C-216-20
Sentencia C-216/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA SOBRE EXENCIONES TRANSITORIAS DEL GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS Y LAS DONACIONES QUE NO SE CONSIDERAN VENTA-Exequibilidad
EXENCIONES TRIBUTARIAS TRANSITORIAS DEL GRAVAMEN
DE MOVIMIENTOS FINANCIEROS Y LAS DONACIONES QUE NO SE CONSIDERAN VENTA-Exequibilidad
condicionada
La
Corte encuentra que dicha medida supera el control de validez material. Así
sostiene que se satisface el i) juicio de finalidad y de conexidad material en
tanto lo que busca el decreto es la promoción del principio de solidaridad en
época de pandemia que busca incentivar las acciones altruistas y para ello se
prevé un control por parte de la DIAN para que dichos recursos sean invertidos
en los hogares vulnerables; ii) el juicio de motivación suficiente se supera en
tanto se explica que la exención es pertinente para abordar una de las
problemáticas que genera la pandemia, la cual erosiona la posibilidad de acceso
a recursos económicos con una intensidad diferenciada y mayúscula en población
de escasos recursos económicos, y se indica que uno de los actores relevantes
para coadyuvar al Estado en su labor son las organizaciones sociales,
especialmente las que no tienen ánimo de lucro; también se solventa el iii)
juicio de ausencia de arbitrariedad pues no se afectan derechos fundamentales
sino por el contrario se crean incentivos tributarios que buscan realizarlos;
en relación con el iv) juicio de intangibilidad explica que en el Decreto no se
suspenden o limitan derechos fundamentales y sobre v) el juicio de no
contradicción específica advierte que aun cuando el Decreto mantiene la
medida “hasta tanto duren las causas que le dieron origen” esto debe
entenderse, junto con lo señalado en el artículo 3° del Decreto 530, que estas
medidas no puede exceder del término de la  siguiente vigencia fiscal,
esto es el 31 de diciembre de 2021. tal como lo dispone el parágrafo del
artículo 47 de la Ley 137 de 1994, de manera que así se condicionan tales apartados.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de
la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
Dicha naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza
por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994
-en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control
político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
En cuando a la calamidad pública, se ha
entendido que esta alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso,
que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su
vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del
Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii)
firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer
nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del
Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el mismo artículo
constitucional dispone que: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se
refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto
exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i)
la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros;
(ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término
de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos
en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido
únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de
desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende
el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte,
constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de
excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio
que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar
las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo
de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de ausencia de arbitrariedad
(…)tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para
el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución,
la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o
vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de intangibilidad
(…)parte del reconocimiento que ha hecho
la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, de conformidad con los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que, en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE,
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
(…) que se desprende del artículo 13 de
la LEEE exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de
excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que
causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de
proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales
se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la
normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye,
naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ella se
requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, como en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
(…) el cual encuentra su fundamento en
el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones
de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
En suma, la facultad del Gobierno
nacional para dictar decretos legislativos al amparo de la declaratoria de un
estado de emergencia se encuentra sometida a las condiciones de validez formal
y material contenidas en los artículos 212 a 215 de la Constitución, en la Ley
Estatutaria 137 de 1994 y en los tratados y convenios internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. El incumplimiento de tales
condiciones genera la inconstitucionalidad de la medida. Al respecto,
corresponde tener en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia reseñada,
esta metodología no exige su agotamiento “cuando se encuentra que la medida no
cumple con uno de los juicios antes explicados. Ante esa eventualidad, el
decreto de desarrollo devendrá inexequible, sin necesidad de evaluarlo a partir
de los restantes parámetros”.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad
del Decreto Legislativo 417 de 2020
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Medidas
tributarias y exenciones
Los incentivos fiscales, dentro de los
que se encuentran las exenciones, se utilizan generalmente como una herramienta
de política pública para corregir o reducir las imperfecciones del mercado;
también procuran la satisfacción de fines públicos impulsando determinadas
actividades, o promoviendo la realización de acciones que son importantes para
el desarrollo del país, razones estas que se anteponen a la propia necesidad de
pagar el tributo y que validan su existencia, amparadas en un contenido de
justicia que se liga al interés general.
LEGISLADOR-Es competente
para establecer exenciones tributarias
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Límites
EXENCIONES TRIBUTARIAS-Tratamiento
constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Reglas de las
exenciones
El artículo 47 inciso 1 de la Ley 137 de
1994 establece, como regla general, que el Gobierno podrá tomar medidas
destinadas a conjurar la crisis y evitar la expansión de sus efectos; mientras
que el artículo 215 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia y el
artículo 47 parágrafo único de la Ley 137 de 1994 consagra, como regla
concreta, que el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Potestad
tributaria del gobierno
(…) el Gobierno goza de una potestad tributaria,
únicamente cuando se encuentra en un estado de excepción. Esta facultad, a su
vez, se encuentra sometida a unos límites adicionales. El primero consiste en
que debe existir una relación estricta entre el tributo a crear -o su exención-
y la situación de emergencia. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que
los decretos promulgados -sobre tributos- en virtud del estado de emergencia
económica, social y ecológica, deben estar encaminados a conjurar la crisis. En
concreto, ha indicado que los impuestos creados o las modificaciones hechas a
los ya existentes deben promover las actividades económicas que, de una u otra
forman, pueden ser importantes en la superación de la crisis. Esta relación
implica, que debe hacerse un examen, que prevea: a) la relación de
conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la
emergencia; b) que su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar
la expansión de sus efectos; c) la proporcionalidad de la medida a dicha
finalidad y; d) la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
CREACION
Y MODIFICACION DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA
ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Evolución jurisprudencial
LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Facultad
para establecer nuevos tributos o modificar los existentes
En suma, al amparo del artículo 215
superior el legislador extraordinario tiene la competencia para establecer
tributos o determinar exenciones. Así, puede advertir que la carga impositiva
existente afecta determinadas actividades que requiere impulsar para afrontar
las circunstancias de anormalidad y que por tanto es necesario adoptar algunos
incentivos, lo cual es permitido y no contraviene la órbita del Congreso,
siempre y cuando dichas medidas guarden relación directa, exclusiva y
específica con lo que motivó la declaratoria, entre otras, del estado de
emergencia económica, social y ecológica.
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Antecedentes
legislativos
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Evolución
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS
GMF-Regulación
y exenciones previstas en el Estatuto Tributario
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Concepto
La Corte Constitucional ha señalado que
el impuesto al valor agregado (IVA) es una modalidad del impuesto indirecto sobre
las ventas, que consiste en hacer recaer el gravamen sobre las distintas etapas
del proceso económico]. Este impuesto,
no tiene carácter constitucional, sino legal. Ello significa, por un lado, que
no existe ningún mandato constitucional que consagre el deber de imponer dicho
tributo, así como sus sujetos pasivos y, por otro lado, que es el
legislador quien, en virtud del margen de configuración, puede establecerlo,
siempre y cuando respete las reglas establecidas en el artículo 338 inciso 1 de
la Constitución Política de Colombia.
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Naturaleza
de impuesto indirecto
IMPUESTO-Facultad del
Congreso para fijar elementos
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA-Jurisprudencia
constitucional
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Hechos
que se consideran venta
Esto supone que las entregas gratuitas
de bienes corporales, realizadas por los sujetos pasivos, esto es los donantes
– deban asumir el pago del IVA como si se tratara de una venta, salvo que se
trate de (i) las importaciones de bienes y equipos destinados al deporte, a la
salud, a la investigación científica y tecnológica, y a la educación, donados a
favor de entidades oficiales o sin ánimo de lucro, por personas o entidades
nacionales o por entidades, personas o gobiernos extranjeros, siempre y cuando
obtengan calificación favorable en el comité; (ii) las importaciones de los
bienes y equipos para la seguridad nacional con destino a la Fuerza Pública; y
(iii) la importación de bienes y equipos que se efectúen en desarrollo de
convenios, tratados, acuerdos internacionales e interinstitucionales o
proyectos de cooperación, donados a favor del Gobierno Nacional o entidades de
derecho público del orden nacional por personas naturales o jurídicas,
organismos multilaterales o gobiernos extranjeros, según reglamento que expida
el Gobierno Nacional, que se encuentran exentos de acuerdo con lo indicado en
el artículo 480 del Estatuto Tributario.
ORGANIZACIONES SIN ANIMO DE LUCRO-Contenido
y alcance
ORGANIZACIONES SIN ANIMO DE LUCRO-Principio
de solidaridad/ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Definición
Por su naturaleza dichas organizaciones
se fundamentan en el principio de solidaridad, previsto en el artículo 1 de la
Constitución Política de Colombia. La jurisprudencia constitucional las ha
definido como personas jurídicas que surgen de la voluntad de un grupo de
individuos, quienes vinculan un capital a la obtención de un fin de interés
general o de bienestar común no lucrativo y por ello satisfacen
intereses públicos y sociales.
ASOCIACIONES O CORPORACIONES SIN ANIMO
DE LUCRO-El
hecho que no persigan una finalidad lucrativa, no significa que no desarrollen
actividades que generen utilidades
ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Características
ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Tratamiento
tributario
ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO-Régimen
tributario especial
REGIMEN TRIBUTARIO ESPECIAL-Normatividad
REGIMEN TRIBUTARIO ESPECIAL-Alcance
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA SOBRE EXENCIONES TRANSITORIAS DEL GRAVAMEN A LOS
MOVIMIENTOS FINANCIEROS Y LAS DONACIONES QUE NO SE CONSIDERAN VENTA-Contenido
y alcance
Referencia: Expediente RE-266
Revisión automática de
constitucionalidad del Decreto legislativo 530 de 2020 “Por el cual se
adoptan medidas tributarias transitorias en relación con el gravamen a los
movimientos financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro
pertenecientes al Régimen Tributario Especial y el impuesto sobre las ventas en
las donaciones de ciertos bienes corporales muebles, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en especial las que le confieren los artículos
215 y 241 numeral 7° de la Constitución y de los requisitos y trámites
establecidos en la Ley 137 de 1994 y el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El Presidente de la
República, el 17 de marzo de 2020, dictó el Decreto 417 en el que declaró el
Estado de Emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta días y la competencia, derivada del
artículo 215 para adoptar, mediante decretos legislativos, las medidas
necesarias para afrontar la crisis.
2. En desarrollo de dicha
competencia se dictó el Decreto 530 de 8 de abril de 2020 “Por el cual se
adoptan medidas tributarias transitorias en relación con el gravamen a los
movimientos financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro
pertenecientes al Régimen Tributario Especial y el impuesto sobre las ventas en
las donaciones de ciertos bienes corporales muebles, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
3. El 13 de abril de 2020,
el Presidente de la República[1] allegó a esta corporación copia del
citado Decreto 530 de 2020[2] y sometido a reparto al interior de
la Sala Plena de esta Corte fue asignado el proceso a quien actúa como ponente
y allegado el día 16 de abril siguiente.
4. El magistrado
sustanciador, al día siguiente del reparto, i) asumió el conocimiento del
asunto; y dispuso ii) oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
que informara sobre las motivaciones específicas del Decreto y especialmente
las razones que justificaban la medida; iii) comunicar al Gobierno Nacional
para que, si lo consideraban, a través de sus distintas carteras ministeriales
intervinieran en el asunto; iv) fijar en lista para la intervención ciudadana e
invitó a participar a algunos actores sociales relevantes para rendir concepto
técnico[3]. Cumplido dicho trámite se corrió
traslado al Procurador General de la Nación quien rindió concepto el 1º de
junio de 2020.
5. Cumplidos dichos trámites
constitucionales y legales, de acuerdo con el control automático en este tipo
de asuntos, debe realizarse el estudio de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 530 de 2020.
II. TEXTO DEL DECRETO 530 DE 2020
5. A continuación, se
transcribe el texto de los artículos que integran el Decreto Legislativo que se
revisa[4]:
“DECRETO LEGISLATIVO 530 DE 2020
8 DE ABRIL DE 2020
Por el cual se adoptan
medidas tributarias transitorias en relación con el gravamen a los movimientos
financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al
Régimen Tributario Especial y el impuesto sobre las ventas en las donaciones de
ciertos bienes corporales muebles, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional “ (…)
DECRETA
Artículo 1. Exención
transitoria del Gravamen a los Movimientos Financieros -GMF. Por el tiempo que perduren las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que
trata el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, estarán exentos del Gravamen a los
Movimientos Financieros -GMF- los retiros que realicen las entidades sin ánimo
de lucro, pertenecientes al Régimen Tributario Especial de las cuentas
corrientes y/o de ahorro constituidas en entidades vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia.
Para efectos de esta
exención, las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al Régimen Tributario
Especial deberán marcar como exentas del gravamen a los movimientos financieros
-GMF- ante las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de
Colombia, las cuentas corrientes y/o de ahorros destinadas única y
exclusivamente a los retiros para beneficiar a la población más vulnerable, con
el único propósito de conjurar la crisis que dio lugar a la Emergencia Económica,
Social y Ecológica en el territorio nacional.
Parágrafo. Para efectos de esta exención, las entidades sin ánimo de lucro
pertenecientes al Régimen Tributario Especial podrán marcar como exentas hasta
dos (2) cuentas corrientes y/o de ahorro en todo el sistema financiero,
destinadas única y exclusivamente a los retiros para beneficiar a la población
más vulnerable, con el único propósito de conjurar las causas que dieron lugar
a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.
Artículo 2. Requisitos para
la procedencia de la exención transitoria del gravamen a los movimientos
financieros -GMF-. Para la procedencia de la
exención de que trata el artículo1 del presente Decreto Legislativo, la entidad
sin ánimo de lucro perteneciente al Régimen Tributario Especial, por intermedio
de su representante legal deberá cumplir la totalidad de los siguientes
requisitos:
2.1 Solicitar por escrito a la entidad vigilada por la
Superintendencia Financiera de Colombia la marcación de las cuentas corrientes
y/o de ahorro, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 del presente
Decreto Legislativo.
2.2 Manifestar ante la entidad vigilada por la Superintendencia
Financiera de Colombia, bajo la gravedad del juramento, que los retiros de las
cuentas corrientes y/o de ahorro a marcar serán destinados única y
exclusivamente para los propósitos previstos en el artículo 1 del presente
Decreto Legislativo.
2.3 Allegar dentro de los quince (15) días siguientes a la marcación
de las cuentas corrientes y/o de ahorro, y ante la Dirección Seccional de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- en la cual tenga el domicilio fiscal la
entidad sin ánimo de lucro perteneciente al Régimen Tributario Especial, copia
de los documentos, de que tratan los numerales 2.1. y 2.2. del presente
artículo.
2.4 Allegar dentro de los quince (15) días siguientes a la culminación
de las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y ante
la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- en la cual
tenga el domicilio fiscal la entidad sin ánimo de lucro perteneciente al
Régimen Tributario Especial la siguiente información:
2.4.1 El monto total de los retiros de las cuentas corrientes y/o de
ahorro de que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo por el
tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 y las respectivas cuentas.
2.4.2 El destino y la identificación de los beneficiarios de los
retiros de las cuentas corrientes y/o de ahorro de que trata el artículo 1 del
presente Decreto Legislativo, por el tiempo que perduren las causas que
motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
Parágrafo. Lo anterior, sin perjuicio de las amplias facultades de
fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- de
conformidad con el artículo 684 del Estatuto Tributario, que podrá solicitar
directamente a las entidades sin ánimo de lucro, pertenecientes al Régimen
Tributario Especial el pago del gravamen a los movimientos financieros -GMF- en
los casos a que haya lugar.
El incumplimiento de los
deberes de que trata este artículo dará lugar a la sanción consagrada en el
artículo 651 del Estatuto Tributario.
Artículo 3. Donaciones que
no se consideran venta. Por el tiempo que
perduren las causa que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020, no se considera venta para efectos del impuesto sobre las ventas -IVA-
las donaciones o cualquier otro acto que implique la transferencia del dominio
a título gratuito de los bienes comprendidos dentro del tratamiento que trata
el presente artículo.
Parágrafo 1. Los bienes comprendidos dentro del tratamiento de que trata el
presente artículo son los bienes para el consumo humano y animal, vestuario,
elementos de aseo, medicamentos para uso humano o veterinario, materiales de
construcción y dispositivos médicos, siempre y cuando se destinen única y
exclusivamente para conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.
Las disposiciones de este
artículo no son aplicables a las bebidas embriagantes,
Parágrafo 2. El tratamiento especial en el impuesto sobre las ventas -IVA-
consagrado en el presente artículo no será aplicable cuando el beneficiario de
la donación o cualquier otro acto que implique la transferencia del dominio a
título gratuito, bien sea de forma directa o por intermedio de terceros, sea un
vinculado económico del donante o de quien transfiere el dominio a título
gratuito de los respectivos bienes, de conformidad con lo previsto en los
artículos 260-1 y 450 del Estatuto Tributario.
Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su
publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C. 8 de
abril de 2020 (…)”.
III. PRUEBAS
6. La secretaria jurídica de
la Presidencia de la República, el veintisiete (27) de abril de dos mil veinte
(2020) presentó el informe solicitado por esta Corporación[5],
el cual comprende tanto la respuesta al oficio enviado al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público como la posición de la Presidencia de la República.
Allí presenta un contexto general del decreto, así como su contenido y explica
la satisfacción de los requisitos formales y materiales exigidos por la
Constitución Política de Colombia y la jurisprudencia constitucional.
7. Asegura que Colombia vive
no solo la propagación del COVID-19, declarada pandémica por la Organización
Mundial de la Salud, sino también situaciones de índole económico, tales como
los bajos precios del petróleo y el aumento del precio del dólar[6].
De manera que a la par que existe un riesgo alto para la salud, también se
presentan graves afectaciones en la vida económica y social del país[7].
8. En consecuencia, afirma
que el Gobierno colombiano decidió adoptar medidas excepcionales, para poder
atender la situación sanitaria[8], tales como el distanciamiento y
aislamiento de la población; igualmente, se adoptaron medidas para controlar
los efectos producidos por el control de la pandemia[9],
entre ellas las medidas tributarias que incentiven a la protección de la
población vulnerable[10], como el Decreto 530 de 2020, objeto
del presente estudio.
9. Tras remitirse al
contenido del referido Decreto 530 de 2020 [11],
se apoyó en jurisprudencia constitucional que señala los parámetros formales y
materiales de constitucionalidad que los decretos de estado de emergencia
económica, social y ecológica deben cumplir[12].
10. Respecto a los
requisitos formales, sostiene que[13]: a) el decreto en mención, publicado
en el diario oficial núm. 51.282 -11 de abril de 2020-, se expidió en
desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020 -declaratorio del estado de
emergencia económica, social y ecológica- y por el término de treinta (30) días
calendario, como puede evidenciarse en título y parte motiva; b) lleva la firma
del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho; c) se
profirió el 8 de abril de 2020 -dentro de la vigencia del estado de
emergencia-; d) el Decreto 530 de 2020 se encuentra debidamente motivado y
enuncia las razones que justifican su expedición; e) tiene el mismo ámbito de
aplicación territorial que el Decreto 417 de 2020 -a todo el territorio
nacional- y; f) las medidas son temporales, a saber, por el tiempo que perduren
las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica,
social y ecológica, según lo previsto en el artículo 215 de la Constitución.
11. En cuanto a los
requisitos materiales, indica que este decreto cumple con el requisito de conexidad.
Por una parte, las medidas exención del gravamen a los movimientos financieros
y del IVA a productos necesarios para atender la pandemia buscan facilitar y
maximizar las donaciones o entrega de ayudas a las personas más necesitadas y
afectadas por el COVID-19[14] (conexidad interna); por otra parte,
el Decreto 530 de 2020 guarda una relación con el estado de emergencia
económica, social y ecológica, pues las medidas tributarias aspiran a mitigar
los efectos de la crisis y de las acciones adoptadas para afrontarla[15] (conexidad externa). Igualmente, las
entidades manifiestan las normas tributarias previstas en el Decreto 530 de
2020, se subsumen dentro de las acciones previstas por el Decreto 417 de 2020
para conjurar la crisis, a saber[16]: a) el otorgamiento de beneficios
tributarios; b) el otorgamiento de alivios para poder atender obligaciones de
diversa naturaleza y; c) apoyos económicos para contrarrestar los efectos
económicos y sociales causados a la población más vulnerable.
12. El Decreto 530 de 2020 satisface
el requisito de finalidad[17] pues, según las entidades, los
beneficios tributarios procederán siempre y cuando la transferencia de bienes
esenciales -consumo humano y animal, vestuario, elementos de aseo, medicamentos
para uso humano o veterinario, materiales de construcción y dispositivos
médicos- se destine única y exclusivamente para conjurar las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica
en el territorio nacional[18].
13. Refiere que el decreto
también cumple con el requisito de necesidad, pues el COVID-19 tiene
repercusiones no sólo en la salud de los colombianos, sino también en los
ingresos de las personas -en especial la población vulnerable- y las empresas[19]. Por ello deben tomarse medidas que
alivien las cargas tributarias de las entidades sin ánimo de lucro que ayudan a
la población más vulnerable, para que no se vea afectado en su mínimo vital[20]. De manera que la exención del
gravamen a los movimientos financieros se traduce en facilitar y maximizar la
entrega de ayudas económicas a favor de la población más necesitada, y para el
efecto dichos movimientos deben cumplir unos requisitos generales y
específicos, a saber[21]: a) solo aplica a dos cuentas
bancarias; b) los dineros deben destinarse a la ayuda de la población más
vulnerable c) su duración está limitada por el estado de emergencia; d) debe
elevarse una solicitud de marcación de las cuentas; e) entregar copia del
comprobante de exención de cuentas y certificación del objeto de
transferencias, y; f) brindar toda la información sobre el monto total de los
retiros bancarios y el destino de los éstos, así como la indicación de los
beneficiarios.
14. De otro lado recaba en
que excluir del hecho generador del IVA a las donaciones o cualquier acto que
implique transferencia de dominio de bienes para el consumo humano, vestuario,
elementos de aseo, medicamentos, materiales de construcción y dispositivos
médicos, permite atender las necesidades básicas de la población y facilitar el
recibo de las donaciones por parte de los beneficiarios. Asimismo, esta medida
también cuenta con unos requisitos, tales como[22]:
a) sólo aplica a determinados bienes; b) el destino de los bienes deberá ser
conjurar las causas que dieron origen a la emergencia y; c) se excluye del
tratamiento a las bebidas embriagantes y las operaciones entre vinculados
económicos.
15. También se esgrime que
estas medidas no tienen una contradicción específica, pues no se
encuentran previstas en la legislación ordinaria, es decir, que no existen
disposiciones que contemplen o autoricen tratamientos preferenciales o alivios
temporales para superar crisis como la que se vive[23].
16. En cuanto al requisito
de proporcionalidad indica que las medidas adoptadas por el Decreto 530 de
2020 son: a) adecuadas y conducentes, pues son idóneas para facilitar y
maximizar la entrega de ayudas en favor de las personas más necesitadas[24]; b) son necesarias, si se tiene en
cuenta la ausencia de medidas tributarias ordinarias para atender la crisis[25] y; c) proporcionales en estricto
sentido pues, si bien los tributos son un mecanismo para atender los gastos del
Estado, en el presente caso se presenta el fin imperioso de garantizar el
mínimo vital de las personas más necesitadas en esos momentos de crisis[26].
