SU047-99
Sentencia SU
Sentencia
SU047/99
IMPEDIMENTO O RECUSACION EN REVISION DE
TUTELA-No designación de
Conjuez por existencia de mayoría para adopción de decisión
La ley estatutaria de la administración de
justicia preceptúa que sólo en caso de que la aceptación de impedimentos o
recusaciones disminuya la pluralidad mínima que exige la ley para adoptar una
decisión en las Corporaciones judiciales, deberá recurrirse a la designación de
conjueces, pues en caso contrario, la sentencia podrá adoptarse por la mayoría,
sin que sea absolutamente necesario convocar a un conjuez.
SALA DE CASACION PENAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA-Competencia
para investigar los delitos cometidos por congresistas en ejercicio de sus
funciones
La Sala de Casación Penal es sin lugar a
dudas competente para conocer de los delitos cometidos por los congresistas, y
puede adelantar esas investigaciones en todo momento, sin necesidad de ninguna
autorización especial. Razones elementales de sentido común y claras
prescripciones constitucionales indican que esa competencia de la Sala de
Casación Penal no cubre únicamente los delitos cometidos por los congresistas
como ciudadanos corrientes sino que se extiende a aquellos hechos punibles
ligados al ejercicio de sus funciones como parlamentarios.
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Finalidad en una democracia constitucional
El fin de la
irresponsabilidad de los congresistas es que los representantes del pueblo
puedan emitir de la manera más libre sus votos y opiniones, sin temor a que
éstos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual
se garantiza una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad
colectiva del parlamento o congreso. Así, sólo por medio de la figura de la
inviolabilidad, es posible que se cumpla el mandato constitucional según el
cual los senadores y representantes deben actuar "consultando la justicia
y el bien común", y no movidos por el temor a eventuales represalias
jurídicas. La irresponsabilidad de los congresistas es consustancial a la democracia
constitucional ya que es la expresión necesaria de dos de sus principios
esenciales: la separación de los poderes y la soberanía popular.
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Características y alcances en una democracia constitucional
La finalidad de la
inviolabilidad de los congresistas explica naturalmente sus características y
alcances. En cuanto a sus rasgos esenciales, en primer término, la doctrina
constitucional y la práctica jurisprudencial coinciden en señalar que esta
prerrogativa es primariamente una garantía institucional en favor del Congreso
y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del
representante como tal. De otro lado, la inviolabilidad es perpetua, esto es,
el parlamentario o congresista escapa a cualquier persecución judicial por sus
votos y opiniones, incluso después de que ha cesado en sus funciones. En tercer
término, la inviolabilidad genera una irresponsabilidad jurídica general. La
doctrina y la jurisprudencia, tanto nacional como comparada, coinciden también
en señalar los alcances o, si se quiere, el ámbito material, en donde opera
esta institución, ya que es claro que ésta es (i) específica o exclusiva, pero
al mismo tiempo es (ii) absoluta. La inviolabilidad es específica por cuanto la
Constitución actual, como la anterior, precisan que esta garantía institucional
cubre exclusivamente los votos y opiniones emitidos en ejercicio del cargo.
También es absoluta, ya que sin excepción todos los votos y opiniones emitidos
en el proceso de formación de la voluntad colectiva del Congreso quedan
excluidos de responsabilidad jurídica.
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Alcance
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Impide la configuración de conductas
delictivas cuando un congresista emite un voto o una opinión en ejercicio de
sus funciones
Afirmar que la
inviolabilidad no cubre hechos delictivos implica desconocer el sentido mismo
de la figura y equivale simplemente a ignorar el mandato perentorio establecido
por el artículo 185 de la Carta, pues si tal disposición se refiriera a hechos
lícitos, carecería de sentido y no podría evaluarse como una garantía. Sin
embargo, el hecho de que la inviolabilidad impida la configuración de conductas
delictivas cuando un congresista emite un voto o una opinión en ejercicio de
sus funciones no significa que los senadores y los representantes no puedan
cometer otros delitos o incurrir en otras responsabilidades en el desempeño de
su cargo. En efecto, si la actuación del congresista es en ejercicio del cargo
pero no consiste en la emisión de un voto o de una opinión, entonces su
conducta cae bajo la órbita del derecho común. La Constitución no ha consagrado
una irresponsabilidad total del parlamentario sino una inviolabilidad absoluta
pero específica.
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación sistemática
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Responsabilidades políticas y
disciplinarias de congresistas por sus votos y opiniones en ejercicio de sus
funciones
La inviolabilidad de
los congresistas es absoluta. Sin embargo, esto no significa que en una
democracia constitucional no exista ninguna responsabilidad de los congresistas
por sus votos y opiniones en el ejercicio de sus funciones. Así, la mayor parte
de las constituciones, y específicamente el artículo 185 de la nuestra,
establecen que los parlamentarios están sometidos a las normas disciplinarias
de las cámaras, las cuales, con el fin de mantener un orden en el debate,
pueden controlar y sancionar internamente ciertos abusos de la libertad de
expresión. De otro lado, y más importante aún, el control esencial sobre los
congresistas lo ejercen la propia ciudadanía y la opinión pública, cuyos
cuestionamientos pueden traducirse en la imposición de formas de
responsabilidad política sobre los senadores y representantes.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ley violatoria de la Constitución/EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inaplicación de ley contraria a la Constitución/ACCION
DE TUTELA CONTRA CONGRESISTAS-Procedencia por amenaza o violación de
derechos fundamentales
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Razones que
justifican carácter absoluto/INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Opera cuando ejercen funciones judiciales
Existen dos razones
poderosas que justifican el carácter absoluto de la inviolabilidad de los
congresistas. De un lado, el tenor literal del artículo 185, que no establece
ninguna distinción en cuanto a las funciones de los congresistas, y que
corresponde a la voluntad histórica de la Asamblea Constituyente; y, de otro
lado, la finalidad misma de la inviolabilidad, la cual busca proteger la
independencia general del Congreso, por lo cual es natural que esta
prerrogativa se proyecte a todas las funciones desarrolladas por los miembros
de las cámaras, sin que sea posible establecer diferencias entre ellas. Nada en
el texto de la Carta sugiere entonces que la inviolabilidad no opera cuando el
Congreso ejerce funciones judiciales e investiga a algunos altos dignatarios,
como el Presidente, los magistrados de las altas corporaciones judiciales y el
Fiscal General de la Nación. No encuentra sustento en la Carta y, más grave
aún, conduce a una inaceptable erosión de la inviolabilidad parlamentaria, en
detrimento de la independencia del Congreso y de la libertad del debate democrático.
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Discrecionalidad
política en juicio del jefe de Estado
La Carta atribuye al
Congreso el juicio de ciertos altos dignatarios, y en especial del jefe de
Estado, no sólo a pesar de que los representantes y senadores conservan un
cierto grado de discrecionalidad política y siguen por ende siendo inviolables
en sus votos y opiniones, sino en gran parte precisamente por ello. La remoción
de su cargo de los altos dignatarios, y en particular del jefe de Estado, es un
hecho que tiene consecuencias políticas inevitables y profundas, por lo cual
debe atribuírseles a los representantes del pueblo -el Congreso- esa decisión,
a fin de que puedan tomar en consideración la ineludible dimensión política que
tiene todo proceso en contra de un Presidente y decir si procede o no su
enjuiciamiento por la Corte Suprema. Además, sólo amparados por la
inviolabilidad, pueden los senadores y representantes gozar de la suficiente
independencia para ejercer, sin temores a represalias, esta importante labor de
fiscalización.
INVIOLABILIDAD DE
OPINIONES Y VOTOS DE CONGRESISTAS-Razones que permiten concluir la operancia
cuando ejercen funciones judiciales contra altos dignatarios
Existen razones literales
(el texto perentorio del artículo 185 superior), conceptuales (el alcance
absoluto de la inviolabilidad parlamentaria), teleológicas (la finalidad y
pertinencia de esa figura en los juicios contra los altos dignatarios),
sistemáticas (la regulación constitucional de los juicios contra los altos
dignatarios) y, finalmente, lógicas (los absurdos a los que conduce la
interpretación contraria) que permiten inequívocamente concluir que la única
tesis razonable es la siguiente: los senadores y representantes conservan la
inviolabilidad en sus votos y opiniones incluso cuando ejercen funciones
judiciales en los procesos adelantados por el Congreso contra los altos
dignatarios. Y la razón es tan simple como contundente: los juicios ante el
Congreso por delitos de los altos dignatarios, si bien son ejercicio de una
función judicial, por cuanto imponen sanciones y configuran un requisito de
procedibilidad de la acción propiamente penal ante la Corte Suprema, conservan
una inevitable dimensión política, por lo cual, en ellos, los congresistas
emiten votos y opiniones que son inviolables.
CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación de los
mandatos establecidos por el Constituyente
SALA DE CASACION
PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Incompetencia para investigar
votos y opiniones de representantes en proceso contra el Presidente pero
competencia para conocer de otro delito en ese proceso
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Desconocimiento en investigación judicial hace procedente la tutela
VIA DE HECHO-Inexistencia cuando
una Corporación judicial fundamenta sus actuaciones en la doctrina
constitucional
VIA DE HECHO
PROSPECTIVA-Alcance
Podría denominarse una
"vía de hecho prospectiva", por cuanto, hacia el pasado, las
decisiones del funcionario judicial, aunque discutibles, son inatacables por
medio de la tutela, ya que siguen amparadas por la autonomía funcional de los
jueces, por no ser protuberantemente defectuosas; sin embargo, una evaluación
de sus inevitables resultados futuros permite concluir que el juez terminará por
incurrir en una vía de hecho, al violar de manera manifiesta la Carta. En tales
circunstancias, y siempre y cuando esos resultados futuros sean evidentes, y no
exista otro mecanismo judicial de defensa, el juez constitucional puede
intervenir a fin de enfrentar una amenaza a los derechos fundamentales,
derivada de una actuación judicial, que inevitablemente devendrá en vía de
hecho ya que, el artículo 86 superior es claro en señalar que esa acción
procede en tales eventos.
VIA DE HECHO
PROSPECTIVA-Configuración
por falta absoluta de competencia
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Precisión
y rectificación de una línea jurisprudencial sobre funciones judiciales de los
congresistas
ESTADO DE DERECHO-Respeto por el
precedente
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL VINCULANTE-Modificación
es competencia exclusiva de la Corte Constitucional
Si bien las altas corporaciones
judiciales, y en especial la Corte Constitucional, deben en principio ser
consistentes con sus decisiones pasadas, lo cierto es que, bajo especiales
circunstancias, es posible que se aparten de ellas.  Como es natural, por
razones elementales de igualdad y seguridad jurídica, el sistema de fuentes y
la distinta jerarquía de los tribunales implican que estos ajustes y
variaciones de una doctrina vinculante sólo pueden ser llevados a cabo por la
propia Corporación judicial que la formuló. Por tal razón, y debido al especial
papel de la Corte Constitucional, como intérprete auténtico de la Carta y
guardiana de su integridad y supremacía, corresponde a esa Corporación, y sólo
a ella, modificar las doctrinas constitucionales vinculantes que haya
desarrollado en sus distintos fallos.
DECISUM-Alcance/RATIO
DECIDENDI-Alcance/OBITER DICTA-Alcance
RATIO DECIDENDI-Efectos vinculantes y
obligatoriedad de un precedente
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL IMPLICITA O RATIO DECIDENDI-Efectos vinculantes
DICTUM COLATERAL-Alcance
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL-Procedencia
de modificación por sentencias de unificación de tutela
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de
objeto
PREVENCION EN TUTELA-Investigación de
opiniones y votos de congresistas emitidos en ejercicio de sus funciones
JUEZ INTERPRETE-Aplicación de lo que
en el COMMON LAW se denomina distinguishing
Referencia: expediente T-180.650
Accionante: Viviane Morales Hoyos.
Temas:
·
La Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para investigar los delitos
cometidos por los congresistas en ejercicio de sus funciones.
·
Alcance y funciones de
la inviolabilidad parlamentaria en una democracia constitucional.
·
La inviolabilidad
parlamentaria opera en los juicios a los altos dignatarios en el Congreso.
·
Incompetencia de la
Corte Suprema de Justicia para investigar los votos y opiniones de los
representantes en el proceso contra el Presidente pero competencia para conocer
de cualquier otro delito cometido en ese proceso.
·
Actuación fundada en
derecho de la Corte Suprema de Justicia pero configuración de una vía de hecho
prospectiva, por falta absoluta de competencia.
·
Precisión y
rectificación de una línea jurisprudencial derivada de decisiones precedentes
de la Corte Constitucional.
·
Respeto a los
precedentes, cosa juzgada constitucional y sentencias de unificación de la
Corte Constitucional.
Magistrados Ponentes:
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29)
de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por los
Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria
Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón
Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción de tutela identificada
con el número de radicación  T-180.650
instaurada, a través de apoderado, por Viviane Morales Hoyos, en contra de la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
I. ANTECEDENTES
1. Conformación de la
Sala Plena de la Corte Constitucional en la presente decisión.
Los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa, este último actual Presidente de la Corte
Constitucional, no participaron en la presente decisión, por cuanto la Sala
Plena de la Corporación, en la sesión del 12 de noviembre de 1998, encontró
fundado y legal el impedimento por ellos manifestado. Por su parte, en la
sesión plenaria de esta Corporación del 19 de enero de 1999, en la que actuó
como conjuez la doctora Adelaida Angel, la Corte decidió no aceptar el
impedimento que había formulado el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra.
Cabe anotar que el presente fallo se adopta
por la mayoría de la Corporación, la cual está conformada por 5 de 7 Magistrados
que, para este asunto, integran legalmente la Corte Constitucional, como quiera
que así lo autoriza el artículo 54 de la Ley 270 de 1996, o ley estatutaria de
la administración de justicia. En efecto, esa disposición preceptúa que sólo en
caso de que la aceptación de impedimentos o recusaciones disminuya la
pluralidad mínima que exige la ley para adoptar una decisión en las
Corporaciones judiciales, deberá recurrirse a la designación de conjueces, pues
en caso contrario, la sentencia podrá adoptarse por la mayoría, sin que sea
absolutamente necesario convocar a un conjuez.
2. Situación fáctica.
Aclarado el anterior asunto procesal, a
continuación se describen los hechos que dieron lugar a la presente acción:
2. 1. En el mes de febrero de 1996, el
Fiscal General de la Nación presentó denuncia penal en la Cámara de
Representantes, en contra del entonces Presidente de la República, señor
ERNESTO SAMPER PIZANO.
2.2. La investigación se tramitó en la
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y
posteriormente en su Plenaria.
2.3. En la sesión del 12 de junio de 1996,
la Cámara de Representantes resolvió declarar la preclusión de la investigación
que adelantaba, pues no encontró motivos suficientes para acusar al doctor
SAMPER PIZANO ante el Senado de la República. Esa decisión se adoptó con la
votación afirmativa de ciento once (111) Representantes y cuarenta y tres (43)
que la votaron negativamente.
2.4. Dentro de los 111 representantes que
adoptaron la decisión de declarar la preclusión de la investigación, se
encuentra Viviane Morales Hoyos, actora de la presente tutela, quien había sido
elegida como Representante a la Cámara para el período de 1994 a 1998 y es hoy
Senadora.
2.5. Durante los meses de junio y julio de
1996, varios ciudadanos presentaron ante la Corte Suprema de Justicia,
denuncias por la supuesta comisión de diversos delitos, entre ellos,
prevaricato, por parte de los 111 Representantes que votaron afirmativamente la
preclusión. Los denunciantes pretendían, además, invalidar la decisión adoptada
por la Cámara de Representantes. Posteriormente, otros ciudadanos también
denunciaron a los 43 congresistas que se apartaron de la decisión adoptada por
la Cámara, por la supuesta responsabilidad en delitos iguales o semejantes a
los que se imputaban a la mayoría.
2.6. La Sala de Casación Penal  de la Corte
Suprema de Justicia asumió el conocimiento de todas las denuncias y, por
tratarse de hechos similares, decidió acumular todos los procesos y designar
como ponente al Magistrado Jorge Anibal Gómez Gallego.
2.7. El Magistrado Ponente, mediante autos
de febrero 19, abril 16 y agosto 5 de 1997, “para los fines previstos en el
artículo 319 del Código de Procedimiento Penal”, dispuso la “investigación
previa” del proceso, para lo cual ordenó la práctica de varias pruebas y la
realización de numerosas diligencias.
2.8. La Corte Suprema de Justicia nunca
comunicó a la actora la iniciación de la “investigación previa” que se ordenó
en los autos anteriormente señalados. Así mismo, el 5 de marzo de 1998, la
Secretaria de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia hizo
constar que:
“Buscado en el Sistema de Gestión de
Procesos que se lleva en esta Secretaría, no se halló constancia de que contra
la doctora VIVIANE MORALES HOYOS, Representante a la Cámara, curse en la
actualidad proceso de diligencia alguna.
"La anterior se expide a los cinco (5)
días del mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998), en cumplimiento
a lo dispuesto por el Presidente de la Sala de Casación Penal, en auto de esta
fecha. (Firmado) Patricia Salazar Cuéllar, Secretaria Sala de Casación
Penal".
2.9. Dentro del expediente acumulado que
analiza las conductas penales de los Representantes a la Cámara con ocasión de
la investigación al Presidente de la República, se encuentra una solicitud de
nulidad de lo actuado que presentó “el procesado AGUSTÍN HERNANDO VALENCIA
MOSQUERA”, la cual fue resuelta negativamente por la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia, entre otras razones, porque esa Corporación
consideró, que “es competente para investigar a los Congresistas no sólo por
delitos comunes sino también por hechos punibles de responsabilidad, que son
los que se cometen en ejercicio de sus funciones”.
2.10. El 24 de junio de 1998, el Magistrado
sustanciador resolvió ordenar la apertura de instrucción y vincular al proceso
mediante indagatoria a los “siguientes Representantes a la Cámara que votaron
afirmativamente el proyecto de preclusión”, entre los cuales se encuentra la
peticionaria. En consecuencia, la alta Corporación decidió continuar con el
proceso penal sólo contra los Representantes (con excepción del doctor Giovanni
Lamboglia quien había fallecido) que votaron afirmativamente la resolución de
preclusión.
3. Argumentos jurídicos de la demanda.
Por los anteriores hechos, la actora
considera vulnerados sus derechos al debido proceso y a la inviolabilidad de
sus votos y opiniones emitidos en ejercicio de su cargo. Ahora bien, para
efectos de hacer más clara la posición jurídica de la demandante, primero se
resumirán los argumentos expuestos en relación con la vulneración del artículo
29 de la Constitución y, posteriormente, lo relativo a la supuesta
contradicción del artículo 185 superior.
3.1. A juicio de la actora, la Corte
Suprema de Justicia le desconoció el debido proceso, por las siguientes
razones :
En primer lugar, porque esa Corporación no
sólo no le informó acerca de la existencia de la investigación preliminar que
adelantaba, “a pesar de estar involucrada en los hechos", sino que “se la
ocultó cuando ella preguntó”. En consecuencia la Sala de Casación Penal la
privó de la oportunidad de rendir versión libre, designar defensor y conocer
todas las supuestas pruebas que finalmente llevaron a esa Corporación Judicial
a dictar resolución de apertura de la investigación en su contra.
Además, arguye que tal ausencia de comunicación
de la investigación preliminar adelantada en el proceso de los Representantes a
la Cámara, es contraria a la sentencia C-412 de 1993 de la Corte
Constitucional, en la que se sostuvo que, aun en la etapa de la investigación
preliminar, las personas involucradas en los hechos que se investigan, tienen
derecho a ejercer su defensa y a conocer y presentar las pruebas.
En segundo lugar, la actora considera que
la Corte Suprema violó el debido proceso, dado que la etapa de investigación
previa duró cerca de 2 años, y no de 2 meses como lo dispone el artículo 324
del Código de Procedimiento Penal.
En tercer lugar, porque la Corte Suprema de
Justicia asumió el conocimiento de un asunto sin tener competencia para ello,
como quiera que inició el trámite de un proceso “que en sí mismo no es viable
jurídicamente”, por cuanto no está previsto en la ley. Al respecto, la actora
señala que “la Sala de Casación Penal ha comenzado un proceso viciado de
nulidad, en razón de su incompetencia. Sin embargo, la posibilidad de que esta
nulidad sea declarada en el mismo proceso penal, es remota, por no decir
inexistente.”
En otras palabras, según su parecer, la
Corte Suprema de Justicia revisa el proceso que se surtió ante la Cámara de
Representantes, sin tener competencia para hacerlo, pues no existe norma que se
la otorgue, por lo que “la Corte absolvió anticipadamente a quienes la
votaron en contra, y juzgó responsables de algún delito (¿prevaricato,
cohecho….?), también anticipadamente, a quienes conformaron la mayoría,
dejándoles, eso sí, la posibilidad de que pudieran invocar una causal de
justificación o excusa.”
Así pues,  la investigación que adelanta la
Corte Suprema no tuvo en cuenta el artículo 319 del Código de Procedimiento
Penal, “pues no fue su finalidad la de determinar si había lugar o no al
ejercicio de la acción penal; ni si en la ley penal estaba descrito el hecho
punible. De haberse procedido de conformidad con el artículo 319, fácilmente se
habría llegado a estas conclusiones: la primera, que la investigación no era
viable jurídicamente, porque la acción penal no podía ejercerse; la segunda,
que en la ley penal no estaba descrito como delito el hecho de que los
congresistas opinaran o votaran en ejercicio de sus funciones.”
3.2. Desde otro punto de vista, la
solicitud de tutela considera que la Corte Suprema de Justicia desconoce el
artículo 185 de la Constitución, el cual consagra la inviolabilidad como un
derecho fundamental de los congresistas que es susceptible de amparo a través
de la acción de tutela. Para desarrollar su tesis, la demanda realiza un vasto
estudio sobre el concepto de inviolabilidad en la doctrina, en las
Constituciones de Colombia desde 1811 hasta la vigente de 1991, y en el derecho
comparado, y concluye que aquélla consiste en “la irresponsabilidad jurídica
por las opiniones y por los votos emitidos por los Congresistas, en las Cámara,
en ejercicio de sus funciones”. Esta prerrogativa, además, tiene una
justificación doble, ya que busca garantizar la independencia del Congreso y asegurar
la plena libertad de la voluntad de los congresistas.
Según su criterio, la inviolabilidad no
sólo es un principio absoluto que no admite ninguna excepción sino que además
es una prerrogativa no susceptible de renuncia. Por consiguiente, los votos y
las opiniones de los congresistas no pueden ser objeto de investigación por
ningún juez o tribunal ni por autoridad pública alguna.
La demanda destaca que la inviolabilidad ha
existido siempre en el derecho constitucional colombiano, con cuatro características
bien definidas: la “irresponsabilidad jurídica, absoluta, perpetua y
exclusiva”. Por ello, aclara que la única excepción al principio de
inviolabilidad, “la única responsabilidad jurídica en que pueden incurrir los
congresistas al opinar o al votar”, es la responsabilidad disciplinaria.
Con relación al carácter exclusivo de la
inviolabilidad, el apoderado lo analiza con especial detenimiento, pues
considera que “es el origen de la confusión que lleva a algunos a desconocer la
inviolabilidad de los congresistas”. Pues bien, según su criterio, esta
característica tiene su base constitucional en el artículo 186 de la Carta, el
cual asigna competencia a la Corte Suprema de Justicia para investigar y juzgar
delitos cometidos por los congresistas fuera del ejercicio de sus funciones,
como quiera que la inviolabilidad ampara a los congresistas en el ejercicio de
sus funciones, por lo que “sólo responden ante el pueblo que representan,
responsabilidad política que excluye toda responsabilidad jurídica”. Por esta
razón, el artículo 133 de la Constitución establece que los representantes
actúan “consultando la justicia y el bien común”, lo que implica que, en
ejercicio de la función de congresista, sólo existe la responsabilidad política
ante el pueblo que representan y, por consiguiente, excluye toda
responsabilidad jurídica.
Por otra parte, el proceso del Presidente
de la República ante la Cámara y el Senado solamente versa sobre la
responsabilidad política, por lo que es “una condición de procedibilidad” para
que la Corte Suprema de Justicia investigue y juzgue, que el Senado lo
autorice. Es por ello que en el proceso que se sigue ante el Congreso “no
pueden aplicarse las reglas que gobiernan la actuación de los jueces
ordinarios”, pues los congresistas actúan consultando la justicia y el bien
común.
Por ello, la actora considera que es un
contrasentido jurídico afirmar que existe responsabilidad penal como
consecuencia de la preclusión de la investigación de la conducta del Presidente
de la República, pues aquélla es una decisión adoptada por la Cámara de
Representantes, y no solamente por un grupo mayoritario de congresistas, lo
cual constituye la “regla de oro de las mayorías”, consistente en que una
decisión sea adoptada por la Corporación y no sólo por un grupo determinado.
Por lo tanto, en los juicios a los funcionarios con fuero, los congresistas
actúan bajo la condición que les da esa investidura y no en la de jueces
ordinarios.
3.3. En relación con las sentencias C-222 y
C-245 de 1996, en las cuales la Corte Constitucional había analizado los
juicios en el Congreso, la solicitud de tutela considera que no constituyen
jurisprudencia constitucional ni hacen transito a cosa juzgada constitucional,
como quiera que el tema central de discusión en aquellas decisiones nunca fue
la inviolabilidad de los congresistas, por lo que no hay una relación directa e
inescindible entre la parte motiva y la parte resolutiva. Así mismo, los
apartes de los fallos que se refieren a la supuesta responsabilidad penal de
los congresistas, ni siguiera mencionan el artículo 185 de la Constitución. De
todas maneras, si no se aceptan estas consideraciones, el apoderado solicita
que la Corte Constitucional modifique su jurisprudencia, “como lo ha hecho en
relación con otros temas”, dado que en estas sentencias  se incurre en errores
evidentes, pues tal y como se ha explicado, desconocen el principio absoluto de
la inviolabilidad de los votos y decisiones de los congresistas.
3.4. Finalmente, la demanda considera que
la acción de tutela es el único mecanismo para conseguir que cese la
transgresión a los derechos fundamentales de la peticionaria, pues el incidente
de nulidad contra el proceso no es suficiente “por una razón elemental: de
antemano se conoce cuál será la decisión de la Sala de Casación Penal de la
Corte: públicamente han declarado algunos de sus magistrados… que la Corte
Suprema, sí es competente para conocer del proceso”. Igualmente, “se sabría
anticipadamente cual sería la decisión de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, sobre un hipotético recurso extraordinario de casación”.
Para sustentar esa afirmación, el apoderado allegó a la demanda varias
publicaciones de los diarios "El Tiempo" y "El Espectador",
que contienen declaraciones de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
en donde se refieren a lo que la prensa ha denominado “choque de trenes” y
explican el auto que negó la nulidad del proceso.
3.5. Mediante escritos dirigidos al juez de
instancia, la presente acción de tutela fue coadyuvada por los congresistas
Carlos Alonso Lucio, Jesús Ignacio García Valencia y Martha Catalina Daniels
Guzmán.
4. Pretensión.
Con base en lo anteriormente expuesto, la
peticionaria solicita que “se declare nulo” el proceso en el cual la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia la investiga, como consecuencia de las
opiniones y los votos, que en su condición de Representante a la Cámara, emitió
en 1996 en el proceso que siguió esa Corporación en contra del Presidente de la
República. Así mismo, solicita que “se ordene a la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia dar por terminado el proceso y ordenar su archivo,
revocando previamente cualquier medida que hubiere decretado contra la libertad
de la Senadora Viviane Morales Hoyos".
5. Argumentos de los Magistrados
accionados.
La Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia considera que la acción de tutela no es procedente, como quiera que
ese mecanismo no opera frente a actuaciones y decisiones judiciales, pues
“equivale a una inadmisible intromisión de competencias y facultades, siendo el
respectivo proceso la vía natural para la controversia fáctica y jurídica”. Por
lo tanto, el desarrollo de actuaciones paralelas al proceso ordinario afecta la
seguridad jurídica propia del Estado de Derecho.
De otro lado, los magistrados explican que
en el proceso contra los parlamentarios que precluyeron la investigación en
favor del entonces Presidente de la República, nunca se ordenó una
investigación previa o preliminar, sino que se realizaron “actuaciones
preprocesales” o “actos previos” que “se limitaron a reunir las varias
denuncias adelantadas contra los mencionados congresistas, a establecer la
condición foral de quienes votaron a favor o en contra de la preclusión y a
obtener copia de la providencia calificatoria y de los debates, todo contenido
en las respectivas gacetas”. Por lo tanto, si “se utilizó la expresión
investigación previa o preliminar, fue para referirse a esos actos
preprocesales a que antes nos referimos, pero no a la investigación previa a la
que se refiere el art. 319 del C.P.P.”
Con relación a los argumentos de la demanda
relativos a la falta de competencia de la Sala de Casación Penal, los
Magistrados anexan copia de la providencia del 7 de octubre de 1998, por medio
de la cual se negó la nulidad del proceso que se solicitó para proteger la
inviolabilidad de los congresistas. Dicho auto puede resumirse así:
- De acuerdo con un análisis sistemático de
la Constitución, el Congreso ejerce funciones judiciales perfectamente separadas
de su actividad legislativa y del control político que ejerce, como quiera que
el artículo 116 de la Carta expresamente dispone que “el Congreso ejercerá
determinadas funciones judiciales”. Por consiguiente, fue intención inequívoca
del Constituyente señalarle al Legislador, en su función de investigar a
quienes gozan de fuero constitucional, un “verdadero papel de imparcialidad que
corresponde al juez”. Bajo esta premisa, los artículos 178 a 183 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, normas declaradas exequibles por
la Corte Constitucional, señalan especiales condiciones de garantía al debido
proceso de este tipo de investigaciones, pues buscan “asegurar la
jurisdiccionalidad” de esta función del Congreso. Ello permite diferenciar el
“juicio político” de los altos dignatarios, el cual analiza la responsabilidad
de índole político del enjuiciado, del juicio criminal, que investiga los
delitos comunes y las consecuencias penales de la conducta de quienes gozan de
fuero constitucional. Sin embargo, en ambos casos “no puede estar ausente la
imparcialidad de los congresistas como jueces”.
- En este orden de ideas, la Corte Suprema
considera que si los congresistas ejercen una función judicial, aunque sea de
manera excepcional, también deben someterse al imperio de la ley que de manera
categórica determina el artículo 230 de la Constitución. Por ende, están
expuestos a la responsabilidad propia de todos los servidores públicos y a la
investigación penal por sus actos como jueces.
- La interpretación armónica de los
artículos 185 y 133 superiores permite deducir que “la prerrogativa
constitucional de la inviolabilidad parlamentaria está prevista para lo que se
quiere preservar, esto es, la independencia y autonomía de la función
legislativa y de control político, porque esta misma autarquía no es concebible
en el ejercicio judicial, dado que la arbitrariedad o el delito
apriorísticamente justificado de los jueces significaría la quiebra del Estado
de Derecho”. Así pues, la Corte Suprema de Justicia afirma que es indispensable
diferenciar la función legislativa de la función judicial de los congresistas,
pues de allí puede deducirse fácilmente que la actividad desplegada por el
Congreso en cada ocasión origina un tipo de responsabilidad diferente y propia.
Al respecto, la Corte Suprema dijo:
“la argumentación jurisdiccional descansa
sobre todo en una racionalidad jurídico-formal, por estar siempre referida al
sistema normativo imperante, mientras que la argumentación legislativa se basa
en una racionalidad más abierta que es la teleológica, porque busca objetivos
sociales que trascienden y pueden modificar el ordenamiento jurídico, sin
desconocer obviamente la Constitución cuando se ejerce actividad legislativa
ordinaria. Los congresistas, a pesar de su condición de “representantes del
pueblo”, cuando dinamizan la función judicial se ponen en el mismo límite de
los jueces y los vincula la separación de poderes propia del Estado de Derecho,
pues les toca sujetarse a su propia obra: una ley previa y escrita”
- A juicio de la Corte Suprema de Justicia,
la existencia de la función judicial de los congresistas fue reconocida e
individualizada por la Corte Constitucional en las sentencias C-198 de 1994,
C-222, C-245, C-385, C-386, C-563 de 1996 y C-148 de 1997. Esa Corporación
analiza especialmente la sentencia C-245 de 1996, de donde concluye que la
inviolabilidad debe concebirse para mantener la capacidad funcional del
Congreso y garantizar la formación libre de la voluntad de los representantes
del pueblo, por lo que “es de contenido político y no judicial”. Por lo tanto,
la inviolabilidad debe circunscribirse sólo “al acto parlamentario propiamente
dicho y no a la función jurisdiccional”.
- Finalmente, la Corte concluye que esa
Corporación “es competente para investigar a los congresistas no sólo por
delitos comunes sino también por hechos punibles de responsabilidad, que son
los que se cometen en ejercicio de sus funciones”, pues si el Constituyente
hubiese querido extender la inviolabilidad de los parlamentarios a los delitos
que cometan en relación con el desempeño del cargo, lo habría manifestado
expresamente y no habría incluido el parágrafo del artículo 235 de la
Constitución, que a su juicio dispone que “los congresistas sí responden por
los delitos que cometan en relación con las funciones desempeñadas, quedando
sólo acerca de éstos cobijados por el fuero al terminar el ejercicio del cargo
(fuero funcional)”.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA.
En primera instancia, conoció la Sección
Primera, Subsección A del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca,
quien mediante sentencia proferida el 21 de agosto de 1998, resolvió rechazar
por improcedente la acción de tutela de la referencia.
Según criterio del juez de tutela, la Corte
Suprema de Justicia no transgredió el debido proceso, pues su actuación se ciñó
a lo dispuesto en el artículo 322 del Código de Procedimiento Penal, según el
cual el fiscal tiene la facultad de decidir si es pertinente recibir versión al
imputado en la etapa de investigación previa. Por lo tanto, el alto tribunal
bien podía reservarse la facultad de no llamar en versión libre a la
congresista.
Así mismo, considera que no se vulnera el
artículo 29 de la Constitución, como quiera que, de acuerdo con el oficio 6294
del 13 de agosto de 1998 de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso contra
los 111 congresistas “nunca se dispuso investigación preliminar” y, por tanto,
el supuesto fáctico dentro de la etapa de indagación preliminar no se encuentra
probado.
En su opinión, la acción de tutela no es
mecanismo judicial idóneo para discutir la responsabilidad de la congresista,
como quiera que “el proceso penal al cual se encuentra vinculada la accionante
apenas comienza”, por lo cual dispone de todos los medios de defensa judicial
que el Código de Procedimiento Penal garantiza, el cual “se inspira en el
principio fundamental del respeto al derecho de defensa del imputado”.
Finalmente, y en relación con las supuestas
manifestaciones públicas de los Magistrados de la Corte Suprema, el Tribunal
considera que la peticionaria debe ceñirse a las reglas sobre recusaciones que
consagra expresamente el Código de Procedimiento Penal, por lo que la falta de
parcialidad y objetividad de los Magistrados debe ser definida en otro estrado
judicial.
Por último, el Tribunal rechaza las
solicitudes de coadyuvancia de los congresistas Carlos Alonso Lucio, Jesús
Ignacio García y Martha Catalina Daniels, pues estima que esa figura no resulta
acorde con la naturaleza de la acción de tutela, ya que los conceptos de la
parte y del tercero coadyuvante, son ajenos a la naturaleza informal y ágil de
la tutela.
La anterior decisión no fue impugnada y, en
consecuencia, el expediente fue remitido, dentro del término legal, a la Corte
Constitucional para su eventual revisión. La Sala de Selección número nueve no
obtuvo unanimidad sobre la selección del presente caso, por lo que lo envió a
la Plenaria de la Corporación para que decidiera lo pertinente, la cual remitió
el expediente, para decisión, a la Sala de Selección número diez, quien
mediante auto de octubre 2 de 1998 seleccionó la acción de tutela de la
referencia, que en reparto correspondió al Magistrado Hernando Herrera Vergara.
III. TRAMITE EN LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Para reunir todos los
elementos de juicio necesarios para la decisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
mediante auto del 21 de octubre de 1998, consideró pertinente solicitar algunas
pruebas dirigidas al Secretario General de la Cámara de Representantes, al
Presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para
efectos de conocer el trámite que surtió en el Congreso de la República el
proceso contra el Presidente Samper, así como el alcance de las diligencias
adelantadas por la Corte Suprema de Justicia contra la peticionaria.  Las
pruebas fueron oportunamente allegadas al expediente y se tomarán en
consideración en la parte motiva del presente fallo.
Teniendo en cuenta la
importancia del asunto, así como la necesidad de sistematizar la doctrina
constitucional sobre el alcance de la inviolabilidad de los congresistas, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decidió conocer directamente del presente
caso. La ponencia inicialmente
correspondió al Magistrado Hernando Herrera Vergara, pero ésta fue derrotada, por
lo cual, la redacción definitiva del texto de la sentencia fue asignada por la
Corporación a los Magistrados  Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
Competencia.
1- La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia de
revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución, en armonía
con los artículos 33, 35 y 42 del decreto No 2591 de 1991. Además, su examen
tiene lugar en virtud de la selección que de dicha acción hizo la sala
correspondiente, que se verificó en la forma señalada en el reglamento de la
Corporación, y por la decisión de Sala Plena de la Corte de entrar a conocer
directamente el asunto, debido a su complejidad e importancia constitucional.
El asunto bajo
revisión.
2- La peticionaria es
actualmente Senadora de la República y en 1996 se desempeñaba como
Representante a la Cámara, cuando ese cuerpo político investigó  al entonces
Presidente de la República, señor Ernesto Samper Pizano. Según la actora, la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha desconocido su
derecho a la inviolabilidad de sus votos y opiniones como congresista (CP art,
185), al vincularla a un proceso penal por la decisión que tomó en 1996 en
favor de la preclusión de la investigación contra el Presidente Samper. Según
su parecer, la Corte Suprema carece de competencia para juzgar ese voto, pues
como congresista es inviolable por las opiniones y los votos que emita en
ejercicio de su cargo, es decir, que aquéllos no pueden generar nunca
responsabilidad penal. Por su parte, los magistrados de la Sala de Casación
Penal sostienen que ese tribunal es competente para investigar a los
representantes por sus conductas en el proceso contra el Presidente, por cuanto
los congresistas pudieron haber cometido delitos en esas actuaciones
judiciales, y en un Estado de derecho, ningún servidor público se encuentra por
encima de la ley. Estos magistrados invocan en su apoyo apartes de las
sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996 de la Corte Constitucional y concluyen
que, con fundamento en esa jurisprudencia constitucional, es claro que si bien
la Carta reconoce la inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas,
esta garantía no se extiende a sus actuaciones como jueces. Finalmente, según
el juez que decidió el caso y los magistrados de la Corte Suprema, la presente
acción de tutela es improcedente, no sólo por cuanto ese mecanismo no opera
frente a decisiones judiciales sino, además, porque la peticionaria goza de
otros mecanismos judiciales de defensa dentro del mismo proceso penal
adelantado por la Corte Suprema, como podría ser la solicitud de nulidad de lo
actuado, o esperar la sentencia y  recurrir en casación contra ella.
3- Conforme a lo
anterior, el primer interrogante que plantea el presente caso es saber si la
Sala de Casación Penal es o no competente para examinar la conducta de la
peticionaria durante el juicio al Presidente Samper, lo cual conduce
inevitablemente a una segunda pregunta: ¿se encuentra o no amparado por la
inviolabilidad parlamentaria el comportamiento de la peticionaria durante el
proceso en la Cámara de Representantes? Para responder a esos interrogantes, la
Corte Constitucional comenzará por estudiar el alcance de la competencia de la
Corte Suprema para investigar los delitos cometidos por los congresistas, para
luego examinar la figura de la inviolabilidad parlamentaria, a fin de poder
determinar si ésta cubre o no las actuaciones cumplidas por la actora durante
el proceso contra el Presidente Samper. Ello obligará a estudiar la naturaleza
de los juicios adelantados por el Congreso contra ciertos altos dignatarios.
Competencia de la Sala de Casación Penal
para investigar los delitos cometidos por los congresistas en ejercicio de sus
funciones.
4- La anterior Carta preveía la llamada
inmunidad parlamentaria, que es la prerrogativa que tienen los miembros de los
cuerpos legislativos de no poder ser investigados ni juzgados, mientras ejercen
sus funciones, sin la autorización previa de la cámara respectiva. En efecto,
el artículo 107 de la constitución derogada señalaba que ningún miembro del
Congreso podía ser aprehendido ni llevado a juicio criminal sin permiso de la
cámara a la que pertenecía. Esta figura fue eliminada por la Constitución de
1991 y sustituida por un fuero para los congresistas, según el cual estos
servidores sólo pueden ser investigados y juzgados por la Corte Suprema de
Justicia, por los eventuales delitos que hayan cometido, pero esas acciones
judiciales no requieren de ninguna autorización previa de parte de las cámaras.
En efecto, la Carta señala que los delitos que cometan los congresistas serán
conocidos, “en forma privativa”, por la Corte Suprema de Justicia (CP art.
186), quien tiene, por ende, como una de sus atribuciones constitucionales
propias, “investigar y juzgar a los miembros del Congreso” (CP art. 235 ord.
3º).
Conforme a lo
anterior, es claro que los congresistas gozan de un fuero especial -ser
juzgados sólo por la Corte Suprema-  y que este tribunal tiene una competencia
específica en este campo: investigar y juzgar a estos servidores públicos.
Ahora bien, el artículo 234
superior dispone que la ley dividirá a la Corte Suprema "en Salas” y
señalará “a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y
determinará aquéllos en que deba intervenir la Corte en pleno". Por su
parte, el numeral 6° del artículo 68 del decreto 2700 de 1991 o Código de
Procedimiento Penal, establece que corresponde a la Sala de Casación Penal el
juzgamiento de los congresistas. Este desarrollo legal no plantea ningún
problema; es más, una norma similar fue declarada exequible por esta Corte
Constitucional, que consideró que, en virtud del principio de especialidad, es
perfectamente natural que el juzgamiento de los altos dignatarios que gozan de
fuero sea adelantada por la sala especializada en materia criminal, y no por el
pleno de la Corte Suprema[1].
Una primera conclusión se impone: la Sala
de Casación Penal es sin lugar a dudas competente para conocer de los delitos
cometidos por los congresistas, y puede adelantar esas investigaciones en todo
momento, sin necesidad de ninguna autorización especial.
5- De otro lado, razones elementales de
sentido común y claras prescripciones constitucionales indican que esa
competencia de la Sala de Casación Penal no cubre únicamente los delitos
cometidos por los congresistas como ciudadanos corrientes sino que se extiende
a aquellos hechos punibles ligados al ejercicio de sus funciones como
parlamentarios. En efecto, el parágrafo del artículo 235, que señala las
competencias de la Corte Suprema, precisa que, una vez que la persona ha cesado
en el ejercicio del cargo, el fuero “sólo se mantendrá para las conductas
punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.” Esto significa
que la Carta distingue dos hipótesis: mientras una persona sea congresista,
será investigada por la Corte Suprema por cualquier delito; sin embargo, si la
persona ha cesado en su cargo, entonces sólo será juzgada por esa alta
corporación judicial si se trata de delitos relacionados con el cargo. La
Constitución admite entonces que los congresistas pueden cometer ciertos delitos
en relación con sus funciones, que corresponde investigar a la Corte Suprema de
Justicia.
6- El anterior análisis parecería mostrar
que en principio es legítimo que la Sala de Casación Penal investigue a la
peticionaria por los hechos punibles en que pudo incurrir durante el juicio
contra el Presidente Samper. En efecto, no sólo la peticionaria es actualmente
Senadora sino que, además, se trataría de delitos cometidos en relación con las
funciones que desempeñó como Representante a la Cámara, por lo cual la Corte
Suprema es competente para conocer de ellos. Sin embargo, esa conclusión no es
totalmente válida ya que, según los propios argumentos de la peticionaria, la
investigación de la Corte Suprema podría estar desconociendo la inviolabilidad
de los parlamentarios. Es más, según una versión radical de esta tesis,  que es
sugerida en algunos apartes de la demanda de tutela, los congresistas no pueden
nunca cometer delitos en ejercicio de sus funciones, por cuanto son inviolables
en sus votos y opiniones (CP art. 185). Es pues necesario que la Corte examine
el alcance de la inviolabilidad parlamentaria, con el fin de determinar si la
Sala de Casación Penal puede o no investigar todos los aspectos del comportamiento
de los parlamentarios en el juicio al Presidente Samper, y en especial el
sentido del voto emitido por la peticionaria.
Alcance y funciones de la inviolabilidad
parlamentaria en una democracia constitucional.
7- El artículo 185 de
la Carta establece que los congresistas son "inviolables por las opiniones
y los votos que emitan en el ejercicio del cargo". Esta disposición
constitucional consagra entonces la inviolabilidad de los senadores y
representantes, conocida en otros ordenamientos como la irresponsabilidad
parlamentaria. Así la denomina por ejemplo el constitucionalismo francés, que
ha reconocido esa garantía en todas sus constituciones republicanas[2]. Igualmente, algunas
de nuestras constituciones del siglo XIX, que previeron todas la figura, solían
denominarla "irresponsabilidad" en vez de "inviolabilidad"[3].  Sin embargo, el
sentido de la institución en todos los casos es básicamente el mismo: un
congresista no puede ser investigado, ni detenido, ni juzgado, ni condenado,
por los votos u opiniones que haya formulado en el ejercicio de sus funciones.
8- La totalidad de
los ordenamientos de las democracias constitucionales prevén, con un alcance
similar, esta figura[4].
Y es razonable que sea así, ya que la inviolabilidad de los parlamentarios y de
los congresistas juega un papel esencial en la dinámica  de los Estados
democráticos de derecho.  En efecto, el fin de la irresponsabilidad de los
congresistas es que los representantes del pueblo puedan emitir de la manera
más libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar
persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza una plena
libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del
parlamento o congreso. Así, sólo por medio de la figura de la inviolabilidad,
es posible que se cumpla el mandato constitucional según el cual los senadores
y representantes deben actuar "consultando la justicia y el bien
común" (CP art. 133), y no movidos por el temor a eventuales represalias
jurídicas.
La irresponsabilidad
de los congresistas es entonces consustancial a la democracia constitucional ya
que es la expresión necesaria de dos de sus principios esenciales: la
separación de los poderes y la soberanía popular. Así, la inviolabilidad
asegura la independencia del Congreso, puesto que evita las injerencias de las
otras ramas del poder cuando los senadores y representantes ejercen sus
funciones. Esto explica que históricamente la irresponsabilidad de los representantes
del pueblo por sus votos y opiniones se encuentre ligada a la lucha de los
parlamentos por conquistar su independencia frente al Rey y a los otros órganos
de poder. Así, en la larga lucha entre la Cámara de los Comunes y los Tudor y
los Estuardo, estos monarcas utilizaron frecuentemente las persecuciones
judiciales, civiles y penales, para intimidar a los parlamentarios críticos.
Por ello, una de las conquistas esenciales de la “Revolución Gloriosa” en
Inglaterra fue precisamente la cláusula de la inviolabilidad, recogida en el
artículo 9º de la “Bill  of Rights” o Declaración de Derechos de 1689, y según
la cual la “libertad de expresión, los debates y las actuaciones en el
Parlamento no pueden ser juzgados ni investigados por otro Tribunal distinto
del parlamento”.  Esta garantía fue un paso decisivo en la independencia del
Parlamento, por lo cual fue retomada, casi en idénticos términos, por la
Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica y la Constitución francesa
de 1791[5].
Por ello esta Corte ha señalado que la inviolabilidad "es una institución que nace con el
parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste frente a los
otros poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo”[6].
De otro lado, esta
figura estimula un debate democrático, vigoroso y libre de temores, en el foro
por excelencia de la democracia, que son los parlamentos y los congresos, tanto
en los regímenes presidenciales como parlamentarios. La inviolabilidad de los
congresistas es pues una consecuencia natural de la soberanía popular, ya que
si el pueblo es la fuente de donde emana todo el poder público del Estado
colombiano (CP Preámbulo y art. 3), es natural que sus representantes, que son
los congresistas (CP art. 133), gocen de las garantías necesarias para expresar
libremente sus pareceres y sus votos. Al fin y al cabo, es para eso que los
ciudadanos los eligen.
9- La finalidad de la
inviolabilidad de los congresistas explica naturalmente sus características y
alcances[7].
Así, en cuanto a sus rasgos esenciales, en primer término, la doctrina
constitucional y la práctica jurisprudencial coinciden en señalar que esta
prerrogativa es primariamente una garantía institucional en favor del Congreso
y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del
representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su
titular y que, en un proceso judicial, el juez deba tomarla en cuenta de
oficio, por tratarse de un asunto de interés público, incluso si ésta no es
alegada por el congresista.
De otro lado, la
inviolabilidad es perpetua, esto es, el parlamentario o congresista escapa a
cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones, incluso después de
que ha cesado en sus funciones. Y es natural que sea así, ya que si la función
de la figura es asegurar la libertad de opinión del congresista, es obvio que
ésta puede verse limitada por el temor a futuras investigaciones en su contra,
por haber votado u opinado de determinada manera.
En tercer término, la
inviolabilidad genera una irresponsabilidad jurídica general, (lo cual explica
que a veces la figura sea conocida como "irresponsabilidad
parlamentaria"), por cuanto el congresista escapa no sólo a las
persecuciones penales sino también a cualquier eventual demanda de naturaleza
civil por los votos u opiniones formulados en ejercicio de sus funciones.
10- La doctrina y la
jurisprudencia, tanto nacional como comparada, coinciden también en señalar los
alcances o, si se quiere, el ámbito material, en donde opera esta institución,
ya que es claro que ésta es (i) específica o exclusiva, pero al mismo tiempo es
(ii) absoluta.
Así, la
inviolabilidad es específica por cuanto la Constitución actual, como la
anterior, precisan que esta garantía institucional cubre exclusivamente los
votos y opiniones emitidos en ejercicio del cargo, por lo cual, como bien lo
señala José María Samper al comentar los alcances de esta figura en la
Constitución de 1886, cuyo sentido es idéntico al actual, "lo que sale de
la esfera de la opinión y del voto, y lo que no se hace en ejercicio del cargo,
no asegura ni debe asegurar la inviolabilidad porque no está fundado en razones
de necesidad y justicia"[8].
Esto significa que
una actuación de un senador o representante se encuentra cubierta por la
inviolabilidad sólo si cumple con las siguientes dos condiciones: de un lado,
que se trate de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las
otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan
dentro del propio recinto parlamentario. De otro lado, la opinión debe ser
emitida en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son
inviolables aquellas opiniones que un senador o representante formule por fuera
de los debates parlamentarios, cuando actúe como un simple ciudadano.
Conforme a lo
anterior, es claro que una agresión física hecha por un senador en el Congreso
está sujeta a las correspondientes sanciones penales, sin que el representante
del pueblo pueda alegar ninguna inviolabilidad, por cuanto no se trata de votos
ni de opiniones sino de otras actuaciones. Igualmente, si un Representante, en
su campaña para ser reelecto, formula afirmaciones injuriosas contra una
determinada persona, podría incurrir en responsabilidad penal o civil, ya que
la opinión no fue manifestada en el ejercicio de sus funciones parlamentarias.
En ese mismo orden de ideas, la doctrina y la jurisprudencia comparadas
coinciden en que los tráficos de influencia, o la aceptación de sobornos de
parte de un congresista, tampoco quedan cubiertos por la inviolabilidad
parlamentaria, pues no sólo son extraños a las funciones del Congreso sino que,
además, son actos materiales diversos a la emisión de un voto o de una opinión[9]. Por ejemplo, en
Estados Unidos, la Corte Suprema de ese país, que en general ha defendido con
vigor la absoluta irresponsabilidad de todos los votos y opiniones de los
congresistas,  ha considerado que no desconoce la inviolabilidad, el que un
senador sea condenado por haber recibido un soborno, ya que obviamente esa
conducta no forma parte de las funciones parlamentarias[10]. Es más, en estos
eventos, la inviolabilidad parlamentaria pierde su sentido ya que ésta busca
proteger la independencia e integridad de la formación de la voluntad colectiva
del Congreso, la cual se ve precisamente afectada por la influencia de dineros
o dádivas que impiden que los representantes y senadores actúen consultando la
justicia y el bien común (CP art. 133).
11- Finalmente, si
bien la inviolabilidad es específica, pues sólo cubre los votos y opiniones en
ejercicio del cargo, también es absoluta, ya que sin excepción todos los votos
y opiniones emitidos en el proceso de formación de la voluntad colectiva del
Congreso quedan excluidos de responsabilidad jurídica.
Este carácter
absoluto se explica tanto por razones literales como históricas y finalísticas.
Así, de un lado, el artículo 185 de la Carta no establece ninguna excepción,
pues protege las opiniones y votos emitidos por los congresistas en ejercicio
de sus cargos, sin distinguir qué tipo de función se encuentra cumpliendo el
senador o representante en cuestión.
De otro lado, en los
debates de la Asamblea Constituyente sobre esa norma, en ningún momento se
planteó la posibilidad de limitar esa inviolabilidad según el tipo de función
ejercido por el senador o el representante. Así, tanto la comisión como la
plenaria consideraron que esa garantía debía ser absoluta[11]. La única
limitación que se quiso establecer fue en relación con las ofensas de carácter
calumnioso, pero la propuesta no fue aceptada[12].
Por consiguiente, el examen de los antecedentes de la disposición permiten
concluir que la Asamblea Constituyente consagró una inviolabilidad absoluta.
Finalmente, desde el
punto de vista conceptual, esta figura pretende proteger de manera general la
libertad e independencia del Congreso, por lo cual es natural que se proyecte a
todas las funciones constitucionales que desarrollan los senadores y
representantes, tal y como lo reconoce uniformemente la doctrina comparada.
Así, y por no citar sino algunos ejemplos, la doctrina y la jurisprudencia
españolas son claras en señalar que la inviolabilidad es absoluta “porque
quedan amparados todos los actos realizados y opiniones vertidas en el
desempeño del cargo parlamentario”[13].
Igualmente, la más autorizada doctrina en Estados Unidos sostiene que la
inmunidad conferida por la cláusula según la cual los discursos o debates de
los congresistas son incuestionables, es absoluta[14], para lo cual se
fundan en varias decisiones de la Corte Suprema de ese país, que ha entendido
que la inviolabilidad cubre todas las actividades de los congresistas en “el
proceso deliberativo de las cámaras”, esto es, no sólo la actividad legislativa
como tal sino también “todas las otras materias que la Constitución confiere a
la competencia de cada cámara”[15].
En Francia, también la doctrina es clara en señalar que la irresponsabilidad
parlamentaria es absoluta ya que cubre todos los votos y opiniones emitidos por
los parlamentarios en ejercicio de sus funciones[16]. En derecho
mexicano, según la doctrina, es también claro que esta garantía se extiende a
"todos los actos ejecutados en el recinto parlamentario y en el desempeño
de sus cargos", por lo cual se trata de "una inviolabilidad absoluta
y sin restricciones, sea cual fuere la gravedad o el alcance de las opiniones
emitidas por Diputados y Senadores durante los debates y en los dictámenes que
produzcan como miembros de cualquier comisión parlamentaria"[17]. En Argentina, también
la doctrina precisa que esa protección es absoluta y se extiende a "todo
dicho, expresión o manifestación de ideas, durante las sesiones de las cámaras
o en las reuniones de comisión o con motivo de redactar o preparar un informe o
un proyecto de ley, de resolución o de declaración"[18]. La Corte Suprema
de ese país ha señalado, desde el caso del Fiscal Benjamín Calvete de 1864, que
esa prerrogativa "debe interpretarse en el sentido más amplio y absoluto;
porque si hubiera un medio de violarla impunemente, él se emplearía con
frecuencia", con lo cual se afectaría la "Constitución en una de sus
más substanciales disposiciones"[19].
Esta tesis ha sido incluso formulada con mayor vigor en decisiones posteriores,
en donde esa corporación ha indicado que “el carácter absoluto de la inmunidad
es requisito inherente para su concreta eficacia”, ya que “el reconocimiento de
excepciones que la norma no contiene, significaría, presumiblemente, abrir un
resquicio por el cual, mediante el argumento de que cabe distinguir entre las
opiniones lícitas y las ilícitas de un legislador, podría penetrar la acción
sojuzgadora, intimidatoria o simplemente perturbadora de otros poderes del
Estado o aun de particulares, con desmedro del fin constitucional perseguido”[20].
Inviolabilidad y
conductas delictivas.
12- Con todo, y
relacionado directamente con el asunto por decidir en el presente caso, algunos
podrían objetar -como lo hacen los magistrados de la Corte Suprema- que no es
admisible que la inviolablidad de los parlamentarios sea absoluta, ya que ésta
no puede cubrir asuntos delictuales, por cuanto no sólo todos los ciudadanos
colombianos, incluídos los congresistas, deben respetar la Constitución y la
ley sino que, además, los senadores y representantes son servidores públicos,
por lo cual también deben responder por la omisión y extralimitación en sus
funciones (CP arts. 4 y 6). Además, según esta objeción, no es cierto que en
nuestro ordenamiento jurídico los congresistas sean absolutamente inviolables o
irresponsables cuando ejercen sus atribuciones, por cuanto la propia
Constitución precisa que incurren en diversos tipos de responsabilidades en el
ejercicio de su cargo. Por ejemplo, la Carta establece que los congresistas son
investigados por la Corte Suprema por los delitos cometidos en relación con sus
funciones (CP art. 235 Parágrafo) y sienta que perderán su investidura por
violación del régimen de conflicto de intereses o de incompatibilidades, o por
tráfico de influencias o por la indebida destinación de dineros públicos (CP
art. 183).
13- La Corte
Constitucional considera que la anterior objeción se fundamenta en premisas
ciertas pero extrae conclusiones equivocadas. El análisis de esta objeción
permitirá entonces a esta Corte precisar el alcance de la inviolabilidad
parlamentaria.
Así, es indudable que
la regla general en cualquier Estado de derecho (CP art. 1º) es la
responsabilidad de todos los servidores públicos por el ejercicio de sus
funciones (CP art. 6); sin embargo, no es lógico extraer de ese postulado la
conclusión equivocada de que la inviolabilidad de los congresistas no puede
cubrir conductas delictivas, por cuanto esa argumentación deja de lado un hecho
elemental que la invalida, y es el siguiente: la inviolabilidad es precisamente
una excepción a la regla general de la responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares. En efecto, precisamente lo que pretende este
mecanismo es que ni los jueces, ni las otras ramas del poder, puedan perseguir
ciertos discursos o afirmaciones, que si hubieran sido pronunciados por un
particular o por otro servidor público, podrían configurar delitos de injuria,
calumnia, apología del delito o similares. Esa es precisamente la función de la
figura, ya que, como dice Pizzorusso, “la irresponsabilidad por las opiniones y
votos expresados se sustancia en una eximente en cuya virtud la acción
realizada, aunque se corresponda con un supuesto delictivo (p ej, difamación,
injuria, etc) no resulta punible o no es, para algunos, constitutiva de delito”[21]. Esto fue muy
claro, además, en los debates en la Asamblea Constituyente, ya que la ponencia
sobre el estatuto del congresista, claramente estableció que la inviolabilidad
era “necesaria para evitar que los debates políticos se impidan mediante
acciones penales por difamación y calumnia.[22]”
Por consiguiente, afirmar que la inviolabilidad no cubre hechos delictivos
implica desconocer el sentido mismo de la figura y equivale simplemente a
ignorar el mandato perentorio establecido por el artículo 185 de la Carta,
según el cual, "los congresistas son inviolables por las opiniones y los
votos que emitan en el ejercicio del cargo", pues si tal disposición se
refiriera a hechos lícitos, carecería de sentido y no podría evaluarse como una
garantía. Sería como decir que a los congresistas  no se les puede sancionar
por hechos que no sean delictivos, lo que es predicable de cualquier persona.
Sin embargo, el hecho
de que la inviolabilidad impida la configuración de conductas delictivas cuando
un congresista emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones no
significa que los senadores y los representantes no puedan cometer otros
delitos o incurrir en otras responsabilidades en el desempeño de su cargo. En
efecto, como ya se señaló, si la actuación del congresista es en ejercicio del
cargo pero no consiste en la emisión de un voto o de una opinión, entonces su
conducta cae bajo la órbita del derecho común. La peticionaria se equivoca
entonces cuando sostiene que la inviolabilidad implica que los congresistas no
pueden cometer nunca delitos en ejercicio de sus funciones. Es obvio que pueden
hacerlo, ya que la Constitución no ha consagrado una irresponsabilidad total
del parlamentario sino una inviolabilidad absoluta pero específica. Es absoluta
pues protege todos los votos y opiniones del congresista en ejercicio de sus
funciones, pero es específica, ya que no impide el establecimiento de
responsabilidades, incluso penales, por las otras actuaciones de los
parlamentarios en desarrollo de sus funciones.
Por ende, no existe
contradicción sino perfecta complementariedad entre los artículos 183, 185, 186
y 235 de la Carta, que deben entonces ser interpretados de manera sistemática,
y no en forma aislada. Así, si un parlamentario emite un voto o una opinión en
ejercicio de sus funciones, entonces su comportamiento es inviolable. Pero sus
otras conductas pueden ser sancionadas, si así lo ameritan. Por ende, es obvio
que si un senador o un representante aprovechan su función para destinar
indebidamente fondos, o traficar influencias, entonces pueden perder la
investidura e incluso responder penalmente, sin que puedan invocar en su favor
la inviolabilidad de sus votos y opiniones. Igualmente, la violación del
régimen de conflicto de intereses tampoco queda excusada por la inviolabilidad,
ya que el conflicto de intereses se configura por el solo hecho de intervenir,
sin informar, en asuntos en los cuales el parlamentario se encuentra
inhabilitado por situaciones específicas, pero esta falta no tiene nada que ver
con el contenido mismo de la opinión o del voto que haya emitido ese
congresista, los cuales siguen amparados por la inviolabilidad.
Inviolabilidad y
responsabilidades políticas y disciplinarias del congresista.
14- La inviolabilidad
de los congresistas es entonces absoluta. Sin embargo, esto no significa que en
una democracia constitucional no exista ninguna responsabilidad de los
congresistas por sus votos y opiniones en el ejercicio de sus funciones. Así,
la mayor parte de las constituciones, y específicamente el artículo 185 de la
nuestra, establecen que los parlamentarios están sometidos a las normas
disciplinarias de las cámaras, las cuales, con el fin de mantener un orden en
el debate, pueden controlar y sancionar internamente ciertos abusos de la
libertad de expresión.
De otro lado, y más
importante aún, el control esencial sobre los congresistas lo ejercen la propia
ciudadanía y la opinión pública, cuyos cuestionamientos pueden traducirse en la
imposición de formas de responsabilidad política sobre los senadores y
representantes. En efecto, como ya se explicó en esta sentencia, una de las
razones esenciales que justifican la inviolabilidad parlamentaria es que los
congresistas son los representantes del pueblo (CP art. 133), por lo cual se
les debe permitir actuar libremente en el ejercicio de sus funciones. Ahora
bien, si en sus votos u opiniones, los senadores y representantes traicionan la
confianza popular, la más importante sanción proviene del propio electorado,
que puede entonces, entre otras cosas, dejar de elegirlos. En ese sentido, el
artículo 133 superior establece que el elegido es responsable políticamente
ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de sus obligaciones.
Por ello, se preguntaba José María Samper cuando comentaba esta disposición,
"¿ante quien reponde el Congreso si falta a sus deberes? ¿Quién será
competente para juzgarle?" Y su respuesta es clara: "No queda más
juez que el pueblo, la nación entera, fuente de donde emanan, en resolución,
los legisladores"[23].
Esto es lo que
explica, además, la necesaria publicidad de los debates parlamentarios, por
cuanto sólo de esa manera, conociendo la actuación de sus representantes, puede
el electorado exigir esa responsabilidad de los miembros del Congreso. José
María Samper lo expresa con claridad:
“En cuanto a la responsabilidad por
las opiniones y los votos, la publicidad de las sesiones establece el único
medio posible de hacerla efectiva ante la nación; pues por el hecho de
ser libre la prensa para censurar los actos de los mandatarios, y de tener los
legisladores períodos fijos de duración y ser indefinidamente reelegibles, la
censura pública y la no reelección   pueden contener  en sí un castigo
suficiente para el senador o representante que no ha procedido
conforme a la justicia y consultando el bien común (subrayas no originales)[24].”
A conclusiones idénticas llega también
Florentino González en sus lecciones de Derecho Constitucional, precisamente
cuando analiza las funciones fiscalizadoras y la jurisdicción política de las
cámaras. Señala entonces este autorizado doctrinante:
“Los funcionarios del departamento  legislativo
no pueden, por la naturaleza de su posicion y atribuciones, tener otra
responsabilidad que la moral que les exija la opinion. Para que tengan toda
libertad para hacer valer sus ideas en las discusiones y deliberaciones de las
Cámaras, deben gozar de absoluta inmunidad en sus ideas, personas y bienes,
mientras ejerzan sus funciones; puesto que son escogidos para que en conciencia
y con toda seguridad vayan a espresar (sic) lo que crean que es la voluntad de
sus comitentes. Su castigo, si se conduce mal, no puede ser otro que el que les
imponga la opinión por medio de  la prensa, censurándolos o rehusándoles  la
reelección, cuando termine el período de su mandato. Su recompensa son los
aplausos de esa misma opinión, y las reelecciones, cuando el representante ha
correspondido dignamente a la confianza del pueblo. Estos son medios bastante
eficaces para moverlos a obrar bien; la experiencia lo ha demostrado. Para que
obren con mas fuerza, se les elige para períodos que no sean demasiado largos.[25]”
15- Estas formas de
responsabilidad del congresista frente al electorado pueden parecer a algunos
insuficientes, por lo cual desearían que existieran sanciones más drásticas,
incluso penales, cuando el congresista incumple sus promesas o comete abusos al
votar u opinar en el ejercicio de sus funciones. Y este sentimiento es
explicable, pues la inviolabilidad es un privilegio de los congresistas que
rompe la igualdad de los ciudadanos ante la ley penal, que es un principio caro
a cualquier Estado de derecho (CP arts 1º, 13 y 29). Sin embargo, el modelo que
adopta nuestra Carta protege esa inviolabilidad parlamentaria y somete los
votos u opiniones exclusivamente a las normas disciplinarias de las cámaras y a
una responsabilidad política ante el electorado. Es cierto que ese modelo
implica, en ocasiones, un sacrificio de ciertos intereses o valores que se
pueden ver lesionados por la inviolabilidad de los congresistas. Sin embargo,
como lo demuestra la experiencia uniforme en el derecho constitucional
comparado, parece ser ése un riesgo inherente al sistema y no existir otra
opción en una sociedad democrática. En cierta medida, la irresponsabilidad de
los representantes del pueblo en sus opiniones y votos es un costo inevitable
de la democracia, pues es indispensable si queremos asegurar la independencia
del Congreso y la existencia de un vigoroso debate político. Por ello muchos
autores, después de reconocer que la inviolabilidad parece en primer término un
privilegio chocante de los parlamentarios, concluyen que ella debe ser
aceptada, por la imposibilidad de establecer cosa distinta, debido a las
consecuencias graves que se seguirían para el Estado democrático de derecho si
ella no existiera[26].
La irresponsabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones es entonces
el peor régimen jurídico que se ha diseñado para regular el funcionamiento de
los parlamentos en una democracia, con excepción de todos los otros mecanismos
alternativos que han sido propuestos, podría decirse parafraseando al estadista
inglés.
16- Finalmente, la
Corte precisa que la inviolabilidad protege al congresista, en el sentido de
que no pueden exigírseles responsabilidades jurídicas por sus votos y
opiniones, pero esto no significa que la Carta someta a los ciudadanos a una
total desprotección frente a las actuaciones abusivas del parlamento. Así, las
leyes violatorias de la Constitución pueden ser demandadas por cualquier
ciudadano o inaplicadas por los otros servidores públicos, y los congresistas
son servidores públicos, por lo cual sus actos, si amenazan o violan derechos
fundamentales son en general tutelables, tal y como esta Corte ya lo ha
señalado en anteriores oportunidades[27].
El objeto de la inviolabilidad parlamentaria es entonces excluir de
responsabilidad a los miembros del Congreso por sus votos y opiniones, pero en
manera alguna prevenir la revisión judicial de los actos del Congreso que sean
inconstitucionales o violatorios de los derechos de la persona[28].
17- El estudio
precedente muestra que si bien la Sala de Casación Penal puede juzgar los delitos
cometidos por los congresistas, sin embargo carece de competencia para
investigar los votos y opiniones que los senadores y representantes hayan
emitido en ejercicio de sus funciones, por cuanto éstos son inviolables. Ahora
bien, conforme a las pruebas incorporadas al presente expediente, la Corte
Suprema vinculó por medio de indagatoria a todos los representantes que votaron
en favor de la preclusión del juicio contra el Presidente Samper, mientras que
se abstuvo de abrir investigación formal contra aquéllos que consideraron que
se debía dictar resolución de acusación contra el Presidente[29]. Una conclusión
obvia surge: el fundamento primario del llamado a indagatoria realizado por la Corte
Suprema fue el sentido del voto emitido por los congresistas, y no otras
conductas, puesto  que todos los que estuvieron en favor de la preclusión
fueron vinculados al proceso penal, y únicamente ellos. La razón: los
representantes habrían cometido un eventual prevaricato al precluir el proceso
contra el Presidente.
Conforme a lo
anterior, la solicitud de la peticionaria parece tener sustento, por cuanto la
Corte Suprema estaría desconociendo la inviolabilidad de su voto en el proceso
contra el Presidente Samper, ya que la estaría investigando por el sentido de
la decisión que ella tomó. Sin embargo, podría objetarse que esta conclusión no
es cierta, por cuanto, como expresamente lo sostienen los magistrados de la
Sala de Casación Penal, la inviolabilidad no ampara a los congresistas cuando
ejercen funciones judiciales, tal y como se desprendería de lo señalado por la
Corte Constitucional, en especial en las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de
1996, las cuáles, según su criterio, hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional. Entra pues la Corte Constitucional a examinar el alcance de la
inviolabilidad de los representantes y senadores cuando las cámaras ejercen
funciones judiciales.
La inviolabilidad del
voto de los congresistas, las funciones judiciales de las cámaras y la
naturaleza de los juicios a los altos dignatarios
18- Como se señaló
anteriormente, existen dos razones poderosas que justifican el carácter
absoluto de la inviolabilidad de los congresistas. De un lado, el tenor literal
del artículo 185, que no establece ninguna distinción en cuanto a las funciones
de los congresistas, y que corresponde a la voluntad histórica de la Asamblea
Constituyente; y, de otro lado, la finalidad misma de la inviolabilidad, la
cual busca proteger la independencia general del Congreso, por lo cual es
natural que esta prerrogativa se proyecte a todas las funciones desarrolladas
por los miembros de las cámaras, sin que sea posible establecer diferencias
entre ellas. Nada en el texto de la Carta sugiere entonces que la
inviolabilidad no opera cuando el Congreso ejerce funciones judiciales e
investiga a algunos altos dignatarios, como el Presidente, los magistrados de
las altas corporaciones judiciales y el Fiscal General de la Nación.
Sin embargo, podría
considerarse que cuando los congresistas ejercen esas funciones judiciales,
pierden toda discrecionalidad política, esto es, dejan de tener cualquier
libertad de opinión o de voto, por cuanto se convierten en verdaderos
funcionarios judiciales, que tienen el deber estricto de decidir
imparcialmente, en estricto derecho, y exclusivamente con base en el material
probatorio incorporado al proceso adelantado por el Congreso. Por ende,
conforme a esta hermenéutica, si los senadores ya no tienen ninguna libertad
política cuando actúan como jueces, entonces la obvia consecuencia que se sigue
es que carecen de opiniones que merezcan ser protegidas, por lo cual la
inviolabilidad no opera cuando las cámaras adelantan juicios contra los altos
dignatarios.
19- Esta
interpretación, a pesar de que no encuentra un sustento claro en ningún texto
específico de la Carta, no es irrazonable, por cuanto es cierto que los
funcionarios judiciales están sometidos al imperio del derecho (CP art. 230).
Además, la anterior interpretación persigue finalidades constitucionalmente
importantes ya que trataría de evitar que el fuero especial de ciertos altos
dignatarios, en virtud del cual sólo pueden ser juzgados penalmente previa
autorización de las cámaras, se convierta en un factor de desigualdad entre los
colombianos ante la ley penal. Finalmente esta tesis encontraría base en dos
sentencias previas de esta Corte, cuya parte motiva parece prohijarla. Así, en
la sentencia C-222 de 1996, la Corte afirmó:
“De lo anterior se infiere que para estos
efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades y deberes
de los Jueces o Fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las mismas
responsabilidades.
La naturaleza de la función encomendada al
Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto,
colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo
consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no
acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su
condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone
hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo
que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos
jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que las decisiones que se
adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de
jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener
implicaciones penales (subrayas no originales).[30]”
En esa misma
providencia, esta Corporación agregó:
“La función atribuida a las
cámaras es de naturaleza judicial siempre que se refiera a hechos
punibles y, por lo tanto, no es en modo alguno discrecional. Si
con arreglo a las averiguaciones que en su seno se realicen, existen razones
que ameriten objetivamente la prosecución de la acción penal, vale decir, el
derecho a la jurisdicción y a la acción penal, única llamada a pronunciarse de
fondo sobre la pretensión punitiva, no puede existir alternativa distinta a la
formulación de la acusación y a la declaración de seguimiento de causa. Si, por
el contrario, no es ése el caso, la opción no puede ser distinta de la de no
acusar y declarar el no seguimiento de causa.
Sólo en estos términos se mantiene el principio de la separación
de poderes, y se evita que el fuero que cobija a los altos
funcionarios del Estado se convierta en una institución ajena a
las finalidades que lo animan, lo que significaría un menoscabo
intolerable a la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, y a los
postulados inderogables del debido proceso. El fuero no es un privilegio, y,
como ya se ha reiterado, tiene como propósito preservar la autonomía y la
independencia legítimas de los funcionarios amparados por él (subrayas no
originales).”
Posteriormente en la
sentencia C-245 de 1996, esta  Corte dijo:
“Debe entenderse pues que la
inviolabilidad opera en los casos en que los congresistas están ejerciendo su
función legislativa, su función constituyente derivada, su función de control
político  sobre los actos del Gobierno y de la Administración y, eventualmente,
su función administrativa, como es la de provisión de ciertos cargos. Pero cosa
muy distinta ocurre cuando los congresistas, revestidos de la calidad de
jueces, ejercen función jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se
adelanten contra funcionarios que gozan de fuero constitucional, especial
(arts. 174, 175, 178-3, 178-4 y 199). Dichos juicios son, por definición
constitucional, públicos, así lo establece el artículo 175 numerales 1o. y 4o.
Para la Corte es claro que en este caso los congresistas asumen la calidad de
jueces, tal como la Corte lo explicó en reciente jurisprudencia (Sentencia N°
C-222 de 1996).[31]”
20- A pesar de su
aparente plausibilidad, la interpretación que sostiene que la inviolabilidad no
cubre los votos y opiniones de los congresistas cuando ejercen funciones
judiciales es inadmisible, por cuanto, como se dijo, no encuentra sustento en
la Carta y, más grave aún, conduce a una inaceptable erosión de la
inviolabilidad parlamentaria, en detrimento de la independencia del Congreso y
de la libertad del debate democrático. Era, entonces, deber de la Corte
Constitucional precisar el sentido auténtico del alcance de la inviolabilidad
parlamentaria, pues las referencias hechas a ella en ocasiones anteriores, no
tenían como tema central del debate la institución, cuya naturaleza y fines
constituyen el objeto de este fallo.
21- Una obvia
pregunta surge entonces: ¿cuáles son los fundamentos que permiten concluir que
la inviolabilidad también opera cuando los representantes y senadores ejercen
funciones judiciales?
Como es evidente,
existen ante todo las dos razones, que no por haber sido ya ampliamente mencionadas
en esta sentencia, dejan de tener una importancia trascendental, a saber, (i)
el texto del artículo 185, que no establece distinciones en los votos y
opiniones emitidos por los congresistas en ejercicio de su cargo; y (ii) la
finalidad misma de la figura de la inviolabilidad, que es proteger la
independencia y libertad del Congreso en todas sus funciones, por lo cual la
doctrina nacional e internacional es uniforme en señalar que todos los votos y
opiniones que hayan sido emitidos por los representantes del pueblo en el
proceso de formación de la voluntad de las cámaras quedan excluidos de
cualquier responsabilidad civil o penal.
22- Sin embargo,
podría considerarse que esos criterios resultan inaplicables cuando el Congreso
ejerce funciones judiciales, y que ese fenómeno no ha sido estudiado por la
doctrina constitucional, debido a su escasa ocurrencia. Sin embargo esa
objeción no es de recibo, por una razón tan elemental como poderosa: olvida que
si bien el Congreso ejerce funciones judiciales, y los procesos contra los
altos dignatarios tienen, cuando se trata de delitos, una naturaleza
eminentemente judicial, tal y como esta Corte lo ha señalado[32], no por ello deja de
ser una indagación adelantada por el órgano político por excelencia, que es el
Congreso. Por ende, a pesar de la naturaleza judicial de estos procesos, es
indudable que la Carta reserva una cierta discrecionalidad política a los
congresistas cuando investigan y juzgan a los altos dignatarios, incluso si se
trata de delitos comunes. En efecto, la Constitución precisa que en todas sus
actuaciones, incluidos obviamente sus votos y opiniones cuando ejercen
funciones judiciales, los senadores y representantes actúan consultando la
justicia y el bien común (CP art. 133), lo cual tiene inevitablemente un
componente de libertad política, puesto que, en una sociedad pluralista, no
todas las visiones del bien común son idénticas. Por consiguiente, bien podría
un congresista considerar que existen fuertes pruebas contra un alto
dignatario, pero estar convencido de que su destitución puede tener efectos
catastróficos para el país, y por ello, consultando el bien común, opinar y
votar en favor del investigado. Una tal conducta es no sólo inadmisible en un
juez ordinario, que está estrictamente sometido al derecho, sino que puede
acarrearle responsabilidades penales, por cuanto podría constituir un
prevaricato. Sin embargo, ese mismo  comportamiento en un congresista tiene que
ser inmune a cualquier calificación delictiva por el amplio margen de
apreciación que la discrecionalidad política comporta, y por la circunstancia
adicional de que las corporaciones representativas no tienen que estar
conformadas por peritos en derecho. La inviolabilidad parlamentaria sigue
operando entonces también en los juicios adelantados por las Cámaras.
23- La anterior
conclusión ha sido expresamente sustentada por la doctrina nacional y
extranjera que ha abordado directamente el problema. Tal es, por ejemplo, la
tesis defendida por  José María Samper, quien es fuente doctrinal muy
autorizada para la comprensión del alcance de estas disposiciones, puesto que,
tal y como esta Corte lo ha reconocido, las regulaciones de estos procesos
contra los altos dignatarios y la inviolabilidad de los congresistas, son
prácticamente idénticas en la Constitución de 1886 y en la Carta de 1991. En
efecto, en varias sentencias, la Corte ha señalado que “la única modificación que se
introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la
Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida
cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que
entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991.[33]”. Ahora bien, José María Samper,
uno de los intérpretes más reconocidos del texto de 1886, es claro en indicar
que en estos juicios los congresistas conservan la inviolabilidad de su
opinión. Así, al comentar las atribuciones judiciales de la Cámara, señala de
manera inequívoca lo siguiente:
“Por demás está decir que a la Cámara de
Representantes compete ejercer libremente su criterio para calificar la
justa causa con que se resuelve entablar la acusación; ni puede
ser de otra manera, dado que los representantes son irresponsables. Así
la expresión del inciso 4º de este artículo, que dice: "cuando hubiere
justa causa", parece ser inoficiosa, a menos que se la considere como una
prescripción de pura moralidad (subrayas no originales).[34]”
Pero es más, la tesis
de José María Samper va aún más lejos: según su parecer, estos juicios son
atribuidos al Congreso no sólo a pesar de la inviolabilidad de los votos y
opiniones de los congresistas sino precisamente debido a esa inviolabilidad,
por cuanto gracias a ella, los representantes del pueblo pueden jugar el papel
de órgano límite, y decir la última palabra sobre la procedencia o no de las
acusaciones contra ciertos altos dignatarios. Según sus palabras:
“Tampoco sería conveniente crear un
Tribunal especial para conocer de aquellos juicios, puesto que sus miembros
también deberían ser responsables ante alguna entidad, y ésta tendría que ser
la más alta posible. Se caería de esta suerte en un círculo vicioso, y para
evitarlo, no hay más arbitrio que aceptar lo posible, sometiéndose a la
necesidad de que el más alto acusador o fiscal sea la Cámara de Representantes
y el más alto tribunal el Senado, cuerpos irresponsables e inviolables.
Esto explica y justifica la disposición del artículo 102 (inciso 4º), que
autoriza solamente a la Cámara de Representantes para formular y sostener
ciertas acusaciones, y solamente al  Senado para oírlas y conocer de los
juicios respectivos (subrayas no originales).[35]”
Esta interpretación
de José María Samper es fortalecida por otros comentaristas nacionales e
internacionales que consideran que, sin la inviolabilidad, mal podría el
Congreso adelantar la labor de fiscalización que implica el juicio a otro alto
dignatario, ya que los representantes y senadores carecerían de la
independencia necesaria para ejercer esa labor, por cuanto sus decisiones se
verían condicionadas por el temor a una posible represalia de los investigados.
En efecto, no se debe olvidar que estos procesos en las cámaras se encuentran
previstos para el Presidente, que goza de importantes poderes, y para los
magistrados de las altas cortes, algunos de los cuales son los jueces naturales
de los Congresistas. Por ello, como bien dice Antonio José Iregui, “son condiciones necesarias  para llenar
cumplidamente la función de legislador la inmunidad y la irresponsabilidad de
los diputados porque sin ellas el legislador estaría sometido al gobierno y su
función fiscalizadora sería nula; su carácter de fiscal y juez, respecto de los
altos funcionarios, sería irrealizable.[36]”
Por consiguiente, una
conclusión se impone: la Carta atribuye al Congreso el juicio de ciertos altos
dignatarios, y en especial del jefe de Estado, no sólo a pesar de que los
representantes y senadores conservan un cierto grado de discrecionalidad
política y siguen por ende siendo inviolables en sus votos y opiniones, sino en
gran parte precisamente por ello. Y existen importantes razones de Estado que
justifican ese modelo adoptado por gran parte de las constituciones
republicanas: la remoción de su cargo de los altos dignatarios, y en particular
del jefe de Estado, es un hecho que tiene consecuencias políticas inevitables y
profundas, por lo cual debe atribuírseles a los representantes del pueblo -el
Congreso- esa decisión, a fin de que puedan tomar en consideración la
ineludible dimensión política que tiene todo proceso en contra de un Presidente
y decir si procede o no su enjuiciamiento por la Corte Suprema. Además, sólo
amparados por la inviolabilidad, pueden los senadores y representantes gozar de
la suficiente independencia para ejercer, sin temores a represalias, esta
importante labor de fiscalización.
24- El grado de libertad
política de estos juicios ante el Congreso es reconocido de manera general por
la doctrina y la jurisprudencia comparada de aquellos países que han aceptado
este modelo que tienden a calificar esos procesos como "juicios
políticos". Así, en Estados Unidos, que es el régimen de donde la mayor
parte de los sistemas presidencialistas han tomado la figura del juicio a los
altos dignatarios, la doctrina y la jurisprudencia son claras en reconocer que
los congresistas, al juzgar al Presidente o a otros funcionarios, gozan de tal
discrecionalidad política que sus actuaciones no pueden ser  judicialmente
controvertidas, tal y como lo ha reiterado una reciente decisión de la Corte
Suprema de ese  país[37].
En Argentina también es claro que "es facultad discrecional de ambas
cámaras (Diputados cuando acusa, el Senado cuando juzga) determinar cuando se
ha cumplido el mal desempeño". Por ello, en ese país, no pueden los jueces
pronunciarse sobre la corrección o incorrección de la destitución, por ser
"cuestiones estrictas de neto carácter político[38]”
25- La anterior
argumentación adquiere más fuerza si extraemos las consecuencias que se
seguirían si aceptamos la tesis contraria. Supongamos entonces que los
congresistas no gozan de ninguna discreción política ni de la inviolabilidad en
sus votos y opiniones, cuando ejercen funciones judiciales. En tal hipótesis,
la actual regulación constitucional sería absurda e incomprensible por cuanto
dejaría de tener cualquier sentido que la Carta hubiera atribuido al Congreso
la definición de si existe o no lugar a seguimiento de causa contra
determinados altos dignatarios. En efecto, si la Cámara debe obligatoriamente
acusar si se reúnen los requisitos legales, y el Senado está obligado también a
declarar que existe lugar a seguimiento de causa, como si fuera un juez
ordinario, entonces ¿qué finalidad cumple el muy complejo trámite que se
adelanta ante las Cámaras, previamente al juicio penal propiamente dicho, que
se desarrollaría ulteriormente ante la Corte Suprema? Ninguna verdaderamente
relevante, por lo cual habría que concluir que la Constitución consagró un
trámite engorroso, desgastador e inútil, al disponer que tenga lugar en las
cámaras, en el caso de los delitos comunes, “un trámite procesal especial de definición de la
procedencia subjetiva y en concreto  del juicio penal”[39]
ante la Corte Suprema.
En efecto, el
argumento según el cual ese fuero especial pretende únicamente preservar la separación de poderes y la
autonomía y la independencia de los funcionarios amparados por él no es
convincente, por cuanto estos funcionarios serían juzgados penalmente por la
Corte Suprema, que es el máximo tribunal de la justicia ordinaria, y por ende
la máxima garantía de imparcialidad para una persona. En esa medida, el fuero
de juzgamiento ante la Corte Suprema es en sí mismo una garantía de que el alto
dignatario no será judicialmente encausado por razones nimias. Así, al
interpretar el alcance del fuero de los congresistas, que son investigados
penalmente por esa alta corporación judicial, esta Corte Constitucional señaló
con claridad que “la reserva expresa y absoluta de competencia para ordenar la
privación de la libertad de un Congresista que la Constitución atribuye única
y exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia - máximo Tribunal de la
Jurisdicción Ordinaria -, independientemente de la etapa de investigación o
juzgamiento y de la época de la comisión del delito, constituye
suficiente garantía para el Congreso como institución y para cada uno de sus
miembros, que no se interferirá de manera arbitraria e inconveniente en
su correcto funcionamiento y en el ejercicio de sus deberes y derechos”[40].En
tales circunstancias, en caso de delito común, ¿para que establecer el trámite
previo obligatorio ante las cámaras para el juzgamiento del Presidente si la
persona va a ser de todos modos juzgada por la Corte Suprema de Justicia? La
única razón convincente de la necesidad de la autorización de las cámaras para
que la Corte Suprema adquiera competencia en estos casos es entonces que la
Carta quiso que, por las implicaciones políticas de estos procesos, hubiera una
previa valoración política, por los representantes del pueblo, de la
procedencia del proceso penal como tal.
26- La tesis que
niega la inviolabilidad a los congresistas en sus votos y opiniones en estos
juicios puede llegar a ser todavía más irrazonable si se tiene en cuenta que la
Corte Suprema es a su vez, como ya se indicó, el juez penal de los congresistas
por los delitos cometidos en ejercicio de sus funciones. Por ende, si se admite
que los senadores y representantes, cuando juzgan al Presidente, son funcionarios
judiciales ordinarios, que sólo actúan movidos por estrictas razones de
legalidad, y no gozan de inviolabilidad, entonces llegaríamos a la siguiente
eventualidad, totalmente contraria a las prescripciones constitucionales. La
Corte Suprema podría, precisamente como lo hace en el proceso penal adelantado
contra la peticionaria, entrar a conocer del fondo del juicio contra el
Presidente, en caso de que éste no hubiera sido encausado por las cámaras, con
el fin de determinar si los congresistas prevaricaron o no al votar en favor de
la preclusión de la investigación. Sin embargo esta posibilidad es
manifiestamente inconstitucional por cuanto, como bien lo señala la
peticionaria, la Carta establece que la Corte Suprema sólo adquiere competencia
para juzgar al Presidente, si el Senado ha declarado que hay lugar al
seguimiento de causa, luego de la correspondiente acusación por parte de la
Cámara de Representantes (CP arts 175 ord 2º, 199 y 235 ord 2º). Por ende, si
el Senado no ha efectuado tal declaración, la Corte Suprema carece de toda
competencia para entrar a conocer de fondo de las acusaciones contra el primer
mandatario. Sin embargo, ese estudio del fondo del proceso contra el Presidente
es ineludible si la Corte Suprema pretende acusar por prevaricato a los
representantes que precluyeron el proceso, puesto que el delito se configuraría
si, y sólo si, la Sala de Casación Penal concluye que, debido al material
probatorio, había mérito para acusar, pero los representantes precluyeron; sin
embargo, como esa corporación judicial carece de competencia para conocer del
fondo sobre la acusación del juicio al Presidente, por cuanto no hay la
autorización del Congreso, que es requisito de procedibilidad, una obvia
conclusión se impone: la Corte Suprema no puede investigar a los congresistas
por la manera cómo votaron en ese proceso.
Además, la anterior
hipótesis muestra nuevamente que la hermenéutica según la cual la
inviolabilidad no opera cuando los congresistas ejercen funciones judiciales
implica una absoluta inutilidad del trámite previo ante las cámaras, que se
encuentra expresamente previsto por la Carta, por cuanto finalmente de todos
modos la Corte Suprema entraría a conocer, por medio de sus investigaciones
contra los congresistas, el fondo de las acusaciones contra el jefe de Estado,
aunque el Senado o la Cámara hayan absuelto o precluido el juicio contra el
Presidente, lo cual es totalmente contrario al modelo adoptado por nuestra
Constitución para el juzgamiento de los altos dignatarios.
27- El anterior examen
ha mostrado que la interpretación según la cual la inviolabilidad no cubre las
funciones judiciales del Congreso resulta inadmisible, ya que comporta
conclusiones inaceptables frente a la regulación prevista por la Carta para el
procesamiento de los altos dignatarios. Por ende, conforme a un clásico
argumento ad absurdum, es necesario concluir que los congresistas siguen
gozando de inviolabilidad cuando ejercen funciones judiciales. En efecto, esta
interpretación no sólo no conduce a los resultados contradictorios de la
hermenéutica contraria sino que, además, es coherente con los otros argumentos
relevantes en esta discusión, pues respeta el tenor literal del artículo 185 de
la Carta y armoniza con la finalidad de la inviolabilidad y la naturaleza de los
juicios adelantados por el Congreso.
En síntesis, existen
entonces razones literales (el texto perentorio del artículo 185 superior),
conceptuales (el alcance absoluto de la inviolabilidad parlamentaria),
teleológicas (la finalidad y pertinencia de esa figura en los juicios contra
los altos dignatarios), sistemáticas (la regulación constitucional de los
juicios contra los altos dignatarios) y, finalmente, lógicas (los absurdos a
los que conduce la interpretación contraria) que permiten inequívocamente
concluir que la única tesis razonable es la siguiente: los senadores y
representantes conservan la inviolabilidad en sus votos y opiniones incluso
cuando ejercen funciones judiciales en los procesos adelantados por el Congreso
contra los altos dignatarios. Y la razón es tan simple como contundente: los
juicios ante el Congreso por delitos de los altos dignatarios, si bien son
ejercicio de una función judicial, por cuanto imponen sanciones y configuran un
requisito de procedibilidad de la acción propiamente penal ante la Corte
Suprema, conservan una inevitable dimensión política, por lo cual, en ellos,
los congresistas emiten votos y opiniones que son inviolables.
28- Con todo, a pesar
de la fuerza de la anterior argumentación, podría objetarse que la
interpretación que prohija esta sentencia tampoco es admisible ya que comporta
consecuencias peligrosas para valores que son importantes para un Estado de
derecho. Así, según este reparo, el reconocimiento de una libertad política a
los congresistas en estos juicios puede llevar, en un límite, a condenas
injustificadas, con lo cual se afecta el debido proceso (CP art. 29) o, en el
otro caso  extremo, a legitimar impunidades, debido a las complicidades que
podrían existir entre los congresistas y los dignatarios investigados, con lo
cual se viola la igualdad ante la ley penal (CP art. 13).
La Corte no desconoce
que esos riesgos estén presentes; sin embargo, ellos derivan del modelo
adoptado por la Constitución para el juicio a los altos dignatarios, que es
deber de esta Corporación aplicar, por cuanto la función de un tribunal
constitucional no es reformar la Carta, según las convicciones políticas de sus
integrantes, sino aplicar los mandatos establecidos por el Constituyente.
29- Además, lo cierto
es que la propia regulación constitucional intenta enfrentar esas
eventualidades. Así, de un lado, para evitar los riesgos de sanciones penales
infundadas derivadas de enemistades políticas, la Carta no sólo admite, como ya
se señaló en el fundamento jurídico No 13 de esta sentencia, la procedencia de
las acciones judiciales contra las actuaciones del Congreso lesivas de los
derechos fundamentales, sino que, además, exige una mayoría calificada de dos
tercios de los senadores presentes para que pueda condenarse al investigado,
con lo cual pretende que exista casi un consenso de los representantes del
pueblo sobre la culpabilidad del procesado (CP art. 175 ord 4º). Pero, más
importante aún, la Constitución distingue rigurosamente entre las sanciones
políticas y las penales, de suerte que el Congreso sólo puede imponer las
primeras, mientras que las segundas son reservadas a la Corte Suprema. En efecto, conforme a la Carta, el Congreso
sólo destituye y suspende o priva al reo de sus derechos políticos y, para
casos que ameriten otras penas, efectúa una labor que permite que se adelante
el proceso penal respectivo ante el juez natural: la Corte Suprema de Justicia.
Esto significa que, tal y como esta Corte Constitucional lo ha señalado, “si
bien el Congreso ejerce determinadas funciones judiciales, en ningún caso la
Constitución ha atribuido a este órgano la facultad de imponer penas privativas
de la libertad a los altos dignatarios que juzga, las cuales son estrictamente
reservadas a la Corte Suprema”[41], lo cual no
sólo disminuye considerablemente los riesgos de afectación a la libertad de los
altos dignatarios, sino que muestra nuevamente la inevitable dimensión política
de la función judicial ejercida por las cámaras. En efecto, como bien lo
señalaron cuatro magistrados de esta Corte, en una aclaración de voto, que no
salvamento, a las normas que regulan los juicios de los altos dignatarios en la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, el tipo de sanciones que
pueden imponer las cámaras revela la inevitable dimensión política de esos
procesos. Dijeron entonces esos magistrados, con criterios que esta Corporación
respalda en la presente sentencia:
“Debe quedar claramente definido que los
juicios que se siguen ante el Congreso, de que tratan los preceptos
constitucionales mencionados no solamente son públicos, sino que igualmente,
son de carácter eminentemente político, no criminal.
En efecto, la investigación que
realiza la Cámara de Representantes como atribución especial para
colocarse en situación de acusar ante el Senado, cuando hubiere causas
constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a
los altos funcionarios que ostentan fuero constitucional especial, incluyendo
el Fiscal General de la Nación, no es la que conforme a sus funciones
realiza el funcionario de instrucción en un proceso penal. Así mismo, las
penas que el Senado impone para esta clase de procesos -destitución del
empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos-, tampoco
son las del Código Penal que aplica la justicia ordinaria.
(…)
Así pues, como la Cámara no instruye
propiamente un proceso penal reservado a la Corte Suprema de Justicia
cuando los hechos constituyen una responsabilidad de infracción que merezca una
pena de ese carácter, no puede pretenderse que la Cámara tenga
atribuciones comunes de los funcionarios de instrucción, sino más bien las
facultades que le resultan de su propio cometido, dentro del respectivo juicio
de carácter público y político.
(…)
De ahí que corresponde a la Cámara
decidir si según su criterio, se han violado la Constitución y las
leyes, frente a las denuncias mencionadas, si prestan mérito y fundar en ellas
la correspondiente acusación ante el Senado. Por ello el juicio es
político y no penal, pues la conducta del funcionario la juzga el
Senado de la República que sin subordinación al Código Penal declara si
a su entender el inculpado es responsable de haber infringido los preceptos
constitucionales o las disposiciones legales, por haber ejecutado los hechos o
incurrido en la omisión respectiva, y no por haber cometido el delito.
Declarada la responsabilidad, el Senado impone las penas de carácter
político que la Constitución señala (artículo 175 numeral 2o.). Pero si
los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena
distinta, deberá seguirse juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia
(subrayas no originales).[42]”
30- De otro lado, y
para enfrentar los riesgos de impunidad, la Constitución atribuye a los
representantes del pueblo la facultad de separar de sus cargos a los altos
dignatarios y autorizar, si es el caso, el juicio propiamente penal por la
Corte Suprema, precisamente por cuanto considera que sólo el Congreso goza de la
suficiente legitimidad democrática para destituir al jefe del Estado y a los
otros altos dignatarios, mientras que un órgano judicial no electo tendría
enormes dificultades para acometer esa tarea, por cuanto se vería cuestionado,
por su ausencia de origen democrático, para apartar de sus funciones a quien ha
sido electo por la mayoría de los ciudadanos.
Ahora bien, contra
ese modelo puede argüirse que de todos modos permite la impunidad, por cuanto
puede haber colusión entre el jefe de Estado y los congresistas. Sin embargo
esa objeción no es válida, por cuanto ese mismo reparo podría hacerse al juicio
penal adelantado ante la Corte Suprema u otro órgano judicial, ya que podría
también haber entendimientos ilícitos entre el funcionario judicial y el alto
dignatario investigado. Nada garantiza que eso no ocurra.
Además, esta objeción
parte en el fondo de una profunda desconfianza en la democracia y en la
soberanía popular (CP arts 1º y 3º), ya que no se puede olvidar que los
congresistas son electos por todos los ciudadanos. Por consiguiente, si sus
actuaciones no resultan acordes con el bien común, corresponde a los propios
ciudadanos imponer la responsabilidad política, por medio de la crítica de la
opinión pública y la no reelección a sus cargos, como ya se señaló en el
fundamento jurídico No. 13 de esta sentencia. Pero claro, podría argüirse que
los ciudadanos colombianos no son capaces de imponer esas sanciones y de elegir
congresistas competentes, pero una tal crítica se funda en un cuestionamiento
de la viabilidad misma de la democracia en nuestro país, con lo cual el
discurso ya se sitúa en un ámbito extraconstitucional, que no corresponde
evaluar a esta Corte. En efecto, es obvio que la democracia constitucional se funda en una apuesta
en favor del buen sentido de los ciudadanos, pues sólo puede sobrevivir si
existen ciudadanos responsables y competentes. Por ello, criticar una
institución democrática a partir del supuesto de que los ciudadanos no son
competentes para efectuar elecciones adecuadas implica abdicar de la idea misma
de democracia, que es un gobierno de los ciudadanos. En tal contexto, sigue
siendo plenamente válida la ya clásica objeción del juez Story a quienes criticaban
el juicio político (impeachment) contra los altos dignatarios previsto por la
Constitución estadounidense, por cuanto éste podría permitir una colusión entre
el Congreso y el Presidente. Decía entonces ese doctrinante:
“Pero ¿puede suponerse tal caso? Si es así,
entonces hay otros, que también pueden de la misma manera suponerse, que son
igualmente malos, y para los cuales no puede haber remedio. Supónese una
mayoría del Senado ó de la Cámara de representantes, que por corrupción aprueba
una ley, ¿en dónde está el remedio? Supónese una Cámara de representantes, que
corrompida apropia dinero para llevar a efecto ese tratado hecho por
corrupción, ¿en dónde está el remedio? La verdad es, que todos los argumentos
de esa clase que suponen una combinación de los funcionarios públicos para
destruir la libertad del pueblo y los poderes del gobierno, son tan
extravagantes que probarían que hay que renunciar á toda delegación del poder;
ó son tan raros y remotos en la práctica que no deben tenerse e cuenta en la estructura
de un gobierno libre. La Constitución supone que los hombres están
razonablemente guardados. Presume que el Senado y el ejecutivo no conspirarán
para destruir al gobierno mas que la Cámara de representantes. Supone que la
mejor prenda de fidelidad es el carácter de los individuos, y la colectiva
prudencia del pueblo en la elección de sus agentes. Decentemente no se puede
presumir que dos tercios del Senado que representa los Estados, se unirán
corrompidamente con el ejecutivo, y abusarán de su poder. Ni supone tampoco que
una mayoría de la Cámara de representantes rehusará por corrupción acusar, ó
pasará del mismo modo una ley”[43].
31- Como vemos, la
opción adoptada por el Constituyente colombiano no es en manera alguna
irrazonable, pues si bien tiene riesgos, esto no significa que los otros
modelos carezcan de ellos. Y es que el juicio a los altos dignatarios, y en
especial al jefe de Estado, plantea en cualquier democracia, y en especial en
un régimen presidencial, dilemas muy complejos y difíciles, que han sido
largamente debatidos por la teoría constitucional, sin que se haya llegado a un
consenso en la materia. El problema, para formularlo en términos sencillos, es
el siguiente: en un Estado de derecho, si el jefe de Estado o un alto
dignatario incurren en delitos, entonces es necesario que sean separados de su
cargo, juzgados y sancionados, por cuanto todos, incluidos los gobernantes,
deben respetar el derecho. Sin embargo, el juzgamiento del jefe de Estado tiene
una inevitable dimensión política, tanto por sus eventuales efectos sobre la
estabilidad gubernamental como por las pasiones políticas que desata, por lo
cual resulta difícil atribuir su procesamiento a un juez ordinario.
Los diseños
constitucionales propuestos han optado entonces entre dos extremos: algunos
privilegian la igualdad ante la ley penal, y por ende propenden a una estricta
judicialización de estos procesos, mientras que otros concluyen que es
necesario admitir que se trata de juicios eminentemente políticos.
Así, algunos
consideran que el mejor sistema consiste en atribuir el juzgamiento del jefe de
Estado a la Corte Suprema del país, o a un tribunal especial creado para tal
efecto. Sin embargo, desde los debates en la Asamblea que redactó la
Constitución de Filadelfia de 1787, hasta nuestros días, pasando por las
reflexiones de doctrinantes penales eminentes, como Carrara[44], esta opción
plantea también riesgos y dificultades.  De un lado, muchos objetan que un
Tribunal Supremo es incapaz de juzgar a un jefe de Estado, por cuanto, al estar
integrado por jueces no electos, carece de la necesaria fortaleza y legitimidad
democrática para deponer y sancionar al jefe de Estado, que precisamente ha
sido electo por el conjunto de ciudadanos. De otro lado, estos procesos tienden
en muchas ocasiones a dividir a la población en bandos enfrentados, por lo cual
resulta muy difícil encontrar un tribunal estrictamente judicial, que sea lo
suficientemente imparcial para tomar una determinación ecuánime en estricto
derecho. Es nada más y nada menos que el mismo Francesco Carrara quien reconoce
esa dificultad, cuando afirma estar “convencido de que el derecho penal es impotente, pues nunca será el
árbitro de la suerte de un hombre a quienes unos aplauden y otros execran,
porque jamás el derecho punitivo podrá llegar a ser el árbitro de la verdad
entre esos aplausos y esas execraciones[45]."
Finalmente, también existe el riesgo de que, con el fin de deponer al jefe de
Estado, sus opositores políticos intenten instrumentar al tribunal judicial
para llevar a cabo acusaciones temerarias. Por ende, paradójicamente, el modelo
estrictamente judicial puede conducir no sólo a la politización de la justicia
sino a su impotencia para sancionar los desafueros de los altos dignatarios.
Debido a esos
riesgos, otros ordenamientos, como el régimen constitucional inglés en el Siglo
XVII o la Francia revolucionaria, adoptaron el modelo estricto de juicio
político, en virtud del cual el parlamento podía no sólo deponer a los altos
dignatarios sino también sancionarlos penalmente, incluso con la pena de
muerte. Sin embargo, esta práctica condujo a excesos temibles, que condujeron
progresivamente a su abandono en los ordenamientos constitucionales.
Frente a esos
extremos, el constitucionalismo latinoamericano, y nuestro país, han seguido,
con obvias variaciones nacionales, un modelo intermedio fundado en la práctica
constitucional estadounidense. Así, se reconoce la inevitable dimensión
política de esos juicios, y por ello se atribuye una fase de la función
judicial al Congreso que, si lo considera conducente, separa del cargo al
funcionario e impone las sanciones puramente políticas. Sin embargo, para
evitar los riesgos de la justicia política en materia criminal, la imposición
de las sanciones penales es reservada a la Corte Suprema.
Inviolabilidad de los
congresistas al ejercer funciones judiciales, competencia limitada de la Corte
Suprema para investigarlos y violación del debido proceso de la peticionaria.
32- Un resultado
ineludible se desprende del anterior examen: los congresistas son inviolables
en sus opiniones y votos también cuando ejercen funciones judiciales, debido al
inevitable componente de discrecionalidad política de los procesos ante las
cámaras, por lo cual la Corte Suprema es incompetente para investigar, juzgar o
condenar a los Representantes por las opiniones que formularon durante el
juicio al Presidente Samper Pizano, o por el sentido del voto que emitieron en
favor o en contra de la preclusión de ese proceso, sin que pueda objetarse a la
anterior conclusión que, durante ese proceso, los representantes mismos
consideraron que actuaban como jueces, y algunos incluso pudieron manifestar
que consideraban que tenían las responsabilidades propias de los funcionarios
judiciales. Así, es cierto que muchos de los actores en el proceso contra el
Presidente asumieron que se trataba de una investigación estrictamente penal,
como lo muestra el examen de las correspondientes transcripciones de las
sesiones en la Cámara de Representantes y la decisión de esa corporación de
abstenerse de discutir cargos por “indignidad”. Sin embargo, las
características de los procesos en el Congreso no dependen de la opinión que tengan
al respecto los partícipes en esas indagaciones sino que deriva de la
regulación constitucional, la cual, como ya se mostró, preserva la
inviolabilidad de los congresistas en el ejercicio de esas funciones
constitucionales. De otro lado, como ya se señaló, la inviolabilidad es una
prerrogativa establecida primariamente en favor del Congreso, y no es un
beneficio individual de los senadores y representantes, del cual éstos puedan
deshacerse voluntariamente. Esta irrenunciabilidad de la inviolabilidad no es
caprichosa sino que cumple finalidades importantes, ya que busca proteger la
libertad colectiva de esa institución, la cual podría verse amenazada, en
ciertos temas y asuntos neurálgicos, si algunos congresistas se deshacen de esa
prerrogativa con el fin de presionar a sus colegas a un comportamiento similar.
Por ende, si ni siquiera expresamente puede un Representante abandonar su
inviolabilidad, con menor razón podría predicarse que, al asumir un lenguaje
jurídico penal, estos congresistas renunciaron tácitamente a esa prerrogativa
institucional y pudieron entonces incurrir en un delito como el prevaricato al
votar de una determinada manera. En estos casos, por expreso mandato
constitucional, ese delito es imposible, incluso si el propio representante cree
estarlo cometiendo, como imposible es que una persona incurra en tentativa de
homicidio al pretender asesinar a un cadáver. La conducta de los Representantes
no es entonces punible, aunque obviamente puede generar las correspondientes
responsabilidades políticas frente al elector y a la opinión pública (CP art.
133).
33- Conforme a lo
anterior, para la Corte Constitucional es claro que un congresista no puede ser
encausado por -presuntamente- haber prevaricado debido a la manera como votó en
el proceso contra el Presidente Samper, por cuanto sus opiniones y
manifestaciones de voluntad en ese proceso son inviolables, y no pueden por
ende generar ninguna responsabilidad judicial. Como es obvio, la situación es
muy diferente en caso de que algunos representantes hayan podido incurrir,
durante ese juicio, en otros delitos, que no se encuentren inescindiblemente
ligados a la manifestación de un voto o de una opinión, por cuanto es claro que
esos hechos punibles no estarían amparados por la inviolabilidad parlamentaria,
tal y como ya se explicó en el fundamento jurídico No. 9 de esta sentencia. Tal
sería el caso, por ejemplo, y sin que esta lista sea taxativa sino meramente
ilustrativa, de aquellos representantes que hubieran recibido dádivas o pagos
indebidos por sus actuaciones, o cedido a presiones, pues esas conductas son
extrañas a la función parlamentaria y no constituyen la expresión de un voto o
de una opinión. Por ende, esos hechos siguen siendo punibles, y la Corte
Suprema conserva plena competencia para investigarlos, juzgarlos y
sancionarlos. Pero lo que resulta contrario a la Carta es que la investigación
de esa alta corporación judicial recaiga sobre el sentido mismo del voto, así
se  le juzgue contrario a derecho, tal y como lo ha hecho la Sala de Casación
Penal, al vincular exclusivamente a quienes se pronunciaron en favor de la
preclusión del juicio contra el Presidente.
34- El
desconocimiento de la inviolabilidad parlamentaria en una investigación
judicial es obviamente tutelable. Así, es cierto que, como ya se señaló en esta
sentencia, la inviolabilidad no fue creada para favorecer a la persona del
representante o del senador, por lo que no es en sí misma un derecho
constitucional de la persona sino una garantía institucional en favor del Congreso.
Sin embargo, esa garantía confiere una inmunidad al congresista, en virtud de
la cual los votos u opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones no pueden
ser cuestionados por los jueces, que carecen entonces de toda competencia para
investigarlos, y más aún, para sancionarlos. De la inviolabilidad parlamentaria
derivan entonces, como bien lo han señalado la doctrina y la jurisprudencia
comparadas, una serie de “derechos reflejos”, por cuanto la libertad colectiva
del Congreso se realiza amparando la libertad individual de los congresistas[46]. Por ello, en
derecho comparado, la doctrina y la jurisprudencia tienen bien establecido que
el desconocimiento de esos derechos subjetivos, que emanan de las prerrogativas
parlamentarias, son amparables por la justicia constitucional[47]. Y es que no podía
ser de otra forma por cuanto estos derechos reflejos se proyectan en el debido
proceso, especialmente en el ámbito penal, ya que toda persona tiene derecho a
ser juzgada por un tribunal competente y únicamente por conductas que sean
delictivas (CP art. 29). Ahora bien, como ya se señaló, la Corte Suprema o
cualquier juez carece de competencia para investigar los votos y opiniones de
los congresistas emitidos en ejercicio de sus funciones, por lo cual desconoce
el debido proceso que esa corporación judicial adelante indagaciones penales
fundadas precisamente en la orientación de un voto parlamentario, tal y como se
ha hecho en contra de la peticionaria. De otro lado, independientemente de los
debates doctrinarios que ha podido suscitar la figura de la inviolabilidad[48], esta garantía
implica que ciertas conductas que podrían ser delictivas si son cometidas por
un particular o por otro servidor público, no lo son en caso de ser realizadas
por un congresista en desarrollo de sus funciones. Esto significa que, por
expreso mandato constitucional, en esos eventos esas conductas no son hechos
punibles, por lo cual, si un juez intenta sancionar al congresista, desconoce
el principio según el cual una persona sólo puede ser penada por conductas
definidas como delitos por el ordenamiento mismo.
35- Por todo lo
anterior, la Corte concluye que la investigación adelantada por la Corte
Suprema contra la peticionaria afecta su derecho fundamental al debido proceso,
en la medida en que desconoce la garantía institucional de la inviolabilidad,
puesto que las indagaciones de esa corporación judicial han recaído sobre el
sentido de su voto. Por ende, y teniendo en cuenta que la acción de tutela ha
sido instituida para amparar los derechos fundamentales de las personas, en
principio debería concluirse que esta Corte Constitucional debe otorgar el
amparo solicitado por la actora.
Sin embargo, a esa
posibilidad podría objetarse que la actuación judicial de la Corte Suprema
difícilmente podría calificarse de “vía de hecho”, que es la única hipótesis en
que la tutela procede contra decisiones judiciales, por cuanto esa corporación
judicial basó sus actuaciones en la doctrina sentada por la Corte
Constitucional en varios de sus fallos, y en especial en las sentencias C-222
de 1996 y C-245 de 1996. Entra entonces esta Corte a analizar en qué medida la
tutela es procedente contra la actuación desarrollada por la Sala de Casación
Penal.
Actuación razonablemente fundada en derecho
de la Corte Suprema pero configuración de una “vía de hecho prospectiva”, por
falta absoluta de competencia
36- La anterior
objeción a la procedencia de la tutela en el presente caso en principio es muy
sólida, por cuanto la actuación judicial de la Corte Suprema está basada no
sólo en interpretaciones plausibles sobre el alcance de su competencia para
investigar a los congresistas por el delito de prevaricato sino que se funda
también en precedentes de esta Corte Constitucional, que parecen dar sustento a
la tesis según la cual la inviolabilidad no cubre las actuaciones de los
representantes en los juicios en el Congreso. Ahora bien, conforme a la
reiterada jurisprudencia de esta Corte Constitucional, para que un acto judicial pueda ser calificado como vía
de hecho, no basta que éste sea discutible, ni siquiera que se encuentre
viciado de nulidad; es necesario que la actuación se encuentre afectada por
defectos superlativos y protuberantes, que permitan concluir que la “conducta
del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho
y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos constitucionales de la
persona"4.
En efecto, en tales circunstancias, el funcionario judicial antepone de manera
arbitraria su propia voluntad a aquélla que deriva de manera razonable del
ordenamiento jurídico, por lo cual “sus actuaciones, manifiestamente contrarias
a la Constitución y a la Ley, no son providencias judiciales sino en
apariencia”[49], por cuanto el
“titular del órgano se desliga por entero del imperio de la ley”[50].
Ahora bien, es claro que nada de eso ha sucedido en la investigación de la
Corte Suprema contra la peticionaria, pues la actuación de la Sala de Casación
Penal ha estado razonablemente fundada en derecho. Así, la Carta y el Código de
Procedimiento Penal le confieren competencia para investigar los hechos
punibles cometidos por los congresistas en ejercicio de sus funciones, y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996, son susceptibles
de ser interpretadas en el sentido de que los Representantes podrían incurrir
en prevaricato, por lo cual parecía totalmente legítimo que la Corte Suprema
entrara a analizar el sentido del voto de la peticionaria en el proceso contra
el Presidente Samper. Una conclusión parece entonces imponerse: la tutela es
improcedente, por cuanto la actuación de la Sala de Casación Penal no configura
ninguna vía de hecho.
37- Sin embargo, de
otro lado, conforme a la doctrina desarrollada en la presente sentencia, es claro
que la investigación penal adelantada contra la peticionaria es una vía de
hecho. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que ciertos defectos
protuberantes de una providencia implican una “manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento
y la del funcionario judicial”, la cual “aparejará su descalificación como acto
judicial”.[51] La
jurisprudencia ha sistematizado entonces esos vicios en cuatro tipos de
deficiencias superlativas, a saber, (1) que la decisión impugnada se funde en
una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) que
resulte incuestionable que el juez no tiene el apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión (defecto fáctico); (3) que el funcionario judicial que profirió
la decisión carezca, en forma absoluta, de competencia para hacerlo
(defecto orgánico); y, (4) que el juez haya actuado completamente por
fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental)[52].
Ahora bien, el análisis adelantado en la presente sentencia muestra que, debido
a la inviolabilidad de los congresistas, la Corte Suprema carece, por expresa
prohibición constitucional, y de manera absoluta, de competencia para
investigar el sentido del voto emitido por la peticionaria en el juicio al
Presidente Samper. Por ende, la indagación judicial por un eventual prevaricato
de la peticionaria, y en general de cualquier congresista, en el momento de
votar u opinar en ese juicio, configura una clara vía de hecho, por carencia
absoluta de competencia del funcionario judicial para inquirir sobre el sentido
de los votos y opiniones de los representantes del pueblo.
38- Conforme a lo
anterior, la valoración de la actuación judicial de la Corte Suprema conduce a
resultados paradójicos ya que, desde cierta perspectiva, dista aparentemente de
ser una vía de hecho, por cuanto se encuentra razonablemente fundada en el
ordenamiento, pero desde otra, esa investigación constituye una manifiesta
violación a la Carta y una evidente vía de hecho, ya que, la garantía
institucional de la inviolabilidad priva, de manera absoluta, a la Corte
Suprema de competencia para investigar como delitos los hechos
inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos por la actora en las
actuaciones adelantadas por la Cámara de Representantes contra el entonces
Presidente de la República.
A pesar de su aparente
insolubilidad, esa paradoja puede ser fácilmente desatada, si se tiene en
cuenta que una actuación judicial puede no haber sido protuberantemente
irregular, por lo cual, hacia el pasado, no configura una vía de hecho; pero
sin embargo, puede igualmente ser claro, que si las diligencias judiciales
prosiguen por la orientación que ha sido fijada de manera inequívoca por el
funcionario judicial, entonces indefectiblemente violará en el futuro precisos
mandatos constitucionales, de suerte que se tornará inevitablemente en una vía
de hecho. Es lo que podría denominarse una “vía de hecho prospectiva”, por
cuanto, hacia el pasado, las decisiones del funcionario judicial, aunque
discutibles, son inatacables por medio de la tutela, ya que siguen amparadas
por la autonomía funcional  de los jueces, por no ser protuberantemente
defectuosas; sin embargo, una evaluación de sus inevitables resultados futuros
permite concluir que el juez terminará por incurrir en una vía de hecho, al violar
de manera manifiesta la Carta. En tales circunstancias, y siempre y cuando esos
resultados futuros sean evidentes, y no exista otro mecanismo judicial de
defensa, el juez constitucional puede intervenir a fin de enfrentar una amenaza
a los derechos fundamentales, derivada de una actuación judicial, que
inevitablemente devendrá en vía de hecho ya que, el artículo 86 superior es
claro en señalar que esa acción procede en tales eventos.
39- Esta “vía  de
hecho prospectiva” es clara en el presente caso, puesto que, hasta ahora, la
actuación de la Corte Suprema dista de ser arbitraria, pero, en caso de
permitirse que ésta continúe, indefectiblemente desconocerá la inviolabilidad
del voto de los congresistas (CP art. 185), por cuanto esa Corporación judicial
entrará a discutir y cuestionar judicialmente el sentido de la decisión
adoptada por los Representantes al precluir el juicio contra el Presidente
Samper, para lo cual, como  ya se indicó, carece totalmente de competencia. De
no intervenir el juez de tutela, el proceso contra la peticionaria
inevitablemente devendría una vía de hecho, y desconocería su derecho
fundamental al debido proceso (CP art. 29), por lo cual la tutela es procedente
procedente.
Precisión y rectificación de una línea
jurisprudencial sobre inviolabilidad parlamentaria y funciones judiciales de
los congresistas.
40- Con todo,
podría objetarse a la anterior argumentación que el sumario adelantado por la
Corte Suprema contra la peticionaria jamás se tornará en una vía de hecho
judicial, ni afectará la inviolabilidad parlamentaria, por cuanto la actuación
de esa Corporación judicial se funda en los criterios adelantados por la Corte
Constitucional, que es el máximo intérprete de la Carta, sobre los alcances de
la responsabilidad de los congresistas cuando ejercen funciones judiciales.
Según esa objeción, la doctrina sentada por la Corte Constitucional en las
sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996, que no sólo hicieron tránsito a cosa
juzgada constitucional sino que fueron reiteradas de manera más o menos
explícita en otras sentencias ulteriores, permite concluir que la
inviolabilidad no opera cuando los senadores y representantes ejercen funciones
judiciales, por lo cual sería válido que la Corte Suprema investigara a la
actora por un eventual prevaricato al haber votado favorablemente la preclusión
del proceso.
41- La Corte
Constitucional reconoce que la anterior objeción tiene algún sustento, pues es
cierto que varios apartes de las sentencias anteriormente citadas pueden ser
interpretados en el sentido de excluir la aplicación de la garantía
institucional de la inviolabilidad cuando los congresistas ejercen funciones
judiciales. Sin embargo, como se ha visto, esa hermenéutica es inaceptable y
conduce a resultados inconstitucionales, por lo cual debe ser abandonada.
Precisamente esa situación es la que justifica que la Corte Constitucional haya
seleccionado esta tutela, pues resultaba necesario que esta Corporación
precisara y corrigiera su jurisprudencia en este tema, la cual infortunadamente
había abonado interpretaciones que desfiguraban el sentido mismo de la
inviolabilidad de los congresistas y desconocía las garantías de que debían
gozar los Representantes investigados por la Corte Suprema. Siendo la Corte
Constitucional el máximo intérprete de la Carta (CP art. 241), tal y como lo ha
señalado con claridad la propia jurisprudencia[53],
es obvio que era su deber precisar el sentido auténtico del alcance de la
inviolabilidad parlamentaria, tal y como se hace en esta sentencia.
Este fenómeno explica
entonces también el carácter puramente prospectivo de la vía de hecho de la
actuación de la Corte Suprema. En efecto, si se considera que la inviolabilidad
no cubre las actuaciones judiciales de los congresistas, entonces la
investigación penal de esa Corporación es posible. Ahora bien, en la medida en
que esa interpretación puede razonablemente desprenderse de las motivaciones de
las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996 de la Corte Constitucional,
entonces el proceso de la Sala de Casación Penal contra la peticionaria parece
legítimo. Sin embargo esa interpretación es inadmisible, pues erosiona la
inviolabilidad parlamentaria, por lo cual, como ya se dijo, era necesario que
la Corte Constitucional corrigiera los obiter dicta  y fijara el alcance
de su doctrina sobre este tema.
Una vez precisada la
doctrina constitucional sobre la inviolabilidad parlamentaria, la actuación de
la Corte Suprema contra la peticionaria indefectiblemente devendrá una vía de
hecho, que desconoce el debido proceso, por lo cual resulta procedente conceder
el amparo solicitado por la actora.
42- Sin embargo, una
nueva objeción surge, por cuanto podría considerarse que, en la medida en que
las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996 han hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional (CP art. 243), no pueden ser desconocidas por las autoridades
constituidas, incluida la propia Corte Constitucional, y menos aún cuando esa
Corporación actúa simplemente como juez de tutela, y no se encuentra
examinando, ya sea por demanda ciudadana  o por vía de control oficioso, la
constitucionalidad de las leyes. Una pregunta obvia surge entonces: ¿hasta qué
punto es procedente que en esta sentencia de tutela, la Corte Constitucional
entre a precisar y corregir la doctrina aparentemente sentada en decisiones
previas de constitucionalidad? Para responder a ese interrogante, debe esta
Corporación analizar, en primer término, en qué medida los jueces en general, y
esta Corte en particular, se encuentran vinculados por sus precedentes.
Respeto a los precedentes y cambio
jurisprudencial.
43- El respeto a los precedentes cumple
funciones esenciales en los ordenamientos jurídicos, incluso en los sistemas de
derecho legislado como el colombiano. Por ello, tal y como esta Corte lo ha
señalado, todo tribunal, y en especial el juez
constitucional, debe ser consistente con sus decisiones previas[54], al menos por cuatro razones
de gran importancia constitucional.  En primer término, por elementales
consideraciones de seguridad jurídica y de coherencia del sistema jurídico,
pues las normas, si se quiere que gobiernen la conducta de los seres humanos,
deben tener un significado estable, por lo cual las decisiones de los jueces
deben ser razonablemente previsibles. En segundo término, y directamente ligado
a lo anterior, esta seguridad jurídica es básica para proteger la libertad
ciudadana y permitir el desarrollo económico, ya que una caprichosa variación
de los criterios de interpretación pone en riesgo la libertad individual, así
como la estabilidad de los contratos y de las transacciones económicas, pues
las personas quedan sometidas a los cambiantes criterios de los jueces, con lo
cual difícilmente pueden programar autónomamente sus actividades.  En tercer
término, en virtud del principio de igualdad, puesto que no es justo que casos
iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Y, finalmente,
como un mecanismo de control de la propia actividad judicial, pues el respeto
al precedente impone a los jueces una mínima racionalidad y universalidad, ya
que los obliga a decidir el problema que les es planteado de una manera que estarían
dispuestos a aceptar en otro caso diferente pero que presente caracteres
análogos. Por todo lo anterior, es natural que en un
Estado de derecho, los ciudadanos esperen de sus jueces que sigan interpretando
las normas de la misma manera, por lo cual resulta válido exigirle un respeto
por sus decisiones previas.
44- El respeto al precedente es
entonces esencial en un Estado de derecho; sin embargo, también es claro que
este principio no debe ser sacralizado, puesto que no sólo puede petrificar el
ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables
injusticias en la decisión de un caso. Así, las eventuales equivocaciones del
pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en
el presente y en el futuro. O, en otros eventos, una doctrina jurídica o una
interpretación de ciertas normas puede haber sido útil y adecuada para resolver
ciertos conflictos en un determinado momento pero su aplicación puede provocar
consecuencias inesperadas e inaceptables en casos similares, pero en otro
contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta irrazonable adherir a la
vieja hermenéutica. Es entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se
estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad
jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la
realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los
jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.
Conforme a lo anterior, en general la
doctrina y la práctica de los tribunales admiten que, dentro de ciertos
límites, un juez puede distanciarse de sus propios precedentes. Esto es muy
claro en los sistemas de derecho legislado, en donde la fuente esencial del
derecho es la ley, y no la jurisprudencia, por lo cual un funcionario judicial,
en ejercicio de su autonomía interpretativa, puede modificar, aunque obviamente
no de manera caprichosa, su entendimiento de las disposiciones legales y apartarse
de sus decisiones previas. Pero incluso
en los sistemas del Common Law, en donde el derecho derivado de los
precedentes judiciales o “case Law” es fuente básica del ordenamiento
jurídico, el principio del “stare decisis” o estarse a lo resuelto en
casos anteriores, no es absoluto, puesto que las más altas corporaciones
admiten que pueden apartarse de un precedente, con el fin de precisar, corregir
o modificar una línea jurisprudencial[55].
Así, Inglaterra durante siglos adhirió de manera muy rígida a la fuerza
vinculante de los precedentes; sin embargo, las propias necesidades del derecho
en una sociedad compleja llevaron a la Cámara de los Lores a abolir, en julio
de 1966, la regla según la cual ella quedaba atada de manera absoluta a sus
decisiones anteriores[56].
Según la más alta corporación judicial inglesa, el respeto al precedente es
"indispensable" para decidir casos concretos ya que "provee al
menos un cierto grado de certeza sobre la cual los individuos pueden confiar
para llevar a cabo sus negocios y es la base para un desarrollo ordenado de las
reglas jurídicas". Sin embargo, precisan los Lores, una "adhesión
demasiado rígida al precedente puede conducir a injusticias en casos concretos
y también restringir indebidamente el adecuado desarrollo del derecho".
Por ello concluyen que a partir de ese momento la Cámara de los Lores va a
considerar que si bien los precedentes son "normalmente vinculantes",
será posible para esa corporación "apartarse de una decisión previa cuando
sea justo hacerlo". El tribunal precisó empero que esa nueva regla sólo
era aplicable a la Cámara de los Lores, pero no a los otros jueces, que siguen
entonces vinculados a los precedentes de la más alta corporación judicial
inglesa, al menos hasta que ésta no los varíe, o sean  modificados por una ley
del Parlamento.
45- Una primera conclusión se
impone: si bien las altas corporaciones judiciales, y en especial la Corte
Constitucional, deben en principio ser consistentes con sus decisiones pasadas,
lo cierto es que, bajo especiales circunstancias, es posible que se aparten de
ellas.  Como es natural, por razones elementales de igualdad y seguridad
jurídica, el sistema de fuentes y la distinta jerarquía de los tribunales
implican que estos ajustes y variaciones de una doctrina vinculante sólo pueden
ser llevados a cabo por la propia corporación judicial que la formuló. Por tal
razón, y debido al especial papel de la Corte Constitucional, como intérprete
auténtico de la Carta y guardiana de su integridad y supremacía, corresponde a
esa Corporación, y sólo a ella, modificar las doctrinas constitucionales
vinculantes que haya desarrollado en sus distintos fallos.
46- De otro lado, y debido a
las funciones esenciales que juega en un Estado de derecho el respeto al
precedente, la variación de una jurisprudencia o una doctrina constitucional no
es un asunto de poca monta sino que debe ser cuidadosamente evaluado por los
jueces. Por ello, en anterior oportunidad, esta Corporación había explicado qué
requisitos debía cumplir un cambio de jurisprudencia para que fuera legítimo.
Dijo entonces la Corte:
“En ese orden de ideas, un
tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo,
pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar
las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la
estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para
justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la
interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el
precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado
el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio
jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte
razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen
no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado
sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que
fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un
Estado de derecho (subrayas no originales).[57]”
Por consiguiente, con base en esas pautas,
es rigurosamente válido que la Corte Constitucional rectifique y precise los
criterios adelantados sobre la inviolabilidad parlamentaria en las sentencias
C-222 de 1996 y C-245 de 1996. En efecto, como se mostró, la doctrina sentada
en esas decisiones no sólo es hermenéuticamente apresurada sino que conduce a
un desconocimiento grave de la inviolabilidad parlamentaria, en detrimento de
la independencia del Congreso, el libre debate democrático y el derecho fundamental
al debido proceso de los representantes investigados por la Corte Suprema. Los argumentos que justifican el explícito abandono de esos
criterios jurisprudenciales son entonces muy poderosos, puesto que están en
juego principios y valores esenciales del ordenamiento constitucional. En
cambio, los costos que puede generar esta rectificación jurisprudencial, en
términos de seguridad jurídica o de igualdad, son prácticamente inexistentes.
Así, a partir de esta sentencia, ningún congresista podrá ser investigado por
los votos y opiniones emitidos en el juicio al Presidente Samper, por lo cual
esta providencia no produce desigualdades en la aplicación de la ley penal. Y,
de otro lado, la presente rectificación jurisprudencial, al definir cuál es la
interpretación auténtica sobre el alcance de la inviolabilidad parlamentaria
cuando los congresistas ejercen funciones judiciales, lejos de generar
inseguridad jurídica, lo que hace es dirimir los problemas interpretativos que
habían provocado las afirmaciones hechas, obiter dicta, por esta
Corporación.
47- Con todo, podría objetarse
que incluso si existen razones poderosas en favor de una rectificación
jurisprudencial, ésta no es viable por medio de una sentencia de tutela, por
cuanto las anteriormente referidas eran de constitucionalidad y habían hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional. Ahora bien, en la medida en que tales
decisiones tienen efecto erga omnes, entonces obligarían incluso a la
Corte Constitucional, que no podría desconocerlas cuando actúa como juez de
tutela.
Esa objeción presupone que han hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional y constituyen doctrina constitucional
obligatoria todos los apartes de las decisiones C-222 de 1996 y C-245 de 1996,
que fueron reproducidos en el fundamento jurídico No 16 de la presente
sentencia, y que abonan la interpretación según la cual los congresistas están
desprovistos de inviolabilidad cuando ejercen funciones judiciales. Sin
embargo, esa suposición es muy discutible, pues es claro que no todo el contenido
de una sentencia de control constitucional es vinculante. Es pues necesario que
la Corte entre a precisar qué es lo
verdaderamente obligatorio en una decisión previa de control constitucional de
esta Corporación.
Ratio decidendi, alcance del respeto al precedente y cosa
juzgada constitucional implícita.
48- Para comprender
el alcance de la obligatoriedad de un precedente, resulta indispensable
distinguir entre los diversos aspectos de una decisión judicial. Así, siguiendo
en parte la terminología de los sistemas del Common Law, que es en donde
más fuerza tiene la regla del "stare decisis"[58], y en donde por
ende  más se ha desarrollado la reflexión doctrinal en este campo, es posible
diferenciar muy esquemáticamente entre la parte resolutiva, llamada a veces
"decisum", la "ratio decidendi" (razón de la
decisión) y los "obiter dicta" (dichos al pasar).
