C-815-99
Sentencia C-815/99
COMISION
PERMANENTE DE CONCERTACION DE POLITICAS SALARIALES Y LABORALES/SALARIO MINIMO-Búsqueda de consenso
para fijación
La norma
examinada se ajusta a la Carta en cuanto el legislador se limitó, en ejercicio
de su competencia, a señalar cómo se adoptarán las decisiones en el seno de la
Comisión. Captando el sentido buscado por la Constituyente, el Congreso expresó
que allí debería resolverse por consenso, es decir, en virtud del diálogo y el
acuerdo entre los sectores participantes. Como puede verse, a través de este
instrumento se cumplen compromisos internacionales contraidos por Colombia,
como el Convenio 144 de la OIT, y se desarrollan postulados constitucionales
como el de la participación de todos en la adopción de las decisiones que los
afectan (Preámbulo y artículos 1 y 2 C.P.). Al estipular que las partes tienen
un plazo máximo para pronunciarse por consenso y al ordenar que plasmen por
escrito los motivos de su eventual desacuerdo y que todas estudien y consideren
los argumentos de las demás, busca la norma hacer propicio un trámite racional
y equilibrado de las distintas propuestas, de sus bondades o inconvenientes y
de las fórmulas que permitan, en un clima de diálogo y buenas relaciones
laborales (art. 56 C.P.), arribar a una definición equilibrada sobre el aumento
salarial correspondiente.
SALARIO MINIMO-Carácter subsidiario de la fijación gubernamental
La atribución del
Ejecutivo es, en el contexto aludido, netamente subsidiaria, lo cual significa
que no adquiere competencia para dictar el decreto que fije el salario mínimo
unilateralmente si no se han agotado las etapas anteriores, que buscaban el
consenso como primer objetivo. No goza el Gobierno en esta hipótesis de una
facultad discrecional y menos todavía arbitraria. Está sujeto a unos límites
que la misma norma legal introduce y que esta Corte juzga exequibles, siempre
que se los tenga en cuenta a todos y de manera armónica y razonable, agregando
a ellos y dando preferencia a los postulados que inspiran el Ordenamiento
Constitucional. En otros términos, la constitucionalidad del precepto surge de
la confluencia de esos criterios legales, ninguno de los cuales puede
prevalecer sobre los otros ni ser aplicado de manera excluyente respecto de los
demás, con los criterios constitucionales propios del Estado Social de Derecho,
la especial protección al trabajo y la remuneración mínima vital y móvil a la
que tienen derecho los trabajadores; todo lo cual significa que la motivación
del decreto que el Gobierno expida los deberá contemplar en su totalidad y
considerando la prevalencia que tienen los criterios constitucionales
enunciados.
SALARIO MINIMO-Criterios para fijarlo
El Gobierno, en
la hipótesis de la norma, debe ponderar los factores contenidos en ella, pero
que, en todo caso el reajuste salarial que decrete nunca podrá ser inferior al
porcentaje del IPC del año que expira. Y ello por cuanto el Gobierno está obligado
a velar por que el salario mantenga su poder adquisitivo, de tal forma que
garantice el mínimo vital y móvil a los trabajadores y a quienes de ellos
dependen. De lo contrario, vulnera el artículo 53 de la Constitución. Esta
Sentencia debe ser analizada y aplicada en conjunto y de manera armónica con la
número C-481 del 7 de julio de 1999, proferida por la Corte, pues a partir de
ella ha desaparecido el objetivo único de metas de inflación siempre menores,
que antes se señalaba a la Junta Directiva del Banco de la República en
ejercicio de sus atribuciones (art. 2 de la Ley 31 de 1992).
Referencia:
Expediente D-2368
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 8 de la Ley 278 de 1996
Actora: Inés
Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en
acta del veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político, presentó la
ciudadana INES JARAMILLO MURILLO contra el artículo 8 de la Ley 278 de 1996.
I. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY 278 DE 1996
(abril 30)
Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada por el
artículo 56 de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 8.- Las decisiones de la Comisión serán
adoptadas por consenso. El voto de cada sector representativo será el de la
mayoría de sus miembros.
Parágrafo. Para la
fijación del salario mínimo, la Comisión deberá decidir a más tardar el quince
(15) de diciembre. Si no es posible concertar, la parte o partes que no están
de acuerdo deben, obligatoriamente, explicar por escrito las razones de la
salvedad dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. Las partes tienen
la obligación de estudiar esas salvedades y fijar su posición frente a ellas en
el término de las siguientes cuarenta y ocho (48) horas. De nuevo, la Comisión
deberá reunirse para buscar el consenso según los elementos de juicio que se hubieren
allegado antes del treinta (30) de diciembre.
Cuando
definitivamente no se logre el consenso en la fijación del salario mínimo, para
el año inmediatamente siguiente, a más tardar el treinta (30) de diciembre de
cada año, el Gobierno lo determinará teniendo en cuenta como parámetros la meta
de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la
República y la productividad acordada por el comité tripartito de productividad
que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; además, la
contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto
interno bruto (PIB) y el índice de precios al consumidor (IPC)”.
II. LA DEMANDA
Afirma la impugnante que la disposición
parcialmente acusada vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 53,
334 y 373 de la Constitución Política.
La demandante, con base en decretos
mediante los cuales el Gobierno Nacional ha señalado el salario mínimo legal en
los últimos años y algunas certificaciones acerca del índice de precios al consumidor
(IPC) suministradas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
DANE, elabora cuadros paralelos cuya finalidad es ilustrar y confirmar lo que,
a su juicio, constituye la pérdida paulatina del poder de compra del salario
mínimo legal.
Considera que, en la mayoría de las
situaciones ilustradas, este salario ha sido ajustado en un porcentaje inferior
respecto de la inflación causada en el año inmediatamente anterior.
A juicio de la actora, al cotejar el aparte
demandado del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 con los postulados señalados en
la Constitución, lo que se está institucionalizando es la pérdida del poder
adquisitivo del salario mínimo legal.
En cuanto al término "indexación
laboral", menciona que ya no es posible ignorar que ésta no implica un
incremento en el valor real del salario, sino en mantener su poder adquisitivo
mediante la aplicación del incremento anual del índice de precios al consumidor
(IPC), que es el reflejo de la inflación del año anterior a aquel en que se va
a hacer operante el ajuste.
Considera la accionante que la aplicación
del artículo demandado genera empobrecimiento y pérdida del poder adquisitivo
del salario, pues impide que por lo menos mantenga su poder adquisitivo, y con
ello contraría los postulados que plasma la Constitución.
En su concepto, el Preámbulo de la Carta
Política resulta vulnerado, toda vez que de ninguna manera se aseguran valores
como el trabajo, la justicia, la paz y menos todavía, un orden económico y
social justo.
Afirma la demandante que el artículo
primero del texto superior no se realiza, toda vez que el empobrecimiento anual
de los trabajadores que devengan el salario mínimo legal aminora sus ingresos y
por tanto les entorpece la posibilidad de atender y cubrir sus necesidades
mínimas vitales.
De otro lado, piensa que los fundamentos
señalados para la actividad estatal por el artículo 2 de la Constitución
tampoco se cumplen, ya que el Estado, al aplicar la norma demandada, no
promueve la prosperidad general ni facilita la participación de la población
con menores ingresos, lo que contradice los fundamentos de un orden económico
justo.
La violación al principio de igualdad
consiste -a juicio de la demandante- en que, debido al hecho de la pérdida
paulatina y anual del poder adquisitivo del salario mínimo, derivado de la
aplicación de la norma acusada, se entroniza la desprotección de aquellas
personas que por su condición económica reciben escasamente el salario mínimo y
se hallan en francas circunstancias de debilidad.
Entiende la actora que el derecho
fundamental al trabajo, consagrado en el artículo 25 Ibídem, resulta
violado por la norma acusada, ya que, siendo el trabajo una obligación social,
a las personas que tienen este ingreso mínimo legal se las está desprotegiendo
y, por tanto, se les impide tener una vida digna.
Considera que la aplicación de la
disposición parcialmente acusada contraría los artículos 48 y 53 de la Carta,
al no mantenerse el poder adquisitivo constante en las pensiones ni tampoco
efectuarse su reajuste periódico.
Afirma que, si el salario mínimo legal se
está devaluando anualmente, también las cotizaciones para la seguridad social
se están efectuando sobre una base devaluada.
Manifiesta que la violación a los artículos
334 y 373 Ibídem emana del hecho de no obtenerse el cometido según el
cual el Estado, en su condición de director general de la economía, debe
procurar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la
distribución equitativa de las oportunidades, circunstancia que se ve menguada
cuando la norma demandada implica la pérdida del poder adquisitivo del salario
mínimo.
Finalmente, para la demandante, “la
Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, creada
por el artículo 56 de la Carta Política para cumplir los mandatos
constitucionales y legales y para moverse dentro de los parámetros de justicia
y equilibrio social, no puede tomar como elemento de concertación LA
INFLACION CAUSADA, en los términos de esta demanda; únicamente podrá concertar sobre
aspectos diferentes a dicha inflación, siempre y cuando tiendan a favorecer a
los trabajadores beneficiarios del salario mínimo legal”.
Luego de proferido el auto admisorio de la
demanda, la impugnante allegó escrito mediante el cual solicitó a esta
Corporación que, con ocasión de la sentencia que proferirá, reitere lo relativo
al tema de la indexación laboral, específicamente sobre el salario, pues en
materia de las “cotizaciones sanción” de que trata el artículo 6 del Decreto
2879 de 1985, los patronos han efectuado las cotizaciones sobre salarios con
valor histórico, es decir, sin efectuar los ajustes correspondientes a la
pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
III. INTERVENCIONES
El ciudadano
PEDRO NEL LONDOÑO CORTES, actuando en representación del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, afirma que la disposición acusada desarrolla global y
armónicamente los preceptos señalados en los artículos 56, 371 y siguientes de
la Constitución Política.
Sostiene que,
teniendo en cuenta que el manejo macroeconómico se encuentra a cargo del Banco
de la República, el artículo 8 parcialmente demandado establece que la fijación
del salario mínimo estará condicionada a la meta de inflación del siguiente
año, previa certificación expedida por el Banco de la República, según lo prevé
el artículo 371 de la Carta.
El ciudadano
MANUEL AVILA OLARTE, quien obra en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, también solicita a la Corte declarar exequible la disposición
parcialmente demandada.
Advierte que el
análisis constitucional no se debe centrar en el aspecto del monto del salario
mínimo legal como tal -el cual debe ser definido por una autoridad distinta del
Congreso de la República, ya que de lo contrario esta situación correspondería
dirimirla a la jurisdicción de lo contencioso administrativo-, sino que debe
circunscribirse a la definición de los factores que la Comisión ha de tener en
cuenta para señalar el salario mínimo. Así ocurre con el denominado criterio
“meta de inflación del siguiente año”.
Afirma el interviniente que la demandante
parte de un error, el cual consiste en plantear que la meta de inflación
definida por el Banco de la República es el único criterio que tiene en cuenta
el Gobierno Nacional para determinar el salario mínimo legal.
Señala que, además de este factor, la norma
también consulta, entre otros, el índice de productividad acordado por el
comité tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el
incremento del producto interno bruto y el índice de precios al consumidor.
Manifiesta que la utilización de una
variable económica -como la meta de inflación-, no tiene necesariamente los
mismos resultados, ya que esto depende de su relación con las demás variables y
con el contexto económico del cual hace parte.
El interviniente agrega que el
planteamiento de la demandante corresponde a lo que se conoce como “proposición
jurídica inexistente”, ya que lo demandado no es en sí mismo el contenido de
determinada disposición jurídica, sino de un contenido que supone, pero en
manera alguna se encuentra incluido esencialmente en la disposición acusada.
Considera que “los criterios que se
mencionan en el texto legal demandado confieren un margen amplio de ponderación
al Gobierno Nacional para que determine el monto del salario mínimo legal
mensual para los colombianos, sin que pueda sostenerse que uno de tales
criterios, la meta de inflación, sea por sí mismo contrario a los mandatos
constitucionales mencionados por el (sic) demandante”.
Para el representante del Ministerio de
Hacienda, la norma acusada se relaciona con el artículo 2 de la Ley 31 de 1992,
según el cual corresponde al Banco de la República velar, en nombre del Estado,
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, y dice que, para
lograr este cometido, tal Institución también adoptará metas específicas de
inflación menores a los últimos resultados registrados.
Por lo anterior afirma que no siempre será
menor, de acuerdo a la interpretación del artículo anterior, la inflación
registrada con anterioridad, pues esta regla solamente operaría para lograr una
transición poco traumática de una tasa de inflación galopante a una moderada.
En otros términos, sostiene el
interviniente que, cuando la tasa de inflación sea moderada, no necesariamente
la proyección de la tasa de inflación por el Banco de la República será siempre
menor que la tasa de inflación registrada, toda vez que en tal contexto estas
dos variables se relacionarán de manera distinta a la que resulta de una
economía con inflación galopante.
Por  su  parte,  el  Presidente  de  la
Federación  Nacional  de  Comerciantes   -FENALCO- doctor SABAS PRETELT DE LA
VEGA, en escrito dirigido a esta Corporación manifiesta que el señalamiento de
la inflación esperada como una de las pautas a considerar por el Gobierno
Nacional para fijar el salario mínimo legal, se adecúa a los principios de
protección al trabajo digno y justo, expresados en su carácter móvil y vital,
los cuales se encuentran señalados en el artículo 53 de la Constitución.
Sin embargo afirma que, en todo caso, el
Constituyente de 1991 le otorgó cierto margen de discrecionalidad al legislador
para que adopte los parámetros tendientes a asegurar este cometido, tal como
sucede con la Ley 278 de 1996.
Manifiesta el interviniente que,
precisamente, la fijación anual del salario mínimo que regirá para el año
siguiente lo que pretende es precaver, de manera anticipada, la pérdida de
poder adquisitivo que la inflación pueda aparejar a la remuneración básica.
En virtud de lo anterior, el índice que
realmente puede reflejar la merma del poder de compra durante el año siguiente,
es el esperado para tal periodo, según las estimaciones que al efecto realice
la Junta del Banco de la República, entidad constitucionalmente competente para
certificar tal situación.
A juicio del Presidente de FENALCO, el
pretender que la inflación que debe tenerse en cuenta sea la del año anterior a
aquel en el cual regirá el salario mínimo no sólo impediría adecuar la
remuneración al comportamiento que desempeñe la economía, sino que tendría
gravosas consecuencias frente a las metas de reducción de la inflación por
convertirse en un dinamizador del proceso inflacionario, así como frente a la
propia generación de empleo en el país.
Finalmente sostiene que el cometido de la
norma parcialmente acusada garantiza no sólo la connotación móvil y vital del
salario mínimo, sino que procura la generación masiva de empleo que permite la
existencia de unas condiciones mínimas de subsistencia cada vez a mayor parte
de la población colombiana.
Por lo anterior, es enfático el
peticionario en afirmar que la fijación del salario mínimo mensual debe atender
el criterio señalado por la norma demandada y no debe estar sujeto al IPC del
año anterior.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
declarar constitucionales las expresiones acusadas, con la condición de que el
Gobierno, al determinar el monto del reajuste del salario mínimo, debe ponderar
los factores contenidos en la norma impugnada, pero aquél nunca podrá ser
inferior al porcentaje del IPC del año inmediatamente anterior.
En primer lugar, manifiesta que el
señalamiento del salario mínimo mensual, tal como lo concibe la norma acusada
-la cual desarrolla el artículo 56 de la Constitución Política-, ha sido fruto
de varias modificaciones en nuestro ordenamiento legal.
Así mismo señala que el Estado colombiano
suscribió el Convenio 144 de la OIT por el cual se compromete a poner en
práctica procedimientos que garanticen la realización de consultas tripartitas
-representantes del Gobierno, de los empleados y de los trabajadores-, en
relación con la aplicación de normas internacionales del trabajo, dándose de
esta forma desarrollo y aplicación al artículo 2 de la Constitución, según el
cual son fines esenciales del Estado, entre otros, facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan.
El Jefe del Ministerio Público, luego de
presentar algunas consideraciones respecto de la aplicación de varias
disposiciones constitucionales por parte de la norma acusada, menciona que la
meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del Banco de la
República, es tan sólo uno de los indicadores que debe tener en cuenta el
Gobierno Nacional para la fijación por decreto del salario mínimo, toda vez que
nuestra economía es inflacionaria.
Afirma el Procurador
que la norma parcialmente demandada, por sí sola, no vulnera la Constitución,
pero su aplicación sí puede contrariar los artículos 2, 13, 25, 53 y 334 Ibídem,
en el evento en que el reajuste del salario mínimo sea inferior a la variación
porcentual del índice de precios al consumidor para el año inmediatamente
anterior, según certificación expedida por el DANE.
Al respecto
manifiesta lo siguiente:
“El Gobierno
Nacional está en la obligación de observar el IPC del año inmediatamente
anterior al que va a entrar a regir el salario mínimo, junto con los demás
parámetros contenidos en la norma impugnada, a fin de que al reajustar
anualmente el salario mínimo, que no fue posible establecer por consenso, éste
mantenga su poder adquisitivo constante de forma que garantice el mínimo vital
y móvil de los trabajadores y sus familias. En últimas, el IPC del año anterior
es el único factor, de los mencionados en la norma, que refleja la capacidad de
satisfacción de las condiciones mínimas vitales a través de la adquisición de
bienes y servicios esenciales. Es por esta razón que nunca el reajuste podrá
ser inferior a dicho indicador.
Para el Despacho, no
es procedente una declaratoria de inexequibilidad del fragmento acusado del
artículo 8 de la Ley 278 de 1996, porque cuando se dé la situación inversa, por
razón de que alguno de los demás parámetros permita que el ajuste del salario
mínimo sea superior al de la variación porcentual del IPC, podría estarse ante
la idealizada situación de hacer totalmente efectiva la garantía de otorgarle a
los trabajadores de menores ingresos, una remuneración que les permita tener un
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y un mejoramiento en su
calidad de vida y las de sus familias.
La institución del
salario mínimo se enmarca dentro de aquellas políticas destinadas a lograr una
justicia social y goza de especial protección porque la condición económica de
los trabajadores que lo reciben los coloca en situación de debilidad
manifiesta”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Unidad
normativa
La Corte no se pronunciará
exclusivamente sobre las palabras demandadas, que en sí mismas carecen de
significado propio, y, en consecuencia, integrará la proposición jurídica
completa, extendiendo su análisis a la totalidad del artículo 8 de la Ley 278
de 1996.
En efecto, una vez
más debe decirse que expresiones o vocablos, si se toman aisladamente, no
tienen relevancia en materia de control de constitucionalidad, pues no
conforman unidades normativas con sentido completo que puedan ser cotejadas con
la Constitución.
Sobre el particular,
reitérase lo siguiente:
"Para que la
Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.
Las expresiones
aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas
ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a
cabo un juicio sobre la materia.
Es necesario que,
por una parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por
otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos restantes de la
norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos.
En principio, el
hecho de que el objeto de la decisión de la Corte esté compuesto sólo por
palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohiben ni permiten, debería
conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla.
Pero, en razón del
carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y
complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del
ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte prefiere interpretar la demanda, en
búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya
decidido en anteriores sentencias que han hecho tránsito  a cosa juzgada, la
proposición jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual
habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-565 del 7 de octubre de 1998). M.P.:
Dr. José Gregorio Hernández Galindo)..
"Las
expresiones acusadas (...) carecen de sentido propio y autónomo. Unicamente
pueden ser entendidas y aplicadas en relación con el resto del contenido
normativo del precepto del cual hacen parte.
Por tanto, no podría
esta Corte definir su constitucionalidad sin riesgo de romper la proposición
jurídica completa. Si una de las opciones del fallo consiste en declarar la
inexequibilidad de lo acusado y sobre el supuesto de que así lo resolviera la
Corte, lo que quedaría de la disposición carecería por completo de
sentido". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-357 del 19
de mayo de 1999. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En el presente caso,
resulta incontrastable que, según la demanda, el punto objeto de controversia
es la fijación unilateral del salario mínimo por parte del Gobierno, fracasadas
las negociaciones de la Comisión Permanente de Concertación, con base exclusiva
en el criterio de la meta de inflación del siguiente año fijada por el Banco de
la República, y, por tanto, es indispensable que las voces acusadas se integren
al conjunto para que esta Corporación lo confronte, como un todo, con la Carta
Política.
2. La búsqueda de
consenso para la fijación del salario, un objetivo constitucional
El artículo 5 de la
Ley 278 de 1996 establece cómo estará integrada la Comisión Permanente de
Conciliación de Políticas Salariales y Laborales.
"Artículo 5.
La Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales será
tripartita en su integración y de ella formarán parte:
a) En representación
del Gobierno:
1. El Ministro de
Trabajo y Seguridad Social o su delegado, quien la presidirá;
2. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público o su delegado;
3. El Ministro de
Desarrollo Económico o su delegado;
4. El Ministro de
Agricultura o su delegado:
5. El Director del
Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
b) En representación
de los empleadores:
Cinco (5)
representantes con sus respectivos suplentes personales, designados por las
asociaciones nacionales gremiales más representativas de empleadores de los
distintos sectores económicos del país, en forma ponderada y de conformidad con
la participación de cada sector en el producto interno bruto y en la generación
de empleo.
Para los efectos
anteriores, el Gobierno se basará en los datos y cifras elaborados por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
c) En representación
de los trabajadores:
Cinco (5)
representantes con sus suplentes personales, designados o removidos por las
confederaciones sindicales más representativas del país, determinadas con base
en el número de afiliados que cada una de éstas posea al momento de la
elección, según censo que en tal sentido elabore el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, y dentro de los cuales habrá por lo menos un representante con
su respectivo suplente, de los pensionados, que se rotará cada cuatro (4) años
entre las dos (2) Confederaciones de Pensionados más representativas.
Parágrafo 1. Para
los efectos del literal d) del artículo 2, los Ministros del Despacho y el
Director del Departamento Nacional de Planeación, no podrán delegar, y si lo
hacen, por motivos debidamente justificados, será exclusivamente en un
Viceministro y en el Subdirector.
Parágrafo 2. A las
deliberaciones de la Comisión, de las subcomisiones departamentales y de los
comités podrán ser invitados, con derecho de voz, funcionarios del Gobierno,
asesores de los empleadores, trabajadores o pensionados, así como voceros de
organizaciones de trabajadores, de pensionados y de los empleadores no
representados en la Comisión".
Se desarrolla en
dicho texto lo contemplado por el artículo 56 de la Constitución Política, a
cuyo tenor "una comisión permanente integrada por el Gobierno, por
representantes de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las buenas
relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de
trabajo y concertará las políticas salariales y laborales".
El mismo mandato
constitucional dispuso que fuera la ley la que reglamentara la composición y el
funcionamiento de dicho organismo.
La norma examinada
se ajusta a la Carta en cuanto el legislador se limitó, en ejercicio de su
competencia, a señalar cómo se adoptarán las decisiones en el seno de la
Comisión. Captando el sentido buscado por la Constituyente, el Congreso expresó
que allí debería resolverse por consenso, es decir, en virtud del diálogo y el
acuerdo entre los sectores participantes.
Como puede verse, a
través de este instrumento se cumplen compromisos internacionales contraidos
por Colombia, como el Convenio 144 de la OIT, y se desarrollan postulados
constitucionales como el de la participación de todos en la adopción de las
decisiones que los afectan (Preámbulo y artículos 1 y 2 C.P.).
También dispuso el
artículo la forma en que debería manifestar su voto cada sector -por la mayoría
de sus miembros-, lo que resultaba indispensable para conferir certeza a la
representación de todos ellos y asegurar la legitimidad de sus decisiones.
3. Carácter
subsidiario de la fijación gubernamental del salario mínimo. Limitantes y
criterios que impiden el ejercicio arbitrario de esta facultad
En el parágrafo de
la norma acusada es posible distinguir dos reglas, aplicables al proceso de
fijación del salario mínimo:
a) En la primera de
ellas se establece que, para la fijación del salario mínimo, la Comisión
Permanente de Conciliación de Políticas Salariales y Laborales deberá decidir a
más tardar el quince (15) de diciembre de cada año, y que, si no es posible
concertar -objetivo ideal del sistema-, la parte o partes que discrepen deben,
obligatoriamente, explicar por escrito las razones de la salvedad dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes. Las partes, según el precepto, tienen la
obligación de estudiar esas salvedades y han de fijar su posición frente a
ellas en el término de las siguientes cuarenta y ocho (48) horas. De nuevo
-dispone el artículo- la Comisión deberá reunirse para buscar el consenso,
según los elementos de juicio que se hubieren allegado, antes del treinta (30)
de diciembre.
Como puede percibirse
al analizar el texto, la concepción de la cual parte el legislador no es otra
que la de lograr el propósito constitucional de concertación de la política
salarial, agotando todos los esfuerzos y propiciando todas las oportunidades
para que se alcance el consenso antes de que expire la oportunidad de fijación
del nuevo salario mínimo, es decir, dentro del año calendario anterior a su
vigencia.
Al estipular que las
partes tienen un plazo máximo para pronunciarse por consenso y al ordenar que
plasmen por escrito los motivos de su eventual desacuerdo y que todas estudien
y consideren los argumentos de las demás, busca la norma hacer propicio un
trámite racional y equilibrado de las distintas propuestas, de sus bondades o
inconvenientes y de las fórmulas que permitan, en un clima de diálogo y buenas
relaciones laborales (art. 56 C.P.), arribar a una definición equilibrada sobre
el aumento salarial correspondiente.
b) La segunda parte
del parágrafo estatuye que, cuando definitivamente no se logre el consenso en
la fijación del salario mínimo a más tardar el treinta (30) de diciembre, el
Gobierno lo determinará teniendo en cuenta como parámetros la meta de inflación
del siguiente año, fijada por el Banco de la República y la productividad
acordada por el comité tripartito que coordina el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, y además la contribución de los salarios al ingreso nacional,
el incremento del Producto Interno Bruto (PIB) y el índice de precios al
consumidor.
La atribución del
Ejecutivo es, en el contexto aludido, netamente subsidiaria, lo cual
significa que no adquiere competencia para dictar el decreto que fije el
salario mínimo unilateralmente si no se han agotado las etapas anteriores, que
buscaban el consenso como primer objetivo.
Ahora bien, no goza
el Gobierno en esta hipótesis de una facultad discrecional y menos todavía
arbitraria. Está sujeto a unos límites que la misma norma legal introduce y que
esta Corte juzga exequibles, siempre que se los tenga en cuenta a todos y de
manera armónica y razonable, agregando a ellos y dando preferencia a los
postulados que inspiran el Ordenamiento Constitucional.
En otros términos,
la constitucionalidad del precepto surge de la confluencia de esos criterios
legales, ninguno de los cuales puede prevalecer sobre los otros ni ser aplicado
de manera excluyente respecto de los demás, con los criterios constitucionales
propios del Estado Social de Derecho, la especial protección al trabajo y la
remuneración mínima vital y móvil a la que tienen derecho los trabajadores;
todo lo cual significa que la motivación del decreto que el Gobierno expida los
deberá contemplar en su totalidad y considerando la prevalencia que tienen los
criterios constitucionales enunciados.
Además, el
Ejecutivo, al dictar la pertinente normatividad debe tener en cuenta que la
empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica
obligaciones (art. 333 C.P.) y que la dirección general de la economía, a cargo
del Estado, y la intervención estatal en la misma, por mandato de la ley,
buscan, entre otros objetivos, el de racionalizarla para conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y, de manera
especial, el de asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.
Ahora bien, la
demanda que ha dado lugar al presente proceso recae específicamente sobre uno
de tales criterios, el de la meta de inflación del siguiente año, o inflación
esperada, fijada por el Banco de la República.
La Corte halla que
los argumentos de la accionante son razonables y ceñidos a la Constitución, y
muy particularmente al concepto mismo del Estado Social de Derecho (Preámbulo y
art. 1) y a la protección especial que, en la Carta, merece el trabajo (arts.
1, 25 y 53 C.P.), pero no deduce de ellos la inconstitucionalidad de los
vocablos impugnados sino la necesidad de su interpretación conforme a la Carta
Política.
En efecto, la Corte
considera que, si el indicado parámetro de la meta de inflación proyectada para
el año siguiente fuese el único que ha de considerar el Gobierno para motivar
su decisión supletoria sobre salario mínimo, la norma sería inconstitucional,
como lo sostiene la actora, ya que implicaría una orden legal impartida al
Gobierno para disminuir periódicamente, en términos reales, el salario de los
trabajadores colombianos.
Es un hecho notorio
el de que, en nuestro medio, los anuales reajustes salariales son rápidamente
desbordados por el real y efectivo aumento del costo de vida, lo que ocasiona
que cada vez sea menor la capacidad de compra de los bienes y servicios
básicos, indispensables para el sostenimiento de los trabajadores y de sus
familias.
El artículo 25 de la
Constitución expresa que el trabajo es un derecho y una obligación social y que
goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
La misma norma
proclama que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas.
Sobre la dignidad y
la justicia de la relación laboral ha manifestado la jurisprudencia de esta
Corte:
"El trabajo es
uno de los valores esenciales de nuestra organización política, tal como lo
declara el Preámbulo de la Constitución y lo reafirma su artículo 1º al
señalarlo como uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho.
Como ya lo dijo esta
Corte, el mandato constitucional de protegerlo como derecho-deber afecta a
todas las ramas y poderes públicos y tiende al cumplimiento de uno de los fines
primordiales del Estado: el de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes plasmados en la Constitución, particularmente los que, para
el caso del trabajo, se derivan del esfuerzo y la labor del hombre" (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Magistrado
Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
(...)
"Se protege el
trabajo como derecho fundamental en todas sus modalidades y se asegura el
derecho de toda persona a desempeñarlo en condiciones dignas y justas (Art. 25
C.N.).
No se trata tan solo
de que se defienda institucionalmente la posibilidad y la obligación de
alcanzar una ubicación laboral y de permanecer en ella, sino de un concepto
cualificado por la Constitución que se relaciona con las características de la
vinculación laboral y con el desempeño de la tarea que a la persona se confía
en lo referente al modo, tiempo y lugar en que ella se cumple, todo lo cual
tiene que corresponder a la dignidad del ser humano y realizar en el caso
concreto el concepto de justicia.
De acuerdo con la
Constitución Política de 1991, la relación laboral no puede ser -jamás ha
debido serlo- aquella que se genera entre quien busca un objetivo y uno de los
medios que utiliza para lograrlo.
El patrono -oficial
o privado- no puede hoy tomar al trabajador apenas como un factor de
producción, lo que sería humillante e implicaría una concepción
inconstitucional consistente en la pura explotación de la persona. Ha de
reconocerle su individualidad y tener en cuenta el respeto que demandan su
naturaleza y necesidades. Debe comprender, asimismo, que de la persona del
trabajador dependen otras y que cada acto que lo involucra, en bien o en mal,
repercute necesariamente en su familia.
Esta Corte se refirió
al tema en la sentencia 479 del 13 de agosto de 1992, en la cual se subrayó que
la perspectiva humana en la conducción de toda política estatal sobre trabajo
constituye elemento medular de la concepción del Estado Social de Derecho,
"según el cual el Estado y las instituciones políticas y jurídicas que se
fundan en su estructura tienen por objetivo y razón de ser a la persona y no a
la inversa, de donde se concluye que ningún proyecto de desarrollo económico ni
esquema alguno de organización social pueden constituirse lícitamente si
olvidan al hombre como medida y destino final de su establecimiento".
Tales principios son
extensivos a las relaciones laborales entre particulares, quienes también están
sujetos a la Constitución y obligados a realizar sus principios.
De ello se desprende
que toda medida que afecte las condiciones de trabajo, en especial si tiende a
modificarlas, debe ser considerada y sometida a previo análisis sobre la base
insustituible del factor humano y de las circunstancias en medio de las cuales
actúa.
Aquí debe decirse
que los poderes discrecionales, con frecuencia invocados en el manejo de
personal y que tienen origen en la ley, no pueden ser absolutos si se los mira
desde la perspectiva constitucional. Han de ejercerse sobre una base que, de
suyo, los limita: la del artículo 25 de la Constitución que garantiza unas
condiciones dignas y justas por fuera de las cuales nadie está
obligado a trabajar". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-483 del 27 de octubre de 1993).
El elemento
remuneratorio es esencial para que se configuren esas condiciones dignas y
justas en medio de las cuales debe el trabajador prestar sus servicios. Y
la Corte considera que ellas no se tienen cuando la remuneración no corresponde
al mínimo vital o cuando se trata de una retribución que permanece
estática, pues la Constitución exige que sea móvil, ni tampoco cuando el
incremento se revela desproporcionado en relación con la cantidad y la calidad
del trabajo o con las circunstancias sociales y económicas en medio de las
cuales se desenvuelve el trabajador.
La Corte
Constitucional ha manifestado al respecto:
"Parte bien
importante de la dignidad y justicia en medio de las cuales el
Constituyente exige que se establezcan y permanezcan las relaciones laborales
consiste en la proporcionalidad entre la remuneración que reciba el trabajador
y la cantidad y calidad de su trabajo (artículo 53 C.P.).
Para la Corte es
claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a que se lo
remunere, pues si el pago de sus servicios hace parte del derecho fundamental
al trabajo es precisamente en razón de que es la remuneración la causa o el
motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la
vinculación laboral.
Ahora bien, esa
remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo
que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia
y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a
los fines que interesan al patrono.
Eso implica que el
patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados,
preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de
condiciones.
Tampoco es admisible
que congele indefinidamente los sueldos, absteniéndose de hacer aumentos
periódicos acordes con la evolución de la inflación, menos todavía si al
proceder en esa forma aumenta cada cierto tiempo los salarios de algunos
empleados y no los de otros". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia SU-519 del 15 de octubre de 1997).
En relación con el
carácter móvil de la remuneración, que interesa en este proceso, la Corte debe
recalcar:
"...si bien es
cierto en el nivel mínimo se cumple la obligación legal incrementando el
salario en la proporción anual plasmada en el respectivo decreto, ello no
quiere decir que las demás escalas salariales puedan permanecer indefinidamente
congeladas, según la voluntad del patrono, ya que la remuneración de los
trabajadores debe ser móvil, es decir, está llamada a evolucionar
proporcionalmente, de acuerdo con el aumento en el costo de la vida.
En otros términos,
ningún patrono público ni privado tiene autorización constitucional para
establecer que sólo hará incrementos salariales en el nivel mínimo y que dejará
de hacerlos indefinidamente en los distintos períodos anuales cuando se trata
de trabajadores que devengan más del salario mínimo.
En realidad, en una
economía inflacionaria, la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la
moneda causa necesariamente la disminución real en los ingresos de los
trabajadores en la medida en que, año por año, permanezcan inmodificados sus
salarios. Cada período que transcurre sin aumento implica una disminución real
de la remuneración y, por tanto, un enriquecimiento sin causa de parte del
patrono, quien recibe a cambio la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando
cada vez menos". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-276 del 3 de junio de 1997).
Así las cosas,
vulneraría la Constitución una disposición legal que obligara al Gobierno a
plasmar los aumentos periódicos del salario mínimo sobre la única base de la
inflación calculada, prevista o programada para el siguiente año, con olvido de
la inflación real que ha tenido lugar en el año precedente y que efectivamente
ha afectado los ingresos de los trabajadores.
Más aún, la Corte
coincide con lo expuesto por el Procurador General de la Nación en el sentido
de que el Gobierno, en la hipótesis de la norma, debe ponderar los factores
contenidos en ella, pero que, en todo caso el reajuste salarial que decrete
nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que expira. Y ello por
cuanto, como el Ministerio Público lo dice, el Gobierno está obligado a velar
por que el salario mantenga su poder adquisitivo, de tal forma que garantice el
mínimo vital y móvil a los trabajadores y a quienes de ellos dependen. De lo
contrario, vulnera el artículo 53 de la Constitución.
Acontece que la
disposición materia del proceso no se circunscribe de modo exclusivo a las
expresiones demandadas, sino que contiene otros elementos no menos esenciales
para su comprensión y efectos, que se incorporan al impugnado para conformar un
conjunto de parámetros y factores que el Ejecutivo debe tomar en cuenta al
fijar el salario mínimo, y que esta Corporación también ha de considerar para
establecer su constitucionalidad.
Según lo dicho, el
fragmento legal impugnado no puede leerse aisladamente, descompuesto o
sustraído del contexto del artículo, que debe entenderse y aplicarse de manera
que ofrezca un sentido integral. Es decir, no puede ser la inflación esperada
para el año siguiente el único factor en que se funde la motivación del
Gobierno para fijar el monto del nuevo salario mínimo. Este debe progresar,
para mantener e incrementar el poder adquisitivo de la moneda en manos de los
trabajadores, teniendo en cuenta, con la misma importancia e incidencia, los
demás parámetros que el artículo acusado contempla: la inflación real del
período que culmina, medida a través del Indice de precios al consumidor (IPC),
que señala el mínimo del aumento, según lo dicho; la productividad acordada por
el Comité Tripartito de Productividad que coordina el Ministerio del Trabajo;
la contribución de los salarios al ingreso nacional y el incremento del
producto interno bruto (PIB); todo ello debe incluirse en la motivación expresa
con apoyo en la cual se expida el decreto del Gobierno y orientarse a la luz de
los principios constitucionales que ya se han recordado.
Esta Sentencia debe
ser analizada y aplicada en conjunto y de manera armónica con la número C-481
del 7 de julio de 1999, proferida por la Corte, pues a partir de ella ha
desaparecido el objetivo único de metas de inflación siempre menores, que antes
se señalaba a la Junta Directiva del Banco de la República en ejercicio de sus
atribuciones (art. 2 de la Ley 31 de 1992).
Si ello es así, ha
de tenerse en cuenta que dicha Sentencia declaró inexequibles las expresiones
"que deberán ser siempre menores a los últimos resultados
registrados" (referentes a la meta de inflación), los cuales pertenecían
al citado artículo, y no puede olvidarse la motivación en que se basó la Corte
para condicionar la exequibilidad de los demás apartes de la norma en el
sentido de que la actividad del Banco Emisor respecto a la capacidad
adquisitiva de la moneda "no puede desconocer los objetivos de desarrollo
económico y social previstos por la Carta", uno de los cuales es
indudablemente la protección especial al trabajo y la remuneración mínima vital
y móvil a la que tienen derecho los trabajadores (arts. 25 y 53 C.P.).
Dijo esta Corte lo
siguiente:
"...para esta
Corte también es claro que la efectividad del Estado Social de Derecho, y la
búsqueda de la justicia social, que se consigue mediante el progreso y el
desarrollo, entendido como el mejoramiento de la calidad de vida y la
democratización de las oportunidades de disfrute de los beneficios del progreso
y de la prosperidad general, son imperativos para todas las autoridades, y no
vinculan solamente al gobierno o al Legislador, sino a todos los destinatarios
de la norma superior. En este orden de ideas, el desarrollo de las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia, constitucionalmente asignadas a la Junta del
Banco de la República, también se vinculan por los principios constitucionales
y por la efectividad del Estado Social de Derecho, lo cual incluye la aplicación
progresiva de los derechos sociales, como deber del Estado.
(...)
El examen precedente
permite concluir que la Constitución no escogió ninguno de los dos modelos
extremos de Banca Central, a saber, aquel en que el Banco es una institución
totalmente subordinada al Gobierno y que persigue simultáneamente múltiples
finalidades (estabilidad monetaria, fomento de determinadas industrias, etc),
tal y como lo fue el Banco de la República en los años sesenta, ni aquel en
donde, por el contrario, la Banca Central es totalmente independiente en sus
decisiones y tiene exclusivamente la finalidad de controlar la inflación, sin
que deba tomar en consideración otros objetivos. La Carta de 1991 optó por una
regulación intermedia, pues si bien la finalidad esencial del Banco es proteger
la capacidad adquisitiva de la moneda, por lo cual esa institución no
desarrolla específicamente actividades fomento, lo cierto es que la Junta no
puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica. La
peculiaredad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida
así: si bien la Junta del Banco de la República es autónoma y tiene como
finalidad básica preservar la moneda sana (CP arts 371 y 373), sin embargo esta
autonomía tiene limites formales -su sujeción a la ley (CP art 150 ords 13, 19
y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse en coordinación
con la política económica general (CP arts 113 y 371) y sus actuaciones, como
las de los demás órganos del Estado, deben propender a la realización de los
valores del Estado social de derecho (CP arts 1º y 2º) y a la materialización
de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (CP art.
334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la actividad del
Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institución no puede
ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre
constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución
equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334)".
La Corte, entonces,
declarará también exequible la disposición demandada, pero únicamente en el
entendido de que ella constituye un todo y de que los factores y elementos que
ella consagra como relevantes para la fijación supletoria del salario mínimo
por el Gobierno deben ser incluidos, medidos y evaluados por aquél al expedir
el decreto correspondiente, que deberá ser motivado.
Las consideraciones
precedentes están íntima e inescindiblemente ligadas a la parte resolutiva de
esta Sentencia y son, por lo tanto, obligatorias.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes razones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Sólo en los términos
de esta Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 8 de la Ley 278 del 30
de abril de 1996, en el entendido de que, al fijar el salario mínimo, en caso
de no haberse logrado consenso en la Comisión Permanente de Concertación de
Políticas Salariales y Laborales, el Gobierno deberá motivar su decreto,
atendiendo, con el mismo nivel e incidencia, además de la meta de inflación del
siguiente año, a los siguientes parámetros: la inflación real del año que
culmina, según el índice de precios al consumidor; la productividad acordada
por la Comisión Tripartita que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social; la contribución de los salarios al ingreso nacional; el incremento del
producto interno bruto (PIB); y con carácter prevalente, que habrá de
reflejarse en el monto del aumento salarial, la especial protección
constitucional del trabajo (art. 25 C.P.) y la necesidad de mantener una
remuneración mínima vital y móvil (art. 53 C.P.); la función social de la
empresa (art. 333 C.P.) y los objetivos constitucionales de la dirección
general de la economía a cargo del Estado (art. 334 C.P.), uno de los cuales
consiste en "asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                 Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                     ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
de voto a la Sentencia C-815/99
SALARIO
MINIMO-Improcedencia de sentencia condicionada/SALARIO
MINIMO-Criterios para fijarlo (Salvamento de voto)
Considero que la decisión que ha debido
adoptar la Corte ha debido ser la de constitucionalidad sin condicionamiento
alguno. En efecto, la disposición acusada en ninguno de sus elementos
normativos contraría la Constitución; lo que puede resultar  lesivo del
ordenamiento es el entendimiento que de ella haga el ejecutivo al fijar
anualmente, a falta de concertación, el salario. So pretexto de precaver la
violación ulterior en la aplicación de la norma, no puede la Corte extender su
decisión a la eventual aplicación  que se haga de la norma legal. Este juicio
corresponde no a la Corte Constitucional sino a la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo, la cual establecerá, ante acción que al respecto
puede promover todo ciudadano, si el  Gobierno ha observado, en el caso
específico referido a una anualidad determinada, todos los factores previstos
en la ley, pues ésta no dispone  discrecionalidad en cuanto a la aplicación de
uno o unos y no de otro u otros de los factores. Lo anterior sin perjuicio de
entender que el Gobierno en la consideración que haga de unos y otros ejerce
competencia de apreciación, con fundamento en las propias disposiciones
constitucionales que garantizan a los trabajadores “remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”( Artículo 53) y dentro
del marco al efecto trazado por el legislador, precisamente en el artículo
acusado de la ley 478 de 1.996.
Referencia:
Expediente D-2368
Demanda de
Inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 8o de la Ley 278 de 1996.
Con el habitual respeto manifiesto mi
salvedad de voto sobre la decisión adoptada por la Corte en el proceso de la
referencia, mediante la cual resolvió declarar la exequibilidad de la norma
demandada siempre y cuando se entienda que el Gobierno al determinar el salario
mínimo tenga en cuenta todos los factores mencionados en la referida disposición.
Considero que la decisión que ha debido
adoptar la Corte, según manifestación que hice en la Sala, ha debido ser la de
constitucionalidad sin condicionamiento alguno.
En efecto, la disposición acusada en
ninguno de sus elementos normativos contraría la Constitución; lo que puede
resultar  lesivo del ordenamiento es el entendimiento que de ella haga el
ejecutivo al fijar anualmente, a falta de concertación, el salario.
El artículo 8° de la ley 478 de 1996 prevé
que cuando no se logre el consenso en la fijación del salario mínimo, para el
año inmediatamente siguiente, el Gobierno, dentro del plazo allí señalado, lo
fijará teniendo en cuenta, como “parámetros”, la meta de inflación  que fije la
Junta del Banco de la República para el año siguiente, la productividad
acordada por el Comité  tripartito de productividad que coordina el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, y  la contribución de los salarios al ingreso
nacional, el incremento del producto interno bruto (PIB) y el Indice de Precios
al Consumidor (IPC) . Es decir que la ley, claramente, comprende los principios
de protección al trabajo digno y justo, expresados en su carácter móvil y vital
, que como tales se encuentran señalados  en el Artículo 53 de la Constitución
Política.
Es claro, de otra parte, como se señala en
la vista fiscal  que el indicador significado por la meta de inflación del
siguiente año fijada por la Junta del Banco de la República, es tan sólo uno de
los factores que debe tener presente el Gobierno para la fijación por decreto
del salario mínimo, habida cuenta del carácter inflacionario de la economía.
So pretexto de precaver la violación
ulterior en la aplicación de la norma, no puede la Corte extender su decisión a
la eventual aplicación  que se haga de la norma legal.
Este juicio corresponde no a la Corte
Constitucional sino a la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo, la cual
establecerá, ante acción que al respecto puede promover todo ciudadano, si el
Gobierno ha observado, en el caso específico referido a una anualidad
determinada, todos los factores previstos en la ley, pues ésta no dispone
discrecionalidad en cuanto a la aplicación de uno o unos y no de otro u otros
de los factores. Lo anterior sin perjuicio de entender que el Gobierno en la
consideración que haga de unos y otros ejerce  competencia de apreciación, con
fundamento en las propias disposiciones constitucionales que garantizan a los
trabajadores “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad del trabajo”( Artículo 53) y dentro del marco al efecto trazado por el
legislador, precisamente en el artículo acusado de la ley 478 de 1.996.
Naturalmente que como se acepta en la
Sentencia, siguiendo el concepto del Señor Procurador General de la Nación,
debe tenerse en cuenta que “en últimas, el IPC del año anterior es el único
factor de los mencionados en la norma, que refleja  la capacidad de
satisfacción de las condiciones mínimas vitales  a través de la adquisición de
bienes y servicios esenciales. Es por esta razón que nunca el reajuste será
inferior a dicho indicador”.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS.
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-815/99
SALARIO MINIMO-Improcedencia de sentencia condicionada
(Salvamento de voto)
En nuestro concepto la norma demandada ha
debido ser declarada exequible, sin ningún condicionamiento. El
condicionamiento de la Corte no deja de ser censurable. Traslada a la parte
resolutiva de la sentencia el mismo contenido de la norma examinada.
Adicionalmente, agrega sin ninguna elaboración ulterior como criterios a tener
en cuenta por el Gobierno, las orientaciones más generales que se encuentran
plasmadas en la propia Carta. En estricto rigor, en una sentencia condicionada,
se selecciona una interpretación, entre las posibles alternativas hermenéuticas
que pueden plantearse alrededor de un texto legal cuya constitucionalidad se
presenta altamente controvertible, y a ella se restringe su alcance, pues se
entiende que únicamente así interpretada la disposición se ajusta a la
Constitución. La Corporación se limita a integrar en la parte resolutiva el
texto de la disposición acusada y a invocar los textos de varias normas
constitucionales. Estas normas, de origen legal y constitucional respectivamente,
de suyo son obligatorias y conforman el sistema jurídico, sin necesidad de que
su fuerza jurídica y su aplicación dependan de una sentencia de la Corte. Si la
Corte sigue por este camino, las partes resolutivas de sus sentencias serán tan
extensas como lo es la Constitución. Definitivamente, el proceso constitucional
debe terminar con una sentencia y no con un acto judicial redundante.
SALARIO MINIMO-Criterios para fijarlo (Salvamento de
voto)
Si el reajuste salarial nunca puede ser
inferior al porcentaje del IPC del año que expira, no será posible, “con el
mismo nivel e  incidencia”, estimar todos los demás factores, ni combinar aquél
con éstos en términos de equilibrio. De otro lado, este condicionamiento puede
en muchos casos contradecir los restantes parámetros. Contrariamente a lo que
resulta deseable – mayor bienestar de los trabajadores y un aumento de
participación de los salarios en el PIB -, la petrificación constitucional de
este criterio en varios escenarios económicos  puede incluso revelarse
perjudicial para los trabajadores.
Referencia: Expediente D-2368
Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 8 de la
Ley 278 de 1996
Actora: Ines
Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con todo respeto
expresamos a continuación, de manera sintética, nuestra discrepancia con la
tesis de la mayoría.
1. En nuestro
concepto la norma demandada ha debido ser declarada exequible, sin ningún condicionamiento.
La demandante había construido el cargo de inconstitucionalidad a partir de una
interpretación manifiestamente errada de la disposición. La actora asumía que
el establecimiento del salario mínimo sólo se sujetaba al parámetro derivado de
la inflación proyectada para el año siguiente, cuando era evidente que la norma
ofrecía varios criterios para hacerlo. Precisado el alcance de la norma legal y
advertido el error, no era necesario introducir ningún condicionamiento como
quiera que este procedimiento de control de constitucionalidad se reserva para
aquellos casos en los cuales sólo bajo una determinada interpretación de la
norma impugnada ésta puede mantenerse dentro del ordenamiento jurídico. Si las
interpretaciones claramente equivocadas de los actores se convierten en ocasión
propicia para que la Corte profiera sentencias condicionadas, se expande sin
sentido ni legitimidad su función jurisdiccional.
2. El condicionamiento de la Corte, de otro
lado, no deja de ser censurable. Traslada a la parte resolutiva de la sentencia
el mismo contenido de la norma examinada. Adicionalmente, agrega sin ninguna
elaboración ulterior como criterios a  tener en cuenta por el Gobierno, las
orientaciones más generales que se encuentran plasmadas en la propia Carta. En
estricto rigor, en una sentencia condicionada, se selecciona una
interpretación, entre las posibles alternativas hermenéuticas que pueden
plantearse alrededor de un texto legal cuya constitucionalidad se presenta
altamente controvertible, y a ella se restringe su alcance, pues se entiende
que únicamente así interpretada la disposición se ajusta a la Constitución. La
Corporación se limita a integrar en la parte resolutiva el texto de la
disposición acusada y a invocar los textos de varias normas constitucionales.
Estas normas, de origen legal y constitucional respectivamente, de suyo son
obligatorias y conforman el sistema jurídico, sin necesidad de que su fuerza
jurídica y su aplicación dependan de una sentencia de la Corte. Si la Corte
sigue por este camino, las partes resolutivas de sus sentencias serán tan
extensas como lo es la Constitución. Definitivamente, el proceso constitucional
debe terminar con una sentencia y no con un acto judicial redundante.
3. La sentencia es contradictoria. De una
parte niega que el poder del Gobierno tenga naturaleza discrecional. En el
condicionamiento, la Corte pretende delimitar con exactitud la competencia del
Gobierno, enunciando los criterios que debe considerar a la hora de fijar el
salario mínimo. Sin embargo, estas pautas tienen distintos niveles de vaguedad
y de imprecisión, dada su formulación general. Si, además, deben todos los
parámetros reflejarse en la cifra final del salario mínimo, no se ve cómo pueda
dejar de concederse al Ejecutivo un margen razonable y necesario de libertad de
apreciación y ponderación. Empero, la vana pretensión de la Corte de construir
una competencia reglada pese a la apertura de los referentes que escoge,
difícilmente podrá ser concretada en la práctica, pues esta característica de
los parámetros y su misma heterogeneidad no permiten que sean tomados “con el
mismo nivel e incidencia”. En otras palabras, los parámetros utilizados e
impuestos por la Corte, impiden que se configure como es su deseo una
competencia reglada, objetiva y materialmente controlable.
4. Si el reajuste salarial nunca puede ser
inferior al porcentaje del IPC del año que expira, no será posible, “con el
mismo nivel e  incidencia”, estimar todos los demás factores, ni combinar aquél
con éstos en términos de equilibrio. De otro lado, este condicionamiento puede
en muchos casos contradecir los restantes parámetros. Contrariamente a lo que
resulta deseable – mayor bienestar de los trabajadores y un aumento de participación
de los salarios en el PIB -, la petrificación constitucional de este criterio
en varios escenarios económicos  puede incluso revelarse perjudicial para los
trabajadores.
5. La Corte persiste en elevar al plano
constitucional opciones concretas de política económica que por su propia
naturaleza y por respeto al principio democrático no pertenecen a este nivel,
ni parece conveniente que se inscriban en el mismo. La petrificación
constitucional a la que se arriba, no solamente le resta flexibilidad a los
ajustes sociales y al funcionamiento de sus instituciones, sino que no
garantiza que se cumplan los valores y principios superiores que inducen a
ella. La interpretación constitucional tiene que conectarse con la realidad y,
de otro lado, no sobrecargar a la Carta con la incorporación de presuntos
mandatos y orientaciones que están por fuera de lo que en ella y por ella se
decidió. Ahora, si la Corte sinceramente cree que una determinada sub-regla se
deriva del consenso constitucional, debe formular su aserto y comprobarlo con
argumentos suficientes y convincentes. Las sub-reglas que verdaderamente tienen
fuerza constitucional no se deducen por la vía de la mera invocación de las
expresiones constitucionales más generales. La Corte no puede evadir su obligación
de elaborar una genuina interpretación constitucional.
6. La Corte ha ampliado el repertorio de
los mandatos constitucionales con la regla según la cual nunca puede fijarse el
salario mínimo por debajo de la cifra del IPC del año anterior. El proceso
hermenéutico seguido por la Corte para derivar de los principios
constitucionales esta precisa sub-regla, se desconocen. Es una intuición de la
mayoría. Si lo que se persigue es la mejora sustancial del nivel de vida de los
trabajadores y una más equitativa distribución del ingreso, la regla acuñada
por la Corte puede servir bien estos propósitos si se dan ciertas
circunstancias,  pero si ellas cambian o se alteran – lo que es posible -, la
aplicación de esa misma regla puede afectar negativamente a los mismos
trabajadores. La Corte antes de constitucionalizar esta regla ha debido
estudiar tanto las exigencias constitucionales que se plantean al Estado
interventor como el funcionamiento real y las garantías constitucionales de la
economía social de mercado.
De haberlo
hecho, se habría notificado del error de ubicar en el nivel constitucional una
regla que en muchos casos puede tornarse adversa al interés de los
trabajadores, particularmente cuando se traduce en alzas nominales que en
últimas se reducen a alimentar inercialmente la inflación, o bien a propiciar
la sistemática pérdida de oportunidades laborales y la erosión de la capacidad
real de compra del conjunto de la población. Para evitar la explotación de los
trabajadores y acrecentar su bienestar, mediante la mejor distribución del
ingreso, no se puede ignorar el funcionamiento real de la economía. Si no se
emprende este esfuerzo cognoscitivo, la interpretación constitucional nunca se
va a poder librar de la retórica, y los jueces seguirán navegando en las nubes
de las palabras vacías, donde nunca ha pretendido estar la
Constitución.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado