T-678-16
Sentencia
T-678/16
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de la tutela cuando
se ponen en riesgo derechos fundamentales
Los
sujetos de especial protección constitucional merecen un análisis caso por caso
de su situación personalísima que permita determinar si los medios de defensa
judicial con los que cuentan todas las personas, por su carácter ordinario
resultan ser o no idóneos, aunado a que, según el precedente transcrito se
presume la falta de idoneidad de estos. Sin embargo, debe hacerse la aclaración
que cuando sujetos cobijados por estas condiciones tan especiales sean quienes
formulen las solicitudes pensionales, la sola especial protección
constitucional por sí sola no torna en procedente el amparo constitucional,
sino que, realmente flexibiliza el análisis de procedencia de la acción de
tutela. Es decir, que el simple hecho de ser un sujeto de especial protección
constitucional, no implica la procedencia del amparo por este solo hecho, ni
configura una excepción a la regla general de subsidiariedad de la acción.
Resulta válido, entender que este grupo de sujetos en condición de debilidad
manifiesta no solo merecen ser destinatarios de medidas que garanticen
efectivamente el goce de sus derechos, que por diferentes condiciones
personales no pueden ser disfrutados ni garantizados como al resto de personas,
sino que además, dichas disposiciones tienen que abarcar el diferente ámbito de
derechos que por su situación pueden resultar vulnerados cuando se compararen
con un sujeto que no se encuentre en una condición similar, derechos entre los
cuales se encuentra el acceso a la administración de justicia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
INVALIDEZ-Procedencia
excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial
protección
El
reconocimiento de pensiones de invalidez para los sujetos de especial
protección constitucional, entre quienes se encuentran las personas con discapacidad y las personas de la tercera edad, procede
excepcionalmente vía acción de tutela, no obstante el carácter subsidiario de
ésta, siempre y cuando del análisis de cada uno de los casos particulares se
concluya que el acceso efectivo a la justicia del accionante, de acuerdo con
sus circunstancias particulares, solo puede garantizarse mediante una acción de
tutela.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN MATERIA PENSIONAL-Debe observarse la justa causa que motive
el paso del tiempo por sujetos de especial protección constitucional
El
principio de inmediatez de la acción de tutela, implica que ésta debe ser
propuesta por la persona que considere vulnerados sus derechos dentro de un
término razonable, contado a partir de la presunta violación que alega; la
razonabilidad se ha entendido como un tiempo prudencial y adecuado, el cual
debe ser analizado por el juez constitucional conforme a las situaciones
fácticas de cada uno de los casos, por lo que no puede hablarse de un término
estricto en materia procesal para una presentación oportuna de este mecanismo
de control. Las personas de especial protección constitucional reclamen
derechos prestacionales mediante la acción de tutela, no puede establecerse un
plazo homogeneizante y riguroso que se aplique por igual en todos los casos que
se presenten, ya que, una conclusión de ese talante desconocería el derecho a
la igualdad, que se protege especialmente destinándole medidas especiales a
estos grupos poblacionales.
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad/PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para
obtener reconocimiento y pago
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD Y PRINCIPIO DE LA CONDICION
MAS BENEFICIOSA-Diferencias
PRINCIPIO DE
LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-No
se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de la norma
inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo esquema
normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya contraído
una expectativa legítima
La regla de la condición más beneficiosa permite, para
el reconocimiento de pensiones de invalidez, implementar normas que son
anteriores a aquellas que se encontraban vigentes al momento de configurarse la
discapacidad que da origen al reclamo de la prestación. Es decir, que cuando el
actor no cumpla los requisitos necesarios de acuerdo a la ley vigente al
momento de establecerse el porcentaje de pérdida de capacidad laboral necesario
para la solicitud, puede excepcionalmente dársele aplicación a regímenes
anteriores que resultan en sus condiciones y requisitos más beneficiosos para
el solicitante de la pensión, no obstante encontrarse derogados, como serían la
Ley 100 de 1993, como régimen legal inmediatamente anterior, e incluso el
Acuerdo 049 de 1990.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE INVALIDEZ-Inexistencia
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION
DE INVALIDEZ-Orden a
Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez por cumplir requisitos
Referencia: Expedientes
T- 5.681.524, y T – 5.684.171
Acciones de Tutela interpuestas por EFRAÍN SOLÓRZANO GAVIRIA contra
la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES (T – 5.681.524); y MARIA
OLGA QUICENO PIEDRAHITA contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES
COLPENSIONES (T – 5.684.171).
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C.,  dos (2) de diciembre de mil dieciséis (2016).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Gloria Stella
Ortiz Delgado y los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Los
expedientes que se estudian a continuación fueron seleccionados y acumulados
para revisión y fallo en una sola sentencia, por presentar unidad de materia,
mediante el Auto del 22 de agosto de 2016, proferido por la Sala de Selección
Número Ocho de esta Corporación.
I.
ANTECEDENTES
Expediente T – 5.684.171
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
El
18 de marzo de 2016, la señora MARIA OLGA QUICENO PIEDRAHITA interpuso acción
de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida y por conexidad a la
seguridad social, dado que la entidad accionada le negó su solicitud de pensión
de invalidez. Se trata de una persona de la tercera edad (sesenta y siete -67-
años) con una pérdida de capacidad laboral calificada en el 70.7%.
Frente a lo anterior, la
actora solicitó al juez de tutela que ordene a la entidad demandada el
reconocimiento de su pensión de invalidez de manera urgente, toda vez que
requiere de servicios de salud y vive de la caridad de su familia, según el
escrito presentado[1].
B.
HECHOS RELEVANTES
En
síntesis la demandante expuso los siguientes hechos:
1.
Tiene 67 años, padece una pérdida severa de
agudeza visual, así como una miopía degenerativa que la afecta desde noviembre
de 2001.
2.
Solicitó el reconocimiento de su pensión de
vejez ante el extinto Instituto de Seguros Sociales, el que a través de la Resolución
No. 112268 del 15 de julio de 2010, negó la petición al considerar que no se
encontraban acreditados los requisitos legales, y en su lugar reconoció
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual fue renunciada por la
actora “hasta tanto no cumpla con los requisitos legales para ser acreedora
de la pensión de vejez”[2].
3.
La actora sufre de una enfermedad de origen
común, calificada por el Departamento de Medicina Laboral de COLPENSIONES, el
día 19 de noviembre de 2013,  y corroborada por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, que le representa una
pérdida de capacidad laboral del 70.7%. En dicha oportunidad, el dictamen de
pérdida de capacidad laboral, consideró que esta última se estructuró el 5 de
agosto de 2010[3].
4.
El 21 de abril de 2015 presentó ante
COLPENSIONES un escrito de inconformidad frente al dictamen médico otorgado por
la entidad, en el que considera que se incurrió en un error respecto de la
fecha de estructuración de la invalidez, frente al cual no recibió respuesta
alguna hasta el momento de presentar la acción de tutela que ocupa a la Corte.
5.
El 21 de diciembre de 2015 solicitó el
reconocimiento y pago de su pensión de invalidez ante COLPENSIONES (Radicado
No. 2015-12301318-2015-12235500), que fue negada por la entidad accionada
mediante resolución del 22 de diciembre de 2015 (Radicado No. GNR-415756), al
considerar que no se acreditaban los requisitos exigidos por el Artículo 01 de
la Ley 860 de 2003.
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
Administradora
Colombiana de Pensiones COLPENSIONES
Una vez admitida la acción
de tutela, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, mediante Auto del 29
de marzo de 2016, ordenó librar un telegrama a COLPENSIONES, para que, en un término
de veinticuatro horas (24) siguientes al recibo se pronunciara sobre los hechos
de la acción instaurada, el cual no obstante haber sido remitido el 30 de marzo
del mismo año, no fue objeto de respuesta alguna por parte de la entidad, la
cual no emitió réplica sobre los hechos o las pretensiones, ni ejerció su
derecho de defensa frente al escrito de tutela a pesar del traslado.
D.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera
Instancia: sentencia proferida por el
Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá
El 06 de abril de 2016, el
Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá tuteló los derechos fundamentales
invocados por MARIA OLGA QUICENO PIEDRAHITA, ordenando a COLPENSIONES el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, al considerar entre otras,
que por su edad y condición de salud se trata de un sujeto de especial
protección constitucional, categoría desconocida por COLPENSIONES. A juicio del
juez de instancia, tiene derecho a la aplicación de la condición más
beneficiosa, contenido en la sentencia T-953/2014 de esta Corporación, en
virtud de la cual debe darse aplicación al régimen pensional inmediatamente
anterior al vigente a la fecha de estructuración de la discapacidad, que en el
caso particular resultaba ser el Acuerdo 049 de 1990 (art.6).
En virtud de lo anterior,
encontró el Juzgado que antes del 01 de Abril de 1994 la accionante cotizó un
total de 376 semanas, superando el requisito de 300 semanas en cualquier época
con anterioridad al estado invalidez que exigía la norma comentada, lo que
resultó suficiente para que el despacho, en sede de tutela y de manera
transitoria, tutelara los derechos de la actora, dándole a esta un plazo máximo
de cuatro (4) meses para que demandara ante la jurisdicción ordinaria la resolución
definitiva del asunto.
Impugnación
Mediante escrito del 15 de
abril de 2016, el Secretario General y Vicepresidente Jurídico (encargado) de
COLPENSIONES presentó escrito de impugnación ante el fallo de tutela del 13 de
abril de 2016, argumentando que la sentencia desconoció el carácter subsidiario
que la acción de tutela tiene respecto al trámite y las solicitudes de la
accionante, remitiéndose a lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo y de
la Seguridad Social que deja el conocimiento de estos asuntos en cabeza de la
jurisdicción ordinaria, toda vez que la inconformidad de la actora radica en la
negativa de la entidad accionante en reconocerle su pensión.
Puesto que se trata
puramente de un litigio de derechos prestacionales que le corresponde a la
jurisdicción ordinaria resolver, y bajo ninguna circunstancia al juez
constitucional, considera el accionado que optar por lo contrario
desnaturalizaría la acción de tutela.
Segunda
Instancia: sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá-Sala Laboral.
El 08 de junio de 2016, la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó el
fallo de primera instancia, al considerar que la acción de tutela en el caso de
la señora QUICENO PIEDRAHITA resulta improcedente, ya que existen otros
mecanismos judiciales que le permiten a la accionante acceder a sus
pretensiones.
El Despacho consideró que
la acción de tutela tiene unos requisitos básicos de procedibilidad, entre
ellos que no exista otro mecanismo de defensa judicial que haga cesar o impida
la vulneración alegada, por lo que es residual y subsidiaria; salvo que el
medio existente sea inútil o ineficiente, caso en el cual procederá
transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable. Considera que el juez
de tutela no puede atribuirse facultades otorgadas por la Constitución y la ley
a otras Ramas del Poder Público; por lo que, ordenarle a COLPENSIONES el
reconocimiento y pago de la pensión implicaría un acto de reemplazo de precisas
competencias legales y de la administración. El Tribunal concluye que la tutela
resulta improcedente porque puede ser atacada por otro medio de defensa
judicial, más aún cuando la actora fue dictaminada con su pérdida de capacidad
laboral en abril de 2014, y fue sólo  el 18 de marzo de 2016 que acudió a la
acción de tutela, por lo que se considera que no cumplió con el requisito de
inmediatez de la acción de tutela, además de no presentarse un perjuicio
irremediable por las condiciones de salud y la edad de la actora.
E.
ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN
SEDE DE REVISIÓN
El Magistrado
sustanciador, mediante Auto del 15 de Septiembre de 2016, en aras de fallar de
fondo el asunto objeto de revisión, le solicitó a la accionante que dentro del
término de setenta y dos (72) horas siguientes al recibo de la notificación de
dicha providencia, informara al despacho sobre su condición económica actual mediante
la respuesta a tres (3) interrogantes, a saber: “(i)¿Quiénes
integran actualmente su núcleo familiar, cuál es la fuente de sus recursos
económicos y de qué manera sufragan los gastos familiares?; (ii)¿Tiene personas
a cargo? En caso positivo indique ¿quiénes y cuántas?”, y por último
si “(iii)              ¿Es propietaria de bienes
inmuebles o muebles o, tiene alguna participación en sociedades? En caso
positivo, ¿cuál es su valor y la renta que puede derivar de ellos?”. De
igual forma, se le solicitó detallar su situación económica actual, y se le
instó a explicar de dónde deriva los recursos necesarios para su subsistencia.
Finalmente, se le indagó acerca de su situación jurídica actual preguntándole
expresamente “(i) Si
ha presentado ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral alguna acción solicitando
el reconocimiento de su pensión por invalidez por parte de COLPENSIONES, como
se pretendió mediante la tutela que le fue negada”.