Estos conceptos son
formulados de distinta manera y con lenguajes diversos por los autores[59], lo cual ha
generado a veces agudas discusiones conceptuales. Sin embargo, su sentido
esencial es relativamente claro: Así, el decisum es la resolución
concreta del caso, esto es, la determinación específica de si el acusado es o
no culpable en materia penal, si el demandado debe o no responder en materia
civil, si al peticionario el juez le tutela o no su derecho, si la disposición
acusada es o no retirada del ordenamiento, etc. Por su parte, la ratio
dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades
irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la
base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento
normativo directo de la parte resolutiva. En cambio constituye un mero dictum,
toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no
es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales
en la argumentación del funcionario.
Ahora bien, estos
diversos componentes de una sentencia tienen distinta obligatoriedad en el Common
Law. Así, el decisum, una vez que la providencia está en firme, hace
tránsito a cosa juzgada y obliga a los partícipes en el proceso. Sin embargo, y
contrariamente a lo que a veces se piensa, esta parte resolutiva no constituye
en sí misma el precedente, ni vincula a los otros jueces, por la sencilla razón
de que a éstos no corresponde decidir ese problema específico sino otros casos,
que pueden ser similares, pero jamás idénticos. Por ello, en el sistema del Common
Law es claro que el precedente vinculante es la ratio decidendi del
caso, ya que ese principio abstracto, que fue la base necesaria de la decisión,
es el que debe ser aplicado por los jueces en otras situaciones similares. Así
lo señaló con claridad en Inglaterra Lord Jessel, en el caso Osborne v Rwlet de
1880, en donde precisó que "la única cosa que es vinculante en una
decisión judicial es el principio que sirvió de base a la decisión"[60]. Finalmente, los obiter
dicta tienen una fuerza persuasiva, que puede ser mayor o menor según el
prestigio y jerarquía del tribunal, pero no son vinculantes; un dictum constituye
entonces, en principio, un  criterio auxiliar pero no obligatorio para los
otros jueces.
49- Estos diversos
efectos no son caprichosos sino que derivan naturalmente de ciertas
características del derecho. Así, en la medida en que el sistema judicial
pretende resolver definitivamente los conflictos que se le plantean, es natural
que el decisum obligue a las partes en el litigio, con fuerza de cosa
juzgada, pues de no ser así, el derecho no cumpliría su función básica de
pacificación social. Sin embargo, por obvias razones de debido proceso, en
principio, esa decisión sólo vincula a quienes participaron en la controversia
judicial, salvo algunas excepciones, como los casos de acciones colectivas o
cuando el ordenamiento confiere efectos erga omnes a determinadas
sentencias, tal y como sucede con los procesos de control constitucional en
nuestro país.
Un poco más compleja,
pero particularmente importante, es la explicación de por qué únicamente la ratio
decidendi constituye doctrina vinculante para los otros jueces, mientras
que los dicta, incluso de los tribunales máximos, tienen una simple
fuerza persuasiva.
50- Para entender el
fundamento de esa diferencia es necesario tener en cuenta que, como ya se
indicó, el respeto al
precedente se encuentra íntimamente ligado a una
exigencia que pesa sobre toda actuación judicial, para que pueda ser calificada
de verdaderamente jurídica y racional, y es la siguiente: los jueces deben
fundamentar sus decisiones, no en criterios ad-hoc, caprichosos y
coyunturales, sino con base en un principio general o una regla universal que
han aceptado en casos anteriores, o que estarían dispuestos a aplicar en casos
semejantes en el futuro. Y es que no puede ser de otra forma, pues de los
jueces se espera que resuelvan adecuadamente los conflictos, pero no de
cualquier manera, sino con fundamento en las prescripciones del ordenamiento.
El juez debe entonces hacer justicia en el caso concreto pero de conformidad
con el derecho vigente, por lo cual tiene el deber mínimo de precisar la regla
general o el principio que sirve de base a su decisión concreta.
Esta exigencia de universalidad
de la argumentación jurídica es tan importante, que muchos teóricos
contemporáneos hacen de ella el requisito mínimo de racionalidad que debe tener
una decisión judicial en una sociedad democrática. Así, y por no citar sino a algunos de los doctrinantes
más conspicuos sobre este tema, tal es la base de la conocida tesis de
Wechsler, según la cual los jueces deben decidir sus casos con base en “principios
neutrales y generales”[61]; igualmente
allí radica la importancia conferida por Perelman  y MacCormick al respeto que
deben tener los jueces por el principio de justicia formal, que obliga a
decidir de manera igual los casos iguales[62]. O también,
ésta es la base de la tesis de Alexy según la cual toda decisión judicial debe
estar fundada al menos en una norma universal[63].
Por ende, la
existencia de una ratio decidendi en una sentencia resulta de la
necesidad de que los casos no sean decididos caprichosamente sino con
fundamento en normas aceptadas y conocidas por todos, que es lo único que
legitima en una democracia el enorme poder que tienen los jueces -funcionarios
no electos- de decidir sobre la libertad, los derechos y los bienes de las
otras personas.
51- Conforme a lo
anterior, es también natural que únicamente la ratio decidendi tenga
efectos vinculantes sobre otros jueces y adquiera la obligatoriedad de un
precedente. En efecto, en general, los jueces no son electos democráticamente,
ni tienen como función básica formular libremente reglas generales. A ellos les
corresponde exclusivamente resolver los casos que les son planteados por las
partes; es lo que algunos autores denominan la "virtud pasiva" de la
jurisdicción, para hacer referencia al hecho de que los jueces no tienen la
facultad de poner en marcha autónomamente el aparato judicial ya que sólo
actúan a petición de parte, y no por voluntad propia, y su intervención está
destinada  a resolver los casos planteados. Esto explica que desde
prácticamente el inicio de sus actividades la Corte Suprema de los Estados
Unidos se haya abstenido de formular consejos y recomendaciones, ya que su
función es estrictamente resolver casos; igualmente, por la misma razón, esta
Corte Constitucional ha precisado que cuando una norma ha sido acusada, pero no
se encuentra vigente, ni produce efectos, el pronunciamiento de esta
Corporación debe ser, en general, inhibitorio, por carencia actual de objeto[64].
Esta cualidad pasiva
de la jurisdicción es esencial para preservar el principio democrático y la
separación de poderes. Así, inevitablemente los jueces, al decidir casos, crean
en ocasiones derecho, puesto que precisan el alcance de las reglas jurídicas
existentes, o llenan vacíos y resuelven contradicciones del ordenamiento. Sin
embargo, para que esa producción incidental e intersticial de derecho por parte
de los jueces no sea riesgosa para la democracia, es necesario que ella ocurra
exclusivamente en el ámbito de la resolución de casos, pues si se permite que
ésta se desarrollle desvinculada de litigios judiciales concretos, entonces
claramente la rama judicial invadiría las órbitas de actuación de los otros
órganos del Estado, y en particular del Legislador, en detrimento del principio
democrático. Por ello, únicamente el principio general que sirvió de sustento
directo para resolver el caso, esto es la ratio decidendi, puede aspirar
a convertirse en precedente vinculante, mientras que las otras opiniones
incidentales, al no estar inescindiblemente ligadas al asunto planteado al
juez, a lo sumo tienen un valor pedagógico y persuasivo.
52- El anterior
análisis justifica no sólo por qué únicamente la ratio decidendi es
vinculante como precedente sino que además lleva a una conclusión ineludible:
el juez que decide el caso no puede caprichosamente atribuir el papel de ratio
decidendi a cualquier principio o regla sino que únicamente tienen tal
carácter aquellas consideraciones normativas que sean realmente la razón
necesaria para decidir el asunto. Esto es obvio, pues si se permite que el
propio juez, al resolver un caso de una manera, invoque como ratio decidendi
cualquier principio, entonces desaparecen la virtud pasiva de la
jurisdicción y la propia distinción entre opiniones incidentales y razones para
decidir.
Por ello, en
realidad, son los jueces posteriores, o el mismo juez en casos ulteriores,
quienes precisan el verdadero alcance de la ratio decidendi de un
asunto, de suerte que la doctrina vinculante de un precedente "puede no
ser la ratio decidendi que el juez que decidió el caso hubiera escogido
sino aquélla que es aprobada por los jueces posteriores"[65].
Este fenómeno explica
entonces ciertas técnicas inevitables que modulan la fuerza vinculante de los
precedentes: así, en algunos eventos, el juez posterior "distingue" (distinguishing)
a fin de mostrar que el nuevo caso es diferente del anterior, por lo cual el
precedente mantiene su fuerza vinculante, aunque no es aplicable a ciertas
situaciones, similares pero relevantemente distintas, frente a las cuales entra
a operar la nueva jurisprudencia. En otros casos, el tribunal posterior
concluye que si bien en apariencia, la ratio decidendi del caso anterior
parece aplicarse a la nueva situación, en realidad ésta fue formulada de manera
muy amplia en el precedente, por lo cual es necesario concluir que algunos de
sus apartes constituyen una opinión incidental, que no se encontraba
directamente relacionada a la decisión del asunto. El tribunal precisa entonces
la fuerza vinculante del precedente, ya que restringe (narrowing) su
alcance. En otras situaciones, la actuación del juez ulterior es contraria y
amplía el alcance de una ratio decidendi que había sido entendida de
manera más restringida. En otras ocasiones, el tribunal concluye que una misma
situación se encuentra gobernada por precedentes encontrados, por lo cual
resulta necesario determinar cuál es la doctrina vinculante en la materia. O, a
veces, puede llegar a concluir que un caso resuelto anteriormente no puede
tener la autoridad de un precedente por cuanto carece verdaderamente de una ratio
decidendi clara.
53- La Corte
Constitucional considera que el anterior análisis, si bien es tomado en alguna
medida del derecho privado y de los sistemas del Common Law, es no sólo
pertinente y esclarecedor para la discusión sobre el alcance de la cosa juzgada
constitucional sino que, además, armoniza con los criterios que esta
Corporación ya ha adelantado en varias oportunidades.
Así, en primer
término, al analizar el alcance de la cosa juzgada constitucional, esta Corte
ha distinguido, con otras palabras, entre decisum, ratio decidendi y
obiter dicta. Dijo entonces esta Corporación:
“¿Que parte de las sentencias de
constitucionalidad tiene la fuerza de la cosa juzgada?
“La respuesta es doble: poseen tal carácter
algunos apartes de las sentencias en forma explícita y otros en forma
implícita.
“Primero, goza de cosa juzgada explícita la
parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de
la Constitución.
“Segundo, goza de cosa juzgada implícita
los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo
de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a
aquéllos.
“En efecto, la parte motiva de una
sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución
le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio
auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.
“Distinta suerte corren los fundamentos
contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación
directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación misma indique,
pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte
resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser
observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia.[66]”
La
anterior referencia muestra que esta Corte ha señalado que una sentencia tiene
las mismas partes mencionadas anteriormente, y que cada una de ellas tiene un
efecto obligatorio específico, tal y como señaló en los fundamentos anteriores
de la presente providencia. Así, explícitamente la Corte señala que las
motivaciones incidentales son un mero dictum, que no es obligatorio sino
persuasivo; la parte resolutiva o decisum hace tránsito a cosa juzgada,
con la particularidad de que en los juicios de constitucionalidad de las leyes
tiene efecto erga omnes; y, finalmente, la cosa juzgada implícita
equivale a la ratio decidendi, razón por la cual esta Corporación le ha
reconocido efectos vinculantes. Estas distinciones y criterios han sido
reiterados por la Corte en decisiones posteriores, en especial en la sentencia
C-037 de 1996, en donde esta Corporación precisó:
“Sólo será de obligatorio cumplimiento,
esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte
resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte
motiva, como lo establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la
actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general;
sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que
guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva;
en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere
absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo
a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella.”
En segundo término, en varios casos, esta
Corte ha aplicado las anteriores distinciones, con el fin de mostrar que una
aparente variación de una doctrina constitucional sentada en una decisión
anterior, en realidad no tenía tal carácter, sino que constituía la mera
corrección de una opinión incidental de la parte motiva.  Así, al reexaminar el
alcance del delito de enriquecimiento ilícito en la sentencia C-319 de 1996,
esta Corporación explícitamente se apartó de los criterios que había adelantado
sobre ese delito en una decisión anterior (sentencia C-127 de 1993), en donde
había sostenido que para que una persona pudiera ser
condenada por ese hecho punible, las actividades delictivas de donde derivaba
el incremento patrimonial debían estar judicialmente declaradas. Sin embargo,
la Corte invocó las anteriores decisiones y concluyó que no había cambio de
jurisprudencia, por cuanto esas consideraciones no eran vinculantes, al no
estar indisolublemente ligadas a la decisión de exequibilidad.
Finalmente, es claro que, en numerosas
jurisprudencias, esta Corte ha reconocido la importancia de las “virtudes
pasivas” de la jurisdicción constitucional. En efecto, no de otra manera se
explica la mencionada tesis, según la cual no corresponde a esta Corporación
pronunciarse sobre normas derogadas, que no produzcan efectos; igualmente, tal
es la base del recurso a formas de cosa juzgada relativa y de la naturaleza
excepcional que esta Corporación ha conferido a la unidad normativa, ya que
ambas figuras encuentran sustento en la idea de que “no corresponde a esta
Corporación efectuar una revisión oficiosa de las leyes ordinarias, sino un
control de aquellas normas que han sido expresamente demandadas por un
ciudadano”[67].
Los anteriores criterios son enteramente
aplicables para que esta Corte examine si verdaderamente los apartes
mencionados de las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996 constituyen una
doctrina vinculante que no podía ser rectificada por medio de una sentencia de
tutela de la Sala Plena de la Corporación.
La jurisprudencia de la Corte en materia de
inviolabilidad parlamentaria.
54- Un examen detenido de las citadas
sentencias muestra que la tesis según la cual la inviolabilidad no cubre las
actividades de los congresistas cuando ejercen funciones judiciales no es
vinculante para la propia Corte como precedente, por la sencilla razón de que
en ninguno de los dos casos tal afirmación fue la ratio decidendi de las
decisiones que fueron tomadas.
Así, en la sentencia C-222 de 1996, el problema
esencial a ser resuelto era la competencia y denominación de la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara y de la Comisión de Instrucción del
Senado. El cuestionamiento de la actora consistía en que los artículos acusados
del Reglamento del Congreso desconocían la potestades de las Plenarias de las
Cámaras, al atribuir algunas decisiones esenciales a las comisiones. La Corte
consideró que la demandante tenía razón en que las decisiones fundamentales
eran de las Plenarias, y por ende retiró del ordenamiento el aparte de un
artículo que afectaba esa competencia; sin embargo, declaró la exequibilidad
del resto de disposiciones acusadas, por cuanto concluyó que éstas no
vulneraban las competencias privativas de la Cámara y del Senado. Nótese pues
que ninguno de los artículos demandados hace referencia a la responsabilidad
individual de los congresistas, por lo cual no era necesario, para declarar la
exequibilidad o la inexequibilidad de esas normas, adelantar las reflexiones
que la Corte hizo sobre la naturaleza de los juicios en el Congreso y las
responsabilidades judiciales de los representantes y senadores. Para demostrar
lo anterior, basta suprimir todas esas referencias, y de todos modos las
decisiones serían idénticas: la exequibilidad de los apartes demandados de los
artículos 330, 331, 338, 341, 342 y 345 de la Ley 5a. de 1992, y la
inexequibilidad de algunas expresiones del  artículo 346 de la Ley 5a. de 1992
de ese mismo cuerpo legal. Las tantas veces mencionadas afirmaciones de la
sentencia C-222 de 1996 son entonces un mero obiter dictum.
55- De otro lado, en la sentencia C-245 de
1996, la Corte declaró la inexequibilidad del literal b) del artículo 131 de la Ley 5a. de 1992, según el cual era
secreta la votación “para decidir sobre proposiciones de acusación ante el
Senado, o su admisión o rechazo por parte de esta Corporación”. En este caso,
las consideraciones de la Corte sobre la inoperancia de la inviolabilidad
cuando los congresistas ejercen funciones judiciales parece más relevante. En
efecto, la Corte señaló que a pesar de la inviolabilidad, la votación no podía
ser secreta, y pareció argumentar que esa garantía no amparaba el ejercicio de
funciones judiciales. Conviene pues transcribir nuevamente esos apartes, en
donde esta Corporación dijo:
“Debe entenderse pues que la
inviolabilidad opera en los casos en que los congresistas están ejerciendo su
función legislativa, su función constituyente derivada, su función de control
político  sobre los actos del Gobierno y de la Administración y, eventualmente,
su función administrativa, como es la de provisión de ciertos cargos. Pero cosa
muy distinta ocurre cuando los congresistas, revestidos de la calidad de
jueces, ejercen función jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se adelanten
contra funcionarios que gozan de fuero constitucional, especial (arts. 174,
175, 178-3, 178-4 y 199). Dichos juicios son, por definición constitucional,
públicos, así lo establece el artículo 175 numerales 1o. y 4o. Para la Corte es
claro que en este caso los congresistas asumen la calidad de jueces, tal como
la Corte lo explicó en reciente jurisprudencia (Sentencia N° C-222 de 1996).”
En este caso, parece pues que el fundamento
de la inexequibilidad de la norma es verdaderamente que la inviolabilidad parlamentaria
no se extiende al ejercicio de las funciones judiciales, por lo cual ésta sería
la ratio decidendi de esa sentencia, y tendría entonces efectos
vinculantes como precedente. Sin embargo, un análisis más detenido muestra que
la situación es distinta y que la base esencial de la decisión de la
Corporación fue la siguiente: la protección de la inviolabilidad no puede
traducirse en una erosión del principio de publicidad de la actividad de las
cámaras. En efecto, en el parrafo anterior, la misma sentencia C-245 de 1996
establece que “en manera alguna puede
interpretarse el artículo 185 en el sentido de que la inviolabilidad signifique
una excepción al principio general de la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún,  implique inmunidad judicial (subrayas no
originales)”. Pero es más, la Corte agrega que “para que el legislador
sea inviolable por sus votos y opiniones no se requiere que éstos se mantengan
bajo reserva. Por el contrario la inviolabilidad o inmunidad cobran
sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos (subrayas no
originales).”
Por consiguiente, conforme a
esas consideraciones, la afectación del principio de publicidad es la verdadera
causa de la inconstitucionalidad de esa norma, por cuanto la inviolabilidad no
puede traducirse en el secreto de las deliberaciones de las cámaras.  Más bien
es todo lo contrario; las deliberaciones y los votos en los juicios ante el
Congreso deben ser públicos, no porque los congresistas carezcan de inviolabilidad
en el desarrollo de esas funciones judiciales, sino precisamente porque la
tienen. La sentencia lo dice claramente, por lo cual conviene repetirlo: “la
inviolabilidad o inmunidad cobran sentido justamente frente a un acto y un
juicio públicos”.
56- Que la protección de la publicidad en
las deliberaciones y los votos del Congreso en estos juicios es la verdadera ratio
decidendi de la sentencia de inexequibilidad C-245 de 1996, lo demuestra el
siguiente precedente: en la sentencia C-037 de 1996, la Corte revisó el
artículo 64 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que regula
precisamente el deber de reserva de los funcionarios judiciales. La sentencia
condicionó entonces la constitucionalidad de esa disposición y precisó que no
era aplicable “a los procesos que se adelanten en el Congreso de la República
contra los funcionarios que gozan de fuero constitucional”, debido a “la
naturaleza pública que caracteriza esta clase de juicios”. Nótese no sólo que
el único argumento invocado por esta sentencia es la publicidad, sino que,
además, en el fondo la Corte tácitamente estaba reconociendo que los juicios
ante el Congreso son distintos a los procesos judiciales ordinarios, pues ¿qué
podría justificar que el deber de reserva deje de operar en esos procesos y sea
válido en el resto de la actividad judicial? Esto explica además la aclaración
de voto de cuatro magistrados, que señalaron que compartían la decisión sobre
la inaplicabilidad del artículo 64 de la Ley Estatutaria a los juicios ante el
Congreso, pero que debía “quedar claramente definido que los juicios que se
siguen ante el Congreso, de que tratan los preceptos constitucionales
mencionados no solamente son públicos, sino que igualmente, son de carácter
eminentemente político, no criminal.[68]”
La verdadera razón para haber declarado la
inexequibilidad de las votaciones secretas en los procesos ante las cámaras es
entonces la publicidad de estos procesos En efecto, la sentencia C-245 de 1996
podía haber suprimido todas las referencias a las eventuales responsabilidades
penales de los congresistas en el ejercicio de sus funciones judiciales, o
podría incluso haber sostenido la tesis contraria y señalado explícitamente que
los senadores y representantes conservaban su inviolabilidad en desarrollo de
esas funciones, y de todos modos la decisión hubiera sido idéntica: la
inexequibilidad del literal b) del artículo 131 de la
Ley 5a. de 1992, por afectación de la publicidad de las actividades del
Congreso. Y es que, como lo dice esa sentencia en su verdadera ratio
decidendi, la inviolabilidad no justifica el secreto precisamente porque
cobra “sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos”. Y esta
afirmación tiene pleno sentido, por cuanto, al ser inviolable en su voto, el
congresista puede actuar sin temor a las represalias judiciales pero, en virtud
de esa irresponsabilidad jurídica, su actuación debe ser transparente y
pública, a fin de que los electores y la opinión ciudadana puedan conocerla, e
imponer, si es el caso, las correspondientes responsabilidades políticas, tal y
como se indicó en el fundamento jurídico No 13 de esta sentencia.
57- El anterior análisis permite entonces
concluir que la interpretación que excluye la inviolabilidad parlamentaria del
ejercicio de las funciones judiciales no pasó de ser un dictum,
apresurado, innecesario y desafortunado, formulado por esta Corte en decisiones
anteriores. Sin embargo, podría considerarse que ello no es así, por cuanto la
sentencia C-222 de 1996 y la sentencia C-245 de 1996 señalan en su parte
resolutiva que las normas acusadas son declaradas exequibles o inexequibles,
“en los términos de esa sentencia”, con lo cual esa interpretación adquiere el
carácter de cosa juzgada constitucional implícita, se vuelve la verdadera ratio
decidendi y es entonces vinculante.
Sin embargo, esa objeción no es de recibo
por las siguientes dos razones: en primer término, como ya se señaló al
analizar las virtudes pasivas de la jurisdicción y el fundamento de la
obligatoriedad de la ratio decidendi, la mera voluntad de quien decide
el caso no convierte una opinión incidental en el fundamento decisivo del caso.
El juez, al decidir un conflicto, debe invocar las razones que le parezcan más
convincentes, pero no puede escoger discrecionalmente cuál es la ratio
decidendi de su sentencia, por lo cual la Corte pudo creer en su momento que
sus argumentos sobre la naturaleza estrictamente judicial de las decisiones de
los congresistas eran las verdaderas razones de su decisión; sin embargo, el
presente análisis ha mostrado que eso no es así, por lo cual no estamos en
frente de una doctrina constitucional vinculante.
De otro lado, lo cierto es que en ninguno
de los dos casos la expresión “en los términos de esa sentencia” adquiere una
verdadera eficacia normativa pues se la puede suprimir, y el efecto de las dos
sentencias es idéntico. Así, en la sentencia C-245 de 1996, no tiene ningún
sentido declarar inexequible el voto secreto en estos juicios “en los términos
de esta providencia”, por la sencilla razón de que la norma acusada es
inevitablemente retirada del ordenamiento. Por ende, después de la decisión de
la Corte, las votaciones en esos procesos serán indefectiblemente públicas, sin
que la expresión “en los términos de esta providencia” agregue nada sustantivo.
Por su parte, las normas examinadas en la
sentencia C-222 de 1996 no tenían verdaderamente nada que ver con las funciones
y responsabilidades individuales de los congresistas en esos procesos, ya que
el debate constitucional se contrajo al problema de la denominación de las
comisiones  y el reparto de competencias entre éstas y las plenarias de las
cámaras, esto es, saber a quién correspondían ciertas decisiones. Se trata pues
de normas orgánicas y procesales, frente a las cuales el agregado “en los
términos de esta sentencia” no tiene una verdadera eficacia normativa, por la
simple razón de que las competencias siguen siendo exactamente las mismas, con
o sin esa expresión en la parte resolutiva de la sentencia. ¿O acaso, debido a
esa expresión en la parte resolutiva, la denuncia ya no se presentará ante la
Comisión de Investigación y Acusación, como lo indica el aparte declarado
exequible del artículo 330 de la Ley 5 de 1992? ¿O tal vez, debido a esa
expresión en la parte resolutiva, tal órgano deje de tener esa denominación,
como lo indica el aparte declarado exequible de los artículos 331, 338 y 341 de
esa misma ley? ¿O será que, debido a esa expresión en la parte resolutiva,
dejará de corresponder la decisión sobre resolución calificadora a la Comisión
de Investigación y Acusación, quien decidirá si aprueba o no el proyecto
presentado, y en caso de rechazo deberá designar a un nuevo representante para
que elabore la resolución de acuerdo con lo aceptado por la Comisión, tal y
como lo ordena el artículo  342 de ese mismo cuerpo normativo, también
declarado exequible? ¿O, finalmente, debido a esa expresión en la parte
resolutiva, dejará tal vez la Comisión de Instrucción del Senado de reunirse
para decidir si aprueba o no el proyecto presentado por el ponente, como lo
establece el aparte declarado exequible del artículo 345 de la Ley 5 de 1992?
Como vemos, no sólo la discusión sobre la
inviolabilidad y las responsabilidades de los congresistas no tenía ninguna
relación con esas disposiciones, que establecen únicamente denominaciones y
repartos de competencia, sino que, además, el pretendido condicionamiento de la
exequibilidad llevado a cabo en la parte resolutiva no es más que eso: un
pretendido condicionamiento, por cuanto dicha expresión no altera un ápice el
sentido objetivo de esas disposiciones, para lo cual basta hacer el siguiente
experimento mental: supongamos que en ese juicio los congresistas son
inviolables en sus votos y opiniones, y leamos las normas declaradas exequibles
por la Corte en la sentencia C-222 de 1996 y establezcamos su significado.
Ahora hagamos la operación contraria: supongamos que los senadores y
representantes no gozan de inviolabilidad, y nuevamente  interpretemos el
alcance de esas disposiciones. La conclusión es inequívoca: en ambos casos el
significado es el mismo, por la sencilla razón de que esas disposiciones no
tienen nada que ver con el tema, pues se limitan a señalar competencias
orgánicas y denominaciones institucionales.
58- La sentencia referida intenta
justificar ese aparente condicionamiento de la exequibilidad, con el argumento
de que las reflexiones sobre la responsabilidad de los congresistas y la
naturaleza de los juicios ante el Congreso son necesarias, porque “las normas
demandadas se refieren a la acusación, a la preclusión de la investigación y a
la cesación de procedimiento”. Por ende, concluye esa providencia, “las
precisiones anteriores efectuadas son indispensables para fijar el alcance de
las competencias de la Cámara de Representantes y el Senado, señaladas en los
artículos 175 y 178 de la C.P. y que tienen que ver con las normas legales
acusadas en esta demanda. En consecuencia la exequibilidad de las mismas se
supeditará a la interpretación que se hace en esta providencia.” Sin embargo,
como se ha mostrado, esas afirmaciones carecen de todo sustento, por la sencilla
razón de que ninguna de las normas acusadas establece los criterios de fondo
que deben de servir de base  a esas decisiones de acusación, preclusión o
investigación, o analiza el grado de discrecionalidad que tienen o no los
congresitas en tales casos, o establece las responsabilidades en que pueden
incurrir, puesto que las disposiciones estudiadas por la Corte en esa ocasión,
se repite, se limitaban a establecer denominaciones institucionales y
competencias orgánicas.  Por ello, las reflexiones de la Corte sobre la
responsabilidad de los congresistas y la naturaleza de los juicios ante el
Congreso no pasaron de ser un dictum colateral, ya que no son
necesarias para la decisión, ni su incorporación en la parte resolutiva afecta
para nada el alcance objetivo de esas normas.
Conclusiones y decisión.
59- El análisis precedente ha mostrado
entonces, de manera concluyente, que era no
sólo legítimo sino necesario que la Corte precisara y corrigiera los criterios
que había adelantado, en anteriores ocasiones, sobre la inviolabilidad
parlamentaria en los juicios adelantados por las cámaras. En efecto, las
opiniones incidentales de las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996 habían
puesto en peligro valores esenciales de nuestro ordenamiento constitucional, como
la propia inviolabilidad parlamentaria, el libre debate democrático y el debido
proceso de algunos congresistas investigados por la Corte Suprema. Era pues
necesario aclarar esos criterios, y esa rectificación era legítima, ya que en
realidad se trataba, como se ha mostrado,  de unos obiter dicta, que
bien puede corregir la propia Corte Constitucional, cuando busca clarificar y
precisar su doctrina constitucional, por medio de las sentencias de unificación
de la Sala Plena de la Corporación.  En efecto, si bien la parte resolutiva o decisum
de los fallos de tutela y de control tienen distintos efectos, puesto que
las primeras son inter partes y las segundas son erga omnes, esto no
significa que la Sala Plena, al unificar jurisprudencia en materia de tutela,
no pueda modificar la doctrina constitucional, esto es, la ratio decidendi, establecida
en sentencias de control constitucional. En efecto, esta tesis terminaría por
confundir el decisum o parte resolutiva, con la ratio decidendi o
doctrina vinculante de una sentencia como precedente. Así, es obvio que en
principio la parte resolutiva de una sentencia de control constitucional es
intocable por los jueces ordinarios y de tutela, incluída la propia Corte
Constitucional. Por ello no podría una tutela, ni siquiera de la Sala Plena de
la Corte, revivir una norma declarada inexequible o, por el contrario, expulsar
del ordenamiento una norma encontrada constitucional por una sentencia anterior
de control, por cuanto frente a tales disposiciones ha operado la cosa juzgada.
Sin embargo, bien puede la Corte Constitucional, y únicamente esta Corporación
cuando actúa en Sala Plena, modificar en una tutela la doctrina sentada en una
decisión previa de constitucionalidad, siempre y cuando se cumplan los
requisitos anteriormente señalados, en el fundamento jurídico No  43 de esta
sentencia, para que sea constitucionalmente legítimo un tal cambio de
jurisprudencia.
60- En tal contexto, y conforme a la
rectificación jurisprudencial adelantada en esta sentencia, es claro que la
peticionaria no puede ser investigada ni sancionada penalmente por las
opiniones y votos que formuló durante el juicio adelantado por la Cámara de
Representantes contra el Presidente Samper. Por ende, y según lo desarrollado
en los fundamentos jurídicos No 29 a 36 de esta sentencia, la investigación
adelantada en su contra por la Corte Suprema de Justicia constituye una vía de
hecho prospectiva, por falta absoluta de competencia, la cual desconoce el
debido proceso de la peticionaria.
61- Con todo, podría sostenerse que a pesar
de lo anterior, la tutela es improcedente por cuanto la peticionaria cuenta con
otros mecanismos judiciales de defensa, como puede ser la solicitud de nulidad
en el propio proceso, o un eventual recurso de revisión. Sin embargo, esa
objeción no es válida ya que “la existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante” (Art. 6 num. 1 del Decreto 2591 de 1991). Ahora bien,
tanto un eventual recurso de revisión como una solicitud de nulidad deben ser
decididos por la Sala de Casación Penal, la cual, como se indicó en los
antecedentes de esta sentencia, ha negado la solicitud de nulidad formulada por
otro parlamentario procesado en las mismas circunstancias de la peticionaria,
por cuanto esa Corporación considera que tiene plena competencia para
investigar el sentido de los votos emitidos por los congresistas cuando
adelantan procesos en el Congreso.  Por ende existe certidumbre sobre la ineficacia
de esos medios judiciales, por lo cual la Corte Constitucional tutelará el
derecho al debido proceso de la peticionaria.
62- Finalmente, la Corte precisa que si
bien, como se señaló anteriormente, la actuación de la Corte Suprema constituye
una vía de hecho prospectiva, resulta procedente que la tutela sea concedida de
manera inmediata, y con efectos retroactivos, por cuanto se encuentra afectado
el debido proceso en materia penal, lo cual pone en riesgo la libertad física
de la peticionaria. En efecto, esta Corte ha señalado que “la interpretación
conforme a la Constitución se traduce, en materia penal, en la limitación de
las facultades y del poder punitivo del Estado, en el grado y en la extensión
necesarios a fin de garantizar el debido proceso y los demás derechos
constitucionales que la Carta consagra en favor de los procesados”[69],
por lo cual no tiene sentido permitir que continúe una investigación penal que
indefectiblemente constituirá, de seguir, una vía de hecho.
La Corte revocará entonces la sentencia del
21 de agosto de 1998 de la Sección Primera, Subsección A del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca en esta acción de tutela, y en su
lugar amparará el derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria,
para lo cual ordenará dejar sin efectos el proceso que se surte contra ella por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
63- Conforme a lo anterior, no hay ninguna
razón para que la Corte Constitucional entre a examinar si hubo o no violación
al debido proceso por el hecho de que la investigación de la Corte Suprema se
haya prolongado por más de dos años, por cuanto la tutela será de todos modos
concedida a la peticionaria. Ese examen es entonces improcedente por carencia
actual de objeto, por cuanto no tiene implicaciones sobre la decisión de la
presente acción de tutela, ni sobre las órdenes que corresponde formular a la
Corte Constitucional.
64- Por último, esta Corte precisa que,
debido a la naturaleza misma de la acción de tutela, no procede tampoco
conceder directamente el amparo constitucional a aquellos otros congresistas
que pretendieron intervenir como coadyuvantes, en el presente trámite judicial.
En efecto, el procedimiento de tutela, debido a su informalidad, no admite ese
tipo de intervenciones procesales, por lo cual la parte resolutiva de esta
sentencia sólo cobijará directamente a la peticionaria. Sin embargo, tal y como
esta Corte lo ha señalado, si bien la tutela sólo tiene efectos en relación con
las partes que intervienen en el proceso (Decreto 2591/91, art. 36), “sin
embargo, la doctrina constitucional que define el contenido y alcance de los
derechos constitucionales, sentada por la Corte Constitucional, con ocasión de
la revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que
le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la
interpretación de la Constitución.[70]” Por ello, la
Corte hará un llamado a prevención a la Sala Penal de la Corte Suprema para que
se abstenga de investigar como delitos los
hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos por los
congresistas en ejercicio de sus funciones.
V. DECISION.
Por lo anterior, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero. REVOCAR la sentencia del 21
de agosto de 1998 de la Sección Primera, Subsección A del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Cundinamarca en el proceso de la referencia, la
cual rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por Viviane Morales Hoyos, en contra de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Segundo.  TUTELAR el derecho fundamental
al debido proceso (CP art. 29) de la peticionaria, por cuanto la garantía institucional de la inviolabilidad
(CP art. 185) priva, de manera absoluta, a la Corte Suprema de competencia para
investigar como delitos los hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y
votos emitidos por la actora en las actuaciones adelantadas por la Cámara de
Representantes contra el entonces Presidente de la República.
Tercero. DEJAR SIN EFECTOS el
proceso que se surte ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, cuya radicación es 11.911, dentro del cual se adelanta investigación
en contra de la actora, como consecuencia del voto que emitió en 1996, en su
condición de Representante a la Cámara, en el proceso que siguió esa
Corporación legislativa en contra del Presidente de la República. Por lo tanto,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del
presente fallo, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia deberá ordenar el
archivo correspondiente.
Cuarto. Hacer un llamado a
prevención a los Magistrados de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia
para que se abstengan de investigar como
delitos los hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos
por los congresistas en ejercicio de sus funciones.
Quinto: LIBRENSE, por la Secretaría
General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia SU.047/99
SALA DE CASACION PENAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA-Competencia,
sin excepción alguna, sobre los delitos cometidos por congresistas en el
ejercicio del cargo (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Como
servidores públicos tienen responsabilidad penal en el ejercicio de sus
funciones (Salvamento de voto)
Es evidente que los congresistas son
inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de su
cargo, pero como todo servidor público tienen responsabilidad penal, cuando en
desarrollo de sus actividades incurren en conductas punibles tipificadas como
delitos en el Código Penal.
SALA DE CASACION PENAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA-Competencia
sobre delitos cometidos por congresistas cuando sus actuaciones están
inescindiblemente vinculadas con la comisión de conductas punibles (Salvamento
de voto)
La Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal, no puede investigar ni juzgar las opiniones y votos per se
emitidos por los congresistas en el ejercicio de su cargo, pero sí tiene
competencia privativa para conocer "de los delitos" que ellos
cometan, cuando sus actuaciones están inescindiblemente vinculadas con la
comisión de conductas punibles, tal como lo señala el artículo 186 de la Carta
Política, según el cual: "... de los delitos que cometan los congresistas,
conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia." Cabe advertir
que dicho precepto no consagra ninguna distinción acerca de la clase de delitos
que puedan ser investigados, razón por la cual debe aplicarse el principio
universal, que señala que: donde la ley no distingue no le es dado al
interprete distinguir. Por consiguiente, la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, tiene competencia constitucional y legal para conocer en
forma privativa, sin distinción alguna, de todos los delitos en que puedan
incurrir los congresistas, tanto en el ejercicio de su actividad legislativa o
cuando ejercen funciones jurisdiccionales, con motivo, en este último caso, de
las acusaciones formuladas contra el Presidente de la República o quien hagas
sus veces.
INVIOLABILIDAD DE CONGRESISTAS-Cuando actúan como jueces adquieren las
mismas responsabilidades y deberes de éstos (Salvamento de voto)
Cuando los congresistas ejercen funciones
jurisdiccionales, con ocasión de las acusaciones formuladas contra el
Presidente de la República, al actuar en dichos eventos en su condición de
jueces, facultados para administrar justicia, tienen las mismas
responsabilidades y deberes que corresponden a estos últimos, de manera que, la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ostenta la atribución
constitucional para investigar y juzgar las posibles conductas punibles, en
relación con las funciones judiciales desempeñadas, dado el fuero especial
constitucional establecido para los mismos.
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Control
político y garantía institucional (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-No es
absoluta (Salvamento de voto)
SERVIDOR PUBLICO-Congresistas (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-Responsabilidad
penal cuando ejercen funciones judiciales (Salvamento de voto)
Una cosa es la inviolabilidad de los
congresistas consagrada en el artículo 185 de la Constitución Política, con
respecto a las opiniones y votos que emitan en ejercicio de sus cargos, en
desarrollo del control político y para asegurar su independencia y autonomía
frente a la injerencia de los demás poderes, lo que supone la configuración de
la irresponsabilidad jurídica en esta materia, derivada del ejercicio de la
actividad parlamentaria, y otra diferente, es la responsabilidad penal en que
puedan incurrir sus miembros, bien por delitos comunes cometidos con ocasión
del servicio o fuera del mismo, o cuando actúan en función judicial.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Función judicial (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-180.650
Demandante:
Viviane Morales Hoyos.
Demandada:
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Penal.
Magistrados Ponentes:
Dr. CARLOS GAVIRÍA DÍAZ
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Con el debido respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional, procedo dentro de la oportunidad legal correspondiente,
y dentro del término certificado por la Secretaría General de la Corporación, a
formular el salvamento de voto de la referencia, de fecha 29 de enero del año
en curso.
Comienzo por manifestar que aunque desde
luego, dicha sentencia debe ser acatada en su integridad, por ser el resultado
de una decisión judicial del máximo Tribunal de la justicia constitucional
colombiana, no la puedo compartir ni en su parte motiva ni en su resolutiva,
pues ella desconoce abiertamente los preceptos consagrados en la Constitución,
en relación con la indiscutible competencia que tiene la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia para conocer, en forma privativa, sin excepción alguna, de
los delitos que pueden cometer los congresistas en el ejercicio del cargo.
Aunque son suficientes las precisiones de
carácter jurídico que me permití formular en la ponencia elaborada por el
suscrito, las cuales reitero en esta oportunidad, como sustento del presente
salvamento de voto, considero pertinente adicionarlas, con los siguientes
razonamientos, en vista de los argumentos consignados en la sentencia de la
cual me aparto.
1. Es evidente que los congresistas son inviolables por
las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de su cargo, pero como
todo servidor público tienen responsabilidad penal, cuando en desarrollo de sus
actividades incurren en conductas punibles tipificadas como delitos en el
Código Penal (C.P., arts. 6o., 123, 124, 185 y 186).
2. Es claro, igualmente, que la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal, no puede investigar ni juzgar las opiniones y
votos per se emitidos por los congresistas en el ejercicio de su cargo
(C.P., art. 185), pero sí tiene competencia privativa para conocer “de los
delitos” que ellos cometan, cuando sus actuaciones están inescindiblemente
vinculadas con la comisión de conductas punibles, tal como lo señala el
artículo 186 de la Carta Política, según el cual: “... de los delitos que
cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de
Justicia.”. Cabe advertir que dicho precepto no consagra ninguna distinción
acerca de la clase de delitos que puedan ser investigados, razón por la cual
debe aplicarse el principio universal, que señala que: donde la ley no
distingue no le es dado al interprete distinguir.
3.      Por consiguiente, la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, tiene competencia constitucional y legal para
conocer en forma privativa, sin distinción alguna, de todos los delitos en que
puedan incurrir los congresistas, tanto en el ejercicio de su actividad
legislativa o cuando ejercen funciones jurisdiccionales, con motivo, en este
último caso, de las acusaciones formuladas contra el Presidente de la República
o quien hagas sus veces.
4.      Cuando los congresistas ejercen funciones jurisdiccionales,
con ocasión de las acusaciones formuladas contra el Presidente de la República,
al actuar en dichos eventos en su condición de jueces, facultados para
administrar justicia, tienen las mismas responsabilidades y deberes que
corresponden a estos últimos, de manera que, la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia ostenta la atribución constitucional para investigar
y juzgar las posibles conductas punibles, en relación con las funciones
judiciales desempeñadas, dado el fuero especial constitucional establecido para
los mismos (C.P., arts. 116, 186, 235, parágrafo, y 13 de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia).
5.      El proceso adelantado en el año de 1.996 en la
Cámara de Representantes contra el Presidente de la República de entonces, se
judicializó, hasta el punto de que la resolución de preclusión en su parte
resolutiva va precedida de las expresiones, “administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley”, calificando el proceso,
en la parte motiva de dicha providencia, como de carácter eminentemente
jurídico.; tanto así, que no por haberlo expresado la demanda, sino más bien
por haberlo precisado la Corte Constitucional, en anterior oportunidad con
efectos erga omnes, dicha decisión hizo tránsito a cosa juzgada y no es
susceptible de revisión por ninguna otra autoridad judicial.
6.      Como consta en el expediente, el proceso penal
adelantado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
radicado con el número 11.911, se inició con base en una denuncia de carácter
penal por el delito de prevaricato. Dentro del mismo proceso, se ordenó por
dicha Corporación la apertura de instrucción por los hechos relacionados con el
debate y posterior aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes de
la citada resolución de preclusión, vinculando al proceso mediante indagatoria
a quienes votaron afirmativamente el proyecto de preclusión.
7.      De las diligencias procesales que obran en el
expediente y concretamente del auto que resolvió la solicitud de nulidad
formulada contra la providencia de apertura de instrucción, se desprende que la
Corte se declaró competente para el conocimiento de conductas punibles en que
se hubiesen podido incurrir por algunos Representantes a la Cámara, con
fundamento en anteriores providencias dictadas por la Corte Constitucional,
según las cuales, de manera clara, esta Corporación determinó que cuando los
miembros del Congreso ejercen funciones jurisdiccionales con motivo de las
acusaciones presentadas contra el Presidente de la República “tienen las mismas
responsabilidades y deberes de los jueces”, que ordinariamente administran
justicia en el país; por consiguiente, dichas actuaciones podían tener
implicaciones de carácter penal, como es propio de las decisiones judiciales.
8.      El suscrito no observa que la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, con la actuación adelantada, estuviese
persiguiendo e investigando el voto emitido por los Representantes a la Cámara
en el proceso efectuado por dicha célula legislativa, que terminó con la
resolución de preclusión al Presidente de la República, para lo cual desde
luego, como se ha dicho, carece de competencia; por el contrario, se trataba de
investigar las posibles conductas punibles o hechos delictivos en que se
hubiese podido incurrir con ocasión de dicho proceso, con la obligación de
determinar individualmente si existía o no la comisión de algún delito, dentro
del grado de sus atribuciones constitucionales y legales. En consecuencia,
afirmar que se persiguió el voto per se, constituye una apreciación
subjetiva que a mi juicio no se encuentra acreditada fehacientemente en el
expediente. Tampoco existe evidencia de que la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia estuviese investigando como delito los hechos
inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos por los
congresistas, sino más bien las posibles conductas punibles.
9.      Tampoco puede anteponerse la inviolabilidad en
relación con la competencia para la investigación del delito de prevaricato,
por cuanto como se reitera, dicha excepción no tiene cabida en los textos
constitucionales (art. 186) pues ello conlleva a impedir el ejercicio pleno de
las funciones constitucionales que tiene la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia para conocer, sin distinción alguna “de los delitos que
cometan los congresistas” y para “investigar y juzgar a sus miembros, con
respecto a las conductas punibles que tengan relación con las funciones
desempeñadas”.
10.    El suscrito no observa por consiguiente, que se haya
configurado una vía de hecho en el presente asunto, en relación con la tutela
formulada por la demandante, ya que para que ella exista como razón determinante
para afectar providencias judiciales de otras corporaciones, se requiere, como
lo ha señalado reiteradamente la Corte Constitucional, que se encuentre
acreditado que el juez actuó sin competencia en el ejercicio de sus funciones,
de manera caprichosa, grosera y arbitraria, lo cual no puede deducirse que haya
ocurrido en el caso sub examine, por parte de la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, quien, como se ha dicho, avocó el conocimiento
del asunto con fundamento en jurisprudencia de la misma Corte Constitucional
que ahora se modifica y se desconoce. Por ello debió negarse el amparo
invocado, sin perjuicio de advertir como se propuso en la ponencia inicial que
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia no podía investigar
exclusivamente el voto per se y las opiniones emitidas por los
Representantes a la Cámara en el citado proceso.
De ahí que, por la vía de la acción de
tutela no se podía ignorar como se hizo en la sentencia de la cual me aparté,
la reiteradísima jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre la materia,
según la cual, los miembros del Congreso cuando ejercen funciones
jurisdiccionales tienen las mismas responsabilidades de los jueces, pues en
dicho caso administran justicia y, en consecuencia, sus actuaciones pueden
tener implicaciones penales. Dichas providencias fueron dictadas dentro del
examen constitucional de normas consagradas en la Ley 5 de 1.992 y por
consiguiente hicieron tránsito a cosa juzgada, en los términos del artículo 243
de la Carta Política.
Es claro para el suscrito que, cuando se
trata de un juicio político de competencia del Congreso de la República, sus
miembros están investidos de la inviolabilidad consagrada en el artículo 185 de
la Carta Fundamental; no ocurre lo mismo, cuando los congresistas como en el
caso sub examine, ejercieron funciones jurisdiccionales al investigar
las conductas presuntamente punibles del Presidente de la República,
denunciadas penalmente por el señor Fiscal General de la Nación en dicha
oportunidad, ya que para estos casos, es decir, cuando se actúa como juez, no
puede aplicarse la inviolabilidad, razón por la cual, corresponde
constitucionalmente a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
investigar y juzgar los delitos en que hayan podido incurrir, con ocasión de
las funciones desempeñadas.
Frente al problema jurídico generado,
considero plausible y necesaria una reforma constitucional de la Carta Política
de 1.991, que sin perjuicio de resaltar la inviolabilidad de los congresistas en
sus opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de su cargo, y conservando
dicha garantía institucional, inclusive, para aquellos casos en que de acuerdo
a su competencia el Congreso conoce y decide los juicios políticos que se sigan
contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, cuando hubiere
causas constitucionales, pueda adscribirse directa y privativamente a la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer
de la responsabilidad penal de los delitos que cometa el Presidente de la
República o quien haga sus veces, de la misma manera como dicha corporación
judicial tiene atribución constitucional para investigar y juzgar a los
miembros del Congreso, por los delitos en que incurran en ejercicio de sus
funciones.
De esta manera, con la mencionada reforma,
el Congreso de la República no ejercería funciones judiciales propias de los
jueces ordinarios para los efectos del conocimiento de la responsabilidad penal
anteriormente descrita y mantendría solamente, además de sus funciones
legislativas, la del conocimiento de los juicios políticos por causas
constitucionales del Presidente de la República o quien haga sus veces y de los
altos funcionarios del Estado, con la prerrogativa de la garantía constitucional
de la inviolabilidad de los miembros del Congreso, en relación con sus votos y
opiniones emitidos en dicho proceso político.
Son igualmente pertinentes los siguientes
criterios expuestos en la parte considerativa de la ponencia presentada por el
suscrito que se transcriben a continuación:
“(...)
Es necesario precisar, ante todo, que la
providencia judicial proferida por el Magistrado Dr. Jorge Aníbal Gómez
Gallego, el día 24 de junio de 1.998, dentro del proceso penal radicado en la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, bajo el No. 11.911, con
respecto a la cual la Senadora VIVIANE MORALES HOYOS promovió la acción de
tutela por encontrarla contraria al ordenamiento superior vigente contrariando,
según ella, los derechos fundamentales invocados, está encaminada a la apertura
de una instrucción penal a varios congresistas por los hechos relacionados con
el debate y posterior aprobación en la Plenaria de la Cámara de Representantes
de la resolución de preclusión, por medio de la cual se puso fin a la
investigación adelantada contra el doctor Ernesto Samper Pizano, en su
condición de Presidente de la República, expedido con fundamento en el artículo
329 de Código de Procedimiento Penal.
El mencionado pronunciamiento tuvo su
origen con ocasión de la denuncia presentada por el señor César Barrera
Santillana, contra el representante investigador “HEYNE SORGE MOGOLLÓN
MONTOYA Y DEMAS MIEMBROS - FISCALES DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES” por la
posible comisión de un hecho punible, en cuanto “DECLARARON QUE NO EXISTE
MERITO LEGAL Y SUFICIENTE, para acusar penalmente al señor ERNESTO SAMPER
PIZANO, Presidente de la República, por los hechos punibles de ENRIQUECIMIENTO
ILICITO, ejecutado en concurso simultáneo heterogéneo y/o plurisubjetivo con
otras conductas ilícitas, RESOLUCION, que es manifiestamente contraria a la Ley
-PREVARICATO POR ACCION-(...)”.
Atendiendo lo anterior, el Magistrado
Ponente ordenó la práctica de pruebas en relación con el objeto de la
investigación y decidió vincular al proceso mediante indagatoria a algunos
Representantes a la Cámara, entre ellos la doctora VIVIANE MORALES HOYOS,
previo el adelantamiento de unas diligencias de carácter preliminar, con
fundamento en el artículo 319 del Código de Procedimiento Penal.
Es bien sabido que, el proceso penal
consagrado en la legislación colombiana, se adelanta con la finalidad de
definir  la veracidad y existencia de hechos punibles, respecto de los cuales
se ha informado a las autoridades, a partir de la llamada notitia criminis, y
de los posibles autores de los mismos, mediante la realización de una serie de
actuaciones a través de etapas consecutivas, en desarrollo de un sistema mixto
que se obtiene de la unión de elementos propios de las formas tradicionales acusatorias
e inquisitivas, a fin de adelantar una investigación y juicio de naturaleza
penal.
(...)
En este orden de ideas, resulta necesario
analizar, primordialmente, el aspecto atinente a la competencia de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para conocer del  proceso a
través del cual se profirió la decisión que se impugna por la vía del control
constitucional de la acción de tutela, a fin de determinar su conformidad con
el ordenamiento jurídico vigente.
4.     La Competencia de
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para investigar a los
miembros del Congreso, como presupuesto básico para la decisión judicial objeto
de la acción de tutela.
Como se deduce de los hechos
relacionados, la demanda promovida por la Senadora Viviane Morales Hoyos, a
través de apoderado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la
Constitución Política, persigue que se tutelen sus derechos fundamentales a la
inviolabilidad por sus votos y opiniones y al debido proceso (C.P., arts 185 y
29), los cuales estima vulnerados por parte de la Sala de Casación Penal de la
Honorable Corte Suprema de Justicia, dentro del proceso penal, en el cual dicha
corporación investiga las opiniones y los votos emitidos por ella en su
condición de Representante a la Cámara, en el año de 1996, en el juicio
adelantado contra el doctor Ernesto Samper Pizano, quien ostentaba la
Presidencia de la República en dicha oportunidad.
Por consiguiente, la demandante solicitante
expresamente, en ejercicio de la referida acción de tutela, que se declare nulo
el proceso que cursa en dicha corporación judicial, originado en la
circunstancias mencionadas, a fin de que se de por terminado el mismo y se
ordene su archivo, revocando previamente cualquier medida que hubiere decretado
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia contra la libertad de
la Senadora Viviane Morales Hoyos.
Como se deduce de los razonamientos
esgrimidos por la actora, a los largo de sus intervenciones, el fundamento
constitucional de la acción de tutela, sometida al conocimiento y decisión de
la Corte Constitucional, se encuentra consagrado en el artículo 185 de la Carta
Política, según el cual:
"Los congresistas serán inviolables
por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin
perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento
respectivo".
Como consecuencia de lo anterior, colige
que las opiniones y los votos que fueron depositados por los Representantes a
la Cámara, en el proceso adelantado en el año de 1996 contra el entonces
Presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, no pueden ser objeto
de investigación por ningún juez o tribunal ni por autoridad pública alguna, de
manera que por no ser jurídicamente viable adelantar ningún proceso contra los
referidos miembros del Congreso, por dicho motivo, no hay en Colombia ningún
juez o tribunal competente para conocer del mismo, por no estar previsto en la
ley.
Además de plantearse la incompetencia de la
Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, para el
conocimiento del proceso penal  mediante el cual, según el libelo, se
investigan  las opiniones y los votos de los congresistas, se aduce igualmente
como sustento de la acción, el desconocimiento del artículo 319 del Código de
Procedimiento Penal, conforme al cual dicha investigación no es viable
jurídicamente, porque la acción penal no podía ejercerse y por cuanto en la ley
penal no está previsto como delito el hecho de que los congresistas opinaran o
votaran en ejercicio de sus funciones (hecho 6º de la demanda).
Se configura entonces, según la demandante,
una inviolabilidad absoluta para los congresistas, que se encuentra consagrada
en el artículo 185 anteriormente citado, en relación con los votos y opiniones cuando
éstos actúan en ejercicio de sus funciones, e igualmente cuando intervienen
como jueces, en el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado. Por ello
estima que el proceso penal seguido por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia , al investigar las opiniones y los votos emitidos en su
condición de Representante a la Cámara quebrantó el derecho fundamental a la
inviolabilidad absoluta, previsto en el referido mandato constitucional, lo que
da lugar a la solicitud de nulidad del mencionado proceso.
Es evidente, que la inviolabilidad  que
tienen los miembros del Congreso en relación con las opiniones y votos emitidos
en el ejercicio del cargo, tiene como finalidad esencial garantizar la
independencia de los mismos frente a las demás Ramas del Poder Público.
El tema de la inviolabilidad de los
congresistas fue analizado exhaustivamente por esta Corporación, en la
sentencia T-322 de julio 23 de 1996, asignándole el carácter de garantía
institucional y no propiamente de derecho fundamental, como se afirma en el
libelo. En efecto en la referida providencia se expresa lo siguiente sobre el
particular:
“ 2- INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS
Este tema es el telón de fondo
de la presente tutela. Obliga, por consiguiente, un estudio pormenorizado.
2.1- Antes de la Constitución
de 1991, la inviolabilidad de los Congresistas era caracterizada por los
tratadistas como “la irresponsabilidad parlamentaria”, no como calificación
peyorativa, sino como expresión que surgía de la historia constitucional
colombiana. En efecto:
La Constitución de Cúcuta de
1821, refrendada por Bolívar, establecía:
Art. 66 “Los miembros del
Congreso... no son responsables por los discursos y opiniones que hayan
manifestado en las Cámaras, ante ninguna autoridad ni en ningún tiempo.”
En verdad, lo que se
establecía en esta primera época era la no responsabilidad, criterio
repetido en la Constitución de 1830:
Art. 73: “Los Senadores y
Representantes no son responsables en ningún tiempo, ni ante ninguna autoridad,
de sus discursos y opiniones que hayan manifestado en las Cámaras.”
La Constitución de la Nueva
Granada de 1832, en su artículo 70, consagró algo igual a la anterior.
Y la Constitución de 1842,
artículo 63, mantuvo el mismo criterio, pero lo amplió a la votación:
“Los Senadores y
Representantes no son responsables, en ningún tiempo ni ante autoridad alguna,
por las opiniones que manifiesten y votos que den en las Cámaras o en el
Congreso.”
2.2- Se pasa luego a otra
etapa en la cual se consagra la cláusula de irresponsabilidad. El
calificativo de IRRESPONSABILIDAD aparece en la Constitución de 1853, artículo
18: “Los miembros del Congreso son absolutamente irresponsables por las
opiniones y votos que emitan en él, y gozan de inmunidad en sus personas,
mientras duran las sesiones y mientras van a ellas y vuelven a su domicilio”.
La Confederación Granadina,
1858, fue mucho más lejos en todo sentido:
Art. 26: “Los Senadores y
Representantes son irresponsables por los votos que den y por las ideas y
opiniones que emitan en sus discursos. Ninguna Autoridad puede, en ningún
tiempo, hacerles cargo alguno por dichos votos y opiniones, con ningún motivo
ni pretexto.”
La Constitución de Rionegro de
1863, en su artículo 45, repitió lo dicho en 1858.
2.3- La Constitución de 1886
restringe el concepto porque la irresponsabilidad deja de ser absoluta y se
consagra la Inviolabilidad.
Se puede decir que se decanta
esa cláusula de irresponsabilidad y se le da la dimensión propia de garantía,
que se convierte en núcleo jurídico de las funciones de los parlamentarios.
Dice la norma:
“Artículo 106: “Los
Senadores y Representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el
ejercicio de su cargo. en el uso de la palabra sólo serán responsables ante la
Cámara a que pertenezcan; podrán ser llamados al orden por el que presida la
sesión, y penados conforme al reglamento por las faltas que cometan.”
Por supuesto que numerosos tratadistas,
entre ellos, el constitucionalista Alvaro Copete Lizarralde, consideraron que
el artículo 106 de la anterior Constitución mantiene esa cláusula de
irresponsabilidad. Dice Copete:
“Este artículo consagra la
irresponsabilidad parlamentaria. Como se trata de una excepción al principio
general imperante en todas las relaciones humanas, según el cual el hombre es
responsable de los actos que ejecuta, la inviolabilidad de los senadores y
representantes está limitada a las opiniones y votos  que emitan en el
ejercicio de su cargo. Por lo tanto, como con mucha razón lo anota Tascón, cae
bajo el derecho común cualquier opinión expresada fuera de las sesiones de la
Cámara respectiva o de sus comisiones.
Nos apartamos totalmente de
la mayoría de los tratadistas que fundamentan la irresponsabilidad
parlamentaria en el hecho “de que no haya en el Estado un poder superior ante
el cual pueda deducírseles responsabilidades”. Las ramas del poder público
están colocadas en absoluto pie de igualdad. no se puede hablar, dentro de
ninguna escuela, de que el poder, órgano o rama legislativa, sea superior al
poder, órgano o rama judicial. las ramas del Estado ejercen diversas funciones,
pero cada una de ellas, ramas y funciones, tienen un nivel de igual a las
demás. En nuestra opinión, el fundamento de la irresponsabilidad parlamentaria
está en la necesidad de que en el ejercicio de sus funciones obre en
conciencia, cumpliendo en tal forma el mandato del art. 105; se hace así
necesaria la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios, para poderles
garantizar una completa independencia en el cumplimiento de sus deberes.
Pero como esa
irresponsabilidad no es ni puede ser una patente de corso para los individuos
que componen las cámaras, se determina que puede ser penados conforme al
reglamento por las faltas que cometan. Estas penas de que habla el artículo, no
tienen carácter penal sino que son más bien, y así ha debido decirse, sanciones
disciplinarias.”[71]
Más preciso en la
caracterización de la inviolabilidad es el profesor y ex-Magistrado Luis Carlos
Sáchica quien trae un concepto que aún tiene vigencia y que hace referencia a
la garantía. Dice:
“Las garantías
constitucionales específicas que defienden la independencia de los miembros del
congreso, son las contenidas en los arts. 106 y107; la primera los hace
inviolables por opiniones y votos que den en ejercicio de su cargo.
Inviolabilidad que consiste en que al ejercer el derecho al uso de la palabra
en las discusiones solo son responsables de los juicios que expresen ante la
misma cámara a que pertenecen, sin que tales conceptos les acarreen
responsabilidad distinta de la política y moral que tiene ante sus compañeros
congresistas y ante la opinión pública, la cual se traduce en la censura o la
aprobación popular, más no en sanciones de tipo penal, salvo las disciplinarias
que prevea el reglamento de la misma Cámara para las faltas cometidas dentro
del congreso, de acuerdo con el cual también puedan ser llamados al orden
cuando abusen del ejercicio de su función. Se quiere, pues, que la discusión
sea libre y que las decisiones se adopten independientemente. “consultando únicamente la
justicia y el bien común”, como lo dispone el art. 105. De lo contrario, sobre
el congresista estaría pesando el temor a que la expresión de su pensamiento
envuelva consecuencias desfavorables, obligándolo a actuar contra lo que su
conciencia y deberes políticos le dicten. Esa inviolabilidad es consecuencia
del art. 179, según el cual el elector no impone obligaciones ni mandato al
elegido.”[72]
2.4- La Carta de 1991, no
altera la esencia de la inviolabilidad como garantía que provenía de la
Constitución de 1886. Dice el artículo 185:
“Los congresistas serán
inviolables por las opiniones, y los votos que emitan en el ejercicio del
cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento
respectivo”.
Esta garantía es institucional
porque protege funciones del congreso, especialmente, el derecho al CONTROL
POLITICO que los congresistas tienen en virtud del artículo 114 de la
Constitución, en armonía con el artículo 40 de la misma carta. Es una garantía
muy importante, que en este siglo adquiere una mayor proyección:
Dentro del carácter de un
Estado Social de Derecho, donde la Constitución no solamente trae normas
orgánicas (sobre el funcionamiento del Estado) sino también dogmáticas (sobre
deberes y derechos fundamentales, señalando principios y valores), con una
orientación finalística, hay, necesariamente, que acudir a la  moderna
interpretación constitucional que exige hacer una lectura integradora para
proyectar esa garantía en otra dimensión. En esta interpretación sistemática la
inviolabilidad adquiere una cualificación adicional: ingresa al ámbito de
las garantías institucionales.
2.5- Se afirma lo anterior
porque el artículo 185 de la C.P. que consagra la inviolabilidad de los
congresistas es una garantía institucional que se integra con el Preámbulo de
la Constitución (marco jurídico, democrático y participativo), con el artículo
1º (carácter del Estado)con el 20 (“libertad de expresar y difundir su
pensamiento y opiniones”); 40 (tener iniciativa en las corporaciones públicas);
112 (función crítica de la oposición); 135, numerales 3, 4, 6, 8 y 9 (control
político) y sobre todo con el art. 114 que expresamente establece en cabeza del
Congreso de la República el control político sobre el gobierno y la  administración,
atribución básica para el Estado Democrático Moderno. GREGORIO PECES-BARBA,
principal redactor de la Constitución Española de 1978, en su reciente libro
“La democracia en España” (edición de 1996), proclama:
“El fin último de impulsar
la dignidad de la persona humana exige una sociedad libre, decente, tolerante y
solidaria donde ciudadanos libres puedan convivir en paz. No conozco ningún
sistema alternativo, con todos sus defectos, al parlamentario representativo
para alcanzar estas metas. Por eso hay que hacer un sitio, siempre
precisamente, al Parlamento en la democracia del futuro, que no será ya sólo,
como dice Touraine, la democracia de la representación y de la deliberación,
sino la democracia de la liberación que intenta generalizar la efectiva
dignidad de todo los hombres” (pág. 309).
Estos autorizados conceptos,
aunque se refieren al sistema parlamentario español, trascienden a toda
calificación de democracia. La importancia del Congreso como institución, exige
para los Congresistas la inviolabilidad, basada en la no coacción al ejercicio
del control político y a la actividad legislativa. Se le adiciona a la simple
garantía y al derecho político, el de ser institucional, necesaria para
el ejercicio de quienes no solamente expiden las leyes sino contribuyen a la
formación de opinión pública, en defensa de los valores y  principios de la
Constitución. No reconocerlo así atentaría contra la finalidad de la
inviolabilidad y su carácter de INALIENABLE. Por supuesto que estos raciocinios
jurídicos no tendrían explicación si no fuera por la moderna teoría del
derecho.
3. LA GARANTIA
INSTITUCIONAL
Este concepto viene siendo
utilizado desde la década del veinte en la teoría constitucional. Se le
atribuye a Carl Schmitt[73].
Su característica consiste en la protección constitucional conferida a
determinadas instituciones, típicas y por lo tanto necesarias de la
organización político-administrativa. La garantía institucional es un límite
inclusive para el propio legislador, necesaria en la configuración y regulación
de determinadas instituciones; asegurando que no haya ni supresión ni
vaciamiento ni desfiguración de la imagen maestra, (o sea su núcleo
esencial).
Tratándose de la
inviolabilidad de la opinión de los Congresistas, la imagen maestra de esa
garantía la configura el ejercicio de la función del control político.
3.1- Es de advertir, que la
GARANTIA INSTITUCIONAL no existe sin la previa existencia del Estado mientras
el derecho fundamental existe “per se”. Al ser ambos integrados a la
Constitución, el derecho fundamental constitucional crea derechos subjetivos de
manera inmediata, mientras que de la garantía institucional
constitucionalizada los derechos subjetivos sólo se desprenden en forma mediata,
porque su finalidad inmediata es preservar las funciones institucionales del
Congreso.
3.2- Esta garantía de
protección a una calidad que identifica a la rama legislativa: el control
político significa que al tipificarse la inviolabilidad de los congresistas, se
torna necesaria como una medida de protección a su función democrática, al
deber del ejercicio de control político por parte del Congreso.
4. ALCANCE DE LA INVIOLABILIDAD
Desde 1886 la inviolabilidad no era
absoluta, teniendo como cortapisa un control reglamentario que, tratándose de
opiniones expresadas en ejercicio de las      funciones parlamentarias, no
podía ir más allá          de la disciplina interna que el
reglamento del Congreso establecía. Hoy tiene el mismo límite interno, pero,
adicionalmente no puede afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales.
4.1- La Corte Constitucional, al referirse
al artículo 185 C.P., especialmente a la inviolabilidad del voto, precisó:
“Dicha inviolabilidad consiste en que un
congresista no puede ser perseguido en razón a las opiniones expresadas durante
el curso de su actividad parlamentaria ni por los votos que emita, como dice la
norma, en ejercicio del cargo. Es una institución que nace con el parlamento
moderno y que busca garantizar la independencia de éste frente a los otros
poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo. Pero en manera alguna puede
interpretarse el artículo 185 en el sentido de que la inviolabilidad signifique
una excepción al principio general de la publicidad de los actos del Congreso,
ni, menos aún, implique inmunidad judicial. Para que el legislador sea
inviolable por sus votos y opiniones no se requiere que éstos se mantengan bajo
reserva. Por el contrario la inviolabilidad o inmunidad cobran sentido
justamente frente a un acto y un juicio públicos.
Debe entenderse pues que la inviolabilidad
opera en los casos en que los congresistas están ejerciendo su función
legislativa, su función constituyente derivada, su función de control político
sobre los actos del Gobierno y de la Administración y, eventualmente, su
función administrativa, como es la provisión de ciertos cargos. Pero cosa muy
distinta ocurre cuando los congresistas, revestidos de la calidad de jueces,
ejercen función jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se adelanten
contra funcionarios que gozan de fuero constitucional, especial (arts. 174,
175, 178-3, 178-4, y 199). Dichos juicios son, por definición constitucional,
públicos, así lo establece el artículo 175 numerales 1º y 4º. Para la Corte es
claro que en este caso los congresistas asumen la calidad de jueces, tal como
la Corte lo explicó en reciente jurisprudencia (Sentencia Nº 222 de 1996). (Subraya la Sala).
La Corte reconoce pues el valor
trascendental que reviste la inviolabilidad de los congresistas. Como se ha
dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la independencia de los
congresistas frente a las interferencias de los demás poderes del Estado y su
cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la
democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de
su misión tutelar propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no
seria posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y
disciplinaria en ningún caso. Lo artículos 133 (responsabilidad política del
congresista frente a sus electores), 183 (responsabilidad del congresista por
violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de
interés, destinación indebida de dineros públicos y tráfico de influencias),
185 (responsabilidades disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la
Constitución Política, imponen al congresista una serie de deberes que se
proyectan en el ejercicio de su función pública de emisión del voto, la cual no
puede ponerse al servicio de propósitos y objetivos que la Constitución y la
ley repudian.[74]” (Subraya la Sala).
La finalidad de la mencionada
inviolabilidad, es garantizar el control político; todo lo que no corresponde a
esa función, e invade derechos ajenos, se cataloga como abuso. Queda así
explicada otra de las razones para la limitación del citado derecho.”. (M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero).
De lo anteriormente transcrito se
desprende, claramente, el criterio jurisprudencial fijado por la Corte
Constitucional en diversos pronunciamientos judiciales, en donde se destaca que
si bien es cierta la existencia de la inviolabilidad de los congresistas por
las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo, como una garantía
institucional del control político que tienen sus miembros, en los términos
contemplados en el artículo 185 constitucional, ello no indica que dicha
responsabilidad sea de carácter absoluto  y pueda extenderse, además, a
aquellas conductas o hechos punibles en que incurran sus miembros, bien en el
ejercicio de sus funciones o cuando actúan en desarrollo de actividades que no
guardan relación con el cargo que desempeñan.
En relación con la responsabilidad
política, la única limitación que tienen los miembros del Congreso se encuentra
consagrada en el artículo 133 de la Carta Fundamental, en los siguientes
términos:
"El elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura".
Ahora bien, con respecto a la
responsabilidad penal de dichos servidores públicos, el artículo 186  ibídem,
establece lo siguiente:
"De los delitos que cometan los
congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única
autoridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán
ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma
Corporación".
En el mismo sentido, el artículo 267 de la
Ley 5ª de 1.992 (Reglamento del Congreso), prescribe lo siguiente:
"Fuero para el juzgamiento. De los
delitos que cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte
Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención".
Asimismo, el artículo 235, numeral 3o., de
la norma superior, sobre atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, le
asigna competencia a dicha Corporación judicial para:
"Investigar y juzgar a los miembros
del Congreso".
Se consagra de esta manera el fuero
especial para los miembros del Congreso, en virtud del cual, en materia de
responsabilidad penal, pueden ser investigados y juzgados en forma privativa,
por la Corte Suprema de Justicia, reemplazando la institución de la inmunidad
parlamentaria que regía con anterioridad a la promulgación de la Carta Política
de 1991.
Igualmente, frente a la violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades y del conflicto de intereses de
los congresistas el constituyente de 1991 consagró la pérdida de investidura de
sus miembros, por las causales previstas en la Carta Fundamental y le atribuyó
expresamente la competencia para decretarla al Consejo de Estado, de acuerdo
con la ley (C.P. art. 184 y 304 de la Ley 5ª de 1992).
Acerca del fuero especial de los
congresistas, esta Corporación se pronunció en la sentencia C-025 de 1.993, al
examinar la constitucionalidad de algunos preceptos de la ley 5ª de 1.992
Orgánica del Congreso, en los siguientes términos:
“31. El fuero especial consagrado en la
norma citada no tiene el carácter de privilegio. No se otorga competencia
alguna al Congreso para autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de
uno de sus miembros. El origen popular del poder y la alta misión que la
Constitución confía a las autoridades públicas - con mayor razón si se trata de
sus representantes - de proteger y hacer cumplir los derechos y las libertades,
no se concilia con la creación de prerrogativas que vulneran el principio
democrático de la igualdad de todos ante la ley. El estatuto de los servidores
públicos debe guiarse por el principio de la responsabilidad y no de su
exoneración.
32. De la siguiente manera explicó el
Constituyente la abolición del anacrónico privilegio de la inmunidad: "En
épocas en las que era posible detener a un Congresista sin que la opinión
pública se enterara se justificaba la figura de la inmunidad. Hoy día, cuando
los medios de comunicación masiva pueden hacer pública inmediatamente
cualquier actuación de la justicia que parezca maniobra política, no parece
necesaria la inmunidad para proteger al Congresista de las arbitrariedades. En
cambio, es una figura que se presta a la impunidad del Congresista que
delinque". (Informe - Ponencia "Estatuto del Congresista",
Gaceta Constitucional No. 51, pág. 27).
33. En razón de lo anterior, se decidió
"recomendar a la Asamblea la supresión de la inmunidad y su sustitución
por un fuero especial, igual al de los altos funcionarios del Estado, para que
los miembros del Congreso solamente puedan ser detenidos por orden de la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia y juzgados por este mismo Tribunal"
(Informe - Ponencia para primer debate en plenaria "Rama Legislativa del
Poder Público", Gaceta Constitucional No. 79, pág. 16-17).
34. El estatuto del Congresista,
particularmente la determinación de sus deberes y derechos, es un asunto que en
modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento. La actividad y
el funcionamiento del Congreso, se origina y proyecta en la actuación de sus
miembros. De ahí que la ley, por la cual se expide su reglamento no pueda ser
objeto de censura constitucional, por este concepto. De otra parte, las
garantías institucionales previstas en la Constitución, enderezadas a velar por
la independencia del Congreso y la existencia de un proceso político abierto,
libre y democrático, se expresan en algunos casos tomando como destinatarios
directos a los Congresistas individualmente considerados. En estos eventos, la
naturaleza institucional - no meramente personal - de la garantía, se colige de
su otorgamiento a la persona en cuanto miembro del Congreso.
35. Sin embargo, no puede el Congreso, a
través de ley instituir privilegios o prerrogativas, cuya concesión sólo podría
remitirse al momento constituyente. Más tarde, un poder constituido, sólo a
riesgo de abusar de sus propios instrumentos y quebrantar el principio de
igualdad (CP art. 13), podría rodearse de tales exenciones. Reemplazado el
antiguo sistema de la inmunidad, por el de un fuero especial, el único papel
que puede asumir el Legislador al dictar su reglamento se contrae a hacer
compatible su normal funcionamiento con la existencia y plena operancia de
dicho fuero.”. (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Cabe precisar que las funciones de
investigación y juzgamiento de los congresistas son ejercidas por la Corte
Suprema de Justicia a través de la Sala de Casación Penal, de acuerdo a las
normas sobre distribución de competencia de las mismas, en lo concerniente a
las conductas delictuosas en que se haya podido incurrir por parte de aquellos.
5.      La responsabilidad de los
congresistas como servidores públicos.
Es bien sabido que dentro del Estado Social
de Derecho que nos rige, plasmado en los ordenamientos constitucionales de 1991
se configura el establecimiento de un gobierno de leyes por encima de las
personas. Nuestra Carta Política se inspira en el principio fundamental, según
el cual, los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir
la Constitución y las leyes, mientras que los servidores públicos lo son por la
misma causa y por omisión o extralimitación de sus funciones. (C.P., art. 6o.)
De esta manera, para que pueda garantizarse
en forma plena el orden político, económico y social justo de que trata el
preámbulo de la Carta Fundamental, así como la finalidad esencial del Estado de
propender por la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución, resulta indispensable que, sin distinción alguna, los
ordenamientos jurídicos se apliquen en todo su rigor a quienes los infringen,
reclamando la responsabilidad y evitando la impunidad de los actos de aquellos
que faltando con sus deberes y obligaciones, quebrantan el ejercicio de las
funciones públicas.
No puede perderse de vista que los
congresistas son servidores públicos y que como tales sus actos u omisiones
están sometidos a la responsabilidad correspondiente, consagrada en la
Constitución y la leyes. En efecto, conforme lo establece el artículo 123 de la
Constitución Política, los miembros de las corporaciones públicas tienen el
carácter de servidores públicos.
De la misma manera, el artículo 124 ibídem,
establece que "la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva.”.
De la lectura de los textos
constitucionales y legales, se desprende con meridiana claridad que, es
evidente de una parte, que los miembros del Congreso son inviolables con
respecto a sus opiniones y votos emitidos en el ejercicio de su cargo (C.P.
art. 185), y que la única limitación que tiene dicha garantía institucional, en
materia de responsabilidad política, es la consagrada en el artículo 133 de la
Constitución Política, según el cual "el elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura".
Del mismo modo, es nítida la
responsabilidad penal que tienen los congresistas, consagrada en la
Constitución Política, a través de un fuero especial, en virtud del cual, de
los delitos que ellos cometan en el ejercicio del cargo o fuera del mismo,
conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad para
ordenar su detención y para investigar y juzgar a sus miembros. (C.P., arts 186
y 235-3); y finalmente, dado el carácter de servidores públicos que tienen los
miembros del Congreso, son responsables ante las autoridades mencionadas, por
infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6, 123, 124). Todo ello, sin perjuicio
de la sanción por pérdida de investidura que, en relación con los mismos, puede
ser decretada por el Consejo de Estado, por las causales previstas en el
artículo 183 de la Carta Política.
Para la Corte, resulta indiscutible e
incontrovertirble el grado de competencia asignado en la Constitución Política
de 1991, tanto a la Corte Suprema de Justicia  para investigar los delitos y
juzgar a los miembros  del Congreso, frente a la responsabilidad penal (C.P.,
arts. 186 y 235), como la que tiene el Congreso de hacer las leyes y de conocer
igualmente de las acusaciones formuladas contra el Presidente de la República y
los altos funcionarios del Estado (C.P. arts. 150, 174, 178), que no pueden dar
lugar a enfretamiento o choque entre las mismas instituciones, dada  la armonía
que debe existir  para el cumplimiento adecuado de sus funciones.
Por ello desde luego, cabe expresar que,
una cosa es la inviolabilidad de los congresistas consagrada en el artículo 185
de la Constitución Política, con respecto a las opiniones y votos que emitan en
ejercicio de sus cargos, en desarrollo del control político y para asegurar su
independencia y autonomía frente a la injerencia de los demás poderes, lo que
supone la configuración de la irresponsabilidad jurídica en esta materia,
derivada del ejercicio de la actividad parlamentaria, y otra diferente, es la
responsabilidad penal en que puedan incurrir sus miembros, bien por delitos
comunes cometidos con ocasión del servicio o fuera del mismo, o cuando actúan
en función judicial.
Al respecto, es pertinente transcribir lo
expresado por esta Corporación en la sentencia C-245 de 1996 (M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa), cuando al analizar la exequibilidad de los artículos
131 y 137 de la Ley 5ª de 1.992 afirmó lo siguiente, en criterio
jurisprudencial, que en esta oportunidad se reitera por la Sala Plena:
"Es evidente
que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta
ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total,
no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto
discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que
brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la
responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el
umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el
objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y
mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si el
comportamiento del congresista -en el momento decisivo de su actividad que se
confunde con la emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la
Constitución y de la ley penal y disciplinaria. La verificación de la
transparencia adquiere la plenitud de su rigor cuando el Congreso desempeña la
función judicial y, por ende, los congresistas asumen competencias de esa
naturaleza. Si en este caso se decidiera conceder a la inviolabilidad del voto
una latitud incondicionada, la función judicial ejercitada por jueces
desligados de todo estatuto de responsabilidad -que a ello conduce impedir
objetivamente verificar si el comportamiento del congresista se ajustó a la
Constitución y a la ley-, perdería definitivamente dicha connotación y, de ese
modo, todas las garantías del proceso habrían periclitado.”.
Así pues, la inviolabilidad consagrada en
la Carta Política se constituye en una garantía "que se convierte en el
núcleo jurídico de las funciones de los parlamentarios", de tipo
institucional y protege las funciones del Congreso, en desarrollo del derecho
al control político que ejercen, en cumplimiento de lo establecido en el
artículo 114 de la Constitución, en armonía con el artículo 40 del ordenamiento
superior, sin perjuicio de la mencionada responsabilidad penal a que se ha
hecho referencia.
6.     La función judicial
del Congreso.
Es bien sabido que la tradición
constitucional colombiana ha reconocido la existencia de un fuero especial para
la investigación, acusación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado,
mediante el adelantamiento de un procedimiento establecido en la Carta Política
de 1991 por parte del Congreso de la República.
Dicha regulación especial tuvo su origen en
las Constituciones de  Cundinamarca de 1811 (arts. 46-49), la de Antioquia de
1812 (Título III, Sección 3a, art. 10)[75], la
Constitución de la República de Colombia de 1.821 (arts. 89 y 97) y de 1.830
(arts. 63 y 51), la Constitución del Estado de la Nueva Granada de 1.832 (arts.
57 y 45), de la República de la Nueva Granada de 1.853 (art. 21), la
Constitución de la Confederación Granadina de 1.858 (arts. 54 y 53), la
Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1.863 (arts. 53 y 51) y, por
último, la Constitución Política de la República de Colombia de 1.886 (arts.
102 y 96) reformada en lo correspondiente por los actos legislativos número 1
de 1.968, 1 de 1.945, 3 de 1.910 y 10 de 1.905).
Al entrar en vigencia la Constitución
Política de 1991 se mantuvo el fuero para los altos funcionarios del Estado en
relación con la investigación, acusación y juzgamiento y la competencia para el
efecto atribuida a la Cámara de Representantes y al Senado de la República.
Conforme a lo establecido en el artículo
116 del ordenamiento superior mencionado:
" La Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces,
administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.
El Congreso ejercerá determinadas funciones
judiciales." (Subraya
la Sala).
Asimismo, la Constitución Política
estableció como atribuciones especiales de las dos cámaras legislativas, las
siguientes:
“Artículo 178. La Cámara de
Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales:
(...)
3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere
causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus
veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la
Nación.
4. Conocer de las denuncias y quejas que
ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los
particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en
ellas acusación ante el Senado.
(...)”.
Y, en relación con el Senado de la
República, dispuso :
“Artículo 174. Corresponde al Senado
conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el
Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional,
los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso,
conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.”.
Por su parte, en el artículo 6º de la Ley
5ª de 1992, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso”, se establece
que éste cumple las siguientes funciones:
"4. Función Judicial, para juzgar
excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad
política."
Según el artículo 305 numeral 3 de la
citada Ley Orgánica, la Cámara de Representantes tiene como atribución
especial, acusar ante el Senado cuando hubiere causas constitucionales, al
Presidente de la República o a quien haga sus veces y a otros altos
funcionarios del Estado. Igualmente, el artículo 313 numeral 11 del mismo
Reglamento, preceptúa que el Senado de la República conoce de las acusaciones
que formule la Cámara de Representantes contra los referidos dignatarios del
Estado.
Del mismo modo, en la Ley 270 de 1996,
"Estatutaria de la Administración de Justicia" se estableció lo
siguiente:
"Artículo 13. Del ejercicio de la
función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función
jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:
1.    El Congreso de la República, con
motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se formulen contra el
Presidente de la República o quien haga sus veces.”.
Asimismo, el artículo 178 ibídem, determina
que la función jurisdiccional del Congreso de la República será ejercida de
conformidad con lo establecido por la Constitución Política de Colombia, en
relación con las acusaciones que se formulen contra el Presidente de la
República o quien haga sus veces y el artículo 179 del mismo estatuto determina
que la Comisión de Investigación y Acusación forma parte de la Cámara de
Representantes y desempeña funciones judiciales de investigación y acusación en
los juicios especiales que tramita dicha Cámara.
Los pronunciamientos realizados por la
Corte Constitucional, en sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada (art. 243
de la C.P.), al interpretar las disposiciones constitucionales y al decidir
sobre exequibilidad de la Ley 5ª de 1992, en relación con la actividad
desarrollada por la Cámara de Representantes y el Senado de la República cuando
conocen de las acusaciones formuladas contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces, permiten concluir que para la Corporación, dicha función
es de carácter judicial y que cuando ellas se ejercen, lo Representantes y
Senadores tienen las mismas facultades y deberes de los jueces y por
consiguiente las mismas responsabilidades.
En efecto, en la sentencia C-222 de 1996,
con ponencia del Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz, se señaló expresamente:
"Para la Corte es indudable que
tanto la actuación que se cumpla ante la Comisión de Investigación y Acusación
de la Cámara, ante la Comisión de Instrucción del Senado, y ante las plenarias
de las dos corporaciones, tiene la categoría de función judicial, sólo para los
efectos de acusar, no acusar y declarar si hay  o no lugar a seguimiento de
causa. Por esta razón el inciso 2º del artículo 341 de la Ley 5ª de 1992,
refiriéndose a la Comisión de Investigación y Acusación dispone: "Los
requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán
los  exigidos por el Código de Procedimiento Penal." Y el artículo 333 de
la misma ley, en su inciso final, dispone que el Representante Investigador ,
"en la investigación de delitos comunes tendrá las mismas atribuciones,
facultades y deberes que los Agentes de la Fiscalía General de la Nación".
De lo anterior se infiere que para estos
efectos los Representantes y los Senadores tienen las mismas facultades y
deberes de los Jueces o Fiscales de Instrucción, y,  consiguientemente, las
mismas responsabilidades.
La naturaleza de la función encomendada al
Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto,
colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo
consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no
acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su
condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone
hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo
que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos
jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que las decisiones que se
adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de
jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener
implicaciones penales.
Admitida la acusación de la Cámara, siguen
los pasos señalados en los numerales 2 y 3 del artículo 175 de la C.P., es
decir, que "si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de
funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra
pena que la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta
de los derechos políticos". Esto es lo que algunos doctrinantes califican
como juicio de responsabilidad política. Pero, como lo advierte la misma norma,
"al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia,
si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra
pena", a juicio del Senado.
En conclusión, para la Corte es evidente
que el sentido de las anteriores normas constituye un requisito de
procedibilidad para que pueda producirse la intervención de la Corte suprema de
Justicia, como lo señala en forma clarísima el artículo 235 que consagra la
competencia de juzgamiento, en estos precisos términos: "Juzgar al
Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios
de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute,
conforme al artículo 175 numerales 2 y 3".
(...)
"Las precisiones anteriores son
indispensables para fijar el alcance de las competencias de la Cámara de
Representantes y el Senado, señalados en los artículos 175 y 178 de la C.P. y
que tienen que ver con las normas legales acusadas en esta demanda. En
consecuencia, la exequibilidad de las mismas se supeditará a la interpretación
que se hace en esta providencia".
Posteriormente y adoptando los mismos
criterios jurisprudenciales, esta Corporación en sentencia No. C-245 de 3 de
junio de 1996[76] expresó lo
siguiente:
"Así entonces, y entendiendo que las
actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial - penal y
disciplinario - es de índole judicial, el régimen aplicable a los jueces se
hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo "una
responsabilidad personal", que evidentemente trae como consecuencia el que
su proceder deba ser público y no secreto, pues únicamente siendo de público
conocimiento la actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo anterior encuentra respaldo en el
artículo 228 de la Constitución Política, cuando dispone que la Administración
de Justicia es función pública y sus actuaciones serán públicas y permanentes
con las excepciones que establezca la ley; cabe señalar que entre estas
excepciones no se encuentran los juicios que adelanta el Congreso de la
República a los altos funcionarios, excepciones que, como se ha señalado, no
cabe admitir cuando su consagración puede llevar a descartar la responsabilidad
penal de quien administra justicia, así sea de manera transitoria.
Ya en el plano de la función judicial -
especial - que ejerce el Congreso como son los juicios que adelanta contra
funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, referido a delitos
cometidos en el ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta, su
actuación debe someterse a los principios generales de esta función
pública." (lo subrayado es fuera del texto).
La Corte resalta y reitera pues en esta
oportunidad los anteriores criterios jurisprudenciales, según los cuales al
tenor de las normas constitucionales y legales a las que se ha hecho
referencia, el Congreso de la República ejerce funciones jurisdicionales,
cuando en cumplimiento de los ordenamientos jurídicos superiores, conoce de las
acusaciones formuladas contra el Presidente de la República o quien haga sus
veces y contra los altos funcionarios del Estado relacionados en los artículos
174 y 178 de la Carta Política (art. 116 C.P.), artículo numeral 1º de la ley
270 de 1996. Ello es tan cierto que cuando la Cámara de Representantes asumió
la investigación adelantada contra el Presidente de la República, doctor
Ernesto Samper Pizano, que terminó con la resolución de preclusión de la misma,
expuso lo siguiente en la referida providencia:
"De conformidad con el contenido de la
ley 273 de 1996, que modifica el procedimiento establecido en el Reglamento del
Congreso para las investigaciones adelantadas contra altos funcionarios del
Estado, más específicamente para la adelantada en esta instancia contra el Presidente
de la República en ejercicio doctor Ernesto Samper Pizano, la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, entrega el resultado
del examen a las imputaciones realizadas por parte del doctor Alfonso
Valdivieso Sarmiento, las pruebas y descargos que antecedieron y se ponen a
consideración de la plenaria de la Honorable Corporación.
Conscientes tanto de la responsabilidad
histórica asignada, como de las circunstancias en las cuales se adelantó el
debate; a la luz pública se controvirtieron las pruebas, se investigó tanto lo
favorable como lo desfavorable a la situación del investigado, a efectos de que
el país entero, gracias al adelanto tecnológico de los medios de comunicación,
asistiera al gran ejercicio de la democracia consistente en que el organismo
constitucionalmente asignado adelantara la investigación de la conducta de un
Presidente en ejercicio, ante la mirada escrutadora de la opinión pública.
La Cámara de Representantes, investigador
excepcional del comportamiento del señor Presidente de la República, ha
cumplido a cabalidad con su obligación constitucional, así grandes sectores
quieran desconocer su legitimidad, so pretexto de una ambigua falta de
credibilidad.
No se trata, como muy bien se ha dicho de
cualquier acusación, ni de cualquier acusado, lo que explica los grandes
intereses surgidos a raíz de este proceso. Con todo y a pesar del gran
despliegue realizado, de los argumentos esgrimidos, de las teorías respetables
que cada sector de la opinión ha querido hacer valer de antemano, y también,
por qué no decirlo, de las condenas anticipadas que se quieren imponer, hoy
entregamos el resultado jurídico de la investigación sobre la base de
las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, y aplicando el
principio del respeto a las garantías procesales a que tiene derecho el
Presidente de la República, al igual que cualquier ciudadano, según lo
dispuesto en el artículo 29 de la Carta, para lograr de la justicia, un debido
proceso y el ejercicio del derecho fundamental a una defensa,
independientemente de cualquier otra consideración.
Por tanto, la Cámara de Representantes,
antes de entrar a debatir sí la conducta del doctor Ernesto Samper Pizano, es
típica, antijurídica y culpable y sí hay lugar o no de proferir en su contra
resolución de acusación, quiere reiterar que el proceso que se califica por
medio de esta providencia, es de carácter eminentemente jurídico.
Se concreta esta investigación a la
deducción de responsabilidad por la Comisión de posibles conductas delictuosas,
en que pudo haber incurrido el señor Presidente de la República en esta
instancia, de que conocería en últimas la Corte Suprema de Justicia y por tanto
sin consideración a factores constitutivos de indignidad, causales éstas
desarrolladas por la ley 200 de 1995, que de haberse concretado, tendrían un
trámite diferente al aquí establecido, y un juez competente que para este
evento sería el Senado de la República.
Lo anterior, por cuanto en algunos sectores
de la opinión nacional se ha insinuado que al señor Presidente de la República
debe juzgársele en un juicio de carácter político.
A continuación y para reafirmar el carácter
eminentemente jurídico que a juicio de esta Corporación debe seguírsele al
doctor Ernesto Samper Pizano Presidente de la República, citaremos textualmente las normas
constitucionales que a nuestro juicio dan soporte legal a la anterior
aseveración y dentro de las cuales se encuadran los hechos denunciados."
(Subraya la Sala).
Esa misma providencia contiene las
siguientes conclusiones:
"Debe tenerse en cuenta que el proceso
se da bien por la comisión de hecho punible o de comportamiento que constituya
causal de mala conducta, procediendo en el primer caso la aplicación de
sanciones penales y en el segundo, la formulación de cargos por indignidad, con
sus inherentes consecuencias. Esto significa que si al Presidente se le imputa
la ejecución de algún delito y el mismo no se probare, no se puede
residualmente tener ese comportamiento imputado como constitutivo de mala
conducta, pues esta forma de aplicación no se aplica de manera subsidiaria.
Como se ve del anterior análisis, bajo
ninguna de las dos hipótesis contemplada surge la posibilidad de que legalmente
al doctor Ernesto Samper Pizano se le pueda seguir un juicio distinto al
jurídico y consecuencialmente la posición del señor Fiscal sobre un eventual
juicio político no s jurídicamente viable.
En mérito de los expuesto, la Honorable
Cámara de Representantes administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley: Resuelve:
1. Decretar la preclusión de la presente
investigación adelantada contra el Presidente de la República, doctor Ernesto
Samper Pizano.
2. Como consecuencia de lo anterior, archívese
el expediente". (Subraya la Sala).
A lo anterior cabe agregar que la misma
demandante en este proceso, Senadora Viviane Morales Hoyos, al intervenir en su
condición de Representante, en el proceso adelantado en la Cámara de
Representantes que culminó con la referida preclusión, justificó su posición
jurídica en los siguientes términos, según se lee en la Gaceta del Congreso No.
250 de 1996:
"Comienzo precisando la clase de
función que conforme a la Constitución y a la ley nos corresponde cumplir a los
Representantes a la Cámara en el proceso que se adelanta al Presidente de la
República, doctor Ernesto Samper Pizano.
"De la interpretación armónica y
sistemática de los artículos 116. Inciso segundo, 174, 178, numerales 3º, 4º,
5º, y 199 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 178 al 183 de
la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Justicia: artículos 6º numeral 4º y 353 de
la Ley Orgánica 5ª de 1992; artículo 67 inciso último y 489 del Decreto 2700 de
1991 "Código de Procedimiento Penal", modificado por la Ley 81 de
1992, sin la menor duda se concluye que los miembros de la Cámara reunidos en
esta plenaria, estamos cumpliendo una función Fiscal.
"Definida que la función que
cumplimos es la de Fiscal. Nos preguntamos acerca de cuáles serán las normas
legales que regirán nuestra conducta interna, moral y ética en el cumplimiento
de dicha función? La respuesta lógica, las mismas normas que observa y cumple
el Fiscal General de la Nación son las que deben regir a los Fiscales
especiales o temporales, que es el caso de los Representantes a la Cámara.
…
"Afirma lo anterior el principio
general de Derecho "donde existen los mismos hechos, corresponden las
mismas soluciones en derecho" principio que aplicado a la situación que
examinamos, no permite concluir de la siguiente manera: donde existen funciones
similares las normas aplicables son las creadas por el legislador para tales
funciones." (Pg. 529 Gaceta del Congreso No. 250). (Subraya la Sala).
Igualmente, en la aclaración de voto
consignado por la misma Representante (Pgs. 315 y 316) al hacer la
diferenciación sobre el juicio penal y el juicio por indignidad, expresó al
respecto, en su parte pertinente:
"…Quedando así a salvo la posibilidad
de iniciar un proceso por indignidad por mala conducta, al no haber tránsito a
cosa juzgada por no haber pronunciamiento sobre el fondo de esta materia".
De lo anteriormente expuesto, se desprenden
dos conclusiones a saber:
1)
Que cuando la Cámara de Representantes adelantó la
investigación contra el Presidente de la República, doctor Ernesto Samper
Pizano en relación con las denuncias formuladas por el doctor Alfonso
Valdivieso Sarmiento como Fiscal General de la Nación, que culminó con la
preclusión de la misma, dicha Corporación ejerció funciones jurisdiccionales,
en cumplimiento de los mandatos constitucionales contemplados en los artículos
116, 174 y 178 de la Carta Fundamental.
2)
Que dicho proceso, por consiguiente, fue de carácter
judicial y no político, en lo concerniente  a la definición de si era del caso
precluir la investigación adelantada contra el Jefe del Estado, con respecto a
las denuncias penales presentadas o acusarlo ante el Senado, en el evento de
que estas prestaran mérito (artículo 178 C.P.).
En esta circunstancias, entratándose del
ejercicio de una función jurisdiccional, como la que se ejerció  por parte de
la Cámara de Representantes, en el asunto sub-examine, no hay duda de que sus
miembros actuaron en su condición de jueces instructores, (art. 116 C.P.), de
manera que, conforme a la sentencia C-222 de mayo 16 de 1996 de esta
Corporación, suscrita con ponencia del Honorable Magistrado doctor Fabio Morón
Díaz, para estos efectos, es decir, para cumplir la función judicial de acusar,
no acusar y declarar sí hay o no lugar a seguimiento de causa, los
representantes "tienen las mismas facultades y deberes de los jueces o
fiscales de instrucción y, por consiguiente, las mismas
responsabilidades".
En virtud de lo dicho, se reitera por la
Corte que, en tales circunstancias, como se expuso en los pronunciamientos
judiciales de esta Corporación, que han sido transcritos y hacen tránsito a
cosa juzgada con respecto al examen constitucional de las normas allí
analizadas, "los miembros de las Cámaras, en su condición de jueces,
asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones
penales".
Sin embargo, cabe advertir que la referida
responsabilidad, no puede en ningún momento ni bajo ninguna circunstancia,
contrariar el mandato contenido en el artículo 185 de la Constitución Política
de 1991, según el cual, "los congresistas son inviolables por las
opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo". De manera que
una decisión encaminada a perseguir las opiniones y los votos emitidos por los
congresistas en el ejercicio de sus funciones legislativas, constitucionales y
legales, sería contraria de la garantía institucional de la inviolabilidad que
en estos casos tienen los miembros del Congreso.
Por ello, la responsabilidad penal a que se
ha aludido, no se deriva del ejercicio del control político, ni de las
opiniones o votos emitidos dentro del ejercicio de la función judicial del
Congreso, para lo cual, se repite, la inviolabilidad resulta irrefutable, en
los términos del artículo 185 superior, sino del ordenamiento constitucional
consagrado igualmente en el artículo 186 de la Carta Política, según el cual:
"De los delitos que cometan los
congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única
autoridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán
ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma
Corporación".
La norma constitucional mencionada no hace
distinción acerca de si se trata de delitos cometidos en ejercicio de las
funciones de congresistas, es decir, con ocasión del servicio o fuera del
mismo, de manera que, para la Corte, en aplicación del principio universal de
derecho, según el cual, donde el legislador no distingue, no le es dable al
interprete distinguir, debe entenderse que dicha responsabilidad penal,
consagrada constitucionalmente, se refiere a las conductas o hechos delictivos
en que pueda incurrir un miembro del congreso, bien en desarrollo de las
labores inherentes a su cargo, o en actividades de la vida privada.
De lo expuesto, deduce la Corte que, si los
miembros del congreso ejercen funciones jurisdiccionales cuando conocen de las
denuncias y quejas que ante ellos se presenten, contra el Presidente de la
República, o quien haga sus veces, o los altos funcionarios del Estado, que
gozan de fuero constitucional, (C.P., art. 178 numeral 4o.), con las mismas
facultades y deberes de los jueces y fiscales de instrucción, asumen una
responsabilidad personal que puede tener implicaciones penales; así pues, les
es aplicable en todo su contenido el artículo 186 de la norma constitucional,
según el cual, corresponde a la Corte Suprema de Justicia conocer de los
delitos que cometan los miembros del Congreso e investigar y juzgar a los
referidos funcionarios (C.P., art. 235 numeral 3o.), lo que además de
configurar la responsabilidad penal de dichos servidores públicos, consagra un
fuero constitucional para los mismos.
Aplicando los anteriores criterios al caso sub
examine, cuya tutela debe definirse exclusivamente en relación con la demandante,
resulta pertinente analizar, para los efectos de la decisión correspondiente,
sí como lo sostiene la actora en su demanda y en la pretensión principal de la
misma, el proceso adelantado por la H. Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal "investiga las opiniones y los votos que la doctora Viviane
Morales Hoyos en su condición de Representante a la Cámara, emitió en 1996, en
el proceso en el que ésta Corporación investigaba la conducta del doctor
Ernesto Samper Pizano, a la sazón Presidente de la República" o por el
contrario, se trata del ejercicio de las atribuciones consagradas en la
Constitución Política, según las cuales dicha Corporación, conoce en forma
privativa, "de los delitos que cometan los congresistas". (C.P., art.
185) y le corresponde "Investigar y juzgar a los miembros del
Congreso".
Obra en el expediente (folios 110 cuaderno
No. 2 de pruebas) la providencia emanada de la Sala de Casación Penal de la
Honorable Corte Suprema de Justicia, de fecha 24 de junio de 1998, en virtud de
la cual, con fundamento en el artículo 329 del Código de Procedimiento Penal,
se dispone lo siguiente:
"Con
base en las anteriores diligencias, de conformidad con el artículo 329 del
Código de Procedimiento Penal, se ordena la apertura de instrucción por los
hechos relacionados con el debate y posterior aprobación en la Plenaria de la
Cámara de Representantes de la resolución de preclusión, por medio de la cual
se puso fin a la investigación adelantada contra el doctor Ernesto Samper
Pizano en su condición de Presidente de la República.
En consecuencia, se dispone la práctica de
las pruebas que conduzcan a lo que es objeto de investigación, como lo
previene el artículo 334 del mismo estatuto procesal". (Subraya la Sala).
En la misma providencia "se ordena
vincular al proceso, mediante indagatoria, a los siguientes Representantes a la
Cámara que votaron afirmativamente el proyecto de preclusión",
relacionando los nombres de los mismos; se anuncia que oportunamente se
señalará fecha y hora para la práctica de las indagatorias y se dispone
comunicar la apertura de investigación a los imputados, al Ministerio Público y
al Presidente del Congreso de la República.
Del texto de dicha providencia se desprende
que la apertura de instrucción ordenada por la Sala de Casación Penal de la H.
Corte Suprema de Justicia, se refiere "a los hechos relacionados con el
debate y posterior aprobación",  en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, de la resolución de preclusión que puso fin a la investigación
adelantada, en esa oportunidad,  contra el Presidente de la República, doctor
Ernesto Samper Pizano, para deducir alguna responsabilidad penal, con
fundamento en los artículos 186 y 235 de la C.P. que le dan a dicha Corporación
judicial la facultad de conocer en forma privativa de los delitos que cometan
los congresistas, así como de investigar y juzgar a los miembros del Congreso.
Por ello, se ordena, así mismo, practicar las pruebas que conduzcan a lo que es
objeto de investigación.
De esta manera, si ese es el objeto de la
investigación es decir, si se trata de la búsqueda de la referida
responsabilidad penal, en los términos mencionados, por conductas o hechos
delictivos en que se hubiese podido incurrir, por parte de algunos de los
miembros del Congreso, en relación con el proceso adelantado por la Cámara de
Representantes, para la Corte resulta diáfana la competencia que tiene, de
acuerdo a los textos constitucionales, la Sala de Casación Penal de la H. Corte
Suprema de Justicia, a fin de investigar y juzgar por tales motivos a los
miembros del Congreso.
Empero, si lo que se pretende es investigar
las opiniones y los votos y la decisión misma adoptada en forma mayoritaria,
por los representantes  a la Cámara, que votaron afirmativamente la resolución
de preclusión de la investigación adelantada contra el Presidente de la
República, doctor Ernesto Samper Pizano, es claro que para esos efectos, la
Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, no tendría
competencia constitucional alguna para adelantar un proceso de esa naturaleza,
pues ello sería contrario a la garantía institucional de la inviolabilidad de
los congresistas "por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio
del cargo", (art. 185 C.P.) lo cual surge de la autonomía e independencia
que tienen los congresistas en el ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales.
De ahí que, para la Corte Constitucional,
la providencia de apertura de instrucción, de fecha 24 de junio de 1998,
suscrita por la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia,  por
los hechos relacionados con el debate y posterior aprobación en la Plenaria de
la Cámara de Representantes de la resolución de preclusión, se ajusta a los
ordenamientos constitucionales en la medida en que tanto la investigación y
demás diligencias, así como las indagatorias, ordenadas por dicha Corporación
Judicial, están dirigidas a determinar la responsabilidad penal de los miembros
del Congreso en dicho proceso, por presuntos hechos o conductas delictivas,
tipificadas en el Código Penal, y de sus autores o partícipes, pero en ningún
momento por haber votado u opinado a favor o en contra en el ejercicio de sus
funciones. En síntesis, es evidente que si dentro del mencionado proceso se
demuestra de manera palmaria que el voto favorable a la decisión de preclusión
tiene el carácter de conducta delictiva, como el cohecho, etc. se está en
presencia de una investigación penal, pues la decisión fue adoptada
infringiendo la ley penal, lo que no guarda relación con la inviolabilidad. En
ese sentido, la Corte hará los pronunciamientos respectivos, de conformidad con
los criterios que se han expuesto, con las salvedades y advertencias expresas
pertinentes.
No resulta pues nulo el proceso que
adelanta la Sala Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, con las finalidades
indicadas, en relación con la demandante, razón por la cual no se accederá a
declararla ni se ordenará el archivo del expediente, conservando, por
consiguiente, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia la
competencia constitucional para ejercer la potestad de investigación y
juzgamiento, (C.P., arts. 186 y 235), así como, para practicar las pruebas
conducentes al esclarecimiento de la verdad sobre los hechos objeto de
investigación, pero exclusivamente a fin de determinar si se ha infringido la
ley penal y esclarecer, quien o quienes pueden ser los presuntos autores del
hecho punible en cumplimiento de lo previsto en el art. 334 del C.P.P, sin que
se pueda perseguir bajo ninguna circunstancia las opiniones y los votos
emitidos por la demandante, dentro de la investigación adelantada por la Cámara
de Representantes, la cual concluyó con la preclusión adoptada por la mayoría
de sus miembros.”.
Fecha ut supra.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Salvamento de voto a la Sentencia SU.047/99
VIA DE HECHO-Alcance (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO-No la constituye el simple error judicial o la
irregularidad legal (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO-Carácter arbitrario del acto judicial (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO-Inexistencia por falta de arbitrariedad en actuación
judicial del máximo órgano de la jurisdicción ordinaria (Salvamento de voto)
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Investigación y juzgamiento de miembros
del Congreso (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No protege la conducta antijurídica de los
congresistas cuando ejercen funciones judiciales (Salvamento de voto)
La
garantía de la inviolabilidad, no puede analizarse de manera aislada. La
interpretación sistemática de las diferentes normas constitucionales, no
permite conferirle a la mencionada garantía un campo de protección de la
conducta antíjurídica de los congresistas que los ponga al abrigo de la
apertura de un proceso penal cuando se tenga evidencia de que se ha podido cometer
el delito de prevaricato al ejercitarse por su parte la función de administrar
justicia.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sometimiento al imperio de la ley cuando
ejerce determinadas funciones judiciales (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO-Inexistencia por apertura de investigación penal para
determinar comisión de hecho punible en el ejercicio de funciones (Salvamento
de voto)
Si se
verifican los presupuestos procesales para que el órgano competente proceda a
abrir una investigación penal, dirigida a determinar la comisión de un hecho
punible cometido por una autoridad judicial con ocasión del ejercicio de la
función encomendada, no puede afirmarse que se incurra en acto arbitrario
alguno. De otra manera, los comportamientos más abiertamente contrarios a la
recta administración de justicia, quedarían automáticamente convalidados.
VIA DE HECHO-Inexistencia por actuación judicial ajustada a la
doctrina que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (Salvamento de voto)
No puede afirmarse, desde ninguna perspectiva
razonable, que constituye vía de hecho la actuación judicial que se ajusta a la
doctrina sostenida por la Corte Constitucional en sentencias que han hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional. Por el contrario, su desconocimiento sí
representa un quebrantamiento grave del orden jurídico. Recientemente, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, mediante sentencia de tutela, señaló que el
"desconocimiento de la interpretación dada por la Corte
Constitucional", plasmada en sentencias que han hecho el tránsito a cosa
juzgada, conduce indefectiblemente a que la providencia en la que ello se
verifique pueda ser calificada como vía de hecho.
FUERO ESPECIAL DE CONGRESISTAS-No tiene carácter de privilegio que
permita exoneración de responsabilidad penal (Salvamento de voto)
FUERO ESPECIAL DE CONGRESISTAS-Alcance (Salvamento de voto)
DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Asunción de responsabilidad personal que
puede tener implicaciones penales cuando los congresistas ejercen funciones
judiciales (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD DE OPINIONES Y VOTOS DE
CONGRESISTAS-No es
absoluta (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO-Acto judicial que desconoce el valor de la cosa
juzgada constitucional y afecta un derecho fundamental (Salvamento de voto)
DOCTRINA CONSTITUCIONAL VINCULANTE-Complejidad del cambio cuando se integra a
la cosa juzgada constitucional (Salvamento de voto)
Si los fallos proferidos por la
Corte Constitucional referidos a una cierta institución o materia, se soportan
en determinados principios y criterios uniformes, debidamente expuestos por esa
corporación e íntimamente conectados a su parte resolutiva, puede decirse que
conforman una doctrina vinculante [paradigma interpretativo] que no puede dejar
de ser tenido en cuenta por los demás jueces y autoridades. En el caso de que
el paradigma se integre a la cosa juzgada constitucional, su cambio es complejo
y no cualquier órgano judicial puede promoverlo, como quiera que las
oportunidades para recorrer una trayectoria diversa depende en gran medida de
la expedición de normas que en su oportunidad se sometan al examen de
constitucionalidad de la Corte Constitucional. En sistemas jurídicos como el
colombiano, sin perjuicio de la función creativa de los jueces, el cambio de
los esquemas sociales de comportamiento portadores de una inequívoca
obligatoriedad jurídica se asocian básicamente a las manifestaciones positivas
del principio democrático.
VIA DE HECHO-Inexistencia por estar el acto judicial conforme con
el paradigma interpretativo de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Congresista-juez está sujeto a
responsabilidad penal (Salvamento de voto)
DOCTRINA CONSTITUCIONAL VINCULANTE-Responsabilidad judicial individual de
congresistas-jueces (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD-Mecanismo del precedente/CORTE
CONSTITUCIONAL-Respeto por el precedente (Salvamento de voto)
El mecanismo del precedente, entendido éste
como emanación del principio de universalidad y, por ende, como requisito esencial
de la racionalidad de las decisiones judiciales, se convierte en la piedra de
toque de la legitimidad de la justicia constitucional, en el sentido de que es
este mecanismo el que permite el control de la opinión pública sobre la
corrección (racionalidad) de las sentencias constitucionales. El diálogo que se
supone debe existir entre los tribunales constitucionales y las sociedades en
las que éstos operan, no sería posible sin un respeto por el principio de
universalidad. Dicho de otro modo, un tribunal constitucional inconsistente con
sus decisiones anteriores hace nugatorio el único control efectivo al que se
encuentra sometido: el control de la opinión pública. Lo que el mecanismo del
precedente determina, por el contrario, es que un cambio en el sentido de la
jurisprudencia esté fundado en muy buenas razones, de manera tal que la quiebra
de los principios de consistencia y universalidad, resulte suficientemente
justificada.
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Razones que justifican el cambio por los
tribunales constitucionales/CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimidad (Salvamento
de voto)
Las cortes constitucionales, al modificar
su jurisprudencia, se encuentran sometidas a un plus argumentativo que las
obliga a variar sus decisiones sólo en aquellos casos en los cuales el cambio
jurisprudencial constituya la única o la menos costosa de las opciones
interpretativas posibles. Por las razones expuestas -y por elementales razones
de ética pública- un cambio de jurisprudencia no puede nunca operar al amparo
de premisas falsas, como la inexistencia de una doctrina anterior cuando esta
es evidente y reiterada. Si esto llega a ocurrir, el costo que tendría que
pagar la Corte Constitucional sería de tal  magnitud que su legitimidad
resultaría evidentemente minada y, con ella, el poder real de defender, con
vigor y credibilidad, los valores, principios y derechos del orden
constitucional.
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Criterios o test que debe cumplir todo
cambio realizado por los tribunales constitucionales (Salvamento de voto)
Los distintos tribunales
constitucionales han diseñado criterios o test – más o menos similares–  a los
que debe someterse todo cambio de jurisprudencia. Para que un cambio radical de
jurisprudencia no amenace la legitimidad de la Corporación, es necesario, entre
otras cosas: (1) que resulte evidentemente claro que la Corte y sus miembros no
actúan de manera coyuntural, sometidos a fuertes presiones sociales o
políticas; (2) que las razones jurídicas que sirvieron para afirmar una
determinada doctrina hayan demostrado su incompatibilidad con la comprensión
actual del orden constitucional, porque, por ejemplo, el paso del tiempo las ha
convertido en obsoletas o anacrónicas; (3) que exista un nuevo argumento que no
hubiera sido discutido al momento de sentar la doctrina constitucional
convertida en precedente y que este resulte suficientemente convincente como
para saldar las dudas sobre los verdaderos intereses de la Corporación; (4) que
el efecto benéfico del cambio de doctrina constitucional sea nítidamente
superior al daño –en términos de legitimidad de la Corporación y de seguridad
jurídica– que produce el mencionado cambio. Se trata entonces, de un test
fuerte que exige la demostración de razones imperiosas que, lejos de resolver
una cuestión coyuntural, se proyectan en el horizonte constitucional como la
mejor interpretación sostenible, para todos los casos posibles, de la
Constitución Política.
DOCTRINA CONSTITUCIONAL OBLIGATORIA-Incompetencia para modificarla por vía de
revisión de tutela (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Consecuencias por desacato (Salvamento de
voto)
DOCTRINA CONSTITUCIONAL OBLIGATORIA-Distinción entre juicio realizado en
virtud de funciones judiciales y reglado y otro en ejercicio de la función política
(Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD DE CONGRESISTAS-Límites cuando se ejercen funciones
judiciales (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE ARMONIZACION CONCRETA-Aplicación (Salvamento de voto)
INVIOLABILIDAD DE CONGRESISTAS-No se extiende cuando ejercen funciones
judiciales (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-180650
Actora: Viviane Morales Hoyos
Magistrados Ponentes:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
A continuación
presento los argumentos que expuse en la Sala Plena para oponerme a la posición
mayoritaria. Son ellos los mismos que ahora brindan apoyo a mi disentimiento.
En el presente
documento, expreso cada una de las mencionadas razones, en el siguiente orden:
I.
CONSIDERACIONES PROCESALES:
No es procedente ni puede prosperar la acción de tutela que se instaura contra
una providencia judicial que no siendo arbitraria no constituye una vía de
hecho (fundamentos jurídicos 1 a 5); No constituye vía de hecho la actuación
judicial que se ajusta a la doctrina sostenida por la Corte Constitucional en
sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (fundamento
jurídico 6); La imposible calificación del acto impugnado como una vía de
hecho y las imprecisiones y equivocaciones en que incurre la sentencia de
la Corte (fundamentos jurídicos 7 a 16); II. CONSIDERACIONES SUSTANCIALES: ¿Existía
una razón suficiente para producir el radical giro de doctrina constitucional
operado por la sentencia de la mayoría? (fundamento jurídico 17); Respeto por
el precedente, razones que justifican el cambio de jurisprudencia  y
legitimidad de las Cortes Constitucionales (fundamentos jurídicos 18 a 22);
Oportunidad para cambiar la doctrina constitucional obligatoria (fundamentos
jurídicos 23 a 33); III. DEFICIENCIAS CONSTITUCIONALES DEL NUEVO PARADIGMA:
Introducción (fundamento jurídico 34); Una interpretación sistemática de la
Constitución (fundamentos jurídicos 35 a  43); Una aproximación a la cuestión
debatida a partir de los valores más esenciales del ordenamiento
constitucional: la irremediable tensión entre el principio democrático – el
ámbito de lo político – y los principios constitucionales inviolables y el
ámbito de la inviolabilidad de los congresistas (fundamentos jurídicos 44 a
50); Análisis originalista e interpretación histórica de las normas que regulan
el régimen de responsabilidad de los congresistas (fundamentos jurídicos 51 a
56); Consecuencias de la decisión de la Corte: La entronización, por vía de una
acción de tutela, de un poder absoluto capaz de disolver los más preciados
valores del Estado constitucional (fundamentos jurídicos 57 a 62); IV.
ALGUNAS CONCLUSIONES (fundamentos jurídicos 63 a 75).
I.
CONSIDERACIONES PROCESALES SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
IMPETRADA POR VIVANE MORALES
No es
procedente ni puede prosperar la acción de tutela que se instaura contra una
providencia judicial que no siendo arbitraria no constituye una vía de hecho.
1. La Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del
D. 2591 de 1991. Según las disposiciones citadas, los jueces podían ocupar la
posición de sujetos pasivos de la acción de tutela, cuando el agravio a un
derecho fundamental tenía origen en sus providencias, siempre que se cumplieran
otros presupuestos procesales en ellas indicados. La mencionada sentencia, sin
embargo, al mismo tiempo que excluyó la acción de tutela contra providencias
judiciales de manera general, excepcionalmente la mantuvo en relación con
actuaciones de hecho de los jueces que violaran derechos fundamentales o cuando
aquella se instaurara como mecanismo transitorio con el objeto de evitar en
este caso la consumación de un perjuicio irremediable.
Por consiguiente,
no es posible a la luz de la Constitución Política que a través de la
jurisdicción constitucional se revoquen providencias judiciales. Si se reclama
protección frente a la violación o amenaza derivada de una providencia
judicial, el juez sólo podrá concederla si determina que el acto causante
constituye una vía de hecho, lo que supone desestimar la forma judicial
aparente bajo la que se pretende cubrir el comportamiento extremadamente
desviado de la autoridad pública.
La
descalificación de un acto dictado por un juez que tenga como resultado
sustraerle su connotación de providencia judicial y, como consecuencia,
atribuirle el carácter de vía de hecho, no puede darse sino en casos de franco
y arbitrario antagonismo con el ordenamiento jurídico. Si este fuese el
comportamiento recurrente de los jueces, el Estado de derecho en verdad sería
sólo una ficción. No es difícil constatar que por lo general los jueces obran
dentro del marco que les traza el derecho, el cual dispone de una vasto
repertorio de medios para remover o invalidar los actos que desconozcan sus
preceptos. De ahí que el simple error judicial o la irregularidad legal que
pueda asociarse a una determinada actuación judicial, no la convierte en vía de
hecho.
La Corte
Constitucional retiene la denominación de vía de hecho para aplicarla
únicamente a las actuaciones de los jueces que exhiban el más alto grado de
abandono de los dictados del derecho, los que sucumben ante la voluntad
arbitraria del juzgador. Sin excepción, todas las salas de revisión de tutelas
que integran la Corte Constitucional, así como su Sala Plena, han sostenido de
manera sistemática que sólo constituyen vía de hecho los actos u omisiones de
los jueces que sean clara y manifiestamente arbitrarios. La expresión canónica de
esta formulación se recoge en el siguiente pasaje de la sentencia T-055 de
1994: “los defectos calificados como vía de hecho son aquellos que tienen una
dimensión superlativa y que, en esa misma medida, agravian el ordenamiento
jurídico. Los errores ordinarios, aún graves, de los jueces in  iudicando
o in procedendo, no franquean las puertas de este tipo de control
que, por lo visto, se reserva para los que en grado absoluto y protuberante
se apartan de los dictados del derecho y de sus principios y que, por lo tanto,
en la forma o en su contenido traslucen un comportamiento arbitrario y
puramente voluntarista por parte del juez que los profiere”[77].
No puede
reputarse vía de hecho un acto judicial que no ha transpuesto el umbral de la
arbitrariedad - que determina el perímetro de la vía de hecho -, sin vulnerar
la Constitución Política que impone el respeto a la cosa juzgada. La tutela
contra providencias judiciales, se reitera, no procede en principio, salvo que
se configure uno de los supuestos excepcionales previstos en la sentencia C-543
de 1992. La actuación o vía de hecho ciertamente corresponde a una de esas
situaciones que autorizan la interposición de la acción de tutela. La doctrina
invariable e inequívoca de la Corte en esta materia atribuye a la vía de hecho
el significado de acto u omisión manifiestamente arbitrarios, por varias
razones: (1) así se mantiene este medio de protección judicial de los derechos
fundamentales dentro de los límites trazados por la sentencia C-543 de 1992;
(2) la pérdida integral del atributo judicial que distingue el acto emanado del
órgano judicial, sólo cabe ser declarada cuando falla por entero el presupuesto
de su legitimidad, puesto que de lo contrario la jurisdicción constitucional no
podría afectar la intangibilidad de los fallos judiciales; (3) se busca impedir
que la jurisdicción constitucional penetre las fronteras que la separan de las
demás jurisdicciones y desquicie tanto su organización como sus procedimientos.
2. En esta
ocasión la Corte Constitucional, para los efectos de tener por justiciable un
acto judicial dictado por la Corte Suprema de Justicia, ha debido verificar si
se daban las condiciones para desestimarlo como tal “acto judicial”. Lo
anterior, sin embargo, sólo resultaba viable si respecto del acto impugnado
podía advertirse una clara y manifiesta arbitrariedad, en cuyo caso la
demostración concreta de la existencia de una “vía de hecho”, habilitaría
plenamente la competencia de esta jurisdicción constitucional.
Si, por el
contrario, ningún elemento interno o externo a la actuación de la Corte Suprema
de Justicia, revelaba de su parte traza alguna de arbitrariedad o voluntaria
insumisión frente a lo ordenado por el derecho, su calificación como arbitraria
sería - élla sí - arbitraria. En este evento, la desestimación de un acto
judicial válido y legítimo, equivaldría a usurpar la jurisdicción y la
competencia atribuidas a la Corte Suprema de Justicia por la propia
Constitución Política. Esto último no lo podría hacer un juez de tutela, pues
su sentencia debería ser inmediatamente revocada; tampoco la Corte
Constitucional so pretexto de la revisión de las sentencias de tutela, a no ser
que decidiera abdicar de su sagrada misión de guardar la supremacía de la
Constitución, pero entonces primero habría que declarar la disolución del
Estado de derecho cuya conservación descansa en la observancia de este
elemental deber de lealtad.
3. En mi
concepto, la Corte Constitucional declaró como vía de hecho una providencia
dictada por la Corte Suprema de Justicia que, desde ningún punto de vista,
podía ser considerada arbitraria y, por ende, desposeída de su esencia
judicial. No puede, en efecto, reputarse arbitraria una actuación judicial del
máximo órgano de la jurisdicción ordinaria que se ha pronunciado en ejercicio
de sus funciones constitucionales, con estricto acatamiento a la ley y con
sujeción a lo señalado por la Corte Constitucional en diversas sentencias que
han  hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
3.1.  La realización de la conducta prescrita por la
Constitución por parte del órgano designado para ejecutarla, en cuanto
corresponde al cabal cumplimiento de un deber-función no puede considerarse
arbitraria. El
comportamiento opuesto, en cambio, esto es, la abstención del órgano llamado a
obrar en el sentido constitucionalmente indicado, comprometería su
responsabilidad y la de sus miembros. No puede estar incurso en vía de hecho un
órgano del Estado que se dispone a ejercitar su competencia mediante la
expedición del acto apropiado para el efecto, máxime cuando su abstención
tendría el significado de transgresión constitucional. La Corte Constitucional,
en sede de revisión de tutelas, no está autorizada para condenar, aplacar,
disuadir o interferir en el recto cumplimiento de los deberes constitucionales
asignados a la Corte Suprema de Justicia.
3.2.  Por lo
que respecta a la competencia, no se remite a duda que “[d]e los delitos que
cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de
Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención” (C.P., art. 186).
El único juez con jurisdicción y competencia para investigar y juzgar a los
miembros del Congreso, es la Corte Suprema de Justicia (C.P: art. 235-3). La
iniciación formal del proceso - que es lo que se cuestionaba a través de la
acción de tutela -, corresponde a un acto íntimamente anudado a esta
competencia conferida a la Corte Suprema de Justicia que, además, no puede
dejar de dictarse si a su juicio obra evidencia suficiente de la cual pueda
inferirse la probabilidad de que se haya podido cometer un hecho punible y si
existen elementos para individualizar a los congresistas presuntamente
comprometidos como autores o partícipes. Si el magistrado-investigador, en este
caso, contaba con un acervo probatorio mínimo, relativo a la posible comisión
de un hecho delictivo, la expedición del auto de apertura de la investigación,
tenía carácter imperativo.
3.3. En lo que
atañe al ámbito objetivo de la competencia que la Constitución radica en cabeza
de la Corte Suprema de Justicia, para investigar y juzgar a los congresistas,
no se deduce de la Constitución Política la exclusión a priori de tipos
delictivos. Por el contrario, diversas disposiciones de la Carta establecen su
responsabilidad penal tanto por los delitos comunes como por los que
eventualmente cometan en ejercicio de sus funciones. Respecto de éstos últimos,
la garantía de la inviolabilidad que se extiende a las opiniones y los votos
emitidos por los congresistas en ejercicio del cargo, puede traducirse en un
motivo de justificación del hecho punible que, en su oportunidad, deberá ser
debidamente apreciado por la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo,
la “irresponsabilidad jurídica” que en virtud de la inviolabilidad se asocia a
la opinión y al voto del congresista, según lo puntualizó la Corte
Constitucional, aunque tiene un campo dilatado de aplicación tratándose de las
funciones políticas llevadas a cabo por los congresistas, no cobija las
actuaciones propiamente judiciales que excepcional y transitoriamente ejecutan
por mandato constitucional. Sin perjuicio de volver sobre este tema, por el
momento es suficiente precisar que el delito de prevaricato, al cual se refería
la denuncia penal, presuntamente cometido por un grupo numeroso de
congresistas, con ocasión del ejercicio temporal y excepcional de una función
claramente judicial, no se encuentra excluido de la competencia investigativa y
juzgadora atribuida privativamente a la Corte Suprema de Justicia.
3.4. Ahora
bien, si se argumentare que la inviolabilidad de los congresistas por sus
opiniones y votos, los exonera de cualquier responsabilidad penal por el delito
de prevaricato cometido al ejercer transitoria y excepcionalmente su función
judicial, hasta el punto de que ni siquiera pudiere abrirse por la Corte
Suprema de Justicia la respectiva investigación penal, la circunstancia de que
la propia Corte Constitucional en sentencias que han hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional - como se expondrá más adelante - expresamente analizara
el problema y estableciera la no extensión de la garantía de la inviolabilidad
a la función judicial a cargo del Congreso, le restaba toda plausibilidad al
reproche que se endereza contra el auto de apertura de investigación dictado
por la Corte Suprema de Justicia.
La garantía de
la inviolabilidad - sobre cuyos contornos se harán ulteriores precisiones -, no
puede analizarse de manera aislada. La interpretación sistemática de las
diferentes normas constitucionales, no permite conferirle a la mencionada
garantía un campo de protección de la conducta antíjurídica de los congresistas
que los ponga al abrigo de la apertura de un proceso penal cuando se tenga
evidencia de que se ha podido cometer el delito de prevaricato al ejercitarse
por su parte la función de administrar justicia. La posición de la mayoría se
nutre de una concepción absoluta de la inviolabilidad. Por ello su resultado o
hallazgo hermenéutico - “juez con licencia constitucional para prevaricar” -,
que a ello conduce la restricción que se impone a la Corte Suprema de Justicia
de no investigar los “hechos delictivos inescindiblemente unidos al voto”, no
puede admitirse a la luz de una interpretación integral de la Constitución
Política, a la cual no se puede atribuir semejante despropósito.
3.5. Todas las
normas de la Constitución ofrecen elementos interpretativos para apoyar el auto
de apertura de la investigación dictado por la Corte Suprema de Justicia. En la
Carta no tiene acomodo ni se ha reservado en ella sitial alguno a la sub-regla
que sintetiza el fallo de la Corte Constitucional: “Los congresistas al ejercer
la función judicial que la Constitución les confía, no obstante que mediante su
voto profieran ‘resolución o dictamen manifiestamente contrario a la ley u
omitan, retarden, rehusen o denieguen un acto propio de sus funciones’ [esto
es, incurran en las formas de prevaricato previstas en los artículos 149
y 150 del Código Penal], no podrán ser investigados por la Corte Suprema de
Justicia ni sancionados por ésta, dado que la garantía de la inviolabilidad del
voto apareja irresponsabilidad jurídica”.
La sub-regla
pergeñada por la Corte Constitucional, tiene una medida perfecta, ya que se
concibió cabalmente para impedir la investigación y sanción penal del delito de
prevaricato, el cual se predica de las resoluciones o dictámenes que se vierten
por necesidad en las decisiones que se aprueban mediante el voto. De este modo,
la frase “hecho inescindiblemente unido al voto”, no se deriva de la
Constitución, sino que representa una forma elíptica para cubrir con el manto
de la impunidad el delito de prevaricato que eventualmente se perfecciona con
el voto que los congresistas emiten al dictar los distintos y sucesivos actos
que pertenecen al proceso de investigación que se surte en las cámaras.
En realidad,
la impunidad es el efecto mediato de la sentencia de la Corte Constitucional,
ya que no se puede investigar la comisión del delito de prevaricato sin
examinar la decisión del Congreso que es el resultado de la votación de sus
miembros. Al indicarse que el hecho inescindiblemente unido a la votación no
puede ser objeto de la acción penal, la resolución o dictamen del Congreso, así
ellos sean protuberantemente arbitrarios y contrarios a la ley, escapan al
conocimiento de la jurisdicción penal.  Negado este acceso a la justicia, podrá
entonces consumarse el más vistoso prevaricado sin temer ninguna consecuencia.
En suma, en mi
criterio, la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia no puede
ser calificada como arbitraria, dado que - como se estudiará más adelante - la
sub-regla que pretende oponérsele, y que postula la impunidad de la conducta
prevaricadora del congresista-juez, es insostenible en el derecho colombiano.
La
Constitución distingue entre las funciones que encomienda al Congreso. Al paso
que el grueso de ellas es de índole política - básicamente las relacionadas con
la aprobación de las leyes y el control político -, algunas tienen naturaleza
distinta. Es el caso de la función de investigar y acusar a los funcionarios
públicos a quienes la Constitución otorga un fuero especial. La Constitución,
en este supuesto, no libra la calificación de esta función a la doctrina. Por
el contrario, ella misma determina su exacta naturaleza y lo dice de manera
inequívoca, en estos términos: “El Congreso ejercerá determinadas funciones
judiciales” (C.P., art. 116).
Dada la índole
incontrovertiblemente judicial de esta función atribuida al Congreso,
las características que son inherentes a la misma no se modifican por el hecho
de que sea este órgano el que deba aplicar la ley. Los congresistas-jueces, por
lo tanto, están sometidos al imperio de la ley y sus decisiones son
independientes (C.P. art., 228 y 230). El Congreso cuando dicta leyes, tiene
desde luego un margen de libertad mayor que cuando obra como juez. Una cosa es
crear las leyes y otra aplicarlas a una situación específica. En este caso, sin
perjuicio del necesario ámbito de autonomía funcional e interpretativa para
apreciar los hechos y el derecho, aplica las leyes preexistentes en relación
con un supuesto concreto y no puede, por lo tanto, desbordar el marco del
derecho sustancial y del procesal que enmarcan su actuación.
En este orden
de ideas, si venciendo toda suerte de resistencias mentales se pudiere llegar a
tomar en serio la sub-regla que postula la impunidad de la conducta
prevaricadora del Congresista-juez, habría que suponer que en realidad no
ejerce la función judicial ni que tampoco es juez, puesto que para asumir esa
calidad y ejercitar dicha función no es posible que ello se lleve a cabo en
términos de irresponsabilidad y de alejamiento no sancionado respecto del
derecho a aplicar. La Constitución, sin embargo, impide que se deje de tomar en
serio la función analizada y que excepcionalmente cumple el Congreso, como
quiera que ella le confiere una clara naturaleza judicial. La sub-regla de la
Corte no puede por ello ser más disparatada.
3.6. La
sub-regla que elimina el prevaricato como límite de la función judicial
concedida al Congreso, genera en favor del Congreso la libertad correlativa
para incurrir en dicha conducta. Este efecto de “despenalización”, aparte de la
violación que entraña al Estado de derecho definido en la Constitución, en este
caso se proclama por el juez constitucional. De la misma manera que la Corte
Suprema de Justicia no podía dejar de operar con los tipos penales acuñados por
el legislador, tampoco la Corte Constitucional podía por vía judicial en sede
de revisión modificar en términos sustanciales el Código Penal, excluyendo
tipos penales, modificando sus destinatarios o creando caprichosamente causales
de justificación o inculpabilidad. El delito de prevaricato corresponde a la
contrapartida penal de lo que la Constitución dispone en su artículo sexto. No
puede, por lo tanto, censurarse a la Corte Suprema de Justicia por no haber
omitido la apertura de la investigación por la conducta de prevaricato, si a
ella se le confía la función de dar efectividad a los tipos penales consagrados
por el legislador, los que no puede ni modificar ni alterar.
4. La apertura de una investigación contra los
miembros que integran un órgano que cumple una función judicial en los términos
de la ley, dirigida a determinar si en su desarrollo se incumplieron deberes
sancionados penalmente, no comporta acto arbitrario si ella se dispone por el
órgano judicial competente y concurren los requisitos procesales para
ordenarla.
La recta
administración de justicia no se reduce a ser una fórmula vacía de contenido.
Es el resultado de la fiel observancia de los deberes que recaen sobre los
servidores públicos que ejercen en un momento dado la función judicial. Por
ello, en primer término, la ley se ocupa de precisar las formas de los juicios
y los deberes de los investigadores y juzgadores. De otro lado, quien
administra justicia está sometido a un estricto régimen disciplinario y penal,
que refuerza la sujeción a sus mandatos.
Si se
verifican los presupuestos procesales para que el órgano competente proceda a
abrir una investigación penal, dirigida a determinar la comisión de un hecho
punible cometido por una autoridad judicial con ocasión del ejercicio de la
función encomendada, no puede afirmarse que se incurra en acto arbitrario
alguno. De otra manera, los comportamientos más abiertamente contrarios a la
recta administración de justicia, quedarían automáticamente convalidados.
Como será
estudiado más adelante, la Ley 5a de 1992, el Código de
Procedimiento Penal, la Ley estatutaria 270 de 1996 y la Ley 273 de 1996,
regulan de manera detallada todas y cada una de las incidencias relativas al
ejercicio de las funciones judiciales que la Constitución confiere a las
cámaras. En su conjunto, las diferentes disposiciones apuntan a la
configuración de un verdadero proceso.
No es este el
momento para discutir si en lugar del indicado modelo normativo-judicial,
habida cuenta de la naturaleza política del cuerpo legislativo, resultaba más
conveniente otro distinto con el fin de encauzar la función examinada. La
libertad configurativa del legislador, entre las diversas alternativas posibles
de estructuración y desarrollo de la competencia atribuida en la materia, se
decidió por dicha opción, la cual repetidamente ha sido encontrada ajustada a
la Constitución por parte de esta Corte.
No deja de
sorprender que la insólita mutación operada en el régimen normativo que
gobierna la función judicial atribuida al congreso, obedezca a la decisión de
la Corte Constitucional, que ha convertido en virtuales y simbólicos, los
efectos jurídicos y reales que debería desplegar dicho estatuto. Esa
metamorfosis que desposeyó de sabia jurídica al citado régimen, jamás habría
podido producirse sino fuera por la sub-regla que prescribe la impunidad de la
conducta prevaricadora del congresista-juez, la cual, “priva a la Corte Suprema
de Justicia para investigar como delitos los hechos inescindiblemente ligados a
las opiniones y votos emitidos”.  Como será estudiado en su oportunidad, en mi
criterio la mencionada subregla se aparta de los principios superiores de la
Constitución y, por ello, no puede ser esgrimida para tachar de arbitraria la
decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia impugnada por la
actora.
5. La
arbitrariedad que convierte en vía de hecho la providencia de la Corte Suprema
de Justicia, según la mayoría, radica en pretender examinar como si fuese
judicial lo que ha sido consecuencia de una decisión política del Congreso y de
sus miembros. El celo aplicado por la Corte Suprema de Justicia al cumplimiento
de su deber como juez natural de los congresistas, vinculados al respeto del
régimen que establecía los deberes y responsabilidades inherentes al ejercicio
temporal de su función judicial, se estima fuera de lugar y se exhibe como
prueba de un proceder arbitrario en relación con aquéllos. La Corte Suprema de
Justicia se ha rehusado a aceptar que el régimen que gobierna la función
judicial del Congreso, carezca de eficacia y, en este sentido, la apertura de
investigación se encaminaba a reivindicar su valor normativo. Este curso de
acción, consecuente con el régimen normativo vigente, que demandaba
cumplimiento, se reputa arbitrario por la Corte Constitucional. De otro lado,
el rechazo manifestado por la Corte Suprema de Justicia a que una función
judicial pudiera rematar en prevaricato, le ha valido a ese alto juez la
descalificación de la mayoría.
Ha sido el
recto entendimiento de la Constitución que define como “judicial” la función
del Congreso cuando éste investiga y juzga a los funcionarios con fuero, y,
adicionalmente, su actuación dirigida a velar por el respeto del régimen legal
que determina las responsabilidades de los Congresistas que cumplen la indicada
actividad, lo que a juicio de la mayoría traduce un comportamiento arbitrario y
contrario al derecho, demostrativo de la sustitución de la ley por la voluntad
y capricho de la autoridad. Es la primera vez que la Corte Constitucional declara
como vía de hecho la recta aplicación de lo prescrito por la Constitución y la
ley. En otras palabras, a juicio de la mayoría, si la Corte Suprema de
Justicia, no se hubiese atenido a la Constitución y a la ley, no habría
incurrido en vía de hecho.
Se ha
terminado por considerar lesivo de los derechos fundamentales, que la Corte
Suprema de Justicia se niegue a aceptar que la función judicial pueda ser
desempeñada por jueces con licencia constitucional para prevaricar impunemente
y frente a los cuales la oponibilidad de cualquier estatuto legal que rija su
actuación arriesgue con perder toda su eficacia real. El debido proceso, según
la mayoría, en este caso, se quebrantó porque la Corte Suprema de Justicia, con
fundamento en la Constitución y la ley, desdeñó la presencia de un juez
demediado, manufacturado a la medida del prevaricato.
No constituye vía de hecho la actuación judicial que
se ajusta a la doctrina sostenida por la Corte Constitucional en sentencias que
han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
6. No puede afirmarse, desde ninguna perspectiva
razonable, que constituye vía de hecho la actuación judicial que se ajusta a la
doctrina sostenida por la Corte Constitucional en sentencias que han hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional. Por el contrario, su desconocimiento sí
representa un quebrantamiento grave del orden jurídico. Recientemente, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación SU-640 de
1998, señaló que el “desconocimiento de la interpretación dada por la Corte
Constitucional”, plasmada en sentencias que han hecho el tránsito a cosa
juzgada, conduce indefectiblemente a que la providencia en la que ello se
verifique pueda ser calificada como vía de hecho.
Resulta
contradictorio que se tache de vía de hecho la providencia de la Corte Suprema
de Justicia, que se ajusta integralmente a la doctrina expuesta por la Corte
Constitucional en todos los fallos de constitucionalidad relativos a las
funciones de investigación y juzgamiento de funcionarios con fuero llevadas a
cabo por el Congreso.
Si todo órgano
judicial debe seguir los criterios del máximo intérprete de la Constitución
Política, que hayan servido de apoyo directo a las decisiones de exequibilidad
o inexequibilidad, no cabe duda de que la Corte Suprema de Justicia se inspiró
en aquéllos. Más aún, en la medida en que tales criterios, como se demostrará
con su transcripción textual, se incorporaron a la parte resolutiva de varias
sentencias de constitucionalidad, la Corte Suprema de Justicia al acogerlos se
limitó a respetar el valor de cosa juzgada constitucional del que dichos fallos
están revestidos.
Para efectos
expositivos, se sintetizará el criterio de interpretación que surge de la
doctrina constitucional y, a continuación, se hará la respectiva transcripción.
6.1
El Estatuto de los servidores públicos – dentro de los que se incluyen a
los miembros del Congreso – debe guiarse por el principio de responsabilidad y
no por el de su exoneración.
El fuero especial consagrado en el artículo 186 de la
C.P., no tiene el carácter de privilegio. El normal funcionamiento del Congreso
es compatible con la existencia y plena operancia de dicho fuero. Este conjunto
de sub-reglas permitió a la Corte Suprema concluir, correctamente, que la
negativa a formalizar la apertura de una investigación penal por el delito de
prevaricato, significaría para los congresistas con fuero la concesión de un
privilegio inconsistente con el principio de responsabilidad aplicable a todo
servidor público y con el propósito del Constituyente de no amparar ni  “las
arbitrariedades” ni los delitos que cometieran los miembros del congreso.
La doctrina de
la Corte Constitucional, a este respecto, se expone en la sentencia C-025 de
1993. La ratio decidendi de la sentencia se soporta en dos
proposiciones. Según la primera, el fuero especial consagrado en el artículo
186 de la C.P., no tiene el carácter de privilegio. De conformidad con la
segunda, el otorgamiento de privilegios, prerrogativas o exenciones a favor de
los congresistas, sólo puede ser decidido por el Constituyente. Por estas
razones, la Corte declaró la inexequibilidad del parágrafo único del artículo
267 de la Ley 05 de 1992 que disponía que la privación de la libertad  de congresistas
sólo era procedente cuando se hubiese proferido resolución acusatoria
debidamente ejecutoriada.
La Corte
Constitucional, a la luz de esta doctrina, no puede tildar de arbitraria la
conducta de la Corte Suprema de Justicia, pues la no apertura de investigación
por el delito de prevaricato habría significado otorgar un privilegio a un
“servidor público”, con lo cual se vulneraría el principio de igual
responsabilidad, y, además, se alteraría por un órgano constituido el diseño
del fuero especial previsto por el Constituyente.
Que la Corte
Constitucional, en la sentencia de revisión de la que disiento, decida
modificar el alcance del fuero especial, mediante la concesión de una
exoneración de responsabilidad penal capaz de neutralizar los cargos o
denuncias por prevaricato, es un asunto que en modo alguno permite suponer
arbitrariedad de parte de la Corte Suprema de Justicia que se inhibió de
extender esta gracia por entender que ningún poder constituido podía hacerlo.
En todo caso, la Corte Suprema de Justicia no estaba en condiciones de
someterse a innovaciones constitucionales producidas como consecuencia de
interpretaciones de la Corte Constitucional, posteriores a su decisión de abrir
la investigación contra los congresistas. El “imperio de la ley” al cual se
sujetan los jueces, es el de la ley vigente en el momento en que se toman las
decisiones. En este sentido dijo la Corte:
“Fuero especial de los Congresistas
“30. El artículo 186 de la Constitución
Política dispone: ‘De los delitos que cometan los Congresistas, conocerá en
forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única entidad que podrá ordenar
su detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos
inmediatamente a disposición de la misma Corporación’.
“La ley acusada reitera el contenido de la
norma constitucional y agrega: ‘la privación de la libertad sólo es procedente
cuando se haya proferido resolución acusatoria debidamente ejecutoriada"
(parágrafo único artículo 267).
“31. El fuero especial consagrado en la
norma citada no tiene el carácter de privilegio. No se otorga competencia
alguna al Congreso para autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de
uno de sus miembros. El origen popular del poder y la alta misión que la
Constitución confía a las autoridades públicas - con mayor razón si se trata de
sus representantes - de proteger y hacer cumplir los derechos y las libertades,
no se concilia con la creación de prerrogativas que vulneran el principio
democrático de la igualdad de todos ante la ley. El estatuto de los servidores
públicos debe guiarse por el principio de la responsabilidad y no de su
exoneración.
“32. De la siguiente manera explicó el
Constituyente la abolición del anacrónico privilegio de la inmunidad: "En
épocas en las que era posible detener a un Congresista sin que la opinión
pública se enterara se justificaba la figura de la inmunidad. Hoy día, cuando
los medios de comunicación masiva pueden hacer pública inmediatamente cualquier
actuación de la justicia que parezca maniobra política, no parece necesaria la
inmunidad para proteger al Congresista de las arbitrariedades. En cambio, es
una figura que se presta a la impunidad del Congresista que delinque".
(Informe - Ponencia "Estatuto del Congresista", Gaceta Constitucional
No. 51, pág. 27).
“33. En razón de lo anterior, se decidió
"recomendar a la Asamblea la supresión de la inmunidad y su sustitución
por un fuero especial, igual al de los altos funcionarios del Estado, para que
los miembros del Congreso solamente puedan ser detenidos por orden de la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia y juzgados por este mismo Tribunal"
(Informe - Ponencia para primer debate en plenaria "Rama Legislativa del
Poder Público", Gaceta Constitucional No. 79, pág. 16-17).
“34. El estatuto del Congresista,
particularmente la determinación de sus deberes y derechos, es un asunto que en
modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento. La actividad y
el funcionamiento del Congreso, se origina y proyecta en la actuación de sus
miembros. De ahí que la ley, por la cual se expide su reglamento no pueda ser
objeto de censura constitucional, por este concepto. De otra parte, las
garantías institucionales previstas en la Constitución, enderezadas a velar por
la independencia del Congreso y la existencia de un proceso político abierto,
libre y democrático, se expresan en algunos casos tomando como destinatarios
directos a los Congresistas individualmente considerados. En estos eventos, la
naturaleza institucional - no meramente personal - de la garantía, se colige de
su otorgamiento a la persona en cuanto miembro del Congreso.
“35. Sin embargo, no puede el Congreso, a
través de ley instituir privilegios o prerrogativas, cuya concesión sólo podría
remitirse al momento constituyente. Más tarde, un poder constituido, sólo a
riesgo de abusar de sus propios instrumentos y quebrantar el principio de
igualdad (CP art. 13), podría rodearse de tales exenciones. Remplazado el
antiguo sistema de la inmunidad, por el de un fuero especial, el único papel
que puede asumir el Legislador al dictar su reglamento se contrae a hacer
compatible su normal funcionamiento con la existencia y plena operancia de
dicho fuero.
“En este sentido, la precisión que se
introduce en la ley acusada desconoce la independencia (CP art. 228) y la
competencia funcional de la Corte Suprema de Justicia para ordenar la detención
del Congresista (CP art. 186) y configura en favor de este último la
consagración de un privilegio - adicional a su fuero - no previsto por el Constituyente
y, por tanto, de imposible concesión unilateral por parte del mismo poder
constituido beneficiario del mismo.
“De otra parte, la reserva expresa y
absoluta de competencia para ordenar la privación de la libertad de un
Congresista que la Constitución atribuye única y exclusivamente a la Corte
Suprema de Justicia - máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria -,
independientemente de la etapa de investigación o juzgamiento y de la época de
la comisión del delito, constituye suficiente garantía para el Congreso como
institución y para cada uno de sus miembros, que no se interferirá de manera
arbitraria e inconveniente en su correcto funcionamiento y en el ejercicio de
sus deberes y derechos.
“Por lo expuesto, cabe declarar la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 267 de la Ley 5a. de 1992.
“36. La inclusión del adverbio "sólo" en el
artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, resulta igualmente inconstitucional. No se
desprende del texto del artículo 277-6 de la Constitución Política que la
vigilancia superior de la conducta oficial que compete ejercer al Procurador
General de la Nación sobre los funcionarios de elección popular, sea la única
manifestación estatal de vigilancia y control que en su caso pueda ejercitarse.
La expresión glosada puede, adicionalmente, configurar un género de inmunidad o
privilegio que en ningún campo autoriza el Constituyente”.
6.2 Cuando
los congresistas obran en ejercicio de las funciones judiciales atribuidas por
la Constitución, sin perjuicio de que las decisiones que adopten sean
colegiadas, asumen una responsabilidad personal, que puede tener implicaciones
penales.
Esta sub-regla,
derivada del conjunto de disposiciones constitucionales sobre el fuero especial
aplicable a ciertos servidores públicos, se reitera en las sentencias de la
Corte relativas al tema y, en todas ellas, tiene importancia basilar o se trata
de un presupuesto implícito que no puede dejar de ignorarse, sin tener, al
mismo tiempo, que desvirtuar el sentido y alcance de la decisión.
La referida sub-regla
es producto de distinciones y precisiones, sistemáticamente reiteradas por la
Corte Constitucional; ahora, desechadas por una sentencia de revisión. Los
criterios que determinan el alcance de la sub-regla, permiten inferir la
extensión y límites de la función judicial del Congreso. De otra parte,
aquellos distinguen y escinden dentro de la función genérica atribuida al
Congreso, la  actividad reglada que comprende la función judicial propiamente
dicha, de suyo diferente de la actividad discrecional vinculada a lo que se
denomina “juicio de responsabilidad política”.
La extensión y
límites de la función judicial atribuida al Congreso, se asocia a la razón de
ser del fuero especial de que goza, entre otros altos funcionarios del Estado,
el presidente de la República. “Ante todo - anota la Corte - se busca evitar
que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar
ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio
del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir
los destinos de la Nación” (Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1996).
Agrega la Corte: “[E]l medio concebido por el Constituyente para articular esta
garantía institucional ha sido el de convertir a las cámaras legislativas en
tamiz judicial de las denuncias y quejas que se presenten contra los indicados
funcionarios” (Sentencia C-222 de 1996). Cuando las denuncias se refieran a
hechos punibles, la intervención de la Cámara y del Senado, se erige en
presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción penal, pero no
sustituye en modo alguno a la Corte Suprema de Justicia que es la llamada a
pronunciarse sobre su existencia y sobre la responsabilidad del funcionario
respectivo. De ahí que si las denuncias o quejas contra los funcionarios con
fuero “prestan  mérito”, en ellas deberá fundarse la acusación, de suerte que
la Corte Suprema de Justicia determine si se ha violado o no el código penal.
Con el objeto de
que el Congreso tuviese plena consciencia acerca del alcance restringido de su
competencia, que de ninguna manera podía constituirse en obstáculo a la
procedencia de la acción penal, cuando ésta objetivamente tuviese el mérito
para  imponerse por la  existencia de pruebas suficientes para soportar una
acusación seria, grave y plausible - por lo tanto, no atribuible a un uso
abusivo de la acción, dirigido a perseguir de manera temeraria y sin razón el
normal funcionamiento de un órgano del Estado -,  la Corte señaló en la
sentencia citada:
“La función atribuida a las cámaras es de
naturaleza judicial siempre que se refiera a hechos punibles y, por lo tanto,
no es en modo alguno discrecional. Si con arreglo a las averiguaciones que en
su seno se realicen, existen razones que ameriten objetivamente la prosecución
de la acción penal, vale decir, el derecho a la jurisdicción y a la acción
penal, única llamada a pronunciarse de fondo sobre la pretensión punitiva, no
puede existir alternativa distinta a la formulación de la acusación y a la
declaración de seguimiento de causa. Si, por el contrario, no es ése el caso,
la opción no puede ser distinta de la de no acusar y declarar el no seguimiento
de causa.
“Sólo en estos términos se mantiene el principio de la
separación de poderes, y se evita que el fuero que cobija a los altos
funcionarios del Estado se convierta en una institución ajena a las finalidades
que lo animan, lo que significaría un menoscabo intolerable a la igualdad de
todos los ciudadanos ante la ley, y a los postulados inderogables del debido proceso.
El fuero no es un privilegio, y, como ya se ha reiterado, tiene como propósito
preservar la autonomía y la independencia legítimas de los funcionarios
amparados por él"(Sentencia C-222 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz).
En la
providencia parcialmente transcrita, la Corte rechaza la idea de que la
actuación del Congreso, en esta materia, pueda tener una sola naturaleza. En el
caso de que la actuación se oriente a la imposición de una sanción por mala
conducta por concurrir una causal de indignidad, se afirma en la sentencia que
la función del Congreso es “política” y, por consiguiente, “discrecional”. En
cambio, cuando la acusación recae sobre hechos delictivos, la competencia es
“judicial” y, por lo tanto, la actuación de las cámara es reglada, y como tal
estrictamente vinculada al derecho. La Corte expresa este aserto, en los
siguientes términos:
“En resumen, se reitera que las normas demandadas se
refieren a la acusación, a la preclusión de la investigación y a la cesación de
procedimiento. La expedición de estos actos, según la ley, se sujetará a los
requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Penal. Como quiera que la
acusación, si ella versa sobre hechos que constituyen delito, da lugar a un
juicio criminal que se surte ante la Corte Suprema de Justicia, para evitar la
invasión de competencias, se impone delimitar el ámbito funcional del Senado y
de la Cámara de Representantes, en punto a la investigación y juzgamiento de
los servidores públicos comprendidos por el fuero (C.P. art. 174 y 178-3).
“Salvo el caso de la indignidad por mala conducta, en
el que la Cámara y el Senado gozan de plena capacidad investigativa y
juzgadora, por tratarse de una función política, en los demás eventos en los
que la materia de la acusación recae sobre hechos presuntamente delictivos, la
competencia de la primera se limita a elevar ante el Senado la acusación
respectiva o a dejar de hacerlo y, el segundo, a declarar si hay o no lugar a
seguimiento de causa, de acuerdo con lo cual se pondrá o no al acusado a
disposición de la Corte Suprema de Justicia (C.P. arts., 175-2 y 3; 178- 3 y
4). Es evidente que ni la resolución de acusación de la Cámara ni la
declaración de seguimiento de causa, como tampoco los actos denegatorios de una
y otra, tratándose de hechos punibles, comportan la condena o la absolución de
los funcionarios titulares de fuero, extremos que exclusivamente cabe definir a
la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia definitiva. Aunque hay que
advertir que cuando la Cámara no acusa, o el Senado declara que no hay  lugar a
seguir causa criminal, tales decisiones, tienen indudablemente un sentido
definitivo, en los términos de la Constitución y de la ley, por cuanto no se
podrá dar judicialmente el presupuesto procesal para que se continúen las
actuaciones contra el funcionario acusado e investido con el fuero
constitucional” (Sentencia C-222 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz).
En este fallo de
la Corte Constitucional y en los siguientes, la distinción indicada - función
judicial y función política -, permitió establecer el régimen de
responsabilidad que dependiendo de la función desplegada resultaba aplicable a
los miembros del Congreso. En este orden de ideas, tratándose de la función
judicial, para los efectos de la responsabilidad penal en razón del ejercicio
de la misma, la Corte Constitucional asimiló la actuación de los congresistas a
la de los jueces y fiscales. De otro lado, con el objeto de precaver un abuso
en el ejercicio de la función judicial asignada al Congreso, la Corte en
términos claros e inequívocos precisó el ámbito de sus facultades, insistiendo
que sólo en el caso de que la denuncia fuese temeraria o infundada podía aquél
abstenerse de dar curso de la acusación al órgano judicial competente para investigar
y sancionar los delitos: la Corte Suprema de Justicia. Sobre este extremo, es
conveniente repasar el texto de la sentencia:
“Para la Corte es indudable que tanto la
actuación que se cumpla ante la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara, ante  la Comisión  de Instrucción del Senado, y ante las plenarias de
las dos corporaciones,  tiene la categoría de función judicial, sólo para los
efectos de acusar, no acusar y declarar si hay o no lugar a seguimiento de
causa. Por esta razón el inciso 2o. del artículo 341 de la Ley 5a. de 1992,
refiriéndose a la Comisión de Investigación y Acusación dispone:  “Los
requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán
los exigidos por el Código de Procedimiento Penal.”  Y el artículo 333 de la
misma ley, en su inciso final, dispone que el Representante Investigador, “en
la investigación de delitos comunes tendrá las mismas atribuciones, facultades
y deberes que los Agentes de la Fiscalía General de la Nación”.
“De lo anterior se infiere que para estos
efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades y deberes
de los Jueces o Fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las mismas
responsabilidades.
“La naturaleza de la función encomendada al
Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto,
colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo
consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no
acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su
condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone
hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo
que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos
jurídicos que ha de tener.
“Sin perjuicio de que las decisiones que se
adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de
jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener
implicaciones penales.
“Admitida la acusación de la Cámara, iguen
los pasos señalados en los numerales 2 y 3 del artículo 175 de la C.P., es
decir, que “si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de
funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra
pena que la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta
de los derechos políticos”.  Esto es lo que algunos doctrinantes califican como
juicio de responsabilidad política. Pero, como lo advierte la misma norma, “al
reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los
hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”, a
juicio del Senado.
“En conclusión, para la Corte es evidente que el
sentido de las anteriores  normas constituye un requisito de procedibilidad
para que pueda producirse la intervención de la Corte Suprema de Justicia, como
lo señala en forma clarísima el artículo 235 que consagra la competencia de
juzgamiento, en estos precisos términos:  “Juzgar al Presidente de la República
o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo
174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175
numerales 2 y 3". (Sentencia C-222 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz).
La sub-regla derivada de la Constitución
que discernía el tipo de responsabilidad penal aplicable a los congresistas,
estrechamente relacionada con los criterios delimitadores de la función
judicial asignada al Congreso, tendría tanta significación para la Corte
Constitucional que la motivación de la sentencia se incorporó a su parte
resolutiva, y junto a ella hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. Así lo
reconoce la propia Corte en la sentencia citada: “Las precisiones anteriores
son indispensables para fijar el alcance de las competencias de la Cámara de
Representantes y el Senado, señaladas en los artículos 175 y 178 de la C.P. y
que tienen que ver con las normas legales acusadas en esta demanda. En
consecuencia la exequibilidad de las mismas se supeditará a la interpretación
que se hace en esta providencia”(Sentencia C-222 de 1996. M.P. Fabio Morón
Díaz). Consecuentemente, más adelante, en la parte resolutiva, se lee: “Primero.
Declarar exequibles los apartes demandados de los artículos 330, 331, 338,
341, 342 y 345 de la Ley 5ª de 1992, en los términos de esta sentencia”.
La sub-regla que
sujeta a los congresistas que como miembros del Congreso concurren al ejercicio
de la función judicial, a la misma responsabilidad penal que se predica de los
fiscales y jueces ordinarios, llevó a la Corte Constitucional a declarar la
inexequibilidad del literal b del artículo 131 de la C.P., que incluía dentro
de los eventos en los que la votación podía ser secreta, la decisión “sobre
proposiciones de acusación ante el senado, o su admisión o rechazo por parte de
esta Corporación”. Según la Corte Constitucional, el voto secreto no
permitiría deducir a los congresistas la responsabilidad penal que les incumbe.
La Corte asume que esta responsabilidad requiere que el voto no escape a la
eventual indagación penal. Por eso señala que la inviolabilidad no tiene una
extensión ilimitada, y que tampoco puede ella entrañar inmunidad judicial. La
inviolabilidad que, con arreglo al fallo, opera en los casos en que los congresistas
ejercen la función legislativa, la función constituyente derivada, la función
de control político, la función administrativa, no lo hace cuando “los
congresistas, revestidos de la calidad de jueces, ejercen función
jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se adelanten contra funcionarios
que gozan de fuero especial”. La Corte reconoce que el momento decisivo del
comportamiento del congresista-juez coincide con la emisión de su voto,
deduciendo de este hecho que la inviolabilidad no puede entonces legítimamente
aducirse con el objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, puesto que
de lo contrario no sería posible establecer si en ese momento se ciñó a los
mandatos imperativos de la Constitución y de la ley penal y disciplinaria.
La lectura atenta
de esta sentencia, desvanece la idea de que la sub-regla que postula la plena
responsabilidad penal del Congresista-juez era tan sólo tangencial en la
doctrina sentada por la Corte Constitucional. En este fallo, por lo expuesto,
la anotada sub-regla incide de manera directa en la declaración de
inexequibilidad, hasta el punto de que del mismo se deriva esta otra: La
inviolabilidad del voto no puede legítimamente oponerse a la Corte Suprema de
Justicia cuando investigue penalmente al congresista-juez por no haberse
sujetado a los mandatos imperativos de la Constitución y la ley a propósito de
su actuación judicial. Los argumentos sostenidos por la Corte
Constitucional, en esta ocasión, igualmente se fundieron en la parte resolutiva
de la sentencia, en la que se declaró exequible el artículo 131 de la Ley 5ª de
1992. con excepción del literal b) del mismo artículo, el cual se declaró
inexequible, “en los términos de esta sentencia”.
Para corroborar
la consolidación de las dos sub-reglas a las que se ha hecho mención, basta
citar la parte pertinente de la sentencia C-245 de 1996.
““Artículo 185.- Los
congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el
ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en
el reglamento respectivo”.
“Dicha inviolabilidad consiste
en que un congresista no puede ser perseguido en razón a las opiniones
expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria ni por los votos que
emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una institución que nace
con el parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste
frente a los otros poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo. Pero en
manera alguna puede  interpretarse el artículo 185 en el sentido de que la
inviolabilidad signifique una excepción al principio general de la publicidad
de los actos del Congreso, ni, menos aún,  implique inmunidad judicial. Para
que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se requiere que
éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la inviolabilidad o inmunidad
cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos.
“Debe entenderse pues que la
inviolabilidad opera en los casos en que los congresistas están ejerciendo su
función legislativa, su función constituyente derivada, su función de control
político  sobre los actos del Gobierno y de la Administración y, eventualmente,
su función administrativa, como es la de provisión de ciertos cargos. Pero cosa
muy distinta ocurre cuando los congresistas, revestidos de la calidad de
jueces, ejercen función jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se
adelanten contra funcionarios que gozan de fuero constitucional, especial
(arts. 174, 175, 178-3, 178-4 y 199). Dichos juicios son, por definición
constitucional, públicos, así lo establece el artículo 175 numerales 1o. y 4o.
Para la Corte es claro que en este caso los congresistas asumen la calidad de
jueces, tal como la Corte lo explicó en reciente jurisprudencia (Sentencia N°
C-222 de 1996).
“La Corte reconoce pues el
valor trascendental que reviste la inviolabilidad de los congresistas. Como se
ha dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la independencia de los
congresistas frente a las interferencias de los demás poderes del Estado y su
cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la
democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de su
misión tutelar propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no sería
posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y
disciplinaria en ningún caso. Los artículos 133 (responsabilidad política del
congresista frente a sus electores), 183 (responsabilidad del congresista  por
violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de
interés, destinación indebida de dineros públicos y tráfico de influencias),
185 (responsabilidad disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la
Constitución Política, imponen al congresista una serie de deberes que se
proyectan en el ejercicio de su función pública de emisión del voto, la cual no
puede ponerse al servicio de propósitos y objetivos que la Constitución y la
ley repudian.
“Es evidente que si se
interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al
congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería
posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir
del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían
abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los
congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su
inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar
faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a
través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del
congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la
emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de
la ley penal y disciplinaria. La verificación de la transparencia adquiere la
plenitud de su rigor cuando el Congreso desempeña la función judicial y, por
ende, los congresistas asumen competencias de esa naturaleza. Si en este caso
se decidiera conceder a la inviolabilidad del voto una latitud incondicionada,
la función judicial ejercitada por jueces desligados de todo estatuto de
responsabilidad -que a ello conduce impedir objetivamente verificar si el
comportamiento del congresista se ajustó a la Constitución y a la ley-,
perdería definitivamente dicha connotación y, de ese modo, todas las garantías
del proceso habrían periclitado.
“Por lo demás, la Corte
Constitucional en reciente jurisprudencia ha señalado que para efectos de la
actuación judicial, los congresistas gozan de las mismas facultades y deberes
de los Jueces o Fiscales, y de ello derivan igualmente, las mismas responsabilidades.
Así lo reconoce, por lo demás, el propio Reglamento del Congreso (Arts. 333 y
341). Sobre este particular, la Corte al  pronunciarse sobre la
constitucionalidad de algunas normas de la ley 5a. de 1992, sostuvo:
‘De lo anterior se infiere que
para estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades
y deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción y, consiguientemente, las
mismas responsabilidades.
‘La naturaleza de la función
encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas
que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto
procesal previo, consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de
causa o no actuación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones
inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función
analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces,
como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en
atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
‘Sin perjuicio de  que las
decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su
condición de  jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría
tener implicaciones penales.’ (Sentencia N° C-222 de 1996, Magistrado Ponente,
doctor Fabio Morón Díaz). (Negrillas fuera de texto).
“Así entonces, y entendiendo
que las actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial
-penal y disciplinario- es de índole judicial, el régimen aplicable a los
jueces se hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una
responsabilidad personal”, que evidentemente trae como consecuencia el que su
proceder deba ser público y no secreto, pues únicamente siendo de público
conocimiento a la actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo
anterior encuentra respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política,
cuando dispone que la Administración de Justicia es función pública y sus actuaciones
serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley; cabe
señalar que entre estas excepciones no se encuentran los juicios que adelanta
el Congreso de la República a los altos funcionarios, excepciones que, como se
ha señalado, no cabe admitir cuando su consagración puede llevar a eludir o
descartar la responsabilidad penal de quien administra justicia, así sea de
manera transitoria.
“Ya en el plano de la función
judicial -especial- que ejerce el Congreso, como son los juicios que adelanta
contra funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, referido a
delitos cometidos en el ejercicio de funciones o a indignidad por mala
conducta, su actuación debe someterse a los principios generales de esa función
pública.
(...)
“El fuero no es un privilegio y
se refiere, de manera específica, al cumplimiento de un trámite procesal
especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y la independencia
legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara".
Las sucesivas
sentencias de la Corte Constitucional, se fundamentan en las mismas sub-reglas
y criterios ya señalados. Cabe destacar que las normas procesales que en
términos estrictamente judiciales regulaban el trámite de las actuaciones del
Congreso, fueron declaradas exequibles, pese a que los cargos sistemáticamente
las impugnaban con el argumento de que “la labor de juzgamiento” rebasaba el
alcance de las atribuciones concedidas a ese órgano del Estado. En general, la
desestimación de este género de cargos por la Corte Constitucional se
articulaba a partir de las mencionadas sub-reglas y criterios de
interpretación. En este sentido, se justificaban las normas demandadas
afirmando que el Congreso realizaba una función de naturaleza judicial, en cuya
virtud sus miembros obraban como jueces y respondían penalmente como jueces,
para lo cual se mantenía la distinción en el ámbito de sus funciones, entre
aquellas propiamente judiciales (regladas) y aquellas otras de las que se hacía
uso en los eventos de investigaciones y juzgamientos referentes a los casos de
indignidad por mala conducta (función política y, por tanto, discrecional).
Abona lo dicho el texto de la sentencia C-385 de 1996, que se transcribe:
"La función judicial del Congreso en los
procesos contra los altos funcionarios del Estado.Además de la función de
legislar que normal y ordinariamente le corresponde al Congreso, la
Constitución lo ha habilitado para ejercer "determinadas funciones
judiciales" (art. 116 inciso 2). Estas funciones las cumple el Congreso
cuando acomete la investigación y juzgamiento, por causas constitucionales, del
Presidente de la República o quien haga sus veces, de los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional,
los Miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación, y aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, por hechos u
omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos, con arreglo a las
previsiones de los arts. 174, 175, 178-3-4-5, 235, numeral 2, 327 a 366 de la
Ley 5a. de 1992, 178, 179, 180, 181,182 y 183 de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia. La jurisprudencia de la Corte ha
distinguido dos tipos de procesos, a partir de los preceptos de la Constitución
que regulan en forma diferenciada los casos de acusación por delitos comunes
(art. 175 numeral 3), de los que aluden a delitos cometidos en ejercicio de
funciones o a indignidad por mala conducta. Tratándose de los primeros la
función del Senado se limita "a declarar si hay lugar o no a seguimiento
de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte
Suprema", con lo cual dicha actuación constituye una condición o requisito
de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse ante ésta. Y cuando se
dan los segundos, de un lado, se determina la responsabilidad política del
imputado, en el sentido de que el Senado puede imponer, únicamente, si fuere el
caso, mediante sentencia la destitución del empleo o la privación temporal  o
pérdida absoluta de los derechos políticos, y de otro lado, al reo se le
seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo
constituyen responsable de infracción que merezca otra pena. Sobre el ámbito de
las competencias del Congreso, con respecto al conocimiento de los dos tipos de
acusación que se han reseñado, en la sentencia C-222/96 se precisó lo
siguiente:"Salvo el caso de la indignidad por mala conducta, en el que
la Cámara y el Senado gozan de plena capacidad investigativa y juzgadora, por
tratarse de una función política, en los demás eventos en los que la materia de
la acusación recae sobre hechos presuntamente delictivos, la competencia de la
primera se limita a elevar ante el Senado la acusación respectiva o a dejar de hacerlo
y, el segundo, a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, de acuerdo
con lo cual se pondrá o no al acusado a disposición de la Corte Suprema de
Justicia (C.P. arts., 175-2 y 3; 178- 3 y 4). Es evidente que ni la resolución
de acusación de la Cámara ni la declaración de seguimiento de causa, como
tampoco los actos denegatorios de una y otra, tratándose de hechos punibles,
comportan la condena o la absolución de los funcionarios titulares de fuero,
extremos que exclusivamente cabe definir a la Corte Suprema de Justicia
mediante sentencia definitiva. Aunque hay que advertir que cuando la Cámara no
acusa, o el Senado declara que no hay  lugar a seguir causa criminal, tales
decisiones, tienen indudablemente un sentido definitivo, en los términos de la
Constitución y de la ley, por cuanto no se podrá dar judicialmente el
presupuesto procesal para que se continúen las actuaciones contra el
funcionario acusado e investido con el fuero constitucional".
(....)"La función atribuida a las cámaras es de naturaleza judicial
siempre que se refiera a hechos punibles y, por lo tanto, no es en modo alguno
discrecional. Si con arreglo a las averiguaciones que en su seno se realicen,
existen razones que ameriten objetivamente la prosecución de la acción penal, vale
decir, el derecho a la jurisdicción y a la acción penal, única llamada a
pronunciarse de fondo sobre la pretensión punitiva, no puede existir
alternativa distinta a la formulación de la acusación y a la declaración de
seguimiento de causa. Si, por el contrario, no es ése el caso, la opción no
puede ser distinta de la de no acusar y declarar el no seguimiento de
causa".
En la aludida sentencia igualmente
señaló la Corte que en la actuación judicial que le  es propia, los
correspondientes órganos del Congreso y sus integrantes tienen las mismas
facultades y deberes de los jueces o fiscales e idénticas responsabilidades. En
efecto, expresó:
"De lo anterior se infiere que para
estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades y
deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las
mismas responsabilidades.
"La naturaleza de la función
encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas
que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto
procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de
causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones
inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada,
impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera
que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los
efectos jurídicos que ha de tener.
"Sin perjuicio de que las decisiones que se
adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su condición de
jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener
implicaciones penales”.
Por su parte, en
la sentencia C-386 de 1996, la Corte Constitucional, una vez más, ratificó que
los juicios por indignidad son procesos que tienen un carácter más político que
penal, en cuanto que corresponden al ejercicio de un verdadero “derecho de
punición por indignidad política (impeachment)”, lo que no ocurre cuando, sin
perjuicio de la indignidad, la conducta es delictiva, caso en el cual la
función - esta sí judicial - del Congreso se limita a configurar el requisito
de procedibilidad para que el reo sea puesto a disposición de la Corte Suprema
de Justicia. Sobre este particular, resulta ilustrativo repasar el contenido
del siguiente pasaje de la citada sentencia:
“Naturaleza de los procesos en el
Congreso y fuero congresistas.
“16- En anteriores decisiones esta
Corporación mostró que los procesos contra los altos dignatarios en el Congreso
tienen una naturaleza muy compleja, pues si bien los representantes y los
senadores ejercen en tales eventos ciertas funciones judiciales (CP art. 116),
y por ende les son imputables las responsabilidades propias de tales
funcionarios, lo cierto es que los parlamentarios no tienen exactamente las
mismas competencias de un fiscal o un juez penal ordinario[78].
Para ello conviene recordar las reglas mismas que rigen esos procesos. Así, la
Constitución distingue modalidades de juicio, puesto que regula de manera
diferente los casos de acusaciones por delitos comunes (CP art. 175 ord 3º) de
aquellos en donde se trata de cargos por delitos cometidos en ejercicio de las
funciones o de los procesos por indignidad por mala conducta (CP art. 175 ord
3º). Son pues diversos tipos de procesos en donde el papel del Congreso es
diferente.
“Así, en los juicios por delitos comunes,
ni la Cámara ni el Senado imponen sanciones sino que su labor es un
prerrequisito para el desarrollo del proceso penal mismo, el cual se adelanta
ante la Corte Suprema, pues la Constitución señala claramente que en tales
eventos el Senado se limita a declarar si hay o no seguimiento de causa y, si
es el caso, procede a poner al acusado a disposición de su juez natural, la
Corte Suprema. La labor del Congreso es entonces la de configurar un requisito
de procedibilidad, por lo cual esta Corporación ha dicho  que este fuero
especial ante el Congreso "no implica el sometimiento a jueces y
tribunales especiales, esto es, distintos de los ordinarios, en aquellos casos
en que sean objeto de investigaciones y eventualmente acusaciones, determinados
funcionarios del Estado, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial
de definición de la procedencia subjetiva y en concreto  del juicio penal.[79]
"
“Por su parte, los juicios por indignidad
simple, por su propia naturaleza, son procesos que tienen un carácter más
político que penal, esto es, son un "juicio de responsabilidad
política"[80],
pues constituyen, como lo dijo en su momento la Corte Suprema de Justicia
cuando ejercía la guarda de la Constitución, el ejercicio del "derecho de
punición por indignidad política (impeachment)[81]
". Por ello en tales casos la Cámara es verdaderamente un fiscal pleno y
el Senado es el juez natural de los altos dignatarios, pero la única sanción
que puede imponer este cuerpo representativo en tal proceso es la destitución
del cargo y la pérdida o suspensión de los derechos políticos (CP art. 175 ord.
2º).
“Ahora bien ¿qué sucede cuando la conducta
indigna es a su vez un delito que implica una sanción más grave? En tales
casos, la Constitución aclara que “al reo se le seguirá juicio criminal ante la
Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de
infracción que merezca otra pena” (CP art. 175  ord 2º). La Constitución
distingue entonces claramente la conducta simplemente indigna de la conducta
que es además delictiva, pues admite las hipótesis de acusaciones por ambos
conceptos. Además la Carta establece que si el comportamiento, fuera de ser
indigno, es también delictivo y amerita una pena mayor, el juez natural para
tal efecto ya no es el Congreso sino la Corte Suprema. Esto significa que la
indignidad es un concepto más amplio que el del delito cometido en  ejercicio
del cargo o el delito común, pues si no fuera así, no se entendería este último
mandato constitucional, que muestra que la propia Carta admite que hay casos en
donde ha habido una conducta indigna sin que haya habido delito, evento en el
cual no habrá lugar a poner al reo a disposición de la Corte Suprema.
“Por eso, en caso de que la conducta sea
indigna y delictiva, la labor del Congreso es entonces de doble naturaleza. De
un lado, debe adelantar autónomamente el proceso de responsabilidad por
indignidad e imponer la sanción prevista por la propia Carta (destitución y pérdida
o suspensión de derechos políticos) y del otro, al igual que con los delitos
comunes, debe configurar el requisito de procedibilidad para que el reo sea
puesto a disposición de la Corte Suprema".
Las sub-reglas y
criterios expresados, igualmente se reiteran en la sentencia C-563 de 1996, en
la que también las razones desarrolladas en la parte motiva se consideraron
decisivas para alcanzar la resolución de exequibilidad de las normas demandadas
que se pronunció “en los términos de esta sentencia”, fórmula esta que
emplea la Corte para extender el efecto de la cosa juzgada a la doctrina que
tiene carácter esencial, por lo que forma un solo cuerpo con la decisión. En
esta oportunidad el cargo de inconstitucionalidad se enderezaba a cuestionar
las disposiciones de la Ley 5ª de 1992 y del D.L 2700 de 1991, en cuanto ellas
conferían a la Cámara de Representantes el poder judicial de calificar el
mérito de la instrucción y disponer los procedimientos a seguir.  En este
sentencia, la Corte luego de acoger en su integridad lo dicho en fallos
anteriores, arriba transcritos - en los que se distingue la función judicial
del Congreso referida a los hechos punibles, de la orientada a deducir
responsabilidad en los casos de indignidad, ésta sí política y discrecional -,
concluye lo siguiente:
"En primer lugar, es importante manifestar que la
demanda no se dirige en concreto contra cada uno de los preceptos indicados,
sino que como se señaló, tiene como propósito la declaración de inexequibilidad
de todos y cada uno de dichos artículos, con el argumento ya expresado, es
decir, que la Cámara de Representantes adolece de funciones judiciales.
“Con fundamento en la jurisprudencia
transcrita en el acápite anterior, en los eventos en los que la materia de la
acusación recae sobre hechos presuntamente delictivos, la competencia de la
Cámara se limita a elevar ante el Senado la acusación respectiva o a dejar de
hacerlo para que decida si hay lugar o no a seguimiento de causa a fin de poner
al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia, sin que dicha
actuación comporte la absolución o condena de los funcionarios con fuero
constitucional, lo que corresponde definir a la Corte Suprema de Justicia en
sentencia definitiva. Así pues, lo cierto es que la función atribuida a la
Cámara de Representantes a través de la Comisión de Investigación y Acusación y
de la Plenaria de la misma, de que trata el numeral 3o. del artículo 178
superior, es de naturaleza judicial.
“Por consiguiente, el cargo formulado por
el actor contra los preceptos mencionados no prospera en la medida en que,
contrario a lo que sostiene en su demanda, la Cámara de Representantes sí tiene
funciones judiciales para los efectos ya anotados, es decir, en orden a decidir
si acusa o no ante el Senado a los funcionarios que gozan de fuero
constitucional, dicha célula legislativa está plenamente facultada para
adelantar las investigaciones tendentes a determinar por parte de la Plenaria
de la Cámara si existen o no razones que ameriten objetivamente la acusación o
preclusión del proceso correspondiente.
“Así pues, estas disposiciones se
encuentran ajustadas a los preceptos consagrados en los artículos 174, 175 y
178-3 de la Constitución Política, y están en consonancia con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional en la medida en que la Cámara de Representantes, a
través de la Comisión de Investigación tiene la potestad de adelantar la
investigación para que la Plenaria de la misma Corporación pueda formular en
caso en que haya lugar, la correspondiente acusación contra los funcionarios
que gozan de fuero constitucional especial, lo cual conlleva el ejercicio de la
función judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la
Carta Fundamental según el cual “El Congreso ejercerá determinadas funciones
judiciales”.
“En este sentido, los preceptos acusados no
hacen otra cosa que determinar el procedimiento que se debe seguir tanto en la
Comisión de Investigación y Acusación como en la Plenaria de la Cámara de
Representantes para los efectos de adelantar la respectiva investigación y de
llegar a una decisión únicamente con el objeto de promover la acusación
correspondiente ante el Senado de la República o declarar la preclusión del
proceso y su archivo, materias estas que son de la esencia de la función
judicial.
“De esta forma, no se quebranta la
Constitución cuando en las disposiciones que se examinan se indica lo relativo
al reparto y ratificación de la denuncia que se formule ante la Comisión, la
apertura de la misma, el derecho a que el denunciado nombre un defensor, la
vigencia del principio de libertad del procesado y otras garantías en cabeza
del denunciado, así como la facultad que tiene la Cámara de investigar
oficiosamente a los funcionarios mencionados, etc., puesto que se trata de la
consagración de trámites requeridos para llevar a cabo la función señalada en
el numeral tercero del artículo 178 de la Carta Política".
La doctrina
constitucional se mantiene, inclusive en la última sentencia que se pronunció
de fondo sobre los poderes eminentemente judiciales - que no políticos -
asignados por la ley a la Cámara de Representantes y al
representante-investigador, cuya concesión sería ilógica si su empleo se
decidiese en términos de la política y no del derecho. En este sentido, es
ilustrativo traer a colación el siguiente aparte de la sentencia C- 148 de
1997, mediante la cual se declaró la exequibilidad de distintos preceptos de
las Leyes 5ª de 1992 y 273 de 1996, acusados de violar la Constitución por
atribuir a la Cámara de Representantes funciones propias de la Corte Suprema de
Justicia. La resolución de exequibilidad se basa en la distinción previamente
elaborada por la doctrina constitucional consolidada, que reconoce los dos
tipos de actuaciones - uno estrictamente judicial y otro perteneciente al
“juicio político” -, de los cuales uno tiene carácter judicial y se sujeta a
las normas procesales y sustanciales  contempladas en la Constitución y en la
ley. La distinción, sobre cuyas consecuencias sobra recabar - poder reglado en
un caso y discrecional en otro; actividad judicial en el primero y política en
el segundo -, resultó siempre definitiva para justificar la constitucionalidad
de las normas legales que “judicializaron” la intervención de las cámaras,
indispensable para cumplir la actividad directamente referida a la acusación
por hechos punibles, cuyo conocimiento final y privativo corresponde a la Corte
Suprema de Justicia. Esta distinción, pues, soporta la exequibilidad de las
normas acusadas, como puede deducirse del siguiente aparte de la sentencia
citada.
"Sobre el particular debe
resaltarse que de conformidad con el artículo 175-2-3 de la C.P., y tratándose
de funcionarios que gozan de fuero especial, el Congreso adelanta dos tipos de
actuaciones judiciales. La primera tiene lugar cuando se trata de acusación por
delitos cometidos en ejercicio de sus funciones, o a indignidad por mala
conducta, caso en el cual, de conformidad con el artículo 175-2 “el Senado
no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación
temporal o perdida absoluta de los derechos políticos; pero al reo se le
seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo
constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”. La segunda
cuando se trata de acusación por delitos comunes, ante lo cual, tal como lo
dispone el artículo 175-3, “el Senado se limitará a declarar si hay o no
lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a
disposición de la Corte Suprema de Justicia”.
“Obsérvese, que es la propia
Constitución la que otorga competencia al Congreso de la República para conocer
de aquellas denuncias que, por delitos comunes, se formulen ante la  Cámara
-Comisión de Investigación y Acusación- contra funcionarios que gozan de fuero
especial. Obviamente que, por disposición del propio ordenamiento, su
competencia se limita a instruir y acusar o no acusar; el juzgamiento es
competencia exclusiva de la h. Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el
propio artículo 175 de la Constitución Política, por lo que la acusación que
profiera el Senado de la República, cuando se trata de delitos comunes, se
constituye en el marco jurídico para desarrollar la etapa del juicio penal.
“En relación con el tema, esta
Corporación, en diferentes pronunciamientos (Sentencias C-222/96, C-245/96,
C-385/96, C-386/96 y C-563/96), ha avalado la competencia que le asiste a la
Cámara de Representantes y al Senado de la República para conocer de las
denuncias, que por delitos comunes, se formulen contra funcionarios que gozan
de fuero especial. En uno de los mencionados pronunciamientos afirmó:
‘La jurisprudencia de la Corte
ha distinguido dos tipos de procesos, a partir de los preceptos de la
Constitución que regulan en forma diferenciada los casos de acusación por
delitos comunes (art. 175 numeral 3), de los que aluden a delitos cometidos en
ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta. Tratándose de los
primeros la función del Senado se limita "a declarar si hay lugar o no a
seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de
la Corte Suprema", con lo cual dicha actuación constituye una condición o
requisito de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse ante ésta. Y
cuando se dan los segundos, de un lado, se determina la responsabilidad
política del imputado, en el sentido de que el Senado puede imponer,
únicamente, si fuere el caso, mediante sentencia la destitución del empleo o la
privación temporal  o pérdida absoluta de los derechos políticos, y de otro
lado, al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia,
si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena’.
(Sentencia No, C-385 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera
Carbonell).
“En este orden de ideas,
resulta claro que la actuación adelantada por la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara, por la Comisión de Instrucción del Senado y por las
plenarias de las dos corporaciones, incluye la de investigar las denuncias que
por delitos comunes se formulen contra altos funcionarios del Estado que gozan
de fuero especial, ocurridos durante el desempeño del cargo y aunque aquellos
hubieren cesado en el ejercicio del mismo.
(...)
“Para el demandante las normas
citadas violan preceptos constitucionales, pues a su juicio, la Cámara de
Representantes no puede desempeñar el papel de juez-fiscal en los procesos
contra las altas dignidades. Afirma que, “si se llegare a aceptar tamaño error
de derecho procesal constitucional, se permitiría que esta corporación
instruyese la causa en relación con la cual recibió la denuncia o queja del
fiscal general de la Nación o de los particulares ( Art-.178, num 4, C.N.) y
que ella en sede jurisdiccional (fase de mera acusación ante el Senado) sería
competente para proferir resolución de preclusión en el juicio político, o sea,
el juicio de indignidad por mala conducta.” Insiste en que la competencia de la
Cámara de Representantes es la de realizar el presupuesto de procedibilidad de
formular la acusación ante el Senado con base en los elementos de juicio que
arrojen la denuncia o la queja, y no instruir el proceso, pues dicha función
corresponde a la Corte Suprema de Justicia.
“Sobre el particular cabe
anotar que la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, contenida en las
providencias E-004/95, C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386 y C-563/96  ha sido
enfática en sostener que la atribución conferida a la Cámara de Representantes
y al Senado de la República por los artículos 116, 174-3, 4, 5, 175 y 178 del
Estatuto Superior, los artículos 329 y ss. de la Ley 5a de 1992 y la ley 273 de
1996,  es de carácter eminentemente jurisdiccional, en tratándose de denuncias
y quejas formuladas contra funcionarios que gozan de fuero especial, por
delitos comunes o cometidos en ejercicio de sus funciones y a indignidad por
mala conducta. Así mismo, la Corte ha reconocido que en ejercicio de dicha
función jurisdiccional, la Cámara de Representantes tiene la facultad de
investigar los hechos que dieron origen a la denuncia o a la queja, con el fin
de decidir acerca de la preclusión de la investigación o la formulación de la
acusación ante el Senado.
(...)
“Respecto de los hechos
presuntamente delictivos cometidos por funcionarios con fuero especial y
ocurridos en el ejercicio del cargo, ha de aclararse que el Congreso cumple una
función jurisdiccional de tipo penal, correlativa a las etapas de investigación
y calificación de los proceso penales que se surten ante los jueces comunes.
Entre otras razones, porque  los efectos de las decisiones que finalmente
adopte el Congreso, al igual que las adoptadas por los fiscales, dan lugar, o
bien al juzgamiento del sindicado ante la h. Corte Suprema de Justicia, con lo
cual, como ya se anotó, la acusación se convierte en el marco jurídico para
desarrollar la etapa del juicio penal, o bien a la preclusión de la
investigación, caso en el cual, se le pone fin a la actuación judicial,
procediendo el archivo del expediente, con lo cual la decisión produce efectos
de cosa juzgada (art. 343 de la Ley 5a. de 1992, modificado por el artículo 3o.
de la Ley 273 de 1996)".
Por lo demás,
como no podía ser de otro modo, las sentencias de revisión de tutelas, han
reiterado las sub-reglas y criterios de interpretación sostenidos por la Sala
Plena en los diferentes fallos de constitucionalidad. En la sentencia T-322 de
1996 se analizó extensamente el contenido y alcance de la garantía que protege
la inviolabilidad de las opiniones y votos de los congresistas. Se recuerda en
el fallo la doctrina de la Corte en relación con el tema (sentencia C-245 de
1996) y, de manera consecuente, se advierte que el núcleo de la garantía está
integrado por las actividades de control político. En este orden de ideas, sin
perjuicio de los límites objetivos deducidos por la Corte Constitucional en la
sentencia citada, se precisa en la sentencia de revisión que el ámbito de la
garantía de la inviolabilidad no puede estimarse en términos absolutos puesto
que se pondrían en grave riesgo los derechos fundamentales de las personas. Con
el objeto de definir la esfera de la inviolabilidad, se impone, según esta
sentencia, una interpretación ponderada que, sin ignorar la función a la que
sirve la garantía, no la extienda más allá de la misma, ya que de lo contrario
se podrían violar los derechos fundamentales y se entronizaría el abuso de
dicha institución. Concluye la sentencia: “La finalidad de la mencionada
inviolabilidad, es garantizar el control político; todo lo que no corresponde a
esa función, e invade derechos ajenos, se cataloga como abuso. Queda así
explicada otra de las razones para la limitación del citado derecho”.
El recuento de
la doctrina constitucional relacionada con las competencias de investigación y
juzgamiento otorgadas al Congreso por la Constitución Política, permite
apreciar sin asomo de duda que la decisión de la Corte Suprema de Justicia ha
seguido fielmente las sub-reglas y criterios de interpretación que en su
conjunto conforman dicha doctrina, elaborada en sentencias que han hecho
tránsito a cosa juzgada. La previsión de la Corte Constitucional, dirigida a
todos los órganos del Estado y a los ciudadanos, que adoptaba la forma de atar
los fundamentos con la parte resolutiva de sus sentencias, no pasó
desapercibida para la Corte Suprema de Justicia que, como puede inferirse de lo
ordenado en su providencia, aplicó la doctrina constitucional.
La plena
coincidencia que guarda la decisión de la Corte Suprema de Justicia con la
doctrina constitucional sentada por la Corte Constitucional, malogra cualquier
intento de someterla a vituperio cargándole el mote de "vía de
hecho". La única manera de hacerlo sería que la Corte Constitucional
incurriese en una "vía de hecho" y abjurase de la doctrina por ella
elaborada y tantas veces reiterada en sentencias de constitucionalidad. Pero,
esto no sería suficiente. Para que la Corte Constitucional declarare en este
caso que la decisión de la Corte Suprema de justicia no es una providencia
judicial sino una vía de hecho, habría que acumular otra arbitrariedad a la
violación de la cosa juzgada por parte de la misma Corte Constitucional. Se
requeriría que la "corrección" de la doctrina constitucional, se
aplicare con retroactividad.
Desde el punto
de vista constitucional, en el instante en que la Corte Suprema de Justicia,
profirió el auto de apertura de investigación con el objeto de establecer la
comisión de hechos punibles presuntamente perpetrados en desarrollo de una
específica actuación judicial atribuida al Congreso, no cabía la menor duda
acerca de la competencia del más alto órgano de la jurisdicción ordinaria y
sobre el hecho de que la inviolabilidad de los congresistas no abarcaba los
actos cumplidos al hilo de dicha función judicial. La convicción de obrar con
estricta sujeción a la Constitución y en desarrollo de un deber inexcusable,
que animó a la Corte Suprema de Justicia, por lo expuesto, lejos de estar ayuna
de asidero se desprendía de su texto y de lo establecido y expuesto por su
máximo intérprete.
Mal puede este último afirmar, con
posterioridad, que la Corte Suprema de Justicia se encaminó por un sendero de
arbitrariedad (vía de hecho), salvo que sostenga la tesis según la cual creer y
seguir la interpretación dada por la Corte Constitucional no resulta ni
aconsejable ni obligatorio pues el que lo haga corre el riesgo de prevaricar.
Empero, para seguir la doctrina constitucional de la Corte Constitucional - así
se desprende de la posición asumida por la mayoría -, y evitar ser crucificado
en el intento, será indispensable disponer de un poder adivinatorio capaz de
anticipar las futuras rectificaciones, matizaciones y virajes jurisprudenciales
que sus magistrados decidan introducir a las sentencias que han  hecho tránsito
a cosa juzgada. No es necesario proseguir en esta línea de pensamiento; tal vez
tampoco sea conveniente. Baste recordar que la doctrina de las vías de hecho se
acuñó con el objeto de proteger a la persona de las arbitrariedades de los
jueces, pero no autoriza para practicar el género perverso de un cierto tipo de
remedio judicial consistente en la arbitrariedad que un juez ejerce sobre
otro.
La
imposible calificación del acto impugnado como una vía de hecho y las
imprecisiones y equivocaciones en que, al respecto,  incurre la sentencia de la
Corte.
7. La supuesta arbitrariedad que la
mayoría endilga a la decisión de la Corte Suprema de Justicia – que se corrige
con dos arbitrariedades por cuenta de la Corte Constitucional y la distorsión
del proceso hermenéutico -, no se puede enlazar a un acto u omisión específica
de ese órgano de la justicia ordinaria. La desestimación de la forma judicial
del acto y su tratamiento taxonómico como “vía de hecho”, no puede surgir de un
elemento externo a la autoridad pública respecto del cual ésta no disponga de
capacidad de autodeterminación en ningún sentido posible. La “vía de hecho” es
la respuesta constitucional al voluntario distanciamiento del imperio del
derecho protagonizado por quien debe obrar bajo sus dictados. La desestimación
de eficacia jurídica, en este caso, es el medio para reaccionar contra la
rebelión que un juez descaminado le declare a la servidumbre al derecho, que
corresponde a su única justificación funcional y existencial. ¿Qué reproche se
le podría entonces formular a la conducta de la Corte Suprema de Justicia que
se ha ajustado a la Constitución, a la ley y a la doctrina constitucional
refrendada innumerables veces por la Corte Constitucional en sentencias de
constitucionalidad? Ninguno. La vía de hecho es un procedimiento aplicable al
juez insumiso. Cuando con la vía de hecho se fulmina el acto de un juez que al
dictarlo ha dado fiel cumplimiento al ordenamiento jurídico vigente, se
pervierte este instrumento de justicia y se usurpa la competencia de un órgano
de la justicia.
La Corte Constitucional, mediante
esta sentencia de revisión, decidió modificar la doctrina constitucional en lo
concerniente a las facultades, poderes y deberes de los congresistas en los
eventos de investigación y juzgamiento de funcionarios con fuero. Al hacerlo
sustituyó completamente el paradigma interpretativo anterior, por uno nuevo
inspirado en axiomas y premisas distintas. Vistas las cosas anteriores a partir
de este nuevo paradigma, es evidente que los actos proferidos antes con base en
el paradigma derogado parezcan cuestionables, absurdos e inclusive arbitrarios.
De la misma manera, si
posteriormente la Corte Constitucional, en otra sentencia de revisión, decidiere
retornar al paradigma destronado, los actos emanados hasta entonces, juzgados
con base en los criterios de éste último, se antojaran cuestionables, absurdos
e inclusive arbitrarios. En las dos situaciones, no se podría afirmar que los
actos expedidos por los jueces, amparados por los paradigmas en boga, sean
arbitrarios porque ellos hayan obrado arbitrariamente, puesto que el juez que
aplica el ordenamiento jurídico vigente por definición no se comporta de manera
arbitraria
8. Un determinado acto judicial es
arbitrario y, por ende, constitutivo de una vía de hecho, si bajo ningún
parámetro del sistema jurídico, puede gozar de validez y pretender para sí
acatamiento. En Colombia la sujeción al imperio del derecho, como deber
judicial inexcusable, comporta, entre otras cosas, respetar los efectos de cosa
juzgada constitucional que se derivan de los fallos que la Corte Constitucional
dicte en ejercicio del control jurisdiccional, los que se predican tanto de la
parte resolutiva como de “aquella parte de la argumentación que se considere
absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo
a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella”
(sentencia C-037 de 1996). Por consiguiente, el acto judicial que abiertamente
desconozca el valor de la cosa juzgada constitucional, puede considerarse
incurso en una vía de hecho, si de ello se sigue la vulneración de algún
derecho fundamental.
9. Si los fallos proferidos por la
Corte Constitucional referidos a una cierta institución o materia, se soportan
en determinados principios y criterios uniformes, debidamente expuestos por esa
corporación e íntimamente conectados a su parte resolutiva, puede decirse que
conforman una doctrina vinculante [paradigma interpretativo] que no puede dejar
de ser tenido en cuenta por los demás jueces y autoridades. El paradigma, como
toda praxis social permanentemente evoluciona y puede, en un cierto momento,
dar paso a otro o simplemente desintegrarse. Sin embargo, en el caso de que el paradigma
se integre a la cosa juzgada constitucional, su cambio es complejo y no
cualquier órgano judicial puede promoverlo, como quiera que las oportunidades
para recorrer una trayectoria diversa depende en gran medida de la expedición
de normas que en su oportunidad se sometan al examen de constitucionalidad de
la Corte Constitucional. En sistemas jurídicos como el colombiano, sin
perjuicio de la función creativa de los jueces, el cambio de los esquemas
sociales de comportamiento portadores de una inequívoca obligatoriedad jurídica
se asocian básicamente a las manifestaciones positivas del principio
democrático.
El paradigma interpretativo, obra
de la actividad de la Corte Constitucional, por lo tanto, no es ajeno al cuerpo
normativo de origen legislativo al cual se refieren sus fallos. El paradigma
reclama como contenido propio tanto las leyes y demás normas declaradas
exequibles, como las razones inescindiblemente unidas a los fallos de
constitucionalidad o inconstitucionalidad, todo lo cual se traduce en una
praxis política y cultural cada vez más decantada en la que confluyen en un
marco abierto - no exento de tensiones - discursos de distinto origen. El
paradigma no está llamado a petrificarse y sólo se renueva integralmente cuando
sus principios medulares, reflejados en sentencias y normas, son remplazados
por otros y se revelan impotentes para evolucionar y responder
satisfactoriamente a los cambios y desafíos que surgen de la polis con
la que mantiene un vínculo de mutua interdependencia.
10. Se ha sostenido que un acto
judicial no puede ser reputado vía de hecho si está conforme con el paradigma
interpretativo validado por la Corte Constitucional. En verdad, no se le puede
exigir a una autoridad judicial que renuncie a sujetarse al imperio del
derecho. La mayoría, para esquivar cualquier censura de arbitrariedad por
exigir a los jueces un comportamiento imposible, como sería el de desacatar el
paradigma vigente en el momento en el que adoptaron una determinada decisión,
niega que exista uno que postule la responsabilidad penal de los congresistas a
propósito del cumplimiento de sus competencias constitucionales de
investigación y juzgamiento. Para la mayoría es claro que si ella no logra
demostrar este aserto, no podría calificar como vía de hecho la actuación
judicial de la Corte Suprema de Justicia y, en cambio, se pondría de bulto su
propia arbitrariedad puesto que la Corte Constitucional en sede de revisión no
puede desconocer la cosa juzgada constitucional si esta le sirve de cemento al
paradigma que juzga inexistente.
La mayoría cree que si acredita con
sus argumentos que la sub-regla de la responsabilidad penal de los
congresistas-jueces, no tiene el carácter de ratio decidendi (“consideración
normativa que sea necesariamente la razón necesaria para decidir el asunto”)
sino de mero dictum (“simple afirmación no necesaria a la decisión”), en
las sentencias C-222 de 1996 de 1996 y C-245 de 1995, se habrá comprobado que
el paradigma o doctrina constitucional a que ella da lugar, es inexistente y,
por tanto, podrá tener asidero la calificación de vía de hecho que formula al
acto de la Corte Suprema de Justicia y gozará de competencia en sede de
revisión para introducir un nuevo paradigma de interpretación constitucional.
La mayoría de este modo cuestiona, en síntesis, la existencia del paradigma
expresado bajo la forma de la sub-regla constitucional según la cual el
Congresista-juez está sujeto a responsabilidad penal.
11. Sin embargo, antes de entrar en
materia, conviene de manera somera señalar que la empresa que acomete la
mayoría de trasladar al derecho colombiano, los esquemas de desarrollo del derecho
judicial inglés, hasta el punto de intentar establecer equivalencias con las
expresiones conceptuales empleadas por la Corte para determinar el alcance de
la cosa juzgada constitucional, está destinada a rendir escaso provecho. La
misma mayoría se anticipa a confesar que el esquema propuesto es “tomado en
alguna medida del derecho privado y de los sistemas de Common Law”. Sin
perjuicio de la ilustración que ofrece la exposición de la mayoría y de la
utilidad marginal que pueda brindar en términos de comportamiento judicial y de
configuración de una comunidad jurídica cohesionada alrededor de la actividad
del juez, lo cierto es que la exigencia de un conflicto  y la conformación de
un caso, como presupuestos del discurrir de este derecho, contrastan con los
mecanismos de control de constitucionalidad abstracta y la institución
colombiana de la cosa juzgada constitucional, para sólo indicar dos
particularidades del derecho constitucional, a las que se deben sumar la
propias de un sistema jurídico primordialmente sustentado en el derecho
legislado, y en la existencia de una Constitución rígida.
Al empleo de esta metodología ajena
al sistema colombiano de control de constitucionalidad - que ni siquiera
operativamente puede ser explicado a través del prisma del derecho judicial
inglés y de su derecho privado -, hay que atribuir gran parte de las
conclusiones equivocadas que deriva la mayoría del análisis de las dos
sentencias citadas. El problema esencial se determina, en efecto, a partir del cuestionamiento
de la actora que demandaba algunos artículos de la Ley 5ª de 1992, por
desconocer que algunas decisiones esenciales se radicaban en las comisiones
cuando, en su concepto, pertenecían a las plenarias de las cámaras. Para
resolver este problema, agrega la mayoría, no “eran necesarias las reflexiones
que la Corte hizo sobre la naturaleza de los juicios en el Congreso y las
responsabilidades judiciales de los senadores y representantes”, las cuales por
no tener relación directa con el problema a resolver ni con las normas
examinadas, tenían el carácter de simple obiter dictum. La mayoría,
finalmente, conforme a esta misma metodología, introduce la convencional prueba
ácida del derecho judicial inglés y concluye que las aseveraciones hechas por
la Corte no son las que soportan el fallo: “[b]asta suprimir todas esas
referencias, y de todos modos las decisiones  serían idénticas”.
12. Ni el caso, ni el problema
constitucional, pueden construirse a partir del cargo del demandante, toda vez
que la confrontación constitucional de la norma impugnada que efectúa la Corte
Constitucional se lleva a cabo frente al universo de las disposiciones que
integran la Carta. Puede convenirse con la mayoría que para resolver sólo el
cargo formulado por la demandante, no era preciso sostener el principio de la
responsabilidad individual y penal de los congresistas. Sin embargo, con el
objeto de optar por la exequibilidad o inexequibilidad de los preceptos
demandados, sí era indispensable un examen integral de las normas impugnadas a
la luz de la Constitución, puesto que estaba en juego mucho más que la
definición de competencias que involucraba a las plenarias y a las comisiones.
Los artículos 330, 331, 338, 341 y 345 de la Ley 5ª de 1992, fueron, en efecto,
declarados exequibles, no solamente porque no violaban las reglas contenidas en
la Constitución sobre la distribución de asuntos entre las células del
Congreso, sino también porque no quebrantaban ningún otro precepto de la
Constitución.
Las normas demandadas regulaban
aspectos esenciales del proceso, además, de los aspectos de competencia a los
que se refería la demanda. En ellas se trataban los siguientes temas: funciones
de la Comisión de Investigación y Acusación; presentación personal de la
denuncia; reparto y ratificación de queja; recurso de apelación; acusación o
preclusión de la investigación; decisión sobre resolución calificadora;
consecuencias de la resolución calificatoria; proyecto de resolución sobre
acusación; decisión de la Comisión de instrucción. En relación con cada uno de
estos momentos del proceso, las disposiciones demandadas atribuían poderes de
decisión, en cada caso, al representante-investigador, a la Comisión de
Investigación y Acusación y a la Comisión de Instrucción del Senado.
El cotejo de las normas demandadas
con la Constitución, dado el contenido de los preceptos acusados, no podía
limitarse al estudio de las competencias internas dentro del Congreso. Las
normas de la Ley 5ª de 1992 adoptaban un modelo de “judicialización” del proceso
de investigación y juzgamiento de los funcionarios con fuero y, en este orden
de ideas, conferían a las células y cuerpos internos del Congreso poderes de
estirpe judicial. El problema constitucional exigía que se definiera si un
cuerpo político como el Congreso podía ser titular de funciones judiciales y,
además, ejercerlas sometido no a criterios políticos sino a pautas normativas
como las que se determinaban en dichas normas. De otro lado, resultaba esencial
fijar el alcance de las decisiones alcanzadas por los distintos cuerpos del
Congreso a los que aludían las normas demandadas, habida cuenta que de concluir
que ellas tenían naturaleza política, el conocimiento de la causa por parte de
la Corte Suprema de Justicia dependería de su voluntad discrecional.
La Corte Constitucional, como se
tuvo oportunidad de exponer, consideró necesario distinguir el caso de la
indignidad por mala conducta, función típicamente política, de la que se ejerce
en los demás casos en los que la materia de la acusación recae sobre hechos
presuntamente delictivos, la cual calificó de naturaleza judicial y reglada.
Este distingo fue determinante para aceptar que órganos internos del Congreso
pudiesen ser titulares de competencias de linaje judicial, siempre que a sus
miembros individualmente considerados al ejercer poderes propios de jueces se
les aplicase el mismo régimen de responsabilidad, incluso de orden penal. La
calificación judicial de la función y del régimen de responsabilidad de los
congresistas, impedía que el requisito de procedibilidad de la acción
tratándose de hechos punibles, adquiriese una connotación puramente
discrecional, de modo que se escamotease la competencia de la Corte Suprema de
Justicia.
Es claro que la Corte
Constitucional, enfrentada a la necesidad de comparar las normas impugnadas con
toda la Constitución, no podía definir la procedencia de la adscripción
concreta de poderes judiciales en algunas etapas de la investigación y
juzgamiento, sin ocuparse, además de precisar el órgano interno encargado de
ejercitarlos, de establecer su naturaleza y alcance. Asímismo, la atribución de
poderes judiciales a órganos internos del Congreso, requería que se definiera
si su ejercicio colegiado eliminaba la responsabilidad individual de sus
miembros.
Las normas legales, en síntesis,
consagraban una serie de poderes judiciales que se repartían entre algunos
cuerpos internos del Congreso. Sin perjuicio de corregir algunos problemas
derivados de la distribución de competencias entre las células del Congreso, el
problema de fondo que planteaba su confrontación integral con la totalidad de
la Constitución consistía en establecer si poderes de naturaleza judicial
podían confiarse a cuerpos políticos y librarse a su libre determinación,
independientemente de cómo se redistribuyeran internamente.
Dado que las normas legales
examinadas se limitaban a conferir competencias específicamente  judiciales a
los cuerpos internos del Congreso, sin establecer el concreto régimen de
responsabilidad de los congresistas y el alcance de las mismas, lo que podía
afectar la imparcialidad y objetividad de la función judicial con grave
menoscabo de la Constitución, optó la Corte Constitucional por declarar la
exequibilidad condicionada de los artículos citados, supeditándola expresamente
a la interpretación que en ella se expresaba. Según esta interpretación, que es
la única posible, pues sólo conforme a la misma la ley resulta exequible, la
asignación de competencias hecha por la norma es constitucional pero bajo el
entendido de que los miembros del Congreso que concurren colegiadamente a su
ejercicio, dada su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal
similar a la de los jueces o fiscales de instrucción, sin excluir la penal.
El principio que sirve de
fundamento a la parte resolutiva de la sentencia, sin el cual ésta carecería de
sentido y sería ininteligible, no es otro distinto que el de la responsabilidad
personal e incluso penal de las personas que ejercen la función judicial, así
sea excepcional o transitoriamente, que resulta imperativo mantener para
preservar el principio del Estado de Derecho. En efecto, la viabilidad
constitucional de que en algunos cuerpos internos del Congreso el Legislador
radique competencias judiciales, depende de que se acepte que sus miembros
cumplen una función judicial y que se someten al mismo régimen de
responsabilidad de los demás jueces. De lo contrario, la Corte Constitucional
no habría refrendado constitucionalmente la transferencia de poderes judiciales
a órganos de origen político que, sin el condicionamiento introducido, los
ejercerían con la misma libertad y discrecionalidad con las que  despachan los
asuntos políticos.
Sorprende que la mayoría, en su
afán por reducir a su más mínima expresión los precedentes obligatorios, estime
que la cosa juzgada no quede en este caso integrada con el condicionamiento al
que se ha hecho mención, que por lo dicho resulta neurálgico para entender y
resolver el problema constitucional que surge de comparar las normas demandadas
con la entera Constitución. La Corte Constitucional, de otra parte, así lo
entendió y lo dispuso, cuando concluyó: “[L]as precisiones anteriores son
indispensables para fijar el alcance de las competencias de la Cámara de
Representantes y del Senado, señaladas en los artículos 175 y 178 de la C.P., y
que tienen que ver con las normas legales acusadas en esta demanda. En
consecuencia la exequibilidad de las mismas se supeditará a la interpretación
que se hace en esta providencia (...) Resuelve: primero.- Declarar
exequibles los apartes demandados de los artículos 330. 331, 338, 341, 342 y
345 de la Ley 5ª de 1992, en los términos de esta sentencia”.
El principio de responsabilidad
aplicable a todo servidor público de acuerdo con la función que desempeñe
(judicial, si ejerce la función judicial, así orgánicamente pertenezca a una
rama distinta; política, si ejerce la función legislativa etc.), inspira el
fallo de la Corte Constitucional C-245 de 1996. Aquí también la mayoría se
empeña en negar que el principio de responsabilidad, según la función pública
de que se trate, soporta el fallo de la Corte. En línea de continuidad con la
doctrina entonces consolidada de la Corte Constitucional, se reafirma - con
base en la distinción entre función política aplicable a los casos de
indignidad por mala conducta y función judicial referida a la investigación de
hechos punibles -, que cuando el Congreso ejerce la función judicial tiene por
fuerza que someterse a “los principios generales de esa función pública” [cláusula
general del Estado de derecho ]. La Corte subraya que estas actuaciones del
Congreso son de índole judicial y, por tanto, reitera  que “sin perjuicio de
que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras,
en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso
podría tener implicaciones penales”.
Concretamente, el artículo 131 de
la Ley 5ª de 1992, ordenaba la votación secreta, entre otros supuestos, en el
siguiente: “b) Para decidir sobre proposiciones de acusación ante el Senado, o
su admisión o rechazo por parte de esta Corporación”. Conviene, dado que la
mayoría ensaya aplicar sus conocimientos sobre el derecho inglés al estudio de
los precedentes judiciales, circunscribir el análisis a este texto normativo
que, en fin de cuentas, fue el que la Corte Constitucional en la parte
resolutiva declaró “Inexequible, en los términos de esta providencia”.
El problema de fondo que, a este
respecto, enfrentaba la Corte Constitucional, consistía en resolver en el caso
de que el Congreso cumpliere las funciones judiciales que le atribuye
excepcionalmente la Constitución, cuál de los dos principios constitucionales
se imponía: el de la inviolabilidad del voto o el de la responsabilidad
judicial de los miembros del Congreso.
De optarse por el primer principio,
la norma podía ser declarada exequible, ya que la votación secreta cumplía la
función reservada a esta garantía de proteger al congresista contra todo tipo
de “persecuciones” y de “investigaciones”. En esta hipótesis, la votación
secreta corroboraba la naturaleza política de la “función judicial” confiada al
Congreso, pues el Congresista-juez a la hora de la verdad podría, sin sufrir
ninguna consecuencia jurídica, obrar según su propio criterio y no con fundamento
en lo establecido en la ley; de otra parte, el voto secreto, se erigiría en
obstáculo absoluto para poder investigar la conducta arbitraria y absolutamente
contraria a derecho en que podrían incurrir eventualmente los congresistas al
tomar las decisiones, esto es, al ejercitar sus poderes de jueces. Es evidente
que la primacía de la inviolabilidad, imprimiría a la función mencionada una
impronta claramente política, sujeta a esta lógica y librada a la
responsabilidad de esa misma especie.
En cambio, de prohijarse el
principio de responsabilidad judicial de los Congresistas, en este evento, la
votación secreta debía ser declarada inexequible, ya que el voto secreto
impediría, en primer lugar, individualizar su ejercicio en cabeza de cada
congresista; en segundo lugar, no permitiría deducir el estatuto de
responsabilidad aplicable a los jueces, toda vez que si escapaba al escrutinio
judicial la decisión no era posible controlar la rectitud del comportamiento
efectivamente asumido; en tercer lugar, la votación secreta, no se conciliaría
ni con la publicidad inherente a la función judicial ni con su apego al imperio
del derecho, como quiera que ningún sentido tendrían las normas sustanciales y
procesales pertinentes, si al final la decisión podría adoptarse aún en
contravía a todos sus postulados.
La Corte Constitucional resolvió la
tensión entre estos dos principios (político y judicial), dando prelación al
principio de responsabilidad judicial individual de los Congresistas. La Corte
Constitucional, en la sentencia, confirma la naturaleza judicial de la anotada
función, a la que es inherente como nota sustancial un régimen de
responsabilidad no política sino jurídica aplicable a las autoridades que la
realicen, de la cual no están exceptuados los Congresistas-jueces. La Corte
Constitucional, justamente por la prelación especial que en este caso concede a
la responsabilidad individual de tipo judicial aplicable a los
congresistas-jueces, señala que la inviolabilidad no tiene lugar cuando se
cumple dicha función judicial y se impone deducir la correspondiente
responsabilidad, como quiera que ellos están “jurídicamente obligados” a
sujetarse a los mandatos imperativos de la Constitución y de las leyes penal y
disciplinaria.
La publicidad del voto, por sí misma,
no suministra a la sentencia su fundamento esencial y último, como lo sostiene
la mayoría. La resolución de inexequibilidad del voto secreto se explica por la
necesidad de mantener el principio de responsabilidad judicial de los
congresistas-jueces. La publicidad es simplemente el medio para que las
conductas ilegales que se aprecian sólo en la decisión y se imputan a quienes
la adoptan, puedan ser investigadas por el órgano competente (Corte Suprema de
Justicia) y, de este modo, pueda finalmente  deducirse la condigna
responsabilidad, que es judicial. A su turno, el principio de responsabilidad
sirve de presupuesto a la eficacia del principio superior del Estado de derecho
que se manifiesta en la función judicial como servidumbre no a la política sino
“al imperio de la ley”. La ratio decidendi es tan manifiesta e
inequívoca en este sentido, que la Corte Constitucional que reconoce en la
sentencia un vasto campo a la inviolabilidad del voto, precisa que ella como
principio sufre una excepción cuando los congresistas cumplen funciones
judiciales y sus decisiones son objeto de investigación para los efectos de
establecer si se han sometido al imperio del derecho. Podría inclusive
aplicarse la prueba ácida del derecho inglés a esta sentencia para comprobar cuál
es su ratio decidendi: si se excluyera el principio de responsabilidad
individual de carácter judicial aplicable a los Congresistas cuando ejercen las
funciones judiciales atribuidas al Congreso por la Constitución, la sentencia
no sería de inexequibilidad sino de exequibilidad.
Dado que la mayoría sólo
parcialmente citó un pasaje de la sentencia y sostiene contra la evidencia
inconcusa que las consideraciones que en ella se hacen son innecesarias y
superfluas en cuanto no inciden en la parte resolutiva, incurro en el pecado de
transcribir por segunda vez parte de su texto y la resolución con la que
concluye:
““Artículo 185.- Los
congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el
ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en
el reglamento respectivo”.
“Dicha inviolabilidad consiste
en que un congresista no puede ser perseguido en razón a las opiniones
expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria ni por los votos que
emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una institución que nace
con el parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste
frente a los otros poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo. Pero en
manera alguna puede  interpretarse el artículo 185 en el sentido de que la
inviolabilidad signifique una excepción al principio general de la publicidad
de los actos del Congreso, ni, menos aún,  implique inmunidad judicial. Para
que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se requiere que
éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la inviolabilidad o inmunidad
cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos.
“Debe entenderse pues que la
inviolabilidad opera en los casos en que los congresistas están ejerciendo su
función legislativa, su función constituyente derivada, su función de control
político  sobre los actos del Gobierno y de la Administración y, eventualmente,
su función administrativa, como es la de provisión de ciertos cargos. Pero cosa
muy distinta ocurre cuando los congresistas, revestidos de la calidad de
jueces, ejercen función jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se
adelanten contra funcionarios que gozan de fuero constitucional, especial
(arts. 174, 175, 178-3, 178-4 y 199). Dichos juicios son, por definición
constitucional, públicos, así lo establece el artículo 175 numerales 1o. y 4o.
Para la Corte es claro que en este caso los congresistas asumen la calidad de
jueces, tal como la Corte lo explicó en reciente jurisprudencia (Sentencia N°
C-222 de 1996).
“La Corte reconoce pues el
valor trascendental que reviste la inviolabilidad de los congresistas. Como se
ha dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la independencia de los
congresistas frente a las interferencias de los demás poderes del Estado y su
cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la
democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de su
misión tutelar propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no sería
posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y
disciplinaria en ningún caso. Los artículos 133 (responsabilidad política del
congresista frente a sus electores), 183 (responsabilidad del congresista por
violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de
interés, destinación indebida de dineros públicos y tráfico de influencias),
185 (responsabilidad disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la
Constitución Política, imponen al congresista una serie de deberes que se
proyectan en el ejercicio de su función pública de emisión del voto, la cual no
puede ponerse al servicio de propósitos y objetivos que la Constitución y la
ley repudian.
“Es evidente que si se
interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al
congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería
posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir
del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían
abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los
congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su
inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar
faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a
través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del
congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la
emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de
la ley penal y disciplinaria. La verificación de la transparencia adquiere la
plenitud de su rigor cuando el Congreso desempeña la función judicial y, por
ende, los congresistas asumen competencias de esa naturaleza. Si en este caso
se decidiera conceder a la inviolabilidad del voto una latitud incondicionada,
la función judicial ejercitada por jueces desligados de todo estatuto de
responsabilidad -que a ello conduce impedir objetivamente verificar si el
comportamiento del congresista se ajustó a la Constitución y a la ley-,
perdería definitivamente dicha connotación y, de ese modo, todas las garantías
del proceso habrían periclitado.
“Por lo demás, la Corte
Constitucional en reciente jurisprudencia ha señalado que para efectos de la
actuación judicial, los congresistas gozan de las mismas facultades y deberes
de los Jueces o Fiscales, y de ello derivan igualmente, las mismas
responsabilidades. Así lo reconoce, por lo demás, el propio Reglamento del
Congreso (Arts. 333 y 341). Sobre este particular, la Corte al  pronunciarse
sobre la constitucionalidad de algunas normas de la ley 5a. de 1992, sostuvo:
‘De lo anterior se infiere que
para estos efectos los Representantes y Senadores tienen las mismas facultades
y deberes de los Jueces o Fiscales de instrucción y, consiguientemente, las
mismas responsabilidades.
‘La naturaleza de la función
encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas
que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto
procesal previo, consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de
causa o no actuación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones
inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función
analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces,
como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en
atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
‘Sin perjuicio de  que las
decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las Cámaras, en su
condición de  jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría
tener implicaciones penales.”(Sentencia N° C-222 de 1996, Magistrado Ponente,
doctor Fabio Morón Díaz). (Negrillas fuera de texto).
“Así entonces, y entendiendo
que las actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial
-penal y disciplinario- es de índole judicial, el régimen aplicable a los
jueces se hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una
responsabilidad personal”, que evidentemente trae como consecuencia el que su
proceder deba ser público y no secreto, pues únicamente siendo de público
conocimiento a la actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo
anterior encuentra respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política,
cuando dispone que la Administración de Justicia es función pública y sus
actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la
ley; cabe señalar que entre estas excepciones no se encuentran los juicios que
adelanta el Congreso de la República a los altos funcionarios, excepciones que,
como se ha señalado, no cabe admitir cuando su consagración puede llevar a
eludir o descartar la responsabilidad penal de quien administra justicia, así
sea de manera transitoria.
“Ya en el plano de la función
judicial -especial- que ejerce el Congreso, como son los juicios que adelanta contra
funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, referido a delitos
cometidos en el ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta, su
actuación debe someterse a los principios generales de esa función pública.
(...)
“El fuero no es un privilegio y
se refiere, de manera específica, al cumplimiento de un trámite procesal
especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y la independencia
legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara".
Y para que no existiera duda
alguna sobre el sentido del fallo, la Corte resolvió "(d)eclarar EXEQUIBLE
el artículo 131 de la Ley 5a. de 1992, con excepción del literal b) del
mismo artículo, el cual se declara INEXEQUIBLE, en los términos de esta
providencia".
13. El intento de la mayoría por
eliminar de la doctrina constitucional, sellada con el valor de la cosa
juzgada, el principio de la responsabilidad judicial individual de los
congresistas-jueces, se ha demostrado fallido. De las dos sentencias a las que
se circunscribe la empresa de la mayoría, se desprenden conclusiones distintas
de las que ella extrae. La simple lectura de su texto - completo - y de sus
partes resolutivas, no ofrece la visión que se quiere brindar de aquéllas según
la cual las consideraciones hechas por la Corte Constitucional son simples
“dichos al pasar”, comentarios marginales, etc. Se ha probado, por el
contrario, que esas consideraciones corresponden a la esencia de las sentencias
y que sobre ellas se articula sus partes resolutivas, las que no serían las mismas
si de éstas se hiciera caso omiso. Más aún, las partes resolutivas expresamente
se remiten a dichas razones y principios sustanciales.
14. Aparte de este notable
desacierto, la pretensión de demoler el paradigma interpretativo basado en la
responsabilidad judicial individual de los congresistas-jueces, desguazando la
cosa juzgada constitucional, se ha creído cumplida con la crítica lanzada a los
dos fallos citados. La mayoría tal vez ha pensado que ya se encontraba allanado
el camino para coronar su empresa con la consagración de un nuevo paradigma
interpretativo elaborado en una sentencia de revisión.
Deliberadamente se ha querido
ignorar que el principio de la responsabilidad judicial de los
congresistas-jueces, inspira todas las sentencias dictadas por la Corte
Constitucional relativas a esa materia. Además de las sentencias C-222 de 1996
y C-245 de 1996, ha debido efectuarse el análisis de las sentencias C-025 de
1993, C-385 de 1996, C-386 de 1996, C-563 de 1996, C-037 de 1996, C-085 de
1998, C-148 de 1998 y T-322 de 1996.
Buena parte de estas sentencias
fueron comentadas y transcritas en otro lugar de este salvamento. En todas
ellas se reitera el principio de responsabilidad judicial individual de los
congresistas-jueces. Se argumenta sobre la base de la distinción, central en el
pensamiento de la Corte, de actuación investigativa y juzgadora dirigida a
establecer sanciones por mala conducta (función política), de un lado y, de
otro, actuaciones que recaen sobre hechos punibles respecto de los cuales
incumbe al Congreso sólo verificar si se cumple el requisito de procedibilidad
de la acción penal (función judicial-reglada).
Las normas examinadas en las
diferentes sentencias, en su conjunto regulan el ejercicio de la función
judicial de competencia del Congreso. Como ya se expresó, el Legislador siguió
el modelo del proceso y revistió a las cámaras y a sus órganos y células
internas de poderes y deberes de naturaleza judicial. El marco legal en
diversas oportunidades fue demandado ante la Corte y ésta procedió a
confrontarlo con la Constitución Política. El problema fundamental que la Corte
debía resolver, al cual además se referían indistintamente los demandantes,
estaba relacionado con la asunción de funciones estrictamente judiciales por
parte del Congreso, cuerpo orgánicamente de carácter político.
Las sentencias de exequibilidad que
prácticamente cubren el entero régimen sustancial y procesal aplicable a la
función judicial ejercida por el Congreso, se basan en el principio de la
responsabilidad individual-judicial de los miembros de ese órgano. Sólo en
razón de que la Corte halló que el Congreso, según la Constitución, cumplía una
función judicial y que sus miembros individualmente al obrar como jueces
estaban sujetos a similar responsabilidad, se profirió en cada uno de los casos
sentencias de exequibilidad. Estas sentencias no habrían sido de exequibilidad
si, en cambio, no mediase este condicionamiento relativo a la responsabilidad
judicial. La Corte siempre entendió que no se podían transferir poderes
judiciales a quienes sólo respondían como políticos. De ahí que se precisará
que los congresistas obraban como jueces y respondían como jueces. El principio
de responsabilidad judicial, predicable individualmente de los congresistas que
con su actividad y voto concurrieren a cumplir las funciones judiciales del
Congreso, es el criterio que sin duda alguna soporta los fallos de
exequibilidad pronunciados por la Corte, el cual por lo demás también se
reconoce en las normas legales examinadas. Esta es la ratio decidendi
constante en los fallos de la Corte Constitucional.
15.  En el cuadro que se incluye en
el anexo se transcriben las disposiciones demandas que conforman el régimen
legal que gobierna el ejercicio de las competencias judiciales del Congreso. Es
importante observar cómo el Legislador introdujo un modelo que “judicializa” el
procedimiento y comporta para los órganos del Congreso y sus miembros poderes y
deberes netamente judiciales. Los pronunciamientos de la Corte Constitucional
se relacionan en una de las columnas y allí se resume la ratio decidendi.
El legislador, como puede deducirse
del mencionado cuadro, adoptó un modelo normativo aplicable a las competencias
judiciales del Congreso, que se basa en el proceso penal ordinario. No se puede
descartar que existan otras alternativas que igualmente se ajusten a la
Constitución. Sin embargo, aparte de que aquélla fue la seleccionada, la Corte
Constitucional, la declaró exequible a condición de que los miembros del
Congreso, en su condición de jueces y, además, como titulares por ley de
poderes y deberes semejantes, se sometiesen plenamente a su mismo estatuto de
responsabilidad, inclusive penal. El resumen de las providencias de la Corte
Constitucional es concluyente a este respecto. Las caras de este asunto son
únicamente dos: (1) poderes judiciales en cabeza de los congresistas, (2) pero
bajo la condición de que se asuma por ellos una responsabilidad igualmente
judicial. Sin lo segundo, lo primero carece de todo asidero y, sin ambas, se
desfigura la función judicial. No es sorprendente, por lo anterior, que la ratio
decidendi del primer fallo de la Corte en esta materia se repitiera en
todos los demás y que sirviera de presupuesto esencial de todas las decisiones,
terminando por consolidarse como doctrina constitucional de obligatorio
cumplimiento.
16. Los argumentos expuestos,
aunados a los precedentes, demuestran de manera incontestable que en lugar de
un montón de pensamientos aislados y tangenciales, la Corte Constitucional
mediante sus fallos de constitucionalidad ha logrado articular una doctrina
sólida sobre la función judicial del Congreso que tiene como eje el principio
de responsabilidad judicial aplicado a los miembros que la ejercen. Este
paradigma interpretativo, de otra parte, luego de las sentencias a que se ha
hecho mención, se encuentra indisolublemente unido a las leyes en las que se
recogen las normas sustanciales y procesales que sirven de marco al ejercicio
de la indicada función. Es claro que sí existe el paradigma A, según el cual
los congresistas deben responder penalmente y, de otra parte, que la doctrina
constitucional lo ha consagrado en sucesivas sentencias de constitucionalidad
que gozan de los efectos de la cosa juzgada constitucional.
A partir de la argumentación
anterior, queda claro que la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia no podía, desde ninguna perspectiva posible, ser considerada una vía
de hecho. No obstante, surge una pregunta que debe ser resuelta en este
salvamento, en tanto no lo fue en la sentencia de la Corte. Se trata, en este
punto de la argumentación, de preguntarse si la Corte Constitucional tenía
competencia y razones suficientes para cambiar de paradigma.
En efecto, si la sentencia de la
mayoría, por ser sentencia de revisión, vinculada al respeto de la cosa juzgada
constitucional, se moviere dentro del paradigma A (según el cual los
congresistas deben responder penalmente), desarrollando algún aspecto o
precisando cualquier elemento ambiguo o carente de una definición adecuada, no
se podría sostener que ella hubiere incurrido en la arbitrariedad mayúscula que
representa el desconocimiento de la doctrina constitucional obligatoria. Si en
cambio se opone a esta última y pretende introducir un paradigma interpretativo
diferente u opuesto, lo primero que debió preguntarse la Corte era si tenía
competencia para cambiar de paradigma y si existían razones suficientes para
hacerlo. Si no fuera así, tendría que afirmarse que la sentencia de revisión
habría superado sus límites funcionales y de corrección, colocándose por encima
de la Constitución, la cosa juzgada y la ley.
II. CONSIDERACIONES SUSTANCIALES
¿Existía una razón suficiente
para producir el giro radical de doctrina constitucional operado por la
sentencia de la mayoría?
17. Podría en gracia de discusión
sostenerse que para justificar un giro de ciento ochenta grados en la doctrina
reiterada de la Corte Constitucional, basta con alegar algún buen argumento a
favor de una nueva posición. Sin embargo, tal tesis olvida por completo la
función de la Corte Constitucional y de la Doctrina Constitucional en un
ordenamiento jurídico. No sobra en este salvamento, dejar un  registro de las
razones que desatendió la mayoría en el momento de analizar, concretamente, la
obligación de la Corte Constitucional de atenerse a sus propios precedentes.
El respeto por el precedente,
las razones que justifican el cambio de jurisprudencia  y la legitimidad de las
Cortes Constitucionales.
18. Las constituciones de los
estados democráticos y pluralistas contemporáneos se caracterizan por consagrar
valores, principios y derechos que provienen de diversas corrientes ideológicas
y que, por tanto, ostentan una jerarquía y un peso axiológicos diferenciados.
En este sentido, desde el punto de vista de la interpretación constitucional,
las técnicas de la ponderación de bienes constitucionales o la armonización
concreta de los mismos en los casos particulares que deben resolver los jueces
constitucionales, ponen en evidencia que, a partir de las normas de la
Constitución Política, no es posible derivar una respuesta única sino una
multiplicidad de soluciones que surgen a partir de la dinámica fáctica de cada
caso específico.
Podría afirmarse que la situación antes
descrita constituye una amenaza para la seguridad jurídica y el principio de
igualdad. Empero, esta objeción encuentra una respuesta en el mecanismo del
precedente, entendido éste como uno de los requisitos esenciales (si no el
requisito principal) de la argumentación jurídica en general, y, de la
interpretación constitucional en particular. Aunque la noción de precedente
tiende a ser usualmente relacionada con el respeto que los tribunales o jueces
de inferior jerarquía están obligados a guardar frente a las decisiones
proferidas por los jueces o tribunales superiores, las teorías contemporáneas
de la argumentación jurídica prefieren centrar la importancia del precedente en
su relación con el principio de universalidad, en el que toda forma de
argumentación (moral o jurídica) encuentra uno de sus basamentos principales.
Este principio, fundado entre otras cosas
en el primer imperativo categórico kantiano ("Haz sólo aquello que al
mismo tiempo puedas querer se convierta en ley universal"), se traduce, a
nivel de la argumentación jurídica, en la necesidad de que el juez sólo adopte
aquellas decisiones que, en el futuro, esté dispuesto a aplicar a casos
similares. En efecto, cuando, en el proceso interpretativo, el juez debe
adoptar una de las múltiples elecciones que se derivan de la combinación de los
hechos del caso que debe resolver con la normatividad y la jurisprudencia
vigentes, la racionalidad de su elección sólo puede ser "controlada"
a partir de los dictados del principio de universalidad de la decisión
judicial.
Desde esta perspectiva, podría afirmarse
que la legitimidad de los jueces depende, en última instancia, de la
racionalidad de sus decisiones y, por ende, del respeto que otorguen al principio
de universalidad. Si la observación anterior es aplicable a cualquier clase de
juez, ella cobra una importancia mayor en tratándose de los tribunales
constitucionales, encargados de defender la integridad y supremacía de las
cartas constitucionales y, por tanto, dotados del poder de interpretar e
imponer, como instancia final y definitiva, el sentido de las normas de la
Constitución Política. La estructura semántica de las disposiciones
constitucionales, su "textura abierta" y su distinta raigambre axiológica,
así como la posición de los tribunales constitucionales en las sociedades
contemporáneas como árbitros finales del proceso político (Ely), determinan que
los máximos jueces constitucionales se encuentren sometidos a una situación en
la cual el espacio de lo discursivamente posible y, en consecuencia, el ámbito
de las decisiones eventuales, es mucho más amplio que el que manejan los jueces
ordinarios[82].
Así, el mecanismo del precedente, entendido
éste como emanación del principio de universalidad y, por ende, como requisito
esencial de la racionalidad de las decisiones judiciales, se convierte en la
piedra de toque de la legitimidad de la justicia constitucional, en el sentido
de que es este mecanismo el que permite el control de la opinión pública sobre
la corrección (racionalidad) de las sentencias constitucionales. El diálogo que
se supone debe existir entre los tribunales constitucionales y las sociedades
en las que éstos operan, no sería posible sin un respeto por el principio de
universalidad. Dicho de otro modo, un tribunal constitucional inconsistente con
sus decisiones anteriores hace nugatorio el único control efectivo al que se
encuentra sometido: el control de la opinión pública.
19. Lo anterior podría apresurar una
conclusión errónea consistente en afirmar que el respeto por el precedente – es
decir por la universalidad y la consistencia de la jurisprudencia – conduce
necesariamente a petrificar la jurisprudencia. Sin embargo, no es ese el
propósito del anotado mecanismo. Lo que éste determina, por el contrario, es
que un cambio en el sentido de la jurisprudencia esté fundado en muy buenas
razones, de manera tal que la quiebra de los principios de consistencia y
universalidad, resulte suficientemente justificada.
En el caso de la justicia constitucional,
la cuestión se torna mucho más delicada, habida cuenta de las dinámicas sociales
y políticas que se generan a partir de cada decisión proferida por una corte
constitucional. Ciertamente, el cambio jurisprudencial en materia
constitucional puede implicar costos que trascienden lo meramente jurídico y
traicionar expectativas sociales y políticas legítimamente gestadas al amparo
de la decisión constitucional que se abandona.
Adicionalmente, los tribunales
constitucionales deben ser particularmente cautelosos al momento de variar su
jurisprudencia, toda vez que, en la medida en que la jurisdicción
constitucional se mueve en el delicado y peligroso filo que separa el derecho
de la política, siempre están sujetos a una eventual acusación de que sus
decisiones son fruto de la parcialidad o la oportunidad políticas. Esto último
adopta una importancia esencial cuando se trata de resolver cuestiones que
dividen, de manera particularmente intensa, a las sociedades contemporáneas, en
las cuales cualquier decisión que adopte un tribunal constitucional estará
sometida a la crítica de los sectores sociales que defienden la posición
adversa a la adoptada por aquél.
Por estas razones, las cortes
constitucionales, al modificar su jurisprudencia, se encuentran sometidas a un plus
argumentativo que las obliga a variar sus decisiones sólo en aquellos casos en
los cuales el cambio jurisprudencial constituya la única o la menos costosa de
las opciones interpretativas posibles. Por las razones expuestas -  y por
elementales razones de ética pública - un cambio de jurisprudencia no puede
nunca operar al amparo de premisas falsas, como la inexistencia de una doctrina
anterior cuando esta es evidente y reiterada. Si esto llega a ocurrir, el costo
que tendría que pagar la Corte Constitucional sería de tal  magnitud que su
legitimidad resultaría evidentemente minada y, con ella, el poder real de
defender, con vigor y credibilidad, los valores, principios y derechos del
orden constitucional. En casos como el planteado, es de tal dimensión la
afectación a la legitimidad de la Corte, que no resulta exagerado afirmar que
se amenaza la existencia misma del control constitucional. Por eso, los que
apenas somos servidores transitorios de la tarea magnifica de defender la
Constitución, no podemos alegremente apartarnos de principios, como el de
coherencia y universalidad, de cuyo respeto depende por entero la legitimidad
de la función que nos ha sido encomendada. Para ello, y esto no sobra
recordarlo  a quienes pueden olvidar la trascendencia histórica de su función,
el juez debe sustraerse de las presiones coyunturales y postergar de sus
propias vanidades, para no incurrir en el imperdonable error de preterir
principios como el de coherencia y universalidad y decidir un caso conforme,
simplemente, a sus propios intereses.
20. Los distintos tribunales
constitucionales han diseñado criterios o test – más o menos similares
–  a los que debe someterse todo cambio de jurisprudencia. No basta entonces,
como se ha afirmado, que el juez o magistrado se levante cada mañana con una
idea genial, que pese a ser radicalmente opuesta a la de la mañana anterior,
parezca más razonable o más adecuada. Para que un cambio radical de
jurisprudencia no amenace la legitimidad de la Corporación, es necesario, entre
otras cosas: (1) que resulte evidentemente claro que la Corte y sus miembros no
actúan de manera coyuntural, sometidos a fuertes presiones sociales o
políticas; (2) que las razones jurídicas que sirvieron para afirmar una
determinada doctrina hayan demostrado su incompatibilidad con la comprensión
actual del orden constitucional, porque, por ejemplo, el paso del tiempo las ha
convertido en obsoletas o anacrónicas; (3) que exista un nuevo argumento que no
hubiera sido discutido al momento de sentar la doctrina constitucional
convertida en precedente y que este resulte suficientemente convincente como
para saldar las dudas sobre los verdaderos intereses de la Corporación; (4) que
el efecto benéfico del cambio de doctrina constitucional sea nítidamente
superior al daño – en términos de legitimidad de la Corporación y de seguridad
jurídica – que produce el mencionado cambio. Se trata entonces, de un test
fuerte que exige la demostración de razones imperiosas que, lejos de resolver
una cuestión coyuntural, se proyectan en el horizonte constitucional como la
mejor interpretación sostenible, para todos los casos posibles, de la
Constitución Política.
21. En la sentencia de la cual me
aparto nada de esto se hace. Luego de un discurso teórico sobre la importancia
del precedente, la mayoría se limita a afirmar que, en el presente caso no
existe una verdadera doctrina constitucional anterior y, entonces, procede a
calificar de matización lo que, en realidad, constituye un giro radical
y completo de la doctrina sentada por la Corte y conocida por el país entero.
Si los magistrados que conformaron la mayoría consideraban que el proceso
seguido al presidente de la República no originaba en los miembros del congreso
ningún tipo de responsabilidad, han debido decirlo oportunamente en alguna de
las múltiples discusiones que sobre este asunto se sostuvieron en la Corte
Constitucional. Si no lo hicieron en su oportunidad, han debido explicar con
mayor claridad por qué los argumentos esgrimidos en la sentencia no fueron
tenidos en cuenta al momento de decidir las nueve sentencias que en sentido
contrario profirió la Corte Constitucional. No se trataba ciertamente de un
tema sobre el que resulte sencillo y poco peligroso cambiar de opinión. Después
de los numerosos debates sobre este tema, lo menos que podía esperar el país
era que los magistrados tuvieran una doctrina clara al respecto y que esta no
fuera variando según el curso de los acontecimientos políticos.
22. Pero incluso, si hubiere
existido una razón suficiente para justificar el cambio de doctrina
constitucional, cabe preguntarse si por vía de una acción de tutela, en sede de
revisión, puede la Corte Constitucional desconocer la doctrina constitucional
obligatoria.
Oportunidad para cambiar la
doctrina constitucional obligatoria.
23. La sentencia de la mayoría
endereza su argumentación a negar que exista el paradigma A (según el cual los
congresistas deben responder penalmente cuando actúan en ejercicio de la
función judicial). Los argumentos y principios que conforman este paradigma, lo
mismo que su expresión concreta en los fundamentos y en la parte resolutiva de
las sentencias de la Corte Constitucional, no pasan de ser, a su juicio, un
“dictum, apresurado, innecesario y desafortunado”. De otro lado, la mayoría
dispuso en su sentencia dejar sin efectos el proceso que se surte ante la sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que se adelantaba con el
objeto de investigar los hechos presuntamente delictivos relacionados con la
actuación de los Congresistas que decidieron precluir la investigación abierta
contra el ex presidente Ernesto Samper Pizano.
El acto de apertura de
investigación penal dictado por la Corte Suprema de Justicia, por lo ya
señalado en este escrito, corresponde a una actuación que se ajusta plenamente
a la ley vigente y a la doctrina constitucional consolidada en todos los fallos
de constitucionalidad. En suma, este acto resulta conforme con el paradigma A.
La revocación de este acto judicial, es una forma de vulneración de la doctrina
constitucional obligatoria, pues no sólo no existían razones suficientes para
cambiar el paradigma, sino que, como se verá, no era la oportunidad procesal
adecuada para hacerlo.
24. La mayoría, en sede de
revisión, ha considerado propicia la ocasión no solamente para arrasar con el
paradigma interpretativo acuñado en sentencias de constitucionalidad, sino para
colocar en su lugar otro diametralmente opuesto. Pareciera como si los debates
surtidos en los procesos de constitucionalidad, no hubiesen concluido con las
sentencias, puesto que en revisión la Corte Constitucional y, por ende, en sede
de tutela cualquier juez, pueden según la novedosa postura de la mayoría volver
a tratar los mismos temas y a decidir en contrario a la doctrina constitucional
obligatoria y a lo dispuesto por las leyes examinadas.
El paradigma B (“Congresista-juez
que responde sólo políticamente”), se construye a modo de antítesis respecto
del paradigma A, con lo que es ya elocuente el grado de insumisión de la
mayoría frente a la cosa juzgada constitucional. El eje lo constituye el
planteamiento según el cual la función judicial a cargo del Congreso, no puede
desconocer el origen de este cuerpo y la dimensión política de sus decisiones.
La garantía de la inviolabilidad por los votos y las opiniones emitidas por los
congresistas, independientemente de la función que desempeñen, no tiene
excepción. Por consiguiente, la Corte Suprema de Justicia carecería de
competencia para investigar hechos punibles relacionados de manera inescindible
con el voto, como ocurre con el delito de prevaricato. La responsabilidad de
los congresistas, derivada de sus decisiones, aún de las tomadas como jueces,
sería sólo política.
No es necesario que en este
salvamento, se resuman las justificaciones históricas, políticas y jurídicas de
esta posición, dado que ello se desarrolla ampliamente en la sentencia. Además,
la posición que sostiene este magistrado es que el debate sobre esta materia y
el cambio de paradigma propuesto, trascienden los límites de la revisión de una
sentencia de tutela. De ahí que se haya querido simplemente llamar la atención
sobre la estructura general del nuevo paradigma y su irrupción a contrapelo de
la doctrina constitucional obligatoria.
La Corte Constitucional como
tribunal de constitucionalidad determinó que la garantía de la inviolabilidad
del voto, no se aplicaba al ejercicio de la función judicial por parte del
Congreso. La mayoría en su sentencia de revisión considera que la garantía de
la inviolabilidad es absoluta. La Corte Constitucional como tribunal de
constitucionalidad señaló que los congresistas al cumplir funciones judiciales,
respondían individualmente como jueces. La mayoría en su sentencia de revisión
estima que las decisiones que adopten los congresistas en desarrollo de las
funciones judiciales tienen un componente político que no puede dejar de
reconocerse, lo que hace que los congresistas por esta causa sólo puedan ser
objeto de responsabilidad política. La Corte Constitucional como tribunal de
constitucionalidad precisó que los congresistas al tomar decisiones en
desarrollo de la función judicial, estaban sujetos a un estatuto de
responsabilidad jurídica que podía ser inclusive penal. La mayoría en su
sentencia de revisión afirma que la discrecionalidad de los congresistas al
actuar en ejercicio de la función judicial asignada al Congreso es tan dilatada
que pueden desobedecer los mandatos jurídicos que normalmente serían
imperativos para un juez ordinario. En síntesis, mientras que para la Corte
Constitucional como tribunal de constitucionalidad la actuación individual de
los congresistas-jueces está gobernada por el principio de responsabilidad
jurídica-judicial, para la mayoría en su sentencia de revisión esos
congresistas son jurídicamente irresponsables como quiera que sólo están
sujetos a responsabilidad política.
25. El propósito que se trazó la
mayoría de sustituir la doctrina constitucional obligatoria sobre la que se
asientan todos los pronunciamientos de constitucionalidad proferidos en la
materia por la Corte Constitucional, habría podido cumplirse con relativa facilidad
de haberse demostrado que no existe tal paradigma interpretativo, lo que como
se ha puesto de presente no logró probar. La intención de socavar desde una
sentencia de revisión la cosa juzgada constitucional, sin embargo se ha
materializado en un acto formal que decreta sin más un cambio de paradigma.
26. Aunque las razones que se
ofrecen para sustituir el paradigma interpretativo que surge del régimen legal
vigente y de las decisiones de constitucionalidad dictadas por la Corte como
tribunal de constitucionalidad de las leyes, no son en mi concepto
convincentes, en todo caso la Corte en sede de revisión no podría hacerlo por
falta de competencia. El paradigma corresponde a la doctrina constitucional
obligatoria prohijada por las sentencias de constitucionalidad que descansan
sobre el mismo y que tienen efectos vinculantes erga omnes que no
puede desconocer ningún órgano del Estado.
La Corte Constitucional no puede
sustraerse al respeto que también ella debe a la cosa juzgada constitucional.
El desacato a la cosa juzgada constitucional, por parte de la propia Corte o de
una simple mayoría episódica como sucede en este caso, no puede ser más
perniciosa y perjudicial para el Estado de Derecho. Primero, el cumplimiento
fiel de los mandatos constitucionales es el único camino que debe transitar su
guardián. Segundo, el examen de constitucionalidad de una ley con efectos
generales y erga omnes concluye con la sentencia de exequibilidad o
inexequibilidad; y, con ella, igualmente se agota la competencia específica de
la Corte Constitucional, no pudiendo después élla o una simple mayoría de sus
miembros volver a reabrir el escrutinio constitucional ya practicado. Tercero,
la credibilidad de la Corte Constitucional es un valor constitucional y una
reserva moral que debe preservarse como prenda de su legitimidad y de su
imparcialidad, indispensable para el cumplimiento de su alta misión
institucional. Cuando sus propios miembros se rebelan contra la cosa juzgada
constitucional, esa credibilidad fatalmente se erosiona. Cuarto, si la propia
Corte Constitucional, o una simple mayoría de sus miembros sin competencia para
hacerlo, quebrantan el precepto que impone el acatamiento universal a la cosa
juzgada constitucional, sus actos sólo sirven de causa eficiente a la destrucción
del Estado de Derecho.
27. Una Sala de Revisión de la
Corte Constitucional o una simple mayoría de sus miembros, sólo en un acto de
extrema irresponsabilidad podrían hacer caso omiso de la cosa juzgada
constitucional. No se puede ignorar además que un paradigma interpretativo
refrendado por la cosa juzgada constitucional, tiene una permanente proyección
en las normas legales que en su oportunidad fueron examinadas por la Corte
Constitucional, cuya interpretación no puede dejar de ceñirse a la doctrina
constitucional obligatoria. La mayoría presa de pueril ensoñación, no sólo
constató un eclipse total de doctrina constitucional - “..sólo había dictum”
-, sino que también lo verificó y extendió en materia legislativa.
Con sólo despertar a la realidad la
mayoría habría podido leer nueve sentencias de constitucionalidad sobre la
materia y múltiples disposiciones legales que conforman el régimen aplicable al
desarrollo de las competencias de investigación y juzgamiento atribuidas al
Congreso. Ese régimen legal, de otro lado, no únicamente había “judicializado”
el proceso que se surte ante el Congreso, sino que esa “judicialización” había
sido encontrada ajustada a la Constitución en los distintos fallos de la Corte
Constitucional, bajo la condición de que los congresistas-jueces respondieran
individualmente como jueces, inclusive penalmente.
28. La mayoría se sorprende de que
en el auto de preclusión, los congresistas aseguren que obran como jueces y que
como tales pretenden ajustarse a sus dictados. Esta mayoría entonces corrige el
acto de presunta alucinación del Congreso y le resta validez a esas
aseveraciones que parecerían corroborar la consumación de un acto judicial, que
en su concepto tiene naturaleza política y es plenamente discrecional. La mayoría
cree ver en el comportamiento confesadamente “judicializado” del Congreso una
pasajera y superable crisis de identidad personal, fácilmente remediable con
una terapia de retorno al profundo yo político que es lo que a manera de
exorcismo intenta practicar, así hunda sus  pies en el terreno deleznable de
las vías de hecho.
29. En realidad este desdén hacia
la cosa juzgada constitucional y hacia la obra del legislador, explica que
ambas para la mayoría se hubiesen sumergido en la más profunda penumbra, a la
cual irremisiblemente las condenaba la mayoría con expresiones que delatan
enorme inseguridad intelectual y desesperación - !apresuradas¡ !innecesarias!
!desafortunadas¡ Absurdas! - cada vez que asomaban su cuerpo e incomodaban la
tarea de fundación del nuevo paradigma en la que aquélla estaba empeñada al
costo que fuere.
30. De la misma manera que la
autoconciencia judicial en el congresista que se apresta a  cumplir la función
judicial propia del Congreso,  se proclama por la mayoría como muestra
inequívoca de falsa conciencia - sin ver en ella un deseo sincero por dar
cumplimiento a la ley y a la cosa juzgada constitucional -, la actuación
judicial de la Corte Suprema de Justicia se percibe como involuntario desvarío
provocado en ese alto tribunal por comentarios innecesarios y apresurados
formulados por la Corte Constitucional, a los que no se les debía en ningún
caso haber otorgado mérito alguno. La mayoría para la que no existe cosa
juzgada constitucional ni régimen legal en esta materia, no entiende por qué
para la Corte Suprema de Justicia en cambio sí existe cosa juzgada
constitucional y régimen legal.
En este estado transmutado de
cosas, la actuación sujeta al imperio del derecho, que es la de la Corte
Suprema de Justicia, se califica por la mayoría,  en razón del desvarío
involuntario en que incurrió, con cierta dosis de generosidad como “vía de
hecho prospectiva”. La eximente que justifica la no estigmatización del auto de
la Corte Suprema de Justicia como vía de hecho pura y simple, corre por cuenta
del desatino de la Corte Constitucional que ocasionó el entuerto. A su turno,
los efectos “prospectivos”, son hijos de la previsión de la mayoría que
columbra en el horizonte el despuntar de una arbitrariedad caso de que la Corte
Suprema de Justicia defina la perpetración de un prevaricato en el acto de
preclusión de la investigación abierta a raíz de la denuncia penal presentada
contra el ex presidente Ernesto Samper. En efecto, según el paradigma
interpretativo elaborado por la mayoría, la garantía institucional de la
inviolabilidad de los congresistas, priva de manera absoluta a la Corte Suprema
de Justicia de competencia para investigar y juzgar delitos que como el
prevaricato de haberse cometido estarían  “inescindiblemente ligados a las opiniones
y votos emitidos”.
No es criticable el hecho de que
una mayoría se imponga la tarea de prevenir trayectorias y cursos posibles que
puedan ser usados por la arbitrariedad en su errático desplazamiento y que,
incluso, decida resueltamente asumir en un momento dado la función de
controladora de vuelo. Lo grave es que fracase en identificar las señales más
visibles como son la cosa juzgada constitucional y el régimen legal vigente
encontrado exequible por la Corte Constitucional y que, por causa de esta
ceguera, se ponga a crear doctrina constitucional obligatoria en sentencias de
revisión.
31. Usurpando competencias que no
le corresponden, la mayoría en sede de revisión, tras decretar por sí y ante sí
una capitis deminutio a lo que hasta entonces se tenía por doctrina
constitucional obligatoria definida en nueve sentencias de constitucionalidad,
- la que degradó a nivel de mero dictum -, y luego de creer haber
logrado esta hazaña, alegando su condición de suprema y auténtica intérprete de
la Constitución, promulgó una doctrina según la cual por ministerio de la Carta
los congresistas al ejercer la función judicial por ser jurídicamente
irresponsables quedan provistos de licencia para prevaricar a su voluntad y,
por consiguiente, la Corte Suprema de Justicia no puede investigarlos o
sancionarlos por este delito.
A esta Suprema Autoridad sólo
restaba el poder de fijar como lo hace la Corte Constitucional cuando actúa
como tribunal de control de constitucionalidad de las leyes, el efecto de sus
fallos y, esto no faltó, porque la mayoría a renglón seguido lo hizo
estableciendo su vigencia profuturo. La novedosa doctrina constitucional
a cuyo amparo el prevaricato se transforma en conducta lícita y necesaria para
preservar la razón de Estado, determina que la vía de hecho que se
achaca a la Corte Suprema de Justicia tenga carácter prospectivo. No se
requiere tener mucha agudeza mental para advertir que la sentencia de revisión
de la mayoría reclama para sí el efecto erga omnes que sólo
constitucionalmente se puede predicar de las sentencias de constitucionalidad.
Esa y no otra es la pretensión que se asocia a la nueva doctrina, la que entra
a ocupar el espacio jurídico de la anterior doctrina destronada, ésta sí
portadora genuina de efectos erga omnes. La actuación judicial de la
Corte Suprema de Justicia deviene arbitraria, precisamente por encontrarse y
enfrentar una doctrina que la mayoría juzga obligatoria y general y que tiene
la fuerza de ocupar el puesto vacío de la cosa juzgada constitucional, por ella
defenestrada.
32. Los paradigmas interpretativos,
como el configurado por las sentencias de constitucionalidad y el
correspondiente régimen legal, no son inmodificables. Pero, tanto su evolución
como su cambio, tienen cauces institucionales que no pueden descartarse ni
omitirse. En el futuro el Legislador puede, por ejemplo, derogar el régimen
legal vigente y en lugar del modelo que en él se plasma introducir uno distinto.
Cuando las nuevas formulaciones legales sean demandadas ante la Corte
Constitucional, se verificará si el nuevo modelo corresponde a uno de los
desarrollos posibles que caen dentro del marco constitucional. Puede en estas
condiciones surgir un nuevo paradigma interpretativo, que la práxis política y
la cultura jurídica del país se encargarán de afinar y probar.
Las sentencias de revisión, como
las demás sentencias de tutela, entre otros actos de las autoridades, ofrecen
oportunidades para resolver creativamente los problemas y desafíos que de
manera incesante afronta un determinado paradigma interpretativo en su relación
con la realidad social circundante y con otras instituciones. Particularmente,
el juez de tutela y la Corte en sede de revisión, operan dentro del paradigma
previamente adoptado cuando quiera que éste responda a la doctrina
constitucional obligatoria sustentada en la cosa juzgada. No puede ser de otro
modo, puesto que la consagración de un nuevo paradigma  por parte del juez de
revisión o el de tutela significaría, pasar por encima de la cosa juzgada y de
la ley.
La función revisora de la Corte
Constitucional, de otro lado, pierde su naturaleza orientadora en punto a la
definición del contenido y alcance de los derechos fundamentales, cuando se
convierte en palestra improvisada para sustituir la doctrina obligatoria que la
misma Corte ha sentado en sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional. Los resultados trágicos de esta perversión de la función
revisora están a la vista. La mayoría ha tenido que esforzarse sin éxito en
restarle autoridad a la doctrina constitucional obligatoria, precisamente para
abrirle espacio a la suya propia. También, aquélla se ha visto en la necesidad
de revocar un acto judicial que por sí mismo no era arbitrario puesto que se
avenía a la doctrina constitucional; para que deviniera arbitrario se ha tenido
que consagrar una nueva doctrina, a la luz de la cual, con posterioridad al
acto, lo jurídico pierde esta condición (vía de hecho prospectiva). Esta es una
manera espuria de fabricar una competencia no otorgada por la Constitución.
33. Ni la autoridad judicial a la
que se imputaba el agravio constitucional - Corte Suprema de Justicia - ni el
Juez de tutela ante quien en primer término acudió la solicitante, se
encontraban en condiciones objetivas que les permitieran discernir, antes de la
sentencia de revisión, cuál era el comportamiento jurídico que ulteriormente se
les exigiría en esa situación o la protección que era necesario dispensar,
respectivamente, dado que ambas autoridades no podían colocarse por fuera del
paradigma interpretativo vigente en los momentos en que cada uno dictó el acto
de su competencia. La función revisora está llamada a nutrir el horizonte
hermenéutico de los jueces y demás operadores jurídicos, pero no le está a ella
permitido generar arbitrariedades que sólo tienen su origen en el repentino e
inesperado cambio radical de una doctrina constitucional obligatoria y no en la
conducta efectivamente realizada por las autoridades concernidas. En otras
palabras, ningún operador puede suponer que la función revisora, con
posterioridad a la emisión de los actos controvertidos, pueda alterar
paradigmas interpretativos apoyados en sentencias que han hecho tránsito a cosa
juzgada y pretender calificar los hechos pasados  conforme a nuevos esquemas
extraños por completo a los patrones vigentes, salvo desde luego que se haya
instalado una dictadura de la interpretación constitucional. Si esta se
mantiene hacía el futuro, es porque se tolera. No porque tenga
legitimidad.
Ahora bien, puede ser que se afirme
la original teoría de que los jueces están autorizados para cambiar de doctrina
según su propio subjetivo e irrefrenable estado de ánimo e, incluso, que se
alegue que en sede de revisión puede la Corte modificar la doctrina
constitucional vigente. No obstante, pese a que lo anterior se aceptase,
subsiste un último problema que debe ser resuelto para establecer si, en
realidad, la decisión impugnada de la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia correspondía a una verdadera vía de hecho. Se trata de evaluar si el
paradigma seleccionado por la mayoría en sede de revisión, según el cual los
congresistas son judicialmente irresponsables por las decisiones que adopten en
ejercicio de la función judicial, tiene suficiente sustento constitucional. Si
no fuere así, la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema, fundada sobre
el paradigma contrario (la responsabilidad penal de los congresistas jueces)
estaría decididamente avalada por la Constitución y, en consecuencia, no podría
ser calificada como arbitraria. Este tema ocupa la parte que sigue del presente
salvamento.
III. DEFICIENCIAS
CONSTITUCIONALES DEL NUEVO PARADIGMA
34. El nuevo paradigma se
desarrolla a partir de un axioma que, por lo tanto, se mantiene fijo e
invariable: la garantía institucional de la inviolabilidad de los congresistas
por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio del cargo, consagrada en
el artículo 185 de la Constitución Política, es absoluta y se extiende a todas
las funciones atribuidas al Congreso, inclusive a las judiciales. En mi
criterio, este paradigma no surge, de ninguna manera de la Constitución.
Considero, al contrario de lo que se sostiene en la sentencia, que una
interpretación sistemática de las normas de la Carta e, incluso, una lectura
exegética de las mismas, así como una búsqueda originalista o histórica y una
aproximación teológica o finalista conducen necesariamente, a un resultado
opuesto al que propone la mayoría.
Una lectura sistemática de la
Constitución
35. El primer defecto de la postura asumida
por la mayoría, consiste en su renuncia a interpretar la Constitución como una
norma dotada de unidad de sentido. La huida, que de entrada se plantea, de la
interpretación sistemática, es un ardid inadmisible en la interpretación
constitucional, pues si las demás cláusulas que literal y conceptualmente
también se consagran en términos absolutos y universales, se mantuvieran en
esos términos, el discurso interpretativo no avanzaría como que cada una de
ellas reivindicaría ser el eje de las demás y, por consiguiente, las aparentes
o reales antinomias no se resolverían jamás.
36. Ciertamente, como lo señala la
sentencia de la cual disiento, el artículo 185 de la Constitución establece que
"los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que
emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias
contenidas en el reglamento respectivo". Una lectura autista de la
disposición transcrita no puede menos que conducir a la conclusión a la que
arriba la sentencia: la irresponsabilidad absoluta de los congresistas respecto
de la totalidad de las decisiones – votos, opiniones, actos administrativos y
providencias judiciales – que adopten en ejercicio de cualquiera de las
funciones que les confieren la Constitución y las leyes.  No obstante, nada le
dice a la mayoría el inciso segundo del artículo 116 de la Carta, que al
referirse a los órganos del Estado que tienen la función principalísima de
administrar justicia, indica "(E)l Congreso ejercerá determinadas
funciones judiciales". La mayoría tampoco repara en el contenido de los
artículos 228 y 230 de la Carta, pese a que en ellos se prescribe que la
función judicial debe ejercerse con independencia y autonomía, de manera
imparcial y con sujeción estricta al imperio de la ley. Ninguna atención
concede la mayoría a los artículos 29 y 229 de la C.P., que consagran el
derecho de todas las personas de ser juzgadas por un juez imparcial y con
sujeción estricta del debido proceso, el que sólo se garantiza si la función de
quien obra como tal es verdadera e integralmente judicial y no política. En
este firmamento hermenéutico no hay lugar para el artículo 13 de la
Constitución que establece el principio de igualdad ante la ley, del cual se
deriva sin duda, el principio fundamental de todo Estado democrático de
Derecho: la igualdad de todos ante la ley penal. Nuevamente, dicho principio
sólo se encuentra verdaderamente garantizado si quien administra justicia
ejerce una función judicial y se encuentra inhibido para decidir
"políticamente".
Podría afirmarse, que existe un
conflicto irresoluble entre los artículos 185 de la C.P., de un lado y los
artículos 13, 29 y 116 del otro. En efecto, si la Constitución entendió que la
función que se discute tenía naturaleza judicial, debe, necesariamente
afirmarse, que quienes la cumplen están sometidos al imperio del derecho y que,
de apartarse de este mandato, deben responder jurídicamente por sus actos.
Ciertamente, la mejor y mayor garantía de la imparcialidad y neutralidad del
juez es la responsabilidad que debe asumir por cada una de las decisiones que
adopta en el curso de un proceso. No obstante, si se asume que el servidor
público es inviolable por las decisiones que adopte dentro del proceso
judicial, deberá admitirse que tales decisiones no son judiciales sino
políticas y, si ello es así, habrá de concluirse que la función que se cumple
no es estrictamente judicial. En este caso, se trataría de una función política
pese a que su ejercicio se encuentre parcialmente reglado. Pero si se afirma
que es una función política, se desconocerá el texto expreso del artículo 116 y
de las restantes normas constitucionales anteriormente citadas.
37. Ahora bien, en lugar de
intentar una interpretación armónica del conjunto de principios
constitucionales, la mayoría decide previamente sin ofrecer un solo argumento,
conceder más fuerza normativa al principio de inviolabilidad que munido de esta
gracia se convierte en excepción a los principios del Estado de derecho y de la
justiciabilidad de la conducta penal de los congresistas, que terminan
relativizados en función de aquél, cuando bien podría suceder lo contrario con
solo que el intérprete así lo decidiese.
Descartado el cómodo y gratuito
expediente de apoyarse en un punto fijo, para desde allí relativizar el mundo
exterior, ignorando que la misma operación hermenéutica y tal vez con mayor
justificación podría hacerse desde otros principios, entre ellos los mismos que
han sido subordinados arbitrariamente, se desvanecen las críticas que la
mayoría formula al paradigma destronado por su voluntad. Habría que retornar a
la función de cada institución y elaborar una interpretación dinámica que
establezca prelaciones y excepciones que resulten plenamente satisfactorias y
adecuadas y que, en cada momento, signifiquen la mejor interpretación de la
Constitución.  No deja de llamar la atención que una sentencia que
aparentemente invita a la reflexión abierta, reserve de manera apriorística la
carta de triunfo para la tesis que de antemano se quiere ganadora y recele con
notoria inseguridad espiritual de lo que resulte del libre y abierto juego
argumentativo, prefiriendo incluso por encima de la autoridad intrínseca de la
razón el recurso gastado al dictum de autoridad (siempre que no provenga
de la cosa juzgada constitucional, claro está).
38. El
legislador, atendiendo precisamente la naturaleza judicial de la función
atribuida al Congreso, decidió estructurar un proceso especial absolutamente
reglado. Los poderes y los deberes de los congresistas, lo mismo que las reglas
a las que se sujeta su actuación, son eminentemente judiciales[83].
Los términos usados por el legislador, el alcance de sus conceptos y la
remisión a las normas sustanciales y procesales ordinarias, ponen de presente
que no se trató de consagrar un giro simplemente metafórico, sino por el
contrario de plasmar el claro propósito dirigido a plasmar el modelo judicial
como paradigma y pauta obligatoria de conducta a seguir por los miembros del
Congreso cuando quiera que ejercitaren sus competencias relativas a la
investigación y juzgamiento de las conductas de los funcionarios con fuero
especial.
Basta revisar
las mencionadas disposiciones para afirmar, sin ninguna duda, que los
congresistas, cuando desempeñan la función judicial, deben amoldar su actuación
a precisas normas sustanciales y procesales previstas por el legislador. Se
trata de una función judicial que no se desarrolla libremente, sino en los
términos de la ley. En este sentido, basta relievar que la cámara actúa como
Fiscal; que el representante investigador en la investigación de delitos
comunes tendrá “las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes
de la Fiscalía General de la Nación”; que los requisitos sustanciales y
formales de la acusación o preclusión de la investigación “serán los exigidos
por el Código de Procedimiento Penal”; que “la ordenación y diligencias de
práctica de pruebas seguirán las normas del Código de Procedimiento Penal”; que
la decisión que inadmite la acusación y ordena archivo, “hace tránsito a cosa
juzgada”; que los requisitos sustanciales de la resolución de acusación “serán
los establecidos en el artículo 441 del Código de Procedimiento Penal”; que el
Senado se pronuncia sobre un proyecto de “sentencia”; que, finalmente, todo vacío
procedimental relativo a las funciones judiciales asignadas al Congreso será
“suplido por las disposiciones del Código de Procedimiento Penal”.
Adoptado el
modelo normativo-judicial, no puede el congreso y sus miembros, al ejercitar su
competencia, eludir su cumplimiento. Las normas que conforman el procedimiento,
se erigen en patrón de referencia de la rectitud de su actividad investigadora
y juzgadora y son ellas las que permiten determinar si el Congreso o sus
miembros han obrado dentro del marco de su competencia o lo han hecho por fuera
de la misma. ¿Qué ocurre si el Congreso y sus miembros, en este caso, profieren
resolución o dictamen “manifiestamente contrario” a estos preceptos que
conforman el régimen al cual debe someterse su actuación investigativa o
juzgadora? La Corte Suprema de Justicia, juez natural de los congresistas, ha
entendido, a mi juicio correctamente, que la razón de ser de esta normativa se
echaría a perder si en la situación límite de absoluto abandono de sus
preceptos, no se siguiese consecuencia penal alguna para los
congresistas-jueces que de este modo pretenderían ejercer la función judicial
sin la más mínima consideración por la ley. De manera incomprensible, la
mayoría se ha manifestado contraria a este intento plausible y necesario de la
Corte Suprema de Justicia, juez natural de los congresistas, estimándolo
arbitrario. La Corte ha impuesto una prohibición absoluta a que se investigue
la arbitrariedad absoluta.
39. La
sub-regla que surge de la sentencia de la cual me aparto, propone la impunidad
de la conducta prevaricadora. Dicha subregla, aplicada a la función judicial,
no sólo se muestra incoherente, sino que más allá de toda consideración, la
degrada por completo hasta disolverla. Ningún sistema judicial puede considerarse
inmunizado frente al prevaricato, pues lo cierto es que lamentablemente los
jueces pueden cometer este delito, en cuyo caso la más elemental justicia clama
por que ese mayúsculo quebranto del derecho, imputable a quien mayor sujeción
debe al ordenamiento, se castigue. Lo que en cambio carece de toda lógica es
que el derecho inmunice a un juez particular de poder ser acusado de
prevaricato. La sub-regla de la impunidad de la conducta prevaricadora logra
este resultado. Los congresistas-jueces pueden incurrir en prevaricato, pero ab
initio no pueden ser procesados por este delito. El proceso que presida un
juez con licencia constitucional para prevaricar, no lo es tal pues no ofrece
de entrada la más mínima garantía de imparcialidad y justicia. Trasladar la
función judicial a un órgano del Estado que sea portador de esta repudiable
franquicia, expone a los justiciables al mero capricho de las autoridades
encargadas de investigarlas y juzgarlas. La función judicial, desligada de la
recta e imparcial aplicación del derecho, con el lleno de las garantías
previstas en la Constitución y en la ley, no es función judicial. No se puede
esperar que una autoridad provista de licencia constitucional para prevaricar
impunemente, pueda ostentar la calidad de juez y menos todavía administrar
justicia.
40. Si el
origen político de los miembros del Congreso, se alegare a fin de aplacar el
rigor de las normas que obligatoriamente deben observarse, no se entendería por
qué ellas se establecieron y por qué todavía siguen vigentes[84].
Esta circunstancia habría tenido que estimarse antes de dictar el régimen legal
aplicable a las funciones de investigación y juzgamiento. La buena fe que se
debe presumir de los actos del congreso, impide pensar siquiera que el
verdadero propósito de estas disposiciones no era en realidad el de cumplirlas,
sino a lo sumo el de abonar un virtual efecto simbólico de juzgamiento
imparcial, capaz de influir en los sentimientos de la opinión pública, pero
carente de eficacia jurídica.
41. Las
actuaciones judiciales se expresan a través de decisiones, denominadas
genéricamente “providencias”. En orden a verificar si el Congreso-juez dio o no
cumplimiento al régimen legal ya descrito que gobierna su actuación judicial,
es necesario poder cotejar la decisión en sí misma con los mandatos legales que
se recogen en aquél. De esta manera, se puede establecer hasta dónde los
miembros del Congreso, en desarrollo de su función judicial, se ajustaron a los
poderes y deberes que delimitaban su esfera de competencia. Sin embargo, las
providencias adoptadas lo son porque han sido votadas y aprobadas, no pudiendo
nunca dejar de ser “hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y votos
emitidos”. Resulta ostensible que el propósito de la sub-regla de la Corte es
el de impedir que la Corte Suprema de Justicia pueda en ningún momento
perseguir el cumplimiento del régimen legal que rige la actuación judicial a
cargo de los congresistas-jueces, puesto que uno de los extremos para llevar a
cabo la confrontación - la decisión adoptada - nunca podrá ser objeto ni de
conocimiento ni de investigación, precisamente por ser “un hecho
inescindiblemente ligado al voto”.
¿Qué sentido o
utilidad puede entonces revestir el régimen que gobierna la actuación judicial
de los congresistas? Aparentemente, ninguno. Tanto vale obedecerlo, como
contrariarlo de manera manifiesta. La decisión - en este caso resolución de
preclusión-, cuyo estudio se torna indispensable para concluir si se ha
observado el citado régimen, gracias a la sub-regla de la impunidad de la
conducta prevaricadora del congresista-juez, se sume en la penumbra y deja de
existir para el derecho. De este modo, en verdad, pierde todo significado el
régimen que sólo se había dictado en FUNCIÓN DE LA DECISIÓN Y CON EL OBJETO DE
DARLE UN MARCO A LA ACTUACION DEL CONGRESO.
42. Si en el
juez demediado - que según la mayoría es el Congreso -, el momento político
coincide con el momento culminante de la decisión, entonces esto significa que
el componente político es el dominante en su naturaleza, hasta el punto de que
avasalla todo referente judicial. La decisión a la que se arriba es inatacable
porque ella es política y emana de un congresista-político ungido con la
inviolabilidad. Esta es la teoría que sustenta el fallo de la Corte
Constitucional que, por lo visto, no se reduce a “matizar” la doctrina
anterior. Según esta última, el Presidente debía ser investigado por
congresistas-jueces que estaban sujetos al estatuto de responsabilidad de los
jueces. En cambio, la nueva doctrina sostiene que el fallo como tal es político
y, por consiguiente, los congresistas responden, no como jueces, sino como
políticos, pudiendo llegar a realizar conductas impensables,  repudiables y
perseguibles en un juez como sería la de “proferir resoluciones manifiestamente
contrarias a la ley” (prevaricato), pero que al originarse en los congresistas
y ser resultado de su decisión política queda cubierta con el manto de la
inviolabilidad, que la hace no justiciable pese a que de manera incontestable
viole todo vestigio de derecho.
43. Establecido el nuevo paradigma
sobre la base rígida de la inviolabilidad absoluta de los congresistas, la
censura conceptual e histórica que se dirige contra la doctrina constitucional
de la Corte que partió de un criterio distinto derivado de una interpretación
ponderada de los diversos principios constitucionales, se revela incapaz de
desvirtuarla, ya que cada uno de los dos universos conceptuales dispone dentro
de sí de su propia lógica interna y su coherencia corresponde a un predicado
que sólo cabe formular dentro del respectivo paradigma. Lo que en el paradigma
A corresponde a una proposición admisible y coherente con el sistema escogido;
en el paradigma B, puede resultar ilógico e incoherente.
Por ejemplo, la posibilidad de que
un congresista con ocasión del ejercicio de las funciones judiciales del
Congreso haya incurrido en prevaricato y pueda por ello ser investigado y
sancionado por la Corte Suprema de Justicia, es una proposición verdadera
dentro del paradigma A, pero falsa dentro del paradigma B. El primero está
basado en el principio de responsabilidad del Congresista-juez y, en este
sentido, relativiza el principio de la inviolabilidad del Congresista que para
las restantes funciones se mantiene. El segundo, en cambio, se fundamenta en el
principio de absoluta inviolabilidad del Congresista y, por consiguiente,
relativiza el principio de responsabilidad en el ejercicio de la función
judicial, encontrando en este caso una excepción a su realización objetiva e
imparcial.
El debate, por lo tanto, debe darse
en torno de las razones por las cuales se escoge un determinado punto de
partida. En este orden de ideas, aparte del desconocimiento del principio
interpretativo medular de la unidad de la Constitución, la absolutización del
principio de inviolabilidad puede ser objeto de serios reparos.
Una aproximación a la cuestión
debatida a partir de los valores más esenciales del ordenamiento
constitucional: la irremediable tensión entre el principio democrático – el
ámbito de lo político – y los principios constitucionales inviolables y el ámbito
de la inviolabilidad de los congresistas.
44. La tesis de la mayoría al
postular en términos absolutos la garantía de la inviolabilidad, está al mismo
tiempo, tal vez sin percatarse de ello, elevando por encima de cualquier otra
consideración e interés y, de manera permanente, el reino de la política. Es
necesario indagar si la Constitución libra todos los ámbitos del ejercicio del
poder al libre juego de los intereses y de las intenciones de los actores
políticos. Sin duda alguna en una democracia que, además, debe respetar y
favorecer el pluralismo como dato social insoslayable y valor positivo, la
política en cuanto significa libre expresión de exigencias, reclamos, opiniones
y, en fin, emulación por ver cristalizadas en la polis determinadas
ideas y proyectos de acción, demanda para sí un escenario y unas posibilidades
muy amplios. La democracia y la política que a ella es consustancial, hay que
reconocerlo,  tienen carácter expansivo. La conservación del sistema social
comprensivo de distintos órdenes en su interior, requiere igualmente un campo
de libertad para plantear, buscar y aprobar opciones de vida social, política y
cultural, lo que contribuye a renovar constantemente el consenso mínimo que
cohesiona la comunidad y a hacerle frente a los desafíos que la amenazan o que
surgen en su discurrir histórico.
Sin embargo, justamente por esos
rasgos de la democracia y de la política, no todo se puede apostar al principio
del simple juego de las mayorías o a la lucha instrumental de los intereses
individuales o colectivos. La Constitución Política plasma, si se quiere, un
consenso superior y, en cierta medida, ordenador y canalizador de la política.
Es el instrumento en el que se anticipan y fijan algunas definiciones
esenciales, que se sustraen entonces a los avatares de la política concreta o
que la orientan en un determinado sentido. En la Constitución se encuentra un
repertorio de significados y de significantes que no puede, pues, desestimarse
como quiera que esquivarlos convertiría la vida individual y colectiva en la
más descarnada y caótica lucha de pretensiones de poder e intereses. Los
derechos fundamentales, la división de los poderes, la caracterización de  las
funciones del Estado, el principio democrático etc., tienen en la Constitución
definiciones básicas, articuladas en estructuras normativas, que por estar
dotadas de valor normativo superior y vinculante, se constituyen en parámetros
de la política y respecto de los cuales ésta no puede disponer a su antojo, lo
cual no significa que esa esfera de acción no sea dilatada.
La inviolabilidad del congresista
que lo protege de toda persecución en razón de sus votos y opiniones, en el
plano subjetivo representa una libertad de expresión ampliada - apareja un “plus”
- y, en el institucional, una garantía que permite y favorece la libre
formación de la voluntad legislativa. La protección constitucional que cobija a
uno de los actores políticos más protagónicos, que endereza su esfuerzo
existencial en la dirección de la política, comporta desde luego una protección
reforzada a ésta y al discurso político. Sin esta garantía, peligraría  la
libertad de acción del político y, por ende, en perjuicio de la sociedad y de
la fluidez de la polis, dejarían de canalizarse y expresarse en los
foros públicos ideas e intereses, lo cual empobrece el debate y sus resultados,
amen de que debilita la cohesión social y, a la postre, la desintegra.
La Corte Constitucional en su
condición de tribunal de constitucionalidad de las leyes, con fundamento en la
Constitución Política, de la cual es guardián, precisó el alcance de la
inviolabilidad del congresista. Con las salvedades obvias, en las cuales se
detiene excesivamente la mayoría - traficar influencias, recibir sobornos etc.
-, la doctrina constitucional obligatoria sentada por esta Corte concedió a la
inviolabilidad del Congresista una extensión igual al de la política. En este
sentido, el actor político, su discurso  político y su voluntad política,
quedaron resguardadas frente a cualquier persecución material o jurídica. Si se
quiere acudir al lenguaje de los manuales, allí cabe predicar irresponsabilidad
jurídica, específica y perpetua. Lo que no es poco y coloca al político
profesional en una situación distinta de la del simple ciudadano. Este último
no obstante ser a su manera político, resultará siempre responsable por su
discurso y su práxis política cuando incurra en injuria, calumnia, apología del
delito etc.
45. La discrepancia de fondo con la
mayoría es que ésta pretende extender la inviolabilidad del congresista, no
solamente al ámbito de la política, sino a un ámbito distinto, concretamente,
al de la función pública de administrar justicia. La doctrina constitucional
obligatoria sostiene que la función judicial se ejercita en los términos de la
ley, no según las conveniencias de la política. Particularmente, cuando se
investiga y juzga la conducta penal de una persona, así se trate del más alto y
encumbrado servidor público, debe ello hacerse con estricta aplicación de las
leyes preexistentes al acto que se le imputa y conforme a los procedimientos
fijados en la ley. El fuero no significa impunidad. El fuero sólo entraña
diferencias en el trámite y en el señalamiento de competencias específicas para
los efectos de la investigación y juzgamiento. Por lo demás, todas las
personas, independientemente de su condición y rango, son iguales ante la ley
penal. La investigación y juzgamiento, desde que se instaura la denuncia o la
primera se inicia de oficio, están sujetas a las leyes sustantivas y procesales
preexistentes. Cada momento del proceso es un momento de la función judicial
que, por consiguiente, no puede escapar al imperio del derecho.
46. El proceso no es un espacio de
la política. El único interés que está llamado a inspirar el ejercicio de la
función judicial es el de la búsqueda desinteresada de la verdad y la
aplicación justa del derecho preexistente. La democracia y la política han
cumplido su misión con anterioridad al proceso, al fijar las reglas del
comportamiento social y establecer las conductas antijurídicas. Los
investigadores y juzgadores deben velar por que las determinaciones de la
democracia se cumplan. En la función judicial se actualiza lo previamente
ordenado en el proceso democrático. Se desnaturaliza por completo esta función,
hasta el punto de no poderla reconocer, si al proceso se traslada la libertad y
discrecionalidad inherentes a lo político, dejando al margen la recta
aplicación del derecho. No es una buena defensa de la democracia la que hace la
mayoría, que al conceder a unos jueces especiales inviolabilidad absoluta por
sus decisiones, les permite alterar sus mandamientos y, para ello, patenta la
vía más franca: la exoneración anticipada y perpetua del prevaricato.
La doctrina constitucional
obligatoria sostiene que si al Congreso la Constitución atribuyó determinadas funciones
judiciales, no por ello éstas han dejado de ser tales. Conservan sus
atributos y suponen un estatuto que delimita los poderes y facultades de los
investigadores y juzgadores. Si el órgano judicial deja de estar vinculado por
el derecho y se considera libre de seguir sus propios dictados e intereses, y
esto no se estima patógeno sino consustancial a su ser, la función que
eventualmente desempeñe no será judicial sino política. En este punto de su
travesía, la mayoría parece haber perdido todo contacto con el texto
constitucional (no me refiero exactamente a los textos de autores del siglo
pasado), puesto que al Congreso la Constitución le ordena ejercer “determinadas
funciones judiciales” (C.P. art., 116), lo cual es diametralmente
opuesto a “funciones políticas”.
47. La mayoría no distingue, como
si lo hace la doctrina constitucional obligatoria, entre un juicio realizado en
virtud de la función estrictamente judicial y de carácter reglado, de un lado y,
de otro, aquel que se realiza en ejercicio de la función política. Esta última
alude a la investigación, acusación y sanción enderezada a la imposición de la
pena de destitución del empleo, privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos políticos, en los casos de indignidad por mala conducta. Respecto de
la primera - referida exclusivamente al conocimiento de hechos punibles y a la
verificación de un requisito de procedibilidad de la acción penal -, se
contemplan distintas determinaciones que, con fundamento en la ley, en momentos
diversos adoptan las cámaras: conocer las denuncias y quejas y si prestan
mérito fundar en ellas acusación ante el Senado (Cámara de Representantes);
declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, poner
al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia (Senado). El olvido de
esta distinción que surge de la Constitución, sumada a la inadvertencia de no
reparar en el hecho protuberante de que la propia Carta califica la función del
Congreso como judicial, conduce a la mayoría a efectuar afirmaciones
ayunas de sustento jurídico. Estas omisiones dieron pábulo a las afirmaciones
gratuitas que proliferan en el texto de la sentencia y nutren la mayoría de los
ejemplos e hipótesis que allí se exponen.
Para la mayoría la necesidad de
reconocer un amplio margen de discrecionalidad a los congresistas, protegida
por la inviolabilidad, está relacionada con las consecuencias que se siguen de
sus decisiones. " Bien podría un congresista considerar - sostiene la
mayoría - que existen fuertes pruebas contra un alto dignatario, pero estar
convencido de que su destitución puede tener efectos catastróficos para el
país, y por ello, consultando el bien común, opinar y votar en favor del
investigado". De acuerdo con la doctrina constitucional obligatoria, la
definición relativa a la destitución, tiene naturaleza política y goza de
amplia discrecionalidad. La Corte ha admitido que pese a imponerse aquí una
sanción, en este caso la función que cumple el Congreso es eminentemente
política. El argumento, por consiguiente, no prueba que la inviolabilidad deba
extenderse a la función judicial. La falacia en que incurre la mayoría es
manifiesta al deducir la dimensión política “inevitable y profunda” inherente a
la labor de fiscalización de los senadores y representantes, de las
consecuencias que acarrea el régimen sancionatorio que el Congreso puede
imponer a los altos dignatarios, cuando no se discute que ésta sí es una
competencia puramente política; sin embargo, la conclusión que es válida en
este campo no se puede transponer a las otras competencias del Congreso que
sólo se dirigen a la constitución de un requisito de procedibilidad de la
acción por tratarse de la comisión de un hecho punible que en últimas deberá
ser conocido y sancionado por la Corte Suprema de Justicia, lo que transluce su
irreductible dimensión jurídica.
48. La mayoría parece no tener salida
distinta de la de acentuar, en sentido absoluto, no sólo la inviolabilidad sino
el componente político de las competencias del Congreso. Inclusive, se llega
hasta el extremo de ignorar que la Competencia de la Corte Suprema de Justicia
para investigar y juzgar a los altos dignatarios se deriva directamente de la
Constitución y no como se asevera por la mayoría “de la autorización de las
cámaras”. Siempre que la acusación se refiera a hecho punibles sancionados por
el Código Penal, la Constitución no pudo utilizar un lenguaje más tajante e
inequívoco: “(...) al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia..” (C.P., art. 175). Por su parte, “si la acusación se
refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay lugar
o no a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a
disposición de la Corte Suprema de Justicia” (C.P. art., 175). De otro lado, la
Constitución ordena a la Cámara de Representantes, “conocer de las denuncias y
quejas que ante ellas se presenten por el Fiscal General de la Nación o por
particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito,
fundar en ellas acusación ante el Senado (C.P. art., 178-4). Las competencias
de las cámaras no son potestativas sino en relación con las sanciones
políticas. La competencia de la Corte Suprema de Justicia se ubica en un
momento posterior al de la intervención de las cámaras, pero no es fruto de su
“autorización”. En la etapa previa que se surte en las cámaras, tratándose de
hechos punibles, sus miembros no están tampoco en la posición de “autorizar” o
no “autorizar” discrecionalmente los actos individuales  que se contemplan en
el procedimiento, toda vez que están en la obligación de dictarlos o de no
dictarlos dependiendo de que se cumplan o no  los requisitos definidos en la
Constitución y en la ley. La actuación previa que incumbe a las cámaras en los
casos en que se investigan delitos, lejos de entrañar un estadio que se abre y
clausura según su libérrima y caprichosa voluntad, representa por el contrario
una fase circunscrita a la verificación jurídica de un requisito de
procedibilidad de la acción penal que se define en los términos precisos de la
ley. Por consiguiente, resulta perentorio que si concurren los presupuestos
legales, las cámaras, como lo ordena la Constitución, procedan a dar curso de
la causa a la Corte Suprema de Justicia, so pena de que se configure un grave
abuso de sus competencias y se afecte el ejercicio armónico de las funciones
del Estado, confiadas a órganos separados pero no ajenos a su unidad
sustancial. Este paso a la Corte Suprema de Justicia, juez natural de los funcionarios
con fuero, no es potestativo. Corresponde a un mandato de la Constitución y a
una exigencia del Estado de Derecho que impone el respeto al debido proceso y
la persecución del delito sin importar la condición del reo.
49. En apoyo a su intento por explicar
el nuevo paradigma, la mayoría afirma que la Corte Suprema de Justicia no puede
investigar a los congresistas por razón de su voto en el juicio al Presidente,
en la medida en que con ello, la Corte terminaría por suplantar a las Cámaras
en el ejercicio de su función judicial. Este argumento, plausible a primera
vista, parte de una falacia, pues desconoce la verdadera naturaleza jurídica
del delito de prevaricato y de lo que debe resultar probado para que éste se
configure. El delito anotado se tipifica cuando un funcionario expide un acto
manifiestamente contrario a derecho. En este sentido, la jurisprudencia penal
ha considerado que el examen del juez que conoce del prevaricato se
circunscribe exclusivamente al acto pretendidamente ilegal y no a la integridad
del proceso judicial o administrativo dentro del que éste se produjo. Así, para
preservar la autonomía de jueces y funcionarios, se ha estimado que para que un
acto judicial o administrativo de lugar a un prevaricato, la ilegalidad que tal
acto comporta debe surgir a primera vista, pudiendo apreciarse de bulto. Desde
esta perspectiva, las consecuencias que el acto manifiestamente ilegal entrañe
para el proceso en el que éste se produjo no constituyen una cuestión propia
del proceso penal por prevaricato. Se descarta, pues, que la eventual condena
por prevaricato contra Congresistas, pudiere hipotéticamente aparejar que la
Corte Suprema de Justicia, por ese sólo hecho, pudiere entrar a conocer de la
causa contra un funcionario con fuero, menos todavía de haberse ya dictado auto
de preclusión de la investigación. De todas maneras, una es la investigación
penal contra los Congresistas, y otra la causa contra el funcionario que goza
de fuero y cuya conducta éstos investigaron.
El delito de prevaricato tiende así
a garantizar que el juez no se aparte, de manera grosera, de los dictados del
derecho. Nada más, pero tampoco nada menos. Lo único que proscribe este tipo
penal es la arbitrariedad y lo que garantiza es la imparcialidad del fallador,
es decir, el respeto a los principios más básicos del debido proceso
constitucional, a la igualdad ante la ley penal y a la recta administración de
justicia cuando estos se ven afectados por un acto manifiestamente  ilegal.
Si la decisión que se evalúa no resulta palmariamente contraria a derecho no
hay, ni puede haber, una imputación penal por prevaricato.
A este respecto, la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia ha indicado:
"El delito de prevaricato de acuerdo
con el nuevo código Penal (art. 149) consiste, en forma activa, en el hecho de
que un empleado oficial profiera resolución o dictamen manifiestamente
contrarios a la ley.
Es de la esencia de tal ilícito, en
consecuencia, la disparidad o contradicción manifiestas entre la resolución o
dictamen y las normas de derecho aplicables en cada caso.(...)
(E)s fundamental que las resoluciones y
dictámenes sean injustos en el sentido de que se aparten ostensiblemente del
derecho, sin que importen los motivos que el empleado judicial tenga para ello.
De donde
puede deducirse que si las resoluciones o dictámenes se ajustan a derecho o,
siendo por este aspecto erróneos sus disparidad con las normas jurídicas que se
debieron aplicar no es tal que pueda calificarse de manifiesta, el delito en
cuestión no existe, no importa cuáles sean los sentimientos del empleado
oficial respecto a las personas que intervinieron en el proceso".[85]
Y en este mismo sentido, sin
excepción, se ha manifestado la doctrina autorizada. No se trata entonces de
una segunda instancia o de una revisión integral del proceso. El juez penal que
investiga el presunto delito de prevaricato no hace otra cosa que estudiar si
el acto cuestionado se aparta por entero de los dictados del derecho.
Ahora bien, la
importancia de comprender que los congresistas en ejercicio de la función
judicial podían incurrir en prevaricato no es de poca monta. En efecto, en los
procesos judiciales ordinarios, la garantía de la imparcialidad del juez - y
por lo tanto, de principios como el de igualdad y debido proceso -,  no está ab
initio amenazada y, no obstante, existen mecanismos – como el impedimento o
la recusación – que tienden a garantizarla. Sin embargo, en el juicio que se
sigue ante el Congreso, a los altos dignatarios y, en especial, al Presidente
de la República, éste comparte intereses comunes con algunos de sus jueces
(copartidarios) o tiene abiertas diferencias con otros, lo que se constituye en
una amenaza para la imparcialidad del juicio. Por ello, una necesaria y valiosa
salvaguarda constitucional para garantizar un juicio sometido al debido proceso
así como para evitar la interferencia abusiva del Congreso frente a las
restantes ramas del poder público, consiste en poder denunciar y procesar por
prevaricato a los Congresistas que concurran a la expedición de actos
abiertamente contrarios a derecho, lo que no es compatible con la función
judicial que realizan.
50. A diferencia de la decisión
sobre destitución, las que se dirigen a establecer si la denuncia presta mérito
para abrir una investigación o presta elementos suficientes para declarar la
procedencia de seguimiento de causa ante la Corte Suprema de Justicia, para
solo mencionar dos actuaciones netamente judiciales a cargo del Congreso, no se
toman sobre la base de criterios de conveniencia. Los miembros del Congreso
están obligados a aplicar los mandatos positivos de la ley. No hacerlo y
sustituir la voluntad de la ley, por la propia del congresista, representa una
desviación grave, que obviamente comporta responsabilidad jurídica, puesto que
se quebranta una norma jurídica y no simplemente un principio como el de
consultar el bien común cuya efectividad sólo se capta en términos de
responsabilidad política.
La mayoría no se detiene en esta
diferencia. Obrar conforme a la ley termina materialmente siendo igual a la
actuación política libre que se orienta según criterios de conveniencia. Una
vez eliminada esta distinción, sin ofrecer razón alguna para ello distinta de
la nuda razón de Estado, le queda fácil a la mayoría anular el régimen de
responsabilidad jurídica y proclamar la aplicación exclusiva de la
responsabilidad política.
Es evidente que la homologación que
se lleva a cabo y en cuya virtud la actuación bajo pautas jurídicas se abandona
a la actividad libre y discrecional de la política, aunada a la absorción de la
responsabilidad jurídica por la meramente política, no se pueden producir sin
girar contra la legitimidad y la reconocibilidad de la función judicial que la
Constitución confía al Congreso, hasta agotarlas y erosionarlas por completo.
Pero al plantear el nuevo
paradigma, la mayoría no sólo desconoce la verdadera naturaleza de la función
judicial del Congreso así como los principios y valores que la misma pretende
articular. Desconoce también la voluntad histórica del constituyente y del
legislador y las profundas transformaciones que, en esta materia, ha generado
la Carta de 1991.  Es necesario que el análisis se oriente hacia estos tópicos.
Análisis originalista e
interpretación histórica de las normas que regulan el régimen de
responsabilidad de los congresistas
51. El paradigma según el cual los
congresistas son irresponsables por las decisiones que adopten en ejercicio de
la función judicial se fundamenta, según la sentencia, en una interpretación
originalista de la Constitución Política. No obstante, no parece que exista una
manifestación expresa del constituyente en este sentido. Ante esa evidencia, la
sentencia recurre a la voluntad del Constituyente del siglo pasado y a la
doctrina nacional decimonónica. Sostiene la mayoría que la Carta de 1991 no
aparejó ningún cambio fundamental en esta materia.
El aserto anterior merece
comentario separado, pues, en mi criterio, desconoce las importantes
transformaciones sufridas, no sólo en Colombia, sino en los restantes regímenes
democráticos en punto al tema de la responsabilidad – política y jurídica – de
los congresistas.
52. En la sentencia de la que disiento se
expresa que la inviolabilidad de los congresistas es específica y absoluta.
Específica, por cuanto “cubre exclusivamente los votos y opiniones emitidos en
ejercicio de su cargo”, y absoluta, “ya que sin excepción todos los votos y
opiniones emitidos en el proceso de formación de la voluntad colectiva el
Congreso quedan excluidos de responsabilidad jurídica.” De la definición de la
inviolabilidad como absoluta se derivaría, entonces, que esta prerrogativa de
los congresistas se aplica también a las circunstancias en que los últimos
cumplen funciones judiciales, en los procesos adelantados contra los altos
funcionarios.
La sentencia afirma que la garantía de la
inviolabilidad juega un papel fundamental en los Estados democráticos de
derecho, tendente a permitir “que los representantes del pueblo puedan emitir
de la manera más libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan
ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza
una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del
parlamento o congreso.”
Evidentemente, la inviolabilidad,
irresponsabilidad política o indemnidad de los parlamentarios tiene por fin
garantizar la independencia del Congreso. Sin embargo, considero que los
cambios políticos que se han presentado en las sociedades democráticas avalan
una compresión distinta tanto de esta institución como de otras creadas con el
mismo objeto, tales como la inmunidad parlamentaria, el derecho del parlamento
de  juzgar por sí mismo las elecciones de sus integrantes, la autonomía
administrativa del órgano legislativo y la intangibilidad de sus decisiones.
En el pensamiento liberal y en el
pensamiento democrático - y en la conjunción de los dos, representada en el
Estado democrático liberal - se asignó al Parlamento el lugar central dentro
del régimen político, con el objeto básico  de impedir la arbitrariedad del
monarca o del jefe del Estado y de lograr que las decisiones fundamentales del
conglomerado político fueran tomadas por el órgano que representaba la voluntad
general. Es por eso que el Parlamento se constituyó en el órgano supremo del
Estado, el cual fue rodeado de garantías como las arriba enunciadas.
Sin embargo, distintos factores han
conducido a replantear estas prerrogativas de la institución legislativa. Así,
por un lado, se observa que el peligro que representaban los titulares del
Ejecutivo - que anteriormente manejaban según su voluntad el poder judicial -
ha disminuido notablemente, en razón de que la mayoría de los países
pertenecientes al mundo occidental ha asumido el modelo de Estado democrático
liberal, bien sea través de la fórmula monárquica constitucional, o bien de la
republicana, ya sea optando por el régimen parlamentario o por el régimen
presidencialista. De otra parte, la creencia de que el gobierno de las mayorías
garantizaría por sí mismo las libertades y derechos de los ciudadanos ha sido
objeto de fuertes cuestionamientos, que han conducido a aceptar la necesidad de
crear instrumentos que impidan su tránsito al despotismo, tales como las cartas
de derechos y los tribunales constitucionales; asimismo, la fortaleza e
independencia que demuestra actualmente el Poder Judicial han hecho
innecesarias una serie de previsiones que se dirigían a impedir la utilización
del mismo para el logro de objetivos políticos;  y, finalmente, los abusos en
que incurrían los Parlamentos y los congresistas, aunado a la crisis y al
desprestigio de las instituciones representativas, dieron impulso a iniciativas
destinadas a ejercer un mayor control sobre los órganos de representación y
sobre sus miembros.
Es así como, fundamentalmente a partir de
la segunda guerra mundial, se ha extendido la convicción acerca de la necesidad
de que las leyes dictadas por el Congreso - e incluso las reformas
constitucionales - sean controladas por tribunales y jueces constitucionales,
con el objeto de resguardar la Constitución y los derechos fundamentales de los
ciudadanos. Al respecto cabe agregar que, de manera paradójica, los tribunales
constitucionales, que constituyen órganos de control sobre el cuerpo político
democrático por excelencia, se han convertido en muchos países en las
instituciones más acreditadas del sistema político, tal como ocurre en Alemania
y Estados Unidos. En estos países, el seguimiento minucioso y crítico de las
actividades de los tribunales constitucionales va acompañado del reconocimiento
de su  importantísimo papel como órganos de identificación de los ciudadanos
con el sistema político, puesto que son estos tribunales los que actualizan día
a día el pacto de asociación plasmado en la Constitución Política.
También la autonomía administrativa del
Congreso ha sido objeto de transformaciones. Por ello, las decisiones de los
órganos administrativos de las Cámaras en relación con el personal que labora a
su servicio son demandables ante la justicia contencioso administrativa y los
reglamentos que rigen la actividad legislativa pueden ser objeto de acusación
de inexequibilidad ante la Corte Constitucional. Incluso, en el caso
colombiano, con el objeto de evitar situaciones de corrupción y de clientelismo,
se ha propuesto que los servicios administrativos y técnicos de las cámaras
legislativas sean manejados por una entidad que, si bien se encontraría inserta
dentro de la Rama legislativa, contaría con personería jurídica y autonomía
para desarrollar sus labores.
Otra prerrogativa clásica del Congreso era
la de resolver sobre la validez de la elección de sus miembros. Puesto que el
órgano legislativo ocupaba la posición suprema dentro del entramado
institucional, era inadmisible que instituciones ajenas a él juzgaran sobre la
validez de la elección de sus miembros. Sin embargo, los abusos que se cometían
por parte de los grupos mayoritarios y la creciente convicción acerca de la
necesidad de apartar esas decisiones de los órganos políticos ha conducido en
muchos países a la eliminación de ese privilegio o a la introducción de
controles jurisdiccionales sobre él. Así, por ejemplo, en Latinoamérica, con la
excepción de Argentina, Paraguay y México, la decisión acerca de la validez de
la elección de los congresistas ha pasado a ser competencia de las cortes
electorales o de tribunales judiciales. Igualmente, en España es la justicia
electoral la que decide sobre la validez de las elecciones de los
parlamentarios - aun cuando hay posibilidad de recurrir sus resoluciones ante
la jurisdicción contencioso administrativa. De otra parte, en Alemania sigue
siendo función del Bundestag la calificación de las elecciones de sus
miembros, pero las decisiones en este sentido son recurribles ante el Tribunal
Constitucional  Federal.
Tampoco la inmunidad parlamentaria ha
escapado a la introducción de correctivos. Inicialmente, esta figura estaba
concebida para evitar que los  parlamentarios fueran juzgados por cuerpos
distintos al mismo Parlamento. Luego, se restringió a que las respectivas
cámaras legislativas concedieran la autorización para que se diera inicio a
procesos civiles o penales contra los parlamentarios. Posteriormente, se
eliminó este requisito en lo relacionado con los procesos civiles - lo cual
conduciría a que, en países como Inglaterra, desapareciera definitivamente la
figura de la inmunidad. Actualmente, se discute acerca de la validez de esta
institución. Es así como en nuestro país fue eliminada en la Constitución de
1991, en la cual se consideró que  la concesión de un fuero especial de
juzgamiento para los Congresistas les brindaba suficiente protección.
Igualmente, en España se discute acerca de la pertinencia de la inmunidad y el
mismo Tribunal Constitucional  le ha impuesto límites. Cambios en este sentido
también se han producido en Italia durante los últimos años.
53. Como se observa, muchas barreras de
protección de la supremacía e independencia del Parlamento o Congreso dentro de
los sistemas políticos democrático-liberales han sido modificadas o simplemente
eliminadas en muchos países. Colombia se encuentra entre los Estados en los que
más cambios se han realizado en este campo, en vista de la aceptación del
principio de que la Constitución es una norma jurídica a la cual se deben ceñir
todos los órganos estatales, y de la conciencia acerca de la urgente necesidad
de introducir correctivos en el régimen del Congreso y el estatuto de los
congresistas con el objeto de relegitimar este órgano deliberativo y de
eliminar prácticas de corrupción. La Constitución de 1991 es un ejemplo claro
del propósito de  reformar el Congreso, puesto que en ella se introdujo un
largo catálogo de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, se
consagró la figura de la pérdida de investidura y se sustituyó el privilegio de
la inmunidad parlamentaria por el fuero penal de los congresistas.
Es dentro de este marco conceptual que se
debe entender actualmente la garantía de la inviolabilidad parlamentaria. Así
como las otras prerrogativas o privilegios de los Parlamentos o Congresos han
sido objeto de modificaciones, la garantía de la inviolabilidad también debe
ser reinterpretada, atendiendo a los cambios que se han producido en nuestro
régimen político. Obsérvese que la misma Constitución se ha encargado de limitar
esta figura, al prescribir que los congresistas podrán ser sancionados con la
pérdida de investidura  en los casos en los que se demuestre que sus intereses
personales han incidido en el resultado de una decisión legislativa.
La afirmación acerca del carácter
absoluto de la inviolabilidad de los congresistas ya no se adecua a nuestro
ordenamiento constitucional. Cuando la Constitución le asigna funciones
judiciales a las Cámaras Legislativas, sus miembros quedan sujetos al mismo
régimen de los funcionarios judiciales, como lo señaló reiteradamente la Corte
Constitucional en sentencias pasadas. Al igual que otros privilegios y barreras
erigidos para proteger la independencia del Organo Legislativo, la
inviolabilidad ha sufrido variaciones en el régimen constitucional  colombiano:
si bien continúa siendo absoluta cuando se trate de las opiniones y votos de
los congresistas en el desarrollo de su labor legislativa o de control
político, no opera ya en aquellas situaciones en las que las Cámaras Legislativas
ejercen funciones judiciales. Tanto la dignidad de la tarea judicial - básica
para la conservación del orden y la paz - como el principio de igualdad de los
ciudadanos ante la ley exige la reformulación y limitación de esta garantía
parlamentaria.
54. Por lo expuesto, los métodos de
interpretación histórico y originalista resultan francamente insuficientes para
fundamentar el aserto de la mayoría. El primero, porque la evolución histórica
del régimen de responsabilidad de los congresistas ha llevado a la imposición
de mayores y mejores controles, tanto políticos como judiciales, no sólo sobre
los actos del congreso sino sobre sus miembros. Y, el segundo, porque no existe
ninguna manifestación del constituyente de 1991 en el sentido de excluir del control
judicial las decisiones que profieran los congresistas en ejercicio de la
función judicial.
55. La sentencia pretende oponer a
esta evidencia los argumentos de derecho comparado  que, de manera algo
extensa, desarrolla el apoderado de la actora en la demanda. En suma, se
subraya que en la mayoría de los regímenes democráticos los miembros del
congreso o parlamento son inviolables por sus votos y opiniones y que ello
cobija las decisiones  que adoptan en el curso de un proceso criminal que se
surta contra un funcionario con fuero.
La primera parte de la proposición
anterior es incuestionable. Nadie discute que los congresistas son inviolables
por sus votos y opiniones. Sin embargo, la parte restante es problemática, al
menos  si lo que se pretende es sugerir que teniendo Colombia un régimen
similar al de los Estados que se citan en la providencia, debe seguir su misma
suerte. A diferencia de las Constituciones a que hace referencia la sentencia,
la Colombiana señaló que la actuación de la Cámara de Representantes objeto de
análisis tenía carácter de función judicial. Los restantes textos
constitucionales, se refieren a la tarea de "acusar" o
"investigar", pero ninguno de ellos prescribe que cuando las Cámaras
cumplen dicha tarea lo hacen en ejercicio de una función judicial[86].
Si las cláusulas constitucionales
tienen algún significado para el intérprete, esta notoria diferencia no debió
haber pasado inadvertida para la mayoría. Pero de manera inexplicable, la
diferencia anotada entre el régimen constitucional colombiano y los regímenes citados
en la sentencia, paso desapercibida para la mayoría y, quizás por eso, el
argumento de derecho comparado se expone sin ningún reato ni matización. No
encuentro, sin embargo, ninguna norma en la Carta que autorice a la Corte para
desconocer el propio texto constitucional en nombre de otros textos, aunque
éstos puedan parecerle mejores o más ajustados a su argumento.
56. En resumen, ni el argumento
literal, ni el sistemático, ni el teleológico, ni el originalista ni el
histórico, ni siquiera la apelación desesperada al derecho comparado  sirven
para justificar el nuevo paradigma expuesto en la sentencia de tutela de la
Corte Constitucional, según el cual la inviolabilidad de los congresistas se
extiende a las decisiones que adopten en ejercicio de la función judicial de
que trata el artículo 116 de la Carta.
Consecuencias de la decisión de
la Corte: La entronización, por vía de una acción de tutela, de un poder
absoluto capaz de disolver los más preciados valores del Estado constitucional.
57. La falta de rigor jurídico y la
precipitada introducción de premisas sin fundamento constitucional, llevan a la
mayoría a sentirse suficientemente segura para plantear en un momento de su
discurso un delirante alegato que, en el fondo, se endereza contra el propio
diseño constitucional de las competencias y las garantías. Otra vez, en clave
absolutista, se sostiene que si no se asume que la función encomendada al
Congreso sea completamente discrecional y la inviolabilidad absoluta, las
funciones atribuidas a las cámaras en esta materia carecerían de utilidad y la
garantía de la inviolabilidad sería trivial. Se refuerza esta pretensión - que
no argumento - con otra afirmación igualmente gratuita y descaminada: las
competencias de investigación y juzgamiento se radicaron en el Congreso
justamente en razón de su absoluta discrecionalidad y de su absoluta
irresponsabilidad jurídica. Se sugiere, en fin, que habría sido cándido suponer
que los políticos se comportasen como jueces.
En realidad lo que se propone por
la mayoría es entronizar un poder absoluto. Una vez definido el Estado
colombiano como Estado de Derecho, esta especulación en la que se recrea la
mayoría, lo digo con respeto y tristeza,  no puede tomarse en serio. Si en el
Estado social de derecho los derechos fundamentales no pueden interpretarse en
términos absolutos, pues se anularían unos a otros; menos todavía puede
concebirse que existan autoridades con poderes absolutos que podrían así
imponer su voluntad por encima del derecho. Pero la mayoría lamentablemente es
consciente del paso que ha dado y de la involución que éste genera para el
país. La argumentación en la que apoya su tesis absolutista, no la esconde, ni
se preocupa siquiera por elementales consideraciones de pudor en disfrazarla;
por el contrario la impone con la idea y la expresión que la animan: la razón
de Estado. Esta confesión pública del fundamento en el que reposa la pretensión
absolutista que defiende la mayoría, desnuda sus falencias argumentativas. En
un Estado de Derecho no puede su Tribunal Constitucional fundamentar sus fallos
en razones de Estado y, por vía judicial, alterar el diseño constitucional
convalidando la existencia de poderes absolutos.
La Corte Constitucional siempre ha
sido consciente de que el respeto a los derechos fundamentales pende de la no
existencia de autoridades con poderes absolutos. La defensa de los derechos es
ante todo una técnica y una necesidad de control al poder. Las mayores amenazas
a los derechos provienen del ejercicio del poder y de su desmesura. La Corte
Constitucional no toleró siquiera que en el deber de obediencia debida, no
obstante el texto literal del artículo 91 de la Constitución, pudiese el
subalterno que recibe la orden del superior, exculparse o exonerarse de su
responsabilidad por las violaciones perpetradas a los derechos intangibles de
la persona humana. La mayoría no capta que la absoluta discrecionalidad a la
que se agrega además la absoluta inviolabilidad, vertidas en una autoridad con
poderes de investigación y juzgamiento, la convierten en un sujeto al que no se
puede reconocer carta de naturaleza en un Estado de Derecho, puesto que la
dimensión del poder que se entrega supera toda medida de autoridad que esta
forma de convivencia está dispuesta a reconocer sin renunciar a la idea en la
que se sustenta: el poder está en el derecho; el derecho no está en el poder.
La sentencia ha creado un artefacto
de la arbitrariedad. No puede el defensor de los derechos fundamentales
deliberadamente dar vida a instrumentos orgánicos de arbitrariedad. Esta es una
contradicción funcional que conduce a la negación existencial del guardián de
la Constitución que, en lugar de practicar enérgicamente su oficio de perseguir
las arbitrariedades, ha dado en institucionalizarlas.
Pero la mayoría no se limita a
dejar de reconocer el peligro que se cierne sobre el Estado de Derecho. Se
empeña en presentar el artefacto creado por ella - combinación de absoluta
discrecionalidad aderezada con dosis de absoluta inviolabilidad -, como
radicalmente necesario. La crítica de la mayoría a la doctrina constitucional
obligatoria, se reduce a que en ésta no se reconoce al Congreso un poder
absoluto, única manera posible a su juicio de justificar sus competencias
judiciales. En otras palabras, la mayoría sostiene que si la competencia no es
absoluta carece de utilidad; a su turno, la utilidad es la que hace necesaria
la competencia, pero para que arroje ese rendimiento se requiriría concentrar
en el congreso un poder de decisión discrecional e inviolable.
58. La necesidad de la competencia
absoluta, en primer término, se asocia a un presupuesto de la sociedad
pluralista consistente en la existencia de diversas “visiones del bien común”.
La investigación y el juzgamiento de conductas delictivas, tienen como único
punto de referencia la legislación penal, en la que se plasma la repulsa
colectiva hacia ciertos comportamientos que lesionan los valores y bienes cuyo
respeto se considera indispensable para mantener la convivencia pacífica. La
función judicial promueve el cumplimiento de las normas penales. Los órganos
encargados de esta función, no pueden al socaire del ejercicio de sus
competencias sustituir la política legislativa por la suya propia o abstenerse
de actuar en los términos exigidos por ella. El pluralismo disolvente al que
apela la mayoría sólo se concilia con un juez y una función judicial totalmente
desconectados del derecho. No puede admitirse que el Estado de Derecho, como
requisito para su funcionamiento, formule esta demanda.
59. La voluntad del Constituyente
tampoco pudo ser, como lo sugiere la mayoría, la de otorgar determinadas
funciones judiciales al Congreso, para que este las ejerciera de acuerdo
con su talante, esto es, discrecionalmente y de manera jurídicamente
irresponsable. La función judicial, se da a entender, en este caso requeriría
precisamente esta modalidad de ejercicio dado el objeto propio al que atiende.
Esas dos calidades o modalidades de comportamiento que, normalmente, aplicadas
a la función judicial, la aniquilan, aparentemente se convertirían en virtudes
en los procesos que se siguen a los altos dignatarios del Estado. Incluso, la
necesidad del artefacto es tan absoluta que el Constituyente a sabiendas
ha corrido el riesgo de que los congresistas puedan, a su arbitrio y sin asumir
ninguna responsabilidad jurídica, imponer “condenas injustas” o “legitimar
impunidades”. En realidad, el pensamiento de la mayoría si no estuviera
sirviendo de soporte a una sentencia de la Corte Constitucional, pertenecería
al capítulo de los derechos que a todos se garantizan porque su ejercicio no
puede afectar a nadie. Infortunadamente, no se trata de una manifestación
inocua del derecho universal a la divagación, dado que aquí abona la ratio
decidendi de un pronunciamiento que tiene consecuencias trascendentales
para el país.
60. El Constituyente no ha operado
a partir de la premisa de que los altos dignatarios que cometen hechos
punibles, no deban ser sancionados y sus conductas puedan permanecer impunes.
Por el contrario, si la denuncia o la acusación en los términos de la ley tiene
mérito, lo que claramente se infiere del texto de las normas constitucionales
es que entonces al “reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia”. La apreciación del “mérito”, no está librada a un juicio
político o de conveniencia sino a la recta apreciación de las pruebas y razones
que surgen del proceso. No se puede pretender que el Constituyente hubiese
querido abrir un largo y ominoso paréntesis al Estado de Derecho, al debido
proceso y al principio de igualdad ante la ley, al sentar las bases del
procedimiento que se ha de surtir cuando se averigua y define la conducta
punible de un alto funcionario del Estado. La distinción que la Constitución
contempla entre el régimen de las sanciones políticas y las derivadas de la legislación
penal, es más que elocuente del propósito de perseguir el comportamiento
delictivo y sancionarlo sin consideración al rango o a la condición del reo,
como por lo demás es congruente con el principio democrático y la justicia.
61. La conducta criminal del alto
dignatario, de otro lado, no demanda por sí misma el favor de un juez que tenga
la “virtud” - discrecionalidad e inviolabilidad - de cerrar los ojos y
absolverlo o abstenerse de ordenar el seguimiento de causa, no obstante que las
pruebas sean abrumadoras en su contra. La presunción de inocencia del alto
funcionario del Estado acusado de cometer un crimen, no puede tampoco
mancillarse por cuenta de la irrestricta discrecionalidad del Congreso, ya que
al igual que todas las personas demanda garantía y, tratándose de la denuncia o
acusación de comisión de un hecho punible, no puede ser ésta distinta que la
aplicación imparcial de la ley y la recta apreciación de los hechos probados,
todo esto con sujeción a las formas y procedimientos establecidos en la ley.
La función judicial aplicada a
estas conductas, tampoco requiere tener el grado  amplísimo e incontrolable de
refracción que puede proveer la mirada política, discrecional, libre y
jurídicamente irresponsable del Congreso, como lo asevera la mayoría. Si el
Estado en verdad sólo puede ofrecer a los altos dignatarios una justicia penal
que tiene estas características congénitas - que la mayoría no se cansa de
alabar como necesarias -, entonces puede decirse que no solamente se modifica
en su caso por razones comprensibles el procedimiento ordinario, sino además
las garantías sustanciales de orden constitucional. El sindicado o procesado
que tiene ante sí una autoridad que de manera jurídicamente irresponsable y
discrecional puede pronunciarse en cualquier sentido sobre su conducta, queda a
merced de su arbitrio, así eventualmente pueda ser beneficiado con un perdón
inmerecido o con un congelamiento temporal o definitivo de la causa penal. La
función judicial en el Estado de Derecho no responde a este cuadro que surge
del falaz juego de conjeturas de la mayoría, una de las cuales es del siguiente
tenor: “[L]a Corte no desconoce que esos riesgos estén presentes (prevaricato);
sin embargo, ellos derivan del modelo adoptado por la Constitución para el juicio
de los altos dignatarios, que es deber de esta Corporación aplicar, por cuanto
la función de un tribunal no es reformar la Carta, según las convicciones
políticas de sus integrantes, sino aplicar los mandatos establecidos por el
Constituyente”. Es claro que el “riesgo de prevaricato” - total en el caso de
congresistas-jueces no sujetos a ninguna responsabilidad jurídica y plenamente
discrecionales - no es imputable por lo expuesto a la Constitución, sino
exclusivamente a la interpretación equivocada que se hace de ella.
62. Luego de generar por vía
judicial el artefacto arbitrario la Corte en vano se preocupa por los
riesgos constitucionales creados. Si el congresista-juez es absolutamente
discrecional y jurídicamente irresponsable, no se ve cómo mediante acciones
judiciales se puedan efectivamente corregir las desviaciones que se presenten
respecto de lo ordenado por la ley o se puedan proteger los derechos
fundamentales lesionados, como lo sostiene la mayoría. La actuación política
que remplaza a la ceñida al derecho, según esta tesis, es un presupuesto de
este proceso especial. El Congresista-juez cobijado por la inviolabilidad
absoluta y a quien se reconoce un ámbito pleno de discrecionalidad en sus
decisiones, también es un rasgo estructural del proceso, ineliminable a través
del ejercicio de acciones judiciales concretas. La mayoría ha creado un artefacto
arbitrario que como cuerpo extraño en el ordenamiento constitucional es
rechazado porque contradice su lógica interna y el conjunto de sus garantías.
Mal puede darse abrigo a un instrumento que pretende articular como exigencia
propia del sistema político una fuente incontenible de arbitrariedad e
injusticia, cuando el Estado de Derecho y los derechos fundamentales se
consagraron como baluarte contra la arbitrariedad y la razón de Estado.
El control político al cual se
somete el Congreso y sus miembros, dista de ser el medio judicial efectivo para
proteger los derechos fundamentales eventualmente vulnerados por los
congresistas con ocasión del ejercicio de las funciones judiciales. Los
supuestos de violación materialmente se extinguen, dado el presupuesto de la
inviolabilidad absoluta de los congresistas y de su discrecionalidad plena. Si
de los miembros del Congreso, según la mayoría, no se espera una actuación
sujeta a la ley, resulta ilusorio que a través de la acción de tutela se
pretenda determinar la violación de un derecho fundamental y extender la debida
protección. La responsabilidad política, de otro lado, no es el medio para
restablecer las violaciones singularizadas que afectan los derechos de las
personas.
La insistencia de la mayoría en el
control externo a la actividad judicial del Congreso, registra como único
antecedente la negativa - ratificada en sede de revisión - a reconocer al
ciudadano Enrique Parejo González, personería para asumir la representación
popular en el proceso que se abrió en el Congreso a raíz de la denuncia penal
presentada contra el ex presidente Ernesto Samper Pizano. Por lo que se refiere
a la acción de inconstitucionalidad, la sentencia C-350 de 1997 declaró la
exequibilidad de la ley que autorizaba la terminación de la concesión de
espacios en la televisión a ciertos medios de comunicación, lo que a mi juicio
afectó gravemente la libertad de expresión y, en particular, la de los
operadores que  adoptaron posturas críticas en relación con los diversos
incidentes del conocido proceso.
IV. ALGUNAS
CONCLUSIONES.
63. A
mi juicio, la Corte Constitucional ha debido negar el amparo solicitado por la
congresista Dra. Viviane Morales Hoyos. Considero que existían suficientes
razones procesales y sustanciales para proferir tal decisión.
64.
En efecto, como ha quedado demostrado, desde una perspectiva meramente
procesal, no existe ninguna duda sobre la improcedencia de la acción de tutela.
Por eso, la mayoría tuvo que crear la extraña teoría de la “vía de hecho
prospectiva”. Toda la Jurisprudencia de la Corte, sin ninguna excepción, había
manifestado, hasta ahora, que la acción de tutela no procede contra una
decisión judicial sino en el evento en el que ésta fuere manifiestamente
arbitraria, esto es, que incurriere, de manera ostensible, en un defecto
orgánico, fáctico, procesal o material de dimensiones intolerables dentro de un
Estado de Derecho. No obstante, la decisión de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia fue dictada por el órgano competente para investigar y
juzgar a los Congresistas – no hay vicio de competencia -, sin que la defensa o
la mayoría hubieren alegado que se apartó de la verdad procesal o de la
evidencia recogida – no hay defecto fáctico -, su expedición cumplió los
rigores procesales – no hay vicio procedimental – y se ajustó a las
disposiciones legales vigentes que habían sido declaradas exequibles por la
Corte Constitucional  - no hay vicio sustancial -. En consecuencia, no había
vía de hecho judicial, ni prospectiva, ni retrospectiva, ni de ninguna otra
especie.
65.
Pero la mayoría se opone a las afirmaciones anteriores e indica que el vicio se
presenta al intentar procesar a los congresistas por el delito de prevaricato.
Sostiene que a los Congresistas no puede imputarse la comisión del mencionado
delito, dado que sus votos y opiniones son inmunes y que, por lo tanto, la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia, carecía de competencia para dictar la
resolución acusada. Adicionalmente, se anticipa a advertir que esta nueva tesis
no contradice la doctrina constitucional obligatoria. Al respecto, señala que
aquellas afirmaciones de la Corte Constitucional que, en su momento, ilustraron
a la opinión pública sobre el carácter puramente judicial del proceso que se
adelantaba contra el expresidente Ernesto Samper y sobre la responsabilidad – incluso
penal - en la que podían incurrir los Congresistas que se apartaran del
derecho al momento de adoptar la decisión correspondiente, correspondían a
simples opiniones, que no a doctrina constitucional obligatoria.
En el
presente documento expongo, en detalle, la tesis contraria. Tal y como queda
demostrado en los fundamentos jurídicos 6 y siguientes de este salvamento,
después de arduas y fructíferas discusiones, la Corte Constitucional, en pleno
uso de su razón y de su competencia, adoptó nueve – y no sólo dos, como
equivocadamente lo afirma la mayoría – decisiones de constitucionalidad que
sirven de fundamento a la resolución impugnada. Demostrada la existencia de una
doctrina constitucional coherente y sólida se desvanece la pretensión de la
mayoría de considerar vía de hecho la decisión de la Sala Penal de la Corte
Suprema. Lo menos que se puede esperar en un Estado de Derecho, es que no
constituya vía de hecho la actuación judicial que se ajusta por entero a la
doctrina vigente sostenida por la Corte Constitucional en sentencias que han
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
66.
Pero puede alegarse que la doctrina constitucional obligatoria no es inmutable
y que, en el presente caso, lo que ocurrió fue un giro doctrinal en virtud del
cual se justifica la revocación del acto judicial impugnado. Ciertamente, una
de las tareas de las Cortes Constitucionales es la de adecuar los valores y
principios constitucionales a las grandes transformaciones históricas y esta
labor de actualización implica movimientos importantes dentro de la doctrina
constitucional. No obstante, la tarea de actualización de las normas
constitucionales, debe verificarse con arreglo a ciertos principios de cuya
eficacia depende, en buena medida, nada menos que la legitimidad de las propias
cortes constitucionales. Se trata, entre otros, de los principios de
racionalidad, universalidad, coherencia y consistencia. Como quedó expuesto en
este documento, la variación de la doctrina constitucional obligatoria lesiona
los principios mencionados y, en particular, los de racionalidad, universalidad
y consistencia y, por lo tanto, puede amenazar la credibilidad de la opinión en
las verdaderas razones que llevaron a una Corte a cambiar el precedente. Por
esta razón, para variar un precedente se requiere que se aporten argumentos
suficientes para explicar por qué se produce la mutación. Adicionalmente, es
necesario que se demuestre que el costo – en términos de legitimidad de la
Corte y de seguridad jurídica – es menor que el beneficio que se obtiene al
producir el cambio. No sobra indicar, adicionalmente, que normalmente estos
cambios se producen después de lustros y responden a verdaderas
transformaciones culturales.
Como
lo expongo en este documento, la mayoría se limitó a afirmar que no existía una
doctrina constitucional anterior – que evidentemente sí existía – sin
explicarle al país por qué, quienes muy recientemente, en nueve oportunidades,
habían entendido que los congresistas al cumplir funciones judiciales actuaban
como jueces y respondían como jueces, ahora – pocos meses después – consideran
que los mismos congresistas son completamente inmunes por las decisiones que
profieran. En otras palabras, la mayoría no tuvo la prudencia ni la sabiduría
para explicarle al país por qué se había producido el cambio y, con ello,
lesionó gravemente la legitimidad de la Corte Constitucional.
67.
Pero, pese a que se hubieran expuesto las razones del giro doctrinal, la
mayoría debió preguntarse si, en sede de tutela, se puede sustituir la doctrina
constitucional obligatoria. Como expongo en el presente documento, considero
que la oportunidad para transformar, modificar o incluso “matizar” la doctrina
que ha sido sentada por las decisiones de constitucionalidad de la Corte
Constitucional, es sólo un nuevo estudio de Constitucionalidad realizado por la
misma Corporación. Considero que se excede la competencia funcional si se
actúa, como en el presente caso, omitiendo la diferencia que existe entre la
condición de la Corte Constitucional como juez de constitucionalidad de las
leyes y como juez de revisión de decisiones de tutela.
68.
Ahora bien, si en gracia de discusión se acepta que en sede de tutela el juez
constitucional puede cambiar la doctrina constitucional vigente, resta
preguntarse si el paradigma diseñado por la sentencia tiene, verdaderamente,
sustento constitucional.
La
mayoría esgrime la tesis según la cual los congresistas, cuando actúan en
ejercicio de la función judicial de que trata el artículo 116 de la Carta,
pueden tomar decisiones políticas  y, en consecuencia, apartarse de los
dictados del derecho, dado que tales decisiones se encuentran amparadas por la
garantía de la inviolabilidad de los votos y las opiniones.
Para
sostener la anterior tesis, la sentencia se fundamenta, sobre todo en un
argumento literal: el artículo 185 de la Carta prescribe que los votos y
opiniones de los Congresistas son inviolables. ¿Por qué no aplicó la misma
exégesis al leer el artículo 116 de la C.P. en el que se señala, textualmente,
que la función que cumplen los congresistas es judicial?. No hay que ser un
jurista experto para comprender que la función judicial es radicalmente opuesta
a la función política y que en ejercicio de aquélla no pueden adoptarse
decisiones discrecionales o políticas sin desnaturalizarla completamente. Si,
con el mismo criterio, se hubiera tenido como punto de partida no el artículo
185 de la C.P., sino el 116 de la Carta, se hubiera llegado a la decisión
contraria. En otras palabras, el argumento literal, interpretado tal y como lo
hace la Corte, sirve para apoyar cualquier decisión, por lo que debe ser
desestimado por el juez que verdaderamente quiere encontrar el sentido y
alcance de la Constitución. No obstante la mayoría, en lugar de advertir la
inutilidad del método escogido, hizo caso omiso de las prescripciones del
artículo 116 de la Carta y asumió que el único artículo aplicable al caso era
el 185. La Conclusión se convierte, por voluntad del juez, en la premisa mayor
del silogismo judicial.
69.
Adicionalmente, en apoyó de su tesis, la mayoría alega razones conceptuales,
entendiendo por estas el axioma que predica “el alcance absoluto de la
inviolabilidad parlamentaria”.  Nuevamente se comete la misma falacia. De lo
que se trataba en el presente proceso era de estudiar si, a la luz de la
Constitución Política de Colombia, la inviolabilidad parlamentaria era
absoluta. Sin embargo, la mayoría, a partir de teorías decimonónicas y de un
análisis poco riguroso del derecho comparado, adopta esta tesis a manera de
postulado incuestionable a partir del cual deriva la conclusión que, ab
initio, está buscando. En este salvamento, luego de un breve análisis sobre
la evolución del régimen de responsabilidad de los congresistas en el
constitucionalismo contemporáneo, demuestro que el axioma que la mayoría
presenta como inexpugnable ha sufrido importantes matizaciones no sólo en
nuestro país - a la luz del cambio constitucional que para la mayoría parece
irrelevante – sino en otros Estados, sin que por ello nadie piense que se
amenaza la democracia. El concepto de democracia del siglo XIX – en el que se
funda la tesis de la mayoría – es bien distinto del régimen contemporáneo de
democracia constitucional, en el que no todo asunto esta librado al libre juego
de la política. Es justamente la diferencia entre el modelo de Estado puramente
“legalista” y el modelo actual de Estado constitucional. Las mayorías políticas
definen el rumbo de una nación, pero no son omnipotentes. Tienen límites. Los
límites fijados por la Constitución. Esa fue una dolorosa lección que aprendió
el mundo después del holocausto nazi.
70.
Pero la mayoría insiste en la existencia de argumentos sistemáticos para
afirmar la inviolabilidad de los congresistas por razón de las decisiones que
profieran en ejercicio de la función judicial. Como lo expongo en este
salvamento, considero que este es, definitivamente, el argumento más débil de
la sentencia. Con todo respeto, no entiendo cómo pueda sostenerse una
interpretación sistemática de la Constitución a partir de la lectura aislada
del artículo 185. En efecto, en la sentencia no se tienen en cuenta las normas
que indican que la función del congreso en los casos analizados es de
naturaleza judicial y que esta función judicial, por su indiscutible
naturaleza, no puede ser la fuente de actos políticos (art. 116, 228 y 230
C.P.); que la regulación constitucional de los juicios contra altos dignatarios
utiliza un lenguaje imperativo (art. 174, 175 y 178 Nº 4 de la C.P.) que no
ofrece la posibilidad de pensar que se trate de una función política abandonada
a la discreción de los congresistas; que todas las personas en el territorio
nacional – incluyendo los altos dignatarios - tienen derecho a un juicio justo
sometido a los principios del debido proceso, lo que implica una decisión
conforme a derecho y no discrecional o política (art. 13, 29 y 229 C.P.); que
la posibilidad de que el congreso haga imputaciones penales sin fundamento
contra altos funcionarios del Estado no sólo interfiere el funcionamiento de
las ramas del poder publico – dado que puede paralizar, si así lo dispone, a la
Fiscalía, a las altas Cortes o al Gobierno Nacional -  (art. 1, 2 y 113 C.P.),
sino que afecta los derechos fundamentales de las personas injustamente
involucradas (art. 1, 2 y 5 C.P.) y, todo lo anterior, sin mencionar los
derechos constitucionales de las víctimas o de la ciudadanía, en cuanto se
refiere al control aplicado al ejercicio del poder público. Parecería, al
contrario de lo que afirma la mayoría, que la única manera de interpretar
sistemáticamente el artículo 185 de la Carta con las restantes disposiciones
citadas, es entendiendo que cada una de ellas se aplica a un ámbito distinto de
la función del Congreso. De otra manera, resultarían francamente incompatibles
y sería necesario, como lo hace la mayoría, desconocer el sentido de algunas
para aplicar, de manera absoluta, sólo una de ellas. Considero que la Corte ha
debido efectuar una armonización concreta de las disposiciones en conflicto.
71.
Tampoco abona la tesis de la mayoría su pretendida orientación histórica u
originalista. Ciertamente, no existe en los registros históricos del
constituyente de 1991 una manifestación de voluntad que permita pensar que
correspondía a su intención extender la inviolabilidad a las decisiones
judiciales del congreso. Ante este vacío, la mayoría se desplaza a la voluntad
constituyente del siglo pasado y, tranquila, fundamenta su tesis en autores del
siglo XIX. Desestima la transformación constitucional sufrida en la mayoría de
los Estados en el curso del presente siglo y, especialmente, el cambio
fundamental operado en Colombia en 1991. Como quedó expuesto, considero que
nada aporta al debate contemporáneo sobre la definición constitucional del
régimen de responsabilidad de los miembros del congreso, la remisión al modelo
de Estado del siglo XIX. La desaparición del fenómeno de la inmunidad, el
novedoso y estricto régimen de pérdida de investidura, el traslado de
competencias del Congreso al Consejo Nacional Electoral son, entre otras,
manifestaciones de un proceso que denota una profunda transformación en el
régimen constitucional sobre responsabilidad de los congresistas. Estos
cambios, inadvertidos por la mayoría, demuestran que las cosas ya no pueden ser
estudiadas a la luz de la doctrina constitucional del siglo XIX.
72.
Al final, la mayoría alega razones “de lógica” para fundamentar su aserto. En
este sentido afirma que de aceptarse la tesis de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia esta Corporación terminaría remplazando al Congreso en los
juicios contra los altos dignatarios.
Como
lo explico en este salvamento, la doctrina constitucional obligatoria
establecida previamente por esta Corte Constitucional y seguida por la Sala
Penal de la Corte Suprema, sólo justifica que esta última Corporación
investigue el delito de prevaricato. Nada más, pero tampoco nada menos. El
prevaricato es el distanciamiento ostensible de los dictados del derecho. Es la
resolución manifiestamente contraria a la ley. Es la manifestación de la más
radical arbitrariedad. Donde hay conflicto de interpretación, no hay
prevaricato. Donde existe la posibilidad de valoración distinta de las pruebas,
no hay prevaricato. El juez penal que estudia el prevaricato, en ningún caso,
suplanta al juez de la causa. Sólo limita sus más radicales excesos. Sin
embargo era necesario, para hacer esta distinción, estudiar más a fondo el
contenido y alcance del delito de prevaricato, algo que, lamentablemente, la
sentencia de la mayoría no hizo.
En
suma, el nuevo paradigma carece de suficiente sustento constitucional y, por lo
tanto, no puede servir para revocar una decisión de la Corte Suprema de
Justicia.
73. La
sentencia disocia dos manifestaciones separadas del comportamiento del
congresista-juez. La primera, anterior a la decisión, tendría carácter judicial
y, por consiguiente, estaría regida por el régimen antes aludido. La segunda,
coincidente con la decisión, tendría carácter exclusivamente político y por eso
no justiciable. En realidad, el juez que sólo deja de ser juez en el momento en
que dicta la sentencia, como el policía que sólo deja de ser policía cuando se
enfrenta al bandido, o el hombre justo que sólo deja de ser justo cuando tiene
la oportunidad de serlo, son ejemplos tristes de una mentalidad esquizofrénica
y, por serlo, no se puede asegurar que son el eco de una farsa.
El país,
empero, creyó que si los Congresistas al investigar al Presidente, tenían el
carácter de jueces y respondían como jueces - como de manera insistente lo
pregonaba la Corte Constitucional -, ello se mantendría hasta el final, pues,
es justamente el final lo que más cuenta, como que corresponde al momento en
que se concreta el mandato del derecho en su encuentro con la realidad. Pero,
ahora, la Corte Constitucional, con el pretexto de introducir un “matiz”,
expresión ésta eufemística que luce angosta para disimular un viraje jurisprudencial
de ciento ochenta grados, da vida a un minotauro jurídico que es el juez que
posa como tal pero decide como político.
La opinión
pública, aún la ilustrada, no podía vislumbrar que detrás de la prédica
reiterada de la Corte Constitucional, cuando se ofrecía la imagen del
Congresista como juez responsable, objetivo e imparcial, lo que finalmente se
iba a introducir en el estrado sería un sujeto de redomada astucia y avilantez.
Este singular operador jurídico - hijo de un mestizaje imposible -, a la vez
que reclama para la resolución de preclusión y archivo que decreta el valor de
la cosa juzgada, esgrime la inviolabilidad de su voto para ponerse a salvo de
la denuncia por prevaricato que pueda llevar a descubrir los presupuestos de su
fallo. Esta autoridad pública demediada en juez y político, que reúne auctoritas
y potestas, que está sometida al derecho y no lo está, que articula un
poder reglado y remata con un poder discrecional, en fin, ese juez que en el
momento decisivo puede legítimamente abandonar su toga y fallar agenciando los
intereses más turbios, está muy alejado de la imagen del Congresista-juez que
estaba en la mente de los colombianos que se notificaron de las sentencias de
la Corte Constitucional en las que se exaltaba el paradigma del juez-juez, vale
decir, de un juez no demediado, juez durante el aparatoso y vistoso trámite
judicial y juez también en el momento decisivo en el que se  pronuncia la
providencia que hace tránsito a cosa juzgada.
El juez
visceralmente divorciado de responsabilidad, que tan pronto dicta la sentencia
acude proceloso a parapetarse detrás de una pretendida inviolabilidad para
escamotearla, que a eso equivale pretender mantener en la penumbra del derecho
“los hechos inescindiblemente ligados al voto”, no puede reivindicar jurídica
ni moralmente la función de administrar justicia. Nunca este juez podrá
orientarse hacia los fines del derecho. Jamás sus fallos serán fuente de paz.
Sus dictámenes y resoluciones siempre serán sospechosos.
El “matiz” que
la mayoría tardíamente busca introducir a lo que se ha sostenido en
innumerables y recordadas sentencias, tal vez lo sería sino fuera porque
falsifica la función judicial y la hace irreconocible. Este “matiz” representa
el triunfo del juez demediado que explota a fondo las ventajas que le procura
su ser inverosímilmente parcelado: la “cosa juzgada” por la actuación cumplida
(por concepto de la alícuota judicial de su conformación existencial) y la
puesta a salvo contra la acusación por prevaricato (por concepto de la alícuota
política de su conformación existencial). El “matiz” concede intangibilidad al
balance final que puede arrojar en una situación límite la actuación judicial
del Congreso, el cual aún superando las cotas de la manifiesta violación de la
ley, terminará redimido de todo vicio e inatacable judicialmente.
74. Exigir que la función judicial,
aún la que excepcionalmente desempeña el Congreso, sea obediente a los dictados
superiores de la ley, no significa temer a la democracia y a sus riesgos. La
democracia no es tan débil, como piensa la mayoría. Ella no sucumbe si los
congresistas-jueces son investigados y juzgados por la Corte Suprema de
Justicia por el delito de prevaricato. La democracia se fortalece en la medida
en que se verifica el efectivo cumplimiento de los deberes de los servidores
públicos y se extingue inexorablemente cuando el desacato a la ley no se
castiga.
75.
Con grave menoscabo de la Constitución Política se ha invadido la competencia
privativa de la Corte Suprema de Justicia, que se proponía establecer si los
miembros del Congreso en su condición de jueces se sujetaron a los mandamientos
imperativos de la ley o los quebrantaron. El desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional no puede ser más patente. La Corte Constitucional que ha
otorgado un lugar central en la democracia a la formación de una opinión
pública libre y a la información veraz e imparcial, no se cómo podrá explicar
que los congresistas que investigaron al ex presidente Samper no responden por
el delito de prevaricato en el evento de haberlo cometido, cuando en su
oportunidad aseguró que ellos actuaban como jueces y respondían como jueces.
Dictado el auto de preclusión de la investigación y archivado el expediente, a
los ciudadanos se les notifica que los congresistas que tomaron esas decisiones
están amparados por un estatuto que les garantiza plena discrecionalidad y
absoluta irresponsabilidad jurídica. La cosa juzgada constitucional ha muerto.
La credibilidad de la Corte ha quedado en entredicho. No podrá esta institución
dejar de ahorrar esfuerzo alguno para reconstruir la confianza pública en su
palabra.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ANEXO
CUADRO
RATIO DECIDENDI
Norma
Texto
Decisión
Ratio Decidendi
Art. 6° num. 3 Ley 5ª de 1992
"ARTICULO 6o. Clases de funciones
del Congreso. El Congreso de la República cumple:
"...............................................................................................................
"3- Función de Control Político,
para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades,
y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del
Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser
algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. (...)"
Sentencia C-198/94
Exequible lo acusado
La función de control político que la
Carta le asigna al Congreso, debe distinguirse de la judicial, que únicamente
procede respecto de funcionarios con fuero constitucional.
Artículo 178 de la Ley 270 de 1996
Estatuta-ria de Adminis-tración de Justicia
ARTICULO 178. DE LA FUNCION
JURISDICCIONAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA. La función jurisdiccional del Congreso de la
República será ejercida de conformidad con lo establecido en la Constitución
Política de Colombia en relación con las acusaciones que se formulen contra
el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte
Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de
la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso
solo conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el  desempeño de los mismos.
Los procedimientos serán los contemplados en la Constitución Política y en la
ley.
Sentencia C-037/96
Exequible
La Carta le asigna al Congreso de la
República determinadas funciones judiciales en relación con los funcionarios
que gozan de fuero judicial.
Artículo 179 de la Ley 270 de 1996
Estatuta-ria de Adminis-tración de Justicia
ARTICULO 179. DE LA COMISION DE
INVESTIGACION Y ACUSACION. La
Comisión de Investigación y Acusación, forma parte de la Cámara de
Representantes, desempeña funciones judiciales de Investigación y Acusación
en los juicios especiales que tramita dicha Cámara; y conoce del régimen
disciplinario contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura
y el Fiscal General de la Nación. La Comisión está integrada por quince
(15) miembros elegidos por la Cámara de Representantes, por sistema del
cuociente electoral.
En los procesos disciplinarios que se
adelanten contra los citados funcionarios, sometidos a fuero especial, se
oirá el concepto previo del Procurador General de la Nación, para lo cual
se le correrá traslado por el término de veinte (20) días.
Sentencia C-037/96
Exequible, salvo la parte subrayada
Corresponde a la ley establecer la célula
del Congreso encargada de asistir a la plenaria en su labor de investigación
y trámite de los procesos judiciales contra funcionarios que gozan de fuero
constitucional.
La composición de la célula del Congreso
no es materia de ley estatutaria.
Artículo 180 de la Ley 270 de 1996
Estatuta-ria de Adminis-tración de Justicia
ARTICULO 180. FUNCIONES. La Comisión de Investigación y Acusación
ejercerá las siguientes funciones:
1.      Elegir para períodos de un (1) año,
al Presidente y Vicepresidente de la Comisión;
2.      Elegir al Secretario General;
3.      Ejercer las funciones
administrativas que le correspondan y las demás que le asigne la ley o el
reglamento interno;
4.      Preparar proyectos de Acusación
que deberá aprobar el pleno de la Cámara, ante el Senado, cuando hubiere
causas constitucionales al Presidente de la República o a quien haga sus
veces, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado, a los Miembros del Consejo Superior de la Judicatura y al Fiscal
General de la Nación;
5.      Conocer de las denuncias y quejas
por las faltas disciplinarias que ante ella se presenten por el Fiscal
General de la Nación, demás autoridades o por los particulares contra los
expresados funcionarios y que presenten mérito para fundar en ella
acusaciones ante el Senado;
6.      Requerir el auxilio de otras
autoridades para el desarrollo de las actividades que le competen, y
comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente. La
iniciación de la investigación también procederá de oficio;
7.      Darse su propio reglamento; y,
8.      Ejercer las demás funciones que
le prescriba la Constitución, la ley y el reglamento.
Sentencia C-037/96
Exequibles numerales 4 y 6.
Exequibili-dad condicionada del numeral
5.
Inexequi-bles numerales 1, 2, 3, 7 y 8
El contenido de los numerales 1, 2, 3, 7
y 8 no es de competencia del legislador estatutario.
Corresponde al legislador establecer las
funciones precisas de la célula del Congreso encargada de asistir a la
plenaria en el ejercicio de su función judicial contra funcionarios que gozan
de fuero constitucional.
La competencia del Fiscal General de la
Nación no se limita a acusar por razones disciplinarias a los funcionarios
con fuero constitucional, sino que también puede hacerlo por la comisión de
hechos punibles.
Artículo 181 de la Ley 270 de 1996
Estatuta-ria de Adminis-tración de Justicia
ARTICULO 181. REQUISITOS DE LA DENUNCIA.
La denuncia se hará bajo juramento por escrito. El juramento y la ratificación
se entenderán prestados por la sola prestación de la denuncia, dejando
constancia del día y hora de su presentación y contendrá una relación
detallada de los hechos que conozca el denunciante.
Sentencia C-037/96
Exequibili-dad condiciona-da
Habida consideración del carácter
judicial de la competencia del congreso para procesar a los funcionarios que
gozan de fuero constitucional, el legislador estatutario es competente para
regular aspectos sustanciales, como el derecho a acceder a la justicia en
relación con dichos funcionarios.
Artículo 182 de la Ley 270 de 1996
Estatuta-ria de Adminis-tración de Justicia
ARTICULO 182. INVESTIGACION PREVIA. Si surgiere alguna duda sobre la
procedencia de la apertura de la investigación, se ordenará abrir a
diligencias previas por el término máximo de seis (6) meses, con el objeto de
establecer si hay lugar o no al ejercicio de la acción penal.
PARAGRAFO: Una vez vencido el término
anterior el Representante Investigador, dictará auto inhibitorio o de
apertura de investigación. El auto inhibitorio será discutido y aprobado por
la Comisión de Acusación en pleno y hará tránsito a cosa juzgada. A partir
de la vigencia de la presente ley, el mismo efecto tendrán los autos
inhibitorios que se dicten respecto de los funcionarios con fuero
constitucional de juzgamiento.
Sentencia C-037/96
Exequibili-dad condicionada.
Inexequibi-lidad de la parte subrayada.
Habida consideración del carácter
judicial de la competencia del congreso para procesar a los funcionarios que
gozan de fuero constitucional, el legislador estatutario es competente para
regular aspectos sustanciales del proceso judicial que se adelanta en dicha
sede.
Por las mismas razones, no es posible que
establezca tratamientos que desborden los términos del fuero y que, por lo
tanto, resulten discriminatorios respecto de los procesados en la
jurisdicción penal ordinaria.
Artículo 183 de la Ley 270 de 1996
Estatuta-ria de Adminis-tración de Justicia
ARTICULO 183. APERTURA DE LA
INVESTIGACION. El
representante Investigador, ordenará y practicará las pruebas conducentes al
esclarecimiento de los hechos, las circunstancias en que ocurrieron y
descubrir a los autores o partícipes que hubieren infringido la ley.
El término para la realización de la
investigación no podrá exceder en dieciocho (18) meses, contados a partir de
la fecha de su iniciación. No obstante, cuando se trataré de los delitos
conexos o sean dos o más los procesados el término será de treinta (30)
meses.
Sentencia C-037/96
Exequible, salvo inciso segundo que se
declara inexequible
Habida consideración del carácter
judicial de la competencia del congreso para procesar a los funcionarios que
gozan de fuero constitucional, el legislador estatutario es competente para
regular aspectos sustanciales, como los relativos a las competencias de
instrucción de la célula del Congreso que asiste a la plenaria.
El legislador estatutario no es
competente para regular asuntos de competencia del legislador ordinario, como
lo son los términos judiciales en los juicios contra funcionarios con fuero
constitucional.
Art. 342 Ley 5ª de  1992
"Artículo 342.- Decisión
sobre resolución calificadora. Recibido el proyecto de resolución
calificadora, la Comisión de Investigación y Acusación se reunirá dentro de
los cinco (5) días siguientes y estudiará y decidirá si aprueba o no el
proyecto presentado. Si fuere rechazado, designará a un nuevo
representante para que elabore la resolución de acuerdo con lo aceptado por
la Comisión.
Sentencia C-222/96
Exequible lo acusado
La competencia judicial que se asigna a
la plenaria de cada cámara para procesar funcionarios con fuero
constitucional, constituye garantía de separación de poderes en la medida en
que su ejercicio se adecue a criterios judiciales y que se limite a ser presupuesto
procesal indispensable para proseguir la acción penal, por lo que el
legislador bien puede regular los aspectos procedimentales de la instrucción,
siempre que no comporten la cesión de la competencia sobre la adopción de
decisiones en  favor de células del Congreso.
Art. 343 Ley 5ª de 1992
"Artículo 343.- Consecuencias
de la resolución calificatoria. Si la resolución calificatoria aprobada fuere
de preclusión de la investigación, se archivará el expediente; si de
acusación, el Presidente de la Comisión remitirá el asunto al Presidente
de la Cámara.
La Cámara se reunirá en pleno dentro de
los cinco (5) días siguientes para estudiar y decidir sobre la acusación
aprobada por la Comisión."
Sentencia C-222/96
Inhibición. Derogado por el artículo 3
Ley 273/96
Art. 345 Ley 5ª de 1992
"Artículo 345.- Proyecto de
resolución sobre la acusación. El Senador-Instructor estudiará el asunto y
presentará un proyecto de resolución admitiendo o rechazando la acusación. En
este último caso deberá proponer la cesación de procedimiento.
Este proyecto se presentará a la Comisión
de Instrucción la cual, dentro de los dos (2) días siguientes, se reunirá para
decidir si aprueba o no el proyecto presentado por el ponente.”
Sentencia C-222/96
Exequible
La competencia judicial que se asigna a
la plenaria  de cada cámara para procesar funcionarios con fuero
constitucional, constituye garantía de separación de poderes en la medida en
que su ejercicio se adecue a criterios de responsabilidad judicial y que se
limite a ser presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción
penal, por lo que el legislador bien puede regular los aspectos
procedimentales de la instrucción
Art. 346 Ley 5ª de 1992
"Artículo 346.- Decisión de
la Comisión de Instrucción. Si la Comisión decidiere aceptar la cesación
de procedimiento, archivará el asunto. Si aceptare la acusación, dentro
de los dos (2) días siguientes se remitirá el expediente al Presidente del
Senado para que dentro de los cinco (5) días posteriores el Senado en pleno
estudie y decida sobre esa admisión de la acusación.”
Sentencia C-222/96
Exequible, salvo la parte subrayada
La competencia judicial que se asigna a
la plenaria de cada cámara para procesar funcionarios con fuero
constitucional, constituye garantía de separación de poderes en la medida en
que su ejercicio se adecue a criterios de responsabilidad judicial y que se
limite a ser presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción
penal, por lo que el legislador bien puede regular los aspectos
procedimentales de la instrucción, excluyendo la cesión de competencias
decisorias en cualquiera de las células que asisten a la plenaria en estos
trámites.
Art. 312 numerales 1 y 2 Ley 5ª de 1992
"Artículo 312.- Funciones. La
Comisión de Investigación y Acusación cumplirá las siguientes
funciones:
"1. Preparar proyectos de
acusación que deberá aprobar el pleno de la Cámara, ante el Senado,
cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a
quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, a los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación.
"2. Conocer de las denuncias y
quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación, o por
los particulares contra los expresados funcionarios, que presten mérito para
fundar en ella acusación ante el Senado.
(...)
Sentencia C-222/96
Inhibición.  Derogados por los numerales
4 y 5 del artículo 180 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de administración
de Justicia)
Art. 331 Ley 5ª de 1992
"Artículo 331. Reparto y
ratificación de queja. El Presidente de la Comisión de Investigación y Acusación,
dentro de los dos (2) días siguientes, repartirá la denuncia o queja entre
los representantes que integran la Comisión. A quien se le reparte se le
denominará Representante-Investigador. Este, dentro de los dos (2) días
siguientes, citará al denunciante o quejoso para que se ratifique bajo
juramento."
Sentencia C-222/96
Exequible parte subrayada.
La competencia judicial que se asigna a
la plenaria  de cada cámara para procesar funcionarios con fuero
constitucional, constituye garantía de separación de poderes en la medida en
que su ejercicio se adecue a criterios de responsabilidad judicial y que se
limite a ser presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción
penal, por lo que el legislador bien puede establecer el nombre de la célula
del Congreso encargada de asistir a los plenos en su función judicial.
Art. 338 Ley 5ª de 1992
"Artículo 338. Recurso de
apelación. El auto por el cual se niega al procesado o a su defensor la
práctica de alguna prueba durante la investigación, podrá ser apelado para
ante la Comisión de Acusación en pleno. En sesión plenaria ésta
decidirá sobre el recurso dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo
del expediente. La decisión se adoptará por una mayoría simple."
Sentencia C-222/96
Exequible parte subrayada.
La competencia judicial que se asigna a
la plenaria de cada cámara para procesar funcionarios con fuero
constitucional, constituye garantía de separación de poderes en la medida en
que su ejercicio se adecue a criterios de responsabilidad judicial y que se
limite a ser presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción
penal, por lo que el legislador bien puede establecer el nombre de la célula
del Congreso encargada de asistir a los plenos en su función judicial.
Art. 341 Ley 5ª de 1992
"Artículo 341. Acusación o
preclusión de la investigación. Vencido el término del traslado el
representante-Investigador, dentro de los diez (10) días siguientes,
presentará al Presidente de la Comisión de Investigación y Acusación
el proyecto de resolución de acusación o de preclusión de la investigación.
Los requisitos sustanciales y formales de
estas dos formas de calificación, serán los exigidos por el Código de
Procedimiento Penal."
Sentencia C-222/96
Exequible parte subrayada.
La competencia judicial que se asigna a
la plenaria de cada cámara para procesar funcionarios con fuero
constitucional, constituye garantía de separación de poderes en la medida en
que su ejercicio se adecue a criterios de responsabilidad judicial y que se
limite a ser presupuesto procesal indispensable para proseguir la acción
penal, por lo que el legislador bien puede establecer el nombre de la célula
del Congreso encargada de asistir a los plenos en su función judicial.
Art. 131 Ley 5ª de 1992
" ARTÍCULO 131.
“Votación secreta. No permite identificar la forma como vota el Congresista. Las
rectificaciones sólo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no
sea igual al de los votantes”.
"Esta votación sólo se
presentará en los siguientes eventos:
"a) Cuando se deba hacer
una elección;
b) Para decidir sobre
proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo por parte
de esta Corporación;
c) Para decidir sobre las
proposiciones de amnistías o indultos.
"Aprobado el efectuar la
votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan
impresas, en una de sus caras, las leyendas "Sí" o "No",
y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el
orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna.
Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora.
"Parágrafo. Solicitada una votación
nominal y una secreta para un mismo artículo o grupo de artículos, se
definirá en primer orden la votación secreta."
Sentencia C-245/96
Exequible, salvo literal b que se declara
inexequible
El principio de soberanía popular,
previsto en la Carta, supone la posibilidad de los ciudadanos de poder
controlar el ejercicio del poder, lo que implica que en el ejercicio de la
función judicial del Congreso sea menester que las votaciones sean públicas,
a fin de comprobar que la conducta de los congresistas se ajuste a los
parámetros legales y, así, poderles deducir la condigna responsabilidad
judicial.
Art. 337 Ley 5ª de 1992
"ARTÍCULO 337. Principio
de libertad del procesado. Durante la investigación rige el principio de libertad del
procesado. Por eso no hay lugar a proferir medida de aseguramiento alguna
contra él."
Sentencia C-245/96
Exequible
La existencia del fuero constitucional,
que no privilegio, para determinados funcionarios, supone que el legislador
pueda establecer condiciones normativas favorables a fin de evitar que,
debido al abuso en el derecho de acceso a la justicia, se impida el normal
desarrollo de las funciones estatales.
Art. 339 inc. 2 Ley 5ª de 1992
"Artículo 339. Término para la
investigación. El
término para la realización de la investigación es de treinta (30) días.
Pero, cuando se trate de delitos conexos o sean dos (2) o más los procesados,
el término será de sesenta (60) días.
La cesación de procedimiento en los
términos y causales del Código de Procedimiento Penal, procederá en cualquier
momento del proceso. El expediente se archivará.
Sentencia C-385/96
Exequible
Dado el carácter judicial de la competencia
de la plenaria de cada cámara  para procesar a los funcionarios que gozan de
fuero constitucional, bien puede el legislador otorgar ciertas competencias
judiciales a un órgano del Congreso, siempre que ello no comporte cesión de
la competencia para adoptar decisiones judiciales de fondo.
Art. 340 Ley 5ª de 1992
Artículo 340. Cierre de la investigación.
Agotada la investigación
o vencido el término legal para realizarla, el Representante-Investigador
dictará auto declarándola cerrada. En este mismo auto, contra el que no
procede recurso alguno, se ordenará dar traslado por el término de diez (10)
días al defensor para que presente sus puntos de vista sobre el mérito de la
investigación.
Sentencia C-385/96
Exequibili-dad condiciona-da
Dado el carácter judicial de la
competencia de la plenaria de cada cámara  para procesar a los funcionarios
que gozan de fuero constitucional, bien puede el legislador otorgar ciertas
competencias judiciales a un órgano del Congreso, siempre que ello no comporte
cesión de la competencia para adoptar decisiones judiciales de fondo.  Así
mismo puede regular el procedimiento judicial, siempre que garantice el
efectivo derecho de los sujetos procesales a participar en el mismo.
Art. 341 Ley 5ª de 1992
Artículo 341. Acusación o preclusión de
la investigación.
Vencido el término
del traslado el Representante-Investigador, dentro de los diez (10) días
siguientes, presentará al Presidente de la Comisión de Investigación y
Acusación el proyecto de resolución de acusación o de preclusión de la
investigación.
Los requisitos sustanciales y formales de
estas dos formas de calificación serán los exigidos por el Código de
Procedimiento Penal".
Sentencia C-385/96
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-222/96 respecto de la expresión "acusación".
Exequible
El legislador, en virtud del carácter
judicial del proceso que se adelanta en el congreso contra los funcionarios
con fuero constitucional, tiene plena competencia para regular los aspectos
relativos al procedimiento, mientras no desplace la competencia de los plenos
para adoptar decisiones judiciales de fondo.
Art. 342 Ley 5ª de 1992
Artículo 342. Decisión sobre resolución
calificadora. Recibido
el proyecto de resolución calificadora, la Comisión de Investigación y
Acusación se reunirá dentro de los cinco (5) días siguientes y estudiará y
decidirá si aprueba o no el proyecto presentado. Si fuere rechazado,
designará a un nuevo representante para que elabore la resolución de acuerdo
con lo aceptado por la Comisión.
Sentencia C-385/96
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-222/96
Exequible
El legislador, en virtud del carácter
judicial del proceso que se adelanta en el congreso contra los funcionarios
con fuero constitucional, tiene plena competencia para regular los aspectos
relativos al procedimiento, mientras no desplace la competencia de los plenos
para adoptar decisiones judiciales de fondo.
Art. 343 Ley 5ª de 1992
"Artículo 343.- Consecuencias
de la resolución calificatoria. Si la resolución calificatoria aprobada fuere
de preclusión de la investigación, se archivará el expediente; si de
acusación, el Presidente de la Comisión remitirá el asunto al Presidente
de la Cámara.
La Cámara se reunirá en pleno dentro de
los cinco (5) días siguientes para estudiar y decidir sobre la acusación
aprobada por la Comisión."
Sentencia C-385/96
Inhibición Derogado
Art. 337 Ley 5ª de 1992
"ARTÍCULO 337. Principio
de libertad del procesado. Durante la investigación rige el principio de libertad del
procesado. Por eso no hay lugar a proferir medida de aseguramiento alguna
contra él."
Sentencia C-386/96
Estése a lo resuelto en la sentencia
C-245/96
Art. 277 Ley 5ª de 1992
Artículo 277. Suspensión de la condición
congresional. El
ejercicio de la función de Congresista puede ser suspendido en virtud de una
decisión judicial en firme. En este evento, la Comisión de Etica y Estatuto
del Congresista conocerá de tal decisión que contendrá la solicitud de
suspensión a la Cámara a la cual se pertenezca.
La Comisión dispondrá de cinco (5) días
para expedir su dictamen y la comunicará a la Corporación legislativa, para
que ésta, en el mismo término, adopte la decisión pertinente.
Si transcurridos los términos no hubiere
pronunciamiento legal, la respectiva Mesa Directiva ordenará la suspensión en
el ejercicio de la investidura congresal, la cual se extenderá hasta el
momento en que lo determine la autoridad judicial competente.
Cuando se tratare de hechos o conductas
que conozca la Corte Suprema de Justicia la suspensión sólo es procedente
cuando se haya dictado Resolución (sic) acusatoria debidamente ejecutoriada.
Sentencia C-386/96
Inexequible lo subrayado
Aunque la función de investigación que
adelanta el Congreso contra funcionarios con fuero constitucional implica un
procedimiento judicial y la existencia de  responsabilidades  de tipo
judicial, dicha entidad no es juez natural de los citados funcionarios, razón
por la cual las limitaciones a la detención de los mismos no son extensibles
a los congresistas.
Art. 334 Ley 5ª de 1992
Artículo 334. Indicio grave. Indagatoria. Cuando en la investigación exista por
lo menos un indicio grave de que el denunciado es autor o partícipe del hecho
que se investiga, el Representante-Investigador lo citará para que dentro de
los dos (2) días siguientes comparezca a rendir indagatoria. Si fuere
capturado en flagrancia, se le dejará en libertad y citará en la forma antes
dicha. Si no compareciere se le emplazará, designará defensor de oficio y
se continuará la actuación.
Sentencia C-386/96
Exequible
Aunque la función de investigación que
adelanta el Congreso contra funcionarios con fuero constitucional implica un
procedimiento judicial y la existencia de  responsabilidades  de tipo
judicial, dicha entidad no es juez natural de los citados funcionarios razón
por la cual en caso de flagrancia tienen derecho a dejarles en libertad.
Art. 327 Ley 5ª de 1992
Artículo 327. Composición. Estará conformada por siete (7)
miembros, elegidos por el sistema del cuociente electoral. Deberán acreditar
la calidad de abogados, con título universitario, o haber pertenecido a la
misma Comisión y tener conocimientos preferencialmente en las disciplinas
penales.
Sentencia C-386/96
Exequible la parte subrayada
La competencia judicial de las cámaras
procede de la Carta, razón por la cual el proceso puede ser instruido y
decidido, sin violar garantías constitucionales, por personas sin
conocimientos jurídicos profesionales.
Art. 345 Ley 5ª de 1992
Artículo 345. Proyecto de resolución
sobre la acusación. El
Senador-Instructor estudiará el asunto y presentará un proyecto de resolución
admitiendo o rechazando la acusación. En este último caso deberá proponer
la cesación de procedimiento.
Este proyecto se presentará a la Comisión
de Instrucción la cual, dentro de los dos (2) días siguientes, se reunirá
para decidir si acepta o no el proyecto presentado por el ponente.
Sentencia C-386/96
Exequible la parte subrayada
El legislador es autónomo para establecer
el régimen aplicable a los procedimientos judiciales que se adelanten en el
Congreso, de suerte que la autonomía de los congresistas, en tanto que jueces,
únicamente existe dentro del marco de la ley.   Por lo tanto, no se desconoce
su autonomía al exigirles que cumplan con lo establecido en ella.
Art. 331 inc,. 2 Ley 5ª de 1992
Artículo 331. Reparto y ratificación de
queja. El Presidente de
la Comisión de Investigación y Acusación, dentro de los dos (2) días
siguientes, repartirá la denuncia o queja entre los representantes que
integran la Comisión. A quien se le reparta se le denominará
Representante-Investigador. Este, dentro de los dos (2) días siguientes,
citará al denunciante o quejoso para que se ratifique bajo juramento.
Si no se ratificare y no hubiere mérito
para investigar oficiosamente se archivará el asunto y el
Representante-Investigador informará de ello al Presidente de la Comisión.
Sentencia C-386/96
Exequible la parte subrayada
El legislador es autónomo para establecer
el régimen aplicable a los procedimientos judiciales que se adelanten en el
Congreso, de suerte que la autonomía de los congresistas, en tanto que
jueces, únicamente existe dentro del marco de la ley.   Por lo tanto, no se
desconoce su autonomía al exigirles que cumplan con lo establecido en ella.
Art. 364 Ley 5ª de 1992
Artículo 364. Intervención de la
Procuraduría. El
Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y
agentes, podrá intervenir en este proceso para cumplir las funciones
señaladas en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución. No tendrá,
sin embargo, facultades de sujeto procesal.
Sentencia C-386/96
Inexequible la parte subrayada
La Carta ha dispuesto que la Procuraduría
debe hacerse parte en los procesos judiciales, sin excluir el que se tramita
ante el Congreso de la República
Arts. 337, 342, 346 Ley 5ª de 1992
Sentencia C-563/96
Cosa Juzgada Sentencias C-222/96,
C-245/96
Arts. 312-4 y 332 Ley 5ª de 1992
Sentencia C-563/96
Inhibición.  Derogados Ley 270/96
Estatutaria de Administración de Justicia
Art. 343 Ley 5ª de 1992
Sentencia C-563/96
Inhibición.  Derogado Art. 3 Ley 273/96
Arts: 331, 333, 334, 335, 336, 338, 339,
340, 341,  344 y 345 Ley 5ª de 1992
ARTICULO 331. Reparto y ratificación de queja. El
Presidente de la Comisión de Investigación y Acusación, dentro de los dos (2)
días siguientes, repartirá la denuncia o queja entre los representantes que
integran la Comisión. A quien se le reparta se le denominará
Representante-Investigador. Este, dentro de los dos (2) días
siguientes, citará al denunciante o quejoso para que se ratifique bajo
juramento.
Si no se ratificare y no hubiere mérito
para investigar oficiosamente, se archivará el asunto y el
Representante-investigador informará de ello al Presidente de la Comisión.
ARTICULO 333. Auxiliares en la investigación. El
Representante - Investigador, en el ejercicio de su función, podrá solicitar
la cooperación de los miembros de la Policía Judicial, del cuerpo técnico de
investigación de la Fiscalía General de la Nación y de las demás autoridades
que ejerzan funciones de esa índole.
También podrá comisionar a Magistrados de
las Salas Penales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y a los
Jueces para la práctica de pruebas, cuando lo estime conveniente, así como a
los investigadores de la Fiscalía General de la Nación.
ARTICULO 334. Indicio grave. Indagatoria. Cuando en la
investigación  exista por lo menos un indicio grave de que el denunciado es
autor o partícipe del hecho que se investiga, el Representante-Investigador
lo citará para que dentro de lo dos (2) días siguientes comparezca a rendir
indagatoria. Si fuere capturado en flagrancia, se le dejará en libertad y
citará en la forma antes dicha. Si no compareciere se le emplazará, designará
defensor de oficio y se continuará la actuación.
ARTICULO 335. Defensor. El denunciado tendrá derecho de
nombrar defensor a partir del auto de apertura de la investigación. Si no lo
hiciere, deberá nombrarlo al momento de la indagatoria. Si en este momento no
lo hiciere, se le nombrará defensor de oficio.
ARTICULO 336. Pruebas. El defensor y el denunciado
tienen derecho de presentar pruebas, de solicitar la práctica de pruebas y de
controvertir, durante la investigación, las pruebas aportadas en su contra.
ARTICULO 338. Recurso de apelación. El auto por el cual
se niega al procesado o a su defensor la práctica de alguna prueba durante la
investigación, podrá ser apelado pero ante la Comisión de Acusación en pleno.
En sesión plenaria ésta decidirá sobre el recurso dentro de los cinco (5)
días siguientes al recibo del expediente. La decisión se adoptará  por una
mayoría simple.
ARTICULO 339. Término para la investigación. El término
para la realización de la investigación es de treinta (30) días. Pero, cuando
se trate de delitos conexos o sean dos (2) o más los procesados, el término
será de sesenta (60) días.
La cesación de procedimiento, en los
términos y causales del Código de Procedimiento Penal, procederá en cualquier
momento del proceso. El expediente se archivará.
ARTICULO 340. Cierre de la investigación. Agotada la
investigación o vencido el término legal para realizarla, el
Representante-Investigador dictará auto declarándola cerrada. En este mismo
auto, contra el que no procede recurso alguno, se ordenará dar traslado por
el término de diez (10) días al defensor para que presente sus puntos de
vista sobre el mérito de la investigación.
ARTICULO 341. Acusación o preclusión de la investigación.
Vencido el término de traslado el Representante Investigador,
dentro de los diez (10) días siguientes, presentará al Presidente de la
Comisión de Investigación y Acusación el proyecto de resolución de acusación o
de preclusión de la investigación.
Los requisitos sustanciales y formales de
estas dos formas de calificación, serán los exigidos por el Código de
Procedimiento Penal.
ARTICULO 344. Comisión de instrucción. Si la Cámara de
Representantes aprobare la resolución de acusación, el
Presidente, dentro de los dos (2) días siguientes, enviará el expediente al
Presidente de la Comisión de Instrucción del Senado. Este, dentro de los dos
(2) días siguientes repartirá el asunto, por sorteo, entre los Senadores
integrantes  de la Comisión. A quien corresponda en reparto se le denominará
Senador-Instructor.
ARTICULO 345. Proyecto de resolución sobre la acusación.
El Senador-Instructor estudiará el asunto y presentará un proyecto de
resolución  admitiendo o rechazando la acusación. En este último caso
deberá  proponer la cesación de procedimiento.
Este proyecto se presentará a la Comisión
de Instrucción la cual, dentro de los dos (2) días siguientes, se reunirá
para decidir si acepta o no el proyecto presentado por el ponente.
Sentencia C-563/96
Exequibili-dad de la parte subrayada en
los términos de la sentencia.
El Congreso de la República cumple, en
relación con la investigación de los funcionarios con fuero constitucional,
una función judicial, aunque no se le permita más que acusar o no acusar, lo
que exige del legislador el establecimiento de un procedimiento y la fijación
de las condiciones para su ejercicio, que permita el pleno sometimiento a la
ley.
Art. 469 Dec. 2700/91
ARTICULO 469. Investigación oficiosa de la Cámara de
Representantes. La Cámara de Representantes, en ejercicio de la función
acusadora prevista por el artículo 178, numerales 3 y 4 de la Constitución
Nacional, puede investigar por sí o por medio de una comisión de su seno,
para los efectos de acusar o abstenerse de hacerlo, los delitos y la conducta
oficial de los servidores públicos respectivos”.
Sentencia C-563/96
Exequible en los términos de la sentencia
El Congreso de la República cumple, en
relación con la investigación de los funcionarios con fuero constitucional,
una función judicial, aunque no se le permita más que acusar o no acusar, lo
que exige del legislador el establecimiento de un procedimiento y la fijación
de las condiciones para su ejercicio, que permita el pleno sometimiento a la
ley.
Arts. 331, 333, 336, 338, 339, 340 y 345
Ley 5ª de 1992
Sentencia C-148/97
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-563/96
Art. 346 Ley 5ª de 1992
Sentencia C-148/97
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-222/96
Art. 332 Ley 5ª de 1992
Sentencia C-148/97
Inhibición Derogado Ley 270/96
Art. 329  Ley 5ª de 1992
"ARTICULO 329. Denuncia
contra Altos funcionarios. La denuncia o la queja que se formule contra
el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Magistrado de la
Corte Constitucional o de la Corte Suprema de Justicia, el miembro del
Consejo Superior de la Judicatura, el Magistrado del Consejo de Estado o el
Fiscal general de la Nación, por delitos cometidos en el ejercicio de sus
funciones, por indignidad, por mala conducta o por delitos comunes, se
presentará por escrito acompañado de las pruebas que tenga el denunciante o
de la relación de pruebas que deban practicarse y que respaldan la denuncia o
queja.
Sentencia C-148/97
Exequible la parte subrayada
En los términos de la Constitución, la
competencia judicial del congreso para encausar a los funcionarios con fuero
constitucional, abarca tanto los delitos comunes, como los cometidos en
ejercicio de sus funciones.
Art. 347 de Ley 5ª de 1992
"ARTICULO 347.
Iniciación del juicio. Admitida la acusación o revocada por vía de apelación la
cesación de procedimiento proferida por la Comisión de Instrucción, se inicia
el juzgamiento. (Modificado por el artículo 4° de la Ley 273 de 1996)
Inmediatamente el acusado que
esté desempeñando funciones públicas quedará suspenso de su empleo.
Si la acusación se refiere a
delitos comunes, se citará al acusado y se le pondrá a disposición de la
Corte Suprema de Justicia junto con el expediente.
Si la resolución de acusación
fuere por hechos cometidos en el ejercicio de funciones públicas o en
relación con las mismas, el Senado señalará fecha para la celebración de
audiencia pública. Esta resolución se comunicará a la Cámara de
Representantes y se notificará personalmente al acusador y al acusado,
haciendo saber a éste el derecho que tiene de nombrar un defensor. La
audiencia se celebrará aunque a ella no concurriere el acusado. Si no fuere
posible la notificación personal se hará por estado.
Será acusador el
Representante-ponente de la decisión de la Comisión de Investigación y
Acusación."
Sentencia C-148/97
Exequible la parte subrayada
En los términos de la Constitución, la
competencia judicial del congreso para encausar a los funcionarios con fuero
constitucional, abarca tanto los delitos comunes, como los cometidos en
ejercicio de sus funciones.
Art. 347  (Art. 4° Ley 273/96)
"ARTICULO 347. Iniciación del juicio.
Admitida la acusación o revocada por vía de apelación la cesación de
procedimiento proferida por la Comisión de Instrucción, se inicia el
juzgamiento. (Modificado por el artículo 4° de la Ley 273 de 1996)
Inmediatamente el acusado que
esté desempeñando funciones públicas quedará suspenso de su empleo.
Si la acusación se
refiere a delitos comunes, se citará al acusado y se le pondrá a disposición
de la Corte Suprema de Justicia junto con el expediente.
Si la resolución de
acusación fuere por hechos cometidos en el ejercicio de funciones públicas o
en relación con las mismas, el Senado señalará fecha para la celebración de
audiencia pública. Esta resolución se comunicará a la Cámara de
Representantes y se notificará personalmente al acusador y al acusado,
haciendo saber a éste el derecho que tiene de nombrar un defensor. La
audiencia se celebrará aunque a ella no concurriere el acusado. Si no fuere
posible la notificación personal se hará por estado.
Será acusador el
Representante-ponente de la decisión de la Comisión de Investigación y
Acusación."
Sentencia C-148/97
Inexequible parte subrayada
La función judicial del Congreso está
encomendada a los plenos de las cámaras, razón por la cual no resulta admisible
que en la regulación que establezca el legislador, se autorice a una comisión
del congreso para adoptar decisiones judiciales de fondo.
Art. 353 Ley 5ª de 1992
"ARTICULO 353. La Cámara como Fiscal. En
las actuaciones que adelante la Cámara de Representantes contra altos
funcionarios del Estado ejercerá funciones de Fiscal:"
Sentencia C-148/96
Exequible
Las disposiciones constitucionales, las
normas del Congreso y las previstas en el Código de Procedimiento Penal dan
cuenta que la intención del Constituyente y del legislador ha sido la de que
la competencia judicial del Congreso comporte la facultad instructiva y
calificativa del proceso penal que se sigue a los funcionarios con fuero, sin
excluir los deberes que tal investidura supone, lo cual ha sido avalado en la
sentencias E-004/95, C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386/96 y C-563/96
Arts. 1,2 y 3 Ley 273/96
"ART.1°- Agréguese al
artículo 331 de la Ley 5a de 1992 (1) el siguiente inciso:
'El presidente de la
comisión de investigación y acusación, dentro de los dos (2) días siguientes,
repartirá la denuncia o queja entre los representantes que integran la
comisión, pudiendo designar hasta tres (3) Representantes investigadores
para un asunto determinado. En tal caso designará a uno de ellos coordinador.
El Representante investigador o representantes investigadores, dentro
de los dos (2) días siguientes, citarán al denunciante o quejoso para que se
ratifique bajo juramento'
"ART: 2° - Adiciónese el
artículo 332 de la ley 5a de 1992 con el siguiente parágrafo:
'PAR:- Cuando la
investigación se refiera al Presidente de la República el expediente será
público. Las deliberaciones de la comisión de investigación y acusaciones,
así como las plenarias de la cámara serán igualmente públicas. La ordenación
y diligencias de práctica de pruebas seguirán las normas del Código de
Procedimiento Penal.
En estas
investigaciones no podrán trasladarse testimonios con reserva de identidad.
Sin embargo, salvo en lo referente al Presidente de la República, se mantendrá
la reserva sobre las piezas procesales de actuaciones en curso que por
solicitud del representante investigador hubieren sido trasladadas al proceso
que se sigue ante la cámara, cuando a juicio del funcionario competente
obligado a remitirlas, su publicidad pueda desviar o entorpecer la actuación
o el éxito, de otra investigación en curso."
"ART. 3° - El artículo
343 de la Ley 5a de 1992, quedará así:
'ART. 343.-
Consecuencia del proyecto de resolución calificatoria. Al día siguiente de la
aprobación del proyecto de resolución, el presidente de la comisión, enviará
el asunto al presidente de la cámara, a fin de que la plenaria de esta
corporación, avoque el conocimiento en forma inmediata. La cámara se reunirá
en pleno dentro de los cinco (5) días siguientes para estudiar, modificar y
decidir en el término de quince (15) días sobre el proyecto aprobado por la
comisión.
Si la Cámara de
Representantes aprueba la resolución de preclusión de investigación, se
archivará el expediente. Si la improbare, designará una comisión de su seno
para que elabore, en el término de cinco (5) días, el proyecto de resolución
de acusación."
Sentencia C-148/97
Exequibles los artículos 2 y 3 y las
expresiones subrayadas del artículo 1.
Las disposiciones constitucionales, las
normas del Congreso y las previstas en el Código de Procedimiento Penal dan
cuenta que la intención del Constituyente y del legislador ha sido la de que
la competencia judicial del Congreso comporte la facultad instructiva y
calificativa del proceso penal que se sigue a los funcionarios con fuero, sin
excluir los deberes que tal investidura supone, lo cual ha sido avalado en la
sentencias E-004/95, C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386/96 y C-563/96
Arts. 467 y 489 Dec. 2700/91
"ART: 467 – Acusación
ante la Cámara de Representantes. El juzgamiento de los servidores
públicos, que de acuerdo con la Constitución deban ser juzgados por el
Senado, se hará siempre mediante acusación a la Cámara de Representantes, que
en tal caso actúa como fiscal.
Cualquier ciudadano
puede denunciar ante la Cámara de Representantes las infracciones de la ley
penal cometidas por los servidores públicos que deban ser juzgados ante el
Senado."
"ART. 489.- La cámara como fiscal. En las
actuaciones que adelante la Cámara de Representantes contra los servidores
públicos ejerce funciones de fiscal."
Sentencia C-148-97
Exequible el artículo 489 y la parte
subrayada del artículo 467
Las disposiciones constitucionales, las
normas del Congreso y las previstas en el Código de Procedimiento Penal dan
cuenta que la intención del Constituyente y del legislador ha sido la de que
la competencia judicial del Congreso comporte la facultad instructiva y
calificativa del proceso penal que se sigue a los funcionarios con fuero, sin
excluir los deberes que tal investidura supone, lo cual ha sido avalado en la
sentencias E-004/95, C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386/96 y C-563/96
Art. 5 Ley 273/96
“Artículo 5o. En todos los procesos que se adelanten
ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes,
es obligatoria la presencia del Ministerio Público.
Sentencia C-085/98
Exequibili-dad condiciona-da
La participación del Ministerio Público
en el proceso judicial en el Congreso contra funcionarios que gozan de fuero
constitucional, debe hacerse por conducto del Procurador General de la Nación
[1] Ver sentencia C-561
de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
[2]El artículo 26 de la acual Constitución
de la V República Francesa  la prevé expresamente. Ver al respecto, entre
muchos otros, André Hauriou. Droit Constitucionnel et institutions
politiques. Paris: Montchrestien, 1968, p 779.
[3]  Por ejemplo, el artículo 18 de la
Constitución de 1853 establecía que “los miembros del Congreso son
absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan en él”. El texto
es prácticamente idéntico en las constituciones de 1858, artículo 26, y de
1863, artículo 45.
[4] En nuestro país, como dice Jose María Samper,
al comentar el artículo 106 originario de la Carta de 1886, que preveía la
inviolabilidad de los senadores y representantes, "todas las
constituciones que la república se ha dado, así en las dos épocas de gobierno
federal (1811 a 1815, y 1858 a 1885), como en la de organización unitaria (1821
a 1858), han reconocido como principio fundamental la inviolabilidad e
irresponsabilidad de los legisladores" (Ver Jose María Samper.
Derecho público interno de Colombia. Bogotá: Biblioteca popular de
cultura colombiana, 1951, Tomo II, p 247). En derecho comparado, y sólo para
citar algunos ejemplos, ver en Europa, el artículo 26 de la Constitución de
Francia de 1958, el artículo 71 de la Constitución actual de España, el
artículo 46 de la Ley Fundamental de Bonn en Alemania, el artículo 157 de la
Constitución de Portugal y el  artículo 68 la Constitución de Italia. En
América, ver el artículo 1, sección 6 de la Constitución  de Estados Unidos, el
artículo 60 de la Constitución de Argentina de 1853, el artículo 48 de la
Constitución de Chile de 1980, el artículo 142 de la Constitución de Venezuela,
el artículo 110 de la Constitución de Costa Rica, el artículo 61 de la
Constitución de México y el artículo 53 de la Constitución del Brasil.
[5] Ver el artículo 1, sección 6 de la
Constitución  de Estados Unidos de 1787 y  el numeral 7º del artículo 1º de
la Sección V del Título III de la Constitución Francesa de 1791.
[6] Ver Sentencia C-245 de 1996. MP Vladimiro Naranjo
Mesa. Consideración de la Corte 2.3.
[7] Para Colombia, ver, por todos, Jose
María Samper. Derecho público interno de Colombia. Bogotá:
Biblioteca popular de cultura colombiana, 1951, Tomo II, pp 247 y ss. En
derecho comparados, ver en la doctrina española, A Fernández-Miranda.
"Inviolabilidad parlamentaria" en VV.AA. Enciclopedia Jurídica
Básica. Madrid: Civitas, 1995, p 3759. Igualmente Enrique Alvarez
Conde. Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos, 1993, p
10. Ver también las sentencias del Tribunal Constitucional de ese país 51 de
1985 y 9 de 1990. En la doctrina francesa, ver Joseph Barthélemy. Précis
de droit constitutionnel, Paris: Dalloz, 1938, p 298. En Estados
Unidos, ver Corte Suprema, Caso USA v Brewster, 408 U.S, 501, 508 (1972) y Laurence
Tribe. American Constitutional Law. (2 Ed). New York: Foundation Press, Inc, 1988, p 370 y ss. En
México, ver Miguel Lanz Duret. Derecho
constitucional mexicano. México: Norgis editores S.A, 1959, pp 136 y
ss. En Argentina Humberto Quiroga Lavié. Derecho constitucional.
Buenos Aires, Depalma 1993, pp 764 y ss.
[8] José María Samper. Op-cit,
p 249
[9] Ver, por ejemplo, Jose Barthélemy. Op-cit,
p 297.
[10] Ver el caso Unitades
States v Brewster 408
U.S, 501, 527 (1972)..
Ver igualmente al respecto, Laurence Tribe. Op- cit, p 370 y ss.
[11] Ver, Presidencia de
la República, Antecedentes del artículo 185. Consulta textual y
referencial. Sesión plenaria del 8 de mayo, (0528) y sesión de la
Comisión Tercera del 25 de abirl (3425).
[12] Ver ibídem,
Sesión plenaria del 6 de mayo (0606)
[13] Fernando Santaella.
Derecho parlamentario español. Madrid: Espasa, 1990, p 119. Ver igualmente Fernández-Miranda
Campoamor. Op-cit. 3759. Ver sentencia del Tribunal Constitucional
de ese país No 51 de 1985, que en su Fundamento  Jurídico No 6 precisa que la
inviolabilidad se extiende a las “declaraciones de juicio o de voluntad” en
ejercicio de las “funciones parlamentarias”.
[14]
Ver Laurence Tribe. Op-cit, p 373. Ver igualmente Edward S
Corwin. The constitution and what it means today. pp 26 y ss.
[15] Corte Suprema de
los Estados Unidos. Sentencia Gravel v United States de 1972.
[16] Ver Joseph Barhélemy. Op-cit,
p 296.
[17]Ver
Miguel Lanz Duret. Derecho constitucional mexicano. México:
Norgis editores S.A, 1959, p 136
[18] ". Ver Humberto Quiroga Lavié. Derecho
constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, p 764
[19] Citada por Juan González Calderón. Curso de
derecho constitucional. Buenos Aires: Kraftt, 1960, p 368
[20] Sentencia del caso
Mario Martínez Casas de 1960, citado por German Bidart Campos. El derecho
constitucional del poder. Buenos Aires: Ediar,198. P 94.
[21] Alessandro
Pizzorusso. Lecciones de derecho constitucional. Madrid: Centro
de Estudios Constitucionales: 1984, Tomo I, p 279
[22] Informe- Ponencia
sobre “Estatuto del Congresista” en Gaceta Constitucional. No 51,
pag 27
[23] José María Samper, Op-cit,
p 248
[24]
José María Samper, Op-cit, p 249
[25] Florentino
González. Lecciones de Derecho Constitucional. Buenos Aires:
Bernheim, 1869, pp 284 y ss.
[26]
Ver, con criterios similares, Barthélemy Op-cit, p 296 y José
María Samper, Op-cit, p 247
[27] Ver sentencia T-322
de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico B 1.2.
[28] En el mismo sentido
se pronuncia la jurisprudencia constitucional comparada. Así, la Corte Suprema
de Estados Unidos ha precisado que es necesario hacer compatibles la
inviolabilidad de los congresistas con la revisión judicial de la actividad
legislativa, por lo cual es claro que “el objetivo de la protección otorgada a
los congresistas no es impedir la revisión judicial de la acción legislativa”
(Caso Powell v McCormack, 1969)
[29] Ver el auto del 14
de junio de 1998. MP Jorge Aníbal Gómez Gallego.
[30] Sentencia C-222 de 1996. MP Fabio Morón Díaz
[31]
Sentencia C-245 de 1996. MP Vladimiro
Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.3.
[32] Ver sentencias C-222/96, C-245/96, C-385/96, C-386, C-563/96 y
C-148 de 1997.
[33] Sentencia C-198 de 1994, MP, Vladimiro Naranjo Mesa,
criterio reiterado en las sentencias C-222 de 1996 y C-245 de 1996.
[34] José María Samper. Op-cit,
p 234.
[35] Ibidem,
pp 216 y 217.
[36] Antonio José
Iregui. Ensayo sobre ciencia constitucional.  Bogotá: Zalamea
Hermanos, 1897, p 126
[37] Ver el caso Nixon
v. United States, 506 U.S.. 224 (1993)
[38] Humberto Quiroga Lavié. Derecho
constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, p 546 y 551. En el mismo
sentido, ver Juan González Calderón. Op-cit, p 497. En el mismo
sentido, Germán Bidart Campos. Op-cit, pp 185 y ss.
[39] Ver Sentencia
C-222/96. MP Fabio Morón Díaz.
[40] Sentencia C-025/93.
MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico No 35.
[41] Sentencia C-386 de
1996. M¨P Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 17.
[42] Aclaración de voto
de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz. José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa a la sentencia C-037 de 1996.
[43] Story. “On the
constitution”, citado por Florentino González. Op-cit, pp 298 y
299.
[44] Al respecto, ver la
reseña de Hamilton de los debates en la Asamblea de Filadelfia, en el
Federalista No 65 y 66. Igualmente los clásicos comentarios del juez Story al
mecanismo del Impeachment establecido en la Constitución Estadounidense. A
nivel penal, ver las reflexiones de Carrara sobre las enormes dificultades para
juzgar judicialmente a un jefe de Estado, en su Programa de Derecho Criminal.
[45]
Francesco Carrara. Programa de derecho criminal. Bogotá: Temis,
1982, pp 525.
[46] Ver, entre otros, A Fernández-Miranda.
"Inviolabilidad parlamentaria" en VV.AA. Enciclopedia
Jurídica Básica.
Madrid: Civitas, 1995..
[47] En Argentina, ver Humberto Quiroga Lavié. Derecho
constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, p 764. En Estados Unidos,
ver el caso United States v Johnson, 383 U.S. 169 (1966), en donde la Corte
Suprema amparó constitucionalmente a un representante que había sido condenado
penalmente, pues ese tribunal consideró que los cargos se habían basado en gran
parte en el sentido de unos discursos hechos por ese congresista, con lo cual
se había desconocido la inviolabilidad de sus opiniones.
[48] Así, según algunos
teóricos se trata de una causal de justificación de origen constitucional, para
otros de una situación que genera una suerte de inimputablidad, mientras que
otro sector doctrinal considera que se trata de una causal persona y funcional
de exclusión de la eficacia de la ley.
4 Cf. Sentencia T-079
de febrero 26 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver igualmente Sentencia
T-336/93. MP. Alejandro Martínez Caballero.
[49] Ver sentencia T-572
de 1994. MP. Alejandro Martínez Caballero.
[50] Sentencia T-231/94.
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[51] Sentencia T-231/94.
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[52] Ver, entre otras,
sentencia T-008 de 1998. MP Eduardo Cifuentes Muñ.oz. Fundamento jurídico No 4.
[53] Ver, entre otras,
las sentencias C-531/93. Fundamento Jurídico No 23, y C-386 de 1996. Fundamento
Jurídico No 6.
[54] Ver, por ejemplo, entres otras, las sentencias T-13 de 1995 y
C-400 de 1998.
[55]
Para esta práctica en derecho inglés, ver
Denis Keenan. English Law.
(9 Ed) Londres: Pitman, 1989, pp 130 y ss.
[56]
Ver al respecto la declaración de Lord
Gardiner, Presidente de ese tribunal, citada en Keenan. Op-cit, p
135
[57] Sentencia C-400 de 1998. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento jurídico No 57.
[58]Ver al respecto
Denis Keennan. Op-cit. p 134. Igualmente ver Francisco Rubio
Llorente. "La jurisdicción constitucional como forma de creación del
derecho" en La forma del poder. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1993, pp 500 y ss.
[59] La terminología
no es siempre idéntica. Así, algunos autores, en especial estadounidenses,
prefieren hablar del "holding", en vez de ratio decidendi, y de
"disposition", que es la parte resolutiva, pero la idea es
básicamente la misma.
[60]Citado por Denis
Kenan. Op-cit, p 133
[61] Ver el artículo de Wechsler. “Towards
neutral principles of Constitutional Law” en Harvard Law Review,
73, 1959.
[62] Ver Neil MacCormick. Legal reasoning and Legal Theory. Oxford: Clarendon, 1995,
capítulo IV
[63] Ver Robert Alexy. Teoría de la argumentación jurídica.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1989, pp 214 y ss,
[64] Ver, entre muchas otras, la sentencia C-397 de 1995
[65] Denis Keenan. Op-cit, p 134.
[66] Sentencia C-131 de 1993. MP Alejandro Martínez Caballero.
[67] Ver, al respecto, sentencias C-527 de 1994, C-037 de 1996 y C-320
de 1997.
[68]
Aclaración de voto de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz. José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa a la
sentencia C-037 de 1996.
[69] Sentencia T-474/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado por la
sentencia SU-327 de 1995. MP Carlos Gavira Díaz.
[70] Sentencia C-037 de 1996. MP Vladimiro Naranjo Mesa, Consideración
de la Corte al artículo 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
[71]
Lecciones de derecho constitucional, p. 149, 3º edición, Ediciones Lerner.
[72]
Constitucionalismo colombiano, p. 346, 8ª edición, editorial Temis.
[73] Teoría de la constitución, Editora Nacional, Mexico, pág. 197.
[74] Sentencia C-245/96, Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[75]
Sentencia C-198 de 1.994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[76] M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[77]
La consideración del carácter arbitrario del acto judicial como requisito para
la existencia de una vía de hecho, es una constante en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional. A continuación se citan algunas sentencias discriminadas
según su magistrado ponente:
Jorge Arango Mejía:  T-323/93, T-458/94,
T-416/95, T-121/98.
Antonio
Barrera Carbonell:  T-442/93, T-081/94, T-139/94, T-175/94, T-442/94, T-444/94,
T-459/94, T-123/96, T-554/96, T-716/96, T-056/97, T-027/98, T-117/98.
Alfredo Beltrán Sierra:
T-343/98, T-383/98, T-460/98, T-684/98.
Eduardo Cifuentes Muñoz:
T-079/93, T-055/94, T-231/94, T-538/94, T-323/95, SU-637/96, T-324/96,
T-345/96, T-603/96, T-055/97, T-086/97, SU-337/98, SU-640/98, T-008/98,
T-083/98, T-162/98, T-325/98, T-567/98, T-654/98, T-698/98.
Carlos Gaviria Díaz:  T-320/93,
T-258/94, T-505/94, T-518/94, SU-327/95, T-193/95, T-386/95, T-074/96,
T-057/97, T-162/97, T-163/97, T-194/97, T-019/98, T-258/98, T-295/98, T-501/98,
T-657/98, T-659/98.
José Gregorio Hernández Galindo:
T-173/93, T-118/95, T-492/95, C-666/96, T-329/96, T-699/96, T-331/97, T-098/98,
T-100/98, T-458/98.
Hernando Herrera Vergara:
T-221/93, T-208/94, T-245/94, T-470/94, T-240/95, T-249/95, SU-707/96,
T-133/96, T-078/98, T-204/98, T-349/98, T-350/98, T-452/98.
Alejandro Martínez Caballero:
T-336/93, T-572/94, T-282/96, T-178/98, T-179/98, T-280/98, T-416/98, T-475/98.
Fabio Morón Díaz:  T-346/94,
T-212/95, T-494/95.
Vladimiro Naranjo Mesa:
T-158/93, T-198/93, T-368/93, T-424/93, T-327-94, T-435/94, T-146/95, T-197/95,
T-285/95, T-336/95, T-500/95, T-518/95, T-548/95, C-037/96, T-299/96, T-401/96,
T-073/97, T-201/97, SU-429/98, T-029/98, T-465/98, T-608/98.
[78] Ver, entre otras, la sentencia C-222/96.
[79] Sentencia C-222/96.
[80] Ibidem.
[81] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7 de marzo de
1985. MP Manuel Gaona Cruz.
[82] Por esta razón, Alexy ha manifestado que "llenar este
espacio con soluciones cambiantes e incompatibles entre sí contradice la
exigencia de consistencia y el principio de universabilidad" (R. Alexy, Teoría
de la Argumentación Jurídica, p. 264) o, como lo ha señalado Aarnio,
"no es sensato renunciar sin justificación a lo que ha sido adoptado como
prevaleciente" (A. Aarnio, Lo Racional como Razonable, p. 260).
[83]
La Ley 5a de 1992, el Código de Procedimiento Penal, la ley
estatutaria 270 de 1996 y la Ley 273 de 1996, regulan de manera detallada todas
y cada una de las incidencias relativas al ejercicio de las funciones
judiciales que la Constitución confiere a las cámaras. En su conjunto, las
diferentes disposiciones apuntan a la configuración de un verdadero proceso. En
las referidas normas, se contienen reglas precisas en relación con los
siguientes temas, entre otros: acusación de la cámara de representantes;
requisitos de la denuncia; informes a la cámara; investigación oficiosa de la
cámara de representantes; investigación previa; nombramiento de acusador;
presentación de la acusación; comisión de investigación y acusación; apertura
de la investigación; auxiliares en la investigación; indicio grave e
indagatoria; defensor; pruebas; principio de libertad del procesado; recurso de
apelación; términos para la investigación; cierre de la investigación;
acusación o preclusión de la investigación; decisión sobre resolución
calificadora; consecuencias del proyecto de resolución calificatoria;
impedimentos; comisión para estudio de acusación; concepto sobre viabilidad de
la acusación; inadmisión de la acusación; suspensión de servidores públicos por
acusación inadmitida; instrucción y calificación de la actuación; iniciación
del juicio; requisitos de la resolución de acusación; medidas de aseguramiento;
audiencia; recusación de senadores; actuación de la cámara como fiscal;
declaración de testigos; dirección de la actuación; oportunidad para alegar;
interrogatorio al acusado; decisión del senado; proyecto de sentencia; adopción
de la sentencia; ejecución de la sentencia; remisión a otros estatutos.
[84]
Sobre el particular, en la sentencia C-386 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), la Corte indicó que, en virtud del modelo constitucional colombiano
que expresamente le asigna competencias judiciales al Congreso de la República,
no podía objetarse que los procesos judiciales contra los funcionarios que
gozan de fuero constitucional pudieran ser instruidos por congresistas que no
fueran profesionales del derecho.
[85] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia de
agosto 13 de 1981. En el mismo sentido, véanse, de esa misma Corporación ,
entre otros, el auto de septiembre 6 de 1946 y las sentencias julio 10 de 1980,
junio 24 de 1986 y mayo 20 de 1997.
[86]
En este sentido, la Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 61, señala que
"La Dieta Federal y el Consejo Federal podrán acusar al
Presidente Federal ante el Tribunal Constitucional Federal en caso de violación
intencionada del la Ley Fundamental o de otra ley federal". El artículo
102 de la Constitución de España señala que la responsabilidad del Presidente
"sólo será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal
Supremo", y agrega que, en los casos de traición o de cualquier delito en
contra la seguridad del Estado en ejercicio de sus funciones, la
responsabilidad criminal del Presidente "sólo podrá ser planteada
por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la
aprobación de la mayoría absoluta del mismo". Según el artículo 90 de la
Constitución de Italia, el Presidente de la República sólo es responsable en
los casos de alta traición o atentado a la Constitución, eventos en los cuales
"la acusación corresponde al Parlamento, en sesión conjunta
de ambas cámaras y por mayoría absoluta de sus miembros". El artículo 68
de la Constitución de Francia dispone que Presidente de la República sólo es
responsable por actos de alta traición y "[n]o podrá ser acusado
si no es en virtud de una votación idéntica de las dos cámaras, realizada
con escrutinio público y con la mayoría absoluta de los miembros que los
integran". Por su parte, el artículo 45 del Constitución de Argentina
dispone que "[s]ólo [la Cámara de Diputados] ejerce el derecho de acusar
ante el Senado al presidente, vicepresidente, sus ministros y a los
miembros de la Corte Suprema y demás tribunales inferiores de la Nación, por
las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o
por delito en el ejercicio de sus funciones o por crímenes comunes". A su
turno, el artículo 51 de esa misma Constitución establece que "[a]l Senado
corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara
de Diputados". Según el artículo 111 de la Constitución de México,
"[p]or lo que toca al Presidente de la República sólo habrá lugar a acusarlo
ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110 [según el cual
corresponde a la Cámara de Diputados efectuar tal acusación, "previa
declaración de la mayoría absoluta de los miembros presentes en sesión de
aquélla Cámara" y "después de haber sustanciado el procedimiento
respectivo y con audiencia del inculpado"]. En este supuesto, la Cámara de
Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable".