C-487-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-487/02
ACTO
LEGISLATIVO-Caducidad
ACTO
LEGISLATIVO-Requisitos
constitucionales y legales
CONSTITUCION
POLITICA-Reforma
ACTO
LEGISLATIVO-Requisitos
En el caso de
reforma por el Congreso, el Acto legislativo  correspondiente debe cumplir los
requisitos establecidos por la misma Constitución y algunas disposiciones de la
Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las
disposiciones superiores. Requisitos que por corresponder cualitativamente a
una función distinta de la legislativa, son  mas exigentes que los que se
aplican en el trámite de las leyes.
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Iniciativa
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Publicación en la Gaceta
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Informe de ponencia
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Términos
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones
ACTO
LEGISLATIVO-Unidad
de materia
ACTO
LEGISLATIVO-Título
ACTO
LEGISLATIVO-Disposiciones
no aplicables
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Materias que pueden debatirse
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Materias que pueden debatirse en la segunda vuelta
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Permanencia de esencia de la reforma en los ocho debates/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones formales, menores o accidentales/PROYECTO
DE LEY-Adición, supresión y modificación/PROYECTO DE LEY-Contenido
sustancial de disposiciones a las que se hacen modificaciones
La esencia de la
reforma es la que tiene que permanecer durante los ocho debates
constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales
pueden siempre introducirse,  mientras lo fundamental supere rigurosamente y
con éxito todos los pasos de trámite que el propio Constituyente introdujo para
las enmiendas de la Carta. Al respecto la Corte ha señalado que  de no ser así
no tendría sentido que el Constituyente hubiera exigido  dos vueltas y ocho debates,
pues  si al proyecto inicial   no se le pueden introducir en los siete debates
restantes  adiciones, supresiones o  modificaciones como lo autoriza el
artículo 160 constitucional para que un tal procedimiento?. La Corte ha
afirmado además que  en esta materia es relevante   el contenido sustancial de
las disposiciones a las que se hacen modificaciones.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Características
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Vicios de procedimiento en su formación
CORTE
CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia sobre contenido material
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Limitación al análisis de cargos planteados en la
demanda
INHIBICION EN
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Cargos de contenido material
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Expresiones
que interpretadas tienen pleno sentido
SENTENCIA
INHIBITORIA-Deber de
evitarla
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-No
acusación de norma autónoma
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Contenido
normativo inteligible y separable
UNIDAD NORMATIVA-No integración por conservación de pleno
sentido del texto en caso de inexequibilidad
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Texto objeto
de ocho debates y mantenimiento del tema/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Expresiones
que aparecieron en el séptimo debate/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Expresiones
aparecidas en séptimo debate derivadas de texto objeto de ocho debates y
mantenimiento del tema
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DE DEPARTAMENTOS, DISTRITOS Y MUNICIPIOS
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Texto que tuvo
desde el comienzo el mismo contenido esencial
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Inexistencia
de ausencia de ocho debates
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Inclusión en
séptimo debate de inciso que no coincide exactamente con el aprobado en segunda
vuelta
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Análisis en
segunda vuelta al texto aprobado en primera en cuanto contenido del texto
publicado entre dos periodos
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Cambio al
texto publicado por el Gobierno
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Modificaciones
a lo aprobado en primera vuelta
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Ausencia de
publicación entre las dos vueltas de texto introducido en segundo debate
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Simple
modificación para hacer más preciso sentido de lo decidido y publicado en
primera vuelta
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Ocho debates y
publicación
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Carácter no
esencial de modificaciones efectuadas
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-No
introducción de modificación sustancial a lo votado en primera vuelta
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Cambios
introducidos no esenciales
Referencia: expediente D-3733
Acción de
inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 1 (parcial) del artículo 3
del Acto Legislativo No. 001 del 30 de julio de 2001, "por medio del
cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.”
Actor: Alberto Ortíz
Saldarriaga
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C., veintiséis (26) de  junio del año dos mil dos (2002).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alberto Ortíz Saldarriaga
demandó el parágrafo transitorio 1 (parcial) del artículo 3 del Acto
Legislativo No. 1 de 2001.
El Magistrado
Sustanciador, mediante auto fechado el 4 de octubre de 2001, admitió la demanda
de la referencia, decretó un periodo probatorio y ordenó, que una vez venciera,
se fijara en lista el Acto Legislativo acusado en la Secretaría General de esta
Corporación, así como que se corriera traslado al Procurador General de la
Nación y se comunicara la iniciación del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior y de Hacienda y
Crédito Público para los efectos pertinentes.
El 19 de marzo del
año 2002, el demandante presentó solicitud para que se convocara una audiencia
pública dentro del trámite del presente proceso; petición a la que no accedió
la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión ordinaria del día 8 de mayo
del año 2002, por considerarla improcedente, teniendo en cuenta que los
aspectos en debate se circunscriben al ámbito estrictamente jurídico.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial
Año CXXXVII. No. 44.506 del 1 de agosto de 2001 página 1.  (se subraya lo
demandado)
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001
(julio 30)
por medio del cual se modifican algunos
artículos de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 3°. El
artículo 357 de la Constitución Política quedará así:
Articulo 357. El
monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación
durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo
del presupuesto en ejecución.
Para efectos del
cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se
refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por
medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue el carácter permanente.
Los municipios
clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las
normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un
veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General
de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando
los recursos que se destinen para educación y salud.
Parágrafo
transitorio 1°. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la
Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia
este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se
valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de
pesos.
En el
caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de
compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a
nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes
de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles
educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados
con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000.
Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.
4.
DEMANDA
El actor expone
algunas consideraciones en torno de la importancia del procedimiento en las
reformas constitucionales y del requisito de la proposición jurídica completa,
explicando, respecto de este último, que es pertinente traerlo a colación para
resolver la duda sobre si los apartes acusados son o no susceptibles de ser
demandados y retirados definitivamente del ordenamiento constitucional.[1]
El demandante
asegura que las expresiones acusadas no se ajustan a lo previsto en el artículo
375 superior y en el artículo 224 de la Ley 5 de 1992, relacionados con el
número mínimo de debates requeridos en el trámite de aprobación de los
proyectos de acto legislativo.  Al respecto, observa que los apartes
cuestionados:
“1.    No
hacen parte el texto original presentado a consideración del Congreso
por parte del Gobierno Nacional en Octubre 30/00 (Gaceta del Congreso 434 de
octubre 30).
2.     No hacen parte del texto aprobado en el
Primer periodo legislativo (Primera Vuelta) por la Comisión Primera del
Senado en noviembre 3 del 2000 (Primer Debate: Gaceta del Congreso 449
de noviembre 15/00 - Gaceta del Congreso 035 de julio 2/01)
3.     No hacen parte del texto aprobado en el
primer periodo legislativo por la Plenaria del Senado en noviembre 15 del 2000
(Segundo Debate: Gaceta del Congreso 466 de noviembre 22/00).
4.     No hacen parte del texto aprobado en el
primer periodo legislativo por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes en diciembre 1 del 2000 (Tercer Debate: Gaceta del
Congreso 488 de diciembre 5/00 – Gaceta del Congreso 490 de diciembre 6/00).
5.     No hacen parte del texto aprobado en el
primer periodo legislativo por la Plenaria de la Cámara de Representantes en
diciembre 12 del 2000 (Cuarto Debate: Gaceta del Congreso 496 de
diciembre 11/00).
6.     No hacen parte del texto aprobado en el
primer periodo legislativo por las Comisiones Accidentales de Mediación en
diciembre 13 del 2000, según lo consignado en el Acta de Plenaria 27 (Gaceta el
Congreso 04 de Enero 24/01).
7.     No hacen parte del texto definitivo
aprobado en el primer periodo legislativo (primera vuelta) y publicado por
parte del Gobierno Nacional mediante la expedición del Decreto 254 de
Febrero 19 del 2001 (Diario Oficial 44.334 de Febrero 20/01).
8.     No hacen parte del texto aprobado en el
Segundo periodo legislativo (Segunda Vuelta) por la Comisión Primera del
Senado en abril 25 del 2001 (Quinto Debate: Gaceta del Congreso 188 de
mayo 10/01).
9.     No hacen parte del texto aprobado en el
segundo periodo legislativo por la Plenaria del Senado en mayo 15 del 2001 (Sexto
Debate: Gaceta del Congreso 223 de mayo 17/01).
10.
Del mismo modo no se encuentran registros escritos de las expresiones
demandadas en la Ponencia Para Primer Debate (Gaceta del Congreso 439 de
noviembre 7/00); Acta de Comisión número 12 del 2 de noviembre del 2000 (Gaceta
del Congreso 34 de febrero 7/01); Acta de Comisión número 13 del 3 de noviembre
del 2000 (Gaceta del Congreso 35 de febrero 7/01); Ponencia para Segundo debate
(Gaceta del Congreso 449 de noviembre 15/00); Acta de Plenaria 21 de noviembre
15 del 2000 (Gaceta del Congreso 478 de noviembre 28/00); ponencia para primer
debate en Cámara durante el primer periodo legislativo (Gaceta del Congreso 488
de diciembre 5/00); ponencia para segundo debate en Cámara durante el primer
periodo legislativo (Gaceta del Congreso 496 de diciembre 11/00); Acta de
Plenaria 133 de diciembre 12 del 2000 (Gaceta del Congreso 63 de marzo 14/01);
ponencia para primer debate en Senado durante el segundo periodo legislativo
(Gaceta del Congreso 141 de marzo 23/01); ponencias para primer debate en
Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 144 del 24
de abril/01) y en la Ponencia para segundo debate en Senado durante el segundo
periodo legislativo (Gaceta del Congreso 144 de mayo 10/01) para sólo enunciar
éstos ejemplos.”
