C-588-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-588/12
(Bogotá  D.C., julio
25 de 2012)
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Requisitos
y procedimiento para la extensión de la jurisprudencia unificada del Consejo de
Estado a terceros por parte de las autoridades
SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración respecto de los incisos primero y
séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011
EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO
DE ESTADO A TERCEROS-Procedimiento
PRECEDENTE DE
LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION-Potestad de configuración legislativa
SENTENCIAS DE
UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Alcance
PROCESOS
JUDICIALES-Potestad de
configuración legislativa/PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Configuración
legislativa
ESTANDARES Y
OBLIGACIONES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Deben ser
tenidos en cuenta no tanto porque así lo reconozca el Legislador sino porque
así lo impone la estructura de nuestro ordenamiento jurídico, al consagrarlo en
el artículo 93 de la Constitución Política
JURISPRUDENCIA
DE LAS INSTANCIAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Importancia/JURISPRUDENCIA
DE INSTANCIAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico
EXTENSION DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-No viola los preceptos de la Constitución Política
La decisión del Legislador,  de
limitar a las sentencias de unificación jurisprudencial el mecanismo de
extensión de jurisprudencia,  adoptada en el amplio ámbito de su potestad
normativa, no viola los preceptos de la Constitución que señala el demandante.
Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de dichas
sentencias, al igual que los eventos de su aplicación, señalando en detalle el
procedimiento que debe observarse para su trámite, está otorgando igualdad de
trato a todos los que concurran a su aplicación, (Art. 13 CP.), y  respetando
los principios del debido proceso y de  la confianza legítima (Arts. 29 y 83
CP). Además, con su consagración no se está desconociendo lo prescrito en el
artículo 93 Superior, sobre las reglas y estándares fijados por las Cortes
Internacionales, cuyo mandato como criterio hermeneútico relevante se impone a
las autoridades, así el Legislador no lo mencione expresamente.
EXTENSION DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Contribuye a disminuir la congestión judicial y la
judicialización de las peticiones ante las autoridades/EXTENSION DE
SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Contribuye a la eficacia y
celeridad en la función administrativa/EXTENSION DE JURISPRUDENCIA UNIFICADA
DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES-Al
extender los efectos de dichas sentencias, deben observar con preferencia los
precedentes de la Corte Constitucional que interpreten normas aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia
La decisión del Legislador,  de
limitar a las sentencias de unificación jurisprudencial el mecanismo de
extensión de jurisprudencia,  adoptada en el amplio ámbito de su potestad
normativa, no viola los preceptos de la Constitución que señala el demandante.
Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de dichas
sentencias, al igual que los eventos de su aplicación, señalando en detalle el
procedimiento que debe observarse para su trámite, está otorgando igualdad de
trato a todos los que concurran a su aplicación, (Art. 13 CP.), y  respetando
los principios del debido proceso y de  la confianza legítima (Arts. 29 y 83
CP). Además, con su consagración no se está desconociendo lo prescrito en el
artículo 93 Superior, sobre las reglas y estándares fijados por las Cortes
Internacionales, cuyo mandato como criterio hermeneútico relevante se impone a
las autoridades, así el Legislador no lo mencione expresamente. El mecanismo de
extensión de jurisprudencia en la medida en que contribuye a disminuir la
congestión judicial y la judicialización de las peticiones ante las
autoridades, contribuye así mismo a la eficacia, economía y celeridad en la
función administrativa (Art. 209). Por último, no vulnera los artículos 230,
241 y 243 Superiores, porque, como se dijo al inicio de esta sentencia, esta
Corte, mediante la Sentencia C-816 de 2011, condicionó la constitucionalidad de
este mecanismo de extensión de jurisprudencia, en el entendido que las
autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación
jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas
constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los
precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia.
VALOR VINCULANTE
DEL PRECEDENTE JUDICIAL DE LOS ORGANOS DE CIERRE JURISDICCIONAL Y POSIBILIDAD
DE APARTAMIENTO-Jurisprudencia
constitucional
CARACTER VINCULANTE DEL PRECEDENTE-Alcance
Precisando el alcance del carácter
vinculante del precedente, de la jurisprudencia constitucional se infiere que
los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonomía funcional” -en
los términos de la sentencia citada- para, de manera excepcional y justificada,
apartarse de dicho  precedente. En sentencia 816 de 2011, la Corte expresó: En
síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio
auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de
este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la
ley” -CP, artículo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones-
y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la
Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la
unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad,
buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente,
el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos
jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de
su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a
la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP,
artículo 228-.
APARTAMIENTO
ADMINISTRATIVO DE PRECEDENTE JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional
DEBERES DE LA
ADMINISTRACION FRENTE A LA FUNCION JURISDICCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
FUNCIONARIOS
JUDICIALES-Margen de
autonomía funcional
ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA-Sometimiento
a normas superiores del ordenamiento jurídico
APARTAMIENTO
ADMINISTRATIVO-Posibilidad para
discutir los precedentes jurisprudenciales de los órganos judiciales de cierre
y, con ello, sustraerse de la fuerza vinculante de los mismos, de manera
excepcional y a través de un procedimiento exigente de argumentación
APARTAMIENTO
ADMINISTRATIVO-Reglas
Al igual que en el ámbito de
judicial, el apartamiento administrativo de la decisión judicial precedente se
halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El artículo 102 citado, prescribe
los fundamentos admisibles de una decisión negativa a la solicitud de extensión
jurisprudencial: (i) necesidad de un período probatorio para refutar la
pretensión del demandante; (ii) falta de identidad entre la situación jurídica
del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificación invocada; (iii)
discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas
aplicables -quien podrá decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado”
(Art 269, Ley 1427/11)-. En todo caso, la negación de la solicitud de extensión
jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad
administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la
jurisprudencia vinculante.
AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Atribución
excepcional para apartarse de la interpretación que haya efectuado el Consejo
de Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial
En lo referente a la atribución conferida
a la administración en el mismo artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, para
apartarse de la interpretación que haya efectuado el Consejo de Estado en las
sentencias de unificación jurisprudencial, la Corte considera que esa
atribución de la administración no desconocía las normas invocadas de la Carta.
Dentro de la libertad de configuración que se le reconoce al Legislador, es
admisible que la administración pueda controvertir los fundamentos de la
jurisprudencia cuya extensión se invoca. Además, tal posibilidad tiene carácter
excepcional y restringido, pues en principio, lo que procede es que la
administración acoja la jurisprudencia que define el punto sobre el cual ésta
se debe pronunciarse; y solo mediante una argumentación explícita y exigente, cabe
oponer un criterio discrepante que sustente el apartamiento administrativo.
Decisión que, por lo demás, no es definitiva, pues dentro del trámite
legalmente dispuesto se prevé un mecanismo expedito y célere que permite al
interesado propiciar la intervención del máximo órgano de lo contencioso
administrativo, con el objeto de evaluar la postura de la administración y, si
es el caso, ratificar la posición jurisprudencial en discusión a través de una
decisión que resulta obligatoria para aquella. Analizada la figura de la
extensión jurisprudencial en su contexto y no de manera parcial como lo enfoca
el demandante, esto es como un trámite que tiene una estructura y un
procedimiento que no se agota con la simple decisión de la administración de no
acoger la jurisprudencia, sino con la intervención del órgano de cierre
respectivo, la Corte encontró que la norma acusada se ajustaba a la Carta.
Demanda de inconstitucionalidad: de los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270
(parcial) de la ley 1437 de 2010 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo del
artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2010, por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Referencia:
Expediente D-8864.
Actor: Franky
Urrego Ortiz.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
(objeto de revisión).
El ciudadano Franky Urrego Ortiz, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la ley
1437 de 2010“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo”. El texto
normativo demandado –subrayado-, es el siguiente:
“LEY 1437 DE 2011[1]
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR
PARTE DE LAS AUTORIDADES.
Las
autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya
reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos
fácticos y jurídicos.
Para
tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente
competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no
haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales,
los siguientes:
1.
Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la
misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al
cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2.
Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos
de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un
proceso.
3.
Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca
a su favor.
Si
se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber
solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo
así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá
resuelta la primera solicitud.
La
autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que
de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los
demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento
de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta
decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción,
y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes
consideraciones:
1.
Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede
adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la
oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece
del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales
medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los
medios probatorios ya mencionados.
2.
Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante
es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es
procedente la extensión de sus efectos.
3.
Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a
aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de
unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente
sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de
que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
Contra
el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos
correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar.
Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia
o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos
administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos
casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes
ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
La
solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la
presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
Los
términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente
señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos
para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo
o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este
Código.
ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si
se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la
autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este
Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito
razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad
competente.
Del
escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta
(30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá
oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este
Código.
Vencido
el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que
se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la
notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus
alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si
la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión
de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta
decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.
Sin
embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho
patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará
mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el
escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la
autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio
lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días
siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.
Si
el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y
restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la
autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas
generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión
administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere
diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la
ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para
demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la
demanda.
ARTÍCULO
270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los
efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación
jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por
importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en
el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley
1285 de 2009.
2. Demanda: pretensión y cargos.
El actor solicita se declare la
inexequibilidad de los contenidos normativos acusados de la ley 1437 de 2011,  por
considerarlos violatorios del preámbulo y los artículos 2, 4, 13, 29, 83, 93,
209, y 241 de la Constitución. El demandante divide la sustentación de los
cargos en dos grandes argumentos:
2.1. Inconstitucionalidad de las
expresiones “Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado”, “sentencia
de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y sentencia de
unificación”  de los artículos 102 y 269 de la ley y 270 de la ley 1437 de
2011, por violación de los artículos 230 y 13 de la Constitución.
Las expresiones acusadas consagran un
procedimiento para la extensión de la jurisprudencia. No obstante, restringen
dicha aplicación por parte de la administración exclusivamente a la sentencia
de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, desconociendo:
(i) que el precedente es fijado de forma preferente por la Corte Constitucional;
(ii) que los estándares internacionales fijados por Cortes internacionales son
de obligatoria observancia, ya los instrumentos internacionales sobre derechos
humanos ratificados por  el Estado Colombiano obligan a todas las autoridades
de conformidad con el artículo 93 constitucional; (iii) que el precedente no
solo puede estar fijado en sentencias de unificación sino también en sentencias
de tutela dictadas por la Sala de Revisión o por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, e igualmente las secciones de la sala de lo Contencioso
Administrativo también pueden establecer precedentes en sus autos o
sentencias.
Por ello, se viola el art. 230 superior
en cuanto se le suprime cualquier efecto jurídico al precedente constitucional
y se viola el art. 13 por cuanto no se puede exigir a la administración que
resuelva los asuntos sometidos a su consideración observando el precedente
constitucional y los estándares internacionales, puesto que respecto de éstos
no opera el mecanismo de extensión de la jurisprudencia.  De la misma manera se
quebranta el derecho de igualdad de trato si a pesar de contar, por ejemplo,
con cinco pronunciamientos uniformes de la sección segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre un determinado problema
jurídico, la administración aduce que no aplica dicha regla jurisprudencial
porque no existe una sentencia de unificación de la Sala Plena.
Se quebranta igualmente el principio de
buena fe en tanto enerva las posibilidades de los administrados de exigir a la
administración y al propio Consejo de Estado que se apliquen las reglas
jurisprudenciales que en casos idénticos fáctica y jurídicamente ya hayan
resuelto el tribunal constitucional o una Corte internacional, generando la
posibilidad de que en esos casos se dicten decisiones contrarias al precedente
constitucional o al estándar internacional, en menoscabo del principio constitucional
implícito de seguridad jurídica, por cuanto frente a un mismo problema jurídico
pueden presentarse soluciones diversas.
2.2.2. Inconstitucionalidad de la
competencia de la administración para negar la solicitud de extensión de
jurisprudencia contenida en el numeral 3 del inciso del art. 102 y para
oponerse a su extensión en el procedimiento del art. 269 de la ley 1437 de 2011.
Los artículos 102 y 269 autorizan a la
administración a no aplicar el ordenamiento jurídico vigente, del cual hacen
parte los estándares internacionales, el precedente constitucional y el precedente
en materia contenciosa administrativa, lo cual contraviene no solo el art. 2
superior, en tanto no solo no se garantiza de forma efectiva derechos como la
igualdad de trato jurídico, el debido proceso, la regla de legalidad, sino
también el art. 93 en razón de que se desconoce el estándar internacional como
fuente de derecho al interior del sistema jurídico colombiano.  En este
sentido, lo que los apartes normativos acusados de la ley hacen es admitir que
la administración no está subordinada al imperio de la ley conforme lo ordenan
los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución.
Se vulnera el art. 209 constitucional en
la medida que la administración y la función administrativa no puede
desarrollarse de manera eficiente, con moralidad, con economía y celeridad,
puesto que si la administración está habilitada para no aplicar una regla
jurisprudencial que resolvió el mismo problema jurídico que ahora es sometido a
consideración de la administración y respecto del cual las disposiciones
legales autorizan no aplicarlo aduciendo otros argumentos expuestos por el juez
constitucional o el propio Consejo de Estado.
3. Intervenciones.
3.1. Consejo de Estado.
Los doctores Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y
Willian Zambrano Cetina, en su calidad de Presidente y Vicepresidente del
Consejo de Estado, respectivamente, intervienen en el presente proceso,
solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. En su
escrito se ocupan separadamente de los dos cargos presentados por el
demandante.
