C-785-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-785/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones específicas
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de razones específicas
Referencia: expediente D-5690
Demanda de inconstitucionalidad
contra el literal c) del artículo 82 y los artículos 185, 186, 187, 188 y 189
del Decreto 262 de 2000, “Por el cual se modifican la estructura y la
organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de
Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades
e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones
administrativas a las que se encuentren sujetos.”
Demandante:
Aldo Herman Parada Galvis
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Aldo
Herman Parada Galvis solicitó ante esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad del literal c) del artículo 82 y de los artículos 185, 186,
187, 188 y 189 del Decreto 262 de 2000.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcriben las disposiciones
demandadas:
DECRETO
NUMERO 262 DE 2000
(febrero
22)
por
el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General
de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de
la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se
regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren
sujetos.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo primero de la Ley 573
de 2000, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 82.
Clases de nombramiento. En la Procuraduría General de
la Nación se pueden realizar los siguientes nombramientos:
c) Provisional: para proveer
empleos de carrera definitivamente vacantes, con personas no seleccionadas
mediante el sistema de méritos, mientras se provee el empleo mediante concurso.
(...)
ARTÍCULO 185.
Procedencia del encargo y de los nombramientos provisionales. En
caso de vacancia definitiva de un empleo de carrera, el Procurador General
podrá nombrar en encargo a empleados de carrera, o en provisionalidad a
cualquier persona que reúna los requisitos exigidos para su desempeño.
Se hará nombramiento en encargo
cuando un empleado inscrito en carrera cumpla los requisitos exigidos para el
empleo y haya obtenido calificación de servicios sobresaliente en el último año
y una calificación mínima del 70% sobre el total del puntaje en los cursos de
reinducción a que se refiere el numeral segundo del artículo 253 de este
decreto. Sin embargo, por razones del servicio, el Procurador General de la
Nación podrá nombrar a cualquier persona en provisionalidad siempre que ésta
reúna los requisitos legales exigidos para el desempeño del empleo por proveer.
El empleo del cual sea titular el
servidor encargado podrá proveerse por encargo o en provisionalidad mientras
dure el encargo de aquél.
El servidor encargado tendrá
derecho a la diferencia entre el sueldo de su empleo y el señalado para el empleo
que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su titular.
Efectuado el nombramiento por
encargo o en provisionalidad, la convocatoria a concurso deberá hacerse dentro
de los tres (3) meses siguientes a este nombramiento.
Parágrafo. Lo
dispuesto en el inciso segundo del presente artículo, regirá a partir del 1º de
enero del año 2001 y lo dispuesto en el inciso quinto regirá a partir de agosto
del año 2000.
ARTÍCULO 186.
Nombramiento provisional. El nombramiento tendrá carácter
provisional cuando se trate de proveer transitoriamente un empleo de carrera
con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito, aunque en el
respectivo acto administrativo no se determine la clase de nombramiento de que
se trata.
También tendrá carácter provisional
la vinculación del servidor que ejerza un empleo de libre nombramiento y
remoción que, en virtud de la ley o de decisión judicial, se convierta en cargo
de carrera. En este caso, el concurso para proveer definitivamente la vacante
respectiva será abierto.
Parágrafo
transitorio. El empleado que esté desempeñando un
cargo de carrera en calidad de provisional al momento de la entrada en vigencia
de este decreto, podrá participar, en igualdad de condiciones, en el concurso
realizado para la provisión del respectivo empleo, aunque éste sea de ascenso.
ARTÍCULO 187.
Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los
empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas
que impliquen separación temporal de los mismos podrán ser provistos por
encargo o en forma provisional por el tiempo que duren aquellas situaciones.
El servidor encargado tendrá
derecho a la diferencia entre el sueldo de su empleo y el señalado para el
empleo que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su
titular.
ARTÍCULO 188.
Duración del encargo y del nombramiento provisional. El
encargo y la provisionalidad, cuando se trate de vacancia definitiva en cargos
de carrera, podrán hacerse hasta por seis (6) meses. El término respectivo
podrá prorrogarse por un período igual.
