T-441-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA T-441/08
(Mayo 8 de 2008)
AYUDA HUMANITARIA PREVISTA EN LEY 418/97-Requisitos
para su acceso
VICTIMA DE CONFLICTO
ARMADO-Organismos que
prestan ayuda humanitaria
VICTIMA DE CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Jurisprudencia
de la Corte Constitucional sobre el acceso a la ayuda humanitaria
AYUDA HUMANITARIA-Violación de los derechos de las víctimas y
del derecho de petición por la exigencia del censo respectivo y de una
certificación de autoridad competente sobre su ocurrencia “por motivos
ideológicos y políticos en el marco del conflicto armado interno
DERECHO DE PETICION-Vulneración por no haber resuelto de fondo
la solicitud sobre la asistencia humanitaria a víctimas de la violencia
Referencia: expediente T-1.750.266
Accionantes: Senaida Ladino Tapias, María Celia Patiño Pedraza,
Rosana Pérez Cipagauta, María Helena Molina y María Leonor Blanco
Accionado: Presidencia de la República, Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
Fallo de tutela objeto de revisión: Sentencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca del 21 de
agosto de 2007 (1ª instancia).
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo,  Marco Gerardo
Monroy Cabra,  Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo
ANTECEDENTES
1. Pretensión
1.1. Demanda
Las señoras Senaida Ladino Tapias, María Celia Patiño
Pedraza, Rosana Pérez Cipagauta, María Helena Molina y María Leonor Blanco,
actuando en nombre propio y en representación de sus hijos, solicitaron al juez
de tutela[1]
protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al
principio de buena fe, a la dignidad humana, la solidaridad, a proveer la
subsistencia de sus hijos, a la vida,  a la salud, a la educación, a la
recreación y a la vivienda entre otros, a su juicio vulnerados por  Acción
Social,  por cuanto se les desconoció la ayuda humanitaria[2] a que tienen derecho como
víctimas de la violencia.
En consecuencia, pidieron se ordene a la accionada
hacer efectiva la entrega de la ayuda humanitaria, al igual que la inclusión de
ellas y sus hijos en los programas de reparación y restitución por perjuicios
causados, de conformidad con los montos que fija la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
1.2 Fundamentos de la Pretensión
- Con fundamento en el artículo 18 de la Ley 418 de
1997, allegaron el 23 de abril de 2003 los certificados requeridos por acción
social para el reconocimiento y pago de la ayuda humanitaria, donde se acredita
que sus familiares fueron víctima de una masacre en el marco del conflicto
armado interno.
- Acción Social mediante oficios RSS-AGM-15372, 15373,
15374, 15375, y 15376 del 17 de junio de 2003 informó que en los certificados
expedidos debe constar que los hechos obedecen a “motivos ideológicos y políticos
en el marco del conflicto armado interno”. Igualmente agrega que el
conocimiento de los hechos debe ser cierto y no presumido, por lo cual se negó
la ayuda.
- Habiéndose solicitado nuevamente las
certificaciones, la Personería de Sumapaz hace entrega de los mismos el 30 de
septiembre de 2004, donde expresa que los familiares de las actoras fueron
víctimas de una masacre  por “motivos ideológicos y políticos en el marco del
conflicto armado interno”, En el mismo documento la Personería manifiesta que la
certificación se expide “según versión verbal” dada por los señores Senaida
Tapias y José Fernando Pedraza Patiño. Esta expresión relativa a la versión
verbal ha sido otra de las trabas que, a juicio de las actoras, ha impedido la
obtención de la ayuda solicitada.
- Mediante oficios SAV-29016, 29007, 29021, 29023,
28991, dirigidos a la Personería de Sumapaz, Acción Social manifiesta que las
certificaciones deben ser expedidas con pleno conocimiento de los hechos y no
certificar con base en informes y declaraciones de testigos.
- Añaden que con base en certificaciones donde se
expresa que los hechos ocurrieron “presuntamente” por la acción de un grupo
guerrillero, Acción Social ha concedido la ayuda sin poner reparos por la
citada palabra contenida en la certificación expedida por la Alcaldía de San
Vicente del Caguán.
2. Respuesta de la accionada
- Notificada la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional manifestó en su defensa (Fls 28 a 34
C.O.) que la asistencia humanitaria contemplada en la Ley 418 de 1997 es la
ayuda que se presta para mitigar las necesidades esenciales de la población
objeto de Acción Social. Señala que las certificaciones anexadas expedidas a
las diferentes víctimas, si bien finalmente indican que los hechos ocurrieron
por “motivos ideológicos y políticos en el marco del conflicto armado interno”,
en ellas también se expresa que las mismas se expiden con base en la versión
verbal de los señores Senaida Tapias y José Fernando Pedraza Patiño, lo que, en
criterio de Acción Social, evidencia que al despacho del Personero no le consta
que los hechos hayan ocurrido dentro del marco de la Ley 418 de 1997.
- Estima que la certificación de la Personería debe
dar cuenta de las circunstancias de hecho y antecedentes conocidos en relación
con el mismo, independientemente de la ausencia de certeza sobre los móviles
del crímen o los autores del mismo.
- Por lo anterior solicita que sea denegada la
petición de los accionantes.
3. Hechos relevantes y medios de prueba
3.1. Hechos que apoyan la pretensión.
3.1.1. Certificación del Personero de Sumapaz Julio
César Pachón del 23 de abril de 2003 donde se acredita que las muertes de los
familiares de las accionantes tuvieron lugar por motivos ideológicos y
políticos dentro del conflicto armado interno, y no se menciona que la
certificación se expida según versión verbal de Senaida Tapias y José Fernando
Pedraza Patiño (fls 13, 14 y 15  anexo ).
3.1.2  Comunicación del 21 de febrero de 2003 donde
las actoras remiten documentos para la solicitud de ayuda humanitaria (fls 22 y
23 anexo)
3.1.3. Copia del informe que apareció en el periódico
“7 días Boyacá” del 1º de noviembre de 2002, donde se informa sobre la muerte
de José Sagrario Sierra Pedraza,  Luís y Joselín Pedraza Pérez, Jorge Emilio
Pedraza Patiño y Oscar Efraín Gutiérrez Fuentes, encontrados en una fosa común
en el punto Las Aguilas, sector de Sumapaz, y se menciona que “las autoridades
creen que los cinco amigos fueron asesinados por guerrilleros de los frentes 51
y 53 de las FARC” (fl 34 anexo)
3.2. Hechos que apoyan la oposición.
3.2.1. Certificación expedida posteriormente por el
Personero de Sumapaz Luís Alfonso Sánchez del 30 de septiembre de 2004, donde
afirma que las personas fallecieron víctimas de masacre discriminada, por
motivos ideológicos y políticos dentro del conflicto armado interno, y que la
certificación se expide según versión verbal de Senaida Tapias y José Fernando
Pedraza Patiño (fls. 10, 21, 34,47, 80  anexo)
3.2.2. Las solicitudes de Acción Social pidiendo que
la certificación señale que tuvieron lugar por motivos ideológicos y políticos
dentro del conflicto armado interno ya que el inicialmente enviado no reúne tal
requisito y que se adjunte constancia de la Fiscalía donde indiquen fecha del
hallazgo e identificación del cadáver y el certificado de defunción que precise
el día de la muerte. Adicionalmente exige que se aclare el lugar donde
ocurrieron los hechos pues la certificación la expide el Personero de Sumapaz y
el certificado de defunción fue expedido en Fusagasugá al igual que la
constancia de la Fiscalía donde indique la fecha del hallazgo del cadáver respectivo.(fls
13,15, 17, 18,19, 24, 26, entre otras, anexo)
4. Fallo de instancia
4.1. Sentencia de primera instancia (Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca), no
impugnada.
- Decisión: Negar la tutela constitucional de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados a las señoras Senaida Ladino
Tapias, María Celia Patiño, Rosana Pérez Cipagauta, María Helena Molina y María
Leonor Blanco.
- Razón de la decisión: i) las certificaciones
expedidas por el Personero Municipal (fol. 17, 28, 41, 54, y 67 anexo 1), indican
que se expiden “según versión verbal dada por SENAIDA LADINO TAPIAS y JOSÉ
FERNANDO PEDRAZA PATIÑO”; ii) tras un recuento amplio de las pruebas aportadas
en el caso resuelto por esta Corporación mediante la sentencia T-188 de 2007
para concluir que la situación difiere de la planteada por las actoras, dado
que éstas no han aportado la certificación de la Fiscalía sobre el hallazgo e
identificación de los cadáveres (fol. 19, 32, 45, 58 y 71 del anexo 1) ; iii) de
la sola versión de los hechos suministrada por dos de los afectados no se puede
colegir la veracidad de los mismos y emitir con base en ella una decisión
ordenando el pago de una suma de dinero.
CONSIDERACIONES
La Sala es competente para la revisión del caso, con
fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del Auto del 24 de enero de 2008 de
la Sala de Selección de Tutela No. uno (1) de la Corte Constitucional.
5. Problema jurídico
Corresponde a esta Sala revisar la sentencia proferida
por Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, que decidió en forma negativa la acción de tutela promovida por
las señoras Senaida Ladino Tapias, María Celia Patiño, Rosana Pérez Cipagauta,
María Helena Molina y María Leonor Blanco contra la Presidencia de la
República, Programa de Atención a Víctimas de la Violencia-Acción Social-.
Se requiere  determinar si  la decisión de Acción
Social de exigir que se determine si los móviles del fallecimiento fueron
ideológicos o políticos tratándose de un homicidio selectivo, que se adjunte
constancia de la Fiscalía donde indiquen fecha del hallazgo e identificación
del cadáver y el certificado de defunción que precise el día de la muerte y la explicación de por qué la certificación la
expide el Personero de Sumapaz y el registro de defunción se expide en Fusagasugá,
ha vulnerado el derecho de las víctimas en el marco del conflicto armado
interno al debido proceso y a la asistencia humanitaria, establecidos en
tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia y en normas internas de carácter general. Para efectos de entrar a
resolver el problema jurídico planteado, la Sala: (i) abordará el estudio de la
normatividad relacionada con los requisitos para acceder a la ayuda humanitaria
por daños ocasionados dentro del marco del conflicto armado; (ii) referirá la jurisprudencia
de esta Corte al respecto; (iii) entrará a examinar el caso concreto.
5.1. Los requisitos para acceder a la ayuda
humanitaria por daños ocasionados dentro del marco del conflicto armado así
como la jurisprudencia de esta Corte
5.1.1. La Ley 418 de 1997,
contiene disposiciones para “atención a las víctimas de hechos violentos que
se susciten en el marco del conflicto armado interno”. Así, según el
artículo 15 de la ley, subrogado por el artículo 6 de la Ley 782 de 2002,
prorrogado por la ley 1106 de 2006 “…se entiende por víctimas, aquellas
personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave
deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se
susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados
terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.”
El artículo 16 ibídem, en
relación con la ayuda humanitaria a estas víctimas, establece que:
“ En desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño
especial sufrido por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria,
entendida por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos
esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los
actos enunciados en el artículo 15. Esta ayuda humanitaria será prestada por
las entidades públicas así: Por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de
su objeto legal y de acuerdo con las directrices que para el efecto señale su
Consejo Directivo, y por las demás entidades públicas señaladas en la presente
ley, dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve
dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho.
Parágrafo 1°. En caso fuerza mayor o caso fortuito que impidan a la víctima
presentar oportunamente la solicitud, el término a que se refiere la presente
disposición debe contarse a partir del momento en que cesen los hechos motivo
de tal impedimento.
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional apropiará los recursos necesarios
en el Presupuesto General de la Nación –Red de Solidaridad Social–, con el
objeto de prestar asistencia humanitaria, conforme a los fines previstos en la
presente ley.
Parágrafo 3°. La ayuda humanitaria será entregada por la Red de
Solidaridad Social en forma directa, asegurando la gratuidad en el trámite,
para que los beneficiarios la reciban en su totalidad.
Parágrafo 4°. Los beneficios de contenido económico que se otorguen
a los desplazados se regirán por la Ley 387 de 1997”.
Adicionalmente, el artículo 49 de
la Ley 418 de 1997, prorrogado por la Ley 1106 de 2006 beneficia con una ayuda
humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la
extensión de los efectos de los actos referidos, a quienes sufran perjuicios
por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la
integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles
ideológicos o políticos, o sean objeto de amenazas referentes a la comisión de
atentados o agresiones de esta naturaleza.
5.1.2. Por su parte el artículo 18
de la Ley 418 de 1997, subrogado por el artículo 9 de la Ley 782 de 2002 y
prorrogado por la Ley 1106 de 2006, prescribe que la competencia para la
elaboración del censo de las
personas “afectadas en su vida, en su integridad personal o en sus bienes,
que contenga como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la
descripción del hecho” corresponde a  “la
Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus veces”,
autoridades que, además, están obligadas a expedir “…una certificación
individual a los beneficiarios de las personas fallecidas, que deberá contener
los mismos datos del censo, requisito esencial para el reconocimiento de la
ayuda humanitaria por parte de la Red de Solidaridad Social” y determina que “si
la Red de Solidaridad Social establece que alguna de las personas certificadas
no tiene la calidad de víctima, ésta perderá los derechos que le otorga el
presente título, además de las sanciones penales que correspondan, y deberá
reembolsar las sumas de dinero y los bienes que se le hayan entregado…”.
(subrayado de la ponencia)
5.1.3. Un análisis de las normas
citadas permite concluir que es a Acción Social a quien corresponde desvirtuar
la calidad de víctima de quien la invoca con un certificado emitido por la
autoridad competente, sin que
puedan negarse los beneficios mientras se hace la indagación, pues no otro
puede ser el significado de la pérdida de los beneficios y la obligación de
reembolsar lo entregado, a que hace referencia el citado artículo 18, cuando la
condición de víctima es posteriormente desvirtuada.
5.1.4. Si bien las masacres,
combates, ataques, atentados terroristas, que además suelen ser notorios, son susceptibles
de calificarse preliminarmente como producidas en el marco del conflicto armado
interno, para establecer unos presuntos responsables y elaborar un censo de los
homicidios selectivos, la Corte ha entendido que “ es necesario hacer una
adecuación del trámite, puesto que, ciertamente, no se está ante hechos
notorios que den lugar a la elaboración de un censo de las víctimas y a la
consiguiente certificación de beneficiarios[3]”. En tal evento, se
considera que corresponde a la Personería hacer una valoración preliminar, y si
es del caso, decidir si opta por presentar un informe afirmativo con destino a
Acción Social,  o si expide un informe negativo por considerar que el hecho no
se adecua a las condiciones de la Ley 418 de 1997.
5.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre el acceso a la ayuda humanitaria por daños ocasionados dentro del marco
del conflicto armado.
5.2.1. Respecto del punto
anterior, justamente precisa la Corte:
“En todo caso no se trata de
decisiones arbitrarias o puramente discrecionales. Cuando existan elementos
objetivos que permitan pensar que la víctima lo fue a causa del conflicto
armado interno debe remitir el informe en ese sentido y en caso contrario debe
exponer suficientemente las razones por las cuales considera que no es posible
llegar a esa conclusión a partir de la información disponible.  La decisión, en
uno o en otro sentido, habrá de ser, en todo caso, valorada por la Agencia
Presidencial para la Acción Social, a quien corresponde dar una respuesta de
fondo y definitiva al peticionario[4]”.
5.2.2. Es importante recordar, por otra parte, que
conforme a lo dispuesto en el artículo 93 Superior los derechos y deberes
consagrados en la Constitución deben interpretarse a la luz de los tratados
internacionales sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario, de
manera que ninguna autoridad de la República puede ejercer sus funciones o
facultades discrecionales o regladas al margen o en contra de las citadas
normas. A su vez, el artículo 94 constitucional advierte que la enunciación de
los derechos y garantías contenidos en la Carta Política y en los convenios
internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.
A ello ha de agregarse que, según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, las disposiciones legales relacionadas con
las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno deben
interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad[5];   el principio de
buena fe y el derecho a la confianza legítima[6];
y  el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social
de Derecho[7]
y que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el
padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que
revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las
certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia
de los procedimientos[8]”.
5.2.3. Lo anterior armoniza con lo señalado por esta Corte[9] cuando advirtió que el “conjunto
de principios actualizados para la protección y la promoción de los derechos
humanos mediante la lucha contra la impunidad”, del 8 de febrero de 2005,
establece:
“En lo que tiene que ver con la reparación de los daños, la
directriz distingue el derecho de las víctimas y sus derechohabientes a ser
indemnizados por los perjuicios causados, del derecho de los Estados a repetir
contra los autores, de manera que, con independencia de los resultados de la
investigación, toda persona afectada en su vida, honra, bienes, derechos y
libertades, por hechos sucedidos dentro del marco del conflicto armado interno,
puede exigir ‘medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y
satisfacción según lo establece el derecho internacional’, sin perjuicio del
derecho del Estado de dirigirse contra los responsables de la vulneración-
artículo 2º C.P. Principio 34-”.
5.2.4. Desde esta perspectiva,
Acción Social está obligada a efectuar
una interpretación de las normas aplicables acorde con los tratados
internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario y con  los
principios de favorabilidad, buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo
formal, razón por la cual no le es posible exigir requisitos irrazonables o
desproporcionados o imponer barreras de acceso a los beneficios que otorga la
ley a las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno que
no tienen asidero en las normas aplicables[10].
En consecuencia, cuando una
persona solicita ayuda humanitaria a la Red de Solidaridad Social como
beneficiaria de alguien fallecido en homicidio o una masacre selectiva
producida en el marco del conflicto armado interno, la exigencia del censo
respectivo y de una certificación de autoridad competente sobre su ocurrencia “por motivos
ideológicos y políticos en el marco del conflicto armado interno”, es violatoria de los
derechos de las víctimas y del derecho de  petición.
5.2.5.
No puede olvidarse que las principales modificaciones que introdujo la Ley 782
de 2002 al texto de la ley 418 de 1997 se orientaron de una parte, a crear
mecanismos más amplios y flexibles para lograr acercamientos, negociaciones y
posibles acuerdos de paz con todos los actores del conflicto armado interno,
para lo cual se eliminó el requisito previo de otorgamiento de carácter
político a una organización armada al margen de la ley, para poder iniciar
diálogos y adelantar acuerdos y negociaciones; y de otra parte a modificar el
concepto de víctima para evitar que pudiera entenderse que cualquier tipo de
violencia era susceptible de enmarcarse dentro de la ley que se modificaba.
Al
respecto, en el proyecto presentado por el Gobierno se entendía por “víctima de
la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran
perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal o en sus
bienes, por razón de muertes individuales y masacres selectivas por motivos
ideológicos o políticos, ataques indiscriminados a poblaciones, combates y
atentados terroristas[11]”
No
obstante, en la ponencia para primer debate[12]
del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 782 de 2002 los
ponentes consideraron más adecuada la redacción de la norma que traía la Ley
418 de 1997[13]
y manifestaron que  no resultaba adecuada “la remisión a los ‘motivos ideológicos
o políticos’, asunto de competencia de la rama judicial y no del ámbito de esta
ley”.
Esta
posición se mantuvo durante el trámite del proyecto[14] y la norma que se
aprobó en el curso del mismo no hace referencia alguna a los motivos
ideológicos y políticos. El texto aprobado es el siguiente:
“Artículo 15. Modificado por la Ley
782 de 2002, artículo 6º. Para los efectos de esta ley, se
entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la
población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su
integridad personal o en sus bienes, por razón de a tentados terroristas,
combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado
interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1° de la Ley
387 de 1997.
Así mismo,
se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que
tome parte en las hostilidades”.
Así
las cosas, el legislador descartó la remisión a los “motivos ideológicos o
políticos” propuesta por el Gobierno, de manera que aunque la referencia a esos
móviles no se modificó en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 prorrogado por
las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, no puede negarse que la
misma, por las razones que expuso en su momento el Congreso de la República, se
constituye, como se dijo, en un obstáculo para que las víctimas puedan acceder
a los beneficios legales, que finalmente por hacer nugatoria la ayuda
humanitaria consagrada en la citada ley con la vulneración de los derechos
fundamentales de las víctimas.
Tal vulneración proviene de que ni se adopta una
decisión sobre la demanda del ciudadano ni se permite que ello sea posible
hasta tanto no exista un fallo judicial que determine los motivos de la muerte[15], y del desconocimiento de lo
dispuesto en el artículo 18 de la Ley 418 de 1997 modificado por la Ley 782 de
2002 y prorrogado por la Ley 1106 de 2006 que impone a Acción Social la carga
de desvirtuar que alguna de las personas certificadas no tenga la calidad de
víctima, por lo anterior la referencia a los motivos ideológicos y políticos
contenida en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 prorrogado por las leyes 548
de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006 ha de entenderse contraria a la
Constitución y debe ser inaplicada como se ordenará en la parte resolutiva de
esta providencia.
5.2.6. Adicionalmente la Ley 418 de 1997 , artículo
16, modificado por el 7º de la Ley 782 de 2002 , prorrogado por la Ley 1106 de
2006 señala que en desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el
daño especial sufrido por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria,
entendida por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos
esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del
conflicto armado interno.
Igualmente ha señalado esta Corporación que esos
derechos han sido reconocidos a las víctimas en el ámbito internacional, y
pueden ser reclamados no sólo mediante los mecanismos judiciales ordinarios
sino en sede de tutela, al prever “que la población civil, necesitada de
ayuda humanitaria, a causa de emergencias naturales o conflictos armados, tiene
derecho a contar con recursos apropiados a sus circunstancias de apremio y
desprotección[16],
para acceder a los obligatorios programas estatales de asistencia y reparación,
como prolongación natural i) del derecho a la vida[17], ii)
de la prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes [18] y iii)
del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y
de un nivel de vida adecuado[19]
-artículos 1º, 2º, 5º, 9°, 11, 12 y 93 C.P.[20]”
Bajo tal entendido, “…Acción Social en cumplimiento
de las obligaciones propias del Estado como garante de la efectividad de los
derechos, debe suministrar la asistencia humanitaria, independientemente de
los resultados en las investigaciones judiciales pertinentes, o el
incumplimiento de contratos celebrados con terceros para garantizar las
prestaciones que esa asistencia implica[21]”.(Negrilla
fuera del texto)
6. El caso concreto
6.1. Hechos probados
En el asunto propuesto, esta plenamente demostrado
que:
6.1.1. Que en la primera certificación expedida el 23
de abril de 2003, el Personero local de Sumapaz certificó sobre una masacre
ocurrida en el marco del conflicto armado interno en octubre de 2002 en el Corregimiento
de Nazareth, Vereda las Ánimas, jurisdicción de la localidad 20, Sumapaz donde
fallecieron José Sagrario Sierra Pedraza,  Luís Pedraza Pérez,  Joselín Pedraza
Pérez, Jorge Emilio Pedraza Patiño y Oscar Efraín Gutiérrez Fuentes (numeral 3.1.1).
6.1.2. Que los hechos fueron divulgados en el
periódico “7 días Boyacá” (numeral 3.1.3).
6.1.3.  Comunicación del 21 de febrero de 2003 donde
las actoras remiten documentos para la solicitud de ayuda humanitaria (numeral
3.1.2).
6.1.4. Las solicitudes de Acción Social pidiendo que
la certificación señale que tuvieron lugar por motivos ideológicos y políticos
dentro del conflicto armado interno y que se adjunte constancia de la Fiscalía
donde indiquen fecha del hallazgo e identificación del cadáver y el certificado
de defunción que precise el día de la muerte. Adicionalmente exige que se
aclare el lugar donde ocurrieron los hechos pues la certificación la expide el
Personero de Sumapaz y el certificado de defunción fue expedido en Fusagasugá
al igual que la constancia de la Fiscalía donde indique la fecha del hallazgo
del cadáver respectivo (numeral 3.2.2)
6.2. Razón jurídica de la decisión.
6.2.1. La acción de tutela que se revisa, instaurada
por las señoras Senaida Ladino Tapias, María Celia Patiño Pedraza, Rosana Pérez
Cipagauta, María Helena Molina y María Leonor Blanco es procedente, porque las
actoras demandan la asistencia humanitaria del Estado y para el efecto afirman
y demuestran, con pruebas que no han sido desvirtuadas, que José Sagrario
Sierra Pedraza,  Luís Pedraza Pérez,  Joselín Pedraza Pérez, Jorge Emilio
Pedraza Patiño y Oscar Efraín Gutiérrez Fuentes fueron asesinados, por la
guerrilla.
6.2.2. Tratándose de un homicidio
selectivo, expedida la certificación por la Personería respectiva se presume
basada en una ponderación de los hechos, fundada en información del solicitante
o de otras personas sobre la que pesa la presunción de buena fe. Por tanto no es
suficiente que Acción Social cuestione ese documento, por considerar que es
necesario que las demandantes aporten una certificación que indique si los
móviles del crimen fueron ideológicos o políticos, o constancia de la Fiscalía
sobre la fecha del hallazgo e identificación del cadáver, o la explicación de
por qué la certificación la expide el Personero de Sumapaz y el registro de
defunción se expide en Fusagasugá.
6.2.3. Tampoco podría poner en tela de juicio los hechos que las
demandantes mencionan en su petición, fundada en que en la segunda certificación
aportada el personero manifiesta que la misma se expide según versión verbal de
Senaida Ladino Tapias y José Fernando Pedraza Patiño, porque las afirmaciones
en que se basa la certificación  deben
considerarse verdaderas a la luz del principio de buena fe.
6.2.4. No corresponde a la entidad accionada, en
consecuencia, negar a las actoras los beneficios a que tienen derecho por las
muertes de José Sagrario Sierra Pedraza,  Luís Pedraza Pérez,  Joselín Pedraza
Pérez, Jorge Emilio Pedraza Patiño y Oscar Efraín Gutiérrez Fuentes víctimas
del conflicto armado interno, certificadas por el Personero Municipal de Sumapaz,
fundada en la necesidad de determinar los móviles ideológicos y políticos de la
masacre porque, habiendo aportado las demandantes los documentos requeridos
desde su primera solicitud, no estaba Acción Social facultada para exigir
nuevamente los documentos ya aportados ni otros cuya exigencia imposibilitaba
la obtención oportuna de la ayuda humanitaria.
6.3. Conclusión:
Las consideraciones precedentes permiten
concluir que, en el presente
caso, se cumplen plenamente los requisitos exigidos por la jurisprudencia de
esta Corporación para proteger los derechos de las demandantes a obtener los
beneficios legales por las muertes de José Sagrario Sierra Pedraza,  Luís
Pedraza Pérez,  Joselín Pedraza Pérez, Jorge Emilio Pedraza Patiño y Oscar
Efraín Gutiérrez Fuentes, en hechos calificados por la autoridad competente
como ocurridos en el marco del conflicto armado interno. Por tanto esta Sala de
revisión procederá a revocar la providencia que en su momento no amparó los
derechos fundamentales de las tutelantes, y se dará la orden a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional para que resuelva
de fondo la solicitud presentada por Senaida Ladino Tapias, María Celia
Patiño Pedraza, Rosana Pérez Cipagauta, María Helena Molina y María Leonor
Blanco.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR en su integridad y por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia, el fallo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca del 21 de agosto de 2007
(1ª instancia), que denegó el amparo dentro de la acción de tutela instaurada
por Senaida Ladino Tapias, María Celia Patiño Pedraza, Rosana Pérez Cipagauta,
María Helena Molina y María Leonor Blanco contra Presidencia de la
República, Programa de Atención a Víctimas de la Violencia-Acción Social y, en
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la asistencia humanitaria
por la muerte de José Sagrario Sierra Pedraza,  Luís Pedraza Pérez,  Joselín
Pedraza Pérez, Jorge Emilio Pedraza Patiño y Oscar Efraín Gutiérrez Fuentes
Segundo.- ORDENAR  a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, en el
término de cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva de fondo la solicitud presentada por Senaida
Ladino Tapias, María Celia Patiño Pedraza, Rosana Pérez Cipagauta, María Helena
Molina y María Leonor Blanco, con base en la
información suministrada por la Personería de Sumapaz en las dos
certificaciones, y en la evaluación que la Agencia Presidencial haga de las
circunstancias que se encuentre acreditadas en el proceso administrativo en
orden a establecer si tienen derecho a la protección y atención especial
a favor de las víctimas de la violencia conforme a la ley.
Tercero. ORDENAR  a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, en
adelante, inaplique la expresión “cometidos por móviles ideológicos o políticos” contenida en el artículo
49 de la Ley 418 de 1997 prorrogado por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y
1106 de 2006
Cuarto. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY
CABRA                       Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Demanda radicada el 3 de agosto de 2007 (fl 1)
[2]
Oficios RSS-AGM-15372, 15373, 15374, 15375, 15376 del 17 de junio de 2003
[3]
Sentencia T-417 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[4]
Sentencia T-417 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[5]
Sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[6] Sentencias
T-1094 de 2004 M.P.  Manuel José Cepeda EspinosaT-328 de 2007 M.P. Jaime
Córdoba Triviño
[7]
Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa ,
T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[8]
Sentencia T-188 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[9] Sentencias T-188 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
T-067 de 2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[10]
T-628 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[11] Gaceta del Congreso N° 397 24/09/2002
[12]
Gaceta del Congreso N° 497 de 2002
[13] Texto inicial de la Ley 418 de 1997 :
Artículo 15 “Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas,
aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave
deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se
susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados
terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.
Parágrafo.
En caso de duda, el representante legal de la Red de Solidaridad Social de la
Presidencia de la República determinará si son o no aplicables las medidas a
que se refiere el presente título.”.
[14]
Gacetas del Congreso N° 562 y 580 de 2002
[15]
Sentencia T-417 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[16]
Artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos
[17]
Artículos 3º y 6º, Declaración Universal de Derechos
Humanos y Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos.
[18]
Artículo 5º Declaración Universal de Derechos
Humanos.
[19]
Artículos 11 y 12 Pacto Internacional sobre Derechos
Económicos Sociales y Culturales.
[20]
T-188 de marzo 15 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis
[21]Sentencia
T- 067 de 2008  M.P. Nilson Pinilla Pinilla