C-036-07
Sentencia C-342/06
Sentencia C-036/07
PARTIDOS POLITICOS-Historia
REGIMEN DE BANCADAS-Historia
SISTEMA PRESIDENCIAL-Importancia de la disciplina de partido
SISTEMA PARLAMENTARIO-Importancia de la disciplina de partido
SISTEMA PRESIDENCIAL-Características
REGIMEN DE BANCADAS EN SISTEMA
PARLAMENTARIO Y REGIMEN DE BANCADAS EN SISTEMA PRESIDENCIAL-Diferencias en cuanto a las razones que
motivan su implementación
REGIMEN DE BANCADAS EN SISTEMA
PARLAMENTARIO Y REGIMEN DE BANCADAS EN SISTEMA PRESIDENCIAL-Funcionamiento
REGIMEN DE BANCADAS EN COLOMBIA-Antecedentes
REGIMEN DE BANCADAS-Cambios que introdujo
REGIMEN DE BANCADAS-Actuación en bancadas como regla general/CONGRESISTA
EN REGIMEN DE BANCADAS-Ejercicio individual de facultades reconocidas a las
bancadas es inconstitucional
Si la regla general consagrada
en la Constitución es la actuación en bancadas, no resulta ajustado a la
Constitución mantener en cabeza de los congresistas individualmente
considerados las mismas atribuciones conferidas a aquellas para promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las
sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento, como lo prevé el inciso
segundo del artículo tercero de la ley 974 de 2005, pues se  haría nugatoria la
finalidad de la reforma política de instaurar la actuación en las corporaciones
públicas mediante bancadas, y ningún avance se lograría para la racionalización
de la labor del Congreso en relación con la situación existente con
anterioridad a la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo. Lo
anterior no significa, que la actuación individual de los miembros de la
corporaciones públicas se encuentre proscrita. Se trata de propiciar la
actuación en bancada dispuesta por la Constitución, para lo cual, los miembros
de las bancadas deberán actuar en todo caso, en el marco de las directrices,
decisiones y determinaciones adoptadas por la bancada, salvo que esta haya
definido el asunto como de conciencia.
CONGRESISTA EN REGIMEN DE BANCADAS-Ejercicio de atribuciones conferidas a
título individual bajo ciertas condiciones/CONGRESISTA EN REGIMEN DE
BANCADAS-Imposibilidad de promover individualmente citaciones o debates y a
intervenir en ellos; intervenir de manera preferente en las sesiones en las que
se voten proyectos normativos y a postular candidatos
Si la actuación individual de
los miembros de las corporaciones públicas es ahora excepcional, siendo la
regla general su actuación en bancadas, las atribuciones conferidas a título
individual a los congresistas, por el inciso segundo del artículo tercero de la
Ley 974 de 2005, al no orientarse a propiciar la actuación en bancada sino a
mantener incólume su actuación a título individual, solo se ajustan a la
Constitución si, salvo que se hayan definidos por la bancada como un asunto de
conciencia, se hacen en todo caso, dentro del marco de las decisiones,
determinaciones y directrices fijadas previamente por la bancada, de
conformidad con los estatutos de los partidos, so pena de la imposición de las
sanciones que correspondan según los estatutos de los partidos o movimientos
políticos. Sin embargo, aquellas atribuciones conferidas a título individual a
los Congresistas, para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos, y a postular candidatos, al ser actuaciones irreconciliables con el
régimen de bancadas, son contrarias a la Constitución.
REGIMEN DE BANCADAS-Obligaciones de los congresistas
REGIMEN DE BANCADAS-Rebeldía de congresista no constituye vicio
en trámite legislativo
El hecho de          que uno o
varios miembros de una bancada decidan actuar en rebeldía, es decir sin acatar
sus determinaciones, decisiones y directrices, trae como consecuencia para
estos el hacerse acreedores a las sanciones consagradas para el efecto en el
reglamento del partido o movimiento político respectivo. Sanciones
disciplinarias que se encuentran consagradas para ser impuestas a los miembros
de las corporaciones públicas por su responsabilidad individual, pero no como
un vicio del procedimiento legislativo, por lo que, una actuación de tal
naturaleza no podrá afectar, en ningún caso, el acto jurídico correspondiente.
REGIMEN DE BANCADAS- Excepción a la actuación en bancadas por “asuntos
de conciencia” no se reduce al acto del voto
Cabe recordar, que las bancadas
pueden adoptar la decisión de dejar en libertad a sus miembros para votar de
acuerdo con su criterio individual, cuando se trate de asuntos de conciencia,
decisión que habrán de tomar en los casos concretos relativos al trámite de
proyectos normativos. En estos casos, la actuación a título individual de los
miembros de las bancadas no puede entenderse reducida solo al acto del voto,
como lo afirma el demandante, pues debe tenerse en cuenta que el ejercicio de
la actividad legislativa se encuentra regulado en varias disposiciones, las
cuales han de interpretarse armónicamente y de conformidad con la Constitución.
De tal manera, que si las bancadas han dejado en libertad a sus miembros para
votar, cuando se trata de asuntos de conciencia, para estos excepcionales casos
el régimen de bancadas no se aplica. Así claramente lo prevé la Constitución,
artículo 108, al consagrar que, “Los estatutos internos de los partidos y movimientos
políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se
aplicará este régimen…”, quedando por tanto, para estos casos, aplicables a
plenitud todas las facultades de los miembros de las bancadas a título
individual, es decir, no solo la de votar según su criterio individual, sino
todas aquellas relacionadas con el trámite del proyecto respectivo, y
especialmente aquellas relativas al debate correspondiente.
DERECHO A LA OBJECION DE CONCIENCIA EN REGIMEN DE BANCADAS-Norma acusada no
establece que deba ejercerse en forma colectiva
El principio general, de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, es la actuación de los
miembros de las corporaciones públicas en grupo o bancada, a las que les
corresponde adoptar decisiones como la de dejar en libertad a sus miembros para
votar cuando se trate de asuntos de conciencia, de conformidad con lo previsto
en los estatutos de los partidos o movimientos políticos, casos excepcionales a
los cuales no se aplica el régimen de bancada. No se trata entonces, como lo
afirma el actor, de consagrar el ejercicio del derecho de objeción de
conciencia de manera colectiva, sino que, siendo la objeción de conciencia
parte de los asuntos de conciencia, es por mandato de la Constitución que sea
en los estatutos de los partidos y movimientos políticos en donde deba hacerse
tal determinación, lo que se hará según la ideología que inspira cada
organización,  para luego, de conformidad con ella, las bancadas decidan si
dejan o no en libertad a sus miembros para votar en cada caso concreto.
REGIMEN DE BANCADAS-Solución a empate cuando se vota para
decidir si se deja en libertad a sus miembros para no actuar en bancada
Cosa distinta acontece con lo
previsto en el inciso tercero del artículo quinto de la citada ley, al disponer
para los casos en que las bancadas se encuentren decidiendo dejar en libertad a
sus miembros para votar proyectos normativos, que cuando exista empate entre
ellos se entenderá que estos quedan en libertad de votar. Es decir, la solución
al empate cuando se está definiendo por la bancada dejar en libertad a sus
miembros para votar, se define con el mismo efecto, dejar en libertad a sus
miembros para votar. La citada previsión no se ajusta a la Constitución, pues
desvirtuaría del todo el funcionamiento de las bancadas, y con ello, el
objetivo fundamental del fortalecimiento de los partidos y del Congreso, al
permitir que pueda invertirse la regla general prevista en la Constitución de
actuación de los miembros de las corporaciones públicas en bancadas. En efecto,
cuando las preferencias subjetivas de los integrantes de las bancadas se
encuentren equilibradas, hasta un punto tal que la respectiva votación arroje
como resultado un empate, la imposibilidad de establecer cuál de las dos
posturas ha de ser la adoptada formalmente por la bancada, no puede ser
solucionada privilegiando la excepcionalidad de la actuación individual de los
miembros de las bancadas, puesto que por esta vía podría llegar a convertirse
dicha excepción en regla general. Como la solución al empate, en las
condiciones señaladas por el inciso tercero del artículo quinto de la Ley 974
de 2005, no se ajusta a la Constitución, le corresponderá a las bancadas para
los casos de empate entre sus miembros, adoptar en sus reglamentos una solución
que armonice con lo previsto en la Carta Política.
REGIMEN DE BANCADAS-Privilegio en cuanto al uso de la palabra/
REGIMEN DE BANCADAS-Intervención de oradores
La eficacia de la finalidad
perseguida con la denominada reforma política, al instaurar el sistema de
bancadas para la actuación de los miembros de las corporaciones públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político, en cuanto a racionalizar y
hacer más eficiente la labor de estas, corresponde en gran parte a quienes
dirigen las sesiones correspondientes, pues como órganos de orientación y
dirección de las mismas, en cumplimiento de la Constitución y la ley, deberán
privilegiar el sistema de bancadas en cuanto al otorgamiento del uso de la
palabra para el desenvolvimiento de los debates, duración de las intervenciones
y número de las mismas, etc. Comparte la Corte la apreciación del Ministerio
Público, en el sentido de señalar que dentro de la dinámica propia del régimen
de bancadas, ha de entenderse los “oradores” y los “miembros” de las bancadas a
los cuales se hace alusión en las expresiones acusadas, actúan en su condición
de voceros de las diferentes bancadas o autorizados por ella, sin que sea
necesario condicionar a tal entendido la exequibilidad de dichas expresiones
por cuanto, se reitera, se trata de la única interpretación acorde con la
vigencia del régimen de bancadas establecido mediante la reforma política.
Referencia: expediente D-6364
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 3, 5, 10, 12 y 16, parciales de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se
reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones
públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.
Demandante: Juan Darío Contreras Bautista.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero
de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan
Darío Contreras Bautista demanda la inconstitucionalidad de los artículos 3, 5,
10, 12 y 16, parciales, de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”, por considerar que los
mismos vulneran el artículo 108 de la Constitución Política, modificado por el
artículo 2º. del Acto Legislativo 01 de 2003.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación se transcribe la integridad de las
normas acusadas de la Ley 974 de 2005, tal como aparecen publicadas en el
Diario Oficial núm. 45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando los apartes
demandados.
LEY 974 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005
Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de
los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del
Congreso al Régimen de Bancadas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
CAPITULO I.
RÉGIMEN DE BANCADAS.
(…)
ARTÍCULO 3o. FACULTADES. Las bancadas tendrán derecho, en la forma prevista en la presente ley, a promover citaciones o
debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias
de la respectiva Corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier
tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y
a postular candidatos.
Lo anterior sin perjuicio, de las
facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les
confieren de manera individual a los congresistas, para promover citaciones o
debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias
de la respectiva corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier
tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y
a postular candidatos, así como verificaciones de quórum, mociones de orden,
mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado
reglamento.
ARTÍCULO 5o. DECISIONES. Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta
ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus
miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará
constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.
La bancada puede adoptar esta decisión
cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones
de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el
caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no
adoptar una decisión única.
Cuando exista empate entre sus miembros se
entenderá que estos quedan en libertad de votar.
CAPITULO II.
REGLAMENTO DEL CONGRESO.
(…)
ARTÍCULO 10. El artículo 97 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 97.
Intervenciones. Para hacer uso de la palabra se requiere autorización
previa de la Presidencia. La Mesa Directiva fijará el tiempo de las
intervenciones de cada uno de los oradores teniendo en cuenta la
extensión del proyecto y la complejidad de la materia.
El uso de la palabra se concederá de la
siguiente manera:
1. Al (los) ponente(s) para que sustente(n)
su informe, con la proposición o razón de la citación.
2. A los voceros y los miembros de
las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo. Cuando la bancada represente
al menos el veinte por ciento de las curules de la Cámara correspondiente, el tiempo
de intervención podrá ampliarse hasta por diez minutos más.
3. A los oradores en el orden en que se
hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención individual, en esta
instancia, podrá durar más de 10 minutos.
4. Los servidores públicos que tengan
derecho a intervenir.
5. Los voceros de las bancadas podrán
intervenir nuevamente y se cerrarán las intervenciones.
Ningún orador podrá referirse a un tema
diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la
Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la
intervención.
Todos los oradores deben inscribirse ante
la Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la
sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema.
En el trámite de las leyes y reformas
constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir cuantas veces sea
necesario.
Los voceros podrán intervenir sin el
requisito de inscripción previa".
ARTÍCULO 12. El artículo 103 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 103.
Número de intervenciones. No se podrá intervenir por más de dos
veces en la discusión de una proposición o en su modificación, con
excepción del autor del proyecto y el autor de la modificación, o los voceros
de las bancadas.
Y no se podrá hablar más de una vez cuando
se trate de:
1. Proposiciones para alterar o diferir el
orden del día.
2. Cuestiones de orden.
3. Proposiciones de suspensión o que
dispongan iniciar o continuar en el orden del día.
4. Apelaciones de lo resuelto por la
Presidencia, o revocatoria.
5. Proposiciones para que un proyecto
regrese a primer debate".
ARTÍCULO 16. El artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 176. Discusión. El
ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del
proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 97 del presente
reglamento.
Si la proposición con la que termina el
informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un
Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos".
III. LA DEMANDA
El ciudadano Juan Darío Contreras
Bautista demanda la inconstitucionalidad de los artículos 3, 5, 10, 12 y 16,
parciales, de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”, por considerar que los
mismos vulneran el artículo 108 de la Constitución Política, modificado por el
artículo 2º. del Acto Legislativo 01 de 2003.
Afirma el ciudadano demandante que la
modificación introducida al artículo 108 de la Constitución, en relación con
los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político o ciudadano, creó la  obligación de actuar en bancadas; es
decir - según el actor – como un régimen, lo cual significa que su actuación no
es individual sino en bancada, en forma representativa, “a nombre del
partido o movimiento político que los eligió y cuyas tesis y postulados deben
representar y defender”.
Sostiene que la aludida reforma tiene por
objeto “racionalizar la actividad de representación corporativa, haciéndola
más expedita, coherente y concatenada con la responsabilidad política
partidista, en función de la defensa de intereses ideológicos, colectivos,
programáticos y de control político, consultando la justicia y el bien común, y
no motivados por intereses particulares impulsados a través de empresas
electorales personales, y que en muchas ocasiones van en contra de la moral
pública y deslegitiman la actividad de los partidos y movimientos políticos”.
Agrega que la actuación de los miembros de
las corporaciones públicas, al actuar como bancada,  no se circunscribe a la
votación, sino que incluye además la relativo a las intervenciones – no a título
individual sino a nombre del correspondiente partido o movimiento – frente a
los diferentes proyectos de ley o de acto legislativo y para el ejercicio del
control político, concluyendo que, en suma, su actuación abarca dos grandes
actividades, a saber: el debate y la votación.
Aborda luego el demandante el tema de la
objeción de conciencia que, en su sentir, constituyen la única excepción a la
obligación general que tienen los integrantes  de los cuerpos colegiados de
actuar bajo el régimen de bancadas y que han de ser determinados en los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos.
Afirma el demandante que la objeción de
consciencia constituye un derecho constitucional fundamental en virtud del cual
un miembro de una corporación pública “se puede apartar de su obligación
funcional de actuar sometido al régimen de bancadas y a lo que democráticamente
estas decidan” y, como tal, “sólo puede ser esgrimido de manera
individual y en relación con situaciones muy puntuales y excepcionales que
comprometan el núcleo fundamental de los derechos fundamentales, tales como la
vida, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de conciencia o de
cultos, entre otros”.
Agrega que el derecho de objeción de
conciencia es carácter excepcional y encuentra su límite en el interés general
que ha de caracterizar ala actividad parlamentaria y que compromete a lo9s
miembros de las corporaciones públicas desde cuando ponen su nombre a
consideración del pueblo.
Al ocuparse en concreto de cada una de las
disposiciones acusadas, el demandante presenta la siguiente argumentación:
La disposición contenida en el inciso
segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005, resulta contraria al espíritu
de  la actuación dentro de un régimen de bancadas, en cuanto se opone a la
racionalidad que se busca en la actuación parlamentaria, a la responsabilidad
política de los partidos y a las prácticas políticas guiadas por la moralidad
pública.
No tiene sentido que las mismas
atribuciones que se otorgan a las bancadas en el inciso primero de la Ley, sean
conferidas también de manera individual a los congresistas, haciendo nugatoria
entonces la responsabilidad del correspondiente partido o movimiento político,
por cuanto la misma vendría a diluirse a través de las actuaciones individuales
de sus miembros.
De otra parte, tal duplicidad de funciones
resulta contraria “a la intención del constituyente de racionalizar la
actividad parlamentaria, en cuanto que las actuaciones individuales indicadas
no unifican los criterios de debate  e intervención sino que los dilatan, los
pueden hacer incoherentes en cuanto que las intervenciones individuales van en
contra de la posición de la bancada, y pueden terminar abortando la finalidad
de interés general que debe animar la actuación en las corporaciones públicas
en contra de la producción del derecho, del control político y de la función
electoral. Este tipo de actuaciones vulneran el principio democrático y la
legitimidad que deben salvaguardar los miembros de las corporaciones públicas
frente al pueblo que los eligió y a quienes representan”.
Encuentra el demandante que las
intervenciones a título individual van contra la moralidad pública en cuanto
pueden servir para la obtención de beneficios particulares, lo cual termina
deslegitimando la función de las corporaciones públicas y de los partidos
políticos.
En relación con el artículo 5º de la Ley
974 de 2005, el demandante formula varios reparos de inconstitucionalidad, a
saber:
En primer lugar, considera que resulta muy
limitado circunscribir el ejercicio de la objeción de conciencia a la actividad
consistente en “votar”, por parte del miembro de la corporación pública
que invoque dicho derecho y asegura que tal ejercicio debe ser pleno, ya que
abarca no solo la facultad de votar, sino, además, la de intervenir plenamente,
a título individual, tal como lo hace la bancada de la cual se aparte, pero
únicamente en relación con aquellos asuntos puntuales que motivaron el
ejercicio del derecho a la objeción de conciencia.
En forma subsidiaria a la solicitud de
declaración de inexequibilidad de la expresión “votar” el actor demanda
que se condicione la exequibilidad de la misma al entendido de que “abarca
la actuación integral del representante a la corporación pública a quien le
resulta procedente la objeción de conciencia, y únicamente para el asunto o
asuntos de los cuales resulta procedente apartarse de su actuación bajo el
régimen de bancadas”.
En segundo lugar, en relación con el
segmentos normativos del mismo artículo 5º. que disponen que “Cuando la
decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar
de acuerdo con su criterio individual” y “Cuando exista empate entre sus
miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar”, sostiene el
demandante que vulneran también el derecho a la objeción de conciencia, por
cuanto tal derecho se debe ejercer en forma individual  y no en modo colectivo,
lo cual se hace más patente si se tiene en cuenta que el derecho de objeción de
conciencia constituye la única excepción  aprobada en el Acto Legislativo 01 de
2003, como modificación del artículo 108 constitucional, permitiendo que un
representante del pueblo pueda apartarse de la actuación acordada por su
respectiva bancada.
Agrega que tal como se encuentran
redactadas dichas disposiciones parecen hacer alusión a decisiones de bancada,
como ejercicio colectivo, lo cual resulta contrario a la naturaleza de la
objeción de conciencia, por cuanto se trata de un derecho fundamental de la
persona humana, derivado de la libertad de conciencia y que , como tal, ha de
tramitarse, aprobarse y ejercerse en forma  individual.
Bien puede ocurrir que los estatutos de un
partido o movimiento político hayan señalado determinado asunto como de
conciencia y que no todos o incluso ninguno de los representantes del pueblo
procedan a hacer uso del mismo o, por el contrario,  que algunos o todos os
representantes tengan razones para objetar en conciencia asuntos muy puntuales
e incluso diferentes en cada caso, resultando entonces imperioso que la
respectiva decisión se adopte caso por caso. “También puede ocurrir que por
decisión mayoritaria de la bancada se decida que no se va a conceder el derecho
a actuar bajo objeción de conciencia, lo cual resulta contrario a la concepción
individual del ejercicio de dicho derecho fundamental de la persona humana del
representante a la corporación pública que quiera hacer uso de él de acuerdo
con el régimen pertinente (incluido lo establecido al respecto en los estatutos
partidistas pertinentes)”.
En forma subsidiaria a la solicitud de
declaración de inexequibilidad, el actor demanda que se condicione la
exequibilidad de la expresión “Cuando la decisión frente a un tema sea la de
dejar en libertad a sus miembros para votar el acuerdo con su criterio
individual”, al entendido de que tanto el ejercicio de del derecho de
objeción de conciencia, como la decisión que haya de adoptarse sobre el
particular, han de ser tratados en forma individual, solamente si el interesado
así lo solicita y únicamente en relación con aquellos casos puntuales que hayan
sido objeto de petición individual y se encuentren aprobados en debida forma
por la bancada.
Las expresiones “de cada uno de los
oradores”; “y los miembros”; “3. A los oradores en el orden en que se
hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención individual, en esta
instancia, podrá durar más de 10 minutos”; “Ningún orador podrá
referirse a un tema diferente del que se encuentra en discusión, y su
desconocimiento obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender el
derecho para continuar en la intervención” y  “Todos los oradores deben
inscribirse ante la Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para
el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la
discusión de un tema”, que aparecen subrayadas en el artículo 10 de la Ley
974 de 2005, en el sentir del demandante, vulneran el régimen de bancadas en
cuanto la actuación de los integrantes de un mismo partido  o movimiento no
puede hacerse de manera individual sino en forma integral, no sólo en las
votaciones sino también en las demás intervenciones, para asegurar así la
racionalización del ejercicio de la representación pública en los cuerpos
colegiados y concentrar la responsabilidad en los partidos y movimientos
políticos.
En forma subsidiaria a la petición de
declaración de inexequibilidad de las aludidas expresiones, el demandante
solicita que se condicione la exequibilidad de las mismas al entendido de que
los únicos oradores a los cuales se refieren, son aquellos que actúan en forma
individual, en ejercicio del derecho de objeción de conciencia.
En cuanto a la expresión “No se podrá
intervenir por más de dos veces en la discusión de una proposición o en su
modificación”, contenida en el artículo 12 de la Ley 974 de 2005, señala el
actor que resulta inconstitucional por cuanto va dirigida a los  parlamentarios
individualmente considerados y no en su condición de miembros de las bancadas,
contrariando así el espíritu de éstas y haciendo posible que se dilaten los
debates y que se haga difusa la  responsabilidad política de las bancadas y
permitiendo, además,  que se generen comportamientos contarios a la moral pública,
en cuanto las intervenciones individuales pueden ser utilizadas para ejercer
presión en quienes estén interesados en los resultados de los diferentes
debates, especialmente en el gobierno.
En forma subsidiaria a la petición de
declaración de inexequibilidad de la aludida expresión, el demandante  solicita
que se condicione la exequibilidad de misma al entendido de que ésta alude a
los parlamentarios que estén habilitados para actuar apartándose del régimen de
bancadas en ejercicio del derecho de objeción de conciencia y únicamente en
cuanto atañe a los temas relacionados con los tal objeción.
Finalmente, en relación con la expresión “miembro”
contenida en el artículo 16 de la Ley 974 de 2005, señala el actor que va
igualmente en contra de la obligación que tienen los parlamentarios de actuar
en consonancia con el régimen de bancadas, ya que la forma en que está
redactada la aludida expresión posibilita que cualquier miembro de la
respectiva cámara solicite la discusión de cualquier proyecto de ley, artículo
por artículo, potestad privativa de los voceros de las diferentes bancadas.
IV. intervenciones
1. Nuevo escrito del demandante
El día 17 de julio de 2006, dentro del termino de
fijación en lista, el mismo accionante radicó un escrito en el cual manifiesta
que interviene “para coadyuvar la demanda de la referencia con el fin de
insistir en la impugnación de las expresiones cuestionadas”.
La Corte hará caso omiso del aludido escrito por
cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º. el Decreto 2067 de
1991, la fijación en lista de las normas acusadas por el término de diez (10)
días, tiene por objeto que cualquier ciudadano las impugne o las defienda, sin
que dicha oportunidad procesal pueda ser utilizada por el mismo actor para adicionar
su demanda, ya que tal proceder impediría tanto al Ministerio Público como a
los  diferentes intervinientes conocer en forma integral el texto de la demanda
en relación con la cual habrán de pronunciarse.
2. Intervención de la Universidad del Rosario.
El Dr. Alejandro Venegas Franco, en su condición de
Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
interviene en el proceso para solicitar a la Corte que declare inexequibles
todos los apartes de los preceptos demandados que hagan posible la actuación
individual de los integrantes de las bancadas, con excepción de los casos de
objeción de conciencia.
Manifiesta que efectivamente la Constitución defirió a
la ley la definición de los términos en los cuales ha de surtirse la actuación
como bancada, por parte de los ciudadanos elegidos por un mismo partido o
movimiento político y que defirió, además, a los propios movimientos o partidos
el señalamiento de aquellos asuntos de conciencia en relación con los cuales no
habrá de operar el régimen de bancadas.
Afirma que “no se trata únicamente de que el
constituyente derivado hubiera restringido la introducción de excepciones a la
actuación como bancada de los miembros de las corporaciones públicas
estableciendo los asuntos de conciencia como la única posible, sino que,
además, la regulación de la misma compete directamente a los partidos y
movimientos políticos  en sus estatutos internos y no al legislador”.
Encuentra que el legislador, al desarrollar el régimen
de bancadas, fue más allá de lo establecido en la Constitución, haciendo
posible la actuación individual de los parlamentarios en campos diferentes de
los concernientes al ejercicio de la objeción de conciencia, desvirtuando así
la naturaleza y la razón de ser de la reforma constitucional, en cuanto atañe
al régimen de los partidos y movimientos políticos pues, a pesar de la
regulación de su actuación como bancada, los integrantes de las corporaciones
públicas podrán continuar actuando tal como lo venían haciendo antes de la
aludida reforma constitucional.
En forma subsidiaria a la petición de declaración de
inexequibilidad, la Universidad del Rosario solicita que se condicione su
exequibilidad al entendido de que “tales facultades solamente puedan ser ejercidas
cuando, de acuerdo con los propios estatutos del respectivo partido o
movimiento político, ellas impliquen el desarrollo de la libertad de conciencia
frente al mismo y el comité de ética o quien haga sus veces así lo considere y
como consecuencia habilite a uno o varios de sus integrantes para actuar en
forma individual”.
Para el evento de un fallo condicionado, considera la
Universidad que las razones de conveniencia política, de trámite legislativo y
de controversia regional, no corresponden a asuntos en relación con los cuales
pueda considerase que esté de por medio la libertad de conciencia y, por tal
razón, no pueden constituir motivos fundados para excluirlas de la aplicación
del régimen de bancadas y tampoco pueden ser incluidas como tales en los
estatutos de los partidos y movimientos políticos.
V. CONCEPTO RENDIDO POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 4158, radicado en la Secretaría General el 30 de agosto de 2006, solicita a
la Corte declarar inexequible el inciso segundo del artículo 3º.; declarar la
exequibilidad condiciona de la expresión “y los miembros”, contenida en
el numeral segundo del artículo 10, en el entendido de que compete a los
partidos la regulación del funcionamiento de su respectiva bancada, así como
organizar el uso del tiempo que corresponde a cada partido; declarar la
exequibilidad de las  expresiones “de cada uno de los oradores”,
contenida en el inciso primero del artículo 10, “No se podrá intervenir por
más de dos veces en la discusión de una proposición o en su modificación”,
contenida en el artículo 12 y “o miembro”, contenida en el artículo 16;
declarar igualmente la exequibilidad de las disposiciones contenidas en el
numeral tercero y en los incisos 4º. y 5º. del artículo 10, por el cargo
examinado; declarar la constitucionalidad condicionada  del inciso primero del
artículo 5º. de la Ley 975 de 2005, así: i) la expresión “votar”, en el
entendido de que, en los asuntos de conciencia, los integrantes de las
corporaciones pueden actuar libremente tanto en los debates como en la votación
y ii) la expresión completa “Cuando la decisión frente a un tema sea la de
dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio
individual”, en el entendido de que, en tales casos, no son las bancadas,
ni los congresistas quienes deciden autónomamente, sino que la actuación de las
bancadas se concreta en aplicar los estatutos de los partidos, en cuanto hayan
regulado lo atinente a los asuntos de conciencia y, finalmente, declarar la
inexequibilidad de la expresión “Cuando exista empate entre sus miembros se
entenderá que estos quedan en libertad de votar”, contenida en el inciso
tercero del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
El Señor Procurador General hace algunas advertencias
previas en el sentido de que i) la ley que modifica el Reglamento del Congreso
ha de tramitarse como ley orgánica, tal como lo dispone el artículo 151 de la
Constitución ii) En el presente proceso no se configura el fenómeno de cosa juzgada
absoluta y iii) Resulta indispensable hacer un análisis integral del tema de
bancadas, así como de su desarrollo a través de la Ley 974 de 2005.
El Ministerio Público presenta luego un cuidadoso
análisis de la Reforma Política plasmada en el Acto Legislativo 01 de 2003,
aludiendo a sus antecedentes, a los objetivos de la reforma y presenta algunos
ejemplos en relación con el funcionamiento de las bancadas en el derecho
comparado, ocupándose en particular de la dinámica de las mismas en Gran Bretaña,
Alemania, Italia, Francia y los Estados Unidos.
En relación con el régimen de bancadas vigente en
Colombia advierte, en primer lugar, que las debilidades que se observan en la
Ley 974 de 2005 encuentran explicación en la resistencia presentada por los congresistas
en relación con la reforma política, circunstancia que llevó a la consagración
legal de un régimen insuficiente y confuso, en el cual se dio prelación a los
intereses de los congresistas y se concibió dicha regulación como un régimen
transitorio.
A través de la ley acusada se pretendió regular el
nuevo régimen (sistema de bancadas), pero sin modificar el anterior
(participación individual de los congresistas), reduciendo a la mistad el
articulado del proyecto inicial y llegando a tal grado de concertaciones que se
terminó por  eliminar el efecto racionalizador que se buscaba en relación con
el funcionamiento del Congreso.
Alude luego el Ministerio Público a la necesidad de
armonizar el régimen de bancadas ordenado en la Constitución con las demás
disposiciones del mismo ordenamiento superior y, en ese orden de ideas, hace
expresa alusión a las disposiciones contenidas en el artículo 108 (sistema de
bancadas), artículo 133 (carácter representativo del congresista, deber de
consultar la justicia y el bien común y responsabilidad política ante la
sociedad y frente a sus electores), artículo 151 (carácter orgánico de la ley
que regula la actividad legislativa y artículo 185 (sobre inviolabilidad
parlamentaria).
Manifiesta el Señor Procurador General que la Ley 974
de 2005 no cumple con el objetivo de adecuar el Estatuto Orgánico del Congreso
(Ley 5ª. de 1992) y reitera que las definiciones generales contenidas en la Ley
974 bien pueden estar consagradas en una ley ordinaria, mientras que las disposiciones
a través de las cuales se reforma el reglamento del Congreso debe estar
contenidas en una ley orgánica, que plasme en forma coherente y clara tanto los
procedimientos, como los deberes y los derechos de los congresistas, para
evitar la generación de un régimen caótico en el cual se asignen determinadas
facultades a las bancadas, sin perjuicio de que los congresistas puedan
continuar actuando en la misma forma en que lo venían haciendo con anterioridad
a la aprobación de la Reforma Política.
A juicio del Ministerio Público, la ley orgánica que
se ocupe del Reglamento del Congreso en cuanto atañe al régimen de bancadas
habrá de definir como habrá de operar dicho sistema en relación con la función
de administrar justicia y, de igual manera, ha de ocuparse de armonizar el
aludido régimen de bancadas con las disposiciones sobre los derechos de los
congresistas consagrados en el artículo 264 de la Ley 5ª. de 1992 y en otras
disposiciones, así: “derecho a la participación con voz (art.10 Ley 5ª.
1992, proposición de temas para el orden del día por los congresistas
individualmente considerados (art.79 Ley 5ª. 1992), derecho a intervenir en los
debates de comisiones y de plenarias (art. 96 Ley 5ª. 1992), interpelaciones
(art. 98 Ley 5ª. 1992), respuesta a alusiones en los debates (art. 99 Ley 5ª.
1992), réplica o rectificación (art. 100 Ley 5ª. 1992), mociones de orden (art.
108 Ley 5ª. 1992), moción de cierre de debate por suficiente ilustración (art.
108 Ley 5ª. 1992), moción de suspensión (art. 109 Ley 5ª. 1992), votación
secreta (art. 131 Ley 5ª. 1992), solicitud de revisión de los proyectos por
partes (art. 158 Ley 5ª. 1992), presentación de enmiendas a los proyectos de
ley (art. 160 Ley 5ª. 1992)”.
La misma ley orgánica habrá de definir lo concerniente
a la armonización del régimen de bancadas con la regulación de la
inviolabilidad de los congresistas (art. 265 Ley 5ª. de 1992), así como con la
regulación de los deberes (art. 268) y las faltas (art. 269) de los
congresistas, dado que la actuación en bancadas es un deber constitucional y
legal que comporta determinada forma de participación del congresista y,
adicionalmente, a la mesa directiva del Congreso corresponde aplicar algunas de
las sanciones impuestas por los partidos políticos a sus respectivos miembros.
Se ocupa luego el Ministerio Público del análisis de
cada una de  las disposiciones acusadas, así:
Facultades que se otorgan a los miembros de las
corporaciones públicas en forma individual (art. 3º. Ley 974 de 2005).
Se refiere en primer lugar a la orden contenida en el
art. 108 superior en el sentido de que los miembros de las corporaciones
públicas han de actuar como bancada y advierte que la reforma política sólo
será efectiva en la medida en que se cambie la actuación individual, que hacía
irracional el funcionamiento del congreso, por una actuación de bancada.
Advierte sobre la contradicción en que se incurre en
el aludido artículo 3º., por cuanto después de señalar en el inciso primero las
facultades de las bancadas, en el inciso segundo reproduce exactamente las
mismas facultades – y adiciona algunas más – atribuyéndolas a los congresistas.
En este orden de ideas, lo dispuesto en el inciso segundo desvirtúa el régimen
de bancadas, ya que si los congresistas cuentan con las mismas facultades de la
bancada, qué sentido tiene instituir las bancadas? De otra parte, se hace
igualmente patente la incongruencia en que se incurre al facultar a los
partidos políticos para regular el funcionamiento de sus bancadas y para sancionar
a quienes se aparten de sus directrices, razones todas estas que llevan al
Señor Procurador a solicitar a la Corte la declaración de inexequibilidad de la
disposición contenida en el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de
2005.
Las alusiones genéricas contenidas en los artículos
10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005.
Encuentra el Ministerio Público que no le asiste razón
al demandante cuando asevera que la expresión “los oradores” contenida
repetidamente en el artículo 10, comporta una vulneración al régimen de
bancadas, por cuanto tales oradores actúan como voceros de sus respectivas
bancadas o actúan a título individual, bien porque no forman parte de una
bancada o porque se trata de asuntos de conciencia. En tales circunstancias  no
habría vulneración alguna del ordenamiento, “mientras se interprete que
estos oradores son los legitimados a intervenir”.
En cuanto concierne a las expresión  “y los
miembros”, contenida en el numeral 2º. del artículo 10 dentro del enunciado
“A los voceros y los miembros de las bancadas, hasta por veinte
minutos por grupo”, encuentra el Procurador General que se hace necesaria
una declaración de exequibilidad condicionada, en el entendido de que el
legislador ha dejado un margen “para que según el criterio de los partidos, en
las intervenciones de las bancadas hablen sus voceros y eventualmente se deje
un espacio a los demás miembros, teniendo en cuenta que los miembros
intervienen en nombre de su bancada y no a título personal, por cuanto, actúan
dentro del tiempo (20 o 30 minutos) que corresponde al grupo y según las
decisiones de la bancada y las directrices del partido”.
En consecuencia, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad condicionada de la aludida expresión, bajo el entendido de que
corresponde a ese margen de regulación que compete a los partidos en relación
con su respectiva bancada, en ejercicio del cual puede organizar el uso del
tiempo que le corresponde como tal, según lo señalado por la Ley.
De la posibilidad de que las bancadas dejen en
libertad a sus miembros para votar según su criterio individual y de los casos
en que puede tomarse esta decisión según el artículo 5º. de la Ley 974 de 2005,
a la luz del artículo 108 superior.
En relación con la acusación que formula el demandante
a la expresión “votar” contenida en el inciso primero del artículo 5º.,
el Procurador General comparte sus apreciaciones en cuanto considera que “en
los asuntos definidos por los partidos políticos como asuntos de conciencia,
los miembros de los partidos quedarán en libertad de actuar por fuera del
régimen de bancada en todos los aspectos relativos al debate y votación de las
disposiciones o los proyectos respectivos” y, por tal razón, solicita a la
Corte que declare la constitucionalidad de la expresión “votar”, en el
entendido de que, cuando se trate de asuntos de conciencia, la libertad de que
goza el congresista que se aparte de la bancada para actuar individualmente,
podrá ejercerla tanto en el desarrollo de los debates como en el acto de
votación.
En relación con la acusación formulada contra la
expresión “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a
sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual”, el Ministerio
Público hace las siguientes reflexiones:
El demandante parece partir de la consideración de que
el derecho a la libertad de conciencia es de naturaleza subjetiva y, por tal
razón, no es susceptible de colectivización a través de la bancada. Admite el
Procurador que el derecho a la libertad de conciencia es esencialmente
subjetivo y su ejercicio ha de ser individual, ya que cada persona ha de poder
actuar de acuerdo con su mandato interior, sin que pueda ser compelido a actuar
en contra de su conciencia y es precisamente en razón de tal circunstancia que
se consagró dicha excepción  al régimen de bancadas, sin que ello quiera decir,
sin embargo, que la determinación de los asuntos que han de considerarse como
de conciencia pueda tener igual tratamiento ya que, por disposición del
artículo 108 superior, tales asuntos han de ser definidos por los partidos
políticos.
Advierte que “los asuntos de conciencia que
determinen los estatutos de los partidos y movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos, deben ser puntuales y guardar estrecha relación
con el núcleo esencial de los derechos fundamentales, tales como la
preservación del derecho a la vida (pena de muerte, eutanasia, aborto,
clonación), el servicio militar obligatorio, etc., las creencias religiosas,
más no los asuntos institucionales públicos relacionados con las distintas
religiones,(obligación de tributar, trámites administrativos), entre otras
materias”
Concluye que, en relación con los asuntos que
son considerados como de conciencia, la bancada puede seguir actuando como tal,
en nombre de los miembros que coinciden en la misma posición, pero no ya en
aplicación de la regla de la mayoría, sino en razón de la unanimidad frente a
un tema, en tanto que los miembros que no comparten la posición de la bancada
quedarán en libertad de actuar individualmente, sin que ello pueda dar lugar a
la imposición de sanción alguna. En consecuencia, mientras la definición de los
temas que se consideran de conciencia es un asunto de naturaleza objetiva, el
ejercicio de dicha libertad es de naturaleza subjetiva, sin que ello sea óbice
para que puedan actuar colectivamente quienes compartan la misma posición.
En consecuencia solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad condicionada de la expresión en comento, en el entendido de
que “esta decisión es un acto de aplicación de las determinaciones relativas
a los temas de conciencia consagradas en los estatutos de los partidos y no una
decisión autónoma y ad hoc de las bancadas o de los congresistas”. Lo
anterior sin perjuicio del condicionamiento solicitado en relación con la
expresión “votar”, precedentemente analizada.
En cuanto concierne a la expresión “Cuando exista
empate entre sus miembros, se entenderá que estos quedan en libertad de votar”,
afirma el Ministerio Público que contradice el texto constitucional, ya que no
compete al legislador sino a los partidos políticos definir el funcionamiento y
los procedimientos internos de las bancadas y, además, por cuanto la
disposición acusada establece una excepción al régimen de bancadas no
contemplada por el constituyente derivado, el cual limitó tal posibilidad a los
asuntos de conciencia.
La solución para las situaciones de empate no puede
consistir en dejar que se diluya la decisión entre los miembros de la bancada,
como si se tratara de asuntos de conciencia, sino que lo procedente es
establecer mecanismos  que permitan tomar una decisión. Alude a diferentes
procedimientos que resultarían posibles, en cuanto constituyen reglas de la
minoría, que son alternativas a la regla de la mayoría o la cualifican,  “en
unos casos dando  mayor juego a las minorías a través de su poder de veto,
oposición u obstrucción y en otros posibilitando otras formas de toma de
posiciones”.
Reitera que, en todo caso, la búsqueda de la correspondiente
solución compete a los partidos políticos y, sólo de manera subsidiaria al
legislador y, en consecuencia, solicita a la Corte  que proceda a declarar la
inexequibilidad de la aludida expresión.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 974 de 2005.
2. Problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
El
ciudadano Juan Darío Contreras Bautista demanda la inconstitucionalidad de
algunos segmentos normativos de los artículos 3, 5, 10, 12 y 16, de la Ley 974
de 2005, por la supuesta vulneración del artículo 108 de la Constitución
Política.
Afirma el ciudadano demandante que las
disposiciones acusadas resultan contrarias al espíritu de la actuación dentro
de un régimen de bancadas, en cuanto se oponen a la racionalidad que se busca
en la actuación parlamentaria, a la responsabilidad política de los partidos y
a las prácticas políticas guiadas por la moralidad pública.
Agrega que no tiene sentido que las mismas
atribuciones que se otorgan a las bancadas sean conferidas también de manera
individual a los congresistas, haciendo nugatoria entonces la responsabilidad
del correspondiente partido o movimiento político, por cuanto la misma vendría
a diluirse a través de las actuaciones individuales de sus miembros y sostiene
que tal situación atenta contra el principio democrático.
De otra parte, agrega el demandante que las
intervenciones a título individual van contra la moralidad pública en cuanto
pueden servir para la obtención de beneficios particulares, lo cual termina
deslegitimando la función de las corporaciones públicas y de los partidos
políticos.
En
resumen, las normas acusadas y los cargos contra ellas son: (i) el inc. 2º del
art. 3º y el cargo se dirige contra toda la norma; (ii) en relación con el
artículo 5º, se demandan las expresiones: “Cuando
la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para
votar de acuerdo con su criterio individual...”, del inc. 1º, y todo el inc. 3º; y se plantean dos
cargos: uno dirigido contra todas las normas citadas y otro sólo contra la
expresión “votar”; (iii) en relación con el artículo 10º, se demanda la
expresión “a cada uno de los oradores” del inc. 1º, “y los miembros”
del num. 2º del inc. 2º, el num. 3º del inc. 2º, y los incisos 3º y 4º; y el
cargo se dirige contra todas las normas citadas; (iv) del artículo 12 se
demanda la expresión “No se podrá intervenir por más de dos veces en la
discusión de una proposición o en su modificación” y el cargo se formula
contra toda la expresión; (v) finalmente se demanda la expresión “miembro”
del inc. 2º del art. 16 y el cargo se formula contra ella.
La Universidad del Rosario, único interviniente en
este proceso, considera que deben ser declarados inexequibles todos los apartes
de los preceptos demandados que hagan posible la actuación individual de los
integrantes de las bancadas, con excepción de los casos de objeción de conciencia.
Manifiesta que efectivamente la Constitución defirió a
la ley la definición de los términos en los cuales ha de surtirse la actuación
como bancada por parte de los ciudadanos elegidos por un mismo partido o
movimiento político y que defirió, además, a los propios movimientos o partidos
el señalamiento de aquellos asuntos de conciencia en relación con los cuales no
habrá de operar el régimen de bancadas.
A su vez, la Vista Fiscal solicita a la Corte declarar
inexequible el inciso segundo del artículo 3º.; declarar la exequibilidad
condiciona de la expresión “y los miembros”, contenida en el numeral
segundo del artículo 10, en el entendido de que compete a los partidos la
regulación del funcionamiento de su respectiva bancada, así como organizar el uso
del tiempo que corresponde a cada partido; declarar la exequibilidad de las
expresiones “de cada uno de los oradores”, contenida en el inciso
primero del artículo 10, “No se podrá intervenir por más de dos veces en la
discusión de una proposición o en su modificación”, contenida en el
artículo 12 y “o miembro”, contenida en el artículo 16; declarar
igualmente la exequibilidad de las disposiciones contenidas en el numeral
tercero y en los incisos 4º. y 5º. del artículo 10, por el cargo examinado;
declarar la constitucionalidad condicionada  del inciso primero del artículo
5º. de la Ley 975 de 2005, así: i) la expresión “votar”, en el entendido
de que, en los asuntos de conciencia, los integrantes de las corporaciones
pueden actuar libremente tanto en los debates como en la votación y ii) la
expresión completa “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en
libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual”,
en el entendido de que, en tales casos, no son las bancadas, ni los congresistas
quienes deciden autónomamente, sino que la actuación de las bancadas se
concreta en aplicar los estatutos de los partidos, en cuanto hayan regulado lo
atinente a los asuntos de conciencia y, finalmente, declarar la inexequibilidad
de la expresión “Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá que
estos quedan en libertad de votar”, contenida en el inciso tercero del
artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
En este orden de ideas, los problemas jurídicos que se
le plantean a la Corte son los siguientes:
2.1. Viola el precepto contenido en el artículo 108
superior - que introdujo en el ordenamiento constitucional el régimen de
bancadas -  mantener  vigentes las facultades o atribuciones que el Reglamento
del Congreso les confería de manera individual a los congresistas, para “promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a
participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a
solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento?.
2.2. La expresión “votar” utilizada en el
inciso 1º. del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, al no abarcar la posibilidad
de intervenir plenamente, de manera individual, en igualdad de condiciones a la
bancada de la cual se aparta, limita el ejercicio del derecho a la objeción de
conciencia y con el ello el régimen de bancadas?
2.3. Las expresiones “Cuando la decisión frente a
un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su
criterio individual” y “Cuando exista empate entre sus miembros se
entenderá que estos quedan en libertad de votar” contenidas en los incisos
1º. y 3º., respectivamente, del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, imponen el
ejercicio del derecho de objeción de conciencia manera colectiva, vulnerando
con ello tal derecho?
2.4. Las alusiones que las normas acusadas de los
artículos 10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005, hacen a “los oradores”, “los
miembros de las bancadas”, o que “no se pueda intervenir por más de dos
veces en la discusión de una proposición o en su modificación”, están
referidas a ciertas actividades de cada uno de los miembros de las
corporaciones públicas a título individual vulnerándose el régimen de bancadas?
Para resolver los citados problemas jurídicos, la
Corte hará previamente alusión al sistema de partidos y grupos parlamentarios
en las democracias contemporáneas, resaltando que la disciplina de grupo es “conditio
sine qua non” para el funcionamiento de las bancadas; también se referiá al
régimen de bancadas en el ordenamiento jurídico nacional.
3. Sistema de partidos y grupos parlamentarios en las
democracias contemporáneas. Breve alusión esquemática.
Hasta comienzos del siglo XX era evidente la vigencia
del concepto del estado liberal de derecho, con sus presupuestos de
individualismo y de abstencionismo estatal y con una manifiesta resistencia a
reconocer a los partidos políticos como nuevos actores de la vida política, a
tal punto que ni siquiera se mencionaban en los textos constitucionales de los
diferentes países del mundo. Fue a partir de entonces, que se empezó a
reconocer el protagonismo de los partidos políticos y su diferencia con el
Parlamento.
Se comenzó a partir de entonces, a dar el paso de un
silencio absoluto en relación con a existencia y legitimidad de los partidos
políticos hasta llegar a su posterior reconocimiento expreso, y a la asignación
de un papel preponderante en la formulación y manifestación de la voluntad
popular[1], superándose
paulatinamente el concepto individualista en la conformación de las asambleas
legislativas y dando lugar a fuerzas políticas organizadas como determinantes
de las decisiones y funcionamiento del poder legislativo del Estado.
Así, en la medida en que las diferentes fuerzas
políticas van consolidando un cuerpo de doctrina que les permite diferenciarse
ideológicamente y contar con unos principios que han de caracterizarlas, se van
organizando para interferir como grupo en las diferentes decisiones que se
adoptan al interior del Parlamento[2].
En efecto, la preponderancia de los partidos políticos
sobre las personas que lo conforman y que resultan elegidas por voto popular
para concurrir en su nombre a las diferentes corporaciones públicas, hace que
la actuación aislada de los elegidos, que tradicionalmente había constituido el
“modus operandi” en ellas, haya de ser reemplazada por la actuación
organizada y coordinada de los respectivos grupos parlamentarios[3]
o bancadas, que derivan y mantienen siempre una constante relación con el
partido político a que pertenecen[4].
Relaciones entre los partidos políticos y los grupos
parlamentarios que el ordenamiento jurídico regula de manera genérica,
limitándose a señalar el marco mínimo en que ellas han de desarrollarse, y
dejando la parte más significativa a la regulación de las normas estatutarias
propias de cada uno de ellos, así como al reglamento interno de cada bancada o
grupo parlamentario.
Ahora bien. La circunstancia de que muchas veces no se
reúna el número mínimo requerido para conformar una bancada con miembros de un
mismo partido o movimiento político[5], ha hecho que se permita
la conformación de bancadas mixtas. En algunos países además, los miembros de
las corporaciones públicas, al ser elegidos, pueden optar libremente por el
grupo al cual desean pertenecer, selección que debe ser oportuna so pena de ser
ubicados automáticamente en el grupo mixto. La organización interna de dichos
grupos mixtos se asimila, en la medida de lo posible, a la de los demás,
debiendo en consecuencia, constituir sus propios cuadros directivos, designar
voceros, etc.
Grupos parlamentarios o bancadas que necesariamente
adquieren una relación con sus propios miembros, la que surge desde el momento
mismo de la inscripción de su nombre en las listas correspondientes a dicho partido
o movimiento para la elección popular a una corporación pública, para lo cual
debe mediar previamente la vinculación libre y espontánea del ciudadano al
partido o movimiento político respectivo. Relación que trae como consecuencia,
que quienes se han postulado en nombre de un partido y han obtenido el
necesario apoyo popular en las urnas para formar parte de una corporación
pública, deben actuar en ella de conformidad con la disciplina del grupo, como
una condición “sine qua non” para el cabal funcionamiento de las
bancadas.
En efecto, si la vinculación de los ciudadanos a los
partidos o movimientos políticos debe ser libre y voluntaria, y estos partidos
o movimientos pretenden ejercer un papel preponderante en la formación de la
voluntad del Estado, es claro que como tales deben adoptar determinaciones y
decisiones constitutivas de la expresión del acuerdo mayoritario de sus
miembros, de conformidad con los estatutos vigentes respectivos, y éstas le
deben ser obligatorias a todos quienes deben actuar como bancada en una
corporación pública[6].
Cabe recordar, que el concepto de bancada o grupo
parlamentario involucra el de disciplina del voto así como de otros aspectos de
la actividad parlamentaria[7]. Tal situación, de hecho
comporta una reducción cada vez mayor de las competencias individuales de los
miembros de las corporaciones públicas[8], y hace del interior de
cada grupo o bancada el escenario propicio para que los miembros de las corporaciones
públicas hagan conocer sus propios puntos de vista e incidan en el sentido de
las decisiones que habrán luego de adoptarse por estas, de conformidad y en
nombre del partido o movimiento político o ciudadano al que pertenecen.
Y, el mayor o menor grado de participación de los
miembros individuales de las corporaciones públicas dependerá entonces de lo
que sobre el particular decidan los partidos políticos de conformidad con lo
que al respecto establezcan sus estatutos y los reglamentos de las diferentes
bancadas, ya que es a tales estructuras a las que corresponde determinar los
espacios dentro de los cuales los parlamentarios habrán de ejercer su mandato,
debiendo asegurar, en todo caso, la plena vigencia del principio democrático.
Cabe recordar, que ya desde comienzos del Siglo XX se
aludía a la conveniencia de contar con grupos parlamentarios organizados que
permitieran que los debates al interior de las corporaciones públicas se
pudiesen desarrollan en forma rápida y fecunda[9]. Con el mismo
fin[10], de lograr la
racionalización y eficacia de la labor parlamentaria, se creo la figura de las
“comisiones”, que al surgir con anterioridad a la de los grupos
parlamentarios; pero dado que estas se integran atendiendo la composición
política de la plenaria de la respectiva corporación, no suplen la necesidad de
agrupación en bancadas para avanzar desde otro punto de vista en la
racionalización y eficacia a la actividad parlamentaria mediante la acción coordinada
de sus miembros.
Lo anterior por cuanto, la costumbre de la actuación a
título individual en las discusiones y decisiones que se adoptan al interior de
las corporaciones públicas ha venido indicando que mengua su eficiente y eficaz
labor[11], siendo cada vez más
necesaria la organización de los debates para optimizar la labor y así el
aprovechamiento del tiempo disponible.
Se ha venido  imponiendo por tanto, la implantación de
un sistema cada vez más restrictivo y organizado en el uso de la palabra y la
consiguiente disminución de las posibilidades de intervenciones individuales,
situación que ha conducido a que el debate se desarrolle con base en las
intervenciones de los portavoces de los diferentes grupos o bancadas[12].
Lo que entonces se veía como algo deseable, se ha venido convirtiendo en
realidad a partir de comienzos del siglo pasado, a tal punto que, en la
actualidad, las severas limitaciones al principio de discusión son una
constante en muchos reglamentos parlamentarios. Tal circunstancia implica un
reforzamiento de las posibilidades reales de participación de los miembros de
las bancadas en sus debates internos así como en los que se den en el interior
de los partidos y movimientos políticos para la formación de la voluntad
mayoritaria de estos, a fin de garantizar la cabal observancia del principio
democrático.
Ahora bien. Cabe recordar, que en un sistema
parlamentario, como el gobierno no puede funcionar sin el permanente apoyo
del partido o de los partidos que lo establecieron en el poder y que le
aseguran su continuidad, en éstos se hace absolutamente necesario que tales
partidos estén en condiciones de asegurar el voto de sus propios
parlamentarios, lo cual presupone que estén en capacidad de obligar a que se
vote en la forma que previamente se haya establecido.
En efecto, en razón de la necesidad de asegurar la
continuidad del gobierno, bien puede suceder que la disciplina de partido no se
entienda necesariamente como algo forzado o impuesto desde el partido, sino que
bien puede derivarse de un proceso espontáneo y natural surgido de la
coincidencia ideológica que determinó la militancia dentro de dicho partido,
pues la defensa de determinados valores, principios e intereses han sido
acogidos previamente por su militantes. Pero, también puede acontecer, que ante
la insuficiencia de la motivación derivada de las coincidencias ideológicas y
de la racionalidad, el partido se vea precisado a exigir de sus miembros
activos en el parlamento, determinado tipo de comportamiento, recurriendo
incluso para ello, si resulta indispensable, a la aplicación de las sanciones
que hagan desistir de los eventuales disensos o que sirvan de ejemplo para
prevenir la repetición de similares situaciones de indisciplina en el futuro.
Las características someramente descritas permiten
entender por qué la organización y disciplina de los diferentes grupos
políticos representados en el parlamento resulta del todo indispensable dentro
de la dinámica propia del sistema parlamentario.
En cuanto atañe al sistema presidencial las
motivaciones de la disciplina de partido son un tanto diversas. En efecto, con
el relativismo connatural a la ciencia política,  puede afirmarse que una de
las características propias  de este sistema consiste en la elección del jefe
del Estado a través del sufragio universal, directo o indirecto, de todos los
ciudadanos y por un período fijo. Otra característica radica en el hecho de
que, en un sistema presidencial, el Congreso no escoge al jefe de Estado, ni determina
el fin de su mandato.  La conformación del gobierno es una potestad del
presidente, así como su remoción, sin que ello excluya que, en determinadas
circunstancias, el Congreso pueda pronunciarse en forma vinculante acerca de la
remoción de determinado ministro en particular (moción de censura). Finalmente,
en el sistema presidencial, el jefe del Estado, es a la vez jefe del gobierno
que él mismo conforma.
Dado que tales características constituyen otras
tantas limitaciones al ejercicio del poder por parte del Congreso en relación
con el poder ejecutivo, encontrándose más circunscrita la acción de este último
a la creación de las leyes y a moderadas manifestaciones del control político,
no es de extrañar que la actividad parlamentaria en los regímenes
presidenciales se haya podido desarrollar históricamente  sin necesidad de
implementar un régimen de bancadas, como sí se observa en los sistemas
parlamentarios.
Mientras que en el sistema parlamentario resulta
indispensable la actuación en bancada y una sólida disciplina de grupo para
asegurar la continuidad del gobierno, en el sistema presidencial lo que hace
aconsejable la actuación en bancadas es la posibilidad de racionalizar el
ejercicio de la actividad legislativa, la posibilidad de dividir el  trabajo y
de mejorar sustancialmente el orden y el nivel de los debates que han de
llevarse a cabo en las sesiones plenarias, por cuanto los aspectos
preliminares, los aspectos generales y las diferencias de matices que pudieren
presentarse entre miembros de un mismo partido o movimiento político, habrán de
quedar superadas a través de los debates que necesariamente han de llevarse a
cabo al interior de los partidos, debates que resultan indispensables para
fijar la posición que habrá de adoptar cada partido o movimiento político y que
habrá de exteriorizar a través de sus voceros en las sesiones de la corporación
pública.
No puede perderse de vista, en todo caso, que  las
diferencias a las que se ha hecho alusión, según se trate de un sistema
parlamentario o de un sistema presidencial,  apuntan a los compromisos, a los
intereses  y a los objetivos que determinan la orientación de la actuación de
la bancada. Sin embargo,  en cuanto atañe específicamente al funcionamiento del
régimen de bancadas, no habría una particular diferenciación entre el sistema
parlamentario y el sistema presidencial ya que, en ambos casos, de lo que se
trata es de llegar a los debates de plenaria con posiciones previamente
definidas y asegurar que la votación no esté determinada por la apreciación
subjetiva de cada miembro de la respectiva corporación pública, sino por los
lineamientos acogidos previamente por cada partido o movimiento político y que
reciba el voto disciplinado y coincidente de los miembros de cada bancada, bien
sea como fruto de la espontánea coincidencia ideológica o de la eficacia de los
mecanismos de disciplina acordados en forma previa, expresa y democrática al
interior de cada partido o movimiento político o ciudadano.
4. El régimen de bancadas en el ordenamiento jurídico
nacional.
El sistema de bancadas o grupos parlamentarios, se
introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano mediante el Acto Legislativo
01 de 2003, como parte de una Reforma Política, orientada de manera general a
fortalecer los partidos políticos, y racionalizar la actividad del Congreso.
Tales objetivos generales fueron resumidos por esta corporación así:
“De igual manera, se insistió en el hecho
de que la Reforma Política debía ser entendida como un todo armónico encaminado
a democratizar y racionalizar la actividad del Congreso de la República, para
lo cual era necesario contar con unos partidos políticos fuertes,
representativos, que contasen con unos programas claros; regular  de manera más
adecuada la financiación de la actividad política, modificar el sistema
electoral introduciendo la figura del voto preferente, introducir cambios en el
régimen de los Congresistas, modificar la composición del Senado y la Cámara de
Representantes y por supuesto, establecer un sistema de bancadas estricto.
(…)
“…se expuso que con el sistema de bancadas
se pretende evitar la dispersión de los partidos políticos, emplear de mejor
manera el tiempo de las intervenciones durante las sesiones plenarias y
facilitar el ejercicio de la oposición política.
(…)
En este orden de ideas, el funcionamiento
de un estricto régimen de bancadas, y por ende, la posterior regulación legal
del mismo, no pueden ser entendidos de manera aislada, sino en el contexto de
los propósitos fundamentales perseguidos con la adopción del Acto Legislativo
01 de 2003, en especial, el fortalecimiento y la racionalización de la
actividad del Congreso de la República, y en consonancia con los instrumentos
implementados para tales fines como son, la lista única, el umbral, la cifra
repartidora, los requisitos más exigentes para crear partidos y movimientos
políticos y la reposición de votos. En otros términos, los temas concernientes
a la regulación de los partidos y movimientos políticos, el sistema electoral y
el funcionamiento del Congreso se encuentran íntimamente ligados, y en
consecuencia, el examen constitucional del régimen de bancadas no debe perder
de vista dichas interdependencias, es decir, la manera como se organizan y
funcionan las bancadas parte de comprender la forma como se constituyen, desde
sus inicios, las organizaciones políticas, de qué manera eligen sus candidatos,
bien sea internamente o por voto preferente, cómo financian sus actividades
proselitistas, de qué manera se eligen los integrantes de las Corporaciones Públicas,
terminan todas ellas explicando y justificando la forma en que éstos deben
reagruparse, y la disciplina interna que deben conservar, para efectos de
racionalizar el funcionamiento de aquéllas”[13].
La Corte también ha tenido la oportunidad de
pronunciarse sobre los efectos de la creación del sistema de bancadas en el
funcionamiento del Congreso. Al respecto consideró[14]:
“En tal sentido, el funcionamiento del
órgano legislativo mediante el sistema de bancadas equivale simple y llanamente
a cambiar los protagonistas del juego político. En adelante, no serán lo serán
los congresistas individualmente considerados, sino que los actores principales
serán los partidos políticos mediante sus representantes en el Congreso de la
República. De igual manera, parte del supuesto que los partidos políticos
cuenten con una organización interna, que desarrolla un determinado proyecto
político, y para tales fines disponen de algunos instrumentos encaminados a
mantener la disciplina interna, de tal forma que las directrices de las
autoridades partidistas sean cumplidas por todos los integrantes de la bancada,
con excepción de aquellos asuntos que sean considerados de conciencia.
De allí que, con la entrada en funcionamiento
de un régimen de bancadas, las clásicas funciones del Congreso se pueden
simplificar de manera significativa. El control político, adelantado mediante
los consabidos debates, se realizaría principalmente como una estrategia
partidista y no motivado por actitudes individuales o egoístas. De esta forma,
la opinión pública recibirá un menor número de opiniones, pero éstas serán, a
su vez, más representativas y profundas. De igual manera, el procedimiento
legislativo se verá transformado puesto que se puede racionalizar la
presentación de iniciativas legislativas y los debates en comisiones y
plenarias serán más organizados. Cabe asimismo señalar que los regímenes de
bancadas conducen a fomentar y estimular la especialización de los
congresistas. A su vez, los portavoces de las respetivas bancadas deberán ser
los más preparados para aportar y criticar los proyectos de ley que se
discuten. El trabajo en comisión será el principal, pues allí se definirán los
contenidos, en tanto que las plenarias servirán para hacer públicas las razones
de consenso o disenso entre las diversas bancadas. De allí que las bancadas son
un instrumento para ejercer la participación política dentro del Congreso,
evitando la dispersión y atomización de las opiniones políticas, y sobre todo,
logra una mejor gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el sistema político
colombiano. Así, todos los cambios en el funcionamiento del Congreso, en el
desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, serán adelantadas como
consecuencia de las pautas de conducta de las bancadas, y eventualmente, en el
futuro podrán incorporarse legislativamente”.
Y, en cuanto a la existencia de unos partidos
políticos fuertes y la necesidad de su influencia en la toma de decisiones que
corresponde adoptar al Congreso a través de las bancadas, también consideró la
Corte[15] que:
“En efecto, la capacidad funcional del
Estado constitucional se basa en la existencia de unos partidos fuertes, lo
cual supone, a su vez, que los parlamentarios actúen como esferas de acción
política homogénea  y unitaria. Lo anterior sólo puede conseguirse, en palabras
de García Pelayo, mediante una fuerte organización y disciplina, asegurada por
las correspondientes sanciones, lo cual implica que, si bien el congresista
puede influir en la toma de decisiones de la bancada, una vez establecida de
manera democrática una directriz por ésta no puede apartarse de la misma”.
(…)
En este orden de ideas,
existe una clara interdependencia entre la organización interna de los partidos
y movimientos políticos, el proceso de toma de decisiones en el seno de los
mismos, la exclusión de los asuntos de conciencia y el correlativo
funcionamiento de las bancadas en una determinada Corporación Pública. En
efecto, por mandato constitucional, “Los estatutos de
los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen
disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por
un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como
bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones
adoptadas democráticamente por estas”, y de manera complementaria, en los
términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, son los
partidos y movimientos políticos los competentes para determinar, de manera
general, los asuntos de conciencia y establecer un régimen disciplinario, que
podrá incluir, de acuerdo con un principio de gradualidad, sanciones tales como
la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por
el resto del período para el cual fue elegido, hasta la expulsión del mismo”[16].
En atención a los anteriores propósitos, mediante el
Acto Legislativo No. 01 de 2003, artículo 2º, se modificó el artículo 108 de la
Constitución a fin de introducir en el ordenamiento jurídico nacional el
sistema de bancadas. Expresamente los incisos 6º y 7º del citado artículo
disponen:
“Los estatutos de los partidos y
movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno.
Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político o ciudadano actuaran en ellas como bancada en los
términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por éstas.
Los estatutos internos de los partidos y
movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los
cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la  inobservancia
de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se
fijarán gradualmente hasta su expulsión, y podrán incluir la pérdida del
derecho al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del
período para el cual fue elegido.”. (negrillas fuera del texto original)
Sobre el alcance de estas disposiciones la Corte
consideró:
“(…)
“9. En virtud de los argumentos expuestos,
la Corte encuentra que los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta tienen,
al menos, los siguientes alcances. En primer lugar todas las decisiones deben
ser adoptadas por la respectiva bancada, de manera democrática y según las
directrices del partido. En segundo término, estas cláusulas constitucionales
habilitan al legislador para reformar el reglamento del congreso con la
finalidad de promover la actuación en bancadas, siempre que no vulnere la
garantía institucional de la autonomía de la respectiva organización. En este
sentido, nada obsta para que el legislador otorgue amplias facultades al vocero
del grupo y establezca incentivos especiales para la acción colectiva, pero no
puede sin embargo adoptar las decisiones internas que solo corresponde adoptar
a la respectiva asociación política. Adicionalmente, la cláusula constitucional
comentada autoriza a los partidos y movimientos políticos para sancionar a
quien no obedezca la disciplina de partido, incluso, con la pérdida del voto.
Finalmente, las bancadas encuentran un límite en el derecho – de configuración
reglamentaria – de sus miembros, de votar individualmente los asuntos de
conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este sentido cabe
indicar que cuando la Carta se refiere a los “asuntos de conciencia” no se está
limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de
conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta. Compete a cada partido o
movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que
queden eximidos del régimen de bancadas.” [17]
En efecto, los incisos 6 y 7  del artículo 108 de la
Constitución, introducen una novedad en el funcionamiento del Congreso, que la
misma reforma política hizo extensiva a las demás corporaciones públicas de
elección popular, en cuanto modifica la forma tradicional de actuación de sus
miembros, que se hacía a título personal o mediante la conformación de grupos o
coaliciones puramente accidentales, muchas veces determinadas sólo por la
coyuntural coincidencia en relación con algún proyecto, idea o asunto de su
interés.
Ahora, por disposición constitucional, la regla
general de la actuación de los miembros de las corporaciones públicas será en
bancadas políticas, quedando como excepcional su actuación a título individual.
Así lo consideró la Corte en la sentencia C-859 de
2006, al declarar inexequible la expresión “o de aquellos en los que, por
razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas
decidan no adoptar una decisión única”, del inciso segundo del artículo 5º
de la Ley 974 de 2005, al encontrar que se vulneraba el artículo 108 de la
Constitución, en cuanto se hacían nugatorios sus propósitos. Se consideró, que
la generalidad y ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente
en regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las
corporaciones públicas.
Sistema de bancadas que introduce un cambio respecto
de los protagonistas del juego político, pues en adelante ya no lo serán los
integrantes de las corporaciones públicas individualmente considerados, sino
que los actores principales serán los partidos y movimientos políticos a través
de sus bancadas en las corporaciones públicas de elección popular, que se
deberán fortalecer mediante la actuación cohesionada y disciplinada de sus
miembros.
Actuación en bancadas que presupone para estas la
adopción de directrices, decisiones y determinaciones que deberán ser
unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de llevarse luego a la
respectiva corporación a través de sus voceros o miembros autorizados. En esta
medida, como es condición indispensable de la actuación en bancada, que sus
miembros actúen bajo la disciplina de grupo, y que las decisiones que deban
adoptarse lo sean por la mayoría de sus miembros, las minorías que puedan
quedar en dicho momento están obligados a secundar con su voto en la
correspondiente corporación pública tales determinaciones, so pena de las
sanciones que por la inobservancia de las directrices de la bancada respectiva
haya de imponerse de manera individual a sus miembros, de conformidad con los
estatutos de los partidos.
Y, si bien es cierto que la posición que se asuma por
parte de cada bancada es obligatoria para sus miembros y ha de ser expuesta en
las corporaciones públicas a través de sus voceros o miembros autorizados para
tal efecto, ello no indica que los otros miembros de las bancadas estén excusados
para asistir a las sesiones respectivas, pues resulta indispensable su
concurrencia a las diferentes sesiones, para la toma de las decisiones de
bancada que puedan resultar necesarias en virtud de la dinámica propia del
debate y para hacer cumplir el reglamento respectivo, y sobre todo para
formalizar con su voto la expresión de la voluntad popular que representan, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política.
Al respecto de la disciplina partidista, que obliga a
los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismos partido o
movimiento político a actuar de conformidad con el régimen de bancadas, es
decir, a pronunciarse en la forma previamente establecida por esta, podría
pensarse que constituiría una negación de la democracia, en cuanto no
permitiría la libre expresión de todos sus miembros, que son los directos
representantes del pueblo; sin embargo, el sistema de bancada no se orienta a
anular la actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas
sino a enmarcarla dentro de las decisiones, determinaciones y directrices
sentadas por las bancadas respectivas. Además, este sistema implica que en el
seno de las corporaciones públicas existan y se observen a cabalidad los
mecanismos democráticos que garanticen la libre expresión de todos sus miembros
y el análisis abierto de las diferentes posiciones en relación con los diversos
temas de interés, con lo cual se garantizan el principio democrático que debe
regir la actuación de los miembros de las corporaciones públicas.
En efecto, el sistema de bancadas
presupone una importante labor que habrá de llevarse a cabo ahora al interior
de cada bancada, pues les corresponde debatir y adoptar democráticamente una
posición de grupo, que habrá de ser expuesta por el vocero o voceros en la
correspondiente corporación pública, para lo cual deberán establecerse
mecanismos que aseguren la efectiva participación de los diferentes miembros
del grupo parlamentario, en forma tal que la posición que finalmente se adopte,
constituya realmente el resultado del respectivo ejercicio democrático.
Actuación en bancada que presupone además,
la necesidad de que los partidos y movimientos políticos o ciudadano adecuen
sus estatutos internos al régimen de bancadas, pues es en estas normas en las
cuales se deberá determinar, entre otros asuntos, las reglas especiales para el
funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus
decisiones dentro de las corporaciones públicas, las diferentes disposiciones
sobre las obligaciones y responsabilidades de los miembros de las bancadas
según se trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control político
o lectorales, por parte de la respectiva corporación[18],
así como lo atinente a su régimen disciplinario interno[19],
en el que deberán establecerse las sanciones por la inobservancia de sus
directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán
gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de
voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para
el cual fue elegido[20].
Ahora bien. Cabe recordar, que la Constitución[21]
garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos y de
retirarse, sin que en ningún caso les permita pertenecer simultáneamente a más
de un partido o movimiento político con personería jurídica. La Constitución
también dispone, que para todos los procesos de elección popular, los partidos
y movimientos políticos, presentarán lista y candidatos únicos, cuyo número de
integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva
elección.
En efecto, desde el momento mismo en que un partido o movimiento
político inscribe el nombre de un ciudadano en la lista correspondiente para la
elección popular de miembros a corporaciones públicas, y resulta elegido, surge un  vinculo entre dicho ciudadano, la
respectiva bancada y el partido o movimiento político o ciudadano al que
pertenece, que implica la obligación del elegido de someterse a la disciplina
de la bancada, acatando las determinaciones, decisiones y directrices que esta
adopte, so pena de quedar incurso en las sanciones establecidas en los
estatutos del partido o movimiento político respectivo, que pueden incluir
hasta la expulsión del mismo, y con ello la imposibilidad de ser incluido
nuevamente en lista para cargo de elección popular a nombre de dicho partido o
movimiento político.
De otra parte, dado que el concepto de bancada
conlleva la actuación en grupo de los miembros de las corporaciones públicas
elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de
ciudadanos, la circunstancia de que muchas veces no se reúna un número plural
de miembros para conformar una bancada, conlleva la opción para estos de actuar
individualmente o de adherir a una bancada determinada, caso en el cual deberá
someterse a las directrices, decisiones y determinaciones de la bancada
respectiva.
A fin de reglamentar la actuación en bancada, se
expidió la Ley 974 de 2005, de la cual se han demandado algunas de sus
disposiciones, estudio de constitucionalidad al que procede la Corte a
continuación.
5. Análisis de los cargos propuestos.
5.1. Examen del inciso segundo del artículo 3º. de la
Ley 974 de 2005.
ARTÍCULO 3o. FACULTADES. Las
bancadas tendrán derecho, en la forma prevista en la
presente ley, a promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a
participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva Corporación; a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a
solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos.
Lo anterior sin perjuicio, de
las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les
confieren de manera individual a los congresistas, para promover citaciones o
debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias
de la respectiva corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier
tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y
a postular candidatos, así como verificaciones de quórum, mociones de orden,
mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado
reglamento.
Considera el actor, que la disposición
contenida en el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005, resulta
contraria al espíritu de  la actuación dentro de un régimen de bancadas, en
cuanto se opone a la racionalidad que se busca en la actuación parlamentaria, a
la responsabilidad política de los partidos y a las prácticas políticas guiadas
por la moralidad pública.
La Universidad interviniente así como el
Ministerio Público, consideran que la norma acusada es contraria a la
Constitución, en cuanto desvirtúa el régimen de bancadas, al mantener en cabeza
de los congresistas individualmente considerados las mismas facultades
otorgadas a las bancadas, es contraria a la Constitución, por desvirtuar el
régimen de bancadas.
Al respecto del cargo propuesto
considera la Corte procedente recordar, que la Constitución consagra en el
artículo 108, la regla general de actuación en bancada de los miembros de las
Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o
ciudadano, quedando de tal manera como excepcional la actuación de los mismos a
título individual.
En efecto, establecida en la
Constitución la regla general de la actuación de los miembros de las
corporaciones públicas en bancadas, resulta indispensable que las facultades
que antes de la entrada en vigencia de tal disposición correspondían a los
miembros de dichas corporaciones en forma individual, sean trasladadas a las
respectivas bancadas[22], a fin de
que a través de ella sus miembros actúen en grupo y coordinadamente  y no
mediante la intervención aislada, múltiple y muchas veces contradictoria de los
integrantes de una misma bancada.
Y, si la regla general
consagrada en la Constitución es la actuación en bancadas, no resulta ajustado
a la Constitución mantener en cabeza de los congresistas individualmente
considerados las mismas atribuciones conferidas a aquellas para promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las
sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento, como lo prevé el inciso
segundo del artículo tercero de la ley 974 de 2005, pues se  haría nugatoria la
finalidad de la reforma política de instaurar la actuación en las corporaciones
públicas mediante bancadas, y ningún avance se lograría para la racionalización
de la labor del Congreso en relación con la situación existente con
anterioridad a la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo.
Lo anterior no significa, que
la actuación individual de los miembros de la corporaciones públicas se
encuentre proscrita. Se trata de propiciar la actuación en bancada dispuesta
por la Constitución, para lo cual, los miembros de las bancadas deberán actuar
en todo caso, en el marco de las directrices, decisiones y determinaciones
adoptadas por la bancada, salvo que esta haya definido el asunto como de
conciencia.
En efecto, si la actuación
individual de los miembros de las corporaciones públicas es ahora excepcional,
siendo la regla general su actuación en bancadas, las atribuciones conferidas a
título individual a los congresistas, por el inciso segundo del artículo tercero
de la Ley 974 de 2005, al no orientarse a propiciar la actuación en bancada
sino a mantener incólume su actuación a título individual, solo se ajustan a la
Constitución si, salvo que se hayan definidos por la bancada como un asunto de
conciencia, se hacen en todo caso, dentro del marco de las decisiones,
determinaciones y directrices fijadas previamente por la bancada, de
conformidad con los estatutos de los partidos, so pena de la imposición de las
sanciones que correspondan según los estatutos de los partidos o movimientos
políticos.
Sin embargo, aquellas
atribuciones conferidas a título individual a los Congresistas, para promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a intervenir de manera preferente
en las sesiones en las que se voten proyectos normativos, y a postular
candidatos, al ser actuaciones irreconciliables con el régimen de bancadas, son
contrarias a la Constitución.
Cabe recordar, que la
disciplina de grupo abarca diversas facetas de la actuación parlamentaria,
según así se desprende del artículo 108 de la Constitución, al consagrar que
los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político o ciudadano actuaran como bancada, expresión que
denota un alcance mayor a la mera disciplina del voto. Así, la actuación en
bancada comporta diferentes obligaciones, no solo la de votar los proyectos
normativos de conformidad con lo decidido por mayoría, sino además por ejemplo,
promover citaciones o debates y postular candidatos.
De otro lado, los congresistas
podrán seguir actuando a título individual, en los casos en que la bancada ha
tomado la determinación de dejarlos en libertad de votar, cuando se trate de
asuntos de conciencia, para lo cual podrán actuar de tal manera durante todo el
trámite del proyecto normativo; cuando se trate hacer respetar las normas del
reglamento del congreso; y, pueden tener iniciativa legislativa de conformidad
con la Constitución[23].
Ahora bien. El hecho de         que
uno o varios miembros de una bancada decidan actuar en rebeldía, es decir sin
acatar sus determinaciones, decisiones y directrices, trae como consecuencia
para estos el hacerse acreedores a las sanciones consagradas para el efecto en
el reglamento del partido o movimiento político respectivo. Sanciones
disciplinarias que se encuentran consagradas para ser impuestas a los miembros
de las corporaciones públicas por su responsabilidad individual, pero no como
un vicio del procedimiento legislativo, por lo que, una actuación de tal
naturaleza no podrá afectar, en ningún caso, el acto jurídico correspondiente.
En virtud de todo lo anterior,
habrá de declararse la inexequibilidad de las expresiones “promover citaciones o debates y a
intervenir en ellos, a”; “de
manera preferente”; y,“y a postular candidatos”; y, la exequibilidad
de las expresiones, “Lo anterior sin perjuicio, de
las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les
confieren de manera individual a los congresistas, para participar con voz en
las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir en las
sesiones en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de
cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por
partes, así como verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de
suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado reglamento.”, en el entendido que esas actuaciones, salvo que se
hayan definido por la bancada como un asunto de conciencia, se harán en todo
caso dentro del marco de las decisiones, determinaciones y directrices fijadas
previamente por ésta, de conformidad con los estatutos del respectivo partido,
todas del inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005,
5. 2. Análisis de los incisos 1º (parcial)
y 3º. del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
El actor demanda la declaración
de inconstitucionalidad de las expresiones que se subrayan en las disposiciones
contenidas en los inciso primero y tercero del artículo 5º. de la Ley 974 de
2005, cuyo texto es el siguiente:
“ARTÍCULO 5o. DECISIONES. Las
bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un
tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su
criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de
la reunión de la bancada.
La bancada puede adoptar esta
decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que,
por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las
bancadas decidan no adoptar una decisión única.
Cuando exista empate entre sus
miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar”.
El actor formula dos cargos en
relación con las aludidas disposiciones, a saber:
En primer lugar, sostiene que
la expresión “votar” contenida en el inciso primero del artículo 5º.,
constituye una inaceptable limitación al derecho de objeción de conciencia de
que gozan los miembros de las corporaciones públicas, en cuanto lo circunscribe
indebidamente al acto de “votar”, cuando dicho derecho comprende también
la posibilidad de intervenir plenamente,  a título individual y en las mismas
condiciones en que lo hace la bancada de la cual se aparta, específicamente en
aquellos asuntos en relación con los  cuales argumentó y le fue reconocido su
derecho a la objeción de conciencia.
Subsidiariamente solicita el
demandante el condicionamiento de la exequibilidad de la aludida norma, al
entendido de que la expresión “votar” abarca no solo el acto de votar
sino, además, la actuación integral del miembro de la respectiva corporación
publica.
Al respecto de este cargo,
considera la Corte que la disposición acusada no comporte una violación de
precepto superior alguno como pasa a explicarse.
Cabe recordar, que las bancadas
pueden adoptar la decisión de dejar en libertad a sus miembros para votar de
acuerdo con su criterio individual, cuando se trate de asuntos de conciencia,
decisión que habrán de tomar en los casos concretos relativos al trámite de
proyectos normativos. En estos casos, la actuación a título individual de los
miembros de las bancadas no puede entenderse reducida solo al acto del voto,
como lo afirma el demandante, pues debe tenerse en cuenta que el ejercicio de
la actividad legislativa se encuentra regulado en varias disposiciones, las
cuales han de interpretarse armónicamente y de conformidad con la Constitución.
De tal manera, que si las
bancadas han dejado en libertad a sus miembros para votar, cuando se trata de
asuntos de conciencia, para estos excepcionales casos el régimen de bancadas no
se aplica. Así claramente lo prevé la Constitución, artículo 108, al consagrar
que, “Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos
determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará
este régimen…”, quedando por tanto, para estos casos, aplicables a plenitud
todas las facultades de los miembros de las bancadas a título individual, es
decir, no solo la de votar según su criterio individual, sino todas aquellas
relacionadas con el trámite del proyecto respectivo, y especialmente aquellas
relativas al debate correspondiente.
Cabe recordar, que los debates
que se dan en el seno de las corporaciones públicas han de ser públicos[24];
y dado que  el sentido de la votación está determinado en buena parte por el
contenido de los mismos, ningún sentido tendría que cuando las bancadas han
dejado en libertad a sus miembros para votar, tratándose de asuntos de
conciencia, haya de limitarse la actuación de los miembros de las bancadas al
acto mismo del voto, privándolos de la posibilidad de incidir en la toma de la
decisión correspondiente exponiendo en el debate los argumentos respectivos a
fin transmitir, tanto a los demás miembros de la respectiva corporación, como a
la comunidad en general, los motivos que los llevan a apoyar o separarse del
proyecto normativo respectivo.
En este orden de ideas, no
encuentra la Corte que la expresión “votar” contenida en el inciso
primero del artículo 5º, sea contraria a la Constitución.
El segundo cargo lo formula el
actor contra las expresiones “Cuando la decisión frente a un tema sea la de
dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio
individual” y “Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá que
estos quedan en libertad de votar”, contenidas en los incisos primero y
tercero, respectivamente, del mismo artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
Manifiesta el actor que las
aludidas disposiciones vulneran igualmente el derecho a la objeción de
conciencia, por cuanto éste ha de ejercerse en forma individual  y las normas
acusadas pretenden su ejercicio en forma colectiva. Agrega que, tal como están
redactadas las aludidas expresiones, pareciera que se alude a decisiones de
bancada “partiendo de la base de ser ejercicio colectivo”, ya sea para
optar por el ejercicio de la objeción de conciencia o para negarlo.
La Corte encuentra que respecto
de la expresión “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en
libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual”
no le asiste razón al actor por las razones que pasan a exponerse.
El principio general, de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución[25],
es la actuación de los miembros de las corporaciones públicas en grupo o
bancada, a las que les corresponde adoptar decisiones como la de dejar en
libertad a sus miembros para votar cuando se trate de asuntos de conciencia, de
conformidad con lo previsto en los estatutos de los partidos o movimientos
políticos, casos excepcionales a los cuales no se aplica el régimen de bancada.
No se trata entonces, como lo afirma el actor, de consagrar el ejercicio del
derecho de objeción de conciencia de manera colectiva, sino que, siendo la
objeción de conciencia parte de los asuntos de conciencia, es por mandato de la
Constitución que sea en los estatutos de los partidos y movimientos políticos
en donde deba hacerse tal determinación, lo que se hará según la ideología que
inspira cada organización,  para luego, de conformidad con ella, las bancadas
decidan si dejan o no en libertad a sus miembros para votar en cada caso
concreto.
En tales circunstancias, no le
corresponderá a cada uno de los miembros de la bancadas a título individual
aducir la objeción de conciencia, pues una posición de tal naturaleza sería
violatoria del régimen de bancadas y como tal sancionable de conformidad con el
régimen disciplinario correspondiente.
Por lo anterior, la norma
acusada del inciso primero del artículo quinto de la Ley 974 de 2005 se declarará
ajustada a la Constitución.
Cosa distinta acontece con lo
previsto en el inciso tercero del artículo quinto de la citada ley, al disponer
para los casos en que las bancadas se encuentren decidiendo dejar en libertad a
sus miembros para votar proyectos normativos, que cuando exista empate entre
ellos se entenderá que estos quedan en libertad de votar. Es decir, la solución
al empate cuando se esta definiendo por la bancada dejar en libertad a sus
miembros para votar, se define con el mismo efecto, dejar en libertad a sus
miembros para votar.
La citada previsión no se
ajusta a la Constitución, pues desvirtuaría del todo el funcionamiento de las
bancadas, y con ello, el objetivo fundamental del fortalecimiento de los
partidos y del Congreso, al permitir que pueda invertirse la regla general
prevista en la Constitución de actuación de los miembros de las corporaciones
públicas en bancadas. En efecto, cuando las preferencias subjetivas de los
integrantes de las bancadas se encuentren equilibradas, hasta un punto tal que
la respectiva votación arroje como resultado un empate, la imposibilidad de
establecer cuál de las dos posturas ha de ser la adoptada formalmente por la
bancada, no puede ser solucionada privilegiando la excepcionalidad de la
actuación individual de los miembros de las bancadas, puesto que por esta vía
podría llegar a convertirse dicha excepción en regla general.
Como la solución al empate, en
las condiciones señaladas por el inciso tercero del artículo quinto de la Ley
974 de 2005, no se ajusta a la Constitución, le corresponderá a las bancadas
para los casos de empate entre sus miembros, adoptar en sus reglamentos una
solución que armonice con lo previsto en la Carta Política.
En tales circunstancias
encuentra la Corte que el inciso tercero del artículo quinto es contrario a la
Constitución, razón por la cual se declarará su inexequibilidad.
5. 3. Análisis de las expresiones acusadas
de los artículo 10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005.
El actor demanda la declaración
de inconstitucionalidad de las expresiones que se subrayan de los artículos 10
y 16 de la Ley 974 de 2005, que se transcriben a continuación:
ARTÍCULO 10. El artículo 97 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 97.
Intervenciones. Para hacer uso de la palabra se requiere autorización
previa de la Presidencia. La Mesa Directiva fijará el tiempo de las
intervenciones de cada uno de los oradores teniendo en cuenta la
extensión del proyecto y la complejidad de la materia.
El uso de la palabra se
concederá de la siguiente manera:
1. Al (los) ponente(s) para que
sustente(n) su informe, con la proposición o razón de la citación.
2. A los voceros y los
miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo. Cuando la
bancada represente al menos el veinte por ciento de las curules de la Cámara
correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por diez
minutos más.
3. A los oradores en el orden
en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención individual,
en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos.
4. Los servidores públicos que
tengan derecho a intervenir.
5. Los voceros de las bancadas
podrán intervenir nuevamente y se cerrarán las intervenciones.
Ningún orador podrá referirse a
un tema diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento
obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para
continuar en la intervención.
Todos los oradores deben
inscribirse ante la Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para
el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la
discusión de un tema.
En el trámite de las leyes y
reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir cuantas
veces sea necesario.
Los voceros podrán intervenir
sin el requisito de inscripción previa".
(….)
ARTÍCULO 12. El artículo 103 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 103.
Número de intervenciones. No se podrá intervenir por más de dos
veces en la discusión de una proposición o en su modificación, con
excepción del autor del proyecto y el autor de la modificación, o los voceros
de las bancadas.
Y no se podrá hablar más de una
vez cuando se trate de:
1. Proposiciones para alterar o
diferir el orden del día.
2. Cuestiones de orden.
3. Proposiciones de suspensión
o que dispongan iniciar o continuar en el orden del día.
4. Apelaciones de lo resuelto
por la Presidencia, o revocatoria.
5. Proposiciones para que un
proyecto regrese a primer debate".
(…)
ARTÍCULO 16. El artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 176.
Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y
el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 97 del presente
reglamento.
Si la proposición con la que
termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a
menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su
discusión separadamente a alguno o algunos artículos".
En relación con las expresiones demandadas,
señala el demandante que resultan contrarias al régimen de bancadas, por cuanto
la actuación de los miembros de las corporaciones públicas que pertenecen al
mismo partido o movimiento político, han de hacerse de manera integral, lo cual
comprende no solo las votaciones sino también las demás intervenciones propias
de su actividad de representación. Es decir, que el uso de la palabra a nombre
de la respectiva bancada, sólo corresponde a su vocero y no en forma individual
a los diferentes miembros de dicha bancada.
De manera subsidiaria solicita
el actor que se proceda a declarar la constitucionalidad de las expresiones
demandadas, bajo el entendido de que los únicos oradores a los que se alude en
tales expresiones son aquellos que intervienen individualmente en ejercicio del
derecho a la objeción de conciencia.
Al respecto considera la Corte,
que de conformidad con la dinámica propia del régimen de bancadas adoptado
través del Acto Legislativo 1 de 2003, con la preponderancia de la actuación en
grupos parlamentarios, la cual enmarca la actividad individual de los miembros
de las corporaciones públicas, resulta evidente que cuando en el artículo 10 se
alude en repetidas ocasiones a los “oradores” y a los “miembros”
de las bancadas, no puede entenderse que se está posibilitando la iniciativa
individual y la intervención a título personal de los diferentes integrantes de
la respectiva corporación, sino que se alude a la actividad de aquellos “miembros”
u “oradores” que intervienen en su condición de voceros oficiales de las
diferentes bancadas, así como de aquellos miembros de la bancada que, por
ciertas razones como las de naturaleza técnica, dada la especialidad del tema a
discutir, han sido autorizados por la bancada para intervenir a nombre de la
bancada, los cuales deberán ajustar su intervención al tiempo y oportunidad
concedidos por la mesa directiva a la bancada respectiva.
Cabe recordar, que a la
eficacia de la finalidad perseguida con la denominada reforma política, al
instaurar el sistema de bancadas para la actuación de los miembros de las
corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político, en
cuanto a racionalizar y hacer más eficiente la labor de estas, corresponde en
gran parte a quienes dirigen las sesiones correspondientes, pues como órganos
de orientación y dirección de las mismas, en cumplimiento de la Constitución y
la ley, deberán privilegiar el sistema de bancadas en cuanto al otorgamiento
del uso de la palabra para el desenvolvimiento de los debates, duración de las
intervenciones y número de las mismas, etc.
Sobre el alcance de la reforma
política, en el aspecto específico analizado, ya la Corte tuvo la oportunidad
de pronunciarse, al analizar la constitucionalidad de algunas disposiciones de
la misma Ley  974 de 2005. Al respecto consideró:
“5.4.1. Uno de los aspectos centrales de la
denominada ley de bancadas es regular las intervenciones en los debates. En
el régimen anterior cada congresista tenía derecho a intervenir de manera
individual en los debates parlamentarios, sin restricciones en función de
su bancada. En el régimen actual la unidad básica de participación es la bancada,
de tal suerte que los debates no se den entre posiciones individuales, sino
entre posiciones colectivas”[26].(Negrillas fuera de texto).
De otro lado, dado que de
conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 108 de la
Constitución, “El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica
a los partidos, movimientos  políticos y grupos significativos de ciudadanos”
que obtengan una “votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos
emitidos validamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de
Representantes o Senado”, bien puede suceder que en nombre de  tales
organizaciones sólo se llegue a obtener curul en las corporaciones públicas de
elección popular, un solo ciudadano. En tal evento, y mientras no se establezca
la obligación de integrar bancadas mixtas o no lo haga voluntariamente, este
tendrá el derecho a intervenir individualmente y así deberá permitírselo quien
dirige las sesiones.
En consecuencia, comparte la
Corte la apreciación del Ministerio Público, en el sentido de señalar que
dentro de la dinámica propia del régimen de bancadas, ha de entenderse los “oradores”
y los “miembros” de las bancadas a los cuales se hace alusión en las expresiones
acusadas, actúan en su condición de voceros de las diferentes bancadas o
autorizados por ella, sin que sea necesario condicionar a tal entendido la
exequibilidad de dichas expresiones por cuanto, se reitera, se trata de la
única interpretación acorde con la vigencia del régimen de bancadas establecido
mediante la reforma política.
En virtud de lo anterior, la
Corte declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas de los artículos
10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLES las expresiones, “Lo anterior sin perjuicio, de las facultades o atribuciones
que por virtud del Reglamento del Congreso se les confieren de manera
individual a los congresistas, para participar con voz en las sesiones
plenarias de la respectiva corporación; a intervenir en las sesiones en las que
se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer
interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento.” del inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de
2005, en el entendido que esas actuaciones, salvo que se hayan definido por la
bancada como un asunto de conciencia, se harán en todo caso dentro del marco de
las decisiones, determinaciones y directrices fijadas previamente por ésta, de
conformidad con los estatutos del respectivo partido.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a”; “de manera
preferente”; y,“y a postular candidatos” del
inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005.
Tercero. Declarar EXEQUIBLES  las
expresiones “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad
a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual” del inciso
primero del  artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, por los cargos
examinados en la presente sentencia.
Cuarto. Declarar INEXEQUIBLE el inciso
tercero del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
Quinto. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en la
sentencia, las expresiones “de cada uno de los oradores”; “y los
miembros”; “3. A los oradores en el orden en que se hubieren inscrito
ante la Secretaría. Ninguna intervención individual, en esta instancia, podrá
durar más de 10 minutos”; “Ningún orador podrá referirse a un tema
diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la
Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la
intervención” y  “Todos los oradores deben inscribirse ante la
Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la
sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema”,
del artículo 10 de la Ley 974 de 2005; las
expresiones “No se podrá intervenir por más de dos veces en la discusión de
una proposición o en su modificación”, del artículo 12 de la Ley 974 de
2005; y, la expresión “miembro” del artículo 16 de la misma Ley 974 de
2005.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Así, por ejemplo, en el artículo 6º. de la Constitución
Española se establece: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político,
concurren a la formulación y manifestación de la voluntad popular y son
instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el
ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a
la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.
[2]
“Como se ha señalado en otro lugar, en un momento en el que
los partidos políticos son solo grupúsculos de notables sin estructura orgánica
seria, sin implantación social aun definida, no hay casi distinción entre los
partidos políticos integrados en el régimen y en el propio Parlamento. Hay un continuum
hacia el momento parlamentario. Los partidos se confunden con el Parlamento y
la mayoría parlamentaria se confunde ideológicamente con el sistema político”.
López Garrido, Diego: “Parlamento y Derecho”. Publicación del parlamento
vasco., 1991.
[3]
“Los Grupos parlamentarios son los ejes sobre los que gira la
vida política de las Asambleas legislativas de nuestra época. Frente al parlamentarismo
decimonónico,  en el que los representantes individuales eran factor
primordial,  mientras que las organizaciones políticas tenían una presencia
débil y desdibujada, la situación en las Cámaras actuales supone una inversión
casi completa: de elementos adjetivos, estas organizaciones se han transformado
en los pilares sustantivos del sistema. De esta forma, los verdaderos
protagonistas del parlamentarismo de nuestro tiempo son estas fuerzas políticas
organizadas. Los partidos políticos y su trasunto parlamentario, los así
llamados Grupos políticos o Grupos parlamentarios,  constituyen los
determinantes reales de las decisiones y funcionamiento del poder legislativo
del Estado”. Santaolalla, Fernando: “Derecho Parlamentario Español”, Editorial Espasa
Calpe, Madrid, 1990, pg. 139.
[4]
Por ejemplo, para Torres del Moral los grupos parlamentarios
son “la unión de ciertos miembros de la Cámara que pertenecen a un mismo
partido y actúan con organización y disciplina estables”. Citado por ALONSO
DE ANTONIO, José Antonio et. Al., en Derecho Parlamentario, J.M. Bosch Editor,
Barcelona, 2000, pg. 99; y, para Carro Martínez son “las asociaciones en que
se distribuyen e integran todos los miembros de una Cámara según sus afinidades
de partido o ideológicas para conciliar con unidad de voto y de portavocía casi
toda la actividad parlamentaria”. Citado por ALONSO DE ANTONIO, José
Antonio et. Al., en Derecho Parlamentario, J.M. Bosch Editor, Barcelona, 2000,
pg. 99. Citado por alonso de Antonio, José Antonio et al.; op.cit. pg. 99.
[5]
Dicho número mínimo varía enormemente en los diferentes países. Así, por
ejemplo,  en Bélgica un grupo parlamentario se puede constituir con el exiguo
número de tres (3) miembros, en Italia se requieren diez (10) miembros para
conformar un grupo en el Senado y veinte (20) miembros para conformar un grupo
en la Cámara de Diputados, y en Francia se exigen treinta (30) miembros como
mínimo.
[6]
“La disciplina de grupo comporta diferentes obligaciones. Existe,
principalmente, la obligación de votar de acuerdo con las indicaciones del
grupo. (…) Existe la obligación de someter previamente a la consideración del
presidente del grupo las mociones, preguntas, interpelaciones, propuestas para
el orden del día, propuestas de ley, enmiendas; en fin, toda la gama de
actuaciones de iniciativa parlamentaria, y el presidente del grupo puede “por
superiores exigencias políticas” invitar a sus parlamentarios a no insistir
en determinadas iniciativas o a modificarlas”. (Manzella, Andrea: “Il
Parlamento”. Editorial Il Mulino, Boloña, , 1991, Pg. 70).
[7]
“…la disciplina no se reduce al voto. En sentido positivo,
alcanza al contenido de las iniciativas parlamentarias (preguntas,
interpelaciones, enmiendas, etc.) y a las intervenciones y defensas efectuadas
en el interior de los órganos de las asambleas legislativas (ponencias,
comisiones, diputaciones permanentes, etc.). Y, en sentido negativo, consigue
la abstención del parlamentario con respecto a cualquier iniciativa o acto
desaconsejado por el programa electoral o parlamentario del grupo, sus acuerdos
o simples criterios de oportunidad política. Por tanto, la disciplina de grupo
o de partido – como se la quiere denominar – afecta a diversas facetas de la
vida parlamentaria y no solo al ejercicio del voto, ..,”.Morales Arroyo, José
María: “Los grupos parlamentarios en las Cortes Generales”, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1990. Pg. 277.
[8]
“Cuando Leibholz se planteaba el problema, concluía con estas palabras: “Ha
ocurrido que el lugar de la democracia clásica parlamentaria y representativa
ha sido ocupado por una democracia de partidos, fundamentalmente distinta en su
estructura de la anterior (…). Como consecuencia de este cambio de estructura
de la realidad política, la persona del diputado, que decidía por su cuenta y
obraba por iniciativa propia, creyendo representar a todo el pueblo, ha sido
suscitada por el partido y la fracción, que decide la actividad del
diputado”.[Leibholz, Gerhard: “Problemas fundamentales de la democracia
moderna”, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1971, Pg. 66-67]. Citado por
Ramírez, Manuel: en “Grupos Parlamentarios y sistema de partidos”, I Jornadas
de Derecho Parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1984, Vol. I, Pg.
135-136.
[9]
“Cuando los partidos políticos están bien organizados y
disciplinados, no se da esa cantidad enorme de oradores, la mayor parte de los
cuales tienen poca o ninguna competencia en las cosas que tratan y hablan casi
exclusivamente para sus electores; (…) no se encuentran discursos sin
conclusiones y llenos de divagaciones, que no se refieren al argumento que se
discute; y no se ve ese desordenado sucederse de razonamientos y de propuestas,
que no tienen nada que ver la una con la otra y obstaculizan inútilmente el
trabajo parlamentario hasta hacerlo lento, confuso y poco fecundo. Si, en
cambio, cada partido presenta a sus oradores, personas hábiles y competentes,
entonces la discusión se desarrolla ordenada y rápida, mientras los diversos
aspectos de las cuestiones se examinan con los criterios en que se inspiran las
diferentes tendencias políticas. (Miceli, Vincenzo: “Principii di Diritto
Parlamentare”, Milán, 1913, citado por López Garrido, Diego, Op. cit., pg.
388).
[10]
Entre las bondades que se atribuyen a las comisiones
parlamentarias, la doctrina destaca (i) la agilidad que le dan al trabajo
legislativo, en razón del reducido número de sus miembros, (ii) la
especialización que adquieren sus miembros en relación con los diferentes temas
de los cuales se ocupan, (iii) un mejor control sobre la administración
pública, en razón del robustecimiento que van adquiriendo las comisiones, dada
la preparación de sus miembros en las diferentes áreas. Berlin
Valenzuela, Francisco. “Derecho Parlamentario”. Fondo de Cultura Económica de
Mexico, 1994. Pg. 239 y ss.
[11]
“Cuando los partidos políticos están bien organizados y
disciplinados, no se da esa cantidad enorme de oradores, la mayor parte de los
cuales tienen poca o ninguna competencia en las cosas que tratan y hablan casi
exclusivamente para sus electores; (…) no se encuentran discursos sin
conclusiones y llenos de divagaciones, que no se refieren al argumento que se
discute; y no se ve ese desordenado sucederse de razonamientos y de propuestas,
que no tienen nada que ver la una con la otra y obstaculizan inútilmente el
trabajo parlamentario hasta hacerlo lento, confuso y poco fecundo. Si, en
cambio, cada partido presenta a sus oradores, personas hábiles y competentes,
entonces la discusión se desarrolla ordenada y rápida, mientras los diversos
aspectos de las cuestiones se examinan con los criterios en que se inspiran las
diferentes tendencias políticas. (Miceli, Vincenzo: “Principii di Diritto
Parlamentare”, Milán, 1913, citado por López Garrido, Diego, Op. cit., pg.
388).
[12]
“… los grupos ejercen frecuentemente una función de filtro,
limitando las iniciativas inoportunas. Por esta razón, en no pocos casos, el
diputado ha de someter las cuestiones que quiere formular o depositar a la
aprobación de los órganos del grupo. Esta función de filtro se da, sobre todo,
en los grupos parlamentarios que representan a partidos grandes, estructurados
y habituados a la disciplina”. (García de Iturrospe, Coro Cillán: “Los grupos
parlamentarios”, I Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso de los
Diputados, Madrid, 1984, Vol. II, pg. 1219).
[13] Sentencia C-342 de 2006.
[14] Sentencia C-342 de 2006.
[15] Sentencia C-342 de 2006.
[16] Al respecto, el séptimo
inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone que “Los estatutos internos de los partidos y movimientos
políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se
aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus
directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán
gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de
voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para
el cual fue elegido.
[17] Sentencia
C-859 de 2006
[18] Ley 974
de 2005, artículo 4º
[19] Constitución
Política, art. 108, incs. 6º y 7º
[20] Constitución
Política, art. 108, inc.7º
[21] C.P.
Artículo 107
[22] Ley 974
de 2005, art. 3º, inciso primero.
[23] Constitución
Política, art. 154
[24] Constitución
Política, artículo 144
[25] Constitución
Política, art. 108, inciso 6º.
[26] Sentencia
453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.