C-183-16
Sentencia C-183/16
ACCESO A LAS TIC Y DESPLIEGUE DE INFRAESTRUCTURA EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Inhibición para emitir
un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Acceso
a las TIC y despliegue de infraestructura
DEMANDA DE IN
CONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
ACTO ADMINISTRATIVO-No es prueba del
sentido normativo de una ley/CUESTIONAMIENTO DE LEY DE ACUERDO CON
INTERPRETACION VIVIENTE EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia
constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Corresponde a una
confrontación entre acto administrativo y la Constitución Política
Referencia: expedientes D-10983
Actor: Efraín Gómez
Cardona
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 193 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018, ‘Todos por nuevo
un país’”
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Efraín Gómez Cardona instauró acción
pública de inconstitucionalidad contra el artículo 193
(parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014- 2018, ‘Todos por nuevo un país’”.
En su concepto, la disposición cuestionada desconoce los artículos 1, 287 y
313, numerales 7 y 9, de la Constitución. La demanda fue admitida mediante auto
del 30 de septiembre de 2015, en el cual se dispuso, de conformidad con los
artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991, comunicar la iniciación del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior, al Ministerio de las TIC, al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Salud y
Protección Social, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al
Departamento Nacional de Planeación, a la Superintendencia de Industria y
Comercio, a Parques Nacionales Naturales, al Instituto Colombiano Agropecuario,
a Colciencias, a las Federaciones Nacional de Departamentos y Colombiana de
Municipios, la Organización Nacional Indígena (ONIC), a
la Organización de los Pueblos Indígenas del Amazona Colombiano (OPIAC), al
Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), a la Autoridades Indígenas de
Colombia (AICO), al Proceso de Comunidades Negras (PCN), a la Conferencia
Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA), al Movimiento Nacional
Cimarrón, a la Autoridad Nacional Afrocolombian (ANAFRO), a la organización
Gaia Colombia, a la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
en Colombia (UICN), al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt (Humboldt), a la organización nacional Dejusticia, al
departamento de Derecho de Medio Ambiental de la Universidad Externado de
Colombia, al departamento de Derecho Ambiental y a la Facultad de Medicina de
la Universidad del Rosario, al Centro de Documentación Ambiental del Instituto
de Estudios Ambientales (CEDA-IDEA), a la facultad de Medicina de la
Universidad Nacional, a la Facultad de Medicina
y al grupo de Investigación en Telecomunicaciones del Departamento de
Electrónica de la Pontificia Universidad Javeriana, a la Organización Mundial de la
Salud en Colombia (OMS), a la Asociación de la Industria Móvil de Colombia
(ASOMOVIL), a la Fundación Karisma, a la Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones (Andesco) y a la Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible (ASOCAR). Por
último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para efectos
de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2).
2. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la
referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe y resalta en negrilla el segmento normativo acusado, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015:
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de
9 de junio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[…]
ARTÍCULO 193. ACCESO A LAS TIC Y DESPLIEGUE DE
INFRAESTRUCTURA. Con el propósito de garantizar el ejercicio y goce efectivo de
los derechos constitucionales a la comunicación, la vida en situaciones de
emergencia, la educación, la salud, la seguridad personal, y, el acceso a la
información, al conocimiento, la ciencia y a la cultura, así como el de
contribuir a la masificación del Gobierno en Línea, de conformidad con la Ley
1341 de 2009, es deber de la Nación asegurar la prestación continua, oportuna y
de calidad de los servicios públicos de comunicaciones para lo cual velará por
el despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en las
entidades territoriales.
Para este efecto, las
autoridades de todos los órdenes territoriales identificarán los obstáculos que
restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de
telecomunicaciones necesaria para el ejercicio y goce de los derechos constitucionales
y procederá a adoptar las medidas y acciones que considere idóneas para
removerlos.
Cualquier autoridad territorial o cualquier persona
podrá comunicarle a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) la
persistencia de alguno de estos obstáculos. Recibida la comunicación, la CRC
deberá constatar la existencia de barreras, prohibiciones o restricciones que
transitoria o permanentemente obstruyan el despliegue de infraestructura en un
área determinada de la respectiva entidad territorial. Una vez efectuada la
constatación por parte de la CRC y en un término no mayor de treinta (30) días,
esta emitirá un concepto, en el cual informará a las autoridades territoriales
responsables la necesidad de garantizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones
para la realización de los derechos constitucionales en los términos del primer
inciso del presente artículo.
Comunicado el concepto, la autoridad respectiva dispondrá de un
plazo máximo de treinta (30) días para informar a la CRC las acciones que ha
decidido implementar en el término de seis (6) meses para remover el obstáculo
o barrera identificado por la CRC, así como las alternativas que permitirán el
despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en el área determinada,
incluidas, entre estas, las recomendaciones contenidas en el concepto de la CRC.
Antes del vencimiento de este plazo, la autoridad de la entidad
territorial podrá acordar con la CRC la mejor forma de implementar las
condiciones técnicas en las cuales se asegurará el despliegue.
PARÁGRAFO 1o. Cuando el plan de ordenamiento territorial no permita
realizar las acciones necesarias que requieran las autoridades territoriales
para permitir el despliegue de infraestructura para telecomunicaciones, el
alcalde podrá promover las acciones necesarias para implementar su modificación.
PARÁGRAFO 2o. A partir de la radicación de la
solicitud de licencia para la construcción, instalación, modificación u
operación de cualquier equipamiento para la prestación de servicios de
telecomunicaciones, la autoridad competente para decidir tendrá un plazo de dos
(2) meses para el otorgamiento o no de dicho permiso. Transcurrido ese plazo
sin que se haya notificado decisión que resuelva la petición, se entenderá
concedida la licencia en favor del peticionario en los términos solicitados en
razón a que ha operado el silencio administrativo positivo, salvo en los casos
señalados por la Corte Constitucional. Dentro de las setenta y dos (72) horas
siguientes al vencimiento del término de los (2) meses, la autoridad competente
para la ordenación del territorio, deberá reconocer al peticionario los efectos
del silencio administrativo positivo, sin perjuicio de la responsabilidad
patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario
encargado de resolver.
PARÁGRAFO 3o. Los elementos de transmisión y recepción que hacen
parte de la infraestructura de los proveedores de las redes y servicios de
telecomunicaciones, tales como picoceldas o microceldas, que por sus
características en dimensión y peso puedan ser instaladas sin la necesidad de
obra civil para su soporte estarán autorizadas para ser instaladas sin mediar
licencia de autorización de uso del suelo, siempre y cuando respeten la
reglamentación en la materia expedida por la Agencia Nacional del Espectro
(ANE) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC).”
III.
LA DEMANDA
3. El ciudadano Efraín Gómez Cardona demanda
el artículo 193 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por el cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018, ‘Todos por nuevo un país’”, toda
vez que en su concepto vulnera los artículos 1º, 287 y 313, numerales 7º y 9º,
de la Constitución. El actor expone como concepto de la violación un cargo
único, con los siguientes argumentos:
3.1. El concepto de la violación lo
divide inicialmente en dos acápites. En el primero se refiere a lo que prevé la
norma cuestionada acerca de la “identificación de barreras”. Señala que
según la disposición legal “los llamados a identificar los obstáculos”
al despliegue de la infraestructura en telecomunicaciones “han de ser los
expertos en el tema, los que tienen competencia para regular el servicio y la
determinación de prestarlo”. De lo cual infiere que entonces “no
corresponde a las autoridades locales, sino a las nacionales, en primer término
establecer las condiciones técnicas para el despliegue de las redes”. Solo
después de eso es que se les deberá informar lo pertinente a las autoridades
locales, “para que así puedan ellas, conocidas las razones técnicas,
determinar los lugares en los que podrán estar las redes”. Tras describir
este punto viene el segundo acápite, atinente a la “remoción de barreras u
obstáculos”, en el cual afirma que, de acuerdo con el precepto bajo examen,
una vez la Comisión de Regulación de Comunicaciones emita “lo que con mayor
eufemismo se llama ‘concepto’”, entonces surge para la autoridad local la
obligación de proceder de conformidad, y “si fuere que el obstáculo está en
el plan de ordenamiento territorial, el alcalde ‘podrá’ proponer su
modificación”. Esta regulación le parece que revela un “espíritu
autoritario”, expresado con “sutileza”, pues en realidad el supuesto
concepto de la CRC se convierte en una “obligación absoluta” para los
entes territoriales. Dice:
“Jamás una
palabra que se supone denotativa de discrecionalidad ha sido escrita con más
imperatividad, la pretensión de la norma podría reducirse a la expresión latina
‘Roma locuta, causa finita’, con la sola diferencia que aquí la que habla no es
Roma sino la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. De esta manera, el
‘espíritu autoritario’ que llamara Restrepo Piedrahíta ya no viene bajo la
presentación de puro y llano desconocimiento del Concejo Municipal, como se hizo
en el caso de los ‘macroproyectos’ y que en la más afortunada hora la Corte
neutralizó en la sentencia C-149 de 2010, sino que va ganando en sutileza: ya
no es que la decisión nacional desplaza a la local sino que el ‘concepto’
nacional se traduce en la absoluta obligación para la autoridad local”.
3.2. Para “probar” las aserciones
anteriores, el actor presenta una “circular conjunta”, expedida por el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y la
Procuraduría General de la Nación, en la cual en su criterio la norma legal
demandada sufre una transformación. Mientras la disposición cuestionada dice
que en caso de hallarse un impedimento a la remoción del obstáculo en el plan
de ordenamiento territorial el alcalde “podrá” promover las acciones
necesarias para implementar su modificación, la citada circular conjunta dice:
“[c]uando el Plan de ordenamiento Territorial POT no permita realizar las
acciones necesarias que requieran las autoridades territoriales para permitir
el despliegue de infraestructura para telecomunicaciones, el alcalde podrá
promover las acciones necesarias para implementar su modificación, es decir,
debe revisar su POT acorde con la norma general”. A partir de la
trascripción de ese segmento, perteneciente a una circular que el actor
adjunta, observa que en ella “el ‘podrá’ con toda naturalidad migra hacia el
‘debe’”, de suerte que es entonces claro que en la norma se les impone a
las autoridades territoriales el deber de modificar su POT, con el fin de
ajustarse al concepto de la CRC, y al mandato de la ley. Dicha modificación del
POT, si es necesaria, debe introducirse según el accionante “en cualquier
punto y hora”, e incluso debe hacerse así “por más que existan leyes que
señalen que tales revisiones no pueden hacerse sino cada doce años”.
3.3. En su demanda, el ciudadano
reconoce que el servicio público de telecomunicaciones “tiene muy alta
importancia”, pero agrega que “de ninguna manera alcanza la condición de
interés mayúsculo y supremo”, como en cambio sí lo considera el inciso
primero del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015. Por lo demás, los obstáculos
que se presentan a una prestación amplia de este servicio “no se pueden
achacar a las autoridades territoriales”, y la falta de calidad en esta
materia “ha de responder seguramente a razones diferentes”. Sin embargo,
manifiesta que también “es bastante posible que la administración que de
cada territorio hagan las respectivas autoridades impida que las empresas de
telecomunicaciones tiendan libremente sus redes e instalen sus antenas en
cualesquiera sitios”. Lo que ocurre es que el interés de las empresas de
telecomunicaciones, y de la nación, de proveer una infraestructura adecuada
para estos efectos “no puede arrasar con otros [intereses] no menos
valiosos desde el punto de vista constitucional, entre ellos por ejemplo el de
cada municipio de proteger y defender su patrimonio ecológico local”. A
partir de lo cual, extrae las siguientes conclusiones:
“[l]as normas
acusadas desconocen por tanto la autonomía de los Concejos Municipales para la
regulación de sus intereses propios, la necesaria participación en la
regulación de los intereses que son comunes con la nación, en la medida en que
por privilegiar con desmesura un solo interés (el de las telecomunicaciones)
terminan vapuleando o reduciendo a una expresión mínima otros intereses
igualmente legítimos y de no menor rango constitucional como son los intereses
locales, entre ellos el del patrimonio ecológico local.
La potestad de
regular los usos del suelo queda menoscabada si la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones puede  imponer a los municipios la abolición de todas
aquellas normas que, a su juicio, constituyan ‘barreras’ para el despliegue de
las redes de telecomunicaciones”.
3.4. En lo que se refiere al parágrafo
3º de la disposición cuestionada, el actor señala que el legislador “parece
establecer una ecuación según la cual licencia urbanística igual obra civil”,
en virtud de la cual el licenciamiento urbanístico solo podría ser requerido
por las autoridades territoriales ante obras civiles. El demandante sostiene,
en contraste, que “el licenciamiento urbanístico tiene lugar no sólo cuando
se vayan a efectuar obras civiles sino aún en total ausencia de las mismas,
verbigracia cuando se va a efectuar una mera subdivisión jurídica, sin ninguna
actuación sobre el terreno, o en el evento de que a un inmueble se le vaya a
dar un uso diferente al inicialmente autorizado (licencia de adecuación)”.
La decisión territorial de expedir normas sobre uso del suelo no puede ser
limitada por el legislador a la construcción de obras civiles, y “[p]or eso
mismo, señalar que una actividad no requiere licencia ni autorización local
alguna por el sólo hecho de que no implique obra civil, es desconocer la
Constitución”. La previsión legal censurada exige el cumplimiento de las
normas nacionales, pero admite no acatar la normatividad local, lo cual en su
criterio es inconstitucional.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
4. Este Ministerio interviene para
solicitarle a la Corte declarar exequible la norma acusada. Dice para empezar
que la demanda no cumple los requisitos formales de una acción de
inconstitucionalidad, toda vez que “no concreta ni sustenta cada uno de los
cargos”. No obstante, en cuanto al fondo, señala que la disposición
cuestionada no desconoce la configuración del Estado constitucional colombiano,
ni el interés general, pues en su texto dice expresamente que sus previsiones
buscan garantizar los derechos constitucionales a la comunicación, la vida en
situaciones de emergencia, la educación, la salud, la seguridad personal, y el
acceso a la información, al conocimiento, la ciencia y la cultura, así como la
masificación del Gobierno en línea. Por otra parte, tampoco puede sostenerse
que los segmentos normativos demandados vulneren la autonomía de las entidades
territoriales, toda vez que la propia Constitución prevé en su artículo 287 que
las “[l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, […] dentro de los límites de la Constitución y la ley”, y
dispone en su artículo 313 numeral 6 que a los concejos les corresponde “[r]eglamentar
los usos del suelo”, pero también dentro de los límites definidos en la
Constitución y la ley. Por lo cual, no hay entonces vulneración alguna de estos
principios constitucionales.
Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
5. El Ministerio de las TIC le solicita a
la Corporación declarar exequible la disposición demandada. Sostiene que en la
Constitución las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de
sus intereses, pero no es este un poder soberano sino que debe ejercerse dentro
de los límites definidos por la Constitución y la ley. Cuando es una ley del
plan nacional de desarrollo la que establece los límites a la autonomía
territorial, dicha limitación se ajusta aún más claramente a la Carta Política,
pues en el ordenamiento la ley del plan tiene prelación sobre las demás leyes y
normas locales. Al adoptar sus planes de ordenamiento territorial, las
autoridades locales deben entonces adecuar sus previsiones a la ley del plan
nacional de desarrollo. En este caso, la norma cuestionada establece que el
alcalde podrá promover acciones necesarias para modificar el plan de
ordenamiento territorial, no con el fin de ajustarlo al concepto de la CRC sino
para conformarlo al plan nacional de desarrollo, lo cual es consistente con el
ordenamiento constitucional. Incluso si no existiera la disposición acusada, las
autoridades locales tendrían que garantizar que el despliegue de la
infraestructura para la provisión de redes de telecomunicaciones se ajustara a
las previsiones de la ley, por lo cual tendrían que modificar si fuera preciso
el plan de ordenamiento territorial. Lo que hace la norma demandada no es
entonces limitar la autonomía de las autoridades locales, sino armonizar las
competencias territoriales y las nacionales, al planificar el despliegue de la
infraestructura para la prestación de servicios de telecomunicaciones de
conformidad con la ley del plan. La CRC no tiene otra competencia que la de
emitir conceptos técnicos sobre los obstáculos al despliegue de dicha
infraestructura, y no la de ordenar que se instale en zonas constitucionalmente
protegidas. Finalmente, admitir el establecimiento de picoceldas y microceldas
que no requieran obras civiles sin licencias urbanísticas, responde al tamaño
de los elementos, que no interfiere en las atribuciones de las autoridades
territoriales de regular el suelo.
Superintendencia de Industria y Comercio
–SIC-
6. La SIC interviene en el presente
proceso para manifestar que, en su concepto, no se encuentra dentro de sus
funciones jurídicas emitir una opinión sobre la acción pública de
inconstitucionalidad contra la norma legal censurada. Por su naturaleza y
contenido, un concepto sobre la demanda contra la disposición “es de
competencia exclusiva del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones –MINTIC-, de la Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC- y
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por ser este último quien
participó en la formación de la disposición sujeta a control”.
Asociación Colombiana de Usuarios de
Internet –ACUI
7. La ACUI le pide a esta Corte declarar
exequible el precepto cuestionado. Afirma que el acceso de las personas a los
servicios de telecomunicaciones es útil para garantizar diversos principios y
derechos constitucionales, tales como la eficiencia en la prestación de los
servicios públicos, el derecho a la información, el derecho a la educación, el
derecho de los usuarios a obtener bienes y servicios de calidad, y el
desarrollo educativo, cultural, económico, social y político de la
colectividad. Lo que se busca con la norma acusada es avanzar en el desarrollo
de la infraestructura, para ampliar el acceso y uso de las tecnologías de la
información y de las comunicaciones. Específicamente, esto pretende lograrse
por la vía de consolidar la facultad de la CRC para emitir conceptos técnicos,
y “recomendarle a las autoridades locales la eliminación de las barreras al
despliegue de infraestructura contenidas en la normatividad territorial”;
reconocer que por sus dimensiones, y por su escaso impacto urbanístico, hay elementos
asociados con las redes de telecomunicaciones que no requieren licencia urbanística
para su instalación; y agilizar los trámites en la expedición de permisos para
la instalación de antenas. De tal suerte, lo que se persigue con el artículo
193 de la Ley 1735 de 2015 es otorgar herramientas para permitir el despliegue
de infraestructura de telecomunicaciones, que contribuya a lograr las metas del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Comisión de Regulación de Comunicaciones
–CRC-
8. La CRC considera que la norma es
exequible, e interviene para pedirle a la Corte que así lo declare. Desde su
punto de vista, lo que cuestiona la demanda no es la disposición legal “sino
una particular interpretación de la misma”. Sostiene que el artículo 193
(parcial) de la Ley 1753 de 2015 ciertamente ordena a las autoridades
territoriales identificar los obstáculos al despliegue de infraestructura para
las telecomunicaciones y adoptar medidas para removerlos. El concepto que emita
la Comisión de Regulación de Comunicaciones sobre la existencia de uno de esos
obstáculos no es entonces el que impone la obligación de remoción de las
barreras al despliegue de la infraestructura, sino que es la ley la que lo hace.
El de la CRC es un concepto técnico con el alcance previsto en el artículo 27
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo;
es decir, no es de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, el concepto técnico de
la CRC es relevante pues supone un acompañamiento especializado para las
autoridades territoriales, a fin de que estas puedan verificar si existe o no
una barrera al despliegue de la infraestructura, y cumplir entonces con su
obligación legal. Sin embargo, la Ley no priva a las autoridades locales de su
competencia para definir las acciones a implementar con el fin de remover el
obstáculo, y les reconoce la facultad de explorar alternativas para facilitar
el despliegue de la infraestructura de servicios.  De suerte que en el marco
legal cuestionado “las autoridades territoriales […] conservan la
autonomía en lo que se refiere a la identificación de las barreras y a la
adopción de las decisiones sobre la forma en la cual se removerán”.[1]
Esta normatividad no vulnera la Constitución de un Estado unitario, sino que
armoniza las facultades de los distintos órdenes del territorio, de acuerdo con
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para ampliar el
acceso a los servicios de telecomunicación, de los cuales depende el goce
efectivo de otros derechos y principios constitucionales.
Asociación Americana de Empresas de
Telecomunicaciones –ASIET-
9. La ASIET estima que la Corte debe desestimar
los argumentos de la demanda. Sostiene que el artículo 193 de la Ley 1753 de
2015 “contiene valiosas herramientas” para reducir el déficit de
cobertura de las tecnologías de la información y las comunicaciones, que aún
subsiste en Colombia. Con ellas se asegura una actuación coordinada y
colaborativa entre la CRC y las autoridades territoriales, que permitirá
agilizar el despliegue de la infraestructura necesaria para garantizar una
prestación universal de estos servicios. Además, señala que la facultad que le
da la norma a la CRC para hacerles “recomendaciones” a las autoridades
territoriales no vulnera su autonomía, toda vez que estas siguen siendo
competentes para expedir normas de ordenamiento territorial. Lo que hace la
disposición cuestionada es tratar de ajustar el ordenamiento colombiano a “[l]as
mejores prácticas internacionales”, que también promocionan el despliegue
de infraestructura de telecomunicaciones, por la vía de reducir o simplificar
trámites y requisitos para el efecto. Dice que, según la literatura
especializada, no hay evidencia científica de que la infraestructura requerida
para una prestación más amplia de estos servicios afecte la salud, la
integridad o la vida humana. Por lo cual, considera que la norma no debe ser
expulsada del orden jurídico nacional.
Agencia Nacional del Espectro –ANE-
10. En su intervención, la ANE solicita
declarar exequible el precepto censurado. Asevera que el propósito de la
disposición demandada no es promocionar el despliegue de la infraestructura por
sí misma, sino maximizar la garantía de los derechos fundamentales cuyo goce
efectivo depende de un acceso amplio a las tecnologías de la información y las
comunicaciones. En aras de alcanzar esa finalidad, se les fija un deber a las
autoridades territoriales de identificar los obstáculos al despliegue de dicha
infraestructura y se las faculta para adoptar las medidas que consideren
idóneas a fin de removerlos, lo cual no vulnera la autonomía territorial. Lo
que ocurre es que esta función debe enmarcarse dentro de los límites que
definan la Constitución y la ley. Esto indica que es relevante tener en
consideración el artículo 334 Superior, el cual prevé que el Estado intervendrá
por mandato de la ley en el uso del suelo y en los servicios públicos. La ley
puede entonces contemplar herramientas para ampliar el servicio de
telecomunicaciones, en la medida en que no interfiera en la eficacia de los
derechos fundamentales. Cuando una ley del plan –como la aquí demandada- prevé
además ciertos deberes para las autoridades locales, obra en el marco
constitucional. Si le asigna a la CRC la función de emitir conceptos técnicos
sobre la existencia de obstáculos al despliegue de infraestructura, es con el
fin de que una autoridad experta defina esos puntos, de suerte que se garantice
la ampliación de los servicios. Por ende, a su juicio, no se vulnera la
autonomía territorial con una previsión legal, contenida en un plan nacional de
desarrollo, que les impone a las autoridades locales el deber de identificar y
remover los obstáculos al despliegue de infraestructura de tecnologías de la
información y las comunicaciones. En cuanto a la supresión de las licencias
urbanísticas para instalar picoceldas y microceldas que no requieran obras
civiles, dice que se justifica por su tamaño, y porque no deterioran el
ambiente, ni causan contaminación visual, ni riñen con aspectos generales de
uso del suelo establecidos en el POT. Explica que las “microceldas y
picoceldas son estaciones diseñadas para cubrir áreas de tamaño reducido, bien
sea para dar servicio a zonas no cubiertas por las radio bases normales o
porque la concentración de personas (tráfico) hace necesario poner una estación
adicional para poder tener servicio con las características de calidad deseada”.
Por su propósito técnico, las picoceldas y microceldas no requieren entonces
obras civiles, y son de dimensiones físicas pequeñas comparadas a la una
estación radio base normal. Por lo cual no se requiere licencia para uso del
suelo.
Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones –ANDESCO-
11. ANDESCO le solicita a la Corte
declarar exequible la norma demandada. Dice que la función que en ella se le
atribuye a la CRC, de emitir un concepto técnico sobre la existencia de
obstáculos al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, no
constituye un facultamiento para que la Comisión imponga obligaciones a las
autoridades territoriales, sino para que les haga conocer una conclusión
especializada a entes que pueden no tener los instrumentos técnicos para
efectuar el mismo diagnóstico. Las entidades territoriales no pierden además la
facultad de regular los usos del suelo, ni más específicamente la de
reglamentar el despliegue de la infraestructura de telecomunicaciones. Lo que
busca la disposición cuestionada es armonizar la autonomía territorial con la
ampliación en el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Al tiempo que no vulnera la autonomía, el precepto censurado propende por
garantizar otros derechos cuyo goce efectivo se profundizaría con un servicio
más eficiente de telecomunicaciones. Esto, a su turno, presupone la eliminación
de una serie de obstáculos al despliegue de la infraestructura, que ANDESCO ha
identificado, tales como: planes de ordenamiento territorial que restringen la
implementación e instalación de nuevo mobiliario urbano, extensión en los
plazos para conceder permisos de intervenir el espacio público, restricción de
permisos para instalación de infraestructura, restricciones para operaciones de
mantenimiento correctivo de las redes, falta de información clara sobre la
documentación requerida para obtener licencias y permisos, impuestos elevados
para construcción de obras en espacios públicos, obligaciones de canalización
de redes en zonas céntricas y en desarrollo que generan “costos prohibitivos”
para la instalación de infraestructura, obligación de reposición de la longitud
total de andenes en intervención de menos de 3 metros, imposibilidades de
instalar Radio Bases en infraestructura como postes, fachadas, techos, entre
otros. Por lo cual la norma, al contribuir a la eliminación de estos
obstáculos, sí presta efectivamente una contribución al fin de ampliar el
acceso a las TIC.
Departamento Administrativo de Ciencia,
Tecnología e Innovación -Colciencias
12. Colciencias le pide a esta
Corporación inhibirse o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la
disposición cuestionada. La solicitud de inhibición se sustenta en la falta de
claridad y de certeza de la acción pública. En esencia, sostiene que el actor
no expuso las razones por las cuales el precepto es inconstitucional, sino que
“dedicó todo su esfuerzo a esbozar una serie de interpretaciones personales”,
que a su juicio son inconstitucionales, pero que en realidad no se derivan del
texto legal. Por ejemplo, Colciencias dice que, a juicio del accionante, el
concepto técnico que puede emitir la CRC en el proceso de detección de
obstáculos al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones es una
obligación vinculante. Sin embargo, Colciencias señala que del texto y del
ordenamiento (CPACA art 28) se infiere que es una declaración técnica sin
carácter normativo. En cuanto al fondo, aduce que la norma legal no desconoce
el esquema de distribución de funciones previsto en la Constitución, sino que
por el contrario busca garantizar la ampliación en el acceso a las TIC, en
desarrollo de los principios de coordinación y concurrencia, para garantizar
otros derechos fundamentales cuya realización sería más óptima si se tiene una
infraestructura apropiada de telecomunicaciones. Dice que la ley, por otra
parte, no obliga a alcaldes y concejos a modificar el plan de ordenamiento
territorial, cuando este sea incompatible con la remoción de los obstáculos
identificados, sino que los faculta para hacerlo. Finalmente, en cuanto a la
decisión legislativa de exonerar de licencia urbanística la instalación de
picoceldas y microceldas que no requieren obra civil, dice que al respecto no
se dice nada en la Constitución, sino en la ley, pero la confrontación entre
dos leyes no es un asunto propio de un juicio de control constitucional.
Federación Colombiana de Municipios
13. La Federación Colombiana de
Municipios coadyuva la acción pública. Manifiesta que los servicios de
telecomunicaciones tienen en la actualidad una importancia fuera de toda duda
en la satisfacción de derechos y principios constitucionales, como los
indicados en el inciso primero de la norma acusada. No obstante, considera que
en el Plan Nacional de Desarrollo se les atribuye a las telecomunicaciones una
trascendencia superlativa, y a la eliminación de los obstáculos al despliegue
de su infraestructura se le da un efecto que no tiene, pues las dificultades en
la ampliación del acceso a las TIC se deben seguramente a “lo abrupto de
nuestra topografía y quizá en una medida ínfima [a] la necesidad de
armonizar la necesidad de instalar las antenas con los usos del suelo
establecidos por los municipios”. La norma demandada ciertamente persigue
la remoción de las barreras a la infraestructura de telecomunicaciones, pero
para ello los segmentos acusados “arrasan con la autonomía municipal”, y
“con su derecho a ejercer la competencia de determinar los usos del suelo”.
Asociación de la Industria Móvil de
Colombia –ASOMÓVIL
14. ASOMOVIL le solicita a la Corte
inhibirse de emitir un fallo de fondo y, subsidiariamente, declarar exequible
el precepto impugnado. Asegura que la demanda no es apta para emitir un fallo
de fondo, por distintos motivos. Para empezar, en la acción pública no hay una
exposición del contenido de las normas constitucionales que se invocan como
vulneradas. Esto hace que sus acusaciones no resulten inteligibles. Fuera de
ello, la acción pública carece de certeza, pues edifica los cuestionamientos
sobre proposiciones normativas que no se infieren de la disposición. Así, el
actor alega que el precepto legal obliga a los alcaldes a retirar toda
prohibición al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en sus
respectivos territorios, y que los conceptos emitidos por la CRC les imponen a
los municipios la obligación de abolir toda suerte de obstáculos al despliegue
de dicha infraestructura. Sin embargo, del texto normativo censurado se infiere
es una obligación general y abstracto para las entidades territoriales de adoptar
medidas para remover obstáculos al desarrollo de infraestructura de
comunicaciones, cuando esta resulte necesaria para el ejercicio y goce de
derechos constitucionales, y no en los demás casos. Además, la disposición prevé
que el alcalde no está obligado a eliminar cualquier limitación normativa al
desarrollo infraestructural, pues se le reconoce la facultad de introducir o no
cambios al plan de ordenamiento territorial. También es incierta la demanda en
cuanto aduce que las picoceldas y microceldas que no requieran obras civiles
pueden instalarse sin licencia urbanística, aun cuando la ley dice que su
instalación puede estar desprovista licencia para usos del suelo.  La acción
pública sería también poco específica y suficiente, por cuanto no hay argumentos
de inconstitucionalidad, sino afirmaciones carentes de razones explícitas que
las respalden. Por último, la demanda sería impertinente toda vez que propone
es cuestionamientos doctrinales y legales.
15. En cuanto al fondo, dice ASOMOVIL que
no se desconoce la autonomía territorial, ni las competencias constitucionales
de los concejos y las asambleas. Tanto la autonomía territorial, como las
competencias de los concejos para regular los usos del suelo, deben ejercerse
en el marco de la Constitución y la Ley. En ambas fuentes, se le atribuye a la
Nación la regulación de los servicios públicos, el acceso al espectro
electromagnético y, más específicamente, esta norma le reconoce la función de
regular el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones. Por otra parte,
la autonomía de las autoridades territoriales se debe respetar por la nación,
respecto de los asuntos de interés local. Los asuntos de interés nacional, por
el contrario, como son los que se regulan en la norma cuestionada, no son de
regulación exclusiva de las entidades territoriales, aun cuando comprometan el
uso del suelo. Aun cuando sea una cuestión de interés nacional, la disposición
bajo control les da un margen de actuación a las autoridades territoriales,
pues no solo no los obliga a modificar el POT, sino que además les reconoce la
posibilidad de definir alternativas para eliminar las barreras al desarrollo de
la infraestructura.  Frente a la supresión de licencias para uso del suelo en
la instalación de microceldas y picoceldas que no requieran obras civiles, dice
la intervención que esta regulación se explica ante el tamaño y el peso ligero
de los artefactos, que hace innecesario tener que usar el suelo como en otra
especie de instalaciones con funciones equivalentes. Por este motivo, encuentra
que tampoco esta parte de la norma vulnera la Carta.
Departamento Nacional de Planeación –DNP-
16. El DNP defiende la constitucionalidad
de la disposición acusada. Sostiene que una infraestructura apropiada de
telecomunicaciones garantiza una amplia serie de derechos y principios
constitucionales. Para lograr ese fin, la Ley prevé algunos medios que no
alteran la autonomía territorial, pues son las propias entidades territoriales
quienes se encargan de identificar los obstáculos al desarrollo de la
infraestructura, quienes tienen a su cargo determinar las medidas para removerlos,
y a quienes les corresponde definir si procede una modificación del plan de
ordenamiento territorial. Si hay alguna interferencia en la autonomía de los
entes territoriales, el interviniente resalta que este no es un principio
absoluto y puede ser limitado de manera razonable. Lo cual ocurre en este caso,
en aras de satisfacer otros derechos fundamentales con apoyo en una mejor
infraestructura de telecomunicaciones. En cuanto a la exoneración del deber de
contar con licencias para uso del suelo en la instalación de microceldas y
picoceldas que no requieran obras civiles, señala que en esos eventos sería innecesario
solicitar esa clase de autorizaciones, que tienen sentido para adelantar obras
de urbanización, parcelación de predios, construcción y demolición de
edificios, intervención y ocupación de espacio público, y realización de loteo
o subdivisión de previos. Dado que las microceldas y picoceldas, por su tamaño
y peso, no requieren una intervención de esas magnitudes sobre el espacio
público o el suelo, es también razonable y ajustado a la Constitución que,
cuando no necesiten obra civil, puedan instalarse sin licencia para el uso del
suelo, como lo dice la previsión demandada.
Ministerio del Interior
17. El Ministerio del Interior se opone a
la demanda. En su concepto, es coherente con la estructura unitaria del Estado
que mediante ley se busque unificar criterios, procesos y parámetros para
obtener autorización administrativa con el fin de desarrollar actividades que
permitan prestar servicios de telecomunicación y desarrollar la infraestructura
correspondiente. En un Estado organizado en forma de república unitaria es
legítimo establecer una regulación única de la prestación de servicios de
telecomunicaciones, en lo atinente a los “lugares en que dichas actividades
pueden realizarse y, en consecuencia, los criterios para permitir el acceso a
las TIC y despliegue de infraestructura para un determinado territorio”.
Con la disposición legal acusada no se modifica el uso del suelo de los
municipios, “sino que se está haciendo una delimitación de áreas y en el
evento en el que se realice la adjudicación mediante el procedimiento previsto
en el ordenamiento, allí, se deberá atender lo consagrado en la ley y
desarrollado en la jurisprudencia en lo que corresponde a la participación de
las entidades territoriales”.
Federación Nacional de Departamentos –FND-
18. La FND interviene para sostener que
el objeto de la demanda no guarda relación con las funciones y objetivos que
tiene como Federación de Departamentos, toda vez que la norma acusada “está
orientada a funciones que recaen de forma específica en cabeza de los
municipios”, razón por la cual “considera pertinente no realizar un
análisis de fondo”.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
19. En su intervención se opone a la
acción pública, y le pide a la Corte declarar exequible el precepto cuestionado.
Dice que “estamos en presencia de una norma correcta y definida, que le da
competencia y facultades al legislador” para expedir medidas que garanticen
los derechos fundamentales, con arreglo a la infraestructura de las
telecomunicaciones. No obstante, agrega que la demanda plantea interpretaciones
subjetivas, y en esa medida no es apta.
Universidad Externado de Colombia. Grupo
de Investigación en Derecho Administrativo
20. En su intervención, la Universidad
Externado le plantea a la Corte que la norma debe declararse exequible, salvo
el parágrafo 3, que debe declarar inexequible. Al comienzo señala que el actor
“se limita a efectuar afirmaciones y alegaciones vagas, imprecisas y
subjetivas […] no expone de manera clara y precisa el concepto de la
violación”. Aclara que “las afirmaciones efectuadas por el actor son
parcializadas y cargadas de apreciaciones subjetivas”, y si bien las
consecuencias del precepto en general se ajustan a la Constitución, sin embargo
“las interpretaciones ligeras o poco rigurosas sí implicarían una
vulneración o vaciamiento de dichas competencias”, y deberían ser entonces
esos entendimientos particulares los inconstitucionales. Dice que el concepto
de la CRC no podría ser vinculante, ni ser una obligación legal de cambiar los
planes de ordenamiento territorial por una decisión de la CRC. Esto debería
entonces quedar claro en la decisión de la Corte. Por lo demás, en cuanto se
refiere a la determinación de no exigir licencias para la instalación de
microceldas y picoceldas que no requieran obras civiles, considera que esto sí
vulnera la autonomía territorial, ya que no solo supone pasar por alto las
competencias de los concejos para reglamentar los usos del suelo, sino además
neutralizar las obligaciones contenidas en el plan de ordenamiento territorial.
Opina que para respetar los usos o vocación de algunos suelos, es necesario
exigir licencia en la instalación de estos dispositivos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
21. En su Concepto No. 6012, el
Procurador considera que debe declararse exequible el parágrafo 1º, e
inexequibles los incisos 2, 4, 5 y el Parágrafo 3º de la norma demandada. El
Jefe del Ministerio Público sostiene que en el ordenamiento constitucional la
función de regular lo atinente a las telecomunicaciones le corresponde a la
Nación, toda vez que se trata de un asunto de comunicación entre personas
ubicadas en distintos entes territoriales, e incluso en diferentes naciones. No
obstante, en sus implicaciones concretas, la regulación de las
telecomunicaciones puede comprometer intereses locales, pues por ejemplo puede
versar sobre la infraestructura de servicios que ha de situarse físicamente en
territorios de los municipios. Por lo cual se requiere garantizar que el
ejercicio de las atribuciones nacionales se desarrolle en el marco de los
principios de concurrencia y coordinación. En este caso, sin embargo, la norma
acusada contiene “una imposición nacional unilateral a los entes
territoriales”, en cuanto le imparte “la orden […] para que
identifiquen y remuevan los obstáculos que restrinjan, limiten o impiden el
despliegue de infraestructura de telecomunicaciones”, y además consagra
como “de obligatorio cumplimiento por parte de la entidad territorial el
concepto emitido por la Comisión de Regulación de Comunicaciones”, ya que
se las obliga –a las entidades territoriales- a “remover el obstáculo o
barrera identificado por la Comisión y las alternativas que permitan el
despliegue de infraestructura en el área determinada por esa misma Comisión”.
Una consideración distinta merece, en cambio, la facultad que les reconoce la
norma acusada a las autoridades locales para definir si deben cambiar el POT,
en aras de responder al concepto técnico de la CRC, pues allí no hay una
obligación.
22. Respecto de la autorización legal
para instalar microceldas y picoceldas, que no requieran obra civil, sin
licencia para uso del suelo, indica que la instalación de estos dispositivos “va
más allá del uso del suelo”, aunque también lo comprende. Lo que está en
juego en su criterio es “el uso del espacio público aéreo como parte del
control del uso del suelo”, y lo relativo a las alturas permitidas, la
contaminación visual, la presunta contaminación física por “contaminación
electromagnética”, que son asuntos derivados de la instalación de elementos
de transmisión y recepción, como los referidos en la ley acusada, en puntos
específicos de la geografía local. Además, en su opinión, la norma bajo examen estaría
admitiendo que, mientras no haya necesidad de obras civiles, se produzca una
intervención irrestricta en el espacio público e incluso en la propiedad
privada, por lo cual “podría presentarse un cambio de uso del bien inmueble
en relación con el inicialmente otorgado en la licencia de construcción o del
uso del suelo directamente”. Así que el parágrafo 3º, contentivo de esta
regulación, sí vulnera la autonomía territorial en este punto y por lo mismo
debe ser declarado inexequible por la Corte.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es
competente para resolver esta acción, conforme a lo dispuesto en el numeral 4
del artículo 241 de la Constitución.
Examen de aptitud de la acción pública
2. El Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnología e Innovación –Colciencias- y la Asociación de la Industria
Móvil de Colombia –Asomovil- le solicitan a la Corte inhibirse para emitir un
fallo de fondo. A su vez, los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo, el de
Vivienda, Ciudad y Territorio, lo mismo que la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, aunque solicitan en primer término un
pronunciamiento de fondo, acto seguido consideran que la demanda carece de
aptitud.[2]
En síntesis, estas intervenciones sostienen que la acción pública no es clara,
por cuanto el actor se limita a invocar determinados preceptos constitucionales
pero sin explicar su contenido, por lo cual no logra definirse cuáles son las
disposiciones constitucionales que se vulneran con cada uno de los segmentos
normativos demandados del artículo 193 (parcial) de la Ley 1753 de 2015. Además
señalan que los argumentos carecen de certeza, toda vez que suponen que
la norma acusada le da al concepto de la CRC un carácter de obligación jurídica
absoluta, aun cuando en realidad tal concepto es eminentemente técnico y la
obligación de remover los obstáculos proviene de la ley. Aparte, la falta de
certeza se observa también cuando se cuestiona el parágrafo 1º, pues el actor
considera que allí se obliga a las autoridades locales a modificar el POT, aun
cuando en realidad simplemente se los faculta para decidir si promueven
acciones orientadas en esa dirección. También aducen estos intervinientes que
la demanda presenta argumentos desprovistos de pertinencia, como son los
que plantea cuando asegura que la ley está dominada por un “espíritu
autoritario”, que la misma obliga a revisar los POT en momentos distintos
de los admitidos en otras leyes, o que es relevante mostrar la interpretación
de la ley contenida en una circular conjunta,  pues ninguno de estos planteamientos
supone una confrontación con la Constitución. Finalmente, resaltan que el
concepto de violación no es específico y suficiente, ya que no
presenta el sentido de las normas constitucionales invocadas, sino que se
limita a plantear afirmaciones acusatorias, respaldadas en lecturas subjetivas
de la disposición, sin argumentos que muestren por qué esos supuestos
desconocen el ordenamiento constitucional. Los restantes intervinientes y el
Procurador General de la Nación se pronuncian sobre el fondo, sin detenerse a
examinar la aptitud de la demanda.
La Corte debe examinar si la acción reúne
las condiciones de aptitud.
3. La Sala Plena observa que, en opinión
del demandante, el artículo 193 inciso 2 de la Ley 1753 de 2015 les asigna la
función de “identificación de barreras” a la infraestructura de
telecomunicaciones solo a los expertos en el tema, que tienen competencia para
regular el servicio y la determinación de prestarlo. De lo cual infiere
entonces que “no corresponde a las autoridades locales, sino a las
nacionales”, cumplir con la tarea, de establecer las condiciones técnicas
para el despliegue de las redes. No obstante, contra esta regulación referente
a la identificación de barreras, contenida en el inciso 2 demandado, el actor
no presenta reproche alguno de inconstitucionalidad. Por tanto, no hay cargo
que resolver contra ese inciso. Además, la norma cuestionada dice textualmente
que “las autoridades de todos los órdenes territoriales identificarán los
obstáculos” a la infraestructura. De modo que no es competencia únicamente
de las autoridades nacionales hacerlo, como lo indica el actor. Ese segmento de
la demanda carece por tanto de certeza. Y ocurre algo similar con los
argumentos dirigidos contra el parágrafo 1º de la disposición. El demandante
sostiene que en este se les impone “la obligación a los alcaldes” de
proponer la modificación del POT, si este es un impedimento al desarrollo de la
infraestructura en telecomunicaciones. Sin embargo, se advierte que la previsión
legal dice que cuando el plan de ordenamiento territorial no permita remover
las barreras, el alcalde “podrá promover las acciones necesarias para
implementar su modificación”. Como se ve, la Ley emplea la expresión “podrá”,
que no es equivalente a una obligación sino a una facultad de ejercicio sujeta
a la decisión de la autoridad respectiva. Por ende, también este argumento
carece de certeza.
4. Ciertamente, el actor pretende “probar”
que las dos anteriores son interpretaciones deducibles del texto legal, a partir
de la cita de una ‘circular conjunta’, emitida por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y la Procuraduría
General de la Nación. Sin embargo, él mismo señala que la ley sufre una
transformación en la circular, pues –en sus propias palabras- allí se observa
que “el ‘podrá’ con toda
naturalidad migra hacia el ‘debe’”. Con lo cual, el cuestionamiento no
estaría entonces dirigido contra la ley, sino contra la circular. Pero, además,
con independencia de si su lectura de la circular es o no exacta, debe
señalarse que un acto
administrativo no es prueba del sentido normativo de una ley. No es propio
entonces del control abstracto adelantado por esta Corte examinar la
constitucionalidad de una ley tal y como esta ha sido interpretada en un acto
singular y único expedido por la administración. La jurisprudencia ha admitido
que pueda cuestionarse una ley de la República de acuerdo con su interpretación
viviente en la administración pública, pero para ello es necesario que se trate
de una posición consistente, consolidada y relevante, y no puede entonces
exponerse únicamente un acto que interprete la ley.[3]
Así presentado, el argumento del ciudadano no es entonces pertinente,
pues no corresponde a una confrontación entre la ley y la Constitución, sino
entre un acto administrativo y esta última. Lo mismo debe decirse respecto de
sus acusaciones porque la norma legal está controlada por un ‘espíritu
autoritario’, y porque obliga a una revisión del POT antes de lo admitido
en otras leyes, habida cuenta de que en estos puntos el demandante no expone
una contradicción entre la disposición legal cuestionada y la Constitución,
sino que plantea una valoración política y doctrinal de la institución, y un
juicio de correspondencia entre leyes. Tampoco este razonamiento es pertinente.
5. Respecto de los cuestionamientos
contra el inciso 4º, artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, el demandante afirma
que vulnera la autonomía de los concejos municipales para la regulación de sus
propios intereses, por cuanto a partir del concepto de la CRC surge para ellos
la obligación de remover todos los obstáculos o barreras - incluso normativas -
que existan para la infraestructura de telecomunicaciones. En su sentir, “el
‘concepto’ nacional se traduce en la obligación absoluta para la autoridad
local” de remover los obstáculos, y es por tanto una imposición de una
autoridad nacional sobre las entidades territoriales. De allí que afirme, acto
seguido, que “la pretensión de la norma podría reducirse a la expresión
latina ‘Roma locuta, causa finita’, [aunque] aquí la que habla no es
Roma sino la Comisión”. De lo cual infiere el actor que la regulación
censurada es entonces inconstitucional. Como se observa, el cuestionamiento
ciudadano se construye sobre la base de que el concepto de la CRC obliga a las
autoridades locales, para remover los obstáculos al despliegue de la
infraestructura en telecomunicaciones. No obstante, aunque es una de sus
premisas centrales, el demandante no explica por qué el concepto de la CRC debe
considerarse obligatorio. En este proceso la propia CRC –en lo cual coincide
Colciencias- manifiesta que sus conceptos técnicos en esta materia no son de
obligatorio cumplimiento, sino que sus alcances se definen con arreglo al
artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.[4]
Por su parte, el Procurador General de la Nación señala que a estos conceptos
debe dárseles el efecto de las peticiones entre autoridades, reguladas en el
artículo 30 del mismo Código. El accionante, sin embargo, no hace explícitas
las razones por las cuales debe descartarse alguna de estas interpretaciones,
para sostener que el concepto es obligatorio. Pero además, incluso si fuera
obligatorio, el demandante asume que en cuanto tal el concepto finiquitaría la
causa jurídicamente. Sin embargo, esto tampoco es cierto, pues un concepto
obligatorio equivaldría a un acto administrativo susceptible de impugnación,
conforme a las reglas contencioso administrativas.
6. Además de lo anterior, y aún en el
examen de las acusaciones contra el inciso 4º de la norma legal demandada, la
Corte advierte que a juicio del actor la disposición cuestionada emplea la
expresión “obstáculos” y “barreras” para referirse a normas
locales sobre uso del suelo o protección del patrimonio. Sin embargo, en la
demanda simplemente se asume que esa interpretación se infiere razonablemente de
la ley, pero no se sustenta con argumentos. El accionante sostiene además que
al ser ese el entendimiento de la disposición legal cuestionada, el legislador
vulnera la autonomía de las entidades territoriales. No obstante, no dedica
ningún segmento de su exposición a presentar el contenido de las normas
constitucionales que invoca como censuradas. Considera como vulnerado el
artículo 287 de la Constitución, según el cual las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses “dentro de
los límites de la Constitución y la ley”, pero se abstiene de mostrar por
qué entonces la Ley demandada no puede señalar límites a esa autonomía. También
aduce que el precepto bajo examen menoscaba la función constitucional de los
concejos municipales para reglamentar los usos del suelo del respectivo
municipio y dictar normas para defender su patrimonio ecológico y cultural (CP
art 313 nums 7 y 9), pero se abstiene de señalar por qué. Simplemente concluye
que así es, sin presentar razones que muestren que estas normas de regulación
del suelo o de protección del patrimonio ecológico o cultural de los municipios
deben ser eliminadas, en virtud de la norma legal cuestionada, para facilitar
el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones. Eso no se infiere
inmediatamente del texto legislativo, y por tanto se necesitaban razones que
condujeran hacia esa conclusión. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte
sostuvo que el concepto de violación supone “la exposición del contenido normativo
de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se
impugnan.  No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir
la norma constitucional o a recordar su contenido”.[5]
Como el actor no expuso en
este caso el contenido de las normas constitucionales invocadas, su acción
carece entonces en este respecto de especificidad y suficiencia.
7. Finalmente, el ciudadano también
presenta una acusación contra el parágrafo 3º de la misma disposición, sobre la
base de que –a su juicio-, “señalar que una actividad no requiere licencia
ni autorización local alguna por el solo hecho de que no implique obra civil,
es desconocer la Constitución”, por cuanto hay licencias que de hecho se
deben solicitar incluso cuando no se vayan a efectuar obras civiles, como
ocurre cuando ha de introducirse una mera subdivisión jurídica. El actor, no
obstante, no dedica ningún acápite de su demanda a exponer el contenido de la
norma. La previsión legal habla de “picoceldas o microceldas” como
referentes para definir la clase de dispositivos que no requerirían licencia
para uso del suelo. Sin embargo, en la acción pública ni siquiera se intenta
caracterizar estos elementos, para elucidar el contenido normativo de la
disposición. Aparte, no se precisa cuál es en específico el precepto
constitucional que considera vulnerado. Tampoco se hacen explícitas las razones
constitucionales por las cuales esta regulación contradiría los principios
superiores invocados al comienzo de la acción pública. El argumento para
sustentar la acusación parece residir en que en la práctica se suelen requerir
licencias para operaciones que no supongan obras civiles, como ocurre con las
subdivisiones meramente jurídicas o el cambio de uso de un bien. Sin embargo,
este no es un argumento de inconstitucionalidad, sino a lo sumo un contraste
entre lo que define la ley censurada y la regulación práctica de las licencias
municipales. En síntesis, en su acción, el ciudadano se contrae entonces a
afirmar en términos amplios que el parágrafo 3º de la Ley desconoce la
Constitución, pero no dedica ni un acápite a exponer su contenido específico,
ni en qué consisten los principios constitucionales que invoca, ni por qué
estos impiden que mediante ley se establezca una regulación de esta
naturaleza.
8. Por los anteriores motivos, la Corte
considera que no están dadas las condiciones para emitir un fallo de fondo, y
deberá entonces inhibirse.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad
del artículo 193 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Dice la CRC
que en caso de que los planes de ordenamiento territorial
contengan disposiciones sobre materias cuya regulación sea competencia de la
nación, la Ley 1753 de 2013 prevé en su artículo 231 la posibilidad para la
autoridad nacional de provocar una aclaración de competencias, por parte del
Consejo de Estado.
[2] Los Ministerios de de Comercio, Industria
y Turismo, el de Vivienda, Ciudad y Territorio, consideran que la disposición
debe declararse exequible. La Universidad Externado estima que debe declararse
exequible el precepto, salvo por su parágrafo 3º, que debe ser declarado
inexequible.
[3] Sentencia C-1093 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime). En
ese caso, la Corte controló una norma legal, la cual había sido demandada con
fundamento en que su interpretación consistente y consolidada por el Ministerio
de Educación, desconocía la Constitución. La Corte consideró que se presentaba
una hipótesis de control sobre el derecho viviente, y declaró exequible el
precepto, pero con la condición de que no fuera entendido como hasta ese
momento se venía interpretando por el citado Ministerio.
[4] El artículo 28 del CPACA dice: “Salvo disposición legal en
contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a
peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no
serán de obligatorio cumplimiento” (énfasis añadido).
[5] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime).