C-679-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-679/11
(Bogotá DC , 14
de septiembre de 2011)
Referencia: expediente D- 8446
Demanda de
inconstitucionalidad: contra el artículo 39, inciso 3º de la ley 715 de
2001.
Actor: Guillermo León
Gómez Peláez.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
El
ciudadano Guillermo León Gómez Peláez, en ejercicio de acción pública en
defensa de la Constitución Política (CP; art. 40.6), demandó la inconstitucionalidad
del artículo 39, inciso 3º de la Ley 715 de 2001.
1. Texto normativo demandado.
El texto de la norma mencionada es el siguiente (subrayados
los apartes demandados):
“LEY
715 DE 2001
(diciembre
21)
Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 39.
SUPERVISORES Y DIRECTORES DE NÚCLEO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El
Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección,
supervisión y vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las
vacantes de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo
existentes y las que se generen a partir de la vigencia de la presente ley.
Los departamentos, distritos y
municipios certificados organizarán para la administración de la educación en
su jurisdicción, núcleos educativos u otra modalidad de coordinación en función
de las necesidades del servicio.
Las autoridades
departamentales, distritales y de los municipios certificados podrán asignar
funciones administrativas, académicas o pedagógicas, a los actuales docentes
directivos que se desempeñen como supervisores y directores de núcleo educativo.
(…)”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1. Pretensión.
El actor solicita sea declarado
inconstitucional el aparte subrayado del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por
considerar que vulnera el inciso primero del artículo 122  de la Constitución
Política.
2.2.
Fundamento: vulneración del inciso primero del artículo 122 de la Constitución
Política.
El aparte demandado del artículo
acusado vulnera el artículo 122 de la Carta Política, ya que el otorgamiento de
competencia a las autoridades departamentales, distritales y municipales de los
entes certificados, para la asignación de funciones administrativas, académicas
o pedagógicas a los docentes directivos que se desempeñan como supervisores y directores
de núcleo educativo, se hizo por la norma demandada sin que  las funciones de
dichos cargos se encuentren detalladas en una Ley o reglamento o una norma de
inferior jerarquía expedida por la autoridad competente como lo es el
Ministerio de Educación Nacional, pero en modo alguno por las autoridades
territoriales.
3. Intervenciones públicas y ciudadanas.
3.1. El Ministerio de Educación Nacional[1].
Procede desestimar los cargos de la demanda contra el
artículo 39 inciso 3 de la Ley 715 de 2001, y en su lugar declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
El Legislador mediante la ley 715 de 2001, descentralizó
el servicio público educativo en los niveles preescolar, básica y media, siendo
las entidades territoriales certificadas las encargadas de administrar dicho
servicio, dentro del cual se encuentran el personal docente y administrativo y
las instituciones educativas de su jurisdicción, con cargo a los recursos del
Sistema General de Participaciones. (Arts. 6º núm. 2.3 y 7º núm. 3º Ley
715/2001). Los artículos 305 y 315 C.P., establecen que son atribuciones de los
Gobernadores y Alcaldes la creación, supresión y fusión de los empleos de sus
dependencias, el señalamiento de las funciones especiales de los mismos y la
fijación de sus emolumentos, con sujeción a la Ley, las ordenanzas o los
Acuerdos, según sea el caso. De manera que corresponde a las autoridades
territoriales ejercer la facultad de la asignación de funciones del personal
señalado en el artículo 39 de la Ley 715/2001, en desarrollo del artículo 122
constitucional que consagra que no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley o el reglamento, y no al Ministerio de Educación Nacional.
3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2]
Debe declararse la constitucionalidad de la norma
acusada, por los siguientes motivos:
El artículo 39 es una norma de transición que faculta al
nominador para asignar funciones administrativas, académicas o pedagógicas al Supervisor
de educación y Director de Núcleo, mientras subsista la vinculación laboral,
teniendo en cuenta que estos cargos no fueron contemplados en el Estatuto de
Profesionalización del Docente (Decreto 1278/2002). El decreto 4710/08,
establece la preferencia para que el responsable de la dependencia de
coordinación pueda ser el Director de Núcleo o Supervisor, en aquellas
entidades territoriales certificadas donde todavía se están desempeñando
docentes directivos en cargos de supervisores y Directores de núcleo. Así, la
norma demandada no vulnera el artículo 122 constitucional, teniendo en cuenta
que los supervisores de educación y los directores de núcleo en su condición de
“directivos docentes” tienen las funciones establecidas para dicho cargo en los
artículos 4 y 5 del decreto 2740/04.
