C-100-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-100/13
(Bogotá DC, febrero 27 de 2013)
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Extensión a los departamentos de la
facultad para celebrar convenios con las juntas de acción comunal
La expresión “departamental y” del parágrafo 4
del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las
juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes
territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de
materia (artículo 158 de la
Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temática,
teleológica, metodológica y sistemática con la materia dominante de la ley. Tal
materia consiste en la regulación de la
administración, gobierno y organización de las entidades municipales y
distritales y, en ese contexto, en la adopción de reglas aplicables a su
relación con otros niveles territoriales. Las juntas de acción comunal son un
escenario de participación y gestión marcadamente local y, en esa medida,
establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con el
objeto de la ley. Así mismo, la participación de los departamentos en los
convenios de solidaridad con las juntas de acción comunal, se relaciona con
importantes funciones que cumplen tales entidades territoriales respecto de los
municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinación y
concurrencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMATIZAR,
ARMONIZAR E INTEGRAR NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS
MUNICIPIOS-Inexequibilidad
por desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Atribución de los concejos en materia de
ordenación del suelo
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Delegación en directores de departamentos administrativos
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultades extraordinarias en la
aceptación de renuncia, licencias y permisos del alcalde
No desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida
en los artículos 1 y 287 de la
Constitución, la atribución conferida al Presidente de la
República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley 1551 de 2012- para
aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos del alcalde mayor
del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el caso. Esa
disposición ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el artículo 293
de la Constitución en el que se atribuye al legislador la competencia para
adoptar el régimen de las faltas absolutas y temporales de los ciudadanos
elegidos popularmente así como para disciplinar el desempeño de sus funciones.
Adicionalmente la atribución conferida no es extraña al sistema de relaciones
entre los diferentes niveles territoriales definido en la
Constitución.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Requisitos para ser personero
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Seguridad social de ediles
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
LEY-Unidad de materia/PROCESO DE
FORMACION DE LA LEY-Exigencia de unidad de materia/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas
jurisprudenciales
JUICIO POR VIOLACION DE LA
UNIDAD DE MATERIA EN LA
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores
La cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales
se produce la violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable
establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de
partida en esta materia indica que el examen no debe resultar excesivamente
exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede
desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco
las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de
unidad de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes
pautas de decisión que operan como orientaciones generales para adelantar el
juicio por violación de la unidad de materia en la actividad legislativa: (i)
Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación
legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del
artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte
del demandante y por parte de la
Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad. (ii) La violación
del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del
eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe tomar en consideración
diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de
su texto, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus
vínculos con otras leyes.  (iii) El siguiente paso del juicio, demanda
establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que
se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen
debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una
ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique,
necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente
tipo y en cada caso deberá establecerse  su relevancia. El vínculo o relación
puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su
expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que
se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv)
las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una
determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de
una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una
racionalidad interna -conexión sistemática-. (iv) El examen por
violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así,
el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio
débil en tanto basta, para constatar la relación con la materia, que la
disposición examinada tenga como propósito reformar la
Constitución. En una dirección diferente la conexión de disposiciones
incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que
ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes
programas y propósitos que allí se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los
propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia
han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que
debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en
consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la
actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a
la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo
el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrollo un
adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar
menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que
pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de
unidad de materia.
ENTES
TERRITORIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Autorización
para celebrar convenios solidarios/JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Definición
El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a las
juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y comunitarias
de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería
jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de
un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral,
sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia
participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción comunal es
predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario en el que
las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una
disposición que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a
celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus actividades localmente
y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre sus objetivos, según lo
establece el literal a) del artículo 19 de la citada ley 743 de 2002, se
encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido
de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a través
del ejercicio de la democracia participativa- está relacionada con el
desarrollo del municipio y, en esa medida, no es ajena al núcleo de la ley y
tiene con ella conexidad temática.  La celebración de este tipo de convenios se
dirige a promover el desarrollo de actividades que favorecen la realización de
propósitos comunes en el ámbito local y en esa medida contribuyen a concretar
las finalidades asociadas a la consideración del municipio como entidad
fundamental. En efecto, los convenios solidarios son definidos por el parágrafo
3 de la disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que
deben ser entendidos como la
complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y
sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones
de las comunidades. Las actividades que desarrollan las juntas de acción
comunal se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la
comunidad y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes,
responsabilidades del municipio según lo prevé el artículo 311 de la
Constitución. La autorización para celebrar convenios de solidaridad entre las
juntas de acción comunal y las entidades del orden departamental tienen la
aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello, una conexidad
teleológica con la ley de la que hacen parte cuyo propósito, según se indicó,
consistió en la adopción de normas para modernizar la organización y
funcionamiento del municipio. Adicionalmente, razones de técnica legislativa
comprendidas por la denominada conexidad metodológica justifican que en una
misma disposición se regule una clase de convenios que puede celebrarse por los
diferentes entes territoriales con organismos cuyo ámbito de actuación es el
local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma
racionalidad interna, consistente en disciplinar el desarrollo de todas las
actividades municipales -conexidad sistemática-. A juicio de la
Corte, no resulta compatible con la
Constitución sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de
los municipios, no pueda ocuparse también de adoptar disposiciones que impacten
la actividad de los departamentos. Una perspectiva semejante desconocería que
el municipio, en tanto entidad fundamental en la ordenación territorial,
constituye el punto de partida de la división del departamento. Pretender
aislar los asuntos municipales de los asuntos departamentales a partir de un
mandato de estricta separación temática, se opone a las necesarias relaciones
entre las entidades territoriales y a lo prescrito por el artículo 288 de la
Constitución, al indicar que las competencias de las diferentes entidades
territoriales se ejercerán de acuerdo al principio de coordinación y por el
artículo 298 que prevé el deber de los departamentos de ejercer funciones de coordinación, complementariedad de
la acción municipal e intermediación entre la nación y los municipios.
Tales normas imponen reconocer los importantes vínculos que surgen entre las
actividades locales y aquellas ejecutadas a partir de una dimensión territorial
más amplia constituida por el departamento.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES Y RELACION CON EL PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos/UNIDAD Y
AUTONOMIA-Equilibrio se logra mediante un sistema de limitaciones
recíprocas/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Alcance/SISTEMA
DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Subregla/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales
la facultad de gestionar sus asuntos propios/AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo
esencial
AUTONOMIA TERRITORIAL-Criterios para identificar la infracción
de su núcleo esencial
Para la Corte, la vulneración de tal núcleo esencial o contenido
autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos formas: en
primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla
constitucional específica de protección de las entidades territoriales -por
ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y gobernadores o
aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades territoriales-;
en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de justificación
constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la autonomía se
encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas constitucionales
específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es
imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del poder
constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones constitucionalmente
injustificadas.
PROTECCION CONSTITUCIONAL DE AUTONOMIA DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
En síntesis (1) la protección constitucional de la autonomía de las
entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de
autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en
las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal
protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la
autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando
se infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o
(b) cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una
restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación
es desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es
siempre la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de
regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las
entidades territoriales o  de la existencia de una competencia legislativa
expresa para la regulación de la materia.
AUTORIDADES NACIONALES Y DEPARTAMENTALES-Competencias constitucionales para intervenir en los
niveles territoriales distrital y municipal
HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA-Contenido y alcance
Puede señalarse que la
Constitución, en el marco de la necesaria armonización del principio unitario
y autonómico, previó una compleja distribución de competencias que habilitan al
Congreso -mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales
para incidir en las actividades de los municipios y distritos. Estas
habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la posibilidad de que la
ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitución y las
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente así como
todas aquellas medidas que se requieren para el desempeño de sus funciones
(art. 293). El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y
administrativas implican diferentes grados de intervención. En ocasiones se
limita a señalar que el legislador podrá regular una materia al paso que en
otras oportunidades impone obligaciones de regulación a las que se condiciona
el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y
municipios. Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles
territoriales superiores que las facultan para intervenir en asuntos de
importancia especial -orden público y planeación- o para enfrentar situaciones
administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue de las
actividades en el orden territorial. Las disposiciones que prevén la asignación
de competencias resultan del mayor interés para resolver el presente asunto en
tanto evidencian la manera como el constituyente pretendió resolver la tensión
entre los principios que en materia territorial entran en tensión. Su utilidad
radica en el hecho de que pueden ser reglas que protegen específicamente la
autonomía o la unidad y que, en esa medida, constituyan criterios definitivos
para la solución del caso. O, en otra dirección, pueden también ofrecer pautas
para determinar la intensidad del examen de proporcionalidad, al reconocer dilatados
márgenes de acción que justifican exámenes de constitucionalidad deferentes con
las determinaciones legislativas.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Contenido y alcance/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA Y GOBERNADOR-Autorización según el caso y en los eventos
fijados en la ley para suspender o destituir alcaldes/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA Y GOBERNADOR-Facultades de nombramientos provisionales de
Gobernador y alcalde
DERECHO A LA
IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA
IGUALDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Evolución
jurisprudencial
PERSONERO MUNICIPAL-Naturaleza/PERSONERO MUNICIPAL-Calidades
según su categorización/CARGO DE PERSONERO-Condiciones de acceso
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER
REQUISITOS PARA LOS PERSONEROS DE MUNICIPIOS PERTENECIENTES A DISTINTAS
CATEGORIAS-No viola la
igualdad
La disposición
acusada es constitucional dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser
personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación; (ii)
es manifestación de la competencia prevista en el artículo 320 de la
Constitución; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de
tal tipo de tratos.
INTEGRACION DE LA
UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/UNIDAD NORMATIVA-Integración
TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Definición
CREACION DE TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Norma acusada no resulta precisa ni
pertinente/CREACION DE TERRITORIOS ESPECIALES BIODIVERSOS Y
FRONTERIZOS-Desconoce la Constitución
La invocación que la disposición
demandada hace de lo dispuesto en el artículo 285 de la
Constitución, no consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explicó,
tal artículo no implica una autorización para la creación de nuevas entidades
territoriales sino para establecer, a partir de ellas, divisiones territoriales
orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado. En este
caso la norma en la que pretende fundamentarse la creación de las nuevas
entidades territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son asignadas
atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa
medida, no es posible concluir que se trata únicamente de una división del
territorio amparada por el artículo 285. Una interpretación como esa implicaría
habilitar al Legislador para establecer entidades semejantes a las entidades
territoriales que reconoce el artículo 286, pero adscribiéndole solo algunas de
sus características.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE CODIFICACION
Y COMPILACION DE NORMAS-Jurisprudencia constitucional
EXPEDICION DE CODIGOS-Competencia
legislativa/CODIGO-Prohibición de facultades extraordinarias para
su adopción/PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
EXPEDIR CODIGOS-Alcance/CODIGO-Definición/CODIGO-Diferencias
con otro tipo de cuerpos normativos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA
CODIFICACION-Contenido y
alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA
EXPEDICION DE CODIGOS-Límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOS-Criterios
El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración reconocida
por el artículo 150 de la
Constitución y, en particular, por el numeral 2 de tal disposición, es el
llamado a establecer en cada momento aquellas materias que deben ser objeto de
codificación. Goza en esta materia de un amplio margen de configuración para
precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a esta técnica
legislativa. No obstante la competencia del Congreso, su decisión no resulta
totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites que se vinculan, por
ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la importancia
constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii) al grado de
dispersión competencial para la regulación de la materia de que se trate.  1.
Una extendida práctica institucional consistente en reconocer determinadas
materias como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el
alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone un límite definitivo en
esta materia, en tanto es posible que por diversas razones pueda implementarse
un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de las autoridades
públicas con competencias de regulación –identificadas, por ejemplo, en las
denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histórico-
constituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio de la práctica
institucional o tradición jurídica). 2. La importancia constitucional del
objeto de regulación, vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de
la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede también ofrecer un
criterio relevante para la identificación de las materias reservadas a los códigos
en tanto se articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de esta
Corporación, se han asociado históricamente a los procesos de codificación. Sin
embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas legales
especiales para asuntos especialmente importantes en materia de protección de
los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de una materia
codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para definir si se
impone la codificación resultará necesario, de una parte, descartar la
existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto
de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial en atención
a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía
de los derechos de las personas. La interpretación expuesta  se encuentra
alineada con la consideración según la cual la prohibición para otorgar
facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimación
democrática –mediante la intervención del Congreso- a aquellas materias que
tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa dirección tal
restricción se impone cuando se trata de regular sistemática y exhaustivamente
materias de notable significado constitucional (Criterio del significado
constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas
especiales). 3 Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado
de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia. Si
para la regulación de una determinada área de la realidad social la
Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé
diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de
codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las
competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el
Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención. De otra
forma dicho, cuando la Constitución ha previsto variadas competencias o
múltiples medios para la regulación de una actividad, esto es, para la adopción
de normas generales orientadas a establecer su disciplina básica, puede
inferirse que no existe una expectativa constitucional de que los asuntos
centrales de la materia se encuentren comprendidos por un código al que se
asocian, según se sabe, pretensiones de armonía y completitud (Criterio del
grado de dispersión de las competencias o de los medios para la regulación).
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y
49 de la ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Referencia: Expediente D-9219.
Actor: Andrés de Zubiría Samper.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Textos
normativos demandados, cargos de inconstitucionalidad, intervenciones y
concepto del PGN
El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, presenta demanda de inconstitucionalidad en contra de
los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de
la ley 1551 de 2012.
1.1.
Cargos formulados en contra del artículo 6 de la ley 1551 de 2012.
El
ciudadano demanda la expresión que se resalta, del artículo 6 de la ley 1551 de
2012, modificatorio del artículo 3 de la ley 136 de 1994.
LEY
1551 DE 2012
Artículo
6°. El artículo 3º de la
Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo
3°. Funciones de los municipios.
Corresponde
al municipio:
(…)
Parágrafo
4°.
Se
autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal
para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción
comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la
ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
(…)
1.1.1.
Planteamiento del demandante.
Luego de describir el significado constitucional de la autonomía de
las entidades territoriales el ciudadano demandante señala:
“Es decir, si bien es plausible que los municipios
celebren convenios con las juntas de acciones comunales (JAC), esto no se puede
hacer extensivo a las entidades departamentales, salvo al momento que el
Congreso nacional (por fin) expida el régimen legal Departamental y derogue el
viejo Código de Régimen Departamental (Decreto ley 1222 de 1986), porque la
disposición citada de la ley 1551/2012 vulnera el núcleo esencial de la
autonomía local, que como lo ha destacado la
Corte, porque “la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la
autonomía será siempre respetado.”
Adicionalmente indica el ciudadano que la disposición acusada
desconoce el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la
Constitución. Ello ocurre debido a que en la ley demandada se regula en forma
exclusiva el régimen municipal y, en consecuencia, la posibilidad de celebrar
acuerdos con las juntas administradoras locales por parte de los departamentos
solo sería posible cuando se expida la ley que contemple el régimen
departamental.
1.1.2. Intervenciones.
1.1.2.1. Senado de la
República.
No se evidencia desconocimiento del principio de unidad de materia.
En tanto los municipios y los departamentos son entidades territoriales,
resulta necesario que en los casos en los que adopta una regulación sobre una
de ellas se aborde lo relacionado con la otra.
1.1.2.2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
No tiene relación alguna con la autonomía de los municipios una
disposición que autoriza a los departamentos a celebrar convenios con las
juntas de acción comunal. Adicionalmente y en relación con tal autonomía, la
disposición acusada confiere a las entidades municipales la competencia para
decidir si celebran o no los convenios a los que alude la disposición
cuestionada.
1.1.2.3. Ministerio del Interior.
Los principios que orientan la descentralización territorial y, en
particular, los principios de complementariedad -artículo 298-, coordinación y
subsidiariedad -artículo 288- no se oponen y por el contrario justifican una
disposición legislativa como la acusada. En efecto, la posibilidad de que los
Departamentos celebren convenios de solidaridad con las juntas de acción
comunal, constituye una forma aceptable de articulación de las diferentes
entidades territoriales.
La disposición acusada guarda conexidad temática, teleológica,
causal y sistemática con la ley 1551 y, en consecuencia, no desconoce las
exigencias establecidas en el artículo 158 de la
Constitución.
1.1.2.4. Departamento Nacional de
Planeación.
La disposición acusada encuentra apoyo directo en el artículo 288 de
la Constitución que prevé como uno de los principios de la ordenación
territorial el de coordinación que demanda, según lo estableció el artículo 27
de la ley 1454 de 2011, el ejercicio articulado, coherente y armónico de cada
una de las competencias. La protección constitucional de la autonomía de las
entidades territoriales -derivada del artículo 287 de la
Constitución- no ofrece razón alguna para afirmar que la disposición acusada
la desconoce.
La inclusión de competencias de los departamentos en la ley
demandada no desconoce el principio de unidad de materia. Existe una conexión
clara entre la expresión cuestionada y la disposición demandada en tanto ella
tiene como propósito asegurar la actuación coordinada de los niveles
departamental y municipal.
1.1.2.5. Federación Colombiana de
Municipios
No se desconoce la autonomía de los municipios en tanto la norma no
prevé que los departamentos asuman sus competencias.
No obstante lo anterior, la disposición acusada sí desconoce el
principio de unidad de materia.  Ello es así en tanto el aparte acusado no se
ocupa de regular las relaciones entre el departamento y el municipio –en cuyo
caso estaría conforme con el artículo 158 de la
Constitución- sino que exclusivamente prevé una habilitación legislativa para
que los departamentos celebren convenios con organismos comunitarios.
1.1.3. Concepto de la
Procuraduría General de la Nación.
La disposición acusada no desconoce la autonomía de los
departamentos y municipios si se considera que simplemente prevé la
autorización para que tales entidades celebren convenios de solidaridad. La
celebración de estos acuerdos encuentra apoyo directo en los artículos 288,
300, 339, 340 y 341 de la
Constitución. Se trata entonces de un mecanismo constitucionalmente admisible
para el desarrollo de las competencias a cargo de las entidades territoriales
que no implica, de modo alguno, la obligación de suscribir tal tipo de
convenios.
La disposición acusada no deriva en una infracción del artículo 158
dado que los convenios tienen impacto en el municipio en tanto se celebran con
las juntas de acción comunal. La norma que los autoriza guarda conexidad
objetiva y razonable con el objeto de la ley consistente en dictar normas para
modernizar la organización y funcionamiento de los organismos municipales.
1.2. Cargos
formulados en contra del artículo 9 de la ley 1551 de
2012.
El
ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 9 de la ley 1551 de
2012.
LEY
1551 DE 2012
Artículo 9°. Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal
para los municipios con población de 30.000 habitantes o menos, tendrá
tratamiento especial como mínimo en los siguientes aspectos:
1. Organización: Estos municipios no estarán obligados
más que a la implementación de la estructura mínima que imponga la
Constitución, de modo que no podrá norma alguna imponer la creación de
dependencia o cargo, salvo que la norma prevea la asignación de recursos
suficientes para su funcionamiento.
2. Funcionamiento: En materia de planes de
ordenamiento territorial, bastará con la elaboración de esquemas mínimos de
ordenación, previendo especialmente los usos del suelo.
1.2.1. Planteamiento
del demandante.
Señala el demandante, luego de comparar algunos aspectos relativos a
la regulación de los planes de ordenamiento territorial en la ley 388 de 1997
y en el  artículo 9 de la ley 1551 de 2012, lo siguiente:
“Por lo expuesto, mientras que la ley que regula en
forma integral la materia relacionada con la planeación local (la ley 388/97),
se habla de Esquemas de Ordenamiento Territorial en los municipios de menos de
30 mil habitantes, de un plumazo la ley 1551/2012 borra este concepto y lo
reemplaza por el de “esquemas mínimos de ordenación”, vulnerando en forma
directa la atribución que tienen los Concejos Municipales de reglamentar los
usos del suelo (artículo 313.7 superior), de allí su inconstitucionalidad.”
1.2.2. Intervenciones.
1.2.2.1. Ministerio del Interior.
Los argumentos planteados por el demandante no satisfacen las
exigencias para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad. Ello es así
dado que carece de claridad puesto que no es posible comprenderlo
adecuadamente. Así mismo   no resulta específico en tanto no demuestra la
manera en que la autorización de esquemas mínimos de ordenación desconoce
las facultades de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo.
En todo caso y al margen de lo anterior, la disposición acusada se
inscribe en el propósito de ofrecer a determinada categoría de municipios
instrumentos adecuados para la planeación y ejecución de sus proyectos. La
norma acusada no vulnera la regla de atribución de funciones que se prevé en el
numeral 7 del artículo 313 de la
Constitución.
1.2.2.2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El planteamiento del demandante no ofrece una fundamentación clara
y, en esa medida, se ha configurado una ineptitud sustantiva de la demanda.
En cualquier caso la
Constitución prevé que el legislador dictará las normas en materia de
ordenamiento territorial correspondiéndole, al Concejo Municipal, la
reglamentación de los usos del suelo de conformidad con lo dispuesto en la ley.
1.2.2.3. Departamento Nacional de
Planeación.
El enunciado demandado es compatible con lo dispuesto en el artículo
320 de la Constitución que prevé la posibilidad de establecer categorías de
municipios y, al mismo tiempo, fijar regímenes especiales. Adicionalmente no se
deriva de la disposición demandada desconocimiento alguno de las competencias
que se encuentran a cargo de los Concejos Municipales en tanto no son privados
del ejercicio de ninguna de ellas.
1.2.2.4. Federación Nacional de
Municipios.
En contra de lo afirmado por el accionante, la disposición acusada
amplía la autonomía de las entidades territoriales en tanto disminuye las
exigencias que previamente se establecían en la ley 388 de 1997. Así las cosas,
el parte acusado contribuye a extender la discrecionalidad de los concejos municipales
para adoptar las decisiones fundamentales en materia de ordenamiento
territorial.
1.2.3. Procuraduría General de la
Nación.
La argumentación del demandante carece de pertinencia, especificidad
y suficiencia. De la disposición señalada no se sigue que se hubiere previsto
que una autoridad diferente a los concejos municipales deba ocuparse de regular
los usos del suelo. En esa medida, con independencia de que se trate de un plan
de ordenamiento territorial o de un esquema mínimo de ordenamiento territorial,
la competencia continúa radicada en los referidos concejos.
1.3. Cargo formulado en contra del
artículo 30 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 30 de la
ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 92 de la ley 136 de 1994.
LEY
1551 DE 2012
Artículo
30. El artículo 92 de la
Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo
92. Delegación de funciones.
El
Alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes
de los departamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo,
excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal.
Los
actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos
requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante
y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
En lo
referente a la delegación para celebrar y ejecutar contratos, esta se regirá
conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998 y la
Ley 80 de 1993.
1.3.1. Planteamiento del demandante.
El demandante cuestiona el empleo de la expresión “jefes” al aludir
a los representantes de los departamentos administrativos en el orden
territorial. Considera vulnerado el artículo 115 de la
Constitución dado que en esta disposición constitucional, que estima aplicable
al nivel municipal, se emplea la expresión “director” para referirse a los
representantes legales de tal tipo de entidades. Así las cosas el ciudadano
considera que el lenguaje del artículo 30 se opone a las expresiones empleadas
en el artículo 115 de la
Constitución.
1.3.2. Intervenciones.
1.3.2.1. Ministerio del Interior.
El planteamiento del demandante, fundado exclusivamente en
consideraciones lingüísticas, carece de pertinencia en tanto no presenta
verdaderas razones constitucionales. Ahora bien y en todo caso es claro que las
expresiones “Director” y “Jefe” resultan equiparables desde el punto de vista
de su significado y, en consecuencia, no se constata infracción alguna del
artículo 115 de la
Constitución. Igualmente la competencia de las autoridades municipales para
ordenar la estructura administrativa de las entidades territoriales, hace
posible afirmar la constitucionalidad de la disposición demandada.
1.3.2.2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El cargo planteado carece de relevancia constitucional en tanto se
trata de un asunto exclusivamente semántico. La
Constitución no prevé denominación alguna para determinados cargos en el nivel
territorial y, por el contrario, le asigna a los concejos municipales y a las
alcaldías competencias especiales en esa materia. Es por ello que se concluye
la ineptitud sustantiva de la demanda.
1.3.2.3. Departamento Nacional de
Planeación.
La denominación de la estructura administrativa en los niveles
territoriales no esta definida constitucionalmente y, en todo caso, no es
exigible que coincida con la estructura administrativa nacional.
1.3.2.4. Federación Colombiana de
Municipios.
El artículo 115 de la
Constitución invocado para fundamentar el cargo se refiere al Gobierno
Nacional y, en consecuencia, no puede apoyarse en él para fundamentar la
inexequibilidad de una disposición que se ocupa de asuntos del nivel territorial.
Adicionalmente debe considerarse que respeta de mejor forma  la autonomía de
las entidades territoriales una disposición que ofrezca libertad a las
entidades territoriales para establecer las denominaciones administrativas
cuando, como ocurre en este caso, la
Constitución no ha previsto denominaciones constitucionales especiales.
1.3.3. Procuraduría General de la
Nación.
El artículo 115 se refiere a una denominación en el plano nacional.
Su extensión al nivel territorial no se encuentra constitucionalmente requerida,
entre otras cosas, por razones de autonomía.
1.4. Cargo formulado en contra de
algunas expresiones del artículo 31 de la ley 1551 de 2012.
El
ciudadano demanda los apartes que se resaltan del artículo 31 de la ley 1551 de
2012, modificatorio del artículo 100 de la ley 136 de 1994:
LEY
1551 DE 2012
Artículo
31. El artículo 100 de la
Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo
100. Renuncias, Permisos y Licencias. La renuncia del alcalde, la licencia o el permiso para
separarse transitoriamente del cargo, la aceptará o concederá el Gobernador
respectivo o el Presidente de la
República en el caso del Distrito Capital de Bogotá. Las incapacidades
médicas serán certificadas por la respectiva Entidad Promotora de Salud a la
que se encuentre afiliado el mandatario local.
1.4.1. Planteamiento del demandante.
Advierte el demandante que los apartes acusados del artículo 31
desconocen la autonomía de los municipios consagrada en los artículos 1, 287 y
288 de la Constitución. En esa dirección señala que “en sentido estricto los
gobernadores y, en su caso el Presidente de la
República, no son superiores a los alcaldes.” Posteriormente concluye:
“Pero, con base en Carta Constitucional de 1991, bajo
un Estado Social de Derecho, organizado de manera Centralista (República
Unitaria), pero, con Autonomía y Descentralización de las entidades
territoriales, los alcaldes son la primera autoridad política del municipio y,
por ello, al no depender funcionalmente de los gobernadores (ni del Presidente
de la República, en el caso de los alcaldes de los distritos), no es posible
que estos presenten la renuncia o la solicitud de licencia o permiso al
gobernador respectivo, sin que se afecte en forma clara el núcleo de
fundamental de la autonomía.”
1.4.2. Intervenciones.
1.4.2.1.
Ministerio del Interior.
El principio de autonomía
territorial debe articularse con el principio unitario y, en consecuencia, no
es incompatible con la Constitución la asignación, al Presidente de la
República, de las facultades previstas en el aparte acusado. De hecho, por
ejemplo, al Gobernador le son asignadas competencias para designar a los
alcaldes en aquellos casos en los que se susciten determinadas faltas.
Estas competencias se
articulan directamente con lo dispuesto en los artículos 2, 189, 209 y 314 de la
Carta Política y, adicionalmente, promueven la estabilidad
político-administrativa en el municipio. Ello ha sido reconocido por la
jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia C-844 de
2000.
1.4.2.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Se trata de la precisión
de competencias que no son incompatibles con la
Constitución. Ellas se encuentran en consonancia con lo dispuesto en el
numeral 15 del Artículo 315 y con el artículo 189. Cabe destacar que, de hecho,
el artículo 314 de la Constitución indica que le corresponde al Presidente de la
República y a los Gobernadores suspender o destituir a los alcaldes.
1.4.2.3.
Departamento Nacional de Planeación.
El principio autonómico
y el principio unitario se articulan de diversas maneras. En el caso de la
disposición cuestionada es claro que no pretende establecer la superioridad de
un nivel sobre otro sino, en otra dirección, fijar una regla que permita
enfrentar una situación administrativa especial.
Cabe destacar,
adicionalmente, que esta regulación no desconoce la orientación constitucional
que se sigue de los artículos 304 y 314 de la
Constitución.
1.4.2.4.
Federación Colombiana de Municipios.
La disposición demandada
constituye una expresión de colaboración armónica entre los diferentes órganos
del poder público. No se trata de una norma que implique el sometimiento de una
autoridad local a una autoridad nacional sino, por el contrario, una armónica
colaboración.
1.4.3.
Procuraduría General de la Nación.
La disposición demandada
pretende enfrentar una situación administrativa cumpliendo de esa manera una
finalidad constitucional válida. No se busca designar en propiedad a un alcalde
sino hacer frente a una situación administrativa que demanda una acción pronta
y diligente por parte de las autoridades estatales. De lo que se trata en
este caso es de regular un vacío temporal de poder.
1.5. Cargo formulado
en contra de las expresiones del artículo 35 de la ley 1551 de 2012.
El
ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 35 de la ley 1551 de
2012, modificatorio del artículo 170 de la ley 136 de 1994.
LEY
1551 DE 2012
Artículo 35. El artículo 170 de la
Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 170. Elección.
(…)
Para
ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías
especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado. En los
municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las
demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de
derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al
título de abogado.
(…)
1.5.1. Planteamiento del demandante.
El demandante señala que la exigencia conforme a la cual para ser
elegido como personero en determinados municipios se requieren títulos de
abogado y de postgrado, desconoce al derecho a la igualdad en tanto excluye a
otros abogados que no han obtenido este último título. Ello resulta
constitucionalmente problemático, en opinión del ciudadano, si se considera que
la ley 136 de 1994 no establecía dicha exigencia.
1.5.2.
Intervenciones.
1.5.2.1.
Ministerio del Interior.
El cargo planteado no
cumple las condiciones básicas de un cuestionamiento por violación del derecho
a la igualdad. El demandante tenía la obligación de exponer las razones por las
cuales el trato diferente resultaba contrario a la
Constitución.
Ahora bien cabe destacar
que la disposición demandada se apoya en la necesidad de promover un adecuado
ejercicio de competencias por parte de los personeros y pretende atender la
mayor complejidad de los municipios mencionados por el artículo.
1.5.2.2.
Ministerio de Hacienda.
El demandante no
presenta adecuadamente el sustento jurídico de su acusación. En todo caso y con
fundamento en el artículo 123 de la
Constitución, el Legislador se encuentra habilitado para establecer las
condiciones que deben cumplir los servidores públicos para el ejercicio de su
cargo. Siendo ello así, la diferencia entre los diversos municipios permite considerar
justificado el diverso tratamiento en tanto no se trata de supuestos iguales.
1.5.2.3.
Departamento Nacional de Planeación.
La distinción
establecida en la norma demandada se ajusta a las diferencias existentes entre
las categorías de municipios. En efecto, la complejidad de las funciones que
deben cumplirse son diversas y, en esa medida, el legislador puede establecer
tratos desiguales. Esta regulación también guarda correspondencia con el
fortalecimiento general de los estudios de postgrado como forma de complementar
la carrera aprobada.
Adicionalmente, esta
disposición se encuentra en consonancia con lo advertido por la
Corte Constitucional en la sentencia C-1067 de 2001.
1.5.2.4.
Federación Colombiana de Municipios.
El demandante no formula
adecuadamente el cargo en tanto no demuestra la existencia de discriminación
alguna. Ahora bien, admitiendo que se encuentra debidamente formulado, la
diversidad de trato se explica en la existencia de diferencias relevantes entre
las categorías de municipios que justifican, por ejemplo, establecer varias
escalas de remuneración.
1.5.3.
Procuraduría General de la Nación.
Atendiendo las
diferentes categorías de municipios y, en particular, que en algunos de ellos
el ejercicio de las funciones puede resultar más complejo, no resulta irrazonable
que la ley establezca diferentes exigencias. Ello encuentra fundamento, por
ejemplo, en la sentencia C-1067 de 2001 de la
Corte Constitucional.
1.6. Cargo
formulado en contra de las expresiones del artículo 42 de la ley 1551 de 2012
El
ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 42 de la ley 1551 de
2012, modificatorio del artículo 119 de la ley 136 de 1994.
LEY
1551 DE 2012
Artículo 42. Artículo 119 de la
Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 119. Juntas
Administradoras Locales.
(…)
Parágrafo
1º. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000),
los Alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos profesionales
de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario mínimo
legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con la
entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros con
una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para
tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los miembros de
las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por
el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una Póliza de
vida en los términos del artículo 68 de la
Ley 136 de 1994.
(…)
1.6.1. Planteamiento
del demandante.
El demandante señala que el artículo 42 de la ley 1551 de 2012
desconoce el principio de igualdad dado que solo se prevé la garantía de la
seguridad social en salud y en riesgos profesionales de los ediles, en aquellos
municipios en los cuales la población sea superior a cien mil habitantes. En
opinión del demandante, tal regla desconoce que más del 95% de los municipios
tienen una población menor a la referida en la disposición. Así las cosas
considera que “se debe garantizar para todos los miembros de las Juntas
Administradoras Locales el acceso a la salud y a los riesgos profesionales y,
por ello, es necesario expulsar de nuestro ordenamiento jurídico el precitado
artículo 42 de la ley 1551 de 2012”.
1.6.2. Intervenciones.
1.6.2.1. Ministerio del Interior.
El régimen especial establecido en el segmento acusado encuentra
apoyo en las diferencias existentes entre los diversos municipios. De manera
particular cabe advertir que la complejidad de las tareas, de una parte, y la
posibilidad fiscal, de otra parte, constituyen razones que el legislador puede
tomar en cuenta para definir un trato no igual. En apoyo de esta conclusión se
encuentra la sentencia C-313 de 2002.
1.6.2.2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El demandante no plantea adecuadamente el cargo de igualdad. Con
independencia de ello las diferencias existentes entre los municipios, tomadas
en consideración por la norma, otorgan suficiente fundamento a la decisión del
legislador.
1.6.2.3. Departamento Nacional de Planeación.
Es posible encontrar razones objetivas con fundamento en las cuales
se justifica el tratamiento diferenciado. En cualquier caso, atendiendo el
proceso de universalización del aseguramiento existen medidas ya previstas en
el ordenamiento que evitan dejar desprotegidos a los ediles de los municipios
no comprendidos por la regulación acusada.
1.6.2.4. Federación Colombiana de
Municipios.
Por las mismas razones que se justifica la constitucionalidad del
artículo 35 cabe concluir la constitucionalidad del segmento examinado. Es
evidente que razones de capacidad fiscal explican el tratamiento diverso. No
existe pues discriminación alguna.
1.6.3. Procuraduría General de la
Nación
Dado que la actividad de los ediles se desarrolla ad honorem,
la disposición acusada constituye un avance en la protección en materia de
salud y riesgos profesionales, tal y como lo estableció la
Corte Constitucional en la sentencia T-758 de 2008.
Cabe advertir que el demandante parece asimilar a los ediles con los
concejales, no obstante que los primeros únicamente existen en aquellos
municipios en los que existen juntas administradores locales.
1.7. Cargos formulados en contra de las
expresiones del artículo 44 de la ley 1551 de 2012.
LEY
1551 DE 2012
Artículo 44. De conformidad con el
artículo 285 de la
Constitución Nacional, créense los territorios especiales biodiversos y
fronterizos en las zonas no municipalizadas correspondientes a los antiguos
corregimientos departamentales, para que en los términos que
reglamente el Gobierno nacional dentro del término de 6 meses a
partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Estado
pueda cumplir las funciones y servicios que tiene a su cargo, así:
(…)
Estos
territorios especiales tendrán una estructura institucional mínima, cuya
autoridad político administrativa será de elección popular, para prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, garantizar los servicios de salud, educación y saneamiento
básico, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
1.7.1. Planteamiento del demandante.
Afirma el demandante que la creación de los territorios
especiales diversos y fronterizos a los que alude la disposición demandada,
desconoce el carácter taxativo de la enunciación que de las entidades
territoriales se hace en el artículo 286 de la
Constitución.
Adicionalmente destaca que la norma demandada señala que los territorios
especiales biodiversos y fronterizos tendrán una estructura institucional
mínima, cuya autoridad político administrativa será de elección popular. En su
opinión, únicamente el texto constitucional puede establecer el origen popular
de un cargo público.
1.7.2. Intervenciones.
1.7.2.1. Ministerio del interior.
Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 150 que
le asigna  al Congreso, a través de la ley, la definición de la división
general del territorio y en el artículo 285 que prevé otras formas de división
del territorio diferentes a las enunciadas expresamente en la
Constitución, cabe concluir que la creación de los territorios especiales
biodiversos y fronterizos no constituye una violación de la
Constitución. Esta comprensión se apoya en lo señalado por la
Corte constitucional en la sentencia C-313 de 2009.
1.7.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El demandante desconoce que, con fundamento en el artículo 285 de la
Constitución, el legislador se encuentra habilitado para crear los territorios
a los que se refiere la disposición demandada.
1.7.2.3. Departamento Nacional de Planeación.
La disposición acusada se ajusta a lo previsto en el artículo 320 de
la Constitución en el que se prevé que la ley podrá establecer categorías de
municipios en función de las variables que allí se indican.
1.7.2.4. Federación Colombiana de Municipios.
La disposición acusada no prevé la creación de una nueva entidad
territorial sino que, en otra dirección, constituye una expresión de la competencia
prevista en el artículo 320 de la
Constitución para establecer categorías de municipios. Conforme a ello la
norma no debe ser declarada inexequible sino que, por el contrario, la
Corte debe interpretarla en el sentido de que la institución que regula el
artículo es una nueva categoría de municipios y que por tanto deberá
establecerse para la misma un régimen diferenciado.
1.7.3. Procuraduría General de la
Nación.
Los territorios a que se refiere el segmento acusado no constituyen
entidades territoriales. Se trata de divisiones territoriales cuya adopción por
el Congreso es posible con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
150 de la Constitución así como en su artículo 285.
1.8. Cargo formulado en contra de las
expresiones del artículo 49 de la ley 1551 de 2012
LEY 1551 DE 2012
Artículo 49. Facultades Extraordinarias. Revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis
(6) meses contados a partir de la promulgación de esta ley, proceda a sistematizar,
armonizar e integrar en un solo cuerpo, las disposiciones legales vigentes para
la organización y el funcionamiento de los municipios.
Confórmese una
comisión de seguimiento integrada por (5) Senadores y (5) Representantes a la
Cámara, designados por el Presidente de cada una de las Cámaras, para hacer
seguimiento permanente a las facultades conferidas en este artículo, recibir
informes del gobierno y presentarlos al Congreso.
1.8.1. Planteamiento
del demandante.
Advierte el demandante que lo dispuesto en el artículo 49 de la ley
1551 desconoce la prohibición, establecida en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución, de otorgar facultades al Presidente para la expedición de
Códigos. Estima que la autorización establecida para sistematizar, armonizar e
integrar en un solo cuerpo las disposiciones allí señaladas, equivale al
otorgamiento de competencias para ese efecto. Esta norma, además de lo
anterior, desconoce el precedente de la
Corte contenido en la sentencia C-129 de 1995.
1.8.2. Intervenciones.
1.8.2.1. Senado de la
República.
La ley de la que hace parte la disposición cuestionada no otorga
facultad alguna al Presidente de la
República para la expedición de normas orgánicas o para la adopción de un
código. Se atribuyen facultades “para materializar y ejecutar lo previsto en
la norma acusada”. Ello implica que se habilita para organizar,
armonizar e integrar las normas vigentes y no, como lo afirma la demanda, para
la expedición de códigos.
1.8.2.2. Ministerio del Interior.
No vulnera la Constitución el artículo demandado en tanto no
atribuye facultades para expedir un Código sino únicamente para armonizar y
sistematizar las normas legales vigentes. No se extiende tal habilitación al
cambio de títulos o a la fijación de una nueva numeración.
1.8.2.3. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
La disposición demandada no constituye una infracción del numeral 10
del artículo 150 en tanto la misma no otorga facultades para la expedición de
un Código. Esta conclusión se sigue del hecho consistente en que no todo
otorgamiento de facultades para sistematizar normas equivale a la atribución de
competencias para la expedición de códigos.
La eventual inconstitucionalidad se seguiría no de la disposición
cuestionada sino del ejercicio de las facultades allí conferidas. Ese análisis,
sin embargo, escapa al control que ahora le es planteado a la
Corte y difiere de aquel desplegado en la sentencia C-129 de 1995 en la que,
entre otras cosas, se examinaba una disposición que preveía facultades para
eliminar disposiciones. Ello suponía entonces que el artículo 199 de la ley 136
de 1994 autorizaba la expedición de un código.
1.8.2.4. Departamento Nacional de Planeación.
El artículo 49 de la ley 1551 no vulnera la constitución dado que
(i) la regulación de los regímenes municipales y departamentales no constituye
la materia propia de un código y (ii) la autorización examinada se reduce a
compilar y no a adoptar una regulación coincidente con la definición de la
expresión “Código”.
1.8.2.5. Federación Colombiana de
Municipios.
Atendiendo que la norma que se ocupará de compilar tendrá la naturaleza
de un decreto ley resulta admisible la habilitación examinada considerando lo
señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-839 de 2008.
1.8.3. Procuraduría General de la
Nación.
Las facultades conferidas en el artículo demandado no lo son, como
de forma equivocada lo plantea el demandante, para la expedición de códigos. Se
trata, por el contario, del otorgamiento de facultades para sistematizar,
armonizar e integrar las disposiciones legales sobre organización y funcionamiento
de los municipios.
El planteamiento del demandante, al invocar la sentencia C-129 de
1995, desconoce que la cuestión allí analizada difiere de la ahora expuesta en
tanto la disposición valorada en aquella oportunidad preveía una facultad para
compilar y eliminar todo tipo de disposiciones.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la demanda formulada en contra de los artículos 6, 9,
30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012 con fundamento en lo dispuesto
por el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución.
2. Aclaración preliminar: examen de aptitud de los cargos.
2.1. Reglas jurisprudenciales.
2.1.1. Diversos pronunciamientos de esta Corporación se han ocupado
de enunciar y explicar las condiciones que deben reunir los cargos de
inconstitucionalidad, a efectos de que sea posible la adopción de una decisión
de fondo. Cuando tales exigencias no se satisfacen procede la adopción de una
decisión inhibitoria.
2.1.2. La Corte ha destacado que un cuestionamiento constitucional
debe resultar cierto, claro, pertinente, específico y suficiente[1]. La certeza[2], que tiene como
punto de partida la distinción entre texto normativo (enunciado normativo) y
sentido normativo (norma), exige que el sentido normativo cuestionado exista,
esto es, que se demande un contenido vigente en el ordenamiento y no uno
supuesto por el demandante[3].
Ello implica que una interpretación de un texto normativo que derive en la
adscripción de un significado que no tiene, constituye una hipótesis de
ausencia de certeza en la formulación del cargo. Tal hipótesis también puede
ocurrir cuando se trata de una disposición que ha dejado de existir y no se
encuentra produciendo efecto alguno.
2.1.3. La claridad[4]
se vincula a la posibilidad de comprender las razones que sustentan la
solicitud de inexequibilidad de manera que ellas contemplen enunciados cuya
orientación sea entendible como un argumento con aptitud para cuestionar la
validez de una norma. Esto implica la satisfacción de exigencias mínimas de coherencia
y consistencia en el planteamiento del argumento, a fin de que no solo la
Corte pueda identificar las razones de la discrepancia sino que, además, le
permitan a los intervinientes en el proceso, confrontar, refutar o apoyar la
solicitud.
2.1.4. La objeción formulada, según el requerimiento de pertinencia[5], debe ser
verdaderamente constitucional y, en consecuencia, el cuestionamiento ha de fundarse
en el desconocimiento de disposiciones que constituyan parámetro para este tipo
de juicios, resultando inadmisibles cargos fundados en las bondades de una
regulación o en su desconocimiento de disposiciones legales no integradas al
bloque de constitucionalidad.
2.1.5. La especificidad[6] del cargo se opone a
los argumentos genéricos. Ello ocurre cuando el cargo no presenta de manera
concreta las razones de inconstitucionalidad. En esa medida no satisface esta
exigencia aquel cargo que se limita a advertir de manera general y altamente
indeterminada la posible violación de una disposición constitucional. Así, el
demandante debe aproximarse a las normas constitucionales relevantes y, a
partir de sus significados posibles, proceder a la confrontación con el sentido
normativo que se asigna la disposición legislativa acusada.
2.1.6. Finalmente la suficiencia[7], estrechamente
vinculada con los requerimientos anteriores, impone el deber de formular un
desacuerdo que pueda suscitar alguna duda respecto de la validez constitucional
de la disposición que se acusa.
2.2 Incumplimiento de las exigencias en la formulación de los cargos
planteados en contra de los artículos 6, 9, 30 y 42 de la ley 1551 de 2012.
2.2.1. Al plantear su desacuerdo en contra del artículo 6 de la ley
1551 de 2012 que a su vez modificó el artículo 3 de la ley 136 de 1994, el
ciudadano demandante advierte que autorizar a los departamentos para celebrar
convenios solidarios con las juntas de acción comunal para la ejecución de
obras hasta por la mínima cuantía, desconoce la autonomía territorial y el
principio de unidad de materia. La Corte no consigue identificar en la demanda
argumentos que permitan afirmar que esa autorización para la celebración de los
convenios, desconozca los derechos de las entidades territoriales o su
autonomía. Se trata de un planteamiento que no es claro sino inespecífico e
insuficiente. En esa medida, se abstendrá de pronunciarse sobre el cargo
que por violación de la autonomía territorial se formuló en contra del artículo
6 de la ley 1551 de 2012. Ello sin perjuicio del análisis que sobre la posible
infracción del principio de unidad de materia, se hará más adelante.
2.2.2. El demandante cuestiona el numeral 2 del artículo 9 de la ley
1551 en el que se dispone  -al referirse al alcance de las normas que puedan
tener injerencia en los Municipios de 30.000 habitantes o menos- que en materia
de planes de ordenamiento territorial, bastará con la elaboración de esquemas
mínimos de ordenación, previendo especialmente los usos del suelo. En su
opinión, la sustitución de los esquemas de ordenamiento territorial -previstos
en la ley 388 de 1997- por los esquemas mínimos de ordenación previstos en la
disposición demandada, implica la infracción de la atribución de los concejos
municipales de reglamentar los usos del suelo.
El planteamiento del demandante carece de especificidad. Se
limita en este caso a anunciar la oposición de la norma demandada con la
atribución de los concejos municipales sin explicar, en modo alguno, la forma
en que se produce tal infracción con el uso de la expresión “esquemas mínimos
de ordenación” en el artículo demandado. De esta manera no demuestra la forma
en que esta regulación debilita o elimina los poderes de decisión de los
concejos municipales o afecta alguna de sus competencias. Este déficit en el
planteamiento obedece en buena medida a que el cargo planteado se funda en una
comparación impertinente entre dos cuerpos normativos, a saber, la ley
388 de 1997 y la ley 1551 de 2012. Así las cosas, la
Corte se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de esta
acusación.
2.2.3. El demandante acusa la expresión “jefes”,
incluida en el artículo 30 de la ley 1551 de 2012 modificatoria del artículo 92
de la ley 136 de 1994, al aludir a los representantes de los departamentos
administrativos en el orden municipal. Considera vulnerado el artículo 115 de la
Carta dado que en esta disposición constitucional, que estima aplicable al
nivel municipal, se emplea la expresión “director” para referirse a los
representantes legales de tales entidades. El
planteamiento de la demanda carece de suficiencia, dado que no logra
suscitar duda alguna sobre la validez constitucional del uso de la expresión
jefe en la disposición acusada. Ello es así puesto que el demandante no
presenta las razones que permitan afirmar que la expresión “director”,
utilizada al referirse a los departamentos administrativos del orden nacional
en el tercer inciso del artículo 115 de la
Constitución, debe extenderse a las entidades del orden municipal y, en caso
de no hacerse, por qué se vulnera la
Constitución con el uso de la expresión que demanda. No encuentra la
Corte que exista un verdadero cargo de inconstitucionalidad y, en
consecuencia, se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.2.4. Al cuestionar algunos apartes del artículo 42 de la ley 1551
de 2012, el demandante no consigue satisfacer los requisitos para la
formulación de un cargo por violación del derecho de igualdad. En efecto, el
demandante se limita a señalar que el tratamiento de los ediles vinculados a
municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes debería
ser igual al de los ediles vinculados a los municipios que no cumplan tal
condición.
En el planteamiento de este tipo de cargos es exigible que el
demandante se esfuerce en presentar las razones por las cuales los grupos
objeto de trato diferente –en este caso los municipios de más de cien mil y los
municipios con una población inferior- deben considerarse iguales y, en esa,
medida, era su obligación exponer los argumentos constitucionales que
evidencian la incorrección del criterio de comparación elegido por el Congreso -número
de habitantes-. Así las cosas el demandante debía satisfacer estos requerimientos
si pretendía demostrar una vulneración del mandato de trato igual.
3. Problema jurídico constitucional.
Son varias las disposiciones de la ley 1551 de 2012 objeto de
acusación en esta oportunidad. A fin de dar un orden adecuado a la presente decisión,
la Corte procederá formular el problema jurídico derivado de cada uno de los
cargos y, a continuación, caracterizará el parámetro de constitucionalidad con
fundamento en el cual se resolverá la cuestión planteada.
4. Cargo primero: la expresión “departamental” del parágrafo 4 del
artículo 6 de la ley 1551 de 2012 vulnera el artículo 158 de la
Constitución.
4.1. El problema jurídico.
¿Constituye una violación de la regla de unidad de materia
reconocida en el artículo 158 de la
Constitución y en el artículo 148 de la ley 5 de 1992, la inclusión, en la ley
1551 de 2012, de una disposición que autoriza a los entes territoriales
departamentales para celebrar convenios solidarios con
las juntas de acción comunal?
4.2. Parámetro de constitucionalidad: la regla de unidad de materia
en el proceso de formación de las leyes.
4.2.1. La regla de unidad de materia establecida constitucionalmente
en el artículo 158 de la Constitución, impone un mandato en virtud del cual
todas las disposiciones de un proyecto de ley deben referirse a la misma
materia. Con tal propósito la referida disposición y el artículo 148 de la ley
5 de 1992 establecen la obligación del Presidente de la
Comisión respectiva de rechazar aquellos contenidos que no se ajusten al mencionado
mandato.
4.2.2. A efectos de adelantar el control constitucional de respeto
de la regla de unidad de materia, la Corte debe establecer, en primer lugar, la
materia dominante de la ley y, una vez hecho ello, establecer si entre tal
materia y las disposiciones de la ley existe algún tipo de conexidad temática,
sistemática, metodológica, teleológica o causal.
4.2.3. En la sentencia C-896 de 2012 esta Corporación formuló el
alcance de la exigencia de unidad de materia y las etapas aplicables a los
juicios por su violación. En lo pertinente señaló:
“La cuestión central consiste en determinar los
eventos en los cuales se produce la violación del artículo 158. Para ello
resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el
examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe
resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que
el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al
Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian
al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar
las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones generales para
adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la actividad
legislativa:
(i) Existe una preferencia prima facie por el
respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para
afirmar la violación del artículo 158 de la
Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y
por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad.
(ii) La violación del principio de unidad de materia
exige como primer paso la identificación del eje, núcleo o médula del proyecto.
Esta identificación debe tomar en consideración diferentes técnicas
interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las
relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras
leyes.
(iii) El siguiente paso del juicio, demanda establecer
si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende
de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe
diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley
puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique,
necesariamente, diversidad de materias.
Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada
caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en
función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la
ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión
causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir
con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de
técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada
disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de
una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una
racionalidad interna -conexión sistemática-.
(iii) El examen por violación de unidad de materia
puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen de unidad de materia
en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para
constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como
propósito reformar la
Constitución. En una dirección diferente la conexión de disposiciones
incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que
ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes
programas y propósitos que allí se incluyen.
(iv) Adicionalmente cuando los propósitos que
justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido
satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe
adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en
consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la
actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a
la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo
el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un
adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar
menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que
pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de
unidad de materia.”
4.3. Examen del cargo.
4.3.1. La lectura de la ley 1551 de 2012 permite constatar que su
eje temático se encuentra constituido por la regulación de la administración,
gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese
contexto, por la adopción de reglas aplicables a sus relaciones con otros
niveles territoriales. En efecto (i) el título del proyecto indica que a través
de la referida ley se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento
de los municipios; (ii) su artículo 1 señala que ella tiene por objeto modernizar
la normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que
reconoce a los municipios la
Constitución y la ley como instrumento de gestión para cumplir sus
competencias y funciones; (iii) el artículo 2 se ocupa de enunciar los
derechos cuya titularidad se encuentra radicada en los municipios, (iv) los
artículos 3, 4, 6, 7, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 29, 31, 32, 33, 34, 35,
38, 40, 41, 42 y 43 se ocupan de modificar la ley 136 de 1994 por la cual se adoptaron normas tendientes a modernizar la organización
y el funcionamiento de los municipios; y (v) en la exposición de motivos se
destaca que el proyecto buscaba “dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y
acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales
autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo,
promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural
de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y
propiciando la integración regional.”[8]
4.3.2. Corresponde establecer si una disposición que autoriza a los
entes territoriales del orden departamental para celebrar convenios
solidarios con las juntas de acción comunal, se vincula de forma
constitucionalmente admisible con el núcleo temático previamente delimitado.
Para la Corte esta cuestión debe responderse afirmativamente por las razones
que a continuación se exponen:
4.3.2.1. El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a
las juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y
comunitarias de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria,
con personería jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los
residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un
desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de
la democracia participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción
comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario
en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a
ello, una disposición que autoriza a los entes territoriales del orden
departamental a celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus
actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre
sus objetivos, según lo establece el literal a) del artículo 19 de la citada
ley 743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el
individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito
o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa- está
relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es ajena al
núcleo de la ley y tiene con ella conexidad temática.
4.3.2.2. Apoya lo anterior la dimensión marcadamente local de las
juntas de acción comunal reconocida en la ley 743 de 2002. Así se evidencia (i)
en el artículo 12, que prevé que cada una de tales organizaciones desarrollará
sus actividades en un territorio indicando, a continuación, que ellos pueden
ser la comuna, el
corregimiento, la localidad o el municipio, y (ii) en el artículo 56 que
indica la posibilidad de que las organizaciones comunales se vinculen al
desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio
de sus funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a
cargo de la administración central o descentralizada.
4.3.2.3. La celebración de este tipo de convenios se dirige a
promover el desarrollo de actividades que favorecen la realización de
propósitos comunes en el ámbito local y en esa medida contribuyen a concretar
las finalidades asociadas a la consideración del municipio como entidad
fundamental. En efecto, los convenios solidarios son definidos por el parágrafo
3 de la disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que
deben ser entendidos como la complementación de esfuerzos institucionales,
comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la
satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las
actividades que desarrollan las juntas de acción comunal se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la comunidad
y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del
municipio según lo prevé el artículo 311 de la
Constitución.
La autorización para celebrar convenios de solidaridad entre las
juntas de acción comunal y las entidades del orden departamental tienen la
aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello, una conexidad
teleológica con la ley de la que hacen parte cuyo propósito, según se
indicó, consistió en la adopción de normas para modernizar la organización y
funcionamiento del municipio.
4.3.2.4. Adicionalmente, razones de técnica legislativa comprendidas
por la denominada conexidad metodológica justifican que en una misma
disposición se regule una clase de convenios que puede celebrarse por los
diferentes entes territoriales con organismos cuyo ámbito de actuación es el
local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma
racionalidad interna, consistente en disciplinar el desarrollo de todas las
actividades municipales -conexidad sistemática-.
4.3.3. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la
Constitución sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de
los municipios, no pueda ocuparse también de adoptar disposiciones que impacten
la actividad de los departamentos. Una perspectiva semejante desconocería que
el municipio, en tanto entidad fundamental en la ordenación territorial,
constituye el punto de partida de la división del departamento.
4.3.4. Pretender aislar los asuntos municipales de los asuntos
departamentales a partir de un mandato de estricta separación temática, se
opone a las necesarias relaciones entre las entidades territoriales y a lo
prescrito por el artículo 288 de la
Constitución, al indicar que las competencias de las diferentes entidades territoriales
se ejercerán de acuerdo al principio de coordinación y por el artículo 298 que
prevé el deber de los departamentos
de ejercer funciones de coordinación, complementariedad de la acción municipal
e intermediación entre la nación y los municipios. Tales normas imponen
reconocer los importantes vínculos que surgen entre las actividades locales y
aquellas ejecutadas a partir de una dimensión territorial más amplia
constituida por el departamento.
4.4. Conclusión.
En suma, es posible concluir que no existe infracción del artículo
158 de la Constitución, así como tampoco del artículo 148 de la ley 5 de 1992,
dado que entre la materia dominante de la ley y la disposición demandada existe
conexidad temática, teleológica metodológica y sistemática.
5. Cargo Segundo: algunos apartes del artículo 31 de la ley 1551 de
2012 vulneran los artículos 1, 287 y 288.
5.1. El problema constitucional.
¿Desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida
por los artículos 1 y 287 de la
Constitución, la competencia asignada al Presidente de la
República y a los gobernadores para (i) aceptar la renuncia y (ii) autorizar
las licencias y permisos, según el caso, del alcalde mayor del Distrito Capital
y de los alcaldes municipales?
5.2. Parámetro constitucional: la autonomía de las entidades
territoriales y su relación con el principio unitario.
5.2.1. La jurisprudencia de la
Corte Constitucional se ha ocupado en múltiples oportunidades de advertir y
describir las complejas tensiones que se suscitan entre la definición de
Colombia como una república unitaria y el reconocimiento de la autonomía de las
entidades territoriales. Estas tensiones exigen un esfuerzo de armonización de
los intereses constitucionales que en esta materia entran en tensión, con el
propósito de garantizar el respeto a los contenidos básicos de la libertad
territorial previstos en el artículo 287 de la
Constitución.
5.2.2. No es posible establecer relaciones de precedencia
definitivas entre los intereses constitucionales referidos. En esa dirección,
las exigencias adscritas al principio autonómico así como aquellas vinculadas
al principio unitario, no son absolutas. En efecto, y de acuerdo con el
artículo 287 de la Constitución, en el caso de las primeras la
Constitución establece una prohibición de afectar los contenidos básicos
requeridos para la existencia de entidades territoriales con suficiente
libertad política, económica y administrativa; y, en el caso de las segundas,
existe el deber de ejercer las competencias atribuidas en el marco que
establezca o defina la ley y la
Constitución (art. 287).
5.2.3. Este punto de partida ha sido designado por la jurisprudencia
constitucional con la expresión “sistema” o “regla” de las limitaciones
recíprocas. Así, en la sentencia C-579 de 2001 dijo sobre ello:
“En otras
palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un
sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se
encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud
del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver
con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario
presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la
legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional, así como una administración de justicia común. La unidad,
a su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía
territorial (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la
capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir
una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los
parámetros de un orden unificado por la ley general.”
Y más adelante sostuvo:
De esta manera,
de la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el
sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los
entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos atañen. Ello
implica, en consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas
a los  distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con
asuntos que rebasan el ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado
por una ley de la República: en los términos de la sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo
que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo sentido, en la
sentencia C-004/93 se afirmó: “la
introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las
relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco
general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y
defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos
locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las
entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo
que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de
delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se
ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas
competencias, como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. (…)”
5.2.4. En estrecha conexión con la regla de las limitaciones
recíprocas, esta Corte ha destacado que la autonomía admite diversos grados de
realización y en esa medida “representa un rango variable, que cuenta con
límites mínimos y máximos fijados por la
Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales”[9]. El límite mínimo
está constituido por el núcleo esencial de la autonomía “integrado por el
conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la
Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el
eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su
cargo”[10]
o, como lo indicó en otra oportunidad la
Corte, está constituido por “la capacidad de
gestionar los intereses propios, esto es, la potestad de expedir una regulación
particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un
orden unificado por la ley general.”[11] A su vez el máximo nivel de realización del principio autonómico -límite
máximo- ha sido definido por esta Corporación indicando que se encuentra
conformado por “una frontera política entendida como aquel extremo que al
ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse
en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las
entidades territoriales”[12]
Entre estos dos extremos -la prohibición de afectar el núcleo
esencial de la autonomía y la prohibición de romper el carácter unitario
de la República-,   existe una multiplicidad de posibilidades de decisión por
parte del legislador pudiendo identificar y establecer diferentes formas de
interacción o armonización de los principios autonómico y unitario. La
radicación de esta competencia en el Congreso se explica en lo prescrito por el
artículo 287 de la Constitución conforme al cual el ejercicio de los derechos
de las entidades territoriales -y por ello la gestión de sus intereses- debe
desplegarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley.
5.2.5. La fijación de tales límites mínimos y máximos no resulta
clara en todos los casos. En esa medida y desde la perspectiva de protección de
la autonomía surge la pregunta relativa a los criterios para identificar la infracción
de su núcleo esencial. Para la Corte, la vulneración de tal núcleo esencial o
contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos
formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla
constitucional específica de protección de las entidades territoriales -por
ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y gobernadores o
aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades territoriales-;
en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de justificación
constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la autonomía se
encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas constitucionales
específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es
imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del poder
constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones constitucionalmente
injustificadas.
5.2.6. Debe señalar la Corte que la segunda modalidad de violación
del núcleo esencial de la autonomía, fundado en su carácter relativo, ha sido
reconocido por la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-579 de
2001 al ocuparse de las limitaciones que pueden imponerse a las entidades
territoriales en materia presupuestal advirtió que “[e]n
general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para
intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando
se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el
núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se
reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa
nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de
cada medida en concreto.”[13]
Así se producirá una restricción injustificada, violatoria del
núcleo esencial de la autonomía, cuando se trate de una medida
desproporcionada. Ahora bien, el examen de proporcionalidad que esta Corte ha
empleado en oportunidades anteriores, no reviste siempre la misma intensidad en
tanto su severidad dependerá, entre otros criterios: de la materia que sea
objeto de regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de
las entidades territoriales y de la existencia de una competencia legislativa
expresa para la regulación de la materia.
5.2.7. En síntesis (i) la protección constitucional de la autonomía
de las entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de
autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en
las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal
protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la
autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando
se infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o
(b) cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una
restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación
es desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es
siempre la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de
regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las
entidades territoriales o  de la existencia de una competencia legislativa
expresa para la regulación de la materia.
5.3. Las competencias constitucionales asignadas a las autoridades
nacionales y departamentales  para intervenir en los niveles territoriales
distrital y municipal.
Considera la Corte necesario caracterizar la regulación
constitucional que  prevé la incidencia de las autoridades nacionales y
departamentales en los niveles municipal y distrital. Diferentes normas de la
Carta contemplan la intervención del Congreso, del Presidente de la
República y de los Gobernadores en los niveles distrital y municipal.
5.3.1. Disposiciones constitucionales que autorizan de forma
específica la incidencia legislativa en los niveles departamental, distrital y
municipal.
5.3.1.1  Una primera clase de normas se
encuentra constituida por aquellas que habilitan al Congreso para adoptar
regulaciones en determinadas materias. Son entonces disposiciones que no
prevén un mandato de regulación pero que, al atribuir una competencia exclusiva
al legislador, tienen como efecto prohibir  que la regulación sea adoptada por
autoridades territoriales.
En las disposiciones generales de la
organización territorial así como en las relativas a los departamentos se prevé
la competencia del legislador para adoptar decisiones relativas, entre otros
muchos asuntos, a la división general del territorio (art. 285), al
reconocimiento de las provincias y las regiones como entidades territoriales
(art. 286), a la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales
(art. 288), a las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, faltas
absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes
de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de
funciones públicas en las diferentes entidades territoriales (art. 293), a las capacidades y competencias de gestión administrativa
y fiscal de los departamentos (art. 302), a las
calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, la
reglamentación de su elección, las faltas absolutas y temporales así como la
manera en que serán llenadas (art 303), a la limitación de las apropiaciones
departamentales destinadas a honorarios de los diputados (art. 308) y a las
limitaciones al ejercicio de los derechos de circulación y residencia en el
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art.
310).
Con una estructura similar -habilitación
del legislador para regular-, la
Constitución contiene normas relacionadas directamente con las entidades
territoriales distritales y municipales. De esta manera se prevé que la ley
podrá ocuparse de la asignación de funciones a los municipios (art. 311), de
determinar la integración del concejo municipal atendiendo la población de cada
municipio (art. 312), de establecer las calidades, inhabilidades e
incompatibilidades de los concejales así como la fijación de la época de
sesiones ordinarias de los concejos (art. 312), de indicar los eventos en que
tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones (art. 312), de prever el
número de miembros que compondrán las juntas administradoras locales de las
comunas y corregimientos en que se dividan los municipios (art. 318), de crear
diferentes categorías de municipios y, en función de ello, establecer su
régimen para la organización, gobierno y administración (art.320).
Adicionalmente, en relación con el Distrito Capital, se prevé que la ley establecerá
el régimen político, fiscal y administrativo (art. 322).
5.3.1.2. Otro tipo de disposiciones aluden
a lo dispuesto en la ley como condición o límite para el desarrollo de
determinadas actividades por parte de las entidades territoriales.
Entre las disposiciones generales de la
organización territorial y aquellas relativas a las entidades departamentales
es posible identificar varias normas con la referida estructura. En relación
con la integración en zonas de frontera se dispone que solo podrán constituirse
por mandato de la ley (art. 289). Igualmente se dispone que las
asambleas departamentales, de acuerdo o con sujeción a la ley, tienen la
competencia para adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social
y de obras públicas (art. 300 num. 3), para crear y
suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales así como
organizar provincias (art. 300 num. 6).
Igualmente la Constitución dispone que el Gobernador deberá sujetarse a la ley
cuando pretenda crear, suprimir y fusionar los
empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus
emolumentos (art. 305 num. 7).
En el orden distrital y
municipal la Constitución indica que de acuerdo a la ley le corresponde a los
concejos municipales votar los tributos y los gastos locales (art. 313 num. 4)
así como vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda (art. 313 num. 7). Igualmente al
alcalde le corresponde conservar el orden público de acuerdo con la ley (art.
315). Con una orientación análoga otras disposiciones prevén que será la ley la
que determine los casos en los cuales es posible que las autoridades
departamentales lleven a efecto determinada acción, como ocurre con la
delegación de funciones que en los concejos municipales pueden hacer las
asambleas departamentales (art. 301).
Común a los diferentes niveles territoriales, se prevé que la ley
establecerá taxativamente los eventos que autorizan que el Presidente de la
República suspenda o destituya a los Gobernadores, a los alcaldes municipales
y al alcalde mayor del Distrito Capital (arts. 304 -inc. 1-, 314 -inc. 3- y 323
-inc. 6-).
5.3.2. Disposiciones constitucionales sobre la posibilidad de
injerencia del Presidente de la
República y de los gobernadores en los diferentes niveles territoriales.
Un primer conjunto de disposiciones establecen relaciones de jerarquía
en determinadas materias contemplando una atribución de desplazamiento
de la autoridad de la entidad territorial correspondiente.  Así el artículo
303 indica que el Gobernador es agente del Presidente de la
República en lo relativo al mantenimiento del orden público tal y como ello se
reconoce en el artículo 296 y que, adicionalmente, también lo será  en relación
con la ejecución de la política económica y en aquellos asuntos que la nación y
el departamento acuerden mediante convenios. A su vez, ocupándose de las
relaciones entre gobernadores y alcaldes se dispone que los actos y órdenes del
gobernador, necesarios para la conservación del orden público o para su
restablecimiento, se aplicarán de manera inmediata y de preferencia a las
decisiones de los alcaldes (art. 296).
Otro grupo de disposiciones establecen mandatos de actuación del
presidente o del Gobernador, cuando se configura determinado tipo de
situaciones administrativas.  En esa dirección prescriben que en los casos de
faltas absolutas del Gobernador o del Alcalde del Distrito Capital y restando
menos de 18 meses para la terminación del período el Presidente designará el
Gobernador (art. 303) o al Alcalde Distrital (art. 323) por el período
restante. Adicionalmente la
Constitución le asigna al Presidente de la
República la competencia para suspender o destituir al Gobernador (art. 304) o
al Alcalde Mayor del Distrito (323) cuando se configuren los supuestos
expresamente establecidos en las disposiciones adoptadas por el legislador.
Ahora bien, algunas disposiciones semejantes a las enunciadas operan
en la relación entre los gobernadores y los alcaldes. Así, el artículo 314
dispone que a los primeros les corresponde, en el evento en que el alcalde
falte absolutamente y falten menos de 18 meses para concluir su período,
designar su remplazo. Adicionalmente en el tercer inciso de ese mismo artículo
se prevé que los  Gobernadores podrán destituir y suspender a los alcaldes en
los eventos expresamente  señalados por la ley.
5.4. Conclusión.
5.4.1. Puede señalarse que la
Constitución, en el marco de la necesaria armonización del principio unitario
y autonómico, previó una compleja distribución de competencias que habilitan al
Congreso -mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales
para incidir en las actividades de los municipios y distritos. Estas
habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la posibilidad de que la
ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitución y las
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente así como
todas aquellas medidas que se requieren para el desempeño de sus funciones
(art. 293).
5.4.2. El reconocimiento de las referidas competencias legislativas
y administrativas implican diferentes grados de intervención. En ocasiones se
limita a señalar que el legislador podrá regular una materia al paso que en
otras oportunidades impone obligaciones de regulación a las que se condiciona
el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y
municipios. Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles
territoriales superiores que las facultan para intervenir en asuntos de
importancia especial -orden público y planeación- o para enfrentar situaciones
administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue de las
actividades en el orden territorial.
5.4.3. Las disposiciones que prevén la asignación de competencias
resultan del mayor interés para resolver el presente asunto en tanto evidencian
la manera como el constituyente pretendió resolver la tensión entre los principios
que en materia territorial entran en tensión. Su utilidad radica en el hecho de
que pueden ser reglas que protegen específicamente la autonomía o la unidad y
que, en esa medida, constituyan criterios definitivos para la solución del
caso. O, en otra dirección, pueden también ofrecer pautas para determinar la
intensidad del examen de proporcionalidad, al reconocer dilatados márgenes de
acción que justifican exámenes de constitucionalidad deferentes con las
determinaciones legislativas.
5.4 Examen del cargo segundo.
5.4.1. La disposición acusada regula la intervención del Gobernador
-en el caso de los alcaldes municipales- y del Presidente -en el caso del
alcalde distrital-,   cuando los primeros o el segundo renuncian, solicitan una
licencia o piden un permiso. Se trata de tres hipótesis relativas al régimen
laboral administrativo que inciden en la continuidad en el cargo de la
autoridad territorial respectiva. La norma demandada define el funcionario
competente para aceptar o autorizar la determinación adoptada por tal
autoridad. Así, en el caso de la renuncia se atribuye la competencia para
aceptarla y, en el caso de los permisos y licencias se establece la función de
autorizarlas.
5.4.2. A pesar de que la norma demandada agota su contenido en la
definición de la función que deberá ejercerse y de la competencia para hacerlo,
importa destacar que la ley ha previsto que una vez consolidada una de tales
situaciones -la aceptación de la renuncia o la autorización de la licencia o
permiso- procede la aplicación del artículo 106 de la ley 136 de 1994 conforme
al cual (i) en los eventos de falta absoluta -como lo sería la renuncia
aceptada- el Presidente de la
República en relación con el Distrito Capital y los Gobernadores respecto de
los otros municipios, procederán a efectuar la designación de su remplazo
atendiendo las reglas de filiación política y (ii) en los casos de falta
temporal -permiso y licencia- el alcalde encargará al Secretario o a quien haga
sus veces.
5.4.3. Para la Corte, la disposición acusada de la ley 1551 de 2012
se ocupa de disciplinar un asunto correspondiente a las faltas absolutas y
temporales de los alcaldes y a la forma de “llenar las vacantes”.
Ello es así, dado que el artículo 98 de la ley 136 de 1994 prevé como falta
absoluta la renuncia aceptada, al paso que el artículo 99 de la misma ley
dispone que serán faltas temporales las relativas a los permisos para separarse
del cargo y las licencias. La disposición demandada establece, en síntesis, el
régimen de aceptación o autorización en tales supuestos a fin de ofrecer
condiciones de certidumbre sobre la situación administrativa en la que queda
uno de los cargos más importantes de la respectiva entidad territorial.
5.4.4. El artículo 293 de la
Constitución remite a la ley, bajo la condición de respetar lo dispuesto en la
Carta Política, para la fijación de las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, periodos de sesiones, faltas
absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las
vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño
de funciones públicas en las diferentes entidades territoriales. Adicionalmente
establece que la ley contendrá las otras disposiciones que se requieran para la
elección de tales funcionarios así como para el desempeño de sus funciones.
Esta competencia legislativa prevista específicamente en el título
correspondiente a la organización territorial, se asocia con aquella
prevista en el numeral 23 del artículo 150 de la
Constitución conforme a la cual al Congreso le corresponde expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas. Se trata entonces
de una competencia del Congreso reconocida expresamente por la
Constitución y que confiere al legislador una amplísima capacidad de elegir
entre diferentes alternativas de regulación.
5.4.5. Además de tratarse de un asunto relacionado directamente con
la ocurrencia de hechos constitutivos de faltas absolutas y relativas,
las hipótesis reguladas se ubican en una etapa previa a la determinación
definitiva de quien ocupará el cargo; de esta manera, se encuentran
estrechamente relacionadas con las materias que el Constituyente dispuso serían
objeto de regulación por parte del Congreso, según los artículos 150.23 y 293.
Para la Corte, la precisión de las normas constitucionales referidas permite
concluir que la Carta Política refleja una decisión inequívoca de promover la
uniformidad en las reglas relativas a las diferentes situaciones
administrativas de los mandatarios locales, dado que, en la definición pronta y
adecuada de ese tipo de asuntos, se encuentra un interés nacional de asegurar
el cumplimiento regular y ordenado de las competencias misionales de
cada una de las entidades territoriales.
5.4.6. Además de lo expuesto, la
Corte considera, desde una perspectiva sistemática, que si la
Constitución autoriza directamente al Presidente de la
República o al Gobernador, según el caso y en los eventos precisamente fijados
en la ley, para suspender o destituir a los alcaldes, con mayor razón puede
admitirse la función ahora examinada en tanto comporta una incidencia mucho
menor en la actividad de las autoridades municipales.
Cabe incluso destacar que la ley y la jurisprudencia constitucional
ha previsto -aún sin existir una competencia expresa en la
Constitución- la posibilidad de conferir al Presidente de la
República y a los gobernadores la facultad de realizar nombramientos
provisionales cuando le ha sido revocado el mandato a un alcalde o gobernador.
En efecto, el artículo 14 de la ley 131 de 1994 precisó que durante el período
que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo
mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la
República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo,
movimiento, sector o partido político del mandatario revocado. Y sobre tal
facultad de designación interina por parte del presidente de la
República y los gobernadores, la sentencia C-011 de 1994 precisó:
“Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser
nombrados interinamente por el presidente de la
República, o por el respectivo gobernador, según el caso, en los términos del
artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío de
poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una
vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a la elección de
quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación
lógicamente se derivarían.”[14]
5.5. Conclusión.
Por las razones expuestas, la
Corte declarará la exequibilidad del artículo 31 de la ley 1551 de 2012 que, a
su vez, modificó el artículo 100 de la ley 136 de 1994.
6. Cargo tercero: apartes del inciso tercero del artículo 35 de la
ley 1551 de 2012 desconocen el derecho a la igualdad.
6.1. El problema constitucional.
¿Constituye una infracción del artículo 13 de la
Constitución una disposición que establece una exigencia de formación
adicional, consistente en tener título de postgrado, para aquellos abogados que
pretendan ocupar al cargo de personero en los municipios de categoría especial,
primera o segunda?
6.2. Parámetro de constitucionalidad: alcance general del derecho a
la igualdad.
La jurisprudencia de la
Corte Constitucional se ha ocupado de definir el alcance del control de
constitucionalidad por la infracción de las cláusulas constitucionales que
reconocen y protegen el derecho a la igualdad –entre ellas el artículo 13-. Las
pautas que orientan o delimitan tal juicio pueden sintetizarse de la siguiente
forma.
6.2.1. La infracción de la igualdad puede producirse, en general,
por dos razones. En primer lugar, cuando se establece un trato diferente entre
supuestos, hipótesis o sujetos que dada su similitud deberían ser destinatarios
de un tratamiento análogo. En segundo lugar, cuando se establece un trato igual
entre supuestos, hipótesis o sujetos que, en atención a sus diferencias,
deberían ser objeto de medidas diferenciadas. Este punto de partida ha conducido
a la Corte a la presentación analítica del principio de igualdad de la
siguiente manera:
“Esos dos contenidos iniciales del principio de
igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato
de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias
idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios
cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de
trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y
diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las
diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en
cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.(…)”[15]
6.2.2. El control de igualdad supone un examen inicial que demanda
dar respuesta a tres cuestiones. Inicialmente es necesario precisar los
supuestos, hipótesis o sujetos respecto de los que se plantea el problema de
igualdad. A su vez debe el intérprete identificar los derechos, los deberes o
los bienes que son objeto de distribución. Finalmente es necesario determinar
cuál es el criterio de comparación que se emplea para definir el trato.
6.2.3. La justificación de la medida, de acuerdo a lo que ha sido
señalado por la jurisprudencia de esta Corte, exige la aplicación del juicio de
proporcionalidad. Ello implica que si la medida no consigue superar las
exigencias del escrutinio la medida resultará inconstitucional. La severidad
del juicio aplicable en cada caso dependerá de la materia objeto de regulación,
de las personas o grupos afectados con las medidas examinadas y de la mayor o
menor amplitud del margen de configuración reconocido a la autoridad que adopta
la medida. A partir de ello esta Corporación ha formulado en diversas
providencias la estructura que adquiere el juicio según deba aplicarse un
examen estricto, un examen intermedio o un examen débil. Esta triple
clasificación incide en las etapas aplicables al escrutinio de proporcionalidad
así como en los niveles de exigencia de cada una de ellas[16].
6.3. Examen del cargo.
6.3.1 El demandante estima que la fijación de una exigencia especial
para ser personero de municipios de categorías
especial, primera y segunda consistente en un título de postgrado desconoce el
derecho a la igualdad, dado que ello no se requiere para ser personero en otros
municipios. En consecuencia se trata de una restricción a la posibilidad de que
los abogados que no cuentan con título postgradual puedan acceder al cargo de
personero en los municipios señalados por la ley.
6.3.2. El planteamiento del demandante supone
que los grupos objeto de comparación  son, de un lado, el conformado por los
abogados que cuentan con título postgradual y, de otro, el constituido por los
abogados -o egresados de facultades de derecho en el caso de municipios de
sexta categoría- que no acreditan formación posterior al grado. El efecto de
tratarse de uno u otro incide en las condiciones de ingreso al cargo de
personero, de manera tal que si se trata de municipios de categoría especial,
primera y segunda se impone un requerimiento adicional -el título de postgrado-
que no se establece para dicho cargo en el resto de los municipios. Lo anterior
implica que el criterio del legislador para asignar la referida posibilidad consiste
en el nivel de formación académica del abogado.
6.3.3. Teniendo en cuenta la estructura del
examen de igualdad, la Corte debe preguntarse si el trato diferente que se
deriva de la norma demandada puede explicarse a partir de las características de
los supuestos de hecho objeto de regulación. En esa medida debe establecer si
las diferencias entre los municipios pueden explicar la imposición de una
condición especial para acceder al cargo de personero.
6.3.4. El artículo 7 de la ley 1551 de 2012, que
modificó el artículo 6 de la ley 136 de 1994, estableció diferentes categorías
de municipios en función de su población, la cuantía de sus ingresos corrientes
de libre destinación anuales, su importancia económica y su situación
geográfica. Considerando que en el presente caso son dos los grupos que se
comparan cabe señalar que para pertenecer al grupo comprendido por los
municipios de categoría especial, primera y segunda se exige como mínimo (a)
tener una población de más de cincuenta mil habitantes, (b) tener ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a 50.000 salarios mínimos y (c) tener una
clasificación de importancia económica en, al menos, el grado tres –a partir de ese mínimo se establece la triple división de
municipios-. El otro grupo se encuentra conformado por los municipios de
tercera, cuarta, quinta y sexta categoría que, de acuerdo con el referido
artículo 7 de la ley 1551 de 2012, no cumplen las condiciones antes señaladas.
6.3.5. El criterio
elegido por el legislador para establecer un tratamiento diverso respecto de las
condiciones de acceso al cargo de personero, guarda correspondencia con las
diferencias que existen entre los municipios. En este caso, el legislador
impone mayores o menores exigencias de formación académica del personero
atendiendo el nivel de desarrollo demográfico del municipio y su capacidad
presupuestal, siendo correcto considerar que a medida que la población y los
recursos aumentan, el ejercicio de las competencias por parte de los personeros
demanda mayor preparación y capacidad.
6.3.6. La diferencia de trato establecida puede explicarse en el
grado de responsabilidades que deben asumir los personeros. La determinación
del punto exacto a partir del cual es posible establecer exigencias adicionales
para ocupar un determinado cargo público, corresponde al Legislador, y solo
puede ser declarado inconstitucional si resulta manifiestamente injustificado.
No es ello lo que ocurre en la presente oportunidad dado que el Legislador
eligió un criterio objetivo para adoptar la regulación cuestionada. Esta
determinación constituye expresión de lo dispuesto en el artículo 320 de la
Constitución conforme al cual la ley puede establecer categorías de municipios
y, con fundamento en ellas, señalar un distinto régimen para su organización,
gobierno y administración.
6.3.7. Es importante señalar, adicionalmente,
que la Corte Constitucional ha destacado que el Congreso, al amparo del
referido artículo 320, puede establecer regímenes diferenciados para los
personeros en función del tipo de municipio al que se encuentren vinculados.
Así por ejemplo, en la sentencia C-223 de 1995 sostuvo este Tribunal:
“Conforme a lo anterior, si la propia Constitución
parte de la base de la falta de homogeneidad o de las diferencias entre los
municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal,
al permitir al legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a
través de una regulación normativa que prevea distintos regímenes para su
organización gobierno y administración acorde con los factores antes
mencionados, no puede resultar extraño ni contrario al ordenamiento
constitucional el que la ley determine igualmente diferentes categorías de
personerías y de personeros. La personería, es una institución encajada dentro
de la estructura orgánica y funcional municipal; por lo tanto, no puede
sustraerse a las regulaciones que con fundamento en el art. 320 establezca el
legislador para los municipios.”
En una dirección semejante, en la sentencia C-1067 de 2001, al ocuparse del examen de constitucionalidad del artículo 173
de la ley 136 de 1994 en el que se establecían diferentes exigencias para ser
personero en función de la categorización municipal, la
Corte reiteró el precedente acabado de señalar:
“Por último, es natural que el desempeño como
personero en un municipio de primera categoría difiera, en ciertos aspectos, de
la misma actividad en uno de cuarta o quinta categoría y, sin desconocer la
importancia que ambos tienen dentro del marco constitucional, sí resulta
razonable que las calidades del primero sean, relativamente, más exigentes
frente a las del segundo.
Por todo lo anterior, la
Corte concluye que no viola la igualdad que legislador establezca distintos
requisitos para los personeros de municipios pertenecientes a distintas
categorías. La norma acusada será entonces declarada exequible.”
6.4. Conclusión.
De conformidad con lo expuesto, la
Corte declarará que la disposición acusada es constitucional dado que: (i)
impone requisitos diferentes para ser personero en atención a la diversidad de
supuestos objeto de regulación; (ii) es manifestación de la competencia
prevista en el artículo 320 de la
Constitución; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de
tal tipo de tratos.
7. Cargo Quinto: el artículo 44 de la ley 1551 de 2012 desconoce el
artículo 286 de la Constitución
8.1. El problema constitucional.
7.1.1. ¿La creación legal de los territorios diversos y fronterizos
constituye una violación del artículo 286 de la
Constitución, al establecer una entidad territorial diferente de aquellas
señaladas en esa disposición?
7.1.2. Cuestión previa: conformación de la unidad normativa
7.1.2.1. La jurisprudencia constitucional, con apoyo en el inciso
tercero del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, admite la posibilidad de
conformar la unidad normativa. En esa dirección ha señalado, como punto de
partida, que la norma demandada define el objeto del control del tribunal
constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones
no atacadas por el accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la
ampliación del control a otros enunciados normativos no demandados
expresamente, esto es, realizar una integración normativa: (i) para completar
el sentido de la disposición demandada con otros enunciados inescindiblemente
relacionados con ella y poder confrontarla con la
Constitución; (ii) para extender el efecto de la decisión a otras
disposiciones de igual contenido normativo; y (iii) para evitar que una
decisión de inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto
supérstite. Así las cosas para conformar la unidad normativa, la
Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relación “intima e
inescindible” entre la disposición acusada y aquella respecto de la cual se
integra, de manera tal que resulte indispensable extender el examen de
constitucionalidad a esta última.[17]
7.1.2.2. Atendiendo lo señalado, la
Corte considera que en esta oportunidad procede la conformación de la unidad
normativa, a efectos de adelantar el control de constitucionalidad respecto de
la totalidad del artículo 44 de la ley 1551 de 2012. En efecto, el mencionado
artículo se ocupa (i) de crear los territorios biodiversos y fronterizos
estableciendo su definición, (ii) de enunciar las zonas de los departamentos de
Amazonas, Guainía, Vaupés y Nariño que serán considerados territorios
biodiversos y fronterizos y (iii) de determinar la organización y las funciones
de tales territorios. En este caso existe una relación estrecha entre la
definición demandada y los apartes no acusados del artículo 44, en tanto estos
últimos se ocupan de complementar la definición o enuncian las zonas que son
territorios biodiversos y fronterizos.
7.2. Parámetro de constitucionalidad: artículo 286 de la
Constitución y la creación de entidades territoriales.
7.2.1. El artículo 286 de la
Constitución prevé, en primer lugar, una definición de la expresión entidad
territorial, designando los sujetos institucionales cobijados por ella:
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas. Adicionalmente
establece una autorización para que el Legislador confiera la condición de
entidad territorial a las regiones y a las provincias que lleguen a
constituirse, cumpliendo las condiciones constitucional y legalmente
establecidas. Siendo ello así, la solución del problema constitucional exige
establecer si el artículo 286 de la Carta excluye la posibilidad de que el
legislador reconozca otro tipo de entidades territoriales.
7.2.2. Para la Corte, el artículo 286 de la
Constitución contiene la enunciación de las únicas formas que pueden
considerarse entidades territoriales. Esa consiste en un listado taxativo de
las formas de ordenación territorial a las que se atribuye o puede atribuir la
condición de entidad territorial. Esta consideración, que constituye el más
importante parámetro de constitucionalidad para examinar la constitucionalidad
del artículo 44 de la ley 1551 de 2012 acusado, encuentra apoyo en las
siguientes consideraciones:
7.2.2.1. Aunque el primer inciso del artículo 286 utiliza una
definición por enunciación de algunos de los sujetos institucionales que pueden
ser designados con la expresión definida, de manera tal que podría no excluir
otros, el inciso siguiente prevé una autorización para que el legislador
reconozca como entidades territoriales a las regiones y provincias. En
consecuencia, la definición inicial seguida de la habilitación legislativa
restrictiva, indican una prohibición. Una interpretación diferente implicaría
privar de todo efecto útil el segundo inciso del artículo 286, en tanto la
autorización específica, después de la definición, no limitaría la actividad
del Congreso que podría, en consecuencia, crear cualquier tipo de entidad
territorial.
7.2.2.2. Un examen sistemático permite concluir que la
interpretación según la cual el artículo 286 contiene una lista taxativa de
entidades territoriales, es consistente con la importancia que tiene en el
proceso de descentralización ostentar tal condición. En efecto, ser entidad
territorial implica que en ella se radican los cuatro derechos reconocidos en
el artículo 287 y, en esa medida, adquiere la posibilidad de gobernarse por
autoridades propias, administrar los recursos, ejercer sus propias
competencias, establecer tributos para el cumplimiento de sus funciones y
participar en las diferentes rentas nacionales. Una comprensión diferente del
artículo 286 podría afectar el diseño de la
Constitución en lo relativo al proceso de descentralización y al alcance de
los impulsos autonómicos que desde el artículo 1º se anuncian. Así por ejemplo,
en la actualidad la Carta Política edifica su regulación, al momento de asignar
competencias y recursos, en las entidades territoriales referidas en el
artículo 286 de la Constitución y, en particular, en los municipios, departamentos
y distritos. Ello se constata con claridad en los actuales artículos 356, 357 y
361 de la Constitución.
7.2.2.3. Aceptar la existencia de una subdivisión departamental
diferente a los municipios y a las provincias, conllevaría una afectación de
las competencias constitucionales asignadas a las Asambleas Departamentales y,
en particular, la prevista en el numeral 6 del artículo 300, cuyo texto dispone
que le corresponde a tales corporaciones crear y suprimir municipios, segregar
y agregar territorios municipales así como organizar provincias. En caso de
aceptar la existencia de una entidad territorial diferente a los municipios o a
las provincias, se afectaría gravemente la competencia de la
Asamblea Departamental, al quedar desprovista de la posibilidad de incidir en
determinadas áreas territoriales no calificadas como municipios.
7.2.2.4. La interpretación restrictiva del artículo 286
ha sido, en la jurisprudencia constitucional, el punto de partida para
comprender el alcance del numeral 4 del artículo 150 y del artículo 285 de la
Constitución en los que se establece: (i) que al Congreso le corresponde por
medio de las leyes definir la división general del territorio con arreglo a
lo previsto en la Constitución; y (ii) que además de la división
general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de
las funciones y servicios a cargo del Estado. Así en la sentencia C-313 de 2009
este Tribunal señaló:
La Constitución Política asigna al Legislador
la potestad de determinar la división general del territorio de Colombia. Así
lo expresa el artículo 150, numeral 4 de la
Carta:
Artículo 150. Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
(….)
4. Definir la división general del territorio
con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones
para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer
sus competencias.
4.2.2. Por división general de territorio ha de
entenderse la organización física e institucional de la
República a partir de sus entidades territoriales, a saber, los departamentos,
distritos, municipios, territorios indígenas y, eventualmente, regiones y
provincias (CP, arts 285 y 286). Como lo dice la propia Constitución, existen
otras divisiones del territorio establecidas para el cumplimiento de
determinadas funciones y servicios a cargo del Poder Público, entre las que
sobresalen las propias de la función judicial, notarial, registral, entre
otras. Mas el mapa que surge de la conjunción de entidades territoriales es la
división general del territorio.
4.2.3. La facultad de definir la división general del
territorio entraña el poder de determinar la existencia de las entidades
territoriales que constitucionalmente lo conforman, esto es, el poder de
creación, eliminación, modificación y fusión de las mismas. Lo que constituye
una cláusula general de competencia del Legislador en tal sentido respecto de
departamentos, distritos, territorios indígenas - y del otorgamiento de tal
carácter a las regiones y provincias -, con excepción de los municipios, cuya
creación, supresión, agregación y segregación corresponde a las asambleas
departamentales a través de ordenanzas (CP, art 300, numeral 6). Lo que no
obsta para que el propio constituyente, directamente, haya erigido antiguas
intendencia o comisarias en departamentos, o municipios en distritos, sin que
ello afecte la vigencia de la cláusula general de competencia radicada en el
Legislador.”
7.2.3. Las competencias atribuidas al Congreso no incluyen, en
consecuencia, la posibilidad de crear categorías territoriales -asignándoles la
condición de entidades territoriales- diferentes a las mencionadas en el
artículo 286. En otra dirección, es a partir del tipo de entidades territoriales
allí mencionadas que el Legislador puede diseñar formas de división territorial
para el desarrollo de algunas actividades a cargo del Estado (285) o crear, por
ejemplo, nuevos departamentos (art. 297).
7.3.
Examen del cargo.
7.3.1. El
artículo 44 establece que los
territorios especiales biodiversos y fronterizos, corresponderán a las zonas no
municipalizadas relativas a los antiguos corregimientos departamentales. Tales
zonas fueron una división no municipal de las intendencias y comisarias
existentes antes de la Constitución de 1991 que, en virtud de lo dispuesto en
su artículo 309, se erigieron en Departamentos. Sobre ello, el artículo 21 del
Decreto 2274 de 1991, expedido con fundamento en el artículo 39 de las
disposiciones transitorias de la
Constitución, dispuso lo siguiente:
“Para el
cumplimento de las funciones y servicios a cargo de los nuevos departamentos,
en aquellas áreas que no formen parte de un determinado municipio, los
corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías se mantendrán como
divisiones departamentales.
En cada una de
ellas habrá un Corregidor, que será agente del Gobernador, y una Junta
Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y
Comisarías.”
7.3.2. La disposición transcrita
fue cuestionada ante la Corte Constitucional afirmando, entre otras cosas, que
ella desconocía el régimen constitucional en materia de ordenamiento
territorial, dado que reconocía una entidad territorial no prevista por la
Constitución; y vulneraba, en consecuencia, la norma constitucional que erigía
al municipio como la entidad fundamental de la división político administrativa
del Estado. Al examinar la cuestión la sentencia C-141 de 2001 señaló:
“Entra pues la
Corte a examinar la segunda acusación contra esa regulación, a saber, que ella
desconoce que el municipio es la entidad básica del ordenamiento territorial
colombiano, por lo cual, en principio, no parecería admisible que existiera una
figura, como el corregimiento departamental, que sustituye al municipio en esos
territorios.
10- La Corte considera que ese cargo tiene fuerza.
Así, la acusación parte de premisas válidas, pues es cierto que el municipio es
la entidad básica del ordenamiento político-administrativo (CP art. 311), y
por ende, salvo que exista excepción constitucional expresa, como los
territorios indígenas o los distritos especiales o las provincias (CP art.
287), en principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de
un municipio. Igualmente es cierto que la
Carta no autoriza de manera expresa la existencia de la figura de los
corregimientos departamentales. La conclusión parece inevitable: la figura del
corregimiento departamental es inconstitucional y la norma acusada debe ser
retirada del ordenamiento, el la medida que desconoce el status territorial
diseñado por la Constitución.
11- A pesar de la fuerza de la anterior
argumentación, la Corte considera que ella no es de recibo, ya que olvida un
punto esencial y es el siguiente: la propia Constitución reconoció que la
incorporación de los antiguos territorios nacionales en el régimen territorial
diseñado en la Carta no podía ser automática, y por ello precisamente previó la
existencia de un régimen de transición (CP art. 39 T), que permitiera una
adaptación lo menos traumática posible de esas zonas al diseño constitucional.
Además, debe recordarse que la Carta no ordenó una inmediata municipalización
de todas estas zonas. En tal contexto, la
Corte considera que, dadas las particularidades  económicas, geográficas y
demográficas de esas regiones, bien podía el Gobierno preservar la figura del
corregimiento (ahora bajo la forma de corregimiento departamental) siempre
y cuando esa decisión estuviera encaminada a progresivamente adaptar esos
territorios al régimen municipal previsto en la
Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las
facultades conferidas por el artículo 39 transitorio. En efecto, si el
Constituyente confirió al Gobierno atribuciones para tomar todas las medidas
para poner en marcha los nuevos departamentos, y una de esas medidas era
mantener transitoriamente la figura de los corregimientos, debido a que no era
viable crear en esas zonas nuevos municipios, entonces era claro que el
Presidente podía establecer, en virtud del artículo 39 transitorio, que esos
corregimientos intendenciales y comisariales se transformaran en corregimientos
departamentales, ya que se trata de un paso importante encaminado no sólo a poner
en marcha los nuevos departamentos sino también a ir creando las condiciones
para que dichos corregimientos sean el germen de los nuevos municipios. Por
ello, como bien lo dijeron los ponentes en la
Comisión Especial Legislativa, estos corregimientos son “un municipio en
potencia” (…). Y por ello efectivamente la regulación está encaminada a
ir generando esas condiciones, para lo cual se prevé precisamente la creación
de la Junta Administradora, que es la base de los futuros concejos
municipales.  Así, el artículo 22 de ese mismo decreto 2274 de 1991 establece
que los miembros de esas juntas serán elegidos popularmente, para de esa manera
estimular un desarrollo progresivo de la democracia local.
12- La Corte destaca además que no era claro que el
Gobierno pudiera tomar en ese momento una decisión distinta, pues las otras
alternativas señaladas por el actor y el interviniente (a saber, transformar
los corregimientos en municipios o anexarlos a los municipios existentes) eran
de difícil aplicación jurídica, o podían tener efectos contraproducentes.
Así, de un lado, la vinculación de esos
corregimientos a otros municipios, podía hacer aún más inmanejables esos
territorios, puesto que se hubieran creado municipios de extensiones enormes
pero con una enorme debilidad administrativa y económica, lo cual no sólo
habría generado dificultades administrativas sino que también hubiera podido
agravar la situación de orden público en la zona. Además, era incluso
discutible que el Presidente contara con facultades para realizar esas
demarcaciones territoriales pues es a las Asambleas Departamentales a quien
corresponde, con sujeción a la ley, crear y suprimir municipios y segregar y
agregar territorios municipales (CP art. 300).
De otro lado, la transformación de esos
corregimientos en municipios hubiera supuesto la creación de una categoría muy
especial de municipios, para la cual tampoco es claro que el Gobierno tuviera
la facultad.
Conforme a lo anterior, la
Corte concluye que la norma acusada podía transformar los corregimientos
intendenciales y comisariales en corregimientos departamentales como una figura
transitoria para poner en marcha los nuevos departamentos. Es claro que tales
formas organizativas deben ser reconocidas como transitorias, hasta tanto sea
expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por cuanto es éste el
medio por la cual debe desarrollarse finalmente la forma de cómo debe
organizarse política y administrativamente el territorio nacional (C.P. art.
288).” (Negrillas no son del texto)
Luego de advertir el carácter transitorio de la regulación que
reconocía los corregimientos departamentales señaló en esa misma providencia:
“En tales circunstancias, la
Corte concluye que el artículo acusado tuvo en 1991 una cierta justificación
constitucional, pues podía ser considerado un desarrollo del artículo 39
transitorio de la Carta,  ya que, dentro del margen de apreciación del Gobierno
y de la Comisión Especial Legislativa, la preservación de los corregimientos
podía ser vista como un mecanismo apto para asegurar el debido funcionamiento
de los nuevos departamentos. Sin embargo, esa norma adolece de un vicio de
inconstitucionalidad por cuanto el decreto 2274 de 1991 no establece ningún
límite en el tiempo para el mantenimiento de los corregimientos
departamentales, con lo cual la medida, en la práctica, se torna permanente.
Esa mutación de la norma la hace inconstitucional, pues una cosa es admitir la
existencia de los corregimientos departamentales, como un instrumento
transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos departamentos, y otra
muy diferente es permitir que esos corregimientos sean consagrados como una
institución permanente, que es lo que en el fondo hace la disposición acusada,
lo cual vulnera el diseño territorial establecido por la
Carta, en virtud del cual, el municipio es la entidad fundamental de la
división político administrativa del Estado (CP art. 311). Este vicio de
inconstitucionalidad es aún más patente si se tiene en cuenta que diez años
después de expedida la norma, la figura de los corregimientos departamentales
se mantiene, con lo cual, numerosas porciones del territorio nacional siguen
sustraídas del régimen municipal.” (subrayas fuera del texto original)
Debido al reconocimiento indefinido que se hacía de los
corregimientos departamentales en la disposición acusada, esta Corporación
afirmó que tal regulación era inconstitucional. A pesar de ello y considerando
los efectos de una declaratoria inmediata de inexequibilidad, estableció que
quedaría diferida por un término máximo dos legislaturas, a fin de que el
Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el
régimen que permita la progresiva transformación de los corregimientos
departamentales en municipios, o su incorporación en municipios existentes”
7.3.2. Los antecedentes expuestos, así como lo indicado
expresamente en el artículo acusado, permiten a la
Corte señalar que el artículo 44 de la ley 1551 de 2012 al crear los
territorios especiales biodiversos y fronterizos, ha establecido una nueva
denominación y ordenación de los corregimientos departamentales cuyo
reconocimiento, como se ha dejado indicado, fue considerado contrario a la
Carta. Teniendo en cuenta tal punto de partida, a juicio de la
Corte la norma objeto de examen desconoce el artículo 286 de la
Constitución, debido a que establece una nueva entidad territorial no prevista
por tal disposición y, en consecuencia, desconoce su carácter taxativo. Ello es
así por las siguientes razones:
7.3.2.1.  La disposición de la que hace parte el artículo
demandado, dispone que los territorios biodiversos y fronterizos tendrán
atributos que han sido reconocidos en el artículo 287 como derechos de las
entidades territoriales y, excepcionalmente, de los corregimientos o comunas
municipales según el
artículo 318 de la
Constitución. En efecto, el segundo inciso del artículo demandado prescribe
que tales territorios tendrán una autoridad política administrativa, que será
de elección popular, y que constituye manifestación del derecho a gobernarse
por autoridades propias. A su vez, luego de señalar que tendrán una estructura
institucional mínima, la ley les asigna a los territorios creados competencias
que constitucionalmente se encuentran radicadas en los municipios tal y como
ocurre con las relativas a la prestación de servicios públicos, a la
construcción de las obras que demande el progreso
local, a la promoción de la participación comunitaria o al mejoramiento social
y cultural de sus habitantes.
7.3.2.2. En directa relación con lo señalado, la intención legislativa de atribuir la  condición de entidad
territorial a los territorios biodiversos y fronterizos se hace evidente al constatar que la
definición que de ellos hace la norma acusada, constituye casi una réplica de la definición que el artículo 311
de la Constitución hace del municipio. Salvo algunas variantes, el tipo de funciones atribuidas a los territorios biodiversos y
fronterizos coincide con las  asignadas a los municipios. Así, desde el punto de vista material, la regulación cuestionada prevé la creación de una entidad
territorial diferente pero con rasgos semejantes a los del Municipio. Que sea una entidad diferente al municipio
se confirma en el hecho de que la disposición demandada invoca -como se verá de
forma inconstitucional- el artículo 285. Adicionalmente, si se hubiera
pretendido establecer una categoría de municipios, le habría sido asignada
expresamente tal condición, en lugar de prever una forma de ordenación
territorial con rasgos cercanos, pero no coincidentes con los del municipio.
7.3.2.3.  Podrían cuestionarse las
consideraciones precedentes indicando que la disposición acusada no pretende crear una nueva modalidad de entidad territorial sino,
en otra dirección, establecer una categorización especial de municipios
atendiendo lo dispuesto en el artículo 320 de la
Constitución. Tal objeción es inaceptable dado que, de una parte, no es ello
lo que se infiere del precepto acusado; y de otra, lo
que se hace es identificar un nuevo nivel territorial
dotado de algunos de los derechos y responsabilidades de los municipios pero, sin establecer un régimen equiparable al
de estos en tanto, por ejemplo, no se prevé la existencia de un Concejo
Municipal ni la forma de participación en las rentas nacionales o la posibilidad de fijar tributos.
7.3.2.4. La invocación que la disposición demandada hace de lo
dispuesto en el artículo 285 de la
Constitución, no consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explicó,
tal artículo no implica una autorización para la creación de nuevas entidades
territoriales sino para establecer, a partir de ellas, divisiones territoriales
orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado. En este
caso la norma en la que pretende fundamentarse la creación de las nuevas
entidades territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son asignadas
atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa
medida, no es posible concluir que se trata únicamente de una división del
territorio amparada por el artículo 285. Una interpretación como esa implicaría
habilitar al Legislador para establecer entidades semejantes a las entidades
territoriales que reconoce el artículo 286, pero adscribiéndole solo algunas de
sus características.
7.4.
Conclusión.
7.4.1. Por las razones expuestas, puede
concluirse que el artículo 44 desconoce la
Constitución y, en particular el artículo 286 de la
Constitución al crear una entidad territorial diferente a las autorizadas por
la citada disposición constitucional.
7.4.2.
En este caso, no resulta procedente una decisión de constitucionalidad
condicionada indicando que los territorios a lo que alude la norma demandada
deben entenderse como una categoría de municipios (art. 320). Proceder en esa
dirección desconocería no solo que a esos territorios no les fueron asignadas
las características de las entidades territoriales -de manera tal que no se
podría prever, entre otras cosas, su participación en las rentas nacionales o
sus competencias para percibir tributos-, sino también la competencia de las
asambleas departamentales para crear o suprimir municipios (art. 300 num. 6).
8.
Cargo sexto: el artículo 49 de la ley 1551 desconoce el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución.
8.1. El problema jurídico constitucional.
¿Desconoce la prohibición de revestir de
facultades extraordinarias para la expedición de Códigos prevista en el numeral
10 del artículo 150 de la
Constitución, una disposición legal –artículo 49 de la ley 1551- que le
concede al Presidente de la República la facultad de sistematizar, armonizar e
integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la organización y el
funcionamiento de los municipios?
8.2.
Parámetro de constitucionalidad: la competencia legislativa para expedir
códigos y la prohibición de conceder facultades extraordinarias al Presidente
para su adopción.
8.2.1. El numeral 2 del artículo 150 de la
Constitución prevé que le corresponde al Congreso expedir códigos en todos los
ramos de la legislación, así como reformar sus disposiciones. Ese mismo
artículo establece en su numeral 10, al referirse a la competencia del Congreso
para conferir al Gobierno facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley, que ellas no podrán ser otorgadas para la expedición de códigos.
8.2.2. La concesión de facultades extraordinarias para expedir
normas con fuerza de ley constituye una regla excepcional al régimen de reparto
competencial previsto en la
Constitución. Esta consideración, que explica en buena medida el conjunto de
límites que fueron fijados para concederlas, implica también que la
autorización debe ser comprendida de manera restrictiva en tanto se trata de
una excepción[18].
8.2.2.1. A fin de precisar el contenido de la prohibición de
habilitar al Presidente para expedir códigos en ejercicio de facultades
extraordinarias, aplicable únicamente al control constitucional de los códigos
expedidos en vigencia de la
Constitución aprobada en 1991[19],
es indispensable (i) una definición de la expresión código y (ii) la fijación
de las diferencias con otro tipo de cuerpos normativos.
8.2.2.2. La prohibición de otorgamiento de facultades
extraordinarias para conferir códigos comprende a los cuerpos normativos
caracterizados por configurar una  unidad sistemática en torno a una rama
específica del derecho, de modo pleno, integral y total”. Igualmente con la
expresión código se alude a un conjunto de normas ordenadas metódica,
sistemática y coordinadamente relativas a las instituciones
constitutivas de una rama del derecho.[20] Esta referencia a
las ramas del derecho se funda en el numeral 2 del artículo 150 de la
Constitución que al establecer la competencia del Congreso indica que le
corresponde expedir los códigos en todos los ramos de la legislación.
8.2.2.3. La prohibición de conferir facultades extraordinarias
comprende no solo su expedición sino también la adición y la reforma.
Ahora bien, no entran en el ámbito de la prohibición, aquellas modificaciones
de un Código que no afectan la estructura normativa o general de tales
estatutos.[21]
8.2.3. La compilación, que consiste en agrupar en un sólo texto
normas jurídicas referentes a un determinado tema[22] no puede asimilarse
a la codificación y, en consecuencia, conceder facultades extraordinarias al
respecto no se encuentra prohibido. Así entonces no cualquier grupo o conjunto
de normas puede calificarse como un código sino solo aquel que concreta, en un
alto nivel, exigencias de exhaustividad y sistematicidad. Estos requerimientos
permiten diferenciar la actividad codificadora de la actividad compilatoria y
en esa dirección, ha dicho la Corte que a diferencia de la primera “la
compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones
jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y
contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de
actividad legislativa” (…)”[23]
8.2.4. Las dificultades que se suscitan para diferenciar la
actividad de codificación de otras formas de ordenación y agrupación de normas,
ha conducido a esta Corte a enunciar determinadas
acciones que constituyen actividad codificadora indicando que “sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo
cuerpo jurídico las normas vigentes en una materia”, implica expedir un código, dado que éste se constituye en
un “nuevo ordenamiento jurídico, (…) agrupado en un sólo texto
formalmente promulgado”[24].
En la sentencia C-340 de 2006 la Corte enunció con precisión el alcance de las
disposiciones de la Constitución en esta materia:
“En este sentido, la regla constitucional de
competencia establecida en el numeral 2° del artículo 150 de la
Constitución y complementada por la prohibición del numeral 10 del artículo
150 Superior, conduce a que el legislador no pueda habilitar al Ejecutivo para
que adopte un único conjunto normativo en el cual se sistematicen, integren,
incorporen y armonicen las normas vigentes sobre una determinada rama del
derecho.”[25]
8.2.5 Ahora bien, es importante señalar que no toda regulación que
se caracterice por su pretensión de sistematicidad o exhaustividad puede llegar
a calificarse como código dado que se requiere, además de ello y como
punto de partida, que se ocupe de una rama del derecho o de una materia que así
lo demande. Para la Corte esta última exigencia debe ser delimitada con el
propósito de asegurar que las restricciones vinculadas a la adopción de códigos
no se extiendan excesivamente, afectando la competencia del Congreso para
delegar en el Presidente de  la
República durante un plazo específico y de manera precisa, la facultad de
expedir –con fuerza de ley- determinado tipo de normas.
En atención a que la expresión “código” no es unívoca, la
Corte considera que la definición de aquellas regulaciones que se encuentran
por ella comprendidas, debe sujetarse a las siguientes pautas interpretativas:
8.2.5.1 El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración
reconocida por el artículo 150 de la
Constitución y, en particular, por el numeral 2 de tal disposición, es el
llamado a establecer en cada momento aquellas materias que deben ser objeto de
codificación. Goza en esta materia de un amplio margen de configuración para
precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a esta técnica
legislativa[26].
8.2.5.2 No obstante la competencia del Congreso, su decisión no
resulta totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites[27] que se vinculan,
por ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la importancia
constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii) al grado de
dispersión competencial para la regulación de la materia de que se trate.
8.2.5.2.1 Una extendida práctica institucional consistente en
reconocer determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en
cuenta para delimitar el alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone
un límite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por diversas
razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes
de las autoridades públicas con competencias de regulación –identificadas, por
ejemplo, en las denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histórico-
constituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio de la
práctica institucional o tradición jurídica)[28].
8.2.5.2.2 La importancia constitucional del objeto de regulación,
vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de la necesidad de
proteger los derechos de las personas, puede también ofrecer un criterio relevante
para la identificación de las materias reservadas a los códigos en tanto
se articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de esta Corporación,
se han asociado históricamente a los procesos de codificación[29].
Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas
legales especiales para asuntos especialmente importantes en materia de
protección de los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de
una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para
definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte,
descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar
si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial
en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a
la garantía de los derechos de las personas.
La interpretación expuesta  se encuentra alineada con la
consideración según la cual la prohibición para otorgar facultades
extraordinarias prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimación
democrática –mediante la intervención del Congreso- a aquellas materias que
tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa dirección tal
restricción se impone cuando se trata de regular sistemática y exhaustivamente
materias de notable significado constitucional (Criterio del significado
constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas
especiales).
8.2.5.2.3 Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al
grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una
materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad social la
Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé
diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de
codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las
competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el
Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención.
De otra forma dicho, cuando la
Constitución ha previsto variadas competencias o múltiples medios para la
regulación de una actividad, esto es, para la adopción de normas generales
orientadas a establecer su disciplina básica, puede inferirse que no existe una
expectativa constitucional de que los asuntos centrales de la materia se
encuentren comprendidos por un código al que se asocian, según se sabe,
pretensiones de armonía y completitud (Criterio del grado de dispersión de
las competencias o de los medios para la regulación).
8.2.6. La Corte se ha ocupado, en diferentes ocasiones, de examinar
la constitucionalidad del otorgamiento de este tipo de facultades. En
particular, tres decisiones de este Tribunal ofrecen criterios pertinentes para
resolver el cargo formulado:
8.2.6.1. En la sentencia C-129 de 1995,
esta Corporación declaró inexequible el artículo 199 de la ley 136 de 1994 que
le otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que procediera
a compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes sobre la
organización y el funcionamiento de los municipios. Se dispuso que podría reordenar
la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encontraran
repetidas o derogadas. En opinión de la
Corte, las facultades resultaban amplias y vagas y, adicionalmente, conferían
facultades para expedir códigos. Sostuvo que “bajo
el pretexto de una autorización para expedir una “compilación”, en realidad se
estaba permitiendo la expedición de un código, es decir, de un ordenamiento
jurídico completo y nuevo, referente a la organización y funcionamiento de los
municipios.”
8.2.6.2. En la sentencia C-582 de 2001, la
Corte consideró inconstitucional la facultad atribuida al Gobierno Nacional,
en el artículo 536 de la ley 600, para ordenar la nomenclatura y subsanar
cualquier falta de armonía que pudiera encontrarse en algunas disposiciones de
la ley dado que (i) la ordenación de la nomenclatura implica “la numeración de las distintas disposiciones que conforman un código
como la de los libros, capítulos y títulos en que éste se divide es un aspecto
consustancial o inherente a la actividad misma de codificar” y (ii) la subsanación de cualquier falta de armonía “implicaría
no sólo la creación de normas jurídicas, sino también la modificación e
inclusive, la derogación de los textos legales que, a su juicio, no guarden la
respectiva concordancia o consonancia con otros contenidos normativos allí
consagrados, tareas privativas del legislador ordinario”.
8.2.6.3. A su vez, en la sentencia C-655 de 2007 la
Corte declaró la inexequibilidad del artículo 53 de la ley 1111 de 2006, en el
que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para
renumerar el articulado del Estatuto Tributario, de tal forma que se compilaran
y organizaran en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan
los impuestos administrados por la
DIAN. Para ello sostuvo que “además de permitirle al Ejecutivo la
eliminación de normas, autoriza definir a través de un decreto de inferior
jerarquía de manera sistemática y ordenada, las normas relativas a una
determinada área del derecho, calificando de “jurídico” el texto final y
permitiendo la renumeración del “articulado”, bajo el supuesto de una función
meramente compiladora, lo que resulta ser de competencia del Congreso por las
razones expuestas, y contrario claramente al artículo 150-2 de la
Carta.”
8.2.7. La existencia de una reserva propia
de un código y la prohibición correlativa para su expedición por parte del
Presidente de la República  dependerá siempre, en primer lugar, de la
existencia de un mandato de codificación que tome nota de los criterios
expuestos en el numeral 8.2.5.2, entre otros que lleguen a considerarse
pertinentes.
Una vez definido ello, deberá establecerse si la forma de la
regulación satisface las exigencias del Código. En
ese contexto, cabe afirmar que las actividades de codificación no solo incluyen
aquellas directamente relacionadas con la ordenación sistemática y completa de
un conjunto de disposiciones que disciplinan una determinada área del derecho,
sino también aquellas que suponen actividades de numeración, renumeración, subsanación de cualquier falta de armonía o eliminación de
disposiciones reservadas al código.
8.3. Examen del cargo.
8.3.1. Las consideraciones anteriores hacen posible afirmar que las
facultades conferidas al Presidente de la
República en el artículo 49 de la ley 1551 de 2012 consistentes en sistematizar, armonizar e integrar en un solo
cuerpo, las disposiciones legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de los municipios, coinciden
precisamente con conductas de típica codificación. Esta conclusión se apoya en
los siguientes argumentos.
8.3.2 La práctica institucional evidencia que el régimen de los
municipios ha sido una materia cuya regulación se ha codificado. En efecto,
mediante el Decreto 1333 de 1986 el Presidente de la
República, en ejercicio de las facultades conferidas en la ley 11 de 1986[30] adoptó el Código de
Régimen Municipal cuya pretensión de exhaustividad se evidenciaba con claridad
en su artículo 385 en el que se disponía que se encontraban
derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento
de la administración municipal no codificadas en el estatuto.
Aunque posteriormente la ley 136 de 1994 así como la ley 1551 de
2012 no recibieron la denominación de códigos, las disposiciones allí adoptadas
no implicaron una descodificación de esta materia dado que no derogaron la
totalidad del Decreto 1333 de 1986.
Adicionalmente la ley 1454 de 2011, “Por
la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones”, evidenciando la determinación legislativa de codificar el régimen
municipal, dispuso en el parágrafo 1 del artículo 37 -al
prever normas relativas al desarrollo y armonización de la legislación
territorial- que el Gobierno Nacional presentaría al Congreso los proyectos de
ley sobre un Código de Régimen Departamental, un Código de Régimen Distrital,
un Código de Régimen de Área Metropolitana y un Código de Régimen
Municipal que integre la legislación vigente sobre la materia.
Así las cosas, la práctica institucional -ratificada últimamente en
una disposición orgánica en materia de ordenamiento territorial- evidencia que
la regulación del régimen municipal es una materia propia de un Código.
8.3.3 Además de lo señalado cabe indicar que la disposición
examinada no contempla simplemente facultades dirigidas a aglutinar o reunir en
un solo estatuto las diversas disposiciones relativas a los municipios, sino de
una atribución consistente en ordenarlas adecuadamente y en incorporarlas de
manera tal que no se opongan.
La calificación de estas facultades como propias de la codificación
se evidencia con claridad, al constatar que la actividad de armonización
supone, necesariamente, un examen enderezado a establecer la compatibilidad
entre las diferentes disposiciones y en esa medida podría comprender el
adelantamiento de exámenes de vigencia. Adicionalmente, las actividades
consistentes en sistematizar e integrar pueden derivar en la incorporación de
nuevas numeraciones.
8.4. Conclusión.
La concesión de facultades prevista en el artículo 49 de la ley 1551
de 2012 constituye una habilitación al poder ejecutivo, que desconoce los
límites impuestos por el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución. Así las cosas la Corte declarará su inexequibilidad.
9. Razón de las decisiones adoptadas.
9.1. La Corte se ha inhibido de adoptar una decisión de fondo
respecto de los artículos 9 -numeral 2-, 30 y
42 de la ley 1551 de 2012, dado que los cargos formulados en su contra no
reunían las condiciones exigidas por el decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia constitucional.
9.2. La expresión “departamental y” del parágrafo 4
del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las
juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes
territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de
materia (artículo 158 de la
Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temática,
teleológica, metodológica y sistemática con la materia dominante de la ley. Tal
materia consiste en la regulación de la administración,
gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese
contexto, en la adopción de reglas aplicables a su relación con otros niveles
territoriales.
Las juntas de acción comunal son un escenario de participación y
gestión marcadamente local y, en esa medida, establecer disposiciones que
inciden en sus actividades se vincula con el objeto de la ley. Así mismo, la
participación de los departamentos en los convenios de solidaridad con las
juntas de acción comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen
tales entidades territoriales respecto de los municipios, en el marco de
principios constitucionales de coordinación y concurrencia.
9.3. No desconoce la autonomía de las entidades territoriales,
reconocida en los artículos 1 y 287 de la
Constitución, la atribución conferida al Presidente de la
República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley 1551 de 2012- para
aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos del alcalde mayor
del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el caso.
Esa disposición ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en
el artículo 293 de la Constitución en el que se atribuye al legislador la
competencia para adoptar el régimen de las faltas absolutas y temporales de los
ciudadanos elegidos popularmente así como para disciplinar el desempeño de sus
funciones. Adicionalmente la atribución conferida no es extraña al sistema de
relaciones entre los diferentes niveles territoriales definido en la
Constitución.
9.4. No constituye una infracción del artículo 13 de la
Constitución la disposición -artículo 35 de la ley 1551 de 2012- que establece
una exigencia de formación adicional, consistente en tener título de postgrado,
para aquellos abogados que pretendan ocupar al cargo de personero en los
municipios de categoría especial, primera o segunda: la norma demandada (i) impone requisitos diferentes para
ser personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación y,
en particular, a la complejidad que puede tener el cumplimiento de las
funciones en atención a la categoría del municipio; (ii) es manifestación de la
competencia prevista en el artículo 320 de la
Constitución y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de
tal tipo de medidas (C-223 de 1995 y C-1067 de 2001).
9.5. Es inconstitucional, por violar el artículo 286 de la
Constitución, la creación legal -en el artículo 44 de
la ley 1551 de 2012- de los territorios diversos y fronterizos, en tanto
constituyen una entidad territorial diferente de aquellas señaladas en la
Constitución:
(i) El artículo 286 reconoce las ordenaciones territoriales que
pueden ser consideradas como entidades territoriales: se trata de un conjunto
taxativo que comprende a los municipios, a los departamentos, a los distritos a
las entidades territoriales indígenas, a las provincias y a las regiones. La
regulación de los territorios biodiversos y fronterizos -antiguas zonas no
municipalizadas correspondientes a los corregimientos departamentales-, implica
la creación de una entidad territorial nueva, sin asimilarla a los municipios, por
la asignación de algunos derechos que solo ellos tienen, y les atribuye
responsabilidades iguales a las previstas en el artículo 311 de la
Constitución.
(ii) La facultad para llevar a cabo la división general del
territorio establecida en el artículo 285 -invocado en la disposición
demandada-, no supone una habilitación para crear nuevas entidades
territoriales.
(iii) La disposición demandada desconoce la ratio decidendi
definida en la sentencia C-141 de 2001, al declarar la inconstitucionalidad de
la norma que, con apoyo en disposiciones transitorias de la
Constitución, había creado los corregimientos departamentales. De acuerdo con
ella salvo que exista excepción constitucional
expresa, como los territorios indígenas o los distritos especiales o las
provincias (CP art. 287), en principio toda porción del territorio colombiano
debe hacer parte de un municipio.
(iv) El artículo demandado desconoce la competencia de las asambleas
departamentales, prevista en el numeral 6 del artículo 300, para crear y
suprimir municipios.
9.6. Desconoce la prohibición de revestir al
Presidente de la república de facultades extraordinarias para la expedición de
Códigos prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, una disposición legal -artículo 49 de la ley 1551- que le
concede al Presidente de la República la facultad de sistematizar, armonizar e
integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la organización y el
funcionamiento de los municipios. Las facultades
conferidas al Presidente de la
República en el artículo demandado, coinciden con conductas de típica
codificación: (i) comprenden materias que según la práctica institucional han
sido objeto de codificación y (ii) no se trata simplemente de facultades
dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto diversas disposiciones
relativas a los municipios, sino de la atribución consistente en ordenarlas
adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- INHIBIRSE de
emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones demandadas
contenidas en los artículos 9, numeral 2, 30 y 42 de la
Ley 1551 de 2012.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES,
por los cargos analizados, los apartes demandados de los artículos 6, 31 y
35 de la Ley 1551 de 2012.
Tercero.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 44 y 49 de Ley 1551 de 2012.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Múltiples son las decisiones que la
Corte ha adoptado en esta materia. Cabe destacar las sentencias C-447 de 1997,
C-1052 de 2001 y C-403 de 2003.
[2] Sentencias C-455 de 2002 y C-624 de 2003
[3] Sentencias C-476 de 2003 y C-302 de 2012.
[4] Sentencias C-1294 de 2001 y C-537 de 2006. Igualmente Auto 055 de
2004.
[5] Sentencias C-008 de 2002 y C-484 de 2003.
[6] Sentencias C-426 de 2002 y C-575 de 2004.
[7] Sentencia C-196 de 2006 y Auto 055 de 2004.
[8] Gaceta del Congreso 191 de 2011.
[9] Sentencia C-1258 de 2001.
[10] Así se indicó en la sentencia C-1258 de 2001. En la sentencia C-979
de 2010 la Corte señaló que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades
territoriales “supone la capacidad de gestionar los
intereses propios, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley
general”
[11] Al respecto puede consultarse la sentencia C-149 de 2010.
[12] Sentencia C-1258 de 2001.
[13] Este punto de partida ha sido reconocido por la
Corte Constitucional en sentencias posteriores. Entre ellas cabe destacar las
sentencias C-837 de 2001, C-1112 de 2001, C-105 de 2004 y C-935 de 2004.
[14] En la sentencia C-844 de 2000 la
Corte señaló, en conexión con el referido precedente: “Lo anterior no impide que la ley regule la facultad del ejecutivo
(Presidente y Gobernadores) para designar provisionalmente los alcaldes
mientras se hace su elección, porque ello está autorizado en la
Constitución (art. 293) para evitar vacíos de poder y, por supuesto, los
efectos perniciosos que ello puede significar en el manejo de los municipios.”
[15] Así
por ejemplo y entre otras, en la sentencia C-1004 de 2007.
[16] Sobre
ello y a fin de identificar la evolución que ha tenido en la jurisprudencia
constitucional el referido juicio pueden consultarse las sentencias C-022 de
1996, C-093 de 2001 y C-673 de 2001. Adicionalmente la sentencia C-720 de 2007
avanza en la clarificación conceptual de algunas de las etapas del juicio de
proporcionalidad en general y, en particular, la correspondiente a la
proporcionalidad en sentido estricto.
[17]
Al respecto puede consultarse, entre muchas otras, la sentencia C-630 de 2012.
[18] En esa dirección se encuentra la sentencia C-097 de 2003.
[19] Ello fue indicado por la Corte en la sentencia C-650 de 2001.
Igualmente ha sido reconocido, entre otras, en las sentencias C-555 de 1993,
C-099 de 2001 y C-1111 de 2000.
[20] Sentencia C-655 de 2005
[21] Sentencia C-582 de 2001
[22] C-129 de 1995
[23] Aparte citado en la sentencia C-839 de 2008.
[24]
C-655 de 2007. Es importante señalar que en el pasado la
Corte indicó que sistematizar, integrar o armonizar no implicaba, en todos los
casos, codificar. En la sentencia C-129 de 1995 dijo: “Sin
embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se
sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jurídicas, sin que ello
implique la expedición de un cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras
palabras, todo código implica per se una sistematización, pero no todo
acto ordenador o sistemático equivale a la expedición de un código.”
[25] En esa misma dirección se encuentra la sentencia C-186 de 2003.
[26] Esta postura ha sido reconocida por la
Corte en diferentes oportunidades. Así por ejemplo, en la sentencia C-362 de
1996 se indicó que “[d]ado que los códigos constituyen
"una técnica legislativa", como es de aceptación general, es lógico
que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas
configura un código (…).” A su vez, en la sentencia C-340 de 2006 se señaló que la
consideración de una regulación como código demanda “que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho
cuerpo jurídico en código.”
[27] Algunos de tales límites fueron establecidos en la sentencia C-362
de 1996.
[28] En la sentencia C-362 de 1996 esta Corte señaló que existen materias
que, reiteradamente, fueron objeto de codificación. Entre ellas se encontraban,
entre otras, las materias civil, penal y procesal.  En la sentencia C-140 de
2001 al ocuparse de la Constitucionalidad del Decreto 254 de 2000, desde la
perspectiva de la prohibición de conferir facultades extraordinarias para la
expedición de Códigos la Corte señaló que la ley
habilitante no confirió facultades extraordinarias para modificar ningún
código, pues el régimen para la liquidación y disolución de las entidades
públicas del orden nacional hacía parte ni de la
regulación propia del Código de procedimiento Civil ni de la correspondiente al Código Contencioso Administrativo.
[29]
La Corte indicó en la sentencia C-362 de 1996: “Como se vió atrás, el movimiento codificador nació también en el
marco de la lucha por asegurar las libertades y derechos de los ciudadanos ante
el Estado, para lo cual se procedió a separar el derecho privado del público y
dentro de éste algunas ramas especiales, tales como el derecho penal y los
derechos procesales.”
[30] Se preveía en el artículo 76, literal b) que el Presidente de la
República tendría facultades extraordinarias para codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la
Administración Municipal. Disponía también que la numeración
comenzaría por la unidad y los
títulos se nominarían y ordenarían de acuerdo con el contenido de las
disposiciones que se codifiquen.