C-563-97
Sentencia C-563/97
Sentencia C-563/97
PRINCIPIO DE
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN ACCESO A CARGOS PUBLICOS
La consagración legal de una edad de retiro
forzoso del servicio público afecta el derecho al trabajo, pues el servidor
público no puede seguir desempeñándose en su cargo. No obstante, si la fijación
responde a criterios objetivos y razonables, debe afirmarse que, en principio,
resulta proporcional a los fines constitucionales cuyo logro se persigue. La
posibilidad de retirar a un servidor público de su empleo, una vez ha alcanzado
una determinada edad fijada en la ley, es un instrumento de que disponen el
legislador y la administración para lograr el principio de igualdad de
oportunidades en el acceso a los cargos públicos y el derecho al trabajo de los
ciudadanos que aspiran a desempeñarse como trabajadores al servicio del Estado.
DERECHO AL
TRABAJO-Edad de retiro
forzoso
La fijación legal de la edad de 65 años
como razón suficiente para el retiro forzoso de cargos públicos sometidos al
régimen de carrera administrativa, no vulnera el derecho fundamental al mínimo
vital. En efecto, la restricción impuesta a los servidores públicos que cumplen
la edad de retiro forzoso es compensada por el derecho que adquieren al
disfrute de la respectiva pensión de jubilación y a las garantías y
prestaciones que se derivan de la especial protección y asistencia que el
Estado está obligado a dispensar a las personas de la tercera edad.
PERSONAL DOCENTE
PUBLICO-Retiro por edad
Los docentes al servicio del Estado, una
vez han sido retirados del servicio por haber cumplido los sesenta y cinco años
de edad, conservan intacta su capacidad de trabajo y, por lo tanto, pueden
seguir desempeñando su oficio en un ámbito que no se encuentre sujeto a las
restricciones legales propias de la docencia pública como la educación en
establecimientos de carácter privado. Al momento de ser retirado del servicio
por haber cumplido la edad de retiro forzoso, el docente tiene derecho a
disfrutar las pensiones de gracia y de jubilación.
JUICIO DE
IGUALDAD-Grado de
intensidad
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, el juicio de igualdad varía en su intensidad según los
criterios que utilice el legislador para establecer un determinado trato
diferenciado. Así, si la distinción se basa en uno de los criterios
expresamente prohibidos por el artículo 13 de la Carta Política (sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica),
la Corte se encuentra obligada a realizar un juicio de igualdad estricto, en
cuya virtud la norma que consagra la diferenciación se reputa prima facie
inconstitucional, salvo que se logre justificar que la medida en cuestión
persigue un objetivo constitucionalmente imperioso que no pueda ser alcanzado
por otro medio menos gravoso. La prohibición constitucional que expresamente
excluye ciertos tratos discriminatorios, la cual da lugar al juicio estricto de
igualdad, se funda en la constatación histórica de que determinados grupos
sociales, caracterizados por algún rasgo especial, suelen - lamentablemente -
ser sometidos a tratos desiguales. Cuando de lo que se trata es de verificar la
legitimidad de una clasificación, por ejemplo, de carácter económico que el
legislador establece al amparo de sus competencias de intervención en la
economía o, en general, cuando se trata de materias cuya regulación se
encuentra plenamente librada al principio democrático, esta Corporación ha
considerado que el juicio de igualdad es de carácter débil, como quiera que
sólo debe verificarse que el trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado
para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política. Dado que
esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el
legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de
intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser
de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar
al Congreso como representante de la voluntad popular.
SERVIDOR PUBLICO
EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Edad
de retiro forzoso/SERVIDOR PUBLICO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION O DE
ELECCION POPULAR-Edad de retiro forzoso
No existe patrón de comparación entre los
docentes que se desempeñan como servidores inscritos en el régimen de carrera y
los otros funcionarios que se encuentran sometidos al régimen de libre
nombramiento o sujetos a un período fijo. Los primeros, tienen derecho a la
estabilidad laboral en nombre de los principios que gobiernan la carrera
administrativa. En este contexto, debe afirmarse que la edad de retiro forzoso
es un límite a este derecho, que sirve para garantizar el acceso igualitario a
los cargos públicos. Sin embargo, los restantes servidores públicos - elegidos
o sometidos al régimen de libre nombramiento y remoción -, no gozan del derecho
a la estabilidad. En efecto, incluso, el período fijo, se explica más en virtud
del principio democrático y de los principios de eficacia y eficiencia, que en
gracia de asegurar al respectivo funcionario, un puesto de trabajo al margen de
los vaivenes políticos.
RECTORES DE
COLEGIOS OFICIALES-Régimen
especial
Los rectores de los colegios oficiales son
funcionarios estatales sometidos a un régimen especial de administración de
personal que difiere, en forma radical, del régimen al que se encuentran
sometidos los directores de establecimientos públicos; en este último caso, en
su carácter de funcionarios de libre nombramiento y remoción del Presidente de
la República o de los respectivos gobernadores y alcaldes municipales y
distritales. Por otra parte, el artículo 138 de la Ley 115 de 1994 determina la
naturaleza de los establecimientos educativos estatales y las condiciones a las
que éstos se encuentran sujetos, sin mencionar que se trate de establecimientos
públicos del orden nacional, departamental, municipal o distrital.
COLEGIO OFICIAL-Naturaleza
Los colegios oficiales no son
establecimientos públicos sino establecimientos educativos sometidos a un
régimen especial señalado en la Ley General de Educación.
Referencia:
Expediente D-1638
Actor: Diego
Arizabaleta Calderón
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 31 (parcial) del Decreto-Ley 2277 de
1979, "Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión
docente"
Temas:
Test de igualdad
Prueba intermedia
del respeto a la igualdad
Edad de retiro
forzoso para servidores públicos sometidos al régimen de carrera administrativa
Edad de retiro
forzoso para servidores públicos sujetos al régimen de libre nombramiento y
remoción o de elección popular
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre seis
(6) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados
Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo,  Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad contra
el artículo 31 (parcial) del Decreto-Ley 2277 de 1979, "Por el cual se
adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
DECRETO NUMERO
2277 DE 1979
(Septiembre 14)
"Por el cual se adoptan normas sobre
el ejercicio de la profesión docente"
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1979 y oído el concepto de la Comisión
Asesora prevista en el artículo 3° de dicha Ley,
DECRETA:
(...)
Artículo 31.-
Permanencia. El educador tiene derecho a permanecer en el servicio mientras no
haya sido excluido del escalafón o no haya alcanzado la edad de sesenta y
cinco años para su retiro forzoso.
(se subraya lo demandado)
II.  ANTECEDENTES
1. El Presidente de la República, en uso de
las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8ª de 1979, expidió el Decreto-Ley 2277 de 1979,
"Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión
docente", el cual fue publicado en el Diario Oficial N° 35.374 de octubre
22 de 1979.
2. El ciudadano Diego Arizabaleta Calderón
demandó, en forma parcial, el artículo 31 del Decreto-Ley 2277 de 1979, por
considerarlo violatorio de los artículos 13 y 25 de la Constitución Política.
3. Mediante escrito fechado el 11 de junio
de 1997, el apoderado del Ministerio de Educación Nacional defendió la
constitucionalidad de la norma acusada.
4. El Procurador General de la Nación,
mediante concepto fechado el 3 de julio de 1997, solicitó a esta Corporación
declarar la exequibilidad de la disposición demandada.
III. LA DEMANDA
A juicio del demandante, el aparte acusado
del artículo 21 del Decreto-Ley 2277 de 1979, en el cual se establece que los
educadores al servicio del Estado tienen derecho a permanecer en su empleo
hasta cumplir la edad de 65 años, momento en el cual se produce su retiro
forzoso, vulnera el principio de igualdad (C.P., artículo 13), toda vez que
establece un tratamiento discriminatorio entre la generalidad de los servidores
públicos y los educadores al servicio del Estado. Señala que los primeros, a
partir de la edad de retiro forzoso pueden desempeñarse en los cargos señalados
en los artículos 29 y 31 del Decreto-Ley 2400 de 1968 y en el artículo 122 del
Decreto 1950 de 1973 (Presidente de la República; ministro del despacho; jefe
de departamento administrativo; superintendente; viceministro; secretario
general de ministerio; presidente, gerente o director de establecimiento
público o de empresa industrial y comercial del Estado; miembro de misiones
diplomáticas no comprendidas en la respectiva carrera; y, secretario privado de
los funcionarios antes mencionados) mientras que a los docentes, en virtud de la
disposición demandada del Estatuto Docente, les está vedada esa posibilidad. En
particular, manifiesta que aquellos docentes que alcanzan la edad de retiro
forzoso y que venían desempeñándose como rectores de colegios oficiales, es
decir, como directores de establecimiento público, deben abandonar su cargo, en
tanto que a los otros servidores públicos, en esas mismas circunstancias, les
está permitido desempeñarse como directores de establecimiento público.
Por otra parte, el libelista afirma que la
norma acusada también vulnera el derecho al trabajo (C.P., artículo 25). En su
opinión, "si los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968, en el inciso segundo
del artículo 29 dicen que un mayor de 65 años puede realizar el trabajo de
director de establecimiento público, este trabajo adquiere el carácter de
inviolable para el Constituyente de 1991, (…) y, como tal, debe ser protegido
por el Estado. Al legislador del Estatuto Docente se le 'fueron las luces',
cuando formuló, en el artículo 31 que la persona que 'ha alcanzado la edad de
sesenta y cinco (65) años' no tiene derecho para permanecer en el servicio,
cuando ese servicio es de Director de Establecimiento Público. Decir tal cosa
va en contravía del artículo 25 de la Constitución, porque al ser
fundamentalmente legal el trabajo de 'dirección de un establecimiento público'
para un mayor de 65 años, no puede quien respete la norma constitucional
desconocer el derecho a permanecer en dicha clase de trabajo, a cualquier
ciudadano, siempre y cuando pueda ejercer sus funciones a cabalidad".
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
El apoderado del Ministerio de Educación
Nacional señala que las dos causales de permanencia en el servicio establecidas
en el artículo 31 del Decreto 2277 de 1979 persiguen "garantizar la
estabilidad y brindar la permanencia en el cargo del docente", las cuales
determinan mayores beneficios para los educadores estatales, toda vez que
"además de obtener pensión ordinaria y pensión de gracia [pueden] seguir
laborando y devengando además de la pensión el salario que [les] corresponde
hasta la edad de 65 años". Así mismo, indica que a los demás servidores
públicos también se les aplica la edad de retiro forzoso contemplada en el
Decreto-Ley 2400 de 1968 y sus decretos reglamentarios.
De otro lado, el interviniente manifiesta
que los colegios oficiales no son establecimientos públicos sino instituciones
educativas del orden oficial, sujetas al régimen de administración previsto en
las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994.
Por último, afirma que la norma acusada no
viola ningún derecho fundamental, como quiera que una vez que el educador se ha
retirado del servicio, por haber cumplido la edad de retiro forzoso, queda
amparado por las disposiciones del artículo 46 de la Constitución Política,
según el cual el Estado está obligado a garantizar la protección y la
asistencia a las personas de la tercera edad y asegurarles el pago oportuno y
el reajuste de sus pensiones.
V. Concepto del
Procurador General de la Nación
El representante del Ministerio Público
asegura que los artículos 123, 124, 125 y 150-23 de la Carta Política otorgan
al legislador la facultad para regular el ejercicio de la función pública
mediante la fijación, entre otros asuntos, de las circunstancias que dan lugar
a la desvinculación de la anotada función. Ciertamente, "la ley puede
establecer otras circunstancias de desvinculación de la función pública,
distintas a las señaladas en la Constitución, siempre y cuando al regular la
materia no desconozca principios superiores". En relación con la edad de
retiro forzoso, como causal de desvinculación de los servidores públicos, la
vista fiscal señala que la propia Constitución la consagra en el caso de los
magistrados de las altas cortes (C.P., artículo 233).
Así mismo, indica que la Corte
Constitucional, en la sentencia C-351 de 1995, avaló la constitucionalidad del
artículo 31 del Decreto-Ley 2400 de 1968, en el cual consagra la edad de 65
años como causal de retiro forzoso de los servidores públicos. El Procurador
anota que "el establecimiento de la edad de 65 años como causal de retiro
forzoso es una determinación legislativa razonable, si se tiene en cuenta que
permite garantizar la renovación de la fuerza laboral al servicio del Estado,
haciendo efectivo el derecho de acceso a los destinos oficiales (C.P.,
artículos 40-7 y 54), de manera que la gestión oficial pueda desempeñarse con
arreglo a los principios de eficiencia y diligencia (C.P., artículo 209)".
Por otra parte, el concepto fiscal señala
que la causal de retiro forzoso establecida en el artículo 31 del Decreto-Ley
2277 de 1979, no implica ninguna forma de desprotección estatal a los
educadores, toda vez que éstos, una vez hayan cumplido los requisitos de edad y
tiempo de servicio consagrados en la Ley 91 de 1989, pueden acceder a la
pensión de jubilación y a la pensión de gracia, las cuales aseguran su
"digna subsistencia". De igual modo, los docentes que hayan alcanzado
la tercera edad se hacen acreedores a los derechos que les otorga el artículo
46 del Estatuto Superior. Afirma que la edad de retiro forzoso establecida en
la norma demandada tampoco entraña alguna forma de discriminación laboral, como
quiera que "los educadores retirados pueden ejercer el magisterio en
instituciones que no tengan carácter oficial, o pueden laborar en actividades,
ocupaciones u oficios diferentes a la docencia, quedando de esta manera
incólume su derecho fundamental al trabajo".
Por último, el Procurador General de la
Nación manifiesta que el régimen laboral de los educadores estatales no
contempla una norma equiparable al artículo 29 del Decreto-Ley 2400 de 1968, en
el cual se establecen una serie de cargos que pueden ser ocupados por aquellos
servidores que hubieren alcanzado la edad de retiro forzoso. Apunta que
"si se admitiere la aplicación de las excepciones previstas en el artículo
29 del Decreto 2400 de 1968, para los educadores con edad de retiro
obligatorio, mal puede entenderse que el cargo de Director de Establecimiento
Público al cual se refiere la mencionada norma, es equiparable al de rector de
una institución oficial de enseñanza". Sobre este punto, la vista fiscal
concluye que "no se puede pretender mediante un juicio de igualdad que la
H. Corte asimile los cargos antes mencionados, a fin de permitirle el ejercicio
del empleo de rector de una institución oficial docente al educador que ha
cumplido la edad de retiro forzoso, pues tal determinación escapa a las
funciones que se le atribuyen a esa Corporación como guardiana de la integridad
y supremacía de la Constitución".
VI.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-5 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda.
El asunto bajo revisión
2. A juicio del demandante, el aparte
acusado del artículo 31 del Decreto-Ley 2277 de 1979 establece una
discriminación injustificada entre los docentes estatales, quienes deben
retirarse del servicio público al cumplir la edad de sesenta y cinco años, y
los demás servidores públicos, quienes, luego de alcanzar la edad de retiro
forzoso, pueden desempeñar los cargos públicos señalados en el artículo 29 del
Decreto-Ley 2400 de 1968.
Por otra parte, el actor manifiesta que, en
virtud de lo dispuesto por la norma acusada, los docentes que se desempeñan
como rectores de colegios oficiales, que alcanzan la edad de retiro forzoso,
deben dejar su cargo, mientras que otros servidores estatales, directores de
establecimiento público, al llegar a la misma edad, pueden continuar
desempeñándose en su empleo, conforme a las excepciones establecidas en el
artículo 29 del Decreto-Ley 2400 de 1968.
El apoderado del Ministerio de Educación
Nacional y el Procurador General de la Nación desestiman los cargos de la
demanda. Señalan que los artículos 123, 124, 125 y 150-23 de la Constitución
Política le otorgan al legislador la facultad para regular, entre otros
asuntos, las circunstancias que dan lugar a la desvinculación de la función
pública, razón por la cual es legítima la fijación de una edad de retiro
forzoso.
De otro lado, indican que los rectores de
colegios oficiales no pueden ser asimilados a los directores de
establecimientos públicos, toda vez que los mencionados colegios están
sometidos a un régimen especial de administración consagrado en las Leyes 60 de
1993 y 115 de 1994, distinto del que gobierna a los establecimientos públicos.
En primera instancia, se pregunta la Corte
si se aviene a las normas constitucionales la desvinculación forzosa de un
servidor público a la edad de sesenta y cinco años.
Servicio público y edad de retiro forzoso
3. Como bien lo señala el Procurador
General de la Nación, el artículo 125 de la Carta Política establece que el
retiro del servicio público se hará "por calificación no satisfactoria en
el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley". Corresponde
entonces al legislador, por vía de sus facultades legislativas ordinarias
(C.P., artículo 150-23), la determinación de las causales de retiro del
servicio público que no se encuentren directamente reguladas en la
Constitución.
El cumplimiento de la edad de retiro
forzoso como causal para desvincular a un servidor público de su cargo se
encuentra directamente consagrada por el Estatuto Superior para el caso de los
magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado (C.P., artículo 233)[1].
De otra parte, el personal civil al servicio de la rama ejecutiva del poder
público (Decreto 2400 de 1968, artículo 1°) deberá ser retirado del servicio,
sin posibilidad de reintegro, al cumplir los sesenta y cinco años de edad,
según lo dispone el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968. Así mismo, la edad,
como causal de retiro forzoso, se encuentra consignada en los regímenes
especiales de administración de personal aplicables a los servidores de la rama
judicial del poder público (Ley 270 de 1996, artículo 149-4), del Ministerio
Público (Ley 201 de 1995, artículo 166-f), de la Contraloría General de la
República (Ley 106 de 1993, artículo 149-6) y de la Registraduría Nacional del
Estado Civil (Decreto 3492 de 1986, artículo 100-d).
4. A juicio de la Corte, la consagración
legal de una edad de retiro forzoso del servicio público afecta el derecho al
trabajo, pues el servidor público no puede seguir desempeñándose en su cargo.
No obstante, si la fijación responde a criterios objetivos y razonables, debe
afirmarse que, en principio, resulta proporcional a los fines constitucionales
cuyo logro se persigue. En efecto, la posibilidad de retirar a un servidor
público de su empleo, una vez ha alcanzado una determinada edad fijada en la
ley, es un instrumento de que disponen el legislador y la administración para
lograr el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos
públicos (C.P., artículos 13 y 40-7) y el derecho al trabajo de los ciudadanos
que aspiran a desempeñarse como trabajadores al servicio del Estado (C.P.,
artículo 25). Así mismo, medidas de esta índole persiguen la efectividad del
mandato estatal contenido en el artículo 54 de la Carta Política, según el cual
"el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar" que, a su turno, es concordante con las facultades genéricas de
intervención del Estado en la economía con la finalidad de "dar pleno
empleo a los recursos humanos" (C.P., artículo 334). En suma, es posible
afirmar que la fijación de una edad de retiro forzoso como causal de
desvinculación del servicio público, constituye una medida gracias a la cual el
Estado redistribuye y renueva un recurso escaso, como son los empleos públicos,
con la finalidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a éste en
condiciones de equidad e igualdad de oportunidades.
De igual modo, la fijación legal de la edad
de 65 años como razón suficiente para el retiro forzoso de cargos públicos
sometidos al régimen de carrera administrativa, no vulnera el derecho
fundamental al mínimo vital (C.P., artículo 1°). En efecto, la restricción
impuesta a los servidores públicos que cumplen la edad de retiro forzoso es
compensada por el derecho que adquieren al disfrute de la respectiva pensión de
jubilación (C.P., artículo 48) y a las garantías y prestaciones que se derivan
de la especial protección y asistencia que el Estado está obligado a dispensar
a las personas de la tercera edad (C.P., artículos 13 y 46), lo cual deja a
salvo la integridad del indicado derecho fundamental.
En los términos anteriores, se pronunció la
Corporación al declarar la exequibilidad del artículo 31 del Decreto 2400 de
1968, el cual establece que el personal civil que presta sus servicios en la
rama ejecutiva del poder público será retirado del servicio al cumplir los
sesenta y cinco años de edad. En dicha oportunidad, la Corte anotó que, el
retiro forzoso a los sesenta y cinco años de edad, constituye un mecanismo
puesto al servicio de bienes constitucionales superiores tales como el acceso
de todos, en igualdad de oportunidades, a los cargos públicos, sin que alcance
a comprometer, de manera irrazonable o desproporcionada, los derechos
fundamentales del grupo de trabajadores a quienes se aplica[2].
Sin embargo, es necesario anotar que la
determinación legislativa de la edad en la cual ha de producirse el retiro
forzoso de los servidores estatales debe fundarse en criterios objetivos tales
como la expectativa de vida promedio de la población colombiana, las
necesidades de renovación del mercado de trabajo en orden a la conservación de
la productividad del sistema económico, etc. En fin, en criterios razonables
que justifiquen porqué el Legislador escogió una determinada edad de retiro
forzoso y no otra.
No sobra advertir que, así como ocurre en
el caso de otros servidores públicos sujetos a la misma restricción, los
docentes al servicio del Estado, una vez han sido retirados del servicio por
haber cumplido los sesenta y cinco años de edad, conservan intacta su capacidad
de trabajo y, por lo tanto, pueden seguir desempeñando su oficio en un ámbito
que no se encuentre sujeto a las restricciones legales propias de la docencia
pública como, por ejemplo, la educación en establecimientos de carácter
privado. De igual forma, al momento de ser retirado del servicio por haber
cumplido la edad de retiro forzoso, el docente tiene derecho a disfrutar las
pensiones de gracia y de jubilación de que tratan los artículos 15-2 de la Ley
91 de 1989, 6° de la Ley 60 de 1993 y 115 de la Ley 115 de 1994.
Las anteriores reflexiones permiten
concluir que la medida examinada es legítima desde la perspectiva
constitucional, por cuanto persigue fines considerados valiosos por la propia
Carta Política (v. supra). Además, resulta útil para conseguir estos
propósitos y la afectación que produce en el derecho al trabajo de sus
destinatarios es menor a las ganancias redistributivas e igualitarias que, por
su conducto, se logran.
Permanencia excepcional en el servicio
público luego de haberse cumplido la edad de retiro forzoso
5. En opinión del demandante, el aparte
acusado del artículo 31 del Decreto-Ley 2277 de 1979 establece una
discriminación injustificada entre aquellos servidores públicos que en virtud
de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, una vez han
alcanzado la edad de retiro forzoso, pueden seguir ocupando ciertos cargos -
tales como los de Presidente de la República; ministro del despacho; jefe de
departamento administrativo; superintendente; viceministro; secretario general
de ministerio o departamento administrativo; presidente, gerente o director de
establecimiento público o de empresa industrial y comercial del Estado; miembro
de misión diplomática no comprendido en la respectiva carrera; y, secretario
privado del despacho de los funcionarios antes enumerados -, y los docentes
estatales quienes, al cumplir la edad de sesenta y cinco años, son retirados
del servicio.
La Corte se pregunta si viola el principio
de igualdad (C.P., artículo 13) el hecho de que los servidores públicos
enumerados en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 puedan permanecer en sus
cargos una vez han cumplido la edad de retiro forzoso, mientras que a los
docentes al servicio del Estado les está vedada esa posibilidad.
6. Antes de realizar el examen de
constitucionalidad que propone el actor, debe la Corte definir el grado de
intensidad del juicio de igualdad que debe llevar a cabo.
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, el juicio de igualdad varía en su intensidad según los
criterios que utilice el legislador para establecer un determinado trato
diferenciado. Así, si la distinción se basa en uno de los criterios
expresamente prohibidos por el artículo 13 de la Carta Política (sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica),
la Corte se encuentra obligada a realizar un juicio de igualdad estricto, en
cuya virtud la norma que consagra la diferenciación se reputa prima facie inconstitucional,
salvo que se logre justificar que la medida en cuestión persigue un objetivo
constitucionalmente imperioso que no pueda ser alcanzado por otro medio menos
gravoso[3].
La prohibición constitucional que expresamente excluye ciertos tratos
discriminatorios, la cual da lugar al juicio estricto de igualdad, se funda en
la constatación histórica de que determinados grupos sociales, caracterizados
por algún rasgo especial, suelen - lamentablemente - ser sometidos a tratos
desiguales.
De otra parte, cuando de lo que se trata es
de verificar la legitimidad de una clasificación, por ejemplo, de carácter
económico que el legislador establece al amparo de sus competencias de
intervención en la economía (C.P., artículo 334) o, en general, cuando se trata
de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio
democrático (C.P., artículo 150), esta Corporación ha considerado que el juicio
de igualdad es de carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el
trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad
permitida por la Constitución Política[4].
Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el
legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de
intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser
de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar
al Congreso como representante de la voluntad popular.
Por último, ciertas regulaciones, que no
involucran criterios sospechosos (C.P. art. 13), pero que se relacionan con
bienes o derechos constitucionales o con órbitas constitucionalmente protegidas
- lo que las excluye de la mera arbitrariedad política -, deben ser analizadas,
conforme a lo que la jurisprudencia ha denominado una “prueba intermedia del
respeto a la igualdad”, en virtud de la cual resultan legítimas las
diferenciaciones útiles y necesarias para lograr una finalidad
constitucionalmente importante.
7. En el presente caso, se trata de
estudiar el trato diferenciado que dispensa la ley a los docentes vinculados al
régimen de carrera, de una parte, y, de otra, a los más altos servidores de la
rama ejecutiva del poder público, consistente en el señalamiento,
exclusivamente para los primeros, de una edad de retiro forzoso. La medida a
analizar se relaciona, directamente, con la órbita laboral que, como lo ha
dicho la Corte, se encuentra constitucionalmente protegida y, adicionalmente,
reglamenta un aspecto esencial del derecho fundamental de acceder, en igualdad
de condiciones, a los cargos públicos (C.P. art. 40). En consecuencia, procede
la Corte a identificar, con base en un “examen intermedio en intensidad”, si
tal diferenciación resulta razonable y proporcionada para alcanzar fines
constitucionalmente importantes.
8. Con el objeto de establecer el alcance
y finalidad de excepción consagrada en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968,
- según la cual el Presidente de la República; ministro del despacho; jefe
de departamento administrativo; superintendente; viceministro; secretario
general de ministerio o departamento administrativo; presidente, gerente o
director de establecimiento público o de empresa industrial y comercial del
Estado; miembro de misión diplomática no comprendido en la respectiva carrera;
y, secretario privado del despacho de los funcionarios antes enumerados, puede
continuar en su cargo luego de alcanzar la edad de retiro forzoso -, se
hace necesario determinar cuál es la racionalidad que sustenta el elenco de
empleos públicos antes mencionados. Sobre este particular, en la sentencia que
declaró la exequibilidad del inciso 2° del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968,
la Corte expresó:
"Resulta
entonces claro para la Corte que las excepciones previstas en la norma
sub-examine [artículo 29 del Decreto 2400 de 1968], se refieren a los cargos
mencionados, a los cuales se accede en virtud de elección popular - en el caso
del Presidente de la República - o en ejercicio de la facultad de libre
nombramiento y remoción en los demás eventos, y dada la naturaleza e
importancia de los mismos, requieren ser desempeñados por personas cuya
experiencia, conocimientos y trayectoria garanticen la eficiencia de la función
pública.
(…)
Por el contrario,
estima la Corporación que dicho precepto desarrolla el mandato superior que
habilita al legislador para regular las normas relacionadas con el ingreso y
retiro del servicio - artículo 125 CP.-, y adicionalmente, establece
situaciones excepcionales que permitan a los pensionados por jubilación
desempeñar los empleos señalados en la misma disposición, los cuales por su
naturaleza y delicada función, demandan un alto grado de confianza, experiencia
y conocimientos para la verdadera y real eficacia de la función pública dentro
del adecuado cumplimiento de los fines del Estado"[5].
En suma, los empleos a que hace referencia
el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 - todos los cuales corresponden a las
más altas dignidades de la rama ejecutiva del poder público - son cargos de
elección popular o de libre nombramiento y remoción del Presidente de la
República o de alguno de los altos funcionarios allí señalados, en los cuales
concurren las condiciones que esta Corporación ha fijado para justificar que un
determinado cargo sea de libre nombramiento y remoción y, por tanto, se
encuentre exceptuado del régimen general de carrera administrativa (C.P., artículo
125)[6]. Ciertamente, los
ministros del despacho, los jefes de departamento administrativo, los
superintendentes, los viceministros, los secretarios generales de ministerio o
de departamento administrativo, los presidentes, gerentes o directores de
establecimiento público o de empresa industrial y comercial del Estado, los
miembros de misión diplomática no comprendidos en la respectiva carrera, y, los
secretarios privados del despacho de los funcionarios antes enumerados, tienen
adscritas funciones de gobierno, esto es, tareas de manejo y de conducción
institucional por medio de las cuales se adoptan políticas o directrices
fundamentales. Así mismo, entre los funcionarios antes enumerados y sus
nominadores debe existir una confianza plena y total, habida cuenta de las
funciones asignadas a esos empleos, las cuales requieren, para su cumplimiento,
de un grado de confianza mayor que el que se exige a cualquier servidor público.
Una vez definida la naturaleza de los
cargos públicos establecidos en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, se
hace más fácil comprender el sentido  de la excepción consagrada en el artículo
31 del mismo decreto. En efecto, no sería lógico que los funcionarios públicos
antes anotados, elegidos popularmente o designados en razón de sus capacidades
y virtudes personales, fueran desvinculados del servicio al cumplir los sesenta
y cinco años de edad. Si ésto llegase a ocurrir, el principio democrático
(C.P., artículo 1°) y los derechos políticos de los ciudadanos (C.P., artículo
40-1 y 2) resultarían traicionados y la buena marcha de la administración
pública obstaculizada, toda vez que los servidores públicos antes enumerados
contribuyen, en razón de sus calidades personales, a que la función pública se
desarrolle en forma ágil, eficiente y transparente (C.P., artículo 209). Dicho
en otras palabras, la excepción establecida en el artículo 31 del Decreto 2400
de 1968 busca proteger y potenciar el principio democrático, los derechos
políticos de los ciudadanos y los principios rectores conforme a los cuales
debe desarrollarse la función administrativa.
Sin embargo, ella no es extensiva a los
docentes al servicio del Estado, pues estos servidores se encuentran vinculados
al servicio público a través de un régimen de administración de personal que se
rige por los principios de la carrera administrativa, conocido como Estatuto
Docente (Decreto 2277 de 1979), en el cual no existen cargos que se provean a
través del sistema de elección popular o de libre nombramiento y remoción.
Adicionalmente, dentro de la carrera docente no existen empleos que puedan ser
asimilados, en cuanto a su naturaleza y funciones, a los cargos señalados en el
artículo 29 del Decreto 2400 de 1968.
9. Una norma que impone una causal de
retiro forzoso, que no constituye falta disciplinaria o criminal, como la que
se estudia en el presente proceso, sólo es razonable, salvo las excepciones
constitucionales, en el contexto del régimen de carrera administrativa.
Ciertamente, una disposición de este género tiene el efecto de restringir el
derecho a la estabilidad laboral del cual gozan los servidores públicos
inscritos en tal sistema. Sin embargo, no puede ser utilizada con el fin de
interferir en la decisión popular de elegir a un ciudadano para que desempeñe
un cargo durante un período fijo - constitucional o legal - o, para restringir
la posibilidad de que, a través del sistema de libre nombramiento y remoción,
las personas que se estimen idóneas, con independencia de su edad, sean
llamadas a ejercer cargos de dirección y confianza para colaborar en la
administración de los destinos públicos. La definición de una edad, no sólo
como causal de retiro del régimen de carrera, sino de todo cargo público e,
incluso, como inhabilidad para ser elegido o nombrado, no tiene sustento
constitucional alguno, pues las razones que explican su aplicación al régimen
de carrera no son extensivas a los otros sistemas de selección de servidores
públicos en los que no sólo no existe un derecho a la estabilidad sino que,
adicionalmente, se encuentran comprometidos otros bienes constitucionales como
el principio democrático.
En estos términos, debe afirmarse que, a la
luz de la norma demandada, no existe patrón de comparación entre los docentes
que se desempeñan como servidores inscritos en el régimen de carrera y los
otros funcionarios que se encuentran sometidos al régimen de libre nombramiento
o sujetos a un período fijo. Los primeros, tienen derecho a la estabilidad
laboral en nombre de los principios que gobiernan la carrera administrativa. En
este contexto, debe afirmarse que la edad de retiro forzoso es un límite a este
derecho, que sirve para garantizar el acceso igualitario a los cargos públicos.
Sin embargo, los restantes servidores públicos - elegidos o sometidos al
régimen de libre nombramiento y remoción -, no gozan del derecho a la
estabilidad. En efecto, incluso, el período fijo, se explica más en virtud del
principio democrático y de los principios de eficacia y eficiencia, que en
gracia de asegurar al respectivo funcionario, un puesto de trabajo al margen de
los vaivenes políticos. En otras palabras, por las condiciones propias de cada
sistema de selección, la regla que se estudia no puede ser aplicada, salvo las
expresas excepciones constitucionales, a funcionarios de libre nombramiento y
remoción o a servidores que gozan de un período fijo y, por lo tanto, resulta
imposible, una comparación, para efectos de avanzar un juicio de igualdad,
entre estos dos grupos de personas.
10. No sobra anotar que el acceso a los
empleos públicos señalados en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 no está
vedado a quien haya sido docente al servicio del Estado y haya sido retirado
del servicio por haber cumplido la edad de retiro forzoso. Ciertamente, nada
impide que un docente con más de sesenta y cinco años de edad resulte elegido
Presidente de la República o sea nombrado en alguno de los otros cargos
establecidos en el anotado artículo 29 del Decreto 2400 de 1968. Se trata de
empleos de elección popular o de libre nombramiento y remoción, cuyo desempeño
no puede estar supeditado a requisitos relacionados con la edad.
Naturaleza jurídica del cargo de rector de
colegio oficial
11. Resta por determinar si la medida
demandada establece un trato discriminatorio en contra de los rectores de los
colegios oficiales quienes, en criterio del demandante, “son directores de un
establecimiento público” y, por lo tanto, tienen derecho a ser tratados de la
misma manera que los restantes servidores públicos que ocupan idéntico cargo,
lo que significa que tienen derecho a que se les aplique la excepción contenida
en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968.
Según el artículo 129-1 de la Ley General
de Educación (Ley 115 de 1994), los rectores o directores de establecimientos
educativos estatales constituyen una categoría de funcionarios denominada
"directivos docentes", a quienes compete ejercer funciones de
dirección, de coordinación, de supervisión, de inspección, de programación y de
asesoría (Ley 115 de 1994, artículo 126). Estos cargos directivos sólo pueden
ser desempeñados por licenciados o profesionales escalafonados de reconocida
trayectoria en materia educativa (Ley 115 de 1994, artículos 128 y 129,
parágrafo) y su nombramiento de estos funcionarios corresponde a los
gobernadores y a los alcaldes municipales o distritales, previo concurso
convocado por el respectivo departamento, municipio o distrito (Ley 115 de
1994, artículo 127).
De las normas citadas es posible concluir
que los rectores de los colegios oficiales son funcionarios estatales sometidos
a un régimen especial de administración de personal que difiere, en forma
radical, del régimen al que se encuentran sometidos los directores de
establecimientos públicos; en este último caso, en su carácter de funcionarios
de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República o de los
respectivos gobernadores y alcaldes municipales y distritales. Por otra parte,
el artículo 138 de la Ley 115 de 1994 determina la naturaleza de los
establecimientos educativos estatales y las condiciones a las que éstos se
encuentran sujetos, sin mencionar que se trate de establecimientos públicos del
orden nacional, departamental, municipal o distrital. Conforme a esta norma, es
menester concluir que los colegios oficiales no son establecimientos públicos
sino establecimientos educativos sometidos a un régimen especial señalado en la
Ley General de Educación. En consecuencia, será desestimado el cargo del
demandante por la inexistencia de un patrón de comparación entre los dos grupos
de funcionarios públicos mencionados.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional
R E S U E L V E :
Declara EXEQUIBLE la expresión
"o no haya alcanzado la edad de sesenta y cinco años para su retiro
forzoso" contenida en el artículo 31 del Decreto-Ley 2277 de 1979.
Notifiquese, comuniquese, cumplase,
insertese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archivese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Véase la SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) en relación con
las reglas aplicables a la edad de retiro forzoso de los magistrados de las
altas corporaciones judiciales.
[2] SC - 351/95 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[3] Véanse, entre otras, las sentencias ST-230/94 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz); SC-445/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, ST-352/97
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] Véanse las sentencias SC-556/93 (MP. Jorge Arango Mejía);
SC-265/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero).
[5] SC-124/96 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[6] SC-195/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); SC-514/94 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo).