T-510-09
Sentencia: T-510/09
Sentencia
T-510/09
DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Protección especial
La protección constitucional del
derecho a las víctimas y su importancia dentro del marco del Estado Social de
Derecho, ha sido reiterada de
manera consistente por esta Corporación, en Sentencias tales como C-004 de
2003, C-370 de 2006, C-454 de 2006, C-575 y C-1033 de 2006 y C-209 de 2007,
entre otras. A ello ha de agregarse que, según reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la
violencia en el marco del conflicto armado interno deben interpretarse tomando
en cuenta el principio de favorabilidad; el principio de buena fe, el derecho a
la confianza legítima; y  el principio de prevalencia del derecho sustancial
propio del Estado Social de Derecho
AYUDA HUMANITARIA PREVISTA EN LA LEY 418/97-Naturaleza jurídica
AYUDA HUMANITARIA PREVISTA EN LA LEY 418/97-No tiene el carácter de indemnización ni de reparación
a las víctimas
CONCEPTO DE VICTIMA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN RELACION CON LA
CERTIFICACION ESTABLECIDA EN EL ARTICULO 18 DE LA LEY 418/97
AYUDA HUMANITARIA-Condiciones y ámbito de aplicación previstos en la ley 418 de 1997
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Exige el deber de certificar como condición para la
ayuda humanitaria, que los hechos ocurrieron en el marco del conflicto armado
interno
DERECHO DE PETICION-Vulneración por cuanto la Red de Solidaridad Social exige certificación
no establecida en la ley para acceder a la ayuda humanitaria
Consideró la Corte que la exigencia
hecha por Acción Social pone en cabeza de las posibles víctimas una prueba casi
imposible de aportar. Lo anterior por cuanto: (i) no solamente no corresponde a
los requisitos formales establecidos en la ley para acceder a la ayuda
humanitaria de emergencia y (ii) tratándose de asesinatos selectivos, las
autoridades competentes, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de 1997,
para expedir una certificación individual a los beneficiarios de las personas
fallecidas, no están, sin que se haya agotado el correspondiente proceso penal,
en capacidad de hacer una declaración de certeza en torno a los autores del
hecho, los móviles de la conducta y su conexidad con el conflicto armado
interno. De esta manera, ninguna autoridad estaría en capacidad de certificar,
antes de concluir el respectivo proceso penal, que un determinado homicidio se
produjo por actores armados al margen de la ley, en el marco del conflicto
armado interno y por motivos ideológicos o políticos. En consecuencia, nunca
sería posible otorgar esta ayuda a los familiares de las víctimas de homicidio
selectivo. En estos términos, la Sentencia T-417 de 2006 indicó que la sola
negativa de las autoridades locales a expedir el certificado solicitado por el
afectado, a partir de la imposibilidad jurídica de hacerlo, pero sin ahondar en
las circunstancias del problema que les fue presentado, es violatoria de los
derechos fundamentales de las víctimas.
AYUDA HUMANITARIA-Negativa no puede fundamentarse en la falta de certeza de los autores
el ilícito/AYUDA HUMANITARIA-Exigencia de “prueba diabólica”
Acción Social consideró que el caso del señor no encuadraba dentro
de los presupuestos establecidos en la Ley 418 de 1997. Lo anterior, por cuanto
ni la Fiscalía, ni la Personería del Municipio certificaron los móviles del
asesinato, y por tanto, no se encontraba plenamente establecido que éste fuese
resultado del conflicto armado. En efecto, señaló Acción Social que la
constancia penal “el documento y requisito esencial para reconocer la
Asistencia Humanitaria, y para verificar si los hechos se encuentran dentro del
marco legal, tal como lo establece el artículo 18 de la Ley referida”. Sin embargo, como se dijo anteriormente este prueba
sería de las denominadas “diabólicas”, por cuanto la víctima, que requiere de
una ayuda de emergencia, tendría que probar con certeza que el ilícito proviene
de actores del conflicto, conclusión a la que sólo podría llegarse una vez
finalizado un proceso penal, teniendo en cuenta además, que la ayuda no tiene
carácter resarcitorio. Por esta razón, la negativa de la ayuda de emergencia no
puede fundamentarse en la falta de certeza de los autores del ilícito (en razón
a que las autoridades penales no han emitido decisión sobre el asunto), sino
que Acción Social debe analizar toda las circunstancias que rodean el asunto
puesto en conocimiento por la supuesta víctima, con el fin de producir una
decisión razonada que establezca, si en principio, esta encuadra o no en los
supuestos establecidos en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997. Con base en las anteriores consideraciones, habrá de
revocarse la decisión de instancia, para en su lugar conceder el amparo
solicitado por violación del derecho de petición. En su lugar, se ordenará a
Acción Social realizar un nuevo estudio de la situación de la accionante, con
fundamento en el informe detallado que deberá rendir la Personería, sin que sea
posible oponer la falta de prueba penal para negar la ayuda.
Referencia: expediente T-2.137.392
Acción de Tutela instaurada por la señora
Alejandra Milena Vargas obrando en nombre propio y en representación de su hijo
Andrés David Posso Vargas
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos
mil nueve (2009)
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela
adoptado por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Calí, Valle del 19 de
agosto de 2008.
1.     ANTECEDENTES
1.1.     HECHOS Y RAZONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
1)
La señora Alejandra
Milena Vargas Rivera, en nombre propio y en representación de su hijo Andrés
David Posso, quien cuenta con 9 años, interpone acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional- Acción Social.
