C-160-16
Sentencia
C-160/16
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA
Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO EN MATERIA DE
CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD-Inhibición
por inepta demanda al no cumplir los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vínculo entre requisitos mínimos
argumentativos y participación democrática
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-Vinculada con la vigencia del principio de
separación de poderes, sistema de frenos y contrapesos y presunción de
constitucionalidad de las leyes/LEYES-Producto de la actividad democrática deliberativa del
Congreso de la Republica
CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza de los argumentos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
INDEMNIZACION SUBSIDIARIA POR PARTE DEL
ESTADO-Alcance de la norma
DERECHO A LA REPARACION DE VICTIMAS
INDIVIDUALES Y COLECTIVAS DE GRAVES VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS E
INFRACCIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Diferencias entre vía judicial y administrativa/REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-Principio de
complementariedad
REPARACION POR VIA JUDICIAL-Rasgos destacados
REPARACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Propósito/REPARACION
POR VIA ADMINISTRATIVA-Fundamento
REPARACION JUDICIAL COMO PARTE DE LA
REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Subsidiariedad del Estado en condenas
judiciales
El Estado está obligado a
garantizar el derecho de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de
derechos humanos a la reparación integral, ya sea de manera principal, cuando
se establezca su responsabilidad en el daño antijurídico causado, o bien de
manera subsidiaria, en caso de insolvencia, imposibilidad o falta de recursos
por parte del victimario. A esta última hipótesis se refiere el precepto
examinado. En efecto, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011,
prevé la concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización de las
víctimas por la responsabilidad deducida en procesos penales respecto de
victimarios condenados, cuando estos o el grupo armado al margen de la ley al
cual pertenecieron se encontraren en situación de insolvencia, imposibilidad de
pago o falta de recursos o bienes. La concurrencia subsidiaria del Estado, no
implica reconocimiento de responsabilidad penal de sus agentes, y no libera al
victimario de su obligación de reparar integralmente a la víctima en los
términos establecidos en la sentencia. El monto de la indemnización subsidiaria
que corresponde al Estado en el marco de su obligación general de ser garante
de los derechos humanos, se limita al establecido para la indemnización individual
por vía administrativa. Este precepto no prescinde del principio
general, también aplicable en procesos sobre violencia masiva, según el cual
todo aquel que cause un daño antijurídico está obligado a repararlo, por ello
señala la norma que la responsabilidad subsidiaria del Estado es “sin perjuicio
de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la
indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial”.
CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN
PROCESOS PENALES SOBRE VIOLENCIA MASIVA-Jurisprudencia constitucional
CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN
REPARACION ECONOMICA DE VICTIMA EN PROCESOS PENALES-Modalidad de compensación propia de la
justicia transicional cuando victimario o grupo armado al margen de la ley presentan
insolvencia, incapacidad de pago o carencia de bienes o recursos
REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DE
VIOLACIONES MASIVAS Y SISTEMATICAS DE DERECHOS EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Principios de articulación institucional y
complementariedad respecto al pago por indemnización vía administrativa
CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN
MATERIA DE INDEMNIZACION A VICTIMAS EN PROCESOS PENALES SOBRE CRIMINALIDAD
MASIVA Y SISTEMATICA-Rasgos
que la caracterizan
De la reseña efectuada se pueden extraer los
siguientes rasgos que caracterizan la concurrencia subsidiaria del Estado en
materia de indemnización a las víctimas en los procesos penales sobre
criminalidad masiva y sistemática: (i) tiene su fundamento en el deber del
Estado de garantizar los derechos humanos conforme al derecho internacional y
constitucional; (ii) debe ser declarada judicialmente y surge frente a la
existencia de una condena judicial en contra de los perpetradores, unida a la
insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario
condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este
perteneció; (iii) no implica, en sí misma, imputación de responsabilidad al
Estado por el acto antijurídico, o penal a sus agentes; (iv) la compensación
económica a cargo del Estado en virtud de la concurrencia subsidiaria está
limitada al monto establecido para la indemnización individual por vía
administrativa; (v) no modifica la obligación en cabeza del victimario de
reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada
judicialmente, ni exonera al Estado del deber de perseguir el pago de dicha
obligación; (vi) se orienta por los principios de complementariedad y
articulación institucional que rigen las diversas vías previstas por el
legislador para proveer a la reparación integral de las víctimas de
criminalidad masiva y sistemática, en un contexto de justicia transicional.
Referencia: expediente
D­10943
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Artículo 10 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”
Demandante:
Luis Fernando Tamayo Niño.
Magistrado
Ponente:
LUÍS
ERNESTO VARGAS SILVA.
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de  dos mil dieciséis  (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241.4 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Fernando Tamayo Niño presentó demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso segundo de artículo 10 de la Ley 1448
de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”. Considera el actor que la norma acusada vulnera los
artículos 2º, 29, 93, 113, 229 y 250 de la Constitución  Política, así como los
artículos 2, 8­1, 25 y 63­1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Acusa,
así mismo, el quebranto de un aparte de la Resolución 60/147 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
Mediante Auto del 03 de septiembre de 2015,
el magistrado sustanciador inadmitió la demanda presentada en contra del
artículo 10  (parcial) de la ley en mención, por considerar que la demanda no
cumplía con los requisitos de claridad y certeza que exigen las acciones
públicas de inconstitucionalidad, de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia de esta Corte sobre la materia.
El día 09 de septiembre de 2015, dentro del
término previsto para la corrección de la demanda, el actor radicó en la
Secretaría General de esta Corporación escrito de subsanación.
Mediante providencia del 25 de septiembre
de 2015, el Despacho dispuso admitir la demanda al constatar que reunía
los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la
Nación, a fin  de que emitiera su concepto en los términos de los artículos
242­2 y 278­5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el
objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se
comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como a los Ministros del Interior, de
Justicia y del Derecho, y de Hacienda y Crédito Público.
Además, se invitó a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de
Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia, a la Comisión
Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”,
a la Defensoría del Pueblo, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social y a las Facultades
de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de
los Andes, de la Sabana, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín, del
Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para
que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre
la constitucionalidad de la disposición demandada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el
Diario Oficial No 48.096 de 10 de junio de 2011, destacándose con subrayas el
fragmento acusado:
“LEY 1448 DE 2011
(Junio  10)
Diario Oficial
No. 48.096 de 10 de junio de 2011
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones.
El CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
( … )
“ARTÍCULO 10.
CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD.  Las condenas judiciales que ordenen al Estado
reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la
insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario
condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este
perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse
como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
En
los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe
concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá
reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente
para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la
presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en cabeza del
victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada
dentro del proceso judicial”.
II.
LA DEMANDA
El demandante sostiene que el inciso resaltado del artículo 10 de la
Ley 1448 de 2011, contraviene los artículos 2º, 29, 93, 113, 229 y 250­6 de la
Constitución Política, los artículos 2, 8­1, 25 y 63­1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, así como el numeral 10 del capítulo VI y el
numeral 17 del capítulo IX de la Resolución 60/147 de la Asamblea General de
las Naciones Unidas[1]. Para sustentar su acusación
suministra los siguientes argumentos:
1. El legislador, en el precepto acusado, no deslindó la reparación
judicial de la administrativa. La primera, sostiene, es el producto de una
decisión del juez natural, que para el efecto es el Tribunal de Justicia y Paz,
y es  proferida en el marco de la justicia transicional, en tanto que la
segunda está contenida en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y es
administrada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas. En su criterio, el precepto acusado equipara la reparación judicial con
la administrativa, “omitiendo que aunque son diferentes figuras no se
excluyen sino que se complementan y articulan y de lo recibido por la segunda
se descontará de la primera, por el principio de prohibición de doble
reparación”.
2.
Sostiene que “no tiene ninguna lógica jurídica o sentido que el Estado
destine recursos del patrimonio público en un proceso largo y engorroso para
reconocer la indemnización judicial a las víctimas del conflicto armado, para
luego el mismo Estado desconocerla con los montos establecidos para la
reparación administrativa”. Esto, según el actor, conduciría a que las
víctimas deberían acudir directamente a la reparación administrativa, lo cual
las privaría  de convertirse en sujetos procesales en la actuación penal y de
obtener una justa indemnización. El inciso acusado “al desconocer la
indemnización judicial como institución jurídica autónoma a favor de las
víctimas, quebrantó su derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia”.
3.
Afirma que “al pagar el Estado la reparación judicial con los montos de la
reparación administrativa desconoce flagrantemente el principio de Juez Natural,
renunciando así a esta función jurisdiccional en la prestación de este servicio
público y desnaturalizando
jurídicamente al Estado en detrimento de las víctimas, pues la Rama Ejecutiva a
la que pertenece la UARIV absorbe tácitamente y de facto la Rama Judicial,
quedando un Poder Público conformado solamente por la Rama Ejecutiva y
Legislativa. Mediante el aparte de la disposición acusada no es el
procedimiento para reformar la estructura del Estado”.
4. Expresa el demandante que la figura de la homologación
de la indemnización por  vía judicial con la administrativa estaba contenida en
el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, norma que regulaba el incidente de
identificación de las afectaciones causadas a la víctima. Dado que esta norma
fue declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-286 de 2014, conforme
al razonamiento del autor, esta constituiría un soporte importante para su
solicitud de inexequibilidad, a efecto de que los fallos de los tribunales de
Justicia y Paz que imponen reparaciones judiciales, tengan fuerza vinculante
real y efectiva, contra el Estado.
5. Aduce el actor que al declararse la inexequibilidad del inciso
demandado, el Estado pagaría las indemnizaciones declaradas en los procesos
penales sin ninguna limitante, salvo que se haya pagado la indemnización
administrativa, la cual se descontará de la penal. En su criterio, el aparte
demandado del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, al permitir que se modifiquen
los montos ordenados por el juez, reemplazándolos por los montos máximos de la
reparación administrativa, “significa que el derecho fundamental de acceso a
la administración de justicia y debido proceso no serán efectivos para obtener
la Reparación Judicial, y de contera se violan los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica, que impide que la sentencia sea vinculante y con efectos
coercitivos”.
