C-779-01
Sentencia C-779/01
Sentencia
C-779/01
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de ciertas
formalidades
ORGANIZACIONES DE ECONOMIA SOLIDARIA-Ejercicio de una actividad socio económica
EMPRESAS DE ECONOMIA SOLIDARIA Y
SOCIEDADES COMERCIALES-Tratamiento diferente por
legislador en regulación
FONDO DE FOMENTO DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Miembros y patrimonio
JUNTA DIRECTIVA DEL FONDO DE FOMENTO DE LA
ECONOMIA SOLIDARIA-Integración
CONSEJO NACIONAL DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Integración/JUNTA DIRECTIVA DEL FONDO DE FOMENTO DE LA ECONOMIA
SOLIDARIA-Representantes del sector solidario
JUNTA DIRECTIVA DEL FONDO DE FOMENTO DE LA
ECONOMIA SOLIDARIA-Representantes aportantes
FONDO DE FOMENTO DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Aportante y afiliado
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Inspección, vigilancia y control de entidades
SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Verificación de observancia de disposiciones sobre estados
financieros
EMPRESAS DE ECONOMIA SOLIDARIA-Intervención del Estado en actividades financieras
COOPERATIVAS MULTIACTIVAS O INTEGRALES-Actividad financiera
ENTIDADES DEL SECTOR COOPERATIVO-Organización de instituciones financieras
COOPERATIVA FINANCIERA-Prestación de servicios a terceros no asociados
EMPRESAS DE ECONOMIA SOLIDARIA-Regulación de actividad financiera
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
LEGISLADOR-Derogación
general, expresa o tácita de normas
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE
SISTEMA FINANCIERO Y ASEGURADOR-Actividad
financiera por sector solidario
EMPRESAS DEL SECTOR SOLIDARIO-Actividad financiera
Referencia: expediente D-3332
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 6, 27, 36, 39, 40, 41, 42, 45, 46, 67, todos en forma parcial, de la
ley 454 de 1998 y artículos 19 y 103, ambos en forma parcial, de la ley 510 de
1999.
Actor: Héctor Angel Collazos Fierro
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D. C.,  a los veinticinco (25) días
del mes de julio del año dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.    ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Angel Collazos Fierro demandó los
artículos 6, 27, 36, 39, 40, 41, 42, 45, 46, 67, todos en forma parcial, de la
ley 454 de 1998“por la cual se determina el marco conceptual que regula la
economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía
Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el
Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito,
se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza
cooperativa y se expiden otras disposiciones" y los artículos 19 y
103, ambos en forma parcial, de la ley 510 de 1999, "por la cual se
dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el
mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se
conceden unas facultades."
Mediante auto del 11 de diciembre de 2000, el
Magistrado sustanciador inadmitió la demanda por cuanto el actor no señaló en
forma clara y precisa cuáles eran las razones por las que cada una de las
disposiciones acusadas contrarían la Constitución. Dado que el actor dio
cumplimiento a lo ordenado en dicho auto, en el sentido de corregir la demanda,
mediante auto del 23 de enero de 2001 se admitió esta última.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, esto es, los artículos 6, 27, 36, 39, 40, 41, 42, 45,
46, 67, todos en forma parcial, de la ley 454 de 1998, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 43.357 del 6 de agosto de 1998, y los
artículos 19 y 103, ambos en forma parcial, de la ley 510 de 1999, conforme a
su publicación en el Diario Oficial No. 43.654 del 4 de agosto de 1999. Se
subraya lo demandado y en negrilla lo resaltado por el demandante:
LEY 454 DE 1998
(agosto 4)
"por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía
solidaria,
se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el
Departamento  Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la
Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea
el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito,
se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza
cooperativa y se expiden otras disposiciones."
"Artículo 6º. Características de las organizaciones de Economía Solidaria. Son
sujetos de la presente ley las personas jurídicas organizadas para realizar
actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios
según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el
objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y
servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de
obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento
las siguientes características:
1.   Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el
ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer
necesidades
de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario.
2.   Tener establecido un vínculo asociativo, fundado en los principios y
fines
contemplados en la presente ley.
3.   Tener incluido en sus estatutos o reglas básicas de funcionamiento
la
ausencia de ánimo de lucro, movida por la solidaridad, el servicio social o
comunitario.
4.   Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus miembros
sin
consideración a sus aportes.
5.   Establecer en sus estatutos un monto mínimo de aportes sociales no
reducibles, debidamente pagados, durante su existencia.
6. Integrarse social y económicamente, sin
perjuicio de sus vínculos con otras
entidades sin ánimo de lucro que tengan por fin promover el desarrollo integral
del ser humano.
Parágrafo 1º. En todo caso, las organizaciones de la economía solidaria deberán
cumplir con los siguientes principios económicos:
1. Establecer la irrepartibilidad de las reservas sociales y, en caso de
liquidación, la del remanente patrimonial.
2. Destinar sus excedentes a la prestación
de servicios de carácter social, al
crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de
los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el
trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en
su valor real.
Parágrafo 2º. Tienen el carácter de
organizaciones solidarias entre otras:
cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas
u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones
auxiliares de la Economía solidaria, las empresas comunitarias, las empresas
solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las
asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de
administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo y
todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con las
características mencionadas en el presente capítulo.
Artículo 27. De la Junta Directiva del Fones. La Junta
Directiva del Fones
estará constituida así:
1. Tres representantes del Gobierno Nacional que serán el Director del
Departamento Administrativo de la Economía Solidaria quien lo presidirá, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, y el Ministro de
Desarrollo Económico o su delegado.
2. Un representante del Consejo Nacional de la Economía
Solidaria –Cones.
3. Un representante de las entidades de la Economía Solidaria aportantes al
Fones.
Parágrafo. La Secretaría técnica estará a cargo del Director del Fones quien
asistirá con voz pero sin voto.
Artículo 36. Funciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Son
facultades de la Superintendencia de la Economía Solidaria para el logro de sus
objetivos:
1. Verificar la observancia de
las disposiciones que sobre estados financieros
dicte el Gobierno Nacional.
2. Establecer el régimen de
reportes socioeconómicos periódicos u ocasionales
que las entidades sometidas a su supervisión deben presentarle, así como
solicitar a las mismas, a sus administradores, representantes legales o
revisores fiscales, cuando resulte necesario, cualquier información de
naturaleza jurídica, administrativa, contable o financiera sobre el desarrollo
de sus actividades.
3. Fijar las reglas de contabilidad a que
deben sujetarse las entidades bajo su
supervisión, sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones legales que
regulen la materia.
4. Realizar, de oficio o a solicitud de
parte interesada, visitas de inspección
a las entidades sometidas a supervisión, examinar sus archivos, determinar su
situación socioeconómica y ordenar que se tomen las medidas a que haya lugar
para subsanar las irregularidades observadas en desarrollo de las mismas. Los
informes de visitas serán trasladados a las entidades vigiladas. En cuanto
fuere necesario para verificar hechos o situaciones relacionados con el
funcionamiento de las entidades supervisadas, las visitas podrán extenderse a
personas no vigiladas.
5. Interrogar bajo juramento a cualquier
persona cuyo testimonio se requiera
para el esclarecimiento de hechos relacionados con la administración, con la
fiscalización o, en general con el funcionamiento de las entidades sometidas a
su supervisión. En desarrollo de esta atribución podrá exigir la comparecencia
de la persona requerida, haciendo uso de las medidas coercitivas que se
consagran para estos efectos en el Código de Procedimiento Civil.
6. Imponer sanciones administrativas
personales. Sin perjuicio de la
responsabilidad civil a que haya lugar, cuando cualquier director, gerente,
revisor, fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la
vigilancia del Superintendente de la Economía Solidaria autorice o ejecute
actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de
cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el
Superintendente de la Economía Solidaria podrá sancionarlo, por cada vez, con
una multa hasta de doscientos (200) salarios mínimos a favor del Tesoro
Nacional. El Superintendente de la Economía Solidaria podrá, además, exigir la
remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las
entidades vigiladas.
Las multas previstas en este artículo,
podrán ser sucesivas mientras subsista
el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en
los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
7. Imponer sanciones administrativas institucionales. Cuando el Superintendente
de la Economía Solidaria, después de pedir explicaciones a los administradores
o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su
vigilancia, se cerciore de que estos han violado una norma de su estatuto o
reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al
establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional de hasta
doscientos (200) salarios mínimos, graduándola a su juicio, según la gravedad
de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores.
Las multas previstas en este numeral podrán ser sucesivas mientras subsista el
incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los
numerales 1º, 2º y 3º del artículo 208 del presente estatuto.
8. Ordenar la remoción de directivos,
administradores, miembros de juntas de
vigilancia, representantes legales, revisor fiscal y funcionarios o empleados
de las organizaciones solidarias sometidas a su supervisión cuando se presenten
irregularidades que así lo ameriten.
9. Decretar la disolución de cualquiera de
sus entidades vigiladas, por las
causales previstas en la ley y en los estatutos.
10. Realizar los actos de registro e
inscripción previstos en el artículo 63 de
la presente ley.
11. Ordenar la cancelación de la
inscripción en el correspondiente registro del
documento de constitución de una entidad sometida a su control, inspección y
vigilancia o la inscripción que se haya efectuado de los nombramientos de sus
órganos de administración, vigilancia, representantes legales y revisores
fiscales, en caso de advertir que la información presentada para su inscripción
no se ajusta a las normas legales o estatutarias. La cancelación de la
inscripción del documento de constitución conlleva la pérdida de la personería
jurídica, y a ella se procederá siempre que el defecto no sea subsanable, o
cuando siéndolo ha transcurrido el plazo prudencial otorgado para su
corrección.
12. Ordenar las modificaciones de las reformas estatutarias adoptadas por las
entidades sometidas a su control, inspección y vigilancia, cuando se aparten de
la ley.
13. Disponer
las acciones necesarias para obtener el pago oportuno de las
contribuciones a cargo de las entidades sometidas a su control, inspección y
vigilancia.
14. Dar
trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las
entidades supervisadas, por parte de quienes acrediten un interés legítimo con
el fin de establecer eventuales responsabilidades administrativas y ordenar las
medidas que resulten pertinentes.
15. Absolver las consultas que se formulen
en asuntos de su competencia.
16. Desarrollar acciones que faciliten a las entidades sometidas a su
supervisión el conocimiento sobre su régimen jurídico.
17. Asesorar al Gobierno Nacional en lo
relacionado con las materias que se
refieran al ejercicio de sus funciones.
18. Fijar el monto de las contribuciones
que las entidades supervisadas deben
pagar a la Superintendencia para atender sus gastos de funcionamiento en
porcentajes proporcionales.
19. Definir internamente el nivel de
supervisión que debe aplicarse a cada
entidad y comunicarlo a ésta en el momento en que resulte procedente, y
20. Convocar de oficio o a petición de parte a reuniones de Asamblea General en
los siguientes casos:
a)
Cuando no se hubieren cumplido los procedimientos a que se refiere
el
artículo 30 de la Ley 79 de 1988;
b)
Cuando
se hubieren cometido irregularidades graves en la administración que
deban ser conocidas o subsanadas por el máximo órgano social.
21. Autorizar la fusión, transformación,
incorporación y escisión de las
entidades de la Economía Solidaria sometidas a su supervisión, sin perjuicio de
las atribuciones de autorización o aprobación que respecto a estas operaciones
corresponda ejercer a otras autoridades atendiendo las normas especiales.
22. Instruir a las instituciones
vigiladas sobre la manera como deben cumplirse
las disposiciones que rigen su actividad, fijar los criterios técnicos y
jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los
procedimientos para su cabal aplicación.
23. Ejercer las funciones de inspección,
vigilancia y control en relación con
las entidades cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas o integrales
con sección de ahorro y crédito en los mismos términos, con las mismas
facultades y siguiendo los mismos procedimientos que desarrolla la
Superintendencia Bancaria con respecto a los establecimientos de crédito,
incluyendo dentro de ellas, las atribuciones relacionadas con institutos de
salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar".
24. En todo caso, tales procedimientos se
establecerán con base en metodologías adaptadas a la naturaleza cooperativa.
25.
Las demás que le asigne la ley.
Parágrafo 1º. El Gobierno Nacional podrá
determinar niveles de supervisión para
el ejercicio de las funciones aquí previstas.
Parágrafo 2º. En desarrollo de sus
facultades de inspección, vigilancia y
control, la Superintendencia de la Economía Solidaria podrá apoyarse
parcialmente, para la obtención de colaboración técnica, en organismos de
integración de las entidades de Economía Solidaria, en instituciones auxiliares
de la Economía Solidaria o en firmas especializadas.
Artículo 39. Actividad financiera y aseguradora. El artículo 99 de la Ley 79 de
1988 quedará así: La actividad financiera del cooperativismo se ejercerá
siempre en forma especializada por las instituciones financieras de naturaleza
cooperativa, las cooperativas financieras, y las cooperativas de ahorro y
crédito, con sujeción a las normas que regulan dicha actividad para cada uno de
estos tipos de entidades, previa autorización del organismo encargado de su
control.
Las cooperativas multiactivas o integrales podrán adelantar la actividad
financiera, exclusivamente con sus asociados mediante secciones especializadas,
bajo circunstancias especiales y cuando las condiciones sociales y
económicas
lo justifiquen, previa autorización del organismo encargado de su control.
La actividad aseguradora del
cooperativismo se ejercerá siempre en forma
especializada por las cooperativas de seguros y los organismos cooperativos de
segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de seguros.
Para efectos de la presente ley se
entenderá como actividad financiera la
captación de depósitos, a la vista o a término de asociados o de terceros para
colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras
operaciones activas de crédito y, en general, el aprovechamiento o inversión de
los recursos captados de los asociados o de terceros. Solamente las
cooperativas financieras podrán prestar sus servicios a terceros no asociados.
Parágrafo. En concordancia con las
previsiones del artículo 335 de la
Constitución Política, la Superintendencia encargada de la vigilancia de la
entidad infractora, adelantará las medidas cautelares establecidas en el
numeral 1º del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
respecto de las entidades que adelanten actividad financiera sin haber recibido
la autorización pertinente, sin perjuicio de lo previsto en el numeral 3º del
artículo 208 del mismo ordenamiento.
Artículo 40. Cooperativas financieras. Son cooperativas financieras los
organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en
adelantar actividad financiera, su naturaleza jurídica se rige por las
disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al control,
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Estas cooperativas son
establecimientos de crédito.
Para adelantar las
operaciones propias de las cooperativas financieras, se
requiere la autorización previa y expresa en tal sentido de la Superintendencia
Bancaria, entidad que la impartirá únicamente previo el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a) Demostrar ante la Superintendencia Bancaria experiencia no menor de tres (3)
años en el ejercicio de la actividad financiera con asociados como cooperativa
de ahorro y crédito o multiactiva o integral con sección de ahorro y crédito,
en una forma ajustada a las disposiciones legales y estatutarias.
b) Acreditar el monto de aportes sociales
mínimos que se exija para este tipo
de entidad.
La Superintendencia Bancaria se
cerciorará, por cualesquiera investigaciones
que estime pertinentes de la solvencia patrimonial de la entidad, de su
idoneidad y de la de sus administradores.
Parágrafo. La Superintendencia Bancaria
podrá establecer planes de ajuste para
la conversión en cooperativas financieras de las cooperativas que a la fecha de
entrada en vigencia de la presente ley se encuentren sometidas a su vigilancia.
Artículo 41. Cooperativas de ahorro y crédito. Son cooperativas de
ahorro y
crédito los organismos cooperativos especializados cuya función principal
consiste en adelantar actividad financiera exclusivamente con sus asociados, su
naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se
encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia
de la Economía Solidaria.
Para adelantar las operaciones propias de
las cooperativas de ahorro y crédito,
se requiere la autorización previa y expresa en tal sentido de la
Superintendencia de la Economía Solidaria, entidad que la impartirá únicamente
cuando acrediten el monto de aportes sociales mínimos que se exija para
este
tipo de entidad.
La Superintendencia de la
Economía Solidaria se cerciorará, por cualesquiera
investigaciones que estime pertinentes de la solvencia patrimonial de la
entidad de su idoneidad y de la de sus administradores.
Parágrafo 1º. El Gobierno Nacional podrá
establecer la obligación para las
cooperativas de ahorro y crédito de mantener un fondo de liquidez en entidades
segundo grado de la economía solidaria que desarrollen actividad financiera, y
determinar sus características, modalidades y sanciones.
Parágrafo 2º. Las cooperativas que a la
fecha de entrada en vigencia de la
presente ley se encuentren sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, podrán optar por la transformación en cooperativas de ahorro y
crédito dentro del año siguiente a esa fecha. En consecuencia si es del caso,
deberán dar aviso a la Superintendencia Bancaria para fijar un plan de ajuste
que permita ajustarse a la relación establecidas en el artículo 43 de la
presente ley.
Este mecanismo también podrá ser ordenado
por la Superintendencia Bancaria como
medida de salvamento aplicable a cooperativas financieras.
Artículo 42. Aportes sociales mínimos. Las cooperativas financieras
deben
acreditar y mantener un monto mínimo de aportes sociales pagados equivalente a
una suma no inferior a mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000).
Las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas e
integrales con secciones de ahorro y crédito, deberán acreditar y mantener un
monto mínimo de aportes sociales pagados no inferior a quinientos millones
de
pesos ($500 millones).
Modificado por el artículo 104 de la Ley
510 de 1999: El Gobierno Nacional, a través de la Superintendencia de
Economía Solidaria, podrá establecer montos mínimos inferiores a los señalados
en este artículo, teniendo en cuenta el vínculo de asociación, y las
condiciones socioeconómicas o el área geográfica de influencia de la
organización interesada. En todo caso, el ejercicio de esta facultad deberá
responder a la fijación de criterios generales aplicados a las cooperativas que
se ajusten a ellos.
Parágrafo 1º. En concordancia con lo dispuesto en la Ley 79 de 1988
deberá establecerse en los estatutos que los aportes sociales no
podrán reducirse respecto de los valores previstos en el presente artículo.
Parágrafo 2º. Las
cooperativas que adelanten actividad financiera en los
términos de la presente ley, se abstendrán de devolver aportes cuando ellos
sean necesarios para el cumplimiento de los límites previstos en el presente
artículo así como de los establecidos en las normas sobre, margen de solvencia.
Parágrafo 3º. El monto mínimo de capital previsto por este artículo deberá ser
cumplido de manera permanente por las entidades en funcionamiento.
Parágrafo 4º. Los valores absolutos indicados en este artículo se ajustarán
anual y acumulativamente a partir de 1999, mediante la aplicación de la
variación del índice de precios al consumidor, total ponderado, que calcula el
DANE.
Artículo 45. Alternativas para la especialización de las cooperativas
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. Las cooperativas
multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito podrán especializarse
para el ejercicio de la actividad financiera mediante una de las siguientes
modalidades:
1. Escisión, preferentemente para conformar otra entidad de naturaleza
solidaria, en la forma y condiciones previstas para las sociedades
comerciales.
2. Transferencia, mediante cesión, de la totalidad de activos y pasivos
de la
correspondiente sección de ahorro y crédito a una cooperativa de ahorro y
crédito o a un establecimiento de crédito.
3. Creación de una o varias instituciones auxiliares
del cooperativismo, la(s)
cual(es) tendrá(n) como objetivo la prestación de los servicios no financieros
de la cooperativa multiactiva o integral, quedando ésta, en adelante,
especializada en la actividad financiera.
Artículo 46. Excepciones a la conversión y especialización. No
estarán
obligadas a convertirse ni a especializarse las cooperativas de ahorro y
crédito y las multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito que
estén integradas por asociados que se encuentren o hayan estado vinculados
laboralmente a una misma entidad pública o privada.
Artículo 67. Vigencia. La presente ley empezará a regir a partir de su
promulgación, modifica en lo pertinente el Decreto 2150 de 1995 y deroga las
disposiciones que le resulten contrarias, en particular el artículo 17 del
Decreto 1688 de 1997 y el Decreto 619 de 1998. La Ley 79 de 1988 continuará
vigente en lo que no resulte contrario a lo dispuesto en la presente
ley.
LEY 510 DE 1999
(agosto 3)
"por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero
y
asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de
Valores y se conceden unas facultades."
Artículo 19. Modifícase el artículo 113 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero de la siguiente forma:
19.1 Adiciónase un primer inciso al artículo 113 cuyo texto es el siguiente:
Sin perjuicio de las medidas que las entidades financieras deban adoptar en
cumplimiento de las disposiciones que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 48, literal i), de este Estatuto,
la Superintendencia Bancaria podrá adoptar individualmente las medidas
previstas en los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 de este artículo.
19.2 Adiciónase el artículo 113 con los
siguientes numerales:
6. Programa de recuperación.
El programa de recuperación es una medida
encaminada a evitar que una entidad sometida al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria incurra en causal de toma de posesión de sus bienes,
haberes o negocios o para subsanarla. En virtud de dicha medida, la entidad
afectada deberá adoptar y presentar a la Superintendencia Bancaria un plan para
restablecer su situación a través de medidas adecuadas, de conformidad con las
disposiciones que dicte el Gobierno Nacional.
1.   Sin perjuicio de lo establecido en el numeral 6 del artículo 13 de
la Ley
454 de 1998, las instituciones financieras de naturaleza cooperativa sujetas al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrán convertirse en
sociedades anónimas, en circunstancias excepcionales y con autorización previa
de la Superintendencia Bancaria, mediante reforma estatutaria adoptada por
su
asamblea general. En este caso, los asociados recibirán acciones en proporción
a sus aportes en la fecha de la respectiva asamblea que determina la
conversión.
8. Con el fin de prevenir que las
entidades cooperativas que realizan actividad
financiera en los términos de la Ley 454 de 1998 sean objeto de las medidas
de toma de posesión previstas en el presente Estatuto, la Superintendencia
Bancaria o la Superintendencia de la Economía Solidaria, según corresponda,
podrá ordenar en cualquier momento que se suspenda la compensación de los
saldos de los créditos otorgados a asociados contra los aportes sociales.
9. Con el objeto de evitar
que una institución financiera incurra en causal de
toma de posesión de sus bienes o para subsanarla, y siempre y cuando la
Superintendencia Bancaria considere que dichas medidas pueden contribuir a
restablecer la situación de la entidad, se aplicarán las siguientes normas
especiales:
9.1 En el caso de fusión:
a)
Los plazos del numeral 1 del artículo 56 de este Estatuto serán de
cinco (5)
y veinte (20) días, respectivamente;
b)
El
plazo del numeral 3 del artículo 56 de este Estatuto será de ocho (8)
días;
c) El plazo previsto en el artículo 57 de
este Estatuto será de quince (15)
días;
d) Los plazos del numeral 1 del artículo 58 de este Estatuto serán de quince
(15) y diez (10) días, respectivamente;
e)
Lo dispuesto en el literal c) del numeral 2 del artículo 58 de este
Estatuto
se aplicará respecto de las personas que vayan a tener el carácter de
administradores o accionistas de la entidad absorbente;
f)
No será necesario publicar el aviso previsto en el artículo 59, ni
se
aplicará el artículo 62 de este Estatuto;
g)
No
habrá lugar al trámite previsto por el artículo 58 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, cuando quiera que la Superintendencia Bancaria haya
autorizado la operación concreta de fusión dentro del programa de recuperación.
9.2 En los casos de adquisición se
aplicarán las siguientes reglas:
a) La entidad adquirente podrá comenzar la
adquisición de acciones por acuerdo
de su junta directiva. Sin embargo, sólo podrá haber absorción con la previa
autorización de la asamblea de accionistas. En el evento en que la asamblea no
autorice la operación, la entidad adquirente procederá a enajenar las acciones
dentro de los plazos establecidos por la ley;
b) El plazo estipulado en el artículo 64
de este Estatuto será de quince (15)
días.
9.3 En el caso de cesión de activos, pasivos y contratos se aplicarán las
siguientes reglas:
a) Será necesario obtener la autorización
previa de la Superintendencia
Bancaria, la cual tendrá un plazo de quince (15) días para pronunciarse;
b)
Se
aplicarán las reglas del artículo 68 y las de esta ley, aun cuando la
cesión de activos y pasivos no alcance el porcentaje fijado por el numeral 5
del artículo 68 de este Estatuto;
c) La decisión de cesión podrá adoptarse
por acuerdo de la junta directiva o
del órgano que haga sus veces;
d) No se aplicará lo dispuesto en el
numeral 2 del artículo 68 de este Estatuto
respecto de la entidad cedente;
e) No se aplicará lo previsto en el
numeral 3 del artículo 68 de este Estatuto.
En su lugar se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación
nacional dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se haya
recibido la autorización de la Superintendencia Bancaria. Dentro de los diez
días siguientes a la publicación del aviso mencionado, las personas que sean
parte en negocios fiduciarios, celebrados en razón de las calidades de la
entidad, podrán oponerse a la cesión. En este evento, el interesado podrá
solicitar que la cesión se realice a otra institución, lo cual podrá aceptar la
entidad fiduciaria. En caso contrario la misma podrá poner fin al contrato
anticipadamente, sin que haya lugar a indemnización de perjuicios por tal
hecho. Lo dispuesto en este inciso no se aplicará a los negocios fiduciarios de
garantía, así como tampoco a aquellos que tienen por objeto desarrollar
procesos de titularización o en los cuales existan terceros que sean titulares
de derechos derivados de dichos negocios, eventos en los cuales, si hubiere
desacuerdo sobre la cesión, la misma se realizará a la fiduciaria que designen
los interesados por el procedimiento que establezca el Gobierno. Respecto de
los demás contratos no se requerirá el consentimiento del contratante cedido;
f) Cuando se transfiera el total o parte del activo de una institución a otra
entidad, dicha transferencia se podrá realizar en virtud de una escritura
pública en la cual se señalarán en forma global los bienes que se transfieren,
señalando su monto y partida de acuerdo con el último balance de la entidad.
En estos casos, la transferencia de los bienes y sus correspondientes garantías
y derechos accesorios, operará de pleno derecho, sin necesidad de
notificaciones, inscripciones, ni aceptación expresa de los obligados. Lo
anterior sin perjuicio de que en el caso de títulos valores deba realizarse el
endoso correspondiente y que en el caso de bienes cuya tradición por ley deba
efectuarse por inscripción en un registro, la misma se realice conforme a las
normas correspondientes, evento en el cual en la misma escritura o en otra
escritura posterior, cuando se trate de bienes que requieren esta clase de
solemnidad, deberán individualizarse dichos bienes. En el caso de que un
tercero hubiere adquirido los activos por un acto oponible a terceros con fecha
cierta anterior a la escritura, el mismo no será afectado en sus derechos;
h) Las disposiciones de este numeral se aplicarán también a los casos en que la
entidad haya sido objeto de toma de posesión.
10. Las personas jurídicas sin ánimo de
lucro de carácter civil, excepto las
entidades cooperativas, sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria podrán solicitar, aun cuando sus indicadores no
presenten niveles críticos, la respectiva autorización a esta entidad para
convertirse en sociedades anónimas. Esta conversión deberá ser adoptada como
reforma estatutaria y no producirá solución de continuidad en la existencia de
la institución como persona jurídica, ni en sus contratos, ni en su patrimonio.
Artículo 103. Sustitúyase como numeral 6 del artículo 2° del Estatuto
Orgánico
del Sistema Financiero, el artículo 40 de la Ley 454 de 1998."
III. LA DEMANDA
El actor considera que los artículos 6, 27,
36, 39, 40, 41, 42, 45, 46, 67, todos en forma parcial, de la ley 454 de 1998 y
los artículos 19 y 103, ambos en forma parcial, de la ley 510 de 1999, vulneran
los artículos 1, 13, 38, 58, 60, 83 y 333 de la Constitución Política, por las
razones que a continuación se resumen:
- El numeral 1 del artículo 6 de la ley 454
de 1998, que hace referencia a las organizaciones de economía solidaria, es
violatorio del artículo 13 de la Constitución que consagra el derecho a la
igualdad, "de tal suerte que las cooperativas hacia el futuro, en
cumplimiento del artículo sexto de la L454/98 tendrán una sola actividad
socioeconómica contrario sensu, las sociedades de hecho y de derecho podrán
tener en su objeto social varias actividades socioeconómicas."
- El artículo 27 demandado quebranta el
artículo 1 de la Carta, pues no tiene en cuenta a las personas que conforman el
sector solidario en la conformación del FONES, al establecer que tan sólo un
representante de las entidades de economía solidaria aportantes al FONES puede
hacer parte de la junta directiva del mismo, lo que va en contra de la participación,
democracia y pluralismo que se predica del Estado colombiano en el artículo 1
superior. Además, la norma es discriminatoria con aquellas entidades cuyo
patrimonio es inferior a $100.000.oo, pues éstas no son aportantes, de modo que
no pueden aspirar a tener un representante en la junta directiva.
- El numeral primero del artículo 36 de la
ley 454 de 1998 viola el derecho a la igualdad, al establecer que la
Superintendencia de la Economía Solidaria debe verificar la observancia de las
disposiciones que el Gobierno Nacional dicte sobre los Estados Financieros, ya
que ello implica una diferencia injustificada en el trato y una vulneración al
principio según el cual se presume la buena fe de los particulares en sus
actuaciones.
- El inciso 2 del artículo 39 es contrario al
artículo 58 de la Constitución, pues desconoce derechos adquiridos en virtud de
la ley 79 de 1988. En ésta, el legislador estableció que tanto el ingreso como
el retiro de los asociados de las cooperativas multiactivas o integrales es
voluntario y que el número de los mismos es variable e ilimitado, entre otras
cosas. Sin embargo, la norma acusada impone restricciones injustificadas con
las expresiones "bajo circunstancias especiales" y "previa
autorización del organismo encargado de su control" lo que conlleva
también una discriminación que está igualmente prohibida en la ley 79. Así
mismo, la consagración de unos montos mínimos es contraria al artículo 38 de la
Constitución, pues se restringe la libertad de asociación establecida para el
desarrollo de distintas actividades, entre las cuales se encuentra la
participación en este tipo de cooperativas.
- El artículo 40 de la ley 454 de 1998
vulnera los artículos 13 y 38 superiores, al considerar como establecimientos
de crédito las cooperativas financieras, "porque lo lógico, es que los
dueños de estas empresas puedan aportar y ahorrar en ellas mismas para obtener
los beneficios, cumpliendo la norma respecto de la relación pasivo - aportes-
reservas. Lo que sucede es que el legislador no tuvo en cuenta la pirámide
organizacional de este tipo de empresas y volvió a plasmar el vicio que había
en la L79/88, donde se excepciona, para que personas naturales puedan
vincularse a una institución de segundo grado."
- El artículo 41 impugnado afecta la libre
asociación, al determinar montos mínimos para ejercer la actividad financiera.
En concepto del actor, "debió la norma establecer diferenciación de la
irreductibilidad de los aportes según la población económicamente activa y por
regiones..." Al establecer los montos por municipio, se cercena "la
construcción de desarrollos integrales de las comunidades en provincias,
obstruyendo la creatividad de las regiones al desestimular la constitución de
empresas solidarias integrales y multiactivas....".
- El artículo
42 demandado conculca los artículos 58, 60, 83 y 333 de la Carta, ya que
"la norma obstruye el crecimiento de las comunidades en las provincias,
desestimulando la constitución y desarrollo de empresas solidarias", al
determinar unos montos mínimos para ejercer la actividad financiera.  Afirma el
demandante que "no puede la ley determinar criterios específicos
para la constitución de Empresas Solidarias, éstos serían contrarios a la
constitución, artículos 38 y 333 (...) e irían contra la libre
competencia."
- El artículo 45 de la ley 454 de 1998 es
contrario al artículo 58 superior por las mismas razones que el inciso 2 del
artículo 39, ya expuestas. Agrega que las alternativas que plantea el artículo
45 acusado "no son otra cosa que obligar a las entidades del sector de la
Economía Solidaria a escoger la única alternativa que podría ser viable para el
sector con la argucia legislativa 'alternativas', lo cual no es cierto. Aun
más, contradice las normas constitucionales, la ley 454, porque insatisfecha
con el tratamiento especial que le dio la carta política a este tipo de
empresas, le consagra una excepción más: "Excepciones a la conversión y
especialización (...) distorsionando los principios cooperativos y
constitucionales....", refiriéndose al artículo 46 de la ley 454 de 1998.
- Aduce que "el legislador tiene límites
al cumplir su función y no puede alegremente derogar normas genéricamente como
lo hizo al expedir el artículo 67 de la ley 454/98 al expresar 'en lo que no
resulte contrario a lo dispuesto...' porque esto es demostrar la falta de
calidad para ejercer la principal función que tiene el ente legislador,
contraviniendo el inciso primero del artículo 158 y 169 de la carta
política."
- Finalmente, el actor también considera
violado el principio de la unidad de materia respecto de los artículos 67 de la
ley 454/98 y 19 y 103 de la ley 510/99, puesto que "el legislador, a pesar
de su autonomía, tiene restricciones, como el planteado en el artículo 158 de
la Constitución Política, entre otros, elemento este que olvidó, cuando legisló
al emitir la Ley 510/99, además por existir unidad normativa entre los
artículos demandados en esta ley y la 454/98, al incluir aspectos, que si bien,
realizan las Entidades del sistema de la Economía Solidaria, también lo es, que
este requiere de una legislación independiente y con autonomía, de tal suerte
que no podría incluirlo la mentada ley..."
IV. INTERVENCIONES
1.   Intervención de la Superintendencia de la Economía Solidaria
El señor Antonio José Sarmiento Reyes,
actuando como apoderado judicial de la Superintendencia de la Economía
Solidaria, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, con base en los siguientes argumentos:
- Frente al cargo formulado contra el primer
artículo demandado, esto es, el 6 numeral 1 de la ley 454/98, el interviniente
sostiene que "El actor parte de una interpretación errónea de la norma
acusada", pues no es cierto que la norma esté limitando a una sola
actividad el objeto de las cooperativas. La normatividad especial de las
cooperativas contenida en la ley 79 de 1988 sigue vigente y en ella se
contemplan las cooperativas especializadas, integrales o multiactivas, de modo
que "no tienen que circunscribirse a una sola actividad socioeconómica,
(...), sino que puede desarrollar, inclusive, varias de ellas bajo la misma
entidad jurídica, como es el caso de las cooperativas multiactivas." En
este orden de ideas no se viola el derecho a la igualdad de las entidades solidarias,
en relación con las sociedades comerciales o de hecho.
- Sobre la impugnación al artículo 27, afirma
que el actor parte de un supuesto falso al solicitar la inconstitucionalidad
del precepto porque sólo hay un representante del sector en la junta directiva,
"pues también se contempla que haya otro miembro del CONES, que es, en
últimas, el consejo gremial del sector solidario, conformado por los
representantes de las entidades de dicho sector."
- En lo que respecta a la demanda del
artículo 36, numeral 1, aduce que no hay que olvidar que la Constitución
atribuye al Presidente de la República la inspección, control y vigilancia de
las cooperativas, función  que cumple a través de las Superintendencia de
Economía Solidaria. Agrega que la presunción de inocencia es una presunción de
hecho, no de derecho, de modo que admite prueba en contrario. Por consiguiente,
no resulta vulnerada si el Estado verifica los estados financieros de las
entidades vigiladas.
- No se pronuncia respecto a los cargos
contra el inciso segundo del artículo 39 y los artículos 40, 41 y 42 de la ley
454 de 1998, porque no es claro el concepto de la violación aducido por el
actor. Manifiesta que según la ley 79/88, el número de asociados en una
cooperativa es variable e ilimitado, y su patrimonio también. "En
consecuencia, el legislador consideró conveniente para proteger los derechos de
los terceros, que en los estatutos de toda entidad de la economía solidaria se
estableciera un monto de aportes mínimos sociales pagados, no reducibles
durante la existencia de la cooperativa. (...) es perfectamente válido que el
legislador haya establecido unos montos mínimos como regla general para poder
obtener la autorización para el ejercicio de la actividad financiera por las
cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas e integrales..."
- No se refiere a los artículos 45 y 46 de la
ley 454 de 1998 porque tampoco explica el actor en qué sentido son
inconstitucionales.
-
Con respecto al artículo 19 de la ley 510 de
1999, dice lo siguiente: "Llama la atención que el legislador haya
reproducido en el artículo 19 de la ley 510 de 1999 una norma que ya había sido
declarada inexequible por la Corte, pues como lo señaló esta última, se vulnera
el derecho de asociación de quienes ingresaron voluntariamente a una
cooperativa, entidad de naturaleza sui generis, sin ánimo de lucro y terminan,
con anuencia del Estado, asociados a una entidad con ánimo de lucro, como es
una sociedad anónima."
2.   Intervención de la Superintendencia Bancaria
El señor Sergio Luis Chaparro Madiedo,
actuando como apoderado judicial de la Superintendencia Bancaria, intervino en
este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, con
base en los siguientes argumentos:
El interviniente se refiere concretamente a
aquellas disposiciones que tienen relación con la Superintendencia Bancaria.
- En relación con el artículo 40 de la
L454/98, manifiesta: "la norma antes citada establece que las cooperativas
financieras se encuentran sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, pues al ejercer la actividad financiera en relación con terceros no
asociados deben cumplir toda la normatividad que se le aplica a los
establecimientos de crédito, por el riesgo que esa actividad conlleva."
- Respecto del artículo 42, afirma que la
norma "establece la necesidad de la existencia de un monto de capital
mínimo que se debe acreditar en la constitución y se debe mantener durante el
funcionamiento de la cooperativa financiera, exigencia que es connatural a la
actividad que se desarrolla, la financiera, y a la naturaleza jurídica que se
tiene, la de establecimiento de crédito." De esta forma, la exigencia de
capital mínimo responde a la necesidad de que haya un respaldo patrimonial
suficiente para el adecuado funcionamiento de la entidad, pues de lo contrario,
se compromete el orden público económico. Así pues, "no existen
fundamentos jurídicos ni financieros que justifiquen que esas cooperativas no
cumplan con la exigencia de mantener permanentemente un monto mínimo de
capital, respecto de los demás establecimientos de crédito, toda vez que
desarrollan la misma actividad y asumen los mismos riesgos, y en su actividad
están en juego de igual modo que respecto de los demás establecimientos de
crédito los ahorros captados del público."
- Frente a los cargos a los artículos 45 y 46
de la ley 454 de 1998, aduce que "el requerimiento de especialización
obedece al volumen de operaciones de la cooperativa, es decir, a una situación
de hecho que la  ubica en un plano de mayor exigencia de supervisión y control
de acuerdo con los intereses comprometidos con su actividad."
-
En cuanto al artículo 19 de la ley 510 de 1999,
sostiene: "Tal como está consagrada, la medida de posible conversión en
sociedad anónima es una típica medida de salvamento de carácter preventivo y
excepcional, tendiente a sacar a la entidad cooperativa de la difícil situación
en que se encuentre, para evitar que se acuda a la toma de posesión de la misma,
con las consecuencias negativas que para los terceros, los mismos asociados y
el sistema financiero ello conlleva." Además, son los mismos asociados
quienes someten a consideración de la Superintendencia Bancaria la conversión
de la cooperativa en sociedad anónima, cuando se dan circunstancias
excepcionales, con el fin de prevenir una toma de posesión.
3. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El señor Juan Fernando Romero Tobón, en su
calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en
este proceso para solicitar que se denieguen las pretensiones de la demanda y,
en consecuencia, se declare la constitucionalidad de las normas acusadas. Son
estos los argumentos que expone con ese fin.
Resalta, en primer lugar, que la ley 454 de
1998 surgió como respuesta a una crisis ocurrida en el sector de las entidades
cooperativas y que su  espíritu fue el de proteger el interés público envuelto
en el ejercicio de la actividad financiera. Anota que "la impugnación, así
no lo quiera ni expresamente se oponga a ello, contiene una interpretación laxa
del control y de la sujeción normativa, precisamente lo que se pretendió evitar
con la expedición de una regulación como la que se estudia. No es acertado exigir,
por un lado, una mayor presencia estatal en la protección del ahorro, y, de
otra parte, desestimar su intervención por considerarla que lastra el proceso
cooperativo...". Luego de un exhaustivo análisis y recuento histórico de
las cooperativas y su crisis, el interviniente entra a rebatir los cargos
formulados por el demandante.
- El reclamo del accionante por la expresión
"una actividad socioeconómica" carece de fundamento, pues se deriva
de una mala interpretación que él hace de la norma, ya que ésta no quiere decir
que las cooperativas sólo puedan realizar una actividad de este tipo, sino que
indica que lo importante es que realice una actividad que tenga el carácter de
socioeconómica.
- Tampoco le asiste razón cuando ataca la
representación en el Fones, pues "existe una correspondencia entre la
membresía del mencionado Fondo y la Junta directiva del mismo. Se basa en los
aportes." Así mismo, la verificación por parte de la Superintendencia de
Economía Social es consustancial a ésta, como órgano de inspección control y
vigilancia, de tal forma que no puede entenderse que ésta es violatoria del
debido proceso o de la presunción de la buena fe.
- Respecto de las acusaciones contra los
artículos 39, 40, 41, 42 y 45, señala, en primer lugar, que sólo
excepcionalmente es posible que una cooperativa se transforme a una entidad del
sector financiero no cooperativo, y siempre y cuando medie la voluntad de los
asociados, de manera que no se les obliga a efectuar dicha transformación. Por
otro lado, la regulación cooperativa es modificable por quien tiene la
competencia para ello, esto es, el Congreso, de modo que no pueden alegarse
derechos adquiridos respecto de una u otra normatividad. Así mismo, la
autorización de la Superintendencia que requieren las cooperativas multiactivas
para la realización de ciertas actividades está plenamente justificada en
virtud de su función de control.
- En cuanto a la diferencia de tratamiento
con los Fondos de empleados y las cooperativas de una misma entidad, afirma que
"el tratamiento legislativo, en cada caso, no puede ser el mismo. Las
circunstancias de hecho son esencialmente diferentes, tal y como la Corte lo ha
manifestado." En este sentido manifiesta que, "la norma resiste el test
de igualdad, en la medida en que encuentra razones que fundamentan dicho
tratamiento..."
- El artículo 103 de la ley 510 de 1999 no
viola el principio de la unidad de materia, pues existe relación de conexidad
entre las materias que tratan, esto es, la regulación del sistema financiero,
dentro del cual está el sector cooperativo. Igualmente, resulta infundada la
pretensión del actor de que permanezcan incólumes todas las disposiciones de la
ley 79 de 1988. En efecto, "el legislador tiene plena competencia para
determinar aquellas normas que son derogadas y las que se mantienen. En esta
oportunidad (...) consideró de la mayor importancia aclarar que la ley 79 de
1988 continúa vigente en aquellos aspectos que no van en contra de la misma o,
de otra forma, que la ley 79 de 1988 está derogada en lo que va en contra de
las disposiciones contenidas en la ley 454. Es lógico que así sea pues si
persistiera tal legislación frente a la 454, el Congreso de la República
estaría cometiendo una grave inconsistencia."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2465 recibido el 8 de marzo de 2001, solicita a la Corte declarar
la constitucionalidad de los artículos 6, 27, 36, 39, 40, 41, 42, 45, 46, 67 de
la ley 454 de 1998 y los artículos 19 y 103 de la ley 510 de 1999.
- Al referirse al cargo contra el artículo
27, aduce que la acusación carece de todo fundamento, puesto que "no
guarda ninguna relación con la lógica de la participación democrática que
personas con intereses ajenos a aquellos que se ventilan en la junta directiva
del Fones, tengan participación en dicho organismo."
- Aunque la Constitución promueve y protege
la propiedad solidaria, la producción y promoción de las organizaciones
solidarias debe sopesarse con otros derechos y obligaciones estatales, pues no
puede ir en detrimento de la economía, los miembros de las empresas
cooperativas y los terceros que establezcan relaciones con ellas.
- Destaca que la Constitución otorgó
facultades al legislador para regular materias relacionadas con el desarrollo
de actividades cuyo objeto sea la colocación y captación de dinero de recursos
financieros, al igual que señaló al Presidente la función de inspección,
vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financieras,
función que cumple a través de las Superintendencias. En este orden de ideas,
"el señalamiento del régimen jurídico aplicable a la economía solidaria es
competencia del legislador, que tiene como único límite para el desarrollo de
esta facultad la observancia de los preceptos constitucionales", de manera
que no le asiste razón al actor cuando afirma que el Congreso no tiene
competencia para derogar las normas que regulan la economía solidaria.
- Señala que el demandante, al solicitar la
inconstitucionalidad de la expresión "una actividad socioeconómica",
incurre en un error de interpretación, puesto que con ello solamente se quiere
decir que para que una persona jurídica sea considerada como una empresa de
economía solidaria, debe desarrollar una actividad que se enmarque dentro de
aquellas llamadas socioeconómicas.
- Por otro lado, "la facultad de
establecer montos mínimos inferiores, salvaguarda la posibilidad de promover la
constitución de cooperativas que no cumplen los requisitos establecidos en la
ley, por consideraciones socioeconómicas, por el tipo de vínculo y por las
condiciones de la zona en donde se encuentran, previsión que protege el pequeño
cooperativismo sin poner en riesgo a los cooperantes ni a terceros, al requerir
la autorización de la Superintendencia de la Economía Solidaria."
- Tampoco encuentra que se vulnere el derecho
de asociación pues quienes tengan intención de formar una organización de
economía solidaria pueden escoger el tipo societario que mejor se ajuste a sus
objetivos, siempre que cumplan con los requisitos legales para ello, lo que no
implica renunciar a su ánimo asociativo. Igualmente, tampoco se vulnera la
presunción de buena fe, pues la verificación es una función propia de las
Superintendencias. Frente a la acusación a los artículos 19 y 103 de la ley 510
de 1999, afirma que resulta evidente la conexidad temática entre las normas
demandadas y el título de la ley. Así, "Los artículos objeto de tacha
constitucional desarrollan aspectos del sistema financiero dentro del cual está
involucrado el sector cooperativo, cuando captan dineros del público."
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es competente para resolver
la presente demanda, por pertenecer la norma acusada a una ley de la República,
de conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Planteamiento del problema
Corresponde a la Sala Plena de la Corte
Constitucional determinar si los artículos 6, 27, 36, 39, 40, 41, 42, 45, 46,
67 de la ley 454 de 1998 y artículos 19 y 103 de la ley 510 de 1999, demandados
todos en forma parcial, contrarían los preceptos constitucionales de
conformidad con lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 y en
especial los contenidos en los artículos 1, 13, 38, 58, 60, 83 y 333 de la
Constitución Política, de acuerdo con los cargos formulados por el demandante.
3. Consideraciones previas
La Sala
comparte lo expuesto por el apoderado especial del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público al considerar preciso referirse a las normas demandadas por el
actor, en razón a que al transcribirlas en su demanda, prima fascie, parecería
estar impugnando sólo las expresiones de la norma que resalta en negrilla y
subraya, las cuales en su mayoría por sí solas no contienen una proposición
jurídica completa que permitan a esta Corporación realizar un juicio de
constitucionalidad; sin embargo, al observar el escrito tanto de la demanda
inicial, como de aquella presentada para subsanarla, se establece  que se
pretende impugnar parcialmente cada artículo en la parte transcrita en su
demanda y que las expresiones resaltadas y subrayadas, no son cosa distinta a
su estilo propio para llamar la atención de la Corporación haciendo énfasis en
éstas. Estilo que también utiliza al señalar los preceptos constitucionales que
considera infringidos; además, en su análisis y motivación de inconstitucionalidad
abarca más allá de las simples expresiones normativas aparentemente demandadas,
con lo cual se considera que realmente ha habido recomposición de la demanda y
por esta razón al transcribir las normas demandadas en el capítulo II se
subraya la norma transcrita por el actor y sobre la cual entiende la Sala que
versa la impugnación y en negrilla lo resaltado por éste, a fin de no variar la
voluntad del ciudadano al ejercer la acción pública de inconstitucionalidad.
Lo anterior, en
aras de la no oficiosidad de esta jurisdicción y de la prevalencia del derecho
sustancial.
En este sentido
es dable señalar lo expresado por esta Corte, en sentencia  C – 084 de 1995, M.
P. Dr. Alejandro Martínez Caballero:
“En efecto, las formalidades son un
medio de concreción del derecho sustancial y no un fin en si mismo, sobre todo
en los casos de acciones ciudadanas, las cuales no tienen por qué ser
adelantadas por expertos en derecho.
(...)
Así las cosas, la Corte Constitucional
reitera que en la admisión de una demanda de inconstitucionalidad, así como en
su examen, se debe aplicar el principio de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal. Por consiguiente, cuando la ausencia de ciertas
formalidades dentro del escrito presentado por el ciudadano no desvirtúe la
esencia de la acción de inconstitucionalidad ni evite que la Corte determine
con precisión la pretensión del demandante, no hay ninguna razón para no
admitir la demanda”.
4. Cargos Formulados.
1.- Contra el numeral 1 del artículo 6 de
la ley 454 de 1998.
Considera el actor que la limitante contenida
en dicho numeral vulnera el principio de la igualdad contenido en el artículo
13 de la Constitución Política puesto que las empresas solidarias tendrán una
sola actividad socioeconómica, mientras que las sociedades de hecho y de
derecho podrán tener en su objeto social varias actividades socioeconómicas.
El juicio de inconstitucionalidad formulado
por el actor se basa en la interpretación literal de la expresión contenida en
el numeral 1 del mencionado artículo al señalar como una de las características
de las organizaciones de Economía Solidaria, el  “estar organizada como
empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad
socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el
desarrollo de obras de servicio comunitario”. (El subrayado es fuera de
texto).
A fin de poder establecer el verdadero
sentido de la norma, nos remitimos a la misma Ley 454 de 1998, que en su
artículo 2º define la Economía Solidaria como: “sistema socioeconómico,
cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas
en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias,
democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del
ser humano como sujeto, actor y fin de la economía”.
Así mismo, en el Capítulo VII de la ley 79 de
1988 referente a las clases de cooperativas y aplicable a las entidades de
naturaleza solidaria por remisión expresa del artículo 58 de la ley 454 de
1998, se indica que las cooperativas en razón del desarrollo de sus actividades
podrán ser especializadas, multiactivas e integrales; según se organicen para
atender, una necesidad específica, correspondiente a una sola rama de actividad
económica, social o cultural (especializadas), varias necesidades mediante
concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica (multiactivas), dos o
más actividades conexas y complementarias entre sí, de producción,
distribución, consumo y prestación de servicios (integrales).
De lo anterior, se puede establecer que el
legislador en el numeral 1 del precepto demandado al referirse a “una actividad
socioeconómica”, lo hizo en forma enunciativa y para referirse a un género de
las actividades sobre las que puede recaer la voluntad de los asociados y no
como lo entiende el actor como una limitante, restrictiva ó única alternativa a
la cual debía circunscribirse el objeto social a desarrollar por las empresas
de economía solidaria.
Por lo tanto, debe entenderse de acuerdo a lo
expresado por el legislador y como se desprende de una interpretación integral
o sistemática de las normas que regulan la economía solidaria autorizada por el
artículo 5º de la ley 153 de 1887 y artículos 27 y 30 del C. C., que las
empresas de economía solidaria pueden desarrollar actividades sociales,
económicas, culturales y/ o ambientales de acuerdo al tipo o clase de entidad
que se conforme siguiendo los parámetros establecidos en los artículos 62, 63 y
64 de la ley 79 de 1988.
Con relación al derecho a la igualdad esta
Corporación expresó en sentencia T - 234 de 1994, M. P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz:
“4. La justificación del trato jurídico
distinto de una situación jurídica equiparable, sólo es posible si se demuestra
que ella resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que
establece la distinción. En términos de la Corte Europea de Derechos Humanos,
"No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está
orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la
justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas". En este orden de
ideas, es necesario tener en consideración los objetivos de la norma que establece
la distinción, "los cuales - continúa la Corte - no pueden apartarse de la
justicia y de la razón, vale decir no pueden perseguir fines arbitrarios,
caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y
dignidad de la naturaleza humana"1
5. Los elementos probatorios involucrados en
la aplicación del principio de igualdad han sido definidos de la siguiente
manera. Cuando se trata de un problema de igualdad "en" la ley o
discriminación1.
"de jure", el término de comparación o "patrón de igualdad"
debe ser aportado por el accionante. El análisis de la desigualdad se concentra
en la norma jurídica que introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones
de hecho.  En los casos de igualdad por razón de la aplicación de la ley, en
cambio, corresponde al aplicador de la norma la justificación del trato
diferenciado.
5.1. Cuando la diferencia de trato se enmarca
dentro de una de las razones explícitamente señaladas por el artículo 13 de la
Carta como discriminatorias, quien la lleve a cabo asume la carga de la prueba
que justifique su actuación, pues si ello no es así, se mantiene la presunción
de trato inequitativo. En todo caso el trato diferenciado es de recibo si el
mismo se orienta a promover la igualdad de una categoría de personas ubicadas
en situación de desigualdad.
(…)
4.1. Para que quien aplique el derecho
justifique un trato diferenciado debe probar tres elementos: 1) empírico: que
se trate de casos diferentes; 2) normativo: que exista un fin normativo que
justifique racional y proporcionalmente la diferencia de trato y 3) valorativo:
que la medida adoptada sea adecuada - razonable - a la luz de los principios y
valores constitucionales”.
Conforme a lo anterior, no se considera vulnerado
el derecho a la igualdad invocado por el actor en primera instancia por cuanto
su apreciación no corresponde al sentido de la norma y en segundo lugar, por
que para considerar cercenado el derecho a la igualdad se debe partir de
situaciones de hecho o de derecho iguales, que en el presente cargo no se
presentan en razón a que el actor enfrenta dos (2) instituciones jurídicas
diferentes, de una parte, las empresas de economía solidaria y de otra parte,
la sociedades comerciales. Cada una de ellas tiene su propia naturaleza
jurídica, sus particularidades que las hacen diferentes entre sí y susceptibles
de un tratamiento diferente por parte del legislador en su regulación.
Es así como, entre otras,
mientras una de las características de las organizaciones de Economía Solidaria
es la ausencia de ánimo de lucro, cuyos objetivos deben estar orientados hacia
la solidaridad, el servicio social o comunitarios; las sociedades mercantiles
persiguen un lucro, beneficio económico o rentabilidad.
Por lo anterior, se considera que el cargo
formulado por el actor no está llamado a prosperar.
2.- Contra el artículo 27 de la ley 454 de
1998. Integración de la Junta Directiva del FONES.
Se considera por el demandante, que esta
norma contraría los postulados de la participación democrática y pluralista
consagrados en el artículo 1o de la Carta Magna, al no tener en cuenta a las
entidades que conforman el sector solidario para la conformación de la Junta
Directiva del FONES, pues, un solo representante es insuficiente frente al
número de entidades que conforman el sector, siendo por demás selectiva y
discriminatoria  al tener en cuenta solo a las entidades que aportan.
Mediante la ley 454 de 1998, se crea el Fondo
de Fomento de la Economía Solidaria (FONES) con personería jurídica, patrimonio
propio y naturaleza solidaria  vinculado al Departamento Nacional de la
Economía Solidaria y sometido al control, inspección y vigilancia de la
Superintendecia de la Economía Solidaria.
Dispone el artículo 24 ibídem, que serán
miembros del FONES las entidades de la Economía Solidaria que suscriban aportes
según lo determinen los reglamentos, dicha afiliación será voluntaria teniendo
acceso a sus créditos sólo las entidades afiliadas.
Según el artículo 26 ibídem, el patrimonio
del FONES se constituirá con los aportes privados de sus miembros del sector
solidario y con las apropiaciones que se le asignen en el presupuesto
nacional según lo determine el Gobierno.
La Junta Directiva del FONES está integrada
por cinco (5) miembros: tres (3) de los cuales son representantes del Gobierno
Nacional, uno (1) en representación del Consejo Nacional de la Economía
Solidaria (CONES) y uno (1) en representación de las entidades de la economía
solidaria aportantes al FONES.
Como lo consagra el artículo 21 de la ley 454
de 1998, el CONES está conformado por un (1) representante de cada uno de los
componentes del sistema, elegidos democráticamente por el respectivo sector a
través de sus órganos de integración  de acuerdo a los estatutos del CONES. De
tal manera que no es cierta la afirmación en que basa el actor el cargo
formulado, pues son dos (2) los represetantes del sector solidario, que en suma
equivale al 40% del total de miembros que integran la Junta Directiva del FONES,
existiendo suficiente representatividad del sector solidario o privado. Frente
al 60% de representatividad del Estado que se explica en razón a que parte de
los recursos que lo conforman son “públicos” y se encuentran destinados en gran
parte a otorgar créditos a sus afiliados, no siendo procedente que su manejo y
administración quede a discresión de los particulares.
En cuanto al atributo o cualidad de
aportantes al FONES es apenas lógico, en tanto, que nadie más que sus afiliados
con derecho e interés para participar en la Junta Directiva, máxime si se tiene
en cuenta que su ingreso o afiliación es voluntario. Pues, precisamente en
virtud del principio de la participación democrática es que la norma garantiza
a sus afiliados el derecho a participar en las decisiones del Fondo a fin de
que representen sus intereses y en virtud del mismo principio es que no tendría
razón de ser el que participaran en las decisiones del mismo personas o entes
ajenos a éste.
Lo anterior en cumplimiento del precepto constitucional
contenido en el artículo 2o en virtud del cual  dentro de los fines del Estado,
se encuentra el facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, administrativa, política y cultural de la
Nación.
Tampoco se considera discriminatoria dicha
cualidad, pues precisamente no es lo mismo ser aportante y afiliado al FONES,
que ser extraño al mismo; no se está en condiciones de igualdad ni se puede
predicar esta de situaciones o posiciones diferentes. Se está entre iguales en
la medida en que se es aportante al FONES y con derecho a tener la
representatividad en su órgano directivo.
De otra parte, se considera que esta
regulación deriva de la competencia propia del legislador asignada por la misma
Carta Política, en su artículo 150 numeral 7, con lo cual se desvirtúa el cargo
de inconstitucionalidad formulado.
3.- Contra el numeral 1 del artículo 36 de
la ley 454 de 1998.
Por cuanto vulnera los artículos 13, 58 y 83
relacionados con el derecho a la igualdad, el principio de buena fe, libre
asociación y promoción por parte del estado, al asignar a la Superintendencia
de la Economía Solidaria la verificación de los estados financieros de las
entidades vigiladas, insinuando que éstos adolecen de credibilidad y haciendo
incurrir en gastos a las entidades al tener que convocar a asamblea para
aprobarlos luego de ajustarlos por las objeciones que formúle el ente de
control, en lugar de haber previsto la misma norma aplicable a las sociedades
comerciales en los artículos 39 y 40 de Ley 222 de 1995, según las cuales es
viable su rectificación, presumiendo por demás su autenticidad.
La norma impugnada, deriva del ejercicio de
la función de hacer las leyes, por parte del legislativo contenida en el
numeral 8 del artículo 150 de la Constitución Política según el cual
corresponde al Congreso expedir las normas a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le
señala la misma constitución en el numeral 24 del artículo 189, correspondiendo
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa, ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las
personas que realicen actividades financieras, entidades cooperativas y
sociedades mercantiles, entre otras.
Función que ejerce el Presidente de la
República por conducto de la Superintendencia de Economía Solidaria, por
disposición de la ley 454 de 1998 respecto de las organizaciones de la Economía
Solidaria que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del
Estado y en cumplimiento de las mismas disposiciones constitucionales
contenidas en los artículos 150 numeral 7 y 211.
De tal manera, que la función de verificar el
cumplimiento de las disposiciones que sobre estados financieros dicte el
Gobierno Nacional tiene origen en la competencia asignada al Ejecutivo por la
propia Constitución Nacional de ejercer vigilancia y control sobre las
entidades mencionadas, que en ninguna forma riñe con el principio de la buena
fe que debe guiar las actuaciones de los particulares frente a la autoridad
pública.
De otra parte, no existe la presunta
vulneración a la igualdad anunciada por el actor, toda vez que no obstante
establecer nuevamente el parámetro de comparación con las sociedades
mercantiles, que de suyo constituyen entes de diferente naturaleza jurídica,
como se indicó al analizar el primer cargo; en cumplimiento de la disposición
constitucional que asigna al Gobierno la inspección, vigilancia y control, se
prevé igualmente la función en cabeza de la Superintendencia Bancaria de
pronunciarse sobre los estados financieros de las sociedades o entidades bajo
su vigilancia e impartir autorización para su aprobación por la asamblea de los
asociados.
Por lo anterior, no está llamado a prosperar
este cargo, toda vez que se ha verificado el fundamento constitucional de la
norma impugnada, desestimándose los cargos formulados por el demandante.
4.-   Contra el Inciso segundo del artículo
39, artículo 40, 41, 42, 45 y 46 de la ley 454 de 1998.
Manifiesta el demandante que con la
autorización que se concede a las cooperativas multiactivas o integrales para
ejercer la actividad financiera, se lesionan los derechos adquiridos de las empresas
que ya tenían reconocido el derecho a ejercer esta actividad  en virtud de la
ley 79 de 1988 condicionando el ingreso y retiro de los asociados  no a su
voluntad, sino a la existencia de unos montos mínimos, con lo cual se desvirtúa
la naturaleza del sector cooperativo y se restringe el derecho de asociación.
Que se limita la posibilidad de las empresas
cooperativas, su capacidad gestionaria a nivel regional cuando aparentemente
establece alternativas que se convierten en la única posibilidad viable para el
sector vulnerando la autonomía  de las mismas. Así mismo las excepciones a la
conversión  desconocen el derecho a la igualdad.
Se considera que por lo anterior las normas
mencionadas vulneran los artículos 13, 38, 58 y 333 de la Constitución Política.
Respecto a los cargos formulados por el actor
sobre los criterios que debió  tener en cuenta el legislador para establecer
montos mínimos inferiores a los señalados en el artículo 46, así como para la
no reducibilidad de los aportes, se considera que no procede un pronunciamiento
por la Sala por cuanto no constituyen un juicio de constitucionalidad  respecto
de las normas impugnadas sino una apreciación particular del actor, siendo por
demás aspectos que competen a la autonomía del legislador en ejercicio de sus
funciones, concretamente la señalada en el numeral 19 literal d) del artículo
150 de la C. N.
Para el presente análisis precisa la Sala
remitirse al artículo 1º de la ley 454 de 1998 en que el mismo legislador
señala que el objeto de la misma es determinar el marco conceptual que regula
la economía solidaria, dictar normas sobre la actividad financiera de las
entidades de naturaleza cooperativa en ejercicio de las facultades
constitucionales asignadas por los artículos 58 y 333  de la C. N.
Ahora veamos como el artículo 150 en su
numeral 19 literal d) señala que corresponde al Congreso hacer las leyes y a
través de ellas ejercerá la función de dictar las normas generales y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para
regular las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público.
Si bien el artículo 333 de la Constitución
señala que el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el
desarrollo empresarial lo cual se ha llevado a cabo mediante la reglamentación
expedida desde 1988 con la ley 79 y posteriormente con la ley 454 de 1998, lo
cual no obsta para que así mismo se ejerza un control sobre ellas dado que sus
actividades necesariamente juegan un papel importante dentro de la economía del
país. De ahí que también en ejercicio de la facultad asignada por el mismo
artículo 333 el legislador delimite el alcance de la libertad económica, máxime
cuando la libre competencia económica es un derecho que supone
responsabilidades frente a lo cual el Estado debe hacer presencia e intervenir
regulando o restringiendo la misma, en cumplimiento del mandato contenido en el
artículo 334 de la Carta Política que le asigna la dirección general de la
economía.
Con mayor razón ha de intervenir el Estado en
los eventos en que las empresas de economía solidaria acorde a lo establecido
en la ley realicen actividades financieras, puesto que la misma Constitución
Política en su artículo 335 califica estas actividades como de “interés
público” las cuales solo pueden ser ejercidas previa autorización del mismo
Estado conforme a la ley la cual tiene a su cargo regular la forma como el
Gobierno intervendrá  en éstas materias.
Desde la misma ley 79 de 1988 en su artículo
98 el legislador contempló la posibilidad de que las entidades del sector
cooperativo pudieran organizar bajo la naturaleza jurídica cooperativa,
instituciones financieras en sus diversas modalidades, señalando que se
regirían por las disposiciones propias de las instituciones financieras y
sometidas integralmente al control y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria. Así mismo, se dispuso en el artículo 99 modificado luego por el
artículo 39 de la ley 454 de 1998 que la actividad financiera del
cooperativismo se ejercería siempre en forma especializada, previendo además la
posibilidad de que bajo circunstancias especiales y cuando condiciones sociales
y económicas lo justifiquen previa autorización del organismo encargado de su
control se podrá autorizar a las cooperativas multiactivas  e integrales para
que ejerzan la actividad financiera, para lo cual obviamente se requiere la
voluntad de los asociados, pues en ninguna forma se vulnera la libertad de
asociación por cuanto no es forzoso, ni obligatoria su conversión, como tampoco
su especialización.
El mismo artículo 39 de la ley 454 de 1998 en
su inciso final indica que para los efectos de esta ley habrá de entenderse por
“actividad financiera” la captación de depósitos, a la vista o a término de
asociados o de terceros para colocarlos nuevamente a través de préstamos,
descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito y, en general, el
aprovechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados o de
terceros.
Advierte además, que solo las cooperativas
financieras podrán prestar sus servicios a terceros no asociados.
Como se observó la regulación de las empresas
de economía solidaria, particularmente en lo que atañe a la actividad
financiera no desnaturaliza de ninguna forma la organización cooperativa, por
el contrario las medidas que se adoptan tienden a fortalecerlas, para
mantenerlas dentro de una economía cambiante, bajo el entendido de que el
ejercicio de la actividad financiera comporta un riesgo social y económico
frente al cual el estado debe exigir determinados requisitos y márgenes de
solvencia económica en quien la desarrolla a efectos de mantener una economía
estable y la credibilidad y confianza  por parte del público y asociados.
Finalmente y como lo señala el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público no existe vulneración al principio de
la igualdad, puesto que las normas impugnadas por esta razón resisten al “test
de igualdad, en la medida en que encuentra razones que fundamentan dicho
tratamiento, las cuales son proporcionales con el objetivo buscado por el
legislador dentro del sector cooperativo financiero cual es evitar al máximo
las circunstancias del riesgo de la defraudación”.
Tampoco es dable argumentar derechos
adquiridos frente a una normatividad que puede ser modificada en ejercicio de
las competencias propias del legislador asignadas por el mismo estatuto
superior, por lo tanto se considera por la Sala que no están llamados a
prosperar los cargos formulados.
Es necesario precisar que no se puede
confundir un derecho adquirido con el ejercicio de ese mismo derecho; pues
respetando el derecho, el legislador puede modificar la manera de ejercer el
mismo.
5.- Contra el artículo 67 de la ley 454 de
1998 y artículos 19 y 103 de la ley  510 de 1999.
Señala el actor que estas normas contravienen
los artículos 158 y 169  de la Carta Política sobre el principio de la unidad
de materia, puesto que de una parte el legislador no puede derogar normas en
forma genérica como lo hizo al expedir el artículo 67 y de otra parte, en su
sentir la legislación cooperativa es independiente y no guarda relación con el
sistema financiero.
En primer término, debemos señalar que en
cuanto a la derogatoria que de las normas que le sean contrarias hace el
artículo 67 de la ley 454 de 1998 respecto de la normatividad contenida en la
ley 79 de 1988, nada tiene que ver este cargo con las normas citadas por el
actor como vulneradas, pues no hace relación a la unidad de materia. Por lo
tanto, se considera que no existe cargo de constitucionalidad a ser considerado
por la Sala debiéndose declarar respecto de este la Ineptitud sustantiva de la
demanda, no sin antes expresar que la derogatoria general, expresa o tácita de
normas va ínsita en la labor propia del legislador.
Al respecto nos indica el artículo 3º de la
ley 153 de 1887 que se estima insubsistente una disposición legal por
declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones
especiales posteriores o por existir una ley nueva que regule íntegramente la
materia a que la anterior disposición se refería.
Concordante con esta disposición el artículo
71 del Código Civil señala que la derogatoria puede ser expresa o tácita, ya
sea por que la nueva ley expresamente deroga la antigua ó por que contiene
disposiciones que no pueden conciliarse con la anterior. Así mismo la derogatoria
de una ley puede ser total o parcial.
Igualmente, el artículo 72 ibídem  expresa:
“La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores aunque versen sobre
la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva
ley”.
Por lo tanto, la derogatoria contemplada en
el artículo 67 la realiza el legislador de acuerdo con las disposiciones antes
mencionadas.
Respecto de la unidad de materia se considera
por la Sala que existe conexidad temática respecto de la “regulación
financiera” dado que dentro de esta se encuentra involucrado el sector
solidario al permitirse bajo determinadas circunstancias realizar actividades
financieras.
La Corte Constitucional ha
sostenido sobre la unidad de materia lo siguiente:
"El objeto de dicho mandato
constitucional es lograr la tecnificación del proceso legislativo, en forma
tal que las distintas disposiciones que se inserten en un proyecto de ley
guarden la debida relación o conexidad con el tema general de la misma, o se
dirijan a un mismo propósito o finalidad, o como tantas veces se ha dicho,
"que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la
lógica y la técnica jurídica suponen". Con ello se busca evitar que se
introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten totalmente contrarios,
ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el proyecto o a la
finalidad buscada por él. (negrillas fuera de texto)2 ".
Se trata, entonces, de una
restricción de técnica legislativa que consiste en evitar o impedir que se
incluyan diversas materias en un mismo texto legal, las cuales no guardan
conexidad sustancial, teleológica o lógica entre sí o con el tema principal.
En el caso en comento, si bien
es cierto que la Ley 510 de 1999 tiene entre otros por objeto “dictar
disposiciones en relación con el sistema financiero y la Superintendencia
Bancaria”, resulta lógico que éstas disposiciones involucren a las empresas del
sector solidario en cuanto a las actividades financieras desarrolladas por
éstas, resultando compatibles las materias por  su conexidad temática y
teleológica. No sobra recordar que se trata de instituciones financieras de
naturaleza cooperativa sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria. Por lo tanto, las normas señaladas no vulneran los artículos 158, ni
169 de la Carta.
Por todo lo expuesto, la Sala considera que
deben declararse exequibles las disposiciones demandadas, excepto el artículo
67 de la ley 454 de 1998 respecto de la cual se declarará la inhibida ésta
Corporación para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar
EXEQUIBLES el numeral 1 del artículo 6º, artículo 27 en la parte
demandada, el numeral 1 del artículo 36, el inciso segundo del artículo 39, la
expresión : “Estas cooperativas son establecimientos de crédito”
del artículo 40, la expresión “entidad que la impartirá únicamente cuando
acrediten el monto de aportes sociales mínimos que se exija para este
tipo de entidad” del inciso segundo del artículo 41, artículo 42 en la
parte demandada, artículo 45 y artículo 46 de la ley 454 de 1998, pero,
únicamente por los cargos aquí analizados.
SEGUNDO.- Declararse
INHIBIDA  para pronunciarse de fondo con relación al artículo 67 de la
ley 454 de 1998 por ineptitud sustantiva de la demanda.
TERCERO.- Declarar
EXEQUIBLE el numeral 7 del artículo 113 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, modificado por el artículo 19 de la ley 510 de 1999, pero,
únicamente por los cargos aquí analizados.
CUARTO.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 103 de la ley 510 de 1999.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 CEDH. Sentencia del 23 de julio de
1968 P.34
2 Corte Constitucional. Sentencia No. C-133 del 1º de abril de
1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.