T-027-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-027/07
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-No resolución oportuna de recursos
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Naturaleza
DERECHO DE PETICION EN VIA
GUBERNATIVA-Procedencia
de tutela cuando los recursos interpuestos no se resuelven
DERECHO DE PETICION-Vulneración por no haberse
resuelto el recurso de apelación interpuesto por la peticionaria
Referencia: expediente T-1435743
Peticionaria: Maria Ofelia Cartagena Alzate
Accionado: Seguro Social, Seccional
Antioquia
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil
siete (2007).
La Sala Quinta de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia del 28 de
julio de 2006, proferida por el Juzgado 17 Penal del Circuito de Medellín, en
el proceso de tutela promovido por la señora Maria Ofelia Cartagena Alzate
contra el Seguro Social.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
La señora María Ofelia Cartagena Alzate instauró acción
de tutela para que se le proteja su derecho fundamental de petición y se ordene
a la entidad demandada que “me dé respuesta oportuna acerca del recurso de
apelación interpuesto ante la Gerencia Seccional del ISS, tendiente al
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de mi
cónyuge”.
2. Hechos
La demandante manifestó que, mediante Resolución Nº
24538 de 2005, el Seguro Social negó la pensión de sobrevivientes que solicitó
con ocasión de la muerte de su esposo. Por esa razón, el 22 de febrero de 2006,
interpuso recurso de apelación para reiterar su solicitud de reconocimiento de
la pensión que considera tener derecho. No obstante, a la fecha en que
interpuso la acción de tutela (13 de julio de 2006), el recurso no había sido
resuelto.
3. Contestación de la solicitud de tutela
El 18 de julio de 2006, el Juzgado 17 Penal del
Circuito de Medellín notificó al Seguro Social la admisión de la acción de
tutela para efectos de que ejerciera su derecho de contradicción y defensa. Sin
embargo, no se obtuvo pronunciamiento por parte de esa entidad.
4. Decisión judicial
Mediante sentencia del 28 de julio de
2006, el Juzgado 17 Penal del Circuito de Medellín, negó el amparo
constitucional.
Después de hacer referencia a las
características de la acción de tutela y a la interpretación que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha hecho del artículo 23 de la Carta,
concluyó que la entidad demandada no violó el derecho fundamental invocado por
el demandante.
Al efecto, dijo que, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, si
transcurridos 2 meses a partir de la interposición de los recursos de apelación
o reposición sin que se hubiere notificado la decisión que los resuelve, debe
entenderse que fue negada. Por esta razón, es claro que “no resulta obligatorio
legalmente que la administración se pronuncie cuando ha operado el silencio
administrativo que trae como consecuencia el agotamiento de la vía gubernativa
y la posibilidad de demandar ante el Tribunal Contencioso Administrativo
respectivo”. En consecuencia, cómo el silencio administrativo constituye una
sanción para la administración, es lógico concluir que no era obligatorio dar
respuesta al recurso de apelación formulado por la demandante.
Finalmente, advirtió que, en razón a que,
de un lado, se pretende la protección del derecho de petición y no de otros
derechos que se relacionan con el mínimo vital y la necesidad de velar por la
mínima subsistencia y, de otro, la petición de reconocimiento de pensión de
sobrevivientes fue resuelta mediante Resolución 24538 de 2005, la acción de
tutela de la referencia debe negarse.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Sala de
Revisión es competente para revisar la sentencia proferida el 13 de marzo de
2006 por el Juzgado 17 Penal del Circuito de Medellín, mediante la cual
resolvió negar la tutela de la referencia.
Problema Jurídico.
2. La demandante solicita la protección del derecho de
petición que considera vulnerado por el Seguro Social porque después de 4 meses
de interponer el recurso de apelación contra la Resolución 24538 de 2005 que le
negó la pensión de sobrevivientes, aún no se ha resuelto. El juez de instancia
negó el amparo solicitado porque, a su juicio, se configuró el silencio
administrativo negativo que autoriza a impugnar el acto administrativo ficto y,
en consecuencia, la acción de tutela resulta improcedente porque existen otros
medios de defensa judicial para proteger el derecho fundamental invocado.
Ello muestra, entonces, que el presente asunto se
circunscribe a determinar si procede la acción de tutela para ordenar que el
Seguro Social resuelva el recurso interpuesto por la demandante, por violación
del derecho de petición.
3. Así las cosas, para efectos de resolver el problema
jurídico planteado, la Sala debe precisar i) si el derecho fundamental de
petición resulta vulnerado cuando los recursos interpuestos en la vía
gubernativa no se resuelven dentro de la oportunidad legal señalada para el
efecto; ii) si la acción de tutela es improcedente cuando ha operado el
silencio administrativo negativo; iii) si el Seguro Social incumplió los
términos señalados en la ley para resolver el recurso de apelación formulado
por la demandante.
Procedencia de la acción de tutela
para proteger el derecho de petición vulnerado por ausencia de resolución de
los recursos interpuestos en la vía gubernativa. Reiteración de jurisprudencia
4. En múltiples oportunidades, la jurisprudencia
consolidada de esta Corporación[1] ha dejado en claro que el
derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la
Constitución, comprende no sólo la facultad que tienen todas las personas para
elevar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas, sino también el
deber de aquellas de resolverlas de fondo y de manera clara, suficiente y
congruente con lo pedido. Por consiguiente, cuando la administración no
resuelve las peticiones en la oportunidad señalada en la ley ni con las
condiciones de fondo correspondientes, es fácil concluir que se vulneró el
derecho fundamental de petición.
5. Específicamente, en cuanto al tema de la ausencia
de resolución de los recursos interpuestos en la vía gubernativa, la
jurisprudencia de esta Corte[2], desde la sentencia T-304
de 1994, ha sido enfática en sostener que dicha omisión constituye una clara
violación al derecho fundamental de petición, en tanto que “el uso de los
recursos de la vía gubernativa como mecanismo que tiene el doble carácter, de
control de los actos administrativos y de agotamiento obligatorio para acudir,
bien sea ante la jurisdicción ordinaria o bien ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, es una expresión más del derecho de petición, pues a través de
este mecanismo el administrado eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la
revocación de un determinado acto”[3]
6. Precisamente por lo anterior, esta Corporación
viene sosteniendo que la configuración del silencio administrativo negativo
consagrado en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, según el
cual cuando transcurridos 2 meses contados a partir de la interposición de los
recursos de apelación y reposición no se ha notificado decisión expresa, debe
entenderse que la petición fue negada, no satisface el ejercicio del derecho de
petición. En efecto, los argumentos principales en que se apoya la
jurisprudencia son los siguientes:
a.
La naturaleza del
silencio administrativo negativo y de la respuesta en ejercicio del derecho de
petición es distinta, pues el primero tiene un carácter procesal, en tanto que
constituye una autorización legal para acudir a la administración de justicia
en procura de la defensa de los derechos ciudadanos contra las decisiones
administrativas y, el segundo, tiene un carácter sustancial, como quiera que
puede ejercerse, de un lado, como un mecanismo de participación y control
ciudadano y, de otro, para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales
plasmados en las actuaciones y omisiones de la administración (sentencias T-769
de 2002, T-306 de 2003 y T-581 de 2003, entre otras).
b.
El silencio
administrativo negativo no satisface el derecho de petición puesto que, por el
contrario, constituye la prueba “palmaria e incontrovertible”[4]
de violación de dicha garantía fundamental. De hecho, si la finalidad del
derecho de petición (en todos sus componentes: las solicitudes de
reconocimiento, aclaración y modificación de derechos, las que contienen
recursos contra las decisiones administrativas y las solicitudes que pretenden
conseguir información de actuaciones administrativas públicas, entre otros), es
obtener una respuesta de fondo por parte de la administración, es lógico
concluir que la omisión de respuesta con consecuencias jurídicas (el silencio
administrativo) “no sustituye la respuesta material que la autoridad está
llamada a proferir”[5] (entre muchas otras, esta
tesis se encuentra en las sentencias T-294 de 1997, T-242 de 1993, T-259 de
2004, T-134 de 2006).
c.
Mientras el paso
del tiempo tiene efectos procesales constitutivos en el caso del silencio
administrativo negativo, frente al ejercicio del derecho de petición no sucede
lo mismo, pues en este último caso, a medida que pasa el tiempo la omisión de
respuesta agrava la afectación del derecho fundamental. Por consiguiente, tal y
como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, “si la administración
no decide los recursos interpuestos en la vía gubernativa… y la persona no
recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”[6]
(sentencias T-316 de 2006, T-692 de 2004, entre otras)
Así las cosas, es claro que cuando la administración
no resuelve los recursos de la vía gubernativa presentados oportunamente
quebranta el derecho fundamental de petición, en tanto y cuanto que la
ocurrencia del silencio administrativo negativo no satisface dicha garantía
fundamental.
7. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación la resolución oportuna de los recursos presentados en la vía
gubernativa se realiza dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que se
interpone el recurso. En efecto, en sentencia de unificación de jurisprudencia,
la Corte Constitucional indicó la forma cómo deben interpretarse las normas
relativas a la contabilización de los plazos para dar respuesta a las
solicitudes en materia pensional, así:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera
de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad
pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar
respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a
partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación
analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones
elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos
plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración
del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6
meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial
de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[7]
(subrayas fuera de texto
original)
Luego, si pasados 15 días después de la presentación
de los recursos de reposición y apelación en la vía gubernativa y la
administración no hubiere resuelto de fondo el asunto planteado, se evidencia
la afectación del derecho fundamental de petición.
8. De igual manera, ha sido unánime la jurisprudencia
constitucional al sostener que la acción de tutela procede para proteger el
derecho de petición vulnerado por la omisión de las autoridades administrativas
al no resolver los recursos de la vía gubernativa. Al respecto, la Corte dijo:
“…la obligación del funcionario u organismo
sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el
silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la
posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo,
lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un
acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como
supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y
menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del
derecho de petición considerado en sí mismo’.  Según tal consolidada doctrina,
desconocida por los falladores de instancia la falta de respuesta oportuna de
los recursos previstos por el propio Código Contencioso Administrativo, en
orden a debatir frente a la propia Administración sus decisiones, constituyen
una de las múltiples facetas que muestra en el panorama legislativo el derecho
fundamental “a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución” de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 23 Superior.
De igual forma, la Corte ha afirmado que no
es justificación suficiente para denegar el amparo, aducir la existencia del
silencio administrativo negativo, esencialmente porque con ésta figura no se
satisface el derecho del solicitante de obtener una respuesta pronta y de fondo
sobre lo solicitado.
…Es por tanto un deber de la administración
resolver de fondo y dentro de los términos señalados, el recurso que el
peticionario ha presentado oportunamente. Actuar de manera contraria, además de
vulnerar el derecho fundamental de petición, cuestiona el cumplimiento de los
principios de celeridad y eficacia impuestos a la función pública por el
artículo 209 de la Constitución. Por tanto, es procedente solicitar la
protección por la vía de la tutela cuando existe una irregularidad de este
tipo, tal y como sucede en el presente caso.”[8]
9. En consideración con todo lo expuesto, en el
presente asunto, aparece claro que la Seccional Antioquia del Seguro Social
vulneró el derecho de petición de la señora Maria Ofelia García Betancur al no
resolver el recurso de apelación que formuló contra la Resolución 24538 de
2005. A esa conclusión se llega si se tienen en cuenta los siguientes elementos
de juicio que surgen del proceso:
- A folios 4 a 6 del expediente reposa la copia del
recurso de apelación que presentó la accionante, el 22 de febrero de 2006, ante
el Seguro Social de Medellín.
- A pesar de que la admisión de tutela fue notificada
personalmente al representante legal del Seguro Social, éste no contestó la
solicitud de tutela ni manifestó que resolvió el recurso de apelación que es
objeto de esta acción, por lo que, en aplicación de la presunción de veracidad
a que hace referencia el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 y teniendo en
cuenta que la carga de la prueba de la contestación de la petición corresponde
al demandado, debe concluirse que, a la fecha de presentación de la tutela y en
la actualidad, no se ha resuelto el recurso de apelación formulado por la
señora Cartagena Alzate contra la Resolución 24538 de 2005, que le negó la
pensión de sobrevivientes.
Por las razones expuestas, debe concluirse que la
Seccional Antioquia del Seguro Social vulneró el derecho fundamental de
petición y, por consiguiente, debe accederse al amparo solicitado. Por ello, se
revocará el fallo apelado y, en su lugar, se ordenará a la Seccional Antioquia
del Seguro Social que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, si aún no lo ha hecho, se pronuncie de fondo sobre
el recurso de apelación interpuesto por la señora Maria Ofelia Cartagena
Alzate, mediante escrito del 22 de febrero de 2006.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de julio de 2006, proferida por
el Juzgado 17 Penal del Circuito de Medellín, en el proceso de la referencia.
En su lugar, CONCEDER la tutela del derecho de petición de la señora
María Ofelia Cartagena Alzate.
SEGUNDO: ORDENAR al Departamento de Pensiones del Seguro Social que dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo,
si aún no lo ha hecho, se pronuncie de fondo sobre el recurso de apelación
interpuesto por la señora Maria Ofelia Cartagena Alzate, mediante escrito del
22 de febrero de 2006.
TERCERO: Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado
de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el
cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Pueden verse las Sentencias T-213 de 2005, T-657, T-658 y
T-692 de 2004, T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-281 de 1998, entre muchas otras.
[2]
Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias T-364 de
2004, T-316 de 2006, T-769 de 2002, T-952 de 2004, T-365 de 1998, T-276 de 1998
y T-850 de 2004.
[3]
Sentencia T-929 de 2003
[4]
Expresión utilizada en la sentencia T-365 de 1998.
[5]
Sentencia T-259 de 2004
[6]
Sentencia T-304 de 1994.
[7]
Sentencia SU-975 de 2003
[8]
Sentencia T-499 de 2004.