III.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1
. Presidencia de la República
Interviene a través de apoderado para solicitar a esta Corporación que
declare exequible el aparte demandado. De manera preliminar, a juicio de este
interviniente, el actor en el escrito de corrección a la demanda “no
enderezó adecuadamente el cargo de inconstitucionalidad, por lo que las
falencias argumentativas del memorial inicial subsisten en el segundo”. Así,
confunde los términos homologación y subsidiariedad, al considerar que la ley
equipara la reparación judicial con la administrativa, no obstante, “leído
el texto del artículo 10, lo que consagró el legislador –con claridad diáfana­
fue una aplicación subsidiaria de las mismas, relación muy distinta a la
supuesta equiparación”.
Sostiene que cuando los bienes entregados por el victimario no alcanzan
a cubrir la condena que le fue impuesta por el juez, resulta legítimo y acorde
a los parámetros constitucionales de la justicia transicional, que el Estado
concurra, no para liberar de responsabilidad patrimonial al verdadero
responsable, sino de manera subsidiaria, en la reparación administrativa de las
víctimas.
Así, subraya, la norma acusada establece un principio de subsidiariedad
evidente en virtud del cual, a falta de recursos entregados por los
victimarios, el Estado asume parte de la reparación a título de reparación
administrativa. Si estos dos mecanismos se complementan, pues la insuficiencia
del primero recibe apoyo del segundo, es porque no existe homologación entre
ambos, sino articulación complementaria o subsidiaria.
Con apoyo en la jurisprudencia de las Cortes Constitucional y Suprema
de Justicia, así como en un concepto del Consejo de Estado, encuentra que la
concurrencia subsidiaria del Estado en la reparación de las víctimas no es
ilimitada, sino que se encuentra sometida a los topes legales, que propenden
por garantizar un mínimo de reparación al universo de víctimas y en
consideración a las limitantes fiscales insuperables, con independencia de la
tasación del daño efectuada por el juez.
Pone de presente que el monto de la indemnización es tan sólo uno de
los componentes de la reparación, pues el Estado también proporciona planes de
restitución de tierras, medidas de satisfacción, reparación simbólica,
construcción de memoria histórica, entre otras, que deben ser considerados.
Finalmente, señala que ante la insuficiencia de los bienes entregados
por el condenado, el Estado continúa obligado a perseguir el pago de la
indemnización judicial con cargo al patrimonio del victimario,
independientemente de que se haya reconocido la reparación administrativa. En
este orden, “la supuesta homologación o sustitución alegada por el actor no
existe o es, simplemente, una confusión del demandante, resultado de mezclar la
naturaleza jurídica del dinero que la víctima recibe de parte del Estado, a
título de reparación, con la que debería recibir del condenado, a título de
indemnización”.
1.2
. Ministerio de Justicia y del Derecho
Este Ministerio interviene a través del Director de Desarrollo del
Derecho y del Ordenamiento Jurídico, para solicitar a la Corte se declare
inhibida para pronunciarse de fondo respecto de la norma demandada, por
ineptitud sustantiva de la demanda, o en subsidio que se declare la
exequibilidad de la misma.
En relación con su solicitud de inhibición, manifiesta que el actor
estructura los cargos de inconstitucionalidad con base en razones que:(i)
no son ciertas porque recaen sobre una proposición jurídica deducida por el
actor, inexistente en la disposición acusada, a saber, que se homologa la
reparación judicial con la reparación administrativa; (ii) y
tampoco son pertinentes porque, en lo referente a que la administración usurpa
al juez natural, se trata de una interpretación subjetiva del actor en relación
con el alcance de la norma demandada.
Asegura que “el inciso demandado no establece límite o modificación
alguna respecto de la indemnización judicial ordenada en contra del victimario.
El mismo inciso establece que de todas maneras el victimario queda obligado a
reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del
proceso judicial”. Por tanto, no puede inferirse de la norma censurada, que
el Estado reemplace al victimario en la condena judicial de que fue objeto.
En este orden, considera que la disposición demandada de manera alguna
confunde los planos de la acción de los jueces y de la administración, pues en
nada se toca la potestad y autonomía de los jueces al momento de ordenar la
reparación judicial en el marco del proceso penal.
Respecto a la solicitud de declaratoria de exequibilidad, destaca que
la concurrencia subsidiaria del Estado se sustenta en el deber de reparar a las
víctimas del conflicto armado en contextos de transición, como garante de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, y no en la asunción de la obligación
exclusiva del condenado, fundada en la declaratoria de su responsabilidad
penal. En la medida que dicho deber se encuentra legítima y constitucionalmente
cumplido por medio del diseño e implementación del programa administrativo de
reparación, limitar la concurrencia subsidiaria a las condiciones de este
programa es igualmente constitucional y legítimo.
Concluye que la indemnización subsidiaria hasta el monto de la
indemnización administrativa no implica el desconocimiento del principio de
juez natural, ni el ejecutivo reemplaza lo decidido en la instancia judicial,
habida consideración que “precisamente por ser una indemnización que no se
fundamenta en la responsabilidad judicial del Estado, es razonable que
corresponda a una indemnización administrativa, la cual no tiene carácter de
indemnización judicial, que sigue a salvo”.
1.3
. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Esta entidad interviene a través de apoderada, para solicitar a la
Corte, en primer término, un pronunciamiento inhibitorio, y en subsidio, declarar
la constitucionalidad de la norma acusada. A continuación se reseñan los
argumentos que contienen la postura de esta institución:
Respecto a la solicitud de inhibición, sostiene que el actor en el
cargo formulado, no cumplió con los requisitos de claridad, especificidad,
pertinencia y certeza, exigidos para su admisibilidad. A su juicio, los
argumentos de la demanda carecen de un hilo conductor que permita advertir con
nitidez las razones que llevaron al accionante a las supuestas conclusiones de
inconstitucionalidad que esgrime, basándose en apreciaciones puramente
subjetivas.
Luego de comparar la demanda originaria y su corrección, aduce que “el
actor sigue girando en torno al argumento de homologación de reparaciones, sin
explicar con la nitidez exigida por la Corte, para que exista claridad en los
cargos, qué le permite concluir que existe una sustitución o remplazo entre
ellas, ni porqué una “limitante” de la responsabilidad subsidiaria del Estado
es la génesis de tal teoría”. Asimismo, asegura que el demandante no
menciona las razones concretas que lo llevan a concluir por qué la
responsabilidad subsidiaria del Estado no debería tener ningún tope, ni por qué
la imposición de un límite a la misma implica una vulneración de la
Constitución.
Sostiene que el actor no explica el por qué la disposición cuestionada
impide que el proceso judicial se desarrolle con arreglo a los principios
constitucionales que le son aplicables, pues “de la lectura de la norma
acusada no se lee que la precisa regla de responsabilidad subsidiaria del
Estado –que no afecta en modo alguno el proceso judicial pues no lo regula­
puede impedir el acceso a recursos y garantías jurisdiccionales o limitar los
poderes del juez en relación con la esencia del procedimiento, cual es, imponer
la condena principal al sujeto que –legitimado por pasiva­ fue derrotado en
juicio y consecuentemente, obligado a responder por sus actos sin más límite
que los impuestos en la correspondiente sentencia”.
Respecto de la petición subsidiaria, apoyándose en la jurisprudencia de
las Cortes, Constitucional y Suprema de Justicia, como en conceptos del Consejo
de Estado, sostiene que la reglamentación de la responsabilidad subsidiaria del
Estado no vulnera el derecho a la reparación de las víctimas, pues es admisible
que en ocasiones, para garantizar el derecho a la reparación, especialmente en
materia económica, dentro del proceso penal se designen responsables
subsidiarios, que no asumen el lugar ni la responsabilidad del condenado
directo, sino que actúan cuando este no puede cumplir con sus obligaciones. No
obstante, dado que el Estado es llamado de manera subsidiaria (en virtud del
principio de solidaridad), no siendo el principal destinatario de las órdenes
judiciales, resulta admisible diferenciar el modo en que este cumple con sus
obligaciones en comparación con los responsables directos, pues se encuentran en
situaciones jurídicas y fácticas distintas.
Finalmente, destaca que el aparte demandado no desconoce el derecho a
la jurisdicción ni la garantía de efectividad y cumplimiento de las sentencias
judiciales, cuya esencia es la condena directa contra el sujeto juzgado y
hallado culpable, sino que el legislador dentro de sus facultades suministra
unas reglas dentro de las cuales se debe dar cumplimiento a la responsabilidad
subsidiaria del Estado, sin perder de vista que este no es el condenado
principal ni el destinatario directo de la sentencia.
1.4
. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Interviene, a través de apoderado, en favor de la exequibilidad del
precepto acusado. Para sustentar esta postura sostiene de manera preliminar que
existe una deficiencia en el planteamiento de los cargos, pues el actor
fundamenta la demanda “en una interpretación vaga y equivocada de la norma
acusada”, incumpliendo con los requisitos de claridad, certeza y
pertinencia. Así, estima que aunque el actor intentó subsanar la demanda
inicial, “aún existen incoherencias en cuanto al alcance que se le quiere
otorgar, al sentido y orientación que se contrasta entre la indemnización
judicial y la reparación de carácter administrativo”.
Destaca que el Congreso de la República, en ejercicio de su facultad de
configuración legislativa, estableció la manera en que el Estado concurrirá
subsidiariamente a indemnizar a las víctimas en el marco del proceso penal, sin
que ello implique un desbordamiento de la Constitución.
De otra parte, estima que de la norma acusada no puede entenderse que
la responsabilidad del victimario respecto de su víctima sea trasladada al
Estado, sino que este entra a “apoyar de forma subsidiaria la reparación
dentro de unos límites de índole residual”. A su juicio, la existencia de
topes a la responsabilidad subsidiaria estatal, responde a que el Estado no
puede sustituir al victimario en la asunción de dicha responsabilidad, pues
este no es el causante directo de los agravios, como tampoco parte dentro del
proceso penal.
Asimismo, recuerda que la concreción de los topes máximos en el ámbito
de la reparación integral, es el medio que permite llegar de forma equitativa a
la mayor cantidad de víctimas, haciendo viable la distribución de los recursos
fiscales y permitiendo que no se desborde la capacidad de respuesta
institucional.
Por último, aduce que la supuesta homologación a que refiere el actor,
no desconoce el principio de juez natural, ya que en el marco de los procesos
de justicia y paz no se debate la responsabilidad del Estado, lo cual se hace a
través del medio de control de reparación directa. En consecuencia, “no
existe la acusada ¨homologación¨ de la vía judicial con la administrativa para
obtener el reconocimiento de los daños y perjuicios, pues ninguna medida
pretende ni homologar, ni alterar las decisiones judiciales”.
1.5
.  Ministerio del Interior
El Ministerio interviene mediante apoderado especial, solicitando a la
Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su
defecto, se declare la exequibilidad de la disposición demandada. A su juicio,
en la corrección de la demanda, el actor se limitó a reiterar los argumentos
inicialmente expuestos, imposibilitando identificar la censura y su
justificación, en la medida que “el cargo de inconstitucionalidad no
cuestiona un contenido legal verificable a partir de la interpretación clara
del texto”, desconociendo así los requisitos de especificidad, claridad y
certeza, propios de estas demandas.
Frente a los cargos propuestos, indica que en el marco del proceso de
Justicia y Paz, la presunta responsabilidad del Estado no es objeto de debate,
pues esta se estudia al interior del proceso de reparación directa ante el juez
administrativo. En ese orden, “asumir que en la norma demandada, tal y como
lo interpreta el demandante, existe ¨homologación de la vía judicial con la
administrativa para obtener el reconocimiento de los daños y perjuicios¨ desconoce
la interpretación objetiva y sistemática de nuestro ordenamiento jurídico”.
Indica que la reparación integral no se limita a la compensación
pecuniaria de la misma, como erradamente lo entiende el actor, sino que de ella
hacen parte las medidas de satisfacción, restitución, rehabilitación y
garantías de no repetición, que deben ser tenidas en cuenta, dadas las
limitaciones para la satisfacción de este derecho, así como el universo de
víctimas, que en la actualidad asciende a 5.973.748.
Para el interviniente, la norma demandada busca ampliar la cobertura y
brindar un mayor grado de satisfacción del derecho a la reparación integral a
un número superior de víctimas, aunque no necesariamente con pretensiones
económicas cuantiosas.
Por último, destaca que el principal responsable de la reparación a las
víctimas ha sido el Gobierno Nacional, lo cual despeja toda duda sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, y añade que el Estado ha asumido la
condición de garante, y “participado en su carga subsidiaria en materia de
reparación por vía administrativa como consecuencia de la ejecución de lo articulado
en la ley 1448 de 2011”.
1.6. Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad para las Víctimas, a través del Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica, interviene ante la Corte para solicitar que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo, por cuanto los cargos esgrimidos contra el aparte
demandado del artículo 10 de la ley 1448 de 2011, carecen de los requisitos
mínimos de claridad, especificidad y pertinencia, configurándose, así,
la ineptitud sustantiva de la demanda.
En su criterio, el actor infiere de la norma elementos ajenos a la
misma, tergiversando la naturaleza de la reparación, “cerrándola a una
concepción errada de un pago solidario por parte del Estado como única vía de
reparación para las víctimas del conflicto armado, argumento que no es de
recibo, dado que la reparación integral, no solamente contempla medidas
monetarias (…), para resarcir en algo el daño causado por el conflicto, sino
que esta se construye con verdad, justicia y reparación integral (…) de la cual
la medida de reparación económica es sólo uno de sus componentes”.
Refiere que la supuesta homologación de la vía judicial con la
administrativa, aducida por el demandante, no se desprende de la norma, en la
medida que en los procesos de Justicia y Paz no se debate la responsabilidad
del Estado. Aclara que la participación de la Unidad para las Víctimas en el
proceso penal, se circunscribe a solicitar la aclaración de las sentencias de
justicia y paz, no con el propósito que se modifiquen o reforme, lo que no es
posible en virtud del principio de inmutabilidad de las sentencias,  “sino
para que se aclaren los exhortos que están dirigidos a las entidades del
SNARIV”, en virtud de la coordinación que la Unidad tiene a su cargo.
En punto al presunto desconocimiento del principio del juez natural, la
Unidad manifiesta que en cumplimiento de sus funciones legales, es respetuosa
de las decisiones judiciales, tales como las adoptadas en favor de las víctimas
en los procesos penales de justicia y paz, acatando las medidas de reparación,
específicamente en lo que tiene que ver con el pago de las indemnizaciones a
que son condenados los postulados o, en el evento de que los bienes entregados
por el victimario no sean suficientes, dar aplicación al artículo demandado.
En este orden, agrega que el aparte censurado “no permite a la
Unidad para las Víctimas o al Fondo para la Reparación a las Víctimas, realizar
pago por sumas superiores a las previstas en el artículo 132 del mismo
estatuto, reglamentado por el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011
(equivalente al 2.2.7.3.4 del Decreto 1084 de 2015), o en el artículo 49 del
Decreto 3011 de 2013, lo cual no implica desconocer o modificar el monto de la
indemnización ordenada judicialmente, ni eximir de responsabilidad a los
postulados a la Ley de Justicia y Paz responsables”.
Destaca que el actor no tuvo en cuenta que las medidas adoptadas en el
artículo demandado responden al contexto de justicia transicional, donde el
legislador en virtud de su potestad de configuración legislativa, las
estableció de manera excepcional, con límites en el tiempo, para una población
beneficiaria definida y con un fin claramente determinado.
1.6
. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
Este Departamento Administrativo, a través del Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica, interviene dentro de la presente acción pública, solicitando
a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la
acusación formulada, por cuanto existe una ineptitud sustantiva de la demanda
y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la norma censurada.
Estima que el demandante se limita a citar las normas de rango
constitucional supuestamente infringidas por la disposición acusada, pero sin
realizar un ejercicio de confrontación entre las mismas, “lo cual hace
imposible determinar – o por lo menos inferir razonablemente­ las razones por
las cuales el actor considera que se configura la vulneración constitucional.
Esa evidente ausencia de desarrollo argumentativo para sustentar el cargo
formulado implica que la demanda no cumple con los requisitos mínimos
establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991”. Así, aduce que
las razones esgrimidas por el actor, parten de la interpretación que hace de la
aplicación de la norma censurada y de sus presuntos efectos negativos, pero
nunca sobre cómo se desconoce la Constitución.
Defiende la norma demandada, al indicar que la Ley 1448 de 2011 debe
entenderse como el esfuerzo histórico más significativo e incluyente en el
tránsito hacia la paz, por lo que es admisible que el Congreso de la República,
en el marco de su amplia facultad de configuración legislativa, definiera todos
los aspectos relativos a la atención y reparación en el contexto de la justicia
transicional, tal como los límites de la concurrencia subsidiaria del Estado en
la indemnización de las víctimas reconocidas dentro del proceso penal.
En el mismo sentido, aduce que dicha concurrencia subsidiaria del
Estado no puede asimilarse a la responsabilidad patrimonial prevista el
artículo 90 de la Carta, por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción u omisión de uno de sus agentes. Agrega que “aunque
existe el deber abstracto del Estado de garantizar los derechos a la reparación
de las víctimas, nada impide que la propia ley defina los límites en que deba
darse la concurrencia”.
Considera admisible lo anterior, en la medida que en un contexto de
escasez de recursos, es razonable prever que solo se indemnizará al afectado
hasta el punto necesario para resarcir integralmente el daño en condiciones de
igualdad con las demás víctimas, evitando generar expectativas de imposible
cumplimiento.
1.8 .  Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado
Esta entidad interviene a través de su Directora General, solicitando
un pronunciamiento inhibitorio dada la ineptitud sustantiva de la demanda.
Subsidiariamente solicita que el aparte censurado sea declarado exequible.
Respecto de la petición principal, argumenta que los cargos carecen de claridad,
certeza, especificidad y suficiencia, pues el actor de manera confusa presenta
juicios poco concretos y deshilvanados, haciendo afirmaciones abiertas y
transcripciones de jurisprudencia, “sin concretar las razones que
fundamentan su solicitud”. Asimismo, asevera que el actor no contrasta
comprensiblemente los argumentos esgrimidos contra la norma acusada y las
disposiciones constitucionales presuntamente infringidas. Del mismo modo,
asegura que el demandante deriva del aparte censurado proposiciones
inexistentes, pues de manera alguna se sustituye la reparación judicial por la
administrativa (la cual es subsidiaria y residual), ni se impide que el juez
penal determine los perjuicios a cargo del condenado, como “tampoco permite
que los montos reconocidos a favor de la víctima sean modificados por la
UARIV”.
En cuanto a la solicitud subsidiaria, aclara que la reparación
administrativa se diferencia de la judicial, en la medida que “la primera
encuentra fundamento en el deber de garantía de los derechos fundamentales de
los ciudadanos que le corresponde al Estado y la segunda emana de la
declaración jurisdiccional de responsabilidad derivada de la comprobación de la
incidencia causal del encausado en la producción del daño”. En esa medida,
la reparación administrativa es de carácter subsidiario respecto de la
responsabilidad que le asiste al condenado de resarcir todos los daños que
hubiere causado a las víctimas, lo cual significa que la obligación del Estado
sólo se activa en los casos en que la indemnización no logre ser cubierta con
los bienes de los responsables.
De otra parte, asegura que el acceso a la administración de justicia en
los términos de los artículos 29, 229 y 250.6 de la Constitución, no se
desconoce en el aparte demandado, pues de manera alguna se impide que la
víctima concurra al proceso penal para solicitar que se condene al victimario
al pago de los perjuicios ocasionados, ni que el juez en su autonomía, mediante
providencia inmodificable, tase los mismos y disponga las demás medidas para la
reparación integral (incluidas las de rehabilitación, satisfacción y garantías
de no repetición). Asimismo, asevera que la norma censurada “tampoco
conlleva a que el Gobierno Nacional cuente con la competencia para modificar
las determinaciones jurisdiccionales que se adopten en ese sentido”. Pone
de presente que aunque el Estado pague de manera subsidiaria lo establecido en
la norma controvertida, la víctima conserva el derecho a perseguir los bienes
del victimario, en el evento en que este obtenga los recursos suficientes para
cubrir los perjuicios reconocidos por el juez penal.
