T-473-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-473/08
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Eventos
generales de procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA ACCIONES U OMISIONES DE LOS
PARTICULARES-Eventos en condiciones de subordinación e indefensión
El quinto
inciso del artículo 86 de la Constitución Política define los eventos generales
en que la acción de tutela procede contra particulares. Al respecto la Carta
prescribe lo siguiente: “La ley establecerá los casos en los que la acción de
tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio
público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión”. Conforme a tal mandato, y en atención a los conceptos de
subordinación e indefensión previstos en la norma, el artículo 42 del Decreto
2591 de 1991 desarrolló algunas condiciones y eventos para que proceda el
amparo contra las acciones u omisiones de los particulares. “4. Cuando la
solicitud fuere dirigida contra una organización privada, contra quien la
controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que motivó
la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación
o indefensión con tal organización”; “9. Cuando la solicitud sea para tutelar
(la vida o la integridad de) quien se encuentre en situación de subordinación o
indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción. Se
presume la indefensión del menor que solicite la tutela”.
SUBORDINACION E INDEFENSION-Se sustenta
y armoniza en el equilibrio o la igualdad de las relaciones entre particulares
SUBORDINACION E INDEFENSION-Diferencia
ACCION DE TUTELA ANTE PARTICULARES-Juez
constitucional encargado de dar contenido al concepto de estado de indefensión
de acuerdo a las circunstancias de cada caso
ACCION DE TUTELA ANTE PARTICULARES-Se
debe calcular el grado de sumisión, suficiencia y efectividad que brindan otros
medios de defensa judicial
INDEFENSION-Se debe comprobar la
existencia de una desventaja ilegítima capaz de afectar derechos fundamentales
ACCION DE TUTELA ANTE PARTICULARES-Existencia
de indefensión en el caso de relaciones contractuales que suponen la existencia
formal de un equilibrio entre las partes
ACCION DE TUTELA-Existencia de negocio
jurídico suscrito entre particulares excluye la procedencia/ACCION DE TUTELA-Se
justifica cuando las condiciones de hecho varían el equilibrio contractual y
configuran una situación de indefensión/CONTRATO DE DERECHO PRIVADO-Condiciones
de desigualdad en la ejecución de un negocio o acto jurídico y grados de
intensidad de la acción de tutela
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
prestacional y excepcional carácter fundamental/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones
generales para el Estado/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Rasgos mínimos de
una vivienda adecuada
HABITABILIDAD DE VIVIENDA ADECUADA-Características
implícitas y básicas/HABITABILIDAD DE VIVIENDA ADECUADA-Prevención de
riesgos estructurales y garantía de la seguridad física de los ocupantes
HABITABILIDAD-No es la única que refiere
la estabilidad y solidez de la estructura en la que se materializa el lugar de
habitación/ASEQUIBILIDAD-Existencia de canales y recursos suficientes
para acceder a alguna modalidad de vivienda
ESTADO-Protege la tenencia de vivienda y
no solo las formas jurídicas o económicas de acceso a la propiedad/DERECHO A
LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica
ACCION DE TUTELA-Procedencia para
reclamos presentados por defectos y fallas en un inmueble por desconocer la
vivienda digna o adecuada
La Corte
Constitucional sí ha aceptado la utilidad de la acción de tutela frente a las
fallas presentadas en una vivienda, cuando quiera que de la gravedad de los
defectos se infiera el desconocimiento de derechos como la vida, la salud o el
trabajo y, en consecuencia, ha determinado cuáles son los efectos y límites que
el amparo ostenta frente a los diferentes tipos y grados de amenaza o riesgo. A
su vez, ha aclarado que los alcances de la acción constitucional incluye los
actos u omisiones en que hubieran incurrido las autoridades públicas o los particulares,
atendiendo que en el último caso la relación contractual entre el constructor y
el propietario del inmueble puede desequilibrarse y generar una situación de
indefensión, según el origen, la categoría y la gravedad de los daños presentes
en el inmueble.
DERECHO DE PETICION-Facultad de
presentar solicitudes respetuosas/DERECHO DE PETICION-Resolución pronta
y oportuna
DERECHO DE PETICION-Participación de los
ciudadanos en las decisiones que les afectan o interesan/DERECHO DE PETICION-Características
generales
DERECHO DE PETICION ANTE PARTICULARES-Situaciones
especificas
DERECHO DE PETICION ANTE PARTICULARES-Reglas
DERECHO DE PETICION ANTE PARTICULARES-Factores
materiales de poder presentes en la relación privada
EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE PETICION ANTE PARTICULARES-Debe efectuarse escrutinio que permita determinar la relación
auténtica de poder y su relevancia jurídico-constitucional
DERECHO DE PETICION Y VIVIENDA DIGNA-Acción
de tutela por cuanto conjunto residencial y apartamento presenta fisuras y
agrietamientos causados por la inestabilidad de los terrenos donde se construyo
el inmueble
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSTRUCTORA Y ADMINISTRACION DISTRITAL-Protección del derecho a la vivienda digna o apropiada en conexidad
con la vida debido a la hipotáctica ocurrencia de un desastre o desplome de
inmueble
CONSTITUCION POLITICA-No se limita a la
protección material, económica o compensatoria de los daños sufridos sino a la
defensa de la vida por catástrofes, peligros o riesgos
ACCION DE TUTELA-Procedencia frente a
eventos en los cuales se detecte menoscabo palpable o amenaza de la vida e
integridad de los ocupantes de un inmueble
ACCION DE TUTELA-Naturaleza no justifica
la inoperancia de los jueces de instancia y menos la renuncia a practicar
pruebas necesarias para dictar decisión de fondo
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSTRUCTORA-Procedencia
pues contrato de compraventa desborda el plano de la autonomía de voluntades y
la igualdad de las partes estructurando una relación de indefensión
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSTRUCTORA Y ADMINISTRACION DISTRITAL-Protección del derecho a la vida digna y tranquilidad en conexidad
con la vivienda digna o adecuada por cuanto inmueble se encuentra en zona de
deslizamiento
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSTRUCTORA Y ADMINISTRACION DISTRITAL-Orden a curadores urbanos para que suspendan el otorgamiento de
licencias de construcción en zonas de estabilidad crítica e inestable
Referencia: expediente T-1638678
Acción de tutela instaurada por Marta Luz Sanz Borja contra la
constructora Alejandro Char y Cia Ltda. y el Distrito de Barranquilla.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., quince
(15) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Juez Once Penal Municipal y
el Juez Cuarto Penal del Circuito de Barranquilla, en el trámite de la acción
de tutela interpuesta por Marta Luz Sanz Borja contra la constructora Alejandro
Char y Cia Ltda. y el Distrito de Barranquilla.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el día 22 de noviembre de 2006, la ciudadana Marta Luz Sanz Borja solicita
el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna y al derecho de
petición, presuntamente vulnerados por la constructora Alejandro Char y Cia Ltda.
y la administración distrital de Barranquilla. Como sustento de la solicitud, se
invocan los siguientes:
1. Hechos:
- Indica
que desde septiembre de 2004 es propietaria del inmueble ubicado en la Calle
84B número 41D-115, Bloque 8, Apartamento 404, del conjunto residencial “Altos
del Campo”, ubicado en el barrio “Campoalegre” del distrito de Barranquilla.
- Aclara
que su vivienda fue adquirida a la firma constructora “Alejandro Char y CIA
LTDA” a través del cumplimiento juicioso de las cuotas de un crédito
hipotecario pactado con una conocida entidad bancaria.
- Subraya que en dicho inmueble vive con su esposo y sus dos
hijos de 8 y 10 años y que, no obstante haber cancelado la totalidad del
crédito hipotecario, hasta el momento no ha podido disfrutar de su vivienda
pues en el sector en el que ésta fue construida, conocido como el “tobogán”,
hay permanentes deslizamientos de tierra, agrietamientos y fisuras. A causa de
la inestabilidad del terreno -comenta- se ha creado en los residentes del
conjunto, especialmente en sus hijos menores, un sentimiento de angustia y
zozobra “pues cada día las noticias que aparecen en medios locales y
nacionales son nefastas en cuanto a las urbanizaciones ubicadas en la zona
denominada el TOBOGAN”.
- Relata
que las autoridades distritales, especialmente el Alcalde y el Secretario de
Infraestructura, a través de diversos medios de comunicación han reconocido la
gravedad de la situación y la necesidad de restringir las licencias para
construir en la zona. Agrega que existen varios estudios -algunos de ellos
contratados por la propia alcaldía- en donde se ha registrado que en esta zona
existe la amenaza real de que ocurra un “gran deslizamiento”. Advierte
que dicha situación se encuentra reconocida en el Plan de Ordenamiento
Territorial y que, no obstante, la alcaldía ha autorizado que la constructora
inicie un nuevo proyecto denominado “Ciudad del Sol”.
- Finalmente
señala que pese a las peticiones y quejas presentadas ante la autoridad y la
sociedad demandada, no se ha proferido un pronunciamiento sobre el particular
ni se han impartido soluciones concretas, lo que pone en riesgo su vida y la de
su familia.
- Como
consecuencia, solicita que el juez de tutela ordene la reubicación de su
familia en un lugar seguro, lejos del peligro que actualmente tienen que
soportar.
2. Respuestas
de la autoridad y la sociedad demandadas.
2.1. El jefe de
la oficina jurídica del distrito de Barranquilla se opuso a la procedencia de
la acción. No obstante reconocer como cierto que existen problemas de
deslizamientos de tierra en el sector de la “Urbanización Campoalegre”,
advirtió que es falso que la administración distrital no haya adelantado las
gestiones necesarias para hacer frente al problema, pues ha contratado la construcción
de tres “pantallas” por un valor de quince mil millones de pesos, “que van a
contribuir a mejorar la estabilización de la urbanización”. Agregó que a
través del decreto 0027 de 2006, “por medio del cual se amplía la zona de
riesgo del sector de la Urbanización Campo Alegre”, se definieron y
reubicaron las familias afectadas con el fenómeno, “auxiliándoles con el
dinero del arriendo, hasta que se encuentre una solución definitiva a su
problema”. Finalmente aclaró que la actora no ha elevado derecho petición
alguno ante el distrito y que, aquellos que han sido radicados por otros
habitantes del conjunto residencial “Altos del Campo”, se han atendido de
manera oportuna.
2.2. Así
también, a través de apoderada, la firma Alejandro Char & Cia Ltda.- Ingenieros
Constructores se opuso a las pretensiones consignadas en el amparo. En primer
lugar llamó la atención sobre la improcedencia de la acción dada la naturaleza
particular de la sociedad, agregado al hecho de que a partir de las situaciones
descritas por la actora no se evidencia la conformación de alguno de los
eventos establecidos en el artículo 42 del decreto 2591 de 1991. Luego rechazó que
el conjunto residencial “Altos del Campo” se hubiera construido de manera
deficiente o que la constructora hubiera ejecutado algún proyecto sin los
permisos o la licencia de construcción respectiva. También aclaró que “Altos
del Campo” se ejecutó en el área del sector de Campo Alegre denominada “Nuevos
Desarrollos”, conforme al decreto 0163 de 2005, y que el mismo cumple con las
normas de sismo resistencia NSR-98, “tomando todas las medidas preventivas
necesarias para evitar cualquier tipo de inconvenientes posteriores en el
proyecto”.
Más adelante la
constructora negó haber vulnerado el derecho de petición de la actora pues,
aunque no se encuentra obligada por el artículo 23 superior ya que no es una
“autoridad pública”, en respuesta a sus solicitudes realizó visitas en varias
ocasiones “para revisar la solicitud de reparaciones y posteriormente tomar
decisiones sobre lo que debía proceder a repararse de acuerdo a las garantías
locativas que se encontraran vigentes”. Según su parecer, ni la
Constitución ni la ley obligan a que un particular responda por escrito las
solicitudes de mejoras locativas presentadas por un ciudadano.
A continuación
reiteró que en este caso no se reúnen los requisitos para que proceda la tutela
contra particulares, debido a que su relación con la actora es estrictamente
contractual, y agregó que lo que se pretende es obtener un pronunciamiento contra
la empresa sin acudir a las vías judiciales ordinarias. Finalmente resaltó que en
la demanda no se prueba la existencia de un perjuicio irremediable que haga
procedente el amparo como mecanismo transitorio sino que, al contrario, de la
misma se infiere que los defectos en las viviendas se presentaron desde hace
largo tiempo. Por estas razones concluye que la presente actuación se encuadra
dentro de lo que la jurisprudencia ha definido como una “actuación temeraria” y
concluye que las mismas demuestran que la sociedad no es responsable de la
violación de ningún derecho fundamental.
II. DECISIONES
OBJETO DE REVISIÓN
1. Avocó
conocimiento de la demanda, en primer lugar, el Juzgado Once Penal Municipal de
Barranquilla quien denegó la protección de los derechos invocados. De entrada
comprobó que las demandadas no han vulnerado el derecho de petición ya que la
actora tan solo ha presentado una solicitud firmada por ella, dirigida a la
constructora, en la que se relacionan unas “reparaciones locativas” y concluyó:
“pero no contiene ninguna solicitud, manifestación o exigencia sobre la
inconformidad planteada en esta acción de amparo. Por lo tanto no esta probada
la vulneración al derecho de petición invocado, por la carencia o inexistencia
de ese derecho”.
Adicionalmente,
en lo que se refiere a los demás derechos objeto de tutela, el juzgado llamó la
atención sobre la existencia de otros de medios de defensa judicial idóneos
para atender las pretensiones de la actora y rechazó, de paso, la posibilidad
de evidenciar, a partir de los hechos narrados, la existencia de un perjuicio
de carácter irremediable ya que -infirió- cualquier daño o lesión puede ser
reparada o indemnizada conforme a las reglas establecidas en la legislación
civil. Enseguida agregó que como los defectos en la construcción se habían
presentado varios años atrás, la acción no cumplía con el principio de
inmediatez y que, teniendo en cuenta que la administración distrital y la
constructora habían adelantado varias gestiones para evitar los deslizamientos
y para controlar el asentamiento del inmueble, se concluía que no existe
vulneración de alguno de los derechos fundamentales invocados.
2. En segunda
instancia, como consecuencia de la impugnación presentada por la actora,
conoció el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Barranquilla, quien confirmó la
negativa de protección de los derechos fundamentales. Para el efecto advirtió
que el deterioro que está sufriendo el inmueble en el que vive la actora no
puede ser evaluado o remediado por el juez constitucional, “desconociendo
los estudios técnicos correspondientes al suelo, a la naturaleza de la
construcción, riesgo que amenaza la estructura de la misma, etc., los que dados
los estudios especializados, requieren de un estudio especial por peritos, que
por la perentoriedad de la acción de tutela, no es posible llevar a cabo en un
tiempo tan corto (...) por lo que este medio constitucional no es el
mecanismo idóneo para elevar esta solicitud”. Finalmente revalidó la tesis
contenida en la sentencia de primera instancia y reiteró que frente a los
reclamos de la actora, ésta puede acudir a otros medios judiciales de carácter
ordinario.
III. PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas:
·
Fotocopia del “informe de instrumentación del
barrio Campoalegre en Barranquilla”, presentado por la firma GEOTECNOLOGÍA Ltda.,
el 22 de agosto de 2006 (folios 6 a 15, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de un apartado (conclusiones y
recomendaciones) de la evaluación geotécnica de las laderas occidentales de
Barranquilla, efectuada por el INEGOMINAS (folios 16 a 22, cuaderno de primera
instancia).
·
Fotocopia de la petición elevada por los dirigentes
del conjunto residencial “Altos del Campo” a la gerente de la constructora
Alejandro Char & Cía, el 17 de octubre de 2006 (folios 23 y 24, cuaderno de
primera instancia).
·
Fotocopia autenticada de la solicitud elevada
por la señora Marta Luz Sanz Borja a la constructora Alejandro Char & Cía Ltda.,
el 25 de octubre de 2006 (folio 25, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de la petición presentada ante la
constructora Alejandro Char & Cía Ltda., el 23 de octubre de 2006, por
parte del algunos miembros del concejo de administración del conjunto
residencial “Altos del Campo” (folios 26 a 33, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de la petición presentada ante el
alcalde del Distrito de Barranquilla, el 11 de octubre de 2006, por parte de la
presidenta del Consejo de Administración y la Administradora del conjunto
residencial “Altos del Campo” (folios 34 a 39, cuaderno de primera instancia).
·
Impresión de dos artículos de prensa del diario
La Libertad y El Heraldo, fechados octubre 08 de 2006, titulado, el primero,
“Jornada ‘Sábados de Acuerdo’ en servicio Tobogán de Campo Alegre” (folio 41 y
42, cuaderno de primera instancia).
·
Recortes de algunas columnas del periódico El
Heraldo, tituladas “En la ladera noroccidental de Barranquilla; Ingenieros
piden suspender nuevas urbanizaciones” y “Deslizamiento cerca de ‘El
tobogán’” (folios 43 y 44, cuaderno de primera instancia).
·
Ordenes de servicio proferidas por COOMEVA EPS -
UBA Recreo, a nombre de Paula Andrea Manzano Sanz, para que sea atendida en el
servicio de psicología (folios 45 y 46, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de la respuesta efectuada por la
Secretaría de Infraestructura del Distrito de Barranquilla a la Administradora
del conjunto residencial “Altos del Campo”, el 25 de septiembre de 2006 (folio
47, cuaderno de primera instancia).
·
CD que contiene treinta y ocho (38) fotografías
digitales y cuatro (04) videos del conjunto residencial “Altos del Campo” y
sectores aledaños (folio 48, cuaderno de primera instancia).
·
Recibo bancario en donde constan los pagos
realizados por la señora Marta Luz Sanz Borja dentro del crédito hipotecario
por UVR número 547681 3 (folio 49, cuaderno de primera instancia).
·
CD que contiene el informe presentado por el
ingeniero Jaime Suárez, denominado “Plan Maestro de manejo y estabilización
de los deslizamientos en el barrio Campoalegre de Barranquilla, Tomo 1 Informe
Definitivo Diagnóstico Geotécnico”, de fecha septiembre de 2006, compuesto de
136 páginas (folio 88, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de la respuesta efectuada a la
administradora del conjunto residencial “Altos del Campo” por la Secretaría de
Infraestructura del Distrito de Barranquilla, el 20 de octubre de 2006 (folio
95, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia del Decreto 0164 de 2005, expedido por
el Alcalde del Distrito de Barranquilla, “por el cual se declara la urgencia
manifiesta para intervenir el sector de Campoalegre y áreas aledañas” (folios
95 a 97, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia del Decreto 0169 de 2005, expedido por
el Alcalde del Distrito de Barranquilla, “por medio del cual se adiciona el decreto
0164 del (sic) 2005” (folios 98 y 99, cuaderno de primera
instancia).
·
Fotocopia del Decreto 0211 de 2005, expedido por
el Alcalde del Distrito de Barranquilla, “por medio del cual se modifica el
decreto 0164 del 2005” (folios 100 a 101, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia del Decreto 0027 de 2006, expedido por
el Alcalde del Distrito de Barranquilla, “por medio del cual se amplía la
zona de riesgo del sector de la urbanización campoalegre y se ordena la
reubicación de las familias afectadas con esta medida” (folios 102 a 103,
cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia del estudio del suelos elaborado por
FML Consultoría & Cía Ltda. para el proyecto “Altos del Campo” (folios 121
a 163, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de las resoluciones 140 y 275 de 2003,
y 104 de 2004, expedidas por el curador urbano número uno de Barranquilla, en
las que se “concede una licencia de construcción según radicación P-051 de
2003”, etapas I, II, y III (folios 164 a 178, cuaderno de primera
instancia).
·
Fotocopia del Decreto 0163 de 2005, expedido por
el Alcalde del Distrito de Barranquilla, “por el cual se zonifica y se
establece un plan de requisitos básicos para desarrollar construcciones en el
sector de campo alegre” (folios 179 a 190, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de la respuesta efectuada por el
Secretario de Planeación Distrital a una petición formulada por la gerente
comercial de la constructora, de fecha 18 de enero de 2005 (folio 192, cuaderno
de primera instancia).
·
Fotocopia del Decreto 0087 de 2005, expedido por
el Alcalde del Distrito de Barranquilla, “por el cual se modifica el decreto
031 de 2005 y se dictan otras disposiciones” (folios 193 y 194, cuaderno de
primera instancia).
IV. PRUEBAS
DECRETADAS POR LA SALA DE REVISIÓN
A través de Auto
del 01 de octubre de 2007, la Sala Novena de Revisión decretó la práctica de
pruebas y, como consecuencia, allegó algunos documentos e instrumentos de
carácter técnico, que brindan mayores elementos de juicio sobre la estabilidad
y habitabilidad de los inmuebles ubicados en el barrio Campo Alegre del
Distrito de Cartagena, así como las acciones adelantadas por la alcaldía y la
constructora; dentro de éstos vale la pena relacionar los siguientes elementos:
·
Fotocopia del oficio 2.1-0334-02098 del 24 de
julio de 2003, remitido por el Director General para la prevención y atención
de desastres al alcalde del Distrito de Barranquilla (folio 35, cuaderno de
revisión).
·
Fotocopia de la Resolución 009 del 21 de julio
de 2005, “por la cual se declara la situación de calamidad pública y se
reconoce afectación en el Municipio de Barranquilla Departamento del Atlántico”,
proferida por el director de prevención y atención de desastres (folios 36 y
37, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia del “informe sobre el estado de la
cuenca del arroyo el salao II”, proferido por la Secretaría Social del
Departamento de Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía Distrital de
Barranquilla, el 28 de mayo de 2003 (folios 38 a 42, cuaderno de revisión).}
·
Fotocopia del oficio 2003-06-19, proferido por
el alcalde del distrito de Barranquilla y dirigido a la dirección general para
la prevención y atención de desastres, seguido por el acta del comité local de
prevención y atención de desastres, reunido el 28 de mayo de 2003 (folios 43 a
66, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia del acta del Comité Técnico Nacional
para la prevención y atención de desastres, del 27 de junio de 2006 (folios 67
y 68, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia del oficio DS-SIP-0085, del 15 de
marzo de 2007, suscrito por el secretario de infraestructura pública de la
alcaldía distrital de Barranquilla y remitido a la dirección general de prevención
y atención de desastres, seguido por el informe de las obras realizadas en
campo alegre y el informe de visita realizado al mismo sector, fechado marzo de
2006 (folios 69 a 112, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia de los diferentes oficios suscritos y
allegados por y hacia la dirección general para la prevención y atención de
desastres, en relación con los deslizamientos presentados en el sector de campo
alegre en Barranquilla, desde el 26 de marzo de 2007 hasta el 12 de septiembre
de 2007 (folios 113 a 129, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia del oficio SVDU-20067010019531, del 03
de octubre de 2006, suscrito por el Director de Desarrollo Urbano y Política
Ambiental del Departamento Nacional de Planeación, dirigido al alcalde
Distrital de Barranquilla (folios 130 a 133, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia del documento expedido por la Comisión
Técnica CLOPAD, dirigido a la Secretaría de Infraestructura de Barranquilla, en
el que se valora el deslizamiento ocurrido en el sector cra. 38 Rubí - campo
alegre (folios 134 a 137, cuaderno de revisión).
·
CD en el que se consigna el documento denominado
“INFORME SOBRE LAS OBRAS REALIZADAS EN CAMPO ALEGRE”, efectuado por el
arquitecto Misael Fontalvo Muño, compuesto por aproximadamente 52 páginas.
·
Copia de los informes técnicos elaborados por la
sociedad de ingenieros del Atlántico denominados “Acompañamiento técnico de
los diseños y obras para el mejoramiento de la estabilidad de las laderas de la
urbanización campoalegre y áreas aledañas” y el “Código de Laderas del
Distrito de Barranquilla”, compuesto de dos CD y cinco tomos de 40, 30, 18,
03 y 14 folios.
·
CD en el que se consigna la “evaluación
geotécnica de las laderas occidentales de Barranquilla fase I”, elaborado
en diciembre de 1997 por el INGEOMINAS y compuesto de 143 páginas.
·
Copia del informe elaborado por la Subdirección
de Amenazas Geológicas y entorno ambiental del INGEOMINAS, denominado “estado
actual de los procesos de inestabilidad de las laderas occidentales de
Barranquilla - sector campo alegre”, compuesto de 32 folios.
·
Fotocopia del oficio de mayo 8 de 2007,
proferido por el Contralor Distrital de Barranquilla, dirigido al alcalde de
ese distrito (folios 159 y 160, cuaderno de revisión).
·
Fotocopia del estudio de suelos para el proyecto
“altos del campo”, elaborado por la firma FML Constructora y Cía Ltda.
·
Fotocopia de los resultados de los ensayos de “proctor
modificado” y “densidades de campo” tomadas en las terrazas de la
obra campo alegre II en Barranquilla, efectuados por el laboratorio S & C,
Suelos & Concretos.
·
Fotocopia del “estudio de verticalidad y
horizontalidad” del conjunto residencial “Altos del Campo”, efectuado en
noviembre de 2006 por la firma Construsuelos Ltda.
·
Fotocopia de las memorias de cálculos
estructurales del proyecto de edificio “Altos del Campo” efectuado por los
ingenieros consultores FML Consultoría & Cía Ltda., en marzo de 2003.
·
Fotocopia de un apartado del Plan de
Ordenamiento Territorial de Barranquilla, Tomo IV: Estatuto Urbano, Sección 12:
Zona residencial R-4.
·
Fotocopia de la relación de obras y actividades
realizadas por la firma Construsuelos Ltda en el conjunto residencial “Altos
del Campo”, desde noviembre de 2005, fechada octubre 11 de 2007.
·
Relación de las obras efectuadas en el conjunto
residencial “Altos del Campo”, relacionadas por el jefe de postventa de la
constructora Alejandro Char & Cía.
·
Relación de los proyectos y las obras
adelantadas en razón al programa de “intervención técnica integral para la
atención de la situación de calamidad pública en la cuenca del arroyo el salao
II”, seguidos por diversos oficios enviados por el alcalde distrital al
ministerio del medio ambiente, requiriendo los recursos para ejecutar las
obras.
·
Fotocopia del “programa de intervención
técnica integral para la atención de calamidad pública en la cuenca del arroyo
el salao II” y el “plan maestro para la construcción de obras para la
estabilización de laderas del barrio campoalegre y sus zonas aledañas, en la
ciudad de Barranquilla”.
V.      CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos
mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
Desde su
entrega, en el año 2004, en el conjunto residencial en el que habita la actora se
han venido presentando algunos defectos que han imposibilitado el disfrute
pleno y tranquilo de su apartamento. Inclusive, en vista que la compañía
constructora no ha entregado la totalidad de las áreas comunes y teniendo en
cuenta las notas emitidas por algunos medios de comunicación locales, en las
que se consignan las manifestaciones de algunas autoridades distritales sobre la
inestabilidad de los terrenos en esa parte de la ciudad, ella insiste en que se
ha creado un estado de zozobra con el suficiente poder para vulnerar algunos
derechos fundamentales radicados en su cabeza y la de su familia. De hecho,
manifiesta que acudió a la alcaldía y a la constructora pero que, no obstante,
no consiguió que se atendieran sus dudas u objeciones sobre la habitabilidad y
estabilidad de su vivienda.
Bajo estas
condiciones, es decir, a partir de la preocupación generada por la inestabilidad
de la zona en la que se encuentra su vivienda, sumada a los defectos
presentados en el conjunto residencial y las notas periodísticas en las que se consignan
algunas declaraciones de las autoridades distritales, la actora acude a la
acción de tutela, invoca la vulneración de sus derechos de petición, a la vida
y a la vivienda digna, y solicita se disponga la reubicación de su hogar en un
lugar en donde no corra peligro.
En respuesta, la
autoridad y la sociedad demandadas se opusieron a la procedencia formal y
sustancial del amparo. El distrito, en primer lugar, negó que haya evitado u
olvidado adelantar las gestiones necesarias para atender la problemática
denunciada por la actora y relacionó el conjunto de obras y demás actuaciones
administrativas que ha efectuado para mitigar los deslizamientos. La
constructora, por su parte, hizo énfasis sobre su naturaleza privada y recalcó que
la acción no cumple los requisitos para que proceda contra ella. No obstante, aclaró
que la edificación del conjunto residencial se efectuó con acatamiento de los
permisos administrativos y las exigencias legales y técnicas aplicables. Además
destacó que, aunque no se encuentra obligada a contestar por escrito las
peticiones que le son presentadas, las solicitudes efectuadas por los
diferentes copropietarios del conjunto residencial sí han sido atendidas con la
ejecución de diferentes obras dentro de la construcción. Finalmente consideró
que el propósito perseguido con la acción implica el reemplazo de los
procedimientos judiciales ordinarios y que, en atención a que en este caso no
se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable, la tutela deviene en
improcedente.
Los jueces en
cada instancia negaron la protección de los derechos fundamentales invocados. El
a-quo comprobó que la actora sólo presentó una solicitud ante la constructora
en la cual no se incluyó ninguna petición particular. Adicionalmente consideró
que los demás derechos habían sido satisfechos por las diferentes actuaciones
ejecutadas por las demandadas y que los mismos podían ser atendidos por las
vías ordinarias en donde se establecerían las indemnizaciones correspondientes.
La segunda instancia reiteró las tesis expuestas y señaló que la tutela no era
la vía idónea para censurar o controvertir las condiciones técnicas bajo las
cuales se había efectuado la construcción del conjunto residencial.
En atención a lo
expuesto a esta Sala le corresponde establecer, en primer lugar, si este asunto
cumple con las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela contra particulares.
Para este efecto, en consecuencia, reiterará los requisitos fijados en el
decreto 2591 de 1991, conforme a los desarrollos emanados de la jurisprudencia
constitucional, haciendo especial énfasis en el concepto de indefensión. Posteriormente
hará referencia a los atributos del derecho a la vivienda digna y en particular
a la funcionalidad de la tutela frente a los defectos o fallas presentes en un
inmueble. Por último reiterará, con brevedad, cuáles son las condiciones bajo
las que procede el derecho de petición, especialmente frente a los particulares
para, al final, determinar en el caso concreto si existe la vulneración de los
derechos fundamentales invocados por la actora.
3.      La
acción de tutela contra particulares dentro del desarrollo de una relación
contractual. Indefensión y vulnerabilidad acaecida en la relación entre
particulares. Reiteración de jurisprudencia.
El quinto inciso
del artículo 86 de la Constitución Política define los eventos generales en que
la acción de tutela procede contra particulares. Al respecto la Carta prescribe
lo siguiente: “La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela
procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público
o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de
quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.
Conforme a tal
mandato, y en atención a los conceptos de subordinación e indefensión previstos
en la norma, el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 desarrolló algunas condiciones
y eventos para que proceda el amparo contra las acciones u omisiones de los
particulares. De esta norma, teniendo en cuenta las condiciones presentes en
las decisiones que se revisan, vale la pena destacar los siguientes numerales:
“4. Cuando
la solicitud fuere dirigida contra una organización privada, contra quien la
controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que motivó
la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación
o indefensión con tal organización”.
“9. Cuando
la solicitud sea para tutelar (la vida o la integridad de) quien
se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del
particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del
menor que solicite la tutela”.
A su vez, hay
que señalar, dentro del estudio de constitucionalidad de la disposición prevista
en el numeral 9 ejusdem, la Sala Plena de esta Corporación declaró
inexequible la expresión incluida entre paréntesis a través de la sentencia C-134
de 1994[1].
En esta providencia se estudiaron las circunstancias bajo las cuales resulta
admisible el amparo de los derechos fundamentales en una actuación u omisión de
carácter privado y se estableció, conforme a la naturaleza de la acción de
tutela, que el significado de las condiciones “subordinación e indefensión”
se sustenta y armoniza en el equilibrio o la igualdad que -se presume- subyace
a las relaciones entre particulares. En este sentido en tal providencia se
afirmó lo siguiente:
“La acción de tutela contra particulares
procede en las situaciones en que el solicitante se encuentre en estado de
indefensión o de subordinación. Al igual que en el caso del servicio público,
esta facultad tiene su fundamento jurídico en el derecho de igualdad, toda vez
que quien se encuentra en alguna de las situaciones referidas no cuenta con las
mismas posibilidades de defensa que otro particular. Por ello, el Estado debe
acudir a su protección -en caso de haberse violado un derecho constitucional
fundamental-, la cual no es otra cosa que una compensación entre el perjuicio
sufrido y el amparo inmediato del derecho. Con todo, también debe advertirse
que las situaciones de indefensión o de subordinación deben apreciarse en cada
caso en concreto”.
Pues bien,
conforme a lo señalado en el examen de constitucionalidad, en cada caso la
jurisprudencia de la Corporación se ha encargado de establecer los principales
ingredientes que componen las situaciones de indefensión y subordinación. Al
respecto, sobre la diferencia básica entre las dos situaciones, en la sentencia
T-290 de 1993[2]
se consideró:
“(...) la subordinación
alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia, como ocurre, por
ejemplo, con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes
frente a sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que
pertenecen, en tanto que la indefensión, si bien hace referencia a una
relación que también implica la dependencia de una persona respecto de otra,
ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un orden jurídico o
social determinado sino en situaciones de naturaleza fáctica en cuya virtud la
persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida ésta como
posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que se trate”.
Como se observa, la principal diferencia entre los dos escenarios
radica en el origen de la dependencia entre los particulares. Así, si el
sometimiento se presenta como consecuencia de un título jurídico nos
encontraremos frente a un caso de subordinación y, contrario sensu, si
la dominación proviene de una situación de hecho, podremos derivar la
existencia de un caso en el que se presenta una indefensión. Por ejemplo, en
torno a este último evento la Corte ha elaborado diferentes conceptos, de los
cuales vale la pena citar el siguiente:
“La situación de indefensión es una
circunstancia empírica, no normativa, que coloca a la persona en la
imposibilidad real de ejercer sus derechos fundamentales por motivos ajenos a
su voluntad. Pese a que, in abstracto el ordenamiento jurídico dispone de
medios de defensa judicial para la protección de los derechos e intereses, en
la práctica, diversos factores de hecho, entre ellos la inacción de las
autoridades públicas, pueden dar lugar a la desprotección y consecuente
indefensión de una persona frente al poder o a la supremacía de otro
particular. En estos casos, al juez de tutela corresponde verificar si
efectivamente se configura una situación o relación de indefensión en la que
esté en juego algún derecho fundamental que deba ser tutelado” [3].
Teniendo en
cuenta que la indefensión debe ser evaluada en cada caso, de acuerdo a las
circunstancias de hecho que subyacen el mismo, la jurisprudencia ha establecido
como subregla que el juez constitucional es el encargado de dar contenido a
este concepto. A partir de ello esta Corporación ha definido líneas de
jurisprudencia en donde se indican, a manera de ejemplo, los diferentes casos
en donde es posible establecer la existencia de una dependencia de facto
y, en consecuencia, ha determinado la procedencia de la tutela entre
particulares. Sobre el tema, en la sentencia T-277 de 1999[4] se concretó lo
siguiente:
“3.4. El estado de indefensión, para
efectos de la procedencia de la acción de tutela, debe ser analizado por el juez
constitucional atendiendo las circunstancias propias del caso sometido a
estudio. No existe definición ni circunstancia única que permita delimitar el
contenido de este concepto, pues, como lo ha reconocido la jurisprudencia, éste
puede consistir, entre otros en: i) la falta, ausencia o ineficacia de medios
de defensa de carácter legal, material o físico, que le permitan al particular
que instaura la acción, contrarrestar los ataques o agravios que, contra sus
derechos constitucionales fundamentales, sean inferidos por el particular
contra el cual se impetra la acción -sentencias T-573 de 1992; 190 de 1994 y
498 de 1994, entre otras-. ii) la imposibilidad del particular de satisfacer
una necesidad básica o vital, por la forma irracional, irrazonable y desproporcionada
como otro particular activa o pasivamente ejerce una posición o un derecho del
que es titular -sentencias T-605 de 1992; T-036; T-379 de 1995; T-375 de 1996 y
T-801 de 1998, entre otras- iii) la existencia de un vínculo afectivo,
moral, social o contractual, que facilite la ejecución de acciones u omisiones
que resulten lesivas de derechos fundamentales de una de las partes v.gr. la
relación entre padres e hijos, entre cónyuges, entre coopropietarios, entre
socios, etc. - sentencias 174 de 1994; T-529 de 1992; T-; T-233 de 1994,
T-351 de 1997. iv) El uso de medios o recursos que buscan, a través de la
presión social que puede causar su utilización, el que un particular haga o
deje de hacer algo en favor de otro. v.gr. la publicación de la condición de
deudor de una persona por parte de su acreedor en un diario de amplia
circulación -sentencia 411 de 1995- la utilización de personas con determinadas
características -chepitos-, para efectuar el cobro de acreencias -sentencia 412
de 1992-; etc.” (negrilla fuera de texto original).
Así pues, de
acuerdo a las condiciones propias y personales de cada peticionario se debe
calcular el grado de sumisión así como la suficiencia y efectividad que le
brindarían otros medios de defensa judicial. En este sentido se pronunció el
pleno de esta Corporación, así:
“De esta manera, cuando un particular no
tiene los medios físicos o jurídicos eficientes y suficientes para repeler las
agresiones de las cuales viene siendo objeto por parte de un particular que
atenta contra sus derechos fundamentales, la acción de tutela surge como el
mecanismo judicial excepcional idóneo y efectivo que protege los derechos
violentados, respecto de los cuales la agresión se hace ya incontenible. A lo
anterior, han de agregarse las consideraciones subjetivas relativas a
desprotección especial, a circunstancias económicas, sociales, culturales y los
antecedentes personales de los sujetos procesales que deben ser valorados por
el juez de tutela para determinar el grado de indefensión que hace procedente
la acción” [5].
Nótese que insistentemente
esta Corte ha establecido que tratándose de una situación de indefensión, ésta
se debe valorar conforme a las circunstancias de hecho presentes en el proceso,
de manera que se compruebe la existencia de una desventaja ilegítima capaz
de afectar los derechos fundamentales. Esto es, la doctrina constitucional ha identificado
que no importa si la relación entre los particulares se originó en un negocio
jurídico, pues existen factores de hecho, ajenos a la relación contractual, que
desbordan y exceden el equilibrio que originalmente regía la dependencia entre
las partes.
En efecto,
concretando el tema al caso de las relaciones contractuales que suponen la
existencia formal de un equilibrio entre las partes, la Corte ha derivado, bajo
ciertas condiciones especiales de hecho, la existencia de una indefensión que
justifica a la tutela como el mecanismo indicado para proteger los derechos
fundamentales. Por ejemplo, en la sentencia T-118 de 2000[6] consintió la
procedencia del amparo contra una compañía de seguros y consideró: “Pero, en
cambio, se muestra como ostensible la indefensión, como relación de
carácter fáctico, en cuya virtud la persona afectada no puede oponerse de
manera efectiva a la actitud de la compañía, que repercute en el perjuicio de
los derechos fundamentales invocados”. También, en la sentencia T-769 de
2005[7] esta Sala de Revisión
declaró que la relación de equilibrio presente en un contrato de arrendamiento
había sido desbordada por un incendio y que, por tanto, en aplicación del
principio de solidaridad, procedía la tutela para salvaguardar los derechos
fundamentales de varios arrendatarios que, conforme a sus condiciones de hecho,
se encontraban en una situación de indefensión.
Así, categóricamente,
es necesario resaltar que la Corte no ha inferido que la existencia de un
negocio jurídico suscrito entre particulares excluya maquinalmente la
procedencia de la acción de tutela. Existen condiciones de hecho que varían el
equilibrio contractual, que configuran una situación de indefensión y que
justifican la utilización de la tutela ante la amenaza o vulneración de los
derechos fundamentales. Precisamente, como herramienta dogmática para entender
la competencia del juez de tutela sobre la ejecución de los contratos de
derecho privado, en la sentencia T-222 de 2004[8]
se diferenciaron las condiciones de desigualdad que se pueden presentar en la
ejecución de cualquier negocio o acto jurídico y, en paralelo, los grados de
intensidad de la intervención del amparo en cada uno de ellos. En esta
jurisprudencia la Corte reiteró la capacidad de “irradiación” que tiene la
Carta Política sobre los actos públicos y privados, para lo cual estimó y
trascribió lo siguiente:
“[En] Situaciones excepcionales,
en las cuales el medio de defensa judicial no resulta eficaz o idóneo para
proteger los derechos constitucionales afectados o violados por la ejecución
(sea cumplimiento o interpretación) del contrato, es posible demandar la
intervención directa del juez constitucional, por vía de tutela. En sentencia
T-202 de 2000, la Corte señaló:
“Esta Corporación reitera nuevamente en
esta oportunidad, que conforme a su jurisprudencia (T-050 de 1999; T-019 de 1999; T-037 de 1999; T-322 de
1993; T-341 de 1993; T-416 de 1996), la Carta Política tiene una capacidad
de irradiación sobre la interpretación de las leyes y de los contratos
celebrados por los particulares, pues la educación y los derechos fundamentales
de los ciudadanos constituye un marco valorativo que impregna y condiciona
todos los actos jurídicos celebrados por los coasociados. En consecuencia, la
celebración, interpretación, ejecución y terminación de los contratos no puede
conducir a una arbitrariedad por parte de uno de los signatarios del negocio
jurídico, máxime cuando con el incumplimiento del mismo se afecta un derecho
fundamental como ocurre en este evento con la educación de uno de los
contratantes.”
(…)
“El grado de intervención del juez
constitucional depende, por entero, de la manera en que se verifica la
violación o amenaza de los derechos fundamentales de alguna de las partes. Si
tal amenaza o violación surge de manera directa de alguna de las cláusulas
contractuales, se ha de admitir una intervención más intensa, mientras que si
se trata de consecuencias inconstitucionales derivadas del ordinario cumplimiento
del contrato, la intensidad disminuye y la carga probatoria y argumentativa
exigible al demandante aumenta”[9].
Tenemos entonces
que afirmar que dentro de una controversia de origen o con trascendencia
contractual la acción de tutela es absolutamente improcedente puede ser
equivocada si en el caso concreto no se verifican las condiciones de los
peticionarios y no se argumenta suficientemente la inexistencia de una
situación de subordinación o indefensión. La presencia de una relación
contractual no puede ser – se repite- la única premisa para denegar el amparo
ya que en la suscripción o la ejecución de un contrato se pueden consignar u
originar cláusulas o tratos inconstitucionales y vulnerar derechos
fundamentales de los contratantes o de terceros que, como contrapartida,
requieran de un mecanismo de protección reforzado como la tutela. Situaciones
arbitrarias que afecten derechos fundamentales como la vida, el mínimo vital,
la salud, la educación o el trabajo, entre otros, deben estimarse a fondo por
el juez constitucional con el objeto de definir si basta, para su defensa y
protección, con la satisfacción de los medios ordinarios de defensa.
Dicha tesis fue reproducida,
por ejemplo, en la sentencia T-639 de 1997[10]
en la cual los propietarios de un edificio de apartamentos y oficinas en un
sector de la ciudad de Bogotá se vieron gravemente afectados por la construcción
de un inmueble contiguo. En aquella oportunidad la Corte Constitucional consideró
que no existían herramientas judiciales eficaces que le hicieran frente a la
vulneración de los derechos fundamentales como la vida, la tranquilidad y la
vivienda digna, e infirió que la tutela procedía como mecanismo definitivo
debido a la indefensión presente en el caso. De esta jurisprudencia de hace
necesario destacar los siguientes párrafos:
“En realidad, el control administrativo
que ejerce la autoridad correspondiente en materia de obras, como lo manifestó
en su oportunidad la Alcaldesa Local de Chapinero, se limita a verificar que el
constructor cuente con la respectiva licencia para ejercer su actividad y que
se atenga a los términos y condiciones en los cuales fue expedida, razón por la
cual, en caso de violación, la autoridad competente no puede imponer más
sanciones que la demolición de lo construido sin licencia o con incumplimiento
de la misma, y multas sucesivas entre medio y doscientos salarios mínimos
legales mensuales.
“El régimen de las licencias de
construcción, de otro lado, implica el compromiso para el constructor de
reparar los daños causados con su actividad, pero en manera alguna establece
para él una obligación expresa de prevenirlos. También sucede esto con el
régimen civil dedicado a los daños que se causan a los demás, el cual es de
carácter puramente resarcitorio. Luego, fuerza concluir que los propietarios
de inmuebles que pueden resultar averiados por la construcción de otros, se
encuentran en estado de indefensión para exigir de los constructores reducir al
máximo, en la medida de lo posible, el margen de probabilidades de causar daño;
o sea, no existe un régimen preventivo propiamente dicho en esta materia, sino
que aquellos que vean amenazadas su propiedad o persona por razón de la
actividad legal de la construcción, tienen a su alcance dos salidas: esperar a
sufrir el daño para luego, si aún existen, perseguir por la vía judicial su
reparación, o evitarlo por sus propios medios y asumir los costos que ello
implique, con la esperanza de que los jueces posteriormente ordenen la
devolución de lo gastado.
(...)
“No existe, en conclusión, mecanismo de
defensa alguno y menos judicial, que permita a los afectados con la actividad
constructora evitar el aumento de la posibilidad de daño, o que los daños
efectivamente causados se agraven, razón por la cual el juez de instancia no
debió entrar en el análisis de la tutela como mecanismo transitorio de defensa,
pues éste supone un medio judicial alternativo que, en el presente asunto, no
existe” (negrilla fuera de texto original).[11]
Así, como
consecuencia de la protección de los derechos derivada de la situación de
indefensión, la sentencia citada ordenó el “traslado” de los afectados a cuenta
de la compañía constructora que originó los daños en sus apartamentos y
oficinas. Precisamente, en aplicación de los diferentes razonamientos antedichos
y teniendo en cuenta las condiciones de la presente acción, la Sala se permitirá
desarrollar en el siguiente apartado, las diferentes subreglas específicas que han
guiado la intervención de la acción de tutela en los casos en que por acción u
omisión de un particular o de la administración pública se afecta la estabilidad
o habitabilidad de una vivienda.
4. Derecho a
la vivienda digna. La vivienda adecuada. Habitabilidad y asequibilidad. Procedencia
de la acción de tutela en los defectos y fallas presentados en un inmueble.
4.1. A partir de
los parámetros fijados en el artículo 51 Superior y el parágrafo 1° del
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, la Corte Constitucional ha establecido los alcances del derecho a
la vivienda digna. Éstos, valga decir, se han desplegado en diferentes
escenarios, entre el reconocimiento de los elementos inherentes a la naturaleza
prestacional del mismo y su excepcional carácter fundamental[12]. Por ejemplo, en la
sentencia C-936 de 2003[13]
la Corte afirmó que la consagración de tal derecho conlleva a la definición de
dos obligaciones generales para el Estado, a saber: “que (i) garantice
seguridad en la tenencia de vivienda y (ii) que establezca sistemas de acceso a
la vivienda”. Además, sobre el contenido o rasgos mínimos de una vivienda
adecuada, en atención a la observación general número 4 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, la Corte advirtió:
“(...) la vivienda no puede, desde un punto de vista material, equipararse a
la existencia de un simple techo que impida la lluvia y el frío o calor
excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca seguridad a la
persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a partir del cual
pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica que la
vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su
habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de
higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan
ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.”
Sobre este
asunto, a propósito de las características implícitas en el concepto de la
“habitabilidad” de la “vivienda adecuada”, vale la pena transcribir un aparte
del argumento número 8 de la observación citada:
“Una vivienda adecuada debe ser
habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité
exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de
Higiene de la Vivienda preparados por la OMS (...)”.
Nótese que dos de
las piezas que conforman la “habitabilidad” son (i) la prevención
de riesgos estructurales y (ii) la garantía de la seguridad física de los
ocupantes. De hecho, vale la pena aclarar, tales aspectos constituyen dos de
las siete condiciones[14]
para que, de acuerdo al Comité, se reúnan las características básicas que abarcan
el concepto de “vivienda adecuada”.
Por supuesto,
tal dimensión del derecho –la habitabilidad- no es la única que se refiere o
remite, directa o indirectamente, a la estabilidad y solidez de la estructura
en la que se materializa el lugar de habitación. Todas, en conjunto, terminan por
asegurar que a través de una forma particular de refugio será posible ejercer los
demás derechos y atribuciones fundamentales. Por ejemplo, en el mismo sentido,
la “asequibilidad”, definida como la existencia de canales y
recursos suficientes para acceder a alguna modalidad de vivienda, exige que se establezcan
vías prioritarias a favor de, entre otros, las víctimas de desastres naturales
o de “las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres” [15].
