T-422-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-422/94
ACCION DE TUTELA-Nexo Causal/CONTAMINACION
AMBIENTAL/FUMIGACION AEREA
Entre la acción u
omisión respecto de la cual se propone la tutela y el daño causado al derecho o
el peligro que éste afronta debe existir un nexo de causalidad. No basta alegar
que existe una determinada contaminación ambiental y ni siquiera probar que se
sufre de una afección en cuya virtud se corra el peligro de perder la vida si
los dos elementos no están vinculados de manera tal que el uno provenga del
otro necesariamente. Si se concediera la tutela sin probar el nexo causal
-factor que, a juicio de la Corte, es definitivo para la prosperidad de la
acción- el juez no estaría fundando su fallo en una convicción sino
apenas en una sospecha.
DERECHO A LA
SALUD-Aire contaminado/FUMIGACION
AEREA
No podía
prosperar la tutela en el caso considerado, dada la insuficiencia probatoria
sobre el nexo causal, y de ello no se colige que la Corte Constitucional
observe sin preocupación el conjunto de fenómenos que vienen presentándose en
la zona en donde actúan esta y otras compañías de fumigación, pues, por el
contrario, estima que los pobladores pueden estar siendo afectados en su salud
-y de manera grave- por los plaguicidas, fungicidas y pesticidas que vienen
siendo utilizados, ante lo cual la actividad del Estado no puede ser pasiva.
JUEZ DE TUTELA-Límites/ACTO ADMINISTRATIVO-Suspensión/ACTO
ADMINISTRATIVO-Nulidad/ACTO PARTICULAR-Inaplicación
No corresponde al
juez de tutela, por carecer de jurisdicción y competencia, declarar la nulidad
de los actos administrativos ni decretar su suspensión provisional. Muy
distinta es la atribución consagrada en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991,
inciso final, reservada exclusivamente  para los casos de la tutela concedida
como mecanismo transitorio con el objeto de impedir un perjuicio irremediable,
en los cuales, si el juez lo estima procedente, podrá ordenar "que no se
aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dure el proceso" (subraya
la Corte).Debe observarse que esta norma presupone que en el proceso
correspondiente se adoptará la decisión definitiva -lo cual encaja dentro de
los criterios jurisprudenciales enunciados- y concede al juez una facultad
temporal y extraordinaria de inaplicación del acto a la situación concreta, lo
cual no puede confundirse con la suspensión provisional del acto.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-39774
Acción de tutela
instaurada por LUZ MERY VEGA contra la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil y la Sociedad "Aeroservicio Agrícola del Tolima Ltda -
ASTA".
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintisiete (27) de
septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Se revisan los
fallos de tutela proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de El Espinal y por la Sala Civil de Decisión del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué.
I. INFORMACION PRELIMINAR
LUZ MERY VEGA, por
conducto de apoderado, acudió a la acción de tutela con miras a obtener
protección judicial a su derecho a una vida digna, el cual consideró afectado
por la actividad fumigadora que, según manifestó, viene adelantando la compañía
particular denominada "Aeroservicio Agrícola del Tolima Ltda. -ASTA-"
en cuanto con ella se perturba el ambiente de la localidad en que habita.
La acción, que fue
dirigida no solamente contra la sociedad en mención sino contra la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, estaba encaminada a obtener que
se ordenara a dicho organismo cancelar la licencia otorgada a la pista de
fumigación "TALURA" y que se obligara a la compañía al cierre
definitivo de dicha pista en lo referente a fumigación.
En la demanda se
afirmó que la empresa "ASTA" viene funcionando de tiempo atrás,
haciendo aplicaciones aéreas de fungicidas, pesticidas y plaguicidas en el
sector nororiental del municipio de El Espinal (Tolima).
La pista de
fumigación -alegó la accionante- se encuentra ubicada en el perímetro urbano y
está circundada por barrios residenciales altamente poblados.
En el establecimiento
de fumigación -sostuvo el apoderado- se manipulan los productos venenosos, lo
cual ocasiona olores pestilentes que a su vez han causado serios e
irreversibles deterioros en la salud de la peticionaria y en la de su familia.
Estos olores se perciben indistintamente en horas del día y de la noche y se
intensifican en las épocas de altas temporadas de cosecha.
Según el escrito, en
la pista de "ASTA" igualmente se lavan los aviones con los cuales se
llevan a cabo las aplicaciones y se incineran los desechos y empaques que
resultan del aprovisionamiento de los aparatos.
La actora aseguró
vivir en un barrio ubicado a escasos metros de la pista de fumigación, lo cual
le ha ocasionado graves quebrantos de salud de carácter respiratorio y cefaleas
permanentes; además presentó interrupción del embarazo, por ella atribuido a la
absorción del ambiente tóxico. Similares problemas padecen su hijo y gran
número de habitantes del sector.