17. Se resalta que el
Decreto 530 de 2020 cumple con los criterios de motivación, no
discriminación y no arbitrariedad. El decreto en mención no deroga ni
suspende leyes vigentes, sino que atiende asuntos no previstos por éstas debido
a la situación coyuntural[27], explicada en la parte motiva del
cuerpo normativo. Asimismo, el decreto no establece discriminaciones
sospechosas, que se encuentran prohibidas en el artículo 13 inciso 1 de la
Constitución Política de Colombia[28]; podría decirse que existe una
discriminación en la medida en que el decreto crea beneficios para las
entidades sin ánimo de lucro, sin embargo, dicho tratamiento diferencial tiene
una finalidad imperiosa, a saber, la ayuda a población vulnerable[29].
18. El decreto tampoco contiene
medidas que impliquen una alteración de la función normal de las ramas del
poder público, una modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales
de acusación o juzgamiento o una restricción que desmejore la dignidad humana,
la intimidad, la libertad de asociación, el trabajo, la educación, la libertad
de expresión y demás derechos[30].
19. Las entidades indican,
finalmente, que el decreto no afecta derechos fundamentales, mucho menos
intangibles, en los términos de la sentencia C- 723 de 2015 ni desconoce
las prohibiciones en materia de restricción de derechos fundamentales y humanos
aplicables a los estados de excepción[31].
IV. INTERVENCIONES
20. Todas las intervenciones
aseguran que el Decreto 530 de 2020 satisface los requisitos formales exigidos
en el control de constitucionalidad. En relación con las exigencias materiales una
parte las encuentra cumplidas. Explican que las medidas previstas tienen por
objeto apoyar a la población vulnerable y, de ese modo, la exclusión del
gravamen a los movimientos financieros, así como la exención al IVA en las
donaciones se vinculan con la finalidad del Decreto 417 de 2020, pues protegen
y permiten realizar derechos fundamentales a través de la solidaridad.
21. De otro lado, algunas
intervenciones aseguran que el Decreto incumple el juicio de no discriminación.
Advierten que no todas las organizaciones sin ánimo de lucro se encuentran
obligadas a registrarse en el régimen de entidades sin ánimo de lucro (ESAL),
como es el caso de las Juntas de Acción Comunal, las iglesias y denominaciones
religiosas, los sindicatos y asociaciones de trabajadores y empleadores, las
entidades del sector salud que se dedican a la atención de los servicios de salud
en la comunidad, las cajas de compensación familiar, los cabildos indígenas,
los cuerpos de bomberos, entre otros y que, cumpliendo la misma finalidad de
aquellas, se les excluye del incentivo del Decreto injustificadamente. De allí
que consideren que deba declararse inexequible el apartado “pertenecientes
al régimen tributario especial” o se condicione su contenido a que allí se
entiendan incorporadas dichas organizaciones.
22. Por demás otros dos
participantes en el proceso de constitucionalidad del Decreto solicitan que se
mantenga hasta la siguiente vigencia fiscal, de acuerdo con la Ley 137 de 1994
y que no exista restricción al tratamiento especial del IVA a los vinculados
económicos del donante. En ese orden se presentará dicha exposición[32].
INTERVENCIÓN
SÍNTESIS
SOLICITUD
Universidad Santo Tomás-
Sede Bucaramanga
Se satisfacen los
criterios materiales. El Decreto 530 de 2020 se justifica en la soberanía
tributaria del Estado, que le permite desarrollar la exención del tributo,
siempre y cuando se beneficien a sectores y personas afectadas por la crisis
que motivó la declaratoria de emergencia económica, conforme con el artículo
215 de la Constitución Política de Colombia y la sentencia C- 136 de 1999.
Exequible
Instituto de estudios constitucionales
Carlos Restrepo Piedrahita
Las entidades sin ánimo de
lucro desarrollan acciones en beneficio comunitario, cuyo objeto se enfoca en
fines altruistas de solidaridad, acompañamiento, apoyo y ayuda, como solución
a necesidades del orden social, de salud, académico, artístico, entre otros y
por ello es constitucional la exención del Decreto 530 de 2020. Está
justificado el trato con las entidades con ánimo de lucro. De allí que se
cumplan los criterios materiales.
Exequible
Cámara de Comercio de
Bogotá
La finalidad del Decreto
es: a) ayudar a los sectores más desfavorecidos con ocasión de la calamidad
pública y; b) lograr una mayor eficiencia y efectividad en el uso de los
recursos y bienes destinados a dicha población. Satisface todos los juicios.
Exequible
Universidad de Los Andes
El Decreto cumple la
totalidad de las exigencias formales y materiales.
Exequible
Confederación Colombiana
de ONG - CCONG
Es inexequible el apartado
“pertenecientes al Régimen Tributario Especial”. No se supera el
juicio de no discriminación pues se establece una condición de desventaja para otras entidades sin
ánimo de lucro que no pertenecen al régimen tributario especial.
El 80% de las entidades
sin ánimo de lucro no pertenecen al régimen ESAL -como las asociaciones de
padres de familia, juntas de acción comunal, iglesias, cooperativas- y
aquellas entidades sin ánimo de lucro que pertenecen al régimen de entidades
no contribuyentes declarantes. Se trata de sujetos comparables, que realizan
tareas similares y que estarían excluidos simplemente por no estar en un
registro lo que desconoce el papel que tienen aquellas entidades no
pertenecientes al régimen tributario especial en los procesos sociales,
culturales, económicos y ambientales, así como en la construcción de tejido
social y desarrollo local.
Inexequibilidad parcial de
los artículos 1 y 2 o subsidiariamente exequibilidad condicionada
Observatorio de
intervención ciudadana constitucional – Universidad Libre de Colombia
No se satisface el juicio
de no discriminación. El Gobierno nacional debió extender la exención a otras
actividades que implican una función social y una atención a la población
considerada como población vulnerable, tales como: a) pagos laborales de
empresas que tengan como objeto el desarrollo de una función social con
enfoque en población vulnerable; b) instituciones educativas y; c) otros
relacionados.
Exequibilidad condicionada
de los artículos 1 y 2
Mateo Vargas Pinzón
No se satisface el juicio
de no discriminación. Las cajas de compensación familiar y el Fondo Solidario
de Fomento al Empleo y la Protección del Cesante son entidades sin ánimo de
lucro que deben ser cobijadas por el decreto legislativo al realizar actividades
meritorias de acuerdo con lo señalado en el artículo19-2 del Estatuto
Tributario.
.
Exequibilidad condicionada
de los artículos 1 y 2
Universidad Externado de
Colombia
La vigencia de las medidas
adoptadas en materia tributaria, deben ajustarse al término establecido en el
artículo 47 parágrafo 1 de la Ley 137 de 1994, es decir, que dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal
Exequibilidad condicionada
del artículo 4°.
Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
Explica que la disposición
castiga las donaciones que existan en virtud de algún tipo de vínculo
económico entre donante y donatario, sin tener en cuenta que pueden versar
sobre alguno de los bienes contemplados en el Decreto Legislativo 530 de
2020. A su juicio ello implica una contradicción con los principios de
justicia y equidad tributaria que aplican a las exenciones tributarias y a
los tratamientos preferenciales, según la sentencia C- 333 de 2017.
Inexequibilidad del
parágrafo 3° del artículo 2°
Gobernadores del Pueblo
Yukpa
El Decreto Legislativo 417
de 2020, así como las medidas tomadas en virtud de éste, son discriminatorias
y atentan contra mandatos constitucionales, el Convenio OIT 169 y la
jurisprudencia constitucional, pues no contienen un enfoque territorial para
aquellas regiones de alta conflictividad armada, abandono estatal, altos
niveles de pobreza, marginalidad, difícil acceso -entre otros-.
Inexequibilidad de la
totalidad de los Decretos de excepción
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
23. El Procurador General de
la Nación allega concepto en el que pide declarar la exequibilidad del Decreto
530 de 2020, en el entendido de que las medidas previstas en los artículos 1 y
2 rigen hasta el término de la siguiente vigencia fiscal, de acuerdo con el
artículo 215 de la Constitución Política. Observa que se satisfacen los
requisitos formales pues se dictó en el marco del Decreto 417 de 2020 que
declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica, en todo el país,
fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros y se
explicaron las motivaciones de este. Además, se remitió a esta Corte el día
hábil siguiente a su promulgación.
24. Así mismo explica que se
cumplen las exigencias materiales. Existe conexidad externa pues hay una
relación temática entre las medidas y las causas de la emergencia y conexidad
interna entre la motivación del decreto y las normas que establece. Tanto
la exención al gravamen a los movimientos financieros (GMF) a los retiros de
las ESAL, como el no pago del IVA a quienes lleven a cabo donaciones necesarias
en época de pandemia, constituyen incentivos a personas naturales y jurídicas
para que las realicen con mayor asiduidad. También se satisface la ausencia
de arbitrariedad en tanto las medidas del Decreto 530 de 2020 son de
contenido eminentemente tributario, es decir no incide en el núcleo de los
derechos fundamentales, de manera que no se afecta el normal funcionamiento del
Estado, ni derechos intangibles. No existe contradicción específica con
la Constitución o tratados internacionales, ni se desconoce el marco de
referencia, dado que es posible que el Presidente de la República establezca o
modifique los tributos existentes.
25. Destaca que las
exenciones no desconocen el principio de equidad, pues las ESAL tienen como
objeto social el interés general y sus actividades se relacionan directamente
con la comunidad, sus ganancias, utilidades o aportes se reinvierten en su
propósito y esto justifica el trato diferenciado con otro tipo de
organizaciones que pudieren llevar a cabo donaciones. Tampoco se infringe el
principio de progresividad pues no se imponen cargas tributarias, y en relación
con el principio de eficiencia si bien las exenciones suponen un menor recaudo,
lo cierto es que su propósito es disminuir el impacto de la crisis en términos
sociales, además de ser temporales y estar circunscritas a que se demuestre que
efectivamente los aportes recayeron en población vulnerable que requería el
apoyo derivado de la pandemia.
26. Encuentra que es
admisible que se disponga que la DIAN ejerza sus facultades de fiscalización
tras conceder dichos beneficios tributarios, y en punto a que estos se
inapliquen cuando exista una relación económica entre el donante y el
donatario, advierte que se trata de una medida razonable dado que evita
consideraciones de interés propio o de las entidades vinculadas o de su
controlante, que terminarán determinando la focalización de las donaciones en
vez de serlo la población más necesitada y sobre la vigencia de las medidas
discurre en que deben ser hasta la siguiente vigencia fiscal, pues las causas
que dieron origen al decreto superaran el término previsto.
27. En punto a las
condiciones específicas enfatiza que la finalidad del decreto es apta
para facilitar las ayudas a la población vulnerable; está motivado
suficientemente sin limitar el ejercicio de derechos fundamentales,
justificando las medidas; cumple con la necesidad fáctica pues ambas
exenciones constituyen un incentivo para promover las donaciones y apoyos a la
población vulnerable; se satisface la subsidiariedad en tanto no existen
medios ordinarios idóneos para proveer estos incentivos tributarios, dado que
lo que realiza en Decreto es una adición al gravamen a los movimientos
financieros y una modificación de las donaciones que no pagan IVA.
28. Indica que el Decreto
modifica los artículos 420, 421, 870 y 879 del Estatuto Tributario, lo que se soporta
en la generación de condiciones que facilitan y maximizan la entrega de ayudas
por parte de las entidades sin ánimo de lucro que no estaban previstas y por
ello se requiere la medida. Es proporcional pues además de la finalidad
ya expuesta, es potencialmente beneficiosa y aun cuando reduce el recaudo lo
hace para facilitar la adjudicación de recursos a la población vulnerable. Por
demás no introduce tratos discriminatorios prohibidos
constitucionalmente.
VI. CONSIDERACIONES
·
Competencia
29. La Corte Constitucional es competente para juzgar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 530 de 2020, de acuerdo con lo
señalado en el artículo 215 y 241 numeral 7 de la Constitución Política, así
como de lo indicado en la Ley 137 de 1994.
·
Asunto por resolver y metodología de la decisión
30. El Decreto 417 de 2020 declaró el Estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, y esta Corte lo
encontró ajustado a la Constitución, en la sentencia C-145 de 2020 por
satisfacer las exigencias formales y materiales. En desarrollo de dicha
declaratoria se dictó el Decreto Legislativo 530 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias en
relación con el gravamen a los movimientos financieros a cargo de las entidades
sin ánimo de lucro pertenecientes al Régimen Tributario Especial y el impuesto
sobre las ventas en las donaciones de ciertos bienes corporales muebles, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
31. Dada la naturaleza del Decreto Legislativo 530 de 2020, le
corresponde a esta Corte realizar un control automático, integral y definitivo
y establecer si cumple con las condiciones formales y materiales de validez
establecidas en el artículo 215 la Constitución y en la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción.
32. Para llevar a cabo este examen se realizará (i) una
caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
estado de emergencia económica, social y ecológica; luego se (ii) explicará el
alcance del control judicial; así como (iii) las reglas jurisprudenciales en
materia de exenciones tributarias y (iv) el principio de solidaridad y las organizaciones
sin ánimo de lucro. Finalmente, se revisará la constitucionalidad del Decreto 530
de 2020, en su aspecto (v) formal y (vi) material.
·
Caracterización general de los estados de
excepción y, en particular del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica[33]
33. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado la naturaleza
y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el
artículo 215 de la Constitución Política. Así, ha determinado las fuentes,
criterios y estándares que debe considerar este Tribunal para juzgar la
constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República. Con el propósito de analizar el Decreto Legislativo 530 de 2020 se
mencionarán los aspectos básicos del precedente sobre la materia.
34. La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215, los
estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la
República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de
estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii)
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
35. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de
excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los
mismos. Así, la Carta Política establece un complejo sistema de controles que
guardan directa relación con “el carácter excepcionalísimo de las medidas de
emergencia en Colombia”[34]. Sobre el particular la Corte ha
advertido que “(…) el uso de estas herramientas es una potestad reglada que
se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del
bloque de constitucionalidad”[35].
36. Dicha naturaleza reglada, excepcional y limitada
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[36],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[37].
37. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles
políticos específicos para los estados de excepción, tales como: (i) la
autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv)
los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la
República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia
del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de
los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
38. La Constitución también estableció un control judicial
constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de
los estados de excepción. Esto, en atención a lo dispuesto en los artículos 212
a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la
LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
39. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de
Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los
Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido
definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
En cuando a la calamidad pública, se ha entendido que esta alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
40. Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo
deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[38].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc; o puede tener una causa
técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[39].
41. Desde la expedición de la Constitución Política, se han
declarado Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica por distintas
razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[40];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[41];
iii) desastres naturales[42]; iv) la revaluación del peso frente al
dólar[43]; v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[44]; vi) las actividades relacionadas con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[45];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[46];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[47].
42. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente.
43. El señalado artículo 215 superior señala que el decreto que
declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no
se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los (10) diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias
del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el mismo artículo
constitucional dispone que: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
·
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos
expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ambiental[48]
Consideraciones
generales
44. Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la
juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que
no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es
que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior
impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los
decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que
prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de desarrollo. Tales requisitos y condiciones
son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos con la Carta Política. Ello, bajo el entendido
que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios que, en todo caso,
se encuentran sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
45. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se
fundamentan en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta
Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el
desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de
derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos
de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas
situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción son una materialización del principio de legalidad que, como lo ha
indicado este Tribunal,  (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las
normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del Derecho Internacional Humanitario y del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad
46. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el
control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia tiene dos facetas: una de carácter formal y otra de carácter material.
Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los
límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean
debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
47. El examen formal del decreto exige verificar, en su
orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la
declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
48. El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica
decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido
y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el
rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de
enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el
orden en que deben ser aplicados.
49. El juicio de finalidad[49]
está previsto por el artículo 10 de la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción (LEEE)[50]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[51].
50. El juicio de conexidad material[52]
está previsto en los artículos 215 de la Constitución[53]
y 47 de la LEEE[54]. Con este juicio, se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos
puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente[55]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[56].
51. El juicio de motivación suficiente[57]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[58].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[59],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[60].
52. El juicio de ausencia de arbitrariedad[61]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[62]
Bajo ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas
adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales[63];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[64].
53. El juicio de intangibilidad[65]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, de
conformidad con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser
restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha
establecido que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
54. El juicio de no contradicción específica[66]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
55. El juicio de incompatibilidad[67],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
56. El juicio de necesidad[68],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
57. El juicio de proporcionalidad[69],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ella se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
58. El juicio de no discriminación[70],
el cual encuentra su fundamento en el artículo 14 de la LEEE[71],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[72]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados[73].
59. En
suma, la facultad del Gobierno nacional para dictar decretos legislativos al
amparo de la declaratoria de un estado de emergencia se encuentra sometida a
las condiciones de validez formal y material contenidas en los artículos 212 a
215 de la Constitución, en la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en los tratados y
convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. El
incumplimiento de tales condiciones genera la inconstitucionalidad de la
medida. Al respecto, corresponde tener en cuenta que, de acuerdo con la
jurisprudencia reseñada, esta metodología no exige su agotamiento “cuando se encuentra que la medida no cumple con uno de
los juicios antes explicados. Ante esa eventualidad, el decreto de desarrollo
devendrá inexequible, sin necesidad de evaluarlo a partir de los restantes
parámetros”[74].
·
Las exenciones tributarias en tiempos de excepción
60. La pandemia por COVID – 19 ha tenido múltiples efectos a nivel
global, y ha conducido a que los Estados adopten toda una suerte de medidas que
han estimado necesarias para afrontarlos. La pandemia nos ubica en una
situación inédita, particularmente por la velocidad de su propagación y porque
la contención supone el aislamiento físico[75], con consecuencias sociales y
económicas de enormes proporciones, como lo pudo advertir esta corporación en
la sentencia C-145 de 2020[76] que declaró la constitucionalidad
del Decreto 417 de 2020.
61. Aun cuando podría suponerse que al tratarse de un fenómeno
global, las soluciones son dispares, lo cierto es que al intentar resolver los
mismos dilemas, relacionados con la protección de los ciudadanos ante los
riesgos de la salud que produce el COVID -19, los estímulos que requiere la
economía y el empleo afectados por los confinamientos, la forma en la que se
mitigarán los impactos negativos y se promoverá una recuperación eficaz y los
mecanismos que se requieren para proteger a la población más vulnerable que
padece con mayor intensidad los efectos de esta situación, los países han
optado por acudir a similares vías de acción.
62. Una de ellas ha sido la utilización de los incentivos
fiscales, especialmente las exenciones, desgravando así los actos que concreten
la solidaridad[77]. De esta manera pueden encontrarse
exenciones al impuesto al valor agregado -IVA a quienes llevan a cabo donaciones
a las personas más afectadas, a quienes entregan gratuitamente productos para
contener el COVID – 19 desde insumos hasta maquinaria, desgravación en la
aduana por la importación de dispositivos o equipos médicos indispensables para
contener el brote epidémico y la reducción temporal de las tasas del IVA[78].
La exención del IVA puede dirigirse también al consumo de bienes constitutivos
de la canasta familiar. En la sentencia C- 701 de 2015, la Corte manifestó que
este tipo de medidas “persiguen el propósito de disminuir el precio que las
personas deben pagar, para estimular así la demanda interna de productos y
contrarrestar la inflación por el aumento del consumo de bienes”
63. En el presente caso, se está ante el control de exenciones
tributarias en tiempos de emergencia. Esto requiere una explicación preliminar
sobre este tipo de incentivos y el modo en que operan. También es necesario reiterar
las reglas jurisprudenciales en torno a la exención del IVA y del gravamen a
los movimientos financieros.
64. Exenciones tributarias[79]. Los incentivos fiscales,
dentro de los que se encuentran las exenciones, se utilizan generalmente como
una herramienta de política pública para corregir o reducir las imperfecciones
del mercado[80]; también procuran la satisfacción de
fines públicos impulsando determinadas actividades, o promoviendo la
realización de acciones que son importantes para el desarrollo del país,
razones estas que se anteponen a la propia necesidad de pagar el tributo y que
validan su existencia, amparadas en un contenido de justicia que se liga al
interés general[81].
65. En principio su definición corresponde al Congreso de la
República[82] que en tiempos de normalidad
institucional debe desarrollar la política tributaria del Estado, la cual debe
ser respetuosa de los derechos fundamentales, garantizar los principios de
justicia y equidad en la distribución de las cargas fiscales, observar el
principio de legalidad y cumplir los principios de equidad y eficiencia, además
de los de progresividad y no retroactividad. De allí que en un escenario de
control no corresponda a la Corte evaluar si las regulaciones adoptadas son
mejores que otras, sino determinar si al expedirlas se ajustaron al
ordenamiento superior.
66. Los artículos 150 inciso
1 numeral 12 y 338 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia asignan al
Congreso de la República la competencia para hacer las leyes y, en virtud de
ellas, establecer las contribuciones fiscales o parafiscales, para lo cual
dispone de un amplio margen de configuración legislativa[83],
que debe entenderse no sólo como una prerrogativa que goza el Estado, sino como
un mecanismo para cumplir el mandato constitucional de contar con un sistema
tributario que le permita obtener los recursos para su mantenimiento,
fortalecimiento y propia subsistencia[84].
67. Ese amplio margen de
configuración legislativa comprende la facultad de decidir, en general, sobre
las exenciones que pueden fijarse sobre un tributo, así como las facultades
legislativas de restringir o eliminar una exención, es decir, de gravar lo que
no estaba gravado o gravarlos de una manera diferente[85].
Al tener carácter facultativo, la Corte ha indicado que no existe una
obligación de crear las exenciones, así como de modificarlas[86];
por el contrario, el Estado puede, a fin de garantizar el orden económico justo
y de intervenir adecuadamente en la economía, hacer un uso adecuado de la
facultad de crear exenciones[87] -o modificarlas o eliminarlas-.
68. El uso adecuado de este
margen de configuración se traduce, entre otros, en el respeto de unos límites
constitucionales, tales como la progresividad, la equidad, la eficiencia y la
justicia[88]. En ese sentido, gravar un bien o
servicio -o fijar una exención- requiere revisar algunos elementos esenciales,
a saber[89]: a) la garantía del mínimo vital, es
decir, que la reforma tributaria no implique afectar significativamente la
satisfacción de necesidades básicas; b) la progresividad sistémica, es decir,
que la imposición del tributo indirecto no afecte el sistema tributario desde
su dimensión progresiva, y; c) el carácter razonable.
69. De manera que la validez de tales exenciones, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional[90] se ata a que se encuentren
justificadas, a la par que sean instrumentos de estímulo fiscal que aspiren a
la satisfacción de fines constitucionalmente legítimos, como lo son, entre
otros, la recuperación o desarrollos de ciertas zonas geográficas afectadas por
un desastre natural, la promoción o impulso de determinadas actividades
económicas, la generación de empleo, o la redistribución de la renta que
permita el desarrollo del país[91].
70. En materia de exenciones
este Tribunal también evalúa los principios de generalidad y
homogeneidad (que derivan de la igualdad) [92],
que se han entendido indispensables en la conformación de un sistema tributario
justo, sin privilegios o fueros. Así determina si la medida recae en todos los
contribuyentes que se encuentren en el mismo supuesto de hecho, los cuales
deben tener similar tratamiento.
71. Específicamente debe analizar si la exención tributaria está
apoyada en razones constitucionalmente legítimas[93],
si el tratamiento diferencial se encuentra razonablemente justificado, aspecto
que se reitera es esencial en este tipo de asuntos, en los que es necesario
establecer si se encuentran ante el mismo supuesto o situación análoga y, en
caso de existir diferencia, si existen motivos económicos, sociales, de
política tributaria que lo soporten. Todo ello pasa por advertir cómo se
distribuyen las cargas, gravámenes y beneficios a los contribuyentes para
evitar desequilibrios inadmisibles que serán tales cuando no se consulte la
capacidad económica de los sujetos pasivos dada la naturaleza y los fines de la
medida[94].
