C-877-00
Sentencia C-877/00
Sentencia
C-877/00
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Interpretación
legal, auténtica o de autoridad/INTERPRETACION LEGAL O AUTENTICA-Alcance
Según lo
establece el artículo 150 de la Constitución Política: “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.
Interpretar, reformar y derogar las leyes”. La interpretación que allí se
menciona es la denominada legal o auténtica o la también llamada de autoridad
que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra ley
cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su
aplicación. Corresponde ejercerla al Congreso de la República con fundamento en
la cláusula general de competencia, según el canon constitucional mencionado.
LEY
INTERPRETATIVA-Alcance
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Límites a
interpretación con autoridad
La interpretación
con autoridad está encuadrada dentro del ejercicio de la función legislativa
del Congreso; de tal forma que los límites de ésta para efectos de fijar el
sentido de la norma interpretada se someten a los parámetros constitucionales
que condicionan dicha función, asi como al contenido mismo de la ley que se
interpreta, pues la actividad del mencionado órgano consiste en expedir
disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer
posible su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración
final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada.
DIRECCION GENERAL
DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Autoridad doctrinaria
La disposición en
cuestión asigna a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público el carácter de autoridad doctrinal en materia de
interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás
temas que sean objeto de su función asesora. Significa ello, que una
dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio
corresponderían al Ministro titular de dicha Cartera, según el art. 208 de la
Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de
la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la
prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas
normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio
doctrinario adoptado, de suerte que éstos en modo alguno pueden  sustraerse del
deber de acatarlo. Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la
mencionada Dirección en la titular de una función, como es la de interpretar
con autoridad y en forma auténtica la ley, que corresponde exclusivamente al
Congreso según el numeral 1 del art. 150 de la Constitución.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Ejecución
y aplicación de la ley
Las funciones que
se asignan a la referida Dirección invade el ámbito de las competencias de las
entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias,
desconociendo la autonomía que se le reconoce conforme al art. 287 de la
Constitución, pues un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen
la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley
y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa,
sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración
centralizada.
CONCEPTOS DE LA
ADMINISTRACION-Alcance
ADMINISTRACION-Poder de instrucción
La función de
instrucción opera dentro de un ámbito circunscrito a una dependencia o sector
administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en ejercicio
del poder de mando, para que los funcionarios que dependen jerárquicamente de
éste apliquen la ley, con el fin de orientar la gestión administrativa acorde
con la unidad de políticas, programas, planes y acciones que en su conjunto
debe cumplir aquél.
Referencia:
expediente D-2756
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) de la Ley 60 de 1993.
Actor: Alexander
López Quiróz.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá
D.C., doce (12) de julio de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, y afirmando
su competencia según lo dispuesto en el numeral 4 del art. 241 de la
Constitución, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander López
Quiróz demandó parcialmente el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 "Por la
cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se
distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones”.
Como la ponencia
original, elaborada por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, no fue aprobada por
la Sala Plena de la Corte, ésta designó al Magistrado Antonio Barrera Carbonell
con el fin de que redactara la sentencia respectiva. En tal virtud, se
procederá a reproducir los apartes pertinentes del proyecto original que no
sufrieron modificaciones y se introducirán los cambios introducidos acordes con
la decisión adoptada por la Corporación.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 40.987, del 12 de agosto de 1993, y se destaca en negrilla
lo demandado:
"LEY 60 DE 1993
(agosto 12)
"Por la cual
se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones".
CAPITULO IV
Disposiciones generales
ARTICULO 40.
Autoridad doctrinaria. La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público será autoridad doctrinaria en materia de
interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás
temas que son objeto de su función asesora. En desarrollo de tal facultad
emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la
unidad en la interpretación y aplicación de tales normas.”.
III. LA DEMANDA.
El accionante
considera que las expresiones demandadas del artículo 40 de la Ley 60 de 1993
violan los artículos 113, 121, 150 numeral 1o., 158 y 208 de la Constitución
Política, por las razones que se resumen a continuación:
En efecto, el
libelista manifiesta que con dichos segmentos se faculta a la Dirección General
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a que realice una
labor interpretativa de la ley, función que en su criterio es exclusiva del
Congreso (C.P., art. 150-1); de esta manera, opina que se confunde la
colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público (C.P.,
art. 113) con la delegación de funciones para las cuales no está autorizado el
ejecutivo, desconociéndose así la prohibición constitucional a las autoridades
de cumplir funciones diferentes a las atribuidas por la Constitución y la ley
(C.P., art. 121).
Además, agrega que
permitir a una entidad como la Dirección aludida, según él adscrita a la rama
ejecutiva, para que emita conceptos con carácter general, abstracto y
obligatorios, es decir con efectos erga omnes, implica la autorización
para expedir disposiciones con fuerza de ley, facultad que constitucionalmente
pertenece al Congreso, pues a los ministerios sólo les corresponde ejecutar la
ley (C.P., art. 208).
Por último,
considera conculcado el principio de la unidad de materia (C.P., art. 158),
pues nada tienen que ver las normas orgánicas sobre distribución de
competencias de la cual trata la Ley 60 de 1993, con la delegación hecha a la
Dirección General de Apoyo Fiscal, de la facultad de interpretar las normas
sobre tributación territorial.
IV.
INTERVENCIONES.
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público acude al presente proceso para
defender la constitucionalidad de la norma acusada y solicitar la declaratoria
de exequibilidad de la misma, de la siguiente manera:
Inicia su
intervención diciendo que la función de autoridad doctrinaria atribuida a la
Dirección General de Apoyo Fiscal por la disposición demandada, no puede
entenderse como una delegación de la función de interpretación de la ley
asignada al Congreso, por medio de la expedición de otra ley, esto es la
llamada interpretación legal o auténtica, toda vez que ésta se efectúa con
autoridad y con carácter vinculante, a través del ejercicio de la función
legislativa; en cambio, la interpretación doctrinaria ejercida por la entidad
administrativa mencionada mediante conceptos, los cuales, si bien presentan un
carácter general y abstracto no constituyen leyes, ni formal ni materialmente,
y tampoco son de obligatorio cumplimiento, por cuanto la norma acusada no les
imprimió esa característica. Además, la función de interpretación doctrinaria
de la preceptiva acusada no excluye la interpretación con autoridad del
Congreso de la República, por lo cual no es válido afirmar que dicha función
fue objeto de delegación, figura que además debe ser expresa y pro tempore.
También señala que,
conforme al Código Civil, la interpretación por vía de doctrina es utilizada
por los jueces y los funcionarios públicos, así como por los particulares y por
los tratadistas y estudiosos del derecho, para lo cual el mismo Código fija
unas precisas reglas.
Adicionalmente, la
interviniente precisa que la función atribuida a la mencionada Dirección
General de Apoyo Fiscal, corresponde al desarrollo del derecho fundamental de
los ciudadanos a que les resuelvan consultas formuladas en el ejercicio del
derecho de petición (C.P., art. 23 y C.C.A., art. 25) y al carácter de asesora
de las entidades territoriales dado a dicha Dirección por el artículo 81 del
Decreto Ley 2112 del 29 de diciembre de 1992 que reestructuró el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de la expedición de conceptos en forma
general y abstracta que no invadan la órbita de competencia de las entidades
territoriales en el manejo de sus asuntos particulares y en el entendido de que
no tiene funciones directas de ejecución ni configura un organismo superior
para quienes asesora. Es más, considera que de esta manera se impide generar un
caos institucional, lo que sucedería en el evento de que cada una de las
entidades territoriales interpreten doctrinariamente las normas generales.
