C-377-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-377/02
ACCION POPULAR-Protección de derechos e intereses
colectivos
ACCION POPULAR-Representación y defensa de intereses
comunitarios/ACCION POPULAR-Mecanismo de protección y defensa
DERECHO SUBJETIVO-Individualismo/DERECHOS COLECTIVOS-Individuo
en su dimensión social
ACCION POPULAR-Tutela del interés público
ACCION POPULAR-Fenómenos culturales y científicos del
mundo contemporáneo
ACCION POPULAR-Objeto
Con el ejercicio de las acciones populares
se busca proteger los derechos e intereses colectivos de todas aquellas
actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como
por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos
médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro
excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos,
la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc.
DERECHOS
COLECTIVOS-Características/DERECHOS COLECTIVOS-Doble
titularidad
Estos derechos colectivos se
caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen
a todos y cada uno de los individuos y  no pueden existir sin la cooperación
entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este
sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad,
individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno. También los derechos
colectivos se caracterizan porque exigen una labor anticipada de protección y,
por ende,  una acción pronta de la justicia para evitar su vulneración u
obtener, en dado caso, su restablecimiento. De ahí que su defensa sea
eminentemente preventiva. Otro rasgo es que superan la tradicional división
entre el derecho público y el derecho privado. Además, son de índole
participativo, puesto que mediante su protección se busca que la sociedad
delimite los parámetros dentro de los cuales se pueden desarrollar las
actividades productivas y socialmente peligrosas. Igualmente, los derechos
colectivos son de amplio espectro en la medida en que no pueden considerarse
como un sistema cerrado a la evolución social y política. Finalmente, estos
derechos tienen carácter conflictivo en tanto y en cuanto implican
transformaciones a la libertad de mercado.
ACCION POPULAR-Configuración del interés colectivo
ACCION POPULAR-Promoción por quienes se encuentran en
situación de desigualdad/ACCION POPULAR-No suponen existencia de una
verdadera litis
Teniendo en cuenta que los derechos colectivos son
violados generalmente por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de
grupos económicamente fuertes, las acciones populares parten el hecho de que
quienes las promueven se encuentran en una situación de desigualdad. Además no
suponen la existencia de una verdadera litis, pues su objeto no es la solución
a una controversia sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar
su lesión o amenaza o que las cosas vuelvan a su estado anterior, si fuere posible.
ACCION POPULAR-Aspectos más sobresalientes
ACCION POPULAR-Celeridad y eficiencia del proceso
Se garantiza sometiendo el trámite de
las acciones populares a los principios constitucionales y especialmente a los
de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y
eficacia; imponiéndole al juez la obligación de impulsarlas oficiosamente y
producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria;
otorgándoseles trámite preferencial con excepción del habeas corpus, la acción
de tutela y la acción de cumplimiento; y permitiendo su ejercicio en todo
tiempo, incluso durante los estados de excepción.
ACCION POPULAR-Derechos que ampara
Las acciones populares son el
mecanismo de protección de los derechos  e intereses colectivos definidos en el
artículo 88 Superior y en la ley.
ACCION POPULAR-Finalidad pública
Mediante las acciones populares no se
persigue amparar intereses subjetivos, sino proteger a la comunidad en su
conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos.
ACCION POPULAR-Legitimación
Pueden ser interpuestas por cualquier
persona a nombre de la comunidad sin exigirse requisito sustancial de
legitimación. Como el actor es un verdadero defensor del interés público se
consagra un incentivo en su favor que es fijado por el juez entre 10 y 150
salarios mínimos mensuales. Cuando el actor es una entidad pública el incentivo
se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
ACCION POPULAR-Carácter preventivo
Por los fines que las inspiran, las
acciones populares no requieren para su ejercicio la existencia de un daño o
perjuicio sobre los derechos que puedan amparar.
ACCION POPULAR-Finalidades para interponerla
Toda persona natural o jurídica puede
interponer las acciones populares. Los legitimados para ejercerlas pueden
hacerlo por sí mismos o por quien actúe a su nombre. En el primer caso se
establece la intervención obligatoria de la Defensoría del Pueblo. El
interesado podrá acudir ante el Personero Distrital o Municipal o a la
Defensoría del Pueblo para que se le colabore con la elaboración de la demanda,
para la cual no se establecen mayores requisitos. El juez podrá conceder el
amparo de pobreza cuando fuere pertinente. El costo de los peritazgos corre por
cuenta del Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.
ACCION POPULAR-Papel del juez
El juez debe velar por el respeto del
debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
ACCION POPULAR-Contenido de la sentencia
La sentencia podrá contener una orden
de hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para
volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso
de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del
área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia
tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
ACCION POPULAR-Acciones de derechos humanos y no de litis
Pues su objetivo  no es buscar la solución
de una controversia entre dos partes sino cesar la lesión o amenaza  contra un
derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior.
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-No
obligatoriedad en todos los asuntos judiciales/PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Excepciones al recurso de alzada
De lo dispuesto en el artículo 31
Fundamental se concluye que la doble instancia mediante el reconocimiento del
recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos que son de decisión
judicial, puesto que la ley está autorizada para establecer excepciones siempre
y cuando se respeten el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad, y
no se niegue el acceso a la administración de justicia.
PRINCIPIO DE
LA DOBLE INSTANCIA-No es absoluto
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MEDIOS DE IMPUGNACION-Alcance
y límites
RECURSO-Hace parte de garantías propias del debido proceso
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MEDIOS DE IMPUGNACION Y DEFENSA-Límites
RECURSO-Procedencia limitada o improcedencia
RECURSO DE
REPOSICION EN ACCION POPULAR
NORMA
ACUSADA-Antecedentes legislativos
NORMA
ACUSADA-Iter legislativo
ACCION
POPULAR-Celeridad a trámite judicial
ACCION
POPULAR-Celeridad del procedimiento
ACCION
POPULAR-Término breve para decisión
RECURSO DE
REPOSICION EN ACCION POPULAR-Autos dictados durante
el trámite
RECURSO DE
REPOSICION EN ACCION POPULAR-Controversia de
decisiones
Referencia:
expediente D-3774
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 36 de la Ley 472 de agosto 5 de
1998, "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones".
Actor:
Humberto De Jesus Longas Londoño
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., catorce
(14) de mayo de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-4  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
I .
ANTECEDENTES
Haciendo uso de la
acción pública consagrada en los artículos  40-6,  241-4 y    242-1  de  la
Constitución  Política,  el ciudadano HUMBERTO DE JESUS
LONGAS LONDOÑO, demandó ante esta
Corporación la inconstitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
Mediante auto del 29 de octubre de 2001, se
admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista, se dispuso correr traslado
de la misma al Jefe del Ministerio Público y se ordenó comunicar la iniciación
del proceso al Ministerio de Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los departamentos de
Derecho Público de las Universidades Externado de Colombia, Rosario y
Javeriana.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios  y previo el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la
referencia.
II.  NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial.
LEY 474 DE 1998
(agosto 5 de 1998)
Por la cual
se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
CAPITULO X
RECURSOS Y COSTAS
Artículo 36. Recurso
de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la
Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en
los términos del Código de Procedimiento Civil.
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
El  actor  considera
que el texto de la norma demandada vulnera los artículos 2, 13, 29, 31, 88, 89
y 229 de la Constitución Política, al eliminar de plano la posibilidad de
acudir en recurso de apelación ante la instancia superior, en  súplica dentro
del curso de la segunda o única instancia y en  queja cuando se niegue el
recurso de apelación,  en los términos señalados en el Código de Procedimiento
Civil.
Sostiene que con
dicha medida se desprotegen los intereses colectivos plasmados en el artículo
88 de la Carta Política, y, por ende, el principio de igualdad, toda vez que se
discrimina a las personas que ejercen la acción popular no permitiéndoles que gocen
de los mismos derechos, libertades y oportunidades que tienen las personas que
acuden a otro tipo de acciones.
Afirma que el
artículo 88 de la Carta defiere en la ley la regulación de las acciones
populares para la protección de intereses colectivos relacionados, entre otros,
con el patrimonio, espacio, moral administrativa, ambiente, libre competencia
económica, seguridad y salubridad pública, sin que pueda la norma demandada
excluir la posibilidad de acudir ante el superior en apelación, súplica y
queja, contra los autos dictados dentro del trámite de una acción popular,
desamparando los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos, toda vez
que su protección implica que se establezcan  procedimientos necesarios frente a
las acciones y omisiones de las autoridades públicas, tal como lo exige el
artículo 89 Superior.
Expresa que las
acciones civiles y las acciones contencioso administrativas tienen la garantía
procesal de acudir en apelación, súplica o queja contra los autos que dicte el
juez o magistrado entre los cuales se encuentra el que rechaza la demanda.
Agrega que tanto la acción de tutela como la acción de grupo también  tienen la
garantía de  impugnación ante el superior mediante los recursos de apelación,
súplica o queja. Por ello, considera que lo acusado viola el artículo 13 de la
Carta, puesto que la ley no brinda el mismo trato y protección a quien ejerce
una acción popular.
Aduce que la
disposición acusada vulnera los artículos  29, 31 y 229 de la Constitución
Política, que consagran el derecho de defensa, el principio de la doble
instancia y el derecho de acceder a la administración de justicia, por cuanto
la ley no puede impedir que se cumplan los procedimientos necesarios para
proteger los derechos colectivos. “De lo contrario, -anota el actor-
el desarrollo del artículo 88 Superior no cumpliría el fin esencial del Estado
del artículo 2º de la Constitución Política de Colombia: garantizar la
efectividad de los derechos consagrados en la Constitución Política de
Colombia; y en el caso de las acciones populares, los derechos e intereses
colectivos. Las autoridades  de la república están instituidas para proteger
los derechos y libertades, y no se puede coartar por vía legal los derechos e
intereses colectivos”.
Con el fin de
ilustrar a la Corte, el demandante se refiere a un caso particular en el que el
juez de primera instancia rechazó de plano una acción popular por él ejercida.
Comenta que al presentar el recurso de reposición en los términos del artículo
36 de la Ley 472 de 1998 no se revocó el citado auto de rechazo ordenándose el
archivo del expediente, de modo que no se tuvo la posibilidad de conocer el
criterio del superior sobre su procedencia, por lo cual concluye que con la
norma acusada no hay lugar a la protección de los derechos e intereses
colectivos que consagra el artículo 88 de la Constitución.
IV.-
INTERVENCIONES
1.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El ciudadano Ramiro
Bejarano Guzmán, por designación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
interviene en el proceso de la referencia  para defender la norma acusada.
Señala que el
principio de la doble instancia ha sido establecido respecto de los fallos,
sentencias o decisiones de fondo y no de las demás providencias que han de
proferirse en el curso del proceso, no siendo este absoluto, toda vez que la
propia Carta dispone que el legislador podrá establecer las excepciones a dicho
principio. Por consiguiente, el interviniente concluye que no hay transgresión
al artículo 31 de la Constitución por el hecho de que el legislador disponga
que son inapelables en un proceso los autos que se lleguen a proferir,  ni lo
habría en el evento de  que  consagrara  el  recurso de
alzada
indiscriminadamente contra cualquier auto interlocutorio o de simple trámite.
Afirma que  la acción
popular debe ventilarse en forma expedita dentro de un trámite sencillo y
acelerado, por cuanto la necesidad de proteger los intereses de la colectividad
así lo exige, siendo la determinación de prohibir la apelación de los autos de
trámite más que justificada. En este sentido, dice no se ve de qué manera la
supresión de un recurso ordinario pueda afectar o contribuir eficazmente a los
fines del Estado, ni menos cuestionar la efectividad de los derechos consagrados
en la Carta Política.
Explica que no hay
violación del principio de igualdad al disponerse la viabilidad de interponer
recursos adicionales en otras acciones como las de tutela y de grupo, toda vez
que los intereses perseguidos en estos procesos y las finalidades de los mismos
no son idénticos a los que se amparan en las acciones populares. Así, mientras
que con la acción de tutela se protegen derechos fundamentales, en las de grupo
se busca el resarcimiento de un daño padecido por una numero plural de personas
y en las populares se amparan los denominados derechos colectivos.
En relación con el
caso particular planteado por el accionante, el interviniente considera que no
pugna con la Constitución el que el legislador no haya autorizado la apelación
contra el auto que rechaza la demanda, por dos razones fundamentales.
De un lado, porque el
artículo 18 de la Ley 472 de 1998, exige muy pocos requisitos para presentar la
demanda a fin de evitar que el actor tenga que elaborar una petición rigurosa
que no supere satisfactoriamente el examen superficial que debe realizar el
juez competente. Además, el inciso segundo del artículo 20 ibídem dispone que
el funcionario judicial al inadmitir la demanda debe conceder al actor un plazo
de tres días para subsanar cualquier defecto,  so pena de ser rechazada.
Y de otro, porque la
referida determinación no hace tránsito a cosa juzgada. Luego, cuando el juez
de conocimiento se equivoque y rechace de plano una demanda  que  debió
inicialmente  inadmitir,  no  se  le  cierran   las   puertas
de la jurisdicción al
actor popular, pues se puede formular una nueva petición corrigiendo los yerros
que haya tenido la primera demanda e inclusive puede interponerse una acción de
tutela en caso de configurarse una vía de hecho.
Finalmente argumenta
que tampoco se vislumbra vulneración a los artículos 88 y 89 de la Carta
Política, por cuanto de estos preceptos no se deduce que sea obligatorio
establecer en los procesos de acción popular recursos ordinarios, adicionales
al de reposición,  contra las decisiones interlocutorias y de trámite, siendo
tal determinación potestativa y discrecional del legislador.
2.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos, actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho, interviene en el presente proceso con el fin de justificar la
constitucionalidad  de la norma demandada, apoyado en las siguientes razones:
En materia de medios
de impugnación existe libertad de configuración legislativa, correspondiéndole
al legislador determinar, con base en la facultad que tiene para señalar las
formas propias de cada juicio, los casos en los que proceden los recursos, la
oportunidad para interponerlos, resolverlos y los efectos de las respectivas
decisiones.
La disposición
demandada debe ser interpretada dentro del contexto al que pertenece y no en
forma aislada, entendiendo, conforme a la intención del legislador, que en esta
clase de acciones el recurso de reposición procede contra los autos de trámite.
Existiendo disposición directamente aplicable que remite al procedimiento civil
o al procedimiento contencioso administrativo en los aspectos no regulados, es
claro que la impugnación de las providencias interlocutorias dictadas en el
curso de esta clase de procesos procede conforme a esa normatividad, sin que
ello implique vulneración de derecho constitucional alguno pues en materia de
medios de impugnación existe libertad de configuración legislativa.
La jurisprudencia de
lo contencioso administrativo ha sido unánime en señalar la procedencia del recurso
de apelación contra el auto que rechaza la demanda o el que resuelve sobre la
citación o la intervención de sucesores procesales o de terceros. Además,
habiendo consagrado el legislador medios de defensa idóneos en el trámite de
las acciones populares no se vulnera ninguno de los preceptos constitucionales
señalados por el demandante.
3. Universidad del
Rosario
El ciudadano Juan
Manuel Charry Ureña, en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de
la Universidad del Rosario, intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
Comenta que el
legislador motivado por la limitada protección que ofrecían las acciones
populares previstas en la legislación civil, la carencia de unificación
procedimental y la lentitud absurda de los procesos establecidos para estos
casos, expidió la Ley 472 de 1998, que habilita a las personas para acudir
directamente ante los jueces a fin de prevenir daños a derechos o intereses
colectivos y lograr que el juez de conocimiento expida una orden que impida
lesiones irreparables a bienes de la comunidad.
Advierte que la
Constitución Política en el inciso primero de su artículo 31  establece que
toda sentencia judicial puede ser apelada o consultada, salvo las excepciones
que consagre la ley, radicando en el legislador la facultad de determinar las
decisiones o providencias en las cuales cabe el recurso de alzada. Agrega que
en el presente caso el Congreso determinó excluir del recurso de apelación los
autos dictados dentro del trámite de la acción popular, dejando como único
medio de defensa el recurso de reposición con el objeto de lograr la celeridad
deseada para esta clase de actuaciones, sin que se vulnere por esta razón
ningún precepto constitucional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto
número 2768 de diciembre 13 de 2001, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Edgardo José Maya Villazón, se pronunció en favor de la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La procedencia del
recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de cualquier
acción prevista por la ley es una decisión de política legislativa y no una
obligación impuesta al legislador por la Constitución, pues como lo ha venido
entendiendo la jurisprudencia de la Corte en esta materia existe libertad de
configuración legislativa ya que al legislador  le corresponde  determinar las
formas propias de cada juicio, señalando las actuaciones procesales en que
proceden los recursos, la oportunidad para interponerlos, resolverlos y los
efectos de las decisiones judiciales. En suma, es potestativo del Congreso de
la República determinar cuando en un proceso, un auto es susceptible o no de
ser apelado.
El Jefe del
Ministerio Público explica que el principio de la doble instancia  fue
establecido de manera expresa en el artículo 31 de la Carta Política sólo respecto
de las sentencias judiciales, quedando facultado el legislador para establecer
las excepciones que juzgue convenientes. Por tanto, no existe razón alguna para
invocar la aplicación de dicho principio respecto de los autos de trámite
dentro de las acciones populares cuando no existe disposición constitucional
alguna que la haga exigible.
Afirma, que las
acciones populares establecidas en la Ley 472 de 1998 son de rápida tramitación
en atención a la naturaleza de los derechos e intereses colectivos que
pretenden tutelar, los cuales, a diferencia de los subjetivos de contenido
particular, reclaman una mayor prontitud en la administración de justicia en
razón del interés general y el bienestar de la comunidad que en ellos están
comprendidos, razones por las cuales se encuentra justificada
constitucionalmente la norma acusada. Agrega que para imprimirle efectividad de
la acción popular se simplificaron los requisitos exigidos para formular la
demanda correspondiente, con lo cual se exime al actor de la obligación de
elaborar una petición compleja y rigurosa susceptible de sucumbir ante el
examen superficial del juez, lo cual no vulnera el derecho de defensa ni el
debido proceso.
En relación con el
principio de igualdad, el señor Procurador sostiene que con las acciones que
dan lugar a otros procesos como las de tutela se pretende la protección de
intereses distintos a los que se busca amparar con las acciones populares,
motivo por el cual la regulación de estas últimas tiene que ser diferente.
Finalmente, el Jefe
del Ministerio Público considera que la norma demandada no vulnera los
artículos 88 y 89 de la Carta, puesto que de la lectura de esas normas no se
infiere que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de
establecer otra clase de recursos diferentes al de reposición previsto en el
artículo 36 demandado. Por el contrario, el carácter potestativo de una
decisión de esa naturaleza es reafirmado por dichas normas superiores, cuando
en ellas se dispone que la ley regulará las acciones populares y establecerá
los recursos y procedimientos necesarios.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 241 numeral 4o. de la
Carta Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, y el
Decreto 2067 de 1991, esta Corporación es competente para decidir sobre la
presente demanda.
2. Lo que se debate
En la
presente oportunidad corresponde a la Corte determinar si el artículo 36 de la
Ley 472 de 1998, al consagrar el recurso de reposición como único medio de
impugnación contra los autos dictados dentro del trámite de una acción popular,
vulnera el derecho de defensa, el principio de igualdad y el derecho de acceder
a la administración de justicia impidiendo, de contera, la eficaz protección de
los derechos e intereses colectivos amparados con las acciones populares.
Con el objeto de absolver el anterior cuestionamiento la
Corte se referirá previamente a las acciones populares, al principio de la
doble instancia y al alcance de la facultad de configuración legislativa en
materia de medios de impugnación.
3.  La protección de los derechos
e intereses colectivos mediante las acciones populares
En correspondencia con la concepción del
Estado Social de Derecho, democrático, solidario y participativo que pregona la
Carta Política, el constituyente de 1991 estableció la posibilidad de que se
representen y defiendan intereses comunitarios mediante el ejercicio de las
denominadas acciones populares, que más que un derecho constituyen un efectivo
mecanismo de protección y defensa del ciudadano. De esta forma quedó
materializada la preocupación del Constituyente por superar el individualismo
propio de los derechos subjetivos, amparando otros derechos -los de carácter
colectivo- cuyo desconocimiento también afecta al individuo tomado en su
dimensión social, esto es, como parte de una comunidad en donde alcanza su
pleno desarrollo.
Las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la
Carta “para la protección de los derechos e intereses colectivos
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica
y otros de similar naturaleza” que defina la ley, se erigen en el principal
instrumento para la tutela del interés público al tiempo que representan la
respuesta del ordenamiento constitucional a los fenómenos culturales y
científicos del mundo contemporáneo, toda vez que el desarrollo de las nuevas
tecnologías, la industria y el comercio han superado la previsión de los
efectos nocivos que se pueden ocasionar a grupos considerables de población. En
este sentido,  es claro que “la constitucionalización de estas acciones
obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la
aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el
interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad
mas o menos extensa de individuos”.[1]
Según los antecedentes de la Asamblea Nacional
Constituyente,  para elevar las acciones populares a canon constitucional se
consideró la amplitud de los derechos e intereses colectivos, pues se estimó
que su protección no debía limitarse a unos cuantos derechos sino a todos los
que ostentaran tal carácter. Así mismo, se ponderaron los antecedentes
históricos y la eficacia jurídica de dicho instrumento, al paso que se tuvo
conciencia que con su establecimiento “se habrá dado un paso fundamental en
el desarrollo de un derecho solidario que responda a fenómenos nuevos de la
sociedad”.[2]
Con el ejercicio de las acciones populares
se busca proteger los derechos e intereses colectivos de todas aquellas
actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como
por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos
médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro
excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos,
la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc.
Estos derechos colectivos se caracterizan
porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y
cada uno de los individuos y  no pueden existir sin la cooperación entre la
sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos
colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y
colectiva, que trasciende el ámbito interno.
También los derechos colectivos se
caracterizan porque exigen una labor anticipada de protección y, por ende,  una
acción pronta de la justicia para evitar su vulneración u obtener, en dado
caso, su restablecimiento. De ahí que su defensa sea eminentemente preventiva.
Otro rasgo sobresaliente de estos derechos es que superan la tradicional
división entre el derecho público y el derecho privado. Además, son de índole
participativo, puesto que mediante su protección se busca que la sociedad
delimite los parámetros dentro de los cuales se pueden desarrollar las
actividades productivas y socialmente peligrosas. Igualmente, los derechos colectivos
son de amplio espectro en la medida en que no pueden considerarse como un
sistema cerrado a la evolución social y política. Finalmente, estos derechos
tienen carácter conflictivo en tanto y en cuanto implican transformaciones a la
libertad de mercado.
La jurisprudencia ha precisado que como
las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y,
por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la
comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley, “el
interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a
todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se
concreta a través de su participación activa ante la administración de
justicia, en  demanda de su protección”.
Teniendo en cuenta que los derechos colectivos son
violados generalmente por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de
grupos económicamente fuertes, las acciones populares parten el hecho de que
quienes las promueven se encuentran en una situación de desigualdad. Además no
suponen la existencia de una verdadera litis, pues su objeto no es la solución
a una controversia sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar
su lesión o amenaza o que las cosas vuelvan a su estado anterior, si fuere
posible.
En concordancia con lo prescrito en el
artículo 89 Fundamental que habilita al legislador para señalar los recursos y
procedimientos necesarios para propugnar por la integridad de los derechos
colectivos, mediante la Ley 472 de 1998 se desarrolló el artículo 88 de la
Constitución Política en relación con las acciones populares y de grupo,
regulando al efecto todos los aspectos sustanciales y de procedimiento que
concierne al ejercicio de este mecanismo de protección de los derechos
colectivos.
El artículo 2° de dicho ordenamiento
legal define las acciones populares como “los medios procesales para la
protección de los derechos e intereses colectivos” que se ejercen “para
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la  amenaza, la vulneración
o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible”. Por su parte, el artículo 9° ibidem
señala expresamente que las acciones populares proceden “contra toda acción
u omisión de las autoridades públicas o privadas o de los particulares, que
hayan violado o que amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
La Ley 472 de 1998 regula otros aspectos
importantes en relación con las acciones populares como son la enunciación de
los derechos e intereses colectivos (art.4); principios que rigen el trámite de
las acciones populares (arts.5° a 7°); procedencia, agotamiento opcional de la
vía gubernativa  y  caducidad (arts. 9° a 11); legitimación para ejercitarlas
(arts. 12 a 14); jurisdicción y competencia (arts. 15 y 16); presentación de la
demanda o petición (arts.17 a 19); admisión notificación, traslado y excepciones
(arts. 20 a 23); coadyuvancia y medidas cautelares (arts. 24 a 26); pacto de
cumplimiento (art. 27); período probatorio (arts. 28 a 32); sentencia (arts. 32
a 35); recursos y costas (arts. 36 a 38); incentivos (arts. 39 y 40); y medidas
coercitivas (arts. 41 a 45).
El análisis de este conjunto normativo
permite establecer los aspectos más sobresalientes de las acciones populares:
§
Celeridad y eficiencia del proceso. Se garantiza sometiendo el trámite de las acciones populares a los
principios constitucionales y especialmente a los de prevalencia del derecho
sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia; imponiéndole al juez la
obligación de impulsarlas oficiosamente y producir decisión de mérito so pena
de incurrir en falta disciplinaria; otorgándoseles trámite preferencial con
excepción del habeas corpus, la acción de tutela y la acción de cumplimiento; y
permitiendo su ejercicio en todo tiempo, incluso durante los estados de
excepción.
§  Derechos que ampara. Las acciones populares son el mecanismo de
protección de los derechos  e intereses colectivos definidos en el artículo 88
Superior y en la ley.
§  Finalidad pública. Mediante las acciones populares no se
persigue amparar intereses subjetivos, sino proteger a la comunidad en su
conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos. [3]
§  Legitimación. Pueden ser interpuestas por cualquier persona a
nombre de la comunidad sin exigirse requisito sustancial de legitimación. Como
el actor es un verdadero defensor del interés público se consagra un incentivo
en su favor que es fijado por el juez entre 10 y 150 salarios mínimos
mensuales. Cuando el actor es una entidad pública el incentivo se destina al
Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
§  Carácter preventivo. Por los fines que las inspiran, las
acciones populares no requieren para su ejercicio la existencia de un daño o
perjuicio sobre los derechos que puedan amparar.
§  Facilidades para interponerlas. Toda persona natural o jurídica puede
interponer las acciones populares. Los legitimados para ejercerlas pueden
hacerlo por sí mismos o por quien actúe a su nombre. En el primer caso se
establece la intervención obligatoria de la Defensoría del Pueblo. El
interesado podrá acudir ante el Personero Distrital o Municipal o a la
Defensoría del Pueblo para que se le colabore con la elaboración de la demanda,
para la cual no se establecen mayores requisitos. El juez podrá conceder el
amparo de pobreza cuando fuere pertinente. El costo de los peritazgos corre por
cuenta del Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.
§  El papel del juez. El juez debe velar por el respeto del
debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
§  Contenido de la sentencia. La sentencia podrá contener una orden de
hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para
volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso
de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del
área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia
tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
§ Las acciones populares son por naturaleza
acciones de derechos humanos y no de litis. Pues su objetivo  no es buscar la solución de una
controversia entre dos partes sino cesar la lesión o amenaza  contra un derecho
colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior.
4.  El principio de la doble instancia y la facultad para configurar
los medios de impugnación
El principio de la doble instancia  se
encuentra consagrado expresamente  en la Constitución Política en los artículos
29, 31 y 86. El artículo 31 Superior regula de modo general este principio y
además prohíbe la reformatio in pejus en los siguientes términos:
“Toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley.
“El superior no
podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.
Tradicionalmente se ha aceptado que el
recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación contra
las decisiones judiciales. Sin embargo, de lo dispuesto en el artículo 31
Fundamental se concluye que la doble instancia mediante el reconocimiento del
recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos que son de decisión
judicial, puesto que la ley está autorizada para establecer excepciones siempre
y cuando se respeten el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad, y
no se niegue el acceso a la administración de justicia.
Lo anterior significa que el principio de
la doble instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que
necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea
susceptible de ser apelada o consultada, “pues su aplicación práctica queda
supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia
discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y
derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad”.[4]
Así, pues, es facultad del legislador
señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y
cuáles no, salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto
expresamente lo contrario como es el caso de la impugnación de la sentencia
condenatoria y de las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela.
Sobre este tópico la
Corte ha expresado que “la doble instancia, cuya especial trascendencia en
el campo penal es evidente, no es sin embargo,  forzosa en todos los asuntos
que son materia de decisión judicial,  pues el legislador, dentro de la
facultad que tiene de regular su trámite, bien puede decidir en cuáles procede
la segunda instancia y en cuáles no, siempre y cuando con esa determinación no
vulnere normas constitucionales, especialmente, las que consagran derechos
fundamentales de las partes procesales”.[5]
De la misma manera
se ha dicho que con base en el canon 31 Superior corresponde a la ley
determinar los recursos diferentes al de apelación o impugnación contra las
decisiones judiciales, las circunstancias en las que proceden y la oportunidad
procesal para incoarlos y decidirlos[6].
Al respecto la Corte
ha puntualizado que “los recursos, concebidos como instrumentos de defensa
mediante los cuales quien se considera afectado por una decisión judicial o
administrativa la somete a nuevo estudio para obtener que se revoque, modifique
o aclare, hacen parte de las garantías propias del debido proceso. En efecto,
el artículo 29 de la Constitución exige que todo juzgamiento se lleve a cabo
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Entre
éstas, que son señaladas por la ley, está la posibilidad de instaurar recursos
contra las determinaciones que se van adoptando en el curso del trámite
procesal o al finalizar el mismo”.[7]
En esta materia rige
entonces el principio de la autonomía legislativa para regular los medios de impugnación
y defensa. Por ello puede el legislador consagrar un recurso en relación con
ciertas decisiones judiciales o suprimir los que ha regulado “siempre y
cuando no desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia”[8], puesto que la
ley  “se halla sometida a la Constitución (artículo 4º C.P.) y, por lo
tanto, la discrecionalidad del legislador no es absoluta, es decir, debe
entenderse limitada por los preceptos de la Carta, que condicionan la validez
de las cláusulas legislativas. No podría, entonces, admitirse que, al ejercer
su función, el legislador prescribiera normas de conducta contrarias a las que
resultan de la Carta Política”. [9]
Por lo anterior, corresponderá a la Corte
revisar la validez constitucional de las disposiciones que determinan la
procedencia limitada o la improcedencia de los recursos contra determinada
decisión de carácter jurisdiccional, cerciorándose que la facultad legislativa
para configurar los procesos y las instancias se haya ejercido sobre la base de
criterios que no contravengan los postulados o principios constitucionales.
5. El caso concreto
El artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que
se demanda, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la
acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en
los términos del Código de Procedimiento Civil.
En criterio del demandante la norma
impugnada infringe el Ordenamiento Fundamental, puesto que al impedir la
interposición del recurso de apelación, especialmente respecto del auto que
rechaza la demanda, desconoce el derecho de
defensa, el principio de la doble instancia y el acceso a la administración de
justicia (CP arts. 29, 31 y 229) así como la efectividad de los derechos e
intereses colectivos amparados con el ejercicio de las acciones populares.
Para resolver los cargos planteados por el
actor  y con el fin de establecer si la facultad de configuración legislativa
en este caso se ejerció de acuerdo a las disposiciones constitucionales y sin
violar los derechos y garantías fundamentales, considera la Corte pertinente
referirse en primer término a los antecedentes legislativos de la norma
acusada.
El iter legislativo pone de presente
que la propuesta legislativa inicialmente se orientó hacia la consagración del
recurso de reposición contra todos los autos que dicte el juez o magistrado,
previendo la posibilidad de interponer el de apelación contra las providencias
que señala el Código de Procedimiento Civil y además contra el auto que decreta
medidas previas, el que niegue la práctica de alguna prueba y contra la
sentencia de primera instancia.[10]
En estos términos la iniciativa se conservó durante el primer y segundo debate
en la Cámara de Representantes.[11]
En el Senado de la República se dio un giro fundamental, pues para agilizar el
proceso se propuso que las providencias que se dicten en el trámite de la
acción popular, con excepción de la sentencia, carecerían de recurso alguno,
salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas contra el cual
se establecía el recurso de reposición. El recurso de apelación se reservaba
para la sentencia de primera instancia.[12]
Posteriormente, en la ponencia para segundo debate en el
Senado se decidió acoger las recomendaciones “en orden a garantizar el
derecho de defensa  y permitir el recurso de reposición contra todos los autos
de trámite que se dicten el  proceso”[13]
y así fue como finalmente el texto del artículo 36 de la Ley 472 de 1998
estableció el recurso de reposición contra los autos dictados durante el
trámite de las acciones populares.
Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida
contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues
consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que
al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de
los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se
analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de
protección.
Debe recordarse que en el contexto de la Ley 472 de 1998,
la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el
establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art.
34),  para lo cual  el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de
ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el
desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso  pues en las acciones
populares el juez tiene la obligación de velar “por el respeto al debido
proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes” (art.
5°).
En criterio de esta Corporación la determinación que se
analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho
de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con
la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer
libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez
durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario
revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.
Igualmente, y como bien lo aprecia el
Procurador General en su concepto,  la
norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del
mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya
impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación
contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el
contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas
normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará
las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios
para su efectividad.
En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica
a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce
la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración
puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de  apelación,
decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble
instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la
igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad
constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva
protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones
populares, imprimiéndole celeridad al  proceso judicial correspondiente.
Por las razones
expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de
1998.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar  EXEQUIBLE
el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Auto 090/02
Referencia:
Proceso D-3774
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 36 de la Ley 472 de agosto 5 de
1998, "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones".
Actor:
Humberto De Jesus Longas Londoño
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., nueve
(9) de julio de  dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,
CONSIDERANDO
Que en el capítulo  II de la sentencia
C-377 de 2002 referente a la transcripción de la norma acusada por error
mecanográfico se mencionó la ley 474 de 1998, cuando realmente corresponde a la
ley 472 de 1998, razón por la cual resulta  necesario  corregir el anterior
error.
En consecuencia,
RESUELVE
Corregir el capítulo II de la sentencia
C- 377 del 14 de mayo de 2002, en el sentido de que la transcripción de la
norma  a la cual se hace referencia en dicha sentencia  es la ley 472 de 1998.
Por lo tanto, en lo sucesivo de dicho capítulo quedará así:
“II.  NORMA
ACUSADA
“A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial.
“LEY 472 DE 1998
(agosto 5 de 1998)
“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de
grupo y se dictan otras disposiciones
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
CAPITULO X
RECURSOS Y COSTAS
Artículo 36. Recurso de Reposición. Contra los autos
dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de
reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de
Procedimiento Civil.”
Cúmplase,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-377/02
RECURSO DE
REPOSICION EN ACCION POPULAR-Condicionamiento
a apelación de auto que rechaza y niega pruebas (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MEDIOS DE IMPUGNACION-Límites dados por los derechos fundamentales
(Salvamento de voto)
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RECURSO JUDICIAL-No afectación del debido proceso y acceso
a la justicia (Salvamento de voto)
RECURSO DE
APELACION EN ACCION POPULAR-Procedencia
contra autos de rechazo de demanda y que niega pruebas (Salvamento de voto)
Referencia: Proceso
D-3774
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 36 de la Ley 472 de agosto 5 de 1998, “por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las accione populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones.”
Actor: Humberto de
Jesús Longas Londoño
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido
respeto me permito salvar parcialmente mi voto respecto de la decisión adoptada
en el asunto de la referencia, por las razones que expongo a continuación:
Si bien
comparto la decisión mayoritaria en cuanto declaró la constitucionalidad del
artículo 36 de la Ley 472 de 1998, estimo que tal decisión ha debido
condicionarse a que se entendiera que siempre serían apelables el auto que
rechaza la demanda y el que niega pruebas. Si bien, como lo afirma la
Sentencia, del artículo 31 de la Carta emana que el principio de la doble
instancia no es absoluto y que la determinación de los recursos que proceden
contra las diferentes providencias judiciales es asunto que corresponde a la
libertad de configuración del legislador, salvo en ciertos casos en que
explícitamente la Carta determina otra cosa, como cuando señala la posibilidad
de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales condenatorias (CP
arts 29 y 86), también es cierto que esta libertad legislativa siempre
encuentra un límite en el respeto debido a los derechos fundamentales.
En el
presente caso, los derechos de acceso a la administración de justicia y de
defensa y contradicción se veían seriamente limitados en su núcleo esencial, al
disponerse que contra los autos de rechazo de la demanda y de negación de las
pruebas solicitadas no cabía sino el recurso de reposición. Ciertamente, con la
exequibilidad simple de la norma  se tolera un recorte de las referidas
garantías, que a juicio del suscrito resulta desproporcionado y no justificado
por la posible obtención de otro fin constitucional. La celeridad que se logra
en la administración judicial al obviar el recurso de apelación de los autos
correspondientes, no compensa el sacrificio de los aludidos derechos.
Los derechos
al debido proceso (C.P art. 29) y de acceso a la administración de justicia
(C.P. art. 229)[14],
son fundamento del Estado de Derecho y responden a la necesidad de establecer
las garantías jurídicas que permitan a las personas acudir al poder soberano en
busca de la efectividad y respeto de todos sus derechos. Sin ellos no podría
asegurarse la convivencia pacífica, ni evitarse los mecanismos de justicia privada
y la arbitrariedad. Sólo si el sistema jurídico asegura la posibilidad real de
acudir a los tribunales para resolver en juicio las controversias, cabe hablar
del imperio del derecho y de la ley. Por ello el legislador no puede restringir
significativamente la posibilidad de reclamar en juicio las distintas clases de
derechos  de que pueden llegar a ser titulares las personas, ni menos
desproteger el interés público insito en las acciones populares por la falta de
consagración de los mecanismos procesales adecuados para su defensa. Así,
aunque el legislador puede establecer las acciones, recursos y términos
procesales, no puede hacerlo de manera que llegue entorpecer desmedidamente  su
la reclamación por la vía judicial.
En este mismo
sentido se ha pronunciado el h. Consejo de Estado, en relación con el auto de
rechazo de las acciones populares. Así lo hizo en reciente sentencia de 9 de
Marzo de 2000, que resulta oportuno citar in extenso, donde acoge la
postura antes adoptada por esa Corporación en relación con la acción de
cumplimiento, en el sentido de que el auto de rechazo de la acción debe ser
apelable:
“Las acciones
populares fueron instituidas por el artículo 88 de la Constitución Política y
desarrolladas por la ley 472 de 1998 para la protección de los derechos e
intereses colectivos, ellos con relación al patrimonio, el espacio, la
seguridad,  la salud pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros.    También reguló lo atinente a las acciones de
grupo, originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas.
“Prevé el artículo
36 de la ley 472 de 1998, que contra los autos dictados durante el trámite de
la acción popular, procede el recurso de reposición.  Y el artículo  37 ibidem
dispone que contra la sentencia de primera instancia, procede el recurso de
apelación.
“Pretende la parte
actora, al interponer el recurso de apelación, que esta Corporación revoque el
auto que rechazó la demanda por caducidad y en su lugar, se admita para
continuar con el procedimiento previsto en la ley 472 de 1998.
“Al respecto la
Sección Tercera de esta Corporación,  con ocasión de la ley 393 de 1997, ley de
acción de cumplimiento, dijo  en providencia del 6 de noviembre de 1997,
Expediente ACU-035, actor: Alvaro José Gracia Díaz, M.P. doctor Ricardo Hoyos
Duque, las siguientes consideraciones que esta Sala comparte en su integridad:
“1. Competencia
del Consejo de Estado para conocer de la impugnación del auto que rechaza la
solicitud de cumplimiento.
“En relación con la
procedencia de la impugnación contra el auto que rechaza la solicitud de
cumplimiento de leyes o actos administrativos se han producido en esta
Corporación decisiones opuestas.  Así, algunas Secciones han optado por
declararse inhibidas para conocer de la misma, por considerar que del texto del
artículo 16 de la ley 393 de 1997 se infiere que dicho auto no es recurrible;
en tanto que la Sección Cuarta consideró que el mencionado artículo hace
referencia a los autos que se dicten en el trámite de la acción y como el que
rechaza la solicitud es anterior a la iniciación del trámite, hay lugar a la
aplicación del artículo 232 del Código Contencioso Administrativo (por remisión
del artículo 30 de la ley citada), en el cual se admite la procedencia del
recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda.
“Para esta Sala, el
auto que rechaza la solicitud de cumplimiento sí es susceptible de
impugnación,  por las siguientes razones:
a. La acción de
cumplimiento es una acción de origen constitucional (art. 87) consagrada como
un mecanismo de protección y aplicación de derechos, que permite hacer efectivo
el cumplimiento de los deberes y obligaciones contenidos en la una ley o acto
administrativo.  Dicha acción está vinculada con el cumplimiento de los fines
del Estado y de las autoridades previstos en el artículo 2o de la Carta.
“En tanto que  la
acción constitucional es susceptible de ser ejercida por cualquier persona, la
de cumplimiento debe estar provista al máximo de garantías que la hagan
eficaz.   Por ello, al resolver sobre la admisión de la solicitud, el juez debe
inadmitir sólo aquellas peticiones que no reúnan los requisitos mínimos,
indicando con claridad al interesado la manera de salvar sus deficiencias y
proceder al rechazo cuando el solicitante no atienda las observaciones o falte
la prueba mínima de la renuencia del funcionario al cumplimiento del acto o la
ley en cuestión.
“Si bien,
proceder al rechazo de la solicitud es una opción del juez ante quien ella se
presenta, el dejar a su mero arbitrio la elección de las razones que hacen o no
admisible dicha solicitud, sin una posibilidad de control posterior, podría
hacer inocua la acción.
Una actitud en extremo formalista de un juez determinado que motivara el
rechazo reiterado de las solicitudes, haría inoperante el ejercicio de la
acción, pues por razones de competencia siempre será el mismo funcionario el
que resolverá sobre las solicitudes, sin que el juez de segunda instancia pueda
modificar tales decisiones.
“Por tanto, la
posibilidad de que haya una segunda instancia para conocer de los autos que
rechazan la demanda constituye una garantía de eficacia de la acción de
cumplimiento.
“b. ………la
efectividad del derecho a la administración de justicia en relación con la
acción de cumplimiento no se concreta en la simple oportunidad de presentar la
solicitud ante el juez, sino en el estudio serio del asunto planteado que
culmine con una decisión de fondo legal, razonada y justa, salvo que por
carencia de requisitos mínimos no se pueda llegar a ella…..
“c. Por tratarse de
una acción nueva en el ordenamiento jurídico, sin desarrollo legal ni
jurisprudencial, cuya competencia ha sido atribuida en principio a los jueces
contencioso administrativos (legalmente previstos) y en segunda instancia a los
Tribunales, sin una instancia unificadora, habrá tantos criterios para resolver
las acciones cuantos jueces conozcan de las mismas.  Por eso es importante que
así sea de manera transitoria, en defensa de los principios de la igualdad y de
la seguridad jurídica, esta Corporación establezca unos derroteros que sirvan
en el futuro de guía a los jueces.   Objetivo que se cumplirá en mejor forma si
se admite el recurso de apelación contra el auto que rechace la solicitud.
(Resalta esta Sala)”[15]
Por los
mismos motivos, el auto que rechaza la solicitud de pruebas, debe ser objeto de
recurso ante el superior, pues la injustificada negativa tiene el alcance de
desconocer en su núcleo esencia el derecho fundamental de defensa y
contradicción, sacrificio que no se ve compensado por la celeridad que se le
imprime al trámite de las acciones populares.
Estas razones
me llevan a discrepar parcialmente en cuanto a la decisión de exequibilidad
simple adoptada por la mayoría. El respeto a los derechos de acceso a la
administración judicial y de defensa y contradicción imponían un límite  a la
libertad de configuración legislativa, y por ello la norma, para resultar
conforme con la Carta, exigía el condicionamiento a que se hizo referencia.
Fecha ut
supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-377/02
RECURSO DE
APELACION EN ACCION POPULAR-No
comprende improcedencia contra todos los autos (Salvamento parcial de voto)
RECURSO DE
REPOSICION EN ACCION POPULAR-Procedencia
única restringe indebidamente ejercicio efectivo (Salvamento parcial de voto)
Si se atiende el tenor literal de la
norma acusada, en virtud de la cual contra los autos dictados durante el
trámite de la acción popular sólo procede el recurso de reposición, se
restringe indebidamente el ejercicio efectivo de las acciones populares y, por
ende de los derechos colectivos bajo su amparo, toda vez que es incuestionable
que en  el curso de  la actuación el juez competente también dicta providencias
que no están destinadas a impulsar la actuación sino a tomar determinaciones
que aún cuando no resuelven la cuestión de fondo sin embargo pueden repercutir
sobre ella.
RECURSO DE
APELACION EN ACCION POPULAR-Autos
de rechazo de demanda y que niega pruebas (Salvamento parcial de voto)
ACCION POPULAR-Celeridad del procedimiento (Salvamento
parcial de voto)
RECURSO DE
REPOSICION EN ACCION POPULAR-Alusión
única a autos de trámite (Salvamento parcial de voto)
Magistrada Ponente:
Dra. Clara  Inés
Vargas Hernández
Proceso D-3774
En el asunto de la referencia estimamos
necesario salvar parcialmente nuestro voto, pues consideramos que la
exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998 ha debido condicionarse de
tal manera que la improcedencia del recurso de apelación no comprendiera todos
los autos dictados durante el trámite de las acciones populares sino solamente
aquellos que están destinados a imprimirle impulso a la actuación.
En nuestro criterio si se atiende el
tenor literal de la norma acusada, en virtud de la cual contra los autos
dictados durante el trámite de la acción popular sólo procede el recurso de
reposición, se restringe indebidamente el ejercicio efectivo de las acciones
populares y, por ende de los derechos colectivos bajo su amparo, toda vez que
es incuestionable que en  el curso de  la actuación el juez competente también
dicta providencias que no están destinadas a impulsar la actuación sino a tomar
determinaciones que aún cuando no resuelven la cuestión de fondo sin embargo
pueden repercutir sobre ella.
Tal es el caso de los autos mediante los
cuales se rechaza la demanda o se niega la práctica de una prueba, que si se
entiende que carecen del recurso de apelación dejarían de ser examinados por el
superior con el fin de verificar si las razones que motivaron su expedición se
ajustan o no a las normas constitucionales y legales que regulan el ejercicio
de las acciones populares.
Conviene recordar que las garantías
procesales comprenden un conjunto de reglas materiales y formales entre las
cuales se encuentran el derecho de acceder a la administración de justicia, el
derecho de defensa, el principio de legalidad, el principio del juez natural o
legal, el principio de favorabilidad penal y el principio de presunción de
inocencia. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación  ha precisado que
mientras que el legislador al consagrar las disposiciones que rigen los
procesos no ignore ni contraríe las garantías básicas previstas por el
Constituyente, “goza de discreción para señalar las formas de cada juicio,
que habrán de servir como punto de referencia indispensable para saber si en la
práctica, en cada asunto particular, ha sido acatada la garantía fundamental de
la que se trata”.[16]
Particularmente tratándose del auto que
rechaza la demanda no puede aceptarse la tesis de la total libertad de
configuración de legislador para justificar la improcedencia del recurso de
apelación, pues según se precisó el legislador al establecer las excepciones al
principio de la doble instancia y al configurar los medios de impugnación y
defensa no puede vulnerar las garantías establecidas en la Carta Política,
entre las cuales se encuentran el derecho de acceder a la administración de
justicia por medio de las acciones populares destinadas a la efectividad y
protección de los derechos e intereses colectivos.
Cabe señalar que el Consejo de Estado al
analizar los alcances del artículo 36 de la Ley 472 de 1998 ha expresado que
tratándose del auto que rechaza la demanda en el caso de no concederse el
recurso de apelación se estaría ante el desconocimiento del principio de la
doble instancia, “uno de los principios reguladores del procedimiento y
expresión tanto del principio de impugnación como del de contradicción, el cual
tiene como finalidad que el proceso sea conocido por un juez distinto
(superior) de quien emitió la decisión, impedir su acceso por un exceso de
formalismo conduciría un desconocimiento del artículo 29 de la Constitución.
Así como del artículo 228 ibidem y una trasgresión al principio de prevalencia
del derecho sustancial”.[17]
En nuestro parecer no es admisible el argumento de la
sentencia según el cual la improcedencia del recurso de apelación contra los
autos dictados en el trámite de las acciones populares busca imprimirle
celeridad a esta actuación, pues so pretexto de un eficientismo procesal no
puede aceptarse el sacrificio del derecho de defensa y la efectividad de las
acciones populares que han sido instituidas constitucionalmente para la
protección de los derechos e intereses  colectivos.
Al respecto debe anotarse que en el contexto de la Ley 472
de 1998, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el
establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art.
34),  para lo cual  el juez debe impulsar oficiosamente  la actuación so pena
de ser sancionado disciplinariamente (art. 5°), lo cual no puede comportar el
desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones
populares el juez tiene la obligación de velar “por el respeto al debido
proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes”.
Tampoco sobra advertir que en el Código de
procedimiento Civil (art.85) y en el Código Contencioso Administrativo
(art.181), estatutos a los cuales se hace remisión en el artículo 44 de la Ley
472 de 1998, se establece expresamente la posibilidad de interponer el recurso
de apelación contra el auto que rechaza la demanda y contra el que niega la
práctica de pruebas.
Por lo anterior, reiteramos que en
aplicación del principio de la conservación del derecho la Corte ha debido
hacer una interpretación del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, conforme a la
constitución en el sentido de declarar su exequibilidad en el entendido de que
cuando la norma se refiere a los autos dictados durante el trámite de las
acciones populares que son susceptibles del recurso de reposición, hace alusión
únicamente a los autos de trámite que están destinados únicamente a
impulsar la actuación procesal y no a los autos interlocutorios mediante los
cuales se toman medidas que repercuten en la decisión de fondo.
Fecha ut supra
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-377/02
Referencia:
expediente D-3774
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 36 de la Ley 472 de agosto 5 de 1998,
"Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política
de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y
se dictan otras disposiciones".
Magistrada Ponente:
Clara Inés Vargas Hernández
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a salvar
parcialmente el voto, por las siguientes razones:
Considero que el artículo 36 de la Ley 472
de 1998 debe ser declarado constitucional, bajo el entendido de que además del
recurso de reposición, debe existir la posibilidad de apelar ciertos autos
dictados durante el trámite de la acción popular, autos que tienen que ver con
la garantía del derecho de defensa y del acceso efectivo a la administración de
justicia.  Los autos que además del recurso de reposición deben tener
apelación, son los del rechazo de la demanda y el que niega la práctica de una
prueba; respecto de este último debe señalarse que la apelación del auto que
rechazó el decreto de pruebas, se concede en el efecto devolutivo lo que
demuestra que con el no se entraba el trámite de la acción popular.
Por muy rápida que se quiera tramitar una
acción popular, esta celeridad no puede desconocer derechos constitucionales,
como el de defensa y el de acceso a la administración de justicia.  Derechos
que se garantizarían si existiese apelación de los dos autos mencionados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencia C-215 de 1999
[2]
Gaceta Constitucional No. 46. Informe ponencia sobre acciones populares.
[3]
En el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 se enuncian algunos de
los derechos e intereses colectivos: a) El goce de un
ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y
las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica,
de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de
los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa
del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h)
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios
públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de
la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y
nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones
y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera
ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
[4]
Sentencia C-153 de 1995
[5]
Sentencia C-179 de 1995
[6]
Sentencia C-005 de 1996
[7]
Sentencia C-365 de 1994
[8]
Sentencia C-005 de 1993
[9]
Sentencia C-005 de 1996
[10]
Gaceta del Congreso del jueves 27 de julio de 1995. Página 10
[11]
Gaceta del Congreso No. 493 de 1995 página 9. Y gaceta del 28 de mayo de 1996
página 12
[12]
Gaceta del Congreso No.498 de 1996 página 11 y Gaceta No. 11 de 1997 página 43
[13]
Gaceta del Congreso No. 167 de 1997 página 2
[14]
Constitución Política, artículo 229: “Se garantiza el derecho de toda
persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué
casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.”
[15]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda –  Sub
sección a.  Sentencia de nueve de marzo de 2000.” Consejero ponente: Nicolás
Pájaro Peñaranda
[16]
Sentencia C-095 de 2001
[17]
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 3 de noviembre
de 2000. C.P: Germán Ayala Mantilla. Rad. No. Q-079. Ref: Recurso de queja en
acción popular.  Esta doctrina también la comparten la Sección Primera (ver
auto del 6 de diciembre de 2001. Rad. 0416-01) y la Sección Tercera  (ver auto
del 30 de  septiembre de 1999. Rad. AP 002)