C-244-01
Sentencia C-244/01
Sentencia C-244/01
ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO-Significado
AUTONOMIA Y
DESCENTRALIZACION-Relación
y distinción
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en distribución de competencias
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias
Bien puede el
legislador, entonces, tomar decisiones acerca de (a.) qué entidades
territoriales han de encargarse de desarrollar ciertas funciones -extensión del
principio de autonomía-, (b.) el tipo de actividades respecto de las que dicho
ejercicio autonómico es posible -contenido del principio de autonomía- y (c.)
las formas de coordinación de esfuerzos, tanto jurídicos como económicos, para
el cumplimiento de tales tareas -materialización del principio de autonomía-.
Con esto, no se hace nada distinto a aplicar el principio de eficiencia en el
manejo de recursos que recomienda que "la esfera territorial que con un
criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en una cierta materia es la
llamada asumir la respectiva competencia".
DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS ENTRE NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Reserva de ley/LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Límites en distribución de competencias
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en distribución de competencias/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Desconcentración,
delegación y descentralización de funciones
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
en desconcentración, delegación y descentralización de funciones
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter
progresivo/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Funciones a
descentralizar
DESCENTRALIZACION-Intensidad/SERVICIO PUBLICO DE
EDUCACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-No desconcentración, delegación o
descentralización/DISTRITO Y MUNICIPIO EN SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-No
desconcentración, delegación o descentralización
Referencia:
expediente D-3122
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 60 de 1993.
Actor: Martha Duarte
de Buchheim
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero
de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Martha Duarte de Buchheim demandó
parcialmente el artículo 7 de la Ley 60 de 1993, "por medio de la cual
se efectúa la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151
y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA ACUSADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
40.987 del 12 de agosto de 1993, y se subraya lo demandado:
"LEY 60 DE 1993
(agosto 12)
Por medio de la cual se efectúa la distribución de
competencias
de conformidad con los artículos 151 y 288 de la
Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Artículo 7.  Los Distritos y Municipios
podrán desconcentrar, delegar o descentralizar las funciones derivadas de sus
competencias en las localidades, comunas o corregimientos, previa asignación de
los recursos respectivos, excepto para el sector educativo".
III.
LA DEMANDA
La actora considera que la disposición
acusada viola los artículos 67, 209 y 365 de la Constitución Política, por las
razones que se señalan a continuación.
1.     Para el logro de los fines constitucionales
del Estado es imperativo que se realice una organización interna del aparato estatal,
que garantice la cobertura de todo el territorio nacional y el adecuado
cumplimiento de las funciones públicas. Dentro de esta organización, el sistema
jurídico ha previsto las figuras de la descentralización territorial, funcional
y por servicios, así como las de delegación y desconcentración de funciones a
las que se refiere el artículo 209 Superior, las cuales constituyen mecanismos
esenciales para el logro de "los objetivos de política perseguidos por
el Estado, tanto en términos de eficiencia económica como de equidad".
Tales mecanismos pueden utilizarse "por parte de cualquiera de los
órganos cuyas actuaciones se concreten en el ejercicio de funciones
administrativas, pues la norma en comento no efectuó discriminación alguna a
este respecto", lo cual quiere decir, que "la delegación,
descentralización y desconcentración para el ejercicio de las funciones
administrativas, pueden ser aplicados por cualquiera de los organismos o
entidades que cumplen tales funciones de interés general".  En este orden
de ideas, cuando la norma demandada impide a los Municipios y los Distritos
desconcentrar, delegar o descentralizar a las localidades y comunas ciertas
competencias en materia educativa, se vulnera la Constitución.
2.     Como resultado de la aplicación del
artículo 365 de la Carta Política, los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado y pretenden satisfacer las necesidades básicas de
la población; por esta razón, su prestación "genera el ejercicio de una
función adminsitrativa por parte de los órganos encargados de su desarrollo o
aplicación, en el entendido que dentro de los fines sociales del Estado tales
servicios deben prestarse en todo el territorio nacional y pueden ser asumidos
directa o indirectamente por éste".
3.     Respecto del servicio público de educación,
si bien de acuerdo con el artículo 67 Superior, éste deberá ser dirigido,
financiado y administrado por la Nación y las entidades territoriales, "resulta
obvio concluir que para su aplicación, implementación o desarrollo, habrán de
ejercerse funciones administrativas, las cuales en virtud de la norma
constitucional prevista en el artículo 209, bien pueden cumplirse a través de
las modalidades de la delegación, descentralización y desconcentración de
funciones".
4.     La norma demandada impugnada establece,
entonces, una discriminación inconstitucional, "en cuando supone que la
función administrativa que se presta a través de los órganos de la
administración municipal o distrital, particularmente en lo atinente al servicio
público de la educación, es diferente de la de cualquier otro ente de la
administración pública, y les está vedado ejercerla a través de los mecanismos
constitucionalmente establecidos". Así, mientras la prestación del
servicio público de educación por parte de entidades del nivel nacional o
departamental admite la utilización de los mecanismos de la delegación,
desconcentración y descentralización, a nivel local -i.e. municipal o
distrital- dicha posibilidad resulta vedada por parte del artículo 7 de la Ley
60 de 1993, dando paso a un tratamiento diferenciado contrario de la
Constitución, pues "se discrimina el serivicio público educativo de los
demás servicios públicos, como si éste debiera prestarse en forma
sustancialmente diferente de los demás".
IV INTERVENCIONES
1.     Intervención de la Federación Colombiana de
Municipios
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando
en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios,
intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de
la norma demandada, por las razones que se señalan a continuación.
a.     Si bien los cargos formulados por la actora
están adecuadamente formulados y sólidamente fundamentados, "la situación
es mucho más grave de lo que la demanda plantea", puesto que aunque la
descentralización aparece como uno de los principios de la función
administrativa de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución, "el
mismo tiene un alcance mucho mayor, ya que de acuerdo con el artículo 1
Superior se trata de uno de los principios fundamentales del Estado
colombiano". La descentralización "más que una opción admitida
más o menos libremente, es hoy día prácticamente un imperativo, ante el fracaso
definitivo del dirigismo de unas élites, del estatismo o estatalismo, y frente
a la necesidad de resolver in situ las más radicales carencias de nuestra
pobliación".
b. Esta
necesidad de descentralización es especialmente fuerte en el sector educativo, "a
tal punto, que sociedades más avanzadas, descentralizadas por tradición,
tuvieron que ir mucho más allá, desbordar el concepto, para encomendar las
tareas de la educación a la comunidad directamente, no como traslación tutelada
de poder del Estado, sino como forma de desestatización, de participación
directa e inmediata de la comunidad". Por ello, la descentralización
es el primer paso que Colombia debe tomar hacia la "desestatización
para la autogestión".
2. Intervención del Ministerio de Educación
Nacional
La ciudadana Fanny Ruiz de García, obrando
como apoderada del Ministerio de Educación, intervino en este proceso para
defender la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los argumentos
que en seguida se resumen.
a.     Existen ciertos elementos inmutables o
esenciales que están presentes en todos los servicios públicos y que los
caracterizan: "la titularidad pública de la actividad, y su naturaleza
de prestación que satisface los intereses generales de la comunidad".
