C-804-01
Sentencia C-804/01
Sentencia
C-804/01
OBJECION
PRESIDENCIAL-Concepto del
Procurador General
OBJECION
PRESIDENCIAL-Remisión de
expediente por Senado a Procuraduría para concepto
INHIBICION EN
OBJECION PRESIDENCIAL-Falta
de concepto del Procurador General
EXENCION
TRIBUTARIA-Contenido/EXENCION
TRIBUTARIA-Características fundamentales
Las exenciones
tributarias si bien comportan un beneficio tributario, hacen relación a
determinados elementos subjetivos y objetivos que conforman el hecho generador,
pero cuya ocurrencia impide el nacimiento de la obligación consagrada en la
norma tributaria. Es decir, si bien la actividad o negocio que realiza el
contribuyente se encuentran cubiertos dentro del ámbito del hecho generador del
tributo, la ley permite restar el valor de este concepto del valor de la renta
gravable. Las exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador
determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política
fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto
gravado o  determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por
esencia, el término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de
sujetos, ya que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran
obligado a contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha
señalado esta Corte “a partir de su misma definición, toda exención de
impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por vía general del
deber de Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”,
definición de la cual se desprenden las dos características fundamentales de
este tipos de beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera
anticipada por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto
de sujetos del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la
relativa a la generalidad que debe ostentar dicha exclusión.
EXENCION AL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA
AMNISTIA
TRIBUTARIA-Objeto
Evento
extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una
obligación tributaria preexistente, es decir, que el conjunto de sujetos
beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del
tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y
encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les  condona el pago de
sumas que debían cancelar  por concepto de sanciones, intereses etc. Dicha
remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto
pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe
encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma.
EXENCION Y
AMNISTIA TRIBUTARIA-Distinción
Mientras
las exenciones operan de manera anticipada, evitando que se genere el gravamen,
en el caso de la amnistía se está condonando una obligación tributaria que ya
se ha causado.
EXENCION
TRIBUTARIA-Iniciativa del Gobierno
LIBRETA
MILITAR-Cuota de compensación
AMNISTIA
TRIBUTARIA-Cuota de compensación militar para
estratos uno y dos/OBJECION PRESIDENCIAL-Falta de técnica legislativa
SERVICIO
MILITAR-Cuota de compensación
PRINCIPIO DE
EQUIDAD TRIBUTARIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance
Dentro
del Estado Social de Derecho, el concepto de obligación tributaria, se erige
sobre el presupuesto fundamental de la equidad tributaria, directamente
relacionado, a su vez, con el principio de igualdad, bajo el cual se predica un
trato igual a los iguales y desigual a los desiguales. El poder tributario del
Estado se fundamenta en la justicia y en la equidad. Así, el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos del Estado descansa en la garantía
de que todos los ciudadanos que se hallen bajo un mismo supuesto de hecho serán
tratados de manera igual.
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO-Alcance/TRIBUTO-Sujetos
de aplicación/PRINCIPIO DE GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance/PRINCIPIO
NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION-Implicaciones
El
tributo deber ser aplicado a todos aquellos sujetos que tengan capacidad
contributiva y que se hallen bajo las mismas circunstancias de hecho, lo cual
garantiza el mantenimiento del equilibrio frente a las cargas públicas. Este
planteamiento ha sido recogido a través de la construcción del llamado
principio de generalidad cuyo enunciado implica que el universo de los sujetos
pasivos del tributo debe comprender a todas las personas que tengan capacidad
contributiva (criterio subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de
actividades gravadas (criterio objetivo). El principio “no hay tributo sin
representación” implica garantizar a todos los asociados que serán tratados de
manera equitativa, como consecuencia queda proscrito cualquier trato
diferencial que pretenda efectuarse.
TRIBUTO-Beneficios/PODER TRIBUTARIO-Beneficios
El poder
tributario comprende no solamente, la facultad de establecer tributos, sino que
abarca también la potestad de modificarlos y determinar,  de acuerdo con los
criterios anteriormente planteados cierto tipo de beneficios siempre y cuando
dicha medida se encuentre debidamente justificada.
TRIBUTO
NACIONAL-Exención por legislador a iniciativa del
Gobierno
TRIBUTO-Criterios para otorgar beneficios fiscales/CARGA TRIBUTARIA-Parámetros
de establecimiento/EQUIDAD HORIZONTAL DEL TRIBUTO-Alcance/EQUIDAD
VERTICAL DEL TRIBUTO-Alcance
Aparecen
dos conceptos fundamentales que sirven como parámetro para establecer la carga
tributaria teniendo en cuenta la capacidad de pago de los individuos. La
equidad horizontal y la equidad vertical. La primera hace relación a aquellos
contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, los cuales deben
contribuir de manera equivalente. En cuanto a la segunda, se refiere a que el
mayor peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre aquellos que
tienen más capacidad económica. Estos criterios deben ser aplicados cuando el
legislador va a otorgar un beneficio fiscal, con miras a mantener intacto el
principio de equidad.  Otro aspecto importante a tener en cuenta cuando se va a
sustraer a un grupo de individuos del ámbito del tributo, es el de realizar un
análisis sobre el efecto práctico de la aplicación de la norma tributaria. Si
al poner en práctica la norma, se obtiene como consecuencia una vulneración del
principio de equidad tributaria, la norma deberá ser retirada del ordenamiento.
TRIBUTO-Límites al legislador en concesión de beneficios
En
desarrollo de las facultades consagradas en el artículo 338 de la Constitución
Política, el legislador puede  conceder beneficios tributarios siempre y
cuando, esta decisión corresponda a la aplicación de criterios razonables, que
no vulneren el principio de igualdad ante las cargas públicas.
AMNISTIA
TRIBUTARIA-Sujeción a la Constitución/AMNISTIA
TRIBUTARIA-Sujeción a principios del sistema tributario
Para que
una amnistía se ajuste a los principios tributarios consagrados en el artículo
363 de la Constitución Política, dicha medida debe adoptarse teniendo en cuenta
los criterios de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los presupuestos
y fines que motivan la decisión. Las razones que el legislador adopte para
conceder este tipo de beneficio, deben corresponder a circunstancias
excepcionales de orden social o económico que afecten severamente a la
población. Sólo la amnistía que de manera estricta se adopte bajo éstos
criterios está al amparo de reproches de inconstitucionalidad.
TRIBUTO-Beneficios a personas en circunstancias de debilidad manifiesta
TRIBUTO-Beneficios a quienes no están en capacidad económica
Referencia:
expediente O.P. 049
Objeciones
Presidenciales al proyecto de Ley N° 39/99 Cámara y 204/99 Senado “Por medio de
la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación
militar”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,
primero (1) de agosto de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1.      Mediante
oficio del 14 de junio del año en curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo
ordenado en el artículo 167 de la Carta Política, el Presidente del Senado de
la República remitió a la Corte Constitucional el Proyecto de Ley N° 39/99
Cámara y 204/99 Senado “Por medio de la cual se expiden normas para facilitar
la definición de la situación militar”, el cual fue objetado por el Presidente
de la República por razones de inconstitucionalidad, y radicado en la Corte
como expediente OP-049.
2.      Como
quiera que el término constitucional para que el Procurador General de la
Nación rindiera concepto, venció en silencio, como consta en el informe de
Secretaría General; el magistrado sustanciador, a partir de la consideración de
que el precitado concepto es un requisito constitucional para que esta Corte
pueda emitir fallo de fondo, mediante auto del 10 de julio del presente año
solicitó al Señor Procurador se sirviera emitir concepto de rigor en el término
de 24 horas contadas a partir de la notificación de dicha providencia.
El señor
Procurador General de la Nación, en respuesta a ésta comunicación, señaló que
el Presidente del Senado de la República no había cumplido con su obligación de
remitir el expediente de las objeciones al ministerio público, y que ésta era
la razón por la cual no habían emitido el respectivo concepto.
La Sala Plena
de la Corte Constitucional mediante auto de fecha 11 de julio decidió inhibirse
de decidir sobre las objeciones presidenciales al  Proyecto de Ley Nº39/99
Cámara y 204/99 Senado y devolver el expediente a la Presidencia para que el
trámite de las objeciones se efectúe  de  conformidad con lo dispuesto en el
artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.
El mismo día
en horas de la tarde se recibió comunicación por parte del Ministerio Público
en la que informaba que el día 10 de julio en horas de la tarde el Jefe de la
Oficina de Leyes del Senado de la República remitió copia del expediente del
citado proyecto de ley.
El 17 de
julio el Señor Procurador remitió a esta Corte el concepto de rigor.
Subsanado el
vicio que había conducido a esta Corte a inhibirse de fallar, se procede a
decidir de fondo sobre las objeciones al proyecto de ley citado.
3.      El trámite
legislativo del proyecto de ley fue el siguiente:
3.1.   El proyecto
de ley fue presentado ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, el día 5 de agosto de 1999 por el Representante Octavio Carmona
Salazar. En providencia de agosto 5 de 1999, la Presidencia de la Cámara
repartió el proyecto a la Comisión Tercera Permanente, para lo de su
competencia. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No.  255
-Cámara de Representantes- del 17 de agosto de 1999. La ponencia para primer
debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 323 -Cámara de
Representantes- del 22 de septiembre de 1999.
3.2.   El día 21 de
septiembre de 1999 el proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión
Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, según consta
en Gaceta del Congreso No. 334 de octubre 1 de 1999. La ponencia para segundo
debate fue publicada la Gaceta del Congreso No.  375 -Cámara de Representantes-
del 15 de octubre de 1999.
3.3.   El proyecto
fue aprobado en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes el
día 24 de noviembre de 1999 y se remitió al Senado de la República, en donde le
correspondió el Nº 204-99.
3.4.   El 14 de
junio de 2000 se radicó en la Secretaría de la Comisión Tercera del Senado la
ponencia para primer debate del proyecto de ley No. 204-Senado-1999, sin pliego
de modificaciones. El proyecto fue aprobado en primer debate por la Comisión
Tercera del Senado de la República, en sesión del 16 de agosto de 2000.
3.5.   El proyecto
fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República el día
10 de octubre de 2000.
3.6.   El 17
de octubre de 2000 la plenaria del Senado aprobó el informe presentado por los
miembros de  la Comisión conciliadora para el proyecto 39/99-Cámara, 204/99,
Senado. En sesión del 7 de noviembre de 2000, la plenaria de la Cámara de
Representantes aprobó por unanimidad “el informe de la Comisión Accidental de
Mediación al proyecto de ley No. 039 de 1999 Cámara – 204 de 1999 Senado, “POR
MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS PARA FACILITAR LA SITUACION MILITAR”.
3.7.   El
Presidente de la Cámara de Representantes, mediante oficio del 15 de noviembre
de 2000, envía el proyecto para la correspondiente sanción presidencial, con
sus respectivos anexos y antecedentes legislativos.
3.8.   La
Presidencia de la República recibió el proyecto el 23 de noviembre de 2000 y
devolvió el expediente legislativo a la Presidencia de la Cámara de
Representantes el 1 de diciembre de 2000, sin la correspondiente sanción
ejecutiva, con objeciones de naturaleza constitucional.
3.9.   Las
comisiones accidentales designadas por las mesas directivas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes para estudiar las objeciones
formuladas al proyecto, presentaron informe de insistencia el cual fue
considerado y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 25 de
abril de 2001, y en la Plenaria del  Senado de la República el 13 de junio de
2001.
3.10. El
14 de junio de 2001 el Presidente del Senado de la República remitió el
Proyecto a esta Corte para que decida sobre su exequibilidad.
3.11. El 17 de
julio de 2001, el Señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de
rigor.
II.      TEXTO DE LA NORMA
OBJETADA
El proyecto de ley
objetado establece:
Artículo
1.      La
Dirección de reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, en el término de
un año, contado a partir de la fecha de expedición de la presente ley,
efectuará convocatorias especiales en todo el territorio nacional, para la
definición de situación militar, de los mayores de veintiocho (28) años .
PARAGRAFO
1.     La
cuota de compensación militar tendrá un costo del veinte por ciento ( 20% ) del
salario mínimo mensual vigente.
PARAGRAFO
2.     El
proyecto está dirigido a los ciudadanos de estratos 1 y 2 de acuerdo a la
clasificación dada por el Sistema Subsidio de Beneficiarios (SISBEN).
PARAGRAFO
3.     Costo
sin perjuicio del valor de laminación y expedición de la tarjeta militar
equivalente al diez por ciento (10%) del salario mínimo mensual vigente.
PARAGRAFO
4.     Por
una sola vez y por el término de seis (06) meses, a partir de la vigencia de la
presente ley para los estratos mencionados 1 y 2 quedarán exentos del pago de
la cuota de compensación las personas que se presenten a legalizar.
Posteriormente y hasta el final de la vigencia de la
presente ley, las personas mayores de 28 años de los estratos,1 y2 pagarán las
cuotas de compensación establecidas en los parágrafos primero y tercero del
artículo primero.
ARTICULO
2.         La
liquidación de la contribución pecuniaria individual que pagarán los ciudadanos
que definan su situación militar mediante estas jornadas será el equivalente al
veinte por ciento  (20%) del salario mínimo mensual vigente, el cual será
cancelado por una sola vez a favor del Tesoro Nacional.
ARTICULO
3.         Los
Distritos Militares a través de la Dirección de Reclutamiento y Control
Reservas del Ejército harán convocatorias especiales en todo el Territorio
Nacional durante la vigencia de la presente ley y previamente a cada
convocatoria realizarán programas de divulgación a través de la radio,
televisión, prensa y demás mecanismos de publicidad necesarios para enterar a
la población sobre lugares y fechas de convocatorias así como los requisitos
exigidos.
ARTICULO
4.         Será
responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mantener
actualizado el sistema de  comunicación para agilizar la verificación por parte
de la Dirección de reclutamiento, de los datos reportados por los solicitantes
y abreviar el cumplimiento de los requisitos.
ARTICULO
5.         Los
beneficiarios de estas convocatorias serán exonerados de cualquier tipo de
multa contemplada en el artículo 42 de la ley 48 de 1993.
ARTICULO
6.         Amplíase
estas facultades al ciudadano mayor de veintiocho (28) años, natural residente
y domiciliado en el Departamento de San Andrés y Providencia, cualquiera que
sea su estado aplicándoseles las normas establecidas en la presente ley.
ARTICULO
7.         La
presente ley rige a partir de la fecha de sanción y promulgación.
III.              OBJECIONES
DEL GOBIERNO
El
Presidente de la República, mediante comunicación del primero de diciembre del
año 2000, devolvió el proyecto sin la correspondiente sanción, acompañado de
las objeciones por razones de inconstitucionalidad  que fundamentalmente
sustenta en los siguientes aspectos:
-        El
artículo 154 de la Constitución Política señala que las leyes que decreten
exenciones de  impuestos, tasas y contribuciones nacionales sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa exclusiva del Gobierno.
-        Por
definición legal, la cuota de compensación militar es una contribución que debe
ser pagada al Tesoro Nacional por el inscrito que  no ingrese a filas, para
poder normalizar su situación militar y obtener la expedición de la respectiva
tarjeta.
-        En esa
medida, el proyecto Ley N° 39/99 Cámara y 204/99 Senado “Por medio de la cual
se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar” es
inconstitucional, ya que prevé dos tipos de exenciones para la cuota de
compensación militar: La primera cobija a los estratos 1 y 2 durante los
primeros seis meses  de vigencia de la ley, los cuales quedan exentos de la
cuota, y la segunda se refiere a los ciudadanos que no pertenezcan a dichos
estratos, los cuales pagarán solamente el 20%. Por tratarse de exenciones el
proyecto de ley objetado debió  presentarse por iniciativa del Gobierno.
-        El
artículo 2 del proyecto resulta violatorio del principio de igualdad contenido
en el artículo 13 de la Constitución Política.
-        El
artículo 6 del Proyecto, relativo a los habitantes de San Andrés y
Providencia, vulnera el artículo 13 de la Constitución Política, ya que
establece  un trato diferenciado frente a los demás habitantes del país, el
cual no ofrece ningún tipo de justificación.
IV.    INSISTENCIA DEL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Las Cámaras
Legislativas insistieron en la aprobación del proyecto objetado, argumentando
el alto contenido social que comporta, ya que muchos campesinos y personas de
escasos recursos no han podido obtener la libreta militar por incapacidad
económica. Por esa razón, tales personas encuentran que se les cierran las
puertas del mercado laboral , situación que es más gravosa para los sujetos
mayores de 28 años.
Dentro del informe
de insistencia aprobado por las Cámaras se acordó eliminar el artículo 6
relativo a los habitantes de San Andrés y Providencia.
V.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su
concepto de rigor, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar
infundadas las objeciones presidenciales, argumentando que la cuota de
compensación militar no es de carácter tributario, sino que constituye un monto
de dinero que debe cancelar el ciudadano que, pese a cumplir con su obligación
de inscribirse para prestar el servicio militar, es eximido de éste por razones
personales  o porque  no fue seleccionado en el proceso correspondiente. De
esta forma, la señalada cuota es una forma por medio de la cual el ciudadano
paga un monto determinado al Estado para compensarlo por la no prestación
efectiva del servicio.
Estima el señor
Procurador que dado que la cuota de compensación militar no constituye un
tributo, las exenciones que el legislador consagre en este caso no se
encuentran sometidas a lo preceptuado en el inciso 2 del artículo 154 superior,
relativo a la exigencia de iniciativa legislativa para los proyectos de ley que
decreten exenciones de impuestos, tasas y contribuciones.
Señala igualmente
que le asiste razón al Congreso en su insistencia, pero no por las razones que
adujo, pues la providencia de la Corte, Sentencia C-490 de 1994, que el
legislativo citó para sustentarla, se refiere a la iniciativa de gasto por
parte del legislador, lo cual no guarda ninguna relación con el proyecto de ley
objetado.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas objetadas por el Presidente de la República,
según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4°, y 241 numeral 8° de la
Carta Política.
2.      El
trámite de las objeciones y de la insistencia.
2.1.   De
acuerdo con el artículo 166 de la Carta, el Gobierno dispone del término de
seis días, que se entienden hábiles conforme a la jurisprudencia de esta
Corporación[1], para devolver con objeciones cualquier proyecto,
cuando no conste de más de veinte artículos. El proyecto de la referencia
cuenta con siete artículos, y el Gobierno lo recibió el 23 de noviembre de 2000
y lo devolvió el 1 de diciembre del mismo año, luego el Presidente actuó dentro
del término establecido por la norma superior.
2.2.   Los
informes de las comisiones designadas por Senado y Cámara para el estudio de
las objeciones concluyen con la solicitud de insistir, con algunas
modificaciones, en el proyecto objetado, y fueron aprobados, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes el 25 de abril de 2001 y en la Plenaria del  Senado de la
República el 13 de junio de 2001. En consecuencia, el procedimiento del
Congreso se ciñó al trámite previsto en el artículo 167 de la Constitución y
por lo tanto corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del
proyecto de ley, según las objeciones presentadas.
3.           El problema jurídico
En la medida en que, como
consecuencia del trámite de las objeciones presidenciales en las Cámaras
Legislativas el artículo 6º del Proyecto de ley objetado fue retirado del
mismo, el pronunciamiento de la Corte debe contraerse al análisis de los
siguientes dos aspectos:
3.1.   Si el
beneficio consagrado en el proyecto de ley objetado constituye una exención, y
como tal estaba sujeto a iniciativa privativa del Gobierno, razón por la cual
se habría violado el artículo 154 de la Constitución Política.
3.2.   Si
el citado beneficio viola el principio de equidad tributaria
4.      El
análisis de los cargos
4.1.   Constitucionalidad del proyecto objetado, a la luz de lo
dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política.
4.1.1.          Exenciones
y Amnistías Tributarias
Para analizar
el problema jurídico identificado con el numeral 3.1. es necesario precisar el
alcance del concepto de exención tributaria y contrastarlo con el de amnistía
tributaria.
Si bien ambos
conceptos implican un beneficio tributario en favor de un grupo de individuos,
es preciso aclarar que éstos términos corresponden a figuras totalmente
disímiles, como a continuación se pasará a explicar.
Las
exenciones tributarias si bien comportan un beneficio tributario, hacen
relación a determinados elementos subjetivos y objetivos que conforman el hecho
generador, pero cuya ocurrencia impide el nacimiento de la obligación
consagrada en la norma tributaria. Es decir, si bien la actividad o negocio que
realiza el contribuyente se encuentran cubiertos dentro del ámbito del hecho
generador del tributo, la ley permite restar el valor de este concepto del
valor de la renta gravable.
Las
exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador determina el
alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política fiscal o
extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto gravado o
determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por esencia, el
término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de sujetos, ya
que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran obligado a
contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha señalado esta
Corte “a partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que
alguien sea excluido de antemano y por vía general del deber de Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”[2], definición de la cual
se desprenden las dos características fundamentales de este tipos de
beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera anticipada
por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto de sujetos
del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la  relativa a
la generalidad que debe ostentar dicha exclusión.  Dentro de nuestro
ordenamiento jurídico positivo, el legislador ha consagrado las siguientes
exenciones relativas al impuesto a la renta : las prestaciones que reciba un
contribuyente provenientes de un fondo de pensiones de jubilación e invalidez,
en razón de un plan de pensiones y por causa de vejez, invalidez, viudez u
orfandad (artículo 207 del Estatuto tributario); las indemnizaciones por
accidente de trabajo o enfermedad, las indemnizaciones que implique protección
a la maternidad, lo recibido por gastos de entierro del trabajador, las
pensiones de jubilación, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos
profesionales, hasta el año de 1997, el 30% del valor total de los pagos
laborales recibidos por los trabajadores, (artículo 206 del estatuto
Tributario), entre otros.
No sucede lo
mismo con las llamadas amnistías tributarias, evento extintivo de la
obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación
tributaria preexistente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de
la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que
posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el
cumplimiento de la misma, se les  condona el pago de sumas que debían cancelar
por concepto de sanciones, intereses etc. Dicha remisión supone el cumplimiento
de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir,
para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de
hecho consagrados en la norma
De lo
anterior se concluye, que mientras las exenciones operan de manera anticipada,
evitando que se genere el gravamen, en el caso de la amnistía se está
condonando una obligación tributaria que ya se ha causado.
La facultad
del legislador para decretar exenciones se encuentra limitada por lo dispuesto
en el artículo 154 de la Constitución, conforme al cual “... sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno … y las [leyes] que decreten
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.”
Es claro el
texto constitucional al determinar que son de iniciativa exclusiva del Gobierno
los proyectos de ley que decreten exenciones sobre impuestos, tasas y contribuciones,
mas no existe restricción a nivel constitucional acerca de la iniciativa en los
proyectos de ley  que  concedan otro tipo de beneficios tributarios.
4.1.2.          El caso concreto
El Presidente
de la República objetó el proyecto de ley argumentando que en la medida en que
el mismo es de origen parlamentario, “... se está vulnerando el artículo154 de
la Constitución Política, toda vez que al decretar una exención a un tributo
debió ser de origen gubernamental.”
A
continuación procederá la Corte a analizar si el texto del Parágrafo 4 del
artículo primero del proyecto de ley objetado, así como el de su artículo
segundo, disposiciones que configuran la materia objeto de reproche, consagran
una verdadera exención.
Señalan las
normas:
“PARAGRAFO 4.     Por una sola vez y por el término de
seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley para los estratos
mencionados 1 y 2 quedarán exentos de la cuota de compensación las personas que
se presenten a legalizar.
Posteriormente y hasta el final de la vigencia de la
presente ley, las personas mayores de 28 años de los estratos 1 y 2 pagarán las
cuotas de compensación establecidas en los parágrafos primero y tercero del
artículo primero
ARTICULO
2.         La
liquidación de la contribución pecuniaria individual que pagarán los ciudadanos
que definan su situación militar mediante estas jornadas será el equivalente al
veinte por ciento  (20%) del salario mínimo mensual vigente, el cual será
cancelado por una sola vez a favor del Tesoro Nacional.
La cuota de
compensación a la que se refieren las anteriores normas, es una contribución
que debe ser pagada al Tesoro Nacional por el inscrito que no ingrese a filas,
para normalizar su situación militar. El artículo 22 de la Ley 48 de 1993, la
definió como: “El inscrito que no ingrese a filas  y sea clasificado debe pagar
una contribución pecuniaria al Tesoro Nacional, denominada “cuota de
compensación militar”. El Gobierno determinará su valor y las condiciones de
liquidación y recaudo.
Parágrafo. La
cuota de compensación militar se pagará dentro de los treinta días siguientes a
su clasificación.
Igualmente
señala el artículo 21 que serán clasificados “quienes por razón de una causal
de exención, inhabilidad o falta de cupo, hayan sido eximidos de la prestación
del servicio militar bajo banderas.”
Para
determinar si las normas anteriormente citadas corresponden a una exención
tributaria, total o parcial, se deben analizar dos aspectos: El primero,
relativo al momento en el que surge la obligación tributaria y el segundo,
sobre el ámbito de aplicación del citado beneficio.
De acuerdo
con las normas citadas, la obligación de pagar la cuota de compensación, es
accesoria de la de presentarse a definir la situación militar, en la medida en
que, en ese momento, si el ciudadano, es eximido de prestar el servicio militar
por mediar una causal de exención, una inhabilidad o una falta de cupo, deberá,
dentro de los 30 días siguientes, pagar la mencionada contribución. Por
consiguiente, en la medida en que lo accesorio corre la suerte de lo principal,
los destinatarios de las disposiciones objetadas, ya se encuentran en mora de
cumplir con su obligación de pagar la cuota de compensación militar.
En cuanto al
ámbito de aplicación del beneficio, las disposiciones objetadas se refieren, de
acuerdo con lo previsto en el artículo primero del proyecto de ley, a los
mayores de 28 años, de los estratos 1 y 2, que no hayan solucionado su
situación militar. Como se desprende de la anterior previsión, la norma se
orienta a un grupo de individuos sobre los cuales pesa una obligación
tributaria insoluta, cual es la de cancelar la cuota de compensación militar
con el objeto de obtener su libreta militar. No se está en este evento, ante
una técnica desgravatoria ex ante, de un grupo de individuos, sino frente a la
condonación de una obligación tributaria preexistente , ya consolidada.
Se concluye
entonces, que estamos en presencia de una amnistía y no de una exención como lo
afirma el Gobierno en su escrito de objeciones. Si bien, la norma del parágrafo
4 utiliza la palabra “exento” para referirse al beneficio que concede a los
mayores de 28 años para definir su situación militar, esto corresponde más a
una falta de técnica legislativa, pues si se analiza a fondo la disposición en
comento, se encuentra que el legislador buscó dar una oportunidad a los
contribuyentes morosos, para que pudieran definir su situación fiscal en
concordancia con la determinación de su situación militar.
Desde este
punto de vista, no prosperan las objeciones presidenciales relativas a la
violación del artículo 154 superior.
Una vez determinado
que el  Proyecto de Ley No. 204/99 Senado; Acumulados 039/99 Cámara “POR MEDIO
DE LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS PARA FACILITAR LA DEFINICIÓN DE LA SITUACION
MILITAR”, consagra una amnistía en favor de los mayores de 28 años que no han
definido su situación militar, para objeto de ser exonerados del pago de la
cuota de compensación siempre y cuando se presenten dentro de los seis meses de
vigencia de la ley a definir su situación militar, y dado que el Gobierno
también sustenta su cargo en la violación del principio de igualdad contenido
en el artículo 13 de la Constitución Política, en armonía con el criterio de
equidad tributaria, es necesario proceder al análisis de constitucionalidad por
este concepto.
4.2.   Constitucionalidad del proyecto objetado, desde la
perspectiva de la equidad tributaria
4.2.1.1.       El principio de Equidad Tributaria dentro del Estado
Social de Derecho.
Como quiera que el establecimiento de contribuciones, así como la
exoneración del pago de las mismas para determinados grupos o sectores
sociales, es materia que toca directamente el tema de la equidad tributaria,
considera la Corte indispensable hacer un pronunciamiento previo sobre este
particular.
Dentro
del Estado Social de Derecho (artículo 1 de la Constitución Política), el
concepto de obligación tributaria (artículo 95 numeral 9º), se erige sobre el
presupuesto fundamental de la equidad tributaria (artículo 363 de la
Constitución Política), directamente relacionado, a su vez, con el principio de
igualdad consagrado en  el artículo 13 superior, bajo el cual se predica un
trato igual a los iguales y desigual a los desiguales.
El
poder tributario del Estado se fundamenta en la justicia y en la equidad. Así,
el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado descansa en
la garantía de que todos los ciudadanos que se hallen bajo un mismo supuesto de
hecho serán tratados de manera igual. Al respecto ha señalado esta Corte que:
“La igualdad impone la necesidad de acatar como regla
tributaria básica la generalidad del tributo. Si al margen de los
contribuyentes se coloca a aquellas personas que carecen de capacidad
contributiva, todos los demás ciudadanos, según su poder económico y en los
términos de la ley, quedan sujetos al mismo deber de concurrir al levantamiento
de las cargas públicas.
El privilegio en la ley  y en la aplicación de la ley,
resulta definitivamente proscrito, pues el poder tributario se fundamenta en la
justicia y en la equidad”.[3]
El
tributo deber ser aplicado a todos aquellos sujetos que tengan capacidad
contributiva y que se hallen bajo las mismas circunstancias de hecho, lo cual
garantiza el mantenimiento del equilibrio frente a las cargas públicas. Este
planteamiento ha sido recogido a través de la construcción del llamado
principio de generalidad cuyo enunciado implica que el universo de los sujetos
pasivos del tributo debe comprender a todas las personas que tengan capacidad
contributiva (criterio subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de
actividades gravadas (criterio objetivo).[4]
El principio “ no hay tributo sin representación” implica garantizar a todos
los asociados que serán tratados de manera equitativa, como consecuencia queda
proscrito cualquier trato diferencial que pretenda efectuarse.
Esto no
impide, sin embargo, que en consideración a especiales circunstancias de orden
fiscal o extrafiscal, el legislador establezca algunos beneficios con el objeto
de fomentar ciertos sectores de la economía, o de equilibrar las cargas
tributarias, entre otros. El poder tributario comprende no solamente, la
facultad de establecer tributos (artículo 338 de la Constitución Política),
sino que abarca también la potestad de modificarlos y determinar,  de acuerdo
con los criterios anteriormente planteados cierto tipo de beneficios siempre y
cuando dicha medida se encuentre debidamente justificada. Al respecto, ha
señalado la Corte:
“En relación con los tributos nacionales establecidos,
es el Congreso el ente facultado por la Constitución para contemplar
exenciones, siempre que lo haga por iniciativa del Gobierno. A él corresponde,
entonces, con base en la política tributaria que traza, evaluar la conveniencia
y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del
pago de impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o
incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de
reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención”[5]
Aparecen
entonces dos conceptos fundamentales que sirven como parámetro para establecer
la carga tributaria teniendo en cuenta la capacidad de pago de los individuos.
La equidad horizontal y la equidad vertical. La primera hace relación a
aquellos contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, los
cuales deben contribuir de manera equivalente. En cuanto a la segunda, se
refiere a que el mayor peso en cuanto al deber de contribuir debe recaer sobre
aquellos que tienen más capacidad económica. Estos criterios deben ser
aplicados cuando el legislador va a otorgar un beneficio fiscal, con miras a
mantener intacto el principio de equidad.  Otro aspecto importante a tener en cuenta
cuando se va a sustraer a un grupo de individuos del ámbito del tributo, es el
de realizar un análisis sobre el efecto práctico de la aplicación de la norma
tributaria. Si al poner en práctica la norma, se obtiene como consecuencia una
vulneración del principio de equidad tributaria, la norma deberá ser retirada
del ordenamiento.
En síntesis,
puede afirmarse, que en desarrollo de las facultades consagradas en el artículo
338 de la Constitución Política, el legislador puede  conceder beneficios
tributarios siempre y cuando, esta decisión corresponda a la aplicación de
criterios razonables, que no vulneren el principio de igualdad ante las cargas
públicas.
Cuando se trata de
amnistías, debe anotarse, en primer lugar, que para que una amnistía se ajuste
a los principios tributarios consagrados en el artículo 363 de la Constitución
Política, dicha medida debe adoptarse teniendo en cuenta los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad respecto de los presupuestos y fines que
motivan la decisión. Las razones que el legislador adopte para conceder este
tipo de beneficio, deben corresponder a circunstancias excepcionales de orden
social o económico que afecten severamente a la población. Sólo la amnistía que
de manera estricta se adopte bajo éstos criterios está al amparo de reproches
de inconstitucionalidad. Al respecto ha señalado la Corte:
“En
suma, las amnistías o saneamientos como el que consagran las normas estudiadas,
en principio son inconstitucionales. Sin embargo, lo anterior no es óbice para
que en situaciones excepcionales, puedan adoptarse medidas exonerativas de
orden económico o fiscal debidamente justificadas que contrarresten los efectos
negativos que puedan gravar de una manera crítica al fisco, reducir
sustancialmente la capacidad contributiva de sus deudores o deprimir
determinados sectores de la producción. Naturalmente, por tratarse de casos
excepcionales y por la necesidad de que el alcance de las medidas guarde
estricta congruencia con la causa y finalidad que las anime, la carga de la
justificación de que el régimen excepcional que se adopta es razonable y
proporcionado, y que se sustenta en hechos reales, corresponderá a los autores
y defensores del mismo y, en consecuencia, se examinará por la Corte en cada
oportunidad, mediante la aplicación de un escrutinio constitucional riguroso.[6]
4.2.2.          El examen del caso concreto
En el caso sub exámine las disposiciones
objetadas se orientan a ofrecer una solución para aquellos sujetos que no han
podido definir su situación militar, con las consecuencias desventajosas que
ello implica, y que se encuentran dentro de los estratos 1 y 2 de acuerdo con
la clasificación dada por el SISBEN. Debe tenerse en cuenta que el nivel 1 de
esta clasificación corresponde a las
familias que se encuentran en extrema pobreza, es decir, las que tienen dos o
más Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y/o que disponen de un ingreso
familiar suficiente para comprar sólo una canasta básica de alimentos, definida
por el DANE; a su vez, el nivel 2, corresponde a familias que se
encuentran en situación de pobreza, es decir, las que tienen una Necesidad
Básica Insatisfecha y/o que disponen de un ingreso familiar suficiente para
comprar una canasta básica de alimentos y otros bienes básicos.
Observa la Corte que no es de recibo la
interpretación que hace el Gobierno, según la cual los beneficios del artículo
segundo del proyecto se aplicarían a todos los ciudadanos mayores de 28 años,
independientemente de su clasificación en el SISBEN, por cuanto el parágrafo
segundo del artículo primero es perentorio en establecer que “[e]l proyecto
está dirigido a los ciudadanos de estratos 1 y 2 de acuerdo a la clasificación
dada por el Sistema Subsidio de Beneficiarios (SISBEN).”, disposición que, con
algunos ajustes, corresponde a la que se introdujo durante el segundo debate en
la Cámara de Representantes, como consecuencia de un análisis que los ponentes
hicieron con el Director de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército y
que arrojó la conclusión de que “... el fin del Proyecto es social, logrando de
este modo que los ciudadanos de estratos sociales más bajos puedan resolver su
situación militar.”
El legislador
sustenta su decisión en la consideración de que muchas personas de escasos
recursos no han podido proveerse de la Libreta Militar por incapacidad
económica para el pago de la cuota de compensación militar. Dichas personas,
por ese hecho, y en razón de su situación económica, verían cerradas sus
oportunidades de acceso al mercado laboral, lo cual genera una situación
inequitativa, que agrava sus ya difíciles condiciones.
Al tomar la
decisión para un universo restringido, tanto por la condición socieconómica de
los destinatarios, como por la edad, -en la medida en que las consecuencias se
estiman más gravosas para quienes hayan superado los 28 años- y limitada en el
tiempo, considera el legislador que se avanza en la solución de una situación
de falta de equidad, y que ello no puede reputarse contrario a la Constitución.
Considera la
Corte que para el cabal cumplimiento de los postulados consagrados en el
artículo 1 de la Carta Política, corresponde al Estado proveer los mecanismos
para permitir el ejercicio y pleno disfrute  de los derechos de los asociados,
con el objetivo de favorecer la convivencia social. El Proyecto de ley
objetado, otorga un alivio – limitando su ejercicio en el  tiempo- para
aquellas personas que por su situación de pobreza absoluta y extrema se ven
avocados a permanecer a la “sombra”, sin acceder a ciertas posibilidades de
empleo y de educación, por no poder cancelar la suma que adeudan por concepto
de la cuota de compensación militar. En realidad, se trata de una medida
orientada a cumplir el mandato constitucional que le impone al Estado “...
proteger aquellas personas que por su condición económica, física o mental se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta...”. (Artículo 13 C.P.)
Para evaluar
la constitucionalidad de dicho alivio es necesario tener en cuenta varios
aspectos:
Las
disposiciones objetadas parten de la consideración de que quienes no han pagado
la contribución de compensación militar, por ese sólo hecho, enfrentan
limitaciones sustanciales que afectan derechos fundamentales como el derecho al
trabajo o a la educación, y por consiguiente el derecho a una vida digna. Tales
limitaciones se encuentran previstas en el artículo 36 (tal como fue modificado
por el artículo 111 del Decreto 2150 de 1995) de la Ley 48 de 1993.[7] Esas restricciones,
antes de ser modificadas en 1995, habían sido declaradas exequibles mediante
Sentencia C-406 de 1994 (M.P.  Jorge Arango Mejía), con un condicionamiento
para el literal a) del anterior artículo 36, en el sentido de que la limitación
allí contenida no podía interferir los actos relacionados con el Estado Civil
de las Personas.
Esa
consideración hace que, en el punto de partida, el análisis de esta amnistía
deba hacerse desde una óptica distinta al que se aplica a aquellas, que de
manera muy generalizada solían concederse a quienes evadían el pago de sus
obligaciones tributarias, sin que ello, en si mismo, les implicase limitaciones
sustanciales y que claramente atentaban contra el derecho  a la igualdad , como
lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte.
Así, frente a
la objeción relacionada con la diferencia de trato que se presentaría entre los
contribuyentes cumplidos y los morosos, es preciso anotar que a éstos últimos,
por el hecho de no haber pagado su contribución de compensación  militar, el
ordenamiento les ha impuesto limitaciones sustanciales y que pueden resultar
particularmente gravosas, razón por la que no puede alegarse violación del
artículo 13 superior.
Por otra
parte, las normas del Proyecto objetado, favorecen la aplicación del principio
de la equidad vertical, puesto que alivian la carga de quienes se encuentran en
condiciones económicas desventajosas, al punto que el pago de la contribución
puede afectar su capacidad para la satisfacción de sus necesidades básicas,
frente a quienes están en condiciones de  soportar una carga tributaria más
pesada en razón de su situación económica (los hombres mayores de edad de los
estratos 3, 4, 5 y 6).
En este caso,
el legislador, a posteriori, después de establecida la contribución con
carácter general, hace una valoración desde la perspectiva del criterio
subjetivo que hace parte del principio de generalidad de los tributos, para
concluir que ciertos destinatarios de la norma no están en capacidad económica
de hacer la contribución, y que el ordenamiento vigente les impone, por
consiguiente, un gravamen desproporcionado, no solo en razón de la cuantía del
mismo, sino también por las consecuencias que se derivan del no pago, y decide,
en consecuencia y en armonía con la equidad tributaria, exonerarlos total o
parcialmente de tal pago.
En
consecuencia, esta Corte procederá a declarar infundadas las objeciones
presidenciales.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
PRIMERO:        Declarar infundadas las objeciones
presidenciales por inconstitucionalidad al proyecto de ley No. 39/99 Cámara –
Acumulado 204/99  - Senado “Por medio de la cual se expiden normas para
facilitar la definición de la situación militar”, el cual por consiguiente, y
por los cargos analizados en esta providencia, se declara constitucional.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al presidente de la república y al presidente del
congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-804/01
SERVICIO MILITAR-Deber personal/TRIBUTO-Deber
económico/SERVICIO MILITAR Y TRIBUTO-Distinción en deberes (Aclaración
de voto)
La prestación del servicio militar es
un deber personal regulado expresamente en la Constitución. En cambio, el deber
de pagar tributos es de tipo económico y está regulado en otras normas también
específicas de la Constitución. Si bien ambos son deberes y el Estado puede
ejercer un poder coactivo para exigir su cumplimiento, el origen del deber de
prestar servicio militar es completamente distinto de la causa que justifica la
imposición de un tributo. El primero se origina en ser nacional con derecho a
la ciudadanía en un estado. Su causa es totalmente independiente de la
actividad que se realice y de cualquier fenómeno de naturaleza económica. En
cambio el segundo se origina en un hecho generador que revela una situación
económica. Por esta razón, el deber de prestar servicio militar recae, en
teoría, y en derecho, por igual en una persona de escasos recursos que en una
persona de mayores recursos. Sin embargo, en la práctica una de las grandes
desigualdades en nuestra democracia consiste en que, las personas de menores
ingresos son las que efectivamente prestan servicio militar, salvo por el
programa de bachilleres que ha contribuido a disminuir esta diferencia
intolerable en una sociedad democrática.
SERVICIO MILITAR-Carácter de la cuota de compensación
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO-Distinción
de la proporcionalidad (Aclaración de voto)
En materia tributaria el principio de
progresividad permite que el legislador adopte regulaciones que no son
estrictamente proporcionales. Ello con el fin de brindarle un margen de
configuración en materia tributaria mucho mayor que en otros asuntos, siempre y
cuando la regulación cumpla una función redistributiva. Un ejemplo sencillo
permite ilustrar la diferencia. La tarifa en materia de impuesto a la renta es
progresiva, porque es cada vez mayor a medida que la renta gravable crece. En
cambio no es proporcional porque a los que tienen una renta mayor el Estado les
impone el pago de un impuesto que representa una proporción mayor de la renta
gravada que lo que representa el pago del tributo para los que tienen una renta
menor. Esto es consecuente con el principio del Estado Social de Derecho.
Además, en sentido estricto, el juicio de proporcionalidad es una etapa del
test de igualdad cuando éste alcanza el grado de intensidad mayor. La
progresividad en cambio nada tiene que ver con el test de igualdad ni con sus
intensidades. El test de proporcionalidad también se aplica para juzgar los
límites a las libertades básicas mientras que la progresividad nada tiene que ver
con el ejercicio de estas libertades.
TRIBUTO-Distinción entre equidad e igualdad (Aclaración de voto)
Existe una gran diferencia entre
equidad e igualdad. La Constitución no permite discriminaciones en materia
tributaria, pero no exige igualdad de trato en este campo donde precisamente la
equidad justifica tratos marcadamente diferenciados según variaciones en la
política económica.
Referencia:
expediente O.P. 049: Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 39/99
Cámara y 204/99 Senado “Por medio de la cual se expiden normas para facilitar
la definición de la situación militar”.
Magistrado Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el debido respeto por la mayoría de
la Corte y el magistrado ponente expreso las razones por las cuales aclaro mi
voto.
1. En esencia comparto los argumentos
plasmados en el apartado 4.2.2 de la ponencia y por esta razón estimo que las
objeciones presidenciales eran infundadas y el proyecto era constitucional, en
cuanto a los cargos analizados.
2. Sin embargo, me inquieta que para
llegar a esta conclusión en la sentencia se aborden otros temas sin hacer las
distinciones jurídicas que considero necesarias en materia constitucional.
Estas tienen que ver con dos puntos.
2.1. En primer lugar, estimo que la
cuota de compensación militar no es un tributo. Eximir a un grupo de personas
de pagar la cuota tampoco es una amnistía tributaria. No era necesario asimilar
el régimen del proyecto de ley objetado a estas dos categorías del derecho
tributario para llegar a la conclusión de que éste es constitucional respecto
de los cargos planteados.
La prestación del servicio militar es un
deber personal regulado expresamente en la Constitución. En cambio, el deber de
pagar tributos es de tipo económico y está regulado en otras normas también
específicas de la Constitución. Si bien ambos son deberes y el Estado puede
ejercer un poder coactivo para exigir su cumplimiento, el origen del deber de
prestar servicio militar es completamente distinto de la causa que justifica la
imposición de un tributo. El primero se origina en ser nacional con derecho a
la ciudadanía en un estado. Su causa es totalmente independiente de la
actividad que se realice y de cualquier fenómeno de naturaleza económica. En
cambio el segundo se origina en un hecho generador que revela una situación
económica. Por esta razón, el deber de prestar servicio militar recae, en
teoría, y en derecho, por igual en una persona de escasos recursos que en una
persona de mayores recursos. Sin embargo, en la práctica una de las grandes
desigualdades en nuestra democracia consiste en que, las personas de menores
ingresos son las que efectivamente prestan servicio militar, salvo por el
programa de bachilleres que ha contribuido a disminuir esta diferencia intolerable
en una sociedad democrática.
No le cambia su naturaleza no tributaria
el que la ley diga que se trata de una “contribución pecuniaria individual”. En
realidad no es una contribución en sentido tributario. No nace de la soberanía
fiscal del Estado sino de la soberanía política. Además, las contribuciones se
pagan como contraprestación a un beneficio económico. En la cuota de
compensación militar no hay un beneficio económico de ninguna naturaleza. Su
razón de ser no es el pago de una contraprestación, ya que no se ha recibido de
manera directa nada a cambio en el ámbito económico. Es una compensación en el
sentido en que quien no asume la carga personal de prestar el servicio compensa
pagando una suma de dinero.
Tampoco es una tasa porque no equivale al
precio de un bien o de un servicio ofrecido por el Estado. Y tampoco es un
impuesto porque no se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano ya que las
mujeres no están obligadas a prestar el servicio militar y el pago de la cuota
de compensación militar sólo corresponde al inscrito que no ingrese a filas y
sea clasificado, según el art. 22 de la Ley 48 de 1993.
2.2. En segundo lugar, creo que existe una
diferencia entre proporcionalidad y progresividad, especialmente en el campo
tributario. La sentencia parece asimilarlas cuando lo que procedía era
distinguir las dos categorías.
La Constitución en su artículo 95 numeral
9, establece varios principios específicos a la materia tributaria. Cuando
enuncia los deberes de la persona y del ciudadano incluye el de “contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia
y equidad”. Y el artículo 363 señala que “el sistema tributario se funda en
los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. El empleo de
estas categorías jurídicas no fue gratuito. Sin entrar a definir cada una de
ellas, lo importante para efectos de esta aclaración es subrayar que en ninguno
de los dos artículos citados se incluyeron los principios de igualdad y de
proporcionalidad. Creo que el juez constitucional debe registrar y analizar
esta diferencia y abstenerse de asimilar las categorías que el Constituyente
empleó para orientar el régimen en una materia con las que utilizó de manera
genérica, como sucede con el principio de igualdad.
Así, estimo que hay una clara diferencia
entre progresividad y proporcionalidad, y entre equidad e igualdad.
En materia tributaria el principio de
progresividad permite que el legislador adopte regulaciones que no son
estrictamente proporcionales. Ello con el fin de brindarle un margen de
configuración en materia tributaria mucho mayor que en otros asuntos, siempre y
cuando la regulación cumpla una función redistributiva. Un ejemplo sencillo
permite ilustrar la diferencia. La tarifa en materia de impuesto a la renta es
progresiva, porque es cada vez mayor a medida que la renta gravable crece. En
cambio no es proporcional porque a los que tienen una renta mayor el Estado les
impone el pago de un impuesto que representa una proporción mayor de la renta
gravada que lo que representa el pago del tributo para los que tienen una renta
menor. Esto es consecuente con el principio del Estado Social de Derecho.
Además, en sentido estricto, el juicio
de proporcionalidad es una etapa del test de igualdad cuando éste alcanza el
grado de intensidad mayor. La progresividad en cambio nada tiene que ver con el
test de igualdad ni con sus intensidades. El test de proporcionalidad también
se aplica para juzgar los límites a las libertades básicas mientras que la
progresividad nada tiene que ver con el ejercicio de estas libertades.
También existe una gran diferencia entre
equidad e igualdad. La Constitución no permite discriminaciones en materia
tributaria, pero no exige igualdad de trato en este campo donde precisamente la
equidad justifica tratos marcadamente diferenciados según variaciones en la
política económica.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]Sobre el término de 6 días hábiles pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996 y C-028/97
[2] Sentencia C-1320/00 M. P. Fabio Morón
[3]              Sentencia C-183 de 1998 M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[4]              Ibidem num 1
[5]              Sentencia C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[6]              Sentencia C-511 de 1996  M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[7]
Las citada norma dispone:
ARTICULO 36. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACION DE LA DEFINICION
DE SITUACION MILITAR. Los colombianos hasta los 50 años de edad, están
obligados a definir su situación militar. No obstante, las entidades públicas o
privadas no podrán exigir a los particulares la presentación de la libreta
militar, correspondiéndoles a éstas la verificación del cumplimiento de esta
obligación en coordinación con la autoridad militar competente únicamente para
los siguientes efectos:
a. Celebrar contratos con
cualquier entidad pública;
b. Ingresar a la carrera
administrativa;
c. Tomar posesión de cargos
públicos, y
d. Obtener grado profesional en cualquier centro docente de
educación superior."