C-185-02
Sentencia C-1268/00
Sentencia
C-185/02
COSA JUZGADA
RELATIVA-Causales y
momento de la libertad bajo caución
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Alcance
De manera general, la jurisprudencia
de esta Corte ha admitido que también la inactividad del legislador, en lo que
corresponde al cumplimiento y desarrollo de la función legislativa, puede afectar
o desconocer derechos y garantías superiores, y en esa medida, ser objeto de
control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
En estos casos, la presunta infracción a la Carta proviene, no del derecho
positivo preexistente - fruto de la acción legislativa ordinaria o especial-
como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno a materias
constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y
concreta obligación de hacer. La jurisprudencia ha aceptado que no toda
inactividad legislativa puede someterse al trámite del control constitucional.
Así, desde una perspectiva eminentemente finalista, la Corte ha señalado que
cuando se cuestiona la legitimidad de la actividad congresional por incurrir en
presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad sólo tiene
lugar, sí y sólo sí, cuando la omisión que se ataca es por esencia relativa o
parcial y en ningún caso absoluta.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
Tratándose de la
omisión absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia para
emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e
íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación
material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que
resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la
técnica a partir de la cual éste último se edifica, configura y desarrolla. Si
no ha sido expedida una ley en sentido formal y material, no puede hablarse de
un cotejo entre normas legales y el texto de la Constitución Política y, de
contera, no es posible que prospere el reproche que por omisión se formula ante
este organismo de control.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
En
el caso de la llamada omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte
Constitucional para proferir decisión de fondo está plenamente justificada,
pues aquella se edifica sobre una acción normativa del legislador, específica y
concreta, de la que éste ha excluido determinado ingrediente o condición
jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo
incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas
situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos. En
consecuencia, puede afirmarse que en esta hipótesis, se cumple a cabalidad el
fundamento básico del control constitucional - la confrontación objetiva entre
la ley y la Constitución -, ya que el debate se suscita en torno a un texto
legal que se reputa imperfecto en su concepción, y que a partir de la ausencia
parcial de regulación, al cotejarlo con la Carta, aquél puede resultar
arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías
constitucionales como la igualdad y el debido proceso.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Condiciones
Para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador. La doctrina de esta Corporación ha definido que
sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa
relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo
texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que
el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada
al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo
impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al
proceso.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia
de cargos y su relación con preceptiva impugnada
La existencia de
cargos y la necesidad de que éstos se prediquen de la preceptiva impugnada,
constituye condición indispensable para activar el proceso de
inconstitucionalidad de las leyes. Por su intermedio, además de preservarse el
origen popular y participativo que caracteriza esta clase de juicio - promovido
mediante el ejercicio de una acción pública con intervención activa de la
sociedad -, se persigue limitar el ámbito de competencia funcional del
organismo de control constitucional, definiendo con antelación las normas que
han sido válidamente acusadas y sobre las cuales aquél debe pronunciarse de
fondo.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Materia
UNIDAD NORMATIVA-Integración por presentación de demanda en
debida forma
La atribución
legal reconocida a esta Corporación para integrar la unidad normativa, es
decir, para vincular al proceso de inconstitucionalidad otros preceptos que no
fueron materia de acusación, al margen de tener un alcance excepcional y
restrictivo, sólo puede ejercerse cuando se ha verificado previamente que la
demanda fue presentada en debida forma; esto es, cuando se determine que la
misma ha cumplido con los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad
de la acción pública de inconstitucionalidad.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA EN LIBERTAD DEL PROCESADO-Caución prendaria
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Cargo predicable de norma impugnada/INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos no predicados de norma demandada
LIBERTAD
PROVISIONAL-Causales y
garantía
OMISION
LEGISLATIVA EN CAUCION PRENDARIA EN MATERIA PENAL-Fijación de la caución juratoria e imposibilidad de
que ésta la sustituya
Referencia:
expediente D-3700
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el inciso 1º del
artículo 365 y el artículo 366 de la Ley 600 de 2000.
Actor: Martín Leonardo Suárez Varón
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá, D.C, trece (13) de marzo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Martín Leonardo Suárez Varón, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de
la expresión “prendaria”, tal como aparece contenida en el inciso 1º del
artículo 365 y en el artículo 366 de la Ley 600 de 2000.
La Corte, mediante auto de septiembre siete (7) de
2.001, proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la
demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes,
dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte
Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente,
corrió traslado al señor procurador general de la Nación quien rindió el
concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede esta
Corporación a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el
Diario Oficial N° 44.097 de julio 24 de 2000, advirtiendo que se resalta y se
subraya la parte demandada.
“LEY 600 DE 2000
(julio 24)
por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal.
El Congreso de Colombia”
CAPITULO VI
Libertad del Procesado
“Artículo 365.