Con base en la
síntesis transcrita, concluye que las expresiones demandadas no fueron
debatidas ni en Comisión ni en las Plenaria del Senado y de la Cámara en
primera vuelta, por lo que afirma que “no se está frente a lo negado en
comisión y retomado en Plenaria, sino sencillamente frente a lo no discutido en
los debates reglamentarios.”[2]
De otra parte
expresa  que en el texto del Decreto 254 del 2001, mediante el cual se publicó
el contenido del proyecto aprobado en el primero de los periodos legislativos,
no se incluyeron las expresiones demandadas.  Con tal omisión, asegura que se
desconoce el objetivo del precepto constitucional que obliga a tal publicación
(C.P. art. 375), propósito que identifica con el de evitar “la introducción
arbitraria y grosera en el texto Constitucional de temas que no habían sido
objeto de la requerida discusión y votación previa en el primer periodo
legislativo.”
Así mismo,
manifiesta que las anomalías señaladas ponen de presente  el incumplimiento del
requisito según el cual “En este segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.”, contenido en el inciso final del
artículo 375 de la Constitución Política y reiterado en el artículo 226 de la
Ley 5 de 1992.  Sobre el punto, indica que respecto de las expresiones acusadas
“no hay constancia de que iniciativa, propuesta o enmienda alguna de origen
gubernamental o parlamentaria en tal sentido hubiera sido radicada, debatida y
menos votada durante el primer período legislativo.”
El demandante alega
además que se modificó la esencia de lo aprobado inicialmente, lo cual también
se proscribe por el artículo 226 de la ley 5 de 1992.  A este respecto advierte
que el asunto principal que se regula en la modificación propuesta al artículo
357 superior, en concreto en lo que atañe al parágrafo transitorio primero del
artículo 3, tiene que ver con “el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios”, es decir, la base inicial, el monto
y el tipo de recursos que lo conforman.
No obstante reconoce
que el artículo 114 numeral 4 de la Ley 5 de 1992, prevé la facultad de los
congresistas para presentar proposiciones modificativas y sostiene que debe
tenerse en cuenta que dicha norma las define como aquellas en las que se “aclara
la principal” y que pueden variar la “redacción sin cambiarle el
contenido esencial de la misma”.  (Subraya el demandante)
Sobre este punto,
con base en lo expresado, concluye que mientras lo que se persigue a través del
acto legislativo es posibilitar la concreción de un sistema “único e
incluyente” de financiación Estatal del servicio público educativo, las
expresiones sobre las que versa la demanda son “marcadamente excluyentes,
discriminatorias y perpetuadoras” de un régimen jurídico asimétrico e
injustificado.  En consecuencia, afirma que lo demandado no es un asunto
accesorio y sin trascendencia que tenga por mera finalidad aclarar el texto
dentro del cual se encuentra inserto, sino que efectivamente varía el sentido y
la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, en tanto desvirtúa la razón de ser de ésta al introducir elementos
ajenos al texto y al tema fundamental.
El actor continúa su
exposición argumentando la vulneración de garantías constitucionales
fundamentales, y advierte, en primer término, que el Reglamento del Congreso
(Ley 5 de 1992) es un necesario referente en cuanto al procedimiento de reforma
constitucional cuyas prescripciones, conforme a la jurisprudencia de esta
Corte, han sido “elevadas a un rango cuasi constitucional...”[3].
Agrega sobre el punto, que el mencionado reglamento del Congreso, prevé que se
entenderán como vicios del procedimiento insubsanables de la Constitución
Política los derivados de la vulneración de “las garantías Constitucionales
fundamentales.”
En consideración de
lo expuesto, asegura que el legislador al incluir las expresiones acusadas, “vulnera
la garantía Constitucional Fundamental consagrada en el Título II, Capítulo I,
Artículo 13 de la Constitución.”
Para el actor, la
expresión “...departamentales y municipales...” demandada, discrimina a
los distritos de lo que por voluntad del Congreso y con el aval del Gobierno,
se le concede a los restantes entes territoriales, sin que tal exclusión se
encuentre justificada; obviándose, además, que las personas jurídicas (como los
distritos) son titulares de derechos fundamentales tal como lo reconoce la
jurisprudencia.[4]
La circunstancia
anotada, a juicio del actor, “deja injustificadamente al margen del `Mapa
Constitucional de Financiación Estatal del Servicio Público Educativo´ o
`Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios´ a los docentes, personal administrativo de los planteles educativos
y directivos docentes distritales pagados con recursos propios, lo que rompe de
plano el derecho de igualdad constitucional.”
Igualmente, afirma
que la expresión “...todos ellos a 1º. De noviembre del 2.000...”
margina de los beneficios del “Sistema General de Participaciones” (Nomina
Unica Unificada Nacional) a los docentes de los Departamentos, Distritos y
Municipios nombrados con posterioridad al 1 de noviembre del año 2.000 (9 meses
antes de publicada y formalmente adoptada la reforma constitucional: Julio 30
del 2001).”
Atendido, entonces,
el alcance de las expresiones acusadas según el demandante, éste se interroga
sobre si existe una verdadera diferencia relevante que justifique dar un trato
disímil a funcionarios docentes y administrativos de los planteles educativos distritales
frente a los de los planteles departamentales y municipales.  De igual modo, se
cuestiona sobre qué diferencia relevante existe entre los funcionarios docentes
y administrativos vinculados antes del 1 de noviembre del año 2000 y aquellos
que lo hicieron después de esa fecha; tema sobre el que transcribe apartes de
la sentencia C-555 de 1994.
Advierte que no
podría argumentarse como justificación del tratamiento diferenciado la
necesidad de generar ahorro para afrontar el déficit fiscal, o la simple
discresionalidad al momento de efectuar enmiendas a la Constitución,
consideraciones a las cuales se opone con base en la transcripción de algunos
apartes que considera pertinentes de la sentencia citada en el párrafo
anterior.
Por último, llama la
atención el actor acerca de que, no obstante el artículo 4 del Acto Legislativo
bajo examen dispone efectos “prospectivos” a la reforma a partir del 1
de enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos
consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su
aprobación.  Por esta razón estima necesario que la Corte Constitucional aclare
“hasta que punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función
Constituyente -si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser
predicable única y exclusivamente en relación con las leyes- haya determinado,
como lo hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su
inclusión dentro del Sistema General de Participaciones, de los docentes
departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos
propios con anterioridad a la fecha de publicación del Acto Legislativo (Julio
30 del 2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (1 de
enero del 2002).”[5]
IV. COADYUVANCIA
Mediante
escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el
ciudadano José Gregorio Hernández Galindo, coadyuda la demanda de la referencia
por considerar que las expresiones acusadas no pasaron por todos los debates y
tampoco fueron publicadas por el gobierno en el intermedio de los dos periodos
ordinarios, razón por la cual afirma que no pueden hacer parte de la reforma
constitucional realizada.
Al efecto asegura
que “Cabe la demanda instaurada por el ciudadano en mención, toda vez que no
se busca mediante ella la confrontación material o de fondo del articulado
integrante del Acto Legislativo, sino que específicamente se lo ataca por vicios
en su trámite, en cuanto las disposiciones parcialmente acusadas no fueron
aprobadas en la forma exigida por el artículo 375 de la Carta Política.
Así mismo,
manifiesta que su propósito no es el de reproducir lo que se ha expresado en la
demanda y, en consecuencia, adhiere a lo planteado en ella y presenta algunas
consideraciones en las que se reiteran los cargos expuestos.
V. INTERVENCIONES
1.      Ministerio
del Interior
El ministerio
referido, mediante apoderado judicial debidamente acreditado, interviene en el
presente proceso para defender la constitucionalidad de las expresiones
demandadas, exponiendo al efecto las siguientes consideraciones.
Advierte que
conforme al numeral 1 del artículo 241 superior, la competencia de la Corte
Constitucional para resolver el asunto objeto de debate es restringida y debe
limitarse al análisis sobre trámite surtido por las expresiones contenidas en
la norma acusada[6],
las cuales  además “por si mismas  carecen del sentido completo que una
acción pública de inconstitucionalidad  exige” para que la Corporación
pueda pronunciarse.
Hecha la salvedad
anterior, precisa que las expresiones enjuiciadas “guardan armonía y unidad
normativa con la totalidad del artículo tercero del Acto Legislativo en
consideración, toda vez que se trata del tema relativo a la educación y su
fuente de financiación, disposición ésta que en la misma medida se encuentra en
consonancia con el objeto esencial del proyecto que atiende a la necesidad de
asegurar la prestación de los servicios públicos esenciales, en especial salud
y educación por parte de las entidades territoriales manteniendo un adecuado
equilibrio financiero y fiscal.”  Así lo deduce, además, luego de
transcribir apartes de la exposición de motivos del Acto Legislativo contenida
en la Gaceta del Congreso No. 434 de 2000.