Si vencida la prórroga no ha
culminado el proceso de selección, el término de duración del encargo y de la
provisionalidad podrá extenderse hasta que culmine el proceso de selección.
Cuando la vacancia sea el
resultado de ascenso que implique período de prueba, el encargo o el
nombramiento provisional podrán extenderse por el tiempo necesario para
determinar la superación del mismo.
Parágrafo. Por
razones del servicio el Procurador General de la Nación podrá desvincular a un
servidor nombrado en provisionalidad o dar por terminado el encargo, aún antes
del vencimiento del término establecido en el presente artículo.
ARTÍCULO 189.
Protección de la maternidad. Cuando el
empleo vacante en forma definitiva se encuentre provisto mediante nombramiento
provisional con una empleada en estado de embarazo, el término de duración de
la provisionalidad se prorrogará automáticamente y culminará tres (3) meses
después de la fecha del parto, o una vez vencida la licencia remunerada, cuando
en el curso del embarazo se presente aborto o parto prematuro no viable.
Cuando se trate de adopción de
menores de siete (7) años, el término del nombramiento provisional no culminará
antes de tres (3) meses contados a partir de la fecha de la entrega del menor.
En estos eventos, el concurso convocado
continuará su curso y el nombramiento de quien ocupe el primer puesto será
efectuado una vez venza el término de la provisionalidad.
III. LA DEMANDA
Para el ciudadano Aldo Herman Parada
Galvis, las disposiciones acusadas del Decreto 262 de 2000, al señalar que en
la Procuraduría General de la Nación pueden efectuarse nombramientos en
provisionalidad, vulneran los artículos 1, 2, 13 y 125 de la Carta Política,
por cuanto:
- Las normas demandadas, en lo referente a
los nombramientos en provisionalidad, otorgan una facultad omnímoda al
Procurador General de la Nación, que resulta contraria a la concepción del
Estado Social de Derecho planteada en la Carta Fundamental, ya que dejan al
arbitrio de una persona la posibilidad de determinar cuando debe o no  llevarse
a cabo el correspondiente concurso de méritos, pudiendo pasar por alto dicho
mandato constitucional a través de los mencionados nombramientos, con lo cual
se vulnera la prevalencia del interés general y se establece el predominio del
interés individual, particular y político en la provisión de cargos.
- Las disposiciones acusadas no garantizan
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución Política, en la medida en que establecen diferencias entre quienes
ingresan al servicio por medio del concurso de méritos y quienes lo hacen a
través del nombramiento en provisionalidad, estableciendo un privilegio
injustificado respecto a éstos últimos en lo relacionado con el encargo de los
cargos vacantes, pues mientras a los primeros se les exige cumplir con los
requisitos del cargo, tener buenas calificaciones y un curso de inducción, a
los segundos sólo se les demanda demostrar el cumplimiento de los requisitos
del cargo, para que sea la liberalidad del Procurador la que resuelva su
ingreso a la Procuraduría General de la Nación.
- Las regulaciones impugnadas rompen el
principio de igualdad señalado en la Constitución Política, ya que instauran
unas prerrogativas infundadas en favor de quienes ingresan al servicio en
provisionalidad, pues éstos para su respectiva vinculación sólo dependen de la
decisión libre y unilateral del Procurador. Por su parte, quienes aspiren
entrar a la Procuraduría General de la Nación a través del concurso de méritos
deben esperar a que dicho concurso se convoque, lo cual puede demorar mucho
tiempo en atención a los cuestionados nombramientos.
- Las normas acusadas, al consagrar los
nombramientos en provisionalidad, vulneran lo dispuesto por el artículo 125
constitucional, ya que establecen una excepción a la provisión de cargos de
carrera que no está regulada en la Carta Política, la cual no permite
determinar los méritos y calidades de los aspirantes, pues su ingreso y
permanencia en el servicio sólo dependen de la liberalidad del Procurador, en
consonancia con las correspondientes recomendaciones políticas, sin que se les
efectúe ningún tipo de calificación.
IV. intervenciones
1.- Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
En escrito recibido en Secretaría de esta
Corporación, el día 4 de abril de 2005, el Departamento Administrativo de la
Función Pública solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones acusadas del Decreto 262 de 2000, en virtud
de lo cual, expuso las siguientes razones.