Causales. Además de lo establecido en otras disposiciones, el sindicado
tendrá derecho a la libertad provisional garantizada mediante caución prendaria
en los siguientes casos:...”
“Artículo 366.
Momento de la libertad bajo caución. Cuando exista detención preventiva, la
libertad provisional se hará efectiva después de otorgada la caución prendaria
y una vez suscrita la diligencia de compromiso” .
III. LA DEMANDA
1.  Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones parcialmente acusadas son violatorias del preámbulo y de los
artículos 13 y 28 de la Constitución Política.
2.  Fundamentos
de la demanda
El actor demanda la
inconstitucionalidad de la expresión “prendaria” contenida en las
normas anteriormente transcritas, al considerar que, por su intermedio, el
Congreso incurrió en una “omisión legislativa relativa”, consistente en excluir
del nuevo régimen de procedimiento penal la caución juratoria. Para el
impugnante, tal omisión contraviene el preámbulo de la Constitución y los
derechos fundamentales a la igualdad y a la libertad, pues impide que la
caución juratoria pueda ser utilizada como garantía para hacer efectiva la
medida de libertad provisional.
Como sustento a la
solicitud de inconstitucionalidad de los apartes normativos acusados, el
demandante afirma lo siguiente:
1.  Que “[l]a
nueva ley de procedimiento penal no reconoce la modalidad juratoria de caución
que tuvo acogida en el Decreto 2700 de 1991, y que constituía alternativamente
con la caución prendaria requisito para poder gozar de libertad pese a contar
el sindicado con medida de aseguramiento de detención preventiva (Art. 416.1
del Decreto derogado).”
2.  Que bajo el
actual esquema procesal, la caución prendaria[1]
se constituye en condición necesaria para afianzar el derecho a la libertad
provisional, desconociéndose a la caución juratoria como instrumento
sustitutivo, idóneo y apto para los casos en que el sindicado carece por
completo de los recursos económicos exigidos.
3.  Que si la Ley
600 de 2000 (art. 369) define la caución prendaria como “(...) el depósito
de dinero o la constitución de una póliza de garantía, en cuantía de uno (1) a
mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que se fijará de
acuerdo a las condiciones económicas del sindicado y la gravedad de la conducta
punible”, “quien no cuente entre sus activos disponibles con por lo menos
un salario mínimo mensual o con el suficiente crédito personal y social para
constituir una póliza, no podrá gozar de su libertad pese a que objetivamente
está inmerso en una causal que impide que continúe bajo detención física.”
4.  Que la
vigencia de la caución juratoria es entonces indispensable para corregir las
imperfecciones a las que conduce la caución prendaria, tal y como lo recalcó la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia al señalar que: “...la
caución juratoria esta regulada por la ley procesal no como un medio para
evadir la caución prendaria, sino como una equitativa manifestación del derecho
penal demoliberal que fundamenta la libertad como un derecho y no como un
beneficio, limitándose al poder punitivo del Estado a imponer exigencias que
los destinatarios de la ley no puedan razonablemente cumplir y no a la
imposición de deberes normativos imposibles de ejecutar, que a no dudarlo,
cambian la legitimación del ius puniendi en simple poder represivo lejano de
los fines garantizadores que guían al Estado en su función punitiva...”
(Auto de junio 21 y octubre 11 de 1.989).
5.  Que, de este
modo, existe una abierta contradicción entre las normas demandadas y los
cánones constitucionales referenciados, ya que las primeras establecen una
“..discriminación fundada exclusivamente en la situación económica de los
asegurados...”. Si la igualdad, la libertad y la justicia son principios
vinculantes a cuya realización aspira la Constitución, los apartes de las
normas demandadas los vulneran, ya que mantienen una medida restrictiva de la
libertad sobre la base de un factor ajeno a la materia penal, que coloca en
desigualdad sustancial al sindicado que detenta recursos económicos con aquél
que carece de aquellos.
6.  Que frente al
derecho fundamental a la libertad, la institución de la detención preventiva
solamente resulta aplicable cuando se ajusta a los fines reconocidos por la
Constitución y la ley, razón por la cual, privar de la libertad al sindicado
por carecer de recursos económicos resulta contrario a la Carta Fundamental,
mas aún cuando se sabe de antemano que aquél tiene derecho a un mecanismo
sustitutivo de la pena, o se ha demostrado la ocurrencia de un eximente de
responsabilidad o se ha reparado integralmente el daño (artículo 365 de la Ley
600 de 2000).
7.  Que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-022 de 1996), únicamente
es admisible un tratamiento desigual cuando existe una finalidad admisible con
los principios constitucionales, por lo tanto, “...si seguimos la posición de
la Corte hasta ahora, encontramos que las normas cuya inexequibilidad parcial
se demanda no resisten el test de razonabilidad a la discriminación que
introduce, pues no existe un objetivo loable en el criterio del legislador que
permita sostenerla y de existir no tendría validez a la luz de la Constitución
Nacional..”.
8.  Que de
conformidad con el artículo 5 de la Ley 600 de 2000, en concordancia con el
articulo 14 de la Ley 74 de 1968 (aprobatoria del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos), es deber de los funcionarios judiciales hacer efectiva la igualdad
de los intervinientes en la actuación procesal, en especial la de aquellas
personas que por su limitación económica se encuentran en inferioridad de
condiciones.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Fiscalía General de la Nación.
En representación
de la Fiscalía General de la Nación, el señor Fiscal General presentó escrito
en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada.
1.  A su juicio, una interpretación
sistemática de la ley permite concluir que las normas acusadas se ajustan a los
principios fundamentales que la Constitución y las normas rectoras del Código
Procesal Penal establecen en relación con la libertad personal y la detención
preventiva, cuyo objetivo constitucional, en últimas, apunta a la defensa de la
dignidad del ser humano y a la consecución de un orden justo.
2.  Según el interviniente, las
limitaciones a la libertad personal, consagradas en las normas demandadas, se
sustentan en exigencias sociales jurídicamente valoradas, ya que por la grave
afectación de los intereses fundamentales de los asociados, el ciudadano
infractor de la ley penal debe soportar la carga que el Estado le impone en
desarrollo de su potestad punitiva, con las finalidades de hacer efectivas las
funciones de “...prevención especial y general, retribución justa y reinserción
social que orientan la aplicación de la pena..”. Bajo estos parámetros debe
comprenderse - a juicio del Fiscal -, la institución de la libertad provisional
como una figura que obedece a razones de política criminal.
3.  Sostiene que aunque el sindicado
adquiera el derecho a gozar de la libertad provisional, cuando se constata la
aplicación de las causales que la hacen procedente, no por ello deja de
permanecer vinculado al proceso. Por consiguiente, la ley procesal, al exigir
al presunto infractor como garantía de su comparencia a la causa, el
otorgamiento de la caución prendaria, simplemente pretende “..impedir el abuso
del derecho de quien se hizo acreedor a gozar de su libertad provisional, a fin
de que garantice que la administración de justicia no se verá afectada por su
eventual incumplimiento , pues precisamente, con el propósito de no hacer
nugatoria su comparencia, la nueva normatividad procesal eliminó la caución
juratoria, al determinarse que ésta no constituía aval suficiente del
cumplimiento de esas imposiciones...”.
4.  De acuerdo con su criterio, el
ordenamiento jurídico permite garantizar el derecho a la igualdad cuando
consagró los “...topes mínimos y máximos de la caución prendaria, que oscilan
de uno hasta cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales se
fijan de acuerdo con las condiciones económicas del sindicado y con la gravedad
de la conducta punible; igualmente, la ley previó la constitución de una póliza
de garantía ante la eventual carencia de medios económicos...”.
5.  Aduce que de acogerse lo expuesto
por el demandante, se llegaría al extremo de considerar inconstitucionales
otros institutos jurídicos similares como las multas y la indemnización
integral.
6.  En relación con el derecho a la
libertad personal, el interviniente concluye su exposición señalando que la
exigencia de la caución prendaria, “...responde no sólo a la necesidad que
tiene el aparato de justicia a que una vez se ha obtenido el derecho a la
libertad provisional, se garanticen las obligaciones del procesado, sino que
permite la efectividad de la potestad punitiva, ante una eventual
desvinculación del investigado...”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la oportunidad legal prevista, el
Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le
solicitó a la Corte Constitucional que proceda a declarar la exequibilidad de
las disposiciones parcialmente acusadas.
1.  De acuerdo con su criterio, las
normas demandadas guardan una total consonancia con los principios rectores que
a nivel constitucional y legal regulan el derecho a la libertad personal y sus
limitaciones legítimas como son: asegurar la comparecencia del sindicado al
proceso, preservar incólume los elementos probatorios recaudados y proteger a
la comunidad de nuevas conductas criminales.
2.  En este contexto, teniendo en cuenta
que en la nueva normatividad penal se incrementaron las exigencias procesales
para imponer la detención preventiva, aumentando el cuantum punitivo y
limitando su aplicación a aquellas conductas punibles consideradas de mayor
importancia para la convivencia social - con pena mínima superior a 4 años -,
es claro que la derogatoria de la caución juratoria y la exclusividad de la
caución prendaria está plenamente justificada, pues permite cimentar una mejor
garantía para la comparecencia de los sindicados a los procesos que se adelantan
con motivo del quebrantamiento de las normas de convivencia establecidas en la
ley penal.
