C-108-13
Sentencia C-108/13
Sentencia C-108/13
OPERACION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Distribución
de los márgenes de comercialización de la agencia nacional de hidrocarburos
DISTRIBUCION
DE LOS MARGENES DE COMERCIALIZACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Inhibición
para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
Referencia: expediente
D-9216
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 156 (parcial) del Decreto 4923 del 26
de diciembre de 2011, “Por el cual se garantiza la operación del sistema
general de regalías”.
Actor: Giovanni Gutiérrez
Sánchez
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., seis (6) de
marzo de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Giovanni Gutiérrez Sánchez solicita a la
Corte que declare inexequible el artículo 156 (parcial) del Decreto 4923 del 26
de diciembre de 2011, “Por el cual se garantiza la operación del sistema
general de regalías”. Mediante auto del tres (3) de agosto de 2012, la
demanda fue inadmitida por adolecer de falta de razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes. Presentado el escrito de corrección en
tiempo, se dio trámite al proceso a través de auto del veinticuatro (24) de
agosto del presente año.
Al admitir la demanda el
Magistrado Sustanciador dispuso: i) fijar en lista el asunto y simultáneamente
correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el
concepto de rigor; ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la
Cámara de Representantes, a la Contralora General de la República, al Ministro
del Interior, a la Ministra de Justicia y del Derecho, al Ministro de Obras
Públicas y Transporte, al Ministro de Minas y Energía, al Ministro de Hacienda
y Crédito Público, al Director del Departamento Administrativo Nacional de
Planeación, a la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías, al Director
del Programa de Normalización de Redes Eléctricas, al Director del Fondo de
Apoyo Financiero para la energización de las Zonas Rurales Interconectadas, al
Director de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., -Findeter- y al
Director de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, iii) invitar a las facultades
de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Externado de Colombia,
Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio
Arboleda y Santo Tomás, a la Federación Nacional de Departamentos, a la
Federación Colombiana de Municipios, a Ecopetrol S.A., a la Fundación para la
Educación Superior y el Desarrollo –Fedesarrollo- y a la Cámara Colombiana de la
Infraestructura, para que emitieran sus opiniones sobre el asunto de la
referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma, subrayando el texto demandado:
“Decreto 4923 de 2011[1]
por el cual se garantiza la operación del Sistema General
de Regalías.
(…)
Artículo 156. Régimen de transición para otros recursos
disponibles a 31 de diciembre de 2011. Los recursos
disponibles a 31 de diciembre de 2011, correspondientes al margen de
comercialización incluidos en el rubro de recaudos a favor de terceros de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos se destinarán, 50% a la Nación; 35% a las
entidades beneficiarias de regalías directas en materia de hidrocarburos a la
fecha de expedición de el presente decreto; 10% red vial terciaria y 5% con
destino al Programa de Normalización de Redes Eléctricas y al Fondo de Apoyo
Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas.
Los recursos que en virtud de este artículo se destinen a las
entidades productoras, se asignarán en proporción a su participación del
promedio total de las regalías directas giradas durante el período comprendido
entre 2007 y 2010.
III.    LA
DEMANDA
Para el
accionante, la norma demandada “impide el ejercicio de múltiples derechos
protegidos por la constitución y la ley, entre los que se encuentran las (sic.)
relacionadas con la organización territorial, el régimen departamental, del
régimen económico y de hacienda pública, del presupuesto y de la distribución
de recursos y las competencias”.
Después de
transcribir los artículos 360 y 361 de la Carta, reformados mediante el Acto
Legislativo 05 de 2011, señala que antes de la reforma se distinguían dos
clases de asignaciones para los recursos provenientes de las regalías: 1) los
ingresos provenientes de las regalías asignadas a los departamentos y a los
municipios productores y a los municipios portuarios; y 2) los recursos asignados
provenientes de regalías, con los cuales se crea el Fondo Nacional de Regalías.
El accionante
transcribe el artículo 14 de la Ley 141 de 1994, que establece el régimen de
regalías y compensaciones generadas por la explotación de recursos naturales no
renovables, para explicar que tanto esta Ley como la 756 de 2002, prevén la
creación del Fondo Nacional de Regalías, como también la destinación y
distribución de los recursos provenientes de regalías, los cuales están
destinados a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y
la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
El accionante
recuerda como antes del Acto Legislativo 05 de 2011 existían dos clases de
regalías, las directas y las indirectas, las primeras correspondían casi al 80%
del total y pertenecían a los departamentos y municipios en cuyos territorios
se adelantaba la explotación de recursos no renovables, al igual que los
puertos fluviales y marítimos por donde se transportaban los mismos; las
llamadas indirectas se canalizaban a través del Fondo Nacional de Regalías y
financiaban proyectos regionales de inversión.
El demandante
considera que después de la reforma los departamentos y municipios receptores
continuarán recibiendo de manera directa un porcentaje del monto total de las
regalías que será menor al que recibía anteriormente, debido al nuevo diseño
del Sistema General de Regalías. Acerca del Decreto 4923 el actor manifiesta
que fue promulgado el 26 de diciembre de 2011 para entrar a regir el 1º de
enero de 2012.
Agrega que la
reforma constitucional llevada a cabo mediante el Acto Legislativo 05 de 2011,
estaba supeditada a la expedición de una ley que determinara la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables, todo lo cual constituye el Sistema General de
Regalías. Recuerda que el parágrafo 5º transitorio del artículo 360 de la Carta
Política, reformado por el Acto Legislativo 05 de 2011, previó que el Sistema
General de Regalías regiría a partir del 1º de enero de 2012, y si no había Ley
el Gobierno garantizaría la operación del sistema mediante decretos
transitorios expedidos a más tardar el 31 de diciembre de 2011; dentro de este
marco fue expedido el Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011.
En criterio
del demandante el artículo 156 del Decreto 4923 de 2011, es inexequible por
cuanto “destina los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011, que
corresponden al margen de comercialización incluidos en el rubro de recaudos a
favor de terceros de la Agencia Nacional de Hidrocarburos así: 50% a la Nación;
35% a las entidades beneficiarias de regalías directas en materia de
hidrocarburos a la fecha de expedición del presente decreto; 10% red vial
terciaria y 5% con destino al Programa de Normalización de Redes Eléctricas y
al fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las zonas Rurales
Interconectadas, sin que para ello, hubiese sido autorizado por (sic.)
legislador constitucional”. (Folio 13 del expediente).
Concluye
manifestando que “No es dable, que el Presidente de la República en uso de
sus facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el
parágrafo 5 transitorio del Acto Legislativo 05 de 2011, cambie la destinación
de recursos provenientes de regalías que directamente pertenecen a las
entidades territoriales en las cuales se adelanta la explotación de recursos no
renovables, los cuales se encuentran causados a 31 de diciembre de 2011 en su
favor …”. (Folio 13 del expediente).
En suma, para
el demandante el artículo 156 del Decreto 4923 de 2011 es inexequible, por
cuanto desconoce conceptos de pago a favor de entidades territoriales, los
cuales en virtud de normas constitucionales y legales debe invertir en
administrar los asuntos seccionales. En el escrito de corrección el
actor precisó que considera violados únicamente los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política.
IV. INTERVENCIONES
Entidades estatales
1. Departamento nacional
de planeación
El apoderado de esta
Entidad señala que se ha presentado el decaimiento de la norma demandada debido
a la vigencia de la Ley 1530 de 2012. Señala que el Decreto 4923 de 2011 fue
expedido teniendo en cuenta que al culminar el periodo legislativo 2011-2012,
no alcanzó a ser conciliada la norma que regulaba el Sistema General de
Regalías en los términos del Acto Legislativo 05 de 2011, por lo cual su
adopción fue precaria y temporal. El 17 de mayo de 2012 fue sancionada la Ley
1530, “por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema
General de Regalías”; el artículo 160 de esta Ley hizo que el Decreto 4923
de 2011 perdiera su fuerza (decaimiento) debido a la entrada en vigencia de la
citada Ley.
En esta medida, para el vocero
del Departamento Administrativo cabe preguntarse si procede un pronunciamiento
de la Corte Constitucional respecto de una norma derogada y si la misma
continúa produciendo efectos jurídicos, recordando que la Corporación no se
pronuncia sobre normas derogadas. En su criterio, el precepto ha sido derogado
y produjo efectos hasta el 17 de mayo de 2012, razón por la cual no puede ser
sometido a examen de constitucionalidad.
A pesar de la solicitud de
inhibición, el interviniente continúa su exposición explicando que el
accionante parte de un supuesto que no es cierto sobre el margen de
comercialización, otorgándole tratamiento de regalía y por lo mismo considera
que la distribución regulada en la norma que demanda, afecta la proporción de
distribución establecida para las regalías en la norma constitucional. Precisa
que la distribución de las regalías está afecta a la expresa proporción
determinada en la Constitución Política, pero lo mismo no ocurre con el margen
de comercialización.