En primer lugar, argumentó que, de acuerdo
con lo señalado en los artículos 114 y 150 de la Carta Fundamental, el
legislador tiene la potestad para desarrollar la Constitución Política, lo cual
resulta lógico, toda vez que la Constitución no puede regular de manera
específica y concreta todas las materias que ella contiene. Lo anterior, debe
hacerlo el legislador respetando los límites y parámetros impuestos por la
normatividad superior.
En dicho sentido, en virtud de lo dispuesto
en el artículo 125 constitucional, corresponde al legislador establecer la
forma como han de desarrollarse los concursos de selección de personal mediante
el sistema del mérito e igualmente le corresponde determinar los mecanismos
idóneos para garantizar que durante el término en que se realicen los concursos
no se paralice el ejercicio de las funciones públicas propias del empleo, esto
en aras a proteger los intereses de los administrados y de dar cumplimiento a
las atribuciones propias del Estado.
La Constitución Política señala que el
ejercicio de la función pública se fundamenta en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, correspondiéndole a
las autoridades coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado, por esto se considera viable establecer mecanismos de
provisión temporal de empleos, sin que ello implique el desconocimiento de las
instituciones de rango superior en materia de empleos de carrera administrativa
ni vulneración alguna de los derechos de los funcionarios escalafonados.
En consecuencia, “no resulta ni extraño
ni contrario a la Carta que el sistema de administración de personal de la
Procuraduría contemplado en el Decreto 262 de 2000 hubiere contemplado la
posibilidad de hacer nombramientos provisionales para suplir las vacantes
temporales o definitivas. Está acorde a la Constitución Política que se plantee
una forma transitoria de proveer los empleos de carrera, bien por encargo o por
nombramiento provisional ya que no resulta pertinente adelantar concursos de
selección cada vez que se necesite proveer un cargo, en el evento de que la
vacancia esté limitada en el tiempo por una situación administrativa del
titular del empleo o porque se requiere proveer un empelo mientras se surte el
concurso respectivo. De no ser así, se estaría sometiendo a la administración a
frecuentes desgastes que vulnerarían el principio de eficacia.”
Así mismo, indica que los nombramientos
provisionales no otorgan ningún fuero de estabilidad frente al empleo, su
vinculación es transitoria y obedece a una situación circunstancial que no
otorga derechos de carrera, en consecuencia, este nombramiento puede darse por
terminado en cualquier momento por el nominador, antes de su vencimiento o del
de su prórroga si la hubiere.
2.- Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia
intervino, en el presente proceso, mediante escrito recibido el 27 de abril de
2005 en la Secretaría General de esta Corporación. A juicio de la Academia, la
pretensión de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 82 y los
artículos 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000 no debe prosperar,
toda vez que sobre los mismos debe de aplicarse la cosa juzgada, teniendo en
cuenta lo ya decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-077 de
febrero 3 de 2004, como tampoco debe prosperar la pretensión adicional contra
el artículo 189 del mencionado decreto, respecto del cual solicita la
exequibilidad.
Como primera medida, la Academia consideró
pertinente referirse en extensa forma al marco legal que regula a la
Procuraduría General de la Nación, sobretodo en lo referente a su estructura,
organización y funcionamiento. Posteriormente, se ocupó de la demanda y sus
términos, respecto a lo cual señala que el hecho de que el legislador haya
consagrado la figura del nombramiento provisional para proveer el empleo de
manera provisional y precaria no vulnera el artículo 125 constitucional, puesto
que no se está cambiando la naturaleza del empleo de carrera y sólo se busca
garantizar la continuidad en la prestación del servicio, mientras se adelanta
el proceso de selección para la provisión definitiva de aquel.
En opinión de dicha entidad, el artículo
278, numeral 6, constitucional faculta al Jefe del Ministerio Público para
nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los funcionarios y empleados de
su dependencia, y el artículo 279 ibídem preceptúa que la ley determinará lo
relativo a la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la
Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos, y al retiro del
servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades,
remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados
de dicho organismo.
