C-222-97
Sentencia C-222/97
Sentencia
C-222/97
ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Trámite
PROYECTO DE LEY-Publicación oficial/PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Publicación oficial
DEBATE Y VOTACION
DE PROYECTO DE LEY-Diferencias/DEBATE
Y VOTACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
La Corte
Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en
manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido
"pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas
convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los
congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de
la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre
el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o
cámara. Es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos
diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos;
el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada
y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en
tela de juicio. El debate exige deliberación, previa a la votación e
indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la
distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio.
PRESIDENTES DE
LAS COMISIONES Y CAMARAS-Conducción
del debate
Para la Corte es
evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es,
entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas
se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer
cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o
dudas que se presenten sobre aplicación del mismo", obviamente con arreglo
a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus
funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente
imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la
correspondiente célula congresional. Será de cargo del respectivo presidente
garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada
debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o
cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es
necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada
intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado
y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias.
PROYECTO DE LEY-Agotamiento de debates y cumplimiento de
requisitos/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Agotamiento de debates y
cumplimiento de requisitos
Algo muy
importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de
debates es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su
totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si
llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los
requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda
viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la
Corte en ejercicio de su función de control.
PROYECTO DE LEY-Competencia del Congreso para modificación/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia del Congreso para modificación
Tanto los
proyectos de ley como los de Acto Legislativo se llevan al Congreso de la República
precisamente para que éste debata acerca de su contenido, examine en
profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y adopte de manera
autónoma su decisión, según lo que estime conveniente en la materia de la cual
se ocupa. Por tanto, es inherente a la función legislativa, y a la
constituyente derivada, en su caso, la atribución de modificar y aun suprimir,
total o parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras.
Referencia:
Expediente D-1465
Acción de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 001 del 15 de enero de
1996, "Por medio del cual se modifican los artículos 299 y 300 de la
Constitución Política".
Actores: Orlando
Fals Borda Y Adalberto Carvajal Salcedo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintinueve (29) de abril
de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. LO DEMANDADO
En ejercicio del
derecho político consagrado en los artículos 40 y 241-1 de la Constitución, los
ciudadanos Orlando Fals Borda y Adalberto Carvajal Salcedo han presentado ante
la Corte demanda de inconstitucionalidad, por razones de forma, contra el Acto
Legislativo No. 01 del 15 de enero de 1996, cuyo texto es el siguiente:
"ACTO LEGISLATIVO No. 001
(15 de enero de 1996)
"Por el cual se modifican los
artículos 299 y 300 de la Constitución Política de Colombia"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo Primero:
El artículo 299 de la
Constitución Política de Colombia quedará así:
Artículo 299. En cada Departamento habrá una corporación
administrativa de elección popular que se denominará Asamblea Departamental, la
cual estará integrada por no menos de once miembros ni más de treinta y uno.
Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio.
El régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la Ley. No
podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que
corresponda. El período de los diputados será de tres (3) años, y tendrán la
calidad de servidores públicos.
Para ser elegido
diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena
privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y
haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año
inmediatamente anterior a la fecha de la elección.
Los miembros de la
Asamblea Departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones
correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad
social, en los términos que fije la Ley.
Artículo Segundo: El artículo 300 de la Constitución
Política de Colombia quedará así:
Artículo 300. Corresponde a las Asambleas
Departamentales, por medio de ordenanzas:
1o. Reglamentar el
ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del
Departamento.
2o. Expedir las
disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social,
el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el
ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus
zonas de frontera.
3o. Adoptar de
acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y
los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se
consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.
4o. Decretar, de
conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales.
5o. Expedir las
normas orgánicas del presupuesto Departamental y el presupuesto anual de rentas
y gastos.
6o. Con sujeción a
los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y
agregar territorios municipales, y organizar provincias.
7o. Determinar la
estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas
categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de
sociedades de economía mixta.
8o. Dictar normas de
policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
9o. Autorizar al
Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que
corresponden a las Asambleas Departamentales.
10o. Regular, en
concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los
términos que determina la Ley.