2)
La accionante señala
que el señor Julián Andrés Posso, su compañero y padre de su menor hijo, fue
asesinado en forma violenta con arma de fuego y en la vía pública en el
Municipio de Zarzal, Valle por personas “presuntamente pertenecientes a
grupos paramilitares que operaban en la región” el día 13 de noviembre de
2006. Agrega que también era padre de la menor Laura Juliana Posso Ospina con
la señora Yamileth Ospina Vanegas
3)
Señala que la
investigación por la muerte de su cónyuge se adelanta en la Fiscalía 35
Seccional del Municipio de Zarzal, Valle, pero se desconoce el autor a o los
autores de este ilícito y los móviles del homicidio. Sin embargo, en su
opinión, resulta ser un hecho notorio que el mismo fue un asesinato selectivo.
Consideró la accionante que “existía la certeza de que en la región aún
operaban grupos paramilitares ejerciendo lo que ellos llamaban “limpieza social”.
4)
Como el asesinato de
su cónyuge se produjo en razón del conflicto armado que vive el país, en el mes
de marzo de 2007, la accionante presentó a Acción Social, a nombre propio y de
su hijo, los documentos exigidos para solicitar la ayuda humanitaria para las
víctimas de la violencia consagrada en la Ley 418 de 1997.
5)
La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional- Acción
Social negó la asistencia humanitaria porque la Personería Municipal no había
certificado que el asesinato se produjera en el marco del conflicto armado.
6)
En efecto, la
accionante sólo cuenta con una certificación de la Personería de Zarzal que
señala que el señor Julián Andrés Posso Mondragón fue asesinado por muerte selectiva,
pero que se desconocen los autores o móviles del mismo. En estos términos, a
pesar de los múltiples requerimientos a las autoridades locales no ha sido
posible obtener la referida constancia, pues éstas consideran que sólo un juez
penal podría constatarlo.
7)
Para la accionante,
tal situación atenta contra su derecho a ser asistida como víctima del
conflicto y desconoce la jurisprudencia constitucional en relación con la
asistencia humanitaria establecida en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997.
8)
En consecuencia,
solicita que Acción Social le reconozca el pago de la asistencia humanitaria a
la que tiene derecho y se le incluya en los programas de asistencia que
adelanta el Estado para la población afectada por la violencia. Así mismo,
solicita se ordene a la Personería de Zarzal expedir la constancia de que su
esposo fue asesinado por móviles políticos o ideológicos.
1.2
CONTESTACIÓN DE
LAS ENTIDADES ACCIONADAS
Mediante Auto del 1 de agosto de 2008, el
Juzgado Quince Civil del Circuito de Cali admitió la tutela y ordenó vincular a
la acción de tutela al Ministerio del Interior.
1.2.1    AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL
Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Acción Social señaló que la accionante
presentó a la entidad los documentos para acceder a la asistencia humanitaria
consagrada en la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 792 de
2002 y 1102 de 2006. Agregó la entidad que, al no contar con los elementos
necesarios para determinar las circunstancias que rodearon el asesinato del
señor Julián Andrés Posso Mondragón, ofició a la Personería del Municipio de Zarzal
y a la Fiscalía 35 Seccional del Municipio de Zárlal con el fin de constatar si
el ilícito había sido cometido por móviles causados por el conflicto interno
que vive el país.
En respuesta a tal requerimiento, la
Fiscalía certificó que no existía aún noticia sobre los móviles del asesinato
ni de los autores del mismo. En estos términos, Acción Social consideró que el
caso del señor Posso Mondragón no encuadraba dentro de los presupuestos
establecidos en la Ley 418 de 1997, por cuanto era la Fiscalía la autoridad competente
para constatar si la muerte se había producido en el marco del conflicto armado
que vive el país. Indicó la entidad que éste era “el documento y requisito
esencial para reconocer la Asistencia Humanitaria, y para verificar si los
hechos se encuentran dentro del marco legal, tal como lo establece el artículo
18  de la Ley referida”.
Agrega además, que la Personería Municipal
de Zarzal tampoco certificó los móviles del asesinato y por tanto, Acción
Social hizo un análisis del caso y concluyó que la ayuda no procedía.
En estos términos aclaró que “para
Acción Social Subdirección de Atención a víctimas, no debe haber duda sobre los
móviles de la muerte”, y por tanto, en el caso del señor Posso Mondragón “no se
logró identificar los móviles y autores de los hechos. Para Acción Social es
importante tener certeza sobre las causas exactas que produjeron la muerte de
este señor y hasta la fecha no se ha logrado establecer”.
Por último señaló que la tutela no es el
mecanismo idóneo para proteger la ayuda humanitaria establecida en la Ley.
1.2.2    MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
El Ministerio del Interior y de Justicia,
entidad vinculada en el trámite de la acción de tutela informó al juez de
instancia que no existe ninguna injerencia de la entidad en el acceso a la
asistencia humanitaria en el marco del conflicto armado consagrada en la Ley
418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1997, 782 de 2002 y
1106 de 2006.
Sin embargo, agrega que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el pago de la asistencia
humanitaria, la cual difiere de la reparación a las víctimas.
1.2.3    PERSONERÍA MUNICIPAL DE ZARZAL
La Personería informó al juez de instancia
que el 15 de febrero de 2007, había emitido la certificación del asesinado del
señor Posso Mondragón, de acuerdo con lo informado por la Fiscalía.
En estos términos concluye que “este
despacho si emitió la respectiva certificación de acuerdo con lo informado por
el ente fiscal”
2.
DECISIÓN
JUDICIAL
2.1.
PRIMERA INSTANCIA: JUZGADO
QUINCE CIVIL DEL CIRCUITO CALI- VALLE
El Juzgado de instancia, mediante providencia del 19
de agosto de 2008, niega el amparo de la accionante. Señala el Despacho que no
se evidencia la vulneración de derecho alguno ya que la accionante no cumple
con los requisitos exigidos por Acción Social para otorgar las ayudas
humanitarias.
En efecto, la accionante presentó la documentación
ante la Agencia Presidencial, faltando el certificado de muerte de su cónyuge
por motivos políticos. En estos términos, de la revisión de los documentos
aportados por la supuesta afectada aparece el certificado expedido por la
Personería de Zarzal donde se hace constar que el señor Julián Andrés Posso
Mondragón  fue víctima de muerte por desconocidos pero no se ha determinado por
la Fiscalía la causa del hecho.
El Despacho concede la razón a la entidad cuando
manifiesta que la Subdirección de Víctimas de la Violencia, antes de proceder
al reconocimiento de la ayuda humanitaria, verifica si el caso se encuentra
dentro del marco legal, dentro del plazo legal y si los reclamantes son los
beneficiarios de la misma. Por ello si el caso no se adecua a la ley 418 de
1997 no se otorga la ayuda. Por esta razón, en el caso de la accionante, de
acuerdo con informe rendido por la Fiscalía, se desconoce si el asesinato se ocasionó
dentro del marco del conflicto armado.
Entonces, como en la presente acción la Fiscalía no ha
determinado los motivos de la muerte del señor Posso, y no se puede deducir aún
si fue por móviles políticos, la accionante debe esperar hasta que la entidad
competente determine el hecho y así presentar los requisitos completos para
acceder a la ayuda humanitaria.
3.
PRUEBAS
En el trámite de la acción
de amparo fueron aportadas, entre otras, las siguientes pruebas documentales:
3.1.
DOCUMENTALES
1)
Constancia expedida
por la Fiscalía 35 Seccional de Zarzal del 24 de enero de 2007 en donde se
señala que no se han establecido los autores ni los móviles del asesinato del
señor Julián Andrés Posso Mondragón.
2)
Declaración
juramentada donde consta que el menor Andrés David Posso dependía
económicamente de su padre.
3)
Registro civil de
defunción del señor Julián Andrés Posso Mondragón.
4)
Registro civil de
nacimiento del menor Andrés David Posso Vargas.
5)
Constancia expedida
por el Personero Municipal de Zarzal donde se certifica que el señor Posso fue
asesinado en forma selectiva pero que se desconocen los móviles.
6)
Formato del censo de
afectados por atentados terroristas, ataques guerrilleros, combates y
masacres por motivos ideológicos y políticos.
3.2
PRUEBA
SOLICITADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Dentro
del trámite de la revisión, la Sala Sexta de la Corte Constitucional ofició a la Fiscalía 35 Seccional del Municipio de Zarzal,
Valle del Cauca, para que informara al Despacho el estado de la investigación
penal por el homicidio del señor Julián Andrés Posso Mondragón y señalara si
hasta el momento se había podido establecer los presuntos autores del ilícito y
los móviles del mismo.
La
Fiscalía 35 Seccional del Municipal de Zarzal informó a la Corporación que
hasta la fecha no se había podido establecer ni los autores ni los móviles del
asesinato.
4.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1.     COMPETENCIA
Esta
Corte es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente
fallo de tutela.
4.2.
CONSIDERACIONES
JURIDICAS
4.2.1.  El problema jurídico
Corresponde determinar a la Sala
cuál es el ámbito de la ayuda humanitaria de emergencia para las víctimas del
conflicto armado prevista en la Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 782 de
2002.
Especialmente se analizará si
resulta válido, dentro del contexto de esa ley, supeditar el referido pago a la
existencia de una plena prueba en materia penal, donde conste que el delito
sufrido por las víctimas se produjo por motivos ideológicos y políticos en el marco del
conflicto armado interno.
4.2.2.  Especial protección de los
derechos de las víctimas
La protección constitucional del
derecho a las víctimas y su importancia dentro del marco del Estado Social de
Derecho, ha sido reiterada de manera
consistente por esta Corporación, en Sentencias tales como C-004 de 2003[1],
C-370 de 2006[2], C-454 de 2006[3],
C-575 y C-1033 de 2006[4] y C-209 de 2007[5],
entre otras. Así en la Sentencia C-454 de 2006, la Corte sostuvo:
“Esta reconceptualización de los derechos de las
víctimas, a partir de la Constitución, se funda en varios principios y
preceptos constitucionales: (i) En el mandato de que los derechos y deberes se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (ii) en el hecho de que el
Constituyente hubiese otorgado rango constitucional, a los derechos de las
víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las autoridades en
general, y las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de
los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes
jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el principio de dignidad humana que promueve
los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en
el principio del Estado Social de Derecho que promueve la participación, de
donde deviene que la intervención de las víctimas en el proceso penal no puede
reducirse exclusivamente a pretensiones de carácter pecuniario; (vi) y de
manera preponderante del derecho de acceso a la administración de justicia, del
cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y
efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la resolución de las controversias
planteadas ante los jueces dentro de un término prudencial y sin dilaciones
injustificadas, la adopción de decisiones con el pleno respeto del debido
proceso, así como la existencia de un conjunto amplio y suficiente de
mecanismos para el arreglo de controversias.”
A ello ha de agregarse que, según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, las disposiciones legales relacionadas con
las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno deben
interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad[6];
el principio de buena fe, el derecho a la confianza legítima[7];
y  el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social
de Derecho[8]. Por otro lado ha
sostenido que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en
el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que
revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las
certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia
de los procedimientos[9]”.
4.2.3.           La ayuda humanitaria
prevista en la Ley 418 de 1997 y su naturaleza jurídica
En el ámbito de la Ley 418 de
1997, expedida con el propósito de establecer unos instrumentos que faciliten
el dialogo y la suscripción de acuerdos con organizaciones armadas al margen de
la ley, para la búsqueda de la convivencia pacífica y la eficacia de la
justicia, se destinó un Título a las disposiciones orientadas hacia la “atención
a las víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto
armado interno.”
El artículo 16 de la
ley señaló que, en virtud del especial daño sufrido por las víctimas estas
recibirán “asistencia humanitaria,
entendiendo por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos
necesarios a fin de satisfacer los derechos constitucionales de quienes hayan
sido menoscabados por actos que se susciten en el marco del conflicto armado
interno. Dicha asistencia será prestada por la Red de Solidaridad Social, en
desarrollo de su objeto constitucional, y por las demás entidades públicas
dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro
del año siguiente a la ocurrencia del hecho.” (Las referencias a la Red de Solidaridad Social deben entenderse
referidas a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional- Acción Social).
En la Sentencia T-1094 del 14 de diciembre
de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corporación tuvo la oportunidad
de pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de esta asistencia humanitaria. En
la providencia se la definió en los siguientes términos: “la asistencia
humanitaria es un conjunto de actividades a cargo del Estado dirigidas a
proporcionar socorro a las personas desprotegidas en casos de desastres
naturales, hambruna, terremotos, epidemias y conflicto armado interno. Por tal
motivo, dada su gran importancia, ha sido considerada como un “derecho de
solidaridad de tercera generación”, reconocido principalmente en instrumentos
internacionales de derechos humanos que hacen parte del Bloque de
Constitucionalidad y que encuentran su fundamento en principios
constitucionales tales como el Estado social de derecho, la dignidad humana, y
en derechos fundamentales que se encuentran íntimamente ligados como la vida,
la dignidad humana, mínimo vital, la salud, la vivienda, entre otros.”
Así mismo, la Sentencia T-1094 de 2007 dejó
claramente establecido que la asistencia humanitaria no tiene el carácter de
indemnización ni de reparación a las víctimas. Consideró la Sentencia:
Del anterior
texto normativo se desprende que a partir de la Ley 418 de 1997 se consagró a
favor de las victimas el derecho a reclamar asistencia humanitaria que permite
a la población afectada satisfacer los derechos que han sido menoscabados por actos
violentos, tales como atentados terroristas, combates, homicidios u otros
atentados contra la vida, la integridad personal y física o, en términos
generales, contra las libertades personales. Tal prestación tiene un
carácter asistencial que se convierte en obligatoria para el Estado en
desarrollo del principio de solidaridad social.
9.- En tal
sentido, se considera que la Ley sub examine no establece una obligación de
naturaleza reparatoria a cargo del Estado, imputable a título de
responsabilidad por los actos violentos perpetrados por grupos ilegales, sino
que se trata de prestaciones asistenciales dirigidas a mejorar las condiciones
mínimas de existencia de las víctimas que tienen su fuente en el principio de
solidaridad social.
10.- Lo anterior encuentra pleno
respaldo en lo dispuesto en el artículo 47 de la mencionada ley, el cual se
ocupó de aclarar que la asistencia humanitaria que entrega el Estado a las
víctimas de la violencia, en desarrollo de los dispuesto en el título II de la
ley 418 de 1997 y de los programas de atención que al efecto se establezcan, “no
implica reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de
responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos”[10]
Por otro lado, en relación con lo
que debe entenderse por víctima, el artículo 15 de la ley dispuso que para los
efectos allí previstos son, “aquellas personas de la población civil que
sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o
bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado
interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre
otros.” El Parágrafo de esa disposición considera que “en caso de duda,
el representante legal de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la
República determinará si son o no aplicables las medidas a que se refiere el
presente título.”  Este artículo fue subrogado por el artículo de 6º de la
Ley 782 de 2002, que, entre otras modificaciones, suprimió el parágrafo que de
manera expresa, facultaba a la Red (hoy Acción Social) para que en caso de
duda, estableciese la aplicabilidad de las medidas en favor de las víctimas.
La misma indemnización se
encuentra en el artículo 49 de Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 782 de
2002, que la prorrogó por cuatro años más, a favor de quienes “sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la
integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles
ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de
atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por una ayuda
humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la
extensión de los efectos de los mismos. La mencionada ayuda humanitaria será
otorgada por la Red de Solidaridad Social con cargo al monto del rubro
específico que anualmente se asignará al efecto en el Presupuesto General de la
Nación y hasta por el importe total de dicho rubro.”
Cabe así mismo resaltar que esta ayuda
gubernamental, al no cumplir con fines de reparación, la prueba exigida para
efectos de demostrar la condición de víctima, es menos rigurosa.
En efecto, en el artículo 18 de la
Ley 418 de 1997 se disponía que cuando quiera que ocurra alguno de los eventos
contemplados en el citado artículo 15, el Comité Local para la Prevención y
Atención de Desastres o a falta de éste, la oficina que hiciere sus veces, o la
Personería Municipal, deberá elaborar el censo de los damnificados, “… que
contenga como mínimo la identificación de la víctima, ubicación y descripción
del hecho y en un término no mayor de 8 días hábiles desde la ocurrencia del
mismo lo enviará a la Red de Solidaridad Social.”  Ese artículo fue
subrogado por el artículo 9º de la Ley 782 de 2002, para disponer que la
competencia para la elaboración del censo de damnificados se radicará en  “la
Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus veces”,
autoridades que, además, deberán expedir “… una certificación individual a
los beneficiarios de las personas fallecidas, que deberá contener los mismos
datos del censo, requisito esencial para el reconocimiento de la ayuda
humanitaria por parte de la Red de Solidaridad Social.”
Se concluye entonces que en virtud
de la Ley 418 de 1997, parcialmente modificada por la Ley 782 de 2002, tanto
las víctimas de actos tales como atentados  terroristas, combates, ataques y
masacres, entre otros (Art. 15) y las personas que sufran perjuicios por causa
de “homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad
física, la seguridad o la libertad personales” (Art 49), tienen derecho al
pago de la asistencia humanitaria anteriormente referida.
Sin embargo, la Ley da un
tratamiento diverso en cuanto a los documentos para acceder a la ayuda. Así, en
relación con los hechos contemplados en el artículo 15, en razón de su carácter
notorio, permite la elaboración, con alto nivel de certeza del censo de
damnificados. En la segunda de las hipótesis, esto es en los casos del artículo
49, el carácter aislado de los hechos no permite que los mismos puedan
establecerse de manera inmediata y están sujetos a verificación.
En ese contexto, constituye un
problema práctico establecer qué personas pueden considerarse como
destinatarias de la ayuda humanitaria prevista en la ley, situación que ha sido
resuelta por la jurisprudencia constitucional.
4.2.4.  Jurisprudencia constitucional en
relación con la certificación establecida en el artículo 18 de la Ley 418 de 1997
La jurisprudencia constitucional
ha sostenido que la exigencia de una certificación en los términos planteados
por Acción Social, esto es que las autoridades deben constatar que los hechos
que dan lugar a la indemnización ocurrieron en el marco del conflicto armado
interno, por motivos ideológicos o políticos, resulta violatoria del derecho de
petición y no se deduce de una interpretación acorde con los postulados
constitucionales de la Ley 489 de 1997.
En la Sentencia T-417 del 25 de
mayo de 2006 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, la Sala
Quinta de Revisión de Tutelas estudió el caso de una accionante a quien la Personería Municipal de Pasto y la Dirección para la
Prevención y Atención de Emergencias y Desastres, se negaron a certificar  que
su difunto hijo falleció “por motivos ideológicos y políticos en el marco
del conflicto armado interno”, y por tanto, se le negó la ayuda establecida
en la Ley 489 de 1997. En la providencia se consideró que la certificación de
los hechos contemplados en el artículo 15 difiere de los anunciados en el 49 y
que, además, la ley no exige una
certificación sobre la naturaleza de los hechos, ni sobre los móviles de los
mismos, circunstancias que constituyen apenas un presupuesto para la
elaboración del censo y que no son plenamente aplicables frente a víctimas
individuales.
Señaló la Corte que “El censo
al que se refiere el artículo 18 de la ley contiene una relación de las
personas afectadas en su vida, en su integridad personal o en sus bienes por
alguno de los eventos contemplados en el artículo 15 de la misma ley. Dicho
censo debe contener como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y
la descripción del hecho, y debe ser enviado a la Red de Solidaridad Social en
un término no mayor a ocho días hábiles contados a partir de la ocurrencia de
los hechos. Tal como puede apreciarse, la ley no exige una certificación sobre
la naturaleza de los hechos, ni sobre los móviles de los mismos, circunstancias
que constituyen apenas un presupuesto para la elaboración del censo. Esto es,
la autoridad competente sólo elaborará un censo de damnificados, en los
términos del artículo 18 de la ley, cuando considere que ha ocurrido uno de los
eventos previsto en el artículo 15 de la misma. En un supuesto tal, la
autoridad competente no debe cerificar sobre el origen de los hechos, ni los
móviles de los mismos, puesto que en el censo sólo debe incluir, de acuerdo con
la ley, una descripción de lo ocurrido. De este modo, cuando de manera objetiva
se pueda constatar, y ello por lo general es un hecho notorio, que han ocurrido
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques o masacres en el marco del
conflicto armado interno, la autoridad competente elabora un censo de los damnificados,
en el cual se describen los hechos.”
Refirió entonces la Corporación
que no resultaba procedente “una certificación en los términos exigidos por la
Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), lo cual exigiría tener certeza
acerca de hechos que, de todas maneras, están sujetos a posterior verificación
por parte de las autoridades competentes, en cuanto a sus modalidades, autores
y partícipes, móviles, etc.”
En relación con la acreditación de
hechos individuales producidos en el marco del conflicto armado señaló la Sala
Quinta que la Ley 418 de 1997 no define la manera de acreditarlos, “pero
resulta claro que, para los efectos de la ley, dicha acreditación no puede ser
la que resulte de la culminación del proceso penal, como  única manera de
obtener certeza sobre los autores y los móviles de esos hechos.
La ayuda humanitaria establecida en el artículo 49 de la ley, es una ayuda de
emergencia, prevista con el propósito de mitigar o impedir la agravación o la
extensión de las consecuencias que han afectado a las víctimas de la violencia,
y por consiguiente, debe producirse en un tiempo breve, pese a que no puedan,
en principio, establecerse con certeza las circunstancias del hecho.”
(Subrayado fuera del texto)
Por lo anterior, consideró la
Corte que la exigencia hecha por Acción Social pone en cabeza de las posibles víctimas
una prueba casi imposible de aportar. Lo anterior por cuanto: (i) no solamente
no corresponde a los requisitos formales establecidos en la ley para acceder a
la ayuda humanitaria de emergencia y (ii) tratándose de asesinatos selectivos,
las autoridades competentes, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de
1997, para expedir una certificación individual a los beneficiarios de las
personas fallecidas, no están, sin que se haya agotado el correspondiente
proceso penal, en capacidad de hacer una declaración de certeza en torno a los
autores del hecho, los móviles de la conducta y su conexidad con el conflicto
armado interno.
De esta manera, ninguna autoridad
estaría en capacidad de certificar, antes de concluir el respectivo proceso
penal, que un determinado homicidio se produjo por actores armados al margen de
la ley, en el marco del conflicto armado interno y por motivos ideológicos o
políticos. En consecuencia, nunca sería posible otorgar esta ayuda a los
familiares de las víctimas de homicidio selectivo.
En estos términos, la Sentencia
T-417 de 2006 indicó que la sola negativa de las autoridades locales a expedir
el certificado solicitado por el afectado, a partir de la imposibilidad
jurídica de hacerlo, pero sin ahondar en las circunstancias del problema que
les fue presentado, es violatoria de los derechos fundamentales de las
víctimas. Por ello, “si bien las autoridades locales no deben elaborar un
censo de damnificados, sí pueden, cuando así se les requiera por parte
interesada, hacer, cuando a su juicio a ello haya lugar, una descripción de los
hechos y de las circunstancias conexas, a partir de la cual se pueda establecer
si los mismos encajan o no en el ámbito de la Ley 418 de 1997”.
Ciertamente, las autoridades locales, en este caso la Personería Municipal
deben informar a Acción Social, con cierto grado de rigurosidad acerca de los
hechos de las cuales han tenido noticia a través de medios fidedignos. Concluyó
la Corporación:
“Esa autoridad, en una hipótesis
tal –homicidio selectivo que se dice ocurrió en el marco del conflicto armado
interno– debe hacer una valoración preliminar de los hechos, para lo cual, si
es del caso, debe requerir la información que considere necesaria, del propio
solicitante o de las autoridades competentes, y decidir en primera instancia.
Si opta por presentar un informe afirmativo con destino a la Agencia
Presidencial para la Acción Social, ello implica una ponderación inicial
favorable, que debe ser sopesada por dicha agencia. Si, por el contrario,
decide, a partir de la evidencia recolectada, producir un informe en sentido
negativo, ello implica que considera que el hecho no se adecua a las condiciones
de la Ley 418 de 1997.  La decisión no puede basarse, entonces, en la
imposibilidad jurídica de expedir una certificación sobre hechos respecto de
cuyas circunstancias no se tiene certeza, sino en una objetiva valoración de
los elementos que se haya podido establecer en relación con los mismos.
En todo caso no se trata de
decisiones arbitrarias o puramente discrecionales. Cuando existan elementos
objetivos que permitan pensar que la víctima lo fue a causa del conflicto
armado interno debe remitir el informe en ese sentido y en caso contrario debe
exponer suficientemente las razones por las cuales considera que no es posible
llegar a esa conclusión a partir de la información disponible.  La decisión, en
uno o en otro sentido, habrá de ser, en todo caso, valorada por la Agencia
Presidencial para la Acción Social, a quien corresponde dar una respuesta de
fondo y definitiva al peticionario.”
Posteriormente, la
Sentencia T-188 de 2007 del 15 de marzo de 2007 con ponencia del
Magistrado Álvaro Tafur Galvis, también estudió el caso de la negativa de
Acción Social de conceder la asistencia humanitaria, por cuanto la supuesta
víctima no había aportado el certificado del Personero Municipal, en el cual
constara que el asesinato colectivo de su compañero permanente había sido
ocasionado por “móviles ideológicos y políticos”. En aquella
oportunidad, dijo la Corporación que al igual que la condición de desplazado,
la de víctima también es una situación fáctica que no se adquiere en virtud de
la certificación proferida por las Personerías Municipales.
En estos términos
señaló que, de conformidad con las normas del Derecho
Internacional Humanitario, no resulta posible “negar a las víctimas del
conflicto armado interno la asistencia que demandan, fundada en las
circunstancias en que se produjo la vulneración, porque, cualquiera fuere la
modalidad utilizada por los actores, el derecho internacional humanitario
proscribe e impone la restitución de todo acto de violencia contra la vida y la
persona, contra la dignidad personal, la toma de rehenes y las ejecuciones sin
sentencia previa, pronunciada por tribunal competente y con sujeción a las
garantías constitucionales.”
En la Sentencia T-1068 del 12 de diciembre de 2007 con
Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte reiteró lo sostenido
en las Sentencias T-417 de 2006 y T-188 de 2007 y resaltó que, por regla
general, cuando además no se encuentre plenamente demostrado que el caso
encuadra en los supuestos contemplados en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997, la orden que debe proferir
el juez de tutela, no es el pago directo de la asistencia humanitaria
consagrada en la Ley 418 de 1997, sino el
estudio de fondo de la situación planteada por la víctima. De lo contrario,
podría verse vulnerado el derecho a la igualdad de las demás víctimas que están
en espera de ser reparadas. En estos términos afirmó:
“La Corte ha tenido
la oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de respetar los turnos
establecidos para la realización de pagos o actividades de la administración en
relación con diferentes temas, incluido el pago de la ayuda humanitaria
prevista en la Ley 418 de 1997, [11] y ha señalado
que, en principio, la acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza
con el interés de obtener la inmediata actuación de la administración de forma
que la orden que profiera el juez constitucional implique “saltarse” los turnos
preestablecidos para la atención de los requerimientos de otros administrados[12],
ya que “no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en
especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato diferencial”[13]
Esta misma posición
fue reiterada recientemente en las Sentencias T-441 del 8 de mayo de 2008[14]
y T- 067 del 31 de enero del 2008[15].
De estos
pronunciamientos puede concluirse que Acción Social está obligada a efectuar una interpretación de las normas aplicables
acorde con los tratados internacionales de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario especialmente con los principios de favorabilidad,
buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal. Por esta razón, no se pueden
exigir requisitos irrazonables o desproporcionados o imponer barreras de acceso
a los beneficios que otorga la ley a las víctimas de la violencia en el marco
del conflicto armado interno[16].
Por su parte, cuando
una persona solicita ayuda humanitaria como beneficiaria de alguien fallecido
en homicidio o una masacre selectiva producida en el marco del conflicto armado
interno Acción Social no puede simplemente negar la ayuda por la imposibilidad
de establecer con certeza las causas del ilícito en un proceso penal.
En efecto, como lo
ha sostenido esta Corporación, esta prueba se torna en un obstáculo imposible
de superar por cuanto sólo las autoridades penales podrían constatarlo y se
desdibuja así el objetivo de esta ayuda humanitaria, que como su nombre lo
indica es de emergencia y no puede esperar las resultas de un proceso penal. Por
ello Acción Social debe hacer un estudio de las circunstancias que rodean el
caso con el fin de determinar si el mismo puede encuadrarse en la Ley 418 de
1997, sin que pueda oponerse la falta de certeza penal.
Teniendo en cuenta
estas reglas y principios, la Sala procederá a analizar el caso de la señora
Alejandra Milena Vargas Rivera.
5.
CONSIDERACIONES
SOBRE EL CASO CONCRETO
La Sala Sexta de
Revisión observa que el problema
ahora planteado gira alrededor de la negativa de Acción Social de conceder, a
favor de la accionante, la asistencia humanitaria de emergencia consagrada en
el artículo 16 de la Ley 418 de 1997 y que es concedida a las víctimas del
conflicto armado. Lo anterior, por cuanto tanto la Fiscalía General de la
Nación como la Personería Municipal señalan que no está plenamente establecido
que el asesinato del señor Julián Posso fue a causa del conflicto armado que
vive el país.
El
artículo 16 de dicha normatividad consagra que, en virtud del especial daño
sufrido por las víctimas estas recibian “asistencia
humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para sufragar los
requerimientos necesarios a fin de satisfacer los derechos constitucionales de
quienes hayan sido menoscabados por actos que se susciten en el marco del
conflicto armado interno.”
Por
su parte, el artículo 49 de Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 782 de 2002,
que la prorrogó por cuatro años más, establece como acreedores de la ayuda a quienes
“sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones
contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales,
cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas
referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán
beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a
impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos.”
La señora Alejandra Milena Vargas Rivera
señala que el señor Julián Andrés Posso, su compañero y padre de su menor hijo,
fue asesinado en forma violenta con arma de fuego y en la vía pública en el
Municipio de Zarzal, Valle por agentes “presuntamente pertenecientes a
grupos paramilitares que operaban en la región” el día 13 de noviembre de
2006. Por tanto, considera que es beneficiaria de la ayuda de emergencia
establecida en la normatividad.
Dentro de las pruebas que obran en el
expediente consta la certificación expedida por la Personería Municipal de Zarzal
contenida en el “FORMATO CENSO AFECTADOS POR ATENTADOS TERRORISTAS,
ATAQUES GUERRILLEROS, COMBATES Y MASACRES POR MOTIVOS IDEOLÓGICOS Y POLÍTICOS”.
Aquí señala que el señor JULIAN ANDRES POSSO MONDRAGON (…) fue
ultimado en el Municipio de Zarzal Valle el día trece (13) de noviembre de dos
mil seis (2006) víctima de muerte selectiva o individual por motivos que se
desconocen y que hasta la fecha la Fiscalía no ha podido identificar (…) Se
expide este censo con el fin de tramitar la ayuda humanitaria para sus hijos”
De la misma manera, dentro de las pruebas
requeridas por la Sala, la Fiscalía 35 Seccional del Municipio de Zarzal,
informó que la investigación por la muerte del señor Posso “se encuentra
vigente (…) informando que no se logró establecer  los móviles o autores de la
comisión de este delito”
Por su parte, Acción Social consideró que
el caso del señor Posso Mondragón no encuadraba dentro de los presupuestos
establecidos en la Ley 418 de 1997. Lo anterior, por cuanto ni la Fiscalía 35
de Zarzal, ni la Personería Municipal del Municipio certificaron los móviles
del asesinato, y por tanto, no se encontraba plenamente establecido que éste
fuese resultado del conflicto armado. En efecto, señaló Acción Social que la
constancia penal “el documento y requisito esencial para reconocer la Asistencia
Humanitaria, y para verificar si los hechos se encuentran dentro del marco
legal, tal como lo establece el artículo 18 de la Ley referida”.
Sin embargo, como se
dijo anteriormente este prueba sería de las denominadas “diabólicas”,
por cuanto la víctima, que requiere de una ayuda de emergencia, tendría que
probar con certeza que el ilícito proviene de actores del conflicto, conclusión
a la que sólo podría llegarse una vez finalizado un proceso penal, teniendo en
cuenta además, que la ayuda no tiene carácter resarcitorio.
Por esta razón, la
negativa de la ayuda de emergencia no puede fundamentarse en la falta de
certeza de los autores del ilícito (en razón a que las autoridades penales no
han emitido decisión sobre el asunto), sino que Acción Social debe analizar
toda las circunstancias que rodean el asunto puesto en conocimiento por la
supuesta víctima, con el fin de producir una decisión razonada que establezca,
si en principio, esta encuadra o no en los supuestos establecidos en el
artículo 49 de la Ley 418 de 1997.
Con base en las anteriores
consideraciones, habrá de revocarse la decisión de instancia, para en su lugar
conceder el amparo solicitado por violación del derecho de petición. En su
lugar, se ordenará a Acción Social realizar un nuevo estudio de la situación de
la accionante, con fundamento en el informe detallado que deberá rendir la
Personería de Zarzal, sin que sea posible oponer la falta de prueba penal para
negar la ayuda.
6.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y
por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el presente proceso.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia proferida el 19 de agosto de 2008, por el Juzgado Quince
Civil del Circuito de Cali, y en su lugar, CONCEDER la tutela a los
derechos fundamentales de petición, al mínimo vital, a una vida digna y a la
debida protección a las víctimas, entre otros, de la señora Alejandra Milena
Vargas Rivera, en nombre propio y en representación de su hijo menor Andrés
David Posso Vargas, de conformidad con las consideraciones antes expuestas.
TERCERO. ORDENAR a la Personería Municipal de Zarzal
que, en un término de cinco días, contados a partir del día de la notificación
de la presente providencia, emita un informe con destino a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional donde se
hagan constar los hechos de los que haya tenido noticia en relación con el
homicidio de Julián Andrés Posso Mondragón. El informe debe incluir un dictamen
sobre si, en criterio de la Personería, en atención a las circunstancias del
hecho y a los antecedentes conocidos en relación con el mismo, éste puede
inscribirse en el ámbito de la Ley 418 de 1997, independientemente de la
ausencia de certeza en relación con los móviles del crimen o los autores o
partícipes en el mismo en el ámbito penal.
CUARTO.  ORDENAR  a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional que, en el término de cinco días
contados a partir de la fecha en la que reciba el informe de la Personería
Municipal de Zarzal dispuesto en esta providencia, estudie nuevamente la
solicitud presentada por la señora Alejandra Milena Vargas Rivera, con base en
la información suministrada por la Personería, en el dictamen rendido por esa
entidad y en la propia evaluación que la Agencia Presidencial haga de las
circunstancias que se encuentre acreditadas en orden a establecer si el
homicidio de Julián Andrés Posso Mondragón se encuadra en el ámbito de la Ley
418 de 1997, como homicidio selectivo en el marco del conflicto armado interno,
sin que sea posible oponer para la negativa de la ayuda la falta de prueba
penal para tener la certeza en relación con los móviles del crimen o los
autores o partícipes en el mismo en el ámbito penal.
QUINTO: Para
los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado Quince  Civil
del Circuito de Cali, hará la notificación y tomará las medidas conducentes
para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett
[2] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y otros
[3] M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[4] M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[5] M.P. Manuel José
Cepeda
[6] Sentencia T-025 del 22 de enero de 2004. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa
[7] Sentencias T-1094 del 4 de noviembre de 2004. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa
[8] Sentencia T-025 del 22 de enero de 2004. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa
[9] Sentencia T-188 del
15 de marzo de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[10] Artículo 47 de la ley 418 de 1997: “La asistencia que la Nación o las entidades
públicas presten a las víctimas de actos que se susciten en el marco del
conflicto armado interno, en desarrollo de lo dispuesto en el presente título y
de los programas de atención que al efecto se establezcan, no implica
reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de
responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos”.
(Negritas fuera del texto) (- El artículo 1 de la Ley 1106 de 2006, publicada
en el Diario Oficial No. 46.490 de 22 de diciembre de 2006, prorroga la
vigencia de este artículo por un término de cuatro (4) años.)
[11] Ver entre otras, las sentencias
T-1161 del 4 de diciembre del 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-473 del
12 de junio de 2007 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[12] Cfr. Sentencia T-1171 del 4 de diciembre de 2003 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[13] Sentencia T-373 del 11 de abril del 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[14] M.P. Mauricio González Cuervo
[15] M.P.Nilson Pinilla
Pinilla
[16] Sentencia T-628 del 15 de agosto del 2007
M.P. Clara Inés Vargas Hernández