72. Así, tales incentivos están justificados constitucionalmente
siempre que sean transparentes y satisfagan tales principios[95],
sean razonables y eficaces, por lo cual es indispensable conocer de qué manera
operan, desde cuándo, cuáles son los objetivos que con ellos pretenden
alcanzarse, todo lo cual debe ser evaluado rigurosamente, a partir de
información confiable que permita advertir que, en efecto, son útiles para los
fines por los cuales fueron implementados.
73. Reglas de las exenciones en estados de excepción. El artículo 47 inciso 1 de la Ley 137 de 1994 establece, como
regla general, que el Gobierno podrá tomar medidas destinadas a conjurar la
crisis y evitar la expansión de sus efectos; mientras que el artículo 215
inciso 3 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 47 parágrafo
único de la Ley 137 de 1994 consagra, como regla concreta, que el Gobierno
podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
74. Estos enunciados
normativos permiten afirmar que el Gobierno goza de una potestad tributaria,
únicamente cuando se encuentra en un estado de excepción. Esta facultad, a su
vez, se encuentra sometida a unos límites adicionales. El primero consiste en
que debe existir una relación estricta entre el tributo a crear -o su exención-
y la situación de emergencia. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que
los decretos promulgados -sobre tributos- en virtud del estado de emergencia
económica, social y ecológica, deben estar encaminados a conjurar la crisis[96]. En concreto, ha indicado que los
impuestos creados o las modificaciones hechas a los ya existentes deben
promover las actividades económicas que, de una u otra forman, pueden ser
importantes en la superación de la crisis[97].
Esta relación implica, que debe hacerse un examen, que prevea[98]:
a) la relación de conexidad directa y específica con las causas
invocadas para declarar la emergencia; b) que su finalidad debe ser
conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; c) la proporcionalidad
de la medida a dicha finalidad y; d) la prohibición de desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
75. Asimismo, la potestad
tributaria del gobierno en estados de emergencia económica, social y ecológica
está sometida al límite temporal[99]. Como lo establece el artículo 47
parágrafo único de la Ley 137 de 1994, las medidas tributarias regirán hasta el
inicio de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue un carácter permanente. Esto significa, que el ejecutivo
no puede imponer una vigencia mayor a la del año fiscal en la cual se presenta
la emergencia económica.
76. Una vez identificada
esta competencia, así como sus límites, debe revisarse si ella comprende la
facultad concreta de crear exenciones. La Corte Constitucional ha sostenido
que, desde una interpretación sistemática de la Constitución, el legislador
extraordinario goza de las mismas atribuciones que el legislador ordinario en
materia tributaria, lo que implica, en consecuencia, la facultad de contemplar
exenciones, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la
Constitución, obrar en ambos sentidos[100].
77. Esta interpretación se
funda, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, en el hecho de que
tales exenciones tributarias pueden constituir una alternativa adecuada para
atender los efectos secundarios -de carácter económico- que conlleva una
declaratoria de emergencia[101]. En especial, porque pueden, como se
dijo anteriormente, promover las actividades económicas, cuya realización es
esencial para atender la crisis[102]. Este argumento ha sido reiterado por
la Corte en diferentes sentencias.
78. Así, en la sentencia C-
373 de 1994, que estudió la constitucionalidad del Decreto legislativo 1264 de
1994, se indicó que las exenciones de impuestos sobre donaciones de entidades que
contribuyen en la rehabilitación de las zonas afectadas, corresponden a la
búsqueda de “facilitar, auspiciar y promover dichas transferencias de bienes
en favor de las víctimas de la calamidad pública”[103].
En la sentencia C- 217 de 1999 se estudió el Decreto legislativo 196 de
1999 que, entre otros, consagró la exención del impuesto de timbre nacional. En
dicha oportunidad manifestó esta Corporación que “[l]a reducción de los costos de transacción permite que una mayor
cantidad de recursos se destinen efectivamente a la solución de la crisis.
Además, estimula el flujo de ayudas indispensables para contribuir con el
mejoramiento de la situación de los damnificados. La medida reúne los
requisitos de conexidad y de proporcionalidad”[104]. En la sentencia C- 517 de
2017, la Corte estudió el Decreto legislativo 731 de 2017, que contempló la exención
transitoria de IVA para determinados productos comercializados en la ciudad. En
dicha oportunidad sostuvo esta Corporación, que “Las
exenciones creadas por el Ejecutivo están justificadas adecuadamente, se
avienen al propósito de reactivar los sectores productivos afectados por la
catástrofe ocurrida durante la noche del 31 de marzo pasado. Los beneficios
tributarios en situaciones de calamidad pública han demostrado su utilidad, por
cuanto disminuyen la presión alcista en los precios y generan compra y
circulación de bienes y mercancías”[105].
79. En suma, al
amparo del artículo 215 superior el
legislador extraordinario tiene la competencia para establecer tributos o
determinar exenciones. Así, puede advertir que la carga impositiva existente
afecta determinadas actividades que requiere impulsar para afrontar las
circunstancias de anormalidad y que por tanto es necesario adoptar algunos
incentivos, lo cual es permitido y no contraviene la órbita del Congreso,
siempre y cuando dichas medidas guarden relación directa, exclusiva y
específica con lo que motivó la declaratoria, entre otras, del estado de
emergencia económica, social y ecológica[106].
Gravamen a los movimientos financieros -GMF-
80. El artículo 29 del Decreto 2331 de 1998[107]
estableció temporalmente, hasta el 31 de diciembre de 1999 una contribución
sobre transacciones financieras del 2 x 1000, a cargo de los usuarios del
sistema financiero y de sus entidades, que fue declarado exequible
condicionadamente, en la sentencia C-136 de 1999, entre otras por considerar
que el Congreso de la República si bien podía otorgarle carácter permanente, la
misma no podía tener destinación específica pues ello vulneraría el artículo
359 superior.
81. En dicha decisión se indicó que i) el sujeto activo es la
Nación; ii) los sujetos pasivos los usuarios del sistema financiero y las
entidades que lo conforman, los establecimientos de crédito y las instituciones
financieras; iii) el hecho gravable las operaciones expresamente indicadas en
el artículo 29 del DL 2331 de 1998 y iv) la base gravable el monto de las
transacciones realizadas[108].
82. En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales el
Congreso de la República lo convirtió en permanente. A través de la Ley 633 de
2000, adicionó al Estatuto Tributario, de los artículos 870 a 881, el Gravamen
a los Movimientos Financieros, con vigencia desde el 1 de enero de 2001, esta
vez con una tarifa del 3 x 1000. Allí se dispuso que el hecho generador era
toda transacción financiera en la que se dispusiera de recursos depositados en
cuentas corrientes y de ahorros, así como en cuentas de depósito en el Banco de
la República y los cheques de gerencia[109].
83. Al hacerle control a dicha disposición esta Corte, en
sentencia C-734 de 2002[110]declaró
ajustados a la Constitución los artículos 870 a 878 del
Estatuto Tributario, adicionados por
el artículo 1° de la Ley 633 de 2000. Señaló que dada la naturaleza del GMF, la
tarifa no era inequitativa, ni vulneraba el principio de equidad. Más tarde, la
Ley 1116 de 2006 en su artículo 40 modificó el artículo 871 del Estatuto
Tributario para determinar que operaciones se entendían gravadas[111]
y a su vez en su artículo 41 elevó la tarifa del GMF al 4 x 1000.
84. Luego en la Ley 1739 de 2014, que entre otros modificó el
artículo 872 del Estatuto Tributario, se fijó una reducción progresiva del GMF
para los años 2019 y hasta el 2021 que no alcanzó a tener efectos[112],
pero el artículo 274 de la Ley 1819 de 2016 nuevamente fijó el GMF en el 4 x
1000. En el Estatuto Tributario existen exenciones a dicho gravamen, que se han
ido transformando desde su creación y que en la actualidad incorporan las que a
continuación se enuncian.
Exenciones al Gravamen a
los Movimientos Financieros[113]
1.
Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro, los depósitos
electrónicos o tarjetas prepago abiertas o administradas por entidades
financieras y/o cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro y crédito
vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria
respectivamente, que no excedan mensualmente de trescientos cincuenta (350)
UVT.
2.
Los traslados entre cuentas corrientes de un mismo
establecimiento de crédito, cuando dichas cuentas pertenezcan a un mismo y
único titular que sea una sola persona
3.
Las operaciones que realice la Dirección del Tesoro Nacional,
directamente o a través de los órganos ejecutores.
4.
Las operaciones de liquidez que realice el Banco de la
República.
5.
Los créditos interbancarios y la disposición de recursos
originadas en las operaciones de reporto y operaciones simultáneas y de
transferencia temporal de valores sobre títulos materializados o
desmaterializados.
6.
Las transacciones ocasionadas por la compensación interbancaria
respecto de las cuentas que poseen los establecimientos de crédito en el
Banco de la República.
7.
Los desembolsos o pagos mediante abono a la cuenta corriente o
de ahorros o mediante la expedición de cheques con cruce y negociabilidad
restringida, derivados de las operaciones de compensación y liquidación que
se realicen a través de sistemas de compensación y liquidación sobre
operaciones que se realicen en el mercado de valores, derivados, divisas o en
las bolsas de productos agropecuarios o de otros comodities[114].
8.
Las operaciones de reporto realizadas entre el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) o el Fondo de Garantías de
Instituciones Cooperativas (Fogacoop) con entidades inscritas ante tales
instituciones.
9.
El manejo de recursos públicos que hagan las tesorerías de las
entidades territoriales.
10.
Las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, de las EPS y ARS diferentes a los que
financian gastos administrativos, del Sistema General de Pensiones y del
Sistema General de Riesgos Profesionales.
11.
Los desembolsos de crédito mediante abono a cuenta de ahorro o
corriente o mediante expedición de cheques con cruce y negociabilidad
restringida que realicen los establecimientos de crédito, las cooperativas
con actividad financiera o las cooperativas de ahorro y crédito vigiladas por
las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria
12.
Las operaciones de compra y venta de divisas efectuadas a través
de cuentas de depósito del Banco de la República o de cuentas corrientes
13.
Los cheques de gerencia cuando se expidan con cargo a los
recursos de la cuenta corriente o de ahorros del ordenante.
14.
Los traslados que se realicen entre cuentas corrientes y/o de
ahorros y/o de ahorro programado y/o de ahorro contractual y/o tarjetas
prepago abiertas en un mismo establecimiento de crédito, cooperativa con
actividad financiera, cooperativa de ahorro y crédito, comisionistas de
bolsa.
15.
Las operaciones del Fondo de Estabilización de la Cartera
Hipotecaria.
16.
Las operaciones derivadas del mecanismo de cobertura de tasa de
interés para los créditos individuales hipotecarios para la adquisición de
vivienda.
17.
Los movimientos contables correspondientes a pago de
obligaciones o traslado de bienes, recursos y derechos a cualquier título
efectuado entre entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de
Colombia o por la Superintendencia de Economía Solidaria.
18.
Los retiros que realicen las asociaciones de hogares
comunitarios autorizadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
de los recursos asignados por esta entidad.
19.
La disposición de recursos y los débitos contables respecto de
las primeras sesenta (60) Unidades de Valor Tributario, UVT, mensuales que se
generen por el pago de los giros provenientes del exterior.
20.
Los retiros efectuados de las cuentas corrientes abiertas en
entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia,
que correspondan a recursos de la población reclusa del orden nacional y
autorizadas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–.
21.
La disposición de recursos para la realización de operaciones de
factoring, compra o descuento de cartera, realizadas por fondos de inversión
colectiva, patrimonios autónomos, por personas naturales o jurídicas, o por
entidades cuyo objeto sea la realización de este tipo de operaciones.
22.
Las transacciones que se efectúen con los recursos del subsidio
familiar de vivienda asignado por el Gobierno Nacional o las Cajas de
Compensación Familiar.
23.
Los retiros efectuados de las cuentas corrientes o de ahorros, o
de los depósitos electrónicos constituidos en entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o de Economía Solidaria según sea el
caso, que correspondan a los subsidios otorgados a los beneficiarios de la
Red Unidos.
24.
Los retiros efectuados de las cuentas corrientes o de ahorros,
que correspondan a desembolsos de créditos educativos otorgados por el
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
– Icetex.
25.
Los retiros o disposición de recursos de los depósitos
electrónicos de que tratan los artículos 2.1.15.1.1 y siguientes del Decreto
número 2555 de 2010.
26.
Los desembolsos de crédito que realicen las sociedades
mercantiles sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades
cuyo objeto exclusivo sea la originación de créditos.
27.
Los retiros efectuados de cuenta de ahorro electrónica o cuentas
de ahorro de trámite simplificado administradas.
28.
Los depósitos a la vista que constituyan las sociedades
especializadas en depósitos electrónicos.
29.
Las operaciones de compra de divisas que tengan como único
propósito la repatriación de inversiones de portafolio
30.
La afectación de las cuentas de depósito en el Banco de la
República que se origine en el retiro de efectivo en el Banco de la
República.
31.
Los traslados y retiros totales o parciales del auxilio de
cesantías y los intereses sobre cesantías que se realicen mediante abono en
cuenta de ahorro, efectivo y/o cheque de gerencia
32.
Los contribuyentes beneficiarios de los contratos de estabilidad
tributaria durante la vigencia del contrato, por las operaciones propias como
sujeto pasivo del tributo.
85. Corresponde a las entidades financieras llevar a cabo el
control de dichas exenciones, por ello se deben identificar las cuentas en las
que se manejen con exclusividad dichas operaciones, y estar asignadas a un
mismo cliente[115] lo que además le permite determinar
en algunos casos el tope hasta el cual se encuentran exentas.
Impuesto
al Valor Agregado -IVA- a las donaciones
86. La Corte Constitucional
ha señalado que el impuesto al valor agregado (IVA) es una modalidad del
impuesto indirecto[116] sobre las ventas, que consiste en
hacer recaer el gravamen sobre las distintas etapas del proceso económico[117]. Este impuesto, no tiene carácter
constitucional, sino legal[118]. Ello significa, por un lado, que no
existe ningún mandato constitucional que consagre el deber de imponer dicho
tributo, así como sus sujetos pasivos[119]
y, por otro lado, que es el legislador quien, en virtud del margen de
configuración[120], puede establecerlo, siempre y cuando
respete las reglas establecidas en el artículo 338 inciso 1 de la Constitución
Política de Colombia.
87. Siendo ello así, en
principio corresponde al Congreso de la República, definir los elementos
esenciales del IVA, que se han tratado de la siguiente manera[121]:
a) el sujeto activo es la Nación, salvo la destinación específica que tengan
algunos de los recursos obtenidos por este concepto para la inversión social, o
que hayan sido asignadas a los departamentos para inversión social; b) los
sujetos pasivos son los adquirientes o usuarios de bienes y servicios gravados
-salvo las personas que hayan sido expresamente excluidas del pago-, así como
los responsables del impuesto y; c) el hecho generador, a saber, las ventas.
88. El IVA recae, de acuerdo
con el legislador y la jurisprudencia constitucional, sobre aquellas ventas que
efectúan quienes tiene por función económica y por actividad permanente el comercio
de bienes y servicios[122]; sin embargo, ello no implica que el
legislador pueda establecer reglas diferentes, siempre que lo estime oportuno y
viable a partir de variables y elementos determinantes sobre unos bienes o
servicios específicos[123]. Entre dichos tratos se encuentran
las exenciones.
89. Para determinar si se
causa el IVA en las donaciones, que es una de las materias que en este control
se examina, el artículo 421 del Estatuto Tributaria es claro en indicar que se
consideran ventas todos los actos que impliquen la transferencia del dominio a
título gratuito u oneroso de bienes corporales muebles e inmuebles y de algunos
activos intangibles, al margen de la designación que se les de a los contratos
o a las negociaciones que originen dicha transferencia y a las propias
condiciones pactadas por las partes. De manera que según dicha regulación las
entregas gratuitas, como las donaciones en especie se
asimilan a entregas a título oneroso, dado que el impuesto se causa
independientemente de los fines o de los resultados que persiga cada operación
en particular.
90. Esto supone que las
entregas gratuitas de bienes corporales, realizadas por los sujetos pasivos,
esto es los donantes – deban asumir el pago del IVA como si se tratara de una
venta, salvo que se trate de (i) las importaciones de bienes y equipos
destinados al deporte, a la salud, a la investigación científica y tecnológica,
y a la educación, donados a favor de entidades oficiales o sin ánimo de lucro,
por personas o entidades nacionales o por entidades, personas o gobiernos
extranjeros, siempre y cuando obtengan calificación favorable en el comité;
(ii) las importaciones de los bienes y equipos para la seguridad nacional con
destino a la Fuerza Pública; y (iii) la importación de bienes y equipos que se
efectúen en desarrollo de convenios, tratados, acuerdos internacionales e
interinstitucionales o proyectos de cooperación, donados a favor del Gobierno
Nacional o entidades de derecho público del orden nacional por personas
naturales o jurídicas, organismos multilaterales o gobiernos extranjeros, según
reglamento que expida el Gobierno Nacional, que se encuentran exentos de
acuerdo con lo indicado en el artículo 480 del Estatuto Tributario.
El
principio de solidaridad y las organizaciones sin ánimo de lucro
91. Las organizaciones de la
sociedad civil son reconocidas como agentes de desarrollo. De acuerdo con la
Organización de Naciones Unidas, en su Agenda de Desarrollo Sostenible 2030[124]
tienen un rol determinante para contribuir a alcanzar los objetivos del milenio
dado que apoyan a los Estados en la consecución de sus fines. Esto es
particularmente importante ante la crisis desatada por el COVID – 19, que trae
aparejada la dificultad de disminuir las brechas sociales, ante la persistencia
de la pobreza[125] y que por tanto requiere de
esfuerzos múltiples y de experiencias que organizaciones civiles tienen en los
territorios[126].
92. En el plano
constitucional tienen un tratamiento especial, que deriva de los derechos a la
libertad de asociación (artículo 39), de la posibilidad de organizarse social y
sindicalmente (artículo 38), así como a la promoción estatal para la
investigación, la ciencia, el desarrollo, la difusión de los valores de la
nación, la búsqueda del conocimiento y el fomento de la ciencia y tecnología a
las personas y organizaciones que las lleven a cabo (artículos 70 y 71), y de
acuerdo con el artículo 189 numeral 26 superior corresponde al Presidente de la
República ejercer sobre ellas inspección y vigilancia, por considerarse de
utilidad común, y con el objetivo de que sus rentas se conserven y sean
debidamente aplicadas, cumpliendo así con la voluntad de sus fundadores[127].
93. Por su naturaleza dichas
organizaciones se fundamentan en el principio de solidaridad, previsto en el
artículo 1 de la Constitución Política de Colombia[128].
La jurisprudencia constitucional las ha definido como personas jurídicas que
surgen de la voluntad de un grupo de individuos, quienes vinculan un capital a
la obtención de un fin de interés general o de bienestar común no lucrativo[129] y por ello satisfacen intereses
públicos y sociales[130].
94. Los fundamentos
constitucionales se ven reflejados, a su vez, en las características de estas
entidades. La principal es que su fin no es lucrativo, es decir, no pretenden
repartir entre sus asociados las utilidades que deriven de su actividad[131]. En otras palabras, significa que
estas personas jurídicas pueden realizar actividades y, en virtud de ellas,
podrán obtener utilidades, pero éstas no podrán ser destinadas para repartirse
entre sus asociados[132] -distinción entre la obtención de
utilidad y reparto de la utilidad-.
95. Otra característica
consiste en que las entidades sin ánimo de lucro existen independientemente de
las personas que la constituyen[133]. Si bien esta pareciese ser una
característica común a todas las personas jurídicas, en el caso de las
entidades sin ánimo de lucro cobra mayor importancia, pues en virtud de ella se
entiende también que, todo ingreso que perciba la persona jurídica deberá
destinarse a su crecimiento y actividad[134].
Por otro lado, sus fundadores solo tendrán derechos o beneficios por el hecho
de su afiliación, mas no un derecho de propiedad sobre los bienes, activos o
patrimonios de la entidad[135].
96. Una tercera
característica hace referencia a las actividades que realiza una entidad sin
ánimo de lucro. Por tendencia, estas personas jurídicas suelen desarrollar
actividades que son de beneficio social, es decir, se encaminan hacía un grupo
determinado de personas o hacia la comunidad en general[136],
tales como la salud, el deporte, la educación, la investigación científica,
tecnológica, ecológica, las actividades ligadas al desarrollo social, entre
otros[137].
97. Una cuarta
característica consiste en que, debido a las actividades que desempeñan las
entidades sin ánimo de lucro, éstas suelen tener un tratamiento diferenciado o
especial en diversos aspectos[138]. Para la Corte resulta relevante
abordar esta característica desde el escenario fiscal o tributario.
98. Dentro de estas
organizaciones se encuentran, por ejemplo, las Juntas de Acción Comunal, las
entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones
mutuales, las entidades científicas, tecnológicas, culturales, e investigativas,
las instituciones de utilidad común que prestan servicios de bienestar familiar,
las asociaciones agropecuarias y campesinas nacionales y no nacionales
Corporaciones, asociaciones y fundaciones Entes Gremiales, las Asociaciones
Profesionales; Juveniles; Sociales; de Egresados, de Padres de Familia
Instituciones de educación superior según la Ley 115 de 1994, las Iglesias,
confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones,
asociaciones de ministros, las Entidades privadas del sector salud de que trata
la Ley 100 de 1993, los Partidos y movimientos políticos, las organizaciones
comunitarias, así como los Sindicatos y asociaciones de trabajadores y
empleadores.
99. Tratamiento
tributario de las ESAL. Antes de abordar el tratamiento especial que puede
recibir una entidad sin ánimo de lucro, debe recordarse que dicho tratamiento
corresponde al margen de configuración legislativa, que se explicó en los
párrafos precedentes. Como regla general, el Consejo de Estado sostiene que la
sujeción pasiva a los impuestos, como hecho generador, es un asunto reservado a
la competencia del legislador, conforme con los artículos 150 numeral 12 y 338
de la Constitución Política de Colombia[139];
esta competencia comprende, a su vez, la facultad que tiene el legislador de
crear tratamientos diferenciales para los contribuyentes[140],
siempre que se cumplan los requisitos previstos en la Constitución.
100. Las entidades sin ánimo
de lucro se entienden, desde una perspectiva tributaria, como aquellas
organizaciones, cuya actividad principal se encamina hacia una finalidad social
y cuyas ganancias no se distribuyen entre sus miembros o fundadores, sino que
se destinan al cumplimiento de sus fines[141].
101. Por otra parte, el
sistema tributario trata a las entidades sin ánimo de lucro en diferentes
regímenes, a saber[142]: a) el ordinario o de contribuyentes
del impuesto de renta y complementarios, al cual pertenecen todas las
asociaciones, fundaciones y entidades sin ánimo de lucro contempladas en el
artículo 19 inciso 1 del Estatuto Tributario -modificado por el artículo 140 de
la Ley 1819 de 2016-; b) el régimen de no contribuyentes ni declarantes,
consagrado en el artículo 22 inciso 2 del Estatuto Tributario y que comprende,
entre otros, a las asociaciones de padres de familia, las juntas de
copropietarios, las asociaciones de exalumnos y las asociaciones de hogares
comunitarios; c) el régimen de no contribuyente, pero sí declarantes,
consagrado en el artículo 23 del Estatuto tributario y que comprende, entre
otros, a los sindicatos, las asociaciones gremiales, los fondos de empelados,
las iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio del
Interior o la ley y las asociaciones de alcohólicos anónimos, y; d) el régimen
tributario especial, contemplado en el artículo 19 inciso 2 del Estatuto
Tributario. La Corte se detendrá en este último.
