C-052-99
Sentencia C-052/99
Sentencia C-052/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-324
Acción pública
de inconstitucio-nalidad contra el artículo 14 y 15 (parciales), de la ley 4
de 1992 “Por la cual   se señalan las normas, objetivos y criterios que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los
trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo
establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política”.
Actor: Arturo
Parrado Gutierrez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá D.C., tres (3) de febrero
de mil novecientos noventa y nueve (1999)
I.  ANTECEDENTES
El
ciudadano ARTURO PARRADO GUTIERREZ, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia,
contra los artículos  14 y 15 (parcialmente) de la ley 4 de 1992  “Por la
cual   se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores
oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
Por auto de  fecha junio 11 de  1993, el
Magistrado ponente resolvió admitir la demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 14 y 15 (parciales), de la ley 4 de 1992; de igual modo se ordenó
hacer las comunicaciones de rigor constitucional y legal,  se fijó en lista el
negocio y simultáneamente se dio traslado al señor Procurador General de la
Nación, para que rindiera el concepto de su competencia.
También se ordenaron las comunicaciones
respectivas al señor Presidente de la República y al señor  Presidente del H.
Congreso de la República.
Que con fecha
junio 30 de 1993, el señor Procurador General de la Nación, de la época,
manifestó, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos  25 y 26 del
decreto 2067 de 1991, ese Despacho tenía un eventual interés en la decisión y,
para garantizar la imparcialidad de los intervinientes, debía expresar su
impedimento para conceptuar en este asunto; en consecuencia de lo anterior, la
Sala Plena  de esta Corte decidió, en auto de fecha  5 de agosto de 1993,
aceptar el impedimento  y enviar el expediente al señor Viceprocurador General
de la Nación, para efectos de recibir el concepto fiscal correspondiente.  No
obstante lo anterior, mediante oficio de fecha 5 de octubre de 1993, el señor
Viceprocurador General de la Nación de la época, también  se declaró impedido
por el mismo motivo expresado anteriormente, circunstancia que le fue aceptada
por la Sala Plena de la Corporación, Mediante auto de fecha 7 de octubre de
1993, en el cual se ordenó aceptar el impedimento manifestado y, por lo tanto,
resolvió la sala oficiar al H. Senado de la República para que procediera a
nombrar Procurador General de la Nación Ad-hoc, conforme al artículo 276 de la
Constitución Política, a fin de que rindiera el concepto fiscal en el proceso
D-324 que se tramita ante esta Corporación.
Que mediante  oficio  SG-OF de 2 agosto de
1995, y de conformidad con el artículo 276 de la Constitución Política, el H.
Senado  de la República, en sesión del  día martes 1 de agosto de 1995, eligió
como  Procurador Ad-hoc al doctor Alberto Ospina Botero,  con el fin de que
rindiera el concepto  del Ministerio Público en el proceso D-324; no obstante
lo anterior, el citado ciudadano, mediante escrito de fecha agosto 9 de 1995,
se declaró impedido por las mismas causales invocadas en los dos casos
anteriores.
Que esta Corporación, mediante auto de
fecha  16 de agosto de 1995, decidió dar traslado del oficio suscrito por el
Procurador Ad-Hoc designado al H. Senado de la República, para que resolviera
dentro de su competencia lo que correspondiera, igualmente, trasladó a la H.
Corte Suprema de Justicia, para que procediera  a reintegrar la terna, según le
corresponda.
Que mediante
oficios dirigidos por la Secretaría General de esta Corte de fechas 10 de
junio de 1995, 13 de septiembre del mismo año, 19 de  abril de 1996, 26 de
noviembre del mismo año, 17 de marzo de 1997 y 24 de julio de 1997, el
Magistrado sustanciador solicitó respetuosamente para que el H. Senado de la
República eligiera Procurador Ad-hoc en el proceso de la referencia, como
quiera que dicha Corporación no había dado respuesta alguna.
Que anotadas las anteriores circunstancias,
el Magistrado sustanciador, advirtió la injustificada demora por parte del H.
Senado de la República en cuanto al cumplimiento de las solicitudes formuladas
en las fechas anotadas anteriormente, y por lo tanto, conminó nuevamente al H.
Senado de la República, para que eligiera el nuevo Procurador Ad-hoc  en el
proceso de la referencia y le diera efectivo cumplimiento al auto de  fecha 16
de agosto de 1995.
Finalmente,
mediante auto de fecha febrero 18 de 1998, el Magistrado sustanciador insistió
nuevamente ante el Presidente del H. Senado de la República  y bajo los
apremios legales pertinente, para que nombrara Procurador Ad-hoc de la terna
correspondiente constituída por los doctores Guillermo Zalah Zuleta, Hernán
Guillermo Aldana Duque y Pedro Manuel Charry Angulo, postulados por la
Presidencia de la República, el H. Consejo de Estado y la  H. Corte Suprema de
Justicia, respectivamente, para que emitiera el concepto fiscal de la
referencia.
Que en sesión
plenaria del H. Senado de la República del día 18  de noviembre de 1998, fue
elegido como Procurador Ad-hoc para rendir el concepto en el proceso de la
referencia, al Dr. GUILLERMO ZALAH ZULETA, quien mediante escrito de fecha 27
de enero del presente año, emitió la vista fiscal de rigor constitucional.
Cumplidos como
se encuentran todos y cada uno de los trámites que corresponden a esta  clase
de actuaciones,  esta Corporación procede a adoptar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Las
disposiciones acusadas son del siguiente tenor, en los cuales se subraya lo
demandado:
“Ley
4 de 1992
“Mayo
18 de 1992
“Por
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores
oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
“......
“Artículo  14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no  inferior al 30% ni superior al
60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de
todo orden de los Tribunales Superiores del Distrito Judiciales y Contencioso
Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial
y para los jueces de la República, incluídos los magistrados  y fiscales  del
Tribunal Superior Militar, excepto los que opten por  la escala de salarios de
la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero  (1º.) de
enero de 1993.
“Igualmente
tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados
departamentales del registrador nacional del estado civil, los registradores
del Distrito Capital  y los niveles directivo y asesor  de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
“Parágrafo.  Dentro del mismo término revisará el
sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre
la base de la nivelación o reclasificación  atendiendo criterios de equidad.
“Artículo 15.   Los magistrados del Consejo Superior de
la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, el procurador general de la Nación, el contralor general de
la República, el fiscal general de la Nación, el defensor del pueblo y el
registrador nacional del  estado civil tendrán una prima especial de servicios,
sin carácter salarial, que  sumada a los demás ingresos laborales,
igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin
que en ningún caso los supere.   El Gobierno podrá fijar la misma prima para
los ministros del despacho, los generales y almirantes  de la fuerza pública.”
LA
DEMANDA
Afirma
el actor que los artículos 14 y 15 de la ley 4 de 1992, en los  segmentos
acusados,  vulneran los artículos 25, 27, 46, 53, 58, 150-19 literales e) y f),
y 280, superiores, en razón a que al establecer primas sin carácter salarial;
el legislador menguó “notoriamente” el sistema prestacional de los trabajadores
al servicio del Estado, con lo cual se desconocen los referidos artículos
constitucionales, particularmente el que se refiere a la “especial protección
del Estado” a sus servidores.
De otra parte, aduce  el demandante en su
libelo que los artículos cuestionados  al consagrar prestaciones sociales “sin
carácter salarial”, desconoce también los  artículos  46 y 58 de la ley
fundamental, porque, en su criterio, la Rama Judicial, el Ministerio Público y
la Justicia Penal Militar tendrían  un régimen salarial, cuyas prestaciones ya
no se liquidarán sobre la “remuneración total más las duodécimas partes de las
primas, pensiones y cesantías” como lo contemplaba el régimen legal anterior a
la entrada en vigencia de la ley 4 de 1992, sino que, por virtud  de los
artículos  14 y 15 de la referida ley, se harán sobre una parte del salario,
por lo que concluye el demandante, se desconocen también los derechos de las
personas de la tercera edad y los derechos adquiridos de los empleados públicos
a percibir salarios completos.
