C-493-96
Sentencia C-493/96
Sentencia
C-493/96
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Prohibición
clasificación de funcionarios
La Corte ha
señalado que la clasificación de los funcionarios de los establecimientos
públicos nacionales no puede ser efectuada por los organismos directivos de los
establecimientos, a través de los estatutos, sino que esa función le
corresponde al Congreso de la República.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Clasificación
homogénea de funcionarios/CONCEJO MUNICIPAL-Clasificación homogénea de
funcionarios
El principio de
la autonomía territorial ofrece razones para concluir que los funcionarios de
los establecimientos públicos del orden nacional y del municipal han de ser
tratados en forma homogénea en lo referido a su clasificación. Dado que de lo
que se trata es de fortalecer el papel de los organismos municipales, lo
apropiado es que en el nivel municipal, sea su órgano de representación popular,
el Concejo Municipal, el encargado de realizar, con arreglo a los precisos
parámetros que al respecto fija la Ley, la clasificación de los empleados de
los establecimientos públicos municipales.
Referencia:
Expediente D-1281
Actor: Juan Antonio
Galán Gómez
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 42 (parcial) de la Ley 11 de 1986 y
292 (parcial) del Decreto-Ley 1333 de 1986
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre veintiséis (26) de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 42 (parcial) de la Ley 11 de 1986 y 292
(parcial) del Decreto-Ley 1333 de 1986.
I. TEXTO DE LAS NORMAS REVISADAS
LEY 11 de 1986
(**)
" "
(...)
Artículo 42: “Los
servidores municipales son empleados públicos, sin embargo, los trabajadores de
la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En
los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades
pueden ser desarrolladas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”.
DECRETO LEY 1333 DE 1986
Artículo 292: Los
servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de
la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En
los Estatutos de los establecimientos se precisará que actividades pueden ser
desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Las personas que
prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las
sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria
son trabajadores oficiales. Sin embargo, los estatutos de dichas empresas
precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por
personas que tengan la calidad de empleados públicos.
(se subraya la parte
demandada)
II.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 11 de 1986, publicada en el Diario Oficial N° 37.310,
del 17 de enero de 1986. Por su parte, el Gobierno expidió el Decreto-Ley 1333
de 1986, promulgado en el Diario Oficial N° 37.466, de mayo 14 de 1986.
2. El ciudadano José
Antonio Galán Gómez, demandó los artículos 42 (parcial) de la Ley 11 de 1986 y
292 (parcial) del Decreto Ley 1333 de 1986 por considerar que las citadas
normas son violatorias de los artículos 13, 53, 55, 122, 123, 124, 125 y 150,
numeral 19,  literal f, de la Carta Política.
3. El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 27 de mayo de 1996, solicitó
a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados
de la Ley 11 de 1986 y el Decreto- Ley 1333 de 1986.
III. LA DEMANDA
Cargos e
intervenciones
Para mayor claridad
conceptual se expondrán, en primer lugar, los cargos formulados contra las
normas parcialmente acusadas y, en segundo lugar, las intervenciones
presentadas.
El actor considera
que las normas acusadas - artículo 42 de la Ley 11 de 1986 y  artículo 292 del
Decreto-Ley 1333 de 1986 -, conforman una unidad normativa toda vez que las
mencionadas normas regulan conjuntamente el procedimiento administrativo para
clasificar como empleados públicos a los funcionarios de los establecimientos
públicos del orden municipal y asignan a las Juntas Directivas de dichas
entidades competencia para efectuar tal clasificación.
En su concepto, las
mismas razones expuestas por la Corte, en sus pronunciamientos C-432 y  C-484
de 1995, para declarar la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 10 de
1990 y del artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968, respectivamente, son
aplicables al presente caso. En efecto, afirma, de la lectura de las citadas
providencias se desprende que los órganos internos de los establecimientos
públicos que están autorizados para expedir los estatutos de dichas entidades
carecen de competencia para clasificar a sus empleados como trabajadores
oficiales o empleados públicos. Considera que es competencia privativa del
legislador establecer este tipo de clasificaciones, sin que le sea dado a las
entidades descentralizadas proceder a clasificar a sus funcionarios ni
modificar mediante un acto administrativo los parámetros de clasificación
fijados por la ley.