Por otra parte,
observa que conforme a los artículos 114 numeral 4 y 226 inciso 2 de la Ley 5
de 1992 y el artículo 160 superior -los cuales transcribe-, es “perfectamente
viable y admisible” que en el ejercicio de una función propia del Congreso
de la República se introduzcan al texto objeto de debate elementos tendientes a
clarificar o precisar su objeto, sin que ello implique la modificación o
alteración de la institución política que se reforma y, para el caso concreto,
estima que las expresiones demandadas responden a la necesidad de aclarar y precisar
el contenido y alcance de la preceptiva contenida en el parágrafo transitorio
primero del artículo 3 del Acto Legislativo objeto de examen, el cual, a juicio
del representante del ministerio, surtió estrictamente el trámite previsto en
el artículo 375 de la Constitución.[7]
Finalmente, informa
que en el trámite de aprobación del inciso bajo examen se conformó por los
respectivos Presidentes de las Cámaras una Comisión Accidental que,  atendiendo
los presupuestos contenidos en el artículo 186 de la Ley 5 de 1992, decidió
acoger en su totalidad el texto de la norma, tal como consta en la Gaceta del
Congreso No. 354 de 2001 página 132, lo que, en su concepto, desvirtúa de plano
una presunta vulneración del numeral 2 del artículo 268 de la Ley 5 de 1992.[8]
10.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Mediante apoderada
especial, el ministerio señalado interviene en defensa de la constitucionalidad
de las expresiones acusadas, presentando las consideraciones que a continuación
se sintetizan.
Afirma que la
demanda “carece del requisito de la proposición jurídica completa”, por
cuanto asegura que las expresiones acusadas no tienen por sí solas sentido
propio que constituya una unidad normativa autónoma y escindible del resto del
texto.  En consecuencia, considera que la Corte Constitucional debe declararse
inhibida para fallar en el presente proceso.
Por otra parte,
argumenta que de la lectura de la demanda es evidente que se tratan aspectos de
fondo y se critica la decisión tomada por el Congreso en desarrollo del
principio democrático, desconociendo que el artículo 241 superior en su numeral
1 dispone que las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan contra
actos reformatorios de la constitución sólo pueden versar sobre vicios del
procedimiento en su formación .  Para hacer énfasis sobre éste aserto la
representante del ministerio transcribe apartes del texto de la demanda para
luego asegurar que, en su criterio, “es claro que el actor como docente que
es... está buscando no solo la guarda o el cumplimiento del procedimiento
establecido para la reforma de la carta fundamental sino que de paso se le
solucione un asunto personal a un gremio determinado”.
En cuanto a las
consideraciones presentadas por el impugnante relacionadas con la violación del
procedimiento, estima no son acertadas en tanto obedecen a una interpretación
restrictiva de lo que es el Acto Legislativo bajo examen, lo cual conduce a que
se entienda que los debates deben darse sólo entorno a expresiones específicas
y no frente a la esencia y tema del proyecto, el cual, considera, puede ser
objeto de modificación con las limitaciones establecidas en la ley; de acoger
la posición del demandante sobre el tema estima que “las palabras
individualmente consideradas harían imposibles los debates subsiguientes a la
primera vuelta”.
Con el fin de
aclarar el ámbito de la reforma, transcribe apartes de lo manifestado en la
exposición de motivos del Acto Legislativo bajo examen y a partir de ello
explica que el propósito consiste en sanear las finanzas públicas sin
menoscabar los montos que se estaban transfiriendo a las entidades
territoriales, sin que se estén dando privilegios arbitrarios a unos entes
territoriales y a otros no, “teniendo en cuenta la situación de cada uno de
los mismos como el hecho de que a la luz de los artículos 356 y 357 de la Carta
Fundamental los Distritos gozaban tanto de los recursos del situado fiscal
asignado a los departamentos, como de las participaciones correspondientes a
los municipios de manera tal que se buscaba una equidad en la asignación de
recursos para el desarrollo de las distintas competencias, de donde no es
factible hablarse de violación al principio de igualdad pues la misma se
predica de la discriminación efectuada a sujetos ubicados en la misma situación
y circunstancia y no cuando la desigualdad lo que busca es nivelar las bases
para la situación de recursos por parte del Gobierno Nacional, como es lo que
ocurre en el caso que nos ocupa.”
Esta circunstancia
se aclara también, en su criterio, por el artículo 2 del Acto Legislativo
acusado, cuando expresa “Los Distritos tendrán las mismas competencias que
los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema
General de Participaciones que establezca la Ley”, lo cual implica que se
suprime la doble asignación que se venía dando a los distritos, los cuales en
comparación de los otros entes territoriales gozan de unos recursos propios más
amplios, compensando y propendiendo por una distribución equitativa de los
mismos.  No es, entonces, “el ahorro por parte del Estado en virtud del
deficit que afronta”, como lo afirma el actor, la justificación de las
normas acusadas, sino el equilibrio en la distribución de los recursos.
Por último, afirma
que las expresiones acusadas no están regulando situaciones jurídicas de
carácter particular en relación con los contratos de los docentes, sino que se
ha tomado una fecha como punto a partir del cual se determinarán los rubros que
conformaron el mínimo de base del Sistema General de Participaciones.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 2801, recibido en la Secretaría de
la Corte Constitucional el 14 de febrero del año 2002, solicita a esta Corte
declarar la constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo transitorio 1
del artículo 3 del Acto Legislativo bajo examen, con fundamento en las
siguientes consideraciones.
De manera previa a
la presentación de los argumentos principales, la Vista Fiscal advierte que la
demanda “cuestiona aspectos sustanciales de la reforma a la Carta Política,
los cuales por competencia escapan del control constitucional que sobre actos
reformatorios de la Constitución debe ejercer la Corte Constitucional”
conforme al artículo 241 superior.  En consecuencia, solicita a esta
Corporación que se declare inhibida para resolver sobre las acusaciones que
versen sobre el contenido material del acto legislativo.
Por otra parte, luego
de hacer un recuento del trámite surtido por el acto legislativo en estudio,
observa que la totalidad del inciso segundo del parágrafo transitorio 1 del
artículo 3, incluidas las expresiones acusadas, fue introducido en el séptimo
debate adelantado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
durante la segunda vuelta.  De manera que, considera necesario determinar si
dicho inciso hace parte de la esencia del texto que se había venido discutiendo
durante el trámite legislativo, como quiera que su inclusión por sí sola no
constituye un vicio de forma.
Con el propósito de
explicar las razones que motivaron al Gobierno para presentar la reforma,
explica el panorama del sistema de transferencias antes de la reforma, las
cuales, señala, “se volvieron inflexibles por estar atadas a los ingresos
corrientes de la Nación, pues con la regulación contenida en la Ley Fundamental
el monto de las transferencias dependía del crecimiento de los ingresos
corrientes de la Nación, lo que generaba aumento de éstas cuando los ingresos
aumentaban, pero una gran incertidumbre, sobre todo en las administraciones
locales, cuando éstos decrecen, lo que a su ver repercutía en la prestación
efectiva de los servicios de públicos de salud y educación.”  Así mismo,
hace mención a la regulación que sobre el tema hizo la Ley 60 de 1993, en la
cual los distritos tienen un doble tratamiento como departamento y como
municipio.
Ante estas
circunstancias, sostiene que lo que se propuso fue crear un sistema general de
participaciones, “cuya base inicial contaría con las sumas de las partidas
que en el período presupuestal inmediatamente anterior a la entrada en vigencia
del Acto Legislativo se hubiera presupuestado por concepto de situado fiscal,
participaciones municipales y las transferencias complementarias al situado
fiscal para educación a través del Fondo de Crédito Educativo, creado por la
Ley 188 de 1995 para financiar los faltantes de la nómina de docentes de
algunas entidades territoriales.”
Según el Ministerio
Público, estas medidas hacen parte de una política pública en el sector de la
educación, encaminada a que mediante la consolidación de los recursos se logre
el aumento de la cobertura; propósito así expresado por el Gobierno al momento
de presentar a consideración del Congreso de la República la reforma, así como
explícito a lo largo del trámite de los debates surtidos por el proyecto.
Explica el señor
Procurador General de la Nación, que el inciso segundo bajo examen se propuso,
entonces, para definir el monto base para el sistema general de participaciones
y para que se precisen de manera detallada los diferentes conceptos de costos
de educación y estableciendo un plazo determinado de vinculación de los
docentes que son sufragados con dineros propios del ente territorial.
Con base en lo
explicado, la Vista Fiscal indica que el tema de la cobertura de la educación
se encuentra íntimamente relacionado con la inflexibilidad de las
transferencias, puesto que buena parte del servicio público de educación se
financia con los recursos que por este concepto se destinan a las entidades
territoriales.  Así, pues, considera que las expresiones controvertidas hacen
parte de la esencia de lo que en el Acto Legislativo se denomina la base
inicial del sistema general de participaciones y no pueden considerarse como un
texto nuevo o ajeno a lo debatido y aprobado en la primera vuelta.
Advierte, entonces,
que si la posibilidad de introducir modificaciones al texto aprobado en primera
vuelta estuviese restringida al contenido expreso del mismo, no tendría sentido
que se dispusiera que el trámite de la reforma deba llevarse a cabo en dos
períodos, ya que ello reduciría todo a que en la segundo de ellos se repita el
proceso del primero, sin la posibilidad de debatir con amplitud lo aprobado.
En conclusión,
afirma que no existió vicio de forma en la tramitación del acto legislativo con
la inclusión del inciso segundo del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del
Acto Legislativo “porque la precisión de los criterios que se debían tener
en cuenta para establecer la base inicial del sistema general de
participaciones hacía necesario incluir en ella, el pago que las entidades
territoriales efectúan a los docentes con recursos propios, pues esto es
inescindible al problema de la cobertura de la educación que aqueja a nuestro
país.” y, por consiguiente, solicita que dicho Acto Legislativo sea
declarado exequible.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte es
competente  para verificar la exequibilidad  del Acto Legislativo acusado en
los términos del numeral 1° del  artículo 241de la Constitución, en
concordancia con el artículo 379 Ibidem.
