C-824-11
Referencia: expediente D-8402
Sentencia C-824/11
MECANISMOS DE INTEGRACION SOCIAL DE LAS PERSONAS CON
LIMITACIONES-Fundamento
constitucional
PROTECCION DE PERSONAS EN ESTADO DE DISCAPACIDAD-Normas de derecho internacional
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON
DISCAPACIDAD-Finalidad
Esta Convención se propone  “promover, proteger y
asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y
promover el respeto de su dignidad inherente  y define como destinatarios de
las disposiciones del tratado a todas aquellas personas que “tengan deficiencias
físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al
interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y
efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.
PROTECCION DE PERSONAS EN ESTADO DE DISCAPACIDAD-Alcance fijado en la Jurisprudencia Constitucional
La
Corte se ha pronunciado en relación con la marginación de que son victimas las
personas con limitaciones o con discapacidad, reconociendo que dicha
marginación ha sido una constante histórica y ha tenido unas características
singulares debido a particulares características de esta población, que
constituyen: (i) minorías ocultas, (ii) han sufrido de invisibilidad a los ojos
de los Gobiernos y de la sociedad, y (iii) tienen una gran heterogeneidad
relativa al tipo de limitaciones o discapacidades, al alto grado de ignorancia,
prejuicios, negligencia o incomodidad que generan estas limitaciones o
discapacidades en las autoridades y en la sociedad, y en la conjunción de
limitaciones y discapacidades con otros tipos de discriminación como la de
género, racial, etc.
MECANISMOS
DE INTEGRACION SOCIAL DE LAS PERSONAS CON LIMITACIONES-Alcance normativo
La Sala encuentra que el alcance normativo de este
precepto se puede descomponer en tres apartes: (i) la remisión a los
principios, derechos y obligaciones constitucionales que inspiran y fundamentan
la ley; (ii) la definición de los beneficiarios de dichos principios, derechos
y obligaciones del Estado, y en consecuencia, de los destinatarios de los
beneficios que consagra la ley 361 de 1997; y (iii) la finalidad de dichos
reconocimientos. (i) El primer aparte normativo de este precepto, se refiere a
los principios que informan la Ley 361 de 1997. Tales principios hacen
referencia al articulo 13 Superior, que consagra la igualdad real y efectiva,
la obligación del Estado de adoptar medidas a favor de grupos discriminados y
marginados, el deber del Estado de protección especial para aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta, así como la obligación de sancionar los abusos y
maltratos que contra ellas se cometan. Así mismo, esta norma hace referencia al
artículo 47 Superior, que consagra la obligación del Estado de adelantar una
política de previsión, rehabilitación e integración para los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, para quienes se prevé la prestación de la
atención especial que requieran. Igualmente se remite al artículo 54 Superior,
que consagra la obligación del Estado de garantizar a los minusválidos el
derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud. Finalmente, la norma
remite al artículo 68 de la Carta, que consagra como obligación especial del
Estado, la educación de personas con limitaciones físicas o mentales. En
conexión con la remisión a estos principios, derechos y obligaciones por parte
del Estado, reconocidos expresamente por la Constitución, la norma afirma que
dichos reconocimientos se fundan en consideración a la dignidad que le es
inherente a las personas con limitaciones. (ii) El segundo aparte normativo del
precepto desarrolla la definición de los beneficiarios de los principios,
derechos y obligaciones del Estado, y en consecuencia de los beneficios que
consagra la Ley 361 de 1997, refiriéndose a las personas con limitación en sus
derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, y a las personas con
limitaciones severas y profundas. Esta última definición que hace la norma de
las personas con limitaciones, circunscribiéndola a aquellas personas con limitaciones
severas y profundas, es lo que se demanda en esta oportunidad, al considerar
que dicha restricción del precepto a las personas con limitaciones severas y
profundas, deja de lado otro tipo de limitaciones leves o moderadas, lo cual
vulnera el principio y derecho a la igualdad –art. 13 C.P., la protección constitucional de las personas con discapacidad –art. 47 C.P.-, el derecho a la seguridad social –art. 48 C.P.-, el derecho al trabajo de las personas con
discapacidad –arts. 53 y 54 Superiores-, así como la protección, estabilidad y
garantías que le son reconocidas a estas personas por el artículo 27 de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, e incorporada al
ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009. (iii)
Finalmente, la norma al definir los destinatarios de los principios, derechos y
obligaciones del Estado y de la ley 361 de 1997, se refiere simultáneamente a
la finalidad de la protección de estos beneficiarios, que en el caso de las
personas con limitaciones en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y
culturales, estipula que será para su completa realización personal y su total
integración social, y para las personas con limitaciones severas y profundas,
con el fin de garantizar la asistencia y protección necesarias.
MECANISMOS
DE INTEGRACION SOCIAL DE LAS PERSONAS CON LIMITACIONES-Contenido
TRATADOS
Y CONVENIOS INTERNACIONALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-Importancia y vinculatoriedad
La
Sala reitera la importancia y vinculatoriedad de los tratados y convenios
internacionales ratificados por Colombia, que reconocen universalmente y en el
ámbito del sistema americano, los derechos de las personas con discapacidad,
con la finalidad entre otras, de otorgarles igualdad de oportunidades,
readaptación profesional, estabilidad laboral reforzada, condiciones del
ambiente construido y toma de medidas por parte de los Estados, para eliminar
todas las formas de discriminación de estas personas, así como propiciar su
plena integración a la sociedad. En este contexto, la Sala resalta que en la
Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, se define de
manera amplia como destinatarios de sus disposiciones, a todas aquellas
personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan
impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con los demás”.
PROTECCION ESPECIAL DE PERSONAS EN ESTADO DE
DISCAPACIDAD-Reconocimiento
constitucional
DISCAPACIDAD-Evolución histórica del concepto
La
Corte concluyó que “la elaboración de una noción de discapacidad ha sido un
proceso muy lento y difícil. En cada momento de la historia, con base en los
conocimientos científicos con los que se ha contado, los legisladores han
regulado diversos aspectos de esta problemática. En un comienzo, el tema se
abordó para efectos principalmente civiles y penales; en el S. XX, como se ha
visto, se amplió considerablemente el panorama hacia el derecho laboral, la
seguridad social y la educación, vinculando además la situación que padecen
estas personas con los derechos fundamentales, en especial, con los derechos a
la dignidad humana y la igualdad formal y material. De allí que la terminología
empleada en la materia haya cambiado con el paso del tiempo. De hecho, hoy por
hoy, se trata de un concepto en permanente construcción y revisión, por lo
cual, es usual encontrar legislaciones internas que no se adecuan a los avances
científicos en materia de discapacidad.”
LIMITACION DE LA PERSONA-Expresa un panorama genérico al que pertenecen las que
han sufrido una mengua por circunstancias personales, económicas, físicas,
fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales
LIMITACION DE LA PERSONA-Concepción amplia
LIMITACIONES SEVERAS Y PROFUNDAS-No pueden tomarse como expresiones excluyentes para
todos los artículos que conforman la ley/CLASIFICACION DEL GRADO DE
SEVERIDAD DE UNA LIMITACION-No implica la negación y vulneración de un
derecho, sino la aplicación de medidas especiales establecidas por la misma ley
para personas con discapacidad en cierto grado de severidad/PERSONAS CON
LIMITACIONES LEVES O MODERADAS-Por su salud física o mental se encuentran
en condiciones de debilidad manifiesta, que les dificulta trabajar en ciertas
actividades o con algunas limitaciones y que requieren de asistencia y
protección especial para permitirle su integración social y realización
personal, además de que gozan de una estabilidad laboral reforzada
La
referencia específica que hace el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, a las personas con limitaciones “severas y profundas” no puede tomarse como expresiones
excluyentes para todos los artículos que conforman la citada ley. En punto a
este tema, es de aclarar que la clasificación del grado de severidad de una
limitación (art. 7º, Ley 361 de 1997) no implica la negación y vulneración de
un derecho, sino la aplicación de medidas especiales establecidas por la misma
ley para personas con discapacidad en cierto grado de severidad (vgr. los
artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 361 de 1997). Más que de discapacidad leve y
moderada, la jurisprudencia ha señalado que en estas situaciones debe hablarse
de personas que por su estado de salud física o mental se encuentran en
condiciones de debilidad manifiesta, que les dificulta trabajar en ciertas
actividades o hacerlo con algunas limitaciones y que por tanto, requieren
de una asistencia y protección especial para permitirle su integración
social y su realización personal, además de que gozan de una estabilidad
laboral reforzada.
Referencia: expediente D-8518
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º
de la Ley 361 de 1997 “Por
la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Sergio Andrés Duque Rodríguez y Silvia Consuelo
Pardo Roa
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., dos (2) de noviembre de dos mil once (2011).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 267 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 1º de la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismo
de integración social de las personas con limitación y se dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 267 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial
No. 42.978 del 11 de febrero de 1997:
“LEY 361 DE 1997
(Febrero 7)
Diario Oficial No. 42.978, de 11 de
febrero de 1997
Por la cual se establecen mecanismos
de integración social de las personas con limitación y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
TÍTULO I.
DE LOS PRINCIPIOS GENERALES
ARTÍCULO 1o. Los principios que inspiran la
presente Ley, se fundamentan en los artículos 13, 47, 54 y 68 que la Constitución Nacional reconocen
en consideración a la dignidad que le es propia a las personas con limitación
en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su
completa realización personal y su total integración social y a las personas
con limitaciones severas y profundas, la asistencia y protección
necesarias.”
(Expresiones en negrilla demandadas)
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos Sergio Andrés Duque Rodríguez y Silvia
Consuelo Pardo Roa consideran que las expresiones “severas y profundas”
contenidas en la norma acusada, son contrarias al Preámbulo de la Constitución
y a los artículos 13, 25, 47, 48, 53 y 54 de la Carta Política, y vulneran la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006 e incorporada al
ordenamiento jurídico mediante la Ley 1346 de 2009. Para fundamentar lo anterior,
utilizan los siguientes argumentos:
1. Los accionantes consideran que las expresiones
demandadas violan el Preámbulo de la Constitución, por cuanto indican que los
principios constitucionales que inspiran dicha ley y que buscan la asistencia y
protección necesarias, se dirigen en esta norma únicamente a las personas con
limitaciones severas y profundas, olvidando que existen también personas con
limitaciones clasificadas de leves y moderadas, las cuales según este artículo
1º de la Ley 361 de 1997, no serían receptoras de la asistencia y protección
especial de la que habla dicha norma.
2. Respecto de la violación del artículo 13 Superior,
argumentan que las expresiones acusadas permiten la violación del principio de
igualdad, dado que no tiene en cuenta que la clasificación real y de aplicación
diaria, de personas con limitaciones no se reduce solamente a limitaciones
severas y profundas, sino que también existen personas con limitaciones leves y
moderadas que carecen de la asistencia y protección especial de la que habla el
artículo 1º de la Ley 361 de 1997. Así, encuentran que el trato desigual se
evidencia por cuanto la norma establece una protección especial a trabajadores
con grado de limitación severa o profunda,  es decir desde un 25% de
discapacidad, y se deja sin protección a un trabajador que tenga por ejemplo un
24.5% de discapacidad, cuando en términos reales éste último es despedido sin
autorización del Ministerio de Protección Social y le es difícil conseguir un
nuevo empleo debido a su limitación.
3. En relación con la violación del artículo 25 Superior
alegada, consideran que las expresiones demandadas son inconstitucionales por
cuanto no incluyen en los protegidos en la ley a las personas con limitación
moderada, razón por la cual atentan de manera abierta contra el derecho al
trabajo que tienen las personas con esta clase de limitación.
Mencionan, que los jueces de la República vienen haciendo
una interpretación y aplicación del artículo 1º de la Ley 361 de 1997, en
concordancia con el artículo 26 de la misma normativa y el artículo 7º del
Decreto 2463 de 2001, que define los grados de severidad de las limitaciones,
para concluir que dado que la Ley 361 de 1997 le es aplicable a las personas
con limitaciones severas y profundas, y el permiso ante el Ministerio de la
Protección Social para despedir a un trabajador con limitaciones es para las
personas con este tipo de limitaciones, entonces las personas con pérdida de
capacidad laboral que se encuentren entre un 15% y el 24% que tienen
limitaciones moderadas, pueden ser despedidas de su trabajo sin necesidad del
permiso del Ministerio de la Protección Social.
Por tanto, consideran que esta interpretación es grave ya
que se está despidiendo a personas con limitaciones leves y moderadas, que
tienen discapacidades entre un 5% y 25%, sin ninguna clase de indemnización ni
autorización del Ministerio de la Protección Social, y que estas personas no
pueden conseguir un nuevo trabajo ya que no pasan el examen médico de ingreso
dada su limitación laboral. De esta manera considera, que se viene presentando
una desprotección y  desigualdad real de personas que se encuentran en estado
de debilidad manifiesta dado su estado de discapacidad.
