C-126-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-126/96
CARRERA
ADMINISTRATIVA
El Constituyente,
al redactar el artículo 125 de la Carta, y consagrar en su texto como regla
general de la administración pública, la aplicación del sistema de carrera
administrativa a los servidores del Estado, lo que hizo fue hacer compatibles
los componentes básicos de la estructura misma del aparato que lo soporta, con
los principios y fundamentos del Estado Social de Derecho.
INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Cargos excluídos de carrera
No existe un
principio de razón suficiente que justifique la excepción al principio general
consagrado en la Constitución Política, que establece la carrera administrativa
para los servidores públicos, y que el legislador acogió, no obstante su
carácter especial, para la carrera carcelaria y penitenciaria.
Ref.:  Expediente
No. D- 1077
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 10 ( parcial ) del Decreto 407 de 1994,
"Por el cual se establece el Régimen de Personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario" .
Actora: Luz
Adriana Pulido Díaz
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  marzo veintisiete (27) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana LUZ
ADRIANA PULIDO DIAZ, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Política,
presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el
artículo 10 (parcial) del Decreto 407 de 1994.
El Magistrado
sustanciador, a través de Auto de 19 de septiembre de 1995, admitió la demanda
de la referencia, por cumplir ésta con los requisitos formales exigidos por la
Constitución y la Ley, simultáneamente dió traslado del expediente al señor
Procurador General de la Nación, para efectos de recibir el concepto de su
competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
DECRETO 407 DE 1994
"Por el cual se establece el Régimen
de Personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993, y oída la
Comisión Asesora
DECRETA
"Artículo
10. CLASIFICACION DE EMPLEOS.
Los empleos según su naturaleza y forma como deben ser provistos, son de libre
nombramiento y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción los
empleos que se señalan a continuación:
Director General del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, Secretario General,
Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Directores Regionales, Jefes de
División, Directores y Subdirectores de establecimientos Carcelarios y los
demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de
Sección y los de tiempo parcial, entendiéndose por tales aquellos que tienen
una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas.
Son de carrera los
demás empleos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC."
III. LA DEMANDA
A. Normas
Constitucionales que se consideran infringidas.
La demandante
considera que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 53  y 125 de la
Constitución Nacional.
B. Los
fundamentos de la demanda.
La demandante
fundamenta su solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de la norma
impugnada en los siguientes argumentos:
- Manifiesta, que de
conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Constitución Nacional,
en materia de ingreso, permanencia, ascenso, y desvinculación de los empleos
públicos, el principio general que rige es el de carrera administrativa, siendo
el de libre nombramiento y remoción un régimen excepcional, situación que el
legislador, en su opinión, al redactar  la norma impugnada, no tuvo en
consideración.
- Se remite luego al
texto del artículo 77 del Decreto 407 de 1994, en el cual se consignan los
principios básicos y los fundamentos de la carrera penitenciaria  y carcelaria,
la cual define como un sistema técnico de administración de personal; destaca
la congruencia del contenido de dicha norma con el texto del artículo 1 de la
ley 27 de 1992, situación que en su criterio evidencia la intención del
legislador de desarrollar en la carrera carcelaria y penitenciaria, a través
del citado decreto, los principios y normas que consagra la ley de carrera
administrativa.
- Así, anota, el
artículo 76 del citado Decreto 407 de 1994, establece como principio general el
de la Carrera Penitenciaria y Carcelaria para el personal vinculado al INPEC,
salvo aquellos cargos que la misma ley defina como de libre nombramiento y
remoción; se refiere también a las dos categorías en que se divide el personal
de carrera del INPEC, personal administrativo y personal de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria nacional, los cuales, dice, se distinguen en tanto a
los primeros se ingresa por concurso y a los segundos por curso.
- De acuerdo con esa
clasificación, anota la demandante, el cargo de jefe de división, pertenecería
a la primera categoría, esto es a la de personal administrativo y por lo tanto
a él debe aplicársele el régimen de carrera.
- Previa la
realización de un ejercicio comparativo entre las leyes 61 de 1987, 27 de 1992,
y el mismo Decreto 407 de 1994, destaca la coincidencia en el diseño de la
estructura de la carrera administrativa en los niveles nacional y territorial y
el de la carrera penitenciaria y carcelaria, las cuales presentan identidad en
sus características básicas.
- Anota, que en el
juicio de constitucionalidad que le correspondió efectuar a esta Corte sobre la
ley 61 de 1987, la Corporación decidió "...transformar ciertos cargos de
libre nombramiento y remoción en cargos de carrera, entre ellos los de Jefe de
División."
- Destaca, la
caracterización que ha hecho esta Corporación de los cargos de libre
nombramiento y remoción, la cual, en su opinión, no corresponde a la
descripción y funciones que la ley le asigna a los  cargos de jefe de división
del INPEC, por lo que no se justifica que se excluyan del régimen propio de los
cargos de carrera, situación que conlleva una clara discriminación de los
funcionarios que los desempeñan, y la consecuente violación del principio de
igualdad en relación con otros trabajadores del Estado.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que se declare inexequible la
disposición acusada.
Sustenta su petición
en los siguientes argumentos:
- La Constitución
Nacional, en su artículo 125, instauró el sistema de carrera como regla general
para el ingreso, permanencia y retiro de todos los servidores del Estado; ello
en razón a que el Constituyente consideró la carrera administrativa como
"...una herramienta técnica en la administración de personal al servicio
del Estado", útil para el mejoramiento de la eficiencia de la misma y para
garantizar la igualdad de oportunidades y el reconocimiento del mérito personal
en los procesos de selección y promoción de los servidores públicos.
- El sistema de
carrera, anota el Procurador, además garantiza la continuidad en el desarrollo
de programas y políticas, "...más allá de los límites temporales de la
gestión de los gobiernos de turno."
- En opinión del
Ministerio Público, las excepciones que consagra la Carta son taxativas, y
resultan lógicas en la medida en que las características de los cargos que se
definen como de libre nombramiento y remoción, riñen con las que singularizan
los cargos de carrera.
- Se remite el
concepto del Ministerio Público a la Sentencia C-514 de 1994, cuyo Magistrado
ponente fue el doctor José Gregorio Hernández, para reiterar que la exclusión
de la carrera por la vía legal, se justifica siempre que existan "motivos
fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado",
pues de lo contrario se vulnera el principio de igualdad a que se refiere el
artículo 13 de la Carta.
- Anota, que si bien
la misma Carta viabilizó la existencia de sistemas de carrera especiales, como
lo es la penitenciaria y carcelaria, ello, tal como lo ha señalado esta
Corporación, no implica que los respectivos estatutos acrediten un carácter
excepcional, pues en tratándose de una "especie", ella debe compartir
las características del "género", que para el caso es la carrera
administrativa regulada a través de la ley 61 de 1986.
- Se remite al texto
del Decreto 1242 de 1993 para establecer similitudes de fondo con el Decreto
1042 de 1978, señalando que al igual que en el nivel central, la estructura del
INPEC contempla la existencia de unidades de nivel directivo, unidades de
asesoría y coordinación , unidades operativas, y un nivel regional, estructura
que sirve para identificar criterios que permitan establecer si un empleo es de
libre nombramiento y remoción o si por el contrario es de carrera.