Respecto del primer tópico, que denominan “extensión
de la jurisprudencia para la aplicación de las sentencias de unificación del
Consejo de Estado”,  comienzan por destacar la importancia del artículo 270
del nuevo Código Contencioso-Administrativo, que viene a llenar un vacío
existente en la actual normatividad y, al fortalecer los mecanismos de
unificación jurisprudencial , le permite al Consejo de Estado dotar a la
jurisdicción contenciosa y a la propia administración de “reglas de
interpretación claras, uniformes e identificables para solucionar casos
futuros”. Estiman que “el legislador no excede el margen de
configuración normativa  cuando, por seguridad jurídica, identifica cuáles de
las providencias del Consejo de Estado tienen valor de unificación
jurisprudencial”,  y en este orden, “la definición por el legislador en
el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 de lo que debe entenderse por sentencia
de unificación no viola el derecho a la igualdad, la seguridad jurídica, la
confianza legítima, el carácter vinculante de los precedentes y los estándares
internacionales de administración de justicia”, sino que por el contrario, “genera
seguridad jurídica y mayor predicibilidad de las decisiones judiciales, todo
ello dentro del marco de configuración normativa del artículo 150 superior”.
Manifiestan luego, que encuentran constitucional
que la extensión de jurisprudencia esté restringida a las sentencias de
unificación, ya que “tratándose de un mecanismo especial, extraordinario y
adicional a los instrumentos ordinarios de protección judicial, es razonable
que esté limitado a ciertos casos particulares en que la certeza del precedente
no admite discusión”. Encuentran que esta exigencia, no desborda el margen
de configuración legislativa del Congreso, pues deja intactos los derechos de
petición y acción de las personas, con lo que se mantiene la sujeción de las autoridades
a la Constitución y la ley (art.6), el debido proceso (artículo 29), los
principios de seguridad jurídica y buena fe (artículos 58 y 83) y el respeto
por el precedente (artículo 230).
En relación con la aplicación del mecanismo de
extensión judicial respecto de tutelas y autos de la Corte Constitucional, expresan
que en recientes fallos de constitucionalidad (Sentencias C-539, C-634 y C-816,
todas de 2011),  “ha quedado claro que al adoptar sus decisiones, incluso
dentro del trámite de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto
las autoridades administrativas como las judiciales deben tener en cuenta, de
preferencia, la jurisprudencia constitucional en que se hayan interpretado las
normas aplicables al caso”. De otra parte, en relación con la pretensión
del actor de que el mecanismo de extensión de jurisprudencia pueda recaer sobre
fallos de otras jurisdicciones, en concreto sobre tutelas y providencias de
organismos internacionales,  no lo encuentran constitucionalmente procedente,
pues de aceptarse esta tesis, “sería el tribunal contencioso el que tendría
a su cargo la decisión sobre los alcances y efectos de las decisiones del
Tribunal Constitucional y de tribunales internacionales”.
En relación con el segundo cargo que denominan “competencia
de la administración para negar la solicitud de extensión de jurisprudencia
cuando considera que la sentencia de unificación debe ser modificada”, consideran
que si bien, en principio, parece resultar inconstitucional que se permita a
las autoridades administrativas apartarse de los órganos de cierre por su
desacuerdo con los mismos, sin embargo, “la norma demandada contiene
elementos normativos que ponen límites, condiciones y mecanismos de control
judicial a esa posibilidad de discusión del precedente por la autoridad
administrativa, lo cual evita su inconstitucionalidad”. Luego, con fundamento
en jurisprudencia de esta Corporación, encuentran que las normas acusadas
cumplen los estándares constitucionales, “pues exigen un deber fuerte de
contra-argumentación a cargo de la administración, el cual será objeto de
revisión por el propio Consejo de Estado como tribunal de cierre de la
jurisdicción contenciosa; en esa medida, la administración estará obligada a
justificar de manera seria, clara y razonada porqué niega la extensión de la
jurisprudencia y, en consecuencia, porqué dará un trato diferente a quien
considera estar en una situación de igualdad con quien ya ha obtenido una
decisión favorable del Estado”.
Concluyen entonces afirmando,  que los artículos
demandados “no alteran ni debilitan los mandatos de primacía constitucional
e inmediatez de los derechos fundamentales; tampoco desconocen el carácter
vinculante del precedente que se deriva del artículo 230 superior y mucho menos
interfieren o debilitan el alcance de los fallos de tutela ni las competencias
de la Corte Constitucional, en particular su facultad de revisión de las
decisiones judiciales relacionadas con la protección de los derechos
constitucionales”. Para los intervinientes la extensión de jurisprudencia, “es
un mecanismo que refuerza la esfera jurídica de protección de las personas y,
en ese sentido, se desarrollan los artículos 2 (efectividad de los derechos),
13 (igualdad), 83 (buena fe), 95 y 113 (colaboración con la administración de
justicia) y 209 (principios de la función administrativa) de la Constitución
Política”.
3.2. Ministerio de Justicia y del Derecho.
El Viceministro de Promoción de la Justicia,
actuando en nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Comienza por manifestar que para el caso regulado
en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, “la sentencia de
unificación no es un criterio para decidir sino la decisión misma, que mediante
un procedimiento regulado en tales artículos, se extiende a quien los solicite
y se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica de aquel respecto de
quien se decidió en la sentencia a ser extendida”. Por lo tanto, “no hay
lugar en ese caso a identificar, analizar y aplicar una fuente o conjunto de
fuentes de derecho sino a hacer efectivo directamente un derecho subjetivo, ya
reconocido para un caso de iguales condiciones fácticas y jurídicas”.
Efectúa luego un detallado recuento del trámite
legislativo de los artículos demandados, transcribiendo los apartes pertinentes
de las diferentes ponencias, para concluir que el artículo 102,  “no constituye
una disposición general que regule en su integridad el sistema de fuentes del
derecho aplicables para el reconocimiento de un derecho, sino una disposición
específica dentro del Código que regula las actuaciones de la administración  y
los procedimientos de la jurisdicción especial  que conoce en sede judicial de
tales actuaciones, limitado al caso particular y concreto de una solicitud de
extensión de una decisión de tal jurisdicción a una situación semejante”.
En relación con los cargos contra el inciso 5,
numeral 3, del artículo 102, aboga por su constitucionalidad, porque si la
administración se aparta de los argumentos que sirvieron de fundamento para la
decisión favorable adoptada en la sentencia objeto de extensión, debe exponer “clara
y razonadamente los argumentos para ello”, razones que se basarán en la
jurisprudencia de constitucionalidad   emitida por la Corte Constitucional  y
en la jurisprudencia de las Altas Cortes que hayan interpretado y aplicado
dichas normas.
Finalmente respecto del artículo 270, expresa que
este artículo no hace referencia a todas las sentencias de unificación que
puedan existir en el ordenamiento jurídico, “sino solamente a las sentencias
de unificación dentro del ámbito del derecho administrativo” y, por
consiguiente, “no se desconoce la existencia de sentencias de unificación de
la Corte Constitucional, las cuales están definidas en el régimen propio de la
jurisdicción constitucional”.
3.3. Universidad del Rosario.
Por intermedio del profesor Manuel Alberto Restrepo
Medina, interviene la Universidad del Rosario, solicitando declarar exequibles
las disposiciones demandadas de la Ley 1437 de 2011.
Luego de hacer alusión a la sentencia C-816 de esta
Corporación, que declaró exequible de manera condicionada el artículo 102 de la
Ley 1437 de 2011, se ocupa el interviniente de la novedad y finalidad del
mecanismo de extensión de jurisprudencia, con base en apartes de las ponencias
para los debates parlamentarios, destacando, por una parte, la potestad
conferida a los ciudadanos de solicitar a la administración, el reconocimiento
de derechos cuando los supuestos fácticos y jurídicos de su caso cuenten con un
precedente y, por la otra, el fortalecimiento de los poderes del juez,  para
garantizar que las autoridades respeten y acaten las decisiones judiciales que
constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación.
Señala más adelante, la forma como la Ley 1437, a través de distintas disposiciones, reconoce la subordinación al orden constitucional, no
dejando por fuera la jurisprudencia de la Corte constitucional “ni ninguna
de las disposiciones de la Carta de 1991”, aclarando que por tratarse de una codificación especializada en derecho administrativo, “no podía
referirse ampliamente , como lo pretende el actor, a temas de derechos humanos,
de estándares internacionales, de reparación de victimas,  de fuentes
normativas y de sistemas de precedentes, teniendo en cuenta que estos se
encuentran establecidos en otros instrumentos normativos  y en la
jurisprudencia”.
Termina defendiendo la constitucionalidad de la
negativa a la petición de extensión consagrada en el artículo 102, por ser una
negación reglada y “que no puede ser una decisión arbitraria y discrecional
de la autoridad como lo insinúa el demandante”.
3.4. Universidad Externado de Colombia.
La Universidad Externado de Colombia interviene
mediante concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo,
que remite su director Alberto Montaña Plata, solicitando a esta Corte la
adopción de las siguientes decisiones: i) Declarar que ya existe cosa juzgada
respecto de los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de
2011; ii) Declarar la exequibilidad condicionada de los apartados demandados de
los artículos 269 y 270 , en el entendido que las autoridades a cargo de los
procedimientos de extensión de jurisprudencia deben aplicar de manera
preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia,
así como las reglas derivadas de las decisiones de los Tribunales Internacionales
que interpretan los instrumentos que reconocen derechos humanos y prohíben su
limitación en los estados de excepción. Lo anterior, sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de
constitucionalidad; iii) Declarar exequible el numeral 3 del párrafo 5 del
artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
El concepto comienza por manifestar que esta Corte
debe reconocer la existencia de cosa juzgada respecto de los incisos primero y
séptimo del artículo 102, dado que fueron declarados exequibles mediante la
sentencia C-816 de 2011, y los cargos formulados por el accionante en esta
demanda, son análogos a los que motivaron dicho pronunciamiento.
Se ocupa luego del cargo según el cual las
autoridades administrativas y judiciales involucradas en la extensión de
jurisprudencia, conforme los artículos 269 y 270, están autorizadas para
desconocer las reglas fijadas por el supremo  intérprete de la Constitución y
los estándares internacionales, y manifiesta que dada la semejanza de fondo de
esta impugnación con otras conocidas recientemente por la jurisprudencia
constitucional, su análisis debe abordarse  revisando las decisiones adoptadas
por esta Corporación en las sentencias C-539, C-634 y C-816 de 2011.
En estas tres sentencias, agrega, los fallos
apuntaron en una misma dirección: “el reconocimiento de la configuración de
una omisión legislativa relativa, que da lugar a una sentencia aditiva en la
que se reivindica la prevalencia de la jurisprudencia constitucional y la
obligatoriedad de consultar y aplicar sus reglas de forma preferente”. En
este sentido, la decisión sobre la exequibilidad de los artículos 269 y 270 no
puede ir en una “dirección diferente” y así lo proponen, conforme se
dijo en el párrafo inicial de este apartado.
Por último, en relación con la previsión contenida
en el numeral e del párrafo 5 del artículo 102, el concepto encuentra que no
viola la Constitución.  Por el contrario, “reconoce la legitimidad
constitucional de la administración para interpretar las disposiciones que
gobiernan sus competencias y prevé un instrumento para hacer efectiva la
separación de poderes. Lo anterior, en un marco de razonabilidad que consulta
las exigencias propias de nuestro Estado de Derecho: la previsión demandada
exige que la discrepancia sea (i) argumentada, (ii) con claridad y (iii) a
partir de argumentos racionales”.
4. Concepto del Procurador General de la Nación.
Mediante concepto 5311, de febrero 14 de 2012, el
Señor Procurador General de la Nación, solicita a esta Corte que declare
estarse a lo resuelto en la sentencia C-816 de 2011, que declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, y que
declare exequibles las expresiones demandadas de los artículos 102, 269 y 270
de la Ley 1437 de 2011.
En relación con la primera petición del Ministerio
Público, advierte que el artículo 102 fue demandado con fundamento en razones
semejantes a las que se arguyen en la demanda que se estudia, las cuales fueron
estudiadas y decididas en la sentencia C-816 de 2011, por lo cual esta
Corporación debe estarse a lo resuelto en la citada providencia.
En lo que concierne al artículo 269, encuentra que
“es el marco procedimental en el evento de que la administración no esté de
acuerdo con la extensión de la jurisprudencia, cuando el peticionario acude al
Consejo de Estado para solicitar la aplicación de la misma, sin que sea
necesario aludir a las sentencias de la Corte Constitucional, como lo pretende
el actor, pues esta situación se reguló en el mismo artículo 102, con la
modulación efectuada en la sentencia C-816 de 2011.
Por último, expresa que precisar el concepto de
sentencia de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción
contencioso-administrativa, como lo hace el artículo 270, “no implica
desconocer la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en las
sentencias tipo c y en las sentencias tipo su, proferidas por la Corte, como se
deja claro, entre otras, en las sentencia C-816 de 2011”.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia de la Corte.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la
Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de la referencia, dado que las expresiones acusadas hacen
parte de una Ley, en este caso, la 1437 de 2011.
2. Normatividad demandada.
2.1. Mediante la Ley 1437 de 2011, el Congreso
expidió el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, para el cual dispuso un régimen especial de transición,
conforme al cual, comienza a regir a partir del 2 de julio de 2012. La primera
de las normas demandadas de dicho Código, el artículo 102, está contenido en  la
Parte Primera que regula el Procedimiento Administrativo, integrando el Título
V, que trata de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a
terceros por parte de las autoridades.
2.2. Este artículo 102, establece el procedimiento
mediante el cual las autoridades administrativas, deben extender los efectos de
una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado,
en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. El precepto en comento regula, en forma
detallada, la forma como el interesado debe presentar su petición, así como el
proceso que debe observar la autoridad  frente a la misma, señalando las
distintas decisiones que dicha autoridad puede adoptar indicando, con especial
énfasis, lo que procede cuando la autoridad niega la petición impetrada.
2.3. Los artículos 269 y 270, también objeto de
esta demanda, se ubican en la Parte Segunda del Código, que trata de la
Organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus
funciones Jurisdiccional y Consultiva, haciendo parte del Título VII, que
regula así mismo lo atinente a la extensión y unificación de la jurisprudencia.
2.4. El artículo 269, complementando lo dispuesto
en el artículo 102, antes referido, establece el procedimiento que debe
surtirse ante el Consejo de Estado, cuando la autoridad  niega la extensión de
una sentencia de unificación o guarda silencio sobre la petición del
interesado. A su turno, el artículo 270, establece las sentencias del Consejo
de Estado que tendrán el carácter de sentencias de unificación jurisprudencial,
respecto de las cuales resulta viable solicitar la extensión de sus efectos.
3. Cuestión preliminar: existencia de cosa
juzgada.
Tanto el Ministerio Público, como la mayor parte de
los intervinientes, solicitaron a la Corte, estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-816 de 2011, que declaró la exequibilidad condicionada de
disposiciones del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011. Será este entonces el
primer interrogante que debe dilucidar esta Corporación en el estudio de la
demanda de inconstitucionalidad.
3.1. Mediante la Sentencia C-816 de 2011, la Corte
profirió una sentencia de constitucionalidad con exequibilidad condicionada, en
los siguientes términos de su parte resolutiva:
“Declarar
exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de
2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias
de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar
las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con
preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia”[2].
3.2. Sostuvo la Corte que si bien el deber
establecido en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 para
que las autoridades extiendan los efectos de una sentencia de unificación
dictada por el Consejo de Estado se aviene a la Constitución, excluir de ese deber
las sentencias de la Corte Constitucional tanto en control abstracto como de
unificación en materia de tutela, constituye una omisión legislativa violatoria
de las competencias fijadas en el artículo 241 de la Carta y de los efectos de
la cosa juzgada constitucional conferidos a los fallos de la Corte
Constitucional en el artículo 243 superior.
3.3. Agregó la Corte en esta sentencia, adicionalmente,
que la orden del legislador dada a la  autoridad  administrativa en el
inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, de extender los efectos
de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, órgano de cierre de la
jurisdicción contencioso-administrativo, a casos basados en los mismos
supuestos fácticos y jurídicos, es compatible con el concepto de la fuerza
vinculante de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de justicia
como órganos de cierre jurisdiccional y responsables de la unificación de la
jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones; además, la extensión
administrativa de las sentencias de unificación se constituyen en instrumento
de realización de la igualdad legal y de la adjudicación igualitaria del
derecho que  rige el ejercicio de la función administrativa (CP, arts 13 y 209).
Por tal razón, la Corte encontró que esta disposición resulta compatible con la
Constitución y, por ende, debía ser declarada exequible.
3.4. Ahora bien, para el demandante en el presente proceso,
las disposiciones acusadas del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, resultan
inconstitucionales al restringir el mecanismo de extensión de jurisprudencia,
solamente a las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el
Consejo de Estado. En su opinión debería permitirse la extensión de
jurisprudencia a otras providencias, como los precedentes de la Corte
Constitucional, a los estándares y reglas que fijen organismos internacionales
en los términos del artículo 93 de la Carta, así como también a otros fallos
proferidos por las Secciones o la Sala Plena del mismo Consejo de Estado.
3.5. De los  cargos que el accionante formula en
esta ocasión, respecto del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011,  se deriva
similitud frente a lo decidido en la sentencia C-816 de 2011, en lo
concerniente a la omisión que en dicho precepto se hizo de los precedentes de la
Corte Constitucional en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Por este
aspecto se impone entonces la declaratoria de cosa juzgada respecto del
mencionado artículo, en sus incisos primero y séptimo. Al respecto, concluyó la
Corte en la C-816 de 2011:
7.1. La Corte
declarará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1437 de
2011, que dice: “Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en
la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos”. Lo anterior, por cuanto si bien las
autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la
Constitución y la ley (CP 121) en la forma allí prevista (CP 123.2), la función
administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (CP 13,
209), que implica un deber de trato igualitario a las  personas en el
reconocimiento, adjudicación y protección de sus derechos.  Adicionalmente, las
sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes
jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso
sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de
posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio
de la posibilidad de apartamiento del mismo que tiene el juez, a partir
de argumentaciones explícitas al respecto; y tal fuerza vinculante del
precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad
administrativa por el Legislador, quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento
administrativo.
7.2. La Corte Constitucional declarará la exequibilidad condicionada
del inciso integrado del artículo 102 de la Ley 1437/11 que dice: “La
autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que
de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás
elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de
todos los presupuestos para que ella sea procedente”. La jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los
derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de
los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la
supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema
jurídico y las competencias constitucionales de la Corte. Por ello, de
conformidad con precedentes de esta corporación, se configuró omisión
legislativa relativa en las disposiciones demandada e integrada, y se hace
necesario condicionar la resolución adoptada, en los términos de la parte
resolutiva de esta sentencia. (subraya fuera del original)
3.6. Por lo tanto, la Corte, en lo que
respecta al primer bloque de cargos de inconstitucionalidad,  contraerá el
estudio de los cargos a la inexequibilidad que de las otras presuntas omisiones
del artículo 102 formula el demandante, así como del artículo  270 de la Ley
1437 de 2011. Respecto del segundo bloque de cargos por inconstitucionalidad
contenidos en la demanda, no se afectan por el fenómeno de la cosa juzgada en
este acápite analizada y ellos serán estudiados y resueltos en la debida
oportunidad.
4. Problema jurídico
constitucional.
Definido lo anterior, la Corte debe
resolver los siguientes problemas: (i) viola la Constitución el que, en el
artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, se haya limitado a las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, el mecanismo de extensión de
la jurisprudencia de dicho Consejo  a  terceros por parte de las autoridades,
omitiendo que este mecanismo de extensión pudiera predicarse también de las
reglas y los estándares fijados por las Cortes Internacionales en los términos
del artículo 93 constitucional y de otras sentencias del mismo Consejo de
Estado? (ii) resulta inconstitucional la atribución conferida a la
administración, en el mismo artículo 102 de la Ley 1437, para apartarse de la
interpretación que haya efectuado el Consejo de Estado en las sentencias de
unificación jurisprudencial.
5. Inconstitucionalidad de las
expresiones “sentencias de unificación jurisprudencial” de los artículos
102 y 269  e inconstitucionalidad del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011
(cargo 1º).
5.1. Concepto de inconstitucionalidad
alegada.
Para el demandante, los cargos contra las
expresiones indicadas de los artículos 102 y 269 y del artículo  270 de la Ley
1437 de 2011 consisten en que limitan el mecanismo de extensión de
jurisprudencia a las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de
Estado, incurriendo en una presunta omisión,  ya que debería permitirse que se
solicitara ante la administración y el Consejo de Estado,  la extensión de los
estándares y reglas de los tribunales internacionales de conformidad con el
artículo 93 de la Constitución y, así mismo, otras sentencias del Consejo de
Estado, distintas de las de unificación jurisprudencial.
5.2. El precedente en las
sentencias de unificación y la potestad de configuración legislativa.
5.2.1. Sea lo primero ratificar la
amplia potestad de configuración normativa concedida por la Constitución al
legislador en materia de la definición y el régimen de las acciones y los
procesos judiciales. Esta atribución, desarrollo de la cláusula general de
competencia consagrada en el artículo 150 constitucional y específicamente de
la disposición de su ordinal 2º que lo faculta para “expedir códigos en
todos los ramos de la legislación”, la ha ejercido en la presente ocasión
el Legislador para expedir el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, y prever allí un novedoso mecanismo como lo es
la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de
las autoridades.
5.2.2. Resulta razonable que el
Legislador, al regular los Procedimientos Administrativos, haya querido limitar
el mecanismo de extensión administrativa de sentencias, a un tipo especial de ellas,
las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de
Estado, de las que por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y
certeza. En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo
tribunal de lo contencioso-administrativo y órgano de cierre del mismo (CP,
237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su
jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas
decisiones que profiere[3].
Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo,
diferente de las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las
anteriores, y  para el Legislador son las sentencias unificadoras las que
válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la
administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e
identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido.
5.2.3. Frente a la posible vulneración
del  artículo 93 constitucional por la disposición acusada, en cuanto no se
incluyen los estándares  fijados por las Cortes Internacionales encargadas de
interpretar los instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia entre
las providencias que pueden ser objeto del mecanismo de extensión de
jurisprudencia, en  primera instancia se comparte lo expresado por el Ministerio
Público en su concepto, en el sentido en que las autoridades están en la
obligación constitucional de incorporar en los casos particulares que así lo
requieran, las directrices de los estándares internacionales, conforme a lo
previsto en el inciso segundo del artículo 93 Superior; y para hacerlo “no
se requiere de una manifestación expresa del legislador en este sentido y, por
consiguiente, de la circunstancia de que la norma legal no aluda a la hermenéutica
jurídica, no puede seguirse que exista una omisión legislativa relativa”.
En otras palabras, los estándares y reglas fijados por las Cortes
Internacionales, deben ser tenidos en cuenta no tanto porque así  lo reconozca
el Legislador sino porque así lo impone la estructura de nuestro ordenamiento
jurídico, al consagrarlo el artículo 93 de la Carta, y en cuanto, como lo ha
dicho la Corte, constituyen una “presencia tutelar”, que esta “irradiando,
guiando y delimitando la normatividad y la aplicación concreta de sus
preceptos”.
5.2.4. Adicionalmente como lo dijo la Corte, en la
Sentencia C-370 de 2006, “la jurisprudencia de las instancias
internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un
criterio hermeneútico relevante para establecer el sentido de las normas
constitucionales sobre derechos humanos”. En tal sentido debe ser entendido
y aplicado cuando resulte pertinente por las autoridades encargadas de dar
aplicación al mecanismo de extensión de jurisprudencia, pero en tanto “criterio
hermeneútico relevante”, no resultaba necesaria su consagración
legislativa  en el artículo 270 del nuevo Código. Sobre este tema en particular
dijo esta Corporación en la citada sentencia C-370 de 2006: “La Corte
destaca con particular  énfasis, que las anteriores conclusiones provienen de
Sentencias de un Tribunal  internacional cuya competencia  ha sido aceptada por
Colombia. El artículo 93 superior prescribe que los derechos y deberes
consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ahora bien, si
un tratado internacional obligatorio para Colombia y referente a derechos y
deberes consagrados en la Constitución prevé la existencia de un órgano
autorizado para interpretarlo, como sucede por ejemplo con la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, creada por la Convención Interamericana de
Derechos Humanos, su jurisprudencia resulta relevante para la interpretación
que de tales derechos y deberes se haga en el orden interno. Por ello, esta
Corporación ha reconocido relevancia jurídica a la jurisprudencia de los
órganos judiciales creados mediante convenios sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. Así, por ejemplo, respecto de la jurisprudencia
sentada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en la Sentencia C-010 de 2000, se vertieron al respecto los
siguientes conceptos:
“Directamente ligado a lo anterior, la Corte
coincide con el interviniente en que en esta materia es particularmente
relevante la doctrina elaborada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, que es el órgano judicial autorizado para interpretar autorizadamente la
Convención Interamericana. En efecto, como lo ha señalado en varias
oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que la Carta señala en
el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales deben interpretarse
“de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia”, es indudable  que la jurisprudencia de las
instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye
un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas
constitucionales sobre derechos fundamentales.”[4]
5.2.5. Ahora bien, en cuanto a la
presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo
de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial,  téngase en cuenta
que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función
especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este
sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo
de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de
jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su
valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero
son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación
jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de
configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de
extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de
un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.
5.3. Conclusión.
5.3.1. Con base en lo expuesto entonces,
se tiene que la decisión del Legislador,  de limitar a las sentencias de
unificación jurisprudencial el mecanismo de extensión de jurisprudencia,  adoptada
en el amplio ámbito de su potestad normativa, no viola los preceptos de la
Constitución que señala el demandante. Por el contrario, al precisar la
naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los
eventos de su aplicación, señalando en detalle el procedimiento que debe
observarse para su trámite, está otorgando igualdad de trato a todos los que
concurran a su aplicación, (Art. 13 CP.), y  respetando los principios del
debido proceso y de  la confianza legítima (Arts. 29 y 83 CP). Además, con su
consagración no se está desconociendo lo prescrito en el artículo 93 Superior, sobre
las reglas y estándares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo mandato como
criterio hermeneútico relevante se impone a las autoridades, así el Legislador
no lo mencione expresamente.
5.3.2. El mecanismo de extensión de
jurisprudencia en la medida en que contribuye a disminuir la congestión
judicial y la judicialización de las peticiones ante las autoridades, contribuye
así mismo a la eficacia, economía y celeridad en la función administrativa
(Art. 209). Por último, no vulnera los artículos 230, 241 y 243 Superiores,
porque, como se dijo al inicio de esta sentencia, esta Corte, mediante la
Sentencia C-816 de 2011, condicionó la constitucionalidad de este mecanismo de
extensión de jurisprudencia, en el entendido que las autoridades, al extender
los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el
Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus
decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional
que interpreten las normas aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia.
Por lo anterior, la Corte Constitucional
procederá a desestimar este cargo y declarar la constitucionalidad de las
disposiciones normativas analizadas.
6. Inconstitucionalidad del
numeral 3° del inciso 5° del artículo 102 y para oponerse a su extensión en el
procedimiento del artículo 269 de la ley 1437 de 2011 (cargo 2º).
6.1. Concepto de
inconstitucionalidad alegado.
6.1.1. El segundo cargo lo hace
consistir el demandante,  en la inconstitucionalidad de la competencia de la
Administración para negar la solicitud de extensión de jurisprudencia,  contenida
en el numeral 3 del inciso 5° del artículo 102 y para oponerse a su extensión
en el procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.
6.1.2. Según el artículo 102 demandado,
ante la petición de extensión de la jurisprudencia que le haya sido formulada,
la autoridad competente podrá negar dicha extensión, entre otros casos, en el
contenido en el numeral 3 del inciso 5° del mencionado artículo, según el cual
dicha negativa podrá hacerse, “exponiendo clara y razonadamente los
argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la
forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de
Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o
modificar su  posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los
términos del artículo 269”.
6.1.3. A su turno el artículo 269
preceptúa que cuando la autoridad administrativa niegue la solicitud de
extensión de jurisprudencia y el peticionario acuda ante el Consejo de Estado, la
administración podrá oponerse por las mismas razones contempladas en el
artículo 102, esto es, para el caso en análisis, manifestando que las normas a
aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de
unificación.
6.2. El valor vinculante del
precedente judicial de los órganos de cierre jurisdiccional y la posibilidad de
apartamiento. Jurisprudencia constitucional.
6.2.1. Para el demandante es
inconstitucional que la administración tenga competencia para no aplicar el
precedente, desconociendo su carácter vinculante. En su opinión, si la Corte
Constitucional tiene definido que el precedente debe ser observado por todas
las autoridades, mal puede el Legislador habilitar a la administración para no
aplicarlo, puesto que con ello se genera un ámbito de discrecionalidad en la
aplicación del derecho que es el que se quiere limitar al reconocer al
precedente como fuente de derecho.
En relación con el carácter vinculante
de la jurisprudencia constitucional, dijo la Corte en la Sentencia C-634 de
2011, al estudiar la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011:
19.9. Los fallos
de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como
abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza
vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los
fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para
los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio
decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas.
Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el
principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente
de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos
normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de
su labor de intérprete autorizado del Texto Superior.
6.2.2. También había tenido esta
Corporación oportunidad de pronunciarse acerca del carácter vinculante que
tienen para la administración los precedentes de los órganos de cierre de las
diferentes jurisdicciones. En Sentencia C-539 de 2011, sobre el particular esta
Corte dijo:
5.2.3. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el
respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas
hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en
materia administrativa –art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto (i) las
autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley, y por
tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones
administrativas la Constitución y la ley; (ii) el contenido y alcance de la
Constitución y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen
tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las
autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de
manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad
implica la responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 y 90 C.P.-; (v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la
igualdad de todos ante la ley –art. 13 C.P.
6.2.3. Precisando el alcance del
carácter vinculante del precedente, de la jurisprudencia constitucional se
infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonomía
funcional” -en los términos de la sentencia citada- para, de manera
excepcional y justificada, apartarse de dicho  precedente. En sentencia 816
de 2011, la Corte expresó:
En síntesis: (i)
la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar”
de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo
los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley”
-CP, artículo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la
Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-,
tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la
unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad,
buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente,
el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los
órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y
razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e
independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la
función judicial -CP, artículo 228-.
En efecto, en la base del apartamiento
jurisprudencial está la idea de preservar en núcleo esencial de la
autonomía judicial en la tarea de adjudicación del derecho en un caso concreto,
aun frente a decisiones judiciales ya adoptadas por las instancias superiores
de la organización judicial, a través de un mecanismo excepcional y exigente de
argumentación. Y responde, como se expresa en la sentencia C-634 de 2011, a las características de nuestro sistema jurídico: “Esta opción, aceptada por la
jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema
jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual
matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no
sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente
es obligatorio, basado en el principio del stare decisis”.
6.2.4. Específicamente, en relación con
las autoridades administrativas, la Corte aludió a la posibilidad del
correlativo apartamiento administrativo, como posibilidad válida con que
cuenta la administración para discutir los precedentes jurisprudenciales de los
órganos judiciales de cierre y, con ello, sustraerse de la fuerza  vinculante de
los mismos, de manera excepcional y a través de un procedimiento exigente de
argumentación. Dijo en la C-816 de 2011:
5.5.4.2. Al
igual que en el ámbito de judicial, el apartamiento administrativo de la
decisión judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado.
El artículo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisión
negativa a la solicitud de extensión jurisprudencial: (i) necesidad de un
período probatorio para refutar la pretensión del demandante; (ii) falta de
identidad entre la situación jurídica del solicitante y la resuelta en la
sentencia de unificación invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el
Consejo de Estado respecto de las normas aplicables -quien podrá decidirla, con
“los mismos efectos del fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427/11)-. En todo
caso, la negación de la solicitud de extensión jurisprudencial debe ser
suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual
que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante.
6.3. El caso concreto.
6.3.1. El artículo 102 de la Ley 1437/11[5]
establece las causales en que se puede basar la administración para la negación
a un peticionario del reconocimiento de un derecho, mediante la extensión de
una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a saber: (i) necesidad
fundamentada de un período probatorio para demostrar la carencia del derecho
invocado por el peticionario; (ii) diferenciación fáctica entre la situación
del solicitante y aquella resuelta en la sentencia de unificación invocada;
(iii) discrepancia con la interpretación de las normas aplicables hecha en la
sentencia de unificación.
Las dos primeras causales de negación de
la extensión administrativa de tal  jurisprudencia -la necesidad probatoria y
la diferencia fáctica- no son cuestionadas por el demandante. Lo que considera
inconstitucional es la renuencia del servidor administrativo a decidir la
extensión de la jurisprudencia mencionada por discrepancias con la
interpretación realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de
unificación invocada. Así las cosas, el demandante considera contraria a la
Constitución la atribución que los preceptos demandados confieren a la
administración, para desatender la interpretación que haya hecho el Consejo de
Estado en una sentencia de unificación. Esto es, el apartamiento por la
administración de la interpretación judicial que genera precedente
jurisprudencial.