11o. Solicitar
informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del
Departamento, Secretarios de Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos y
Directores de Institutos Descentralizados del orden Departamental.
12o. Cumplir las
demás funciones que le asignen la Constitución y la Ley.
Los planes y
programas de desarrollo y de obras públicas, serán coordinados e integrados con
los planes y programas municipales, regionales y nacionales.
Las ordenanzas a que
se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, las que decretan
inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y
las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo
podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador.
Artículo Tercero:
El presente Acto
Legislativo rige a partir de su promulgación."
Según los actores,
el Acto Legislativo transcrito debe ser declarado inexequible toda vez que en
los proyectos originales, presentados al Congreso por los representantes Martha
Luna Morales y Adalberto E. Jaimes Ochoa, aparecía el segundo inciso de la
norma constitucional original, aparte que inexplicablemente -dicen- quedó
suprimido en el artículo pertinente del texto definitivo que reformó la Carta
Política.
II.
INTERVENCIONES
Dentro del proceso
intervinieron el Ministro del Interior y el ciudadano Alvaro Namen Vargas, este
último actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho,
quienes defendieron la constitucionalidad del Acto Legislativo impugnado.
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya Medina, solicitó a la Corte
declarar exequible el artículo 1 del Acto Legislativo acusado. No se refirió a
las demás normas integrantes del mismo, que también fueron demandadas, pero
que, en su sentir, no deben ser objeto de análisis constitucional pues los
cargos correspondientes se dirigieron tan solo contra la disposición
mencionada.
Para sustentar su
concepto de constitucionalidad del artículo 1, el Procurador señala que, según
certificaciones de los secretarios de las comisiones primera de Senado y
Cámara, el inciso que los accionantes echan de menos fue suprimido en la
primera vuelta el 17 de mayo de 1995, por lo cual no se incluyó en la segunda
ni en el texto definitivo.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte es
competente para verificar la exequibilidad del Acto Legislativo acusado, en los
términos del artículo 241, numeral 1, de la Constitución Política.
Se advierte que el
análisis a cargo de la Corte está referido únicamente a los aspectos formales y
de trámite de la reforma, tal como lo establece el aludido precepto, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 379 Ibídem, a cuyo tenor
los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el
acto de convocación de una Asamblea Constituyente sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el Título
XIII de la Carta.
2. Las exigencias
constitucionales de las reformas a la Carta por la vía del Acto Legislativo
Según lo contempla
el artículo 374 de la Constitución, ésta puede ser reformada por el Congreso,
por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
La Carta Política no
impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva y, por el contrario,
amplía las posibilidades de introducirlos, consignando expresamente, además de
la del Congreso, dos vías que no se hallaban contempladas en el artículo 218 de
la Constitución anterior.
Pero, con
independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la
Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los
previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad
constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios improvisados o
meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la vigencia del
ordenamiento básico del Estado.
En el caso
específico de los actos legislativos, mediante los cuales el Congreso de la
República ejerce su poder de reforma constitucional, la propia Carta ha
señalado los requisitos que deben cumplirse, los cuales son esenciales para la
validez de la decisión y que, por corresponder cualitativamente a una función
distinta de la legislativa, son también más difíciles y exigentes.
El artículo 375 de
la Constitución dispone que el trámite del proyecto tendrá lugar en dos
períodos ordinarios y consecutivos; que aprobado en el primero de ellos por la
mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno ;
que en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los
miembros de cada cámara; y que en el segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
Lo que cabe
preguntar es hasta dónde la consagración de dos períodos o "vueltas"
para las reformas constitucionales por la vía del Acto Legislativo significa
simplemente que se repitan en un período los cuatro debates del período
anterior, cual si se tratara apenas, en estos casos, de "duplicar" el
proceso de aprobación de las leyes.
El artículo 157 de
la Constitución, sobre requisitos de forma, alude de modo específico a los
proyectos de ley y, en principio, los pasos allí contemplados únicamente son
aplicables a la función legislativa, de donde resulta que en su mismo texto no
se encuentra la contestación al interrogante formulado, siendo menester que se
proceda a un estudio sistemático de la normatividad constitucional y orgánica,
con miras a definir el régimen aplicable.
Obrando así, es
forzoso concluir, como se verá enseguida, la total autonomía procesal que debe
observarse en el ejercicio de estas dos atribuciones confiadas al Congreso.
En otros términos,
del hecho de que el aludido precepto disponga que el trámite del proyecto de Acto
Legislativo tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos de sesiones
del Congreso no se sigue que simplemente deba aplicarse, repetido, el trámite
ordinario previsto para expedir las leyes. Tan sólo aquellas disposiciones
pertinentes y compatibles con el delicado proceso de reforma constitucional,
tanto de la propia Carta como del Reglamento del Congreso, son extensivos a las
enmiendas constitucionales, tal como lo señala el artículo 227 de la Ley 5ª de
1992:
"ARTICULO
227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia".
Un análisis del
artículo 375 de la Constitución y de las normas constitucionales y orgánicas
que con él concuerdan, permite deducir las diferencias existentes entre los dos
tipos de procesos -el de índole constitucional, inherente a toda reforma de la
Carta por parte del Congreso, y el legislativo-, así como las características
peculiares del primero de ellos, las que deben ser tenidas en cuenta por esta
Corte al verificar la exequibilidad de los actos legislativos.
- En cuanto atañe a
la iniciativa, es decir a la facultad de presentar proyectos de actos
legislativos, las normas constitucionales enuncian taxativamente a sus
titulares.
Según el artículo
375 de la Constitución, tales propuestas podrán ser presentadas por diez
miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los
diputados y los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al cinco por
ciento del censo electoral vigente.
Debe anotarse que
los funcionarios y organismos previstos en el artículo 156 de la Carta gozan de
facultad para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus
funciones, lo cual no significa que estén autorizados para presentar proyectos
de reforma constitucional ante el Congreso, excepto el Consejo de Estado, que,
por disposición expresa del artículo 237, numeral 4°, tiene como atribución la
de "preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la
Constitución...".
También respecto de
la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y
lo establecido por el 155 de la Constitución en torno al porcentaje de
concejales o diputados del país que pueden proponer reforma constitucional,
pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos, se refieren en
realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la Carta:
mientras el primero de ellos, que exige el treinta por ciento de los concejales
o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375
alude de manera específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que
tramita el Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es
especial para ese procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para
los casos contemplados en los artículos 376 y 378.
El artículo 223 de
la Ley 5ª de 1992 se acoge precisamente al mandato constitucional especial y lo
reitera, en los mismos términos.
- La publicación
oficial exigida en el artículo 157, numeral 1, de la Constitución es aplicable
al trámite de los proyectos de Acto Legislativo y, en consecuencia, respecto de
ella tiene lugar lo contemplado en el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, según
el cual, recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en
la "Gaceta del Congreso" y se repartirá por el Presidente a la
comisión permanente respectiva.
El proyecto, como
allí se ordena, se entregará en original y dos copias, con su correspondiente
exposición de motivos. De él -ha estatuido la Ley Orgánica- se dejará
constancia en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor,
clase de proyecto y comisión que debe tramitarlo, que, tratándose de actos
legislativos será siempre la primera, tal como lo establece el artículo 2° de
la Ley 3ª de 1992, en desarrollo de lo previsto en el artículo 142, inciso 2,
de la Constitución Política.
En materia de
publicaciones hay que añadir, para los proyectos de Acto Legislativo, la
consagrada en el artículo 375 de la Constitución, que corre a cargo del
Gobierno y que, por tanto, debe hacerse en el Diario Oficial, una vez terminado
el primer período de sesiones en que se discute y antes de comenzar el segundo.
Se trata de ofrecer
al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los cambios que puede
sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de manera oficial el
texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia
necesario para la segunda fase del proceso constituyente, pudiendo entonces
debatir públicamente sobre los alcances de la reforma proyectada, con base en
la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho de todos a participar
en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). Todos los ciudadanos pueden,
entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una democracia
participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir, criticar el
proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en torno al mismo.
