C-191-06
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia
C-191/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
de norma y no efectos jurídicos
La Corte advierte que para que las normas
demandadas estuvieran surtiendo efectos en la actualidad, tendrían que versar
sobre el contenido del derecho a la pensión de los aviadores civiles o sobre
los requisitos para el reconocimiento y pago de las prestaciones
correspondientes, ámbitos que estarían comprendidos dentro de la protección de
los derechos adquiridos, de conformidad con las reglas sobre el régimen de
transición aplicable a esta categoría de trabajadores.  Sin embargo, en la
argumentación de esta sentencia se ha reiterado que las normas acusadas tiene
por finalidad determinar la naturaleza jurídica de la Caxdac, sus obligaciones
y el método de financiamiento, materias de regulación legislativa que fueron
sustituidas en su totalidad por los contenidos de los Decretos 1282 y 1283 de
1994 y que, igualmente, no guardan relación con las disposiciones propias de
los ámbitos mencionados. Conforme con este análisis, la Sala infiere que las normas demandadas perdieron su vigencia y, en el mismo
sentido, no continúan produciendo efectos.  Por esta razón, se declarará
inhibida.
Referencia: expediente D-5967
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 13 de la
Ley 32 de 1961 y contra los artículos 8, 9 y 10 del Decreto legislativo 1015 de
1956
Actor: Néstor Raúl Correa Henao
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor Raúl Henao
demandó la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 13 de la Ley 32 de 1961 y
8, 9 y 10 del Decreto 1015 de 1956.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso, de
acuerdo con su publicación en los diarios oficiales N° 30.553 del 4 de julio de
1961 y 29.036 del 18 de mayo de 1956, respectivamente:
“LEY 32 DE 1961
(junio 28)
por la cual se dictan normas sobre prestaciones sociales de los
aviadores civiles, y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. A partir de la
sanción de la presente Ley, las empresas nacionales de aviación civil que
tengan a su servicio miembros del Escalafón de Reserva de 2ª clase de la Fuerza
Aérea, contribuirán con sus aportes a la financiación de la Caja de Auxilios y
Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) en la
cuantía y con las condiciones que determine el Gobierno, previos los estudios
actuariales que la entidad beneficiaria le presente.
(…)
Artículo 13. Adóptase en todas
sus partes, con carácter de ley, el Decreto legislativo 1015 de 3 de mayo de
1956”.
“DECRETO NÚMERO 1015 DE 1956
(MAYO 3)
por el cual se fijan jerarquías a las reservas de 2ª clase de la
Fuerza Aérea, y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la
Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO:
(…)
Artículo 8°. La Caja que la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles establezca sin ánimo de lucro, con
carácter privado y mediante el aporte de sus afiliados, para atender al
mejoramiento económico, cultural y técnico de los Aviadores Civiles, será auxiliada
por el Gobierno en la forma y cuando éste lo estime conveniente. El Gobierno
tendrá un representante suyo en la Junta Directiva de la Caja, que será de
libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.
Artículo 9°. Las prestaciones
sociales que por ley correspondan a los aviadores civiles, dejarán de estar a
cargo de los patronos o empresas de aviación civil, cuando la Caja de que trata
el artículo anterior vaya asumiendo el riesgo de ellas, de acuerdo con sus
propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno.
Artículo 10°. A partir de la
fecha en que la Caja de que tratan los dos artículos anteriores asuma el pago
de todas o una cualquiera de las prestaciones sociales que por ley correspondan
a los aviadores civiles, las empresas nacionales de aviación civil que
mantengan a su servicio miembros del Escalafón de Reserva de 2ª clase de la
Fuerza Aérea contribuirán con sus aportes a la financiación de la referida
Caja, en la cuantía y condiciones que determine el Gobierno, previos los
estudios actuariales que la Caja le presente”.
III. LA DEMANDA
El demandante hace un análisis del modelo pensional colombiano y de
lo consagrado al respecto en la Carta Política y en la Ley 100 de 1993, así
como de los regímenes existentes para los pilotos. También explica que CAXDAC
es una caja de compensación privada creada por la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles, sin ánimo de lucro, que atiende el pago de las pensiones y
de algunas primas extralegales, y que es el único fondo privado de pensiones
que administra el sistema de prima media con prestación definida.
Luego de esa referencia concluye que CAXDAC no encaja con la
actual preceptiva superior, pues es extraño a la Constitución que continúe
un sistema pensional “bismarckiano” en el cual los pilotos y las
aerolíneas aportan a la Caja y ambos se benefician de ello, excluyéndose a la
sociedad de la financiación de tales prestaciones.
Sobre el punto afirma que “esa sectorización de la pensión es
estructuralmente incompatible con el carácter universal del derecho, pues la
focalización se opone a la universalización, por definición. En consecuencia,
el modelo incurre en lo que la Corte Constitucional ha denominado inconstitucionalidad
sobreviviente, razón por la cual el sistema todo debe ser declarado
inexequible”. (Subrayas del texto original).
A juicio del actor las normas acusadas infringen el Preámbulo y los
artículos 1, 2, 4, 13, 28, 34, 38, 46, 48, 54, 58, 113, 114, 150, 212, 214 y
241 de la Carta Política por las siguientes razones:
-Se viola el derecho a la igualdad, conforme a dos argumentos
diferenciados: En primer lugar, por cuanto a los aviadores se les obliga, a
diferencia del resto de trabajadores, a estar bajo la administración de una
caja privada y no se les da la opción de elegir la entidad administradora de
pensiones. En segundo lugar, debido al sistema cerrado existente, a falta de
toda responsabilidad económica estatal, las aerolíneas deben asumir las deudas
de las otras empresas aéreas y, de este modo se incurre en una esa especie de “solidaridad
horizontal o sectorial”. Esta característica no existe en los demás
renglones de la economía, con lo que se configura un trato desigual, sin que la
naturaleza del renglón económico sea un factor constitucionalmente relevante
para la distinción expuesta.
-Se desconocen los derechos a la propiedad privada (art. 58 C.P.),
la prohibición de penas imprescriptibles (art. 28 C.P.) y la prohibición de la
confiscación (art. 34 C.P.), toda vez que esa solidaridad horizontal hace
que el pago de los aportes parafiscales destinados a pensiones, que haga una
determinada aerolínea a CAXDAC, no tenga poder liberatorio, pues en todo caso
deben responder por el déficit actuarial de la Caja en su conjunto. Ello
convierte la obligación en perpetua y termina siendo una medida confiscatoria.
Tal circunstancia no se presenta, en criterio del demandante, con el régimen de
la Ley 100 de 1993, puesto que según los artículos 17 y 22 la obligación de
cotizar cesa cuando el afiliado reúne los requisitos para acceder a la pensión
y el empleador es responsable del pago de su aporte por los trabajadores a su
servicio.
-El artículo 38 se infringe puesto que el derecho de asociación se
torna forzoso por dos motivos. De una parte, porque se obliga por ley a una
libre asociación profesional a prestar un servicio público; y de otra, por
cuanto a los pilotos se les obliga a asociarse a ACDAC toda vez que es la única
vía para acceder a CAXDAC y así poder pensionarse.
-Se viola el derecho a la seguridad social (art. 48 C.P.) en la
medida en que la Caja se crea para un sector determinado de la economía que
aporta y se beneficia del mismo con exclusión del resto de la sociedad. Modelo
que en su concepto es contrario al adoptado por la Carta de 1991.
-Los artículos 46 y 53 C.P. resultan desconocidos porque el Estado
se despoja de su obligación de asegurar pensiones a los adultos mayores y
autoriza para ello a una Caja privada.
-El artículo 13 de la Ley 32 de 1961, acusado, desconoce los
artículos 1, 113, 114 y 150 de la Constitución, pues la “reproducción por
ley de un acto de un dictador es contraria a la separación de poderes”,
además que en la Carta Política no existe disposición alguna que autorice al
legislador “volver permanentes actos de dictadores”.
-Los artículos 8, 9 y 10 del Decreto 1015 de 1956 violan los
preceptos 1, 4, 212, 214 y 241 superiores porque el tema que regula el Decreto
-la autorización a un sindicato para que cree una caja de compensación- es absolutamente
inconexo con la turbación del orden público.
Sostiene el demandante que la Corte debe realizar el control de
constitucionalidad no sólo por la incompetencia del ejecutivo para regular el
tema, sino también por la ausencia de todo vínculo de las normas con las causas
que originaron la declaratoria del estado de excepción, máxime cuando se trata
de pilotos civiles y no militares.
-En cuanto a la creación del sistema como tal, los artículos 8, 9 y
10 del Decreto 1015 de 1956 vulneran los artículos constitucionales 13, 38, 46,
48 y 53, en cuanto la existencia de CAXDAC es estructuralmente incompatible con
la Carta Política.