3.  Para el Ministerio Público, en los
delitos donde es aplicable la medida de detención preventiva y por consiguiente
la excarcelación, se encuentran en juego intereses jurídicos de especial
relevancia para la comunidad, razón por la cual está plenamente justificado el
incremento de las cargas que debe soportar el sindicado dentro de la actuación
penal. Por ello, afirma, no es procedente adelantar un juicio de igualdad, toda
vez que la norma demandada otorga un tratamiento diferencial a situaciones que
se encuentran en distinta situación de hecho.
4.  Agrega que en aplicación del mandato
constitucional de la igualdad, el legislador estableció topes mínimos y máximos
para la caución prendaria, con el firme propósito de atender a las condiciones
económicas del sindicado.
5.  En relación con el derecho a la
libertad personal, sostiene el órgano de control que la exclusividad de la
caución prendaria se ajusta a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad
que condicionan al legislador en su labor de regular el ejercicio de los
derechos fundamentales, ya que la limitación a la libertad apunta a la
protección de bienes jurídicos relacionados con el principio constitucional de
la convivencia, de especial significación para la comunidad.
6.  El Ministerio Público concluye su
intervención señalando que la “Constitución no previó como mecanismo de
protección de la libertad a la caución juratoria o estimativa, quedando a
discrecionalidad del legislador su regulación. Así las cosas, no se puede
considerar que la exclusión que hizo éste de esta clase de caución sea
inconstitucional, toda vez que ella no es de la esencia de este derecho ni en
nada toca su núcleo esencial...”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por dirigirse la demanda contra varias
disposiciones que forman parte de una ley de la República, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. Cuestión
previa incidental.
2.1 Pronunciamiento anterior de la Corte en
relación con las normas parcialmente acusadas. Existencia de Cosa Juzgada
relativa.
En Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), esta Corporación declaró exequibles los artículos 365 y 366 de la
Ley 600 de 2000 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Sin embargo, en dicha ocasión, la Corte restringió los efectos de la decisión a
los cargos que fueron formulados en la respectiva demanda. Sobre el particular,
se expresó en el numeral noveno de la parte resolutiva de la citada
providencia, lo siguiente:
“Noveno: Decláranse EXEQUIBLES los artículos 354, 355, 358,
359, 360, 361, 362, 364, 365, 366 y 367 de la Ley 600 de
2000, por los cargos formulados por el
actor.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En punto al efecto meramente relativo de la
decisión adoptada, cabe precisar que los cargos propuestos en esa ocasión
contra las normas demandadas, en manera alguna coinciden con los que ahora son
materia del nuevo análisis.
Ciertamente, revisado el contenido de la
Sentencia C-774 de 2001, se observa que los artículos 365 y 366, junto con
otras tantas disposiciones de la Ley 600 de 2000, fueron acusados ante la Corte
y revisados por la Corporación, a partir de la existencia de una presunta
inconstitucionalidad en los criterios legales que determinan la procedencia de
la detención preventiva. En ningún caso, estas normas fueron analizadas a la
luz de la ocurrencia de una posible omisión legislativa, derivada del hecho de
haberse excluido del nuevo Código de Procedimiento Penal, la institución
jurídica de la caución juratoria. En este sentido, en la parte considerativa
del fallo se dijo:
“El actor demandó los artículos
365 y 366 de la Ley 600 de 2000, que consagran la figura de la libertad
provisional, por ser una medida consecuencial al establecimiento de la
detención preventiva.
Desde esa perspectiva, las normas
demandadas son constitucionales, de acuerdo a lo expuesto en esta providencia.”
Así entonces, considerando que los cargos
ahora imputados son sustancialmente diferentes a los esgrimidos en la ocasión
anterior, y que la decisión tomada en la Sentencia C-744 de 2001 hizo tránsito
a cosa juzgada relativa y no absoluta, esta Corporación es competente para
proferir un nuevo pronunciamiento de fondo en torno a la inconstitucionalidad
de la expresión “prendaria”, contenida en los artículos 365 y 366 de la
Ley 600 de 2000.
3. El problema jurídico.
Teniendo en cuenta la acusación formulada
en la demanda y el criterio expuesto por los distintos intervinientes, en esta
oportunidad le corresponde a la Corte determinar si el Congreso de la
República, al excluir el instituto jurídico de la caución juratoria del nuevo
régimen procesal penal, incurrió en una “omisión legislativa relativa” que se
proyecta sobre el contenido material de las normas acusadas y afecta los
derechos fundamentales a la igualdad y a la libertad personal de algunos de sus
destinatarios.
Concretamente, deberá esta Corporación
definir si la aludida omisión legislativa resulta ser discriminatoria respecto
de todos aquellos sindicados que, estando cobijados por la medida de
aseguramiento de detención preventiva, adquieren el derecho a la libertad
provisional o excarcelación y no pueden hacerlo efectivo por falta de recursos
económicos para pagar o garantizar la caución prendaria; particularmente,
frente a la expresa exigencia legal de que esta última no pueda fijarse por
debajo del equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente y,
consecuencialmente, de que no pueda ser sustituida por la extinta caución
juratoria.
Antes de abordar el estudio del problema
jurídico, destacando que la controversia se concentra en la definición de una
posible omisión legislativa que podría afectar algunas garantías
constitucionales - igualdad y libertad individual -, resulta imperativo para la
Corte, siendo consecuente con su propio criterio de interpretación, establecer
inicialmente si es procedente proferir decisión de fondo en el presente juicio
de inconstitucionalidad.
Ello, por cuanto en jurisprudencia uniforme
este alto tribunal ha sostenido que, cualquiera que sea la decisión por tomar
en estos casos, la misma está condicionada por el hecho de que previamente se
haya definido la naturaleza jurídica de la omisión - absoluta o relativa- y,
siendo ésta relativa, que sea específica y directamente predicable de la
normatividad impugnada y no de otros dispositivos que no fueron acusados en la
demanda.
Así las cosas, entra pues la Corte a
definir si se trata de una omisión absoluta o relativa y si es materialmente
imputable a la expresión demandada. De encontrarse cumplidos los presupuestos
de procedibilidad, se abordará el problema jurídico en los términos en que el
mismo fue planteado.
4. Competencia de la Corte Constitucional
para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad por la ocurrencia de una
presunta omisión legislativa.
De manera general, la jurisprudencia de
esta Corte ha admitido que también la inactividad del legislador, en lo que
corresponde al cumplimiento y desarrollo de la función legislativa, puede
afectar o desconocer derechos y garantías superiores, y en esa medida, ser
objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
En estos casos, la presunta infracción a la Carta proviene, no del derecho
positivo preexistente - fruto de la acción legislativa ordinaria o especial-
como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno a materias
constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y
concreta obligación de hacer.
No obstante lo anterior, en procura de
respetar la autonomía e independencia del Congreso, y de precisar lo que
constituye el propio ámbito de competencia funcional de este tribunal, la misma
jurisprudencia ha aceptado que no toda inactividad legislativa puede someterse
al trámite del control constitucional. Así, desde una perspectiva eminentemente
finalista, la Corte ha señalado que cuando se cuestiona la legitimidad de la
actividad congresional por incurrir en presuntas conductas omisivas, el
análisis de constitucionalidad sólo tiene lugar, sí y sólo sí, cuando la
omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso
absoluta.
Tratándose de la
omisión absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia para
emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e
íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación
material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que
resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la
técnica a partir de la cual éste último se edifica, configura y desarrolla. Al
respecto, no sobra recordar que la acción pública de inconstitucionalidad ha
sido definida por esta Corporación como el mecanismo judicial a través del cual
“... [se] busca el cotejo, por la autoridad judicial competente - en Colombia,
la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los mandatos
constitucionales”[2].
Por ello, si no ha sido expedida una ley en sentido formal y material, no puede
hablarse de un cotejo entre normas legales y el texto de la Constitución Política
y, de contera, no es posible que prospere el reproche que por omisión se
formula ante este organismo de control. Sobre el particular, la Corte tuvo
oportunidad de precisar:
“Lo que se pretende
mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al
actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución.
Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a
evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto
qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que
pueda ser sujeto de control.” (Sentencia C-543/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Por el contrario, en el caso de la llamada
omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para
proferir decisión de fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica
sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que
éste ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta
imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina
por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se
han debido integrar a sus presupuestos fácticos. En consecuencia, puede
afirmarse que en esta hipótesis, se cumple a cabalidad el fundamento básico del
control constitucional - la confrontación objetiva entre la ley y la
Constitución -, ya que el debate se suscita en torno a un texto legal que se
reputa imperfecto en su concepción, y que a partir de la ausencia parcial de
regulación, al cotejarlo con la Carta, aquél puede resultar arbitrario,
inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías
constitucionales como la igualdad y el debido proceso. En relación con el tema,
también la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado señalado lo
siguiente:
“No obstante, la
omisión del legislador también puede ser relativa, caso en el cual se la
denomina, llanamente, omisión legislativa. Una omisión es relativa cuando se
vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica; pero
aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento
que, por razones lógicas o jurídicas –específicamente por razones
constitucionales -, debería estar incluido en el sistema normativo de que se
trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo
hace inequitativo, inoperante o ineficiente. De lo anterior se deduce,
entonces, que las omisiones legislativas relativas son susceptibles de control
constitucional.” (Sentencia C-041/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Ahora bien, para efectos de proceder al
examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido
el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario
el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre
la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.[3]
En este mismo contexto, haciendo referencia
a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es
posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa,
cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o
emerge la omisión alegada[4].
En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso. Concretamente, la Corte ha dicho
al respecto que:
“Para que una
demanda de inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa sea
admisible, resulta necesario que el actor acuse el contenido normativo
específicamente vinculado con la omisión. De esta suerte, no resultan
atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto
indeterminado de normas[5]con
el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se
dirigen a atacar normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante
echa de menos.” (Sentencia C-041/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Y es que, reiterando
la posición adoptada por la Corporación en abundante y reiterada
jurisprudencia, “la técnica utilizada en la formulación de las demandas de
inconstitucionalidad, derivada de las exigencias contenidas en el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, le impone a quien pretende ejercer esta acción, la
obligación de señalar con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad
del precepto impugnado, razones que, además, deben guardar correspondencia
lógica con el texto acusado, de tal modo que le sean atribuibles directamente a
éste”[6].
Ha considerado la Corporación que el cumplimiento de tal exigencia, “lejos de
afectar el núcleo esencial del derecho ciudadano a la participación,
conformación, ejercicio y control político (art. 40 C.P.), busca garantizar su
realización material y, a su vez, permitir un optimo funcionamiento en la
administración de justicia”[7].
La existencia de
cargos y la necesidad de que éstos se prediquen de la preceptiva impugnada,
constituye, entonces, condición indispensable para activar el proceso de
inconstitucionalidad de las leyes. Por su intermedio, además de preservarse el
origen popular y participativo que caracteriza esta clase de juicio - promovido
mediante el ejercicio de una acción pública con intervención activa de la
sociedad -, se persigue limitar el ámbito de competencia funcional del
organismo de control constitucional, definiendo con antelación las normas que
han sido válidamente acusadas y sobre las cuales aquél debe pronunciarse de
fondo.
Así las cosas, al
margen de las condiciones que son necesarias para determinar la ocurrencia de
una omisión relativa, es claro que las demandas dirigidas contra normas de las
cuales no se extraiga en forma directa la materia que ha sido omitida por el
legislador, no pueden ser resueltas en sede del proceso de constitucionalidad.
No solo por cuanto se ha desconocido el cumplimiento de un requisito de
admisibilidad de la acción - acusar el precepto del cual surge la presunta
violación a la Carta -, sino además, ( y en plena concordancia con lo anterior)
por cuanto la Constitución Política no le otorga a la Corte competencia para
examinar, ex officio, aquellas disposiciones que no fueron formalmente
acusadas por los ciudadanos mediante el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad (C.P. art. 241-4-5).
En torno a esta
última afirmación, cabe precisar que la atribución legal reconocida a esta
Corporación para integrar la unidad normativa, es decir, para vincular al
proceso de inconstitucionalidad otros preceptos que no fueron materia de
acusación, al margen de tener un alcance excepcional y restrictivo en los
términos previstos por el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, sólo puede
ejercerse cuando se ha verificado previamente que la demanda fue presentada en
debida forma; esto es, cuando se determine que la misma ha cumplido con los
requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad, tal y como éstos han sido consagrados en la ley (Art. 2°
del Decreto 2067 de 1991) y precisados por la jurisprudencia constitucional.
Sobre este aspecto, la Corte ha sido clara en afirmar:
“...que la unidad
normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar
que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para
pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en
debida forma por un ciudadano.” (Sentencia C-320/97, M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
Con fundamento en los criterios
precedentes, entra la Corte a pronunciarse sobre la acusación formulada en la
demanda.
5. Análisis del cargo formulado.
5.1. Ineptitud sustancial de la demanda.
Como se explicó al plantear el problema
jurídico, el actor considera que en las normas parcialmente impugnadas, el
legislador omitió regular la situación jurídica de aquellas personas que,
estando cobijadas por la medida de aseguramiento de detención preventiva,
adquieren el derecho a la libertad provisional y no pueden hacerlo efectivo por
falta de recursos para cubrir la caución prendaria.
Entiende el demandante que la
inconstitucionalidad de la expresión acusada deviene de no haberse incluido en
el nuevo régimen penal la figura de la caución juratoria y, como consecuencia
de ello, de haberse fijado un tope mínimo a la caución prendaria: el
correspondiente a un salario mínimo legal mensual vigente.
Teniendo en cuenta los requisitos que ha
establecido la jurisprudencia para definir la naturaleza jurídica de la omisión
legislativa, se evidencia que el cargo formulado por el actor no plantea, en
principio, la existencia de una omisión absoluta. En cuanto que la demanda se
estructura sobre una proposición jurídica determinada, y se dirige a reprochar
la ausencia de cierta institución cuya exclusión del régimen penal estaría
afectando un sector específico de la población carcelaria: los que carecen de
recursos económicos, puede considerarse que la eventual omisión es en esencia
relativa. Y ello es así, si se repara en el hecho de que durante la vigencia
del anterior Código de Procedimiento Penal - Decreto 2700 de 1991-, la caución
juratoria que ahora se extraña procedía, precisamente, “ cuando a juicio del
funcionario, el sindicado care[cia] de recursos económicos para constituir
caución prendaria”. (art. 393).
