T-402-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-402/93
DERECHO DE
PETICION/CESANTIAS-Pago/ACCION
DE TUTELA-Improcedencia
La autoridad pública
debe resolver las peticiones oportunamente y dar respuesta al peticionario. Los
accionantes no sólo reclaman el respeto del derecho de petición sino que
orientan su solicitud en el sentido de obtener el pago efectivo de las
cesantías que reclaman. La acción de tutela no está llamada a convertirse en
vía alterna o sustitutiva de los procedimientos que en las distintas
jurisdicciones ha organizado la ley, por el contrario, su procedencia se hace
depender de la inexistencia de otros medios de defensa judicial, de modo que
contando los accionantes con la posibilidad de acudir ante los jueces mediante
un proceso ejecutivo no resulta viable impetrar la tutela con el solo propósito
de lograr un pago.
REF. Expedientes acumulados 14490, 14608 y
15534.
PETICIONARIOS: EDMUNDO GONZALO REYES JIMENEZ, GLORIA
INES ROA GUERRERO y ARMANDO RODRIGUEZ ANGEL.
ENTIDAD DEMANDADA:  FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL
"FAVIDI".
TEMA:  Derecho de petición.
PROCEDENCIA:  Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá,  Sala Laboral y Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidos (22) de Septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir las
acciones de la referencia fueron proferidas por los Despachos Judiciales que a
continuación se relacionan:
T-14490, acción impetrada por el señor EDMUNDO
GONZALO REYES JIMENEZ; sentencias proferidas por el Juzgado Séptimo Laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá, el día quince (15) de Abril de mil novecientos
noventa y tres (1993), y en segunda instancia por el Tribunal Superior de esta
ciudad, Sala Laboral, el día once (11) de mayo del mismo año.
T-14608, acción impetrada por la señora GLORIA
INES ROA GUERRERO; sentencias proferidas por el Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá, el día veinte (20) de Abril de mil novecientos
noventa y tres (1993); y en segunda instancia por el Tribunal Superior de esta
ciudad, Sala Laboral, el día once (11) de mayo del mismo año.
T-15534, acción impetrada, por el señor ARMANDO
RODRIGUEZ ANGEL; sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, -Sección Segunda, Subsección A-, el día primero (1) de junio de
mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala de Selección
Número cuatro, por auto de fecha dieciocho (18) de Junio del año en curso,
acumuló los expedientes para su trámite y decisión en una sola sentencia dada
la unidad de materia.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
Durante los meses de
marzo y mayo de 1993, las personas arriba indicadas, impetraron por separado la
acción de tutela, prevista en el Artículo 86 de la Constitución Política, en
contra del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL -FAVIDI- con el fin de que se
le ordene resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantía parcial
y definitiva, presentadas ante esa entidad por los accionantes.
1.  HECHOS
Según los
peticionarios, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela
los hechos que enseguida se resumen:
1.1  Informa el
señor EDMUNDO GONZALO REYES JIMENEZ que como empleado que fue del INSTITUTO
DISTRITAL DE CULTURA Y TURISMO, radicó ante FAVIDI la solicitud de
reconocimiento del auxilio de cesantía definitiva el día diez (10) de Junio de
1992, luego de haber reunido los requisitos de ley y presentado los anexos
respectivos.  El FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL, hasta la fecha de
presentación de la demanda no había resuelto la petición, actitud que, según el
actor, vulnera los derechos a la igualdad, de petición y de trabajo.
1.2  GLORIA INES ROA
GUERRERO manifiesta que inició la compra de una casa con base en un préstamo de
la CAJA SOCIAL DE AHORROS, préstamo que viene cancelando con su sueldo actual.
Señala que además tiene una hipoteca cuyos intereses no ha podido pagar porque
a pesar de haber radicado solicitud de pago de cesantía parcial ante FAVIDI en
1992, la entidad no ha resuelto la solicitud; afirma que la referida demora
puede acarrearle la pérdida de la casa, de los ahorros y de todo lo cancelado
hasta la fecha.
