T-987-07
El demandante acusa el primer inciso del artículo 22 de la Ley 48 de
1993, “Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”,
bajo el cargo de autorizar a la Administración para establecer la
base
gravable y la tarifa de la cuota d
Sentencia T-987/07
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de
procedibilidad
ACCION DE
TUTELA-Inmediatez
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE DIPUTADOS-No puede ser controvertida mediante el ejercicio
del recurso extraordinario de revisión
Según el derecho actualmente
vigente, la pérdida de investidura de los diputados no puede ser controvertida
mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión, porque la Ley 617
de 2000 únicamente previó la posibilidad de apelar la sentencia que decreta la
pérdida de investidura, mas no contempló el recurso de revisión. Así lo
constató el Consejo de Estado cuando, en referencia al artículo 48 de la citada
ley, dedujo que ésta “sólo trajo en su contenido la posibilidad de apelar la
sentencia de pérdida de investidura y no previó la de atacar la sentencia por
vía de recurso especial extraordinario de revisión” Puesto que en el asunto
abordado la pérdida de la investidura fue decretada por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, en segunda
instancia, revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
favorable al ahora demandante en tutela, es evidente que el actor no tenía a su
alcance ningún otro medio judicial, que sólo contaba con la acción de tutela
para reclamar por la posible vulneración de sus derechos y que con tal finalidad,
carecía de alternativa diferente a dirigir su acción en contra de la sentencia
del Consejo de Estado.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos especiales de
procedibilidad
DEFECTO
SUSTANTIVO-Configuración
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Carácter sancionatorio/PERDIDA DE INVESTIDURA-Características
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Consecuencias
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE DIPUTADO-Consejo de Estado afirma que el actor incurrió en la
causal de inhabilidad contemplada en el numeral 5 del art. 33 de la ley 617 de
2000
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE DIPUTADO-Fundamentos de la sentencia del Consejo de Estado
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE DIPUTADO-Ausencia de regulación/PERDIDA DE INVESTIDURA DE
DIPUTADO-Interpretación extensiva o aplicación analógica
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE DIPUTADO-Sentencia del Consejo de Estado giró sobre la
derogación de la ley 136 de 1994
VIA DE
HECHO-No existió arbitrariedad sobre derogación de disposiciones aplicables
al caso concreto
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional no advierte arbitrariedad alguna, ya que, de una parte, juzga
razonable que una Sección aplique el precedente fijado por la Sala Plena de la
Corporación de la cual hace parte, pues, fuera de que no hay manera de exigirle
que se empecine en sostener una tesis derrotada, su sentencia podría ser
atacada, incluso mediante tutela, por apartarse del precedente y, de otra
parte, considera que la decisión sobre la derogación de disposiciones
aplicables al caso concreto, corresponde al juez natural que resuelve el punto
con base en un ejercicio interpretativo inscrito dentro del ámbito de sus
competencias. En apoyo de lo anterior conviene recordar que la Sala Plena de la
Corte Constitucional, en sede de control de constitucionalidad de las leyes, ha
considerado que cuando es difícil determinar si una disposición sometida a
juicio está derogada debe analizar su constitucionalidad, pues a la Corte sólo
le corresponde analizarla a la luz de la Carta y no resolver si, por ejemplo,
ha operado la derogación tácita, por ser este un asunto de incumbencia del juez
ordinario llamado a decidir si aplica o no esa normatividad al caso concreto
llevado a su conocimiento.
SENTENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO-Prevé que el régimen de inhabilidades de los
congresistas es aplicable a los diputados/SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Interpretación
razonable respecto a que el régimen de inhabilidades de los congresistas es
aplicable a los diputados por tanto no se incurrió en una vía de hecho
La Sección Primera ha considerado que
la Carta Política prevé que el régimen de inhabilidades de los congresistas es
aplicable a los diputados por la remisión expresa que hace su artículo 299 al
indicar que el régimen de inhabilidades de los diputados “no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas” y en virtud de que, al tenor
del artículo 293, las inhabilidades de los diputados pueden ser determinadas
por la ley, “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución”. Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional estima que en la sentencia acusada no se
evidencia una interpretación grosera o burda del ordenamiento fundada en una
aplicación extensiva o analógica de las causales de pérdida de investidura, por
cuanto el Consejo de Estado entiende que el régimen constitucional permite aplicar
esa sanción a los diputados que violen el régimen de inhabilidades en virtud de
la remisión que hace el artículo 299 superior al régimen de inhabilidades de
los congresistas y que, conforme a dicha lectura, esa expresa remisión no
implica la aplicación extensiva o analógica, sino la previsión, respecto de los
diputados y para todos los efectos, de un régimen similar al de los
congresistas.
Referencia:
expediente T-1636824
Actor: Pedro
Arturo Sinisterra Santana
Demandado:
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C.,
diecinueve (19) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de las
providencias proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el primero (1) de marzo de dos
mil siete (2007) y por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de esa misma Corporación el tres (3) de mayo de dos mil siete
(2007), dentro de la acción de tutela promovida por Pedro Arturo Sinisterra
Santana en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
I.   ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El señor Pedro Arturo
Sinisterra Santana se inscribió por el partido Unidad Democrática como
candidato a la Asamblea Departamental del Amazonas y en las elecciones del 26
de octubre de 2003 fue elegido, motivo por el cual recibió la respectiva
credencial y el 1º de enero de 2004 tomó posesión del cargo para el período que
vence en 2007.
1.2. A su vez, el señor Jhon
Carlos Moreno Sinisterra presentó su candidatura al Concejo Municipal de la
ciudad de Leticia y el 26 de octubre de 2003 fue elegido concejal para el
período 2004-2007.
1.3. El 19 de agosto de 2005 el
ciudadano Alfonso López Sánchez solicitó, mediante demanda presentada ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se decretara la pérdida de
investidura del diputado Pedro Arturo Sinisterra Santana y, para tal efecto,
alegó que el señor Moreno Sinisterra es sobrino del señor Sinisterra Santana,
que los dos se inscribieron por el mismo partido y que, en consecuencia, se
había configurado la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del
artículo 33 de la Ley 617 de 2000, de acuerdo con cuyas voces, no podrá ser
inscrito como candidato ni elegido como diputado “quien esté vinculado entre sí
por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha”.
1.4. Mediante Sentencia fechada
el 5 de diciembre de 2005 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la
solicitud de pérdida de investidura y, para tal efecto, estimó que ningún
análisis debía efectuar “en orden a establecer si se estructura o no la causal
de inelegibilidad de que se acusa al demandado, si en cuenta se tiene que las
inhabilidades de los diputados no se erigen como causal autónoma e
independiente de pérdida de investidura atendiendo el contenido de la Ley 617
de 2000” y que un régimen sancionatorio debe aplicarse en forma restrictiva,
por causales expresamente previstas en la ley y con las garantías propias del
derecho a la defensa y el debido proceso.
1.5. La Sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca fue apelada por el demandante, quien insistió en
que el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2001 establece una causal de
pérdida de investidura, en virtud de la expresa remisión que la misma ley hace
en el numeral 6º de su artículo 48, como, en su criterio, ha sido reconocido en
reiterada jurisprudencia e indicó que está demostrado el parentesco por haberlo
admitido el demandado en la contestación de la demanda y en la audiencia
pública, lo que constituye confesión judicial. A su turno, el Procurador
Primero delegado ante el Tribunal al recurrir estimó que la violación del
régimen de inhabilidades es causal de pérdida de investidura e invocó
jurisprudencia que, aún cuando referida a los concejales, es, a su juicio,
aplicable a los diputados, pues, según el artículo 299 de la Carta, a éstos les
es aplicable el régimen de los congresistas a falta de uno especial y,
finalmente, solicitó establecer el estado civil mediante el registro civil, ya
que, en su criterio, tal estado no admite prueba de confesión.
1.6. Mediante Sentencia del 24 de
agosto de 2006, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado revocó la decisión del Tribunal y decretó la pérdida de la
investidura del señor Pedro Arturo Sinisterra Santana.
Respecto de la pérdida de
investidura el Consejo de Estado consideró que aunque el artículo 48 de la Ley
617 de 2000 no prevé expresamente la violación del régimen de inhabilidades
como causal de pérdida de investidura de los diputados, de acuerdo con la
jurisprudencia vertida en sentencia de 23 de abril de 2003, proferida por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, tratándose de los concejales, el
numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2002 no había derogado la causal de
pérdida de investidura relativa a la violación del régimen de inhabilidades,
que la referida causal conservaba su vigencia, por cuanto ya estaba prevista en
la Ley 136 de 1994, fuera de lo cual, el numeral 6º del artículo 48 remite a
las demás causales previstas en la ley y estimó que esta doctrina es aplicable
al caso de los diputados, siendo claro que “el ordenamiento jurídico vigente
prevé como causal de pérdida de investidura de los diputados la violación del
régimen de inhabilidades de los mismos”.
Sobre el parentesco, el Consejo
de Estado consideró que es una circunstancia correspondiente al ámbito de las
relaciones familiares y que es un supuesto distinto al del estado civil, pues
“puede haber relación de parentesco sin que se produzca un correspondiente
estado civil o, contrario sensu, un estado civil determinado, sin una relación
de parentesco que lo hubiera originado”, luego, a fin de demostrar una relación
de parentesco y de deducir de ella las consecuencias relativas a las
inhabilidades e incompatibilidades electorales, se puede recurrir a la prueba
del estado civil o a cualquiera de los restantes medios probatorios, previstos
en el artículo 175 del C. de P. C. y, en particular, a las manifestaciones del
propio demandado y a las declaraciones de testigos que, en el caso examinado,
prueban “que el demandado se inscribió como diputado por el mismo partido para
unas elecciones en las que también resultó elegido un sobrino suyo como
concejal de la capital del departamento dentro del cual resultó elegido
diputado”.
2. Fundamentos de la acción y
pretensiones
2.1. El señor Pedro Arturo
Sinisterra Santana, como demandante en tutela, considera que la sentencia
proferida en segunda instancia por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituye vía de hecho, pues,
en su opinión, el juez incurrió en un defecto fáctico que vulnera su derecho de
defensa y su derecho al debido proceso.
2.2. Según el actor, el Consejo
de Estado omitió la práctica de una prueba que había sido decretada y, en su
lugar, admitió como acto de confesión “una declaración que no llena el mínimo
de los requisitos elementales que debieron considerarse para su validez”, pues
“rechazar la prueba en la instancia de alzada, como ha ocurrido en este caso,
reemplazándola por una supletoria no indicada, ni señalada ni mucho menos
solicitada en la primera instancia, vulnera groseramente el derecho al debido
proceso”.
A juicio del actor la tutela no
entraña una cuestión de interpretación, ya que el medio probatorio “no se
allegó al plenario precisamente porque la accionada no permitió su arrimo al
proceso”. En otras palabras, “la prueba legítima y ordenada fue desdeñada sin
motivación diferente a la de remitirse a una legislación antiquísima como lo es
el Código de Procedimiento Civil, sin considerar que para el caso existían en
su defecto medios de prueba mucho más idóneos y acordes con los tiempos
modernos”.
Señala el demandante que el no
haber practicado la prueba tiene consecuencias, por cuanto “se dirigía a
demostrar que estaban dados los fundamentos de apoyo probatorio suficientes y
necesarios para que el accionado negara la pretensión del demandante de
decretar la pérdida de investidura” y confirmara lo resuelto por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca en primera instancia.
Así la cosas, en criterio del
actor, el Consejo de Estado “incurrió en un yerro fáctico por ausencia de
medios de prueba, toda vez que dentro del proceso el demandante nunca acreditó
por los medios legales e idóneos” el parentesco entre el señor Sinisterra
Santana y el señor Jhon Carlos Moreno Sinisterra, “probanza que
indiscutiblemente le correspondió y que la accionada en su providencia
arbitrariamente trasladó al demandado”, fuera de lo cual, el Consejo de Estado,
“en un acto inusual”, se atribuyó “la facultad de dar por probado el
parentesco” al concluir que “unas declaraciones de terceros, realizadas sin el
lleno de los requisitos legales, pudieran servir de medio supletorio,
pretermitiendo lo que expresamente para estos casos está considerado por la
ley”.
2.3. A continuación el demandante
en tutela sostiene que el Consejo de Estado realizó “una interpretación
extensiva de una disposición constitucional”, dado que a un diputado le fueron
aplicadas “causales del régimen de inhabilidades e incompatibilidades
dispuestas en la Constitución sólo para los congresistas de acuerdo con lo
previsto en el artículo 299”.
El actor estima que, en las
condiciones anotadas, “la interpretación fundante de la decisión de pérdida de
investidura desafía el principio de legalidad de la causal sancionatoria, al
determinar por la vía equívoca de la remisión, en primer término y de la
analogía posteriormente, una sujeción de los diputados a un régimen de pérdida
de investidura que la Constitución estableció perentoriamente para los
congresistas, de forma tal que esa analogía jurídica es equívoca y errónea,
pues de conformidad con lo previsto en el artículo 299 superior tal disposición
remite a las causales de inhabilidad e incompatibilidad, en los casos de los
diputados, solamente en ausencia de una regulación más exigente a la
establecida en la misma Constitución, sin que ello implique que haga una
expresa remisión de tales causales en tratándose de una pérdida de
investidura”.
Sobre la jurisprudencia en la
cual el Consejo de Estado basó su decisión, el actor indica que “está llamada a
dilucidar la pérdida de investidura de los concejales, mas no la de diputados”,
que al aplicar esa doctrina la Corporación demandada incurrió en vía de hecho y
se apartó de reiterada jurisprudencia referente a la “imposibilidad de aplicar
la sanción de pérdida de investidura con fundamento en una causal que
previamente no haya sido establecida en la Constitución o en la ley”, así como
a la “imposibilidad de trasladar al caso de los diputados el régimen de pérdida
de investidura previsto en la Constitución para los congresistas, aún cuando sí
resulte posible, en su criterio -en virtud del artículo 2999 superior- asimilar
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de diputados y congresistas”.
Asevera el demandante que la
distinción ente el régimen de la pérdida de investidura y el correspondiente a
las inhabilidades e incompatibilidades sirvió de fundamento a la sentencia que
en primera instancia profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
puntualiza que “tozudamente la accionada insiste en un reenvío a la
Constitución, a todas luces violatorio del debido proceso y del principio de
legalidad”.
2.4. Finalmente el actor insiste
en que resulta “parcializada” la “reconstrucción del registro civil” con base
en declaraciones que el Consejo de Estado asimila a testimonios, sin que lo
sean, “pues su recepción, a más de no ser solicitada como testimonio, por lo
menos debió conllevar la formalidad que la ley exige de recibirse bajo la
gravedad del juramento” e indica que, si en gracia de discusión se aceptara que
el parentesco fue debidamente probado, en el plenario está acreditado que el
señor Sinisterra Santana se inscribió como candidato a diputado el 6 de agosto
de 2003, es decir, “mucho antes” de la fecha en que lo hiciera su “supuesto
pariente”, quien se inscribió como candidato a concejal el 14 de agosto de
2003.
Fuera de lo anterior, el
demandante señala que “tampoco existe prueba de que el accionante pudiera tener
conocimiento de esa posterior inscripción” y considera “aberrante que para
evitar una demanda de pérdida de investidura, los candidatos a una corporación
pública deban tener conocimiento, en acto propio de pitonisas o visionarios”
acerca de las personas que se van a inscribir como candidatos a las otras
corporaciones.
2.5. Con fundamento en lo
expuesto el demandante solicita dejar sin efectos jurídicos la sentencia de
segunda instancia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de fecha 24 de agosto de 2006.
II. LAS DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISION
1. Primera instancia
Mediante sentencia calendada el
primero (1) de marzo de dos mil siete (2007), la Sección Segunda, Subsección B,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió
declarar “improcedente el amparo solicitado por el apoderado judicial del señor
Pedro Arturo Sinisterra Santana”.
Puntualizó el fallador que aún
cuando en un principio tramitó acciones de tutela contra providencias
judiciales, dado que la acción “se ha desnaturalizado hasta el punto de
quebrantar el orden jurídico por falta de seguridad jurídica y por
desconocimiento del principio de cosa juzgada, la tesis fue replanteada para
concluir que es improcedente para controvertir decisiones judiciales”.
Según la decisión de primera
instancia, al juez corresponde resolver en forma definitiva las controversias y
“previendo la falibilidad de las decisiones judiciales se han establecido
mecanismos ordinarios y extraordinarios que permiten su revisión dentro de sus
propias jurisdicciones”, así que “por seguridad jurídica y por respeto al
debido proceso no se puede permitir la interinidad de las decisiones judiciales
ni la existencia de tutela como instancia última de todos los procesos y
acciones”.
Agregó la Subsección que “la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son órganos de cierre de sus
respectivas jurisdicciones”, que la administración de justicia es independiente
y que, de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución, los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, motivos por los
cuales “intervenir en el sentido de la interpretación y aplicación que de la
norma hace el juez natural viola sus atributos esenciales, a la vez que
desconoce que la interpretación de las normas depende de la concepción
política, social y jurídica del juzgador, de su criterio de lo justo y de su
apreciación de la realidad, lo cual es igualmente válido respecto del juez
constitucional, razón por la cual no puede aceptarse que éste por el hecho de
serlo, no incurra en errores o posea una visión o una interpretación de
naturaleza superior”.
2. Segunda instancia
El actor impugnó la decisión de
primera instancia y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo del tres (3) de mayo de
dos mil siete (2007), confirmó la providencia impugnada.
La Sección expuso que “la acción
de tutela no procede contra providencias judiciales, pues no es admisible ni
lógica ni jurídicamente que por un procedimiento sumario como el de esta
acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente
para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues
ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se
vulneren otros de igual rango como el debido proceso” y, además, “todos los
juzgadores están en la obligación de defender los derechos fundamentales y el
más indicado para hacerlo, en cada caso, es el juez especializado, a quien la
Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio le han asignado
competencia”.
Según la providencia de segunda
instancia, “aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros
jueces en asuntos para cuyo conocimiento estos tienen asignada precisa
competencia, se traduce en un claro quebranto al principio democrático de
autonomía e independencia del juzgador, que conduce a la violación del trámite
propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos
como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica y el de
desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo
228 de la Carta Política”.
Según el juez de segunda
instancia, si bien es cierto que los jueces y magistrados son autoridad
pública, la propia Corte Constitucional, en Sentencia C-543 de 1992 declaró
inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que permitían
la tutela contra sentencias y, por ende, “no puede pretenderse adicionar la
acción de tutela al trámite surtido en un proceso”, ni le es dable a quien fue
parte y tuvo oportunidad de hacer uso de los medios de defensa y de ejercer los
recursos previstos, alegar que se le vulneró el derecho al debido proceso.
A lo anterior se añade en la
sentencia de segunda instancia que aún cuando la Corte Constitucional, en
Sentencia C-590 de 2005, señaló que en casos excepcionales procede la acción de
tutela contra providencias judiciales, también es cierto que “dicho
pronunciamiento no se hizo en la parte resolutiva de la sentencia, única que
vincula con efectos de cosa juzgada constitucional”. Así pues, la acción de
tutela no procede contra providencias judiciales ni aún cuando se argumente que
la decisión judicial configura vía de hecho, pues “semejantes calificaciones se
traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos, que
dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la
decisión de otro”.
Finalmente, el fallador de
segunda instancia estimó oportuno “dejar sentado que la procedencia de la
acción de tutela respecto de decisiones judiciales requiere de la existencia de
norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación
normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por
lo que el ejercicio de esta acción constitucional contra providencias
judiciales, en las actuales circunstancias no es admisible, por injurídica,
impertinente y extraña a nuestro ordenamiento jurídico”.
III. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Sala de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de
la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a resolver
La
acción de tutela que, mediante apoderado judicial, ha instaurado el señor Pedro
Arturo Sinisterra Santana cuestiona por presunta vía de hecho la sentencia que la
Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
profirió el 24 de agosto de 2006, mediante la cual fue decretada la pérdida de
su investidura como diputado.
Al resolver en primera instancia
sobre la solicitud de protección deprecada, la Sección Segunda, Subsección B,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró
improcedente el amparo, tras considerar que, mediante acción de tutela, no es
viable cuestionar las providencias judiciales y el argumento fue compartido por
la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma
Corporación que, en segunda instancia, confirmó el proveído impugnado.
En las condiciones anotadas,
antes de examinar el tema planteado en la demanda es indispensable determinar
si la tesis esbozada en las providencias sometidas a revisión tiene asidero en
el asunto concreto y sólo en caso de llegar a concluir que la acción de tutela
es mecanismo idóneo para ventilar la inconformidad derivada de la posible
vulneración de derechos fundamentales en que hubiera podido incurrir el juez, la
Sala examinará la cuestión a fin de precisar si se configura alguna de las
causales de improcedencia establecidas en la Carta y en el artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991 o si, por el contrario, puede entrar a pronunciarse sobre
la vulneración de derechos alegada en la demanda.
Como ha quedado sintetizado en
los antecedentes de la presente providencia, el actor estima que, al proferir
la sentencia que lo privó de la investidura de diputado, la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió en vía de
hecho, por dos motivos principales, a saber: en primer término, porque se
habría omitido la práctica de la prueba pertinente para determinar el
parentesco que sirve de base a la causal invocada, habiéndose apreciado en su
lugar pruebas testimoniales logradas sin las formalidades legales, e incluso la
confesión de parte, y, en segundo lugar, porque el Consejo de Estado le habría
dado aplicación extensiva o analógica a una disposición constitucional que
prevé causales de inhabilidad sólo para congresistas mas no para diputados,
fuera de lo cual, en abierta contradicción con el principio de legalidad, la
Corporación habría derivado de esa causal de inhabilidad la pérdida de
investidura finalmente decretada.
Así pues, siempre y cuando la
acción de tutela proceda respecto de la sentencia cuestionada y no se configure
alguna de las causales de improcedencia previstas en la Constitución y en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la Sala deberá referirse a los supuestos
que, según el actor, constituyen vías de hecho y para ello, invirtiendo el
orden de la demanda, abordará, en primer término, lo atinente a la causal de
pérdida de investidura invocada por el Consejo de Estado y, sólo si la
Sentencia cuestionada sale avante de los reclamos fundados en la referida
causal, será menester dilucidar si los aspectos probatorios aducidos en la
demanda de tutela alcanzan a configurar una vía de hecho.
3. La acción de tutela contra
providencias judiciales
De acuerdo con el esquema que se
acaba de trazar, se debe precisar, de manera previa, si la acción de tutela es
medio adecuado para controvertir providencias judiciales. Acerca de este
particular, en contra de la afirmación contundente de los jueces de tutela que,
en las dos instancias, negaron que exista la posibilidad de acudir a ese
mecanismo protector de los derechos constitucionales fundamentales para
cuestionar las providencias adoptadas dentro de los procesos surtidos en las
distintas jurisdicciones, la Sala reitera la jurisprudencia mantenida con
insistencia por la Corte Constitucional y de conformidad con la cual sí es
viable procurar, mediante el ejercicio de la acción de tutela, la protección de
derechos de rango fundamental eventualmente vulnerados por los jueces al
proferir decisiones judiciales.
La mencionada posibilidad tiene
su fundamento normativo en el propio texto del artículo 86 superior que
autoriza recurrir a la tutela frente a la vulneración o a la amenaza de los derechos
constitucionales fundamentales proveniente de la acción o de la omisión “de
cualquier autoridad pública”, pues es evidente que los jueces tienen calidad de
autoridades públicas y con base en ella actúan cuando tramitan y fallan las
controversias sometidas a su conocimiento y a su decisión.
En cuanto hace a la
jurisprudencia constitucional, si bien es cierto que en la Sentencia C-543 de
1992 la Corte decretó la inexequibilidad de los artículos 11 y 40 del Decreto
2591 de 1991 que expresamente admitían la acción de tutela contra decisiones
judiciales, no lo es menos que en la ratio decidendi de esa misma
providencia se dejó consignado que cabe la acción de tutela ante “actuaciones
de hecho” que, siendo imputables al funcionario judicial, desconozcan derechos
fundamentales, los pongan en peligro o generen un perjuicio irremediable.
Con base en los criterios
expuestos, distintas Salas de Revisión de la Corte, así como la Sala Plena al
unificar la jurisprudencia en materia de derechos fundamentales, han elaborado
una nutrida doctrina relativa a la procedencia de la acción de tutela en contra
de providencias judiciales y en sucesivos desarrollos han matizado muchos de
los aspectos de esa doctrina que también ha sido objeto de progresiva y
cuidadosa complementación.
Así las cosas, tratándose de las
decisiones judiciales en las que se resuelve sobre la pérdida de investidura de
congresistas, diputados y concejales, en atención a sus decantados precedentes,
la Corte ha estimado que la acción de tutela es mecanismo del cual puede
disponer quien crea que en la providencia judicial se patentiza la vulneración
o la amenaza de derechos constitucionales fundamentales y que, por lo tanto, no
es de recibo rechazar la solicitud de protección o declararla improcedente bajo
la sola consideración de que en ningún caso se puede controvertir una decisión
judicial mediante tutela.
4. La tutela impetrada y los
requisitos generales de procedencia
Ahora bien, que no sea de recibo
rechazar la solicitud de tutela o declararla improcedente sin más
consideraciones, no significa que la acción intentada en contra de una
sentencia judicial sea la vía expedita hacia la obtención del amparo pedido,
pues la acción de tutela dirigida en contra de providencias judiciales, como
cualquiera otra, debe ser procedente conforme a la regulación que de ella se ha
hecho en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991.
Precisamente, tratándose de
acciones de tutela impetradas en contra de decisiones judiciales relativas a la
pérdida de investidura, en reiterada jurisprudencia la Corte ha hecho énfasis
en el cumplimiento del requisito de inmediatez, así como en la inexistencia de
un medio judicial diferente de la tutela y dotado de la eficacia suficiente
para lograr la protección de los derechos que se dicen conculcados.
4.1. El requisito de
inmediatez
Tratándose de la inmediatez, la
Corte Constitucional ha interpretado que cuando el artículo 86 de la Carta
alude a la acción de tutela como medio de “protección inmediata” de los
derechos constitucionales fundamentales, introduce un requisito general de
procedencia de la acción que consiste en que el reclamo elevado mediante tutela
no debe distar demasiado en el tiempo del momento en que se haya adoptado la
decisión sobre pérdida de la investidura, ya que el amparo pedido después de un
lapso temporal prolongado desvirtúa el carácter inmediato de la protección
propia del mecanismo tutelar y, al poner en entredicho la providencia, afecta
la seguridad jurídica a tal punto que sería desproporcionado e irrazonable
controlar la actividad judicial con base en un reclamo tardíamente formulado[1].
Debido a que la sentencia ahora
tachada de constituir vía de hecho fue proferida el 24 de agosto de 2006 y
notificada el día 31 del mismo mes y año y a que la acción de tutela fue
presentada el 7 de febrero de 2007, la Sala considera razonable el lapso
transcurrido entre las fechas mencionadas y, en consecuencia, entiende que la
solicitud de tutela cumple a cabalidad el requisito de la inmediatez, habida
cuenta de la complejidad del tema y de que en otras oportunidades la
Corporación ha estimado procedente la acción propuesta en un término similar al
transcurrido en el presente caso.
Resta, entonces, verificar si, de
conformidad con lo indicado en el artículo 6-1 del Decreto 2591 de 1991, el
demandante dispone de otro recurso o medio de defensa judicial dotado de
eficacia suficiente para impedir la procedencia de la acción de tutela.
4.2. La existencia de otros
medios judiciales de defensa
Acerca de este aspecto es
importante recordar que cuando se trata de la pérdida de investidura de los
congresistas, la Corte ha condicionado la procedencia de la acción de tutela al
ejercicio del recurso extraordinario de revisión, de modo que la acción debe
enderezarse en contra de la providencia que lo resuelve y, si no se ha
intentado el recurso, no puede otorgársele viabilidad a la tutela presentada en
contra de la sentencia que decreta la pérdida de investidura, pues el recurso
de revisión es medio de defensa judicial idóneo en la medida en que permite ventilar,
entre otros temas, la falta de debido proceso y la violación del derecho de
defensa[2].
Sin embargo, según el derecho
actualmente vigente, la pérdida de investidura de los diputados no puede ser
controvertida mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión,
porque la Ley 617 de 2000 únicamente previó la posibilidad de apelar la
sentencia que decreta la pérdida de investidura, mas no contempló el recurso de
revisión[3]. Así lo constató el
Consejo de Estado cuando, en referencia al artículo 48 de la citada ley, dedujo
que ésta “sólo trajo en su contenido la posibilidad de apelar la sentencia de
pérdida de investidura y no previó la de atacar la sentencia por vía de recurso
especial extraordinario de revisión”[4].
Puesto que en el asunto abordado
la pérdida de la investidura fue decretada por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, en segunda instancia,
revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, favorable al
ahora demandante en tutela, es evidente que el señor Sinisterra Santana no
tenía a su alcance ningún otro medio judicial, que sólo contaba con la acción
de tutela para reclamar por la posible vulneración de sus derechos y que con
tal finalidad, carecía de alternativa diferente a dirigir su acción en contra
de la sentencia del Consejo de Estado.
En conclusión, siendo la tutela
eminentemente subsidiaria, la ausencia de otro medio judicial de defensa la
hace procedente en el presente caso, pero, como quiera que la acción de tutela
dirigida a atacar providencias judiciales por la violación de derechos
fundamentales es excepcional, la concesión del amparo depende de la
demostración de un yerro de una entidad tal que, en forma manifiesta, evidencie
una contradicción entre el ordenamiento jurídico y la decisión proferida por la
Corporación judicial que la adoptó.
5. La acción de tutela impetrada y los requisitos
específicos de procedencia
Desde la sentencia C-543 de 1992 la
Corte ha puesto de presente que la vulneración de los derechos constitucionales
fundamentales ha de ser ostensible y, en concordancia con esa apreciación,
acuñó la doctrina de la vía de hecho que fue caracterizada como aquella
actuación que, por estar privada de sustento jurídico, responde más al querer
subjetivo, caprichoso o arbitrario del juez que a la auténtica decisión
judicial basada en el derecho aplicable al caso.
Con posterioridad la Corte ha
estimado que la protección inherente a la acción de tutela no solamente procede
cuando se verifica “la imposición grosera y burda del criterio de la autoridad
judicial en el ejercicio de sus funciones”, sino también cuando la decisión
judicial contradice abiertamente el ordenamiento y la “discrecionalidad
interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados”[5].
En razón del carácter excepcional de
la acción de tutela, la Corte ha elaborado una tipología de los supuestos en
los cuales resulta procedente otorgar la protección de los derechos
fundamentales por decisiones judiciales y, así por ejemplo, en la Sentencia
T-231 de 1994 condensó el desarrollo jurisprudencial de la materia y, con tal
propósito, consideró que la decisión de un juez puede adolecer de un defecto
sustantivo, de un defecto orgánico, de un defecto fáctico o de un defecto
procedimental.
Según fue consignado en la
providencia comentada, el primero de esos defectos se produce cuando el juez
utiliza un poder que le concede el ordenamiento “para un fin no previsto en la
legislación”; el segundo tiene lugar siempre que se ejerza una función
careciendo de su titularidad, el tercero acontece al aplicar el derecho “sin
contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal”, mientras
que el cuarto defecto se configura cuando se actúa “por fuera del procedimiento
establecido”[6].
En sucesivas elaboraciones la Corte
ha perfilado otras causales específicas de procedencia de la tutela y, a la
vez, se ha ocupado de precisar aspectos puntuales de los defectos mencionados.
Conforme al plan señalado para examinar los temas en esta providencia y a las
particularidades del asunto revisado, es de importancia abordar, en primer
término, el defecto sustantivo y analizar a la luz de él las circunstancias
aducidas por el actor y, sólo en caso de que no se configure el referido
defecto, la Sala procederá a analizar el defecto fáctico, por cuanto es el
sustento de la segunda acusación que el actor dirige en contra de la sentencia
dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, el 24 de agosto de 2006.
5.1. El defecto sustantivo y la sentencia acusada
Como en su lugar se expuso, el actor
ataca la causal con base en la cual el Consejo de Estado decretó la pérdida de
su investidura de diputado. Al respecto afirma que esa causal deriva de una
interpretación extensiva del artículo 299 de la Constitución que prevé causales
de inhabilidad e incompatibilidad únicamente aplicables a los congresistas y,
adicionalmente, sostiene que la causal de inhabilidad así obtenida fue erigida
en motivo fundante de la pérdida de investidura, en abierta violación del
principio de legalidad, pues, a su juicio, la Corporación judicial aplicó una
causal que no hace parte del régimen de la pérdida de investidura de los
diputados, por no estar prevista ni en la Constitución ni en la ley.
Los reparos que el demandante formula
con el propósito de demostrar la vía de hecho inscriben la controversia dentro
del ámbito del defecto sustantivo y, por lo tanto, es menester realizar una
breve aproximación a su caracterización jurisprudencial, a fin de destacar, en
un paso subsiguiente, qué carácter tiene la pérdida de investidura, cuál fue el
motivo que condujo a decretarla, cómo fundamentó el Consejo de Estado su decisión,
para determinar, finalmente, si la Corporación incurrió en el defecto
sustantivo al decretar la pérdida de investidura del señor Sinisterra Santana
mediante la sentencia calendada el 24 de agosto de 2006.
5.1.1. La caracterización
jurisprudencial del defecto sustantivo
De conformidad con la caracterización
que la Corte ha realizado, el defecto sustantivo “comporta cierta carencia de
juridicidad de las providencias judiciales”[7] y se configura cuando la
autoridad judicial desconoce las disposiciones aplicables al caso o funda su
decisión en preceptos inaplicables a la situación sometida a su examen, porque
falla con base en textos carentes de vigencia, declarados inconstitucionales o
que no guardan la debida conexidad material con el caso[8].
También tiene causa el defecto
sustantivo en problemas interpretativos de las disposiciones aplicables al caso
y siempre que el funcionario judicial tome su resolución basado en
interpretaciones afectadas por un grave error que, de acuerdo con la jurisprudencia,
se produce cuando a los preceptos se les asignan significados contraevidentes o
manifiestamente contrarios a la Constitución y cuando la interpretación que de
la correspondiente preceptiva hace el funcionario judicial se traduce en la
asignación de sentidos irrazonables, desproporcionados o claramente
perjudiciales “para los intereses legítimos de una de las partes”[9].
De igual manera, la insuficiente
justificación de la actuación cumplida, el desconocimiento del precedente
judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiese permitido
una decisión diferente o el abstenerse de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad, pese a la vulneración evidente de la Carta y a la
solicitud formulada por alguna de las partes, son circunstancias que dan lugar
a la configuración del defecto sustantivo[10].
La supuesta aplicación extensiva o
analógica de las causales de inhabilidad de los congresistas a los diputados y
la posterior derivación de la pérdida de la investidura con base en una causal
carente de previsión legal, son las dos quejas formuladas por el demandante,
quien radica la alegada vía de hecho en el ejercicio interpretativo adelantado
por el Consejo de Estado que, según su criterio, a la postre se tradujo en la
pérdida de su investidura como diputado, decretada sin sustento constitucional
o legal.
5.1.2. La pérdida de la investidura
Para ubicar la cuestión en su
contexto es indispensable puntualizar que la pérdida de investidura tiene
carácter sancionatorio y, como lo ha explicado la Corte a propósito de los
congresistas, implica, de una parte, que al sancionado se le priva de la
calidad que tenía, motivo por el cual de inmediato es separado de las funciones
que ejercía y, de otra parte, acarrea una inhabilidad permanente, pues el
afectado no puede volver a ejercer el cargo del que se le priva por sentencia
judicial dictada al término de un proceso jurisdiccional de índole
disciplinaria[11].
La gravedad de la pérdida de
investidura queda, pues, demostrada, por las consecuencias que el ordenamiento
jurídico le asigna y, desde luego, también por la entidad de los derechos que
resultan limitados, dentro de los que se destaca el derecho a elegir y a ser
elegido, cuya importancia ha llevado a insistir en que no puede ser objeto de
restricciones indebidas.
La comentada gravedad de la pérdida
de investidura encuentra justificación en las finalidades que persigue, pues
busca “dignificar y enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en la
corporaciones públicas” y por eso “es un mecanismo de control político de los
ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones
públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas
contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan”[12].
Empero, cabe observar que por obra de
su carácter sancionatorio y de las graves consecuencias que trae consigo, la
institución de la pérdida de investidura está sujeta a los principios del
debido proceso, por cuanto, si bien la alta dignidad correspondiente a un
representante del pueblo y la necesidad de preservar la buena imagen de las
corporaciones públicas “explican tanto la gravedad de la sanción como la
brevedad del procedimiento, esas mismas condiciones abogan a favor del más
estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso”[13].
Dentro de esas garantías propias del
debido proceso la previsión de las causales que conducen a la pérdida de
investidura reviste especial importancia, porque desarrolla el principio
constitucional de legalidad de la sanción que torna necesaria la existencia de
disposiciones jurídicas en las cuales se establezcan las conductas que ameritan
la imposición de la medida sancionatoria.
Por su parte, la jurisprudencia
constitucional ha hecho énfasis en que las causales previamente establecidas
“son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva” y
en que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión”, ya que tienen por
consecuencia una sanción “que impide al afectado el ejercicio pleno de sus
derechos políticos en el futuro y a perpetuidad”[14].
5.1.3. La causal que condujo a
decretar la pérdida de investidura del demandante
El Consejo de Estado privó al señor
Pedro Arturo Sinisterra Santana de su investidura, debido a que la Corporación
encontró que el diputado había incurrido en la causal de inhabilidad
contemplada en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, de
conformidad con cuyas voces está inhabilitado “quien esté vinculado entre sí
por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha”.
El máximo tribunal de la jurisdicción
contencioso administrativa dio por probado que el ahora demandante en tutela y
un sobrino suyo fueron elegidos, respectivamente, diputado a la Asamblea Departamental
del Amazonas y concejal de la Ciudad de Leticia, por el mismo partido, en las
elecciones celebradas el 26 de octubre del año 2003 y, en consecuencia, decretó
la pérdida de investidura.
En la demanda de tutela se cuestiona
la interpretación dada por el Consejo de Estado y se estima que condujo a
resultados reñidos con el ordenamiento. Dado que el juez natural, al decidir
las causas respecto de las cuales se le ha atribuido competencia, se encuentra
asistido por los principios de autonomía e independencia en el ejercicio de sus
funciones y que, por lo mismo, la Corte Constitucional no puede entrar al fondo
de la litis, ni fijar su posición sobre el asunto resuelto en la sentencia para
luego comparar con su particular interpretación lo decidido por el juez de la
causa, resulta necesario exponer inicialmente cuáles fueron las razones
aducidas por este último como sustento de su decisión y después examinar si se
configura o no la vía de hecho alegada.
5.1.4. La sentencia mediante la cual
se decretó la pérdida de investidura y sus fundamentos
El principal problema jurídico
analizado en la sentencia cuestionada consistió en determinar “si el hecho de
estar inmerso en la inhabilidad aducida en la demanda puede constituir causal
de pérdida de pérdida de investidura de diputado, a título de violación del
régimen de inhabilidades, habida cuenta de que el demandado y el a quo
aducen la inexistencia de dicha causal en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000”.
Ciertamente el artículo 48 de la Ley
617 de 2000 al establecer las causales de pérdida de investidura de diputados,
concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras
locales no hace referencia a la violación del régimen de inhabilidades. No
obstante ello, el Consejo de Estado consideró que el ordenamiento jurídico
vigente prevé como causal de pérdida de la investidura de los diputados la
violación del régimen de inhabilidades que les corresponde, ya que, según su
hermenéutica del asunto, el artículo 299 de la Carta contiene una remisión de
conformidad con la cual el régimen de inhabilidades de los diputados “no podrá
ser menos estricto que el señalado para los congresistas” y, como la violación
del régimen de inhabilidades constituye causal de pérdida de investidura para
los congresistas, lo es también para los diputados, pues comparten dicho
régimen en virtud de la remisión hecha por el artículo 299 superior.
En apoyo de su tesis, el Consejo de
Estado citó in extenso la sentencia adoptada por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo el 23 de abril de 2002, en la cual, con ponencia del
Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se resolvió que, tratándose de los
concejales, la Ley 617 de 2000 no había derogado la causal de pérdida de
investidura relativa a la violación del régimen de inhabilidades prevista en la
Ley 136 de 1994 y que, por consiguiente, podía ser tenida en cuenta, además,
porque el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en su numeral 6º, remite a las
demás causales señaladas en la ley.
Por cuanto lo decido en la mencionada
sentencia constituye un importante fundamento de la providencia acusada de
constituir vía de hecho y es un antecedente relevante de la posición en ella
sustentada, la Sala estima que es conveniente aludir a las circunstancias que
generaron su adopción por la Sala Plena Contenciosa y, claro está, a los
argumentos en los que se apoyó la decisión.
En relación con los concejales el
Consejo de Estado se vio precisado a decidir si, a partir de la vigencia del
artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la violación del régimen de inhabilidades
había desaparecido como causal de pérdida de investidura. En las primeras
aproximaciones al tema, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo consideró que el artículo 96 de la Ley 617 de 2000 había
derogado las disposiciones contrarias a ésta y, entre ellas el artículo 55 de la
Ley 136 de 1994 en lo no reproducido en la nueva ley, cuyo artículo 48, habría
regulado íntegramente lo relativo a la pérdida de investidura de concejales,
diputados y miembros de juntas administradoras locales, motivo por el cual la
ausencia de una expresa alusión a la violación del régimen de inhabilidades en
el citado artículo 48 significaba su derogación como causal de pérdida de
investidura[15].
Empero, la posición que de tal modo
quedó expresada no fue unánime, pues en salvamentos de voto se consignó que el
artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contenía una regulación total de las
causales de pérdida de investidura de los concejales, como lo demostraba su
numeral 6º al remitir a otras leyes y que, en concreto, la violación del
régimen de inhabilidades todavía era causal de pérdida de investidura.
Para zanjar la diferencia de
criterios y ante la necesidad de definir otros asuntos relativos al tema, con
base en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y por razones “de
importancia jurídica”, la Sección Primera decidió someter el asunto al
conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que, según lo
visto, en una primera decisión, proferida el 23 de julio de 2002, acogió la
tesis de conformidad con la cual la violación del régimen de inhabilidades
subsistía como causal de pérdida de investidura de los concejales[16].
Así las cosas, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo puntualizó que aún cuando el artículo 48 de la Ley
617 de 2000 al prever “diversos eventos en que Diputados, Concejales
Distritales y Municipales y miembros de las Juntas Administradoras Locales
perderán su investidura”, omitió incluir la violación del régimen de
inhabilidades, no por ello se puede concluir “que haya sido voluntad del
legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los concejales, porque en
el numeral 6º “quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también
pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta categoría de
servidores públicos” y una de esas causales está contenida en el numeral 2º del
artículo 55 de la Ley 136 de 1994 que “prevé como propiciatoria de la comentada
consecuencia jurídica, la violación del régimen de inhabilidades”[17].
Enfatizó la Sala que el artículo 96
de la Ley 617 de 2000 no derogó expresamente el artículo 55, numeral 1, de la
Ley 136 de 1994, pues respecto de él “expresamente nada se precisa en la nueva
ley sobre su íntegra o total insubsistencia”, de modo que a lo sumo se estaría
“frente al fenómeno de la derogatoria tácita” que, sin embargo, “no podría ser
alegada si se tiene en cuenta que ella requiere, de una parte, que la nueva ley
contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la ley anterior”, cosa que
no ocurre en el asunto examinado, por cuanto “la nueva regulación no es
incompatible con la anterior”, sino armónica y complementaria, a más de lo
cual, “la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues expresamente se
remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo referirse a las
causales de orden constitucional anotadas, las cuales, por obvias razones
también propician la comentada sanción”[18].
La Sala Plena Contenciosa agregó que
un análisis de los antecedentes legislativos de la Ley 617 de 2000 permite
sostener que no fue voluntad del legislador “suprimir la violación del régimen
de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así,
debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque” y
lo que se encuentra es la expresa manifestación del propósito de fortalecer el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, “fortalecimiento este que,
lógicamente, suponía la ampliación de las causales de pérdida de investidura
mas no la supresión o cercenamiento de las mismas”[19].
En la sentencia reseñada se lee, además,
que la Ley 617 de 2000 sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen
Municipal, como lo ilustra su título que alude a la reforma parcial de la Ley
136 de 1994 y que no tiene sentido afirmar que sólo las incompatibilidades o la
violación del régimen de conflicto de intereses acarrean la pérdida de
investidura, “siendo que si se comparan objetivamente con las causales de
inhabilidad, bien puede afirmarse que algunas de éstas generan situaciones de mayor
trascendencia que aquellas”, ya que, por ejemplo, “resulta más gravosa la
conducta constitutiva de inhabilidad consistente en haber sido condenado por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad por delito doloso que la de
ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio, prevista
como incompatibilidad”[20].
De esta manera la Sala Plena
Contenciosa precisó que nada justifica “la variación en el tratamiento
igualitario que venía otorgándose a la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflicto de intereses frente a las causales de pérdida de
investidura, ya que ello supondría (...) que la primera reviste menos
trascendencia que las otras”, sin que baste argumentar que las inhabilidades se
pueden hacer valer mediante el ejercicio de la acción electoral, puesto que
“por su celeridad e implicaciones la acción de pérdida de investidura (...)
exhibe una mayor eficacia disuasiva y corregidora frente al propósito de lograr
el fortalecimiento de las inhabilidades e incompatibilidades y la ampliación de
las causales de pérdida de investidura”, fuera de lo cual, “frente a las
denominadas inhabilidades sobrevinientes, la acción electoral tampoco podría
ejercitarse”[21].
En su demanda de tutela el señor
Sinisterra Santana indica que las anteriores razones son predicables de los
concejales, mas no de los diputados, pero en la sentencia que él acusa de
constituir vía de hecho se expuso que son aplicables a los miembros de las
Asambleas Departamentales, en la medida en que los diputados comparten el mismo
régimen de los congresistas por haberlo dispuesto así la Constitución en su
artículo 299.
Al plasmar este entendimiento la sentencia
cuestionada igualmente recogió una amplia línea jurisprudencial, conforme a la
cual es aplicable al caso de los diputados cuanto se expuso en la sentencia de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo acerca de los concejales.
Así, por ejemplo, en sentencia del 24
de abril de 2003, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo insistió en que aún cuando “el artículo 48 de la Ley 617, en lo
que toca con los Diputados no consagró expresamente como causal de pérdida de
investidura la violación al régimen de inhabilidades, como la violación de
dicho régimen sí constituye causal de pérdida de investidura para los
Congresistas lo es también para aquellos en la medida en que comparten dicho
régimen, por la remisión que hace el artículo 299 constitucional”[22].
Más tarde, la misma Sección, en
sentencia fechada el 15 de mayo de 2003 acotó que, si bien entre las causales
de pérdida de investidura de diputados establecidas en la Ley 617 de 2000 no se
encuentra la violación del régimen de inhabilidades, “tal punto fue esclarecido
igualmente por la Sala Plena en relación con los concejales municipales, argumentación
perfectamente aplicable al caso de los diputados a las asambleas
departamentales”, para concluir que “la intención del legislador no fue la de
excluir como causal de pérdida de investidura la violación al tal régimen”[23].
Luego, en sentencia de 13 de julio de
2006, la Sección Primera reiteró que las consideraciones consignadas por la
Sala Plena en la sentencia de 23 de julio de 2002 “son enteramente aplicables
al caso de los diputados, razón por la que respecto de estos últimos, también
resulta irrelevante que no se hubiese contemplado expresamente en el artículo
48-1 de la Ley 617 de 2000 que la violación del régimen de inhabilidades
constituye causal de pérdida de la investidura” y, en este sentido, apuntó que
la expresión “no podrá ser menos estricto que el señalado para los
congresistas”, contenida en el artículo 299 de la Constitución, “implica que un
diputado no puede salir impune donde un congresista sería sancionado”, pues
“siendo la pérdida de investidura de los congresistas una sanción por
infracción al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, conforme lo
preceptúa el artículo 183 CP, también hace parte del régimen aplicable a los
diputados”[24].
Así pues, según la jurisprudencia de la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, la pérdida de investidura de los diputados se encuentra originalmente
establecida en el artículo 299 de la Constitución y, por esa razón, “no vino a
ser creada apenas por la Ley 617 de 2000”[25], tal como lo admitió la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al considerar, antes de la entrada
en vigencia de la Ley 617 de 2000 y en sentencia de 8 de agosto de ese año, que
“por reenvío de la Constitución” existía un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los diputados que era, como mínimo, el previsto para
los congresistas”. Además, en la citada sentencia se destacó que “es de notoria
relevancia que la Carta Política” haya establecido que ese régimen será
determinado por la ley “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución” y,
adicionalmente, se puso de presente que, de no existir un régimen legal,
anterior o posterior a la Carta, “existe un mínimo de régimen de inhabilidades
e incompatibilidades para los diputados” que, según el artículo 299 superior,
es el de los congresistas[26].
Adicionalmente, la Sala Plena
Contenciosa precisó que la Constitución Nacional le atribuye al legislador
“competencia para fijar, si lo quiere, un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los diputados, más riguroso que el establecido para los
congresistas” y que también le prohíbe “expresamente, disminuir el mínimo de
rigor del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados en
relación al de los congresistas”[27].
Finalmente, cabe mencionar que, en
concordancia con lo anterior, la Sección Primera estimó que, por existir antes
de la ley 617 de 2000 un régimen de inhabilidades aplicable a los diputados,
para los efectos de decidir sobre la pérdida de la investidura, a los diputados
elegidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la referida ley se les
aplicaba las causales de inhabilidad previstas para los congresistas en la
Constitución y en las leyes referentes al régimen de inhabilidad de los
congresistas[28].
5.1.5. Evaluación de la sentencia
cuestionada a la luz del defecto sustantivo
Visto el panorama de la cuestión y
los fundamentos que tuvo la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado para privar de la investidura de diputado
al señor Pedro Arturo Sinisterra Santana, procede analizar si la sentencia que
decretó la sanción es una vía de hecho derivada de una infundada interpretación
analógica o extensiva de la Constitución.
Ciertamente la aproximación
jurisprudencial que esta Sala ha hecho -y que es parte relevante de la
argumentación contenida en la Sentencia atacada-, da cuenta del desarrollo de
un proceso interpretativo cumplido por el juez de la causa, pero antes de
examinar la acusación del actor, es importante establecer cuáles fueron los
términos de la interpretación realizada y cuál el debate de fondo surtido ante
el juez natural de la causa y por él resuelto.
De los planteamientos del demandante
en tutela se desprende que, tanto en la sentencia atacada, como en los
antecedentes jurisprudenciales que sustentan la decisión en ella adoptada, se
partió de la ausencia de regulación de una causal de pérdida de investidura
que, en lugar de ser reconocida por el juez, habría sido solventada mediante
una interpretación extensiva o analógica de causales expresamente previstas,
siendo que tal tipo de interpretación no cabe en un tema tan delicado como las
causales conducentes a la sanción de pérdida de investidura, cuya
interpretación debe ser estricta.
En la demanda de tutela se tiene por
sentada la no previsión de la causal de pérdida de investidura por violación
del régimen de inhabilidades y, sobre esa base, se da a entender que el debate
adelantado en la sede judicial correspondiente se limitó a definir si era
viable o no la aplicación de otras causales expresamente previstas por vía de
interpretación extensiva o de aplicación analógica.
Sin embargo, a la luz de la evolución
jurisprudencial que el tema ha tenido en el Consejo de Estado -y que esta Sala
ha resumido-, es indudable que ni los términos de la interpretación adelantada
ni el debate de fondo resuelto por el juez natural son los que se deducen del
escrito de tutela.
En efecto, si se toma en
consideración la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en el caso de los concejales, de las razones que en ella se
expusieron, se deduce claramente que el análisis no partió de dar por
establecida la ausencia de regulación de la causal de pérdida de investidura
consistente en la violación del régimen de inhabilidades, puesto que,
precisamente, lo que se trataba de dilucidar era si la mencionada causal,
contemplada en la Ley 136 de 1994 subsistía después de la Ley 617 de 2000 o había
sido derogada por el artículo 48 de ésta.
Como quedó anotado, en la sentencia
de la Sala Plena Contenciosa, por las razones en su oportunidad reseñadas y que
no cabe volver a sintetizar, se estimó que la Ley 617 de 2000 no había derogado
la Ley 136 de 1994 en lo atinente a la pérdida de investidura por violación del
régimen de inhabilidades y que, por lo tanto, había causal expresamente
contemplada en la ley para decretar la pérdida de investidura de los
concejales, siempre que se produjera la violación del régimen de inhabilidades
correspondiente a estos servidores públicos.
Se desplazó así la tesis, antes
sostenida en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo y
de conformidad con la cual la ley 617 de 2000 sí había derogado la Ley 136 de
1994 en el punto examinado y es de anotar que esa tesis, cuando se sostuvo,
nunca condujo a averiguar si resultaba posible superar la pretendida ausencia
de previsión de esta causal mediante la interpretación extensiva o la
aplicación analógica de alguna de las causales de pérdida de investidura
expresamente establecidas, pues, sencillamente, se consideraba que no había
causal por haber sido derogada y que no era factible decretar la pérdida de
investidura de los concejales por la violación del régimen de inhabilidades.
En suma, el debate surtido en el seno
del Consejo de Estado giró sobre la derogación, como lo demuestran los
salvamentos de voto de algunos consejeros que, en posición minoritaria,
insistieron en que sí había operado el fenómeno de la derogación y en que,
tratándose de los concejales, no era posible decretar la pérdida de investidura
por violación del régimen de inhabilidades[29].
Nótese que la Sección Primera de la
Sala Contencioso Administrativa tramitó la divergencia mediante la remisión del
asunto a la Sala Plena, autorizada por el artículo 130 del Código Contencioso
Administrativo, y que, con posterioridad al pronunciamiento de la Sala Plena,
la tesis triunfante ha sido acogida por la Sección Primera y esgrimida en
aquellos eventos en los cuales la parte afectada por la pérdida de investidura
-o algún otro sujeto procesal- alega que la causal referente a la violación del
régimen de inhabilidades ha desaparecido del ordenamiento jurídico.
Así por ejemplo, en una providencia
de 27 de octubre de 2005 se lee que “En Sentencia de 28 de julio de 2002 (C. P.
Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) la Sala Plena de la Corporación cambió la
jurisprudencia sobre esta temática, tras un minucioso y detallado análisis con
fundamento en el cual concluyó que la Ley 617 de 2000 no eliminó el régimen de
inhabilidades como causal de pérdida de investidura para los Concejales, y por
tanto, su violación sí apareja esa sanción”[30], mientras que, en
sentencia de 8 de septiembre de 2005, una vez más, se dejó en claro que, desde
el pronunciamiento de la Sala Plena, “esta ha sido la tesis expuesta por la
Corporación” y que “ante el cambio de jurisprudencia aprobado por la Sala
Plena, no hay lugar a citar la sentencia de 4 de octubre de 2001 de la Sección
pues la tesis que en esta se consignó fue revaluada”[31].
Así las cosas, aunque hubo debate
interpretativo, los términos del mismo no son los que se sugieren en la demanda
de tutela, pues, en realidad, no se trató de decidir si cabía o no una
interpretación extensiva o analógica de las causales de  pérdida de
investidura, sino de establecer si había operado o no una derogación y de este
último debate hizo eco la sentencia tachada de ser vía de hecho que acogió la
tesis de la Sala Plena para señalar que sí existe la causal de pérdida de
investidura que el tutelante echa de menos.
En esas condiciones, esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional no advierte arbitrariedad alguna, ya que,
de una parte, juzga razonable que una Sección aplique el precedente fijado por la
Sala Plena de la Corporación de la cual hace parte, pues, fuera de que no hay
manera de exigirle que se empecine en sostener una tesis derrotada, su
sentencia podría ser atacada, incluso mediante tutela, por apartarse del
precedente y, de otra parte, considera que la decisión sobre la derogación de
disposiciones aplicables al caso concreto, corresponde al juez natural que
resuelve el punto con base en un ejercicio interpretativo inscrito dentro del
ámbito de sus competencias.
En apoyo de lo anterior conviene
recordar que la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sede de control de
constitucionalidad de las leyes, ha considerado que cuando es difícil
determinar si una disposición sometida a juicio está derogada debe analizar su
constitucionalidad, pues a la Corte sólo le corresponde analizarla a la luz de la
Carta y no resolver si, por ejemplo, ha operado la derogación tácita, por ser
este un asunto de incumbencia del juez ordinario llamado a decidir si aplica o
no esa normatividad al caso concreto llevado a su conocimiento.
Ahora bien, como quedó indicado, la
Sala Plena Contenciosa resolvió sobre la derogación de la causal de pérdida de
investidura consistente en la violación del régimen de inhabilidades, pero lo
hizo respecto de los concejales municipales y la sentencia del Consejo de
Estado que el actor considera vía de hecho aplicó la tesis de la no derogación
de la mentada causal a la pérdida de la investidura de un Diputado a la
Asamblea Departamental del Amazonas.
De acuerdo con el breve recuento
jurisprudencial que más arriba quedó consignado, la aplicación a los diputados
de la tesis que predica la no derogación de la causal comentada fue adoptada en
la Sección Primera de la Sala lo Contencioso Administrativo mucho antes de la
expedición de la sentencia en la cual tiene origen la presente acción de tutela
y, precisamente, en este pronunciamiento tal tesis es sustentada mediante citas
tomadas de la jurisprudencia anterior.
Al decidir sobre la aplicación de esa
tesis a la pérdida de investidura de los diputados, la Sección Primera no
partió de tener por establecida la ausencia de toda regulación y, por lo mismo,
tampoco buscó determinar si cabía o no la interpretación extensiva o la
aplicación analógica, sino que pretendió indagar si en el ordenamiento jurídico
y en relación con los miembros de las Asambleas Departamentales estaba prevista
la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura
o no lo estaba.
Desde luego, era claro que el
artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no hacía mención expresa de la violación del
régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los
diputados, pero, dado que la Sala Plena Contenciosa estimó que la Ley 617 de
2000 no regulaba íntegramente la materia, que tampoco había derogado la
referida causal prevista en la Ley 136 de 1994 para los concejales y que
tratándose de las causales de pérdida de investidura remitía a las establecidas
en otras leyes, resultaba viable determinar si en disposiciones distintas a las
contenidas en la Ley 617 de 2000 estaba contemplada esa causal de pérdida de la
investidura respecto de los diputados.
Es de interés anotar que ya, en la
tantas veces citada sentencia de la Sala Plena Contenciosa de 23 de julio de
2002, el Consejo de Estado había puntualizado que no sólo la ley contenía
causales de pérdida de investidura, puesto que algunas de éstas también
aparecían en la Constitución que, en artículos tales como el 110 o el 122,
inciso 5º, establece causales no mencionadas en la Ley 617 de 2000, de modo
que, ahondado en esta línea, la Sección Primera encontró que el artículo 299 de
la Carta, si bien defiere a la ley la fijación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los diputados, explícitamente señala que tal régimen no
puede ser “menos estricto que el señalado para los congresistas”, al paso que
el artículo 293 superior indica, entre otras cosas, que las inhabilidades “de
los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de
funciones públicas en las entidades territoriales” serán determinadas por la
ley, pero “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución”.
Con fundamento en estas dos
disposiciones constitucionales, la Sección Primera ha considerado que la Carta
Política prevé que el régimen de inhabilidades de los congresistas es aplicable
a los diputados por la remisión expresa que hace su artículo 299 al indicar que
el régimen de inhabilidades de los diputados “no podrá ser menos estricto que
el señalado para los congresistas” y en virtud de que, al tenor del artículo
293, las inhabilidades de los diputados pueden ser determinadas por la ley,
“sin perjuicio de lo establecido en la Constitución”.
Y a lo anterior se añade que como el
artículo 183 de la Carta señala que la pérdida de investidura de los
congresistas es una sanción por la infracción al régimen de inhabilidades, esa
sanción “también hace parte del régimen aplicable a los diputados”[32].
Esta posición encontró un importante soporte en la sentencia de la Sala Plena
Contenciosa de 8 de agosto de 2000, pues en ella ya se había considerado que
mientras el legislador no dictara un régimen de inhabilidades para los
diputados, más riguroso que el de los Congresistas, debía acudirse al de estos
que constituye un mínimo, precisamente, por el reenvío que hace la Constitución
al régimen de los Congresistas[33].
Al adoptar esta tesis, la Sala Plena
Contenciosa consideró que en virtud del reenvío hecho por el artículo 299
superior, tratándose de los diputados, “no existe un vacío normativo”, no “se
está en presencia de aplicación por analogía, tampoco “se tiene que acudir a
fuente subsidiaria jurídica, para acomodar una norma que regula un problema
jurídico similar al que se está resolviendo”, pues “existen normas,
constitucionales y legales, en materia del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los diputados, directas o por remisión, especiales o
generales para todos los servidores públicos”[34].
Esta tesis permitió dar una respuesta
a la pérdida de la investidura de los diputados antes de la entrada en vigencia
de las causales previstas en la Ley 617 de 2000 e igualmente permitiría que
cuando haya una causal legal menos estricta que la prevista para los
congresistas se aplicara la que rige para éstos y, en la actualidad, permite
decretar la pérdida de investidura de los diputados por violación del régimen
de inhabilidades, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado en distintas
sentencias emanadas de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo y, por supuesto, en la sentencia que el demandante en tutela
acusa de constituir vía de hecho.
Así pues, en armonía con lo
precedente, resulta de interés enfatizar que al acoger la posición
jurisprudencial que se viene de comentar en la sentencia que el señor
Sinisterra Santana acusa de ser una vía de hecho, la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo entiende que está aplicando directamente la
Constitución, tal como surge de las consideraciones vertidas en el
pronunciamiento de Sala Plena Contenciosa, fechado el 23 de julio de 2002, en
el cual se lee lo siguiente:
“La exégesis que plantea el demandado obra en contravía de un referente
interpretativo que exhibe mayúscula importancia, por lo que no estaría por
demás tenerlo en cuenta, y es precisamente el que dispone que la Constitución,
por ser norma de normas, debe orientar la actividad encaminada a definir el
alcance y aplicación de la ley en asuntos que puedan ofrecer dificultad, máxime
cuando lo que es materia de regulación legal también lo es de la Constitución,
y es evidente que en este caso, se está en presencia de análogas situaciones
fácticas y jurídicas de las que se predican de los congresistas, debido a que
el propósito de que se depuren las prácticas políticas inmorales o prohibidas
es tema que interesa a la Nación entera, independientemente de sus distintos
niveles. De ahí que  bien podría acogerse lo que la Carta regula sobre el punto
en tratándose de aquellos para hacerlo extensivo a los demás miembros de las
corporaciones de elección popular, en lo que toca con el manejo dado a la
violación del régimen de inhabilidades como casual de pérdida de investidura,
figura esta que, como ha quedado visto, no es exclusivamente de regulación
legal, pues es innegable que la Constitución la prevé, en términos generales,
respecto de los servidores públicos a todo nivel, aspecto en que la univocidad
en el manejo del tema se estima de la mayor conveniencia, atendiendo razones de
coherencia y razonabilidad”[35].
De conformidad con la anterior
reseña, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional estima que en la
sentencia acusada no se evidencia una interpretación grosera o burda del
ordenamiento fundada en una aplicación extensiva o analógica de las causales de
pérdida de investidura, por cuanto el Consejo de Estado entiende que el régimen
constitucional permite aplicar esa sanción a los diputados que violen el
régimen de inhabilidades en virtud de la remisión que hace el artículo 299
superior al régimen de inhabilidades de los congresistas y que, conforme a
dicha lectura, esa expresa remisión no implica la aplicación extensiva o
analógica, sino la previsión, respecto de los diputados y para todos los
efectos, de un régimen similar al de los congresistas.
La Sala considera que la
interpretación que de la Constitución realiza el Consejo de Estado y, en
particular la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no
solamente es razonable, sino que, además, se inscribe dentro del marco de sus
funciones, porque siendo la Constitución norma de normas, sus contenidos
irradian todo el ordenamiento jurídico y orientan la actuación de los jueces,
quienes deben interpretar las leyes de conformidad con la Constitución e
incluso aplicarla directamente cuando su preceptiva permita regular un asunto
que no tiene respuesta en la ley o cuando la respuesta legal contradice en
forma manifiesta los mandatos superiores.
Ciertamente es posible que la interpretación
que el Consejo de Estado le otorga a las respectivas disposiciones
constitucionales no sea la única factible y que puedan existir otras, incluso
contrarias a la lectura que de ellas ha efectuado el juez natural, pero a esta
Sala lo único que le compete en materia de tutela es apreciar la interpretación
adoptada por el juez competente y verificar que obedece a criterios de
razonabilidad evitando, en todo caso, resolver el asunto de fondo, pues, aunque
la Corte Constitucional es el máximo intérprete de la Carta, no puede entrar a
sustituir al juez de la causa en lo que el ordenamiento le autoriza y menos aún
si la actuación del juez no se revela contraria a los derechos fundamentales.
Por lo anterior, en otro apartado de
esta providencia se indicó que la metodología apropiada para examinar esta
cuestión consistía en exponer primero las razones que motivaron la decisión del
juez contencioso administrativo y apreciar después si tenía sustento la
acusación del demandante, en lugar de consignar primero la posición de la Sala
acerca del asunto debatido y comparar posteriormente el razonamiento del juez
natural con el de la Sala de Revisión.
Semejante actitud, por lo demás, no
le compete a esta Sala en sede de Revisión de tutela y, por ello, se limita a
afirmar que la interpretación del Consejo de Estado es razonable, sin hacerla
propia, ya que no puede fijar su posición al respecto, ni examinar la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la pérdida de investidura para
hacer inferencias relacionadas con el asunto que en su sede resolvió el juez
natural, a quien tampoco puede imponerle su particular lectura sobre la
cuestión.
En síntesis, la arbitrariedad que el
demandante le endilga a la sentencia proferida por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo no está demostrada ni se configura la vía
de hecho por defecto sustantivo aducida en el escrito de tutela. En estas
condiciones, pasa la Sala a estudiar si se configura el defecto fáctico alegado
en la demanda.
6. Análisis de la acusación dirigida
en contra de la sentencia cuestionada por defecto fáctico
Como se recordará, la pérdida de la
investidura se decretó porque el demandante se inscribió como candidato a la
Asamblea del Amazonas por el mismo partido que avaló la candidatura de un
sobrino suyo al Concejo de Leticia y porque juntos fueron elegidos en
elecciones celebradas en la misma fecha. La causal, entonces, exige probar el
parentesco y el tutelante sostiene que tal parentesco debía acreditarse con el
registro del estado civil y que la Sección Primera, demandada en tutela, lo dio
por establecido con base en testimonios obtenidos sin el lleno de las
formalidades legales e incluso con fundamento en la confesión de parte, pese a
que, por ejemplo, el Procurador Delegado insistió en que se requiriera el
registro civil de la persona “respecto de quien presumiblemente se establece el
tronco común que permita reputar como parientes consanguíneos a ambos señores”.
La Sección Primera, en la sentencia
que decretó la pérdida de la investidura del señor Sinisterra Santana señaló
que una cosa es el estado civil y otra el parentesco que corresponde al ámbito
de las relaciones familiares, pues puede haber parentesco sin que se genere un
estado civil, siendo también posible que surja un estado civil sin que lo haya
originado un parentesco, motivo por el cual para probar el simple parentesco es
posible recurrir a la prueba del estado civil o a cualquiera otra de las
establecidas en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y, entre
ellas, a los testimonios y a la confesión de parte. En este sentido, la Sección
diferenció entre la prueba del estado civil cuando éste se aduce como fuente de
derechos o de obligaciones y el parentesco que como generador de inhabilidades
e incompatibilidades no implica “una controversia sobre el estado civil” y
puede ser probado por cualquier medio de prueba.
Ciertamente la jurisprudencia
constitucional ha indicado que el defecto fáctico se produce cuando se omite la
valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos
analizados por el juez, cuando se niega la prueba de manera arbitraria,
irrazonable y caprichosa o se la valora de idéntico modo y también cuando el
juez aprecia pruebas que no es posible admitir ni valorar, porque, por ejemplo,
fueron indebidamente recaudadas[36].
Al examinar la apreciación probatoria
llevada a cabo por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional no encuentra
ningún vicio que se traduzca en una vía de hecho.
En efecto, la Sección expuso por qué
razón había libertad probatoria en el caso examinado, procedió de conformidad
con esa comprensión, explicó las diligencias adelantadas para obtener el
registro del estado civil de la hermana del señor Sinisterra Santana, así como
las dificultades que impidieron su obtención, precisó que “el inculpado, en la
contestación que personalmente hizo de la demanda, acepta de manera expresa el
parentesco con el concejal”, transcribió los apartes pertinentes y lo propio
hizo con los testimonios de dos personas que confirman la existencia de ese
parentesco que, adicionalmente, aparece constatado en un auto mediante el cual
se terminó una averiguación disciplinaria.
Esta Sala no puede convertirse en
instancia revisora de la valoración probatoria adelantada por el juez del caso,
habida cuenta de que, según la jurisprudencia constitucional, la configuración
del defecto fáctico requiere de una valoración probatoria arbitraria, así como
ostensible o manifiestamente errónea[37], nada de lo cual aparece
en la sentencia cuestionada que, también por este aspecto, fue proferida dentro
de los límites de la competencia reconocida al juez natural.
De todo lo expuesto se deduce que no
hay vía de hecho por lo cual no procede conceder el amparo solicitado y, como
quiera que los jueces de instancia, al fallar la tutela, la consideraron
improcedente bajo el supuesto de que no se puede recurrir a ella para
controvertir providencias judiciales, la Sala confirmará las providencias
revisadas pero por las razones expuestas en esta sentencia.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, esta
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- Por las razones
expuestas en esta providencia, CONFIRMAR el fallo proferido por la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado el tres (3) de mayo de dos mil siete (2007), mediante el cual se
confirmó la Sentencia proferida, en primera instancia, por la Sección Segunda
Subsección B de la misma Sala el día primero (1) de marzo de dos mil siete
(2007) que negó la protección pedida dentro del proceso de tutela instaurado
por el señor Pedro Arturo Sinisterra Santana contra la decisión del Consejo de
Estado fechada el veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006).
Segundo.- Por Secretaría, LIBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA
SACHICA  MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA T-987 DE 2007
Referencia:
expediente T-1.636.824
Acción de
tutela de Pedro Arturo Sinisterra Santana contra la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Magistrado
ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Habiendo
votado positivamente y firmado el proyecto presentado en este caso por el
Magistrado ponente, estimo necesario consignar por escrito una muy sucinta
aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
Si bien
participo de la resolución adoptada, por cuanto comparto la percepción de que
no existían razones que justificaran la invalidación del pronunciamiento del
Consejo de Estado, debo aclarar mi voto, pues siempre he disentido frente al
enfoque amplificado de la noción de “vía de hecho” y en relación con
algunas de las argumentaciones que se exponen para arribar a la decisión
adoptada.
Particularmente,
tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[38],
no comparto el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se
reconoce por parte de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra
decisiones judiciales, y que en el caso de la sentencia a que me vengo
refiriendo se pone de presente al indicar que esta corporación ha “elaborado
una nutrida doctrina” con relación a la procedibilidad del amparo contra
providencias, de la cual siempre he discrepado.
Mi desacuerdo con el criterio que
este fallo invoca como fundamento estriba en el hecho de que, en la práctica,
especialmente las llamadas causales especiales de procedibilidad,
abarcan todas las posibles situaciones que podrían justificar la impugnación
común contra una decisión judicial, dejando así la imagen de que esta
corporación estima que la acción de tutela constituye un recurso
complementario, añadible a los establecidos en el proceso de que se trata.
Con ello, la solicitud y trámite
de la acción de tutela al amparo de tales enunciados, deviene simplemente en
una (o más) nueva(s) oportunidad(es) que se confiere(n) a quien se ha visto
desfavorecido por la decisión adoptada por el juez competente, o lo que es lo
mismo, en una (o varias) instancia(s) adicional(es), no prevista(s) en absoluto
en el respectivo proceso debido, situación que difiere, de lejos, del propósito
de protección subsidiaria a los derechos fundamentales que animó al
constituyente de 1991, que vino a quedar reflejado en el artículo 86 superior.
Además, no sobra acotar que si
bien esta corporación con fundamento en la sentencia C-590 de 2005 aduce
sistematizar una línea jurisprudencial construida y decantada a partir de las
consideraciones que se dejaron planteadas en la sentencia C-543 de 1992, ello
no es exacto, ya que en realidad ese pronunciamiento[39],
de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución
regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de
2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó
decidido en la C-543 de 1992.
En efecto, mientras que en esa
providencia de 1992 se consideró, con firmeza de cosa juzgada constitucional
(art. 242 Const.), que no pude ser quebrantada, que la tutela contra decisiones
judiciales atentaba contra la seguridad jurídica y contra otros importantes
valores constitucionales, como el “principio democrático de la autonomía
funcional del juez”, “la independencia y desconcentración que
caracterizan a la administración de justicia” y “la función
garantizadora del Derecho” que cumple el proceso, y en consecuencia se
declaró inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la C-590
de 2005 se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de
inferirse la materialización de alguna de ellas, de por sí está permitida la
tutela contra la decisión judicial, cual si fuera un recurso ordinario más, con
lo cual se ha desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la
práctica, se ha abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho
fundamental.
Por lo anterior, dado que la decisión
adoptada con mi acuerdo y participación incluye algunas consideraciones a las
que se podría otorgar alcances de tal índole, que no comparto, aclaro el voto
en el caso de la referencia.
Con mi acostumbrado respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] Cfr. Sentencia T-086 de 2007. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Cfr. Sentencia SU-1159 de 2003. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[3] Cfr. Sentencia T-1285 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Cfr. Consejo de Estado, Providencia del 18 de enero de 2005. M.
P. Maria Elena Giraldo Gómez. (Rad. 1653 00)
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-200 de 2004. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[6] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Cfr. Sentencia T-462 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Cfr. Sentencia T-086 de 2007. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Cfr. Sentencia T-462 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Cfr. Sentencia T-086 de 2007. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Cfr. Sentencia C-207 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Cfr. Sentencia T-544 de 2004. M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[13] Cfr. Sentencia C-207 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Cfr. Sentencia T-1232 de 2003. M. P. Jaime Araujo Rentería.
[15] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia de 4 de octubre de 2001. Expediente No, 7082. Actora
Teresa Cleves de Díaz.
[16] Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 23 de julio de 2002, Radicación
68001-23-15-000-2001-0183-01 (IJ-024) M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[17] Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Ibídem.
[20] Ibídem.
[21] Ibídem.
[22] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia de 24 de abril de 2003. Radicación
41001-23-31-000-2002-01067-01 (8705). M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[23] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia de 15 de mayo de 2003. Radicación
23001-23-31-000-2002-00587-01 (8707). M. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
[24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia de 13 de julio de 2006. Expediente 0500123310002004-06693-01.
M. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[25] Ibídem.
[26] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 8 de agosto de 2000. Radicación S-140. M. P. María
Elena Giraldo Gómez.
[27] Ibídem.
[28] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia de 15 de mayo de 2003. Radicación
23001-23-31-000-2002-00587-01 (8707). M. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
[29] Véanse los salvamentos de voto de los Consejeros Mario Alario
Méndez, Manuel Urueta, Olga Inés Navarrete Barrero y Juan Angel Palacio
Hincapié.
[30] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia de octubre 27 de 2005. Expediente
70001-23-31-000-2004-02065-01- M. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[31] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Expediente
15001-23-31-000-2004-02742-01. M. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[32] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia de 13 de julio de 2006. Expediente 0500123310002004-06693-01.
M. P. Camilo Arciniegas Andrade.
[33] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 8 de agosto de 2000. Radicación S-140. M. P. María
Elena Giraldo Gómez.
[34] Ibídem.
[35] Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 23 de julio de 2002, Radicación
68001-23-15-000-2001-0183-01 (IJ-024) M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[36] Cfr. Sentencia T-235 de 2007. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38]   Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito
Magistrado sobre las sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006, T-247 y
T-794 de 2007, así como frente a los autos A-222 y A-256 de 2006 y A-045 de
2007. Igualmente, entre otras, aclaración de voto en la sentencia T-680 de
2007.
[39] C-590 de 2005.