- Con base en lo
anterior, y previo análisis de las funciones que el citado decreto 1242 de 1993
atribuyó a los cargos de jefe de división del INPEC, concluye que éstos
pertenecen al nivel operativo y por lo tanto son de carrera administrativa,
pues su desempeño implica el cumplimiento de funciones de simple ejecución o
coordinación con otras dependencias, que "...no comportan el señalamiento
de directrices generales; así mismo, no está ubicado en la más alta jerarquía
dentro de la estructura interna del INPEC y tampoco exige la especial confianza
que entraña el carácter de intuitu personae ...", por lo que no existe
razón que justifique que se incluyan en la órbita discrecional del nominador,
como cargos de libre nombramiento y remoción.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO
Dentro de la
oportunidad correspondiente, el abogado GONZALO SUAREZ BELTRAN, en su
calidad de apoderado y representante del Ministerio de Justicia y del Derecho,
justifica la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada, por
considerarla armónica con el ordenamiento superior,  con base en los siguientes
argumentos:
- La carrera
penitenciaria y carcelaria, señala el interviniente, es una especie del género
que es la carrera administrativa, cuyo objetivo principal es garantizar la
estabilidad del "trabajador virtuoso", tal como lo ordena la
Constitución. Agrega, que el carácter especial de dicha carrera se origina en
la responsabilidad que le corresponde al INPEC, de garantizar eficiencia y
eficacia en la prestación del servicio público carcelario "...con
fundamento en razones políticas, técnicas y de manejo criminal", lo que en
su criterio permite objetivizar el manejo del personal y "sustraer los
empleos de factores subjetivos".
- Destaca, que
constitucionalmente el legislador no esta vetado para establecer excepciones en
materia de carrera administrativa, atendiendo las especiales condiciones que la
prestación de un servicio público de las características del penitenciario y
carcelario ameritan.
- En su opinión, los
jefes de división del INPEC cumplen una función de naturaleza especial, que
justifica el régimen, también especial, a que los sometió el legislador; dichos
cargos, agrega, señalan para quienes los desempeñan la responsabilidad de
cumplir y ejecutar políticas gubernamentales emanadas del Presidente de la
República, las cuales se proponen no sólo la defensa de los derechos de las
personas privadas de libertad, sino de la misma comunidad; les corresponde
entonces, a quienes los desempeñan, desarrollar políticas referidas al tema de
orden público, que exigen que la dirección del INPEC cuente con un equipo de
colaboradores de absoluta confianza, entre ellos los jefes de división.
- Por último, en
relación con los pronunciamientos de esta Corporación, referidos a otros
sistemas de carrera de carácter especial, señala el interviniente, "...que
no es posible fijar una pauta general que permita la asimilación exacta de
cargos que respondan a una misma denominación."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia y objeto de control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada
contra el artículo 10 del Decreto 407 de 1994, por ser dicha disposición parte
de un decreto ley expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por el artículo 172 de la ley 65 de
1993.
Segunda. La
materia demandada.
a. El régimen de
carrera administrativa instrumento esencial para los propósitos de un Estado
Social de Derecho.
El Constituyente, al
redactar el artículo 125 de la Carta, y consagrar en su texto como regla
general de la administración pública, la aplicación del sistema de carrera
administrativa a los servidores del Estado, lo que hizo fue hacer compatibles
los componentes básicos de la estructura misma del aparato que lo soporta, con
los principios y fundamentos del Estado Social de Derecho. En efecto, el Estado
Social de Derecho, que se caracteriza por la prevalencia de los principios de
libertad, justicia, igualdad y pluralidad, requiere de una estructura
organizativa, de una administración, cuyo diseño responda a la aplicación
efectiva de esos mismos principios, de manera tal que se garantice a todos y
cada uno de sus asociados, el derecho a acceder y permanecer, por sus propios
méritos y capacidades, al servicio del Estado; para ello ha de servirse de
instrumentos que viabilicen procesos de selección e ingreso caracterizados por
su tecnicidad e imparcialidad, y por ser ajenos a criterios de carácter
subjetivo.
Sobre el particular
ha dicho esta Corporación:
"..El propósito
de instaurar un sistema efectivo para el cumplimiento de la función pública al
servicio de los intereses generales, cuyo manejo está a cargo de las ramas del
poder público, quedó plasmado en la Constitución Política de 1991, al consagrar
la carrera administrativa como un instrumento que responda a criterios que
garanticen el verdadero desarrollo de los objetivos y programas de la
organización del Estado sin que sea la filiación política o las recomendaciones
partidistas, lo que pueda determinar el nombramiento de un servidor público,
para un empleo de carrera, su ascenso o su remoción..." (Corte
Constitucional, Sentencia C- 306 de1995, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Quiere decir lo
anterior, que la aplicación plena del sistema de carrera administrativa, no
sólo se constituye en un importante instrumento para alcanzar los propósitos de
eficacia, eficiencia y oportunidad de la administración pública, sino para la
materialización de los objetivos fundamentales de un Estado social de Derecho,
por lo que las excepciones a la aplicación del mismo, distintas de aquellas que
consagró la misma Carta, han de presentar características tales que además de
justificarlas, contribuyan también, de manera determinante, a la obtención de
esos fines.
b.
Caracterización esencial de los empleos de libre nombramiento y remoción.
Se ha dicho, que la
regla general que rige la administración pública en Colombia, de conformidad
con los preceptos constitucionales, es la referida a la aplicación del sistema
de carrera administrativa para los servidores al servicio del Estado, y que las
excepciones que a ella establezca el legislador, para lo cual está habilitado,
de conformidad con lo establecido en el artículo 125 superior, han de estar
plenamente justificadas y responder a inequívocas necesidades de las ramas del
poder público en las que descansa la responsabilidad de la administración del
Estado, teniendo tal facultad, de conformidad con el pronunciamiento de esta
Corporación,
"...un carácter
restrictivo para que no vaya por esta vía a desaparecer, mediante una
interpretación contraria, la regla general dispuesta por el Constituyente, a
través de disposiciones expedidas por el legislador." (Corte
Constitucional, Sentencia C-356 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
En esa perspectiva,
esta Corporación definió las características y requisitos que deben concurrir
en un determinado empleo público, para que éste pueda ser categorizado como de
libre nombramiento y remoción; dijo la Corte:
"...a la luz de
la constitución se pueden establecer unas excepciones al principio general de
la carrera administrativa, pero siempre conservando la prioridad del sistema de
carrera, connatural con los principios no sólo de eficacia y eficiencia y estabilidad
administrativas, sino con la justicia misma de la función pública, que no es
compatible con la improvisación e inestabilidad de quienes laboran para el
estado, y por el contrario establece el principio del merecimiento, como
determinante del ingreso, permanencia, promoción y retiro del cargo.
"Por tanto,
como base para determinar cuando un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero
además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto
de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber
un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que
olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento
y remoción son aquellos que determine la ley (art.125) siempre y cuando la
función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total , o
implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor
asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar
sometida a su permanente vigilancia y evaluación." (Corte Constitucional,
Sentencia C-195 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
c. ¿Cumplen los
cargos de jefe de división del INPEC, con la caracterización que señaló la
Corte Constitucional para definir un empleo público como de libre nombramiento
y remoción?
Para analizar la
acusación que presenta la actora contra la norma impugnada, de conformidad con
lo dicho, la Sala procederá a establecer si los cargos de jefe de división que
existen en el INPEC, acreditan o no las características que definió esta
Corporación como esenciales para establecer si un determinado empleo público
puede ser o no categorizado como de libre nombramiento y remoción.
De conformidad con
lo establecido en el Decreto 1242 de 1993, a través del cual se estableció la
estructura interna del INPEC, dicho instituto cuenta con siete divisiones,
cuatro adscritas a la Secretaría General, la financiera, la de servicios
administrativos, la de sistemas e informática y la de recursos humanos; y tres
adscritas a la subdirección de tratamiento y desarrollo: la de desarrollo
social, la de desarrollo empresarial y la de salud.
A esas divisiones el
citado Decreto les asignó las funciones que el representante del Ministerio de
Juticia sintetiza de la siguiente manera:
"...la División
de Recursos Humanos del INPEC, se encarga de dirigir, controlar y ejecutar
programas de capacitación y bienestar social, vigilancia en la aplicación de
las normas de carrera penitenciaria (art. 37 Decreto 1242 de 1994 ) (sic). ...
"Por otra
parte, el Jefe de la División Financiera del INPEC se encarga de ejecutar y
unificar el sistema presupuestal a la política gubernamental en materia
penitenciaria y carcelaria, aspecto que también incluye la correcta destinación
y dirección de las solicitudes que efectúan las regionales. Así, en general
vela por la ejecución adecuada del presupuesto asignado al Instituto (art. 38
del Decreto 1242 de 1993).
"Los jefes de
las divisiones de desarrollo social y de desarrollo empresarial del INPEC,
dirigen su acción al diseño y ejecución de programas de resocialización,
reinserción y prevención especial de los internos a partir del esfuerzo
solidario entre el Estado y la comunidad."
Si bien la síntesis
anterior la presenta el apoderado del Ministerio de Justicia, para justificar
el carácter que el artículo 10 impugnado del Decreto 407 de 1994, le dió a los
cargos de jefe de división del INPEC, como empleos de libre nombramiento y
remoción, paradójicamente lo que evidencia es el carácter técnico y
especializado de los mismos, condiciones que hacen pertinente, el concurso de
méritos, propio del sistema de carrera administrativa, para proveerlos.
No existen
argumentos válidos para sostener que dichos cargos cumplen funciones de
carácter político, o que quienes los desempeñan fijan o establecen directrices
para el funcionamiento de la entidad; así, por ejemplo, las funciones que
cumple el jefe de la división de presupuesto del INPEC, no incluyen aquellas
relacionadas con el diseño de políticas o planes generales para el desarrollo y
consolidación de la entidad, sino que se limitan a encauzar su ejecución; de
otra parte, ellas, en esencia, corresponden y se identifican con las asignadas
a cualquier jefe de presupuesto de cualquier entidad de la administración
pública, por lo que exigen una formación profesional específica y una
experiencia relacionada también específica; igual sucede con las divisiones de
recursos humanos e informática, la de desarrollo social, la de desarrollo
empresarial y la de salud, todas las cuales requieren de personal especializado
que debe ser seleccionado a través de la realización de los respectivos
concursos.
Ahora bien, el carácter
especial de la carrera penitenciaria y carcelaria, desarrollado por la ley,
justifica la clasificación de los demás cargos a los que se refiere la norma
impugnada como cargos de libre nombramiento y remoción; así, es obvio, que las
subdirecciones, las jefaturas de oficina, y las direcciones regionales, deban
ser  provistas con personal que además de acreditar los requisitos de formación
profesional y experiencia que exijan la ley y los reglamentos, gocen de la
confianza personal del director, el cual debe rodearse en esos niveles, de
profesionales, que se identifiquen con sus propósitos y compartan con él la
base ideológica y política de sus proyectos y programas, lo que no ocurre con
los cargos analizados, cuyo óptimo desempeño se respalda en una sólida
formación y experiencia del titular, que le permita cumplir eficazmente con sus
funciones, las cuales por lo general cuentan con un sustento  técnico y unos
procedimientos de operación propios e independientes de las decisiones
políticas que los impulsan, y que le corresponde definir y adoptar a la
dirección del instituto.
Así, por ejemplo,
las funciones asignadas al jefe de la división de informática o al jefe de la
división de servicios administrativos, requieren para su eficaz cumplimiento de
un profesional idóneo, que domine unos saberes específicos relacionados con
dichas materias y acredite experiencia en el desempeño de ese tipo de tareas,
para que proceda, en el ámbito de sus competencias, a poner en marcha las
decisiones de la dirección. No existe pues un principio de razón suficiente que
justifique la excepción al principio general consagrado en la Constitución
Política, que establece la carrera administrativa para los servidores públicos,
y que el legislador acogió, no obstante su carácter especial, para la carrera
carcelaria y penitenciaria.
Por lo anterior,
esta Corporación declarará inexequible la expresión acusada del artículo 10 del
Decreto 407 de 1994, "jefes de división", señalando, que dichos
cargos deberán ser provistos por concurso de méritos.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "jefes de división", del artículo 10 del Decreto 407 de
1994, "por el cual se establece el régimen de Personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria