C-052-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-052/15
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES
PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Contribuciones
parafiscales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS
DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Vulneración
del principio de unidad de materia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos diferidos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
En la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características
que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De
acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la
existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición
jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin
conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a
cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la
existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la
confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de
todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para
iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo
de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede
convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los
ciudadanos
La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del
principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la acción
de inconstitucionalidad –un derecho político-, le corresponde a la Corte
indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo
posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “con base en la
jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio
pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo.”
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud
de la demanda
LEYES
ORGANICAS-Contenido
FUNCION
LEGISLATIVA-Legislación
orgánica
En ejercicio de
la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado al Congreso de
la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. Sin
embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente ha clasificado
las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede expedir códigos
o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de facultades
extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido ordinario
y leyes orgánicas.
LEY ORGANICA-Característica especial
La Corte
Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada
su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por
consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin
embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),
comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido
constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la
posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de
ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos
límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple,
que usualmente gobierna la actividad legislativa.”
LEY ORGANICA-Parámetro
constitucional de control de normas de inferior jerarquía/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque
de constitucionalidad lato sensu
LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales
Esta Corporación
ha establecido que las leyes orgánicas deben cumplir una serie de exigencias
adicionales a los requerimientos necesarios para la aprobación de cualquier
otra ley.  Así, de antaño la jurisprudencia ha identificado cuatro aspectos que
se refieren a los rasgos y requisitos especiales, los cuales son: “(i) el
fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la
votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”En
relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en
incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa” (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas
regulan el trámite aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus
respectivas materias y en lo de su competencia y, en resumen, “la ley
orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella
trata.” En
cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la ley
estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de
ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar
este tipo especial de leyes.” En este sentido, “la Constitución consagra cuatro
materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la
denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las
siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica
del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la
definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este
criterio material.” “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a
las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales.” En lo referente al tercer punto, las
mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica
(consistentes en la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cámara) son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como
propósito “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas
representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor
legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la
actividad legislativa,” así como una mayor vocación de permanencia de esta
clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición y reforma de las
normas ordinarias. Por último, en lo que tiene que ver con el propósito de
aprobar una ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en
el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la
voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”.
Esta exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate
democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los
ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
política de la Nación (CP arts. 2 y 40).
INFRACCION
A RESERVA DE LEY ORGANICA A TRAVES DE LEYES ORDINARIAS QUE NO CUMPLEN
REQUISITOS PROPIOS DE TAL CLASE DE LEYES-Criterios
jurisprudenciales
Esta Corporación
ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción a la reserva de
ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con los requisitos
propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los casos sometidos
a su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias posturas: (i) ha
entendido que ciertas normas ordinarias modifican una ley orgánica sin cumplir
los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para ello y por ende, devienen
inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se vulnera la reserva de ley
orgánica puesto que la norma expedida para modificar una regla orgánica
anterior respeta los requisitos de tal clase de normas especiales, (iii) ha
señalado que las normas que supuestamente se señalan como de reserva orgánica
no tienen ese carácter y pueden modificarse por normas ordinarias, (iv)
ha decidido inhibirse por la ineptitud de los cargos propuestos por el
demandante.
MODIFICACION
DE LEYES ORGANICAS-Jurisprudencia constitucional
LEY ORGANICA-Modificación sustancial por ley
ordinaria genera inconstitucionalidad
RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración
Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por
medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha
reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas
y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias
diversas.
RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración
configura una falta de competencia
LEY ORGANICA-Modificación por ley de igual naturaleza
RESERVA DE LEY ORGANICA-No se vulnera cuando Legislador interpreta auténticamente una
disposición incorporada en ley orgánica que reviste carácter de norma ordinaria
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido
OBJETO DE LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional
PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION-División
De
conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de la
Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir, la
estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de
apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones
generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expidan”. Respecto a la naturaleza de las disposiciones
generales, tanto la jurisprudencia como la doctrina han sostenido que tiene un
contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir la
adecuada ejecución del presupuesto. De acuerdo con lo anterior, las “
disposiciones generales tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del
presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las
mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en sentido material o
modificar o derogar normas de carácter sustantivo ni desconocer o modificar
normas de superior jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de
presupuesto según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13
de mayo de 1998, expediente D-1869, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón
Díaz”.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PRESUPUESTOS DE LA NACION, ENTIDADES
TERRITORIALES Y ENTES DESCENTRALIZADOS-Manifestación
respecto de la programación, aprobación, modificación y ejecución
La Sentencia
C- 821 de 2004, en cuanto a la libertad de  configuración legislativa en la
materia, argumenta que esta se expresa alrededor de la programación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo. Esto a su vez se ve representado en el procedimiento relativo a
“la elaboración y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por
parte del Ministro de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del
proyecto que le corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley
correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza
de los ordenadores del gasto”.
LEY-Contenido
de materias orgánica y ordinaria/LEY-Conexidad temática razonable
en materias orgánica y ordinaria/LEY-Condiciones para que pueda
contener normas orgánicas y normas ordinarias
De acuerdo
con lo sostenido en esta jurisprudencia, es posible que una misma ley contenga
materias orgánicas y ordinarias, “siempre y cuando éstos guarden una conexidad
temática razonable”. Esto ha sido reiterado en Sentencias C-1187 de 2000, C-540
de 2001, C-617 de 2002 y C- 460 de 2004, entre otras. Como se puede observar,
la Corte señala que una ley puede contener normas orgánicas y ordinarias,
siempre que atienda las siguientes cuatro condiciones: “1ª. El respeto al
principio de unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios
constitucionales generales que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique
el criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto,
puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad
razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas
regulados y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en
cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la
Constitución Política.”
LEY
DE PRESUPUESTO-Conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como
criterios adicionales
La Sentencia
C- 006 de 2012, señala que, en concordancia con la jurisprudencia
constitucional, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede
guardar una relación de conexidad (i) causal,  (ii) teleológica,  (iii)
temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que
se inserta. Más en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres
criterios adicionales, (a) temporalidad (anual),  (b) tema  y  (c) finalidad
(presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley
anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no pueden
modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Vulneración constituye vicio material
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto
El
principio de unidad de materia pretende asegurar
que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo
tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de
este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que
desconozca el principio democrático así como la función legislativa
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
temática y teleológica
Al referirse
a la conexidad temática, esta Corporación ha estimado que para “la
determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma
demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos
-exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias- o al título de la
ley”. En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos
mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al
expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la
disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza
un análisis en conjunto de la normatividad.”
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable
La Corte ha
considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no
pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una
relación de conexidad objetiva y razonable.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter
flexible del control constitucional
LEY
DE PRESUPUESTO-Involucra
una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución
La Corte
Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de
disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto
indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y
recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido
normativo.”
JUICIO
DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia
constitucional
Se ha
considerado que se viola el principio de unidad de materia cuando: (i)  se
incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia
presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no busque lograr una cabal
ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y (iii) supere las
limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Bajo estos
criterios, se ha hecho un análisis de los problemas jurídicos puestos a
consideración.
LEY
DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia
La
jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas
que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. En la Sentencia C-006 de
2012, se refirió un listado de situaciones en las que se ha considerado que se
ha transgredido el principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales
de presupuesto: “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites
temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter
permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual
de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma
que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control,
incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el
presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya
naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley
autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra
ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter
sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la
seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco
constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del
presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan
materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la
financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”.
LEY
DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria
propia de Ley Anual de Presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
por no demostrar que objeto de disposición demandada persigue estricta
ejecución del presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
toda vez que disposiciones superan limitaciones de tiempo de normas presupuestales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de diferir efectos
Referencia:
Expediente D-10125
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687
de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2014”.
Actor: Álvaro José Cobo Soto.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro José Cobo Soto,
demandó la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que
modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por considerarlo contrario a los
artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352
de la Constitución Política.
Mediante auto del cinco (5) de mayo de dos mil catorce (2014), el
Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso
de la República, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al
Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la
Superintendencia de Subsidio Familiar, al Departamento Administrativo de
Planeación Nacional -DNP-, a la Contraloría General de la República, e invitó a
participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, a las Facultades de Derecho
de las Universidades de los Andes, Católica, del Bosque, del Rosario, Externado
de Colombia, Javeriana, Libre, Manuela Beltrán, Nacional, Santo Tomas, Sergio
Arboleda, Pontificia Bolivariana de Medellín, Universidad de Antioquia, del
Atlántico, del Sinú – Seccional Montería-, del Cauca y del Norte del Valle.
Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr
traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el
aparte acusado:
“LEY 1687 DE 2013
(Diciembre 11)
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al
presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos
encargados de su administración.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no
forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su
naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que
requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo
aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social.
Parágrafo. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe
anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis”.
1.2.
LA DEMANDA
1.2.1.  El demandante afirma que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que
modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, vulnera los artículos 1, 2, 4,
13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución
Política.
1.2.1.1.
Manifiesta que existe una falta de
competencia del legislador para reformar la Ley Orgánica del Presupuesto
(artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de una ley ordinaria (artículo 81
de la Ley 1687 de 2013). Indica que el artículo 151 de la Constitución Política
ordena un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas y por
ello no es posible que el contenido del artículo demandado reforme un aspecto
sustancial de la Ley Orgánica 179 de 1994.
1.2.1.2.
Asegura que cualquier modificación a los
asuntos del presupuesto,  debe cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución,
pues de lo contrario, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional, se
configura un vicio material de competencia, en la medida que existe una
violación a la reserva de ley orgánica al incorporar en una ley ordinaria
contenidos que están reservados a la Ley Orgánica del Presupuesto.
1.2.1.3.
Indica que un principio del sistema
político colombiano es el de la participación, tal como lo establece el
artículo 56 de la Constitución Política.  En este sentido, las decisiones en
materia laboral contenidas en leyes o actos administrativos de carácter
general, deben ser el resultado de la concertación entre el Gobierno Nacional,
los empleadores y los trabajadores.
Considera
que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales
es la herramienta mediante la cual se adoptan decisiones benéficas para todos
los interesados.
Sostiene además que la norma demandada plantea un escenario en el
cual se ve afectada la administración de las contribuciones fiscales,
administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se afecta el
subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los
trabajadores.
En resumen, debido a que la norma demandada dispone que las
contribuciones fiscales administradas por órganos que no hacen parte de la
Nación, independiente de su naturaleza, se incorporaran a un presupuesto
independiente que requiere la aprobación del CONFIS, salvo las destinadas al
Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Por tanto, se hace
necesaria la concertación de la que habla el artículo 56 de la Constitución
Política, pues se trata de un beneficio social y parte de la política laboral
colombiana.
1.2.1.4.
Asevera que el Congreso debe discutir y
aprobar el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones con sujeción a
la Constitución y a la Ley Orgánica del presupuesto. En virtud de lo anterior,
la modificación introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 es
materialmente inconstitucional, debido a que incluye a los entes privados y a
particulares dentro de los supuestos del artículo 352 constitucional, ampliando
así el espectro de destinatarios de la norma que solo se refiere a la Nación,
las entidades territoriales y a los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo.
En este sentido, expresa que la Corte Constitucional ha señalado que
las leyes orgánicas someten a las leyes ordinarias de presupuesto, pero no
poseen el rango de una norma constitucional, pues su principal función es
regular  lo expresado por el constituyente dentro del texto constitucional.
1.2.1.5.
Alega que con el cambio introducido por la
norma demandada se afectan derechos de los trabajadores con menor ingreso, pues
se va en contravía de la eficiente y adecuada administración de los recursos destinados
a la prestación del subsidio familiar.
Presenta su argumento amparándose en el Decreto 3035 del 27 de
diciembre de 2013, por medio del cual se reglamentó la norma demandada,
asegurando que con la obligación de incluir los dineros de los subsidios en un
presupuesto independiente que requiere la aprobación del Consejo Superior de
Política Fiscal, la administración de dichos recursos con destinación
específica se torna ineficiente y engorrosa, omitiendo así que con los mismos
se busca la protección y beneficio de los trabajadores y sus familias.
Por lo tanto, advierte que con la afectación al subsidio familiar se
desconoce la protección integral a la familia (artículo 42 C.P.), el derecho a
la vivienda digna (artículo 51 C.P.), los principios mínimos fundamentales en
materia laboral (artículo 53 C.P.) y los pronunciamientos de la Corte
Constitucional en los que se da al subsidio familiar la característica de ser
un mecanismo de redistribución del ingreso que atiende a (i) la carga familiar
de cada trabajador y (ii) los niveles de ingreso de estos.
1.2.1.6.
Realiza un recuento del marco histórico que
regula el sistema de subsidio familiar y como punto de partida se refiere a la
Ley 90 de 1946, que dejó en manos del Instituto Colombiano de Seguros Sociales
la responsabilidad de organizar las Cajas de Compensación.
1.2.1.7.
Advierte que existe una duplicación de
funciones administrativas y una violación flagrante de los principios
constitucionales de la función administrativa. Para sustentar su tesis,
argumenta que con la función otorgada al CONFIS, de aprobar el presupuesto
independiente en el que se agrupan las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que no hacen parte del Presupuesto General de la
Nación, se estaría yendo en contra de los principios de eficacia, celeridad y
economía consagrados en el artículo 209 Superior.
Añade que la Superintendencia del Subsidio Familiar es la entidad
encargada de la supervisión y vigilancia de las Cajas de Compensación, en
virtud del Decreto 1595 de 2012, y con la aplicación del texto demandado y la
reglamentación del Decreto 3035 del 27 de 2013, existirían dos entidades con
idénticas funciones de control.
Considera que la violación de los artículos constitucionales que
atañen a la protección de la seguridad social, los principios básicos laborales
constitucionales, la protección de la familia y de la vivienda digna, supone en
sí mismo una violación a los valores y fines del Estado Social del Derecho
(arts. 1 y 2 C.P.).
Expone que el artículo 13 del texto constitucional se ve vulnerado,
pues dentro de la norma se encuentra implícito el deber de combatir la pobreza.
Por último, asegura que la norma demandada afecta los derechos
fundamentales de los niños que se benefician con el subsidio familiar (art. 44
C.P.).
Por lo anterior, considera que el artículo 81 de la Ley 1687 de
2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, debe ser declarado
inexequible.
1.2.1.8.
Sin embargo, el actor presenta dentro de su
demanda de inconstitucionalidad una pretensión subsidiaria de exequibilidad
condicionada para evitar la vulneración de los derechos fundamentales de los
trabajadores.
Sostiene que la prestación social del subsidio familiar debe
entenderse dentro del Sistema de Seguridad Social y de esta manera, se
encontraría dentro de la excepción consagrada en la parte final del inciso
tercero de la norma acusada.
Asegura que el subsidio familiar hace parte de la seguridad social,
pues está enfocado a la defensa de la familia y debe incluirse en la definición
genérica de las prestaciones sociales de los trabajadores.
Se apoya en las Leyes 21 de 1982, 100 de 1993, 789 de 2002, 920 de
2004, 1122 de 2006, 1429 de 2010 y 1138 de 2011, para señalar que las Cajas de
Compensación hacen parte del Sistema de Seguridad Social, pues el mismo no solo
está compuesto por los subsistemas de salud, pensiones y riesgos profesionales,
sino que debido a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de
Estado y la ley, también está integrado por las prestaciones propias del
Sistema de Compensación Familiar.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1    Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través
de apoderada judicial, intervino en el presente proceso de constitucionalidad
para defender la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes
argumentos:
1.3.1.1.
Sostiene que la Corte debe inhibirse para
emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que el actor en su escrito de
demanda atacó el Decreto 3035 de 2013, por medio del cual se reglamentó el
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. En ese sentido, corresponde al Consejo de
Estado adelantar el estudio de la disposición demandada, en atención al
artículo 237 de la Constitución Política.
1.3.1.2.   Indica que de una lectura del texto demandado se podría presumir una
violación a la reserva de contenido de Ley Orgánica consagrada en el artículo
151 de la Constitución. No obstante, expone que la norma fue aprobada mediante
mayoría absoluta, tal como consta en la certificación de la votación llevada a
cabo.
1.3.1.3.   Por otra parte, asegura que incluir las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la
Nación a un presupuesto independiente que requerirá aprobación del CONFIS, no
viola ningún precepto constitucional, y en cambio, busca garantizar la
publicidad y transparencia en la administración de dichos recursos.
Adicionalmente, afirma que el artículo 10.5 de la Ley 179 de 1994 permite que
mediante leyes anuales del presupuesto se impongan nuevas funciones al CONFIS.
1.3.1.4.   Considera que no existe una modificación material de la Ley Orgánica,
pues las directrices respecto del manejo, administración y ejecución de dichos
recursos se mantienen inalteradas.
1.3.1.5.   Asevera que existe ineptitud sustantiva de la demanda respecto de
los cargos por la presunta vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44,
48, 51, 56, 53 y 209 de la Constitución Política, dado que el actor presenta
consideraciones subjetivas que tienden a atacar el Decreto 3035 de 2013,
realizando una valoración parcial de los efectos de la norma atacada y sin
tener en cuenta que el legislador pretende tener un mayor control de los
recursos parafiscales.
1.3.1.6.   Para finalizar, se pronuncia respecto de la solicitud de
exequiblilidad condicionada presentada por el actor. Asegura que la Ley 789 de
2002 señaló que el subsidio familiar resulta ser uno de los componentes del
sistema de protección social. En ese sentido, citó la Sentencia C-834 de 2007[1], que distinguió el
concepto de protección social y el de seguridad social, pues el primero, “es
un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a
mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más
desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y
al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio público,
como un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de
fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la
salud, la vida digna, y la integridad física y moral, entre otros”. Teniendo
en cuenta lo anterior, advierte que las Cajas de Compensación administran
recursos que no constituyen componentes del concepto de seguridad social y son
estos sobre los cuales recaen los efectos de la norma demandada.
1.3.2. Congreso de la República
El Congreso de la República intervino en el proceso de la referencia,
mediante apoderado judicial y realizó las siguientes manifestaciones:
1.3.2.1.
Señala que en virtud del artículo 150
Superior, el legislativo tiene facultades amplias para regular el régimen
jurídico de las contribuciones parafiscales y que la materia de la que trata el
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, es propia del legislador ordinario. Sin
embargo, encuentra que dentro de la aprobación del artículo demandado se
surtieron las ritualidades propias de las leyes orgánicas.
1.3.2.2.
Por otra parte, aclara que una ley no
adquiere la categoría de orgánica por el simple hecho de haber sido aprobada
por mayoría absoluta en una y otra cámara, pues requiere el análisis de los
siguientes temas: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material,
(iii) la votación mínima aprobatoria, y (iv) el propósito del legislador.
1.3.2.3.
Respecto de los requisitos, asevera que el
fin de la ley es “conocer de cerca y con la máxima transparencia cuanto se
recauda por concepto de rentas parafiscales cómo se asignan los recursos, a
quién se le destinan, con qué propósito y cuáles son los resultados, para que
puedan incluir en su análisis y evaluaciones los recursos parafiscales que les
permita tener una visión integral de los efectos de la política fiscal, en
particular, y de las políticas públicas en general, sobre la economía del
país”.
1.3.2.4.   Adicionalmente, indica que el contenido material de la norma está
dividido en la definición de los recursos parafiscales administrados por
entidades que hacen parte del presupuesto general y por aquellas que no hacen
parte del mismo. Por otra parte, expone que se cumplió con la votación mínima
aprobatoria y que el propósito del legislador se extrae de la gaceta 820 de
2013.
1.3.2.5.
Termina refiriéndose a la competencia
legislativa y asegura que el Congreso ha respetado los lineamentos trazados por
la Constitución y la ley en materia de parafiscales.
1.3.3. Contraloría General de la República
La
Contraloría General de la República intervino en el proceso de referencia
mediante apoderado judicial y solicitó que se declarara la inexequibilidad la
norma demandada.
1.3.3.1.
Para sustentar su posición realiza un
recuento de los argumentos esgrimidos por el demandante y posteriormente hace
un resumen respecto del trámite de la Ley Anual del Presupuesto.
1.3.3.2.
Expone que la Ley Anual del Presupuesto
debe sujetarse a lo establecido por la Ley Orgánica del Presupuesto que tiene
un rango normativo superior. En este sentido reitera la jurisprudencia respecto
de la violación del requisito de unidad de materia conforme al artículo 152
Constitucional.
1.3.3.3.
Acto seguido, se refiere a la inconstitucionalidad
por el carácter temporal de la Ley Anual de Presupuesto y la imposibilidad de
incorporar normas con vocación de permanencia ni modificar otras leyes.
1.3.3.4.
Finalmente, sostiene que se presenta una
inconstitucionalidad por vulneración del artículo 151 Superior, en atención a
que la naturaleza de las Leyes Orgánicas no está dada únicamente por su quorum
de mayoría absoluta, ya que también requiere el cumplimiento de otras
ritualidades y con la reserva de contenido.
1.3.4. Universidad Libre de Colombia
El
Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un docente
del área de derecho público de la Universidad Libre de Colombia, presentaron
escrito solicitando la exequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 con
base en los siguientes argumentos:
1.3.4.1.
Sostienen que el cargo endilgado por el
actor no procede, por cuanto su acusación radica, en realidad, en una errada
lectura de la Ley 1687 de 2013, la cual se refleja en dos aspectos. El primero,
consiste en que el actor desatiende el título central de la ley, el cual es
“Ley por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y
Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre
de 2014”. Entonces, este tipo de leyes, por mandato del artículo 151
constitucional, corresponde a leyes de carácter orgánico.
Por
otra parte, manifiesta que el actor acusó la legitimidad de la norma sin hacer
una revisión del trámite legislativo surtido en el Congreso de la República, lo
cual se evidencia porque en la demanda no consta que el demandante haya
demostrado que la ley se tramitó como una ley ordinaria.
1.3.4.2.
Respecto de la participación de la comisión
permanente en el asunto de referencia, aseguran que los parafiscales no
representan una afectación directa al trabajador, sino a un sector económico
concreto, y en consecuencia, no se estaría desconociendo el artículo 56 de la
Constitución.
1.3.5. Universidad Externado de Colombia
El
Centro de Estudios Fiscales (CEF) del departamento de derecho fiscal de la
Universidad Externado de Colombia, se pronunció respecto de la demanda de
inconstitucionalidad presentada en los siguientes términos:
1.3.5.1.
Señala la libertad de configuración del
legislativo en materia de leyes de presupuesto y manifiesta que los cargos
expuestos por el actor confunden la unidad de materia con el trámite
legislativo diferenciado que deben surtir las leyes orgánicas y ordinarias.
1.3.5.2.
Análogamente manifiesta que el legislador
no realizó ningún cambio respecto de la figura de los aportes fiscales con la
norma demandada. Por el contrario, “se limitó a una reorganización semántica
de las características de este instituto jurídico y a hacer explícita una
circunstancia contable de índole mecánico, como es la contabilización anual del
monto de los recursos aplicados por este concepto”.
1.3.5.3.
Respecto de la violación del artículo 209
de la Constitución por duplicidad de funciones administrativas, encuentra que
dentro de las funciones que le han sido conferidas al CONFIS por vía legal se
encentra el estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen
la actividad estatal. Amplia este punto señalando que mediante la Sentencia
C-1124 de 2008[2],
la Corte reconoció la posibilidad de asignar algunas funciones al CONFIS
mediante la Ley Anual de Presupuesto.
1.3.5.4.
Considera que la función otorgada al CONFIS
de aprobar el presupuesto, independiente que resulte de las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto
General de la Nación, resulta ajustada a derecho y fundamentada en los
procedimientos de análisis y control económico.
1.3.5.5.
Por último, y respecto de la petición
subsidiaria de exequibilidad condicionada, asegura que el actor intenta
asimilar los aportes manejados por las cajas de compensación a los aportes
parafiscales que tienen como destino la financiación del Sistema General de
Seguridad Social. No obstante encuentra que el tema ya ha sido ampliamente
tratado por la jurisprudencia y lo único que desea el demandante es modular los
efectos de la sentencia.
1.3.6. Universidad Santo Tomás
El
decano de la facultad de derecho y el coordinador del grupo de acciones
constitucionales del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás
presentaron escrito solicitando  que se declare la inconstitucionalidad del
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
1.3.6.1.
Para comenzar, realizan un resumen de los
cargos señalados por el actor en la demanda presentada, y acto seguido,
comienzan a hacer un análisis de los defectos procedimentales. Consideran que
existe una vulneración a la reserva prevista en el artículo 151 de la
Constitución en la medida en que se presentó una modificación de una Ley
Orgánica mediante una ley ordinaria.
1.3.6.2.
Por otro lado, aseveran que se desconoció
el trámite previo de concertación contenido en el inciso 3 del artículo 56 de
la Carta Política y el Convenio 144 de la OIT sobre la consulta tripartita,
acogido por la Comisión Permanente de Políticas de Concertación de Políticas
Salariales y Laborales.
1.3.7. Intervención de la Sociedad de Agricultores de Colombia
El representante legal de la Sociedad de Agricultores de Colombia
intervino para coadyuvar en la demanda contra el artículo de la Ley 1687 de
2013, por violación de los artículos 151 y 158 de la Constitución Política.
1.3.7.1.
Expone que el informe de la ponencia para
primer y segundo debate[3]
de la ley demandada, señalaba la trascendencia de que “el Gobierno Nacional
y el Congreso de la República conozcan de cerca y con la máxima transparencia
cuánto se recauda por concepto de rentas parafiscales, cómo se asignan los
recursos, a quién se destinan, con qué propósito y cuáles son los resultados de
su asignación”.
1.3.7.2.
Resalta que se presenta una violación al
principio de unidad de materia, debido a que “la disposición demandada se
ocupa de regular aspectos ajenos a la Ley Anual, como es el caso de definir las
contribuciones parafiscales, que es materia de la Ley Orgánica;  desbordando el
límite temporal e invadiendo la esfera de disposiciones que constitucionalmente
corresponde a otras clases de leyes con carácter permanente; incluyendo normas
relativas al control presupuestal, que no son de su ámbito; y modificando el
Estatuto Orgánico a que debe sujetarse”.
1.3.7.3.
Manifiesta que el manejo, administración y
ejecución de los recursos parafiscales debe hacerse exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea, y en ese sentido, la disposición demandada se
ocupa de materias que le están vedadas.
1.3.7.4.
Posteriormente, mediante un escrito
complementario la Sociedad expone que mediante Sentencia C-615 de 2013[4], la Corte
Constitucional señaló que tratándose de recursos parafiscales, el legislador
tiene amplias facultades para determinar la entidad que se ocupará de su
administración. Sin embargo, estableció una garantía para que los intereses del
sector estén representados democráticamente y puedan intervenir en la
administración.
1.3.7.5.
Por último, resalta que los recursos
parafiscales se manejan por fuera del presupuesto, afectos a una destinación
gremial, en beneficio de un grupo gravado, y que su administración estará a
cargo de un organismo autónomo, oficial o privado.
1.3.8. Intervención de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR
La
apoderada de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR presentó escrito de
coadyuvancia respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada.
1.3.8.1.
Resaltó que mediante el artículo 1 de la
Ley 21 de 1982, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte
Constitucional, se ha reconocido al subsidio familiar como una prestación
social de los trabajadores.
1.3.8.2.
Indica que someter la destinación de los
recursos parafiscales a la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal
resulta desproporcionado y contrario a los postulados constitucionales y
legales. Todo ello teniendo en cuenta que la destinación y la utilización de
los recursos está en cabeza de las Cajas de Compensación, y la norma demandada
afectaría al trabajador y sus familias; además, no tiene en cuenta la
organización y el financiamiento del Sistema de Seguridad Social Integral y los
subsistemas que lo conforman.
1.3.8.3.
Realiza un análisis doctrinal respecto de
las leyes ordinarias y orgánicas, llegando a la conclusión que la modificación
introducida por los artículos demandados no se llevó a cabo mediante el trámite
que le era propio, violando la reserva legal establecida, pues se configuró una
falta de competencia.
1.3.9. Intervención de la Caja de Compensación Familiar de Caldas
CONFAMILIARES
La
representante legal en asuntos judiciales y extrajudiciales de la Caja de
Compensación Familiar de Caldas CONFAMILIARES, intervino en el presente
proceso de constitucionalidad para solicitar que la norma sea declarada
inconstitucional.
1.3.9.1.
Retoma el argumento de la violación de la
reserva de ley y la falta de competencia esbozados en la demanda. Señala que
debido a que la norma demandada fija políticas laborales debe ser concertada en
los términos del artículo 56 de la Constitución Política.
1.3.9.2.
Asegura que ni la Constitución ni la Ley
Orgánica del presupuesto incluyen las entidades privadas como entes sujetos al
Presupuesto General de la Nación, razón por la cual el establecimiento del
presupuesto independiente infringe los parámetros constitucionales y los
derechos de los trabajadores con menos ingresos. Por último, se pronuncia
respecto a la violación del artículo 209 Superior y manifiesta que la
existencia de dos entidades con la misma función de control va en contra de los
principios de la función administrativa.
1.3.10.  Intervención del ciudadano Carlos Augusto Cabrera Saavedra
El
ciudadano Carlos Cabrera Saavedra intervino en el proceso de referencia y
solicitó que se declare la inconstitucionalidad por unidad normativa de los
artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, y/o se acumule con el expediente
10394 por razones de economía procesal, ya que en el mismo se solicita la
inconstitucionalidad de las normas señaladas por ser contrarias a los artículos
151, 158, 349 y 352 de la Constitución Política.
1.3.10.1.
Indica que los dos artículos a los que hace
referencia, modifican la Ley Orgánica del Presupuesto, y debido a la existencia
de una unidad temática se requiere la declaratoria de inconstitucionalidad de
la totalidad del contenido del artículo 81 y 82 que se transcribe a
continuación.
“LEY 1687 DE 2013
(Diciembre 11)
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 82. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de
funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada
uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio,
departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la
Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto
de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan
Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno
Nacional.
En
los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos
con destino al servicio de la deuda.
PARÁGRAFO.
A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto
General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso
de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares
internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales”.
1.3.10.2.
Sostiene que la Corte Constitucional  ha
señalado que la Ley Anual del Presupuesto es una Ley desde el punto de vista
formal y material. No obstante, presenta características que la diferencian del
resto de Leyes Ordinarias puesto que (i) tiene fecha de presentación y fecha
límite de aprobación, (ii) su vigencia es anual, (iii) tiene iniciativa
exclusiva del gobierno, (iv) el congreso no tiene competencia para aumentar las
rentas, ni las partidas de gasto sin contar con la aprobación del Gobierno
Nacional, (v) en términos prácticos tiene tres debates, puesto que las
comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberan de manera
conjunta para la realización del primer debate al proyecto de Presupuesto de
Rentas y Ley de Apropiaciones, y (vi) para la ejecución requiere la expedición
de un acto administrativo que lo liquide.
1.3.10.3.
Realiza un análisis del contenido de la Ley
Anual de Presupuesto, esto es, Rentas, ley de apropiaciones y disposiciones
generales. Sobre este último punto señala que el artículo 11 del Decreto 111 de
1996 establece: “Disposiciones Generales. Corresponde a las normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la
Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan”.
1.3.10.4.
Por lo anterior, considera que la Ley Anual
de Presupuesto tiene un marcado carácter temporal y por tal motivo, no pueden
incorporar o modificar normas con vocación de permanencia.
1.3.10.5.
Relata que existe una vulneración a la
reserva de contenido de la Ley Orgánica, en contravía de lo dispuesto por el
artículo 151 Superior. Reseña que a través de las Leyes Orgánicas se determina
la expedición de otras leyes, y que su naturaleza no está dada únicamente por
el quorum de mayoría absoluta, sino por la reserva de contenido dada por
la Constitución.
1.3.10.6.
Adicionalmente, afirma que existe una
violación al principio de unidad de materia, teniendo en cuenta que la norma
objeto de censura señala en su encabezado que es aquella “Por las cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 341 de diciembre de 2014”, y no
por la cual se modifican la Ley Orgánica de Presupuesto, o por la cual se
establece el régimen presupuestal de los particulares que administran recursos
públicos, o por la cual se determina la clasificación del presupuesto general
de la nación.
1.3.10.7.
Por consiguiente, las disposiciones
generales contenidas en la ley de presupuesto deben circunscribirse a su objeto
y no rebasar el fin que persiguen. Por el contrario,  asegura que “de aceptarse
que en la Ley Anual del Presupuesto se puede incorporar normas orgánicas de
presupuesto, siempre y cuando cumplan con el anuncio y quorum de mayorías
absolutas”.
1.3.11.  Intervención del ciudadano Luis Eduardo Medina Romero
El
ciudadano Luis Eduardo Medina Romero presentó escrito de coadyuvancia respecto
de la demanda de inconstitucionalidad presentada, señalando lo siguiente:
1.3.11.1.
Reitera que se violó la reserva de Ley
Orgánica y se configuró una falta de competencia por parte del órgano
legislativo. Así mismo, dice que se desconoció que la comisión permanente
integrada por el Gobierno, representantes de los empleadores y de los
trabajadores, debía concertar previamente a la expedición de la norma, puesto
que la misma reguló políticas salariales y laborales.
1.3.11.2.
Alega que en el aparte normativo demandado
se incluyeron recursos parafiscales manejados por entidades privadas, y con
ello se desconoció el artículo 352 Superior, que solo se refiere a entidades de
carácter público.
1.3.11.3.
Termina redundando los argumentos esbozados
en el escrito de la demanda, respecto de la violación de los derechos de los
trabajadores con menores ingresos, y del desconocimiento de los principios de
eficacia, celeridad y economía consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política.
1.4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió
el concepto de su competencia, en el cual pide a la Corte declararse inhibida
respecto de los cargos formulados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013,
por la presunta violación de los artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución.
Por otra parte, solicitó que se declarara la EXEQUIBILIDAD de la ley por
los demás cargos, en consideración a los siguientes motivos:
1.4.1.  Comienza diciendo que le asiste razón al actor cuando afirma que el
artículo demandado está modificando una norma de naturaleza orgánica que tiene
incidencia en el control y ejecución presupuestal. Por lo tanto, indica que en
aras de proteger la Constitución, para la aprobación de la norma demandada,
debieron surtirse todos los requisitos que le son propios a las leyes
orgánicas. Añade que desde la primera instancia del proyecto de Ley 035 de 2013
(Cámara) y 028 de 2013 (Senado), que dieron origen a la Ley 1687 de 2013, se
hizo énfasis en que los artículo 81 y 82 del proyecto eran de naturaleza
orgánica y requería la aprobación de la mayoría absoluta.
1.4.2.  Precisa que del acta 41 del 24 de septiembre de 2013, publicada en
la Gaceta No. 889 del mismo año, se extrae que el artículo demandado fue
aprobado en sesión conjunta por las comisiones económicas del Senado y la
Cámara de Representantes. Adicionalmente, expone que la norma objeto de
reproche se aprobó en la plenaria de la Cámara de Representantes con 92 votos,
y en la del Senado de la República con 55 votos, por lo cual se encuentra
probado que recibió el trámite exigido para leyes orgánicas.
1.4.3.  Respecto de la Ley 1687 de 2013, señala que por tratarse de una Ley
Anual de Presupuesto, solo tiene vigencia por el término de un año, por lo que
asegura que se está ante un error de técnica legislativa. No obstante, como el
artículo censurado modifica el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se entiende
integrado al mismo y no perdería vigencia el 31 de diciembre del 2013.
1.4.4. El Procurador estima que algunos de los argumentos respecto de los
vicios materiales, no reúnen los requisitos para que se emita un
pronunciamiento de fondo. Solicita entonces a la Corte que se inhiba respecto
de los cargos formulados por la supuesta vulneración de los artículos 42, 48,
51 y 53 de la Constitución.
1.4.5. Tratándose de la supuesta violación de los artículos 42, 51 y 53
constitucionales, la Vista Fiscal sostiene que los argumentos según los cuales,
el articulo censurado genera un perjuicio a la familia, obstaculiza la garantía
al derecho a la vivienda, y pone en peligro la protección constitucional del
trabajador, no revisten de fuerza argumentativa para iniciar un debate sobre la
constitucionalidad de la norma.
1.4.6. Por otro lado, expone que la aprobación del presupuesto
independiente por parte del CONFIS no quiere decir que se esté vulnerando el
artículo 48 Constitucional, y que se le vaya a dar a estos recursos una
destinación diferente como lo quiere hacer ver el actor.
1.4.7. Resalta que no se está violando el principio de economía de la
función pública si se entiende que las funciones de vigilancia y control de la
Superintendencia de Subsidio Familiar y las conferidas al CONFIS no son
idénticas.
1.4.8. Finalmente, afirma que no existe una vulneración del artículo 352
Constitucional, pues no se están integrando al Presupuesto General del a
Nación, a entidades privadas que administren contribuciones parafiscales. Según
la vista fiscal, “lejos de incluir dichos órganos en el Presupuesto General
de la Nación lo que está haciendo es exigiendo la conformación de un
presupuesto independiente sometido a un proceso de aprobación distinto, puesto
que mientras el Presupuesto general de la Nación debe ser aprobado por el
Congreso de la república, el presupuesto que deban hacer los órganos en
cuestión deberá ser aprobado por el CONFIS”.
2.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
2.1.    COMPETENCIA
Conforme al artículo 241-4 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
2.2.    CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD
DE LA DEMANDA.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse de fondo en este caso, por cuanto, el actor en su
escrito de demanda atacó el Decreto 3035 de 2013, por medio del cual se
reglamentó el artículo 81de la Ley 1687 de 2013, por lo que le corresponde al
Consejo de Estado adelantar el estudio de la disposición demandada, en atención
al artículo 237 de la Constitución.
Por su parte, la Procuraduría General de la Nación solicita a
esta Corporación declararse inhibida respecto de los cargos formulados por la
presunta vulneración de los artículos 42, 48, 51 y 53 constitucionales, por
cuanto los argumentos del demandante, respecto a los vicios materiales, no
reúnen los requisitos para proferir un pronunciamiento de fondo.
Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por el
demandante cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y
la jurisprudencia constitucional:
2.2.1. Requisitos
que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.
2.2.1.1.  El
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la
demanda en los procesos de control de constitucionalidad[5].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.  En
la Sentencia C-1052 de 2001[6],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor
en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra
una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida
por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de
naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido
de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de
constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o
doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre
la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con
la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el
alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
2.2.1.3.
En otras palabras, la falta de formulación
de una demanda en debida forma, es decir, sin cumplir estos requisitos de
calidad argumentativa, impide que esta Corporación pueda confrontar la
disposición acusada con el Texto Superior, ya que la Corte carece de facultad
oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico, salvo en los casos expresamente
mencionados en la Carta.
Retomando, lo anterior implica que la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma
vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza
constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones
esencialmente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo
estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una
mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.1.4.   La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del
principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la
acción de inconstitucionalidad –un derecho político-, le corresponde a la Corte
indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo
posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:
“(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado
que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia
de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa
como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.[7]”
2.2.2.
Examen de la
aptitud de los cargos
La Sala considera que los cargos formulados por el accionante cumplen con la carga argumentativa necesaria para
satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, en relación con (i)
la incorporación en la Ley Anual de Presupuesto de normas ajenas a su finalidad
y contenido –artículo 349-, lo que implicaría una transgresión del principio de
unidad de materia, contenido en el artículo 158 de la Constitución Política y (ii)
la trasgresión de la reserva de ley orgánica –artículos 151 y 352 Superiores-.
Por el contrario, los cargos materiales
referidos al desconocimiento de los artículos 1, 2, 4,
13, 42, 44, 45, 47, 48, 53, 56, 151 y 209 no cumplen
las condiciones consagradas en el Decreto 2591 de 1991, por cuanto (i)
el actor no explica las razones por las cuales la norma acusada los transgrede
y se limita a hacer una enunciación de los mismos y (ii) carecen del
requisito de la pertinencia en razón a que el actor plantea los problemas de la
aplicación práctica de la norma en los casos de subsidio familiar, pero sin
explicar las razones objetivas que confronten el contenido de las normas
acusadas con los textos constitucionales. En este orden de ideas, deduce
conclusiones que no provienen del contenido de la norma acusada sino de su
lectura particular.
Ahora bien, al analizar el contenido de la
demanda se infiere que existen dos cargos inequívocos planteados por el
accionante. En primer lugar, aduce que no le era
posible al legislador modificar la Ley Orgánica de Presupuesto a través de la
Ley Anual de Presupuesto, cuyo objeto y finalidad se circunscribe a ordenar y
decretar gastos (artículos 349 y 158 CP). En segundo lugar, que no le estaba permitido al legislador, a través de una ley
ordinaria, reformar la Ley Orgánica del Presupuesto.
Para sustentar su acusación indica que los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las
normas orgánicas.
No obstante, el resto de sus
consideraciones, dirigidas a atacar materialmente el contenido del artículo 81
de la Ley 1687 de 2013, se sustentan en la posible afectación de las Cajas de
Compensación por la adopción del artículo, y por tanto, lo que se expone en
realidad es un asunto ajeno al juicio abstracto de constitucionalidad. Así,
dice el actor, que la norma demandada plantea un escenario en el cual se ve
afectada la administración de las contribuciones fiscales, administradas por
las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se afecta el subsidio familiar
que se estableció como una prestación social de los trabajadores. Así, es claro
que ello no se deduce el contenido normativo del artículo, sino de una
interpretación subjetiva del actor, y por tanto, no es pertinente.
Específicamente, en cuanto a este requisito, la jurisprudencia ha señalado
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que
se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[8]
y doctrinarias[9],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[10];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[11],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[12] a
partir de una valoración parcial de sus efectos.” (Subrayado fuera del texto)
Se concluye entonces que los cargos referidos a la supuesta
violación de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 53, 56, 151 y 209
no cumplen con los requisitos mínimos establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
puesto que las razones esgrimidas en la demanda no dan cuenta de un verdadero
juicio de constitucionalidad.
Retomando, la Corte identifica que el actor plantea dos cargos de
inconstitucionalidad, cuyo fundamento es el siguiente (i) la incorporación
en la Ley Anual de presupuesto de una materia ajena a su finalidad y contenido,
es decir, la transgresión del principio de unidad de materia en las leyes
anuales de presupuesto; y (ii) la transgresión de la reserva de ley
orgánica contenida en los artículos 151 y 352 de la Constitución que ordenan un
proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas.
De otro lado, frente a la afirmación de uno de los
intervinientes en el sentido de que en el presente caso se impone la necesidad
de realizar una integración normativa con el artículo 82 de la Ley 1687 de
2013, esta Sala recuerda que:
“La unidad
normativa procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos
jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar
las otras disposiciones…
es excepcional, y sólo
procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando
ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado”[13]
En virtud de lo expuesto, la Sala evidencia que en el
presente caso no concurren los anteriores elementos, pues la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013
permite adelantar un análisis de constitucionalidad de manera autónoma, sin que
sea necesario ampliar el espectro normativo más allá del artículo demandado y
que ahora, le corresponde analizar a esta Corporación.
Por otra parte, aunque el artículo objeto de reproche
integra el cuerpo normativo de la Ley Anual de Presupuesto –con vigencia de un
(1) año- en razón a que esta ley introdujo un contenido normativo con vocación
de permanencia y sigue produciendo efectos jurídicos, esta Corporación debe emitir
un pronunciamiento de fondo.
2.3.   PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1. A
juicio del accionante, la norma es contraria a los artículos 151, 158, 349 y
352 de la Constitución. Sostiene que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013
modificó una disposición de rango orgánico, y por tanto, su tramitación y
aprobación ha debido adelantarse de conformidad con las exigencias
constitucionales. En este orden de ideas, existe una falta de competencia del
legislador para reformar la Ley Orgánica del Presupuesto (artículo 12 de la Ley
179 de 1994) por medio de una ley ordinaria (artículo 81 de la Ley 1687 de
2013).
Indica
que el artículo 151 de la Constitución Política ordena un proceso legislativo
reforzado respecto de las normas orgánicas y por ello no es posible que el
contenido del artículo demandado reforme un aspecto sustancial de la Ley
Orgánica 179 de 1994.
2.3.1.1.   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Congreso de la
República, la Universidad Libre, la Universidad Externado de Colombia y la
Procuraduría General de la Nación solicitan la
declaratoria de exequibilidad del aparte acusado, exponiendo que (i)
dentro de la aprobación del artículo demandando, se surtieron las ritualidades
propias de una ley de naturaleza orgánica, pues se aprobó por mayoría absoluta,
tal como consta en la certificación de la votación llevada a cabo, la cual se
extrae de la gaceta 820 de 2013; y (ii) incluir las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del presupuesto
general de la nación a un presupuesto independiente que requerirá aprobación
del CONFIS, no viola ningún precepto constitucional, pues dentro de las
funciones que le han sido conferidas al CONFIS por vía legal, se encuentra el
estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen la
actividad estatal, lo que permite tener una visión integral de los efectos de
la política fiscal en Colombia. Además, porque con dicha inclusión no se está
modificando las directrices respecto del manejo, administración y ejecución de
dichos recursos.
2.3.1.2.   De otro lado, la Contraloría General de la República, la Universidad
Santo Tomás, la Sociedad de Agricultores de Colombia, COMPENSAR, COMFAMILIARES
y los ciudadanos Carlos Augusto Cabrera Saavedra y Luis Eduardo Medina Romero
solicitan que se declare la inexequibilidad del aparte acusado, argumentando
que: (i) la modificación introducida por los artículos demandados, no se
llevó a cabo mediante el trámite establecido en la Constitución, vulnerando la
reserva prevista en el artículo 151 superior, en la medida en que se presentó
una modificación de una ley orgánica mediante una ley ordinaria, desbordando el
límite temporal de aprobación de este tipo de leyes, e invadiendo la esfera de
disposiciones que constitucionalmente corresponde a otras clases de leyes con
carácter permanente. Al respecto, aclaran que las leyes orgánicas no están
dadas únicamente por su quorum de mayoría absolutas, ya que también
requieren el cumplimiento de otras ritualidades y la reserva de contenido; (ii)
se violó el requisito de unidad de materia, regulado por el artículo 152 de la
Constitución, debido a que la disposición demandada se ocupa de regular
aspectos ajenos a la ley anual del presupuesto, como lo es el caso de la
definición de las contribuciones parafiscales, que es materia de ley orgánica;
y (iii) someter la destinación de los recursos parafiscales a la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal, resulta desproporcionado y
contrario a los postulados constitucionales y legales, pues en éstos se
manifiesta que la destinación y utilización de dichos recursos está en cabeza
de las Cajas de Compensación Familiar.
2.3.2. En
virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la modificación
introducida al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 que integra el sistema de
normas orgánicas en materia presupuestal mediante el artículo 81 de la Ley 1687
de 2013 –Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal 2014-, constituye una
vulneración de los principios constitucionales de unidad de materia y reserva
de ley orgánica.
Para
resolver el problema planteado, la Sala analizará (i) la naturaleza jurídica
de las leyes orgánicas, en particular, de aquéllas que componen el sistema
normativo del presupuesto; (ii) el objeto y finalidad de la ley anual de
presupuesto; (iii) el principio de la unidad de materia; y con base en
lo anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de la disposición
parcialmente censurada.
2.4.    NATURALEZA
JURÍDICA DE LAS LEYES ORGÁNICAS
2.4.1.  Contenido
de las leyes orgánicas.
2.4.1.1.
En
ejercicio de la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado al
Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o
derogarlas. Sin embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente
ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede
expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de
facultades extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido
ordinario y leyes orgánicas.[14]
2.4.1.2.
Sobre
esta última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece que a
las leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
mandato que se concreta en cuatro materias o contenidos (que emanan de varios
preceptos constitucionales), a saber: “las leyes que reglamentan el Congreso
y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de
desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales.”[15]
2.4.2.  Las
leyes orgánicas como parámetro de control constitucional
2.4.2.1.
En
efecto, dada la importancia que revisten estos asuntos, el Constituyente
decidió reservar su regulación, modificación y derogación a un tipo de ley
especial[16],
sujeta a mayorías también especiales[17],
superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias. Al respecto, la
Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes
orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las
demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del
Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP
art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha
sido constituido en la Carta Fundamentalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-289-14.htm
- _ftn15. Su importancia está reflejada en la posibilidad de
condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y
principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al
procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente
gobierna la actividad legislativa.”[18]
2.4.2.2.   En
razón de lo anterior, ha sido afirmado por los pronunciamientos de esta Corte[19], así como por la
doctrina[20],
que las leyes orgánicas constituyen parámetros válidos para ejercer el control
de constitucionalidad frente a normas de inferior jerarquía y, en tal sentido,
las normas orgánicas forman parte del denominado bloque de constitucionalidad lato
sensu[21].
2.4.3.  Requisitos
especiales exigidos para la aprobación de leyes orgánicas
Igualmente,
esta Corporación ha establecido que las leyes orgánicas deben cumplir una serie
de exigencias adicionales a los requerimientos necesarios para la aprobación de
cualquier otra ley.  Así, de antaño la jurisprudencia ha identificado cuatro
aspectos que se refieren a los rasgos y requisitos especiales, los cuales son:
“(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto
material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el
propósito del legislador.”[22]
En
relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste
en incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio
de la actividad legislativa”[23]
(CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite
aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y
en lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la
expedición de leyes sobre la materia que ella trata.”[24]
En
cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la
ley estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva
constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para
definir e identificar este tipo especial de leyes.”[25] En
este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de
reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina
y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del
Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición
constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio
material.”[26]
“En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que
reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales.”[27]
Cabe
indicar que la configuración normativa de esta clase de leyes, parte de una
estrategia mixta del Constituyente[28].
De un lado, los parámetros esenciales de las leyes orgánicas del Congreso, de
Planeación y del Presupuesto, se encuentran contemplados en el artículo 151
Superior. De otra parte, el contenido de reserva de ley orgánica en el ámbito
del ordenamiento territorial está dado por varios artículos constitucionales.[29]
Finalmente,
la Corte Constitucional ha establecido que “la reserva de ley orgánica exige
una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances
materiales son restrictivos en su interpretación.”[30]
Por ende, esta Corporación ha insistido en que la duda entre si un contenido
normativo es de reserva orgánica o de naturaleza ordinaria, debe resolverse en
favor del legislador ordinario, tomando en cuenta la cláusula general de
competencia del legislador y que las limitaciones de las leyes orgánicas
constituyen un límite al proceso democrático.[31]
En este sentido, la Corte ha rechazado una interpretación laxa de los
contenidos que conforman la reserva de ley orgánica, para evitar un posible vaciamiento
de competencias del legislador ordinario.[32]
Agregado
a lo anterior, en la Sentencia C-077 de 2012[33], la Corte afirmó:
“Finalmente,
la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se
rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de
presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional
que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica
en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley
orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la
Constitución Política…
La
ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces
éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y
en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley
nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma”[34]
En lo
referente al tercer punto, las mayorías especiales requeridas para la
aprobación de una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de los
votos de los miembros de una y otra cámara)[35]
son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito “la
obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el
Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la
ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,”[36] así como una mayor
vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada
la expedición y reforma de las normas ordinarias.
Por
último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica,
la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite
legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de
aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[37].
Esta exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate
democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los
ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política
de la Nación (CP arts. 2 y 40).
Con
respecto de este último requisito, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que debe existir en la aprobación de normas orgánicas un “propósito
legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la
intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo
directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes.
En consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de
una ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos
antedichos por las razones ya señaladas.”[38]
(Subraya fuera de texto)
Dijo
la Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad
sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica,
consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del
principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del
proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control
político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado
de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40).”[39]
En
consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una
ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos
por las razones ya señaladas.
2.4.4.  Modificación
de las leyes orgánicas: soluciones jurisprudenciales a los cargos por violación
de la reserva de ley orgánica
2.4.4.1.
Esta
Corporación ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción a la
reserva de ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con los
requisitos propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los casos
sometidos a su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias
posturas: (i) ha entendido que ciertas normas ordinarias modifican una
ley orgánica sin cumplir los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para
ello y por ende, devienen inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se
vulnera la reserva de ley orgánica puesto que la norma expedida para modificar
una regla orgánica anterior respeta los requisitos de tal clase de normas
especiales, (iii) ha señalado que las normas que supuestamente se
señalan como de reserva orgánica no tienen ese carácter y pueden modificarse
por normas ordinarias, (iv) ha decidido inhibirse por la ineptitud de
los cargos propuestos por el demandante.
2.4.4.1.1. En primer lugar,
esta Corporación ha declarado la inexequibilidad de aquellas normas que no
satisfacen los requisitos establecidos en la jurisprudencia para la expedición
y modificación de leyes orgánicas.
Por
ejemplo, en la Sentencia C-432 de 2000, se demandó la
inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 344 de 1996,[40] pues el actor estimaba
que la norma acusada (que revestía el carácter de ordinaria) había modificado
la ley orgánica de presupuesto (concretamente el artículo 69 de la ley 179 de
1994). En este fallo, la Corte Constitucional encontró que efectivamente se
había transgredido la reserva de ley orgánica y declaró que:
“[n]o
se requieren profundos análisis para concluir que la ley 344 introdujo una
modificación sustancial a la forma de calcular el presupuesto de estas
entidades (...) Y, es en este punto, en donde radica la vulneración del
artículo 151 de la Constitución. Hay que observar, que la modificación no es,
como lo dice el señor Procurador, un desarrollo de la disposición de la que
obra (sic) en la ley orgánica, pues, como se vio, en el artículo 21 se consagró
en los incisos 2º, 3º y 4º, un cambio sustancial, lo que, de acuerdo con la
Constitución y la interpretación constitucional de las leyes orgánicas  deviene
en la inexequibilidad de tales incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica
era posible establecer estas modificaciones.”[41]
Así,
la Corte ha estimado que cuando una ley ordinaria realiza una modificación
sustancial a una norma de carácter orgánico, la primera deviene
inconstitucional.
En
idéntico sentido, se pronunció esta Corporación de cara al análisis del proceso
que culminó en Sentencia C-795 de 2000 en el cual le correspondió
determinar si la adjudicación de competencias en materia de ordenamiento
territorial, entre las distintas entidades y niveles territoriales, llevada a
cabo por la ley ordinaria (Ley 388 de 1997, art. 7º)[42] era conforme o no a la
Constitución Política. La Corte concluye que “el criterio puramente literal
no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la
legislación orgánica territorial”[43]
por cuanto que debe entenderse que forma parte de dicha norma orgánica no
solamente los contenidos que textualmente la propia Carta indica que deben ser
deferidos al legislador orgánico, sino que además debe complementarse con una
interpretación sistemática y finalística, a partir de la cual se entiende que
el Constituyente “ha querido conferir una especial fuerza normativa y una
mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial”.[44]
Partiendo
de lo anterior, una vez aclarado que el contenido de la ley demandada era de
reserva de ley orgánica, coligió que “la norma demandada es inconstitucional
por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P., como quiera que se ocupó de
una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que
la Ley 388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente
aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento territorial.”[45]
2.4.4.1.2. En segundo
lugar, en otros eventos la Corte Constitucional ha constatado que se cumplen
los requerimientos previstos por la jurisprudencia para modificar leyes
orgánicas y, en este sentido, resultan conformes al ordenamiento Superior.
Ejemplo de ello es la Sentencia C-540 de 2000, la Corte debió
analizar la demanda contra la Ley 617 de 2000 por vicios de trámite en su
formación, al haberse tramitado en primer debate (el proyecto de ley que dio
origen a tal norma) en las comisiones primeras permanentes de Cámara y Senado y
no en las comisiones cuartas, en las que, según el demandante, debía haberse
aprobado por tratarse de una norma que modifica la ley orgánica de presupuesto.
Empero,
la Corte no comparte la argumentación del actor en tanto considera que la
asignación de competencias a cada una de las comisiones constitucionales
permanentes no debe ser inflexible y en muchos casos, la distribución de las
competencias es aproximada. De ahí que, en esta materia deba aplicarse un
control de constitucionalidad flexible.[46]
De esta forma, infiere que no se presenta un vicio de trámite al existir una
duda razonable[47],
respecto de en qué comisión permanente debe iniciarse el trámite de un proyecto
de ley sin importar incluso si se trata de una ley orgánica. Si esta duda no
puede ser resuelta mediante el principio de especialidad, debe resolverse de acuerdo
con la asignación del Presidente de la respectiva Cámara, al tenor de lo
preceptuado en la Ley 3ª de 1992.
En
este mismo fallo (C-540 de 2001), se esgrimía en la demanda la
inconstitucionalidad de algunos apartes acusados por no haber ellos cumplido el
trámite requerido para una ley orgánica.  Allí, esta Corporación indicó que una
ley puede integrar en un solo texto
normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica, siempre y cuando exista entre
ellas una conexidad temática razonable. Igualmente, verificó que concurrieran
los requisitos necesarios para la aprobación de normas orgánicas: finalidad,
materia, mayorías especiales y propósito legislativo especial. Sobre esta
última exigencia, estimó que algunas expresiones dentro del trámite legislativo
constataban la voluntad de aprobar una ley orgánica. Los requisitos señalados
fueron: (i) que en el título de la ley se señaló que se pretendía adicionar la
ley orgánica de presupuesto, (ii) los informes de la Secretaría General de
Cámara y Senado respectivamente que indicaban que se estaba aprobando una ley
orgánica.[48]
En
otra decisión, la Corte determinó en Sentencia C-600A de 1995[49] que
las normas acusadas habían seguido el trámite propio de las leyes orgánicas, y
por tanto, declaró su exequibilidad. A este respecto, cabe indicar que la Corte
encontró satisfecho el requisito del propósito legislativo especial toda vez
que, durante el trámite legislativo se modificó el nombre del proyecto de ley,
añadiéndole la palabra “orgánicas” en atención a la clase de normas que
se dictarían en tal norma.[50]
De esta modificación, la Corte pudo concluir que el Congreso quiso darle
jerarquía orgánica a la ley acusada.
Por
otra parte, en este mismo fallo esta Corporación estimó que la vulneración de
la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma sino una falta de
competencia del Legislador. Frente a este aspecto, la Corte sostuvo:
“Se
viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley
ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha  reservado a las
leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes
ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas.
(…)
La
violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma
sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y
aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas
materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes
de la ley orgánica. (…)
Por
consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de
forma que pueda caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del
artículo 241 y del ordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que
solamente caducan los vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es obvio
que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley orgánica, pues ello
implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyes
establecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una
violación material de la Carta.”[51]
2.4.4.1.3. En tercer lugar,
este Tribunal Constitucional ha declarado que las normas analizadas en dichos
casos no modifican normas que revisten reserva de ley orgánica, pues
simplemente son reglas ordinarias.
A
modo de evidencia, en la Sentencia C-1246 de 2001[52], la Corte se enfrentó
a la cuestión de si el proyecto objetado por el Presidente había sido o no
tramitado como ley orgánica y si, además, creaba una excepción a la ley
orgánica de presupuesto.[53]
Al respecto, se determinó que el proyecto de ley objetado no tenía vocación de
ley orgánica por varias razones. Para ello, se tuvo en cuenta que en el trámite
legislativo[54]
nunca se discutió el carácter de especialidad de tal norma, así como que el
proyecto no cursó su trámite en las comisiones cuartas permanentes que tienen
asignada la competencia para la aprobación de normas orgánicas según la Ley 3ª
de 1992. Por consiguiente, esta Corporación determinó que al no cumplirse el
requisito de existir un propósito de aprobar una ley orgánica explicado en un
aparte anterior, no era necesario analizar siquiera el cumplimiento de los
demás requisitos, pues sin importar la aprobación por mayoría absoluta, no
cumplía la norma objetada las exigencias para considerarse como ley orgánica.[55] Sin embargo, estimó la
Corte que el proyecto de ley objetado no introdujo excepciones a la ley orgánica
del presupuesto, sino que se limitaba a interpretar auténticamente un contenido
normativo que no era de carácter orgánico. Se estableció que “el contenido
interpretado, si bien hace referencia a un concepto definido por una norma
orgánica, no se encontraba incorporado en una ley orgánica ni tenía la
jerarquía propia de esas normas. Ese contenido interpretado hacía parte de una
ley ordinaria y tenía efectos sólo para esa ley, por lo cual bien podía ser
modificado o interpretado por una ley ordinaria posterior, por tratarse de
normas de la misma jerarquía.”[56]
En conclusión, no se transgrede la reserva de ley orgánica prevista en la
Constitución cuando el Legislador interpreta auténticamente una disposición
incorporada en una ley orgánica que reviste el carácter de norma ordinaria. No
obstante lo anterior, valga mencionar que, frente a las alegaciones de algunos
intervinientes estableció la Corte que no puede una ley ordinaria establecer
excepciones que limiten el alcance de una norma orgánica.
En
esta misma línea, se pronunció el Tribunal Constitucional en providencia C-289
de 2014[57],
en el sentido en que la norma demandada en aquella ocasión resultaba
conforme a la Constitución toda vez que no modificaba una norma protegida por
reserva de ley orgánica. A este respecto, la Corte sostuvo:
“El
anterior análisis normativo conduce a la Sala a concluir que los contenidos
normativos acusados (artículos 24 y 25 -parciales- de la Ley 1607 de 2012), no
tienen la virtualidad de modificar los preceptos del Estatuto Orgánico del
Presupuesto señalados como infringidos, comoquiera que no alteran la naturaleza
parafiscal que las norma orgánica adscribe a los aportes que a través de sus
nóminas realizan los empleadores al SENA, al ICBF y al Sistema de Seguridad
Social en Salud. Estos continúan teniendo carácter obligatorio, y sometidos al
ejercicio del poder coercitivo del Estado; afectan a un determinado y único
grupo social o económico, se utilizan para beneficio del propio sector, y se
incorporan al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía,
en tanto que su recaudo se efectúa por los órganos encargados de su
administración…[58]
Se
observa así mismo que los preceptos acusados, sí modifican el numeral 4° del
artículo 39 de la Ley 79 de 1979, y el mismo numeral del artículo 30 de la Ley
119 de 1994, normas éstas relativas a la conformación del patrimonio del ICBF y
del SENA, respectivamente. No obstante, se trata de preceptos de naturaleza
ordinaria, que bien podrían ser modificadas por una norma de la misma
naturaleza como son los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012. Por las
razones expuestas la Corte declarará la exequibilidad de los incisos primero y
tercero del artículo 24, y de los incisos primero y segundo del artículo 25,
ambos de la Ley 1607 de 2012, exclusivamente por el cargo analizado, en la
medida que no se advierte vulneración al artículo 151 de la Constitución
Política.”[59]
Así
mismo, la Corte ha desestimado las acusaciones de que simples cambios de
nomenclatura afecten la reserva de ley orgánica prevista en la Constitución.
Efectivamente, en Sentencia C-421 de 2012[60] declaró que “[n]o
existe reserva de ley orgánica para materias relativas a la nomenclatura y
clasificación de cargos de las instituciones del Estado de cualquier orden”[61]
entendiendo que, a pesar de que cierta regulación constituya materia de reserva
orgánica, esta “no se extiende a la mera denominación de los cargos de
dirección o administración de dichas Áreas, reglas no esenciales que bien
pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por el Gobierno Nacional
habilitado como extraordinario.”[62]
En
otros casos, la Corte Constitucional ha decidido inhibirse de proferir un
pronunciamiento de fondo frente al cargo por violación de la reserva de ley
orgánica.
Así,
por ejemplo, en la Sentencia C-077 de 2012[63], en materia
específica de ordenamiento territorial, ha considerado que hay ineptitud de la
demanda cuando el actor no precisa “la razón por la cual la disposición
(...) que resulta modificada (…) es una norma cuyo contenido material reviste
naturaleza orgánica.”[64]
“En efecto, la Corte ha considerado que el criterio literal no es suficiente
para determinar las materias que requieren  tramitarse a través del
procedimiento propio de la ley orgánica territorial”[65],
de ahí que la omisión del demandante en señalar cuáles contenidos materiales de
la norma revisten reserva de ley orgánica, implica que se presente un fallo
inhibitorio frente a este cargo.
Por
último, a pesar de no referirse específicamente a la ley orgánica de
presupuesto, dentro de las consideraciones generales formuladas en la Sentencia
C-077 de 2012, la Corte afirma: “Finalmente, la vulneración de normas
legales orgánicas por normas legales ordinarias que se rigen por ellas -la ley
orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto, por ejemplo-,
constituye una violación del mandato constitucional que consagra la sujeción de
la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos
correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley orgánica por la
ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la Constitución
Política.”[66]
2.5.
OBJETO Y FINALIDAD DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO
2.5.1.
Los artículos 345 a 355 Superiores[67] regulan lo concerniente
al presupuesto. Dentro de dicha regulación se encuentra específicamente la
materia de la Ley Anual de presupuesto o Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones; en ella, se establecen las rentas nacionales y se fijan los
gastos del  Estado para la respectiva vigencia fiscal anual, comprendida entre
el 1° de enero y el 31 de diciembre, la que, además, debe ser aprobada por el
Congreso de la República y guardar correspondencia con el Plan Nacional de
Desarrollo.
2.5.2. Con respecto al objeto de la Ley Anual de Presupuesto, la Sentencia C-
1064 de 2001[68],
señala que esta normativa es un reflejo de la realidad social y económica, como
también de las políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el
presupuesto es una especie de “(…) contrato democrático anual sobre la
asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual
el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la
economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa
cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política
social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción
de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y
específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de
creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor
participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo
reunidos en el Congreso.”[69]
En particular, acerca de la función democrática que cumple la
regulación sobre el presupuesto, en esta misma Sentencia se expuso:
“…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus
ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por
lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas.
Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función
democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de
controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las
limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de
contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines
sociales…”[70].
De lo anterior, la Corte concluye que la función administrativa y
política del presupuesto no es incompatible con su carácter de herramienta
macroeconómica.
Así, el presupuesto es el resultado de un debate democrático,
plasmado en una ley, por medio del cual se pretende responder a la realidad
económica y a las necesidades sociales de los colombianos. De allí que, su
elaboración es un acto en el que participan tanto la rama ejecutiva como la
rama legislativa. La primera cumple la función de elaborar y presentar el
proyecto y la segunda desarrolla la tarea de deliberar y expedir la ley sobre
la materia dentro de los tres primeros meses de cada legislatura[71].
2.5.3. De conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el
cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0179_1994.html
- 1 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General
de la Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es
decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley
de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones
generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución
del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expidan”[72].
Respecto a la naturaleza de las disposiciones generales, tanto la
jurisprudencia como la doctrina han sostenido que tiene un contenido puramente
instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir la adecuada ejecución
del presupuesto[73].
De acuerdo con lo anterior, las “(…) disposiciones generales… tienen por
objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva
vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir (…)
mandatos legales en sentido material (…) o (…) modificar o derogar normas de
carácter sustantivo (…) ni (…) desconocer o modificar normas de superior
jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto (…) según lo
precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998,
expediente D-1869, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz”[74].
2.5.4.
Por su parte, la Sentencia C- 821 de 2004[75], en cuanto a la libertad
de  configuración legislativa en la materia, argumenta que esta se expresa
alrededor de la programación, modificación y ejecución de los presupuestos de
la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo. Esto a su vez se ve representado en el
procedimiento relativo a “la elaboración y presentación del proyecto de ley
anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión,
modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso;
la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución
presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto”[76].
2.5.5. Mediante una ley orgánica el Congreso establece, entre otras
materias, las normas sobre preparación, aprobación  y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones, lo cual requiere la aprobación de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara[77].
Además, este tipo de ley “se encuentra dotada de la característica especial
de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus
prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los
procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la
expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la
inconstitucionalidad de éstas”[78].
La Sentencia C - 600A de 1995[79], señala que se estructura
una violación a la reserva de ley orgánica cuando “el Congreso regula por
medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha
reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas
y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias
diversas”[80].
En tal sentido, dicha violación no conlleva un vicio de forma sino que trae
consigo una falta de competencia, ya que el Congreso no tiene permitido
tramitar y aprobar “por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria
ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más
exigentes de la ley orgánica”[81].
En consecuencia, la ley ordinaria, como la que es objeto de estudio,
debe sujetarse a los mandatos de la ley orgánica, por tanto, no puede derogar
ni invadir la órbita de competencia de una ley de mayor nivel como la
orgánica.
2.5.6.
Ahora bien, de acuerdo con lo sostenido en
esta jurisprudencia, es posible que una misma ley contenga materias orgánicas y
ordinarias, “siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable”[82]. Esto ha sido
reiterado en Sentencias C-1187 de 2000[83],
C-540 de 2001[84],
C-617 de 2002[85]
y C- 460 de 2004[86],
entre otras. Como se puede observar, la Corte señala que una ley puede contener
normas orgánicas y ordinarias, siempre que atienda las siguientes cuatro
condiciones: “1ª. El respeto al principio de unidad de materia; 2ª. Que se
cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso
legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de
ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre
y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación
rígida en los temas regulados y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley
orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el
artículo 151 de la Constitución Política.”[87]
2.5.7.
Ahora bien, aun cuando desde el punto de
vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se
inserta, “la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en
cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes
anuales de presupuesto al modificar, […] otra ley vigente y de contenido
permanente”[88].
En este respecto, la Sentencia C- 006 de 2012[89], señala que, en
concordancia con la jurisprudencia constitucional, “una norma incluida
dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad
(i) causal,  (ii) teleológica,  (iii) temática o (iv) sistémica con la materia
general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las
leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)
temporalidad (anual),  (b) tema  y  (c) finalidad (presupuestal). Por tanto,
por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no
pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes”[90].
2.6.
ALCANCE DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
2.6.1.
Alcance y contenido del principio de
unidad de materia en la actividad legislativa.
2.6.1.1.
El artículo 158 de la Carta dispone que “(t)odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como del
artículo 169 ibídem, según el cual “(e)l título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”.
2.6.1.2.
De estos dos preceptos constitucionales
surge el principio de unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud de
aquél, “las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar
con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido
en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean
introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de
cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de
ley inició su trámite en el Congreso.”[91]
2.6.1.3.
En cuanto al alcance y contenido del
principio de unidad materia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste
persigue racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el
momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del
producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada[92]. En
razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la
violación de este principio constituye un vicio material[93], y por
tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene
carácter subsanable.”[94]
La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales
“obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad
jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[95], y porque luego
de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de
certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de ella se
derivan.[96]
Sobre el particular dijo la Corporación:
“asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e
integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas
relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través
de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los
ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada
tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley
aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario
debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida
observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas
y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las
dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir
como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la
materia principal a la que la ley se refiere”.[97]
2.6.1.4.
De otro lado, la
Corte ha señalado que, al analizar el vicio por unidad de materia y en aras del
respeto al principio democrático, el análisis de la conexidad no debe ser
excesivamente rígido y en consecuencia, éste puede considerarse satisfecho si
existe relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma
acusada y la ley que la contiene[98].
Al referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha
estimado que para “la determinación del núcleo temático con el cuál debe
estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los
antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y
plenarias- o al título de la ley”[99].
En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos
mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al
expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la
disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza
un análisis en conjunto de la normatividad.”[100]
En cuanto al nivel de escrutinio, se ha estimado que en respeto a la
libertad de configuración del legislador, el análisis de constitucionalidad “no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[101]
En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que el principio
de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes
asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y
razonable[102].
Así pues, esta Corporación ha rescatado el carácter flexible del
control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar
el cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por
ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar
si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben
ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no
opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[103].  (Negrillas y subrayas fuera del texto original).
Y en el  mismo orden de ideas, agregó:
“(...) para respetar el amplio margen de configuración del órgano
constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual
se  analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel
bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema
tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada
es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa,
ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas
de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede
ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal,
temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la
jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la
conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se
respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a
los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna
con el tema de la ley[104]”.[105] (Negrillas y subrayas fuera del original).
2.6.2. Requisitos especiales cuando se analiza el principio de unidad de
materia en las Leyes Anuales de Presupuesto.
2.6.2.1.
De igual manera, la jurisprudencia ha
desarrollado unos requisitos especiales cuando se analiza el principio de
unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto. Lo anterior, por cuanto
la materia de la ley anual de presupuesto está definida de forma expresa por la
Norma Superior. En tal medida, la libertad de configuración del legislador se
encuentra limitada por las restricciones particulares en la configuración de
las leyes anuales de presupuesto.
La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto
involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta
ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor
del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de
claro contenido normativo.”[106]
Por lo anterior, la jurisprudencia ha considerado que el principio
de unidad de materia adopta ciertas particularidades, por cuanto el alcance
normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse
a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo
regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su
materia propia”.[107]
Así, entonces se ha considerado que se viola el principio de unidad
de materia cuando: (i)  se incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna
conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no
busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica)
y (iii) supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión
temporal). Bajo estos criterios, se ha hecho un análisis de los problemas
jurídicos puestos a consideración.[108]
En efecto, “en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo
de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por la
Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma
con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad
de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la
velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas
que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y
puedan pasar inadvertidas”.[109]
2.6.2.2.
La jurisprudencia ha considerado que son
ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación
con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012[110],
se refirió un listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha
transgredido el principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de
presupuesto: “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites
temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter
permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual
de presupuesto (C-039 de 1994;[111]
C-177 de 2002);[112]
(ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a
instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control
estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[113](iii)
cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley
anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya
habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[114]);
(iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación
de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante
normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas
orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039
de 1994,[115]
C-668 de 2006[116]);
(v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos
relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[117])”.
A continuación se refieren algunas de estas situaciones.
2.6.2.3.
En los primeros años de
vida de la Corte Constitucional se comenzó a crear jurisprudencia al respecto,
así en Sentencia C- 039
de 1994[118], dicha Corporación declaró la
inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley
17 de 1992 pues determinó que su contenido, referido a la fijación condiciones concretas para la
liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y
Representantes, vulneraba el principio de unidad material de la ley anual de
presupuesto en tanto constituía “una materia que por su naturaleza resulta
ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una ley de
presupuesto”, a lo que además agregó que “la ley de presupuesto tiene
una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer
normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la
vigencia fiscal de 1992”.
Posteriormente en Sentencia C- 402 de 1997[119] la Corte
afirmó, refiriéndose a las disposiciones generales contenidas en la Ley anual
de presupuesto, que
“es necesario que exista una conexidad instrumental estricta, esto es, que
sólo pueden incluirse dentro de la ley anual aquellas disposiciones que se
encuentren rigurosamente relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución
del presupuesto en la vigencia fiscal respectiva, y siempre y cuando el
contenido de las normas no desborde el campo de lo estrictamente presupuestal”.
En dicha oportunidad la
Corporación declaró la exequibilidad del primer inciso del artículo 40 de la
Ley 331 de 1996, en el entendido de que era una “norma instrumental, en la
medida en que se limitó a desarrollar un mecanismo para que se aplique el
principio de inembargabilidad del presupuesto contenido en la ley orgánica”,
mientras que declaró la inexequibilidad el segundo inciso pues encontró que “desbordó
el contenido propio de una disposición presupuestal instrumental, ya que tenía
un sentido normativo propio”[120], puesto que consagraba un régimen
de responsabilidad patrimonial fiscal para los funcionarios judiciales que
decretaran embargos sobre los recursos presupuestales.
Un año después, la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-053 de 1998[121]
analizó la constitucionalidad del artículo 13 de la ley 331 de 1996, que
impedía aumentar unilateralmente
los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones
sociales a entidades descentralizadas por servicios del orden nacional y entes
universitarios, por encima de los topes que fije el gobierno nacional.
Al respecto la Corte determinó que la norma
demandada “no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la materia
objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de
racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público,
el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica
con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de
la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado
social de derecho”[122].
En la Sentencia C-177 de
2002[123] la Corte
Constitucional declara la inconstitucionalidad del artículo 10 (parcial) de la
Ley 626 de 2000, argumentando que aunque posee una evidente relación de
conexidad temática y sistemática con la ley en la cual está inserta, desconoce
el principio de unidad de materia “en cuanto rebasa la materia temática
propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, (…) otra ley vigente y
de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su
artículo 86. (…) Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine
rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley
anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la
vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización
de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los
nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto
económico acumulativo en los años siguientes”.
Como se puede observar, durante
este periodo jurisprudencial fueron criterios para determinar la vulneración
del principio de unidad de materia respecto de la Ley anual de presupuesto,  el
carácter instrumental de las disposiciones generales en ella contenidas, y necesario para la ejecución del presupuesto
mismo, su vigencia temporal y no vocación de permanencia, y su imposibilidad de
modificar normas sustantivas[124].
Más adelante, mediante la Sentencia
C-803 de 2003[125] se
determinó que el artículo 11 de la ley 779 de 2002 “por la cual se efectúan unas
modificaciones al presupuesto general de la nación del año 2002” rompía con
el principio de unidad de materia, en tanto que la Corte consideró que dicha
disposición normativa, en cuanto atribuía, con carácter permanente, una competencia
para la vigilancia fiscal sobre la gestión de la auditoría general de la
nación, no guardaba relación, ni con el título de la ley, ni con su contenido
material, que se limitaba a las modificaciones en la estimación de las rentas y
en las partidas de gasto previstas en la ley anual de presupuesto del año 2002,
así como a las disposiciones generales necesarias para su correcta
ejecución;  ni se avenía al carácter temporal de la ley anual de
presupuesto, por cuanto contenía disposiciones modificatorias del ordenamiento
jurídico en materia de control fiscal.
Por su parte la Sentencia C-668
de 2006[126], resolvió declarar inexequible el artículo 69 de la Ley 998 de
2005, que establecía que para todos
los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,
Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrían
los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado, pues
observó que “dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto,
ni constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del
presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario,
modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto
sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia
consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política”.
En 2008, mediante Sentencia C-1124
de 2008[127]  de dicho año que
analizó la constitucionalidad del artículo 61
de la Ley 1169 de 2007, se afirmó por parte de la Corte que: “dado que la
ejecución del presupuesto -a cuyo servicio están las comentadas disposiciones
generales- no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que
esa ejecución es tan sólo un simple acto contable llevado a cabo casi
mecánicamente, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio
de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una
concepción superada de lo que es el presupuesto y ponga en peligro los
supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa
que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones
generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la
ley anual de presupuesto”.
De acuerdo con lo antes
mencionado, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada que
ordenaba que cuando se presentaran modificaciones a los contratos de concesión
que implicaran mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o
ampliación del plazo pactado contractualmente, entonces se requeriría la
evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS,
en tanto que en el artículo referido, de acuerdo con la Corte “se alcanza a
percibir el vínculo de la ley anual con el tema contractual y, sin mayor
esfuerzo, resulta viable concluir que ese vínculo tiene especiales
connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesión que es un
importante instrumento para la realización de obras públicas cuya envergadura
reclama la inversión de cuantiosos recursos”.
La mencionada Sentencia C-1124 de
2008 es de suma relevancia pues consolida de forma definitiva una concepción
más amplia del principio de unidad de materia en lo relativo a la Ley anual de
presupuesto indicando aquella providencia que “la índole de las materias
incorporadas en la ley anual de presupuesto, el carácter normativo que ésta
tiene y los propósitos que fundan su adopción y su ejecución, no autorizan la
observancia de una concepción restringida, sino que por el contrario imponen
una apreciación amplia del principio de unidad de materia”.
Más recientemente fue expedida
la Sentencia C-006 de 2012[128], la cual analiza la
constitucionalidad de múltiples artículos de la ley 1420 de 2010 señalados
entre otras cosas de vulnerar el principio de unidad de materia. La Corte
continúa aplicando una apreciación amplia del principio de unidad de materia,
ya consolidado desde 2008, y determina la constitucionalidad de los artículos 6
y 48 de la mencionada ley, argumentado lo que se expone a continuación.
Respecto del artículo 6 antes
anunciado, la Corte encuentra que dicha disposición posee una lógica relación
de conexidad con el contenido de la Ley 1420 de 2010, “en tanto que la
realización de las operaciones sustitución de deuda pública involucran un
evidente impacto económico que necesariamente debe ser regulado dentro del
cuerpo normativo de la ley anual de presupuesto, toda vez que son típicamente
instrumento que requieren ser dotados de una adecuada seguridad jurídica
respecto del tratamiento en materia de ejecución del presupuesto”[129].
En este punto la Corte
determina una relación de conexidad teleológica y temática entre el artículo
analizado y la materia general propia de una ley, en la medida que aquel: “(i)
consagra una regla con un contenido directa y específicamente referido al tema
presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de
capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los
portafolios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin
hacer operación presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de
índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los
que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que
se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente
referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma
cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es
decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al
presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del
presupuesto general de la Nación”.
Mediante el mismo ejercicio
argumentativo la Corte establece la constitucionalidad del artículo 48 de la
misma ley, el cual crea una facultad en cabeza del Instituto de Planificación y
Promoción de Soluciones Energéticas, para adelantar las operaciones de canje de
activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las
zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema
interconectado nacional, afirmando que se trata de una “norma que guarda
relación en cuanto al tema y la finalidad con la ley anual de presupuesto,
mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecución del presupuesto
nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las
finalidades públicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al respecto”[130].
Cabe concluir
afirmando que actualmente, “de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de
presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal,  (ii)
teleológica,  (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del
cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de
presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad
(anual),  (b) tema  y  (c) finalidad (presupuestal). Por tanto,
por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no
pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes”[131].
3.
CASO CONCRETO
A juicio del accionante, la modificación introducida por el artículo
81 de la Ley 1687 de 2013 al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 a través de la
Ley Anual de Presupuesto, es una materia ajena a este tipo de leyes y rompe el
carácter temporal de la referida normativa. Ello en desconocimiento de los
artículos 158 y 349 Superiores.
También,
dice, la disposición acusada desconoce que la modificación de una  norma de
contenido orgánico debe hacerse a través de una ley de igual jerarquía y no a
través de una ley ordinaria. En este sentido, sostiene, es inadmisible que la
reforma de un contenido normativo propio de la Ley Orgánica sobre la
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones, se realice a través de la Ley Anual de Presupuesto, cuando esta
última está sujeta a la primera.
Se observa entonces que son dos los cargos que se presentan contra
el contenido normativo del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 (i) vulneración
del principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto, esto
es, la incorporación en la Ley Anual de Presupuesto de una materia ajena a su
finalidad y contenido; y (ii) transgresión de la reserva de ley orgánica
contenida en los artículos 151 y 352 de la Constitución que ordenan un proceso
legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas.
3.1.
ANTECEDENTES
La Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2014” tuvo su origen en el Proyecto de
Ley 035 de 2013 Cámara y 028 de 2013 Senado, presentado por el Gobierno
Nacional a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, modifica el
artículo 12 de la Ley Orgánica 179 de 1994 (cabe recordar que el Decreto 111 de 1996, actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, compiló
las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995). La reforma consiste en consagrar
un procedimiento especial de control de las contribuciones parafiscales, administradas
por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación,
independientemente de su naturaleza jurídica. El artículo consagra que estas
contribuciones harán parte de un presupuesto independiente que requerirá la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), salvo aquellas
destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. De igual
manera dispone que el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al
Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos
aprobados por el Confis.
Se procederá entonces a analizar, si su incorporación
en la Ley Anual del Presupuesto del año 2014, desconoce el principio de unidad
de materia. En caso de que ello sea así, esta Sala se abstendrá de seguir
adelante con el análisis del segundo cargo formulado por el actor en torno a la
presunta transgresión de la reserva de ley orgánica, ya que la vulneración del
principio de unidad de materia conlleva, la declaratoria de inexequibilidad de
la norma demandada.
3.2.
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA.
3.2.1.
Como se refirió en la
parte considerativa de esta sentencia, la unidad de la
temática se rompe cuando no es posible encontrar una congruencia causal,
sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la
materia dominante de la misma[132].
En el caso de las Leyes Anuales de Presupuesto, es necesario también considerar
los aspectos de (i) temporalidad, (ii) asunto y (iii) finalidad presupuestal.
En este orden de ideas, las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto
no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes[133].
3.2.2. Esta Sala considera que la disposición acusada desconoce el carácter
temporal pero además no contiene una estimación de ingresos, una autorización
de gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado, como
lo exige el principio de unidad de materia respecto de normas que integran la
ley anual de presupuesto, pues su contenido se refiere a una regulación de
carácter permanente respecto a la forma de cuantificar y aprobar los recursos
parafiscales administrados por órganos que no forman parte del Presupuesto
General de la Nación.
Se observa entonces que se presenta una ruptura de la unidad de
materia por cuanto (i) se incluyó una norma cuyo objeto no tenía
conexión con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, (ii)
no logró demostrarse que su objeto persiguiera el cabal ejecución del
presupuesto y (iii) las disposiciones superan las limitaciones de tiempo
de las normas presupuestales.
Es oportuno reiterar que “la ley de presupuesto involucra una
serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en
cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público
y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido
normativo.”[134]
Es por ello que en virtud del principio de unidad de materia, las disposiciones
generales de una ley de presupuesto deben “circunscribirse a su objeto y no
rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que
sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.[135]
Siguiendo este hilo argumentativo, la Ley Anual de Presupuesto
involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta
ejecución y contiene las indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor
del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales dentro de la vigencia
fiscal a la que está llamado a regir.
El artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 busca complementar una
disposición normativa que dista de contener una estimación de ingresos, una
autorización de gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto
aprobado. Por el contrario, pretende establecer una regla general y permanente
sobre la consagración de un procedimiento especial de control
de las contribuciones parafiscales, administradas por los órganos que no
forman parte del Presupuesto General de la Nación. Además, la disposición
acusada, en realidad, consagra una norma a la cual debe sujetarse el Gobierno
para tramitar el Presupuesto, en los casos de las referidas contribuciones
parafiscales.
En este orden de ideas, la Ley Anual de Presupuesto no puede
incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes
que lo componen: presupuesto de rentas, ley de apropiaciones y disposiciones
generales. En particular, las disposiciones generales sirven para la correcta
ejecución del presupuesto y todo lo que no guarde íntima relación para el logro
de este propósito vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de
Presupuesto.
Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del artículo 81 de
la Ley 1687 de 2013.
Como se advirtió en precedencia, la Sala Plena se abstendrá de
analizar lo atinente al cargo de vulneración de la reserva de ley orgánica
teniendo en cuenta que el desconocimiento del principio constitucional de
unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior, por sí sólo, conduce
a la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.
3.3.
NECESIDAD DE DIFERIR LOS EFECTOS DE LA
DECISIÓN DE INEXEQUIBILIDAD ADOPTADA EN ESTE CASO.
3.3.1.  La Corte Constitucional ha recurrido, en forma
excepcional, a las sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos
cuando, si bien constata la
existencia de una contradicción con la normativa superior, que impone la
exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de las normas afectadas, esta
decisión genera una situación constitucionalmente peor que incide con suma
gravedad en la vigencia de principios o derechos constitucionales
especialmente protegidos en la Carta. [136].
3.3.2.  En este caso particular, la Sala evidencia que la
declaratoria de inexequibilidad, inmediata del artículo
objeto de reproche, tendría graves efectos en materia presupuestaría, con
incidencia en la administración de recursos parafiscales.
En este orden de ideas, la decisión del
legislador de incorporar en la Ley Anual de Presupuesto disposiciones que
modifican el contenido de una ley orgánica atiende a importantes  razones que
exteriorizó el legislativo en el informe de ponencia para primer debate:  (i) garantizar la transparencia en el
manejo de los recursos parafiscales por parte de organismos de carácter
privado, esto es, democratizar el proceso de rendición de cuentas a la sociedad
y a los directos beneficiarios sobre la administración de dichos aportes, y (ii) tener un mayor control sobre la
administración de estos recursos públicos por parte de organizaciones del
sector privado, como las Cajas de Compensación, para conocer con certeza que
los mismos se inviertan en el sector para el cual fueron creados.
En definitiva, la finalidad de incluir dicha
disposición obedece a la necesidad de conocer con certeza todo lo atinente al
recaudo por concepto de rentas parafiscales, la asignación de dichos recursos,
su destinación y los resultados de la inversión de dichos aportes.
3.3.3.  En este contexto, esta Corporación evidencia que
en este momento se encuentra vigente el procedimiento consagrado en el artículo
81 de la ley acusada y por tanto, las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte
del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza
jurídica, tienen la obligación de incorporarse en un presupuesto independiente
que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis),
salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad
Social.
3.3.4.  Una declaratoria de inexequibilidad podría
generar inseguridad jurídica sobre la manera en que deben incorporarse estas
contribuciones parafiscales, y por tanto, resultaría prudente con las finanzas
públicas mantener la disposición en el ordenamiento y ordenar su tramitación a
través del procedimiento legislativo a que haya lugar, tal y como lo hizo la
Corporación en la Sentencia C-818 de 2011. Allí, a pesar de aceptar la
existencia de una reserva de Ley Estatutaria, se mantuvo la norma en el
ordenamiento mientras se tramitaba con el procedimiento reforzado. En este
orden de ideas, la declaratoria de inexequibilidad diferida garantiza que el
Congreso discuta y apruebe esta disposición (frente a la cual el Gobierno en la
exposición de motivos ha resaltado su necesidad para el buen manejo de las
contribuciones parafiscales) de acuerdo con el trámite correspondiente.
3.3.5.  En consecuencia, declarar la
inexequibilidad pura y simple del aparte normativo acusado desconocería
postulados constitucionales de gran valor como la necesidad de proteger
recursos públicos, que en últimas es el objeto de las normas que el legislador
pretendió incluir en la Ley Anual del Presupuesto. Por ello, se hace necesario
diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo demandado.
De otro lado, y
teniendo en consideración (i) que aún no ha iniciado el periodo de sesiones
ordinarias del Congreso y (ii) el carácter temporal y con vigencia de un año
del Presupuesto General de la Nación, se le dará al Congreso un término hasta
el 31 de diciembre de 2015, para que en el Congreso de la República se le dé el trámite
correspondiente. Término, además, en el cual dicha Ley Anual de
Presupuesto de 2015, pierde su vigencia.
4.
CONCLUSIONES
A juicio del accionante, la incorporación del artículo 81 a la Ley
1687 de 2013 en  la Ley Anual de Presupuesto es una materia ajena a este tipo
de leyes y rompe el carácter temporal de la referida normativa.
La Sala consideró que existió un desconocimiento del
principio de unidad de materia, en la medida que (i) se incluyó una
norma cuyo objeto no tenía  conexión con la materia presupuestaria propia de
una Ley Anual de Presupuesto, (ii) no logró demostrarse que su objeto
persiguiera la estricta ejecución del presupuesto y (iii) las
disposiciones superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
SEGUNDO.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD
quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le
dé el trámite correspondiente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Con aclaración de voto
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Con aclaración de
voto
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-052/15
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Caso en que se debió analizar lo atinente al desconocimiento
del principio de reserva de ley orgánica (Aclaración de voto)
Expediente
D-10125
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º. de enero al 31 de diciembre de 2014”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Si bien
comparto la decisión de mayoría de declarar la inexequibilidad de la norma
acusada, por contravenir el principio de unidad de materia, creo que esa
decisión también debió sustentarse en la violación de la reserva de ley
orgánica que, para este caso, requería tramitar un proyecto de ley por
separado contentivo del nuevo aspecto presupuestal regulado, sujeto, desde
luego, a las exigencias constitucionales de rigor, para así darle alcance a lo
dispuesto por el artículo 151 del estatuto superior.
Fecha ut
supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-052/15
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Caso en que se debió analizar lo atinente al desconocimiento
del principio de reserva de ley orgánica (Aclaración de voto)
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reiteración
de jurisprudencia (Aclaración de voto)
LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de
constitucionalidad (Aclaración de voto)/LEYES ORDINARIAS Y NORMAS ORGANICAS-Corte
debe retirar del ordenamiento las normas inferiores en caso de contradicción
(Aclaración de voto)
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Definición
emanada de la Ley Orgánica de Presupuesto (Aclaración de voto)/LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales (Aclaración de voto)
Es menester
señalar que la definición de lo que ha de entenderse como contribución
parafiscal emana de la Ley Orgánica de Presupuesto, concretamente del artículo
29 del Decreto 111 de 1996 que conforma el Estatuto Orgánico del Presupuesto
(EOP), correspondiente a su vez al artículo 12 de la Ley 179 de 1994, norma
modificada por el precepto acusado en el caso de la referencia. Así, entonces
el artículo reformado a través de la Ley Anual de Presupuesto (artículo 81 de
la Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla directamente el alcance de algunas
normas constitucionales (aquellas que hacen mención a esta clase de
contribuciones), sino que además ha sido parámetro de control de
constitucionalidad cuando la Corporación ha analizado la constitucionalidad de
la normativa referida a las contribuciones parafiscales. En este orden de
ideas, la norma es de aquellas frente a las cuales se ha ceñido la actividad
legislativa, siendo un contenido típico de las leyes orgánicas. Es por ello que
su modificación o adición requiere del trámite reforzado consagrado en el
artículo 151 Superior.
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Norma introdujo elementos nuevos creando un procedimiento especial
(Aclaración de voto)
El artículo 81
de la Ley 1687 de 2013 que adicionó la disposición orgánica a la que se viene
haciendo referencia, introdujo elementos nuevos que modifican sustancialmente
lo referente al tipo de contribuciones parafiscales que no forman parte del
Presupuesto General de la Nación creando un procedimiento especial que consiste
en la incorporación de dichos recursos por los órganos que las administran -
independientemente de su naturaleza jurídica-en un presupuesto independiente
que requiere aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) con
excepción de las que se destinan al financiamiento del sistema de seguridad
social. En este sentido, es claro, que el alcance del inciso y el parágrafo
adicionado modifica el concepto de contribuciones parafiscales, contenida en el
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a través de una ley
ordinaria. Así, el artículo reformado a través de la Ley Anual de Presupuesto
(artículo 81 de la Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla directamente el alcance
de algunas normas constitucionales (aquellas que hacen mención a esta clase de
contribuciones), sino que además ha sido parámetro de control de
constitucionalidad cuando la Corporación ha analizado la conformidad de las
disposiciones legales sobre contribuciones parafiscales con la Constitución.
Referencia:
Expediente D-10125
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Aclaro el voto en el proceso de
constitucionalidad D-10125, cuya ponencia fue acogida por la Sala Plena de esta
Corporación, pues considero que en el caso bajo estudio también debió
analizarse lo atinente al desconocimiento del principio de reserva de ley
orgánica, contenido en los artículos 151 y 352 Superiores. A mi parecer, el
contenido que adicionó el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, sí tiene naturaleza
orgánica, en la medida que pretende establecer un procedimiento al cual están
sujetos los poderes públicos para incorporar las contribuciones parafiscales de
los órganos que no son parte del Presupuesto General de la Nación, por las
razones que a continuación expongo:
Para iniciar, es importante reiterar que
la jurisprudencia constitucional ha señalado que las leyes orgánicas
constituyen un parámetro de control de constitucionalidad,[137] es
decir, se trata de una normativa que le permite al juez constitucional
confrontar su contenido con reglas de inferior jerarquía. Así, en caso de
contradicción entre las leyes ordinarias y las normas orgánicas, la Corte debe
retirar del ordenamiento las normas inferiores.
“Específicamente
y respecto de las leyes orgánicas como integradoras del bloque de
constitucionalidad, se ha afirmado que hay eventos en los que la violación de
una disposición de carácter constitucional solo puede ser evidenciada si es
utilizada una ley como norma interpuesta, En ciertas ocasiones de la simple
confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es
posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma
constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de
ciertas leyes (C). Así las cosas, en el caso de las normas orgánicas, se
convierten en parámetros compleméntanos o normas interpuestas que facilitan el
control constitucional"[138]
(Resaltado por fuera del texto original)
Además, la jurisprudencia constitucional
ha expresado que "las leyes orgánicas pueden ser utilizadas como
parámetro de control si "(i) determinan en algunos casos el alcance real
de las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución,
enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la
exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o
estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los principios
constitucionales que la contienen. "[139]
Ahora bien, en el caso concreto de las
contribuciones parafiscales, es importante resaltar que no se encuentran
definidas en la Constitución Política. Sin embargo, la Carta las tiene
previstas y ha encomendado al Congreso de la República la función de
establecerlas "excepcionalmente...en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley"[140].
Así mismo, los artículos 179-3 y 338 de la Carta se refieren a estos
gravámenes, y el artículo 338 Superior señala que en tiempo de paz solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones... parafiscales "[141]
Teniendo en cuenta lo anterior, es
menester señalar que la definición de lo que ha de entenderse como contribución
parafiscal emana de la Ley Orgánica de Presupuesto, concretamente del artículo
29 del Decreto 111 de 1996 que conforma el Estatuto Orgánico del Presupuesto
(EOP), correspondiente a su vez al artículo 12 de la Ley 179 de 1994, norma
modificada por el precepto acusado en el caso de la referencia. Así, entonces
el artículo reformado a través de la Ley Anual de Presupuesto (artículo 81 de
la Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla directamente el alcance de algunas
normas constitucionales (aquellas que hacen mención a esta clase de
contribuciones), sino que además ha sido parámetro de control de
constitucionalidad cuando la Corporación ha analizado la constitucionalidad de
la normativa referida a las contribuciones parafiscales. En este orden de
ideas, la norma es de aquellas frente a las cuales se ha ceñido la actividad
legislativa,[142]
siendo un contenido típico de las leyes orgánicas. Es por ello que su
modificación o adición requiere del trámite reforzado consagrado en el artículo
151 Superior.
Por ejemplo, en la Sentencia C-152 de 1997[143] la
Corte debió analizar si el artículo 182 de la ley 223 de 1995, al determinar
que "Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen
agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones", quebrantaba la
Constitución. Para ello, emprendió el análisis del asunto "a la luz de
la Constitución, de la ley orgánica de presupuesto, en lo pertinente, y de la
jurisprudencia constitucional "[144]
A
partir de estas fuentes, la Corte estableció cuáles son las características
esenciales de las contribuciones parafiscales con el fin de establecer su
consonancia con el ordenamiento Superior.
Posteriormente, al contrastar la ley
demandada con el artículo 29 del EOP (definición de contribuciones
parafiscales), la Corte señaló que "la norma acusada
quebranta esta ley orgánica, porque los importadores que pagan la
contribución parafiscal, no pertenecen a las asociaciones de productores agropecuarios
o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos, no reciben servicios ni
participan de los beneficios que tales asociaciones proporcionan a sus
miembros. "[145] (Resaltado por
fuera del texto original). Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró
inexequibles los preceptos cuestionados.
También, este Tribunal empleó el artículo
29 del EOP como parámetro de constitucionalidad en la Sentencia C-l170 de
2004,[146]
donde la Corte debió resolver si en el proceso de incorporación de los recursos
parafiscales del Sena al Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2004 (norma demandada), se violaron las normas constitucionales y
orgánicas aplicables al mismo. Aunque esta Corporación declaró la
constitucionalidad de la mencionada incorporación, el juicio de validez de la
norma acusada se efectuó, no solo frente a la Carta Política, sino frente al
artículo 29 del Decreto 111 de 1996. Allí la Corte sostuvo: "Como quiera
que en materia de recursos parafiscales, la propia Ley Orgánica del
Presupuesto, en su artículo 29, remite, en cada caso, a la ley de creación de
esos recursos, es necesario armonizar esos dos extremos, esto es, la autonomía
de los recursos parafiscales, con la previsión sobre su incorporación al Presupuesto
General de la Nación.”[147]
Igualmente, la Corte utilizó el artículo
29 del Decreto 111 de 1996 (norma que corresponde al artículo 2 de la Ley 225
de 1995)[148]
de forma expresa, como parámetro de control de constitucionalidad, en la
sentencia C-307 de 2009[149]
Al respecto, esta Corporación afirmó: "Ahora bien, teniendo en cuenta que
el demandante estima violadas tanto normas de jerarquía constitucional (C. Po.
Arts. 150-12, 151 y 338), como también preceptos que integran la Ley Orgánica
de Presupuesto (Ley 225 de 1995, Art. 2o), la Sala reiterará lo
dispuesto en la Sentencia C-228 de 2009, fundamentos 9 a 12, en relación con el
empleo de las Leyes Orgánicas como parámetro para adelantar el juicio de
constitucionalidad  (...)
En el presente caso, el demandante
considera que la Ley ordinaria demandada tiene un contenido presuntamente
contrario a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 225 de 1995,
art. 2o), en cuanto ésta define el concepto de contribuciones
parafiscales, sirviendo para determinar el alcance del artículo 338 de la
Constitución Política, particularmente en lo que tiene que ver con los principios
de singularidad y especificidad. Así, la presunta violación del artículo 2o
de la Lev Orgánica de Presupuesto, sugiere la vulneración
del artículo 338 de la Constitución Política,  por cuanto el concepto de
contribución parafiscal mencionado en la norma superior resulta precisado en la Lev Orgánica,
haciendo que el eventual desconocimiento de esta última pueda
significar, al mismo tiempo, transgresión a la Carta Política. "[150]
(Resaltado
por fuera del texto original)
A mi modo de ver, del anterior recuento
jurisprudencial, emana con claridad que el artículo del Estatuto Orgánico del
Presupuesto que define las contribuciones parafiscales ha sido empleado por la
Corte Constitucional como parámetro de control de constitucionalidad, razón por
la cual es evidente el contenido de norma orgánica de dicha disposición.
Bajo esta línea argumentativa, el
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 que adicionó la disposición orgánica a la que
se viene haciendo referencia, introdujo elementos nuevos que modifican
sustancialmente lo referente al tipo de contribuciones parafiscales que no
forman parte del Presupuesto General de la Nación creando un procedimiento
especial que consiste en la incorporación de dichos recursos por los órganos
que las administran - independientemente de su naturaleza jurídica-en un
presupuesto independiente que requiere aprobación del Consejo Superior de
Política Fiscal (Confis) con excepción de las que se destinan al financiamiento
del sistema de seguridad social.
En este sentido, es claro, que el alcance
del inciso y el parágrafo adicionado modifica el concepto de contribuciones
parafiscales, contenida en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, a través de una ley ordinaria. Así, el artículo reformado a través
de la Ley Anual de Presupuesto (artículo 81 de la Ley 1687 de 2013) no sólo
desarrolla directamente el alcance de algunas normas constitucionales (aquellas
que hacen mención a esta clase de contribuciones), sino que además ha sido
parámetro de control de constitucionalidad cuando la Corporación ha analizado
la conformidad de las disposiciones legales sobre contribuciones parafiscales
con la Constitución.
Por las razones anteriores considero que
además del cargo de violación del principio de unidad de materia, la Corte
también debió referirse al desconocimiento del principio de la reserva de ley
orgánica en el caso concreto.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-052/15
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY
DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Para establecer
si la norma demandada regulaba o no una materia reservada a ley orgánica, era
necesario hacer un examen preciso de su contenido material con el fin de evitar
una afectación injustificada del principio democrático de toma de decisiones
del Congreso por mayoría simple (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY
DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Norma acusada se
refería a las rentas parafiscales administradas por órganos o entidades que no
formaran parte del presupuesto de la nación (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY
DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Si la entidad
que administre presupuesto de contribuciones parafiscales no sólo no es órgano
del presupuesto general de la nación sino que tampoco aparece mencionada en el
artículo 352 de la Constitución, podría afirmarse que no es objeto de reserva
de ley orgánica presupuestal y puede regularse por ley ordinaria (Aclaración de
voto)
Referencia: Expediente
D-10125
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013“Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2014”.
Actor: Álvaro
José Cobo Soto.
Magistrado
Ponente:
Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
Si bien compartí
la decisión de limitar el pronunciamiento de la Corporación en este caso al
vicio de unidad de materia, en la medida en que la solución de este punto era
suficiente para tomar una determinación en torno a la inexequibilidad de la
norma acusada, considero en todo caso necesario hacer algunas precisiones
acerca de la reserva de ley orgánica en materia de presupuesto.
1. Según el
artículo 146 de la Constitución, la regla general en el Congreso es que las
decisiones se toman por mayoría simple y solo por excepción mediante mayorías
especiales. Por ende, al definir si una materia se sujeta a reserva de ley
orgánica, que exige mayorías absolutas para su aprobación (CP art 151), la
Corte debe ante todo tener claridad y certeza de que el asunto indudablemente
tiene que ser regulado de acuerdo con este tipo de ley pues, en caso contrario,
se impone admitir que sean objeto de regulación mediante ley ordinaria, que
requiere únicamente mayoría simple para su aprobación. En lo que respecta
concretamente a si el inciso 3 del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que
reformaba el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, regulaba o no una materia
reservada a ley orgánica, era preciso entonces hacer un examen preciso de su
contenido material con el fin de evitar una afectación injustificada del
principio democrático de toma de decisiones en el Congreso por mayoría simple.
2. El inciso
cuestionado y su parágrafo adicionaron un contenido al estatuto orgánico del
presupuesto. En concreto decían que debía haber un presupuesto independiente al
general de la nación, para las contribuciones parafiscales que no fueran
administradas por órganos del presupuesto, y asimismo definían la forma en que
debía hacerse ese presupuesto independiente. Los órganos del presupuesto, según
el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 y en concordancia con la sentencia C-066
de 2003, son los
establecimientos públicos del orden nacional, las ramas legislativa y judicial,
el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización
electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Las
contribuciones parafiscales que esos órganos administran forman parte del
presupuesto general de la nación, según los artículos 11 y 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto. Ahora bien, la norma acusada se refería a las rentas
parafiscales administradas por órganos o entidades distintas a estos; es decir,
a las que no formaran parte del presupuesto general de la nación (Dcto 111/96
art 11).
3. Así
delimitada la pregunta - atinente a si debe haber reserva de ley orgánica en
materia de regulación presupuestal de contribuciones parafiscales administradas
por órganos o entidades que no forman parte del presupuesto general de la
nación-  considero que no podía obtener una respuesta en términos categóricos e
indiscriminados. A mi juicio era además necesario previamente distinguir el
tipo de órgano que –sin ser del presupuesto general de la nación- estaría a
cargo de administrarlas. Si el órgano está enlistado en el artículo 352 de la
Carta, entonces lo atinente al presupuesto de las rentas parafiscales que
administre debe disciplinarse en una ley orgánica, pues así lo exige
expresamente esa disposición constitucional, cuando dice:
“[a]demás
de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará
lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de
los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”
4. Si, en
cambio, la entidad no sólo no es órgano del presupuesto general de la nación
sino que tampoco aparece mencionada en absoluto en el artículo 352 de la
Constitución, entonces lo relativo al presupuesto de las contribuciones
parafiscales que administre podría afirmarse que no es objeto de reserva de ley
orgánica presupuestal y puede, en virtud de la regla general de decisión,
regularse por ley ordinaria.
En estos
términos dejo entonces consignadas las razones de mi aclaración.
Fecha ut
supra,
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-052/15
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY
DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Situación de
otorgar efectos diferidos a la declaratoria de inexequibilidad es excepcional y
no puede convertirse en regla general cuando la inconstitucionalidad versa
sobre asuntos presupuestales o tributarios, pues en esos casos se requiere
tramitar un nuevo proyecto de ley acorde con exigencias constitucionales (Aclaración
de voto)
Con el respeto
acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia
C-052/15 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fallo en el que esta Corporación
decidió declarar inexequible el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2014”, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que
el Congreso de la República tramite la ley correspondiente.
Compartí el
argumento de la mayoría, en el sentido de que el precepto demandado desconoce
el principio constitucional de unidad de materia contemplado en el artículo 158
de la Constitución Política, por cuanto (i) incluyó una norma cuyo
objeto no tenía conexión con la materia presupuestal propia de una Ley Anual de
Presupuesto, (ii) no logró demostrarse que su objeto persiguiera su
debida ejecución, y (iii) la disposición superó las limitaciones de
tiempo de las normas presupuestales, ya que pretendía establecer una regla
general y permanente sobre la manera de incorporar las contribuciones
parafiscales de los órganos que no son parte del Presupuesto General de la
Nación, tema que escapa a la naturaleza temporal que rige una Ley Anual del
Presupuesto con vigencia limitada y definida. Así, la Corte evidenció una
ruptura de la unidad temática porque no fue posible hallar congruencia causal,
temática, sistemática y teleológica entre los aspectos que regulaban el
artículo 81 demandado y la materia dominante de la Ley 1687 de 2013.
Ahora bien, mi
aclaración de voto se centra en los efectos diferidos que se le otorgaron en la
presente sentencia a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 81 de la
Ley 1687 de 2013. Considero que en este caso puntual procedía la decisión
diferida hasta el 31 de diciembre de 2015, con el fin de proteger los recursos
públicos recaudados mediante contribuciones parafiscales, no generar un grave
desequilibrio presupuestal y brindar seguridad jurídica frente a la
administración de los aportes. Sin embargo, advierto que se trata de una
situación excepcional que no puede convertirse en la regla general cuando la
inconstitucionalidad versa sobre asuntos presupuestales o tributarios, pues en
esos casos se requiere tramitar un nuevo proyecto de ley acorde con las
exigencias constitucionales del artículo 151 Superior.
De esta forma,
dejo consignados los motivos que me llevaron a aclarar el voto.
Fecha ut
supra.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Aclaración de voto de la Magistrada (e)
Martha Victoria Sáchica Méndez
a la sentencia C-052/15
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO
DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2014-Corte debió abordar
cargo por violación de reserva de ley orgánica para hacer claridad sobre cuándo
se debe expedir ley de esta categoría y no utilizar expediente de disposiciones
con vigencia temporal
Referencia:   Expediente
D-10125
Demanda de
inconstitucional contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2014”.
Magistrado sustanciador:
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Si bien estuve de acuerdo con la
declaración de inexequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2015, por
desconocimiento del principio de unidad de materia, considero que la Corte ha
debido abordar igualmente el cargo por violación de la reserva de ley orgánica,
para reafirmar los criterios que ha establecido la jurisprudencia en esta
materia. Indudablemente, la
definición de las contribuciones parafiscales, mediante la ley anual de
presupuesto: (i) no tenía  conexión con la materia
presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, (ii) su
objeto no se encaminó a la estricta ejecución del presupuesto y (iii) las
regulaciones contenidas en el artículo 81 desbordaban el límite temporal de las
normas presupuestales.
A pesar de que la Sentencia C-052 de 2015
se ocupó extensamente de todo lo concerniente a dicha reserva, al final, el
fallo se restringió por decisión de la mayoría, al cargo por violación del
principio de unidad de materia, por estimarlo suficiente como fundamento de la
inexequibilidad. En mi concepto, cumplidos los presupuestos para emitir una
decisión de mérito, la sentencia ha debido abarcar también  la solución del
cargo por violación de la reserva de ley orgánica, en aras de contribuir a
hacer claridad  acerca de cuándo se debe acudir a la expedición de una ley de
esta categoría y no utilizar el expediente de disposiciones con vigencia
temporal.
Fecha ut supra
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
[1] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[2] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Gaceta 753 de 2013
[4] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[5] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.”
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[8] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte
declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código
Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[10] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[11] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de
estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo
1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte
desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan
a presentar argumentos de conveniencia.
[12] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido
abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción
de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de
2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[13] Sentencia C-320 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[14] Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
[15] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16] Ibíd.
[17] En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política “las
leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los
votos de los miembros de una y otra Cámara.”
[18] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[19] Sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. Cfr. Sentencia
C- 774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil,
[20] Uprimny Yepes, Rodrigo. “El Bloque de Constitucionalidad en
Colombia. Un Análisis Jurisprudencial y un Ensayo de sistematización
doctrinal.” En “Compilación de Jurisprudencia y Doctrina Nacional e
Internacional.”  Volumen I, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para Colombia, junio de 2001.
[21] Veáse, inter alia, sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio
González Cuervo y C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[22] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia
C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[23] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.
[24] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[25] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[26] Ibíd.
[27] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Ibíd.
[29] Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[30] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[31] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia
C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[32] Sentencia C-849 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33] M.P. Mauricio González Cuervo
[34] Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
[35] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.
[36] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia
C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[37] Sentencia C-289
de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia
C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia
C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[39] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[40] "Por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias
y se expiden otras disposiciones."
[41] Sentencia C-432 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[42] "Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª
de 1991 (2) y se dictan otras disposiciones"
[43] Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[44] Ibíd.
[45] Ibíd. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Continúa la Corte: “Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas,
que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado
y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo
explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención
manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente
encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes. En modo alguno, la
ley analizada se ajusta a los requisitos que deben cumplir las leyes
orgánicas”.
[46] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[47] Ibíd. Esta duda razonable consiste para la Corte en: “que el
proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto
de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de
las cámaras legislativas”
[48] Ibíd.
[49] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[50] El proyecto de ley se titulaba “Proyecto
de ley por el cual se reglamentan los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones” y pasó a denominarse “Por la cual se
dictan normas  orgánicas sobre la distribución de competencias
de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se
distribuyen recursos de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan  otras disposiciones"
[51] Sentencia C-600 A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[52] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[53] Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[54] Ibíd. La Corte afirmó sobre este particular: “La exposición de
motivos, así como las ponencias presentadas en las diferentes instancias, de
las cuales la Sala ha hecho referencia anteriormente, lo demuestran con
absoluta claridad, pues en ningún momento este fue un punto de discusión o
análisis.”
[55] Ibíd. “Así, la ausencia de un requisito propio de las leyes
orgánicas (propósito legislativo), desvirtúa la posición del Congreso, cuando
afirma tácitamente haber aprobado, por medio del procedimiento apropiado, una
excepción a la ley orgánica de presupuesto.  No es necesario entonces
entrar a analizar el cumplimiento de los demás requisitos, como la aprobación
con mayorías calificadas, pues es claro que el proyecto objetado es una ley
ordinaria, y no podía entonces introducir excepciones a la ley orgánica de
presupuesto.”
[56] Ibíd.
[57] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[58] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[59] Ibíd.
[60] M.P. Mauricio González Cuervo
[61] Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo
[62] Ibíd.
[63] M.P. Mauricio González Cuervo
[64] Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
[65] Ibíd.
[66] Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
[67] Sentencia C- 1064 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño: “En el proyecto de ley de apropiaciones [no es posible]
incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por
el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al
servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo
(artículo 346 C.P.)
-
El proyecto de ley
de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (artículo 347 C.P.)
-
Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las
comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados (artículo 347 Ibíd.).
-
La ley de
apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social que
agrupará las partidas de esa naturaleza (artículo 350 C.P.).
-
El Congreso no
puede “aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas
por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del
ministro del ramo” (artículo 351, inciso 1, C.P.). En cambio, el Congreso
“podrá eliminar y reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno”, con
las excepciones que señala el artículo 351 en su inciso segundo.
-
Recibido el
proyecto respectivo en el Congreso, corresponde a las Comisiones de Asuntos
Económicos tanto del Senado como de la Cámara discutirlo y aprobarlo en primer
debate, para lo cual la Constitución las autoriza sesionar conjuntamente
(artículo 346 inciso 2 C.P.).
-  Si el Congreso no expide el presupuesto,
regirá el presentado por el gobierno en los términos señalados por el artículo
347 Superior, y si el gobierno no lo presenta dentro del plazo constitucional,
regirá el del año anterior. Pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en
consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos
de rentas del nuevo ejercicio (artículo 348 C.P.).”
[68] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño.
“[69]
Corte Constitucional. Sentencia C 1064 de 2001. MPs. Dr. Manuel Jose Cepeda
Espinosa y Dr. Jaime Córdoba Triviño”.
[70] Ibídem.
[71] Artículo 349 de la Constitución Política
[72] Corte Constitucional. Sentencia C562 de 1998. MP. Dr. Alfredo
Beltrán Sierra
[73] Ibídem
[74] Ibídem.
[75] M.P. Jaime Araújo Rentería
[76] Corte Constitucional. Sentencia C 821 de 2004. MP. Dr. Jaime
Araújo Rentería
[77] Corte Constitucional. Sentencia C 540 de 2012. MP. Jorge Iván
Palacio Palacio
[78] Corte Constitucional. Sentencia C 289 de 2014. MP. Luís Ernesto
Vargas Silva
[79] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[80] Corte Constitucional. Sentencia C 600A de 1995. MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[81] Ibídem.
[82] Ib.
[83] M.P. Fabio Morón Díaz
[84] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[85] M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Córdoba Triviño
[86] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[87] Corte Constitucional. Sentencia C 540 de 2001. MP. Dr. Eduardo
Montealegre Lynett. [Visto en Sentencia C 460 de 2004].
[88] Ib.
[89] M.P. María Victoria Calle Correa
[90] Corte Constitucional. Sentencia C 006 de 2012. MP. María Victoria
Calle Correa
[91] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[92] Cf. Corte Constitucional.
Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver
también la Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[93]
Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa.
La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio
de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es
subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por
ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no
caduca” (Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver
además las Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP.
Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de
2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas
Hernández, C-211 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro
Tafur Galvis y C-230 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[94]C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[95] Ver ibídem
[96] Cfr. ibídem
[97] Sentencia C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[98] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[99] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba
Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999
que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión
judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de
competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y
Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad
de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas ellas se
reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso.  En consecuencia,
consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio
de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de
1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular,
y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió
esta Corporación en la Sentencia  C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[100] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[101] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[102] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada
en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[103] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al
incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema
financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias
Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una
disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la
competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio
excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido
reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son
las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
[104] Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar
Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es
tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por
esta razón.
[105] Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[106] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la
materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia
C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).
[107] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[108] Ver Sentencia C-006 de 2012 M.P. María
Victoria Calle Correa
[109] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). En este caso se consideró “[…] importante precisar que las
leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un
proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados
Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples
materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual
han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de
presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan
alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de
presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos
fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual-o los que
imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o
adición del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el
Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes
estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes
de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más
importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución.”
La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003,
por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para
las leyes estatutarias.
[110] M.P. María Victoria Calle
[111] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera
Carbonell). En este caso se estudió una norma que modificaba el ámbito de
protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una
Ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma
decía: “Artículo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el
Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétase con
autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto
en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o
sustituyan en el sentido de que para la liquidación de pensiones, reajustes,
sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas,
gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y demás
primas que constituyan el último ingreso mensual promedio del Senador o
Representante en los últimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y
surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1992.”  Al respecto la
sentencia dijo, entre otras cosas: “[…] la ley de presupuesto tiene una
vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer
normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la
vigencia fiscal de 1992.”
[112] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: “En la
medida en que es una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico
de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma
disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática
con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad
de materia.  A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de
vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se
inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia,  en
cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes
anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley
vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992,
específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto
que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado
dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el
tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se
circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas
generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del
presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos
aun llegando a modificar la legislación vigente.  ||  Adicionalmente, a juicio
de la Corte el inciso sub examine  rebasa los límites temporales propios
de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance
en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000.
Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el
inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a
las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años
siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan
vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el
artículo 11 del decreto 11 de 1996[112]
–Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se
imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo
anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del
principio de anualidad tributaria.”
[113] Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar
Gil). En este caso se resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11
de la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o
contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación. (en
razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su
Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes declarados
inexequibles].
[114] Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán
Sierra). En este caso se resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley
998 de 2005 porque se consideró que: “El artículo acusado, pretende prorrogar
la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del
presupuesto, no contiene herramientas necesarias  para la ejecución del
presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del
presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades
del legislador.  ||  Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una
conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es
decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una
ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una
norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que
no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se
incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de
unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la
Constitución Política.” La norma decía:  Artículo 79°.
Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán
así:  Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la
vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la
ley 716 de 2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente
ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del
parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los
artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean
contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en
materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de
2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de
presupuesto.
[115] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera
Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: “Del análisis objetivo del contenido
de las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el
artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones
para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y
Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza
resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una
ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se desconoció
la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la
Constitución Política.”
[116] Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo
Rentería). La Corte dijo al respecto: “La norma demandada está incluida en la
Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31
de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones Generales’,
Capítulo V, denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece que para
todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,
Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán
los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.  ||  La
Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni
autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida
ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por
el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un
efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de
materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”
[117] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió declarar inexequible decía: “Artículo
13. Para tener derecho a la reposición de gastos electorales, los
candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán
presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los
informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del
5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigió la
Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes
aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho
informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser
acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el
Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo
Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales
Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo
Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato,
de la veracidad y exactitud del informe.  ||  También podrá presentarse el
informe por la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la
Organización Electoral para el efecto.  ||  Recibido el informe la
Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y
Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la
reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días
siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional
encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de
dicho término o la negación de la reposición.  ||  La reposición de los gastos
electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con
Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la
respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no
tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.” La norma
había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron
modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
[118] M.P.: Antonio Barrera Carbonell.
[119] M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[120] Tal y como se extrae de la sentencia C- 402 de 1997, las
disposiciones generales contenidas en la ley de presupuesto anual, se
consideraban puramente instrumentales, por lo que debían estar rigurosamente
atadas a la ejecución del presupuesto, configurándose esta característica como
uno de los criterios más relevantes para determinar la vulneración del
principio de unidad de materia. Así se afirma que: “el contenido propio de la
ley del presupuesto, establece que éste se compone de tres partes esenciales:
el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que
autoriza los gastos, y las llamadas ‘disposiciones generales’, que ‘son normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la
Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan.’ Esto significa que estas disposiciones generales tienen un contenido
puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada
ejecución del presupuesto”.
[121] M.P.: Fabio Morón Díaz.
[122] En dicha sentencia se menciona que “pretender que la ley de
presupuesto y ley de apropiaciones no contenga elemento distinto a las cifras
asignadas y apropiadas en cada rubro, denota una concepción reduccionista del
tema presupuestal, el cual en el paradigma del Estado social de derecho está
estrechamente relacionado con la realización de sus fines esenciales,
especialmente con la reivindicación de la condición de dignidad del individuo,
que sólo se logra en la medida en que a éste se le garantice la satisfacción de
sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo;
dicha concepción, además, desconoce que todas y cada una de las previsiones
consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulación previa y
específica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar”.
[123] M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[124] Así se afirma en la sentencia C-803 de 2003: “Desde esta
perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo
pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la
respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal
para el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no
pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello
desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de
la respectiva vigencia fiscal.
Tampoco
pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas, porque en
tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para
la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de
decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.”
[125] M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[126] M.P.: Jaime Araujo Rentería.
[127] M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[128] M.P.: María Victoria Calle Correa.
[129] Al respecto la Corte precisa que: “una regulación integral de la ejecución del presupuesto debe
involucrar tanto establecimiento de los eventos que necesariamente debe agotar
el trámite de ejecución presupuestal ordinaria (ámbito positivo), como también
las operaciones que se encuentran expresamente excluidas de dicho procedimiento
(ámbito negativo). En caso contrario, tendría que sostenerse una interpretación
equivocada del principio constitucional de la unidad de materia, que conduciría
a justificar la necesidad de expedir sendas leyes de la República con destino a
regular por un lado la regla general de aplicación y por el otro las
excepciones a la misma”
[130] C-006 de 2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.
[131] Ibídem
[132] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera
Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[133] Sentencia C-006 de 2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.
[134] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la
materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia
C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).
[135] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[136] Corte Constitucional. Sentencia C-112 de
2000. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 16 y 17. Así, la sentencia
C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco
años, del literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. Por su parte,
la sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC, mientras que la sentencia
C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del
artículo 21 del Decreto 2274 de 1991.
[137] Sentencia C-238 de 2010. M.P.
Mauricio González Cuervo: "Así las cosas, los contenidos normativos
referidos son parámetros de validez constitucional para confrontar normas de
inferior jerarquía, y en consecuencia ante contradicción evidente entre estas y
aquellas, la Corte debe optar por retirarlas del ordenamiento jurídico. Sin
embargo, su interpretación debe realizarse acorde y sistemáticamente con toda
la Constitución con el propósito de que se realice una integración normativa
constitucional que permita resguardar ¡a integridad de la Carta; en otras
palabras, estas normas son "parámetros para determinar el valor
constitucional de las disposiciones sometidas a control"
[138] Ibid. Veáse también: Sentencia C-228 de 2009. M.P.
Humberto Antonio Sien-a Porto, Sentencia C-277/07, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto
[139] Sentencia C-238 de 2010. M.P.
Mauricio González Cuervo. Sentencia C-228 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[140] Artículo 150-12 de la
Constitución Política de Colombia.
[141] Sentencia C-437 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[142] Siendo estos los requisitos
para que la ley orgánica pueda tomarse como parámetro de control de
constitucionalidad en concordancia con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Veáse: Sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. Sentencia C-228
de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[143] Sentencia C-152 de 1997. M.P.
Jorge Arango Mejía.
[144] Ibíd.
[145] Ibíd.
[146] Sentencia C-l 107 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[147] Sentencia C-1107 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[148] El artículo 2 de la Ley 225 de
1995 corresponde a su vez al artículo 29 del Decreto 111 de 1996 (EOP), e
igualmente al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (al cual modificó).
[149] Sentencia C-307 de 2009. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
M Ibíd.