Adicionalmente,
aduce que al ser declarados inexequibles parcialmente los artículos 26 de la
Ley 10 de 1990 y  5° del Decreto-Ley 3135 de 1968, se genera un trato
discriminatorio entre los funcionarios de los establecimientos públicos del
sector oficial de la salud y los funcionarios de los establecimientos públicos
del orden nacional, por una parte, y, los funcionarios de los establecimientos
públicos del orden municipal, por otra parte. Para estos últimos debe operar el
mismo procedimiento administrativo y legal aplicado a los primeros para efectos
de su clasificación como trabajadores oficiales.
Por último, el demandante
sostiene que las Juntas Directivas de los establecimientos públicos municipales
"han venido abusando" de la competencia que les confieren las normas
acusadas con el fin de desconocer el derecho de los trabajadores oficiales a la
negociación colectiva de los pliegos de condiciones y a la celebración de
convenciones colectivas. Tal es el caso, precisa, de los trabajadores de
construcción y sostenimiento de obras públicas que, arbitrariamente, son
clasificados como empleados públicos. Estas actuaciones, en su opinión, no
solamente desconocen las disposiciones constitucionales referentes al derecho
al  trabajo sino que hacen caso omiso de los acuerdos de la OIT suscritos por
Colombia. Tanto las clasificaciones internas así efectuadas como la inaplicación
de los procedimientos de escalafonamiento en carrera administrativa pretenden
favorecer el régimen de libre nombramiento y remoción de los trabajadores en
las entidades descentralizadas.
El Procurador
General de la Nación (e) propugna la inexequibilidad de la norma demandada.
Recalca que el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 - declarado parcialmente
inexequible por la Corte Constitucional en fallo C-432 de 1995 -  poseía un
texto de idéntico tenor literal al de las normas demandadas. En consecuencia,
el mismo razonamiento expuesto por la Corte en esa ocasión, en punto a la
competencia del legislador para determinar las actividades que pueden ser
desarrolladas mediante contrato de trabajo, debe ser reiterado en el presente
caso.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los
términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.
El problema
planteado
1. Se trata de
dilucidar si la clasificación de los funcionarios de los establecimientos públicos
municipales, en empleados públicos o trabajadores oficiales, puede ser
realizada en los mismos estatutos de los establecimientos o, por el contrario,
ha de ser efectuada por el órgano de representación democrática en el nivel de
la administración municipal, es decir, el concejo municipal.
2. Sobre temas
similares ya ha dictado esta Corte dos sentencias, la C-432 y la C-484 de 1995.
En la sentencia C-432, M.P. Hernando Herrera Vergara, se estableció la
inconstitucionalidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 26 de la Ley
10 de 1990, por la cual se reorganizó el Sistema Nacional de Salud y se
dictaron otras disposiciones. El referido inciso segundo señalaba que "los
establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos,
qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo". En
esta sentencia se concluyó:
"1o. Corresponde al Congreso de la República,
por medio de la ley, determinar la estructura de la administración nacional, y
crear, fusionar o modificar los establecimientos públicos, y otras entidades
del orden nacional (artículo 150 numeral 7o. CP.). A nivel departamental, dicha
función corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas (artículo 300
numeral 7o. de la CP.) y a nivel municipal a los Concejos (artículo 313 numeral
6o. CP.), por medio de acuerdos.
"2o. La autonomía de los establecimientos
públicos les permite darse sus estatutos, es decir, su propia reglamentación
interna, con sujeción a la ley. Dicha reglamentación es adoptada por la junta
directiva "u otros órganos o funcionarios con arreglo a la ley o a los
estatutos básicos", y corresponde, en todas sus características, a un
acto administrativo.
"3o. De conformidad con el artículo 125 de la
Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser
desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quienes pueden
tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los
establecimientos públicos, sin que dicha facultad pueda ser delegada a estos,
en sus respectivos estatutos.
"En el caso sub
exámine, el aparte de la norma acusada establece que "los
establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos
estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo", es decir, que se faculta a las juntas directivas de los
mismos para que determinen qué servidores se vinculan a los respectivos
establecimientos públicos del sistema de salud en calidad de trabajadores
oficiales.
"Esta
disposición resulta contraria, a juicio de la Corte, a los preceptos
constitucionales citados, ya que constituye una potestad propia del Legislador,
no susceptible de ser trasladada a los establecimientos públicos, como lo
señala el demandante, ya que por mandato constitucional corresponde
exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar la estructura de la
administración en lo nacional, a las Asambleas en lo departamental, y a los
Concejos en los municipal y distrital.
"De permitirse
esta delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la
clasificación de sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales,
contrariando las disposiciones constitucionales".
3. Por su parte, en
la sentencia C-484 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, se declararon inexequibles
los apartes del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 que permitían que en  los
estatutos de los establecimientos públicos y de las empresas de economía mixta
se determinara qué cargos podían o debían ser desempeñados por trabajadores oficiales
y por empleados públicos, respectivamente. El fragmento del referido artículo
5° que se refería a los empleados de los establecimientos públicos decía:
"ARTICULO 5.
EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. Las personas que
presten sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos; sin
embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas
son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos
públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas
vinculadas mediante contrato de trabajo" (Lo subrayado era lo
demandado que fue declarado inexequible).
En la referida sentencia se dice:
"Así las cosas,
resulta que los establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de
precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados
mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de
clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para
entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la
categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que
establezca la ley.
"De manera que
la atribución de precisar qué tipo de actividades de la entidad deben
desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe contraerse a
la clasificación de los empleos hecha por la Constitución y por la ley; por
todo ello, las expresiones acusadas del inciso primero del artículo 5o. del
Decreto 3135 de 1968 son inconstitucionales y así lo señalará esta
Corporación".
4. Como se ha visto,
la Corte ha señalado que la clasificación de los funcionarios de los
establecimientos públicos nacionales no puede ser efectuada por los organismos
directivos de los establecimientos, a través de los estatutos, sino que esa
función le corresponde al Congreso de la República. La pregunta que ha de
resolverse ahora es si en este sentido es aceptable la existencia de un
tratamiento desigual entre los empleados de los establecimientos públicos
nacionales y los de los establecimientos públicos municipales.
Analizando la
situación bajo examen se encuentra que no existe una razón que justifique la
diferenciación en el proceso de clasificación entre los empleados de los
establecimientos públicos del orden nacional y el municipal. En primer término,
importa precisar que, como fue señalado por el Ministro de Gobierno de aquella
época, Jaime Castro, en la exposición de motivos del proyecto que se convertiría
en la Ley 11 de 1986, los artículos del estatuto básico de la administración
municipal referidos a la administración de personal se elaboraron
"siguiendo los parámetros y principios contenidos en los Decretos-Leyes
2400, 3074 y 3135 de 1968, y en la ley 13 de 1984”[1]. De esta aseveración se
puede colegir el interés de regular en forma similar, dentro de lo posible, la
administración de personal al nivel nacional y al nivel municipal. Es decir,
esta afirmación permite deducir que en el legislador no existía el ánimo de
establecer diferencias en este campo entre los ámbitos nacional y municipal y
que si ellas se presentan sería simplemente por obra de las declaraciones de
inconstitucionalidad que ha efectuado esta Corporación con relación a la
facultad de los establecimientos públicos del orden nacional.
Pero aún así,
interesa observar si existen razones que justifiquen en este momento la
existencia de la diferencia. A manera de ejercicio se podría pensar en
argumentos como los de las funciones que desempeñan los empleados de estos
ámbitos territoriales, la mayor capacidad de los órganos directivos de los
establecimientos públicos para determinar la conveniencia de que los diversos cargos
sean ocupados por empleados públicos o trabajadores oficiales, la posible mayor
cercanía de las entidades municipales con los usuarios, la autonomía de las
entidades territoriales, etc. Sin embargo, ninguno de estos criterios
justificaría la discriminación. Con respecto a las funciones se puede responder
que en muchos casos se cumplen tareas similares por parte de los funcionarios
de los establecimientos nacionales y municipales; en cuanto a la situación
privilegiada de los órganos directivos de los establecimientos públicos para
entender mejor las necesidades de éstos en relación con la determinación del
régimen al cual deben ser incorporados los distintos funcionarios, ha de
señalarse que el mismo argumento fue descartado en las decisiones de esta Corporación
sobre las facultades de los órganos directivos en los establecimientos públicos
del orden nacional, por considerarse de menor entidad con respecto al de que la
estructura de la administración nacional debía ser fijada por el Congreso de la
República. Sobre el argumento de la mayor cercanía es suficiente decir que éste
no tiene relación alguna con la clasificación de los funcionarios.
El argumento de la
autonomía territorial es importante analizarlo más a fondo. La Constitución
establece en su artículo 1° que "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales". Se pregunta la Corte si a partir del
principio de autonomía territorial se podría justificar que en cada
establecimiento público municipal se estableciera una clasificación propia de
los funcionarios, en empleados públicos y trabajadores oficiales. La respuesta
tiene que ser negativa. Que cada establecimiento público municipal decida sobre
la clasificación de sus empleados no tiene ninguna relación con el problema de
la autonomía de los municipios, pues no serían los órganos de representación
popular de éstos los que trazarían las pautas para la clasificación, sino las
juntas directivas de dichos establecimientos. Más aún, esta facultad de los
cuerpos directivos de los establecimientos públicos puede conducir a tratos
desiguales entre los funcionarios de los diversos establecimientos públicos de
un mismo municipio, pues personas que desempeñan idénticas funciones en
diferentes establecimientos podrían resultar clasificadas de distinta manera.
El argumento de la
autonomía territorial opera en dirección contraria. El fortalecimiento de las
entidades territoriales que conlleva este principio fundamental de la
Constitución exige el robustecimiento de los organismos de gobierno en los
diferentes niveles territoriales y este vigorizamiento pasa también por el
debido ejercicio de las facultades de los Concejos Municipales. Entre ellas
está la señalada en el artículo 313, numeral 6, en el cual se precisa que le
corresponde a los Concejos "determinar la estructura de la administración
municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos...". Esta facultad
se corresponde, como bien lo precisó la Corte en el extracto citado de la
sentencia C-432 de 1994, con la atribución concedida al Congreso en el artículo
150, numeral 7, de "determinar la estructura de la administración
nacional..." (art. 150, numeral 7). Y no ha de olvidarse que fue
precisamente en esta potestad del Congreso en la que esta Corporación se apoyó
para establecer que la clasificación de los funcionarios de los
establecimientos públicos del orden nacional no podía ser efectuada por sus
órganos directivos, sino por el Congreso de la República.
En definitiva, el
principio de la autonomía territorial ofrece razones para concluir que los
funcionarios de los establecimientos públicos del orden nacional y del
municipal han de ser tratados en forma homogénea en lo referido a su
clasificación. Dado que de lo que se trata es de fortalecer el papel de los
organismos municipales, lo apropiado es que en el nivel municipal, sea su
órgano de representación popular, el Concejo Municipal, el encargado de
realizar, con arreglo a los precisos parámetros que al respecto fija la Ley, la
clasificación de los empleados de los establecimientos públicos municipales.
En consideración de
lo anterior, se declararán inexequibles los apartes demandados.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: Declarar INEXEQUIBLE
los artículos 42 (parcial) de la Ley 11 de 1986 y 292 (parcial) del Decreto-Ley
1333 de 1986.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] "Historia de las Leyes", Legislatura de 1986, Tomo II,
1989, p. 62.