T-720-98
Sentencia T-720/98
Sentencia
T-720/98
ACTO
ADMINISTRATIVO GENERAL-Revocabilidad/ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Irrevocabilidad
Sabido es, que la
mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por
la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que
en los actos administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos
a todo el conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente
revocables por parte de la administración, una vez se realice la valoración de
las circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus
propios actos. No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y
concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente
considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el
consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el
artículo 73 del C.C.A., el cual preceptúa que para que tal revocación proceda,
se debe contar con la autorización expresa y escrita de su titular. Y ello se
entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica de los asociados, como
quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por
los ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o que se cuente con la
autorización expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorización,
en los términos establecidos en la ley.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Revocación
unilateral de acto que reconoce situación particular y concreta
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones ilegales o fraudulentas
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Revocación
sin consentimiento expreso y escrito del titular
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T-185755
Peticionario:
Martha Lucía Rodríguez de Corrales.
Procedencia:
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia -Sala Laboral-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Bogotá, en sesión del veintiséis (26) de noviembre  de  mil novecientos
noventa y ocho (1998).
La Sala Primera (1ª)
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo
Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide
sobre el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Armenia -Sala Laboral-, dentro del proceso de tutela instaurado por Martha
Lucía Rodríguez de Corrales contra el Instituto de Seguros Sociales.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado
por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
A. La demanda
La demandante Martha
Lucía Rodríguez de Corrales instauró tutela en contra del Instituto de Seguros
Sociales, por considerar que se le vulneraron sus derechos fundamentales al
debido proceso, salud, seguridad social e igualdad, con fundamento en los
siguientes :
B. Hechos
1.  Contrajo
matrimonio católico con el señor José Luis Corrales Baena, el 2 de septiembre
de 1972, siendo procreados tres hijos. Matrimonio que término por la muerte del
cónyuge el día 7 de julio de 1996.
2.  A pesar de tener
vigente un matrimonio y, de convivir con la actora, el señor Corrales Baena
contrajo matrimonio civil con la señora Luz Elena Vergara Isaza el 2 de marzo
de 1987 en la ciudad de Manizales.
3.  El señor
Corrales Baena cotizó al Instituto de Seguros Sociales 997 semanas, de las
cuales 35 corresponden al último año de cotización. Por lo tanto, ante la
muerte del cónyuge, la demandante en tutela solicitó el reconocimiento y pago
de la pensión que le asistía en su condición de cónyuge sobreviviente del
causante, el día 22 de agosto de 1996.
4. Por su parte, la
señora Luz Elena Vergara Isaza, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes en su calidad de cónyuge superstite, el día 13 de septiembre
de 1996. Así mismo, solicitaron pensión de sobrevivientes, en calidad de hijos
del señor Corrales Baena, el señor Cesar Fernando Corrales Rodríguez y el menor
Cesar Augusto Corrales Vergara.
5.  Por medio de la
Resolución No. 2192 del 6 de mayo de 1997, el Instituto de Seguros Sociales,
resolvió las solicitudes presentadas, negando la pensión de sobrevivientes a la
señora Luz Elena Vergara Isaza y, reconociéndolas en un porcentaje de un 25% a
cada uno de los hijos del causante, y, en un 50% para la señora Martha Lucía
Rodríguez de Corrales, en su calidad de cónyuge superstite.
6.  La actora y el
señor Cesar Fernando Corrales Rodríguez, hijo de la misma, fueron notificados
en forma personal de la Resolución mencionada en el numeral anterior; y, la
señora Luz Elena Vergara y su menor hijo, ante la imposibilidad de realizar la
notificación personalmente, fueron notificados por edicto, el cual se fijó el
día 17 junio de 1997, y desfijado el 1 de julio del mismo año.
7.  Dentro del
término de ejecutoria del acto administrativo no se interpusieron los recursos
de ley, quedando en firme la providencia. No obstante, encontrarse en firme la
Resolución, le fue notificada nuevamente, aunque en esta oportunidad, en forma
personal, a la señora Luz Elena Vergara Isaza el 10 de septiembre de 1997.
8.  Una vez
realizada la segunda notificación, y dentro del término de ejecutoria no se
interpusieron los recursos de ley, de lo cual existe la correspondiente
constancia. Sin embargo, la entidad aceptó unos recursos interpuestos por la
señora Luz Elena Vergara, “supuestamente” presentados el 15 de septiembre de
1997.
9.  Posteriormente,
el Instituto de Seguros Sociales le suspendió a la actora la pensión de
sobrevivientes que le había reconocido, a partir del mes de noviembre de 1997,
aduciendo controversias en el trámite de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes del señor Corrales Baena, por encontrarse demostrada la
existencia de dos matrimonios, sin que mediara separación legal de ninguno de
los dos.
10.  Por último,
aduce la demandante, que con esa suspensión, se le están violando los derechos
fundamentales que impetra como violados, toda vez que en vida del esposo, éste
era el que se encargaba de aportar económicamente lo necesario para su
subsistencia.
C. Sentencia de primera instancia
Considera el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Sala Laboral, que durante
el trámite del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, se han
presentado ciertas contradicciones relacionadas con la notificación de la
Resolución que le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora Martha
Lucía Rodríguez de Corrales, lo que lleva a pensar que el acto administrativo
no se encuentra en firme. Sin embargo, añade, eso no significa que el Instituto
demandado, se encontrara habilitado para enervar las consecuencias que de él
pudieran derivarse, con patente violación del debido proceso y concretamente
del derecho de defensa.
Pero, por otra
parte, agrega, que la circunstancia de que se le hubiera violado el debido
proceso, no implica la violación o amenaza de los restantes derechos que ella
invoca, toda vez, que no existe prueba, ni siquiera sumaria de la violación de
los derechos invocados, los cuales no son de aplicación inmediata, “salvo el de
la igualdad”.
Manifiesta, el
fallador a quo, que la actora, una vez tuvo conocimiento de la revocatoria de
la resolución, tuvo la oportunidad de atacar dicha actuación administrativa, a
través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en primer lugar,
y en segundo lugar, promoviendo la respectiva acción ordinaria que regula el
Código Sustantivo del Trabajo, razones estas, que tornan la acción de tutela
improcedente.
Anota el Tribunal,
que la acción ordinaria, ya se encuentra en trámite, según se desprende de las
pruebas aportadas al proceso, por ello, acceder a la tutela solicitada sería
“prohijar” que eventualmente existan dos decisiones judiciales “que obliguen al
Instituto de Seguros Sociales a reconocer la misma prestación a dos personas
que tienen intereses legales excluyentes sobre ese derecho”.
Por las razones que
expone, el Tribunal no accede por improcedente a la solicitud de tutela
presentada por Martha Lucía Rodríguez de Corrales en contra del Instituto de
Seguros Sociales.
III. Consideraciones de la Corte Constitucional
Primera.  La
competencia
Es competente esta
Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
Segunda. La
materia
Revocatoria
directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto.
Se encuentra probado
en el caso sub examine, que el Instituto de Seguros Sociales reconoció a la
accionante la pensión de sobrevivientes, conforme lo indica la Resolución
número 2192 del 6 de mayo de 1997, y que posteriormente de manera unilateral,
sin que mediara el consentimiento de la demandante en tutela, procedió a
suspender el reconocimiento de la citada prestación.
Sabido es, que la
mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por
la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que
en los actos administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos
a todo el conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente
revocables por parte de la administración, una vez se realice la valoración de
las circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus
propios actos.
No sucede lo mismo
con los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y
producen efectos individualmente considerados, los cuales no pueden ser
revocados por la administración, sin el consentimiento expreso del destinatario
de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del C.C.A., el cual preceptúa
que para que tal revocación proceda, se debe contar con la autorización expresa
y escrita de su titular.
Y ello se entiende,
en aras de preservar la seguridad jurídica de los asociados, como quiera, que
las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por los
ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o que se cuente con la
autorización expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorización,
en los términos establecidos en la ley.
En efecto, la Corte
Constitucional, ha señalado: “razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
Por otra parte, esta
Corporación, ha manifestado : “En cuanto a la revocación que la administración
haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando
mediante ellos se han creado situaciones jurídicas de carácter particular y
concreto o se han reconocido derechos de la misma categoría, salvo que medie el
consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del
ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de
inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el
principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que
ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado”. (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de
1996).
En el caso que nos
ocupa, es claro que el Instituto de Seguros Sociales de manera sorpresiva, y
con un claro desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la defensa,
sin tener en cuenta las consecuencias negativas que de su actitud pudieran
derivarse, suspendió el pago que por concepto de pensión de sobrevivientes, se
le había reconocido a la actora.  Razones estas, que dan cabida a la tutela
impetrada, con el fin de dejar sin efectos el acto unilateral de revocación, y
ordenar a la entidad demandada, que cumpla a favor de la afectada, el acto
inicial por ella proferido, mediante el cual se reconoció y creó una situación
de carácter particular y concreto.
La Corte en esta
materia debe reiterar:
“Es importante
recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter
particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al
particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus
derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
“Dentro de este
contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
“Si la
administración decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la
intervención del juez correspondiente, desconoce los principios de seguridad
jurídica y legalidad que en este caso obran en favor del particular, quien
confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte que
se modifiquen o el juez lo decida”. (Sentencia T-315 del 17 de junio de 1996.
M.P. Jorge Arango Mejía).
Desde luego, como
también ha reiterado esta Corporación,  la administración tiene la posibilidad
de revocar sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto
administrativo obtenido ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73
inciso 2 del Código Contencioso Administrativo que dispone : “Pero habrá lugar
a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.
En efecto, si en el
origen de la situación jurídica individual  que se reclama, existe un vicio
conocido por la administración, no puede permanecer sustentando un derecho,
como si se hubiese adquirido al amparo de la ley, pues como lo ha sostenido
esta Corporación “…la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho
subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece
protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera
derechos” (Sent. T-336 del 15 de julio de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
Así pues, sobre este
punto, la Corte Constitucional ha expresado :
“Así las cosas, hay
que decir que los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no podrán ser revocados sin el consentimiento expreso y
escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio administrativo
positivo, se den las causales previstas en el artículo 69 del Código
Contencioso-Administrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por medios
ilegales. En el caso a estudio, es manifiesta la oposición a la Constitución y
a la ley de la Resolución No. 8 de 1968, pues fue expedida por una Dependencia
que carecía de competencia para autorizar que se construyera un condominio privado
sobre el espacio público; es claro también que no esta de acuerdo con el
interés público,  pues es deber del Estado, no solo : ‘velar por la integridad
del espacio público…’  sino también, y en virtud del mismo Artículo 82 de la
Constitución, ‘ …y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular’.  Además, le causa agravio injustificado a los ciudadanos,
que se vienen viendo privados del uso de una franja del espacio público,
irregularmente ocupada. Y, aunque no obra en el proceso la prueba plena que
permita afirmar que es evidente que el acto se produjo por medios ilegales, si
hay al menos motivos para sospecharlo”.  (Sent. T-230 de 1993, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz).
En el mismo sentido
dijo la Corte : “ Es indudable entonces, que cuando la autoridad que ha
proferido un acto administrativo de carácter particular y concreto, encuentra
que el mismo se obtuvo con fundamento en actuaciones ilegales o fraudulentas,
tiene la facultad de revocarlo, pues en este caso, el interés que prima es
aquel que tiene el conglomerado social en que las actuaciones de la
Administración no se obtengan por medios que vulneren el ordenamiento jurídico.
Ello atenta contra el derecho que tiene la ciudadanía a que las actuaciones del
Estado se adelanten en forma equitativa, respetando el derecho que tienen los
asociados de acceder a la Administración en igualdad de condiciones, derecho
que no puede claudicar en favor de quienes utilizan mecanismos contrarios a la
ley para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses”. (Sent. T-639 de
1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Pero, como puede
verse, en el caso que nos ocupa, no nos encontramos ante la situación
planteada, en consecuencia, la Sala revocará el fallo proferido por el Tribunal
Superior de Armenia, Sala Laboral,  y en su lugar tutelará el derecho de la
accionante a continuar recibiendo lo que le corresponda por concepto de la
pensión de sobrevivientes que le fue suspendida, a partir de la fecha en que la
entidad demandada dejó sin efectos la Resolución 2192 del 6 de mayo de 1997.
Como quiera, que
existe un proceso ordinario laboral en curso, instaurado por la señora Luz
Elena Vergara Isaza, en calidad de segunda esposa del causante José Luis
Corrales Baena, en procura de obtener el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes que ésta también reclama, la tutela que se concede, cesará en
sus efectos si la jurisdicción ordinaria, accede a la petición presentada por
Luz Elena Vergara Isaza.
De la misma manera,
si el Instituto de Seguros Sociales quiere invalidar su propio acto, es decir
demandar la Resolución 2192 del 6 de mayo de 1997, deberá acudir ante la
Jurisdicción Ordinaria de conformidad con lo establecido en la ley.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Armenia, Sala Laboral, el 14
de septiembre de 1998, dentro del proceso promovido por Martha Lucía Rodríguez
de Corrales en contra del Instituto de Seguros Sociales, por las razones
anotadas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: TUTELAR el
derecho de la demandante Martha Lucía Rodríguez de Corrales a continuar
disfrutando de la pensión de sobrevivientes a ella reconocida, a partir de la
fecha en que le fue suspendida, hasta tanto la jurisdicción competente resuelva
la controversia que existe en relación con el reconocimiento de la misma.
Tercero:
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General