T-462-16
Sentencia T-462/16
REGLAS
JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA
Esta Corporación reitera las reglas jurisprudenciales de
procedencia de la acción de tutela, en las que se establece que el amparo
constitucional sólo procede en los casos en que (i) no existe un mecanismo
judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados en
la tutela y (ii) a pesar de que exista el mecanismo idóneo, no resulta eficaz
ante la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable esto es, una
afectación inminente, grave y urgente. En relación con el segundo presupuesto,
se reitera que el juez constitucional debe evaluar las condiciones particulares
de cada caso para verificar si el amparo constitucional procede como mecanismo
transitorio o definitivo. Asimismo, se reitera que en los casos de acciones de
tutela contra decisiones proferidas por entidades administradoras de pensiones,
el demandante debe demostrar: (i) que ha realizado actuaciones para obtener la
protección del derecho reclamado y (ii) la afectación de su mínimo vital.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Relación
Aunque es claro el
carácter fundamental del derecho a la Seguridad Social (en particular el
derecho a la pensión), es innegable la relación que existe entre éste y el
derecho fundamental al mínimo vital, más aun, cuando se trata de personas que
se encuentran en estado de indefensión, y son destinatarias de una especial
protección constitucional.
PENSION
ESPECIAL DE VEJEZ-Alcance del parágrafo 4 del artículo 33
de la ley 100/93 modificado por el artículo 9º de la ley 797/03
El artículo 9º de la Ley 797
de 2003, por medio del cual se modificó parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley
100 de 1993, establece que las personas que (i) padezcan una deficiencia
física, síquica o sensorial del 50% o más; (ii) cumplan 55 años de edad y (iii)
hayan cotizado en forma continua o discontinua 1000 o más semanas al Régimen de
Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993, serán exoneradas de los requisitos
de edad y tiempo de cotización dispuestos en los numerales 1º y 2º de la misma
normativa, para obtener su pensión de vejez.
PENSION
ANTICIPADA DE VEJEZ-Diferencias con las pensiones de vejez y
de invalidez
La voluntad del Legislador siempre fue crear
una pensión especial de vejez para las personas en situación de discapacidad,
que se diferenciara de la pensión de invalidez, ya que se evidencia que las dos
buscan proteger bienes jurídicos distintos y sus requisitos de reconocimiento
son diferentes.
PENSION
ANTICIPADA DE VEJEZ POR INVALIDEZ-Requisitos
PENSION
ANTICIPADA DE VEJEZ POR INVALIDEZ-No se requiere demostrar el
origen de la pérdida de capacidad laboral, es decir si es común o profesional
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION ANTICIPADA DE VEJEZ-Procedencia
excepcional frente a sujetos de especial protección constitucional
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación en materia pensional
PENSION
ANTICIPADA DE VEJEZ-Vulneración de los derechos a la
seguridad social y mínimo vital por indebida interpretación del parágrafo 4º
del artículo 33 de la ley 100/93
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inaplicación de circular de
Colpensiones, por cuanto exige requisitos no contemplados en la ley para
pensión anticipada de vejez
DERECHO
A LA PENSION ANTICIPADA DE VEJEZ-Orden a Colpensiones reconocer y
pagar pensión anticipada de vejez, de manera transitoria
Referencia: expediente
T-5.454.728
Acción
de tutela instaurada por el señor Milton Arteaga Zúñiga contra la
Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).
Procedencia:
Sala Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán.
Asunto:
El derecho fundamental a la seguridad social y su relación con el minino vital,
la pensión anticipada de vejez y la excepción de inconstitucionalidad.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis
(2016).
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda
instancia adoptado por la Sala Constitucional del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Popayán, el 16 de diciembre de 2015, que confirmó la
sentencia proferida por el Juzgado 5° Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Popayán el 17 de noviembre de 2015, por medio del cual se negó
el amparo constitucional solicitado por Milton Arteaga
Zúñiga.
El asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó
la Sala Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán.
El 16 de mayo de 2016, la Sala Número Cinco de Selección de Tutelas de esta
Corporación, escogió el presente caso para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
29 de octubre de 2015, el señor Milton Arteaga Zúñiga, promovió acción de
tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES,
por considerar que tal entidad vulneró sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital. Lo anterior, como consecuencia de la
negativa de la entidad accionada de reconocerle y pagarle la pensión anticipada
de vejez consagrada en el parágrafo 4º del artículo 33º de la Ley 100 de 1993[1].
A. Hechos y pretensiones
1.
El
accionante afirma que mediante dictamen del 29 de junio del 2004, la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez le diagnosticó pérdida de capacidad
laboral del 64,40%, con fecha de estructuración del 7 de junio de 2003 por
enfermedad de origen profesional[2].
2.
El
peticionario manifiesta que el 18 de septiembre de 2011 cumplió 55 años de edad
y que en la actualidad ha cotizado 1.039 semanas al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones[3].
3.
El
18 de septiembre de 2014, el señor Milton Arteaga Zúñiga solicitó a
COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión anticipada de vejez
establecida en el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, por
considerar que cumple con los requisitos para acceder a dicha prestación[4].
4.
Mediante
Resolución del 12 de febrero de 2015, la entidad accionada negó el
reconocimiento de la pensión solicitada, bajo el argumento de que, de
conformidad con lo establecido en el literal b del numeral 1.1.1. de la
Circular Interna No. 8 de 2014 proferida por dicha entidad, la pensión anticipada
de vejez procede por enfermedad de origen común y no por enfermedad de origen
profesional[5].
5.
Por
consiguiente, el accionante presentó recurso de apelación contra el acto
administrativo anteriormente mencionado, el cual fue resuelto mediante Resolución
proferida el 19 de junio de 2015, que confirmó la negativa del reconocimiento
de la pensión solicitada con los mismos argumentos[6].
6.
Con
fundamento en lo anterior, el señor Milton Arteaga Zúñiga solicita el amparo de
sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, y en
consecuencia, pide al juez de tutela que ordene a COLPENSIONES reconocer la
pensión anticipada de vejez con efectos retroactivos, de conformidad con lo
establecido en el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993. En
subsidio de lo anterior, el actor solicita el amparo como mecanismo transitorio
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable mientras se inicia el
proceso en la jurisdicción ordinaria[7].
B. Actuaciones en sede de tutela
Por
medio de auto del 20 de octubre de 2015[8],
el Juzgado 5º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Popayán,
avocó el conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado de la demanda al
Gerente de COLPENSIONES, con el fin de que se pronunciara sobre los hechos que
dieron origen a la acción de tutela. A pesar de lo anterior, la entidad
accionada guardó silencio sobre los hechos y pretensiones de la demanda.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
El
17 de noviembre de 2015, el Juzgado 5º Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Popayán decidió negar el amparo solicitado, por considerar que la
acción de tutela no cumple con el requisito de procedencia de subsidiariedad.
En particular, el juez indicó que en el caso objeto de estudio no se evidencia
la amenaza u ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que el señor
Milton Arteaga Zúñiga pidió el reconocimiento de la pensión anticipada de vejez
4 años después de que cumplió los requisitos para solicitarla. En consecuencia,
el a quo concluyó que la controversia debía resolverse en la
jurisdicción ordinaria[9].
Impugnación
El
2 de diciembre de 2015, el accionante presentó recurso de apelación en contra
del fallo del juez de primera instancia. Particularmente, el
peticionario señaló que había solicitado la pensión especial de vejez hasta el
año 2014, debido a que de las 1.039 semanas de cotización, hay un total de 2
años, 1 mes y 11 días que trabajó para el señor Álvaro Alberto Gómez Garzón,
quien omitió afiliarlo al Sistema General de Seguridad Social en Pensión. Por
consiguiente, el actor tuvo que solicitar el cálculo actuarial de las semanas
de cotización a COLPENSIONES, el cual fue actualizado el 5 de marzo de 2014[10] .
Asimismo,
el accionante afirmó que el hecho de padecer de una discapacidad superior al
50%, demuestra la inminencia del perjuicio irremediable, y en esa medida no se
le debería exigir el agotamiento de la jurisdicción ordinaria. Por consiguiente,
el señor Milton Arteaga Zúñiga solicitó que se revoque el fallo del a quo y
en consecuencia se tutelen sus derechos fundamentales a la seguridad social y
al mínimo vital[11].
Fallo de segunda instancia
Mediante
sentencia del 16 de diciembre de 2015, la Sala Constitucional del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Popayán confirmó el fallo de primera
instancia. En particular, el juez de alzada indicó que el actor puede
controvertir los actos administrativos proferidos por COLPENSIONES en la
jurisdicción contenciosa administrativa, y solicitar la suspensión de los mismos,
lo que desvirtuaría la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable[12].
D.
Actuaciones en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, mediante
auto del 8 de julio de 2016[13], la Magistrada Sustanciadora ordenó
al accionante que informara a esta Corporación los
medios de subsistencia con los que ha contado desde el 24 de junio de 2004
hasta la fecha, si en la actualidad trabajaba, el monto de sus ingresos,
gastos
personales y demás necesidades, las personas con las que vive, si tiene bienes
a su nombre y personas a cargo.
Adicionalmente,
la magistrada sustanciadora le solicitó al actor que informara si en la
actualidad recibía alguna pensión de invalidez, en consideración a que
al consultar su cédula de ciudadanía en la página
del Registro Único de Afiliados a la Protección Social –RUAF-, figura una
pensión a cargo de Suramericana S.A., que le fue reconocida al demandante el 1º
de agosto de 2004, y su estado de afiliación es activo.
Respuesta del señor Milton Arteaga Zúñiga
Mediante escrito radicado el 21 de julio de 2015[14],
el señor Milton
Arteaga Zúñiga manifestó que el único ingreso que recibe es una pensión de
invalidez pagada por la ARL Sura y que no trabaja desde el año 2004. Señaló que
es padre cabeza de familia debido a que se encuentra a cargo de una tía de 96
años y de su hijo Alan David Arteaga Barrios, quien tiene una pérdida de
capacidad laboral de 65,8%.
Adicionalmente
afirmó que actualmente su hijo estudia Derecho en la Universidad Santiago de
Cali, por lo que debe pagar los gastos de manutención de Alan David en dicha
ciudad. Por lo anterior, manifiesta que sus gastos superan sus ingresos debido
a que tiene que pagar por la vivienda, alimentación y tratamientos médicos de 3
personas, dos en situación de discapacidad incluido el accionante y una persona
de la tercera edad.
Finalmente,
el actor indicó que no tiene bienes inmuebles y que es dueño de un vehículo,
que se encuentra en mora tributaria desde hace muchos años debido a que no
tiene los recursos suficientes para cumplir con dicha obligación.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.  Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de
Revisión, la sentencia proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.
Como se indicó en el acápite de hechos, el señor Milton
Arteaga Zúñiga presentó acción de tutela, por considerar que COLPENSIONES
vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al
negarle el reconocimiento y pago de la pensión anticipada de vejez, bajo el
argumento de que su discapacidad es de origen profesional y no de origen común.
En
particular, el actor señala que cumple con los únicos requisitos exigidos en el
parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 para obtener dicha prestación.
Lo anterior, debido a que tiene más de 55 años de edad, tiene una pérdida de
capacidad laboral superior al 50% y ha cotizado más de 1000 semanas al Sistema
General de Seguridad Social.
3.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional deberá
resolver el siguiente problema jurídico: ¿COLPENSIONES vulneró los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al negarle al accionante
el reconocimiento y pago de la pensión anticipada de vejez, bajo el argumento
de que su discapacidad es de origen profesional?
Para resolver la cuestión
planteada, es necesario abordar el análisis de los siguientes temas: (i) la subsidiariedad
como requisito de procedencia de la acción de tutela; (ii) el derecho
constitucional a la seguridad social y su relación con el derecho fundamental
al mínimo vital; (iii) alcance del Parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100
de 1993 modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003; (iv) la excepción
de inconstitucionalidad como herramienta de protección de oficio en los casos
concretos; (v) el análisis del caso concreto.
Examen
de procedencia de la acción de tutela
Subsidiariedad
1.  El inciso 4º del
artículo 86 de la Constitución Política establece el principio de
subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina
que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Resaltado fuera
del texto original).
Del
texto de la norma se evidencia que, si existen otros mecanismos de defensa
judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los
derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y
no a la tutela. Sobre el particular, en la sentencia T-373 de 2016[15], la
Corte Constitucional reiteró que, cuando una persona acude a la administración
de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales, no
puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento
jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las
del funcionario que debe conocer dentro del marco estructural de la
administración de justicia, de un determinado asunto radicado bajo su
competencia.
No
obstante, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del
Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la
protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es
procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii)
que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de
un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de
los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia
excepcional de la tutela”[16].
Ahora bien tal perjuicio se
caracteriza: “(i) por ser
inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente;(ii) por ser grave,
esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea
impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social
justo en toda su integridad”[17].
En relación con el segundo supuesto,
la Corte Constitucional ha establecido que se debe demostrar la necesidad de la
intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable y se debe evaluar la posibilidad que tiene el accionante para
acudir a los mecanismos de la jurisdicción ordinaria para definir si el amparo
constitucional procede de forma definitiva o transitoria[18].