Luego
de formular en su demanda, algunas precisiones sobre la competencia del  H.
Congreso de la República (art. 150 numeral 19 literales e) y f)  para fijar el
régimen salarial de los servidores públicos aduce, que los segmentos acusados
vulneran el artículo 53 superior, especialmente, los principios mínimos como
los de favorabilidad, primacía de la realidad sobre las formalidades  garantía
de la seguridad social, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones, ya
que, concluye el actor, es menos favorable a los trabajadores el régimen
salarial y prestacional establecido en la ley  4 de 1992, pero especialmente lo
previsto en los decretos  51, 53, 54 y 57 de 1993.
Finalmente solicita, en dos peticiones
especiales a la Corte Constitucional que en virtud de lo  previsto en el
Decreto  2067 de 1991, señale en la sentencia la  “unidad normativa” que
corresponda y declare inconstitucionales los decretos 51, 53, 54  y 57 de 1993,
que desarrollan el régimen salarial  y prestacional de la Rama Judicial, el
Ministerio Público y la Justicia Penal Militar”.
INTERVENCIONES
OFICIALES
A.     EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO
PUBLICO
En memorial dirigido al Magistrado
Sustanciador y dentro del término legal, el ciudadano ANTONIO JOSE  NUÑEZ
TRUJILLO, actuando  como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, solicitó a esta Corporación declarar exequible la expresión “sin
carácter salarial” contenida  en los artículos 14 y 15  de la ley  4 de 1992.
A juicio del apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el control de constitucionalidad que ejerce la
Corte Constitucional, no puede extenderse a las peticiones especiales
formuladas en la demanda, pues es claro que esta Corporación en virtud del
artículo 242 superior, no puede pronunciarse sobre decretos reglamentarios de
una ley marco  como lo es la ley 4 de 1992.
Aduce el interviniente, en su memorial, que
los artículos parcialmente cuestionados, no desconocen  el artículo  25 de la
Constitución Política, porque la ley 4 de 1992, mejora la remuneración de los
servidores públicos, ya que, las expresiones  en juicio, no solo garantizan un
empleo sino que además establecen unas condiciones dignas para su ejercicio,
con lo cual se asegura la “especial  protección del Estado”.
Finalmente,
afirma el apoderado de la entidad, que los artículos 14 y 15  de la ley 4 de
1992, se ajustan a la jurisprudencia  del H. Consejo de Estado, en el sentido
de que, el legislador puede determinar la estructura  y el concepto  de
“salario”,  para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, de los
trabajadores al servicio del Estado, como ocurre, por ejemplo con la ley 33 de
1985 o el decreto 1045 de 1978, por lo que, concluye el apoderado, el
demandante defiende en su demanda, no derechos adquiridos sino simples
expectativas de algunos  funcionarios públicos que a pesar de todo, tampoco se
le desconocen sus derechos por la entrada en vigencia de los artículos 14 y 15
de la ley 4 de 1992.
B.    EL MINISTERIO DE JUSTICIA  Y DEL
DERECHO
En la oportunidad procesal prevista en la
ley, intervino el Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderado
judicial, el cual defendió la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas
acusadas, parcialmente, con base en los siguientes argumentos:
Luego
de citar abundantes antecedentes constitucionales y de recordar los debates al
interior de la Asamblea Nacional Constituyente, sobre el tema del régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos, concluyó el apoderado que:
“Si realmente se
analizan los artículos  14 y 15 de la ley 4 de 1992, encontramos que estas
primas son una nueva figura  para el incremento de la remuneración  que no se
hallaban prescritas  en norma legal anterior al nuevo régimen salarial y
prestacional de estos servidores públicos; de tal forma que con el advenimiento
de esta ley  se mejoró de manera ostensible e indiscutible las condiciones
salariales de algunos funcionarios  judiciales, además de que les es dable escoger
entre continuar bajo el régimen jurídico laboral preexistente y el  establecido
por la ley demandada siempre y cuando ya estuvieran  vinculados, entonces, en
cuanto al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la
Constitución que surge cuando  existen varias normas aplicables a la  misma
relación objeto  de la controversia, impone que a favor del empleado debe
acogerse la disposición legal que sea más favorable para éste, pero su
aplicación debe hacerse en su totalidad y no parcialmente;   al respecto la
Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en este  sentido y su
jurisprudencia sobre el particular ha sido reiterada de que el principio de
favorabilidad ‘debe entenderse en el sentido  de que, confrontada una norma con
otra, bien de ley, reglamento o contrato, convención o fallo arbitral, debe
excluir  a la otra según favorezca al trabajador, pero no puede tomarse el
precepto como una serie de parte, sino como un todo armónico, pues una
disposición se aplica o no se aplica; pero peca contra la   hermenéutica
jurídica y contra la más simple lógica que una norma  rija en estos casos por
etapas o partes y no en su totalidad’.
EL MINISTERIO PUBLICO
El
doctor Guillermo Zalah Zuleta, en su condición de Procurador  Ad-hoc, rindió
el  concepto fiscal, mediante memorial  de fecha 27 de enero de 1999,  en el
cual solicita a esta Corte,  estarse a lo resuelto  en la sentencia C-279 del
24 de junio de 1996, la cual resolvió declara exequible los apartes “sin
carácter salarial” de los  artículos 14 y 15 de la ley 4 de 1992, en
consecuencia, afirma que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Primera.  La Competencia
La
Corte Constitucional es competente para  conocer de la presente demanda contra
los artículos 14 y 15  (parcial) de la ley 4  de 1992, según lo dispuesto en el
artículo 241-4  de la Constitución Política, en concordancia con el decreto
2067 de 1991, como quiera que se  trata de normas jurídicas que hacen  parte de
una ley de la República.”
Segunda.
La Cosa Juzgada Constitucional
Esta Corte, considera importante resaltar
el largo trámite que sufrió este expediente, por razón de los diversos
impedimentos manifestados por los Procuradores Generales Ad-hoc que
intervinieron a lo largo del proceso de constitucionalidad; no obstante lo
anterior, en esta oportunidad la Corte decide de fondo lo referente al
impedimento que cobijaba al Ministerio Público, en relación con la norma
acusada como quiera que en  los expedientes D-002, D-204 y D-817 (acumulados),
todos los magistrados presentaron sus respectivos impedimentos, que fueron
resueltos por Sala de Conjueces, en la cual actuó como ponente el doctor Hugo
Palacio Mejía.
En efecto, esta Corporación en sentencia
C-279 de 1996, de fecha 24 de junio, M.P. Conjuez Dr. Hugo Palacios Mejía,
Expedientes D-002, D-204 y D-817 (acumulados), declaró exequibles la expresión:
“sin carácter salarial” contenida en  los artículos 14 y 15 de la ley 4 de
1992.  Esta decisión al tenor de lo dispuesto en el artículo 242 de la
Constitución, ha hecho tránsito a “cosa juzgada constitucional” y por tanto,
sólo resta ordenar estarse a lo  resuelto en la referida  providencia.
En
mérito de lo expuesto, y oído el concepto del Procurador General de la Nación
Ad-hoc, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-279 del 24 de junio de
1996 que declaró exequible la expresión: “sin carácter salarial”, contenida en
los artículos 14 y 15 de la ley 4 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
PABLO ENRIQUE LEAL
RUIZ
Secretario General
(E)