De acuerdo con la
demanda, los moradores del lugar informan que se han presentado varios casos de
abortos y malformaciones de los recién nacidos, todas debidas a la
contaminación del ambiente.
El sólo decolaje y
aterrizaje de avionetas en la pista -manifestó el apoderado- pone en grave
peligro la vida de la actora y de los habitantes del sector por la proximidad
de las operaciones a los techos de las viviendas. No obstante existir una
medida administrativa que restringe el funcionamiento de la pista, continúan
las operaciones, el lavado de aviones impregnados de veneno, la incineración de
desechos, etc.
Se invocaron como
normas aplicables al caso los artículos 8, 79 y 95, numeral 8º, de la
Constitución Política.
II. DECISIONES
JUDICIALES
Después de practicar
algunas pruebas, entre ellas una inspección judicial, el Juzgado Primero Civil
del Circuito de El Espinal, en providencia del once (11) de abril de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), resolvió tutelar los derechos a la vida,
la salud y la integridad de la accionante con base en los siguientes
razonamientos:
- En principio, no
procedería la acción de tutela, pues el medio ambiente tiene un carácter de
derecho colectivo ya que atañe a todo el conglomerado humano.
- No obstante, la
jurisprudencia ha señalado que el evento en estudio sí es objeto de tutela
cuando en forma concreta se pone en peligro un derecho fundamental como la vida
o la salud.
- Si se tiene en
cuenta que la accionante, individualmente considerada, aduce que esa
perturbación del medio ambiente está afectando o amenazando de modo directo sus
derechos fundamentales y los de su familia, es procedente la vía de la tutela.
- La amenaza que se
cierne sobre los pobladores de los barrios cercanos a la pista podría vulnerar
los derechos fundamentales a su vida, su salud y su integridad física, a causa
de las fumigaciones, lo cual también hace viable la tutela.
- Para el juzgado,
las versiones de los vecinos son suficientes con el fin de probar que la señora
LUZ MERY VEGA ha sido víctima de la acción contaminante de "ASTA",
deteriorando su salud y la de su familia.
- Afirmó la
providencia:
"La inspección
judicial nos enseñó que efectivamente la pista existe; que está ubicada por el
costado norte a 25 metros de la primera casa habitada del Barrio "La
Magdalena"; que se encuentra dentro del perímetro urbano de este
Municipio; que se encontraron 2 avionetas en labor de mantenimiento y otra
estacionada "por falta de trabajo", según lo dijo el representante de
tal entidad; que la pista opera de Sur a Norte; pero sobre éste último costado
se encuentran postes de la energía que pueden dificultar un decolaje o
aterrizaje de una aeronave; que hay cultivos a los lados de la pista en buen
estado; que los olores que se perciben no tienen la intensidad referida en la
solicitud y que en el preciso instante de adelantarse la Inspección aterrizó
una aeronave que al ser examinada se encontraba totalmente limpia, no obstante
regresar  de una fumigación".
En la sentencia se
dejó constancia acerca de que obra en el expediente la resolución 002269, de
diciembre 9 de 1992, expedida por la Secretaría de Salud del Tolima, por la
cual se dispuso la suspensión total de trabajos, actividades o servicios en los
cuales se manipulen plaguicidas en la pista "TALURA", ubicada en el
casco urbano del Municipio de El Espinal y operada por la Empresa AEROSERVICIO
AGRICOLA DEL TOLIMA "ASTA". Se resolvió en dicho acto que sólo se
permitirán en esa pista actividades propias del manejo de obras, así como el
mantenimiento de aeronaves.
La ubicación de la
pista, tan cercana a los barrios, constituye también peligro grave para la
supervivencia de quienes allí residen, para su salud e integridad física. Según
concepto de la Procuraduría para Asuntos Agrarios, hay normas que no se cumplen
ni por la Aeronáutica Civil ni por las Seccionales de Salud. Además, según lo
informó la Secretaría de Salud del Tolima, a la empresa "ASTA" se le
negó la licencia sanitaria para su funcionamiento, ante lo cual se pregunta el
juzgado cómo pudo la Aeronáutica Civil renovar la licencia de funcionamiento
por diez años más.
La anterior decisión
judicial fue impugnada por el apoderado de la empresa "ASTA LTDA",
argumentando falta de prueba de los siguientes hechos:
"-Que la
empresa "ASTA LTDA." estuviera manipulando o trabajando con
fungicidas en la pista materia de la acción".
"-Que en la
pista se incineren desechos o se realicen actividades contaminadoras del
ambiente".
"-Es notorio
que no se probó que la accionante LUZ MERY VEGA hubiera abortado a causa de la
contaminación o que sus supuestos dolores de cabeza tengan origen en la
inhalación de los venenos".
"-Menos aún se
comprobó que los venenos que dice inhalar la señora Vega provengan de la pista
"ASTA" y no de los cultivos aledaños a su casa o de la contaminación
general del ambiente de esta población".
Correspondió decidir
en segunda instancia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala
Civil de Decisión, que en providencia del veinticuatro de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro, decidió revocar el fallo inicial por las
siguientes razones:
- Invocando los
criterios expuestos por la Corte Constitucional para la protección del derecho
a un ambiente sano mediante la acción de tutela, concluye el Tribunal que, si
bien en principio puede predicarse que la peticionaria es afectada directamente
por la situación fáctica planteada en su escrito y que la asperación aérea de
fungicidas y la manipulación de productos tóxicos pueden constituir una real
amenaza para su vida al deteriorar su salud, la no existencia del nexo causal
entre el motivo alegado y el daño o amenaza, impide la prosperidad de la acción
de tutela. Para la Sala, al contrario de lo observado en el fallo de primera
instancia, la prueba recaudada no amerita ese nexo causal entre la aplicación
de los plaguicidas por parte de la sociedad demandada y los quebrantos de salud
que dice haber padecido la peticionaria y menos la amenaza inminente para su
vida.
- A juicio del
Tribunal, no obra en el proceso ningún estudio de autoridad competente que
permita determinar que la aplicación aérea de los fungicidas por
"ASTA" sea la causa de las afecciones bronquiales que dice padecer la
accionante o de que la quema de los desechos en la pista "Talura" sea
la causa de los supuestos daños en su salud y menos aún acerca de que éstos
daños pongan en peligro su vida.
- En la actualidad,
expresó el fallo, la pista "Talura" se encuentra restringida en sus
operaciones, ya que sólo se puede utilizar para el mantenimiento de aeronaves,
por expresa disposición de la Secretaría de Salud del Tolima, como se pudo
constatar en la diligencia de inspección judicial, determinándose que los
olores que se perciben no tienen la intensidad requerida en la solicitud.
-No basta habitar
cerca a una pista de fumigación para considerar que el derecho fundamental a la
vida se encuentra seriamente amenazado; hácese necesario -señala la sentencia-
acreditar prueba pertinente de que dicha actividad contamina el ambiente y, por
ende, pone en peligro la vida de los que allí habitan.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
A la luz de lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Carta Política y de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es
competente para revisar los fallos proferidos en el presente caso.
La lesión
grave y directa al interés colectivo como fundamento de la tutela contra
particulares
En el evento que se
analiza, la demanda se dirigió de manera simultánea contra una entidad pública
y contra una sociedad particular.
La preceptiva
constitucional hace posible la acción de tutela contra particulares, si bien es
contundente en indicar que su procedencia en tales casos está condicionada a la
previsión de la ley y al perfeccionamiento de cualquiera de las hipótesis que
contempla el propio mandato superior.
Una de ellas
consiste en que el particular contra quien se intenta la acción observe una
conducta que afecte grave y directamente el interés colectivo.
Esta posibilidad  es
consagrada sobre el supuesto de que la persona -natural o jurídica- a la cual
se sindica de vulnerar los derechos fundamentales haya desbordado los límites
del comportamiento normal de los particulares, llevando a cabo actos positivos
o asumiendo actitudes negativas que repercuten de manera protuberante, grave y
directa en el ámbito público, con menoscabo, lesión o amenaza de los intereses
comunes.
Esto hace que, pese
a no tratarse de una autoridad ni tener a su cargo la prestación de un servicio
público, el particular respectivo se coloque en capacidad efectiva de vulnerar,
con su conducta, derechos fundamentales de personas en concreto, convirtiéndose
en sujeto o ente peligroso para los mismos, lo que hace necesaria la viabilidad
de la intervención judicial oportuna con miras a su defensa.
En el caso al que se
refieren las providencias revisadas, bien podría haberse configurado esta
causal de procedencia de la tutela contra particulares, si se hubiera
establecido con certidumbre que la compañía fumigadora venía actuando y
utilizando sustancias probadamente nocivas para el ambiente en general y para
la salud de la accionante en particular.
No aconteció así,
puesto que, como se verá, la conclusión que surge del material probatorio es la
de que, en el momento de ejercerse la acción, ya la entidad privada había
dejado de utilizar la pista a que la demanda aludía y, por otro lado, no fue
probado que las sustancias que esa sociedad, utilizó cuando fumigaba la zona
fueran en efecto las causantes de los males padecidos por la accionante.
Así, mal podría
colegirse de los elementos probatorios aportados que la sociedad demandada
hubiese asumido una conducta que afectara grave y directamente el interés
colectivo.
El nexo
causal, presupuesto de la tutela
La protección
judicial consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política tiene lugar
en concreto cuando se establece que la acción u omisión de una autoridad
pública, o de particulares en los eventos previstos por la ley, viola un
derecho fundamental o lo amenaza.
Del texto
constitucional resulta, como es apenas lógico, que entre la acción u omisión
respecto de la cual se propone la tutela y el daño causado al derecho o el
peligro que éste afronta exista un nexo de causalidad. En otros términos, la
protección judicial no tiene cabida sino sobre el supuesto de que el motivo de
la lesión actual o potencial del derecho invocado proviene precisamente del
sujeto contra el cual ha sido incoada la demanda, bien por sus actos positivos,
ya por la negligencia que le sea imputable.
Lo dicho adquiere
especial relevancia cuando por esta vía se acude al juez para obtener amparo en
relación con situaciones cuyo tratamiento constitucional, por afectar intereses
colectivos, es normalmente el de las acciones populares, pero que caen de
manera excepcional dentro del ámbito propio de la tutela cuando simultáneamente
implican ataque o amenaza a derechos fundamentales de personas determinadas.
Así acontece con la
salvaguarda judicial del ambiente, a la cual se refieren los fallos en
revisión, pues bien se sabe que el instrumento constitucional idóneo para
impetrarla es precisamente el de las acciones contempladas en el artículo 88 de
la Constitución.
El artículo 6º,
numeral 3, del Decreto 2591 de 1991 estableció que la tutela no es procedente
cuando se pretenda proteger los derechos colectivos en mención, a menos que se
trate de impedir un perjuicio irremediable.
Mediante una
interpretación sistemática de la Constitución, la jurisprudencia de esta Corte
ha venido sosteniendo que "si, además, una persona individualmente
considerada puede probar que la misma causa (perturbación del medio ambiente)
está afectando o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales o los de
su familia, al poner en peligro su vida, su integridad o su salubridad, cabe la
acción de tutela en cuanto a la protección efectiva de esos derechos
fundamentales en el caso concreto, sin que necesariamente el amparo deba
condicionarse al ejercicio de acciones populares". Y esto porque "el
artículo 86 de la Constitución contempla expresamente la vulneración o amenaza
de los derechos fundamentales como las razones que hacen jurídicamente idónea
la acción de tutela, siendo claro que la acción popular no necesariamente obra
como medio de defensa judicial adecuado a la eficaz protección de los derechos
del individuo, en especial cuando está de por medio la circunstancia de un
perjuicio irremediable que podría prevenirse por la vía de la tutela, sin detrimento
del uso colectivo de aquélla para los fines que le son propios, según lo
dicho" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Fallo No.
T-437 del 30 de junio de 1992).
Pero, claro está, la
misma jurisprudencia ha sido rotunda en declarar que las acciones de tutela así
instauradas únicamente pueden prosperar en el entendido de que hay "de una
prueba fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o respecto de la
amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos fundamentales"
y que "igualmente deberá acreditarse el nexo causal existente entre el
motivo alegado por el peticionario para la perturbación ambiental y el daño o
amenaza que dice padecer".
En ese orden de
ideas, no basta alegar que existe una determinada contaminación ambiental y ni
siquiera probar que se sufre de una afección en cuya virtud se corra el peligro
de perder la vida si los dos elementos no están vinculados de manera tal que el
uno provenga del otro necesariamente. La circunstancia de hallarse enfermo y a
la vez desenvolverse en un ambiente viciado podría significar que la
perturbación ambiental provoca el daño a la salud, pero esta es una mera
probabilidad que no puede llevar al juez a la entera certidumbre sobre esa
relación, por cuanto también podría ser que el mal hubiese sido provocado por
causas diferentes. Si se concediera la tutela sin probar el nexo causal -factor
que, a juicio de la Corte, es definitivo para la prosperidad de la acción- el
juez no estaría fundando su fallo en una convicción sino apenas en una
sospecha.
Lo más grave es que
la falta de seguridad del fallador podría conducir -en este como en cualquier
proceso- a un error judicial, es decir, a la perpetración de una injusticia
consistente en atribuir a determinado sujeto -aquél contra quien se instauró la
tutela- la responsabilidad de la vulneración específica del derecho
constitucional fundamental de alguien.
El caso en
cuestión
La situación
material del proceso que se revisa es bien ilustrativa. La accionante muestra
algunos síntomas de perjuicio en su salud y los atribuye a la actividad
desplegada por una determinada compañía de fumigación aérea. En la zona operan
varias y no siempre manipulan los mismos productos. Se ignora si todos ellos
son tóxicos, si -en el caso de serlo- todos tienen el mismo grado de toxicidad;
si producen las enfermedades que la peticionaria dice padecer y si, en efecto,
los que pudo haber utilizado la compañía demandada son los causantes de los
daños ocasionados a la salud de aquélla y de su familia.
Del material
probatorio no surge el nexo causal que permita conceder la tutela en la certeza
de que la compañía privada contra la cual se intentó la acción viola o amenaza
los derechos fundamentales de la quejosa.
Así puede verse, en
los documentos que obran en el expediente:
El Gerente de la
empresa "ASTA LTDA", en oficio del 10 de diciembre de 1994 (folio 79)
se dirigió al Hospital San Rafael de Ibagué para que certificara si
científicamente se estableció que las actividades de la empresa desde la pista
"TALURA" habían producido muerte por envenenamiento por una dosis
letal de plaguicidas, herbicidas o abonos; o intoxicaciones masivas o
individuales a causa de esas sustancias; o perjuicios de alguna índole en la
salud de algún habitante del sector; o nacimientos con deformaciones, o alguna
patología permanente o transitoria que afectara la salud o pusiera en peligro
la vida. Igual solicitud se hizo al Instituto de Seguros Sociales, Seccional El
Espinal (folios 83 a 86 Exp. 39774).
El Hospital San
Rafael, mediante oficio de enero 24 de 1992, respondió en lo pertinente:
"Con los datos
estadísticos e Historias Clínicas del Hospital no es posible establecer
relación directa entre los casos de intoxicación presentados durante 1991 y la
actividad de aplicación aérea. De igual manera los registros que se llevan
sobre malformaciones congénitas aún no permiten determinar la relación causa
efecto entre los mismos y la actividad de fumigación" (folios 87 y 88).
Por su parte, el
Instituto de Seguros Sociales en oficio del 25 de febrero de 1992 manifestó:
"El Instituto no posee información de muerte por envenenamiento por dosis
letal de plaguicidas en la zona del Espinal". A lo anterior agregó:
"En el Instituto no se han registrado malformaciones congénitas en recién
nacidos atendidos, atribuíbles a insumos agrícolas que se aplican en la zona
del Espinal". "En cuanto a morbilidad por exposición de plaguicidas,
el Instituto no posee registros que tengan significancia (sic)
estadística". (folios 89 y 90).
Dentro del trámite
de la acción de tutela se recibió el testimonio del doctor Hernán Gustavo
Jiménez, médico del Seguro Social, quien afirmó haber atendido varios pacientes
del sector que han presentado enfermedades de las vías respiratorias que
afectan principalmente a la población infantil, declarando que "dentro de
sus posibles causas puede ser un factor desencadenante de éstos la acción como
agente químico de los venenos o tóxicos que son utilizados para la
fumigación". Pese a ello, expresó más adelante: "No se ha podido
determinar en forma científica o comprobar que dichas sustancias químicas sean
las causantes directas de esta enfermedad, lo cual está actualmente en
investigación". Preguntado acerca de casos de interrupción de embarazo por
la contaminación del ambiente en el sector, respondió: "Conozco varios
casos de interrupción del embarazo o abortos pero no puedo asegurar que residan
en este sector pero si son personas del Espinal, tampoco puedo asegurar que la
causa fundamental del problema sean estas sustancias ya que actualmente está en
investigación". (folio 82 exp.).
La Coordinadora de
Salud de la Alcaldía del Espinal, doctora María Cristina Chamorro, en
declaración rendida manifestó: "...no hemos tenido ningún caso de
intoxicaciones por insecticidas o venenos que se utilicen en las fumigaciones,
a pesar de tener una cobertura a nivel urbano y 7 veredas con puestos de
salud".
Es necesario señalar
que mediante Resolución 002269 del 9 de diciembre de 1992, la Secretaría de
Salud del Tolima resolvió en el artículo primero: "Ordenar la medida de
seguridad de suspensión total de trabajos, actividades o servicios en los
cuales se manipulan plaguicidas en la Pista Talura, ubicada en el casco urbano
del municipio del Espinal y operada por la Empresa AEROSERVICIO AGRÍCOLA DEL
TOLIMA "ASTA LTDA". Parágrafo. Sólo se permitirán en la pista Talura
las actividades propias del manejo de abonos, así como el mantenimiento de
aeronaves". (folio 76).
En el informe sobre
inspección judicial ordenada por el Magistrado Sustanciador y practicada por la
Magistrada Auxiliar, doctora MARIA CLAUDIA ROJAS, pieza que obra en el
expediente, se dice:
"Quiero
anticiparle que de la inspección realizada a la Pista "TALURA" de la
empresa ASTA LTDA. no se observa ninguna amenaza para los vecinos del sector,
ni por olores o esparcimiento de venenos, pues las fumigaciones desde esta
pista se suspendieron hace varios meses, ni por su ubicación, pues en las
operaciones de decolaje y aterrizaje las avionetas no tienen que sobrevolar las
viviendas. En la actualidad esta pista está dedicada exclusivamente al
mantenimiento de los aviones".
De lo anterior se
desprende en primer lugar que de los informes médicos obtenidos no es posible
establecer un nexo causal claro y contundente entre las enfermedades respiratorias
y otras deficiencias que se presentan y la inhalación de los plaguicidas
utilizados en las fumigaciones aéreas, menos todavía con referencia concreta a
los que la empresa "ASTA" utilizaba cuando le era permitido llevar a
cabo esas operaciones. En segundo lugar, es claro que, a partir de la orden
impartida por la Secretaría de Salud Departamental, la pista TALURA no está
operando actualmente en la labor de fumigaciones aéreas, pues está destinada al
mantenimiento de aeronaves. No puede afirmarse, por tanto, que el actual
funcionamiento de dicha pista ni la actividad de la sociedad constituyeran, en
el momento de ejercer la acción, el motivo de violación o amenaza de los
derechos fundamentales de la accionante.
Entonces, mal podía
el juez de tutela imputar semejante responsabilidad a la nombrada compañía, sin
haberlo probado cabalmente.
La
conservación de un ambiente sano y la guarda de la salubridad pública,
funciones esenciales del Estado
Ahora bien, lo
anterior sólo significa que no podía prosperar la tutela en el caso
considerado, dada la insuficiencia probatoria sobre el nexo causal, y de ello
no se colige que la Corte Constitucional observe sin preocupación el conjunto
de fenómenos que vienen presentándose en la zona en donde actúan esta y otras
compañías de fumigación, pues, por el contrario, estima que los pobladores
pueden estar siendo afectados en su salud -y de manera grave- por los
plaguicidas, fungicidas y pesticidas que vienen siendo utilizados, ante lo cual
la actividad del Estado no puede ser pasiva.
Dentro del
expediente que nos ocupa aparece el ya reseñado oficio del Instituto de Seguros
Sociales, en el que se asegura que al menos ocho trabajadores de la empresa
"ASTA" presentaron "patología de intoxicación y disminución de
la enzima acetil-colinesterasa, la cual es inhibida en proporción directa a la
cantidad de plaguicida absorbido".
El médico del Seguro
Social, doctor Hernán Gustavo Jiménez, en el informe antes citado, dice haber
atendido varios pacientes del sector que han presentado enfermedades de las
vías respiratorias, que afectan principalmente a la población infantil.
Aunque en este caso
no se probó que la compañía "ASTA", por operaciones efectuadas en la
pista "Talura" estuviera causando daños a la salud de la peticionaria
y su familia, pues dicha pista no está funcionando y de los dictámenes médicos
no se sigue que las afecciones que padece y ha padecido la demandante sean
imputables a la actividad de dicha empresa, no puede excluirse que la actividad
de fumigación a que ella se dedica, utilizando otras pistas, esté causando
daños al medio ambiente y a la salubridad de la población, ni tampoco que pueda
haber perturbaciones ambientales en la misma zona, causadas por la actividad de
fumigación de otras compañías.
Por lo tanto, esta
Corte ordenará oficiar al Ministerio del Medio Ambiente para que, dentro de la
órbita de sus atribuciones y en cumplimiento de la función primordial que le
compete, adelante en el Departamento del Tolima las investigaciones
indispensables a fin de establecer si la fumigación aérea está causando o puede
causar contaminación y, de ser así, para que adopte las medidas pertinentes, de
carácter preventivo o sancionatorio, en forma directa o en coordinación con
otras agencias estatales.
No podría ser de
otra manera, pues la Constitución confía a las autoridades públicas la
responsabilidad de hacer efectivos los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución, particularmente la de proteger la vida de las personas residentes
en Colombia y la de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares (artículo 2º C.N.).
La misma Carta
establece que es deber de toda persona respetar los derechos ajenos y no abusar
de los propios, proteger los recursos naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano (artículo 95 C.N.)
Ha sido claro el
Estatuto Fundamental en afirmar que serán responsables, de acuerdo con la ley,
quienes en la producción y comercialización de bienes o en la prestación de
servicios atenten contra la salud pública (artículo 78 C.N.).
El artículo 79 de la
Constitución declara que todas las personas tienen derecho a gozar de un
ambiente sano y que es deber del Estado proteger la integridad y la diversidad
del ambiente, mientras el artículo 80 dispone que deberá prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados.
Al respecto se
ratifica lo que en reiterada jurisprudencia ha venido sosteniendo la Corte:
"En esta
materia, pues, en forma gradual y segura, el interés general se ha venido
imponiendo sobre los intereses particulares, que han sido desplazados, pues la
protección del ambiente corresponde a una finalidad de superior trascendencia.
Para la Corte Constitucional
es claro que una interpretación armónica de la normativa en cuya virtud se
garantiza la libertad de empresa y del conjunto de disposiciones tendientes a
conservar un ambiente sano y equilibrado como derecho inalienable de los
habitantes, conduce necesariamente a afirmar que en nuestro sistema aquel debe
conciliarse con el desarrollo económico y el crecimiento, dentro de un esquema
de libertad pero bajo la vigilancia del Estado por medio de las ramas y órganos
del poder público, en el ámbito de sus respectivas órbitas de competencia.
Es natural que la
Carta Política haya adoptado estos criterios, pues en la escena internacional,
el debate sobre el ambiente ha encontrado ya, desde hace tiempo, un consenso en
cuanto respecta a su preservación como necesidad vital de las comunidades. Los
diferentes estados, con independencia de su nivel de desarrollo y de su
posición ideológico-política, han coincidido en afirmar, tal cual se hizo en la
Declaración de Estocolmo de 1972 (Principio 1) que "el hombre tiene
derecho fundamental (...) a condiciones satisfactorias de vida, en un ambiente
en el cual la calidad permita vivir con dignidad y bienestar. El tiene el deber
solemne de proteger y mejorar el ambiente para las generaciones presentes y
futuras".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-014 del 25 de enero de 1994).
En otra oportunidad
la Corte señaló:
"Al derecho a
un ambiente sano, se le asigna a su vez la condición de servicio público, y
constituye, por lo mismo, junto con la salud, la educación y el agua potable,
un objetivo social, cuya realización se asume como una prioridad entre los
objetivos del Estado y significa la respuesta a la exigencia constitucional de
mejorar la calidad de vida de la población del país (C.P.art.366)". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-254 del 30 de junio
de 1993. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
De conformidad con
el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, corresponde al Ministerio del ramo
"regular las condiciones generales para el saneamiento del medio
ambiente", así como "impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto
de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno";
"determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter
general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y
asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y
en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente
daños ambientales"; "establecer los límites máximos permisibles de
emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o
cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos
naturales renovables"; "prohibir, restringir o regular la
fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental".
El Ministerio
dispone de atribuciones preventivas, sancionatorias y de policía señaladas en
los artículos 83 a 86 eiusdem.
Entre las medidas
preventivas que puede adoptar el Ministerio, el artículo 85 enuncia la de
"suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse
daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana".
Incompetencia
del juez de tutela para suspender o anular los actos administrativos
La sentencia de
primera instancia, al conceder la tutela impetrada, dispuso:
"2. En
consecuencia, se ordena la suspensión de la vigencia de la Resolución 11995 de
octubre 10 de 1986, proferida por el Departamento Administrativo de la
Aeronáutica Civil el 10 de octubre de 1986, por medio de la cual se renovó el
permiso a la Sociedad "Aeroservicio Agrícola del Tolima Ltda.",
"ASTA Ltda", para operar por un lapso de 10 años desde el lugar que
hoy ocupa".
"3. Como
consecuencia de lo anterior, se ordena la suspensión definitiva de las
operaciones aéreas de la Sociedad "Aeroservicio Agrícola del Tolima
Ltda", "Asta Ltda", desde el sitio que hoy ocupa. Es entendido
que esa suspensión definitiva indica que ni para las bases de mantenimiento
podrán utilizarse las instalaciones en dicha sociedad".
Como se observa, la
orden impartida por el juez de tutela en este caso no solamente implicó la
suspensión de un acto administrativo sino que significó en la práctica la
privación de todo efecto del mismo sin ningún límite temporal, ya que la medida
adoptada en el numeral 2 de la parte resolutiva del fallo -que recayó sobre una
resolución de la Aeronáutica Civil- resultó complementada por el 3, bajo la contradictoria
modalidad de la "suspensión definitiva" de las operaciones aéreas de
la sociedad "ASTA LTDA".
Una vez más debe
reafirmarse la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de que, al instituir
la acción de tutela, la Carta Política pretendió la efectividad de los derechos
fundamentales, confiando a los jueces la delicada tarea de realizar los
principios y mandatos constitucionales en el caso concreto, pero no implantó un
sistema de justicia paralelo que llevara al desconocimiento o sustitución de las
jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa.
Así, en Sentencia
T-001 del 3 de abril de 1992, la Corte puso de relieve el carácter subsidiario
de la acción de tutela, según el cual ella tan sólo resulta procedente cuando
el afectado no disponga de otro medio judicial, a no ser que busque evitar un
perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3, de la Constitución Política).
En el fallo C-543
del 1º de octubre de 1992, la Corporación sostuvo que no es propio de la acción
de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos
ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la
fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces.
La misma providencia
destacó:
"Téngase
presente que en el Estado de Derecho no son admisibles las atribuciones
implícitas ni las facultades de alcance indeterminado, lo cual equivale al
rechazo del acto proferido por quien carece de autoridad previa y claramente
definida por norma positiva para actuar en la materia correspondiente (artículo
6º, 122 y 123 de la Constitución).
De este postulado se
concluye con facilidad que en el campo de la administración de justicia quien
cumpla tan delicada función pública únicamente puede hacerlo revestido de
jurisdicción y competencia. Ya que la segunda tiene a la primera por
presupuesto, si falta la jurisdicción tampoco se tiene la competencia para
fallar en el caso concreto.
Como se puede
advertir, habiendo establecido el Constituyente jurisdicciones autónomas y
separadas (Título VIII de la Constitución) y puesto que el funcionamiento de
ellas ha de ser desconcentrado y autónomo (artículo 228 de la Carta), no encaja
dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo
el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción constitucional, penetrar
en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la
ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho
que están o estuvieron al cuidado de estas".
En ese orden de ideas,
no corresponde al juez de tutela, por carecer de jurisdicción y competencia,
declarar la nulidad de los actos administrativos ni decretar su suspensión
provisional.
Muy distinta es la
atribución consagrada en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, inciso final,
reservada exclusivamente  para los casos de la tutela concedida como mecanismo
transitorio con el objeto de impedir un perjuicio irremediable, en los cuales,
si el juez lo estima procedente, podrá ordenar "que no se aplique el acto
particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dure el proceso" (subraya
la Corte).
Debe observarse que
esta norma presupone que en el proceso correspondiente se adoptará la decisión
definitiva -lo cual encaja dentro de los criterios jurisprudenciales
enunciados- y concede al juez una facultad temporal y extraordinaria de
inaplicación del acto a la situación concreta, lo cual no puede confundirse con
la suspensión provisional del acto.
El precepto también
parte de la base de que, en el caso específico del peticionario, la aplicación
del acto implicaría que continuara la violación o amenaza del derecho,
causándose un perjuicio irremediable que se precisa evitar pese a la existencia
del medio judicial ordinario. Esto significa que, en la hipótesis planteada por
la disposición en comento, el acto de que se trata es directamente el causante
del agravio o del peligro para el derecho fundamental objeto de protección.
Respecto de la
diferencia entre las dos figuras, ha de ratificarse lo sostenido por esta misma
Sala:
"Como puede
verse, lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación
temporal al caso concreto, considerada la particular y específica situación en
que se encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la
materialidad del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la
suspensión provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende,
excepción hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle
un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume
mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa o anulado por ella.
Debe repararse por
otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que
constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de
la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora bien, es claro
que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de
los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad
de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada.
De las precedentes
consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos
administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere
la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al
Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni
suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría
invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos
términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de
circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud
de tutela transitoria".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993).
Viniendo al asunto
materia de revisión, es claro que no se daba la situación contemplada por el
artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, puesto que una cosa era la actividad de
la compañía de fumigación aérea -que podía estar causando la degradación del
medio ambiente y tener incidencia en la salud de la petente- y otra muy
distinta la existencia del acto administrativo que renovó el permiso en materia
de aviación civil. Respecto de éste obraba una presunción de legalidad que
únicamente podía ser desvirtuada mediante proceso contencioso-administrativo,
previo ejercicio de la pertinente acción, ante la jurisdicción correspondiente.
Por otra parte, es
claro que el juez de tutela tampoco podía, sin desbordar el ámbito propio de su
función, arrogarse la atribución de resolver en definitiva si despojaba a dicho
acto administrativo de todo efecto, pues, aun si se admitiera que actuó bajo el
amparo del nombrado artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, el alcance de la
inaplicación del acto -que difiere de la suspensión, según lo expuesto- es
puramente transitorio y está supeditado a una decisión judicial definitiva.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Ibagué del veinticinco (25) de mayo de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), mediante el cual se revocó la providencia de primera
instancia.
Segundo.- ORDENAR que se oficie al Ministerio del
Medio Ambiente para que, dentro de la órbita de sus atribuciones y en
cumplimiento de la función primordial que le compete, adelante en el
Departamento del Tolima las investigaciones indispensables, a fin de establecer
si la fumigación aérea está causando o puede causar contaminación y, de ser
así, para que adopte las medidas pertinentes, de carácter preventivo o
sancionatorio, en forma directa o en coordinación con otras agencias estatales.
Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General