Advierte,
igualmente, que las funciones de la Dirección General de Apoyo Fiscal fueron
recientemente reguladas por el Decreto 1133 de 1999, que en su artículo 17 le
mantiene las de autoridad doctrinaria en temas de administración financiera
territorial y la de expedición de conceptos en coordinación con la Unidad
Jurídica asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por otra parte, pone
de presente que las funciones de los ministros y directores de departamentos
administrativos no se limitan a las señaladas en el artículo 208 superior, en
contraposición a lo afirmado por el actor, sino también aquellas atribuidas por
la ley, como ocurre con la disposición enjuiciada, y por los decretos que
expide el Presidente de la República mediante los decretos ejecutivos (C.P.,
art. 189, nums. 16 y 17); por lo tanto, la función de autoridad doctrinaria
atribuida a la Dirección General de Apoyo Fiscal no es más que el cumplimiento
de una función legalmente establecida.
Por último, expresa
que tampoco encuentra configurada la vulneración de la unidad de materia alegada
por el demandante, toda vez que la norma demandada le asignó a la referida
Dirección la función de conceptuar en materia tributaria territorial y en los
demás temas objeto de su función asesora, dentro de los cuales están incluidos
los de orden fiscal y financiero, aspectos regulados por la Ley 60 de 1993, en
la medida en que ésta versa sobre la disposición y ejecución de los recursos de
transferencias de la Nación que reciben las entidades territoriales.
2. Ministerio de
Salud.
El representante
judicial del Ministerio de Salud solicita a esta Corporación no acceder a las
súplicas de la demanda, pues en su concepto el actor interpretó mal el numeral
1o. del artículo 150 de la Constitución Política para sustentar la impugnación
de la norma cuya constitucionalidad se discute.
Así las cosas,
sostiene que la norma enjuiciada hace referencia a la interpretación doctrinal
de las leyes que corresponde efectuar a los jueces y funcionarios públicos en
el ejercicio de sus funciones, como ocurre con el director de la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actividad
de naturaleza fundamentalmente asesora y no vinculante, aplicada al caso
concreto, cuyo valor depende de la autoridad que ostente cada intérprete y que
se encuentra sometida a las reglas establecidas por el Código Civil. Esta clase
de interpretación se diferencia de la que se hace con autoridad frente a una
ley oscura y por medio de otra ley, la cual es obligatoria para todos los
habitantes del país y corresponde únicamente al legislador, según lo establece
el artículo 150-1 constitucional.
De otro lado, el
interviniente por ese Ministerio añade que los conceptos que emite la entidad
administrativa a la cual se refiere la norma demandada, no tienen fuerza de
ley, ni son leyes de la República, ni siquiera constituyen actos
administrativos y por ende no tienen fuerza ejecutoria, sino que conforme al
artículo 25 del C.C.A., aplicable también a los derechos de petición de
consulta que sean elevados por personas de derecho público, como los entes
territoriales, constituyen respuestas que no comprometen su responsabilidad, ni
son de obligatorio cumplimiento o ejecución.
Por último, señala
que la función asesora de la citada Dirección General encuentra pleno respaldo
en el artículo 113 de la Carta, pues de esa manera ejerce una labor de
colaboración que “se traduce en indicarle a las entidades territoriales la
forma en la cual, a juicio de la citada Dirección, se deben interpretar las
normas de obligatoria aplicación por parte de los municipios en materia
tributaria”.
3. De la
ciudadanía.
La ciudadana
Verónica González Lehmann presentó memorial de defensa de la norma acusada por
estimarla conforme con la Constitución Política.
Así las cosas,
indica que no se viola el artículo 113 de la Carta, pues la intención del
legislador al proferir la disposición enjuiciada, fue la de conferir a la
Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
la facultad de unificar las diferentes interpretaciones que en materia
tributaria pueda formular cada entidad territorial; de ahí que, se trate de una
autorización legal para emitir conceptos abstractos y generales, que en ningún
momento adquieren el carácter de obligatorios, y no de una delegación de la
facultad del Congreso de interpretar las leyes, como lo quiere hacer ver el
demandante para adicionalmente sustentar el cargo de violación del artículo 121
superior.
Ese mismo argumento
lo utiliza la ciudadana interviniente para desestimar la violación del numeral
1o. del artículo 150 ibídem, pues con la mencionada autorización la
voluntad de los funcionarios de la Dirección aludida no se superpone a la
voluntad política del legislador; todo lo contrario, la tarea que ellos
realizan se somete al querer del Congreso dentro del marco y con el fin
impuestos por éste, con un carácter general, para unificar la interpretación
normativa, y con carácter abstracto, pues no pueden establecer interpretaciones
concretas sobre normas de carácter general.
Por último, afirma
que no puede aceptarse el argumento según el cual se viola la unidad de
materia, pues la ley que contiene la norma acusada también se refiere a la
tributación de las entidades territoriales. Además, concluye que si bien es
cierto que corresponde a los ministerios y departamentos administrativos
dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, esto no obsta para que
otras entidades cumplan funciones diversas o complementarias a éstas, como
ocurre en la disposición acusada.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación, en concepto No. 2083, recibido el 24 de febrero de este
año en la Secretaría de la Corte Constitucional, solicita que se declare
constitucional la norma demandada, atendiendo a los siguientes planteamientos:
En primer término,
señala que de conformidad con la cláusula general de competencia, el
constituyente de 1991 radicó en el Congreso la facultad para interpretar las
leyes (C.P., art. 150-1) debiendo respetar “las competencias asignadas a otros
entes y, además, los derechos adquiridos (art. 58 ib.) lo mismo que la primacía
de los derechos inalienables de la persona (art. 5o. ib.)”, siempre con el
ánimo de hacer del derecho una herramienta dinámica para atender las
situaciones fácticas que nunca permanecen estáticas. Manifiesta que esa
interpretación es la que se conoce como auténtica o por vía de autoridad, con
poder coercitivo y fuerza vinculante, para fijar a través de una ley el sentido
o alcance de manera general de una disposición difusa, imprecisa u oscura.
De manera que, la
vulneración de la que se acusa a la norma demandada, en sentir del jefe del
Ministerio Público dicha Agencia Fiscal resulta de la confusión del actor de
los conceptos de interpretación auténtica y doctrinal, toda vez que, la
primera, se predica del Congreso en los términos antes dichos y, la segunda, de
los jueces y servidores públicos al aplicar la ley a casos particulares y en
las actuaciones administrativas, buscando por vía de doctrina el verdadero
alcance y contenido de un precepto legal, así como de los particulares o
profesionales del derecho, tratadistas e investigadores, quienes utilizan sus
propios criterios para acomodar los contenidos de carácter general de la ley a
ciertos hechos e intereses particulares. En este punto de la argumentación, se
reconoce también en los jueces, la función que cumplen a través de la
jurisprudencia, de actualizar el derecho y lograr su interpretación, desarrollo
y evolución.
Considera, entonces,
esta Agencia Fiscal que la autorización hecha a la Dirección General de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la norma impugnada, de
interpretar doctrinariamente las normas relacionadas con la tributación
territorial y las demás que son objeto de su función asesora, no contraviene
ningún precepto de rango constitucional, pues encuentra que ese despacho
administrativo es experto y especialista en materia tributaria, por lo que
sirve de oficina de apoyo con su labor interpretativa.
Además, dicha labor,
según lo señala, está conforme con lo previsto por el Decreto Ley 2112 de 1992
que atribuye competencias a la oficina para asesorar a las entidades
territoriales, en relación con normas financieras y fiscales, y para absolver
las consultas formuladas por éstas, emitiendo conceptos de carácter general y
abstracto que no poseen la fuerza vinculante de una ley, puesto que sólo
constituyen un criterio auxiliar para el intérprete (C.P., art. 230). Todo
esto, con el fin de obtener uniformidad en los conceptos que se emitan y
apliquen en torno a las normas sobre tributación territorial, mediante la
colaboración armónica que debe existir entre las diferentes ramas del poder
público.
Por último y sobre
la acusación de violación de la unidad de materia, endilgada por el accionante
a la preceptiva legal acusada, señala que no es cierta pues entre ésta y el
tema dominante de la Ley 60 de 1993 existe conexidad temática, sistemática y
teleológica, por cuanto dicha ley distribuye competencias, como efecto acontece
con la disposición demandada al asignar la mencionada función a la dependencia
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
El problema jurídico planteado.
La demanda que ocupa
la atención de la Corte se dirige contra algunas expresiones del
artículo 40 que establecen que la Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF) del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público es autoridad doctrinaria en materia de
interpretación de las normas sobre tributación territorial y en otros temas
objeto de su función asesora.
La acusación central
del actor contra la preceptiva legal referida, se puede concretar en la
vulneración que ésta produce en los mandatos constitucionales relacionados con
la colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado, la prohibición a
las autoridades estatales de ejercer funciones distintas de las que le
atribuyen la Constitución y la ley, la facultad de interpretación legislativa a
cargo del Congreso de la República, el principio de la unidad de materia y las
funciones de los ministros y directores de departamentos administrativos (C.P.,
arts, 113, 121, 150-1, 158 y 208, respectivamente).
Lo anterior, por
cuanto el demandante asevera que permitir que la DAF ejerza una labor
interpretativa y, con base en ella, emita conceptos con carácter general,
abstracto y obligatorios, es decir erga omnes, significa una delegación
para que interprete la ley y expida disposiciones con fuerza de ley, facultad
que constitucionalmente pertenece al Congreso, dando un sentido equivocado a la
colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público y
llevando a las autoridades de esa Dirección General a cumplir funciones
diferentes a las atribuidas por la Constitución y la ley, pues como quiera que
ese organismo está adscrito a un ministerio, a estos sólo les corresponde
ejecutar las leyes.
Además, menciona una
posible violación de la unidad de materia legislativa por la norma enjuiciada,
por cuanto el accionante considera que nada tiene que ver el contenido
normativo mencionado con las normas orgánicas sobre distribución de
competencias de la Ley 60 de 1993.
De manera que, la
controversia expuesta en esos términos deberá resolverse a partir de la
determinación de la naturaleza jurídica de la función que fue asignada a la
Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
para establecer si con ella se invadió la órbita de competencia del legislador
para interpretar las leyes y si, además, con ella se rompió la regla
constitucional según la cual las leyes deben referirse a un solo tema.
Por último, teniendo
en cuenta la naturaleza de los cargos que debe analizar, la Corte se verá en la
necesidad de estudiar la totalidad de la disposición acusada.
2. Solución al
problema jurídico planteado.
2.1. Según lo
establece el artículo 150 de la Constitución Política: “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes. (...)”. (Subraya fuera del texto).
La interpretación
que allí se menciona es la denominada legal o auténtica o la también llamada de
autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance
de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto,
dificulta su aplicación. Corresponde ejercerla al Congreso de la República con
fundamento en la cláusula general de competencia, según el canon constitucional
mencionado, y jurisprudencialmente se le han fijado las siguientes
características:
“En oportunidades el legislador en el marco
de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior,
se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores.
En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de
una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha
sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso,
produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad
perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de suerte que en
relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el titular que
expidió la ley anterior y el que luego la interpreta.  De este modo se respeta
el  sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de
las  funciones del órgano legislativo”.
“En líneas generales,
adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos
sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma
jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin
perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus
contenidos materiales a fin de definir su alcance.  En efecto, la ley que
interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está
dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para
que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción
interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para
que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos
empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior”.
“Ya esta Corte
ha expuesto que una ley interpretativa sólo puede tener ese carácter, quedando
imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.  Sentencia C-270 del 13 de julio de
1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).”.[1]
A lo anterior agrega
la Corte que la interpretación con autoridad está encuadrada dentro del
ejercicio de la función legislativa del Congreso; de tal forma que los límites
de ésta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a
los parámetros constitucionales que condicionan dicha función, asi como al contenido
mismo de la ley que se interpreta, pues la actividad del mencionado órgano
consiste en expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto
sentido y hacer posible su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la
integración final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada.
2.2.
Analizado el contenido de la norma acusada la Corte advierte lo siguiente:
La disposición en
cuestión asigna a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público el carácter de autoridad doctrinal en materia de
interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás
temas que sean objeto de su función asesora. Significa ello, que una
dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio
corresponderían al Ministro titular de dicha Cartera, según el art. 208 de la
Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de
la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa
propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y,
además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario
adoptado, de suerte que éstos en modo alguno pueden  sustraerse del deber de
acatarlo.
Lo anterior
equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Dirección en la titular
de una función, como es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la
ley, que corresponde exclusivamente al Congreso según el numeral 1 del art. 150
de la Constitución.
Las aseveraciones
anteriores son válidas, hasta el punto de que el aparte final de la norma
establece que “en desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter
general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación
de tales normas”. Esto significa que la Dirección General de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la vía de mandatos generales y
abstractos determina el contenido y sentido de las referidas disposiciones,
sino que llega hasta el extremo de pretender unificar su interpretación y a
hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.
Es mas, las
funciones que se asignan a la referida Dirección invade el ámbito de las
competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades
propias, desconociendo la autonomía que se le reconoce conforme al art. 287 de
la Constitución, pues un espacio propio y normal de dicha autonomía lo
constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y
aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de
competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la
administración centralizada.
En las
circunstancias anotadas, es incuestionable que la norma del art. 40 de la ley
60/93 viola el numeral 1 del art. 150 de la Constitución y, por lo tanto, será
declarada inexequible. Al adoptar esta determinación la Corte queda relevada de
analizar los demás cargos de la demanda.
Finalmente se aclara
que la situación que aquí se analiza, es diferente sustancialmente de la
estudiada en la sentencia C-487/96[2],
en la cual la Corte se pronunció sobre la validez constitucional del poder de
instrucción de la administración, en los siguientes términos:
“No obstante,
existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer
de la Administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto
administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni
materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira
generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por
ejemplo, con los actos que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un
proyecto), los actos preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes,
informes), etc.[3]
y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de
consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar
la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de
decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas, o
simplemente para orientar a los administrados en la realización de las
actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en ejercicio del
derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una actuación a
instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las
declaraciones tributarias”.
“Los preceptos
jurídicos, particularmente cuando están dirigidos a la Administración, deben
adaptarse a las necesidades cambiantes de los intereses públicos y sociales, de
modo que ésta pueda realizar las variadas intervenciones que le competen en el
ámbito de la actividad de los particulares. Como al realizar las referidas
intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través
de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la
ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga
uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servicio,
o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse
la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la
acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los
funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las
decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las
políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la
Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en
el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa
se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, eficiencia e imparcialidad”.
En efecto, la
función de instrucción opera dentro de un ámbito circunscrito a una dependencia
o sector administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en
ejercicio del poder de mando, para que los funcionarios que dependen
jerárquicamente de éste apliquen la ley, con el fin de orientar la gestión
administrativa acorde con la unidad de políticas, programas, planes y acciones
que en su conjunto debe cumplir aquél.
Es indudable
entonces que la norma cuestionada, de la manera como esta redactada, no
constituye una forma de regulación del poder de instrucción, sino que
corresponde a la pretensión de que la aludida Dirección ejerza la función de
intérprete auténtico de las normas sobre tributación territorial, invadiendo la
órbita de competencia del Congreso, pues las entidades territoriales, como
entes autónomos que son, no se encuentran sometidos al poder de instrucción del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público o de los funcionarios que ejerzan
funciones delegadas o desconcentradas.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas
orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los
artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-877/00
MINISTERIO-Facultad de ejecutar la ley/MINISTERIO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Labor de asesoría a entidades territoriales
(Salvamento de voto)
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Función
de apoyo a entidades territoriales (Salvamento de voto)
INTERPRETACION
DOCTRINARIA-Alcance
(Salvamento de voto)
DIRECCION GENERAL
DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Facultad de interpretación como autoridad doctrinaria/LEY
INTERPRETATIVA-Alcance/DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO
DE HACIENDA-Conceptos no se comparan con leyes interpretativas (Salvamento
de voto)
La facultad de
interpretación de la DAF como autoridad doctrinaria busca orientar a los
interesados acerca del sentido de las normas sobre las cuales recae su función
asesora, para emitir conceptos que permitan mantener la unidad en la
interpretación y aplicación de dichas normas. Los conceptos que de esa forma
profiere la DAF no se comparan con las leyes interpretativas que resultan de la
labor de interpretación con autoridad que realiza el órgano legislativo, por
dos razones: La primera, porque el acto jurídico que resulta de la
interpretación legislativa o con autoridad se manifiesta mediante una ley en
sentido tanto forma como material, es decir, que es necesario que en su
expedición converjan los elementos esenciales órganico y material, según los
cuales el acto debe emanar del legislador, en ejercicio de los derechos y las
libertades de las personas, al igual que las competencias de los diferentes
organismos del Estado. Adicional a esto, le son atribuibles otras
características pues los actos jurídicos de índole legal tienen poder
coercitivo y fuerza vinculante. La segunda, por cuanto los conceptos que emite
la DAF constituyen dictámenes acerca de la interpretación de las normas
jurídicas, con el fin de mantener la unidad en la interpretación y aplicación
de las normas materia de la respectiva función, proferidos por una entidad
especializada, con carácter general y abstracto, pues no definen situaciones
particulares y sin poder coercitivo, ya que no poseen la fuerza vinculante
propia de las leyes, en la medida en que constituyen sólo un criterio auxiliar
para el operador jurídico.
PRINCIPIO DE
UNIDAD TEMATICA LEGISLATIVA-Alcance
(Salvamento de voto)
La jurisprudencia
de esta Corporación ha sido clara en mencionar que la interpretación del
principio de la unidad temática legislativa debe hacerse desde una perspectiva
amplia, es decir bajo un sentido lato del concepto de “materia”, en el
entendido de que exista correspondencia entre los distintos asuntos regulados
en el texto legal con el tema del mismo, según lo establecen la lógica y la
técnica jurídica, y en términos de una relación causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante, para así dar primacía al principio
democrático, fundamento y finalidad de la organización política colombiana.
Referencia: expediente D-2756
Con el habitual
respeto manifestamos a continuación las razones de nuestro desacuerdo con la
decisión mayoritaria de la Corte, según la cual se declaró inexequible el
artículo 40 de la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas
sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y
288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Dicha norma
prescribía que la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público “será autoridad doctrinaria en materia de interpretación de
las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que son objeto
de su función asesora. En desarrollo de tal facultad emitirá concepto con
carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y
aplicación de tales normas.”.
La decisión
mayoritaria de la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que por la
función asignada en la disposición acusada, la referida Dirección no se
limitaba a la mera ejecución de la ley, sino que interpretaba normas de
distintas materias objeto de su función asesora, definiendo, con autoridad, su
sentido y alcance en forma obligatoria para sus destinatarios, por la vía de
los mandatos generales y abstractos. Esto, en su criterio, generó una invasión
de la administración central en el ámbito de las competencias de las entidades
territoriales y en la facultad exclusiva del Congreso de la República de
interpretar las leyes, con desconocimiento de los mandatos establecidos en los
artículos 287 y 150-1o. de la Constitución Política.
Tales criterios se exponen en la
sentencia, de la siguiente manera:
“La disposición en
cuestión asigna a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público el carácter de autoridad doctrinal en materia de
interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás
temas que sean objeto de su función asesora. Significa ello, que una
dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio
corresponderían al Ministro titular de dicha Cartera, según el art. 208 de la
Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de
la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la
prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas
normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio
doctrinario adoptado, de suerte que éstos en modo alguno pueden  sustraerse del
deber de acatarlo.
Lo anterior
equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Dirección en la titular
de una función, como es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la
ley, que corresponde exclusivamente al Congreso según el numeral 1 del art. 150
de la Constitución.
Las aseveraciones
anteriores son válidas, hasta el punto de que el aparte final de la norma
establece que “en desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter
general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación
de tales normas”. Esto significa que la Dirección General de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la vía de mandatos generales y
abstractos determina el contenido y sentido de las referidas disposiciones,
sino que llega hasta el extremo de pretender unificar su interpretación y a
hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.
Es mas, las
funciones que se asignan a la referida Dirección invade el ámbito de las
competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades
propias, desconociendo la autonomía que se le reconoce conforme al art. 287 de
la Constitución, pues un espacio propio y normal de dicha autonomía lo
constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y
aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de
competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la
administración centralizada.
En las
circunstancias anotadas, es incuestionable que la norma del art. 40 de la ley
60/93 viola el numeral 1 del art. 150 de la Constitución y, por lo tanto, será
declarada inexequible. Al adoptar esta determinación la Corte queda relevada de
analizar los demás cargos de la demanda.”.
Los planteamientos que en seguida se
exponen comprenden básicamente los fundamentos expresados en la ponencia que
inicialmente fue asignada a cargo del Magistrado Dr. Alvaro Tafur Galvis.
Conforme a las consideraciones allí establecidas, estimamos que la norma
acusada no vulneraba el ordenamiento superior. Las motivaciones que permitieron
llegar a esa conclusión se transcriben a continuación, las cuales, en primer
término, hacen mención del propósito que llevó al legislador a expedir la Ley
60 de 1993, la cual contiene la norma enjuiciada, de la siguiente manera:
“3.      Propósito
del legislador al expedir la Ley 60 de 1993
Con la expedición de
la Ley 60 de 1993 el legislador dicta las normas orgánicas relativas a la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y a
la asignación de recursos para atender las necesidades en las distintas áreas
prioritarias de inversión social en los órdenes nacional, departamental y
municipal, como son la educación, salud, agua potable, saneamiento básico y
vivienda. (C.P., arts. 151, 288, 356 y 357).
Los mecanismos que
allí se establecen pretenden poner a tono las entidades territoriales con el
nuevo proceso de reorientación del Estado hacia una descentralización política
y administrativa, desde un punto de vista funcional, fiscal y financiero. En
efecto, la acción estatal hacia el sector social, a partir de la Carta Política
de 1991, goza de una mayor autonomía local, mediante un nuevo reparto de
competencias entre los distintos entes territoriales, atendiendo los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 288), así como de una
nueva asignación de recursos destinados a cumplir con la financiación de los
servicios sociales básicos (arts. 356 y 357), dado que la atención primordial
del Estado está puesta en el gasto público social, con el fin de satisfacer las
necesidades mínimas de los habitantes del territorio, para elevar sus
condiciones vida, de conformidad con los nuevos mandatos constitucionales que
establecen el bienestar general como finalidad social del Estado (art. 366).
El real cumplimiento
de esos cometidos guió al legislador al desarrollar la labor que culminó con la
expedición de la Ley 60 de 1993 y, previamente, impulsó al Gobierno Nacional
para la presentación del respectivo proyecto de ley, como consta en la
exposición de motivos[4]
que lo acompañó, de la siguiente forma:
“ Uno de los principios
centrales de la nueva Carta Política, es sin lugar a dudas, el fortalecimiento
de las entidades territoriales, para hacer de ellas el soporte esencial de la
transformación administrativa en la que cual está empeñado el Estado
colombiano, y para responder a las urgencias de democratización de nuestra
sociedad y a las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de
satisfacción de sus necesidades básicas.
Un elemento
vertebral de esa orientación es garantizar que, simultáneamente con el traslado
de competencias funcionales de las  esferas de la Administración Nacional a los
entes territoriales, éstos cuenten, con la capacidad financiera, administrativa
y técnica para asumirlas de manera adecuada  y eficiente. Al cumplimiento de
ese propósito se dirigen las normas constitucionales relacionadas con los
recursos nacionales que serán transferidos a los niveles locales y regionales
(artículos 356 y 357 de la Constitución Política), pues ellas exigen que su
destinación y gasto estén directamente asociados con la acción administrativa
de las entidades territoriales en los campos de la salud, la educación y las
áreas de inversión social prioritarias.
Estos temas
requieren con urgencia un desarrollo legal, a fin de que las nuevas
transferencias puedan tener operancia práctica a partir de la vigencia fiscal
de 1993, tal como lo ordena la Constitución. Por esta razón, el Gobierno
Nacional le otorga especial importancia al presente proyecto de ley para
reglamentar los artículos 356 y 357 de la Constitución que somete a
consideración del Congreso, (...).”.
Como se observó en ese momento, la puesta
en marcha de un proceso de descentralización de esa envergadura imponía un
claro equilibrio entre funciones y recursos transferidos. El reordenamiento de
competencias y responsabilidades debía reflejar una coherencia con la nueva
forma de financiamiento por medio de las transferencias de recursos y con la
administración de las rentas propias de las entidades territoriales.
Igualmente, esas entidades debían contar
con una mayor capacidad institucional de naturaleza técnica, financiera y
administrativa de las distintas entidades territoriales encargadas de la
prestación de los servicios sociales. El respectivo proceso debía ser gradual
con el fin de evitar traumatismos en la calidad y cobertura de los servicios a
prestar y no todas las entidades territoriales tenían la capacidad
institucional para asumir esos nuevos retos; por lo tanto, era necesario
establecer una asesoría permanente a las entidades territoriales para facilitarles
alcanzar esos fines, desde el orden nacional.
En efecto, la ponencia sobre ese último
particular señala que:
“4.      La
asignación a una entidad nacional especializada en temas territoriales de la
función de asesorar a las entidades territoriales como mecanismo de apoyo
nacional al proceso de descentralización regulado en la Ley 60 de 1993
En esa profunda
reorientación estatal, como se ha mencionado, muchos de los departamentos y
municipios del país estaban lejos de cumplir con las condiciones necesarias
para asumir el proceso de descentralización, poniendo en juego la efectividad
de la prestación eficiente de los servicios básicos a la población, desde una
perspectiva de gestión autónoma y eficiente; por lo tanto, era indispensable
disponer de una asesoría permanente entre los distintos niveles territoriales.
Por esa razón, el gobierno nacional indicó al presentar el proyecto de ley que
“[d]urante dicho proceso, la Nación prestará asistencia técnica y asesoría
directa a los departamentos que lo requieran y administrará transitoriamente
los recursos de transferencia. De la misma forma deben proceder los
departamentos frente a los municipios”.[5]
El objetivo era, en
consecuencia, otorgar a las entidades territoriales un fuerte respaldo desde el
ámbito nacional para impulsar su acceso a altos niveles de eficiencia
institucional, fiscal y financiera, máxime cuando las mismas debían responder a
precisos resultados de gestión, calificados a través de un sistema de
evaluación permanente en relación con las políticas, planes y programas de
inversión social (C.P., arts. 343 y 344).
En ese orden de
ideas, el legislador con la aprobación de la Ley 60 de 1993 concretó tal
asesoría al fijar las competencias de la Nación (art. 5o.), cuando señaló que
“[e]n relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a
través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y
autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas
del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia:
(...) - Asesorar y prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades
territoriales y a sus instituciones de prestación de servicios”.
Una de las formas de
asignación de esa función asesora y de asistencia técnica en el ámbito del
gobierno central se observa con respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en los términos previstos en el artículo 40, acusado, de la Ley 60 de
1993, para ser desarrollada a través de la Dirección General de Apoyo Fiscal.
Cabe resaltar que cuando la ley asigna a un ministerio una función específica,
esa decisión contiene el desarrollo de la función constitucional del Congreso
de la República consignada en el numeral 7o. del artículo 150 de la Carta,
según la cual a éste le corresponde determinar la estructura de la
administración nacional fijando los objetivos a cada una de las entidades
creadas en el orden nacional, como ocurre con los ministerios.
Tal atribución respetó
el reparto de competencias efectuado en las entidades pertenecientes a la rama
ejecutiva del poder público, por el proceso de reestructuración y
redistribución de competencias ordenado en el artículo 20 transitorio de la
Carta Política de 1991, ya que una vez dictado el Decreto No. 2112 de 1992[6], posteriormente
derogado por el Decreto 1133 de 1999[7],
el mencionado ministerio presentó y aún presenta como objetivos, los
siguientes:
“Artículo 2°. Objetivos.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como objetivo la definición,
formulación y ejecución de la política económica del país, de los planes
generales, programas y proyectos relacionados con ésta, así como la preparación
de las leyes, la preparación de los decretos y la regulación, en materia
fiscal, tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal, de tesorería,
cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia, sin perjuicio de
las atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la república, y
las que ejerza a través de organismos adscritos o vinculados para el ejercicio
de las actividades que correspondan a la intervención del estado en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro público y el
tesoro nacional, de conformidad con la Constitución Política y la ley.”.
Por otra parte,
desarrolló adicionalmente una de las funciones específicas del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, según el numeral 25 del artículo 3o. de ese Decreto
No. 1133 de 1999, cual es la de “[a]sesorar y asistir a las entidades
territoriales en materia de administración pública, especialmente en los temas
de eficiencia administrativa y fiscal”.[8]”.
Con lo anteriormente expuesto, logra
perder soporte la acusación del actor en el sentido de que la preceptiva legal
censurada desconoce los artículos 121 y 208 superiores que impiden a las
autoridades estatales, en este caso un ministerio, ejercer funciones diferentes
a las atribuidas por la Constitución y la ley, pues, en su criterio, a éstos
sólo les corresponde ejecutar la ley.
De igual manera, se controvierte la
afirmación de la Sala Plena expresada en ese mismo sentido, dado que las
funciones que realizaría el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
asesorar en forma especializada a las entidades territoriales en el proceso de
descentralización de la Ley 60 de 1993, por virtud de la disposición
enjuiciada, como se dejó sentado en la anterior exposición, eran concordantes
con los objetivos y funciones propios y asignados a ese Ministerio por vía
legal; por lo tanto, no existía un exceso funcional en las competencias de
dicho ministerio ni un desconocimiento de la normatividad legal al definir su
alcance, pues esta misma la atribuía en forma coherente a esos fines.
Por otra parte, es de resaltar que el
mandato dado constitucionalmente a los ministerios para que ejecuten la ley no
puede entenderse bajo una concepción puramente abstracta. En el presente caso
nada más acertado y concreto para ejecutar la Ley 60 de 1993  que fortalecer
institucionalmente las entidades territoriales, mediante una labor de asesoría
y asistencia técnica, desde el nivel nacional, a través de un ministerio
especializado en los temas de política económica, fiscal, tributaria, crédito
público, presupuestal, financiera, entre otros.
Entonces, el legislador cumpliendo con el
deber de fijar los instrumentos necesarios para que las leyes que expida se
cumplan, pretendiendo darle efectividad a la Ley 60 de 1993, asignó la función
de que trata la norma enjuiciada claramente como un mecanismo que permitía al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público coadyuvar a la debida realización del
proceso de distribución de competencias y recursos entre las entidades
territoriales, con un ejercicio desconcentrado de funciones dentro de sus
competencias.
De manera que, consignado como estaba que
la función asignada en la disposición censurada se acoplaba perfectamente al
abanico de funciones propias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debía
analizarse si radicarla en una dependencia de ese ministerio continuaba
garantizando la efectividad de la Ley 60 de 1993 y se ajustaba al reparto de
funciones ministeriales. Igualmente, debía procederse a analizar si dicha
disposición aparecía afectada por el vicio de la inconstitucionaldiad
denunciado por el actor, bajo el supuesto de que al desempeñarse como autoridad
doctrinaria emitía conceptos que por su carácter general y abstracto
configuraban leyes, usurpando la función de interpretación legal exclusiva del
Congreso de la República y confundiendo lo que ha de entenderse por
colaboración armónica de los órganos del Estado (C.P., arts. 150-1 y 113).
En la ponencia que se viene presentando,
al respecto se hicieron los siguientes razonamientos:
“5.      Constitucionalidad
de la función de ejercer como autoridad doctrinaria y emitir conceptos con
carácter general y abstracto por la DAF del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
5.1.     La DAF
como autoridad doctrinaria
Ahora bien, el
demandante igualmente cuestiona la calidad en la cual la DAF ejerce la función
de apoyo a las entidades territoriales, pues en la disposición acusada se
señala que constituye “autoridad doctrinaria”, en materia de interpretación de
normas de tributación y demás temas objeto de su función asesora, con el
propósito de mantener la unidad en la interpretación y la aplicación de tales
normas, ya que considera que con esa función se autoriza a una autoridad
administrativa a interpretar la ley y emitir conceptos que por su carácter
general y abstracto configuran leyes, desplazando así al Congreso de la
República en el ejercicio de una atribución constitucional y exclusivamente
suya, con violación del numeral 1o. del artículo 150 de la Carta y del 113 de
ese mismo Estatuto, por confundir el mandato constitucional que ordena la
colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado para la
realización de sus fines.
Sea lo primero
resaltar que la función de apoyo de las entidades territoriales para efectos
del cumplimiento de la Ley 60 de 1993, asignada al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público anteriormente analizada en esta providencia, y establecida en
la norma acusada, armoniza con las funciones atribuidas a la DAF dentro de la
organización interna de ese ministerio, desde la vigencia del Decreto No. 2112
de 1992 y aún con el actual Decreto 1133 de 1999, pues a dicha Dirección
corresponde realizar actividades de asesoría y de asistencia técnica con
respecto de las entidades territoriales y de sus organismos descentralizados,
en materia financiera, fiscal y tributaria, entre otros aspectos.
Se destacan dentro
de las funciones especializadas de la mencionada Dirección, según el artículo
17 del Decreto No. 1133 de 1999, las de asesoría en la planeación y
administración del régimen administrativo, financiero y fiscal de las entidades
territoriales para la unificación de sus sistemas tributario y fiscal, con el
fin de mejorar la eficiencia de los sistemas tributarios y de administración
financiera, así como las de ejercer en calidad de autoridad doctrinaria en
temas de administración financiera territorial, preparación, elaboración y
trámite, junto con la Unidad Jurídica Asesora del Ministerio, de conceptos
atinentes a los tributos de las entidades territoriales y a la aplicación de
las normas relacionadas con los impuestos territoriales.
De la función
asesora que cumple la DAF se deduce necesariamente una labor interpretadora de
la normatividad vigente. La Corte en seguida entrará a analizar si la interpretación
de normas que realiza en cumplimiento del artículo 40 acusado de la Ley 6º de
1993, se deriva una invasión de la órbita de competencia del legislador como lo
denuncia el actor.
Según lo establece
el artículo 150 de la Constitución Política: “Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes. (...)”. (Subraya fuera del texto).
La interpretación
que allí se menciona es la denominada legal o auténtica o la también llamada de
autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance
de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto,
dificulta su aplicación. Corresponde ejercerla al Congreso de la República con
fundamento en la cláusula general de competencia según el canon constitucional
mencionado y jurisprudencialmente se le han fijado las siguientes
características:
“En oportunidades el legislador en el marco
de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior,
se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores.
En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de
una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha
sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso,
produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad
perseguida por aquel, entendido éste en sentido permanente, de suerte que en
relación con los efectos jurídicos se estima que es uno mismo el titular que
expidió la ley anterior y el que luego la interpreta.  De este modo se respeta
el  sustrato de estabilidad propio de la soberanía que expresa el ejercicio de
las  funciones del órgano legislativo.
En líneas generales,
adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos
sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma
jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin
perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus
contenidos materiales a fin de definir su alcance.  En efecto, la ley que
interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está
dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para
que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción
interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para
que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los
términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior.
Ya esta Corte  ha
expuesto que una ley interpretativa sólo puede tener ese carácter, quedando
imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.  Sentencia C-270 del 13 de julio de
1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).”.[9]
Como corolario de lo
anterior, se tiene que la interpretación con autoridad está encuadrada dentro
del ejercicio de la función legislativa del Congreso; de tal forma que, sus
límites para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a
los parámetros constitucionales que circunscriben dicha función y al contenido
mismo de la ley que se interpreta, pues lo que se pretende con ella es expedir
disposiciones aclaratorias del mismo con la integración final de la ley
interpretativa al contenido de la ley interpretada.
Dicha forma de
interpretar encuentra un desarrollo en la legislación colombiana en el artículo
25 del Código Civil, el cual reza:
“ART. 25.- La
interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley
oscura, de una manera general, sólo corresponde al legislador ”.
Pero, los textos
legales también pueden ser objeto de otra modalidad de interpretación
denominada doctrinaria. De esta clase de interpretación da cuenta el artículo
26 del Código Civil, de la siguiente manera:
“ART. 26.- Los
jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos
particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía
doctrinaria, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares
emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la
ley a sus hechos e intereses particulares.
Las reglas que se
fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía
doctrinaria.”
Se observa que la
interpretación doctrinaria es utilizada para desentrañar el sentido de los
textos normativos con el fin de explicarlos y así poder darles aplicación y
cumplimiento. Su singularidad radica en los titulares de esa actividad, es
decir, tanto los jueces, los funcionarios públicos, los particulares, los
estudiosos del derecho, como en el valor que adquiere esa interpretación, la
que dependerá de la autoridad que reviste el respectivo intérprete[10] y cuyos alcances
estarán sometidos a ciertas pautas de interpretación que para el caso
colombiano están previstas en la legislación (Código Civil, arts. 27 al 32).
Fuerza, entonces,
concluir, como así lo mencionó la interviniente por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, que la norma acusada cuando señala a la Dirección General de
Apoyo Fiscal de ese Ministerio como “autoridad doctrinaria” reúne en un mismo
concepto dos significados:
i.) de un lado, que la interpretación de “las
normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que son objeto de
su función asesora” que realiza esa dirección la realiza como autoridad
perteneciente a la rama ejecutiva del poder público con funciones
principalmente administrativas (C.P., art. 209), lo que le reconoce una calidad
de autoridad administrativa; y ii.) de otro lado, que la interpretación
que realiza esa autoridad administrativa ocurre por vía de doctrina; por lo
tanto, distinto a lo considerado por el actor y según lo dejaron sentado los
intervinientes y el Procurador General de la Nación, en este proceso no se
trata de una interpretación con autoridad o legal o auténtica en cabeza del
Congreso de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales, sino
por una autoridad para interpretar ciertas normas, por vía doctrinaria, con el
fin de emitir conceptos.
Por consiguiente,
por lo visto tampoco puede prosperar la denuncia de inconstitucionalidad
formulada por el actor, pues en la norma enjuiciada no se invadió la
competencia del Congreso de la República de interpretar las leyes ni se
ejercitó una facultad diferente a la asignada por la Constitución y la ley, ya
que fue la misma ley la que asignó a la DAF la función de realizar una
interpretación doctrinaria de ciertas normas, teniendo en cuenta sus funciones
asesoras en el ámbito territorial.
5.2.     Naturaleza
netamente administrativa de los conceptos emitidos por la DAF
Debe analizarse en
este apartado el carácter atribuido a los conceptos que en desarrollo de esa
facultad la DAF, como autoridad doctrinaria, puede emitir, pues resulta
equivocado afirmar, como lo hace el actor, que por tratarse de la emisión de
conceptos con carácter general y abstracto la labor de interpretación de esa
Dirección se concreta en la expedición de leyes por parte del legislador, en
una clara usurpación de la función del Congreso de la República de hacer las
leyes (C.P., art. 150-1) y en un exceso en las funciones atribuidas a los
ministerios (C.P., art. 208).
Efectivamente, como
ya se ha expresado, la facultad de interpretación de la DAF como autoridad
doctrinaria busca orientar a los interesados acerca del sentido de las normas
sobre las cuales recae su función asesora, para emitir conceptos que permitan
mantener la unidad en la interpretación y aplicación de dichas normas. Los
conceptos que de esa forma profiere la DAF no se comparan con la leyes
interpretativas que resultan de la labor de interpretación con autoridad que
realiza el órgano legislativo, por dos razones:
La primera, porque
el acto jurídico que resulta de la interpretación legislativa o con autoridad
se manifiesta mediante una ley en sentido tanto formal como material[11]; es decir, que es
necesario que en su expedición converjan los elementos esenciales órganico y
material, según los cuales el acto debe emanar del legislador, en ejercicio de
la función legislativa, y el mismo debe contener reglas jurídicas que regulen
el ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, al igual que las
competencias de los diferentes organismos del Estado. Adicional a esto, le son
atribuibles otras características pues los actos jurídicos de índole legal
tienen poder coercitivo y fuerza vinculante.
La segunda, por
cuanto los conceptos que emite la DAF constituyen dictámenes acerca de la
interpretación de las normas jurídicas, con el fin de mantener la unidad en la
interpretación y aplicación de las normas materia de la respectiva función,
proferidos por una entidad especializada, con carácter general y abstracto,
pues no definen situaciones particulares y sin poder coercitivo, ya que, como
bien lo indicó el Procurador General de la Nación en su vista fiscal, no poseen
la fuerza vinculante propia de las leyes, en la medida en que constituyen sólo
un criterio auxiliar para el operador jurídico (C.P., art. 230).
De esta manera, los
pronunciamientos de la DAF reflejan la tendencia usual de los conceptos que se
producen dentro del marco de acción de la actividad de la administración
pública y respecto de los cuales se ha señalado que no constituyen, por
principio, actos administrativos, pues no contienen un pronunciamiento
decisorio. Sobre este particular la Corte expresó en la sentencia C-487 de 1996
lo siguiente:
“(...) existe una
variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la
Administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo,
porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una
decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la
órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos
que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos
preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes, informes), etc.[12]
y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los
organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en
orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la
expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones
administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realización
de las actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en
ejercicio del derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una
actuación a instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el
caso de las declaraciones tributarias.
Los preceptos
jurídicos, particularmente cuando están dirigidos a la Administración, deben
adaptarse a las necesidades cambiantes de los intereses públicos y sociales, de
modo que ésta pueda realizar las variadas intervenciones que le competen en el
ámbito de la actividad de los particulares. Como al realizar las referidas
intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través
de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la
ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga
uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servicio,
o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse
la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la
acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los
funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las
decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las
políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la
Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en
el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa
se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, eficiencia e imparcialidad.”. (Subraya la Sala).
Como complemento de
lo anterior, debe precisarse que existe una excepción a la regla de carencia de
obligatoriedad de los conceptos de la administración cuando se trata, de un
lado, de los funcionarios de la propia entidad o sector, pues en este caso la
obligatoriedad en su aplicación garantiza coherencia institucional en el
tratamiento de los temas, así como seguridad a los ciudadanos a través de la
identidad de criterios desde la instancia estatal consultada y, de otro lado,
de los conceptos autorreguladores de la propia administración, según lo expuso
esta Corte en los siguientes términos[13]:
“Los conceptos, como
se vio antes, no constituyen, en principio, una decisión administrativa, es
decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en
el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les
otorguen derechos.
Cuando el concepto
se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o
no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las
entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o
ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se
someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su
contra, diferentes a las que podrían originarse del contenido de las normas jurídicas
sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante,
cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad
administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse
como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas
que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un
acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas
circulares o instrucciones de servicio.”.
Con base en lo señalado,
se concluye que la emisión de conceptos con la manifestación del juicio o
criterio sobre la interpretación de las normas jurídicas sobre los temas objeto
de la función asesora de la DAF, solicitados bien por los administrados en
ejercicio del derecho de petición o de las autoridades estatales, no configuran
ni actos administrativos ni mucho menos leyes en sentido material, sino
dictámenes que profiere una vez escudriñado y fijado el sentido de una norma
para adelantar su actividad administrativa, así como para ilustrar a los
interesados como organismo de consulta.
Por último, es de
recordar que, como se señaló en la providencia en cita en alusión a la
jurisprudencia constante del Consejo de Estado, los conceptos pueden llegar a
tener el carácter de actos administrativos “cuando poseen un alcance
normativo que se revela por la obligatoriedad de su aplicación por la
Administración y por la posibilidad o exigencia de sujeción a ellos de los
administrados, con lo cual adquieren la categoría propia de los actos
reglamentarios, aunque en un rango inferior a los que expide el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades del art. 189-11 de la Constitución”
(subraya la Sala) y en tal caso serían susceptibles de enjuiciamiento ante la
jurisdicción contenciosa cuando se consideren violatorios de normas superiores
de derecho.
En ese sentido, ese
alto tribunal de lo contencioso administrativo[14]
señaló que “(...) la enumeración de actos demandables que hace el inciso 3° del
artículo 14 del Decreto - ley 2304 de 1989 (subrogatorio del artículo 84 del
C.C.A.) no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida en que
contengan una decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una
entidad pública o persona privada que cumpla funciones administrativas”.
En consecuencia,
como así mismo lo han estimado los intervinientes en el proceso, según quedó
consignado en los antecedentes, el cargo de violación de los artículos 150-1 y
208 de la Carta alegado por el actor, en el sentido de que con la facultad de
emitir conceptos con carácter general y abstracto de la DAF se le delegó la
posibilidad de dictar disposiciones con fuerza de ley excediendo las facultades
propias de los ministerios e invadiendo las del Congreso de la República, es
sin lugar a dudas improcedente, por virtud de la naturaleza eminentemente
administrativa y doctrinaria de esa actividad.”.
Según lo arrojó el anterior estudio, era
claro que la interpretación que realizaba la Dirección General de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda y de Crédito Público presentaba un carácter
netamente administrativo y que la misma ocurría por la vía de la doctrina y no
por la vía legislativa, como finalmente lo señaló la Sala Plena. Era evidente
que sus resultados constituían dictámenes que no reunían los requisitos
formales y materiales de una ley, sino un mecanismo consultivo que permitía
desentrañar el contenido de una norma, su sentido con el fin de explicarla y
darle una aplicación coherente, unificada e integrada dentro del respectivo
ordenamiento jurídico.
El alcance general y abstracto de los
conceptos emitidos  más que reafirmar la naturaleza legislativa de la
interpretación, hacía evidente el respeto a la autonomía de las entidades
territoriales, en la medida en que no resolvían casos particulares. La falta de
fuerza coercitiva de los mismos frente a los interesados corroboraba la
naturaleza doctrinaria de la interpretación efectuada. Por lo tanto, todas
éstas razones me hacen de nuevo apartarme de las disquisiciones efectuadas por
la Sala Plena en el sentido de que con la función de la DAF se unificaba la
interpretación de las normas materia de dicha labor, en forma obligatoria
frente a la manera como debían aplicarse.
Por último, el actor consideraba que la
norma puesta en tela de juicio además rompía con el principio constitucional de
la unidad de materia. El examen que con sustento en ese cargo se realizó en la
ponencia, permitió abundar en mayores razones acerca de la constitucionalidad
de esa disposición, con los alcances que se citan en seguida:
“6.      Identidad temática sustancial
entre la Ley 60 de 1993 y el artículo 40 de la misma
Por último, la Corte
entra a estudiar la supuesta violación del principio de la unidad de materia
legislativa atribuida a la norma demandada, según la denuncia que en esa
dirección formuló el actor, por estimar que la función de interpretación de las
normas sobre tributación territorial a cargo de la DAF, no guarda relación con
la materia del texto legal que la contiene. Al respecto, los intervinientes
concuerdan en señalar que no se ha desconocido dicho principio en la preceptiva
legal acusada, toda vez que la regulación contenida en la norma enjuiciada
guarda armonía con la Ley 60 de 1993.
El Procurador
General de la Nación, en cuanto a este particular, precisa que entre la
preceptiva legal acusada y el tema dominante de la Ley 60 de 1993, existe
conexidad en los términos que ha fijado la jurisprudencia constitucional, por
cuanto dicha ley distribuye competencias y esto es lo que acontece con la
disposición demandada, al asignar a la dependencia mencionada la función allí
señalada.
Ahora bien, como lo
establece el artículo 158 de la Constitución Política: “Todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”.
El anterior
enunciado enmarca el propósito del Constituyente de 1991 de racionalizar el
proceso legislativo, en forma tal que todos los aspectos tratados en un
proyecto de ley armonicen con la materia rectora del mismo y compartan una
misma finalidad, pues así se logra un alto grado de tecnificación de la tarea
legislativa tornándola transparente, ordenada y con perfección en sus
resultados, dando coherencia sistemática al ordenamiento[15] y garantía al valor
sustancial de la seguridad jurídica en el sistema normativo[16].
La jurisprudencia de
esta Corporación ha sido clara en mencionar que la interpretación del principio
de la unidad temática legislativa debe hacerse desde una perspectiva amplia, es
decir bajo un sentido lato del concepto de “materia”, en el entendido de que
exista correspondencia entre los distintos asuntos regulados en el texto legal
con el tema del mismo, según lo establecen la lógica y la técnica jurídica[17], y en términos de una
relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante,
para así dar primacía al principio democrático[18],
fundamento y finalidad de la organización política colombiana.
Retomando los
argumentos ya sentados en esta providencia sobre el propósito del legislador al
expedir la Ley 60 de 1993, es claro que una de las formas de garantizar la
efectividad del proceso de descentralización funcional y de recursos allí
regulado, era la asignación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la
labor de apoyo a las entidades territoriales, mediante asesoría técnica,
administrativa y financiera, con el desempeño de la DAF como autoridad
doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre las cuales tuviera
la función asesora. De este modo, tal regulación presenta una conexidad
razonable y objetiva con el propósito principal del legislador al expedir esa
Ley 60 y de los contenidos normativos finalmente aprobados.
Sin duda, los temas
sobre los cuales la DAF conceptúa tales como el tributario, fiscal y
financiero, podían someterse a su interpretación como autoridad doctrinaria en
la disposición enjuiciada, no sólo porque, como se dijo, constituían materias
de asesoría del Ministerio aludido y en especial de esa Dirección, en ejercicio
de una actividad administrativa, sino porque dichos aspectos también configuraban
tema de regulación de la Ley 60 de 1993, en la medida en que la misma
establecía normas sobre distribución de competencias y distribución de recursos
en las entidades territoriales para la prestación de los servicios básicos.
Así, dicha
regulación comprendía aspectos de la administración y ejecución de los recursos
del situado fiscal, de ECOSALUD, de transferencias, en los casos pertinentes, y
propios de las entidades territoriales para la realización y cumplimiento de
esas nuevas competencias, es decir un conjunto de disposiciones de naturaleza
fiscal y financiera, dentro de las cuales el tema tributario no configuraba un
aspecto extraño sino íntimamente relacionado.
De hecho, la
efectividad del proceso de descentralización tantas veces aludido, exigía la
promoción de un manejo eficiente frente a los ingresos y gastos de las
entidades territoriales, lo que debía redundar en el manejo de sus tributos; de
ahí que, el legislador en el artículo previo a la norma acusada, esto es el 39,
haya establecido unas medidas de impulso al esfuerzo fiscal, dentro de las
cuales la DAF asumió el deber de proponer, a las entidades territoriales, la
adopción y realización de programas de fiscalización y control de sus tributos,
así como el diseño de metodologías para la estructuración y mantenimiento de
los registros de contribuyentes de los impuestos territoriales y de sistemas de
señalización unificados para aquellos productos que generen los impuestos
departamentales al consumo. Por consiguiente, la función de la DAF en el
artículo 40 siguiente compartía el claro propósito del legislador de afianzar
esos resultados de fortalecimiento institucional, fiscal y financiero, en
relación con la materia de índole tributaria.
Finalmente, para
abundar en razones, no sobra destacar que ambos artículos, tanto el 39 como el
40 acusado, forman parte del capítulo IV que trata sobre las disposiciones
generales de esa Ley 60 de 1993, y sobre las cuales el legislador podía
referirse en forma más amplia pero sin duda conexa con el tema principal de esa
ley, ya que desde su mismo título se anuncia que se producirá en el texto legal
una regulación de otras materias generales cuando señala que "Por la
cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se
distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones”. (Subraya la Sala).
Entonces, el afán
del legislador de garantizar un adecuado apoyo al fortalecimiento de la
capacidad institucional, fiscal y financiera de las entidades territoriales y
el hecho mismo de que la DAF estaba facultada para asesorar en distintas
materias de interés territorial, entre ellas las de orden fiscal, financiero y tributario,
hacen que la disposición acusada presente una coherencia integral derivada de
la relación causal, teleológica, temática o sistémica de la disposición acusada
con la materia dominante de la Ley 60 de 1993 que impone el rechazo del cargo
que por violación a la unidad de materia con violación del artículo 158
superior, presentó el actor.”.
Como puede deducirse de las motivaciones
expuestas, en nuestra opinión la norma en cuestión no desconoce el ordenamiento
superior en los mandatos constitucionales que ordenan la colaboración armónica
de los diferentes órganos del Estado, prohiben a las autoridades estatales
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley,
asignan la facultad de interpretación legislativa al Congreso de la República,
defienden el principio de la unidad de materia, fijan las funciones de los
ministros como ejecutores de la ley y garantizan la autonomía de las entidades
territoriales (C.P., arts, 113, 121, 150-1, 158 y 208).
Retirarla del
ordenamiento jurídico como lo decidió la Corte, puede significar más bien la
generación de un obstáculo para que las entidades territoriales desarrollen
cabalmente su autonomía administrativa y financiera, pues han dejado de contar
con un importante instrumento que permitía dar coherencia al proceso de
descentralización de competencias y recursos aún en marcha en el país.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ   VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Sentencia C-424 de 1994.
[2] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[3] . Vedel Georges, Derecho
Administrativo, Madrid: 1980, pp. 140.
[4] Gaceta del Congreso, AÑO I - No. 41, Santafé de Bogotá, viernes
28 de agosto de 1992, pág. 7.
[5] Idem.
[6] “por el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público”.
[7] “por el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público”.
[8] De la misma manera, el Decreto 2112 de 1992, vigente al momento
de la expedición de la Ley 60 de 1993, establecía en su artículo 2o., literal
n), que el Ministerio en cumplimiento de sus objetivos deberá “[a]sesorar y
asistir a las entidades territoriales en el manejo de su política fiscal”.
[9] Sentencia C-424 de 1994.
[10] Criterio aludido en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia
del 14 de julio de 1947, Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Manuel José Vargas,
publicada en la Gaceta Judicial, Tomo LXII, a la cual también se refirieron
algunos intervinientes en sus escritos.
[11] Remitirse a la Sentencia C-893 de 1999.
[12] . Vedel Georges, Derecho Administrativo, Madrid: 1980, pp. 140.
[13]  Sentencia C-487 de 1996, antes referida.
[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Sentencia del 26 de octubre de 1995, Radicación No. 3088, C.P. Dr.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
[15] Ver la Sentencia C-531/95.
[16] Consultar las sentencias C-025 de 1993 y C-568 de 1997, entre
otras.
[17] Referirse a las Sentencias C-133 de 1993 y C-523 de 1995, por
sólo citar algunos ejemplos.
[18] Ver la Sentencia C-025 de 1993.