T-951-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-951/08
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE
TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia/DEMANDA EJECUTIVA LABORAL DE DOCENTES MUNICIPALES CONTRA
MUNICIPIO
En atención a
los hechos que fundamentan la presente solicitud de amparo, así como en las
pruebas que obran en el expediente, la presente acción será declarada
improcedente por incumplimiento de la regla general de subsidiariedad
anteriormente expuesta, dado que: (i) el accionante no hizo uso oportuno de los
medios judiciales previstos para su defensa durante el trámite del proceso
ejecutivo laboral adelantado en su contra; y (ii) el juez del conocimiento
dentro de dicho proceso, aún no ha emitido la decisión que ponga fin al litigio, esto es, se
trata de un proceso en curso.  Además, tampoco se cumplen los presupuestos
jurisprudenciales para la concesión del amparo en forma transitoria.
Referencia: expediente T-1.935.083
Acción de tutela instaurada por: el Alcalde del
Municipio de Mompox - Bolivar en contra del Juzgado Primero Promiscuo del
Circuito de Mompox.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados, JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por el Tribunal
Superior de Cartagena - Bolivar, el primero (1) de febrero de dos mil ocho (2008)
y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el diecisiete
(17) de abril de dos mil ocho (2008), en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
El Alcalde del Municipio de Mompox - Bolivar, a través de apoderado
judicial, interpuso acción de tutela el cinco (5) de diciembre de dos mil siete
(2007), contra el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de esa misma localidad,
por considerar vulnerado el derecho al debido proceso del ente territorial y
los derechos a la vida, la salud y la educación de los habitantes de ese municipio.
Los hechos relatados por la parte demandante en la acción de tutela
se  resumen de la siguiente manera:
1.
Hechos
a. Evert Rocha y otros docentes municipales interpusieron demanda
ejecutiva laboral ante el Juzgado accionado, en contra del Municipio de Mompox-
Bolivar, allegando como título ejecutivo los siguientes documentos: las
resoluciones No. 340 y 341 del 30 de Diciembre de 2003, por medio de las cuales
el Alcalde, Edilberto Arévalo Montesino, reconoció un porcentaje adicional al
salario devengado por los demandantes durante los años 1998 a 2002, equivalente
al 8%, por concepto de prestación de servicios en zonas de difícil acceso, de
acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 0707 de 1997; la resolución No. 3686 del
9 de Noviembre de 1999, a través de la cual se estableció el reglamento
territorial para el otorgamiento de estímulos a los docentes que prestaban sus
servicios en zonas de difícil acceso, mineras o en situación crítica de
inseguridad; la relación de profesores del sector rural correspondiente a los
años 1998 a 2002 y los decretos de nombramiento, las actas de posesión y las
cédulas de ciudadanía (fotocopia) de cada uno.
b. La demanda fue radicada bajo el número 2007-0229, habiéndose
librado mandamiento de pago, según lo dispuesto por los artículos 488 del Código
de Procedimiento Civil y 100 del Código Procesal Laboral, el día 8 de Noviembre
de 2007, mediante auto interlocutorio No. 1298, dentro del cual también se ordenó
como medida cautelar el embargo y retención de las trasferencias que hacen la
Nación y ECOPETROL  al municipio de Mompox y los recursos del ICN y del FOSYGA,
hasta una tercera parte.
c. El accionante encuentra que la providencia antes mencionada viola
el debido proceso e incurre en una vía de hecho, en primer lugar, porque la
competencia para dirimir conflictos donde se cuestiona la legalidad de los
actos administrativos, así como la solución de controversias administrativas
originadas en la actividad de las entidades públicas, y de las privadas que
desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, radica en el Consejo
de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos, según
lo dispuesto por la Constitución y la ley.  En segundo lugar, porque el título
ejecutivo no es actualmente exigible en virtud de lo señalado por el Código
Contencioso Administrativo, respecto a la efectividad de las condenas a las
entidades públicas y a lo establecido por el Código Civil en cuanto hace alusión
a la prescripción de la acción.  Finalmente, porque la medida cautelar ordenada
dentro del proveído atacado, impedía al municipio ejecutar los planes y
programas establecidos en el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia
2007, además porque desconoció el principio de inembargabilidad contenido en la
Ley 715 de 2001[1] y el artículo 18 del
Decreto 111 de 1996.[2]
e. El accionante expuso que proponía la acción de tutela como
mecanismo transitorio, con el fin de evitar que se cause un perjuicio
irremediable contra los derechos fundamentales a la  vida, a la salud y a la  educacuión
de los habitantes del Municipio de Mompox.
2. Solicitud de tutela
Al considerar transgredido el derecho al debido proceso del
Municipio de Mompox, a la vida, a la salud y a la educación de los habitantes
de esa localidad, el accionante solicitó al juez de tutela que:
a. Ordenara en el auto de admisión de la
acción de tutela: (i) el desembargo de los recursos del Sistema General de
Participaciones del Municipio de Mompox, (ii) como también los recursos del Fosyga,
(iii) las transferencias que hace Ecopetrol, (iv) la devolución de los títulos
de depósitos judiciales o de cualquier otro documento bancario que se haya
constituido, (v) se decrete el levantamiento de otras medidas cautelares que
hayan podido decretarse y (vi) se archive el proceso por estar revestido de
nulidad.
3. Intervención
de la parte demandada
El Juez Primero
Promiscuo del Circuito de Mompox se opuso a las pretensiones del demandante,
teniendo en cuenta los argumentos que a continuación se resumen:
-El auto por
medio del cual se libró mandamiento de pago en contra del Municipio de Mompox
no fue recurrido, sin embargo, el ejecutado presentó escrito contentivo de
excepciones previas dentro del término de ejecutoria, sobre las cuales se
pronunció el juzgado, para evitar suspicacias, mediante interlocutorio calendado
a 14 de Agosto de 2008.
-El ente
territorial ejecutado posteriormente presentó solicitud de desembargo de los
dineros objeto de cautela por pertenecer a una cuenta del sector salud, pero no
aportó certificación que probara tal destinación, por lo cual la citada petición
se glosó al proceso sin consideración alguna.
-
En el despacho reposa título de depósito
judicial correspondiente al proceso ejecutivo laboral de marras por valor de
$149.800.032, lo que en principio implica que, al haber dado la entidad
bancaria cumplimiento a la orden impartida, corroboró que no se trataba de una
cuenta inembargable.
4. Pruebas relevantes
4.1 Aportadas al proceso
-Copia de las resoluciones No. 340 y 341
del 30 de Diciembre de 2003, por medio de las cuales el Alcalde, Edilberto
Arévalo Montesino, reconoció un porcentaje adicional al salario devengado por
algunos docentes municipales durante los años 1998 a 2002, equivalente al 8%,
por concepto de prestación de servicios en zonas de difícil acceso, de acuerdo
a lo dispuesto por el Decreto 0707 de 1997. (folios 27 y 28 cuaderno revisión)
-Copia de la resolución No. 3686 del 9 de
Noviembre de 1999, a través de la cual se estableció el reglamento territorial
para el otorgamiento de estímulos a los docentes que prestaban sus servicios en
zonas de difícil acceso, mineras o en situación crítica de inseguridad. (folios
29 a 30 cuaderno revisión)
- Copia de constancia secretarial
expedida por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, del 24 de
Octubre de 2007, respecto de la autenticidad de las resoluciones 340 y 341 de
2003 y 3686 de 1999. (folio 11 cuaderno revisión)
-Copia de la relación de profesores del
municipio de Mompox que prestan sus servicios en zonas de difícil acceso,
correspondiente a los años 1998 a 2002. (folios 32 a 46 cuaderno revisión)
-Copia de la resolución No. 016 del 13 de
Enero de 2004, por medio de la cual el Alcalde del Municipio de Mompox revocó
en forma directa la resolución No. 340 del 30 de Diciembre de 2003. (folios 17
a 23 cuaderno de primera instancia)
-Copia de la demanda ejecutiva laboral
presentada por Ever Rocha y otros ante el Juzgado Primero Promiscuo del
Circuito de Mompox. (folios 49 a 57 cuaderno revisión)
4.2 Solicitadas por la Corte
Constitucional
-Copia del mandamiento de pago librado
dentro del proceso ejecutivo laboral No. 2007-0229, del 8 de Noviembre de 2007.
(folios 18 y 19 cuaderno revisión)
-Copia de interlocutorio mediante el cual
se resuelve lo atinente a las excepciones previas, de fecha 14 de Agosto de
2008. (folios 20 a 23 cuaderno revisión).
-Copia de constancia secretarial expedida
por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, calendada a  10 de
Septiembre de 2008. (folios 47 y 48 cuaderno revisión)
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
1.
Sentencia de instancia
Correspondió
conocer de la causa en primera instancia al Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena – Sala de Decisión  Laboral, que mediante providencia del
primero (1) de febrero de dos mil ocho (2008) resolvió negar la tutela
presentada por el accionante y, en consecuencia, no tutelar los derechos
fundamentales invocados.
El A quo
hizo, entre otras, las siguientes consideraciones:
“ Al
examinar el expediente la Sala observa que el señor Juez Primero Promiscuo del
Circuito no ha incurrido en vías de hecho como tampoco ha vulnerado al
accionante el derecho fundamental al debido proceso como lo afirma el
tutelante.  Así, no milita en el informativo prueba de la cual se pueda inferir
que el accionado hubiera procedido en los mencionados procesos ejecutivos, con
arbitrariedad o abuso de poder como tampoco que sus actuaciones hayan sido
ilegales y constitutivas de vías de hecho.  Por si fuera poco, no hay prueba de
que el auto de fecha Noviembre 7 de 2007, en virtud del cual se libró
Mandamiento de pago en contra del Municipio de Mompox y se embargaron unos recursos,
haya sido objeto de los recursos de REPOSICIÓN y APELACION en los términos de
ley, siendo que la falta de Jurisdicción y la Prescripción de la Acción que
alega el accionante, debe debatirse dentro del curso del proceso.
Por si fuera
poco, se alega el embargo de dineros provenientes de las rentas y recursos de la
Nación, pero no hay prueba de que la solicitud de levantamiento de medidas
cautelares se le haya formulado al Juez de conocimiento, que es el llamado a
desembargarlas de manera inmediata, de comprobar la ocurrencia de tal
situación.
(…)Estimamos
que esta tutela ni siquiera procede como Mecanismo Transitorio, como lo pide el
accionante, por cuanto el término de que dispone el Juez para decidir acerca
del levantamiento de las medidas cautelares por las causas invocadas, es
decididamente menor que el término de la tutela”
2.
Recurso de apelación
Inconforme con
la decisión adoptada por el A quo, el accionante impugnó el fallo de
primera instancia basándose en los mimos argumentos de la demanda, sin embargo,
agregó que, mediante resolución No. 016 del 13 de Enero de 2004, se revocó en
forma directa la resolución No. 340 del 30 de Diciembre de 2003, que sirvió
como título ejecutivo dentro del proceso laboral de marras, siendo que son competencia
de la jurisdicción contenciosa administrativa los problemas jurídicos que en
torno a estos actos se suscitan, entonces al haberse dado inicio a un juicio en
la jurisdicción ordinaria, se atenta contra el derecho al debido proceso.
3.
Sentencia de segunda instancia
Correspondió
conocer del recurso de alzada a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia, autoridad que, mediante sentencia proferida el diecisiete (17) de abril
de dos mil ocho (2008), resolvió confirmar la providencia  impugnada, teniendo
en cuenta que la tutela contra sentencia judicial está sujeta a casos concretos
y excepcionales, en los que, por las actuaciones u omisiones de los jueces, se
transgredan, en forma evidente, derechos de rango superior, además, que ésta no
puede ser medio ni pretexto para abolir la independencia del Juez, consagrada
en el artículo 228 de la Carta Política, sustituyendo al juez natural.  Lo
anterior aunado a las consideraciones hechas por el a quo.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Remitido el
expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Seis, mediante auto
del veintiséis (26) de junio de dos mil ocho (2008), dispuso su revisión por la
Corte Constitucional.
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer de la revisión de los fallos materia de la misma, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
2.
Problema Jurídico
De acuerdo con
las consideraciones expuestas, en el presente caso corresponde a la Corte
examinar el siguiente problema jurídico: ¿Se tutelan los derechos invocados por
el actor por existencia de vía de hecho judicial por parte del demandado?
Para establecer
lo anterior, la Corte debe determinar, en primer lugar, si: ¿Es procedente la
acción de tutela cuando el actor no ha hecho uso oportuno de los recursos o
medios ordinarios de defensa judicial previstos para el efecto durante el
trámite procesal, que aún se encuentra en curso?
Para resolver el
problema jurídico planteado, la Corte reiterará la regla general de
procedibilidad de la acción de tutela, según la cual, conforme al principio de
subsidiariedad de la acción, esta resulta improcedente cuando existen otros
mecanismos ordinarios de defensa judicial previstos por el legislador para la
protección de los derechos presuntamente conculcados.
Finalmente, y con base en lo anterior, ésta Sala determinará si es
procedente amparar el derecho fundamental al debido proceso del ente
territorial y los derechos a la vida, a la salud y a la educación de los
habitantes del Municipio de Mompox.
3. La subsidiariedad de la acción de tutela. Reiteración de
Jurisprudencia.
3.1 De conformidad con el inciso 4 del artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela “Solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
3.2 En el mismo
sentido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, dispuso: “La
acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante.”
3.3 En efecto,
en virtud de las disposiciones indicadas, esta Corporación ha sostenido que la
acción de tutela se funda en el principio de subsidiariedad. Es decir, por
regla general, la acción de tutela sólo procede cuando
el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o
medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la
protección de los derechos presuntamente vulnerados.[3]
Al respecto, en la sentencia T-753 de 2006 esta Corte precisó[4]:
“Frente a la
necesidad de preservar el principio de subsidiariedad de la acción de tutela,[5]
se ha sostenido que aquella es improcedente si quien ha tenido a su disposición
las vías judiciales ordinarias de defensa, no las utiliza ni oportuna ni
adecuadamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional. Ello por
cuanto que, a la luz de la jurisprudencia pertinente, los recursos judiciales
ordinarios son verdaderas herramientas de protección de los derechos
fundamentales, por lo que deben usarse oportunamente para garantizar su
vigencia, so pena de convertir en improcedente el mecanismo subsidiario que
ofrece el artículo 86 superior.”
3.4 Conforme a lo anterior, esta Corte ha expresado reiteradamente
que la acción de tutela no puede ser empleada como un medio de defensa judicial
que remplace o sustituya los mecanismos ordinarios y extraordinarios dispuestos
en la ley. Así mismo, ha dicho que la acción de tutela no puede ser entendida
como un mecanismo judicial que tenga la facultad de revivir oportunidades
procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada del actor.
Igualmente, la jurisprudencia constitucional  ha establecido que es inadmisible
sostener que aquella puede ser ejercida como el último recurso para obtener
protección judicial frente a la presunta vulneración o amenaza de un derecho.
En relación con la improcedencia de la acción de tutela por
incumplimiento de la regla general de subsidiariedad, la Corte afirmó en la
sentencia T-083 de 1998[6]:
"De manera reiterada, la Corte ha sostenido que la acción de
tutela es improcedente cuando, con ella, se pretenden sustituir mecanismos
ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien
solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo.
(...) Ciertamente la integridad de la función estatal de administrar justicia
resultaría gravemente comprometida si se permitiera que un mecanismo especial y
extraordinario como la acción de tutela, dirigido exclusivamente a la
protección de los derechos fundamentales, pudiera suplir los instrumentos y
recursos ordinarios que el ordenamiento pone a disposición de aquellas personas
que persiguen la definición de alguna situación  jurídica mediante un proceso
judicial."
3.5 Por el contrario, esta Corporación ha expresado que de acuerdo
con los fundamentos constitucionales de la acción de tutela, en virtud de su
naturaleza expedita y preferente, constituye el único mecanismo susceptible de
ser ejercido frente a los actos u omisiones que amenacen o vulneren los
derechos fundamentales. Entendida de otra manera, la acción de tutela se
convertiría en un escenario de debate y decisión de litigios, y no de
protección de los derechos fundamentales.
Sobre el particular, en la sentencia T-406 de 2005 la Corte indicó[7]:
“Según esta exigencia, entonces, si existen otros medios de defensa
judicial, se debe recurrir a ellos pues de lo contrario la acción de tutela
dejaría de ser un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales y se
convertiría en un recurso expedito para vaciar la competencia ordinaria de los
jueces y tribunales.  De igual manera, de perderse de vista el carácter
subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no
circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales sino que
se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales.  Nótese cómo
de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se
distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la
función del juez de amparo.”
3.6 Sin embargo, es preciso señalar que ésta Corporación ha admitido la
procedencia excepcional de la acción de tutela en los casos en que existan
otros medios y recursos de defensa judicial a disposición del actor. En desarrollo del principio de subsidiariedad, en
la sentencia T-185 de 2007, esta Corte reiteró que en los casos en que el
accionante tenga a su alcance otros medios o recursos de defensa judiciales, la
acción de tutela procederá excepcionalmente en los siguientes eventos:
“(i) Los
medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces
para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii) Aún
cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la
tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiere de particular
consideración por parte del juez de tutela.”[8]
Al respecto, en la sentencia T-954 de 2005, la Sala Segunda de
Revisión de la Corte explicó:
“(…) el
artículo 86 de nuestra Constitución  dispone que la acción de tutela “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”.[9]
La jurisprudencia constitucional, ha precisado que este mandato se debe
interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa con que cuenta
el interesado tienen que ser idóneos, es decir, aptos para obtener la
protección requerida, con la urgencia que sea del caso.[10]
La idoneidad de los medios de defensa se debe evaluar, en el contexto
particular de cada caso, teniendo en cuenta las circunstancias específicas que
afectan al peticionario, para así determinar si realmente existen alternativas
eficaces de protección que hagan improcedente la tutela.”
No obstante
lo anterior, el mismo Constituyente introdujo una excepción a dicha regla de
subsidiariedad, en el mismo artículo 86 Superior; a pesar de la existencia de
otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuando
quiera que “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”.
La
jurisprudencia de esta Corte[11] ha señalado que para efectos de esta disposición, es decir, para determinar la existencia de un perjuicio irremediable, es
necesaria la concurrencia de cuatro elementos: “la inminencia,  que exige
medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales.”
3.7 En síntesis,
se puede indicar que de acuerdo con el principio de subsidiariedad de la acción
de tutela, ésta resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo
supletorio o alternativo de los medios judiciales ordinarios o extraordinarios
de defensa judicial previstos por la ley. Sin embargo, en los casos en que
existan medios de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de
tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los
mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y
eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente
vulnerados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo
transitorio, pues de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia
inminente de un perjuicio irremediable; y, (iii) el titular de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección
constitucional.
4. Estudio del caso concreto
4.1 Conforme a los hechos que fundamentan la
solicitud de amparo, Evert Rocha y otros docentes
municipales interpusieron demanda ejecutiva laboral ante el Juzgado accionado,
en contra del Municipio de Mompox, allegando como título ejecutivo, entre otros
documentos, las resoluciones No. 340 y 341 del 30 de Diciembre de 2003, por
medio de las cuales el Alcalde  reconoció un porcentaje adicional al salario
devengado por los demandantes, durante los años 1998 a 2002, equivalente al 8%,
por concepto de prestación de servicios en zonas de difícil acceso.
4.2 La demanda fue radicada bajo el número 2007-0229, habiéndose
librado mandamiento de pago, según lo dispuesto por los artículos 488 del
Código de Procedimiento Civil y 100 del Código Procesal Laboral, el día 8 de
Noviembre de 2007, dentro del cual también se ordenó como medida cautelar el
embargo y retención de las trasferencias que hacen la Nación y ECOPETROL  al
municipio de Mompox y los recursos del ICN y del FOSYGA, hasta una tercera
parte.
4.3 El Alcalde del Municipio de Mompox interpuso acción de tutela como
mecanismo transitorio, el cinco (5) de Diciembre de dos mil siete (2007),
contra el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de esa misma localidad, por
considerar vulnerado el derecho al debido proceso del ente territorial y los
derechos a la vida, la salud y la educación de los habitantes de ese municipio,
al encontrar que la providencia arriba mencionada viola el debido proceso e
incurre en una vía de hecho, en primer lugar, porque la competencia para
dirimir conflictos donde se cuestiona la legalidad de los actos
administrativos, así como la solución de controversias administrativas originadas
en la actividad de las entidades públicas, y de las privadas que desempeñen
funciones propias de los distintos órganos del Estado, radica en el Consejo de
Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos, según lo
dispuesto por la Constitución y la ley.  En segundo lugar, porque el título
ejecutivo no es actualmente exigible, en virtud de lo señalado por el Código
Contencioso Administrativo, respecto a la efectividad de las condenas a las
entidades públicas y a lo establecido por el Código Civil en cuanto hace
alusión a la prescripción de la acción.  Finalmente, porque la medida cautelar
ordenada dentro del proveído atacado, impedía al municipio ejecutar los planes
y programas establecidos en el presupuesto de ingresos y gastos para la
vigencia 2007, además porque desconoció el principio de inembargabilidad
contenido en la Ley 715 de 2001 y el artículo 18 del Decreto 111 de 1996.
4.4 El accionante solicitó : (i) el desembargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones del Municipio de Mompox, (ii) como también
los recursos del Fosyga, (iii) las transferencias que hace Ecopetrol, (iv) la
devolución de los títulos de depósitos judiciales o de cualquier otro documento
bancario que se haya constituido, (v) se decrete el levantamiento de otras
medidas cautelares que hayan podido decretarse y (vi) se archive el proceso por
estar revestido de nulidad.
4.5 Ahora bien, dentro del expediente
bajo estudio obra copia de constancia secretarial expedida por el Juzgado
Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, prueba solicitada por la ésta Sala, de
fecha 10 de Septiembre de 2008 (folios 47 y 48 cuaderno de revisión), en la
cual se hace constar que el auto de mandamiento de pago proferido dentro del
proceso ejecutivo laboral No. 2007-0229, calendado a 8 de Noviembre de 2007,
fue notificado al municipio de Mompox mediante aviso el 22 de Noviembre de 2007,
siendo que el 27 de ese mismo mes y año, es decir, dentro del término de
ejecutoria, el ente territorial demando presentó escrito contentivo de una
excepción previa, cual era la falta de competencia, consagrada en el artículo
97, numeral 2 del Estatuto Procesal Civil, aplicable por analogía en los
procesos ejecutivos laborales, sin manifestar expresamente que interponía el
recurso de reposición, pues tal como lo consagra el numeral segundo del
artículo 509 del mismo código, “Los hechos que configuren excepciones previas
deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago”. No
obstante, el juzgado demandado emitió pronunciamiento respecto de dicha
excepción mediante auto del 14 de Agosto de 2008, declarándola no probada.  En
ese sentido, la Corte encuentra que al efectuar el estudio del escrito de
excepciones previas, el Juez de conocimiento soslayó lo dispuesto por la norma
antes citada y lo tuvo como si el mismo hubiera sido presentado con el carácter
de recurso de reposición.  Sin embargo, es preciso elucidar que en el citado
escrito de excepciones, tal como se desprende del auto fechado 14 de Agosto de
2008 (folios 20-23 cdno. revisión), en ningún momento se esbozan argumentos
para atacar la orden de embargo y retención de dineros que en el mandamiento de
pago se emite y que ahora, a través de la acción de tutela, se pretende dejar
sin efectos.
4.6 Sobre este particular, si bien es
cierto que el municipio de Mompox posteriormente presentó escrito solicitando
el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas dentro del proceso
ejecutivo laboral de autos, afirmando que los dineros que efectivamente se
embargaron y retuvieron a órdenes del Juzgado hacían parte de los recursos del
Sistema General de Participaciones, destinados para el sector salud y por tanto
eran inembargables, tal como lo dispone la Ley 715 de 2001, no aportó prueba de
tal alegato, por lo que dicha solicitud no prosperó.
4.7 De igual manera, la constancia
referida en el numeral anterior da cuenta de que el municipio de Mompox tampoco
impugnó el auto mediante el cual se resolvió la excepción previa propuesta, ni
mucho menos, planteó excepciones de mérito que enervaran de fondo los hechos
constitutivos de la demanda, razón por la cual, tal como expone el juzgado, “se
encuentra al Despacho el expediente para la confirmación o no del mandamiento
de pago.”