Estima la Academia que, a su juicio, no se
vulnera el derecho a la igualdad que tienen todas las personas a acceder a un
empleo público, puesto que el designado debe reunir los requisitos previstos en
la ley para el cargo y porque su vinculación no es estable, de modo que si
quiere permanecer en el cargo debe concursar, junto con los demás aspirantes.
Agrega que por la transitoriedad del nombramiento en provisionalidad no es
exigible un procedimiento de selección, pues para este fin se realiza el
concurso.
En dicho sentido, aduce que ya la Corte
Constitucional, en sentencia C-077 de 2004, se pronunció particularmente sobre
el literal c) del artículo 82 y los artículos 185, 186, 187 y 188 del Decreto
Ley 262 de 2000, razón por la que transcribe parte de dicho pronunciamiento.
Respecto al artículo 189, referente
a la protección de la maternidad, la Academia solicita su exequibilidad, para
lo cual cita diversas jurisprudencias constitucionales en las que se ha hecho
alusión a dicha protección.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función
Pública
Por medio de escrito recibido en la
Secretaría General de esta Corporación, el día 27 de abril de 2005, el
Departamento Administrativo de la Función Pública nuevamente se pronunció
respecto a la demanda contenida en el presente expediente, en dicho escrito se
adujo lo siguiente.
Frente a los artículos 185, 186, 187,
188 y 189 del Decreto 262 de 2000, el actor formula los mismos cargos de
violación al Estado Social de Derecho, fines esenciales del Estado, derecho a
la igualdad y acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, en el mismo
sentido en que se expresan los cargos formulados contra el literal c) del
artículo 82 de dicho decreto.
Aduce la entidad interviniente que el
nombramiento en provisionalidad no tiene una connotación de duración ilimitada
en el tiempo, sino que, por el contrario, es la forma que el legislador ha
previsto para ejecutar las funciones públicas de un cargo de manera
transitoria, mientras es ocupado por su titular, cuando éste se ha separado
temporalmente del servicio o mientras se nombra a quien ha ocupado el primer
puesto en el concurso de méritos. En tal sentido, afirma que esta clase de
nombramientos permite la continuidad en la ejecución de las funciones del cargo
en servicio del Estado.
Por otra parte, argumenta que los
nombramientos en provisionalidad no violan el derecho a la igualdad, puesto que
son nombramientos transitorios en cargos determinados, que no permiten
considerar situaciones fácticas de discriminación o desigualdad.
El artículo 125 de la Norma Superior establece
la naturaleza del vínculo de los diferentes empleos en los órganos y entidades
del Estado, señalando de manera general que los empleos son de carrera, con
excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción,
y los demás que determine la ley. Asegura que: “Para ocupar un empleo
público, es imprescindible el cumplimiento de los requisitos que la ley y el
reglamento establecen para el ejercicio de las funciones inherentes a cada
cargo”, razón por la cual con las normas acusadas no se vulnera el artículo
125 constitucional.
Por último, solicita a la Corte
declararse inhibida para fallar de fondo el presente asunto por ineptitud
sustantiva de la demanda y subsidiariamente  declarar la exequibilidad de as
normas acusadas.
Intervenciones Extemporáneas
El día 27 de abril de 2005, a las
4:00 p.m., venció el término de fijación en lista. Según consta en las
respectivas certificaciones de la Secretaría General de esta Corporación,
visibles a folios 95, 106 y 114, extemporáneamente se recibieron los siguientes
escritos, razón por la cual no habrán de ser tenidos en cuenta:
- El día 3 de mayo de 2005, se
recibió escrito firmado por el Dr. Alejandro Venegas Franco, Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, mediante el cual
solicita se declaren exequibles las normas acusadas.
- El día 13 de mayo de 2005, se
recibió escrito firmado por el Dr. Orlando Acuña Gallego, Decano de la Facultad
de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, mediante el cual se solicita se
declaren exequibles las normas acusadas.
- El día 17 de mayo de 2005, se
recibió escrito firmado por el Dr. Alberto Yepes Barreiro, quien dice actuar en
representación de la Universidad Nacional de Colombia, mediante la cual se
solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-077 de 2004.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación (E), Dr.