Mediante escrito firmado
por la actora, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 4 de
octubre de 2016, mediante oficio OPTB-976/16 se dio respuesta a la solicitud, de cada una de las cuestiones
arriba indicadas así:
En primer lugar, con
respecto a su situación económica indicó que:
i)
Su núcleo familiar está conformado por su hija
Aracelly Bolivar Quiceno, quien se desempeña como vendedora ambulante y está
diagnosticada con meningitis, por lo que presenta una discapacidad de
naturaleza neurológica[4];
el cónyuge de su hija Hugo Ernesto Méndez Sanabria es también vendedor
ambulante y según afirma en el escrito, se encuentra diagnosticado con poliomielitis[5]; ambos con
39 y 50 años respectivamente, devengan diez mil pesos ($10.000)   diarios
producto de dicha actividad. De igual forma, su núcleo familiar se encuentra
conformado por dos menores de edad, nietos de la accionante de 17 y 7 años,
ambos se encuentran actualmente en el colegio cursando grado 11 de secundaria y
primero de primaria, sin presentar discapacidades o enfermedades.
En
cuanto a la fuente de sus recursos, informó que, a más de su labor de venta
ambulante, de igual forma realiza labores de aseo en una iglesia cristiana, una
vez por semana, lo que le representa un pago de cuarenta y un mil pesos
($41.000) por sesión. La actora adicionalmente recibe un subsidio por ser
beneficiaria del programa Colombia Mayor, con un ingreso bimensual de
doscientos cuarenta mil pesos ($240.000). Los gastos familiares son igualmente
sufragados con los ingresos de su hija y su yerno en su trabajo de vendedores
ambulantes; además este último, recibe un bono alimenticio por discapacidad
redimible por alimentos de la canasta familiar por valor de ciento veinte mil
pesos ($120.000).
ii)
Informó a la Corte que a su cargo únicamente tiene
a su nieta Valentina Bolívar Quiceno, de 17 años, de quién tiene la custodia
por decisión de la comisaría de familia, hace más de 13 años.
iii)
Manifestó que no es propietaria de bienes
inmuebles, que vive en una casa arrendada, y guardó silencio sobre su
participación en sociedades.
Agregó que su domicilio se
encuentra en el Barrio Los Laches en la ciudad de Bogotá, donde paga un cánon
de arrendamiento de trecientos cincuenta mil pesos ($350.000) mensuales[6] y un
promedio de ciento cincuenta mil pesos ($150.000) por concepto de servicios
públicos en el mismo período[7].
Finalmente, en lo que
respecta a su situación jurídica comunicó que no ha presentado acción alguna, ni
ha iniciado proceso en la jurisdicción ordinaria laboral pretendiendo que
Colpensiones le reconozca su pensión de invalidez. Precisó que sus actuaciones
han sido únicamente solicitudes ante la entidad, que como consta en los hechos
expuestos, han sido negadas.
Expediente
T-5.681.524
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
El
28 de enero de 2016, el señor EFRAÍN SOLÓRZANO GAVIRIA interpuso, mediante
apoderado, acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones
COLPENSIONES, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, a la vida y a la igualdad,
dado que la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez del actor, por lo que este solicitó, mediante la acción que en esta
instancia conoce la Corte, además de tutelar los derechos que alega le fueron
vulnerados, el reconocimiento y pago de la referida prestación económica a
partir del momento de la estructuración de su estado (que afirma fue en mayo de
2013).
B.
HECHOS RELEVANTES
En
síntesis el demandante expuso los siguientes hechos:
1.
El accionante es actualmente desempleado, tiene
63 años de edad y cuenta con una pérdida de capacidad laboral por enfermedad de
origen común con un porcentaje de 52.75%, calificada por COLPENSIONES y
notificada al señor SOLÓRZANO GAVIRIA el día 22 de agosto de 2013. La fecha de estructuración
de la enfermedad fue determinada por la entidad el día 2 de mayo de 2013,
tratándose de una artritis psoriásica, padecimiento de
tipo reumatológico. Por tales circunstancias, mediante
escrito del 08 de octubre de 2013 (Radicado No. 2013-7206142) solicitó a la
entidad accionada el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que
considera tener derecho.
2.
Mediante resolución No. 47257 del 20 de febrero
de 2014, COLPENSIONES negó la solicitud señalando que el accionante no cumple
con los requisitos establecidos en el artículo 39 de la ley 100 de 1993, modificado
por el artículo 01 de la Ley 860 de 2003, relativos al número de semanas
cotizadas antes de la estructuración de la invalidez y la fidelidad de la
cotización con el sistema desde el momento en que el solicitante cumplió 20
años y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. Ante esta
decisión, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación,
resuelto el primero por la entidad accionada mediante Resolución No. 383356 del
30 de octubre de 2014, que confirma íntegramente la decisión. El recurso de
apelación también fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución No. VPB
25637, del 17 de marzo de 2015, donde manifestó que “en
cuanto a la solicitud  de Reconocimiento de Pensión de Invalidez, es preciso
señalar a la interesada que la norma aplicable a su caso es la vigente al
momento de determinarse la Fecha de Estructuración de la Pérdida de Capacidad
Laboral”.
3.
La reiterada negativa llevó al actor a presentar
la acción de tutela referida, solicitando que sea el juez constitucional quien
ampare sus derechos presuntamente vulnerados, reconociéndole la existencia y
consecuente pago de sus derechos pensionales.
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
Administradora
Colombiana de Pensiones COLPENSIONES
El 08 de febrero de 2016,
la Vicepresidente Jurídica y Secretaria General (encargada) de COLPENSIONES, en
su calidad de representante legal de la entidad, dio respuesta a la acción de
la referencia. Solicitó al Juzgado que desestimara las pretensiones del actor,
al considerar que la tutela de la controversia es improcedente por la
existencia de otros medios de defensa judicial, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo,  según el cual toda disputa con
pretensiones relativas a la seguridad social debe ser dirimida ante la
jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social o de lo contencioso
administrativo según el caso. En este orden de ideas, sostiene la entidad que
si el señor SOLÓRZANO GAVIRIA presenta desacuerdos con lo resuelto en las
resoluciones que niegan su pensión, debe acudir a los procedimientos judiciales
dispuestos para tal fin.
Además, pone de presente
que en el caso del actor y de los hechos que obran en el expediente y el
escrito, no podría proceder la tutela como un mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, ya que afirma que no está demostrada la amenaza de su
configuración.
D.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera
Instancia: sentencia proferida por el
Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento
de Cartagena (Bolívar).
El 12 de febrero de 2016,
el Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento
de Cartagena (Bolívar) no tuteló los derechos invocados por el accionante, al
estimar que la tutela estudiada resultaba improcedente, toda vez que, a más de la
posibilidad de agotar otros medios de defensa  judicial para el presente caso,
el actor no se encuentra ante la inminencia de padecer un perjuicio
irremediable, o al menos, éste no fue demostrado, por lo que no hay lugar a la
procedencia de la acción como mecanismo transitorio dirigido a prevenir la
ocurrencia del perjuicio señalado. Para arribar a esta conclusión, tuvo en
cuenta que no se demostró que el señor SOLÓRZANO GAVIRIA estuviera en una condición de debilidad manifiesta o al
menos en una que implicara que el no uso de la acción de tutela llevaría a una
vulneración grave de sus derechos fundamentales, puesto que no se aportaron
pruebas siquiera sumarias al respecto. Además, encuentra que transcurrió un
lapso de tiempo superior a diez (10) meses entre la notificación del acto
administrativo que resolvió de manera definitiva la solicitud de pensión de
invalidez y la interposición de la acción de tutela, tiempo considerado muy
extenso para pretender la acción de amparo, lo que constituye un indicio de que
no hay un perjuicio irremediable.
En este orden de ideas,
explicó que el actor tampoco
demostró que exista una vulneración a su mínimo vital, teniendo en cuenta el
prolongado tiempo trascurrido al que ya se hizo referencia, de más de un (1)
año y diez (10) meses, por lo que afirma que no existe un menoscabo inminente,
ni tampoco la urgencia de tomar medidas para conjurar un perjuicio irremediable,
que llevara consecuentemente a considerar la acción de tutela como
impostergable. Lo anterior, sumado a que en la información registrada en el
FOSYGA el actor aparece como beneficiario del régimen contributivo en estado
activo desde el año 2005 en una EPS privada, lo que permitió al fallador
inferir que alguien de su núcleo familiar labora como empleado, y
consecuentemente obtiene ingresos para solventar el mínimo vital del
accionante.
Por último, considera el
juez de primera instancia, que si bien el actor es de la tercera edad y tiene
una pérdida de capacidad laboral considerable, y por ende, se encuentra dentro
del grupo de personas que merecen especial protección constitucional, esta
protección no resulta automática sino que solo se configura cuando se comprueba
la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales, circunstancia que no
ocurre en el caso concreto por las consideraciones precedentes y la falta de
elementos probatorios aportados.
Impugnación
Mediante informe
secretarial del 18 de febrero de 2016, se le precisó al Despacho de primera
instancia que la acción de tutela de referencia fue impugnada por la parte
accionante, sin sustentar los motivos de su inconformidad. En la misma fecha,
la Jueza concedió el recurso y consecuentemente ordenó la remisión del
expediente a la Oficina Judicial de Reparto de Cartagena.
Segunda
Instancia: Tribunal Superior Distrito
Judicial de Cartagena (Bolívar)
El 17 de marzo de 2016, el
Tribunal Superior Distrito Judicial de Cartagena (Bolívar) confirmó en su
integridad el fallo objeto de impugnación. Al respecto, manifestó que la
procedencia de la acción de tutela está condicionada a que el afectado en sus
derechos fundamentales no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
se utilice como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable, es decir que se respete el carácter subsidiario del
mecanismo: por esta razón el Tribunal estimó que las pretensiones escapan al
ámbito del juez constitucional siendo competencia efectiva de la justicia laboral
ordinaria. Estimó además que, en el caso particular del señor SOLÓRZANO GAVIRIA, tampoco procede la acción
intentada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable por
un lado, debido a que el actor no puede ser considerado como una persona de la
tercera edad, toda vez que ésta se predica a partir de los 72.1 años de vida
(T-138 de 2010) y éste tiene actualmente 63; por el otro, no se acreditó la
afectación de ningún derecho fundamental, en particular del mínimo vital, ya
que el accionante se limitó a manifestar que es desempleado, circunstancia que
por sí sola no constituye un argumento suficiente para que el juez de tutela
desplace a la autoridad judicial competente para desatar la controversia que se
suscita. Adicionó, que las afirmaciones del actor carecen de respaldo
probatorio, siendo necesario aportar elementos que permitan facultar la intervención
del juez constitucional. Por último, consideró que tampoco probó el actor las
razones por las cuales el medio ordinario es ineficaz para lograr la protección
inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
E. ACTUACIONES ADELANTADAS
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
El Magistrado Sustanciador
mediante Auto del 15 de Septiembre 2016, en aras de fallar de fondo el asunto
objeto de revisión, le solicitó al actor que dentro del término de setenta y
dos (72) horas siguientes al recibo de la notificación de dicha providencia
informara al despacho sobre su condición económica actual, puntualmente acerca
de cuatro (4) interrogantes, a saber: “(i)¿Quiénes
integran actualmente su núcleo familiar, cuál es la fuente de sus recursos
económicos que le permiten su subsistencia actual y de qué manera sufragan los
gastos familiares?; (ii)¿Es propietario de bienes inmuebles o muebles o, tiene
alguna participación en sociedades? En caso positivo ¿cuál es su valor y la
renta que puede derivar de ellos?; (iii)¿Si actualmente tiene algún desempeño
laboral que le genere una remuneración bien sea por un contrato de trabajo, o
de prestación de servicios, con un empleador público o privado?”, y
por último “(iv)¿Si actualmente es Beneficiario del
régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud?, en caso
afirmativo, ¿Si ha estado vinculado a la EPS COOMEVA desde el 01/06/2005, y si
sigue siendo cotizante activo de esta?”. De igual forma, se le
solicitó detallar su situación económica actual, y se le instó a que en caso de
ser cotizante activo del sistema contributivo de salud indicara el porqué.
Finalmente, se le indagó acerca de su situación jurídica actual preguntándole
expresamente “(i) Si ha presentado ante la Jurisdicción
Ordinaria Laboral alguna acción solicitando el reconocimiento de su pensión por
invalidez por parte de COLPENSIONES, como se pretendió mediante la tutela que
le fue negada”.
Mediante escrito, recibido
en la secretaría de la Corte Constitucional, vía correo electrónico el 10 de
octubre de 2016, se dio respuesta a la prueba solicitada, respondiendo a cada
una de las cuestiones arriba indicadas así:
En primer lugar, con
respecto a su situación económica indicó que:
i)
Su grupo familiar está conformado por sus dos
hijos, ambos mayores de edad; reside con uno de ellos, Efraín de Jesús
Solórzano Arrieta quien lo “sostiene con alimentación,
vivienda y EPS”, trabaja en el municipio de Itagüí (Antioquía), y es
también quien paga el arriendo, los servicios públicos y la alimentación de ese
hogar.
ii)
No es propietario de ningún inmueble, ni tiene
participación en sociedades de ninguna clase.
iii)
No tiene en la actualidad desempeño laboral
alguno.
iv)
Actualmente es beneficiario del régimen
contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud. Afirma que si bien hoy
en día dejó de ser cotizante a la EPS Coomeva si es beneficiario. Guardó
silencio sobre si se encuentra vinculado a dicha EPS desde la fecha en que se
le interpeló.
El accionante advirtió a
la Corte, que es actualmente desempleado porque se encuentra incapacitado para
ejercer cualquier actividad laboral por la enfermedad que padece.
Finalmente, en lo que
respecta a su situación jurídica, donde se le indagó sobre la presentación de
acciones ante la jurisdicción ordinaria laboral solicitándole a la entidad
accionada el reconocimiento de su pensión, el actor afirmó que existe
actualmente un proceso ordinario en curso, que sigue su cauce procesal ante el
Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena, el cual persigue una idéntica
pretensión a la consignada en la acción de tutela presentada, es decir, el
reconocimiento de la pensión de invalidez del actor por parte de Colpensiones.
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1. Esta Corte es
competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 13 de mayo
de 2016, proferido por la Sala de Selección de tutela Número Cinco de esta
Corporación, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los
jueces de instancia.
B.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,
MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
2. Establecida la
competencia, y desarrollados los antecedentes de las acciones de tutela que se
estudian de manera acumulada, le corresponde a la Sala resolver los siguientes
problemas jurídicos:
(i)
En primer lugar,
determinar si los sujetos de especial protección constitucional, entre quienes
se encuentran las personas con discapacidad y las personas de la tercera edad,
pueden acudir a la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de su
pensión de invalidez, no obstante el carácter subsidiario de ésta.
(ii)
En segundo lugar, establecer ¿En qué lapso se entiende que hay un término razonable para
interponer la acción de tutela, cuando se pretenda el reconocimiento de
pensiones de invalidez cuyos beneficiarios sean personas con discapacidad,
consideradas como sujetos de especial protección constitucional?
(iii)
Por último,
precisar si para otorgar una pensión de invalidez debe aplicarse una norma que
no se encuentra vigente al momento de
estructuración de la enfermedad de quién la solicita, por ser la primera más
beneficiosa en términos de requisitos para el reconocimiento efectivo dicha
prestación, a pesar de no ser la norma inmediatamente anterior a la vigente en
ese momento.
Con el propósito de
resolver los problemas planteados, en primer lugar, la Sala determinará de manera
preliminar si se encuentra acreditada la legitimidad por activa y por pasiva en
las acciones sujetas a revisión. A continuación, procederá a precisar y
reiterar reglas relativas al carácter subsidiario de la acción de tutela cuando
los actores sean sujetos de especial protección constitucional, así como las
particularidades que ello implica; para posteriormente, examinar la inmediatez
de la acción de tutela en materia pensional; a continuación, se realizará un
análisis de la aplicación de la ley pensional más beneficiosa cuando sea
solicitada por la estructuración de una invalidez. Finalmente se tomará la
decisión pertinente.
C.   LEGITIMACIÓN POR ACTIVA
3. La legitimación por
activa en la acción de tutela, se encuentra regulada en el Artículo 10º del
Decreto 2591 de 1991, en el que consta expresamente que podrán hacer valer
judicialmente un derecho fundamental en todo momento o lugar, mediante la
acción referida: “cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipal”.
Esta acreditación se ha establecido
como un requisito de procedibilidad en la acción de tutela, que según lo ha
entendido esta Corporación, consiste en la “titularidad para promover la
acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la
acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la
solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda
establecerse sin dificultad,  que lo reclamado es la protección de un
derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[8].
Así las cosas, se observa
que este requisito se encuentra acreditado tanto en el caso de la señora MARIA
OLGA QUICENO PIEHRAHITA (Expediente T – 5.684.171), como del señor EFRAÍN
SOLÓRZANO GAVIRIA (Expediente T 5.681.524), toda vez que ambos están actuando
en nombre propio, buscando el reconocimiento de una pensión de invalidez cuyos
titulares y beneficiarios serían ellos mismos, ya que las prestaciones que
recibirían en caso de ser otorgadas, hacen que tengan un interés no solo
directo sino particular en que se tutelen sus derechos presuntamente
vulnerados. Entonces, el hecho de que en cada uno de los casos, acuda al juez
constitucional un actor que pretende el amparo de unos derechos fundamentales
propios, como personas naturales y titulares de los derechos que alegan están
presuntamente afectados de manera directa, actual e inmediata hacen que se
entienda que tienen derecho a acceder libremente a la administración de
justicia para que esta determine si existe tal vulneración o no, por lo que, la
legitimación por activa se encuentra satisfactoriamente cumplida.
D.   LEGITIMACIÓN POR PASIVA
4. La legitimación por
pasiva, hace referencia a  “la aptitud legal de la persona contra quien se
dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la
vulneración o amenaza del derecho fundamental”[9]. Así, se
entiende que la determinación de la persona obligada a satisfacer la protección
de un derecho fundamental que es invocada, resulta indispensable para conformar
la litis dentro del trámite de una acción de tutela. Es decir, debe
establecerse que la entidad pública o el particular que está siendo accionado,
en caso de proceder contra este último, tiene la capacidad formal y material
bien sea para impedir la vulneración inminente de un derecho fundamental, o
para hacer cesar el daño que en este último se está consumando.
De esta forma, se entiende
que no hay duda de la procedencia de la acción de tutela contra las entidades
públicas. Sin embargo, tal situación no es igualmente aplicable a los
particulares, cuando sean estos quienes presuntamente vulneren los derechos
fundamentales de una persona. En estos casos, deberá remitirse el juez
constitucional al artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, donde se establecen 9
hipótesis no taxativas, de donde se deduce que independientemente de la
actividad que desarrolle el accionado, la tutela contra particulares será
procedente siempre que exista un estado de indefensión o una situación de subordinación.
Puntualmente, en el caso
de COLPENSIONES, entidad accionada en ambos procesos que revisa la Corte (Expediente T – 5.684.171 y Expediente T 5.681.524) se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada
como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de
Trabajo,  encargada de prestar la función pública de la seguridad social
(numeral 8º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991), por lo cual, está
legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, en la
medida en que se le atribuye el quebrantamiento de los derechos fundamentales
reclamados, y es en últimas, quien deberá proceder al reconocimiento y pago de
las pensiones de invalidez solicitadas mediante acción de tutela, si del
análisis de fondo de cada una encuentra la Corte que debe concederse el amparo.
E.   SUBSIDIAREDAD DE LA TUTELA EN SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN
5. Ha sido reiterada la
jurisprudencia de esta Corporación al indicar que la acción de tutela, como
mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales de las
personas, cuando estos hayan sido vulnerados o se encuentren en una situación
de grave amenaza y peligro inminente de trasgresión, sólo procede de manera
excepcional, es decir, nunca podrá desplazar a las acciones ordinarias que el
sistema jurídico ha dispuesto para dirimir las diferentes controversias y
tramitar las variadas pretensiones que sean llevadas a la jurisdicción; esto,
se conoce como el carácter subsidiario de la acción de tutela.
No obstante lo anterior,
esta condición de procedibilidad subsidiaria, que es la regla general para
temas de tutela, presenta matices y excepciones que se justifican por
circunstancias muy particulares que pueden abarcar desde los hechos que llevan
a interponer la acción como un criterio objetivo de ponderación, hasta las
condiciones personales de los accionantes, que constituirán una valoración
subjetiva que respalda una excepción a la precitada regla general. En este
orden de ideas, dentro de estos últimos se encuentran los sujetos de especial
protección constitucional, que según lo ha definido esta Corporación son “aquellas personas que debido a su condición física,
psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para
efectos de lograr una igualdad real y efectiva. Así, ha considerado que entre
los grupos de especial protección constitucional se encuentran: los niños, los
adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales,
las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y
aquellas que se encuentran en extrema pobreza”[10].
6. De esta manera, resulta
posible garantizar plenamente el derecho fundamental a la igualdad, ya que el
artículo 13 de la Constitución Política, al consagrar que el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta, abrió la puerta para garantizar la adopción de medidas
destinadas a resguardar de manera especial a los sujetos de especial protección
constitucional, por las circunstancias en que se encuentren como sería el caso
de las personas con discapacidad física. Así, esta Corporación ha ordenado, en
diferentes ocasiones, medidas especiales debido a sus particulares condiciones;
verbigracia ordenando que sistemas de transporte público masivo garanticen el
acceso de estas personas al servicio (sentencia T-595 de 2002) o avalando la
constitucionalidad del establecimiento de sitios de parqueo exclusivos para personas
con discapacidad (sentencia C-410 de 2001); lo anterior, para proteger la
igualdad material de estos sujetos, como lo ha explicado esta Corte en
anteriores pronunciamientos:
“La cláusula general de igualdad contenida en el artículo 13 de la
Constitución Política impone una obligación en cabeza del Estado colombiano de
proteger de manera privilegiada a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta (…) la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el amparo reforzado de los
sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el
Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han
visto sometidos históricamente. A juicio de la Corte, dada su situación de
debilidad manifiesta e indefensión, en el marco del estado social de derecho
surge la necesidad de adoptar acciones afirmativas que permitan corregir los
efectos nocivos de la desigualdad, avanzar de forma consistente hacia su
erradicación total y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y
libertades. En este orden, en reiterada jurisprudencia[11],
la Corte se ha pronunciado sobre la necesidad de garantizar de manera efectiva
y prevalente el ejercicio de los derechos a quienes son sujetos de la
protección especial”[12].
Entonces, resulta válido,
entender que este grupo de sujetos en condición de debilidad manifiesta no solo
merecen ser destinatarios de medidas que garanticen efectivamente el goce de
sus derechos, que por diferentes condiciones personales no pueden ser
disfrutados ni garantizados como al resto de personas, sino que además, dichas
disposiciones tienen que abarcar el diferente ámbito de derechos que por su
situación pueden resultar vulnerados cuando se compararen con un sujeto que no
se encuentre en una condición similar, derechos entre los cuales se encuentra
el acceso a la administración de justicia. Por ende, ya desde el año 2013 esta
Corporación planteó que“(…) todas aquellas personas que por su situación de debilidad
manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al
resto de la población (…) tiene una
incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida
cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento
preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de
derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones
afirmativas a favor de los grupos mencionados”[13].
Por consiguiente,
habiéndose establecido que los adultos mayores y las personas en condiciones de
discapacidad física son sujetos de especial protección, y que estos grupos
poblacionales deben ser destinatarios de tratos preferentes para acceder a los
mecanismos de protección de derechos, debe analizarse puntualmente si esto
incluye poder acceder al reconocimiento de derechos pensionales mediante la
acción de tutela, no obstante existir procedimientos judiciales ordinarios para
resolver idénticas pretensiones, por lo que este mecanismo resulta ser
completamente excepcional y subsidiario.
7. Esta Corporación ha
delimitado una serie de excepciones donde no obstante existir un medio
ordinario de defensa judicial procederá la acción de tutela, específicamente
cuando “(i) (…) no son suficientemente idóneos y
eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) aún cuando
tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como
mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a
los derechos fundamentales; y iii) el accionante es un sujeto de especial
protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas
(…), y por lo tanto su situación requiere de
particular consideración por parte del juez de tutela”[14]. Así las cosas, la regla de subsidiariedad de
la acción de tutela no es tan estricta ni tan rígida para los sujetos de
especial protección constitucional por la situación tan especial que ostentan.
Esto lo ha manifestado esta Corte al afirmar que:
“En relación con estas personas no es posible hacer el examen de
subsidiariedad con la misma rigurosidad que para los demás. Por ello, el
requisito de subsidiariedad no puede dejar sin contenido al trato preferencial
que reciben los sujetos de especial protección constitucional. Un análisis
riguroso de este principio de cara a dicho grupo acentuaría su condición de
debilidad, toda vez que el juez de tutela aplicaría los mismos criterios que al
común de la sociedad. Es por eso que su valoración no debe ser exclusivamente
normativa. La evaluación debe prever los aspectos subjetivos del caso. Por
tanto, cuando de los elementos del caso se concluya que la persona que solicita
el amparo es un sujeto de especial protección, el análisis se hace más flexible
para el sujeto pero más riguroso para el juez, ya que debe considerar
circunstancias adicionales a las que normalmente valora (…) En conclusión, los medios de defensa con
los que cuentan los sujetos de especial protección constitucional se presumen
inidóneos. Sin embargo, en cada caso, la condición de vulnerabilidad (persona
de la tercera edad, niño o niña, persona en situación de discapacidad, etc.),
debe ser analizada por el juez de tal forma que lo lleve a considerar que
efectivamente, por sus características, en esa circunstancia en particular, se
encuentra en imposibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de
condiciones”[15].
8. En síntesis, los
sujetos de especial protección constitucional merecen un análisis caso por caso
de su situación personalísima que permita determinar si los medios de defensa
judicial con los que cuentan todas las personas, por su carácter ordinario
resultan ser o no idóneos, aunado a que, según el precedente transcrito se
presume la falta de idoneidad de estos. Sin embargo, debe hacerse la aclaración
que cuando sujetos cobijados por estas condiciones tan especiales sean quienes
formulen las solicitudes pensionales, la sola especial protección
constitucional por sí sola no torna en procedente el amparo constitucional,
sino que, realmente flexibiliza el análisis de procedencia de la acción de
tutela. Es decir, que el simple hecho de ser un sujeto de especial protección
constitucional, no implica la procedencia del amparo por este solo hecho, ni
configura una excepción a la regla general de subsidiariedad de la acción.
Por ende, la acción de
tutela puede llegar a ser procedente para reclamar pensiones de invalidez
cuando el accionante sea un sujeto en condición de vulnerabilidad, conclusión
que solo podrá determinarse estudiando sus circunstancias subjetivas e íntimas,
para lo cual, en lo que respecta específicamente al reconocimiento de derechos
prestacionales, deben constatarse una serie de condiciones y requerimientos
recogidos en la sentencia T-100 de 2015, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, que expone que “(…) se debe corroborar y ponderar la existencia de los requisitos
que jurisprudencialmente se han dispuesto por esta Corte, los cuales permitirán
concluir si resulta o no necesario amparar y reconocer, de manera transitoria o
definitiva, un derecho de índole prestacional a quien por este mecanismo lo requiere.
Tales exigencias, que se deben constatar por el juez constitucional, son
descritas en abundante jurisprudencia y compiladas particularmente, entre
otras, en la Sentencia T-115 de 2011, así: (i)  Que se trata
de una persona de la tercera edad, considerada sujeto de especial protección; (ii)  El
estado de salud del solicitante y su familia; (iii) Las condiciones
económicas del peticionario; (iv)  La falta de pago de la
prestación o su disminución, genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital; (v) El
afectado ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a
obtener la protección de sus derechos, y (vi) El interesado acredita,
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados”.
Asimismo, esta
Corporación, con ponencia del mismo Magistrado, mediante sentencia T -596 de
2016, reiteró recientemente la anterior postura añadiendo que deberá probar el
promotor de la tutela: la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y además,
que acudir a la vía ordinaria y los medios que ella ofrece a los particulares
puede comprometer aún más sus derechos fundamentales, por lo que la condición
de sujeto de especial protección constitucional por sí sola no solventa el
requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. De esta manera, conviene
destacar del referido fallo que:
“(…) esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de pensiones, cuando el titular del derecho en
discusión es un sujeto de especial protección constitucional o que por su
condición económica, física o mental se encuentra en situación de debilidad
manifiesta, lo que permite otorgarle un tratamiento especial y preferente
respecto de los demás miembros de la sociedad, dado que someterlo a los rigores
de un proceso judicial puede resultar desproporcionado y altamente lesivo de
sus garantías fundamentales. No obstante, es menester aclarar en este
punto que la condición de sujeto de especial protección constitucional no
constituye per se razón suficiente para admitir la procedencia de la
acción de tutela (…)
para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la labor del
juez ordinario o contencioso, según se trate, es también necesario acreditar,
por una parte, la ocurrencia de un perjuicio irremediable derivado de la
amenaza, vulneración o afectación de derechos fundamentales como la vida digna,
el mínimo vital y la salud; y, por otra, que acudir a otra vía judicial puede
comprometer aún más sus derechos fundamentales (…) será procedente para
estos efectos, siempre y cuando este acreditada la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, derivado de la amenaza, vulneración o grave afectación de
derechos de raigambre fundamental, que no puedan ser protegidos oportunamente a
través de dichos mecanismos, de manera tal que se entienda que estos han perdido
toda su eficacia material y jurídica.”
9. Debe añadirse que,
debido a que la acción de tutela puede ser admitida por los jueces de instancia
como mecanismo transitorio, ha dicho la Corte que es “necesario
demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este sentido, respecto del
principio de subsidiariedad, de verificarse la existencia de otros medios
judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad del mecanismo
en el caso concreto, para determinar si dicho medio tiene la capacidad de
restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis
debe ser sustancial, no simplemente formal, y sin olvidar que el juez de tutela
no puede suplantar al juez ordinario. Otra de las consideraciones relevantes en
el análisis sobre la procedibilidad de la acción se refiere a la calidad del
sujeto. Así, ha dicho la Corte que el juez de tutela debe revisar si se trata
de un sujeto de especial protección constitucional, lo que haría el examen más
flexible, pero no menos riguroso (…)”[16].
10. Finalmente,
debe adicionarse que lo hasta aquí señalado debe complementarse con lo
dispuesto en la reciente sentencia T-065 de 2016, con ponencia de la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, donde se deja constancia que “en determinados
casos, la tutela procede con el fin de salvaguardar derechos fundamentales,
cuya protección resulta impostergable, cuando los medios ordinarios de defensa
judicial existentes carecen de idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar
la inminente consumación de un perjuicio irremediable. Para determinar la
idoneidad de los medios de defensa judicial es necesario revisar que los
mecanismos tengan la capacidad para proteger de forma efectiva e integral los
derechos de la persona. En especial, resulta imperativo verificar si el reclamo
de quien merece especial protección constitucional puede ser tramitado y
decidido de forma adecuada por vía ordinaria, o si, por su situación
particular, no puede acudir a dicha instancia. En caso de encontrar que la
tutela es procedente, la medida de amparo será definitiva cuando el mecanismo
judicial no resulte eficaz e idóneo para la protección de los derechos que se
pretenden garantizar. Por ejemplo, cuando la persona que intenta la acción de
tutela se enfrenta a un estado de indefensión o a circunstancias de debilidad
manifiesta[17]. O la medida será transitoria[18] cuando, a pesar de la idoneidad de los
medios de defensa judicial, la amenaza o violación de los derechos requiere una
decisión urgente, mientras la justicia laboral decide el conflicto”[19].
11. En conclusión, los
sujetos de especial protección constitucional, entre quienes se encuentran las
personas con discapacidad y las personas de la tercera edad, sí pueden
efectivamente acudir a la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de
su pensión de invalidez, no obstante el carácter subsidiario de ésta, siempre y
cuando de la valoración de su situación particular, y de la idoneidad de los
mecanismos ordinarios resulte que por la intensidad del perjuicio, estos
últimos no puedan efectivamente proteger los derechos fundamentales del actor.
Lo anterior implica siempre una obligación adicional para el juez
constitucional, consistente en valorar caso por caso la situación particular
del ciudadano que reclame los derechos pensionales de invalidez. Así se reitera
en la jurisprudencia de la Corte, en el entendido de que, no obstante los
mecanismos ordinarios se presumen inidóneos, el hecho de ser sujetos de
especial protección constitucional, no les da a estas personas por sí solo la
posibilidad de solicitar le reconocimiento de la pensión vía tutela, sino que,
deberán acreditarse los requisitos aquí expuestos (edad, condición económica,
estado de salud, potencialidad de un perjuicio irremediable y su intensidad,
entre otros), que serán los elementos probatorios que podrán convencer y
persuadir al operador jurídico, para que concluya que el actor tiene derecho al
reconocimiento de la pensión de invalidez mediante el uso de la acción de
tutela, y no puede exigírsele acudir a la jurisdicción ordinaria para formular
estas pretensiones.
12. Entonces, se reafirma
que el reconocimiento de pensiones de invalidez para los sujetos de especial
protección constitucional, entre quienes se encuentran las
personas con discapacidad y las personas de la tercera
edad, procede excepcionalmente vía acción de tutela, no obstante el carácter
subsidiario de ésta, siempre y cuando del análisis de cada uno de los casos
particulares se concluya que el acceso efectivo a la justicia del accionante,
de acuerdo con sus circunstancias particulares, solo puede garantizarse
mediante una acción de tutela.
13. Puesto lo anterior de
presente, entra la Sala a estudiar si se encuentra o no acreditado el requisito
de subsidiariedad en el caso concreto de cada una de las acciones de tutela que
se conocen en la presente sentencia:
Expediente
T – 5.684.171
14. De acuerdo a las
reglas establecidas, en el caso de la accionante MARIA OLGA QUICENO PIEDRAHITA,
se trata inequívocamente de una persona de especial protección constitucional
no sólo en razón de su avanzada edad (actualmente tiene 67 años), sino en razón
de la merma de capacidad laboral del 70.7%, debido a una pérdida severa de
capacidad visual en ambos ojos, con pérdida severa de agudeza visual, así como
una miopía degenerativa que la afecta desde noviembre de 2001, y que continúa
aumentando con el paso del tiempo. Como quedó suficientemente resaltado, esta
condición no resulta por sí sola suficiente para tramitar la acción de tutela
con miras a reconocer la pensión de inválidez, puesto que estas pretensiones
deben ser, por regla general, dirimidas ante la jurisdicción ordinaria laboral,
razón por la cual debe estudiarse en detalle la situación que la rodea.
Se tiene probado, además
de su debilidad manifiesta por su edad y estado de salud, que sus ingresos
mensuales representan apenas unos novecientos cuatro mil pesos ($904.000),
obtenidos en virtud del trabajo que ella misma desempeña como vendedora
ambulante y los subsidios que recibe como beneficiaria del programa Colombia
Mayor. Que sus erogaciones de servicios públicos y vivienda por el cánon de
arrendamiento representan unos gastos de aproximadamente quinientos mil pesos
($500.000) mensuales; que tiene a su cargo una nieta menor de edad; que no es propietaria
de inmuebles o partícipe accionaria de sociedad alguna, y que los únicos
ingresos con los que cuenta son los aquí resumidos. De igual forma, se tiene demostrado
que su núcleo familiar está compuesto por una hija en probado estado de
discapacidad, su cónyuge, (que según la declaración rendida por la actora también
sufre enfermedad muscular de la cual no aportó prueba alguna), así como el hijo
menor de edad de esta pareja.
Analizando uno por uno,
los lineamientos de la sentencia T-100 de 2015 se tiene que:
i)
Se trata de un adulto mayor, que ya cumplió 67
años de edad. Sin embargo, al pretenderse el reconocimiento de una pensión de
invalidez considera la Sala que este requisito debe obviarse, toda vez que esta
afectación en la salud de una persona, puede ocurrir en cualquier momento de la
vida, y le hecho de la avanzada edad si bien puede en algunos casos generar una
mayor afectación, esto no obsta para negar que las discapacidades pueden ser tan
tempranas, hasta el punto de existir desde el nacimiento de una persona.
ii)
Su estado de salud es agobiante ya que una
pérdida de capacidad laboral superior al 70% originada en problemas visuales
que surgen por una pérdida importante de capacidad visual y miopía degenerativa
constituye una situación alarmante, al advertir que lleva progresando y
avanzando con el pasar de los años sin tener cura alguna, situación que implica
que va a seguir agravándose más y más; de igual forma el estado de salud de su
núcleo familiar es lamentable puesto que está acreditado que su hija padece
meningitis, y según informó en el interrogatorio, su cónyuge también tiene una
enfermedad grave como arriba fue puesto de presente.
iii)
Las condiciones económicas de la accionante son
muy limitadas toda vez que los pocos ingresos que recibe son producto de
labores realizadas de manera informal, sin mediación de contrato de trabajo,
por lo cual además de no ser cuantiosos no le generan prestaciones adicionales,
lo que implica que los gastos para pagar su salud, transporte, alimentación,
entre otros, son derivados única y exclusivamente de su trabajo como vendedora
ambulante y aseadora una vez por semana. En este orden de ideas, la accionante
tiene un núcleo familiar de 5 personas en total, existiendo prueba suficiente
de que dos de ellas tienen discapacidad física, que juntos perciben
aproximadamente un millón seiscientos veinticuatro mil pesos ($ 1´624.000) para
sufragar todas las necesidades que allí surjan, es decir, menos de la mitad de
un salario mínimo mensual para cada uno de ellos, y que además, pueden pasar
meses en que los ingresos sean aún menores, por lo que sus condiciones
económicas a la luz de lo expuesto merecen especial atención.
iv)
En el mismo orden de ideas, visto entonces que
la accionante tan solo percibe aproximadamente novecientos cuatro mil pesos
($904.000) mensuales, de los cuales destina alrededor de un 55.3% ($500.000
pesos) al pago de arriendo y servicios, queda claro que existe una inminente
afectación a su mínimo vital, pues tan solo cuenta con un poco más de
cuatrocientos mil pesos ($400.000) para pagar, no solo todos sus gastos (entre
los cuales se encuentran las medicinas y tratamientos para su precario estado
de salud), sino los de la menor de edad que tiene a su cargo hace más de 13
años; gastos, sobretodo médicos, que ascienden a medida que empeora su
condición de salud a diferencia de los ingresos que la actora percibe o podría
llegar a percibir, toda vez que mientras más empeore su estado visual, menos
capacidad para laborar tendrá.
v)
Igualmente la afectada ha desplegado cierta
actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la protección de sus
derechos, ya que ha sido diligente al solicitarle no sólo a COLPENSIONES el
reconocimiento de su pensión de invalidez, sino que desplegó la misma conducta
juiciosa ante el extinto Instituto de Seguros Sociales cuando esta entidad
tenía la potestad de decidir sobre el reconocimiento de la pensión.
vi)
Finalmente, si bien la señora QUICENO PIEDRAHITA
no acredita las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz
para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente
afectados, entiende la Sala que su delicada condición de salud, afligida como
se ha insistido por una ceguera parcial con miopía degenerativa, le impide
acudir ante la jurisdicción ordinaria, buscando el amparo judicial en el
mecanismo que generalmente sería idóneo para conocer de sus pretensiones, y que
de igual forma, la condición tan restringida que tiene económicamente le impide,
en principio, pretender estos fines postulando a un abogado mediante un poder
con este propósito por los altos costos que esto implica.
15. Siguiendo este
análisis se observa que, de acuerdo con lo requerido en la sentencia T -596 de
2016, se encuentra suficientemente acreditado que la señora QUICENO PIEDRAHITA,
puede llegar a sufrir un perjuicio irremediable derivado de
la afectación de sus derechos fundamentales al mínimo vital y la salud que si
bien se encuentran actualmente afectados, la intensidad del perjuicio puede ir
aumentando de manera acelerada y grave a medida que trascurra el tiempo, debido
a que su pérdida severa de agudeza visual no tiene actualmente cura o
remedio, mientras que la miopía degenerativa que la afecta desde noviembre de
2001 va a seguir aumentando, lo cual derivará en una mayor disminución de
capacidad laboral, así sea para continuar trabajando informalmente como lo ha
venido haciendo, repercutiendo en menores ingresos que afectarán con mayor
magnitud su mínimo vital. Igualmente, pretender que dirima estas pretensiones
ante la vía judicial ordinaria puede efectivamente
comprometer aún más sus derechos fundamentales puesto que como se ha
enfatizado, el mayor paso del tiempo implicará un mayor grado de vulneración a los
derechos fundamentales de la actora, que a juicio de la Sala, constituirían un
perjuicio irremediable. Entonces se concluye que sus derechos, no pueden ser
protegidos oportunamente a través de dichos mecanismos ordinarios, por lo que
determinar la procedencia de la tutela para evitar la vulneración definitiva o
total de estos derechos resulta lo idóneo.
16. Por
estas razones, la Sala encuentra acreditado el requisito de la subsidiariedad
de la acción de tutela presentado por la señora MARIA OLGA QUICENO PIEDRAHITA,
no sólo por cumplir con los requisitos que para ello ha establecido esta
Corporación, sino porque se encuentra que pronunciarse de fondo en el asunto
bajo estudio tiene como finalidad proteger los derechos fundamentales que
actualmente se encuentran vulnerados, ya que pretender que la actora acuda a la
vía ordinaria conllevaría a una inminente consumación de un perjuicio
irremediable en una persona de especial protección constitucional, porque como
se demostró, el mayor paso del tiempo implica un mayor desarrollo de su
enfermedad, es decir, un mayor impacto negativo en su derecho fundamental a la
salud, que además, se traducirá en una menor capacidad laboral que disminuirá
sus ingresos, afectando aún más su mínimo vital.
Expediente
T 5.681.524
17. Debe hacerse un
análisis similar en el caso del actor EFRAÍN SOLÓRZANO GAVIRIA, reiterando que se trata de una persona de 63 años de edad,
con una pérdida de capacidad laboral de un 52.75%, por una enfermedad de origen
común. Este porcentaje de pérdida es considerablemente alto, ya que ha sufrido
un menoscabo en más de la mitad de su capacidad para desarrollar una actividad
que le permita percibir un salario e ingresos corrientes, por lo que, sumado a
que se trata inequívocamente de un adulto mayor, mas no aún de la tercera edad,
constituye para la Sala un contexto personal suficiente para considerarlo un
sujeto de especial protección constitucional, debido a que su estado de salud
no sólo es delicado, sino además irreversible. De igual forma, está claro que
la controversia que pretende dirimir mediante el ejercicio de la acción de
tutela, debe en principio ser resulta en la jurisdicción laboral ordinaria,
donde actualmente se encuentra en curso. No obstante, debe analizarse si por su
condición de adulto mayor en estado de discapacidad puede, de manera
excepcional, acudir a la acción de tutela para el reconocimiento de su pensión
de invalidez, no obstante su carácter subsidiario.
De acuerdo con la
información aportada por el actor, se tiene que su núcleo familiar está
compuesto por sus dos hijos mayores de edad, que de igual forma reside con uno
de ellos que le suministra, además de vivienda y alimentación, una cobertura en
salud, toda vez que lo tiene inscrito como beneficiario del régimen
contributivo del sistema de Seguridad Social en Salud. De igual forma, afirmó
no desarrollar actividad laboral alguna, así como no tener propiedad
inmobiliaria, ni tampoco participación en alguna sociedad que pueda generar
ingresos.
Ahora bien, entrando a verificar
si se acreditan todos los requisitos establecidos en la sentencia T-100 de
2015, se tiene que:
i)
Si bien no se trata de una persona de la tercera
edad, el señor SOLÓRZANO GAVIRIA sí es un adulto mayor y además una persona de
especial protección constitucional, ya que su condición de discapacidad física
y pérdida de capacidad laboral de más del 50% hacen que el ordenamiento deba
prestarle especial atención a su caso, y que el examen de subsidiariedad para
la  procedencia de la acción, sea por esto más laxo que cuando se evalúe la
condición de un sujeto que no está en condiciones de discapacidad.
ii)
En lo que respecta al estado de salud actual del
actor, se tiene probado por el dictamen médico expedido por la entidad
accionada en julio de 2013, que padece una enfermedad reumatológica, por
presentar diferentes síntomas de artritis psoriásica desde 1985. Que igualmente
esta sintomatología le ha ocasionado deformidad en las manos, así como una pérdida
de movilidad en el cuello, razones suficientes para que encuentre la Sala un
estado de salud afligido y comprometido en el actor. Resulta imposible realizar
análisis en algún sentido frente al estado de salud de la familia el señor
SOLÓRZANO GAVIRIA, toda vez que no suministró ninguna información sobre este
asunto.
iii)
En cuanto a la condición económica del actor, a
pesar de afirmar que se encuentra desempleado, y se acredita una pérdida de
capacidad laboral importante, no motiva suficientemente que su situación
económica actual sea tan apremiante o perjudicial como para que se haga
necesario el reconocimiento de su derecho pensional, de manera definitiva a
través de la vía expedita y subsidiaria de la acción de tutela. Esto, ya que el
Magistrado sustanciador al solicitarle que detallara su situación económica
actual y explicara si es cotizante del Sistema de Seguridad Social en Salud,
para determinar si hay una verdadera afectación a su mínimo vital se limitó a
manifestar lo siguiente: “soy desempleado porque estoy
incapacitado para ejercer cualquier actividad laboral. No soy cotizante activo
del sistema activo del sistema de salud soy un beneficiario”.
Entonces, considerando que vive con uno de sus hijos, que según
informó a esta Corporación, le suministra alimentación y lo tiene como
beneficiario de una EPS de carácter privado, se entiende que no existe un
flagelo suficientemente grave como para justificar no dirimir estas
controversias ante la jurisdicción ordinaria, toda vez que, actualmente, el
actor tiene todos los elementos económicos necesarios para llevar una vida
digna gracias a la colaboración que recibe de parte de su hijo. Mal haría la
Corte, en presumir afectaciones serias en su condición económica actual, puesto
que para esclarecer esta situación fue que se dispuso el decreto de pruebas y
que, con la efectiva respuesta, se pudiera dilucidar si existe o no una
afectación tan grave en su mínimo vital por el no reconocimiento pensional. Por
ende, se concluye que la condición económica del actor es buena gracias al
apoyo que recibe de los miembros de su núcleo familiar, conclusión que es
imposible de desvirtuar por la falta de pruebas o siquiera alusión alguna por
parte del interesado que permitiera generar al menos una duda mínima a la Sala
en el sentido contrario.
iv)
En el mismo orden de ideas, encuentra la Sala
que la falta de reconocimiento y consecuente pago de la prestación, no genera
un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del actor, en
particular, del derecho a la salud y al mínimo vital. Lo anterior, porque no se
encuentran actualmente vulnerados, esto porque al
ser en este momento beneficiario de una EPS privada, tiene acceso a servicios
médicos. Entonces el hecho de recibir la pensión no va a alterar los servicios
médicos con los que cuenta hoy en día; en el mismo orden de ideas, como ya fue
explicado, su mínimo vital actualmente no se encuentra flagelado gracias a la
solidaridad de su familia, que ya fue debidamente expuesta.
v)
Puesto lo anterior de presente, debe resaltarse
que la actividad administrativa que el actor ha desplegado, tendiente a obtener
la protección de sus derechos ha sido diligente, ya que está suficientemente
demostrada la negativa de la entidad accionada al reconocimiento de la pensión
solicitada ante las oportunas y reiteradas solicitudes del señor SOLÓRZANO
GAVIRIA. Lo propio, debe decirse de su actuación judicial, ya que ha presentado
demanda con idénticas pretensiones ante la jurisdicción ordinaria, que como se
indicó, se encuentra en etapa de notificaciones y cursa su cauce natural ante
el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena.
vi)
No puede decirse lo mismo frente al último de
los requisitos establecidos en el fallo referido, debido a que el actor no
solamente no desarrolla, ni explica así sea sumariamente porqué motivo resulta
suficientemente inidónea la jurisdicción ordinaria para pronunciarse acerca de
sus pretensiones pensionales, es decir, para lograr la protección inmediata de
los derechos fundamentales presuntamente afectados, y al afirmar que se
encuentra en etapa de notificaciones, se sobrentiende que ésta ha sido ya
admitida, para que en últimas sea el juez efectivamente competente, quien deba
estudiar juiciosamente el caso del actor, y decidir de acuerdo a lo en ese
proceso ordinario se haya demostrado, si el señor SOLÓRZANO GAVIRIA tiene
derecho a acceder a una pensión de invalidez o no.
18. Por estas razones, se
concluye que no obstante ser un sujeto de especial protección, la acción de
tutela presentada por el señor SOLÓRZANO GAVIRIA no cumple con el criterio de
subsidiariedad  y considera la Sala que en su caso particular no existen
argumentos de suficiente peso como para considerar que acudir con su pretensión
de reconocimiento de pensión de invalidez ante la jurisdicción laboral
ordinaria, resulte perjudicial para los derechos fundamentales del actor, ya
que por las circunstancias fácticas expuestas se considera que las vías que
ordinariamente existen, si bien no son igual de expeditas que la acción de tutela,
resultan idóneas para pronunciarse de fondo en el asunto, más aun cuando la
demanda ya ha sido presentada, admitida y se encuentra en etapa de
notificaciones. Lo anterior, debido a que tampoco encuentra la Sala que con la
improcedencia de la presente acción de tutela se vaya a configurar un perjuicio
irremediable en los derechos fundamentales del actor, en especial, a la salud y
su mínimo vital, toda vez que, como quedo suficientemente expuesto, estos no se
encuentran actualmente afectados, y de lo hasta aquí expuesto se entiende que
no hay una inminencia de que una situación como esta se vaya a configurar. Esto,
debido a que el perjuicio irremediable debe ser siempre cierto e inminente, y
nunca producto de una suposición ligera o de inferencias que pueda hacer el
operador jurídico. Además, su derecho de acudir a la justicia para que se
pronuncie sobre su pensión de invalidez permanece intacto, puesto que mediante
los mecanismos ordinarios que existen, ya hizo ejercicio de su derecho de
acción. Así, se entiende que sus intereses y sus derechos pueden
ser protegidos oportunamente a través del proceso que conoce en estos momentos
el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cartagena,
debido a que conserva toda su eficacia material y jurídica. Por ende,
tampoco se cumplen los requisitos plasmados en la sentencia T -596 de 2016.
19. Finalmente, respecto a
la ausencia de perjuicio irremediable en el caso del señor SOLÓRZANO GAVIRIA,
vale la pena hacer alusión a la sentencia T-574 de 2015, con ponencia del
Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza, donde se consideró entre otras, que el
entonces accionante de 62 años tenía “dos hijos de 38 y 36 años
aproximadamente de quienes no se advierte, siquiera sumariamente, la
imposibilidad física para laborar o para poder otorgarle una ayuda económica a
su progenitor, bajo el entendido que tienen un deber constitucional de
solidaridad frente a sus padres y son, en principio, a quienes les corresponde
brindarle ayuda de manera prioritaria”. Entonces, si en el caso objeto de
revisión el accionante actualmente recibe la colaboración de uno de sus hijos,
y no hay que pensar en la eventualidad de esta, se reafirma la improcedencia de
la acción de tutela porque no hay inminencia de que vaya a ocurrir un perjuicio
irremediable.
F.
LA INMEDIATEZ DE LA TUTELA EN MATERIA
PENSIONAL
20. El principio de
inmediatez de la acción de tutela, implica que ésta debe ser propuesta por la
persona que considere vulnerados sus derechos dentro de un término razonable,
contado a partir de la presunta violación que alega; la razonabilidad se ha
entendido como un tiempo prudencial y adecuado[20], el cual debe ser analizado por el juez constitucional conforme a
las situaciones fácticas de cada uno de los casos, por lo que no puede hablarse
de un término estricto en materia procesal para una presentación oportuna de
este mecanismo de control. No obstante lo anterior, ha sido enfática esta
Corporación al señalar que “La acción de tutela no puede
tornarse en instrumento para suplir las deficiencias, errores y descuidos de
quien ha dejado vencer términos o permitido la expiración de sus propias
oportunidades de defensa judicial o de recursos, en cuanto, de aceptarse tal
posibilidad, se prohijaría el desconocimiento de elementales reglas
contempladas por el sistema jurídico y conocidas de antemano por quienes son
partes dentro de los procesos judiciales, se favorecería la pereza procesal y
se haría valer la propia culpa como fuente de derechos”[21].
Entonces, resulta claro
que además la inmediatez tiene la importantísima función de garantizar el
cumplimiento del objeto mismo de la acción de tutela, toda vez que sirve para
proteger urgentemente los derechos fundamentales que están amenazados, o en
algunos casos efectivamente vulnerados en ese momento; puesto que no fue
concebida por la Carta Política como un mecanismo de ultima
ratio para ser utilizado cuando las personas, por el paso de tiempo
y su negligencia, hayan dejado pasar las oportunidades para la interposición de
las acciones ordinarias que la jurisdicción ofrece para proteger los derechos
de cada quién. Sin embargo, no existe legal o jurisprudencialmente un término
prescriptivo para hacer uso del derecho de acción a través de la tutela, toda
vez que, se reitera, la inmediatez debe ser analizada caso por caso, y la
conclusión a la que llegue el operador jurídico variará dependiendo de qué tan
significativas sean las variables entre uno y otro sumario. En este sentido
expuso esta Corporación en la sentencia T -792 de 2009 que:
“A propósito de este requisito de procedibilidad de la acción de
tutela, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el hecho de que el
mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro de
un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos que motivan la
afectación o amenaza de los derechos.  Esa relación de inmediatez entre la
solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos fundamentales,
debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto, con plena
observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.  De este
modo, la oportunidad en la interposición de la acción de tutela se encuentra
estrechamente vinculada con el objetivo que la Constitución le atribuye de
brindar una protección inmediata, de manera que, cuando ello ya no sea posible
por inactividad injustificada del interesado, se cierra la vía excepcional del
amparo constitucional y es preciso acudir a las instancias ordinarias para
dirimir un asunto que, debido a esa inactividad, se ve desprovisto de la
urgencia implícita en el trámite breve y sumario de la tutela[22]”.
21. Visto
que, el análisis de la oportuna presentación de la acción de tutela no tiene un
plazo estandarizado aplicable por igual a todos los casos, sino que por el
contario, este debe resultar no solo prudencial sino además sensato a la luz
del análisis que el sentenciador haga de la situación fáctica del actor, debe existir
realmente un examen riguroso de los hechos que motivan la acción, así como los
derechos que se alegan vulnerados y amenazados, ya que: “(…) el
examen de inmediatez no se reduce al paso del tiempo entre el hecho generador
de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la demanda de
tutela. Adicionalmente, en algunos casos, cabe constatarse si existe un motivo
válido, entendiéndolo como una justificación para el no ejercicio de la acción
constitucional de manera oportuna, circunstancia justificativa que debe estar
plenamente demostrada (…) que explique satisfactoriamente su tardanza y (…)
que durante ese tiempo el accionante haya iniciado las actuaciones judiciales
pertinentes ante la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social para
ventilar su inconformidad (…)”[23]. Por consiguiente, pueden existir casos que en
principio parezcan indicar un lapso demasiado extenso que implicarían declarar
improcedente la acción de tutela por este motivo, no obstante, en ellos debe
llevarse a cabo un estudio riguroso que descarte en primer lugar una causal
justificadora del prolongado paso del tiempo para acudir al juez
constitucional, e igualmente, debe quedar claro que el actor ha sido juicioso y
diligente utilizando las vías ordinarias que podrían amparar sus pretensiones.
22. A
pesar de ello, “la permisión del paso del tiempo hace presumir que el actor
de la tutela no se ha sentido abatido en grado tal que haya sido imposible
continuar conviviendo con la amenaza de vulneración o la vulneración misma y
que, en esa medida, o bien no existe perjuicio, u otros medios existentes en el
ordenamiento jurídico, los cuales toman un tiempo razonable pero mayor que la
tutela, serán los idóneos para conocer del caso”[24]. Por ende, y teniendo en cuenta que el carácter de sujeto de especial
protección constitucional, como serían las
personas con discapacidad o los adultos
mayores, no justifica la procedencia de la acción de tutela por su simple
condición como quedo establecido, sino que debe probar que efectivamente está
en una situación de debilidad manifiesta, para superar el requisito de
subsidiariedad, debe tener en cuenta que el paso del tiempo no puede entenderse
como infinito ni excesivo; ya que como se expuso, se sospecha que si ha
transcurrido demasiado tiempo desde la vulneración o amenaza sin presentar la
acción de tutela no hay perjuicio o este no resulta tan grave. Así, además de
explicar justificativamente su tardanza debe el actor demostrar la gravedad de
la vulneración de sus derechos porque, se reitera, la protección especial
constitucional por sí sola no abre la puerta a la acción de tutela para los
sujetos cobijados por ese status.
23. Considerando
que debe ser evaluada la causa por la cual ha transcurrido un tiempo considerable
entre la vulneración del derecho fundamental, y el momento en que se interpuso
la acción de tutela, para determinar definitivamente si éste es o no
justificable, debe ponerse de presente que la conclusión no es bajo ninguna
circunstancia arbitraria ni plenamente discrecional para el juez de
conocimiento, sino que, para ello, esta Corporación ha establecido cuatro (4)
criterios para determinar si dicha demora es o no disculpable, a saber:
“i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes;
(ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos
de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el
ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales
del interesado (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de
acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier
forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”[25].
24. Ya que los sujetos de
especial protección constitucional, en caso de encontrarse en una situación de
debilidad manifiesta, merecen como ha sido reiteradamente expuesto una
protección y consideración especial por parte del Estado, esta Corte ha
precisado que: “en los únicos dos casos en que no es
exigible de manera estricta el principio de inmediatez en la interposición de
la tutela, es cuando (i) se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo
y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y cuando (ii) la
especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”[26]. Por lo
que nuevamente, el examen que se haga sobre su situación particular se
flexibiliza en aras de garantizar plenamente el derecho fundamental a la
igualdad y en tales casos en la inmediatez no será valorada de manera tan
estricta, por lo que se insiste que“ (…) para declarar la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento
del requisito de inmediatez, no es suficiente comprobar que ha transcurrido un
periodo considerable desde la ocurrencia de los hechos que motivaron su
presentación, sino que, además, es importante valorar si la demora en el
ejercicio de la acción tuvo su origen en una justa causa que explique la
inactividad del accionante de tal manera que, de existir, el amparo
constitucional es procedente”[27]. En definitiva, se tiene que la valoración del término para interponer la acción de tutela debe
ser ponderado de manera independiente en cada uno de los casos, con todas las
consideraciones que hasta aquí se han dejado plasmadas.
25. En lo
que respecta a pensiones de invalidez, analizó esta Corporación en sentencia T-
165 de 2012, una solicitud similar a la pretendida en el caso bajo estudio, con
la diferencia que el origen de la discapacidad era un accidente laboral, y no
una enfermedad de origen común. En todo caso, la referida providencia consideró
que dado el estado de especial vulnerabilidad del entonces accionante, a pesar
de pretender dejar sin efectos una serie de dictámenes emitidos por las Juntas
Regional y Nacional de Invalidez en el año 2007, con la presentación de una
acción de tutela en el año 2011, es decir transcurridos cuatro años, se cumplía
con el requisito de inmediatez no obstante el significativo tiempo que había
transcurrido entre la emisión de los dictámenes demandados y la presentación de
la acción, al considerar en dicha oportunidad que:
“De tal forma que el asunto que se plantea es
una eventual vulneración actual de los derechos del actor que, no obstante
encontrarse incapacitado de manera definitiva para trabajar en la labor que
ejercía, no ha recibido una calificación de invalidez ajustada a la ley y a la
jurisprudencia. En consecuencia, se presentaría una afectación inminente de
derechos fundamentales frente a la cual no cabe aplicar con rigor el criterio
de la inmediatez para declarar la improcedencia de la acción. Además, dado que
el accionante pretende que se declare su actual estado de discapacidad, ya que
desde la ocurrencia del accidente laboral que le produjo la pérdida del brazo
izquierdo, no cuenta con opciones laborales y su salud mental se encuentra
deteriorada ya que no ha logrado superar el trauma del accidente, dicha
situación comporta una vulneración continua y directa de sus derechos
fundamentales”[28].
En estos términos, cuando
se pretenda el reconocimiento de pensiones de invalidez cuyos beneficiarios
sean sujetos de especial protección constitucional, debe siempre observarse la
justa causa que motive el paso del tiempo en que los actores han dejado de
interponer este mecanismo de amparo de derechos fundamentales. Ponderando así
la validez del motivo del tiempo transcurrido que justifique la tardanza en la
interposición de la tutela, sin dejar de lado que la gravedad de la vulneración
de los derechos debe siempre ser un punto primordial del análisis del caso,
puesto que no obstante el requisito de inmediatez no tiene una exigibilidad muy
estricta, por la especial condición de las personas con incapacidades físicas,
esto solo dependerá de la intensidad del quebrantamiento que hayan sufrido en
sus derechos.
26. En fin, cuando las
personas de especial protección constitucional reclamen derechos prestacionales
mediante la acción de tutela, no puede establecerse un plazo homogeneizante y
riguroso que se aplique por igual en todos los casos que se presenten, ya que,
una conclusión de ese talante desconocería el derecho a la igualdad, que se
protege especialmente destinándole medidas especiales a estos grupos
poblacionales. Ahora bien, esta Sala enfatiza que lo hasta aquí plasmado nunca
legitima a estas personas para revivir términos o acciones que han caducado
para ser interpuestas ante la jurisdicción ordinaria, y si bien el extenso paso
del tiempo implica presumir que la intensidad del perjuicio no ha sido lo
suficientemente grave para justificar tutelar las pretensiones prestacionales
por la vía extraordinaria de la tutela, debe al igual que en la subsidiariedad,
hacerse una valoración caso por caso, ateniendo a los criterios que según se
reseñó ha dictado esta Corporación para, en últimas, establecer si quienes
reclaman por esta vía su pensión de invalidez, han dejado pasar demasiado
tiempo, donde no obstante, seis meses se pueden considerar como razonables para
entablar la solicitud ante el juez constitucional, estos pueden en algunos
casos resultar demasiado rigurosos e injustos, y de igual forma, en otros,
resultar plenamente suficientes para amparar sus derechos vulnerados o
amenazados, por no existir un término patrón y estricto para estas
circunstancias.
27. Establecido lo
anterior, procede la Sala a estudiar si se acredita el requisito de inmediatez,
ya que dado que fue superado el requisito de subsidiaredad, de ser afirmativo
se tendrá por procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo. Sin
embargo, en el sumario particular del señor ERAÍN SOLÓRZANO GAVIRIA, no se
realizará análisis en tal sentido, pues como se evidenció, la acción resulta,
desde ya, improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Así:
Expediente
T – 5.684.171
28. La señora MARIA OLGA
QUICENO PIEDRAHITA presentó la acción de tutela que ocupa a la Sala el 18 de
marzo de 2016, debido a que la entidad accionada, COLPENSIONES, le negó el
reconocimiento de su pensión de invalidez mediante resolución del 22 de
diciembre de 2015. Es decir, encuentra la Sala que entre la interposición de la
acción de tutela y la expedición del acto administrativo que la actora
considera vulneratorio de sus derechos fundamentales, trascurrieron menos de 3
(tres) meses. Un plazo que sin mayor análisis, de acuerdo a los lineamientos
aquí planteados resulta, no solo razonable sino conveniente y puntual, debido a
que demuestra una actitud diligente por parte de la actora tendiente a
interponer la acción de manera oportuna buscando el amparo de sus derechos
presuntamente vulnerados. Por lo que se concluye, que se encuentra acreditado
el requisito de inmediatez en el caso concreto.
G.
LA CONDICIÓN MÁS BENEFICIOSA
29. El propósito
constitucional de la pensión de invalidez no es otro que garantizar el derecho
a la seguridad social, mediante el pago de una prestación económica mensual a
aquellas personas que, con posterioridad a una evaluación médica minuciosa,
reciben un dictamen donde, en últimas, se determina que tienen una pérdida de
capacidad laboral superior al 50%, caso en el cual de no tener origen laboral
podrá dar lugar al reconocimiento de la prestación, siempre y cuando, se
cumplan los requisitos  dispuestos en la norma vigente en la materia, al
momento de estructuración de la discapacidad o estructuración de la enfermedad.
Normativa que actualmente resulta ser la Ley 860 de 2003, donde se modificó, en
asuntos precisos, la Ley 100 de 1993, para establecer expresamente en su
artículo 1º que[29]:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
(…)
Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de
edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el
último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su
declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las
semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá
que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años”[30].
Así las cosas, reafirmando la jurisprudencia de esta Corte, hay que
añadir a lo dicho que “Una de las garantías de la seguridad social  es
la pensión de invalidez, la cual tiene por finalidad proteger a la persona
que ha sufrido una disminución considerable en su capacidad laboral, puesto
que, dicha condición física o mental, impacta negativamente su calidad de vida
y la eficacia de otros derechos fundamentales. Del mismo modo, busca
salvaguardar el mínimo vital de la persona y su núcleo familiar, cuando éste
depende de los ingresos económicos del afiliado”[31].
30. A
pesar de que lo expuesto, constituye la regla general y hoy aplicable, en
materia de requisitos para acceder al reconocimiento de las pensiones de
invalidez, debe resaltarse que “ya la Corte ha procedido a garantizar el
reconocimiento de la pensión de invalidez al inaplicar disposiciones
del ordenamiento legal vigente bajo los cuales se estructuró la pensión de
invalidez, cuando ha verificado, en el caso concreto, la violación de derechos
fundamentales de los sujetos de especial protección constitucional, por
la existencia de medidas regresivas que imponen requisitos más exigentes a los
previstos bajo el régimen legal anterior y sin que hubiere tomado el legislador
ordinario medida de transición alguna. Bajo las particulares circunstancias que
ha ocupado a la Corte, ha dispuesto la aplicación del régimen pensional
anterior”[32]. Se trata de una ponderación y un
reconocimiento que ha venido realizando esta Corporación de tiempo atrás como
colorario del principio de favorabilidad. Así se observa en la sentencia de
tutela T-401 de 2015, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado:
“(…)
indicando que los trabajadores tienen derecho a que sus expectativas legítimas
de acceder a la pensión de vejez, o de sobrevivientes, sean protegidas por
parte de las autoridades. Así, la condición más beneficiosa se predica en
aquellos casos en que los ciudadanos han cumplido con uno de los requisitos
para acceder a la pensión, como es el caso del número de semanas cotizadas,
pero no con la totalidad de éstos, por ejemplo, el requisito de edad. En
consecuencia, si la ley pensional es modificada por el Legislador, sin que se
prevea un régimen de transición, puede darse aplicación a la ley vigente al
momento de las cotizaciones, en caso de que éste sea más favorable al
trabajador, para salvaguardar sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social, ya que de buena fe el ciudadano accedió a un régimen
pensional que le ofrecía unas garantías legítimamente establecidas, y cumplió
con la parte que, en principio, le correspondía”[33].
31. Debe aclararse que a
pesar de sus orígenes, “La condición más beneficiosa
debe ser diferenciada de los principios de favorabilidad e in dubio pro
operario porque, si bien son parecidos en cuanto abogan por la protección
del trabajador, no son exactamente iguales. La favorabilidad se aplica cuando
se duda sobre la aplicación de dos (2) o más normas válidas y
vigentes que regulan la misma situación fáctica, teniendo que respetar, además,
el principio de la inescindibilidad o conglobamento, es decir, acoger la norma
escogida como un todo, un mismo cuerpo o conjunto normativo.
De esta manera, mientras que la condición más beneficiosa invita al operador
jurídico a escoger cuál es la norma más propicia para los intereses del
trabajador entre una que está derogada y otra que está vigente, el principio de
favorabilidad sólo permite hacer un balance entre dos normas vigentes (…)”[34]. Así es
posible afirmar que, si bien el principio de la condición más beneficiosa en
materia pensional surge como consecuencia lógica del principio de
favorabilidad, en busca de que las personas puedan acceder con mayores
prerrogativas y garantías a las pensiones que según los casos eventualmente
lleguen a tener derecho, no pueden ambos ser aplicados de la misma manera, toda
vez que, como se transcribió, este último implica escoger entre dos normas
pensionales vigentes en el ordenamiento jurídico, mientras que, el principio de
condición más beneficiosa, que en el presente caso se analiza, conlleva dar
aplicación a una norma pensional que no sólo está actualmente derogada, sino
que lo estaba al momento de estructuración de la enfermedad que da origen a la
solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez.
En
este orden de ideas, en casos similares ha considerado esta Corporación que, “en
el estudio de una solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez ha
sido necesario confrontar una norma vigente con una ya derogada, a fin de
determinar el régimen que ofrece mayor beneficio al peticionario, la Corte
Constitucional ha aplicado, de manera autónoma, la condición más beneficiosa
como un principio que protege durante el tránsito legislativo a quienes
presentan expectativas legítimas frente a un derecho pensional (…) la Corte Constitucional ha garantizado el
acceso al reconocimiento de la pensión de invalidez a personas que sufrieron
una pérdida de la capacidad laboral superior al 50% y los respectivos fondos de
pensiones negaron su solicitud pensional, porque no cumplían el requisito de
semanas cotizadas establecido en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. En
algunos casos, esta Corporación aplicó los requisitos establecidos en el texto
inicial del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y en otros, los presupuestos
consagrados en el Acuerdo 049 de 1990 a pesar de que (i) estas normas se
encuentran derogadas y (ii) respecto de esta última, no estaba vigente al
expedirse la Ley 860 de 2003.[35]”
32. Con el objetivo de
establecer como debe dársele aplicación a tal regla, vale la pena observar lo
declarado por esta Corporación, en la sentencia T-190 de 2015, donde además de
definirse la condición más beneficiosa, se indica en qué circunstancias debe
operar, así como los condicionamientos para ello, de la siguiente forma:
“La regla de la condición más beneficiosa está llamada a operar en
aquellos casos en que se identifique una sucesión de normas, en donde la
preceptiva derogada del ordenamiento recobra vigencia para así mantener el
tratamiento obtenido de su aplicación por conducir a un escenario mucho más
beneficioso para el trabajador que aquel que resultaría de emplear la
regulación legal que la sustituyó. La condición más beneficiosa supone la existencia de una
situación fáctica concreta previamente reconocida y determina que ella debe ser
respetada siempre y cuando sea más favorable al trabajador en comparación con
la nueva que habría de aplicársele (…) el principio de la condición más beneficiosa puede definirse
como una institución jurídica por medio de la cual, frente a un cambio
normativo, una disposición legal derogada del ordenamiento recobra vigencia
para producir efectos jurídicos en una situación concreta. Cabe precisar
que la aplicabilidad de dicho principio en materia de pensiones de invalidez se
sujeta a la concurrencia de una serie de requisitos o presupuestos, siendo el
primero que se presente una sucesión normativa, es decir, que haya un tránsito
legislativo y que esas varias normas hayan sido aplicables al afiliado durante
su vinculación al sistema de pensiones. Pero además, es forzoso que, bajo el
imperio de la normatividad de la cual se depreca su aplicación, se hayan
logrado concretar los presupuestos para dejar causado el derecho reclamado”[36].
Así
las cosas, resulta válido sentar que cuando se pretenda aplicar la regla de la
condición más beneficiosa para cualquier persona en condición de discapacidad,
cabe la posibilidad de, excepcionalmente, aplicar una norma anterior a la
vigente al momento de configurarse su discapacidad, siempre y cuando se cumplan
los requisitos indicados. Por lo cual, puede ocurrir que, como lo ha indicado
esta Corte “(…)en la medida en que tanto el historial de cotización del
accionante, como la estructuración de la invalidez y su calificación han
ocurrido con posterioridad a la entrada en vigencia de la última modificación
al artículo 39 de la Ley 100 de 1993-; las Salas de Revisión han concluido que
la norma jurídica que en la actualidad compendia los requisitos a los cuales se
encuentra condicionado el reconocimiento de la pensión de invalidez –esto es,
el artículo 1° de la Ley 860 de 2003- vulnera el principio de progresividad;
razón por la cual, los operadores jurídicos se encuentran llamados a dar
aplicación al texto primero en el cual fueron inscritos los requisitos para el
reconocimiento de esta prestación, vale decir, el artículo 39 de la Ley 100 de
1993 de acuerdo a su redacción original”[37].
33. Adicionalmente,
la postura descrita ha sido igualmente desarrollada por la Corte Suprema de
Justicia en su Sala de Casación Laboral, que entre otras ha señalado que: “(…)es
equivocada la inferencia que aparece inserta en la providencia atacada, cuando
se afirma categóricamente que “no es posible conceder la pensión de invalidez,
en aplicación del principio constitucional de la condición más beneficiosa, a
personas que adquirieron su estado de invalidez en vigencia de la Ley 860 de
2003, esto es, a partir del 26 de diciembre de 2003”, pues si bien es cierto
que ese era el criterio que en otrora venía sosteniendo la Corte, tal postura
fue rectificada por la Corporación, en tanto que actualmente se admite la
aplicación de dicho principio constitucional en tratándose de pensión de
invalidez, siempre y cuando se acuda a la norma inmediatamente anterior que
contenga requisitos menos gravosos que los previstos en la nueva disposición
legal, y que además, el titular del derecho o beneficiario haya reunido las
exigencias cuando la nueva norma entró en vigencia, que para el caso presente
correspondería al del artículo 26 de la Ley 100 de 1993.”[38]. La justificación de esta postura garantista se encuentra en que el
legislador no previó un régimen de transición para las pensiones de invalidez,
no obstante haberlo dispuesto para las de vejez.
Igualmente, en
jurisprudencia muy reciente de esta Corporación, se reiteró mediante el fallo
T-065 de 2016, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, lo hasta
aquí plasmado así:
“es posible que el operador jurídico deje de aplicar la norma
vigente y dé prevalencia a aquella que resulta más beneficiosa para conceder la
pensión de invalidez de quien cotizó a varios regímenes, pero no reúne los
requisitos que le exige aquel que estaba vigente cuando ocurrió la
estructuración de su enfermedad[39]. Por esa vía, esta Corporación y la Corte
Suprema de Justicia han considerado procedente la aplicación del artículo 39 de
la Ley 100 de 1993 en su versión original (…) Es necesario que razonablemente se pueda
aplicar tal normativa porque se configuró una expectativa legítima de acceder
al derecho pensional, bien sea porque la fecha de estructuración ocurrió en un
momento cercano al tránsito legislativo[40]  o porque antes de la modificación de la
norma el afiliado había cotizado las semanas requeridas por la ley para obtener
su pensión de invalidez”[41].
34. De
esta manera, la regla de la condición más beneficiosa permite, para el
reconocimiento de pensiones de invalidez, implementar normas que son anteriores
a aquellas que se encontraban vigentes al momento de configurarse la
discapacidad que da origen al reclamo de la prestación. Es decir, que cuando el
actor no cumpla los requisitos necesarios de acuerdo a la ley vigente al momento
de establecerse el porcentaje de pérdida de capacidad laboral necesario para la
solicitud, puede excepcionalmente dársele aplicación a regímenes anteriores que
resultan en sus condiciones y requisitos más beneficiosos para el solicitante
de la pensión, no obstante encontrarse derogados, como serían la Ley 100 de
1993, como régimen legal inmediatamente anterior, e incluso el Acuerdo 049 de
1990.
35. Finalmente, esta
Corporación mediante la Sentencia de Unificación 442 del 18 de agosto de 2016,
unificó los criterios para la aplicación y la procedencia de la regla de la
condición más beneficiosa  para el reconocimiento de pensiones de invalidez. En
dicho pronunciamiento, la entidad accionada, al igual que en el caso que ocupa
a la Sala era COLPENSIONES, y de manera idéntica negó la pensión solicitada
toda vez que la parte accionante tampoco acreditó el cumplimiento de los
requisitos previstos en la Ley 860 de 2003[42], igualmente, indicó que no había lugar a la aplicación de la
condición más beneficiosa porque tampoco se cumplían los requisitos de la norma
inmediatamente anterior en la materia, que era la Ley 100 de 1993. Con estos
antecedentes tan relevantes, manifestó en dicho fallo la Corte que no obstante
los argumentos de la entidad accionada eran ciertos, el actor tenía una
expectativa legítima en que iba a serle reconocida una pensión de esta índole,
debido a que antes de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones de la
Ley 100 de 1993, había laborado más de 300 semanas, por lo que su situación
estaba gobernada por lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990[43]. Entonces, debido a que el Legislador no estableció un régimen
transicional en materia de pensión de invalidez, en aras de proteger las
expectativas legítimas, deben protegérsele derechos a la seguridad social, a la
igualdad y al mínimo vital concediendo la prestación pensional, de manera
definitiva por las condiciones particulares del entonces actor[44] (su estado de debilidad manifiesta) toda vez que se encontraron
suficientemente acreditados los requisitos que establecía esta última norma. Lo
anterior, porque su expectativa pensional se fundó en el hecho de que ya
acreditaba el cumplimiento de uno de los requisitos en vigencia de la norma
derogada y, por lo tanto debe preservarse por ser beneficioso para el actor que
válidamente entendía que ese requisito le sería siempre respetado, como lo
denota el fallo reseñado: “Si bien el legislador podía
introducir ajustes o incluso reformas estructurales al sistema pensional, debía
hacerlo en un marco de respeto por los derechos adquiridos y las expectativas
legítimas”[45].
En últimas, la regla de la
condición más beneficiosa se fundamenta en la ausencia de un régimen de
transición para el reconocimiento de pensiones de invalidez, por lo que, su
aplicación no está supeditada a que el accionante con tal pretensión sea o no
un sujeto de especial protección constitucional. El
análisis del juez constitucional no se limita a analizar retroactiva e
ilimitadamente cuál es el escenario más beneficioso para el actor, que resulta
tan sólo ser el punto de partida, sino que está obligado a determinar si la
existencia de la sucesión normativa da origen a una situación fáctica
previamente reconocida que deberá serle respetada a la persona, bajo el
supuesto de que ésta acredite que se lograron concretar los presupuestos para
haber causado el derecho a la prestación reclamada cuando la norma se
encontraba todavía vigente.
36. Así las cosas, procede
la Sala a estudiar si en el caso de la señora MARÍA OLGA QUICENO PIEDRAHITA,
puede darse aplicación al precedente jurisprudencial referido, y así concederle
el derecho a una pensión de invalidez de manera definitiva, de acuerdo con lo
expuesto en el acápite relativo al análisis de la subsidiariedad:
Expediente
T – 5.684.171
37. Del análisis de los
requisitos para el reconocimiento de una pensión de invalidez dispuestos en la
Ley 860 de 2003, y en la Ley 100 de 1993 se tiene que la señora QUICENO
PIEDRAHITA no cumple con los requisitos necesarios en ninguno de los dos
regímenes, para concederle el derecho prestacional que reclama.
No obstante lo anterior,
se tiene probado que laboró para las siguientes empresas así: (1) Almacenes
Fuego LTDA del 10 de noviembre de 1979 al 15 de abril de 1982 (126.85 semanas),
(2) Almacén Furor LTDA del 01 de noviembre de 1982 al 25 de noviembre de 1983
(55.7 semanas), (3) León Levy y Cía. LTDA del 28 de febrero de 1984 al 23 de
abril de 1984 (8 semanas), (4) Almacén Furor LTDA del 20 de febrero de 1989 al
21 de febrero de 1989 (0 semanas), y por último,  (5) para el Condominio
Guadalupe, del 14 de septiembre de 1990 al 31 de diciembre de 1994 (224.28
semanas). Es decir, que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, a
saber, el 01 de enero de 1994, la señora MARÍA OLGA QUICENO PIEDRAHITA había
cotizado al sistema un total de 360.85 semanas.
Así las cosas, dando aplicación
a lo dispuesto en la SU-244 de 2016, debido a que la accionante laboró por más
de 300 semanas antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, momento para el
cual su situación estaba gobernada por el Decreto 758 de 1990, se creó para
ella una expectativa legítima  para que este requisito le fuera siempre
respetado, es decir, que tendría una pensión de invalidez si había cotizado “ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años
anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en
cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”. Por lo
que, habiéndose probado que acreditó esta última condición, superando
ampliamente el número de semanas requeridas para el reconocimiento de la
pensión, considera la Sala que debe darse aplicación al principio de la
condición más beneficiosa y por consiguiente, proteger las expectativas
legítimas de la accionante a recibir una pensión de invalidez conforme al
cumplimiento de los requisitos estatuidos en el Decreto 758 de 1990, cuando
este se encontraba aún vigente.
Además de lo anterior,
encuentra la Sala que la actora trabajó durante 164.28 semanas, con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, e incluso de su
posterior reforma a través de la Ley 860 de 2003, del 01 de enero de 1994 al 31
de julio de 2011, para un total de 525 semanas. Por lo que, al igual que el
caso analizado en la sentencia de unificación que da origen a la regla que aquí
se aplica “no puede hablarse de un detrimento para la
sostenibilidad financiera del sistema pensional”, en virtud de estos
aportes adicionales que se reseñan.
III. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR las sentencias proferidas por
el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá-Sala Laboral, del 06 de abril de 2016 y del 08 de
junio de 2016, respectivamente, y en su lugar, CONCEDER la
protección constitucional solicitada por la señora MARÍA OLGA QUICENO
PIEDRAHITA.
Segundo.-
ORDENAR al representante legal de
Colpensiones que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, proceda a realizar el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez de la señora QUICENO PIEDRAHITA, a partir de la fecha
de ejecutoria de la presente sentencia, y de conformidad con lo aquí expuesto.
Igualmente, se ORDENA el pago de todas las mesadas pensionales causadas
que se dejaron de percibir y que no se encuentren prescritas.
Tercero.- CONFIRMAR las sentencias
proferidas por el Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con
Funciones de Conocimiento de Cartagena (Bolívar), y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena (Bolívar) del 12 de febrero de 2016 y del 17 de
marzo de 2016 respectivamente, en los que se consideró improcedente la acción
de tutela interpuesta por el señor EFRAÍN SOLÓRZANO GAVIRIA contra
COLPENSIONES.
Cuarto.-
Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
T-678/16
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION
DE INVALIDEZ-Únicamente
exigibles, por no estar prescritas las mesadas causadas tres años hacía atrás,
contados a partir de la presentación de la demanda (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
T-5.681.524 Y T-5684171
Acciones de
tutela instauradas por Efraín Solorzano Gaviria contra la Administradora
Colombiana de Pensiones -Colpensiones- y María Olga Piedrahita contra La
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
No obstante estar
de acuerdo con las decisiones adoptadas en los asuntos de la referencia, a mi
juicio, en el numeral segundo de la parte resolutiva al reconocer la pensión de
invalidez a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia de tutela, no
habría necesidad de aludir a prescripción alguna respecto de esta prestación,
pues no habría ninguna mesada causada en precedencia sino a futuro. Pero si
algún entendimiento cabría respecto de la posibilidad de que deben reconocerse
mesadas causadas antes, quiero dejar sentado que en tal supuesto únicamente
serían exigibles, por no estar prescritas las mesadas causadas tres años hacía
atrás, contados a partir de la presentación de la demanda, tal y como lo hemos
señalado en situaciones análogas a la aquí dilucidada.
Fecha ut
supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Folio 5, Cuaderno No.2 , Expediente T5684171
[2] Folio 18, Cuaderno No.2 , Expediente
T5684171
[3] Folios 10 y 33, Cuaderno No.2, Expediente T5684171
[4] Aporta como anexo en el escrito Historia Clínica emitida por la
ESE Hospital Santa Clara, concretamente por la Neuróloga Martha Isabel Otalvaro
Alvarez, donde se citan en los motivos de la consulta “Secuelas de Meningitis”.
[5] Sin aportar prueba algúna.
[6] Anexando los recibos pago correspondientes a los meses de mayo y junio.
[7] Anexando copia de los recibos de acueducto y gas natural.
[8] Sentencia T-176 de 2011, MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo
[9] Sentencia T-1015 de 2006,MP Álvaro Tafur Galvis
[10] Sentencia T-157 de
2011, MP Juan Carlos Henao Pérez
[11] Ver Sentencias T-143 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz; T-907 de
2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; T-754 de 2005, MP: Jaime Araújo
Rentaría; T-307 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia T 282 de 2008, Magistrado Ponente Mauricio González
Cuervo
[13] Sentencia T 736 de 2013, Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos
[14] Sentencia T 185 de 2007, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería
[15] Sentencia T 398 de 2014, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio
Palacio
[16] Sentencia T 185 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz
Delgado
[17] Al respecto, puede consultarse, entre otras, la sentencia T-702
de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] Ver entre muchas otras, T-1316 de 2001; T-1190 de 2004 y
T-161 de 2005.
[19] Estas consideraciones fueron expuestas en la sentencia T-295 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] Sentencia de Unificación SU-961/1999, Magistrado Ponente
Vladimiro Naranjo Mesa
[21]Sentencia T-573 de
1997, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía
[22] Sentencia T-792 de 2009, Magistrado
Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[23] Sentencia T-758 de 2012, Magistrado Ponente Mauricio González
Cuervo
[24] Sentencia T 519 de 2008, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda
Espinoza
[25] Sentencia T-885 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle
Correa
[26] Sentencia T-345 de 2009, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa
[27] Sentencia T 584 de 2011, Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[28] Sentencia T 165 de 2012, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo
[29] Debe precisarse que las expresiones: “y
su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por
ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”
y “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte
por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”,
de los numerales 1º y 2º respectivamente fueron declarados inexquibles mediante
la sentencia C-428 de 2008 de esta Corporación.
[30] Ley 860 de 2003, Artículo 1º.
[31] Sentencia T-072/2013, Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[32] Corte Constitucional, sentencia T-1064 de 2006. Magistrada Ponente
Clara Inés Vargas Hernández.
[33] Sentencia T-401-2015, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz
Delgado
[34] Sentencia T-717-2014, Magistrada Ponente María Victoria Calle
Correa
[35] Sentencia T-137 de 2016, Magistrado Ponente Luis Ernesto Vargas
Silva
[36] Sentencia T-190 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[37] Corte Constitucional, sentencia T-1291 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[38] Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, SL7942-2014. Radicación n.° 43817. 18 de junio de
2014. M.P. Gustavo Hernando López Algarra.
[39] Ver: T-1065 de 2006, T-628 de 2007 y T-553 de 2013.
[40] Corte Constitucional, sentencia T-043 de 2007. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[41] Sentencia T065 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz
Delgado
[42] Pese a que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
el demandante reunió 359 semanas de cotización y cumplió con el requisito
exigido en el Decreto 758 de 1990, se le negó la pensión de invalidez
[43] ARTÍCULO 6o. REQUISITOS DE LA PENSION DE INVALIDEZ. Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones:
a) Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto o
gran inválido y,
b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte,
ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la
fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época,
con anterioridad al estado de invalidez.
[44] la Corte concedió la protección de los derechos a la seguridad
social y al mínimo vital de una persona de la tercera edad de escasos recursos
que carecía de ingresos para subsistir, toda vez que se encontraba
gravemente enferma y tenía una pérdida de capacidad laboral de 50,21 %, que le
impedía trabajar.
[45] Sentencia de Unificación SU-244 de 2016, Magistrada Ponente María
Victoria Calle