2.   Caducidad
Como se señaló en el
auto admisorio, la demanda fue presentada el 10 de septiembre de 2001, y  el
acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el primero de agosto del mismo  año,
es decir, que fue propuesta dentro del término de un año que prescribe  el
segundo inciso del artículo 379  de la Constitución.
3.
Consideraciones preliminares
Previamente
al análisis de los cargos planteados en la demanda  la Corte considera
necesario   hacer algunas precisiones en torno a (i) Los requisitos
constitucionales y legales para la expedición de los actos legislativos (ii)
las características  del control de constitucionalidad de  dichos actos (iii)
las solicitudes de inhibición planteadas por los intervinientes y (iv) el
trámite surtido  por el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001[9],
que resultan pertinentes para efectuar el examen de constitucionalidad
encomendado a esta Corporación.
3.1 Los
requisitos constitucionales y legales para la expedición de los actos
legislativos
De acuerdo con el
artículo 374  superior la Constitución Política podrá ser reformada por el
Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante Referendo.
En el caso de
reforma por el Congreso, el Acto legislativo  correspondiente debe cumplir los
requisitos establecidos por la misma Constitución y algunas disposiciones de la
Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las
disposiciones superiores[10].
Requisitos que  por corresponder cualitativamente  a una función distinta de la
legislativa, son  mas  exigentes que los que se aplican en el trámite de las
leyes[11].
Así, el artículo 375
de la Constitución establece que (i) el trámite del proyecto tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos; (ii) aprobado en el primero de ellos
por la mayoría de los asistentes; (iii)el proyecto será publicado por el
Gobierno; (iv)  en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la
mayoría de los miembros de cada Cámara; y  (v) en este segundo período sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Igualmente, como lo
señaló esta Corporación el la Sentencia C-543/98, deberán tenerse en cuenta las
siguientes disposiciones constitucionales:
- Iniciativa.
Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros
del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los
concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al
menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
- Publicación en
la Gaceta. El proyecto de
Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso
en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)
- Informe de
ponencia. El acto
legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art.
160 C.P.)
- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá
mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
- Modificaciones.
Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
- Rechazo de
propuestas. En el informe
para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
- Unidad de
materia. Los Actos
Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo
caso, como ya lo expresó la Corte[12]
el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma
de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición
de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
- Título. El
título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a
su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia,
DECRETA :" (art. 169 C.P.)[13]
Ahora bien, cabe
recordar que esta Corporación señaló en las Sentencias C-222/97 y C-387/97,
atendiendo las características de la función Constituyente atribuida al
Congreso para la expedición de actos legislativos, que no resultan aplicables
las disposiciones relativas a  (i) mensaje de urgencia  (art 163 C.P.) (ii)
sesiones conjuntas de las Comisiones constitucionales (art.163, 341 y 346 C.P.)
(iii) sanción y objeción gubernamental (Art. 157-4  y 165 C.P.)[14]
En relación con las
normas de la Ley  5  de 1992 que resultan aplicables, esta Corporación ha
precisado que mas allá de las disposiciones referidas al trámite legislativo
ordinario que no sean incompatibles con los preceptos constitucionales[15], se deben tomar en
cuenta especialmente los artículos 219 a 227 de dicha ley[16].
Ahora bien,
dado que  para el examen de la demanda que se estudia tiene  particular interés
el  artículo  226 Ibidem,  la Corte considera necesario detenerse en el
análisis del alcance de dicha disposición y de la interpretación que de ella ha
hecho la jurisprudencia constitucional.
Dicho texto
constitucional señala  lo siguiente:
“Artículo
226 Materias que pueden debatirse. En la segunda “vuelta”  solo podrán
debatirse iniciativas  presentadas en la primera.  Las negadas  en este
periodo, no podrán ser  consideradas nuevamente.
El cambio o
modificación  del contenido de las disposiciones  en la segunda “vuelta”,
siempre que no altere la esencia  de lo aprobado inicialmente  sobre la
institución política que se reforma, podrá ser considerada  y debatida.”
De acuerdo con este
artículo  que se refiere al requisito establecido en el  inciso final del
artículo 375 de la Constitución, en la segunda “vuelta”   del trámite  del acto
legislativo solo podrán debatirse  iniciativas  presentadas en la primera.  La
norma precisa  en todo caso que  podrán hacerse  cambios o modificaciones[17] al contenido de lo
decidido en primera vuelta  en tanto  se mantenga la esencia  de lo aprobado
inicialmente  sobre la institución política que se reforma.
Es decir que la
esencia de la reforma es la que tiene que permanecer durante los ocho debates
constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales
pueden siempre introducirse,  mientras lo fundamental supere rigurosamente y
con éxito todos los pasos de trámite que el propio Constituyente introdujo para
las enmiendas de la Carta[18].
Al respecto la
Corte ha señalado que  de no ser así  no tendría sentido que el Constituyente
hubiera exigido  dos vueltas y ocho debates,  pues  si al proyecto inicial   no
se le pueden introducir en los siete debates restantes  adiciones, supresiones
o  modificaciones como lo autoriza el artículo 160 constitucional para que un
tal procedimiento?[19].
La Corte ha afirmado
además que  en esta materia es relevante   el contenido sustancial de las
disposiciones a las que se hacen modificaciones. Así en relación  con el
trámite  del Acto Legislativo 01 de 1997  respecto del tema de la
irretroactivaidad de la extradición  señaló:
“Ahora bien:
¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado ?
Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es
el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar
la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos
con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a
partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien
podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160
de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del
Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las
disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá
ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la
irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de
constitucionalidad.”[20]
Hechas estas
precisiones sobre la normatividad aplicable en materia de reforma de la
Constitución mediante actos legislativos, la Corte procede a  referirse al
alcance y características del control que le es encomendado en este caso.
3.2 Las características  del control de constitucionalidad de  los
actos legislativos.
De acuerdo con el
numeral primero del artículo 241 superior a la Corte Constitucional se le ha
asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de
procedimiento en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para
su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso.  Disposición
esta  que  debe leerse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 379 Ibídem,
a cuyo tenor los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación de una Asamblea Constituyente sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en
el Título XIII de la Constitución.
En este sentido no
compete a la Corte el examen del contenido material de dichos acto reformatorios,
en tanto el mandato que se le asigna está referido exclusivamente  a los
aspectos formales y de trámite.
Cabe precisar por
otra parte, que si bien en la Sentencia  C-387/97[21], esta Corporación
señaló  que el control  ejercido respecto de los vicios de forma de los actos
legislativos era integral, la Corte considera  que sobre este punto  se debe
seguir mas bien el criterio  fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de
manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos
actos la competencia de la Corte  se limita al análisis  de los cargos
planteados en la demanda.
En dicha sentencia
en efecto la Corporación señaló lo siguiente:
“Caber agregar
que como  el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter
oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos
tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”[22].
La características
particulares  del trámite de dichos actos que involucran el ejercicio de  la
atribución constituyente reconocida al Congreso por la Carta, unidas a la
clara limitación que hace el artículo 241-1constitucional  al control de  los vicios
de procedimiento invocados por los ciudadanos dentro del límite temporal que
fija el artículo 379Ibidem, abogan en efecto en este sentido.
3.3.  La
solicitudes de inhibición
Los intervinientes
del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Hacienda  coinciden en afirmar
que  el demandante, so pretexto de formular cargos formales, plantea
acusaciones de fondo contra las expresiones demandadas, las que por lo demás no
conforman una proposición jurídica completa que pueda ser objeto de análisis
por esta Corporación,  por lo que solicitan a la Corte  inhibirse  de conocer
de la demanda presentada. Al respecto la Corte hace las siguientes
consideraciones.
3.3.1  Inhibición
frente a los cargos por vicios de fondo
La Corte constata
que  el actor en los literales  D) y E)  del punto 3 de su demanda, so pretexto
de discutir el trámite del acto legislativo en estudio,  formula verdaderos
cargos de fondo contra las expresiones acusadas, cuyo examen  desborda
claramente la competencia asignada a esta Corporación por el artículo 241-1 de
la Constitución.
El actor  afirma,
en efecto,  que las expresiones acusadas son  “marcadamente excluyentes,
discriminatorias y perpetuadoras” de un régimen jurídico asimétrico e
injustificado. Así mismo señala que con ellas se vulneran                “garantías
Constitucionales fundamentales.” y en particular  “la garantía
Constitucional Fundamental consagrada en el Título II, Capítulo I, Artículo 13
de la Constitución.”
De la misma manera
el actor afirma  que, no obstante que el artículo 4 del Acto Legislativo bajo
examen dispone efectos “prospectivos” a la reforma a partir del 1 de
enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos
consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su
aprobación.  Al tiempo que estima necesario que la Corte Constitucional aclare “hasta
que punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función Constituyente
-si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser predicable
única y exclusivamente en relación con las leyes- haya determinado, como lo
hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su
inclusión dentro del Sistema General de Participaciones, de los docentes
departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos
propios con anterioridad a la fecha de publicación del Acto Legislativo (Julio
30 del 2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (1 de
enero del 2002).”[23]
Como puede
claramente observarse dichos cargos se refieren al contenido material de las
disposiciones acusadas del Acto legislativo 01 de 2001, por lo que en relación
con ellos está Corporación deberá inhibirse  de hacer pronunciamiento de fondo.
3.3.2
Rechazo de la solicitud de Inhibición por la supuesta ausencia  de proposición
jurídica completa.
Frente a la
afirmación de los intervinientes en relación con la supuesta ausencia de
proposición jurídica completa  en la demanda  y su petición de inhibición,  estima
la Corte que ésta  no es procedente, puesto que a pesar  de que la demanda
recae sobre expresiones  que, leídas  aisladamente  no conforman un texto
normativo, lo cierto es que interpretadas  dentro del contexto en que se
encuentran  tienen pleno sentido[24].  Además en caso de
que dichas expresiones llegaren a ser declaradas inexequibles, el tenor literal
de la norma resultante también tendría un contenido coherente,  apto para
producir efectos jurídicos.
Cabe señalar al
respecto que es deber  de la Corte, al igual que de todo juez, utilizar todos
sus poderes a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios,
ya que la finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho
sustancial (CP art. 228 y C. de P. C arts 37 ord. 4º y 401).
Cabe recordar así
mismo que  como  ha señalado esta Corporación, la proposición jurídica
incompleta puede llegar a operar solamente  en aquellos casos excepcionales en
que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser
estudiada, por carecer de sentido propio[25].
En cambio, en otros eventos, como el que ocupa la atención de la Corte, la
demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un
contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de
ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio[26].
Significa esto que
para poder pronunciarse en el presente caso la Corte deba  proceder a efectuar
la unidad normativa de las  expresiones acusadas  con el conjunto del inciso o
incluso del parágrafo  del cual forman parte?. No necesariamente. Como se ha
señalado reiteradamente por esta Corporación la unidad normativa es
excepcional,  por lo que solamente procede cuando sea estrictamente necesario
para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.
Al respecto ha
dicho la Corte lo siguiente:
“5- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo
procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando
ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar
la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.”[27]
En el presente caso,
para analizar los cargos planteados en la demanda no  resulta  indispensable
integrar la unidad normativa,  en tanto en caso de que las expresiones acusadas
sean declaradas inexequibles, el texto restante  conserva pleno sentido. Ello
no obstante que el examen que se haga por la Corporación respecto de  dichas
expresiones, involucre en realidad, como se verá mas adelante,  el conjunto del
parágrafo  al que estas pertenecen.
Tampoco
encuentra la Corte que el parágrafo  del que  hacen parte  en su segundo
inciso,  sea de una constitucionalidad “sospechosa”[28], lo que hace que por
este aspecto, o con el fin de evitar una sentencia inocua,  tampoco se haga
necesario integrar la unidad normativa.
Siendo clara
esta circunstancia la Corte  se abstendrá en este caso de efectuar dicha
integración.
4.1.
El trámite
surtido por el  parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01
de 2001
3.4.1  Primera
Vuelta
1.      El Gobierno
Nacional, representado por los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito
Público, presentó en la secretaría general del Senado de la República el
proyecto de acto legislativo bajo análisis, el cual fue publicado en la Gaceta
del Congreso No 434 del 30 de octubre de 2000 y repartido para su estudio a la
Comisión Primera de la mencionada Corporación en la misma fecha.  Para ese
momento el artículo 9 del proyecto original era el que se ocupaba de modificar
el artículo 357 de la Constitución Política y en él se incluía el texto del
parágrafo 1 del que posteriormente haría parte el inciso al que pertenecen las
expresiones acusadas.
Dicho parágrafo era
del siguiente tenor:
“Parágrafo transitorio 1.  El Sistema General
de Participaciones de las Entidades Territoriales tendrá como base inicial el
monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales
antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado
fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación
y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.”
2.      Los ponentes[29] designados rindieron
el informe respectivo y propusieron el texto para llevar a cabo el primer
debate en la Comisión Primera del Senado de la República, tal como consta en la
Gaceta del Congreso No. 439 del 7 de noviembre del año 2000.  En esta etapa el
texto del parágrafo bajo análisis conservó en su integridad la redacción del
proyecto original del parágrafo en comento.
3.      La Comisión
Primera del Senado de la República, según consta en las Actas No. 12 y 13 del 2
y 3 de noviembre de 2000 respectivamente, las cuales fueron publicadas en las
Gacetas del Congreso No. 034 y 035 del 7 de febrero de 2001, consideró y aprobó
el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado fue publicado en la última
de las gacetas mencionadas.
4.      La ponencia
y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria del Senado de la
República fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 449 del 15 de
noviembre del año 2000.[30]
5. La Plenaria del
Senado de la República, según consta en el Acta No. 21 de la sesión ordinaria
del día 15 de noviembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 478
del 28 de noviembre del año 2000, consideró y aprobó el proyecto de acto
legislativo, cuyo texto aceptado fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
466 del 22 de noviembre del año 2000.
6.      La ponencia
para primer debate[31]
en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 488 del 5 de diciembre del año 2000, junto con el pliego
de modificaciones propuestas por los ponentes para ser discutidas en dicha
etapa del proceso legislativo, ponencia  que no hizo ninguna modificación al
texto del parágrafo aludido.
7. La Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No 16 del 1 de
diciembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 071 del 14 de marzo
de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto
aceptado aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 490 de 2000.
8.      La ponencia
y el pliego de modificaciones para segundo debate en la Plenaria de la Cámara
de Representantes fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 496 del 11 de
diciembre del año 2000[32].
En ella tampoco se introdujo ninguna modificación al parágrafo que ocupa la
atención de la Corte.
9.      La plenaria
de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 133 de la sesión
ordinaria del 12 de diciembre del año 2000, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 063 del 14 de marzo del año 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto
legislativo bajo examen, así como designó a los integrantes de la Comisión
Conciliadora. Así mismo, la plenaria de la Cámara de Representantes, según
consta en el Acta No. 134 correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de
diciembre del año 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 064 del 14 de
marzo de 2001, aprobó el acta de conciliación sobre el proyecto de acto
legislativo bajo examen.
10.    El texto
aprobado por las Comisiones Accidentales de Mediación de Senado y Cámara,
consta en el Acta No. 27 correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de
diciembre del año 2000[33]
de la plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 04 del 24 de enero del año 2001.
3.4.2.
Publicación
11.    Mediante Decreto
254 del 19 de febrero de 2001, según consta en el Diario Oficial No. 44.334 del
20 de febrero del mismo año, se dispuso la publicación del texto definitivo del
acto legislativo aprobado en la primera vuelta y en efecto se reprodujo en
dicho instrumento el contenido del mismo, en el que se mantiene el texto
original del parágrafo aludido.
3.4.3. Segunda
Vuelta
12.    La ponencia,
el texto y el pliego de modificaciones para primer debate de la segunda vuelta
en la Comisión Primera del Senado de la República, fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 141 del 23 de abril del año 2001[34], en ella el parágrafo
aludido conservó su contenido.
13.    Por su parte,
la senadora Vivianne Morales y el senador Oswaldo Dario Martínez Betancourt,
quienes también fueron designados como ponentes por la Comisión Primera del
Senado de la República, presentaron, por separado, ante esta célula
legislativa, informes negativos al proyecto de acto legislativo bajo examen,
los cuales se encuentran publicados en la Gaceta del Congreso No. 144 del 24 de
abril del año 2001.
14.    La Comisión
Primera del Senado de la República, según consta en la Gaceta del Congreso No.
228 del 18 de mayo de 2001, llevó cabo sesiones informales en las que se realizaron
audiencias públicas los días 28 de marzo y 4 de abril de 2001 respecto del
proyecto de acto legislativo de la referencia.  Así mismo, según consta en el
Acta No. 022 del 3 de abril del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 229 del 18 de mayo de 2001, la mencionada célula legislativa realizó otra
audiencia pública sobre el proyecto de acto legislativo de la referencia.
15.    La Comisión
Primera del Senado de la República, según consta en el Acta No. 27 del 25 de
abril del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 234 del 18 de mayo
de 2001, luego de oír a algunos gobernadores y otros intervinientes en sesión
informal, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen, cuyo
texto aprobado se encuentra publicado al final de la Gaceta mencionada. La
votación según consta en la página 37de dicha gaceta fue la siguiente respecto
del artículo que contiene el parágrafo pertinente al presente estudio Votos
emitidos 15, Votos Afirmativos 11, Votos negativos 4.
16.    La ponencia,
el texto y el pliego de modificaciones para segundo debate de la segunda vuelta
en la Plenaria del Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 161 del 3 de mayo de 2001[35],
en ellos  el texto del parágrafo  aludido se mantiene  con el mismo contenido
inicial.
17.    El senador
Oswaldo Dario Martínez Betancourt y la senadora Vivianne Morales, quienes
también fueron designados como ponentes presentaron, por separado, para dar
trámite al segundo debate de la segunda vuelta ante la Plenaria del Senado de
la República, informes negativos al proyecto de acto legislativo bajo examen,
los cuales se encuentran publicados en las Gacetas del Congreso Nos. 158 del 30
de abril y 188 del 10 de mayo del año 2001, respectivamente.
18.    La Plenaria
del Senado de la República, según consta en el Acta No. 39 de la sesión
ordinaria del 15 de mayo de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 246
del 29 de mayo de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo
examen. El resultado de la votación respecto del artículo que contiene el
parágrafo examinado fue: Votos Emitidos 80, Votos Afirmativos 62, Votos
negativos 18, Número de Miembros 102.  El texto aprobado en esta etapa aparece
publicado en la Gaceta del Congreso No. 223 del 17 de mayo del año 2001.
19.    La ponencia y
el texto para primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 274
del 6 de junio de 2001.[36]
Entre las modificaciones propuestas por los ponentes aparece el texto del
inciso segundo del parágrafo transitorio del que hacen parte las expresiones
acusadas. La modificación también involucró el primero de los incisos del
parágrafo. Los ponentes justificaron la enmienda en la necesidad de que “se
precisen de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación”
(Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001.)
20.    La Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 34 de la
sesión llevada a cabo el 6 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 470 del 20 de septiembre del mismo año, consideró y aprobó el proyecto de
acto legislativo[37].
En esta célula legislativa se votó el artículo reformatorio del artículo 357 de
la Constitución Política con las modificaciones propuestas por los ponentes y
una adición (pág 63).  El resultado de la votación respecto del artículo que
contiene el parágrafo aludido  fue: Votos Afirmativos 20, Votos Negativos 10,
Votos Emitidos 30. El texto aprobado consta en la Gaceta del Congreso No. 291
del 12 de junio del año 2001. (pág 6).
El texto del
parágrafo contenido en el artículo así  votado fue el siguiente:
Parágrafo transitorio 1. El Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base
inicial la suma de diez punto nueve (10.9) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los
costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y
el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación
financiados del nivel distrital y municipal con las participaciones en los
ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes
departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de
diciembre de 2000.”
21.    La ponencia y
el texto para segundo debate de la segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara
de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 308 del 15 de
junio de 2001.[38]
En cuanto al parágrafo bajo estudio se propuso que el primero de los incisos
conservara la redacción aprobada en la primera vuelta con algunas precisiones[39] y en cuanto al inciso
segundo se propuso la siguiente redacción:
“En el caso de educación, la base inicial contempla
los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado
fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en
educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en
los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes
departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de
diciembre del 2000, sin incluir las plazas vacantes.”
22.    La Plenaria
de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 157 de la sesión
ordinaria del 19 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 373
del mismo año, votó afirmativamente el informe con que termina la ponencia.
23.    La Plenaria
de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 158 de la sesión
ordinaria del 20 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 354
del 31 de julio de 2001, consideró y aprobó el acto legislativo bajo examen.[40]  En la misma acta
consta el resultado de la votación nominal respecto de la artículo reformatorio
del artículo 357 de la Constitución Política, que contiene el parágrafo
aludido, de la siguiente manera: Votos afirmativos 87, Votos negativos 50. En
el acta referida también consta la aprobación del acta de la comisión de
conciliación[41]
y el resultado de la votación  en el siguiente sentido: Votos afirmativos 95,
votos negativos 13. En ella aparece como conciliado (pág 132) [42], el texto definitivo
del parágrafo aludido.
Parágrafo transitorio 1°. El Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá
como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las
entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por
concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los
costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y
el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación
financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los
ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de
los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales
pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000.
Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.
24.    La Plenaria
del Senado de la República, según consta en el Acta No. 48 de la sesión
ordinaria del 20 de junio del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No.
341 del 16 de julio del mismo año, designó los senadores miembros de la
comisión de conciliación, consideró el acta emanada de ésta y aprobó el texto
del acto legislativo que allí consta. (pág 37)[43]
El resultado de la votación en esta etapa, según consta en la página 37 de la
Gaceta del Congreso No. 341 referida fue el siguiente: Votos Afirmativos 53,
Votos Negativos 19.  En el texto aprobado aparece conciliado el inciso del que
hacen parte las expresiones acusadas.
25.    El texto
definitivo del acto legislativo fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 412
del 22 de agosto del año 2001, así como en el Diario Oficial 44.506 del 1 de
agosto del mismo año.
Hecho este recuento
detallado, la Corte procede a analizar los cargos planteados en la demanda.
4.  El análisis
de los cargos
Para el demandante
las expresiones acusadas contenidas en el segundo inciso del parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto legislativo 01 de 2001 i) no
cumplieron con el requisito  de  los  8 debates requeridos por el artículo 375
de la Constitución Política, ii)  tampoco  fueron publicadas una vez
culminado el primer periodo legislativo como lo ordena la misma norma y iii)
contrariamente al resto del inciso del que hacen parte,  modifican la esencia
de lo aprobado inicialmente  y por lo  tanto  en relación con ellas no resulta
aplicable el  segundo inciso de artículo 226 de la Ley 5 de 1992, que autoriza
la modificación  en segunda vuelta de las disposiciones aprobadas en primera
vuelta siempre que  no se altere la esencia de lo decidido inicialmente.
4.1.
La ausencia de
violación del artículo 375 constitucional
Como lo señala el
demandante y como  se desprende del recuento atrás efectuado del proceso
legislativo que llevó a la aprobación del parágrafo transitorio 1 del artículo
3 del acto legislativo 01 de 2001 que contiene las expresiones acusadas, éstas,
al igual que el inciso al que se integran, solo aparecieron en el séptimo
debate  del proceso legislativo que culminó con la expedición de dicho acto.
Ello sin embargo no
implica que se haya desconocido el artículo 375 constitucional,   en tanto  el
texto del primer inciso  del parágrafo transitorio 1,  del cual se derivó el
inciso del que dichas expresiones hacen parte,  fue objeto de los ocho debates
exigidos por la norma  y que el tema al que dicho parágrafo se refiere se
mantuvo durante todo el trámite legislativo.
El inciso  segundo
en comento simplemente vino a precisar  un aspecto   del contenido de la
reforma sobre la que el Congreso expresó desde un primer momento su voluntad, y
cuyo texto es un desarrollo explicativo  con el que se quiso hacer claridad
sobre lo que implicaba en materia educativa el establecimiento  de la base
inicial  del Sistema General  de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios.
Así,  como  se
desprende del  siguiente cuadro comparativo,  el texto del parágrafo
transitorio 1 aludido, tuvo de comienzo a fin del proceso  de formación del
acto legislativo el mismo contenido esencial, precisándose simplemente a partir
del séptimo debate “de manera detallada los diferentes conceptos de costos
de educación” como se explicó en la ponencia respectiva (Gaceta del
Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001); contenido que fue discutido y votado
en las dos vueltas  y en todos los debates a que se refiere  el artículo 375
constitucional, por lo que para la Corte carece de fundamento el cargo
planteado por el demandante en relación con la ausencia de los ocho debates
exigidos por el texto superior.
PRIMERA VUELTA
PROYECTO ORIGINAL
COMISION 1
DEL SENADO DE LA REPUBLICA
1 DEBATE
PLENARIA DEL
SENADO DE LA REPUBLICA
2 DEBATE
“Parágrafo
transitorio 1.  El Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo
transitorio 1.  El Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo
transitorio 1º. El Sistema General de  Participaciones de  las entidades
territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación.”
COMISION 1 CAMARA DE REPRESENTANTES
1 DEBATE
PLENARIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
2 DEBATE
TEXTO CONCILIADO POR LAS PLENARIAS EN PRIMERA VUELTA
“Parágrafo
transitorio 1º. El Sistema General de  Participaciones de  las entidades
territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo
transitorio 1º. El sistema general de participación de  las entidades territoriales,
tendrá como base  inicial el monto de los recursos que la Nación transfería
en las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto
Legislativo por concepto de situado fiscal, participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias
al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo 1. El
Sistema General de participaciones de las entidades territoriales tendrá como
base inicial el monto de los recursos que la Nación transferida (sic) a las
entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo,
por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al
situado fiscal para educación”
SEGUNDA
VUELTA
PUBLICACION
PROYECTO
COMISION 1
DEL SENADO DE LA REPUBLICA
1 DEBATE
PLENARIA DEL
SENADO DE LA REPUBLICA
2 DEBATE
“Parágrafo
transitorio 1. El Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación .”
“Parágrafo
transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo transitorio
1º. El Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos
y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la
Nación transfería a los departamentos, distritos y municipios antes de entrar
en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal,
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al situado fiscal para educación.”
COMISION 1 CAMARA DE REPRESENTANTES
1 DEBATE
PLENARIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
2 DEBATE
TEXTO CONCLIADO POR LAS PLENARIAS EN LA SEGUNDA VUELTA
Parágrafo
transitorio 1. El Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios tendrá como base inicial la suma de diez punto nueve
(10.9) billones de pesos.
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados del nivel
distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de
la Nación, y los docentes y directivos docentes departamentales y municipales
pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de diciembre de 2000.”
“Parágrafo
transitorio 1. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que
la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en
vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación
de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al Situado Fiscal para educación, que para el
año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos
(10.962) billones de pesos.
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital
y municipal con las participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación,
y los docentes, administrativos de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1º. de noviembre de 2000, sin incluir las plazas vacantes.
Para el caso del
personal administrativo de los planteles educativos departamental y municipal
pagado con recursos propios deberá suscribirse un convenio previo con el
Ministerio de Hacienda para determinar el número de personas y su costo.”
“Parágrafo
Transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que
la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar  en
vigencia este acto legislativo, por concepto de Situado Fiscal, participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al Situado Fiscal para educación, que para el
año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos
(10.962) billones de pesos.
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y fondo de compensación educativa,
docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y
directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos
propios, todos ellos a 1 de noviembre de 2000.  Esta incorporación será
automática a partir del 1o. de enero de 2002.”
Ahora bien, aun
cuando  la inclusión  en el séptimo debate  del segundo inciso  del parágrafo 1
transitorio analizado  haya significado que el texto aprobado  en primera
vuelta y  por consiguiente el publicado  por el Gobierno, no coincidiera
exactamente  con el finalmente aprobado en la segunda vuelta, ello tampoco
significa que se haya vulnerado la Constitución.
Como acertadamente
lo señala el señor Procurador General, lo afirmado por esta Corporación en la
Sentencia C-222/97  en la que se dijo que “..solamente los textos
publicados  oficialmente en el intermedio de los dos periodos ordinarios  en
que se debate la reforma  pueden ser de nuevo debatios  y votados en los cuatro
debates de la segunda vuelta”, no puede entenderse  en el sentido de
restringir  la posibilidad de modificar el texto aprobado en primera vuelta
cuando dicha modificación sea consustancial a lo ya aprobado.
Basta recordar al
respecto que en virtud de lo dispuesto  en los artículos 160 de la
Constitución  y 226 de la Ley 5 de 1992, es posible, como ya se explicó  en las
consideraciones preliminares de esta providencia,  introducir  modificaciones
al texto aprobado y publicado en la primera vuelta  siempre y cuando no se
altere “la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política
que se reforma” .
Si la posibilidad
de analizar  en segunda vuelta al texto aprobado en la primera, estuviese
restringida al estricto contenido del texto publicado entre los dos periodos,
¿que sentido tendría consagrar en la Carta política dos periodos o vueltas para
tramitar las reformas constitucionales?. De considerarse que la restricción
opera en estos términos, es decir que no puede haber ningún cambio al  texto
publicado por el Gobierno, el trámite  del acto legislativo en la segunda
vuelta  se reduciría simplemente  a la repetición  exacta del procedimiento
llevado a cabo en la primera vuelta, limitando de este modo  la posibilidad de
que se debata  lo ya aprobado  y se le introduzcan las modificaciones
necesarias  tendientes a perfeccionar  o a dar un mejor entendimiento de la
reforma  que se pretende establecer.  Tal interpretación del artículo 375
constitucional haría además inocua la publicación que allí se establece pues,
como se afirmó en la sentencia C-222 de 1997  a que se alude en la demanda y
en el texto de coadyuvancia, esta  publicación tiene entre otros objetivos el
de  “ofrecer al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los
cambios que puede sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de
manera oficial el texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser
punto de referencia necesario para la segunda fase del proceso constituyente,
pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma
proyectada, con base en la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho
de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). Todos
los ciudadanos pueden, entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una
democracia participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir,
criticar el proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en
torno al mismo”.
No puede entonces
afirmarse que la ausencia de  la publicación entre las dos vueltas de un texto
introducido en el segundo debate lo haga inconstitucional, pues bien puede
tratarse, como sucede en este caso,  de una simple modificación  tendiente a
hacer mas preciso el sentido de lo decidido y publicado en primera vuelta.
Al respecto la Corte
llama la atención sobre el hecho de  que el propio demandante acepta  que
resulta perfectamente aplicable al inciso en comento el texto del  segundo
inciso del artículo 226  de la ley 5 de 1992, salvo en relación con las
expresiones que acusa, pues considera que estas modifican  la esencia de lo
aprobado en  la primera vuelta[44].
Lo que lleva a concluir  a la Corte que el actor es consciente  de la ausencia
de violación del artículo 375 de la Carta en relación con los requisitos
referentes a la necesidad de  los  ocho debates y de la publicación  a que éste
hace referencia.
4.1.
El carácter no
esencial de las modificaciones efectuadas
Ahora bien,  en la
medida en que el demandante  fundamenta  su acusación contra  las expresiones
acusadas  en el hecho de que en su concepto  éstas - no el conjunto del inciso-
son contrarias a la esencia  de lo aprobado en primera vuelta, la Corte
considera necesario detenerse  en el análisis específico  de los argumentos del
actor en este  sentido.
Sobre este punto el
demandante señaló concretamente lo siguiente:
“ Con el propósito
de demostrar que las expresiones que dan origen a la presente demanda
contrariamente Si “alteran la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma”, partamos primero que todo por decir,
que según la definición proporcionada por el Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española, por “Esencia” debe entenderse “aquello
por lo que un ser es lo que es. Lo permanente e invariable”.
La propia Academia
ha definido el término “Sistema” como el conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazados entre si. Conjunto
de cosas que ordenadamente contribuyen a un determinado Objeto” (
prestación del servicio público educativo para el caso que nos ocupa)
Por su parte el
término “General” ha sido definido como Común a todos los individuos
que constituyen un todo (la educación), o a muchos objetos, aunque
sean de naturaleza diferente”.
Finalmente el
término “Participaciones” se deriva del singular “Participación” cuyo
significado es “acción y efecto de “participar”, definiendo a este
último verbo como “Tomar uno parte en una cosa”.
Bien podría en consecuencia
y haciendo uso de la capacidad de síntesis decirse, que el asunto principal y
general que regula la norma es la de constitución por el Estado de un “conjunto
de recursos común a todos los individuos que constituyen un todo determinado
denominado Servicio Pïblico Educativo, aunque los mismo sean de naturaleza
diferente”.
Cabe en consecuencia
la pregunta sobre si lo demandado se encuentra acorde con lo que en esencia es
el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios
y con lo que se pretende a través del mismo. La respuesta es negativa. En tanto
como se ha demostrado, mientras lo que se persigue esencialmente a
través de la norma es posibilitar la creación de un Sistema único e
incluyente de financiación Estatal del Servicio público educativo que rompa
con la disparidad de tratamientos -hasta la Reforma Constitucional- existente,
las expresiones sobre las que recae la demanda son marcadamente excluyentes,
discriminatorias y perpetuadoras a través del texto Constitucional de un
régimen jurídico asimétrico e injustificado. Lo demandado entonces, no es un
asunto accesorio y sin trascendencia que tenga por mera finalidad el aclarar el
contexto dentro del cual se encuentra inserta. Por el contrario rompe, riñe,
contrasta ostensiblemente con el resto del texto; varía su contenido y su
esencia. Desvirtúa la razón misma de ser de la reforma introduciendo nuevos
elementos ajenos al texto y al tema fundamental.
En conclusión, en lo
demandado mediante evidentes argucias parlamentarias se introdujo en los
momentos finales del trámite un “mico” a partir del cual lo fundamental se
extravía; la esencia de la reforma llamada a permanecer se diluye y con ella la
identidad en la voluntad del constituyente derivado, por lo que la Corte en su
función de garante y salvaguarda de la Supremacía de la Constitución, debe
inefectiblemente actuar para restituir el Imperio de la Carta.”[45]
Al respecto la Corte
constata que el demandante  fundamenta su acusación  sobre la supuesta
vulneración del procedimiento establecido para la aprobación de los actos
legislativos en consideraciones que configuran verdaderos cargos de fondo
contra las expresiones acusadas, en relación con los cuales, como ya se señaló,
esta Corporación debe abstenerse de pronunciarse por carecer de competencia  en
los términos el artículo 241 constitucional.
Ahora bien, para la
Corte es claro que,  contrariamente a lo que afirma el demandante, con  dichas
expresiones, que no tienen un contenido temático específico que permita
diferenciarlas  del resto del inciso,  no se introdujo una modificación
sustancial  a lo votado  en la primera vuelta, pues éstas, como el conjunto del
inciso del que hacen parte, vinieron simplemente a precisar lo que debía
entenderse en el caso de educación como la base inicial del Sistema  General
de  participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Cabe resaltar que el
objeto central del parágrafo transitorio 1, a saber, la fijación de la base
inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los debates una clara
unidad temática, como se desprende del cuadro atrás señalado, al que se remite
nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el
séptimo debate  del trámite  fue  solamente el de aclarar  lo que debía
entenderse  en el caso de educación por dicha base, en atención a la
complejidad del sistema de transferencias  en este campo, como se deduce de la
lectura de las ponencias presentadas  en la Cámara de Representantes en la
segunda vuelta para  el primero y el segundo debate[46]
No siendo así esenciales los
cambios introducidos  en la norma por las expresiones acusadas, carece  de
fundamento la acusación del actor  sobre la  violación del inciso final del
artículo 375 de la Constitución y del primer inciso del artículo 226 de la Ley
5 de 1992  y consecuentemente  se confirma que tampoco le asiste razón en
relación con el incumplimiento de los demás requisitos establecidos en el
artículo 375 superior a que él alude.
Así las cosas,  no
pueden en consecuencia prosperar los cargos planteados en la demanda en este
sentido  y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
La Corte constata
además que como se desprende del seguimiento del trámite a que se hizo
referencia en el punto 3.4 de esta providencia,  en relación con el parágrafo
al que pertenecen las expresiones demandadas se cumplió con el conjunto de
requisitos formales que exige la Constitución en estos casos para la aprobación
de los actos Legislativos.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar  EXEQUIBLES
la expresiones “departamentales y municipales”  y      “todos ellos a 1° de
noviembre de 2000” contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1°
del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado por el  artículo
3° del Acto Legislativo 001 de 2001, por los cargos analizados en esta
sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores Clara Inés
Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no firman la presente sentencia por
cuando se encuentran en comisión en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]  En apoyo de su argumento transcribe apartes de la
Sentencia No. 22 del 29 de marzo de 1984 de la Corte Suprema de Justicia,  M.P.
Manuel Gaona Cruz citada en la Sentencia C-409 de 1994 M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[2]  Sobre el tema transcribe apartes de las sentencias
C-222 de 1997 y C-543 de 1998.
[3]  Sentencia C-222 de 1997.
[4]  Al respecto hace mención a las sentencia C-496 de
1992 y T-396 de 1993.
[5]  Sobre el tema alude a las sentencia C-529 de 1994 y
C-478 de 1998
[6]  Al respecto transcribe apartes de la Sentencia C-543
de 1998.
[7]  En sustento de su argumento transcribe apartes de la
Sentencia C-543 de 1998.
[9] Parágrafo  transitorio 1 del que hacen parte en su
segundo inciso las  expresiones acusadas.
[10] Artículo 227  de la Ley 5 de 1992.
[11] Ver Sentencias C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y C-543/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[12] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Ver Sentencia C-543/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz. S.V.
de los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa
[14] Sobre los requisitos constitucionales  señalados  y
sobre las normas superiores aplicables Ver  las Sentencias C-222/97 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y C-387/97 M.P. Fabio Morón Díaz .
[15] En la Sentencia C-222/97  esta Corporación hizo el
inventario  de dichas normas  al que esta sentencia remite.
[16]   Dentro del  capítulo sétimo de la Ley 5 de 1992
sobre el “l proceso
legislativo constituyente”  se establecen los siguientes artículos:
“ARTICULO 218. Órganos constituyentes. La
Constitución Política puede ser reformada por el Congreso de la República, una
Asamblea Constituyente o el pueblo mediante referendo.
SECCION 1a.
Reformas por el Congreso.
ARTICULO 219. Atribución constituyente.
Las Cámaras legislativas tienen, como órgano constituyente, las atribuciones de
enmendar las disposiciones e instituciones políticas consagradas en el cuerpo
normativo constitucional, mediante el procedimiento dispuesto expresamente en
la misma Ley Fundamental y reglamentado con la máxima autoridad en la presente
ley.
ARTICULO 220. Suspensión de la facultad
constituyente. Durante el período constitucional tiene plena vigencia esta
atribución constituyente, siendo titular el Congreso de la República. No
obstante, a partir de la elección e integración de una Asamblea Constituyente,
quedará en suspenso la facultad ordinaria de Congreso para reformar la
Constitución durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus
funciones.
ARTICULO 221. Acto Legislativo. Las normas
expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar
o derogar los textos constitucionales, se denominan Actos Legislativos, y
deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este Reglamento.
ARTICULO 222. Presentación de proyectos.
Los proyectos de acto legislativo podrán presentarse en la Secretaría General
de las Cámaras o en sus plenarias.
ARTICULO 223. Iniciativa constituyente.
Pueden presentar proyectos de acto legislativo:
1. El Gobierno Nacional.
2. Diez (10) miembros del Congreso.
3. Un número de ciudadanos igual o
superior al (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva.
4. Un (20%) de los Concejales del país.
5. Un (20%) de los Diputados del país.
ARTICULO 224. Períodos ordinarios
sucesivos. El trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en 2
períodos ordinarios y consecutivos.
Dos períodos ordinarios de sesiones
comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y
termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de
junio.
PARAGRAFO TRANSITORIO. El primer período
bajo la vigencia de la nueva Constitución, inició el 1o. de diciembre y
concluyó el día 20 siguiente de 1991; y el segundo, del 14 de enero al 26 de
junio de 1992.
ARTICULO 225. Trámite de aprobación. El
proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por
la mayoría simple, en la primera "vuelta" o primer período ordinario
de sesiones; publicado por el Gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la
segunda "vuelta" o período ordinario. Ambos períodos no
necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.
ARTICULO 226. Materias que pueden
debatirse. En la segunda "vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Las negadas en este período, no podrán ser
consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del contenido de
las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, podrá ser considerada y debatida.
ARTICULO 227. Reglas de procedimiento
aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas
al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia.
[17] Al respecto cabe recordar que el numeral 4 del
artículo 114 de la Ley 5 de 1992, perfectamente aplicable en este caso, señala
que se considera proposición modificativa  aquélla que “aclara la principal,
varia su redacción  sin  cambiarle el contenido esencial de la misma; hace
dos  o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que
dos o mas temas, dos o más artículos  que versen sobre materia igual, o
similar, se discutan y resuelvan  en una sola; o traslada  lo que se discute a
otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de  conveniencia o
de coordinación que se aduzcan
[18] Ver el salvamento de voto de los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y
Vladimiro Naranjo Mesa a ala Sentencia C- 543/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[19] Ibidem  S.V. de los Magistrados Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando herrera Vergara y Vladimiro
Naranjo Mesa a ala Sentencia C- 543/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[20]Ver Sentencia C-543/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz, con
salvamento de voto, sobre este punto, de los Magistrados Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro
Naranjo Mesa
[21] Ver Sentencia C-387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[22] Ver Sentencia C-543/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[23]  Sobre el tema alude a las sentencia C-529 de 1994 y
C-478 de 1998
[24] Parágrafo transitorio 1°. El Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base
inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades
territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto
de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para
educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos
sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En
el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de
compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a
nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes
de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles
educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados
con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000.
Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.
[25] Ver entre otras, las sentencia C-409/94 M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[26] Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[27] Ibidem Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[28]
Ibidem Sentencia
C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[29]  Carlos Arturo Angel (Coordinador), Juan Martín
Caicedo, Gustavo Guerra Lemoine, Jesús Angel Carrizosa.
[30]  Ponentes Carlos Arturo Angel (Coordinador), Juan
Martín Caicedo, Gustavo Guerra Lemoine.
[31]  Ponentes: Antonio José Pinillos, Luis Fernando
Velasco, Rafael Antonio Flechas, José Dario Salazar, William Sicacha Gutiérrez
[32]  Ponentes: Antonio José Pinillos, Luis Fernando
Velasco, Rafael Antonio Flechas, José Dario Salazar, William Sicacha Gutiérrez
[33]  Según consta en la certificación expedida por el
Secretario General del Senado de la República (folio 32 del cuaderno de anexos
No. 2 del expediente y 199 del cuaderno de anexos No. 3 del expediente), la
Plenaria de dicha Corporación aprobó en sesión del 13 de diciembre de 2000 el informe
de la Comisión Accidental de Mediación constituida en esta etapa del trámite.
Por su parte, según consta en la certificación expedida por el Secretario
General de la Cámara de Representantes, visible en el folio 34 del mencionado
cuaderno, la Plenaria de dicha Corporación procedió de igual manera en sesión
plenaria del 13 de diciembre del año 2000.
[34]  Ponente: Carlos Arturo Angel Arango.
[35]  Ponente: Carlos Arturo Angel Arango.
[36]  Ponentes: Antonio José Pinillos, Luis Fernando
Velasco, Javier Ramiro Devia, José Dario Salazar, William Sichacha Gutierrez y
Miguel de la Espriella.
[37]  Así consta también en el folio 341 del cuaderno de
anexos No. 2 del expediente.
[38] Ponentes: Antonio José Pinillos, Luis Fernando
Velasco, Javier Ramiro Devia, José Dario Salazar, William Sichacha Gutierrez y
Miguel de la Espriella.
[39]
Se le adicionó  al final la siguiente frase “que
para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos
(10.962) billones de pesos”
[40]  Así consta también en la certificación expedida por
el Secretario General de la Cámara de Representantes que obra en el folio 17
del cuaderno de anexos No. 2 del expediente.
[41]  Según consta en el Acta No. 48 correspondiente a la
sesión ordinaria de la Plenaria del Senado de la República, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 341 del 16 de julio de 2001, fueron designados como
integrantes de la Comisión de Conciliación los Senadores: Juan Martín Caicedo
Ferrer, Victor Renán Barco, Jesús Angel Carrizosa, Luis Humberto Gómez Gallo,
Jaime Dussan, Carlos Arturo Angel.  De la misma hicieron parte los
Representantes: Luis Fernando Velasco, Francisco Canossa, José Dario Salazar,
William Dario Sicacha.
[42] Según consta en la certificación suscrita por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, visible en el folio 16 del
cuaderno de anexos No. 2 del expediente, la Plenaria de dicha Corporación
consideró y aprobó el informe de la Comisión Accidental de Medianción.
[43]  Según consta en el folio 8 y siguientes del cuaderno
de anexos No. 2 del expediente, obra copia del acta de la Comisión Accidental
de Conciliacion del Proyecto de Acto Legislativo bajo examen y la constancia de
su aprobación por la Plenaria del Senado de la República firmada por el
Secretario General de dicha Corporación.
[44] En efecto, el  actor afirma  al respecto en la
demanda:
“Del ejercicio de comparar el texto inicial y los textos
que fueron debatidos y aprobados en el primer período legislativo, con el
finalmente aprobado y publicado se extractan como conclusiones, en lo que a la
evolución de la norma respecta. Primero, que fue variado el término “entes
territoriales” por “Departamentos, Distritos y Municipios”.
Segundo, que fue determinado y/o valorado en cifras el monto inicial del
Sistema General y, Tercero, que se agregó in inciso adicional al
referido parágrafo primero.
Desde el punto de vista procedimental, es potestativo
de los Congresistas el presentar proposiciones modificativas, las que según el
artículo 114, numeral 4 de la Ley 5ta/92están definidas como aquellas en las
que se “aclara la principal” y que pueden variar la redacción
sin cambiarle el contenido esencial de la misma”(…)
Si se circunscribe el análisis a lo consignado a última
hora dentro del inciso adicional introducido al parágrafo transitorio primero,
artículo3, del Acto Legislativo 01/01, y si tal análisis se efectúa a la luz de
lo expresado en los renglones precedentes, no existiría reparo frente a los
apartes generales que particularizan los componentes que conforman la base
inicial del Sistema General de Participaciones en lo que tiene que ver con la
educación. Cosa contraria ocurre específicamente con respecto a los apartes
objeto de demanda. (resalta la Corte )
[45] (folios 12 y 13 del expediente).
[46] Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001.