1.3  Narra ARMANDO
RODRIGUEZ ANGEL que como funcionario de la Contraloría de Santafé de Bogotá
solicitó al FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL el reconocimiento y pago de la
cesantía parcial el siete (7) de Noviembre de 1991, "sin que hasta la
fecha de esta petición se me haya cancelado". Considera el accionante que
se le ha violado su derecho al trabajo.
II.  LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
1.  PRIMERA
INSTANCIA
1.1  En el caso de
los expedientes identificados con los números 14490 y 14608, los Juzgados
Séptimo Laboral del Circuito y Primero Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá, resolvieron amparar el derecho de petición de EDMUNDO GONZALO REYES
JIMENEZ y GLORIA INES ROA GUERRERO respectivamente, y en consecuencia, ordenaron
al FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL resolver las solicitudes dentro del
término de cuatro (4) días en el primer caso y de diez (10) días en el
segundo.  Los despachos judiciales consideran que FAVIDI omitió pronunciarse
sobre las solicitudes sometiendo a los peticionarios a la incertidumbre de
ignorar por largo tiempo los resultados de su solicitud, conducta que comporta
notoria violación del derecho consagrado en el Artículo 23 de la Constitución
Nacional.
1.2  La acción de
tutela promovida por ARMANDO RODRIGUEZ ANGEL, radicada bajo el número 15534,
fue decidida en forma desfavorable a las pretensiones del accionante.  Estimó
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección A-, que
la operancia del silencio administrativo negativo abre las puertas al ejercicio
de las acciones pertinentes ante la jurisdicción.  Además indicó el Tribunal
que no existe perjuicio irremediable.
2.  LA
IMPUGNACION
Dentro del término
legal, el apoderado del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL, impugnó los
fallos proferidos por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito y Primero
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá que concedieron las acciones de
tutela promovidas por EDMUNDO GONZALO REYES JIMENEZ y GLORIA INES ROA GUERRERO,
con base en los siguientes argumentos:
2.1  Existe otro
medio de defensa judicial cual es el proceso ejecutivo laboral.  Además operó
el silencio administrativo negativo.
2.2  De conformidad
con el Artículo 23 del Acuerdo 02 de 1977, el FONDO hace pagos de cesantías
hasta la concurrencia de los valores que haya recibido de la entidad a la cual
pertenece o haya pertenecido el reclamante.  Las entidades pagadoras "no
disponen de la liquidez para el pago inmediato a aquellos funcionarios que las
reclamen en forma inmediata, ya que se sostienen mediante los aportes de las
entidades afiliadas, que generalmente retardan dichos aportes, como es el caso
del sector central de la administración de este Distrito Capital que adeuda al
FAVIDI más de veinticinco mil millones de pesos por concepto de transferencias
para los fines propios de su objeto social, situación que hace nugatoria en un
momento determinado, cualquier decisión que se adopte en beneficio del
querellante, por carecer de los recursos necesarios".
3.  SEGUNDA INSTANCIA
3.1  Al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, correspondió
desatar las impugnaciones formuladas por el apoderado del FONDO DE AHORRO Y
VIVIENDA DISTRITAL, dentro de los expedientes números 14490 y 14608.  El Tribunal
resolvió en cada uno de los casos REVOCAR la Sentencia de primera instancia, de
conformidad con las siguientes consideraciones:
3.1.1  No se
solicitó el cumplimiento del derecho de petición, sino el efectivo
reconocimiento y pago del auxilio de cesantía.
3.1.2  Existen otros
medios de defensa judicial, como que se dispone de un título de recaudo
ejecutivo para acudir ante la jurisdicción laboral a hacer valer el derecho
reconocido, mediante el respectivo proceso ejecutivo.
III.  CONSIDERACIONES
DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resolvieron acerca de las acciones8 de tutela de la referencia. Se procede
entonces a la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala
correspondiente y del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento
de esta Corporación.
B.  LA MATERIA
Diversos
pronunciamientos de esta Corte se ocupan de precisar las notas características
del derecho fundamental de petición.  Con base en estos desarrollos
jurisprudenciales la Sentencia No 464 de 1992, ofrece la siguiente síntesis:
"Queda
claro que, a la luz de la doctrina constitucional sentada por la Corte
Constitucional, son de recibo los siguientes enunciados:
a) Su
protección puede ser demandada por medio de la acción de tutela, para lo cual
es presupuesto indispensable la existencia de actos u omisiones de la autoridad
que obstruyan el ejercicio del derecho o no resuelvan oportunamente sobre lo
solicitado.
b) No se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
c) El derecho
a obtener una pronta resolución hace parte del núcleo esencial del derecho de
petición y de aquel depende la efectividad de este último.
d) El
legislador al regular el derecho fundamental de petición no puede afectar el
núcleo esencial del derecho consagrado en el Artículo 23 de la Carta, ni la
exigencia de pronta resolución".  (Magistrado Ponente Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
A los elementos
transcritos igualmente con fundamento en jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, debe agregarse que la operancia del denominado silencio
administrativo no satisface los requerimientos propios del derecho de petición,
como que la resolución del asunto llevada al conocimiento de las autoridades
debe ser pronta e implica tomar una posición de fondo frente a la cuestión
planteada, aspecto éste último al que no corresponde cabalmente el silencio
administrativo que es
"apenas
un mecanismo que la Ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación
sea posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista
en la promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna
cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que
responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una
consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".  (Sentencia No. 481 de Agosto 10 de 1992.
Magistrado Ponente Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).
Teniendo como base
las premisas que se dejan expuestas procede la Sala al análisis del asunto
sometido a su conocimiento.  El examen de los expedientes demuestra
fehacientemente que el FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL FAVIDI impartió
trámite a las peticiones presentadas y en cada uno de los casos elaboró la
liquidación correspondiente, así como la orden de pago de las sumas reconocidas
por concepto de auxilio de cesantía, en favor de los peticionarios.  Sin
embargo, no basta que la administración se ocupe de atender las solicitudes que
ante ella se presentan para que por esa sola circunstancia se entiendan
satisfechos los requerimientos propios del derecho de petición.  Es evidente
que la Administración se encuentra en el deber de resolver, esto es, de tomar
una posición de fondo acerca del tema planteado, pero debe hacerlo dentro de
los términos que la ley le señala y además tiene que enterar al administrado de
esa decisión final, positiva o negativa, favorable o desfavorable a los
intereses del particular.  No puede entonces la administración convertirse en
una instancia inexpugnable, infranqueable o inescrutable porque la regla
general que debe guiar su actuación en los estados de derecho como el nuestro
es la publicidad de las actuaciones y no el secreto o la reserva acerca de las
mismas; el silencio ante los requerimientos del interesado no se acomoda a las
exigencias mínimas del respeto a la dignidad humana, ni a la observancia
del derecho de
petición y contradice los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad
y sobre todo publicidad, con base en los cuales se desarrolla la función
administrativa. Ese sometimiento del administrado a la incertidumbre sobre su
derecho vulnera las garantías mínimas de quien acude a la administración en
procura de una pronta resolución de las peticiones presentadas,
el silencio administrativo que se aduce en el escrito de impugnación no
reemplaza la respuesta expresa que la administración está obligada a proferir
dentro de los términos legales pertinentes.
En el caso sub lite,
observa la Sala que pese a haber surtido los trámites para efectuar la
liquidación y ordenar el pago, la entidad demandada omitió notificar lo
resuelto a los peticionarios quienes coincidieron en manifestar que "a la
fecha de presentación de esta demanda y a pesar de haber concurrido a las
dependencias de FAVIDI en innumerables oportunidades con el fin de que se me
resuelva la petición no se me ha notificado ninguna decisión sobre la
misma".  En armonía con lo precedentemente expuesto ha puntualizado la
Corte que la tarea de la administración no termina en la resolución del
asunto planteado por quien ejerce el derecho de petición sino hasta que aquella
se le notifica o comunica, según el caso, en los términos que la ley
dispone".  (Sentencia No. 375 de 1993, Magistrado Ponente Dr. José
Gregorio Hernández Galindo)
EDMUNDO GONZALEZ
REYES JIMENEZ y GLORIA INES ROA  GUERRERO sólo tuvieron noticia de su solicitud
gracias a que en ambos eventos, el juez de primera instancia concedió la tutela
por violación del derecho fundamental de petición; por su parte ARMANDO
RODRIGUEZ ANGEL no ha obtenido la respuesta deseada.  En todos los tres casos
es palmaria la vulneración del derecho contemplado en el Artículo 23 de la
Carta porque aún habiéndose producido la resolución ésta no fue notificada en
oportunidad y "si la autoridad ha dejado transcurrir los términos
contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir
que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de
respuesta, quebranta en perjuicio del administrado, el mandato
constitucional".  (Sentencia No. 242 de 1993, Magistrado Ponente Dr.
