C-079-07
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-079/07
GERENTE DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO Y
DIRECTOR  DE INSTITUCION PRESTADORA DE SALUD-Requisito de formación profesional en el área de la
salud en determinadas categorías de municipios/PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Aplicación
Dado que en aras de garantizar el principio
de eficiencia conforme al cual debe desarrollarse la función administrativa
(art. 209 C.P.) y teniendo en cuenta que la distinción de requisitos, en cuanto
a la formación profesional se trata, para acceder al cargo de Gerente de una
Empresa Social del Estado o de Director de una Institución Prestadora de
Servicios de Salud en el primer nivel de atención, se realiza respecto de
entidades territoriales con una población menos numerosa a la que existe en
municipios de categoría especial, primera y segunda, según  lo precisó la Corte
en la sentencia antes transcrita “debe garantizarse que dicho funcionario esté
en la capacidad de asumir no solamente las funciones de tipo administrativo
sino también asistenciales”. Para la Sala, no existen razones poderosas que
impongan un cambio del precedente vinculante contenido en la Sentencia C-100 de
2004, en cuanto no se está ante una nueva coyuntura social en el contexto de la
norma acusada o frente a una modificación de los cánones fundamentales
invocados como quebrantados que impliquen una nueva realidad constitucional,
por lo que habrá de declararse la exequibilidad de la expresión acusada
siguiendo la razón de la decisión de la citada sentencia.
Referencia: expediente D-6403
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 22.3.3 (parcial) del Decreto ley 785 de 2005.
Demandante: José Manuel Córdoba Trujillo.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad,
el ciudadano José Manuel Córdoba Trujillo demandó el artículo 22.3.3. parcial
del Decreto ley 785 del 17 de marzo de 2005.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA DISPOSICIÓN
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subraya lo
acusado:
DECRETO NÚMERO 785 DE
2005[1]
(Marzo 17)
"Por el cual se
establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y
requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se
regulan por las disposiciones de la ley 909 de 2004”.
El presidente de la
República de Colombia,
En ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confieren los numerales 2 y 3 del artículo 53
de la ley 909 de
DECRETA:
Artículo 22. Requisitos para el ejercicio
de los empleos que conforman el Sistema de Seguridad Social en Salud. Para el
desempeño de los empleos correspondientes al sistema de seguridad social en
salud a que se refiere el presente decreto, se deberán acreditar los siguientes
requisitos:
22.1 Director Local de Salud y
Secretario Seccional o Local de Salud correspondiente a departamentos,
distritos y municipios de categorías especial y primera
Estudios: Título profesional en áreas de la salud,
económicas, administrativas o jurídicas y título de postgrado en salud pública,
administración o gerencia hospitalaria u otros en el campo de la administración
en salud.
Experiencia: Cuatro (4) años de experiencia profesional
en el sector salud.
El título de postgrado no será aplicable en
los casos de los departamentos de Guainía, Vaupés, Vichada, Guaviare y
Amazonas.
22.2 Dirección Local de Salud de los
demás municipios
Estudios: Título profesional en áreas de la salud,
económicas, administrativas o jurídicas.
Experiencia: Dos (2) años de experiencia profesional en
el sector salud.
Para el ejercicio de los empleos de
Director de Hospital (Código 065) y de Gerente de Empresa Social del Estado
(código 085) de carácter departamental o municipal que pertenezcan al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, se exigirán los siguientes requisitos:
22.3 Director de Hospital y Gerente de
Empresa Social del Estado de primer nivel de atención. Para el desempeño
del cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado o de Director de Institución
Prestadora de Servicios de Salud, del primer nivel de atención, se exigirán los
siguientes requisitos, establecidos de acuerdo con la categorización de los
departamentos y municipios regulada por la Ley 617 de 2000 y demás normas que
la modifiquen o adicionen:
22.3.1 Para la categoría especial y primera
se exigirá como requisitos, título profesional en áreas de la salud,
económicas, administrativas o jurídicas; título de posgrado en salud pública,
administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia
profesional de dos (2) años en el sector salud.
22.3.2 Para la categoría segunda se exigirá
como requisitos, título profesional en áreas de la salud, económicas,
administrativas o jurídicas; título de postgrado en salud pública,
administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia
profesional de un (1) año en el sector salud.
22.3.3 Para las categorías tercera, cuarta,
quinta y sexta se exigirá como requisitos, título profesional en el área
de la salud y experiencia profesional de un (1) año, en el sector
salud.
(…)”
III. LA DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de
inexequibilidad del aparte normativo subrayado, por considerar que la expresión
“en el área de la salud”  viola el preámbulo, los artículos 1º, 13, 25 y
53 de la Constitución Política y, los artículos 21-2 y 23-1 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos.
Señala que el decreto fue expedido en uso
de las facultades extraordinarias conferidas por los numerales 2 y 3 del artículo
53 de la Ley 909 de 2004.
Fundamenta la violación del precepto
demandado en que en éste se introduce una diferenciación que carece de
fundamentación objetiva y una razonable justificación “y por lo mismo
discriminatoria, arbitraría, injusta, innecesaria y desproporcionada,”
entre quienes son considerados legalmente como profesionales de la salud y
quienes no lo son, generando una vulneración de los derechos fundamentales a la
igualdad y al trabajo, de todos los profesionales que no hacen parte del sector
salud y que bien podrían desempeñar el empleo para el que se establece el
aludido requisito.
De otra parte, afirma que adolece de una
justificación razonable el hecho de que un profesional de las ciencias
administrativas, económicas o jurídicas pueda desempeñarse como director de
hospital y/o gerente de empresas sociales del Estado del segundo, tercero y/o
cuarto nivel de atención e incluso del primer nivel de atención en las
entidades territoriales clasificadas en las categorías especial, primera y segunda,
y que no pueda desempeñar el mismo cargo en entidades como hospitales y
empresas sociales del Estado, cuando las mismas están ubicadas en entidades
territoriales clasificadas en las categorías tercera, cuarta, quinta y sexta.
En su sentir, dicha diferenciación conlleva
de manera ostensible y brusca a una discriminación desproporcionada,
innecesaria, injustificada e inadmisible constitucionalmente, porque no hay
ninguna razón a la luz de la Constitución para que en este caso no sea de tal
manera. Agrega que diferente sería que a esta clase de profesionales (ciencias
administrativas, jurídicas y económicas), se les exigiera para el desempeño
del cargo de director de hospital o gerente de empresa social del estado,
título de formación en la modalidad de postgrado en administración
hospitalaria, gerencia en salud u otros equivalentes, así como la debida
experiencia; títulos que de igual manera deberían exigírseles a los
profesionales de la salud teniendo en cuenta que lo que está de por medio en
este evento es la administración de recursos públicos y no la asistencia en
salud.
Así, afirma que bajo la regulación
establecida en la disposición acusada, puede darse entre otras, el caso en el
cual el profesional de la salud que vaya a gerenciar un hospital o una empresa
social del Estado del primer nivel de atención en una entidad territorial de
tercera, cuarta, quinta o sexta categoría, lo sea a nivel de una profesión que
poco o nada tiene que ver con el primer nivel de atención.
Señala que la única razón que podría
esgrimirse a favor de la norma demandada, es que el profesional de la salud,
paralelamente con la administración de la entidad, desarrollara labores de
carácter asistencial en procura de economizar gastos, lo cual en su opinión, no
sucede, puesto que la actividad gerencial de una entidad de las características
de un Hospital o una Empresa social del Estado requiere de dedicación exclusiva
y disponibilidad permanente, según lo establece el inciso 2º del
artículo 22.5 del Decreto ley 785 de 2005.
Asevera que la dirección o gerencia,
implica el ejercicio de funciones de dirección, planeación, evaluación y
control en la administración y gestión de una entidad u organización, conceptos
que en su sentir son ajenos a los profesionales de la salud -lo que no
significa que los mismos no puedan ser por estos aprendidos-, por lo que el
requisito de ser profesional en el sector salud, para gerenciar empresas del
primer nivel de atención en instituciones de salud ubicadas en municipios
clasificados entre la tercera y la sexta categoría, no resiste el análisis de
igualdad, a la luz de las normas constitucionales y menos aún desde la óptica
de la jurisprudencia de la Corte.
En suma, para el demandante, el precepto
demandado no establece unos requisitos adecuados para gerenciar hospitales o
empresas sociales del Estado del primer nivel de atención en los municipios
ubicados en las categorías tercera, cuarta, quinta o sexta, pues al contrario,
lo que se deduce, es el establecimiento de una especial protección para los profesionales del sector de la salud, en el
sentido de que sólo éstos pueden desempeñarse como directores o gerentes de las
entidades mencionadas en detrimento de los demás profesionales de otras áreas
que también pueden hacerlo, vulnerando así su derecho al trabajo.
IV. INTERVENCIONES
1.
Departamento
Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la
Función Pública pide a la Corte Constitucional se deniegue lo solicitado en la
demanda y en su lugar se declare la existencia de cosa juzgada constitucional
respecto del artículo 22.3.3 del Decreto ley 785 de 2005.
A juicio del interviniente mediante la
Sentencia C-100 de 2004, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo
24 numeral 3° del Decreto 1569 de 1998 "Por el cual se establece el
sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades
territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y
se dictan otras disposiciones", que contenía un texto en igual sentido
al de la norma aquí acusada.
De otra parte, indica que en la Sentencia
C-378 de 2004, la Corte Constitucional al estudiar la demanda del artículo 24
del Decreto 1569 de 1998, frente a la expresión "área de la salud", señaló que operaba la cosa juzgada constitucional.
Finalmente afirma que es claro que la Corte
ya realizó un estudio respecto del mismo contenido normativo, los mismos
fundamentos y la posible violación de los mismos artículos constitucionales,
por lo que se configura la cosa juzgada constitucional frente al artículo
22.3.3 del Decreto ley 785 de 2005.
2. Ministerio de la Protección Social
La cartera de Protección Social considera
que la expresión acusada, no viola las disposiciones constitucionales
contenidas en el preámbulo y los artículos 1, 13, 25 y 53 que consagran el
derecho a la igualdad y al trabajo a que alude el actor, por lo cual solicita
declarar su exequibilidad.
Para el interviniente, en el contexto del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, los hospitales públicos y las
Empresas Sociales del Estado no pueden ser ajenos a los parámetros de calidad,
eficiencia, eficacia, racionalización de los recursos humanos, físicos y
financieros, lo cual comporta para las mismas la adecuación de sus estructuras
a los requerimientos de la demanda.
Así, el artículo 22 del Decreto ley 785 de
2005, señala los requisitos que deben cumplir los empleos que conforman el
Sistema de Seguridad Social en Salud, reglamentando lo correspondiente a los
Gerentes y/o Directores de los distintos niveles de atención.
A su juicio, la diferencia de los
requisitos para el cargo de gerente entre municipios categoría uno y dos y especial
frente a los requisitos establecidos para los municipios de categoría 3, 4, 5 y
6 se fundamenta en el tamaño o complejidad de la institución y en el volumen de
la población objeto. Así, teniendo en cuenta que los hospitales de primer nivel
de complejidad ubicados en municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 son
instituciones que prestan servicios básicos de salud, con una planta de
personal pequeña con un promedio de 30
cargos por institución, ubicados en municipios que según cifras del DANE no
superan los 20.000 habitantes, para garantizar un uso racional de los recursos,
la eficiencia administrativa y la calidad de la atención, es fundamental que su
estructura de dirección (Junta Directiva y Gerente) esté en capacidad de asumir
tanto los procesos gerenciales y administrativos, así como los asistenciales.
Para el Ministerio, no es cierto como lo
plantea el accionante que la norma demandada "… introduce una
diferenciación que carece de fundamentación objetiva y una razonable
justificación y por lo mismo discriminatoria, arbitraria, injusta,
innecesaria y desproporcionada, entre quienes son considerados
legalmente como profesionales de la salud y quienes no lo son,
conllevando a una violación de los derechos fundamentales a la
IGUALDAD Y AL TRABAJO de todos los profesionales que no hacen parte del sector
salud..." toda vez que en el caso de la norma demandada existe
un objetivo claro que no es otro que garantizar la eficiencia, la mejor
utilización de los recursos, la austeridad en el gasto en entidades del sector
público donde los recursos son limitados.
Finalmente, respecto a la presunta
violación del derecho al trabajo consagrado en los artículos 25 y 53 de la
Constitución Política, asegura el interviniente que el actor no fundamenta las
razones por las cuales considera dicha violación. No obstante expresa que la
disposición demandada en ningún caso vulnera la dignidad, ni el derecho a
escoger libremente la profesión u oficio, ni tampoco se trata de un derecho
adquirido de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia y la doctrina.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
solicita a esta Corporación declarar exequible la expresión “en el área de
la salud”, contenida en el artículo 22.3.3 del Decreto ley 785 de 2005.
El director del Ministerio Público
considera que la facultad delegada por el legislador al Presidente de la
República, en este caso, implica la atribución para proferir los distintos
ordenamientos en que se exigen las calidades académicas y la experiencia
necesaria para el desempeño de los cargos en el Sistema de Seguridad Social en
Salud, con sujeción a ciertos parámetros de razonabilidad y proporcionalidad;
ello, a efectos de salvaguardar el interés general y realizar cabalmente los
cometidos estatales.
Por tanto agrega que el legislador debe
propender por el equilibrio entre dos principios de la función pública: (i)
el derecho a la igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para
acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y, (ii) la búsqueda
de la eficiencia y eficacia en la administración, mediante la utilización de
mecanismos que permitan seleccionar los trabajadores que, por su mérito y
capacidad profesional resulten más idóneos para el desempeño de las funciones
propias del cargo. Lo anterior conforme a lo establecido en la Sentencia C-100
de 2004, providencia a la cual el Jefe del Ministerio Público alude como
antecedente jurisprudencial de la norma acusada y mediante la cual se realizó
el control de constitucionalidad del artículo 24.3 del Decreto ley 1569 de
1998.
De otra parte señala que la disposición
acusada no vulnera el derecho a la igualdad para el acceso a la función pública
de los profesionales que han realizado estudios ajenos al área de la salud,
pues existen razones suficientes para condicionar el desempeño de los cargos
directivos que hacen parte del Sistema de Seguridad Social en Salud en los
municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, en virtud de las necesidades
y características poblacionales que les son propias a tales entes
territoriales.
Afirma el Procurador, que el legislador al
establecer requisitos diferentes para los cargos directivos y gerenciales que
hacen parte del Sistema de Seguridad Social en Salud en cada uno de los
municipios atendiendo a la categoría en que éstos se encuentren ubicados,
responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Así, la disposición demandada resulta
coherente con los mandatos constitucionales en cuanto constituye el mecanismo
idóneo para asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios
médicos en los municipios atendiendo a sus particulares condiciones, toda vez
que tiene en cuenta la masa poblacional y la capacidad de los municipios para comprometer
sus recursos. La exigencia de que en los municipios de la categoría tercera a
sexta, el Director de hospital o el Gerente de empresas Sociales del Estado sea
un profesional de la salud, no vulnera el derecho de igualdad de otros
profesionales que aspiren a ocupar tales cargos, pues en esta clase de
municipios se requiere atender necesidades administrativas y asistenciales que
están directamente relacionadas.
Finalmente, en cuanto al derecho al trabajo
asegura el interviniente que éste no se concibe absoluto; en tal virtud, los
aspirantes a los distintos cargos de la administración pública deben cumplir
los requisitos fijados por la ley. La disposición acusada no vulnera el derecho
al trabajo de los profesionales con formación en disciplinas diferentes a las
que componen el área de la salud. Por lo anterior, la exigencia de los
requisitos establecidos en una norma jurídica para el acceso a los cargos
públicos, no vulnera per se el derecho al trabajo o el acceso a la
función pública.
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar
contenida la expresión acusada en un decreto ley.
2. Planteamiento del problema jurídico
La demanda de inconstitucionalidad
formulada contra la expresión “en el área de la salud” contenida en el
artículo 22.3.3 del Decreto ley 785 de 2005 se
refiere a la presunta violación del preámbulo y los artículos 1, 13, 25
y 53 de la Constitución Política, en concordancia con los  artículos 21-2 y
23-1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que a juicio del
actor, se genera al restringir exclusivamente a los profesionales del área de
la salud la posibilidad de desempeñarse como Gerente de una Empresa Social del
Estado o Director de una Institución Prestadora de Servicios de Salud del
primer nivel de atención, en entidades territoriales de categorías tercera,
cuarta, quinta y sexta, mientras que para las demás categorías, en el mismo
nivel de atención, a dichos empleos pueden postularse profesionales de otras
áreas como la económica, administrativa o jurídica, de lo cual infiere una
vulneración al derecho a la igualdad y al trabajo.
Para el Departamento Administrativo de la
Función Pública, en este caso, ha operado la cosa juzgada constitucional, por
cuanto esta Corporación mediante la Sentencia C-100 de 2004 se pronunció sobre
la exequibilidad de un texto en igual sentido al de la norma acusada, razón por
la cual deben desestimarse los cargos de la demanda. Mientras que para el
Ministerio de la Protección Social, la disposición acusada debe ser declarada
exequible en la medida en que dada la categorización de los departamentos y
municipios donde se prestarán los servicios de salud, es razonable que quien
desempeñe el cargo directivo esté en
capacidad de asumir tanto los procesos gerenciales y administrativos, así como
los asistenciales, lo cual en manera alguna desconoce el derecho a la igualdad
o al trabajo de los demás profesionales de otras áreas.
Por su parte, para el señor Procurador
General de la Nación, la Corte Constitucional debe declarar exequible la
expresión acusada, en consideración: i) a que existen razones
suficientes para condicionar el desempeño de los cargos directivos que hacen
parte del Sistema de Seguridad Social en Salud en los municipios de categorías
tercera, cuarta, quinta y sexta, en virtud de las necesidades y características
poblacionales que le son propias a tales entes territoriales y ii) a la
existencia de un antecedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-100 de
2004 mediante la cual se declaró la exequibilidad de una disposición que
contenía la misma previsión legal que ahora establece la norma objeto de
escrutinio.
En estas condiciones corresponde a la Corte
Constitucional, establecer si la expresión acusada vulnera el derecho a la
igualdad y al trabajo al exigir como requisito para ser Director de un Hospital
o de una Empresa Social del Estado, o de Instituciones Prestadoras de Salud en
municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, ser profesional en el
área de la salud, mientras que para ocupar dichos cargos en municipios de
categoría especial, primera y segunda, se aceptan profesionales de otras áreas
como la económica, administrativa o jurídica.
Exequibilidad de la expresión parcialmente
demandada. Precedente vinculante contenido en la Sentencia C-100 de 2004.
Para la solución del problema jurídico planteado
es pertinente recordar que mediante el Decreto ley 1569 de 1998 se estableció “el
sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades
territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998”
y en su artículo 24 se fijaron los requisitos para el ejercicio de los empleos de
Director de Hospitales y de Gerente de entidades descentralizadas de carácter
departamental o municipal que pertenecieran al Sistema General de Seguridad
Social en Salud de acuerdo con la categorización de los municipios y el nivel
de atención. Para tal fin dicha disposición señaló que:
“Para el ejercicio de los empleos de Director de
Hospital y de Gerente de entidad descentralizada de Carácter departamental o
municipal que pertenezcan al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se
exigirán los siguientes requisitos:
a) Director de Hospital y Gerente de Empresa Social
del Estado de primer nivel de atención. Para el desempeño del cargo de Gerente
de una Empresa Social del Estado de o Director de Institución Prestadora de
Servicios de Salud, del primer nivel de atención, se exigirán los siguientes
requisitos, establecidos de acuerdo con la categorización de los municipios regulada
por la Ley 136 de 1994, en el artículo 6°.
1. Para la categoría especial y primera se exigirán
como requisitos, título universitario en áreas de la salud, económicas,
administrativas o jurídicas; título de postgrado en salud pública,
administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia
profesional de dos (2) años en cargos del nivel Directivo, Ejecutivo, Asesor o
Profesional en organismos o entidades públicas o privadas que integran el
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2. Para la categoría segunda exigirá como requisitos,
título universitario en áreas de la salud, económicas, administrativa; título
de postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria,
administración en salud; y experiencia profesional de un (1) año en cargos del
nivel Directivo, Ejecutivo, Asesor o Profesional en organismos o entidades
públicas o privadas que integran el Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
3. Para las categorías tercera, cuarta,
quinta y sexta se exigirán como requisitos, título universitario en el área de
la salud y experiencia profesional de un (1) año, en organismos o entidades
públicas o privadas que integran el Sistema General de Seguridad Social en
Salud”.  (Resaltado fuera de texto)
Del análisis de esta normativa se infería
que para acceder al cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado o de
Director de una Institución Prestadora de Servicios de Salud, del primer nivel
de atención, salvo en el caso de las categorías tercera, cuarta, quinta y
sexta, tanto profesionales con título universitario en áreas de la salud,
económicas, administrativas o jurídicas podían aspirar al desempeño de dicho
empleo mientras que para dichas categorías, conforme al numeral tercero
transcrito, exclusivamente eran hábiles para aspirar a dicha posición los
profesionales con título universitario en el área de la salud.
Contra dicho numeral se formuló demanda de
inconstitucionalidad aduciendo la violación del principio de igualdad (art.13
C.P.), el derecho a escoger profesión y oficio y el derecho al trabajo (art. 25
y 53 C.P.).
Como se puede inferir, tanto el objeto
normativo del juicio de constitucionalidad como los cargos de la demanda son
idénticos a los que ahora se someten a consideración de la Corte en esta
oportunidad.
En efecto, en la actualidad el Decreto ley
785 de 2005 establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones
y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se
regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, prescribiendo en el
artículo 22.3.3 que en las entidades territoriales de categorías tercera,
cuarta, quinta y sexta, es exclusivamente a los profesionales del área de la
salud a los que se les da la posibilidad de aspirar al desempeño del cargo de
Gerente de una Empresa Social del Estado o de Director de una Institución
Prestadora de Servicios de Salud en el primer nivel de atención, mientras que
para las demás categorías, en el mismo nivel de atención, a dichos empleos
pueden postularse profesionales de otras áreas como la económica,
administrativa o jurídica.
Así, a juicio del demandante la expresión “en
el área de la salud” contenida en el artículo 22.3.3 del Decreto ley 785 de
2005 implica un trato desigual entre los diferentes profesionales que pretenden
desempeñar en el mismo nivel de atención el empleo de Gerente o Director de un
centro hospitalario, pero limitando solamente a un grupo, esto es, a los
formados académicamente en el área de la salud la posibilidad de acceder a
dicho empleo, quebrantando de esa manera el derecho al trabajo.
Conforme lo tiene establecido la
jurisprudencia constitucional, en estos casos, en observancia del “respeto
del precedente la Corte puede seguir sus consideraciones del primer fallo y,
por tanto, declarar exequible la norma idéntica acusada con posterioridad, [o]
puede llegar a apartarse de lo inicialmente establecido en sus fallos, pero por
razones poderosas”.[2]
De esta manera, se hace necesario presentar
el fundamento de la Sentencia C-100 de 2004[3], mediante la cual se declaró la exequibilidad del
numeral tercero del artículo 24 del citado decreto ley con base en las
siguientes consideraciones:
“ (…) Precisamente, como el número de habitantes de
los municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta son
manifiestamente inferiores a los municipios de categoría especial, primera y
segunda; y como, adicionalmente, la planta de personal destinada a prestar el
servicio de salud es inversamente proporcional a la categoría del municipio; es
razonable que se exija formación profesional en el área de la salud para las
personas que aspiran a un cargo directivo en las entidades de salud de los
municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, pues debe
garantizarse que dicho funcionario esté en la capacidad de asumir no solamente
las funciones de tipo administrativo sino también asistenciales, lo que le
permite optimizar la eficiencia y cobertura del servicio de salud (…)
a). (…) De conformidad con los artículos 125, 150-23 y
209 de la Constitución Política, el legislador es el llamado a establecer a
través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, los distintos
requisitos, condiciones y calidades para el acceso a la función pública.  (…)
b). (…) nótese como, en este caso, la distinción de
trato entre dos sujetos profesionales, habilitados por la misma Ley para
cumplir las mismas funciones de dirección, se justifica objetivamente en la
necesidad de organizar la prestación de los servicios de salud en determinados
municipios del país en forma más eficiente.  En efecto, se trata de una medida
razonable y proporcionada, teniendo en cuenta, en primer lugar, el número reducido
de profesionales que prestan el servicio de salud en los municipios de
categoría tercera, cuarta, quinta y sexta; y en aras de salvaguardar el
principio de universalidad en el acceso a las prestaciones propias de la
seguridad social.  Es adecuado a dicho fin, que el legislador exija a las
personas que se postulen a un cargo directivo, tener formación profesional
en el área de la salud.  Es evidente que, una posible emergencia en las
condiciones de salubridad de un municipio retirado de la cabecera departamental,
exige medidas inmediatas y, entre ellas, la idoneidad de todos sus
profesionales para atender dicha urgencia (…)
En segundo lugar, por cuanto no existe otro medio que
permita cumplir con dicho objetivo y garantice la suficiencia e idoneidad que otorga
el mecanismo previsto por el legislador. La exigencia de formación profesional
en el área de la salud, como requisito para acceder a cargos de dirección,
permite que el profesional seleccionado pueda desempeñarse en las tareas
administrativas y simultáneamente, concurrir a la prestación de los servicios
de asistencia en el área de la salud, atendiendo las necesidades de la
población y cobertura territorial.
Por último, la proporcionalidad en si misma
considerada de la disposición acusada, se encuentra en la objetividad de la
justificación que le sirve de sustento.  Ella, según se dijo, no consiste en
restringir indebidamente el acceso a los cargos públicos, sino que, por el
contrario, se encuadra en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la Administración,
a través de la selección de directivos, que por su mérito y capacidad
profesional, resulten idóneos para cumplir con las exigencias que amerita el
cargo, es decir, el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y
asistenciales. (…)”(Resaltado
fuera de texto)
Esta argumentación es aplicable para
resolver la acusación formulada contra la expresión “en el área de la salud”
contenida en el artículo 22.3.3. del Decreto ley 785 de 2005, dado que en
aras de garantizar el principio de eficiencia conforme al cual debe
desarrollarse la función administrativa (art. 209 C.P.) y teniendo en cuenta
que la distinción de requisitos, en cuanto a la formación profesional se trata,
para acceder al cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado o de Director
de una Institución Prestadora de Servicios de Salud en el primer nivel de
atención, se realiza respecto de entidades territoriales con una población
menos numerosa a la que existe en municipios de categoría especial, primera y
segunda, según  lo precisó la Corte en la sentencia antes transcrita “debe
garantizarse que dicho funcionario esté en la capacidad de asumir no solamente
las funciones de tipo administrativo sino también asistenciales”.
Para la Sala, no existen razones poderosas
que impongan un cambio del precedente vinculante contenido en la Sentencia
C-100 de 2004, en cuanto no se está ante una nueva coyuntura social en el
contexto de la norma acusada o frente a una modificación de los cánones
fundamentales invocados como quebrantados que impliquen una nueva realidad
constitucional[4], por lo que habrá de declararse la
exequibilidad de la expresión acusada siguiendo la razón de la decisión de la
citada sentencia.
VII. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “en
el área de la salud” contenida en el artículo 22.3.3 del Decreto ley 785 de
2005, conforme a lo expuesto en esta providencia.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Promulgado mediante el Diario Oficial No. 45.855 de
19 de marzo de 2005.
[2] C-710 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4] Resulta
pertinente recordar, como lo hizo esta Sala en la Sentencia C-774 de 2001 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, que “que
de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie
de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de exequibilidad
previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente
tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte
imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los
principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida
colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental
-, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las
normas jurídicas. El concepto de “Constitución viviente” puede significar que
en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e
incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la
luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos
normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte
haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales
materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de
Constitucionalidad de una determinada norma.”