Delegado designado por el Fiscal General de la Nación.
Artículo 41. Modificar el artículo 19 del Decreto Ley 016 de
2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 19. DIRECCIONES
ESPECIALIZADAS. La
Delegada contra la Criminalidad Organizada y la Delegada para las Finanzas
Criminales tendrán las siguientes Direcciones Especializadas:
A. Delegada contra la Criminalidad
Organizada:
1.Dirección Especializada contra las
Organizaciones Criminales
2.Dirección Especializada contra la
Corrupción
3.Dirección Especializada contra el
Narcotráfico
4.     Dirección de Justicia Transicional
5.     Dirección Especializada contra las
Violaciones a los Derechos Humanos.
B. Delegada para las Finanzas
Criminales:
1.Dirección Especializada contra el
Lavado de Activos.
2.Dirección Especializada de Extinción
del Derecho de Dominio.
Dirección Especializada de
Investigaciones Financieras".
Al mismo tiempo, a las Direcciones Especializadas de
Fiscalías se le adicionan las siguientes competencias (art. 43):
“Artículo 43. Adicionar los numerales 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 al artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014, los
cuales quedarán así:
"13. Dirigir, coordinar
y controlar la investigación y judicialización de las diversas formas de
delincuencia, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional
incluidas las nuevas formas de criminalidad emergentes en el posconflicto.
14.Planear, ejecutar y controlar
las funciones de policía judicial a cargo de la Dirección Especializada en el
ámbito de su competencia.
15.Asesorar y apoyar a las
dependencias de la Fiscalía General de la Nación en materia de investigación
criminal y en la administración de información técnica y judicial que se
requiera para la investigación penal, en los asuntos de su competencia.
16.Hacer análisis criminal, en el
ámbito de su competencia, para apoyar el cumplimiento de las funciones de la
Fiscalía General de la Nación.
17.Crear y coordinar grupos
especializados de investigación en el ámbito de su competencia que respondan a
las líneas de investigación a su cargo, bajo los lineamientos del Fiscal
General de la Nación.
18.Apoyar, en el marco de sus
competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía
General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo
requieran.
19.Mantener actualizada la
información en el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía
General de la Nación, en los temas de su competencia.
20.Adelantar el intercambio de
información entre los distintos organismos de investigación, de seguridad e
inteligencia a nivel nacional e internacional y entre las distintas entidades
públicas y privadas, para la programación y el desarrollo de operaciones contra
la delincuencia, bajo las directrices del Vicefiscal General de la Nación.
21.Implementar en el desarrollo
de sus competencias las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los
elementos materiales probatorios y evidencia física.
22.Dirigir, coordinar y controlar
en el desarrollo de las funciones que cumplen los servidores y las dependencias
o grupos a su cargo, la incorporación y aplicación de políticas públicas,
estrategias, metodologías, protocolos de investigación que adopte el Fiscal
General de la Nación.
23.Mantener canales de
comunicación y coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de
Investigación (CTI) y con las dependencias de la entidad, en especial con las
que cumplan funciones de policía judicial o relacionadas con esta.
24.Dirigir, coordinar y adelantar
las investigaciones y actuaciones en materia de finanzas criminales que le sean
asignadas por recomendación del respectivo comité de priorización o
directamente por el Fiscal General de la Nación, según los lineamientos de
priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar."
En adelante, la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad
Ciudadana se denominará “Delegada para la Seguridad Ciudadana” (art. 44),
e igualmente, la Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios se
transforma en la “Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y
Asignaciones”, quedando con las siguientes funciones (art. 45):
"ARTÍCULO 30.
DIRECCIÓN DE ATENCIÓN AL USUARIO, INTERVENCIÓN TEMPRANA Y ASIGNACIONES. La Dirección Nacional de Atención al
Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones tiene las siguientes funciones:
1.     Asesorar
al Fiscal General de la Nación en la definición de las políticas, estrategias,
metodologías y protocolos en materia de atención a usuarios.
2.     Dirigir,
coordinar, controlar y hacer seguimiento a la aplicación de las políticas,
metodologías y los protocolos adoptados por la Fiscalía General de la Nación
para la atención, clasificación, aplicación de filtros y asignaciones en la
recepción de denuncias.
3.     Diseñar,
implementar y adelantar programas de orientación y capacitación para la
atención a víctimas, con el fin de garantizar sus derechos y evitar la
revictimización, de acuerdo a cada tipo de población.
4.     Impartir
lineamientos para la conformación, implementación y funcionamiento de centros
integrales de atención y de orientación ciudadana o de otros modelos de
atención, con el fin de garantizar la atención de las víctimas y la recepción
de denuncias.
5.     Consolidar
y clasificar la información acerca de los usuarios y las denuncias recibidas, y
remitirla a la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación, a través
de la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana.
6.     Hacer
seguimiento al funcionamiento de los modelos de atención implementados al
interior de la Fiscalía General de la Nación y presentar los informes que le
sean requeridos.
7.     Mantener
canales de comunicación y coordinación con las dependencias de la entidad para
la aplicación de políticas, estrategias, metodologías y protocolos en materia
de atención a víctimas y usuarios.
8.     Administrar
el registro de antecedentes judiciales que debe llevar la Fiscalía General de
la Nación.
9.     Diseñar
e implementar los mecanismos para la medición de la satisfacción de los
usuarios, hacer el seguimiento a la implementación a nivel nacional, consolidar
los resultados y proponer, en coordinación con las Direcciones Seccionales, las
acciones de mejora correspondientes.
10.
Diseñar
e implementar los lineamientos para la atención de quejas y reclamos en la
Fiscalía General de la Nación.
11.
Elaborar
e implementar los planes de acción anuales en el ámbito de su competencia, de
acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación.
12.
Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación
13.
Las
demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal
General de la Nación o por el Director Nacional de Seccionales y Seguridad
Ciudadana".
De igual manera, la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad
Ciudadana se denominará Sección de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana (art.
46); la Subdirección Seccional de Policía Judicial CTI se denominará
Sección de Policía Judicial (art. 47); la Subdirección Seccional de
Atención a Víctimas y Usuarios se denominará Sección de Atención a Usuarios (art.
48).
Se crea asimismo la Dirección de Apoyo a
la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana, con las siguientes
competencias (art. 49):
“Artículo 49. Adicionar el artículo 35A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 35A.
DIRECCIÓN DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a
la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana:
1.     Asesorar,
acompañar y apoyar casos o situaciones de competencia de la Delegada, con el
fin de consolidar una estrategia jurídica e investigativa integral.
2.     Realizar
barras académicas con el fin de discutir problemas jurídicos doctrinales,
jurisprudenciales y de casos, relevantes para el adecuado cumplimiento de las
funciones de la Delegada.
3.     Realizar
investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción
penal sobre casos o situaciones priorizados por el Comité Nacional de
Priorización de Situaciones y Casos o asignados por el Fiscal General de la
Nación.
4.     Elaborar
e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo
con la metodología diseñada para el efecto.
5.     Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación.
6.     Las
demás que le sean asignadas por la ley, por la Delegada para la Seguridad Ciudadana
o por el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la
Nación."
El anterior artículo 36 del Decreto Ley 016 de 2014
fue sustancialmente modificado:
Decreto Ley 016 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
ARTÍCULO 36. SUBDIRECCIÓN SECCIONAL DE APOYO A LA
GESTIÓN.
La Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión
tiene las siguientes funciones:
1. Ejecutar las políticas, objetivos y estrategias
adoptadas por el Fiscal General de la Nación para la administración de la
entidad.
2.Ejecutar e implementar en la seccional los
programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables,
tecnologías de la información y de las comunicaciones, soporte técnico
informático, gestión documental y servicios administrativos, de conformidad con
los lineamientos impartidos por el Director Seccional y el Director Nacional
de Apoyo a la Gestión.
3. Elaborar y ejecutar, en coordinación con las
diferentes dependencias de la Dirección Seccional, el Plan Anual de
Adquisiciones de la Dirección Seccional.
(…)
Artículo 50. Modificar el artículo 36 del Decreto
Ley 016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO 36. La Fiscalía Delegada ante la Corte
Suprema de Justicia a través de su coordinador, la Delegada para la Seguridad
Ciudadana, la Delegada Contra la Criminalidad Organizada, la Delegada para
las Finanzas Criminales, las Direcciones Especializadas y las Direcciones
Seccionales podrán autorizar la utilización de agentes encubiertos y de
entregas vigiladas solicitadas por los fiscales de la dependencia
correspondiente, en los términos y condiciones establecidos en el Código de
Procedimiento Penal."
La Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión pasa a
denominarse “Dirección Ejecutiva” (art. 51). Al mismo tiempo, se le
adiciona una función a la Subdirección de Talento Humano (art. 52):
“Artículo 52. Adicionar el numeral 15 al artículo 38
del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:
"15. Tramitar los
nombramientos y traslados de todos los servidores de la Fiscalía General de la
Nación, cuya designación o traslado corresponderá al Fiscal General de la
Nación."
La Subdirección de Gestión Documental
cuenta asimismo con una nueva competencia (art. 53):
“Artículo 53. Adicionar el numeral 15 al artículo 43
del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:
"15. Manejar el archivo
de las resoluciones de asignación especial, variación de asignación, delegación
y designación. Así mismo, proyectar para la firma del Fiscal General de la
Nación las resoluciones sobre la misma materia respecto de todas las
investigaciones de la Fiscalía General de la Nación."
Se crean igualmente las Subdirecciones
Regionales de Apoyo (art. 54):
“Artículo 54. Adicionar el artículo 43A al Decreto Ley
016 de 2014, el cual quedará así:
"ARTÍCULO   43A.
SUBDIRECCIONES   REGIONALES   DE   APOYO. Las Subdirecciones Regionales de Apoyo cumplirán las
siguientes funciones:
1.     Ejecutar
las políticas, objetivos y estrategias adoptadas por el Fiscal General de la
Nación para la administración de las Direcciones Seccionales respectivas.
2.     Ejecutar
e implementar en las Direcciones Seccionales respectivas, los programas y
actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, tecnologías
de la información y de las comunicaciones, soporte técnico informático, gestión
documental y servicios administrativos, de conformidad con los lineamientos
impartidos por el Director Ejecutivo.
3.     Elaborar
y ejecutar, en coordinación con las diferentes dependencias de las Direcciones
Seccionales respectivas, el Plan Anual de Adquisiciones.
4.     Suministrar
al Director Ejecutivo, la información para la elaboración de los estados
contables y de ejecución del presupuesto correspondiente a las Direcciones
Seccionales respectivas.
5.     Adelantar
las acciones requeridas para que las Direcciones Seccionales respectivas
cuenten con los recursos, tanto humanos como físicos, para el cumplimiento de
sus funciones.
6.     Dirigir
el proceso de talento humano en sus componentes de planeación, gestión y
desarrollo, de conformidad con la delegación respectiva y los lineamientos y
directrices impartidas por el Director Ejecutivo.
7.     Implementar
en las Direcciones Seccionales respectivas los modelos de gestión, de
administración, de evaluación de personal y la política de estímulos adoptados
para los servidores de la Fiscalía General de la Nación.
8.     Mantener
actualizada la información de la planta de personal de las Direcciones
Seccionales respectivas y reportar periódicamente al Director Ejecutivo.
9.     Registrar
en las historias laborales de los servidores de las Direcciones Seccionales
respectivas las sanciones disciplinarias impuestas, las decisiones que
impliquen declaración de responsabilidad penal o privación de la libertad y las
de responsabilidad penal que le sean reportadas, con el fin de informar al
nominador sobre las inhabilidades sobrevinientes.
10.
Custodiar
y actualizar las historias laborales de los servidores de las Direcciones
Seccionales respectivas.
11.
Dirigir
y controlar las actividades y procesos de contratación administrativa y suscribir
los actos y contratos requeridos para el buen funcionamiento de las Direcciones
Seccionales respectivas, de conformidad con la delegación.
12.
Elaborar
e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo
con la metodología diseñada por la Dirección de Planeación y Desarrollo.
13.
Aplicar
las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía
General de la Nación.
14.
Las
demás que le sean asignadas por la ley o delegadas por el Fiscal General de la
Nación o por el Director Ejecutivo".
El
Comité de Gerencia y de Coordinación Interna pasa a denominase "Comité
Directivo" (art. 55).
El siguiente organigrama muestra la nueva estructura
de la Fiscalía General de la Nación:
En materia de nomenclatura de cargos (Título III del
Decreto Ley 898 de 2017) se realizan varios cambios. El artículo 4º del Decreto
Ley 017 de 2014 fue modificado, en los siguientes términos:
Decreto Ley 017 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los
empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a
los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la
Nación.
Artículo 56. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley
017 de 2014, el cual quedará así:
"Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a
los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los
empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación.
Según su complejidad y competencias exigidas les puede corresponder funciones
de coordinación, supervisión y control de secciones, unidades o grupos
internos de trabajo."
De igual manera, en el nivel directivo de la Fiscalía
fueron suprimidas las siguientes nomenclaturas (art. 57):
NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO
NIVEL DIRECTIVO
CONSEJERO JUDICIAL
SUBDIRECTOR SECCIONAL
Al mismo tiempo, a la nomenclatura del
nivel directivo y asesor de la Fiscalía le fueron adicionadas las siguientes
nomenclaturas:
NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO
NIVEL DIRECTIVO
DELEGADO
DIRECTOR EJECUTIVO
SUBDIRECTOR REGIONAL
NIVEL ASESOR
ASESOR EXPERTO
ASESOR III
A lo largo del Título IV del Decreto Ley 898 de 2017
se dispone la supresión de los siguientes empleos de la planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL AREA FISCALIAS
4
CONSEJERO JUDICIAL
291
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS
322
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
DE CIRCUITO
73
FISCAL DELEGADO ANTE
TRIBUNAL DEL DISTRITO
1.101
ASISTENTE DE FISCAL
931
ASISTENTE DE FISCAL
244
ASISTENTE DE FISCAL III
210
ASISTENTE DE FISCAL IV
PLANTA GLOBAL AREA ADMINISTRATIVA
6
DIRECTOR NACIONAL II
1
DIRECTOR ESTRATEGICO
3
DIRECTOR ESTRATEGICO I
5
DIRECTOR ESPECIALIZADO
3
SUBDIRECTOR NACIONAL
128
SUBDIRECTOR SECCIONAL
8
JEFE DE DEPARTAMENTO
23
ASESOR I
27
ASESOR II
91
PROFESIONAL EXPERTO
94
PROFESIONAL ESPECIALIZADO I
151
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
II
27
PROFESIONAL DE GESTIÓN I
95
PROFESIONAL DE GESTION II
221
PROFESIONAL DE GESTIÓN III
11
TECNICO I
2
TECNICO
11
AUXILIAR I
7
AUXILIAR II
130
CONDUCTOR
140
CONDUCTOR II
1
CONDUCTOR III
2
ASISTENTE I
9
SECRETARIO ADMINISTRATIVO I
7
SECRETARIO ADMINISTRATIVO
II
PLANTA GLOBAL AREA POLICIA JUDICIAL
205
PROFESIONAL INVESTIGADOR
62
PROFESIONAL INVESTIGADOR II
143
PROFESIONAL INVESTIGADOR
56
TECNICO INVESTIGADOR I
414
TECNICO INVESTIGADOR II
321
TECNICO INVESTIGADOR III
15
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD I
107
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD II
10
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD III
16
AGENTE DE PROTECCIÓN Y
SEGURIDAD IV
Así las cosas, de la Planta Global  del
Área de Fiscalías fueron suprimidos tres mil ciento setenta y seis cargos
(3.176); de la Planta Global Administrativa lo fueron mil doscientos tres
cargos (1.203); en tanto que de la Planta Global del Área Judicial lo fueron
mil trescientos cincuenta y ocho cargos (1.358) para un total de cinco mil
setecientos treinta y siete (5.737) cargos.
El artículo 60 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone la
creación de los siguientes cargos en la planta de personal de la Fiscalía
General de la Nación:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL ÁREA ADMINISTRATIVA
1
DIRECTOR EJECUTIVO
3
DELEGADO
9
DIRECTOR NACIONAL I
6
DIRECTOR ESTRATÉGICO II
8
SUBDIRECTOR REGIONAL
85
ASESOR III
2
ASESOR DE DESPACHO
1
ASESOR EXPERTO
706
TÉCNICO II
PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALIAS
190
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
MUNICIPALES Y PROMISCUOS
PLANTA GLOBAL ÁREA POLICÍA JUDICIAL
20
INVESTIGADOR EXPERTO
En
la Planta Global del Área Administrativa fueron creados ochocientos veintiún
cargos (821); en la Planta Global del Área de Fiscalías ciento noventa cargos
(190); en tanto que en la Planta Global del Área de Policía Judicial fueron
creados veinte (20) cargos, para un total de mil treinta y un cargos (1.031)
Al mismo tiempo, el artículo 61 del
Decreto Ley 898 de 2017 dispone la creación de los siguientes cargos para la
Unidad Especial de Investigación:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
1
DIRECTOR NACIONAL II
5
PROFESIONAL EXPERTO
5
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
II
5
PROFESIONAL DE GESTIÓN III
2
PROFESIONAL DE GESTIÓN I
3
FISCAL DELEGADO ANTE
TRIBUNAL DEL DISTRITO
4
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO
4
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
DEL CIRCUITO
5
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
MUNICIPALES Y PROMISCUOS
5
ASISTENTE DE FISCAL I
4
ASISTENTE DE FISCAL II
4
ASISTENTE DE FISCAL III
3
ASISTENTE DE FISCAL IV
5
SECRETARIO EJECUTIVO
2
ASISTENTES I
1
PROFESIONAL INVESTIGADOR II
12
TÉCNICO INVESTIGADOR I
13
TÉCNICO INVESTIGADOR II
3
CONDUCTOR II
En total el Decreto Ley 898 de 2017 prevé
la creación de ochenta y seis (86) cargos con destinación a la nueva Unidad
Especial de Investigación, aclarando que:
“Parágrafo. Los empleos creados en el presente
artículo, son de dedicación exclusiva para cumplir las funciones de la
Unidad Especial de Investigación y, en consecuencia, en estos cargos no
procederá la incorporación de servidores cuyos empleos sean efectivamente suprimidos
en el presente Decreto Ley”.
Por último, los
artículos 62 a 67 del Decreto Ley 898 de 2017 regulan los siguientes temas:
·
Continuidad
en el servicio.
Se prevé que los servidores continuarán desempeñando las funciones del empleo
en el cual se encuentran nombrados y devengado su respectiva remuneración,
hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o se les
comunique la supresión de sus cargos, aclarando que “La
supresión efectiva de los cargos de los servidores que tienen causada la
pensión, se efectuará una vez ingresen en nómina de pensionados”.
(art. 62).
·
Planta
global y flexible de la Fiscalía General de la Nación. Se
dispone que la
planta de cargos adoptada para cada área de la Fiscalía General de la Nación es
global y flexible y, por lo tanto, el Fiscal General de la Nación se encuentra
facultado para distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de éstas, “de
conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los
programas de la Entidad”. (art. 63).
·
Incorporaciones
y movimientos de personal. El Decreto Ley 898 de 2017 dispone que las
incorporaciones y movimientos de personal que se realicen como resultado de la
modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, “no
generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o
desmejora”. (art. 64)
·
Referencias
normativas. En materia de referencias normativas, el Decreto Ley
898 de 2017 prevé que cuando un texto normativo se haga
referencia a las dependencias de la Fiscalía que existían antes de la
expedición del mismo, “debe entenderse que se refiere a las dependencias de
la estructura organizacional contenida en este Decreto, de conformidad con las
funciones y competencias a estas asignadas en el presente Decreto Ley y en el
Decreto 016 de 2014 en lo que no se haya modificado o derogado”. (art.
65).
·
Efectos
Fiscales. En materia de efectos fiscales, los gastos que
demande el Decreto Ley 898 de 2017 serán cubiertos con cargo al presupuesto de
la Fiscalía General de la Nación, en el marco de lo previsto en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000,  “por lo tanto, su costo es neutro”. (art. 66).
·
Vigencia.
En
lo atinente al tema de la vigencia, el Decreto Ley 898 de 2017 rige a partir de
su publicación, modifica en lo pertinente y deroga las disposiciones que le
sean contrarias, “especialmente los artículos 11, 16, 21, 22, 23, 24, 25,
26, 27, 28 y 32; los numerales 7 y 8 del artículo 17; numeral 7 del artículo
29; numerales 20 y 21 del artículo 31; numeral 7 del artículo 33 y el numeral 2
del artículo 42 del Decreto Ley 016 de 2014. Modifica en lo pertinente los
Decretos Ley 017 y 018 de 2014. La Unidad Especial de Investigación durará
mientras siga vigente su mandato”.
De igual manera se aclara que las
funciones asignadas a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación
establecidas en los citados artículos continuarán vigentes hasta tanto se
distribuya la nueva planta de personal, y el Fiscal General de la Nación expida
los actos administrativos que considere necesarios para la entrada en
funcionamiento de la nueva estructura.
7.     El examen de
conexidad y necesidad sobre la creación de la Unidad de Investigación Especial
supera los juicios de conexidad y necesidad
La totalidad de los intervinientes, al igual que el
Procurador General de la Nación, coinciden en afirmar que las disposiciones
contenidas en el Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la creación de la Unidad
Especial de Investigación, cumplen con los requisitos de conexidad y necesidad.
Lo anterior por cuanto el punto 3.4.4. del Acuerdo Final prevé la conformación,
características y competencias de la referida Unidad.
En los términos del artículo 2º del Acto Legislativo
01 de 2016, los decretos con fuerza de ley que expida el Presidente de la
República, tendrán por objeto “facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-160 de 2017,
reiterada en Sentencia C-331 del mismo año, consideró que debe existir una
conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo
Final. La esencia de cada una características, es la siguiente:
·
Objetiva. Debe existir un
vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia
regulada en el mismo;
·
Estricta. Implica que el
Gobierno Nacional debe demostrar que el desarrollo normativo contenido en el
decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del
Acuerdo.  De allí que deba identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo
que es objeto de implementación y demostrar que la medida respectiva está
vinculada con dicho contenido; y
·
Suficiente. El Gobierno
Nacional debe probar la existencia de un grado de estrecha proximidad entre las
materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido
preciso del Acuerdo que se pretende implementar.
En
el mismo fallo, la Corte señaló que los decretos presidenciales, expedidos con
base en la habilitación prevista en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016, debían superar un juicio de necesidad estricta, lo cual “exige
entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como
el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente
e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar
el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales”.
En
Sentencia C-516 de 2017, la Corte sostuvo que por la vía de los decretos con
fuerza de ley se podían regular aspectos accesorios y secundarios, que no
implicaran la realización de un amplio debate parlamentario. En otras palabras,
es indispensable revisar la materia objeto de regulación, tal y como se
consideró igualmente en Sentencia C-253 de 2017.
7.1.
Las
referencias en el texto del Acuerdo Final a la Unidad Especial de Investigación
Una revisión del texto del Acuerdo Final evidencia el
particular interés de las partes negociadoras, no sólo por prever la futura
creación una Unidad Especial de Investigación, sino por detallar aspectos
referentes a su composición, competencias y funcionamiento. El punto 3.4.4. del
referido Acuerdo prevé:
“3.4.4 Unidad Especial de
investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo".
En el marco del fin del
conflicto y con el fin de asegurar la efectividad de la lucha contra las
organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido
denominadas sucesoras del paramilitarismo, que representen la mayor amenaza a
la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, el Gobierno
Nacional impulsará las medidas necesarias para la creación y puesta en marcha,
en el marco de la jurisdicción ordinaria, de una Unidad Especial de
Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus
redes de apoyo, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido
denominadas como sucesoras del paramilitarismo, de conformidad con lo
establecido en el numeral 74 del punto 5.1.2 del Acuerdo Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. La Unidad se mantendrá durante el
tiempo necesario para concluir su mandato.
Su mandato será la
investigación, persecución y acusación de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en
particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo
La Unidad Especial, a través
del cumplimiento de sus funciones en la Jurisdicción ordinaria, contribuirá al
cumplimiento de los objetivos de la Ley de Justicia y Paz y de la Jurisdicción
Especial para la Paz. En la medida en que aportará al fortalecimiento de la
justicia y al desmantelamiento de las organizaciones que hayan sido denominadas
como sucesoras del paramilitarismo, garantizará a su vez la no repetición del
fenómeno paramilitar, prevendrá la comisión de nuevas violaciones a los
derechos humanos, y aportará así a la construcción de una paz estable y
duradera.
Esta Unidad Especial de Investigación
tendrá las siguientes características:
·
Se
creará por fuera de la Jurisdicción Especial para la Paz. Será parte de la
jurisdicción ordinaria y de la Fiscalía General de la Nación. La Unidad
decidirá lo necesario para su funcionamiento y la conformación de sus grupos de
trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación
efectiva de las mujeres. Tendrá autonomía para decidir sus líneas de
investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante
cualquier jurisdicción.
·
El
Director/a de la Unidad será el responsable de la toma de decisiones respecto de
cualquier función o competencia de la Unidad, pudiendo delegar dichas
responsabilidades, en todo o en parte, en otros servidores/as públicos
adscritos a la misma.
·
La
Unidad investigará, acumulará casos en lo que sea de su competencia, y de ser
procedente presentará imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria
o ante la de Justicia y Paz, siempre que no haya vencido el plazo legal para
las postulaciones. La Unidad podrá solicitar ante el órgano competente la
acumulación, en el juzgado de mayor instancia, de las competencias judiciales
por todos los delitos cometidos por la organización criminal, dentro de la
respectiva jurisdicción.
·
La
Unidad realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía
General e la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la
jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación
con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación,
siempre conservando sus competencias.
·
Su
Director/a deberá ser jurista, satisfacer criterios de idoneidad técnica y
transparencia y deberá tener experiencia en el campo de las investigaciones
penales y haber demostrado resultados en la lucha contra el crimen organizado,
y será designado/a por un período de 4 años. Al Director/a de la Unidad le será
aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
funcionarios/as de la Fiscalía General de la Nación. En ningún caso el
Director/a de la Unidad podrá ser destituido/a del cargo por faltas que no sean
consideradas graves conforme al régimen disciplinario vigente. Los procesos
disciplinarios que se adelanten contra el Director/a de la Unidad serán
conocidos en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria.
·
Esta
Unidad desplegará su capacidad de investigación con un enfoque territorial,
diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde
confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de
la paz, priorizando la investigación de estructuras de crimen organizado que se
encuentren dentro de su competencia.
·
Contará
con una Unidad Especial de Policía Judicial conformada por funcionarios/as
especializados/as de la Fiscalía y la Policía Judicial de la Policía Nacional,
experto/as en distintas materias, que deberán tener conocimiento del desarrollo
y la consolidación de las organizaciones de crimen organizado, incluyendo
conocimiento del fenómeno paramilitar y de las organizaciones criminales que
hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo. Se buscará que
dichos funcionarios/as tengan conocimiento en violencia y justicia de género.
El Director/a ostentará el mando funcional de los funcionarios/as del CTI
adscritos a su Unidad, y el mando funcional de los demás funcionarios/as de la
Policía Judicial adscritos a la misma.
·
Los
servidores/as públicos que la integren serán elegidos/as por el Director/a de
la Unidad, aplicando mecanismos especiales de selección, incorporación y
seguimiento al desempeño de sus funcionarios/as, priorizando altos estándares de
transparencia, efectividad en el ejercicio público.
·
Esta
Unidad tendrá como base de funcionamiento la articulación de un enfoque
investigativo multidimensional que se ocupe de toda la cadena criminal de las
organizaciones y conductas objeto de su mandato, incluyendo las conductas
criminales que afecten a mujeres, niñas, niños y adolescentes.
Para garantizar su desempeño
con altos estándares de eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto
suficientes para su funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de
la Unidad provendrá del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación
internacional. La partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos
será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de
la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación
específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que
establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos
legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la
cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos
internacionales para su funcionamiento. La Unidad podrá celebrar cualquier
convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento
de su mandato.
·
La
Unidad de Investigación, compartirá periódicamente a la Comisión Nacional de
Garantías de Seguridad, un informe sobre los avances y resultados.
·
La
Fiscalía General de la Nación, en coordinación con el Gobierno Nacional, a petición
de la Unidad, solicitará a la Unión Europea el envío de una misión temporal de
acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha contra el crimen
organizado de la Unidad y asegurar la adopción de las mejores prácticas
internacionales, sin perjuicio de la cooperación Internacional adicional que
pueda requerir la Unidad a través de la Fiscalía General de la Nación.
·
Tendrá
acceso a toda la información judicial disponible que requiera para sus
investigaciones, incluyendo la información que repose o que haya sido
trasladada a otras unidades de la Fiscalía, especialmente la Unidad de Justicia
y Paz. Podrá utilizar los mecanismos de acceso a documentos y fuentes de
información previstos para la Jurisdicción Especial para la Paz (numeral 69 del
Acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz).
·
La
Unidad garantizará la reserva legal en el cumplimiento de sus funciones y
tomará las medidas necesarias para proteger a los testigos y víctimas que así
lo requieran.
·
El
Director/a de la Unidad será elegido por parte del Fiscal General de la Nación,
de entre una terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y
nombramiento de magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción
Especial para la Paz, plasmado en el numeral 68 de la Jurisdicción Especial
para la Paz y desarrollado en el punto 5.3 del Acuerdo Final para la
Terminación del conflicto, denominado "Acuerdo complementario sobre el
"Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición".
Una vez concluido el mandato del primer Director/a de la "Unidad Especial
de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y otros (...)", previsto en el
numeral 74 del Acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz y
desarrollado en el subpunto 3.4.4 del Acuerdo Final de Paz, los sucesivos
directores/as de esta Unidad se elegirán por el Fiscal General de la Nación de
entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz
de la Jurisdicción Especial para la Paz.
Competencia
La Unidad Especial:
Perseguirá judicialmente las conductas y
a las organizaciones objeto de su mandato conforme a los tipos penales
vigentes. Investigará las respectivas responsabilidades penales de los
integrantes de estas organizaciones y remitirá la información obtenida sobre
autores/as, instigadores/as, organizadores/as y financiadores/as de estas
estructuras a la autoridad competente a efectos de apertura de juicio o de
investigación por otro órgano que resultara competente.
·
Asumirá
las investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de
copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz para
que se investigue la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron
redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en este acuerdo,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo.
·
Implementará
planes metodológicos de investigación especializados respecto a los más graves
hechos de victimización que las organizaciones y conductas objeto de este
acuerdo ejecuten contra las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población
LGTBI.
·
Asumirá
las investigaciones sobre los vínculos entre organizaciones criminales incluidas
en su mandato, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido
denominadas como sucesoras del paramilitarismo, y funcionarios/as del Estado.
·
De
encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos,
continuará conduciendo la investigación penal, y adicionalmente, dará traslado
a la Procuraduría General de la Nación o a la Contraloría General de la
República, con el fin de que se inicien las investigaciones disciplinarias y
fiscales correspondientes.
·
De
encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos, la
Unidad solicitará ante las autoridades judiciales competentes la imposición de
penas accesorias como la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas,
entre otras.
·
Velará
porque no existan normas que, directa o indirectamente, permitan o promuevan la
existencia de estructuras paramilitares o sucesoras de estas, informando sobre
lo anterior a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se
adopten las medidas pertinentes.
·
Podrá
informar periódicamente a la opinión pública nacional e internacional acerca de
los avances y obstáculos en el cumplimiento de su misión.
·
Coordinará
con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición y la Jurisdicción Especial para la Paz el intercambio de información
sobre lo que sea de su competencia”.
Dado el grado de detalle que ofrece el Acuerdo Final,
en punto a la creación de una Unidad Especial de Investigación, el margen de
configuración con el que cuenta el legislador en la materia, se encuentra más
reducido.
7.2.
Los
artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 logran superar los juicios de
conexidad y estricta necesidad
La Corte considera que los artículos 1 a 24 del
Decreto Ley 898 de 2017 superan el juicio de conexidad objetiva, estricta y
suficiente, por las siguientes razones:
La existencia de un vínculo “cierto y verificable”
entre el punto 3.4.4. del Acuerdo Final y los artículos 1 a 24 del Decreto Ley
898 de 2017 resulta evidente. Como se explicó, las partes negociadoras, en el
punto 3.4. referente al Acuerdo sobre Garantías de Seguridad y Lucha contra las
Organizaciones Criminales, regularon los siguientes aspectos complementarios,
entre otros:
·
Pacto
Político Nacional (punto 3.4.2.);
·
Comisión
Nacional de Garantías (punto 3.4.3.);
·
Unidad
Especial de Investigación (punto 3.4.4.);
·
Integración
del Cuerpo Élite (punto 3.4.5.);
·
Garantías
Básicas para el Ejercicio de la Función de los Fiscales (punto 3.4.6.);
·
Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (punto 3.4.7.);
·
Protección
Integral de Seguridad y Protección de Comunidades (punto 3.4.8.); y
·
Instrumentos
de Prevención y Monitoreo de las Organizaciones Criminales (punto 3.4.9.).
De igual manera, en el texto de las consideraciones,
el Gobierno Nacional demostró que el desarrollo normativo contenido en el
Decreto Ley responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del
Acuerdo:
“Que el punto 3.4.4 del
Acuerdo dispone la creación al interior de la Fiscalía General de la Nación
de una Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las
organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres,
que atenían contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o
movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que
participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, para lo cual el presente
Decreto Ley en sus artículos 1 al 24 la crea y desarrolla” (negrillas
agregadas).
Por las mismas razones, los artículos 1 a 24 del
Decreto Ley 898 de 2017 satisfacen el requisito de conexidad suficiente,
por cuanto el Gobierno Nacional demostró la existencia de una proximidad
estrecha entre el objeto regulado en el texto del Acuerdo Final (punto 3.4.4.)
y las disposiciones sometidas al control de constitucionalidad.
En lo que concierne al juicio de estricta necesidad,
el Tribunal Constitucional considera que los artículos 1 a 24 del Decreto Ley
898 de 2017 logran superarlo. La creación de una Unidad de Investigación
Especial se torna en una medida indispensable, dada la victimización de
la cual vienen siendo objeto en Colombia los defensores de los derechos
humanos, así como los líderes de los movimientos sociales y políticos
relacionados con la implementación del Acuerdo Final. Al respecto, el Gobierno
Nacional afirma:
“Que de acuerdo con el
Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia
(A/HRC/34/3/Add.3), en el 2016 la situación de los defensores y  defensoras de
derechos humanos "siguió siendo motivo de preocupación" ya que se
produjeron 59 homicidios, 44 ataques, 210 amenazas y 72 violaciones a los
derechos a la privacidad y a la propiedad, para un total 389 tipos de ataques
en contra de estas personas. En lo que va corrido del 2017, la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia ha registrado 41 denuncias de
homicidios de las que ha verificado 14”
La
estricta necesidad para el ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República para la creación de la Unidad Especial
de Investigación a la que se viene haciendo referencia, se satisface además,
por la insuficiencia de la potestad reglamentaria para desarrollar la materia,
la necesidad urgente de implementación de la medida, el carácter técnico de la
misma y la pertinencia del procedimiento elegido.
El ejercicio de la potestad reglamentaria es
claramente insuficiente, pues la creación de una Unidad Especial de ese tipo al
interior de la Fiscalía General de la Nación tiene reserva de ley y no puede
ser efectuada mediante un decreto de contenido administrativo. El carácter
urgente de la medida, como ya fue señalado, corresponde a la necesidad de
proteger específicamente a los defensores de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos o las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. La experiencia
nacional en procesos de negociación con grupos armados y el desarrollo de
acuerdos de paz del pasado, señalan que una vez logrados los acuerdos,
sobrevienen acciones violentas contra quienes participaron en las negociaciones
y contra los antiguos integrantes de esos grupos[6]. Conforme lo ha señalado
este Tribunal “la urgencia de la medida debe valorarse a la luz del contexto
y las circunstancias imperantes”[7], y desafortunadamente el
contexto actual señala el ejercicio de acciones violentas en contra de líderes
sociales y defensores de derechos humanos.
En conclusión: los artículos 1 a 24 del Decreto Ley
898 de 2017 logran superar los juicios de conexidad y estricta necesidad.
8.     Examen material
sobre las normas que crean la Unidad Especial de Investigación (arts. 1 a 24)
Las diversos intervinientes y el Procurador General de
la Nación coinciden en señalar la conformidad de la creación de la Unidad
Especial de Investigación con la Constitución. Sin embargo, sus posturas
disienten profundamente en relación con determinados aspectos referidos al nombramiento
y competencias de su Director.
El Gobierno Nacional y la Fiscalía General de la
Nación, en sus respectivas intervenciones, sostienen la inexistencia de
contradicciones entre los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 y la
Constitución.
La Procuraduría General de la Nación, por el
contrario, considera que:
·
La
inclusión obligatoria de una partida dentro del Presupuesto General de la
Nación, con destino a financiar el funcionamiento de la Unidad Especial de
Investigación (art. 24), vulnera la reserva de ley orgánica (Art. 2 del
A.L. 01 de 2016);
·
La
expresión “el director de la Unidad escogerá servidores públicos para ser
nombrados en la Unidad, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final” (parágrafo
1 del artículo 7º), vulnera la reserva de ley (arts. 125 y 150 Superiores);
·
Las
expresiones: “tendrá autonomía para decidir sus líneas
de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante
cualquier jurisdicción" (parágrafo
del artículo 2); la expresión “la Unidad
realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de
la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción
ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás
unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre
conservando sus competencia” (art. 3); la expresión “sin perjuicio de
las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad
Especial de Investigación cumplirá las siguientes funciones" (art. 5); deben ser declaradas exequibles, en el entendido que existe subordinación de la Unidad Especial creada por el
Decreto 898 de 2017 frente al Fiscal General de la Nación. De lo contrario, se
vulnerarían los artículos 251.2, 251.3 Superiores, al igual que el Acto
Legislativo 01 de 2017.
El planteamiento del Procurador General de la Nación
es el siguiente: las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que reconocen un
importante grado de autonomía al Director de la Unidad Especial de
Investigación  vulneran algunas disposiciones constitucionales, referidas a la
reserva de ley y a los principios de unidad de gestión y jerarquía, que
orientan el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo,
tales previsiones son acordes con el texto del Acuerdo Final.
Las referidas antinomias podrían ser superadas, en su
concepto, si la Corte abandonara su tesis tradicional según la cual el Acuerdo
Final es sólo un documento político, y lo reconociera como parámetro para
ejercer el control de constitucionalidad de las normas de implementación, en
los términos del Acto Legislativo 02 de 2017.
Sin embargo, aún en dicho supuesto, las cuestionadas
normas legales deberían ser declaradas inexequibles, o al menos ser objeto de
un fallo de exequibilidad condicionada, en tanto no se está ante normas de
derechos fundamentales o de derecho internacional humanitario.
La postura asumida por la mayoría de intervinientes,
por el contrario, es que las disposiciones legales que le reconocen una amplia
autonomía al Director de la Unidad Especial de Investigación no sólo son
conformes con el texto del Acuerdo Final, sino que incluso algunas previsiones
del Decreto Ley 898 de 2017 incurren en los siguientes defectos, como por
ejemplo, se regula la posibilidad de que el Fiscal General de la Nación
devuelva la terna (parágrafo 1º del artículo 8), en tanto que el Acuerdo Final
no prevé tal facultad.
Con el propósito de determinar la constitucionalidad
de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017, la Corte abordará los
siguientes temas:
·
Determinará
el punto 3.4.4 del Acuerdo Final en los términos del Acto Legislativo 02 de
2017 y de la Sentencia C-630 de 2017;
·
Reagrupará
y examinará conjuntamente las disposiciones cuya constitucionalidad no ofrece
duda alguna;
·
Examinará
la validez de las disposiciones que revelan la existencia de ciertas tensiones
entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.
8.1.
El
punto 3.4.4. del Acuerdo Final y la creación de la unidad Especial de
Investigación
El Procurador General de la Nación sostiene que el
punto 3.4.4. del Acuerdo Final, mediante el cual se prevé la creación y
competencias de la Unidad Especial de Investigación, comprende “reglas
orgánicas de una entidad”, y por ende, no se trata de normas de derecho
internacional humanitario o de derechos fundamentales, en los términos del Acto
Legislativo 02 de 2017. En consecuencia, el punto 3.4.4. del Acuerdo Final no
sería parámetro para juzgar la constitucionalidad de los artículos 1 a 24 del
Decreto Ley 898 de 2017. La Corte disiente de tales conclusiones, por las
siguientes razones:
A primera vista, es cierto que el punto 3.4.4. del
Acuerdo Final no es una norma de carácter sustantivo de derecho internacional
humanitario ni de derechos fundamentales. En efecto, no se están regulando las
hostilidades, ni los derechos de la población civil frente a los combatientes,
o la comisión y juzgamiento de crímenes de guerra. Tampoco consagra un catálogo
de derechos fundamentales. Y como bien lo señala el Procurador General de la Nación
en su concepto, se trata de un conjunto de normas destinadas regular aspectos
de la estructura orgánica de una entidad del Estado.
En lo que atañe al derecho internacional humanitario,
es preciso recordar que si bien la mayoría de sus disposiciones están llamadas
a ser aplicadas en tiempos de conflicto armado, sea internacional o interno,
algunas de ellas tienen vocación de aplicación durante el posconflicto. A esta
categoría pertenecen, por ejemplo, las reglas referidas a las actividades de la
Agencia Central de Búsqueda, cuyo propósito es el de preservar los vínculos
sociales y familiares de las víctimas de los conflictos armados. La tarea de
mantener o restablecer esos vínculos “puede superar, en muchos casos, la
duración del conflicto armado [...] y necesita, por lo tanto, un régimen
jurídico que no desaparezca con el fin de las hostilidades”.[8]
En este orden de ideas, la creación de una Unidad
Especial de Investigación, destinada a investigar y desmantelar ciertas
organizaciones criminales, calificadas en términos de “sucesoras del
paramilitarismo”, también encuentra una conexión directa con el fin de las
hostilidades y la prevención del resurgimiento del mismo.
En igual sentido, se puede afirmar que la conformación
de la referida Unidad, tal y como lo afirman varios intervinientes, configura
una garantía de no repetición, y por esta vía, constituye un desarrollo de las
normas sustantivas del derecho internacional de los derechos humanos referidas
a los derechos de las víctimas, máxime si se considera, que la Unidad Especial
de Investigación fue conformada como como una instancia de investigación de
homicidios y agresiones sufridas por los defensores de los derechos humanos.
8.2.
Examen
de los artículos 1 a 23 del Decreto Ley 898 de 2017, a la luz de la
Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final
Un examen de los artículos 1 a 23 del Decreto Ley 898
de 2017 evidencia su plena conformidad con la Constitución y el punto 3.4.4.
del Acuerdo Final. La existencia de disconformidades o tensiones, entre la una
y el otro, será examinada en el siguiente numeral.
A lo largo del Capítulo I del Título I del Decreto Ley
898 de 2017 se crea la Unidad Especial de Investigación, destinada al
desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, responsables
de homicidios y agresiones perpetradas contra defensores de derechos humanos,
líderes sociales y políticos, y personas que participen en la implementación
del Acuerdo Final.
La creación y mandato de dicha Unidad (arts. 1 a 3),
como se ha explicado, se encuentra prevista a lo largo del punto 3.4.4. del
Acuerdo Final. Su conformación y mandato no ofrecen duda alguna de
constitucionalidad, dado que configura un instrumento para alcanzar la paz
(art. 22 Superior) y una garantía de no repetición de violaciones graves a los
derechos humanos (art. 93 Superior).
El Acuerdo Final prevé igualmente que la Unidad será
creada por fuera de la Jurisdicción Especial para la Paz y hará parte de la
estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, previsiones que se
encuentran desarrolladas en el artículo 2 del Decreto Ley 898 de 2017, y que
asimismo son conformes a la Constitución, en la medida en que se ajustan a los
artículos 249,  250 y 251 Superiores.
El artículo 3º del Decreto Ley 898 de 2017 prevé
que la Unidad deberá actuar en estrecha coordinación y articulación con las
demás unidades de la Fiscalía, lo cual refuerza la idea de que no se trata de
crear una estructura investigativa paralela a la institucionalidad vigente.
Los principios orientadores del funcionamiento de la
Unidad (art. 4) se ajustan igualmente a la Constitución y a lo previsto
en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. En efecto, se trata de respetar los
derechos humanos, fortalecer la administración de justicia sin discriminación,
aplicar un enfoque territorial, diferencial y de género, y servir como garantía
de no repetición.
En lo que concierne a las funciones de la Unidad (art.
5), las mismas son semejantes a las asignadas a cualquier dependencia
investigativa de la Fiscalía General de la Nación: investigar delitos,
presentar imputaciones y acusaciones, acceder a bases de datos y a toda la
información judicial disponible, etcétera. Al mismo tiempo, el punto 3.4.4. del
Acuerdo Final y el Decreto Ley 898 de 2017 le otorgan a la Unidad ciertas
competencias enfocadas a cumplir con mayor eficacia su mandato, como son
aquellas relacionadas con la acumulación de casos, el análisis y la
construcción de contextos sobre las organizaciones criminales cuyo accionar
afecte la implementación del acuerdo de paz, asumir investigaciones
relacionadas, entre otras. Respecto a la constitucionalidad del artículo 5.11.
referente asumir las compulsas de copias de la jurisdicción ordinaria y de
justicia y paz, la Corte se pronunciará más adelante.
La importancia y la constitucionalidad de la
construcción de contextos, en tanto que herramienta metodológica idónea para la
investigación de la macrocriminalidad y del crimen organizado, fue examinada
por la Corte, in extenso, en Sentencia C-694 de 2015:
“Adviértase que, el adelantamiento de
una investigación criminal en contexto permite que, una vez probada
judicialmente la línea de actuación, los planes criminales, la estructura y el
accionar (modus operandi) de una determinada organización criminal (patrón de
macrocriminalidad) al término de una sentencia emitida en un trámite que se
adelantó con base en criterios de priorización, no sea necesario demostrar,
en  procesos judiciales posteriores, la comisión individual de cada uno de
los delitos imputables a los integrantes del grupo armado ilegal. Bastará con
que cada postulado los acepte para que los respectivos procesos puedan darse
por terminados.
En este orden de ideas, la construcción técnica de los
patrones macrocriminales, le brinda a los afectados una visión mucho más
completa y real de lo sucedido, toda vez que apunta a develar las causas
profundas y ocultas de su victimización, sin que aquello se aponga a que las
respectivas autoridades judiciales logren alcanzar un mayor grado de detalle en
relación con lo acontecido en un caso concreto”.
La estructura orgánica de la Unidad Especial
Investigativa (arts. 6 y 7) tampoco ofrece reparo alguno de
constitucionalidad. Se trata simplemente de un grupo de fiscales,
investigadores criminales y analistas, encargados de judicializar a quienes
atenten contra los defensores de derechos humanos y las personas que participen
activamente en la implementación del Acuerdo Final.
La elección del Director de la Unidad (art. 8)
configura uno de esos escenarios de tensión entre la Constitución y el Acuerdo
Final, motivo por el cual será analizado en el numeral siguiente.
Los requisitos para ser designado Director de la
Unidad (art. 9) resultan razonables y ajustados a la Constitución.  Se
prevé igualmente un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para su
nombramiento.
Las funciones asignadas al Director de la Unidad (art.
10) corresponde, en términos generales, a aquellas de carácter
administrativo e investigativo propias de un cargo de tal entidad. Con todo, se
le reconocen ciertas competencias relacionadas con el cumplimiento del Acuerdo
Final, tales como realizar ciertas coordinaciones con la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, así como  con
la Comisión Nacional de Garantías.
La Unidad contará igualmente con un Grupo de Análisis
e Investigación Nacional (art. 11), encargado de construir los contextos
de victimización y las estructuras criminales y redes de apoyo, que atenten
contra los defensores de derechos humanos y personas relacionadas con el
proceso de implementación del acuerdo de paz.
La labor e importancia de los analistas de contexto
también fue examinada por la Corte en Sentencia C-694 de 2015:
“El Tribunal Penal Internacional para la antigua
Yugoslavia, al igual que la Corte Penal Internacional, cuentan con unidades
especializadas de analistas, encargadas de construir los contextos de
macrocriminalidad, los cuales cumplen las siguientes funciones: (i) estructuran
y orientan las investigaciones; (ii) ayudan a seleccionar la forma de autoría y
participación que será empleada por los fiscales; (iii) permiten asociar casos;
(iv) y constituyen un medio de prueba (testigo experto), el cual, junto con las
demás evidencias (testimonios, documentos , etcétera), llevarán a determinar el
grado de responsabilidad de un acusado en la comisión de crímenes
internacionales. En otras palabras, estas investigaciones internacionales se
realizan en contexto, en el sentido de orientar la elaboración de programas
metodológicos y la recolección de evidencia (medio) y, a su vez, conducen a
construir contextos (fin).”
La creación de Grupos Destacados en Territorio (art.
12), encargados de construir contextos regionales de victimización y la
reconstrucción de organizaciones criminales y sus redes de apoyo, se ajusta
igualmente a la Constitución, por cuanto se trata de una metodología
investigativa apta para combatir fenómenos de macrocrimnalidad, que afectan
gravemente a los defensores de los derechos humanos en las regiones colombianas.
La conformación de Grupos Itinerantes (art. 13)
y Coordinadores Regionales (art. 14) responden a una lógica de
descentralización del trabajo de la Fiscalía General de la Nación, que
igualmente se ajusta a los postulados constitucionales, en especial, con miras
a asegurar el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la justicia en los
escenarios regionales.
La solicitud a la Unión Europea del envío de una
misión temporal de acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha
contra el crimen organizado (art. 15) no ofrece tampoco reparo alguno de
constitucionalidad.
A lo largo del Capítulo III del Decreto Ley 898 de
2017 se regulan los criterios de priorización y la focalización de recursos de
la Unidad Especial de Investigación.
La priorización, en términos generales, es una
metodología fundada en la asociación de casos, cruce de variables (vgr. calidad
de la víctima y del victimario, tipo de delito, tiempos y espacios, modus
operandi, etcétera) aplicación de métodos cualitativos y cuantitativos,
elaboración de productos de análisis criminal (vgr. mapas, tablas, redes,
minería de datos, perfiles criminales, etcétera) y construcción de contextos,
todo lo cual permite enfocar y priorizar los esfuerzos investigativos hacia las
organizaciones criminales, los máximos responsables, y los casos que mayor
impacto causan en una sociedad.
La aplicación de dichas técnicas investigativas
siempre va de la mano de la demostración de la responsabilidad penal del
individuo en la comisión de determinados crímenes, lo cual apunta a evidenciar
su aporte a la realización del plan criminal. De tal suerte que deben
encontrarse probados los hechos (vgr. un asesinato, un desplazamiento, una
amenaza, etcétera), el contexto en el cual se perpetraron (entendido como la
organización criminal que actúa en un determinado territorio caracterizado por
ciertas condiciones  sociales, económicas y políticas, siendo responsable de la
comisión de los mismos), así como la participación o aporte del individuo al
plan criminal.
Mediante la aplicación de diversos criterios (vgr.
subjetivo, clase de delito, región, etcétera), los investigadores van
delimitando situaciones (vgr. victimización de defensores de derechos humanos
en el Urabá chocoano en determinado año), y a partir de allí se enfocan en la
organización, estructura o red criminal responsable de los ataques.  No se
trata, por tanto, de sólo dar cuenta de unos factores sociales, geográficos y
culturales que rodearon un determinado fenómeno de victimización.
La conformidad de la priorización con la Constitución
ha sido examinada por la Corte en dos fallos.
En Sentencia C-579 de 2013, con ocasión del examen de
una demanda de inconstitucionalidad formulada contra ciertas expresiones del
Marco Jurídico para la Paz, esta Corporación consideró:
“Para efectuar la priorización es necesario adoptar
criterios, esto ocurre por las siguientes razones: (i) la formulación de un
criterio juega un papel muy importante en la comunicación y manejo de
expectativas de la población, (ii) las prioridades iniciales y la dirección de
las investigaciones tienen gran impacto en el desarrollo que haga la Fiscalía
en el proceso, (iii) en un ambiente politizado el criterio para la priorización
de los casos debe basarse en criterios profesionales y objetivos, fundados en
la gravedad del crimen cometido, lo que dará legitimidad al proceso, (iv)
reconsiderar y ajustar los criterios usados en el pasado no es una debilidad,
si este cambio se hace como producto de un análisis profesional y objetivo, (v)
absoluciones derivadas de la falta de evidencia pueden tener un impacto
negativo en el alcance de la justicia y la sensación de abandono a ciertos
grupos, (vi) el respeto al derecho a la igualdad, no implica una igualdad
matemática, (vii) la legitimidad o confianza en la persecución penal se debe
basar en la experiencia profesional y los estándares aplicados a la
situación  particular de un crimen internacional”.
En Sentencia C-694 de 2015, referida al examen de
constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 1592 de 2012, la Corte
examinó las diversas justificaciones que ofrece la aplicación de criterios de
priorización en las investigaciones criminales:
“La priorización tiene diversas justificaciones: (i)
la sobrecriminalización del sistema hace que sea fácticamente imposible
perseguir al mismo tiempo y con la misma intensidad, todos los delitos; (ii)
una visión de derecho penal, no sólo como un mecanismo de represión, sino en
términos de ejecución de una política pública encaminada a la lucha contra el
crimen, que exige focalizar acciones en los delitos que afectan de manera más
grave a la comunidad;  (iii) reconocer que no todas las demandas de
justicia ofrecen la misma entidad y (iv) la necesidad de clasificar y reagrupar
casos que presenten los mismos patrones criminales.”
En el mismo fallo, la Corte examinó las principales
metodologías para aplicar la priorización en contextos de justicia
transicional, bien sea de forma exclusiva, simultánea o sucesiva:
·
Los
llamados casos “fáciles” (the easiest cases). Se trata de
priorizar aquellos asuntos que pueden ofrecer resultados a corto plazo. Su
lógica consiste en buscar “las manzanas más bajas del árbol” (low-hanging
fruits). Bien empleada esta técnica puede ayudar a construir casos más
complejos contra los líderes de las organizaciones delictivas[9].
·
Los
casos de alto impacto (the high impact cases). Se priorizan
aquellos crímenes que han tenido efectos muy profundos en determinadas
comunidades[10].
·
Las
más graves violaciones (the most serious violations). Consiste en
priorizar por clase de delito, como por ejemplo, crímenes de lesa humanidad.[11]
·
Los
máximos responsables (the most responsible perpetrators). Se trata de
priorizar por persona y no por variedad de delito, en especial, los jefes de
las organizaciones delictivas.