4. En cuanto a la violación del artículo 47 de la Carta
Política, argumentan que el artículo demandado al establecer que se debe dar
asistencia y protección a las personas con limitaciones severas y profundas,
transgrede el espíritu y deseo de este precepto superior, dado que contrario a
desarrollar una política de integración social lo que hace es excluir de
protección y por ende de atención en salud y otros aspectos, de los
trabajadores con limitaciones leves y moderadas que van del 5% al 14.9% y del
15% al 24.9%, como indica el artículo 7 del decreto 2463 de 2001.
5. Consideran igualmente, que se vulnera el artículo 48
Superior ya que cuando un empleador, despide a un trabajador por causa de su
limitación física, la cual es clasificada en porcentaje de moderada, además de
hacerle más difícil su vida laboral, dada la dificultad para ingresar
nuevamente a un trabajo, también le impide el acceso a la seguridad social como
consecuencia de su despido o terminación de contrato. De esta manera, encuentran
que la aplicación del artículo 1º de la ley 361 de 1997 origina una
sobreviviente desprotección y discriminación de las personas calificadas con
limitaciones moderadas, razón por la cual, consideran que es evidente su
inconstitucionalidad por violación del artículo 48 de la Constitución Política
que protege el derecho a la seguridad social, teniendo en cuenta los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad.
6. Afirman que igualmente se contraria el artículo 53 de la
Constitución Política, ya que al discriminar a la población con discapacidad
laboral leve y moderada, no tiene en cuenta los principios a los que hace
alusión el artículo 53 Superior, tales como (i) la igualdad de oportunidad para
los trabajadores, porque discrimina de la protección especial a las personas
con discapacidad leve y moderada; (ii) la estabilidad en el empleo de los
trabajadores con grado de limitación moderada, cuyo despido no requiere permiso
ante el Ministerio de la Protección Social; (iii) la primacía de la realidad
sobre las formalidades; (iv) garantía de seguridad social, ya que las personas
con grados leves y moderados de discapacidad, al no estar previstos en la norma
demandada, pueden ser despedidos sin autorización del Ministerio de la
Protección Social, y en consecuencia, dejados fuera del Sistema General de
Seguridad Social, sin ningún tipo de indemnización; y (v)  los convenios
internacionales en relación con las personas con discapacidad.
7. De otra parte, argumentan que las expresiones
demandadas contrarían el artículo 54 Superior, ya que este precepto Superior
consagra que el Estado debe garantizar a los minusválidos el derecho al
trabajo, sin indicar que se les garantiza solo a los limitados severos y
profundos, como lo hace el artículo 1º de la Ley 361 de 1997.
8. Finalmente, consideran los demandantes que las
expresiones acusadas son violatorias del artículo 27 de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas en diciembre de 2006, e incorporada al ordenamiento
jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009, ya que es contrario a la
protección, estabilidad y garantías que le son reconocidas en los literales b y
e de la Convención, que consagran el deber del Estado de proteger los derechos
laborales de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones a los
demás, y no establece ninguna clasificación porcentual entre esta población en
estado de debilidad manifiesta.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino por
intermedio del ciudadano Hernán Alejandro Olano García, comisionado por la
Academia para tal efecto, en donde defiende la constitucionalidad de la norma
demandada, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(i)
Inicia sus argumentos presentando algunas consideraciones en relación con el
significado de discapacidad, a partir de la diferenciación de conceptos como el
de deficiencia, incapacidad, incapacidad por enfermedad general, discapacidad
y  minusvalía, y presenta algunos datos estadísticos sobre la cantidad de
población discapacitada en Colombia, según los cuales éste asciende a más de
medio millón de personas en estado de discapacidad, y sobre las causas de la
discapacidad en Colombia, tales como la desnutrición y otras enfermedades, los
tipos de discapacidad en Colombia, como la del cuidado personal, de la
conducta, la locomoción, la comunicación, y la discriminación de que son
víctimas las personas con discapacidad, que se concreta en cobertura de
seguridad social, en acceso a transporte, en acciones afirmativas para esta
población, datos que menciona con base en el Sistema Nacional de Información en
proceso de estructuración.
Señala
igualmente los grados de severidad de la discapacidad regulados por el artículo
7º del Decreto 2463 de 2001, de manera que afirma que existe una discapacidad
moderada, cuando la junta de calificación determine la pérdida de la capacidad
laboral entre un 15% y 25%, severa, cuando la pérdida de la capacidad sea entre
un 25% y 50%, y profunda, cuando sea superior al 50%. Por tanto, concluye que
según lo mencionado en el decreto, las personas que presenten una limitación
física inferior al 15%, no serán considerados como discapacitados.
(ii)
Considera que la ley 361 de 1997 desarrolla el mandato constitucional contenido
en el artículo 47 Superior, relativa a adelantar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran, de
manera que la ley prevé ciertas garantías para la población considerada como
discapacitada, entre ellas su integración en el mercado laboral, y se les
ofrece a los empleadores que contraten a personas con limitaciones físicas
ciertas prerrogativas.
Por
lo anterior, encuentra que con esta reforma se da cumplimiento a diferentes
mandatos constitucionales como a la igualdad y el derecho al trabajo, así como
a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al momento de
ratificar el convenio 159 de la OIT. Así mismo, menciona que la ley 909 de
2005, sobre carrera administrativa, estableció un mecanismo de protección para
la población discapacitada, precisando que el fuero a favor del trabajador con
limitaciones no opera en forma automática, sino que depende de la limitación
física de la persona y que la protección que ofrece la ley a estas personas
debe realizarse a partir de analizar los derechos constitucionales de estos
trabajadores y la aplicación de los mismos regulada por el Legislador.
Finalmente
cita una serie de referencias normativas de carácter nacional e internacional
que regulan el tema de las personas con discapacidad.
2. Intervención del Ministerio de la Protección Social
El Ministerio, a través de apoderada judicial, intervino
conceptuando que el artículo demandado debe ser declarado exequible, bajo los
argumentos que se reseñarán a continuación.
Advierte que si bien el artículo 1º demandado hace
referencia a la asistencia y protección necesarias para las personas con
limitaciones severas y profundas, en ningún momento excluye a las limitaciones
leves y moderadas, ya que el artículo 1º resalta el reconocimiento a la
dignidad de las personas con limitación en sus derechos fundamentales
económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su
total integración social. Al respecto, precisa que no todas las personas con
discapacidad son personas dependientes o que requieren de asistencia y
protección especial, y que el concepto de dependencia hace referencia al estado
de carácter permanente en que se encuentran las personas, por razones derivadas
de la edad, la enfermedad o la discapacidad; y que este concepto se encuentra
ligado a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, y por
tanto, precisan de la atención de otra u otras personas, o de ayudas
importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria (definición
tomada de la Ley española de dependencia, Ley 39 de 2006).
Por tanto, considera que no puede tomarse la salvedad que
hace el artículo 1º de la ley, como un término excluyente para todos los artículos
que contemplan dicha ley, dado que analiza una situación particular que sólo
aplica para la limitación severa y profunda, como ejemplo de lo cual cita los
artículos 2º, 3º, 4º de dicha ley. Especialmente se refiere al artículo 26 de
la misma normativa, al cual hacen referencia los actores en su demanda, para
afirmar que la protección laboral que consagra esta norma no se refiere a un
grado de limitación particular, ni se desconocen las limitaciones leves o moderadas.
Así mismo, precisa que una persona con discapacidad no puede ser despedida en
razón de su limitación, y que cuentan con la protección legal si se llega a
presentar tal discriminación.
De otra parte, menciona que si bien el artículo 7º del
Decreto 2463 de 2001 determina una clasificación del grado de severidad de una
limitación, no resalta que el grado obtenido, implique la negación o
vulneración de un derecho. Finalmente, afirma que las consideraciones
planteadas por los actores se podrían aplicar igualmente para la Convención de
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que en los
literales q) y r) expresan los riesgos mayores que enfrentan las mujeres y
niñas con discapacidad y los niños y niñas respectivamente, lo que según la
argumentación de la demanda, implicaría que no aplicaría para las demás
personas con discapacidad.
Con base en lo anterior, considera que la demanda no debe
prosperar y el artículo demandado debe ser declarado exequible.
3. Intervención Ciudadana
Los ciudadanos Cesar Lamber Acero Moreno, Javier Gorgonio
Garzón Romero y Hernán Reyes Gómez, presentaron escrito en el cual solicitan a la
Corte declarar exequible los vocablos “severa y profunda” contenida en el
artículo 1º de la ley 361 de 1997, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i) Inician su exposición con el concepto de
discapacidad, según la definición de la Organización Mundial de la Salud, como
la pérdida “significativa” de ciertos estándares generalmente aceptados de la
población.
(ii) Realizan un análisis respecto de los objetivos de la
ley 361 de 1997, uno de los cuales es la inclusión laboral de las personas que
posean algún tipo de limitación severa o profunda, entendida en los términos de
la ley 47 y 54 de la Carta Superior, y de las medidas que esta ley prevé para
el efecto, como beneficios para los empleadores que contraten a estas personas,
pero también la obligación del empleador de que ninguna persona limitada pueda
ser despedida o su contrato laboral sea terminado por razón de su limitación,
salvo que medie autorización de la oficina de trabajo.
(iii) Consideran que si la finalidad es la inclusión
laboral de los limitados y evitar todo tipo de discriminación de las personas
con discapacidad, sería contradictorio ampliar las protecciones a todos
aquellos limitados que cuenten con menos del 25% de pérdida de capacidad
laboral, por cuanto obligaría al empleador a que cualquier persona que cuente
con alguna disminución, sin importar su grado de severidad, y que le genere una
limitación bien sea física, síquica o sensorial, deba solicitar autorización
ante el Ministerio de Protección Social, generándose nuevamente renuencia del
empleador para contratar a una persona limitada.
(iv) Adicionalmente, a juicio de los ciudadanos, el
incluir dentro de los beneficios de la ley 361 de 1997 a las personas con menos del 25% de perdida de capacidad laboral, traería un desequilibrio
financiero para el Estado, ya que los empleadores podrían descontar del
impuesto de renta el 200% del salario del trabajador limitado, lo que sería una
restricción de una fuente de ingreso.
(iv) En su criterio, la Corte debe realizar el
correspondiente test de razonabilidad, para verificar si efectivamente hay
lugar a una discriminación contra los limitados calificados con menos del 25%.
(vi) En síntesis, consideran que de no limitarse a las
discapacidades “severas y profundas” se generaría una inestabilidad en el
ordenamiento jurídico laboral, en razón a las cargas adicionales que traería
contratar a todas las personas con algún grado de discapacidad. Por esta razón,
afirman que la ley debe mantener los grados de severidad.
(vii) Finalmente, encuentran que en nuestro ordenamiento
no existe la discapacidad leve, por eso los actores yerran al pretender incluir
un vocablo que el Legislador mismo no contempla al referirse a las limitaciones
establecidas en el artículo 5º de la ley 361 de 1997, y en el articulo 7º del
decreto 2463 de 2001.
Por lo anterior solicitan a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de los vocablos “severa y profunda” del artículo 1º de la ley 361
de 1997.
4. Intervenciones extemporáneas
Las intervenciones de la Universidad del Rosario, de la
Universidad de Ibagué, del Instituto para Sordos, del Instituto Nacional para
Ciegos, fueron presentadas en forma extemporánea, tal y como consta en las
certificaciones de la Secretaría General de esta Corporación (Fls. 114, 128, 146
y 153 del cuaderno principal), razón por la cual no serán tenidas en cuenta
dentro del presente proceso de constitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,
el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5177 del 24 de junio
de  2011, solicitó la inexequibilidad de las expresiones “severas y profundas”
contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, con fundamento en los
siguientes argumentos:
(i)
Menciona que la Ley 361 de 1997 establece una serie de medidas con el propósito
de facilitar el acceso de personas con limitaciones, a la educación, a un
empleo, al bienestar social, a la infraestructura física, a los bienes de uso
público, y de acceder a programas de prevención, de cuidados médicos y
psicológicos, de formación e integración laboral, para hacer efectiva la
garantía de los derechos de estas personas, contribuir a su rehabilitación y
asistirlas y protegerlas.
(ii) Sostiene que la ley parece asumir que las personas
con limitaciones que no son severas y profundas, deben tener la oportunidad de
realizarse personalmente y de integrarse a la sociedad, mientras las personas
con limitaciones severas y profundas, al no poder realizarse personalmente e
integrarse a la sociedad, deben ser asistidas y protegidas. Considera que esta
visión es limitada y estática. Lo primero, por cuanto desconoce que las
personas sin limitaciones severas y profundas, también tienen limitaciones que
ameritan asistencia y protección, así sea por un tiempo y en determinados
aspectos. Y lo segundo, por cuanto encuentra que las limitaciones severas y
profundas son insuperables.
(iii) Sostiene que esta visión no es una cuestión menor,
y que los principios que deben aplicarse son verdaderos referentes jurídicos,
tanto para resolver los casos simples como los complejos, para lo cual recurre
a la jurisprudencia constitucional, en la cual se han reconocido estos
principios como base del ordenamiento jurídico, directrices interpretativas de
las reglas y fuente integradora del derecho.
(iv) El Ministerio Público hace referencia a la sentencia
C-401 de 2003, en la cual la Corte al hacer el control de constitucionalidad de
la Convención Interamericana tendiente a prevenir y eliminar la discriminación
contra las personas con discapacidad, establece que constituye un acto
discriminatorio contrario a los derechos fundamentales cualquier trato dirigido
a avaluar o restringir estos derechos, las libertades y oportunidades, de esta
población, sin justificación objetiva y razonable.
En este sentido considera que “[e]l no disponer la
asistencia y protección necesarias para personas con limitaciones leves y
moderadas, como si se hace respecto de las personas con limitaciones severas y
profundas, implica una clara diferencia de trato. Esta diferencia constituye
una discriminación”. Afirma que se discrimina a las personas con
limitaciones severas, que no sean también profundas, y a las personas con
limitaciones profundas que no sean también severas, a las que se priva de dicha
asistencia y protección, pues la Vista Fiscal entiende que para la expresión
demandada no es suficiente con una de las dos condiciones, sino que es
necesario que se reúnan ambas.
Advierte, que si bien la clase de limitación puede ser
relevante para determinar el tipo de asistencia y de protección que se
requiera, ya que se trata de un asunto de grado: a mayor limitación o
limitaciones, mayor asistencia y protección, considera que de esta
circunstancia no puede seguirse, como se colige de la expresión demandada, que
las personas con menores limitaciones no requieran de asistencia y protección,
es decir, a menor limitación o limitaciones, en lugar de menor asistencia y
protección, la norma establece ninguna asistencia y protección, por lo cual
encuentra el Ministerio Público que es irrazonable y desproporcionada.
Por lo tanto, solicita a la Corte que declare inexequible
las expresiones “severas y profundas” del artículo 1º de la Ley 361 de 1997.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
la disposición acusada hace parte de una Ley, en este caso, de la Ley 361 de
1997.
2.
Asunto bajo revisión
2.1 La demanda considera que las expresiones “severas
y profundas” contenidas en la norma acusada, son inconstitucionales por
cuanto la protección se limita a personas con discapacidad severa y profunda,
dejando por fuera a las personas con discapacidad leve o moderada, lo cual
resulta violatorio del principio y derecho a la igualdad –art. 13 C.P., de la protección constitucional de las personas en estado de discapacidad –art. 47 C.P.-, del derecho a la seguridad social –art. 48 C.P.-, del derecho al trabajo de las personas en
estado de discapacidad –arts. 53 y 54 Superiores-, así como de la protección,
estabilidad y garantías que le son reconocidas a las personas con discapacidad
por el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
diciembre de 2006.
2.2 Los intervinientes dentro del presente proceso
de constitucionalidad, defienden la exequibilidad de las expresiones demandadas,
al considerar que éstas no vulneran la Constitución, sino que por el contrario,
se encuentran en armonía con el principio y derecho a la igualdad, así como con
el derecho al trabajo y a la protección de los derechos de las personas en
estado de discapacidad, de conformidad con la finalidad de la ley 361 de 1997,
relativa a la adopción de mecanismos de integración social y de inclusión
laboral para las personas con limitaciones, y de acuerdo con la competencia de regulación
por parte del Legislador en la cual tuvo en cuenta el grado de discapacidad.
2.3 Por su parte el Procurador General de la
Nación, en su concepto de rigor, solicitó la inexequibilidad de las expresiones
“severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de
1997, al encontrar que estas expresiones reflejan una visión limitada y
estática que deja por fuera de la protección a personas con limitaciones leves
y moderadas, lo cual implica una diferencia de trato que constituye una
discriminación, y que por tanto, la clase y grado de limitación debe ser
relevante para determinar el tipo de asistencia y protección que se requiera, y
no como se deriva de las expresiones demandadas, implicar que las personas con
menores limitaciones no requieran de asistencia y protección, razón por la cual
encuentra que las expresiones son irrazonables y desproporcionadas.
2.4 El problema jurídico que debe resolver la Sala
en esta oportunidad, es si las expresiones “severas y profundas”
contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, resultan violatorias del
Preámbulo de la Constitución y de los artículos 13, 47, 48, 53 y 54 de la Carta
Política, al restringir la protección consagrada en la ley 361 de 1997 a aquellas personas en estado de discapacidad severa y profunda, lo cual implica un trato
discriminatorio frente a otras personas con menores grados de discapacidad y
una vulneración de sus derechos al trabajo y seguridad social y a la protección
constitucional a las personas en estado de discapacidad, contenidas en las
normas superiores mencionadas.
2.5 Para resolver este problema la Sala entrará a
hacer mención (i) en primer lugar, de la protección de las personas en estado
de discapacidad consagrada en normas de derecho internacional y por la
Constitución Política, y el alcance fijado por la jurisprudencia constitucional,
tanto en sentencias de constitucionalidad como de tutela en la materia; (ii)
para posteriormente, entrar a analizar la constitucionalidad de las expresiones
demandadas.
3. La protección de las personas con limitaciones o
con discapacidad en normas de derecho internacional, en la Constitución Política,
y el alcance fijado por la jurisprudencia constitucional a estos derechos.
3.1 Los derechos de las
personas con limitaciones o con discapacidad han sido reconocidos por múltiples
tratados internacionales, entre los cuales se encuentran los expedidos por la Organización
de las Naciones Unidas, tales como (i) la Declaración de los Derechos del
Retrasado Mental (1971), (ii) la Declaración de los Derechos de los
Impedidos (1975), y (iii) las Normas Uniformes sobre la igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad (de carácter no
vinculante, adoptadas en 1993).
Es
de mencionar también, El Convenio 159 de la OIT - Organización Internacional
del Trabajo,  sobre la readaptación profesional y el empleo de personas
inválidas, y expidió la recomendación No. 168 sobre la readaptación
profesional y el empleo (personas inválidas), aprobado por el Estado
colombiano mediante Ley 82 de 1988.
En
este Convenio se consagran ciertas obligaciones de los Estados que lo
ratifiquen, en relación con las relaciones laborales o las condiciones de
trabajo que deben garantizarse a las personas con limitación o con
discapacidad, esto es, con una “deficiencia de carácter físico o mental
debidamente reconocida” (Art. 1°), para la inserción y readaptación
laboral, y la garantía de igualdad de oportunidades.
También son de importancia, entre otros instrumentos
internacionales, las (i) “Declaraciones sobre el Progreso y Desarrollo en lo
Social”;  (ii) el “Programa de Acción Mundial para las Personas con
Discapacidad”; (iii) normas técnicas
internacionales como la Declaración de Copenhagen, Sección B 26 (I),
relativas a las obligaciones de los Estados para promover la accesibilidad para
las personas con discapacidad; y (iv) la guía de “Diseño con cuidado: Una
guía para la adaptar el ambiente construido para las personas con discapacidad”
(Naciones Unidas, Año Internacional de las personas con discapacidad, 1981). Estos instrumentos internacionales constituyen un
importante parámetro interpretativo para la aplicación en el ordenamiento
interno de los Estados.[1]
Así mismo, en el ámbito americano cabe destacar la expedición de (i) la
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, adoptada por la
Asamblea General de la OEA en 1999, e incorporada al derecho interno por Ley
762 de 2002.
La
Convención tiene la finalidad de prevenir y eliminar todas las expresiones de
discriminación contra las personas con discapacidad, así como la de propiciar
su plena integración a la sociedad. De acuerdo con este instrumento, (Art. 1°):
“el término ‘discapacidad’ significa una deficiencia física, mental o sensorial,
ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer
una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o
agravada por el entorno económico y social”.
En esta Convención se consagra que la
discriminación contra las personas con limitaciones o con discapacidad
constituye toda “distinción, exclusión o restricción basada en una
discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad
anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el
efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por
parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades
fundamentales”. Adicionalmente, ordena a los Estados a tomar medidas no
sólo para “eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad”
sino también para “propiciar su plena integración en la sociedad.”[2]
En
virtud de dicho tratado, Colombia, como Estado parte, se comprometió a adoptar
las medidas legislativas, sociales, educativas, laborales y de cualquier otra
índole necesarias para eliminar la discriminación contra las personas
discapacitadas y a propiciar su plena integración en la sociedad[3].
De otra parte, (ii) el Protocolo
de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales, aprobado por la
Ley 319 de 1996 y declarado exequible por la Sentencia C-251 de 1997, se
pronuncia en relación con los derechos a la seguridad social y a la salud de
personas con discapacidad.
Adicionalmente, los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad
se encuentran también consagrados en tratados multilaterales de carácter
general y global, tales como (i) la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 1948, (ii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, (iii) el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos
y Culturales,  estos últimos suscritos ambos en 1966, y (iv) la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
de 1984, así como los instrumentos relativos a la eliminación de distintas
formas de discriminación, que si bien no se refieren directa y específicamente
a las personas con discapacidad, sus garantías les son aplicables.[4]
De igual forma, todas las disposiciones de (v) la Convención
sobre los Derechos del Niño[5] cobijan a los
niños con discapacidad. Adicionalmente, esta Convención, contiene en su
artículo 23 provisiones específicas en relación con los menores con
discapacidad.[6]
Igualmente, es de mencionar que el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha realizado importante observaciones
(Observación General N° 5 sobre Personas con Discapacidad), en donde ha
resaltado que todas las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos se aplican plenamente a las personas con discapacidad y que
los Estados se encuentran obligados ha adoptar de manera progresiva y
preferente todas las medidas necesarias para garantizar a estas personas el
pleno disfrute de estos derechos.
Especial relevancia reviste la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas en diciembre de 2006, aprobada mediante la Ley 1346 de
2009 y revisada mediante la Sentencia C-293 de 2010[7],
en donde la Corte adelantó el análisis material sobre el contenido y
estipulaciones de este instrumento internacional.
Es importante resaltar que la Convención se propone  “promover,
proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los
derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con
discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. Y define
como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas
que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a
largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
los demás”.
De
conformidad con la reseña sobre los instrumentos internacionales que reconocen
y consagran los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad,
es evidente que los Estados tienen obligaciones específicas y preferentes en
relación con la adopción de medidas para evitar la discriminación y garantizar
los derechos fundamentales de las personas con discapacidad.
3.2 En el ámbito interno, la Constitución Política
de 1991 consagra en múltiples disposiciones –artículos 13, 47, 54 y 68- la
especial protección que gozan las personas con limitaciones o con discapacidad,
y la jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de referirse
ampliamente al tema de la protección de los derechos de personas con limitaciones
o con discapacidad.
3.2.1 En este sentido, el artículo 13 Superior establece
que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan,”. De esta disposición superior se deriva la obligación del Estado
y autoridades de adoptar medidas afirmativas para evitar la discriminación y
garantizar la igualdad real y efectiva de las personas con limitaciones o con
discapacidad[8]. En este
sentido, la igualdad de oportunidades y el trato más favorable (CP art. 13), constituyen
derechos fundamentales, de aplicación inmediata (CP art. 85), reconocidos a los
grupos discriminados o marginados y a las personas que por su condición
económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta.[9]
Por su parte, el artículo 47 Superior, señala
la obligación del Estado de adelantar “política de previsión, rehabilitación
e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran”, de donde se
deriva la expresa y específica obligación del Estado de garantizar la
previsión, rehabilitación e integración social de las personas con limitaciones
o con discapacidad. Esta norma consagra entonces un derecho constitucional para
las personas con discapacidad, que tiene un carácter programático, pues
contiene la obligación estatal de adoptar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para esta población.[10]
En
materia laboral, el artículo 54 de la Carta Política consagra que “El Estado
debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y
garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud.” De este artículo se deriva una obligación clara y
expresa del Estado de propender por la inserción y ubicación laboral de las
personas con limitaciones o con discapacidad, teniendo en cuenta que ésta se dé
en un ámbito laboral con condiciones adecuadas y acordes con el tipo y grado de
limitación.
Finalmente,
en relación con el derecho a la educación, el artículo 68 de la Carta determina
como obligaciones especiales del Estado la “erradicación
del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o
mentales, o con capacidades excepcionales”. De esta norma superior, se
deriva una obligación especial en cabeza del Estado, de superar las barreras de
analfabetismo para las personas con limitaciones o con discapacidad.
3.2.2
En su jurisprudencia, la Corte se ha pronunciado en relación con la marginación
de que son victimas las personas con limitaciones o con discapacidad, reconociendo
que dicha marginación ha sido una constante histórica y ha tenido unas
características singulares debido a particulares características de esta
población, que constituyen: (i) minorías ocultas, (ii) han sufrido de invisibilidad
a los ojos de los Gobiernos y de la sociedad, y (iii) tienen una gran
heterogeneidad relativa al tipo de limitaciones o discapacidades, al alto grado
de ignorancia, prejuicios, negligencia o incomodidad que generan estas
limitaciones o discapacidades en las autoridades y en la sociedad, y en la
conjunción de limitaciones y discapacidades con otros tipos de discriminación
como la de género, racial, etc.[11]
Es
así como la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido las diferentes barreras
y disímiles obstáculos de todo orden, jurídicos, socioeconómicos, políticos y
culturales que han tenido que padecer las personas con limitaciones o con
discapacidad en nuestra sociedad, los cuales se originan igualmente en
problemas estructurales de todo orden:   desde prejuicios culturales o mentales
originados en la ignorancia, el desconocimiento de las limitantes o
discapacidades; pasando por un concepto erróneo de normalidad; hasta
limitaciones de infraestructura física; los cuales impiden el goce efectivo de
los derechos fundamentales de las personas con limitaciones o con discapacidad,
así como la plena inserción social y laboral de esta población y, la
imposibilidad de participación efectiva y de ejercicio pleno de todos sus
derechos. Lo anterior, constituye una clara vulneración de la dignidad de estas
personas y perpetúa situaciones de discriminación y marginalidad.[12]
En
este sentido, especial atención le ha merecido a la Corte la garantía de la
igualdad y de la no discriminación a las personas con limitaciones o con
discapacidad, el cual ha sido reconocido y garantizado en innumerables
oportunidades[13], haciendo
énfasis en la necesidad de brindar un trato especial a ese grupo poblacional e insistiendo
en que el derecho a la igualdad trasciende la concepción formal y debe tener en
cuenta las diferencias reales, y que en relación con las personas con
discapacidad, “la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un
medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la plena
participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un
derecho fundamental mediante el que se "equipara" a las personas en
inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.”
Así mismo, ha insistido en que los derechos específicos para las personas con
discapacidad implican necesariamente, acciones afirmativas a favor de éstas, de
manera que “autorizan una "diferenciación positiva justificada" en
favor de sus titulares. Esta supone el trato más favorable para grupos
discriminados o marginados y para personas en circunstancias de debilidad
manifiesta (CP art. 13)”[14].
En cuanto a la necesaria
eliminación de la discriminación y la garantía de la igualdad real y efectiva
de esta población, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las
personas con limitaciones o con discapacidad, deben gozar de la plenitud de los
derechos que la Constitución reconoce a todas las personas, sin que puedan ser
discriminadas en razón de su particular condición de discapacidad. En este
sentido, ha  resaltado que existen dos tipos de situaciones que constituyen
actos discriminatorios contra las personas con limitaciones o con discapacidad:
(i) de un lado, toda acción que anule o restringa los derechos, libertades y
oportunidades de estas personas; y (ii) de otro lado, toda omisión
injustificada respecto de las obligaciones de adoptar medidas afirmativas para
garantizar los derechos de estas personas, lo cual apareja como consecuencia,
la exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad, y por tanto constituye una
discriminación.[15]
A este respecto se ha pronunciado en
relación con diversos derechos, como los de la población sorda y su derecho a
una educación especial, integración social e inserción laboral[16].
Sobre
este tema, la Corte ha expresado que “el
principio de igualdad vincula al legislador para que las normas jurídicas que
profiera respeten y garanticen el derecho a la igualdad y se abstenga de
adoptar medidas discriminatorias o que desconozcan la especial protección que
se debe a las personas que por su condición física o mental se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta. Así mismo, para que el Estado les
otorgue la especial protección de la cual son titulares y adopte las medidas
necesarias para que la igualdad sea real y efectiva.” [17]
Finalmente,
en cuanto a la protección de la igualdad y no discriminación, ha sostenido la
Corte, que las distinciones que establezca el Legislador entre las personas con
fundamento en el criterio de discapacidad, constituyen prima facie
diferenciaciones sospechosas de discriminación, de tal manera que “[e]n
principio, las distinciones que introduzca la ley entre las personas basándose
en el criterio de discapacidad se tienen como sospechosas de un ánimo de
exclusión. La discapacidad, así como el sexo, la raza, la opinión política o
filosófica, la religión o el origen nacional, es un criterio de clasificación
que tradicionalmente ha conllevado la exclusión y marginación de un grupo de
personas”[18].
3.2.3
De otra parte, la Corte
Constitucional, ha garantizado en múltiples oportunidades toda la gama de
derechos fundamentales de las personas con limitaciones o con discapacidad, y
por tanto ha protegido los derechos “a la vida e integridad personal;[19]
a la igualdad y la no discriminación;[20] al
libre desarrollo de la personalidad;[21] a la
locomoción, en especial en relación con la accesibilidad a espacios públicos y
privados,[22] al
debido proceso;[23] a la
libertad religiosa;[24] al
trabajo y a la estabilidad laboral reforzada;[25] a la
salud y a la seguridad social;[26] a la
educación;[27] a la
personalidad jurídica;[28] los
derechos sexuales y reproductivos;[29] y a
la participación ciudadana.[30]
“[31]
Así,
en decisiones de tutela, la Corte ha protegido ampliamente los derechos de la
personas en estado de discapacidad[32]. En estos
pronunciamientos la Corte ha insistido en la necesidad de proteger el pleno
goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad,
mediante diferentes tipos de acciones afirmativas, encaminadas a lograr el
pleno desarrollo y ejercicio de sus derechos, así como la plena inserción de
estas personas en la sociedad, en cuanto a la accesibilidad a las prestaciones
y servicios de los que normalmente disfrutan la generalidad de las personas.
En materia
de igualdad, de rechazo a la discriminación, y de los derechos de las personas
con limitación o con discapacidad, son también múltiples los pronunciamientos
de esta Corporación protegiendo a esta población, así como en relación con los
distintos tipos de limitación o discapacidad: así se ha pronunciado en relación
con los derechos de los sordomudos[33], en relación
con el artículo 127 del Código Civil, que impedía a las personas con
discapacidad ser testigos de un matrimonio[34]; respecto de
la actitud discriminatoria de una compañía privada de seguros que se negaba a
expedir una póliza contra accidentes personales a favor de un grupo de personas
discapacitadas, con base en las características de las personas a asegurar[35];
sobre la protección de la accesibilidad de las personas con discapacidad como
factor determinante de integración social[36]; y respecto
de los beneficios en materia de Seguridad Social a personas con limitaciones o
con discapacidad[37]; entre otros
temas.
Igualmente,
la Corte se ha manifestado en relación con el tema de la discapacidad y su incidencia
en el ámbito laboral. Acerca de este importante asunto, la Corte ha concluido
que en ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para
obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea
claramente demostrada como incompatible e insuperable respecto de las funciones
esenciales del cargo que se va a desempeñar[38]. En punto a
este tema, la jurisprudencia ha afirmado entonces de manera categórica que “a
las personas con discapacidad no se les puede negar, condicionar o restringir
el acceso a un puesto trabajo - público o privado - o la obtención de una
licencia para ejercer cualquier cargo, con fundamento en la discapacidad
respectiva, a menos que se demuestre que la función que se encuentra afectada o
disminuida resulta imprescindible para las labores esenciales del cargo o
empleo respectivo.”; y que por tanto, resulta “inconstitucional la norma
que impida el acceso al cargo respectivo de personas (1) cuya incapacidad no
aparece demostradamente incompatible con las funciones esenciales a desempeñar;
(2) que tienen incapacidades incompatibles con las funciones accidentales
accesorias o delegables del cargo pero compatibles con las funciones
esenciales; (3) que podrían desempeñar adecuadamente las funciones del
respectivo cargo o empleo si se adoptaran adecuaciones laborales razonables.
Son adecuaciones razonables aquellas que resultan fáctica y jurídicamente
posibles y cuya implementación ofrece un mayor valor respecto del costo
constitucional que su implementación puede aparejar[39].”[40]
En
este orden de ideas, la Corte ha puesto de relieve que para efectos laborales,
“el empleador debe asignarle al trabajador discapacitado funciones acordes
con su limitación o trasladarlo a otro cargo, “siempre y cuando la incapacidad
no impida el cumplimiento de las nuevas funciones ni suponga un riesgo para la
integridad personal del trabajador”[41]. [42]
De otra parte, ha reconocido igualmente, que en algunos casos, la disminución
física puede ser de tal envergadura que “conduzca a la terminación del
contrato de trabajo “en virtud de la ineptitud del trabajador para realizar la
labor encomendada” y según “el nivel y grado de la disminución física que
presente el trabajador”[43]. A este
respecto, ha reconocido que “hay distintas formas de discapacidad y diversos
niveles y, en algunos casos el grado de discapacidad le impide a la persona
continuar su desempeño laboral o concurrir al mercado abierto de trabajo para
obtener una ocupación. En este último supuesto las medidas más habituales de
protección a los discapacitados encuentran un límite, ya que están concebidas
para facilitar la incorporación laboral de personas con una afectación menos
severa y quedan descartadas cuando se comprueba que la invalidez le impide a la
persona cumplir cometidos de índole laboral y que, por lo tanto, es indispensable
pensar en otras formas de protección del ingreso económico y de la integridad
física y síquica del discapacitado[44]”.
Adicionalmente, es de mencionar que la Corte ha realizado importantes pronunciamientos
en donde ha protegido en forma específica a las personas con limitaciones o con
discapacidad, que adicionalmente han sido victimas del conflicto armado y del
delito de desplazamiento forzado. En relación con este tema, ha destacado la
muy extrema vulnerabilidad de las personas desplazadas con discapacidad, y la
ausencia de un enfoque diferencial sensible a sus necesidades específicas por
parte de la política pública de atención a esta población, y ha adoptado las
medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas con discapacidad. [45]
En
todos estos pronunciamientos, esta Corporación ha reconocido el deber del
Estado de garantizar y proteger de manera especial los derechos de las personas
con limitaciones o con discapacidad, ha garantizado para ello la igualdad real
y efectiva de estas personas, su inserción e integración social y su
rehabilitación, y ha adoptado las acciones y medidas afirmativas necesarias.[46]
3.2.4 Especial relevancia reviste para el presente
estudio de constitucionalidad, las consideraciones vertidas por la Corte[47]
en el análisis de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
diciembre de 2006, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009, razón por la cual la
Sala hará una breve referencia a sus disposiciones.
Esta Convención se propone  “promover, proteger y
asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y
promover el respeto de su dignidad inherente”. Y define como destinatarios
de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas que “tengan
deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que,
al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y
efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.
Al estudiar el contenido material de esta Convención la
Corte encontró plenamente ajustada a la Carta la suscripción de la misma, en
desarrollo especialmente de los artículos 13 y 47 Superiores, relativos al “principio
de igualdad y la obligación estatal de crear y promover las condiciones para
que ésta sea real y efectiva, en particular frente a aquellas personas que por
su condición (…) física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta, al paso que la segunda contempla expresamente el deber de adelantar
una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes deberá prestarse la
atención especializada que requieran.” Así mismo, expresó que esta
Convención constituye un desarrollo de los artículos 54 y 68 de la Carta
Política, “los cuales contienen previsiones especiales relacionadas con la
adaptación laboral y la educación especial de los minusválidos y personas con
limitaciones físicas.”
En la Convención se pone de relieve la especial
vulnerabilidad que presentan algunos sujetos discapacitados, entre ellos las
mujeres, los niños, las personas de escasos recursos, los miembros de minorías
raciales y/o religiosas y las víctimas de la guerra y los conflictos armados,
ante la confluencia de distintos fenómenos de marginación. Se resalta también
la necesidad de establecer mecanismos para que la igualdad de oportunidades
reconocida a las personas con discapacidad, sea real y efectiva.
Es de mencionar, el contenido del artículo 4° de la
Convención, en el cual se enumeran y desarrollan los principales compromisos
que los Estados miembros asumen a favor de las personas con discapacidad, con
el propósito de asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos
humanos y las libertades fundamentales de tales personas. Dentro de tales
compromisos se destacan: i) los de promover y llevar a cabo los cambios o
adiciones legislativos y/o reglamentarios que resulten necesarios para remover
las barreras culturales, normativas o de cualquier otro tipo, que al momento de
entrar en vigencia la Convención obstruyan el real ejercicio de tales derechos;
ii) los de abstenerse de cualquier acto o práctica de discriminación, o que
resulte contrario al propósito de la Convención, y de tomar las medidas
pertinentes para que ninguna persona u organización privada los ejecute; iii)
los de promover la investigación, la formación profesional y las demás acciones
necesarias para el diseño e implementación, con consulta y participación de las
personas discapacitadas, de políticas públicas conducentes a la plena
efectividad de sus derechos; iv) los de proporcionar a la población
discapacitada información adecuada y suficiente sobre la disponibilidad de
mecanismos diseñados para mejorar sus condiciones de movilidad, y en general,
la plena accesibilidad a los bienes y servicios que disfruta la generalidad de
la población. El mismo artículo consagra en su numeral 2° el compromiso de los
Estados miembros para garantizar la progresiva ampliación del disfrute de los
derechos sociales, económicos y culturales hasta el máximo de sus recursos
disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación
internacional.
Por su parte, el artículo 5° de la Convención, reitera
y complementa lo principios de igualdad, al prohibir la discriminación por
razones de discapacidad, y advertir que no se considerarán discriminatorias las
medidas encaminadas a acelerar o garantizar la igualdad de las personas
discapacitadas. Los artículos 6° y 7° reconocen la especial situación que
afecta, en su orden, a las mujeres y a los niños y niñas con discapacidad, y
puntualiza el alcance que en relación con estos grupos humanos tienen los
deberes y obligaciones estatales de que tratan los artículos anteriores.
Dentro de la relación de los deberes estatales, debe
mencionarse también el artículo 9° que desarrolla el concepto de la
accesibilidad, tanto en su componente puramente físico y de movilidad, como en
relación con otros factores como los avances tecnológicos, la información y las
comunicaciones. Este artículo contiene varias disposiciones específicas
relacionadas con distintos tipos de incapacidades, incluyendo la visual, la
auditiva y las de locomoción, aplicables no sólo a las entidades del Estado
sino también a las personas y organizaciones privadas. Además, prevé la
necesidad de que las personas que en razón de sus ocupaciones deban participar
en la solución de los problemas de accesibilidad que experimentan las personas
discapacitadas, reciban formación y capacitación adecuadas sobre el tema.
En este mismo sentido, el artículo 8º de la Convención
consagra la Toma de conciencia, relativa al compromiso de los Estados de
adelantar campañas de sensibilización y comunicación dirigidas a la superación
de prejuicios, costumbres o estereotipos usualmente existentes en relación con
las personas discapacitadas, al reconocimiento de sus méritos y habilidades, y
a la viabilidad de su plena inclusión social. Esas acciones deberán adelantarse
en diversos ámbitos, incluyendo el familiar, el educativo y el laboral.
Los artículos 10 a 23 de la Convención contemplan aspectos particulares relacionados con el ejercicio de determinados derechos por
parte de las personas con discapacidad, dentro de los cuales se encuentran la
mayoría de los derechos fundamentales y de los sociales, económicos y
culturales reconocidos por la Constitución Política de Colombia.
En esa línea se destaca el desarrollo relativo a los
siguientes temas: la reiteración sobre el carácter universal del derecho a la
vida (art. 10); la garantía sobre la seguridad y protección de las personas
discapacitadas frente a situaciones de riesgo (art. 11); el reconocimiento de
su capacidad jurídica (art. 12) y el acceso a la justicia en condiciones de
igualdad (art. 13); la garantía de la libertad personal (art. 14); la
protección frente a su eventual explotación y contra la violencia o abuso de
que pudieran ser objeto, incluso por parte de miembros de sus familias (art.
16); el derecho a la nacionalidad y la libertad de desplazamiento entre
distintos países (art. 18); la libertad de escoger cómo y con quién vivir y la
necesidad de que existan condiciones para garantizar su plena inclusión en la
sociedad y evitar el aislamiento (art. 19); las condiciones necesarias para
garantizar su movilidad personal (art. 20); la libertad de expresión y de
opinión y el acceso a la información (art. 21); el respeto a la privacidad
(art. 22); la posibilidad de establecer relaciones familiares, especialmente el
matrimonio y la procreación, a partir del libre consentimiento de los
interesados, la plena garantía de los derechos reproductivos y el
reconocimiento sobre el interés superior del menor frente a situaciones
derivadas de su propia discapacidad o de la de sus padres (art. 23).
Los artículos 24 a 30, también relacionados con el goce y ejercicio de ciertos derechos, contienen desarrollos relativos a la
garantía de la plena participación de las personas discapacitadas en aspectos
tales como la educación, la salud, la rehabilitación, el trabajo y empleo, el
nivel de vida y la protección social, la vida política y pública, la vida
cultural y las actividades recreativas y deportivas.
Los artículos 31 a 33 regulan aspectos operativos que tendrían incidencia en el bienestar de las personas con discapacidad y en la
posibilidad de ejecutar los compromisos contenidos en la Convención, entre
ellos lo relativo a la recopilación de datos e información estadística por
parte de los distintos Estados miembros, al uso de la cooperación internacional
y a los mecanismos necesarios para la aplicación de esta Convención y su
adecuado seguimiento.
Del análisis de estas disposiciones, dirigidas a
proteger los derechos de las personas con discapacidad, la Corte concluyó su
constitucionalidad, por cuanto se constató “no sólo la plena conformidad
entre los objetivos cuyo logro persigue esta Convención y la Constitución
Política de Colombia, sino incluso la posibilidad de que a partir de la
suscripción de este tratado y la ejecución de sus compromisos se potencie la
capacidad del Estado y de la sociedad colombiana para llevar a la práctica
objetivos constitucionales tan importantes como la igualdad real y efectiva entre
las personas y la promoción y protección de aquellas que padecen una
discapacidad”.
3.2.5 En el ámbito
legislativo interno, es de destacar la Ley 361 de 1997 “Por la cual se
establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se
dictan otras disposiciones”, y frente a situaciones específicas la Ley 324
de 1996 “Por la cual se crean algunas normas a favor de la población sorda”,
y más recientemente la Ley 1275 de 2009 “Por medio de la cual se establecen
lineamientos de Política Pública Nacional para las personas que presentan
enanismo y se dictan otras disposiciones”
En
estas disposiciones se consagran distintas medidas para favorecer el acceso de
las personas con discapacidad a la educación, el empleo, el bienestar social,
la infraestructura física y los bienes de uso público, así como disposiciones
tendentes a impulsar programas de prevención, educación y rehabilitación de las
discapacidades.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar la
constitucionalidad de las expresiones demandadas.
4.     Análisis
constitucional de las expresiones demandadas
4.1 El artículo 1º de la Ley 361  de 1997 se encuentra
contenido en el título I de la ley, contentivo de los principios generales de
la misma, y la norma hace referencia a los principios que inspiran dicha ley,
los cuales se fundamentan en el artículo 13 CP, sobre igualdad; el artículo 47
de la Carta, que prevé específicamente la obligación del Estado de brindar una
protección especial a las personas con alguna discapacidad; y los artículos 54
y 68 de la Constitución, que estipulan obligaciones del Estado para con las
personas con alguna discapacidad en materia de inserción laboral y en
educación. Este mismo artículo determina que estas obligaciones del Estado y
garantías especiales que consagra la Constitución Política se fundamentan en el
reconocimiento de la dignidad que le es inherente a las personas con limitaciones
en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su
completa realización personal y su total integración social y a las personas
con limitaciones severas y profundas, para su asistencia y protección.
La Sala encuentra que el alcance normativo de este
precepto se puede descomponer en tres apartes: (i) la remisión a los
principios, derechos y obligaciones constitucionales que inspiran y fundamentan
la ley; (ii) la definición de los beneficiarios de dichos principios, derechos
y obligaciones del Estado, y en consecuencia, de los destinatarios de los  beneficios
que consagra la ley 361 de 1997; y (iii) la finalidad de dichos
reconocimientos.
(i) El primer aparte normativo de este precepto, se
refiere a los principios que informan la Ley 361 de 1997. Tales principios hacen
referencia al articulo 13 Superior, que consagra la igualdad real y efectiva, la
obligación del Estado de adoptar medidas a favor de grupos discriminados y
marginados, el deber del Estado de protección especial para aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta, así como la obligación de sancionar los
abusos y maltratos que contra ellas se cometan. Así mismo, esta norma hace
referencia al artículo 47 Superior, que consagra la obligación del Estado de adelantar
una política de previsión, rehabilitación e integración para los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, para quienes se prevé la prestación de la
atención especial que requieran. Igualmente se remite al artículo 54 Superior,
que consagra la obligación del Estado de garantizar a los minusválidos el
derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud. Finalmente, la norma remite
al artículo 68 de la Carta, que consagra como obligación especial del Estado,
la educación de personas con limitaciones físicas o mentales. En conexión con
la remisión a estos principios, derechos y obligaciones por parte del Estado,
reconocidos expresamente por la Constitución, la norma afirma que dichos
reconocimientos se fundan en consideración a la dignidad que le es inherente a
las personas con limitaciones.
(ii) El segundo aparte normativo del precepto desarrolla
la definición de los beneficiarios de los principios, derechos y obligaciones del
Estado, y en consecuencia de los beneficios que consagra la Ley 361 de 1997,
refiriéndose a las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos,
sociales y culturales, y a las personas con limitaciones severas y profundas.
Esta última definición que hace la norma de las personas
con limitaciones, circunscribiéndola a aquellas personas con limitaciones severas
y profundas, es lo que se demanda en esta oportunidad, al considerar que
dicha restricción del precepto a las personas con limitaciones severas y
profundas, deja de lado otro tipo de limitaciones leves o moderadas, lo cual vulnera
el principio y derecho a la igualdad –art. 13 C.P., la protección constitucional de las personas con discapacidad –art. 47 C.P.-, el derecho a la seguridad social –art. 48 C.P.-, el derecho al trabajo de las personas con discapacidad
–arts. 53 y 54 Superiores-, así como la protección, estabilidad y garantías que
le son reconocidas a estas personas por el artículo 27 de la Convención sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, e incorporada al ordenamiento
jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009.
(iii) Finalmente, la norma al definir los destinatarios
de los principios, derechos y obligaciones del Estado y de la ley 361 de 1997,
se refiere simultáneamente a la finalidad de la protección de estos
beneficiarios, que en el caso de las personas con limitaciones en sus derechos
fundamentales, económicos, sociales y culturales, estipula que será para su
completa realización personal y su total integración social, y para las
personas con limitaciones severas y profundas, con el fin de garantizar la asistencia
y protección necesarias.
4.2 Para poder determinar en mayor detalle el
alcance normativo de las expresiones demandadas, la Sala encuentra necesario
hacer una breve referencia al contenido de la ley 361 de 1997, con el fin de determinar
los derechos y beneficios que se consagran y otorgan a las personas con
limitaciones o con discapacidad, y poder realizar una interpretación
sistemática de la definición de los beneficiarios o destinatarios de la ley de
que trata el artículo 1º de la misma normativa, ahora demandado.
La
Ley 361 de 1997, por la cual se
establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación, contiene
5 títulos y 73 artículos.  El título I se refiere a los principios generales
que informan la ley y contiene cinco artículos en los cuales se consagran los
principios, beneficiarios y finalidades de la ley –art.1-, el mandato de no
discriminación por circunstancias personales, económicas, físicas,
fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales–art.2- y desarrolla más
expresamente la finalidad propia de la ley –art. 3-, para la normalización social plena y la total
integración de las personas con limitación. En punto a este tema, remite igualmente
a tratados internacionales sobre la materia, tales como la Declaración de los
Derechos Humanos proclamada por las Naciones Unidas en el año 1948, la
Declaración de los Derechos del Deficiente Mental aprobada por la ONU el 20 de
diciembre de 1971, la Declaración de los Derechos de las Personas con
Limitación, aprobada por la Resolución 3447 de la misma organización, del 9 de
diciembre de 1975, el Convenio 159 de la OIT,  la Declaración de Sund Berg de
Torremolinos, Unesco 1981, la Declaración de las Naciones Unidas concerniente a
las personas con limitación de 1983 y la recomendación 168 de la OIT de 1983.
El
artículo 4 de la Ley 361 de 1997 desarrolla el contenido de la obligación del
Estado, de los poderes públicos y la administración pública, de garantizar los
derechos a que se refiere el artículo 1º de la ley, determinando que es obligación
ineludible del Estado la prevención, los cuidados médicos y sicológicos, la
habilitación y la rehabilitación adecuadas, la educación apropiada, la
orientación, la integración laboral, la garantía de los derechos fundamentales
económicos, culturales y sociales. Por su parte, el artículo 5 adopta medidas
en relación con el deber de carnetización y afiliación de las personas con
limitación en el Sistema de Seguridad en Salud, y el artículo 6 fue derogado
por el artículo 19 de la Ley 1145 de 2007.
El
título II de la ley se refiere a la prevención, la educación y la
rehabilitación. El capitulo I, relativo a la prevención, consagra en el
artículo 7º el deber de disminuir y en lo posible eliminar las distintas
circunstancias causantes de limitación, con el fin de evitar las consecuencias
físicas y psicosociales posteriores que pueden llevar hasta la propia
minusvalía, en coordinación con las Entidades Promotoras de Salud y las
autoridades Departamentales o Municipales, e incluye medidas de apoyo, diagnóstico
de deficiencia, discapacidad y minusvalía y de acciones terapéuticas
correspondientes que deben realizar profesionales especializados en el campo
médico, de la enfermería y terapéutico.
El
artículo 8º de la ley se refiere a la prevención de las condiciones
generalmente causantes de limitación en el proceso educativo y en el de
culturización en general, por parte del Ministerio de Educación Nacional. El
artículo 9º consagra el deber del Gobierno Nacional, a través de los
Ministerios de Salud, Trabajo y Educación, de incluir en sus planes y programas,
el desarrollo de un Plan Nacional de Prevención, con miras a la disminución y
en lo posible la eliminación de las condiciones causantes de limitación, y a la
atención de sus consecuencias, en los sectores laboral, salud y de seguridad
social.
El
capitulo II de la ley aborda el tema de la educación y establece en el artículo
10 la garantía del acceso a la educación y la capacitación en los niveles
primario, secundario, profesional y técnico, para las personas con limitación,
quienes dispondrán de una formación integral dentro del ambiente más apropiado
a sus necesidades especiales.  El artículo 11 se refiere a la prohibición de
discriminación en razón de la limitación, adoptando medidas para la integración
de la población con limitación al sistema educativo; el artículo 12 se refiere
al establecimiento de metodología para el diseño y ejecución de programas
educativos especiales según el tipo de limitación; el artículo 13 se refiere a la
garantía de materiales educativos y convenios de educación especial dirigidos a
esta población; el artículo 14 a la obligación del Ministerio
de Educación Nacional, del Icfes, del Icetex y de Coldeportes de establecer los
procedimientos y mecanismos especiales que faciliten a las personas con
limitaciones físicas y sensoriales el acceso a sus programas y beneficios; el
artículo 15 consagra la obligación del Gobierno de promover la cultura, el desarrollo
artístico y cultural de la persona con limitación; el artículo 16 establece que
estas mismas disposiciones se aplicaran para las personas con excepcionalidad; y
el artículo 17 consagra el control por parte del Ministerio de Educación
Nacional respecto del cumplimiento de las disposiciones contenidas en este
capítulo.
En
el capítulo III se adoptan una serie de medidas, beneficios y responsabilidades
relativas a la rehabilitación integral de las personas con limitación –arts. 18 a 21 de la Ley 361 de 1997.
En
el capítulo IV del titulo II se trata el tema de la integración laboral de las
personas con limitaciones. El artículo 22 establece que el Gobierno, dentro de
la política nacional de empleo, adoptará las medidas pertinentes dirigidas a la
creación y fomento de las fuentes de trabajo para las personas con limitación.
El artículo 23 crea responsabilidades en cabeza del Servicio Nacional de
Aprendizaje, Sena, para el acceso a sus cursos y la inserción laboral de esta
población. El artículo 24 establece una serie de garantías para los particulares
empleadores que vinculen laboralmente a personas con limitación, tales como
preferencias en los procesos de licitación, adjudicación y celebración de
contratos; prelación en el otorgamiento de créditos y subvenciones de
organismos estatales; fijación de tasas arancelarias a la importación de
maquinaria y equipo especialmente adoptados o destinados al manejo de personas
con limitación. El artículo 25 prevé que el Gobierno podrá solicitar
estadísticas detalladas y actualizadas sobre los beneficios y resultados de los
programas para las personas con limitación. El artículo 26 consagra una
prohibición, en relación a que en ningún caso la limitación de una persona,
podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha
limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el
cargo que se va a desempeñar, y que así mismo, ninguna persona limitada podrá
ser despedida, o su contrato terminado, por razón de su limitación, salvo que
medie autorización de la oficina de Trabajo, aparte este último que fue
declarado exequible por esta Corte mediante Sentencia C-531 de 2000[48].
Así mismo, esta norma prevé que en todo caso quienes fueren despedidos o su
contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del
requisito mencionado anteriormente, tendrán derecho a una indemnización
equivalente a ciento ochenta días de salario, sin perjuicio de las demás
prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código
Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen,
complementen o aclaren. Este inciso fue declarado exequible de manera
condicionada por la Corte, mediante la misma Sentencia C-531 de 2000, 'bajo
el supuesto de que en los términos de esta providencia y debido a los
principios de respeto a la dignidad humana, solidaridad e igualdad (C.P., arts.
2o. y 13), así como de especial protección constitucional en favor de los
disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (C.P., arts. 47 y 54), carece de
todo efecto jurídico el despido o la terminación del contrato de una persona
por razón de su limitación sin que exista autorización previa de la oficina de
Trabajo que constate la configuración de la existencia de una justa causa para
el despido o terminación del respectivo contrato.'
El artículo 27 se refiere a los concursos para ingresar al
servicio público y prevé que serán admitidas en igualdad de condiciones las
personas con limitación, y en caso de empate se preferirá a las personas con
limitación entre los elegibles, siempre y
cuando el tipo o clase de limitación no resulte extremo incompatible o
insuperable frente al trabajo ofrecido, luego de haberse agotado todos los
medios posibles de capacitación.
El
artículo 28 establece la facultad de celebrar convenios de formación y
capacitación profesional con el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, con las
universidades, centros educativos, organizaciones no gubernamentales o con
instituciones especializadas para preparar a las personas con limitación. El
artículo 29 establece el beneficio del Régimen Subsidiado de Seguridad Social
de la Ley 100 de 1993 para las personas con limitación que, de acuerdo con
certificación médica, no puedan gozar de un empleo competitivo y no puedan
producir ingresos al menos equivalentes al salario mínimo legal vigente.
El
artículo 30 consagra beneficios preferenciales para los productos, bienes y
servicios ofrecidos a las entidades estatales por entidades sin ánimo de lucro
constituidas por personas con limitación. El artículo 31 establece un beneficio
de deducción de la renta para los empleadores que ocupen trabajadores con
limitación no inferior al 25% comprobada y que estén obligados a presentar
declaración de renta y complementarios.
El
artículo 32 determina que las personas con limitación, que se encuentren
laborando en talleres de trabajo protegido, no podrán ser remuneradas por
debajo del 50% del salario mínimo legal vigente, excepto cuando el limitado se
encuentre aún bajo terapia, en cuyo caso no podrá ser remunerado por debajo del
75% del salario mínimo legal vigente. Este artículo fue declarado exequible
condicionadamente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-810 de 2007[49]
“en el entendido que dichos talleres tienen por objeto actividades formativas,
de integración social o de rehabilitación sin ánimo de lucro para el
organizador del taller, de personas con diversidad funcional severa y que la
relación existente entre ellas y el taller no corresponde a una relación
labora”.
El
artículo 33 estipula que cuando una persona limitada pensionada ingrese al servicio público no perderá ni se
suspenderá su mesada pensional, siempre que no implique doble asignación del
tesoro público. Este artículo fue declarado exequible por los cargos
estudiados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-072 de 2003[50].
El
artículo 34 establece líneas de créditos blandos en cabeza del Ministerio de
Desarrollo para el funcionamiento y constitución de pequeñas y medianas
empresas de propiedad de una o más personas limitadas, o que su planta de
personal esté integrada en no menos del 80% por personas con limitación, en las
que se permita a las personas con limitación desarrollar actividades, o cuya finalidad
sea la prevención o rehabilitación de personas con limitación, o que sean
utilizadas para la práctica deportiva o recreativa de estas personas.
El
titulo III se pronuncia en relación con el bienestar social –arts. 35 a 42- de las personas con limitación, en donde garantiza la atención social que requieran estas
personas, según su grado de limitación –art.35-; servicios de orientación
familiar –art.36-; crea una red nacional de residencias, hogares comunitarios y
escuelas de trabajo –art.37-; franquicia postal para todo envío postal nacional
de material especial para la atención, educación, capacitación y rehabilitación
de personas con limitación –art. 38-; organización de eventos deportivos y de
recreación a nivel nacional a cargo de Coldeportes –art. 39-; facilitación de
campos y escenarios deportivos públicos para organismos oficiales o privados
que se dediquen a la educación, habilitación y rehabilitación de personas con
limitación –art.40-; facilitación de escenarios culturales de propiedad de la
Nación o de cualquier otra entidad pública a las entidades oficiales o privadas
dedicadas a la educación, rehabilitación y capacitación de personas con limitación
o sus organizaciones –art.41-; y que todo papel moneda y moneda metálica que se
emita por el Banco de la República, deberá ser fácilmente distinguible por toda
persona limitada –art.42-.
El
titulo IV de la ley se dedica a la garantía de la accesibilidad para las
personas con limitación. El artículo 41 define la garantía de la accesibilidad
para personas con movilidad reducida, o cuya capacidad de orientación se
encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, así
como a evitar y suprimir toda clase de barreras físicas en el diseño y
ejecución de las vías y espacios públicos, y del mobiliario urbano, así como en
la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada,
así como a los medios de transporte e instalaciones complementarias de los
mismos y a los medios de comunicación, de manera que se facilite el acceso y
tránsito seguro de la población en general y en especial de las personas con
limitación.
El
artículo 44 define la accesibilidad, así como las barreras físicas y las telecomunicaciones.
El artículo 45 establece que son destinatarios especiales de
ese título, las personas que tienen necesidades esenciales y en particular los
individuos con limitaciones, que les haga requerir de atención especial, los
ancianos y las demás personas que necesiten de asistencia temporal. El artículo
46 determina que la accesibilidad es un elemento esencial de
los servicios públicos a cargo del Estado.
El
capítulo II del titulo IV se refiere a la eliminación de barreras
arquitectónicas para el acceso y movilidad en los edificios, construcciones,
espacios públicos, urbanizaciones y proyectos de vivienda, complejos viales o
medios masivos de transporte, sitios de recreación y cultura, para las personas
con limitaciones –arts. 47 a 58-.
El
capitulo III del titulo IV se dedica al tema del transporte, sea éste aéreo,
terrestre, marítimo, ferroviario o fluvial, de manera que se garantice y
facilite el transporte para las personas con limitación y los elementos,
equipos, maquinaria o aparatos relacionados con la limitación, así como los
perros guías que acompañen las personas con limitación visual, sillas
especiales para esta población, lugares de parqueo, la adaptación progresiva
del transporte público, escolares y laborales, señales sonoras de semáforos
para las personas con limitación visual,  zonas de cruce peatonal –arts. 60 a 65-.
El
capitulo IV se refiere a las comunicaciones y adopta las medidas para
garantizar a las personas con limitación el derecho a la información, la
adecuación de las emisiones televisivas, el reconocimiento del lenguaje
utilizado por las personas con limitaciones auditivas y lingüísticas –arts. 66 a 69-.
El
titulo V contiene disposiciones varias, tales como la inclusión en los planes
de desarrollo económico y social, por parte de las distintas administraciones
de orden nacional y territorial, de programas y proyectos que permitan la
financiación y el desarrollo adecuados a las distintas disposiciones contenidas
en la ley 361 de 1997 –art.70-; la adecuación de los estatutos de las personas
jurídicas de conformidad con las disposiciones de esa ley –art.71-; la garantía
de mecanismos de concertación en el diseño y ejecución de las políticas que
tengan que ver con la población limitada, con las organizaciones de y para
personas con limitación –art.72-; y la entrada en vigencia de la ley y
derogación de todas las disposiciones que le sean contrarias –art. 73-.
4.3 Al realizar una interpretación sistemática del
artículo 1º de la Ley 361 de 1997 y de las expresiones “severas y profundas”
con el resto de las disposiciones contenidas en la misma normativa que se acaba
de reseñar, la Sala concluye lo siguiente:
4.3.1 Los beneficiarios de la Ley 361 de 1997 no
se limitan a las personas con limitaciones severas y profundas, sino a las
personas con limitaciones en general, sin entrar a determinar ni el tipo de
limitación que se padezca, ni el grado o nivel de dicha limitación, esto es, sin
especificar ni la clase, ni la gravedad de las limitaciones.
Así, en todo el cuerpo normativo de la Ley 361 de 1997, la
Sala constata que los artículos relativos a la protección de la salud, educación
y en materia laboral, así como en aspectos relativos a la accesibilidad, al transporte,
y a las comunicaciones, hacen siempre referencia de manera general a las
personas con limitación, a estas personas o a ésta población, sin entrar a realizar
tratos diferenciales entre ellas, que tengan origen en el grado de limitación o
nivel de discapacidad.
En este sentido, evidencia la
Sala que el propio Legislador se expresa siempre en relación con las personas
con limitaciones, y no restringe los derechos, beneficios o las garantías  06, se define de manera amplia como destinatarios de
sus disposiciones, a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con
diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la
sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.
En
el mismo sentido, la Sala reitera que la Constitución de 1991 ha reconocido también de manera amplia los derechos fundamentales de las personas con
limitaciones físicas, síquicas o sensoriales, o con discapacidad,
concediéndoles la condición de sujetos de especial protección (Art. 13 C.P.), ha enfatizado en la intangibilidad de sus derechos fundamentales, a la vez que ha
garantizado su plena inserción e integración a la sociedad. En desarrollo de
este reconocimiento constitucional, la Carta Política ha consagrado algunos
mandatos, tales como el de adelantar una política de previsión, rehabilitación
e integración social y de prestación de la atención especializada que requieran
estas personas (Art. 47 C.P.); el de garantizarles el derecho a un trabajo
acorde con sus condiciones de salud (Art. 54 C:P.) en materia laboral; y el
deber especial de garantizarles el goce efectivo del derecho a la educación
(Art. 68 C.P.).[51] Por
consiguiente, en la Constitución de 1991, todas las personas con limitaciones o
con discapacidad, independientemente de la clase, nivel o grado de las mismas,
gozan, sin discriminación alguna, de los mismos derechos y garantías que los
demás ciudadanos, y adicionalmente, son reconocidos como sujetos de especial
protección constitucional, y les es garantizado la adopción de medidas
afirmativas y de derechos especiales en diversos ámbitos, con el fin de lograr
el pleno ejercicio de sus derechos, su plena integración e inserción social, su
rehabilitación y su activa participación en la vida social.[52]
Por
tanto, esta Sala recaba que la Constitución Política de 1991 consagra ampliamente,
en varias disposiciones (arts. 13, 47, 54 y 68), la protección de todas las
personas con limitación o con discapacidad, independientemente del tipo, clase
o grado de las mismas, así como la especial protección de que gozan estas personas,
que por su condición física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta; y, así mismo, que la jurisprudencia de esta Corporación
se ha referido ampliamente al tema de la protección de los derechos de estas
personas. De igual modo, se reitera aquí que la igualdad de oportunidades y el
trato más favorable constituyen derechos fundamentales de aplicación inmediata
(art. 85 C.P.).
Así mismo,
la Corte recuerda que esta normatividad superior, a favor de las personas con
limitaciones o con discapacidad, encuentra su fundamento último en el
reconocimiento de la dignidad humana de estas personas, como principio fundante
del Estado Social de Derecho, y evidencia la voluntad del Constituyente de
eliminar cualquier tipo de discriminación y marginación originada en cualquier
clase o grado de limitación o de discapacidad, y en consecuencia la finalidad
constitucional de garantizar los derechos fundamentales de las personas con
limitaciones o con discapacidades de cualquier tipo y grado.[53]
4.4.2 En
segundo lugar, es imprescindible abordar aquí el concepto mismo de limitación o
de discapacidad en la Constitución y en la jurisprudencia constitucional, y el
reconocimiento y la consagración a nivel constitucional de los derechos de las
personas con limitación o discapacidad, respecto de lo cual se ha manifestado
esta Corte en varios pronunciamientos[54]:
(i) De un
lado, la Constitución Política de 1991 emplea diversos términos y expresiones
para referirse a las personas que padecen distintas formas de limitación o de
discapacidad. En este sentido, el artículo 13 CP alude a “personas que por
su condición económica, física o mental se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta”; el  artículo 47 Superior emplea
los términos “disminuidos físicos, sensoriales y síquicos”; el
artículo 54 de la Carta recurre a la noción de “minusválidos” y
el artículo 68 se hace referencia a “personas con limitaciones físicas o
mentales”.
Ante esta
diversidad de términos utilizados por el Constituyente para referirse a
diversos tipos y grados de limitación o de discapacidad, la jurisprudencia de la
Corte ha establecido claramente que, en armonía con el principio de dignidad
humana y el principio y derecho de igualdad, la Constitución Política, mediante
estas distintas expresiones, hace referencia a la protección de derechos de las
personas con algún tipo de limitación o discapacidad, y por tanto, a la
garantía en condiciones de igualdad de los derechos de todas las personas que
padezcan cualquier tipo o grado de limitación o de discapacidad. En este
sentido, ha resaltado la Corte el doble compromiso de la Constitución con las
personas con algún tipo de limitación o discapacidad, tanto obligaciones
negativas como positivas.[55]
(ii) De otra parte, en la Sentencia C-478 de 2003,[56]
la Corte realizó un recuento detallado de la evolución histórica del concepto
de discapacidad, y de su variación y relatividad dependiendo de las diversas
culturas y tiempos históricos. En tiempos contemporáneos, la Corte resaltó que
Naciones Unidas, con la resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993, de la
Asamblea General de Naciones Unidas, sobre “Normas Uniformes sobre la Igualdad
de Oportunidades para las Personas con Discapacidad”[57],
hizo el primer intento por definir un concepto amplio de discapacidad,
diferenciándola de la minusvalía, en los siguientes términos: “Con la
palabra discapacidad se resume un gran número de diferentes limitaciones
funcionales que se registran en las poblaciones de todos los países del mundo.
La discapacidad puede revestir la forma de una deficiencia física, intelectual
o sensorial, una dolencia que requiera atención médica o una enfermedad
mental. Tales deficiencias, dolencias o enfermedades pueden ser de carácter
permanente o transitorio (Subrayado fuera de texto).
“Minusvalía
es la pérdida o limitación de oportunidades de participar en la vida de la
comunidad en condiciones de igualdad con los demás. La palabra minusvalía
describe la situación de la persona con discapacidad en función de su entorno.
Esa palabra tiene por finalidad centrar el interés en las deficiencias de
diseño físico y de muchas que se oponen a que las personas con discapacidad
participen en condiciones de igualdad”.[58]
A nivel
americano, fue  la “Convención Interamericana para la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”, la que
recogió por primera vez, una definición normativa y precisa del concepto de
discapacidad:
“El término
discapacidad significa una deficiencia  física, mental o sensorial, ya sea de
naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más
actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por
el entorno económico y social”.
También la
Organización Mundial de la Salud aprobó en 1980 una clasificación internacional
de deficiencias, discapacidades y minusvalías, que aporta un enfoque más
científico, en los siguientes términos:
“Deficiencia:
una pérdida o anormalidad permanente o transitoria – psicológica, fisiológica o
anatómica – de estructura o función.
Discapacidad:
cualquier restricción o impedimento del funcionamiento de una actividad,
ocasionados por una deficiencia en la forma o dentro del ámbito considerado
normal para el ser humano.
Minusvalidez:
una incapacidad que constituye una desventaja para una persona dada en cuanto
limita o impide el cumplimiento de una función que es normal para esa persona,
según la edad, el sexo, los factores sociales o culturales”[59].
En relación
con esta definición la Corte precisó que “Si bien esta clasificación fue
empleada en esferas tales como la rehabilitación, la educación, la estadística,
la demografía y la legislación de algunos países, fue duramente criticada por
algunos expertos, entre otras razones, por considerarla demasiado técnica y no
aclarar suficientemente la relación recíproca existente entre las condiciones o
expectativas sociales y las capacidades de las personas. De allí que, desde su
adopción, ha sido constantemente revisada y actualizada.” [60]
Por su parte, la Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en diciembre de 2006, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009, define
como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas
que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a
largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
los demás”.
En síntesis, la
Corte concluyó que “la elaboración de una noción de discapacidad ha sido un
proceso muy lento y difícil. En cada momento de la historia, con base en los
conocimientos científicos con los que se ha contado, los legisladores han
regulado diversos aspectos de esta problemática. En un comienzo, el tema se
abordó para efectos principalmente civiles y penales; en el S. XX, como se ha
visto, se amplió considerablemente el panorama hacia el derecho laboral, la
seguridad social y la educación, vinculando además la situación que padecen
estas personas con los derechos fundamentales, en especial, con los derechos a la
dignidad humana y la igualdad formal y material. De allí que la terminología
empleada en la materia haya cambiado con el paso del tiempo. De hecho, hoy por
hoy, se trata de un concepto en permanente construcción y revisión, por lo
cual, es usual encontrar legislaciones internas que no se adecuan a los avances
científicos en materia de discapacidad.” [61]
(iii) Es de anotar igualmente, que la jurisprudencia constitucional[62]
ha señalado que la idea de limitación expresa un panorama genérico al que
pertenecen todos los sujetos que han sufrido una mengua por circunstancias
personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas, sensoriales y
sociales. Por otra parte, la discapacidad, constituye una especie dentro de
este género, e implica el padecimiento de una deficiencia física o mental que
limita las normales facultades de un individuo, lo cual armoniza con las
definiciones propuestas en la “Declaración de los derechos de los impedidos
suscrita por la ONU en 1975” y la “Convención Interamericana de la OEA para la
eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con
discapacidad”. En estos instrumentos se habla de manera idéntica, de persona impedida
y persona con discapacidad, respectivamente. Así mismo, la invalidez ha
sido asumida en el contexto internacional como la reducción de la capacidad
para el trabajo a consecuencia de limitaciones físicas o mentales debidamente
probadas. Esta idea ha sido adoptada en el contexto jurídico nacional, que
define a la invalidez como una pérdida que excede el 50% de la facultad para
laborar, lo que presupone la valoración de la disminución, que tendrá
diferentes grados, pero en todo caso, da derecho a la protección especial y
asistencia según las circunstancias específicas de cada persona.
La
Corte ha acogido una concepción amplia del término limitación, en el
sentido de hacer extensiva la protección de la que habla la Ley 361 de 1997 a las personas de las que se predique un estado de debilidad manifiesta por causa de una
enfermedad que no necesariamente acarree una pérdida de la capacidad para trabajar.
Desde la sentencia T-198 de 2006 se ha dicho que “en materia laboral,
la protección especial de quienes por su condición física están en
circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas
respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o
dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones
regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite su
condición de discapacitados o de invalidez.”
(iv) Ante la
complejidad y problemática que reviste acuñar una definición amplia, general y
comprensiva de todos los eventos de posibles limitaciones o discapacidades, y
con el fin de garantizar la dignidad y la igualdad de las personas con algún
tipo de limitación o de discapacidad, así como de proteger sus derechos
fundamentales y garantizar su plena inserción e integración social, laboral,
educativa, política, participativa y cultural de estas personas en la vida en
sociedad, la jurisprudencia ha establecido el deber de no establecer
diferencias de trato frente a estas personas y entre estas personas, que
resulten discriminatorias, y de adoptar las medidas positivas necesarias para
garantizar sus derechos. [63]
(v) Por lo
anterior, la Sala concluye, en primer término, que de conformidad con el
principio pro legislatore y pro homine, y de acuerdo con lo
expuesto en esta providencia en relación con la protección internacional y
constitucional de los derechos de todas las personas con alguna limitación o
discapacidad, independientemente de la clase o grado de la misma, que (i) al
realizar una interpretación semántica y sistemática del concepto de limitación,
conjuntamente con los calificativos de “severas y profundas”, se allega a la
conclusión que estos calificativos no restringen la protección constitucional a
todas las personas con alguna limitación, sino que constituyen expresiones que
hacen explícito las características propias de cualquier limitación, que de
suyo implica gravedad, severidad y profundidad, por contraste con la plena
salud y normalidad; y (ii) es de conformidad con la protección constitucional y
legal de carácter general para todas las personas con limitaciones o con
discapacidad, es a la reglamentación en la materia a la que corresponde
determinar el tipo de acciones afirmativas que correspondan según la clase, el
grado o el nivel de la limitación o discapacidad de que se trate, de conformidad
con los requerimientos de cada caso y cada persona en concreto.
Así mismo, la Sala concluye, en segundo término, que
las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley
361 de 1997 no resultan violatorias del artículo 13 Superior que consagra el
principio y derecho de igualdad, al no estipular una restricción injustificada
desde el punto de vista constitucional, a la protección de todas las personas
con algún tipo y diversos grados de limitación o de discapacidad, y por tanto no
constituye un trato discriminatorio y no se encuentra en contravía del mandato constitucional
general de garantizar la igualdad real y efectiva de las personas con
limitaciones o con discapacidad, y la especial protección estatal que de manera
general la Constitución concede a “aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta”.
De otra parte,
y en tercer lugar, a juicio de esta Sala, estas expresiones se encuentran en armonía
con los artículos 47, 54 y 68 que consagran disposiciones relativas a adelantar
una política de previsión, rehabilitación e integración social de los disminuidos
físicos, sensoriales y síquicos, e igualmente resultan respetuosas del
artículo 54 de la Carta, que consagra de manera general derechos en materia
laboral para los “minusválidos”, así como del artículo 68, que consagra
derechos en materia de educación a las personas con limitaciones físicas o
mentales, de manera amplia, como también lo consagra el artículo 1º de la
Ley 361 de 1997.
Igualmente, evidencia la Sala que las expresiones
“severas y profundas” del artículo 1º de la ley 361 de 1997 no desconocen las
definiciones de discapacidad y la consagración general de derechos para todas
las personas con alguna limitación o discapacidad que fue consagrada en la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la cual se define
como destinatarios de las disposiciones del tratado a todas aquellas personas
que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a
largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
los demás”, sin limitar los derechos a las personas con algún grado
específico de limitaciones o de discapacidad.
4.5    Con base en
lo anterior, la Sala concluye que el artículo 1º demandado, del cual hacen parte
las expresiones impugnadas, al establecer los destinatarios de la Ley 361 de
1997, por la cual se establecen mecanismos de integración social de las
personas con limitación, se refiere de manera general, a todas las personas con
limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales
para su completa realización personal y su integración social y de manera
específica, a las personas con limitaciones “severas y profundas”. Es decir,
que contrario a lo que aducen los demandantes, la norma no excluye de la
asistencia y protección necesarias a las personas con discapacidad leve o
moderada, en la medida que resalta el reconocimiento a la dignidad de las
personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y
culturales. Esta ley establece preceptos referentes al acceso de esta población
a la educación, al trabajo, las comunicaciones, el transporte, la accesibilidad
a los distintos lugares en donde tiene que actuar como parte del conglomerado
social. De manera importante se allega a la rehabilitación y acceso a la salud
y bienestar social en donde la Ley hace importantes consagraciones en aras de
procurar rehabilitación y de garantizar el acceso a la recreación y la
inserción social.
En
este sentido, la referencia específica que hace el artículo 1º de la Ley 361 de
1997, a las personas con limitaciones “severas y profundas” no puede tomarse
como expresiones excluyentes para todos los artículos que conforman la citada
ley. En punto a este tema, es de aclarar que la clasificación del grado de
severidad de una limitación (art. 7º, Ley 361 de 1997) no implica la negación y
vulneración de un derecho, sino la aplicación de medidas especiales
establecidas por la misma ley para personas con discapacidad en cierto grado de
severidad (vgr. los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 361 de 1997). Más que de
discapacidad leve y moderada, la jurisprudencia ha señalado que en estas
situaciones debe hablarse de personas que por su estado de salud física o
mental se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, que les dificulta
trabajar en ciertas actividades o hacerlo con algunas limitaciones y que por
tanto, requieren  de una asistencia y protección especial para permitirle
su integración social y su realización personal, además de que gozan de una
estabilidad laboral reforzada.
En
consecuencia, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de las expresiones
“severas y profundas”  que hacen parte del artículo 1º de la Ley
361 de 1997.
5. Conclusión
Con fundamento en todo lo expuesto, esta Sala concluye
que las expresiones demandadas “severas y profundas” contenidas en el artículo
1º de la Ley 361 de 1997, son exequibles, por cuanto (i) no resultan
violatorias de los artículos 13, 47, 54 y 68 Superiores, y (ii) no vulneran
igualmente tratados internacionales en la materia, suscritos y ratificados por
Colombia.
Por tanto, la Sala declarará la exequibilidad de las
expresiones demandadas en la parte resolutiva de esta sentencia.
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “severas
y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver Sentencias C-804 de 2009 y T-608 de 2007.
[2] Ver Sentencia C-804 de 2009.
[3] Tanto la Ley aprobatoria como la Convención fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-401 del 20 de mayo de 2003.
[4] Ver Sentencias T-826 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Auto 06 de 2009, M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa, Sentencia C-293
de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, y Sentencia
C-804 de 2009, M.P. Maria Victoria Calle Correa, entre otros.
[5]
Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y aprobada por Colombia a
través de la Ley 12 de 1991.
[6]
Dice el Artículo 23: “1). Los Estados Partes reconocen que el niño mental o
físicamente impedido deberá disfrutar de una vida plena y decente en
condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse a sí mismo
y faciliten la participación activa del niño en la comunidad. 2). Los Estados
Partes reconocen el derecho del niño impedido a recibir cuidados especiales y
alentarán y asegurarán, con sujeción a los recursos disponibles, la prestación
al niño que reúna las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado
de la asistencia que se solicite y que sea adecuada al estado del niño y a las
circunstancias de sus padres o de otras personas que cuiden de él. 3). En
atención a las necesidades especiales del niño impedido, la asistencia que se
preste conforme al párrafo 2 del presente artículo será gratuita siempre que
sea posible, habida cuenta de la situación económica de los padres o de las
otras personas que cuiden del niño, y estará destinada a asegurar que el niño
impedido tenga un acceso efectivo a la educación, la capacitación, los
servicios sanitarios, los servicios de rehabilitación, la preparación para el
empleo y las oportunidades de esparcimiento y reciba tales servicios con el
objeto de que el niño logre la integración social y el desarrollo individual,
incluido su desarrollo cultural y espiritual, en la máxima medida posible. 4)
Los Estados Partes promoverán, con espíritu de cooperación internacional, el
intercambio de información adecuada en la esfera de la atención sanitaria
preventiva y del tratamiento médico, psicológico y funcional de los niños
impedidos, incluida la difusión de información sobre los métodos de
rehabilitación y los servicios de enseñanza y formación profesional, así como
el acceso a esa información a fin de que los Estados Partes puedan mejorar su
capacidad y conocimientos y ampliar su experiencia en estas esferas. A este
respecto, se tendrán especialmente en cuenta las necesidades de los países en
desarrollo.”
[7] M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[8]
Sentencia T-394 de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]  Sentencia T-288 del 5 de julio de
1995.
[10]  Ibidem.
[11]
Ver Sentencias T-207 de 1999 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-804 de 2009, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[12]
Sentencia T-397 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-804 de 2009, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[13] Ver
Sentencia T-288 de 1995, y C-983 de 2002, entre muchas otras.
[14] Sentencia
T-288 del 5 de julio de 1995.
[15]
Ver las Sentencias C-401 de 2003, C-174 de 2004, C-804 de 2009, y C-640
de 2010. Ver también las Sentencias T- 826 de
2004, T-288 de 1995  y T-378 de 1997. Ver igualmente el Auto 06 de 2009.
[16]
Ver Sentencia C-128 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[17] Sentencia C-640 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[18] Sentencia
C-156 de 2004.
[19]
Entre otras, las sentencias T-560 de 2007 MP. Jaime Araujo Rentería, T-003 de
2005 MP. Jaime Araujo Rentería.
[20]
Entre otras, las sentencias T-1118 de 2002 MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-984 de 2007 MP. Humberto Sierra Porto, T-061de 2006 MP. Álvaro Tafur Galvis,
C-989 de 2006 MP. Álvaro Tafur Galvis, T-1070 de 2006 MP. Manuel José Cepeda
Espinosa, T-1639 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis, C-559 de 2001 MP. Jaime
Araujo Rentería, T-1015 de 2005 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-984 de 2007
MP. Humberto Sierra Porto, T-1639 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis, T-285de 2003
MP. Clara Inés Vargas Hernández, T-595de 2002 MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-276 de 2003 MP. Jaime Córdoba Triviño, T-285 de 2003 MP. Clara Inés Vargas,
C-410 de 2001 MP. Álvaro Tafur Galvis, T-823 de 1999 MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[21]
Entre otras, la sentencia T-473 de 2003 MP. Jaime Araujo Rentería.
[22]
Entre otras, las sentencias T-1639 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis, T-285 de
2003 MP. Clara Inés Vargas Hernández, T-595 de 2002 MP. Manuel José Cepeda
Espinosa, T-276 de 2003 MP. Jaime Córdoba Triviño, T-285 de 2003 MP. Clara Inés
Vargas, C-410 de 2001 MP. Álvaro Tafur Galvis, T-823 de 1999 MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[23]
Entre otras, las sentencias T-1103 de 2004 MP. Clara Inés Vargas Hernández,
T-1103 de 2004 MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[24]
Entre otras la sentencia T-473 de 2003 MP. Jaime Araujo Rentería.
[25]
Entre otras, las sentencias T-090 de 2008 MP. Jaime Córdoba Triviño, T-602 de
2005 MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-531 de 2000 MP. Álvaro Tafur Galvis,
T-661 de 2006 MP. Álvaro Tafur Galvis, T-1031 de 2005 MP. Humberto Sierra
Porto.
[26]
Entre otras, las sentencias T-321 de 2002 MP. Clara Inés Vargas Hernández,
T-282 de 2006 MP. Alfredo Beltrán Sierra, T-179 de 2000 MP. Alejandro Martínez
Caballero, T-282 de 2006 MP. Alfredo Beltrán Sierra, T-061 de 2006 MP. Álvaro
Tafur Galvis, T-1070 de 2006 MP. Manuel José Cepeda Espinosa, T-518 de 2006 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra, T-816 de 2007 MP. Clara Inés Vargas.
[27]
Entre otras, las sentencias T-170 de 2007 MP. Jaime Córdoba Triviño, T-984 de
2007 MP. Humberto Sierra Porto, T-884 de 2006 MP. Humberto Sierra Porto, C-559
de 2001 MP. Jaime Araujo Rentería, T-886 de 2006 MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra, T-792 de 2007 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-443 de 2004 MP. Clara
Inés Vargas Hernández, T-440 de 2004 MP. Jaime Araujo Rentería.
[28]
Entre otras, la sentencia T-909 de 2001 MP. Jaime Araujo Rentería.
[29]
Entre otras las sentencias T-850 de 2002 MP. Rodrigo Escobar Gil, T-492 de 2006
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-988 de 2007 MP. Antonio Sierra Porto.
[30]
Ver la sentencia T-473 de 2003 MP. Jaime Araujo Rentaría, entre otras.
[31] Ver Sentencia C-804 de 2009, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[32]
Ver entre muchas otras, sólo durante los años recientes, las sentencias T-1639
de 2000; T-285, T-473 y T-951 de 2003; T-1012 y T-1103 de 2004; T-1031 de 2005;
T-884 y T-1070 de 2006; T-560,  T-816, T-984 y T-988 de 2007; T-090 y T-1258 de
2008, y T-650 de 2009.
[33]
Ver Sentencia C-983 de 2002, MP. Jaime Córdoba Treviño y Sentencia C-128 de 2002, M.P. Eduardo MOntealegre Lynnett, entre otras.
[34]
Ver Sentencia C-401 de 1999, MP. Fabio Morón Díaz.
[35]
Consultar Sentencia T-1118 de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] Ver Sentencia
C-410 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis, Sentencia C-156 de 2004, M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa.
[37] Ver Sentencia
C-991 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] Ver Sentencia
C-076 de 2006, M.P.  Jaime Córdoba Triviño.
[39]
En este sentido la Corte ya ha señalado que el derecho debe ser protegido
incluso cuando las adecuaciones exigen la implementación de planes, programas o
políticas antidiscriminatorias que suponen un costo financiero considerable. En
estos casos, sin embargo, el juez de tutela debe ser, al mismo tiempo,
respetuoso de los procesos administrativos del diseño e implementación de la
política respectiva y guardián de los derechos fundamentales de las personas
afectadas. Por ello debe impulsar y promover los procesos para agilizar la
satisfacción de los derechos comprometidos.
[40] Sentencia
C-076 de 2006, M.P.  Jaime Córdoba Triviño.
[41] Ibídem.
[42] Ver Sentencia C-810 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43]
Ibídem.
[44]
Ibídem.
[45] Ver Auto 06
de 2009, M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa.
[46]
Ver Sentencias C-T-397 de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, T-427 de 1992
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-441 de 1993 MP. José Gregorio Hernández Galindo;
T-290 de 1994 MP. Vladimiro Naranjo Mesa; T-067 de 1994 MP. José Gregorio
Hernández Galindo; T-288 de 1995 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-224 de 1996 MP.
Vladimiro Naranjo Mesa; y T-378 de 1997  MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-804 de 2009, M.P. Maria Victoria Calle Correa, y C-293 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[47] Ver Sentencia
C-293 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[48] M.P.Alvaro
Tafur Galvis.
[49] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[50] M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[51] Ver
sentencia C-640 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[52] Ver
Sentencias C-371 de 2000,  C-174 de 2004 y C-640 de 2009.
[53]
Consultar las Sentencias T-397 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa, C-804
de 2009, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[54]
En relación con el concepto mismo de discapacidad, la Corte se ha referido en las sentencia T-1258 de 2008, C-293 de 2010, y C-478 de 2003.
[55] Sentencia
C-478 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[56] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[57] El
fundamento jurídico y ético de estas normas se encuentra en la Carta Internacional de Derechos Humanos, que comprende la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles Y Políticos, la Convención sobre los derechos del niño y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, así como el Programa de Acción Mundial
para los Impedidos.
[58] Sentencia
C-478 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[59] Despouy L, Los
derechos humanos y las personas con discapacidad, Edit. Naciones Unidas,
Nueva York, 1993, p. 20.
[60] Sentencia
C-478 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[61] Ibidem.
[62]
Ver Sentencia T-094 de 2010.
[63] Ibidem.