6.3.2. Como se
expresó en la sentencia C-816 de 2011, la Constitución impone al gobierno
-cabeza de la administración- el deber de prestar a los funcionarios judiciales
“los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias” (CP, art
201.1). En efecto, un estado de derecho se edifica sobre la obligatoriedad de
las decisiones de los jueces, quedando los restantes servidores de otras ramas
del poder atados a sus providencias y, aún más, compelidos a realizar su
cumplimiento. De este modo, los autos y sentencias judiciales en firme que
deciden un caso concreto, son indiscutibles para la administración. No así
necesariamente, frente a otras causas distintas de las examinadas en cada
providencia, pues por regla general, sus efectos se contraen al ámbito de lo
juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron al respectivo proceso -
excepción hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes y con efectos
inter comunis-. De ahí que para ordenar a las autoridades administrativas
la extensión de sentencias judiciales de unificación del Consejo de Estado a
otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el Legislador
a través de una orden legal expresa.
6.3.3.
Específicamente, los servidores públicos toman posesión de su cargo jurando “cumplir
y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma
prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). De
este modo, la actividad administrativa se halla sometida a las normas
superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello
que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos
pertinentes, principio cuya efectividad se asegura mediante el control de
legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder
Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa. No
siendo autoridades judiciales, las autoridades administrativas no pueden
invocar la autonomía judicial que les reconoce la Constitución a los jueces
(CP, 228 y 230.1). Pero estando vinculados a la Rama Ejecutiva del poder
público, rama independiente y separada de la judicial, se hace necesario que
sea el Legislador quien imponga tal fuerza vinculante de los precedentes de
unificación del Consejo de Estado, a dichas autoridades.
6.3.4. Para algunos de los
intervinientes, la norma demandada “contiene elementos normativos que ponen
límites, condiciones y mecanismos de control judicial” a esa potestad
conferida a la administración para discutir el precedente, lo cual podría
evitar su inconstitucionalidad. Para ellos, dicha norma impide una separación
arbitraria del precedente por parte de la autoridad administrativa y, por el
contrario, le exigen un deber fuerte de contra-argumentación. En este sentido,
se insiste, “la administración estará obligada a justificar de manera seria,
clara y razonada porqué niega la extensión de la jurisprudencia y, en
consecuencia, porqué dará un trato diferente a quien considera estar en una
situación de igualdad con quien ya ha obtenido una decisión favorable del
Estado”.
6.3.5. Para el demandante la
declaratoria de inexequibilidad del inciso anteriormente aludido del artículo
102 de la Ley 1437 de 2011, debería conducir también a la declaratoria de
inconstitucionalidad de las expresiones “si se niega la extensión de los
efectos de una sentencia de unificación”, del inciso 1° del artículo 269 de
la misma Ley, así como la expresión “la administración podrá oponerse por
las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código”,
contenida en el inciso 2° de la precitada Ley 1437. Sin embargo, ello no
resulta procedente porque al examinar el artículo 102 de la Ley 1437, se
advierte que los numerales 1° y 2°  del referido inciso, contienen otras
razones adicionales, distintas de las contenidas en el  inciso 3°, con base en
las cuales las autoridades podrán negar la petición de extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado y, en estos casos, cabe la aplicación del procedimiento
previsto en el artículo 269 de la Ley 1437, incluidas las expresiones que el
demandante consideró erradamente como inexequibles.
6.3.6. En todo caso, las expresiones “si
se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación”, del
inciso 1° del artículo 269 de la misma Ley, y “la administración podrá
oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código”,
del inciso 2º del mismo artículo, se declararan  compatibles con la
Constitución, bajo el entendimiento que tanto la negación administrativa de la
extensión de los efectos al solicitante como la oposición de la administración
en el marco del procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437/11, proceden por
las causales consagradas en los incisos 1º y 2º del respectivo inciso.
6.4. Conclusión del caso.
6.4.1. En lo referente al segundo problema
jurídico sobre la atribución conferida a la administración en el mismo artículo
102 de la Ley 1437, para apartarse de la interpretación que haya efectuado el
Consejo de Estado en las sentencias de unificación jurisprudencial, la Corte
considera que esa atribución de la administración no desconocía las normas
invocadas de la Carta. Dentro de la libertad de configuración que se le
reconoce al Legislador, es admisible que la administración pueda controvertir
los fundamentos de la jurisprudencia cuya extensión se invoca. Además, tal
posibilidad tiene carácter excepcional y restringido, pues en principio, lo que
procede es que la administración acoja la jurisprudencia que define el punto
sobre el cual ésta se debe pronunciarse; y solo mediante una argumentación
explícita y exigente, cabe oponer un criterio discrepante que sustente el apartamiento
administrativo. Decisión que, por lo demás, no es definitiva, pues dentro
del trámite legalmente dispuesto se prevé un mecanismo expedito y célere que
permite al interesado propiciar la intervención del máximo órgano de lo
contencioso administrativo, con el objeto de evaluar la postura de la
administración y, si es el caso, ratificar la posición jurisprudencial en
discusión a través de una decisión que resulta obligatoria para aquella.
6.4.2. Analizada la figura de la extensión
jurisprudencial en su contexto y no de manera parcial como lo enfoca el
demandante, esto es como un trámite que tiene una estructura y un procedimiento
que no se agota con la simple decisión de la administración de no acoger la
jurisprudencia, sino con la intervención del órgano de cierre respectivo, la
Corte encontró que la norma acusada se ajustaba a la Carta.
III.
DECISIÓN
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-816 de
2011, en relación con las expresiones “extensión de la jurisprudencia del
consejo de estado a terceros por parte de las autoridades”, “ sentencia de
unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y,
“ sentencia de unificación” del artículo 102 de la Ley 1437 de
2011.
Segundo.-  Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la
expresión “Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales
las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la
sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará
expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición,
en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269”, contenida en el numeral 3º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.
Tercero.- Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la
expresión “sentencia de unificación” del artículo 102 de la
Ley 1437 de 2011 y, de las expresiones “procedimiento para la extensión
de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros” y “la
administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el
artículo 102 de este código”, contenida en el artículo 269 de la Ley 1437
de 2011.
Cuarto.- Declarar la CONSTITUCIONALIDAD del
artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en la presente
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
LUIS CARLOS
MARIN PULGARIN
Secretario
Ad-Hoc
[1] Diario Oficial
No. 47.956 de 18 de enero de 2011
[2]
C-816 de 2011, parte resolutiva.
[3]
Ver C-816 de 2011.
[4]
Sentencia C- 370 de 2006.
[5]
Ley 1437/11, artículo 102 (parcial): EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.
Las autoridades deberán
extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada
por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo
soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
(…)
Esta decisión se
adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las
autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes
consideraciones (subraya fuera de original):
1. Exponiendo las
razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se
surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las
pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal
caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar
de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya
mencionados.
2. Exponiendo las
razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la
resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la
extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara
y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben
interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este
evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos
argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el
peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
(…)