·
Los
llamados “casos emblemáticos” (the symbolic or paradigmatic cases).
Se priorizan algunos asuntos que muestren los patrones criminales de la
organización delictiva, a partir del examen de caso concreto.
En el caso concreto, se prevé que el Director de la
Unidad Especial de Investigación le propondrá al Fiscal General de la Nación un
Plan de Priorización Anual, para la aplicación de criterios objetivos en la
focalización de los recursos (art. 16).
A lo largo de los artículos 17 a 23 del Decreto
Ley 898 de 2017 se detallan los criterios de priorización que empleará la
Unidad Especial de Investigación los cuales, en esencia, apunta a una
combinación de variables territoriales, personales (calidad de la víctima y del
victimario) y objetivas (tipo de delito). Se trata de realizar un trabajo
inicial de mapeo o georeferenciación, con miras a identificar aquellas regiones
o localidades donde se concentra el mayor número de agresiones contra los
defensores de derechos humanos y los miembros de movimientos sociales y
políticos que surjan del nuevo partido legal creado por las FARC. Se incluyen
igualmente las llamadas Zonas Veredales Transitorias de Normalización, es
decir, escenarios críticos para el posconflicto.
En conclusión, la Corte considera que los criterios de
priorización fijados por el legislador extraordinario son razonables y se
ajustan las necesidades y retos que implica la implementación del Acuerdo
Final.
8.3.
Análisis
de las disposiciones legales que revelan la existencia de ciertas tensiones
entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final
Un examen de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898
de 2017 evidencia lo siguiente: (i) la inclusión de una partida presupuestal
con destinación específica (art. 24) para el funcionamiento de la Unidad
Especial de Investigación, prevista en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final; (ii)
la designación y ciertas competencias del Director de la Unidad Especial de
Investigación generan tensiones entre la Constitución y el punto 3.4.4. del
Acuerdo Final; (iii) es necesario analizar la amplitud del margen de
configuración del legislador extraordinario en relación con lo previsto en el
Acuerdo Final, en el sentido de adicionar ciertas disposiciones; y (iv) por
último, es preciso revisar las relaciones entre la Unidad Especial de
Investigación y la Jurisdicción Especial para la Paz.
8.3.1.  La exequibilidad
del artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017
El artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone:
“Artículo 24. Presupuesto
de la Unidad Especial de Investigación. Para garantizar su desempeño con altos estándares de
eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto suficientes para su
funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de la Unidad provendrá
del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. La
partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria
inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será
sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la
Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su
Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad
podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación
internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos
internacionales para su funcionamiento.” (negrillas agregadas).
La citada disposición reproduce, en buena parte, lo
previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final (pág. 85, primera párrafo):
“Para garantizar su desempeño con altos estándares de
eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto suficientes para su
funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de la Unidad provendrá
del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. La
partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria
inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será
sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la
Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su
Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad
podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación
internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos
internacionales para su funcionamiento. La Unidad podrá celebrar cualquier
convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento
de su mandato.”
La mayoría de intervinientes sostienen que la Corte
debe declarar exequible la existencia de una partida presupuestal con
destinación específica para el funcionamiento de la Unidad Especial de
Investigación, por cuanto así lo acordaron las partes en el texto del Acuerdo
Final. El Procurador General de la Nación, al igual que algunos intervinientes
son de la opinión contraria, por cuanto se está desconociendo la reserva de ley
orgánica, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Esta
norma limita la habilitación legislativa transitoria acordada al Presidente de
la República para expedir decretos con fuerza de ley, en el sentido de
abstenerse de regular temas propios del legislador orgánico, como lo es,
precisamente, la elaboración del Presupuesto General de la Nación.
La Corte en Sentencia C-331 de 2017, con ocasión de la
revisión automática del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017 “Por el
cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000” sintetizó  la
jurisprudencia constitucional referida a las características e importancia que
ofrecen las leyes orgánicas en el sistema de fuentes colombiano:
“La Constitución se refiere en varias
disposiciones a las leyes orgánicas. En primer lugar (i) el artículo 151
prescribe que (a) le corresponde al Congreso de la República la adopción de
leyes orgánicas que tienen como propósito establecer reglas a las que debe
sujetarse la actividad legislativa, (b) deben ser aprobadas por la mayoría
absoluta de los miembros de ambas cámaras y (c) por medio de ellas se establece
el reglamento del Congreso, las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones así como del Plan
Nacional de Desarrollo y, finalmente, las relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales.
A su vez (ii) el artículo 150.10
prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la
República para la expedición de normas orgánicas; (iii) el artículo 288
prescribe que a través de este tipo de leyes se establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales; (iv) el artículo
297 autoriza al Congreso de la República para decretar la formación de nuevos
departamentos con sujeción a los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del
Ordenamiento Territorial; (v) el artículo 307 dispone que la ley orgánica
fijará, entre otras cosas, las condiciones para solicitar la conversión de la
región en una entidad territorial, las atribuciones, los órganos de
administración, los recursos de las regiones así como los principios para la
adopción del estatuto especial de cada región; y (vi) el artículo 329 determina
que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con
sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial.
Por su parte (vii) el artículo 342 indica que la ley
orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, los mecanismos
apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos
oficiales así como la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, y los procedimientos para hacer
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo; (viii) el artículo 349 dispone que la discusión y aprobación del
Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido en la ley
orgánica; (ix) el artículo 350 indica que el gasto público social en la
ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza, según la definición
que de ello haga la ley orgánica respectiva; y (x) el artículo 352 señala que
la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo así como su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo”.
La Corte encontró que el Presidente de la República se
había excedido en el ejercicio de sus competencias, al expedir un decreto con
fuerza de ley mediante el cual se regulaba un tema propio de ley orgánica.
En este caso concreto, el artículo 24 del Decreto Ley
898 de 2017 establece que la financiación para el presupuesto de la Unidad
Especial de Investigación provendrá del Presupuesto General de la Nación y de
la cooperación intencional, previendo para el efecto, la inclusión de una
partida en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación, con
destinación específica, a iniciativa del Presidente de la República, que será
sometida a la aprobación del Congreso.
La Sala encuentra que el mandato que impone la
inclusión de esa partida se ajusta a la Constitución y que en sentido contrario
a lo planteado por la Procuraduría General de la Nación y otros intervinientes,
no vulnera de ninguna  manera la reserva de ley orgánica.
En efecto, este enunciado constituye una concreción y
desarrollo del principio de programación integral, previsto en el artículo 17
de la Ley Orgánica de Presupuesto, donde se dispone que “Todo programa presupuestal deberá contemplar
simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias
técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y
operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”, cuya interpretación y aplicación resulta concurrente
con lo previsto en el literal d) del artículo 38 del mismo Estatuto, donde se
prevé lo siguiente:
“ARTÍCULO 38. En
el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:
(…)
d)  A las leyes que organizan la rama
judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que
constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de
funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.”
La Corte Constitucional ya se ha pronunciado alrededor
del contenido y alcance de este mismo principio. De este modo dijo en la
Sentencia C-562 de 1998, al examinar la constitucionalidad de algunas normas de
la Ley 413 de 1997 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 1998”, que a los principios generales del
régimen presupuestal “han de agregarse el de la programación integral y el de
la planificación, conforme a los cuales en los programas presupuestales se
deben incluir, simultáneamente los “gastos de inversión y de funcionamiento que
las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su
ejecución y operación”, según lo dispone la ley, de un lado; y, de otro, la
exigencia de que exista concordancia entre el plan nacional de desarrollo, el
plan nacional de inversiones, el plan financiero y el plan operativo anual de
inversiones, con lo que disponga, cada año, el Presupuesto General de la Nación
(Artículos 17 y 13, Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacional), lo que indica, con absoluta claridad que el presupuesto es un
instrumento para la realización de la política estatal, en orden a alcanzar las
finalidades sociales en el Estado de Derecho”[12].
Como conclusión de lo anterior se tiene que en virtud
del principio de programación integral, previsto en el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, el establecimiento de una partida obligatoria con destinación
específica, dentro del presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación,
destinada al funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación, que deba
ser aprobada por el Congreso de la República, resulta conforme con la
Constitución Política y no viola el artículo 151 de la Constitución que
establece las materias reservadas de ley orgánica.
La Sala Plena aclara finalmente, que los recursos
provenientes dela cooperación internacional de que trata el artículo 24, no
pueden ser recibidos directamente por la Unidad Especial de Investigación, sino
que requieren de un mecanismo de incorporación dentro del presupuesto.
8.3.2.  Designación,
período y ciertas competencias del Director de la Unidad Especial de
Investigación
Una revisión de la designación y ciertas competencias
del Director de la Unidad Especial de Investigación evidencian la existencia de
tensiones entre el punto 3.4.4. del Acuerdo Final y ciertas disposiciones
constitucionales:
·
Designación
y período.
El artículo 8 del Decreto Ley 898 de 2017, en consonancia con punto 3.4.4. del
Acuerdo Final (pag. 85, sexto párrafo), prevé que el Director de la Unidad
Especial de Investigación será elegido por el Fiscal General de la Nación, por
un período de cuatro (4) años, de una terna que le remita el mecanismo de selección
y nombramiento de magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. Vencido
el período, el siguiente Director será elegido igualmente por el Fiscal General
de la Nación de una terna elaborada por los Magistrados del Tribunal de Paz.
Tales previsiones, prima facie, contrarían lo previsto en el artículo
251.2 Superior según el cual son competencias del Fiscal General de la Nación “Nombrar y
remover, de conformidad con la ley, a los servidores bajo su dependencia.”
·
Autonomía
para decidir sobre líneas de investigación. El artículo 2º del Decreto 898
de 2017, en concordancia con el punto 3.4.4. del Acuerdo Final (pág. 84, primer
párrafo), dispone que el Director de la Unidad Especial de Investigación “Tendrá
autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y
para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción”. Lo anterior, prima
facie, contraría los principios constitucionales de jerarquía y unidad de
gestión, que orientan la estructura y el funcionamiento de la Fiscalía General
de la Nación (art. 251.3 Superior).
·
Selección
de los servidores públicos que integrarán la Unidad Especial de Investigación. El parágrafo 1
del artículo 7º del Decreto Ley 898 de 2017, reproduciendo lo previsto en el
punto 3.4.4. del Acuerdo Final (p.84, octavo párrafo), dispone que el Director
de la Unidad Especial de Investigación escogerá a los servidores que laborarán
en ella, conforme a altos estándares de transparencia y efectividad en el
ejercicio de la función pública. Tales disposiciones, prima facie,
contrarían lo previsto en el artículo 251.2 Superior según el cual son
competencias del Fiscal General de la Nación “Nombrar y remover, de conformidad
con la ley, a los servidores bajo su dependencia.”
·
Autonomía
presupuestal.
El artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017, dispone que los recursos públicos
destinados a asegurar el funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación
serán ejecutados de conformidad con el plan que establezca el Director de la
misma, lo cual coincide con lo previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final
(pág. 85, primer párrafo). Lo anterior, prima facie, desconoce los
principios constitucionales de jerarquía y unidad de gestión, que orientan la
estructura y el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación (art. 251.3
Superior).
El Procurador General de la Nación considera que la
Corte debe declarar la exequibilidad de las referidas normas legales, en el
entendido que existe subordinación de la Unidad Especial de Investigación
frente al Fiscal General de la Nación. La Corte considera que tales
condicionamientos resultan improcedentes, por las razones que pasan a
explicarse:
Si el juez constitucional confrontara las referidas
disposiciones exclusivamente con la Carta Política de 1991, es decir, haciendo
total abstracción del texto del Acuerdo Final, procedería un fallo de
inexequibilidad de las mismas, por cuanto desconocen la estructura y
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, como se
explicó, la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2017 comporta que la
Corte se esfuerce por buscar soluciones interpretativas, que logren superar las
eventuales tensiones que se presenten entre la Constitución y el Acuerdo
Final.
La búsqueda de soluciones armónicas entre la Constitución
y el Acuerdo Final fue aceptada por la Corte en Sentencia C-224 de 2017:
“En conclusión: si bien
los decretos con fuerza de ley, expedidos por el Presidente de la República con
base en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 deben guardar una
conexidad con el texto del Acuerdo Final, también lo es que el Jefe de Estado
cuenta con un margen de configuración normativa en materia de normas de
ejecución de lo acordado, lo cual le permite introducir ciertas modificaciones
que logren armonizar la Constitución con el Acuerdo de Paz.” (negrillas y subrayados agregados)
Se trata, en consecuencia, de alcanzar un delicado
equilibrio entre la necesidad de cumplir lo acordado, en tanto que
manifestación del derecho a la paz (art. 22 Superior), y evitar crear una institucionalidad  ad hoc, que
funcione de manera insular y desarticulada con las autoridades públicas
preexistentes.
Así las cosas, resultaría inadmisible la creación de
una Unidad Especial de Investigación, que actuara por fuera del diseño institucional
preexistente de la Fiscalía General de la Nación, es decir, una instancia
investigativa paralela.
Por el contrario, el diseño que trae el Decreto Ley
898 de 2017, el cual   responde, en lo esencial, al previsto en el punto 3.4.4.
del Acuerdo Final, reafirma que la Unidad Especial de Investigación hace parte
de la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación (art.2);
que además debe funcionar en estrecha coordinación y articulación con las demás
unidades y con el Fiscal General de la Nación (art. 3). Los servidores
públicos que integraran la Unidad, si bien son seleccionados por el Director de
la misma, finalmente son nombrados por el Fiscal General de la Nación (parágrafo
1 del artículo 7).
Así las cosas, si bien el Director de la Unidad
Especial de Investigación es seleccionado de una forma sui generis, en
cuyo proceso por lo demás interviene el Fiscal General de la Nación, y que
permanecerá en el cargo por un período de cuatro (4) años, también lo es que se
encuentra sometido al  régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la
misma Fiscalía, pudiendo ser destituido por la comisión de faltas graves (parágrafo
del art. 9).
De igual manera, la autonomía con que cuenta el
Director de la Unidad, en temas de fijación de líneas investigativas termina
siendo relativa, por cuanto, en los términos del artículo 16 del Decreto
898 de 2017, se encuentra obligado a proponerle al Fiscal General de la Nación
un Plan de Priorización Anual.
Por último, la discrecionalidad con que cuenta el
Director de la Unidad para manejar los recursos públicos destinados al
financiamiento de la misma (art. 24), si bien afecta de cierta forma la
vigencia de los principios jerárquicos y de unidad de gestión de la Fiscalía,
también lo es que la misma norma dispone que aquello será “sin perjuicio de
los controles establecidos legalmente”.
Dado que la Fiscalía General de la Nación opera bajo
criterios de jerarquía y unidad de mando, la Corte enfatiza la relatividad de
la autonomía del Director de la Unidad Especial de Investigación. Una visión
contraria implicaría el caos administrativo ante la fractura que significaría
entender la unidad como un ente autónomo independiente, atomizando además la
responsabilidad constitucional en materia de política criminal radicada en el
Fiscal General de la Nación. Estas reglas no pueden afectar el principio de
unidad de mando a cargo del Fiscal General de la Nación.
En conclusión: las particularidades que ofrece el
nombramiento, período y funciones del Director de la Unidad Especial de
Investigación logran superar el control de constitucionalidad, en la medida en
que no conducen a crear una instancia investigativa paralela. De hecho, a lo
largo de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 se logra alcanzar un
delicado equilibrio entre el imperativo de cumplir lo acordado (art. 22
Superior) y preservar la institucionalidad vigente (arts. 249, 250 y 251
Superiores).
8.3.3.  Amplitud del
margen de configuración del legislador extraordinario en relación con lo
previsto en el Acuerdo Final, en el sentido de adicionar ciertas disposiciones
Algunos intervinientes alegan que el Presidente de la
República se excedió en el ejercicio de sus funciones, en la medida en que
incluyó en el Decreto Ley 898 de 2017 algunos temas no previstos en el punto
3.4.4., en concreto, la facultad que le reconoce al Fiscal General de la Nación
de devolver la terna (parágrafo 1 del artículo 8). La Corte no comparte tal
conclusión, por las siguientes razones:
En los términos del parágrafo del artículo 8º del
Decreto Ley 898 el Fiscal General de la Nación sólo podrá devolver la terna
porque alguno de sus integrantes no satisfaga los requisitos legales o se encuentre
inmerso en causa de inhabilidad o incompatibilidad constitucional o legal para
el ejercicio del cargo. En este caso, los postulantes deberán remitir una nueva
terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.
Si bien es cierto que el punto 3.4.4. del Acuerdo
Final no prevé la figura de la devolución de la terna en materia de elección
del Director de la Unidad Especial de Investigación, también lo es que el
legislador cuenta con un cierto margen de configuración normativa al momento de
implementar el acuerdo de paz. Su labor, en consecuencia, no se limita a
transcribir literalmente lo acordado, sino a ejecutar los compromisos asumidos.
Además, el Acuerdo Final no puede ser entendido como un texto omnicomprensivo y
cerrado, sino como un documento que debe ser interpretado de buena fe y
complementado.
9. Análisis de conexidad y estricta necesidad en
relación con el proceso de ajuste institucional parcial de la Fiscalía General
de la Nación (Títulos II, III y IV)
A diferencia de la creación de la Unidad Especial de
Investigación, el proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de
la Nación, acompañado de unos cambios en la nomenclatura de ciertos cargos (arts.
56, 57 y 58), la supresión de unos empleos de la planta de la Entidad (art.
59) y la creación de otros en el área administrativa, de Fiscalías y de
Policía Judicial (art. 60), generó diversas posturas entre los
intervinientes y el Procurador General de la Nación, en punto a los juicios de
conexidad y necesidad. De hecho, el único aspecto en el cual todos coinciden es
el referente a la constitucionalidad del artículo 61 del Decreto Ley 898 de
2017, referente a la creación de cargos para la Unidad Especial de
Investigación.
El Gobierno Nacional alega la existencia de una conexidad
entre el proceso de ajuste institucional de la Fiscalía y las siguientes
disposiciones del Acuerdo Final:
·
El
punto 3.4.4. del Acuerdo Final, referente a la creación de una Unidad Especial
de Investigación;
·
El
punto 1.1.1 sobre Reforma Rural Integral, mediante el cual se crea un Fondo de
Tierras para su distribución gratuita, el cual será nutrido, entre otros, por
bienes provenientes de procesos de extinción de dominio, lo cual comporta dotar
a la Entidad de la necesaria estructura administrativa;
·
El
punto 2.1.2. sobre garantías de participación en política, que implica agilizar
las investigaciones relacionadas con la neutralización de fenómenos que atenten
contra quienes la realizan;
·
El
punto 2.1.2.1. sobre el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política, uno de cuyos puntos es el fortalecimiento de las capacidades
investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten contra
quienes ejercen actividades políticas;
·
El
punto 2.3.3 sobre Participación Política, que implica combatir los delitos
electorales;
·
El
punto 4.3.1. sobre la “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas”, que
implica la judicialización de organizaciones criminales y perseguir de forma
eficaz los bienes de procedencia ilícita; y
·
El
punto 5.1.2. sobre víctimas, que conlleva a la presentación, por parte de la
Fiscalía General de la Nación, de informes ante la JEP.
En lo atinente al requisito de estricta necesidad,
el Gobierno considera que se encuentra acreditado, por dos razones
complementarias:
·
La
conformación de la Unidad Especial de Investigación es urgente debido al
aumento de vulneraciones en contra de los defensores de derechos humanos y a la
necesidad de garantizar la estabilidad en el contexto del posacuerdo; y
·
La
creación de la Unidad Especial y el fortalecimiento de las dependencias
relacionadas con el Acuerdo altera la distribución de funciones al interior de
la Entidad.
La Fiscalía General de la Nación apoya igualmente el
planteamiento de la existencia de conexidad y estricta necesidad de la medida.
A manera de síntesis sostiene:
·
Creación de una
Unidad Especial de Investigación. La modificación de la estructura de la Fiscalía, para crear e
incorporar una Unidad Especial de Investigación para los delitos cometidos
contra los defensores de los derechos humanos, líderes de movimientos sociales
o políticos, es conforme con lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo
Final.  Para lograr tal objetivo “no basta con la creación de una
dependencia de la Fiscalía, sino que, es necesaria la adecuación de toda la
arquitectura institucional, con el objeto de fortalecer las capacidades operativas
y lograr el cumplimiento de las metas propuestas”;
·
Características de
la criminalidad del posconflicto colombiano. Los mapas y las cifras muestran una tendencia de
aumento de la criminalidad en las zonas de consolidación. Las principales
amenazas contra la seguridad ciudadana, la implementación del Acuerdo Final y
la consecución de la paz son: (i) Las disidencias de las FARC-EP que hacen
presencia en los Departamentos de Vaupés, Guaviare, Meta, Cundinamarca y
Tolima; (ii) La guerrilla del ELN, con creciente presencia en sus frentes de
guerra en 16 Departamentos; (iii) El Clan del Golfo que opera en 17
Departamentos; (iv) La banda de Los Puntilleros que opera en Vichada y Meta;
(v) La banda de Los Pelusos en Norte de Santander; (vi) Los antiguos postulados
de Justicia y Paz que empiezan a retornar a sus territorios; y (vii) Algunos
sectores de milicianos de las FARC-EP. Adicionalmente, algunas organizaciones
criminales vienen ocupando áreas de influencia de los frentes desmovilizados de
las FARC-EP, “en consecuencia, ha aumentado la criminalidad en los 165
municipios en que tenía presencia el grupo guerrillero”.
·
Identificación de
tres áreas misionales que responden al objetivo constitucionalmente legítimo de
enfrentar la criminalidad existente en un contexto de posconflicto. Con el fin de responder a la actividad
criminal en Colombia y los desafíos del posconflicto, el Decreto Ley 898 de
2017 crea tres delegadas misionales: (i) La Delegada contra la Criminalidad
Organizada; (ii) La Delegada para las Finanzas Criminales; y (iii) La Delegada
para la Seguridad Ciudadana.
·
Los ajustes en la
estructura de la Fiscalía General de la Nación desarrollan los mandatos del
Acuerdo Final y constituyen una reforma institucional indispensable para el
posconflicto, de las reconocidas en la jurisprudencia nacional e internacional
como necesarias en contextos transicionales. La creación de la Unidad Especial de Investigación y
la reestructuración parcial de la Fiscalía General de la Nación para su
adecuado funcionamiento en un contexto de transición hacia la paz son medidas
administrativas que desarrollan los contenidos del Acuerdo Final y representan
garantías de no repetición de violaciones a los derechos humanos.
El Título I del Decreto Ley 898 de 2017, sobre la
creación de la Unidad Especial de Investigación, desarrolla específicamente lo
dispuesto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz. Igualmente, la
modificación de la disposición orgánica de la Entidad procura la movilización
de los recursos administrativos, logísticos, técnicos e investigativos
necesarios para responder a los desafíos que implica la construcción de una paz
estable y duradera. En efecto, la reestructuración administrativa permite que
el área misional de la Entidad se adecue a las exigencias del Acuerdo Final y
concrete sus esfuerzos en el posconflicto en tres ejes: (i) garantizar la
seguridad ciudadana; (ii) combatir la criminalidad organizada, especialmente
aquella que afecta el territorio y las zonas de consolidación; y (iii) atacar
los patrimonios ilícitos.
El Procurador General de la Nación sostiene que el
ajuste organizacional de la Fiscalía, y las consecuentes reformas introducidas
en la planta de cargos de la Entidad, encuentran su fundamento en varias
disposiciones del Acuerdo Final.
La totalidad de los intervinientes, salvo la
Universidad Libre de Bogotá, coinciden en afirmar que sólo la creación de la
Unidad Especial de Investigación guarda una conexidad objetiva estricta y
suficiente con el texto del Acuerdo Final. De igual manera, afirman que no se
logró probar por qué razón tales reformas eran necesarias, en términos de
urgencia, lo cual justifica su no sometimiento al procedimiento legislativo
ordinario.
9.1. Juicio de conexidad objetiva, estricta y
suficiente en relación con el proceso de ajuste institucional de la Fiscalía
General de la Nación
La Corte interpreta el texto del Acuerdo Final como un
todo, una integralidad, un conjunto de compromisos bilaterales que apuntan no
sólo a la desmovilización de un grupo armado ilegal, sino a la construcción de
una paz estable y duradera. De tal suerte que sus diversas cláusulas no puedan
ser leídas de forma aislada, descontextualizada, sino de forma armoniosa y
coherente.
En materia de reformas a la Fiscalía General de la
Nación, amén del citado punto 3.4.4. del Acuerdo Final, en el punto 6.1.9.
sobre “Prioridades para la implementación normativa”, en su literal c)
expresamente aparece la conformación de la Unidad Especial de Investigación,
bien sea mediante ley o acto legislativo (pág. 200, tercer párrafo). La Corte
entiende que tal compromiso se cumple mediante la expedición de un decreto con
fuerza de ley.
A su vez, la conexidad objetiva, estricta y
suficiente entre las normas del Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la
reorganización de la Fiscalía General de la Nación, y el texto del Acuerdo
Final, deriva de una lectura integral y transversal del mismo.
La primera alusión al Acuerdo Final es al punto
1.1.1., relacionado con la creación de un Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral:
“1.1.1. Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral
Con el propósito de lograr la democratización del
acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de manera especial las
campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales
más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, regularizando los
derechos de propiedad y en consecuencia desconcentrando y promoviendo una
distribución equitativa de la tierra, el Gobierno Nacional creará un Fondo de
Tierras de distribución gratuita. El Fondo de Tierras, que tiene un carácter
permanente, dispondrá de 3 millones de hectáreas durante sus primeros 12 años
de creación, las que provendrán de las siguientes fuentes:
Tierras provenientes de la extinción judicial de
dominio a favor de la Nación: el Gobierno Nacional adelantarás las reformas
necesarias para agilizar el proceso judicial de extinción,
con el fin de revertir la concentración ilegal de tierras” (negrillas y
subrayados agregados).
La segunda referencia al Acuerdo Final es a los
puntos 2.1.2.1. y 2.1.2.2. relacionados con el Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política y las Garantías de Seguridad para Líderes y
Lideresas de Organizaciones y Movimientos Sociales y Defensores y Defensoras de
Derechos Humanos, respectivamente.
En lo atinente al punto 2.1.2.1, el Gobierno Nacional
cita en su intervención el siguiente apartado:
“Fortalecimiento de las capacidades investigativas y
de judicialización para procesar a quienes atenten contra quienes ejercen la
política. Se adelantará un proceso de especialización en la etapa de
investigación y acusación para elevar las capacidades institucionales para
combatir la impunidad”. (pág. 39, punto a) Adecuación normativa e
institucional).
A su vez, en el punto 2.1.2.2., el mismo interviniente
trae a colación el siguiente compromiso:
“Fortalecimiento de las capacidades
investigativas y de judicialización contra quienes atenten contra
líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y
defensoras de derechos humanos”. (pag. 41, punto a) a) Adecuación normativa e
institucional).