Carlos Arturo Gómez Pavajeau, en concepto No. 3825, recibido en Secretaría
General de esta Corporación el 26 de mayo de 2005, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la existencia de cosa juzgada en relación con el
estudio del literal c) del artículo 82 y de los artículos 185, 186, 187 y 188
del Decreto-Ley 262 de 2000, teniendo en cuenta que por medio de sentencia C-077
de 2004 se declaró la exequibilidad de las precitadas normas y que los cargos
esgrimidos en la demanda objeto de este proceso son en esencia iguales a los
formulados en esa oportunidad. Así mismo, solicitó la declaratoria de
exequibilidad del artículo 189 del Decreto-Ley 262 de 2000, únicamente en
cuanto a los cargos analizados.
En este orden de ideas, señala que
la Procuraduría General de la Nación en concepto D-4763, tuvo la oportunidad de
pronunciarse en relación con la supuesta violación del derecho a la igualdad y
de los principios de la carrera administrativa en ese ente de control, por la
consagración de la facultad para designar servidores en provisionalidad, razón
por la cual transcriben lo señalado en dicha oportunidad por considerar que
resulta pertinente para el examen de constitucionalidad del artículo 189 del
Decreto-Ley 262 de 2000.
En dicho sentido, afirma que el
artículo 125 de la Constitución Política señala que los empleos en los órganos
y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley, así mismo, la norma dispone que los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución y la ley, serán nombrados por concurso público.
Aduce que el artículo 278, numeral
6, constitucional faculta al Procurador General de la Nación para nombrar y
remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su
dependencia, y el artículo 279 ibídem, señala que la ley determinará lo
relativo a la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la
Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del
servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades,
remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados
de dicha organización pública.
Establece que, si bien, el artículo
125 de la Carta Política no se refiere a los nombramientos en provisionalidad,
dicha norma otorga amplias facultades al legislador para que regule la forma de
provisión de los empleos públicos, en lo no regulado por el estatuto superior.
Asegura que los nombramientos en
provisionalidad permiten que las entidades públicas garanticen el derecho de
las personas a acceder en igualdad de condiciones a un empleo público, mediante
el concurso público respectivo, además, de que hacen posible la continua y
adecuada prestación del servicio, conforme a los principios de la función administrativa.
Por lo anterior, el legislador le
fijó límites a la Administración en el uso de la facultad de hacer
nombramientos provisionales para proveer los empleos de carrera, ya que  define
su carácter transitorio, le da un término de seis meses prorrogables por un
período igual, con la condición de que dentro de los tres meses siguientes se
ordene la apertura del concurso público, y si para el vencimiento de la
prórroga no ha culminado el concurso, éste se prolongará hasta la terminación
del procedimiento selectivo.
Opina que no se vulnera el derecho
a la igualdad de todas las personas a acceder a un empleo público, porque el
nombrado debe reunir los requisitos previstos en la ley para el cargo y porque
su vinculación no es estable, de modo que si quiere permanecer en el cargo debe
concursar, junto con los demás aspirantes. Manifiesta que por la transitoriedad
del nombramiento en provisionalidad no es exigible un procedimiento de
selección, pues para este fin se realiza el concurso.
Por último, señala que el verdadero sentido
del dispositivo consagrado en el artículo 189 del Decreto-Ley 262 de 2000, es
el de la protección de los servidores designados en provisionalidad cuando
sobrevengan situaciones de embarazo o adopción, aspecto que resulta coherente con
la especial protección que la Constitución ofrece al núcleo familiar, artículo
42 de la Carta Política, más no al nombramiento en sí.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241, numeral 4, de
la Carta Política.
Problema jurídico
2.- Corresponde a la Corte abordar el
estudio de las disposiciones demandadas, para lo cual, debe referirse, en
primera medida, a las solicitudes presentadas por el Procurador General de la
Nación (E) y por la Academia Colombiana de Jurisprudencia con relación a la
existencia de cosa juzgada respecto al estudio del literal c) del artículo 82 y
los artículos 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000, por considerar
que dicho análisis se realizó en la sentencia C-077 de 2004, en la cual tales
normas fueron declaradas exequibles.
3.- Una vez resueltas las anteriores
peticiones, y en caso de que la Corte resuelva proceder al análisis de las
disposiciones demandadas, corresponde a esta Sala determinar si el literal c)
del artículo 82 y los artículos 185, 186, 187, 188 y 189 del Decreto Ley 262 de
2000, al hacer referencia a los nombramientos en provisionalidad en la
Procuraduría General de la Nación, vulneran la concepción del Estado Social de
Derecho, la efectividad de los principios, derechos y deberes, el principio de
igualdad en el acceso a los cargos públicos y el régimen de carrera,
consagrados en la Constitución Política.
Asunto previo. La existencia de Cosa Juzgada.
4.- Como primera medida, dadas las
solicitudes presentadas por el Procurador General de la Nación (E) y por la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, resulta imperioso analizar si con
relación al estudio del contenido del literal c) del artículo 82 y de los
artículos 185, 186, 187 y 188 del Decreto 262 de 2000, se configura el fenómeno
de la cosa juzgada, en consideración a que la Corte, en sentencia C-077 de 2004
(expediente D-4763), se pronunció respecto a la constitucionalidad de dichas
normas. Entra pues la Corte a examinar lo pertinente.
5.- Ha dicho la Corte Constitucional que existe
Cosa Juzgada “… cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma que es llevada posteriormente a estudio…”[1].
Frente a lo que al Juez constitucional no se le permite volver a estudiar la
norma. Sin embargo, la Corte ha insistido también en que si en la declaratoria
de exequibilidad se expresa la limitación de la Cosa Juzgada a los cargos
estudiados en ella, entonces la norma pueda ser considerada nuevamente en
aquellos aspectos que no hicieron parte de los cargos del primer estudio[2].
6.- Por lo anterior, es indispensable
verificar las pretensiones expuestas en ambos procesos, a fin de determinar su
consonancia o incompatibilidad. En este orden de ideas, en aquella oportunidad
correspondió a la Corte determinar si la facultad atribuida en las
disposiciones acusadas al Procurador General de la Nación para hacer
nombramientos en provisionalidad con el fin de proveer empleos de carrera
vacantes definitiva o temporalmente, quebrantaba el régimen de carrera
consagrado como regla general en el artículo 125 de la Constitución para los
empleos en los órganos y entidades del Estado y el derecho de todas las
personas a acceder a un empleo público en igualdad de condiciones, respecto a
lo cual se consideró que las normas demandadas eran exequibles.
En el presente caso, el meollo del asunto
se centra en analizar si dicha facultad que tiene el Procurador General de la
Nación de efectuar nombramientos en provisionalidad vulnera el principio de
igualdad en el acceso a los cargos públicos, el régimen de carrera, la
efectividad de los principios, derechos y deberes, y la concepción de Estado
Social de Derecho plasmada en la Constitución.
7.- Así las cosas, de un simple análisis de
los cargos esgrimidos en ambos procesos, se puede llegar a la inequívoca
conclusión de la identidad de los argumentos esgrimidos por los demandantes,
puesto que los mismos apuntan a una presunta vulneración del régimen de carrera
y del la igualdad de condiciones en el acceso a los cargos de la Procuraduría
General de la Nación. Por esta razón, la Corte en esta oportunidad debe estarse
a lo resuelto en la sentencia C-077 de 2004 con referencia a los argumentos
esgrimidos en contra de las normas acusadas.
Entonces, como quiera que en el presente caso han sido
demandados el literal c) del artículo 82 y los artículos 185, 186, 187 y 188
del Decreto Ley 262 de 2000, y en la Sentencia C-077 de 2004, se estudió la
constitucionalidad de las mismas normas, declarándolas exequibles en
consideración a los mismos cargos expuestos en la demanda objeto del presente
proceso, resulta claro que se ha configurado Cosa Juzgada sobre las
disposiciones en mención.
Los cargos expuestos en contra del
artículo 189 del Decreto 262 de 2000 no definen con claridad la forma en que la
disposición acusada vulnera la Carta Política, por el contrario, se fundamentan
en argumentos abstractos y generales, que no brindan la especificidad
suficiente para adelantar el correspondiente juicio de constitucionalidad
8.- En primer lugar, resulta
completamente pertinente señalar que el ciudadano Parada Galvis emplea los
mismos argumentos en contra de cada una de las disposiciones demandadas, sin
entrar a considerar las especificidades propias de cada norma. Al respecto, es
necesario indicar que, si bien, éstas disposiciones hacen referencia en diversos
contextos a los nombramientos en provisionalidad, las mismas deben ser
analizadas detenidamente de acuerdo con su correspondiente contenido.
En dicho sentido, el actor afirma que el
artículo 189 del Decreto 262 de 2000, al  señalar que “cuando el empleo
vacante en forma definitiva se encuentre provisto mediante nombramiento
provisional con una empleada en estado de embarazo, el término de la
provisionalidad se prorrogará automáticamente y culminará tres meses después de
la fecha de parto ...” vulnera la concepción del Estado Social de Derecho
consagrada en la Constitución, pues confiere una potestad omnímoda al
Procurador General de la Nación para determinar las circunstancias en que deben
reconocerse o no los requisitos para ingresar al servicio público, así mismo,
no garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Carta Política, en la medida en que establece diferencias entre quienes
ingresan al servicio por medio del concurso de méritos y quienes lo hacen a
través del nombramiento en provisionalidad, estableciendo un privilegio
injustificado respecto a éstos últimos en lo relacionado con el encargo de los
cargos vacantes, pues mientras a los primeros se les exige cumplir con los
requisitos del cargo, tener buenas calificaciones y un curso de inducción, a
los segundos sólo se les demanda demostrar el cumplimiento de los requisitos
del cargo, para que la liberalidad del Procurador resuelva su ingreso a la
Procuraduría General de la Nación .
En el mismo sentido, alega que la norma
acusada rompe el principio de igualdad señalado en la Constitución Política, ya
que instaura unas prerrogativas infundadas en favor de quienes ingresan al
servicio en provisionalidad, pues éstos para su respectiva vinculación sólo
dependen de la decisión libre y unilateral del Procurador. Por su parte,
quienes aspiren entrar a la Procuraduría General de la Nación a través del
concurso de méritos deben esperar a que dicho concurso se convoque, lo cual
puede demorar mucho tiempo en atención a los cuestionados nombramientos.
Por último, señala que la norma acusada
vulnera lo dispuesto por el artículo 125 constitucional, ya que establecen una
excepción a la provisión de cargos de carrera que no está regulada en la
Constitución, la cual no permite determinar los méritos y calidades de los
aspirantes, pues su ingreso y permanencia sólo dependen de la liberalidad del
Procurador, en consonancia con las correspondientes recomendaciones políticas,
y sin que se les efectúe ningún tipo de calificación.
9.- En este orden de ideas, es
indispensable que esta Corporación analice, en aras a definir si con relación a
la presente disposición debe dictarse un fallo inhibitorio o, si por el
contrario, debe emitirse un pronunciamiento de fondo, si la demanda cumple con
los requisitos señalados por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, el cual
establece las condiciones necesarias de las que debe partir cualquier demanda
de inconstitucionalidad.
En dicho sentido, el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 señala unos requisitos, tanto de orden formal como de
orden material, tendientes a que toda demanda de inexequibilidad, como mínimo,
contenga la indicación expresa de las disposiciones legales impugnadas y de los
mandatos constitucionales considerados como infringidos, y un contenido
argumentativo lógico y coherente, que posibilite al juez constitucional la
realización de un efectivo pronunciamiento de fondo.
Respecto a las mencionadas exigencias,
esta Corporación ha tenido la oportunidad de referirse en diversas ocasiones,
determinando por vía jurisprudencial el alcance de las mismas, advirtiendo que,
si bien, es cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no está
sometida a mayores rigorismos y en su ejercicio debe prevalecer la informalidad[3], también lo es que no
pueden admitirse demandas inmotivadas o carentes de motivación razonable[4].
