T-005-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-005/13
(Bogotá, D.C.,
enero 11)
PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Parámetros normativos
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-No vulneración por cuanto la Contralora General de la
República tiene competencia para avocar conocimiento de un proceso, en grado de
consulta
Referencia: expediente T-3.567.924
Fallos
de tutela objeto revisión: Sentencia del 11 de julio de 2012 proferida
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión Penal de Tutelas, que
confirmó el fallo del 25 de junio de 2012, proferido por la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Accionante: Augusto Ramírez Gasca.
Accionada: Contraloría General de la República.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1.
Demanda de tutela[1]
1.1.
Elementos
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: acceso a la
administración de justicia, debido proceso y defensa.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: decisión
adoptada por la Contralora General de la República, en audiencia celebrada el 4
de junio de 2012, dentro del proceso por responsabilidad fiscal 06-044-12.
1.1.3. Pretensión: revocar la anterior decisión y, en
su lugar, declarar la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal.
1.2
. Fundamento de la pretensión
1.2.1. El 3 de junio de 1983, el Fondo Nacional Vial celebró
el contrato 206, para la ampliación, rectificación y pavimentación del sector
El Chino-Valles, con la Sociedad Botero Aguilar & Cía. y el Consorcio
Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A.
1.2.2. El contrato dio lugar a procesos ejecutivos, los
cuales terminaron con una conciliación celebrada el 30 de octubre de 1998.
1.2.3. Por medio de la Resolución 0007012 del 24 de
diciembre de 1998, se dispuso dar cumplimiento a esta conciliación.
1.2.4. En torno de la liquidación hecha en el anterior acto
administrativo hubo importantes controversias, al punto que la firma CONIC S.A.
se reservó el derecho de “persistir en la correcta liquidación de los
intereses a su favor, (…) por que [los] términos y condiciones señalados en el
acuerdo conciliatorio no fueron acatados en su totalidad por el INVIAS.”
1.2.5. En razón de la anterior circunstancia, se promovieron
nuevos procesos ejecutivos, de los cuales conoció la Sala Sexta de Decisión del
Tribunal Administrativo de Antioquia, que libró los respectivos mandamientos de
pago el 7 de junio de 2002 y el 19 de noviembre de 2004.
1.2.6. El 4 de agosto de 2005 el Comité de Defensa Judicial
y Conciliación del INVIAS, según consta en acta 11 de esta fecha[2], decidió no conciliar, por
considerar que existía una serie de excepciones de fondo, como eran las de
pago, cobro de lo no debido, inexistencia de título ejecutivo e inexistencia de
una obligación clara, expresa y exigible.
1.2.7. El 26 de enero de 2006 INVIAS contrató al Instituto
Anticorrupción de la Universidad del Rosario, con el objeto de recibir asesoría
y apoyo en asuntos sustanciales de la contratación estatal y derecho
administrativo[3].
1.2.8. El 30 de marzo de 2006, el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del INVIAS solicita al antedicho Instituto un concepto jurídico sobre
el proceso ejecutivo en comento[4].
1.2.9. El 10 de octubre de 2006, el Instituto Anticorrupción
de la Universidad del Rosario rindió el concepto requerido, por medio del
Oficio XXO037-262-06, en el que recomienda buscar la terminación judicial de
los procesos ejecutivos por medio de una conciliación, que se refleje en un
acuerdo de pago[5].
1.2.10. El 11 de octubre de 2006, por medio del Oficio
XXO037-269-06, el Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario
ratificó su recomendación y señaló que sería favorable para los intereses de la
administración, el que se llegaré a conciliar por una suma inferior al 50% de
las pretensiones[6].
1.2.11. El 11 de octubre de 2006, la Jefe de Oficina Asesora
Jurídica del INVIAS, basándose en lo dicho por el Instituto, dijo al Comité de
Defensa Judicial y Conciliación[7]:
(…) de la manera más atenta y
respetuosa me dirijo a Ustedes con el propósito de manifestarles, (sic.) que
luego de un análisis jurídico de los conceptos emitidos por dicho Instituto
contenidos en los Oficios XXXO037-262-06 del 10 de octubre y XXO037-269-06 del
11 de octubre del año en curso, coincido con su análisis y planteamientos, que
presentan la inminencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible
a cargo del Instituto Nacional de Vías, contenida en un título ejecutivo. En
este sentido, consideró viable la conciliación entre las partes procesales, por
tratarse de la salida más favorable para la entidad.
Así mismo, me permito poner de
presente, que de decidir el Comité conciliar en el caso mencionado, debe
tratarse de una conciliación total, en la que renuncien los demandantes a
eventuales y futuras acciones en contra de la entidad, descartándose una
conciliación parcial.
1.2.12. El 12 de octubre de 2006, se realiza una reunión
extraordinaria del Comité de Defensa Judicial y Conciliación del INVIAS, según
se da cuenta en el acta 18 de esta fecha[8].
En esta reunión el Comité escuchó a las personas que hicieron las
recomendaciones anteriores y, a la postre, decidió:
Los Miembros del Comité de Defensa
Judicial y Conciliación, con base en las consideraciones anteriores, siguiendo
las recomendaciones del Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario,
decidieron unánimemente conciliar las pretensiones de los convocantes en
$74.000 millones de pesos. (…)
1.2.13. El 26 de octubre de 2006, se realizó la audiencia de
conciliación en el Tribunal Administrativo de Antioquia, ante el Magistrado
ponente Jairo Jiménez Aristizabal, con la presencia del Ministerio Publico (Procuraduría
31 Judicial II Administrativa), que no hizo ninguna observación al acuerdo
realizado por las partes[9].
1.2.14. El 4 de diciembre de 2006, el Tribunal
Administrativo de Antioquia, aprobó la conciliación judicial[10].
1.2.15. El 27 de febrero de 2007, en respuesta a la
solicitud del Ministro de Transporte de la época, el Contralor General de la
República afirma que[11]:
(…) la denominada segunda
CONCILIACIÓN celebrada entre el INVIAS, CONIGRAVAS y otros, dentro del proceso
ejecutivo bajo la radicación 05-001-23-31-000-2000-02747-00, ante la sala sexta
de decisión del Honorable Tribunal de Antioquia, con ponencia del Magistrado
JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZABAL, se surtió dentro de los parámetros legales.
De igual manera, del estudio
financiero realizado, se concluye el error en que incurrió el INVIAS en la
liquidación de los valores a pagar al demandante, al no tener en cuenta en la
Resolución 007012 del 24 de Diciembre de 1998, los parámetros definidos en el
acuerdo conciliatorio aprobado por el Tribunal de Antioquia por auto de fecha
12 de noviembre de 1998.
1.2.16. El auto al que se alude en el punto 1.2.14., junto
con otras providencias  anteriores, dictadas en el marco del proceso ejecutivo,
fue objeto de una acción de tutela. El amparo fue concedido en primera
instancia por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, el 28 de junio de 2007. En segunda instancia se revocó
esta decisión por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 30 de agosto de 2007, por
considerar que la tutela era improcedente. Las dos decisiones fueron objeto de
revisión por la  Corte Constitucional, en la Sentencia T-267 del 3 de abril de
2009, por medio de la cual confirma la decisión de segunda instancia.
1.2.17. Por los anteriores hechos, en especial por lo
acaecido en la reunión del Comité de Defensa Judicial y Conciliación del 12 de
octubre de 2006, se iniciaron varios procesos contra el actor.
1.2.18. En el proceso disciplinario 154-152981-07, el 21 de
mayo de 2010 la Viceprocuradora General de la Nación ordenó terminar la
actuación y dispuso el archivo definitivo del proceso[12]. Apelada esta decisión,
fue confirmada por el Procurador General de la Nación el 6 de septiembre de
2011[13].
Los anteriores hechos brindan el contexto del caso y, en esa
medida, son necesarios para comprenderlo. Sin embargo, los hechos relevantes
para el estudio de la acción de tutela y para la revisión de las decisiones
proferidas por el a quo y el ad quem, son los siguientes:
1.2.19. El 23 de diciembre de 2010 se profirió auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal 06-044-10 contra el actor, en
razón de lo ocurrido en la  reunión del Comité de Defensa Judicial y
Conciliación del 12 de octubre de 2006.
1.2.20. El 30 de marzo de 2012, por medio de auto proferido
por Alejandro Agudelo Parra, Contralor Delegado Tercero Intersectorial[14], se dispuso:
PRIMERO: Conforme a las
consideraciones expuestas en la presente providencia con relación a la decisión
de nulidad, anular el proceso de Responsabilidad Fiscal CD 06-44-10 desde el
auto de apertura del proceso de responsabilidad Fiscal y correr traslado de las
pruebas decretadas e incorporadas en el mismo para que sean tenidas en cuenta
dentro de la presente investigación.
SEGUNDO: ABRIR PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL que será adelantado por irregularidades en el manejo de
los recursos públicos de conformidad con la parte motiva de la presente
providencia.
TERCERO: VINCULAR como presuntos
responsables fiscales a este proceso [a] (…) 2. AUGUSTO RAMÍREZ GASCA (…)
CUARTO. IMPUTAR responsabilidad
fiscal a las siguientes personas como consecuencia de sus conductas a título de
culpa grave (…) 2. AUGUSTO RAMÍREZ GASCA.
(…)
SEXTO: FIJAR Audiencia Verbal de
descargos para el día 9 de mayo de 2012 a las nueve de la mañana (90:00 a.m.) (sic.) en la Carrera 10 No. 17-18 pisos 12 (sic.) Unidad de Investigaciones
Especiales Contra la Corrupción.
(…)
OCTAVO: Contra la presente
providencia no proceden los recursos de reposición y apelación de conformidad
con lo establecido en el inciso final del artículo 38 de la Ley 610 de 2000.
1.2.21. El 19 de abril de 2012, el mismo funcionario
profiere un auto por medio del cual aclara el auto del 30 de marzo de 2012[15]. En este
auto se dispone:
PRIMERO: CORREGIR el auto Nro. 6-004-10
del 30 de marzo de 2012, en el sentido de que el número que debe identificar
este Proceso de Responsabilidad Fiscal es el Nro. 6-044-10 y no el 6-004-10.
SEGUNDO: ACLARAR el auto Nro.
6-004-10 del 30 de marzo de 2012, cuyo número real es 6-044-10 en el sentido de
adicionar en la parte considerativa del presente auto (parte final de la página
13, después del texto “negrilla y subraya fuera de texto” los siguientes
párrafos:
En el mismo sentido es responsable
el Director del INVIAS de la época pues omitió la obligación que le asiste como
miembro del comité de conciliación, por cuanto tenía asiento permanente en el
mismo y no ejerció la debida vigilancia ni oposición a las decisiones tomadas,
en especial la plasmada en el acta de comité de conciliación del 12 de octubre
de 2006 en la cual participó su delegado y que guarda relación con los hechos
objeto de la presente providencia. Así mismo, el Director del IVIAS (sic.) en
su calidad de ordenador del gasto se encontraba en la obligación de realizar un
seguimiento adecuado al proceso ejecutivo adelantado en contra de la entidad
con el radicado No. 2000-2747, pues el monto de las pretensiones exigía de un
(sic.) seguimiento pormenorizado de las actuaciones del mandatario dentro del
proceso ya mencionado. Por lo anterior el daño es cierto en la modalidad de
daño emergente por un valor de $13.951.783.066.17
En relación con el Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario, vinculada al presente proceso de responsabilidad
fiscal mediante Auto N° 001285 del 22 de noviembre de 2011, resulta claro al
despacho, que no actuó como gestor fiscal en el proceso que nos ocupa, por lo
cual el despacho se abstendrá de imputarle responsabilidad fiscal alguna.
1.2.22. El 4 de junio de 2012, en audiencia pública, cuya
grabación en video y cuya acta aparecen en el expediente[16], Luz Angela Martínez
Bravo, Contralora Intersectorial de la Unidad de Investigaciones Especiales de la
Contraloría General de la República decidió enviar las antedichas providencias
en consulta, ante la Contralora General de la República. En la audiencia la
Contralora General de la República decidió:
Primero: Revocar en su integridad
las decisiones adoptadas en el auto citado, y se dispone continuar el trámite
del proceso en el estado en que se encontraba antes de proferir dicha decisión,
quedando así sin efecto todo lo actuado con posterioridad a la referida
providencia que aquí se revoca.
Segundo: Compulsar copias a las
que hace referencia el artículo 18 de la ley 610 de 2000 y aquellas que resultaren
necesarias y directamente relacionadas con los efectos de la decisión
disciplinaria del caso.
Tercero: Compulsar las copias para
efectos disciplinarios y penales, que resultaren necesarias a partir de la
circunstancia específica consistente en desconocer la existencia del edicto No.
00028 de enero de 2011, visible a folio 302 y siguientes del expediente.
Cuarto: Requerir al cuerpo técnico
de la fiscalía General de la Nación para que asuma la noticia criminal correspondiente
a la descripción fáctica realizada en desarrollo de la anterior sesión de
audiencia pública del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 6-044-10.
Quinto: Compulsar las copias para
efectos disciplinarios que resultaren necesarios a partir de las deficiencias
logísticas que se hayan presentado en la actuación procesal y tendientes a
obstruir el ejercicio de la operación dentro del Proceso de Responsabilidad
Fiscal No. 6-044-10.
1.3. Argumentos del actor
1.3.1. Con fundamento en estos hechos, el actor señala que
la providencia a la que se alude en el punto 1.2.19., incurre en dos defectos:
orgánico y procedimental, y en la violación directa de la Constitución.
1.3.2. El defecto orgánico consiste en que al declararse la
nulidad de todo lo actuado, por auto del 30 de marzo de 2012, era forzoso
declarar de oficio la caducidad de la acción, ya que para esa fecha había
transcurrido el tiempo previsto en la ley para la configuración de este
fenómeno.
1.3.3. El defecto procedimental, que se califica de absoluto,
consiste en que la Contraloría General de la República actuó al margen del procedimiento
y desconoció la seguridad jurídica que produce la ejecutoria de las
providencias.
1.3.4. La violación directa de la Constitución ocurre porque
la providencia se basó en una interpretación legal que va en contra de normas
constitucionales, y no obedeció a principios como los de racionalidad,
proporcionalidad y ponderación.
2.
Respuesta de la accionada[17]
Al
admitir la acción de tutela, por medio de providencia del 14 de junio de 2012, con
el propósito de verificar los hechos, el a quo solicita a la Contraloría
General de la República que informe por qué hechos se adelanta el proceso de
responsabilidad fiscal, de qué fecha datan, por qué no se ha decretado la
caducidad de la acción, cómo se notificó la apertura del proceso y por qué se
revocó el auto del 30 de marzo de 2012.
2.1.
La Contralora Delegada
Intersectorial Luz Angela Martínez Bravo, por medio de escrito del 19 de junio
de 2012[18],
dio respuesta tanto a los interrogantes del a quo como a la acción de
tutela.
2.2.
Para responder a las preguntas del
a quo, la Contralora Delegada hace un recuento de lo acaecido; precisa
que los hechos que son objeto del proceso datan del 4 de diciembre de 2006,
fecha en la cual se aprueba la conciliación; advierte que entre esta fecha y el
23 de diciembre de 2010, que es la fecha del auto por medio del cual se abre el
proceso de responsabilidad fiscal, no hay cinco años y, por tanto, no se
configura la caducidad de la acción; señala que el auto del 23 de diciembre de
2010 se notificó según lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del C.C.A.; y
refiere que el auto del 23 de marzo de 2012, aclarado el 19 de abril de 2012,
que anuló el proceso de responsabilidad fiscal 06-44-10 desde su auto de
apertura, fue revocado por auto del 4 de junio de 2012, proferido por la
Contralora General de la República, en el trámite de consulta, la cual era
necesaria, dado que se trataba de un auto de archivo.
2.3
En cuanto a los hechos de la acción, la Contralora Delegada considera que éstos
son objeto de del proceso de responsabilidad fiscal y no de la acción de
tutela. No obstante, alude de manera especial a la procedencia de la consulta,
para decir que lo que se afirma sobre los verdaderos responsables, no pasa de
ser una apreciación subjetiva del actor.
2.4.
En cuanto a los derechos que se señala como vulnerados, la Contralora Delegada
señala que siempre se ha observado las garantías propias del proceso, tanto en
cuanto atañe al trámite de la consulta como a la revocatoria del auto que de
manera irregular declaró nulidades en el proceso de responsabilidad fiscal.
2.5.
Dado que el actor cuenta con todos los recursos previstos en las Leyes 610 de
2000 y 1474 de 2011, y a que el proceso de responsabilidad fiscal está en
desarrollo, con algunas peticiones relativas a la nulidad y a la caducidad, la
Contralora Delegada considera que la acción de tutela, que es residual, es
improcedente y así solicita al a quo que lo declare.
3.
Decisiones de tutela objeto
de revisión
3.1.
Sentencia de la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá del 25 de junio de dos
mil doce (2012)[19]
3.1.1.
La Sala, pese a reconocer que la decisión que se cuestiona en la tutela es de
trámite, considera que en ella se resuelve una situación sustancial y especial.
Por lo tanto procede a estudiar dos problemas jurídicos: ¿es competente la
Contralora General de la República para revocar el auto de 30 de marzo de 2012,
al tramitarse la consulta del mismo? Y ¿en este caso se configura el fenómeno
de la caducidad de la acción?
3.1.2.
Para resolver el primer problema trae a cuento el artículo 18 de la Ley 610 de
2000, al tenor del cual la consulta procede cuando el fallo sea sin
responsabilidad fiscal. Agrega que según el artículo 386 del C.P.C. y la
Sentencia C-583 de 1997, en el trámite de la consulta el superior puede revisar
en su integridad el proceso. Por lo tanto, concluye que la Contralora General
de la República sí tiene competencia para revocar dicho auto.
3.1.3.
Para resolver el segundo problema se emplea el artículo 9° de la Ley 610 de
2000, según el cual la acción fiscal caduca si luego de cinco años después de
la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público no se ha
proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. En vista de
que tanto el actor como la accionada concuerdan en que el posible hecho
generador de daño habría ocurrido el 4 de diciembre de 2006, para el 23 de
diciembre de 2010, no había transcurrido el término de cinco años. En cuanto a
la vigencia de este auto, se dice que la providencia que lo anula, proferida el
30 de marzo de 2012, al tenor de lo dispuesto en los artículos 332 del C.P.C.,
19 de la Ley 600 de 2000 y 21 de la Ley 906 de 2004, no tiene la misma fuerza
vinculante de una sentencia ejecutoriada y que, por lo tanto, no hace tránsito
a cosa juzgada. Por lo tanto, concluye que no se configura el fenómeno de la
caducidad de la acción fiscal.
3.1.3.
Por lo expuesto, la Sala niega la
acción de tutela.
3.2.
Impugnación
3.2.1
El Señor Vladimir Fernández Andrade[20],
en su condición de tercero interesado, impugna la providencia del a quo, por
considerar que en este caso la consulta era improcedente; que el tribunal no
valoró todas las causales de procedencia de la acción de tutela sustentadas en el
proceso, en especial las relativas a la falta de competencia de la Contraloría
General de la República.
3.2.2.
El actor impugnó la decisión del tribunal[21],
por considerar que la providencia se remitió a consulta por fuera del término
legal; que la consulta era improcedente; y que el acto del Comité de Defensa
Judicial y Conciliación del INVIAS, no es un acto de gestión fiscal.
3.3.
Sentencia de la Sala de Decisión Penal de Tutelas de la Corte Suprema de
Justicia del 11 de julio de dos mil doce (2012)[22]
3.3.1.
Con fundamento en la Sentencia C-557 de 2009, la Sala advierte que el proceso
de responsabilidad fiscal es un proceso administrativo en el cual, conforme a
lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución y a lo dicho por la Corte
Constitucional en las Sentencias SU-620 de 1996 y C-832 de 2002, debe
respetarse las garantías sustanciales y procesales que informan el debido
proceso.
3.3.2.
La Sala precisa que el auto del 30 de marzo de 2012 debe integrarse con el auto
del 19 de abril de 2012, que aclara el primero, por lo cual no puede hablarse
de ejecutorias parciales, como lo pretende el actor. Así las cosas, considera
que la revocatoria hecha el 4 de junio de 2012, en audiencia pública, no
vulnera el debido proceso.
3.3.3.
Advierte la Sala que existen otros medios de defensa administrativos y
judiciales, y que no se vislumbra un perjuicio irremediable. La acción de
tutela es improcedente.
3.3.4.
Por tanto, confirma la decisión
impugnada.
II.
CONSIDERACIONES
1.     Competencia
La Corte Constitucional es
competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto
2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[23].
2.     Admisibilidad
de la demanda de tutela
2.1. Alegación de afectación
de un derecho fundamental
2.1.1 El actor señala que la decisión adoptada por la Contralora
General de la República, en audiencia pública celebrada el 4 de junio de 2012,
dentro del proceso por responsabilidad fiscal 06-044-12, le vulnera sus
derechos a acceder a la administración de justicia, al debido proceso y a la
defensa. Precisa que la decisión en comento incurre en un defecto orgánico, en
un defecto procedimental y en violación directa de la Constitución.
2.1.2 El defecto orgánico consistiría en no haber
decretado en su momento, pese a haberse configurado, la caducidad de la acción.
El defecto procedimental consistiría en que la Contraloría General de la
República obró por fuera del procedimiento establecido para resolver la
consulta. La violación directa de la Constitución ocurriría por haberse
producido un detrimento de los derechos fundamentales de las partes en el
proceso, al interpretar una norma de manera contraria a la Carta.
2.2. Legitimación por activa
El ciudadano Augusto Ramírez Gasca está legitimado para
presentar la acción de tutela en su condición de parte dentro del proceso de
responsabilidad fiscal 06-044-12, y de resultar directamente afectado por la
decisión que es objeto de la tutela, en tanto y en cuanto deja sin efecto
jurídico alguno una decisión previa que había declarado la nulidad del proceso
desde el auto de apertura del mismo.
2.3. Legitimación por pasiva
La Contralora General de la República, en tanto autora de la
decisión que es objeto de tutela, está legitimada en el proceso.
2.4. Inmediatez
Dado que la decisión que es objeto de la acción de tutela se
dictó en audiencia pública el 4 de junio de 2012, y que la correspondiente
acción se presentó el 13 de junio de 2012, es decir, menos de diez días
después, se satisface el requisito de inmediatez.
2.5. Subsidiariedad
Se trata de una decisión tomada en el trámite de una
consulta, respecto de una decisión anterior contra la cual no procedía recurso
alguno, el actor no cuenta con ningún medio de impugnación, para atacarla. En
efecto, contra esta decisión no procede ningún recurso en el proceso
administrativo de responsabilidad fiscal y, dado que la misma no pone fin al
proceso, no es susceptible de ser controvertida ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Por tanto, se satisface el requisito de
subsidiariedad.
2.6. Relevancia constitucional
2.6.1. Como lo reconoce el a quo, la decisión que es
objeto de la presente acción de tutela puede calificarse como un acto de
trámite, y no como una decisión de fondo que defina la responsabilidad fiscal
del actor. Por lo tanto, en principio la acción de tutela sería improcedente.
Sin embargo, como también lo anota el tribunal, a partir de la Sentencia SU-201
de 1994, la regla de improcedencia tiene excepciones, cuando se trata de actos
de trámite o preparatorios que definan una situación especial o sustancial. Así
lo reitera la Corte en la Sentencia T-1012 de 2010.
2.6.2. Dado que la decisión en comento, dictada por la
Contralora General de la República en el trámite de la consulta de una decisión
proferida por un Contralor Delegado, define la validez del auto por medio del
cual se abre el proceso fiscal, con las implicaciones que esto tiene respecto
de la caducidad de la acción fiscal, es evidente que se configuran los
presupuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela.
3. Problema Jurídico
La Sala Segunda de la Corte Constitucional resolverá si se
vulnera el debido proceso del actor, al asumir que procede la consulta del auto
del 30 de marzo de 2012 (aclarado por auto del 19 de abril de 2012), al haber
revocado este auto en el trámite de la consulta y al no haber declarado la
caducidad de la acción.
4. Análisis del cargo de
vulneración al derecho a un debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la
Constitución Política
4.1.
Cargo
El actor
sostiene que la Contralora General de la República, al decidir revocar en su
integridad las decisiones adoptadas en el auto del 30 de marzo de 2012
(aclarado por auto del 19 de abril de 2012), y continuar el trámite del proceso
en el estado en el cual se encontraba antes de dicha decisión, en su
providencia del 4 de junio de 2012, vulnera su derecho fundamental a un debido
proceso, pues en lugar de revocar dicha providencia ha debido declarar la
caducidad de la acción. A su juicio, la providencia de la Contralora General de
la República incurre en defecto orgánico, en defecto procedimental y en la
violación directa de la Constitución Política.
4.2.
Hechos relevantes
4.2.1. Al
precisar los hechos relevantes en este caso, en los puntos 1.2.19. a 1.2.22 de
esta providencia, se puso de presente que el auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal contra el actor, en razón de los hechos ocurridos en el
año 2006, se profirió el 23 de diciembre de 2010.
4.2.2. Se mostró que el proceso de responsabilidad fiscal
siguió su curso normal hasta el día 30 de marzo de 2012, pues en esta fecha el
Contralor Delegado Tercero Intersectorial decidió anularlo desde su auto de
apertura, corriendo traslado de las pruebas decretadas e incorporadas en el
mismo, para tenerlas en cuenta posteriormente, abrir un nuevo proceso de
responsabilidad fiscal, vincular al actor y a otras personas, imputarles
responsabilidad a título de culpa grave, fijar fecha para audiencia pública y
advertir que contra esta providencia no procedían los recursos de reposición y
apelación conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 38 de la Ley
610 de 2000.
4.2.3. El 19 de abril de 2012, el mismo funcionario decide
aclarar su decisión anterior. La aclaración tiene por objeto precisar el número
del proceso y adicionar dos párrafos a la parte considerativa, para aludir a la
responsabilidad del INVIAS y del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
4.2.4. En audiencia pública del 4 de junio de 2012, la nueva
responsable del caso, la Contralora Intersectorial de la Unidad de
Investigaciones Especiales  Luz Angela Martínez Bravo, decidió enviar las
antedichas providencias en consulta, ante la Contralora General de la
República. En la misma audiencia pública la Contralora General de la República
decidió revocar en su integridad las decisiones adoptadas en el auto del 30 de
marzo de 2012, continuar con el proceso en el estado en que se encontraba antes
de proferirse esta decisión y dejar sin efecto lo actuado luego del auto
revocado.
4.3. Parámetros normativos
4.3.1. Los procesos de responsabilidad fiscal están regidos
por la Ley 610 de 2000 y por la Ley 1474 de 2011.
4.3.2. De la Ley 610 de 2000 son relevantes para este caso
los artículos 9, 18, 47, 54 y 56. De la Ley 1474 de 2011 es relevante para este
caso el artículo 97.
4.3.3. El artículo 9 de la Ley 610 de 2000 prevé que la
acción fiscal caducará si transcurridos cinco años desde la ocurrencia del
hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
4.3.4 El artículo 18 de la Ley 610 de 2000 establece el
grado de consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y
de los derechos y garantías fundamentales; precisa que ésta procede en tres
eventos: (i) cuando se dicte auto de archivo, (ii) cuando el fallo sea sin
responsabilidad fiscal y (iii) cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y
el responsable hubiere estado representado por un apoderado de oficio; y fija
un término de tres días para que el funcionario remita el expediente a su
superior funcional, que tiene un mes para proferir su decisión, so pena de que
el fallo o auto consultado quede en firme.
4.3.5. El artículo 47 de la Ley 610 de 2000, relativo al
auto de archivo, señala que habrá lugar a proferir este auto en los siguientes
eventos: (i) cuando se pruebe que el hecho no existió, (ii) cuando el hecho no
genera detrimento patrimonial, (iii) cuando el hecho no comporta el ejercicio
de gestión fiscal, (iv) cuando se acredite el resarcimiento pleno del
perjuicio, (v) cuando se acredite la operancia de una causal excluyente de
responsabilidad y (vi) cuando se demuestre que la acción no podía iniciarse o
proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripción de la misma.
4.3.6. El artículo 54 de la Ley 610 de 2000, relativo al
fallo sin responsabilidad fiscal, señala que éste procederá: (i) cuando en el
proceso se desvirtúen las imputaciones formuladas o (ii) cuando no exista
prueba que conduzca a la certeza de uno o varios de los elementos que
estructuran la responsabilidad fiscal.
4.3.7. El artículo 56 de la Ley 610 de 2000 precisa que las
decisiones quedarán ejecutoriadas: (i) cuando contra ellas no proceda ningún
recurso, (ii) cinco días hábiles después de la última notificación, cuando no
se interpongan recursos o se renuncie de manera expresa a ellos y (iii) cuando
los recursos interpuestos se hayan decidido.
4.3.8. El artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, relativo al
procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, prevé un régimen de transición,
en virtud del cual los funcionarios competentes pueden adecuar el trámite del
proceso a este procedimiento, si se dan ciertos presupuestos.
4.4. Supuestos de la decisión objeto de la acción de
tutela
4.4.1. En la audiencia pública del 4 de junio de 2012 se
considera que si bien la decisión del 30 de marzo de 2012, aclarada el 19 de
abril de 2012, no podía calificarse como fallo, sí equivale a una decisión de
archivo. Y que, por lo tanto, procede su consulta.
4.4.2. Para llegar a la anterior conclusión, en la audiencia
referida se dan dos argumentos, a saber:
Ha de notarse la desvinculación de
la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario de la presente causa
fiscal, efectuada a través del auto de fecha 19 de abril de 2012, equivale
según nuestro ordenamiento fiscal a una decisión de archivo, la cual es
susceptible del grado jurisdiccional de consulta, tal como se señaló
anteriormente (concepto 80112-2006IE43417 de 12 de diciembre de 2006), sin que
sea necesario ahondar en disquisiciones mayores, pues es incuestionable que la
universidad precitada, no tiene calidad de gestora fiscal, mucho menos cuando
la actuación que la llevó a comparecer a la actuación fiscal no provino de la
entidad misma, y como consecuencia del actuar irregular de la persona que
generó el compromiso dio lugar a acciones penales hoy en curso.
Del mismo modo se precisa que la
decisión proferida el 19 de abril de 2012 por tener calidad de aclaratoria
respecto de la determinación emitida el 30 de marzo de 2012, no es un acto
calificable como autónomo, al contrario está directamente ligado al precitado
auto anulatorio y deben entenderse, los dos integralmente[24].
4.5. Caso concreto
4.5.1. Para considerar que
procede la consulta de la decisión del 30 de marzo de 2012, aclarada el 19 de
abril de 2012, la Contraloría General de la República argumenta que en esta
aclaración se define que el hecho atribuible al Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario no comporta el ejercicio de gestión fiscal, que es una de los
eventos que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 610 de 2000,
da lugar a proferir un auto de archivo.
4.5.2. En vista de la anterior
circunstancia, la Contraloría General de la República asume que si bien no se
está ante una decisión formal de archivo, el contenido de la decisión en
comento y, en especial de su aclaración, equivale en realidad a una decisión de
archivo.
4.5.3. Basta leer la parte
resolutiva del auto del 30 de marzo de 2012 para advertir cual es el contenido
de sus ocho disposiciones, a saber: en el primero se anula el proceso y se
corre traslado de las pruebas decretadas e incorporadas; en el segundo se abre
un nuevo proceso de responsabilidad fiscal; en el tercero se vincula como
presuntos responsables fiscales a Mauricio Ramírez Koppel, Augusto Ramírez
Gasca, Vladimir Fernández Andrade, Germán Roberto Rueda Arévalo, Gustavo
Alberto Montes Villa, Francisco Ernesto Ramírez Vasco, Guillermo Alberto
Petersson Prychodny y, como tercero civilmente responsable, a la Aseguradora
Central de Seguros; en el cuarto se imputa responsabilidad a todas las personas
vinculadas, salvo al tercero civilmente responsable; en el quinto vincula a la
aseguradora en comento como garante; en el sexto fija audiencia de descargos
para el 9 de mayo de 2012 a las 9 de la mañana; en el séptimo dispone notificar
personalmente el auto a las personas a las que se imputa responsabilidad; y en
el octavo advierte que contra este auto no proceden los recursos de reposición
y de apelación.
4.5.4. Como se acaba de mostrar,
en la parte resolutiva del auto del 30 de marzo de 2012 no se imputa
responsabilidad fiscal al Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Así se
puede constatar en su parte resolutiva, en especial en el punto CUARTO, en el cual
sí se imputa responsabilidad fiscal a otras personas.
4.5.5. El auto del 19 de abril aclara
la razón por la cual en la parte resolutiva del auto del 30 de marzo de 2012 no
se imputa responsabilidad fiscal a la Universidad del Rosario, al decir:
En relación con el Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario, vinculada al presente proceso de responsabilidad
fiscal mediante Auto Nro. 001285 del 22 de noviembre de 2011, resulta claro al
despacho, que no actuó como gestor fiscal en el proceso que nos ocupa, por lo
cual el despacho se abstendrá de imputarle responsabilidad fiscal alguna[25].
4.5.6. Como lo señala la propia
Contraloría General de la República, el auto del 19 de abril de 2012 no es un
acto calificable como autónomo. Y no lo es, porque se limita a aclarar el auto
del 30 de marzo de 2012. En esta aclaración no se modifica ningún contenido de
la parte resolutiva de este último, que sigue siendo la misma.
4.5.7. En vista de las
anteriores circunstancias, asumir que el auto del 30 de marzo de 2012, aclarado
por el auto del 19 de abril de 2012, al no imputar responsabilidad al Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, por considerar que no actuó como gestor
fiscal, como se hace en la providencia de 4 de junio de 2012, que es objeto de
la acción de tutela, es una providencia que debe consultarse, no resulta
abiertamente irrazonable o descabellado, al punto de incurrir en los defectos y
en la violación de la Constitución Política, señalados en el cargo sub
examine.
4.5.8. Al proceder la consulta,
en su trámite la Contralora General de la República tiene amplia competencia
para tomar las decisiones que estime conveniente. Sobre la consulta es
relevante traer a cuento lo dicho por la Corte en la Sentencia C-968 de 2003,
reiterada en la Sentencia C-670 de 2004, en el cual se la califica como un
control automático, oficioso y sin límites, al punto de que no se le aplica el
principio de la no reforma en perjuicio. También son relevantes las Sentencia
C-055 de 1993 y C-583 de 1997, como pasa a verse.
4.5.9. En la Sentencia C-055 de
1993, al distinguir entre el recurso de apelación y la consulta, dice la Corte:
A diferencia de la apelación, no
es un recurso. Por eso no hay apelante y, por ende, la competencia del juez de
segundo grado no depende de si una sola o ambas partes aspiran a la
modificación de la sentencia proferida en primera instancia, de tal manera que
goza de atribuciones suficientes para reformar y aún revocar el proveído
sometido a su conocimiento. Pero, desde luego, habrá de tenerse en cuenta el
motivo de la consulta, es decir, el interés que con ella se busca tutelar, a
fin de establecer, dentro de las características propias que ofrece en las
distintas jurisdicciones, hasta dónde podría llegar el juzgador en el momento
de introducir cambios a la providencia en cuestión.
4.5.10. En la Sentencia C-583 de
1997, al analizar la consulta en materia penal, precisa la Corte:
Siendo así, cuando el superior
conoce en grado de consulta de una decisión determinada, está facultado para
examinar en forma íntegra el fallo del inferior, tanto por aspectos de hecho
como de derecho y, al no estar sujeto a observar la prohibición contenida en el
artículo 31 de la Carta, bien puede el juez de segunda instancia modificar la
decisión consultada a favor o en contra del procesado, sin violar por ello
norma constitucional alguna.
4.5.11. Antes que pronunciarse
sobre la caducidad de la acción fiscal, como lo pretende el actor, la
Contralora General de la República debía pronunciarse sobre la validez de
primer punto de la parte resolutiva del Auto del 30 de marzo de 2012, esto es
de la decisión de declarar la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal.
4.5.12. La solicitud de nulidad
en el proceso de responsabilidad fiscal se centra en la existencia de aparentes
irregularidades en la notificación del auto de apertura del mismo. Dado que en
ningún momento se cuestiona el auto de apertura, ni se esgrime argumento idóneo
para hacerlo, como podría ser el de la incompetencia funcional de la
Contraloría General de la República o el de la caducidad de la acción, es
evidente que, aún en caso de encontrarse fundada la solicitud, no se podía
declarar la nulidad de todo el proceso desde su auto de apertura, sino que, en
todo caso, debía declararse a partir de su notificación.
4.5.13. Al encontrar que no
había motivos suficientes para hacer la declaración de nulidad antedicha, con
inclusión del auto de apertura del proceso, no había alternativa diferente a
revocarla, como en efecto se hizo y, en consecuencia, regresar el proceso a la
etapa en la cual se encontraba antes de tomar dicha determinación. Y no la
había, porque las demás decisiones contenidas en el precitado auto están
estrechamente ligadas, a modo de consecuencia, a la declaración de nulidad del
proceso.
4.5.14. Al no ser posible
incluir dentro de la declaración de nulidad el auto de apertura del proceso, es
evidente que este auto produjo el efecto jurídico previsto en el artículo 9 de la
Ley 610 de 2000, valga decir, impidió la caducidad de la acción. Y la impidió,
porque los hechos que son objeto del proceso de responsabilidad fiscal
acaecieron, según las dos hipótesis analizadas, o bien el 12 de octubre de
2006, cuando se reunió el comité, o bien el 4 de diciembre de 2006, cuando la
conciliación fue objeto de aprobación judicial, y el auto de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal se dictó el 23 de diciembre de 2010. Por lo tanto,
en ninguna de las hipótesis transcurrieron cinco años.
5. Razón de la decisión
5.1. Síntesis del caso
No se concede el amparo al actor, por no haberse constatado
la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, ya que la decisión
del 4 de junio de 2012 fue proferida por una autoridad administrativa que tenía
competencia para proferirla, dado que en este caso procedía el trámite de
consulta del auto del 30 de marzo de 2012, aclarado por auto del 19 de abril de
2012; que dicha autoridad obró en ejercicio de la amplia competencia que es
propia del grado de consulta; y que, al considerar inválida la decisión de
declarar la nulidad del proceso, procedió a revocarla y a disponer que las
diligencias regresaran al momento inmediatamente anterior a dicha declaración.
5.2
. Regla de decisión
La Contralora General de la
República tiene competencia para avocar el conocimiento de un proceso, en grado
de consulta, y para tomar las decisiones que en derecho corresponda, cuando el
contenido del auto objeto de la consulta involucra elementos materiales de un
auto de archivo.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- Confirmar la Sentencia del 11 de
julio de 2012, proferida por la Sala de Decisión Penal de Tutelas de la Corte
Suprema de Justicia, que a su vez confirma la Sentencia del 25 de junio de
2012, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, que niegan el amparo solicitado por el actor.
SEGUNDO.- Por la
Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folios 1 a 26, c. 1.
[2]
Folios 84 a 108, c. 1.
[3]
Folios 109-113, c. 1.
[4]
Folios 114 a 116, c. 1.
[5]
Folios 159 a 162, c. 1.
[6]
Folios 164 a 165, c. 1.
[7]
Folio 168, c. 1.
[8]
Folios 145 a 158, c. 1.
[9]
Folios 171 a 175, c. 1.
[10]
Folios 176 a 205, c. 1.
[11]
Folios 219 a 225, c. 1.
[12]
Folios 246 a 267, c. 1.
[13]
Folios 268 a 290, c. 1.
[14]
Folios 54 a 64, c. 2.
[15]
Folios 65 a 67, c. 2.
[16]
Folios 71 a 83, c. 2.
[17]
Folios 41 a 53, c. 2.
[18]
Folios 41 a 53, c. 2.
[19]
Folios 97 a 107, c. 3.
[20]
Folios 113 a 125, c. 3.
[21]
Folios 126 a 136, c. 3.
[22]
Folios 3 a 20, c. 4.
[23]En Auto del 13 de septiembre de dos mil
doce (2012) de la Sala de Selección de tutela No. 9 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión y se procedió a
su reparto.
[24]
Folio 76, c. 2.
[25]
Folio 66, c. 2.