La tercera referencia al Acuerdo Final que
figura en parte motiva del Decreto Ley 898 de 2017 es punto 3.4.3., relacionado
con la creación de la Comisión Nacional de Garantías. La explicación del
Gobierno Nacional es la siguiente:
“Que en virtud del punto
tercero del Acuerdo Final, es imperante fortalecer las capacidades de
investigación y juzgamiento para realizar la persecución penal de "las
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo". Con esa finalidad, el Acuerdo
previo la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, de la
cual hace parte el Fiscal General de la Nación y así mismo, de la Unidad
Especial de Investigación para adelantar la investigación, persecución y acusación
de esos delitos y organizaciones, la cual, por mandato del Acuerdo, será parte
de la Fiscalía General de la Nación”.
La cuarta referencia que figura en la parte
motiva del Decreto Ley 898 de 2017 al Acuerdo Final es el punto 3.4.7. sobre
“Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”, cuyo texto es
el siguiente:
“3.4.7 Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política
El Sistema Integral desarrollará un nuevo modelo de
garantías de derechos ciudadanos y protección para los movimientos y partidos
políticos, incluyendo el movimiento que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, las comunidades rurales y organizaciones sociales, de
mujeres y defensoras de derechos humanos respetando lo acordado en el Acuerdo
de Participación Política”. (pág. 86)
La quinta alusión al Acuerdo Final en el
Decreto Ley 898 de 2017 es al punto 5.1.2. referente al Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR), el cual prevé ciertas
obligaciones de la Fiscalía en relación con la Jurisdicción Especial para la
Paz. Concretamente, se trata de rendir unos informes:
Así, la Sala de Reconocimiento de Verdad y
Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas tendrá dentro de
sus funciones:
•
“Recibir los informes que
le presentarán la Fiscalía General de la Nación, los órganos competentes de la
justicia penal militar, la Comisión de acusaciones de la Cámara de
Representantes o el órgano que la reemplace…” (pág. 154)
De igual manera, la Fiscalía deberá remitirle a la
referida Sala la totalidad de las investigaciones adelantadas por conductas de
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz:
“La Fiscalía General de la Nación
o el órgano investigador de cualquier otra jurisdicción que opere en Colombia,
continuarán adelantando las investigaciones hasta el día en que la Sala, una
vez concluidas las etapas anteriormente previstas, - salvo la recepción de los
reconocimientos de verdad y responsabilidad, los cuales siempre deberán ser posteriores
al recibimiento en la Sala de la totalidad de investigaciones efectuadas
respecto a la conducta imputada-, anuncie públicamente que en tres meses
presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones, momento en el
cual la Fiscalía o el órgano investigador de que se trate, deberán remitir a la
Sala la totalidad de investigaciones que tenga sobre dichos hechos y conductas,
momento en el cual la Fiscalía o el órgano investigador de que se trate perderá
competencias para continuar investigando hechos o conductas competencia de la
Jurisdicción Especial de Paz.” (Pág. 156).
Así mismo, la Sala podrá solicitarle información a la
Fiscalía sobre conductas cometidas con ocasión del conflicto, respecto de las
cuales no cuente con la suficiente información:
“Después de recibido el informe de la Fiscalía General
de la Nación, de las organizaciones de víctimas y de derechos humanos, o del
órgano investigador de que se trate, la Sala podrá solicitar a las mismas o a
otros órganos competentes del Estado, que informen respecto de hechos sobre los
cuales no se cuente con información suficiente”. (pág. 156)
Una sexta referencia que realiza el Decreto Ley
898 de 2017 al texto del Acuerdo Final es el atinente a la lucha contra la
corrupción:
4.3.1.  Judicialización
efectiva
Como parte del compromiso de intensificación de la
lucha contra la corrupción, el crimen organizado y sus redes de
apoyo (subpunto 3.4. del Acuerdo General), en el marco del fin del conflicto
armado y con el objetivo de proteger tanto a las comunidades y el buen
desarrollo del PNIS, como la implementación de una estrategia integral de lucha
contra la corrupción, que fortalezca y cualifique la presencia  y
efectividad institucional y concentre sus capacidades en la investigación,
judicialización y sanción de los delitos asociados a cualquier
organización o agrupación criminal relacionados con la producción y
comercialización de drogas ilícitas, siempre considerando el tratamiento
diferenciado que se debe dar a los campesinos y campesinas y pobladores rurales
vinculados a la explotación de los cultivos de uso ilícito”.
Una séptima alusión realizada en la parte
motiva del Decreto Ley 898 de 2017 al Acuerdo Final, es el atinente al punto
5.1.3.7., titulado “Adecuación y fortalecimiento participativo de la
política de atención y reparación integral a víctimas en el marco del fin del
conflicto y contribución a la reparación material de las víctimas”:
“Adecuación
y fortalecimiento participativo de la Política de atención y reparación
integral a víctimas en el marco del fin del conflicto y contribución a la
reparación material de las víctimas
el
Gobierno Nacional y las FARC-EP acuerdan que en el marco del fin de conflicto
es necesario fortalecer la Política de atención y reparación integral a
víctimas, adecuarla a las necesidades y oportunidades de este nuevo contexto, y
asegurar que contribuya de manera efectiva a la convivencia, la no repetición y
la reconciliación.
Para ello el Gobierno Nacional pondrá en marcha un
proceso efectivo con la más amplia participación posible de las víctimas y sus
organizaciones, promoviendo espacios para la discusión de sus propuestas con
las autoridades competentes. Este proceso se realizará en el marco de las
instancias de participación de víctimas existentes, que serán ampliadas y
fortalecidas para tal efecto, de manera que organizaciones de víctimas y víctimas
que no hagan parte de estas instancias, puedan participar en este proceso.
Con objeto de concretar lo anterior, se convocará y
celebrará un evento de amplia participación con organizaciones de víctimas y
víctimas incluyendo las que no hacen parte de estas instancias de
participación. Se invitará a expertos académicos y organizaciones
especializadas y de defensores y defensoras de derechos humanos.
Como consecuencia de este proceso de participación y
discusión de las propuestas de las víctimas y sus organizaciones, el Gobierno
pondrá en marcha los ajustes y reformas normativas y de política necesarios
para: adecuar la Política a lo acordado en el sub-punto de reparaciones;
garantizar la articulación con la implementación de los planes y programas a
nivel local e interinstitucional que se deriven de la firma del Acuerdo Final;
superar las dificultades y aprovechar las oportunidades que supone el fin del
conflicto; y hacer los ajustes a las prioridades de ejecución de recursos, a
los planes de ejecución de metas, y a los criterios de priorización poblacional
y territorial para su ejecución.
(…)
Por su parte, en el marco del fin del conflicto y
dentro de los parámetros del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición, las FARC-EP como organización insurgente que actuó en el marco
de la rebelión, se comprometen a contribuir a la reparación material de las
víctimas y en general a su reparación integral, sobre la base de los hechos que
identifique la Jurisdicción Especial para la Paz.
(…)
Una octava referencia al texto del Acuerdo
Final es la referente a la lucha contra el lavado de activos:
“4.3.2.Estrategia contra los activos involucrados en
el narcotráfico y el lavado de activos
(…)
El Gobierno Nacional pondrá en marcha una nueva
estrategia para garantizar la aplicación efectiva de la extinción de dominio,
que incluya los recursos y los ajustes normativos e institucionales
necesarios para cualificar y fortalecer las capacidades de las entidades del
Estado competentes en materia de identificación de activos, investigación y
judicialización, que estará acompañada de la implementación de una estrategia
integral de lucha contra la corrupción”.
Una novena alusión al Acuerdo Final, realizada
por el texto del Decreto Ley 898 de 2017, apunta al desmantelamiento de las
organizaciones criminales:
4.3.
Solución
al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos: (…)
El propósito central es desarticular las organizaciones
criminales comprometidas con este flagelo, incluyendo las redes
dedicadas al lavado de activos”.
Una última referencia realizada por el Decreto
898 de 2017 al Acuerdo Final, es la atinente al fortalecimiento de las
investigaciones por la comisión de delitos electorales:
“2.3.3.1.Medidas para la promoción de la transparencia
en los procesos electorales.
Con el objetivo de promover una mayor transparencia
electoral, el Gobierno Nacional garantizará, junto con las autoridades
competentes, la implementación de las siguientes medidas:
(…)
Fortalecer la capacidad de investigación y sanción de los delitos, las faltas
electorales y la infiltración en la actividad política”.
La Corte advierte que las diez (10) referencias que el
texto del Decreto Ley 898 de 2017 realiza a diversos puntos del Acuerdo Final,
demuestran la voluntad de las partes negociadoras de fortalecer las capacidades
investigativas y de judicialización del Estado, con miras a alcanzar los
siguientes objetivos:
·
Luchar
contra la  impunidad en materia de crímenes cometidos contra defensores de los
derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas vinculadas
con la implementación del Acuerdo Final;
·
Combatir
las finanzas de las organizaciones criminales, en especial, aquellas vinculadas
con el tráfico de estupefacientes. Lo anterior implica agilizar los procesos de
extinción de dominio y lavado de activos;
·
Hacerle
frente a fenómenos de corrupción administrativa que afecten la implementación
del Acuerdo Final;
·
Incrementar
la efectividad de las investigaciones adelantadas en materia de delitos
electorales;
·
Enfrentar
las diversas modalidades de criminalidad organizada que afectan al país; y
·
Disponer
de herramientas investigativas fuertes destinadas a perseguir los bienes
ilícitos de las FARC, y por esta vía, buscar la reparación de las víctimas; y
·
Preparar
la Institución para la elaboración y entrega de informes a la Jurisdicción
Especial para la Paz.
De tal suerte que se logró probar:
·
La
existencia de un vínculo cierto y verificable entre los diez (10) contenidos
del Acuerdo Final y el proceso de reestructuración y modificación de la planta
de la Fiscalía General de la Nación (conexidad objetiva);
·
El
Gobierno Nacional demostró que el desarrollo normativo contenido en el decreto
responde, de manera precisa, a diversos aspectos definidos y concretos del
Acuerdo (conexidad estricta); y
·
El
legislador extraordinario probó la existencia de un grado de estrecha
proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto
respectivo (reorganización administrativa y modificación de la planta de
personal) y diversos contenidos  del Acuerdo que se pretenden implementar
(agilización del proceso de extinción de dominio, protección de los defensores
de los derechos humanos, lucha contra la corrupción, persecución de bienes de
la FARC, creación de la Comisión Nacional de Garantías, rendición de informes a
la JEP, etcétera) (conexidad suficiente).
Adicionalmente,
la debida implementación del Acuerdo Final implica el fortalecimiento de la
capacidad del Estado y, en particular, de la Fiscalía, para perseguir el
delito. El cumplimiento del deber del Estado de investigar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario, se traduce para la Fiscalía en el deber de priorizar
la investigación y persecución de tales delitos cometidos en el marco del
conflicto armado y atribuibles a sujetos respecto de los cuales mantiene
competencia al haber sido excluidos de la competencia de la JEP. La reforma, en
fin, es necesaria y conexa con el Acuerdo Final, porque responde a la necesidad
de reestructurar otras áreas de la Fiscalía con la finalidad de
armonizar los diferentes componentes de la política criminal en el marco del
proceso de Justicia Transicional.
En
efecto, la Justicia Transicional no se encuentra circunscrita exclusivamente a
la JEP, pues esta se compone de “toda variedad de procesos y mecanismos
asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados
de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan
cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación”[13]
(Informe del Secretario General de Naciones Unidas, El Estado de derecho y
la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido
conflictos, Documento S/2004/616, 3 de agosto de 2004). En el mismo
sentido, el Acto Legislativo 01 de 2012 señaló que “los instrumentos de
justicia transicional tendrán como finalidad prevalente facilitar la
terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y
duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los
colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”[14].
El
conflicto armado interno ha sido de larga duración, complejo y con
participación de muchos actores: guerrillas, grupos paramilitares y miembros de
la Fuerza Pública; también han sido responsables, de manera directa o indirecta
en la comisión de delitos en el marco del conflicto armado, civiles –no
combatientes-.
De
acuerdo a lo anterior, la garantía del derecho a la justicia en el proceso de
Justicia Transicional en Colombia no está circunscrito exclusivamente a la JEP,
pues la investigación, juzgamiento y sanción de los crímenes cometidos en el
marco del conflicto armado, así como del otorgamiento de los beneficios
jurídicos dirigidos a alcanzar la transición, está distribuida en varias
instancias judiciales, según el autor responsable de los hechos:
●
La judicialización y tratamientos
especiales de justicia para miembros de grupos armados ilegales desmovilizados
individual o colectivamente antes de 2005 se rige por los procedimientos de
Justicia y Paz y Acuerdos de contribución a la Verdad Histórica y a la
Reparación[15], a cargo de la
jurisdicción ordinaria y de la FGN.
●
La judicialización y tratamientos
especiales de justicia para miembros de las FARC en el marco de la suscripción
del Acuerdo de Paz, se rige por el procedimiento ante la Jurisdicción Especial
para la Paz[16], así como los jueces
ordinarios que pueden conceder las amnistías y libertades.
●
La judicialización de los aforados
constitucionales, presuntamente responsables de delitos en el marco del
conflicto armado está a cargo de las autoridades que señala la Constitución
Política,[17] sin perjuicio de que
voluntariamente se puedan someter a la JEP.
●
La judicialización de los civiles,
servidores públicos o particulares, presuntamente responsables de delitos en el
marco del conflicto armado, está a cargo de la jurisdicción ordinaria y de la
Fiscalía General de la Nación, sin perjuicio de que voluntariamente se puedan
someter a la JEP[18].
Conforme a lo anterior, es necesario que la Fiscalía
General de la Nación adecúe su estructura, como lo hace el  Decreto Ley bajo
examen, en aras de cumplir los propósitos de una estrategia de Justicia
Transicional amplia, que armonice los esfuerzos de investigación, juzgamiento y
sanción de todos los delitos, cometidos por todos los responsables, en el marco
del conflicto armado.
En conclusión: el legislador extraordinario demostró
la existencia de una conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las
disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que regulan el proceso de
reestructuración de la Fiscalía General de la Nación y las modificaciones en la
planta de personal, y el texto del Acuerdo Final.
9.2. Juicio de estricta necesidad de la reorganización
de la Fiscalía General de la Nación
La
Corte en sus Sentencias C-160 y 331 de 2017 ha señalado que los decretos con
fuerza de ley que expida el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades
que le fueron otorgadas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016,
deben superar un juicio de necesidad estricta, lo cual “exige entonces al
Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente
e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales”.
Para tales efectos, la Corte analizará:
·
Los
propósitos perseguidos con el proceso de reajuste institucional;
·
Los
elementos contextuales que evidencian la existencia de diversas y graves
amenazas para la adecuada implementación del Acuerdo Final;
·
Las
experiencias comparadas referidas al incremento de la criminalidad durante la
fase del posconflicto; y
·
La
inidoneidad del trámite legislativo (ordinario y Especial para la Paz).
9.2.1.  Los propósitos
perseguidos con el proceso de reajuste institucional
El proceso de reajuste institucional busca contar con
una Entidad más eficiente en lo misional y menos costosa en la parte
administrativa. Se trata de un reacomodamiento institucional a costo cero (0),
para enfrentar las necesidades y retos de la administración de justicia del
posconflicto.
La disminución de cargos administrativos, así como la
supresión de setenta y tres (73) puestos de Fiscales Delegados ante Tribunales
de Distrito Judicial, según datos aportados por el órgano investigador[19],
le permitirá a la Entidad llegar por primera vez a cuarenta y tres (43)
municipios del país y a aumentar la presencia de fiscales e investigadores en
otros ciento y ocho (108), a partir de julio de 2017.
Al respecto, la Corte advierte que se trata de
municipios ubicados, muchos de ellos, en zonas donde tradicionalmente hacían
presencia las FARC, tales como San Miguel (Putumayo), Medio Baudó (Chocó), San
José del Fragua (Caquetá), Mapiripán (Meta), entre otros. Se trata, en
consecuencia, de consolidar la paz en los territorios más apartados de la
geografía nacional.
Para el cumplimiento de estos propósitos, la Fiscalía
General de la Nación, plantea lo siguiente:
“Lograr la intervención propuesta exige a la Fiscalía
la designación de los funcionarios que cumplirán con esas funciones. Para ello,
se nombrarán (500) fiscales nuevos que se destinarán exclusivamente al
fortalecimiento regional. Esta distribución se hará de la siguiente manera: (i)
se destinarán (207) fiscales locales y seccionales para la intervención de los
151 municipios priorizados; (ii) se asignarán (293) nuevos fiscales que se
designarán  para fortalecer las diferentes seccionales. Todo esto también
tendrá efectos inmediatos a partir del 01 de julio de 2017.
Ahora bien, las fases 2 y 3 del programa de priorización
de (500) municipios están previstas para cumplirse entre 2018 y 2020, con lo
que se atenderán los (350) municipios restantes. Como quiera que este programa
tiene una agenda planeada a 3 años, es imprescindible que su implementación
comience de inmediato en aras de poder cumplir con las metas propuestas”.[20]
De conformidad con la información aportada por
la Fiscalía General de la Nación, los municipios que han sido intervenidos han
aumentado sus niveles de productividad de forma vertiginosa, desde julio hasta
septiembre de 2017. Durante los dos primeros meses de implementación del plan,
se apreció un incremento del 34.4% de su productividad, que mide las
decisiones relevantes que toma cada fiscal en sus casos (imputaciones,
acusaciones y preclusiones), como se indica a continuación:
En pocas palabras, el principio rector del proceso de
reajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación es aquel de hacer
presencia estatal, con carácter urgente, en los territorios
anteriormente controlados por las FARC, y de esa manera, contribuir a crear las
condiciones de seguridad necesarias para la implementación del Acuerdo Final.
9.2.2.  Elementos
contextuales que evidencian la existencia de diversas y graves amenazas para la
adecuada implementación del Acuerdo Final
En numerosas ocasiones, la Corte ha tomado en
consideración elementos contextuales, con miras a determinar la
constitucionalidad de una determinada normatividad. Baste citar los fallos
sobre decretos mediante los cuales de decreta un estado de excepción[21],
se definen competencias de órganos de naturaleza pública[22],
se examinan reformas tributarias[23] o  asuntos
presupuestales[24], entre otras.
Lo anterior por cuanto, como se afirmó en Sentencia C-
557 de 2001, “Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un
control abstracto porque no surge de su aplicación en un proceso particular,
ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en
cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su
nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin:
en buena medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto
dentro del cual es aplicada”.
La Fiscalía General de la Nación, a lo largo de su
intervención, refiere la existencia de diversas y complejas amenazas que se
ciernen sobre la adecuada implementación del Acuerdo Final, y por ende, la premura
y necesidad en fortalecer el aparato investigativo estatal:
“La Fiscalía General de la Nación ha encontrado que,
desde enero del presente año, el censo de criminalidad en las regiones donde
tradicionalmente había hecho presencia la guerrilla de las FARC[25],
ha aumentado significativamente.
Tal como se advirtió desde la intervención de la Fiscalía en
junio, la urgencia e imperiosidad de tramitar la reorganización administrativa
de la Entidad a través de un Decreto, tiene auténtico y sólido fundamento en la
necesidad de llenar de manera inmediata los vacíos “presenciales” dejados por
las FARC, puesto que eso habrá de impactar directamente los índices de delitos
contra la seguridad ciudadana negativamente”.
En cuanto a
otros delitos, durante el 2017 aumentó el número de noticias criminales
recibidas por la Fiscalía mes a mes en las zonas afectadas por el conflicto. Al
menos el 60% de los delitos ocurridos en las zonas priorizadas son conductas
que atentan directamente contra la seguridad ciudadana”.
Al respecto, indica que desde la suscripción del
Acuerdo Final y la consecuente desmovilización de las FARC, se ha venido
produciendo un fenómeno de veloz mutación geográfica de los grupos criminales.
Han surgido nuevas estructuras delictivas en los espacios con baja presencia
estatal.
La situación actual de posconflicto muestra las
siguientes amenazas: (i) algunas disidencias de las FARC; (ii) el ELN; (iii)
otros Grupos Armados Organizados (Los Pelusos, Los Puntilleros y el Clan de
Golfo). Los siguientes mapas muestran la dimensión del problema:
El siguiente mapa muestra la coincidencia existente
entre las zonas de concentración de diferentes grupos armados y el fenómeno de
desplazamiento forzado:
Señala asimismo la Fiscalía que, si bien es cierto que
los índices de criminalidad, después de la suscripción del Acuerdo Final, han
tenido una tendencia a la baja, también lo es que en los 165 municipios donde
había presencia de las FARC, se han incrementado los delitos que afectan la
seguridad ciudadana, en especial: hurto, lesiones personales, tráfico y porte
de estupefacientes, minería ilegal, entre otros.
La Fiscalía explica el incremento de la criminalidad
en las antiguas zonas controladas por las FARC, debido a las siguientes causas:
·
El
hecho de que las FARC, en muchas poblaciones, fungían como el órgano regulador,
por la ausencia estatal;
·
Se
han registrado niveles de disidencia de militantes de la guerrilla; y
·
Los
territorios que han dejado las FARC han venido siendo ocupados por otros grupos
al margen de la ley.
Las anteriores circunstancias obligan al Estado, por
intermedio de la Fiscalía General de la Nación, en tanto que órgano de
investigación y acusación, a incrementar su presencia y planta física en tales
territorios, con miras a enfrentar el escenario del posconflicto.
Así las cosas, las transformaciones que vienen
conociendo los patrones de macrocriminalidad en el posconflicto, revelan la
necesidad de transformar orgánicamente el ente investigador del Estado. En tal
sentido, la reforma planteada en el Decreto Ley 898 de 2017, apunta a
fortalecer tres (3) ejes temáticos:
·
Delegada
contra la criminalidad organizada;
·
Delegada
para las finanzas criminales; y
·
Delegada
para la seguridad ciudadana
En conclusión: los retos de seguridad y las diversas
amenazas que se ciernen sobre la implementación del Acuerdo Final, evidencian
la necesidad de adoptar medidas urgentes destinadas a fortalecer la
capacidad investigativa estatal, y en consecuencia, la reforma orgánica y de
personal de la Fiscalía General de la Nación.
9.2.3.  Las experiencias
comparadas referidas al incremento de la criminalidad durante la fase del
posconflicto
En el texto del Decreto Ley 898 de 2017,
el Gobierno Nacional trae a colación diversas experiencias comparadas, las
cuales muestran el incremento de ciertas formas de criminalidad en escenarios
de posconflicto:
“Que documentos especializados indican que las sociedades
en transición pueden sufrir un recrudecimiento de la violencia organizada con
posterioridad a la implementación de un Acuerdo de Paz. Al respecto, el
Instituto para la Paz de los Estados Unidos -USIP- ha documentado casos como el
de Irlanda del Norte, en el que una Comisión de Monitoreo Independiente
identificó que existían dificultades en la implementación del Acuerdo del
Viernes Santo de 1998, debido a la existencia de grupos paramilitares tanto
unionistas como independentistas comprometidos en actividades como el
contrabando, narcotráfico, extorsión, falsificación de productos y robos.
Que el USIP también ha hecho
referencia a los casos de corrupción que se presentaron en Bosnia y
Herzegovina con posterioridad al Acuerdo de Paz de Dayton, protagonizados
por partidos nacionalistas bajo la sospecha de destinar los fondos a fugitivos
de la guerra.
Que este mismo panorama fue
experimentado por Suráfrica con niveles de violencia comparables a
aquellos propios de la violencia política gracias al legado del apartheid y los
problemas socioeconómicos.
Que esta situación no es
ajena a las transiciones latinoamericanas. En el caso de El Salvador,
el post acuerdo ha involucrado una escalada de violencia de parte de
criminalidad organizada que comete asesinatos, secuestros, extorsiones,
violaciones y enfrentamientos callejeros que han afectado la confianza
ciudadana”.
Las anteriores afirmaciones coinciden con
lo señalado por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en
Colombia (Informe 2015), a cuyo tenor:
“24. Conforme a la experiencia internacional,
es posible prever que el fin de las hostilidades y la desmovilización de la
guerrilla podría generar vacíos de poder y disputas por controlar las
rentas ilícitas (ganancias derivadas del narcotráfico, extorsión, trata de
personas, prostitución, minería, captura de recursos estatales, entre otras).
Diversos intereses locales y grupos que se oponen a los cambios que promueve el
proceso de paz ya están empleando la violencia y la intimidación para proteger
sus intereses, sin una respuesta estatal suficientemente efectiva”
(…)
26.Como la Oficina viene observando, esa violencia se
emplea contra la población, funcionarios públicos y líderes sociales que
defienden derechos o se oponen a los intereses ilegales. Podrían ser
vulnerables también las personas que participan en la implementación de los
acuerdos de paz, incluso desmovilizados que contribuyan a la verdad, la
justicia y la no-repetición. Los riesgos para las personas desmovilizadas son
ya conocidos en la historia de Colombia, a partir de procesos previos de
desmovilización en Colombia, incluyendo los del M-19 y de grupos paramilitares.”
(negrillas agregadas).
Las experiencias comparadas enseñan que si bien los
acuerdos de paz conducen a la desmovilización y al desarme de los grupos
ilegales, también lo es que los espacios geográficos que controlaban son
rápidamente copados por otras formas de criminalidad. De allí la necesidad de
adoptar medidas encaminadas a fortalecer la capacidad investigativa del Estado,
en especial, en aquellos territorios.
La
Corte advierte que el Gobierno Nacional, en el texto del Decreto Ley 898 de
2017 demostró la existencia de razones suficientes por las cuales los ajustes
que sufrió la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, con las
consiguientes modificaciones en su planta de personal eran urgentes e
imperiosas, dadas las numerosas amenazas de seguridad que se ciernen sobre
ciertas regiones del país durante el posconflicto, cumpliendo de esta forma con
el requisito de necesidad estricta.
9.2.4.  La inidoneidad
del trámite legislativo (ordinario y Especial para la Paz).
El carácter urgente y la inidoneidad del trámite
legislativo fueron explicados por el Presidente de la República, en el texto
del Decreto Ley 898 de 2017, en los siguientes términos:
“Que, el presente Decreto con
fuerza de ley cumple con el presupuesto de necesidad estricta, conforme al cual
las condiciones de urgencia hacen imperativa su expedición sin hacer uso
del trámite legislativo, ya sea de carácter ordinario o especial. En
efecto, los aspectos regulados mediante este Decreto requieren ser
desarrollados con carácter de urgencia, en tanto la implementación del Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición y demás
institucionalidad necesaria para el cumplimiento del Acuerdo Final debe
realizarse a la mayor brevedad. Adicionalmente, si no se fortalece de manera
inmediata la estructura de la Fiscalía, en los términos expuestos en esta
regulación, la investigación y juzgamiento de las conductas delictivas que
atentan contra la implementación del Acuerdo, tales como las que lesionan el
ejercicio de la actividad política o las que desarrollan el narcotráfico o el
actuar de grupos emergentes y sucesores del paramilitarismo, no podrán ser
adelantadas de forma eficiente y eficaz por el ente acusador.
Que en un escenario de
postconflicto, resulta esencial asegurar la efectividad de la lucha contra las
organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido
denominadas sucesoras del paramilitarismo, las cuales representan una de las
mayores amenazas para la implementación del Acuerdo Final y la construcción de
una paz estable y duradera”.(Negrillas y subrayados agregados).
La Fiscalía General
de la Nación argumenta por qué el trámite legislativo ordinario y el
procedimiento legislativo especial resultaban idóneos en su momento, para
garantizar una respuesta inmediata a las necesidades de justicia que se
presentaban en los territorios colombianos tras la firma del Acuerdo Final.
En la gráfica
siguiente, la Entidad interviniente muestra el movimiento legislativo dentro
del último año respecto de los proyectos de ley que han sido tramitados bajo el
procedimiento legislativo especial ‘fast track’:
Según la Entidad interviniente:
“De los proyectos analizados, solo uno
ha tenido sanción presidencial, fue la Ley 1820 de 2016 sobre amnistías e
indultos que se aprobó en menos un mes. El resto de proyectos no han sido
aprobados, en algunos ni siquiera se ha presentado ponencia para primer debate.
El proyecto que menos lleva en ese trámite en el mejor de los casos ya han
pasado cuatro (4) meses sin que se agote el trámite legislativo”. (negrillas
agregada)
(…)
“De haberse acudido al trámite
ordinario, la implementación de la reestructuración habría tomado, al menos,
dos (2) años de acuerdo a lo que se evidencia en otros proyectos de ley que así
tramitados.
De
conformidad con la información suministrada por la Secretaría General del
Senado de la República, por vía del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz fueron aprobados los siguientes textos normativos:
Actos
Legislativos:
·
Acto
Legislativo 01 de 2017. “Por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”;
·
Acto
Legislativo 02 de 2017. “Por el cual se adiciona un artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”;
·
Acto
Legislativo 03 de 2017. “Por medio del cual se regula parcialmente el
componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”;
·
Acto
Legislativo 04 de 2017. “Por el cual se adiciona el artículo 361 de la
Constitución Política. Sistema General de Regalías”;
·
Proyecto
de Acto Legislativo Senado 04/17, Cámara 015/17. “Por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las
armas por parte del Estado” (Pendiente de promulgación); y
·
Proyecto
de Acto Legislativo Senado 05/17, Cámara 017/17. “Por medio del cual se crean
16 circunscripciones transitorias especiales para la Cámara de Representantes
en los períodos 2018- 2022 y 2022- 2016”. (Pendiente de promulgación).
Leyes:
·
Ley
1820 de 2016. “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales”;
·
Ley
1830 de 2017. “Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto
Legislativo 01 de 2016. Voceros de las FARC.EP”;
·
Ley
1865 de 2017. “Por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de
Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 del 2000”;
·
Proyecto
de Ley Senado 03/17, Cámara 006/17. “Por medio del cual se adopta el Estatuto
de la Oposición y algunos derechos de las agrupaciones políticas
independientes. Estatuto de la Oposición” (pendiente de control de
constitucionalidad);
·
Proyecto
de Ley Senado 04/17, Cámara 008/17. “Por medio de la cual se crea el Sistema
Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones” (pendiente
de sanción);
·
Proyecto
de Ley Senado 08/17, Cámara 016/17. “Estatutaria de la Administración de
Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz” (pendiente de sanción).
Al
mismo tiempo, la Secretaría General del Senado de la República da cuenta del
archivo de ocho (8) proyectos de ley, tramitados por vía del fast track.
La
Corte advierte que el número de leyes aprobadas por vía del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz fue bastante bajo, dado que sólo fueron
aprobados seis (6) proyectos de ley, en tanto que ocho (8) resultaron
archivados. Las anteriores cifras evidencian que se encuentra acreditado el
requisito de la estricta necesidad.
10.
Análisis
material de la reorganización de la Fiscalía General de la Nación y de las
modificaciones a su planta de personal
Dado
que la Corte considera que los artículos del Decreto Ley 898 de 2017,
referentes a la reorganización de la Fiscalía General de la Nación y su planta
de personal, cumplen con los requisitos de conexidad y estricta necesidad, pasa
esta Corporación a examinar si aquéllos se ajustan materialmente a la Carta
Política.
10.1.    Examen del
Título II. Reorganización administrativa (art. 25 a 55)
Los
artículos 25 a 55 del Decreto Ley 898 de 2017 versan sobre la reorganización
administrativa de la Fiscalía General de la Nación.
Un examen global del proceso de reajuste
administrativo de la Fiscalía General de la Nación evidencia lo siguiente:
·
Fue
creada una nueva Unidad Especial Investigativa, cuyo mandato se concentra en la
investigación de los homicidios y ataques perpetrados con defensores de
derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas relacionadas
con la implementación del Acuerdo Final. En tal sentido, sus actividades
apuntarán al desmantelamiento de las organizaciones criminales sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo.
·
El
Director de la referida Unidad es nombrado por un período de cuatro (4) años,
por el Fiscal General de la Nación, de una terna elaborada por el mecanismo de
selección y nombramiento de los Magistrados de la Jurisdicción Especial para la
Paz. Participa en el nombramiento de los servidores público que la conforman,
diseña unas líneas investigativas, aplica criterios de priorización y goza de
autonomía presupuestal.
·
Los
cambios  introducidos a nivel del Despacho del Fiscal General de la Nación
fueron los siguientes:
o
La
Subdirección de Planeación pasa a ser la Dirección de Planeación y Desarrollo;
o
La
Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales se fusiona con la
Dirección de Asuntos Jurídicos;
o   La Dirección
Nacional de Análisis y Contextos se elimina y se crean las Direcciones de Apoyo
a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada y para la
Seguridad Ciudadana;
o   Se modifica el
nombre de la Dirección Nacional de Comunicaciones, de Protocolo y Prensa;
o   Se crea la
Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI);
o   Se crea la
Dirección de Asistencia y Protección;
o   La Dirección de
Altos Estudios reemplaza al establecimiento público de educación superior;
o   Se le modifica
la denominación a la Dirección de Gestión Internacional, la cual pasa a ser la
Dirección de Asuntos Internacionales;
o   Se le adicionan
algunas funciones a la Dirección de Talento Humano y a la Dirección de Gestión
Documental;
o   Se crean las
Subdirecciones Regionales de Apoyo con relación a asuntos financieros y
contables, de administración del talento humano, planta de personal e historias
laborales;
·
A
su vez, las modificaciones realizadas a nivel del Despacho del Vicefiscal
General de la Nación fueron los siguientes:
o
Se
eliminan la Dirección Fiscalías Nacionales y la Dirección de Articulación de
Fiscalías Nacionales Especializadas y se crea la Delegada contra la
Criminalidad Organizada, la cual asume las funciones de las Direcciones
Especializadas de Fiscalías y de Policía Judicial;
o
Las
funciones de la Dirección de Fiscalía Especializada de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario pasan a la Delegada contra el Crimen
Organizado;
o   Las funciones de
la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Crimen Organizado,
pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;
o   Las funciones de
la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Terrorismo, pasan a
la Delegada contra el Crimen Organizado;
o   Las funciones de
la Dirección de Fiscalía Nacional contra la Corrupción pasan a la Delegada
contra el Crimen Organizado;
o   Las funciones de
la Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional, pasan a la
Delegada contra el Crimen Organizado;
o   En relación con
la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de
Activos, sus funciones pasan a la Dirección Especializada contra el Lavado de
Activos, dependiendo de la Delegada para las Finanzas Criminales. A su turno,
las funciones de antinarcóticos pasan a la Dirección Especializada contra el
Narcotráfico;
o   Las funciones de
la Fiscalía Nacional Especializada de Extinción de Dominio pasan a la Dirección
Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, que depende de la Delegada
para las Finanzas Criminales;
o   En relación con
la Dirección Nacional del Articulación de Policías Judiciales Especializadas,
se suprimen sus funciones en cuanto desaparecen las Policías Judiciales
Especializadas;
o   Las funciones de
la Dirección Especializada de Policía Judicial Económica y Financiera, pasan a
la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras;
o   Las competencias
de la Dirección Especializada de Policía Judicial de Extinción del Derecho de
Dominio, pasan a la Delegada contra las Finanzas Criminales;
o   Las atribuciones
de la Dirección Especializada de Policía Judicial de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;
o   Las facultades
de la Dirección Especializada de Policía Judicial contra el Crimen Organizado
pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;
o   Las competencias
de la Dirección Especializada de Policía Judicial de Aforados Constitucionales
pasan a la Unidad Delegada ante la Corte Suprema de Justicia;
o   Las funciones de
la Dirección Nacional del Sistema Penal Acusatorio y de la Articulación
Interinstitucional en materia penal son asumidas por la Dirección de Políticas
y Estrategia;
o   Las atribuciones
de la Subdirección de Articulación externa de Policías Judiciales son asumidas
por la Dirección Nacional del CTI;
o   Se suprime la
Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana y se crea la
Delegada para la Seguridad Ciudadana;
o   Se elimina la
Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios y se crea la Dirección
de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones;
o   Las funciones de
la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana quedan a cargo
de las Direcciones Seccionales;
o   Las funciones de
la Subdirección Seccional de Policía Judicial (CTI) quedan en las Direcciones
Seccionales;
o   Las competencias
de la Subdirección Seccional de Atención a Víctimas y Usuarios quedan en las
Direcciones Seccionales; y
o   Las atribuciones
de la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión quedan en las Subdirecciones
Regionales.
Como se ha analizado a lo largo de esta Sentencia, el
proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de la
Nación, en algunos casos comportó simplemente un cambio de denominación de la
respectiva dependencia (vgr. la Dirección Nacional de Comunicaciones, de
Protocolo y Prensa pasa a llamarse Dirección de Comunicaciones); o un
incremento de funciones de una oficina (art. 53 sobre la Subdirección de
Gestión Documental); o fusiones entre dependencias (vgr. la Dirección Nacional
de Estrategia en Asuntos Constitucionales se fusiona con la Dirección de
Asuntos Jurídicos); amén de la creación de la Unidad Especial de Investigación.
La Corte considera que los cambios
introducidos en la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, no
controvierten disposición alguna constitucional.
La supresión de algunas dependencias del
órgano de investigación y acusación, la fusión y creación de otras, constituyen
cambios cuya competencia no desborda el ámbito de la norma constitucional
habilitante (art. 2º del AL 01 de 2016). Tampoco se alteran las competencias y
facultades constitucionales de la Fiscalía General de la Nación (arts. 249,
250, 251 y 252 Superiores).
Al respecto, cabe recordar que el pasado
proceso de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación también fue
realizado con base en la figura de las facultades extraordinarias. En efecto,
el Congreso de la República, con base en el artículo 150.10 Superior facultó al
Presidente de la República, mediante la Ley 1654
de 2013, para: (i) Modificar y definir la estructura orgánica y funcional de la
Fiscalía General de la Nación y sus servidores; (ii) Modificar la Planta de
Personal de la Fiscalía General de la Nación, creando, suprimiendo o
modificando los empleos a que haya lugar. De igual manera, podrá modificarse la
nomenclatura, denominación y clasificación de los empleos de la entidad, así
como los requisitos y definición de niveles operacionales; (iii) Expedir el
régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus
entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores;
y (iv) Crear una institución universitaria como establecimiento público de
orden nacional, cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de
educación superior para la formación y el conocimiento científico de la
investigación penal y criminalística y de las distintas áreas del saber que
requiere la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas para
cumplir con sus fines constitucionales, así como su modernización y la
capacitación continua de sus agentes que ejercen dichas profesiones, mediante
el ejercicio de las funciones de docencia, investigación y extensión
universitaria.
De tal suerte que, así como los decretos 016, 017 y
018 de 2014, mediante los cuales fue reestructurada la Fiscalía General de la
Nación, fueron expedidos con base en una ley de facultades, el Decreto con
fuerza de ley 898 de 2017 fue proferido por el Presidente de la República con
fundamento en una norma constitucional habilitante, es decir, ni
siquiera una ley sino directamente mediante una reforma a la Carta Política.
La Corte Constitucional mediante
Sentencia C-674 de 2017, efectuó el control de constitucionalidad del Acto
Legislativo 1 de 2017, que entre otros elementos, dispuso la creación del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición, declarando la
inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo transitorio 16 del artículo 1
de ese acto legislativo, por encontrar la Corte que el acceso forzoso de los no
combatientes en el conflicto armado a la Jurisdicción Especial para la Paz y al
tratamiento especial correspondiente, anulaba la garantía del juez natural y el
principio de legalidad.
En este sentido precisó el Tribunal,
que dicha jurisdicción ha sido dispuesta para los combatientes en el conflicto
armado, quienes quedan sometidos a ella “al paso que los civiles y agentes
del Estado no miembros de la fuerza pública, sólo accederán a esa instancia
voluntariamente, en función de las ventajas que puedan obtener  como
contrapartida a su decisión de aportar verdad, reparación y garantías de no
repetición”[26].
Se tiene
entonces que la competencia para la investigación, juzgamiento y sanción de los
particulares y los agentes estatales que no sean miembros de la fuerza pública,
por la eventual realización de conductas que sean de competencia de la
Jurisdicción Especial para la Paz, corresponde a la autoridades de la
jurisdicción penal ordinaria, salvo la decisión expresa de esas mismas personas
de acogerse al régimen de la Jurisdicción Especial para la Paz, caso en el cual
la averiguación y juzgamiento corresponderá a las autoridades establecidas en
el Acto Legislativo 1 de 2017, la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de
2016.
De este modo
y salvo manifestación en contrario, en caso de que de las investigaciones de
las que esté conociendo la Jurisdicción Especial para la Paz, se considere que
haya lugar a investigar la realización de hechos delictivos cometidos en el
marco del conflicto armado por particulares o agentes estatales que no sean
miembros de la fuerza pública, los respectivos funcionarios compulsarán copias
de las actuaciones pertinentes a la Fiscalía General de la Nación, para que en
desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, adelante el
ejercicio de la acción penal y realice la investigación de los hechos,
priorizando los casos provenientes de la Justicia Especial para la Paz,
priorización que será mantenida por órganos de la jurisdicción ordinaria o del
régimen jurídico respectivo.
También
deberán priorizarse aquellas investigaciones por hechos cometidos en el marco
del conflicto armado cuya competencia corresponda a la Fiscalía General de la
Nación –sin perjuicio de la priorización de hechos cometidos con posterioridad
al primero de diciembre de 2016-. De conformidad con la Sentencia C-674 de
2017, estas investigaciones no tendrán que ser trasladados a la JEP, pero
deberán ser priorizados por la Fiscalía, en el marco de una estrategia integral
de Justicia Transicional. Ahora bien, cuando los presuntos responsables se
sometan voluntariamente al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición, la Fiscalía trasladará los respectivos casos a la Jurisdicción
Especial de Paz.
La
obligación de priorización de todas las investigaciones por hechos relacionados
con el conflicto armado que no son de competencia de la JEP, incluidas las que
corresponden a la Fiscalía General de la Nación, se fundamenta en el artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2017, según el cual, los criterios de priorización y
de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional, siendo
de competencia del Fiscal General de la Nación, la determinación de los criterios
de priorización para el ejercicio de la acción penal, “Salvo en los asuntos
que sean de competencia de la jurisdicción Especial para la Paz”
De
este modo, la priorización, como instrumento de la Justicia Transicional, debe
ser aplicado en la investigación de los hechos cometidos en el marco del
conflicto armado incluso cuando su competencia corresponda a la Jurisdicción
Ordinaria, sea porque fueron cometidos por civiles –servidores públicos o no-,
que no se han sometido voluntariamente a la JEP, sea porque son atribuibles a
miembros de grupos armados ilegales sometidos a la Ley de Justicia y Paz, o
porque se trata de aforados constitucionales sobre los que la Fiscalía mantiene
competencia, todo ello de conformidad con el artículo 3 Acto Legislativo 01 de
2017.
La
legislación y la jurisprudencia de este Tribunal reconocen como derechos
fundamentales de las víctimas, la verdad (como derecho individual y colectivo a
saber los hechos acontecidos, la identidad de los ejecutores y de sus
patrocinadores), la justicia (como derecho a una investigación seria y
conducente, y como a la adjudicación de sanciones pertinentes a los
responsables) y la reparación (inicialmente como medidas de restablecimiento y
años después, como un conjunto integral de medidas de diverso contenido y
dimensión).
Ese
plexo de derechos ingresaría al sistema colombiano tanto por la vía del control
abstracto[27],
como del concreto de constitucionalidad y se despliega con intensidad en el
escenario de la justicia de transición, pues como lo dijo este Tribunal al
declarar la constitucionalidad del Marco jurídico para la paz contenido en el
Acto Legislativo 1 de 2012, “los horrores del pasado deben ser
enfrentados  con mecanismos concretos, cuyo objetivo primordial sea la
satisfacción de los “derechos de las víctimas (verdad, justicia, reparación,
dignificación) y la garantía de no repetición de las atrocidades (Estado de
derecho, reforma institucional, reconciliación democrática, deliberación
pública)”[28]
.
En
segundo término se tiene la obligación que tiene el Estado, de investigar,
juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos, obligación que no
se satisface con la simple apertura de los procesos penales, sino que exige el
cumplimiento de los deberes de debida diligencia, cuyo contenido ha sido
precisado por la Corte interamericana de Derechos Humanos al señalar que “debe
considerarse que la debida diligencia exige que el órgano que investiga lleve a
cabo todas aquellas actuaciones y averiguaciones necesarias para procurar el
resultado que se persigue[, dado que d]e otro modo, la investigación no es
efectiva en los términos de la Convención”[29],
lo que resulta indispensable en los escenarios de violaciones graves de los
derechos humanos, la realización de crímenes de sistema y los casos de
existencia de obstáculos de facto o de iuere que dificultan la lucha
contra la impunidad.
Debe
señalarse además, que la priorización de los referidos procesos se impone al
atender a la experiencia real de desarrollo de los procesos ante la jurisdicción
penal en Colombia y el riesgo permanente de prescripción de la acción penal en
favor de los procesados. En este sentido, la simple radicación del proceso en
la Fiscalía y el eventual despliegue del proceso en la etapa del juicio, no
constituyen una garantía de cumplimento del derecho a la justicia. Por lo
mismo, la priorización se erige en una verdadera garantía de cumplimiento de
una investigación hábil, idónea y conducente, adecuada a los contenidos del
debido proceso y la protección judicial.
En
consecuencia, los artículos del Título II que refieren a las funciones de
priorización de la Fiscalía General de la Nación, deben ser interpretados
conforme a los enunciados del artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2017. Las
disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que refieren la facultad y deber de
priorización del Fiscal General y sus funcionarios directivos son:
a.     El art. 26 que reforma el numeral 15 del artículo 6
del Decreto Ley 016 de 2014, que hace referencia a la función de la Dirección
de política y estrategias de la FGN de “Diseñar e
implementar planes y proyectos para la aproximación estratégica a la carga
laboral de la entidad, incluyendo la política de la priorización penal”.
b.     El art. 38 que reforma el numeral 18 del  artículo 17
del Decreto Ley 016 de 2014 que establece que la Dirección Delegada contra la
criminalidad organizada, de quien depende la Dirección Especializada de
Justicia Transicional y la Dirección Especializada contra las Violaciones a los
Derechos Humanos de la FGN debe “Dirigir, coordinar, articular y controlar
el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en las Direcciones a su
cargo, así como en los casos y/o situaciones que le sean asignadas, según los
lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya
lugar”.
c.      El art. 39 que reforma el numeral 3 del artículo 17ª
del Decreto Ley 016 de 2014 que establece que la Dirección de Apoyo a la
Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada que tiene la función
de “Realizar investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente
ejercer la acción penal sobre casos o situaciones priorizados en el Comité
Nacional de Priorización de Situaciones y Casos asignados por el Fiscal General
de la Nación”.
d.     El art. 43, que reforma el artículo 20 del Decreto Ley
016 de 2014, que se refiere a las funciones de las direcciones especializadas,
entre las cuales se encuentran la Dirección Especializada de Justicia
Transicional y la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos
Humanos. Particularmente, reforma el numeral 24 que hace referencia a la
aplicación de los criterios de priorización que emita el Fiscal General de la
Nación.
En
aras de que la definición de dichos criterios de priorización, en aplicación de
los artículos 26, 38, 39 y 43 del Decreto Ley bajo examen contribuyan
efectivamente a la superación de la impunidad de los hechos cometidos en el
marco del conflicto armado, y además sean armónicos con toda la estrategia
integral de Justicia Transicional, la Fiscalía deberá aplicar los siguientes
criterios:
a.     Los criterios de priorización sobre civiles
responsables de delitos cometidos en el marco del conflicto armado interno
deben ser definidos periódicamente de manera transparente dado el impacto que
puede tener en las expectativas de las víctimas, como lo ha dicho esta Corte en
la Sentencia C-579 de 2013 y se reitera en esta sentencia.
b.     En función del criterio de conexidad, para la
definición de los criterios de priorización, las víctimas “deberán ser oídas
en los supuestos de priorización y selección de casos”.
c.      Dado que estos criterios hacen parte de una política
de Justicia Transicional cuya implementación compete a distintas instancias
judiciales del Estado, incluyendo no sólo a la FGN sino también a la
Jurisdicción Ordinaria en su conjunto y a la Jurisdicción Especial para la Paz,
en el marco del SIVJRNR, dichos criterios deberán ser adoptados por el Fiscal
General de la Nación teniendo en cuenta el derecho de las víctimas a la verdad,
la justicia y la no repetición en el marco de los procesos de Justicia
Transicional, cuya satisfacción requiere un mínimo grado de coherencia y
armonía en la adopción y aplicación de tales criterios por parte de todas las
autoridades estatales a cuyo cargo se encuentra la Justicia Transicional.
Por lo demás, valga precisar con la Corte
Constitucional conforme se dijo al examinar la Constitucionalidad del Acto
Legislativo 1 de 2017, que “el acceso voluntario a la Jurisdicción Especial
para la Paz no genera ningún espacio de impunidad, ya que la regulación que se
declara inexequible se refiere, no a la responsabilidad penal de estas
personas, ni a su deber de colaborar con la verdad, la justicia, la reparación
y la garantía de no repetición, sino a la jurisdicción y al régimen jurídico al
que se encuentran sometidas, de modo que el efecto jurídico de la declaratoria
de inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo transitorio 16 es que los
terceros civiles se encuentran sujetos en principio, al juez natural y al
régimen jurídico general determinado en la Constitución Política y la
legislación ordinaria, régimen que, por lo demás, es más estricto que el
contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2017. Dado que los criterios de
priorización y de selección son inherentes a un sistema de justicia
transicional, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la
Nación adoptarán las medidas necesarias para garantizar los derechos
fundamentales de las víctimas en los procesos ante la jurisdicción ordinaria.”[30]
Así las cosas, la Corte declarará exequibles los
artículos 25 a 55 del Decreto Ley 898 de 2017.
10.2.
Análisis
del Título III. Nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación
(arts. 56 a 58)
A lo largo del Título III del Decreto Ley 898 de 2017
se realizan varios ajustes en materia de nomenclatura de cargos de la Fiscalía
General de la Nación. El artículo 4º del Decreto Ley 017 de 2014 fue
modificado, en los siguientes términos:
Decreto Ley 017 de 2014
Decreto Ley 898 de 2017
Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los
empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a
los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la
Nación.
Artículo 56. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley
017 de 2014, el cual quedará así:
"Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a
los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los
empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación.
Según su complejidad y competencias exigidas les puede corresponder funciones
de coordinación, supervisión y control de secciones, unidades o grupos
internos de trabajo."
De igual manera, en el nivel directivo de la Fiscalía
fueron suprimidas las siguientes nomenclaturas (art. 57):
NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO
NIVEL DIRECTIVO
CONSEJERO JUDICIAL
SUBDIRECTOR SECCIONAL
Al mismo tiempo, a la nomenclatura del
nivel directivo y asesor de la Fiscalía fue adicionada la siguiente
nomenclatura:
NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO
NIVEL DIRECTIVO
DELEGADO
DIRECTOR EJECUTIVO
SUBDIRECTOR REGIONAL
NIVEL ASESOR
ASESOR EXPERTO
ASESOR III
Las referidas modificaciones en materia de
nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación se ajustan al
artículo 253 Superior, a cuyo tenor le corresponde al legislador fijar la
denominación de los funcionarios y empleos de dicha Entidad.
10.3.    Examen del
Título IV. Planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación (arts. 59 a 67)
En lo que concierne a las modificaciones de la planta
de personal, un examen del artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017
muestra la supresión tres
mil ciento setenta y seis cargos (3.176) de la Planta Global de Área de
Fiscalías;  de la Planta Global Administrativa lo fueron mil doscientos tres
cargos (1.203); en tanto que de la Planta Global del Área de Policía Judicial
lo fueron mil trescientos cincuenta y ocho cargos (1.358) para un total de
cinco mil setecientos treinta y siete (5.737) cargos.
Al mismo tiempo, el artículo 60 del Decreto Ley
898 de 2017 dispone la creación en la Planta Global del Área Administrativa de ochocientos veintiún
cargos (821); en la Planta Global del Área de Fiscalías ciento noventa cargos
(190); en tanto que en la Planta Global del Área de Policía Judicial fueron
creados veinte (20) cargos, para un total de mil treinta y un cargos (1.031).
De igual manera, el artículo 61
del Decreto Ley 898 de 2017 prevé la creación de los cargos para la Unidad
Especial de Investigación:
NUMERO
DENOMINACION DEL CARGO
1
DIRECTOR NACIONAL II
5
PROFESIONAL EXPERTO
5
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
II
5
PROFESIONAL DE GESTIÓN III
2
PROFESIONAL DE GESTIÓN I
3
FISCAL DELEGADO ANTE
TRIBUNAL DEL DISTRITO
4
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO
4
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
DEL CIRCUITO
5
FISCAL DELEGADO ANTE JUECES
MUNICIPALES Y PROMISCUOS
5
ASISTENTE DE FISCAL I
4
ASISTENTE DE FISCAL II
4
ASISTENTE DE FISCAL III
3
ASISTENTE DE FISCAL IV
5
SECRETARIO EJECUTIVO
2
ASISTENTES I
1
PROFESIONAL INVESTIGADOR II
12
TÉCNICO INVESTIGADOR I
13
TÉCNICO INVESTIGADOR II
3
CONDUCTOR II
“Parágrafo. Los empleos creados en el presente
artículo, son de dedicación exclusiva para cumplir las funciones de la Unidad
Especial de Investigación y, en consecuencia, en estos cargos no procederá la
incorporación de servidores cuyos empleos sean efectivamente suprimidos en el
presente Decreto Ley.”
En relación con los cambios introducidos en la planta
de personal y la aplicación de un retén social, la Fiscalía General de la
Nación (E) explicó:
“Se insiste en que el proceso de reestructuración de
la Fiscalía contó con una primera etapa en la que se procedió a analizar y
verificar las situaciones específicas de los servidores que, eventualmente,
podrían verse afectados con la supresión de los cargos. Lo anterior obedeció a
la finalidad de suprimir empleos ocupados por servidores que fueran titulares
de estabilidad laboral reforzada.
A partir del anterior análisis, se determinó que se
suprimió un total de cuatro mil seiscientos (4.620) cargos. De estos, mil
trescientos sesenta y cuatro (1.364) cargos están actualmente ocupados, lo que
no quiere decir que se vaya a producir la salida efectiva de ese personal.
Aproximadamente, el 70% de esos funcionarios serán nombrados en nuevos cargos,
en virtud de las necesidades del servicio y siempre que acrediten el
cumplimiento de los requisitos pertinentes.
Finalmente, respecto del 30% restante de los cargos
actualmente ocupados y que serán suprimidos –como consecuencia de la
reestructuración- es preciso anotar que los servidores que los desempeñan no
son titulares de derechos de carrera administrativa e, igualmente, no reportan
en su historia laboral ninguna situación de retén social.
La siguiente tabla ilustra el número de servidores que
serán reincorporados a la planta de personal en otro cargo y aquellos que serán
retirados de forma definitiva, de conformidad con los porcentajes arriba
señalados.
Decreto
Cargos
Servidores que se reincorporarán a la planta en
cargos distintos a los que ocupaban
1.117
Servidores que se retiran en forma definitiva
254
El
artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017 regula la continuidad en el
servicio. Se prevé que los servidores continuarán desempeñando las funciones
del empleo en el cual se encuentran nombrados y devengado su respectiva
remuneración, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o
se les comunique la supresión de sus cargos, aclarando que “La supresión efectiva de los cargos de
los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en
nómina de pensionados”.
El
artículo 209 de la Constitución Política establece que la administración
pública está al servicio del interés general y se orienta por los principios de
igualdad, eficacia y economía, entre otros. Dentro de ese marco, las
autoridades públicas deben propender por el adecuado cumplimiento de los fines
del Estado, dando un manejo eficiente de los recursos públicos.
Los
procesos de reforma institucional son los mecanismos por medio de los cuales la
administración pública hace frente a las exigencias que se presentan en el
cumplimiento de los fines del Estado. Respecto de las modificaciones a la
planta de personal de las entidades, la Corte Constitucional por medio de la
Sentencia C-795 de 2009 manifestó lo siguiente:
“la Corte ha reafirmado la posibilidad de alterar las
plantas de personal, pero dejó en claro que esas atribuciones de la
administración están enmarcadas en el respeto de algunos criterios, en concreto,
la observancia de los derechos fundamentales, teniendo presente que “como regla
general, los procesos de reestructuración deben procurar garantizar la
estabilidad laboral de los trabajadores”, y sólo cuando ello no es posible hay
lugar al pago de la correspondiente indemnización.”
La
Corporación ha insistido en la necesidad de examinar las características, fines
y propósitos de los procesos de reestructuración, “de modo que será lo
primero cuando se configure realmente una nueva organización, con un criterio
objetivo y razonable”[31]. Dentro de esta misma
línea de argumentación ha señalado, que aunque es claro que los procesos de
reestructuración son necesarios y persiguen fines constitucionalmente
admisibles, su ejecución genera efectos en la sociedad, haciéndose necesario
que las autoridades obren diligentemente en su diseño y desarrollo, para no
vulnerar los derechos de los sectores involucrados en el proceso[32].
Uno de los
grupos sobre los cuales inciden dichos procesos es el de los servidores públicos,
quienes frecuentemente ven afectada su estabilidad laboral a consecuencia de
los cambios estructurales que buscan hacer más eficiente la administración
pública. En este punto la Corte ha expresado que “aun aceptando la
prevalencia del interés general en la supresión de cargos en las entidades
estatales, el principio de equilibrio en las cargas públicas, genera la
necesidad de reparar el daño causado a los empleados que no tienen el
deber de renunciar –aún en aras de proteger el interés general-  a sus derechos
laborales, trascendentales en el marco del Estado social de derecho”[33].
De este
modo se tiene que, frente a los servidores que se ven perjudicados en el marco
de los procesos de reestructuración, nace la obligación de las autoridades de
respetar sus derechos fundamentales. Específicamente esta Corporación ha dicho
que:
“La estructura, funciones y planta de personal de las entidades
públicas no constituyen elementos inalterables. Las necesidades del servicio,
los nuevos retos a los que se enfrentan las entidades públicas, la superación
de ciertos problemas, factores económicos, son, entre muchas, razones por las
cuales en algunas ocasiones resulta necesario proceder a reestructurar
entidades públicas.
La Corte ha
señalado que tales procesos no pueden realizarse de manera libre, sino que a
las autoridades les asiste el deber de respetar ciertos parámetros. Entre
ellos, se ha destacado la necesidad de respetar y proteger los derechos de los
trabajadores. (…)
En
concordancia con lo anterior, la Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones,
que la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede
reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la
misma. La reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si,
conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a
los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos,
en especial, los derechos laborales de los servidores públicos (C.P., arts. 53
y 58).”[34]
Los
procesos de reestructuración de las entidades públicas y las subsecuentes
modificaciones a las plantas de personal, deben ir acompañadas de las garantías
necesarias para proteger los derechos fundamentales del trabajador y muy
especialmente los de aquellos que por su condición personal ven limitadas las
posibilidades de desempeño, como ocurre en el caso de los prepensionados, las
personas en situación de discapacidad y los hombres y mujeres cabeza de
familia, alrededor de los cuales ha sido dispuesto el “retén social”.
El
Congreso de la República expidió la Ley 790 de 2002, que en el artículo 12
estableció “la política denominada Retén Social, que es una medida
afirmativa de protección laboral tendiente a dar cumplimiento a la igualdad
real y efectiva consagrada en la Constitución, que busca que en los procesos de
reforma institucional se otorgue una protección mayor, en materia de
permanencia y estabilidad en el empleo a ciertas categorías de sujetos, son
ellas las personas con limitaciones físicas, mental, visual o auditiva; las
madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica y las personas
próximas a pensionarse”[35].
Posteriormente
el artículo 8 de la Ley 812 de 2003 “Por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario",
estableció que el conjunto de beneficios entre los que se
encontraba el retén social “aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado
con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse
hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez.”, limitación
temporal que fue declarada inexequible por la Sentencia C-991 de 2004[36], al considerar
que las normas constitucionales que fundamentan el retén social no tienen una
fecha específica de agotamiento, pues sus mandatos se mantienen durante la
ejecución del programa de renovación  estatal. En palabras de la Corte
Constitucional:
“En
efecto, ello se fundamenta en la idea del Estado social de derecho, el cual
busca hacer efectiva tanto la igualdad material, como la formal, haciendo
indispensable formular acciones afirmativas conminadas a salvaguardar los
intereses de los grupos discriminados o quienes se encuadren en circunstancias
de debilidad manifiesta.[37]
En
conclusión, el “retén social” constituye una garantía de estabilidad laboral
dirigida a las madres y padres cabeza de familia, las personas en condición de
discapacidad y los servidores públicos a quienes les falte tres o menos años
para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio para pensionarse a
partir de la promulgación de la Ley 790 de 2002.”[38]
El
retén social, como garantía de estabilidad laboral de los trabajadores
vinculados a una planta de personal que es objeto de reestructuración, ha
tenido aplicación en diversos escenarios institucionales, entre los que se
cuenta la Fiscalía General de la Nación, como se deriva de lo resuelto en la
Sentencia SU-446 de 2011, que amparó los derechos de trabajadores que ocupaban
cargos específicos que serían provistos con el registro de elegibles. El
aquella ocasión la Corte precisó, que la Fiscalía, a pesar de la
discrecionalidad de la que gozaba, “sí tenía la obligación de dar un trato
preferencial, como medida de acción afirmativa a: i) las madres y padres cabeza
de familia; ii) las personas que estaban próximas a pensionarse, entiéndase a
quienes  (…) les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para
obtener la respectiva pensión; y iii) las personas en situación de
discapacidad”[39].
Adicionalmente
sostuvo el fallo, que el retén social aplicaba también a la Fiscalía a pesar de
no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, pues “razones de
igualdad material propias del Estado Social de Derecho que nos rige, imponen a
la Sala ordenar al ente fiscal tener especial cuidado con las personas en las
situaciones antedichas”[40].
En
el presente caso la Corte encuentra, que las modificaciones realizadas en la
planta de personal de la Fiscalía General de la Nación apuntan a reforzar el
área misional de la Entidad, en la medida en que se suprimen cargos directivos.
De igual manera, se reduce el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a
la Gestión, pasando de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones
Regionales. Como consecuencia de lo anterior, se presenta una disminución
importante en los cargos del nivel directivo, profesional y asistencial, lo
cual conlleva a una reducción en los gastos de personal.
Gráficamente
la situación es la siguiente:
Al
mismo tiempo, la Fiscalía aporta el siguiente cuadro, el cual muestra el
proceso de fortalecimiento institucional emprendido con miras a hacer presencia
en las zonas más lejanas y apartadas del país, propósito que resulta esencial
para la consolidación de la paz en los territorios:
En
lo que se refiere específicamente al retén social, la Fiscal General de la
Nación (e) afirmó ante la Corte:
“Se insiste en que el proceso de reestructuración de
la Fiscalía contó con una primera etapa en la que se procedió a analizar y
verificar las situaciones específicas de los servidores que, eventualmente,
podrían verse afectados con la supresión de los cargos. Lo anterior obedeció a
la finalidad de suprimir empleos ocupados por servidores que fueran titulares
de estabilidad laboral reforzada”.
Dado que las modificaciones a la planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación persiguen unos fines constitucionalmente
válidos y que no se advierte persecución sindical alguna, la Corte declarará
exequibles los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017.
Sin embargo la Sala considera que dentro del proceso
de ajuste institucional que se surte, resulta necesario preservar los derechos
de los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, en el sentido
de asegurar que los hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de
2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o
menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las
personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los
cargos que venían ocupando, no sufran la afectación de sus derechos
constitucionales. En este sentido, se declarará la exequibilidad condicionada
del artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017, en el entendido que las personas a
las que se ha hecho referencia, cuyos cargos hayan sido suprimidos con ocasión
del proceso de ajuste institucional, deberán ser reubicados o nombrados y
posesionados en otro cargo igual o del mismo nivel de los que se crean o de los
que se mantienen en la Fiscalía General de la Nación.
La Sala precisa que el establecimiento del retén
social corresponde a la implantación de una medida de acción afirmativa de
protección laboral, que busca la protección de personas vulnerables en procesos
de reforma institucional, razón por la cual resultan excluidos de dicho
beneficio, las personas que ejercen cargos directivos.
El artículo 63 del Decreto Ley 898 de 2017 versa sobre la planta global y flexible de la Fiscalía General de la
Nación, disponiendo que la misma es global y flexible y, por lo tanto, el Fiscal General de la Nación se
encuentra facultado para distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de
éstas, “de conformidad con las necesidades del servicio, los planes,
estrategias y los programas de la Entidad”. La citada disposición es
conforme con el artículo 251 Superior.
El artículo 64 del Decreto Ley 898 de 2017 trata sobre las incorporaciones y movimientos de
personal. Al respecto prevé que los cambios de personal que se realicen como resultado de la
modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, “no
generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o
desmejora”. Lo anterior se ajusta a los dictados del artículo 125 Superior.
En materia de referencias normativas, el artículo
65 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone que cuando un texto normativo se haga
referencia a las dependencias de la Fiscalía que existían antes de la
expedición del mismo, “debe entenderse que se refiere a las dependencias de
la estructura organizacional contenida en este Decreto, de conformidad con las
funciones y competencias a estas asignadas en el presente Decreto Ley y en el
Decreto 016 de 2014 en lo que no se haya modificado o derogado”. La citada
disposición no ofrece reparo alguno de constitucionalidad.
En materia de efectos fiscales, el artículo
66 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone que aquéllos serán cubiertos con
cargo al presupuesto de la Fiscalía General de la Nación, en el marco de lo
previsto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000,  “por lo tanto, su costo
es neutro”. Esta disposición se ajusta a la Constitución, en la medida en
que se respeta los contenidos de la ley orgánica de presupuesto.
El último artículo del Decreto Ley 898 de
2017, referente al tema de la vigencia, no ofrece duda alguna de
constitucionalidad, en la medida en que se limita a derogar algunas
disposiciones de los Decretos Ley 017 y 018 de 2014.
Dado
que las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la
reestructuración orgánica de la Fiscalía General de la Nación y de su planta de
personal, superaron los juicios de conexidad y necesidad, al igual que el
examen material, la Corte declarará exequibles los artículos 25, 26, 27,28,
29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48,
49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 67 del
referido Decreto Ley.
11.
Síntesis
11.1. Competencia de la Corte. La Corte es competente para revisar la
constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017,  con base en la facultad otorgada en el tercer inciso
del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, y por cuanto, en los términos
de la Sentencia C-160 de 2017, el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, fue objeto de
refrendación popular (art. 5 del Acto Legislativo 01 de 2016).
11.2. Texto normativo sometido al control de la Corte. Con base en las facultades extraordinarias acordadas
al Presidente de la República mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016, el 29 de mayo de 2017 fue expedido el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el
cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial
de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el
Punto 3.4.4. del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos
para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura
de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se
dictan otras disposiciones”.
11.3. Principales contenidos del Decreto Ley 898 de
2017. Mediante el Decreto Ley 898 de
2017: (i) Se crea una Unidad Especial de Investigación; (ii) se modifica
parcialmente la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación; (iii)
Se cambia la denominación de algunos cargos; y (iv) Se crean y suprimen empleos
de la planta global de personal de la Entidad.
11.4. Ausencia de vicios de forma. La Corte advierte que el texto del Decreto Ley 898 de
2017 cumple con los requisitos de forma, en la medida en que fue expedido por
el Presidente de la República e igualmente aparece suscrito por el Viceministro
Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público encargado de las Funciones
del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Ministro de
Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública. Contiene un título adecuado, se invoca la cláusula de
habilitación constitucional (Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) y
cuenta con una amplia exposición de motivos.
Así mismo, el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017
fue expedido dentro del plazo de ciento ochenta días (180), previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2016, previa refrendación popular del Acuerdo Final, en los
términos de la Sentencia C- 699 de 2016.
11.5. Improcedencia de consulta
previa sobre comunidades étnicamente diferenciadas. El Decreto Ley tiene dos contenidos
regulatorios específicos: la creación de la Unidad Especial de Investigación
contra los grupos armados al margen de la ley; y la modificación parcial de la
estructura de la Fiscalía General de la Nación, a efectos del cumplimiento de
sus funciones tras la firma y la implementación del Acuerdo Final. La Sala
concluyó que no fueron adoptadas medidas que puedan afectar directamente a los
pueblos indígenas, comunidades negras, palenqueras, raizales y rom. Por lo
mismo, la expedición del Decreto Ley 898 de 2017 no requería efectuar el
proceso de consulta previa.
11.6. Juicios de conexidad y estricta necesidad respecto a la creación de una Unidad Especial de Investigación y la
reorganización administrativa parcial de la Fiscalía General de la Nación.  Respecto del Título I del Decreto Ley 898 de 2017, el
problema jurídico a resolver consistíó en determinar si la conformación de la
Unidad especial guarda una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
Acuerdo Final, e igualmente, si cumple con el requisito de estricta necesidad.
En lo que tiene que ver con los Títulos II, III y IV del Decreto Ley 898 de 2017,
la Corte examinó si tales medidas ¿guardan una conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el Acuerdo Final?, y asimismo, ¿cumplen con el requisito de
estricta necesidad?
11.7. Particularidades relacionadas
con la designación, período y competencias del Director de la Unidad Especial
de Investigación. La Corte examina la
constitucionalidad de las siguientes características que ofrece el Director de
la referida Unidad:
·
El
Director es nombrado por un período de cuatro (4) años por el Fiscal General de
la Nación, de una terna propuesta por el mecanismo de selección y nombramiento
de Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. 8);
·
Sólo
podrá ser destituido por faltas graves, conforme al régimen disciplinario
vigente (parágrafo del artículo 9);
·
Los
procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director serán conocidos en
única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria (parágrafo del artículo 9);
·
La
Unidad gozará de autonomía para “decidir sobre sus líneas de investigación,
llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier
jurisdicción” (parágrafo del artículo 2);
·
Si
bien el Fiscal General de la Nación nombra a los servidores de la Unidad, su
Director los escogerá “de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final,
observando altos estándares de transparencia y efectividad en el ejercicio de
la función pública” (parágrafo 1 del artículo 7);
·
De
igual manera, el Director ejecutará la partida de destinación específica que el
Presupuesto General de la Nación le asigne a la Unidad, de conformidad con un
plan que establezca “sin perjuicio de los controles establecidos legalmente”.
De igual manera, se le atribuye competencia para solicitar fondos
extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional “y en este último
caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento”
(art. 24).
La Corte insiste en que la Fiscalía General de la
Nación opera bajo criterios de jerarquía y unidad de mando, y reitera la
relatividad de la autonomía del Director de la Unidad Especial de
Investigación. Una visión contraria desencadenaría el caos administrativo ante
la fractura que significaría asumir esta Unidad Especial de Investigación como
un ente autónomo independiente, atomizando además la responsabilidad
constitucional en materia de política criminal radicada en el Fiscal General de
la Nación. En suma: estas reglas no pueden, bajo ninguna circunstancia, afectar
el principio de unidad de mando a cargo del Fiscal General de la Nación.
11.8. Esquema de resolución de la Sentencia. El programa de la decisión fue el siguiente: (i)
Breve descripción de la estructura administrativa del órgano investigador,
prevista en los decretos leyes 016, 017 y 018 de 2014; (ii) Explicación del
contenido de los artículos relacionados con la creación de una Unidad
Investigativa Especial; y (iii) Estudio de los alcances del proceso de
reestructuración de la Fiscalía General de la Nación.
Finalizada esta parte descriptiva, la Corte entró a
analizar si la creación de la Unidad de Investigación Especial superaba el
juicio de conexidad y necesidad. Dado que la respuesta fue afirmativa, se
adelantó el examen material sobre la constitucionalidad de las disposiciones
que regulan su estructura y funcionamiento. Finalmente el Tribunal
Constitucional examinó si las normas sobre la reestructuración de la Fiscalía
General de la Nación superaban los juicios de conexidad y estricta necesidad,
procediendo luego al análisis material sobre la constitucionalidad de las
mismas.
11.9. Propósitos y características principales del
proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación. Un examen de las pruebas obrantes el expediente
evidencia que el proceso de reorganización de la Fiscalía General de la Nación
presenta las siguientes características:
En cuanto a las finalidades se tiene:
·
Enfrentar
las nuevas amenazas (Crimen organizado, disidencia de las FARC y ELN), que se
ciernen sobre los territorios antiguamente controlados por las FARC, es decir,
brindar garantías de seguridad en el posconflicto en las zonas más apartadas de
Colombia;
·
Llegar
a un total de ciento noventa municipios (190) donde actualmente no hay
presencia de la Fiscalía General de la Nación, en tres fases:
o
Primera
fase: 43 municipios (abril 2017/marzo 2018);
o
Segunda
fase: 58 municipios (abril 2018/marzo 2019); y
o
Tercera
fase. 89 municipios (abril 2019/ marzo 2020).
·
Al
mismo tiempo, se busca fortalecer la presencia de la Entidad en 311 municipios:
o
Primera
etapa: 108 municipios (abril 2017/ marzo 2018);
o
Segunda
etapa: 117 municipios (abril 2018/ marzo 2019); y
o
Tercera
etapa: 86 municipios (abril 2019/ marzo 2020).
Para la consecución de los referidos propósitos, se
adoptan las siguientes medidas:
·
Reducir
la nómina en lo administrativo y fortalecerla en lo misional, en especial, en
las regiones más apartadas del país;
·
Supresión
de algunos cargos directivos con elevados salarios y de Fiscales Delegados ante
el Tribunal, lo cual permitió la creación de nuevos cargos de fiscal local a
costo cero (o);
·
Crear
una Unidad de Investigación Especial para luchar contra fenómenos criminales
que afecten el posconflicto, en especial, organizaciones paramilitares; y
·
Reagrupar
diversas dependencias de la Entidad en tres fiscalías Delegadas:
o
Para
la Seguridad Ciudadana;
o
Contra
la Criminalidad Organizada; y
o
Para
las Finanzas Criminales.
En relación con los cargos suprimidos y creados se
tiene:
·
Anterior
planta de personal: 28.836 funcionarios, entre ellos, 5.116 no provistos;
·
El
Decreto Ley 898 de 2017 suprimió 5.737 cargos, y al mismo tiempo, creó 1.031
cargos;
·
Los
cargos realmente suprimidos fueron, en total, 1.371.
·
Un
total de 892 funcionarios fueron nombrados en otros cargos en la Entidad; y
·
Al
final, sólo 254 funcionarios fueron desvinculados de la Entidad. Se
trataba, principalmente, de cargos directivos y de Fiscales Delegados ante
Tribunal. La supresión de estos 65 Fiscales permitió la creación de 182 cargos
de fiscal local. De igual manera, los servidores desvinculados no se
encontraban cobijados por el retén social.
Por último, desde una perspectiva normativa, si se
compara el texto del Decreto Ley 898 de 2017 con el Decreto Ley 016 de 2014 se
concluye:
·
Artículos
sin modificación alguna: 30;
·
Artículos
nuevos: 28, de los cuales 24 corresponden a la creación de la Unidad Especial
de Investigación;
·
Artículos
modificados: 21, muchos de ellos, con cambios menores (vgr. denominación de las
dependencias).
Lo anterior implica que no se trata, realmente, de un
rediseño institucional integral y profundo, sino de un proceso de reajuste
organizacional de la Entidad, con miras a asumir los retos que trae el
posconflicto en materia de seguridad ciudadana.
11.10 Examen de conexidad sobre la creación de la
Unidad de Investigación Especial (arts. 1 a 24) supera los juicios de conexidad
objetiva, estricta y suficiente. La
existencia de un vínculo “cierto y verificable” entre el Acuerdo Final y
los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 resulta evidente, dado que el
legislador extraordinario, en buena medida, transcribió lo previsto en el punto
3.4.4. del acuerdo de paz.  Por las mismas razones, los artículos 1 a 24 del
Decreto Ley 898 de 2017 satisfacen el requisito de conexidad estricta y
suficiente, por cuanto el Gobierno Nacional demostró la existencia de una
proximidad estrecha entre el objeto regulado en el texto del Acuerdo Final
(punto 3.4.4.) y las disposiciones sometidas al control de constitucionalidad.
11.11. Juicio de estricta necesidad sobre la creación
de la Unidad de Investigación Especial (arts. 1 a 24). El Tribunal Constitucional considera que los
artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 logran superar el juicio de
necesidad estricta. La creación de una Unidad de Investigación Especial se
torna en una medida indispensable y urgente, dada la victimización de la cual
viene siendo víctimas en Colombia los defensores de los derechos humanos, así
como los líderes de los movimientos sociales y políticos relacionados con la
implementación del Acuerdo Final.
11.12.
Examen material sobre las normas que crean la Unidad Especial de Investigación.
El examen de los artículos 1 a 23 del
Decreto Ley 898 de 2017 evidenció su conformidad con la Constitución y el punto
3.4.4. del Acuerdo Final. Dichas normas dispusieron la creación y mandato de la
Unidad Especial de Investigación, su estrecha coordinación y articulación con
las demás unidad de Fiscalía, determinando los principios orientadores de
funcionamiento, las funciones de la unidad, la importancia en la construcción
de contextos, su estructura orgánica, la figura del Director, su elección y
funciones, así como el establecimiento de los Grupos y Coordinadores
Regionales.
De especial significación son los artículos 17 a 23
del Decreto Ley que regulan lo relacionado con la priorización, alrededor de la
cual determinó la Sala, que de conformidad con lo establecido por el artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2017 y la Sentencia C-674 de 2017, que declaró su
constitucionalidad, que en
caso de que de las investigaciones de las que esté conociéndola Jurisdicción
Especial para la Paz, se considere que haya lugar a investigar la realización
de hechos delictivos cometidos por particulares y los agentes estatales que no
sean miembros de la fuerza pública, los respectivos funcionarios compulsarán
copias de las actuaciones pertinentes a la Fiscalía General de la Nación, para
que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, adelante el
ejercicio de la acción penal y realice la investigación de los hechos,
priorizando los casos provenientes de la Justicia Especial para la Paz,
priorización que será mantenida por los jueces de la jurisdicción ordinaria o
del régimen jurídico respectivo durante la etapa de juzgamiento, en caso de
existir acusación.
La
Sala precisó que la obligación de priorizar todas las investigaciones derivadas
del ejercicio de las competencias de la Justicia Especial para la Paz, tiene
tres fundamentos centrales: (i) la necesidad jurídica y moral de satisfacer los
derechos de las víctimas del conflicto interno; (ii) el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos; y (iii)
las prácticas de las partes y la lentitud real de los procesos que se ventilan
ante la jurisdicción penal ordinaria.
11.13 La exequibilidad del artículo 24 del Decreto Ley
898 de 2017. Respecto de esta norma
la sala concluyó, que en virtud del principio de programación integral previsto
en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el establecimiento de una partida
obligatoria con destinación específica, dentro del presupuesto anual de la
Fiscalía General de la Nación, destinada al funcionamiento de la Unidad
Especial de Investigación, que deba ser aprobada por el Congreso de la
República, resulta conforme con la Constitución Política y no viola el artículo
151 de la Constitución que establece las materias reservadas de ley orgánica.
Aclaró además, que los recursos provenientes dela cooperación internacional de
que trata el artículo 24, no pueden ser recibidos directamente por la Unidad
Especial de Investigación, sino que requieren de un mecanismo de incorporación
dentro del presupuesto.
11.14. Análisis de las disposiciones legales que revelan
ciertas tensiones entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. Designación,
período y determinadas competencias del Director de la Unidad Especial de
Investigación. Para la Corte,
resultaría inadmisible la creación de una Unidad Especial de Investigación, que
actuara por fuera del diseño institucional  preexistente de la Fiscalía General
de la Nación, es decir, una instancia investigativa paralela. Por el
contrario, el diseño que trae el Decreto Ley 898 de 2017, el cual  responde, en
lo esencial, al previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, reafirma que la
Unidad Especial de Investigación hace parte de la estructura orgánica de la
Fiscalía General de la Nación (art.2); que además debe funcionar en
estrecha coordinación y articulación con las demás unidades y con el Fiscal
General de la Nación (art. 3). Los servidores públicos que integraran la
Unidad, si bien son seleccionados por el Director de la misma, finalmente son
nombrados por el Fiscal General de la Nación (parágrafo 1 del artículo 7).
Así las cosas, si bien el Director de la Unidad
Especial de Investigación es seleccionado de una forma sui generis, en
cuyo proceso por lo demás interviene el Fiscal General de la Nación, y que
permanecerá en el cargo por un período de cuatro (4) años, también lo es que se
encuentra sometido al  régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la
misma Fiscalía, pudiendo ser destituido por la comisión de faltas graves (parágrafo
del art. 9). Adicionalmente se tiene que el margen de discrecionalidad con
que cuenta el Director de la Unidad para manejar los recursos públicos
destinados al financiamiento de la misma (art. 24) se ajusta a la
Constitución, en tanto que la misma está sometida al ejercicio “de los
controles establecidos legalmente”.
En conclusión: las particularidades que ofrece el
nombramiento, período y funciones del Director de la Unidad Especial de
Investigación logran superar el control de constitucionalidad, en la medida en
que no conducen a crear una instancia investigativa paralela. De hecho, a lo
largo de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 se logra alcanzar un
delicado equilibrio entre el imperativo de cumplir lo acordado (art. 22
Superior) y preservar la institucionalidad vigente (arts. 249, 250 y 251
Superiores).
11.15 Amplitud
del margen de configuración del legislador extraordinario en relación con lo
previsto en el Acuerdo Final, en el sentido de adicionar ciertas disposiciones.
Algunos intervinientes alegan que el
Presidente de la República se excedió en el ejercicio de sus funciones, en la
medida en que incluyó en el Decreto Ley 898 de 2017 algunos temas no previsto
en el punto 3.4.4., en concreto, la facultad que le reconoce al Fiscal General
de la Nación de devolver la terna (parágrafo 1 del artículo 8). La Corte no
comparte tal conclusión, por cuanto si bien es cierto que el punto
3.4.4. del Acuerdo Final no prevé la figura de la devolución de la terna en
materia de elección del Director de la Unidad Especial de Investigación,
también lo es que el legislador cuenta con un cierto margen de configuración
normativa al momento de implementar el acuerdo de paz. Su labor, en
consecuencia, no se limita a transcribir literalmente lo acordado, sino a
ejecutar los compromisos asumidos. Además, el Acuerdo Final no puede ser
entendido como un texto omnicomprensivo y cerrado, sino como un documento que
debe ser interpretado de buena fe y complementado.
11.16. Juicio de conexidad en relación con el proceso
de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación (Títulos II, III y IV).
La Corte interpreta el texto del
Acuerdo Final como un todo, una integralidad, que apunta no sólo a la
desmovilización de un grupo armado ilegal, sino a la construcción de una paz
estable y duradera. De tal suerte que sus cláusulas no puedan ser leídas de
forma aislada, descontextualizada, sino armoniosa y coherentemente.
El Tribunal Constitucional advierte que las diez (10)
referencias que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 realiza a diversos puntos
del Acuerdo Final, demuestran la voluntad de las partes negociadoras de
fortalecer las capacidades investigativas y de judicialización del Estado, con
miras a alcanzar los siguientes objetivos:
·
Luchar
contra la  impunidad en materia de crímenes cometidos contra defensores de los
derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas vinculadas
con la implementación del Acuerdo Final;
·
Combatir
las finanzas de las organizaciones criminales, en especial, aquellas vinculadas
con el tráfico de estupefacientes. Lo anterior implica agilizar los procesos de
extinción de dominio y lavado de activos;
·
Hacerle
frente a fenómenos de corrupción administrativa que afecten la implementación
del Acuerdo Final;
·
Incrementar
la efectividad de las investigaciones adelantadas en materia de delitos
electorales;
·
Enfrentar
las diversas modalidades de criminalidad organizada que afectan al país; y
·
Disponer
de herramientas investigativas fuertes destinadas a perseguir los bienes
ilícitos de las FARC, y por esta vía, buscar la reparación de las víctimas; y
·
Preparar
la Institución para la elaboración y entrega de informes a la Jurisdicción
Especial para la Paz.
De tal suerte que se logró probar:
·
La
existencia de un vínculo cierto y verificable entre los diez (10) contenidos
del Acuerdo Final y el proceso de reestructuración y modificación de la planta
de la Fiscalía General de la Nación (conexidad objetiva);
·
El
Gobierno Nacional demostró que el desarrollo normativo contenido en el decreto
respondiera, de manera precisa, a un aspecto definido y concreto del Acuerdo (conexidad
estricta); y
·
El
Gobierno Nacional probó la existencia de un grado de estrecha proximidad entre
las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo
(reorganización administrativa y modificación de la planta de personal) y los
diversos contenidos  del Acuerdo que se pretenden implementar (agilización del
proceso de extinción de dominio, protección de los defensores de los derechos
humanos, lucha contra la corrupción, persecución de bienes de la FARC, creación
de la Comisión Nacional de Garantías, rendición de informes a la JEP, etcétera)
(conexidad suficiente).
Adicionalmente, la Corte constató que para la debida
satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la no
repetición, la Fiscalía debe armonizar su estrategia de priorización a las
necesidades de la Justicia Transicional, de acuerdo con las competencias que mantiene
en relación con la investigación de hechos atribuibles a paramilitares y a
terceros responsables de delitos en el marco del conflicto armado. La reforma
es necesaria y conexa con el Acuerdo Final, porque responde a la necesidad de
reestructurar otras áreas de la Fiscalía con la finalidad de armonizar
los diferentes componentes de la política criminal en el marco del proceso de
Justicia Transicional.
En conclusión: el legislador extraordinario demostró
la existencia de una conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las
disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que regulan el proceso de
reestructuración de la Fiscalía General de la Nación y las modificaciones en la
planta de personal, y el texto del Acuerdo Final.
11.17. Juicio de estricta necesidad respecto a la
reorganización de la Fiscalía General de la Nación y las modificaciones a su
planta de personal. La Corte
considera que obran en el expediente numerosas pruebas del carácter
indispensable e impostergable de la reforma orgánica y de planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación, tomando en cuenta: (i) Los elementos
contextuales que evidencian la existencia de diversas y graves amenazas para la
adecuada implementación del Acuerdo Final (i.e. disidencias de las FARC, ELN y
bandas criminales), frente a las cuales hay que adoptar medidas urgentes; (ii)
Las experiencias comparadas, referidas por el Gobierno Nacional en el texto del
Decreto Ley 898 de 2017, atinentes al incremento de los índices delictivos en
situaciones de posconflicto; y (iii) la inidoniedad del trámite legislativo
(ordinario y Especial para la Paz).
Los retos de seguridad y las diversas amenazas que se
ciernen sobre la implementación del Acuerdo Final, evidencian la necesidad
imperiosa de adoptar medidas urgentes destinadas a fortalecer la
capacidad investigativa estatal, y en consecuencia, la reforma orgánica y de
personal de la Fiscalía General de la Nación.
11.18. Análisis material del Título II del Decreto Ley
898 de 2017. Reorganización administrativa. La Corte considera que los cambios introducidos en la
estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, no controvierten disposición
alguna constitucional. La supresión de algunas dependencias del órgano de
investigación y acusación, la fusión y creación de otras, constituyen cambios
orgánicos cuya competencia la Constitución le acuerda al legislador (art. 253
Superior), y cuya entidad, de forma alguna, alteran las competencias y
facultades constitucionales de la Fiscalía General de la Nación (arts. 249, 250,
251 y 252 Superiores).
De especial significación son los artículos 26, 38, 39
y 43 del Decreto Ley que regulan lo relacionado con la priorización, alrededor
de la cual determinó la Sala, que de conformidad con lo establecido por el
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 y la Sentencia C-674 de 2017, que en caso de que de las
investigaciones de las que esté conociéndola Jurisdicción Especial para la Paz,
se considere que haya lugar a investigar la realización de hechos delictivos
cometidos por particulares y los agentes estatales que no sean miembros de la
fuerza pública, los respectivos funcionarios compulsarán copias de las
actuaciones pertinentes a la Fiscalía General de la Nación, para que en
desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, adelante el
ejercicio de la acción penal y realice la investigación de los hechos,
priorizando los casos provenientes de la Justicia Especial para la Paz,
priorización que será mantenida por los jueces de la jurisdicción ordinaria o
del régimen jurídico respectivo durante la etapa de juzgamiento, en caso de
existir acusación. Igualmente deberán ser priorizados casos que se encuentren
en curso en la jurisdicción ordinaria.
La
Sala precisó que la obligación de priorizar todas las investigaciones derivadas
del ejercicio de competencias de la Justicia Especial para la Paz, tiene tres
fundamentos centrales: (i) la necesidad jurídica y moral de satisfacer los
derechos de las víctimas del conflicto interno; (ii) el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos; (iii)
la sistemática morosidad de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción
penal ordinaria”.
Para un ejercicio de
priorización coherente con la estrategia global de Justicia Transicional y
armonioso con la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, la Corte
definió que los criterios de priorización de los delitos cometidos en el marco
del conflicto armado que se encuentren en la Jurisdicción Ordinaria deben ser
definidos periódicamente de manera pública y transparente dado el impacto que
puede tener en las expectativas de las víctimas; deben ser adoptaos habiendo
escuchado a las víctimas; y articulados con la Jurisdicción Especial para la
Paz”.
11.19 El
retén social dentro del proceso de ajuste institucional de la Fiscalía General
de la Nación. La Sala considera que es necesario preservar los derechos de
los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, inicialmente
previsto en la Ley 790 de 2002, institucionalizado por medio de la Ley 812 de
2003 y la Sentencia C-991 de 2004 y posteriormente aplicado a la Fiscalía
General de la Nación, entre otras, por la Sentencia SU-446 de 2011. En este
sentido declara la exequibilidad del artículo 62 entendiendo que los
funcionarios hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de
2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o
menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las
personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los
cargos que venían ocupando con ocasión del proceso de ajuste institucional,
deberán ser reubicados o nombrados y posesionados en otro cargo igual o del
mismo nivel de los que se crean o de los que se mantienen en la Fiscalía
General de la Nación, excluyendo de dicha protección a los funcionarios del
nivel directivo, por tratarse de una medida de acción afirmativa.
11.20. Examen material del Título III del Decreto Ley
898 de 2017. Nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación. Las modificaciones en materia de nomenclatura de
cargos de la Fiscalía General de la Nación se ajustan al artículo 253 Superior,
a cuyo tenor le corresponde al legislador fijar la denominación de los
funcionarios y empleos de dicha Entidad.
11.21. Examen material del Título IV del Decreto Ley
898 de 2017. Supresión y creación de cargos. En lo que concierne a las modificaciones de la planta de personal, un
examen del artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 muestra la supresión tres mil ciento setenta y seis
cargos (3.176) de la Planta Global de Área de Fiscalías; de la Planta Global
Administrativa lo fueron mil doscientos tres cargos (1.203); en tanto que de la
Planta Global del Área de Policía Judicial lo fueron mil trescientos cincuenta
y ocho cargos (1.358) para un total de cinco mil setecientos treinta y siete
(5.737) cargos.
Sobre el particular la Fiscalía General de la Nación
aclara que de los cargos suprimidos, solamente se encontraban ocupados 1.364
cargos. Y a renglón seguido aclara que “lo que no quiere decir que se vaya a
producir la salida efectiva de ese personal. Aproximadamente, el 70% de esos
funcionarios serán nombrados en nuevos cargos, en virtud de las necesidades del
servicio y siempre que acrediten el cumplimiento de los requisitos pertinentes”.
A renglón seguido, la Fiscalía presenta el siguiente cuadro[41]:
Decreto
Cargos
Servidores que se reincorporarán a la planta en
cargos distintos a los que ocupaban
1.117
Servidores que se retiran en forma definitiva
254
Como puede advertirse, si bien formalmente fueron
suprimidos cinco mil
setecientos treinta y siete (5.737) cargos de la planta de la Fiscalía General
de la Nación, en la práctica sólo fueron desvinculados de la Entidad un total
de doscientos cincuenta y cuatro (254) funcionarios.
Al mismo tiempo, el artículo 60 del Decreto Ley 898 de
2017 dispone la creación en
la Planta Global del Área Administrativa de ochocientos veintiún cargos (821);
en la Planta Global del Área de Fiscalías ciento noventa cargos (190); en tanto
que en la Planta Global del Área de Policía Judicial fueron creados veinte (20)
cargos, para un total de mil treinta y un cargos (1.031).
A su vez, el artículo 61 del Decreto Ley
898 de 2017 dispone la creación de los cargos necesarios para la conformación
de la Unidad Especial de Investigación.
La
Corte encuentra que las modificaciones realizadas en la planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación apuntan a reforzar el área misional de la
Entidad, en la medida en que se suprimen cargos directivos; que se reduce el
número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, pasando de 24
Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales; que como consecuencia
de lo anterior, se presenta una reducción en los gastos de personal, y que las
modificaciones a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación
persiguen unos fines constitucionalmente válidos, lo que conduce a declarar la
exequibilidad de los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017, así
como la de los artículos 62, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, que
no ofrecen reparo alguno de constitucionalidad.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso, mediante
Auto 345 del 12 de julio de 2017.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el
cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial
de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos
o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las
organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del
paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el
Punto 3.4.4. del Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, se determinan lineamientos básicos
para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura
de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se
dictan otras disposiciones”, por vicios de procedimiento en su formación.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32,
33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de
2017, con excepción del artículo 62, que se declara EXEQUIBLE, en el
entendido de que los derechos constitucionales laborales se protegerán de
conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
publíquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con autorizacion
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaracion de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-013/18
CONCESION DE FACULTADES LEGISLATIVAS-Carácter limitado y
excepcional (Aclaración de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito
de estricta necesidad no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016 (Aclaración
de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Carácter
superfluo del requisito de estricta necesidad (Aclaración de voto)
CELERIDAD EN IMPLEMENTACION NORMATIVA
DEL ACUERDO FINAL-Aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de
paz (Aclaración de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL MARCO
DE NEGOCIACIONES DE PAZ-Derecho comparado (Aclaración de voto)
JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance (Aclaración de
voto)
JUSTICIA TRANSICIONAL-Elementos fundamentales (Aclaración
de voto)
JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
JUSTICIA TRANSICIONAL-Naturaleza de las medidas
adoptadas (Aclaración de voto)
Referencia: expediente RDL-031
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Ley  898 de 2017, “"Por el cual se crea al interior de la fiscalía
General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el
desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de
homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos,
movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las
personas que participen en la implementación de los acuerdos de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan
sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en
cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se
determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se
modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la
planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada por la sentencia
C-013 de 2018, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia del requisito de
estricta necesidad o “competencia material del ejecutivo” -tal como la
Sala Plena de la Corporación lo exigió al Decreto Ley 898 de 2017-, carece de
fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias
del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la
importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo Final para la
paz.
Expondré mi postura con base en las dos razones
indicadas. En primer lugar, el alcance de las competencias del ejecutivo a
partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia que
requiere la implementación del Acuerdo y, finalmente, me referiré a la
integralidad del proceso y al carácter inescindible de las medidas.
1.
La Competencia
Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016
La Constitución Política, en virtud de la
reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al Presidente de la
República de una competencia especial para dictar los Decretos con fuerza de
Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo Final, en los siguientes
términos:
“Artículo 2°.
La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará
así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores
facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
El artículo transitorio de la Carta consagra
expresamente los límites de las facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por
objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera), las jerarquías y materias normativas (Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas
para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación,
ni para decretar impuestos) y,
además, implementa un control automático de constitucionalidad para las normas
que se profieran en el marco de estas competencias.
Sin
embargo, ni el artículo que otorga constitucionalmente las facultades, ni
ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con
fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente
necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte
Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo
decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en
desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con
fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a
saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido
acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue
interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al
Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las
facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en
la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La
exigencia del requisito se planteó en la sentencia C-160 de 2016 con las
siguientes palabras:
“la habilitación legislativa extraordinaria es
limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla
general para la producción normativa en el Estado constitucional es la
actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige entonces al
Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde
al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos
extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es
imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un
abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que
se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la
cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente
la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo
único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias
se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma
constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a
la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían
de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que
constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de
los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que
potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que
puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario
usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales
requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con las FARC.
En
otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita acudir a las
facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de
implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que constituye
la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas
que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma constitucional que les
sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso de formación normativa
que en su trámite ordinario resultaría incompatible con las necesidades propias
del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador en su rol de
constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la sentencia C-699
de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba
la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
Frente
a los decretos ley, es evidente que el proceso de implementación de los
acuerdos es, en sí mismo, una situación excepcional que amerita actuar de forma
célere, pues como se verá más adelante, los retrasos son un grave riesgo para
la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la paz.  Por eso, existiendo
de antemano una situación excepcional que sirvió de base a la expedición del
Acto Legislativo 01 de 2016, esto es, existiendo una norma constitucional que
expresamente lo autoriza, además de desgastante institucionalmente y redundante
argumentativamente, resulta ser un ejercicio inútil hacer un examen de
necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la conexidad con  al Acuerdo
Final, puesto que si las normas están ligadas al proceso de paz, la
excepcionalidad que la justifica es evidente.
2.     La urgencia de la implementación
Según
las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que
mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según
indica el estudio de Standford University sobre implementación de procesos de
paz,[42]
la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se consolida
luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años 80, “cuando
varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visión y
dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para
cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una
Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un lapso cargado
de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los
civiles que están en el medio.”[43]
En
efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de
una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas
partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación
de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son
diversos los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad
posterior,[44]
sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de
los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran
los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de
un proceso de paz.[45]
Según
lo sostiene parte de la doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de
paz es una cuestión determinante, pues está demostrado por experiencias
internacionales que la seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es
crucial para la estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de
negociación que ya habrían sido superados.[46]
Del
análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University
- la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es
posible extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han
fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el
fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación
directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses
subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban
esta tesis como ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en
la consolidación final de la paz son los siguientes:[47]
a)
India ha adelantado diversos
acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo
de fracaso producto de la inexistencia de un marco jurídico para implementar
los compromisos. El  acuerdo estipulaba la creación de un Consejo Autónomo de
Bodo  —democráticamente electo—.  El consejo estaba específicamente obligado a
salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa
región, y para ello tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró
adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás
se realizaron.[48]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[49]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[50]
b)
Angola, en cuyo primer acuerdo de
paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer año sólo se logró
implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 años tan sólo se había
avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo sucedido
manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno
angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el
20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU
aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola.
UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de
Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de
UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses,
en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta
decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante
los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se
retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha
en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de
restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un
largo estancamiento.”[51]
La falta de implementación del acuerdo generó en los
años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación
de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un
auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron
serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas
perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la
ayuda económica.”[52]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[53]
c)
En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004.
Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en
la implementación hicieron que éste fracasara.[54]
Según la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo,
no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal
forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en
el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en
el año 2012.
Ejemplos
de éxito en la consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte
en la sentencia C-699 de 2016[55]
dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así:
a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el
72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma.
Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para
su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas
las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las
reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las
reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se
implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el
Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos
enfrentamientos bélicos.[56]
b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la
paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[57] Al segundo
año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el marco de las
negociaciones.[58]
La implementación de los acuerdos del Salvador[59]
requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este
punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c)
Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó
mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales
y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida
se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas
normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió por
completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el
proceso general de implementación.
Las
razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte
en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son
diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden
clasificarse así:
a)
Seguridad: el desarme,
desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad para
evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a
desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de
volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se
sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las
posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las
violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su
parte del acuerdo”.[60]
b)
La confianza generada por las
instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas
sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los
actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se
trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de
construcción de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los
conflictos armados intraestatales”.[61]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)
El efecto nocivo de los
boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden
tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los
`saboteadores´, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos
pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el
incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una
primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de
tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el
proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación,
desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de
los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma
oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de
los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el
manejo específico de estos grupos”.[62]
Esta
situación es ampliamente reconocida y ha motivado que la comunidad
internacional le manifieste al Gobierno colombiano la importancia de actuar con
celeridad en la implementación del Acuerdo.
En
su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las
Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del Acuerdo
constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas
de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después de décadas
de conflicto. El Secretario General espera que todos los
esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación del acuerdo,
con especial énfasis en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la
paz a las regiones y a las comunidades vulnerables más afectadas por el
conflicto.”[63]
En
junio de 2017, el actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido
con atención el proceso de implementación, y recientemente se manifestó
alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa tarea.  “El
Secretario-General considera alentador el progreso realizado en la
implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a la
finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas
individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del
Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General exhorta
ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la implementación
de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de paz y reitera la
disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el proceso de paz,
según sea requerido.”[64]
Por
lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas destinadas a la
implementación del Acuerdo es una condición indispensable para lograr la
consolidación de la paz. Todos los factores identificados por la doctrina
entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo pueden ser
superados  si el Estado actúa de forma ágil, promoviendo seguridad, confianza y
debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las
condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido
reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta
misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto,
exigir una argumentación sobre la necesidad de acudir a una vía expedita para
proferir las normas destinadas a la implementación del Acuerdo, es una postura
desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la
evidencia.
3.
La integralidad del proceso
de paz
Una
posible vía argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la
“estricta necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del
Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de
cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de
forma separada.
El
problema de este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso
de justicia transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno
a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra
en un solo asunto (como podría ser la amnistía), sino en todos los elementos
necesarios para la consolidación de la paz, incluyendo reformas institucionales
y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la
sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas
conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz.
Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo
cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso y el incumplimiento
de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita
que se desfigure lo pactado.
El
proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia
transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptación en los
últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de Derecho y la
Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos”,
el Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transición
como una "variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos
de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a
gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir
a la justicia y lograr la reconciliación" (párr. 8). En la
introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia, paz y democracia
no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien imperativos que se
refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de los tres objetivos
en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una
planificación estratégica, una integración cuidadosa y una secuencia sensata de
las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente en una determinada
institución o desestimar a la sociedad civil o a las víctimas”. Sobre el
asunto de la integralidad señala el informe que “23. Nuestra experiencia
confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado de derecho y la
justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en una nación
devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias
relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser
cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de la
justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicación
de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde el país.”.
[65]
Según
lo señaló el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 2012, “La justicia transicional implica la
articulación de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede
abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la
verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción
del cargo o combinaciones de todas las anteriores, tal como ha reconocido el
propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”.
Para
el Relator, la práctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y
fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados permanentes en la
estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal. “Si se
desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos de
búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la
verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La
justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar
sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin
enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son
fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las
víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la
investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán
insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las
violaciones como para garantizar que no se repitan”.[66]
En
el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el voto
concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del Mozote
Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21. A partir del derecho internacional de los
derechos humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden
delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas
tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22.
Un primer y obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de
un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares
los nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación
excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La
clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor
manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se
debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se
orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la
reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las
respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz
duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de
medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos
tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad,
la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo
la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos
ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento
interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones
penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la
verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no
satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad
posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la
verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz
duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas,
pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de
las violaciones.”[67]
Por
lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia transicional, está en la
capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y objetivos en juego, y ello
solo se logra a partir de la integralidad del modelo y de la interdependencia
de las diferentes medidas para lograrlo.
En
el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política Criminal también se ha
alineado con este enfoque al recomendar que “en el caso colombiano, habida
cuenta de la magnitud y complejidad del problema por resolver después de casi
cincuenta años de conflicto armado interno, así como de la ponderación
necesaria entre los valores de la justicia y la paz, […] el modelo de justicia
posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el
Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre
otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun,
reformas institucionales”.[68]
En
este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporación, existe una
interrelación entre los diferentes elementos de la justicia transicional, que
son fundamentales para lograr una paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición para la paz si hace
imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la
paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan
colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será
una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la
justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las
causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay
que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su
parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia
transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los
trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia identificando
a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento para dar
justicia a las víctimas”.[69]
La
Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el
carácter integral del modelo de justicia transicional adoptado en Colombia.
Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro del diseño
integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco
jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios de
selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia
Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política
criminal del Estado, los criterios de priorización.” Y finalmente concluyó
“9.1. , la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la
expresiones  “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,
contenidas en el inciso cuarto del artículo 1°, estas se encuentran
estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional,
por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso.”[70]
En
la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre
participación política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte de un
proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta
complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y
juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la
Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza,
condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra
sometido el componente penal del marco transicional”.[71]
La
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un
efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo
componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e
inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás
y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta
premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no
puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz
tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un
valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma
tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o
independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.
Por
lo tanto, si la implementación del Acuerdo final debe realizarse con urgencia,
y por ello fue reformada la Carta con el Acto Legislativo 01 de 2016, exigir un
sustento sobre la estricta necesidad del uso de las competencias excepcionales,
resulta totalmente redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las
medidas, con el que se establece la relación entre el Acuerdo y las normas
proferidas no solo resulta pertinente y suficiente, sino que es además el que
mejor se adapta al carácter integral del modelo de justicia transicional
colombiano.
Por
estas razones, no estoy de acuerdo con la realización de un examen de estricta
necesidad a los Decretos Ley dictados por el Presidente de la República en uso
de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Fecha
ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-013/18
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de estricta necesidad no fue establecido en
el Acto Legislativo 01 de 2016 (Aclaración de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Examen de conexidad del decreto ley  (Aclaración
de voto)
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de estricta necesidad no debería analizarse en la revisión de los decretos ley
expedidos en virtud de las facultades excepcionales constitucionales (Aclaración
de voto)
1. Con el debido respeto por las decisiones de
esta Corporación, aclaro mi voto frente al requisito competencial, de creación
jurisprudencial, denominado “estricta necesidad”, que fue
empleado en la sentencia C-013 de 2018, en la cual fue declarado exequible el
Decreto Ley 898 de 2017.
2. Tal
como lo he sostenido de manera reiterada ante la Sala Plena[72], junto con
otros Magistrados, no
comparto la inclusión ni alcance que, dentro del análisis de competencia, se ha
dado a la estricta
necesidad. Este requisito no fue establecido en el Acto Legislativo
01 de 2016, ni se infiere del mismo. Se trata, en cambio, de una creación
jurisprudencial, que resulta superflua e innecesaria, como explico a
continuación.
3.
La denominada estricta
necesidad es superflua dado que, dentro del test de competencia,
se analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el
requisito de conexidad (objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente);
elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la
expedición normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo
Final y, en esa medida no hace falta una carga argumentativa adicional en
cabeza del Gobierno Nacional para justificar por qué las vías ordinarias adicionales
no son adecuadas para la expedición de las normas contenidas en los decretos
proferidos al amparo de las facultades especiales para la paz.
4.
Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el
requisito de estricta necesidad persigue la protección del principio de
separación de poderes, un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este
último se encuentra plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí
fueron expresamente previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se
concretan en (i) el límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades
especiales, y (ii) la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de
la competencia del Congreso de la República, como actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada o absoluta
para su aprobación o leyes que decretan impuestos.
5. Por las razones expuestas, considero que el requisito de
estricta necesidad no le es exigible al Gobierno y, en esta medida, la Corte no
debería analizarlo en la revisión de los decretos ley expedidos en virtud de
las citadas facultades excepcionales constitucionales.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-013/18
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Examen
de estricta necesidad (Aclaración de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito
de estricta necesidad no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016 (Aclaración
de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito
de estricta necesidad no es exigible (Aclaración de voto)
Acompaño la sentencia C-013 de 2018 que resolvió sobre
el Decreto Ley 898 de 2017,
sin embargo, procederé a aclarar el voto reiterando mi posición sentada sobre
la materia al considerar inexigible el requisito de estricta necesidad para
efectuar el examen de constitucionalidad competencial sobre la normatividad de
paz[73].
En efecto, en su oportunidad sostuve: [74]
“1. En la búsqueda del
fortalecimiento de la revisión de constitucionalidad, y más tratándose de
asuntos complejos, no solo es relevante atender el fondo perseguido como es la
defensa material de los valores, principios y derechos en conflicto, sino
también la forma o competencia como presupuesto de validez constitucional a
través de una metodología de escrutinio judicial, que resulte adecuada y
responda objetivamente a los imperativos constitucionales e internacionales
sobre la materia analizada, la cual puede irse sofisticando o modificando en
atención a los principios de interpretación conforme a la Constitución y de
unidad constitucional.
El establecimiento de un test competencial
no puede resultar de un ejercicio apriorístico -menos constituirse en un
parámetro infranqueable-, que de verificarse obliga al Tribunal Constitucional
a prescindir del requisito de evaluación al hacer parte de un proceso de
construcción decisional que debe guardar armonía con el ordenamiento
constitucional e internacional de los derechos humanos y humanitarios. Por lo
tanto, la rigurosidad en la realización del juicio de validez competencial dependerá
del referente constitucional y del valor otorgado a los bienes jurídicos en
discusión objeto de ponderación.
2. El requisito de estricta necesidad, como
uno de los presupuestos del test competencial sobre decretos leyes expedidos en
virtud del procedimiento legislativo especial para la paz, fue establecido en
voces de quienes sostienen en la Corte su exigibilidad a partir de las
sentencia C-699 de 2016[75]
y desarrollado en la C-160 de 2017[76]
que declaró la inexequibilidad del Decreto ley 2204 de 2016[77], entre
otros, por el incumplimiento de dicho presupuesto consistente en la falta de
carga argumentativa mínima y la demostración de que las vías legislativas
ordinarias o extraordinarias no eran idóneas para modificar la adscripción de
la entidad.
Este requisito ha encontrado fundamento
principal en los principios de separación de poderes y democrático[78],
bajo una aplicación analógica de la metodología de examen constitucional
empleada por la Corte en relación con los estados de excepción (conmoción
interior, art. 213 superior) y las facultades extraordinarias (art. 150. 10
superior), según se desprende de la sentencia C-160 de 2017.[79]
3. Empero, observada la Constitución
Política y los tratados que se integran al bloque de constitucionalidad (art.
93 superior), que deben interpretarse no de manera desarticulada sino
sistemática y teleológica (C-028 de 2006), no es factible desprender la
exigencia de mayores requerimientos, como el criterio de necesidad estricta,
que a los establecidos en dichos instrumentos jurídicos en orden a la
relevancia constitucional de los  bienes constitucionales en conflicto.
4.
La Corte ha referido a la paz como un objetivo de primer orden dentro
del modelo de organización política acogido por la Constitución, reconociéndole
un triple carácter como derecho, deber y valor fundante de ese modelo[80].
Como mandato de
optimización esta Corporación ha resaltado la necesidad de garantizar el goce
efectivo de la paz dada su condición de eje determinante y transversal de la Constitución[81],
que no solo se encuentra consagrado en esta, sino en un conjunto de
instrumentos internacionales de derechos humanos y humanitarios[82],
que conforman el bloque de constitucionalidad.
Su carácter preponderante emana de la
filosofía humanista que caracteriza a los Estados constitucionales de origen
democrático y pluralista, cuya finalidad consiste en suplir el conflicto basado
en la vía violenta por mecanismos pacíficos e institucionales de resolución de
controversias[83],
de ahí que a la Constitución se le haya catalogado como una herramienta para la
paz. Este Tribunal ha
sostenido que en contextos de transición de un conflicto armado hacia su
terminación las medidas a adoptar revisten carácter especial, excepcional y
transitorio[84].
Así mismo, la ha identificado como una justicia adaptada a sociedades que se
transforman después de un periodo de violación generalizada de derechos
humanos, que por ende exige cierta flexibilidad al aplicar los principios que
guían el ejercicio de la función judicial permitiendo que se cumplan las
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.[85]
5. El Acuerdo Final para la paz fue
suscrito el 24 de noviembre de 2016, previendo dentro de la agenda temática lo
concerniente a la implementación, verificación y refrendación (punto 6), dentro
del cual se establece el trámite prioritario y urgente de ciertos proyectos y
actos normativos así
como un calendario durante los primeros doce meses tras la firma del mismo.
La
negociación está concebida como un
método no jurisdiccional de solución pacífica de las controversias que se
confía a las partes en conflicto,[86]
por lo que la buena fe y la confianza de los negociadores se constituyen en
aspectos decisivos para la consecución de la paz, al partir del consentimiento
y compromiso mutuos[87].
Así en la rama
ejecutiva reposa el deber social
de propender por el logro y mantenimiento de la paz como principal responsable
de garantizar la seguridad de los habitantes del territorio, pudiendo suscribir
acuerdos destinados a la finalización del conflicto armado (art. 189.4
superior). Entonces, se pueden adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales
oscilan entre las soluciones
pacíficas hasta la utilización de acciones coercitivas (arts. 212 y 213
superiores). No obstante, según se ha explicado, “los instrumentos pacíficos
para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al
amplio despliegue normativo en torno a la paz que la Constitución propugna”.[88]
También
se requiere la
colaboración armónica de las demás ramas del poder público, bajo la separación
de poderes, para la realización de sus fines (acción concurrente y coordinada,
art. 113 superior), así como de la sociedad civil a través de los
mecanismos de participación democrática.[89] Corresponde al
Congreso de la República adoptar los actos normativos que desarrollen el
Acuerdo Final para generar
mayores consensos, garantías de participación y espacios de reflexión. Mientras
que a la rama judicial en cabeza de la Corte Constitucional determinar la
validez constitucional de los actos de implementación normativa, además de las
competencias propias de los jueces ordinarios y administrativos.
6. El Acto Legislativo 01 de 2016 fue
pensado para facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Así
el artículo 1º instituyó un procedimiento legislativo especial para la paz con
el propósito de agilizar y garantizar la implementación del acuerdo y ofrecer
garantías de cumplimiento y fin del conflicto; por lo que de manera excepcional
y transitoria se puso en marcha tal procedimiento por un periodo de 6 meses
prorrogable por uno igual, determinando las reglas por la cual se rigen los
proyectos de ley y de acto legislativo, que tendrán trámite preferencial y
absoluta prelación. Igualmente, se determinó un procedimiento especial de
control formal, además del control automático de constitucionalidad, cuyos términos se reducen a la tercera
parte y no pueden ser prorrogados.
Por su parte, el artículo 2º facultó al
Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley dentro de
los 180 días siguientes a la vigencia del acto, que no podrá ser utilizada para
expedir actos legislativos como tampoco leyes estatutarias, orgánicas, códigos,
que no requieren mayorías calificada o absoluta, ni para decretar impuestos.
Además, se previó un control de constitucionalidad automático posterior por la
Corte dentro de los dos meses siguientes a su expedición. Este acto legislativo
fue examinado en la sentencia C-699 de 2016, y declarado exequible, por los
cargos examinados, los artículos 1º y 2º (parciales), al no constituir una
sustitución de la Constitución.
Con posterioridad se aprobó el Acto
Legislativo 02 de 2017 cuyo propósito es brindar estabilidad y seguridad
jurídica al Acuerdo Final para la paz, declarado exequible en la sentencia
C-630 de 2017 en los términos de la decisión, donde se explicitó que la paz es
un elemento fundamental de la Carta Política
7. El recuento anterior (puntos 4-6)
resulta indispensable para sostener que de la Constitución Política -con las
reformas introducidas por los actos legislativos 01 de 2016 y 02 de 2017- es
factible interpretar, como se sostuvo en la sentencia C-699 de 2016, que la
metodología de análisis competencial para la expedición de decretos leyes por
el Presidente de la República debe observar esencialmente los presupuestos: i)
de conexidad objetiva, estricta y suficiente; así como ii) las exclusiones para
expedir actos legislativos y leyes estatutarias, orgánicas, códigos, que
necesitan mayorías calificada o absoluta, y decreten impuestos. Además, ello es
fiel reflejo de la garantía del principio de separación de poderes.
8. No obstante, no comparto la exigencia
del requisito adicional de estricta necesidad que se estableció en términos
generales en la sentencia C-699 de 2016 y se concretó en la sentencia C-170 de
2017, al no inferirse del ordenamiento constitucional o internacional sobre la
materia. En efecto:
8.1. La Carta Política y los tratados
internacionales de derechos humanos y humanitarios reconocen a la paz un valor
jurídico preponderante, toda vez que no son neutras al tomar partido por las
soluciones pacíficas de los conflictos (preámbulo, arts. 22 y 95 C. Pol.) antes
que por las acciones coercitivas (arts. 212 y 213 C. Pol.)[90]. Por lo tanto, la aplicación analógica de
la metodología empleada para los estados de excepción resulta equivocada dado
que el parámetro de constitucionalidad que soporta un proceso de paz está dado
en vivir en una sociedad que excluya la violencia como medio de solución de conflictos[91].
8.2. La justicia transicional por su
carácter excepcional y transitorio implica atenuar la intensidad del control de
constitucionalidad en la consecución de los objetivos prevalentes de la paz,
sin que por ello pueda entenderse la anulación del ejercicio de la función
judicial. En consecuencia, no puede confundirse esta con la habilitación
legislativa ordinaria de concesión de facultades extraordinarias al ejecutivo
para expedir decretos ley (art. 150. 10 C. Pol.)[92].
8.3. En la sentencia C-699 de 2016 se
indicó que  el Acto Legislativo 01 de 2016 y específicamente el artículo 2º
contemplan garantías suficientes para evitar que el Congreso se vea privado de
su competencia legislativa, dado que se limita a habilitar al Presidente de la
República para ejercer facultades extraordinarias en orden a “facilitar” y
“asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Entonces, la aprobación de dicho acto contentivo del procedimiento legislativo
especial para la paz tuvo como fundamento flexibilizar el alcance de la reserva
de ley ordinaria, bajo las salvedades establecidas (reserva especial o estricta
de ley), para así permitir al ejecutivo disponer de un mayor margen de
competencia en la implementación normativa que brinde garantías de oportunidad
y efectividad del Acuerdo Final.
Además de estar habilitada
excepcionalmente la concesión de tales facultades al ejecutivo dentro de la
temporalidad prevista por el Acto Legislativo 01 de 2016, responde
adecuadamente al Acuerdo Final que estableció la implementación normativa
prioritaria y urgente, bajo el calendario establecido. Ello encuentra
justificación por las implicaciones que tiene la suscripción e implementación
de un proceso de paz, verbi gratia, el
cese al fuego y de hostilidades, la dejación de armas y garantías de seguridad;
los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición;
la reincorporación de los menores reclutados; la descontaminación territorial
de minas antipersonas; la búsqueda de personas desaparecidas; la concesión de
amnistías; la incorporación política; entre otros.
Adicionalmente, el Acto
Legislativo 02 de 2017 busca brindar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la paz, especialmente el cumplimiento de buena fe de sus
contenidos y finalidades por los órganos y autoridades del Estado, y la
realización de los mejores esfuerzos para cumplir lo acordado.
De esta manera, tales
actos legislativos obran a favor de ampliar excepcional y transitoriamente las
potestades del ejecutivo para legislar sobre determinados asuntos paz,
imponiendo a su vez límites y controles, que responden a la inmediatez y
necesidad de implementación dadas las implicaciones del tránsito hacia la paz,
por lo que no era posible a la Corte establecer mayores requerimientos
constitucionales que a los previstos por la propia Constitución.
8.4. La reforma
constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2016, tuvo por
finalidad brindar celeridad al proceso de formación normativa, toda vez que su
trámite por ley ordinaria resultaría incompatible con la implementación ágil y
eficiente que reclama el Acuerdo Final. Las experiencias internacionales sobre
la celebración de acuerdos de paz han expuesto las dificultades para cumplir lo
pactado, particularmente la fase siguiente a la suscripción (implementación) al
estar precedida de riesgos e incertidumbres que con el paso del tiempo pueden
llevar al fracaso del proceso de paz. De ahí que la paz negociada demande
prontitud y eficiencia en sus ejecutorias y no sujeción al ritmo ordinario,[93]
por lo que la creación jurisprudencial del presupuesto de estricta necesidad va
en contravía de lo dispuesto en la Carta Política.
8.5. La deferencia hacia
el ejecutivo para la expedición de decretos leyes que en principio comprendan
reserva de ley ordinaria, finalmente se sujeta a controles por las demás ramas
del poder público, como la revisión automática y posterior por la Corte
Constitucional que comprende la validez constitucional formal, competencial y
material. De esta forma, se garantiza igualmente el principio de separación de
poderes.
Incluso se previó para la
revisión de constitucionalidad la reducción de los términos para decidir,
conocida como vía rápida o fast track, para así garantizar de manera congruente
la implementación normativa oportuna y eficaz.
En suma, la exigencia del requisito de
estricta necesidad  resulta irrazonable y desproporcionada, por no haber sido
prevista normativamente ni poder inferirse por el intérprete autorizado de la
Constitución. Con ello se instituyó una revisión de constitucionalidad aún más
estricta que la establecida por la propia Constitución a través del test
competencial, desatendiendo además los parámetros internacionales en materia de
paz y justicia transicional, que termina por romper con el propósito de
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, y de ofrecer
garantías de cumplimiento y fin del conflicto[94].
El reconocimiento de la paz como eje
fundacional resultó tardío. La mayoría de la Corte hoy sostiene la no
exigibilidad del requisito de estricta necesidad, por lo que se torna
imperativo avanzar en la modificación de tal precedente para la garantía de los
principios de interpretación conforme a la Constitución y de unidad
constitucional, y línea futura a observar.”
Fecha
ut supra,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Sentencia C-174 de 2017.
[2] Sentencia
C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Sentencia C-077 de 2017 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[3] Sentencia
T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[4] Sentencia
T-373 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa
[5] Dichas reglas no corresponden a un listado taxativo.
La Corte Constitucional les ha dado un contenido específico al aplicarlas a
casos concretos con supuestos fácticos diferentes.
[6] Alrededor
de este punto, el caso de los miembros del Partido Político Unión Patriótica es
emblemático. Al respecto puede ser consultada: Corte IDH. Caso Manuel Cepeda
Vargas contra Colombia. Sentencia de mayo 26 de 2010. Serie C No. 213,
párrafos 88 a 102
[7] Sentencia
C-607 de 2017
[8] Swinarski, Christope. Principales
nociones e institutos del derecho internacional humanitario como sistema de
protección de la persona humana. Segunda edición. San José: Comité
Internacional de la Cruz Roja/Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
1991, pp. 40-41.
[9] Ver al
respecto: A/HRC/27/56, Informe del Relator Especial para la  promoción de
la verdad, la justicia, la reparación  y las garantías de no repetición,
Pablo de Greiff, 27 de agosto de 2014
[10] Morten Bergsmo
y María Paula Saffon, "Enfrentando una fila de atrocidades pasadas: ¿cómo
seleccionar y priorizar casos de crímenes internacionales centrales?" en
Kai Ambos, ed., Selección y priorización como estrategia de persecución en los
casos de crímenes internacionales, Bogotá, 2011, pág. 26.
[11] Siri
Frigaard, "Some introductory remarks", en Morten Bergsmo, ed.,
Criteria for Prioritizing and
Selecting
Core International Crimes Cases, FICHL Publication Series No 4 (2010), págs. 1 a 3.
[12] Sentencia
C-562 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[13] Informe
del Secretario General de la Organización de Naciones Unidas. El Estado de
derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido
conflictos. Documento S/2004/616, agosto 3 de 2004
[14] Artículo
66 Transitorio de la Constitución Política
[15] Ley
975 de 2005, modificada por la Ley 1424 de 2010 y la Ley 1592 de 2012
[16] Acto
Legislativo 1 de 2017, Proyecto de Ley estatutaria de la Jurisdicción Especial
para la Paz, Ley 1820 de 2016, principalmente
[17] Parágrafo
1 del artículo 5 transitorio  del Acto Legislativo 1 de 2017, de conformidad
con la Sentencia C-674 de 2017.
[18] Sentencia
C-674 de 2017
[19] Visible a folio 14 del cuaderno de pruebas
[20] Ibídem, p. 15.
[21] Corte
Constitucional, Sentencias C-027 de 1996 y C-122 de 1997.
[22] Corte
Constitucional, Sentencia C-535 de 2012.
[23] Corte
Constitucional, Sentencia C-776 de 2003.
[24] Corte
Constitucional, Sentencias C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003.
[25]
Estas regiones se seleccionaron a partir del análisis de dos fuentes: (i) el
listado de 165 municipios de donde habrían salido las FARC-EP elaborado por la
Fiscalía General de la Nación y; (ii) el análisis de riesgo de aumento de
criminalidad en el posconflicto, de acuerdo con la priorización de las FFMM ,
la Alta Consejería para el Posconflicto y la Policía Nacional;
[26] Corte
Constitucional. Comunicado No. 55 de noviembre 14 de 2017. Sentencia C-674 de
2017
[27]
Al respecto es emblemática la Sentencia C-228 de 2002
[28] Sentencia C-579 de
2013
[29] Corte IDH. Caso
Pacheco León y otros contra Honduras. Sentencia de noviembre 15 de 2017.
Serie C NO. 342, párrafo 75. En idéntico sentido, Caso de las Hermanas
Serrano Cruz contra El Salvador. Sentencia de 1 de marzo de 2005. Serie C
No. 120, párrafo 83, y Caso Gutiérrez Hernández y otros Vs. Guatemala.
Sentencia de agosto 24 de 2017. Serie C No. 339, párrafo 148.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-426 de 2003.
[32] Corte
Constitucional, Sentencia T-034 de 2010.
[33] Sentencia T-1052 de 2007.
[34] Corte Constitucional, Sentencia T-512 de 2001.
[35] Sentencia T-623 de 2011
[36] Sentencia
C-991 de 2004, punto resolutivo tercero
[37] Sentencia T-1031 de 2006.
[38] Sentencia
T-420 de 2017
[39] Sentencia
SU-446 de 2011
[40] Sentencia
SU-446 de 2011
[41] Visible a folio 22 del cuaderno de pruebas
[42] CISAC - Center For
International Security And Cooperation Stanford University, el texto de Stephen
John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and
Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio. “Between late
1997 and early 2000, Stanford University’s Center for International Security
and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy (IPA) engaged over
two dozen scholars to undertake a systematic study of the determinants of
successful peace implementation. The project examined every peace agreement
between 1980 and 1997 where international actors were prominently involved. The
sixteen cases studied covered the full range of outcomes: from failure, to
partial success, to success, thereby permitting a more rigorous investigation
of what makes implementation work. To strengthen the policy relevance of the
research, practitioners contributed to the design of the project and
participated in the workshops, conferences, and policy fora in which
preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that the
results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[43] CISAC- Stephen John
Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and
Recommendations for Policymakers.  “There was also a tendency to conceive
of conflict resolution in a linear fashion, where successful negotiation
signaled an irreversible reduction in conflict. Successful cases in the
1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these assumptions. Before
long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and Liberia—defied the linear
view of conflict - resolution and brought attention to the difficulties of
getting parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a
time of conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace
agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability for the
warring parties and civilians caught in between.”
[44] George Downs and Stephen
John Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace
Agreements in Civil Wars. “The further away one gets in time from the
conclusion of a peace mission, the more likely it is that any number of other
extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a
t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected
leaders) are what is actually responsible for what has taken place rather than
the technology of the peace mission itself. As the potential impact of such
exogenous factors increases, the quality of our inferences about the
contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point
where it breaks down completely.”
[45] Bajo esta medida, para
el Center For International Security And Cooperation -Cisac de Stanford
University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se consideran
fracasos. El caso de  Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo pero no
había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito parcial.
En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala,  y Nicaragua, donde 2 años
después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de
implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito.
[46] Acosta
Juana Inés, intervención ante el Congreso de la República, en el debate del
Acto Legislativo 01 de 2016.
[47] Este análisis se basa en
el documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de
septiembre de 2015,  para la Comisión Primera del Senado, en la audiencia
pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.
[48] Harihar Bhattacharyya, India:
los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista
Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. “Después del Acuerdo, la Ley del
Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa
en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposición de varias
organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir
ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que
una sección de los Bodo había reclamado y el Gobierno de Assam se había negado
a incluir en el área con el argumento de que los Bodo no constituían más del
dos por ciento en esas aldeas.” P. 17.
[49] Acosta
Juana, Intervención ante el Congreso de la República, con base en el índice de Peace
Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de cuya tabla se puede extraer la
siguiente información: India, Memorandum of Settlement (Bodo Accord),
Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%, 1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[50] Ibídem. “El movimiento
Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los Tigres de Liberación de
Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y
los Tigres de Liberación de Bodolandia —en representación de los Bodo— firmaron
el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo autónomo con competencia
similar a la del consejo original pero con una mayor autonomía bajo el Sexto
Anexo de la Constitución de la India. (…) Las elecciones para formar el consejo
se programarían para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de
2003, cuando los Tigres de Liberación de Bodolandia se transformaran en un
partido político para competir en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres
entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)”
P. 18.
[51] Amnistia Internacional, ANGOLA
El Protocolo de Lusaka El futuro de los derechos humanos, (AI: AFR
12/02/96/s) Consultado del sitio de internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[52] Demurtas
Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40. Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[53] Acosta
Juana, ídem.
[54] Tomás Jordi, ¿Nuevas
estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de
paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre de 2007, el conflicto
de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno
senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años desde que, en diciembre de
2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune,
el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance),
firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos
los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas
de la región, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de
Diouloulou o, a finales del mismo año, el del presidente del consejo regional
de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[55] Corte Constitucional,
Sentencia C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se
han usado en otros países con fines de implementación de medidas para
garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en
Irlanda.”
[56] Montiel Oliveros Alicia,
Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la disfunción del
pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17 de septiembre
de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una estabilización rápida
del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no hubo una reanudación del
conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron varios puntos
problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia: Los acuerdos
tácitamente legitimaron los resultados de la llamada ‘limpieza étnica’: Realmente
no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas monoculturales
bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones  para construir
una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[57] Juana
Acosta, ídem.
[58]de Peace Accord Matrix.
Universidad de Notre Dame, “El Salvador Chapultepec Peace Agreement, Jan 16
1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[59] Los Acuerdos de Paz de
Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el jueves 16 de enero de
1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de Chapultepec, México, que pusieron
fin a doce años de guerra civil en el país.
[60] B
Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas,
la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992
-1994).
[61] Al respecto: Ottaway
Mariane, think Again: National Building EN: Foreing Policy Magazine,
Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[62] S. Stedman
y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an
susteining implementation of peace Agreements in Civil Wars, International
Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas,
la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992
-1994).P. 25.
[63] Declaración del portavoz
del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de
diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la página de
internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[64] Declaración del Portavoz
del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8 de  junio de 2017.
Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[65]Organización de las
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la justicia
de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos,
UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
[66] Organización de las
Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del Relator Especial
sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de
no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23
[67]  Voto concurrente del
juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador de 25 de
octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May
Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se adhirieron al Voto.
Negrillas fuera del texto original.
[68] Comisión Asesora de
Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos
de política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de
Política Criminal. Párr. 231
[69] Corte Constitucional,
Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a ELSTER,
Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER,
Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y
84; CROCKER, David: El rol de la sociedad  civil en la elaboración de la
verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI,
Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los
Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.
[70] Corte Constitucional,
Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del
texto original.
[71] Corte
Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez).
[72]
Ver, entre otras, Sentencias C-516 de 2017 (MP. Luis Guillermo Guerrero), C-518
de 2017 (MP. Antonio José Lizarazo), C-527 de 2017 (MP. Cristina Pardo), C-535
de 2017 (MP. Gloria Stella Ortiz), C-555 de 2017 (Iván Humberto Escrucería) y
C-569 de 2017 (MP. Luis Guillermo Guerrero).
[73]
Esta posición resulta más acorde con los lineamientos constitucionales e
internacionales vigentes sobre derechos humanos y humanitarios, particularmente
tratándose de la implementación de procesos de paz.
[74]
Aclaración de voto a la sentencia C-730 de 2017.
[75] Esta decisión declaró exequibles, por los cargos
examinados, los artículos 1º y 2º, parciales, del Acto Legislativo 01 de 2016,
constitutivo del procedimiento para la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la paz. Entre las consideraciones efectuadas pueden
mencionarse: “El Acto Legislativo establece que el Presidente de la
República (…) tampoco puede regular otras materias que tienen estricta reserva
de ley, y que no son expresamente mencionadas en la reforma. (…) Por tanto, se
justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2º demandado solo en
circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a
ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente.” Finalmente, se concluyó que “no se suprimen los
controles interorgánicos que preserva el equilibrio entre los poderes públicos
y aseguran la supremacía constitucional. (…) la Corte deberá verificar que los
decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las
facultades, a saber, (…) que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional.”
[76] Salvamento de voto de los magistrados Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alberto Rojas Ríos, por cuanto
“si bien comparten el juicio de necesidad estricta (…), no le asiste razón a
la Sala al considerar insuficiente la justificación de dicha necesidad y que,
por el contrario, el decreto justifica satisfactoriamente (…).” Del
salvamento de voto del magistrado Rojas Ríos se extrae lo siguiente: “Juicio
sobre pertinencia de la medida no debe confundirse con un examen sobre la
urgencia y la idoneidad de las vías ordinarias de producción normativa. (…) tal
examen no debe confundirse con el juicio sobre la urgencia de la expedición del
Decreto Ley, ni tampoco con un examen sobre la inidoneidad de las vías
ordinarias existentes. Tal diversidad de juicios, (…) resultan propios de otra
clase de facultades extraordinarias: aquellas que la Constitución le acuerda al
Presidente de la República bajo estados de excepción, pero ajenos a las
facultades otorgadas por el constituyente derivado en el Acto Legislativo No. 1
de 2016”.
[77]
Modificaba la adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio del
Ministerio de Agricultura al Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República.
[78] En la sentencia C-160 de 2017 se expuso: “El
límite que se deriva del principio de separación de poderes y la vigencia del
modelo constitucional democrático es el de necesidad estricta.  (…) el carácter
limitado de la habilitación legislativa extraordinaria se explica en el origen
derivado que tienen las facultades de producción normativa del Presidente. Esta
naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de
representatividad de las minorías políticas que es connatural a la adopción de
los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el
Congreso al conceder la autorización legislativa al Presidente, con precisión y
claridad. Es por esta razón que, se insiste, la habilitación legislativa
extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto
que la regla general para la producción normativa en el Estado constitucional
es la actividad ordinaria del Congreso, (…). Esta condición de excepcionalidad
exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así
como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales. (…) Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno
del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer
criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa,
sino que exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la
ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud
de las condiciones de urgencia antes mencionadas.”
[79] Ibídem, puntos 71, 72,
92 y 93.
[80]
Sentencia C-379 de 2016.
[81] Sentencia C-408 de 2017.
[82] Convenios de Ginebra
(1949) y protocolos facultativos.
[83] Sentencias C-456 de 1997
y C-379 de 2016.
[84] Cfr. sentencia C-577 de
2014.
[85] Sentencia C-370 de 2006,
C-379 de 2016, C-699 de 2016 y C-332 de 2017.
[86]
Sentencia C-048 de 2001.
[87]
Sentencia C-048 de 2001. Cfr. Mejorar el respeto del derecho internacional
humanitario en los conflictos armados no internacionales. Michelle Mack (2008).
Págs. 18-19.
[88] Sentencia C-456 de 1997.
[89]
Sentencia C-379 de 2016.
[90] En la sentencia C-070 de 2009 la Corte luego de referir a los
presupuestos para la declaratoria del estado de conmoción interior (fáctico,
valorativo y suficiencia) que se desprenden del artículo 213 superior, sostuvo
que el principio de necesidad (análisis de suficiencia) hace relación a
que se entiende legítima tal declaración cuando se encuentre motivada en una
grave perturbación del orden público y que atente contra la estabilidad
institucional (arts. 213 C. Pol., 4 del PIDCP y 27 CADH), además que las
facultades otorgadas solo podrán emplearse en circunstancias extraordinarias
que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes
ordinarios del Estado (art. 2, Ley Estatutaria 137 de 1994).
[91] Sentencia T-102 de 1993.
[92] En la sentencia C-634 de 2012 la Corte señaló que el legislativo podrá conceder
las facultades extraordinarias: (i) respetando un límite temporal (seis meses);
(ii) precisando las facultades extraordinarias; y (iii) constatando el supuesto
de hecho sobre la necesidad o la conveniencia pública de la medida. Además,
(iv) deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno; (v) su aprobación
requiere la mayoría absoluta; (vi) el
Congreso podrá, en todo tiempo, modificar los decretos leyes; y (vii) sobre
ciertas materias no podrá operar la delegación legislativa por estar sometidas
a reserva de ley, tal es el caso de la expedición de códigos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco o el decreto de impuestos.
[93] Cfr. sentencia C-699 de
2016.
[94]
Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el Acto
Legislativo 01 de 2016.