3.3. Departamento Nacional de Planeación [3]
La Corte debe declararse inhibida para conocer del fondo,
pues la inconformidad del actor se funda en que las funciones asignadas por las
autoridades territoriales a los docentes directivos que se desempeñan como
supervisores y directores de núcleo educativo, no tienen en cuenta el perfil de
los mismos, refiriéndose a la forma de aplicación de la norma, a la lectura
dada por el actor a la misma y no a su contenido material, careciendo el cargo
de certeza.
Solicita en caso de que se entre al estudio de fondo, se
declare la exequibilidad del aparte acusado de la Ley 715 de 2001, atendiendo a
los siguientes argumentos:
La disposición atacada forma parte del esquema de
reorganización del sector de la educación y de las plantas docentes permitiendo
a los organismos territoriales la asignación de funciones a los docentes
directivos que se desempeñen como supervisores y directores de núcleo
educativo. En desarrollo de las facultades conferidas por el artículo 11,
numeral 2 de la citada ley, se expidió el Decreto Ley 1278/02, mediante el cual
se regula la carrera docente y su profesionalización con base en criterios de
mejor salario, establecimiento de incentivos, evaluación, mejoramiento entre
otros y en el cual se enuncian una serie de funciones a los directivos entre
las cuales se encuentran funciones pedagógicas y académicas. En la medida que
los departamentos, distritos y municipios certificados tienen la facultad de
crear núcleos educativos, tendrán la posibilidad de asignar funciones
administrativas, académicas y pedagógicas a los docentes directivos.
3.4. Departamento de Cundinamarca [4]
Partiendo de los conceptos sobre funciones administrativa,
pedagógica y académica, pedagogía, didáctica y supervisión “...no se
requiere ni siquiera que se le atribuyan funciones a lo que fluye natural por
la misma naturaleza del cargo, entendiéndose que el Supervisor lo que hace es
supervisar. Por eso cuando en virtud de la norma demandada se atribuye se
atribuye (sic) a los departamentos y demás entes territoriales la organización
para ejercer la inspección y vigilancia, no está haciendo otra cosa que
direccionando la función de supervisar para que se ejerza en orden y mediante
procesos que los sistema (sic) modernos de la Gestión de Calidad determinan
para hacer lo que corresponde, como corresponde y en su momento. El legislador
no puso a los entes Territoriales a inventar funciones, sino a orientar lo que
corresponde lo que la naturaleza del cargo establece y la ley le da vida
jurídica.”
3.5. Federación Colombiana de Educadores – FECODE-[5]
Entendiendo que las entidades territoriales estén ejerciendo
la facultad de asignar funciones a los supervisores de educación y directores
de núcleo educativo, y que dichas funciones se encuentren actualmente vigentes,
es inexequible el artículo 39, inciso 3º. de la ley 715 de 2001, por
vulneración de los  artículos 122, 123 y 150, núm. 23 de la Constitución
Política. Facultar a las autoridades territoriales para asignar funciones a
dichos servidores,  desconoce el principio constitucional de que todo empleo
debe tener funciones detalladas en la ley o el reglamento, correspondiéndole
dicha función únicamente al Congreso de la República, sin que pueda arrogarse
dicha competencia ninguna otra autoridad. Por el contrario, si las facultades de
asignación de funciones a los supervisores de educación y directores de núcleo
educativo fueron ejercidas pero actualmente no están produciendo efectos
jurídicos, en virtud de la transitoriedad de la norma acusada, solicitan que la
Corte dicte sentencia inhibitoria por carencia actual de objeto.
3.6. Universidad Pedagógica Nacional [6]
La norma acusada se ajusta a la Constitución Política en
tanto va en concordancia con las funciones y facultades que por derecho y
asignación constitucional les corresponden a los Gobernadores y Alcaldes, tal
como se consignan en los artículos 305 y 315 de la Carta Magna.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[7].
La Corte debe declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, por cuanto la
misma no reúne los presupuestos materiales que deben observarse en una demanda
de constitucionalidad. En especial, lo referido a que la demanda recaiga sobre
un texto real y no simplemente deducido por el actor, puesto que la acusación
se reduce a deducciones e interpretaciones que no se advierten en la
disposición atacada y en su contenido normativo, por lo cual no es posible
establecer una confrontación alguna entre ésta y la Constitución.
Frente a la vulneración del artículo 122 CP, de su texto
no se deduce una clara competencia en cabeza del Ministerio de Educación
Nacional, para determinar las funciones de los docentes directivos que ejerzan
funciones de supervisores y directores de núcleo educativo.  La norma superior
se limita a establecer que no habrá cargo público sin funciones detalladas en
una ley o en un reglamento. En el caso concreto, el Legislador, en ejercicio
del principio de libertad de configuración de la ley, dispuso que las
autoridades territoriales sean las que asignen funciones administrativas,
académicas o pedagógicas a los citados funcionarios.
Expresa el Ministerio Público que la controversia
planteada no es de la jurisdicción constitucional, puesto que trata del
cumplimiento de la ley por parte de las autoridades territoriales en la
asignación de las funciones a los docentes directivos que se desempeñan como
supervisores y directores de núcleo educativo.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
disposición contenida en una ley -Ley 715/01-, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.
2. Marco y alcance de la normatividad demandada.
2.1. La Ley 715 de 2001, de la cual hace parte la
disposición demandada, adoptó normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de la Nación y las entidades territoriales, para la organización
de la prestación de servicios, entre otros, de educación.
2.2. El artículo 39 trae unas regulaciones relativas a los “supervisores
y directores de núcleo” educativo. En su primer inciso - inexequible-[8] la norma
legal hizo explícita la potestad reglamentaria de Gobierno Nacional en dos
materias: los procedimientos de inspección, supervisión y vigilancia de la
educación y la suerte -“destinación y provisión”- de los cargos de
supervisores y directores de núcleo educativo.
En el segundo inciso, se ordena a los entes territoriales
certificados la  organización de “núcleos de desarrollo educativo u otros
medios de coordinación” para la administración de la educación dentro de su
jurisdicción, en función de las particulares necesidades del servicio.
2.3. Debe precisarse que los entes territoriales certificados
son los departamentos, distritos, municipios con más de 100.000 habitantes, y
los  municipios con menos de 100.000 habitantes que cumplan los requisitos
establecidos por el reglamento respectivo de certificación. A éstos, les
corresponde la prestación del servicio educativo a través del sistema educativo
oficial o mediante entidades sin ánimo de lucro de carácter estatal o
particular de reconocida idoneidad y trayectoria; los departamentos, a su vez,
se encargan de organizar la administración de la educación de los municipios no
certificados.
Así mismo, para la financiación del servicio las entidades
territoriales cuentan con recursos del Sistema General de Participaciones,
constituido por las transferencias de ingresos de la Nación en cumplimiento de mandatos
constitucionales (arts. 356 y 357). Tales entidades territoriales se hallan
facultadas para dirigir, administrar y prestar el servicio educativo,
administrar y distribuir los recursos del SGP, administrar las instituciones
educativas, el personal docente y administrativo, pudiendo nombrarlos,
trasladarlos y ascenderlos de acuerdo con las necesidades del servicio[9].
2.4. En relación con la categoría de “directivo
docente”, la Ley 115/90 los definió como los educadores que ejercen
funciones de dirección, de coordinación, de supervisión e inspección, de
programación y de asesoría. Previó que dicho cargo de directivo docente puede
ser creado por las entidades territoriales que asuman directamente la
prestación de los servicios educativos estatales, en la medida que las
instituciones educativas lo requieran, con las siguientes denominaciones:
Rector o director de establecimiento educativo, Vicerrector, Coordinador,
Director de Núcleo de Desarrollo Educativo o Supervisor de Educación (art. 126).
Y su autoridad nominadora es el gobernador o el alcalde distrital o de los
municipios que hayan asumido la prestación del servicio educativo (art. 127).
2.5. Finalmente, en el inciso tercero del artículo 39, la
disposición demandada (i) faculta a determinadas autoridades territoriales para
(ii) asignar funciones a los “docentes directivos” que fungen como
supervisores o directores de núcleo educativo; tales funciones pueden ser de
(iii) carácter administrativo, académico o pedagógico (Inc final del art. 39). Se
observa que estos directivos docentes son funcionarios principalmente
administrativos, lo que explica que en el inciso tercero demandado se haya previsto
para ellos la asignación de adicionales tareas académicas o pedagógicas.
En este contexto se enmarca el aparte acusado del artículo
39, relacionado con la asignación de adicionales funciones educativas a los directivos
docentes que laboran como supervisores o directores educativos, por
las autoridades territoriales certificadas.
3. Aptitud del cargo de la demanda.
3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
reiterado que para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad
es necesario que esta contenga cargos sustentados contra la norma acusada, esto
es, que permitan hacer una evaluación real de constitucionalidad de una norma.
“En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos
parámetros mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad
de la norma acusada”[10].
Además de la observancia formal de los requisitos a que se refiere el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[11],
debe establecerse “el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de ella, y el concepto de la violación”[12].
La Corte ha establecido
que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público y esto implica
que la demanda debe analizarse a la luz del principio pro actione,
también ha indicado que en la demanda  deben “concurrir unas condiciones
mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar,
asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse”[13]. En
tal sentido, para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad
es necesario que esta contenga cargos que sean “claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes”[14].
Estos requisitos no pueden interpretarse como una decisión arbitraria de la
Corte, sino como un requerimiento de idoneidad de los argumentos para poder
pronunciarse. Así, el propósito específico de estas exigencias se concreta:
primero, “en racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción
de constitucionalidad que ampara el ordenamiento sea cuestionada sin fundamento
válido y real”[15]
y, segundo, “en delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional,
quien dentro del sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene
asignada la función de adelantar un control oficioso de constitucionalidad
sobre la actividad legislativa”[16].
Siendo esto así, se debe entender que los cargos son claros
si permiten vislumbrar el motivo de la presunta violación. Esto es, que sea
posible distinguir con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos
sean comprensibles de forma sencilla. Por su parte, la certeza hace
referencia a que los cargos deben versar “sobre una proposición
jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que la norma acusada y no otra
no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir
consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas
efectos que ellas no contemplan objetivamente”[17]. Las conjeturas, las
suposiciones, las presunciones y las sospechas del demandante respecto de la
norma acusada no son un cargo cierto y, por tanto, no pueden ser considerados
como un argumento de inconstitucionalidad. La especificidad se refiere a
que “los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con
la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas,
indeterminadas, indirectas, abstractas y globales que no permitan directamente
realizar un juicio de constitucionalidad”[18].
Los cargos son pertinentes cuando son de orden constitucional, es decir,
que los cargos contraponen normas de inferior categoría a las normas
constitucionales. Finalmente, los cargos deben ser suficientes,
es decir, que despierten una sospecha mínima sobre la constitucionalidad de la
norma demandada, de tal suerte que de inicio “realmente un proceso
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda
norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional”[19].
3.2. El demandante soporta el cargo manifestando que el
aparte de la disposición acusada vulnera el artículo 122 de la Carta Política, pues
éste establece que no habrá empleo público sin funciones detalladas en ley o
reglamento. El Legislador, al otorgar competencia a las autoridades
departamentales distritales o municipales de los entes certificados para la
asignación de funciones administrativas, académicas y pedagógicas a los
docentes que se desempeñen como supervisores educativos y directores de núcleo,
condujo a que las funciones para dichos cargos no quedaran en forma precisa, en
la misma ley o en reglamento expedido por autoridad competente,  que en
criterio del accionante,  es el Ministerio de Educación Nacional.
Encuentra la Corte que de la acusación realizada por el
accionante sobre la presunta vulneración del artículo 122 constitucional y
señalada anteriormente, es clara, en la medida que de sus afirmaciones se logra
deducir la acusación planteada y los argumentos sobre la presunta vulneración
constitucional; es cierta en tanto el cargo formulado se refiere a un texto
normativo existente en el ordenamiento jurídico y a su contenido material y no
a deducciones o suposiciones realizadas por el actor o a afirmaciones vagas e
indeterminadas de las que se pueda inferir carencia de especificidad. En cuanto
a la pertinencia de la acusación, encuentra la Corte que el cargo formulado
permite confrontar el parte de la norma acusada con una disposición
constitucional, (art. 122) siendo por lo tanto un cargo de constitucionalidad y
en lo que se refiere a la suficiencia, el cargo planteado genera una mínima
sospecha de la constitucionalidad de la norma acusada, motivos por los cuales,
esta Corporación se pronunciará de fondo.
Respecto de la intervención de FECODE solicitando que la
Corte dicte sentencia inhibitoria por carencia actual de objeto, este Tribunal
considera que es procedente el examen del aparte acusado, toda vez que las
facultades de asignación de funciones a los supervisores de educación y
directores de núcleo educativo establecidas en esta norma puede estar
produciendo efectos jurídicos en la actualidad.
4. Problema jurídico constitucional.
El problema jurídico a resolver es: ¿se vulnera el
artículo 122 de la Constitución Política -según el cual los empleos públicos
deben tener funciones detalladas en la ley o reglamento- al facultar el Legislador
a las autoridades de entidades territoriales certificadas para la asignación de
funciones administrativas, pedagógicas o académicas a los docentes directivos que
se desempeñen como supervisores y directores de núcleo educativo? En otras
palabras, ¿los reglamentos dictados por las entidades territoriales son
desarrollo del articulo 122 C.P., o esta norma solo admite el ejercicio de la
potestad reglamentaria por el propio Gobierno Nacional?
5. Cargo único: vulneración del artículo 122 C.P. por el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 715 de 2001.
5.1. La razón de inconstitucionalidad en la demanda.
5.1.1. En esencia, el actor alega la incompetencia de las
autoridades territoriales para dictar reglamentos de asignación de funciones
administrativas, académicas o pedagógicas a los docentes directivos que
se desempeñen como supervisores o directores de núcleo educativo. A su juicio,
solo el propio Gobierno Nacional podría reglamentar las funciones de dichos
servidores públicos y en modo alguno las entidades territoriales. En suma,
considera que la expresión “reglamento” que trae el inciso primero del artículo
122 de la Constitución es sinónimo de potestad reglamentaria del Gobierno
Nacional, con exclusión de las otras autoridades como las del orden
territorial.
5.1.2. Por su parte, el inciso primero del artículo 122
constitucional[20]
-presuntamente vulnerado- dispone que: (i) las funciones de todo empleo público
estarán detalladas en ley o reglamento; (ii) la previsión de un empleo en la
planta correspondiente y de su remuneración en el presupuesto del caso, son prerrequisitos
para la provisión de un empleo público remunerado.
5.1.3. Con base en lo anterior, se concluye que sólo el
reglamento del Gobierno Nacional -Ministerio de Educación- puede detallar las “funciones
administrativas, docentes o pedagógicas” de los “docentes directivos”,
careciendo la autoridad territorial de competencia para dictarlas a través de
sus propios actos y reglamentos.
5.2. El alcance del concepto “reglamento” en el
artículo 122 de la Carta: comprensivo de actos generales dictados por
autoridades administrativas diferentes al Gobierno Nacional.
5.2.1. Noción general de “reglamento”: no equivale
solamente a reglamento   de autoridad nacional.
Tal como lo reconoció la Corte en la sentencia C-447 de
1996, nuestra Carta Política emplea el término reglamento con otras distintas
acepciones: (i) en los artículos 122 y 123 al referirse a los reglamentos de la
función pública[21];
(ii) en el numeral 11 del artículo 189 Superior, al referirse a la potestad
reglamentaria del Presidente de la República[22];
(iii) en los artículos 235, numeral 6; 237, numeral 6; 241, numeral 11, y 265,
numeral 11, respectivamente, al referirse a los reglamentos de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, y del Consejo
Nacional Electoral[23];
y (iv) en el artículo 257, al referirse a la función del Consejo Superior de la
Judicatura de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento
de la administración de justicia[24].
Esto sin contar con las veces en que el Constituyente atribuye al propio
Legislador la tarea de reglamentar una disposición constitucional.
En un sentido más preciso, ha señalado la Corte que por “reglamento”
ha de entenderse “el conjunto de normas creadoras de situaciones jurídicas
generales, dictadas por la Administración o por los distintos organismos del
Estado que no ostentan la potestad legislativa”[25], correspondiente
a la noción de "reglamentos ejecutivos o secundun legem", por
ser expedidos en ejecución de una ley preexistente, función que comprende tanto
los reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales,
como los que preparan su aplicación.
En cuanto a la expresión “reglamento” empleada por el
inciso primero del artículo 122 constitucional, esta Corporación ha indicado:
“[e]s preciso aclarar que cuando la Constitución alude en la citada norma a
dicha expresión, se refiere no sólo a los decretos reglamentarios que
corresponde expedir al Presidente como atribución constitucional propia, sino
también a una serie de actos de diversas formas: resoluciones, circulares,
instrucciones, órdenes, etc, provenientes de las autoridades administrativas
jerárquicamente inferiores.”[26].
Así, la voz “reglamento”
hace referencia a las normas de contenido general, expedidas en desarrollo de
una ley preexistente por autoridades en ejercicio de funciones administrativas.
En modo alguno, los reglamentos corresponden exclusivamente al ejercicio de la
potestad reglamentaria del Gobierno Nacional.
5.2.2. El concepto de “reglamento” para detallar las funciones
de los empleos públicos.
Visto está que la voz “reglamento”,
como fuente para la definición de las funciones de cada empleo público (CP
122.1), no excluye la posibilidad de tratarse de actos diferentes a los de la
administración central o nacional. Pero aún más, la Corte ha precisado en su
jurisprudencia “[q]ue cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de
los empleos públicos, entre otros actos por medio de reglamentos, no se está
refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura orgánica de la
entidad pública, ni al manual general de funciones que expide el Presidente de la
República, sino también al manual específico de funciones de cada entidad”
[27].
Resulta apenas lógica tal interpretación. Al restringir
exegéticamente la interpretación de la citada norma constitucional para admitir
que la asignación de funciones únicamente procede por medio de ley o decreto
expedido por el Presidente de la República o el Ministerio de Educación
Nacional, por tratarse de un asunto en materia educativa, se atentaría contra
los principios de eficacia, economía y celeridad que orientan la función
administrativa, la cual, entre otras formas, se cumple mediante la delegación,
la desconcentración y la descentralización de funciones (CP, art 209). Un orden
jurídico que atribuyera al Legislador y al Gobierno Nacional la potestad de
fijar las tareas propias de los empleos de todos los niveles centralizados y
descentralizados de la administración nacional -por no hablar de la
administración territorial- negaría el carácter de república descentralizada,
participativa y autonómica que predica nuestra Constitución (CP; art 1).
Es pertinente resaltar que lo anterior es distinto de la
precisión de las tareas concretas que le asigne la autoridad administrativa
correspondiente dentro del marco de las funciones generales previamente
definidas en la ley o en el reglamento. En efecto, la autoridad competente
podrá detallar las tareas que le correspondan a los docentes con arreglo a
dicho marco, sin que ello implique que se estén definiendo funciones ad - hoc o
contrarias a la premisa de generalidad que deben tener los reglamentos.
5.2.3. En suma, se cumple con el artículo 122 Superior al definir
las funciones de los distintos empleos públicos por un acto de alcance general,
que puede estar plasmado en una ley, un decreto nacional, una resolución
general o un reglamento interno del propio órgano o dependencia al que
pertenezca la planta del cargo en cuestión. Dicho acto general deberá contener
la enunciación y definición de las funciones a ser desempeñadas por el funcionario
que ocupe determinado empleo público.
5.3. La competencia de la autoridad territorial para
asignar funciones en materia de educación y, específicamente, a través de
reglamento, a los “docentes directivos”.
5.3.1. Nuestro ordenamiento constitucional en el Titulo XI,
Capítulo I, que las entidades territoriales, gozan de autonomía para la gestión
de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, destacando
el derecho de “ejercer las competencias que les correspondan” (CP, art.
287).  La Constitución Política señala como una de las finalidades del
Estado asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos a la
totalidad de los habitantes del territorio nacional (CP, artículo 365). Cuando
la responsabilidad la prestación de un servicio sea compartida por la Nación y
las entidades territoriales, las competencias de éstas se ejercen de acuerdo
con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (CP, 288).
5.3.2. En materia educativa, el Acto Legislativo 01 de 2001,
que modificó el artículo 356 de la Constitución, ordenó al Legislador fijar los
servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos y Municipios,
y para ello creó el Sistema General de Participaciones -SGP- , con el fin de
proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación. A su vez, la
Ley 715/01 distribuyó las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales -departamentos, distritos y municipios certificados y no
certificados-, asignando a la Nación aquellas referidas a la formulación de
políticas, la expedición de la regulación, el diseño de mecanismos de medición
de la calidad, la vigilancia y control,   administración, distribución y
regulación del Sistema General de Participaciones, entre otros. Los entes territoriales
certificados, por su parte, quedaron a cargo de la prestación misma del
servicio educativo, con la facultad de dirigir y administrar sus
instituciones educativas, el personal docente y administrativo, y determinar
los nombramientos, traslados y ascensos del personal, de acuerdo con las
necesidades del servicio[28].
5.3.3. En desarrollo de la facultad constitucional para la
prestación de los servicios públicos asignados, las Asambleas Departamentales y
los Concejos Municipales son competentes para la determinación de la estructura
de la administración, las funciones de las dependencias y las escalas de
remuneración a las distintas categorías de empleos (Arts. 300 y 131 CP), y
específicamente, para reglamentar las funciones y la eficiente prestación de
los servicios de educación a cargo del ente territorial correspondiente. A su
vez, los gobernadores y alcaldes, para asegurar su cumplimiento, tienen
potestad de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar
sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, a
las ordenanzas y acuerdos correspondientes (CP, arts.   305 y 315 CP), entre
ellas las propias del servicio educativo. Así, corresponde a los entes
territoriales la prestación del servicio público de la educación, de
conformidad con las facultades y competencias otorgadas por la Constitución y
desarrolladas por el Legislador, para lo cual cuentan con autonomía para la
gestión de los establecimientos educativos que forman parte del sistema oficial
de su jurisdicción. Específicamente, las autoridades territoriales están
facultadas para la asignación de las funciones y el régimen de novedades
del personal educativo de su jurisdicción, de acuerdo con las   necesidades del
servicio, dentro del marco constitucional y legal.
5.3.4. Es menester confirmar la competencia de las
autoridades territoriales para asignar las funciones cuya constitucionalidad se
cuestiona, por lo siguiente: (i) las entidades territoriales cuentan con
facultades constitucionales y legales para ejercer competencias en materia
educativa; (ii) tienen atribuciones legales generales para la prestación del
servicio de educación preescolar, primaria y media (Ley 715, arts. 5 y 6);
(iii) son competentes -en cuanto entidades territoriales certificadas-  para organizar
“para la  administración de la educación en su jurisdicción, núcleos
educativos u otra modalidad de coordinación” (Ley 715, art. 39, inciso 2);
y, finalmente, (iv) están legalmente habilitadas para la creación del cargo de docente
directivo -rector o director de establecimiento educativo, vicerrector,
coordinador, director de núcleo o supervisor de Educación-, siendo su autoridad
nominadora el gobernador o el alcalde distrital o de los municipios que hayan
asumido la prestación del servicio educativo (Ley 115/94, arts. 126 y  127). Forzoso
es concluir que, en el ámbito de su jurisdicción, las autoridades territoriales
pueden asignar las funciones administrativas, académicas o pedagógicas
adicionales a funcionarios docentes directivos que ocupan cargos de
supervisores o directores educativos.
6. Razón de la decisión de exequibilidad.
6.1. El concepto de “reglamento” incluido en el
artículo 122 de la Carta, no equivale solamente a reglamento de autoridad
central del orden nacional. Por el contrario, es comprensivo de actos generales
dictados por autoridades administrativas diferentes al Gobierno Nacional.
6.2. Los reglamentos que deben detallar las funciones
inherentes a un cargo público -inciso 1 del artículo 122 constitucional-, pueden
adquirir diversa forma según se trate de resoluciones, circulares,
instrucciones, órdenes, etc., provenientes de diferentes autoridades no
legislativas del orden nacional o del orden territorial, central o
descentralizado. Y pueden consistir en manuales generales de la administración
o en manuales específicos de funciones generales de cada entidad o dependencia.
6.3. Las entidades territoriales departamentales,
distritales y municipales -certificadas- son competentes organizar la
prestación del servicio educativo en el ámbito de su jurisdicción y,
particularmente, para establecer núcleos educativos u otras modalidades de
coordinación del mismo. También sus autoridades tienen competencia para crear,
suprimir y fusionar cargos en el área educativa y asignarles funciones a los
mismos, en el marco de las disposiciones legales que los regulan. Específicamente,
cuentan los gobernadores y alcaldes con tal atribución respecto del cargo de docente
directivo.
6.3. El otorgamiento de facultades por parte del Legislador
a las autoridades territoriales para asignar funciones administrativas,
docentes y académicas a los directivos docentes que se desempeñen como
supervisores o directores de núcleo educativo, representa un desarrollo legal
de las competencias constitucionales del Legislador en materia educativa (CP,
art. 67) y una concreción de sus facultades generales de dirección,
financiación y administración de los servicios educativos estatales por parte
de las autoridades territoriales.
6.4. En suma, a través de reglamentos generales, las
autoridades territoriales pueden asignar las funciones administrativas,
académicas o pedagógicas adicionales a funcionarios docentes directivos
que ocupan cargos de supervisores o directores educativos, en el ámbito
territorial respectivo, sin necesidad de que las funciones de los docentes
directivos deban ser adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar la exequibilidad del aparte
demandado del inciso 3 del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por el cargo
formulado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Folios 118 a 124 cuaderno ppal.
[2]
Folios 49  a 55 cuaderno ppal.
[3]
Folios 57 a 71 del cuaderno ppal.
[4]
Folios 73 a 116 cuaderno ppal.
[5]
Folios 35 a 43 cuaderno ppal.
[6]
Folios 44 a 48 cuaderno ppal.
[7]
Concepto No 5147, recibido en la Corte Constitucional el 13 de abril de 2011. Folios. 126 a 130 cuaderno ppal.
[8]
La razón de la inexequibilidad: siendo atribución del Congreso la expedición de
la ley a la que debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones de
inspección y vigilancia, en el inciso primero del artículo 39 de la Ley 715 “se observa que el legislador le entregó a la facultad reglamentaria del
Presidente una competencia que sólo le corresponde al Congreso”, razón por
la cual se halló inconstitucional tal disposición (C-617 de 2002).
[9]
Artículos 6, 7 y 8 de la Ley 715/01.
[10]
Ver Auto 032/05
[11]
“por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones
que deban surtirse ante la Corte Constitucional .
[12]
Sentencias C-1052/01 y C-717/08.
[13]
Sentencia C-717/08.
[14]
Sentencia C- 1052/01.
[15]
Sentencia C-1115/04.
[16]
ibídem.
[17]
Auto 032/05.
[18]
ibídem.
[19]
C- 1052 de 2001 Al respecto pueden consultarse: C- 918/02, C- 150, C- 332 y C-
569 , estas últimas de 2003.
[20] Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter
remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
[21]Artículo
122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento. Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.  La ley
determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
[22]
Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...)11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
[23]Artículo
235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: (...) 6. Darse su propio reglamento. Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de
Estado: (...) 6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que
determine la ley. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...)11.
Darse su propio reglamento. Artículo 265. El Consejo Nacional Electoral tendrá,
de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales: (...) 11.
Darse su propio reglamento.
[24]
Artículo 257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: (...)3. Dictar los reglamentos necesarios para
el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con
la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
[25]
C-447 de 1996 y C- 312de 2003, entre otras.
[26]
Sentencia C- 447 de 1996.
[27]
Ibídem.
[28]
Artículos 6, 7 y 8 de la Ley 715/01.