Concluye el apoderado del
Departamento Administrativo que si el margen de comercialización no es regalía
no puede estar sometido a las reglas de distribución previstas para ésta.
2. Contraloría General
de la República
El apoderado de la
Contraloría solicita a la Corte que se inhiba para resolver de fondo por falta
de los requisitos mínimos para ejercer la acción de inconstitucionalidad, pero
en subsidio solicita que se declare exequible la norma parcialmente impugnada.
Señala que no hay relación directa entre la demanda y las normas
constitucionales presuntamente vulneradas, ya que solamente hay un análisis
basado en el sistema anterior de regalías modificado por el Acto Legislativo 05
de 2011.
Para el interviniente,
ningún argumento demuestra que la norma demandada se excede en las competencias
asignadas por el constituyente, ni qué derecho se le vulnera a los
departamentos y municipios con la expedición de la norma que se examina.
De no prosperar la
solicitud de inhibición pide la exequibilidad de la norma, señalando que el
problema planteado por el actor está relacionado con la atribución para
legislar sobre el Sistema General de Regalías, cuando la norma fue clara en
establecer los términos dentro de los cuales podría actuar el Congreso de la
República o el Gobierno Nacional. Siendo competencia del Ejecutivo fue expedido
el Decreto 4923 de 2011, precisando que la titularidad de las regalías
corresponde al Estado, que las mismas no pertenecen a la Nación ni a los entes
territoriales, siendo propiedad de los colombianos y debiendo ser distribuidas
a través de un sistema integral y colaborativo.
3. Presidencia de la
República
El apoderado de la
Presidencia de la República interviene para solicitar que se declare la
exequibilidad de la norma demandada. Considera que la demanda parte de la base
de que el margen de comercialización es un rubro constitutivo de regalías y,
por tanto, entrando a regir el nuevo sistema de regalías el primero de enero de
2012, no podía el Decreto 4923 de 2011 disponer de dichos recursos en las
cuantías existentes a 31 de diciembre de 2011.
En criterio del
interviniente la premisa de tal argumento es falsa, ya que el margen de
comercialización a que hace referencia la norma demandada no es rubro que pueda
considerarse constitutivo de regalías. El error en la premisa hace que el cargo
pierda sustento jurídico, toda vez que su fundamento reside en que el Gobierno
no podía disponer de recursos constitutivos de regalías sino a partir del 1º de
enero de 2012, pese a lo cual los recursos a que hace referencia la norma no
tienen categoría jurídica de regalías.
Explica el vocero de la
Presidencia de la República que el titular de las regalías es la Nación, no las
entidades territoriales, aunque estas tienen un derecho de participación en las
regalías. Recuerda que la Corte Constitucional (C-447 de 1998), ha reconocido
que por tratarse de fuentes exógenas de financiamiento de las entidades
territoriales, el legislador puede señalar la destinación específica de tales
recursos, sin quebrantar con ello la autonomía de los departamentos y
municipios.
Después de explicar el
origen y desarrollo jurídico del sistema de recaudación, giro y transferencia
de los recursos provenientes de las regalías, el interviniente señala que los
recursos del margen de comercialización no constituyen regalías, ya que se
producen en una etapa diversa a la de liquidación y pago de las mismas, y por
razones distintas a la participación de las entidades territoriales en los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales.
En criterio del agente de la
Presidencia de la República, antes de la expedición de la norma demandada no
existía en el ordenamiento jurídico ninguna regla que definiera la titularidad
de los recursos y la misma, luego de arduos debates entre la Procuraduría
General de la Nación y el Gobierno Nacional, fue expedida para precisar la
forma de repartirlos.
El análisis concreto sobre
el texto demandado lo realiza el interviniente empezando por señalar que el
cargo por inconstitucionalidad adolece de falta de precisión, porque la norma
acusada no se refiere a regalías; el decreto dispuso el reparto de los recursos
del margen de comercialización y aunque la norma hace parte de un Decreto que
regula las regalías no significa que esté regulando recursos de esta
naturaleza. Expresa que hay vinculación entre las regalías y los recursos
provenientes de las operaciones de comercialización del crudo, pero no es
admisible asumir que por esta cercanía conceptual estos recursos son
asimilables.
Añade el interviniente que
el precepto demandado no regula la disposición de recursos de las regalías, por
lo que no le es aplicable la regla de temporalidad prevista en el Acto
Legislativo, según la cual el Sistema General de Regalías regirá a partir del 1º
de enero de 2012. Dado que los recursos de las operaciones de comercialización
del crudo no son regalías, la norma no quebrantó la previsión constitucional
que ordena que el Sistema General de Regalías entre a regir a partir del 1º de
enero de 2012.
4. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Solicita el vocero del
Ministerio que se declare exequible la norma parcialmente demandada, señalando
que los recursos del margen de comercialización no pueden considerarse como
propiedad de las entidades territoriales, ya que no son rendimientos
financieros, como erradamente lo cree el accionante, ni son recursos de
regalías. Añade el interviniente que considerar como regalías los recursos del
margen de comercialización significa desconocer las diferentes etapas del ciclo
de regalías y que la comercialización de estas es una función de la Agencia
Nacional de Hidrocarburos.
Agrega el representante del
Ministerio que dentro del diseño del Sistema General de Regalías se pretendió
regular lo relativo a los recursos del margen de comercialización disponibles a
31 de diciembre de 2011, con el fin de dar claridad y definir de una vez por
todas la titularidad de estos recursos, ya que antes de la entrada en vigencia
del Sistema General de Regalías, las normas que regulaban la materia no
definían la distribución que se debía hacer de los recursos correspondientes
del margen de comercialización.
Explica, además, que con la
expedición de la norma demandada, el Gobierno, actuando como legislador
extraordinario, reguló válidamente los aspectos relativos a la distribución de
aquellos recursos que son producto de la comercialización de recursos naturales
no renovables. Concluye señalando que tanto las normas anteriores, como las del
Sistema General de Regalías, se estructuran sobre el artículo 332 de la Carta
Política, que establece que “el Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos no renovables”, por lo cual, las prestaciones que deben pagar al
Estado, es decir, las regalías por la explotación de los recursos naturales no
renovables, también son propiedad del Estado.
5. Ministerio de Transporte
La apoderada del Ministerio
solicita a la Corte que se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la
demanda y en subsidio que declare la exequibilidad del precepto parcialmente
impugnado. Para la interviniente la demanda no identifica de que manera la
norma inferior infringe las normas de orden superior invocadas como objeto de
vulneración; este hecho lleva a que la Corte no pueda pronunciarse sobre la
exequibilidad de la norma puesta en examen por cuanto los argumentos carecen de
razones claras, ciertas, demostrativas de las imputaciones de vulneración, con
lo cual el objeto de estudio es vago e indeterminado.
Después de explicar el
concepto de margen de comercialización y su diferencia con las regalías, señala
que la norma impugnada tiene carácter operacional para garantizar el
desenvolvimiento del Sistema General de Regalías mientras se expedía la Ley del
sistema. Estima que el actor se equivoca al pretender que no pueda ser expedido
un cuerpo normativo transitorio con efectos sobre situaciones existentes, como
los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011.
6. Ministerio de Minas y
Energía
El apoderado judicial del
Ministerio empieza por explicar que el demandante emplea un concepto no
aplicable al presente caso, toda vez que pretende dar tratamiento de
rendimiento financiero al margen de comercialización de regalías, ya que estas
son contraprestaciones económicas de propiedad del Estado, mientras que las
entidades territoriales únicamente tienen sobre ellas un derecho de participación
establecido por la Ley.
Las regalías, explica, son
la contraprestación económica que se produce por la explotación de un recurso
natural no renovable y de acuerdo con las normas que regulan su inversión
tienen una destinación específica a través del derecho de participación de las
entidades territoriales, tanto de manera directa (art. 360 c.p.), como
indirectamente (art. 369 ib).  En suma, no se trata de recursos de propiedad de
los entes territoriales, pero estos tienen derecho de participación.
Para explicar la diferencia
entre margen de comercialización y regalía el interviniente expresa que ésta es
la que el Ministerio de Minas y Energía consagra en actos administrativos de
carácter particular y concreto de liquidación con base en los porcentajes
establecidos por la Ley, todo aquello que esté por fuera de esta liquidación no
es regalía. A su vez, las participaciones están previstas en los artículos 360
y 361 de la Constitución, quedando dentro del ámbito de configuración del
legislador establecer el proceso que se debe adelantar para la liquidación,
recaudo y giro de las regalías a los entes territoriales.
El margen de
comercialización, según el vocero del Ministerio, es la diferencia entre el
precio de comercialización y el precio de liquidación del Ministerio de Minas y
Energía. Así, la situación jurídica particular y concreta para cada ente
territorial en materia de participación de regalías la establece el acto
administrativo de liquidación, lo que demuestra la confusión del demandante al
considerar que el margen de comercialización no es regalía.
El apoderado del Ministerio
considera que en materia de régimen o sistema general de regalías el legislador
goza de amplio margen de configuración, razón por la cual los márgenes de
comercialización fueron adecuadamente fijados por el Gobierno Nacional en
calidad de legislador extraordinario, con lo cual se demuestra que el
demandante carece de sustento jurídico para señalar que el Ejecutivo carecía de
competencia para fijar el monto de la distribución.
Es decir, el demandante
funda sus argumentos en apreciaciones subjetivas carentes de soporte jurídico,
sin lograr demostrar infracción alguna a la Constitución.
Instituciones académicas
y entidades privadas
1. Federación colombiana
de municipios
Considera el interviniente
que la norma debe ser declarada inexequible, toda vez que cambia la titularidad
de los recursos correspondientes al “margen de comercialización” con efectos
retroactivos, es decir, sobre recursos que ya habían sido recaudados por la Agencia
Nacional de Hidrocarburos para la fecha de expedición del Decreto 4923 de 2011,
y que con anterioridad han debido ser entregados a las entidades territoriales
beneficiarias de regalías directas por concepto de hidrocarburos.
Para el representante de la
Federación, “lo más grave del discutido artículo 156 del Decreto 4923 de
2011 es que establece nuevos criterios de distribución para los recursos de
margen de comercialización que ya habían sido causados al momento de la
expedición del Decreto demandado, que corresponde al 26 de diciembre de 2011”. Señala que en virtud de esta norma fueron girados  $ 624.083.855.700 a las entidades territoriales, suma que corresponde al 35% del capital y los
intereses del margen de comercialización disponibles a 31 de diciembre de 2011.
V.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio
Público pide a la Corte que se inhiba para pronunciarse en este caso, por dos razones:
la primera, porque la norma demandada fue derogada por el artículo 156 de la
Ley 1530 de 2012; la segunda, imputable a la demanda, es que en ella no se
satisface el mínimo argumentativo de claridad, por cuanto el actor realiza unas
afirmaciones sin acompañarlas de un razonamiento o justificación constitucional
que permita abordar el análisis de fondo de la exequibilidad de la norma
demandada.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer del presente asunto, por cuanto las expresiones
demandadas hacen parte de un Decreto Ley (C. Po. artículo 241-5).
2. Requisitos de
la demanda de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito
De manera reiterada la
Corte[2]
ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo
judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están
legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar que,
previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se pronuncie sobre la
conformidad de un precepto legal demandado con lo establecido en el texto de la
Carta Política. Por tratarse de una acción judicial, es natural que previamente
las competencias hayan sido asignadas por el ordenamiento jurídico, como
también es lógico que las reglas de procedimiento provean sobre autoridad
competente, legitimación por activa, lapso para admisión de la demanda,
traslado, notificaciones, términos de caducidad, intervinientes, incidentes,
pruebas y práctica de las mismas, debate y decisión.
En los asuntos propios del
control de constitucionalidad por vía principal, antes de iniciar el trámite y
como condición necesaria para todo pronunciamiento de mérito caracterizado por
sus efectos erga omnes, la Corte tiene a su cargo el deber de verificar
que el escrito presentado para pedir la declaración de inexequibilidad, cumpla
con ciertos requisitos previstos en el sistema normativo y precisados
por la jurisprudencia.
Estos condicionamientos son
desarrollo del concepto “Estado democrático de derecho”, entendido como
sinónimo de distribución del poder en ramas, creación de órganos con asignación
de competencias y regulación de los derechos ciudadanos en el campo de sus
atribuciones para participar en la vida cívica, política y comunitaria del país
(C. Po. arts. 40-6 y 95-5).
2.1. El respeto por las
normas que regulan la competencia de los órganos del Estado garantiza el debido
proceso, comunica certeza a las relaciones jurídicas y significa garantía para
el ejercicio de los derechos fundamentales. En desarrollo del concepto “Estado democrático
de derecho” e inescindiblemente unido a él, se cuenta con el principio de
legalidad consagrado, entre otros, en los artículos 6º[3] y 121[4] de la Constitución
Política.
En concordancia con el
principio de legalidad, el artículo 241 de la Carta Política establece que a la
Corte Constitucional le corresponde ejercer sus competencias en los estrictos y
precisos términos allí establecidos. Es decir, la Corte sólo puede conocer y
tramitar los asuntos que el ordenamiento jurídico le asigna, siguiendo las
prescripciones impuestas por el legislador; por tanto, en materia de control
por vía principal u objetiva, la Corporación está sometida a lo dispuesto en la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991.
2.2. El Decreto 2067 de
1991 prevé en el artículo 2º los requisitos formales que deben cumplir las
demandas de inconstitucionalidad para que proceda su admisión. Según esta disposición:
“Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán:
1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas;
2.
El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran
infringidas;
3.
Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4.
Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y
5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la
demanda.”(Subraya la Sala).
2.3. La jurisprudencia ha
señalado que las razones de inconstitucionalidad a las cuales alude el numeral
tercero, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. En la Sentencia C-1052 de 2001[5], además de sistematizar y
precisar estos conceptos, la Corte agregó que se trata de exigencias que
constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir el ciudadano
cuando, en ejercicio de sus derechos políticos, acude ante el Tribunal
Constitucional. En la mencionada providencia la Corporación explicó:
“La claridad de la
demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[6],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita
al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las
que se basa.
Adicionalmente, las razones
que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[7] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[8]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[9].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo
no se desprenden”[10].
De otra parte, las razones
son específicas si definen con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[11].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[12] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad[13].
La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[14] y doctrinarias[15], o aquellos
otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el
demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está
utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría
ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[16]; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia[17],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[18] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
2.4. Si bien es cierto que
se trata de una acción pública ejercida por ciudadanos que no están en el deber
de reunir calidades de expertos en derecho, también lo es que su ejercicio
implica una carga mínima de cuidado en la redacción y argumentación para
permitir a la Corte Constitucional discernir sobre las razones que el
demandante pretende esgrimir y a partir de la cuales se producirá una decisión
judicial que hará tránsito a cosa juzgada y tendrá efectos erga omnes.
Esa carga mínima de
argumentación para quien ejerce esta acción es lógica, necesaria y pertinente,
por cuanto el incumplimiento de tal presupuesto podría llevar a la Corte a
iniciar un proceso, vincular a las autoridades públicas que en él participan,
convocar intervinientes, escuchar expertos, citar audiencias públicas,
deliberar en Sala Plena y al final, debido a la insuficiencia o a la ausencia
de los argumentos, establecer que la demanda adolece de ineptitud sustantiva,
resolver inhibiéndose para fallar sobre el fondo de la cuestión y frustrar de
esta manera a los ciudadanos que durante meses esperaron una resolución de
fondo.
2.5. Puede ocurrir que
desde cuando la demanda es presentada el Magistrado Sustanciador decida
admitirla, sin que esta circunstancia obligue a la Corporación a proferir una
sentencia de mérito, toda vez que a lo largo del respectivo proceso
intervendrán las autoridades que jurídicamente están en el deber de hacerlo,
entre ellas el Procurador General de la Nación, también los agentes públicos y
los particulares que resulten invitados, así como los ciudadanos que en
ejercicio de sus derechos decidan participar; además, la Corte podrá convocar
audiencias públicas para escuchar expertos, solicitar pruebas y debatir durante
sus sesiones, para finalmente adoptar la respectiva decisión valorando todos
los argumentos expuestos y las pruebas aportadas.
Admitir la demanda y darle
trámite permite a la Corporación contar con elementos de juicio suficientes
para, llegado el momento, resolver si existe o no mérito para adoptar una
decisión de fondo. Las reglas del proceso judicial consagradas en el Decreto
2067 de 1991, permiten a la Corte admitir, inadmitir o rechazar la demanda; en
caso de admitirla darle trámite y contar con un periodo razonable durante el
cual el proyecto de sentencia es radicado en la Secretaría General, difundido
entre los Magistrados y luego debatido, todo para que la Sala Plena cuente con
los medios de convicción suficientes para resolver sobre la cuestión que se le
plantea.
3. Ineptitud de la demanda
instaurada en el presente caso
3.1. Al reseñar los
antecedentes del presente caso se dijo que la demanda instaurada por el
ciudadano Giovanni Gutiérrez Sánchez fue inadmitida mediante auto del doce de
agosto de 2012, por considerar el Magistrado Sustanciador que:
“Entre los argumentos
formulados aparece el relacionado con el desconocimiento de lo establecido en
los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, tal como quedaron
redactados después del Acto Legislativo 05 del 18 de julio de 2011. Sin
embargo, la explicación suministrada a partir del folio 10 de la demanda carece
de claridad, certeza y especificidad, debido a la remisión constante a normas
de estirpe legal aparentemente vulneradas por el precepto demandado que, a su
vez, se caracteriza por hacer parte de una ley en sentido material. Es decir,
el cotejo se llevaría a cabo entre normas de igual naturaleza”.
Después de pedirle al
demandante que precisara cuáles normas superiores resultaban vulneradas y de
señalarle en el auto de inadmisión que: “… la demanda adolece de falta de
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, las
cuales deberán ser aportadas en el escrito de corrección”, el actor
presentó el documento requerido (folio 23 del expediente), explicando que
únicamente consideraba violados los artículos 360 y 361 de la Carta Política,
omitiendo ampliar los argumentos que permitirían al Tribunal adelantar el
cotejo entre la norma impugnada y los preceptos superiores mencionados.
3.2. Aplicando el principio
pro actione la demanda fue admitida mediante auto del veinticuatro de
agosto de 2012. Una vez evaluadas las intervenciones allegadas al expediente,
como también el concepto enviado por el Procurador General de la Nación, la
Sala concluye que el demandante no elaboró la argumentación para fundar su
pretensión a partir de razones claras, ciertas, y específicas, tal
como se le requirió oportunamente, ni lo hizo en los términos impuestos por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
4. El argumento empleado por el
actor para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 156 del
Decreto 4923 de 2011, es el siguiente:
“Considero que estos (sic.)
deben ser excluidos del sistema jurídico colombiano, ya que la reserva que
establecen, impide el ejercicio de múltiples derechos protegidos por la
Constitución y la ley, entre los que se encuentran las relacionadas (sic.) con
la organización territorial, el régimen departamental, del régimen económico y
de hacienda pública, del presupuesto y de la distribución de recursos y las
competencias.
Igualmente importante es
resaltar, que en un estado constitucional todas las autoridades están sometidas
al imperio de la Constitución. Ello implica que la interpretación
constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el
legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando
su comportamiento a los postulados de la Carta. (Folio 7 del expediente).
Luego de transcribir los textos de
la Carta Política que estima violados, a folio 13 del expediente el actor
manifiesta:
“… el art. 156 del Decreto
4923 de 2011, excede el mandato constitucional del art. 360 y 361 de la
Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo 05 de 2011, toda vez
(sic.) destina los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011, que
corresponden al margen de comercialización incluidos en el rubro de recaudos a
favor de terceros de la Agencia Nacional de Hidrocarburos así: 50% a la Nación,
35% a las entidades beneficiarias de regalías directas en materia de
hidrocarburos a la fecha de expedición del presente decreto; 10% red vial
terciaria y 5% con destino al Programa de Normalización de redes Eléctricas y
al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales
Interconectadas, sin que para ello, hubiese sido autorizado por el legislador
constitucional”.
4.1. Como lo expresaron quienes
intervinieron en representación del Departamento Nacional de Planeación, de la
Contraloría General de la República, de la Presidencia de la República, del
Ministerio de Transporte, del Ministerio de Minas y Energía, como también el
Procurador General de la Nación al rendir el respectivo concepto, la Corte no
cuenta con elementos aptos para proferir una decisión de mérito, siendo lo
procedente inhibirse para proferir una decisión en el presente caso.
4.2. El apoderado del Departamento
Nacional de Planeación así lo solicita, por considerar que “… el accionante
parte de un supuesto que no es cierto sobre el margen de comercialización,
otorgándole tratamiento de regalía y por lo mismo considera que la distribución
contenida en el artículo demandado afecta la proporción de distribución que
para las regalías estableció la norma constitucional” (folio 75 del
expediente);  de su parte, el vocero de la Contraloría General de la República
señala que “… el actor hace un análisis de la normatividad aplicable
respecto al ‘margen de comercialización de regalías’ y las competencias de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos, realizando un análisis basado en normas
constitucionales modificadas (artículos 360 y 361 modificadas por el Acto
Legislativo 05 de 2011) y contraponiendo las normas del decreto 4923 de 2011
(decreto con fuerza material de Ley) con otros disposiciones legales.
De esta manera la demanda
presentada no cumple con los criterios de especialización ni de pertinencia,
pues respecto al primero de estos la demanda no sustenta de manera clara, cual
es la norma constitucional trasgredida y en relación al segundo, el análisis de
la demanda parte de normas con fuerza y rango de ley”. (folio 82 del
expediente).
De su parte, quien interviene a
nombre de la Presidencia de la República considera que la argumentación
formulada por el actor es errada, “… pues es claro que la norma acusada no
se refiere a regalías. El hecho de que el decreto haya dispuesto el reparto de
los recursos de margen de comercialización y de que la norma se inscriba en un
decreto que regula el tema de las regalías no necesariamente significa que la
norma esté regulando recursos de esta naturaleza”. (Folio 106 del
cuaderno).
Según el apoderado del Ministerio
de Transporte la demanda es inepta por cuanto en ella no hay razonamiento legal
ni fáctico que sea admisible “… dentro de la comprensión del efecto general
inmediato de la norma acusada, atributo de legalidad y practicidad dentro de
los propósitos funcionales del decreto 4923 de 2011; el cual es normativa del
‘Sistema único actual de regalías’ sin que sea previsible establecer sistemas
mixtos de aplicación con el sistema anterior. (Folio 127 del expediente).
El vocero del Ministerio de Minas y Energía pide la inhibición de la corte por
considerar que la norma demandada fue derogada con la expedición de la Ley 1530
de 2012 (folio 182 del cuaderno).
En concepto del Procurador General
de la Nación la Corte debe inhibirse por dos razones: (i) carencia actual de
objeto (la norma demandada fue derogada por el artículo 156 de la Ley 1530 de
2012), y (ii) la demanda no satisface el mínimo argumentativo de claridad, ya
que el actor se limita a realizar unas afirmaciones, sin acompañarlas de un
razonamiento o justificación constitucional que permita adelantar el análisis
de fondo sobre la exequibilidad de la norma acusada.
5. El estudio de la demanda
presentada por el ciudadano Giovanni Gutiérrez Sánchez lleva a la Sala a
determinar que la misma adolece de ineptitud sustantiva, toda vez que, como lo
explicaron varios de los intervinientes, el actor acusó la norma con base en
cargos genéricos e imprecisos, según los cuales la disposición impugnada “impide
el ejercicio de múltiples derechos protegidos por la Constitución y la ley,
entre los que se encuentran las (sic.) relacionadas con la organización
territorial, el régimen departamental, el régimen económico y de hacienda
pública, del presupuesto y de la distribución de recursos y las competencias”.
Sin embargo, el actor no indicó
cuáles son los derechos cuyo ejercicio se impide por la citada norma y de qué
forma el precepto impugnado viola la Constitución. Es decir, no expuso con
claridad, certeza y especificidad el cargo planteado, como tampoco precisó
cuáles son las normas constitucionales que se desconocen y el concepto de
violación del ordenamiento superior, elementos indispensables para que la Corte
pueda ejercer el control de constitucionalidad y proferir una decisión de fondo
respecto de los mismos.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo acerca de la exequibilidad del artículo 156 del
Decreto 4923 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
(e)
GABRIEL
EDUARDO MEDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Diario oficial 48.924 del
26 de diciembre de 2011.
[2]
Cfr., entre otras, las sentencias C-743 de 2010, C-369 de 2011
y C-587 de 2011.
[3]
Constitución Política art. 6º. “Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones”.
[4]
Constitución Política art. 121. “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
[5] Cfr. C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-293 de 2008.
[6] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993.
Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de
1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede
consultarse la sentencia C-428 de 1996.
[7] Así, por
ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; la Corte también se inhibió de conocer de la demanda  de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700
de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el
demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que
los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[8] Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude
a una disposición no consagrada por el legislador.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y
49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda,
debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas
jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, C-1516
de 2000 y C-1552 de 2000.
[10] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001,
entre otras.
[11] Cfr. Corte Constitucional sentencia C-568 de 1995.  La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y
131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto
de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
[12] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519
de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000 y C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso
primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente
inepta, debido a la ausencia de cargo.
[14] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en
teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas
demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[16] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[17] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995.
Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos
en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el
actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[18] Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración
de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en
la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997 se desestiman de este modo
algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000,
C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.