En cuanto a la titularidad pública, es claro que ciertas actividades "han
sido reservadas a los poderes públicos"; es decir, "que el
Estado y sus comunidades autónomas han asumido su provisión y se obligan a
prestarlas como servicio público a todos, sin excepción, de una manera regular
y continua". Esta reserva no tiene como objetivo que la administración
acapare la prestación de los servicios para aumentar sus ingresos, sino que "lo
hace para servir a los intereses generales y asegurar a todos una digna calidad
de vida".  A través de los servicios públicos "se proporciona
a la comunidad una serie de prestaciones, de la más diversa índole, que son
necesarios para la existencia y desarrollo personal de sus miembros".
b.     El artículo 67 de la Constitución Política
reservó la financiación, dirección y administración del servicio público educativo
Estatal "sólo para los entes autónomos, como son los Departamentos y
Municipios, -servicio este regulado por la Ley 60 de 1993-"; la norma
parcialmente demandada se limita simplemente a desarrollar el mandato
constitucional estableciendo ciertas limitaciones a la desconcentración,
delegación y descentralización de funciones a nivel local, con el propósito de
prestar el servicio educativo de manera eficiente repartiendo competencias
entre la Nación y las entidades Territoriales -artículo 288 C.P.-.
3. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación
La ciudadana María Fernanda Pérez Valencia,
obrando en su calidad de apoderada del Departamento Nacional de Planeación,
intervino en este proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad
de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
a.     Si bien el artículo 209 Superior otorgó a
los funcionarios administrativos la posibilidad de utilizar herramientas como
la descentralización, la desconcentración y la delegación para ejercer sus labores,
"dentro del mismo capítulo de la Carta, dedicado a la función
administrativa, se entregó al legislador, en el artículo 211, la
responsabilidad de fijar las condiciones en la cuales las autoridades
administrativas podrían entrar a ejercer algunas de estas herramientas".
Además, el artículo 287 de la Constitución reviste al legislador de la potestad
de "fijar los límites dentro de los cuales las entidades territoriales
ejercerán la gestión de sus intereses", y fue en desarrollo de este
artículo que se expidió la Ley 60 de 1993, en la cual se fijaron las pautas que
deben seguir las entidades territoriales para el desarrollo de su función.
b.     "En una de estas pautas, válidamente
expedidas por el legislador, se consideró que el servicio público de la
educación revestía tal importancia y relevancia social, que debía ser atendido
de manera directa por las autoridades municipales o distritales, entes
competentes para cubrir este servicio. Siendo de esta manera un criterio de
desarrollo administrativo emitido por órgano competente, cuyo alcance no
vulnera el servicio público de la educación, sino que por el contrario asigna
de manera clara responsabilidades en la prestación del mismo, no es dable
alegar sobre si (existen) vicios de constitucionalidad".
4. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón,
actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, intervino extemporáneamente en este proceso para solicitar que se
declare exequible la norma acusada, por los motivos reseñados a continuación.
a.     En primer lugar, la accionante no demuestra
por qué con la norma impugnada se está afectando la prestación del servicio
educativo, para cuya evaluación deben esgrimirse criterios de eficiencia y
calidad, y no meramente organizativos; es decir, que "existen otros
factores que en realidad determinan la calidad del servicio de la educación en
el país que deben ser tenidos en cuenta al momento de analizar el sistema
organizacional más adecuado para la prestación del servicio de educación",
como lo son el manejo de los recursos humanos, el aumento de la cobertura y el
mejoramiento de la calidad en el servicio.  En este orden de ideas, tampoco
puede aceptarse el argumento que ve en la norma demandada una forma de
discriminación de la educación frente a los demás servicios, pues no es viable
comparar servicios públicos diferentes que, en razón de su especificidad, "gozan
de lógicas particulares para su eficiente prestación".
b.     La demanda no tiene en cuenta que en el
caso que se considera, precisamente "se ha dado aplicación a uno de los
mecanismos de la función administrativa como lo es la descentralización. Se
olvida el actual proceso por el cual transita la prestación del servicio
educativo y que está desarrollado en el Ley 60 de 1993". No puede
decirse que sea inconstitucional que el Congreso haga uso de una posibilidad
que le otorga la Constitución y que deberá concretar "a partir de su
especial consideración de conveniencia" (sic). En el presente caso, "el
legislador actuó con la libertad que le ha sido conferida, y reguló una materia
acorde con la realidad del país, diferenciándole del tratamiento que otorgó a
la prestación de otros servicios públicos".
c.      "En cuanto al sistema administrativo
se refiere, en una situación de tránsito prolongado como la existencia en
materia de educación, en un contexto en donde la crisis fiscal de las entidades
territoriales es un patrón común, se justifica que la sucesión de entes responsables
no sea diferida.  En esta situación, las eventuales virtudes de la delegación
encuentran mella en la problemática de recursos que produciría un efecto en
cadena de imposibilidades financieras tal y como ha ocurrido con la propia
descentralización".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2321 recibido el 26 de Septiembre de 2000, intervino en este
proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad de la expresión
acusada, por las razones que se señalan en seguida.
1.     De conformidad con los artículos 287 y 288
de la Carta, la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus
intereses se encuentra limitada por lo que sobre la materia dispongan la
Constitución y la ley, pues "si bien la Constitución de 1991 estructuró
la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo de la
descentralización, esto no significa un alejamiento del concepto de unidad que
armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que
se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en
lo que respecta a la distribución y manejo de los recursos que deben tener en
cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades
de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios
indígenas".
2.     La norma demandada, simplemente se limitó a
desarrollar la voluntad del Constituyente, que asignó amplias facultades al
legislador para disponer cómo se habrán de repartir las competencias entre la
Nación y los entes territoriales (art. 288, C.P.), concediéndole la facultad de
distribuir los recursos provenientes de la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación (art. 357, C.P.).  En ese sentido, "el
hecho de que se haga exclusión de un servicio público como el de educación,
para ser prestado directamente por las comunas y corregimientos, no significa
de manera alguna discriminación; por el contrario, el hecho de que el
legislador considere que la educación podrá ser prestada y manejada de manera
más eficiente, real y efectiva por las autoridades municipales y distritales
significa una garantía especial para que todos los habitantes del territorio
nacional accedan a este derecho fundamental, en igualdad de oportunidades
educativas".
La disposición
estudiada tiene una finalidad eminentemente "proteccionista",
pues prevé que, mientras se fortalecen los servicios educativos en el país,
sean los entes departamentales quienes, en primer lugar, estén
responsabilizados de su prestación; así, "aunque sean las entidades
territoriales establecidas en el artículo 286 de la Carta Fundamental, las que
tengan en primer lugar la responsabilidad de la prestación del servicio público
de educación, ésta podrá ser transferida gradualmente a otros niveles, como el
de las comunas y corregimientos, en la medida en que en primer lugar, éstos se
consoliden y demuestren su capacidad para manejar estos asuntos, y, obviamente,
como consecuencia de lo anterior, que el legislador así lo autorice en la
respectiva normatividad de distribución de competencias".
VI CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en ejercicio de las funciones atribuidas por el
numeral 4 del artículo 241 de la Carta Política.
2. Problema Jurídico
La demanda de inconstitucionalidad
presentada por la actora contra uno de los apartes del artículo 7 de la Ley 60
de 1993, se sustenta en el hecho que la limitación impuesta a los Distritos y
Municipios para desconcentrar, delegar o descentralizar en las localidades,
comunas y corregimientos, las funciones derivadas de su competencia, en materia
educativa, restringe indebidamente la aplicación de los principios rectores de
la función administrativa (artículo 209 C.P.), pues no se explica cómo en un
Estado en el que se reconoce y alienta la descentralización en el ejercicio del
poder (artículo 1 C.P.) se impida a ciertas comunidades locales organizar la
prestación del servicio público de educación.  Tal limitación se convierte,
además, en una violación del artículo 67 Superior que garantiza la educación
como un derecho de la persona y servicio que tiene una función social.
Con el propósito de establecer si el
precepto parcialmente impugnado se adecua o no a la Carta Política,
corresponderá a la Corte Constitucional (a.) establecer cuál es el
sentido y alcance de los principios que gobiernan el ejercicio de la
función administrativa por parte del Estado a través de sus entidades
territoriales y (b.) qué implicaciones tiene dicha organización de
cara a la prestación del servicio público de educación.
3. Algunas consideraciones sobre la
organización administrativa del Estado -reiteración de jurisprudencia-
La formulación del Estado colombiano como "una
República unitaria, descentralizada, con autonomía en sus entidades
territoriales"[1]
tiene un valor central dentro de la estructura política trazada a partir de
la expedición de la Constitución de 1991.  Se trata de una fórmula que expresa,
(i.) tanto la composición técnica del tipo de régimen administrativo que
se ha acogido, entre nosotros, para lograr las finalidades que el ordenamiento
Superior y la ley, le imponen al Estado, como (ii.) el conjunto de mecanismos
y herramientas jurídicas a través de los cuales se concreta el servicio
a la comunidad y la promoción de la prosperidad general [2] -v.gr.
la delegación y la desconcentración-.
Ahora bien: apreciar los alcances de esta
disposición, es decir, establecer los supuestos y los límites a partir de los
cuales se ha de hacer la distribución de competencias entre los diversos organismos
a nivel nacional y territorial, es una tarea que sobrepasa la llana aplicación
de una norma jurídica, para entrar en el terreno de los hechos: precisar cuáles
son las necesidades propias de los habitantes de  cada  región y de qué manera
es posible su satisfacción eficaz.  Es por esta razón que la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretación de la Carta
Política ha señalado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad
y utilidad de otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades
territoriales, ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio
y a las capacidades -económicas y estructurales- con las que cuenta el Estado.
En palabras ya expresadas por esta Corporación[3],
se tiene que:
"La autonomía y la descentralización
entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos.  Sin embargo,
responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor
libertad de las instancias periféricas -territoriales y funcionales- en la toma
de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el
manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor
libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus
propios intereses.
"La fuerza de la argumentación en
favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el
principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades
locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en
contacto más intimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas
el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales.  Es el
auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el
de cualquier actor económico en la economía de mercado.  Cada Departamento
o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y
problemas de su respectivo nivel.  Por esto el art. 287 habla de la
"gestión de sus intereses".  Y esa es la razón por la cual se
considera el municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado.
(artículo 311. C.P.)" -se
subraya en esta oportunidad-[4].
De ahí que sea necesario la fijación de
ciertos límites a la hora de distribuir competencias y señalar el tipo
de actividades que pueden ser dispuestas por cada entidad territorial de manera
autónoma.  Claramente se pueden distinguir dos[5]:
La primera es la relativa a los aspectos
sustantivos de la competencia concreta que se quiere ejercer.  Dice el numeral
3º del Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local, que "la atribución
de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la
naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía".  Esta
limitación es particularmente importante pues su validez depende de factores objetivos,
inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan
demasiado costosas para una localidad (vgr. sistemas de transporte masivo); o
por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las
capacidades del municipio (vgr. construcción y mantenimiento de centrales de
energía).  Finalmente, se encuentra la palabra "economía" en el
texto, refiriéndose a ahorro, es decir a la eficiencia.  La mayoría de las
funciones nacionales tienen una o todas las características enunciadas: la
defensa nacional, la red interconectada eléctrica nacional, el manejo de la
macroeconomìa, la construcción de aeropuertos y su operación, el control sobre
entidades financieras y manejos de la misma especie"[6].
La segunda limitación es de índole
jurídica.  Las competencias se ejercerán, según de conformidad con la ley[7] tal como disponen,
entre otros, el numeral 10 del artículo 300 de la Carta Política -que otorga a
las asambleas departamentales, en concurrencia con los municipios, la potestad
de regular el deporte, la educación y la salud- y el artículo 356 del mismo
ordenamiento Superior -que reserva a la ley la fijación de los servicios a
cargo de la Nación y a cargo de los municipios-.
Bien puede el legislador, entonces, tomar
decisiones acerca de (a.) qué entidades territoriales han de encargarse
de desarrollar ciertas funciones -extensión del principio de autonomía-, (b.)
el tipo de actividades respecto de las que dicho ejercicio autonómico es
posible -contenido del principio de autonomía- y (c.) las formas de
coordinación de esfuerzos, tanto jurídicos como económicos, para el
cumplimiento de tales tareas -materialización del principio de autonomía-.  Con
esto, no se hace nada distinto a aplicar el principio de eficiencia en el
manejo de recursos que recomienda que "la esfera territorial que con un
criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en una cierta materia es la
llamada asumir la respectiva competencia"[8].
4. Del artículo 7 de la Ley 60 de 1993
Es en este específico ámbito en el que
adquiere plena significación la norma parcialmente demandada en el presente
caso.  El artículo 7 de la Ley 60 de 1993 fue expedido con el propósito de
desarrollar los mandatos contenidos en los artículos 151 y 288 de la
Constitución Política, que a su vez defieren a un acto del legislador
-concretamente, una ley orgánica- la definición de competencias que en materia
administrativa han de compartir la Nación y las entidades territoriales -en
cumplimiento claro está, del ya aludido principio de descentralización-[9].
En este orden de ideas, bien se puede
mediante una ley orgánica -como en efecto ocurre en el caso que se estudia-,
precisar qué entidades y respecto de qué tipo de funciones habrá
de satisfacerse la prestación de algunos servicios públicos o desarrollarse la
planeación y concreción de obras a favor de las comunidades locales -comunas o
corregimientos-. Para el efecto, es menester recordar que en la sentencia C-600
A de 1995[10],
la Corte realizó un estudio acerca de la naturaleza de la Ley 60 de 1993,
señalando que en razón de los temas que se regulan en dicha disposición,
correspondía, como en efecto ocurrió, darle trámite de ley orgánica. Con ello
se da cumplimiento a lo dispuesto por la Constitución, que dentro un marco
amplio de apreciación, reserva a dicho tipo de leyes la regulación de ciertos
asuntos -v.gr. la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales-, siendo admisible que se disponga por esta vía cuáles serán las
competencias de los municipios[11],
cuáles las de los departamentos[12]
o las de los distritos[13],
y aún las de la propia Nación[14],
haciendo una referencia más o menos detallada de las actividades sobre las que
cada ente territorial goza de plena autonomía decisoria, y refiriendo, al mismo
tiempo, los asuntos en los que resulta necesaria la sumatoria de esfuerzos,
esto es, la concentración en la producción de ciertos bienes, la prestación de
algunos servicios o la supervisión de actividades de interés general.  Se
reconoce así, una vez más, el principio de libertad de configuración del que
dispone el legislador para establecer disposiciones en consonancia con el
ordenamiento Superior.  En palabras de la Corte:
"El contenido general de la
legislación orgánica territorial sigue siendo parcialmente indeterminado, por
lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puede generar, en casos
específicos, algunas discusiones interpretativas.  En tales circunstancias, y
teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que,
dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en
relación con el ordenamiento territorial"[15].
De esta manera, no se hace nada distinto a
aplicar, eficazmente, los principios de coordinacón, concurrencia y
subsidiariedad que animan la organización de la gestión pública a partir del
supuesto de la existencia de una República unitaria que se erige como centro de
impulsión política de toda la actividad estatal -Artículo 288 C.P.-.  Resulta
conveniente reiterar lo que sobre el particular ya ha dicho la Corte:
"Como los fines esenciales del Estado
Social del Derecho consisten en servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, entre otros (Cfr. art. 2º. C.P.), es obvio que
se debe tener como finalidad el bien común.  El bien de toda asociación
políticamente constituida en forma de Estado es el conservar su unidad, de la
cual resulta la paz social; desapareciendo ésta, termina toda efectividad de la
vida social.
"Consiste de ello el Constituyente de
1991 quiso mantener para Colombia la forma de Estado unitario, adoptada
definitivamente en la Constitución de 1886.  Al efecto en el artículo 1º. de la
Carta estableció: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria (...)". Así mismo, en esta disposición
determinó como uno de los fundamentos de la República unitaria la prevalencia
del interés general.  Este objetivo indiscutiblemente se logra con más
facilidad dentro del marco de un Estado unitario, el cual supone, entre otras
cosas, la uniformidad de la ley para toda la comunidad nacional, antes que con
una pluralidad de regímenes legales dentro de un mismo Estado, característica
que es propia del federalismo.  Pero como si lo anterior fuera poco, el
propósito de mantener la unidad nacional fue también consagrado en el Preámbulo
de la Carta, como el primero de los fines en él señalados al promulgar la
Constitución: "... con el fin de fortalecer la unidad de la Nación".
Esta unidad, se repite, encuentra su expresión política más acabada a través de
la unidad legislativa.
"Es cierto que la forma de Estado
unitaria se encuentra atemperada en la Constitución de 1991, con los principios
de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que
igualmente consagra el artículo 1º.   Pero debe recalcarse que dichas
descentralización y autonomía tienen limitaciones de orden constitucional, que
se desprenden, para comenzar, de la propia adopción de la forma unitaria por la
Carta Política, una de cuyas primeras consecuencias es, como se ha dicho, la de
la uniformidad legislativa en el ámbito nacional.  Ello significa, en otras
palabras, que no es válida la pretensión de que las entidades territoriales,
llámense departamentos, distritos o municipios, puedan, so pretexto de su
autonomía, entrar a regular de manera aislada la prestación de servicios
públicos..."[16].
Nada impide, entonces, que el legislador
haya tomado la decisión de restringir las funciones que se desconcentran,
delegan o descentralizan en materia educativa por parte de los distritos y
municipios a las localidades, comunas o corregimientos, pues esta es una tarea
sobre la cual el Congreso tiene plena competencia con el propósito de lograr,
racionalmente, la satisfacción de los fines encomendados al Estado, entre
ellos, sin duda, la prestación de un servicio educativo de calidad que
garantice el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás
bienes y valores de la cultura[17].
5. Breve alusión al servicio público
educativo
Uno de los supuestos sobre los que se
sustenta la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la ley 60
de 1993, consiste en que a través de dicha norma se impide la eficaz prestación
del servicio público educativo, pues no se permite a las comunidades locales
(corregimientos, comunas, localidades) tomar decisiones sobre una materia
fundamental para su bienestar.  La naturaleza del argumento exige que se haga
una breve consideración acerca de la organización administrativa y la garantía
del derecho a la educación.
Si bien el sistema administrativo
consagrado por la constitución Política aspira a otorgar autonomía, tanto a las
entidades territoriales como a las subdivisiones que se presentan dentro de
cada una de ellas, este es un proceso que debe desarrollarse de manera
progresiva, de acuerdo con las necesidades de cada servicio y con los recursos
materiales con los que se cuenta para su prestación; de ahí que los grados de
independencia que se otorga a cada entidad territorial, dependa de la materia o
función específica que se descentraliza, pudiendo acudir para el efecto a
diversos criterios -v.gr. territorial o funcional- en donde es factible
establecer actividades de coordinación que se van a concentrar exclusivamente
en cabeza de las autoridades distritales o munucipales.  Esta libertad en la
configuración de comptencias y actividades que se descentralizan es un
principio que ya ha sido avalado por la jurisprudencia de la Corte:
"Es conveniente pues tener en cuenta
la naturaleza y esencia de la descentralización como libertad en la toma de
decisiones, cuyo ejercicio concreto se traduce en diversos grados y esferas
propias de actividad por parte del sujeto que la ejerce.
"Es por eso que unas veces se
manifiesta, prevalentemente, en la realización de funciones con abstracción del
aspecto territorial, por cuanto lo que interesa fundamentalmente es la
racionalización administrativa en la prestación de un servicio.  Otras, por el
contrario, el elemento territorial asume una posición dominante en el ejercicio
de la descentralización.  El grado de libertad del sujeto puede manifestarse en
el ejercicio de funciones a través de los típicos actos administrativos, o
puede adquirir también la forma de actividad normativa, la cual se ejerce
dentro de la unidad de organización de la comunidad estatal, vale decir, sin
dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el
centro de autoridad"[18].
Los criterios en los que deben basarse
dichas determinaciones han de corresponder a factores objetivos que indican la
conveniencia o no de desarrollar el principio de descentralización con menor o
mayor intensidad.  En el caso que es objeto de estudio, es admisible que, con
el propósito de garantizar la mayor cobertura del servicio, la asignación
eficiente de recursos y la coherencia en los programas de formación que corresponde
impulsar al Gobierno, el legislador haya establecido que en materia educativa
no se pueda desconcentrar o delegar la organización del servicio educativo en
cabeza de los corregimientos y comunas.  La articulación de una política
educativa racional y proporcionada con las capacidades con las que cuenta el
Estado permiten que la rama legislativa -detentadora de la representación
política de las comunidades regionales- pueda establecer medidas que regulan
eficientemente el acceso al conocimiento en clara garantía del derecho a la
Educación.  Con esto lo único que se pretende, a diferencia de lo que señala la
actora, es velar por la calidad de la educación, cumplir con sus finalidades
y garantizar el adecuado cubrimiento en el servicio -objetivos encomendados
al Estado a través de diferentes organismos-, en los términos dispuestos por el
artículo 67 de la Constitución Política[19].
Por estas razones, la norma parcialmente
demandada será declarada exequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE la expresión "excepto
para el sector educativo" contenida en el artículo 7 de la Ley 60 de
1993, objeto de la presente acción.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOZA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  Cfr. Artículo 1º de la Constitución Política.
[2]  Cfr. Artículo 2º de la Constitución Política.
[3] Sobre la materia, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón, C-506 de 1993. M.P. Antonio
Barrera Carbonell y C-195 de 1997. M.P. Carmenza Isaza de Gómez.
[4] Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5] En esta materia, la Corte ha recogido diversos criterios
consagrados en legislaciones internacionales como la Carta Europea sobre
Autonomía Local.  Cfr. artículos 3 y siguientes.
[6] Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7] Se reproduce así, la expresión contenida en el numeral 1 del artículo
4º de la Carta Europea de Autonomía Local.
[8] Ibid.
[9] Dicen los artículos 151 y 288 de la Constitución Política:
ARTICULO 151. "El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo,
y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría
absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara".
ARTICULO 288. "La ley orgánica de ordenamiento
territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley".
[10] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] Cfr. artículos 1 y 2 de la Ley 60 de 1993.
[12] Cfr. artículo 3 de la Ley 60 de 1993.
[13] Cfr. artículo 4 de la Ley 60 de 1993.
[14] Cfr. artículo 5 de la Ley 60 de 1993.
[15] Corte Constitucional Sentencia C-600 A de 1995.  M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Y continua la cita diciendo: "Sin embargo, como es
obvio, esa definición está sujeta a un control del juez constitucional, puesto
que no puede un órgano constituido -como el Legislador- autoatribuirse
integralmente su competencia ya que, si ello fuera posible, dejaría de estar
sujeto a la Constitución.  Por ello, corresponde a la Corte efectuar en este
campo un control de límites mediante una interpretación sistemática del alcance
de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales no
contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley
orgánica".
[16] Sentencia C-216 de 1994, Magistrado ponente Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa.  En el mismo sentido, se puede consultar la sentencia C-497 A, de 1994.
[17] Cfr. artículo 67 de la Constitución Política.
[18] Corte Constitucional Sentencia C-517 de 1992 M.P. Ciro Angarita
Barón.
[19] Concretamente, el inciso 5º del artículo 67 de la Carta Política
señala que:
"Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por
el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.