C-738-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-738/08
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Prohibición de aplicación en caso de
delitos contra la integridad personal, sexual y la libertad de los niños
La Corte evidencia que la protección de los derechos de los
menores no sería efectiva si el Estado renunciara a sancionar las conductas que
afectan de manera grave derechos de categoría prevalente. La función disuasiva
de la pena se encamina a que los abusos cometidos contra los niños y
adolescentes dejen de cometerse, por lo que renunciar a ella despojaría al
Estado de una herramienta crucial en la lucha contra el abuso infantil.
Asimismo, atendiendo a los limites mismos del principio de oportunidad, el
Estado no esta autorizado para omitir, suspender o renunciar a la acción penal
cuando el afectado  en estos casos es un menor de edad.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Aplicación/PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD-Control de legalidad
El principio de oportunidad es una institución central
del sistema penal acusatorio cuya aplicación está a cargo de la
Fiscalía General de la Nación, bajo supervisión de legalidad del juez de
control de garantías, y constituye una excepción a la obligación constitucional
que recae sobre la Fiscalía y que la obliga a adelantar la acción penal y
realizar la investigación de los hechos delictivos.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Facultades que confiere/PRINCIPIO DE
OPORTUNIDAD-Su aplicación se restringe a las circunstancias previstas por
el legislador
En ejercicio de la facultad que le confiere el
principio de oportunidad, el fiscal puede abstenerse de adelantar la acción
penal o de continuar o suspender la investigación en los casos expresamente
señalados por el legislador.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Propósitos
El fin del principio de oportunidad
es la racionalización de la función jurisdiccional penal. La institución busca
disminuir las consecuencias negativas de penas cortas de privación de la
libertad, persigue la reparación de las víctimas y pretende facilitar la
reinserción social de los autores de ciertas conductas punibles, permitiendo
dar tratamiento diferenciado a delitos que por
sus características intrínsecas no representan lesión significativa del orden
social.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-No
es absoluta
La jurisprudencia ha reconocido que el
legislador cuenta con un margen de configuración amplio para definir las
causales de procedencia del principio de oportunidad, pero que dicho margen
encuentra límite en la naturaleza excepcional de la figura, que viene impuesta
por su condición de ser mecanismo de descongestión del aparato judicial que
busca la supresión de la acción penal en contra de conductas delictivas de bajo
impacto que pueden no ser sancionadas sin grave detrimento del orden social. Si
bien el legislador tiene autonomía para fijar los eventos en que el principio
de oportunidad es procedente, también es autónomo para establecer los casos en
que dicho principio no tiene aplicación, lo que supone que la decisión del
legislador sólo es contraria al orden constitucional si se comprueba que la no
procedencia del principio en el delito de que se trate resulta
desproporcionada, irrazonable o contraria a la institución misma.
DERECHOS DE LOS NIÑOS-Carácter prevalerte
La jurisprudencia de la
Corte ha resaltado continuamente que los derechos de los menores de edad
tienen prevalencia en el régimen interno no sólo por su expresa consagración
constitucional, sino por el reconocimiento que de la misma hacen numerosas
disposiciones de derecho internacional que han terminado integradas al bloque
de constitucionalidad. La preeminencia de los derechos de los niños hace que el
Estado se comprometa especialmente con la protección contra toda forma de
abandono, abuso, violencia, secuestro, venta, explotación laboral, económica,
trabajos riesgosos, etc.
PREVALENCIA DE LOS DERECHOS DEL NIÑO-Desarrollo del principio del interés
superior del menor
En el panorama jurídico colombiano los
niños merecen un trato especialmente protector, que debe reflejarse en todos
los aspectos de la legislación, cuando quiera que el Estado identifique puntos
de posible vulnerabilidad. Esta necesidad de considerar, en todos los aspectos
de la realidad jurídica, que el derecho del menor tiene prevalencia sobre los
demás, se conoce como el principio de interés superior del menor y constituye
principio de interpretación de las normas y decisiones de autoridades que
pueden afectar los intereses del niño. Este principio condiciona el actuar de
la totalidad del Estado, así como de las instituciones privadas de bienestar
social, a la hora de tomar decisiones en las que se vean afectados niñas y
niños; siempre se ha de considerar, primordialmente, el interés superior del
niño.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Inaplicación no exonera del
restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados
A partir del texto del artículo 250 de la
Carta, al Fiscal no se lo exonera del deber de solicitar ante el juez de
conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las
víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados con el delito, cuando ha sido imposible dar aplicación
al principio de oportunidad.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-No se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-7003
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 199 (parcial) de la Ley 1098 de 2006
Demandante: Orlando Díaz Niño
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil ocho
(2008)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Humberto Antonio
Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, y Clara Inés Vargas
Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
esta sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Orlando Díaz Niño, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242
de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 48 (parcial) y los numerales 3º, 7º y 8º del artículo 199 de la
Ley 1098 de 2006.
Mediante
auto del 1º de noviembre de 2007, el magistrado sustanciador inadmitió la
demanda respecto de la expresión acusada del artículo 48 y admitió los cargos
restantes. Por auto del 23 de noviembre rechazó la demanda contra el artículo
48, por lo que el proceso continuó respecto de los numerales del artículo 199
de la Ley 1098/06.
El despacho de magistrado sustanciador ordenó
correr traslado del libelo al
señor Procurador General de la
Nación, al tiempo que dispuso su comunicación a la
Fiscalía General de la
Nación, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la
Universidad del Rosario.
Una vez cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de los numerales
acusados. Se resaltan y subrayan los apartes demandados.
Artículo 199. Beneficios y mecanismos
sustitutivos. Cuando se trate de los de homicidio o lesiones personales bajo
modalidad dolosa, delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales,
o secuestro, cometidos contra niños, niñas y adolescentes, se aplicarán las
siguientes reglas:
(…)
3. No procederá la extinción de la acción
penal en aplicación del principio de oportunidad previsto en el artículo 324,
numeral 8, de la Ley 906 de 2004 para los casos de reparación integral de los
perjuicios.
(…)
7. No procederán las rebajas de pena con
base en los “preacuerdos y negociaciones entre la fiscalía y el imputado o
acusado”, previstos en los artículos 348
a 351 de la Ley 906 de 2004.
8. Tampoco procederá ningún otro
beneficio o subrogado judicial o administrativo, salvo los
beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal,
siempre que esta sea efectiva.
III.    LA
DEMANDA
1. Cargos de inconstitucionalidad
La Corte resumirá los cargos dirigidos contra el artículo 199 de la ley de la
referencia, toda vez que el magistrado sustanciador rechazó los formulados
contra el artículo 48 de la misma ley.
El demandante sostiene que el numeral 3º
del artículo 199 es inconstitucional porque desconoce abiertamente el artículo
250 de la Carta, en la medida en que no reconoce la aplicación del principio de
oportunidad. Dice que la imposibilidad de aplicar el principio de oportunidad
en estos casos implica la vulneración del debido proceso del imputado, así como
de la víctima, a quien se le deba hacer restablecimiento del derecho. Por esa
vía también se vulnera el artículo 2º del Estatuto Fundamental, que propugna el
goce efectivo de los derechos de los habitantes de Colombia. Insiste en que la
Fiscalía tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para la
asistencia a las víctimas y restablecer el derecho. No obstante, se atenta
contra la Constitución cuando se impide la aplicación del principio de
oportunidad por reparación de perjuicios, pues se hace nugatorio lo ordenado a la
Fiscalía para que solicite al juez de conocimiento las medidas de reparación
integral a las víctimas.
Esta disposición es violatoria también de
tratados internacionales que comprometen a Colombia con la reparación de los
derechos de las víctimas del delito. Y no se puede argüir, dice el demandante,
que esta medida cae dentro del concepto de libre configuración legislativa,
porque por esa vía el legislador no está autorizado para subvertir la filosofía
que inspira el principio de oportunidad.
En cuanto al numeral 7 del artículo 199
de la Ley 1098 de 2006, el demandante estima que contiene una norma
inconstitucional porque impide la concesión de rebaja de penas con ocasión de
acuerdos o negociaciones con la
Fiscalía. Sostiene que la institución de los acuerdos y negociaciones con la
Fiscalía es fundamental al nuevo sistema penal acusatorio -como se infiere de
las discusiones legislativas- por lo que prohibirlos constituye grave deterioro
del principio de igualdad en el acceso a la justicia (art. 229
C.P.) y vulneración de los derechos que le permiten al imputado aprovechar los
beneficios de estas alternativas procesales. Dice que si el proceso acusatorio
busca la terminación pronta de los procesos, no puede desconocerse el beneficio
que recibe la administración de justicia por colaboración efectiva del
procesado. Negar la posibilidad de estos mecanismos va en contravía de los
fines de la humanización de la actuación procesal y de la pena.
El numeral 8º es inconstitucional, agrega,
porque vulnera los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la
dignidad del condenado, pues le impide acceder a beneficios por reeducación y
reinserción social. Sostiene que ya la Corte ha considerado ilegítimas estas
restricciones, como fue el caso de la
Sentencia C-1112 de 2000.
IV. INTERVENCIONES
1. intervención de la
Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la
Nación, Mario Iguarán Arana, solicitó a la
Corte declararse inhibida para emitir concepto de fondo.
Sostiene que el cargo contra el numeral 7 carece del
elemento de la suficiencia, porque el demandante no precisa cómo la no
aplicación del principio de oportunidad desconoce los rasgos fundamentales del
sistema adversarial penal del artículo 250 de la
Constitución Política. Dice que el demandante se basa en una afirmación
infundada que supone que el principio de oportunidad está instituido para
garantizar la reparación de los perjudicados con el delito, señalándolo como el
único mecanismo con que cuenta la víctima para obtener el restablecimiento de
sus derechos.
Si la Corte decide no inhibirse de fallar, dice el
Fiscal, entonces debe considerarse que el principio de oportunidad es una excepción
al principio de legalidad por lo que, de la misma manera, debe aplicarse de manera
excepcional, bajo condiciones específicas fijadas por el legislador. En esa
medida, es el legislador el llamado a señalar las ocasiones en que dicho
principio no resulta aplicable, de conformidad con el diseño de la política
criminal que escoja.
Resalta que, de cualquier manera, es la propia
Constitución la que señala que el principio de oportunidad no es aplicable
cuando el delito involucre vulneración grave del derecho internacional
humanitario, crímenes de lesa humanidad, genocidio, narcotráfico, terrorismo y
actividades relacionadas. El constituyente concedió así al legislador la
potestad de determinar en qué casos procede la aplicación del principio de
oportunidad. Ante la gravedad de las conductas relacionadas en la norma,
resulta lesivo de los derechos de las víctimas que se suspenda la acción penal.
