C-271-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-271/93
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION
INTERIOR
Durante los
estados de excepción y con el único fin de restablecer el orden público
perturbado, es posible al Gobierno modificar el Presupuesto Nacional, tanto en
lo concerniente a las rentas o ingresos como en lo relativo a los gastos
públicos.
NOTA DE
RELATORIA: El salvamento de voto del Dr. JORGE ARANGO MEJIA es el mismo publicado
en la sentencia C-206 de junio 2 de 1993. Tomo 6 de la "Gaceta de la Corte
Constitucional".
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
R.E. -047
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 828 del 6 de mayo de 1993, "Por
medio del cual se efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993".
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del trece (13) de julio de mil
novecientos noventa y tres (1993).
I. EL ACTO
SOMETIDO A REVISION
Se revisa el Decreto
Legislativo número 828 del 6 de mayo de 1993, "Por medio del cual se
efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1993", enviado oportunamente a la Corte
por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para los
fines indicados en los artículos 214-6 y 241-7 de la Constitución Política.
El ordenamiento
sometido a examen es del siguiente tenor:
DECRETO 828 DE  MAYO 7 DE 1993
Por medio del cual
se efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1993.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993 y
C O N S I D E R A N D O
Que por decreto 1793
de 1992, se declaró el Estado de Conmoción interior en todo el territorio
nacional por el término de noventa días calendario;
Que por Decreto 261
de 1993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción Interior por un término
de noventa días contados a partir del 6 de febrero de 1993;
Que se hace
necesario fortalecer algunos mecanismos e instituciones para hacer frente a la
delicada situación de Orden Público e impedir la extensión de sus efectos;
Que debe reforzarse
la acción de los Organismos Judiciales en su función de investigar, acusar y
juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los organismos de
fiscalización, así como a los testigos;
Que es prioritario
dotar de recursos adecuados a la Rama Judicial, incluyendo la Fiscalía General
de la Nación;
Que existen recursos
provenientes de una donación del Gobierno Británico con destino a la Fiscalía
General de la Nación para la sistematización de este organismo, y que además el
Gobierno Nacional ha recibido otros ingresos provenientes de bienes decomisados
en el exterior por narcotráfico, con destino al sector Justicia;
Que, en
consecuencia, se hace indispensable incorporar al  Presupuesto General de la
Nación para la vigencia de 1993 estos ingresos presupuestales que permitan
afrontar la escalada  terrorista y guerrillera.
D E C R E T A :
ARTICULO 1o.
Adicionar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993 en la suma de
$1.517.520.000, según el siguiente detalle:
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE LA NACION
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACION
2.7. OTROS RECURSOS DE CAPITAL
NUMERAL         0003           Donaciones
(Gobierno
Británico
con destino
Fiscalía
General de la
Nación)
295.000.000
NUMERAL         0012
Valor de acuerdo celebrado
entre
la Nación-
Ministerio
de Justicia
y
el Gobierno de los Estados
Unidos
de América, con destino
a
la Rama Judicial                     1.222.520.000
-----------
TOTAL DE INGRESOS DE LA NACION
1.517.520.000
-----------
ARTICULO 2o.
Adiciónase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993
para atender los gastos de funcionamiento e inversión de la Rama Judicial y la
Fiscalía General de la Nación en la suma de $1.517.520.000, así:
SECCION 2701
RAMA JUDICIAL
UNIDAD 2701 01
DIRECCION NACIONAL DE
ADMINISTRACION JUDICIAL
PROGRAMA 1302      DESARROLLO Y ADMINISTRACION
DE LA JUSTICIA
SUBPROGRAMA 002 COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION
REMODELACION,
MANTENIMIENTO Y DOTACION                               DE DESPACHOS JUDICIALES.
PROYECTO 001          CONSTRUCCION, COMPRA DE
TERRENOS,
REMODELACION,
MANTENIMIENTO DESPACHOS
JUDICIALES Y DE
FISCALIA. DISTRIBUCION
PREVIO CONCEPTO
D.N.P.
RECURSO 28               OTROS RECURSOS DE CAPITAL
1.222.520.000
--------------
TOTAL ADICION RAMA JUDICIAL                                           1.222.520.000
=============
SECCION 2901
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
UNIDAD 2901 01
FISCALES DE TRIBUNALES Y JUZGADOS
NUMERAL 1 SERVICIOS PERSONALES
ARTICULO 017 REMUNERACION SERVICIOS
TECNICOS
RECURSO 24 Donaciones                                                    30.000.000
NUMERAL 2 GASTOS GENERALES
ARTICULO 001 COMPRA DE EQUIPO
RECURSO 24 Donaciones                                                    265.000.000
------------
TOTAL ADICION FISCALIA GENERAL DE LA NACION
295.000.000
===========
TOTAL ADICION
1.517.520.000
===============
ARTICULO 3o. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y
CUMPLASE
Dado en Santafé
de Bogotá.D.C., Mayo 6 de 1993.
SIGUEN FIRMAS........
II. DEFENSA DE
LAS NORMAS EN REVISION
Según informe de la
Secretaría General del veinticinco (25) de mayo (Fl. 25), dentro del término de
fijación en lista se recibió un escrito presentado por el doctor Antonio José
Nuñez Trujillo quien, actuando como apoderado del Ministro de Hacienda y
Crédito Público y como ciudadano en ejercicio, defendió la constitucionalidad
del Decreto.
Se transcriben los
apartes principales del mencionado documento:
"Como se ha
dicho en varias oportunidades, uno de los pilares sobre los cuales deben
construirse medidas efectivas para llevar a buen término los procesos de
estabilización tiene que ver con el suministro de los recursos y expensas que
sean necesarias, siempre y cuando estén destinados a conjurar los motivos que
dieron lugar a la crisis. Si los órganos encargados de llevar a cabo esta labor
no cuentan con el dinero suficiente para ello, ninguna acción puede ser eficaz.
Aún más, ninguna medida puede llevar a conjurar la situación de excepcionalidad
si no encuentra un soporte presupuestal como el indicado. Mediante la adición
presupuestal se soportan los mecanismos que deben concluir en la terminación de
los motivos que dieron origen a la excepcionalidad.
Las operaciones
presupuestales incluidas en el decreto revisado, adiciones en el Presupuesto
General de la Nación en el rubro de recursos de capital por una parte, y los
gastos de funcionamiento e inversión de la Rama Judicial y la Fiscalía General
de la Nación, por la otra, se ajustan a las normas de la Hacienda Pública. Así,
a la ley en su sentido materia (sic) le está atribuida la facultad de
establecer las rentas nacionales y la fijación de los gastos de la
administración, como en efecto se hace con el mecanismo excepcional
adoptado".
