C-816-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-816/11
(Bogotá  D.C., noviembre
1 de 2011)
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades
La Corte declara la
exequibilidad de la disposición analizada, que ordena a las autoridades
administrativas la extensión de los efectos de sentencias de unificación del
Consejo de Estado que reconocen un derecho, a las personas solicitantes que se
hallen en la misma situación jurídica en ella decidida, con base en lo
siguiente: 1. Las autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones
atribuidas por la Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP
123.2). Igualmente, la función administrativa tiene por objeto el servicio de
los intereses generales y se adelanta con fundamento en reglas de igualdad
-entre otras- (CP 209), que implica un deber de trato igualitario a las
personas en el reconocimiento y protección de sus derechos. 2. Al establecerse
para las autoridades administrativas el deber legal de extensión de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado que reconocen un derecho, tales
autoridades deben proceder a la aplicación de tales precedentes
jurisprudenciales, en desarrollo del principio de igualdad en el trato debido a
los ciudadanos por las autoridades, y en observancia del propio principio de
legalidad que basa tal deber de cumplimiento en la voluntad del Legislador. 3.
El deber legal de extensión jurisprudencial, dispuesto en la norma demandada,
no desconoce la preeminencia de la
Legislación como fuente de derecho para ejercer su función conforme a la
Ley, al punto que la misma se halla en posibilidad de abstenerse de aplicar el
precedente contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado y
negarse a la extensión de tal jurisprudencia -conforme a la ley-, apartamiento
administrativo que tendrá que ser expreso y razonado.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Imposibilidad de abstenerse de pronunciamiento de
fondo por argumento de falta de vigencia de la disposición jurídica acusada/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos para la
existencia de la disposición acusada que integra plenamente el orden jurídico,
independientemente de la fecha prevista para que comience a regir
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Vigencia
FUERZA VINCULANTE
DE LA JURISPRUDENCIA-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Integración
normativa
INTEGRACION DE
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
excepcional
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Definición de
“autoridad” y “sentencia de unificación”
El propio nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA) define los conceptos de “autoridad” y de “sentencia de
unificación” presentes en el artículo 102 demandado. 1. El concepto de
“autoridad” tiene diverso alcance en la
Constitución Política. Tradicionalmente se asocia a quien se encuentra
legalmente investido de poder coactivo, jurisdicción o mando. Cuando se alude a
las “autoridades de la República”, como instituidas para proteger los derechos
de los habitantes de Colombia (CP, art. 2) o se expresa que ninguna “autoridad
del Estado” podrá ejercer funciones no atribuidas por el orden jurídico (CP,
art. 121); o cuando se determina la procedencia de la acción de tutela en
relación con la  conducta lesiva los derechos fundamentales a cargo de
“cualquier autoridad pública” (CP, art 86), la norma superior utiliza tal
concepto en su sentido lato. La disposición demandada, y en general el nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo
hace en un sentido estricto: las “autoridades” a que se refiere la disposición
acusada son los organismos y entidades encargadas del adelantamiento de
actuaciones administrativas, cualquiera sea la rama del poder, el órgano
autónomo o el nivel territorial al que pertenezcan, incluidos los particulares
habilitados para tales cometidos. Al respecto, dice al artículo 2 de la
Ley 1437/11 (CPACA): ARTÍCULO 2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de
esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les
dará el nombre de autoridades. En suma, se trata de la noción de autoridad
administrativa en sentido funcional: todo titular de función administrativa,
independiente de su ubicación orgánica, del nivel territorial de actuación o de
su condición de particular. 2. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo utiliza la expresión sentencia de
unificación jurisprudencial en una acepción precisa y taxativa, definida en su
artículo 270: ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL.
Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación
jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por
importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en
el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la
Ley 1285 de 2009. Así, en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, son sentencias de unificación, las proferidas por el Consejo de
Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo” -CP, art 237-
con arreglo a alguno de los siguientes criterios: (i) finalístico o de
unificación y  definición jurisprudencial; (ii) material o de importancia
jurídica o trascendencia pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de
recursos extraordinarios o de revisión.
FUENTES
DEL DERECHO EN LA CONSTITUCION/LEGISLACION-Poder vinculante como fuente
primaria del derecho
Por oposición a
las fuentes materiales, que determinan el contenido de los preceptos legales,
históricamente la doctrina ha entendido las fuentes formales del derecho
objetivo como los procesos de creación de normas jurídicas cuyos elementos
condicionan la validez de las reglas resultantes, trátese de la legislación, la
jurisprudencia o la costumbre. La sujeción del ciudadano y del poder al orden
jurídico es condición esencial de existencia del Estado de Derecho. El derecho
legislado, con la
Constitución Política como norma de normas en la cúspide del orden jurídico
interno, constituye la fuente formal primaria de nuestro sistema de derecho. En
tal sentido, la Constitución -art 4, inc 2- dispone: “Es deber de los
nacionales y extranjeros en Colombia acatar la
Constitución y las leyes (…)”. Y todas las personas -particulares y servidores
públicos- son responsables de su infracción (CP 6, 95). La primacía de la
Legislación como fuente del ordenamiento jurídico, es regla de los estados
democráticos y constitucionales que dan prevalencia a las reglas de conducta
dictadas por los representantes del Pueblo o el propio Pueblo soberano para
regular el poder y la libertad, a través de los procesos legislativos
ordinarios o constituyentes, esto es, de la
Legislación como principal fuente formal del Derecho. El poder vinculante de la
Legislación, como fuente primaria del derecho, es indiscutible. De este modo,
la actuación de las autoridades -para el caso administrativas y judiciales-, se
ha de regir por lo dispuesto en las reglas constitucionales, legales o reglamentarias
que conforman el sistema jurídico (CP 121 y 123), a cuya cabeza la
Constitución ostenta supremacía normativa, goza de eficacia directa y es
principio de interpretación de todo el ordenamiento. La
Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la Ley” (CP, 121).  Específicamente, las autoridades
administrativas -como todo servidor público- toman posesión del cargo jurando
“cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma
prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la
idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio
de legalidad, según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las
normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino
aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos
pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse
a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o
arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función
administrativa. Respecto del poder judicial, la Constitución ha dispuesto el
funcionamiento “autónomo” de la administración de justicia y ha instruido a los
servidores judiciales que “sus actuaciones son independientes” (CP, art 228).
En cuanto a los jueces, la Carta Política repite el mandato superior de
subordinación al orden jurídico, disponiendo para ellos que en sus providencias
“sólo están sometidos al imperio de la ley” (CP  230). Tal aserto lo reitera el
inciso segundo de la misma norma superior, referido a la “jurisprudencia”
-junto con la doctrina,  la equidad y los principios generales del derecho-
como “criterios auxiliares” del ejercicio de la función judicial. Así, la
disposición constitucional expresa que la jurisprudencia tiene para los mismos
jueces que la producen un valor de fuente auxiliar de su labor de
interpretación del derecho, no estando la autoridad jurisdiccional sujeta en
principio a las reglas de decisión con base en las cuales otros jueces hayan
fallado casos anteriores. En principio, las disposiciones del artículo 230 de
la Constitución Política tienen como destinatarios a las autoridades del Poder
Judicial, pero son reiteración de enunciados genéricos que sientan el principio
de supremacía de la Constitución sobre la ley y cualquiera otra norma (CP, art
4), la obligación para toda persona de cumplimiento de la Constitución y la ley
(CP, art 95, inc 3) o la sujeción de todo servidor público a la Constitución,
la ley o el reglamento en el ejercicio de sus funciones (CP, art 123, inc 2).
En suma, la Constitución Política está disponiendo que, en el orden jurídico,
la Ley ocupa el lugar preeminente del sistema de fuentes del derecho en todos
los ámbitos de su aplicación, entendida en su acepción genérica y más
comprensiva de derecho legislado y escrito, a cuya cabeza se halla la propia
Constitución como Ley Superior. Con fundamento en lo anterior, el demandante
insiste en que el deber constitucional de las autoridades administrativas de
ejercer sus funciones con arreglo a lo previsto “en la Constitución, la ley o
el reglamento” (CP 123.2), se opone a la posibilidad de reconocerle
obligatoriedad a la jurisprudencia. En otras palabras, que sus actuaciones
relativas al reconocimiento de derechos a los administrados no han de estar
regidas por decisiones judiciales precedentes -criterio auxiliar-, así lo haya
ordenado por el Legislador en los términos del artículo 102 de la Ley 1427/11
demandado, en virtud de la primacía de la Ley como fuente del derecho.
IGUALDAD-Principio
constitucional del ejercicio de la función pública/EXTENSION ADMINISTRATIVA
DE SENTENCIAS Y FUERZA DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Mecanismos puestos a
disposición de los jueces y la administración, para concretar la igualdad de
trato que unos y otros deben a las personas
Si las autoridades
deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones,
deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior
prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la
Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la
función pública como mandato fundamental. En otras palabras, el deber de las
autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general
de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de
Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas
juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley -actos de legislación-, se
encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los
ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera
de los procesos judiciales. Del principio de igualdad de todos ante la ley, se
deriva el derecho ciudadano de recibir “la misma protección y trato de las
autoridades” (CP, art 13). Su garantía y realización efectiva obliga a todos
los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, lo mismo autoridades
administrativas que jueces, también como expresión del sometimiento del poder
al derecho y la proscripción de la discriminación, la arbitrariedad y la
inseguridad. Así mismo, de esta obligación constitucional de igualdad de
“protección y trato” de las personas, se desprende: (i) el deber a cargo de la
administración y la judicatura de adjudicación igualitaria del derecho; (ii) y
el derecho de las personas a exigir de sus servidores que, en el ejercicio de
sus funciones administrativas o judiciales, reconozcan los mismos derechos a
quienes se hallen en una misma situación de hecho prevista en la ley. En suma,
el deber de igualdad en la aplicación de las normas jurídicas, al ser un
principio constitucional, es a su vez expresión del otro principio
constitucional mencionado, el de legalidad. El ejercicio de las funciones
administrativa y judicial transcurre en el marco del estado constitucional de
derecho y entraña la concreción del principio de igualdad de trato y protección
debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de
garantizar la efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad
jurídica de los asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo
que conduce al deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los
derechos, a sujetos iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y
administrativas. Precisamente, tanto (i) la extensión administrativa de las
sentencias de unificación -ordenada en la norma legal demandada- como (ii) la
fuerza de los precedentes judiciales, son mecanismos puestos a disposición de
los jueces y la administración, para concretar la igualdad de trato que unos y
otros deben a las personas. Una mirada a ellos resulta ilustrativa para el examen
de la tensión que puede darse entre el deber de adjudicación igualitaria de los
derechos mediante la extensión de la jurisprudencia o la aplicación del
precedente judicial,  y  a través del carácter auxiliar de tal jurisprudencia.
PRECEDENTE
JUDICIAL Y AUTONOMIA JUDICIAL-Tensión
Para
reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y
reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función
jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas
decisiones judiciales para la solución de nuevos casos. Significa que la regla
de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales
competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos
fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece
como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos
pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle
concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y
jurídica inicialmente decidida. Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios
de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema
de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante:
oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la
misma. En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente
jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación
igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de
la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el
carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el
ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución.
FUERZA VINCULANTE
DE LA JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Jurisprudencia
constitucional/DOCTRINA DICTADA POR ORGANOS DE CIERRE DE SUS JURISDICCIONES-Alcance
y aplicación/JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE EN CUANTO A
AUTORIDADES CONSTITUCIONALES DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Alcance
La
jurisprudencia constitucional ha considerado el valor de las resoluciones
judiciales de los órganos judiciales de cierre de las respectivas
jurisdicciones frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y
tribunales, es decir, su condición de ‘precedente’. Este asunto plantea la
antigua discusión sobre la fuerza obligatoria de las sentencias, más allá de
las causas para cuya resolución fueron dictadas. En otras palabras, si
determinadas fallos judiciales han de erigirse en una especie de regla general
para la posterior solución de casos semejantes. En la sentencia C-836 de 2001,
la Corte abordó, entre otros, el problema jurídico que el caso presente
plantea: si los jueces en una jurisdicción deben regirse por los precedentes
reconocidos por el órgano de cierre de la misma. Con base en el deber
constitucional de igualdad de trato, la Corte asumió que: (…) en lo que
respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades
deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y
aplicación de la ley”; por ello, “cuando no ha habido un tránsito legislativo
relevante, los jueces están obligados a seguir explícitamente la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia en todos los casos en que el principio o regla
jurisprudencial sigan teniendo aplicación”. (Subraya fuera del original). Luego
la Corte Constitucional, en la sentencia C-335 de 2008,
refiriéndose en general a las decisiones de todos los órganos judiciales de
cierre jurisdiccional, reitera el carácter vinculante de la jurisprudencia de
los órganos de cierre y, al respecto, afirma: Reconocerle fuerza vinculante a
la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano,
lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y
económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de
mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los
ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así
mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las
Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico
entre los particulares. Según este Tribunal Constitucional, la
fuerza normativa de la doctrina dictada por la Corte Suprema, el Consejo de
Estado, el Consejo Superior de la Judicatura -sala disciplinaria- y a Corte
Constitucional, como órganos de cierre de sus jurisdicciones, proviene
fundamentalmente: (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad
frente a la ley y de brindar igualdad de trato en cuanto autoridades que son;
(ii) de la potestad otorgada constitucionalmente a las altas corporaciones,
como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones y el cometido de
unificación jurisprudencial en el ámbito correspondiente de actuación; (iii)
del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta
de las autoridades del Estado; (iv) de la necesidad de seguridad jurídica del
ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad
razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos, derivada
del principio de igualdad ante la ley como de la confianza legítima en la
autoridad judicial. Nótese que la fuerza vinculante de las decisiones de las
denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos
jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación
jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación
jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre,
se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta
uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo
del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza
vinculante de sus decisiones judiciales superiores. Así, de la condición de
“máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo
contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo
de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea
implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación,
en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y
en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones
judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.
Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de
conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el
valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia
de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de
unificación jurisprudencial en su jurisdicción.
FUERZA VINCULANTE
DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Límite/JURISPRUDENCIA COMO PRECEDENTE Y COMO
CRITERIO AUXILIAR-Tensión/APARTAMIENTO JUDICIAL-Límite de la fuerza
vinculante de los precedentes judiciales/APARTAMIENTO JUDICIAL-Condiciones
Sólo a la
jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de
cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa
administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante;
y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente
jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero
dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no
conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la
Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como
lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades
judiciales cuentan con la facultad de  abstenerse de aplicar el precedente
judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento
de determinadas condiciones. Así, el juez dispone de un margen de apreciación
de los supuestos fácticos del caso concreto y de interpretación de las normas
aplicables al mismo, que le permite apartarse del precedente judicial, es
decir, optar por no aplicar la razón jurídica con base en la cual se resolvió
el caso anterior. Sin embargo, el juez o tribunal no puede ignorar el
precedente del órgano de cierre de su jurisdicción -la ordinaria, la
contenciosa administrativa, la jurisdiccional disciplinaria, y en todo caso, la
constitucional-: tienen frente a ella el deber de desarrollar una argumentación
explícita justificativa de su inobservancia, es decir, satisfacer una carga
dialogal con el precedente, como fundamento de  la decisión discrepante. En
tales casos, por la iniciativa razonada del juez, el precedente judicial puede
no ser aplicado, siempre con referencia expresa al mismo y con justificación
jurídica del apartamiento. En la citada sentencia C-634 de 2011, la Corte dijo:
La Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades
judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.
Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce
la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero
en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos
requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se
aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio
judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa
que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis. Sin embargo, debe
resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las autoridades
judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por
desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante la
identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los
requisitos antes mencionados.  Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser
contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica,
posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente,
fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio
de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso.  En
otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte
válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción
es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes
para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se
muestra inaceptable.  Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr
la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales.
EXTENSION DE LOS
EFECTOS DE SENTENCIAS DE UNIFICACION-Alcance
DEBERES DE LA
ADMINISTRACION FRENTE A LA FUNCION JURISDICCIONAL-Principio de
legalidad y deber de igualdad de trato legal
En relación con la Rama Judicial,
la Constitución impone al gobierno -cabeza de la administración- el deber de
prestar a los funcionarios judiciales “los auxilios necesarios para hacer
efectivas sus providencias” (CP, art 201.1). En efecto, un estado de derecho se
edifica sobre la obligatoriedad de las decisiones de los jueces, quedando los
restantes servidores de otras ramas del poder atados a sus providencias y, aún
más, compelidos a realizar su cumplimiento. De este modo, los autos y
sentencias judiciales en firme que deciden un caso concreto, son indiscutibles
para la administración. No así necesariamente, frente a otras causas distintas
de las examinadas en cada providencia, pues por regla general, sus efectos se
contraen al ámbito de lo juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron
al respectivo proceso - excepción hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes
y con efectos  inter comunis-. De ahí que para ordenar a las autoridades administrativas
la extensión de sentencias judiciales de unificación del Consejo de Estado a
otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el Legislador
a través de una orden legal expresa.
JURISPRUDENCIA DE
ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE JURISDICCIONAL-Fuerza vinculante para autoridades
administrativas
JURISPRUDENCIA DE
JUZGADOS Y TRIBUNALES-Criterio auxiliar de interpretación en el ejercicio de
la función judicial
RESPETO DEL PRECEDENTE JUDICIAL POR PARTE DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Hace parte del debido proceso y del principio
de legalidad en materia administrativa
APARTAMIENTO
ADMINISTRATIVO DE PRECEDENTE JUDICIAL-Reglas
Al igual que en el
ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisión judicial
precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102
citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la
solicitud de extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio
para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la
situación jurídica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación
invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto
de las normas aplicables -quien podrá decidirla, con “los mismos efectos del
fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427/11)-. En todo caso, la negación de la
solicitud de extensión jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la
autoridad administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se
aparta de la jurisprudencia vinculante.
PREVALENCIA DE LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia
FUERZA VINCULANTE
DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Doble
fundamentación
Tratándose del
tribunal constitucional, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional tiene una doble fundamentación, en razón del órgano que la
profiere: (i) de un lado, se trata del órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional; (ii) de otro lado, es el guardián de la “supremacía e integridad”
de la Carta Fundamental.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia
constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Reglas/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
FUERZA VINCULANTE
DE SENTENCIAS DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL EN QUE SE RECONOCE UN DERECHO-Comprende también
las sentencias de la Corte Constitucional
Esta
Corporación declara exequibles las disposiciones del artículo 102 de la ley
1437 de 2011, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de
las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado
-inciso 1 del artículo demandado- e
interpretar las disposiciones constitucionales en que deba basar su fallo
-inciso 7 integrado del mismo artículo-, deben incorporar en sus fallos de
manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes  de las sentencias que efectúan el control
abstracto de constitucionalidad.
JURISPRUDENCIA DE ORGANOS DE CIERRE-Fuerza vinculante
Las sentencias de
los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes
jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso
sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores
decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la
posibilidad de apartamiento e inaplicación del mismo que tiene el juez, a
partir de argumentaciones explícitas al respecto. Y tal fuerza vinculante del
precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad
administrativa por el Legislador. El deber legal de extensión jurisprudencial,
dispuesto en la norma demandada, no desconoce la preeminencia de la Legislación
como fuente de derecho para ejercer su función conforme a la Ley, al punto que
la misma se halla en posibilidad de abstenerse de aplicar el precedente
contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado y negarse a la
extensión de tal jurisprudencia -conforme a la ley-, apartamiento
administrativo que tendrá que ser expreso y razonado.
Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437
de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.
Referencia:
Expediente D-8473.
Actor: Francisco Javier Lara Sabogal.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo
demandado (objeto de revisión)
El ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó el artículo 102 (parcial) de la ley 1437
de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”. El texto
demandado -subrayado-, es el siguiente:
LEY
1437 DE 2011[1]
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO V.
EXTENSIÓN
DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO.
ARTÍCULO
102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR
PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal
efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente
competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no
haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales,
los siguientes:
1.
Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la
misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al
cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2. Las pruebas
que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la
entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al
menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere
formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la
extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el
cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera
solicitud.
La autoridad
decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas
se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos
jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los
presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión
se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las
autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes
consideraciones:
1. Exponiendo
las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que
se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las
pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal
caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar
de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya
mencionados.
2. Exponiendo
las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta
a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la
extensión de sus efectos.
3. Exponiendo
clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no
deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En
este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos
argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el
peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
Contra el acto
que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos
correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar.
Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia
o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos
administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos
casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes
ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud
de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de
la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Los términos
para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se
reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para
acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o,
en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código”
2. Demanda:
pretensión y razones de inconstitucionalidad.
La Corte
Constitucional debe declarar la inexequibilidad del aparte subrayado contenido
en la norma demandada, por vulneración de los artículos 4, 230 y 241
constitucionales. De no considerarlo así, habría de condicionarse, en el
sentido de que “las autoridades deberán extender de la misma manera al
adoptar sus decisiones de manera preferente la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con temas administrativos que involucren derechos
fundamentales”. Lo anterior, por lo siguiente:
2.1. Vulneración
del Artículo 4° Constitucional.
La orden a las
autoridades de extender los efectos de una sentencia de unificación del Consejo
de Estado, sin considerar los fallos de otras corporaciones como la Corte
Constitucional, está propiciando que la postura jurisprudencial del Consejo
socave la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional específicamente en
materia de derechos fundamentales, lo cual iría en contra de la supremacía de
la Constitución y de su interpretación autorizada.
2.2. Vulneración
del artículo 230 constitucional.
Los jueces y las
autoridades están sometidos al imperio de la ley y el orden jurídico. Al
ordenar esta disposición demandada que las autoridades apliquen la
jurisprudencia del Consejo de Estado, se estaría alterando el sistema de
fuentes que pone a la ley en el lugar preeminente, afectando con ello el
criterio auxiliar que caracteriza a la jurisprudencia. Además, se estaría
elevando la jurisprudencia del Consejo de Estado a un rango superior que no le
fue dado.
2.3. Vulneración
del artículo 241 constitucional.
El numeral 9° de
dicho artículo confía a la Corte  Constitucional la guarda de la integridad y
la supremacía de la Constitución  e indica que una de las formas de ejercicio
de esa labor es a través de la revisión de las acciones de tutela. La norma
demandada no menciona otro tipo de jurisprudencia que puedan y deban emplear
las autoridades para resolver las controversias, configurándose así una omisión
legislativa relativa en la norma acusada, con la cual  se suplanta la
jurisprudencia primaria de la Corte Constitucional en temas relacionados con
derechos fundamentales en procesos administrativos y pasa a otorgarle a la
jurisprudencia del Consejo de Estado un papel que le fue  dado a la Corte en
virtud de un mandato constitucional.
3. Intervenciones.
3.1.  Consejo de
Estado.
3.1.1. El
demandante supone erradamente que: (i) existe una contraposición entre la
jurisprudencia que se produce a través de los mecanismos judiciales ordinarios,
en este caso del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, y la que resulta del ejercicio de acciones constitucionales
como la tutela; (ii) los jueces no solo están llamados a proteger derechos
fundamentales de las personas cuando actúan en el contexto de la acción de
tutela; por el contrario, todas las autoridades en cualquier actuación
administrativa o judicial, están comprometidos en la aplicación la Constitución
y a los tratados internacionales de derechos humanos.
3.1.2. Solicitud
de Inhibición. La
demanda parte de un supuesto normativo inexistente que conlleva la inhibición,
por falta de certeza de los cargos, por cuanto las interpretaciones que
tornaría la norma inconstitucional y que son realizadas por el demandante, no
se encuentran en la disposición acusada. En primer lugar, la norma acusada no
regula los efectos de los fallos de tutela al interior de la jurisdicción
contenciosa, de modo que no excluye, ni ordena inaplicarla ni subordina dicha
jurisprudencia, como equivocadamente lo presenta el actor; en segundo lugar, la
norma no dispone que las autoridades deban privilegiar la jurisprudencia de
unificación del Consejo de Estado, por sobre la jurisprudencia de los demás
órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. En síntesis, la norma
acusada no es un instrumento de exclusión, subordinación o desconocimiento de
la jurisprudencia constitucional en materia de derechos fundamentales.  Así las
cosas, carece de certeza y lleva a una decisión inhibitoria.
3.1.3. Bases
constitucionales de los mecanismos establecidos en la ley 1437 de 2011 para
vincular a la administración a la Constitución y al deber de protección en sede
administrativa de los derechos y garantía ciudadanas. La ley 1437 de
2011 gira sobre unos ejes centrales como (i) el énfasis en los deberes de la
administración hacia el ciudadano, (ii) el abandono de la concepción de la
administración como centro de “poder” para convertirla en sede de protección de
derechos, (iii) refuerzo del papel unificador de la jurisprudencia del Consejo
de Estado como mecanismo de garantía de los derechos ciudadanos y de coherencia
del ordenamiento jurídico. Esta tarea se ve fortalecida con la extensión de la
jurisprudencia favorable al ciudadano, sin retroceder o sacrificar la
protección de los derechos fundamentales a través de mecanismos constitucionales
previstos para ello.
3.1.4. Fundamentos
constitucionales específicos del art. 102 de la ley 1437 de 2010: derecho a la
igualdad y efectividad de derechos de las personas en sede administrativa.
Las
autoridades administrativas tienden a rehuir la aplicación de la jurisprudencia
cuando en sede administrativa enfrentan casos iguales, alegando el carácter de
inter partes de las sentencias. Generan con ello situaciones de desigualdad, y
obligan a las personas a acudir ante los jueces para reclamar aquellos derechos
que deberían ser reconocidos directamente por la administración. Surge entonces
la necesidad de vincular a la administración en la aplicación uniforme de las
normas constitucionales, legales y reglamentarias a casos iguales, con base en
la interpretación favorable que de esas normas ha realizado la jurisprudencia
de unificación del Consejo de Estado.
3.1.5. Razones
por las cuales el artículo 102 no viola los artículos 4 y 241-9 de la
Constitución.  Inexistencia de omisión legislativa por no hacer alusión expresa
a la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional. No se vulneran los
mencionados preceptos constitucionales por cuanto: (i) la jurisprudencia
específica sobre derechos fundamentales que produce la Corte Constitucional y
las demás autoridades como garantes de la Constitución, no requieren
consagración legal para su aplicación; (ii) la jurisprudencia constitucional y
la contenciosa administrativa no son excluyentes, sino complementarias, porque
incrementan y refuerzan la posición jurídica del ciudadano frente a las
autoridades; (iii) si el objeto de la ley es regular los procedimientos
administrativos y el control contencioso de la administración, lo lógico es que
ella se refiera específicamente a la jurisprudencia que se genera a partir de
dicho control. Además, debe analizarse el art. 102 de la mencionada ley con los
artículos 10 y 269 de la misma: en tal contexto, era innecesario e improcedente
referirse a la aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues
es esa Corporación la que fija los efectos y alcance de sus fallos y los medios
posteriores de verificación de la actuación administrativa cuando ello se
requiera. Lo que sí podría resultar inconstitucional es que por una alusión a
la jurisprudencia de la Corte Constitucional -en el art. 102 de la ley 1435 de
2011-, el Consejo de Estado terminara asumiendo competencias de revisión de
esas decisiones en aplicación del art. 269 de la misma ley.
3.1.6. Constitucionalidad
del Art. 102 frente al Art. 230 de la Constitución.  De acuerdo con la
ley, en la medida que las autoridades pueden apartarse de la sentencia de
unificación, es claro que ésta no se ha convertido en norma jurídica ni en
fuente formal del derecho. La ley anotada refiere a que las autoridades administrativas,
en relación con la  jurisprudencia del Consejo de Estado, “[la]deberán tener
en cuenta” -art. 10 ley 1437 de 2011-, matizando el alcance de la
jurisprudencia de unificación en las actuaciones administrativas, sin modificar
el sistema de fuentes del art. 230 constitucional.  Así las cosas, aunque la
jurisprudencia de unificación no es una norma jurídica si tienen fuerza
vinculante. Finalmente, el art. 102 cuestionado está dirigido a las autoridades
administrativas, de manera que no se aplica a los jueces y tribunales
administrativos como lo insinúa el actor en su demanda.  Por las razones
expuestas se solicita declarar exequible la norma demandada.
3.2.
Ministerio del Interior y de Justicia.
3.2.1. No
vulneración del artículo 230 superior.  La vulneración alegada del art. 230
constitucional no se presenta: la norma demandada no altera el criterio
auxiliar de la jurisprudencia dentro del sistema de fuentes del derecho.  Por
ende, por “imperio de la ley” debe entenderse no solo la ley en sentido formal,
sino también la interpretación que en últimas determina el contenido y el
alcance de los preceptos legales. Se agrega que la norma encuentra
justificación constitucional en la medida en que su finalidad se dirige a
asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y
garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten
perjudicados en la providencia recurrida. Las disposiciones contenidas en la
Constitución, en las leyes, en los actos administrativos y en los contratos
pierden valor sin la interpretación. Y los precedentes son la interpretación de
esas disposiciones, luego existe una unidad entre la disposición y su
interpretación, es decir aquello que está contenido en el precedente.
3.2.2. No
vulneración del artículo 241-9 superior.  No implica el desconocimiento de
la doctrina constitucional vinculante de la Corte Constitucional sobre derechos
fundamentales. Ningún operador discute que el ordenamiento jurídico atribuye a
la Corte Constitucional la facultad de unificar la jurisprudencia
constitucional; de igual forma, tampoco se discute que al Consejo de Estado y
a la Corte Suprema de Justicia tienen facultad de unificar la jurisprudencia
contenciosa administrativa y ordinaria. Con base en los fundamentos anteriores
se solicita la exequibilidad de la norma acusada.
3.3.
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
3.3.1. Solicitud
de Inhibición. La norma acusada aún no está vigente, lo que hace inviable
la acción, por cuanto el control de constitucionalidad debe ejercerse respecto
de normas que se encuentran vigentes. Habría una carencia de objeto de la
decisión de control.
3.3.2. La
demanda plantea una inconstitucionalidad por omisión, en cuanto la ley no
incluye como jurisprudencia obligatoria para las autoridades, las decisiones de
la Corte Constitucional.  Dicha omisión no se presenta por cuanto (i) la ley
1437 de 2011 contiene el código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo, (ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado se debe
aplicar a situaciones iguales, con idénticos fundamentos fácticos y jurídicos,
y cuando dichas decisiones hubieren reconocido un derecho, (iii) las
competencias de la Corte Constitucional y la obligatoriedad de sus sentencias
están reguladas en la Constitución, (iv) no hay omisión por cuanto se trata de
una ley que regula una materia diferente. Así las cosas, la demanda es inepta
al plantear una inconstitucionalidad por omisión.
3.3.3. Supuesta
violación del art. 4° constitucional. No se desconoce la supremacía de la
Constitución por cuanto la obligatoriedad de las sentencias de
constitucionalidad surge de la misma Constitución.
3.3.4. Supuesta
violación del art. 230 constitucional.  El hecho de que no se incluyan las
providencias de la Corte Constitucional, no implica la inconstitucionalidad de
la previsión en ella contenida en relación con las providencias del Consejo de
Estado, ni indica que se desconozca el valor que en materia constitucional, le
reconoce la ley a las providencias de la Corte Constitucional. La
obligatoriedad de las decisiones del Consejo de Estado surge en razón de su
calidad de tribunal supremo de lo contencioso administrativo que le da la misma
Constitución en su art. 238 numeral 1.
3.3.5. Supuesta
violación del art. 241 de la Constitución. El que la norma no mencione las
providencias de la Corte Constitucional, no implica el desconocimiento de las
competencias que la Constitución le ha atribuido y la jurisprudencia le ha
reconocido, precisando su alcance y obligatoriedad.
3.4. Universidad
Externado de Colombia.
3.4.1. El
instrumento creado por el art. 102 de la ley cuestionada, es un mecanismo
administrativo alternativo, más no judicial, de resolución de conflictos, más
que una alteración al sistema de fuentes por vía de reconocimiento de un rango
superior a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
3.4.2. El
procedimiento administrativo de extensión de la jurisprudencia es un cabal
desarrollo de lo previsto por el artículo 89 CP, en relación con los
procedimientos y las acciones como mecanismos de garantía de los derechos de la
persona.
3.4.3. La
necesaria restricción de la jurisprudencia invocable en sede de procedimiento
administrativo de extensión de jurisprudencia y la no alteración del esquema de
fuentes del art. 230 C.P.  Este procedimiento busca desarrollar una mayor
garantía de los derechos de las personas mediante la definición de una vía
optativa para resolver reclamaciones y precaver litigios ante la jurisdicción
administrativa. Sólo si se tiene en cuenta esta realidad se comprende
plenamente el sentido de la restricción establecida por el legislador en punto
a la jurisprudencia invocable por esta senda procesal: únicamente resultan
aplicables los precedentes establecidos por el Consejo de Estado en sentencias
de unificación de jurisprudencia.
3.4.4.
Solamente una sentencia de unificación de la jurisprudencia del Consejo de
Estado permite hacer uso del mecanismo del art. 102, el cual es especial para
resolución de conflictos. De ahí que más que alterar el sistema de fuentes
establecido en el art. 230 constitucional, la referida restricción únicamente
persigue brindar claridad y certeza sobre cuál es la postura de la máxima
instancia de los contencioso administrativo en relación con los diferentes
asuntos de su conocimiento que pueden ser llevados ante la propia
administración. Cuando el art. 102 excluye la invocación de precedentes de
otra clase de providencias judiciales -distintas a las sentencias de
unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado-, no significa, como
equivocadamente concluye el demandante, que el legislador haya estatuido un
ámbito procesal refractario a la jurisprudencia de corporaciones como la Corte
Constitucional.
3.4.5. La
reserva legal imperante en materia de definición y configuración de los
procedimientos administrativos, los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos y las acciones judiciales. El art. 89 de la C.P. y la
jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, en materia de definición y
estructuración de vías procesales, permite afirmar que el legislador cuenta con
un amplio margen de apreciación para determinar el diseño, las características
y la dinámica de los mecanismos de acceso a la administración de justicia o que
operan en general para hacer posible que las personas obtengan un
pronunciamiento de las autoridades que resuelvan sus conflictos y
controversias.  Por lo anterior, se solicita declarar exequible la norma
acusada.
3.5.
Intervención ciudadana.
El señor
Martín Bermúdez Muñoz  solicita que la Corte se inhiba para emitir un
pronunciamiento de fondo. De no optar por ello, solicita la
inconstitucionalidad de la norma demandada.  Así las cosas, se afirma, que el
estudio de la norma no puede hacerse de manera aislada sin tener en cuenta el
texto completo y sin considerar que ella forma parte de una unidad normativa
con el art. 269 del mismo código; los arts. 102 y 269 plantean un problema
distinto al valor de la  jurisprudencia al que se refiere el demandante. Una
cosa es disponer que la jurisprudencia del Consejo de Estado sea obligatoria
para los jueces y autoridades administrativas y otra es disponer que los
efectos de una sentencia de unificación pueden extenderse a casos similares,
por el mecanismo previsto en los artículos 102 y 269 de la ley 1437 de 2011.
4. Concepto de la
Procuraduría General de la Nación[2].
4.1. En los
conceptos 5084 y 5143, rendidos en el trámite de los expedientes D-8351 y
D-8413, al estudiar las demandas contra el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010
y contra una expresión del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente,
el Ministerio Público se ocupó del sistema de fuentes, en especial del
precedente como fuente de derecho, y de la existencia de un omisión legislativa
relativa, a partir de la trayectoria jurisprudencial que sobre la materia ha
seguido la Corte. Al respecto existen varias sentencias de la Corte
Constitucional sobre el precedente judicial (C-113 de 1993, C-131 de 1993 ,
C-083 de 1995 , C-037 de 1996 , C-037 de 2000, C-836 de 2001, C-335 de 2008 ).
Con base en ellas las autoridades deben respetar el precedente constitucional,
y por lo tanto el legislador no brinda una justificación razonable para omitir
su deber, lo que propicia un trato diferente y por ende una omisión legislativa
relativa.
4.2. En esta
oportunidad, es menester reiterar lo dicho en las oportunidades anteriores,
pues se trata de problemas jurídicos semejantes, estudiados a la luz de unos
parámetros de juzgamiento comunes y no se observa ninguna circunstancia nueva o
sobreviniente que amerite modificar la conclusión a la que se llegó en los
casos precedentes, ni la ratio en la cual ésta se funda.  Así las cosas,
se solicita declarar exequible la expresión “Las
autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido
un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y
jurídicos”, contenida en el artículo 102 de la Ley 1437 de
2011, bajo el entendido de que en ella se incluye, con prelación a los demás
precedentes, los precedentes reconocidos por la Corte Constitucional al
realizar el control de constitucionalidad, tanto en abstracto como en concreto.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para decidir
la constitucionalidad de las disposiciones demandadas contenidas en la Ley
1437/11 (CP, art. 241.4).
2.
Cuestiones previas: inhibición, admisibilidad e integración normativa.
2.1.
Solicitudes de inhibición.
2.1.1. Se ha
solicitado la inhibición de la Corte frente a la demanda, en primer término,
por haber considerado aisladamente la norma acusada y no en relación con el
artículo 269 de la misma ley 1437 de 2011. Cabe decir que la  disposición
demandada del artículo 102 admite una interpretación separada del artículo 269
del Código, para efectos del control de constitucionalidad, al estructurar una
proposición completa que, partiendo del supuesto normativo de la existencia de
una sentencia de unificación jurisprudencial -dictada por el Consejo de Estado
con el reconocimiento de un derecho-, precisa la consecuencia jurídica como un
deber de extensión de dicha jurisprudencia a terceros solicitantes, por la
autoridad administrativa. El que el presente fallo tenga incidencia en la
eficacia o aplicación del artículo que fija otros aspectos procedimentales de
la figura, no implica la necesaria integración normativa con éste ni la
inhibición del juzgador.
2.1.2. También se
plantea a la Corte su abstención para emitir un pronunciamiento de fondo, por
falta de vigencia de la disposición jurídica acusada. No comparte la Corte
Constitucional tal cuestionamiento. En los términos de la Carta Política (art.
241.4), la acción pública de inconstitucionalidad recae sobre demandas que
presentan los ciudadanos “contra las leyes”, siendo tales las aprobadas
por el Congreso de la República, sancionadas por el Presidente de la República
y posteriormente promulgadas. La Ley 1437 de 2011, al cumplir los requisitos
constitucionales para su existencia, entra a integrar plenamente el orden
jurídico, independiente de la fecha prevista para que comience a regir[3]. En ese
momento, ya es procedente la realización de juicios constitucionales de validez
formal y material de la misma, esto es, de su conformidad con las disposiciones
rectoras de la competencia  para expedirla, con los requisitos de trámite o
procedimientos para su creación y con los contenidos materiales superiores. Al
respecto ha dicho la Corte:
Al respecto,
la Corte considera que, a diferencia de los casos en los cuales resulta ser
discutible su competencia debido a que se trata de artículos transitorios o
derogados tácita o expresamente, tales discrepancias no se presentan cuando
se está ante una norma legal, válidamente expedida por el Congreso de la
República pero cuya vigencia ha sido expresamente diferida en el tiempo, es
decir, una disposición con vocación de producción de efectos jurídicos futuros.
Así por ejemplo, la Ley 599 de 2000, promulgada el 24 de julio del mismo año,
en cuyo último artículo dispuso que “este Código entrará a  regir un
(1) año después de su promulgación”, fue objeto de control de
constitucionalidad mediante las sentencias C- 330 de 2001, C- 581 de 2001 y C-
675 de 2001, providencias todas ellas proferidas antes de la entrada en vigor
del nuevo Código Penal. (Subraya fuera del original)
Así, la vigencia
postergada de la norma ya promulgada no compromete su existencia, lo que
posibilita la realización de juicios de constitucionalidad sobre ella, aun sin
hallarse en vigor[4].
2.2. Admisibilidad
del cargo por vulneración del (i) artículo 230 y (ii) los artículos 4 y 241.9,
de la Constitución Política.
2.2.1. Para el
demandante, la norma impugnada, al ordenar a las autoridades la aplicación
extensiva de las sentencias de unificación del Consejo de Estado que reconocen
un derecho a quienes se hallen en la misma situación fáctica y jurídica
resuelta en ella, estaría alterando el sistema de fuentes señalado por la
Constitución y el valor como criterio auxiliar que posee la jurisprudencia del
supremo tribunal de lo contencioso administrativo, otorgándole un rango que no
le fue dado por el artículo 230 superior.
La Corte considera
que el cargo suscita dudas razonables sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada desde la perspectiva del artículo 230 constitucional: no obstante
hallarse dirigida a las autoridades que adelantan actuaciones administrativas,
y no a los jueces, la orden de extensión del reconocimiento de los derechos
judicialmente es una forma de imprimirle fuerza vinculante al precedente
jurisprudencial, en conflicto probable con el carácter de criterio auxiliar
que le es atribuido en el artículo 230 señalado, máxime cuando la propia Corte
Constitucional ha proyectado la fuerza vinculante de la jurisprudencia al
ámbito de las autoridades administrativas[5].
En resumen, la Corte se pronunciará sobre este cargo, precisando el tipo de “autoridad”
destinataria del deber impuesto en la disposición demandada, así como del
ámbito de aplicación de la fuerza vinculante y el  carácter auxiliar de la
jurisprudencia.
2.2.2. Parte el
demandante del deber de toda autoridad administrativa o judicial de sujetarse a
la Constitución y, con ello, de seguir los lineamientos doctrinales de la Corte
Constitucional en materia de interpretación de la Carta Fundamental y de los
derechos constitucionales. Dado lo anterior, entiende el actor que la orden a
las autoridades de extender los efectos de una sentencia de unificación del
Consejo de Estado sin considerar los fallos de la Corte Constitucional,
propicia el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional y su
preeminencia sobre  la jurisprudencia administrativa cuando recae sobre la
materia de derechos fundamentales, con vulneración de los principios esenciales
de supremacía de la Constitución (CP, art. 4) y de su interpretación autorizada
por el tribunal constitucional (CP, art. 241.9). A su juicio, se configura una
típica omisión legislativa relativa en la norma acusada, en virtud de la orden
la aplicación extensiva de las sentencias de unificación del Consejo de Estado
sin el reconocimiento del carácter prevalente de la jurisprudencia primaria de
la Corte Constitucional, respecto de los derechos fundamentales discutidos en
procesos administrativos. De ahí que, como pretensión subsidiaria de la
inconstitucionalidad, el demandante haya propuesto el condicionamiento de la
disposición para resolver la omisión señalada.
Al respecto, la
Corte Constitucional recuerda que en sentencia C 634/11, al decidir una demanda
contra el artículo 10 de esta misma ley por una razón parecida y basada en la
violación de las mismas disposiciones constitucionales, ya realizó un juicio de
admisión del mismo cargo. De este modo, será reiterada su procedencia en esta
ocasión.
2.3. Integración normativa -texto
integrado-.
2.3.1. El control de constitucional de las
leyes es una función jurisdiccional que se activa a ruego del ciudadano, a
través de la demanda de inconstitucionalidad en ejercicio de acción pública, no
obstante en ocasiones proceda por ministerio de la Constitución y sin mediación
de accionante, de modo automático -proyectos de ley estatutaria y leyes
aprobatorias de tratados públicos-. Por su carácter dominantemente rogado y no
oficioso, la disposición demandada es el ámbito normativo del control del
tribunal constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otros
enunciados no atacados por el accionante. Sin embargo, excepcionalmente puede
la Corte Constitucional disponer la ampliación del control a otros preceptos no
demandados expresamente, esto es, realizar una integración normativa:
(i) ya para completar el sentido de la disposición demandada con otros
enunciados inescindiblemente relacionados con ella y poder confrontarla con la
Constitución; (ii) ya para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones
de igual contenido normativo o evitar que una decisión de inconstitucionalidad
prive de sentido o finalidad al texto supérstite. La primera modalidad de
integración normativa conduce a la proposición jurídica completa; la
segunda, a la unidad normativa. Para conformar la unidad normativa[6],
la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relación “íntima e
inescindible” entre la disposición acusada y aquella respecto de la cual se
integra, de manera tal que resulte indispensable extender el examen de
constitucionalidad a esta última[7].
2.3.2. Así, la Corte hará integración
normativa de otro enunciado del artículo 102 de la Ley 1437/11 con el inciso
demandado del propio artículo 102, por la relación directa y necesaria entre
ambas proposiciones, dado que la omisión legislativa que el demandante predica
de la disposición impugnada también procedería respecto del enunciado que se
integra: en efecto, el cargo formulado consiste en que las autoridades, al
extender los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado,
pueden desconocer líneas jurisprudenciales dictadas por el Tribunal
Constitucional en materia de derechos fundamentales -art. 102, inciso 1-; y al
ordenarse a dicha autoridad decidir sobre la extensión del mismo fallo del Consejo
de Estado“teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la
sentencia de unificación invocada”, cabe la alegación de la misma omisión
legislativa advertida en el inciso demandado.
2.3.3. Por lo anterior, al lado del inciso
demandado, será también objeto
de control constitucional en esta sentencia el siguiente inciso integrado -con
subrayas-:
LEY
1437 DE 2011
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO
V.
EXTENSIÓN
DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO.
ARTÍCULO 102.
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR
PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos
de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de
Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
(…)
La
autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales
y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas
se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos
jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los
presupuestos para que ella sea procedente.
(….)
3. Problema
Jurídico-constitucional.
Examinados
formalmente los cargos e integrada la unidad normativa, corresponde a la Corte
Constitucional decidir:
3.1. Si la
disposición acusada, al ordenar a las  autoridades competentes de actuaciones
administrativas, la extensión de los efectos de sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se haya reconocido un derecho,
a terceros que lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos,
vulnera disposiciones de la Constitución que (i) sitúan a la ley en el lugar
preeminente del sistema de fuentes del derecho, con desconocimiento del
carácter de criterio auxiliar de interpretación que tiene la
jurisprudencia (CP 230), y (ii) consagran el principio de legalidad que
somete a la administración -y al Estado en general- al imperio de la
Constitución y ley (CP 121 y 123).
3.2. Si el mismo
inciso demandado y el enunciado integrado, que ordenan a la autoridad
administrativa decidir cada caso con fundamento en la Constitución, las leyes y
los reglamentos aplicables, y “teniendo en cuenta la interpretación que de
ellas [“las disposiciones constitucionales”] se hizo en la sentencia de
unificación [del Consejo de Estado] invocada”, vulneran por omisión
legislativa relativa el principio de supremacía de la Constitución (CP, art 4)
y las competencias de la Corte Constitucional (CP, art 241), al desconocer la
condición prevalente de la norma y la jurisprudencia constitucionales.
4.
Normatividad demandada y contexto normativo.
4.1. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo: Ley 1437 de 2011.
4.1.1. El Congreso de la República expidió el  Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, derogando
expresamente el Decreto 01 de 1984 y otras leyes y decretos con fuerza de ley,
así como restantes disposiciones que le resulten contrarias.
4.1.2. El Legislador dispuso que el nuevo Código aplica a
procedimientos y actuaciones administrativas, demandas y procesos instaurados
tras la fecha de entrada en vigencia, esto es, el 2 de julio de 2012. Las
cuestiones previas, dispuso, se tramitarán y culminarán con arreglo a las
normas del “régimen jurídico anterior” (art. 308).
4.1.3. El Código se estructura
fundamentalmente en dos partes: la inicial, hace referencia al “Procedimiento
Administrativo”; la siguiente, alude a la “Organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. La Parte Primera regula
entre otras materias: (i) las disposiciones generales del mismo, (ii) el
derecho de petición, (iii) el procedimiento administrativo general, (iv) el
procedimiento administrativo de cobro coactivo y (v) la extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado. El artículo del nuevo Código acusado
parcialmente -art. 102-, agota el contenido del Título V de esta Primera Parte.
4.2. El artículo 102 de la Ley 1437/11: disposición
demandada -inciso 1º- y el inciso integrado.
4.2.1. La disposición
acusada del artículo 102 de la Ley 1437/11 consagra, esencialmente, un deber
para las autoridades encargadas de adelantar actuaciones administrativas: de
extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado favorable
-que haya reconocido un derecho-, a quienes se encuentren en la misma situación
fáctica y jurídica resuelta en ella.
4.2.2. En incisos siguientes se regulan aspectos del procedimiento
previsto para que terceros interesados obtengan el reconocimiento
administrativo del derecho judicialmente declarado como, entre otros aspectos:
(i) La petición del interesado, dirigido a la autoridad competente,
dentro del término de caducidad de la pretensión judicial respectiva,
acompañada de: (i) copia o referencia de la sentencia de unificación invocada;
(ii) justificación de la identidad de situación jurídica -supuestos de hecho y
de derecho- entre su caso y el del demandante al quien se le reconoció el
derecho en la sentencia de unificación;  razones fácticas y jurídicas; (iii)
las pruebas aducibles.
(ii) El término de decisión -por las autoridades- de (30) treinta
días,  siguientes a la recepción de la solicitud.
4.2.3. El Legislador regla la actuación administrativa de la autoridad
competente ordenándole  decidir la petición de extensión jurisprudencial, con
fundamento en las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables
al caso y “teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la
sentencia de unificación invocada” por el Consejo de Estado (art. 102,
numeral 3, inciso 3 de la Ley 1437/11). Esta previsión normativa de “interpretación”
de normas constitucionales y legales, se ha integrado con la disposición
demandada, como se dejó expresado (supra II, 2.3).
4.2.4. La norma prevé la posibilidad de que la autoridad se oponga a la
extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado. Los
fundamentos de la negación de la petición por las autoridades, pueden consistir
en lo siguiente: (i) disimilitud entre la situación jurídica del peticionario y
la resuelta en la sentencia de unificación; (ii) necesidad de período
probatorio para adoptar un decisión; (iii) discrepancia con la interpretación
de las normas aplicables hecha por el Consejo de Estado en la sentencia de
unificación.
4.2.5. Si la negación de la extensión jurisprudencial, por la autoridad
administrativa, se apoya en su desacuerdo interpretativo de las normas
relevantes al caso que hiciere el Consejo de Estado en la sentencia de
unificación, el peticionario puede provocar el pronunciamiento de este
Tribunal, en los términos del artículo 262 de la misma Ley.
4.3. Principios normativos
relacionados: artículos 3 y 10 de la Ley 1437/11.
Otras normas de la Ley 1437/11 desarrollan
principios de actuación que guardan relación estrecha con la disposición
demandada, a saber:
4.3.1. El
artículo 3 de la misma Ley, relativa a los “principios” que rigen las
actuaciones y procedimientos administrativos, destaca dos de ellos relacionados
con el presente caso: (i) el principio de igualdad -numeral 2-, de raíz
constitucional, referido al deber de “mismo trato y protección” de las
autoridades a quienes intervengan en actuaciones bajo su conocimiento; (ii) y
el “principio de coordinación” -numeral 10-, según el cual las
autoridades “concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales”
en el “reconocimiento de sus derechos a los particulares”. De lo
anterior, la norma demandada y las acabadas de citar son desarrollo directo.
4.3.2. El artículo 10, referido a (i) la
obligación -para las autoridades- de aplicación “uniforme” de normas
constitucionales, legales y reglamentarias a situaciones definidas con los
mismos supuestos fácticos y jurídicos, y (ii) al deber de “tener en cuenta
las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que
se interpreten y apliquen dichas normas”. Como se aprecia de su lectura, el
deber de aplicación uniforme de las normas jurídicas prefigura el deber
de extensión jurisprudencial a cargo de tales autoridades administrativas,
establecido en la norma demandada. Esta disposición -art 10-, como se verá
adelante, ya fue objeto de examen de constitucionalidad.[8]
4.4. Definiciones de ‘autoridad’ y ‘sentencia de
unificación’.
El propio nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA) define los conceptos de “autoridad” y de “sentencia de
unificación” presentes en el artículo 102 demandado.
4.4.1. El concepto
de “autoridad” tiene diverso alcance en la Constitución Política.
Tradicionalmente se asocia a quien se encuentra legalmente investido de poder
coactivo, jurisdicción o mando. Cuando se alude a las “autoridades de la
República”, como instituidas para proteger los derechos de los
habitantes de Colombia (CP, art. 2) o se expresa que ninguna “autoridad del
Estado” podrá ejercer funciones no atribuidas por el orden jurídico (CP,
art. 121); o cuando se determina la procedencia de la acción de tutela en
relación con la  conducta lesiva los derechos fundamentales a cargo de “cualquier
autoridad pública” (CP, art 86), la norma superior utiliza tal concepto en
su sentido lato.
La disposición
demandada, y en general el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, lo hace en un sentido estricto: las “autoridades”
a que se refiere la disposición acusada son los organismos y entidades
encargadas del adelantamiento de actuaciones administrativas, cualquiera sea la
rama del poder, el órgano autónomo o el nivel territorial al que pertenezcan,
incluidos los particulares habilitados para tales cometidos. Al respecto, dice
al artículo 2 de la Ley 1437/11 (CPACA):
ARTÍCULO 2.
ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a
todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en
sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
(Subraya fuera del original)
En suma, se trata
de la noción de autoridad administrativa en sentido funcional: todo titular de
función administrativa, independiente de su ubicación orgánica, del nivel
territorial de actuación o de su condición de particular.
4.4.2. El nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
utiliza la expresión sentencia de unificación jurisprudencial en una
acepción precisa y taxativa, definida en su artículo 270:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS
DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán
como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya
proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia
económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las
proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo
eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996,
adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
Así, en el ámbito
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son sentencias de
unificación, las proferidas por el Consejo de Estado como “tribunal supremo
de lo contencioso administrativo” -CP, art 237- con arreglo a alguno de los
siguientes criterios: (i) finalístico o de unificación y  definición
jurisprudencial; (ii) material o de importancia jurídica o trascendencia
pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de recursos extraordinarios o
de revisión.
5. Cargo 1º:
vulneración del principio de preeminencia de la ley como fuente del derecho y
del carácter auxiliar de la jurisprudencia (CP 230, 121, 123) por el inciso 1
del artículo 102 de la Ley 1437/11.
5.1. Concepto de
inconstitucionalidad en la demanda.
Al cuestionar la
disposición legal que ordena a las autoridades administrativas la extensión de
sentencias de unificación del Consejo de Estado a situaciones fáctica y
jurídicamente iguales, la demanda se centra en la vulneración de la regla
constitucional relativa a la preeminencia de la Ley como fuente del derecho. A
juicio del demandante, las autoridades no pueden ser sujetos del deber legal de
extensión de la jurisprudencia, sin desconocer el carácter de la Ley como
primera fuente formal del Derecho, y de la jurisprudencia como criterio
auxiliar de interpretación (CP, 230.2). Además, en cuanto al ejercicio de
la función administrativa, tal orden de extensión jurisprudencial compromete el
principio de legalidad, en virtud del cual autoridades y servidores
públicos en general están sometidos a la Constitución, la ley y los reglamentos
en la determinación de sus funciones y en el ejercicio de ellas, como fuente
directa del derecho (CP 121 y 123), y no a los precedentes jurisprudenciales.
5.2. Las fuentes
del derecho en la Constitución: la Legislación como fuente primaria y el
principio de legalidad.
5.2.1. Por
oposición a las fuentes materiales, que determinan el contenido de los
preceptos legales, históricamente la doctrina ha entendido las fuentes formales
del derecho objetivo como los procesos de creación de normas jurídicas cuyos
elementos condicionan la validez de las reglas resultantes, trátese de la
legislación, la jurisprudencia o la costumbre. La sujeción del ciudadano y del
poder al orden jurídico es condición esencial de existencia del Estado de
Derecho. El derecho legislado, con la Constitución Política como norma de
normas en la cúspide del orden jurídico interno, constituye la fuente formal
primaria de nuestro sistema de derecho. En tal sentido, la Constitución -art 4,
inc 2- dispone: “Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar
la Constitución y las leyes (…)”. Y todas las personas -particulares y
servidores públicos- son responsables de su infracción (CP 6, 95).
5.2.2. La primacía
de la Legislación como fuente del ordenamiento jurídico, es regla de los
estados democráticos y constitucionales que dan prevalencia a las reglas de
conducta dictadas por los representantes del Pueblo o el propio Pueblo soberano
para regular el poder y la libertad, a través de los procesos legislativos
ordinarios o constituyentes, esto es, de la Legislación como principal fuente
formal del Derecho.
5.2.3. El poder
vinculante de la Legislación, como fuente primaria del derecho, es
indiscutible. De
este modo, la actuación de las autoridades -para el caso administrativas y
judiciales-, se ha de regir por lo dispuesto en las reglas constitucionales,
legales o reglamentarias que conforman el sistema jurídico (CP 121 y 123), a
cuya cabeza la Constitución ostenta supremacía normativa, goza de eficacia
directa y es principio de interpretación de todo el ordenamiento. La
Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley” (CP,
121).
5.2.4.
Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor público-
toman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y
ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el
reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se
concreta para la administración en el principio de legalidad, según el
cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del
ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está
permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La
efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control
de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder
Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.
5.2.5. Respecto
del poder judicial, la Constitución ha dispuesto el funcionamiento “autónomo”
de la administración de justicia y ha instruido a los servidores judiciales que
“sus actuaciones son independientes” (CP, art 228).  En cuanto a los
jueces, la Carta Política repite el mandato superior de subordinación al orden
jurídico, disponiendo para ellos que en sus providencias “sólo están
sometidos al imperio de la ley” (CP  230). Tal aserto lo reitera el inciso
segundo de la misma norma superior, referido a la “jurisprudencia”
-junto con la doctrina,  la equidad y los principios generales del derecho-
como “criterios auxiliares” del ejercicio de la función judicial. Así,
la disposición constitucional expresa que la jurisprudencia tiene para los
mismos jueces que la producen un valor de fuente auxiliar de su labor de
interpretación del derecho, no estando la autoridad jurisdiccional sujeta en
principio a las reglas de decisión con base en las cuales otros jueces hayan
fallado casos anteriores. En principio, las disposiciones del artículo 230 de
la Constitución Política tienen como destinatarios a las autoridades del Poder
Judicial, pero son reiteración de enunciados genéricos que sientan el principio
de supremacía de la Constitución sobre la ley y cualquiera otra norma (CP, art
4), la obligación para toda persona de cumplimiento de la Constitución y la ley
(CP, art 95, inc 3) o la sujeción de todo servidor público a la Constitución,
la ley o el reglamento en el ejercicio de sus funciones (CP, art 123, inc 2).
5.2.6. En suma, la
Constitución Política está disponiendo que, en el orden jurídico, la Ley
ocupa el lugar preeminente del sistema de fuentes del derecho en todos los
ámbitos de su aplicación, entendida en su acepción genérica y más comprensiva
de derecho legislado y escrito, a cuya cabeza se halla la propia Constitución
como Ley Superior.
5.2.7. Con
fundamento en lo anterior, el demandante insiste en que el deber constitucional
de las autoridades administrativas de ejercer sus funciones con arreglo a lo
previsto “en la Constitución, la ley o el reglamento” (CP 123.2), se opone
a la posibilidad de reconocerle obligatoriedad a la jurisprudencia. En otras
palabras, que sus actuaciones relativas al reconocimiento de derechos a los
administrados no han de estar regidas por decisiones judiciales precedentes
-criterio auxiliar-, así lo haya ordenado por el Legislador en los términos del
artículo 102 de la Ley 1427/11 demandado, en virtud de la primacía de la Ley
como fuente del derecho.
Con todo, existen
otros principios relevantes para ser considerados en el presente juicio de constitucionalidad,
y entre ellos, la igualdad.
5.3. La igualdad
como principio constitucional del ejercicio de la función pública.
5.3.1. Si las
autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de
sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia
Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de
sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en
el ejercicio de la función pública como mandato fundamental. En otras palabras,
el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la
obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la
noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades
administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley -actos de
legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de
todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en
la esfera de los procesos judiciales.
5.3.2. Del
principio de igualdad de todos ante la ley, se deriva el derecho ciudadano de
recibir “la misma protección y trato de las autoridades” (CP, art 13).
Su garantía y realización efectiva obliga a todos los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones, lo mismo autoridades administrativas que jueces,
también como expresión del sometimiento del poder al derecho y la proscripción
de la discriminación, la arbitrariedad y la inseguridad. Así mismo, de esta
obligación constitucional de igualdad de “protección y trato” de las
personas, se desprende: (i) el deber a cargo de la administración y la
judicatura de adjudicación igualitaria del derecho; (ii) y el derecho de las
personas a exigir de sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones
administrativas o judiciales, reconozcan los mismos derechos a quienes se
hallen en una misma situación de hecho prevista en la ley.
5.3.3. En suma, el
deber de igualdad en la aplicación de las normas jurídicas, al ser un principio
constitucional, es a su vez expresión del otro principio constitucional
mencionado, el de legalidad. El ejercicio de las funciones administrativa y
judicial transcurre en el marco del estado constitucional de derecho y entraña
la concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los
ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la
efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los
asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al
deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos
iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y administrativas.
5.3.4.
Precisamente, tanto (i) la extensión administrativa de las sentencias de
unificación -ordenada en la norma legal demandada- como (ii) la fuerza
de los precedentes judiciales, son mecanismos puestos a disposición de los
jueces y la administración, para concretar la igualdad de trato que unos y
otros deben a las personas. Una mirada a ellos resulta ilustrativa para el
examen de la tensión que puede darse entre el deber de adjudicación igualitaria
de los derechos mediante la extensión de la jurisprudencia o la aplicación del
precedente judicial,  y  a través del carácter auxiliar de tal jurisprudencia.
5.4. El precedente
judicial: obligatoriedad de la jurisprudencia de los órganos judiciales de
cierre jurisdiccional y su límite.
5.4.1. El
precedente y su tensión con la autonomía judicial.
5.4.1.1.
Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y
reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función
jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas
decisiones judiciales para la solución de nuevos casos. Significa que la regla
de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales
competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos
fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece
como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos
pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle
concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y
jurídica inicialmente decidida.
5.4.1.2. Con todo,
en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como
el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la
argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la
jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la
obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo
del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le
enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a
las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la
jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función
judicial prescrito en la en la Constitución.
5.4.2. Fuerza
vinculante de la  jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las
jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
5.4.2.1. La
jurisprudencia constitucional ha considerado el valor de las resoluciones
judiciales de los órganos judiciales de cierre de las respectivas jurisdicciones
frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y tribunales, es
decir, su condición de ‘precedente’. Este asunto plantea la antigua
discusión sobre la fuerza obligatoria de las sentencias, más allá de las causas
para cuya resolución fueron dictadas. En otras palabras, si determinadas fallos
judiciales han de erigirse en una especie de regla general para la posterior
solución de casos semejantes.
5.4.2.2. En
la sentencia C-836 de 2001[9],
la Corte abordó, entre otros, el problema jurídico que el caso presente
plantea: si los jueces en una jurisdicción deben regirse por los precedentes
reconocidos por el órgano de cierre de la misma. Con base en el deber
constitucional de igualdad de trato, la Corte asumió que:
(…) en lo que
respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades
deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y
aplicación de la ley”; por ello, “cuando no ha habido un tránsito legislativo
relevante, los jueces están obligados a seguir explícitamente la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en todos los casos en que el
principio o regla jurisprudencial sigan teniendo aplicación”. (Subraya fuera
del original)
Luego la Corte Constitucional,
en la sentencia C-335 de 2008, refiriéndose en general a las
decisiones de todos los órganos judiciales de cierre jurisdiccional, reitera el
carácter vinculante de la jurisprudencia de los órganos de cierre y, al
respecto, afirma:
Reconocerle
fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del
sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de
adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera, la
vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del
derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos
semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces
ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor
seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares.
(subrayas fuera del original)
5.4.2.3.
Según este Tribunal Constitucional, la fuerza normativa de la doctrina
dictada por la Corte Suprema, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura -sala disciplinaria- y a Corte Constitucional, como órganos de
cierre de sus jurisdicciones, proviene fundamentalmente: (i) de la obligación
de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar igualdad de
trato en cuanto autoridades que son; (ii) de la potestad otorgada
constitucionalmente a las altas corporaciones, como órganos de cierre en sus
respectivas jurisdicciones y el cometido de unificación jurisprudencial en el
ámbito correspondiente de actuación; (iii) del principio de la buena fe,
entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado;
(iv) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la
protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las
decisiones judiciales en la resolución de conflictos, derivada del principio de
igualdad ante la ley como de la confianza legítima en la autoridad judicial.
5.4.2.4. Nótese que la fuerza
vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su
definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición
que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas
jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente
dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden
específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.
5.4.2.5. Así, de la condición
de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal
supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución”[10]
que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar
la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la
atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre
jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de
guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela
de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional. Y de tal deber
de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su
jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la
jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato
constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.
5.4.2.6. En síntesis, la
jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre jurisdiccional, en cuanto
autoridades constitucionales de unificación jurisprudencial, vincula a los
tribunales y jueces -y a sí mismas-, con base en los fundamentos
constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir
de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales (C-335 de 2008). Las decisiones de otros órganos y
autoridades judiciales, expresión viva de la jurisprudencia, son criterio
auxiliar de interpretación, de conformidad con el artículo 230.2 de la
Constitución.
5.4.3. Límite de la fuerza
del precedente: apartamiento judicial.
5.4.3.1. Como ya
se ha expresado, en la base del problema jurídico a resolver en esta sentencia
está planteada la tensión entre la fuerza vinculante de determinadas decisiones
judiciales y la autonomía e independencia judicial o administrativa frente a
determinadas decisiones judiciales relativas a casos ya fallados: la
jurisprudencia como precedente y la jurisprudencia como fuente auxiliar. Y si
bien la obligatoriedad de la jurisprudencia es instrumento de realización de la
igualdad, el sistema jurídico que nos rige -asentado en la primacía de la
Legislación como fuente de derecho- no permite que la fuerza vinculante de las
sentencias de los órganos de cierre pueda vaciar de contenido o anular
completamente el principio de la autonomía de la administración de justicia e
independencia de los jueces en la interpretación y aplicación de la
Constitución y la Ley, incluso frente a decisiones de los órganos judiciales de
cierre;
máxime teniendo en cuenta la definición expresa que realiza la Constitución de
la jurisprudencia (CP, 230.2), como criterio auxiliar de la actividad judicial.
Así, es
también imperioso reconocer el margen de los jueces en la apreciación, interpretación
y adjudicación de los hechos, las leyes y el derecho. Para ello, la
Constitución rodeó de garantías de autonomía orgánica a la Rama Judicial e
independencia funcional a los jueces (CP, 228 y 230), concibiéndolos como
funcionarios ajenos a reglas de jerarquía en relación con los poderes ejecutivo
y legislativo, y también respecto de sus superiores funcionales, a efectos de
la adopción de decisiones y elaboración de providencias.
5.4.3.2. En
razón de la tensión aludida y con el fin de armonizar los principios
constitucionales involucrados, la propia jurisprudencia constitucional que
admitió el valor de precedente de la jurisprudencia de los órganos judiciales
de cierre, ha reconocido la posibilidad de que jueces y magistrados se aparten
excepcionalmente de su aplicación forzosa, previo cumplimiento estricto de
determinados requisitos, mediante el apartamiento judicial, como límite
de la fuerza vinculante de los precedentes judiciales. Al respecto, en
la sentencia C-634 de 2011, la Corte Constitucional manifestó: (…) La
obligatoriedad del precedente es, usualmente, una problemática estrictamente
judicial, en razón a la garantía institucional de la autonomía (C.P. art. 228),
lo que justifica que existan mecanismos para que el juez pueda apartarse, como
se recordó en el fundamento jurídico 4, del precedente.
5.4.3.3. Como se
dejó expresado, sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales,
en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria,
contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza
vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al
precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente
iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y
magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e
independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función
judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
las autoridades judiciales cuentan con la facultad de  abstenerse de aplicar el
precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo
cumplimiento de determinadas condiciones.
5.4.3.4. Así,
el juez dispone de un margen de apreciación de los supuestos fácticos del caso
concreto y de interpretación de las normas aplicables al mismo, que le permite
apartarse del precedente judicial, es decir, optar por no aplicar la razón
jurídica con base en la cual se resolvió el caso anterior. Sin embargo, el juez
o tribunal no puede ignorar el precedente del órgano de cierre de su
jurisdicción -la ordinaria, la contenciosa administrativa, la jurisdiccional
disciplinaria, y en todo caso, la constitucional-: tienen frente a ella el
deber de desarrollar una argumentación explícita justificativa de su
inobservancia, es decir, satisfacer una carga dialogal con el precedente, como
fundamento de  la decisión discrepante. En tales casos, por la iniciativa
razonada del juez, el precedente judicial puede no ser aplicado, siempre con
referencia expresa al mismo y con justificación jurídica del apartamiento.
En la citada sentencia C-634 de 2011, la Corte dijo:
15.  La Corte
también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del
precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido que
dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política,
puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso
esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i)
hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia
en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar
suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de
mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.  Esta opción,
aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer
que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado,
la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo
que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el
precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis.
Sin embargo, debe
resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las autoridades
judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por
desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante la
identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los
requisitos antes mencionados.  Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser
contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica,
posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente,
fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio
de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso.  En
otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte
válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción
es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes
para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se
muestra inaceptable.  Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr
la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales.
5.4.3.5. El apartamiento
judicial del precedente, en suma, es la potestad de los jueces de apartarse
de la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de cierre, como expresión
de su autonomía judicial constitucional. Supone un previo cumplimiento del
estricto deber de consideración del precedente en la decisión, ya que la
jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales de cierre no puede ser
sencillamente ignorada frente a situaciones similares a las falladas en ella.
Una vez identificada la jurisprudencia aplicable al caso, la autoridad judicial
sólo puede apartarse de la misma mediante un proceso expreso de
contra-argumentación que explique las razones del apartamiento, bien
por: (i)  ausencia de identidad fáctica, que impide aplicar el precedente al
caso concreto; (ii) desacuerdo con las interpretaciones  normativas realizadas
en la decisión precedente; (iii) discrepancia con la regla de derecho que
constituye la línea jurisprudencial. De este modo, la posibilidad de apartamiento
del precedente emanado de las corporaciones judiciales de cierre de las
respectivas jurisdicciones supone, en primer término, un deber de
reconocimiento del mismo y, adicionalmente, de explicitación de las razones de
su desconsideración en el caso que se juzga[11].
5.4.3.6. En la
base del apartamiento jurisprudencial está la idea de preservar la
autonomía judicial en la tarea de adjudicación del derecho en un caso concreto,
aun frente a decisiones judiciales ya adoptadas por las instancias superiores
de la organización judicial. Dicha autonomía judicial se despliega con mayor
vigor cuando la autoridad judicial se encuentra ante pronunciamientos
jurisprudenciales de juzgados y tribunales, y se restringe significativamente
frente a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales de cierre, en
virtud de la fuerza vinculante de éstas, dado su mandato de unificación
jurisprudencial. Pero ni aun en este caso, hay un vaciamiento total de la
facultad decisoria del juez que anule el núcleo esencial del derecho de
autonomía judicial frente a la jurisprudencia, merced a la posibilidad de
apartarse de ella.
5.4.3.7. En suma,
en virtud del apartamiento del precedente judicial, se armonizan el
principio constitucional de igualdad en la aplicación de la ley y el mandato de
unificación jurisprudencial, con el principio, también constitucional, de
autonomía judicial y del carácter auxiliar de la jurisprudencia. Así como en
nombre del derecho de igualdad no puede anularse la autonomía del juez,
tampoco, en virtud de la unificación jurisprudencial, puede negarse la regla
constitucional que inscribe la jurisprudencia entre los “criterios
auxiliares de la actividad judicial”.
Finalmente, cabe
insistir en que la fuerza vinculante del precedente hace relación al
vínculo que tiene el juez con las reglas o ratio decidendi de las
decisiones de las corporaciones judiciales de cierre, para la solución de
nuevos casos. Diferente de los fallos contenidos en la parte resolutiva
de las providencias que adoptan todos los jueces, cuyos mandatos son, de suyo,
de forzoso cumplimiento.
5.4.4.
Conclusiones el precedente judicial y el apartamiento jurisprudencial.
En síntesis: (i)
la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar”
de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo
los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley”
-CP, artículo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y
la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-,
tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la
unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad,
buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente,
el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los
órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y
razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e
independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la
función judicial -CP, artículo 228-.
5.5. La extensión
administrativa de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado (caso
concreto).
5.5.1. Alcance de
la extensión de los efectos de sentencias de unificación.
5.5.1.1. La
disposición acusada trueca en imperativo legal lo que ha sido una potestad
constitucional de la administración. Y al ordenar a las autoridades competentes
de actuaciones administrativas la extensión de los efectos de sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en las que se haya
reconocido un derecho a terceros que lo soliciten y acrediten los mismos
supuestos fácticos y jurídicos, consagra un mecanismo de aplicación de la
jurisprudencia. El deber allí consagrado entraña un límite a la
discrecionalidad en
el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto
de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la
aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en
su función de unificación jurisprudencial. Se trata de un mecanismo parecido al
previsto en el ámbito judicial, mas con notables diferencias.
5.5.1.2. En
efecto, tanto la extensión administrativa de sentencias del Consejo de
Estado
-por
mandato legal- como la
aplicación preferente de la jurisprudencia de las altas corporaciones de
justicia
-por el
valor vinculante de las mismas-, responden al propósito de dispensación uniforme del
derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las
autoridades a las personas. Pero los destinatarios de las reglas de unificación
jurídica son en el primer caso servidores de la administración, no los propios
jueces,
lo
que mueve
al Legislador
a
impartir la orden legal para
que autoridades de otra rama del poder público, la ejecutiva, se consideren
vinculados con los efectos de sentencias judiciales de unificación. Además, y
es otra diferencia, el mandato de extensión jurisprudencial previsto en al artículo
142 de la Ley 1437 de 2011 se aplica con criterio de favorabilidad, por cuanto
solo cabe de sentencias que hayan reconocido un derecho, el que otra persona,
en igualdad de condiciones sustanciales, reclamará para sí.
5.5.1.3. Lo que la
demanda plantea es si el mecanismo legal de extensión jurisprudencial por vía
administrativa, desconoce el principio de legalidad y con ello el deber
de ejercer sus funciones “en la forma prevista por la Constitución, la ley y
el reglamento”. En suma, si vulnera disposiciones de la Constitución que
(i) consagran el principio de legalidad que somete a la administración
al imperio del orden jurídico y sitúan a la ley en el lugar preeminente del
sistema de fuentes del derecho -CP, arts 121 y 123-, y (ii) definen el carácter
de criterio auxiliar de interpretación que tiene la jurisprudencia,
tanto para los jueces -CP 230.2- como para la administración, que en la lógica
del demandante, no puede ser desconocida por el Legislador a través de un
mandato de extensión jurisprudencial por vía administrativa (CP 230).
5.5.2. Los deberes
de la administración frente a la función jurisdiccional: principio de legalidad
y deber de igualdad de trato legal.
5.5.2.1. En
relación con la Rama Judicial, la Constitución impone al gobierno -cabeza de la
administración- el deber de prestar a los funcionarios judiciales “los
auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias” (CP, art 201.1).
En efecto, un estado de derecho se edifica sobre la obligatoriedad de las
decisiones de los jueces, quedando los restantes servidores de otras ramas del
poder atados a sus providencias y, aún más, compelidos a realizar su
cumplimiento. De este modo, los autos y sentencias judiciales en firme que
deciden un caso concreto, son indiscutibles para la administración. No así
necesariamente, frente a otras causas distintas de las examinadas en cada
providencia, pues por regla general, sus efectos se contraen al ámbito de lo
juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron al respectivo proceso -
excepción hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes y con efectos
inter comunis-. De ahí que para ordenar a las autoridades administrativas
la extensión de sentencias judiciales de unificación del Consejo de Estado a
otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el Legislador
a través de una orden legal expresa.
5.5.2.2. Como ya
se advirtió (supra 5.2, ‘Considerandos’), el poder vinculante de la
Legislación, como fuente primaria del derecho, es indiscutible: la actuación de
las autoridades -para el caso administrativas y judiciales-, se ha de regir por
lo dispuesto en las reglas constitucionales, legales o reglamentarias que
conforman el sistema jurídico (CP 121 y 123), a cuya cabeza la Constitución
ostenta supremacía normativa, goza de eficacia directa y es principio de
interpretación de todo el ordenamiento. En tal sentido, el Constituyente de
1991 dispuso que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley” (CP, 121).
Específicamente, todo servidor público toma posesión de su cargo jurando “cumplir
y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma
prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). De
este modo, la actividad administrativa se halla sometida a las normas
superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello
que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos
pertinentes, principio cuya efectividad se asegura mediante el control de
legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder
Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.
5.5.2.3. Además,
como también se expresó atrás (supra 5.3, ‘Considerandos’), la sujeción de las
autoridades administrativas a la Constitución y la ley como fuente de derecho
(CP, arts 121 y 123.2), implica para éstos que el ejercicio de sus atribuciones
se encuentra sometido al principio constitucional general de igualdad (CP, art
13), y específicamente, sujeto en la realización de la función administrativa
al deber específico de obrar con arreglo a “los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad…” (CP,
art 209).
5.5.2.4. De este
modo, la orden legal de aplicación de mecanismos de adjudicación igualitaria
del derecho, como la extensión de los efectos de sentencias de unificación,
encuentra un primer sustento constitucional en el deber administrativo de
asegurar igualdad de las personas ante la ley.
5.5.3. La fuerza
vinculante de la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre
jurisdiccional, para las autoridades administrativas.
5.5.3.1. Aparte de
que la Constitución la que impone a la administración el deber de igualdad de
trato legal al ejercicio de la función administrativa, son también las
autoridades administrativas destinatarias del carácter vinculante de la
jurisprudencia de los órganos de cierre responsables de su unificación.
5.5.3.2. Como se vio atrás, siendo la jurisprudencia, en
principio, criterio auxiliar de interpretación, tiene fuerza vinculante para
los funcionarios judiciales cuando se provienen de los órganos de cierre en las
diferentes jurisdicciones, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento que
tiene los jueces y magistrados. Tal fuerza vinculante deriva de mandatos
constitucionales que consagran la supremacía de la Constitución, el deber de
sujeción de todas las autoridades públicas a la Constitución y a la ley, el
derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y
la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas.
5.5.3.3. También las autoridades administrativas son
sujetos de estos mandatos superiores y, en consecuencia, puede el Legislador
extender a sus actuaciones el valor vinculante de la jurisprudencia emanada de
las altas cortes jurisdiccionales, tal como lo ha reiterado la Corte
Constitucional. La sentencia C-539 de 2011[12] hizo un recuento de las
reglas jurisprudenciales relacionadas específicamente con la sujeción de las
autoridades administrativas a la Constitución, a la ley y a la jurisprudencia
dictada por las Altas Cortes; allí se reafirmó el sometimiento de toda
autoridad pública al imperio de la Constitución y la ley -CP, 230- y, también
el deber de respeto por el precedente judicial emanado de los órganos
judiciales de cierre de las respectivas jurisdicciones, basado en la
prevalencia de la Constitución, como norma de normas, y en la igualdad de todos
ante la ley como parámetro de actuación de las autoridades, el debido proceso y
el principio de legalidad. Dice así el aparte referido de la sentencia:
“La jurisprudencia
de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte
de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y
del principio de legalidad en materia administrativa -art. 29, 121 y 122
Superiores-, en cuanto (i) las autoridades están sometidas al imperio de la
Constitución y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en
todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constitución y la ley;
(ii) el contenido y alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas
Cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza
vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden
ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el
desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los
servidores públicos (art. 6 y 90 C.P.-; (v) las actuaciones y decisiones de
las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley
–art. 13 C.P”. (Subraya fuera del original)
5.5.3.4. Adicionalmente, frente a las autoridades de la
administración, dispone el Legislador de libertad de configuración para
establecer parámetros de naturaleza judicial a la actuación
administrativa, incorporando a la ley vigente referentes jurisprudenciales
vinculantes. Siendo así, la orden del Legislador dada
a la autoridad administrativa -en el inciso 1 del artículo 102 demandado- de
extender los efectos de las sentencias de unificación del órgano de cierre de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo -el Consejo de Estado- a casos
basados en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, es desarrollo de
propósitos constitucionales como la igualdad, la buena fe y el debido proceso.
5.5.4. Posibilidad
de “apartamiento administrativo”.
5.5.4.1. No
obstante el efecto vinculante de la jurisprudencia de los órganos de cierre
jurisdiccional -en desarrollo del principio de igualdad- y la orden legal de
extensión administrativa de la jurisprudencia de unificación del Consejo de
Estado -en aplicación del principio de legalidad-, los funcionarios de la
administración disponen, como las autoridades judiciales, de un mecanismo que
les permite discutir las sentencias de unificación del Consejo de Estado cuya
extensión impone la norma legal demandada. El mismo artículo 102 de la Ley 1427
de 2011, en su inciso 4º dice:
Artículo
102. Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por
parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
(…)
Esta decisión
se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las
autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes
consideraciones:
1. Exponiendo
las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que
se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de
solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho
invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de
prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios
probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo
las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es
distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es
procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo
clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no
deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En
este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos
argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el
peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
(subrayas
fuera de texto)
La posibilidad del
apartamiento administrativo en el marco de este procedimiento
administrativo especial, se concreta en el texto legal que señala: “las autoridades
podrán negar la petición”. Significa que el valor vinculante de las sentencias
de unificación del Consejo de Estado, ordenado por el Legislador, no es
absoluto; como tampoco lo es la fuerza vinculante de las mismas, proferidas por
los órganos jurisdiccionales de cierre, que finalmente  admiten el apartamiento
de ellas por los jueces.
5.5.4.2. Al igual
que en el ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la
decisión judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado.
El artículo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión
negativa a la solicitud de extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un
período probatorio para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de
identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en la
sentencia de unificación invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el
Consejo de Estado respecto de las normas aplicables -quien podrá decidirla, con
“los mismos efectos del fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427/11)-. En todo
caso, la negación de la solicitud de extensión jurisprudencial debe ser
suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual
que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante.
5.5.4.3. En suma,
la autonomía de las autoridades de la Administración respecto del precedente
judicial, basada en la separación de los poderes y el principio de legalidad, halla
reconocimiento en esta posibilidad de apartamiento administrativo,
removiendo así la objeción constitucional planteada.
5.6. Conclusión.
La Corte declarará
la exequibilidad de la disposición analizada, que ordena a las autoridades
administrativas la extensión de los efectos de sentencias de unificación del
Consejo de Estado que reconocen un derecho, a las personas solicitantes que se
hallen en la misma situación jurídica en ella decidida, con base en lo
siguiente:
5.6.1. Las
autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la
Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2).
Igualmente, la función administrativa tiene por objeto el servicio de los
intereses generales y se adelanta con fundamento en reglas de igualdad -entre
otras- (CP 209), que implica un deber de trato igualitario a las  personas en
el reconocimiento y protección de sus derechos.
5.6.2. Al
establecerse para las autoridades administrativas el deber legal de extensión
de las sentencias de unificación del Consejo de Estado que reconocen un
derecho, tales autoridades deben proceder a la aplicación de tales precedentes
jurisprudenciales, en desarrollo del principio de igualdad en el trato
debido a los ciudadanos por las autoridades, y en observancia del propio principio
de legalidad que basa tal deber de cumplimiento en la voluntad del
Legislador.
5.6.3. El deber
legal de extensión jurisprudencial, dispuesto en la norma demandada, no
desconoce la preeminencia de la Legislación como fuente de derecho para ejercer
su función conforme a la Ley, al punto que la misma se halla en posibilidad de
abstenerse de aplicar el precedente contenido en la sentencia de unificación
del Consejo de Estado y negarse a la extensión de tal jurisprudencia -conforme
a la ley-, apartamiento administrativo que tendrá que ser expreso y
razonado.
6. Cargo 2º:
omisión legislativa al ordenar la extensión administrativa de sentencias de
unificación del Consejo de Estado, prescindiendo de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en materia de interpretación de la Constitución (violación
de los artículos 4 y 241 de la Constitución Política por los  incisos 1 y 7 del
artículo 102 de la Ley 1437 de 2011).
6.1. Concepto de
inconstitucionalidad en la demanda.
6.1.1. El segundo
cargo esencialmente consiste en la existencia de una omisión del Legislador, al
ordenar en las actuaciones administrativas la extensión de la jurisprudencia de
unificación del Consejo de Estado a casos similares, sin hacer lo propio con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de interpretación de la
Constitución y de protección de los derechos constitucionales en los
procedimientos administrativos. Es un cargo que recae sobre el inciso inicial
del artículo 102, integrado con el inciso del mismo artículo integrado en esta
providencia, que ordena a dichas autoridades administrativas adoptar sus
decisiones “teniendo en cuenta la interpretación que de ellas [“las
disposiciones constitucionales”] se hizo en la sentencia de unificación [del
Consejo de Estado] invocada”.
6.1.2. Ya en el
punto anterior (supra 5.6, ‘Considerandos’) se concluyó sobre la
constitucionalidad de la extensión administrativa de la jurisprudencia, en los
términos referidos. Sobre esta base se examinará si en dicha orden legal de
extender las sentencias de unificación del Consejo de Estado, se omitió el
deber de consideración preferente del precedente dictado por la Corte
Constitucional en relación con la interpretación de los derechos fundamentales
y la Constitución.
6.2. La prevalencia de la jurisprudencia
constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
6.2.1. Siendo la jurisprudencia, en principio, criterio
auxiliar de interpretación, tiene fuerza vinculante para los funcionarios
judiciales al tratarse del precedente judicial de los órganos de cierre de las
diferentes jurisdicciones constitucionalmente previstas, como ya se advirtió
(supra 5.5.4, de ‘Considerandos’). Tal fuerza vinculante deriva de mandatos
constitucionales que consagran la supremacía normativa de la Constitución, el
deber de sujeción de todas las autoridades públicas a la Ley Superior, el
derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y
la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas,
no siendo contraria sino complementaria del concepto de la jurisprudencia como
criterio auxiliar de interpretación.
6.2.2. Tratándose
del tribunal constitucional, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional tiene una doble fundamentación, en razón del órgano que la
profiere: (i) de un lado, se trata del órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional; (ii) de otro lado, es el guardián de la “supremacía e
integridad” de la Carta Fundamental.
6.2.2.1. En cuanto
órgano de cierre, el Tribunal Constitucional participa del mandato de
unificación de la jurisprudencia en su  jurisdicción -la constitucional-, de
modo similar a lo reglado para la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, en las jurisdicciones ordinaria,
contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria, respectivamente. Tal
unificación se realiza: (i) a través de la revisión de las decisiones
judiciales que resuelven procesos surtidos en ejercicio de la acción de tutela
interpuestas contra actuaciones administrativas y decisiones judiciales (CP,
art 241.9), en desarrollo del control de constitucionalidad concreto; y (ii)
mediante la competencia exclusiva de control constitucional abstracto de normas
constitucionales y legales -en sentido material y formal-.
6.2.2.2. En cuanto
guardián de la Constitución, sus interpretaciones autorizadas de las
disposiciones que la integran condicionan la actividad legislativa,
administrativa y judicial. En sentencia T-292 de 2006 la Corte afirma que el
respeto al principio de la seguridad jurídica implica el respeto por las normas
superiores y la unidad y armonía de las demás normas con éstas. La Corte
Constitucional en la Sentencia C-292 de 2006, expresó: “Al ser [la Corte] la
responsable de mantener la integridad y supremacía de la norma superior, sus
determinaciones resultan ser fuente de derecho para las autoridades y
particulares, cuando a través de sus competencias constitucionales establece
interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta”.
6.2.3. Así, el
sometimiento a la Constitución por todos los poderes públicos y los
particulares, implica la sujeción a la interpretación autorizada que de ella
realiza el Tribunal Constitucional, a través de sus sentencias de exequibilidad
e inexequibilidad de las normas constitucionales y con fuerza de ley, y de las
sentencias de revisión de tutela para la unificación del alcance de los derecho
fundamentales en el ámbito de todas las jurisdicciones. Mientras la decisión de
la Corte Constitucional -parte resolutiva de las providencias- goza de valor de
cosa juzgada para el caso sub judice, la ratio decidendi -parte
considerativa de las providencias que establece la regla jurídica de la
decisión- tiene fuerza de precedente para otros casos y vincula a las mismas
autoridades y personas sometidas a la Constitución.
6.2.4. En la
sentencia C- 539 de 2011[13],
esta Corporación analizó el artículo 114 de la ley 1395 de 2010 que adopta
medidas en materia de descongestión judicial. La disposición acusada
determinaba que las “Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas
de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y
salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados
con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en
conflictos tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición
de actos administrativos, tendrán en cuanta los precedentes jurisprudenciales
que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos”[14]. Uno
de los cargos formulados consistía en que la norma acusada permitía a las
entidades estatales desatender los precedentes constitucionales que fijan el
alcance  de los derechos fundamentales, siendo constitucionalmente imperiosa su
aplicación. La Corte realizó un recuento de las reglas jurisprudenciales
existentes en relación con la sujeción de las autoridades administrativas a la
Constitución, a la ley y a los precedentes judiciales dictados por las Altas
Cortes y, específicamente, por la Corte Constitucional.
6.2.4.1. En
la misma sentencia C-539/11, la Corte aclaró el entendimiento del concepto de imperio
de la ley al que están sujetas las autoridades administrativas y
judiciales, como referido a la aplicación del conjunto de normas
constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los
máximos órganos judiciales, aplicación que en todo caso debe realizarse en
consonancia con la Constitución. Agregó que los fallos de la Corte
Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de
constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante,
en su parte resolutiva -erga ommes en el caso de los fallos de control
de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de
tutela, por regla general- y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio
decidendi tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Y
precisó que el desconocimiento del precedente judicial de las Altas Cortes por
parte de las autoridades administrativas, especialmente de la jurisprudencia
constitucional, implica la afectación de derechos fundamentales, y por tanto
una vulneración directa de la Constitución o de la ley, de manera que puede dar
lugar a (i) responsabilidad penal, administrativa o disciplinaria por parte de
las autoridades administrativas, (ii) la interposición de acciones judiciales,
entre ellas de la acción de tutela contra actuaciones administrativas o
providencias judiciales.
6.2.4.2. En
relación con la expresión “que en materia ordinaria o contenciosa
administrativa”, contenida en la norma acusada, la Corte encontró que se
configuraba una omisión legislativa relativa por las siguientes razones[15]: (i) se
configura la existencia  una norma respecto de la
cual procede predicar la omisión, en este caso la
expresión “que en materia ordinaria o contenciosa administrativa”,
en razón a que el Legislador dejó de incluir como precedente judicial a ser
tenido en cuenta por las entidades públicas, el que en materia constitucional
dicta la Corte Constitucional, tanto en control abstracto como en control
concreto; (ii) se configura una exclusión de las
consecuencias jurídicas que prevé la norma, ya que se prescinde del
acatamiento del precedente judicial por parte de las entidades públicas o
autoridades administrativas, al caso análogo del precedente constitucional;
(iii) se cumple con la inexistencia de un principio de razón suficiente
que justifique la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o
ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión, esto es,
del precedente constitucional; (iv) la norma genera una desigualdad negativa
para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, en
cuanto se exonera a las entidades públicas o autoridades administrativas de la
obligación de tener en cuenta el precedente judicial constitucional en sus
decisiones, y en consecuencia, de produce la vulneración del principio de
igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; (v) se constata el incumplimiento de un deber específico y
concreto de orden constitucional impuesto al legislador, en cuanto los
artículos 241 y 243 superiores determinan que a la Corte se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, y el que las decisiones de la
Corte tendrán efectos de cosa juzgada constitucional, efecto que no solo
incluye la obligatoriedad frente a todas las autoridades públicas de la parte
resolutiva de las decisiones adoptadas, sino también la fuerza vinculante de
las consideraciones ratio decidendi que sirven de fundamento directo del
fallo.
6.2.4.3. Se concluyó en dicha sentencia que el Legislador
incurrió en una omisión legislativa al no tener en cuenta la
obligatoriedad  y los efectos erga omnes de los fallos de
constitucionalidad de esta Corte, consagrada en los artículos 241 y 243 de la
Constitución, como tampoco las reglas que se imponen en las sentencias de
unificación de jurisprudencia en materia de protección de derechos
fundamentales, temas en los cuales la Corte Constitucional es órgano de cierre.
Con base en lo mencionado, la Corte decidió declarar exequible la
expresión “que en materia ordinaria o contenciosa administrativa”
contenida en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, en el entendido que
los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado -y el Consejo Superior de la Judicatura, sala disciplinaria- a que se
refiere la norma, deben respetar la interpretación vinculante que realice la
Corte Constitucional, la cual es prevalente en materia de interpretación de los
derechos fundamentales y de la Constitución en general.
6.2.5. En
providencia posterior, sentencia C- 634 de 2011, esta Corporación analizó el
artículo 10° de la ley 1437 de 2011 “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso
Administrativo”, el cual determina que al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán
las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme
a situaciones que exhiban los mismos supuestos fácticos y jurídicos, debiendo
tenerse en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de
Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. Los cargos elevados
por el demandante hacían referencia a la vulneración de los artículos 4, 230 y
241 de la Constitución, indicándose en ellos: (i) que la norma acusada dejaría
sin efecto las interpretaciones que hace la Corte Constitucional de normas
legales cuya determinada comprensión se opone al orden constitucional; (ii) que
la norma en mención tornaría optativa la aplicación de la jurisprudencia
constitucional y por ende se alteraría el sistema de fuentes.
6.2.5.1. En dicha ocasión la Corte, reiterando las reglas
establecidas en la Sentencia C- 539 de 2011, señaló en la sentencia C-634/11
que en el caso bajo estudio, se estaba en presencia de una omisión legislativa
relativa, al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener
en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho
expresadas por las sentencias de unificación que adopte el Consejo de Estado,
lo cual resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la
jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional en ejercicio del control
de constitucionalidad abstracto y concreto, merced a la vigencia del principio
de supremacía constitucional (art. 4º C.P.) y los efectos de la cosa juzgada
constitucional regulados en el artículo 243 de la Carta Política. Por tal razón
no se advirtió una razón suficiente para que el legislador haya omitido el
carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado y
se encontró que se estaba frente a una distinción injustificada, la cual se
fundó en el desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia en el
sistema de fuentes que prescribe la Carta. Se señaló igualmente que:
“El respeto del precedente judicial por parte de las
autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso
y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122
C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución
y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas
decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en
que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias
y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento
del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la
responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que
las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar
la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).”
19.6. En caso de concurrencia de una interpretación judicial vinculante,
las autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto similar o
análogo dicha interpretación; ya que para estas autoridades no es aplicable el
principio de autonomía o independencia, válido para los jueces.
19.7. Inclusive en aquellos asuntos o materias que eventualmente no hayan
sido interpretados y definidos previamente por la jurisprudencia, o respecto de
los cuales existan criterios jurisprudenciales disímiles, las autoridades
administrativas no gozan de un margen de apreciación absoluto, por cuanto se
encuentran obligados a interpretar y aplicar las normas al caso en concreto de
manera acorde y ajustada a la Constitución y a la ley, y ello de conformidad
con el precedente judicial existente de las altas cortes;
19.8. Ante la falta de precisión o de contradicción del precedente
judicial aplicable, corresponde en primer lugar al alto tribunal precisar,
aclarar y unificar coherentemente su propia jurisprudencia. Del mismo modo, si
se está ante la presencia de diversos criterios jurisprudenciales existentes
sobre una misma materia, las autoridades públicas administrativas están
llamadas a evidenciar los diferentes criterios jurisprudenciales existentes
para fundamentar la mejor aplicación de los mismos, desde el punto de vista del
ordenamiento jurídico en su totalidad, y optar por la decisión que de mejor
manera interprete el imperio de la Constitución y de la ley, para el caso en
concreto.
19.9. Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del
control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa
juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga ommes en
el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes
para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones
de la ratio decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades
públicas. Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de
derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la
aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en
consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia
constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto
Superior.
19.10. El desconocimiento del precedente judicial de las altas cortes por
parte de las autoridades administrativas, especialmente de la jurisprudencia
constitucional, implica la afectación de derechos fundamentales, y por tanto
una vulneración directa de la Constitución o de la ley, de manera que puede dar
lugar a (i) responsabilidad penal, administrativa o disciplinaria por parte de
las autoridades administrativas; y (ii) la interposición de acciones
judiciales, entre ellas de la acción de tutela, contra actuaciones
administrativas o providencias judiciales.
6.2.5.2. Así las cosas, y con base en los anteriores
presupuestos, la Corte declaró exequible el artículo 10 de la ley 1437 de 2011 en
el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de
unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera
preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes  de
las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
6.3. La
omisión legislativa en los incisos examinados del artículo 102 de la Ley 1437
de 2011 (Caso Concreto).
6.3.1. La primera parte de la ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- hace referencia al Procedimiento
Administrativo, el cual regula entre otras la extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado. La disposición acusada -único artículo del título-
establece la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros
por parte de las autoridades. En ella se señala: (i)  que las autoridades deben
extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada
por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo
soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos;
adicionalmente, (ii) el enunciado normativo integrado que dispone que la
autoridad, al fundamentar en disposiciones constitucionales su decisión, deberá
tener en cuenta “la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de
unificación invocada”.
6.3.2. La misma disposición, en otros apartes, desarrolla el
procedimiento previsto para hacer efectiva tal prescripción. El interesado debe
presentar una petición ante la autoridad competente para reconocer el derecho.
Dicha solicitud debe contener unos requisitos generales como: (i) la justificación
razonada que constata que el solicitante está en la misma situación de hecho y
de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el
derecho en la sentencia de unificación invocada, (ii) las pruebas que pretenda
hacer valer, y (iii) copia o referencia de la sentencia de unificación que se
invoca a su favor. Dado lo anterior, la autoridad decidirá con fundamento en
las (i) disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y
(ii) teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia
de unificación invocada -del Consejo de Estado- , (iii) así como los demás
elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de
todos los presupuestos para que ella sea procedente.
6.3.3. De los
acápites mencionados hace parte el inciso del artículo 102 acusado, referido a
que “la autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la
interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada,
así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el
cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente”. Del
contexto se evidencia, como se explicó atrás, la necesidad de que este hiciera
parte del texto integrado de control constitucional.
6.3.4. En el
presente caso, respecto de los incisos examinados del artículo 102 de la ley
1437 de 2010, se configura una omisión legislativa relativa por los siguientes
motivos: (i) las disposiciones objeto de control constitucional son normas de
las que puede predicarse la omisión, ya que ésta deviene de su contenido
normativo “Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado…”,
por cuanto el Congreso de la República no incluyó el deber de las autoridades
de extender los efectos de los precedentes que en materia constitucional sea
dictado por la Corte Constitucional, tanto en control abstracto como en control
concreto; (ii) la consecuencia jurídica que propone la norma, esto es, el deber
de extensión de los efectos de la jurisprudencia constitucional, quedó excluido
de las disposiciones jurídicas examinadas, contrariando el
precedente constitucional; (iii) no halla este Tribunal razón suficiente alguna
que justifique la exclusión del precedente constitucional; (iv) se constata una
desigualdad negativa relacionada con el precedente constitucional, pues al
relevarse a las autoridades del deber de  extender los efectos del precedente
judicial constitucional, se propicia “la vulneración del principio de
igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual”[16].
6.3.5. Con base en los parámetros expuestos  en esta providencia,
es claro que existe un deber específico y concreto de orden constitucional
impuesto al Legislador, por cuanto señala la Constitución que a la Corte “se
le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y el que
las decisiones de la Corte tendrán efectos de cosa juzgada constitucional”[17],
lo que apareja no solo la obligatoriedad de la parte resolutiva de las
decisiones para las autoridades administrativas sino,  igualmente, la condición
vinculante de las razones que fundamentaron el fallo -ratio decidendi-, sin
perjuicio, en este caso, de la posibilidad exigente y excepcional de apartamiento
que la Constitución reconoce al juez en nombre de la autonomía judicial y las
propias disposiciones del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 a la autoridad
administrativa.
6.3.6. Siendo plenamente ajustado a la Constitución que la norma
bajo estudio establezca el deber de las autoridades de extender los efectos de
una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado
con base en unos presupuestos determinados, no resulta ajustado a la Carta
excluir el deber de extender los efectos del precedente constitucional dictado
por la Corte Constitucional -tanto en control abstracto como concreto-, por ser
violatorio de las competencias fijadas en los artículos 241 y 243
constitucionales. Por idéntica razón, se configura la misma omisión en el
inciso del artículo 102 de la Ley 1437/11 integrado a la disposición demandada.
6.3.7. Por lo
anterior, esta Corporación declarará exequibles las disposiciones del artículo
102 de la ley 1437 de 2011, en el entendido que las autoridades, al extender
los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el
Consejo de Estado -inciso 1 del artículo demandado- e
interpretar las disposiciones constitucionales en que deba basar su fallo
-inciso 7 integrado del mismo artículo-, deben incorporar en sus fallos de
manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes  de las sentencias que efectúan el
control abstracto de constitucionalidad.
6.4.
Conclusión.
6.4.1.
Mientras la jurisprudencia de juzgados y tribunales es criterio auxiliar de
interpretación en el ejercicio de la función judicial, las sentencias de los
órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones,
además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice,
posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones
judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento
e inaplicación del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones
explícitas al respecto. Y tal fuerza vinculante del precedente de las
denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por
el Legislador. Por ello, es exequible el inciso primero del artículo 102 de la
Ley 1437 de 2011.
6.4.2.
Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de
interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene
preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de
cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución
sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias
constitucionales de la Corte. Por ello, de conformidad con precedentes de esta
corporación, se configuró omisión legislativa relativa en las disposiciones
demandada e integrada, y se hace necesario condicionar la resolución adoptada,
en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia.
7.
Fundamento de la decisión.
7.1. La Corte
declarará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1437 de
2011, que dice: “Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en
la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos”. Lo anterior, por cuanto si bien las
autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la
Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2), la función
administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (CP 13,
209), que implica un deber de trato igualitario a las  personas en el
reconocimiento, adjudicación y protección de sus derechos.  Adicionalmente, las
sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes
jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso
sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de
posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio
de la posibilidad de apartamiento del mismo que tiene el juez, a partir
de argumentaciones explícitas al respecto; y tal fuerza vinculante del
precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad
administrativa por el Legislador, quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento
administrativo.
7.2. La Corte
Constitucional declarará la exequibilidad condicionada del inciso integrado del
artículo 102 de la Ley 1437/11 que dice: “La autoridad decidirá con
fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la
sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que
regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos
para que ella sea procedente”. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos
fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los
órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía
de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las
competencias constitucionales de la Corte. Por ello, de conformidad con
precedentes de esta corporación, se configuró omisión legislativa relativa en
las disposiciones demandada e integrada, y se hace necesario condicionar la
resolución adoptada, en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia.
7.3. Las
sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes
jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso
sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de
posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio
de la posibilidad de apartamiento e inaplicación del mismo que tiene el
juez, a partir de argumentaciones explícitas al respecto. Y tal fuerza
vinculante del precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a
la autoridad administrativa por el Legislador. El deber legal de extensión
jurisprudencial, dispuesto en la norma demandada, no desconoce la preeminencia
de la Legislación como fuente de derecho para ejercer su función conforme a la
Ley, al punto que la misma se halla en posibilidad de abstenerse de aplicar el
precedente contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado y
negarse a la extensión de tal jurisprudencia -conforme a la ley-, apartamiento
administrativo que tendrá que ser expreso y razonado.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
el inciso primero y el inciso séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011,
entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de
unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las
normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia
los precedentes  de la Corte Constitucional que
interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos
de su competencia.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-816/11
Referencia:
Expediente D-8473
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 102 (parcial) de la Ley 1437  de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
Magistrado
Ponente:
Mauricio
González Cuervo
Con el debido respeto aclaro mi
voto en relación con la solución que se le dio en la sentencia al segundo
problema jurídico planteado, relativo a la supuesta omisión legislativa
relativa porque no se incluyó el deber de las autoridades de extender los
efectos de los precedentes que en materia constitucional sean dictados por la
Corte Constitucional, tanto en control abstracto como concreto, y al no
encontrar una razón que justifique tal exclusión, concluyéndose que se vulnera
con ello el principio de igualdad, ello con respecto al texto del artículo 102
(parcial) de la Ley 1437 de 2011. Con respecto a este segundo problema, el
demandante infiere un sentido y alcance de la norma que no tiene y que no se
desprende de ella. En mi concepto, la demanda no recae sobre una proposición
jurídica real y existente sino sobre una deducida por el actor, pues en ninguna
parte la norma autoriza a las autoridades administrativas a desconocer el
precedente constitucional. ¿Dónde dice eso? ¿Es más, de que parte de la norma
se desprende que el contencioso administrativo no está sujeto a aplicar el
precedente establecido en las sentencias de la Corte Constitucional? ¿Por qué
se requiere un mandato expreso del legislador para que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional tenga el valor de precedente? En mi opinión, no es posible
predicar una omisión legislativa relativa en la disposición demandada porque
parte del supuesto de que si el legislador no lo dice, la jurisdicción
contencioso administrativa no debe respetar el precedente constitucional.
Al aplicar los requisitos para
determinar si el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, lo
primero que se debe verificar es si existe el deber de incluir el contenido que
el demandante extraña. Creo que el precedente constitucional es obligatorio
para todas las autoridades por mandato directo de la Constitución cuando ordena
a la Corte Constitucional velar por la supremacía e integridad de la Carta. Así
lo ha reconocido la misma jurisprudencia constitucional al referirse al alcance
de sus sentencias. Entonces, si no existe el deber u obligación de incluir en
los Códigos una clausula que diga expresamente que la jurisprudencia
constitucional es de obligatorio cumplimiento, el legislador en la norma
demandada no pudo incurrir en tal omisión.
La jurisprudencia constitucional
reiteradamente ha sostenido que la Corte Constitucional como garante e
intérprete autorizado de la Constitución, fija el contenido de ésta a través de
su jurisprudencia. Tal contenido puede ser determinado a través de sentencias
de constitucionalidad o de tutela. Por medio de las últimas, en virtud del
carácter objetivo o de determinación del alcance de los derechos fundamentales
que la tutela tiene en sede de revisión. Cuando las autoridades judiciales
toman decisiones por fuera de los cánones establecidos en la Constitución y en
contra de lo dispuesto por el intérprete autorizado de la Carta, incurren en
una vía de hecho que puede ser declarada en sede de tutela, en caso que no
existan otros medios de defensa judicial que garanticen el restablecimiento
efectivo de los derechos fundamentales afectados. Ello, por cuanto el
desconocimiento del precedente constitucional, en últimas, se traduce en un
desconocimiento directo de la Carta Política.
Además, cabe precisar que la integración normativa sólo debe llevarse a cabo,
cuando se declara la inexequibilidad de una norma para no dejar vivo un
contenido que haga inocua la decisión de inconstitucionalidad. En el caso que
se analiza no procede tal integración porque se propone la exequibilidad de la norma
demandada. En este evento la integración no tiene sentido.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011.
[2] Concepto No 5164  recibido en la Corte Constitucional
el 1 de junio de 2011.
[3] Art. 308. “El presente código comenzará a regir el dos
(2) de julio del año 2012.
[4]Sobre este punto,
entre otras, las sentencias C- 306 de 1996, C-161 de 1999, C- 873 de 2003 y 932
de 2006).
[5] C-539 de 2011.
[6] Sentencia C-349 de 2004.
[7] Ver las sentencias C-538 y C-925 de 2005.
[8] Corte
Constitucional, sentencia C-634 de 2011.
[9] En ella la Corte estudia la constitucionalidad
del artículo 4º de la Ley 69 de 1896, que precisa la noción de “doctrina
probable”, su alcance y aplicación.
[10] Constitución Política, arts 234 y 237.
[11] Respecto del desconocimiento de la jurisprudencia
constitucional, en circunstancias de manifiesta arbitrariedad y dolo, ésta
Corporación ha señalado que : “…en algunos casos su desconocimiento puede
comprometer la responsabilidad penal de los servidores públicos, no sólo de los
jueces sino también de quienes sirven a la administración y de aquellos
particulares que de forma transitoria o permanente ejercen funciones públicas.
De igual manera, cabe señalar que la Corte ha considerado, de manera constante,
que la acción de tutela procede cuando los jueces en sus providencias se
apartan arbitrariamente de los precedentes sentados por las Altas Cortes
(precedente vertical) o sus propias decisiones (precedente horizontal)”.
Sentencia C- 335 de 2008.
[12] Sesión de la Corte
Constitucional, de 6 de julio de 2011. En ella se examinó la Ley 1395/11,
artículo 14, en el marco de una legislación de descongestión judicial, dispuso
que las autoridades “tendrán en cuanta los precedentes jurisprudenciales que
en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos”. Los
temas de aplicación de tal regla son determinados asuntos laborales, de
responsabilidad extracontractual de la administración o tributarios y
aduaneros.
[13] Sesión de Sala Plena de 6 de julio de 2011.
[14] Específicamente las expresiones demandadas eran: “
…encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales
y salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados
con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptoso en
conflictos tributarios o aduaneros….”   Y “…que en materia ordinaria o
contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren
proferido en cinco o más casos análogos.”
[15]La Sentencia C- 539 de 2011, en relación con la omisión
legislativa señaló: “(i) La jurisprudencia constitucional ha determinado los
requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad
por omisión legislativa relativa, precisando que deben cumplirse con cinco
exigencias a saber: (a) la existencia
de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo
por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las
consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas
a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar
contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el
precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón
suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones,
condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en
cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o
situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y
situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las
consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de
igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a
sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.
De otra parte, ha indicado esta Corporación que la
omisión legislativa reviste dos modalidades: omisión legislativa absoluta, caso
en el cual no procede el análisis constitucional por inexistencia de
disposición legal y la omisión legislativa relativa, caso en el cual sí procede
el estudio constitucional por cuanto se trata de una disposición legal
incompleta que vulnera ciertas garantías constitucionales.
Preponderantemente, la configuración de omisión
legislativa relativa se ha referido a la vulneración del principio de igualdad
y al debido proceso, pero esta Corte ha establecido también que ello no siempre
es así y que este tipo de incumplimiento del legislador en su deber de legislar
puede estar referido a la vulneración de otras garantías constitucionales.
Ha establecido igualmente esta Corporación que en los
casos en que se configure una omisión
legislativa relativa, la Corte debe proceder a dictar o bien una sentencia de
inexequibilidad simple en aras de restablecer la igualdad, como cuando se
suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un trato
discriminatorio; como también una sentencia aditiva, en virtud de la
cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se restablece la
voluntad del constituyente, que no acató el legislador, y se elimina la
vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su función propia de
guarda de la supremacía e integridad de la Constitución consagrada en el Art.
241 de la misma.[15]
Así también, cuando se configura la omisión legislativa por vulneración del
principio de igualdad, esta Corte ha establecido que la solución puede
encontrarse en una sentencia de exequibilidad condicionada que permita
extender la cobertura de aquellos contenidos normativos de los que se predica
la omisión, a los sujetos excluidos.
[16] Sentencia C- 539 de 2011.
[17] Ibídem.