102. El régimen tributario
especial es, de acuerdo con el Consejo de Estado, aquel que conlleva un
tratamiento diferencial para los contribuyentes que cumplen las exigencias de
ley y se someten al régimen, siempre y cuando destinen, directa o
indirectamente en el año siguiente en que se obtuvo, a programas que desarrollen
su objeto social[143]. La DIAN, por su parte, entiende el
régimen tributario especial como el conjunto de normas especiales aplicables a
un grupo de entidades, cuya finalidad es el desarrollo de su actividad
meritoria y la ausencia de ánimo de lucro[144].
Estas normas, a su vez, implican un conjunto de beneficios, que son[145]:
Régimen tributario
especial
Régimen tributario
ordinario
Impuesto sobre la renta
(tarifa)
0-20%
33%
Donaciones
Beneficio directo al
donante
-
Exoneraciones aportes
parafiscales
No hay exoneración
Se puede tramitar
exoneración
103. La pertenencia a este
régimen no es abierta. Esto significa, que no toda entidad sin ánimo de lucro
puede pertenecer a ella, sino que, según el Consejo de Estado, es necesario que
se cumplan los requisitos establecidos por el legislador[146].
Estas exigencias pueden clasificarse en materiales y de registro, de acuerdo con
las modificaciones introducidas por la Ley 1819 de 2016.
104. Respecto a los
requisitos materiales, el Consejo de Estado[147]
sostiene que éstos se encuentran en el artículo 19 del Estatuto Tributario,
modificado por el artículo 140 de la Ley 1819 de 2016, y son los siguientes: a)
que estén legalmente constituidas; b) que su objeto social sea de interés
general[148] en una o varias de las actividades
meritorias establecidas en el artículo 359[149]
del Estatuto Tributario; c) que ni sus aportes sean reembolsados ni sus
excedentes distribuidos, bajo ninguna modalidad, cualquiera que sea la
denominación que se utilice, ni directa, ni indirectamente, ni durante su
existencia, ni en el momento su disolución o liquidación, de acuerdo con el
artículo 356-1 del Estatuto Tributario.
105. En cuanto al registro,
el artículo 19 inciso 2 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 140
de la Ley 1819 de 2016, consagra que, excepcionalmente, las entidades sin ánimo
de lucro podrán solicitar ante la administración tributaria, de acuerdo con el
artículo 356-2 del Estatuto, su calificación como contribuyentes del Régimen
Tributario Especial. Esto implica un cambio significativo. Antes de la Ley 1819
de 2016, se entendía que la regla general para las entidades sin ánimo de lucro
era que éstas pertenecían al régimen tributario especial; después de la ley en
mención, se entiende que las entidades deben solicitar su registro.
106. Este cambio, sin
embargo, trajo un régimen de transición, a saber: a) las entidades sin ánimo de
lucro que, a 31 de diciembre de 2016, se encuentren clasificadas dentro del
Régimen Tributario Especial, continuarán dentro de este régimen, siempre y
cuando cumplan con el procedimiento establecido en el artículo 356-2 del ET; b)
las entidades que, a 31 de diciembre de 2016, se encuentren determinadas como
no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y que a partir
del 1 de enero de 2017 son determinadas como contribuyentes del régimen
ordinario del impuesto sobre la renta y complementarios que pueden solicitar su
calificación al Régimen Tributario Especial, se entenderán automáticamente
admitidas y calificadas dentro del mismo.
107. El trámite de
calificación, permanencia y actualización en el RTE están regulados en los
artículos 1.2.1.5.1.7, 1.2.1.5.1.9 y 1.2.1.5.1.11 del Decreto 1625 de 2016[150]
108. Este régimen fue
desarrollado a través del Decreto 2150 de 2017. Allí se reglamentó el Régimen
Tributario Especial y especificó el tratamiento de las donaciones efectuadas a
las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes en este régimen y a las
entidades no contribuyentes de que tratan los artículos 22 y 23 del Estatuto
Tributario.
109. A partir de las
consideraciones presentadas en los capítulos anteriores, pasa la Corte a
examinar la norma sometida a revisión. A continuación, la Sala Plena realizará
el examen de las condiciones formales de validez y luego realizará el control
de validez, en este apartado explicará las medidas que se incorporan en el
Decreto, su descripción y cómo abordará los juicios en cada una de ellas.
Examen
de las condiciones formales de validez del Decreto 530 de 2020
110. De acuerdo con los
requisitos previstos en las disposiciones constitucionales y estatutarias y
atendiendo lo señalado en el párrafo 47 de la presente providencia, esta Corte
encuentra que el Decreto Legislativo 530 de 2020 satisface los requisitos
formales, como se explica a continuación.
111. Suscripción. El
Decreto 530 de 2020 fue firmado por el Presidente de la República y 18
ministros, es decir por la totalidad de quienes representan las carteras ministeriales[151].
112. Expedición. El
Decreto 530 de 2020 se expidió el día 8 de abril de 2020[152],
es decir durante la la vigencia del Decreto 417 de 2020 que declaró, desde el
17 de marzo de 2020, el Estado de emergencia económica, social y ecológica por
30 días en todo el territorio nacional (ámbito geográfico).
113. Motivación. El Decreto está formalmente motivado. Cuenta con el acápite
correspondiente al “considerando”, en el que i) se señala que en
desarrollo del artículo 215 constitucional se declaró el Estado de emergencia
económico, social y ecológico, dada la existencia de una pandemia, declarada
así por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020 y refiere
que la Resolución385 de 2020 del Ministerio de Salud adoptó medidas para hacer frente
al virus; ii) que el Decreto 457 de 2020 ordenó el aislamiento preventivo de
todos los ciudadanos, lo que apareja una baja de ingresos en los hogares que
requieren de ayudas económicas, dados los efectos que también han previsto
organismos como la OIT; iii) que la regulación del gravamen a los movimientos
financieros, prevista en el artículo 870 y siguientes del Estatuto Tributario
grava las operaciones que realizan las entidades sin ánimo de lucro y que se
requiere que las mismas se encuentren exentas para generar condiciones que
maximicen los apoyos a las personas vulnerables; iv) así mismo que las
donaciones, de acuerdo con el artículo 421 del Estatuto Tributario se asimilan
a una venta y por ende están afectadas por el IVA, de allí que sea necesario
excluir a determinados bienes para que nos e configure el hecho generador y se
incentiven este tipo de actos.
Examen de las
condiciones materiales de validez del Decreto 530 de 2020
114. El Decreto Legislativo 530 de 2020 establece dos tipos de medidas.
En los artículos 1 y 2 dispone que se eximirá transitoriamente a las entidades
sin ánimo de lucro, que pertenezcan al régimen tributario especial, del
Gravamen a los Movimientos Financieros -GMF-. Para ello señala un trámite, en
el cual aquellas deben escoger y marcar en las entidades vigiladas por la
Superfinanciera hasta dos cuentas de ahorro y/o corrientes en las que
acrediten, con declaración jurada, que el único propósito de los retiros es beneficiar
a la población vulnerable afectada por el COVID-19, y disponen de 15 días para
remitir a la DIAN tanto la petición de marcación de las cuentas como la
declaración jurada. Así mismo prevé que expiradas las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, deberán
informarle a la DIAN cuál fue el monto de sus retiros, el destino y la
identificación de los beneficiarios. Todo esto sin perjuicio de que dicha
entidad pueda solicitar dicha información y disponer de sanciones a quienes no
la brinden o lo hagan deficientemente.
115. La otra medida se
encuentra en el artículo 3° del Decreto Legislativo 530 de 2020. Allí se
establece que no se considerarán venta, para efectos del impuesto sobre las
ventas IVA, las donaciones o cualquier otro acto que implique la transferencia
de dominio a título gratuito, que se destinen a conjurar las causas que
originario la Declaratoria de Emergencia de i) bienes para el consumo humano y
animal; ii) vestuario; iii) elementos de aseo; iv) medicamentos para uso humano
o veterinario; v) materiales de construcción; vi) dispositivos médicos. Y se
realiza la salvedad de que esta medida no aplica para las bebidas embriagantes,
ni cuando el beneficiario de la donación o acto traslaticio de dominio sea un
vinculado económico del donante.
116. El artículo 4° establece la vigencia del Decreto, reiterando el principio
general de sus efectos jurídicos a partir de su publicación, sin que se
incorpore ninguna consideración presupuestal o material relevante que deba
analizarse.
Primer eje. Exención transitoria al Gravamen a los Movimientos Financieros
117. La exención transitoria
al gravamen a los movimientos financieros tiene 4 requisitos y un trámite de
aplicación, así como un control por parte de la DIAN.
Gravamen a los Movimientos
Financieros
Aplicación de la
exención transitoria
A las entidades sin ánimo
de lucro que pertenezcan al régimen tributario especial.
Límite de cuentas
exentas
Hasta dos cuentas
corrientes y/o de ahorros constituidas en entidades vigiladas por la
Superintendencia financiera.
Requisitos para que
proceda la exención
- Las cuentas corrientes
y/o de ahorros deben destinarse exclusivamente a los retiros para beneficiar
a la población más vulnerable, con el único propósito de conjurar la crisis
que dio origen a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio
nacional.
- Deben solicitar a la
entidad vigilada por la Superintendencia financiera la marcación de las
cuentas.
- Deben manifestar ante la
entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, bajo la gravedad de
juramento, que los retiros serán destinados única y exclusivamente a
beneficiar a la población más vulnerable, afectada por la pandemia.
- Deben allegar a la DIAN,
dentro de los 15 días siguientes a la marcación de las cuentas copia de los
documentos en los que solicitaron la marcación y realizaron la declaración
jurada.
Control de la DIAN
Dentro de los 15 días
siguientes a la culminación de las causas que dieron origen al Estado de
emergencia económica, social y ecológica las ESAL, que pertenezcan al régimen
tributario especial deben allegar a la DIAN la siguiente información:
-
El monto total de los retiros de las cuentas corrientes y/o de
ahorros que se destinaron a atender a población vulnerable por la pandemia.
-
El destino y la identificación de los beneficiarios de dichos
retiros.
Lo anterior no implica que
la DIAN, no pueda previamente pedir dicha información, y aplique lo dispuesto
en el artículo 651 del Estatuto Tributario.
118. A continuación esta Corte realizará el examen de validez
material de este eje, teniendo en cuenta lo señalado en los párrafos 48 a 58 de
esta providencia.
Juicio de finalidad y
conexidad material[153]
119. La exención del Gravamen a los Movimientos Financieros de las
entidades sin ánimo de lucro se dirige a impedir la extensión de los efectos y
a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia, la cual
afecta de manera mucho más intensa a la población vulnerable.
120. Es claro que el aislamiento preventivo presiona a la baja los
ingresos en los hogares más vulnerables y por ello se hace necesario generar
condiciones propicias para facilitar la entrega de ayudas en favor de las
personas más necesitadas. Una de ellas es que entidades sin ánimo de lucro no
se vean gravadas al realizarlas, dado su actividad altruista. En los apartados
91 a 98 de esta providencia se explicó de qué manera dichas organizaciones
concretan valores y principios constitucionales y la manera en la que apoyan la
consecución de los fines del Estado, lo que en suma valida la exención como una
respuesta directa y específica, superándose así examen de finalidad y
conexidad externa.
121. Así mismo dicha medida está relacionada con las
consideraciones del Decreto Legislativo 530 de 2020 (conexidad interna).
El ejecutivo es explícito al señalar la afectación del derecho al mínimo vital
de los ciudadanos, con un impacto mucho mayor en la población vulnerable, que
requiere apoyos económicos, no solo ante los efectos del confinamiento a raíz
del COVID-19 que pueden impactar a corto plazo, sino porque es patente la
crisis económica, que generará una regresión en la cantidad de empleo, en la
calidad de trabajo y en las mayores dificultades de los grupos específicos
vulnerables para acceder a un medio de subsistencia. Para ello las entidades sin
ánimo de lucro deben tener mayores facilidades para llevar a cabo su objeto, y
la exención es un mecanismo para el efecto.
Juicio de motivación suficiente
122. El Presidente y sus ministros presentaron las razones para
adoptar el eje de medidas que se encuentran en los artículos 1 y 2 del Decreto
Legislativo 530 de 2020. Así mismo, al responder el oficio de esta Corporación,
presentaron argumentos adicionales, que se tienen en cuenta al realizar este
juicio.
123. Sobre la medida. Indicaron los efectos del
confinamiento y sus afectaciones diferenciadas a las poblaciones más
vulnerables, así como las previsiones de la Organización Internacional del
Trabajo en relación con la obtención de medios de subsistencia y del Fondo
Monetario Internacional el cual enfatiza que dada la interrupción repentina de
la actividad económica existirá una contracción en el año
2020 y que dentro de las varias acciones que se requieren, está la de dar apoyo fiscal focalizado para los hogares vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación. Esgrimió que la mayoría de las familias de
escasos recursos no tendrán los mecanismos adecuados para reemplazar los
ingresos que dejen de percibir a causa del COVID-19, y que por ende se hace
necesario incentivar a que actores privados contribuyan con el Estado en esa
tarea.
124. Sobre las entidades sin ánimo de lucro en quienes recae la
medida. Refirieron que la medida estaba dirigida a eximir del pago del GMF
a las entidades sin ánimo de lucro, dado el papel social relevante que estas
tenían y su naturaleza jurídica, específicamente que dentro de sus elementos
característicos estaba la ausencia de lucro, y la reinversión de sus utilidades
en el objeto social para el cual fueron creadas. En ese sentido señalaron que
dichas organizaciones coadyuvan a la consolidación de la justicia, la igualdad,
las libertades sociales, la materialización del interés general y la
consecución de fines constitucionalmente protegidos, todas vitales para enfrentar
los efectos derivados de la pandemia.
125. Señaló que otra de las motivaciones de la exención se fundaba
en que “al igual que otros actores económicos [las
entidades sin ánimo de lucro] se han visto afectad[a]s
por las consecuencias económicas derivadas de la emergencia, a causa de las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio, lo que ha impedido el desarrollo
normal de sus actividades y consecuentemente, ha dificultado el cabal cumplimiento
de su importante objeto. En ese orden, dadas las especiales características y
los principales destinatarios de las actividades meritorias adelantadas por las
entidades sin ánimo de lucro, pertenecientes al Régimen Tributario Especial,
relevantes para hacer frente a los adversos efectos de la pandemia, así como la
situación económica que enfrentan en detrimento del desarrollo de su importante
objeto, se estimó necesario exceptuar del gravamen a los movimientos
financieros los retiros que realicen estas organizaciones, con destino a la
población más afectada por la crisis derivada de la pandemia con el único fin
de generar las condiciones propicias para facilitar y maximizar la entrega de
ayudas en favor de  las personas más necesitadas en el marco de la declaratoria
de emergencia”. De manera que se sustenta el Decreto las razones de la medida
adoptada.
126. Sobre los requisitos y el mecanismo de control de la
exención. En su documento, el gobierno nacional expresa que el objeto
social meritorio de estas entidades sin ánimo de lucro es el que les permite
ser admitidas en el Régimen Tributario Especial y que el conjunto de requisitos
previstos en los artículos 1 y 2 para acceder a la exención del GMF se
incorporan para garantizar que los recursos se dirijan a los propósitos para los
cuales fueron concebidos y contribuyan eficaz y cabalmente.
127. De lo anterior se destaca que este eje de medidas se motivó
suficientemente por el Gobierno Nacional. Tanto en lo relacionado con las
razones para la exención al GMF, en el marco de la pandemia, así como los
motivos para que esto recayera en las entidades sin ánimo de lucro y el porqué
de los requisitos de procedencia de la exención, así como de su control, de
manera que este juicio se encuentra satisfecho.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
128. De acuerdo con lo explicado en el párrafo 52 de esta
providencia, puede sostenerse que este eje de medidas, que incorporan los
artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 530 de 2020, satisfacen este juicio, en
tanto: i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular y (iii) no
suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Contrario a ello los artículos 1º y 2º crean medidas tributarias,
que aspiran a que las entidades sin ánimo de lucro puedan desarrollar de manera
más efectiva su labor, dado que los recursos que se ahorren y que originaban el
GMF serán invertidos en el apoyo a los hogares vulnerables que se han visto
afectados por la pandemia por COVID-19 y prevé dispositivos para hacerle
control al cumplimiento de este.
Juicio de intangibilidad
129. El juicio de intangibilidad
es una especie del juicio de arbitrariedad, enfocado hacía un conjunto de
derechos que se consideran “intocables”, aun en tiempos de emergencia. De tal
manera puede afirmarse que el Decreto Legislativo 530 de 2020 no suspende o
limita algún derecho constitucional, menos los señalados en el artículo 214
superior, o en tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos.
Juicio de no
contradicción específica
130. Este eje de medidas en
principio no contraría las disposiciones constitucionales, ni desconocen los
compromisos adquiridos por el Estado colombiano en los tratados internacionales
de derechos humanos, tampoco el marco de referencia de la actuación del
Ejecutivo en el Estado de emergencia declarado. En efecto, en relación con las
exenciones, en los párrafos 64 a 69 de esta sentencia se señaló que estas
tienen por objeto incentivar a los actores para, entre otros satisfacer fines
públicos, impulsando o promoviendo acciones para el desarrollo del país. La
competencia para fijarlas, en tiempos de normalidad institucional, corresponde
al Congreso de la República, el cual goza de un amplio margen de configuración
y se ciñe a lo dispuesto en los artículos 150-12 y 338 superiores.
131. Sin embargo en época
excepcional, tanto el artículo 215 inciso 3 de la Constitución Política, junto
con lo indicado en el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, consagra, como regla concreta, que el Gobierno puede establecer
nuevos tributos o modificar los existentes, que es lo que ocurre en este caso. Fundado
en ellos, la jurisprudencia constitucional, como se advirtió en los capítulos
precedentes, ha determinado ajustados al ordenamiento superior tales exenciones[154].
Las mismas han demostrado su utilidad como incentivo en acciones en las que el
Estado requiere apoyo y que, como se ha indicado, en este eje de medidas, se
concreta en la intervención de las organizaciones sociales, sin ánimo de lucro,
frente a hogares vulnerables que padecen los efectos sociales y económicos del
COVID -19.
132. Un aspecto que podría crear una posible contradicción es la
vigencia de las exenciones. El artículo 1 del Decreto 530 de 2020 establece que
las exenciones estarán vigentes mientras persistan las causas de la crisis;
mientras que el artículo 215 inciso 3 de la Constitución y el artículo 47
parágrafo único de la Ley 137 de 1994 establecen que la vigencia de las medidas
tributarias será al término de la siguiente vigencia fiscal. Algunos intervinientes
-U. Externado y Procurador- sostienen que la vigencia debe entenderse en los
estrictos términos de las normas constitucionales y estatutarias. Para la Corte la previsión normativa “Por el tiempo que
perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 17 de marzo de
2020” no significa que esta tenga un carácter indefinido, sino que debe ser
entendida dentro del marco del reseñado artículo 215 superior  y del parágrafo
único del artículo 47 de la Ley 137 de 1994, en esa medida a efecto de
ajustarlo a lo allí señalado, se declarará exequible pero bajo el entendido de
que no es posible que las medidas tributarias dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal que concluye el 31 de diciembre de 2021.
Juicio de incompatibilidad
133. En el Decreto Legislativo 530 de 2020 se indica porqué es
necesario adoptar medidas que maximicen la entrega de apoyos económicos a las
familias más vulnerables, a partir de allí explica que de acuerdo “con lo previsto en los
artículos 870 y siguientes del Estatuto Tributario, los desembolsos de las
cuentas ahorro y corriente que realicen las entidades sin ánimo lucro
pertenecientes al Régimen Tributario Especial se encuentran gravadas con
gravamen a los movimientos financieros -GMF. Asimismo, tales operaciones no
están comprendidas dentro las exenciones previstas en el artículo 879 del
Estatuto Tributario. Que acorde con lo en considerando anterior, y con fin de
condiciones que, y maximicen la entrega de ayudas favor las personas más
necesitadas, se requiere que tales operaciones que realicen las entidades sin
ánimo lucro pertenecientes Régimen Tributario se encuentran exentas del
gravamen a los movimientos financieros -GMF”.  De
manera que se expresan las razones por las cuales se
introduce transitoriamente dicha exención, amparado como ya se dijo
en la Constitución y en la Ley Estatutaria.
134. Así mismo estas justificaciones alcanzan a la regulación
sobre la trazabilidad sobre las cuentas de las ESAL exentas. Si lo que se
aspira es a maximizar la entrega de apoyos, se justifica que se disponga un
procedimiento que controle que la medida sea efectiva y logre su propósito. De
tal manera dichas cuentas deben ser exclusivas para los retiros dirigidos a
contrarrestar los efectos en los hogares vulnerables, para demostrarlo se
solicita una declaración jurada que, junto con la petición de marcación debe
ser remitida a la DIAN dentro de los 15 días siguientes a que proceda y a su
vez existe un control posterior, en el que dichas organizaciones deben informar
también a la DIAN el monto y la identificación de los beneficiarios de esos
retiros. Todo esto se enmarca en lo señalado en el artículo 651 del Estatuto
Tributario. Todo lo anterior permite sostener que el Presidente de la República
no incurrió en un error manifiesto al adoptarlas, de manera que se satisface
este juicio.
Juicio de necesidad
135. Se satisface la necesidad fáctica. En efecto el Presidente de
la República no incurrió en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para evitar la extensión de los efectos económicos que ocasiona la
pandemia. Para la Corte la exención del GMF era necesaria. En términos fácticos,
porque lo que busca con ella el gobierno es, en concurso con las organizaciones
sin ánimo de lucro, ayudar a los hogares más vulnerables. Es útil, bajo el
entendido de que este tipo de incentivos desgravan actos que concretan
solidaridad y de esa manera promueven que los recursos que en principio serían
recaudados por el Estado sean utilizados por agentes de desarrollo sin ánimo de
lucro, para que los enfoquen en aquellos. Esto último además lo garantiza con
la adopción de un procedimiento en el que un organismo como la DIAN, que vigila
el recaudo tributario, controla que el uso del dinero que esta exento del
gravamen sea utilizado por entidades sin ánimo de lucro en el desarrollo de acciones
que propendan por lo menos a mitigar los graves impactos que ha producido la
pandemia en la población afectada.
136. Esto puede corroborarse en las consideraciones del Decreto,
pero además en la respuesta que dio el gobierno nacional a esta Sala, en la que
dejó explícito que la exención del GMF es “un instrumento que se traduce en
la facilitación y maximización de la entrega de ayudas económicas a la
población más necesitada y más afectada por la crisis derivada de la pandemia,
permitiendo así salvaguardar el desarrollo de las actividades meritorias en
favor de aquellas personas que más lo necesitan, como destinatarios de las
mismas, lo que a su vez redunda en la realización y protección efectiva del
derecho al mínimo vital”. Encuentra que la pandemia también afecta las
actividades meritorias que llevan a cabo las entidades sin ánimo de lucro, y
pone en riesgo el cumplimiento de sus objetivos, todos ellos de utilidad común
e importantes para el Estado, de manera que acudir a la exención tiene doble
beneficio, no solo permite a dichas entidades desgravar las acciones que
ordinariamente realizan, sino que los recursos con los que cuentan se dirijan a
paliar las circunstancias económicas adversas que se generan con la crisis
social.