(...)
"Uno de los
logros más caros a nuestro nuevo ordenamiento constitucional es el respeto a
ultranza de los derechos que por su contenido tienen un carácter esencial en la
armonía y convivencia social de tal forma que se garantice a los habitantes un
desarrollo de sus posibilidades y capacidades y sin menoscabo de ninguna de
ellas. Así lo sostiene el Preámbulo y lo corrobora el artículo 1º de la
Constitución en el primer principio fundamental de nuestra organización
política. Como se puede colegir, y en multívocas ocasiones así lo ha expresado
la Corporación, no se trata de predicamentos formales ni postulados que sólo
encuentren concreción en el ámbito de meditaciones jurídicas sino que están
sustentados en situaciones tan específicas como aquéllas que tienen que ver con
las medidas tendientes a controlar y/o conjurar una situación excepcional.
Ninguno de los
artículos que componen el mencionado decreto socava tales derechos. Como hemos
indicado, se realiza una operación presupuestal con el fin de dotar a la
Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial de nuevos recursos en
desarrollo de la función investigativa que le ha sido atribuida con el
propósito de que aune esfuerzos para conjurar los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de conmoción interior. Aún más, dicha operación presupuestal no
compromete recursos que afecten programas de gasto público social".
(...)
"El sistema de
tridivisión de poderes no encuentra menoscabo con las disposiciones de
excepcionalidad. Sus competencias esenciales no se alteran de tal manera que el
aumento presupuestal, respeta, en esencia, el presupuesto y el funcionamiento
de las otras ramas y no desequilibra, en manera alguna, los recursos necesarios
para cumplir debidamente los cometidos que la Constitución les atribuye.
De otra parte, las
competencias asignadas a cada una de ellas no encuentra mella alguna, con lo
cual, por reducción de los factores que podría hacer pensar a la Corporación
que hubiese algún atisbo de inconstitucionalidad en las normas proferidas, se
puede concluir que el decreto cumple con el límite constitucional
impuesto".
Al parecer, cuando
el interviniente hace referencia a "la Corporación", se está
refiriendo a esta Corte pero no lo dice de manera expresa y, no es fácil
distinguir cuándo el defensor expone su propio pensamiento y cuándo alude al de
la Corte Constitucional.
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General solicita a la Corte que declare constitucional el decreto transcrito.
Para ello se funda especialmente en los siguientes argumentos:
"...no cabe
duda sobre el carácter directo y específico de la relación entre las
situaciones aducidas por el Gobierno, a manera de causas mediata e inmediata, y
la materia regulada por el Decreto 828 de 1993, en la medida en que la misma
consiste en incorporar al Presupuesto recursos destinados a fortalecer la Rama
Judicial y la Fiscalía General de la Nación como organismos encargados de enfrentar
la situación que motivó la declaratoria del Estado de Excepción".
(...)
"El Decreto 828
realiza una adición presupuestal con destino a la Rama Judicial y a la Fiscalía
General de la Nación que le permitirá a estos organismos fortalecer su
capacidad de operación, como factor determinante en la remoción de las causas
perturbadoras del orden público.
Es evidente que sin
los recursos incorporados al Presupuesto mediante el Decreto Legislativo 828 de
1993 no pueden hacerse efectivos (sic) las medidas diseñadas por el Gobierno.
A lo anterior se le
suma el hecho de que al desaparecer de la nueva Constitución la figura de los
créditos suplementales o extraordinarios, consagrada en el anterior artículo
212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la
de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante
los Estados de Conmoción Interior.
En suma, creemos que
la medida adoptada por el Decreto 828 de 1993 respeta los criterios de
ineludibilidad y de conducencia exigidos por el Constituyente como pautas de
eficiencia y de justicia, en orden a la consecución de los fines inmediatos y
mediatos propuestos por el Decreto, y aún, en orden a alcanzar los objetivos
normativamente descritos por el artículo 213 de la Carta".
(...)
"Un principio
fundamental e inspirador del Presupuesto es el de legalidad, concebido en el
artículo 345 de la Constitución Política en estos términos:
"En tiempo de
paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos."
Interpretado este
precepto "a contrario sensu" quiere significar que en tiempos de no
paz, v.gr. los Estados de Excepción, pueda el Ejecutivo a través de un Decreto
Legislativo, considerado ley en sentido material, efectuar operaciones en el Presupuesto,
siempre y cuando estas tiendan hacia el objetivo ya señalado.
De esta estirpe es
el Decreto Legislativo 828 de 1993, mediante el cual se llevaron a cabo
distintas maniobras en el Presupuesto con el objeto de recaudar los recursos
que demanda el fortalecimiento de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la
Nación".
(...)
"Aprecia el
Despacho que el Decreto 828 de 1993 adiciona el Presupuesto de la presente
vigencia fiscal, con el fin de financiar los gastos de funcionamiento de la
Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, medida que encaja
perfectamente en la hipótesis del citado artículo 346 constitucional pues en la
actual coyuntura se propende por el debido funcionamiento de las ramas del
poder público".
"...al
desaparecer en la nueva constitución los Créditos suplementales o
extraordinarios expedidos por el Congreso (artículo 212 de la Constitución de
1886) al Gobierno no le queda otra salida que emplear el expediente de los
Decretos Legislativos para sufragar los gastos que demandan las medidas
adoptadas durante el Estado de Conmoción Interior. Y tales decretos son la
herramienta idónea, porque en circunstancias excepcionales el Gobierno debe
obrar con inmediatez.
Así pues, por
expresa remisión del artículo 352 superior el Gobierno puede abrir créditos
adicionales durante los Estados de Excepción, contando para ello con cierto
grado de discrecionalidad y sin perder de vista que ellos deben estar
encaminados a la financiación de los gastos pertinentes.
Mediante el artículo
1º del Decreto Legislativo 828 de 1993, el Gobierno practica sobre el
presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la
Nación para la presente vigencia fiscal (Ley 21 de 1992), una operación
consistente en la apertura de un crédito adicional en cuantía de
$1.517.520.000, mediante la incorporación de sumas provenientes de una donación
del gobierno británico a la Fiscalía, y del acuerdo con el Gobierno americano
cuyo valor tiene por destino la Rama Judicial.
Con esta suma, en el
artículo 2º de la mencionada preceptiva se aumentan partidas existentes en el
presupuesto de funcionamiento e inversión de la Rama Judicial y la Fiscalía
General de la Nación, por las sumas de $1.222.520.000 y $295.000.000,
respectivamente".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Según lo dispone el
artículo 241, numeral 7, de la Carta Política, corresponde a la Corte
Constitucional resolver de manera definitiva si los decretos legislativos que
dicte el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones
excepcionales que asume mediante la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior (artículo 213 ibídem) se ajustan a las normas fundamentales.
Siendo de esta clase
el estatuto en referencia, pues se expidió en desarrollo de lo previsto en los
decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, mediante los cuales se declaró y prorrogó,
respectivamente, dicho Estado de Excepción, se cumplen los presupuestos
constitucionales de competencia para que esta Corte ejerza control jurídico.
2. Aspectos
formales
El decreto examinado
se expidió en tiempo, con arreglo a las disposiciones del artículo 213 de la
Carta, es decir dentro del lapso que resulta de los mencionados decretos 1793
de 1992 y 261 de 1993.
Se observa que el
ordenamiento sujeto a revisión está motivado y lleva las firmas del Presidente
de la República, doce ministros del Despacho y dos viceministros, los
encargados de las carteras de Desarrollo Económico y Comercio Exterior.
Han sido acatadas,
pues, las exigencias constitucionales relativas a la forma de los decretos
legislativos.
3. Relación entre
las disposiciones del decreto y las causas de la Conmoción Interior
Tal como
reiteradamente lo ha afirmado esta Corte, las medidas que adopte el Gobierno en
ejercicio de las atribuciones inherentes al Estado de Conmoción Interior, deben
guardar relación exclusiva, necesaria y específica con las razones de la crísis
por él mismo alegadas al asumir los poderes excepcionales.
En el Decreto 1793
de 1992 el Presidente de la República invocó como causas del deterioro sufrido
por el orden público las siguientes:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada".
"Que es
necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de
los organismos de fiscalización, así como a los testigos;"
"Que en ocasión
reciente se produjo el homicidio de una funcionaria judicial y se continúan
registrando amenazas contra miembros de la rama jurisdiccional, por lo cual se
impone adoptar a la mayor brevedad medidas que garanticen su integridad
personal y les permitan desarrollar con independencia y seguridad su altísima
función".
"Que es
esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista".
Es evidente que
entre esta motivación y la medida de aumentar el Presupuesto de Rentas con base
en las donaciones efectuadas por el Gobierno Británico y en el Acuerdo
celebrado con el Gobierno de los Estados Unidos de América con destino a la
Rama Judicial, existe una clara relación de conexidad, pues el decreto
sub-examine tiende precisamente a conjurar la crisis dotando a los jueces y a
la Fiscalía General de la Nación de los instrumentos necesarios para ejercer
las funciones de investigación, acusación y juzgamiento que les corresponden
dentro de sus respectivas órbitas de competencia, y protegiendo a funcionarios
y testigos.
4. Las adiciones
al Presupuesto durante el Estado de Conmoción Interior
La jurisprudencia
constitucional ha admitido que, durante los estados de excepción y con el único
fin de restablecer el orden público perturbado, es posible al Gobierno
modificar el Presupuesto Nacional, tanto en lo concerniente a las rentas o
ingresos como en lo relativo a los gastos públicos.
Sobre el particular
ha dicho la Corte:
"Es función del
Congreso, según lo enseña el artículo 150, numeral 11, de la Constitución, la
de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.
El artículo 345
eiusdem señala que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no figure en el de gastos. Esta misma disposición establece
que tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por
el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales
o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el
respectivo presupuesto.
El artículo 346
dispone que en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de
la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
De conformidad con
el artículo 347 constitucional, el proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva y prevé la circunstancia en la cual los ingresos
legalmente autorizados no sean suficientes para atender los gastos proyectados,
facultando en tal evento al Ejecutivo para que proponga, por separado, ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación
de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados.
El artículo 352 de
la Carta deja en manos del legislador la función de regular, en la Ley Orgánica
del Presupuesto, lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación
y ejecución del Presupuesto Nacional así como también la capacidad de los organismos
y entidades estatales para contratar.
Es de competencia
del Congreso, con arreglo a la Ley Orgánica, la modificación del Presupuesto
para una cierta vigencia fiscal.
Desde luego, esa
competencia ha sido establecida por la Constitución Política como regla general
aplicable a situaciones de normalidad o a "tiempos de paz", según las
voces de su artículo 345, pero sería un despropósito entender que la indicada
normatividad deba ser observada con igual rigor y exactitud cuando el Estado
afronta circunstancias graves del orden público -tal es el caso de las que dan
lugar a la Conmoción Interior- en especial si se tiene en cuenta que la propia
Carta exige como elemento que condiciona el uso de esa institución la
imposibilidad de conjurar sus causas mediante el uso de atribuciones
ordinarias." (Cfr. Sentencia C-072 del 25 de febrero de 1993).
"La excepción
tiene su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación del orden
público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes
gastos, en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna en el
presupuesto. Esta, justamente, constituye una situación anormal, que no
encuadra, por lo mismo, en las previsiones del artículo 345 de la Carta. Eso
explica también, el hecho particularmente significativo de que la Constitución
Política le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar
los estados de excepción, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo
presupuestal. En ello no hay nada de extraño, si se tiene en cuenta que el
estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a través
de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para
que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de
excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de
estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados con la
perturbación del orden público.
Si bien la Carta
condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de "paz", esto es,
que dentro de esa situación el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley,
durante el Estado de Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al
legislador ordinario, es éste quien adquiere competencia para adicionar gastos
o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿qué sentido tendría el
condicionamiento impuesto por el artículo 345 para ordenar un gasto, si se
entendiera, que también en el Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador
puede disponer en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre
otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el
ejecutivo, por fuera del presupuesto". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-206 del 2 de junio de 1993).
La Corte Constitucional
estima pertinente ratificar ahora la señalada doctrina y hacerla aplicable al
Decreto 828 de 1993, pues entiende que éste encaja perfectamente dentro de sus
términos.
En efecto, se hacía
indispensable que los recursos provenientes de las donaciones efectuadas por el
Gobierno Británico con destino a la Fiscalía General de la Nación
($295.000.000) y el valor del acuerdo celebrado con el Gobierno de los Estados
Unidos con destino a la Rama Judicial ($1.222.520.000), así como los gastos a
los que tales partidas se aplicarán (desarrollo y administración de la
justicia, compra de terrenos, mantenimiento y dotación de despachos judiciales,
remuneración por servicios técnicos y compra de equipos), fueran incluídos
dentro del Presupuesto, con arreglo a lo preceptuado por el artículo 345 de la
Carta Política, si bien, por razón del Estado de Conmoción Interior, la función
correspondiente no era necesario que la cumpliera el Congreso mediante ley en sentido
formal, sino el Ejecutivo dotado de atribuciones legislativas propias del
tiempo de crisis.
Así, pues, ningún
motivo de inconstitucionalidad se encuentra en el estatuto materia de análisis.
V. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites que determina el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
en todas sus partes, por no contrariar la Constitución, el Decreto Legislativo
828 del 6 de mayo de 1993, "Por medio del cual se efectúan algunas
operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 1993".
Cópiese, comuníquese
al Gobierno, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL                             CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                  Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                                   FABIO
MORON DIAZ
Magistrado                                                 Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO            VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                 Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-271/93
REF: Expediente
R.E 047
Revisión oficiosa
del Decreto Legislativo 828 del 6  de mayo de 1993 "por medio del cual se
efectúan  algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1993."
Magistrado
Ponente:
Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
Santafé de
Bogotá, Julio 13 de  1993.
He disentido del
voto de la mayoría,  por las razones contenidas en el salvamento de voto a la
sentencia C- 206. En este caso, al igual que en  la revisión oficiosa del
decreto legislativo 446 de 1993, considero que los decretos legislativos que,
con ocasión de los Estado de Excepción, se dicten modificando el presupuesto
general de la nación, deben declararse inexequibles. Esta tesis está
contenida en el salvamento de voto  frente a la sentencia C-206, que ahora me
permito transcribir en lo pertinente, así:
" El examen del
Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a   responder dos
preguntas:
1a. ¿PUEDE el
GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de un DECRETO
LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?.
2a. ¿Durante los
Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de
la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el de gastos?.
Definiciones
Previas.-
Primera.- Los
créditos adicionales.- En
general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de
los traslados y los créditos adicionales.
Se entiende por traslado,
la transferencia o el cambio de destinación de una partida, dentro de una misma
sección del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar
un saldo sobrante del capítulo de construcciones al capítulo de compra de
armamento.  El traslado no cambia el monto global del Presupuesto.
"Entiéndese por
créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
Los créditos
son suplementales si "tienen  por objeto aumentar las apropiaciones
para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente insuficientes
para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos, autorizados por
leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y créditos
judicialmente reconocidos". Y son  "extraordinarios  los que se abren
en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o por
calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren ley
que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob.,
cit., págs 200 y 201).
Segunda.- Origen
histórico de los créditos adicionales.
a).  Antecedentes.
En materia
presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al
Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio
dado".
Y es crédito
adicional la "apropiación hecha  para gastos dentro de la vigencia de
un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo,
Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569
y 585).
Los créditos
adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX,
obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien  la creación de un nuevo servicio o la ampliación,
más allá de los límites fijados, de uno   inscripto ya en la ley de hacienda
".
"Los créditos
suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente
justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto
la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de
éste" (art. 2o., ley citada).
Definiciones que el
mismo autor simplifica así:
"Los créditos
extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos
por el legislador".
"Los créditos
suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de servicios
ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
b).  Los
créditos  adicionales en la Constitución de 1886.
En Colombia,
copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos adicionales en  el
artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto original era este:
"Artículo 208.-
Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno,
estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta
insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito suplemental o
extraordinario.
"Estos créditos
se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y
previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde al
Congreso legalizar estos créditos.
"El Gobierno
puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
¿Cuál es la razón de
ser de los créditos adicionales?
Sencillamente la
explica el profesor  Esteban Jaramillo:
"Es indudable
que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y circunstancias que
no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del
Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al
Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las
constituciones y leyes de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan
medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de Hacienda, ya sea que se
trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados,
ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". ( Ob. cit.,
pág. 585).
Es fácil entender porqué
se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la facultad
de decretar créditos adicionales "estando en receso las
Cámaras":
1o.) Según el artículo 68 de la misma
constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada dos (2) años y
las sesiones  ordinarias duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses
largos de sesiones ordinarias en un período de dos (2) años.
2o.)   El
Presupuesto general de la nación, se aprobaba para períodos de dos (2) años (artículos
76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relación con un presupuesto
aprobado para un período de dos años, aumentaban las
posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer "un gasto
imprescindible a juicio del gobierno", estando en receso las cámaras.
c). Evolución
legislativa.
En el Código Fiscal
de 1912, ley 110 de 1912, se definieron  los créditos administrativos, como los
que el "Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en
receso de las Cámaras",  y se los dividió en extraordinarios y suplementales.
Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto
de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de
administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios
y suplementales.
"Los extraordinarios
son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a
causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la
creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de
alguno de los inscritos en él.
"Los suplementales
son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la
insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio
determinado".
Con base en el
artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923  se dictó la ley 34 "sobre
formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional". El
artículo  26 conservó la definición tomada de la ley francesa, así:
"Artículo
26.- En receso del
Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución, autorizar
apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto,
cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no incluído
en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman
Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman el
nombre general de créditos administrativos.
"Los créditos
suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones
hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio a que se
destinan.
"Los créditos
extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un servicio
nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de los
inscritos en él.
"Se entiende
que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión
del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los gastos de
que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al
Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro
del tercer día".
Entre paréntesis,
hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o. del Acto
Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se reunirían
cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por treinta más. Por
esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual.
Pese a lo anterior,
con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la una, a considerar
que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a
restringir los créditos adicionales, que cada vez eran mayores  en
relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso,
circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
Lo anterior explica
porqué en la citada  ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad
era impedir que se abrieran créditos adicionales en exceso. Entre ellas,
estas:
El artículo 27, que
clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran
aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia
preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya
cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse con exactitud
de antemano el monto efectivo de ellas.
El artículo 28, que
sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de
créditos administrativos extraordinarios.
El 29, que sólo
permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4) meses de
clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público o
defensa nacional.
El 30, que prohibía
abrir como administrativos los créditos que habiéndose presentado al Congreso
para su apertura o para su legalización, habían sido negados.
Finalmente, el 31 y
el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente que se
formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
Estas disposiciones,
como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto Legislativo
No.3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del presupuesto:
"Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y
extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer
traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites
que la ley establezca".
Como se ve, se
buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad
del Gobierno de abrir tales créditos.
Estas finalidades de
la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretación
amplísima que se le dió a la expresión "gastos imprescindibles",
tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo,  la costumbre de
ordenar los créditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos.
Como era cada vez
más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la ley 64.
Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos adicionales,
al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin embargo,
es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en vigencia la ley
64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo y sólo se han
abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la
materia..." (Ob., cit., pág. 375).
d ). El
equilibrio presupuestal.
Hay que advertir que
solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagró
por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El
artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni el
Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un nuevo
gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso
podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con
excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la ley de
apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya
cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya".
En relación con los créditos
suplementales y extraordinarios, previstos por el artículo 208 de la
Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945, otra restricción: se
exigió que el dictamen previo del Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras
que el artículo 208  sólo requería el dictamen previo.
A partir de la
reforma constitucional de 1945, pues, los créditos adicionales, en teoría, debían hacerse SIN
VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
Por esto, el
Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni el
Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley o
en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El Gobierno
está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este requisito.
"Los créditos
adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno de los
siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
" a)   Que existe un superávit fiscal, liquidado
por el contralor, proveniente de la vigencia  anterior, no apropiado en el
presupuesto en curso, que está disponible para atender al pago de los nuevos
gastos;
"b)
Que existe un recurso de crédito que no se
ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de
base para la apertura del crédito de que se trata.
"c)
Que existe un saldo, no afectado e
innecesario, en una determinada apropiación que, en concepto del respectivo
ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal
concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva que refrendará el ministro de
hacienda y crédito público;
"d)    Que en el balance del Tesoro de la nación
se ha cancelado una reserva correspondiente al año anterior, por haber
desaparecido la obligación que la originó, o por haber expirado el término para
su pago o por haberse extinguido otro crédito o pasivo que motivó una
disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura del crédito
adicional, siempre que no haya déficit fiscal en el balance del Tesoro".
(ob. cit, págs 203 y 204)
Pero, en la
práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada.  Así lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio
Rudas:
" Entre
nosotros  el  principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica
como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo se daba
en el papel. Desde esa  época  se expidieron los presupuestos a sabiendas de
que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían  que se trataba de gastos necesarios  y urgentes, el
presupuesto recién promulgado se aumentaba por medio de créditos adicionales". ( El
Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio Fénix al Centro de
Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
Es innegable que los
créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello,  basta reproducir
las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año
Apropiaciones
iniciales                            Créditos adicionales
1951                     500.
635. 416, 73
202. 499. 846, 63
1952
632.
630. 557, 84
118. 310. 434, 60
1953                     768.
045. 505, 89
175.  503. 946, 97
1954
997.
386. 500, 00
172. 115. 711,  56
1955           1269.
446. 546,26                                     1003. 837.869, 87 " ( ob.
cit,
pág 206).
El principio del equilibrio
presupuestal también se plasmó en el  artículo 67 de la ley 38 de 1989:
"Ni el
Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos  adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base
para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contracréditos a la ley de apropiaciones." (negrillas fuera del
texto).
Como veremos,  el
abuso de los créditos adicionales, produjo dos consecuencias al
aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al gobierno de la facultad de
abrirlos, es decir se acabaron los créditos adicionales
administrativos, y se eliminó de la Carta el principio del
equilibrio presupuestal.
Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991.
a).  Desaparición
del principio del equilibrio presupuestal.
En la Constitución
de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal. Así lo
demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del
artículo 211.  Basta leer el artículo 351, semejante al 211, para comprobar
cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este último.
¿ A qué obedeció el
cambio en esta materia? Posiblemente a dos  motivos : el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios,
no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución.  Con razón
había escrito el profesor Abel Cruz Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia,  abren sigilosamente la puerta a erogaciones
que, llegado el caso, no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la
discusión de los créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la
trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto.  De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
He aquí,  resumidas,
las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991.
Al suprimirse de la
Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se aumentó la
responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por
el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta el voto de
censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la Constitución vigente.
Al respecto afirma  el Dr. Palacio Rudas:
" El Congreso
puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente,
como quiera que sigue  tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en
contraste con lo que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean
aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno
sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una
autorización y no  una orden imperativa de girarlas."  ( ob. cit, pág
141).
b).   En la
Constitución de 1991 no están  previstos los créditos adicionales
administrativos.
¿ Por qué se dice
que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos adicionales
administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un artículo
igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos adicionales
administrativos.
Así lo reconoce el
Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a una conclusión
equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la nueva
Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o extraordinarios,
consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta
con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para
introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoción
Interior". (folio 139).
c). Los créditos
adicionales en  la ley 38 de 1989.
Se dirá que en la ley
38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, están previstos los
créditos adicionales.  Pero, esta ley se dictó durante la vigencia de
la anterior Constitución y tenía en ésta su sustento. Hoy día no podría
dictarse una ley igual o semejante, porque sería contraria a la
Constitución.
No sobra advertir
que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del Presupuesto",
prevista en el artículo 352 de la Constitución, que regulará, entre otras
materias, "lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución," del presupuesto de la Nación. Mal podría tenerse por tal
la ley 38 de 1989, no sólo por ser contraria a la constitución vigente, en
algunos aspectos, sino porque, según el artículo 151, la ley Orgánica del
Presupuesto requiere una mayoría calificada, nada menos que la absoluta de los
miembros de las dos Cámaras.- Votación que no requería, ni tuvo, la ley 38 de
1989.
d).  Las sesiones
permanentes de las Cámaras.
Otra razón para
sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales  administrativos, es esta: de conformidad con el texto
del inciso primero del artículo 212, la facultad de abrir un crédito
suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura de los
créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
Pues bien: si hoy
las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves períodos de
descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya razón de ser,
era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la mitad del año?.
De paso, hay que
advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación  puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en
rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los créditos
adicionales legislativos.
e).  Los créditos
extraordinarios.
En cuanto a los "créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Ecónomica", llamados
por la ley "créditos extraordinarios", a los cuales se
refería  el artículo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que "serían
abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", valen
las siguientes observaciones.
La primera, que
estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la Constitución
de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de la Nación.
Modificación expresamente prevista por el artículo 212, inciso primero,
que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad de abrirlos.
La segunda, que
siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso la
función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al Gobierno por el
artículo 212 era excepcional.  Así lo confirman dos normas: la primera, el
inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía al Congreso legalizar,
posteriormente, los créditos administrativos; la segunda, la facultad
conferida al Gobierno por el último inciso del mismo 212, de "solicitar
del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de Gastos".
De otro lado, hay
que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior Constitución,  " los
créditos suplementales y extraordinarios" de que trataba el artículo
212, no podían abrirse por el poder  ejecutivo sino en las condiciones y por
los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos consecuencias: la
primera, que tales créditos sólo existían porque estaban previstos en la misma
Constitución; la segunda, que era  la Constitución la que permitía a la ley
fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los créditos.
Igualmente, no
podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales
suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer
éstos, también desapareció tal facultad para el Consejo de Estado, por
sustracción de materia.
f). Los créditos
extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en épocas de
anormalidad.
El Gobierno, según la Constitución de 1886, podía
abrir los créditos extraordinarios, no sólo por la expresa autorización del
artículo 212, sino porque en los artículos 121 y 122,  fruto de la  reforma
de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado de sitio y el estado de
emergencia económica, no existían tan  precisos límites como los que se
encuentran en los artículos 213 y 214 de la nueva Constitución . En efecto,
veamos.
"Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público", establece el inciso tercero del artículo
213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción Interior se
modificara el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no dejaría de
regir tan pronto como se declarara restablecido el orden público: sus
efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de la respectiva
vigencia fiscal.  Esto,  por una parte.
Por la otra, hay que
tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara terminantemente que
durante los Estados de Excepción "no se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación posible a la
luz de la lógica, que una rama del poder público, en este caso la
ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas. Y la
invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto,
reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia,
y no invada la esfera de las demás.
Por lo anterior, hay
que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación cuando afirma:
"La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de
Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de
concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
En síntesis, en  materia
presupuestal  la Constitución  de 1991, entre otras, introdujo estas
modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES
ADMINISTRATIVOS; la segunda,  ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO
PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica así:
El sistema de
créditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio
presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando
conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema
contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno  en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el  "concepto favorable" del Consejo de
Estado, previsto en el inciso tercero del artículo  212 de la anterior
Constitución, que podía servirle de disculpa.
La supresión de los
créditos adicionales, unida a la del principio  del  equilibrio presupuestal,
de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al gobierno en el
manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad del Congreso para
ejercer el control político sobre el manejo presupuestal, control,
que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura.
Además, en general, al
privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto  y atribuír tal
facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último.
Como se ve, en
materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del  gobierno.
g). Reformas a la
ley de presupuesto.
Ahora bien, ¿cómo
se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no establece una
forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las normas generales,
que, como todas las leyes,  se reforma por medio de una ley.
Esto,  se repite, mientras
no se dicte la ley Orgánica del Presupuesto que "regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución"
del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente, que
sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3 del
artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales:
1. El
presupuesto, como ley que
es, sólo puede ser aprobado y modificado por el Congreso.
2. Los decretos legislativos dictados de
conformidad con los artículos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara
restablecido el orden público, no puede su vigencia prolongarse más allá. Por
lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Nación por medio de
tales decretos, como se explicó.
3. Durante los Estados de Excepción, "no
se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado".  Esto implica que cada rama y cada órgano
conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo,
freno de los poderes del Ejecutivo, que impide  que éste abuse.
4. En cuanto a las modificaciones del
Presupuesto, no puede perderse de vista una circunstancia. Ahora el Congreso
sesiona todo el año, aun durante los Estados de Excepción. Así, el
inciso segundo del artículo 212, dice que mientras subsista el Estado de
Guerra, "el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
Constitucionales y legales". Y el cuarto del artículo 213, establece que
"dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del
Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud
de sus atribuciones constitucionales y legales".
Entre tales
atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y modificar
el presupuesto", que, se repite, es una ley.
h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en
él.
Visto que ya no hay créditos
adicionales como los qué preveía el artículo 212 de la Constitución
anterior, y que ahora lo procedente es la modificación del
presupuesto, cabe preguntarse:
Primero.- ¿ Cómo
se modifica el presupuesto?
Segundo.- ¿ Cómo
se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
presupuesto de gastos?.
Las respuestas a
estas preguntas, son estas:
Primero.- ¿ Cómo
se modifica el presupuesto?.
Para responder esta
pregunta, es necesario definir primeramente que es el presupuesto.-
En Colombia, el
presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina la
Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de Rentas
y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto de ley
del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley Orgánica
del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto General de
Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la Constitución vigente.
Y lo mismo era durante
la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte el profesor Esteban
Jaramillo:
" A la luz del
derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. Así
lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que de la ley da
el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es "una
declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida  en la
Constitución Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir" (sic). Pero
es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional,
el Presupuesto es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras
leyes". (ob. cit., pág. 544).
El mismo autor
explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto que es
indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan
gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede
ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación y de
sentido práctico".
Es, además, temporal,
"pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo limitado, que es el
período fiscal correspondiente ".
El Presupuesto es,
por otro aspecto, un acto-condición, porque, como explica con toda
sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición para que
puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita. págs 543 y
544).
En conclusión: el
Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo Código
Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza el Profesor
Esteban Jaramillo por estas razones:
"El artículo
202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley Adjetiva,
es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos parece
impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya característica esencial
es  darle vida y sustancia a otras leyes, las que establecen contribuciones y
decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un programa de acción
administrativa, un plan financiero, una autorización al
Gobierno para recaudar las rentas y hacer los gastos públicos, y un acto
político, que señala y circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe
moverse el Poder Ejecutivo en un período determinado". ( Ob., cit., pág,
545).
El presupuesto, pues,  es una ley.  Y como tal sólo
puede ser modificado por el CONGRESO,  POR medio de una LEY. Esto, por
estas razones, además de las ya expuestas:
1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes
(Artículo 114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la
Nación, pues no otra cosa es "establecer las rentas nacionales y fijar
los gastos de la administración" (numeral 11 del artículo 150);
2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer
funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley (artículo
121);
3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo
el año le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con
sujeción a lo que dispongan la Constitución y la ley orgánica del presupuesto,
cuando ésta se expida;
4a. Como  se ha explicado, el artículo
212 de la anterior constitución, autorizaba al Gobierno para abrir créditos
suplementales o extraordinarios en receso de las Cámaras cuando
hubiera necesidad de " hacer un gasto indispensable a juicio del
gobierno".  Así se modificaba el presupuesto, pero como se
vió esta facultad desapareció en la  actual Constitución.  Esto confirma
lo dicho ya: el presupuesto sólo puede reformarse por el Congreso, por medio
de una ley;
5a.  Esta ley
solamente puede tener
origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la Constitución:
a). El numeral 4 del artículo 200, según el
cual "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
" . . .
" 4. Enviar a
la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
b). El numeral 11 del artículo 150, que faculta
al Congreso para "Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de
administración", es decir, para expedir la ley de presupuesto.
c). El inciso segundo del artículo 154, según
el cual " sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno las leyes" a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del
artículo 150.
En conclusión: Sólo
el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente
puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
¿ Cómo podría
sostenerse, a la luz de
estas normas, que el Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la ley de
presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno sólo puede presentar al
Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley
reformatoria del mismo. Pero la expedición de la ley, en los dos casos, es
función propia e indelegable del Congreso.
A todo lo cual cabe
agregar lo siguiente:
Como " mientras
subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus
atribuciones  constitucionales y legales..." y como " Dentro de los
tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el
Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es claro que si el
Gobierno quiere  reformar el presupuesto puede presentar el
proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
6a). Pero si, en los Estados de Excepción,
solamente necesita el Gobierno "percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas", o " hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluída en el de gastos", le bastará dictar el
decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es
siempre temporal: " dejarán de regir tan pronto se declare
restablecida la normalidad", dice el artículo 212, y " dejarán de
regir tan pronto se declare restablecido el orden público", según el 213.
Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia
de la ley de presupuesto.
7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqué es
lógico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del artículo 215, en los
Estados de Excepción no se interrumpa " el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado", normal
funcionamiento que supone la conservación de las respectivas competencias,
salvo las excepciones previstas por la propia Constitución, de las cuales es
ejemplo el artículo 345.
8a).  Finalmente, hay que tener presente que los
decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de
Conmoción, sólo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el
otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha
dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales
decretos legislativos.
Segundo.- De conformidad con la Constitución vigente,
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el presupuesto de gastos?.
En las épocas
normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al
decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en que no se haya
declarado  uno de los  Estados de Excepción o el Estado de Emergencia. Se
repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el
Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo modifique, por medio de
una ley.
En épocas
anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción Interior,
o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede hacerse
aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica indudablemente
la interpretación de la Constitución. Veamos.
A).- Lo que la
Constitución prohíbe.
En esta materia,
la prohibición de la Constitución  es esta:
"Artículo
345.- En tiempo de paz no
se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el
de gastos.
"Tampoco podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
Sea lo primero decir
que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos 206 y 207 de la
Constitución anterior.
Pues bien: siempre
se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de normalidad,
mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o
el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de
Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
Es claro que lo
que se prohíbe únicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en
épocas de anormalidad.  Si la prohibición fuera absoluta, en todos los
tiempos, habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de paz".
B).- ¿ Cómo se
hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad?.
Sencillamente, se
decretan  por el Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de
Excepción. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo
para percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas.
Vigente la
anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario , con todos sus  requisitos, para no violar el principio  del
equilibrio presupuestal. Hoy este principio  no existe y, por lo mismo,  no es
necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no
incluído en él.
Para decirlo en la
forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el gobierno decretar
el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este último,
ordenarlo. La primera función, decretar el gasto, corresponde al
Congreso en tiempos de paz;  la segunda, ordenarlo, es administrativa y
compete siempre al Gobierno.
Lo que sigue es,
simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto
y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República  debe presentar a
la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento, según lo dispone el
último inciso del artículo 268 de la Constitución, en concordancia con el
numeral 2 del artículo 178 de la misma.
Naturalmente, habrá
casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados
de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
Entre paréntesis,
obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siguiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
Si se mira con
atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el espíritu de la
Constitución, pues:
1o. Conserva en
manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto,  la de
modificarlo.
2o. Sin embargo, la facultad del
Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la
ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la
ley que haga su modificación, sólo pueden ser presentados por el Gobierno
(artículos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la
Constitución). Hay aquí, en la tramitación de la ley de presupuesto y en la de
sus reformas, una aplicación concreta del principio consagrado en el último
inciso del artículo 113 de la Carta: " Los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines".
3o.  Permite al Congreso, en el campo fiscal,
cumplir plenamente dos de las funciones que le señala exclusivamente el
artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y, en consecuencia,
reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
4o.  Impide que
el Gobierno, por la vía del Estado de Excepción, modifique el presupuesto y
cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos
cuya real vigencia se prolongue en el tiempo más allá de los estados de
excepción.
Es improbable, en
principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo.
La Constitución, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora,
establece límites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepción. Por
ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
Pero, como la
posibilidad  del abuso existe, ella está prevista en la Carta, así:
"El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también , al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores" (numeral 5 del artículo 214).
"El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia". (inciso
8o. del artículo 215).
Si los mecanismos
constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros por las
faltas cometidas  con ocasión de la declaración de los Estados de Excepción, no
tiene porqué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus autores.
CONCLUSIONES
Todo lo expuesto
permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo, así:
Respuesta a la
primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de
la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las
facultades que le confiere la declaración del Estado de Conmoción Interior.
Respuesta a la
segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepción, no necesita el gobierno
modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir contribuciones o
impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer
erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos.-
Siendo negativas las
dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del decreto
legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha visto, el
Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir el fin
propuesto.
INAPLICABILIDAD  DE ALGUNAS NORMAS DE LA
LEY 38  DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION.
La declaración de
inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo
un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hacían posibles
los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones.
1o). Primacía de la Constitución.
La primacía de la
Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
Inciso primero
del artículo 4  de la Constitución:
" La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales."
Inciso primero
del artículo 5o. de la ley 57 de 1887:
" Cuando haya incompatibilidad entre una
disposición constitucional y una legal, preferirá  aquella."
Artículo 9o. de
la ley 153 de 1887:
" La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a  su espíritu, se declarará como insubsistente."
2o). La ley 38 de
1989 y la Constitución de 1886.
La ley 38 de 1989,
aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en
particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los créditos
adicionales. Normas  dictadas con fundamento en disposiciones  de la anterior
constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de
que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992
y 1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa, fundamentó
su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
a)  En relación
con el decreto 1940,  "por medio del cual modifica el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 1992."
" Artículo que
remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la
figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente
partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones
debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro
de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir
el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
Y agregó:
"Como se dijo,
el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la programación, aprobación
, modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo establecido en la ley
orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura del contracrédito
presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del mismo. Al respecto
la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso ni el Gobierno
podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto
respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir
de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contracréditos en la ley de apropiaciones." (Subrayado fuera del
texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida se encontraba
presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial " Fondo
Vial Nacional" y se incorporó al  Departamento Administrativo de
Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional). Luego le está
permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y
si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón se puede realizar esta
modificación en momentos de conmoción interior de conformidad con lo
establecido en el artículo 213 inciso tercero cuando dicte que: "Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno  podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte Constitucional,
sentencia No. 069  de febrero 22 de 1993).
b)   En relación
con el decreto 700:
" Esto no
acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía
tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias) mediante las
cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en
los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender
las necesidades de orden público podía  hacerse por medio de decretos
legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto órganico del
presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé  en similares  términos
el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de
1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción, declarados
por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en
el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y
el Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no son del texto).
(Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448  de julio de 1992).
Pero, donde se ve
con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y 213 de la
Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre
créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven
de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
" Cuarta:
Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme a la
reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha aceptado
que el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, puede
ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superación del
desorden público, siempre que éstas guarden la debida relación de conexidad
directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situación de
Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia
de regulación de la
Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición jurisprudencial
se desprende del examen que ha hecho la Corte de los artículos 121, 206 y 211
de la Constitución Nacional, principalmente en las sentencias de enero 20 de
1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más recientemente en los fallos
números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre otros.
"En esta última
providencia se recuerda que:
" Las adiciones
al presupuesto durante la época de perturbación del orden público son viables
cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio del
gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente en época de
normalidad.
" Estos
créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y  b) cuando éstas se encuentran
sesionando.
" En caso de
presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por el Consejo
de Ministros, el que debe instruír  un expediente con tal fin  y además se
requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos créditos deben
someterse luego a la legalización por parte del Congreso. Y si está reunido el
Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para solicitar la
apertura de un crédito adicional.
" Como en el
caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría pensarse a primera
vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias señaladas en el
artículo  212 del Estatuto Superior y que se dejaron reseñadas. Sin embargo el
artículo 213 ibidem prescribe: " El poder ejecutivo no podrá abrir los
créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el artículo 212 de la
Constitución, ni hacer traslaciones  dentro del presupuesto sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son ellos?
Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo
artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados  durante el Estado de Sitio...
declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere incluído
apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme  a las normas de los
artículos anteriores o en la forma que el Presidente de  la República y el
Consejo  de Ministros lo decidan".
" Los artículos
anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos que son
exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al efecto  el artículo
212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades  creadas por circunstancias
de calamidad pública o del estado de sitio o emergencia económica, puede
acudirse a tal reglamento.
" Pero
adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa,
para solventar las exigencias excepcionales al decir  "o en la  forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo
que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Fundamental que
ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer  "erogación del Tesoro que
no se halle incluída en el presupuesto de gastos", lo  que indica que en
tiempo de alteración del orden público sí se pueden hacer erogaciones no
incluídas en el presupuesto  de gastos o adiciones al mismo, como lo ha
interpretado  esta Corporación  en varios fallos (ver sentencias de enero
28/88, octubre 26/89).
" Esta tesis se
apoya también en el artículo 121 constitucional  en cuanto dispone que durante
el estado de sitio el Presidente tendrá, entre otras, las facultades que al
efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada.
(sentencia No. 92, octubre 26, 1989).
" En
consecuencia como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros
pueden señalar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado
de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como  es el que se examina,
pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley  en
sentido material.
" Es pertinente
anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por estar
disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y se
preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)." (
Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."  (Cfr, sentencia No. 71, Corte
Suprema de Justicia,  mayo 23 de 1991).
Como se ve, es
ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que el
principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de 1989
en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos,  estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que
reglamentaban los créditos y contracréditos administrativos normas que, como se
vió, no encuentran fundamento en la constitución vigente.
Existe, pues, una
conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones
de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional  ésta, también lo
sería aquél, y viceversa.
No hay que olvidar
que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la Constitución. Las
normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no pueden subsistir
porque su órbita interfiere la de otras que sí se mueven según el orden de la
Constitución.
La Corte, ante la
imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en razón de que
este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar expresamente que
están derogadas por la misma Constitución.
En consecuencia,
como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los créditos
adicionales, con base en normas de la  constitución derogada, son
inaplicables  a la luz de la Constitución vigente, la Corte,
en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo declarará en
esta sentencia.
Concretamente las
normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
1a.)  El parágrafo del artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho
equilibrio".
2a.)  La parte final del artículo 64, que dice:
"...Salvo que
el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos  adicionales con base en
el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
3a.)  El artículo 65, que dice:
"Artículo
65.- Cuando durante la
ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable
aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes,
ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por
la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno,
con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes".
4a.)  La parte final del artículo 66, que dice:
"Artículo
66.- "... Cuando sea
necesario exceder las cuantías autorizadas en la ley de presupuesto o incluír
nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados, no estando reunido el
Congreso, el Gobierno efectuará por decreto los traslados y créditos
adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de
Estado".
5a.)  El artículo 67, que dice:
"Artículo
67.- Ni el congreso ni el
Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o
decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de
servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos
mediante contracréditos a la ley de apropiaciones".
6a.)  El artículo 68, que dice:
"Artículo
68.- El mayor valor del
recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos presupuestados no podrá
servir de recurso para la apertura de créditos adicionales.
"No obstante,
si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas globalmente
consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en el
Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de
créditos adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia
anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a
cancelarlo".
7a.)  El artículo 69, que dice:
"Artículo
69.- Los créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica, declarados por el
Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el
Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores,
o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan".
III. CAMBIO DE
JURISPRUDENCIA.
Las  razones
expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta
materia, como expresamente se advierte, no sólo en relación con las  sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
Al respecto hay que
anotar lo siguiente.
La interpretación
que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por más
de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1886. Durante
más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia,  tuvo su sustento en la
propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica inveterada hizo que
subsistiera la institución de los créditos adicionales administrativos,  pese a
la desaparición de las normas constitucionales en las cuales se basaba. Esto
explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se dirá sobre los efectos de
esta sentencia.
IV. EFECTOS DE
ESTA SENTENCIA
Esta Corte, en la
sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales
algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas  el inciso segundo del
artículo 21, inciso que determinaba  los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional,  dijo:
"Pero, fuera
del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo,  y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la
seguridad jurídica.
" En
conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
" Además,
inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en
sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113, págs 11, 12)
En el presente
caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente sentencia
sigue la regla general, según la cual los efectos de la sentencia sólo
comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los efectos
jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y el
Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los créditos suplementales o
extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones.
Pero, de otra parte,
también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán sin efecto los
contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los
establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las
prioridades fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios
responsables, lo permitan.
Los créditos
presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes para
hacerlo.
La aclaración sobre
los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni dificulta las
tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para
restablecer el orden público.
Y, finalmente, esta
interpretación hace posible que el tránsito constitucional se realice sin
traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena
vigencia."
COROLARIO
Resulta lamentable
que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución  se interprete para
fortalecer al Gobierno, en desmedro  de una facultad propia del Congreso. Temo
que, con esta interpretación,   quede el Gobierno con tan desmesuradas
facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la
Constitución de 1886 y sus reformas.
Las consecuencias de
esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar
que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días por año bajo el régimen
de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos
dictados. En los restantes 5 días que completan el año, le bastará abstenerse
de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. Así, en
la práctica,  se privará a la rama legislativa de una de sus más preciosas
facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva,
en perjuicio de las demás, en particular del Congreso.
De prosperar esta
tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha, con un Gobierno
gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso empequeñecido,
débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democrático
sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos
contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano.
Deploro tener que
decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la firmeza de
siempre.
fecha ut supra.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado