T-610-97
Sentencia T-610/97
Sentencia
T-610/97
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para provocar actos de
carácter general y abstracto
La acción de
tutela no tiene por finalidad inmiscuir a los jueces en el proceso de adopción
de toda clase de decisiones, confiadas por la Constitución a las ramas y
órganos del poder público ni resolver por vía general toda suerte de conflictos
o los problemas de diversa índole que afectan a la comunidad. La omisión que
repercute en la violación de derechos debe poder apreciarse en concreto frente
a la situación del afectado, no respecto del ejercicio mismo de una función
constitucional o de una atribución legal que se cristalicen en la expedición de
actos de carácter general y abstracto. Por ello, no puede acudirse a la acción
de tutela con el propósito de obtener que sea expedido un acto administrativo
de tal naturaleza, por medio del cual se reglamente o se desarrolle una ley de
la República.
Referencia:
Expediente T-122705
Acción de tutela
incoada por Jairo Bueno Trujillo contra Ministerio de Hacienda y Junta
Directiva del Banco de la República.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiséis (26) días del mes de noviembre
mil novecientos noventa y siete (1997).
Se revisa el fallo
proferido en el caso de la referencia por la Sala Civil-Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Popayán.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La acción de tutela,
ejercida por conducto de apoderado, se dirigió contra el Ministerio de Hacienda
y la Junta Directiva del Banco de la República.
El asunto fue
planteado por el abogado del actor en los siguientes términos (se transcribe
tan sólo lo pertinente):
"(...)
2. El día 17 de
noviembre de 1995 fue sancionada la Ley 218/95, "por la cual se modifica
el Decreto No. 1264 del 21 de julio de 1994, proferido en desarrollo de la
emergencia declarada mediante Decreto No. 1178 del 9 de junio de 1994 y se
dictan otras disposiciones", normativa que empezó a regir desde su
promulgación.
3. El artículo 7 de
la Ley 218/95 dice textualmente: "En cumplimiento de los artículos trece
(13), inciso final, y sesenta y seis (66) de la Constitución Política, el
Gobierno Nacional, en un plazo no mayor de noventa (90) días contados a partir
de la promulgación de esta Ley, creará una línea especial de crédito subsidiado
de fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y
reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los sectores
primario, secundario y terciario, en la zona afectada por el fenómeno natural
en los Departamentos del Cauca y Huila, con destino a la cofinanciación de
capital de trabajo y activos fijos.
Parágrafo. Los
créditos a que se refiere el presente artículo tendrán plazos entre seis (6) y
ocho (8) años; período de gracia hasta por dieciocho (18) meses y tasa equivalente
al DTF+1".
4. El Gobierno
Nacional en Decreto No. 0529, expedido en marzo 15 de 1996, reglamentó
parcialmente la Ley 218/95, sin haber regulado lo atinente al crédito
subsidiado de fomento establecido por el artículo 7, transcrito en el hecho
anterior. Esta carencia de reglamentación se mantiene hasta el presente,
causando gravísimos e incalculables perjuicios en los órdenes económico, social
y cultural, a los damnificados por la tragedia del río Páez.
(...)
Como quiera que ni
el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público ni la Junta Directiva del Banco
de la República han creado la línea especial de crédito subsidiado de fomento
establecida por el artículo 7 de la Ley 218 de 1995, hasta la fecha, se
configura una flagrante VULNERACION POR OMISION  de los derechos
constitucionales fundamentales que debe ser enmendada ipso facto.
7. Mi cliente JAIRO
AUGUSTO BUENO TRUJILLO, tiene una empresa, de hecho, llamada AGROTECNOLOGICS,
que opera en el Municipio de Popayán y tiene proyectado ampliar la escala de
planta, generar nuevos empleos, incrementar sustancialmente la producción,
importar maquinarias y obtener los beneficios que concede la Ley 218/95.
La NO REGLAMENTACION
de la Ley en cuanto al crédito de fomento subsidiado ha impedido  que pueda
llevar a la práctica los proyectos antes anotados y, consecuencialmente, ha
imposibilitado su debida ejecución, circunstancia que considero vulnera
ostensiblemente los derechos constitucionales fundamentales debido a la omisión
del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Junta Directiva del Banco
de la República, atentando radicalmente contra el derecho al trabajo y a la
libre empresa, y por ende, a la vida y al auténtico desarrollo del ser humano,
obstruyendo palmariamente el proceso productivo.
(...)
Todo cuanto se
solicita es que las autoridades públicas expidan el Decreto Reglamentario
relacionado con la creación de una línea de crédito subsidiado de fomento para
sacar avante el deprimido estado del aparato económico de los departamentos del
Cauca y el Huila, lo mismo que para superar su difícil situación social".
II. DECISION
JUDICIAL REVISADA
En fallo del 13 de
enero de 1997 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán -Sala Civil
Laboral- negó la tutela incoada.
Según la sentencia,
la acción de tutela no está instituida para que con su ejercicio se produzcan
actos de carácter general.
Por otra parte
-afirma-, no existe función prevista por la Constitución ni por la ley que
obligue al Banco de la República y a su Junta Directiva a reglamentar los
créditos que como medida de emergencia estableció el Congreso mediante la Ley
218 de 1995.
Agrega la sentencia
que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no es competente para expedir un
decreto que reglamente dicha Ley pues esa facultad sólo se perfecciona por la
expresa voluntad del Presidente de la República.
Además -termina
diciendo-, para que pueda ordenarse la reglamentación del artículo 7 de la Ley
218 de 1995 se requiere una erogación que implica gasto público. Es necesario
en ese caso específico que existan ingresos suficientes, que esa erogación esté
incluida en el Presupuesto de gastos, pues el artículo 345 de la Constitución
prohibe hacer erogación con cargo al tesoro público que no esté incluida en el
presupuesto de gastos, y que exista disponibilidad presupuestal.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el citado fallo, según lo previsto en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991.
2. Improcedencia
de la acción de tutela para atacar o provocar actos de carácter general y
abstracto
La acción de tutela
no tiene por finalidad inmiscuir a los jueces en el proceso de adopción de toda
clase de decisiones, confiadas por la Constitución a las ramas y órganos del
poder público ni resolver por vía general toda suerte de conflictos o los
problemas de diversa índole que afectan a la comunidad.
Su objetivo y su
razón de ser, como lo tiene dicho esta Corte (Cfr. Sentencia T-01 del 3 de
abril de 1992) tienen que ver específicamente con la protección de los derechos
fundamentales en eventos concretos, siempre que se establezca que éstos, por
acción u omisión de una autoridad o de un particular, en los casos previstos
por la Constitución y por la ley, se encuentran sujetos a una amenaza real e
inminente o son objeto de vulneración actual y directa (artículo 86 C.P.).
Si en ocasiones el
juez de tutela se ve precisado a impartir una orden a la autoridad para que
ejerza sus atribuciones, ello tiene lugar no porque el objetivo de la tutela
sea el de configurar una coadministración judicial sino en tanto en cuanto sea
esa la única forma de proteger los derechos fundamentales vulnerados a partir
de la omisión del deber que a la autoridad impone el ordenamiento jurídico. En
tales eventos el objeto primario de la decisión judicial es el amparo del
derecho quebrantado o en peligro y la orden dada a la administración en el
sentido de hacer o resolver algo que ha debido hacer o resolver antes tiene un
sentido instrumental, fundado en que la violación del derecho proviene
justamente de su omisión, claramente establecida en el proceso.
Pero, desde luego,
la omisión que repercute en la violación de derechos debe poder apreciarse en
concreto frente a la situación del afectado, no respecto del ejercicio mismo de
una función constitucional o de una atribución legal que se cristalicen en la
expedición de actos de carácter general y abstracto.
Por ello, no puede
acudirse a la acción de tutela con el propósito de obtener que sea expedido un
acto administrativo de tal naturaleza, por medio del cual se reglamente o se
desarrolle una ley de la República.
Ahora bien, si de lo
que se trata es de obtener el cumplimiento de ciertas disposiciones legales por
parte de la administración, el mecanismo indicado es el previsto en el artículo
87 de la Constitución Política -acción de cumplimiento-, que pretende
precisamente obtener que lo ordenado por la ley sea acatado y puesto en
práctica.
Respecto a la
extraordinaria posibilidad de que la tutela subsuma la acción de cumplimiento
en razón de la prevalencia de derechos fundamentales cuando de manera cierta
pueden resultar violados por la omisión de la autoridad, debe repetirse:
"...ya que, al
tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela no
procede cuando existe otro medio de defensa judicial que proteja los derechos
violados o amenazados, salvo el caso del perjuicio irremediable, la posibilidad
de instaurar una acción de cumplimiento a través de la cual se logre justamente
el amparo de tales derechos, excluye, en principio, la procedencia de aquél
mecanismo.
Desde luego, como ya
lo ha dicho la Corte, la efectividad del medio judicial alternativo es requisito
indispensable para ese desplazamiento de la acción de tutela, dado el
imperativo de proteger los derechos fundamentales de las personas. Cuando aún
no se había desarrollado mediante ley el procedimiento indicado para acudir
ante los jueces con base en el artículo 87 de la Carta, no resultaba ser éste
un medio efectivo de defensa, por lo cual se ampliaban las posibilidades de
acción de tutela aun con el objeto de obtener el cumplimiento de normas legales
o de actos administrativos, si con ello se alcanzaba la finalidad indicada.
Hoy, sin embargo, se
cuenta con el desarrollo legal que hacía falta para la plena operatividad de la
acción de cumplimiento. Expedida por el Congreso la Ley 393 de 1997, en
principio deja de ser la acción de tutela procedimiento adecuado para proteger
derechos fundamentales afectados cuando únicamente lo son por causa de haberse
abstenido una autoridad de cumplir la normatividad que la obliga, salvo el
evento del perjuicio irremediable.
Claro está, el
espectro de la acción de tutela es mucho más amplio que el de la acción de
cumplimiento, ya que mientras ésta tiene por objeto único y restringido lograr
que se acate efectivamente una norma, aquélla busca la protección material e
inmediata de los derechos fundamentales, en todo su contenido, lo que significa
que si, además del solo incumplimiento de una regla de derecho en vigor, otros
factores confluyen en la vulneración o amenaza de tales derechos, no podrían
desatenderse so pretexto de que procesalmente tuviera que ser planteado el
conflicto por la vía exclusiva del artículo 87 de la Constitución.
En esos términos,
si, por ejemplo, el derecho vulnerado o amenazado únicamente puede defenderse
con eficiencia mediante un conjunto de órdenes que incluyan el cumplimiento de
normas pero que no se agoten en él, sigue siendo viable la figura señalada en
el artículo 86 C.P.
Precisamente por
ello, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 señala que la acción de cumplimiento
no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados
mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud
el trámite correspondiente al derecho de tutela y tendrá lugar, entonces, la
revisión de la sentencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión,
por mandato de la Carta". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-394 del 19 de agosto de 1997).
En el caso que ahora
se analiza, el cometido del actor no es ni siquiera el cumplimiento de una
norma determinada de la Ley 218 de 1995. Lo que se pretende es el ejercicio de
funciones constitucionalmente confiadas a la Junta Directiva del Banco de la
República y al Presidente de la República, cuyo momento de efectividad depende,
en el campo de las respectivas competencias, de la apreciación que tales funcionarios
tengan acerca de la conveniencia y oportunidad de la adopción de medidas. Sin
perjuicio de la responsabilidad que pueda caberles al respecto, si es que
pudiendo obrar no han obrado oportunamente, no es la acción de tutela el
mecanismo idóneo para obtener que ejerzan sus respectivas atribuciones.
3. Carencia
actual de objeto
Por otro lado,
encuentra la Corte que la petición formulada mediante acción de tutela, así
hubiera podido prosperar, carece ya de objeto, pues mediante Sentencia C-256
del 28 de mayo del presente año, la Sala Plena de esta Corporación declaró
inexequible el artículo 7 de la Ley 218 de 1995, por contemplar una invasión de
las competencias de la Junta Directiva del Banco de la República (artículos 371
y 372 C.P.).
Expresó la Sala
Plena:
"Es suficiente
lo dicho para concluir, con arreglo a la doctrina de la Corte, que el Congreso
no estaba facultado, ni siquiera por razón de que la norma acusada hubiera
tenido origen en unas circunstancias estrechamente ligadas al ejercicio de
poderes excepcionales por el Ejecutivo, para invadir la órbita
constitucionalmente señalada a la Junta Directiva del Banco de la República
como autoridad crediticia.
Debe observarse que
el Congreso, al expedir la disposición objeto de examen, no solamente entró a
resolver sobre un asunto ajeno a su competencia, como la creación de una línea
especial de crédito, determinada y concreta, sino que, olvidando por completo
al Banco de la República y sin siquiera consagrar la posibilidad de una
coordinación con él, impartió al Gobierno una orden terminante e incondicional,
con plazo máximo de noventa días, fijando él mismo las características del
crédito subsidiado de fomento, su objeto y los sectores destinatarios del
mismo.
Fueron invocados los
artículos 13, inciso final, y 66 de la Constitución Política, cuya aplicación
estima la Corte como perfectamente válida para la situación creada en la zona
con motivo de los fenómenos naturales que ocasionaron la crisis, lo cual en
modo alguno puede interpretarse, a la luz de la Constitución, en el sentido de
que, por la finalidad buscada, hayan desaparecido las líneas que demarcan las
competencias de las ramas y órganos del Estado, que colaboran entre sí
armónicamente, pero tienen funciones separadas (artículo 113 C.P.). En el caso
del Banco de la República, pertenece a la categoría indicada en el segundo
inciso del señalado precepto, es decir, es un órgano autónomo e independiente,
con atribuciones específicas, según lo estatuye el artículo 371 de la Carta, al
concebirlo como persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio, y al
señalar, como una de sus funciones básicas, la regulación del crédito.
Es evidente que,
como en distintas providencias lo ha señalado esta Corte, el Estado tiene la
obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva
y de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados (artículo 13
C.P.), y que, de la misma manera, según el artículo 66 Ibídem, las
disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las
condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos
de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad
y las calamidades ambientales, de lo cual se deduce que una de las formas más
adecuadas para contribuir a la solución de los problemas ocasionados por el
desbordamiento del río Páez, particularmente en lo que toca con el desarrollo
económico de la región y las circunstancias específicas de sus habitantes, hoy
en clara desventaja, es precisamente la relacionada con la adopción de medidas
crediticias. Dentro de ellas, no es constitucionalmente descartable la creación
de cupos o líneas de crédito especiales.
Pero, claro está,
tales posibilidades son admisibles para esta Corte únicamente en cuanto tengan
curso dentro del ámbito de competencias de quien está llamado, según la Carta,
a proferir las normas correspondientes, que en este caso es la Junta Directiva
del Banco de la República.
Se declarará la
inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley 218 de 1995, advirtiendo que ella
no obsta para que la Junta Directiva del Banco de la República, si lo tiene a
bien, dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales, restablezca la
línea especial de crédito subsidiado de fomento, con las características y para
los fines señalados en el precepto dictado por el Congreso, o con elementos y
modalidades diferentes, ni para que adopte otras medidas que, a su juicio,
puedan ser aplicables en la zona afectada, en materia crediticia.
La declaración de
inexequibilidad tampoco se opone a que el Gobierno Nacional coordine las
actividades de las entidades financieras de carácter oficial para que, sin
afectar líneas de crédito de las que corresponde regular y establecer al Banco
de la República, según lo expuesto, puedan otorgar préstamos en condiciones
favorables, con cargo a líneas de crédito administradas por ellas, dentro de
una política gubernamental con finalidades sociales que encajen en los
presupuestos contemplados por los artículos 13 y 66 de la Constitución
Política, entre otros.
Con base en el
principio constitucional de la buena fe (art. 83 C.P.), esta sentencia no
afectará a quienes hubieren sido ya favorecidos por créditos otorgados con
cargo a la línea creada con base en el artículo 7 que se declara inexequible,
ni tampoco a quienes, para la fecha de notificación de aquélla, ya hubieren
iniciado los trámites pertinentes, con miras a la obtención de crédito".
Por todo lo
anterior, esta Sala confirmará la providencia que se revisa.
DECISION
Con fundamento en
las expuestas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMASE el fallo objeto de revisión.
Segundo.- DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General