En los términos precedentes, habría
entonces que concluir que, por este aspecto, resulta viable adelantar el
respectivo análisis de constitucionalidad y, en consecuencia, emitir
pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “prendaria”, tal y
como fue demandada en la presente causa.
No obstante, aplicando los criterios
hermenéuticos que determinan los requisitos de procedibilidad de las demandas
de inconstitucionalidad, la Corte considera que si bien en este caso podría
hablarse de la existencia de una omisión legislativa relativa, el cargo que por
esa causa se plantea no es directamente predicable de la expresión acusada. En
efecto, si de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, es consustancial a
las demandas de inconstitucionalidad por presunta omisión legislativa, el que
el actor haya acusado el texto del cual emerge específicamente la aludida
omisión, la presente causa no está llamada a prosperar pues, una lectura
detenida de las normas impugnadas, permite concluir que en sus respectivos
contenidos normativos no se regula y desarrolla el tema de las cauciones, y
tampoco se definen las circunstancias fácticas a partir de las cuales debe
fijarse la caución prendaria.
Ciertamente, revisado el texto de las
normas acusadas, en el entendido de que previamente ha sido dictada medida de
aseguramiento de detención preventiva, se tiene que el artículo 365 del C.P.P.
establece las causales que dan derecho a la libertad provisional, disponiendo
que tal derecho debe garantizarse mediante caución prendaria, al tiempo que el
artículo 366 del mismo ordenamiento condiciona la efectividad de la libertad al
otorgamiento de dicha caución y a la suscripción de la diligencia de
compromiso. Para la Corte, es indiscutible que la institución de la caución
proyecta sus efectos sobre el contenido material de las preceptivas acusadas,
en cuanto la prendaria se exige como presupuesto de efectividad de la libertad
provisional.  Pero en ningún caso, es allí donde el legislador se detiene en su
regulación, señalando en que consiste aquella, fijando los límites mínimos y
máximos de aplicación, estableciendo los criterios de procedibilidad y, en
últimas, excluyendo la posibilidad de que la caución prendaria pueda
eventualmente ser sustituida por la caución juratoria.
En realidad, bajo el
nuevo Código de Procedimiento Penal - Ley 600 de 2000-la figura procesal de la
caución encuentra su pleno desarrollo en el artículo 369 al definir éste la
caución prendaria como: (i) el depósito de dinero o la constitución de una
póliza de garantía, (ii) en cuantía que oscila entre uno y mil salarios mínimos
legales mensuales vigentes, (iii) la cual debe fijarse teniendo en cuenta las
condiciones económicas del sindicado y la gravedad de la conducta punible. Por
fuera de dicha norma, con excepción de aquellas que regulan lo atinente a la
devolución de las cauciones (art. 370), al pago de las mismas (art. 371) y a su
destino (art. 372), en el corpus del actual ordenamiento procesal penal
no existe ningún otro dispositivo que se ocupe de abordar el tema. En este
sentido, se tiene que el artículo 369 señala expresa:
“Art. 369.- De
la caución prendaria. Consiste en el depósito de dinero o la constitución
de una póliza de garantía, en cuantía de uno (1) hasta mil (1000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, que se fijara de acuerdo a las condiciones
económicas del sindicado y la gravedad de la conducta punible.
Como puede
advertirse, en cuanto la preceptiva citada se limita a definir la caución
prendaria, a estipular los topes mínimos y máximos de la cuantía a imponer y a
determinar sus condiciones de aplicación, es allí donde eventualmente tendría
cabida la abstención del legislador en lo que toca con la fijación de la
caución juratoria y la imposibilidad de que ésta sustituya la caución
prendaria. Esto es así, si se repara en el hecho de que, en contraste con lo
expuesto, el artículo 393 del antiguo Código de Procedimiento Penal - Decreto
2700 de 1991, que trataba el tema de las cauciones y que fue derogado por el
artículo 369 de la nueva regulación, (i) sí consagraban los dos tipos de
cauciones - la prendaria y la juratoria -, (ii) no establecía una cuantía
mínima a la fijación de la caución prendaria (lo que permitía a la autoridad
fijarla por debajo del salario mínimo) y, de contera, (iii) también preveía la
posibilidad de que esta última fuera sustituida por la juratoria cuando se
demostrara que el sindicado carecía de recursos económicos. La norma
contemplaba:
“393.- De
la caución. La caución es juratoria o prendaria y se aplicará
en relación con los delitos cuya pena mínima sea inferior a dos años de
prisión, excepto lo previsto en el numeral tercero del artículo 397 de este
código.
La caución
juratoria constará en acta en donde el sindicado bajo juramento, prometa
cumplir las obligaciones que le hayan sido impuestas. Procederá, cuando a
juicio del funcionario, el sindicado carezca de recursos económicos para
constituir caución prendaria.
La caución
prendaria consiste en el depósito de dinero o constitución de póliza de
garantía, en cuantía de hasta mil salarios mínimos mensuales legales
y se fijará teniendo en cuanta las condiciones económicas del sindicado y la
gravedad del hecho.
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
En consecuencia, una
lectura juiciosa del artículo 369 de la Ley 600 de 2000, a la luz de la figura
de la caución en los términos en que ésta había sido regulada por el régimen
procesal anterior - artículo 393 del Decreto 2700 de 1991-, le permite a esta
Sala concluir que, de existir la omisión legislativa relativa alegada por el
demandante, la misma devendría del precitado artículo 369 y en ningún caso de
los artículos 365 y 366 parcialmente demandados.  Si en gracia de discusión la
Corte accediera al pedimento del demandante y optara por declarar la inexequibilidad
de la expresión “prendaria”, de forma tal que se entendiera que, en
adelante, “el sindicado tendrá derecho a la libertad provisional mediante
caución...” (art. 365) y que la libertad se haría efectiva “después de
otorgada la caución...” (art. 366), la decisión resultaría inoficiosa y no
estaría llamada a producir el efecto querido en la acusación toda vez que, como
ya se dijo, por expresa disposición del artículo 369, dentro del nuevo esquema
procedimental la única caución aplicable es la prendaria, y lo es en los
términos prescritos por el citado artículo 369 que no fue demandado en la
presente causa.
En relación con esto
último, es menester reiterar que los cargos de la demanda no se dirigen contra
los artículos 365 y 366 del nuevo C.P.P. por lo que ellos consagran; esto es,
por el hecho de condicionar la efectividad del derecho a la libertad
provisional, luego de ocurrida algunas de las causas legales que lo justifican,
al pago de una caución prendaria. En realidad, tal y como se explicó en el
acápite de antecedentes, lo que en esta oportunidad se cuestiona, y de allí
surge la ineptitud sustancial de la demanda que plantea la Sala, es que el
legislador haya excluido del nuevo derecho penal adjetivo la caución juratoria
como mecanismo sustituto de la prendaria, e igualmente, que le haya fijado a
esta última un tope mínimo: el equivalente a un salario mínimo mensual vigente,
desconociéndose en ambos casos la situación del sindicado que carece de
recursos económicos para pagar o garantizar la caución. Como ya se ha
explicado, estas imputaciones, antes que surgir de las preceptivas acusadas,
son directamente aplicables a la norma en la que se reguló el instituto
jurídico de la caución, es decir, al artículo 369 de la Ley 600 de 2000.
Sobre el precitado
artículo 369, cabe advertir que, con fundamento en cargos similares a los aquí
formulados, el mismo fue objeto de impugnación constitucional ante esta
Corporación. La demanda contra la disposición fue radicada bajo el número
D-3762 y, actualmente, luego de que el magistrado ponente dispuso su admisión,
se registró ante la Secretaría General el correspondiente proyecto de
sentencia, quedando el mismo a disposición de la Sala Plena para que adopte la
decisión que corresponda.
Así las cosas,
considerando que en la presente causa el cargo formulado no se predica
directamente de la expresión acusada, sino de otra disposición no vinculada al
proceso por el actor, la Corte debe abstener de emitir pronunciamiento de fondo
y, en su lugar, proceder a declararse inhibida por haberse presentado el
fenómeno procesal de la ineptitud sustancial de la demanda.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
R E S U E L V E
Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “prendaria”,
contenida en el inciso primero del artículo 365 y en el artículo 366 de la Ley
600 de 2000, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, por
las razones expuestas en la parte considerativa de esta Sentencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto presentó excusa, la
cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo 369 de la Ley 600 de 2000, define a la caución prendaria como: “..el
depósito de dinero o la constitución de una póliza de garantía, en cuantía de
uno (1) hasta mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que se
fijará de acuerdo a las condiciones económicas del sindicado y la gravedad de
la conducta punible”.
[2]
Sentencia C-543/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3]
Cfr. las Sentencias C-543/96 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427/2000 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1549/2000 (M.P. (e) Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano), entre otras.
[4]
Cft. Las Sentencias C-543/96 y C-1549/2001.
[5]
Ídem.
[6]
Sentencia C-986/99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7]
Sentencia C-519/98, M..P. Vladimiro Naranjo Mesa.