C-409-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-409/94
PENSION DE JUBILACION-Reajuste
Es evidente que
los reajustes consagrados en la Ley 71 de 1988 para las pensiones de jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes de los sectores público, oficial y
semioficial en todos sus órdenes y en el sector privado resultaron más
favorables para quienes se encontraban disfrutando de su pensión de jubilación,
con respecto a los ordenamientos que sobre reajuste pensional se consagraban en
la Ley 4a. de 1976. Considera la Corte que la desvalorización constante y
progresiva de la moneda, que conlleva la pérdida del poder adquisitivo del
salario, originado en el fenómeno inflacionario, es predicable para los efectos
de decretar los reajustes anuales a todas las pensiones de jubilación sin
distinción alguna. Pero ello no puede constituir fundamento de orden
constitucional para privar de un beneficio pensional como lo es la mesada
adicional que se consagra en  la norma materia de revisión, en favor de un
sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que legítimamente han
adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por haber cumplido con
los requisitos legales correspondientes.
MESADA ADICIONAL-Pago/DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración/DERECHOS
DEL PENSIONADO
Para la Sala
resulta evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados
por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo
142 de la Ley 100 de 1993, "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del 1o. de enero de 1988", consistente en el pago de una
mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada
uno de ellos, la cual se "cancelará con la mesada del mes de junio de cada
año a partir de 1994", excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas
con posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la
jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de
consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando
privilegios para unos en detrimento de los otros, al restringir el
ejercicio del derecho a la misma mesada adicional sin justificación alguna,
para aquellos pensionados jubilados con posterioridad al 1o. de Enero de 1988.
REF.: PROCESOS
Nos. D-532, D-543 y D-546 (Acumulados).
Demandas de
inconstitucionalidad contra el artículo 142 (parcial) de la Ley 100 de 1993,
"por la cual se crea el sistema de seguridad social y se dictan otras
disposiciones."
MATERIA:
Mesada adicional para Pensionados por
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988.
TEMA:
Derecho a la igualdad
ACTORES:
JUAN HORACIO LARA
ZAMBRANO, GERMAN ANTONIO AHUMADA DIAZ Y JULIO CESAR DIAZ LOZANO.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Aprobada por Acta
No. 51.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Septiembre quince (15) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.       ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver las demandas de inconstitucionalidad presentadas por
los ciudadanos JUAN HORACIO LARA ZAMBRANO, GERMAN ANTONIO AHUMADA Y JULIO
CESAR DIAZ LOZANO, contra la expresión "actuales", la
frase "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o.
de Enero de 1988" y el inciso final del artículo 142 de la Ley 100 de
1993, cuya tramitación conjunta dispuso la Sala Plena al resolver acumularlas
en sesión de marzo tres (3) del año en curso, según consta en informe
secretarial de marzo siete (7) de 1994.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se fijara en lista el negocio
en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para efectos de
asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se
comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República
y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad
Social, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta índole de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II.      LA NORMA
PARCIALMENTE ACUSADA.
Los fragmentos
acusados son los que aparecen destacados con negrillas en la transcripción del
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, que se toma de su publicación en el Diario
Oficial No. 41148 del jueves veintitrés (23) de diciembre de 1993.
LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
"por medio de la cual se crea el
sistema de seguridad social integral  y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
TITULO IV
DISPOSICIONES COMUNES A LOS REGIMENES
DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
CAPITULO IV
DISPOSICIONES FINALES DEL SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES
"...
ARTICULO 142.-
Mesada adicional
para actuales pensionados. Los pensionados por jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial,
en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales,
así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero
(1o.) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta
(30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen
respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a
partir de 1994.
Los
pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes
ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los
treinta días de la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996.
PARAGRAFO. Esta mesada adicional será pagada por quien
tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15)
veces el salario mínimo legal mensual."
III.    FUNDAMENTO
DE LAS DEMANDAS.
Cargos contra la expresión "cuyas
pensiones se hubieran causado antes del 1o. de enero de 1988"
(artículo 142, inciso 1o.).
En cuanto concierne
a este fragmento, los impugnantes coinciden en afirmar que al institucionalizar
el legislador la mesada adicional solo para los pensionados antes del 1o. de
enero de 1988, se está desconociendo el carácter de Estado Social de Derecho,
en el cual no es viable favorecer injustificadamente a través de un mandato
general, a un núcleo singular de personas en detrimento de otro conglomerado al
cual le asiste igual derecho. Por esta razón, estiman vulnerados los artículos
1o. y 13 de la Carta ya que también se desconoce el interés general de los
pensionados, que presupone un trato igualitario en relación con los beneficios
que el Estado reconozca en su favor.
Los actores Juan
Horacio Lara Zambrano y Julio Cesar Díaz Lozano, estiman igualmente conculcados
los artículos 2o. y 4o. superiores, pues argumentan que se niega el derecho a
una prosperidad relativa a quienes no están incluídos dentro del grupo de
asociados que van a beneficiarse con la mesada adicional cuyo alcance
cuestionan.
En su opinión, el
derecho a la igualdad resulta vulnerado ya que al señalar  el legislador
injustificadamente dentro de los pensionados a un solo grupo de ellos para
otorgarles un beneficio, está institucionalizando una discriminación.
El ciudadano Germán
Antonio Ahumada Díaz expresa que el legislador no podía consagrar la diferencia
puesta en tela de juicio, ya que se trata de sujetos iguales que cumplieron los
mismos presupuestos para pensionarse y están disfrutando de la pensión; así
pues, la diferencia de trato frente a la mesada adicional no tiene
justificación objetiva ni razonable.
En opinión del
citado ciudadano, el inciso en cuestión presenta otra incongruencia cuando
reconoce la mesada adicional de junio para quienes se pensionaron antes del 1o.
de enero de 1988. A su juicio, si el inciso 1o. del artículo 142 quería
reglamentar la situación de los pensionados cobijados con los reajustes
previstos en el Decreto 2108 de 1992, ha debido ampliar su campo de acción del
1o. de enero de 1989 hacia atrás y no del 1o. de enero de 1988, como lo hizo.
El ciudadano Julio
Cesar Díaz considera que la igualdad de oportunidades que postula el artículo
53 superior, comprende la de pensionarse según las condiciones establecidas por
la ley; en consecuencia, afirma que quienes ostentan el status de pensionados,
no pueden estar sujetos a otros condicionamientos para obtener beneficios que
amparen al grupo.
Cargos contra la expresión "actuales"
(título del artículo 142).
El ciudadano Germán
Antonio Ahumada Díaz demanda esta expresión, pues afirma, crea una
discriminación injustificada, toda vez que da a entender que el reconocimiento
de la mesada adicional es para quienes al momento de entrar a regir la norma,
están disfrutando de la pensión con fundamento en las disposiciones anteriores
a la Ley 71 de 1988, en detrimento de quienes, cumpliendo con los requisitos de
edad y tiempo de servicio, adquirieron del 1o. de enero de 1988 en adelante, el
status de pensionado. Indica que la única forma de adquirir dicho status es
cumpliendo con estos dos requisitos, ya que en su concepto el retiro es una simple
condición para el ejercicio de la misma.
A su juicio, al
crearse una situación de inequidad legal se desconoce el derecho a la seguridad
social de los pensionados excluídos de la mesada adicional cuya cobertura es
cuestionada, con lo cual se contrarían los artículos 5o., 46, 48, 53 y 58 de la
Carta Política.
Cargos contra el inciso 2o. del artículo
142, en cuanto respecto de los pensionados por vejez del orden nacional,
beneficiarios de los reajustes ordenados por el Decreto 2108 de 1992, posterga
hasta junio de 1996 el disfrute de la mesada adicional.
El ciudadano Julio
Cesar Díaz Lozano estima que la Corte debe declarar asímismo, inexequible
únicamente la parte final de este inciso que introduce la restricción de
tiempo, por cuanto vulnera el interés general de los pensionados, los
principios del Estado Social de Derecho y en especial, el derecho a la
igualdad, ya que a los pensionados no se les está dando el mismo tratamiento
por parte de las autoridades y se les impide gozar de los mismos derechos, ante
lo cual la igualdad no es real ni efectiva como lo pregona la Constitución
Nacional.
Por su parte, el
ciudadano Germán Antonio Ahumada Díaz considera que no solo es inconstitucional
la parte final del inciso 2o., sino la totalidad del mismo, ya que en su
criterio el legislador confundió dos derechos que tienen un origen diferente,
como son el reajuste y la mesada adicional.
Así pues, mientras
el reajuste tiene por función compensar la pérdida de poder adquisitivo de las
pensiones, la mesada adicional persigue  resarcir el deterioro de la capacidad
económica de los pensionados con el reconocimiento de la prima de junio que
devengaban cuando eran trabajadores activos.
En su parecer, en
este inciso se crea una discriminación inexplicable para los beneficiarios de
los reajustes ordenados por el Decreto 2108 de 1992, al aplazarles el disfrute
de su mesada adicional hasta junio de 1996.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Mediante poder
debidamente otorgado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el doctor
Juan Manuel Charry Urueña presentó dos memoriales cuyos aspectos más relevantes
se esbozan a continuación.
En el primero,
solicita a la Corte declarar la nulidad de lo actuado, pues a su juicio, la
demanda no cumple el requisito exigido por el artículo 2o. del numeral 1o. del
Decreto 2067 de 1991, que consiste en señalar la norma acusada, toda vez que de
llegar a ser declarados inconstitucionales los fragmentos del artículo 142 de
la Ley 100 de 1993 que se acusan, "cambiarían el sentido y los efectos de
la norma, de tal forma que sería diferente a la que fue tramitada y aprobada por
el Congreso de la República."
Su reparo a este
tipo de demandas radica en que "mediante la acusación de expresiones de la
norma, los demandantes pretenden que la H. Corte Constitucional asuma función
legislativa ampliando los beneficiarios de la norma y suprimiendo las
limitaciones de sus efectos en el tiempo".
Por ello, considera
que:
"La acción
de inconstitucionalidad debe dirigirse contra una norma completa, no contra una
parte de ésta. En otras palabras, debe existir una unidad normativa mínima, que
considerada independientemente genere efectos jurídicos para que la Corte pueda
entrar a conocer sobre su inconstitucionalidad, de otra forma se estarían
juzgando expresiones o palabras que por sí mismas no vulneran la
Constitución..."
De esa manera, la
acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra una norma completa y no
contra una sola parte de esta, en la que exista una unidad normativa mínima que
considerada independientemente genere efectos jurídicos. Agrega que mediante el
control constitucional no pueden abolirse presupuestos, condiciones, sujetos o
términos de una norma que no configuren una unidad lógica independiente ya que
eso haría regir la norma en otras condiciones diferentes a las debatidas y
aprobadas por el Congreso.
Para concluir su
escrito, manifiesta que en caso de no ser declarada la nulidad, en forma
subsidiaria solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar, pues no es
procedente pronunciarse sobre aquellas expresiones.
En el segundo de sus
escritos, el apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social justifica
la constitucionalidad de lo acusado, con base en los siguientes argumentos:
La  regulación del artículo 142 no es
arbitraria ni irracional. Todo lo contrario, pretende compensar una situación
originada en normas anteriores que afectaban en forma determinada a un grupo de
pensionados, aquellos cuyas pensiones fueron reconocidas con anterioridad a la
Ley 71 de 1988.
En
esas condiciones, la mesada adicional establecida en el artículo 142
cuestionado se funda en la circunstancia de que algunas personas tenían
pensiones inferiores al salario mínimo que no habían sido objeto de reajustes,
por lo cual, indica, tampoco existe vulneración del artículo 2o. de la Carta
relativo a la prosperidad general. A ellas se les concede la mesada adicional
en forma inmediata como medida compensatoria, y a los demás pensionados a
partir de 1996.
"...
De otro lado, se
es consecuente con los recursos económicos limitados del Estado, atendiendo
primero a quienes están en condiciones de inferioridad y posteriormente a los
que reciben pensiones iguales o superiores a los niveles mínimos.
De ahí que la
prevalencia del interés general en este caso se realice compensando primero a
quienes no tuvieron los reajustes de sus pensiones por deficiencias de las
normas legales anteriores a la Constitución de 1991, y posteriormente se
otorgue el beneficio de la mesada adicional a los demás.
..."
Tampoco se vulnera el derecho a la
seguridad social, ya que según afirma, con el reajuste se protege la pérdida
del valor adquisitivo de las pensiones y constituye una medida de equidad que
evita que sus beneficiarios tengan que asumir la devaluación de sus
asignaciones. Reitera su posición en el sentido de que lo que hace la norma es
conceder la mesada como una medida compensatoria para quienes no han obtenido
el reajuste de sus pensiones.
Para concluir,
sostiene que no existe vulneración de los derechos adquiridos ni del reajuste
periódico de las pensiones consagrados en los artículos 58 y 53 de la
Constitución Nacional, respectivamente.
V.
INTERVENCION CIUDADANA.
El ciudadano Jesús
Vallejo Mejía intervino para impugnar las demandas de inconstitucionalidad
interpuestas contra el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Frente a la
acusación contra el inciso 1o. del artículo 142, sostiene que según consta en
los antecedentes legislativos, la mesada adicional se concibió como un
mecanismo de compensación de la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones
reconocidas con anterioridad a la aplicación de la Ley 71 de 1988.
Recuerda que a
partir de 1988 se ordenó el reajuste de oficio de las pensiones de jubilación
con el mismo porcentaje de incremento que dispusiera el Gobierno para el
salario mínimo legal mensual. Quedaba por resolver, anota, el desequilibrio
existente en detrimento de quienes habían obtenido el reconocimiento de su
pensión antes de la ley 71 de 1988, cuyas bases de reajuste eran muy bajas. De
ahí que el Congreso resolviera reconocerles como compensación la mesada
adicional, la cual, aclara, no es un mecanismo sustitutivo de la prima de junio
como equivocadamente lo afirman los demandantes Ahumada y Díaz.
A su juicio, si la
norma fuera declarada inexequible, se le estaría otorgando a quienes se
jubilaron con posterioridad a 1988 un tratamiento adicionalmente más favorable
que a los antiguos, haciendo así más flagrante la desigualdad de ambas
categorías.
Fue precisamente
para corregir la discriminación existente contra los jubilados antes del 1o. de
enero de 1988, que se consagró la mesada adicional cuestionada por los actores.
En cuanto a la acusación contra el inciso
2o. del artículo 142, anota que tiene igual fundamento constitucional que el
primero, ya que tiende a promover la igualdad real y se justifica en la medida
en que el fisco ya estaba gravado pagando los reajustes pensionales ordenados
por el Decreto 2108 de 1992 y había que esperar hasta 1996 cuando ya pudiera
hacerse cargo de tal obligación.
No obstante lo
anterior, estima que en este inciso el legislador incurrió en una impropiedad
al hablar de pensionados por vejez, debiendo referirse a los pensionados por
todo concepto de la Nación, lo cual considera, podría resolverse por vía de la
jurisprudencia de esta Corporación.
Para concluir,
afirma que la disposición acusada no contraría el interés general. Por el
contrario, él se encuentra presente en la búsqueda de un tratamiento que se acerque
más a la equidad respecto de los jubilados que no habían sido favorecidos por
los ajustes de la Ley 71 de 1988 y del Decreto 2108 de 1992.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
424 del veinticuatro (24) de mayo del año en curso, el Procurador General de la
Nación, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, envió el concepto de rigor en
relación con las demandas que se estudian, solicitando declarar exequibles
los apartes acusados del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
El Procurador
comienza por reseñar los antecedentes legales de los reajustes pensionales.
Desde esa óptica examina los cargos esgrimidos por los actores frente a los
apartes acusados, manifestando al respecto:
"...
En primer
término, como lo ha dicho ese Alto Tribunal el principio de la igualdad
consagrado en el canon 13 superior se orienta a lograr una igualdad real y
efectiva para lo cual el Estado debe adoptar medidas a favor de grupos
discriminados y marginados, protegiendo especialmente a aquellas personas que
se encuentren en posición de debilidad manifiesta, entre otras, por razones de
índole económica.
Como se dijo, la
creación de la mesada adicional busca compensar a los pensionados con
anterioridad a la Ley 71 de 1988, quienes se encuentran en una situación
desfavorable en razón a que sus pensiones fueron reajustadas en un porcentaje
inferior al salario mínimo, según la Ley 4a. de 1976. Por su parte, a los
actuales pensionados -nos referimos a quienes adquirieron su status a partir de
1988- se les viene reajustando su pensión con base en el 100% del incremento
del salario mínimo.
Entonces, la
medida es exequible porque queda demostrado que con ella se busca favorecer a
un grupo social que se encuentra en situación de inferioridad por razones económicas.
Evidentemente, lejos de generar una discriminación injustificada lo que
persigue la norma demandada es alcanzar la igualdad real y efectiva entre los
pensionados, en cuanto a las mesadas pensionales se refiere.
De esta forma, el
legislador está obrando con criterio de justicia social al propender porque los
antiguos pensionados y sus familias tengan un mejor nivel de vida"
(negrillas fuera de texto).
Respecto del inciso
2o. del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, estima el despacho que no viola la
Constitución por cuanto el aplazamiento de la mesada adicional para los
pensionados beneficiados con los reajustes ordenados por el Decreto 2108 de
1992, tiene su justificación en el hecho de que el fisco no puede
simultáneamente pagar el reajuste y la mesada.
No obstante la
anterior apreciación, el Procurador afirma que el artículo 142 de la Ley 100 de
1993, presenta serios errores. Efectivamente, subraya, de aplicarse la norma
literalmente, se estarían excluyendo de la mesada adicional a quienes obtuvieron
el reconocimiento de la pensión durante el año de 1988, porque la vigencia de
la Ley 71 de 1988 en cuanto a reajustes se trata, empezó el 1o. de enero de
1989 y no el 1o. de enero de 1988 como reza la disposición.
Además, anota:
"... en el
inciso 2o. de la norma bajo estudio se hace alusión a los pensionados por
vejez beneficiados con los reajustes del Decreto 2108 de 1992, cuando dicho
decreto hace referencia a las pensiones de jubilación. Al parecer, el
legislador quiso que los pensionados por vejez, invalidez y sobrevivientes
recibieran la mesada adicional a partir de junio de este año, como una forma de
compensarlos por la exclusión que les hizo la ley 6a. de 1992 y su decreto
reglamentario.
En tercer lugar,
es claro que la expresión "actuales" empleada en el encabezamiento
del artículo 142 hace alusión a los pensionados con anterioridad a la vigencia
de la Ley 71 de 1988.
Frente a estas
inconsistencias, el Despacho cree que dentro de las facultades de la Corte
Constitucional está la de fijar el alcance de las disposiciones sometidas a su
juicio, con el fin de evitar interpretaciones equivocadas que vayan en
perjuicio de los derechos de los pensionados."
VII
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.-
La Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad que contra la expresión "actuales", la
frase "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o.
de Enero de 1988", y el inciso segundo del artículo 142 de la Ley 100
de 1993, se presentaron.
Segunda.-  El
requisito de la proposición jurídica completa.
En relación con el
cargo planteado por el apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
Doctor Juan Manuel Charry Urueña, según el cual, cuando se demandan frases o
fragmentos, la proposición jurídica no se integra en debida forma y produce
nulidad de lo actuado, ya ésta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse
sobre este planteamiento, en sentencia No. C- de septiembre 8 de 1994. Allí se
puso de presente que ella se integra adecuadamente cuando lo acusado ostenta
por sí autonomía y suficiencia ontológica y jurídica.
Sobre este aspecto
expuso la Corporación en esa oportunidad los siguientes razonamientos que ahora
se prohijan:
"Ha sido
doctrina reiterada de la Corte la de que uno de los requisitos para fallar de
fondo en los procesos de constitucionalidad es que lo censurado como
inconstitucional constituya de por sí una proposición jurídica completa....
Particularmente
ilustrativa es la Sentencia No. 55 de abril 25 de 1991 (Proceso 2225, M.P. Dr.
Pablo J. Cáceres) en la que a este propósito la Corporación expresó:
"La
jurisprudencia constitucional colombiana se ha encargado de trazar el perfil
definido de lo que proposición jurídica completa ha de entenderse en nuestro
sistema, vale decir, como exigencia de técnica procesal en las acciones
públicas de inconstitucionalidad, en un largo recorrido que va desde el laxo
criterio de mera conexidad o similitud de normas mantenido en el pretérito,
hasta los actuales lineamientos que la hacen operante sólo en los casos
excepcionales y restringidísimos que hallaron su concreción principalmente a
partir de la Sentencia No. 22 del 29 de marzo de 1984, Proceso 1115, M.P. Dr.
Manuel Gaona Cruz. Según estos lineamientos la proposición es completa cuando
su enunciado tiene per se sentido propio, cuando puede decirse que es una
unidad normativa autónoma a lo que es lo mismo, susceptible de ser aprehendida
intelectualmente con pleno significado inteligible por sí sola y por lo tanto
perfectamente separable del resto, el cual a su turno conserva también sentido
lógico y adecuada aplicabilidad. En caso contrario, la proposición es
incompleta y genera, como consecuencia inevitable, fallo inhibitorio.
También se admite
hoy en día que hay proposición jurídica incompleta cuando el contenido
normativo que se demanda está ligado inescindiblemente al de otra disposición
no impugnada, pues entonces los efectos de una eventual sentencia de
inconstitucionalidad del primero serían inocuos o inanes, dada la vigencia
simultánea del segundo (cfr. Sentencia No. 55 de abril 25 de 1991, Proceso
2225, M.P. Dr. Pablo Cáceres Corrales y Sentencia de Mayo 9 de 1991, Proceso
2195, Ms. Ps. Drs. Rafael Méndez Arango y Jaime Sanín Greiffestein).
En todos estos
casos, para usar la terminología que suele adoptar la Corte al ocuparse del
tema, hay una unidad normativa inescindible, que por ende debe ser objeto de un
ataque global, pero sin que quepan distinciones apriorísticas relativas a la
mayor o menor extensión de lo acusado.
(....)".
Igualmente, en la
misma providencia se desechan los argumentos sobre los presuntos efectos
relacionados con la invasión de la órbita de competencia del legislativo, los
cuales también se reiteran como sustento de la presente providencia para negar
la petición de nulidad invocada por el impugnador.
Como quiera que el
pensamiento de la Corporación sobre estos aspectos ya ha sido dilucidado en el
fallo que se cita, no es del caso volver en esta oportunidad sobre los mismos,
toda vez que ellos mantienen plena validez respecto del asunto que se examina.
En tal virtud, es
del caso entrar a estudiar el fondo de la situación planteada en las demandas
acumuladas, con respecto a los cargos formulados contra el artículo 142 de la
Ley 100 de 1993.
Tercera.-  El
examen de los cargos.
Corresponde a la
Corte en esta oportunidad determinar si la concesión de la mesada adicional
únicamente para los trabajadores que hubieren adquirido el status de
pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1988 comporta un trato
discriminatorio respecto de los trabajadores que se pensionaron con
posterioridad a esa fecha, como se advierte en el líbelo. De igual modo, debe
la Corporación dilucidar esta misma cuestión con relación al aplazamiento hasta
junio de 1996 del goce de la mesada para los pensionados beneficiarios de los
reajustes ordenados por el Decreto 2108 de 1992.
Con este fín,
resulta pertinente y necesario hacer un recuento sobre los regímenes legales
relacionados con los reajustes pensionales imperantes con anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993, para posteriormente examinar las acusaciones
formuladas por los demandantes.
El Tratamiento Legal de los
Reajustes Pensionales.
a) La Ley 4a. de
1976, expedida el 21 de
enero de 1976, consagró el reajuste automático de oficio y anual de las
pensiones del sector privado, público, oficial y semioficial, así como de las
que paga el Instituto de los Seguros Sociales. A partir de su entrada en vigor,
las pensiones se reajustaban de oficio una vez al año, con base en el aumento
del salario mínimo legal.
Sin embargo, el porcentaje
adoptado para decretar dichos reajustes resultaba de promediar dos salarios
mínimos, a efectos de extraer la diferencia, así: 1) El salario mínimo vigente
entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre del año anterior al respectivo
reajuste; 2) El salario mínimo vigente a 1o. de enero del año en que debía
operar el reajuste pensional.
A lo anterior se le
agregaba una suma fija equivalente a la mitad del porcentaje que representara
el incremento entre el antiguo y el nuevo salario mínimo legal más alto en el
respectivo año.
Esta era la regla
general y el reajuste regía para todo el año, pero por excepción se admitían
reajustes en fechas distintas dentro del mismo, cuando se modificaba el salario
mínimo, caso en el cual debían igualarse con dicho salario las pensiones que
resultaran inferiores al salario mínimo legal más alto.
En esta misma ley se
advertía que si transcurrido el año sin que se hubiere elevado el salario
mínimo legal más alto, debía hallarse el reajuste con el valor del incremento
determinado en el nivel general de salarios registrado durante los últimos doce
meses.
Los reajustes aquí
contemplados no podían ser inferiores al 15% de la mesada respectiva para las
pensiones equivalentes hasta 5 veces el salario mínimo legal más alto.
Por lo demás, el
artículo 5o. de esta ley consagraba una mesada adicional para todos los
pensionados que era recibida según lo allí dispuesto en la primera quincena de
diciembre y que equivalía a una mensualidad de la pensión respectiva.
b) Posteriormente el 19 de diciembre de 1988,
se dictó la Ley 71 de 1988, según la cual las pensiones de que trata el
artículo 1o. de la Ley 4a. de 1976, es decir las de jubilación, invalidez,
vejez y sobrevivientes de los sectores público, oficial y semioficial en todos
sus órdenes y en el sector privado, así como las que paga el I.S.S., serán
reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea
incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual.
Este reajuste tiene
vigencia simultánea a la que se fija para el salario mínimo. Es decir que se
toma como base del reajuste, el incremento anual del salario mínimo. Pero a
diferencia del sistema imperante bajo la Ley 4a. de 1976, se fija como valor de
reajuste el mismo porcentaje en que se incrementa por el Gobierno para el
respectivo año, el salario mínimo legal mensual a cambio del promedio entre los
mismos salarios a que hacía referencia la norma últimamente citada.
En cuanto al monto
de la pensión, la Ley 71 de 1988 dispuso que ninguna de ellas podía ser
inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de 15 veces dicho salario,
salvo lo previsto en la misma.
En cuanto concierne
a la fecha en que los reajustes pensionales debían tener eficacia, esta ley la
fijó a partir del 1o. de enero de 1989, como quiera que sus disposiciones
únicamente podían entrar a regir en el momento en que fuera reajustado el
salario mínimo.
Así entonces, de
acuerdo con ese sistema, si el salario mínimo era reajustado por ejemplo en un
27%, en ese mismo porcentaje debía operar el reajuste de las mesadas
pensionales.
c) Posteriormente, el artículo 116 del
Estatuto Tributario permitió al Gobierno Nacional equilibrar las pensiones que
estaban en situación de desigualdad, por la existencia de dos regímenes
diferentes consignados en las leyes 4a. de 1976 y 71 de 1988, pues si bien es
cierto que esta última reajustó las mesadas pensionales con el 100% del
porcentaje de incremento del salario mínimo legal mensual, limitó su campo de
aplicación sólo a aquellas pensiones que se causaran bajo la vigencia de esta
ley, razón por la cual quienes seguían rigiendose en esta materia por el
sistema de la Ley 4a. de 1976, se encontraban en desequilibrio con respecto al
reajuste anual de su pensión. Fue por ello que el artículo 116 mencionado,
dispuso:
"Artículo
116.- Ajuste a pensiones del sector público nacional. Para compensar las
diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del
sector público nacional, efectuados con anterioridad al año de 1989, el
Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones,
siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1o. de enero de 1989.
Los reajustes
ordenados en este artículo, comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta
en el decreto reglamentario correspondiente, y no producirán efecto
retroactivo."
d) Con fundamento en lo anterior, el Gobierno
Nacional dictó el Decreto 2108 de 1992. Conforme a sus previsiones, las
pensiones de jubilación del sector público nacional reconocidas con
anterioridad al 1o. de enero de 1989 que presentaren diferencias con los
aumentos de salario, se reajustaron a partir del 1o. de enero de 1993, 1994 y
1995, así:
1.
Las pensiones reconocidas en 1981 y en fechas anteriores, se reajustaron en un
28%. Su pago se dividió en tres partes: el 12% a pagarse en 1993; el 12% en
1994 y el 4% restante en 1995.
2.
Para las pensiones reconocidas de 1982 a 1988, se decretó un reajuste del 14%
pagadero en dos partes: un 7% en 1993 y el otro 7% en 1994.
El Decreto 2108 de
1992 dispuso expresamente que estos reajustes eran compatibles con los
incrementos decretados por la Ley 71 de 1988.
e) Finalmente, se expidió la Ley 100 de
1993, conforme a la cual la regla general es que a partir de su vigencia,
todas las pensiones se reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de enero según
la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por
el DANE, para el año inmediatamente anterior.
Se dispuso que no
obstante las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal
mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje
en que se incremente dicho salario por el Gobierno.
Además, el artículo
143 de la misma ley estableció que a quienes con anterioridad al 1o. de Enero
de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez, invalidez y muerte,
tendrán derecho a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la
cotización para salud que resulte de la aplicación de la misma ley.
En lo que respecta a
los reajustes pensionales, la Corte Constitucional expresó lo siguiente en
sentencia No. C-387, de 1o. de septiembre de 1.994 (MP. Dr. Carlos Gaviria
Díaz):
"El reajuste
de las pensiones, tanto para los que devengan pensiones superiores al mínimo
como para aquellos cuyas mesadas son iguales a éste, tiene como objetivo
primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 CN.), quienes
por sus condiciones físicas, ya sea por razón de la edad o por enfermedad, se
encuentran imposibilitados para obtener otra clase de recursos para su propia
subsistencia y la de su familia. De no existir tales reajustes las pensiones se
convertirían en irrisorias, pues la devaluación de la moneda hace que pierdan
su capacidad adquisitiva, en detrimento de los pensionados".
De otra parte, la
Ley 100 de 1993 consagra la mesada adicional de junio en el artículo 142 hoy
acusado, en el cual se dispone que los pensionados "cuyas pensiones se
hubieren causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988", tendrán
derecho al pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada
uno de ellos por el régimen respectivo, la cual se cancelará con la mesada del
mes de 30 junio de cada año, a partir de 1994, sin que exceda de quince (15)
veces el salario mínimo legal mensual.
Así mismo, se
estableció que los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de
los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán dicha mesada
adicional solo a partir de junio de 1996.
Por su parte, la Ley
100 de 1993 mantiene la mesada adicional de Diciembre, que fue creada con la
Ley 4a. de 1976 y se aplica a todos los pensionados sin discriminación alguna.
Como quedó dicho,
la frase "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del
primero (1o.) de enero de 1988", consignada en el
inciso primero del artículo 142, circunscribe la mesada adicional a los
pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores
público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del
Instituto de los Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que hubieren obtenido el
reconocimiento y pago de su pensión antes de la mencionada fecha.
De lo anterior se
desprende que mientras que a partir de la entrada en vigor de la Ley 71 de
1988, el reajuste de las pensiones se determinaba en el mismo porcentaje en que
se aumentaba el salario mínimo legal y con vigencia simultánea a la fijada para
ese salario, el incremento de las pensiones para el período 1976 a 1988, regido
por la Ley 4a. de 1976, correspondía a una suma fija -que en ningún caso
equivalía al salario mínimo- más un porcentaje extraído de las bases
consagradas en la misma disposición.
De esta manera, el
reajuste consagrado en la Ley 71 de 1988 para todas las pensiones sin
discriminación alguna resultó más favorable en relación con los incrementos
establecidos en la Ley 4a. de 1976, modificada por aquella.
El señor Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, explica las diferencias existentes entre los dos
regímenes legales, así:
"El artículo
primero de la Ley 71 de 1988 modificó el artículo primero de la Ley 4a. de
1976, que determinaba la forma como se reajustaban las pensiones de jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial,
semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que
pagaba el Instituto de los Seguros Sociales; en la Ley 4a. de 1976, no estaban
incluidas las pensiones por incapacidad permanente parcial y las compartidas,
pensiones que fueron tenidas en cuenta para el reajuste que señaló la Ley 71 de
1988.
De conformidad
con el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, las pensiones señaladas anteriormente
eran reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se
incrementaba por el Gobierno Nacional el salario mínimo legal mensual.
El artículo 1° de
la Ley 4a. de 1976, establecía un reajuste diferente que consistía en una suma
fija igual a la mitad de la diferencia entre el antiguo y el nuevo salario
mínimo mensual legal más alto (aún existían los salarios mínimos diferenciales
por sector rural y urbano), más una suma equivalente a la mitad del porcentaje
que represente el incremento entre el antiguo y nuevo salario mínimo mensual
legal más alto, esto último aplicado a la correspondiente pensión. Este
incremento se realizaba cuando se elevaba el salario mínimo mensual  legal más
alto y si transcurría el año calendario sin que fuera elevado el salario mínimo
mensual legal más alto, se procedía así: "se hallará el valor de
incremento en el nivel general de salario registrado durante los últimos doce
meses. Dicho incremento se hallará por la diferencia obtenida separadamente
dentro de los promedios de los salarios asegurados de la población afiliada al
Instituto Colombiano de los Seguros Sociales y a la Caja Nacional de Previsión
Social entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año inmediatamente
anterior. Establecido el incremento, se procederá a reajustar todas las
pensiones conforme a lo previsto en el inciso 2° de este artículo"
(Artículo 1°, incisos 3 y 4 de la Ley 4a. de 1976).
Además, en el
parágrafo segundo del artículo en comento, se establecía que sólo tenían
derecho a reajuste pensional quienes hubieren tenido el status de pensionado
con un año de anticipación a cada reajuste. Para tener status de pensionado se
requiere la edad, el tiempo de servicios y el retiro definitivo. Si se tiene en
cuenta que el reajuste de la Ley 4a. de 1976, se realizaba el primero de enero
de cada año, fecha en la que el Gobierno Nacional decretaba el incremento
salarial, las personas que no hubieran adquirido el status durante el año
inmediatamente anterior a efectuarse el reajuste, no tenían derecho al mismo.
Por el contrario
la Ley 71 de 1988 sólo exigía para efectos del reajuste pensional, el requisito
de tener la condición de pensionado en el momento en que se decretaba el
incremento salarial.
..."
Los antecedentes del artículo 142 de
la Ley 100 de 1993.
Conviene precisar
para los efectos del examen de los cargos planteados, los antecedentes
legislativos del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea
el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones".
* En la Ponencia para Primer Debate en el
Senado de la República, se lee:
"El Congreso
a través de los grupos de ponentes de las Comisiones Séptimas, ha adelantado un
fructífero debate, de cara al país, con la intervención de todos los estamentos
colombianos que han querido opinar sobre la materia. Le ha introducido
profundas reformas al proyecto original y le ha sumado valiosos aportes"
(Gaceta del Congreso, año II, No. 130, Página 1).
Con base en lo
anterior, fue formulada la siguiente proposición:
"11.
Jubilados y pensionados actuales. Con respecto al universo de los actuales
jubilados y pensionados se han presentado las siguientes proposiciones: Que a
todos aquellos cuyas pensiones pensiones (sic) reconocidas con anterioridad a
la aplicación de la Ley 71 de 1988, se les reconozca una prima de medio año
como mecanismo de compensación de la pérdida de la capacidad adquisitiva de sus
pensiones, originada en las normas anteriores que consagraban formas de
reajuste pensional inferiores al incremento del salario mínimo y a la variación
del costo de vida; ..." (Gaceta del Congreso, año II, No. 130, página 6).
En tal virtud, en el
Pliego de Modificaciones al proyecto de ley No. 155, "por el cual se crea
el Sistema Integral de Seguridad Social", en su artículo 152 se dispuso:
"Mesada
adicional para antiguos pensionados. Los pensionados por jubilación, vejez
o invalidez, del sector público oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del
Instituto de Seguros Sociales, del sector privado, cuyas pensiones se hubiesen
reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988, tendrán derecho al
reconocimiento y pago de 15 días de la pensión que le corresponda a cada uno de
ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de
junio de cada año, a partir de 1994."
"Los pensionados
del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados por el Decreto
2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de la quincena adicional solo
a partir de 1996."
En la Ponencia para
Segundo Debate, se propuso aumentar el monto de la mesada adicional a treinta
(30) días exclusivamente para pensionados cuyas pensiones se reconocieron con
anterioridad al 1° de Enero de 1988.
Así las cosas, el
texto definitivo aprobado en Primer Debate por las Comisiones Séptimas
Constitucionales Permanentes del Congreso de la República en sesiones
conjuntas, fue el siguiente:
"Artículo
154. Mesada adicional para antiguos pensionados. "Los
pensionados por vejez, jubilación o invalidez, del sector público, oficial,
semioficial, en todos sus órdenes del Instituto de Seguros Sociales, del sector
privado cuyas pensiones se hubiesen reconocido antes del primero (1°) de enero
de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la
pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que
se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de
1994."
"Los
pensionados del orden nacional, beneficiarios  de los reajustes ordenados en el
decreto 2108 de 1992, recibirá (sic) el  reconocimiento y pago de la quincena
adicional sólo a partir de 1996" (Gaceta del Congreso, año II, No.
254, página 26).
En cuanto al
reajuste de las mesadas pensionales, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia
de mayo 11 de 1988, afirmó:
"La
desvalorización de la moneda es un fenómeno constante y progresivo que conlleva
la pérdida del poder adquisitivo del salario. Esta situación obedece a la
inflación definida.
Con el fin de
garantizar el poder adquisitivo de las pensiones, las leyes 71 de 1988 y 100 de
1993, modificaron sustancialmente el sistema de reajustes pensionales
contemplado en la ley 4a. de 1976.
De esta manera se
incorporó en el régimen de los pensionados, una medida de elemental justicia
social, con la cual se busca garantizar que el valor real de las pensiones no
se deteriore frente al costo del sustento diario."
El propósito de
compensación entre ambos grupos de pensionados fue ampliamente discutido
durante los debates en el Congreso de la República. Así, en la Gaceta del
Congreso No. 364 del 19 de octubre de 1993, se observa que el Senador Alfonso
Angarita Baracaldo proponía suprimir el texto del actual inciso segundo del
artículo 142 en estudio, para extender la mesada adicional a todos los
pensionados. En sentido contrario, el Senador Alvaro Uribe Vélez insitía en que
se mantuviese restringida a quienes se pensionaron el 1o. enero de 1988.
En opinión de su
proponente, el Senador Angarita Baracaldo, la mesada adicional perseguía:
"...
hacer un reconocimiento muy justo a unas
personas que han venido recibiendo unas pensiones devaluadas por fenómenos
económicos muy conocidos por nuestros senadores economistas y además porque
consideramos que es una cosa mínima hacerle este reconocimiento a estas
personas. No solo repito, por este fenómeno de devaluación, sino por justicia
social y desde luego que han argumentado que es muy justo..., vale aprobarlo
pero que económicamente de pronto no, pero lo que es socialmente justo,
económicamente es posible..."
Por su parte, el
Senador Alvaro Uribe Vélez expresó:
"...
En la comisión
hicimos un gran esfuerzo para introducir la mesada adicional en favor de un
grupo de pensionados, atendiendo la proposición inicial del Senador Alfonso
Angarita  Baracaldo. Lo que él propone hoy, amplía muchísimo el universo de esa
mesada y por ende aumenta sustancialmente el esfuerzo fiscal; veamos la
diferencia para quién es la mesada aprobada por la comisión? La mesada
aprobada por la comisión es para todos los pensionados cuyas pensiones se
reconocieron hasta el año 88. ¿Para quién es la mesada que propone el Senador
Angarita? Para todos los pensionados cuyas pensiones se hayan reconocido hasta
el momento de entrar a regir esta ley. ¿Por qué la comisión reconoció ese
beneficio para pensiones que fueron reconocidas antes de 1988? Porque ese es
el grupo de pensionados que se afectó con la norma de reajuste pensional que
estuvo vigente hasta el año 88, que modificó la Ley 71.
(...)
Me parece que
tiene toda la razón el Senador Angarita cuando propone adicionar la palabra
sobrevivientes porque las pensiones de las viudas reconocidas hasta el año 88
deben tener el mismo tratamiento que las otras pensiones también reconocidas
hasta ese año; en consecuencia, yo llamaría la atención de ustedes para que se
aceptara parcialmente la proposición del Senador Angarita para que se incluyera
la palabra sobrevivientes en el texto que aprobaron las Comisiones, pero que se
mantenga ese beneficio limitado hasta el año 88.
..."
(negrillas fuera de texto).
Según se desprende
de los antecedentes legislativos correspondientes, la concesión de la mesada
adicional "para actuales pensionados cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1o.) de enero de 1988", obedeció al criterio
expuesto, según el cual "ese es el grupo de pensionados que se afectó con
la norma del reajuste pensional que estuvo vigente hasta el año 88, que
modificó la Ley 71".
Es evidente que como
se ha dicho, los reajustes consagrados en la Ley 71 de 1988 para las pensiones
de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los sectores público,
oficial y semioficial en todos sus órdenes y en el sector privado resultaron
más favorables para quienes se encontraban disfrutando de su pensión de
jubilación, con respecto a los ordenamientos que sobre reajuste pensional se
consagraban en la Ley 4a. de 1976.
Empero, si ambas
leyes se refieren en este aspecto a reajustes pensionales, y el mecanismo
adoptado para las mismas pensiones en la Ley 4a. de 1976 fue modificado a
partir del 1o. de enero de 1989, cuando entró a regir un nuevo sistema y más
benéfico en materia de reajustes, con la expedición de la Ley 71 de 1988 no hay
duda de que a partir del año 89 fue cuando vino a corregirse la injusticia
social que agobiaba a los pensionados antiguos al ver reajustadas sus pensiones
con porcentajes inferiores aún en varios años al índice de costo de vida en el
respectivo año.
Cabe advertir que
como la misión de la Corte Constitucional de guardiana de la integridad y
supremacía de la Constitución se encamina a aplicar las disposiciones
superiores en aquellos casos de incompatibilidad manifiesta entre la Carta
Política y la ley u otra norma jurídica, deberá establecerse si la Ley 100 de
1993 al reconocer una suma de treinta (30) días de pensión como mesada adicional
solamente a los jubilados con anterioridad al 1o. de enero de 1988, con
prescindencia de quienes se pensionaron con posterioridad a la Ley 71 de 1988,
quebrantó o no los preceptos constitucionales.
*
La temática constitucional a considerar para el examen de los cargos.
Según se anotó, los
actores aducen como argumento acusatorio principal en sus respectivas demandas,
que al institucionalizarse la mesada adicional pagadera en el mes de junio de
1994 solamente para aquellos pensionados a quienes se les reconoció el derecho
pensional con anterioridad al 1o. de Enero de 1988, se está desconociendo el
carácter de Estado social de derecho sin que sea viable en aras del principio
de igualdad, discriminar a los pensionados para favorecer en la mencionada Ley
de Seguridad Social a un núcleo singular de pensionados, en detrimento de otro
conglomerado al cual le asiste el mismo derecho.
Con lo anterior se
está desconociendo el interés general de los pensionados, lo cual presupone un
trato desigual en relación con los beneficios que el Estado reconoce en favor
de otros del mismo sector, atendiendose exclusivamente la fecha en que se
reconoció la respectiva prestación social y no el carácter de jubilado.
*
El Derecho a la Igualdad.
Esta Corporación en
relación con el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política, se ha pronunciado en múltiples ocasiones a través de
sentencias emanadas tanto de las Salas de Revisión en materia de tutela, como
de la Sala Plena en asuntos de constitucionalidad, los cuales es preciso tener
en cuenta para los efectos de la decisión que se haya de adoptar.
Sobre el particular
ha señalado:
"De todos
ellos se desprende una clara y contundente afirmación sobre el carácter
fundamental del derecho a la igualdad, como valor fundante del Estado social de
derecho y de la concepción dignificante del ser humano que caracteriza la
Constitución de 1991 y que consagra  su artículo 13, en los siguientes
términos:
"Todas las
personas nacen libres e iguales ante la Ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de  debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".
Según lo ha
indicado también la Corte3, dicho derecho contiene seis elementos, a
saber:
a) Un principio
general, según el cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y
recibirán la misma protección y trato de las autoridades.
b) La prohibición
de establecer o consagrar discriminaciones: este elemento pretende que no se
otorguen privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el
ejercicio de un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de
manera arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional
o familiar, o posición económica (se subraya).
c) El deber del
Estado de promover condiciones para lograr que la igualdad sea real y efectiva
para todas las personas.
d) La posibilidad
de conceder ventajas o prerrogativas en favor de grupos disminuidos o
marginados.
e) Una especial
protección en favor de aquellas personas que por su condición económica, física
o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y
f) La sanción de
abusos y maltratos que se cometan contra personas que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.
En sentencia
T-432 de junio 25 de 1992, una de sus Salas de Revisión  al analizar una de las principales implicaciones
de este derecho expresó:
"El
principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren
excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede
a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la
real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los
acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la
justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de
desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural,
etc., dimensiones todas ésas que en justicia deben ser relevantes para el
derecho".
Y
en sentencia C-221 de 29 de mayo de 1992, la Corporación4 al desentrañar el alcance del principio de la
igualdad, señaló:
"...
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática.
"Hay pues
que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer
imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos
del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social
dominante en el pueblo colombiano.
Por ello, para
corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. En este sentido se deben
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma
el artículo 13 en sus incisos 2o. y 3o.
La igualdad
material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad.
El operador
jurídico, al aplicar la igualdad con  un  criterio  objetivo, debe acudir  a
la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano
Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que
requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e
interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre
ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden
repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las
eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio de
igualdad y su alcance".
También esta
Corte ha profundizado sobre la naturaleza de este derecho fundamental. Al
respecto, ha dicho:
"...
"La igualdad
de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho
constitucional fundamental  tanto por su consagración como tal en el Capítulo
I, Título II de la Constitución Nacional, como por su exaltación como derecho
de vigencia inmediata en el artículo 85 de la Carta Política, y también  por el
valor trascendente  que tiene para el hombre, sobre todo dentro de una nación que
persigue garantizar a sus habitantes una vida convivente dentro de lineamientos
democráticos y participativos que aseguren un sistema político, económico y
social justo.
"La igualdad
ante la ley y las autoridades ha quedado cristalizada como derecho fundamental
por cuanto es esencial al ser humano, pues  elimina  la esclavitud, la
servidumbre, las prerrogativas hereditarias y los privilegios de clases,
consideración que es robustecida por la trascendencia  que a dicho derecho se
le da en la Asamblea Nacional Constituyente y en los instrumentos y pactos
internacionales.
A.  Asamblea
Nacional Constituyente.
En el informe de
ponencia para primer debate en plenaria sobre el tema de la igualdad y que
aparece en la Gaceta Constitucional No. 82, se manifiesta que:
"Constituye
progreso indudable frente a la muy somera enunciación de nuestra Carta
Centenaria, la obligación del Estado de promover las condiciones de igualdad y
la obligatoria adopción de medidas contra grupos, víctimas de discriminación o
marginados. Conjuga perfectamente con el derecho a la igualdad que se otorga a
todas las personas, la obligación de los poderes públicos de tutelar una de las
más preciadas garantías de la persona humana".
"Es
indispensable expresar como se establece en la proposición sustitutiva que
todas las personas son iguales ante la ley y tienen los mismos derechos y
deberes. La consecuencia directa de la igualdad, es la no discriminación de las
personas, ni para perjudicarlas ni para favorecerlas, por causa de su sexo, su ascendencia,
su raza, su lengua o su ideología religiosa o política. Pero, además de la
igualdad, se debe establecer por parte del Estado especial protección para
aquellos que se encuentran en un nivel de desigualdad frente a los demás".
"B.
Instrumentos y Pactos Internacionales.
La Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, votada por la Convención
Francesa de 1789 reconoció y declaró en su artículo 1o. que los hombres nacen y
permanecen libres e iguales en derechos; por tanto, las distinciones sociales
no tienen más fundamento que la utilidad pública.
La Declaración
Universal de los Derechos Humanos aprobada y proclamada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de l948 expresa en su artículo 2o.
No. 1o. que toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en
esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición.
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos del "Pacto de San José de Costa
Rica" proclama lo siguiente:
Dice el artículo
1o. que los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas
o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquiera otra condición social.
Preceptúa el
artículo 24 que todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia,
tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
Los Estados
firmantes del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas, convinieron lo siguiente:
Su artículo 2o.
numeral 1o. previene que cada uno de los Estados se compromete a respetar y a
garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén
sujetos a su jurisdicción, los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin
distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.
El artículo 26
consagra que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin
discriminación a igual protección de la ley. A este respecto la ley prohibirá
toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y
efectiva contra cualquier discriminación por motivo de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.
Los Estados
partes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, acordaron en su
artículo 2o. numeral 1o.  que se comprometen a garantizar el ejercicio de los
derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social5".
A los efectos de
este fallo resulta también pertinente reseñar los supuestos que conforme a la
jurisprudencia6 constitucional justifican el trato
diferenciado, a saber:
"a) La
diferenciación razonable de los supuestos de hecho: El principio de igualdad solo se viola si
el tratamiento diferenciado de casos no está provisto de una justificación
objetiva y razonable. La existencia de tal justificación debe ser apreciada
según la finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado.
b)
Racionalidad y proporcionalidad: Fuera del elemento anotado anteriormente, debe
existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el tratamiento
desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue.
Así, los medios
escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con los
fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad. Este
principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea
aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos
no se vean afectados, o que si ello sucede,  lo  sean  en grado mínimo.
En suma, por
cuanto concierne a la particular dimensión involucrada en el problema
constitucional que en este caso plantea la demanda, es oportuno recordar que la
Corporación ha sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el
derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o privilegios
arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas
circunstancias.
De ahí que
(....), para dilucidar la tacha de inconstitucionalidad que se formula en este
caso, sea pertinente señalar que esta garantía impide a los órganos del poder
público establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y
viceversa, salvo que medie justificación razonable, esto es, que a la luz de
los principios, valores y derechos consagrados en nuestra Constitución  resulte
siendo admisible" (Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. T-597
de 1993. MP. Hernando Herrera Vergara).
Para la Sala resulta
evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados por
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo 142
de la Ley 100 de 1993, "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido
antes del 1o. de enero de 1988", consistente en el pago de una mesada
adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada uno de
ellos, la cual se "cancelará con la mesada del mes de junio de cada año a
partir de 1994", excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas con
posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la
jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de
consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando
privilegios para unos en detrimento de los otros, al restringir el
ejercicio del derecho a la misma mesada adicional sin justificación alguna,
para aquellos pensionados jubilados con posterioridad al 1o. de Enero de 1988.
Considera la Corte
que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que conlleva la
pérdida del poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno inflacionario,
es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales a todas las
pensiones de jubilación sin distinción alguna. Pero ello no puede constituir
fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio pensional como
lo es la mesada adicional que se consagra en  la norma materia de revisión, en
favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que
legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por
haber cumplido con los requisitos legales correspondientes.
Por ello no existe
razón justificada para negar la mesada adicional a estos últimos,
postergándoseles su derecho a percibirla, para una fecha posterior a la que se
consagra para los pensionados con anterioridad al 1o. de Enero de 1988.
Por otra parte, como
se ha expuesto, si el origen del reconocimiento de la mesada adicional es la de
que "ese es el grupo de pensionados que se afectó con la norma de reajuste
pensional que estuvo vigente hasta el año de 1988, que modificó la Ley 71",
fue ese mismo grupo de pensionados quien también a partir del 1o. de Enero de
1988 al derogarse la Ley 4a. de 1976, comenzó a recibir los reajustes ordenados
por la Ley 71 de 1988, a partir del 1o. de Enero de 1989, "con el mismo
porcentaje en que se ha incrementado por el gobierno el salario mínimo legal
mensual" con lo cual quedó corregida la situación desfavorable establecida
en la Ley 4a. de 1976 que traía consigo unos reajustes pensionales inferiores
al incremento del salario mínimo legal mensual que se ordenaban con
anterioridad a 1988.
Y más aún, cuando en
virtud del Decreto 2108 de 1992 emanado del Gobierno Nacional se reajustaron
igualmente a partir del 1o. de Enero de 1.993, 1994 y 1995, las pensiones de
jubilación del sector público del orden nacional, reconocidas con anterioridad
al 1o. de Enero de 1989, que presentaban diferencias con los aumentos de
salarios, sin que por otro lado estos reajustes sean incompatibles con los
incrementos decretados en desarrollo de la Ley 71 de 1988, los cuales se otorgaron
precisamente en razón de haber sido el grupo de pensionados afectados con la
norma pensional (Ley 4a. de 1976) que sobre esta materia estuvo vigente hasta
el año de 1988.
Corregida esa
situación en materia de reajustes, en virtud de las nuevas disposiciones, no
hay duda de que en vigencia de la Ley 71 de 1988, los pensionados antiguos
quedaron sometidos a un mismo tratamiento en virtud de esta, según la cual, en
adelante las pensiones de que trata la misma, serán reajustadas de oficio cada
vez y en el mismo porcentaje en que fuera incrementado por el gobierno el
salario mínimo legal mensual.
Distinta es la
situación de los reajustes pensionales de lo que tiene que ver con el beneficio
de la mesada adicional, con respecto a la cual, a juicio de la Corporación, no
debe existir discriminación alguna, en aplicación del principio de igualdad de
que trata el artículo 13 de la Constitución Política, que consagra la misma
protección de las personas ante la ley, dentro de un marco jurídico que
garantiza un orden político, económico y social justo, a que se refiere el
Preámbulo de la Carta, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de los
fragmentos acusados de los incisos primero y segundo del artículo 142 de la Ley
100 de 1993.
La acusación contra el inciso segundo
del artículo 142.
Encuentra la Corte
que lo expuesto es igualmente aplicable en relación con el inciso segundo del
artículo 142, en cuanto crea una discriminación injustificada en favor de
quienes están disfrutando de la pensión con fundamento en las disposiciones
anteriores a la Ley 71 de 1988, en detrimento de quienes habiendo cumplido los
requisitos de edad y tiempo de servicio, adquirieron la condición de pensionado
a partir del 1o. de Enero de 1988, por lo que se declarará su inexequibilidad.
La acusación contra la expresión
"actuales" (encabezamiento del artículo 142).
Finalmente, de
acuerdo a lo manifestado, se deduce que los cargos contra esta expresión
también prosperan, y por ende se declarará su inconstitucionalidad, en cuanto
consagra una discriminación injustificada en favor de un grupo de pensionados
-los actuales-, frente a quienes se les reconoció la prestación social con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
VIII.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
Declarar la INEXEQUIBILIDAD
de las expresiones "actuales" y "cuyas
pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o.) de enero de
1988", contenidas en el inciso primero del artículo 142 de la Ley
100 de 1993, al igual que el inciso segundo de la misma disposición.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
3 Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia T-591 de
diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
4 Corte Constitucional -Sala Plena-. Sentencia C-221 de mayo 29 de
1992. M.P. Dr. Alejandro  Martínes Caballero, pp. 10-12.
5 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-432 de
junio 25 de 1993. M.P. Dr.Simón Rodríguez Rodríguez, pp. 7 a 15.
6 Cfr. Sentencia C-0016 de
enero 21 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y Sentencia T-422 de junio 19 de
1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.