4.8 Para resolver el presente caso, en
las consideraciones de esta Sentencia, la Sala señaló que conforme a la regla
general de subsidiariedad de la acción de tutela, esta es improcedente en los
casos en que existen otros medios o recursos de defensa judicial. Así mismo,
sostuvo que la acción de tutela es improcedente cuando el accionante no hizo uso
oportuno de tales medios, pues esta no puede ser empleada como un mecanismo
judicial que tenga la facultad de revivir oportunidades procesales vencidas por
la negligencia o inactividad injustificada del actor.  Sin embargo, también se
dijo que en estos casos la acción de tutela procederá excepcionalmente si los
medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces
para proteger los derechos presuntamente conculcados, o si aún siendolo, de no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se causaría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y finalmente, cuando el
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiera de particular
consideración por parte del juez de tutela.
4.9 En ese orden de ideas, y para el caso
que ocupa la atención de la Sala, los medios ordinarios de defensa judicial consagrados
al interior del proceso ejecutivo laboral, resultan aptos  para obtener la
protección requerida, pues el accionante pudo recurrir el mandamiento de pago o
en su defecto presentar la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares
con los soportes respectivos para respaldar su pretensión, los cuales debían
ser decididos en forma expedita dentro del aludido proceso.  En relación con
este aspecto, el artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, que consagra
los términos para las resoluciones judiciales, dice: “Los jueces deberán dictar los autos (…) interlocutorios en
el término de diez (10) (…), contados todos desde que el expediente pase al
despacho para tal fin”, y de igual manera,
los términos de tramitación y resolución del incidente de levantamiento de
medidas cautelares, tal como lo indica el artículo 137 y siguientes del estatuto
en cita,[12] permiten
que se resuelvan de manera eficaz y oportuna las cuestiones accesorias de su
resorte, pero la actitud del ente demandado se muestra omisiva.  Por lo demás
que, la nulidad que se predica del proceso ejecutivo laboral objeto de
análisis, aún puede alegarse al interior del mismo. Por consiguiente, los
recursos ordinarios antes señalados son auténticos instrumentos de protección
de los derechos fundamentales si se usan oportunamente.
4.10 De otra parte, no se observa el
surgimiento de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales del
accionante, que  constriña a la Corte a considerar la concesión del amparo en
forma transitoria, ya que como se dijo en precedencia, en atención a lo
solicitado a través de la acción de tutela, el demandado no ha demostrado
dentro del proceso ejecutivo laboral que los dineros objeto de cautela pertenezcan
al rubro de salud del Sistema General de Participaciones del municipio, ni
ninguna otra circunstancia de relieve constitucional, y en consecuencia,
tampoco la vulneración de derechos fundamentales que amerite la concesión del
amparo deprecado.
4.11 En último lugar, teniendo en cuenta
el acervo probatorio que obra en el expediente, no se verifica que el
accionante sea un sujeto de especial protección.
4.12 En atención
a los hechos que fundamentan la presente solicitud de amparo, así como en las
pruebas que obran en el expediente, la presente acción será declarada
improcedente por incumplimiento de la regla general de subsidiariedad
anteriormente expuesta, dado que: (i) el accionante no hizo uso oportuno de los
medios judiciales previstos para su defensa durante el trámite del proceso
ejecutivo laboral adelantado en su contra; y (ii) el juez del conocimiento dentro
de dicho proceso, aún no ha emitido la decisión que ponga
fin al litigio, esto es, se trata de un proceso en curso.  Además, tampoco se
cumplen los presupuestos jurisprudenciales para la concesión del amparo en
forma transitoria.
4.13 En virtud de lo anterior, ésta Sala revocará las decisiones proferidas el día primero (1) de
Febrero de dos mil ocho (2008) por el Tribunal Superior de Cartagena y el
diecisiete (17) de Abril de dos mil ocho (2008) por la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, que con motivos que propiamente no son de
fondo sino de improcedencia, denegaron el amparo constitucional invocado por el Alcalde del Municipio de Mompox - Bolivar contra el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox - Bolivar.
Sobre el particular, la Sala quiere resaltar que, al encontrarse, en el análisis
preliminar de un caso, la configuración de una de las causales de improcedencia
de la acción de tutela, de las contempladas en el artículo 6to. del Decreto
2591 de 1991, el tipo de decisión a adoptar es la declaratoria de improcedencia
de la misma, caso contrario, es después de realizado el estudio de fondo del
asunto que deviene la concesión o denegación del amparo solicitado.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
las decisiones adoptadas el primero (1) de Febrero
de dos mil ocho (2008) por el Tribunal Superior de Cartagena - Bolivar  y el
día diecisiete (17) de Abril de dos mil ocho (2008) por el la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante las cuales se negó el amparo
solicitado por el Alcalde del Municipio de Mompox – Bolivar contra el Juzgado Primero
Promiscuo del Circuito de Mompox – Bolivar y en su lugar declararlo IMPROCEDENTE,
por las razones expuestas en precedencia.
Segundo. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUE
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ley 715 de 2001.- Artículo 91. PROHIBICION DE LA UNIDAD DE CAJA. Los recursos del sistema General de Participaciones no harán
Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración
deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por
sectores.  Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos
no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de
disposición financiera.  Al respecto, también puede consultarse la sentencia C-
566 de 2003.
[2] Decreto 111 de 1996.- Artículo 18. ESPECIALIZACION. Las
operaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas (Ley 38/89, artículo 14, Ley 179/94, artículo 55, inciso 30.).
[3] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
acción de tutela resulta improcedente en los casos en que el accionante no haya
hecho uso de los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. En
la sentencia T-541 de 2006, esta Corporación señaló: “En un principio, la
jurisprudencia de la Corte entendía que quedaban agotados los medios judiciales
cuando el peticionario había interpuesto los recursos ordinarios (reposición,
apelación, nulidad). Sin embargo, con el fin de reforzar el carácter
subsidiario de la acción de tutela, así como el papel del juez ordinario como
defensor de los derechos fundamentales, hace algunos años la Corte comenzó la
elaboración de una doctrina, -hoy jurisprudencia consistente y reiterada-, en
el sentido de exigir, como requisito de procedencia de la acción, el
agotamiento de todos los mecanismos de defensa previstos, ya sean ordinarios o
extraordinarios.”.
[4] MP Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
[5] Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de
tutela, la Corte en sentencia T-1222 de 2001 afirmó: “(…) el desconocimiento
del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica
necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los
derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y
solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda
calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se
vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas
circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”
[6] MP Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]MP Dr. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Ver ente otras, las sentencias: T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768
de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[9] Sentencia T-600 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
T-1198 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-321 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y
SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[10]  Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[11]  Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de
1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[12] Art. 137.—modificado. D.E.
2282/89, Art. 1º, num. 73. PROPOSICIÓN, TRÁMITE Y EFECTO DE LOS INCIDENTES. Los incidentes se propondrán y tramitarán así:
1. El escrito deberá contener lo que se
pide, los hechos en que se funden y la solicitud de las pruebas que se pretenda
aducir, salvo que éstas figuren ya en el proceso.
Al escrito deberán acompañarse los
documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se
encuentren en poder del peticionario.
2. Del escrito se dará traslado a la otra
parte por tres días, quien en la contestación pedirá las pruebas que pretenda
hacer valer y acompañará los documentos y pruebas anticipadas que se encuentren
en su poder, en caso de que no obren en el expediente.
3. Vencido el término del traslado, el
juez decretará la práctica de las pruebas pedidas que considere necesarias y de
las que ordene de oficio, para lo cual señalará, según el caso, un término de
diez días o dentro de él, la fecha y hora de la audiencia o diligencia; no
habiendo pruebas qué practicar, decidirá el incidente.
4. Por regla general los incidentes no
suspenden el curso del proceso, pero la sentencia no se pronunciará mientras
haya alguno pendiente, sin perjuicio de los que se deban resolver en ella y de
lo dispuesto en los artículos 354 y 355.
5. Sobre la procedencia de las apelaciones
que se interpongan en el curso de un incidente, se resolverá en el auto que
conceda la apelación que se interponga contra el auto que decida el incidente.
Si no se apela éste, aquéllas se tendrán por no interpuestas.