2.
Por otra parte, este Tribunal se ha pronunciado de forma
particular sobre la procedencia del amparo constitucional contra decisiones
proferidas por entidades administradoras de pensiones. En particular, en la sentencia
T-142 de 2013[19], reiterada por la T-326 de 2015[20],
este Tribunal estableció que en esos casos es necesario demostrar: (i) un grado
mínimo de diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del
derecho invocado y (ii) probar la afectación del mínimo vital.
3.
En esta oportunidad, esta Corporación reitera las reglas
jurisprudenciales de procedencia de la acción de tutela, en las que se
establece que el amparo constitucional sólo procede en los casos en que (i) no
existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos
fundamentales invocados en la tutela y (ii) a pesar de que exista el mecanismo
idóneo, no resulta eficaz ante la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio
irremediable esto es, una afectación inminente, grave y urgente. En relación
con el segundo presupuesto, se reitera que el juez constitucional debe evaluar
las condiciones particulares de cada caso para verificar si el amparo
constitucional procede como mecanismo transitorio o definitivo.
Asimismo, se reitera
que en los casos de acciones de tutela contra decisiones proferidas por
entidades administradoras de pensiones, el demandante debe demostrar: (i) que
ha realizado actuaciones para obtener la protección del derecho reclamado y
(ii) la afectación de su mínimo vital.
El derecho constitucional a
la seguridad social y su relación con el derecho fundamental al mínimo vital.
Reiteración de jurisprudencia
4.   Esta Corporación ha definido la naturaleza constitucional del
derecho a la seguridad social, con fundamento en el artículo 48 Superior, al
establecer que se debe garantizar a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social[21] y en especial los derechos
pensionales.
En
efecto, como se estableció en la sentencia T-250 de 2015[22],
el amparo de los derechos sociales fue admitido por esta Corporación desde
el año 1992[23], inicialmente bajo la tesis de la
“conexidad”, al demostrarse un nexo inescindible entre el derecho social y un
derecho fundamental[24]. Sin embargo, actualmente la Corte
abandonó el análisis del carácter fundamental de los derechos sociales a
partir de argumentaciones ajenas a la naturaleza propia del derecho como lo
proponía la tesis de la conexidad[25], para permitir su protección por vía
de tutela, una vez se han definido, por el Legislador o la administración en
los distintos niveles territoriales, las prestaciones debidas de forma clara y
precisa, de manera que constituyan derechos subjetivos de aplicación directa[26].
En
materia del derecho a la seguridad social, este Tribunal estableció que:
“(…) una vez ha sido provista la
estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social,
lo cual, además de los elementos ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-;
a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de
recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y
el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad
social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su
exigibilidad por vía de tutela(…)”[27]
5.  En el sistema universal de protección de derechos humanos, el
artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales (PIDESC), dispone la garantía del derecho a la seguridad social,
entendido de vital importancia para:
“(…)
garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a
circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los
derechos reconocidos en el Pacto”[28].
[Además], “(…) el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener
y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin
discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la
falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar;  b) gastos
excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular
para los hijos y los familiares a cargo.”[29] (Negrillas fuera de
texto).
6.  La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre[30], en el artículo XVI
establece el derecho a la seguridad social como la protección “(…) contra
las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad
que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite
física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.” (Resaltado
fuera del texto original).
7.  En conclusión, aunque es claro el carácter fundamental del derecho
a la Seguridad Social (en particular el derecho a la pensión), es innegable la
relación que existe entre éste y el derecho fundamental al mínimo vital, más
aun, cuando se trata de personas que se encuentran en estado de indefensión, y
son destinatarias de una especial protección constitucional.
El alcance del parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003
Antecedentes legislativos del parágrafo
4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9º de la
Ley 797 de 2003
8.  El artículo 9º de la Ley 797 de 2003 modificó el
artículo 33 de la Ley 100 de 1993 y establece lo siguiente:
“El artículo 33 de la Ley 100
de 1993 quedará así:
Artículo 33. Requisitos para
obtener la Pensión de Vejez. Para tener el         a la Pensión de Vejez, el
afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y
cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1o. de enero del
año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la
mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de
mil (1000) semanas en cualquier tiempo.
A partir del 1o. de enero del
año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir  del 1o.de enero
de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año
2015.
(…)
PARÁGRAFO
4o. Se
exceptúan de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente
artículo, las personas que padezcan una deficiencia física, síquica o sensorial
del 50% o más, que cumplan 55 años de edad y que hayan cotizado en forma
continua o discontinua 1000 o más semanas al régimen de seguridad social
establecido en la Ley 100 de 1993.
(…)”
9.  Dicha norma se originó bajo el argumento de que después de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se evidenció que el Sistema General
de Seguridad Social creado por dicha normativa era excluyente, toda vez que muy
pocos miembros de la población colombiana podían acceder a sus beneficios. Con
fundamento en lo anterior, el Legislador tramitó un proyecto legislativo con el
fin de asegurar una mayor equidad social, solidaridad estatal y responsabilidad
fiscal, y con ello crear un sistema equitativo para todos los participantes del
sistema[31].
En efecto, en la exposición
de motivos del mismo, se expresó que el sistema no era “solidario ni
equitativo, por la presencia de regímenes especiales y exceptuados que permiten
que una gran minoría disfrute de unos derechos pensionales diferentes de los
que tiene el resto de la población colombiana”[32].
Con fundamento en lo
anterior, el Congreso profirió la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales”.
El artículo 9º de la
norma anteriormente referida modificó el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, en
lo relacionado con los requisitos de edad y semanas cotizadas para acceder a la
pensión de vejez en el régimen de prima media. Adicionalmente, incluyó una
pensión especial para las personas con deficiencias físicas, síquicas o
sensoriales y otra para los padres y madres con hijos en situación de
discapacidad, con el fin de proteger a las personas vulnerables, en desarrollo
de los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al trabajo[33].
Ahora bien, desde la sentencia
T-007 de 2009[34], esta Corporación ha
reconocido que durante el proceso legislativo de la Ley 797 de 2003, el
Congreso diferenció la pensión especial de vejez de la de invalidez,
establecida en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993. En efecto, en los debates
que antecedieron su aprobación se manifestó lo siguiente:
“Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el
honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Gracias
Presidente, yo tengo también una proposición en relación con el artículo 9° (…)
quiero hacerle una pregunta a los ponentes, al Senador Angarita o al doctor
Dieb, ocurre que en el parágrafo 4° se está construyendo una pensión de
carácter especial con unos requisitos especiales, se trata del caso en que
una persona tenga 55 años, mil semanas cotizadas y se encuentre en estado de
invalidez, entonces lo que yo pregunto es si esa pensión que se está creando
hay con esos requisitos especiales no sustituye la pensión de invalidez común y
corriente que nosotros tenemos, yo lo quiero entender así honorable Senador
Angarita y doctor Dieb, que no sustituye, que no reemplaza la clásica pensión
de invalidez que tenemos ya, y si es así, si es así, porque sino estaríamos
cometiendo una tremenda injusticia, ahí casi eliminando la pensión de invalidez
ya, casi eliminando, pero si es así yo estoy de acuerdo porque ahí genera
una posibilidad de aplicación favorable, es cuando la persona ha cumplido sus
mil semanas de cotización, tiene sus 55 años y optaría entonces por lo que le
fuera más favorable o por la pensión esta de acá o por pensión de invalidez,
pero generalmente la pensión de invalidez resulta ser menor que esta pensión
que se construiría aquí especial de vejez para esos inválidos en esas
circunstancias, si es así con esa claridad, bien no formularía nada ninguna
proposición aditiva, porque yo he estado colocando, y con esa claridad bien no
formularía nada ninguna proposición aditiva porque yo estaba colocando
siempre que este fuere más favorable que la pensión de invalidez reglamentada
por el artículo 38 de la Ley 100 del año 93, si la intención es esa y queda
claramente en los anales no tengo ningún inconveniente en votarlo ya, bien,
entonces con la aclaración que ya me hacen los ponentes en ese sentido
solamente dejo para que se suprima el inciso relativo a las semanas de
cotización, gracias señor Presidente.
Recobra
el uso de la palabra el honorable Senador Dieb Nicolás Maloof Cusé:
Señor
Presidente yo quisiera manifestarle al Senador Avellaneda sé de su ingente
beneficio hacia lo que quiere realizar en relación pero aquí queda muy claro y
por eso el parágrafo 4° está bien definido sobre las personas que están en este
momento discapacitadas con deficiencias físicas, síquicas, o sensoriales y está
claro y conciso, por ello le pido al señor Presidente que someta a votación la
proposición sustitutiva que fue presentada y fue
leída por el Secretario.[35]”.
(Subrayado
fuera del texto original).
10.  Con
fundamento en lo anterior, se comprueba que la voluntad del Legislador siempre
fue crear una pensión especial de vejez para las personas en situación de
discapacidad, que se diferenciara de la pensión de invalidez, ya que se
evidencia que las dos buscan proteger bienes jurídicos distintos y sus
requisitos de reconocimiento son diferentes.
La pensión
anticipada de vejez - Parágrafo 4° del Artículo 33 de la Ley 100 de 1993 –
modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003. Reiteración de
jurisprudencia
11.  El artículo
9º de la Ley 797 de 2003, por medio del cual se modificó parágrafo 4º del artículo
33 de la Ley 100 de 1993, establece que las personas que (i) padezcan una
deficiencia física, síquica o sensorial del 50% o más; (ii) cumplan 55 años de
edad y (iii) hayan cotizado en forma continua o discontinua 1000 o más semanas
al Régimen de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993, serán
exoneradas de los requisitos de edad y tiempo de cotización dispuestos en los
numerales 1º y 2º de la misma normativa, para obtener su pensión de vejez[36].
En desarrollo de lo
anterior, COLPENSIONES profirió la Circular Interna No. 8 del 2014, con el fin
de precisar los criterios jurídicos sobre el reconocimiento de algunas
prestaciones sociales, entre ellas, la pensión anticipada de vejez. En particular,
el numeral 1.1.1 de la citada circular establece lo siguiente:
“1.1.1. Pensión anticipada de vejez por invalidez
De
acuerdo con lo señalado en la Ley 797 de 2003[37] los requisitos que deben
acreditarse para acceder a ésta pensión, son los siguientes:
Padecer
una deficiencia física, síquica o sensorial del 50% o más: De los tres
criterios necesarios para calificar la invalidez (deficiencia, minusvalía y
discapacidad), la pensión especial exige la concurrencia de uno solo de ellos,
y en un porcentaje igual o superior al 50%, por lo que la deficiencia se
convierte en una condición clave para diferenciar esta prestación de la pensión
de invalidez, ya que esta última exige la pérdida de la capacidad laboral en un
porcentaje igual o superior al 50%, pérdida que se determina, se reitera, con
la sumatoria de los tres criterios señalados en el Manual Único[38].
“Otro
aspecto relevante para distinguir la pensión especial anticipada, de la de
invalidez, radico (Sic) en que en la primera de las prestaciones, el legislador
no señaló cuál debía ser el origen de la deficiencia, lo que significa que la
misma puede ser consecuencia de cualquier tipo de enfermedad, accidental o
voluntaria (...)”[39].
En conclusión:
(…)
b)
El origen de la "deficiencia" debe ser de origen común”. (Subrayado fuera del texto original).
De conformidad con lo
anterior, la Sala observa que COLPENSIONES exige que se determine el origen de
la discapacidad, como un requisito fundamental para reconocer la pensión
anticipada de vejez, toda vez que la asimila con la evaluación de la discapacidad
en la pensión de invalidez, establecida en el artículo 38 de la Ley 100 de
1993.
12.  Esta
Corporación se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre las
características y los requisitos que deben cumplir los ciudadanos para obtener
la pensión anticipada de vejez dispuesta en el parágrafo 4º del artículo 33 de
la Ley 100 de 1993. En particular, en la sentencia T-007 de 2009[40],
reiterada por la T-201 de 2013[41], la Corte indicó que este tipo de
pensión se confundía con la pensión de vejez y con la de invalidez, por lo que
consideró necesario realizar la diferenciación entre las 3 prestaciones
sociales.
En esa medida, esta
Corporación determinó que la pensión anticipada de vejez se diferencia de la
ordinaria de vejez, en la medida en que la primera (i) exonera al solicitante
de cumplir el requisito de edad dispuesto en el numeral 1º del artículo 33 de
la Ley 100 de 1993, ya que sólo se pide que el solicitante tenga 55 años y (ii)
solo exige 1000 semanas de cotización al Sistema de Seguridad Social, a
diferencia de la ordinaria de vejez, en la que las semanas irían aumentado
hasta llegar a 1300 al año 2015.
Asimismo, en las
mismas sentencias este Tribunal estableció que la pensión consagrada en el
parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, se diferencia de la pensión
de invalidez, en la medida en que esta última requiere del conocimiento del
origen de la discapacidad, “en cambio para la pensión anticipada de vejez
no es necesario tener conocimiento del origen de la discapacidad
–simplemente que su porcentaje supere el cincuenta por ciento-, ni la
cotización de un número de semanas antes de la  estructuración o del hecho que
la originó –sino, el probar que se tienen 1000 semanas cotizadas en cualquier
tiempo”[42]. (Resaltado fuera del texto
original).
Posteriormente, en la
sentencia T-665 de 2013[43], la Corte fue más enfática al
determinar que para el reconocimiento de la pensión anticipada de vejez, no
es necesario demostrar el origen de la pérdida de capacidad laboral del
solicitante, es decir si es común o profesional, toda vez que solo se
requiere demostrar que la discapacidad es igual o superior al 50%, las 1000
semanas de cotización al Sistema General de Seguridad Social y tener más de 55
años de edad.
Lo
anterior ha sido reiterado por esta Corporación aún después de que COLPENSIONES
profirió la Circular Interna No. 8 del 2014. En efecto, en la sentencia
T-128 de 2015[44],
este Tribunal afirmó que “[O]tro aspecto relevante para distinguir la pensión
especial anticipada, de la de invalidez, radica en que en la primera de las
prestaciones, el legislador no señaló cuál debía ser el origen de la
deficiencia, lo que significa que la misma puede ser consecuencia de
cualquier tipo de enfermedad, accidental o voluntaria”. (Subrayado
fuera del texto original).
Asimismo,
en la sentencia T-326 de 2015[45]
la Corte enfatizó en que la necesidad de determinar si la discapacidad es de
origen común o profesional, sólo es exigible para el reconocimiento de la
pensión de invalidez, y en consecuencia no es aplicable para la pensión
anticipada de vejez.
13.  En esta
oportunidad, la Sala reitera las reglas jurisprudenciales sobre el alcance del
parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, en particular en lo
relacionado con las características y requisitos para obtener la pensión
anticipada de vejez que establecen que:
a)
Desde
el trámite legislativo de la Ley 797 de 2003, el Congreso manifestó su voluntad
de crear una prestación social diferente a la pensión de invalidez para
proteger los derechos de las personas con discapacidad;
b)
Los
únicos requisitos que se deben exigir al solicitante para el reconocimiento de
la pensión anticipada de vejez son: (i) padecer de una discapacidad igual o
superior al 50%; (ii) acreditar 1000 o más semanas de cotización en el Sistema
General de Seguridad Social; y (iii) tener más de 55 años de edad.
c)
No
es necesario verificar si la discapacidad es de origen común o profesional para
obtener el reconocimiento a la pensión anticipada de vejez.
La
excepción de inconstitucionalidad como herramienta de protección de oficio en
los casos concretos
14.
Con fundamento en lo
establecido en el artículo 4º Superior, el ordenamiento jurídico colombiano consagra
la posibilidad de que una autoridad pública o los particulares dejen de aplicar
una norma en un caso concreto, cuando adviertan que sus efectos resultan
inconstitucionales. Esta opción ha sido reconocida por la jurisprudencia
constitucional y constituye un verdadero control de constitucionalidad por vía de
excepción.
En particular, en la sentencia T-508 de
2015[46], esta Corporación señaló
que la excepción de inconstitucionalidad procede cuando se cumplen dos
condiciones. La primera es que exista una contradicción entre la norma y la
Constitución Política que genera efectos inconstitucionales en un caso
particular, y la segunda que el precepto no haya sido objeto de un control
abstracto de constitucionalidad por parte de este Tribunal, por los efectos erga
omnes del mismo, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional
en reiteradas oportunidades:
“[c]uando no ha mediado una
decisión de control abstracto por parte de la Corte respecto de una norma en
particular, la excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo
judicial viable para inaplicar ese precepto a un caso particular, en virtud,
justamente, de la especificidad de las condiciones de ese preciso asunto. Por
el contrario, de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y
concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de
inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión
genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las
acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control
abstracto que ya se hubiere dictado.”[47]
15.
Asimismo,
en esa oportunidad este Tribunal reiteró que la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad tiene un alcance inter partes, lo que significa que
la norma mantiene su validez general y sigue incluida en el ordenamiento jurídico,
ya que sus efectos únicamente se eliminan para el caso concreto, pues esta
Corporación no es competente para realizar control abstracto de
constitucionalidad por vía de tutela[48].
La Corte Constitucional ha utilizado la figura de
la excepción de inconstitucionalidad en materia pensional en diferentes
oportunidades. En particular en la sentencia T-550 de 2008[49],
al analizar un caso en el que una persona con VIH y con pérdida de capacidad
laboral superior al 50%, se le negó la pensión de invalidez, por no cumplir con
el requisito de fidelidad dispuesto en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003,
este Tribunal determinó que la aplicación de dicha norma era contraria a la cConstitución,
bajo el argumento de que tal requisito vulneraba la Norma Superior. Con
fundamento en lo anterior, inaplicó el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para
ese caso particular y concedió el amparo solicitado.
En el mismo sentido, en la sentencia
T-551 de 2010[50], este Tribunal
amparó los derechos fundamentales a la igualdad, a la familia y a la seguridad
social, de la compañera permanente del causante fallecido en un proceso de
sustitución pensional, pues a pesar de que la accionante demostró la
convivencia, se reconoció la totalidad de la pensión de sobrevivientes a la
cónyuge de aquél de acuerdo con la disposición legal vigente en esa materia. En
esa oportunidad y atendiendo la supremacía de la Constitución se exaltó la
obligación que surgía de inaplicar la norma regente –artículo 47 de la Ley 100
de 1993-, pues sus efectos en ese caso resultaban inconstitucionales:
“Cabe recordar que el artículo 4° de
la Constitución Política establece un mandato impostergable, cual es, que ante
cualquier incompatibilidad entre los preceptos constitucionales y la ley u otra
norma de inferior jerarquía, debe aplicarse directamente la Constitución. Es decir,
que el Tribunal Superior de Cali- Sala de Descongestión Laboral, ante la
evidencia de la inconstitucionalidad de la norma, debió inaplicarla proponiendo
la excepción de inconstitucionalidad”.
Esta Corporación también se ha pronunciado de forma particular
sobre la inconstitucionalidad de los requisitos exigidos a los particulares
mediante circulares internas de las entidades administrativas. En efecto, en la
sentencia T-335 de 1997[51],
la Corte señaló lo siguiente:
“Considera la Corte que mediante
estos mecanismos se crea toda una "legislación" paralela a la
establecida por el Congreso, altamente perjudicial para los usuarios en cuanto
complica en extremo su información y comprensión acerca de los derechos que los
asisten y toda vez que introduce de manera recurrente nuevos requisitos y
trámites que dificultan el efectivo acceso de las personas a los servicios que
presta el Estado y aun el cumplimiento de sus propias obligaciones.
Pero, ante todo, esos actos, toda
vez que agreguen nuevos requisitos, trámites y documentos no contemplados por
el legislador, para obtener el reconocimiento de un derecho, para ejercer una
actividad, o para cumplir una obligación frente al Estado, son abiertamente
inconstitucionales, pues chocan de manera directa con lo dispuesto en los
artículos 84 y 333 de la Constitución Política”. (Resaltado fuera del texto original).
Con fundamento en lo anterior, este Tribunal determinó que no se
le podía exigir al accionante los requisitos establecidos en una circular
interna proferida por la Caja Nacional de Previsión, debido a que era un
documento de carácter interno para la entidad y exigía condiciones adicionales
a las establecidas por la ley toda vez que impuso exigencias adicionales para
afiliar a los preprensionados.
Lo anterior, fue reiterado por esta Corporación en la sentencia
T-405 de 2011[52],
al analizar un caso de una persona a la cual el Instituto de Seguros Sociales
le negó el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el argumento de que la
Circular Interna 1586 de 10 de febrero de 2004 establecía que el solicitante debió
realizar aportes al sector público y privado con anterioridad a la fecha de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. En esta oportunidad, la Corte afirmó
que cuando las administradoras de pensiones exigen a sus afiliados requisitos
no establecidos en la Norma Superior o en la ley para el reconocimiento de una
pensión, se vulneran los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social.
16.
En esta
ocasión, la Sala reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece
que (i) la excepción de inconstitucionalidad procede cuando su aplicación en el
caso concreto genera efectos inconstitucionales y no ha sido objeto de control
abstracto por parte de este Corporación y (ii) solo tiene efectos inter
comunis, es decir para las partes del caso objeto de estudio.
Adicionalmente, la Corte concluye que las
circulares internas de las entidades administradoras de pensiones no pueden
imponer requisitos adicionales de los establecidos en la Constitución Política
o en la ley para el reconocimiento de derechos pensionales, ya que esto genera
efectos inconstitucionales y en consecuencia, deben ser inaplicadas por las
entidades administrativas o judiciales correspondientes.
Análisis
del caso concreto
La
acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio para proteger los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
17.  De
acuerdo con los fundamentos jurisprudenciales anteriormente señalados y con las
pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra que en el caso objeto
estudio, la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio para
proteger los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
señor Milton
Arteaga Zúñiga y del núcleo familiar que depende de él.
18.  En
efecto, tal y como lo analizaron los jueces de instancia, prima facie el
mecanismo judicial idóneo para proteger los derechos del accionante sería el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con
establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que dicho
mecanismo es el apropiado para controvertir los actos administrativos
proferidos por COLPENSIONES, mediante los cuales se negó el reconocimiento de
la pensión anticipada de vejez consagrada en el parágrafo 4º del artículo 33 de
la Ley 100 de 1993.
Además, en caso de que tal
mecanismo prospere, se declarara la nulidad de los actos administrativos, y si
el demandante lo hubiere solicitado, a título de restablecimiento del derecho
el juez valoraría las pruebas y establecería si en este caso se cumple con los
requisitos previstos en la ley. Entonces, en caso de que el juez encontrara
acreditados los presupuestos mencionados, podría ordenar a COLPENSIONES expedir
un nuevo acto en el que se reconociera el derecho reclamado.
19.  No
obstante, la Sala encuentra que en el caso objeto de estudio, el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho no es idóneo para conseguir
el amparo inmediato de los derechos que se invocan en esta oportunidad.
En consecuencia, la tutela resulta procedente como mecanismo transitorio.
De las pruebas del proceso,
se evidencia que el actor fue diagnosticado por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez con una pérdida de capacidad laboral del 64.40%[53],
y se encuentra a cargo de una tía de 96 años y de su hijo quien padece de
epilepsia desde su nacimiento[54].
Adicionalmente, se demuestra
que el hijo del actor fue diagnosticado con una pérdida de capacidad laboral de
65,5% por padecer de Síndrome Convulsivo Crónico como consecuencia de la
epilepsia[55] y que en la actualidad recibe diferentes
tratamientos médicos para controlar las convulsiones que padece por su
enfermedad[56].
Además, se comprueba que, a
pesar de su discapacidad, Alan David estudia derecho en la Universidad Santiago
de Cali[57], por lo que el peticionario no solo
debe costear su vivienda en Popayán, sino que también debe pagar los gastos
derivados de la vivienda y alimentación de su hijo en la ciudad de Cali[58].
Asimismo, de las pruebas del
expediente, se evidencia que el actor también podría solicitar la pensión especial
de vejez para madre o padre de hijo en situación de discapacidad, consagrada en
el inciso 2º del parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993. Por
consiguiente, la Sala considera que el amparo constitucional debe concederse
como mecanismo transitorio, con el fin de que el actor evalúe las opciones que
tiene y solicite la prestación social que considere más favorable, y sea la
jurisdicción de lo contencioso administrativo la que defina en cuál es la pensión
procedente para las condiciones de hecho en las que se encuentra el accionante,
que por su naturaleza es el juez idóneo para resolver este tipo de controversias.
20.  En
este sentido, la Sala observa que tanto el actor como su familia son sujetos de
especial protección constitucional, en la medida en que el señor Milton Arteaga
Zuñiga y su hijo se encuentran en situación de discapacidad, y su tía es una
persona de la tercera edad, características que los hace merecedores de un
cuidado especial por parte del Estado. Igualmente se advierte que el actor
recibe una pensión de invalidez por lo que tiene algunos recursos y podría
pensarse que con ellos no sería gravoso exigirle acceder a la jurisdicción
contenciosa para solicitar la protección de sus derechos constitucionales. Sin
embargo, se evidencia que por las condiciones especiales del actor de su núcleo
familiar, resulta procedente conceder el amparo constitucional para proteger
sus derechos fundamentales de forma inmediata. No obstante, se concederá el
amparo como mecanismo transitorio, en la medida en que de los hechos del caso
se evidencia que el peticionario tiene derecho a acceder a dos tipos de
pensiones diferentes, por lo que la Sala considera que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo es el mecanismo idóneo para definir cuál es la
prestación social que resulta más beneficiosa para los intereses del
peticionario. Por lo anterior, el señor Arteaga Zuluaga deberá realizar las
acciones que considere correspondientes ante la jurisdicción competente para
solicitar la pensión a la que considera que tiene derecho.
En consecuencia, la Corte concluye
que existe un mecanismo judicial que es la nulidad y restablecimiento de
derecho, sin embargo éste no resulta eficaz para proteger de forma inmediata
los derechos fundamentales del accionante y su familia, por lo que se hace necesaria
la intervención del juez constitucional, en la medida en que se trata de
personas es situación de vulnerabilidad derivada de la discapacidad y la edad,
razones que merecen una especial protección por parte del Estado.
En este sentido, se concederá
la acción de tutela como mecanismo transitorio para proteger los derechos
fundamentales invocados por el accionante. Lo anterior, en consideración a que,
por las condiciones particulares del actor se demuestra que se requiere tomar
medidas urgentes para que acceda a la pensión anticipada de vejez y continúe
con el pago de la manutención y tratamientos médicos propios y de su familia,
en especial de su hijo quien es estudiante universitario en situación de
discapacidad. No obstante de la evaluación de las condiciones particulares del caso,
se evidencia que el accionante puede acudir a la jurisdicción contenciosa para
controvertir los actos administrativos proferidos por COLPENSIONES por medio de
los cuales se negó la prestación solicitada, y de esta forma agotar los
mecanismos judiciales idóneos para resolver su controversia de forma definitiva.
En particular, teniendo en cuenta que de los hechos del caso se evidencia que
el actor tendría derecho a la pensión especial de vejez
para madre o padre de hijo en situación de discapacidad.
En esta medida se declarará
procedente el amparo constitucional solicitado por el señor Milton Arteaga
Zuñiga como mecanismo transitorio, con el fin de que se protejan sus derechos
fundamentales de forma inmediata, bajo la condición de que dentro de los 4
meses posteriores a la notificación de esta providencia, el peticionario acuda
a la jurisdicción contenciosa para controvertir los actos administrativos por medio
de los cuales COLPENSIONES negó el reconocimiento de su pensión anticipada de
vejez.
La vulneración de los derechos a la seguridad social y al mínimo vital
por indebida interpretación del parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de
1993
21.  De las reglas jurisprudenciales reiteradas en esta providencia y
de las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra que COLPENSIONES
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del demandante,
al negarle el reconocimiento de la pensión anticipada de vejez, bajo el
argumento de que su discapacidad es de origen profesional y no común.
22.  En particular, la Sala encuentra que en el caso objeto de estudio,
el actor cumple con los requisitos exigidos en el parágrafo 4º del artículo 33
de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión anticipada de vejez.
En efecto, se demuestra que: (i) El señor Zuñiga en la actualidad tiene 59 años
de edad[59]; (ii) acredita un total de 1,039 semanas
cotizadas en el Sistema General de Seguridad Social[60]
y (iii) tiene una pérdida de capacidad laboral del 64.40%[61].
Sin embargo, por medio de las Resoluciones proferidas el 12 de
febrero de 2015[62] y el 19 de junio de la misma
anualidad, COLPENSIONES le negó al actor su derecho a la pensión anticipada de
vejez, con fundamento en lo establecido en literal b del numeral 1.1.1. de la
Circular Interna No. 8 de 2014 emitida por la entidad accionada, que establece
la necesidad de determinar el origen de la discapacidad, como requisito para el
otorgamiento de la prestación solicitada, en contra de la ley, de la motivación
con que fue expedida y de la interpretación constitucional que ha dado esta
Corporación ha efectuado en varias sentencias de tutela que fueron reseñadas
anteriormente sobre el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, pues
ni la Norma Superior ni la ley anteriormente referida establecen dicho
requisito.
23.  Asimismo, la Sala encuentra que en este caso, se cumplen con los
presupuestos jurisprudenciales para inaplicar el literal b de numeral 1.1.1. de
la Circular Interna No. 8 del 2014, toda vez que (i) su aplicación vulnera el
derecho a la seguridad social del accionante, al exigir requisitos que no se
encuentran establecidos en el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de
1993; (ii) contradice la interpretación constitucional que ha realizado este
Tribunal sobre dicho parágrafo, la cual resulta vinculante para todas autoridades
judiciales y administrativas públicas y privadas; y (iii) impone requisitos
adicionales a los establecidos en la Constitución Política y en el parágrafo 4
del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión
anticipada de vejez.
24.  Por lo anterior, se dispondrá la inaplicación de dicho precepto
para el caso concreto con base en lo dispuesto en el artículo 4º de la Carta
Política, a fin de que se permita el reconocimiento de la pensión anticipada de
vejez del accionante. En consecuencia, se concederá el amparo
constitucional de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del señor Artega Zuñiga, como mecanismo transitorio, vulnerados por
COLPENSIONES al negarle el reconocimiento de la pensión anticipada de
vejez a pesar de cumplir con los requisitos para acceder a dicha prestación, y
exigirle condiciones que no se encuentran establecidos en el parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, ni se
derivan de su interpretación constitucional.
Conclusiones y decisión a adoptar
25.
Con fundamento en lo
anterior, es preciso concluir que la acción de tutela es procedente para
proteger los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
accionante, debido a que tanto él como su familia se encuentran en condición de
vulnerabilidad por su situación de discapacidad y por pertenecer a la tercera
edad.
En particular, la Corte encuentra que el señor Milton Arteaga Zuñiga
y su familia son personas de especial protección constitucional que merecen
mayor atención por parte del Estado, debido a que se encuentran en tratamientos
médicos que pueden verse afectados por la falta de recursos económicos
suficientes continuar con ellos. Adicionalmente, la Sala considera que merece
especial protección la continuidad de los estudios del hijo del accionante, en
la medida en que en la actualidad estudia su carrera universitaria, a pesar de
tener una pérdida de discapacidad laboral superior al 50%.
26.
No obstante, se reitera que el amparo constitucional procederá
como mecanismo transitorio, en la medida en que de las pruebas del expediente
se evidencia que el actor también podría solicitar la pensión especial
de vejez para madre o padre de hijo en situación de discapacidad, dispuesta en
el inciso segundo del parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, por
lo que se considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la
competente en este caso para definir cuál es la prestación social más favorable
para la situación del accionante.
27.
Adicionalmente, la Sala encuentra no existe ningún impedimento
para que el actor acuda a la jurisdicción contenciosa para controvertir los
actos administrativos de COLPENSIONES por medio de los cuales se le negó el
reconocimiento de la prestación social solicitada, ni que tal exigencia
constituya una carga desproporcionada para el accionante, ya que cuenta con un
mecanismo los mecanismos judicial idóneo para resolver la controversia
estudiada en esa oportunidad.
28.
Asimismo, la Sala concluye que COLPENSIONES vulneró los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, al
negarle el reconocimiento de su pensión anticipada de vejez a pesar de cumplir
con los requisitos legales para acceder a ella, bajo el argumento de que su
discapacidad debía ser de origen común y no profesional, de conformidad con lo
establecido en la Circular Interna No. 8 del 2014 proferida por dicha entidad.
29.
En consecuencia, se dispondrá la inaplicación del literal b del
numeral 1.1.1. de dicha circular para el caso concreto con base en lo dispuesto
en el artículo 4º de la Carta Política, a fin de que se permita el
reconocimiento de la pensión anticipada de vejez al accionante.
30.
Por las anteriores
razones, la Sala revocará las sentencias, proferidas el 16 de diciembre
de 2015 por la Sala Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Popayán y el 17 de noviembre de 2015 por el Juzgado 5º Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Popayán, y en su lugar concederá transitoriamente
el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del señor Milton Arteaga Zúñiga. En consecuencia, el
accionante deberá acudir a la jurisdicción contenciosa dentro de los 4 meses
siguientes a notificación de esta providencia, para controvertir la Resolución
No. 2015_1895908
proferida
el 19 de junio de 2015 proferida por COLPENSIONES, que confirmó la negativa del
reconocimiento de la pensión solicitada por los mismos argumentos[63].
31.
Adicionalmente,
se ordenará a COLPENSIONES a que dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación del presente fallo, reconozca y pague la
pensión anticipada de vejez solicitada por el accionante y se dispondrá que las
órdenes impuestas en esta sentencia, produzcan efectos jurídicos hasta que la
jurisdicción contenciosa profiera fallo ejecutoriado o hayan transcurrido los 4
meses anteriormente referidos sin que el accionante haya acudido a dicha
jurisdicción.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas el 16 de
diciembre de 2015 por la Sala Constitucional del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Popayán y el 17 de noviembre de 2015 por el Juzgado 5º Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Popayán. En su lugar CONCEDER TRANSITORIAMENTE
el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del señor Milton Arteaga Zúñiga. En consecuencia, el
accionante deberá acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de esta providencia, para
controvertir el acto administrativo, mediante el cual COLPENSIONES le negó el reconocimiento
de su pensión anticipada de vejez.
SEGUNDO.- En consecuencia ORDENAR a COLPENSIONES que dentro de
los quince (15) días siguientes a la notificación del presente fallo, reconozca
y pague la pensión anticipada de vejez solicitada por el accionante.
TERCERO.- DISPONER
que las
órdenes impuestas en esta sentencia, produzcan efectos jurídicos hasta que la
jurisdicción competente profiera fallo ejecutoriado o hayan transcurrido los 4
meses a los que se refiere el numeral primero de esta parte resolutiva, sin que
el accionante haya acudido a jurisdicción de lo contencioso administrativo para
controvertir al acto administrativo que le negó el reconocimiento de su pensión
de vejez.
CUARTO.- Por Secretaría General
líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Escrito de tutela, folios 3-6 y Acta Individual de Reparto, folio
25, cuaderno principal.
[2] Escrito de tutela, folios 3-6 y Dictamen de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, folio 15, cuaderno principal.
[3] Escrito de tutela, folios 3-6 y copia del Registro Civil de
Nacimiento, folio 7, cuaderno principal.
[4] Escrito de tutela, folios 3-6 y Resolución No. 2014_7779955
proferida por COLPENSIONES el 12 de febrero de 2015, folios 11 y 12, cuaderno
principal.
[5] Folios 11 y 12, cuaderno principal.
[6] Resolución No. 2015_1895908 proferida por COLPENSIONES el 19 de
junio de 2015, folios 13 y 14, cuaderno principal.
[7] Escrito de tutela, folios 3-6, cuaderno principal.
[8] Folio 27, cuaderno principal.
[9] Sentencia proferida por el Juzgado 5º Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Popayán el 17 de noviembre de 2015, folios 30-36,
cuaderno principal.
[10] Escrito de apelación del fallo de primera instancia, folios 46-52,
cuaderno principal.
[11] Ibíd.
[12] Folios 74-84, cuaderno principal.
[13] Folios
29-31, cuaderno Corte Constitucional.
[14] Folios
52-69, cuaderno Corte Constitucional.
[15] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En sentencia T-313 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En efecto, la Constitución y la
ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que
tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos
constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del
Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada
de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el
contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a
las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de
protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las
jurisdicciones.”
[16] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[17] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] T-185 de
2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-400 de 2016, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[19] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[20] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[21] Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] M.P.
Gloria Stella Oritz Delgado.
[23] Sentencia T–406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
[24] Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[25] Sentencia T-859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[26] Sentencia
T–1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en
sentencia T–468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado. Ver también
sentencia T–760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[27] Ibídem.
[28] Naciones
Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Observación General No. 19 El derecho a la seguridad social
(Artículo 9), 39ª período de sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra.
Párrafo 1.
[29] Ibídem párrafo 2.
[30] Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá,
1948.
[31] T-007 de 2009, Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Ver
Gaceta 350 de 2002 del Senado de la República, citada en la sentencia T-007 de 2009, MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[33] T-007 de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Acta De
Plenaria, Número 43 de la Sesión Extraordinaria del día viernes 20 de diciembre
del año 2002.
[36] Los
numerales 1 y 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 establecen lo siguiente: “1.
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60)
años si es hombre. A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se
incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y
dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas
en cualquier tiempo. A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de
semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se
incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015”.
[37] L.797/2003. Artículo 9. Parágrafo 4.
[38] Ibídem.
[39] Ibídem.
[40] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[41] M.P. Alexei Julio Estrada.
[42] Sentencia T-201 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
[43]
M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[44] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[45] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[46] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[47] Sentencia T-103 de 2010. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[48]
Sentencia T-508 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[50] M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[51]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[52]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[53] Dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez del 29 de junio de 2004, folio 15, cuaderno principal.
[54] Respuesta
del accionante, folios 52-69, cuaderno Corte Constitucional.
[55] Dictamen proferido por la empresa Interfísica LTDA del 13 de agosto
de 2009, folios 65 y 66, cuaderno Corte Constitucional.
[56] Historia
clínica de Alan David Arteaga Barrios, folios 62-64 y 67-68, cuaderno Corte
Constitucional.
[57] Recibos de pago de la Universidad y certificaciones de que Alan
David Arteaga Barrios estudia derecho en dicha institución educativa, folios
58-51, cuaderno Corte Constitucional.
[58] Recibo de pago de arriendo, folio 57A, cuaderno Corte
Constitucional.
[59] Registro
de Nacimiento, folio 7, cuaderno principal.
[60] Resolución No. 2014_7779955 proferida por COLPENSIONES el 12 de
febrero de 2015, folios 11 y 12, cuaderno principal.
[61] Dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez del 29 de junio de 2004, folio 15, cuaderno principal.
[62] Resolución No. 2014_7779955 proferida por COLPENSIONES el 12 de
febrero de 2015, folios 11 y 12, cuaderno principal.
[63] Resolución No. 2015_1895908 proferida por COLPENSIONES el 19 de
junio de 2015, folios 13 y 14, cuaderno principal.