En otras palabras, el ejercicio del
derecho político que se materializa con la interposición de la acción pública
de inexequibilidad exige al demandante una carga mínima de argumentación que
permita generar una verdadera controversia constitucional. Entonces, con la
presentación de la demanda ha de entablarse un diálogo “… entre el
ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior”[5]
Bajo este contexto, los argumentos
esgrimidos en una demanda de inexequibilidad deben reunir unas exigencias
mínimas razonables, sobre las que, como ya se ha dicho, esta Corporación ha
enfatizado en diversos pronunciamientos. Así las cosas, las razones formuladas
por el actor para sustentar los cargos de inconstitucionalidad deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[6], pues de lo contrario
la Corte se vería abocada a proferir una sentencia inhibitoria circunstancia
que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[7]
10.- En el presente caso, a la luz de
los señalados requisitos, encuentra esta Sala que los argumentos sustentados en
la demanda no corresponden en forma específica al contenido material de la
norma acusada, si bien, en el artículo 189 del Decreto 262 de 2000, se toca el
tema del nombramiento provisional, las razones en las cuales el actor sustenta
la inconstitucionalidad de la norma, no coinciden con lo que en el texto de la
misma se señala.
En ese orden de ideas, es completamente
verificable que la norma acusada nada señala con relación a las exigencias o
requerimientos para que alguien sea nombrado en provisionalidad ni establece
privilegios o prerrogativas para el ingreso al servicio a favor de quienes
hayan sido nombrados de tal forma, por el contrario regula el tema de la
protección de la maternidad, protección que no se lleva a cabo por el hecho de
estar nombrada en provisionalidad, sino por la especial circunstancia del
embarazo o de la adopción, en aras a la especial garantía que el artículo 43
constitucional otorga a la mujer.
11.- Así las cosas, la demanda
de inexequibilidad en estudio incumple lo referente a la argumentación de
razones específicas, señaladas por la jurisprudencia de esta Corporación, dado
que la controversia constitucional que el actor pretendió iniciar, no se deduce
del contenido del precepto legal impugnado, es decir, la razón de la
vulneración no se origina en lo que la norma acusada señala.
Con referencia a la
especificidad que debe acompañar a una demanda de inconstitucionalidad, esta
Corporación en sentencia C-1052 de 2001, manifestó:
“...Las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
12.- Con relación a la inhibición, esta Corporación ha
señalado:
“La inhibición en estos eventos no es un
capricho formalista de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza de la
acción de inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y
es que esta corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de
control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes
sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos (CP art.
241). Y para que realmente exista una demanda, es necesario que el actor
formule un cargo susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le
corresponde a esta Corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello
equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro que este cargo debe
suficientemente estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de
no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la
sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar
el debido proceso constitucional, el defecto de ausencia de cargo. Por ello
esta Corte ha señalado que “la ausencia de un requisito sustancial como el
concepto de la violación, no puede ser suplida oficiosamente por la Corte y,
por tratarse de una demanda inepta, debe proferirse sentencia inhibitoria”[8]. En tal
contexto, la Corte reitera la importancia  de que, no obstante el carácter
público de la acción de constitucionalidad, los ciudadanos se esfuercen en
estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de permitir un verdadero debate y
proceso de constitucionalidad”[9].
Bajo este contexto y en razón a
las consideraciones anteriormente señaladas, se procederá a dictar un fallo
inhibitorio, ya que no es menester de esta Corporación adelantar una
estructuración oficiosa de los cargos que permita adelantar un juicio de
constitucionalidad, respecto de la disposición demandadas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-077 de 2004, que declaró
la exequibilidad del literal c) del artículo 82 y de los artículos 185, 186,
187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 189 del Decreto Ley 262 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C – 774/01.
[2] Sentencia C- 478/98.
[3] Cfr. Auto de 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[4] Cfr. Sentencia C-131 DE 1993.
[5] Sentencia C-1052 de 2001.
[6] Sentencia C-1052 de 2001.
[7]
Sentencia C-898 de 2001.
[8] Sentencia C-1256 de 2001.
[9] Sentencia C-918 de 2002.