José Gregorio Hernández Galindo)
En conclusión la
autoridad pública debe resolver las peticiones oportunamente y dar respuesta al
peticionario. En los dos primeros eventos se confirmarán las sentencias
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
Sala Laboral, pero se prevendrá al FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DEL DISTRITO para
que no vuelva a incurrir en omisiones similares a la reseñada.  En el tercero y
último caso se ordenará a la entidad renuente resolver la reclamación elevada
dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la
notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última no ha sido
resuelta la solicitud.
De otro lado,
advierte la Sala que los accionantes no sólo reclaman el respeto del derecho de
petición sino que orientan su solicitud en el sentido de obtener el pago
efectivo de las cesantías que reclaman. Basta recordar al respecto que la
acción de tutela no está llamada a convertirse en vía alterna o sustitutiva de
los procedimientos que en las distintas jurisdicciones ha organizado la ley,
por el contrario, su procedencia se hace depender de la inexistencia de otros
medios de defensa judicial, de modo que contando los accionantes con la
posibilidad de acudir ante los jueces mediante un proceso ejecutivo no resulta
viable impetrar la tutela con el solo propósito de lograr un pago que, se repite,
puede ser demandado ante otras instancias y por las vías procesales instituidas
al efecto.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
EXPEDIENTE No.
14490
PRIMERO.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Laboral, el once (11) de mayo de mil novecientos
noventa y tres (1993) que revocó la del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá de Abril quince (15) del mismo año, por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDA. Se PREVIENE
al Gerente del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL -FAVIDI- en el sentido
de que la mora injustificada en resolver las peticiones presentadas ante esa
entidad  y en comunicar la decisión respectiva vulnera el derecho fundamental
consagrado en el Artículo 23 de la Constitución Nacional y a la vez pone en
peligro el ejercicio de otros derechos constitucionales, por tal motivo deberán
adoptarse las medidas necesarias para que la actuación de FAVIDI corresponda
cabalmente a los principios que según el Artículo 209 superior deben inspirar
la función administrativa.  Notifíquesele esta sentencia personalmente.
EXPEDIENTE No.
14608
PRIMERO.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Laboral el once (11) de mayo de mil novecientos noventa
y tres (1993) que revocó la del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santafé
de Bogotá, de abril veinte (20) del mismo año; por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia.
SEGUNDA.  Se PREVIENE
al Gerente del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL FAVIDI en el sentido de que
la mora injustificada en resolver las peticiones presentadas ante esa entidad
y en comunicar la decisión respectiva vulnera el derecho fundamental consagrado
en el Artículo 23 de la Constitución Nacional y a la vez pone en peligro el
ejercicio de otros derechos constitucionales, por tal motivo deberán adoptarse
las medidas necesarias para que la actuación de FAVIDI corresponda cabalmente a
los principios que según el Artículo 209 superior deben inspirar la función
administrativa.  Notifíquesele esta sentencia personalmente.
EXPEDIENTE No.
15534
PRIMERO.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda -Subsección A-, el primero (1) de junio de mil novecientos noventa y
tres (1993), en cuanto negó la acción de tutela con respecto a las pretensiones
del demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO.  MODIFICAR
la sentencia mencionada y conceder la tutela por violación del derecho
fundamental de petición y en tal virtud se ordena al FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA
DISTRITAL -FAVIDI-, resolver la petición elevada por ARMANDO RODRIGUEZ ANGEL,
dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contado a
partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última no
ha sido resuelta la solicitud.
LIBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General