137. Como pudo indicarse en los acápites generales de esta
providencia, especialmente en el párrafo 78, esta Corte ya ha evaluado
diferentes medidas que han permitido distintos tipos de exenciones, como al
impuesto de timbre, al IVA, al propio gravamen a los movimientos financieros y
ha encontrado que las mismas son útiles y necesarias en tiempos de excepción
pues, dada su naturaleza incentivan y coadyuvan al Estado a la superación o
mitigación de los múltiples efectos que se producen con la declaratoria y que,
como lo señaló esta Corte en la sentencia C-125 de 2020 son especialmente
intensos en relación con la pandemia, que obligó además a un aislamiento
preventivo obligatorio con repercusiones en todos los niveles, pero
especialmente recayó en la población más vulnerable que carece en su mayoría de
protección social y que encuentran en las actividades meritorias que
desarrollan este tipo de organizaciones sin ánimo de lucro un apoyo.
138. Incluso de las pocas evaluaciones que se han podido realizar
en este corto tiempo, en relación con la gestión que llevan a cabo algunas de
estas entidades sin ánimo de lucro, puede encontrarse que las mismas se han
aproximado, pese a sus propias dificultades económicas, a las comunidades en
las que tienen algún tipo de incidencia. En el documento “La solidaridad de
las ONGS en tiempos de pandemia”[155] se encuentran los
resultados de las consultas hechas vía virtual a 221 ONGS que trabajan en
diferentes territorios. Como aspecto que interesa a este juicio, puede
señalarse que el 78% trabaja coordinadamente con los gobiernos locales,
regionales y nacionales, así como con cooperación nacional. Especialmente,
distintas fundaciones, corporaciones, asociaciones de mujeres y de campesinos,
según se evidencia de dicho documento han articulado recursos para las
comunidades, fomentado la seguridad alimentaria y el acceso al agua potable
vital para contrarrestar el COVID-19, apoyando la conectividad en las regiones,
no solo para permitir que los niños, niñas y adolescentes puedan mantenerse en
sus escuelas, sino además que los adultos superen la brecha digital que les
impide entrar en igualdad de condiciones al trabajo; también manteniendo
programas de alimentación para evitar casos de desnutrición y productos de aseo
para impedir el contagio del virus, y han mantenido el apoyo a las mujeres y
niñas afectadas particularmente por las violencias de género que han tenido un
aumento vertiginoso en el confinamiento.
139. Todo lo anterior para significar que, en efecto, tal como lo
destacó el gobierno nacional tanto en las motivaciones del Decreto Legislativo
530 de 2020, como al dar respuesta al oficio de esta Corte, las exenciones en
materia del gravamen al movimiento financiero de las entidades sin ánimo de
lucro son un mecanismo útil que coadyuva a proteger a los más vulnerables.
140. Se satisface la necesidad jurídica de la medida. Tal como se
explicó en los acápites anteriores, de acuerdo con los artículos 150 inciso 1
numeral 12 y 338 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia corresponde
al Congreso de la República establecer estos incentivos tributarios,
específicamente las exenciones. Según lo descrito en los párrafos 80 a 85 de la
presente providencia, en el Estatuto Tributario no se encontraba prevista la
exención a las entidades sin ánimo de lucro del gravamen a los movimientos
financieros. La consecuencia lógica entonces es que el gobierno nacional no
disponía de un medio ordinario para el efecto, sin antes haberse modificado
legalmente el referido Estatuto.
141. Así mismo al no estar prevista la exención para las entidades
sin ánimo de lucro, tampoco estaba determinado el procedimiento que debían
surtir para informar sobre la utilización de los retiros en el marco de la
emergencia. En ese sentido aparece justificado jurídicamente que se hubiese
creado un procedimiento en el que se determinó su carácter temporal, que
procedía únicamente frente a dos cuentas bancarias, que los retiros estaban
dirigidos a contener los efectos de la pandemia, por lo que debía así
declararlo y además allegar esta información a la DIAN.
Juicio de proporcionalidad
142. A continuación debe establecer la Sala si las medidas
adoptadas son, en verdad respuestas equilibradas frente a la gravedad de los
hechos que causaron la crisis y si las eventuales restricciones a los derechos
y garantías se impusieron en grado necesario.
143. Pues bien, varios de los intervinientes en este trámite
consideraron que aun cuando la exención al Gravamen a los Movimientos
Financieros se ajustaba a la Constitución, dado que tenía por objeto incentivar
la solidaridad en relación con la población vulnerable, no sucedía lo mismo con
el trato que incorporaba en relación con las entidades sin ánimo de lucro.
Específicamente destacaron que el hecho de que la exención cobijara
exclusivamente a quienes estuvieran en el Régimen Tributario Especial, conduce
a que estas medidas aparejen una distinción odiosa entre sujetos que realizan
las mismas actividades meritorias, muchos de los cuales están excluidos
expresamente de ese régimen, como las Juntas de Acción Comunal, las
Asociaciones de Trabajadores,  las Congregaciones Religiosas , entre otras,  y
juegan el mismo o incluso un rol más protagónico en los territorios, sobre todo
en esta época, y que se ven excluidas injustificadamente por el Decreto
Legislativo.
144. Teniendo en cuenta el objetivo de este juicio, la Sala
encuentra que, eje de medidas responden a una finalidad que describió y
justificó el Gobierno Nacional al momento de adoptar el Decreto y que defendió
en esta sede.  Con ellas lo que pretende es incentivar la solidaridad en
relación con los hogares más vulnerables para lo cual las organizaciones sin
ánimo de lucro son los sujetos que llevan a cabo este tipo de actividades
meritorias.
145. Ahora bien, de acuerdo con lo indicado en los párrafos 60 a
79 de la presente providencia, esta Corporación ha señalado las reglas que
deben cumplir las exenciones. Entre otros ha destacado que este tipo de
beneficios debe atender a principios de generalidad y homogeneidad, que
garantizan un sistema tributario justo, esto implica que deba cobijar a todos
los contribuyentes que se encuentren en el mismo supuesto de hecho sin
distinciones injustificadas.
146. En principio es válido que el legislador de excepción acuda a
las exenciones para promover un tipo de acciones específicas, sin embargo, debe
poder justificar porque tratándose de similares sujetos pasivos incorpora a
unos y excluye a otros. Puntualmente este tipo de organizaciones sin ánimo de
lucro son vitales para apoyar al Estado, pues conocen de primera mano lo que
sucede en los territorios y además muchas han tenido intervenciones de largo
aliento en las comunidades, de manera que conocen las estrategias para poder
incidir realmente y además cuáles son los programas o apoyos más inmediatos
que, dada la complejidad del país se requieren. Por demás es por su naturaleza
y utilidad social que se encuentran protegidas también por la Constitución
Política, en sus artículos 38, 39, 70 y 71.
147. En el acápite El principio de solidaridad y las
organizaciones sin ánimo de lucro se clarificó cuál es el papel relevante
que tienen estas organizaciones, su naturaleza y el tratamiento tributario que
se les da. En lo que a este juicio interesa se refirió que estas se encuentran
en el sistema tributario de la siguiente manera:  a) el ordinario o de
contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, al cual pertenecen
todas las asociaciones, fundaciones y entidades sin ánimo de lucro contempladas
en el artículo 19 inciso 1 del Estatuto Tributario -modificado por el artículo
140 de la Ley 1819 de 2016-; b) el régimen de no contribuyentes ni declarantes,
consagrado en el artículo 22 inciso 2 del Estatuto Tributario y que comprende,
entre otros, a las asociaciones de padres de familia, las juntas de
copropietarios, las asociaciones de exalumnos y las asociaciones de hogares
comunitarios; c) el régimen de no contribuyente, pero sí declarantes,
consagrado en el artículo 23 del Estatuto tributario y que comprende, entre
otros, a los sindicatos, las asociaciones gremiales, los fondos de empelados,
las iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio del
Interior o la ley y las asociaciones de alcohólicos anónimos, y; d) el régimen
tributario especial, contemplado en el artículo 19 inciso 2 del Estatuto
Tributario.
148. De acuerdo con lo señalado en los párrafos 102 a 109 las
entidades sin ánimo de lucro que se vinculan en el régimen tributario especial
deben cumplir las actividades meritorias de que trata el artículo 359 del
Estatuto Tributario, aun cuando las demás también realizan objetos de utilidad
común, para la Sala es razonable que el Gobierno haya definido que las
exenciones recaigan en aquellas entidades que ejercen y llevan a cabo unas
determinadas tareas que se vinculan a la protección de los hogares vulnerables
en época de pandemia y por ende que sean estas las que tengan dicho incentivo.
Así mismo se destaca que si existe un deber constitucional de tributar, las
definiciones para que determinados sujetos no lo hagan en este caso están
justificadas dados los controles que existen en relación con las ESAL y las
garantías para que la inversión de recursos las lleve a cabo directamente en
las comunidades afectadas.
Juicio de no discriminación
149. El Decreto Legislativo 530 de 2020 adopta medidas
tributarias, como se ha explicado a lo largo de esta providencia. No entraña
ningún tipo de discriminación fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o religiosa, ni alguna categoría
sospechosa.
150. Ahora bien, en relación con los tratos diferenciados debe
afirmarse que, se encuentra este juicio satisfecho en relación con la
diferencia de trato que introduce este eje de medidas en relación con las
entidades sin ánimo de lucro. Se ha sostenido en este proveído que la potestad tributaria o margen de configuración legislativa
extraordinaria en materia tributaria se encuentra sometido a unos límites
constitucionales, entre ellos, el respeto al principio de igualdad[156].
151. La igualdad ha sido
entendida, en términos generales, desde una doble dimensión. En la primera,
denominada formal, el Estado -en concreto, el legislador- se encuentra obligado
a tratar de una misma manera a quienes se hallan en una misma situación fáctica
y de una manera diferente a quienes se encuentren en una situación diferente[157].
En la segunda dimensión, material, se impone al Estado el deber ético y
jurídico de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva,
a través de medidas a favor de aquellos grupos discriminados, marginados o en
situación de debilidad manifiesta[158].
152. En materia tributaria,
la igualdad debe reconocerse desde el punto de vista de la regla general que
impone la carga de tributar al ciudadano, así como desde las excepciones que,
con riguroso y restrictivo acento, establece beneficios a determinados hechos
económicos[159].
153. Estas ópticas implican
que las exenciones son medidas que el Estado puede emplear. De acuerdo con la
jurisprudencia, las exenciones y demás beneficios fiscales constituyen en sí
mismas una excepción al principio de igualdad[160].
Sin embargo, ello no significa que vulneren per se este principio y, en
consecuencia, sean inconstitucionales[161]. Por el contrario, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la validez de las exenciones
estará sujeta a su razonabilidad[162], es decir, a que la diferencia
creada por el beneficio fiscal se guíe por el equilibrio y la ponderación[163].
154. En ese sentido, la
exención debe someterse a un test de razonabilidad. Ésta es una herramienta
metodológica diseñada para armonizar la amplia potestad de configuración
legislativa con el respeto de los derechos constitucionales y los principios
consagrados en la Constitución[164] y puede emplearse con tres grados
de intensidad, a saber[165]: a) leve, cuando se pretende
evaluar la constitucionalidad  de medidas económicas, tributarias o de política
internacional[166]; b) intermedio, cuando se advierta
que existe un indicio de inequidad o arbitrariedad, y; c) estricto, cuando se
presente una clasificación sospechosa -discriminación en razón de la raza,
género, origen, entre otros- o una afectación a un derecho fundamental.
155. Para establecer la
intensidad del test, la Corte ha empleado algunos criterios generales, tales
como la materia regulada, los principios constitucionales afectados y los
grupos de personas perjudicados o beneficiados por el trato diferente[167];
pero también ha establecido reglas concretas[168]. Por ejemplo, si de la ley
tributaria surgen indicios de arbitrariedad[169] o inequidad, no podrá hablarse de
un teste leve, sino intermedio[170]. Asimismo, se acudirá a este test
intermedio, si dos personas, que llevan a cabo las mismas actividades
económicas, se ven afectadas por un trato diferencial en las cargas tributarias[171].
156. La Corte Constitucional
considera que, en el presente caso, el test que debe emplearse es el leve pues la
exención del gravamen a los movimientos financieros corresponde a una medida de
política tributaria general para atender la situación de emergencia que se vive
en el país por el COVID-19, y no se advierte indicio de arbitrariedad dado que,
como se sostuvo en el juicio de proporcionalidad, no se trata de sujetos asimilables
o comparables dado que la medida descansa en las ESAL que llevan a cabo labores
meritorias que de acuerdo con el Estatuto Tributario implican además mayores
controles para su ejercicio, de forma que es admisible que el legislador
extraordinario defina que solo aquellas deben ser sometidas al incentivo.
.
157. Como se mencionó en
consideraciones anteriores[172], las exenciones tributarias
previstas en el Decreto Legislativo 530 de 2020 se encaminan, desde un plano
inmediato, a facilitar que las ayudas, destinadas a personas o grupos
poblacionales en situación de vulnerabilidad, lleguen sin mayores dificultades.
Las ayudas, desde un plano mediato, implican la consecución de unos fines
normativos que no son solo constitucionales, sino imperiosos, tales como el
principio de solidaridad (artículo 1 parte final), el deber de garantizar la
prosperidad y bienestar de las personas (artículo 2 inciso 1), la obligación de
proteger a aquellas personas o grupos que se encuentren en situación de
debilidad manifiesta (artículo 13 inciso 3). En consecuencia, se entiende
satisfecho el criterio de fin imperioso.
158. Así mismo la Corte
considera que el objetivo propuesto por el Gobierno consiste en facilitar y
maximizar la entrega de ayudas a las personas más necesitadas[173],
es decir contar no sólo con un mayor número de donaciones, sino también lograr
una mayor cobertura en cuanto al territorio donde se encuentran las personas
necesitadas. Esta cobertura se logra con la participación de las entidades que
se encuentran en el régimen tributario especial y por ende, dadas las
actividades meritorias que llevan a cabo de acuerdo con el artículo 359 del
Estatuto Tributario, es admisible y razonable que el Gobierno las hubiese
definido como beneficiarias del incentivo tributario, sin que ello implique una
distinción odiosa de trato, de manera que se satisface este juicio.
Segundo eje. Donaciones que no se consideran ventas para
efectos del IVA
159. En este apartado la Sala llevará a cabo el examen material de
las medidas incorporadas en el artículo 3 del Decreto Legislativo 530 de 2020,
el cual determina los eventos en los que no se causa el IVA.
Donaciones que no se
consideran venta
No se consideran venta,
para efectos del IVA
Las donaciones o cualquier otro acto que implique la transferencia
del dominio a título gratuito de:
-
Bienes para el consumo humano y animal.
-
Vestuario
-
Elementos de aseo,
-
Medicamentos para uso humano
-
Materiales de construcción
-
Dispositivos médicos
Requisitos
- Dichos bienes deben destinarse única y exclusivamente a
conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.
No se aplica la medida
- A la transferencia del dominio a título gratuito de bebidas embriagantes.
- Cuando el beneficiario
de la donación o cualquier otro acto que implique la transferencia del
dominio a título gratuito, bien sea de forma directa o por intermedio de
terceros, sea un vinculado económico del donante o de quien transfiere el
dominio a título gratuito de los respectivos bienes.
Juicio de finalidad y
conexidad material[174]
160. Al disponer que las donaciones, o cualquier acto traslaticio
de dominio a título gratuito de bienes para el consumo humano o animal,
vestuario, elementos de aseo, medicamentos para uso humano, materiales de
construcción y dispositivos médicos no estén gravados con el impuesto a las
ventas -IVA- se alude a que esto busca generar condiciones propicias para
facilitar la entrega de ayudas y apoyos a la población afectada por la
pandemia. Es decir, la utilización de un incentivo para promover la solidaridad
y la inversión de esos recursos en los hogares más vulnerables.
161. Tal como se refirió al encontrar satisfechos estos juicios en
el primer eje de medidas, estas responden a las circunstancias excepcionales
que se produjeron por la pandemia y que originaron la declaratoria del Estado
de Emergencia. Especialmente el ejecutivo señaló en sus consideraciones que
desgravar las donaciones de determinados bienes tiene efectos sociales
benéficos que promueven la solidaridad (conexidad externa), la cual requiere
multiplicarse sobre todo atendiendo las difíciles circunstancias que padece la
población vulnerable.
162. Así mismo en las consideraciones del decreto, y en la
respuesta que el gobierno allegó a esta Corte, se evidencia que se busca
responder a la emergencia, especialmente aliviando la carga tributaria para
facilitar y maximizar el recibo de las donaciones, inclusive no solo dirigidas
a las personas, sino también a los animales que también padecen duramente los
cambios sociales que ha traído el COVID-19. De tal manera que se satisface la
conexidad interna, pues existe una relación directa y específica entre lo
motivado y las medidas tributarias adoptadas en este eje.
Juicio
de motivación suficiente
163. El
Presidente y sus ministros presentaron las razones para adoptar el eje de
medidas que se encuentran en el artículo 3 del Decreto Legislativo 530 de 2020.
Así mismo, al responder el oficio de esta Corporación, presentaron argumentos
adicionales, que se tienen en cuenta al realizar este juicio.
164. El gobierno señala que la no configuración del hecho
generador del IVA en las operaciones de donación o cualquier otro acto de
transferencia de dominio a título gratuito de determinados bienes básicos
dirigidos a conjurar las causas que originaron la declaratoria de excepción
está justificada, Precisa que “se trata de bienes relacionados con la
satisfacción de las necesidades básicas de las personas, como lo son la
alimentación, la vivienda, el vestido, la atención en salud, elementos de aseo,
entre otros, y en este sentido atienden en definitiva a la protección del
derecho al mínimo vital”.
165. Asegura que la medida en cuestión elimina el costo fiscal
asociado al impuesto sobre las ventas con el objeto de maximizar y facilitar
este tipo de actos y esto queda explícito en los considerandos del Decreto, y
así mismo se indica los motivos por los cuales no se valida dicho acto entre
entidades controlantes y subordinadas, de manera que este juicio se satisface.
Juicio
de ausencia de arbitrariedad
166. Este eje de medidas, del artículo 3° del Decreto Legislativo
530 de 2020, satisfacen este juicio, en tanto: i) no suspenden o vulneran el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpen
el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular y (iii) no suprimen o modifican los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. Contrario a ello los artículos
crean medidas tributarias, para eximir del impuesto sobre las ventas a las
donaciones o cualquier acto traslaticio de dominio a título gratuito de
determinados bienes, todos necesarios para contener la pandemia.
Juicio
de intangibilidad
167. Pretende corroborar que
las medidas no desconozcan los derechos intangibles previstos en la Ley 137 de
1994 y el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
derechos que no pueden ser restringidos durante los Estados de Excepción. Por
las razones expuestas, el artículo 3° del Decreto 530 de 2020 cumple con el
juicio de intangibilidad, toda vez que los enunciados normativos son medidas
tributarias que no implican suspensiones de los derechos intangibles.
Juicio
de no contradicción específica
168. No se evidencia ninguna
contradicción entre este eje de medidas del Decreto 530 de 2020, la
Constitución Política y los tratados internacionales, ni se desconoce el marco
jurídico de actuación del ejecutivo en los estados de emergencia. En efecto, el
propio artículo 215 de la Constitución establece que el Presidente de la
República podrá establecer, entre otras cosas, nuevos tributos o modificar los
existentes.
169. Por demás esta Corte ha
avalado estas exenciones al IVA. En la sentencia C- 517 de 2017, estudió el
Decreto legislativo 731 de 2017, que contempló la exención
transitoria de IVA para determinados productos comercializados en la ciudad. En
dicha oportunidad sostuvo que Las exenciones creadas por
el Ejecutivo están justificadas adecuadamente, se avienen al propósito de
reactivar los sectores productivos afectados por la catástrofe ocurrida durante
la noche del 31 de marzo pasado. Los beneficios tributarios en situaciones de
calamidad pública han demostrado su utilidad, por cuanto disminuyen la presión
alcista en los precios y generan compra y circulación de bienes y mercancías”[175].
170. No obstante, como el artículo 3° del
Decreto 530 de 2020 establece que las exenciones estarán vigentes mientras
persistan las causas de la crisis; mientras que el artículo 215 inciso 3 de la
Constitución y el artículo 47 parágrafo único de la Ley 137 de 1994 establecen
que la vigencia de las medidas tributarias será al término de la siguiente
vigencia fiscal, debe señalarse que para la Corte la previsión normativa “Por
el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 17 de
marzo de 2020” no significa que esta tenga un carácter indefinido, sino que
deba ser entendida dentro del marco del reseñado artículo 215 superior  y del
parágrafo único del artículo 47 de la Ley 137 de 1994, en esa medida a efecto
de ajustarlo a lo allí señalado, se declarará exequible pero bajo el entendido
de que no es posible que las medidas tributarias previstas en el artículo 3°
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal que concluye el 31
de diciembre de 2021.
Juicio
de necesidad
171. Se cumple la necesidad
fáctica. El artículo 3 del Decreto 530 tiene como propósito incentivar las
donaciones y promover la compra de bienes que son necesarios para efectos de
conjurar la crisis, esto es bienes para el consumo humano y animal; vestuario;
elementos de aseo; medicamentos, dispositivos médicos y materiales de
construcción. Por estas razones el Presidente de la República no incurrió en un
error manifiesto al diseñar la medida.
172. Se cumple la necesidad
jurídica. No existen otros medios ordinarios idóneos para lograr otorgar
incentivos tributarios para efectos de canalizarlos a las personas afectadas
por la crisis. Previamente se había señalado que el
artículo 421 del Estatuto Tributario refiere que se consideran ventas todos los
actos que impliquen la transferencia del dominio a título gratuito u oneroso de
bienes corporales muebles e inmuebles y de algunos activos intangibles, al
margen de la designación que se les dé a los contratos o a las negociaciones
que originen dicha transferencia y a las propias condiciones pactadas por las
partes. De manera que según dicha regulación las entregas gratuitas, como las
donaciones en especie se asimilan a entregas a título oneroso, dado que el
impuesto se causa independientemente de los fines o de los resultados que
persiga cada operación en particular.
173.  Esto implica que las
entregas gratuitas de bienes corporales, realizadas por los sujetos pasivos,
esto es los donantes – deban asumir el pago del IVA como si se tratara de una
venta, con las excepciones que allí se indican y las que están en el artículo
480 del mismo Estatuto, sin que dentro de ellas se encuentren las aquí
señaladas.
174. En este contexto es
claro que el Presidente de la República no tiene competencia ordinaria para
establecer exenciones y las condiciones para que operen, pues esto corresponde
al Congreso de la República de conformidad con la Constitución (arts. 150 y 338
C.P.) y que no disponía de un medio ordinario para llevarlo a cabo, de allí que
su adopción por decreto, con carácter transitorio aparece justificada
jurídicamente.
Juicio
de incompatibilidad
175. El juicio de
incompatibilidad exige que el decreto legislativo motive las razones por las
cuales se modifican o derogan normas con fuerza de ley y por qué son
incompatibles con el estado de emergencia. Al respecto, debe decirse que esta medida
modifica el artículo 420 del Estatuto Tributario que determina los hechos
generadores de IVA, y el artículo 421 que dispone que se considera una venta
cualquier acto que transfiera dominio a título gratuito. En virtud de lo
anterior, el Decreto 530 modifica los artículos 870, 879, 420 y 421, en lo que
concierne a este asunto.
176. El Decreto bajo
análisis expresa por qué modifica estas normas. En las consideraciones sostiene
que “no se considera venta las donaciones o cualquier otro acto que
implica la transferencia del dominio a título gratuito de bienes para el
consumo humano y animal, vestuario, elementos aseo, medicamentos para uso
humano o veterinario, materiales de construcción y dispositivos médicos,
siempre y cuando se destinen única y exclusivamente para conjurar las causas
que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica
en el territorio nacional. Esto, con el fin de que en tales operaciones no se
configure el hecho generador del impuesto sobre las ventas -IVA, con la
finalidad facilitar y maximizar el recibo de las donaciones por parte de
beneficiarios de las mismas.” De manera que se puede
advertir que se introduce transitoriamente dicha
exención, amparado en la naturaleza de la emergencia y como ya se dijo en
la Constitución y la Ley Estatutaria.
177. Todo
lo anterior permite sostener que el Presidente de la República no incurrió en
un error manifiesto al adoptarlas, de manera que se satisface este juicio.
Juicio
de proporcionalidad
178. El artículo 3° del Decreto
530 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad, por las siguientes razones:
(i) como se explicó en los juicios previos el decreto no incluye medidas que
restrinjan o limiten los derechos y garantías constitucionales, por el contrario
crea incentivos para brindar ayudas; (ii) la medida adoptada no resulta
excesiva en relación con la naturaleza de la emergencia que se pretende
conjurar y es potencialmente beneficiosa para la población vulnerable afectada
por la crisis; (iii) aunque es evidente que se disminuye temporalmente el
recaudo de estos impuestos en cabeza del Estado, la disminución está
fundamentada en facilitar la adjudicación de recursos a la población vulnerable,
lo cual ha sido encontrado ajustado a la Constitución por esta Corte al
resolver declaratorias de emergencia anteriores en las que se dispusieron
similares exenciones. Por estas razones los beneficios de la norma para
conjurar la crisis son superiores a las restricciones, superando el juicio de
proporcionalidad.
179. Aun cuando una de las
intervenciones sostiene que no aparece justificado constitucionalmente que esta
exención no se aplique cuando el beneficiario de la donación sea un vinculado
económico[176] del donante o de quien transfiere
el dominio a título gratuito de los respectivos bienes, para esta Corte,  dicha
medida resulta razonable, máxime cuando es uno de los mecanismos de control
previstos para que se cumpla la finalidad del decreto, esto es coadyuvar y ser
solidario con la población más vulnerable. En efecto lo que se busca
desincentivar es que dichas entidades prefieran utilizar este mecanismo en su
propio beneficio o a partir de sus propios intereses y no en función del
interés de solventar las dificultades que derivan de la pandemia, de allí que
no aparezca excesivo dicha restricción y por el contrario con ella se busque
satisfacer la propia finalidad del Decreto.
180. Precisamente la
jurisprudencia de esta corporación ha encontrado ajustado a la Constitución ese
tipo de cláusulas anti elusión o anti abusos. Por ejemplo, en la sentencia
T-381 de 1993 la Corte Constitucional sostuvo que “las actividades que debe
adelantar el Estado para el cabal ejercicio de sus potestades de imposición,
determinación y cobro de tributos, así como para investigar a los
contribuyentes y para cerrar posibles vías de evasión y elusión de impuestos,
ciertamente limitan y restringen el derecho de propiedad en sus distintas
manifestaciones, pero encuentran soporte suficiente en la Constitución
Política. De otro lado, en la sentencia C-002 de 2018[177]
señaló que este tipo de medidas no desconocían la buena fe en tanto buscan
controlar la actividad de los contribuyentes y tampoco afecta los principios de
equidad justicia y progresividad que se predican del sistema tributario y no de
las normas en específico. Así mismo en sentencia C-049 de 2015[178]
consideró que este tipo de clausulas no tienen reparos constitucionales en
tanto se enmarcan dentro del principio de equidad. Así mismo, en punto a que se
vulnera la buena fe, la sentencia C-551 de 2015, a partir del principio de
eficiencia tributaria sostuvo que “La presunción de buena fe en materia
tributaria fue analizada por este tribunal en la Sentencia C-249 de 2013, al
estudiar el reconocimiento parcial, para efectos tributarios, de los pagos en
efectivo. En este análisis se destacó que un mayor control fiscal y, por ende,
un mayor control sobre las actividades de los contribuyentes, no se puede
considerar como una presunción de su mala fe, pues no se asume que el
contribuyente evade impuestos o defrauda al fisco, pues en todo caso reconoce
un efecto parcial a los pagos que haga en efectivo. El desestimular el uso del
efectivo busca que las transacciones de los contribuyentes sean más
transparentes, lo que redunda en la eficiencia del sistema tributario”. Esto
se aplica al presente caso en tanto lo que se dispone es que vinculados
económicos no puedan beneficiarse de las exenciones por donaciones para
procurar con ello incentivar que lo hagan externamente. Lo anterior para
significar que la disposición, contrario a lo sostenido por algunos
intervinientes, satisface el escrutinio constitucional.
Juicio
de no discriminación
181. El Decreto Legislativo 530 de 2020 adopta medidas
tributarias, como se ha explicado a lo largo de esta providencia. Particularmente
este artículo 3° no entraña ningún tipo de discriminación fundada en razones de
sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
religiosa, ni alguna categoría sospechosa. En conclusión,
de este eje se declarará la exequibilidad del artículo 3° del Decreto 530 de
2020, al satisfacer la totalidad de los juicios de validez.
4.
Síntesis
182. La Corte Constitucional
asume el control oficioso de constitucionalidad del Decreto 530 de 2020 en el
que se adoptan medidas tributarias transitorias en relación con i) el gravamen
a los movimientos financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes
al Régimen Tributario Especial y ii) el impuesto sobre las ventas en las
donaciones de ciertos bienes corporales muebles, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
183. Previo a resolver hace (i)
una caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; luego (ii)
explica el alcance del control judicial; así como (iii) las reglas
jurisprudenciales en materia de exenciones tributarias y (iv) el papel del
principio de solidaridad en las organizaciones sin ánimo de lucro.
184. A continuación, realiza el control de constitucionalidad
formal del Decreto 530 de 2020. Constata que fue suscrito y firmado por el
Presidente y todos sus ministros; se expidió durante el tiempo de vigencia del
estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 417
de 2020 y fue debidamente motivado.
185. Como metodología para asumir el control material, la Corte
determina que el Decreto Legislativo 530 de 2020
establece dos tipos de medidas y a cada una de ellas le realiza el respectivo
análisis. Explica que el primer grupo de medidas, que están establecidas en los
artículos 1 y 2 del referido Decreto, disponen la exención transitoria del
gravamen a los movimientos financieros a las entidades sin ánimo de lucro, que
pertenezcan al régimen tributario especial, siempre que se cumpla con un
trámite de control ante la DIAN con el que se busca garantizar que los retiros
de las  cuentas de ahorro y/o corrientes se dirijan a beneficiar a la
población más vulnerable, con el único propósito de conjurar las causas que
dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio
nacional.
186. La Corte encuentra que
dicha medida supera el control de validez material. Así sostiene que se
satisface el i) juicio de finalidad y de conexidad material en tanto lo que
busca el decreto es la promoción del principio de solidaridad en época de pandemia
que busca incentivar las acciones altruistas y para ello se prevé un control
por parte de la DIAN para que dichos recursos sean invertidos en los hogares
vulnerables; ii) el juicio de motivación suficiente se supera en tanto se
explica que la exención es pertinente para abordar una de las problemáticas que
genera la pandemia, la cual erosiona la posibilidad de acceso a recursos
económicos con una intensidad diferenciada y mayúscula en población de escasos
recursos económicos, y se indica que uno de los actores relevantes para
coadyuvar al Estado en su labor son las organizaciones sociales, especialmente
las que no tienen ánimo de lucro; también se solventa el iii) juicio de
ausencia de arbitrariedad pues no se afectan derechos fundamentales sino por el
contrario se crean incentivos tributarios que buscan realizarlos; en relación
con el iv) juicio de intangibilidad explica que en el Decreto no se suspenden o
limitan derechos fundamentales y sobre v) el juicio de no contradicción
específica advierte que aun cuando el Decreto mantiene la medida “hasta
tanto duren las causas que le dieron origen” esto debe entenderse, junto
con lo señalado en el artículo 3° del Decreto 530, que estas medidas no puede
exceder del término de la  siguiente vigencia fiscal, esto es el 31 de
diciembre de 2021. tal como lo dispone el parágrafo del artículo 47 de la Ley
137 de 1994, de manera que así se condicionan tales apartados.
187. A su vez indica que se
cumplen con los parámetros del vi) juicio de necesidad jurídica pues no existe
norma que prevea esta exención y no existía un mecanismo expedito para
adoptarla distinto del utilizado, y también la fáctica porque surge como una
herramienta que complementa la acción del ejecutivo para alcanzar la protección
del mayor número de personas afectadas con la crisis. Finalmente sostuvo que se
satisfacen los juicios de vii) proporcionalidad pues la medida busca un fin
legítimo, y resultaba razonable que solo cobijara a las entidades
pertenecientes al régimen tributario especial dado que estas realizan
actividades meritorias que se requieren y además están fiscalizadas por la
DIAN. Así mismo se cumple el viii) juicio de no discriminación pues no se está
frente a una categoría sospechosa de discriminación, ni se evidencia un trato
desigual injustificado.
188. Al analizar el artículo
3° del Decreto Legislativo 530 de 2020 en el que se dispone que no se
considerarán venta, para efectos del impuesto sobre las ventas IVA, las
donaciones o cualquier otro acto que implique la transferencia de dominio a
título gratuito, que se destinen a conjurar las causas que originario la
Declaratoria de Emergencia de i) bienes para el consumo humano y animal; ii)
vestuario; iii) elementos de aseo; iv) medicamentos para uso humano o
veterinario; v) materiales de construcción; vi) dispositivos médicos,  la Corte
estima que se superan todos los juicios de validez material, en tanto se alivia
la carga tributaria para facilitar y maximizar el recibo de estos bienes a quienes
padecen duramente los cambios sociales que ha traído el COVID-19. Y también
encuentra satisfecho el análisis en relación con que esta exención no aplica para las bebidas embriagantes, ni cuando el
beneficiario de la donación o acto traslaticio de dominio sea un vinculado
económico del donante, tras advertir que tienen por objeto el cumplimiento de
la finalidad constitucional para la cual fue expedido el Decreto, además este
tipo de cláusulas buscan evitar la evasión  o el abuso y de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, entre otras las sentencias T-381 de 1993, C-002
de 2018 y C-551 de 2015, garantizan el principio de eficiencia tributaria.
189. En relación con el
artículo 4° se alude a que allí se reitera el principio general de que los
efectos jurídicos del Decreto rigen a partir de su publicación, sin que se
incorpore consideración presupuestal o material que deba analizarse.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1° y 3° del Decreto
Legislativo 530 de 2020 salvo la expresión “Por el
tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 17 de
marzo de 2020” que se declara condicionadamente exequible en el
entendido de que las medidas adoptadas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal que concluye el 31 de diciembre de 2021, de acuerdo
con lo indicado en el parágrafo del artículo 47 de la Ley 137 de 1994.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2° y 4° del Decreto 530
de 2020 “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias en relación
con el gravamen a los movimientos financieros a cargo de las entidades sin
ánimo de lucro pertenecientes al Régimen Tributario Especial y el impuesto
sobre las ventas en las donaciones de ciertos bienes corporales muebles, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento
parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO I
DECRETO LEGISLATIVO 530 DE 2020
8 DE ABRIL DE 2020
Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias en relación con el gravamen a los movimientos
financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al
Régimen Tributario Especial y el impuesto sobre las ventas en las donaciones de
ciertos bienes corporales muebles, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIAN
En ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio Nacional Y,
CONSIDERANDO
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y especifica con el estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de
la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus
COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por
lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la
cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se
adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron
disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico
asociado al nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución
Política, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho
Decreto.
Que en función de dicha
declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de
la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis
e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-
19, con graves afectaciones al orden económico y social.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados
en Colombia.
Que pese a las medidas
adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 7 de abril de
2020 50 muertes y 1.780 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá
D.C. (861), Cundinamarca (60), Antioquia (209), Valle del Cauca (250), Bolívar
(63), Atlántico (63), Magdalena (14), Cesar (17), Norte de Santander (26),
Santander (14), Cauca (14), Caldas (16), Risaralda (44), Quindío (34), Huila
(34), Tolima (15), Meta (14), Casanare (2), San Andrés y Providencia (2),
Nariño (7), Boyacá (13), Córdoba (7), Sucre (1) y La Guajira (1).
Que según la Organización
Mundial de la Salud - QMS, en reporte de fecha 7 de abril de 2020 a las 19:00
GMT-5, - Hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,282,931
casos, 72,774 fallecidos y 211 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 457 del
22 de marzo de 2020, «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la
emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el
mantenimiento del orden público», se ordenó «el aislamiento preventivo
obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a
partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las
cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.».
Que la medida de aislamiento
preventivo presiona a la baja los ingresos de los hogares más vulnerables, por
lo cual se requieren generar condiciones propicias para facilitar la entrega de
ayudas en favor de las personas más necesitadas.
Que los efectos que se derivan
de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares
más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el
fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que la Organización
Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020
sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas»,
afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado
laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de
los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral
[...].».
Que la Organización
Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima «[...] un aumento
sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus,
A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el
aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de
la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones
(caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso “más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019, Con arreglo al caso hipotético de incidencia
“media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4
millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen
un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la
crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo
en 22 millones de personas.».
Que la Organización
Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus
COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii)
estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los
ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los
impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la
declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité
Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario
Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia
mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se
contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica, Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021,».
Que el Decreto 417 del 17 de
marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte
considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones
presupuéstales necesarias para llevarlas a cabo.».
Que conforme con lo previsto en
los artículos 870 y siguientes del Estatuto Tributario, los desembolsos de las
cuentas de ahorro y corriente que realicen las entidades sin ánimo de lucro
pertenecientes al Régimen Tributario Especial se encuentran gravadas con el
gravamen a los movimientos financieros -GMF. Asimismo, tales operaciones no
están comprendidas dentro de ¡as exenciones previstas en el artículo 879 del
Estatuto Tributario.
Que acorde con lo expuesto en
el considerando anterior, y con el fin de generar condiciones que faciliten y
maximicen la entrega de ayudas en favor de las personas más necesitadas, se
requiere que tales operaciones que realicen las entidades sin ánimo de lucro
pertenecientes al Régimen Tributario Especial se encuentran exentas del
gravamen a los movimientos financieros -GMF.
Que según el literal a) del
artículo 421 del Estatuto Tributario se considera venta para efectos del
impuesto sobre las ventas -IVA: «Todos los actos que impliquen la transferencia
del dominio a título gratuito u oneroso de bienes corporales muebles e
inmuebles, y de los activos intangibles descritos en el litera! b) del artículo
420, independientemente de la designación que se dé a los contratos o
negociaciones que originen esa transferencia y de las condiciones pactadas por
las partes, sea que se realicen a nombre propio, por cuenta de terceros a
nombre propio, o por cuenta y a nombre de terceros».
En este contexto, por el tiempo
que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020, se requiere establecer que no se considera venta las donaciones o
cualquier otro acto que implica la transferencia del dominio a título gratuito
de bienes para el consumo humano y animal, vestuario, elementos de aseo,
medicamentos para uso humano o veterinario, materiales de construcción y
dispositivos médicos, siempre y cuando se destinen única y exclusivamente para
conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional. Esto, con el fin de
que en tales operaciones no se configure el hecho generador del impuesto sobre
las ventas -IVA, con la finalidad facilitar y maximizar el recibo de las
donaciones por parte de los beneficiarios de las mismas.
Que de acuerdo con lo anterior
se requieren tomar medidas de carácter tributario que disminuyan la carga
impositiva en materia del gravamen a los movimientos financieros -GMF- a cargo
de las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al Régimen Tributario
Especial, cuando los recursos estén destinados exclusivamente a la atención de
la población más vulnerable del país, con el propósito de conjurar la crisis
que dio lugar a la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
en el territorio nacional, así como disponer un tratamiento especial en el impuesto
sobre las ventas -IVA- para las donaciones y para los otros actos que impliquen
la transferencia del dominio a título gratuito de los bienes corporales muebles
necesarios para atender la crisis generada por la pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19,
Que en mérito de lo
expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Exención transitoria del
Gravamen a los Movimientos Financieros -GMF. Por
el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 17 de
marzo de 2020, estarán exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros -GMF-
los retiros que realicen las entidades sin ánimo de lucro, pertenecientes al
Régimen Tributario Especial de las cuentas corrientes y/o de ahorro constituidas
en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
Para efectos de esta exención, las
entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al Régimen Tributario Especial
deberán marcar como exentas del gravamen a los movimientos financieros -GMF-
ante las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia,
las cuentas corrientes y/o de ahorros destinadas única y exclusivamente a los
retiros para beneficiar a la población más vulnerable, con el único propósito
de conjurar la crisis que dio lugar a la Emergencia Económica, Social y
Ecológica en el territorio nacional.
Parágrafo. Para
efectos de esta exención, las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al
Régimen Tributario Especial podrán marcar como exentas hasta dos (2) cuentas
corrientes y/o de ahorro en todo el sistema financiero, destinadas única y
exclusivamente a los retiros para beneficiar a la población más vulnerable, con
el único propósito de conjurar las causas que dieron lugar a la Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.
Artículo 2. Requisitos para la
procedencia de la exención transitoria del gravamen a los movimientos
financieros -GMF-. Para la procedencia de la exención de
que trata el artículo1 del presente Decreto Legislativo, la entidad sin ánimo
de lucro perteneciente al Régimen Tributario Especial, por intermedio de su
representante legal deberá cumplir la totalidad de los siguientes requisitos:
2.1 Solicitar por
escrito a la entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia la
marcación de las cuentas corrientes y/o de ahorro, de conformidad con lo
previsto en el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
2.2 Manifestar ante
la entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, bajo la
gravedad del juramento, que los retiros de las cuentas corrientes y/o de ahorro
a marcar serán destinados única y exclusivamente para los propósitos previstos
en el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
2.3 Allegar dentro
de los quince (15) días siguientes a la marcación de las cuentas corrientes y/o
de ahorro, y ante la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales
-DIAN- en la cual tenga el domicilio fiscal la entidad sin ánimo de lucro
perteneciente al Régimen Tributario Especial, copia de los documentos, de que
tratan los numerales 2.1. y 2.2. del presente artículo.
2.4 Allegar dentro
de los quince (15) días siguientes a la culminación de las causas que motivaron
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que
trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y ante la Dirección Seccional de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- en la cual tenga el domicilio fiscal la
entidad sin ánimo de lucro perteneciente al Régimen Tributario Especial la
siguiente información:
2.4.1 El monto total
de los retiros de las cuentas corrientes y/o de ahorro de que trata el artículo
1 del presente Decreto Legislativo por el tiempo que perduren las causas que
motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y las respectivas cuentas.
2.4.2 El destino y la
identificación de los beneficiarios de los retiros de las cuentas corrientes
y/o de ahorro de que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, por
el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020.
Parágrafo. Lo
anterior, sin perjuicio de las amplias facultades de fiscalización de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- de conformidad con el
artículo 684 del Estatuto Tributario, que podrá solicitar directamente a las
entidades sin ánimo de lucro, pertenecientes al Régimen Tributario Especial el
pago del gravamen a los movimientos financieros -GMF- en los casos a que haya
lugar.
El incumplimiento de los deberes de que
trata este artículo dará lugar a la sanción consagrada en el artículo 651 del
Estatuto Tributario.
Artículo 3. Donaciones que no se
consideran venta. Por el tiempo que perduren las causa que
motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, no se considera
venta para efectos del impuesto sobre las ventas -IVA- las donaciones o
cualquier otro acto que implique la transferencia del dominio a título gratuito
de los bienes comprendidos dentro del tratamiento que trata el presente
artículo.
Parágrafo 1. Los
bienes comprendidos dentro del tratamiento de que trata el presente artículo
son los bienes para el consumo humano y animal, vestuario, elementos de aseo,
medicamentos para uso humano o veterinario, materiales de construcción y
dispositivos médicos, siempre y cuando se destinen única y exclusivamente para
conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional.
Las disposiciones de este artículo no
son aplicables a las bebidas embriagantes,
Parágrafo 2. El
tratamiento especial en el impuesto sobre las ventas -IVA- consagrado en el
presente artículo no será aplicable cuando el beneficiario de la donación o
cualquier otro acto que implique la transferencia del dominio a título
gratuito, bien sea de forma directa o por intermedio de terceros, sea un
vinculado económico del donante o de quien transfiere el dominio a título
gratuito de los respectivos bienes, de conformidad con lo previsto en los
artículos 260-1 y 450 del Estatuto Tributario.
Artículo 4. Vigencia. El
presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado
en Bogotá D.C. 8 de abril de 2020
ANEXO II
RESUMEN
DE LAS INTERVENCIONES
Universidad
Santo Tomás, Bucaramanga
23. El Observatorio de Hacienda Pública
de la universidad pide la exequibilidad del Decreto legislativo 530 de 2020[179].
Sobre los requisitos formales, indica que i) fue expedido por el Presidente la
República con la firma de todos sus ministros[180] el
ocho (08) de abril de dos mil veinte (2020), es decir, dentro de la vigencia
del Decreto 417 de 2020[181];
ii) la motivación es facilitar y maximizar la entrega de ayudas en favor de las
personas más necesitadas[182]
y iii) se delimita[183]:
a) temporalmente, hasta que perduren las causas que motivaron la declaración
del estado de emergencia; b) dentro del territorio nacional y; c) para las
cuentas corrientes y de ahorro de las entidades sin ánimo de lucro, que se
destinen única y exclusivamente a los retiros para beneficiar a la población
más vulnerable.
24. Sobre los requisitos materiales,
sostiene que se satisfacen y se justifica en la soberanía tributaria del
Estado, que le permite desarrollar la exención del tributo, siempre y cuando se
beneficien a sectores y personas afectadas por la crisis que motivó la
declaratoria de emergencia económica, conforme con el artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia y la sentencia C- 136 de 1999[184].
Asimismo, dada la situación de calamidad que se vive, es necesario facilitar la
entrega de los bienes previstos en el Decreto 530 de 2020[185].
Instituto de
estudios constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita
25. El instituto solicita declarar la
constitucionalidad del Decreto 530 de 2020[186].
Manifiesta que es indispensable tomar medidas de carácter tributario que
disminuyan la carga impositiva en materia de gravamen a los movimientos
financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro, cuando los recursos
estén destinados exclusivamente a la atención de la población vulnerable del
país[187].
26. En cuanto a los requisitos
materiales, el instituto estima que el Decreto 530 de 2020 los cumple[188]. A
su juicio si bien podría pensarse que se esconde un trato discriminatorio
respecto a las personas jurídicas con ánimo de lucro que podrían desarrollar
sus esfuerzos para hacer llegar ayudas a las personas más necesitadas[189], lo
cierto es que ello se encuentra justificado pues, de acuerdo con el Decreto
2150 de 1995 y la sentencia C- 305 de 1996, las entidades sin ánimo de lucro
cumplen con acciones de beneficio comunitario, cuyo objeto se enfoca en fines
altruistas de solidaridad, acompañamiento, apoyo y ayuda, como solución a
necesidades del orden social, de salud, académico, artístico, entre otros[190].
Cámara de
Comercio de Bogotá
27. La entidad solicita declarar la
exequibilidad del Decreto 530 de 2020[191],
pues de acuerdo con los parámetros establecidos en la sentencia C- 466 de 2017,
cumple tanto con los requisitos formales como materiales. En efecto[192]: a)
se encuentra debidamente motivado, pues enuncia las razones que dan lugar a su
expedición; b) fue expedido por el Presidente de la República con la firma de
todos sus ministros; c) se expidió y promulgó en el Diario Oficial núm. 51.282
del once (11) de abril de dos mil veinte (2020), es decir, dentro de la
vigencia del Decreto Legislativo 417 de 2020 y; d) se determinó como ámbito de
aplicación las donaciones o transferencias a título gratuito dentro del
territorio nacional de los bienes mencionados en el Decreto Legislativo 530 de
2020.
28. Así mismo el Decreto Legislativo 530
de 2020 se ajusta a las reglas fijadas por la Corte Constitucional[193] y no
adopta medidas que sean excesivas dentro del estado de emergencia económica,
social y ecológica, sino que buscan[194]:
a) ayudar a los sectores más desfavorecidos con ocasión de la calamidad pública
y; b) lograr una mayor eficiencia y efectividad en el uso de los recursos y
bienes destinados a dicha población.
Universidad de
los Andes
29. La Universidad pide declarar la
constitucionalidad del Decreto 530 de 2020[195]
al cumplir con los requisitos materiales fijados por la Corte Constitucional[196]. Sin
embargo, realiza unas consideraciones generales sobre el propio estado de
excepción, al significar que involucra una fractura de la normalidad que es más
grave, incierta y duradera, pues el problema económico deriva de la pandemia,
de la cual se sabe poco sobre cómo evolucionará, y, por tanto, es difícil
entender qué medidas pueden ser las más eficaces[197].
Aduce que la situación se agrava aún más, si se tiene en cuenta que el Gobierno
ha tomado medidas policivas de aislamiento, que no son controlables por esta
Corporación, y que entidades como el Consejo Superior de la Judicatura han
ordenado la suspensión de términos[198],
todo ello implica una afectación severa a los derechos fundamentales[199] que
debería conducir a resolver de manera conjunta varios de los decretos
legislativos, sin enunciar cuáles.
Confederación
Colombiana de ONG - CCONG
30. La confederación pide declarar
inexequible el aparte “pertenecientes al Régimen Tributario Especial” de los
artículos 1 y 2 del Decreto 530 de 2020 o en su lugar condicionarlo para que se
entiendan incluidas las entidades sin ánimo de lucro que tienen un tratamiento
distinto -asociaciones de padres de familia, juntas de acción comunal,
iglesias, cooperativas- y aquellas entidades sin ánimo de lucro que pertenecen
al régimen de entidades no contribuyentes declarantes[200].
31. Explica que si bien el Presidente de
la República puede modificar tributos y establecer exenciones[201],
dicha competencia tiene unos límites constitucionales[202],
tales como el respeto del principio de igualdad. En ese orden destaca que los
artículos 1 y 2 establecen una condición de desventaja para otras entidades sin
ánimo de lucro que no pertenecen al régimen tributario especial, pero si se
encuentran dentro de los supuestos fácticos que señala el Decreto 530 de 2020[203],
pues dentro de su actividad se encuentra realizar acciones en favor de la
población vulnerable.
32. Asegura que, de acuerdo con los
datos documentados por la propia interviniente, cerca del 80% de las entidades
sin ánimo de lucro no han aplicado al régimen tributario especial[204], por
diferentes causas[205]
y que esto no implica que no sigan desarrollando su objeto social. Aduce que
estas entidades no solo ejercen como agentes de monitoreo social y contrapesos
dentro de una democracia[206]
sino que también realizan actividades relacionadas con el desarrollo en lugares
donde se presentan los mayores niveles de exclusión y marginalidad y
territorios con dificultades de acceso[207].
33. Esgrime que el Decreto 530 de 2020
desconoce que la mayoría de las organizaciones sin ánimo de lucro no se
encuentran registradas en el régimen tributario especial, incluso por razones
jurídicas, y que por ende no es posible excluirlas de la aplicación del mismo,
al vulnerarse el principio de igualdad, pues se trata de sujetos comparables,
que realizan tareas similares y que estarían excluidos simplemente por no estar
en un registro lo que desconoce[208]
el papel que tienen aquellas entidades no pertenecientes al régimen tributario
especial en los procesos sociales, culturales, económicos y ambientales, así
como en la construcción de tejido social y desarrollo local[209].
Observatorio de
intervención ciudadana constitucional – Universidad Libre de Colombia
34. El Observatorio de la Universidad
Libre pide declarar la constitucionalidad condicionada del Decreto 530 de 2020
para extender la exención a otras entidades sin ánimo de lucro. Tras referirse
a las reglas formales y materiales de los decretos legislativos señaladas en la
sentencia C-742 de 2015 esgrime que el referido decreto[210]: a)
fue expedido por el Presidente de la República con la firma de todos sus
ministros; b) su expedición se hizo dentro de la vigencia del Decreto 417 de
2020, que declara el estado de emergencia económica, social y ecológica; c) se
motiva a partir de las situaciones en salud y económicas que derivan de la
pandemia por COVID-19 y; d) fue publicado en el Diario Oficial 51.282 del once
(11) de abril de 2020.
35. En cuanto a las reglas materiales,
el Observatorio discurre que, de acuerdo con las sentencias C- 136 de 1999 y C-
172 de 2009, la declaración de estado de emergencia económica, social y
ecológica faculta al Gobierno Nacional a crear tributos y exenciones, que
estimulen directamente el desarrollo de actividades que beneficien a la
población más afectada por la emergencia o eviten, en ocasiones, conjurar
consecuencias más graves derivadas de la emergencia[211]. En
el caso en concreto, se cumple con las reglas fijadas por la Corte
Constitucional, sin embargo, el Gobierno nacional debió extender la exención a
otras actividades que implican una función social y una atención a la población
considerada como población vulnerable, tales como[212]: a)
pagos laborales de empresas que tengan como objeto el desarrollo de una función
social con enfoque en población vulnerable; b) instituciones educativas y; c)
otros relacionados.
Intervención
ciudadana
36. El ciudadano Mateo Vargas Pinzón
pide declarar la constitucionalidad condicionada del Decreto 530 de 2020, en el
entendido de que las transferencias de las ayudas monetarias en favor de los
cesantes ordenadas por los decretos legislativos 488 y 553 de 2020, realizadas
por las cajas de compensación familiar, se encuentran exentas del gravamen a
los movimientos financieros durante el tiempo que perdure la pandemia[213].
37. El interviniente dice que el Decreto
530 de 2020 cumple con los requisitos materiales, pero no satisface el juicio
de proporcionalidad[214],
pues las cajas de compensación familiar y el Fondo Solidario de Fomento al
Empleo y la Protección del Cesante deben ser cobijadas por el decreto
legislativo[215]
al tratarse cobijarse por el artículo19-2 del Estatuto Tributario[216], en
tanto realizan actividades meritorias[217]
y por ende deberían beneficiarse de la exclusión del gravamen a los movimientos
financieros, aun cuando no se encuentren en el régimen ESAL.
38. El ciudadano estima que, de los más
de cuatro billones transferidos a las cajas de compensación familiar a través
del mecanismo de protección al cesante para hacerle frente a la pandemia, dieciséis
mil doscientos noventa y ocho millones seiscientos cincuenta y cinco mil
quinientos cincuenta pesos serán destinados al gravamen a los movimientos
financieros[218]
y que estos dineros bien podrían ayudar a seis mil quinientos ochenta y nueve
cesantes[219].
39. El interviniente considera que, si
la finalidad que persigue el Decreto Legislativo 530 de 2020 es aligerar las
cargas tributarias para permitir que la población vulnerable goce efectivamente
sus derechos fundamentales[220],
no es proporcional que se excluya de las mismas a las Cajas de Compensación
Familiar, en especial si se tiene en cuenta que las medidas de aislamiento han
causado un incremento en el número de desempleados[221], que
requieren de ayudas para cubrir sus necesidades básicas -mínimo vital. En esa
medida, es necesario, en opinión del ciudadano, que se condicione el alcance
del Decreto 530 de 2020.
Universidad
Externado de Colombia
40. El Centro de Estudios Fiscales de la
universidad solicita se declare la constitucionalidad condicionada del Decreto
530 de 2020, en el entendido de que la vigencia de las medidas adoptadas en
materia tributaria, deberán ajustarse al término establecido en el artículo 47
parágrafo 1 de la Ley 137 de 1994, es decir, que dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal[222].
41. El interviniente recuerda los
requisitos formales y materiales de los decretos legislativos, fijados en la
sentencia C- 466 de 2017[223].
Posteriormente procedió a indicar que los requisitos formales se cumplían,
pues: a) el Decreto 530 2020 adopta medidas tendientes a mitigar los efectos
económicos y sociales que la emergencia decretada causaría a la población más
vulnerable, mediante la modificación del hecho generador de dos tributos de
orden nacional, a saber, el gravamen a los movimientos financieros y el
impuesto sobre las ventas[224]
-motivación-; b) el decreto fue expedido por el Presidente de la República con
la firma de todos sus ministros -autoridad- el ocho (08) de abril de dos mil
veinte (2020) y dentro de la vigencia del Decreto 417 de 2020, que declara la
emergencia económica, social y ecológica[225]
-vigencia- y; c) el decreto tiene como ámbito de aplicación adoptar medidas
para los hogares en condición de pobreza en el territorio nacional[226]
-ámbito de aplicación-.
42. Afirma que el Decreto 530 de 2020
cumple con los requisitos materiales. En concreto, sostiene que busca afrontar
las consecuencias económicas de la pandemia, en los términos del Decreto 417
del 17 de marzo de 2020, mediante la introducción de modificaciones a dos tributos
del orden Nacional, con el objeto de hacer más eficiente la entrega de recursos
y ayudas, a favor de la población más vulnerable[227].
43. Considera, no obstante, que no tuvo
en cuenta la regla establecida en el artículo 47 parágrafo 1 de la Ley 137 de 1994,
según la cual, las medidas de carácter tributario dejarán de regir al término
de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue el carácter de permanente[228].
Esta contradicción no implica una declaratoria de inexequibilidad, sino, en
opinión del interviniente, la necesidad de declarar la constitucionalidad
condicionada del Decreto 530 de 2020, en el entendido de que las exenciones y
excusiones previstas en este decreto se sujeten al término máximo previsto en la
Ley 137 de 1994.
Instituto
Colombiano de Derecho tributario
44. El instituto pide declarar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 530 de 2020, salvo el artículo 2
parágrafo 3, del cual solicitan la inconstitucionalidad, por fijar una
prohibición injustificada y contraria al principio constitucional de presunción
de buena fe[229].
45. Respecto a los requisitos formales,
el interviniente estima que el Decreto 530 de 2020 los cumple, pues éste[230]: a)
expone cómo las medidas que se toman están encaminadas a aliviar los efectos
económicos desfavorables que se generan para los ciudadanos más vulnerables; b)
fue suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros; c) se
expidió dentro de la vigencia del Decreto 417 de 2020; d) fue enviado debida y
oportunamente a la Corte Constitucional y; e) no requiere del envío de informes
a la ONU o la OEA, porque no se observan limitaciones a los derechos humanos o
derechos fundamentales.
46. El instituto considera, por otra
parte, que el decreto legislativo cumple con los requisitos materiales[231]. En
concreto, el Decreto Legislativo 530 de 2020 no implica una restricción de
derechos ya que constituye un incentivo a las donaciones que puede generar
efectos positivos que contribuyan a mitigar los efectos económicos del
COVID-19, sin que se comprometan los recursos del Estado o se genere algún
desequilibrio desproporcionado[232].
47. En cuanto al artículo
3 parágrafo 2 del Decreto 530 de 2020, que establece que el tratamiento
especial del IVA no será aplicable cuando el beneficiario de la donación sea un
vinculado económico, considera que dicha regla es contraria a la presunción de
buena fe e implica una prohibición injustificada[233]. En
opinión del instituto, la disposición castiga las donaciones que existan en virtud
de algún tipo de vínculo económico entre donante y donatario, sin tener en
cuenta que estas donaciones pueden versar sobre alguno de los bienes
contemplados en el Decreto Legislativo 530 de 2020[234].
Desconocer estas donaciones implica, a su vez, una contradicción con los
principios de justicia y equidad tributaria que aplican a las exenciones
tributarias y a los tratamientos preferenciales, según la sentencia C- 333 de
2017[235].
Gobernadores del
Pueblo indígena Yukpa
48. Los seis (6) gobernadores del pueblo
indígena Yukpa le solicitaron el dieciocho (18) de mayo de dos mil veinte
(2020) a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del Decreto
417 de 2020, así como de todos los decretos expedidos dentro de la vigencia de
éste[236]
o, en su defecto, la constitucionalidad condicionada de todos éstos[237].
49. Para los intervinientes, el Decreto
Legislativo 417 de 2020, así como las medidas tomadas en virtud de éste, son
discriminatorias y atentan contra mandatos constitucionales, el Convenio OIT
169 y la jurisprudencia constitucional[238],
pues no contienen un  enfoque territorial para aquellas regiones de alta
conflictividad armada, abandono estatal, altos niveles de pobreza,
marginalidad, difícil acceso -entre otros[239]-,
tales como la Serranía del departamento del Cesar.
50. Las medidas, además, no tienen en
cuenta que las comunidades tienen una condición nómada y seminómada, así como
una protección especial por parte de la Constitución y del Estado[240]; las
medidas tampoco tuvieron en cuenta el concepto emitido por el Viceministro para
la Participación e Igualdad de los Derechos del Ministerio del Interior del
veintisiete (27) de noviembre de 2019, que reconoce la necesidad de elaborar un
instrumento jurídico para poder implementar las políticas públicas nacionales
en comunidades como el pueblo Yukpa[241].
La omisión de estos aspectos implica, en opinión de los intervinientes, que el
pueblo Yukpa, así como los demás pueblos indígenas nómadas y seminómadas se
encuentren bajo un alto riesgo de contagio[242].
51. Los intervinientes manifiestan,
además, que no existe una norma o política que proteja, auxilie y ayude a los
pueblos indígenas, a sus resguardos, sus instituciones, sus entidades de salud,
ni a los indígenas en concreto[243].
Esto implica que no existe una disposición que contemple recursos o acciones
concretas a favor de las comunidades indígenas[244]; tan
solo existen, en opinión de los intervinientes, ayudas concretas a otras
poblaciones distintas.
52. Por lo anterior, el pueblo solicita
que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 417 de 2020 y
todos aquellos que se expidieron en vigencia de éste (entre ellos el Decreto
530 de 2020) o, en su defecto[245]:
a) se garanticen las ayudas alimentarias para el pueblo indígena Yukpa y todos
los pueblos indígenas de Colombia, durante el periodo que dure la pandemia,
bajo las condiciones culturales y de enfoque diferencial étnico; b) se
reconozcan recursos económicos especiales a las IPS indígenas en Colombia, en
su condición de entidades públicas prestadoras del servicio de salud, durante
el periodo que dure la pandemia; c) se garantice la vinculación inmediata y con
enfoque diferencial étnico a la totalidad de integrantes del pueblo indígena
Yukpa y todos los pueblos indígenas de Colombia a los siguientes programas
sociales del Estado; d) se prioricen las acciones y proyectos de los PEDT para
el pueblo indígena Yukpa y todos los pueblos indígenas de Colombia, siempre y
cuando se traslapen con las regiones PEDT; e) se destinen de manera inmediata
los recursos para construir los cuatro (04) centros de salud del pueblo
indígena Yukpa y uno de la etnia Wiwa de la Sierra Nevada de Santa Marta,
proyectos que fueron elaborados; f) se prioricen y aprueben proyectos de agua
potable, saneamiento básico, sistemas de energías limpias, vías terciarias y
proyectos de autonomía alimentaría, para el pueblo indígena Yukpa y todos los
pueblos indígenas de Colombia; g) abstenerse de realizar una nueva reforma al
sistema general de regalías, sin el debido proceso de consulta previa con el
Pueblo Indígena Yukpa y; h) abstenerse de realizar una nueva reforma a la ley
minera, hidrocarburos, o el sistema minero energético sin el debido proceso de
consulta previa.
[1] A través
de la Secretaria Jurídica, de acuerdo con la delegación de funciones dispuesta
en la Resolución 092 de 11 de febrero de 2019, que adjuntó en oficio anterior,
esto es el 24 de marzo de 2020.
[2] Según
consta de folios 1 a 10. Así mismo incorporó como anexos i) Alocución de
apertura del Directos General de la OMS en rueda de prensa sobre la COVID-19
de 11 de marzo de 2020; ii) Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 del
Ministerio de Salud y Protección Social “Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 18 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus”; iii) Documento del Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional de Salud “Situación actual: nuevo
coronavirus (COVID 19) del 9 de marzo de 2020; iv) Documento del Ministerio
de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud “Situación
actual: nuevo coronavirus (COVID 19” del 7 de abril de 2020; v) Documento
de la Organización Mundial de la Salud “Coronavirus disease 2019 (COVID 19)
outbreak situation” del 7 de abril de 2020; vi) Decreto 457 de 22 de marzo
de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia
sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento
del orden público; vii) Comunicado de la Organización Internacional del
Trabajo del 18 de marzo de 2020 “El COVID 19 y el mundo del trabajo:
repercusiones y respuestas”; viii) Declaración Conjunta del Presidente del
Comité Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo
Monetario Internacional del 27 de marzo de 2020.
[3] A la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario ICDT, a la Cámara de Comercio de Bogotá, al Instituto de Contadores
Públicos de Colombia, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
-ANDI-, al Banco de Alimentos de Bogotá, a la Asociación de Fundaciones
Familiares y Empresariales -AFE-, a la Confederación Colombiana de
Organizaciones No Gubernamentales, al Observatorio de Hacienda y Derecho
Tributario de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la
Universidad EADIT de Medellín, Norte de Barranquilla, del Cauca, Libre, La
Sabana, Los Andes, Externado de Colombia, Sergio Arboleda, Nacional de Colombia
y Javeriana de Bogotá.
[4] La
totalidad del Decreto se incorpora como anexo de la providencia.
[5] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, Intervención
de la Presidencia de la República, 2020, pp. 1-99.
[6] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 4.
[7] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 4.
[8] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 5.
[9] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 5.
[10] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 6.
[11] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., pp. 6s.
[12] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., pp. 7ss.
[13] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., pp. 12ss.
[14] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 14.
[15] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., pp. 15s.
[16] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 16.
[17] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 24.
[18] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 25.
[19] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 26.
[20] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 26.
[21] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., pp. 27s.
[22] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 29.
[23] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 30.
[24] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 34.
[25] Véase, Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020,
op. Cit., p. 34.
[26] Véase, Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020,
op. Cit., pp. 34ss.
[27] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 35.
[28] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 36.
[29] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 37.
[30] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 37.
[31] Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda, 2020, op.
Cit., p. 38.
[32] El
resumen de las intervenciones se incorpora en el segundo anexo de la presente
sentencia, que hace parte integral de la misma.
[33]
Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en
las sentencias de la Corte Constitucional, C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), C-145 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (M.P. Clara  Elena Reales
Gutiérrez),  C-226 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva),  C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de
dichas sentencias.
[34]
Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido),
citando a su vez la sentencia C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[35]
Ibidem.
[36] El
carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos:
(i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de
excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de
temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución
dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales
como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213
de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP)
y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la
CP).
[37] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[38]
Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 2009 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[39] La
Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede
tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación
del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se
proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar
las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace
con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[40]
Decreto 333 de 1992.
[41]
Decreto 680 de 1992.
[42]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[43]
Decreto 80 de 1997.
[44]
Decreto 2330 de 1998.
[45]
Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[46]
Decreto 4975 de 2009.
[47]  Decreto
2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[48]  Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas
entre otras, en las sentencias de la Corte Constitucional, C-465 de 2017 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y C-467
de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de dichas sentencias.
[49] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera),
entre otras.
[50] Ley
137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[51]
Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas). “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700 de 2015, (M.P. Gloria Stella Ortiz). El juicio
de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[52] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 (M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo) y C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), entre
otras.
[53]
Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes”.
[54] Ley
137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[55]
Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo). “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén
intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[56]
Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas). “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).
[57] El
juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta
Corte en las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466
de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera),
C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224 de
2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[58]
Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido). En
la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015
(M.P. Myriam Ávila Roldán) y C-194 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto).
[59] Al
respecto, en la sentencia C-753 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la
Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”.
[60] Ley
137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en
Colombia", artículo 8.
[61]
Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias
C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos
Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-224 de 2011 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[62]
Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), en
la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva) y C-742 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[63]
Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún
caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El
Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una
libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[64]
Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y
C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[65] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-468 de 2017
(M.P. Alberto rojas Ríos), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro
Linares Cantillo), C-751 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-723 de
2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-700 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), entre otras.
[66] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-437
de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo
Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[67]
Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017
(M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409
de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[68]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de
2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-465 de 2017 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo),
C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[69]
Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467
de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-225 de 2011 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-145 de 2009 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[70] Al
respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado),  C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-701
de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-672 de 2015 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), C-671 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-227 de
2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[71] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica
(…)”.
[72]
Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas
no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[73] En
este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo),
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[74] C. Const. sentencia
de constitucionalidad C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[75] Esto
marca la diferencia con otros virus recientes que han demostrado incluso con
mayor letalidad, como el VIH en sus orígenes, o el propio SARS-I.
[76] MP José
Fernando Reyes Cuartas.
[77] Esta es
una característica de las exenciones en tiempos de excepción, pues al
legislador tributario no le interesan los móviles de quienes llevan a cabo una
determinada actividad, basta con que se cumpla el hecho generador que, en estos
casos se exime a determinados sujetos pasivos.
[78]
Véase la Orden No 122/2020-XXII, de 24 de marzo de 2020, del Secretario de
Estado de Asuntos Fiscales de Portugal. Tomado el 28 de mayo de 2020 de https://www.moneris.pt/exencion-del-iva-debida-a-covid-19?lang=es .
Así mismo en Chipre, Croacia, Holanda Puede consultarse el
documento en la siguiente página https://www.fiscal-impuestos.com/sites/fiscal-impuestos.com/files/Tax_Administration_Responses_to_COVID_19.pdf
[79] De
acuerdo con la sentencia C- 511 de 1996 y reiterada por la C- 353 de 1997 “La
exención se refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el
hecho imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación
establecida en la norma tributaria.  Gracias a esta técnica desgravatoria, con
criterios razonables y de equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular
la carga tributaria - definida previamente a partir de un hecho o índice
genérico de capacidad económica -, de modo que ella consulte atributos
concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo.
Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del
tributo y que no apareja su negación”.
[80] Ortega
Juan Ricardo y otros. Incidencia Fiscal de los incentivos tributarios.
Departamento Nacional de Planeación. Planeación y Desarrollo. Julio- diciembre
2000 pág. 289 a 330-. Cfr.
[81] Fernández
Brenes Silvia. Las exoneraciones y desgravaciones tributarias a la luz de los
principios constitucionales. Visto el 27 de mayo de 2020 en la página https://core.ac.uk/download/pdf/30047151.pdf
[82] Los
artículos 2, 95-9, 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política son angulares
en el desarrollo de la labor del Congreso en materia tributaria.
[83] C.
Const., sentencias de constitucionalidad C- 776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), C- 172 de 2009 (MP Cristina Pardo Schlesinger), C- 209 de 2016 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio).
[84] C. Const.,
sentencia de constitucionalidad C- 080 de 1996, reiterada por la sentencia C-
776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[85] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), reiterada por las sentencias C- 776 de 2003, C- 172 de 2009 (MP
Cristina Pardo Schlesinger).
[86] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), reiterada por la sentencia C- 100 de 2014 (MP María Victoria Calle
Correa).
[87] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), reiterada por la sentencia C- 172 de 2009 (MP Cristina Pardo
Schlesinger).
[88] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 100 de 2014 (MP María Victoria Calle
Correa).
[89] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 100 de 2014 (MP María Victoria Calle
Correa).
[90] Ver entre
otras la C. Const. sentencia de constitucionalidad C-657 de 2015 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio).
[91] Cfr. C.
Const. sentencia de constitucionalidad C-657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio).
[92] C. Const., sentencias de constitucionalidad C- 748 de 2009,
C- 602 de 2015, C- 657 de 2015, C- 209 de 2016.
[93] De
acuerdo con lo señalado en la C. Const. sentencia de constitucionalidad C-183
de 1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) el juicio en materia tributaria en general
debe ser de intensidad leve, sin que eso implique que deba ser más estricto
cuando se encuentre un indicio de inequidad o de arbitrariedad. Así sostuvo: “La
Corte, como guardiana de la estricta sujeción del poder tributario a los
mandatos constitucionales debe asegurarse que el sistema tributario, en su
conjunto y en las leyes que lo integran, se informe en los principios de
justicia y equidad, los cuales se concretan en las reglas y fórmulas de reparto
de la carga tributaria y en la adecuada distribución del gasto público. Por
consiguiente, la intensidad del control de constitucionalidad en esta materia
no puede captarse siempre bajo una expresión única, ya que su mayor o menor
severidad dependerá en últimas del grado de equidad de las disposiciones
fiscales. En este orden de ideas, si del análisis preliminar de una ley
tributaria surge un indicio de inequidad o arbitrariedad, derivado de un
reparto desigual de la carga tributaria, el examen de constitucionalidad no
podrá ser débil”.
[94] C. Const.
sentencia de constitucionalidad C-169 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
Esto deriva además del principio de equidad tributaria. Para tal efecto se
entiende que el análisis se realizará sobre equidad horizontal cuando quienes
contribuyen están en una misma situación fáctica y por ello deben contribuir de
forma equivalente y equidad vertical cuando se imponen mayores cargas a quienes
tienen más capacidad económica.
[95] La
doctrina divide los incentivos y, especialmente las modalidades de exención. La
exención subjetiva atiende a la condición del contribuyente y a sus especiales
circunstancias, como la que plantea el asunto puesto a conocimiento de la Sala.
La exención objetiva, por su parte, se refiere a que se otorga por un plazo, o
por jurisdicción o territorio o atendiendo determinada cuantía y la exención
mixta contiene elementos de ambas a la par que se exoneran determinadas
actividades, también se hace con sujetos. Ibid.
[96] C. Const.
sentencia de constitucionalidad C- 179 de 1994 (MP Carlos Gaviria Diaz).
[97] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 172 de 2009 (MP Cristina Pardo
Schlesinger).
[98] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 179 de 1994 (MP Carlos Gaviria Diaz.
[99] C.
Const., sentencias de constitucionalidad C- 179 de 1994 (MP Carlos Gaviria
Diaz, C- 367 de 1994.
[100] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 136 de 1999 (MP José Gregorio
Hernández Galindo).
[101] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C-159 de 2020 (MP Cristina Pardo
Schlesinger).
[102] C.
Const., sentencias de constitucionalidad C- 179 de 1994(MP Carlos Gaviria
Díaz), C- 911 de 2010 (MP Jorge Pretelt Chaljub).
[103] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 373 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz).
[104] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 217 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[105] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 517 de 2017 (MP Iván Escrucería
Mayolo).
[106] Véanse C.
Const. Sentencias de constitucionalidad C-373 de 1994 (MP Fabio Morón Diaz) y
C-136 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[107] Dictado
en el marco del Decreto 2330 de 1998 Por el cual se dictan medidas tendientes a
resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la
situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las
entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos
institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones
complementarias.
[108] C.Const.
Sentencias de constitucionalidad C-122 de 1999 (MP Fabio Morón Díaz) y C-136 de
1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[109] De
acuerdo con la Ley 633 de 2000 que en su artículo 1° adicionó el parágrafo del
artículo 870 del Estatuto Tributario,  la transacción financiera es toda
operación de retiro en efectivo, mediante cheque con talonario, con tarjeta
débito, a través de cajero electrónico, mediante puntos de pago, notas débito o
cualquier otra modalidad que implique la disposición de recursos de cuentas de
depósito corrientes o de ahorros, en cualquier tipo de denominación, incluidos
los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como saldos positivos de
tarjetas de crédito y las operaciones mediante las cuales los establecimientos
de crédito cancelan el importe de los depósitos a término mediante abono en
cuenta.
[110] MP Manuel
José Cepeda Espinoza.
[111] El
movimiento contable y el abono en cuenta corriente o de ahorros que se realice
en las operaciones cambiarias se considera una sola operación hasta el pago al
titular de la operación de cambio, para lo cual los intermediarios cambiarios
deberán identificar la cuenta corriente o de ahorros mediante la cual dispongan
de los recursos. El gravamen a los movimientos financieros se causa a cargo del
beneficiario de la operación cambiaria cuando el pago sea en efectivo, en
cheque al que no se le haya puesto la restricción de “para consignar en cuenta
corriente o de ahorros del primer beneficiario”, o cuando el beneficiario de la
operación cambiaria disponga de los recursos mediante mecanismos tales como
débito a cuenta corriente, de ahorros o contable
[112]
Previamente las Leyes 863 de 2003 y 1694 de 2013 habían presupuestado un
desmonte progresivo del GMF que no se concretó.
[113] Se
encuentran pormenorizadas en el artículo 879 del Estatuto Tributario. En el
cuadro se enuncian los aspectos generales.
[114] De
acuerdo con dicho apartado las operaciones de pago a terceros por conceptos
tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes o cualquier
cumplimiento de obligaciones se encuentran sujetas al Gravamen a los
Movimientos Financieros.
[115] Parágrafo 2 del
artículo 873 del Estatuto Tributario.
[116] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 209 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[117] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 335 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[118] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[119] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 335 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[120] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[121] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 776 de 2003(M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa)
[122] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 335 de 1994 (MP José Gregorio
Hernández Galindo).
[123] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 335 de 1994 (MP José Gregorio
Hernández Galindo).
[124] https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45336/6/S2000208_es.pdf
[125] La CEPAL
señala que “La pandemia de la COVID-19 debe conducir a nuevas formas de
globalización y geopolítica. Es una oportunidad para recordar los beneficios
del multilateralismo y fortalecer las acciones para avanzar hacia el nuevo
modelo de desarrollo sostenible e inclusivo propugnado por los ODS de la Agenda
2030. La Cuarta Reunión del Foro de los Países de América Latina y el Caribe
sobre el Desarrollo Sostenible debe ser una instancia fértil para que la región
acelere sus esfuerzos para avanzar en un decenio de acción y resultados en
favor del desarrollo sostenible, que permita superar los modelos que
debilitaron la capacidad de respuesta ante la presente crisis sanitaria y humanitaria”.
Ibid.
[126] Así se ha
reconocido que por regla general este tipo de organizaciones intervienen con
algún grado de efectividad en poblaciones altamente vulnerables; gestionan
recursos ante organismos externos para suplir la falta de cobertura en servicios
sociales del Estado en varias regiones del país; inciden en la implementación
de políticas públicas y son contrapesos institucionales para denunciar la
corrupción y la falta de transparencia; investigan y crean conocimiento,
fomentan la democracia deliberativa y rinden cuentas de sus actuaciones. Véase
https://www.pactomundial.org/wp-content/uploads/2019/05/Las-ONG-ante-los-Objetivos-de-Desarrollo-Sostenible.pdf
[127] Esta
facultad la delegó a los Gobernadores y Alcaldes en la Ley 22 de 1987, que en
su artículo 1° señala: “Corresponde al Gobernador del Departamento de
Cundinamarca y al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, reconocer y
cancelar personería jurídica a las Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones e
Instituciones de utilidad común, que tengan su domicilio en el Departamento de
Cundinamarca, y en el Distrito Especial de Bogotá, respectivamente, cuya
tramitación se venía adelantando ante el Ministerio de Justicia”.
[128] Gaitán
S., Óscar M., Guía práctica de las entidades sin ánimo de lucro y del sector
solidario, Cámara de Comercio de Bogotá, 2014, p. 7.
[129] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 287 de 2012 (MP María Victoria Calle
Correa).
[130] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 287 de 2012 (MP María Victoria Calle
Correa).
[131] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 287 de 2012. Valencia Z., Arturo;
Ortiz M., Álvaro, Derecho Civil, Tomo I: parte general y personas, Ed. Temis,
15a. Ed., Bogotá, 2002, p. 423; Gaitán S., Óscar, 2014, op. Cit., p. 7.
[132] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 287 de 2012 (MP María Victoria Calle
Correa).
[133] Valencia
Z., Arturo; Ortiz M., Álvaro, 2002, op. Cit., p. 423.
[134] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 287 de 2012 (MP María Victoria Calle
Correa).
[135] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 287 de 2012 (MP María Victoria Calle
Correa).
[136] Gaitán
S., Óscar M., 2014, op. Cit., p. 8.
[137] Véase, C.
Const., sentencias de constitucionalidad C- 506 de 1994, C- 316 de 1995, C- 560
de 1997, C- 876 de 2002.
[138] Véase, C.
Est., Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 12.02.1996, radicado 773,
Consejero Ponente: Javier Henao Hidrón.
[139] C. Est.,
Sec. IV, sentencia del 04.12.2019 (rad. 2145368), Consejero Ponente: Julio
Roberto Piza Rodríguez.
[140] C. Est.,
Sec. IV, sentencia del 31.03.2011 (rad. 16285), Consejera Ponente: Carmen
Teresa Ortiz de Rodríguez.
[141] ANDI,
Guía para la aplicación de las entidades sin ánimo de lucro al régimen
tributario especial, ANDI, 2019, p. 2.
[142] Melo W.,
Adriana; Villegas de Bedout, Beatriz E., Implicaciones de las modificaciones de
la Ley 1819 de 2016 al régimen tributario especial para las entidades sin ánimo
de lucro, en Autores varios, Entidades sin ánimo de lucro: asociaciones,
fundaciones y corporaciones, Cámara de Comercio de Medellín, 2019, p. 274.
[143] C. Est.,
Sec. IV, sentencia del 31.03.2011 (16285), Consejera Ponente: Carmen Teresa
Ortiz de Rodríguez.
[144] DIAN,
Concepto 0481: Entidades sin ánimo de lucro y donaciones, 2018, pp. 37s.
[145] ANDI,
2019, op. Cit., p. 6.
[146] C. Est.,
Sec. IV, sentencia del 31.03.2011 (16285), Consejera Ponente: Carmen
Teresa Ortiz de Rodríguez.
[147] C.
Est., Sec. IV, sentencia del 31.01.2013 (rad. 18878), Consejera Ponente Carmen
Teresa Ortiz de Rodríguez: “La disposición en cita establece que las
entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto social principal y recursos estén
destinados a actividades de salud, deporte, educación formal, cultural,
investigación científica o tecnológica, ecología, protección ambiental, o a
programas de desarrollo social, cuando las mismas sean de interés general
siempre que sus excedentes sean reinvertidos en la actividad de su objeto
social, se someten al régimen tributario especial del impuesto sobre la renta y
complementarios”. Asimismo, C. Est., Sec. IV, sentencia del 23.06.2000 (rad.
9962), Consejero ponente: Delio Gómez Leyva: “Según
la norma fiscal, son requisitos para acceder al régimen tributario especial los
siguientes: 1. Que se trate de entidades cuya naturaleza jurídica corresponda a
una corporación, fundación o asociación sin ánimo de lucro. 2. No deben
hallarse expresamente exceptuadas del impuesto sobre la renta por el artículo
23 del Estatuto Tributario. 3. El objeto social principal que da derecho al
tratamiento preferencial debe estar dirigido, así como los recursos obtenidos
en desarrollo del mismo, a las actividades de salud, educación formal, cultura,
deporte aficionado, investigación científica o tecnológica, ecología y
protección ambiental, o a programas de desarrollo social; y 4. Que tales
actividades sean de interés general.”
[148] Art. 359
parágrafo 1 Estatuto Tributario: Se entenderá que la actividad es de interés
general cuando beneficia a un grupo poblacional (sector, barrio o comunidad
determinada). Art. 359 parágrafo 2 Estatuto Tributario: Se considera que la
entidad sin ánimo de lucro permite el acceso a la comunidad, cuando cualquier
persona natural o jurídica puede acceder a las actividades que realiza la
entidad sin ningún tipo de restricción, excepto aquellas que la ley contempla y
las referidas a la capacidad misma de la entidad. Asimismo, se considera que la
entidad sin ánimo de lucro permite el acceso a la comunidad, cuando hace oferta
abierta de los servicios y actividades que realiza en desarrollo de su objeto
social, permitiendo que terceros puedan beneficiarse de ellas, en las mismas
condiciones que los miembros de la entidad, o sus familiares.
[149] Según el
artículo 359 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 152 de la Ley
1819 de 2016, El objeto social debe corresponder con alguna de las actividades,
tales como, (i) educación; (ii) salud; (iii)
cultura; (iv) ciencia, tecnología e innovación; (v)
actividades de desarrollo social; (vi) actividades de protección
al medio ambiente; (vii) prevención del uso y consumo de
sustancias psicoactivas; (viii) promoción y apoyo a las
actividades deportivas; (ix) actividades de desarrollo
empresarial; (x) promoción y apoyo a los derechos humanos y a los
objetivos globales definidos por la ONU; (xi) actividades de
promoción y mejoramiento de la administración de justicia; (xii)
promoción y apoyo a entidades sin ánimo de lucro que ejecuten acciones directas
en el territorio nacional en alguna de las actividades meritorias descritas en
este artículo; y, (xiii) actividades de microcrédito, conforme
con la Ley 590 de 2000.
[150] Decreto
1625 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en
materia Tributaria”.
[151] Es decir
18 ministerios de acuerdo con lo señalado en el artículo 17 de la Ley 1444 de
2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019.
[152] Fue
publicado en el Diario oficial 51.282 del 11 de abril de 2020.
[153] La Sala
realizará el estudio conjunto de estos juicios dado que son coincidentes en
analizar el propósito de la norma, con la verificación de que las medidas
adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de esta, siempre que
estén relacionadas con el contenido declaratorio de la emergencia.
[154] Entre
otras pueden consultarse las decisiones a las que se refiere el párrafo 78 de
esta providencia.
[155] Puede
consultarse en el siguiente enlace https://ccong.org.co/files/937_at_Resultados%20Consulta%20Pandemia.pdf
[156] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 551 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo),
C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[157] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 551 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo),
C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C- 335 de 2016 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza martelo), C- 333 de 2017 (MP Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[158] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C- 333 de 2017 (MP Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[159] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 711 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería), reiterada en
la sentencia C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[160] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 183 de 1998, C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio), C- 333 de 2017 (MP Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[161] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[162] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C-717 de 2003, reiterada en la sentencia C- 657 de 2015
(MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[163] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[164] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 1021 de 2012, C- 657 de 2015 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio), C- 333 de 2017 (MP Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[165] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 1021 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C- 104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C- 335 de 2016 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[166] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 333 de 2017 (MP Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[167] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 1021 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[168] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[169] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 354 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[170] C. Const.,
sentencias de constitucionalidad C- 1021 de 2012(MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C- 766 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[171] C. Const., sentencia
de constitucionalidad C- 183 de 1998, C- 1074 de 2002, reiterada en la
sentencia C- 1021 de 2012; sentencia de constitucionalidad C- 766 de 2013 (MP
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[172] Véase párrafos 102 a
109 de esta providencia.
[173] Decreto 530 de 2020,
considerando 20.
[174] La Sala
realizará el estudio conjunto de estos juicios dado que son coincidentes en
analizar el propósito de la norma, con la verificación de que las medidas
adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de esta, siempre que
estén relacionadas con el contenido declaratorio de la emergencia.
[175] C.
Const., sentencia de constitucionalidad C- 517 de 2017 (MP Iván Escrucería
Mayolo).
[176] Para entender el
concepto de Vinculado Económico debe acudirse a lo indicado en el Concepto
220-034869 del 25 de mayo de 2012 por parte de la Supersociedades, según el
cual “el concepto de "vinculado económico" se tiene que el término
como tal no se encuentra actualmente definido por la legislación colombiana.
Sin embargo, es usual dentro del ámbito comercial y jurídico colombiano que por
"vinculado económico" se identifique a los sujetos que forman parte
de situaciones de control o de grupo empresarial, en los términos de los
artículos 26, 27 y 28 de la Ley 222 de 1.995, los cuales tienen unos efectos
especialmente regulados en la mencionada Ley. En tal sentido, un accionista no
sería un vinculado económico si no reúne ninguno de los requisitos exigidos en
el mencionado artículo 28 para la configuración del grupo empresarial. Por otra
parte, habría una definición más amplia del término "vinculado
económico", si para el efecto se acude al significado común de la
expresión. De lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española de la Real
Academia Española, Vigésima Segunda Edición, se encuentra que la definición del
término "vínculo" es "unión o atadura de una persona o cosa con
otra". Por su parte, la definición dada por el mismo Diccionario del
término "económico" es la de un adjetivo que significa
"perteneciente o relativo a la economía". El término
"economía" significa, entonces, "conjunto de bienes y
actividades que integran la riqueza de una colectividad o un individuo" y
"ciencia que estudia los métodos más eficaces para satisfacer las
necesidades humanas materiales, mediante el empleo de bienes escasos". De
esta forma, "vínculo económico" sería la unión o atadura que tendrían
dos o más personas o cosas con ocasión de los bienes y actividades que integran
la 6 riqueza de cada uno de ellos. "Vinculados económicos" serían las
personas o cosas de quienes se predica ese vínculo económico. En estas
condiciones, un accionista sí sería un "vinculado económico" a una
sociedad, por cuanto existiría una unión o atadura entre los bienes que aportó
como persona, natural o jurídica, individualmente considerada, a la conformación
del patrimonio de otra persona, en este caso jurídica, que es la sociedad. En
conclusión, desde el punto de vista académico, existirían estas dos posibles
definiciones del término "vinculado económico", por lo que, según sea
la que se adopte para el caso de su consulta, se entenderá que la aludida
autorización solo cobija a las sociedades accionistas que hagan parte del grupo
empresarial, para la primera de ellas, o que la autorización cobija a todos los
accionistas, entendiéndose por tales a los vinculados económicos.
[177] MP Carlos Bernal
Pulido.
[178] MP Martha Victoria
Sáchica Méndez.
[179] Observatorio de
Hacienda Pública, U. Santo Tomás, Bucaramanga, 2020, p. 10.
[180] Observatorio de
Hacienda Pública, 2020, op. Cit., p. 4.
[181] Observatorio de
Hacienda Pública, 2020, op. Cit., p. 4.
[182] Observatorio de
Hacienda Pública, 2020, op. Cit., pp. 3s.
[183] Observatorio de
Hacienda Pública, 2020, op. Cit., pp. 4s.
[184] Véase, Observatorio
de Hacienda Pública, 2020, op. Cit., p. 8.
[185] Observatorio de
Hacienda Pública, 2020, op. Cit., p. 9.
[186] Instituto de Estudios
Constitucionales, Universidad Externado, 2020, p. 8.
[187] Instituto de Estudios
Constitucionales, 2020, op. Cit., pp. 6s.
[188] Instituto de Estudios
Constitucionales, 2020, op. Cit., pp. 6s.
[189] Instituto de Estudios
Constitucionales, 2020, op. Cit., p. 8.
[190] Instituto de Estudios
Constitucionales, 2020, op. Cit., p. 8.
[191] Cámara de Comercio de
Bogotá, 2020, p. 16.
[192] Cámara de Comercio de
Bogotá, 2020, op. Cit., pp. 7s.
[193] Cámara de Comercio de
Bogotá, 2020, op. Cit., pp. 9ss.
[194] Cámara de Comercio de
Bogotá, 2020, op. Cit., p. 15.
[195] Universidad de Los
Andes, 2020, p. 185.
[196] Universidad de Los
Andes, 2020, op. Cit., p. 185.
[197] Universidad de Los
Andes, 2020, op. Cit., p. 8.
[198] Universidad de Los
Andes, 2020, op. Cit., pp. 8s.
[199] Universidad de Los
Andes, 2020, op. Cit.,
p. 9.
[200] CCONG, 2020, p. 2.
[201] CCONG, 2020, op.
Cit., p. 2.
[202] CCONG, 2020, op.
Cit., p. 3.
[203] CCONG, 2020, op.
Cit., p. 3.
[204] CCONG, 2020, op. Cit., p. 6.
[205] Entre
ellas están i) no tenía conocimiento; ii) no entiende el procedimiento; iii) no
es posible cumplir con los requisitos; iv) no hay acceso a internet en el
territorio; v) no cuenta con computador; vi) no encuentra utilidad en
pertenecer al Régimen Tributario Especial; vii) cambió la figura y optó por el
Régimen Ordinario. CCONG,
2020, op. Cit. Pág. 4
[206] CCONG, 2020, op. Cit.,
p. 6.
[207] Véase, CCONG, 2020,
op. Cit., pp. 6ss.
[208] CCONG, 2020, op.
Cit., p. 8.
[209] CCONG, 2020, op. Cit.,
p. 9.
[210] Observatorio de
Intervención ciudadana constitucional, Universidad Libre, 2020, p. 2.
[211] Observatorio de
Intervención ciudadana constitucional, 2020, op. Cit., p. 5.
[212] Observatorio de
Intervención ciudadana constitucional, 2020, op. Cit., p. 8.
[213] Vargas P., Mateo,
2020, p. 5.
[214] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., pp. 10s.
[215] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., pp. 11ss.
[216] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., p. 12.
[217] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit.,
p. 13.
[218] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., pp. 13s.
[219] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., p. 14.
[220] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., p. 14.
[221] Vargas P., Mateo,
2020, op. Cit., p. 15.
[222] Centro de Estudios
Fiscales, Universidad Externado, 2020, p. 7.
[223] Centro de Estudios
Fiscales, 2020, op. Cit., p. 2.
[224] Centro de Estudios
Fiscales, 2020, op. Cit., p. 3.
[225] Centro de Estudios
Fiscales, 2020, op. Cit., p. 4.
[226] Centro de Estudios
Fiscales, 2020, op. Cit., p. 4.
[227] Centro de Estudios
Fiscales, 2020, op. Cit., p. 6.
[228] Centro de Estudios
Fiscales, 2020, op. Cit., p. 6.
[229] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, p. 17.
[230] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, pp. 4s.
[231] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, op. Cit., pp. 12ss.
[232] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, op. Cit., p. 14.
[233] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, op. Cit., p. 14.
[234] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, op. Cit., p. 15.
[235] Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, 2020, op. Cit., pp. 15ss.
[236] Pueblo Yukpa, 2020,
p. 4.
[237] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 15.
[238] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 15.
[239] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 23.
[240] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 24.
[241] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 24.
[242] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 24.
[243] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 24.
[244] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., p. 25.
[245] Pueblo Yukpa, 2020,
op. Cit., pp. 89s.