C-845-99
Sentencia
C-845/99
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA
Referencia:
Expediente D-2330
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del Decreto Ley 110 del 13 de enero de 1999
"por el cual se reestructura un Consejo Superior."
Actora: Faride
Alexandra García            Ramirez
Temas:
Reestructuración del
Consejo Superior en virtud de las facultades extraordinarias conferidas en la
Ley 489 de 1998 y denominación como Consejo Superior de la   Carrera Notarial
Composición y
funciones
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá, D.C.,  octubre
veintisiete (27) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
la ciudadana FARIDE ALEXANDRA GARCÍA RAMÍREZ solicitó a esta Corporación la
declaración de inexequibilidad del Decreto  Ley 110 de 1999, "por el cual
se reestructura un Consejo Superior".
Por auto del 5 de marzo de 1999, el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó su fijación en
lista, el traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para
efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar las
comunicaciones respectivas al señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República; al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al señor
Superintendente de Notariado y Registro.
Una vez cumplidos todos los trámites
propios de esta clase de actuaciones, procede la Corte a decidir.
II.
EL TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del
Decreto Ley 110 de 1999, de acuerdo a su publicación en el Diario Oficial No.
43478 del lunes 18 de enero de 1999.
Decreto Ley 110 de 1999
"Por el cual se reestructura un
Consejo Superior"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial de las conferidas por los numerales 11 y 16 del artículo
189 de la Constitución Política
y por el numeral 1º del artículo 120 de la Ley 489 de
1998, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 164 del Decreto-Ley 960 de
1970 estableció que el Consejo Superior de la Administración de Justicia es el
ente encargado de administrar la carrera notarial y los concursos.
Que la H. Corte Constitucional en
sentencias S.U.- 250 de 1998 y C-741 de 1998 estableció que el Consejo Superior
de la Administración de Justicia no ha sido suprimido por la Constitución
Política ni alguna otra norma y por lo tanto se encuentra vigente.
Que la H. Corte Constitucional ordena en la
sentencia C-741 de 1998 que mientras el legislador no regule la materia de
manera distinta, la entidad encargada de administrar los concursos y la carrera
notarial se denominará "Consejo Superior".
Que el artículo 120 de la Ley 489 del 24 de
diciembre de 1998 reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias  para que en el término de seis meses contados a partir de la
fecha de publicación de dicha Ley, expida normas con fuerza de Ley para
suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y
dependencias de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, esto
es, consejos superiores, comisiones de regulación, juntas y comités, además de
otras entidades; con el propósito de racionalizar el aparato estatal,
garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y la
reducción del gasto público.
ARTÍCULO 1º.- Denominación. El Consejo
Superior de la Administración de Justicia se denominará en adelante, Consejo
Superior de la Carrera Notarial.
Son funciones del Consejo Superior de la
Carrera Notarial:
a.
Administrar la carrera
notarial.
b.
Administrar los
concursos de ingreso a la carrera notarial.
ARTÍCULO 2º.- Composición. El Consejo
Superior de la Carrera Notarial estará integrado de la siguiente manera:
El Ministro de Justicia y del Derecho o su
delegado, quien lo presidirá.
El Presidente de la Corte Suprema de
Justicia.
Dos representantes del Presidente de la
República.
El Secretario Jurídico de la Presidencia de
la República.
El Director del Departamento Administrativo
de la Función Pública.
Dos notarios, uno de ellos de primera
categoría, con sus respectivos suplentes personales.
Parágrafo 1º. Los representantes del
Presidente de la República y de los notarios en el Consejo Superior de la
Carrera Notarial serán designados para períodos de dos años.
Parágrafo 2º. El Superintendente de
Notariado y Registro asistirá con voz al Consejo Superior de la Carrera
Notarial. La Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial
será ejercida por el Superintendente Delegado para el Notariado.
Parágrafo Transitorio. Los notarios
designados de acuerdo con el parágrafo transitorio del artículo 3 del Decreto
2458 de 1998, se entienden elegidos para el Consejo Superior de la Carrera
Notarial de que trata el presente decreto.
ARTÍCULO 3º.-  Funcionamiento. El Consejo
Superior de la Carrera Notarial se reunirá cada vez que fuere convocado por su
presidente y por derecho propio al menos en dos oportunidades cada año.
ARTÍCULO 4º.- Vigencia. El presente Decreto
con fuerza de Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las
normas que le sean contrarias, en especial el artículo 1º del Decreto 2458 de
1998.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C.,
a los  trece (13) días del mes de enero de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
III. LA DEMANDA
La demandante afirma que el Presidente de
la República al expedir el Decreto demandado, incurrió en manifiestas
violaciones de la Constitución Política, tanto materiales como procedimentales,
pues no ejerció sus competencias en los términos que  le trazó la Ley de
facultades extraordinarias No. 489 de 1998.
La actora explica que al modificar la
estructura  del Consejo Superior de la Administración de Justicia, el
Presidente de la República pretermitió las reglas y principios generales que le
fijó el legislador en el artículo 54 de la Ley 489, con lo cual violó el
artículo 189-16 de la Carta,  conforme al cual el gobierno nacional  debe
acometer los procesos de reestructuración de los organismos administrativos del
orden nacional, con estricta sujeción a los parámetros que, a ese efecto, le
haya señalado el Congreso de la República.
Señala así mismo, que la reestructuración
del Consejo Superior de la Administración de Justicia no respondió a ninguna de
las finalidades para las cuales fueron conferidas las facultades
extraordinarias al Presidente de la República, las cuales, conforme al
parágrafo 1º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, tenían el propósito de
racionalizar el aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la
función administrativa y reducir el gasto público.
A su juicio, “... la reforma lo que
simplemente plantea, es cambiar unos importantes servidores públicos que
integraban el precitado Consejo, por otros no menos importantes, igualmente
servidores públicos."
Por otra parte, la actora estima que, asi
mismo, el Presidente de la República invadió la órbita del Congreso por cuanto
desarrolló temas de la carrera administrativa y del concurso notarial que,
conforme al artículo 131 concordante con el artículo 125  de la Carta Política,
son de competencia privativa del legislador. Agrega que las facultades
extraordinarias no comprendieron esas materias, por lo que mal podría haber
legislado el Ejecutivo en relación con ellas.
Por último, la demandante plantea, a manera
de cargo subsidiario, para el evento de no prosperar los anteriores,  que  el
artículo 2º. comporta violación del artículo 123 inciso 3º. y  del artículo 210
inciso 1º. C.P. en cuanto asigna claras funciones administrativas a
particulares, sin señalar los requisitos que deben acreditar para poder
desempeñarlas (se refiere a los dos representantes del Presidente y a los dos
notarios con sus respectivos suplentes personales, que integran el Consejo
Superior de la Carrera Notarial).
A este respecto, la actora pide a la Corte
pronunciar “una sentencia de constitucionalidad condicionada respecto de lo
expresado por el artículo 2º. del Decreto 110 de 1999, con el fin de que todos
aquellos particulares, sea notarios o nó, que ejerzan cualquier función
administrativa dentro del Consejo Superior de la Carrera Notarial, cumplan
previamente las condiciones que manda el artículo 210 Constitucional y que son
las señaladas en los artículos 110 a 114 de la Ley 489 de 1998.”
IV.       INTERVENCIONES OFICIALES
1. Los doctores PARMENIO CUÉLLAR BASTIDAS
-a la sazón Ministro de Justicia-  y JAIME ARRUBLA PAUCAR, Secretario Jurídico
de la Presidencia de la República, mediante escrito conjunto intervinieron en
defensa de la constitucionalidad del Decreto acusado.
Los intervinientes comienzan por afirmar la
competencia  de esta Corporación para  pronunciarse sobre el Decreto 110 de
1999, pese a que admiten que en su expedición se incurrió en un yerro jurídico
consistente en que “al hacer mención de las facultades que el Presidente de
la República tuvo en cuenta para expedirlo, se observa que el Decreto
supuestamente  está sustentado en los numerales 11 (potestad reglamentaria) y
16 del artículo 189 (modificación de la estructura interna de las entidades y
organismos del nivel central, con sujeción a las reglas y principios que
establezca la Ley),  cuando su expedición se fundamenta es en  “el
numeral 1º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que le otorgó facultades
extraordinarias” lo cual, en su criterio, puede inequívocamente concluirse
a partir de la naturaleza jurídica del Consejo Superior de la
Administración de Justicia y  del acto de su creación.
Para desvirtuar el cargo de supuesta
violación al numeral 15 del artículo 189 de la Carta, los intervinientes
señalan que no se está ni suprimiendo ni fusionando entidad alguna, sino
reestructurando una entidad que tiene el carácter de órgano consultivo. Agregan
que “en el supuesto caso en que dicho decreto  deviniera de la competencia
regulada en el numeral 16 del artículo 189 Superior,  se encuentra plenamente
ajustado a las reglas y principios que estableció el legislador en la Ley 489
de 1998.”
A  propósito de la pretendida
extralimitación de las facultades, los intervinientes señalan que la demandante
no confronta en ninguna parte de su demanda el contenido normativo del Decreto
110 de 1999 con las facultades  que al  Presidente de la República confirió el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998,  cotejo que, según recuerdan los
impugnantes, esta Corte ha estimado que es necesario, pues sin el no se puede
concluir si hubo realmente un desbordamiento en las facultades de legislar o
no.
Con todo, expresan que el Decreto acusado
se ajusta perfectamente a la habilitación conferida por el Congreso de la
República pues reestructura un Consejo Superior, y este es un organismo
consultivo de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, lo cual
es consonante con las facultades, las cuales habilitaron al Presidente de la
República para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar las entidades de
la Rama Ejecutiva del poder público del nivel nacional.
Para desvirtuar los cargos relacionados con
el desconocimiento de los principios de eficacia y racionalidad, que según el
artículo 120 de la Ley 489, deberían constituir la razón de ser de los procesos
de reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional, los
intervinientes manifiestan que “... racionalizar el aparato estatal indica
que con las modificaciones que se realicen, se genere eficiencia o eficacia en
la administración, se cumplan los cometidos y finalidades estatales, lo cual,
en suma, generará a corto, mediano o largo plazo, una reducción del gasto
público.”
De otra parte, los intervinientes señalan
que es inexacto el entendimiento de la actora cuando considera que la
reestructuración tenía que basarse en estudios, máxime cuando en este caso, en
la parte considerativa se consignó expresamente el propósito de dar
cumplimiento y desarrollo a los fallos proferidos por la Corte Constitucional;
consideran que esta situación  es la que precisamente ilustra que no en todos
los eventos son exigibles los estudios que echa de menos la demandante, y mucho
menos cuando el acto de reestructuración simplemente acoge pronunciamientos
jurisprudenciales que en sí mismos sustentan el acto de la reestructuración, en
este caso, para hacer viables los concursos y la carrera notarial.
En cuanto a la usurpación de la órbita de
competencia que para regular la carrera notarial, el artículo 131 de la Carta
Política atribuye al legislador, manifiestan que el decreto demandado no
pretende, ni tiene la virtud de regular aspecto alguno de la carrera notarial;
se limita a reestructurar un Consejo Superior, sin modificar los aspectos
sustanciales de la carrera notarial, ni de los concursos para acceder a ella.
Por último, consideran improcedente el
cargo que en forma subsidiaria plantea la actora respecto del artículo 2º. que
cuestiona la inclusión de particulares en el Consejo Superior (dos
representantes del Presidente y dos notarios, con sus respectivos suplentes
personales)  pues, en su criterio este parte de dos errores conceptuales:  el
de confundir el ente que en sí tiene la función con sus miembros
individualmente considerados (i);  y, el de predicar del supuesto
incumplimiento de unos requisitos legales, vicios de inconstitucionalidad (ii).
2.
La abogada GLORIA CECILIA
CHAVES ALMANZA, actuando como apoderada del Señor Superintendente de Notariado
y Registro defiende la constitucionalidad de la preceptiva acusada pues, en su
opinión, el Presidente de la República al dictar el decreto en cuestión, hizo
uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso de la
República a través del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Afirma que los principios de eficiencia y
eficacia se cumplieron con la reestructuración del ente, pues, como lo hizo
constar el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en la
intervención que sobre los cambios de integrantes propuso en sesión del Consejo
Superior cuya Acta aporta, el Gobierno consideraba incorrecto, desde el punto
de vista constitucional que, los organismos controladores  formaran parte de la
actividad administrativa que es objeto de control, lo que ilustra que al
recomponer su integración, buscó garantizarle a los administrados una
vigilancia administrativa y un control jurisdiccional imparcial sobre las
actuaciones de este cuerpo.
De otra parte, considera que el Presidente
de la República no reguló ni reglamentó el servicio público notarial, sino que
se limitó a reestructurar la integración del ente encargado de administrar la
carrera y los concursos y, en consecuencia, de designar los notarios.
Finalmente, menciona que no se puede hacer
un juicio de constitucionalidad condicionada en cuanto a la designación de unos
particulares dentro del Consejo Superior de la Carrera Notarial,  a lo cual
agrega que este aparte ya fué objeto de pronunciamiento por parte de esta
Corporación.
V.
EL MINISTERIO
PUBLICO
La Sala Plena de esta Corporación, en auto
proferido el 28 de abril de 1999, no aceptó el impedimento planteado por el
Señor Procurador General de la Nación, por lo cual, este procedió a rendir su
concepto, en el que solicita se declare la inconstitucionalidad del Decreto 110
de 1999.
La Vista Fiscal comienza por estudiar el
tema de la competencia de la Corte Constitucional y parte del supuesto que es
competente para conocer de la presente demanda.
Sostiene que el Gobierno Nacional, no actuó
con fundamento en las facultades previstas en los numerales 15 y 16  del
artículo 189 del Estatuto Fundamental, puesto que no suprimió ni fusionó
organismos administrativos nacionales y, menos aún, modificó la estructura de
un organismo del orden nacional, lo que significa que para su expedición no
tenía por qué sujetarse a los principios y reglas generales contemplados en el
artículo 54 de la Ley 489 de 1998, como equivocadamente lo afirma la actora.
De otra parte, el señor Procurador General
de la Nación encuentra fundada la alegada extralimitación de funciones que se
le imputa al Presidente de la República. En este sentido, sostiene que como la
norma demandada se expidió con fundamento en las facultades extraordinarias del
numeral 1º. del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, el Gobierno Nacional estaba
en la obligación de observar lo previsto en el parágrafo 1º de la citada
disposición, por lo cual, la modificación de la integración del Consejo
Superior de la Carrera Notarial, debía corresponder a los propósitos
contemplados en el mencionado parágrafo; por ende, inspirarse en razones de
eficiencia y eficacia y no ser simplemente el resultado de una decisión
discrecional del Gobierno Nacional.
Finalmente, respecto de las funciones
ejercidas por particulares dentro del Consejo Superior de la Carrera Notarial,
el Señor Procurador le  pide a la Corte no acceder a la petición de la
demandante por considerarla improcedente.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-   La
Competencia
En atención a que lo acusado es un Decreto
Ley expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias que el Congreso
confirió al Presidente de la República por virtud del artículo 120 de la Ley
489 de 1998, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda
de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.5 de la
Constitución Política.
Segunda.- La inexequibilidad del Decreto
110 de 1999, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 120 de la Ley 489 de 1998.-
No hay duda acerca de que el artículo 120
de la Ley 489 de 1998 fue el que sirvió de fuente de validez a la expedición
del Decreto que en esta ocasión ocupa la atención de la Corte, pues, como
quedó reseñado en acápite precedente,  el propio Gobierno así lo hizo constar
y  le pidió a la Corporación declararlo, al considerarla competente para
examinar su constitucionalidad, en el escrito conjunto que presentaron el para
entonces Ministro de Justicia y el señor Secretario Jurídico del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, en defensa de su
constitucionalidad.
El Gobierno expuso su posición en términos
concluyentes en el escrito mencionado,  según puede inferirse del siguiente
aparte:
“El decreto 110
de 1999 contiene un yerro jurídico, que sin embargo no permite que se le
descalifique o se le endilgue inconstitucionalidad.
Si se revisa
detenidamente el decreto, encontramos que al hacer mención de las facultades
que el Presidente de la República tuvo en cuenta para expedirlo, se observa que
el decreto supuestamente está sustentado en los numerales 11 (potestad
reglamentaria) y 16 (modificación de la estructura interna de las entidades y
organismos del nivel central, con sujeción a las reglas y principios que
establezca la ley) del artículo 189, y el numeral 1º. Del artículo 120 de la
Ley 489 de 1998, que le otorgó facultades extraordinarias.
Sin embargo, en
los considerandos del mismo decreto, se establece con claridad que para su
expedición se hizo uso de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República en virtud del artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Y
no de otra forma se hubiese podido dictar el acto, por cuanto la naturaleza
jurídica del ya hoy reestructurado Consejo Superior de Administración de
Justicia obligaba a que por Ley fuese creado o modificado.
En efecto, el
Consejo Superior de Administración de Justicia, fue creado por el artículo 4º
del decreto 1698 de 1964 (decreto extraordinario con fuerza de Ley), como un
organismo consultivo del Gobierno, al que posteriormente y con una composición
diferente -para esos eventos- también se encargó de la función de administrar
la carrera notarial y los concursos para acceder a ella.
Y al ser un
organismo consultivo -de aquellos que la Ley 489 de 1998 en el parágrafo 2º del
artículo 38 establece  son de creación legal- su modificación implicaba la
expedición de un acto del legislador, en este caso extraordinario, máxime cuando
la sentencia C-741 del dos de diciembre de 1998, con ponencia del magistrado,
Dr. Alejandro Martínez Caballero, indicó que sólo hasta cuando el legislador lo
indicara, el Consejo Superior de la Administración de Justicia se denominaría
Consejo Superior, por la declaración de inexequibilidad de la expresión
"de la Administración de Justicia".
Se concluye en
este punto, que es la Corte Constitucional el organismo judicial competente
para conocer de las demandas que promuevan las personas contra este decreto,
por cuanto corresponde a aquellos que son expedidos con base en facultades
extraordinarias concedidas en virtud del numeral 10º del artículo 150 de la
Constitución.
Sin embargo,  el
error jurídico mencionado no puede permanecer en el acto, toda vez que genera
inseguridad jurídica y problemas de interpretación respecto de la naturaleza
jurídica del decreto, por lo que, se solicita a la H. Corte Constitucional, que
en uso de sus atribuciones, declare la inexequibilidad de la expresión
"... por los numerales 11 y 16 del artículo 189 de la Constitución
Política y..." en la medida en que la mención de estas facultades no se
aviene a los postulados constitucionales en cuanto a la naturaleza de los actos
de creación, modificación o reestructuración de entes públicos, ni muchos
menos, de aquellos relacionados con las facultades extraordinarias."
De otra parte, conviene recordar que esta
Corporación, mediante Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999, con
ponencia de quien también presenta esta providencia, declaró inexequible
el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, desde la fecha de promulgación de la
misma, la cual se cumplió con su publicación en el Diario Oficial No. 43458 del
29 de diciembre de 1998.
Síguese de lo anterior que, por obvias
razones de unidad normativa, el Decreto 110 de 1999 es también inexequible,
comoquiera que fué expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que
esta Corte declaró inconstitucionales a partir del acto mismo de su concesión,
precisamente por estimar que al haber sido otorgadas en forma viciada, nunca
nacieron a la vida jurídica.
Es, pues, del caso,
reiterar las razones  que  sustentaron la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 120 a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998:
“...la Corte
encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la
facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al
Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales
que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este
caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.
Al adoptar esta decisión, la Corte
Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la
interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al
Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este
caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su
promulgación y, por tanto, no puede producir  efecto alguno.
...”
Así, pues, corresponderá en esta
oportunidad, proferir pronunciamiento de inexequibilidad en relación con el
Decreto 110 de 1999, no sin antes señalar que la práctica de invocar diversas
fuentes formales y materiales para sustentar la expedición del decreto,
evidencia  falencias de técnica jurídica, que inciden en la efectividad de su
control de constitucionalidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
A partir de la fecha de su promulgación,
DECLARAR INEXEQUIBLE el Decreto 110 del 13 de enero de 1999, que el Presidente
de la República expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, declaradas inexequibles
por la sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA  DE MONCALEANO
Secretaria General