Finalmente, refiriéndose al bloque de constitucionalidad, estima que
por las razones anteriormente anotadas, el aparte censurado no contraviene la
Convención Americana de Derechos Humanos. Precisa que “no existe ninguna
obligación internacional que indique que el Estado colombiano debe equiparar la
indemnización recibida por vía del programa administrativo de reparación, a
aquella recibida por vía judicial. Por el contrario, distintas provisiones y
pronunciamientos de organismos y autoridades internacionales, avalan la
fijación de topes en el marco del primer escenario”. Agrega que la
Resolución 60/147 de la ONU, a la que alude el actor, no hace parte del bloque
de  constitucionalidad, siendo solo pautas orientadoras para el Estado, a las
cuales de todos modos se ajusta la norma censurada.
2.
De organizaciones sociales
2.1 . Comisión Colombiana de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas, en su escrito de intervención,
solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el aparte de la
disposición acusada.
Considera el interviniente, con apoyo en instrumentos internacionales,
pronunciamientos de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
de la Corte Constitucional, respecto del derecho a un recurso judicial
efectivo, que la limitación de la condena en subsidiariedad al Estado hasta el
monto reconocido por el programa de reparación administrativa, “desvirtúa la
idoneidad del recurso judicial, pues tal limitación le resta capacidad para
asegurar a la víctima que tras la finalización del proceso penal, donde se han
ventilado las violaciones a los DDHH o infracciones al DIH sufridas, sea
reparada de forma integral y proporcional al daño causado”.
Comparte los argumentos del actor cuando estima que la norma demandada
confunde la reparación administrativa con la judicial, asegurando que en la
realidad estas dos figuras son diferentes pero complementarias o convergentes y
orientadas a garantizar el derecho a la reparación de las víctimas. Señala que
es inadmisible constitucionalmente equiparar estas formas de reparación, pues
la judicial se distingue por: (i) tener efectos inter partes;(ii)
estar basada en el criterio de reparación restitutio integrum;(iii)
tener un estándar probatorio más alto para acreditar el daño sufrido por la
víctima; y (iv) está ligada a otras formas de justicia, como la
retributiva.
Por su parte, la reparación administrativa:(i) tiene el
propósito de atender situaciones masivas de violación de derechos humanos;
(ii) es una política pública y por tanto los recursos son limitados;(iii)
el estándar probatorio es menor ya que no se da en el contexto de un proceso
judicial; y (iv) no se encuentra ligada a otras formas de justicia.
Refiriéndose al componente indemnizatorio de la reparación, aduce que
por la vía judicial se responde al criterio de proporcionalidad en relación con
la naturaleza y la gravedad del daño sufrido por la víctima, mientras que en el
escenario administrativo la indemnización se determina por tarifas
indemnizatorias previamente establecidas, que no consideran el daño específico
ocasionado.
En su opinión, si el Estado desconoce su obligación internacional de
dar cumplimiento a las reparaciones tal como se ordenan en una sentencia
judicial, implica que el mecanismo judicial empleado por las víctimas está
llamado a fracasar en el componente de reparación, tornando ineficaz el recurso
judicial. De esta manera, “el monto por el cual el Estado está en obligación
de concurrir en el pago debe ser el dictaminado en la sentencia judicial, y no
el que este decida discrecionalmente, como si se tratara de una ayuda o dádiva
y no de la concurrencia de su responsabilidad para la garantía de la reparación
integral de la que son acreedoras las víctimas”.
Por último, considera que la norma demandada viola el principio de
proporcionalidad, pues no persigue un fin constitucionalmente legítimo, ya que
es clara la obligación internacional del Estado de asegurar la vigencia de los
derechos humanos, en especial el derecho de las víctimas a ser reparadas plena
y efectivamente. Asimismo, aduce que las razones de naturaleza fiscal para la
implementación de la norma son inadmisibles. Finalmente, considera que la
medida es inadecuada, pues existían maneras menos lesivas para el derecho de
las víctimas a obtener una reparación integral, como lo era fortalecer la
Unidad de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, que
aseguraría la sostenibilidad del fondo de reparaciones.
3.
De Instituciones Universitarias
3.1 . Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario
La Facultad de Jurisprudencia de esta universidad interviene ante la
Corte, solicitando se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la exequibilidad del aparte
demandado.
En primer término, estima que  la demanda carece de los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pues existe
incoherencia en el “hilo argumental”, omitiendo presentar fundamentos
normativos o jurisprudenciales que de forma adecuada enmarquen la acusación.
Así, “la redacción utilizada por el accionante mezcla argumentos de orden
jurídico, técnico y fáctico que no guardan un sentido de coherencia o
concreción que permita discernir cuáles son los cargos que se formulan contra
la norma demandada”. De igual manera, considera que el actor le atribuye a
la norma censurada “efectos que no le corresponden en su contenido real”,
en la medida que responde a su propia interpretación, la cual soporta en
supuestos hipotéticos sobre las consecuencias jurídicas y fácticas de su
aplicación práctica.
En el mismo sentido, la interviniente aduce que se estructura una
ineptitud sustancial por falta de integración de la unidad normativa, toda vez
que el actor no enjuició el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, al cual remite
el aparte cuestionado del artículo 10. En sus palabras, “es necesario
analizar de forma conjunta la norma que establece la indemnización
administrativa en cabeza del Estado para las víctimas junto con aquellas que
señala los parámetros básicos para establecer y reglamentar el trámite,
procedimientos, montos y demás aspectos necesarios para darle efectividad a la
medida de reparación y así entender su sentido normativo de forma integral”.
No obstante, señala que si bien la Corte podría de oficio hacer la integración
normativa, no puede avocar conocimiento sobre normas que no han sido demandadas
expresa y adecuadamente por los ciudadanos.
En segundo lugar, profundiza en conceptos relacionados con el derecho
de las víctimas a la reparación en el marco del derecho internacional de los
derechos humanos, que al contrastarlos con la demanda, le permiten asegurar que
el actor yerra al considerar que la indemnización integral debe incluir una
indemnización de carácter pecuniario, pues, en estricto sentido, “el Estado
puede cumplir con su deber de reparar aplicando las modalidades de
satisfacción, restitución, rehabilitación y garantías de no repetición”.
Así, la fijación de topes de indemnización económica, además de responder al
principio de solidaridad y a criterios de sostenibilidad fiscal en la
racionalización de recursos, es válida de acuerdo al DIDH, bajo la condición de
que sean adecuados y justos para el caso que se intenta reparar.
3.2
. Universidad Libre
La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, interviene en
el presente proceso, con el fin de solicitar a esta corporación, declarar la
exequibilidad de la norma censurada.
De manera preliminar, indica que el actor emplea un lenguaje confuso y carente
de rigurosidad en la formulación de los cargos, limitándose a la transcripción
de artículos y a la presentación de análisis subjetivos sobre las consecuencias
prácticas en la aplicación de la norma.
En todo caso, pone de presente que la reparación de las víctimas vas
más allá de la simple compensación económica, pues esta comprende la garantía
de no repetición, la rehabilitación física y mental y las medidas de
satisfacción, “por lo que el Estado con los dineros que llegan a la Unidad
de Reparación de Víctimas, más que repartirlos en cuantiosas indemnizaciones
que de manera judicial se pudieran imponer, debe garantizarles que, teniendo o
no recursos su victimario, se procederá a indemnizarlas, por lo que debe ajustarse
a los topes de indemnización”. En esa medida, considera que el actor al
suponer que las dos formas de indemnización se deben garantizar, supondría
tratos desiguales, pues cuando el victimario cuente con recursos económicos
suficientes, la víctima podría recibir la indemnización subsidiaria y la
judicial, mientras que si el victimario carece de recursos, la víctima solo
recibiría la condena subsidiaria por parte del Estado.
De otra parte, afirma que la norma demandada propende por que la
víctima pueda beneficiarse de estándares mínimos de estabilidad, que le
aseguren un mínimo vital en vivienda, educación y otros, en caso de que el
condenado no cuente con los recursos para resarcir el daño, pero sin librarse
de su obligación de indemnizar o reparar a la víctima conforme a lo decretado
en el proceso.
Concluye manifestando que “el acceso a la indemnización
administrativa por parte de la víctima debe entenderse dentro del marco de una
transacción, en razón a que con la indemnización lo que se busca es evitar
futuros litigios ante la jurisdicción”, previniendo así que se afecte el
erario público o se desproteja a la víctima ante la falta de indemnización.
3.3
. Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué,
solicita la exequibilidad de la norma demandada, con base en las siguientes
razones.
Considera que la concurrencia subsidiaria del Estado en el proceso
penal no significa que este “deba asumir la carga total de indemnizar por el
daño sufrido, ya que en primera medida no es este el llamado a responder por
las conductas delictivas de un individuo y menos de un grupo armado al margen
de la ley”. Esto, aunado al hecho de que el Estado colombiano no se
encuentra en condiciones económicas para hacerse cargo de condenas en donde su
responsabilidad no se encuentra establecida. En su criterio, asumir lo
contrario implicaría afectar la sostenibilidad fiscal y desproteger el progreso
económico y social de todo un país.
Refiriéndose a la libertad de configuración legislativa, estima que el
Congreso de la República no se extralimitó en el ejercicio de sus funciones,
pues de manera alguna se homologó la reparación judicial con la administrativa.
Señala que cuando el Estado concurre de manera subsidiaria al pago de la
indemnización judicial, acorde con los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos, no significa que la víctima ya no pueda acceder a la
indemnización administrativa, pues son reparaciones autónomas e independientes.
En materia del derecho al acceso a la administración de justicia para
las víctimas y el principio de juez natural, considera que estos no se
desconocen, pues la misma Ley 1448 de 2011 (art. 45 y ss.), establece el
procedimiento a surtir para hacer efectiva la indemnización a las víctimas por
las vías administrativa y judicial, incluso con prioridad frente a las demás
personas, no pudiendo el Estado impedir el acceso a la justicia o su
realización. Igualmente, indica que el Estado al pagar la reparación judicial
con topes de la reparación administrativa, no desconoce el principio del juez
natural, sino que responde al deber de colaboración armónica entre las
entidades estatales para el cumplimiento de los fines de la misma ley. Así, el
Estado “no está absorbiendo las funciones de los jueces de la república, ya
que son estos últimos los que gracias a sus facultades jurisdiccionales deciden
el incidente de reparación”.
3.4
. Universidad Externado de Colombia
Esta Universidad, a través de su Departamento de Derecho
Administrativo, interviene ante la Corte solicitando se declarare la
exequibilidad del apartado normativo cuestionado.
De manera inicial, el interviniente considera que el actor no cumple
adecuadamente con su carga procesal de precisar el concepto de la violación. A
su juicio, los cargos esgrimidos carecen de los requisitos de claridad y
especificidad, en la medida que los argumentos no cuentan con un hilo conductor
y no permiten establecer notoriamente cómo la norma demandada desconoce la
Constitución. Agrega que los argumentos son “vagos, abstractos y globales”,
sin relación concreta y directa con la norma demandada.
En todo caso, respecto de los cargos, señala que en el marco de la
justicia transicional, el Estado se instituye en un sujeto que debe indemnizar
subsidiariamente a las víctimas cuando del victimario no se logre dicho
propósito. Estima que “es plenamente razonable y constitucional que el
legislador haya considerado que esta obligación subsidiaria tenga un límite
toda vez que, en el evento regulado por la norma, el Estado no es el victimario,
porque de serlo tendría la obligación constitucional (art. 901 de la
Constitución Política) de asumir la indemnización a plenitud y, además, en
estas circunstancias se debe garantizar la sostenibilidad del modelo de
reparación instituido en la justicia transicional, el cual no se está viendo
vulnerado por la disposición acusada”.
Precisa que lo sufragado por el Estado con base en la norma demandada,
no implica que el condenado se releve de su obligación de pagar la totalidad de
la indemnización o reparación señalada por el juez. Asimismo, indica que sería
un despropósito considerar que el Estado deba asumir todas las condenas
patrimoniales por daños causados que no le son imputables, pues
presupuestalmente le sería imposible, haciendo nugatorio el derecho de las
demás víctimas.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades
previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, mediante
concepto No. 6007 del 17 de noviembre de 2015, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma acusada. Como fundamento de su solicitud expone los
siguientes argumentos:
1.  La norma censurada en su
tenor literal no asimila la reparación judicial ­penal­ a la reparación
administrativa ni ocasiona un “vaciamiento de contenido de la reparación
integral a que tienen derecho las víctimas”, sino que emplea los montos
establecidos para la reparación administrativa, en el evento en que dentro de
un proceso penal le sea ordenado al Estado reparar subsidiariamente a las
víctimas.
2.  En la medida que la
responsabilidad subsidiaria del Estado no resulta de una condena penal de
alguno de sus agentes, “la norma censurada da una garantía adicional a las
víctimas en los casos en los que su victimario (particular) o el grupo armado
ilegal al que éste pertenecía no tienen bienes para cubrir la indemnización
ordenada por el juez”. Así, encuentra razonable que el Estado indemnice a
la víctima, no como primer responsable, sino de manera subsidiaria, “pero en
todo caso sin relevar al victimario de su responsabilidad económica”.
3.  Para la vista fiscal, el
legislador no desbordó su libertad de configuración al establecer unos montos
límites a la responsabilidad subsidiaria del Estado en los casos a que refiere
la norma acusada, “pues hacer esto equivale a limitar una garantía adicional
más no un mínimo de reparación”. Asimismo, estima que la reparación
judicial no se desnaturaliza, pues a través de ella no sólo se busca una
reparación económica, sino otros tipos de reparación importantes, como el
acceso a la verdad y la sanción efectiva de los responsables.
4.  No obstante, considera que
la referencia a los topes de la indemnización administrativa de la norma
censurada podría permitir que se interprete que esa indemnización subsidiaria
ordenada por el juez penal, se equipara con la reparación administrativa, lo
cual limitaría la posibilidad de una reparación integral. En ese orden, estima
que para evitar tal interpretación, el aparte demandado debe declararse
exequible, “pero únicamente bajo el entendido de que la compensación
económica que el Estado entregue subsidiariamente a una víctima, habiéndolo
ordenado así previamente un juez penal, es independiente y no puede descontarse
de la reparación administrativa, en caso de que haya lugar a ésta última”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de
la referencia, por dirigirse contra un  precepto contenido en una ley de la
República, en este caso, de la Ley 1448 de 2011.
Asunto preliminar. La aptitud sustantiva
de la demanda
2. Como cuestión previa a la identificación
de los problemas jurídicos y la metodología de la presente decisión, la Sala
debe determinar si la demanda presentada por el ciudadano Luis Fernando Tamayo
Niño ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con las condiciones
fijadas por la Ley y la jurisprudencia de esta Corte. Esto es necesario debido
a que distintos intervinientes[2] señalan que la demanda no cumple con
estas condiciones mínimas, toda vez que se funda en una interpretación
irrazonable del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, en cuanto
atribuye a dicho precepto un alcance que no es imputable a su contenido real.
En ese sentido, debe verificarse por parte
de la Corte si la demanda está sustentada en una interpretación razonable y
adecuada de la norma acusada y, en consecuencia, se está ante un cargo de
inconstitucionalidad verificable. Debe sobre este particular tenerse en cuenta
que el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que se rechazarán las
demandas cuando no cumplan con las condiciones formales para ello. Si bien,
como regla general el examen sobre la
aptitud sustantiva de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad,
la norma en mención admite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia, debido a que no siempre resulta evidente en esa fase preliminar el
incumplimiento de los requisitos mencionados, permitiendo a la Sala Plena
abordar un análisis con mayor detenimiento y profundidad[3].
Con el fin de dilucidar esta cuestión
preliminar, la Corte adoptará la siguiente metodología: En primer término,
reiterará el precedente constitucional sobre la fundamentación y contenido de
los requisitos argumentativos mínimos que debe satisfacer una demanda de
constitucionalidad. Luego, examinará el alcance de la norma impugnada, y a
partir de ello definirá si los requisitos mencionados son cumplidos en el caso
objeto de examen.
Los presupuestos argumentativos de las
demandas de inconstitucionalidad[4]
3. La jurisprudencia constitucional, en
específico aquella sentada a partir de la sentencia C-1052 de 2001, ha fijado
un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas
mínimas que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. Este precedente
ha considerado que, debido a que la acción pública de inconstitucionalidad es
expresión de la democracia participativa y pluralista, se requiere de
condiciones argumentativas mínimas que permitan la discusión entre diversas
posturas y que, a su vez, informen a la Corte sobre el contenido y alcance del
problema jurídico constitucional que se somete a su decisión. Se trata de un
ejercicio de deliberación sujeto a que se esté ante un debate jurídico genuino,
pues de lo contrario no podrá adoptarse una resolución de fondo por parte de la
Sala.
Sobre este particular, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que “[p]ara que pueda trabarse un debate
de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos contenidos
indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por la
disposición a la que antes se hizo referencia[5]. Esta exigencia no puede
entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio del ius postulandi
sino, por el contrario, como una carga de necesario cumplimiento para que el
procedimiento de control llegue a buen término, pues de lo que se trata es que
el demandante cumpla con unos deberes mínimos de comunicación y argumentación
que ilustren a la Corte sobre la disposición acusada, los preceptos
constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la
razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.”[6]
En este mismo sentido, la Corte ha
enfatizado el vínculo entre los requisitos mínimos argumentativos y la
participación democrática que precede a la acción pública de
inconstitucionalidad.  Sobre este particular, se ha considerado que la
exigencia de tales requisitos no constituye una restricción al ciudadano de su
derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución,
‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las
autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas
demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. El objetivo de tales exigencias  en la argumentación, no es otro que
garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el
demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.”[7]
4.  La exigencia de dichos requisitos
mínimos también opera, como se ha señalado, como un mecanismo de auto restricción
judicial. El control de constitucionalidad es, en el caso de la acción pública,
de carácter rogado y, por ende, los cargos propuestos delimitan el ámbito de
decisión de la Corte. Por lo tanto, esta Corporación está limitada para asumir
nuevos asuntos que no han sido propuestos por el demandante o, menos aún, puede
construir acusaciones nuevas.  La Corte tiene vedado suplir la acción del
demandante, bien sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o
en la formulación de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no contenidos en el
libelo.
De la misma forma, la previsión de los
requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad está vinculada
con la vigencia del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y
contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las leyes.  En la medida
en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa del
Congreso, están amparadas por la presunción de compatibilidad con la
Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio
del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas
susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación
concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta
Política. Esta condición exige, por ejemplo, que el cargo cuente con
condiciones de certeza y especificidad.
Así, la Corte ha señalado que la certeza
de los argumentos del cargo de inconstitucionalidad “no radica en la lectura
de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la
precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro,
razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere
controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda
alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Cuando falta
certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley
elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es
la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de
la misma.”[8]
Esta exigencia, “más que una carga
injustificada al demandante, delimita el ámbito de acción de la Corte y, en
consecuencia, evita que el control de constitucionalidad se torne en una
intrusión injustificada en el ejercicio general de la competencia de producción
legislativa, al menos en aquellos escenarios de escrutinio judicial distintos
al control previo, automático y oficioso. El control de constitucionalidad
reside en la tensión entre democracia y su índole contramayoritaria, lo que
obliga a que tenga un carácter eminentemente restringido[9].
Esa limitación la otorga, entre otros elementos, la definición específica por
parte del demandante de los cargos de constitucionalidad[10].
5.  La jurisprudencia constitucional ha precisado
que la exigencia de estos requisitos no supone en modo alguno la adopción de un
técnica específica, sino simplemente unos requerimientos argumentativos
indispensables para que pueda evidenciarse una acusación jurídico
constitucional objetiva y verificable. La jurisprudencia constitucional ha
construido reglas suficientemente definidas sobre las condiciones de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones
que fundamentan el cargo de constitucionalidad.[11]
5.1. La claridad de un cargo se
predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite
a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
5.2. La certeza de los argumentos
de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una
proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no
sobre una distinta, inferida por el demandante,  implícita o que hace parte de
normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces,
es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal
verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
5.3. El requisito de especificidad
resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de
naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias
a la Carta Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los
argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que
“el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer
si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de
la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se
deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.”[12]
5.4. Las razones que sustentan el concepto
de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en
argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados “en la apreciación
del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto
demandado.”[13]. En ese sentido, cargos que se
sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; en la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante; en su
aplicación a un problema particular y concreto; o en el análisis sobre la
conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras
censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad.
5.5. Por último, la condición de suficiencia
ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [14]
Atendiendo el anterior marco teórico procede la Sala a examinar si en
el caso concreto, la demanda ciudadana cumple con estos mínimos presupuestos
argumentativos.
Análisis de la aptitud sustantiva de la demanda, en el
caso concreto
En consideración a que varios de los intervinientes sostienen que la
censura que se dirige contra el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448
de 2011 parte de un entendimiento que no le es atribuible al precepto acusado,
estima la Sala necesario detenerse, previamente, en la fijación del alcance de
la norma.
Fijación del
alcance de la norma. La indemnización subsidiaria por parte del Estado.
5.
El artículo 10 de la
Ley 1448 de 2011 regula las condenas en subsidiariedad que se impongan
al Estado en procesos penales de justicia transicional, como consecuencia de la
insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos y bienes del victimario
o del grupo organizado al margen de la ley al cual perteneció. La norma prevé
expresamente que una orden al Estado de reparar por esta causa no implica
reconocimiento o presunción de responsabilidad atribuible al Estado o a sus
agentes. El inciso segundo, acusado en esta oportunidad, prevé como límite
cuantitativo a la indemnización subsidiaria que debe pagar el Estado, el
previsto en el reglamento correspondiente para la indemnización individual por
vía administrativa. Ello sin perjuicio de la obligación que pervive en
cabeza del victimario respecto de la totalidad de la indemnización o reparación
ordenada dentro del proceso judicial.
7. Conviene recordar
que la jurisprudencia de esta Corte[15] ha fijado diferencias relevantes entre
las vías principales de reparación a las víctimas - la judicial y la
administrativa-, para hacer efectivo el
derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de graves
violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al derecho
internacional humanitario. No obstante, ha admitido que estas dos vías deben
estar articuladas institucionalmente y guiarse por el principio de
complementariedad con miras a garantizar en su conjunto una reparación
integral, adecuada y proporcional a las víctimas.
7.1. Respecto
de la reparación por vía judicial, ha destacado los siguientes rasgos:
“La  reparación en
sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas
individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta
vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la
verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de
restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo
de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño
antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a través del incidente de reparación dentro
del proceso penal adelantado contra el responsable del delito o ante la
jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación
directa.[16]
(…)
Los
responsables patrimoniales primordiales de la reparación judicial son los
victimarios y solo subsidiariamente, en caso de que el victimario no responda o
no alcance a responder totalmente, responde subsidiariamente el Estado”.[17]
(Se destaca).
7.2.
En cuanto a la reparación por vía administrativa ha precisado la jurisprudencia
que:
Su propósito es
el de “atender situaciones de violaciones graves, masivas, y sistemática a
los derechos humanos de manera igualitaria y equitativa”. Su fundamento se
encuentra “en el artículo 2 de la CP, el cual consagra que el Estado se
encuentra en calidad de garante de los derechos fundamentales; y en la
imposibilidad o falta de previsión del ilícito por parte del Estado, lo que
causa el daño a las víctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos y al
Derecho Internacional Humanitario” La reparación
en sede administrativa, es “propia de contextos de justicia transicional, se
adelanta a través de programas de carácter masivo, con los cuales se busca
reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios de equidad.  En
este ámbito, si bien se pretende una reparación integral, en cuanto comprende
diferentes componentes o medidas de reparación, no es probable lograr una
reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a diferencia de la vía
judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o
cuantía del daño sufrido. A cambio de esto, se ofrece una vía expedita que
facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son
rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben
estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de
complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación
integral, adecuada y proporcional a las víctimas” [18].
8.
Las condenas judiciales en subsidiariedad. El
Estado está obligado a garantizar el derecho de las víctimas de violaciones
masivas y sistemáticas de derechos humanos[19] a la
reparación integral, ya sea de manera principal, cuando se establezca su
responsabilidad en el daño antijurídico causado, o bien de manera subsidiaria,
en caso de insolvencia, imposibilidad o falta de recursos por parte del
victimario. A esta última hipótesis se refiere el precepto examinado.
8.1.
En efecto, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, prevé la
concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización de las víctimas por la
responsabilidad deducida en procesos penales respecto de victimarios
condenados, cuando estos o el grupo armado al margen de la ley al cual
pertenecieron se encontraren en situación de insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes. La
concurrencia subsidiaria del Estado, no implica reconocimiento de
responsabilidad penal de sus agentes, y no libera al victimario de su
obligación de reparar integralmente a la víctima en los términos establecidos
en la sentencia. El monto de la indemnización subsidiaria que corresponde al
Estado en el marco de su obligación general de ser garante de los derechos
humanos, se limita al establecido para la indemnización individual por vía
administrativa[20].
8.2. Este
precepto no prescinde del principio general, también aplicable en procesos
sobre violencia masiva, según el cual todo aquel que cause un daño antijurídico
está obligado a repararlo, por ello señala la norma que la responsabilidad
subsidiaria del Estado es “sin perjuicio de la obligación en cabeza del
victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada
dentro del proceso judicial”. Como lo ha dicho la Corte frente a normas que
prevén  responsabilidades por delitos atroces:
“(…) Lo que sin embargo parece no tener
asidero constitucional alguno es que el Estado exima completamente de
responsabilidad civil a quienes han producido los daños que es necesario
reparar y traslade la totalidad de los costos de la reparación al presupuesto.
En este caso se estaría produciendo una especie de amnistía de la
responsabilidad civil, responsabilidad que estarían asumiendo, a través de los
impuestos, los ciudadanos y ciudadanas de bien que no han causado daño alguno y
que, por el contrario, han sido víctimas del proceso macrocriminal que se
afronta” [21].
Refiriéndose
a la concurrencia subsidiaria del Estado en procesos penales relativos a
violencia masiva, la Corte señaló:
“(A)l menos en principio, no parece
existir una razón constitucional suficiente para que, frente a procesos de
violencia masiva, se deje de aplicar el principio general según el cual quien
causa el daño debe repararlo. Por el contrario, como ya lo ha explicado la
Corte, las normas, la doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional han
considerado que la reparación económica a cargo del patrimonio propio del
perpetrador es una de las condiciones necesarias para garantizar los derechos
de las víctimas y promover la lucha contra la impunidad. Sólo en el caso en el
cual el Estado resulte responsable – por acción o por omisión – o cuando los
recursos propios de los responsables no son suficientes para pagar el costo de
reparaciones masivas, el Estado entra a asumir la responsabilidad subsidiaria
que esto implica. Y esta distribución de responsabilidades no parece variar
en procesos de justicia transicional hacia la paz[22].
(Se destaca).
(…)
La Corte no desconoce que frente al tipo
de delitos de que trata la ley demandada (Ley 975 de 2005)  parece necesario
que los recursos públicos concurran a la reparación, pero esto solo de forma
subsidiaria. Esto no obsta, como ya se mencionó, para que el legislador pueda
modular, de manera razonable y proporcionada a las circunstancias de cada caso,
esta responsabilidad. Lo que no puede hacer es relevar completamente a los
perpetradores de delitos atroces o de violencia masiva, de la responsabilidad
que les corresponde por tales delitos.”[23]
8.3. La concurrencia subsidiaria del
Estado en la reparación económica de la víctima en los procesos penales (Art.
10 Ley 1448/11) cuando el victimario o el grupo armado al margen de la ley al
que perteneció presentan insolvencia, incapacidad de pago o carencia de bienes
o recursos, constituye una modalidad de compensación económica propia de la
justicia transicional que exige una confluencia de fuentes: por una parte, el
deber general del Estado de garantizar los derechos humanos y prevenir su
vulneración; y de otra, la condena judicial a los perpetradores de crímenes
atroces, unida a la incapacidad de pago, insolvencia o carencia de bienes y
recursos de estos o del grupo armado al cual pertenecían. Dicha concurrencia
persigue el objetivo de proveer una reparación integral, adecuada y
proporcionada a las víctimas de violencia masiva y sistemática.
8.4.
En atención a los principios de articulación institucional y complementariedad que
orientan las diversas vías y mecanismos  a través de los cuales se debe proveer reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de
derechos en contextos de transición, la normatividad
vigente[24] prevé que del monto a pagar por
concepto de indemnización, por vía administrativa, se descontarán los dineros pagados
por el Estado a título de indemnización y por concepto de condenas judiciales
en subsidiariedad por insolvencia, imposibilidad o falta de recursos de parte
del victimario o del grupo armado organizado al margen de la ley al que este
perteneció.
8.5.De la reseña anterior pueden
extraerse los siguientes rasgos que caracterizan la concurrencia subsidiaria
del Estado en materia de indemnización a las víctimas en los procesos penales
sobre criminalidad masiva y sistemática: (i) tiene su fundamento en el
deber del Estado de garantizar los derechos humanos conforme al derecho
internacional y constitucional; (ii) debe ser declarada judicialmente y
surge frente a la existencia de una condena judicial en contra de los
perpetradores, unida a la insolvencia,
imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario condenado o
del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció; (iii)
no implica, en sí misma, imputación de responsabilidad al Estado por el
acto antijurídico, o penal a sus agentes; (iv) la compensación económica
a cargo del Estado en virtud de la concurrencia subsidiaria está limitada al
monto establecido para la indemnización individual por vía administrativa; (v)
no modifica la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de
la indemnización o reparación decretada judicialmente, ni exonera al Estado del
deber de perseguir el pago de dicha obligación; (vi) se orienta por los
principios de complementariedad y articulación institucional que rigen las
diversas vías previstas por el legislador para proveer a la reparación integral
de las víctimas de criminalidad masiva y sistemática, en un contexto de
justicia transicional.
Una vez aclarado el alcance de la norma objeto del
reproche de constitucionalidad, y puesto su contenido en relación con las
figuras de la reparación por vía judicial y en sede administrativa, procede la
Sala a evaluar si los reparos formulados por el ciudadano Luís Fernando Tamayo
Niño, configuran verdaderos cargos de inconstitucionalidad que convoquen un
pronunciamiento de mérito por parte de esta corporación en relación con la demanda
bajo examen.
La demanda carece de aptitud sustantiva
por incumplir con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia.
9. La demanda ciudadana se sustenta en los
siguientes argumentos. Sosotiene el demandante que la norma acusada:
(i) No
deslindó la reparación judicial de la administrativa, al punto que “homologó
o sustituyó” la primera por la segunda. De este modo, el aparte demandado
permite que se modifiquen los montos ordenados por el juez, reemplazándolos por
los previstos para la reparación administrativa[25].
(ii) Desconoció
la indemnización judicial como institución jurídica autónoma, quebrantando así
el derecho fundamental de las víctimas al acceso a la administración de
justicia, a un recurso judicial efectivo, a la cosa juzgada y a la seguridad
jurídica[26].
(iii) Al
autorizar el pago de la reparación judicial con los montos de la
administrativa, se desconoce el principio de juez natural, se renuncia a la
función jurisdiccional y se desnaturaliza la estructura del Estado en detrimento
de las víctimas, pues la rama ejecutiva a la que pertenece a la UARIV absorbe a
la rama judicial “quedando el poder público conformado solamente por la rama
ejecutiva y la legislativa”[27].
(iv) La “homologación”
de la vía judicial con la administrativa para obtener reparación integral
estaba también prevista en el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, norma que fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional (C-286/14), por ende, y bajo
esas mismas consideraciones, la norma acusada debe ser declarada
inconstitucional, toda vez que autoriza a la autoridad administrativa ir en
contra de la orden judicial de pago[28].
10. La demanda sustentada en los argumentos
previamente reseñados carece de la certeza requerida, toda vez que al
precepto acusado no le es atribuible el sentido del cual parte el actor. En
efecto, no contempla el precepto una equiparación, ni una sustitución de la
reparación judicial por la administrativa. Tal como quedó establecido al fijar
el alcance de la norma, lo que esta configura es una forma de indemnización
(subsidiaria por parte del Estado) que coexiste con la reparación por vía
judicial, y con aquella que se surte en sede administrativa, cuando concurren
los presupuestos para ello. No obstante, conforme al diseño de esta figura, también
regida por el principio de complementariedad y articulación institucional, del monto a pagar por concepto de indemnización
por vía administrativa, se descontarán los dineros pagados por el Estado
a título de indemnización por causa de las condenas judiciales en
subsidiariedad.[29]
11. La demanda no recae así sobre una proposición
jurídica real y existente contenida en el precepto acusado, sino sobre una
deducida por el demandante. La norma acusada, lejos de sustituir o equiparar la
reparación por vía judicial y administrativa, regula una figura compensatoria (indemnización)
que tiene fuente propia y rasgos específicos. La compensación económica como
indemnización subsidiaria del Estado en los eventos previstos en la norma,
mantiene incólume la condena civil proferida por el juez penal en contra de los
victimarios y no excluye la posibilidad de que la víctima persista en la
persecución de bienes de aquellos o  del grupo armado al que pertenecieron, a
fin de hacer efectiva la dimensión indemnizatoria de la reparación judicial. Y
no puede existir tal equiparación o sustitución, toda vez que se trata de
obligaciones con causas y destinatarios distintos: la obligación impuesta
mediante sentencia judicial a los perpetradores se deriva del hecho punible que
les ha sido imputado; y de otra parte la obligación del Estado de concurrir
subsidiariamente a indemnizar dada la insolvencia o falta de recursos de
aquellos, cuya fuente es su deber general de garantía de los derechos humanos.
12. Tampoco se deriva de la norma una incompatibilidad
absoluta entre la compensación económica subsidiaria que provee el Estado en
los casos en ella previstos y la reparación administrativa, que como lo
destacan varios de los intervinientes tiene un espectro mayor en cuanto incluye
programas estatales de diferente índole orientados a satisfacer otras
dimensiones de la reparación (rehabilitación, restitución, medidas de
satisfacción y no repetición, entre otras). Lo que sí se deriva del reglamento
al que remite el precepto acusado es que del monto a
pagar por concepto de indemnización por vía administrativa, se descontarán los
dineros pagados por el Estado a título de indemnización por causa de las
condenas judiciales en subsidiariedad a que se refiere la norma, aspecto que no
es objeto de impugnación por el demandante.
Sin embargo, de ello no se puede inferir la sustitución u
homologación  que acusa el actor de la vía judicial por la administrativa,
por cuanto la vía judicial contra los victimarios, que ya fue agotada en cuanto
existe condena, mantiene su curso en la fase de ejecución, y la vía
administrativa no fue excluida en abstracto por la norma enjuiciada. Se prevé
sí una medida de articulación institucional y complementariedad en virtud de la
cual, en el evento de que se acuda a la reparación administrativa, los montos
pagados por concepto de compensación económica subsidiaria en los procesos
penales, se descontarán del componente indemnizatorio de aquella. Este aspecto,
como se indicó, forma parte del alcance de la norma, establecido para evaluar
el requisito de certeza de los cargos, sin que recaiga sobre él un juicio sobre
su compatibilidad o no con la Constitución.
13. El reproche del demandante carece así mismo de especificidad
por cuanto no plantea una oposición
objetiva entre el contenido de la norma demandada y la Constitución. Además, algunos
de los argumentos en los que sustenta su censura no se derivan directa y
concretamente de la disposición que acusa. Así ocurre, por ejemplo con la
afirmación en el sentido que la norma impugnada desconoce la indemnización judicial como institución jurídica autónoma y
quebranta el derecho fundamental de las víctimas al acceso a la administración
de justicia, a un recurso judicial efectivo, a la cosa juzgada y a la seguridad
jurídica. Esta afirmación se muestra totalmente desconectada de la norma
acusada, la cual presupone, justamente, la existencia de procesos judiciales de
naturaleza penal en los que las víctimas de violencia masiva y sistemática
pueden obtener una sentencia judicial que les brinde verdad, justicia y
reparación integral.
La norma prevé la existencia de una condena judicial
en contra de los victimarios y la concurrencia subsidiaria y limitada del
Estado, cuando aquellos no muestren capacidad de pago para satisfacer el aspecto
indemnizatorio de la reparación judicial. Contrario a lo que afirma el
demandante, la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en la
compensación económica, no afecta el título judicial que mediante sentencia han
obtenido las víctimas y deja incólume la obligación del victimario de reconocer
la totalidad de la obligación pecuniaria en ella contenida, así como el deber
de las autoridades judiciales de proseguir con la persecución de bienes que
garanticen el pago total de la indemnización, y se efectivicen los demás
componentes de la reparación.
14. La afirmación del demandante en el sentido que al
autorizar el pago de la “reparación judicial” con los montos de la
administrativa, la norma desconoce el principio de juez natural, se renuncia a
la función jurisdiccional y se desnaturaliza la estructura del Estado en
detrimento de las víctimas, carece así mismo tanto de certeza como de especificidad
y pertinencia.
14.1. De certeza porque el contenido normativo
acusado regula la concurrencia subsidiaria del Estado en lo que concierne al
componente indemnizatorio de la reparación, sin que afecte otras facetas de la reparación
tanto judicial como administrativa. El hecho de que el legislador utilice como
parámetro cuantitativo para la compensación económica concurrente y subsidiaria
a cargo del Estado en los procesos judiciales a los que alude la norma, los
topes establecidos para el componente indemnizatorio de la reparación
administrativa, no implica una subsunción de esta en aquella, comoquiera que la
reparación administrativa tiene un espectro mayor en cuanto incluye otros
programas orientados a satisfacer dimensiones de la reparación no previstas en
la norma bajo examen.
14.2. Dicho planteamiento carece así mismo de  especificidad,
comoquiera que el demandante no logra demostrar una oposición objetiva
entre la norma que contempla la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado
en materia indemnizatoria en los procesos penales ante la insolvencia del
directo obligado, con principios como el de juez natural, el carácter
permanente de la función judicial y la separación de poderes. Estos reparos del
actor no se encuentran en una relación  directa y concreta con el contenido del
precepto acusado, el cual parte de la existencia de un proceso judicial y de una
sentencia condenatoria respecto de la cual se enfatiza su obligatoriedad, no
obstante la concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización.
14.3. La falta de pertinencia se pone de
presente en el hecho de que el ciudadano no expone el contenido de un precepto
superior para oponerlo y enfrentarlo al enunciado normativo acusado. A pesar de
que menciona principios como el juez natural y la separación de poderes, para
sustentar su vulneración expone consideraciones que entrañan puntos de vista
muy personales del actor imposibles de insertar en algún sentido razonable de
la norma  como es el de considerar que esta incorpora una reforma a la
estructura misma del Estado “pues la Rama Ejecutiva a la que pertenece al
UARIV absorbe la rama judicial, quedando un Poder Público conformado solamente
por la Rama Ejecutiva y Legislativa”.
15. Finalmente, la falta de certeza y pertinencia de
las razones en que se funda la censura se pone de manifiesto también en el
argumento que pretende trasplantar a este proceso las razones por  las cuales
la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 23 de la ley 1592 de 2012[30]
que creaba el incidente de identificación de afectaciones causadas a la víctima
en el proceso de justicia y paz, para sustituir el incidente de reparación
integral regulado en la Ley 975 de 2005.
En opinión del actor el inciso 2º del artículo 10 de
la Ley 1448 de 2011, ahora demandado, presenta un contenido normativo similar
al previsto en el mencionado artículo 23. Este planeamiento carece de certeza
toda vez que el contenido normativo objeto de impugnación en este proceso
es muy diverso al escrutado en aquella oportunidad. Mientras que ahora se
impugna la norma que prevé la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en
los procesos penales en los que han sido condenados los victimarios, ante la
insolvencia e incapacidad de pago del directo obligado, figura que deja
incólume la sentencia judicial condenatoria proferida contra los perpetradores
y abierta la posibilidad de  que los jueces continúen con su ejecución con
miras a satisfacer la reparación integral por la vía judicial; en aquella
oportunidad se examinó la norma que sustituía el incidente de “reparación
judicial” por el de “identificación de afectaciones causadas a la víctima”, y
entre otras medidas se disponía la remisión del expediente judicial a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, y sustraía a los jueces de la posibilidad de continuar tramitando
el incidente de reparación integral[31].
Como se puede advertir, se trata de regulaciones totalmente
distintas lo que despoja de certeza el planteamiento del actor, y conduce a que
su argumento consistente en que las mismas razones que llevaron a la
inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, deben ser aplicadas en
este proceso, en virtud de la identidad entre el contenido normativo allí
examinado y el ahora demandado, resulte claramente impertinente.
16. El Procurador General de la Nación, de manera casi
insular, y sin hacer referencia alguna a la aptitud sustantiva de la demanda, estima
que la norma es exequible dado que el límite cuantitativo impuesto a la
indemnización subsidiaria a cargo del Estado, en los eventos a que se refiere
la disposición, se imponen respecto de una garantía adicional para la víctima y
no en relación un mínimo de reparación. Estima, así mismo, que la norma no
comporta una desnaturalización de la reparación judicial, comoquiera que esta
no solo persigue una compensación económica, sino también acceso a la verdad y
sanción efectiva a los responsables, dimensiones garantizadas por la norma
acusada. A pesar de ello, solicita un pronunciamiento de exequibilidad condicionado
“bajo el entendido que la compensación económica que el Estado entregue
subsidiariamente a una víctima, habiéndolo ordenado así previamente el juez
penal, es independiente y no puede descontarse de la reparación administrativa,
en caso de que haya lugar a esta última”.
Esta pretensión del Ministerio Público no resulta admisible por
dos razones fundamentales. En primer lugar, se trata de un asunto que no fue
cuestionado por el actor. Y en segundo lugar, se encuentra afectada, al igual
que la demanda, de falta de certeza, toda vez que parte de una  percepción
incompleta y asistemática del alcance de la norma. Como se indicó, normas
reglamentarias[32]
que desarrollan algunos aspectos del precepto acusado regulan lo atinente a los
descuentos a que habría lugar cuando se obtenga compensación económica
subsidiaria en el proceso penal, y paralelamente indemnización por vía
administrativa. Una propuesta de condicionamiento que va en contravía de estos
referentes normativos debió incluirlos en el análisis, no con miras a extender
respecto de ellos el control constitucional, puesto que tiene la naturaleza de
actos administrativos, sino para determinar el verdadero sentido y alcance de
la norma legal objeto de control. Así, la propuesta de exequibilidad
condicionada del Procurador, se sostiene en una percepción incompleta y
asistemática del precepto cuestionado.
17. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala Plena
se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en el asunto de la
referencia, dado que los argumentos en que se sustentan los cargos formulados
por el actor carecen certeza, suficiencia y pertinencia. En efecto, el
punto de partida del actor es la supuesta homologación o sustitución de la
reparación judicial por la administrativa, enunciado que  como se demostró no
le es adjudicable al contenido del precepto acusado cuyo cometido es el de
regular la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en el pago de las
condenas proferidas judicialmente en proceso de justicia transicional, sin
perjuicio de la obligación que pervive en cabeza del victimario de satisfacer
la totalidad de la reparación declarada judicialmente. Esa falta de certeza en
la base del planteamiento del actor condujo así mismo a la falta de
especificidad y pertinencia de las razones que dan sustento a su exposición,
comoquiera que no logró establecer una relación de oposición objetiva y
verificable entre las normas constitucionales que invoca y el contenido
normativo acusado, reconduciendo su argumentación a un plano subjetivo en el
que asigna a la normas alcance y consecuencias que no se inscriben genuinamente
en su contenido.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de mérito sobre
la demanda contra el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUÍS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Esta resolución,
aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
2005, establece los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de
las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y de violaciones graves al Derecho Internacional Humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones”.
[2]La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de
Hacienda, La Unidad Administrativa para la Reparación de la Víctimas, el
Departamento de la Prosperidad Social, la Universidad del Rosario, la Universidad
Libre y la Universidad Externado de Colombia.
[3]
En la sentencia C­874 de 2002, reiterada en la sentencia C-612 de 2015, la
Corte consideró que: “[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse
sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que
se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la
garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas
por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un
fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor
detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en
las demandas de inconstitucionalidad”.
[4] La síntesis comprehensiva de este
precedente se encuentra en la sentencia C-1052 de 2001.  Para el caso de
presente decisión, se utiliza la exposición efectuada en la sentencia C-612 de
2015.
[5] Artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-421
de 2005.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-914
de 2010.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-076
de 2012.
[9] La discusión sobre la tensión entre la
democracia, el ejercicio de la actividad de producción normativa del Congreso y
el control de constitucionalidad es clásica en la teoría constitucional.  Para
una de sus revisiones más autorizadas, Vid.  Alexander Bickel (1986) The
Least Dangerous Branch.  Yale University Press. Second Edition. A su vez,
para una discusión en el ámbito latinoamericano Vid.  Roberto Gargarella
(1997) La dificultad de defender el control de constitucionalidad de las
leyes. Revista Isonomía No. 6.
[10] Corte
Constitucional, sentencia C-612 de 2015.
[11] La síntesis comprehensiva de este
precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01.
[12]Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-1052 de 2001.  Fundamento jurídico 3.4.2.
[13]Ibídem.
[14]Ibídem.
[15] Corte Constitucional, sentencia
SU-254 de 2013, reiterada en sentencias C-912 de 2013 y C-286 de 2014.
[16] Corte Constitucional,
sentencia C-912 de 2013. Fundamento Jurídico 23.
[17] Corte
Constitucional, sentencia C-286 de 2014. Fundamento Jurídico 7.
[18] Corte
Constitucional, sentencia C-286 de 2014.
[19] Entre otros, el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5), la Convención
Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 14.1), el Estatuto
de la Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de
víctimas de conflictos armados internacionales (art. 91) y la Convención de la
Haya relativa a leyes y costumbres de la guerra terrestre (art. 3).
[20] En
la normatividad vigente, el valor de la indemnización administrativa está
definido en el artículo 149 del Decreto
4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la
Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, en los siguientes
términos: “1. Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta
cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 2. Por lesiones que
produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos
mensuales legales. // 3. Por lesiones que no causen incapacidad permanente,
hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.// 4. Por tortura o
tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales
legales. // 5. Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta
treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 6. Por reclutamiento
forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. //
7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales
legales.”
[21] Corte
Constitucional, sentencia C-370 de 2006. Fundamento jurídico 66.2.4.1.11.
[22] Ibídem. Fundamento jurídico 6.2.4.1.12.
[23] Ibídem. Ibídem.
Fundamento jurídico 6.2.4.1.13.
[24] El Decreto 1084 de 2015“Por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y
Reconciliación”, establece en el  artículo 2.2.7.3.9. “DEDUCCIÓN
DE LOS MONTOS PAGADOS CON ANTERIORIDAD. La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas descontará del monto a pagar por concepto de indemnización por vía
administrativa, sólo los montos pagados por el Estado a título de indemnización
y por concepto de condenas judiciales en subsidiariedad por insolvencia,
imposibilidad o falta de recursos de parte del victimario o del grupo armado
organizado al margen de la ley al que este perteneció” (Se destaca).  (D.O.
49.523 de mayo 26 de 2015). Idéntico contenido se encuentra en el inciso 1° del
artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 “Por el cual se reglamenta la Ley 1448
de 2011 y se dictan otras disposiciones” (D.O:48.280 del 20 de diciembre de
2011).
[25] Fol. 3 de la
demanda, fundamento 1º:
[26] Fol. 4 de la
demanda, fundamento 3° (corresponde al 4°).
[27] Fol. 4 de la
demanda, fundamento 3º.
[28] Fol. 4 de la
demanda, fundamento 4º.
[29] Artículo 154 del
Decreto 4800 de 2011 y 2.2.7.3.4. del Decreto 1084 de 2015.
[30] ARTÍCULO 23. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 975 de
2005, el cual quedará así: Artículo 23. Incidente de identificación de
las afectaciones causadas a las víctimas. En la misma audiencia en la
que la Sala del Tribunal Superior de Distrito Judicial correspondiente declare
la legalidad de la aceptación total o parcial de los cargos formulados, se dará
inicio de oficio al incidente para la identificación de las afectaciones
causadas a las víctimas con la conducta criminal, dentro de los ocho (8) días
siguientes al recibo de la actuación. Este incidente no podrá extenderse por
más de veinte (20) días hábiles.//La audiencia del incidente se iniciará con la
intervención de la víctima o de su representante legal o abogado de oficio,
para que exponga las afectaciones causadas con la conducta criminal. Bastará
con la prueba sumaria para fundamentar las afectaciones alegadas y se
trasladará la carga de la prueba al postulado, si este estuviere en
desacuerdo.//La Sala examinará la versión de la víctima y la rechazará si quien
la promueve no es víctima, decisión que podrá ser objeto de impugnación en los
términos de esta ley.//Admitida la versión de la víctima, la Sala la pondrá en
conocimiento del postulado imputado que ha aceptado los cargos. Si el postulado
estuviere de acuerdo, el contenido de la versión de la víctima se incorporará a
la decisión que falla el incidente, junto con la identificación de las
afectaciones causadas a la víctima, las cuales en ningún caso serán tasadas. En
caso contrario, dispondrá la práctica de la prueba ofrecida por el postulado
imputado, si la hubiere, oirá el fundamento de las respectivas versiones y en
el mismo acto fallará el incidente.//La Sala incorporará en el fallo lo dicho
por las víctimas en la audiencia con el fin de contribuir al esclarecimiento
del patrón de macrocriminalidad en el accionar de los grupos armados
organizados al margen de la ley, así como de los contextos, las causas y los
motivos del mismo, y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la
inclusión de las víctimas en los registros correspondientes para acceder de
manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de
tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar.” (…).
[31] En
la sentencia C-286 de 2014, siguiendo el precedente consignado en la sentencia
C-180 de 2014, se declaró la inxequibilidad de las normas de la Ley 1592 de
2012, que sustituyeron el incidente de reparación integral previsto en la Ley
975 de 2015, por el de identificación de afectaciones causadas a la víctima.
Consideró la Corte que: “(…) las normas demandadas de la Ley 1592
de 2012, al sustituir o reemplazar el incidente de reparación integral por la
vía penal de justicia transicional consagrada en la Ley 975 de 2005 por el
incidente de identificación de afectaciones regulado por la Ley 1592 de 2012,
que se homologa con los mecanismos de reparación integral por la vía
administrativa, excedió los límites de competencia impuestos al legislador para
regular los regímenes de justicia transicional por parte de los derechos
fundamentales de las víctimas, en este caso a los derechos a un recurso judicial efectivo,
de acceso a la administración de justicia y al debido proceso para obtener la
reparación judicial integral, de conformidad con los artículos 250, 229 y 29 CP, así
como los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y el art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del
bloque de constitucionalidad”.
[32] Artículo 149 del Decreto 4800 de
2011 y el 2.2.7.3.4. del Decreto 1048 de 2015.