Asegura que con la declaratoria de inconstitucionalidad de las
normas acusadas no se generarían consecuencias negativas, pues dado que la
cifra de pilotos pensionados es tan pequeña, los pagos se podrían atender con
los actuales recursos de CAXDAC, y, si no lo alcanzaren, el Estado debería
financiar las reservas faltantes y repetir contra las empresas aportantes
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se presentaron las
siguientes intervenciones:
1. La ciudadana Fanny Suárez Higuera, en nombre y representación del
Ministerio de la Protección Social, solicita la constitucionalidad de las
normas demandadas.
Luego de hacer un recuento normativo sobre la creación y
funcionamiento de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombia
de Aviadores Civiles, CAXDAC, y sobre lo manifestado por esta Corporación en la
Sentencia C-176 de 1997 en relación con los aportes hechos a esa Caja por las
empresas, expresa que no se advierte la inconstitucionalidad alegada por el
actor. Así mismo, aduce que si el Congreso, a través de la Ley 32 de 1961,
convalidó el Decreto 1015 de 1956 objeto de impugnación, fue porque “en su
autonomía consideró que la citada norma era buena. Si bien es cierto el Decreto
1015 de 1956, fue expedido bajo el Gobierno del General Rojas Pinilla, también
lo es que no todas las normas dictadas bajo este tipo de gobierno tiene (sic)
que estar proscrita o tacharse de mala o inaplicable”.
2. El ciudadano Jaime Romero Mayor, en representación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, solicita se declare la exequibilidad de las
normas acusadas.  Para sustentar esta petición manifiesta que en la demanda se
advierte el síndrome de “angustia de influencia”, el cual se refleja en
el hecho de que el actor no acepta que el régimen pensional colombiano no siga
con precisión las líneas de los sistemas inglés o alemán. Así mismo, asegura
que la crítica que hace sobre nuestro sistema pensional escapa al control de
constitucionalidad de la Corte.
Expresa que no es cierto que la Carta Política imponga un sistema
único en materia de seguridad social,[1]
pues si bien consagra el principio de universalidad, éste no limita al
legislador para que en ejercicio de su amplia libertad configurativa adopte el
régimen que estime conveniente para lograr hacer efectivo ese principio. Por
ello la Ley 100 de 1993 estableció dos subsistemas: el de prima media con
prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad, siendo CAXDAC
una administradora del primero de ellos.
Afirma que el Decreto 1282 de 1994 estableció las disposiciones
aplicables a los pilotos civiles y estableció el régimen de transición
correspondiente. Además que el Decreto 1283 del mismo año se ocupó de regular
lo relativo a la administración del régimen de prima media con prestación
definida, ajustándolo a las prescripciones de la Ley 100 de 1993.
Asegura que no existe violación del artículo 13 C.P. puesto que, de
un lado, los aviadores civiles, al igual que cualquier otro afiliado al sistema
general de pensiones, tienen la posibilidad de acogerse a uno u otro régimen,
tal como se reconoce en el artículo 5 del Decreto 1282 de 1994. De otra parte,
dice que la responsabilidad de las empresas para con CAXDAC consiste en
completar el valor del cálculo actuarial de cada uno de sus trabajadores y sólo
en esa medida se pueden considerar liberadas; situación que no difiere de lo
que ocurre con las empresas en el régimen común, puesto que éstas sólo pueden
liberarse de su obligación y trasladarla al ISS a través de la conmutación
pensional, que implica cancelar la totalidad del cálculo actuarial.
Precisa que el Constituyente autorizó a los particulares para
prestar el servicio de seguridad social y en ese sentido CAXDAC se ajusta a los
preceptos superiores, mucho más cuando fueron directamente los particulares
quienes decidieron organizar esa Caja, y el legislador tan sólo desarrolló su
objeto. Así mismo, que mediante los Decretos 1282 y 1283 de 1994 se armonizó el
régimen pensional que se les venía aplicando a los pilotos con las
disposiciones de la Ley 100 de 1993. Considera que no existe violación de los
artículos 48, 46 ni 58 de la Constitución.
Respecto a la acusación formulada contra los artículos 8, 9 y 10 del
Decreto 1015 de 1956, relacionada con el hecho de que regulan un tema inconexo
con la turbación del orden público, afirma que lo que existiría sería un
defecto de competencia que tendría que analizarse a la luz de la Constitución
de 1886 y  habida cuenta que el actor no lo plantea, no existe cargo. Sin
embargo, aclara que así lo hubiera, lo cierto es que ese Decreto ya no se
encuentra vigente, luego tampoco prosperaría el cargo de inconstitucionalidad
presentado.
3. Martha Cristina Carvajal Molina manifiesta acudir a la agencia
oficiosa para oponerse a la demanda en nombre de la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles -ACDAC-.
Expresa que CAXDAC tiene un régimen excepcional que se encuentra
protegido por la Constitución y la ley y que las pensiones de los aviadores
civiles han mantenido un régimen especial por razones de orden histórico,
fisiológico, científico y jurídico. Recuerda que el Acto Legislativo 01 de 2005
y la Ley 100 de 1993 señalan que en materia pensional se respetarán todos los
derechos adquiridos y que la vigencia de CAXDAC quedó garantizada en el
artículo 129 de la aludida Ley.
Finalmente, pide tener en cuenta la decisión adoptada por esta
Corporación en las sentencias C-179 de 1997 y C-386 del mismo año que
analizaron la constitucionalidad del artículo 4º del Decreto 1282 de 1994.
Con posterioridad a la intervención presentada, el Presidente de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles manifestó por escrito que ratificaba
la actuación de la ciudadana Carvajal Molina, puesto que durante el término
legal se encontraba imposibilitado para presentar directamente la defensa de
las normas acusadas.
4. Los ciudadanos Enrique Álvarez Posada y Clara Inés Gómez Ríos
explican que el subsistema de CAXDAC fue ajustado y armonizado a la Ley 100 de
1993 mediante los Decretos 1282 y 1283 de 1994; que en virtud de la
subrogación, que es la base de ese subsistema, esa Caja asumió las obligaciones
pensionales de las empresas nacionales de aviación civil a cambio de la
asunción por parte de éstas de obligaciones parafiscales, y que ese subsistema
hace parte del régimen de prima media con prestación definida, según lo
establece el artículo 52 de la Ley 100 de 1993.
Los intervinientes consideran que el subsistema de CAXDAC genera una
distorsión en el régimen de prima media con prestación definida, pues está
estructurado sobre la base de cotizaciones de un grupo cerrado de
contribuyentes y desconoce el principio de solidaridad universal. Así mismo,
estiman que viola el artículo 48 C.P. en cuanto no se da cumplimiento al
principio de eficiencia del sistema de seguridad social
De otro lado, aducen que las normas acusadas no violan el artículo
13 Superior puesto que los afiliados de CAXDAC gozan de libertad para
permanecer en esa entidad o trasladarse a un fondo privado, como lo prevé el
artículo 13 del Decreto 1282 de 1994. Además, constitucionalmente se contempla
la garantía del Estado en el pago de las prestaciones y no existe disposición
alguna que obligue a las empresas a asumir deudas de otras empresas del mismo
sector.
Afirman que no es cierto que los aportes que realizan las empresas a
CAXDAC  se conviertan en obligaciones irredimibles, pues, contrario a lo
afirmado por el actor, sí tienen poder liberatorio, toda vez que según el
artículo 3 de la Ley 32 de 1961 las empresas de aviación civil que cubran los
aportes fijados por el Gobierno quedan exentas de pagar a los pilotos la
pensión de jubilación y su abono lo asume la ACDAC.
Tampoco en su criterio se desconoce la libertad de asociación pues
de los decretos 1282 y 1283 de 1994 resulta que CAXDAC administra las pensiones
de quienes están cobijados por el régimen de transición y por las normas
especiales previstas en esa norma, de manera que los demás aviadores deben
afiliarse al sistema general previsto en la Ley 100 de 1993.
Expresan que los artículos 46 y 53 superiores tampoco se infringen
puesto que el subsistema CAXDAC hace parte del sistema general de pensiones,
concretamente el de prima media con prestación definida y por ello tienen
garantía del Estado para el pago de sus beneficios.
Consideran que tampoco existe violación de los artículos 1, 113, 114
y 150 puesto que el control de constitucionalidad corresponde hacerlo no sobre
las normas transitorias, sino sobre la disposición nueva que las adoptó como
legislación permanente, puesto que con esa adopción la norma transitoria dejó
de existir.
5. El ciudadano Hernando Herrera Vergara solicita que la Corte se
declare inhibida para fallar toda vez que las normas acusadas fueron derogadas
por el Decreto 1283 de 1993 a través del cual se estableció el régimen jurídico
de CAXDAC, por virtud de los artículos 52 y 139 -numeral 4- de la Ley 100 de
1993.
Asegura que la referencia que se hace en el artículo 1 del Decreto
1283 de 1994 al Decreto 1015 de 1956 y a la Ley 32 de 1961, no significa, como
parece deducirlo el actor, que estas últimas normas se encuentren vigentes y
que en virtud de ellas se mantenga la estructura de CAXDAC, pues en el Decreto
1283 se reguló todo lo relativo a la existencia de la Caja, su organización y
régimen.
Expresa que en el evento en que la Corte decida examinar los cargos
propuestos, se opone a la prosperidad de la demanda por las siguientes razones:
El artículo 13 C.P. no se infringe porque el artículo 52 de la Ley
100 de 1993 contempla la facultad de acogerse a cualquiera de los regímenes
pensionales previstos en la ley. En cuanto a la desigualdad alegada entre las
aerolíneas, asegura que ella tampoco tiene lugar pues la responsabilidad
económica hace parte de la estructura misma del fondo común a que se refiere el
literal b) del artículo 32 de la aludida Ley.
Respecto al cargo por violación de los artículos 28, 34 y 58
Superiores, asegura el interviniente que es incompleto, pues es el artículo 3
de la Ley 860 de 2003 la norma que regula la forma en que las empresas deben
pagar el déficit actuarial. Además, considera que las razones esbozadas por el
actor son de conveniencia y persiguen defensas enderezadas a resolver
situaciones jurídicas individuales.
No obstante, hace un análisis sobre la solvencia y solidez económica
de CAXDAC como administradora del régimen solidario de prima media[2] y destaca su eficiencia
en la administración de los recursos financieros, para concluir que esa
fortaleza, solvencia y solidez de la Caja desvirtúan la aseveración hecha por
el actor sobre improbados malos manejos de las reservas pensionales.
A su juicio, no existe vulneración de los derechos de asociación ni
seguridad social puesto que de las normas acusadas no se infiere la obligación
de los pilotos de asociarse ni de prestar un servicio público. Además, señala
que la Constitución no autoriza el funcionamiento de una sola entidad de
previsión que administre el sistema de seguridad social y así lo contempla en
artículo 52 de la Ley 100 de 1993. Tampoco en su criterio se desconoce el
derecho a la pensión pues las disposiciones demandadas lo que hacen es
garantizar la obligación de las empresas de aviación de contribuir con los
aportes al pago de las pensiones.
Luego de vencido el término de fijación en lista se presentaron los
siguientes escritos:
6. Sandra Marcela Parada Aceros, en representación del Ministerio de
Defensa Nacional, y Marina Garrido Madrid, a nombre de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil. Las ciudadanas coinciden en manifestar que en
atención a que las normas acusadas fueron derogadas por los decretos 1282 y
1283 de 1994, la demanda carece de fundamento para que la Corte se pronuncie de
fondo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo respecto de las normas acusadas, a partir del análisis
por dos aspectos.
El primero,
fundado en la carencia actual de objeto. Con este fin, afirma que la referencia
que el Decreto 1283 de 1994 hace del Decreto 1015 de 1956 y de la Ley 32 de
1961, no significa que estas normas se encuentren vigentes, como erradamente lo
cree el demandante.
A su juicio, los
Decretos 1282 y 1283 de 1994, expedidos en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, regulan
todo lo relativo a la existencia de CAXDAC, a su organización administrativa,
su régimen jurídico y los regímenes pensionales susceptibles de ser administradoras
por esa entidad. Recuerda que el artículo 13 del Decreto 1283 de 1994 señala
que deroga las normas que le sean contrarias.
Así mismo,
asegura que lo relativo a la amortización y al pago del cálculo actuarial de
pensionados está regulado en el artículo 3 de la Ley 860 de 2003, que derogó el
artículo 7 del Decreto 1283 de 1994.
Así las cosas,
sostiene que a pesar de que mediante los artículos 8, 9 y 10 del Decreto 1015
de 1956, adoptados como legislación permanente por la Ley 32 de 1961, se creó la
Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles, ACDAC, denominada CAXDAC, lo cierto es que con la expedición del
Decreto 1283 de 1994, esa institución dejó de ser caja pagadora para
convertirse en entidad administradora de pensiones. En criterio de la Vista
Fiscal, de lo anterior se deduce que ha operado el fenómeno de la derogatoria
tácita de los artículos 8, 9 y 10 acusados, los que, además, no están
produciendo efectos, por lo que la Corte Constitucional debe declararse
inhibida para fallar en el presente proceso.
El segundo
aspecto planteado por el Concepto del Procurador General se funda en la
ineptitud sustantiva de la demanda.  Al respecto, considera en el evento en que
la Corte decida entrar a estudiar el fondo del asunto, debe declararse
igualmente inhibida, por cuanto la demanda no tiene un cargo idóneo,
susceptible de ser controvertido a través de la acción de inconstitucionalidad.
A su juicio, lo que pretende el actor es formular críticas al sistema de seguridad
social por falta de una cobertura mayor.  En el mismo sentido, el contenido
literal de las normas demandadas no corresponde al contenido que el demandante
les atribuye, cuestiones que son ajenas a las competencias de la Corte
Constitucional.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
De conformidad con lo dispuesto por
el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad
contra normas de rango legal, como la que se estudia en la presente demanda.
Cuestión
preliminar: Determinación de la vigencia y efecto actual de las normas acusadas
De
manera previa a la formulación del problema jurídico objeto del presente análisis
de constitucionalidad, la Sala considera necesario resolver la controversia
relativa a la vigencia de las normas demandadas.  En efecto, algunos de los
intervinientes en el proceso, al igual que el Procurador General, sostienen que
las disposiciones acusadas perdieron su vigencia al ser sustituidas por normas
posteriores, dictadas al amparo de las facultades extraordinarias conferidas al
Gobierno Nacional por la Ley 100 de 1993.  Así, los preceptos demandados, en
tanto fueron excluidos del ordenamiento jurídico, escaparían del juicio de la
Corte, por lo que debe proferirse sentencia inhibitoria para el asunto de la
referencia.
Bajo
esta perspectiva, la Corte debe estudiar (i) si las disposiciones
acusadas continúan vigentes o si fueron sustituidas por normas posteriores.  En
caso que se concluya que han perdido vigencia y de conformidad con las reglas
fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre la materia, deberá
determinarse (ii) si tales disposiciones aún surten efectos.
Desestimadas estas dos hipótesis, la Sala proferirá fallo inhibitorio ante la
carencia de norma legal susceptible de control constitucional.  En caso
contrario, realizará el estudio de fondo de la demanda presentada por el
ciudadano Correa Henao.
Con el
objeto de resolver el asunto preliminar, la Sala adoptará la siguiente
metodología.  En primer lugar, determinará el contenido y alcance de las normas
demandadas.  Luego, identificará el ámbito de regulación de los Decretos 1282 y
1283 de 1994 y concluirá si ha operado el fenómeno de la sustitución.
Finalmente, se estudiará, de ser necesario, el tópico relativo a la permanencia
de los efectos de las disposiciones  acusadas.
Contenido
y alcance de las normas demandadas
El
artículo 8º del Decreto 1015 de 1956, adoptado como legislación permanente por
el artículo 13 de la Ley 32 de 1961, señala que la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles establecerá una Caja sin ánimo de lucro, con carácter
privado, financiada mediante el aporte de sus afiliados y que tenga la
finalidad de “atender el mejoramiento económico, cultural y técnico de los
Aviadores Civiles”. A su vez, el artículo 9º del mismo Decreto prescribe
que las prestaciones sociales que en ese momento correspondían a los Aviadores
Civiles dejaban de estar a cargo de los empleadores y empresas de aviación
civil, una vez la Caja señalada en la norma anterior fuera asumiendo ese
riesgo. En el mismo sentido, el artículo 9 del Decreto 1015/56 determina que en
el momento en que la Caja asuma el pago de las prestaciones sociales que por
ley corresponden a los aviadores civiles, aquellas “empresas nacionales de
aviación civil que mantengan a su servicio miembros del Escalafón de Reserva de
2ª clase de al Fuerza Aérea” deben aportar a la financiación de la Caja
mencionada, conforme la reglamentación que determine el Gobierno.  Finalmente,
el artículo 11 del Decreto mencionado fija la vigencia ex nunc de sus
disposiciones.
El
artículo 1º de la Ley 32 de 1961 que, como se señaló, adoptó como legislación
permanente las previsiones contenidas en el Decreto 1015/56,  se limita a
reiterar lo señalado en el artículo 9º de esta norma, en cuanto a la forma de
financiación de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles – ACDAC.  Por último, el artículo 13 demandado determinó
la adopción legislativa mencionada.
De
conformidad con este análisis, la Sala concluye que las normas demandadas, (i)
crean la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles y determinan su naturaleza jurídica; (ii) estipulan la asunción
progresiva por parte de la Caja de las prestaciones sociales que correspondan a
los aviadores civiles; y (iii) fijan la responsabilidad en el pago de
aportes para la financiación de la Caja y la adscriben a la empresas que
mantengan a su servicio miembros del escalafón de reserva de 2ª clase de la
Fuerza Aérea.  Visto de esta manera el contenido y alcance de las normas
acusadas, entra la Corte a determinar si fueron o no sustituidas por los
Decretos 1282 y 1283 de 1994.
Sustitución
integral del régimen de la Caja de Auxilios y Prestaciones Sociales de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles.  Falta de vigencia y cesación de
efectos de las normas acusadas.  Sentencia inhibitoria
La Ley
100 de 1993, que determina el régimen actual del sistema general de seguridad
social, confirió en su artículo 139 facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional para que, entre otros asuntos, “determinar, atendiendo a criterios
técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para
la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de
cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para
acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley,
sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes.
Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre
pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta
profesional.” En ejercicio de dicha facultad, fue proferido el Decreto 1282
de 1994, “por el cual se establece el régimen pensional de los aviadores
civiles”.
Con
este fin, se determinó el ámbito de la aplicación de la Ley 100 de 1993 para el
caso de los aviadores civiles y las condiciones para acceder a esa condición
profesional (Art. 1); el respeto de los derechos adquiridos conforme a leyes
anteriores, para quienes a la fecha de la vigencia de la Ley 100 hubieren
cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados
por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes (Art. 2); los
requisitos de pertenencia al régimen de transición y los beneficios del mismo y
las condiciones para su pérdida (Arts. 3, 4 y 5); los requisitos y condiciones
de las pensiones especiales transitorias para aquellos aviadores civiles que no
pudieren acceder al régimen de transición (Art. 6); la titularidad de la Caxdac
de la administración del régimen de transición y de las pensiones especiales
transitorias y el deber de sus afiliados de cotizar para los riesgos de
invalidez, vejez y sobrevivencia (Art. 7); la obligación de los aviadores
civiles que ingresen con posterioridad al 1º de abril de 1994 de acogerse al
régimen general de pensiones, con la salvedad de las edades requeridas para
lograr el reconocimiento y pago de la prestación, fijadas en 57 años para las
mujeres y 60 años para los hombres[3]
(Art. 8); la base y monto de las cotizaciones de los aviadores en el sistema
general de pensiones (Art. 9); la existencia de un fondo de solidaridad
pensional, financiado por los aviadores civiles cuyo ingreso base de cotización
supere los cuatro salarios mínimos legales mensuales (Art. 10); las reglas
sobre la declaratoria y calificación de invalidez de los aviadores civiles
(Arts. 11 y 12) y; las disposiciones sobre bonos pensionales, aplicables a los
aviadores que se trasladen al régimen de ahorro individual con solidaridad
(Art. 13).
De
manera similar, el artículo 139-4 de la Ley general de seguridad social
concedió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para “establecer la
manera como las cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan,
deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley, señalando
las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de salud, a
fin de que dichas entidades adapten sus estatutos y reglas de funcionamiento.” Con
base en estas facultades fue proferido el Decreto 1283 de 1994, “por el cual
se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Caxdac”.  Esta norma regula,
entre sus aspectos más significativos, la naturaleza jurídica de la Caxdac como
entidad administradora de los regímenes de transición y de pensiones especiales
transitorias previstos en el Decreto 1283/94 (Art. 1º); la composición de la
junta directiva de la Caxdac (Art. 2º); la composición financiera de las
reservas destinadas al pago de las obligaciones pensionales generadas antes de
la vigencia de la norma y aquellas que le corresponde administrar a Caxdac
dentro del régimen de transición (Art. 3º); la constitución y financiación de
las reservas para el pago de pensiones especiales transitorias (Art. 4º); el
manejo y administración de las reservas por parte de la Caxdac y la obligación
de esta entidad de sujetar su inversión dentro de los márgenes de rentabilidad
mínima contemplados en el Ley 100 y de conformidad con las regulaciones fijadas
por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) respecto de
las sociedades administradoras de fondos de pensiones (Art. 5º); la posibilidad
de contratar seguros para garantizar el pago de pensiones de invalidez y
sobrevivientes (Art. 9º) y la sujeción de la Caxdac al control y vigilancia de
la Superintendencia Bancaria, con base en las facultades que tiene este
organismo respecto de las sociedades administradoras de fondos de pensiones.
Analizado
el contenido de los Decretos 1283 y 1282 de 1994[4],
la Corte concluye que el conjunto de sus previsiones normativas configuran un
ordenamiento legal comprehensivo sobre el sistema de pensiones aplicable a los
aviadores civiles y, en especial, sobre la naturaleza jurídica, obligaciones,
facultades y forma de financiación de la Caxdac.  Por lo tanto, es válido
inferir que estos decretos sustituyeron las normas acusadas en la medida en
que, como se determinó en apartado anterior de esta sentencia, estas previsiones
estaban dirigidas a definir la naturaleza jurídica de la Caxdac y fijar las
obligaciones respecto de la seguridad social de sus trabajadores afiliados.
Estos asuntos han sido regulados en su integridad por los Decretos mencionados
y, en consecuencia, las disposiciones demandadas no hacen actualmente parte del
ordenamiento jurídico vigente.
No
obstante, la Sala advierte que en contra de la anterior conclusión puede
argumentarse que, a pesar de las nuevas regulaciones, las normas demandadas
perviven, pues el artículo 1º del Decreto 1283/94 determina que la entidad
administradora del régimen de transición de los aviadores civiles definido en
el Decreto 1282/94 “será la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, ACDAC, denominada “CAXDAC”, entidad
de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada por medio
del Decreto Legislativo número 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961”.
Empero,
la Corte constata que la mención que realiza el legislador extraordinario no
configura, de forma alguna, una remisión normativa a las normas acusadas que
permitiera predicar su vigencia. En contrario, esta mención pretende
identificar la entidad que es objeto de reformulación de acuerdo con las reglas
fijadas por la Ley general de seguridad social, tarea que se llevó a cabo a
través de los Decretos citados, los cuales le otorgaron a la Caxdac una nueva
naturaleza jurídica, distinta y diferenciada a la del régimen legal anterior.
Comprobada la falta de vigencia de las normas acusadas, resulta
aplicable la regla fijada por la jurisprudencia constitucional, según la cual “cuando
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se acusen normas
legales que han sido derogadas, sustituidas o modificadas por un acto propio y
voluntario del legislador, no existe fundamento lógico para que el organismo de
control Constitucional entre a juzgar de fondo su potencial incongruencia con
el ordenamiento Superior, resultando necesaria la inhibición por evidente
sustracción de materia”.[5]
Resta analizar si, no obstante la pérdida de vigencia de las
disposiciones demandadas, estas continúen surtiendo efectos.  Ello en la medida
que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que a pesar que una
norma haya sido derogada, esta situación “no
afecta ipso jure la eficacia de la norma derogada ya que las situaciones
surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por la misma, lo que implica que
puede mantener su eficacia aunque se vaya extinguiendo poco a poco y es lo que
justifica que la Corte pueda pronunciarse sobre disposiciones derogadas cuando
continúan produciendo efectos jurídicos”.[6]
Respecto al asunto de la referencia, la Corte
advierte que para que las normas demandadas estuvieran surtiendo efectos en la
actualidad, tendrían que versar sobre el contenido del derecho a la pensión de
los aviadores civiles o sobre los requisitos para el reconocimiento y pago de
las prestaciones correspondientes, ámbitos que estarían comprendidos dentro de
la protección de los derechos adquiridos, de conformidad con las reglas sobre
el régimen de transición aplicable a esta categoría de trabajadores.  Sin
embargo, en la argumentación de esta sentencia se ha reiterado que las normas
acusadas tiene por finalidad determinar la naturaleza jurídica de la Caxdac,
sus obligaciones y el método de financiamiento, materias de regulación
legislativa que fueron sustituidas en su totalidad por los contenidos de los
Decretos 1282 y 1283 de 1994 y que, igualmente, no guardan relación con las
disposiciones propias de los ámbitos mencionados.
Conforme con este análisis, la Sala infiere que las normas demandadas perdieron su vigencia y, en el mismo
sentido, no continúan produciendo efectos.  Por esta razón, se declarará
inhibida para pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las normas
demandadas por el ciudadano Correa Henao.
VII. DECISIÓN
En mérito a las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA  para conocer de la inconstitucionalidad
de los artículos 8, 9 y 10 del Decreto 1015 de 1956 y los artículos 1º y 13 de
la Ley 32 de 1961.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
AUSENTE CON PERMISO
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sobre este particular, el interviniente se apoya en las sentencias C-608 de
1999 y C-538 de 1996.
[2]
Anexa cuadros y gráficos.
[3]
Sobre las edades de jubilación, el Decreto 1282/94 incurrió en un error
tipográfico, corregido por el artículo 1º el Decreto 1285/94.
[4]
Debe anotarse, además, que la constitucionalidad de algunas normas de estos
decretos han sido analizados por esta Corporación.  Al respecto, puede
estudiarse C-179/97, M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1144/00, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-857/05, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.  Esta decisión reitera la regla que sobre la materia fijaron los
fallos C-159/04, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-443/97, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.