Consecuencialmente
esta Corporación, en aplicación de tales nociones y teniendo en cuenta que nuestra
Carta erige el mismo bien en un vínculo inescindible con la dignidad, señaló en
la sentencia C-936, citada:
“(...) el derecho a la vivienda digna
implica, entonces, una relación estrecha entre las condiciones de vida digna de
la persona y la garantía de la realización de derechos sociales y colectivos y
el aseguramiento de la prestación eficiente y planificada de los servicios
públicos domiciliarios y servicios públicos asistenciales, requeridos para la
vida en sociedad de una persona. La Corte ha subrayado la importancia de
algunos de estos servicios al considerar las dificultades derivadas de la
ineficiente prestación del servicio de energía eléctrica en zonas urbanas[16]”.
(...)
“27. Para el caso colombiano, de las
consideraciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es
claro que el artículo 51 de la Constitución expresamente regula algunos de los
elementos del derecho a la vivienda adecuada, resultando el espectro de
protección nacional más amplio, habida consideración de su vinculación con la
dignidad humana y la demanda de protección específica a determinadas formas de
asociación para el logro del acceso a la vivienda.”
Así, el complejo
conjunto de atributos jurídicos que suponen la protección del derecho a la
vivienda digna han llevado a que este Tribunal concluya con firmeza que el
Estado protege todos los perfiles, modalidades o situaciones implícitas en la tenencia
de la vivienda y no solamente las formas jurídicas o económicas de acceso a la
propiedad. La naturaleza jurídica del derecho a que se refiere el canon 51 Superior,
fue explicada en estos términos en la sentencia C-936:
“Por otra parte, tales consideraciones
obligan a aceptar que el acceso a la vivienda digna no se refiere
exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues
expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. De lo
anterior surge que corresponde al Estado diseñar varias estrategias financieras
y de situación de recursos para atender distintas modalidades de tenencia de la
vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad sobre los inmuebles. (...)”[17].
4.2. Precisamente,
teniendo en cuenta que la Carta Política dispone la protección de la vivienda
en un sentido amplio, lo que supone –entre otros- el cumplimiento de las
diferentes condiciones establecidas en la observación general número 4 antedicha,
la Corte ha construido una doctrina constitucional alrededor de cada uno de sus
atributos, señalando -de paso- la conexión que puede llegar a existir entre
este derecho, en conexidad con otros de carácter fundamental.
Específicamente,
tal y como se pudo observar en la sentencia T-639 de 1997 -citada-, este
Tribunal se ha ocupado en varios casos de atender a través de la acción de
tutela los reclamos presentados por defectos y fallas en un inmueble que, por
su gravedad, tienen el poder de desconocer los elementos que integran la
vivienda digna o adecuada y de vulnerar -además- otras garantías
constitucionales.
Por ejemplo, en
la sentencia T-1216 de 2004[18],
en un caso en el cual se acudió al amparo debido a que la construcción de una
carretera estaba generando riesgo de deslizamiento a una vivienda contigua,
peligro este que fue confirmado a través de un dictamen pericial decretado por
el juez de primera instancia, la Corte empezó por destacar que el amparo era
procedente, atendiendo que la pretensión de la actora se dirigía a precaver el
derrumbe de su casa y no a calcular los perjuicios o indemnizaciones que se
hubieren generado por la obra. Enseguida concluyó que en orden a proteger los
derechos invocados era necesario establecer, a través de los estudios
geológicos pertinentes, la certidumbre o el grado de riesgo que el
levantamiento de la carretera había producido sobre la vivienda.
Asimismo, en la
sentencia T-325 de 2002[19],
en la que se estudió la solicitud de protección de varias personas que habían
adquirido unas soluciones habitacionales de interés social que presentaban
fallas estructurales y que exteriorizaban grietas, hundimientos y humedad, la
Corte se acercó a la definición del concepto de ciudad y a las propiedades y los
desafíos de la planificación urbana. Más adelante, admitió que dentro de dichos
conceptos la vivienda tiene un lugar destacado, por ser la unidad preponderante
de albergue humano y enseguida, enfocándose en la trascendencia de la actividad
constructora, advirtió: “En la actualidad la construcción de soluciones de
vivienda para todos los estamentos sociales, generalmente se ha entregado a la
iniciativa de los particulares. La construcción privada de vivienda,
especialmente la dirigida al sector popular, infortunadamente se ha
caracterizado por la falta de infraestructura adecuada de servicios, por
condiciones precarias de construcción y por ilegalidad o extralegalidad[20].
|| Es por eso que la obligación social del Estado impuesta por la
Constitución Política, involucra a las autoridades de las ciudades y municipios
para que actúe como contrapeso de la libre actividad privada de la construcción
e impida los desafueros y abusos de esta, mediante la reglamentación y control
de los procesos de urbanización”.
Además, la
sentencia T-325, previo a conceder el amparo de los derechos fundamentales,
diferenció los diversos daños a los que se vieron sometidos los actores y
también así, las acciones pertinentes para hacerle frente a cada uno de ellos
en contra de la compañía privada de construcción y la administración municipal.
En lo que se refiere a la acción de tutela, la Corte afirmó lo siguiente: “En
el asunto que ocupa la atención de la Sala, el daño individual que se busca
prevenir y proteger a través del amparo excepcional de tutela se encuentra
relacionado con el derecho fundamental a la vida de los
individuos que se encuentran habitando los inmuebles que fueron definidos como
de “afectación alta” y que amenazan un desastre inminente. El hecho de
que las viviendas no se hayan derrumbado y no hayan ocurrido un suceso
lamentable desde 1999, no descarta la posibilidad de que ocurra en el futuro.
Precisamente las labores de prevención se encaminan a evitar que ocurran
desgracias si existen elementos de juicio suficientes para suponer que un
movimiento telúrico puede echar por tierra fácilmente las construcciones, ¿qué
fundamento lógico hace que la sociedad constructora descarte la ocurrencia del
fenómeno natural en el futuro, cuando la ciencia y tecnología actual no puede
pronosticar el lugar, el tiempo, ni la intensidad de los temblores?.”
Unos casos
semejantes se estudiaron en las sentencias T-626 de 2000[21] y T-190 de 1999[22]. En los dos
expedientes la solicitud de protección de los derechos fundamentales se
presentó como consecuencia de la indebida ejecución de una obra pública que
trajo como consecuencia la afectación de las viviendas de los accionantes, bien
por presentar agrietamientos y fisuras o por la filtración de aguas negras. Bajo
tales condiciones, la primera coyuntura abordada por la Corte fue la posible
inutilidad de la acción de tutela, teniendo en cuenta que los actores poseían
las acciones civiles y administrativas para plantear sus reclamos. En
respuesta, se destacó que el amparo era el medio más idóneo para garantizar la
protección del derecho a la vida, bajo los siguientes argumentos: “En
efecto, en opinión de la Corte, si bien es cierto, que las acciones civiles de
responsabilidad extracontractual o inclusive la eventual acción contencioso
administrativa de reparación directa, pueden resultar idóneas para resolver
parcialmente el caso subexamine, ellas apenas poseen una finalidad
estrictamente reparadora o indemnizatoria de los daños causados por el
negligente comportamiento del contratista del municipio, o de la conducta
antijurídica de las autoridades públicas, ya sea por hechos propios o por
personas que estén bajo su subordinación o a su cuidado, ora por la maniobra de
actividades peligrosas, todo lo anterior cuando el mecanismo a utilizar sea la
acción civil, o eventualmente, para que solidariamente responda la
administración y el contratista, por la mala ejecución de la obra cuando se
esté en presencia de la acción contencioso administrativa de reparación, pero a
no dudarlo, a juicio de la Sala de Revisión de la Corte, las mismas resultan
ineficaces para tutelar derechos de carácter fundamental como la vida, derecho
que para el caso concreto se encuentra en peligro y que es el fin último que se
pretende proteger con esta acción de tutela. || Ahora bien, es este
orden de ideas estima la Sala que, el interés de la actora no encaja en lo
anteriormente planteado, vale decir obtener una simple indemnización, ya que su
intención no es obstaculizar el desarrollo de la obra pública de la
canalización de la quebrada de La Chanflanita”, sino que se “tomen por parte de
la administración y del contratista las disposiciones conducentes a evitar el
contínuo debilitamiento de las estructuras de las paredes y pisos de su
vivienda, los cuales ponen en peligro el derecho a su vida y al de sus
familiares.”
Finalmente, sobre
el tema también vale la pena citar la sentencia T-237 de 1996[23] en la que la Corte
protegió el derecho a la vida de una familia que fue afectada por una obra
ejecutada por una Empresa de Acueducto. En efecto, en esta jurisprudencia se comprobó
que el agrietamiento que presentaba la vivienda de los actores, así como los
documentos y pruebas allegados al expediente, permitían concluir que sus vidas
corrían peligro.
De modo que la
Corte Constitucional sí ha aceptado la utilidad de la acción de tutela frente a
las fallas presentadas en una vivienda, cuando quiera que de la gravedad de los
defectos se infiera el desconocimiento de derechos como la vida, la salud o el
trabajo y, en consecuencia, ha determinado cuáles son los efectos y límites que
el amparo ostenta frente a los diferentes tipos y grados de amenaza o riesgo. A
su vez, ha aclarado que los alcances de la acción constitucional incluye los
actos u omisiones en que hubieran incurrido las autoridades públicas o los particulares,
atendiendo que en el último caso la relación contractual entre el constructor y
el propietario del inmueble puede desequilibrarse y generar una situación de
indefensión, según el origen, la categoría y la gravedad de los daños presentes
en el inmueble.
Ahora bien, previo
a analizar el caso concreto, también se hace necesario estudiar los alcances del
derecho de petición invocado por la actora. Teniendo en cuenta la naturaleza
jurídica de los entes demandados, la Sala reiterará la jurisprudencia relativa
a las peticiones presentadas ante las autoridades públicas y los alcances del
mismo derecho cuando es presentado ante personas o sociedades de estirpe privada
o particular.
5. Derecho de
petición. Aplicación excepcional a las relaciones entre particulares. Reiteración
de jurisprudencia.
5.1. El artículo 23 de la Constitución Política, consagró el derecho
de petición como la facultad que tiene toda persona para presentar solicitudes respetuosas
a las autoridades por motivos de interés general o particular y obtener de
ellas una pronta resolución. Por tanto -ha reiterado la jurisprudencia- el
núcleo esencial de este derecho no se limita a la simple obtención de respuesta
por parte de la entidad a la cual se ha dirigido el solicitante, sino que “reside
en la resolución pronta y oportuna de la cuestión”[24].
De hecho, la
Corte ha insistido en que este derecho tiene como naturaleza o énfasis la
creación de espacios que permitan la participación de los ciudadanos en las
decisiones que les afectan o interesan[25].
En la sentencia T-1160A de 2001[26]
se relacionaron las características generales de éste, de la siguiente manera:
“a) El derecho de petición es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho
de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamenta.
g). En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. (...)
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”[27]
5.2. Ahora bien,
tal y como se observa, aún cuando el derecho de petición frente a particulares
no ha sido reglamentado por el legislador, la Corte a través de su
jurisprudencia ha señalado unos lineamientos generales para determinar la
procedencia de este derecho, distinguiendo tres situaciones muy específicas:
“a. Cuando el particular presta un servicio público
o cuando realiza funciones de autoridad.
“b. Cuando el derecho de petición constituye un
medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental. Caso en el que
puede protegerse de manera inmediata.
“c. Cuando el particular demandado no
actúa como autoridad, el derecho de petición, será un derecho fundamental sólo
cuando el legislador lo reglamente”.[28]
Así lo señaló la sentencia SU-166 de 1999[29], en donde además se precisó:
“3. En múltiples oportunidades la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo 23 de la
Constitución y de manera específica el alcance del derecho de petición cuando
se dirige contra particulares. Para ello ha señalado algunas reglas, a saber:
“- La Constitución de 1991 amplió el
alcance del derecho fundamental de petición, pues se predica respecto de la
administración y de las organizaciones privadas. Empero, en relación con estas
últimas su ámbito de aplicación es limitado.
“En cuanto al ejercicio de este derecho
contra particulares deben distinguirse dos situaciones. La primera, si la
organización privada presta una servicio público o si por la función que
desempeña adquiere el status de autoridad, el derecho de petición opera como si
se tratase de una autoridad pública[30].
La segunda, cuando el sujeto pasivo del derecho de petición es una organización
que no actúa como autoridad, sólo opera cuando el Legislador lo haya
reglamentado[31].
Por lo tanto, la posibilidad de ejercer el amparo de este derecho, contra
particulares, depende del ámbito y de las condiciones que señale el Legislador.
“- La extensión del derecho de petición
a particulares que no actúan como autoridad, sólo es procedente cuando aquel es
el instrumento para garantizar otros derechos fundamentales, como quiera que
este derecho no puede implicar una intromisión indiscriminada y arbitraria en
el fuero privado de quienes no exponen su actividad al examen público.[32]” (Negrilla y
subrayado fuera del texto original).
Adicional a lo
anterior, hay que tener en cuenta que en reciente decisión, la Corte articuló la
exigibilidad del derecho de petición entre particulares de acuerdo a los
factores materiales de poder presentes en la relación privada. En efecto, en la
sentencia T-377 de 2007[33],
en la que se citaron las motivaciones de la Asamblea Nacional Constituyente
respecto de este derecho fundamental[34],
se concluyó que “(...) aunque el legislador no haya aún regulado la materia,
esta Corporación, interpretando el artículo 23 de la Carta ha señalado que si
un particular asume una posición de supremacía material -con relevancia
jurídica- frente al usuario, que rompe el plano de igualdad que en principio
puede predicarse de las relaciones entre los particulares, y por ende está en
capacidad de vulnerar un derecho, será posible el ejercicio del derecho de
petición en los términos del artículo 23 de la Carta”.
Así pues, en la
efectividad del derecho de petición dentro de las relaciones entre
particulares, debe efectuarse un escrutinio que permita determinar la relación auténtica
de poder y su relevancia jurídico-constitucional. Dicho examen permitirá
determinar si la exigibilidad judicial del derecho es procedente conforme a
cualquiera de los eventos establecidos por la jurisprudencia constitucional, es
decir, porque uno de los particulares presta un servicio público o cumple
funciones de autoridad, porque la tutela del derecho se hace necesaria para la
protección de otro derecho fundamental, porque en dicha relación el legislador
reguló expresamente la aplicabilidad del derecho o, finalmente, porque en la
relación se distingue la existencia de una supremacía material que rompe sus
condiciones de igualdad.
Bajo los
parámetros antedichos, en los que se ha establecido el régimen de
procedibilidad de la acción de tutela en las relaciones entre particulares y las
condiciones de exigibilidad de la vivienda digna y el derecho de petición, se
procederá a revisar, en concreto, los fallos proferidos por el Juez Once Penal
Municipal y el Juez Cuarto Penal del Circuito de Barranquilla, en razón de la
acción de tutela interpuesta por la señora Marta Luz Sanz Borja.
6. Caso
concreto.
6.1. La actora
presenta acción de tutela a favor de sus derechos de petición y vivienda digna.
Ello por cuanto su conjunto residencial y su apartamento presentan fisuras y
agrietamientos causados por la inestabilidad de los terrenos en donde fue
construido el inmueble. Indica que el estado actual de su morada ha creado en
ella y sus hijos menores un sentimiento constante de zozobra, agravado por las intervenciones
de algunas autoridades distritales en las que declaran y describen el riesgo
inminente de un deslizamiento. Específicamente, a cerca de los desperfectos que
sufre su residencia, la actora manifiesta lo siguiente
“Desde la entrega de los apartamentos
hace cerca de tres años, estos han presentado fisuras y agrietamientos, lo
mismo que las áreas comunes como las piscinas, y el salón de eventos. Los
andenes, muros de cerramiento y el parqueadero han presentado hundimientos y
ruptura de la capa asfáltica. El muro de contención del edificio ubicado en los
bloques 8, 9, 10, 11 se fracturó en Septiembre y Octubre del año pasado,
provocando el hundimiento de los parqueaderos ubicados en los bloques 10 y 11,
los apartamentos del primer piso de estos bloques se agrietaron
considerablemente. El bloque más afectado es el 5 que a pesar de colocarles en
dos ocasiones pilotes adicionales todavía sigue presentando fisuras. Los
bloques 6, 7, 2 y 3 se han separado notablemente y ni que decir de los daños
presentados en la tuberías de agua potable y de aguas servidas. Estos daños
continuos se presentan especialmente en la época invernal y para los meses de
septiembre, octubre y noviembre y para la época de navidad el conjunto que
debería verse mejor siempre se encuentra lleno de trabajadores, bolsas de
cemento, escombros, polvo y toda clase de materiales utilizados para mitigar
las fisuras y agrietamientos mencionados. La firma ALEJANDRO CHAR Y CIA LTDA,
los arregla inmediatamente pero nuevamente vuelven a aparecer y hasta ahora
tres años más tarde las áreas comunes no han podido ser entregadas a la
administración porque cada vez que quieren hacerlo se presentan nuevos daños”.
Por su parte,
las dos demandadas se opusieron a las pretensiones del amparo. Pese a que ninguna
negó la inestabilidad de los terrenos que se encuentran ubicados en el barrio
“campoalegre”, específicamente en donde se encuentra ubicado el conjunto
residencial, las dos replicaron que han ejecutado las obras necesarias para
garantizar la estabilidad de los apartamentos y el bienestar de las familias
que habitan allí. Asimismo alertaron que dentro de su competencia han atendido
los escritos y peticiones que han presentado la actora o los demás residentes
de “Altos del Campo”. El distrito, además, advirtió que declaró la “urgencia
manifiesta”, amplió la “zona de riesgo” y reubicó las familias que
se encontraban dentro del mismo.
La constructora,
por su parte, censuró la procedencia del amparo en contra suya, teniendo en
cuenta su condición de persona de derecho privado y, sin embargo, aclaró que la
construcción del conjunto residencial cumplió con las condiciones legales y
técnicas aplicables. Finalmente ésta advirtió que la tutela es improcedente
pues existen otros mecanismos de defensa judicial para atender las pretensiones
consignadas en la demanda. De manera puntual, sobre las aseveraciones depositadas
en el escrito que sustenta la acción de tutela, afirmó lo siguiente:
“Todas las afirmaciones que trae a
colación la accionante no son mas que información de tipo alarmante que no han
sabido transmitir al público, de tal manera que no puede tomarse como cierto
algo que corresponde a comentarios periodísticos y no ha (sic) estudios
serios y responsables como los que si (sic) elabora la empresa que
represento, antes de adelantar cualquier tipo de construcción (...)
“Cuando se compra un inmueble nuevo, es
decir acabado de construir, se tiene que estar conciente de los posibles
asentamientos que presenta cualquier construcción y por lo tanto las fisuras
que van a presentarse durante los primeros tiempos, estas locativas han sido
ampliamente atendidas por la empresa y no tratando de ocultar problemas peores
como afirma la accionante sino acudiendo a los llamados de nuestros clientes y
atendiendo sus problemas como una empresa seria y responsable (...)”.
Las instancias
judiciales que conocieron del amparo, denegaron la protección de los derechos
invocados. Las dos, como primera medida, corroboraron que la actora solamente
presentó una petición dirigida a la constructora en la que, consideran, no
existe una solicitud concreta que haya sido desatendida por el particular. Los
demás reparos, anotan, pueden plantearse ante la justicia civil, en la que con
el uso de las acciones ordinarias se puede calcular la certeza del daño así
como el monto de la posible indemnización.
6.2. Pues bien,
bajo los anteriores fundamentos, lo primero que resalta la Sala dentro de la
acción interpuesta por la señora Sanz Borja, en detrimento de los argumentos
esbozados por los jueces de instancia, es que ella no se interpone con el
objetivo de perseguir una indemnización, la declaración de los vicios que podrían
afectan su vivienda o la determinación cualquier otra responsabilidad civil o
administrativa, contractual o extracontractual. No. De entrada se evidencia que
la tutela de los derechos fundamentales se dirige estrictamente a solicitar la
reubicación de ella y de su familia frente a lo que considera, es un peligro
latente en contra de su integridad, la de su esposo e hijos, y una vulneración
actual de su tranquilidad.
Lo anterior, sin
lugar a dudas y en aplicación de las subreglas establecidas por la Corte
Constitucional acerca de la utilidad de la acción de tutela para proteger el
derecho a la vivienda digna o apropiada en conexidad con la vida, justifica la
procedencia del presente amparo constitucional. Si bien es cierto la actora puede
recurrir a la jurisdicción administrativa o civil para reclamar los perjuicios
económicos actuales que se puedan generar de los defectos presentes en su
vivienda, también lo es que la acción de tutela es procedente para evitar y
prevenir el menoscabo irreparable –mortal- del derecho a la vida, debido a la hipotética
ocurrencia de un desastre o el desplome del inmueble.
La Constitución
Política no se limita a la protección material o económica del ciudadano o a la
simple garantía compensatoria de los daños sufridos sino que, a partir del
régimen de obligaciones aplicable a los particulares y los servidores públicos[35], concibe explícita e implícitamente
la existencia de mecanismos administrativos y judiciales a partir de los cuales
sea posible defender la vida, no solamente a partir de catástrofes ciertas o
indiscutibles, sino también de todos aquellos peligros o riesgos que amenacen
cualquiera de las valores contenidos en la Carta. Sobre estos eventos, debido a
su naturaleza y virtudes, dentro de las cuales se cuenta su dimensión
preventiva, tiene una vocación especial la acción constitucional contenida en
el artículo 86 Superior.
En concordancia,
la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara: frente a los eventos en
los cuales se detecte un menoscabo palpable o una amenaza acreditada de la vida
o la integridad de los ocupantes de un inmueble, ante el cual las autoridades o
particulares se han visto inoperantes o negligentes, la acción de tutela se
erige en el instrumento judicial principal al cual pueden acudir los ciudadanos
en búsqueda de la protección de su integridad.
Agregado a lo
anterior, es decir, a la seriedad de la amenaza que alega la actora en su
escrito tutelar, es necesario tener en cuenta que el presente amparo es
invocado en contra del Distrito y de una sociedad constructora de naturaleza
privada. Esto obliga a la Sala a que, conforme a las condiciones de
procedibilidad de la acción de tutela contra particulares, determine si de los
hechos supuestamente lesivos, concretados en la categoría de la amenaza que
sufre la actora y su familia, también se puede evidenciar la existencia de una
situación de subordinación o de indefensión.
De hecho,
recordemos, frente a la categoría o certeza de la amenaza, una de las
instancias judiciales descartó la pretensión de esta acción pues consideró que
establecer el riesgo sobre los derechos fundamentales invocados conllevaba la
práctica de unas pruebas técnicas, lo que era contrario a la celeridad e
informalidad de la acción de tutela. Por su parte, la sociedad constructora descartó
la trascendencia de la demanda pues consideró que la misma se fundamentaba en
información “alarmista” que no se equipara a los estudios que desarrolló cuando
construyó el conjunto residencial.
6.3. Pues bien,
frente al primer reparo la Sala debe reiterar la subregla contenida en la
sentencia T-237 de 1996 –citada- e inferir tajantemente que la naturaleza de la
acción de tutela no justifica la inoperancia de los jueces de instancia y menos
aún la renuncia a practicar las pruebas que sean necesarias para dictar una
decisión de fondo. En los términos de la sentencia citada, es necesario
advertir: “No sólo porque de manera genérica la Constitución Nacional
-artículo 2o.-, encarga a las autoridades de la República la protección de la
vida, honra, y bienes, entre otras cosas, de todos los residentes en Colombia,
sino porque específicamente el artículo 86 ibídem, encomienda a los jueces la
delicada labor de proteger los derechos fundamentales de las personas, es
que se hace indispensable la práctica de las pruebas dentro del trámite de la
acción de tutela cuando en el expediente no obren elementos de juicio
suficientes para decidir. (...) El juez constitucional no puede
limitarse a adoptar una decisión, solo para entender formalmente cumplida su
labor, ni escudarse en el trámite sumario de esta acción para abstenerse, por
ejemplo, de solicitar informes, o de ordenar una inspección judicial. No!; el
juez tiene que verificar la existencia de la vulneración o amenaza del derecho
fundamental y su autor, para así impartir la orden tendente a su
restablecimiento, de lo contrario dejaría desprotegido al peticionario”.
6.4. Ahora bien,
frente al segundo reparo, es decir, el sustento de la situación de zozobra que
dice sufrir la actora como consecuencia de las acciones y omisiones achacadas a
la administración distrital y a la sociedad constructora, es imperativo
remitirse a las diferentes pruebas allegadas con motivo de la acción,
comenzando por aquellas que -precisamente- fueron anexadas durante el trámite
de la primera instancia.
6.4.1. Así las
cosas, en primer lugar, es necesario indicar que obra en el expediente la afirmación
de la actora y la aceptación de los demandados, del título de propiedad que
ostenta sobre un apartamento ubicado dentro del conjunto residencial “Altos del
Campo”, en la calle 84B con carrera 41D. A su vez, se destaca en la acción, el
inmueble está ubicado en el barrio Campoalegre del Distrito de Barranquilla, en
el sector conocido como el “tobogán”. Adicionalmente, la actora allegó el
conjunto de instrumentos que sustentan su preocupación: el riesgo de derrumbe
que afecta su vivienda.
6.4.2. Por una
parte, anexó un informe de instrumentación efectuado en ese barrio, el 22 de
agosto de 2006, en el que se concluye lo siguiente: “[s]e observa en forma
clara el movimiento de un gran deslizamiento de tierra que involucra el tobogán
(calle 84B) entre carreras 41D y diagonal 83A”. Así también, se clasifican
las fallas que afectan los diferentes sectores que componen ese lugar de la ciudad
incluyendo, en el numeral 8 del “inclinómetro” una falla por 5.5 metros que
afecta la “calle 84B frente conjunto residencial Altos del Campo”. En
este estudio, al final, se afirma lo siguiente: “[e]l riesgo mayor consiste
en que está involucrado en el movimiento el sector de los edificios de Altos
del Campo, y el riesgo es muy alto en el caso de que se presenten movimientos
de gran magnitud en estos edificios”[36].
6.4.3. Más
adelante también se allegó un aparte de la “evaluación geotécnica de las
laderas occidentales de Barranquilla”, efectuado por el INGEOMINAS y el
DADIMA[37]
(vid. infra. 6.5.3.1.). En éste, vale la pena destacar, se concluye que algunos
de los factores de inestabilidad en las laderas lo constituyen “la
implementación de viviendas, la infraestructura vial, las actividades mineras y
la producción agrícola”, que han deteriorado la cobertura vegetal de la
zona, acelerando “los procesos denudativos naturales”.
Más adelante,
sobre la influencia que el crecimiento urbano ha tenido sobre la irregularidad
de los terrenos, el estudio textualmente agregó: “El panorama anterior se
agrava si se mira el hecho de que varios de los cauces naturales han sido
completamente rellenados con escombros y tierra, con el fin de acondicionar el
terreno para la construcción de viviendas, sin que se haya construido un
sistema de drenaje sustitutivo. Lo anteriormente consignado conduce a la
conclusión de que las cuencas poseen una densidad de drenaje pobre o drenaje
imperfecto que implica la saturación de subsuelo en temporadas de alta
pluviosidad, durante periodos más o menos largos. Esta situación favorece la
ocurrencia de deslizamientos en áreas de alta pendiente con suelos de
características similares a los del área y en rellenos no consolidados como
aparentemente son los que se aprecian en algunos sectores”. Así también,
esta evaluación se refirió a las obras de estabilización adelantadas en la
zona: “En el área de estudio se han ejecutado obras civiles de
estabilización que no han tenido un resultado favorable y han colapsado en poco
tiempo de haberse concluido. Tal es el caso de Me Quejo, Las Terrazas y últimamente
el sector del El Silencio”.
Finalmente, este
estudio relaciona el conjunto de recomendaciones a seguir con el objeto de
mitigar la inestabilidad de la zona. Éstas tienen un enfoque integral que parte
de la necesidad de iniciar campañas de reforestación, la adecuación de un
sistema de acueducto y alcantarillado apropiado, el inicio de estudios
neotectónicos, la realización de una topografía y cartografía detallada de cada
zona, garantizar el drenaje natural y artificial de aguas y la evaluación de
las obras de fortificación que se deberían adelantar sobre las construcciones
que hayan presentado fallas, entre otras.
6.4.4. Agregados
a estos documentos técnicos, la actora allegó como prueba de su preocupación varios
reportajes periodísticos[38].
El primero de ellos, la impresión de un artículo del diario La Libertad, al
parecer de octubre 08 de 2006, lleva como título “Jornada ‘Sábados de
Acuerdo’, en servicio tobogán de Campo Alegre” y en él se citan las
palabras del alcalde del distrito de Barranquilla, a propósito de un estudio
geotécnico realizado en esa zona, de la siguiente manera: “Al referirse a
las conclusiones del estudio, el mandata-rio distrital dijo que ‘la situación
es preocupante, hay áreas en donde no se puede seguir construyendo por lo cual
en el transcurso de esta semana vamos a suspender el otorgamiento de licencias
de construcción en algunos sectores, entre ellos del Tobogán hacia arriba y
hacia la iglesia de la 41 D, allí hay deslizamientos activos que tenemos que
controlar construyendo una pantalla adicional a las dos que ya construimos’
(...) Entre las acciones inmediatas adoptadas por la Alcaldía, además de
la suspensión de licencias de construcción, está la compra de 19 casas ubicadas
en un sector crítico para construir allí un parque ecológico, la apertura de
investigaciones a constructores por parte del Iduc y la continuación de las
obras de estabilización de laderas. El Distrito presentó al Gobierno Nacional
un proyecto de solución integral por valor de 100 mil millones de pesos”.
6.4.5. Así
mismo, la actora anexó varios reportajes correspondientes al diario “El
Heraldo”. Uno, correspondiente a la impresión de una nota de análisis, al
parecer del 08 de octubre de 2006, en el que, al igual que el anterior, se
citan las palabras del alcalde y se relacionan las obras que se deben adelantar
para mitigar los deslizamientos. Otro, del 14 de noviembre de 2006, fue
titulado “En ladera noroccidental de Barranquilla. Ingenieros piden
suspender nuevas urbanizaciones” y en él se da cuenta de la complejidad
geológica presente en algunos terrenos, se solicita la evaluación de las
diferentes construcciones de la zona y se propone suspender la edificación de
más viviendas “hasta tanto se determinen las limitaciones que se deben
imponer y las obras que se les debe exigir a estos proyectos”. El último
corresponde al artículo denominado “Deslizamiento cerca de ‘El tobogán’”,
publicado en la edición del día 20 de noviembre de 2006, en donde se hace
referencia al desplome de “una banca escalonada y una gran placa del muro de
contención de la vía de la carrera 41D con 84B, barrio Campoalegre, cercano al
sector conocido como ‘El Tobogán”.
6.4.6. Además,
sin perjuicio de lo anterior, la actora también adjuntó dos órdenes de servicio
expedidas a favor de sus dos pequeños hijos, por parte de la EPS Coomeva, para
que asistan a una cita por psicología[39].
Adicionalmente, allegó los derechos de petición que se han elevado a la
constructora y al distrito demandado, en razón de las deficiencias presentes en
la vivienda. El primero de ellos, fechado octubre 17 de 2006, fue presentado
ante la gerente de la constructora por parte de la administradora del conjunto
residencial y otras personas, y en él se consulta la “posición oficial de la
Constructora (...) ante los evidentes movimientos con amenaza de
deslizamientos que afectan los terrenos donde se encuentra ubicado el conjunto
residencial (...)”[40].
La segunda petición es suscrita por la señora Sanz Borja, el 25 de octubre de
2006 y se dirige a la constructora con el objeto de requerir unos arreglos
locativos de su apartamento consistentes en la reparación de unas puertas, la
atención de malos olores producidos por un problema de ventilación y,
finalmente, la restauración de una humedad presente en una de las paredes[41]. Adicionalmente, en
derecho de petición formulado por la junta de administración del conjunto
residencial ante la oficina de atención y prevención de desastres del distrito
de Barranquilla, el 23 de octubre de 2006, se solicitó que se efectuara un
estudio técnico en el que se determinara la real amenaza en la que se
encuentran las familias del conjunto residencial[42]. Por último, en
solicitud fechada 11 de octubre de 2006, la administradora y la presidenta del
consejo de administración del conjunto residencial solicitaron al alcalde
distrital que visitara el conjunto y comprobara los problemas que aquejan las
diferentes unidades residenciales.
6.4.7. También
se adjuntaron, en formato digital, copiados en un disco compacto, 84
fotografías y cuatro películas de lo que -al parecer- es el exterior y el
interior del conjunto residencial “Altos del Campo”. Al mismo tiempo, es decir,
dentro del trámite de la primera instancia, y en el mismo formato, se adjuntó el
“Plan maestro de manejo y estabilización de los deslizamientos en el barrio
Campoalegre de Barranquilla” elaborado por firma Geotecnología Ltda. en
septiembre de 2006[43].
En este estudio -destaca la Sala- se hace un balance sobre el estado actual y
futuro de los terrenos a partir de su comportamiento histórico y su composición
físico-química. Así, uno de los primeros análisis que se hace necesario
resaltar es la determinación de las “zonas de amenaza geotécnica”,
en las cuales se incluye el sector en donde vive la accionante. En efecto, de
la evaluación de las laderas nor-occidentales del distrito de Barranquilla se
logra distinguir la existencia de tres zonas con diferentes niveles de amenaza[44]; ellas son las siguientes:
“Zona 3 Zona de baja susceptibilidad a movimientos
“Zona 2 Zona de arcillas sensitivas susceptibles a
movimientos
“Zona 1 Zona con evidencias de movimientos”
De estas agrupaciones
geográficas, el estudio incluyó el conjunto residencial en donde vive la señora
Sanz Borja dentro de la zona 1[45],
es decir, ubicó su vivienda dentro de la zona con evidencias de movimientos.
Como tal, dentro de la descripción de las características del mismo, afirmó: “En
esta zona se han presentado afectaciones a las construcciones existentes, con
evidencias de continuar presentando movimientos posteriormente. || Los
movimientos son principalmente de reptación o Soliflucción con movimientos
superficiales relativamente grandes, los cuales disminuyen con la profundidad.”
En seguida, como parte de la definición de las limitaciones geotécnicas de
este sector, el estudio precisó lo siguiente: “La zona presenta importantes limitaciones
geotécnicas relacionadas con los movimientos que están ocurriendo, los cuales
están produciendo agrietamientos de las obras de infraestructura existentes. Estos
movimientos de reptación o solifucción no son estabilizables técnicamente”.
Finalmente, a manera de observación, se incluyó lo siguiente: “Estas áreas
presentan condiciones geológicas y geomorfológicas similares a las de las zonas
donde se han desarrollado deslizamientos de importante magnitud (Las Terrazas,
Carson Mirador, etc) y a los sectores que presentan evidencias actuales de
movimiento como grietas”.
Adicionalmente,
dicho estudio identifica una zona “1A”, en la que se relacionan tres
(03) “movimientos principales”, teniendo en cuenta los lugares en donde
se han registrado deslizamientos recientes. De esta clasificación vale
la pena tener en cuenta, debido a la cercanía con la residencia de la actora,
quien -recordemos- vive en la calle 84B con carrera 41D, el que se denominó
como “segundo movimiento principal”. De éste el estudio textualmente
indica lo siguiente: “Este deslizamiento ha tenido una evolución importante
en los años 2005 y 2006 y amenaza un sector urbanizado importante del barrio
Campoalegre. || El deslizamiento afecta la calle 83C, 84, 84A, 84B y
parcialmente la calle 85, afectando las construcciones existentes en la zona.
|| Como elemento importante de infraestructura se encuentra afectada la
calle 84B conocida como El Tobogán. La profundidad de la superficie de falla en
la parte central del deslizamiento es de aproximadamente 9.0 metros y en el
sector de El Tobogán es de aproximadamente 6.0 metros”.
Además, esta
investigación identificó cuáles son las limitaciones más relevantes que se
presentan en las zonas 1 y 1A. Sobre el particular explicó lo siguiente: “La
zona 1A del barrio Campoalegre presenta limitaciones geotécnicas importantes
las cuales son muy difíciles de mitigar con obras de ingeniería. || En
la situación de amenaza geotécnica actual no se puede garantizar la estabilidad
de los sectores que comprenden las zonas 1 y 1A. Igualmente estas zonas se
podrían ampliar en el futuro a mediano plazo y afectar algunos sectores de la
zona 2, los cuales no es posible identificar con la información recolectada. Aunque
es conveniente y necesario la construcción de obras de mitigación de las
amenazas, debe tenerse claridad que no es viable técnicamente la estabilización
total y definitiva de las zonas 1 y 1A.” (negrilla fuera de texto
original).
Agregado a lo
anterior, el estudio prosiguió su análisis haciendo un estudio histórico de las
fotografías aéreas de las laderas y de las precipitaciones que se presentan en
la zona. De éstos se concluyó que los primeros movimientos de tierra se
registraron, por lo menos, en 1998 y que fueron causados principalmente a
partir de los procesos de urbanización, la modificación de la capa natural y la
alteración del drenaje de aguas subterráneas[46].
A continuación, relacionó
año a año la evolución de los deslizamientos. Lo que al comienzo -esto es, en
el año 1998- se podía definir como incidentes aislados o registrados
puntualmente en una de las vías del sector, se ha ido extendiendo y fue
afectando progresivamente a varias construcciones de la zona[47].
A esta altura del informe es importante destacar que a medida en que se
incrementaron las construcciones se fueron extendiendo y agravando las
condiciones de inestabilidad de los terrenos. Sobre este aspecto el estudio
afirmó: “Entre los años 1999 y 2003 se continuó con el proceso de urbanización
del barrio Campoalegre. A medida que se avanzaba el proceso de urbanización se
producía la aceleración del movimiento y ampliación de las grietas relacionadas
con el deslizamiento de la carrera 38. || El deslizamiento evolucionó en
forma paralela a la evolución del proceso de urbanización.”
Los movimientos
de tierra, sin embargo, no se limitaron a los deslizamientos registrados en la
carrera 38. Durante el año 2004 se hace evidente -de acuerdo a los datos
consignados en el estudio- que los conjuntos residenciales empiezan a verse
afectados de muchas maneras[48].
A lo largo del año 2005 los deslizamientos siguieron registrándose. De hecho,
en junio 13 el distrito expidió el Decreto 0092 en donde declara la urgencia
manifiesta para contratar unas obras de estabilización. No obstante, en
noviembre de ese año se relacionan, entre otros, los efectos que dichos
movimientos de tierra están generando sobre el conjunto “Altos del Campo”, bajo
los siguientes términos: “Se presenta gran cantidad de grietas en los
edificios y cerramiento nor-oriental del conjunto residencial Altos del Campo
(Foto No. 48). De igual manera desplazamientos de una torre con respecto a la
otra.” También en 2006 el documento presenta un listado de las fallas que aquejan
las edificaciones del sector pero, de la misma forma, se relacionan las
diferentes medidas que se fueron implementando por parte del distrito y de los
constructores, para mitigar o prevenir los efectos de los deslizamientos[49]. De la evolución
registrada por los diferentes movimientos de tierra presentes en el barrio
Campoalegre, vale la pena destacar las siguientes conclusiones:
“5. En marzo de 2005 el Distrito de
Barranquilla inició obras para intentar estabilizar el deslizamiento de la
carrera 38 y adecuar las vías del sector, incluyendo la carrera 38 para
permitir el transito vehicular.
“6. Las obras construidas tanto por el
Distrito de Barranquilla como por los urbanizadores no han sido suficientes
para estabilizar el movimiento principal No. 1, el cual es de gran magnitud y
complejidad, y es prácticamente imposible de estabilizar; sin embargo, las
obras construidas tanto por el Distrito de Barranquilla como por los
urbanizadores han permitido manejar temporalmente el problema sin riesgos
grandes para la comunidad del barrio Campoalegre. A pesar de la gran magnitud
de los movimientos, no se han presentado hasta el momento pérdidas de vidas
humanas y se ha permitido en forma continua la movilidad o facilidad de
transporte de la comunidad.
“Los movimientos se
encuentran activos.”
A continuación
el estudio se enfocó en el diagnóstico geotécnico del problema, para lo cual relacionó
y analizó el origen de los deslizamientos. Así pues, los factores geológicos de
estos movimientos de tierras están regidos por la composición de los terrenos (en
el análisis bajo cita se les denomina arcillas marinas sensitivas o “arcillas
de Barranquilla[50]”)
y su debilidad o delicadeza ante las corrientes de agua superficiales y
subterráneas que se incrementan en época de lluvias. La aparente estabilidad de
estas tierras –insiste- se alteró decisivamente con la progresiva extensión de
los procesos de urbanización[51].
Más adelante, la
investigación se ocupó de establecer la “posibilidad de estabilización”
de estos suelos. Sobre este aspecto, tajantemente afirmó: “No se conoce de
un sistema eficiente y confiable de estabilización de las arcillas marinas
sensitivas. En la mayoría de los casos históricos conocidos de este tipo de
arcillas, los procesos evolucionaron generándose deslizamientos catastróficos.
(...) Aunque la estabilización total de las laderas del barrio Campoalegre,
en nuestro criterio no es viable técnicamente se pueden intentar obras para
mitigar parcialmente la amenaza.” Las construcciones que mitigarían los
movimientos de tierra –destaca el documento- estarían enfocadas en la
contención, con estructuras ancladas en estratos profundos, y en el
drenaje de las aguas, tanto superficiales como subterráneas, pero, sin embargo,
las mismas no garantizarían la estabilidad total del sector, aunque sí
disminuirían los niveles de riesgo para sus residentes.
Finalmente, este
trabajo fijó cuáles son las amenazas y riesgos que afrontan los residentes del
barrio Campoalegre en el distrito de Barranquilla. En este capítulo insistió en
la extensión progresiva de los movimientos de tierra, no obstante las obras de mitigación
que se ejecuten[52].
Conforme a estas aseveraciones concluyó que los riesgos son los siguientes:
“a. Deterioro y colapso probable de obras de infraestructura y
viviendas.
“b. Posibilidad de pérdidas humanas si ocurren procesos rápidos
de deterioro y colapso.”
Así, bajo estas
previsiones, el estudio reagrupó los deslizamientos y ubicó el lugar de
residencia de la actora dentro de la “Amenaza y riesgo del movimiento No. 2”.
Sobre este sector, teniendo en cuenta evolución y sus condiciones actuales, el
documento pronosticó lo siguiente:
“Al saturarse la masa deslizada en los
próximos meses o años deben esperarse los siguientes efectos:
“La calle 84B (tobogán)
puede ser bloqueada por el deslizamiento.
“Se podría presentar el colapso de las
construcciones involucradas dentro del deslizamiento.
“El deslizamiento podría
remontarse para unirse con el deslizamiento No.3”.
Por último,
teniendo en cuenta los diferentes niveles de amenaza, este trabajo llamó la
atención sobre las obligaciones que deben soportar los urbanizadores y el
distrito para poder contrarrestar la degradación de los sistemas naturales de drenaje
y sub-drenaje y los movimientos de tierra. Resaltó la imposibilidad de
establecer una estrategia única para hacer frente al problema, debido a la
composición físico-química de los terrenos, y previno que es necesario efectuar
estudios detallados “de susceptibilidad y amenaza para poder cuantificar los
riesgos y determinar los planes de manejo que se necesite implementar”.
6.4.8. Como
contrapartida, al trámite de la acción durante la primera instancia se allegó
el estudio de suelos del proyecto de vivienda “altos del campo” realizado –al
parecer- en el año 2002[53].
En éste se da cuenta de la ejecución de cinco (05) perforaciones, con
profundidades que fueron de 7 a 10 metros, en el lote en donde se construyó el
conjunto residencial. El análisis del suelo detectó que en este sector
predominan los depósitos de arcillas y arenas. Sin embargo, en cuanto al nivel
freático, anotó lo siguiente: “Los sondeos no indicaron presencia de agua
libre. En nuestra opinión esta situación es el reflejo de la estación de verano
predominante en la época en que se adelantaron las investigaciones de campo. Es
importante anotar que el nivel de agua esta (sic) sujeto a cambios
ocacionados (sic) por fluctuaciones de las condiciones climáticas”. Bajo
estas condiciones y teniendo en cuenta que el estudio detectó la existencia de
“arcillas expansivas”, se recomendó la implementación de unas bases apropiadas
para la estabilidad de los terrenos[54],
se estimó el asentamiento de la edificación en los siguientes términos: “El
asentamiento probable se ha estimado en 1.5 cms. presentándose el mayor
asentamiento durante el proceso constructivo” y, se estableció la fórmula
para controlar las arcillas expansivas: “Teniendo en cuenta que existen
arcillas con un alto potencial de expansión es necesario tratarlas con
utilización de cal apagada, para lo cual se construirán pilotines de 15 a 20
cms de diámetro y 60 a 70 cms de profundidad los cuales se rellenarán con cal
apagada y en esta forma se controlará cualquier expansión generada por
ingreso de agua lluvia a los estratos de apoyo” (negrilla fuera de
texto original). Finalmente, el estudio recomendó la participación del
ingeniero de suelos durante la etapa de construcción, específicamente para
efectuar un control periódico de los asentamientos, y llamó la atención sobre
el drenaje de líquidos en los siguientes términos: “Se debe tener especial
cuidado con los desagües aguas de lluvias y negras para evitar infiltraciones
en el terreno que afecten el relleno”.
6.4.9. A dicho
documento también se adjuntaron las licencias de construcción correspondientes
a la primera, la segunda y la tercera etapa del proyecto “altos del campo”[55], en donde se deja
constancia de que el conjunto residencial se edificó de acuerdo a las
especificaciones del POT y una vez consumadas las condiciones técnicas para
adelantar el proyecto.
6.4.10. También
se encuentra fotocopia del Decreto 0163 de 2005[56], “por el cual se
zonifica y se establece un plan de requisitos básicos para desarrollar
construcciones en el sector de ‘campo alegre’”, en cual se fijan unos
criterios especiales, adicionales a los establecidos en el POT[57], para urbanizar dicha
zona de Barranquilla. Este acto diferencia de manera preliminar o temporal,
esto es hasta cuando se haga la caracterización definitiva de las laderas[58], varias zonas del
barrio en mención:
a)
Zona de restricción absoluta, en la que se prohíbe la construcción de
cualquier tipo de infraestructura destinada a vivienda.
b) Zona de tratamiento especial, en la que se deben cumplir
con unas condiciones especiales para construir viviendas y en la que se indican
nuevas exigencias aplicables a las edificaciones antiguas.
c)
Zona de nuevos desarrollos, en la que se permite la construcción de
vivienda bajo algunas restricciones, entre ellas, la prohibición del “loteo
individual”.
d) Zona de reposición de tuberías de aguas servidas y drenajes de
aguas lluvias.[59]
Además en el
expediente se encuentra la respuesta que dio la administración distrital a la
consulta elevada por la constructora, en la que se aclara que la edificación de
un nuevo proyecto, denominado “Ciudad del Sol”, se encuentra dentro de la zona
denominada “nuevos desarrollos”.
6.5. Adicional a
lo anterior y teniendo en cuenta las pautas institucionales previstas en el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres[60] (SNPAD), esta Sala de
Revisión decretó la práctica de unas pruebas tendientes a verificar las
condiciones bajo las cuales se han atendido los movimientos de tierra
presentados en el barrio “Campo alegre” del distrito de Barranquilla. Vale la
pena destacar -de antemano- que la solicitud probatoria elevada por la Sala a
la Alcaldía Distrital, en la que, entre otros, se solicitó copia de los
soportes de los actos administrativos en donde se han limitado las áreas de
construcción, no fue atendida en momento alguno[61].
6.5.1. Como tal,
el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la Dirección de
Prevención y Atención de Desastres (DPAD), informó que a partir del 21 de julio
de 2003, mediante Resolución 009, declaró la situación de calamidad pública en
el distrito de Barranquilla, en razón del “estado de la cuenca del arroyo El
Salao II”. Enseguida, relacionó el conjunto de oficios que ha cruzado con
el distrito y otras entidades que conforman el SNPAD desde el 27 de junio de
2006[62],
y aclaró que debido a que el sistema es descentralizado, toda la definición de
la estrategia para vigilar las calamidades debe efectuarse a partir de las
gestiones que se efectúen en la alcaldía.
6.5.1.1. Entre
dichos documentos vale la pena citar la misiva que el secretario de
infraestructura pública del Distrito envió a la Dirección de Prevención y
Atención de Desastres, el 15 de marzo de 2007. En ella se remiten la relación
de obras efectuadas en ‘campo alegre’ y se envía el informe elaborado por la
firma Geotecnología Ltda, a la que se hizo referencia en el numeral 6.4.7. de
esta providencia, denominado el “plan maestro de manejo y estabilización de
los deslizamientos en el barrio campo alegre de Barranquilla”. Además, de
las obras efectuadas en dicho sector a partir de la declaratoria de urgencia
manifiesta en el año 2005, se evidencia la suscripción de seis contratos para
atender o “disminuir la amenaza de deslizamiento de la ladera del sector de
campo alegre y áreas aledañas”. A su vez, de las diferentes obras, se hace
necesario destacar la que se identifica como LPU-SIP-001-2007, por valor de
seis mil quinientos millones de pesos aproximadamente, cuyo objeto es la “construcción
de muro pantalla anclñado (sic) en la diagonal 83A entre calle 84A y
carrera 38 y de la calle 84B con crab41D (sic) acera occidental,
para mejorarbla (sic) estabilidad del barrio campo alegre y ciudad
jardín en el distrito de Barranquilla” (negrilla fuera de texto original).
6.5.1.2. Así
también, agregado a lo anterior, es importante destacar el “informe de
visita realizado al sector campo alegre y otros sectores de las laderas
occidentales de Barranquilla, Departamento del Atlántico”, realizado por el
INGEOMINAS, Subdirección de Amenazas y Entorno Ambiental, en marzo de 2006[63]. Éste -se advierte- fue
ejecutado por solicitud de la administración distrital y es el resultado del “análisis
general” y de la “visión global geológica y geomorfológica de la región”,
a partir de una visita efectuada por el término de 2,5 días[64]. Este estudio efectuó
un análisis sobre la localización de la ciudad, del sector afectado y de su composición
geológica, litológica, estructural y geomorfológica. Sobre el particular, se
destaca, al igual que el documento presentado por Geotecnología Ltda, éste
encontró que las laderas barranquilleras están compuestas de manera
predominante de unas arcillas que son “determinante en la generación de los
deslizamientos y flujos encontrados en el sector”[65]. Además, cuando el
estudio se remitió al análisis estructural de las laderas, concluyó que la
modificación del drenaje de aguas también es un factor decisivo en los deslizamientos[66]. Como complemento, señaló,
otros agentes causantes de los movimientos de tierra, incluyendo el presente en
el barrio campo alegre, son la ausencia de medidas “antrópicas” oportunas para
mitigar los deslizamientos y la colonización progresiva del sector norte de las
laderas[67].
Más adelante el
estudio se ocupó de determinar las “características de los movimientos en
masa visitados”, particularmente, el que se presenta en el barrio o sector
de campo alegre[68].
Los deslizamientos presentes en este sector de la ciudad, fueron descritos en
los siguientes términos: “[e]n el sector de Campo Alegre se encuentran tres
movimientos en masa que se han detonado en la época invernal del 2005
(...). El principal movimiento se encuentra afectando la carrera 38 y ha
generado la caída parcial de varias viviendas hacia el sector de la diagonal
83A y B donde se encuentra la corona de deslizamiento”. Asimismo, en el
mismo capítulo -vale la pena resaltar- posteriormente se agregó: “Estos
movimientos se evidencias (sic) en las viviendas e infraestructura
mediante el fracturamiento de las estructuras rígidas y la deformación de
estructuras flexibles, de tal manera que a medida que avanzan los
movimientos del terreno pueden (sic) llegar a presentarse el
colapso total de las estructuras (...)” (negrilla fuera de texto
original).
A continuación[69], este análisis
determinó que agregado a los materiales que componen las laderas
barranquilleras, las principales causas de los movimientos de tierra están en
la alta pluviosidad, característica de esta zona del país, agregada a la
ausencia de un drenaje de las aguas subterráneas y superficiales[70]. En seguida, previo a
relacionar las conclusiones y recomendaciones respectivas, este estudio alertó
lo siguiente “este tipo de procesos de inestabilidad han venido ocurriendo
hace más de 5 décadas en la región y en la actualidad lo que sucede es una
reactivación de estos fenómenos acentuados por la actividad antrópica asociada
con deforestación y disposición de aguas servidas de manera antitécnica”. Además,
dentro del capítulo de conclusiones generales[71],
el informe advirtió que los deslizamientos pueden seguir avanzando, “constituyéndose
aún mas en un problema inmanejable”, y concretó que las medidas técnicas
que deben implementarse, deberían tener en cuenta el estudio realizado por
INGEOMINAS en el año de 1997[72]
(infra num. 6.5.3.1.), del cual -denuncia- no ha tenido “gran impacto”
sobre las diferentes administraciones distritales de los últimos años.
Bajo las
condiciones antedichas, este informe relaciona el conjunto de recomendaciones a
corto, mediano y largo plazo, que deberían implementarse para controlar “los
efectos de los procesos de remoción en masa evidenciados”. Dentro de las
primeras, insiste en la implementación del estudio elaborado por INGEOMINAS en
el año 1997, obtenido mediante el método del “talud infinito”, reparando
que “es el más real teniendo en cuenta la ausencia total de medidas de
mitigación en los sectores identificados y el incremento en la colonización de
las laderas occidentales tanto por desarrollos ilegales como por urbanizaciones
legales”. Además, como estrategias prioritarias para afrontar los
deslizamientos, el estudio considera que se deben ejecutar obras que garanticen
el drenaje de aguas y se debe adelantar la cartografía detallada de cada uno de
los movimientos. Finalmente, respecto de las recomendaciones a mediano y largo
plazo, se hizo énfasis en la elaboración de estudios geomorfológicos y
geotécnicos detallados, entre otros, en los que se identifiquen los factores
detonantes de cada deslizamiento y se aconsejó efectuar campañas educativas con
la población afectada “para darle a conocer las causas y consecuencias de
los fenómenos geológicos que se pueden presentar en la región”.
6.5.1.3. Por
último, vale la pena destacar, el Ministerio allegó algunos oficios que la DPAD
ha cruzado con el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres desde el
mes de marzo del año 2007. En estos documentos se evidencian las diligencias
adelantadas a nivel nacional con el objeto de atender los deslizamientos
presentes en el sector de Campo Alegre y las gestiones que se han ejecutado
para prever otros movimientos de tierra. Por ejemplo, en un oficio del 26 de
marzo de 2007, la DPAD solicitó a la administración distrital, entre otros,
definir los mecanismos de organización interinstitucional, adelantar otras
medidas de mitigación, como limpieza de arroyos y canales, y efectuar programas
de capacitación y pedagogía ciudadana. Esa Dirección también anunció que haría
la solicitud a INGEOMINAS para que efectuara otro concepto técnico y pediría el
acompañamiento de otros Ministerios para obtener asesoría para la revisión de
la zonificación de riesgo. De dicho oficio también se evidencia que de las 16
obras necesarias para mitigar los deslizamientos, para esa fecha tan solo se
estaba ejecutando una y se estaban contratando otras dos[73]. Agregado a esta
información, también es importante destacar el oficio que remite el
Departamento Nacional de Planeación a la DPAD, en el que se informa que el
distrito de Barranquilla presentó 35 proyectos para la canalización de cauces
pero que, sin embargo, éstos “fueron devueltos ya que fueron inviables desde
el punto de vista financiero”[74].
6.5.2. Por su
parte, la Sociedad de Ingenieros del Atlántico remitió los documentos técnicos
que ha generado como consecuencia de contratos suscritos con el distrito,
dentro de los estudios efectuados a las laderas de Barranquilla y,
especialmente, al barrio Campo Alegre. Estas evaluaciones consisten en el “acompañamiento
técnico de los diseños y obras para el mejoramiento de la estabilidad de las
laderas de la urbanización Campoalegre y Áreas aledañas”, compuesto por
cuatro informes, y el “código de laderas del distrito de Barranquilla”.
6.5.2.1. Sobre
el primero, es decir, los diferentes informes generados en el acompañamiento
técnico a las obras de estabilidad es necesario destacar que el primer documento
-informe número 1, diagnóstico sector Campo Alegre y zonas aledañas-
data de del 14 de marzo de 2006[75].
En éste se relacionan algunos comentarios y cuestiones a cerca de una de las
estructuras que se construía para la estabilidad de los terrenos y, además, se
denuncia que algunas viviendas, ubicadas en la calle 83 entre carreras 41D y
41F, se encuentran en un estado “lamentable” y “existe un alto riesgo
para las personas que la (sic) habitan”. Sobre este particular el
documento infiere lo siguiente: “Es muy necesario que la oficina de
Prevención de Desastres informe oficialmente a los moradores de las viviendas
del peligro que corren, con miras a una pronta evacuación, sobre todo teniendo
en cuenta lo inminente de la llegada de la temporada de lluvias”[76].
Posteriormente,
en el informe número 2 del diagnóstico mencionado, fechado mayo 24 de 2006, se
relacionan las obras necesarias para mitigar los deslizamientos y movimientos
de tierra, conforme a los diseños preliminares del “plan maestro de
estabilización geotécnica de las laderas del barrio Campoalegre”, que para
esa época se encontraba en proceso de elaboración por parte de la firma Geotecnología
Ltda. (supra num. 6.4.7.). No obstante, en el mismo se advierte, en primer
lugar, que dichas obras no constituyen una solución definitiva de los
movimientos, pues -explica- “la arcilla que tratamos es un suelo del que no
se conocen tratamientos para estabilizarlo, se trata principalmente de
proporcionar las condiciones físicas para no alterar el material conociendo sus
características”. A continuación, este documento relaciona el conjunto de
obras más representativas dentro de los esfuerzos por mitigar los
deslizamientos y también las limitantes y los problemas que se han presentado
con las mismas. Por ejemplo, sobre la construcción del sistema de “subdrenaje”
para “impedir que la arcilla se sature y se altere” informó que la obra
tuvo que interrumpirse “por problemas originados por las características de
la arcilla rápida”[77];
para contener las fallas activas indicó que para esa época se estaban
construyendo unas pantallas en frente de dos de los conjuntos residenciales más
afectados con los deslizamientos[78];
asimismo, a cerca de la reconstrucción de vías, específicamente la calle 84B,
también conocida como “el tobogán”, señaló que los trabajos han tenido que
interrumpirse pues han afectado la estabilidad de terrenos adyacentes y de viviendas
cercanas, al punto que fue necesario “acordar” la evacuación de las
construcciones.
Precisamente -se
indica en el acompañamiento- en razón a estas obras se generaron nuevas
evaluaciones del suelo y, por tanto, recomendaciones inéditas que fueron
resumidas por este diagnóstico con las siguientes palabras: “Se esta
tratando un deslizamiento ocasionado por una arcilla muy sensitiva o rápida,
cuyas características son las ser (sic): muy sensibles al ser
remoldeadas y o al perder el alto contenido de sal que las caracteriza. Como
resultado de lo anterior se vuelven muy inestables, pierden la alta dureza
inicial que tienen y su estructura interna se colapsa, como consecuencia de
ello su resistencia al corte se reduce dramáticamente para tener como resultado
final un suelo que se comporta como un fluido. Estamos, pues, según el
Consultor, ante una amenaza superior a la que inicialmente se había
dictaminado.”
Más adelante, en
junio 30 de 2006, se presentó el tercer informe del diagnóstico. En éste se
informan los adelantos de las obras ejecutadas para mitigar los deslizamientos
y se denuncian los atrasos en los que habrían incurrido los contratistas
encargados de la construcción de una de las “pantallas de contención”, ubicada
cerca al conjunto residencial “Carson Mirador”, y también del drenaje de la
calle 83A[79].
Así mismo, se relacionan el conjunto de actividades y trabajos que deberían
adelantarse conforme a una edición preliminar del “plan maestro de
estabilización geotécnica” (supra num. 6.4.7.). De las 16 obras previstas
para la mitigación “de la amenaza actual”, para esa época se habían
ejecutado 4 y se encontraban en proceso de elaboración 3.
Finalmente, el
informe final de este diagnóstico fue presentado en julio 31 de 2006. En éste
se relaciona el avance de las obras, se insiste en la ejecución urgente de
aquellas que se relacionaron en el “plan maestro de estabilización
geotécnica” elaborado por Geotecnología Ltda y se llama la atención sobre
la necesidad de mantener el seguimiento cuidadoso sobre cada una de los
terrenos que componen las laderas. De hecho, dentro de las recomendaciones que
se incluyen en el documento, se alerta sobre el acatamiento exacto de las
normas de sismo resistencia incluidas en el capítulo H, título 3-1 de la Ley
400 de 1997, se requiere que las curadurías ejerzan control de los “ensayos”
apoyándose de un ingeniero geotecnista y se exige que los constructores deberían
adquirir pólizas de estabilidad de gran cobertura.
6.5.2.2. Por su
parte, el Código de Laderas del Distrito de Barranquilla, presentado por la
Sociedad de Ingenieros del Atlántico a la administración distrital en enero de
2007, constituye el grupo de normas técnicas que buscan garantizar y prever “el
buen manejo de los suelos, las adecuadas obras de estabilización y las
recomendaciones técnicas de construcción”. Luego de establecer el alcance
de las normas y concretar la definición de algunas expresiones utilizadas
dentro del estatuto[80],
éste se encarga de efectuar la clasificación de los proyectos de acuerdo a su
potencial de riesgo, su susceptibilidad o limitación geológica y su nivel de
amenaza geotécnica. A partir de estas variables el código establece tres
categorías geotécnicas aplicables a cada proyecto: alta, media y baja[81], sobre las cuales
concreta los estudios mínimos que cualquiera debe realizar previo a la
construcción[82].
No obstante -se advierte- el documento no se limita en enlistar las
evaluaciones mínimas sino que también hace referencia al contenido básico que
debe llenar cada estudio. Por ejemplo, un apartado se ocupa de manera especial
de los “aspectos que se deben investigar en los estudios geotécnicos y de
estabilidad de laderas” y allí se relacionan las condiciones bajo las
cuales se debe efectuar la “exploración geotécnica”[83], aclarando que deben
aplicarse las disposiciones previstas en las normas colombianas de diseño y
construcción Sismo Resistente, “con las salvedades que se establecen en los
apartes 4.4.2 y 4.4.3. de este código”. Enseguida, precisamente dentro de
los numerales 4.4.2. y siguientes, se establecen el número de sondeos, la
profundidad, la información que se debe recoger, los ensayos de laboratorio, el
cálculo de parámetros geotécnicos, el análisis de estabilidad[84], la determinación de
estabilidad en eventos sísmicos, la evaluación de la amenaza y, por último, las
recomendaciones y el diseño de las obras de estabilización. Finalmente y como
complemento, el código fija las condiciones a partir de las cuales se puede
ejecutar cualquier proyecto, esto es edificación, obra de infraestructura o
vía, atendiendo las diferentes categorías geotécnicas y el potencial de riesgo.
Vale resaltar que a todas estas obras el estatuto antepone la existencia de “aislamientos”[85] que son áreas en las
cuales se prohíbe la edificación de cualquier tipo de estructura, de acuerdo a
los grados de las pendientes.
6.5.3. Agregado
a todo lo anterior, es decir, al grupo de pruebas requeridas por esta Sala de
Revisión, el INGEOMINAS, subdirección de amenazas geológicas y entorno
ambiental, allegó dos documentos de una trascendencia indudable. El primero
consiste en la “evaluación geotécnica de las laderas occidentales de
Barranquilla”, remitido a través de un disco compacto, y el segundo es el “estado
actual de los procesos de inestabilidad de las laderas occidentales de
Barranquilla - sector Campoalegre”.
6.5.3.1. El
primero, en formato digital, es “la evaluación geotécnica de las laderas
occidentales de Barranquilla, fase I”, efectuada en 1997 por el INGEOMINAS
para el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla -DADIMA-[86]. Este documento
constituye el antecedente más importante del estudio efectuado en 2006 por
Geotecnología Ltda, denominado “Plan maestro de manejo y estabilización de
los deslizamientos en el barrio Campoalegre de Barranquilla” (supra num. 6.4.7.)
y en el mismo se consignan las principales características del área en donde se
encuentra el barrio Campo Alegre. De hecho, luego de estudiar las definiciones
de riesgo, vulnerabilidad y amenaza y de determinar cuáles son los procesos a
partir de los cuales se ha colonizado la zona, el estudio comenzó por
relacionar el “inventario de desastres por fenómenos de remoción en masa
ocurridos en el área del proyecto desde 1916”. Más adelante este documento
detalló cuáles son las etapas que formaron la “metodología general” de
la investigación[87]
y prosiguió con la evaluación de sus variables básicas. Posteriormente, a
partir de las herramientas señaladas, procedió a hacer la “evaluación
geotécnica de estabilidad”[88]
a partir de dos tipos de análisis: primero, el semicuantitativo y, segundo, el
análisis determinístico-método de “talud infinito”. Teniendo en cuenta
las recomendaciones de la visita que realizaron los funcionarios de INGEOMINAS
en 2006 (supra num. 6.5.1.2.), en esta providencia se prestará especial
atención sobre el último de los análisis mencionados.
El primero, el
método semicuantitativo de análisis de estabilidad[89], tiene como punto de
partida el estudio, evaluación y la relación de ocho (08) factores diferentes
pero que, en diversos grados, pueden ser interdependientes. A partir del estudio
específico de cada uno de ellos se van fijando calificaciones diferentes de
estabilidad. Así las cosas, dentro de esta investigación el INGEOMINAS fijó los
siguientes parámetros de evaluación: (i) tipo de material, (ii) relieve, (iii)
drenaje, (iv) vegetación, (v) evidencia de fenómenos de inestabilidad, (vi)
erosión, (vii) clima y, finalmente, (viii) sismicidad. La ponderación de estos
factores llevó a la definición de cinco (05) categorías de riesgo o de
inestabilidad que van desde la calificación de aquellas laderas que son
consideradas estables “bajo las condiciones actuales de uso del suelo”,
hasta las laderas “muy inestables con deslizamientos activos”. Ahora
bien, de acuerdo a esta evaluación, la zona en la que actualmente se encuentra
el barrio Campo Alegre fue clasificada en la segunda y la tercera categoría,
denominadas respectivamente: (a) “Laderas estables pero con herencia
morfodinámica de deslizamientos antiguos que no han sufrido movimientos en el
tiempo histórico conocido” y (b) “Laderas potencialmente inestables con
evidencia de deslizamientos y procesos de inestabilidad anteriores”[90].
Por su parte, el
segundo, o sea, el análisis determinístico, método de “talud infinito”,
evalúa la estabilidad expresada en términos de seguridad, a partir de “las
propiedades geomecánica (sic) del material, las presiones de poros, el
espesor del estrato y la pendiente del talud”[91]. La evaluación de
estos factores en las laderas barranquilleras arrojó como resultado cuatro (04)
niveles de estabilidad, desde un rango “crítico” hasta uno “estable”. A
diferencia de la metodología anterior, bajo este enfoque el barrio Campo Alegre
–en especial la zona en donde con posterioridad se construiría el apartamento
de la actora- está compuesto por tres clases niveles, a saber: (a) “zonas
relativamente estables”, que constituyen un trozo significativamente menor
al identificado bajo el análisis anterior; (b) “zonas inestables”, que
cubren un amplio margen de la calle 84 que -en la actualidad- colinda con la
vivienda de la actora, y que es definida como la “zona con mediana
probabilidad de falla para lluvias intensas que superen los 100mm de
precipitación en cuatro (4) días”; y, finalmente, (c) las “zonas de
estabilidad crítica” en donde la probabilidad de movimiento de tierra en
masa es alta[92].
6.5.3.2. El
segundo documento remitido por INGEOMINAS se denomina “estado actual de los
procesos de inestabilidad de las laderas occidentales de Barranquilla – sector
Campo alegre, Departamento del Atlántico”, presentado en marzo de 2006, y
coincide en gran parte de su contenido con el documento comentado atrás,
llamado “informe de visita realizado al sector campo alegre y otros sectores
de las laderas occidentales de Barranquilla, Departamento del Atlántico” (supra
num. 6.5.1.2.)[93].
Como tal, se reitera, este estudio también incluye dentro de sus
recomendaciones a corto plazo, la adopción del documento presentado por la
misma entidad en 1997 a partir del método de “talud infinito”, debido a
que éste es considerado más real, dada la “ausencia total de medidas de
mitigación en los sectores identificados y el incremento en la colonización de
las laderas occidentales tanto por desarrollos ilegales como por urbanizaciones
legales”.
6.5.4. De otro
lado, las pruebas allegadas por la sociedad constructora Alejandro Char &
Cía Ltda hacen énfasis en las gestiones efectuadas antes, durante y después de
la edificación del conjunto residencial en donde habita la actora. Para este
efecto, fueron remitidos, en buen número, los documentos que soportan los
estudios y las obras realizadas para mitigar los problemas y la posible vulnerabilidad
de la construcción[94].
6.5.4.1. En
estas condiciones esta sociedad advirtió, en primer lugar, que la construcción
del conjunto residencial “Altos del Campo” cumplió con todas las normas de
sismo-resistencia y con todos los permisos administrativos pertinentes. Sobre
esto último hizo énfasis en que el proyecto se desarrolló sobre lo que el POT
consideraba como zona residencial R-4, por fuera de las zonas de alto riesgo[95]. Indicó que previo a
la ejecución de la obra civil, contrató el estudio de suelos (supra num.
6.4.8.) y los cálculos estructurales con FML Consultoría & Cía.
Además informó
que ha cumplido con todas las reparaciones locativas que ha requerido el
conjunto, al tiempo que subestimó los argumentos presentados por la actora. Sobre
este particular, afirmó: “(...) sin embargo y aunque se presentó un
asentamiento normal y que se excedió, por casos de fuerza mayor y casos
fortuitos, en lo previsto dentro de los estudios adelantados para la
Construcción del Proyecto, Alejandro Char & Cía. Ltda. como se demuestra
con toda la documentación que se anexa, ha realizado un sin números de acciones
para mitigar y evitar cualquier posible riesgo de deslizamiento, salvo hechos
de la naturaleza que afecten dicha construcción y que no sean manejables bajo
las normas técnicas actuales”[96].
6.5.4.2. Más
adelante la constructora explicó cuál es la relación teórica entre los
conceptos amenaza, vulnerabilidad y riesgo, y enseguida presentó un “resumen
técnico de obras adelantadas por Alejandro Char & Cía Ltda para garantizar
la estructura y estabilidad del proyecto Altos del Campo”. Sobre el último,
resaltó que durante la edificación del conjunto se previó la existencia de arcillas
expansivas y que, en razón a ellas se ideó la existencia de “pilotines
de cal” y, sobre éstos, “una capa de material seleccionado de 40 cms de
espesor compactado 90% del proctor modificado”. A partir de esto -prosigue-
se construyeron las cimentaciones, compuestas por “una placa maciza
reforzada con pilotes pre-excavados, para cada una de las torres que conforman
el conjunto residencial”. Bajo estas condiciones se construyó el conjunto
residencial, del cual -se advierte- hace falta la entrega formal de las áreas
comunes, para lo cual todavía se están adelantando unas “obras de reparación
y mantenimiento”.
6.5.4.3. Adicional
a lo anterior, el constructor aceptó que a finales de 2005 se presentaron
algunos inconvenientes con unas estructuras de “Altos del Campo”. Esto llevó -advierte-
a la contratación de una firma especializada que se encargara de efectuar un “diagnóstico
del comportamiento que estaba registrando la cimentaciones (sic) de las
estructuras”. Las labores y las recomendaciones generadas de este estudio,
fueron explicadas por la constructora en los siguientes términos: “(...) la
firma que se contrató para tal efecto fue la firma CONSTRUSUELOS LTDA., como
resultado del estudio ejecutado se pudo determinar que el subsuelo presentaba
líneas de flujo (corrientes de agua subterráneas) provenientes de la parte
superior de la ladera que podrían provenir o bien de filtraciones ocasionadas
por el deterioro de las tuberías de acueducto y/o alcantarillado (...)
de igual forma podrían ser producto de filtraciones de construcciones aledañas (...),
las que habrían producido un cambio en las propiedades físicas del suelo sobre
el que se apoyaba la cimentación del proyecto Altos del Campo”. A su vez,
de este diagnóstico se generó, como recomendación, la ejecución de ocho obras
diferentes y la necesidad de evaluar el origen o los orígenes de las filtraciones
de agua[97].
Todas las diligencias
anotadas -advierte el constructor- fueron atendidas, ejecutadas y
complementadas por el seguimiento técnico necesario para garantizar la
estabilidad del conjunto residencial[98];
sobre este particular, explicó lo siguiente:
“Es importante anotar que todas y cada
una de las recomendaciones hechas por la firma CONSTRUSUELOS LTDA., fueron
ejecutadas bajo la supervisión técnica de la misma firma consultora como lo
demuestran los informes de seguimiento de obra que se encuentran anexos. En
cuanto a la construcción de las mismas, participaron varias firmas, entre ellas
la misma firma contratada para la construcción del proyecto, CONSTRUCTORA FML
LTDA; INGEOBRAS realizó trabajos de pavimentación en concreto asfáltico; la
construcción del filtro que se recomendó para dar solución a los problemas
presentados por las corrientes de flujo, filtro que construyó el Ing. Civil
Gustavo Martin Bacci, tal y como consta en el informe anexo a este documento, (...)”.
“Una vez concluidas las obras
recomendadas por la firma CONSTRUSUELOS LTDA, se contrató por Alejandro Char
& Cía Ltda., un estudio de Verticalidad y Horizontalidad, según se puede
ver en los informes anexos presentados por la firma en diferentes momentos. En
estos informes se da a conocer a la compañía, la estabilidad de las estructuras
construidas en el proyecto Altos del Campo, y en las pocas veces que se han
manifestado asentamientos que pudiesen afectar la estabilidad de alguna de las
torres, se ha procedido a ejecutar las obras civiles de corrección que amerite,
tales como recalce o proceso de refuerzo de cimentación, que para este caso se
hace con la inclusión de nuevos pilotes a los ya construidos en la cimentación
inicial.
“Es importante resaltar, que la compañía
que represento, no se ha limitado a analizar y resolver problemas presentados
dentro del lote donde se construyó el proyecto Altos del Campo, sino que ha ido
mas allá de lo que su esfera de responsabilidad le corresponde, y ha empezado a
analizar en sector mucho mas grande y global, atendiendo a las recomendaciones
que los diferentes consultores que se han contratado buscando una solución
efectiva y definitiva de la problemática de todo el sector”.
Por último, la
constructora consideró que las causas de los defectos que presenta “Altos del
Campo” son los procesos de urbanización unifamiliar en terrenos aledaños al
conjunto residencial, edificados sin tener en cuenta la realidad geológica del
territorio, y la ausencia de intervención oportuna y adecuada por parte de la
administración distrital para contrarrestar y evitar el uso inadecuado del
suelo y la obstrucción de las aguas superficiales y subterráneas. Advirtió,
además, una serie de defectos presentes en el estudio presentado por
Geotecnología Ltda (supra num. 6.4.7.) e informó que de acuerdo a las
evaluaciones efectuadas por los consultores contratados, ha ideado un plan de
acción a partir del cual se determinen “las posibles amenazas geológicas de
laderas en donde esta localizado el conjunto” y, con ello, las obras
adicionales que sea necesario ejecutar; toda obra que se deba realizar por
fuera del conjunto residencial -advierte- será coordinada con el comité local
para la prevención y atención de desastres.
6.5.5. Finalmente
la Gobernación del Departamento del Atlántico, a través del subsecretario de
prevención y atención de desastres, enlistó en trece numerales el conjunto de
actuaciones que ha adelantado al lado del comité local de prevención y atención
de desastres, en razón de los deslizamientos presentados en las laderas del
distrito de Barranquilla. Además allegó algunos oficios que ha remitido a la
alcaldía distrital y la fotocopia de las solicitudes de recursos de inversión
elevadas ante el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Administrativo
de Planeación Nacional. Asimismo allegó la fotocopia del “inventario de
inmuebles afectados por los problemas de deslizamiento” que incluye la
inspección de 236 inmuebles ubicados entre las calles 83 y 84A y las carreras
41D y 41C[99].
Allí se clasifican varias viviendas, al parecer unifamiliares, colindantes con
el conjunto residencial “Altos del Campo”, es decir, ubicadas en la calle 84B con
carrera 41D. La gran mayoría de éstas, conforme al informe, se encuentran
clasificadas en cuanto al criterio de deslizamiento, dentro del “tipo 2,” que
indica “vulnerabilidad a deslizamiento” y, en cuanto a la clasificación
estructural, la mayoría fue ubicada dentro del “rango 3” es decir, son
consideradas “viviendas en menor grado de afectación (colapso remoto)”.
6.6. Todas las
pruebas allegadas al expediente permiten que la Sala de Revisión se haga una
idea seria, aunque no definitiva, sobre las condiciones que en la actualidad
rodean la habitabilidad y la asequibilidad, así como el riesgo
que afronta la vivienda de la señora Sanz Borja. Bajo estas condiciones, la
Sala destaca, de entrada, que contrario a lo manifestado por la constructora
demandada, la interposición de la presente acción de tutela no obedece a
información errada, falsa o “alarmista”. Por el contrario, la preocupación y
zozobra de la actora por el futuro y la estabilidad de su vivienda y la
consabida integridad física de su grupo familiar, se encuentra suficientemente sustentada
y, mas aún, ha sido reconocida por cada una de las entidades demandadas y por
otras de las autoridades que hacen parte del SNAPD. En efecto, del conjunto de
pruebas allegadas al expediente esta Sala de Revisión concluye lo siguiente:
a. Los deslizamientos se han presentado en ese sector del distrito
de Barranquilla (las laderas nor-occidentales) desde hace aproximadamente cinco
décadas (INGEOMINAS, 2006). En los últimos diez años los movimientos se han
agravado, extendido y se han vuelto más frecuentes como consecuencia de la
deforestación, el aumento de los procesos de urbanización y la ausencia de
estrategias apropiadas para el manejo o drenaje de las aguas subterráneas y superficiales.
b. Dichos movimientos de tierra se generan a partir de la
composición de las laderas, principalmente por lo que se conoce como “arcillas
sensitivas o expansivas”. Sobre el particular, el informe de Geotecnología
concluyó lo siguiente:
“Las arcillas marinas sensitivas de
Barranquilla tienen una apariencia de suelo duro en estado seco, pero al
saturarse pueden colapsar y desplazarse tanto vertical como horizontalmente. Igualmente
las modificaciones topográficas para procesos de urbanización aumentan la
susceptibilidad a los desplazamientos.
“Las características físicas y químicas
de las arcillas marinas de Barranquilla pueden variar de un sector a otro en
las laderas nor-occidentales de Barranquilla.
“La variación principal corresponde a los
porcentajes de Montmorillonita presentes. A Mayor % de Montmorillonita las
posibilidades de colapso de la estructura del suelo disminuyen y por lo tanto
disminuye la sensitividad. Sin embargo, a mayor cantidad de Montmorillonita
aumenta la expansividad de las arcillas.”
c. Además, los problemas asignados a las arcillas sensitivas no se
reducen a su fragilidad y volatilidad. Estas propiedades, de hecho, las hace difíciles
de controlar. En efecto, se distingue por lo menos un testimonio técnico relevante
que denuncia la inexistencia de obras de ingeniería que detengan o mitiguen de
forma definitiva la inestabilidad de este tipo de material (Geotecnología,
2006). Además, en otro informe se revela que las obras de mitigación ejecutadas
por la administración distrital para el año de 1997 no habían tenido éxito y que,
por el contrario, también ellas habían sido afectadas por los deslizamientos
(INGEOMINAS-DADIMA, supra 6.4.3.)[100].
Este panorama es dificultado, aún más, por la demora de la construcción de
obras previstas para mitigar los deslizamientos; en marzo de 2007 la Dirección
de Atención y Prevención de Desastres indicó que de dieciséis de estas obras,
tan sólo se había ejecutado una y se estaban contratando otras dos. En
contraste, la Sociedad de Ingenieros del Atlántico, en desarrollo del contrato
de acompañamiento de estas obras, señaló que para junio de 2006 se habían
ejecutado cuatro y se estaban elaborando otras tres.
d. Conforme a las características geomorfológicas de las laderas, se
han efectuado diferentes clasificaciones de los movimientos de tierra y riesgos
de deslizamiento. Las diferentes agrupaciones geológicas denotan con meridiana claridad
que con el paso del tiempo la inestabilidad se ha ido extendiendo y agravando progresivamente.
De hecho, en la visita realizada por dos ingenieros de INGEOMINAS en 2006 se
aconsejó que en orden a atender la inestabilidad, en la actualidad debía
adoptarse el método de talud infinito definido en el estudio de 1997
(INGEOMINAS-DADIMA). Así, teniendo en cuenta este estudio y el mapa que lo
sustenta, el sector en el que se ubica la vivienda de la actora fue catalogado para
dicha época, esto es, hace más de diez años, en una zona de estabilidad
crítica, rodeado de zonas relativamente estables tanto al norte como
al sur. Por su parte –recordemos- en el “plan maestro de manejo y
estabilización de los deslizamientos” (Geotecnología, 2006) este sector fue
catalogado como una zona con evidencia de movimientos, que puede
llevar al deterioro y colapso de las estructuras y viviendas.
De las
diferentes clasificaciones geológicas a las que se ha visto sometido el barrio
Campo Alegre, esta Sala observa, con profunda preocupación, que no se le ha
prestado mayor atención a la evaluación del comportamiento de las laderas
presentada por el INGEOMINAS desde 1997. De hecho, se hace imperativo destacar
que sin importar el método de estudio, esto es, el método semi-cuantitativo o
el método de talud infinito, el POT del distrito de Barranquilla se distanció de
dicha zonificación[101]
y ubicó la vivienda de la actora por fuera de los sectores con alto riesgo por
inestabilidad[102].
e. El Distrito ha expedido varios actos administrativos en los que
interviene en el asunto. Los que se allegaron al amparo corresponden al año
2005 y 2006. En uno de ellos declaró la urgencia manifiesta en razón a los
deslizamientos “acelerados por la ola invernal” y en el otro zonificó y
estableció unas condiciones especiales, diferentes al POT, para adelantar
construcciones en ese sector. Sin embargo, en este último acto administrativo no
se especifica cuáles fueron los estudios o las investigaciones que se aplicaron
para establecer la zonificación y, por consiguiente, para poder determinar las
medidas para evitar los deslizamientos y derrumbes. En contraste -recordemos- una
de las entidades del SNAPD (INEGOMINAS, 2006) denunció que a pesar de las
advertencias contenidas en el estudio que data de 1997, las diferentes
administraciones distritales no han adelantado las gestiones para mitigar los
deslizamientos y para controlar “la colonización de las laderas occidentales
tanto por desarrollos ilegales como por urbanizaciones legales”.
Asimismo, de los
actos administrativos allegados o relacionados en el amparo es necesario destacar
los Decretos 031 (marzo 30) y 0087 (junio 10) de 2005, y el Decreto 0027 de
2006 (13 de febrero). En el primero el alcalde ordenó la suspensión de
expedición de nuevas licencias de construcción dentro de los sectores
denominados “Campo Alegre” y “Las Terrazas”[103]
mientras que en el segundo, dos meses después, levantó la medida debido a que
(i) se efectuaron algunas reuniones con “las grandes empresas constructoras”
y (ii) se había presentado un concepto de funcionarios del Departamento de
Prevención y Atención de Desastres del Distrito en donde se afirmó que “la
problemática no comprende a toda la urbanización ‘Campo Alegre’ ya que en las
manzanas donde se desarrollan construcciones por parte de grandes empresas, los
trabajos de cimentación tienen el suficiente respaldo técnico y se ciñen a las
normas de sismo resistencia, por lo que los riesgos de deslizamientos han sido
minimizados”[104].
En el tercero de los actos, ocho meses más tarde, atendiendo la descripción
contenida en el Plan Maestro para la estabilización geotécnica de las laderas
de la urbanización Campo Alegre (Geotecnología, 2006), la alcaldía amplió “la
zona de riesgo del sector de la urbanización campoalegre (...) entre la
carrera 38 y la calle 83, desde la calle 84B hasta la línea divisoria de aguas
entre la urbanización campoalegre y el barrio las Terrazas, durante los trabajos
en el sector requerido y durante el tiempo estimado por la Interventoría de las
obras”.
f. La propia constructora aceptó que los asentamientos calculados
para el conjunto residencial “Altos del Campo” se “excedieron”, por
lo que ellos consideran un caso de fuerza mayor y caso fortuito
(vid. supra. 6.5.4.1). También, al paso que ésta aclaró que tal fenómeno se
produjo por las propiedades de las “arcillas sensitivas” y las diferentes
corrientes de agua provenientes de la parte alta de la ladera, advirtió que ha
adelantado las obras de estabilización que se han requerido y se encuentra
monitoreando la edificación.
g. Finalmente, aunque parte de los informes se limitan a hacer un
diagnóstico global o, si se quiere, superficial del problema, en ellos se consigna
la necesidad de efectuar estudios adicionales, detallados sobre cada área,
teniendo en cuenta las particularidades y la variabilidad de las arcillas. De
los documentos allegados al expediente es imperativo destacar las siguientes
recomendaciones:
- El INGEOMINAS desde 1997 advirtió que además de las
obras de reforestación, drenaje y control de aguas, debían realizarse estudios
geotectónicos y neotectónicos con características concretas y definirse la
topografía y cartografía detallada de cada deslizamiento. También previno que era
necesario desestimular la densificación de construcciones y, sobre el
particular, más adelante aclaró: “En las zonas donde han ocurrido fenómenos
de inestabilidad y actualmente no se encuentran urbanizadas se deben realizar
un cambio de uso de suelo a parques de recreación pasiva o activa, pero
ejecutando previamente los diseños de obras de estabilización”.
- Geotecnología en 2006 estableció que aunque no era
posible garantizar la estabilidad definitiva de este tipo de terrenos, a través
del manejo adecuado de las aguas superficiales y subterráneas y la construcción
de estructuras de contención ancladas en estratos profundos, se podían mitigar
los deslizamientos y reducir los riesgos para los residentes del sector. No
obstante, advirtió que “el proceso de deterioro de las condiciones del suelo
en el barrio Campoalegre ha sido progresivo” y enseguida conceptuó: “[e]n
nuestro concepto el proceso de deterioro y movimiento va a continuar
independientemente de las obras de estabilización que se construyan”. Por
último, de manera lacónica, especificó el conjunto de medidas que se deben
implementar por el distrito y los constructores para hacer frente al problema
en los siguientes términos: “[s]e requiere que el Distrito de Barranquilla y
los urbanizadores realicen estudios detallados de susceptibilidad y amenaza
para poder cuantificar los riesgos y determinar los planes de manejo que se
necesite implementar”.
- El INGEOMINAS en 2006, al tiempo que denunció que
los estudios efectuados en 1997 no habían tenido efecto sobre las diferentes
administraciones distritales, aconsejó[105]:
(i) realizar estudios completos de hidrología, hidráulica y estabilidad de las
laderas previo a efectuar las obras de drenaje, lo cual debe incluir la
realización de perforaciones profundas para conocer en detalle “la
estatigrafía y las condiciones geomecánicas de los materiales de las diferentes
formaciones”; (ii) elaborar una cartografía y topografía detallada de los
deslizamientos, basada en mapas topográficos actuales, en donde se efectúe
exploración del subsuelo, caracterización mineralógica y geotécnica de
materiales, entre otros; (iii) garantizar el flujo de agua de los canales que
hayan sido obstruidos; (iv) adelantar convenios con universidades para “llevar
a cabo análisis geotécnicos, mineralógicos, petrológicos e hidrogeológicos”;
(v) además, frente a los procesos de urbanización, desestimular el uso del
terreno y, finalmente, (vi) emprender campañas educativas entre la población, “tendientes
a darle a conocer las causas y consecuencias de los fenómenos geológicos que se
pueden presentar en la región y, más que ello, retroalimentarse con lo datos y
experiencias vividas por la población para poder plantear soluciones en los
términos más simples posibles”.
- Finalmente, la Sociedad de Ingenieros del Atlántico
en 2007 recomendó la contratación con INGEOMINAS de la elaboración “del
plano Geologico (sic) a mayor escala de la zona nororiental afectada por
las arcillas rápidas, para poder ubicar cada sector o lote con el menor riesgo
de error”.
6.6.1. Nótese
que pese a la seriedad y complejidad del problema de los movimientos de tierra
en masa existentes en el sector de campo alegre del distrito especial de
Barranquilla, no existe un solo estudio o testimonio que recomiende la
evacuación de las viviendas o la reubicación de los residentes del lugar. Sin
embargo, ni esta evidencia, ni los trabajos que hasta el momento ha adelantado
el constructor y el distrito, conllevan de manera alguna a que se deba concluir
que no existe la vulneración actual de los derechos fundamentales invocados por
la señora Sanz Borja. Por el contrario, para la Sala es claro que las
circunstancias que actualmente rodean la vivienda de la actora, desconocen sus
derechos a la tranquilidad y a la vida digna en conexidad con la vivienda digna
o adecuada.
A dicha
conclusión se llega, por supuesto, a partir de la sumatoria de conceptos
técnicos y de estudios, contratados o solicitados por la propia administración
distrital, en los que se aclara la naturaleza, las causas, el progreso, la
evolución y las consecuencias del fenómeno de remoción en masa acaecido dentro
de las laderas nor-occidentales del distrito de Barranquilla. Gran parte de ellos
fueron puestos a disposición de los jueces de instancia y, sin embargo, ninguno
de éstos le encontró alguna relevancia. De hecho, se declaró que la acción de
tutela es absolutamente improcedente para proteger a la dueña de una
edificación que denuncia la continua decadencia de su vivienda y del barrio en
el que reside junto a su familia. Para estas autoridades judiciales la única
vía judicial con la que cuenta la actora para defender su vida y sus bienes es
adelantar un proceso ordinario en el que exija la indemnización de perjuicios
correspondientes. En contraste, esta Sala de Revisión, teniendo en cuenta la aptitud
que tiene el amparo para prevenir la ocurrencia de un desastre y proteger el
derecho a la vida, cuando las entidades encargadas de atenderlo han sido
descuidadas o negligentes, revocará las decisiones de instancia y en su lugar
concederá la protección de los derechos invocados.
La Sala destaca
que desde hace por lo menos cinco décadas este sector de la ciudad de
Barranquilla ha sufrido de algunos fenómenos de inestabilidad debido a que su
componente principal son unas arcillas con unas propiedades especiales. En 1997,
como se indicó, el INGEOMINAS estableció cuáles son las cualidades de las
arcillas sensitivas, cuál es su participación sobre los fenómenos de remoción
en masa dentro de las laderas nor-occidentales, cuáles son las causas
principales para que este material se vuelva inestable y, mejor aún, cuáles
eran las medidas que se debían implementar para mitigar o evitar los
deslizamientos. Inclusive, en aquella oportunidad se fijaron las zonas
inestables y se advirtió que dichas áreas podían agravarse y extenderse con el
paso del tiempo. Al parecer ninguna de las recomendaciones consignadas en este
documento fueron acatadas: no se limitaron o desestimularon los procesos de
urbanización o colonización legal e ilegal, no se iniciaron campañas de reforestación,
no se fijaron las condiciones para el drenaje de las aguas subterráneas y
superficiales, y, por supuesto, no se ejecutaron las obras necesarias para
mitigar los deslizamientos. De hecho, en el año 2000, el Distrito se distanció visiblemente
de este estudio y estableció en el Plan de Ordenamiento Territorial que gran
parte de esta zona corresponde al uso residencial “R4”.
Ni siquiera la
declaratoria de calamidad pública en 2003 logró que el distrito adoptara una
estrategia cautelosa frente a los movimientos de tierra. Sólo hasta cuando el
invierno de 2005 saturó las arcillas generando un deslizamiento importante en
el sector, la administración distrital suspendió por dos meses el otorgamiento
de licencias de construcción y declaró la urgencia manifiesta para contratar
algunas obras de contención, drenaje, reparación de vías y reubicación de las
familias afectadas. Sin embargo, según el plan maestro de manejo y
estabilización de los deslizamientos (Geotecnología, 2006) contratado por
la propia alcaldía, dichas obras de ingeniería no tienen el poder de mitigar en
forma definitiva la inestabilidad y, más aún, para finales de 2007 de las
dieciséis obras requeridas tan solo se habían ejecutado cuatro.
Estas circunstancias,
sumadas a la progresiva extensión de los deslizamientos y el hecho de que los
movimientos cubran un área aproximada de once hectáreas, permiten a la Sala concluir
que las sucesivas administraciones distritales no han adoptado medidas
coherentes, serias y suficientes para controlar este fenómeno. Para la Sala es
claro, teniendo en cuenta (i) la complejidad de la remoción en masa generada
por las arcillas sensitivas, (ii) el área que comprende a lo largo del barrio
Campo Alegre, (iii) la atenuada o mutilada efectividad y los costos de las
obras civiles ejecutadas para mitigar los deslizamientos y (iv) la ausencia de
los estudios específicos relacionados por Geotecnología en 2006 y el INGEOMINAS
en 1997 y 2006, que no existe una estrategia pública prudente y razonable
tendiente a proteger a la actora en su vida y bienes (art. 2º C.P.). Hasta el
momento, según obra en el expediente, el accionar de la alcaldía se ha limitado
a atender a aquellos que por el evidente movimiento del terreno ven caer su
vivienda y a efectuar unas obras de ingeniería puntuales, que tan solo aminoran
temporalmente el riesgo de un puñado de personas.
En contraste y
en perjuicio explícito de los estudios antedichos, dicha entidad se ha negado a
adoptar y ejecutar las diferentes recomendaciones que se le han presentado,
entre ellas: (a) desestimular la colonización y la urbanización legal e
ilegal de las laderas en donde se ha detectado una estabilidad crítica o
-inclusive- una estabilidad relativa (INGEOMINAS, 1997), en su lugar, (b)
adelantar campañas de reforestación y de control del drenaje de aguas (tarea,
ésta que de por si tiene de unas implicaciones colosales, si se tiene en cuenta
el área que se debe cubrir) y (c) efectuar campañas educativas con la
población que reside en las laderas “tendientes a darle a conocer las causas
y consecuencias de los fenómenos geológicos que se pueden presentar en la
región y, más que ello, retroalimentarse con lo datos y experiencias vividas
por la población para poder plantear soluciones en los términos más simples
posibles”. Para la Sala es evidente que bajo los escenarios anotados no es
suficiente con la implementación de exigencias individuales de edificación a
cada uno de los constructores sino que, previo a urbanizar en cualquier parte
de las laderas es imprescindible cumplir, por lo menos, con los estudios
específicos y las recomendaciones a corto, mediano y largo plazo consignadas en
el informe presentado por INGEOMINAS en 2006.
6.6.2. Agregado
a lo anterior, la Sala infiere en la relación entre la actora y la constructora
se han consolidado los diferentes elementos para identificar la existencia de
una indefensión. Como se indicó, sólo bajo ciertas condiciones la acción
de tutela tiene la posibilidad de afectar o cobijar el ámbito de acción
privado. Todas las formas de interacción social se encuentran permeadas por la
Constitución Política y, sin embargo, para ellas existen unas estrategias específicas
a partir de las cuales se justifica la intervención del Estado a través de, por
ejemplo, los jueces de la República. En lo que se refiere a la protección de
los derechos fundamentales frente a actos de los particulares, el Decreto 2591
de 1991 definió un conjunto de eventos a partir de los cuales se justifica la
procedencia del amparo previsto en el artículo 86. Todos esos acontecimientos o
circunstancias se pueden sintetizar o aglutinar dentro de los conceptos de subordinación
e indefensión. El primero -recordemos- identifica en el acto privado, una
relación de naturaleza jurídica que crea dependencia. El segundo, que se
presenta en el presente caso, justifica la procedencia de la acción de tutela
por la dependencia creada en situaciones de hecho.
En efecto, a
esta altura se ha hecho palmario que el negocio jurídico suscrito entre la
señora Sanz Borja y la constructora Alejandro Char & Cía Ltda. fue
desbordado por los permanentes asentamientos o movimientos de la edificación en
la que ella vive. La Sala no subestima los diferentes esfuerzos implementados
por dicha sociedad en orden a controlar los efectos de los deslizamientos. Sin
embargo, no puede dejar de notar en primer lugar, que los cálculos o el rango
de asentamiento previsto en los estudios de suelos realizados previo a la
construcción del conjunto residencial, ya fueron excedidos y rebasados. No es
competencia de esta acción definir cuáles son las causas que generaron la
inexactitud de dichos estudios. Sin embargo, esto no obsta para comprobar que
pese al monitoreo efectuado por la constructora, se ha generado, al día de hoy,
es decir, varios años después de la entrega del inmueble, un estado de zozobra
e intranquilidad sustentado en los defectos que presenta la construcción. La
trascendencia de los deterioros que presenta la vivienda de la actora es tal,
que al día de hoy no se han entregado las zonas comunes y no existe certeza
sobre cuál es el futuro de la edificación: ¿hasta cuándo se le podrá garantizar
a la señora Sanz Borja que el edificio en el que vive se dejará de mover?, es
más ¿quien le garantiza a la actora que la edificación resiste en la
actualidad, tanto los movimientos producidos por las arcillas sensitivas y además
de las fuerzas que le impone su uso, temblores moderados sin daño estructural
(...) y un temblor fuerte con daños a elementos estructurales y no
estructurales pero sin colapso[106]?.
Como se
advirtió, la Sala no minimiza los esfuerzos adelantados por la constructora
para atender los requerimientos del conjunto residencial “Altos del Campo”. Sin
embargo, no puede pasar por alto que agregado a la intranquilidad generada por
la inestabilidad, la constructora no ha participado y tampoco informado a sus
compradores sobre las diferentes contingencias que ha sufrido el conjunto
residencial, así como las obras que ha adelantado y sus resultados. Si, como lo
afirma la constructora, la relación entre ella y sus compradores es
estrictamente contractual, ¿por qué no ha participado a la otra parte del negocio
jurídico, en orden a garantizar su tranquilidad y comodidad[107], sobre cada uno de
los eventos y los resultados de sus actuaciones sobre la edificación?. Tal y
como se indicó, las condiciones de hecho bajo las cuales se ha ejecutado el
contrato de compraventa entre la actora y la constructora, desbordaron el plano
de la autonomía de voluntades y la igualdad de las partes, estructurando, por
tanto, una relación de indefensión que hace procedente la presente
acción de tutela en contra del particular.
6.6.3. Pues
bien, teniendo en cuenta las diferentes condiciones actuales bajo las cuales se
encuentra el inmueble en el que habita la actora con su familia, esta Sala considera
que en este caso la procedencia de la acción de tutela en contra de la administración
distrital y de la constructora está justificada y que, teniendo en cuenta las
circunstancias expuestas, se debe conceder el amparo de los derechos
fundamentales a la vida digna y la tranquilidad, en conexidad con la vivienda
digna o adecuada. Como consecuencia, se revocarán los fallos dictados por el
Juez Once Penal Municipal y el Juez Cuarto Penal del Circuito de Barranquilla
y, en su lugar, se ordenará lo siguiente:
6.6.3.1.
Teniendo en cuenta que la complejidad de las arcillas sensitivas conllevan a
que los procesos de colonización o urbanización alteren y agraven la
estabilidad del suelo en el que se encuentra la vivienda de la actora, se
dispondrá que en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
notificación de esta providencia, el Alcalde del Distrito Especial de
Barranquilla inicie los trámites tendientes a ordenar la suspensión del
otorgamiento de licencias de construcción en el sector de “Campo Alegre”,
específicamente en aquellas áreas clasificadas a partir del método de talud
infinito por el INGEOMINAS en 1997 (numeral 6.5.3.1. de esta sentencia) como “zonas
de estabilidad crítica”, “zonas inestables” y “zonas
relativamente estables”.
Esta decisión se
deberá hacer efectiva en el término máximo de cinco (05) días y se adoptará
indefinidamente mientras se cumplen con las recomendaciones a corto, mediano y
largo plazo presentadas por el INGEOMINAS en el documento “estado actual de
los procesos de inestabilidad de las laderas occidentales de Barranquilla -
sector Campo Alegre, Departamento del Atlántico”, en 2006 (vid. supra nums.
6.5.1.2 y 6.5.3.2.).
Una vez se
cumplan con dichas recomendaciones y se garantice la estabilidad general de un
sector determinado, el distrito podrá reiniciar el otorgamiento de licencias de
construcción para lo cual, de manera previa, deberá existir concepto favorable
de la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres.
6.6.3.2. Adicionalmente,
atendiendo los deberes de la empresa constructora frente a sus compradores, se
ordenará que ésta efectúe al interior del conjunto residencial “Altos del
Campo” las reuniones que sean necesarias en orden a informar a sus residentes,
en especial a los miembros del consejo de administración y a la señora Martha
Luz Sanz Borja, cuál es el estado actual del conjunto, qué factores garantizan
la estabilidad estructural y habitabilidad de la edificación, qué obras se han
ejecutado sobre la misma, la efectividad y resultados de los monitoreos que
viene efectuando y su conformidad con las normas colombianas de
sismo-resistencia (Ley 400 de 1997 y Decreto 33 de 1998), el pronóstico preciso
sobre futuros asentamientos y la estabilidad de las diferentes viviendas, y las
razones técnicas que justifican que en la actualidad no se efectúe un desalojo
del inmueble. La constructora Alejandro Char & Cía Ltda. tendrá el plazo
máximo de quince días hábiles para dar inicio a estas reuniones, término
contado a partir de la notificación de la presente providencia, para lo cual
deberá citar, previa y adicionalmente, a un funcionario con conocimiento
técnico del tema y de la problemática del sector perteneciente a: la
administración municipal (en lo posible, miembro del CLOPAD), la Universidad
del Atlántico, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
Éstos últimos deberán brindar asesoría y credibilidad a las diferentes dudas o
sugerencias que surjan de los residentes del conjunto residencial.
6.6.3.3. Dado que
no existe certeza sobre la estabilidad y habitabilidad de la vivienda en la que
reside la señora Sanz Borja, se ordenará al Alcalde del Distrito Especial de
Barranquilla que en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación
de esta providencia inicie las gestiones necesarias para contratar un peritaje
en el que se determine el estado de las estructuras y la estabilidad actual del
conjunto residencial “Altos del Campo”, indicando si la misma, sus
asentamientos y sus estructuras cumplen con los parámetros previstos en las
normas colombianas de sismo resistencia y garantizan la vida de sus ocupantes.
No obstante lo
anterior, advierte la Sala que la Constructora objeto de reclamación coincide con
la cabeza político administrativa del municipio. Por este motivo, a efectos de
lograr una decisión objetiva e independiente, se debe disponer que el dictamen
sea elaborado por una entidad pública del orden nacional, v.gr. el
INGEOMINAS o la Universidad Nacional de Colombia, o por una agremiación privada
del orden nacional como, por ejemplo, la Sociedad Colombiana de Ingenieros.
La Sala también
dispondrá que si el dictamen concluyere que la edificación no garantiza la
seguridad de sus ocupantes en el tiempo, la alcaldía y la constructora deberán
cubrir los costos por partes iguales y adelantar las gestiones necesarias para
lograr la inmediata reubicación de la señora Martha Luz Sanz Borja, su familia
y extender el efecto de tal decisión a todos los miembros de la comunidad, es
decir, los demás residentes del Conjunto Residencial “Altos del Campo”[108]. Además dispondrá que
dicho proceso de reubicación no deberá sobrepasar los dos (02) meses y éste
contará con la vigilancia de la Procuraduría General de la Nación y el
acompañamiento de la Defensoría del Pueblo.
6.6.4. Ahora
bien, finalmente y sin perjuicio de lo anterior es necesario tener en cuenta
que la acción de tutela presentada por la señora Sanz Borja también se orienta
a proteger el derecho de petición frente a las solicitudes que se han elevado
ante los entes demandados. De éstas, al igual que el análisis efectuado por los
jueces de instancia, la Sala verifica que tan sólo una de esas solicitudes fue
presentada por la actora y que la misma se aleja de las circunstancias
descritas en esta providencia. En todo caso, ésta fue atendida materialmente
por la constructora a partir de la ejecución de las obras requeridas. Las demás
peticiones fueron suscritas por algunas autoridades del conjunto residencial,
sobre las que cuales actora no cuenta con legitimación para interponer el
presente amparo.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero. Levantar los términos
suspendidos mediante Auto del primero (01) de octubre de dos mil siete (2007).
Segundo. REVOCAR, por las razones
expuestas en la presente sentencia, las providencias proferidas por Juzgado
Once Penal Municipal y el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Barranquilla, el
06 de diciembre de 2006 y el 09 de febrero de 2007, respectivamente. En su
lugar CONCEDER la acción de tutela de los derechos fundamentales a la
vida digna y a la tranquilidad, en conexidad con la vivienda digna o adecuada,
invocados por la ciudadana Martha Luz Sanz Borja.
Tercero. ORDENAR al Alcalde del Distrito Especial de Barranquilla
que en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de
esta providencia, imparta las órdenes a que haya lugar, especialmente a los
curadores urbanos, para que se suspenda el otorgamiento de licencias de
construcción en el sector de “Campo Alegre”, específicamente en aquellas áreas
clasificadas a partir del método de talud infinito por el INGEOMINAS en 1997
(numeral 6.5.3.1. de esta sentencia) como “zonas de estabilidad crítica”,
“zonas inestables” y “zonas relativamente estables”, lo cual
deberá efectuarse en un término no mayor de cinco (05) días.
Esta decisión tiene
carácter indefinido, mientras se cumplen con las recomendaciones a corto,
mediano y largo plazo presentadas por el INGEOMINAS en el documento “estado
actual de los procesos de inestabilidad de las laderas occidentales de
Barranquilla - sector Campo Alegre, Departamento del Atlántico”, en 2006
(vid. supra nums. 6.5.1.2 y 6.5.3.2.), las cuales se ejecutarán con la
intervención de la Procuraduría General de la Nación y el acompañamiento de la
Defensoría del Pueblo.
Cuarto. ORDENAR a la alcaldía del Distrito de Barranquilla que en el
término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la
presente providencia, inicie los trámites tendientes a cumplir las
recomendaciones de corto, mediano y largo plazo, consignadas en el documento “estado
actual de los procesos de inestabilidad de las laderas occidentales de
Barranquilla - sector Campo Alegre, Departamento del Atlántico”
(INGEOMINAS, 2006). Este procedimiento deberá ser vigilado por la Procuraduría
General de la Nación.
Quinto. Una vez que la Dirección General para la Prevención y Atención de
Desastres determine que se han satisfecho la totalidad de las recomendaciones
relacionadas por el INGEOMINAS y cuando se logre garantizar la estabilidad
general y futura de un sector determinado, el distrito podrá reanudar el otorgamiento
de licencias de construcción. La Procuraduría General de la Nación verificará
el cumplimiento juicioso de estas condiciones.
Sexto. DISPONER
que la sociedad Alejandro Char & Cía Ltda
-Ingenieros Constructores efectúe al interior del conjunto residencial “Altos
del Campo” las reuniones que sean necesarias, con el fin de informar a sus
residentes, en especial a los miembros del consejo de administración y a la
señora Martha Luz Sanz Borja, cuál es el estado actual del conjunto, qué
factores garantizan la estabilidad estructural y habitabilidad de la
edificación, qué obras se han ejecutado sobre la misma, la efectividad y
resultados de los monitoreos que viene efectuando y su conformidad con las
normas colombianas de sismo-resistencia (Ley 400 de 1997 y Decreto 33 de 1998),
el pronóstico preciso sobre futuros asentamientos y la estabilidad de las
diferentes viviendas, y las razones técnicas que justifican que en la
actualidad no se efectúe un desalojo del inmueble.
La constructora
Alejandro Char & Cía Ltda tendrá el plazo máximo de quince días hábiles
para dar inicio a estas reuniones, término contado a partir de la notificación
de la presente providencia, para lo cual deberá citar, previa y adicionalmente,
a un funcionario con conocimiento técnico del tema y de la problemática del
sector perteneciente a: la administración municipal (en lo posible, miembro del
CLOPAD), la Universidad del Atlántico, la Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación. Éstos últimos deberán brindar asesoría y
credibilidad a las diferentes dudas o sugerencias que surjan de los residentes
del conjunto residencial.
Séptimo. ORDENAR al Alcalde del Distrito Especial de Barranquilla que
en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta
providencia inicie las gestiones necesarias para contratar un peritaje en el
que se determine el estado de las estructuras, las condiciones reales de uso de
las viviendas y la estabilidad actual y futura del conjunto residencial “Altos
del Campo”. El inicio de la ejecución de este dictamen no puede sobrepasar un
mes y el mismo debe precisar, por lo menos, si la estructura y sus
asentamientos cumplen con los parámetros previstos en las normas colombianas de
sismo resistencia y garantizan la vida y seguridad actual y futura de sus
ocupantes.
A efectos de
lograr una decisión objetiva e independiente, el dictamen debe ser elaborado
por una entidad pública del orden nacional, v.gr. el INGEOMINAS o la
Universidad Nacional de Colombia, o por una agremiación privada del orden
nacional como, por ejemplo, la Sociedad Colombiana de Ingenieros a quien, en
todo caso, se le darán a conocer y allegarán los documentos y estudios presentados
por Geotecnología en 2006 y el INGEOMINAS en 1997 y 2006, relacionados a lo
largo de esta providencia.
Si el dictamen
concluyere que la edificación no garantiza la seguridad de sus ocupantes en el
tiempo, la alcaldía y la constructora deberán cubrir los costos por partes
iguales y adelantar las gestiones necesarias para lograr la inmediata
reubicación de la señora Martha Luz Sanz Borja, su familia y los demás
residentes del Conjunto Residencial “Altos del Campo”. En todo caso, el proceso
de reubicación no deberá sobrepasar los dos (02) meses y éste contará con la
vigilancia de la Procuraduría General de la Nación y el acompañamiento de la
Defensoría del Pueblo.
Octavo. Por Secretaría General, expídase copia del presente fallo a la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
Departamental del Atlántico y la Dirección General para la Prevención y
Atención de Desastres, para que cada una de ellas, conforme a sus propias
competencias, garanticen el cumplimiento del presente fallo.
Noveno. En
caso de presentarse un impedimento por parte del alcalde elegido por voto
popular en el Distrito Especial de Barranquilla, respecto del periodo
2008-2011, para la ejecución de las diferentes actividades necesarias para
cumplir con esta providencia, se deberá nombrar un alcalde ad-hoc conforme a
las normas legales vigentes. En ningún caso la designación de este servidor
podrá efectuarse por parte del alcalde elegido popularmente.
Décimo. Por
secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] M.P.: José Gregorio Hernández Galindo.
[3]
Sentencia T-210 de 1994. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]
M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[5]
Sentencia SU-062 de 1999, argumento jurídico número 1.
[6]
M.P.: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia se analizó la demanda
presentada contra una compañía de seguros que se negó a amparar conforme a la
póliza los servicios de salud de una beneficiaria debido a una supuesta
preexistencia.
[7]
M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[8]
M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.
[9]
Sala Séptima de Revisión, Argumento jurídico 15.2..
[10]
Sala Octava de Revisión, M.P.: Fabio Morón Díaz.
[11]
En el mismo sentido consúltese la sentencia T-347 de 1998,
M.P: Fabio Morón Díaz.
[12]
La Corte Constitucional ha reconocido el carácter fundamental
del derecho a la vivienda digna para el caso de las familias desplazadas por la
violencia. Sobre este asunto Cfr. sentencias T-585 de 2006, M.P.: Marco Gerardo
Monroy Cabra y T-966 de 2007, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.
[13]
M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual
se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
dictan otras disposiciones”, norma esta que autorizó a los establecimientos
bancarios para celebrar operaciones de leasing habitacional.
[14]
Las siete condiciones elementales que conforman el concepto de “vivienda
adecuada”, previstas en el argumento número 8 de la observación, son las
siguientes: a) seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.
[15]
Sobre este particular, la observación general número 14, argumento número 8,
dice: “e)  Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que
tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un
acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,
los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las
disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en
cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el
mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de
la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados
deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a
un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra
como derecho”.
[16]
Sentencia T-881 de 2002 (nota original de la sentencia transcrita).
[17]
En el mismo sentido la sentencia T-958 de 2001 (M.P.: Eduardo
Montealegre Lynett ) afirmó: “El derecho a la vivienda
digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser propietario de la
vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente
vinculado a los planes de financiación a largo plazo. Por el contrario, la
vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las características para poder
realizar de manera digna el proyecto de vida”.
[18]
Sala tercera de revisión, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[19]
Sala primera de revisión, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[20]
Los términos “ilegalidad” y “extralegalidad” se emplean en el sentido utilizado
por CURTIS ROBERT GLICK en su obra, significando el primero ir contra la ley en
forma deliberada y el segundo, estar fuera de la ley sin ir contra ella en
forma deliberada.
[21]
M.P.: Alvaro Tafur Galvis.
[22]
M.P.: Fabio Morón Díaz.
[23]
M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[24] Sentencia T-567 de 1992
[25]
Vid. Constitución Política, art. 2º.
[26]
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[27]
Sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero.
[28] Sentencia T-766 de 2002
[29]
M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[30] Entre muchas otras, pueden consultarse las
sentencias T-134 de 1994 y T-105 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-529 de
1995 y T-614 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz; T-172 de 1993 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[31] Sentencias T-507 de 1993. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; T-530 de 1995 M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-050 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz; T-118 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[32] Sentencia T-001 de 1998. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[33]
M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[34]
A propósito de los debates presentados en la Asamblea Nacional
Constituyente, citados en la sentencia T-377 de 2007, vale la pena transcribir
los siguientes apartes: "…se extendería el derecho de petición ante
organizaciones particulares para garantizar los derechos fundamentales. Hasta
el momento los individuos se encuentran indefensos frente a los poderes
privados organizados, pues no existen conductos regulares de petición para
dirigirse a ellos, cuando han tomado medidas que los afectan directamente.
La extensión de este derecho a los centros de poder privado, sería una medida
de protección al individuo, que le permitiría el derecho a ser oído y a ser
informado sobre decisiones que le conciernen. El objetivo es democratizar
las relaciones en el interior de las organizaciones particulares y entre estas
y quienes dependen transitoria o permanentemente de la decisión adoptada por
una organización privada. || El alcance de la expresión
"organización privada" que emplea el art. 23 de la Constitución
sugiere la idea de una reunión o concurso de elementos personales,
patrimoniales e ideales, convenientemente dispuestos para el logro de ciertos
objetivos o finalidades vinculados a intereses específicos, con la
capacidad, dados los poderes que detenta, para dirigir, condicionar o regular
la conducta de los particulares, hasta el punto de poder afectar sus
derechos fundamentales” (Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución
Política de Colombia, Presidencia de la República, Febrero de 1991, p. 135).
[35]
Recordemos que en el preámbulo de la Carta se establece que
ésta se instituye, como primera medida, en la defensa de la vida y la
convivencia del pueblo colombiano. En esta medida el segundo inciso del
artículo 2º establece que: “Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Asimismo el numeral 2º del artículo 95 prescribe lo siguiente: “Son deberes
de la persona y del ciudadano: (...) 2.
Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas”.
[36]
Folios 6 a 15, cuaderno de primera instancia. “Informe de
Instrumentación del Barrio Campoalegre en Barranquilla”, presentado a la
Secretaría de Infraestructura por el ingeniero Jaime Suárez Díaz.
[37]
Folios 16 a 22, cuaderno de primera instancia.
[38]
Folios 42 y siguientes, cuaderno de primera instancia.
[39]
Folios 45 y 46, cuaderno de primera instancia.
[40]
Folios 23 y 24, cuaderno de primera instancia.
[41]
Folio 25, cuaderno de primera instancia.
[42]
Folios 26 a 36, cuaderno de primera instancia.
[43]
Tomo I: Diagnóstico Geotécnico, compuesto por 137 páginas
aproximadamente.
[44]
De hecho, sobre la zonificación, en el estudio textualmente se
explica lo siguiente: “Tomando como base aspectos tales como el
geológico, propiedades geotécnicas de los materiales, espesor de los depósitos,
geomorfología, movimientos del terreno además de los estudios y exploraciones
realizadas y los resultados de la instrumentación, se ha establecido la
siguiente zonificación de amenaza geotécnica”.
[45]
Sobre el particular es necesario tener en cuenta el siguiente
párrafo: “Se encuentran ubicadas en la zona central del área
estudiada, conformando áreas con topografía principalmente inclinada hacia el
occidente, con sectores de pendientes moderadas en la zona de los Conjuntos
Residenciales Miraflores, Altos del Campo y Atardeceres, además de los terrenos
aledaños a la Carrera 41D”.
[46]
El documento textualmente señala lo siguiente: “Los
años 1998 y 1999 presentaron grandes volúmenes de precipitaciones. || A
finales del año 1998 se presentaron los primeros movimientos en el
deslizamiento de la cra 38 y estos están relacionados con la ocurrencia de
grandes precipitaciones.”
[47]
En particular, es importante tener en cuenta la siguiente
afirmación, referida a la evolución de los movimientos de tierra al tiempo que
se incrementó la construcción de viviendas durante el año 1999: “Se
había iniciado el proceso de urbanización de las calles: 84A, 84 y 83C entre
carreras 41D y diagonal 83A y ya se observaban grietas en andenes y vías (Foto
No. 2) || Igualmente se encontraban adelantados la construcción de los
conjuntos residenciales: Altos del Campo y Miraflores, localizados en la
calle 84B entre carreras 41D y 41F. || Durante la ejecución de las obras
de urbanización del barrio Campoalegre se realizaron movimientos de tierras y
rellenos importantes (Foto No 4). || La Carrera 41D arriba de la carrera
38 muestra evidencias de movimientos en la zona de concentración de aguas de
escorrentía (Foto No 5) (...)”. (negrilla fuera de texto original).
[48] Vale la pena tener en cuenta, por ejemplo, la
relación de situaciones registradas durante el mes de noviembre del año en
cuestión:
“Aparece grada relacionada con el deslizamiento el
la carrera 41D (Foto 11). En varios sitios se desliza el pavimento en la
carrera 41 D y las calles 83B y 84 y aparecen grietas de gran magnitud (Fotos
Nos. 12 y 16).
“El deslizamiento se extiende arriba de la diagonal
83A afectando algunas casas del barrio Ciudad Jardín (Fotos Nos. 13 y 14). En
la diagonal 83A hay presencia de niveles freáticos que aceleran el proceso del
deslizamiento (Foto No. 15).
“Se observa la presencia de grietas con anchos
importantes, levantamiento y separación mayor de 20 centímetros en los
pavimentos (Fotos Nos. 16 y 17).
“El sector de los conjuntos residenciales Carson
Mirador y Puertas del Caribe, en la intercepción de la carrera 41D con diagonal
83A existe un hundimiento de la vía de aproximadamente 70 centímetros y se
observan grandes cantidades de agua en las vías; agua que conducen al
deslizamiento. Los postes de energía de la zona del deslizamiento se encuentran
inclinados en forma importante.
“A finales del mes de noviembre de 2004 el
deslizamiento avanzó en tal forma, que afectó la estabilidad de la mayoría de
las vías de la zona y empezó a dificultar el paso vehicular (Foto Nos. 18, 19 y
20).
“Son evidentes las grietas, levantamientos y
desplazamientos de las losas de concreto de las vías.
Los niveles freáticos se encuentran prácticamente en
la superficie del terreno en la parte alta del deslizamiento localizado entre
la diagonal 83A y el barrio Ciudad Jardín. Las casas ubicadas en la corona de
este deslizamiento de la carrera 38 presentan grandes fisuras.
“A finales del mes de noviembre de 2004 los
movimientos son de tal magnitud que impiden totalmente el movimiento de
vehículos sobre la carrera 41D (Fotos Nos. 20 y 21). Se demolió el pavimento de
concreto de las calles 83B y 83C.
“Se bloqueó el paso de vehículos por la Diagonal
83A junto a Carson Mirador (Fotos Nos. 22, 23 y 24). El movimiento se había
desplazado varios metros (Foto No. 25)”.
[49]
Por ejemplo, en lo que se refiere al conjunto “Altos del
Campo” y otras edificaciones vecinas, el documento afirmó lo siguiente: “En
este mes se incrementan la aparición de fisuras en el pavimento de las vías
internas del conjunto residencial Altos del Campo, para esta misma fecha, se
realiza la limpieza y sellamiento de las mismas (Foto No. 55). Se continúa con
las mediciones de la instrumentación y se adelanta la construcción de los
pilotes y la perforación para la colocación de los anclajes para la pantalla Nº
2. (Carson Mirador) (Fotos Nos. 56 y 57). || Se ha construido un muro
con piedra sobre la carrera 41D, entre los conjuntos residenciales Carson
Mirador y Puertas del Caribe, con el fin de evitar el paso directo de las aguas
lluvias hacia el deslizamiento Nº 1. || De igual manera se ha realizado
la conformación del área afectada por el deslizamiento No 1, siembra de pasto
vetiver y la construcción de unos canales en sacos de suelo cemento para el
manejo de la escorrentía. (Foto No. 58). Con este sistema se intenta evitar ,
la reaparición de grietas y movimientos importantes dentro del deslizamiento,
sin embargo en los conjuntos residenciales Carson Mirador y Puertas del Caribe,
se han presentado movimientos, producto de las excavaciones realizadas para la
construcción de la pantalla.”
(...)
“A principios de este
mes [agosto] se fundió el primer módulo de la pantalla Nº 2. Esto
disminuyó considerablemente los desplazamientos del suelo en el sector del
conjunto residencial Carson Mirador. (Foto No. 59). Se realizó una medición más
de la instrumentación, los cuales muestran un aumento en los niveles freáticos
en algunos de los piezómetros instalados, producto de algunas lluvias ocurridas
en el mes y aumento en las deformaciones en algunos de los inclinómetros
instalados”.
[50]
Éstas son detalladas bajo los siguientes términos: “Los
suelos de las laderas del barrio Campoalegre de Barranquilla, están compuestos
por arcillas de estructura floculada identificadas mineralógicamente como
Illita, las cuales han perdido su resistencia original por acción del lavado de
las sales. Los ensayos de rayos X muestran que las arcillas de Barranquilla son
muy similares a las arcillas sensitivas o rápidas encontradas en Japón, Canadá,
Noruega, Suecia y Rusia.
Estas arcillas en su
estado original son muy duras, pero al lavarse en los procesos de
humedecimiento y secado se convierten en unas arcillas blandas con ángulos de
fricción muy bajos. La sensitividad de las arcillas disminuye al aumentar el
porcentaje de Montmorillonita presente. Las arcillas sensitivas de Barranquilla
poseen niveles de montmorillonita superiores al 15%, lo cual ayuda a que no
tengan un comportamiento de arcilla rápida propiamente dicha”.
[51]
Sobre este particular el estudio indica lo siguiente: “Los
suelos antes de urbanizarse se encontraban en un equilibrio aparente, pero al
ser afectados por el proceso de urbanización se han ido alterando en un proceso
progresivo. Este proceso de alteración toma varios años.
“El movimiento inicial
del terreno por una alteración se transmite a los suelos inmediatamente
contiguos y el proceso se va extendiendo ladera arriba en forma similar a un
proceso “creep” o soliflucción. Inicialmente la superficie de falla de
deslizamiento puede no ser perceptible pero poco a poco se va formando por
reacomodo de las partículas. Las partículas poseen una estructura floculada y
el proceso de alteración permite la modificación o colapso de esta estructura a
una estructura orientada o desordenada”.
[52]
Particularmente el estudio indica: “En nuestro
concepto el proceso de deterioro y movimiento va a continuar independientemente
de las obras de estabilización que se construyan.
“Las obras de
estabilización pueden intentar disminuir el proceso de movimiento y disminuir o
mitigar el riesgo, pero lo que se debe esperar es que la alteración del suelo
continúe y por lo tanto los procesos de movimiento.
[53]
Realizado por la firma F.M.L. consultora y Cia Ltda,
Ingenieros Civiles S.C.I.. Folios 122 y siguientes, cuaderno de primera
instancia.
[54]
Sobre las bases recomendadas para adelantar la construcción,
vale la pena señalar las siguientes indicaciones: (...) “3. Con las
características el proyecto y del suelo de cimentación, se evaluaron diferentes
alternativas y de su comparación se concluye: || La cimentación con placa
parcialmente compensada, no garantiza el buen comportamiento del sistema por
cuanto se presentarán asentamientos totales y diferenciales aceptables pero un
reacomodo del relleno puede afectar las estructuras que en este sistema son muy
rígidas y vulnerables (...) 5. Para garantizar la estabilidad de la
zona, se hace necesario realizar un sistema de terrazas lo que generara (sic)
un movimiento de tierras con rellenos de cierta magnitud, los cuales para
facilitar la construcción de la superestructura, se deberán construir muros de
contención” (...) “ALTERNATIVA UNICA || Placa maciza reforzada
con pilotes: || Dadas las características del subsuelo y la magnitud de las
cargas a aplicar, la alternativa de cimentación recomendable para el apoyo de
la estructura consistirá en una fundación conformada por una placa reforzada
con pilotes pre-excavados. La placa se apoyará al nivel 0.00 Mts., de cada
terraza” || “Esta placa a su vez estará apoyada sobre una capa de recebo
de espesor superior a los 40 cms, debidamente compactado al 90% del ensayo
Proctor Modificado, que a su vez se apoyará sobre el relleno de base, previa
construcción de pilotines de cal para control de arcillas expansivas”.
[55]
Se trata de las Resoluciones 140 de 2003, 275 de 2003 y 104 de 2004.
[56]
Proferido por el Alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla el 02 de noviembre de 2005. Folios 179 y siguientes, cuaderno de primera
instancia.
[57]
De hecho, en el Decreto se reconoce que los requerimientos del
POT para construir en zona de riesgo han resultado insuficientes. En la parte
considerativa del acto administrativo se establece lo siguiente: “Que en
atención a la problemática que se viene presentando en el sector de “Campo
alegre” de esta ciudad, y cuya situación es de conocimiento público, la
administración Distrital deberá asumir medidas en procura de garantizar la
seguridad pública de quienes habitan el sector mencionado || Que si bien
el Plan de Ordenamiento Territorial de Barranquilla estableció las normas
generales que deben tenerse en cuenta para desarrollar cualquier proyecto que
se pretenda realizar en zonas de riesgos, la práctica ha demostrado que las
mismas son insuficientes, por lo que es necesario reglamentar más
detalladamente, el desarrollo de construcciones en el sector ‘Campo alegre’,
con el fin de asegurar la debida ejecución de las disposiciones contenidas en
el POT, especialmente, en lo concerniente al proceso constructivo”.
[58]
Cfr. Decreto 0163 de 2005, art. 2º, Par. 1.
[59]
El decreto trae anexo la fotocopia del mapa o plano en donde se delimitan las
diferentes zonas. Sin embargo este mapa es ilegible, por lo que no es posible
evidenciar en cuál de ellas se ubicó la vivienda de la actora.
[60]
Vid, entre otros, la Ley 46 de 1988, “Por la cual se
crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres,
se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dictan
otras disposiciones”; el Decreto 919 de 1989, “Por el cual se organiza
el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan
otras disposiciones”; el Decreto 93 de 1998, “Por el cual se adopta el
Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” y el Documento
CONPES 3146 de 2001, “Estrategia para consolidar la ejecución del Plan
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres —PNPAD- en el corto y
mediano plazo”.
[61]
La Secretaría General de la Corte Constitucional dejó constancia sobre este
hecho en el informe del 22 de octubre de 2007.
[62]
Folios 35 y siguientes, cuaderno 1 de revisión.
[63]
Folios 77 y siguientes, cuaderno 1 de revisión. Este informe
fue presentado por el geólogo José Henry Carvajal y la ingeniera geotecnista,
Gloria Lucía Ruiz P.
[64]
En la introducción de este estudio se reconoce que el mismo
tiene un alcance limitado. En efecto, en éste se advierte lo siguiente: “Los
resultados de la visita técnica aquí consignados son de carácter regional y
debe (sic) ser usados con mucha cautela si se desea a partir de ellos
realizar obras de mitigación local. Para tal fin son necesarios estudios
geológicos, geomorfológicos y geotécnicos detallados que están por fuera del
alcance de este documento”.
[65]
INGEOMINAS. Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno
Ambiental. Informe de visita realizado al sector de campo alegre y otros
sectores de las laderas occidentales de Barranquilla, Departamento del
Atlántico. Marzo de 2006. Pág. 5.
[66]
Este documento indica textualmente lo siguiente: “El
drenaje se dispone perpendicular al escarpe alimentado localmente tanto por los
manantiales presentes en la parte mas alta del escarpe como por las aguas
servidas o pluviales arrojadas en la parte superior. Tal situación contribuye
ostensiblemente en los procesos de deslizamiento, siendo estos mas frecuentes
en zonas densamente pobladas”. Ibíd, pág. 14, folio 91, cuaderno 1 de
revisión.
[67]
Ibíd, folio 95, cuaderno 1 de revisión. Capítulo 5.1.2. “Geoformas
de origen denudacional: (...) “Coluviones de deslizamiento”.
[68]
Ibíd., folio 96, cuaderno 1 de revisión, numeral 6.
[69]
Ibíd, numeral 7, “análisis de la problemática”.
[70]
En el estudio se indica de manera textual: “Aunque debe
estudiarse detalladamente la relación lluvia-deslizamiento en este sector, se
podría considerar, de manera preliminar, como factor detonante a la alta
pluviosidad característica de la región, lo cual conlleva a la pérdida de
resistencia de los materiales presentes en la zona, ya sea por la tubificación
o erosión interna en el caso de materiales predominantemente arenosos o por
fluidificación en el caso de arcillas” (....) “Estos flujos subterráneos
que aumentan en la época invernal contribuyen a la ocurrencia de deslizamientos
rotacionales de roca y detritos, cuyos coluviones saturados facilitan
posteriormente la ocurrencia de flujos de detritos y lodos como los
evidenciados en los barrios Campo Alegre, Me Quejo y Carlos Meissel”.
[71]
Ibíd, numeral 8
[72]
Se refiere específicamente a la “evaluación geotécnica de
las laderas occidentales de Barranquilla, fase 1”. Bogotá D.C., 1997.
[73]
Oficio remitido por la Directora de la DAPD al alcalde (E) de
Barranquilla y presidente del Comité Local para la Prevención y Atención de
Desastres, el 26 de marzo de 2007. Folio 114, cuaderno 1 de revisión.
[74]
Oficio firmado por el Director de Desarrollo Urbano y Política
Ambiental del Departamento Nacional de Planeación, dirigido a la directora del
DPAD, el 12 de septiembre de 2007. En su lugar, hay que aclarar, en oficio del
03 de octubre de 2006, el Departamento Nacional de Planeación relacionó el
conjunto de opciones que tiene la alcaldía de Barranquilla para atender los “diferentes
escenarios de riesgo (...) en la cuenca del Arroyo El Salao II”
(folio 130, cuaderno 1 de revisión).
[75]
Sobre estos documentos, vale la pena aclarar, se allegaron archivos en formato
digital, consignados en dos discos compactos, y a través de copias físicas
consignadas en cinco tomos.
[76]
Corporación Sociedad de Ingenieros del Atlántico. Informe
número 1, diagnóstico sector campo alegre y zonas aledañas. Barranquilla, marzo
de 2006, pág. 3.
[77]
Corporación Sociedad de Ingenieros del Atlántico. Informe
número 2, Contrato No. UMA 001 2006, acompañamiento técnico de los diseño y
obras para el mejoramiento de la estabilidad en las laderas de la urbanización
campoalegre y áreas aledañas ordenadas a través de la declaratoria de urgencia
manifiesta. Barranquilla, mayo de 2006, págs. 2 ss.
[78]
Ibíd, pág. 3
[79]
Sobre la última obra en el informe se consigna lo siguiente: “
(...) La ejecución de estos trabajos ha sido lenta, el Contratista
no ha actuado con la rapidez y eficiencia que amerita un Contrato de URGENCIA
MANIFIESTA, como es el caso que nos ocupa”.
[80]
Sociedad de Ingenieros del Atlántico y Alcaldía Distrital de
Barranquilla, Secretaría de Infraestructura Pública. Código de laderas del
Distrito de Barranquilla. Enero de 2007, págs. 5 y 6, artículo 1.0.
[81]
Ibíd., pág. 10, art. 2.6.1..
[82]
Ibíd., capítulo III, arts. 3.0 ss. Los estudios mínimos que
debe cumplir cualquier proyecto que se ubique dentro de la categoría I-alta,
son: “Para todos los proyectos de categoría geotécnica I se deben
realizar los siguientes estudios:
·
Estudios y mapas geológicos.
·
Estudios y mapas geomorfológicos.
·
Estudios sismológicos.
·
Estudios geotécnicos.
·
Estudios de estabilidad de laderas.
·
Estudios de erosión.
·
Estudios hidrológicos (Para lotes con
limitaciones relacionadas con erosión, inundación o avenidas torrenciales).
·
Estudios de inundación (Para lotes con
limitaciones relacionadas con inundación o avenidas torrenciales).”
[83]
Ibíd, art. 4.4.1., pág. 20.
[84]
Sobre el particular, el Código establece lo siguiente: “El
análisis de estabilidad consiste en el cálculo de los factores de seguridad de
las laderas o taludes utilizando sistemas Internacionalmente aceptados de
análisis, mediante el empleo de un programa de Software.
Se
deben analizar como mínimo 100 superficies de falla, incluyendo todos los modos
de falla posibles. Se debe presentar como mínimo el análisis utilizando los
Sistemas de Bishop y Janbú. Además deben realizarse análisis de estabilidad
para la situación inicial sin obras (para condiciones normales y extremas de
agua subterránea y sismo), para la situación con obras normales y las mismas
condiciones para la situación con obras de estabilización, si se requieren.
Se
deben presentar además, todos los análisis que se requieran de acuerdo a las
características de movimientos de remoción en masa. Si se requiere deben
presentarse análisis de las deformaciones del suelo. Se deben presentar
análisis con parámetros efectivos de resistencia y condiciones de agua
esperadas, así se hagan adicionalmente análisis con esfuerzos totales y
resistencia no drenada.
Todos
los parámetros utilizados para los análisis de estabilidad deben estar
sustentados en ensayos de laboratorio de las muestras o ensayos de resistencia
en campo.
Todos
los factores de seguridad que se empleen para la evaluación de amenaza sin o
con obras de estabilización provendrán de análisis en términos de esfuerzos
efectivos en el suelo con el nivel de aguas subterráneas superficiales.”
[85]
Ibíd, art. 5.2 y siguientes.
[86]
Documento allegado en un disco compacto compuesto de dos
archivos principales (el informe y sus anexos) y ocho archivos adicionales en
donde se consignan los mapas del sector.
[87]
Son tres la etapas que componen este estudio. En la primera se
“identificó y clasificó (sic) todos aquellos factores intrínsecos (...)
y externos (...) que influyen en la estabilidad de la ladera (...)”;
por su parte, en la segunda se evaluó geotécnicamente la estabilidad de las
laderas, a partir de tres metodologías de zonificación (inventario de
deslizamientos, método semicuantitativo y método determinístico); por último,
en la tercera, con la síntesis de las dos primeras, se propusieron las “medidas
generales para el uso adecuado de las zonas afectadas”.
[88]
INGEOMINAS. Evaluación geotécnica de las laderas
occidentales de Barranquilla, fase I. Cartagena DT y C, diciembre de 1997.
Numeral 6, página 106.
[89]
Ibíd, páginas 106 y siguientes, numeral 6.1..
[90]
La identificación de cada una de las laderas, de acuerdo a las
categorías fijadas a partir del método semi-cuantitativo, fue consignada en ibíd:
mapa o plano número 6 (archivo: 003.pdf).
[91]
Ibíd, pág. 116, num. 6.2.
[92]
La identificación y categorización de cada una de las laderas,
de acuerdo a las categorías fijadas a partir del método de “talud infinito”,
fue consignada en ibíd: mapa o plano número 8 (archivo: 001.pdf).
[93]
De hecho, también coinciden los autores del informe, pues este
documento fue presentado por el geólogo José Henry Carvajal y la ingeniera
geotecnista, Gloria Lucía Ruiz.
[94]
Estas pruebas se componen de tres carpetas y un escrito de 20 páginas. La
primera carpeta (sin foliar) contiene la licencia de construcción y el estudio
de suelos; la segunda (sin foliar) contiene los cálculos estructurales
pertenecientes al proyecto “Altos del Campo” y la última (213 folios) trae
consigo las fotocopias del conjunto de obras adelantadas con posterioridad a la
entrega del conjunto residencial.
[95]
Para este efecto se allegaron unos planos correspondientes al POT (folios 206
ss, carpeta número 3).
[96]
Por ejemplo -agrega- cuando se presentó un tornado que afectó el conjunto
residencial, la constructora procedió, aunque no dio una respuesta por
escrito, a atender los requerimientos que la construcción demandó de manera
gratuita.
[97]
El oficio en el que el gerente de Construsuelos Ltda relaciona
las obras ejecutadas y las diferentes recomendaciones para mitigar los
movimientos de tierra en el conjunto “altos del campo” se encuentra en el folio
8 de la tercera carpeta de pruebas allegadas por la constructora. Llama la
atención el informe de “asesoría externa” previsto en los folios 51 y
siguientes de la carpeta, correspondiente al periodo marzo 20 a abril 20 de
2006, en el cual se explica la finalidad de las obras que se ejecutaban en el
conjunto residencial y los avances de cada una de dichas labores. Sobre lo
primero en el documento se indica: “El objetivo de este como todos los
anteriores informes es llevar un recuento pormenorizado de los trabajos que se
vienen ejecutando desde el año anterior, los cuales como última finalidad
persiguen devolver la estabilidad a las estructuras que se vieron afectadas
durante la temporada invernal de fin de año en el proyecto Altos del campo.
[98]
Una de las estrategias adoptadas por la constructora para
garantizar la estabilidad del conjunto residencial fue la contratación de un
estudio de “verticalidad y horizontalidad” (folios 85 ss, carpeta 3). De éste
es necesario destacar la siguiente información contenida en el capítulo sobre “análisis
de resultados” correspondientes al informe presentado en marzo de 2007: “Las
edificaciones como tal, se han mantenido estable (sic), no han tenido
desplazamientos, de lo que podemos deducir que los suelos arcillosos en esta
época del año se encuentran parcialmente secos, estando las arcillas cumpliendo
su proceso de contracción o secado superficial”. Asimismo, en un informe
posterior (junio de 2007) en el cual ya había iniciado la temporada invernal se
consignó lo siguiente: “Las torres 5, 6, 7, 8, 10, 11 y 3 han presentado
asentamientos, lo cual retribuimos a la ola invernal en la que se encuentra la
ciudad actualmente, la magnitud de los asentamientos han sido pequeños, pero en
comparación con los anteriores si aumentaron su secuencia. Los asentamientos
presentados sobre las estructuras, son producto de los cambios volumétricos
generados en los suelos predominantes de la zona como son las arcillas, esto
debido a las escorrentías superficiales y filtraciones de las mismas en los suelos
ya mencionado (sic)”. En un informe posterior, correspondiente a agosto de
2007, se consignó lo siguiente: “La temporada de lluvias en la que se
encuentra la ciudad, que han sido pocas no han registrado alteraciones sobre
las estructuras , diagnóstico que da indicios de estabilidad sobre el área ya
que no han habido alteraciones sobre los terrenos circundantes ni los que
soportan las estructuras”.
[99]
Secretaría de prevención y Atención de Desastres. Plan maestro
para la construcción de obras para la estabilización de laderas del barrio
Campoalegre y sus zonas aledañas, en la ciudad de Barranquilla. Barranquilla,
31 de marzo de 2006.
[100]
A propósito, en el decreto 0164 de 2005 (04 de noviembre), expedido por el
alcalde distrital, “por el cual se declara la urgencia manifiesta para
intervenir el sector de campoalegre y áreas aledañas”, se afirmó lo
siguiente: “Que a pesar de haberse adoptado medidas urgentes por parte de la
Administración Distrital para mitigar estos efectos, la inestabilidad del
terreno que circunda el área constantemente se hace más notoria, lo cual,
aunado a la inclemente temporada de lluvias, se convierten en razones
sustanciales para que se haga necesaria, de manera inminente, la intervención
de la autoridad pública con todas sus capacidades, con el propósito de
controlar y evitar desastre (sic) que son previsibles
técnicamente”.
[101]
Decreto 0154 de 2000, estatuto urbanístico del Distrito de Barranquilla. Plan
de Ordenamiento Territorial, plano de uso residencial R4, escala 1:10.000.
Folio 209, tercera carpeta allegada por la constructora Alejandro Char &
Cía Ltda.
[102]
Ibíd. Folio 206, tercera carpeta allegada por la constructora, plano NoP-5 del
Estatuto Urbanístico del Distrito de Barranquilla, “plano de zonas de alto
riesgo”.
[103]
Como sustento de esta decisión, el decreto consignó esta consideración: “Que
es un hecho notorio, la inestabilidad de los suelos en donde se han constituido
edificaciones y obras de infraestructura en el área comprendida por los barrios
Campo Alegre y Las Terrazas de esta ciudad, en los que se presentan fallas
geológicas que han colocado en riesgo las estructuras de edificios y viviendas,
situación que amerita la intervención urgente de las autoridades, con la que se
implica el riesgo que para las personas y sus bienes tal situación está
generando”. Adicionalmente, en el acto se consignaron las siguientes
medidas: “PRIMERO: Suspéndase la expedición de nuevas
licencias de construcción por parte de las curadurías urbanas, al igual que los
conceptos de la Secretaría de Planeación Distrital sobre la viabilidad de
construcción de obras que la requieran, relacionados con los barrios Campo
Alegre y Las Terrazas del Distrito de Barranquilla, hasta tanto la Sociedad de
Ingenieros del Atlántico e INGEOMINAS entreguen los resultados de un estudio
definitivo que desarrollarán sobre el suelo del área que abarcan, a fin de
conocer técnicamente la evolución y la compsoción (sic) que determinen
su actual morfología, estructura y dinámica. (...) TERCERO: La
construcción de edificaciones que actualmente se vienen ejecutando en los
barrios Campo Alegre y Las Terrazas, que cuenten con el lleno de los requisitos
legalmente exigidos, continuarán desarrollándose, pero con la condición de
ajustarse a las previsiones establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial
y si sus responsables acatan las recomendaciones o sugerencias que, con
carácter obligatorio, imponga la Comisión Técnica que se ordena conformar en
este Decreto”.
[104]
Folios 193 ss, cuaderno de primera instancia.
[105]
Es importante anotar que la Sala enlista las recomendaciones
más urgentes (a corto y mediano plazo) definidas por el INGEOMINAS en el
documento “estado actual de los procesos de inestabilidad de las laderas
occidentales de Barranquilla” ob. cit..
[106]
Reglamento de construcciones sismo resistentes NSR-98, Decreto
33 de 1998, numeral A.1.2.2.
[107]
Un aparte del artículo 1º de la Ley 435 de 1998, en la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de arquitectura y sus profesiones
auxiliares, se crea el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus
profesiones auxiliares y se reestructura el Consejo Nacional de Ingeniería y
Arquitectura en Consejo Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares;
dice: “Para todos los efectos legales, entiéndase por arquitectura, la
profesión a nivel universitario, cuya formación consiste en el arte de diseñar
y crear espacios, de construir obras materiales para el uso y comodidad de los
seres humanos, cuyo campo de acción se desarrolla fundamentalmente con un
conjunto de principios técnicos y artísticos que regulan dicho arte”. Así
mismo, el artículo 16, literal “h)” de la misma Ley, dispone: “ART. 16.—Son
deberes éticos de los profesionales de quienes trata este código para con la
sociedad: (...) h) Proteger la vida y salud de los miembros de la
comunidad, evitando riesgos innecesarios, en la ejecución de los trabajos;”.
Además, el artículo 19 establece lo siguiente: “ART. 19.—Son deberes de los
profesionales de quienes trata el presente código para con sus clientes y el
público en general: (...) d) Manejar con la mayor honestidad, discreción
y pulcritud, los fondos que el cliente le confiere con destino a desembolsos
exigidos por los trabajos a cargo del profesional y rendir cuentas claras,
precisas y frecuentes, todo ello independientemente y sin perjuicio de lo
establecido en las leyes vigentes; e) Dedicar toda su aptitud y atender con la
mayor diligencia y probidad los asuntos de su cliente; f) Los profesionales que
dirijan el cumplimiento de contratos entre sus clientes y terceras personas son
ante todo asesores y guardianes de los intereses de sus clientes; pero en
ningún caso les es lícito actuar con parcialidad en perjuicio de aquellos o
terceros”. Finalmente, en el mismo sentido, el artículo 33 de la Ley 842 de
2003, dispone lo siguiente: “ART. 33.—Deberes especiales de los
profesionales para con la sociedad. Son deberes especiales de los profesionales
para con la sociedad: (...) h) Proteger la vida y salud de los miembros
de la comunidad, evitando riesgos innecesarios en la ejecución de los trabajos;”.
[108]
Sobre los efectos “inter comunis” de las sentencias que
en sede de revisión dicta la Corte Constitucional, véase la sentencia SU-388 de
2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.