Desde luego, para
que la publicación pueda llevarse a cabo, es indispensable que el Ejecutivo y
el propio Congreso tengan cabal conciencia de lo aprobado en la primera vuelta,
lo cual, a su vez, requiere la certidumbre de unos debates ordenados y bien
conducidos, sobre cuyos resultados existan certificaciones claras y específicas
expedidas por las secretarías de las comisiones y las plenarias en torno a
quórum, mayorías, textos votados y artículos aprobados en las distintas
instancias, así como acerca de las supresiones o adiciones que en cada debate
han tenido lugar.
La otra función
cumplida por la publicación oficial del proyecto en el intermedio de las dos
vueltas tiene que ver con la exigencia, expresa en el inciso 3 del artículo 375
de la Carta, de que en el segundo período no puedan debatirse sino iniciativas
presentadas en el primero.
Claro está, lo que
no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar
ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni puede ya
introducirse, como se verá más adelante.
- Las reglas
previstas en el Reglamento del Congreso para radicación de los proyectos y
designación de ponente o ponentes son plenamente aplicables a los proyectos de
Acto Legislativo (arts. 149 y 150 de la Ley 5ª de 1992).
- Según el último
inciso del artículo 160 de la Constitución, todo proyecto de ley o de Acto
Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo y deberá dársele el curso correspondiente.
- En cuanto a las
reglas contempladas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y 148 de la
Ley 5ª de 1992, sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos
legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que
no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la
Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en
la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.
- No es aplicable a
los proyectos de Acto Legislativo la acumulación de proyectos, a no ser que
ella tenga lugar antes del primer debate en la primera vuelta, es decir, sin
que ninguno de los proyectos acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado
en ninguna instancia. De lo contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo
dispuesto en otro que no ha sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por
violación del artículo 375 C.P.
- La Constitución
exige, para los proyectos de Acto Legislativo, un total de ocho debates, que
deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.
La Corte
Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en
manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido
"pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas
convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los
congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta
de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a
él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la
respectiva comisión o cámara.
"Debate",
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa
"controversia sobre una cosa entre dos o más personas".
En consecuencia, a
menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo
en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota
ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y
heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es inherente al debate
la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la
confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas
posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las
repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.
Tratándose de la
adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de
las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que
comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su
integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable
para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre
los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la
Carta.
Entonces, las normas
de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en
relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de Acto Legislativo por
expresa remisión del artículo 227 Ibídem, en cuanto no sólo son
compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él
a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta:
"ARTICULO
157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar
antes de la publicación del informe respectivo.
No será necesario
dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de
conveniencia, la Comisión.
El ponente, en la
correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le
formulen, luego de lo cual comenzará el debate.
Si el ponente
propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de
votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá
esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.
Al debatirse un
proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los
cuales conviene que la Comisión decida en primer término.
ARTICULO 158.
Discusión sobre la ponencia.
Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto
artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún
miembro de la Comisión.
Al tiempo de
discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el
ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la
respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión.
En la discusión el
ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se
concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren,
también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al
Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al
Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa
popular, y a los Representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior
de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el
Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.
ARTICULO 159.
Ordenación presidencial de la discusión. Los respectivos Presidentes podrán ordenar los
debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas,
cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de
las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación
política de las posiciones.
(...)
ARTICULO 164.
Declaración de suficiente ilustración.. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión,
a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración,
caso en el cual se votará el artículo sin más debate.
(...)
ARTICULO 185.
Procedimiento similar. En
la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo
que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer
debate".
Lo dicho excluye, en
consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto
Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada
exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma,
celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una
mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo
el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en
tales formas de concierto previo.
Para la Corte es
evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es,
entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas
se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer
cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o
dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4,
Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y
la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus
propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a
todos los miembros de la correspondiente célula congresional.
Será de cargo del
respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la
votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes
de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento,
introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como
la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla
estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación
ni preferencias.
No puede olvidarse
que, tal como lo dispone el artículo 149 de la Constitución, "toda reunión
de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de
la rama legislativa del poder público -más si se trata de modificar la propia
Carta-, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de
validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y
quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las
leyes" (subraya la Corte).
- Algo muy
importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de
debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos
legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir,
de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido,
de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se
surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el
Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá
de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.
En relación con las
leyes, ya ha señalado la Corte Constitucional que los casos en los cuales
resulta posible reducir a tres los debates, mediante la sesión conjunta de las
comisiones correspondientes, son taxativos y de interpretación estricta, bien
que la propia Carta así lo haya ordenado o autorizado (art. 163, 341 y 346
C.P.) o que lo haya establecido el Reglamento con base en la facultad consagrada
en el artículo 157, numeral 2, de la Constitución.
Al respecto, debe
reiterarse lo dicho por esta Corte cuando declaró la inexequibilidad del
artículo 169, numeral 3, de la Ley 5ª de 1992:
"En cuanto a
las excepciones que puede introducir el Reglamento, la Constitución Política ha
sido muy clara en establecer que aquel "determinará los casos" en que
haya lugar a deliberación conjunta de las comisiones, lo cual quiere decir que
la facultad dejada por el Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe
a la singularización de los eventos en que tal forma excepcional del primer
debate pueda tener ocurrencia.
Las excepciones
-bien se sabe- son siempre de interpretación estricta, particularmente en
materia constitucional, toda vez que la amplitud respecto de ellas y la
extensión indefinida de sus alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a
eliminar las reglas generales que configuran la voluntad preponderante y
primordial del Constituyente.
"Determinar"
significa, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua,
"fijar los términos de una cosa"; "distinguir, discernir";
"señalar, fijar una cosa para algún efecto". En sentido jurídico,
implica, en el plano normativo, dejar definida la regla aplicable, sin dar paso
a que quien la aplica la modifique cada vez a su acomodo. Aquel a quien se
autoriza para "determinar" algo es quien directamente asume la
función y la responsabilidad de fijar y concretar lo pertinente.
Así las cosas, una
norma como la enjuiciada, que no se limita a contemplar "casos" que
den motivo a la deliberación conjunta sino que prácticamente traslada a células
internas del propio Congreso la posibilidad abierta e indefinida de introducir
sin barreras excepciones a la regla constitucional genérica, quebranta la
Constitución en cuanto excede la órbita de lo que, según sus mandatos, podía
regular.
En efecto, permite
que los cánones superiores sean modificados por la decisión de quienes integran
las comisiones -quienes están llamados constitucionalmente a
"cumplir" y no a "definir" las reglas del trámite-, con la
aprobación -que en concreto será "determinación"- de dependencias
administrativas, como lo son las mesas directivas de las cámaras". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-365 del 14 de agosto de 1996).
En cuanto a los
proyectos de Acto Legislativo, tal posibilidad, de interpretación estricta, en
cuanto excepcional, no ha sido prevista por la Carta. Son inaplicables,
entonces, al trámite de reformas constitucionales los artículos 169 a 173 del
Reglamento del Congreso, válidos únicamente para los proyectos de ley allí
contemplados. Tampoco es propio del procedimiento relativo a modificaciones de
la Constitución el artículo 163 de la Carta, pues implicaría una injerencia del
Ejecutivo en la libre y autónoma decisión constituyente del Congreso,
precipitando la votación de actos legislativos que, por sus mismas
características, sólo el propio Congreso, dentro de la Constitución y el
Reglamento, debe resolver cuándo y con qué prioridad aprueba.
- La obligatoriedad
de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo excluye también las
denominadas "constancias", dejadas en el curso de la primera vuelta,
generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que
consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en
el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
La
"presentación" aludida en la norma superior no puede ser entendida
con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos
todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la
Constitución.
Las iniciativas
presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber
sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido
del precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido respecto de
cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda. Así
lo entendió el propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992
dispuso: "En la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser
consideradas nuevamente". (Subraya la Corte).
La norma orgánica
agrega que únicamente los cambios o modificaciones del contenido de las
disposiciones que "no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre
la institución política que se reforma" podrán ser considerados y
debatidos, lo cual descarta de plano que la sola constancia de haber propuesto
un nuevo artículo o una modificación a lo aprobado sirva para los fines del
paso de ese asunto a la segunda vuelta. Considera la Corte que solamente los
textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios
en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los
cuatro debates de la segunda vuelta.
- El artículo 159 de
la Constitución otorga la posibilidad de que un proyecto de ley negado en
primer debate pueda ser considerado por la respectiva cámara a solicitud de su
autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los proponentes en
los casos de iniciativa popular.
De manera expresa la
Constitución refiere esta opción, de carácter excepcional, a los proyectos de
ley, por lo cual no tiene cabida tratándose de Actos Legislativos. Negado uno
de ellos en uno de los debates, se impone su archivo, pues no existe
disposición constitucional que contemple la apelación ni la reconsideración del
texto negado.
- El artículo 160 de
la Constitución estatuye que, entre el primero y el segundo debate deberá
mediar un lapso no inferior a ocho días, y que entre la aprobación del proyecto
en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos, quince días.
La finalidad de esta
disposición consiste en permitir que los congresistas tengan tiempo suficiente
para analizar debidamente el contenido de lo aprobado antes de votar en la
siguiente etapa del proceso legislativo, es decir, buscan garantizar la
reflexión de cada uno en torno al asunto que en el Congreso de debate, para lo
cual son útiles inclusive los días comunes en que no haya sesión, como lo
destacó esta Corte en Sentencia C-607 del 14 de diciembre de 1992.
Siendo ese el
propósito, coincidente con lo anotado en esta sentencia sobre la necesidad de
que las decisiones de la Rama Legislativa no obedezcan al simple impulso del
acuerdo político sino a la razonada y meditada preparación de los individuos
que intervienen en los debates, para que éstos sean fructíferos, nada resultaría
más descabellado que interpretar la norma en el sentido de exigir los indicados
términos para las leyes y no para los actos reformatorios de la Constitución,
entre otras razones si se tiene en cuenta que la propia Carta no hace al
respecto distinción alguna.
- El artículo 157,
numeral 4, de la Constitución exige, "para que un proyecto sea ley",
el requisito de "haber obtenido la sanción del Gobierno".
Al tenor del
artículo 165 Ibídem, "aprobado un proyecto de ley por ambas
cámaras, pasará al Gobierno para su sanción". Agrega la norma que, si el
Ejecutivo no lo objetare, dispondrá que se promulgue "como ley"; y
que, si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen.
Posteriormente,
tiene lugar la aceptación por las cámaras de lo observado por el Gobierno, la
insistencia en el proyecto por la mitad más uno de sus miembros, en el caso de
objeciones por inconveniencia, o la decisión de esta Corte, si las cámaras han
insistido en el proyecto objetado por el Presidente con base en razones de inconstitucionalidad.
Ninguna de estas
posibilidades se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues
además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley,
el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su
entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para
objetarlas.
3. Competencia
del Congreso para modificar total o parcialmente los proyectos de Acto
Legislativo.
Por único argumento
para fundar la inconstitucionalidad pedida, los accionantes indican que una
parte de la norma reformada, consagrada en el texto original de la
Constitución, había sido reproducida por los autores del proyecto y fue
suprimida en el texto definitivo.
La Corte debe
destacar que, tanto los proyectos de ley como los de Acto Legislativo se llevan
al Congreso de la República precisamente para que éste debata acerca de su
contenido, examine en profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y
adopte de manera autónoma su decisión, según lo que estime conveniente en la
materia de la cual se ocupa.
Por tanto, es
inherente a la función legislativa, y a la constituyente derivada, en su caso,
la atribución de modificar y aun suprimir, total o parcialmente, el texto
sometido a la consideración de las cámaras.
El artículo 160 de
la Carta, aplicable en ese punto a proyectos de ley y de Acto Legislativo,
establece que durante el segundo debate cada cámara "podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias".
Ello indica, con
entera claridad, que, si se hace un examen sistemático con el artículo 375,
inciso 3, de la Constitución, las modificaciones o supresiones provenientes del
primer período ordinario de sesiones inciden de manera definitiva en el segundo
período, de acuerdo con lo expuesto, pues en él sólo pueden ser considerados
los textos que resulten aprobados, después de los cuatro debates
correspondientes, debidamente votados, en primera vuelta.
Expresamente, el
artículo 154 de la Constitución Política señala que, inclusive respecto de
proyectos confiados a la iniciativa exclusiva del Gobierno, las cámaras podrán
introducir cuanta modificación estimen pertinente.
Más todavía, el
artículo 161 de la Constitución contempla el caso de posibles discrepancias,
que pueden ser de fondo, entre lo resuelto por una de las cámaras y lo aprobado
en otra, y, si tal posibilidad existe, obedece a la facultad de una y otra para
cambiar, según el análisis efectuado, los textos originales del proyecto.
Tampoco las
comisiones permanentes de Senado y Cámara están vinculadas por el texto
elaborado por los autores del proyecto, de manera que, siempre que se haya
llevado a cabo el debate respectivo con arreglo a los requisitos señalados en
la Constitución y en el Reglamento del Congreso, es posible que se eliminen
artículos propuestos y, desde luego, que el proyecto sea negado en su
totalidad.
En esa forma, lo que
llega al siguiente debate, y sobre lo cual deberá recaer la decisión que en él
se adopte, es lo que se aprobó en las instancias anteriores. De allí resulta
que los textos no aprobados en los primeros debates han quedado fuera del
proyecto, a menos que se decida, con las mayorías correspondientes, volverlos a
incorporar al mismo, pero esto sólo puede acontecer en el primer período y
sobre el supuesto de que se vuelvan a surtir los debates que hayan faltado al
texto suprimido y reincorporado. Si ello implica contradicción entre las
cámaras, tiene lugar, además, lo previsto en el artículo 161 de la
Constitución.
Es claro que, como
lo acredita la Gaceta del Congreso número 375 del 3 de noviembre de 1995, el
texto definitivo aprobado en sesión ordinaria de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes el 24 de octubre de 1995 y llevado a segundo debate en
la segunda vuelta, correspondiente al artículo 299 de la Constitución Política,
ya no incluía el inciso segundo de la versión original de la Carta y del
proyecto, a cuyo tenor "el Consejo Nacional Electoral podrá formar dentro
de los límites de cada departamento, con base en su población, círculos para la
elección de diputados, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial".
Ha encontrado la
Corte, además, que en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes
durante la segunda vuelta, los representantes Adalberto E. Jaimes Ochoa y José
Gregorio Alvarado no hicieron alusión alguna al inciso mencionado y,
adicionalmente, transcribieron lo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara,
con las modificaciones allí introducidas, sin incluirlo.
Y lo más importante,
desde el punto de vista del debido trámite: mediante Decreto 1136 del 30 de
junio de 1995, publicado en el Diario Oficial No. 41912 de la misma fecha, el
Gobierno Nacional ordenó la publicación del texto de reforma constitucional
aprobado en el primer período, en su versión definitiva, en el cual no apareció
el inciso que los demandantes sostienen ha debido incluirse en el Acto
Legislativo.
Así las cosas,
puesto que el artículo 375 de la Constitución dispone que en el segundo período
sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero, dicho inciso, que
no fue tramitado, votado ni aprobado en los cuatro debates de la primera
vuelta, no hacía parte de lo que podía ser discutido y votado en la segunda,
pues entonces sí se habría configurado una causa de inconstitucionalidad.
Dedúcese de lo dicho
que el Congreso quiso suprimir el texto transcrito, lo cual podía hacer, en
ejercicio de su función constituyente derivada, a la luz del artículo 375 de la
Constitución.
En consecuencia,
será declarada la exequibilidad del Acto Legislativo demandado, limitándola al
aspecto objeto del cargo.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE el Acto Legislativo
Número 001 del 15 de enero de 1996, "Por el cual se modifican los
artículos 299 y 300 de la Constitución Política de Colombia", únicamente
en cuanto la supresión del inciso segundo del texto original del artículo 299
de la Constitución Política se aprobó con arreglo a los preceptos
constitucionales y reglamentarios.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrada                          Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ               HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                          Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General