Y esto resulta todavía más lesivo si se tiene en cuenta que durante el periodo
de prueba no existe medida privativa de la libertad que garantice la integridad
de las víctimas. La Fiscalía aclara que la disposición bajo examen no excluye
la obligación de reparación a las víctimas del delito.
En cuanto al numeral 7º, la
Fiscalía considera que el cargo adolece de los mismos defectos que el
anterior. Estima que el demandante se limitó a citar apartes de la
Sentencia T-091 de 2006, de la que no se deduce que los preacuerdos hagan
parte esencial del sistema acusatorio. En cuanto a la supuesta violación del
principio de igualdad, dice que el actor se limitó a indicar que debe darse un
trato similar al procesado, sin tener en cuenta la gravedad de los delitos a
que se refiere el artículo 199 de la ley, lo cual hace inepto el cargo.
Finalmente, respecto del numeral 8º, la
Fiscalía desestima la apreciación del actor según la cual existe cosa juzgada
constitucional respecto de la
Sentencia C-1112 de 2000. Dice que los contenidos normativos de las
disposiciones son muy distintos, por lo que no puede acogerse la
Corte a lo resuelto en aquella providencia.
No obstante, aún considerando que los argumentos de la
demanda son suficientes, la Fiscalía sostiene que de conformidad con la
jurisprudencia penal, la pena cumple con una función didáctica, una función de
confianza y una función de satisfacción. En el caso de la norma acusada, debido
a la gravedad de los delitos a que hace referencia, que generan un especial
repudio de la sociedad, la sanción debe ser especialmente drástica al eliminar
beneficios que podrían hacer creer a la comunidad que el delincuente burló el
cumplimiento de la pena.
En otros términos, asegura que el trato diferenciado
que se da a esta clase de condenados persigue una finalidad legítima, en la
medida en que sólo el cumplimiento completo de la pena satisface las
expectativas de la sociedad frente a la administración de justicia y la
necesidad de que dichas conductas no se repitan. Al respecto, manifiesta que en
estas conductas la víctima es la sociedad toda, por lo que el Estado debe
adoptar medidas que la protejan de posibles reincidencias.
2. Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar
El abogado José Oberdan Martínez Robles, en
representación del Instituto de la referencia, solicitó a la
Corte declarar exequibles las normas acusadas.
En primer lugar, sostiene que el cargo dirigido contra
el numeral 3º parte de una equivocada interpretación del principio de
oportunidad, pues el demandante supone que la prohibición de aplicación de
dicho principio implica el desconocimiento del derecho de reparación de las
víctimas. El Instituto hace un completo resumen de la figura procesal y
concluye que la aplicación de la misma es reglada, pues depende de las
condiciones en que el legislador prevea que puede ordenarse.
En este sentido, el legislador es competente para
determinar en qué circunstancias puede operar el principio de oportunidad, caso
de la norma demandada que no vulnera la
Constitución por haberse tenido en cuenta la protección de los derecho de los
niños y adolescentes.
En cuanto a los cargos contra el numeral 7º, considera
que la figura de los preacuerdos y negociaciones no tiene consagración
constitucional expresa, pero aunque reconoce que tienen un fin humanitario, estima
que nada obsta para que el legislador los restrinja en casos específicos. Ello,
especialmente, cuando se trata de proteger los derechos de los niños y adolescentes.
Finalmente, en el cargo contra el numeral 8º, coincide
con la fiscalía en que el actor da una interpretación equivocada a la
Sentencia C-1112 de 2000. Afirma que aunque el fin de la pena es
resocializador, éste debe ponderarse frente a los derechos de las víctimas y la
sociedad, especialmente cuando los afectados son menores de edad. Los
subrogados penales –sigue- son derechos no absolutos, por lo que su regulación
cae en la órbita de libre configuración del legislador, que es herramienta para
definir la política criminal. En el caso concreto, fue la necesidad de proteger
a los niños y los adolescentes lo que llevó al legislador a eliminar la
concesión de los beneficios penales y administrativos para los victimarios. Por
eso, sostiene que el enfoque de la demanda desconoce que el fin de la pena es
el de satisfacer el derecho de la víctima y, luego, consultando otros
elementos, el de conceder ciertos derechos a los procesados. Pero en la tensión
de esos derechos, no puede ponerse hacerse prevalecer el del condenado sobre el
de la víctima.
3. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
El abogado Fernando Gómez Mejía, en representación del
Ministerio de la referencia, solicitó a la
Corte declarar exequibles las normas acusadas.
Resalta que los últimos pasos de la legislación se
encaminan a incrementar los mecanismos de protección de los derechos de los
niños, lo cual implica el endurecimiento del sistema sancionatorio para los
agresores de los derechos de los menores de edad. El incremento de la severidad
sancionatoria es consecuencia de la prevalencia de los derechos de los niños y
de la consagración del interés superior del menor como criterio de
interpretación de las normas que los afectan.
En cuanto al numeral 3º acusado, considera que el
demandante dio una interpretación abiertamente contraria al texto de la norma,
pues el dispositivo legal se esfuerza por impedir el cese de la acción penal en
contra del agresor de los derechos de las víctimas, lo que implica que no pueda
evadir la sanción mediante la reparación integral. Sostiene que el principio de
oportunidad opera de acuerdo con el delito que se investigue, según criterios
de proporcionalidad, razonabilidad y lesividad, por lo que no es regla de
aplicación general, sino que depende del diseño de la política criminal.
Agrega que el fin retributivo de la pena no puede
eliminar los demás objetivos de la sanción penal, como el que pretende la
garantía de la justicia y la verdad. Sobre este aspecto, cita algunos
tratadistas que se refieren a la necesidad de que la pena garantice la
satisfacción de estas necesidades sociales.
El numeral 7º es exequible porque, contrario a lo
dicho por el actor, resulta razonable que no procedan los beneficios por
preacuerdos y negociaciones con las fiscalía cuando los afectados por los
delitos sean menores de edad. En este punto, el legislador ponderó los
beneficios que se obtienen de los acuerdos con la necesidad de preservar los
derechos de los menores, dándole prevalencia a los últimos. Esta ponderación se
sustenta en la necesidad de dar protección efectiva a los derechos de los
niños.
El numeral 8º de la norma, dice, es constitucional
porque en el diseño de la política criminal del Estado el legislador puede
proscribir la aplicación de beneficios y mecanismos sustitutos de la pena
cuando se trata de delitos cometidos contra menores de edad. La ley puede
restringirlos, según el impacto social que causen. Tal interpretación es
avalada por la Corte en Sentencia C-762 de 2002. De dicha posición se deduce
que tales beneficios no son garantías procesales y por tanto pueden ser
limitadas de acuerdo con la gravedad del ilícito.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En la oportunidad prevista, intervino en el proceso la
señora Procuradora Auxiliar para asuntos constitucionales, Carmenza Isaza
Delgado, dado que la Corte Constitucional aceptó los impedimentos presentados
por el Procurador General y el Viceprocurador General de la
Nación, derivados de haber participado los funcionarios en la elaboración del
proyecto de la ley demandada[1].
La Procuradora Auxiliar solicitó a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo en relación con el cargo del numeral 7º porque, a su juicio, carece de
claridad, toda vez que en forma general enuncia la violación del artículo 250
constitucional, “sin advertir de manera precisa y diáfana de qué forma se
produce la presunta vulneración y qué norma específica de las muchas que
consagra el artículo constitucional en comento son las quebrantadas”. Dice que
el demandante no precisa cuáles principios del sistema acusatorio se ven
afectados por la norma, ni explica en qué consiste la violación del principio
de igualdad, lo que indica falta de especificidad del cargo e insuficiencia del
mismo.
En cuanto al numeral 3º, indica que el principio de
oportunidad no es un principio rector de la actuación penal ni puede asimilarse
a un derecho fundamental. Es, por el contrario, una excepción al principio de
obligatoriedad de la acción penal, por lo que sólo puede ser aplicado en los
casos expresamente señalados por el legislador. La decisión de ordenar su
inaplicación hace parte del diseño de la política criminal “la cual promueve
sin duda alguna una mayor protección de los derechos de los menores frente a
las más graves conductas que los violan, como son las enunciadas en el artículo
199, inciso 1º, de la Ley 1098 (delitos de homicidio o lesiones personales bajo
modalidad dolosa, delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales,
o secuestro, cometidos contra niños, niñas y adolescentes)”.
Por lo anterior, el Ministerio Público entiende que
“cuando el actor censura la prohibición de aplicar el principio de oportunidad
por la causal establecida en el artículo 324, numeral 8º, de la ley 906 de
2004, en los casos de reparación integral, porque impide que este resarcimiento
tenga lugar, está suponiendo que sólo en aplicación de dicho principio podría
la víctima obtener una indemnización, olvidando que la
Fiscalía General de la
Nación está obligada a promover esa reparación y restablecimiento a favor de
la víctima, por mandato constitucional (artículo 250 numeral 6º) en todas las
actuaciones penales, ya sea que terminen en forma prematura o se desarrollen
hasta su culminación con sentencia, de conformidad con las reglas ordinarias de
trámite”.
Y cuando la norma excluye la aplicación del principio
de oportunidad, la Fiscalía no queda relevada de solicitar “al juez de
conocimiento las medidas necesarias para la reparación integral de las víctimas
(artículo 250 numeral 8) en la etapa de juzgamiento, ni tampoco el juez de
declararlas cuando a ello hubiere lugar, pues como se dijo tales son
obligaciones que tienen los funcionarios judiciales durante todo el proceso y
hasta su terminación”.  En conclusión, dice la
Procuraduría:
“por cuanto la
Constitución no establece el principio de oportunidad como una regla general,
ni reconoce el derecho a obtener la reparación integral sólo en aplicación del
mismo, no se estima viable la demanda ciudadana”.
La Vista Fiscal afirma que
tampoco se vulnera el artículo 2º superior referido al deber de las autoridades
de proteger los derechos de los residentes en el país, pues cuando la norma
excluye la terminación del proceso por aplicación del principio de oportunidad “está
reforzando la protección de los derechos de los niños y adolescentes, al
establecer que no basta el pago de una indemnización para entender satisfechos
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de este grupo de víctimas
en particular, quienes por su edad y grado de madurez, sin duda se encuentran
en una situación especial de indefensión, no sólo frente al agresor, sino
además respecto del sistema judicial, en cuya operatividad debe prevalecer el
interés superior del menor”.
En cuanto al numeral 8º acusado, la
Procuradora Auxiliar manifiesta que al caso de la norma acusada no resultan aplicables
las consideraciones de la jurisprudencia citada por el demandante, pues ellas
se refieren a un tema distinto. Cuando la norma se refiere a los beneficios
administrativos, hace alusión a los “permisos hasta de setenta y dos horas,
la libertad y franquicia preparatorias, el trabajo extramuros y penitenciaria
abierta, prerrogativas que de conformidad con el artículo 79, numeral 5º, de la
Ley 600 de 2000 y el artículo 38, numeral 5º, de la
Ley 906 de 2004, deben ser aprobadas por el juez de ejecución de penas y
medidas de seguridad. Algunos de estos beneficios, como la libertad y
franquicia preparatorias y el trabajo extramuros le permiten al condenado
trabajar y estudiar por fuera del centro de reclusión. (artículos 148
a 150 del Código Penitenciario y Carcelario)”.
Impedir que se otorguen estos beneficios a los
condenados por delitos de homicidio o lesiones personales bajo modalidad
dolosa, delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, o
secuestro cometidos sobre niños y adolescentes, “no puede considerarse una
violación de la dignidad humana ni del derecho al libre desarrollo de la
personalidad del condenado por cuanto la norma no le impide trabajar o estudiar
al interior del centro penitenciario, ni excluye, limita o no reconoce estas
actividades como generadoras de una reducción en la pena. Es decir, nada obsta
para que el condenado se reeduque dentro del establecimiento de reclusión y de
este modo adelante su proceso de resocialización.”
Para la
Procuraduría, la pena implica la pérdida de la libertad y la afectación de
otros derechos, como el libre desarrollo de la personalidad, restricción que es
legítima como sanción por la conducta ilícita, por lo que el cargo del
demandante no puede ser de recibo.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la
Corte
Por dirigirse la demanda contra disposiciones que
hacen parte de una Ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2. Problema jurídico y disposición de la providencia
La demanda de la referencia va dirigida contra tres
disposiciones de la Ley 1098 de 2006, contenidas en el artículo 199 de la ley.
La primera disposición se refiere a la prohibición de
aplicación del principio de oportunidad en caso de delitos contra la integridad
personal, sexual y la libertad de los niños. La
Corte debe establecer, en este caso, si con dicha disposición el legislador
vulnera el artículo 250 de la
Constitución, que señala los principios generales del sistema penal acusatorio
y consigna el principio de oportunidad como elemento de su estructura, y los
derechos de los menores de edad que, de aplicarse dicho principio, podrían
resultar indemnizados.
3. Marco normativo del artículo 199 de la
Ley 1098 de 2006
La Ley 1098 de 2006 es el Código de la infancia.  Regula
aspectos fundamentales de la política de protección del Estado a los menores de
edad. Tal como lo indica el artículo 1º de la normativa, el fin del Código de la
Infancia es “garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su
pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la
comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión. Prevalecerá el
reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana, sin discriminación alguna”.
En la persecución de dicho propósito, el Código de la
Infancia busca establecer “normas sustantivas y procesales para la
protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el
ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos, en la
Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento” (art.
2º Ley 1098 de 2006).
Según la ley, el concepto de interés superior del
menor (art.8°) es aquél “imperativo que obliga a todas las personas a
garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos,
que son universales, prevalentes e interdependientes.” En cuanto a la
prevalencia de los derechos de los niños, el artículo 9º señala que “En todo
acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que
deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes,
prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus
derechos fundamentales con los de cualquier otra persona” a lo cual agrega
que en caso de conflicto “entre dos o más disposiciones legales,
administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés
superior del niño, niña o adolescente.
El Código también consagra el principio de aplicación
más favorable de la norma, siempre en pos de la satisfacción del interés
superior del menor (art. 6º). De manera expresa, consigna el concepto de
Protección integral, entendido como el reconocimiento como “sujetos
de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su
amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en
desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se
materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se
ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal l con la
correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos” (art.
7º ).
Adicionalmente, el Código de la
Infancia consigna una disposición de privilegio impone la aplicación
preferente de las normas del mismo frente a otras disposiciones del
ordenamiento jurídico. El artículo 5º de la normativa señala, en efecto, que “las
normas sobre los niños, las niñas y los adolescentes, contenidas en este
código, son de orden público, de carácter irrenunciable y los principios y
reglas en ellas consagrados se aplicarán de preferencia a las disposiciones
contenidas en otras leyes”.
Queda sentando entonces que el Código de la
Infancia es un compendio de normas positivas destinadas a garantizar la
vigencia plena de los derechos de los menores de edad. La protección de los derechos
de los niños y adolescentes, es entonces el marco de interpretación del
artículo demandado.
En efecto, el artículo 199 de la
Ley 1098 de 2006 establece disposiciones en materia penal relativas a la
aplicación del principio de oportunidad y a la concesión de beneficios penales
a personas vinculadas a causas criminales. No obstante, por estar insertas en
el Código de la Infancia, dichas disposiciones deben interpretarse de
conformidad con los fines y objetivos trazados por el mismo Código: la protección
de los derechos de los niños y adolescentes, la garantía de su pleno desarrollo
y la preservación de las circunstancias propicias para su crecimiento.
El contexto del artículo demandado permite a la
Corte entender, entonces, que el análisis que se haga de la constitucionalidad
de la medida acusada debe partir de y dirigirse siempre hacia la garantía de
protección de los derechos de los menores. En este contexto, las medidas
dispuestas por las normas acusadas deben valorarse desde la perspectiva del
marco de protección constitucional al menor y del carácter prevalente de sus
derechos, es decir, de la preferencia jurídica que por disposición
constitucional sus derechos tiene sobre los derechos de los demás.
Tales condiciones obligan a la
Corte a hacer una primera breve referencia al marco de protección de los niños
y adolescentes, pues dicho esquema determina la validez de las disposiciones
que fueron objeto de censura.
4. Prevalencia de los derechos de los niños. Protección
integral interna e internacional.
Uno de los aspectos de mayor relevancia en el tema de
protección de los derechos fundamentales es el de la protección de los derechos
de los niños. Esta es una de las características más sobresalientes del régimen
constitucional. La jurisprudencia de la
Corte ha resaltado continuamente que los derechos de los menores de edad
tienen prevalencia en el régimen interno no sólo por su expresa consagración
constitucional, sino por el reconocimiento que de la misma hacen numerosas
disposiciones de derecho internacional que han terminado integradas al bloque
de constitucionalidad.
En primer lugar, el artículo 44 de la
Constitución Política establece que los derechos de los niños tienen
prevalencia sobre los derechos de los demás. Esa prevalencia le confiere carácter
fundamental a derechos que en el caso de los adultos no gozan de tal categoría.
Además, le concede importancia a aspectos centrales de su formación como la pertenencia
a una familia, alimentación equilibrada, cuidado, amor, educación y cultura.
La preeminencia de los derechos de los niños hace que
el Estado se comprometa especialmente con la protección contra toda forma de
abandono, abuso, violencia, secuestro, venta, explotación laboral, económica,
trabajos riesgosos, etc.
A lo anterior debe sumarse que el marco de protección
no se restringe al Estado, sino que la
Constitución compromete a la familia en el cuidado de los menores. Los padres,
dice el artículo 42, están obligados a sostener y educar a sus hijos, mientras
sean menores de edad, en lo cual recibirán apoyo de la sociedad y de las
autoridades estatales (art. 44). De igual manera, el artículo 52 de la
Carta Política asigna al legislador la tarea de diseñar políticas de
protección para los menores trabajadores, y el artículo 67 le encarga “garantizar
el adecuado cubrimiento del servicio [educativo] y asegurar a los menores las
condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema”.
A la vez, normas internacionales con cuyo cumplimiento
Colombia se encuentra comprometida dan contexto al esquema de protección de los
niños. El propio artículo 44 de la
Constitución sostiene que los niños gozarán también de los demás derechos
consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales
de los cuales Colombia es Estado parte y se encuentran en vigencia
internacional. Así mismo, el artículo 6º del Código de la
Infancia señala que las normas “contenidas en la
Constitución Política y en los tratados o convenios internacionales de
Derechos Humanos ratificados por Colombia, en especial la
Convención sobre los Derechos del Niño, harán parte integral de este Código, y
servirán de guía para su interpretación y aplicación. En todo caso, se aplicará
siempre la norma más favorable al interés superior del niño, niña o
adolescente”.
En la
Declaración Universal de los Derechos Humanos se indica que “La maternidad
y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales”, y que “todos
los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual
protección social” (artículo 25-2).
Igualmente, en la
Declaración de los Derechos del Niño, aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959, se
establece que los niños gozarán de una “protección especial y dispondrá de
oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios,
para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en
forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. Al
promulgar leyes con este fin, la consideración fundamental a que se atenderá
será el interés superior del niño.” (art. 2º ob.cit.)
En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (Ley 74 de 1968) se dice que los niños tienen “derecho, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de
protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia
como de la sociedad y del Estado” (art. 24).
En la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y
ratificada por Colombia mediante Ley 12 de 1992, se reconoce en primer lugar
que el niño es un ser humano en estado de inmadurez física y mental que
necesita “protección y cuidado especiales, incluso la debida protección
legal,  tanto antes como después del nacimiento", y que la familia, “como
grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el
bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños, debe recibir la
protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus
responsabilidades dentro de la comunidad”. La
Convención señala que es deber de los Estados Partes (art. 2º) respetar los
derechos a que se refiere dicha convención, asegurando su aplicación para cada
niño sujeto a la jurisdicción de aquellos, “sin distinción alguna,
independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la
opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la
posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra
condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales”.  Dispone
también que “[l]os Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para
garantizar que el niño se vea protegido contra toda forma de discriminación o
castigo por causa de la condición, las actividades, las opiniones expresadas o
las creencias de sus padres, o sus tutores o de sus familiares”.
Otros instrumentos internacionales refuerzan el
esquema de protección prevalente que la
Constitución ofrece a los menores de edad. Entre ellos figuran el Convenio
relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción
internacional, hecho en La Haya, el 29 de mayo de 1993 (Ley 265 de 1996),  la
Declaración de Ginebra sobre Derechos del Niño, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica
aprobado mediante la Ley 16 de 1972, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[2] –Ley 74 de 1968- y el
Protocolo adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos,
sociales y culturales "protocolo de San Salvador", aprobado
por Colombia mediante Ley 319 de 1996[3].
Por último, en materia constitucional, esta Corte ha
precisado que el Estado Social de Derecho asigna al aparato público el deber de
adoptar acciones “que permitan a los menores de edad alcanzar un desarrollo
armónico e integral, en los aspectos de orden biológico, físico, síquico,
intelectual, familiar y social. La población infantil es vulnerable y la falta
de estructuras sociales, económicas y familiares apropiadas para su crecimiento
agravan  su indefensión”.[4]
Según la Corte, dada su especial vulnerabilidad, los niños
integran un grupo humano privilegiado porque el Estado tiene como fin expreso
el diseño de políticas especiales de protección. Al respecto sostuvo:
“Son considerados como grupo destinatario
de una atención especial estatal que se traduce en un tratamiento jurídico
proteccionista, respecto de sus derechos y de las garantías previstas para
alcanzar su efectividad. Así, logran identificarse como seres reales, autónomos
y en proceso de evolución personal, titulares de un interés jurídico superior
que irradia todo el ordenamiento jurídico y que, en términos muy generales,
consiste en lo siguiente:
‘(...) se trata de un principio de
naturaleza constitucional que reconoce a los menores con una caracterización
jurídica específica fundada en sus derechos prevalentes y en darles un trato
equivalente a esa prelación, en cuya virtud se los proteja de manera especial,
se los defienda ante abusos y se les garantice el desarrollo normal y sano por
los aspectos físico, sicológico, intelectual y moral, no menos que la correcta
evolución de su personalidad (Cfr. sentencias T-408 del 14 de septiembre de
1995 y T-514 del 21 de septiembre de 1998).’.”  (Sentencia C-1064 de 2000
M.P. Álvaro Tafur Galvis)
Estas consideraciones hacen concluir que en el
panorama jurídico colombiano los niños merecen un trato especialmente protector,
que debe reflejarse en todos los aspectos de la legislación, cuando quiera que
el Estado identifique puntos de posible vulnerabilidad. Esta necesidad de considerar,
en todos los aspectos de la realidad jurídica, que el derecho del menor tiene
prevalencia sobre los demás, se conoce como el principio de interés superior
del menor y constituye principio de interpretación de las normas y decisiones de
autoridades que pueden afectar los intereses del niño. La
Convención sobre los Derechos
del Niño -Ley 12 de 1991- indica en su artículo 3º:
“1.  En todas las medidas concernientes a los niños que
tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una
conside­ración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.
Según la jurisprudencia constitucional, este principio
“condiciona el actuar de la totalidad del Estado, así como de las
instituciones privadas de bienestar social, a la hora de tomar decisiones en
las que se vean afectados niñas y niños; siempre se ha de considerar,
primordialmente, el interés superior del niño.[5]”[6]
En otras palabras, el interés superior del menor “se revela como un principio, el
cual implica una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que
delimita la actuación tanto estatal como particular en las materias que los
involucra, el cual obtiene reconocimiento en el ámbito del ordenamiento
jurídico internacional como en el nacional.”[7]
Aunque el concepto puede interpretarse de diversas
formas, es claro que el interés superior del menor constituye la finalidad de toda política pública en
que se regulen aspectos vinculados con los menores de edad, por lo que es
referente de toda decisión que implique la preservación de estas garantías. A
este respecto dijo la jurisprudencia:
“las autoridades
administrativas y judiciales encargadas de determinar el contenido del interés
superior de los niños en casos particulares cuentan con un margen de
discrecionalidad importante para evaluar, en aplicación de las disposiciones
jurídicas relevantes y en atención a las circunstancias fácticas de los menores
implicados, cuál es la solución que mejor satisface dicho interés; lo cual
implica también que dichas autoridades tienen altos deberes constitucionales y
legales en relación con la preservación del bienestar integral de los menores
que requieren su protección – deberes que obligan a los jueces y funcionarios
administrativos en cuestión a aplicar un grado especial de diligencia, celo y
cuidado al momento de adoptar sus decisiones, mucho más tratándose de niños de
temprana edad, cuyo proceso de desarrollo puede verse afectado en forma
definitiva e irremediable por cualquier decisión que no atienda a sus intereses
y derechos.” (Sentencia T-397 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
En suma, es claro que los derechos y garantías de los
niños son prevalentes en tanto que merecen un tratamiento prioritario respecto
de los derechos de los demás y que las disposiciones en que se involucren
dichos intereses deben interpretarse siempre a favor de los intereses del niño,
que son intereses superiores del régimen jurídico.
5. Análisis de las normas acusadas
El recuento normativo, jurisprudencial y doctrinario
que acaba de hacerse tiene como fin establecer la base jurídica del análisis de
constitucionalidad de las normas acusadas. Ello porque el intérprete no puede
perder de vista, al estudiar las figuras penales objeto de censura, que la
finalidad de las mismas es la protección prevalente de los derechos de los niños.
Sobre esa base, pasa la
Corte a analizar cada una de las medidas acusadas.
Como la demanda va dirigida contra tres numerales diferentes
y cada numeral hace referencia a un asunto penal distinto, la
Corte analizará cada tema por separado.
En primer lugar, establecerá la constitucionalidad del
numeral 3º, que prohíbe dar aplicación al principio de oportunidad cuando el
delito afecta la integridad personal, la libertad y la formación sexual del
menor, para los casos de reparación integral de las víctimas. En segundo
término, estudiará el numeral 7º que restringe la celebración de preacuerdos y
negociaciones con el autor del delito cuando éste afecta los intereses citados.
En este punto la Corte establecerá si la demanda cumple con las exigencias de
fondo que deben cumplir los cargos de inconstitucionalidad. Finalmente,
establecerá si el cargo dirigido contra el numeral 8º cumple con las exigencias
argumentativas que requiere la acción de inconstitucionalidad.
6. Principio de oportunidad
6.1. Concepto y fundamentos normativos
La norma acusada, el numeral 3º del artículo 199 de la
Ley 1098 de 2006, dispone lo siguiente: cuando se cometa un delito de
homicidio, lesiones personales, delitos contra la libertad integridad, y
formación sexuales o secuestro contra menores de edad, y el delito sea doloso, la
Fiscalía no podrá aplicar el principio de oportunidad previsto en el artículo
324 de la Ley 906 de 2004 para los casos de reparación integral de los
perjuicios.
Lo que la norma prevé es que la
Fiscalía tiene prohibido por ley aplicar el principio de oportunidad cuando se
verifiquen las cuatro condiciones siguientes: i) que la víctima del delito sea
un menor de edad; ii) que el delito sea doloso; iii) que sea un  homicidio o
unas lesiones personales o que el acto delictivo atente contra la libertad,
integridad y formación sexuales del menor, incluido el secuestro; finalmente,
iv) que el victimario pretenda indemnizar los perjuicios ocasionados con su
conducta y así obtener la aplicación del principio de oportunidad.
El principio de oportunidad es una institución central
del sistema penal acusatorio cuya aplicación está a cargo de la
Fiscalía General de la Nación, bajo supervisión de legalidad del juez de
control de garantías.
En ejercicio de sus competencias ordinarias, a la
Fiscalía se le encomienda el adelantamiento de las investigaciones penales y,
en el curso de las mismas, la formulación de las denuncias respectivas ante los
funcionarios judiciales. Dado su compromiso constitucional, la
Fiscalía no puede suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal
(art. 250 C.P.).
No obstante, en ejercicio de la facultad que le
confiere el principio de oportunidad, el fiscal puede abstenerse de adelantar
la acción penal o de continuar o suspender la investigación en los casos
expresamente señalados por el legislador. Tal como lo indica la
Constitución, el principio de oportunidad es una excepción a la obligación
constitucional que recae sobre la
Fiscalía y que la obliga a adelantar la acción penal y realizar la
investigación de los hechos delictivos.
El artículo 250 de la
Carta Política, tal como fue modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002,
señala lo siguiente:
“Artículo 250. Modificado por el Acto
Legislativo 03 de 2002. Artículo 2°. El artículo 250 de la
Constitución Política quedará así:
“La
Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la
acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de
denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien
suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible
existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni
renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para
la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la
política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad
por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Se
exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la
Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio.”
Como ya se explicó, en virtud del principio de oportunidad,
la Fiscalía puede abstenerse de iniciar la acción penal o suspender el
procedimiento en curso. Así, por virtud de la aplicación de esta figura
jurídica, el Estado, que ha encomendado a la
Fiscalía la función de investigación y acusación del delito, renuncia o suspende
la persecución del ilícito. Aunque la renuncia y suspensión de la acción penal
pueden presentarse de diversas formas, en distintos grados, respecto de ciertas
personas vinculadas con la comisión de un hecho delictivo, lo que importa
resaltar por ahora es que el fin del principio de oportunidad es la
racionalización de la función jurisdiccional penal.
La Constitución autoriza a la
Fiscalía a renunciar o suspender la acción penal, bajo supervisión de
legalidad del juez de control de garantías, con el fin de descongestionar la
administración de justicia de causas que no implican un riesgo social
significativo. La institución busca disminuir las consecuencias negativas de
penas cortas de privación de la libertad, persigue la reparación de las
víctimas y pretende facilitar la reinserción social de los autores de ciertas conductas
punibles[8]. Algunos sectores han considerado que el
principio de oportunidad responde también a la imposibilidad material de que la
administración de justicia, en aplicación estricta del principio de legalidad,
someta a juicio todos y cada uno de los hechos delictivos que ocurren en el país[9].
De los debates que condujeron a la incorporación
del sistema penal acusatorio, la Corte ha encontrado justificaciones
adicionales de la figura: la posibilidad de que la
Fiscalía se abstenga de iniciar o dé por terminado el proceso penal en ciertos
delitos es manifestación de la necesidad de que el Estado responda
proporcionalmente a los hechos que afectan la estabilidad jurídica, favorece la
posibilidad de adelantar procesos en tiempos razonables, de conformidad con la
gravedad de las conductas investigadas, y permite dar tratamiento diferenciado
a delitos que por sus características intrínsecas no representan lesión significativa
del orden social[10].
La aplicación del principio busca
también la readecuación social del hecho, evita perseguir delitos de ínfima
importancia, o en los que la culpabilidad se presenta disminuida, en los que el
delito ha sido retribuido de manera natural, como cuando alguien por culpa
causa la muerte de un hijo, o la revaluación del interés público en la
persecución de la conducta. Persigue, además, la posibilidad de renunciar a la
persecución de una conducta de menor interés, en aras de redoblar esfuerzos por
asegurar las condiciones sociales que impidan el resurgimiento de la misma.
De las discusiones adelantadas en el
Congreso para la reforma constitucional del sistema penal la
Corte extrajo las siguientes características:
“De los debates[11] que
antecedieron la adopción  del Acto Legislativo 03 de 2002, en lo que concierne
al principio de oportunidad, evidencia que la inclusión del mismo en la
Constitución se justificaba por cuanto ( i ) existen numerosos conflictos
sociales que no alcanzan a vulnerar materialmente bien jurídicos lo que haría
innecesaria la intervención del Estado en tanto en cuanto no hay lesión ni
potencialmente afectación real antijurídica; ( ii ) se descongestiona y
racionaliza la actividad investigativa del Estado encausándola hacia la
persecución de los delitos que ofrecen un mayor impacto social; ( iii ) los
modelos acusatorios americano y europeo consagran dicho principio, aunque la
fórmula adoptada no responde exactamente a ninguno de ellos por cuanto el
fiscal no goza de discrecionalidad para aplicarlo sino que tiene que acudir
ante el juez de control de garantías e invocar alguna de las causales
expresamente señaladas en la ley; ( iv ) en el caso de reparación integral de
las víctimas, no se justifica seguir adelante con la acción penal, en especial,
en delitos de contenido económico”. (Sentencia C-673 de 2005
M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
Ahora bien, tal como expresamente lo indica el
artículo 250 de la Carta, el principio de oportunidad en el régimen colombiano
es aplicable en los casos expresamente señalados en la ley. El texto
constitucional advierte que el Fiscal General no podrá “suspender,
interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que
establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado
dentro del marco de la política criminal del Estado”.
Esta característica del sistema, que excluye la aplicación
discrecional de la facultad por parte del Fiscal y, en cambio, la restringe a
las circunstancias expresamente previstas por el legislador, ha llevado a considerar
que el modelo de principio de oportunidad que opera en el país es reglado. El
principio de oportunidad a que hace referencia la
Constitución Política, es decir, la posibilidad de que el Fiscal se abstenga
de iniciar o renuncie o suspenda la acción penal, no depende de la
discrecionalidad del funcionario investigador más que dentro de los precisos
límites señalados por la ley. Ello hace del principio una potestad reglada que,
además, por ejercerse en el marco de la ley, responde a las necesidad de un
modelo de política criminal establecido previa o implícitamente por el mismo
legislador.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la
intención del constituyente al restringir la aplicación del principio a los casos
previstos por la ley fue la de señalar “límites normativos (…) al ejercicio
de dicho principio, en el sentido de que no quedase su aplicación al completo
arbitrio de la Fiscalía General de la Nación”.[12] Desde
esta perspectiva, la Corte ha reconocido que el principio de oportunidad, antes
que negación del principio de legalidad, es una manifestación del mismo, pues
la abdicación estatal de la persecución del delito no se da como consecuencia
del capricho de sus agentes, sino de la sujeción estricta de las hipótesis
previamente definidas por la ley.
Sobre el particular, la
Corte dijo:
“Consagra así la
Constitución lo que doctrinariamente se ha denominado el principio de
oportunidad reglada, conforme al cual, dado el carácter obligatorio del ejercicio
de la acción penal, la Fiscalía puede prescindir de su ejercicio únicamente en
los casos establecidos en la ley, concibiéndose así la  oportunidad como
excepción al ejercicio obligatorio de la acción penal. Conforme a esta
concepción el principio de oportunidad  constituye un evidente desarrollo del
principio de legalidad, pues la decisión de interrumpir, suspender o renunciar
al ejercicio de la acción penal debe producirse dentro de los marcos impuestos
por la Constitución y la Ley.
“Así lo consideró la
Corte al señalar que ‘el Acto Legislativo 03 de 2002 acogió la fórmula del
principio de oportunidad reglada, regulado dentro del marco de la política
criminal del Estado, es decir que al momento de aplicarlo para suspender,
interrumpir o renunciar al ejercicio de la acción penal, lo podrá ser sólo con
fundamento en alguna de las causales expresamente señaladas por el legislador,
con el debido control de legalidad ante un juez de control  de garantías[13]’
” (Sentencia C-979 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño)
En conclusión, como dijo la
Corte, el principio de oportunidad “(i) fue supeditado por el
Constituyente derivado a  la política criminal del Estado; (ii) la aplicación
de este principio no constituye una antinomia del principio de legalidad, como
quiera que constituye una oportunidad reglada que, se reitera, es excepcional,
no arbitraria, sujeta al control de garantías, con presencia del Ministerio
Público y con participación  de la víctima a la que se debe escuchar y está
sometida adicionalmente  en su ejercicio  interno por la
Fiscalía a  un reglamento  expedido por el Fiscal General de la
Nación que deberá desarrollar el plan de política criminal del Estado; (iii)
este principio se predica de conductas antijurídicas y lesivas del bien
jurídico, que el legislador sustrae con todos sus elementos de la acción
punitiva, como resultado de una valoración político criminal, que conduce a
considerarlas de poca significación desde la perspectiva de afectación del bien
jurídico protegido; (iv)  dicho principio alude a delitos  de entidad menor y
específicamente  en el caso de los atentados contra los bienes jurídicos de la
administración pública o recta impartición de justicia, a que alude el numeral
acusado se prevé  claramente que la infracción del deber funcional tenga o haya
tenido una respuesta de orden disciplinario y la afectación del bien jurídico
resulte poco significativa;  (v) en este caso no se trata de discriminar
conductas con medidas distintas, para sustentarlas del ámbito penal, sino que
se atribuye al Estado la opción de no proseguir excepcionalmente la acción
penal en una hipótesis concreta –la señalada en el numeral 10 acusado-.,
conforme a una valoración político criminal, para la cual el constituyente
autorizó al Legislador y que en el caso del numeral  acusado  se refiere
específicamente a los denominados delitos ‘bagatela’.”[14].
Acordado que el legislador fija las hipótesis en que
procede la aplicación del principio de oportunidad, es preciso preguntarse si aquél
tiene plena libertad para señalarlas.
6.2. La libertad de configuración del
legislador para establecer las causales de aplicación del principio de
oportunidad no es absoluta
La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha dicho que como el principio de oportunidad implica la
renuncia del Estado a perseguir y castigar el delito -panorama no deseable en
un estado de derecho-, las hipótesis en que el mismo puede aplicarse deben responder
a la finalidad excepcional que inspira esa institución. Ello hace que el legislador
no esté en absoluta libertad de establecer las causales en que el fiscal puede abstenerse
de iniciar la acción penal o renunciar o suspender la investigación.
En concreto, la jurisprudencia ha reconocido que el
legislador cuenta con un margen de configuración amplio para definir las
causales de procedencia del principio de oportunidad, pero que dicho margen
encuentra límite en la naturaleza excepcional de la figura, que viene impuesta
por su condición de ser mecanismo de descongestión del aparato judicial que
busca la supresión de la acción penal en contra de conductas delictivas de bajo
impacto que pueden no ser sancionadas sin grave detrimento del orden social.
Adicionalmente, la
Corte ha establecido que los compromisos internacionales adquiridos por
Colombia en materia de persecución de delitos de cierto impacto impiden que en
su caso el legislador autorice la aplicación del principio de oportunidad. La
Corte ha señalado que delitos de lesa humanidad, delitos contra el derecho
internacional humanitario, delitos de tortura, tratos crueles, inhumanos y
degradantes, conductas relativas a la libertad personal, entre otras, deben ser
sancionados obligatoriamente por Estado en virtud de los compromisos internacionales
adquiridos, por lo que en estos casos el legislador no puede autorizar el
principio de oportunidad.
En tercer lugar, la Corte ha sostenido que el legislador tiene un margen
generoso de configuración en la materia, pero que, en aras de garantizar el
carácter excepcional del principio de oportunidad, las causales de aplicación
deben estar perfectamente definidas. Esto con el fin de evitar que por vía de
interpretación, el fiscal y el juez encargados de aplicar y aprobar el
instituto sacrifiquen la integridad del principio de legalidad y promuevan la
impunidad de delitos no susceptibles de ser excluidos de sanción.
A este respecto, vale la pena citar la
Sentencia C-095 de 2007, en donde la
Corporación hizo un completo análisis sobre el punto.
“6.2.2.1. En primer lugar, las facultades
legislativas en esta materia se encuentran restringidas por la finalidad
constitucional de la institución. Ciertamente, el referido principio de
oportunidad tiene un propósito, cual es el de racionalizar la utilización del
aparato estatal en la labor de persecución penal. Sin embargo, la
Constitución no señala explícitamente los casos en los cuales dicha
persecución no resultaría razonable, dejando este señalamiento al legislador;
al repasar los antecedentes históricos del proceso que llevó a la expedición
del Acto Legislativo 03 de 2002, se encuentra que el constituyente expresamente
mencionó o puso como ejemplo algunas circunstancias que ameritarían el diseño
de causales de aplicación de la oportunidad penal. Vg., se refirió a
conflictos sociales que no alcanzan a vulnerar materialmente bienes jurídicos,
o a la necesidad de simplificar, acelerar y hacer más eficiente la
administración de justicia penal descongestionándola de la pequeña y mediana
criminalidad; así mismo puso de presente que en el régimen procesal penal antes
vigente, la oportunidad penal ya venía operando en “en forma larvada”, mediante
figuras procesales tales como las preclusiones que dictaba el fiscal cuando
había conciliación por indemnización integral, desistimiento, transacción o
bien aplicándola en los casos de  sentencia anticipada o audiencia especial.[15]
Pero a pesar de estos ejemplos, el constituyente secundario defirió
expresamente al legislador el señalamiento de las causales de procedencia de la
oportunidad penal, como se deduce del tenor literal del artículo 250 superior.[16]
En tal virtud, el legislador goza de una amplia potestad legislativa a la hora
de señalar aquellas circunstancias que rodean la comisión o el juzgamiento de
cualquier conducta punible, en las cuales resulta desproporcionada, inútil o irrazonable
la persecución penal, pudiendo establecer a su arbitrio, por ejemplo, que la
ínfima importancia social de un hecho punible, la culpabilidad disminuida, o la
revaluación del interés público en la persecución de la conducta, etc., sean
causales que  permitan prescindir de la persecución. Es decir, en cuanto al
tipo de circunstancias que rodean la comisión de un delito o su investigación o
juzgamiento, que pueden dar lugar a la aplicación del principio de oportunidad,
el legislador tiene amplia facultad de configuración legislativa, siempre y
cuando esas circunstancias respeten parámetros de racionabilidad frente al
propósito de racionalizar la utilización del aparato estatal en la labor de
persecución penal .
“6.2.2.2. Otro límite más estrecho encuentra
el legislador a la hora de diseñar las causales de aplicación de la oportunidad
penal, y es el que viene dado por el deber de las autoridades de  asegurar la
vigencia de un orden justo, tal como lo postula el Preámbulo y el artículo 2°
de la Carta, y por los compromisos internacionales del Estado en materia de
acceso a la administración de justicia para la defensa de los derechos humanos,
y para la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación
de las víctimas de graves violaciones a los mismos. Este límite no se refiere a
las circunstancias que rodean la comisión, la investigación o el juzgamiento de
una conducta punible, sino a la naturaleza especialmente grave del delito en sí
mismo considerado. Esos compromisos internacionales para la efectiva
persecución y sanción de ciertos delitos especialmente graves se encuentran
recogidos en los instrumentos de Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
de Derecho Internacional Humanitario y de Derecho Penal Internacional suscritos
por Colombia, tales como la
Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles[17],
la “Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes”[18],
la “Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura”[19],
la “Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas”[20],
los compromisos Derecho Internacional Humanitario contenidos de manera especial
en los Cuatro Convenios de Ginebra, incorporados a nuestro ordenamiento interno
mediante la Ley 5 de 1960[21], y en los Protocolos I y II de 1977[22],
adicionales a dichos Convenios; y en el ámbito del Derecho Penal Internacional,
el Tratado de Roma, constitutivo de la
Corte Penal Internacional, que refleja un consenso de la comunidad de las naciones
orientado a combatir la impunidad y lograr el respeto y la efectividad del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario.
“Este tipo de compromisos internacionales,
que en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 superior constituyen
parámetros de control de constitucionalidad, y que por tal razón inciden en la
interpretación del Derecho interno, obedecen a que las violaciones de derechos
humanos y del Derecho Internacional Humanitario son mucho más graves e inaceptables
que las ofensas causadas mediante otras formas de criminalidad, por la
intensidad de la afectación de la dignidad humana que tales vulneraciones de
derechos implican. Por ello el Estado colombiano se ha unido a la comunidad
internacional en el empeño de sancionar esas conductas. La gravedad de estos
comportamientos rebasa entonces el límite infranqueable de la dignidad humana,
de manera que, por razones de proporcionalidad y de respeto a sus compromisos
internaciones, no podría el legislador prescindir de la persecución penal en
estos casos.
“6.2.2.3. Finalmente, una tercera categoría
de límites a la facultad legislativa en el diseño de las causales de aplicación
de la oportunidad penal viene dada por el perfil del principio de oportunidad
penal acogido por la
Constitución Política. Como anteriormente se puso de relieve, dentro de las
características del principio de oportunidad se destaca el carácter excepcional
y reglado de la institución. Sobre este asunto la
Corte ha señalado que para que el principio de oportunidad se ajuste a lo
previsto en el artículo 250 Superior, es decir, para que efectivamente mantenga
su carácter excepcional y se aplique solamente “en los casos que establezca la
ley”, las causales que autorizan su aplicación “deben ser definidas por el
legislador de manera clara y precisa, de suerte que la facultad discrecional de
aplicación no se convierta en una posibilidad de aplicación arbitraria.”[23] De esta forma, en virtud del carácter excepcional o
reglado del principio de oportunidad acogido por el constituyente, “al
legislador le está vedado establecer causales extremadamente vagas o ambiguas
de invocación de aquél, por cuanto los ciudadanos no tendrían certeza alguna
acerca de bajo qué condiciones el órgano de investigación del Estado puede
acudir o no ante el juez de control de garantías para efectos de solicitar la
suspensión, interrupción o renuncia del ejercicio de la acción penal.”[24] (Sentencia C-095 de 2007
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Así entonces, de lo dicho precedentemente puede concluirse que i) el
legislador  cuenta con un margen de configuración amplio para definir las
circunstancias en que es posible aplicar el principio de oportunidad, ii) dicha
libertad se encuentra limitada, no obstante, por el carácter excepcional de esa
institución, iii) por la necesidad de racionalizar la renuncia del Estado a
perseguir el delito, iv) por los compromisos internacionales en materia penal
que obligan al Estado a castigar ciertas conductas de especial gravedad, v) y
por la necesidad de describir de manera precisa, detallada y clara los motivos
por los cuales puede darse aplicación a esta figura jurídica.
6.3. La aplicación del
principio de oportunidad y la reparación de las víctimas
Adicionalmente, habría que decir que la aplicación del principio de
oportunidad no obstaculiza la realización del derecho de reparación de las
víctimas.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la renuncia del
derecho a perseguir el delito no impide que la
Fiscalía renuncie al deber constitucional de “[s]olicitar ante el juez de
conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las
víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados con el delito” (art. 250-6
C.P.).
“6.2.3.5.1 El principio de oportunidad no
implica el desconocimiento de los derechos de las víctimas. En adición a lo
anterior, la Corte estima necesario poner de manifiesto que la aplicación del
principio de oportunidad previsto en la
Constitución debe ser compatible con el respeto a los derechos de las víctimas
de las conductas delictivas. Lo anterior se deduce con claridad del mismo texto
del Acto Legislativo 03 de 2002, que asigna al Fiscal, a quien simultáneamente
corresponde aplicar el principio de oportunidad, la misión de “Velar por la
protección de las víctimas” (C.P. Artículo 250, numeral 7) y también “Solicitar
al juez que ejerza las funciones de control de garantías las medidas necesarias
que aseguren … la protección de la comunidad, en especial, de las víctimas.”
(C.P. Artículo 250, numeral 1).
“(…)
“Por esa razón, al desarrollar el artículo
250 superior mediante la expedición de la
Ley 906 de 2004, en los  artículos 11, 136, 137 y 328 el legislador consagró
mecanismos de protección y garantía de los derechos de las víctimas ante la
aplicación del principio de oportunidad penal. En efecto, el literal f) del
artículo 11 de dicha Ley expresamente prevé que el Estado garantizará el acceso
de las víctimas a la administración de justicia, y que en desarrollo de lo
anterior, las víctimas tendrán derecho a “que se consideren sus intereses al
adoptar una decisión discrecional sobre el ejercicio de la persecución del
injusto”. En similar sentido, el artículo 328 de la misma Ley señala que “en la
aplicación del principio de oportunidad el fiscal deberá tener en cuenta los
intereses de las víctimas. Para estos efectos deberá oír a las que se hayan
hecho presentes en la actuación”.  Y de manera más general, el artículo 22
ibídem consagra como principio general que irradia toda la interpretación de
las normas de procedimiento penal, el siguiente, relativo al derecho de las
víctimas a obtener la reparación de los perjuicios sufridos.
De lo dicho puede concluirse que la
aplicación del principio de oportunidad no impide que el Estado ponga en
funcionamiento los mecanismos necesarios para obtener la reparación de los
perjuicios causados a las víctimas del delito.
6.4. Análisis concreto de
la disposición acusada
Hecho el análisis de la figura, pasa la
Corte a examinar el cargo de inconstitucionalidad.
El demandante sostiene que el numeral 3º
del artículo 199 de la Ley 1098 de 2006 es vulneratorio del artículo 250 de la
Carta porque no reconoce la aplicación del principio de oportunidad en
detrimento de los derechos del imputado y de la víctima, a la que debe
hacérsele efectivo el restablecimiento del derecho. Por esa vía, la norma
violenta el artículo 2º de la Carta que pugna por el goce efectivo de los
derechos de los residentes de Colombia y la protección de sus bienes jurídicos.
Dice que al impedirse la aplicación del principio de oportunidad por reparación
de los derechos de las víctimas, se impide que los menores afectados por los
delitos se beneficien de la reparación integral e impide la fijación de términos
para que las víctimas intervengan en el proceso y usen los mecanismos de
justicia retributiva.
En suma, el demandante considera que si
no se permite la aplicación del principio de oportunidad cuando el autor del
delito decide reparar los perjuicios, el Estado desconoce los derechos del
imputado y de paso impide que se indemnicen los daños al menor afectado.
No obstante, sobre la base de las
explicaciones previamente indicadas, es fácil concluir que el reproche del
demandante no tiene sustento jurídico.
En primer lugar, habría que recordar que
el legislador tiene autonomía para fijar los eventos en que el principio de
oportunidad es procedente. Ello implica que también el legislador es autónomo
para establecer los casos en que dicho principio no tiene aplicación. La
libertad de configuración le permite establecer tanto las circunstancias en que
procede como en las que no lo hace.
Lo anterior  supone que la decisión del
legislador sólo es contraria al orden constitucional si se comprueba que la no
procedencia del principio en el delito de que se trate resulta
desproporcionada, irrazonable o contraria a la institución misma. En otras
palabras, dado que el legislador tiene un margen de configuración para
determinar en qué circunstancias puede proceder esta figura, sólo en la medida
en que se compruebe que la hipótesis regulada por la ley es abiertamente ilegítima,
desproporcionada o irracional, puede el juez constitucional declarar su inconstitucionalidad.
En el caso sometido a estudio la
Corte encuentra evidente que la naturaleza de los delitos respecto de los
cuales el Legislador niega la aplicación del principio de oportunidad justifica
que se impida a la Fiscalía abandonar, renunciar o suspender la acción penal.
Ciertamente, el primer capítulo de esta providencia,
que constituye la base interpretativa de las normas acusadas, dejó en claro que
el fin de la norma acusada es la protección de los derechos de los menores.
Ello supone que cuando el legislador niega la aplicación del principio de
oportunidad para los delitos enumerados en la norma, delitos que atentan contra
la integridad personal, la libertad y la formación sexual del menor, lo hace con
el fin de ampliar el espectro de protección de los derechos de los niños y
adolescentes, en virtud de la prevalencia de sus garantías constitucionales y
de la gravedad de los actos que se investigan.
No debe perderse de vista que los artículos iniciales
del Código de la Infancia resaltan tal prevalencia al advertir que en todo “acto,
decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba
adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán
los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos
fundamentales con los de cualquier otra persona.” Y que “En caso de
conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o
disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del
niño, niña o adolescente” (art. 9º Ley 1098 de 2006).
De conformidad con las conclusiones del primer
capítulo de esta providencia, los derechos de los niños tienen prelación sobre
los derechos de los demás y que tanto el texto constitucional como los tratados
internacionales suscritos por Colombia se encaminan a garantizar el mayor grado
de protección posible. Este énfasis especial del sistema jurídico permite
entender como razonable que el legislador no autorice que la acción penal se
suspenda, se renuncie o se termine cuando el delito de que se trata afecta
gravemente la integridad, la libertad y la formación sexual del menor. En otras
palabras, el interés superior del menor, es decir, “el imperativo que obliga
a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de
todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”
(art. 8º Ley 1098 de 2006), y que es criterio de interpretación de las
normas demandadas, impone que, frente a la opción de renunciar a la acción
penal o suspenderla, el Estado deba escoger por investigarla y sancionarla.
En primer lugar, la
Corte evidencia que la protección de los derechos de los menores no sería
efectiva si el Estado renunciara a sancionar las conductas que afectan de
manera grave derechos de categoría prevalente. La función disuasiva de la pena se
encamina a que los abusos cometidos contra los niños y adolescentes dejen de
cometerse, por lo que renunciar a ella despojaría al Estado de una herramienta
crucial en la lucha contra el abuso infantil. Se inaplicaría, por esta vía, la
imposición de protección integral que la
propia Ley 1098 ha previsto para los menores, cuando dispuso “Se entiende
por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento
como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la
prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento
inmediato en desarrollo del principio del interés superior.”
En concordancia con lo anterior, los compromisos de
protección al menor que Colombia adquirió en el escenario internacional tampoco
podrían honrarse si el país renunciara a perseguir y sancionar los delitos que
atentan gravemente contra la integridad personal, la libertad y la formación
sexual del menor. El artículo 5º de la Ley 1098 de 2006 es enfático al resaltar
que las normas de protección a los niños y adolescentes “son de orden
público, de carácter irrenunciable y los principios y reglas en ellas
consagrados se aplicarán de preferencia a las disposiciones contenidas en otras
leyes”.
Tal como se resaltó en los comentarios generales de
esta providencia, una de las limitantes a la aplicación del principio de
oportunidad es la existencia de acuerdos internacionales en virtud de los
cuales Colombia se comprometa a sancionar delitos que por su gravedad ofenden
la conciencia social y resultan especialmente sensibles en el panorama
internacional. En concreto, por virtud del artículo 2º de la
Convención Internacional de los Derechos de los Niños, Colombia adquirió el
compromiso de “tomar todas las medidas apropiadas para garantizar que el
niño se vea protegido contra toda forma de discriminación o castigo por
causa de la condición, las actividades, las opiniones expresadas o las
creencias de sus padres, o sus tutores o de sus familiares”. Igualmente, en
virtud del artículo 19 de la misma Convención, el país asumió el deber de “adoptar
las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas
para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental,
descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual,
mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un
representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo”, al
igual que el deber de “proteger al niño contra todas las formas de
explotación y abuso sexuales. Con este fin, los Estados Partes tomarán, en
particular, todas las medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral
que sean necesarias para impedir: a) La incitación o la coacción para que un
niño se dedique a cualquier actividad sexual ilegal;  b) La explotación del
niño en la prostitución u otras prácticas sexuales ilegales, y c) La
explotación del niño en espectáculos o materiales pornográficos”.
A los delitos contra el derecho
internacional humanitario, a los delitos de lesa humanidad, se suman entonces, por
virtud de los tratados internacionales de protección a la niñez, los delitos
que menoscaban derechos íntimamente ligados con la esencia y dignidad del ser
humano, como su integridad sexual, personal y su libertad. Por ello, atendiendo
a los limites mismos del principio de oportunidad, el Estado no esta autorizado
para omitir, suspender o renunciar a la acción penal cuando el afectado  en
estos casos es un menor de edad.
Como se indicó precedentemente, el
principio de oportunidad está diseñado para descongestionar la administración
de justicia de ilícitos que afectan levemente el orden social, pues por sus
repercusiones en la comunidad pueden ser no sancionados sin grave detrimento
del orden justo. No obstante, es más que evidente que la norma acusada no se
refiere a conductas ilegales de menor repercusión, sino, precisamente, a
comportamientos que, por ser cometidos además en la modalidad dolosa, hieren
especialmente la sensibilidad colectiva. Se trata de conductas que vulneran la
vida, la integridad personal y sexual y la libertad de los niños, por lo que resulta
razonable y justificado que el Estado persista en su decisión de sancionar a
los agresores.
Por demás, ninguna presentación tendría
el precedente sentado por quien siendo procesado por un delito de esta gravedad
pudiera dar por terminada la acción penal mediante el pago de los perjuicios
ocasionados. El mensaje social que transmitiría una permisión en este sentido es
que los derechos de los niños pueden ser agredidos impunemente con la condición
de que se indemnicen los daños causados. Esta conclusión inaceptable en el
régimen jurídico conduce a la convicción inequívoca de que la prohibición de
aplicar el principio de oportunidad en estas circunstancias no contradice la
Constitución.
Ahora bien, en cuanto al argumento del
demandante según el cual el hecho de que se impida la aplicación del principio
de oportunidad frustra la reparación de las víctimas, esta Corte debe advertir
que si en aplicación del principio el Estado no puede renunciar al deber de
reparar a las víctimas, con mayor razón no puede hacerlo cuando el proceso
sigue su curso.
La norma acusada prevé una situación en
que el principio de oportunidad no procede, no aplica, y, en consecuencia, el
Estado debe llevar la investigación hasta sus últimas consecuencias. Una de
ellas es la reparación de las víctimas, por lo que no es correcto afirmar que
las víctimas ven truncada su esperanza de reparación cuando el Estado decide
culminar hasta la sanción la investigación penal.
Es claro, a partir del texto del artículo
250 de la Carta, que al Fiscal no se lo exonera del deber de solicitar ante el
juez de conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las
víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la reparación
integral a los afectados con el delito, cuando ha sido imposible dar aplicación
al principio de oportunidad.
De conformidad con las consideraciones
aquí consignadas, para esta Corporación el numeral 3º del artículo 199 de la
Ley 1098 de 2006 no es violatorio del artículo 250 constitucional, como
tampoco el artículo 93 de la
Constitución que integra al bloque de constitucionalidad los derechos de los
menores de edad.
7.
Improcedencia
de preacuerdos y negociaciones
El demandante señala que el numeral 7º
del artículo 199 de la Ley 1098 de 2006 ocasiona una fractura a la base
esencial del sistema acusatorio, toda vez que los acuerdos y negociaciones
hacen parte de dicho sistema, por lo que no reconocerlos implica
desconocimiento del derecho a la igualdad del imputado. Dice que la
administración de justicia debe proveer soluciones prontas a la situación de
los procesados, por lo que no pueden eliminarse éstas instituciones que
permiten resolver la situación jurídica de los inculpados de manera expedita.
Negar estos acuerdos y negociaciones, ha dicho, deshumaniza el proceso penal,
no permite que se imparta pronta y cumplida justicia y no ayuda a que se
resuelvan los conflictos sociales o que se indemnice a las víctimas.
La Procuraduría General de la
Nación solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse respecto de este
cargo, por considerar que no expone con claridad la vulneración del artículo
250 constitucional, en tanto que no advierte “de manera precisa y diáfana de
qué forma se produce la presunta vulneración y qué norma específica de las
muchas que consagra el artículo constitucional en comento son las
quebrantadas”. Para la vista Fiscal el actor no señala los principios del
sistema acusatorio que se ven afectados, ni explica en qué consiste la violación
del principio de igualdad, lo que indica falta de especificidad del cargo e
insuficiencia del mismo.
Visto el contenido del cargo de la
demanda, cotejado con el concepto de la
Procuradora Auxiliar para asuntos Constitucionales, esta Corporación considera
que, en efecto, el cargo del demandante carece de suficiencia y certeza.
En efecto, sobre la base de una
argumentación que no profundiza en el contexto jurídico de la norma, el
demandante se limita a señalar que la decisión legislativa impide que se llegue
a preacuerdos y negociaciones con los imputados y que ello implica
desconocimiento del sistema penal acusatorio, pero es lo cierto que, en primer
lugar, la prohibición de celebración de este tipo de acuerdos se inserta en el
marco de la protección de los derechos del menor, por lo que este elemento de
análisis resulta imprescindible en el juicio de inconstitucionalidad de la
medida. La vulneración de los derechos a la vida, la integridad personal, la
libertad y la formación sexual del menor se erigen, para efectos de este
debate, en presupuestos de argumentación que deben valorarse frente a la
prohibición de celebrar acuerdos y negociaciones con el autor del ilícito. Por
ello, no basta con decir, para justificar la inconstitucionalidad de la norma,
que la misma impide la realización de acuerdos con el imputado, pues esa
prohibición tiene razón de ser en la gravedad de la conducta por la cual se
procesal al imputado.
En relación con esta exigencia
argumentativa, la Corte sostuvo:
“Finalmente, la suficiencia que se
predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación,
en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración
(artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una
referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional”. (Sentencia C-1052 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinoza)
Por otro lado, esta Sala percibe que el
demandante no especificó en la demanda cuál es la disposición constitucional
que se ve afectada por la norma acusada, en tanto que ésta impide celebrar
preacuerdos y negociaciones con el autor de un delito contra la vida, la
integridad personal, la libertad y la formación sexual del menor. Cita como
norma desconocida el artículo 250 de la
Constitución, pero del contenido de la misma no se desprende que los
preacuerdos y negociaciones sean elemento estructural de categoría
constitucional del sistema penal acusatorio, como tampoco se deriva que los
mismos constituyan derechos del imputado que, además, no puedan ser limitados
de conformidad con las circunstancias de violación de la ley penal. Vistas así
las cosas, el demandante no precisó el texto normativo constitucional que se
vulnera por disposición de la norma legal, por lo que su demanda carece de la
certeza necesaria respecto de la norma constitucional.
Para la
Corte es importante precisar que este cargo presenta un defecto que no ofrecía
el cargo anterior, pues mientras en aquél el demandante señalaba que los
derechos de los niños podían verse afectados por el hecho de que, si no se
permitía la aplicación del principio de oportunidad, no se pagaría la
indemnización de los daños ocasionados a los menores, en la argumentación que
sirve de base a este reproche el actor no coteja la disposición acusada con la
preservación de los derechos de los niños, defecto que precisamente hace
insuficiente la argumentación que le sirve de base. Por ello la
Corte ha decidido emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo anterior,
pero considera que éste cargo, el dirigido contra el numeral 7º del artículo
199, no se encuentra debidamente estructurado.
8.
Prohibición de
medidas judiciales y administrativas
A juicio del demandante, la expresión “o
administrativo”, contenida en el numeral 8º de la norma acusada es
inconstitucional porque impide la reinserción social y la reeducación del reo y
porque existe precedente de la jurisprudencia que así lo determina. Tomando la
Sentencia C-1112 de 2000 como fundamento jurídico del cargo, el actor
considera que las consideraciones vertidas por la
Corte en ese fallo le son aplicables a la disposición demandada y, por tanto,
ésta debe ser retirada del ordenamiento.
Respecto del cargo, la
Corte observa lo siguiente: la disposición acusada en esta ocasión prevé que cuando
se cometan delitos dolosos de homicidio o lesiones personales, delitos contra
la libertad, integridad y formación sexuales, o secuestro, cometidos contra
niños, niñas y adolescentes, no procederán los beneficios administrativos para
el procesado, salvo los beneficios por colaboración, cuando la misma sea
efectiva.
El demandante afirma que a dicha
disposición le son aplicables las consideraciones hechas en la
Sentencia C-1112 de 2000 y transcribe el aparte que considera aplicable.
No obstante, leídos la disposición estudiada por la
Sentencia C-1112 de 2000, así como  el texto de la providencia, esta Corte
tiene en claro que la discusión que tuvo lugar en la citada providencia no
sirve de sustento al punto aquí planteado.
En efecto, en dicha ocasión, la
Corte estudió la constitucionalidad del artículo 37 de la
Ley 228 de 1995 que prohibía la acumulación de rebajas de pena por más de la
mitad de la sanción en casos de contravenciones especiales. La
Corte consideró que dicha prohibición era inconstitucional en tanto la misma
no aplicaba en caso de delitos. Las reflexiones de la
Corte se dirigieron a deslegitimar la severidad de trato que el legislador dio
a las contravenciones respecto de los delitos y a considerar que tal
desequilibrio conllevaba vulneración de principios como el debido proceso, la
dignidad y la igualdad. Finalmente, la Corte advierte que la imposibilidad de
acumular rebajas de pena atenta contra la resocialización del contraventor.
Como se aprecia, la discusión jurídica acerca de la
imposibilidad de rebajar la pena a los contraventores no se relaciona directamente
con la posibilidad de que el procesado y condenado por un delito reciba
beneficios administrativos; y el hecho de que la
Corte haya hecho referencia a la función resocializadora de la pena tampoco justifica
per se la inconstitucionalidad de una medida cuya finalidad es la
protección de los derechos de los menores de edad frente a graves agresiones
contra su integridad física y moral.
Ahora bien, el demandante sostiene, sin argumento adicional,
que la negativa de reconocimiento de beneficios administrativos impide
resocializar y reeducar al delincuente. Esta acusación no tiene fundamento
jurídico independiente al de la cita jurisprudencial y no desarrolla de manera completa
el cargo de inconstitucionalidad, por lo que la
Sala considera que, respecto del mismo, la acusación no cumple con la
exigencia de suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional.
En efecto, la
Corte Constitucional ha dicho en su jurisprudencia que los cargos de
inconstitucionalidad, además de otras consideraciones de orden sustantivo,
deben ser suficientes, esto es, deben exponer de manera completa en qué
consiste la violación constitucional, de manera que el juez constitucional abrigue
una duda mínima sobre la ilegitimidad del precepto acusado.
“Finalmente, la suficiencia que se
predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación,
en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Sentencia C-1052 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinoza)
En el caso concreto, el demandante no elabora con
sentido completo el cargo de inconstitucionalidad, pues además de que se basa
en una sentencia que sólo tangencialmente es pertinente a la discusión aquí
presentada, se limita a decir que la eliminación de los beneficios
administrativos –sin establecer cuáles son éstos- impide la resocialización de
la pena. No existe ninguna justificación en la demanda que haga referencia a
cuáles de dichos beneficios son indispensables para la resocialización del reo
y de por qué su eliminación impide que se cumpla con el papel de reivindicación
social.
Así las cosas, la
Sala considera que el cargo formulado contra la norma es sustancialmente
inepto y no habilita a la Corporación para emitir un pronunciamiento de fondo a
su respecto. De cualquier manera, no dar explicación alguna acerca de por qué
la negativa de reconocimiento de beneficios administrativos involucra la
violación del derecho a la resocialización del individuo se traduce,
simplemente, en falta de formulación del cargo de inconstitucionalidad.
La Sala debe precisar que no es función del control de constitucionalidad que la
Corte elabore de oficio los cargos por violación de las normas
constitucionales, ya que es una carga del demandante plantear en qué sentido y
en qué condiciones se da la violación del principio constitucional defendido.
Por esta razón, la
Corte también se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de este
cargo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Exclusivamente por las razones indicadas
en la parte considerativa de esta providencia, declarar EXEQUIBLE el
numeral 3º del artículo 199 de la Ley 1098 de 2006.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo respecto de los numerales 7º y 8º del artículo 199 de la
Ley 1098 de 2006, por las razones anotadas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El magistrado Jaime Araujo Rentería presentó salvamento de voto a la decisión de admitir el impedimento
del Procurador General de la Nación porque, a su juicio, la
Corte Constitucional no tiene competencia para resolverlo.
[2] “Art. 10. Num 3. Se deben adoptar medidas especiales de protección
y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación
alguna por razón de filiación o cualquier otra condición. Debe protegerse a los
niños y adolescentes contra la explotación económica y social. Su empleo en
trabajos nocivos para su moral y salud, o en los cuales peligre su vida o se
corra el riesgo de perjudicar su desarrollo normal, será sancionado por la ley.
Los Estados deben establecer también límites de edad por debajo de los cuales
quede prohibido y sancionado por la ley el empleo a sueldo de mano de obra
infantil.”
[3]
“ART. 16.—Derecho de la niñez. Todo niño sea cual fuere su filiación tiene
derecho a las medidas de protección que su condición de menor requieren por
parte de su familia, de la sociedad y del Estado. Todo niño tiene el derecho a
crecer el amparo y bajo la responsabilidad de sus padres; salvo circunstancias
excepcionales, reconocidas judicialmente, el niño de corta edad no debe ser
separado de su madre. Todo niño tiene derecho a la educación gratuita y
obligatoria, al menos en su fase elemental, y a continuar su formación en
niveles más elevados del sistema educativo.”
[4] Sentencia C-1064 de 2000
[5] Este mandato se encuentra contenido en el Código del Menor
básicamente en los mismos términos en el artículo 20. Dice la norma: “Las
personas y las entidades tanto públicas como privadas que desarrollen programas
o tengan responsabilidades en asuntos de menores, tomarán en cuenta sobres toda
otra consideración, el interés superior del menor.”
[6] Sentencia C-157 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[7] Sentencia C-1064 de 2000
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[8] Cfr. Sentencia C-979 de 2005
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[9] “La adopción constitucional del principio
de oportunidad penal, llevada a cabo mediante el Acto Legislativo 03 de 2002,
que para ese efecto reformó el artículo 250 de la
Constitución Política, obedeció a la constatación de un fenómeno social
ampliamente conocido: la imposibilidad fáctica de la justicia penal para
satisfacer las exigencias de la aplicación irrestricta del principio de
legalidad, conforme al cual la
Fiscalía General de la Nación estaba obligada sin excepción a adelantar el
ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que
revistieran las características de un delito que llegaran a su conocimiento, en
todos los casos”. (Sentencia C-095 de 2007
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[10] Teresa Armenta Deu, Lecciones de derecho procesal penal,
Madrid, 2004; Faustino Cordón Moreno, Las garantías constitucionales
del proceso penal, Navarra, 2002; Julio Maier, Derecho Procesal Penal,
Buenos Aires, 2003.
[11] Gaceta del Congreso núm.
148 del 7 de mayo de 2002; Gaceta del Congreso núm. 157 del 10
de mayo de 2002; Gaceta del Congreso núm. 232 del 14 de junio de 2002; Gaceta
del Congreso núm. 401 del 27 de septiembre de 2002; Gaceta del Congreso núm.
432 de 2002; Gaceta del Congreso 531 del 21 de noviembre de 2002 y Gaceta del
Congreso núm. 110 del 11 de marzo de 2003.
[12] Sentencia C-673 de 2005
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[13] Sentencia C- 673 de 20005, MP Clara Inés Vargas Hernández
[14] Sentencia C-988 de 2006
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[15] Cf. Sentencia C-673 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[16] “Artículo 250. La
Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de
la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de
denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien
suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible
existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni
renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley
para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco
de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de
legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías.
Se exceptúan los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en
servicio activo y en relación con el mismo servicio.” (Negrillas fuera del
original)
[17] Estos instrumentos consagran mecanismos para que las víctimas o los
perjudicados por una violación de derechos humanos presenten directamente una
queja ante una instancia internacional como la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la
Convención, o el Comité de Derechos Humanos del Pacto
[18] Adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en 1984, aprobada mediante la
Ley 70 de 1986.
[19] Adoptada por la
Asamblea General de la OEA en Cartagena de Indias en 1985, aprobada mediante la
Ley 406 de 1997, declarada exequible mediante la
Sentencia C-351 de 1998, M.P Fabio Morón Díaz.
[20] Adoptada por la Asamblea General de la
OEA en Belém do Pará. Brasil, en 1994. Aprobada mediante la
Ley 707 de 2001, revisada mediante la
Sentencia C-580 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Convenio I, para aliviar la suerte que corren los heridos y
enfermos de las fuerzas armadas en campaña; Convenio II, para aliviar la suerte
que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en
el mar; Convenio III, relativo al trato debido a los prisioneros de guerra;
Convenio IV, relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo
de guerra;
[22] Leyes 11 de 1992 y 171 de 1994, revisadas mediante las sentencias
C-088 de 1993, (M.P. Ciro Angarita) y  C-225 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), respectivamente.
[23] Sentencia C-673 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández Negrillas
fuera del original
[24] Ibidem.