C-281-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-281/17
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por
ausencia de cargos
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad y suficiencia
en los cargos
CONVIVENCIA
CIUDADANA-Paradigma de la actividad
de policía
El nuevo Código de Policía, además de ajustar estas
normas al marco constitucional, busca establecer un nuevo paradigma de la
actividad de policía, en el cual el concepto de referencia de esta actividad ya
no es el antiguo orden público sino la convivencia ciudadana. El giro
lingüístico indica un giro en la forma de concebir la relación entre la
ciudadanía y las autoridades de policía, donde la imposición de órdenes da
lugar a la mediación, a la conciliación y a mecanismos dirigidos a mantener y
restablecer el tejido social. A este cambio en la concepción de la actividad de
policía lo acompañan cambios en el lenguaje legislativo que se utiliza para
regularla. Así, el Código de Policía ya no habla de contravenciones y
sanciones, sino de comportamientos contrarios a la convivencia y medidas
correctivas. Este lenguaje legislativo enfatiza que las autoridades de policía
dirigen su actuación a restablecer la convivencia y, ante todo, a prevenir el
escalamiento de los conflictos sociales a escenarios judiciales e incluso a la
violencia.
DEBIDO
PROCESO EN LOS PROCESOS DE POLICIA-Aplicación
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA POLICIVA-Contenido
La actividad de policía es una actividad
administrativa que conlleva la imposición de cargas a los ciudadanos. Son
cargas que pueden ser legítimas, que pueden tener un carácter preventivo y que
pueden buscar la convivencia, pero en todo caso son cargas impuestas
unilateralmente por el Estado, que pueden entrar en tensión con ámbitos íntimos
y vitales de la existencia humana. Por ese motivo, considera la Corte que en
todas las actuaciones previstas por el nuevo Código de Policía deben respetarse
las garantías del debido proceso administrativo.
ACTIVIDAD
DE POLICIA-Concepto
La actividad de policía, independientemente de los
nombres que se usen para designar sus distintos componentes—como comportamiento
contrario a la convivencia, medida correctiva o medio de policía—, es una
actividad de la autoridad capaz de afectar los derechos fundamentales de toda
persona, y por tanto, está regida por el derecho y sujeta al debido proceso. De
igual forma, aunque las medidas correctivas son prospectivas y buscan mantener
la convivencia más que castigar al ciudadano, estas son sanciones en estricto
sentido jurídico y constitucional. De esta forma, en su imposición se debe
respetar el debido proceso aplicable a todas las demás formas de derecho
administrativo sancionador y en la descripción de los comportamientos que dan
lugar a su imposición se debe observar el principio de legalidad, con las
particularidades y la flexibilidad propia, también, del derecho administrativo
sancionador
ACTIVIDAD
DE POLICIA-Finalidad
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Condiciones para que proceda
PODER DE
POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulaciones
normativas sometidas a límites
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración
del cargo
La Corte concluye que el cargo de omisión legislativa relativa
propuesto por los demandantes no cumple los elementos (ii), (iv) y (v) del
juicio de omisión legislativa relativa establecido por la
jurisprudencia. No se cumple el elemento (ii), pues la norma demandada no
omite un ingrediente que “de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”. No se cumple
el elemento (iv), pues la Corte no pudo constatar una “desigualdad
negativa”. Tampoco se cumple el elemento (v) al no demostrarse el “incumplimiento
de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”. La Corte
declarará exequible el artículo 55, pero exclusivamente frente al cargo de
omisión legislativa relativa por la ausencia de una sanción
DERECHO DE
REUNION, MANIFESTACION Y PROTESTA-Condiciones
para su limitación
Al determinar la constitucionalidad de las distintas
limitaciones administrativas que se establezcan a la protesta social, se debe
tener siempre presente que lo que se está restringiendo es un derecho político.
Razón por la cual las limitaciones que se impongan a ese derecho, además de
estar establecidas en la ley, no pueden ser discriminatorias y deben superar un
juicio estricto de proporcionalidad. En este análisis además debe tenerse en
cuenta que “[l]a naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no
puede ser la causa justificativa de normas limitativas del mismo”, por lo cual,
en la ponderación que se realice, se debe considerar la importancia fundamental
de la participación política en una sociedad abierta y democrática frente a
posibles afectaciones leves de derechos fundamentales como la libre
circulación. Así, aunque la tranquilidad y el desarrollo normal de la vida
urbana son objetivos constitucionales importantes, en general las autoridades
deben abstenerse de restringir las reuniones y manifestaciones por el simple
hecho de causar incomodidades.
DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Carácter
fundamental
DERECHO DE
REUNION-Exigencia de aviso previo
para la realización de reuniones y desfiles públicos/JUICIO DE
RAZONABILIDAD-Aplicación
La Corte considera
que el aviso previo, en principio, no es un medio prohibido para limitar el
derecho de reunión y manifestación, siempre que esté concebido con fines de
información y no de autorización. En estos casos, para evaluar la
constitucionalidad de las distintas características del aviso previo, la Corte
debe aplicar un juicio intermedio de razonabilidad, ya que se trata de una
afectación de un derecho fundamental que “no establece una clasificación
sospechosa, no recae en personas o grupos especialmente protegidos por la
Constitución, no representa prima facie una grave afectación un derecho
constitucional fundamental ni mucho menos aún crea un privilegio”. En este
sentido, los elementos de un aviso previo, concebido con fines de información,
deben ser buscar un fin “constitucionalmente importante” y el medio
usado debe ser “efectivamente conducente” para el fin buscado
DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones y limitaciones
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Exigencias
FUNCION
LEGISLATIVA-Relevancia e
implicaciones del requisito de precisión
DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Límites que imponen a la libertad de configuración legislativa
La Corte considera en esta oportunidad que las
limitaciones legislativas al derecho a la reunión y manifestación pública y
pacífica, así como las que se establezcan respecto de la libertad personal (…),
deben contar con un alto grado de precisión, equivalente al de las normas
penales. Lo anterior se debe a que la reserva legal en estos casos, la cual se
establece de manera expresa y exclusiva en la Constitución, excluye por
completo el ejercicio de discrecionalidad por parte de las autoridades
administrativas, algo que no ocurre en otros ámbitos de la regulación de
la convivencia ciudadana, donde podría afirmarse que la Constitución permite el
ejercicio de un margen de apreciación razonable por las autoridades de
policía.  La importancia de la libertad para un Estado Social de Derecho
es fundamental, tanto en sus posibilidades individuales como en sus dimensiones
conjuntas de reunión. La protección del derecho de reunión, como se dijo, es
una protección de la democracia.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Indeterminación
insuperable en la descripción
DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Pilares de la democracia participativa/DERECHO DE REUNION Y
MANIFESTACION EN ESPACIO PUBLICO-Naturaleza del aviso/DERECHO DE REUNION
Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones y limitaciones
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Facultades
estatales para el ejercicio de atribuciones en materia policiva
INTEGRACION
NORMATIVA-Supuestos
INTEGRACION
NORMATIVA-Improcedencia para el
caso
NORMA DEL
CODIGO NACIONAL DE POLICIA QUE FACULTA A LAS AUTORIDADES COMPETENTES PARA LA DISOLUCION DE MANIFESTACIONES QUE
ALTEREN LA CONVIVENCIA-Exequibilidad
condicionada
En aplicación del principio de conservación del
derecho, se declarará la constitucionalidad condicionada, estableciendo
requisitos precisos para la disolución de las manifestaciones. En ese sentido,
la norma será declarada exequible en el entendido de que (i) las alteraciones
deberán ser graves e inminentes y (ii) no exista otro medio menos gravoso para
el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica
EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Justificación
NORMA
ACUSADA-Contenido y alcance
NORMA EN
BLANCO-Validez constitucional
AUTORIDAD
AMBIENTAL-Competencia
MEDIO
AMBIENTE-Protección de áreas de especial
importancia ecológica
Aunque la norma no señala expresamente el criterio
para autorizar o desautorizar una reunión, para la Corte es claro que el
criterio debe ser la preservación del ecosistema de acuerdo con las normas que
rigen el tránsito y la permanencia de las personas en cada zona de cada una de
estas áreas. Los requisitos para cada tipo de zona son distintos, por lo cual
es probable que para ciertas zonas, como la zona primitiva o la zona intangible
de los parques nacionales naturales, no se concedan autorizaciones, mientras
que para otras, como la zona de alta densidad de uso o la de recreación general
exterior, se concedan algunas autorizaciones. La norma no se pronuncia sobre
cada una de estas especificidades, pues en este tema difiere a la normatividad
ambiental. Lo que es claro es que la decisión de autorizar o no una reunión no
puede ser discrecional, sino que dependerá en cada caso del contenido de la
norma ambiental relevante con el propósito de proteger los ecosistemas
TEST
ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance
La norma, por otra parte, supera el juicio estricto de
razonabilidad. Por una parte, el fin perseguido por la norma es
constitucionalmente imperioso, pues se dirige a proteger el medio ambiente
frente a la posibilidad de aglomeraciones masivas en ecosistemas que no están
preparados para soportarlas. Por otra parte, el medio utilizado no se
encuentra en sí mismo prohibido. La Corte considera que un condicionamiento
sobre el lugar en el que se puede realizar una reunión o manifestación no es,
por sí solo, contrario a la Constitución Política. En relación con la libertad
de expresión, la Corte ha admitido que el Estado imponga restricciones
razonables de tiempo, modo y lugar que no recaigan sobre el contenido mismo del
mensaje. Lo mismo debe decirse del derecho de reunión y manifestación, el
cual puede limitarse mediante restricciones razonables al lugar, al tiempo o al
modo de realización, siempre que no se limite el contenido de la manifestación
y se cumplan los demás requisitos del juicio estricto de proporcionalidad
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Definición
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Tratados
que reconocen y desarrollan los mandatos imperativos
PRINCIPIO
DE DISTINCION EN DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Alcance
PRINCIPIO
DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-No se puede involucrar a la población civil
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicación
y objetivo/CONFLICTO ARMADO-Concepto amplio
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO Y DERECHO PENAL INTERNACIONAL-Instrumentos exigen que conflicto armado reúna
determinadas características para ser aplicado/CONFLICTO ARMADO-Aplicación
de límites constitucionales y normas humanitarias
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicación
del principio de distinción
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Reglas
están incorporadas al derecho interno
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Obligatoriedad/DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Protección de la población civil
La Corte afirmó que “en el plano interno, la
obligatoriedad de las reglas del derecho humanitario es permanente y constante,
pues estas normas no están reservadas para guerras internacionales o guerras
civiles declaradas. Los principios humanitarios deben ser respetadas no sólo
durante los estados de excepción sino también en todas aquellas situaciones en
las cuáles su aplicación sea necesaria para proteger la dignidad de la persona
humana.”(…) Sin embargo es necesario aclarar que la aplicación incondicionada
del Derecho Internacional Humanitario aplica exclusivamente frente a los
contenidos del mismo que ofrecen una mayor protección a la población civil. Esa
es la racionalidad detrás del artículo 214, el cual se dirigió a asegurar que
ni siquiera en estados de excepción, donde se ponen en suspenso algunos
aspectos de la institucionalidad cotidiana, se dejara de observar lo que la
Corte denominó el “catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de conflicto”
PRINCIPIO
DE DISTINCION EN DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Faceta prohibitiva y permisiva
El principio de distinción tiene una faceta prohibitiva
que obliga al Estado a respetar la vida de las personas civiles que no
participan directamente en las hostilidades, y a abstenerse de involucrar a la
población civil en las hostilidades, aun en casos de conflicto armado.
Esta faceta prohibitiva se debe aplicar en todo caso, como lo ordena el
artículo 214 de la Constitución, pues forma parte del catálogo ético mínimo que
se aplica tanto en tiempos de paz como en situaciones de conflicto. Pero este
principio también tiene una faceta permisiva, que permite, solo en situaciones
objetivamente relacionadas con el conflicto, atacar a personas que no son
civiles o que aun siendo civiles han perdido la protección del Derecho
Internacional Humanitario por participar directamente en las
hostilidades. Dicha faceta permisiva es de aplicación restrictiva,
requiere una verificación previa de las condiciones de aplicación del Derecho
Internacional Humanitario, una determinación a tal efecto por parte del
Presidente de la República y una autorización por los más altos estamentos del
mando militar
DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Absoluta prohibición del uso de la fuerza letal
La Corte considera que las reuniones y manifestaciones
reguladas por el Código de Policía, tal como se encuentran definidas y
previstas en ese cuerpo normativo, no reúnen las condiciones para la aplicación
del principio de distinción regulado por el Derecho Internacional Humanitario.
Independientemente de la autoridad que se encargue de realizar operaciones de
control, contención o garantía de la realización de las movilizaciones
terrestres, para dicha autoridad no cabe distinguir entre combatientes y
civiles, pues en una reunión o manifestación pública y pacífica, todos los
participantes son civiles y el uso de la fuerza letal está absolutamente
prohibido
PRINCIPIO
DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE EL MILITAR
La Constitución Política establece el principio de
supremacía del poder civil sobre la función militar, el cual se refleja en
múltiples disposiciones constitucionales como el artículo 189 que otorga al
Presidente de la República el mando sobre la Fuerza Pública y el 219 que
establece el carácter no deliberante de la Fuerza Pública. La Corte ha aplicado
este principio para declarar la constitucionalidad de la facultad del Presidente
de determinar la ubicación y las modalidades de acción de la Fuerza Pública,
así como la inconstitucionalidad de un sistema normativo que subordinaba las
autoridades políticas civiles a los mandos militares
POLICIA
NACIONAL-Naturaleza civil/POLICIA
NACIONAL-Función preventiva
FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Distinción
en estructura y organización
POLICIA
NACIONAL-Subordinación al Ministerio
de Defensa/FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Distinción en funciones
La Corte ha reconocido la existencia de “una
especie de "zona gris" o "fronteriza" en la cual se
superponen los criterios de seguridad y defensa”, la cual ha permitido
constitucionalmente la asignación de funciones de defensa a la Policía Nacional
y su subordinación al Ministerio de Defensa. Dicha “zona gris”, sin
embargo, no ha sido invocada por la Corte para permitir una superposición a la
inversa, en que las Fuerzas Militares asumen funciones de policía. Por el
contrario, la Corte considera que de acuerdo con el principio de supremacía del
poder civil y según el reparto de competencias establecido en la Constitución,
las Fuerzas Militares no tienen la facultad de ejercer funciones de seguridad
ciudadana y el Congreso no tiene la competencia para otorgarles esas funciones.
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Aspectos en que se establece regímenes comunes
REUNIONES,
MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites
relacionados con la intervención de la Policía/POLICIA NACIONAL-Función
de protección del orden público
DERECHO A
LA PROTESTA SOCIAL-Necesidad de
reconocer “super protección” constitucional
La Corte resalta que la protesta social por sí sola no
representa una amenaza contra el orden constitucional ni contra la soberanía
nacional. Por el contrario, es un derecho fundamental que debe ser protegido en
todo momento por las autoridades
FUERZAS
MILITARES-Finalidad/FUERZAS
MILITARES-Características especiales de las funciones
La misión constitucional de las Fuerzas Militares
incluye la protección de la población civil contra amenazas y ataques de grupos
armados. En ese sentido, las Fuerzas Militares, en determinadas circunstancias
excepcionales, podrían eventualmente participar en operativos que permitieran
realizar las movilizaciones sociales, removiendo los obstáculos externos para
llevarlas a cabo
FUERZAS
MILITARES-No intervención en
operativos de control de movilizaciones sociales
La Corte considera entonces que las Fuerzas Militares
tienen constitucionalmente prohibido intervenir en operativos de control y
de contención, los cuales eventualmente pueden implicar el uso de la
fuerza contra quienes realizan la movilización social terrestre. Considera
también que sí tienen permitido, sujeto a una autorización constitucional o
legal adicional, intervenir en operativos de garantía de realización, en
cuanto estos implican remover los obstáculos externos para llevar a cabo una
movilización social terrestre, siempre que esta actividad esté relacionada con
su misión fundamental de defensa nacional.
LIBERTAD
PERSONAL-Consagración
constitucional/PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL EN PRIVACION DE LIBERTAD-Alcance
PRIVACION
DE LA LIBERTAD-Modalidades/CAPTURA EN FLAGRANCIA-Consagración constitucional/CAPTURA EXCEPCIONAL POR LA FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Vigencia precaria/RETENCION
TRANSITORIA EN ESTACION DE POLICIA-Idoneidad
RETENCION
TRANSITORIA-Jurisprudencia
constitucional
DETENCION PREVENTIVA-Condiciones
constitucionales
RETENCION ADMINISTRATIVA-Finalidad preventiva
LIBERTAD PERSONAL-Garantías que deben rodearla
TRASLADO
POR PROTECCION-Definición/TRASLADO
PARA PROCEDIMIENTO POLICIVO-Definición
Se trata de posibilidades excepcionales y transitorias
de privación de la libertad, por parte del personal uniformado de la Policía
Nacional, para prevenir violaciones de los derechos fundamentales.
MEDIDA CORRECTIVA
Y MEDIO DE POLICIA-Diferencias
La privación de la libertad ya no se prevé como medida
correctiva, es decir que no se concibe como la reacción de las autoridades de
policía a una infracción de la ley. En el nuevo Código se trata de un medio de
policía, destinado exclusivamente a permitir “el cumplimiento efectivo de
la función y actividad de Policía”. Esta diferencia entre medida
correctiva y medio de policía no es un simple giro semántico. Se trata de una
nueva conceptualización de la figura que ya no se establece como reacción
automática a ciertos comportamientos, sino como un instrumento excepcional al
alcance de las autoridades de policía
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN PRIVACION DE LA LIBERTAD-Alcance
TRASLADO
POR PROTECCION-Causales de
procedencia
TRASLADO
POR PROTECCION-Facultad de privar a
las personas de su libertad
La Corte entonces declarará inexequible el parágrafo
1º por violación del principio de legalidad. Con esto, la Corte reitera que el
personal uniformado de la Policía Nacional no tiene la potestad legal de privar
a las personas de su libertad por disentir de la actividad de policía ni por
“irrespetar a la autoridad”
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PRIVACION DE LA LIBERTAD-Observancia de criterios de razonabilidad y
proporcionalidad
TRASLADO
POR PROTECCION-Finalidad Preventiva
La finalidad buscada, sin embargo, se debe auscultar
no solamente en la declaración que la norma hace sobre su propósito sino
también en la estructura misma de la norma. En este sentido la Corte constata que
las causales previstas, los requisitos estrictos de necesidad, las condiciones
procedimentales previas y las exigencias relacionadas con los centros
asistenciales o de protección, evidencian una finalidad preventiva y no
sancionatoria. Esta finalidad, observa la Corte, debe ser observada no solo en
la norma sino en su aplicación concreta. La única finalidad permisible de
medidas como el traslado por protección es la protección de derechos. Esta
no admite otros fines más amplios como puede ser, por ejemplo, la protección en
abstracto del orden público. Dichas finalidades permiten el uso de medios
distintos como la aplicación de medidas correctivas, pero no la privación de la
libertad de las personas
INTENSIDAD
DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Proporcionalidad
entre el medio y el fin buscado por la medida
TEST DE
RAZONABILIDAD-Subprincipios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad estricta
TRASLADO
POR PROTECCION-Proporcionalidad de la
medida
TRASLADO
POR PROTECCION-Debido proceso
DEBIDO
PROCESO-Garantías
TRASLADO
POR PROTECCION-Alcance
La Corte declarará un condicionamiento en
tres partes. En primer lugar, la norma será declarada exequible en el entendido
de que el traslado por protección “a un lugar destinado para tal fin”, es
decir, en todos los casos en que la persona no sea entregada a los parientes, o
sea trasladada a un centro de salud o a su domicilio, solo se podrá aplicar en
los municipios que cuenten con los lugares adecuados de atención y protección
de personas trasladadas. El Gobierno Nacional cuenta con la facultad legal para
expedir lineamientos para la operación de estos lugares. Las personas no pueden
ser trasladadas por la Policía Nacional a lugares que no cumplan con estos
lineamientos, por lo cual esta medida no podrá aplicarse en los municipios que
no cuenten con lugares adecuados. En la reglamentación de los lineamientos, el Gobierno Nacional deberá
tener en cuenta que los lugares destinados para el traslado por protección
deben cumplir con su finalidad exclusivamente protectora y no sancionatoria. No
son cárceles, ni centros de detención. En segundo lugar, se dispondrá que en el informe escrito exigido por el
parágrafo 3º se incluya una relación de los hechos que dieron lugar al traslado
y las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la
causal invocada. Con esto se provee una garantía posterior del debido proceso,
pues permite a la persona trasladada controvertir ante las autoridades de
policía, así como las autoridades judiciales y disciplinarias, la legalidad de
la orden de traslado. En tercer lugar, se dispondrá que la persona podrá
solicitar la cesación del traslado al superior jerárquico que haya recibido el
informe, con lo cual se garantiza una doble instancia administrativa en la aplicación de esta medida
TRASLADO
POR PROTECION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Alcance
La Corte considera que la posibilidad de trasladar a
niños, niñas y adolescentes no es en sí misma inconstitucional, siempre
que esté rodeada de las garantías previstas en el ordenamiento jurídico para la
protección y el desarrollo armónico e integral de las personas menores de edad.
En ese sentido, la única interpretación constitucionalmente admisible de la
norma es que esta simplemente reitera la Ley 1098 de 2006 en relación con el procedimiento
administrativo de restablecimiento de derechos, o las normas que en el futuro
la modifiquen, la remplacen o la complementen. La norma no es un procedimiento
distinto o adicional, y no habilita a las autoridades de policía para detener a
los menores sin el lleno de los requisitos del Código de la Infancia y la
Adolescencia. La Corte entonces declarará exequible la norma en el entendido de
que dicha función debe llevarse a cabo de acuerdo con las reglas aplicables del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar
SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION-No por ello son
sujetos discriminados
SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Prevalencia
de los derechos
TRASLADO
POR PROTECCION DE HABITANTES DE CALLE-Alcance
El traslado por protección de habitantes de calle
regulado en el artículo 43, parágrafo 1º, del Código de Policía es
inconstitucional por establecer una discriminación injustificada contra los
habitantes de calle, pues no hay razón para regular de manera distinta y más
desfavorable el traslado por protección de estas personas, respecto del
traslado que se realice sobre otras personas que no habitan en la calle
Referencia:
Expediente D-11670
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 39, numeral 1 y parágrafo 3, 41,
parágrafo 3, 53 (parcial), 55, 56 (parcial), 103 (parcial), 149 (parcial), 155,
157 y 205, numeral 12, de la Ley 1801 de 2006 “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actores: Alirio
Uribe Muñoz, Ángela María Robledo Gómez, Gustavo Adolfo Gallón Giraldo, Oscar
Ospina Quintero, Alexander López Maya, Alberto de Jesús Yepes Palacio y Jomary
Ortegón Osorio.
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz, Ángela María Robledo
Gómez, Gustavo Adolfo Gallón Giraldo, Oscar Ospina Quintero, Alexander López
Maya, Alberto de Jesús Yepes Palacio y Jomary Ortegón Osorio demandaron los
artículos 39, numeral 1 y parágrafo 3, 41, parágrafo 3, 53 (parcial), 55, 56
(parcial), 103 (parcial), 149 (parcial), 155, 157 y 205, numeral 12, de la Ley
1801 de 2006 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.[1]
La demanda fue radicada con el número D-11670.[2]
Dada la extensión y la diversidad de los
cargos presentados contra las distintas normas de la Ley 1801 de 2016, la Corte
en este caso primero hará un resumen general de los cargos y de las
intervenciones. Posteriormente, en las consideraciones y respecto de cada
cargo, la Corte transcribirá las normas demandadas y detallará los argumentos
de los demandantes, al igual que lo hará con los de los intervinientes y del
Ministerio Público, antes de abordar los problemas jurídicos.[3]
II. NORMAS DEMANDADAS Y DEMANDA
El texto de las normas demandadas es el
siguiente. Cuando la acción de inconstitucionalidad presentada es parcial, se subrayan
las expresiones demandadas.
LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
Artículo
39. Prohibiciones a niños, niñas y adolescentes. Además de los comportamientos
prohibidos en el presente Código y en las normas vigentes, se prohíbe a niños,
niñas y adolescentes:
1.
Comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o consumir sustancias
psicoactivas o tóxicas, alcohólicas o demás sustancias estimulantes que puedan
afectar su salud o que produzcan dependencia, que estén restringidas para
menores de edad.
Parágrafo
1°. A quien incurra
en el comportamiento antes señalado se le aplicará la siguiente medida
correctiva: Para los menores de 16 años, amonestación; para los mayores de 16
años, participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia.
Parágrafo
2°. El niño, niña o
adolescente que incurra en el comportamiento antes descrito será objeto de
protección y restablecimiento de sus derechos de conformidad con la ley.
Parágrafo
3°. Las
administraciones municipales o distritales determinarán los sitios adecuados a
los que se podrán trasladar los niños, niñas y adolescentes que incurran en el
comportamiento señalado en el presente artículo, para su protección e
imposición de la medida correctiva correspondiente.
[…]
Artículo
41. Atención Integral a la Población Habitante de y en
Calle. De
conformidad a la Ley 1641 de 2013, establézcase un modelo de atención
integral por ciclo vital y diferencial a la población habitante de y en calle,
orientada a promover, prevenir, atender, proteger y restablecer derechos,
modelo que tendrá como principios la igualdad, diversidad, equidad,
universalidad y reconocimiento del individuo, la familia y la comunidad como
sujetos de atención y que procure el diálogo y reconocimiento de realidades
sociales del territorio y contribuya al bienestar y desarrollo integral del
ser.
Parágrafo
1°. Con base en el
marco conceptual de la Ley 1641 de 2013 y en la caracterización
cuantitativa y cualitativa que las entidades territoriales realicen, el modelo
de atención integral que contemplará las metodologías de intervención,
procedimientos, rutas de atención y servicios requeridos; así mismo, tendrá
como ejes la atención psicosocial, la formación y capacitación, gestión de
oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes, todo ello
orientado a la reincorporación responsable, digna y sostenible de los
habitantes de y en calle, a sus familias y a la sociedad.
Parágrafo
2°. Para establecer
los alcances y resultados del modelo de atención integral, las entidades
territoriales serán autónomas en definir los servicios integrales requeridos de
acuerdo a los lineamientos que dicte el Ministerio de Salud y teniendo en
cuenta la caracterización poblacional de cada municipio. Los entes
territoriales deberán definir los equipos interdisciplinarios necesarios y
pertinentes, que faciliten en el tiempo y de manera integral la intervención
oportuna para el restablecimiento de los derechos de los habitantes de y en
calle.
Parágrafo
3°. La
Policía Nacional deberá trasladar en el término de la distancia a los
hogares o centros de atención que el ente territorial tenga dispuesto para
dicho efecto, a los ciudadanos habitantes de y en calle que se encuentren bajo
el efecto de sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen
alteración de la convivencia afectando los derechos de los demás ciudadanos.
[…]
Artículo
53. Ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública y pacífica en
el espacio público. Toda
persona puede reunirse y manifestarse en sitio público con el fin de exponer
ideas e intereses colectivos de carácter cultural, político, económico,
religioso, social o de cualquier otro fin legítimo.
Con tales
fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa
del lugar o mediante correo electrónico. Tal comunicación o correo debe ser
suscrito por lo menos por tres personas.
Tal aviso
deberá expresar día, hora y sitio de la proyectada reunión y se presentará
con 48 horas de anticipación indicando el recorrido prospectado.
Toda
reunión y manifestación que cause alteraciones a la convivencia podrá ser
disuelta.
Parágrafo
1º. Las reuniones y
manifestaciones espontáneas de una parte de la población no se considerarán por
sí mismas como alteraciones a la convivencia.
Parágrafo
2º. El que
irrespete las manifestaciones y reuniones de las personas en el espacio
público, en razón a su etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias
religiosas, preferencias políticas y apariencia personal, será objeto de
aplicación de medida correctiva correspondiente a Multa General Tipo 4.
[…]
Artículo
55. Protección del ejercicio del derecho de reunión y manifestación
pública frente a señalamientos infundados. Con el fin de amparar el ejercicio del derecho a
la reunión o movilización pacífica, queda prohibido divulgar mensajes engañosos
en torno a quienes convocan o participan en las manifestaciones, así como hacer
públicamente señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con
grupos armados al margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el
ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica.
[…]
Artículo
56. Actuación de la Fuerza Pública en las movilizaciones
terrestres. De
conformidad con los estándares internacionales, es función de la
Policía garantizar los derechos de toda la ciudadanía que interviene
directa o indirectamente en el ejercicio de la movilización. El uso de la
fuerza debe ser considerado siempre el último recurso en la intervención de las
movilizaciones.
La actuación
de la Policía Nacional deberá ser desarrollada en todo momento
mediante personal y equipos identificados de tal manera que dicha
identificación resulte visible sin dificultades. La fuerza disponible deberá
estar ubicada de manera que su actuación pueda hacerse de forma oportuna, pero
sin afectar el desarrollo de la movilización que se haga de conformidad con las
normas de convivencia.
Los cuerpos
de Policía intervendrán sólo cuando se considere que su actuación es necesaria,
atendiendo al principio de proporcionalidad y a la garantía de los derechos de
los manifestantes y de los demás habitantes que puedan verse afectados por su
actuación. Los escuadrones móviles antimotines sólo serán enviados cuando no
sea posible por otro medio controlar graves e inminentes amenazas a los
derechos.
Las Fuerzas
Militares no podrán intervenir en el desarrollo de operativos de control,
contención o garantía de la realización de las movilizaciones sociales
terrestres, salvo los casos en los que excepcionalmente los autoriza la
Constitución y la ley.
[…]
Artículo
103. Comportamientos que afectan las áreas protegidas del Sistema Nacional
de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial importancia ecológica. Los siguientes comportamientos
afectan las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y
áreas de especial importancia ecológica y por lo tanto no se deben efectuar:
[…]
9.
Promover, realizar o participar en reuniones o actividades que
involucren aglomeración de público no autorizadas por la autoridad ambiental.
[…]
[…]
Numeral 9
Multa
General tipo 4; Disolución de reunión o actividad que involucra
aglomeraciones de público no complejas.
[…]
[…]
Artículo
149. Medios de Policía. Los
medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan las
autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad
de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas
en este Código.
[…]
Los medios
materiales son el conjunto de instrumentos utilizados para el desarrollo de la
función y actividad de Policía.
Son medios
materiales de Policía:
1. Traslado por
protección.
[…]
Artículo
155. Traslado por protección. Cuando la vida e integridad de una persona o de
terceros esté en riesgo o peligro, el personal uniformado de la Policía
Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de terceros, en los
siguientes casos:
Cuando
deambule en estado de indefensión o de grave alteración del estado de
conciencia por aspectos de orden mental, o bajo efectos del consumo de bebidas
alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el
único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la
persona o los terceros.
Cuando esté
involucrado en riña o presente comportamientos agresivos o temerarios, realice
actividades peligrosas o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad o
la de terceros, o esté en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el
único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la
persona o los terceros.
Parágrafo
1°. Cuando el
comportamiento señalado en el inciso 3 del presente artículo se presente en
contra de una autoridad de Policía, se podrá utilizar este medio.
Parágrafo
2°. Antes del
traslado y como primera medida, la autoridad de Policía entregará la persona a
un allegado o pariente que asuma la protección; en la ausencia de estos, se trasladará
la persona a un centro asistencial o de protección, de salud u hospital o a un
lugar especialmente destinado para tal fin por la administración municipal,
según sea necesario, o, en cuanto fuera posible, se intentará llevarla a su
domicilio. En ningún caso se hará traslados a sitios destinados a la privación
de libertad y la duración del mismo no podrá ser mayor a doce (12) horas. Es
deber de las Alcaldías definir el lugar al que pueden ser enviadas las
personas, separadas en razón del sexo.
En el
centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un representante del
Ministerio Público.
Parágrafo
3°. La autoridad de
Policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar a la persona
trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe
escrito donde consten los nombres e identificación de la persona trasladada por
cualquier medio; de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio
al que se traslada y el nombre del allegado o a quien la persona trasladada
informa para ser asistido, de ser ello posible. A la persona, sujeto de la
medida, se le deberá entregar copia de dicho informe.
Parágrafo
4°. La autoridad de
Policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse con un
allegado o con quien pueda asistirlo para informarle, entre otras cosas, el
motivo y sitio de traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse,
la autoridad se los facilitará. Si se niega a informar a otra persona o no es
factible hacerlo, se enviará copia de inmediato del respectivo informe escrito
al Ministerio Público.
Parágrafo
5°. Cuando se trate
de un traslado por alteración del estado de conciencia, porque la persona se
encuentra bajo el efecto del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias
psicoactivas o tóxicas no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar
consumiendo sino que deben existir motivos fundados y el agente de Policía con
fundamento en el principio de proporcionalidad determinará si existen las
razones objetivas previstas en este Código.
[…]
Artículo
157. Traslado para procedimiento policivo. Como regla general, las medidas correctivas se aplicarán
por la autoridad de Policía en el sitio en el que se sucede el motivo.
Las
autoridades de Policía solo podrán realizar un traslado inmediato y temporal de
la persona cuando sea necesario para realizar el proceso verbal inmediato, y no
sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de
Policía.
El
procedimiento se realizará inmediatamente y en ningún caso el tiempo de
traslado o permanencia en el sitio al que es trasladada la persona podrá
exceder de seis (6) horas, de conformidad con las exigencias de las distancias.
La
autoridad de Policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse
con un allegado o a quien pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de
traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la autoridad se
los facilitará.
Parágrafo. La autoridad de Policía que ordena y
ejecuta el traslado, deberá informar a la persona trasladada y al superior
jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe escrito donde consten los
nombres e identificación de la persona trasladada por cualquier medio, de quien
da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada, la
justificación del tiempo empleado para el traslado y el nombre del allegado o a
quien la persona trasladada informa para ser asistido, de ser ello posible. A
la persona, sujeto de la medida, se le deberá entregar copia de dicho informe.
[…]
Artículo
205. Atribuciones del alcalde. Corresponde al alcalde:
[…]
12.
Establecer, con el apoyo del Gobierno nacional, centros especiales o mecanismos
de atención y protección de personas trasladadas o conducidas por el personal
uniformado de la Policía y coordinar y desarrollar programas pedagógicos para
la convivencia, de conformidad con los lineamientos que para tal efecto
establezca el Gobierno nacional.”
Los accionantes agrupan las normas
demandadas y los cargos de inconstitucionalidad en dos partes.[4] En la
primera parte formulan los cargos contra los artículos 53, 55, 56 y 103,
numeral 9, los cuales establecen condiciones para reuniones y manifestaciones
públicas, que en su criterio son contrarios a los artículos 29 y 37 de la
Constitución Política, así como el artículo 21 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. En la segunda parte los demandantes afirman que
los artículos 39, 41, 149, 155, 157 y 205, los cuales regulan el traslado por
protección y el traslado para procedimiento policivo, violan los artículos 13,
28 y 29 de la Constitución.
1. Limitaciones a las reuniones y manifestaciones públicas (artículos
53, 55, 56 y 103, numeral 9)
1.1. Los demandantes consideran que el
artículo 53 del nuevo Código de Policía es parcialmente inconstitucional al
exigir un aviso previo a las autoridades en el término de 48 horas. Señalan que
es el mismo término que utilizaba el anterior Código de Policía, en 1970, en
una época en que no existían las mismas facilidades de comunicación que las que
existen en la actualidad. La decisión de mantener el mismo término, afirman, no
se acompasa con la necesidad señalada por los autores del Código de actualizar
las normas de policía al mundo moderno. Señalan que ese mismo artículo, al
permitir a las autoridades disolver toda reunión y manifestación “que cause
alteraciones a la convivencia”, vulnera la Constitución por restringir el
núcleo esencial del derecho. Consideran que el término “convivencia” tiene un
contenido muy amplio, por lo cual esta norma desconoce el principio de
legalidad estricta. Esta circunstancia imposibilita la realización de un juicio
estricto de proporcionalidad sobre la norma.
1.2. Consideran adicionalmente que el
artículo 55 es inconstitucional por omisión, pues con esta norma el Congreso
prohibió divulgar mensajes engañosos, hacer señalamientos falsos sobre las
manifestaciones o deslegitimarlas por cualquier medio, pero no asignó una
sanción para esa conducta. Esta omisión, sostienen, es contraria al artículo 2º
de la Constitución. Piden entonces a la Corte que dicte una sentencia aditiva
que contemple una sanción, la cual podría ser una Multa General tipo 4.
1.3. Señalan adicionalmente que el
artículo 56 es inconstitucional al permitir a las Fuerzas Militares intervenir
en operativos de control, contención o garantía de
movilizaciones sociales terrestres. Para los demandantes, esta norma desconoce
el principio de distinción del Derecho Internacional Humanitario y permite a
las Fuerzas Militares suplantar en sus funciones a la Policía Nacional, de
manera contraria a los artículos 214 y 218 de la Constitución.
1.4. Por último, afirman que el artículo
103, numeral 9, que exige un permiso de la autoridad ambiental para adelantar
reuniones en áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, es una norma
desproporcionada y con consecuencias adversas al ambiente. Afirman que la norma
no es idónea ni necesaria para el logro del fin buscado, y además puede generar
impactos sobre el ambiente, mayores a los que generan las aglomeraciones de
personas.
2. Limitaciones a la libertad personal
(artículos 39, 41, 149, 155, 157 y 205)
2.1. Los demandantes consideran que el
traslado por protección regulado en los artículos 149, 155 y 205 es contraria a
la Constitución. Dicen que vulnera el principio de legalidad y por lo tanto
permite a las autoridades de policía privar a la gente de su libertad de manera
discrecional. También señalan que la medida no contempla un procedimiento
previo ni un recurso como lo exigió la sentencia C-720 de 2007. Realizan un
juicio estricto de proporcionalidad y concluyen que la medida no contribuye
efectivamente al fin legítimo que se propone—que es la protección de la vida y
la integridad de las personas en situaciones de riesgo—no es necesaria pues hay
otros medios para lograr ese fin, y no es proporcional. Además indican que la
medida es efectivamente una sanción, especialmente en los casos señalados en el
parágrafo 1º del artículo 155, razón adicional para declarar su
inconstitucionalidad.
2.2. También piden declarar
inconstitucional el numeral 1 del artículo 39 que, según los demandantes,
permite a las autoridades de policía realizar un traslado por protección
respecto de niños, niñas y adolescentes que comercialicen, distribuyan, tengan,
almacenen, porten o consuman sustancias psicoactivas y otras sustancias. La
norma, dicen, no establece los requisitos del traslado ni las condiciones que
deben cumplir los centros para dicho traslado, lo cual crea una indefinición
que pone en riesgo los derechos de los menores. Además, afirman, esta medida no
supera un juicio estricto de proporcionalidad ya que no es idónea, no es
necesaria y no es proporcional en estricto sentido.
2.3. También demandan el parágrafo 3º del
artículo 41 que ordena a la Policía Nacional trasladar a los habitantes de
calle que se encuentren bajo el efecto de sustancias psicoactivas que les
vulneren su voluntad y generen alteración en la convivencia. Señalan que esta
norma no supera un juicio estricto de proporcionalidad y además supone una
carga discriminatoria contra los habitantes de calle. Afirman que la verdadera
finalidad de la medida es alejar a los habitantes de calle de las calles y no
garantizar adecuadamente sus derechos.
2.4. Por último solicitan que se declare
inconstitucional el artículo 157 que prevé el traslado para procedimiento
policivo. Sostienen que la medida no es necesaria pues existen otras medidas
que pueden lograr el fin de imponer las medidas correctivas y que esta
sacrifica de manera desproporcionada el derecho a la libertad personal.
III. INTERVENCIONES
1. Alcaldía Mayor de Bogotá[5]
En términos generales, la Alcaldía Mayor
de Bogotá presentó las siguientes consideraciones:
1.1. Argumenta que el término de 48 horas
para el aviso previo hace parte del margen de configuración legislativa, y que
tiene una finalidad legítima de informar a las autoridades para que faciliten
las reuniones o manifestaciones. El plazo, según la Alcaldía Mayor, es
razonable para que las autoridades de policía dispongan las condiciones de la
ciudad para proteger los derechos de las personas. Resalta que una norma
idéntica fue declarada exequible en la sentencia C-024 de 1994.
1.2. Respecto de la disolución de
manifestaciones, señala que el Código prevé claramente cuáles son las
alteraciones a la convivencia, razón por la cual se respeta el principio de
legalidad.
1.3. En cuanto al artículo 55, considera
que la omisión legislativa señalada por los demandantes no es relativa sino
absoluta, pues el Código de Policía en ninguna de sus disposiciones contiene
sanciones sino medidas correctivas para disuadir conductas que alteran la
convivencia. Agrega que en todo caso la conducta no queda sin sanción si a la
vez que esta se comete, se incurre en un delito o una falta disciplinaria.
1.4. La Alcaldía Mayor de Bogotá defiende
el artículo 56 sobre la intervención de las Fuerzas Militares. Considera que dicha
intervención es legítima si su objeto se limita a la defensa de la
independencia nacional, las instituciones políticas, la soberanía, la
integridad del territorio nacional y el orden constitucional.
1.5. También defiende el artículo 103 que
exige autorización previa para las reuniones y manifestaciones en áreas
protegidas. Considera que esta norma busca garantizar la protección del
ambiente, es idónea para ese fin y es necesaria. Agrega que una eventual
inexequibilidad impediría a las autoridades hacer efectivo el límite
establecido en estas áreas por concepto de capacidad de carga y que existen
otros lugares para hacer reuniones y manifestaciones sin comprometer la
preservación del ambiente, que incluso podrían ser mejores para llamar la
atención.
1.6. Respecto del traslado por
protección, la Alcaldía Mayor de Bogotá sostiene que esta medida es
constitucional por cuatro motivos. Primero, porque es una medida preventiva.
Segundo, porque se trata de un medio de policía dirigido a garantizar el
ejercicio efectivo de los derechos. Tercero, porque no es una medida privativa
de la libertad, y cuarto, porque supera un juicio de proporcionalidad. Afirma
la Alcaldía que el traslado por protección tiene condiciones y procedimientos
distintos a la retención transitoria regulada por el anterior Código de Policía
y resalta los elementos de la nueva regulación que se ajustan a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Señala que en las normas demandadas
se cumplen los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
1.7. Sobre el traslado de niños, niñas y
adolescentes, la Alcaldía considera que la medida busca proteger a los menores
de edad explotados por las organizaciones criminales dedicadas al tráfico de
estupefacientes y afirma que la norma es coherente con el Código de la Infancia
y la Adolescencia, por lo cual el traslado debe cumplir con los requisitos
señalados en ese Código.
1.8. Finalmente, en relación con el
traslado de habitantes de calle, afirma la Alcaldía que la norma atiende los
lineamientos de las sentencias C-040 de 2006 y T-043 de 2015 que exigen que la
retención se funde en el deber del Estado de proteger la vida del habitante de
calle o de terceros.
2. Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar[6]
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
solicita declarar inexequibles los apartes demandados del artículo 39, sobre el
traslado de niños, niñas y adolescentes, y condicionar las demás normas
demandadas que versan sobre la privación de la libertad. Señala que el Código
de la Infancia y la Adolescencia define una ruta de atención para la adopción
de medidas que afectan a los menores de edad. El Código de Policía establece
una ruta distinta, que no atiende al criterio de protección integral e interés
superior del menor. Además, los comportamientos señalados en la norma se
encuentran definidos como conductas punibles, por lo cual deben ser atendidos
en el marco del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes o por un
Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, de acuerdo con la edad
del menor infractor.
3. Ministerio de Justicia y del
Derecho[7]
3.1. En primer lugar, el Ministerio
afirma que el término de 48 horas para el aviso, previsto en el artículo 53 del
Código de Policía, permite a las autoridades planear con tiempo las actividades
para garantizar los derechos de los manifestantes y de terceros.
3.2. Defiende la causal de disolución de
las reuniones o manifestaciones que causen alteraciones a la convivencia,
señalando que, de acuerdo con la sentencia C-742 de 2012, el Congreso puede
establecer límites al derecho de reunión y manifestación.
3.3. En relación con el artículo 55, el
Ministerio de Justicia coincide con los demandantes y solicita a la Corte
establecer una medida correctiva de multa frente a los comportamientos que allí
se señalan.
3.4. El Ministerio de Justicia defiende
el artículo 56, sobre la intervención de las Fuerzas Militares. Señala que esta
cubre casos excepcionales y que la norma se justifica en la protección de
derechos fundamentales respecto de hechos de violencia. Afirma que las
funciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no se reducen a lo
señalado en los artículos 217 y 218 de la Constitución sino que tienen deberes
y funciones que deben adelantar de manera coordinada.
3.5. Pide la inexequibilidad de la norma
sobre reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, afirmando que esta
protección no está justificada pues la autoridad ambiental puede prohibir el
ingreso a las áreas protegidas de acuerdo con el numeral 6º del artículo 103
del Código.
3.6. En relación con el traslado por
protección, afirma el Ministerio que esta medida tiene una finalidad preventiva
y atiende la obligación de las autoridades de proteger la vida y los demás
derechos fundamentales. También pide declarar exequible el traslado por
protección de niños, niñas y adolescentes, pues la norma tiene carácter
preventivo.
3.7. Por último, solicita declarar
inexequible la norma que permite el traslado de los habitantes de calle,
sosteniendo que vulnera el libre desarrollo de la personalidad. También
solicita la inexequibilidad de la norma sobre el traslado para procedimiento
policivo, pues la Policía Nacional no es competente para aprehender a las
personas sin orden judicial.
4. Ministerio de Salud y Protección
Social[8]
El Ministerio de Salud solicita a la
Corte declarar inexequible la norma sobre el traslado de habitantes de calle.
Señala que no hay fundamento para ligar los problemas de convivencia con el
consumo problemático de drogas y que la Ley 100 de 1993 solo permite el
internamiento del paciente psiquiátrico durante la fase aguda de la patología.
Destaca las sentencias C-040 de 2006 y T-043 de 2015 que establecen que la
mendicidad no puede conllevar sanción, que la norma no tiene un objetivo claro,
no establece el servicio que se prestará al habitante de calle una vez es
trasladado y no tiene un límite de tiempo para el traslado.
5. Ministerio de Defensa Nacional[9]
5.1. El Ministerio de Defensa explica en
primer lugar que el Código de Policía distingue entre poder, función y
actividad de policía y que tiene un carácter preventivo, no sancionatorio.
Considera que los demandantes pasan por alto el sentido preventivo del derecho
de policía y su autonomía respecto de otras ramas del derecho.
5.2. Defiende el artículo 56 sobre la
intervención de las Fuerzas Militares, señalando que esta disposición es tan
solo una remisión normativa, pues no regula directamente los eventos en que se
podrá producir la intervención. Sostiene que la medida se dirige a proteger las
movilizaciones sociales de las amenazas de agentes al margen de la ley. Afirma,
además, que la norma no promueve una usurpación de funciones de la Policía,
pues la Constitución contiene un solo concepto de Fuerza Pública, compuesta por
cuatro cuerpos armados que comparten un cúmulo de funciones generales. Advierte
que la Policía Nacional no tiene la capacidad para reaccionar a la acción de
grupos armados como el ELN y las bandas criminales.
5.3. También solicita declarar exequible
el artículo 103 en relación con las reuniones y manifestaciones en áreas
protegidas. Considera que la norma atiende al principio de precaución, y además
es proporcional porque no niega el derecho a la manifestación sino que adopta
medidas preventivas para preservar el medio ambiente. Sugiere que en caso de
duda la Corte condicione la norma para aclarar que el fin que persigue el
artículo es la protección ambiental.
5.4. El Ministerio de Defensa defiende el
traslado por protección. Explica que este es un medio de policía y no una
medida correctiva, por lo cual no le es aplicable el debido proceso. Considera
que las condiciones previstas en el artículo 155 eliminan la subjetividad
policial y evidencian un espíritu preventivo. Destaca además que en la
redacción de la norma se tuvo en cuenta la sentencia C-720 de 2007 y señala
que, ante la necesidad imperiosa de proteger la vida la Constitución permite
afectar transitoriamente el derecho a la libertad.
5.5. También defiende el traslado de los
habitantes de calle. Afirma que el consumo de drogas produce dependencia y
puede eliminar la voluntad de los habitantes de calle, por lo cual no es
factible en los casos regulados por la norma exigir el consentimiento
informado. Indica además que la norma es clara en los supuestos para el traslado,
no es discriminatoria pues tiene el objetivo de brindar especial protección a
los habitantes de calle y limita el traslado al término de la distancia.
5.6. Respecto del traslado para
procedimiento policivo, afirma que la demanda confunde los medios de policía
con las medidas correctivas. Dice que la norma está diseñada para situaciones
excepcionales en las cuales no es posible imponer de manera inmediata la medida
correctiva, por lo cual sería necesario trasladar a los infractores para
salvaguardar su vida e integridad.
6. Policía Nacional[10]
6.1. La Policía Nacional, como el
Ministerio de Defensa, indica que el objetivo del nuevo Código de Policía es
desligar su contenido del de otras ramas del derecho. Destaca que el Código
tiene una esencia preventiva, se dirige a actualizar el Código anterior, se
desliga de las connotaciones penales del anterior Código, y propende por la
corrección de comportamientos contrarios a la convivencia, por lo cual no
impone sanciones por conductas penales o contravencionales.
6.2. Respecto de los artículos 56 y 103,
relacionados con la intervención de las Fuerzas Militares, las reuniones y
manifestaciones en áreas protegidas, el traslado por protección, el traslado de
habitantes de calle y el traslado para procedimiento policivo, la Policía
Nacional interviene en idéntico sentido al Ministerio de Defensa.
6.3. En relación con el traslado de
niños, niñas y adolescentes, la Policía Nacional argumenta que la Constitución
permite restringir los derechos de los niños de acuerdo con su interés
superior. La norma, según la Policía, no tiene carácter sancionatorio sino
preventivo y tiene la finalidad de brindar atención a los menores de edad.
Afirma que este traslado se acompasa con las medidas previstas en el Código de
la Infancia y la Adolescencia, que ordena el retiro inmediato del niño, niña o
adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos.
7. Defensoría del Pueblo[11]
7.1. La Defensoría solicita condicionar
el artículo 53, sobre el término para el aviso previo, en el entendido que las
reuniones espontáneas que no cuenten con este aviso de todas formas están
protegidas por la Constitución. Considera que la causal de disolución de
reuniones que causen alteraciones a la convivencia es muy amplia y viola el
principio de legalidad.
7.2. Pide a la Corte inhibirse en
relación con el artículo 55, afirmando que la omisión legislativa en este caso
no es relativa sino absoluta.
7.3. Considera que las normas sobre el
traslado por protección son inconstitucionales porque reviven la retención
transitoria declarada inconstitucional por la Corte, sin acoger todas las
exigencias de la sentencia C-720 de 2007. Afirma que la norma, aunque señala
una duración máxima de 12 horas para el traslado, no señala que este debe cesar
si la persona trasladada supera el estado de embriaguez o si otra persona puede
asumir su protección. El artículo no contiene una regulación diferenciada para
menores de edad, ni para la reclusión de sujetos de especial protección, y
además contiene expresiones que afectan los derechos de personas en situación
de discapacidad al acoger el modelo médico de rehabilitación, que considera la
discapacidad como una enfermedad.
7.4. También solicita declarar
inexequible el traslado por protección de los menores de edad, sosteniendo que
la norma es contraria a la protección integral, prevalencia de derechos e
interés superior del niño, ya que no contiene ninguna de las garantías
establecidas en el Código de la Infancia y la Adolescencia en la privación de
la libertad del niño.
Afirma la Defensoría que la norma sobre
el traslado de habitantes de calle vulnera la dignidad humana, la igualdad, el
libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la salud. Destaca que según
la sentencia T-043 de 2015 la mendicidad por sí sola no puede conllevar ningún
reproche jurídico. Advierte además que el artículo demandado no establece a qué
lugares serán trasladados los habitantes de calle ni las condiciones del traslado,
ni precisa las conductas que generan alteración a la convivencia que pueden dar
lugar a este traslado.
Por último, pide la inexequibilidad del
artículo 157 sobre traslado para procedimiento policivo. Sostiene que esta
norma desconoce la reserva judicial para la privación de la libertad, resalta
que esta no contiene causales claras y objetivas y que es desproporcionada,
pues la finalidad de realizar el proceso para imponer una medida correctiva, si
bien es legítima, no es imperiosa.
8. Alcaldía de Medellín[12]
8.1. La Alcaldía de Medellín defiende la
norma que establece el término de 48 horas para el aviso previo a las reuniones
y manifestaciones. Considera que este requisito permite a las autoridades
prepararse para la celebración de la reunión y resalta que la norma es más laxa
que su predecesora, al permitir la comunicación por correo electrónico.
8.2. En relación con el artículo 55, la
Alcaldía de Medellín considera que el Código sí prevé una medida correctiva.
Específicamente el numeral 5 del artículo 59 del Código de Policía sanciona con
multa el incumplimiento de las disposiciones legales o reglamentación distrital
o municipal pertinente.
8.3. Defiende el artículo 56, sobre
intervención de las Fuerzas Militares, señalando que esta norma no establece
los casos en que estas actúan sino que ratifica la potestad del Congreso de
señalar las hipótesis en que estas eventualmente podrán actuar.
8.4. También pide declarar exequible el
artículo 103, sobre reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, ya que
busca proteger el derecho colectivo a un ambiente sano.
8.5. Defiende el traslado por protección
como una medida de protección de la persona y del entorno, que se usa como
último recurso, se realiza en un lugar especial y requiere la elaboración de un
informe al superior. Destaca que no es una privación de la libertad pues no se
impone como consecuencia de la comisión de un delito.
8.6. Pide declarar exequible el traslado
de niños, niñas y adolescentes, porque la medida no es una privación de la
libertad sino una medida de protección para llevar al niño a un escenario
seguro y vincular a los padres al proceso de restablecimiento de derechos.
9. Universidad Libre[13]
La Universidad considera en primer lugar
que las normas relacionadas con el derecho de reunión y manifestación vulneran
la reserva de ley estatutaria. Para estos efectos la intervención se refiere a
la demanda radicada con el número D-11604. En relación con las restricciones a
la libertad personal, la Universidad Libre considera que el artículo 155
establece un margen muy amplio para las autoridades de policía. Además, vulnera
la dignidad humana de las personas con alteración mental al señalar a las
personas que padecen un trastorno mental como peligro para la sociedad. En
tercer lugar, afirma la Universidad que el artículo 155 reproduce un contenido
declarado inexequible en la sentencia C-199 de 1998. También pide declarar
inexequibles las normas sobre el traslado de niños, niñas y adolescentes.
Considera que las medidas respecto de los menores de edad deben dirigirse a
proteger sus derechos, finalidad que no se detecta en las normas demandadas.
Por último, considera que la norma sobre el traslado de habitantes de calle
genera una política de actuación estatal perfeccionista, que cosifica al
habitante de calle al imponer un modelo de ciudadano virtuoso.
10. Universidad Santo Tomás[14]
La Universidad solicita declarar
inexequible el término de 48 horas previsto en el artículo 53, argumentando que
el requisito de aviso previo no debe entenderse como una autorización sino como
una forma de requerir a las autoridades para que acompañen las reuniones.
Considera que el artículo 55 es un claro ejemplo de omisión legislativa.
Respecto del artículo 56, sobre la intervención de las Fuerzas Militares,
resalta la importancia del Derecho Internacional Humanitario y en particular
del principio de distinción. La Universidad solicita declarar inexequible el
traslado por protección, afirmando que vulnera el principio de reserva
judicial, ya que permite a la Policía Nacional privar a las personas de su
libertad sin orden judicial. También apoya la inexequibilidad del traslado de
niños, niñas y adolescentes. Resalta en este punto la importancia del interés
superior del niño, el respecto al debido proceso y la excepcionalidad de la
privación de la libertad, y considera que en los casos previstos por la norma se
debe proteger al menor, no privarlo de la libertad. En relación con el traslado
de habitantes de calle afirma que la norma es inconstitucional porque no prevé
los supuestos que pueden dar lugar al traslado del habitante de calle, porque
vulnera el principio de reserva judicial y porque constituye una acción
discriminatoria. Por último, sostiene que el traslado para procedimiento
policivo es una privación arbitraria de la libertad, por lo cual solicita
declarar inexequible el artículo 157 demandado.
11. Universidad de Caldas[15]
11.1 Los docentes y estudiantes de la
Universidad de Caldas afirman que el Código de Policía desconoce la reserva de
ley estatutaria respecto de la regulación del derecho de reunión y
manifestación y de la libertad personal.
11.2. Piden a la Corte declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 53, que establece el requisito del
aviso previo, estableciendo un término menor a 48 horas teniendo en cuenta las
facilidades tecnológicas de la actualidad. También consideran que no debe
exigirse aviso previo si las reuniones son de menos de 50 manifestantes o si
son espontáneas. Apoyan además la declaratoria de inexequibilidad de la causal
de disolución de reuniones que alteren la convivencia, pues el término es
subjetivo y sufre de vaguedad con lo cual se otorga una discrecionalidad
excesiva a la Policía Nacional.
11.3. Los intervinientes de la
Universidad de Caldas defienden la constitucionalidad del artículo 55, pese a
la deficiente técnica legislativa del mismo. Piden exhortar al Congreso para
complete la norma, ya que incurre en una omisión legislativa relativa y
desprotege el derecho fundamental a la libre manifestación.
11.4. En relación con el artículo 103,
sobre reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, piden condicionar la
exequibilidad de la norma para no alterar el nicho ecológico de las mismas.
Además piden que se condicione la norma para que la autorización en ella
prevista verse sobre la zona específica en la cual se puede desarrollar la
reunión y el número de personas que pueden ingresar para que el impacto de la
protesta sea mínimo.
11.5. Apoyan también la declaratoria de
inexequibilidad del traslado por protección, ya que no supera un juicio
estricto de proporcionalidad. Señalan lo mismo respecto del traslado de niños,
niñas y adolescentes, ya que contiene supuestos muy amplios. Afirman, por
último, que el traslado de habitantes de calle vulnera los derechos a la
dignidad humana, autonomía personal, igualdad, libre desarrollo de la
personalidad y debido proceso.
12. Grupo de 205 ciudadanos[16]
Sobre el artículo 53, afirman que la “alteración
de la convivencia” es un concepto jurídico indeterminado que admite
distintas interpretaciones y permite a las autoridades definir
discrecionalmente su contenido. Afirman que el artículo 55 olvida un elemento
esencial, que es la sanción, por lo cual hay una omisión legislativa relativa. Consideran
que el artículo 56 viola el principio de distinción y permite la sustitución de
las funciones de la Policía Nacional por las Fuerzas Militares. En relación con
el artículo 103, sobre reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, señalan
que habilitar el ingreso de la Policía para disolverlas puede poner en riesgo
el medio ambiente.  Frente al traslado de menores de edad, explican que la
respuesta al consumo de sustancias debe ser la adopción de medidas de
protección y no la privación de la libertad. Consideran que la medida de
traslado por protección de habitantes de calle no contiene garantías en la
aplicación del procedimiento, y que el traslado para procedimiento policivo no
cumple el criterio de necesidad, pues existen medios menos gravosos para el
logro del mismo objetivo.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
1. La Procuraduría General de la Nación
solicita declarar exequible el plazo de 48 horas para el aviso previo.[17]  Afirma
que la Corte en la sentencia C-024 de 1994 declaró exequible una norma similar,
y que el aviso previo es un requisito de mínima logística para disponer las
medidas policivas necesarias para la reunión.
2. Defiende la causal de disolución de
reuniones que causen alteraciones al a convivencia, señalando que no restringe
el derecho fundamental sino que lo regula para evitar que se ejerza de manera
extralimitada. Además considera que este no desconoce la reserva de ley
estatutaria.
3. Argumenta que el artículo 55 no
incurre en omisión legislativa relativa sino absoluta. Afirma que existen
prohibiciones, incluso constitucionales, que carecen de sanción o consecuencia,
como el consumo de drogas. La sanción, entonces, no es un elemento esencial
exigido por la Constitución. Pide a la Corte declararse inhibida y exhortar al
Congreso para que establezca la sanción correspondiente a la norma. No obstante
lo anterior, la Procuraduría concluye el escrito pidiendo a la Corte que
declare una omisión legislativa relativa y dicte una sentencia integradora.
4. Afirma que el artículo 56 es
constitucional porque considera la intervención de las Fuerzas Militares como
un evento excepcional y contiene las condiciones para que las manifestaciones
sean pacíficas, evitando así la necesidad de dicha intervención.
5. Aduce que el artículo 103, en relación
con las reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, es constitucional de
acuerdo con el artículo 79 que impone un deber de protección ambiental.
6. La Procuraduría defiende el traslado
por protección, considerando que las normas demandadas son extensas en
garantías y condiciones, propenden porque el traslado sea el último recurso, y
fueron adoptadas por el Congreso en un debate democrático. Considera que esta
medida no conlleva privación de la libertad, porque no es una captura ni una
detención, y por lo tanto no le es aplicable el debido proceso.
7. Defiende también el traslado de niños,
niñas y adolescentes, ya que la medida se justifica en el interés superior del
menor y además es concurrente y no contradictoria con las medidas contempladas
por el Código de Infancia y Adolescencia.
8. Pide condicionar la norma sobre el
traslado de habitantes de calle, para armonizar su contenido con la regulación
general del traslado por protección, prevista en los artículos 149, 155 y 157.
9. Por último, considera que el traslado
para procedimiento policivo contiene requisitos de aplicación excepcional, por
lo cual se encuentra ajustado a la Constitución.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
2. Cuestiones preliminares
2.1. Aptitud de los cargos
En el auto admisorio del 29 de septiembre
de 2016, el Magistrado Sustanciador analizó a fondo la aptitud de los cargos en
relación con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, suficiencia y
pertinencia. La Sala ratifica este análisis y considera que los cargos son
aptos para un pronunciamiento de fondo, excepto en tres casos.
2.1.1. Primero, respecto del inciso
tercero del artículo 53, sobre el aviso previo a la reunión o manifestación,
los demandantes señalan como inconstitucional el aparte que se subraya a
continuación:
“Tal aviso deberá
expresar día, hora y sitio de la proyectada reunión y se presentará con 48
horas de anticipación indicando el recorrido prospectado.”
La demanda, sin embargo, no contiene
argumentos relacionados con el requisito de indicar el recorrido prospectado.
Esta se concentra en el término de 48 horas para la presentación del aviso. No
hay, entonces, cargo de constitucionalidad contra la expresión “y se
presentará […] indicando el recorrido prospectado”. La Corte entonces
restringirá su análisis de constitucionalidad a la expresión “con 48 horas
de anticipación” y se inhibirá respecto del resto del aparte demandado.
2.1.2. En segundo lugar, los demandantes
señalan como inconstitucionales los apartes que se subrayan a continuación del
artículo 39:
“ARTÍCULO
39. PROHIBICIONES A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES. Además de los
comportamientos prohibidos en el presente Código y en las normas vigentes, se
prohíbe a niños, niñas y adolescentes:
1.
Comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o consumir sustancias
psicoactivas o tóxicas, alcohólicas o demás sustancias estimulantes que puedan
afectar su salud o que produzcan dependencia, que estén restringidas para
menores de edad.
PARÁGRAFO 1o. A quien incurra en el comportamiento
antes señalado se le aplicará la siguiente medida correctiva: Para los menores
de 16 años, amonestación; para los mayores de 16 años, participación en
programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.
PARÁGRAFO
2o. El niño, niña o
adolescente que incurra en el comportamiento antes descrito será objeto de
protección y restablecimiento de sus derechos de conformidad con la ley.
PARÁGRAFO
3o. Las
administraciones municipales o distritales determinarán los sitios adecuados a
los que se podrán trasladar los niños, niñas y adolescentes que incurran en el
comportamiento señalado en el presente artículo, para su protección e
imposición de la medida correctiva correspondiente.”
Los argumentos de la demanda, sin
embargo, se dirigen exclusivamente contra la medida prevista en el parágrafo
3º, que a su juicio permite restringir la libertad de los niños, niñas y
adolescentes. La demanda no contiene argumentos respecto de la prohibición, en
sí misma considerada, de comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o
consumir sustancias psicoactivas y otras sustancias. La Corte entonces se
inhibirá en relación con el numeral 1 del artículo 39.
2.1.3. La Corte también se inhibirá en
relación con el artículo 157, pues los demandantes no formularon un cargo
completo contra el mismo. Afirman que esta norma vulnera la reserva judicial de
la libertad, y que además es desproporcionada. Sin embargo, no explican con
suficiencia las razones por las cuales una medida transitoria de seis horas
constituye una privación de la libertad cubierta por los precedentes citados en
la demanda. La demanda tampoco es clara en este punto, ya que indica que el fin
de la norma “podría decirse que […] es legítimo”, sin fijar una posición
sobre este asunto. Argumenta, adicionalmente, que la medida no es necesaria,
pero no elabora las razones por las cuales, para analizar el traslado para
procedimiento policivo, es necesario aplicar un juicio estricto de
razonabilidad. Por estos motivos, el cargo contra el artículo 157 carece de los
requisitos de claridad y suficiencia establecidos por la
jurisprudencia constitucional.[18]
2.2. Desconocimiento de la reserva de
ley estatutaria
Dos intervenciones ciudadanas señalan que
las normas demandadas son inconstitucionales por desconocimiento de la reserva
de ley estatutaria, argumento que rechaza la Procuraduría General de la Nación
en su concepto. En la sentencia C-223 de 2017,[19]
la Corte declaró inexequible el Título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de
2016, con efectos diferidos a dos años, por vulneración de la reserva de ley
estatutaria.
La cosa juzgada de esa sentencia es
relativa, debido a que la Corte restringió el ámbito de su análisis de
constitucionalidad al aspecto de reserva de ley estatutaria. En este caso, los
cargos contra los artículos 53, 55 y 56 tienen que ver con aspectos distintos a
la reserva de ley estatutaria. Respecto de esos tres artículos, los demandantes
sostienen que se desconoce materialmente el derecho de reunión y manifestación
pública y pacífica.
Aunque exista una sentencia de
constitucionalidad sobre el Título VI en su integridad, la Corte debe
pronunciarse sobre estos nuevos cargos por tres motivos. Primero, porque la
sentencia C-223 de 2017 difiere en el tiempo los efectos de la inexequibilidad,
y por lo tanto las normas demandadas continúan produciendo efectos jurídicos
durante dos años. Segundo, porque dicha sentencia no se pronunció sobre el contenido
de esas normas sino sobre el tipo de ley a través de las cuales podrían ser
expedidas. De forma que, si las normas demandadas resultan ser
inconstitucionales, y la Corte no obstante decide estarse a lo resuelto, estará
validando la permanencia de normas inconstitucionales en el ordenamiento
jurídico. Tercero, porque un pronunciamiento de la Corte fijando los parámetros
para evaluar la constitucionalidad material de las normas que regulan el
derecho de reunión puede ser un elemento importante en la deliberación
legislativa que deberá darse en los próximos dos años para la expedición de una
ley estatutaria en remplazo del Título VI del Libro Segundo.
3. El debido proceso en la actividad
de policía
3.1. La actividad de policía está
sometida al debido proceso. Es un aspecto que ha sido claro desde el inicio de
la jurisprudencia constitucional. En la Sentencia C-024 de 1994, por ejemplo,
la Corte estableció que
“[…] es
esencial que estos procedimientos policiales se efectúen dentro del estricto
respeto de los derechos humanos. De ello depende no sólo la seguridad ciudadana
y la legitimidad de la acción de las autoridades sino incluso la propia
eficacia de la investigación y sanción de los delitos. […] Además, la
sociología criminal ha mostrado que la eficacia en la lucha contra el delito
depende en gran medida de la confianza que la población tenga en las
autoridades, la cual deriva del actuar conforme a los derechos humanos de estas
últimas.”[20]
3.2. El nuevo Código de Policía acoge la
distinción jurisprudencial y doctrinaria entre poder, función y actividad de
policía.[21]
Esta distinción tiene varias consecuencias constitucionales. Primero, al
atribuir el poder de policía al Congreso, establece una reserva legal en la
limitación de las libertades para la protección de los derechos, del orden
público y de la convivencia. Segundo, indica que la función y la actividad de
policía son actuaciones regladas, donde si bien existe un margen de apreciación
para las autoridades, no hay un ámbito completo de discrecionalidad.
3.3. El Código expedido con la Ley 1801
de 2016 constituye una respuesta a los distintos exhortos proferidos por la
Corte Constitucional en la década pasada, en los cuales se conminaba al
Congreso a actualizar las normas de policía a la Constitución de 1991. Dichos
exhortos se dieron en el marco de sentencias que encontraban, precisamente, un
excesivo margen de discrecionalidad para las autoridades de policía y una
ausencia absoluta de garantías del debido proceso en las normas del anterior
Código de Policía.[22]
3.4. El nuevo Código de Policía, además
de ajustar estas normas al marco constitucional, busca establecer un nuevo
paradigma de la actividad de policía, en el cual el concepto de referencia de
esta actividad ya no es el antiguo orden público sino la convivencia
ciudadana. El giro lingüístico indica un giro en la forma de concebir la
relación entre la ciudadanía y las autoridades de policía, donde la imposición
de órdenes da lugar a la mediación, a la conciliación y a mecanismos dirigidos
a mantener y restablecer el tejido social. A este cambio en la concepción de la
actividad de policía lo acompañan cambios en el lenguaje legislativo que se
utiliza para regularla. Así, el Código de Policía ya no habla de contravenciones
y sanciones, sino de comportamientos contrarios a la convivencia y
medidas correctivas. Este lenguaje legislativo enfatiza que las
autoridades de policía dirigen su actuación a restablecer la convivencia y,
ante todo, a prevenir el escalamiento de los conflictos sociales a escenarios
judiciales e incluso a la violencia.
3.5. La Corte considera que esta nueva
forma de concebir la actividad de policía se encuentra ajustada a la
Constitución. Sin embargo, no comparte la consecuencia que, según algunos
intervinientes, se seguiría de este cambio de concepción. En algunas
intervenciones se sugiere que las garantías constitucionales del debido proceso
no son aplicables al Código de Policía, porque esta no es una norma
sancionatoria y porque el derecho policivo tiene una naturaleza distinta y
autónoma del derecho penal. Dicha apreciación no es acertada, pues el derecho
al debido proceso no se aplica exclusivamente a las actuaciones judiciales ni a
las sancionatorias. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el debido
proceso es aplicable a “todos los tipos de juicios y procedimientos que
conlleven consecuencias para los administrados”[23] y “constituye
una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda –legítimamente-
imponer sanciones, cargas o castigos”.[24]
Una visión más humana del poder punitivo o de policía no los priva de ser tales
poderes y, por tanto, de la capacidad de poner en riesgo los derechos
constitucionales en su ejercicio.
3.6. La actividad de policía es una
actividad administrativa que conlleva la imposición de cargas a los ciudadanos.
Son cargas que pueden ser legítimas, que pueden tener un carácter preventivo y
que pueden buscar la convivencia, pero en todo caso son cargas impuestas
unilateralmente por el Estado, que pueden entrar en tensión con ámbitos íntimos
y vitales de la existencia humana. Por ese motivo, considera la Corte que en
todas las actuaciones previstas por el nuevo Código de Policía deben respetarse
las garantías del debido proceso administrativo.
3.7. Esta conclusión se da a pesar de las
nuevas expresiones que el nuevo Código utiliza. La actividad de policía,
independientemente de los nombres que se usen para designar sus distintos
componentes—como comportamiento contrario a la convivencia, medida correctiva o
medio de policía—, es una actividad de la autoridad capaz de afectar los
derechos fundamentales de toda persona, y por tanto, está regida por el derecho
y sujeta al debido proceso. De igual forma, aunque las medidas correctivas son
prospectivas y buscan mantener la convivencia más que castigar al ciudadano,
estas son sanciones en estricto sentido jurídico y constitucional. De esta
forma, en su imposición se debe respetar el debido proceso aplicable a todas
las demás formas de derecho administrativo sancionador y en la descripción de
los comportamientos que dan lugar a su imposición se debe observar el principio
de legalidad, con las particularidades y la flexibilidad propia, también, del
derecho administrativo sancionador.
3.8. Dichas estas consideraciones
generales, pasa la Corte a pronunciarse sobre los cargos de la demanda.
4. Cargo de omisión legislativa
relativa por no establecer una sanción para la conducta prohibida en el artículo
55
4.1. Norma demandada y argumentos de
los demandantes e intervinientes
4.1.1. Norma demandada
“ARTÍCULO
55. Protección del ejercicio del derecho de reunión y manifestación
pública frente a señalamientos infundados. Con el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o
movilización pacífica, queda prohibido divulgar mensajes engañosos en torno a
quienes convocan o participan en las manifestaciones, así como hacer
públicamente señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con
grupos armados al margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el
ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica.”
4.1.2. La demanda
4.1.2.1. Los demandantes formulan un
cargo de omisión legislativa relativa respecto del artículo 55, el cual prohíbe
divulgar mensajes engañosos, hacer señalamientos falsos contra quienes
participan en reuniones o manifestaciones, o “deslegitimar[las] por
cualquier medio”. Consideran los demandantes que el Congreso de la
República incurrió en una omisión al prohibir una conducta pero no señalar las
consecuencias de incumplir la prohibición. Señalan que “una conducta que
carece de consecuencias en el ordenamiento jurídico […] desvirtúa el compromiso
del artículo 2º de la CP que asegura que uno de los fines del Estado se
asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, además del carácter vinculante de la CP y la ley para los particulares
y los servidores públicos”. Remitiéndose a los elementos que establece la
jurisprudencia para los cargos de omisión legislativa relativa, los demandantes
desarrollan el juicio de omisión en cinco pasos. En primer lugar, indican que
existe una norma de la que se predica la omisión legislativa, que es el
artículo 55 de la ley 1801 de 2016.
4.1.2.2. En segundo lugar, manifiestan
que este precepto omite incluir un ingrediente esencial que es “la
consecuencia jurídica de incumplir lo mandado por la ley”. De acuerdo con
los demandantes, la omisión consiste en que el Congreso ejerció el poder de
policía para proscribir una conducta, pero “pretermitió la consecuencia
jurídica por la incursión en ella, omitiendo así un elemento que es de la
esencia del derecho de policía”.
4.1.2.3. En tercer lugar, dicen que esta
omisión carece de un principio de razón suficiente, pues verificadas la
ponencia para cuarto debate y las actas del cuarto debate, no es posible “constatar
ningún tipo de deliberación con respecto a la necesidad o utilidad de
proscribir la conducta sin especificar la respetiva medida correctiva”.
4.1.2.4. En cuarto lugar, los demandantes
argumentan que la omisión genera una desigualdad negativa. Afirman que
“la ausencia del
componente sancionatorio en la proscripción de señalamientos infundados genera
una ostensible desventaja para aquellos manifestantes contra quienes se dirijan
los señalamientos […]. [E]n estos casos sus derechos no cuentan con el mismo
nivel de protección con la que cuentan la afectación a otros derechos, como es
el caso de la vida e integridad personal o la tranquilidad y relaciones
respetuosas entre las personas, entre otras, pues a estas el legislador sí las
dotó de una garantía plena asignándole una medida correctiva a los
comportamientos o conductas que los afectan. O incluso, otras conductas que
atentan contra el derecho a la protesta como el irrespeto de las
manifestaciones en razón a su etnia, raza, edad, género, orientación sexual,
creencias religiosas, preferencias políticas y apariencia personal, son
sancionadas mediante una medida correctiva consistente en Multa General tipo
4”.
4.1.2.5. Por último, señalan que esta
omisión redunda en el incumplimiento de la efectividad de los derechos. Este
principio significa, que “los derechos que son reconocidos por la
Constitución y desarrollados por el legislador a través del establecimiento de
sus respectivas garantías, deben tener la vocación de ser realizable”. Para
los demandantes, “resulta ostensible que la ausencia de una medida
correctiva frente a la conducta de señalamientos infundados proscrita por el
Código de Policía, redunda en la inefectividad del derecho que se pretende
proteger, violando lo dispuesto por el artículo 2º de la Constitución”.
4.1.2.6. Los demandantes consideran que
la consecuencia necesaria de esta omisión es una “sentencia aditiva o
integradora que contemple una sanción para la conducta que se encuentra
proscrita por el artículo 55 de la ley 1801”. Se preguntan si esta
posibilidad implicaría violar el principio de legalidad de las sanciones según
el artículo 29 de la Constitución. Citan la Sentencia C-100 de 2011, que
contempla la posibilidad incluso de integrar tipos penales, y concluyen que si
en algunos casos es posible integrar dichas normas, con mayor razón es posible
hacerlo en relación con normas de policía: “si no existe dicha
incompatibilidad con el debido proceso en materia penal, que es el estándar más
estricto, no habría por qué tenerlo en la potestad sancionatoria de la administración”.
Solicitan entonces que la Corte asigne una Multa General tipo 4, teniendo
en cuenta que esta es la misma sanción prevista para quienes irrespeten las
manifestaciones en razón de etnia, raza, edad, género, orientación sexual,
creencias religiosas, preferencias políticas y apariencia personal.
4.1.3. Intervenciones que apoyan la
demanda
La Universidad de Caldas solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma “pese a la deficiente técnica
legislativa demostrada por el Congreso”, y exhortar al Congreso a completar
la norma con la consecuencia de su infracción. Considera que se cumplen los
requisitos jurisprudenciales de la omisión legislativa relativa, y considera
que la omisión de la sanción “pone a las personas víctimas de estos actos en
una clara posición no solo de desigualdad, sino también de desprotección frente
a los perpetradores de su derecho fundamental”. La Universidad argumenta
que en este caso el deber incumplido es el de efectividad de los derechos, pues
la omisión deja desprotegido el “derecho fundamental a la libre
manifestación”.
4.1.4. Intervenciones que defienden la
constitucionalidad de la norma
4.1.4.1. La Defensoría del Pueblo
solicita a la Corte declararse inhibida sobre el cargo contra el artículo 55.
Afirma que en este caso la omisión no es relativa sino absoluta y recuerda,
citando la Sentencia C-442 de 2009, que “la Corte ya ha tenido oportunidad
de estudiar casos donde el legislador ha omitido regular procedimientos
sancionatorios y ha considerado que carece de competencia para llenar el vacío
derivado de dicha omisión”.
4.1.4.2. La Procuraduría General de la
Nación, a pesar de concluir su escrito solicitando a la Corte declarar una
omisión legislativa relativa y emitir una sentencia integradora, en el cuerpo
del mismo argumenta que no se está en presencia de una omisión legislativa
relativa sino absoluta. La Procuraduría afirma que la ausencia de una sanción,
si bien es la omisión de un “ingrediente importante”, no implica
necesariamente la inconstitucionalidad de la norma. Señala que “existen
prohibiciones, incluso constitucionales, como la prohibición del consumo de
drogas que carecen de sanción o consecuencia, es decir que la sanción no es un
elemento esencial exigido por la Constitución para garantizar la efectividad
del derecho a la manifestación pública y que sin ella el contenido del derecho
permanece intacto”. En consecuencia, la Procuraduría sugiere a la Corte
declararse inhibida para pronunciarse sobre la omisión y que exhorte al
Congreso para que establezca la sanción correspondiente a la norma.
4.2. Problema jurídico
¿Incurre el Congreso en una omisión
legislativa relativa al prohibir en un Código de Policía mensajes engañosos,
señalamientos falsos y deslegitimar las manifestaciones, sin establecer una
sanción como consecuencia de la infracción de esta prohibición, restando así,
según se alega, efectividad a la prohibición y a los derechos fundamentales que
esta busca asegurar? En caso afirmativo, corresponde a la Corte definir si debe
dictar una sentencia integradora, un exhorto al Congreso, una combinación de
estas decisiones o algún otro tipo de orden para hacer efectiva su decisión.
4.3. Jurisprudencia sobre la omisión
legislativa relativa
4.3.1. La
Corte Constitucional ha establecido que no es competente para examinar cargos
de omisiones legislativas absolutas, expresión que designa los casos en
que a pesar de existir un deber constitucional de legislar, el Congreso no ha
proferido ninguna norma y por lo tanto no existe una ley que pueda ser objeto
de control por la Corte.[25]
Sin embargo, es posible para la Corte examinar las omisiones legislativas
relativas, que son los casos en que se encuentra “una actuación
imperfecta o incompleta del legislador”.[26]
Para examinar dichas omisiones, la Corte ha considerado necesario acreditar
los siguientes elementos:
“(i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”.[27]
4.3.2. La
consecuencia de una omisión legislativa relativa puede variar en cada caso. En
algunos casos puede ser una sentencia integradora y en otros un exhorto al
legislador, dependiendo del tema regulado y la magnitud de la omisión en que
incurrió el legislador. En la Sentencia C-442 de 2009 la Corte advirtió que “la
competencia para regular los temas en cuestión, es del legislador y no del
Tribunal Constitucional”,[28]
razón por la cual distinguió tres niveles de deficiencia de regulación:
“[…] en una omisión la deficiencia
en la regulación de un asunto puede conllevar distintos grados, y de este modo
la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá
de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de control de
constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de integrar
aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero tampoco
total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío
con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la
Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión
legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para
integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar
al legislador para que desarrolle la regulación pertinente.”[29]
4.3.3. La
Corte, además, ha advertido que la posibilidad de llenar los vacíos de
regulación del legislador puede depender del tema regulado. Ha señalado, por
ejemplo, que “en materia penal, el respeto por el principio de legalidad
indica que los vacíos normativos difícilmente pueden ser llenados por el juez
mediante una sentencia interpretativa”.[30]
Sin embargo, en la Sentencia C-100 de 2011 la Corte profirió una sentencia integradora
en relación con el tipo penal de desaparición forzada, sosteniendo que la
simple exhortación al Congreso sería insuficiente frente a la gravedad del daño
social producida por el delito y la magnitud de la desprotección detectada por
la Corte.[31]
En esa misma sentencia la Corte identificó varias otras instancias en que se
profirieron sentencias integradoras en materia penal.[32] El común
denominador de estos casos era el de que existía una clara y obvia decisión a
tomar, sin tener que ser diseñado o definido integralmente el tipo penal o uno
de sus elementos estructurales.
4.3.4. Ahora bien, frente al tema
regulado por la Ley 1801 de 2016 cabe tener en cuenta que el ejercicio del poder
de policía corresponde principalmente al Congreso de la República.[33] A nivel
nacional, el Congreso es la única autoridad con la facultad de dictar normas de
policía y, aunque el Ejecutivo puede darles concreción por medio de actos
administrativos, estas normas deben limitarse a cumplir la función de
policía que se entiende circunscrita a los límites que haya trazado la ley.[34] Y aun
cuando los departamentos pueden válidamente ejercer un poder de policía
residual (art. 300-8, CP), estas normas deben ser dictadas por las asambleas departamentales
como órganos representativos de elección popular.[35]
4.3.5. Así, aunque las normas de policía se
diferencian de las normas penales por no tener reserva legal estricta en la
mayoría de los casos, en relación con el poder de policía sigue siendo
relevante el principio democrático. La elaboración de las normas de policía,
especialmente en lo que tiene que ver con la prohibición de comportamientos a
los particulares y la imposición de sanciones, corresponde a órganos plurales
que cumplen una función representativa y deliberativa. El Congreso y las
asambleas tienen la legitimidad para prohibir conductas por medio de normas de
policía, porque son órganos plurales, elegidos por la ciudadanía, y regidos por
normas de procedimiento que contemplan garantías de transparencia, respeto por
las minorías políticas y deliberación suficiente. La deliberación judicial es
distinta, por lo que la Corte Constitucional debe ejercer con cautela su
competencia para dictar sentencias integradoras en los asuntos que la propia
jurisprudencia ha reservado a los órganos colegiados de elección popular, como
el poder de policía. Aunque no se debe descartar la posibilidad de establecer o
ampliar sanciones de policía frente a determinados comportamientos, conforme a
la jurisprudencia expuesta, la Corte debe considerar cuidadosamente la magnitud
de la omisión,[36]
su gravedad,[37]
y las posibilidades de enmendarla exitosamente por medio de un exhorto o una
sentencia con efectos diferidos.[38]
4.3.6. Como lo dijo la Sentencia C-442 de
2009, la consideración del remedio aplicable requiere una evaluación de la
magnitud de la omisión. En relación con el derecho sancionador, cabe destacar
que los condicionamientos más comunes tienen que ver con la exclusión de
algunos supuestos específicos en los tipos penales o la exclusión de algunas
poblaciones protegidas en la determinación de la sanción.[39] En estos
casos, la Corte ha integrado la norma simplemente señalando que al grupo
desprotegido corresponde la misma protección que la ley ya previó para un grupo
similarmente situado, con lo cual el grado de discrecionalidad a ejercer para
fijar la sanción es mínimo.
4.3.7. La ausencia total de una sanción
plantea una situación distinta. En este caso existen mayores reparos para la
expedición de una sentencia integradora, pues la Corte no cuenta con un
parámetro objetivo para fijar la sanción frente a la conducta.[40] Para
establecer la sanción, la Corte tendría que ejercer un grado alto de
discrecionalidad y determinar la gravedad de una cierta conducta relativa a
otras proscritas en el mismo ordenamiento, tarea que corresponde primariamente
a los órganos deliberativos con origen democrático. En estos casos parecería
más aconsejable proferir un exhorto legislativo, y en casos particularmente
graves o urgentes, combinar el exhorto con una sentencia integradora con
efectos diferidos.
4.3.8. En síntesis, sumado a los
requisitos ya expuestos para la verificación de una omisión legislativa
relativa, la determinación de la solución a aplicar por parte de la Corte Constitucional
requiere sopesar los siguientes elementos: (i) la magnitud de la deficiencia
detectada, de forma que a mayor sea la deficiencia menor será la posibilidad de
dictar una sentencia aditiva,[41]
(ii) el tema regulado, de forma que a mayor margen de configuración legislativa
menor posibilidad de dictar la sentencia integradora,[42] (iii) la
gravedad y urgencia planteada por la omisión, de forma que entre más grave la
omisión para la vigencia de los derechos fundamentales mayor será la
posibilidad de integrar la norma[43]
y (iv) la posibilidad de éxito de otras alternativas, lo cual podrá incluir una
evaluación del éxito de soluciones similares en el pasado, considerando, por
ejemplo, una evaluación empírica de las reacciones del Congreso de la República
a los exhortos legislativos en el pasado.[44]
4.3.9. Teniendo en cuenta estos
parámetros, pasa la Corte a determinar si el Congreso incurrió en una omisión
legislativa relativa al prohibir un comportamiento sin establecer la sanción
policiva y, en caso afirmativo, si procede dictar una sentencia aditiva como la
que solicitan los demandantes.
4.4. El artículo 55 no incurre en
omisión legislativa relativa
Los demandantes fundamentan el cargo de
inconstitucionalidad en tres argumentos. Primero, que el señalamiento de una
sanción para la conducta prohibida es “un elemento que es de la esencia del
derecho de policía”. Segundo, que los manifestantes contra quienes se
dirijan los señalamientos prohibidos sufren una desigualdad negativa, pues “sus
derechos no cuentan con el mismo nivel de protección con la que cuentan la
afectación a otros derechos, como es el caso de la vida e integridad personal o
la tranquilidad y relaciones respetuosas entre las personas” las cuales sí
cuentan con una sanción. Tercero, que esta omisión resta efectividad a los
derechos, porque “cuando se trata de disposiciones que componen el derecho
de policía hay un consenso en que los comportamientos que ponen en riesgo el
ejercicio de un derecho, la medida más adecuada para su protección resulta ser
la imposición de una medida correctiva”.
4.4.1. La Corte discrepa de estos tres
argumentos. En primer lugar, debe señalarse que el objetivo del control
constitucional es adecuar las normas legales a los principios y valores de la
Constitución Política, no asegurar su calidad normativa o su consistencia
técnica. En algunos casos la falta de técnica legislativa puede ser causa de
una vulneración de la Constitución—por ejemplo, cuando la falta de técnica en
un texto penal vulnera el principio de legalidad—,[45] pero la
sola falta de técnica en la redacción de una norma no es causal autónoma de
inconstitucionalidad. En este caso el Congreso expidió una norma que
indudablemente carece de técnica. En un cuerpo normativo sistemático, donde se
tuvo el cuidado de señalar para cada comportamiento un tipo de sanción, y de
señalar con detalle las jerarquías de sanciones y los contenidos de cada una de
ellas, el artículo 55 se limita a prohibir un rango amplio de conductas sin
diferenciar entre ellas y sin establecer para cada conducta una consecuencia
jurídica clara. Esta forma de legislar puede implicar críticas de técnica
normativa y puede invitar a reflexionar al respecto. Sin embargo, no por este
único motivo debe considerarse que se ha incurrido en un vicio de
inconstitucionalidad.
4.4.1.1. Los demandantes señalan que el
establecimiento de una sanción es “de la esencia del derecho de policía”.
Esto bien puede ser cierto, pero la Corte Constitucional no es guardián de la
esencia del derecho de policía ni, en general, de la esencia de las distintas
ramas del derecho. Para declarar la inconstitucionalidad del artículo 55
tendría que demostrarse la vulneración de un imperativo constitucional y no
solamente de un requisito dogmático o doctrinario. Cabe entonces preguntarse si
la Constitución Política exige al Congreso sancionar, mediante normas de
policía, a quienes (i) divulguen mensajes engañosos en torno a quienes
convoquen o participen en manifestaciones, (ii) públicamente hagan
señalamientos falsos sobre la relación de los manifestantes con grupos armados
al margen de la ley, o (iii) deslegitimen “por cualquier medio” el
ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública.
4.4.1.2. Las primeras dos conductas
merecen un análisis separado de la tercera. Los mensajes engañosos y los
señalamientos falsos se encuentran regulados directamente por una norma
constitucional, el artículo 20, que garantiza el derecho a la rectificación en
equidad, el cual la Corte ha explicado como un mecanismo autocompositivo que
equilibra adecuadamente el buen nombre con la libertad de expresión.[46] De igual
forma la Corte se ha pronunciado sobre los señalamientos dirigidos contra personas
que, por prohijar un proyecto político contrario al del establecimiento
político, han sido injustamente estigmatizadas como miembros de grupos armados,
tutelando los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra de las
personas afectadas por los señalamientos.[47]
En estos escenarios, que implican una colisión de derechos fundamentales, la
Corte Constitucional ha señalado que el Congreso tiene la potestad, pero no la
obligación, de legislar en materia penal para proteger el derecho al buen
nombre.[48]
4.4.1.3. Teniendo en cuenta estos
antecedentes, la Corte considera que en el marco del derecho de policía el
Congreso cuenta con igual margen de configuración. De esta forma, corresponde
al Congreso determinar si debe hacer uso del derecho de policía para proteger a
los manifestantes frente a señalamientos falsos y, en tal caso, también le
corresponde determinar la forma y el grado de protección a utilizar. Todos estos
elementos corresponden al diseño de políticas públicas donde el Congreso debe
ejercer una discrecionalidad política enmarcada en la Constitución. Esto quiere
decir que no existe un imperativo constitucional de sancionar, mediante normas
de policía, los mensajes engañosos o los señalamientos falsos respecto de los
manifestantes. Si bien el Estado debe proteger a los manifestantes de dichos
señalamientos, la Constitución no prescribe los medios específicos para hacerlo
y no obliga al Estado a usar específicamente el derecho de policía, ni en
general el derecho administrativo sancionador.
4.4.1.4. En este caso el Congreso eligió
prohibir los mensajes engañosos y los señalamientos falsos sin determinar una
consecuencia jurídica, lo cual corresponde a un ejercicio imperfecto del poder
de policía y a una deficiente técnica normativa. Sin embargo, no es por ello
una norma inconstitucional. El Congreso puede haber válidamente escogido
otorgar a los manifestantes una protección simbólica, simplemente señalando la prohibición
e impidiendo que estos aleguen un derecho a divulgar mensajes engañosos y
señalamientos falsos en algún escenario judicial. Vale recordar, además, que
para los servidores públicos la violación de esta norma puede resultar en una
falta disciplinaria dependiendo de las circunstancias (Ley 734 de 2002, art. 50).
4.4.1.5. Esto no quiere decir que el
derecho a la protesta social y a la expresión colectiva deje de ser
garantizado. El derecho debe ser efectivo, pero no necesariamente a través de
normas sancionatorias. Además, la falta de sanción policiva tampoco excluye que
la persona incurra en otra conducta que sí sea punible, como la calumnia.
4.4.1.6. Ahora bien, frente a la tercera
modalidad del comportamiento prohibido, la Corte observa que hay mayor razón
para desestimar los argumentos de los demandantes. La norma se refiere de
manera abierta a la conducta de “deslegitimar por cualquier medio el
ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica”, lo cual puede cubrir toda suerte de comportamientos, algunos de
ellos amparados por la libertad de expresión, como puede ser la crítica contra
una determinada manifestación. En estos casos, además de no verificarse un
imperativo constitucional de imponer una sanción, se advierte que una norma completa,
describiendo esta conducta y asignándole una medida correctiva, podría ser
eventualmente inconstitucional. De hecho, la sola prohibición de “deslegitimar
por cualquier medio” el derecho a la reunión y manifestación, genera serias
dudas de constitucionalidad por violación de la libertad de expresión. Sin
embargo, como la norma no fue demandada con esos cargos y en el proceso no se
surtió un debate constitucional respecto de esa faceta de la norma, la Corte se
abstiene de actuar sobre esas dudas. Lo que sí se hará es señalar
explícitamente que la cosa juzgada respecto del artículo 55 es relativa.
4.4.2. El segundo argumento se refiere a
la igualdad de trato. Los demandantes citan algunas normas de la Ley 1801 de
2016 que sancionan violaciones de otros derechos fundamentales con medidas
correctivas, como es el caso de los artículos 27 y 33.[49] Aquí la
desigualdad estaría dada por la mayor protección de unos derechos frente a
otros. Dicha desigualdad, considera la Corte, no está proscrita por la
Constitución. Todo lo contrario, aunque la Carta Política en principio no
contiene jerarquías estrictas entre los derechos, esta sí invita a los jueces y
legisladores a priorizar entre ellos para determinar los resultados de las
colisiones de derechos fundamentales. En ese orden de ideas, la jerarquización
de bienes jurídicos y la asignación de mayores o menores sanciones como
respuesta a su violación, es un elemento central de la discrecionalidad
política con la que cuenta el Congreso al ejercer el poder de policía, tal como
ocurre de manera análoga con las normas mediante las cuales se dicta la
política criminal.[50]
4.4.3. Por último cabe revisar el tercer
argumento de los demandantes, quienes consideran que el imperativo
constitucional se encuentra en el mandato de efectividad de los derechos
fundamentales contenido en los artículos 1º, 2º y 5º de la Constitución. Según
este argumento, “la medida más adecuada”, y por tanto la que
verdaderamente asegura la efectividad de los derechos fundamentales “resulta
ser la imposición de una medida correctiva”. Los demandantes no señalan el
fundamento de esta afirmación, que simplemente atribuyen a un “consenso” respecto
del derecho de policía. Sin embargo cabe considerar el alcance del argumento.
4.4.3.1. El diseño de políticas públicas
corresponde en principio a las ramas Ejecutiva y Legislativa, quienes deben
sopesar los costos y beneficios, así como la eficiencia y la eficacia de las
distintas medidas. Son estos órganos quienes deben determinar, en un debate
público, cuál es la medida más adecuada para el logro de un fin. Cuando una
medida afecta un derecho fundamental de manera intensa y se somete a un juicio
estricto de proporcionalidad, el juez constitucional debe verificar la
necesidad de la medida para el fin propuesto, el cual debe ser imperioso y
proporcional en sentido estricto. En estos casos, sin embargo, no se exige que
la medida sea la más eficaz para el logro de un propósito, sino que sea efectivamente
conducente.[51]
En otros casos, cuando la medida se somete apenas a un juicio leve, se
considera simplemente si la medida es idónea, lo cual descarta las
medidas claramente irracionales que afectan un derecho fundamental sin
acercarse de ninguna manera al logro de un fin legítimo.[52]
4.4.3.2. Aparte de estas y otras
instancias en que se debe determinar la efectividad de una política por razón
de algún imperativo constitucional, la Corte Constitucional no es competente
para determinar cuál es la medida más eficaz para lograr un fin o para
proteger un derecho, y mucho menos declarar inconstitucional una norma legal
por observar que habría posiblemente alternativas más eficaces. Este examen
corresponde a las ramas políticas, no a la judicial. Lo que corresponde a los
jueces es evaluar la constitucionalidad del medio que haya sido elegido en
democracia. En el presente caso no se advierte que el castigo policivo sea una
herramienta indispensable, exigida por el orden constitucional vigente, para
garantizar la protesta social. El carácter punitivo, policivo o sancionatorio
del Estado, no debe ser la regla, ni los jueces quienes lo promuevan.
4.4.4. Por lo anterior la Corte concluye
que el cargo de omisión legislativa relativa propuesto por los demandantes no
cumple los elementos (ii), (iv) y (v) del juicio de omisión legislativa
relativa establecido por la jurisprudencia.[53]
No se cumple el elemento (ii), pues la norma demandada no omite un ingrediente
que “de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el
texto legal con los mandatos de la Carta”. No se cumple el elemento (iv),
pues la Corte no pudo constatar una “desigualdad negativa”. Tampoco se
cumple el elemento (v) al no demostrarse el “incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador”. La Corte declarará
exequible el artículo 55, pero exclusivamente frente al cargo de omisión
legislativa relativa por la ausencia de una sanción.
5. Cargos por vulneración del derecho
a la libertad de reunión y manifestación (artículos 53 y 103, numeral 9)
5.1. Normas demandadas y argumentos de
los demandantes e intervinientes
“ARTÍCULO 53. Ejercicio
del derecho de reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público. Toda persona puede reunirse y
manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas e intereses
colectivos de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de
cualquier otro fin legítimo.
Con tales
fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad
administrativa del lugar o mediante correo electrónico. Tal comunicación o
correo debe ser suscrito por lo menos por tres personas.
Tal aviso
deberá expresar día, hora y sitio de la proyectada reunión y se presentará
con 48 horas de anticipación indicando el recorrido prospectado.
Toda reunión y
manifestación que cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta.
PARÁGRAFO
1o. Las reuniones y
manifestaciones espontáneas de una parte de la población no se considerarán por
sí mismas como alteraciones a la convivencia.
PARÁGRAFO
2o. El que
irrespete las manifestaciones y reuniones de las personas en el espacio
público, en razón a su etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias
religiosas, preferencias políticas y apariencia personal, será objeto de
aplicación de medida correctiva correspondiente a Multa General Tipo 4.
[…]
ARTÍCULO 103. Comportamientos que afectan las áreas protegidas del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial importancia
ecológica. Los
siguientes comportamientos afectan las áreas protegidas del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial importancia ecológica y por lo
tanto no se deben efectuar:
[…]
9.
Promover, realizar o participar en reuniones o actividades que
involucren aglomeración de público no autorizadas por la autoridad ambiental.
[…]
COMPORTAMIENTOS
MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR
[…]
Numeral
9
Multa General tipo 4; Disolución de reunión
o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas.
[…]
”
5.1.2. La demanda
5.1.2.1. Los demandantes consideran, en
primer lugar, que el término de 48 horas para el aviso a las autoridades antes
de una reunión o manifestación, previsto en el artículo 53, es una limitación
irrazonable al derecho a reunirse y manifestarse, y “no atiende el principio
de proporcionalidad”. Los demandantes destacan que este es el mismo plazo
que preveía el Código Nacional de Policía anterior, el cual fue expedido en una
época en que “no había comenzado a popularizarse el uso del fax y tampoco el
internet, el correo electrónico, los teléfonos móviles ni todas las
herramientas de transmisión de la información […]”. El mantener ese mismo
plazo, según los demandantes, “no se acompasa con las razones aducidas para
modificar el Código de Policía”, ya que el proyecto de ley “se basó en
la necesidad de actualizar sus normas y hacerlas compatibles con los medios del
mundo modernos […]”. Dicen los demandantes que el requerimiento de una
notificación previa a las reuniones o manifestaciones “no puede ser
caracterizada por un sinfín de ritualismos o exigencias que hagan imposible su
trámite, como lo es pedir que se haga con una anticipación de 48 horas, o que
sea necesario tramitarlo a través de algún tipo de organización, pues todo ello
redundaría en obstáculos desproporcionados para el ejercicio de un derecho”. Para
tal efecto citan el Informe del Relator Especial sobre los derechos a la
libertad de reunión pacífica y de asociación, en apoyo de la afirmación según
la cual “dichos trámites en ningún momento pueden tener la connotación de
una autorización previa pues ello podría dar lugar a que las autoridades
encargadas de otorgarlo interfieran ilegítimamente en el ejercicio de un
derecho”.
5.1.2.2. En segundo lugar, afirman los
demandantes que el mismo artículo 53, al establecer que “[t]oda reunión y
manifestación que cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, restringe
el núcleo esencial del derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente
y además vulnera el principio de legalidad administrativa, pues permite a las
autoridades de policía restringir un derecho fundamental e imponer una sanción
con base en un concepto jurídico indeterminado. Los demandantes aducen que el
concepto de “convivencia” tiene un contenido “amplio y vago”, y que la
Ley 1081 de 2016, a pesar de definir las categorías de convivencia (L. 1801 de
2016, art. 6º), no establece “conductas concretas de referencia”. Para
los demandantes, esta norma “desconoce el principio de legalidad estricta al
ser susceptible de múltiples interpretaciones”. Advierten que respecto de
esta norma no es posible realizar el juicio estricto de proporcionalidad, pues,
aunque tiene una finalidad legítima, la ambigüedad del texto hace que sea
imposible establecer a priori si la restricción es necesaria y
proporcionada.
5.1.2.3. Afirman, adicionalmente, que la
exigencia de un permiso de la autoridad ambiental para adelantar reuniones en
áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, contenido en el artículo 103,
no es razonable ni proporcionada, sino que en su lugar comporta consecuencias
adversas al ambiente. Los demandantes aplican un juicio estricto de
proporcionalidad y concluyen que si bien la medida persigue un fin
constitucionalmente imperioso—proteger el medio ambiente—, esta no es idónea ni
necesaria para el logro de ese fin. Respecto de la idoneidad, afirman los
demandantes que “ya existen otras normas” para controlar la capacidad de
carga de las áreas del SINAP, por lo cual esta medida “resulta inane”. En
cuanto a la necesidad, señalan los demandantes que “existen otras normas que
protegen el medio ambiente en escenarios de ingreso de público a las áreas
protegidas” y que “no implican una restricción al derecho a la protesta
como el que trae la norma demandada al establecer la exigencia de un permiso
previo”. Por último, respecto de la proporcionalidad en sentido estricto los
demandantes argumentan que la sanción prevista por la norma “podría llegar a
generar un impacto mayor que la aglomeración misma, atentando así contra el
ambiente sano”. Ello es así porque “la intervención de la policía […] incluye
artefactos como los gases lacrimógenos, entre otras armas que utiliza la
policía para dispersar protestas, que sí afectarían el ecosistema per se”.
5.1.3. Intervenciones que apoyan la
demanda
5.1.3.1. El Ministerio de Justicia y del
Derecho apoya la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 103, numeral
9. Afirma que la prohibición “resulta injustificada sobre todo cuando la
autoridad ambiental está en la capacidad de no permitir el ingreso a estas
zonas teniendo en cuenta lo señalado por el numeral 6º del artículo 103 de la
Ley 1801 de 2016 […]”.
5.1.3.2. La Defensoría del Pueblo
solicita la exequibilidad condicionada del tercer inciso del artículo 53, “bajo
el entendido que las reuniones o manifestaciones espontáneas, pacíficas y cuya
finalidad no contraríe el ordenamiento jurídico, aún si fuesen avisadas por
fuera del plazo previsto en la norma acusada, gozan de amparo constitucional”.
La Defensoría considera además que el inciso cuarto, sobre disolución de
reuniones y manifestaciones, otorga a las autoridades de policía un “margen
de interpretación […] demasiado amplio” y que la indeterminación de
la norma “impide a la ciudadanía conocer con certeza los supuestos de hecho
bajo los cuales puede ser limitado su derecho a reunirse y manifestarse
pacíficamente […]”. Señala que el Código de Policía no incluye definiciones
ni criterios orientadores que permitan establecer cuándo una reunión o
manifestación causa alteraciones a la convivencia. Por estos motivos concluye
que la norma vulnera el principio de “estricta legalidad”.
5.1.3.3. La Universidad Santo
Tomás solicita la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 53, afirmando
que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el requisito
de aviso previo no debe entenderse como una autorización previa, sino como una
forma de requerir a las autoridades para que acompañen las reuniones y aseguren
que no interfieran con el orden público.
5.1.3.4. La Universidad de Caldas
solicita declarar la constitucionalidad condicionada del inciso tercero del
artículo 53, estableciendo un término menor a 48 horas, pues “gracias a que
la sociedad avanza en contextos como los tecnológicos y los comunicativos, éste
puede hacerse de manera más expedita […]”. Los intervinientes afirman que
la existencia de medios de comunicación instantánea hace innecesario el término
de 48 horas. También consideran que no debe exigirse aviso previo “cuando
las reuniones sean de menos de 50 manifestantes, o cuando la reunión sea con el
propósito de expresar inmediata y espontáneamente las opiniones en respuesta a
un evento público”. También considera que el término “alteración a la
convivencia” es subjetivo y “sufre de bastante vaguedad”. Las
limitaciones del derecho de reunión o manifestación deben realizarse por medio
de “una regulación exhaustiva y detallada por parte del legislador”. Con
la norma demandada, la Policía Nacional “goza de una discrecionalidad
excesiva para disolver las reuniones y manifestaciones”.
La Universidad también solicita declarar
la exequibilidad condicionada de la norma, “siendo constitucional sólo si,
las facultades policiales ingresan a disolver las masas manifestantes, en la
medida que los agentes del SINAP no logren ejercer control y vigilancia de los
civiles manifestantes y ante un grave peligro para la integridad del
territorio, las fuerzas civiles de la Policía entren subsidiariamente y con las
medidas de necesarias para no alterar el nicho ecológico de estas”. Sin
embargo, en otra parte del documento, la misma Universidad solicita el
siguiente condicionamiento: “toda vez que la autorización no debe ser para
la realización de la reunión o manifestación, pues esto sería claramente
inconstitucional, pues esto limitaría el derecho a la reunión pacífica,
protegida constitucionalmente, sino que esta “autorización” verse sobre la zona
específica del área protegida del SINAP en la cual se puede desarrollar la
reunión, sino también sobre el número de personas que puede albergar dicha área
y que, por ende, pueden hacer presencia en la reunión, para que el impacto de
la reunión o protesta en el área protegida sea mínimo, si es que el solo hecho
de reunirse, por si solo puede generar algún tipo de daño o impacto en estas
zonas”. Seguidamente solicita declarar inexequible la norma por permitir la
intervención de la autoridad de policía en un área protegida.
5.1.3.5. El grupo de 205 ciudadanos
afirma que la “alteración de la convivencia” es un concepto jurídico
indeterminado que admite distintas interpretaciones “que podrían conllevar a
que sean los policías los que terminen definiendo su contenido, y con ello
abrogándose una facultad exclusiva del legislador en los términos del artículo
37 de la Constitución”. Los ciudadanos además consideran que habilitar el
ingreso a la Policía para disolver una reunión en las áreas protegidas puede
poner en riesgo el medio ambiente.
5.1.4. Intervenciones que defienden la
constitucionalidad de las normas
5.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá
sostiene que el término de 48 horas previsto en el artículo 53 hace parte del
amplio margen de configuración legislativa con el que cuenta el Congreso para
establecer el plazo. La finalidad de este aviso, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, es informar a las autoridades para que tomen
medidas conducentes para facilitar el ejercicio del derecho de reunión o
manifestación. La Alcaldía considera que el plazo es razonable para que las
autoridades de policía dispongan las condiciones de la ciudad para proteger los
derechos de todas las personas. Destaca que sin el plazo de 48 horas, las
autoridades no tendrían “un margen de maniobra adecuado para controlar el
orden y uso del espacio público, cuyo manejo irresponsable puede entrañar
riesgos a otros derechos constitucionales […]. Un claro ejemplo de ello sería,
el caso de una ambulancia que no pueda transitar por una zona específica como
consecuencia de una manifestación legítima que, o no fue notificada, o lo fue
en un término irracional […]”. Por último recuerda que una disposición
idéntica en el anterior Código de Policía (artículo 102) fue declarada
exequible por la Sentencia C-024 de 1994. Respecto del inciso cuarto, la
Alcaldía Mayor argumenta que el Código prevé claramente cuáles son las
circunstancias que se consideran como alteraciones de la convivencia, en los
artículos 25,[54]
27,[55]
31,[56]
33[57] y 34.[58] Por esta
razón considera que se respetó el principio de legalidad al aludir a
alteraciones de la convivencia en el artículo 53 demandado.
En relación con el artículo 103, numeral
9, la Alcaldía afirma que con esta no se niega el desarrollo del derecho de
protesta, sino que se “busca un equilibrio entre la tensión de los derechos
que hoy se encuentran en contienda, toda vez que se asegura el derecho de
protesta en las zonas protegidas, pero previniendo la generación de
consecuencias lesivas para el ambiente”. La Alcaldía contextualiza la
defensa de la norma haciendo un recuento de los objetivos del Código de
Policía, la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de reunión y
manifestación pública y pacífica, así como los parámetros para su restricción,
los deberes del Estado respecto de la preservación de las áreas protegidas, la
relación entre ecosistemas y biodiversidad y el concepto de capacidad de carga.
Posteriormente propone un juicio de
proporcionalidad y sostiene que la finalidad de la medida, que es “garantizar
la protección del ambiente”, es legítima. Además la medida es idónea, pues
sirve para “efectuar la obligación de cumplir con el máximo de personas
permitido por concepto de capacidad de carga que caracteriza a los
ecosistemas”. Sobre este punto, la Alcaldía resalta que la demanda se basa
en el supuesto de que todas las reuniones y manifestaciones son pacíficas, lo
cual no siempre es cierto, pues “en más de una ocasión el desenlace de
numerosas manifestaciones, no ha sido propiamente pacífico, siendo posible
también la ocurrencia de escenarios en los que se presentan incidentes de orden
público, afectación a bienes privados y públicos e, incluso, acontecimientos
que devienen en la pérdida de vidas humanas”. La Alcaldía agrega que la
medida es necesaria, pues “tiene como fin, poner en conocimiento de expertos
la situación, para que ellos puedan determinar las implicaciones y
consecuencias de desarrollar actividades que implican un conglomerado de
personas dentro de dichas zonas”, lo cual conlleva un “estudio netamente
ambiental del impacto […] sin que se entre a revisar las razones y/o
consecuencias políticas para determinar el sentido de la autorización”. Por
último, la Alcaldía señala que la inexequibilidad de la norma dejaría a las
autoridades desprovistas del medio para “hacer efectivo el límite
establecido por concepto de capacidad de carga”, y agrega que existen otros
lugares donde pueden realizarse reuniones y manifestaciones, sin comprometer la
preservación del ambiente y que “incluso pueden ser mejores para llamar la
atención”.
5.1.4.2. El Ministerio de
Justicia y del Derecho considera que el término de 48 horas permite a las
autoridades “planear con tiempo las incidencias de la reunión o
manifestación en el sitio donde se van a desarrollar, prever las alteraciones a
la movilidad de las personas y vehículos, disponer el personal con todos los
recursos y medios operativos que garanticen tanto los derechos y la seguridad
de los manifestantes como de las personas que no participen en las mismas”.
El Ministerio argumenta, con soporte en la Sentencia C-742 de 2012, que el
Congreso puede establecer límites al derecho de reunión o manifestación. Afirma
que la disolución de las reuniones que causen alteraciones a la convivencia “es
una consecuencia lógica en atención a que ese derecho fundamental frente a
otros derechos como la vida, la paz y tranquilidad pública y bienes de las
personas debe ceder por cuanto no es un derecho absoluto […]”.
5.1.4.3. La Alcaldía de
Medellín defiende el término de 48 horas para el aviso previo. Esta recuerda el
precedente de la Sentencia C-742 de 2012 respecto de la facultad del Congreso
de establecer un aviso previo, y señala que el requisito de aviso previo
permite a las autoridades estar preparadas para la celebración de la reunión.
Además resalta que “la norma ha sido más laxa que su predecesora (incluida
en el Código de Policía anterior) al permitir cumplir con el requisito de aviso
a través de correo electrónico”. Además solicita declarar constitucional el
artículo 103, numeral 9, porque “lo que se busca es proteger el derecho
colectivo al medio ambiente sano”. En relación con el artículo 103, numeral
9, el Ministerio de Defensa Nacional resalta las obligaciones del Estado en
relación con la protección del ambiente y en particular de las áreas protegidas.
Considera que la norma atiende al principio de precaución “el cual le
permite a la autoridad ambiental decidir sobre las medidas preventivas estando
precedidas de una valoración que advierte la afectación del ambiente como del
riesgo y la gravedad del daño que podría derivarse como es lógico en las áreas
protegidas”. Además, afirma que la norma respeta el principio de
proporcionalidad porque “no niega el derecho a la manifestación pública”,
sino que adopta medidas preventivas para preservar el medio ambiente. El
Ministerio admite que “puede existir una interpretación semántica que
conlleve a deducir una posible restricción a los derechos constitucionales de
asociación que tienen los ciudadanos”, caso en el cual sugiere a la Corte
condicionar la constitucionalidad de la norma para “dejar claro que el fin
que persigue este artículo está dirigido a la protección ambiental”.
5.1.4.4. La Policía Nacional
interviene en idéntico sentido al Ministerio de Defensa Nacional respecto de
esta norma.
5.1.4.5. Sobre el plazo de 48
horas, la Procuraduría General de la Nación pone de presente que la Sentencia
C-024 de 1994 declaró exequible una norma en el anterior Código de Policía con
un contenido similar. Considera además que el requisito de dar un previo aviso
con 48 horas de antelación “son requisitos de mínima logística e información
necesarios para que la primera autoridad de policía del lugar efectivamente
tenga conocimiento e información del evento a realizarse y pueda disponer de
las medidas policivas y preventivas necesarias […]”. Considera además que
la facultad de disolver las reuniones o manifestaciones que causen alteraciones
a la convivencia no es una sanción ni restringe el ejercicio del derecho, sino
que regula el derecho para que no se ejerza de manera extralimitada. Afirma
además que el artículo 53 no desconoce la reserva de ley estatutaria. La
Procuraduría además afirma que el artículo 79 de la Constitución impone un
deber de protección del medio ambiente, por lo cual el artículo 103, numeral 9,
es constitucional.
5.2. Problemas jurídicos
(i)
¿Un término de 48 horas para el aviso previo a
una reunión o manifestación a la primera autoridad administrativa del lugar,
constituye una limitación desproporcionada del derecho fundamental de reunión y
manifestación?
(ii)
¿La potestad de disolver las reuniones y
manifestaciones que causen alteraciones a la convivencia, sin importar la
magnitud, causa o desarrollo de tales alteraciones, vulnera el principio de
legalidad?
(iii)
¿La prohibición de realizar reuniones y manifestaciones
en áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, sin autorización de la
autoridad ambiental competente, (i) vulnera el principio de legalidad, o (ii) constituye
una limitación irrazonable y desproporcionada del derecho de reunión y manifestación?
5.3. Limitaciones permisibles a la
libertad de reunión y manifestación
5.3.1. El artículo 37 de la Constitución
garantiza un derecho a la reunión y manifestación pública y pacífica. A
diferencia del artículo 46 de la Constitución anterior, que no incluía un
derecho a la manifestación y otorgaba amplias facultades a las
autoridades para disolver las reuniones,[59]
la Constitución de 1991 garantiza expresamente la protesta social. En ese
sentido ha dicho la Corte que:
“Dentro de un régimen
jurídico pluralista que privilegia la participación democrática y que además
garantiza el ejercicio de otros derechos de rango constitucional como la
libertad de locomoción (art. 24, CP) y los derechos de asociación (artículo 38,
CP) y participación en los asuntos públicos (artículos 2 y 40, CP), la protesta
social tiene como función democrática llamar la atención de las autoridades y
de la opinión pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades
que ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta
por las autoridades.”[60]
5.3.2. De esta forma la protesta social,
además de hacer parte del derecho a la libertad de expresión,[61] es un
instrumento indispensable de participación política para todos los sectores de
la sociedad. Así, al determinar la constitucionalidad de las distintas
limitaciones administrativas que se establezcan a la protesta social, se debe
tener siempre presente que lo que se está restringiendo es un derecho político.
Razón por la cual las limitaciones que se impongan a ese derecho, además de
estar establecidas en la ley, no pueden ser discriminatorias y deben superar un
juicio estricto de proporcionalidad. En este análisis además debe tenerse en
cuenta que “[l]a naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo,
no puede ser la causa justificativa de normas limitativas del mismo”,[62] por
lo cual, en la ponderación que se realice, se debe considerar la importancia
fundamental de la participación política en una sociedad abierta y democrática
frente a posibles afectaciones leves de derechos fundamentales como la libre
circulación. Así, aunque la tranquilidad y el desarrollo normal de la vida
urbana son objetivos constitucionales importantes, en general las autoridades
deben abstenerse de restringir las reuniones y manifestaciones por el simple
hecho de causar incomodidades.
5.3.3. Ahora bien, la Corte
Constitucional ha considerado que el requisito de un aviso previo es, en
principio, una limitación permisible al derecho de reunión y manifestación,
siempre que tenga finalidad de información y no de autorización. En la
Sentencia T-456 de 1992,[63]
la Corte limitó el alcance del aviso previo, precisando que “la finalidad
del aviso previo, a la luz de la Constitución de 1991, no puede ser la de crear
una base para que la reunión o la manifestación sea prohibida.  Tiene por
objeto informar a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a
facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el
desarrollo normal de las actividades comunitarias”. Posteriormente, en la
Sentencia C-024 de 1994  la Corte declaró exequibles los artículos 102 y 105
del anterior Código de Policía, que establecían un requisito de aviso previo,
presentado personalmente y por escrito ante la primera autoridad política del
lugar, con 48 horas de antelación e indicando el recorrido prospectado.[64] La norma
además permitía a la policía impedir la realización de reuniones que no
hubieran contado con este aviso. La Corte consideró que esas normas no eran
contrarias a la Constitución “pues no contienen cosa distinta que mecanismos
para hacer efectivos los derechos fundamentales, en aras de la convivencia
pacífica, teniendo en cuenta la función eminentemente preventiva y persuasiva,
que por mandato constitucional corresponde ejercitar a la Policía Nacional”.[65]
5.3.4. Teniendo en cuenta ambos
precedentes, la Corte considera que el aviso previo, en principio, no es un
medio prohibido para limitar el derecho de reunión y manifestación, siempre que
esté concebido con fines de información y no de autorización. En estos casos,
para evaluar la constitucionalidad de las distintas características del aviso
previo, la Corte debe aplicar un juicio intermedio de razonabilidad, ya que se
trata de una afectación de un derecho fundamental que “no establece una
clasificación sospechosa, no recae en personas o grupos especialmente
protegidos por la Constitución, no representa prima facie una grave afectación
un derecho constitucional fundamental ni mucho menos aún crea un privilegio”.[66] En este sentido,
los elementos de un aviso previo, concebido con fines de información, deben ser
buscar un fin “constitucionalmente importante” y el medio usado debe ser
“efectivamente conducente” para el fin buscado.[67]  Caso
distinto sería si el aviso previo tuviera fines de autorización. En dicho caso
el medio estaría en principio prohibido, a menos que pudiera justificarse bajo
un juicio estricto.
5.4. Principio de legalidad en las
limitaciones a la reunión y manifestación pública y pacífica
5.4.1. El primer requisito de las
limitaciones del derecho de reunión y manifestación, es que estas se encuentren
establecidas en la ley.[68]
El requisito de estricta legalidad tiene un doble significado. En primer lugar,
asegura la previsibilidad de las prohibiciones y las posibles sanciones, de
manera que los ciudadanos tengan una base cierta para desarrollar sus planes de
vida conociendo los límites lícitos de su actuar. En segundo lugar, garantiza
que las restricciones a los derechos fundamentales sean decididas tras una
deliberación democrática en un órgano representativo.[69] De esta
manera, solo el Congreso puede establecer limitaciones “para determinar
cuándo y cómo puede realizarse el derecho de reunión y de manifestación pública
y pacífica”.[70]
5.4.2. En relación con las exigencias del
principio de legalidad, cabe distinguir entre la precisión requerida de las
leyes penales y aquella que se exige a otras leyes sancionatorias, como las
normas de policía, para las cuales la Constitución prevé un régimen más
flexible. En efecto, la Corte ha señalado de manera general que en el derecho
administrativo sancionatorio los elementos estructurales del debido proceso “se
siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con
el derecho penal”,[71]
lo cual ha conducido a permitir un mayor uso de conceptos indeterminados en la
tipificación de las conductas que dan lugar a sanciones administrativas.[72] Sin
embargo, tratándose de normas policivas que restringen directamente un derecho
fundamental por medio de la aplicación de medidas correctivas, la Corte ha dado
aplicación a un criterio igualmente exigente que el aplicable a las normas
penales:
“ […] no
obstante el criterio reiterado de esta Corte en el sentido que las garantías
propias del debido proceso penal, son aplicables, con matices y cierto nivel de
flexibilidad, a otros procedimientos que materializan ejercicio de poder
sancionatorio, en materia policiva dichas garantías se han extendido sin
restricciones, ni matices, en virtud de las identidades que presentan estos dos
esquemas sancionatorios. En efecto, los dos tienen como destinatarios los
miembros de la colectividad en general; ambos tienen un componente coercitivo,
y en uno y otro se contemplan restricciones a las libertades, como consecuencia
de una conducta infractora.”[73]
5.4.3. De esta manera, al fijar el grado
de precisión legislativa requerida se debe tener en cuenta no solamente la rama
del derecho o disciplina jurídica a la cual pertenece la norma, sino una
multiplicidad de factores, entre los que se encuentran “[l]a naturaleza de
las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de
protección, la finalidad de la sanción y la participación de normas
complementarias […]”.[74]
5.4.4. La Corte considera en esta oportunidad
que las limitaciones legislativas al derecho a la reunión y manifestación
pública y pacífica, así como las que se establezcan respecto de la libertad
personal (ver análisis de los artículos 149, 155 y 205 más adelante), deben
contar con un alto grado de precisión, equivalente al de las normas penales. Lo
anterior se debe a que la reserva legal en estos casos, la cual se establece de
manera expresa y exclusiva en la Constitución, excluye por completo el
ejercicio de discrecionalidad por parte de las autoridades administrativas,[75] algo que
no ocurre en otros ámbitos de la regulación de la convivencia ciudadana, donde podría
afirmarse que la Constitución permite el ejercicio de un margen de apreciación
razonable por las autoridades de policía.  La importancia de la libertad para
un Estado Social de Derecho es fundamental, tanto en sus posibilidades
individuales como en sus dimensiones conjuntas de reunión. La protección del
derecho de reunión, como se dijo, es una protección de la democracia.
Teniendo en cuenta lo anterior, al
determinar si las normas demandadas cumplen con el principio de legalidad, la
Corte aplicará los criterios expuestos en la Sentencia C-742 de 2012 en la cual
se recopiló la jurisprudencia sobre el principio de estricta legalidad. En este
caso la Corte advirtió que
“[…] para cuestionar
una disposición penal sobre la base de su posible infracción del principio de
estricta legalidad penal, no bastaría con señalar una imprecisión lingüística,
o exponer casos reales o hipotéticos que susciten duda, en los cuales no se
sabría con seguridad si la norma es aplicable o no, pues de acuerdo con los
estudios sobre el tema siempre es posible plantear problemas que despierten
incertidumbre o indeterminación ante cualquier norma expresada en lenguaje
natural […]”.[76]
Por este motivo el principio de legalidad
no es vulnerado por cualquier indeterminación normativa, sino por una indeterminación
insuperable, situación que se presenta cuando una norma es ambigua y “ni
aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera
que divida con suficiente claridad el comportamiento lícito del ilícito”.[77]
De acuerdo con este criterio, una indeterminación inicial se entiende superada
si (i) como resultado de la interpretación razonable se asegura un grado
admisible de previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) se garantiza el
derecho de defensa pues una eventual imputación o acusación por violar la norma
es susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto es tan claro que
es posible definir cuál es el comportamiento que pretende prevenirse o
estimularse.[78]
5.5. El término de 48 horas para el
aviso previo, establecido en el artículo 53, no es una limitación
desproporcionada al derecho a la reunión y manifestación
5.5.1. El artículo 53 establece el
requisito de aviso previo y contiene los parámetros de dicho aviso, incluyendo
el medio por el cual debe ser enviado, el número de personas que deben
suscribirlo, el contenido que debe tener y el término en el cual debe ser
remitido. A diferencia de la regulación anterior,[79] el nuevo
Código de Policía no contiene una norma que permita disolver las reuniones o
manifestaciones por el solo hecho de no contar con aviso previo y tampoco
contiene una norma sancionatoria por la omisión en la presentación del aviso.
5.5.2. En relación con el aviso previo,
el control que debe realizar la Corte se restringe al término de 48 horas
previsto en el inciso tercero del artículo 53, pues es el único aspecto de la
norma que tuvo un cargo de constitucionalidad en este proceso. En ese sentido,
se reitera que la Corte no tiene competencia y se abstendrá de hacer
pronunciamiento alguno sobre la expresión “indicando el recorrido
prospectado”, debido a que este parámetro de contenido del aviso previo no cuenta
con un cargo específico de inconstitucionalidad.[80] Por la
misma razón, las demás condiciones del aviso previo reguladas por el artículo
53 no quedan cobijadas por esta sentencia.
5.5.3. Ahora bien, teniendo en cuenta que
la Corte ha admitido la existencia de un aviso previo con el objetivo de “informar
a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el
ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo
normal de las actividades comunitarias”,[81]
el requisito de 48 horas debe ser evaluado exclusivamente frente a ese
propósito y de acuerdo con los criterios enunciados anteriormente.
5.5.3.1. En primer lugar, la restricción
se encuentra establecida de manera inequívoca en la ley y no da lugar a
dificultades interpretativas. En segundo lugar, esta no es discriminatoria,
pues no busca afectar a un grupo determinado, sino que el requisito aplica de
manera igualitaria a todos los posibles manifestantes, los cuales deben
informar a las autoridades en un término no mayor a 48 horas, que la reunión se
va a llevar a cabo. En esta norma la Corte no advierte un prejuicio, un efecto
o un riesgo de discriminación por el contenido de la reunión.
5.5.3.2. En tercer lugar, la medida
supera un juicio intermedio de razonabilidad.[82]
El fin perseguido no solo es legítimo sino constitucionalmente
importante, pues lo que las autoridades buscan con la antelación de 48 horas es
realizar una debida planificación para facilitar y proteger de forma
prioritaria el ejercicio del derecho de reunión y manifestación. De esta forma,
las actuaciones de facilitación y acompañamiento, previstas en los artículos 56
y 57 del Código de Policía, pueden organizarse debidamente para el buen
desarrollo de la reunión, garantizar la seguridad de las personas y evitar que
otros derechos fundamentales se vean gravemente afectados.
El medio no se encuentra
prohibido. Aunque el experto internacional citado por los demandantes advierte
que la utilización de algunos medios puede eventualmente convertir el aviso
previo en un permiso encubierto,[83]
la Corte no encuentra que ese sea el caso con el término de antelación de 48
horas, que puede ser observado fácilmente por quien se encuentre organizando
una reunión o manifestación pública. A diferencia de lo establecido en el
Código de 1970, el término de 48 horas previsto en el artículo 53 no permite a
las autoridades intervenir para obstruir o impedir la reunión cuando esta no se
ha avisado. La ausencia de aviso no implica la ausencia de permiso para
realizar la reunión. Implica solamente que quienes la organicen asumen los
riesgos, los costos y la responsabilidad del impacto que tenga la reunión no
avisada sobre derechos propios y ajenos.
La restricción es efectivamente
conducente al fin previsto, pues el lapso de 48 horas permite tomar las
medidas necesarias para facilitar y acompañar la reunión o manifestación. En
este punto cabe analizar el argumento de que el término de 48 horas es el mismo
que fue regulado en el Código de Policía de 1970 cuando no existían las mismas
facilidades de comunicación que hoy. En ese sentido, y siguiendo el argumento
de los demandantes, la pregunta es si las 48 horas que fueron necesarias en
1970 siguen siendo necesarias hoy. La Corte considera que sí lo son, pues el
lapso no fue establecido en atención a las posibles demoras en la llegada de la
comunicación a las autoridades, sino al tiempo necesario para planear una
mínima intervención de la administración con el fin de facilitar el ejercicio
del derecho de reunión o manifestación. Las necesidades de planificación
adecuada, de hecho, no siguen siendo las mismas hoy que en 1970, pues las
complejidades actuales de unas urbes mucho más granes en tamaño, población y
complejidad de sistemas como el de transporte, exigen aún más una planeación
previa y adecuada del acompañamiento de las reuniones. El paso del tiempo de
una regulación a otra no torna este plazo en innecesario. Por el contrario, se
torna aún más imprescindible si se tiene en cuenta que el orden constitucional
vigente impone a las autoridades mayores deberes y responsabilidades que los
fijados en el orden constitucional que estaba vigente en 1970.
Por lo anterior, y sin que el presente
pronunciamiento se extienda a los demás aspectos del aviso previo regulado en
el artículo 53, la Corte considera que el requisito de antelación de 48 horas es
razonable, por lo cual no es contrario a la Constitución y, en consecuencia,
declarará exequible la expresión “con 48 horas de anticipación”.
5.6. La causal de disolución de reuniones
y manifestaciones prevista en el artículo 53 vulnera el principio de legalidad
El inciso tercero del artículo 53 permite
disolver “[t]oda reunión y manifestación que cause alteraciones a la
convivencia”. La Corte considera que esta norma vulnera el primer requisito
de las restricciones al derecho de reunión y manifestación, que es el
establecimiento de restricciones precisas y taxativas en la ley, como se pasa a
demostrar a continuación. A pesar de que esta restricción se encuentra prevista
de alguna manera en la ley, la fórmula legal concreta que se eligió no es
precisa y por lo tanto viola el principio de legalidad.
5.6.1. La Corte considera que causar
alteraciones a la convivencia no es un parámetro objetivo que permita a los
particulares conocer el límite de sus actuaciones lícitas, ni tiene un nivel de
precisión tal que demuestre que en el Congreso hubo deliberación y decisión
sobre los límites a imponer a las distintas clases de reuniones o
manifestaciones. La norma otorga a las autoridades policía un margen excesivo
de discrecionalidad, con el cual tienen la facultad de decidir qué es una
alteración a la convivencia y qué no. Esta, considera la Corte, es una indeterminación
insuperable en el sentido explicado por la jurisprudencia constitucional
(tal como fue recogida en la sentencia C-742 de 2012), pues la norma no provee
ninguna forma de especificar los eventos en los cuales las autoridades de
policía pueden disolver las reuniones y aquellos en los que no.
5.6.2. Podría considerarse la posibilidad
de integrar esta norma con el resto del Código de Policía para llenar de
sentido la expresión “alteraciones de convivencia”. De esta forma cabría
plantear al menos tres opciones interpretativas. Una primera opción sería
utilizar el artículo 5º del Código de Policía, el cual define la noción de
convivencia como “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las
personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento
jurídico”. Es claro que se trata de una opción que incurre en el mismo
problema, pues las autoridades tendrían, por ejemplo, la opción de disolver las
reuniones contrarias a la interacción respetuosa y armónica entre las
personas. Esta primera opción, por tanto, no supera la indeterminación legal.
No queda claro qué comportamiento se pretende prohibir exactamente. Distintas
autoridades de policía podrían considerar que una misma reunión es respetuosa y
armónica, o irrespetuosa o inarmónica, dependiendo de sus propios criterios
subjetivos, dando al traste con la seguridad jurídica y con el ejercicio del
derecho fundamental de reunión y manifestación.
Una segunda opción sería utilizar, en
cambio, el artículo 6º el cual define las cuatro categorías de convivencia, que
son “seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública”.[84] Estas
definiciones tampoco superan la indeterminación, pues están planteadas en lenguaje
aspiracional y abstracto, con definiciones como la siguiente: “Tranquilidad:
Lograr que las personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los
mismos, y con plena observancia de los derechos ajenos”. Bajo esta segunda
opción, entonces, tampoco se proveen parámetros ciertos para delimitar el campo
de acción de las autoridades y de los particulares.
Una tercera opción consistiría en señalar
que las alteraciones a la convivencia son todos los comportamientos
contrarios a la convivencia descritos en el Título II del Libro Segundo del
Código. De esta forma habría un catálogo preciso de eventualidades en las
cuales se permitiría la disolución de la reunión. Sin embargo esto tampoco
provee parámetros precisos, pues los comportamientos contrarios a la
convivencia son conductas realizadas por personas, no por ‘reuniones’. Una
reunión o manifestación no puede, como si fuera una persona, reñir, lanzar
objetos, agredir o amenazar.[85]
De esta forma no queda claro cuáles son las reuniones o manifestaciones que “causan”
comportamientos contrarios a la convivencia. ¿Si ocurren actos de violencia con
ocasión de una protesta, deben las autoridades disolverla, o más bien,
protegerla y garantizar su ejercicio? ¿Podría ser disuelta la reunión en caso
de que una sola de todas las personas presentes realizara cualquier
comportamiento contrario a la convivencia, por ejemplo, arrojar basuras en el
espacio público?[86]
Esta tercera opción interpretativa permitiría disolver las reuniones en que se
observara alguno de los más de cien comportamientos contrarios a la convivencia
regulados por el Código de Policía, por lo cual mantiene la indeterminación
legal detectada.
5.6.3. La lectura literal y sistemática
de la norma no permite superar la indeterminación inicialmente detectada. La
Corte, sin embargo, no declarará la inexequibilidad de la norma, pues la
herramienta establecida en la norma puede ser importante para la protección de
los derechos fundamentales de las personas por parte de las autoridades de
policía. En aplicación del principio de conservación del derecho, se declarará
la constitucionalidad condicionada, estableciendo requisitos precisos para la
disolución de las manifestaciones. En ese sentido, la norma será declarada
exequible en el entendido de que (i) las alteraciones deberán ser graves e
inminentes y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio de los
derechos de reunión y manifestación pública y pacífica. El contenido de este
condicionamiento se explica a continuación.
5.6.3.1. Las alteraciones deben ser graves,
lo que quiere decir que no toda situación que pueda calificarse como una
alteración de la convivencia de acuerdo con el Código de Policía es suficiente
para disolver una reunión o manifestación. La gravedad, en este
contexto, implica una vulneración o amenaza intensa de un derecho fundamental,
cuya protección en el caso concreto sea de mayor importancia que la protección
constitucional del derecho de reunión y manifestación. En este sentido,
afectaciones leves como los ruidos y las molestias causadas por las
manifestaciones, y otras consecuencias incómodas de las mismas, no pueden ser
razón suficiente para tomar la medida de disolverlas. Tampoco pueden serlo
incidentes específicos y concretos que reflejan el comportamiento de individuos
manifestantes pero no un riesgo de la reunión o manifestación como un todo.
5.6.3.2. Las alteraciones deben ser inminentes,
lo que quiere decir que no procede disolver las reuniones que planteen
alteraciones a la convivencia eventuales o remotas. El requisito de inminencia
exige verificar comportamientos actuales que lleven objetivamente a inferir
vulneraciones graves de derechos fundamentales. No será posible, entonces,
disolver reuniones y manifestaciones respecto de las cuales solo se pueda
predicar una probabilidad o posibilidad de que alteren la convivencia.
5.6.3.3. Por último, la medida deberá ser
necesaria. Esto quiere decir que las autoridades tienen el deber de
verificar y evaluar la eficacia de otros medios de policía que puedan
interferir en menor medida con el derecho de reunión y manifestación pública y
pacífica. La disolución de las reuniones en ningún caso debería ser la primera
opción.
5.7. La disolución de reuniones y
manifestaciones en áreas protegidas, que no hayan sido autorizadas por la
autoridad ambiental, prevista en el artículo 103, es constitucional
5.7.1. Contenido de la norma demandada
5.7.1.1. El artículo 103 se dirige a proteger el ambiente, y en
particular, la integridad de las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas (SINAP). Las áreas que conforman el SINAP se encuentran enumeradas
en el artículo 2.2.2.1.2.1 Decreto 1076 de 2015 (Decreto Único Reglamentario
del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible):
“Artículo
2.2.2.1.2.1. Áreas protegidas del SINAP. Las categorías de áreas protegidas que
conforman el SINAP son:
Áreas
protegidas públicas:
a) Las del
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) Las
Reservas Forestales Protectoras.
c) Los
Parques Naturales Regionales.
d) Los
Distritos de Manejo Integrado.
e) Los
Distritos de Conservación de Suelos.
f) Las
Áreas de Recreación.
Áreas
Protegidas Privadas:
g) Las
Reservas Naturales de la Sociedad Civil.”
5.7.1.2. En total se trata de 769 áreas
que ocupan 23.805.244,49 hectáreas a lo largo del territorio nacional.[87] Es decir,
el 20,85% de la extensión de todo el país.[88]
El Decreto 1076 de 2015 ordena zonificar las áreas protegidas del SINAP,
permitiendo establecer zonas de preservación, de restauración, de uso
sostenible y de uso público.[89]
Dentro de estas áreas además es posible regular usos de preservación,
restauración, conocimiento, uso sostenible y uso de disfrute.[90]  Dichas
actividades, a su vez, están sujetas al “permiso, concesión, licencia, o
autorización a que haya lugar, otorgada por la autoridad ambiental competente […]”.[91]
5.7.1.3. El numeral 9 del artículo 103
prohíbe “Promover, realizar o participar en reuniones o actividades que
involucren aglomeración de público no autorizadas por la autoridad ambiental”,
y el parágrafo a su vez impone la medida correctiva de Multa General tipo 4
junto con la disolución de la reunión o actividad.
5.7.2. Principio de legalidad
Como la norma demandada supone una
restricción importante al derecho fundamental de reunión y manifestación, esta
debe cumplir de manera estricta con el principio de legalidad, lo que quiere
decir que no puede contener elementos con indeterminación insuperable.
5.7.2.1. En primer lugar, la Sala
advierte que la norma no es autocontenida. Esta remite implícitamente a la
normatividad ambiental al requerir autorización para las reuniones. Este
reenvío por sí mismo no plantea problemas de constitucionalidad, pues tanto en
derecho penal como en policivo la jurisprudencia constitucional admite la existencia
de normas en blanco que exigen la remisión a otras normas, incluso cuando la
redacción de la norma es genérica y no indica con exactitud la segunda norma a
la cual el intérprete debe remitirse.[92]
Pero esto es admisible siempre que el contenido indeterminado sea determinable,
de tal forma que la proposición jurídica resultante pueda ser clarificada y
pueda ofrecer una orientación precisa a los particulares sobre la ubicación de
la frontera entre lo lícito y lo ilícito.
5.7.2.2. La norma tiene una indeterminación,
pero la misma no es insuperable. Esta se refiere a reuniones “no autorizadas
por la autoridad ambiental”, con lo cual no es inmediatamente claro en cada
caso (i) cuál es la autoridad ambiental encargada de dar la autorización, ni
(ii) qué criterios debe aplicar para otorgarla o negarla. Sin embargo, las
normas distintas al Código de Policía sirven para llenar este aparente vacío
legal.
5.7.2.3. Por una parte, la autoridad
ambiental competente para dar la autorización es claramente aquella a quien el
ordenamiento jurídico le haya confiado el manejo de la respectiva área
protegida. Por ejemplo, en el caso de un parque nacional natural la autoridad
es Parques Nacionales Naturales de Colombia[93]
y en el caso de los distritos de manejo integrado pueden ser el Ministerio de
Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales.[94]
5.7.2.4. Por otra parte, aunque la norma
no señala expresamente el criterio para autorizar o desautorizar una reunión,
para la Corte es claro que el criterio debe ser la preservación del ecosistema
de acuerdo con las normas que rigen el tránsito y la permanencia de las
personas en cada zona de cada una de estas áreas. Los requisitos para cada tipo
de zona son distintos, por lo cual es probable que para ciertas zonas, como la
zona primitiva o la zona intangible de los parques nacionales naturales, no se
concedan autorizaciones, mientras que para otras, como la zona de alta densidad
de uso o la de recreación general exterior, se concedan algunas autorizaciones.
La norma no se pronuncia sobre cada una de estas especificidades, pues en este
tema difiere a la normatividad ambiental. Lo que es claro es que la decisión de
autorizar o no una reunión no puede ser discrecional, sino que dependerá en
cada caso del contenido de la norma ambiental relevante con el propósito de
proteger los ecosistemas.
5.7.3. Juicio de razonabilidad
5.7.3.1. La norma, por otra parte, supera
el juicio estricto de razonabilidad. Por una parte, el fin perseguido por
la norma es constitucionalmente imperioso, pues se dirige a proteger el medio
ambiente frente a la posibilidad de aglomeraciones masivas en ecosistemas que
no están preparados para soportarlas. Por otra parte, el medio utilizado
no se encuentra en sí mismo prohibido. La Corte considera que un
condicionamiento sobre el lugar en el que se puede realizar una reunión o
manifestación no es, por sí solo, contrario a la Constitución Política. En
relación con la libertad de expresión, la Corte ha admitido que el Estado
imponga restricciones razonables de tiempo, modo y lugar que no recaigan sobre
el contenido mismo del mensaje.[95]
Lo mismo debe decirse del derecho de reunión y manifestación, el cual puede
limitarse mediante restricciones razonables al lugar, al tiempo o al modo de
realización, siempre que no se limite el contenido de la manifestación y se
cumplan los demás requisitos del juicio estricto de proporcionalidad.[96]
5.7.3.2. La restricción es efectivamente
conducente al fin perseguido, pues evita que se realicen reuniones que no
hayan sido autorizadas por la autoridad ambiental competente, con lo cual se
protege la integridad del área protegida. Sobre este punto los demandantes
señalan que “la intervención de la policía […] incluye artefactos como los gases
lacrimógenos, entre otras armas que utiliza la policía para dispersar
protestas, que sí afectarían el ecosistema per se”. Esta
apreciación, sin embargo, es una presunción sobre la actuación de las
autoridades de policía que no surge de la norma. El Código de Policía, de
hecho, prescribe una conducta distinta al señalar en el artículo 56 que “[e]l
uso de la fuerza debe ser considerado siempre el último recurso en la
intervención de las movilizaciones”.
5.7.3.3. La medida además es necesaria.
En lugar de prohibir de manera absoluta las reuniones en las áreas protegidas,
solo prohíbe las que no hayan sido autorizadas por la autoridad ambiental. Con
esto se asegura que la prohibición solo cubre los casos donde efectivamente la
integridad del ecosistema no permita llevar a cabo la reunión, casos en los
cuales no existe ninguna medida distinta a la prohibición que sirva para
proteger el derecho al ambiente sano.
5.7.3.4. Por último, medida es proporcional en estricto sentido.
En la ponderación entre los derechos de reunión y manifestación y al ambiente
sano es posible tener en cuenta los tres factores de peso abstracto, intensidad
de la afectación o satisfacción lograda y seguridad de las premisas empíricas
sobre dicha afectación y satisfacción.[97]
En primer lugar, el derecho de reunión y
manifestación y el derecho a un ambiente sano tienen un peso abstracto
equivalente. En segundo lugar, la medida busca impedir una afectación alta del
derecho a un ambiente sano, que se da cuando la reunión se busca realizar en
zonas que, según la normatividad ambiental, no pueden soportar la carga de
reuniones y manifestaciones. Simultáneamente, restringe también de manera
intensa el derecho de reunión y manifestación. Dicha restricción, sin embargo,
es menor que la afectación que sufriría el derecho al ambiente sano si esta
prohibición no existiera. En otras palabras, la norma impide realizar reuniones
en áreas protegidas pero permite hacerla en lugares distintos. La opción
contraria puede implicar el daño o la destrucción de áreas protegidas, sin que
estas puedan ser disfrutadas por las generaciones futuras. Las reuniones y las
manifestaciones pueden ser realizadas en muchos lugares distintos, pero los
ecosistemas solo pueden ser preservados en el lugar donde se encuentran
ubicados.
En tercer lugar y relacionado con lo
anterior, la seguridad de las premisas empíricas también varía. Hay certeza absoluta
sobre la afectación del medio ambiente en un grado alto, con la posibilidad de
que se realicen reuniones y manifestaciones en algunas áreas protegidas. Por
otra parte, los beneficios que se puedan reportar al levantar estas
prohibiciones serían inciertos.
Teniendo en cuenta esos tres factores en
conjunto, la Corte considera que la balanza en este caso se inclina hacia la
protección del derecho a un ambiente sano. En ese sentido, concluye la Corte
que la medida bajo análisis supera el juicio estricto de razonabilidad.
6. Cargo de vulneración del principio
de distinción y de la función constitucional de la Policía Nacional (artículo
56)
6.1. Norma demandada y argumentos de
los demandantes e intervinientes
6.1.1. Norma demandada
“ARTÍCULO 56. Actuación
de la Fuerza Pública en las movilizaciones terrestres. De conformidad con los estándares internacionales, es función
de la Policía garantizar los derechos de toda la ciudadanía que interviene
directa o indirectamente en el ejercicio de la movilización. El uso de la
fuerza debe ser considerado siempre el último recurso en la intervención de las
movilizaciones.
La
actuación de la Policía Nacional deberá ser desarrollada en todo momento
mediante personal y equipos identificados de tal manera que dicha
identificación resulte visible sin dificultades. La fuerza disponible deberá
estar ubicada de manera que su actuación pueda hacerse de forma oportuna, pero
sin afectar el desarrollo de la movilización que se haga de conformidad con las
normas de convivencia.
Los cuerpos
de Policía intervendrán sólo cuando se considere que su actuación es necesaria,
atendiendo al principio de proporcionalidad y a la garantía de los derechos de
los manifestantes y de los demás habitantes que puedan verse afectados por su
actuación. Los escuadrones móviles antimotines sólo serán enviados cuando no
sea posible por otro medio controlar graves e inminentes amenazas a los
derechos.
Las Fuerzas Militares
no podrán intervenir en el desarrollo de operativos de control, contención o
garantía de la realización de las movilizaciones sociales terrestres, salvo
los casos en los que excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley.”
6.1.2. La demanda
Los demandantes afirman que el artículo
56 “viola el principio de distinción ampliamente reconocido como norma del ius
cogens del derecho internacional humanitario y además suplanta las funciones
que constitucionalmente le fueron otorgadas a la Policía Nacional como cuerpo
armado de origen civil”. Identifican como violados el artículo 214-2 y el
artículo 218 de la Constitución.
6.1.2.1. Afirman en primer lugar que el
principio de distinción contenido en el derecho internacional humanitario “obliga
a las partes armadas en un conflicto a diferenciar entre combatientes y no
combatientes, puesto que estos últimos no pueden ser nunca un objetivo de
ningún tipo de acción bélica” y que “[p]ara el caso colombiano […] tal
atributo adicionalmente no solo rige bajo situaciones de conflicto, sino que
debe verificarse en todo tiempo por mandato directo del artículo 214.2”. Con
base en esta premisa, argumentan que “en la medida en que las fuerzas
militares son por definición combatientes en un conflicto armado, cualquiera
que sean las características del mismo, su capacidad de intervenir aun cuando
sea excepcionalmente en las manifestaciones o movilizaciones sociales, pone a
los manifestantes en el plano de combatientes desproveyéndolos de la garantía
[de] protección”.
6.1.2.2. En segundo lugar, para los
demandantes esta medida comporta una “usurpación de funciones propias de la
Policía Nacional”. Afirman que la intención del constituyente al distinguir
entre las funciones de la Policía y de las Fuerzas Militares fue “trazar un
lindero infranqueable para evitar por sobre todas las cosas que la fuerza
desmedida del poder militar pudiera dirigirse contra la población civil […]”. Razón
por la cual, las funciones propias de la policía Nacional “en ningún momento
podrían ser suplidas por las Fuerzas Militares […]”.
6.1.3. Intervenciones que apoyan la
demanda
La Universidad Santo Tomás reseña el
contenido de la Sentencia C-251 de 2002 y resalta la importancia de aplicar el
Derecho Internacional Humanitario, y en particular el principio de distinción.
El grupo de 205 ciudadanos coincide en que la norma viola el principio de
distinción y permite la suplantación de las funciones de la Policía Nacional.
6.1.4. Intervenciones que defienden la
constitucionalidad de la norma
6.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá
afirma que aunque la Constitución distingue las funciones de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, y además “[e]s claro que el Estado no
puede involucrar activamente a la población civil en el conflicto armado”, en
algunos casos puede ser necesaria la intervención de las Fuerzas Militares. En
esos casos, de todas formas, se debe respetar el principio de distinción y “limitando
el objeto de intervención a la defensa de la independencia nacional y las
instituciones políticas (art. 216 C.P.), o la defensa de la soberanía, y la
integridad del territorio nacional y el orden constitucional (art. 217 C.P).”
6.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del
Derecho resalta que la norma se refiere a casos excepcionales, y que las normas
legales vigentes disponen el procedimiento para la solicitud de asistencia
militar y requieren que las Fuerzas Militares colaboren con la Policía. El
Ministerio de Justicia considera que la norma demandada se justifica en la
protección de los derechos fundamentales respecto de hechos de violencia, y
advierte que “privar a las autoridades públicas de esta fuerza legítima
constituida para proteger las garantías constitucionales es dejar a su suerte a
los habitantes al imperio del desorden y del crimen, al mismo tiempo, que las
autoridades no podrían cumplir con los fines que la Constitución Política les
ha demarcado”. Agrega que las funciones de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional no se reducen únicamente a los artículos 217 y 218 de la
Constitución. En una interpretación integral, la Constitución Política fija a
la Policía Nacional y a las Fuerzas Militares “deberes y funciones que deben
adelantar de manera coordinada; como lo dispone la norma demandada”.
6.1.4.3. El Ministerio de Defensa
Nacional pone de presente que la norma solo contiene una remisión normativa, y
que en la actualidad no existe “disposición legal que regule expresamente la
caterva de eventos en los cuales se podrá producir tal intervención […]”.
En relación con el principio de distinción, afirma que “la teleología
normativa no apunta a la preservación y materialización del ánimo bélico y
combativo que se pretender esgrimir en la demanda” sino que la norma busca
que las Fuerzas Militares protejan el desarrollo de las movilizaciones sociales
“del actuar reprochable de los agentes al margen de la Ley tales como el
ELN, las bandas criminales, organizaciones del narcotráfico y demás
aglomeraciones delictivas […]”. Según el Ministerio, la demanda desconoce
que no todas las movilizaciones ocurren en “zonas de bajo impacto”. Además,
considera el Ministerio, no hay usurpación de las funciones de la Policía
Nacional, dado que el artículo 216 de la Constitución contiene un solo concepto
de Fuerza Pública, compuesta por cuatro cuerpos armados, los cuales “comparten
un cúmulo de funciones generales […]”. Termina advirtiendo que la Policía
Nacional no tiene la capacidad para reaccionar a la acción de grupos armados
como el ELN y las bandas criminales.
6.1.4.4. La Policía Nacional
interviene en idéntico sentido al Ministerio de Defensa Nacional respecto de
esta norma.
6.1.4.5. La Procuraduría
General de la Nación considera que los demandantes hacen una lectura errónea
del artículo 56, pues “la norma acusada considera en su propio texto una
serie de condiciones que por regla general impiden a las fuerzas militares
intervenir y abren esta única posibilidad para situaciones que constitucionalmente
lo permitan”. Además señala que la norma contiene distintas condiciones
destinadas a asegurar que la manifestación sea pacífica, con lo cual se puede
evitar la necesidad de intervención de las Fuerzas Militares.
6.2. Problema jurídico
¿La posibilidad de intervención por las
Fuerzas Militares en operativos de control, contención o garantía de
realización de movilizaciones sociales terrestres, de forma excepcional,
vulnera el principio de distinción contenido en el Derecho Internacional
Humanitario o constituye una usurpación de las funciones de la Policía Nacional
previstas en el artículo 218 de la Constitución, a pesar de que la regla exige
que ello solo ocurra cuando la Constitución o la ley lo permitan?
6.3. El principio de distinción en el
Derecho Internacional Humanitario
6.3.1. El Derecho Internacional
Humanitario es el cuerpo normativo que rige en las situaciones de conflicto
armado con el fin de proteger a las víctimas del conflicto así como limitar los
medios y métodos de la guerra. Estas normas están contenidas en una serie de
tratados internacionales, entre los cuales se encuentran los cuatro Convenios
de Ginebra y sus Protocolos Adicionales, así como la costumbre internacional recogida,
entre otros documentos, en el estudio de Derecho Internacional Humanitario
Consuetudinario realizado por el Comité Internacional de la Cruz Roja.[98]
6.3.2. Las normas del Derecho
Internacional Humanitario, a pesar de no corresponder en sentido estricto a la
categoría de “tratados de derechos humanos” contemplada en el artículo
93 de la Constitución, hace parte del bloque de constitucionalidad debido a su
propósito primordial de proteger a la persona humana.[99] Algunas
normas del Derecho Internacional Humanitario, por su importancia y por el
consenso internacional que han atraído, son consideradas como normas
imperativas de derecho internacional (ius cogens) de las cuales el
Estado no podría sustraerse bajo ninguna circunstancia. Entre estas normas se
encuentran los principios de distinción, precaución y trato humanitario.[100]
6.3.3. El principio de distinción obliga
a las partes del conflicto a distinguir entre combatientes y civiles, y a su
vez, a distinguirse a sí mismas de los civiles. La Corte ha señalado que del
principio de distinción se derivan al menos las siguientes cinco reglas:
“(1) la prohibición
de dirigir ataques contra la población civil, (3) la prohibición de desarrollar
acciones orientadas a aterrorizar a la población civil, (3) las reglas
relativas a la distinción entre bienes civiles y objetivos militares, (4) la
prohibición de ataques indiscriminados y de armas de efectos indiscriminados,
(5) la prohibición de atacar las condiciones básicas de supervivencia de la
población civil, y (6) la prohibición de atacar a las personas puestas fuera de
combate.”[101]
6.3.4. Además, atendiendo a las
circunstancias del conflicto armado colombiano, la Corte Constitucional ha
considerado que el principio de distinción en algunos casos también impone el
deber de la Fuerza Pública de distinguirse de la población civil en relación
con la ubicación de estaciones de policía en municipios con alta incidencia del
conflicto armado cuando se presenta un riesgo o amenaza grave contra la
población civil,[102]
y de evitar imponer a los civiles deberes de colaboración tan intensos que
terminen exponiéndolos a la posibilidad de ataques por parte de grupos armados
ilegales.[103]
6.3.5. Ahora bien, el Derecho
Internacional Humanitario no se aplica en todas las situaciones. Este tiene
condiciones objetivas de aplicabilidad que consisten básicamente en la
existencia de un conflicto armado, el cual ha sido definido como “la fuerza
armada entre los Estados o violencia armada prolongada entre las autoridades
gubernamentales y grupos armados organizados, o entre tales grupos de un
Estado”.[104]
Dicho conflicto puede ser de carácter internacional o no internacional, lo
cual puede implicar una diferencia en las normas específicas aplicables. La
existencia de un conflicto armado, como lo han subrayado los tribunales
internacionales y la Corte Constitucional, es una condición objetiva
independiente de las percepciones de las partes, y que depende principalmente
de los factores de intensidad de las hostilidades y organización de las
partes.[105]
6.3.6. La Corte Constitucional ha
resaltado que el Derecho Internacional Humanitario solo es aplicable en las “situaciones
que objetivamente reúnan la condiciones de un conflicto armado”,[106]
lo cual excluye de su aplicación “los actos de violencia individual, la
utilización de la fuerza que no constituya una acción típica militar, o los
hechos delincuenciales o criminales ordinarios”.[107] Esta
limitación al ámbito de aplicación del Derecho Internacional Humanitario sirve
para evitar que los aspectos permisivos del mismo, que en determinados casos
pueden funcionar como ley especial para completar los vacíos de las normas
generales del Derecho Internacional de los Derechos Humanos,[108] se
desborden a situaciones para las cuales este cuerpo normativo no ha sido
diseñado. El Derecho Internacional Humanitario contiene reglas que permiten
realizar actos—como atacar a personas que participan directamente en las
hostilidades—que en tiempos de paz, o en situaciones no vinculadas al conflicto
armado, estarían absolutamente prohibidos. Por ese motivo el artículo 221 de la
Constitución, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2015, insiste en que el
Derecho Internacional Humanitario se aplique únicamente “en relación con un
conflicto armado o un enfrentamiento que reúna las condiciones objetivas del
Derecho Internacional Humanitario”, lo cual requiere una verificación
concreta, no solo de la existencia de un conflicto armado, sino también del
nexo de la actuación específica con dicho conflicto.
6.3.7. Contrario a lo sugerido por los
demandantes, la Corte considera que el principio de distinción solo es
aplicable en eventos relacionados con un conflicto armado. Solo en estos casos
la Fuerza Pública tiene la capacidad de distinguir entre combatientes y
civiles, para efectos de atacar a los primeros con fuerza letal y proteger a
los segundos de los efectos de las hostilidades. En los demás casos el
principio de distinción no es aplicable, lo que quiere decir que jurídicamente
todos los sujetos cuentan como personas civiles, dignas del rango completo de
protección del ordenamiento constitucional e inmunes a cualquier clase de
ataque por parte de las fuerzas del Estado.
6.3.8. El artículo 214 de la Constitución
señala que “[e]n todo caso se respetarán las reglas del derecho
internacional humanitario”. Esta cláusula fue interpretada de manera amplia
por la Corte en la Sentencia C-225 de 1995, en la cual se afirmaron tres
consecuencias particulares de la misma:
(i)
Opera una incorporación automática del Derecho
Internacional Humanitario al ordenamiento jurídico nacional.
(ii)
A los conflictos internos se aplican las
normas relativas a la conducción de hostilidades, a pesar de no haber una norma
convencional expresa para ese efecto.
(iii)
Las normas del Protocolo II de 1977 se aplican
en Colombia independientemente de la existencia de un conflicto armado, e
incluso a las tensiones internas y disturbios interiores.
Sobre esta tercera consecuencia la Corte
afirmó que “en el plano interno, la obligatoriedad de las reglas del derecho
humanitario es permanente y constante, pues estas normas no están reservadas
para guerras internacionales o guerras civiles declaradas. Los principios
humanitarios deben ser respetadas no sólo durante los estados de excepción sino
también en todas aquellas situaciones en las cuáles su aplicación sea necesaria
para proteger la dignidad de la persona humana.”[109] Dicha
consideración hace parte de la ratio decidendi de la Sentencia C-225 de
1995 y la Corte la reitera en esta oportunidad. Sin embargo es necesario
aclarar que la aplicación incondicionada del Derecho Internacional Humanitario
aplica exclusivamente frente a los contenidos del mismo que ofrecen una mayor
protección a la población civil. Esa es la racionalidad detrás del artículo
214, el cual se dirigió a asegurar que ni siquiera en estados de excepción,
donde se ponen en suspenso algunos aspectos de la institucionalidad cotidiana,
se dejara de observar lo que la Corte denominó el “catálogo ético mínimo
aplicable a situaciones de conflicto”.[110]
Sin embargo, respecto de las reglas detalladas que regulan la conducta de las
hostilidades, como aquellas que señalan las condiciones bajo las cuales un
individuo puede ser atacado, las que definen si un objeto puede ser calificado
como objetivo militar, o aquellas que rigen la planeación y ejecución de las
operaciones militares, definiendo aspectos como la proporcionalidad o la
ventaja militar, las cuales en su conjunto se han catalogado bajo la etiqueta
de derecho operacional, la Constitución sí exige una verificación precisa,
detallada y específica de las condiciones de aplicabilidad del Derecho
Internacional Humanitario, pues reglas de este tipo no aplican en tiempo de
paz.
6.3.9. El principio de distinción tiene
una faceta prohibitiva que obliga al Estado a respetar la vida de las personas
civiles que no participan directamente en las hostilidades, y a abstenerse de
involucrar a la población civil en las hostilidades,[111] aun en
casos de conflicto armado. Esta faceta prohibitiva se debe aplicar en todo
caso, como lo ordena el artículo 214 de la Constitución, pues forma parte
del catálogo ético mínimo que se aplica tanto en tiempos de paz como en
situaciones de conflicto. Pero este principio también tiene una faceta
permisiva, que permite, solo en situaciones objetivamente relacionadas con el
conflicto, atacar a personas que no son civiles o que aun siendo civiles han
perdido la protección del Derecho Internacional Humanitario por participar
directamente en las hostilidades.[112]
Dicha faceta permisiva es de aplicación restrictiva, requiere una verificación
previa de las condiciones de aplicación del Derecho Internacional Humanitario,
una determinación a tal efecto por parte del Presidente de la República y una
autorización por los más altos estamentos del mando militar.
6.3.10. En conclusión, la Corte considera
que las reuniones y manifestaciones reguladas por el Código de Policía, tal
como se encuentran definidas y previstas en ese cuerpo normativo, no reúnen las
condiciones para la aplicación del principio de distinción regulado por el
Derecho Internacional Humanitario. Independientemente de la autoridad que se
encargue de realizar operaciones de control, contención o garantía de la
realización de las movilizaciones terrestres, para dicha autoridad no cabe
distinguir entre combatientes y civiles, pues en una reunión o manifestación
pública y pacífica, todos los participantes son civiles y el uso de la fuerza
letal está absolutamente prohibido.
6.4. Las funciones constitucionales de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional
6.4.1. La Constitución Política establece
el principio de supremacía del poder civil sobre la función militar, el cual se
refleja en múltiples disposiciones constitucionales como el artículo 189 que
otorga al Presidente de la República el mando sobre la Fuerza Pública y el 219
que establece el carácter no deliberante de la Fuerza Pública. La Corte ha
aplicado este principio para declarar la constitucionalidad de la facultad del
Presidente de determinar la ubicación y las modalidades de acción de la Fuerza
Pública,[113]
así como la inconstitucionalidad de un sistema normativo que subordinaba las
autoridades políticas civiles a los mandos militares.[114]
6.4.2. Este principio subyace a los
compromisos constitucionales del Capítulo 7 del Título VII de la Constitución,
ente los cuales se encuentra la distinción entre las funciones militares y
policiales. De acuerdo con el artículo 218, la Policía Nacional es un “cuerpo
armado permanente de naturaleza civil”, aspecto que según la jurisprudencia
de esta Corte conlleva tres consecuencias:
“a.    La misión de
la policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden
público sea alterado.
b.    El policía es
un funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión.
c.    Los miembros
del cuerpo de policía están sometidos al poder disciplinario y de instrucción
que legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior
jerárquico.”[115]
6.4.3. Las diferencias entre las Fuerzas
Militares y la Policía han llevado a la Corte a rechazar consistentemente las
demandas ciudadanas dirigidas a equiparar los regímenes disciplinario y de
personal de uno y otro cuerpo.[116]
Respecto de la diferencia entre ambos cuerpos la Corte también ha afirmado que
“El fundamento de la separación entre lo
civil y lo militar no proviene de una distribución funcional de tareas
estatales, sino de un principio esencial en la organización de las relaciones
entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser expresado como sigue: el
ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo necesario para mantener las
condiciones de libertad que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales.
La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o
defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder inadecuado para
el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en
cambio, dado su carácter meramente preventivo y la relativa debilidad de su
poder bélico, se encuentra en mejores condiciones para proteger la libertad
ciudadana.”[117]
6.4.4. No obstante lo anterior, la Corte
ha reconocido la existencia de “una especie de "zona gris" o
"fronteriza" en la cual se superponen los criterios de seguridad y
defensa”, la cual ha permitido constitucionalmente la asignación de
funciones de defensa a la Policía Nacional y su subordinación al Ministerio de
Defensa.[118]
Dicha “zona gris”, sin embargo, no ha sido invocada por la Corte para
permitir una superposición a la inversa, en que las Fuerzas Militares asumen
funciones de policía. Por el contrario, la Corte considera que de acuerdo con
el principio de supremacía del poder civil y según el reparto de competencias
establecido en la Constitución, las Fuerzas Militares no tienen la facultad de
ejercer funciones de seguridad ciudadana y el Congreso no tiene la competencia
para otorgarles esas funciones.
6.4.5. Esta posición concuerda con los
estándares internacionales en la materia. La Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha señalado que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las
fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el
entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la
protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes
policiales”.[119]
De igual forma, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2009
recomendó a los Estados Miembros de la OEA “[e]stablecer en las normas de
derecho interno una clara distinción entre las funciones de defensa nacional, a
cargo de las fuerzas armadas, y de seguridad ciudadana, a cargo de las fuerzas
policiales”.[120]
6.4.5. No se debe descartar la
posibilidad de que las Fuerzas Militares intervengan en determinadas
problemáticas de seguridad ciudadana que, al escalar en intensidad y cambiar en
sus características, se transforman en amenazas contra la seguridad nacional.
Tampoco es posible prohibir la coordinación entre las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional en distintos ámbitos cuando cada entidad tiene funciones que
cumplir desde su respectivo mandato constitucional, experiencia y experticia,
estableciendo, por ejemplo, unidades especiales de policía o puestos de mando
unificados, coordinando la prestación de apoyo de combate por parte de la
Policía Nacional o permitiendo a la Policía Nacional participar en operaciones
militares con el fin de ejercer funciones de policía judicial. Sin embargo, la
Constitución establece una diferencia entre las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional (artículos 217 y 218 CP), lo que quiere decir que estos cuerpos no son
intercambiables y tienen que cumplir funciones relacionadas pero diferentes. En
ese sentido, la interacción del Estado con la ciudadanía para efectos de
garantizar la convivencia y preservar el orden público corresponde a la Policía
Nacional y no a las Fuerzas Militares. El apoyo que presten las Fuerzas
Militares a las actividades de policía, se encuentra entonces condicionado a
que en la actividad en cuestión se vean comprometidas la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional o el orden constitucional,
como podría ocurrir, por ejemplo, con la necesidad simultánea de garantizar la
seguridad ciudadana en un municipio (Policía) y de proteger a la población
civil de los ataques de un grupo armado organizado (Fuerzas Militares). Sin
embargo, la intervención directa de las Fuerzas Militares, exclusivamente para garantizar
la convivencia y la seguridad ciudadana en sustitución de la Policía Nacional,
no se encuentra permitida por la Constitución.
6.5. El contenido de la autorización
prevista en el artículo 56
6.5.1. El artículo 56 del nuevo Código de
Policía se ubica en el Libro Segundo, Título VI sobre el derecho de reunión.
Dicho Título comprende cuatro capítulos. El Capítulo I define y clasifica las
aglomeraciones de público y las divide temáticamente en tres tipos: las
reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público, las
actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas y las que
involucran aglomeraciones de público complejas (artículo 47). En este capítulo
se precisan algunas condiciones para las aglomeraciones, las cuales se precisan
más adelante en los Capítulos III y IV. El Capítulo II, en el cual se ubica la
norma demandada, se titula “Expresiones o manifestaciones en el espacio
público”. Este Capítulo regula el ejercicio del derecho de reunión y
manifestación (artículo 53), contempla el uso de vías públicas (artículo 54),
prohíbe señalamientos infundados (artículo 53), ordena a los alcaldes acompañar
las movilizaciones (artículo 57) y, en el artículo 56 parcialmente demandado,
contiene parámetros para la actuación de la Fuerza Pública en las
movilizaciones terrestres.
6.5.2. El primer inciso de este artículo
establece la función de la Policía Nacional en relación con las movilizaciones
terrestres. En primer lugar, señala que la función de la Policía es “garantizar
los derechos de toda la ciudadanía que interviene directa o indirectamente en
el ejercicio de la movilización”. Este mandato excluye otras clases de
funciones, prohibidas constitucionalmente, como puede ser reprimir la protesta.
También, al señalar esta función primordial de garantizar los derechos de la
ciudadanía que interviene en la movilización, la norma legal acoge la
presunción a favor de la protesta, que ha sido sugerida como buena práctica a
nivel internacional.[121]
En segundo lugar, señala que esta función de la Policía se ejerce “[d]e
conformidad con los estándares internacionales”, disposición que remite a
cuerpos de derecho blando como las Directrices sobre la Libertad de Reunión
Pacífica elaboradas conjuntamente por la Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos de la OSCE y la Comisión Europea para la Democracia a través
del Derecho del Consejo de Europa (Comisión de Venecia).[122] En tercer
lugar, establece el uso de la fuerza como el último recurso de la intervención.
6.5.3. El segundo inciso contiene
parámetros para la ubicación e identificación del personal policial en el
desarrollo de esta función y el tercer inciso contiene criterios de necesidad y
proporcionalidad para la intervención policial, así como uno de estricta
necesidad para el uso de los escuadrones móviles antimotines.
6.5.4. El cuarto inciso, donde está
contenida la expresión demandada, contiene tres prohibiciones, seguidas de una
posible excepción para cada una de estas prohibiciones. Empieza señalando que “[l]as
Fuerzas Militares no podrán intervenir en el desarrollo de operativos de
control, contención o garantía de la realización de las movilizaciones sociales
terrestres […]”. Son tres las actividades que se prohíbe en esta norma a
las Fuerzas Militares: (i) intervenir en operativos de “control” de
movilizaciones, (ii) intervenir en operativos de “contención” de
movilizaciones y (iii) intervenir en operativos de “garantía de la
realización” de las movilizaciones sociales terrestres.
6.5.5. La norma no define el término “movilizaciones
sociales terrestres”. Sin embargo el uso del adjetivo “sociales” indicaría
una intención de regular las reuniones o manifestaciones que expresan disenso
frente a temas políticos o sociales. En otras palabras, la norma regula la
protesta social, que es una actividad en la cual se cruzan los derechos
fundamentales de libertad de expresión, de reunión o manifestación y de
participación política. Posterior a la prohibición inicial, la norma indica que
dichas intervenciones se encuentran prohibidas a las Fuerzas Militares, “salvo
los casos en los que excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley.” Este
es el aparte demandado por los accionantes.
6.5.6. La Corte considera que esta
autorización legal no puede ser entendida adecuadamente sin referencia a las
normas prohibitivas de las cuales es una excepción, ya que constituye una
excepción común a tres prohibiciones distintas. Es decir, carece de un
contenido deóntico claro, circunstancia en la cual procede integrar la unidad
normativa.[123]
De esta manera, el control de la Corte se centrará en las siguientes tres
proposiciones normativas:
(i)
La posibilidad excepcional de que las Fuerzas
Militares intervengan en operativos de control de las movilizaciones
sociales terrestres.
(ii)
La posibilidad excepcional de que las Fuerzas
Militares intervengan en operativos de contención de las movilizaciones
sociales terrestres.
(iii)
La posibilidad excepcional de que las Fuerzas
Militares intervengan en operativos de garantía de realización de las
movilizaciones sociales terrestres.
Estas tres hipótesis aparecen previstas
en la norma apenas como eventos posibles, condicionados a la existencia de una
segunda norma constitucional o legal que establezca con precisión las
condiciones de la asistencia militar en estos casos. La Corte coincide en este
sentido con los intervinientes que plantean que la norma no contiene una
autorización, sino una remisión a otras normas que son las que eventualmente
autorizarían la acción de las Fuerzas Militares.
6.6. La Constitución no permite a las
Fuerzas Militares intervenir en operativos de control ni contención de la
protesta social
6.6.1. La aplicación de las limitaciones
establecidas por la ley al derecho a la reunión y manifestación corresponde en
principio a las autoridades de policía, dentro de las cuales se encuentra la
Policía Nacional. Esta es una típica actividad de seguridad ciudadana, dirigida
a garantizar la convivencia y evitar que el ejercicio de un derecho fundamental
afecte desproporcionadamente otros derechos o intereses constitucionales.
Tratándose de la protesta social, además, se trata de una actividad
particularmente sensible para los derechos fundamentales a la libertad de
expresión y a la participación política. En esta interacción es fundamental que
la intervención principal del Estado sea realizada y supervisada por las
autoridades civiles, y que esta se materialice en las actuaciones de la Policía
Nacional como cuerpo de naturaleza civil. De esta forma se garantiza la
separación orgánica y funcional entre las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional y se mitigan los riesgos de excesos en el uso de la fuerza.
6.6.2. Las primeras dos proposiciones
normativas contenidas en el último inciso del artículo 56, son
inconstitucionales por violar dicha separación. La posibilidad, aunque
excepcional y condicionada a la existencia de otra norma legal, de que las
Fuerzas Militares intervengan en operativos de control o contención de
las movilizaciones sociales terrestres, permite a estas desarrollar actividades
que no tienen ninguna relación con su función constitucional. El control y
la contención comprenden la aplicación de los límites legales al derecho
de reunión o manifestación con el fin de garantizar derechos fundamentales, lo
cual involucra materialmente el ejercicio de la autoridad y posiblemente la
aplicación de fuerza física en contra de personas que no forman parte de grupos
armados organizados, función que es completamente extraña a la misión
constitucional de las Fuerzas Militares. Las Fuerzas Militares, como es obvio,
pueden actuar frente a amenazas reales contra el orden constitucional,
representadas en la acción de grupos armados o incluso en asonadas espontáneas.
Pero dichas hipótesis no se encuentran reguladas en la norma demandada, que se
refiere a “movilizaciones sociales terrestres”. La Corte resalta que la
protesta social por sí sola no representa una amenaza contra el orden
constitucional ni contra la soberanía nacional. Por el contrario, es un derecho
fundamental que debe ser protegido en todo momento por las autoridades.
6.6.3. La tercera proposición normativa
permitiría a las Fuerzas Militares eventualmente, y con la habilitación de una
segunda norma legal, intervenir en operativos de garantía de realización de
las movilizaciones sociales terrestres. Esta tercera proposición no plantea los
mismos problemas constitucionales que las primeras dos, pues la misión
constitucional de las Fuerzas Militares incluye la protección de la población
civil contra amenazas y ataques de grupos armados. En ese sentido, las Fuerzas
Militares, en determinadas circunstancias excepcionales, podrían eventualmente
participar en operativos que permitieran realizar las movilizaciones sociales,
removiendo los obstáculos externos para llevarlas a cabo.
6.6.4. La Corte considera entonces que
las Fuerzas Militares tienen constitucionalmente prohibido intervenir en
operativos de control y de contención, los cuales eventualmente
pueden implicar el uso de la fuerza contra quienes realizan la movilización
social terrestre. Considera también que sí tienen permitido, sujeto a una
autorización constitucional o legal adicional, intervenir en operativos de garantía
de realización, en cuanto estos implican remover los obstáculos externos
para llevar a cabo una movilización social terrestre, siempre que esta
actividad esté relacionada con su misión fundamental de defensa nacional.
6.6.5. La Corte entonces declarará la
constitucionalidad condicionada de la norma, excluyendo de la misma la
posibilidad de que las Fuerzas Militares intervengan en operativos de control y
contención, pero manteniendo esta posibilidad para los operativos de garantía allí
consagrados.
7. Cargos contra el traslado por
protección (artículos 149, 155 y 205, numeral 12)
7.1. Normas demandadas y argumentos de
los demandantes e intervinientes
7.1.1. Normas demandadas
“Artículo 149. Medios de policía. Los medios de Policía
son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para
el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la
imposición de las medidas correctivas contempladas en este Código.
Los medios
de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.
Los medios
inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o escritas que transmiten
decisiones de las autoridades de Policía.
[…]
Los medios
materiales son el conjunto de instrumentos utilizados para el desarrollo de la
función y actividad de Policía.
Son medios
materiales de Policía:
1.
Traslado por protección.
[…]
Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e integridad de una
persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el personal uniformado de la
Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de terceros, en los
siguientes casos:
Cuando
deambule en estado de indefensión o de grave alteración del estado de
conciencia por aspectos de orden mental, o bajo efectos del consumo de bebidas
alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el
único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la
persona o los terceros.
Cuando esté
involucrado en riña o presente comportamientos agresivos o temerarios, realice
actividades peligrosas o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad o
la de terceros, o esté en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el
único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la
persona o los terceros.
Parágrafo
1o. Cuando el
comportamiento señalado en el inciso 3 del presente artículo se presente en
contra de una autoridad de Policía, se podrá utilizar este medio.
Parágrafo
2o. Antes del
traslado y como primera medida, la autoridad de Policía entregará la persona a
un allegado o pariente que asuma la protección; en la ausencia de estos, se
trasladara la persona a un centro asistencial o de protección, de salud u
hospital o a un lugar especialmente destinado para tal fin por la
administración municipal, según sea necesario, o, en cuanto fuera posible, se
intentará llevarla a su domicilio.
En ningún
caso se hará traslados a sitios destinados a la privación de libertad y la
duración del mismo no podrá ser mayor a doce (12) horas. Es deber de las
Alcaldías definir el lugar al que pueden ser enviadas las personas, separadas
en razón del sexo.
En el
centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un representante del
Ministerio Público.
Parágrafo
3o. La autoridad de
Policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar a la persona
trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe
escrito donde consten los nombres e identificación de la persona trasladada por
cualquier medio; de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio
al que se traslada y el nombre del allegado o a quien la persona trasladada
informa para ser asistido, de ser ello posible. A la persona, sujeto de la
medida, se le deberá entregar copia de dicho informe.
Parágrafo
4o. La autoridad de
Policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse con un
allegado o con quien pueda asistirlo para informarle, entre otras cosas, el
motivo y sitio de traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse,
la autoridad se los facilitará. Si se niega a informar a otra persona o no es
factible hacerlo, se enviará copia de inmediato del respectivo informe escrito
al Ministerio Público.
Parágrafo
5o. Cuando se trate
de un traslado por alteración del estado de conciencia, porque la persona se
encuentra bajo el efecto del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias
psicoactivas o tóxicas no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar
consumiendo sino que deben existir motivos fundados y el agente de Policía con
fundamento en el principio de proporcionalidad determinará si existen las
razones objetivas previstas en este Código.
[…]
Artículo 205. Atribuciones del alcalde. Corresponde al alcalde:
[…]
12.
Establecer, con el apoyo del Gobierno nacional, centros especiales o mecanismos
de atención y protección de personas trasladadas o conducidas por el personal
uniformado de la Policía y coordinar y desarrollar programas pedagógicos para
la convivencia, de conformidad con los lineamientos que para tal efecto
establezca el Gobierno nacional.
[…]”
7.1.2. La demanda
7.1.2.1. Los demandantes consideran que
la medida denominada traslado por protección, contemplada en los
artículos 149, 155 y 205, es contraria al “derecho a la libertad, el principio
de legalidad, la reserva judicial, el debido proceso y disfraza como medida de
protección lo que en realidad es una medida con fines correctivos o
sancionatorios”. Señalan que se trata de una medida librada a la
discrecionalidad de las autoridades de policía, en la cual no media orden
judicial y para la cual no se precisan consecuencias diferenciadas para
distintos supuestos de hecho. Afirman los demandantes que las hipótesis
contempladas por la norma son de tal vaguedad “que admiten múltiples concreciones
según la imaginación del funcionario de turno”. Los demandantes destacan
que esta medida no contempla un procedimiento previo ni un recurso, ni la
posibilidad de contradecir la orden de policía. También ponen de presente que
no se prevé la necesidad de informar al Ministerio Público como lo contempla la
Sentencia C-720 de 2007. Realizan un juicio estricto de proporcionalidad sobre
la medida y concluyen que, si bien esta propone un fin legítimo de protección
de la vida e integridad cuando estas se encuentran en riesgo, la medida no
contribuye efectivamente a esa finalidad, no es necesaria pues existen otros
medios menos lesivos, y no es proporcional. Concluyen exponiendo las razones
por las cuales consideran que la medida efectivamente es una sanción,
especialmente en los casos en que se aplica por la causal contemplada en el
parágrafo 1º del artículo 155 relacionado con comportamientos que se presentan
en contra de una autoridad de policía.
7.1.3. Intervenciones que apoyan la
demanda
7.1.3.1. La Defensoría del Pueblo
solicita la inexequibilidad de las normas referidas al traslado por protección.
De acuerdo con la Defensoría, estas normas reviven la figura de la retención
transitoria declarada inconstitucional en la Sentencia C-720 de 2007, sin acoger
la totalidad de las exigencias establecidas en esa sentencia. La Defensoría
cita cuatro motivos para la inconstitucionalidad. Primero, la norma establece
una duración máxima de 12 horas para el traslado pero “no aclara que este
debe cesar cuando el retenido supere el estado de excitación o embriaguez o
cuando una persona responsable pueda asumir su protección […]”. Segundo, el
artículo no contiene una regulación diferenciada para niños, niñas y
adolescentes. Tercero, el artículo no contiene reglas diferenciadas para las
condiciones de reclusión de sujetos de especial protección ni “aclara que
estos sujetos solo pueden ser trasladados a lugares que atiendan de manera
estricta a sus condiciones especiales […]”. Cuarto, la norma contiene
expresiones que afectan los derechos de personas en situación de discapacidad.
Específicamente la causal referida a la persona que “deambule en estado de
indefensión o de grave alteración del estado de conciencia por aspectos de
orden mental”, puede entenderse como una expresión del modelo médico de
rehabilitación que considera la discapacidad como una enfermedad, contrario al
modelo social que prohíja la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad. La Defensoría sostiene que la expresión citada “no se adecúa
al paradigma social en virtud del cual las personas con discapacidad
intelectual o psicosocial dejan de ser vistas como “personas enfermas” sino
como sujetos plenos de derechos con reconocimiento a su capacidad jurídica en
igualdad de condiciones con los demás […]”. Como última anotación, la
Defensoría trae a colación la Sentencia T-151 de 2016 que trató la problemática
de hacinamiento en centros de detención transitoria, que a juicio de esa
institución “ofrece un panorama de los riesgos que podrían enfrentar las
personas que son conducidas a centros especiales en virtud del traslado por
protección, específicamente, al verse expuestas a situaciones similares de
hacinamiento.”
La Defensoría del Pueblo señala
adicionalmente que el traslado para procedimiento policivo viola la reserva
judicial para la privación de la libertad. Advierte que no existen “causales
claras y objetivas que permitan delimitar la actuación del personal de la
policía”. Sostiene además que la medida no supera un juicio estricto de
proporcionalidad. Dice la Defensoría que la finalidad de realizar el proceso
verbal inmediato, si bien es legítima, no es imperiosa. Lo anterior se debe a
que la medida recae sobre una persona no vinculada a ningún procedimiento y
sobre cuya conducta no hay certeza. Por último, considera la Defensoría que se
habrían podido emplear medidas menos lesivas: “la norma pudo haber facultado
a la autoridad de policía para proferir una citación formal en la cual se le
exigiera a la persona su comparecencia dentro de un plazo perentorio a efectos
de realizar el proceso verbal inmediato, siendo ello un requerimiento
razonable”.
7.1.3.2. La Universidad Libre solicita
declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. Señala en primer lugar
que la regulación del traslado por protección contenida en el artículo 155 “establece
un margen amplio de interpretación de la norma, es decir, la objetividad de la
misma es ambigua, lo cual genera la competencia a la autoridad en concreto a
determinar la situación en la que procede dicho mecanismo y la ubicación donde
se llevará a cabo dicha protección”. En segundo lugar, observa que el
inciso segundo del artículo 155 es inconstitucional por vulnerar la dignidad
humana de las personas con afectación mental. Para los intervinientes de la
Universidad Libre, “la norma apunta a calificar a las personas que padecen
estas alteraciones […]como un peligro para la sociedad y no como sujetos de
especial protección constitucional…”. Con esto se desconoce el principio de
que el “orden público va subordinado a la dignidad humana” y los
pronunciamientos de la Corte Constitucional que establecen que “cada quien
es libre de decidir si quiere recuperar su salud”. En tercer lugar, dicen
los intervinientes, el parágrafo 1º del artículo 155 reproduce un contenido
declarado inexequible en la Sentencia C-199 de 1998, razón por la cual se
vulnera el artículo 243 de la Constitución.
7.1.3.3. La Universidad Santo
Tomás solicita declarar la inexequibilidad de la norma. Argumenta que esta
vulnera el principio de reserva judicial contenido en el artículo 28 de la
Constitución, pues permite a la Policía Nacional privar a las personas de su
libertad sin orden judicial. Considera que el artículo 157, sobre traslado para
procedimiento policivo, prevé “una privación arbitraria de la libertad, sin
el respeto de los derechos fundamentales […]”.
7.1.3.4. La Universidad de Caldas
considera que el traslado por protección no supera un juicio estricto de
proporcionalidad.
7.1.3.5. En relación con el traslado para
procedimiento policivo, el grupo de 205 ciudadanos argumenta que existen medios
menos gravosos que la privación de la libertad, para el logro del mismo
objetivo.
7.1.4. Intervenciones que defienden la
constitucionalidad de las normas
7.1.4.1. La Alcaldía Mayor de
Bogotá afirma que el traslado por protección es una restricción proporcional de
la libertad personal. La Alcaldía presenta, en primer lugar, un cuadro
comparativo entre la regulación de la retención transitoria prevista en el
Decreto 1355 de 1970, la cual fue declarada inconstitucional en la Sentencia
C-720 de 2007, y la regulación del traslado por protección en la Ley 1801 de
2016, resaltando las diferencias en las condiciones y los procedimientos
aplicables a estas dos figuras. La Alcaldía argumenta que la medida es
constitucional por cuatro motivos. En primer lugar, afirma que el traslado por
protección tiene una finalidad preventiva. En segundo lugar, señala que se
trata de un “medio de policía dirigido a garantizar el efectivo ejercicio de
los derechos y libertades de todos los ciudadanos”. En tercer lugar,
argumenta que el traslado por protección no es una medida privativa de la
libertad, para lo cual cita la Sentencia C-199 de 1998 en la cual se dijo que
la retención transitoria no conlleva el mismo grado de afectación a la libertad
que la detención preventiva. En cuarto lugar, la medida supera el “test de
proporcionalidad”.
La Alcaldía afirma que la
finalidad de la medida es “la protección del individuo y de terceras
personas”, que es la misma contemplada en el Decreto 1355 de 1970 y que fue
avalada por la Sentencia C-720 de 2007. Considera también que la medida es
idónea. Para esos efectos puntualiza que las carencias en idoneidad encontradas
en la Sentencia C-720 de 2007 se subsanan en este caso, al prever que el
traslado no sea a estaciones de policías, sino a centros asistenciales, centros
de salud, hospitales, o lugares especialmente destinados por la administración
municipal, y solo cuando no sea posible entregar la persona a allegados o
familiares o conducirla a su domicilio. Destaca que el Congreso “consideró
la reflexión de la Corte en el sentido de dotar la medida de utilidad material
cuando se trata de personas que requieren de atención médica o psicológica para
lo cual el consentimiento informado no sería necesario si se está en presencia
de una persona que no está en capacidad de emitirlo y la atención no es de
naturaleza invasiva o de riesgo”.
En relación con el criterio de
necesidad, cita la Sentencia C-720 de 2007 que en ese aparte consideró que la
retención transitoria tenía causales muy amplias. Resalta los requisitos de la
nueva regulación que exigen que el traslado por protección se realice cuando
otras medidas no hayan sido posibles y “ésta resulta ser la única forma
posible para proteger los derechos fundamentales del individuo y de terceros”.
Finalmente, la medida es proporcional porque “bajo un enfoque de riesgo”,
la norma permite al Estado actuar antes de que se concreten lesiones a los
derechos fundamentales de los individuos.
7.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del
Derecho solicita declarar la exequibilidad de las normas sobre el traslado por
protección. Según el Ministerio, el traslado por protección tiene una finalidad
preventiva, la cual es legítima, de acuerdo con la Sentencia C-199 de 1998.
Agrega que la previsión del artículo 205, numeral 12, sobre la creación de sitios
especiales para el traslado por parte de las entidades territoriales, atiende a
la obligación de todas las autoridades de proteger la vida y los derechos, así
como garantizar la dignidad humana.
7.1.4.3. El Ministerio de
Defensa Nacional defiende la constitucionalidad del traslado por protección.
Destaca en primer lugar que el traslado por protección es un medio de policía y
no una medida correctiva. Esta distinción es considerada importante por el
Ministerio “para aclarar la confusión del demandante entre medios y medidas
correctivas, pues uno de sus argumentos es el no respeto por un debido proceso,
lo que resulta totalmente equivocado”. El Ministerio resume las condiciones
previstas en el artículo 155, las cuales a su juicio eliminan “la
subjetividad policial” y evidencian un “espíritu preventivo”, por lo
cual “las posturas del actor y su equipo, están llenas de hipotéticos que no
desarrollan el sentido de la norma”. El Ministerio de Defensa destaca que
en la redacción de la norma se tuvieron en cuenta los parámetros de la
Sentencia C-720 de 2007, en la cual “la corte declaró exequible la retención
transitoria, contrario a lo manifestado engañosamente por el demandante,
exhortando al Congreso de la República para que regulara este medio cuyo único
fin es proteger la vida de las personas”. El Ministerio concluye “recordando
el [juicio] de ponderación expuesto por la Corte Constitucional al referir que
con este medio y ante la imperiosa necesidad de proteger la vida, se podrá
afectar el derecho a la libertad”.
7.1.4.4. La Policía Nacional
interviene en idéntico sentido al Ministerio de Defensa Nacional respecto de
estas normas.
7.1.4.5. La Alcaldía de Medellín
considera que los demandantes se equivocan al equiparar el traslado por
protección con una medida de privación de la libertad, “cuando en realidad
ambas comportan sendas diferencias”. La primera es una medida preventiva
para proteger a la persona y al entorno, mientras que la segunda se impone como
consecuencia de la comisión de un delito. Además, el traslado por protección es
un último recurso, se realiza en un lugar especial y no en un centro destinado
a la privación de la libertad, y se requiere la elaboración de un informe al
superior.
7.2. Problema jurídico
¿El “traslado por protección”, junto con
la atribución de los alcaldes de establecer los centros para la atención y
protección de las personas “trasladadas”, vulnera el principio de legalidad, el
debido proceso o constituye una limitación irrazonable y desproporcionada del
derecho a la libertad personal?
7.3. El régimen de limitaciones a la
libertad personal en la Constitución de 1991
7.3.1. El artículo 28 de la Constitución
protege la libertad personal frente a las detenciones arbitrarias e ilegales,
estableciendo una cláusula general de libertad, una reserva judicial en la
privación de la misma, y una serie de requisitos procedimentales dirigidos a
eliminar o en todo caso mitigar los riesgos de arbitrariedad.[124] La
Constitución prevé una reserva judicial para la privación de la libertad, lo
que quiere decir que solo los jueces pueden ordenar privar de la libertad a una
persona.[125]
Existen, sin embargo, situaciones en que la privación de la libertad puede
ocurrir como efecto de la decisión de una autoridad no judicial, pero con
sujeción a un control judicial posterior.
7.3.2. La primera situación es la
flagrancia, regulada en el artículo 32 de la Constitución, que permite a las
autoridades de policía e incluso a los particulares, capturar al delincuente
sorprendido en flagrancia. La segunda situación es la captura excepcional por
parte de la Fiscalía General de la Nación, regulada en el artículo 250 de la
Constitución. Esta no tiene regulación legal vigente debido a que el artículo 2º
de la Ley 906 de 2004 fue declarado parcialmente inexequible por no ajustarse a
los supuestos constitucionales de la captura excepcional.[126]  La
tercera situación tiene que ver con los casos en que las personas son privadas
de la libertad como consecuencia de las funciones preventivas y de
mantenimiento de la convivencia y el orden público por parte de la Policía
Nacional. Es decir, en ejercicio de sus competencias de policía administrativa.
Esta posibilidad de privación de la libertad no se deriva de una norma textual
de la Constitución, sino de la posibilidad de restringir transitoriamente el
derecho fundamental a la libertad personal para salvaguardar otros, como la
vida y la integridad.
7.3.3. En este contexto la Corte hizo dos
pronunciamientos respecto de la llamada retención transitoria prevista
en los artículos 186, 192 y 207 del anterior Código de Policía. Dicha figura
permitía a la Policía Nacional retener a las personas que incurrieran en
cualquiera de las siguientes tres conductas:
“1o) Al que
irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la policía en
el desempeño de sus tareas.
2o) Al que
deambule en estado de embriaguez y no consienta en ser acompañado a su
domicilio.
3o) Al que
por estado de grave excitación pueda cometer inminente infracción de la ley
penal.”
7.3.3.1. En la Sentencia C-199 de 1998 la
Corte se pronunció sobre estas tres causales, declarando inexequible la primera
y exequibles la segunda y la tercera. La Corte estableció que las medidas de
privación de la libertad por parte de las autoridades de policía debían tener
una finalidad exclusivamente preventiva. Por ese motivo declaró
inconstitucional el numeral 1, el cual permitía detener a las personas por
irrespetar a los funcionarios uniformados de policía. Esta forma de detención,
dijo la Corte, “tiene el carácter de sanción que implica la privación de la
libertad, para la Corte dicha norma vulnera el artículo 28 de la Constitución
Política de Colombia.” La Corte también delineó otros parámetros generales
para este tipo de medidas, como la excepcionalidad y uso como ultima ratio,
el respeto por el principio de legalidad, y la observancia de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.[127]
7.3.3.2. En la Sentencia C-720 de 2007 la
Corte volvió a pronunciarse sobre la retención transitoria. En esta oportunidad
la Corte aplicó un juicio estricto de proporcionalidad y concluyó lo siguiente:
“Por las razones expuestas, es decir, porque
no resulta claro que la medida sea idónea para proteger a quien en estado de
incapacidad transitoria requiere una protección especial; porque existen medios
que, con una idoneidad equivalente a la retención transitoria, sacrifican en
menor medida otros valores y principios constitucionales; y porque además se
trata de un caso en el cual la medida afecta bienes particularmente valiosos en
aras de evitar un daño sobre el que, en estricto sentido, no se tiene certeza;
la Corte concluye que la retención transitoria, tal y como se encuentra
regulada y entendida como una medida de protección, resulta inidónea,
innecesaria y desproporcionada en relación con los fines que persigue. […]”[128]
La Corte entonces adoptó una sentencia de
inexequibilidad con efectos diferidos hasta el año 2008, estableciendo mientras
tanto un condicionamiento dirigido a asegurar que la retención transitoria se
aplicara solamente cuando fuera estrictamente necesario para proteger a una
persona en situación de riesgo.[129]
7.3.4. Las normas referidas al traslado
por protección y el traslado para procedimiento policivo en el nuevo
Código de Policía, a pesar de usar nomenclaturas distintas para las figuras
utilizadas, tienen que ver con los mismos supuestos discutidos por la Corte con
anterioridad. Se trata de posibilidades excepcionales y transitorias de
privación de la libertad, por parte del personal uniformado de la Policía
Nacional, para prevenir violaciones de los derechos fundamentales. Dichas
medidas deben cumplir varios parámetros constitucionales.
7.3.4.1. En primer lugar, como
restricciones a la libertad personal, deben estar previstas de manera precisa y
taxativa en la ley. Por ese motivo la Corte aplicará el mismo parámetro que se usa
en esta sentencia para analizar las medidas restrictivas del derecho de reunión
y manifestación. Este parámetro consiste en exigir el mismo grado de precisión
que las leyes penales, utilizando para esos efectos la subregla planteada por
la Corte en la Sentencia C-742 de 2012. Según esa subregla, son
inconstitucionales las normas legales que presenten una indeterminación
insuperable, es decir, una ambigüedad que no sea posible precisar mediante
una interpretación y aplicación razonable de la norma.
7.3.4.2. En segundo lugar, las medidas
deben superar un juicio estricto de proporcionalidad. En el primer paso de este
juicio estricto, al determinar si la medida persigue un fin legítimo, se debe
tener en cuenta la subregla de la Sentencia C-199 de 1998, en la cual se
establece que la privación de la libertad por parte de las autoridades
administrativas no puede tener una finalidad sancionatoria.
7.3.4.3. En tercer lugar, como se trata
de un procedimiento administrativo que limita un derecho fundamental, el
traslado por protección y el traslado para procedimiento policivo deben
respetar los elementos mínimos del debido proceso. En este marco debe tenerse
en cuenta la distinción realizada por la jurisprudencia entre las garantías
previas y las garantías posteriores en el marco del derecho
administrativo sancionador:
“Las garantías
mínimas previas son aquellas que necesariamente deben cobijar la
expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales
como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez
natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la
imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro
lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la
posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa,
mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa
administrativa.”[130]
7.3.4.4. Dichas garantías pueden ser
distintas dependiendo de la materia regulada y de la flexibilidad y agilidad
requerida para la actuación de la administración, pues “el Legislador tiene
una amplia competencia para regular (art. 150-1) el derecho al debido proceso”.[131] Sin
embargo, no es posible para el Congreso regular un medio de policía sin proveer
garantías previas o posteriores a nivel administrativo. Tratándose de
restricciones a la libertad personal, las garantías deben además prever un
control judicial, aunque sea posterior, pues las decisiones sobre la libertad
del individuo no pueden quedar en manos exclusivamente de la Administración
Pública.
7.4. Traslado por protección
7.4.1. Contenido de la norma demandada
y comparación con el Código anterior
7.4.1.1. El traslado por protección está
clasificado en el artículo 149 como uno de varios medios materiales de policía
y se encuentra regulado en detalle en el artículo 155. Esta norma tiene varias
diferencias significativas con la regulación del artículo 207 del anterior
Código de Policía.
7.4.1.2. En primer lugar, la privación de
la libertad ya no se prevé como medida correctiva, es decir que no se concibe
como la reacción de las autoridades de policía a una infracción de la ley. En
el nuevo Código se trata de un medio de policía, destinado exclusivamente a
permitir “el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía”.[132]
Esta diferencia entre medida correctiva y medio de policía no es un simple giro
semántico. Se trata de una nueva conceptualización de la figura que ya no se
establece como reacción automática a ciertos comportamientos, sino como un
instrumento excepcional al alcance de las autoridades de policía. En segundo
lugar, el artículo 155 establece expresamente la finalidad protectora del traslado.
A diferencia del artículo 207 del anterior Código de Policía, la nueva
regulación no contempla una finalidad sancionatoria para el traslado por
protección. En tercer lugar, los casos contemplados se regulan con un nivel de
detalle apreciablemente mayor que el observado en el Código de 1970, como se
evidencia en el siguiente cuadro:
Decreto 1355 de 1970, artículo 207
Ley 1801 de 2016, artículo 155
2o) Al que deambule en estado de embriaguez y no consienta en
ser acompañado a su domicilio.
Cuando deambule en estado de indefensión o de grave alteración
del estado de conciencia por aspectos de orden mental, o bajo efectos del
consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas, cuando el
traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o
integridad de la persona o los terceros.
3o) Al que por estado de grave excitación pueda cometer
inminente infracción de la ley penal.
Cuando esté involucrado en riña o presente comportamientos
agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas o de riesgo que pongan
en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté en peligro de ser
agredido cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el
riesgo a la vida o integridad de la persona o los terceros.
En cuarto lugar, a pesar de que el
parágrafo 1º contiene la posibilidad de usar el traslado por protección cuando
se presenten comportamientos contra las autoridades de policía, como lo hacía
el anterior Código de Policía en el artículo 207, numeral 1º, este remite al
inciso tercero del artículo el cual contiene la descripción de tres
comportamientos específicos. En quinto lugar, los parágrafos 2º y 3º regulan el
procedimiento del traslado con los siguientes pasos: (i) como primera medida se
debe entregar a la persona a un allegado o pariente, (ii) si es posible, se
debe intentar llevar a la persona a su domicilio, (iii) si las primeras dos
opciones no se encuentran disponibles, se debe trasladar a la persona a un
centro asistencial o de protección, de salud u hospital, o lugar especialmente
destinado para tal fin por la administración municipal, (iv) se prohíbe hacer
traslados a sitios destinados a la privación de la libertad—es decir a
estaciones de policía, URIs, cárceles y establecimientos similares, usados
ordinariamente para los procedimientos de captura en flagrancia o con orden
judicial—, (v) se establece una duración máxima de doce horas, (vi) separación
en razón del sexo, (vii) presencia del Ministerio Público, (viii) informe
escrito incluyendo la motivación del traslado dirigido al superior jerárquico y
con copia al sujeto de la medida, (ix) posibilidad de comunicación con un
allegado y (x) prohibición de realizar el traslado por el “simple hecho de
estar consumiendo”. Medidas procedimentales de este tipo también estaban
ausentes del anterior Código de Policía.
Teniendo en cuenta el contenido de la
norma demandada, debe la Corte verificar su constitucionalidad.
7.4.2. Principio de legalidad
7.4.2.1. Como se explicó con anterioridad
al analizar las normas sobre reuniones y manifestaciones, las normas policivas
que afectan intensamente derechos fundamentales como la libertad o el derecho
de reunión y manifestación, deben cumplir el principio de legalidad estricta.
Por ese motivo, la Corte aplicará el parámetro jurisprudencial según el cual
procede declarar inexequibles las normas que presentan una indeterminación
insuperable.[133]
La verificación del principio de legalidad es un aspecto clave del control
constitucional de las medidas que limitan la libertad personal, pues causales
extremadamente amplias pueden dar lugar a espacios de discrecionalidad e
incluso generar riesgos de abuso policial, riesgo que se hizo patente, por
ejemplo, en el caso analizado por la sentencia T-594 de 2016, en el cual la
Policía Metropolitana de Bogotá detuvo arbitrariamente a trabajadoras sexuales,
con fines sancionatorios, bajo el amparo de la causal del anterior Código de
Policía denominada “grave estado de excitación”.[134]
7.4.2.2. Respecto del principio de
legalidad, los demandantes señalan varias posibles ambigüedades de la norma.
Primero, consideran que “ni es claro a cuál lugar irán en cada una de las
tres hipótesis previstas en la norma y tampoco es claro qué sucederá con la
persona trasladada. ¿Se le dará un lugar para dormir, por ejemplo, mientras
pasan los efectos del alcohol? ¿Se le hará un tratamiento médico o terapéutico
ante la alteración mental? ¿Se le someterá por la fuerza a desintoxicación ante
el consumo de sustancias psicoactivas? Nada de esto la norma lo precisa […].” Segundo,
refiriéndose al parágrafo primero, afirman que la posibilidad de privar a una
persona de la libertad por tener un comportamiento “temerario” o “peligroso”,
es algo que “resulta absolutamente subjetivo”. Tercero, señalan que “[l]as
hipótesis que dan lugar a su imposición son de tal vaguedad que admiten
múltiples concreciones según la imaginación del funcionario de turno”, y la
norma “simplemente habla del “riesgo” o “peligro” de manera muy general”.
7.4.2.3. Para determinar si se respeta el
principio de legalidad, se debe examinar cada una de las causales del traslado
por protección de manera separada. Se debe advertir, sin embargo, que según el
primer inciso a cada causal se le aplica la siguiente condición uniforme: “[c]uando
la vida e integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro”.
Es decir, en todos los casos previstos en el artículo 155 se debe verificar
esta condición, de manera que la sola causal no es suficiente para privar a una
persona de su libertad. Siempre se debe verificar el riesgo o peligro para la
vida e integridad. Además, cada uno de los dos incisos señala idénticamente la
necesidad de establecer que el traslado es “el único medio disponible para evitar el riesgo a la vida o
integridad de la persona o los terceros”.
7.4.2.4. El inciso segundo contiene tres
causales distintas:
(i)
Deambular “en estado de indefensión”;
(ii)
Deambular “en estado […] de grave
alteración del estado de conciencia por aspectos de orden mental”;
(iii)
Deambular “bajo efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias
psicoactivas o tóxicas”. En este último caso, según el parágrafo 5º, la persona “no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar consumiendo
sino que deben existir motivos fundados y el agente de Policía con fundamento
en el principio de proporcionalidad determinará si existen las razones
objetivas previstas en este Código”.
El inciso tercero a su vez presenta otras
tres causales:
(iv)
Estar “involucrado en riña”;
(v)
Presentar “comportamientos agresivos o temerarios” o realizar “actividades peligrosas o de riesgo que pongan en
peligro su vida o integridad o la de terceros”;
(vi)
Estar “en peligro de ser agredido”.
7.4.2.5. Procede la Corte a determinar si
cada una de estas seis causales, concatenadas con la verificación del riesgo o
peligro a la vida o integridad, y la determinación de necesidad del traslado,
presenta una indeterminación insuperable en los términos de la jurisprudencia.
La primera causal
consistente en deambular en estado de indefensión, no presenta una
indeterminación insuperable. La Policía Nacional puede razonablemente
establecer qué es y qué no es un estado de indefensión, o de imposibilidad de
protección, que consiste en la imposibilidad de repeler agresiones, incluso
menores. Por fuera de esta hipótesis restrictiva las autoridades de policía no
tienen permitido invocar la primera causal para trasladar a una persona.
La segunda causal,
sobre el estado de grave alteración de conciencia por aspectos de orden mental,
tampoco presenta dificultades interpretativas. Comprende situaciones como las
de personas con trastornos mentales que ordinariamente requieren acompañamiento
para transitar por el espacio público, especialmente si pueden ser agresivos y
si pueden ponerse en riesgo a sí mismos. Esta causal obviamente no cubre otros
casos de trastornos mentales o de personas en condición de discapacidad. La
Sala resalta que la norma no prevé la posibilidad de que las autoridades de
policía trasladen a una persona por el solo hecho de tener un trastorno mental.
La tercera causal,
sobre el consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas,
también es clara y provee parámetros objetivos para la determinación por la
Policía Nacional. El personal uniformado debe establecer si la persona ha
consumido tales sustancias, y si el consumo deriva en un riesgo o peligro para
la vida o la integridad de la persona o de terceros. La causal es
particularmente estricta, teniendo en cuenta la limitación establecida en el
parágrafo 5º que descarta la utilización del traslado de protección por el
simple hecho del consumo. De forma que el personal uniformado de la Policía
Nacional deberá demostrar en cada caso que la vida e integridad están
efectivamente en peligro. Los casos en que dicha demostración no sea posible no
están cubiertos por la norma y pueden constituir, eventualmente, un prevaricato
o una privación ilegal de la libertad.[135]
La cuarta causal
requiere la verificación de una riña, que es una contienda entre dos o más
personas,[136]
la cual en el contexto del Código de Policía, requiere actos de violencia que
pongan en riesgo la vida e integridad de las personas.[137] Esta
determinación exige un juicio valorativo por el personal uniformado de la
Policía Nacional, que en casos límite tendrá que establecer si una situación de
agresión física entre dos o más personas trasciende a una “riña”. Esta
determinación no está completamente desprovista de un margen de apreciación,
pero no por eso viola el principio de legalidad. Mediante un ejercicio
razonable de aplicación de la norma, y teniendo en cuenta todas las demás
limitantes del artículo 155, esta causal provee un parámetro claro para prever
las actuaciones de la Policía Nacional.
La quinta causal
se refiere a comportamientos agresivos o temerarios,
así como las actividades peligrosas y de riesgo. Estas expresiones, entiende la
Corte, no se refieren a cuatro hipótesis completamente distintas sino a cuatro
ejemplos de una misma situación. Se trata, en general, de casos en que una
persona pone su propia vida o integridad, o la de terceros, en riesgo por un
comportamiento imprudente. La norma es amplia pero precisa, pues exige que el
personal uniformado de la Policía Nacional verifique el riesgo para la vida y
la integridad y el requisito de necesidad del traslado. Las verificaciones no
están desprovistas de un margen de apreciación, pero permiten a las autoridades
y a los particulares discernir el contenido de la norma mediante un ejercicio
de interpretación razonable.
Finalmente la sexta
causal se refiere a la situación de estar en peligro de ser agredido. Esta
es una descripción que, como la riña, presenta complejidades desde el punto de
vista de la aplicación práctica, pero en todo caso establece un parámetro
objetivo para la actuación del personal uniformado de la Policía Nacional.
Ahora bien, existe una
posible séptima causal, que es la prevista en el parágrafo 1º de la norma,
según el cual “Cuando el comportamiento señalado en el inciso 3 del presente
artículo se presente en contra de una autoridad de Policía, se podrá utilizar
este medio.” Para la Corte no es claro el sentido de esta norma. Existen dos
interpretaciones posibles. La primera es que se trata simplemente de una
reiteración del inciso tercero, cuyas causales ya fueron analizadas. Así, la
norma recuerda a los miembros de la Policía Nacional que pueden utilizar el
traslado de protección si ellos mismos, u otras autoridades de policía, son
sujetos pasivos de los comportamientos agresivos. Sin embargo, esta hipótesis
ya se encuentra prevista en el inciso tercero, que no contiene alusiones
específicas a los sujetos pasivos de los comportamientos, por lo cual no habría
parecido necesario establecer una norma separada respecto de las autoridades de
policía. En esta primera interpretación el parágrafo 1º sería superfluo. Una
segunda interpretación posible es que se trata de una causal separada, en la
cual el traslado de protección procede sin la verificación de los requisitos de
estricta necesidad, o de protección de vida e integridad de la persona o de
terceros, siempre que el comportamiento se dirija contra una autoridad de
policía. Esta segunda interpretación puede plantear problemas relacionados con
los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. También, y para
efectos del presente análisis, plantea una indeterminación insuperable que
desconoce el principio de legalidad, pues bajo la segunda interpretación no
queda claro exactamente cuáles son los requisitos que se tornarían inaplicables
por el hecho de presentarse el comportamiento contra una autoridad de policía.
La Corte entonces declarará inexequible el parágrafo 1º por violación del
principio de legalidad. Con esto, la Corte reitera que el personal uniformado
de la Policía Nacional no tiene la potestad legal de privar a las personas de
su libertad por disentir de la actividad de policía ni por “irrespetar a la
autoridad”.[138]
7.4.2.6. En conclusión, la Corte
considera que el artículo 155 respeta el principio de estricta
legalidad.
7.4.3. Juicio estricto de razonabilidad
El juicio de razonabilidad en este caso debe
ser estricto, pues “además de tratarse de una medida que se impone contra
los intereses de la persona transitoriamente incapaz y en defensa de sus
propios derechos (lo que ya la convierte en una medida que debe ser
cuidadosamente estudiada), supone una restricción (aunque por corto tiempo) del
derecho a la libertad personal”.[139]
7.4.3.1. El primer paso del juicio
estricto de razonabilidad es determinar si el fin buscado es constitucionalmente
imperioso. En relación con la privación de la libertad por autoridades
administrativas, los precedentes anteriormente citados[140] indican
que el único fin admisible es la prevención de violaciones de derechos
fundamentales, con lo cual los propósitos sancionatorios se encuentran
prohibidos. El artículo 155 señala textualmente que la finalidad del traslado
por protección es, precisamente, proteger a la persona o a terceros de
riesgos contra la vida o la integridad.
La finalidad buscada, sin embargo, se
debe auscultar no solamente en la declaración que la norma hace sobre su
propósito sino también en la estructura misma de la norma. En este sentido la
Corte constata que las causales previstas, los requisitos estrictos de
necesidad, las condiciones procedimentales previas y las exigencias
relacionadas con los centros asistenciales o de protección, evidencian una
finalidad preventiva y no sancionatoria. Esta finalidad, observa la Corte, debe
ser observada no solo en la norma sino en su aplicación concreta. La única
finalidad permisible de medidas como el traslado por protección es la
protección de derechos. Esta no admite otros fines más amplios como
puede ser, por ejemplo, la protección en abstracto del orden público.[141] Dichas
finalidades permiten el uso de medios distintos como la aplicación de medidas
correctivas, pero no la privación de la libertad de las personas.
7.4.3.2. El medio usado no se encuentra
en sí mismo prohibido. Siempre que el medio sea consistente con los requisitos
de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en principio no se encuentra
prohibido que el personal uniformado de la Policía Nacional prive a personas de
su libertad para proteger sus derechos o los de terceros.
7.4.3.3. En cuanto a la relación entre
medio y fin, la Corte recuerda que el juicio estricto de razonabilidad requiere
no solo que la medida sea idónea y efectivamente conducente, sino además
que sea necesaria para el fin buscado. En este punto cabe recordar los
reparos hechos en la Sentencia C-720 de 2007 a la idoneidad de la retención
transitoria regulada en el anterior Código de Policía. En ese caso la Corte
consideró que, aunque la retención transitoria buscaba proteger a la persona o
a terceros, en realidad exponía al individuo retenido a riesgos nuevos y
adicionales a los que se buscaban evitar, al confinarlo en un lugar propio de
detención de personas que se sospecha que han cometido delitos. También indicó
que la retención no conducía a que al retenido se le brindara efectivamente
atención social o de salud, según el caso.
En relación con el traslado por
protección existen varios factores que inciden el análisis de relación entre
medio y fin. El parágrafo 2º contiene el deber de entregar a la persona a un
pariente o allegado o de llevar a la persona a su domicilio de ser posible. En
la ausencia de estos requisitos, ordena trasladar a la persona “a un centro
asistencial o de protección, de salud u hospital o a un lugar especialmente
destinado para tal fin por la administración municipal”, lugar en el que
debe hacer presencia un representante del Ministerio Público, y prohíbe hacer
traslados a “sitios destinados a la privación de la libertad”. Respecto
del último posible sitio, que es el “lugar especialmente destinado para tal
fin por la administración municipal”, el artículo 205, numeral 12, también
demandado en este proceso, atribuye a los alcaldes la función de establecer los
centros para personas trasladadas, con apoyo del Gobierno Nacional.
En principio, la Corte considera que el
traslado a un centro asistencial o de protección, o a un centro de salud u
hospital, es efectivamente conducente para la protección de los derechos cuando
la causa del traslado tiene que ver con afectaciones a la salud. En este caso,
la medida también es necesaria si se realizan las verificaciones previas
exigidas por el parágrafo 2º, el cual ordena establecer, primero, que no es
posible entregar a la persona a un allegado o familiar y, segundo, que no es
posible llevar a la persona a su domicilio. En otras palabras, el traslado por
protección no puede ser usado como primera opción, o como un expediente fácil
para obviar los procedimientos un poco más exigentes de la imposición de
medidas correctivas. Estos requisitos deben ser seguidos, y el cumplimiento de
los mismos debe ser documentado de manera fehaciente por el personal uniformado
de la Policía Nacional, para que el traslado por protección no sea susceptible
de cuestionamientos por vía penal o disciplinaria, o por medio de acciones
constitucionales como la tutela o el hábeas corpus.
Sin embargo, para la Corte no es clara la
relación entre el medio y el fin en los demás casos, cuando la persona sea
trasladada a un lugar especialmente designado. Las normas demandadas no
dicen nada sobre las condiciones que deben cumplir los lugares especialmente
destinados, aparte de señalar que no pueden ser los mismos que los que se usan
para la privación de la libertad por orden judicial. No se señalan las características
de estos sitios en relación con sus condiciones de infraestructura, el personal
que debe estar presente, ni el modelo de atención que en ellos se debe
implementar, con el fin de hacer efectiva la protección por la cual propende el
traslado, y tampoco se habilita al Gobierno Nacional para reglamentar esta
materia de manera precisa. La norma además tampoco establece las consecuencias
de la ausencia de estos lugares en un municipio.
En este contexto la Corte observa que no
es suficiente establecer un deber legal de establecer los lugares especiales
para el traslado. En el ordenamiento jurídico existe desde 1993 un deber de las
entidades territoriales de establecer las cárceles para alojar a las personas
que son detenidas judicialmente pero no han sido condenadas, pero al día de hoy
más de la mitad de los internos en establecimientos de reclusión del orden
nacional son sindicados y existe un estado de cosas inconstitucional debido, en
parte, al incumplimiento de ese deber legal.[142]
Para la Corte la medida es parcialmente
idónea, pues en algunos casos el traslado puede dar lugar a la protección de
los derechos, específicamente si el traslado se da por razones de salud y la
persona es llevada a un centro de salud. Pero en otros casos puede no serlo.
Puede ocurrir, por ejemplo, que el respectivo alcalde designe como lugar para
el traslado un sitio que, aunque no se destina a la privación judicial de la
libertad, tiene las mismas condiciones que un centro de detención. La norma no
contiene ninguna previsión para evitar esa consecuencia y en ese sentido no
tiene elementos para asegurar que la medida no sea apenas parcialmente idónea,
sino en todos los casos efectivamente conducente y necesaria para
el fin propuesto.
7.4.3.4. Por último, la Corte considera
cumplido el requisito de proporcionalidad en estricto sentido, con la salvedad
que ya se hizo respecto del criterio de idoneidad. En los casos en que las
condiciones del lugar de traslado efectivamente den lugar a la protección de
las personas, la medida es proporcional. Esta sacrifica de manera transitoria
la libertad del individuo para evitar grandes riesgos contra la vida y la
integridad, lo cual para la Corte representa un intercambio constitucionalmente
válido. Ahora bien, en los casos en que estas condiciones no se den, la medida
será desproporcionada, pues resultará en el sacrificio transitorio de la
libertad personal sin un beneficio claro en protección de los derechos. En este
punto la Corte reitera que el traslado por protección solo puede buscar
proteger derechos fundamentales en situación de vulneración actual o inminente,
y no puede ser utilizado simplemente para encerrar a las personas con fines de
preservación del orden público.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte
considera que la medida de traslado por protección solo es proporcional si
existen en el municipio los lugares adecuados para que el traslado redunde
efectivamente en la protección del individuo o de terceros. Donde estos lugares
no existan, el personal uniformado de la Policía Nacional no podrá recurrir al
medio de policía de traslado por protección.
7.4.4. Debido proceso
7.4.4.1. A pesar de que el traslado por
protección no constituye una sanción, este impone una carga significativa al
individuo. Por ese motivo, se debe proveer a la persona trasladada garantías
previas y garantías posteriores para asegurar su debido proceso.
7.4.4.2. El artículo 155 contiene una
sola garantía del debido proceso, que es el informe escrito que debe elaborar
la autoridad de policía que ordena y ejecuta el traslado:
“Parágrafo 3°. La
autoridad de Policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar a la
persona trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un
informe escrito donde consten los nombres e identificación de la persona
trasladada por cualquier medio; de quien da la orden y quien la ejecuta, el
motivo, el sitio al que se traslada y el nombre del allegado o a quien la
persona trasladada informa para ser asistido, de ser ello posible. A la
persona, sujeto de la medida, se le deberá entregar copia de dicho informe.”
7.4.4.3. La Corte considera que esta
regulación no ofrece suficientes garantías previas ni posteriores del debido
proceso. Solamente exige que en el informe escrito conste “el motivo” del
traslado.  Esta expresión es ambigua. El motivo puede ser una motivación
completa y detallada de las razones concretas por las cuales la persona ha sido
trasladada, pero también puede designar la simple transcripción de la causal
bajo la cual se realiza el traslado.[143]
Aparte del requisito del informe escrito, donde no es clara la exigencia de
motivación, no existe ninguna posibilidad de contradecir, cuestionar la
imposición de la medida de traslado, o solicitar su cesación.
7.4.4.4. Es claro que una medida que
implica la aplicación de la fuerza en contra de la voluntad de la persona no
puede venir acompañada de amplios debates procesales previos a su ejecución. Sin
embargo, ante la ausencia de garantías previas a la realización del traslado,
la norma debería prever un fortalecimiento correlativo de las garantías
posteriores.
7.4.5. La decisión a adoptar
7.4.5.1. La Corte encuentra que el
traslado por protección, tal como se encuentra regulado en el artículo 155, no
cumple con los parámetros constitucionales de razonabilidad y debido proceso.
7.4.5.2. Como consecuencia de este vicio
de constitucionalidad, podría considerarse que procede la declaratoria de
inexequibilidad de las normas demandadas. Sin embargo, la Corte considera que
tal posibilidad sería contraria a la Constitución, pues privaría de manera
permanente a la Policía Nacional de una herramienta que en ocasiones puede ser
la única disponible para evitar graves riesgos a la vida o a la integridad. De
esta forma, la inexequibilidad podría causar consecuencias contrarias a la
Constitución. Por ese motivo cabe examinar la posibilidad de un
condicionamiento que permita preservar las normas en el ordenamiento jurídico
pero evite su aplicación inconstitucional, de acuerdo con el principio de
conservación del derecho.[144]
7.4.5.3. Para subsanar la
inconstitucionalidad detectada, la Corte declarará un condicionamiento en tres
partes. En primer lugar, la norma será declarada exequible en el entendido de
que el traslado por protección “a un lugar destinado para tal fin”, es
decir, en todos los casos en que la persona no sea entregada a los parientes, o
sea trasladada a un centro de salud o a su domicilio, solo se podrá aplicar en
los municipios que cuenten con los lugares adecuados de atención y protección
de personas trasladadas. El Gobierno Nacional cuenta con la facultad legal para
expedir lineamientos para la operación de estos lugares. Las personas no pueden
ser trasladadas por la Policía Nacional a lugares que no cumplan con estos lineamientos,
por lo cual esta medida no podrá aplicarse en los municipios que no cuenten con
lugares adecuados.
En la reglamentación de los lineamientos,
el Gobierno Nacional deberá tener en cuenta que los lugares destinados para el
traslado por protección deben cumplir con su finalidad exclusivamente
protectora y no sancionatoria. No son cárceles, ni centros de detención.
En segundo lugar, se dispondrá que en el
informe escrito exigido por el parágrafo 3º se incluya una relación de los
hechos que dieron lugar al traslado y las razones por las cuales se considera
que esos hechos caben dentro de la causal invocada. Con esto se provee una
garantía posterior del debido proceso, pues permite a la persona trasladada
controvertir ante las autoridades de policía, así como las autoridades
judiciales y disciplinarias, la legalidad de la orden de traslado. En tercer
lugar, se dispondrá que la persona podrá solicitar la cesación del traslado al
superior jerárquico que haya recibido el informe, con lo cual se garantiza una
doble instancia administrativa en la aplicación de esta medida.
7.4.5.4. Por otra parte, la Corte
declarará exequible el numeral 1º del artículo 149, ya que este se limita a
enunciar la institución del traslado por protección y no define ninguna
característica de la misma. También declarará exequible el numeral 12 del
artículo 205, ya que este contempla la facultad del Gobierno Nacional para
reglamentar los lineamientos de los lugares destinados al traslado por
protección, y de esa manera permite asegurar que estos cumplan una finalidad
protectora y no sancionatoria.
8. Cargos contra el traslado de niños,
niñas y adolescentes para protección e imposición de medida correctiva
(artículo 39, parágrafo 3º)
8.1. Norma demandada y argumentos de
los demandantes e intervinientes
8.1.1. Norma demandada
“Artículo
39. Prohibiciones a niños, niñas y adolescentes. Además de los
comportamientos prohibidos en el presente Código y en las normas vigentes, se
prohíbe a niños, niñas y adolescentes:
1. Comercializar,
distribuir, tener, almacenar, portar o consumir sustancias psicoactivas o
tóxicas, alcohólicas o demás sustancias estimulantes que puedan afectar su
salud o que produzcan dependencia, que estén restringidas para menores de edad.
Parágrafo
1o. A quien incurra
en el comportamiento antes señalado se le aplicará la siguiente medida
correctiva: Para los menores de 16 años, amonestación; para los mayores de 16
años, participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia.
Parágrafo
2o. El niño, niña o
adolescente que incurra en el comportamiento antes descrito será objeto de
protección y restablecimiento de sus derechos de conformidad con la ley.
Parágrafo
3o. Las
administraciones municipales o distritales determinarán los sitios adecuados a
los que se podrán trasladar los niños, niñas y adolescentes que incurran en el
comportamiento señalado en el presente artículo, para su protección e
imposición de la medida correctiva correspondiente.”
8.1.2. La demanda
Los demandantes afirman que el numeral 1
del artículo 39, leído en conjunto con el parágrafo 3º, permite a las
autoridades de policía realizar un traslado por protección respecto de niños,
niñas y adolescentes que incurran en el comportamiento de “Comercializar,
distribuir, tener, almacenar, portar o consumir sustancias psicoactivas o
tóxicas, alcohólicas o demás sustancias estimulantes que puedan afectar su
salud o que produzcan dependencia, que estén restringidas para menores de edad”
(Ley 1801 de 2016, artículo 39, numeral 1). Los demandantes consideran que esta
norma “evidencia la intención del legislador de trasladar a los menores,
aunque haya usado una redacción difusa […]”. Señalan que esta norma no
establece explícitamente las condiciones en que se daría el traslado ni las
condiciones que tendrían que cumplir los centros para este traslado. Esta
indefinición, en criterio de los accionantes, “deja su definición al
arbitrio de las autoridades municipales, ambigüedad que también pone en riesgo
los derechos de los menores”. Los demandantes aplican un juicio estricto de
proporcionalidad a la medida y concluyen que esta no es idónea para la
finalidad buscada, pues la protección a los menores que consumen sustancias
psicoactivas “requiere intervenciones más especializadas, profundas y de
largo plazo que no se agotan en el solo hecho del traslado al sitio que la
administración haya dispuesto para esto”. Arguyen que la medida tampoco es
necesaria, pues existen alternativas en otras leyes para circunstancias
similares que “pueden cumplir una finalidad similar a la que se busca en la
norma acusada y que no restringen otros derechos fundamentales, como el de la
libertad”, y resaltan que tampoco es proporcional pues implica un mayor
sacrificio de derechos que el beneficio que se obtiene.
8.1.3. Intervenciones que apoyan la
demanda
8.1.3.1. El Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar solicita declarar inexequible esta norma y condicionar la
exequibilidad de los artículos 41, 149 numeral 1, 155, 157 y 205 numeral 12, en
cuanto se refieren a niños, niñas y adolescentes. De acuerdo con el Instituto,
el Código de la Infancia y la Adolescencia ya define una ruta de atención para
la adopción de medidas que afectan a los niños. Específicamente, el artículo 51
de la Ley 1098 de 2006 regula lo concerniente al restablecimiento de los
derechos, y los artículos 96 y 97 señalan las autoridades administrativas
competentes. El Instituto considera que el Código de Policía “establece una
ruta distinta a la referida con anterioridad” al cobijar a los niños, niñas
y adolescentes con las normas que regulan el traslado por protección y el
traslado para procedimiento policivo. Para el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, estos artículos son contrarios al “criterio de protección integral
e interés superior establecidos en la Constitución, en los Tratados Internacionales
de Derechos Humanos ratificados por Colombia y en la Ley 1098 de 2006 –Código
de la Infancia y la Adolescencia-.” De acuerdo con esta última norma, las
autoridades competentes para realizar estos procedimientos son los defensores
de familia y los comisarios de familia, quienes deben adoptarla en el marco de
un proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Por otra parte el
Instituto llama la atención que los comportamientos prohibidos por la norma
demandada se encuentran definidos como conductas punibles en el Código Penal
(Ley 599 de 2000, art. 376), por lo cual tendrían que ser atendidas en el marco
del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, cuando quienes las
cometen son mayores de 14 años, y en el marco de un proceso de restablecimiento
de derechos en el caso en que sean menores de 14 años.
8.1.3.2. La Defensoría del
Pueblo sostiene que esta norma es contraria a los principios de protección
integral, prevalencia de derechos e interés superior del niño, así como las
obligaciones internacionales en materia de derechos de los niños adquiridas por
Colombia. Explica que la Ley 1098 de 2006, o Código de la Infancia y
Adolescencia, acogió la “doctrina de la protección integral, que se refiere
a la superación de la visión de la infancia como un objeto de la acción del
Estado para posicionarla como sujeto pleno de derechos”. Esa ley regula un
proceso administrativo de restablecimiento de derechos, que exige en primer
lugar la verificación del estado de garantía de derechos de los niños, niñas y
adolescentes, y se orienta a resarcir las vulneraciones de los mismos “por
la falta de cumplimiento de los deberes de la familia, la sociedad o el Estado
para con esta población”. Para la Defensoría, el artículo 39 del Código de
Policía contiene “medidas sancionatorias derivadas de la comisión de
unas conductas”, las cuales son contrarias a la finalidad de las medidas ya
previstas en el Código de la Infancia y Adolescencia y a la doctrina de la
protección integral. El artículo 39 es así contrario al artículo 44 de la
Constitución, “porque no tiene en cuenta ninguno de los criterios señalados
previamente respecto de la forma y contenido de las medidas de restablecimiento
que se adelantan a favor de los NNA”. La Defensoría pone de presente que, mientras
que el Código de la Infancia y la Adolescencia prevé la separación del niño de
su medio familiar y la limitación de su libertad “solamente en aquellos
casos donde se ha comprobado que sólo de este modo pueden garantizarse sus
derechos”, el parágrafo 3º del artículo 39 del Código de Policía establece
la privación de la libertad “como norma general”. Esa entidad considera
adicionalmente que el artículo 39 es contrario a las obligaciones
internacionales de Colombia en la materia “por no tener en cuenta el
principio del interés superior del niño y otorgarle una finalidad sancionatoria
a las medidas de restablecimiento de derechos […]”. Concluye solicitando
declarar inexequible el artículo 39 en su integridad, pues la
inconstitucionalidad de los parágrafos debe conllevar también la
inconstitucionalidad del numeral 1.
8.1.3.3. La Universidad Libre
concuerda con los demandantes en la inexequibilidad de la norma. Advierte que
los menores son sujetos de especial protección, por lo cual las medidas
respecto de ellos deben dirigirse a la “salvaguarda y el restablecimiento de
los derechos”. Señalan los intervinientes que en la norma “no se
determina la finalidad concreta del traslado por protección con el pleno
restablecimiento del derecho”, razón por la cual es inconstitucional.
8.1.3.4. La Universidad Santo Tomás
resume jurisprudencia nacional e internacional sobre el interés superior del
niño, la importancia del respeto al debido proceso y la excepcionalidad de la
privación de la libertad. Respecto de la hipótesis prevista en la norma
demandada, afirma la Universidad: “Lo que corresponde es buscar a la familia
del menor y procurar que este sea objeto de su protección. Si ello no fuere
posible, deberá presentarse ante una autoridad judicial especializada para que,
previa audiencia de las partes, decida la suerte del menor teniendo en cuenta
sus derechos y su interés superior”.
8.1.3.5. La Universidad de Caldas
solicita declarar inexequible la norma demandada, pues contiene supuestos muy
amplios y adicionalmente no supera un juicio de proporcionalidad.
8.1.3.6. El grupo de 205 ciudadanos dice
que la respuesta al consumo de sustancias por parte de menores de edad no debe
ser la privación de la libertad sino la adopción de medidas de protección.
8.1.4. Intervenciones que defienden la
constitucionalidad de la norma
8.1.4.1. La Alcaldía Mayor de
Bogotá considera que esta medida “aboga por la protección de adolescentes
probablemente explotados por organizaciones criminales dedicadas al tráfico de
sustancias estupefacientes y en tal virtud autoriza como medio policial la
retención por protección llevada a cabo por un agente de la policía”.
Afirma además que la norma es coherente con el Código de la Infancia y la
Adolescencia, el cual exige que este traslado sea realizado por la Policía de
Infancia y Adolescencia. También señala la Alcaldía que
“[…]
la definición de los lugares a los que estos menores de edad podrán ser
trasladados deberá hacerse por las autoridades municipales con sujeción a las
restricciones previstas en esa misma ley, a saber: (i) No podrán coincidir con
sitios destinados a la privación de la libertad asociados al SRPA, (ii) No
podrán coincidir con sitios destinados a la retención por protección de mayores
de edad, (iii) Deberá contarse con la presencia del Ministerio Público, (iv)
Deberá contarse con la presencia del defensor de familia para los trámites del
proceso administrativo de restablecimiento de derechos o del comisario cuando
corresponda dar inicio al proceso de VIF y (v) Debe llevarse a cabo con
sujeción al procedimiento fijado en el artículo 155 del Código Nacional de
Policía y hasta por el tiempo máximo que la misma norma define.”
8.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del
Derecho argumenta que esta norma no penaliza conductas sino que tiene carácter
preventivo, razón por la cual se respetan estándares internacionales como la
Observación 10 de 2007 del Comité de los Derechos del Niño y las Directrices de
Riad. Según el Ministerio, la norma demandada busca prevenir riesgos contra los
derechos de los niños, niñas y adolescentes, razón por la cual es
constitucional.
8.1.4.3. La Policía Nacional aduce que,
de acuerdo con el principio del interés superior del niño, es posible
restringir el ejercicio de algunos derechos de los niños “por no contar con
la madurez suficiente para disponer libremente de los mismos”. Menciona las
Sentencias C-796 de 2004 y C-087 de 2000 que permiten establecer restricciones
a las libertades de menores de edad con el fin de garantizar sus derechos.
Afirma que los demandantes se equivocan al señalar que esta norma “pretende
sancionar a quienes incurran en los comportamientos” previstos por ella, ya
que esta “tiene un carácter eminentemente preventivo tendiente a mantener
las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional […]”.
La finalidad principal de la medida, de acuerdo con la Policía, es “brindar
atención a los menores de edad”. La Policía agrega que, como el aparte
demandado usa el término “podrá”, se puede inferir que el traslado no será
la regla general sino la excepción, que se aplicará cuando el menor de edad “requiera
de protección y restablecimiento de sus derechos de conformidad con lo
establecido en la Ley 1098 de 2006 […]”. El traslado previsto en el Código
de Policía, entonces, “se acompasa con el retiro inmediato del niño, niña o
adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos establecida en
la Ley 1098 de 2006 […]”.
8.1.4.4. La Procuraduría General de la
Nación considera que las tres medidas previstas por la norma, que son la
amonestación, la protección y restablecimiento de derechos y el traslado por
protección, “son medidas concurrentes, no contradictorias, y contempladas en
su totalidad en el Código de Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de 2006 en los
Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD) regulados por
el artículo 100 […]”. Esta norma, según el Ministerio Público, se justifica
en el interés superior del menor de acuerdo con el artículo 44 de la
Constitución.
8.2. Problema jurídico
¿El “traslado por protección” de niños,
niñas y adolescentes vulnera el interés superior del niño, el principio de
legalidad, el debido proceso o constituye una limitación irrazonable y
desproporcionada del derecho a la libertad personal?
8.3. El traslado de niños, niñas y
adolescentes desconoce el principio de legalidad
8.3.1. Contenido de la norma demandada
Los demandantes señalan como
inconstitucional el numeral 1 y el parágrafo 3º, pero realmente dirigen el
cargo solamente contra la posibilidad del traslado por protección de niños,
niñas y adolescentes, no contra la prohibición de comercializar, distribuir,
tener, almacenar, portar o consumir diversas sustancias. Por ese motivo, el
pronunciamiento de la Corte se circunscribirá al parágrafo 3º, y será
inhibitorio respecto del numeral 1, del artículo 39. El parágrafo 3º no es
claro sobre si es posible o no realizar el traslado de los niños, niñas y
adolescentes, pues simplemente señala que las administraciones municipales o
distritales deberán “determinar los sitios adecuados a los que se podrán
trasladar […]”. La Corte coincide con los demandantes en que esto indica
alguna posibilidad de que la norma sea invocada para realizar traslados. La
Corte además observa que ninguno de los intervinientes controvirtió esa
interpretación de la norma, por lo cual es un significado plausible de la misma
que debe ser objeto de control constitucional.
8.3.2. Principio de legalidad
8.3.2.1. La norma genera varias
perplejidades interpretativas que fueron resaltadas durante el proceso de
constitucionalidad. En primer lugar, no es claro si la norma está autorizando o
no el traslado, ya que el parágrafo 1º que establece las medidas correctivas no
menciona el traslado. En segundo lugar, tampoco es clara la interacción entre
esta norma y el proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto
en la Ley 1098 de 2006. Los intervinientes que solicitaron la inexequibilidad
de la norma, entre los cuales se incluye el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, leen esta norma como una derogatoria tácita o como una norma especial
que podría aplicarse con exclusión del Código de la Infancia y la Adolescencia.
Otros intervinientes sostienen que la norma no excluye, sino que se acompasa
con ese procedimiento. Bajo una primera interpretación, el traslado simplemente
es una reiteración de las normas especiales de la Ley 1098 de 2006 que atribuyen
competencias a funcionarios específicos para iniciar los procesos de
restablecimiento de derechos. Bajo una segunda interpretación, igualmente
plausible, cualquier autoridad de policía tiene la competencia para trasladar a
los niños, niñas y adolescentes, sin observar las garantías y las condiciones
del Código de la Infancia y la Adolescencia, pero solo cuando estos se encuentren
comercializando, distribuyendo, teniendo, almacenando, portando o consumiendo
sustancias restringidas para menores de edad.
8.3.2.2. La norma presenta una
indeterminación insuperable. El texto no contiene ningún elemento para
establecer de manera objetiva si la interpretación correcta es la primera, en
la cual se entiende derogado o exceptuado el Código de la Infancia y la Adolescencia,
o si se trata de la segunda, en la cual se entiende que el traslado hace parte
de los procesos ya regulados por ese Código. Esta dificultad interpretativa no
es menor, si se tiene en cuenta que el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, que es la entidad con las principales responsabilidades en la
administración de los procesos regulados por el Código de la Infancia y la
Adolescencia, hace la primera lectura mientras que la Policía Nacional
considera correcta la segunda.
8.3.2.3. Una segunda indeterminación
consiste en que no es claro si en este traslado las autoridades deben aplicar
los requisitos estrictos del artículo 155 que ya fue analizado. Dichos
requisitos son constitucionalmente relevantes, pues es la redacción precisa de
ese artículo, con sus condiciones estrictas de necesidad, lo que lo hace
parcialmente constitucional. El artículo 39, en cambio, contiene una potestad
de “trasladar”, con la sola verificación de la ocurrencia de
comportamientos contrarios a la convivencia, y sin contemplar requisitos
adicionales o condiciones de tiempo, modo y lugar del traslado. La Alcaldía
Mayor de Bogotá sostiene que las condiciones aplicables son las del artículo
155, pero este reenvío normativo no aparece en el texto ni en las
interpretaciones que del mismo hacen otros intervinientes que defienden la
norma. La ambigüedad en este caso implica que, de acuerdo con una lectura
plausible de la norma, las autoridades tienen la posibilidad de “trasladar” a
los niños, niñas y adolescentes de manera más o menos discrecional, y con menos
garantías que las previstas en el artículo 155 para los adultos.
Esta indeterminación tiene el potencial
de crear espacios de arbitrariedad policial, con graves riesgos para la
libertad personal de los niños, niñas y adolescentes.
8.3.2.4. La indeterminación en este caso
es aún más grave si se tiene en cuenta que varias de las interpretaciones
posibles de la norma implicarían, además, una regresión en la garantía de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes. En este caso, se estaría pasando
de la existencia de varios procedimientos reglados, a cargo de autoridades
especializadas, dirigidos específicamente a proteger y garantizar los derechos
de los menores y guiados por el principio del interés superior, a una potestad
discrecional de “traslado” con fines correctivos, administrada por cualquier
autoridad de policía, dirigida a asegurar el orden público y sin condiciones
específicas para la protección de los menores.
8.3.2.5. La Corte considera, en
consecuencia, que deben expulsarse del ordenamiento jurídico las
interpretaciones de esta norma con contenido contrario a la Constitución
Política. La Corte considera que la posibilidad de trasladar a niños, niñas y
adolescentes no es en sí misma inconstitucional, siempre que esté
rodeada de las garantías previstas en el ordenamiento jurídico para la
protección y el desarrollo armónico e integral de las personas menores de edad.
En ese sentido, la única interpretación constitucionalmente admisible de la
norma es que esta simplemente reitera la Ley 1098 de 2006 en relación con el
procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, o las normas que
en el futuro la modifiquen, la remplacen o la complementen. La norma no es un
procedimiento distinto o adicional, y no habilita a las autoridades de policía
para detener a los menores sin el lleno de los requisitos del Código de la
Infancia y la Adolescencia. La Corte entonces declarará exequible la norma en
el entendido de que dicha función debe llevarse a cabo de acuerdo con las
reglas aplicables del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
9. Cargos contra el traslado de
habitantes de calle (artículo 41, parágrafo 3º)
9.1. Norma demandada y argumentos de
los demandantes e intervinientes
9.1.1. Norma demandada
“Artículo
41. Atención integral a la población habitante de y en calle. De
conformidad a la Ley 1641 de 2013, establézcase un modelo de atención
integral por ciclo vital y diferencial a la población habitante de y en calle,
orientada a promover, prevenir, atender, proteger y restablecer derechos,
modelo que tendrá como principios la igualdad, diversidad, equidad,
universalidad y reconocimiento del individuo, la familia y la comunidad como
sujetos de atención y que procure el diálogo y reconocimiento de realidades
sociales del territorio y contribuya al bienestar y desarrollo integral del
ser.
Parágrafo
1o. Con base en el
marco conceptual de la Ley 1641 de 2013 y en la caracterización
cuantitativa y cualitativa que las entidades territoriales realicen, el modelo
de atención integral que contemplará las metodologías de intervención,
procedimientos, rutas de atención y servicios requeridos; así mismo, tendrá
como ejes la atención psicosocial, la formación y capacitación, gestión de
oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes, todo ello
orientado a la reincorporación responsable, digna y sostenible de los
habitantes de y en calle, a sus familias y a la sociedad.
Parágrafo
2o. Para establecer
los alcances y resultados del modelo de atención integral, las entidades
territoriales serán autónomas en definir los servicios integrales requeridos de
acuerdo a los lineamientos que dicte el Ministerio de Salud y teniendo en
cuenta la caracterización poblacional de cada municipio. Los entes
territoriales deberán definir los equipos interdisciplinarios necesarios y
pertinentes, que faciliten en el tiempo y de manera integral la intervención
oportuna para el restablecimiento de los derechos de los habitantes de y en
calle.
Parágrafo
3o. La
Policía Nacional deberá trasladar en el término de la distancia a los hogares o
centros de atención que el ente territorial tenga dispuesto para dicho efecto,
a los ciudadanos habitantes de y en calle que se encuentren bajo el efecto de
sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen alteración
de la convivencia afectando los derechos de los demás ciudadanos.”
9.1.2. La demanda
El parágrafo 3º del artículo 41 ordena a
la Policía Nacional “trasladar en el término de la distancia a los hogares o
centros de atención que el ente territorial tenga dispuesto para dicho efecto,
a los ciudadanos habitantes de y en calle que se encuentren bajo el efecto de
sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen alteración
de la convivencia afectando los derechos de los demás ciudadanos”. Los
demandantes aplican un juicio estricto de proporcionalidad y explican que
aunque puede tener una finalidad legítima, esta podría confundirse con la
finalidad de privar de la libertad a los habitantes de calle contra su
voluntad, lo cual está prohibido según la Sentencia T-043 de 2015 y podría
implicar una “carga discriminatoria” contra los habitantes de calle.
También consideran que la restricción no es el medio idóneo porque parte de un
supuesto inconstitucional, pues “no hay una clara afectación de [la
convivencia] con el solo hecho de estar en la calle”. Anotan que la medida
podría ser idónea si la norma estableciera condiciones de atención digna y
garantía de derechos, pero nada dice la norma al respecto, “porque lo que en
realidad la impulsa es tener a los habitantes de calle lejos de las calles, no
garantizar adecuadamente sus derechos”. Consideran que la medida no es
necesaria, pues el Código ya prevé medidas correctivas para comportamientos
contrarios a la convivencia cuando son cometidos por ciudadanos de cualquier
calidad sin importar que sean habitantes de calle. Para los demandantes no es
clara “la necesidad de tener una medida específica para estos como único
mecanismo para proteger sus derechos o los de terceros”. Finalmente afirman
los demandantes que el efecto de la medida es vulnerar la dignidad de los
habitantes de calle “sin que en realidad se vea de qué manera se defienden
intereses superiores”.
9.1.3. Intervenciones que apoyan la
demanda
9.1.3.1. El Ministerio de Justicia y del
Derecho solicita la inexequibilidad de esta norma, considerando que esta
vulnera el libre desarrollo de la personalidad (art. 16, CP). Según el
Ministerio, la norma demandada “limita injustificadamente la
autodeterminación de estas personas de escoger libremente las opciones que
considere más ajustadas a sus intereses personales para elegir su forma de
vida”.
9.1.3.2. La Defensoría del
Pueblo coincide con los demandantes y afirma que esta norma “vulnera la
dignidad humana y los derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo
de la personalidad y a la salud de los habitantes de calle […]”. Según la
Defensoría, esta medida es contraria a la jurisprudencia constitucional que
exige el consentimiento libre e informado para cualquier tratamiento contra la drogadicción,
y la Sentencia T-043 de 2015 que establece que la mendicidad no puede conllevar
ningún reproche jurídico por ser parte de la autonomía personal y el libre
desarrollo de la personalidad. La Defensoría además advierte que el artículo no
aclara a qué lugares serán trasladados los habitantes de calle, las condiciones
del traslado ni precisa las conductas que generan alteración a la convivencia “con
lo cual la autoridad de policía gozará de discrecionalidad para determinar
estos aspectos”.
9.1.3.3. El Ministerio de Salud
y Protección Social también solicita la inexequibilidad de la norma. En primer
lugar recuerda la evolución normativa en la cual la jurisprudencia y la
legislación colombiana han abandonado la “tesis peligrosista” respecto
de la mendicidad. En segundo lugar aclara algunas premisas sobre la
drogadicción, como que en Colombia se permite el porte de la dosis personal y
el consumo de marihuana con fines terapéuticos, que “no hay base
argumentativa suficiente para afirmar que el consumo problemático de drogas
está ligado de manera causal con problemas de convivencia, o afectación a
terceros, o estados de enajenación mental que impidan que la persona pueda
decidir por sí misma […]”, y que la Ley 100 de 1993 contempla el
internamiento del paciente psiquiátrico “solamente durante la fase aguda de
su patología o cuando esta ponga en peligro su vida o integridad, la de sus
familiares o de la comunidad”. En tercer lugar recuerda la tesis de la
Sentencia T-043 de 2015 sobre la mendicidad y la libertad personal, y el
precedente de la Sentencia C-040 de 2006 que sostiene que la mendicidad no
puede conllevar sanción alguna por su ejercicio. En cuarto lugar, y en relación
con la norma demandada, el Ministerio de Salud señala que esta es inconstitucional
porque “no es claro cuál sería el objetivo, propósito o fin de conducir a
una persona en estado alterado de conciencia a los lugares de paso, u hogares,
relacionados en la ley toda vez que no corresponde con ninguna de las rutas de
salud, o de las rutas sociales que tienen previstas al menos las cinco ciudades
con mayor presencia de habitantes de calle en el país […]”. Además,
sostiene que el parágrafo 3º es una “norma indeterminada”, pues no
establece el servicio que se le prestará a la persona habitante de calle.
Señala que la norma es contraria a los artículos 13 y 16 de la Constitución
pues el traslado se da contra la voluntad de la persona, y finalmente,
considera que la norma es inconstitucional por no establecer un límite en el
tiempo para el traslado.
9.1.3.4. La Universidad Libre
concuerda con los demandantes y afirma que la norma demandada “genera una
política de actuación estatal perfeccionista, las cuales están prohibidas en el
marco de un Estado Social de Derecho”. Para los intervinientes, cualquier
reproche jurídico contra la mendicidad libre y voluntaria es inconstitucional “en
tanto cosifica al habitante de la calle en aras de un supuesto modelo ideal de
ciudadano virtuoso o a manera de una acción preventiva en contra de un
potencial criminal […]”.
9.1.3.5. La Universidad Santo
Tomás resalta la importancia del debido proceso y la libertad personal en el
derecho nacional e internacional, y recuerda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre la reserva judicial de la libertad. Solicita a la Corte
reiterar el “criterio protector de los derechos de las personas” expuesto
en la Sentencia C-720 de 2007, “para que su libertad no quede a merced de la
decisión de un funcionario administrativo”. Agrega la Universidad que “en
la práctica, los centros de detención transitoria se transforman en lugares de
castigo y no de acogida para quien se encuentra en situación de especial
vulnerabilidad”. Considera que la norma es inconstitucional porque no prevé
los supuestos que pueden dar lugar al traslado del habitante de calle, porque
vulnera el principio de reserva judicial y porque constituye una acción
discriminatoria. Advierte que si una persona es sorprendida vulnerando un
derecho fundamental de otra persona, “esta debe ser aprehendida por estar en
flagrancia y puesta a disposición judicial”.
9.1.3.6. La Universidad de
Caldas considera que la norma es inconstitucional por vulnerar los derechos a
la dignidad humana, autonomía personal, igualdad, libre desarrollo de la
personalidad y debido proceso.
9.1.3.7. El grupo de 205
ciudadanos considera que esta medida no contiene garantías para la aplicación
del procedimiento de traslado.
9.1.4. Intervenciones que defienden la
constitucionalidad de la norma
9.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá
considera que la norma es constitucional y atiende a los lineamientos de las
Sentencias C-040 de 2006 y T-043 de 2015, según las cuales “la retención
puede llevarse a cabo de manera coactiva, no como sanción a la mendicidad o el
consumo de estupefacientes, sino cuando la misma se funda en el deber del
Estado de proteger la vida del ciudadano habitante de calle o la de terceros en
riesgo”.
9.1.4.2. El Ministerio de
Defensa Nacional pide tener en cuenta el artículo 41 del Código de Policía, que
ordena establecer un modelo de atención integral para los habitantes de calle.
Esta lectura integral, según el Ministerio, revela que “la teleología de la
norma propende no por una segregación irracional e injustificada del habitante
de y en calle per se […] sino que procura justamente garantizar el cabal
cumplimiento del inexorable deber de protección […] en cabeza del Estado […]”. El
Ministerio de Defensa afirma que en muchos casos el consumo de drogas genera
dependencia y tolerancia, y cita la Sentencia T-094 de 2011 en la cual se
afirma que la dependencia producida por las drogas puede terminar “esclavizando
la voluntad”. Respondiendo a los argumentos de la demanda, señala que la
norma no otorga discrecionalidad a la Policía, sino que es clara en los
supuestos para el traslado, que incluyen: (i) influjo de sustancias
psicoactivas, (ii) que vulneran la voluntad del habitante de calle y (iii) que
como producto del anterior influjo se genere alteración de la convivencia de su
parte. Rechaza los argumentos relacionados con el consentimiento informado,
pues “para el caso planteado por el supuesto normativo atacado el habitante
de calle no ostentará voluntad alguna con ocasión del nefasto efecto de las
sustancias psicoactivas […]”. En estos casos, considera el Ministerio que “no
es factible exigir un consentimiento”. Sostiene adicionalmente que la norma
no es discriminatoria pues tiene el objetivo de “brindar una especial
protección a los habitantes de calle […]”. Finalmente, dice el Ministerio
que no es cierto que la medida sea indeterminada, pues el artículo 1º de la
Constitución es aplicable al traslado y por lo tanto en esos casos rige la
dignidad humana, y además se ordena trasladar al habitante de calle “en el
término de la distancia”.
9.1.4.3. La Policía Nacional
interviene en idéntico sentido al Ministerio de Defensa Nacional respecto de
esta norma.
9.1.4.4. La Procuraduría General
de la Nación considera que el artículo 41, parágrafo 3º, sobre el traslado de
habitantes de calle, es constitucional si se armoniza con el contenido de los
artículos 149, 155 y 157 sobre el traslado por protección, y en ese sentido
solicita condicionar la norma.
9.2. Problema jurídico
¿El “traslado por protección” de
habitantes de calle vulnera la dignidad humana, la igualdad, la autonomía
personal, el principio de legalidad, el debido proceso o constituye una
limitación irrazonable y desproporcionada del derecho a la libertad personal?
9.3. El artículo 41, parágrafo 3º,
contiene una discriminación injustificada contra los habitantes de calle
9.3.1. El parágrafo 3º permite trasladar
a centros de protección a los habitantes de calle “que se encuentren bajo el
efecto de sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen alteración
de la convivencia afectando los derechos de los demás ciudadanos”. Esta
norma permite dos interpretaciones plausibles básicas. La primera consiste en
que los habitantes de calle pueden ser sujetos del traslado por protección bajo
condiciones distintas y menos exigentes que el resto de las personas. En esta
primera interpretación, mientras que para el traslado por protección se exigen
requisitos estrictos de necesidad y pasos previos al traslado, para el traslado
de habitantes de calle solamente es necesario verificar que el habitante de
calle ha consumido sustancias psicoactivas y se encuentra alterando la
convivencia. En esta primera interpretación, para el traslado del habitante
de calle no se exigen requisitos como el informe escrito ni la presencia del
Ministerio Público. En una segunda interpretación, que algunos intervinientes
prohíjan, la norma realmente remite a los requisitos del traslado por
protección y simplemente señala que los habitantes de calle también pueden ser
trasladados, observando las causales y condiciones de esa figura. La Corte
analizará la constitucionalidad de ambas interpretaciones de la norma.
9.3.2. La primera interpretación es
inconstitucional porque discrimina contra los habitantes de calle por el hecho
de vivir en la calle. No existe ninguna justificación constitucional para
tratar desfavorablemente a una población que debe gozar de una protección
constitucional especial,[145]
estableciendo requisitos más laxos para su traslado por protección. La norma,
bajo esta primera interpretación, establece oficialmente un trato diferenciado
y desfavorable para un segmento poblacional bajo un criterio prohibido.
El trato es desfavorable porque, en los
casos previstos en el artículo 155 para el resto de la población adulta, no es
suficiente que la persona esté “alterando la convivencia” para que esta
sea trasladada por protección. Bajo las condiciones del artículo 155, una
persona que no habita en la calle puede estar bajo los efectos de sustancias
psicoactivas, puede estar alterando la convivencia y puede estar afectando los
derechos de otras personas, pero no puede ser trasladada si no se verifican
requisitos como la necesidad y la concurrencia de causales estrictas. El
artículo 41 permitiría privar de la libertad a los habitantes de calle, aun por
fuera de las causales del artículo 155, por el solo hecho de haber consumido
drogas y de alterar la convivencia.
La norma contiene entonces una
discriminación injustificada. En la coexistencia del artículo 41 con el 155, el
Código de Policía tolera más molestias, más alteraciones a la convivencia y más
afectaciones de derechos de terceros, a los individuos que no viven en la calle
que a los habitantes de calle. En la lectura conjunta de ambas normas, se
entiende que una persona que vive bajo un techo tiene la garantía de ser
trasladada únicamente si es necesario para proteger sus derechos, y si
concurren causales estrictas, y tiene la garantía de que ese traslado se
realice a lugares especialmente condicionados, durante el tiempo estrictamente
necesario y con algunas garantías procedimentales mínimas. A la vez, quien vive
en la calle puede ser trasladado si consume sustancias psicoactivas y genera
alteraciones a la convivencia, sin condiciones adicionales ni limitaciones al
traslado.
Lo anterior no quiere decir que los
habitantes de calle deban ser siempre tratados de manera igual al resto de los
ciudadanos. Todo lo contrario, de acuerdo con la Constitución son sujetos de
especial protección. Si han de ser tratados de manera desigual, debe ser para
otorgarles más garantías, no para someterlos a un vacío completo de la
legalidad en su interacción con las autoridades de policía.
9.3.3. En una segunda interpretación, la
norma se limita a señalar que también los habitantes de calle, que hayan
consumido sustancias, pueden ser trasladados bajo los supuestos del artículo
155. Bajo este supuesto la norma estaría señalando a los habitantes de calle
como sujetos propensos a generar alteraciones a la convivencia. Este sería un
uso del lenguaje legislativo que atenta contra la dignidad humana y que ha sido
declarado inconstitucional en otras oportunidades.[146]
9.3.4. Por lo tanto, la norma será
declarada inexequible. Dicha inexequibilidad no implica que los habitantes de
calle no puedan ser eventualmente sujetos al traslado por protección, sino que
dicho traslado debe observar los mismos requisitos y condiciones que el que se
realiza para todas las demás personas.
10. Síntesis de la decisión
La Corte ha llegado a las siguientes
respuestas a los problemas jurídicos planteados con anterioridad:
(1)
No hay omisión legislativa relativa en el
artículo 55, que prohibió mensajes engañosos, señalamientos falsos y
deslegitimar las manifestaciones, sin establecer una sanción como consecuencia
de la infracción de esta prohibición.
(2)  El término de 48 horas establecido para el previo aviso no es una
limitación irrazonable ni desproporcionada del derecho de reunión y
manifestación. Se encuentra justificado por las necesidades de planificación de
las actividades de acompañamiento de las autoridades a las reuniones y
manifestaciones.
(3)  La causal de disolución de las reuniones y manifestaciones
consistente en causar alteraciones a la convivencia, prevista en el artículo
53, vulnera el principio de legalidad y por lo tanto será condicionada. En
consecuencia, solo podrán disolverse las reuniones y manifestaciones que causen
alteraciones a la convivencia, si estas son (i) graves e inminentes y (ii) no
existe otro medio menos gravoso para el ejercicio de los derechos de reunión y
manifestación pública y pacífica
(4)  La prohibición de realizar reuniones y manifestaciones en áreas
protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, sin autorización de la
autoridad ambiental competente, prevista en el artículo 103, numeral 9, del
Código de Policía, respeta el principio de legalidad y supera el juicio
estricto de razonabilidad.
(5)  Las Fuerzas Militares no deben participar en operativos de
control o contención de las movilizaciones sociales terrestres, pero sí en
operativos de garantía de realización de las mismas, cuando la intervención se
justifique dentro del marco de sus funciones constitucionales.
(6)  El traslado por protección regulado en el artículo 155 del Código
de Policía respeta el principio de legalidad. Sin embargo, tiene elementos que
lo hacen parcialmente inefectivo, innecesario y desproporcionado en su
afectación a la libertad personal, por lo cual será condicionado. El traslado
por protección no puede efectuarse en los municipios donde no se hayan
establecido lugares para la atención y protección de personas trasladadas, de
acuerdo con las normas reglamentarias que expida el Gobierno Nacional,
dirigidas a asegurar condiciones adecuadas en esos centros. El informe escrito
debe contener la motivación completa del traslado, incluyendo los hechos y las
razones por las cuales se considera que los hechos se enmarcan en la causal
invocada. Por último, la persona trasladada debe poder solicitar la cesación
del traslado al superior jerárquico que reciba el informe.
(7)  Los artículos 149 y 205, numeral 12, no vulneran la Constitución.
El primero se limita a enunciar la institución del traslado por protección sin
definir sus características. El segundo habilita al Gobierno Nacional para
reglamentar los lineamientos que deben cumplir los lugares destinados para el
traslado por protección, para que estos cumplan una finalidad protectora y no
sancionatoria.
(8)  El traslado por protección de niños, niñas y adolescentes
regulado en el artículo 39, numeral 1 y parágrafo 3º, del Código de Policía
desconoce el principio de legalidad pues genera una indeterminación insuperable
respecto de la aplicabilidad de la Ley 1098 de 2006 en estos casos. Por lo
tanto la Corte condicionará su constitucionalidad para que se apliquen en todos
los casos las reglas del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
(9)  El traslado por protección de habitantes de calle regulado en el
artículo 43, parágrafo 1º, del Código de Policía es inconstitucional por
establecer una discriminación injustificada contra los habitantes de calle,
pues no hay razón para regular de manera distinta y más desfavorable el
traslado por protección de estas personas, respecto del traslado que se realice
sobre otras personas que no habitan en la calle.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO-. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el
numeral 1 del artículo 39 de la Ley 1801 de 2016.
SEGUNDO-. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 39 de la
Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados, en el entendido de que dicha
función debe llevarse a cabo de acuerdo con las reglas aplicables del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar.
TERCERO-. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 41 de la
Ley 1801 de 2016.
CUARTO-. Declarar EXEQUIBLE la expresión “con 48 horas de
anticipación” contenida en el inciso tercero del artículo 53 de la Ley 1801
de 2016, por los cargos examinados, e INHIBIRSE respecto de la expresión
“y se presentará […] indicando el recorrido prospectado”.
QUINTO-. Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 53 de la
Ley 1801 de 2016, en el entendido de que (i) las alteraciones deberán ser
graves e inminentes y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio
de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica.
SEXTO-. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 55 de la Ley 1801 de 2016 por el cargo examinado
en esta providencia.
SÉPTIMO-. Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 56 de la
Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados, en el entendido de que la
excepción solo es aplicable a los operativos de garantía allí consagrados.
OCTAVO-. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “reuniones o”,
contenida en el numeral 9 del artículo 103, y la expresión “reunión o”, contenida
en el numeral 9 del parágrafo del artículo 103, de la Ley 1801 de 2016, por los
cargos examinados.
NOVENO-. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 149 de la Ley
1801 de 2016, por los cargos examinados.
DÉCIMO-. Declarar EXEQUIBLE la expresión “traslado por
protección” del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que
(i) el traslado por protección “a un lugar destinado para tal fin” solo
se podrá aplicar en los municipios que cuenten con los lugares adecuados de
atención y protección de personas trasladadas; (ii) en el informe escrito
exigido por el parágrafo 3º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 se deberá
incluir, además de la causal invocada, los hechos que dieron lugar al traslado
y las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la
causal; y (iii) la persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del
mismo al superior jerárquico que haya recibido el informe. Así mismo, se
declara INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801 de
2016, y EXEQUIBLE el inciso 3º del mismo artículo, por los cargos
examinados y en los términos de esta sentencia.
DÉCIMO PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 157 de la Ley 1801 de 2016.
DÉCIMO SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 12 del artículo 205 de la Ley
1801 de 2016, por los cargos examinados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Salvamento
parcial de voto
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(e)
Salvamento
parcial de voto
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado
(e)
HERNÁN
CORREA CARDOZO
Magistrado
(e)
Aclaración
y salvamento parcial de voto
IVÁN
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Aclaración
y salvamento parcial de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Salvamento
parcial de voto
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e)
[1] También aparecen como demandantes los ciudadanos Víctor Correa
Vélez e Iván Cepeda Castro. Sin embargo de acuerdo con la constancia
secretarial del 23 de septiembre de 2016, “la demanda no tiene presentación
personal de los ciudadanos Iván Cepeda Castro y Víctor Javier Correa Vélez”.
[2] La Sala Plena de la Corporación, en sesión del veintiuno (21) de
septiembre de dos mil dieciséis (2016), previo sorteo de rigor, remitió el
asunto al Magistrado (e) Aquiles Arrieta Gómez. El veintinueve (29) de
septiembre de dos mil dieciséis (2016) el Magistrado Sustanciador admitió la
demanda, ordenó la fijación en lista y ordenó comunicar el proceso a la
Presidencia de la República al Congreso de la República, al Ministerio de la
Defensa Nacional, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, a la Dirección General de la Policía Nacional y al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. || Así mismo, ordenó invitar a la
Defensoría del Pueblo, así como a los alcaldes de Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla, Cartagena de Indias y Cúcuta, a la Dirección de Protección y
Servicios Especiales de la Policía Nacional, la Policía Metropolitana de
Bogotá, la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, la Policía Metropolitana
de Santiago de Cali, la Policía Metropolitana de Barranquilla, la Policía
Metropolitana de Cartagena y el Departamento de Policía de Norte de Santander
para que intervinieran en el proceso. || Igualmente invitó a las Facultades de
Derecho de la Universidad Libre, la Universidad de los Andes, la Universidad
del Norte, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Caldas, la
Universidad del Cauca, el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas de la Universidad
de los Andes, así como a la Fundación Ideas para la Paz, Dejusticia, el ex –
Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus Sivickas, el ex – Secretario de
Integración Social de Bogotá, Jorge Rojas Rodríguez, la Central Unitaria de
Trabajadores, la Confederación General del Trabajo, la Confederación de
Trabajadores de Colombia, y la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular,
para intervenir en el proceso dentro del término de fijación en lista.
[3] Esta forma de organizar la sentencia busca cumplir los fines de
claridad, concreción y precisión señalados en el artículo 55 de la Ley 270 de
1996. Esta misma norma ordena al juez “referirse a todos los hechos y
asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales”, sin
prescribir un orden expositivo específico. La organización de la sentencia por
temas o cargos ha sido adoptada en otros casos por la Corte. Ver, por ejemplo,
las sentencias C-252 de 2001 (MP Carlos Gaviria Díaz; AV Manuel José Cepeda
Espinosa; SPV Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Tafur Galvis), C-591 de 2005 (MP
Clara Inés Vargas Hernández SPV Alfredo Beltrán Sierra) y C-210 de 2007 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[4] Expediente, folios 1 a 50.
[5] Expediente, folios 166 y siguientes. Intervención firmada por Luz
Elena Rodríguez Quimbayo, Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño
Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de
Bogotá.
[6] Expediente, folios 244 y siguientes. Intervención firmada por
María Teresa Salamanca Acosta, Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
[7] Expediente, folios 255 y siguientes. Intervención firmada por
Diana Alexandra Remolina Botía, Directora de la Dirección de Desarrollo del
Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho.
[8] Expediente, folios 285 y siguientes. Intervención firmada por
Juan Camilo Escallón Rodríguez, apoderado del Ministerio de Salud y Protección
Social.
[9] Expediente, folios 293 y siguientes. Intervención firmada por
Sandra Marcela Parada Aceros, apoderada del Ministerio de Defensa Nacional.
[10] Expediente, folios 329 y siguientes. Intervención firmada por el
Coronel Pablo Antonio Criollo Rey, Secretario General de la Policía Nacional.
[11] Expediente, folios 267 y siguientes. Intervención firmada por
Andrea Liliana Romero López, Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y
Legales.
[12] Expediente, segundo cuaderno, folios 62 y siguientes.
Intervención firmada por Luis Santiago Gómez Barrera, Alcalde (E) de Medellín.
[13] Expediente, folios 249 y siguientes. Intervención firmada por
Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Director del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional, Jorge Ricardo Palomares García, Profesor del Área de
Derecho Público, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, ambos
egresados, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre.
[14] Expediente, segundo cuaderno, folios 21 y siguientes.
Intervención firmada por Ciro Nolberto Güechá Medina, Decano y Carlos Rodríguez
Mejía, profesor y asesor del consultorio jurídico internacional, de la Facultad
de Derecho de la Universidad Santo Tomás.
[15] Expediente, segundo cuaderno, folio 139, intervención en CD.
Intervención presentada por Milton César Jiménez Ramírez, docente de la
Universidad de Caldas y miembro de la Clínica Sociojurídica de Interés Público,
Jhon Fredy Betancur, Lina Otero, Natalia Ocampo Galeano, miembros del Semillero
de Investigación Forum, y los siguientes estudiantes del Curso de Procedimiento
Constitucional: Daniel Felipe Arias Martínez, Daniela Alejandra Ávila Jiménez,
Diana Vanessa Betancourt Pineda, Julieth Daniela Cabrera Silva, Angélica Castro
Ríos, Santiago Díaz Ospina, David Francisco Godoy Rincón, Luisa Fernanda Gómez
Gañán, Laura Manuela González Salazar, Santiago Hernández Mejía, Isabela Loaiza
Gómez, Cristian Adolfo Ortiz Hoyos, Daniel Ospina Gutiérrez, David Ramírez
Vásquez, José Daniel Reina Mora, Stefania Restrepo Naranjo, Eduardo Juan Diego
Rodríguez Noguera, Santiago Rodríguez Tabarquino, Mariana Tabares Parra, María
Fernanda Toro Torres, Sebastián Zuluaga López, Milena Zuluaga Yepes, Santiago
Niño, Gener David Espinosa, Santiago García y Sebastián Díaz.
[16] Expediente, segundo cuaderno, folios 131 y siguientes.
Intervención con firmas recolectadas a través de formulario web, ciudadano
Adrián Cárdenas Henao y otros 204 ciudadanos y ciudadanas.
[17] Expediente, segundo cuaderno, folios 141 y siguientes. Concepto
suscrito por la Procuradora General de la Nación (E) Martha Isabel Castañeda
Curvelo.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[19] Corte Constitucional, sentencia C-223 de
2017 (MP Alberto Rojas Ríos; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SV Alejandro
Linares Cantillo; SPV Antonio José Lizarazo Ocampo; SPV José Antonio Cepeda
Amarís).
[20] Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[21] Ley 1801 de 2016, artículos 11 a 23. En relación con esta
distinción, ver Corte Constitucional, sentencia C-825 de 2004 (MP Rodrigo
Uprimny Yepes; AV Álvaro Tafur Galvis; AV Jaime Araujo Rentería). La Corte dijo
que “[e]l poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la
facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e
impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de
los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo
componen.” Respecto de la función de policía afirmó que “es la gestión
administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco
impuesto por éste, ya que la función de policía se encuentra supeditada al
poder de policía.” Sobre la actividad de policía dijo: “se refiere a los
oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que
actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función
de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para
lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están
limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo.”
[22] La Corte exhortó al Congreso a expedir un nuevo Código, entre otras,
en las sentencias C-087 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra; AV Vladimiro
Naranjo Mesa), en la cual declaró inexequible la sanción de prohibir la
concurrencia de personas a determinados sitios públicos y observó que “sería
conveniente que el Congreso legislara sobre el punto, de tal manera que la
normatividad por expedir alcance los fines legítimos que requiere la protección
de terceros, pero sin menoscabo de los derechos fundamentales […]”, C-1444 de
2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra), en que la Corte declaró inexequible la
sanción de presentación periódica al comando de policía y reiteró la
observación de la anterior sentencia, afirmando que “el Congreso está en el
deber constitucional de expedir un Código Nacional de Policía acorde con los
fines que establecidos en la Constitución”, C-720 de 2007 (MP Catalina Botero
Marino; AV Catalina Botero Marino), en que la Corte decidió “[e]xhortar al
Congreso de la República para que, en ejercicio de su potestad de
configuración, expida una ley que establezca un nuevo régimen de policía que
desarrolle la Constitución”, y C-511 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla; SV
María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y
Luis Ernesto Vargas Silva) en que la Corte decidió “EXHORTAR nuevamente al Congreso
de la República para que, en ejercicio de su potestad de configuración
normativa y en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, expida una
ley que establezca un nuevo régimen de policía que desarrolle la Constitución
Política.”
[23] Corte Constitucional, sentencia C-1189 de 2005 (MP Humberto
Sierra Porto; AV Jaime Araujo Rentería).
[24] Corte Constitucional, sentencia T-1263 de 2001 (MP Jaime Córdoba
Triviño). En el mismo sentido, Corte Constitucional, sentencia T-119 de 2016
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[25] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz; AV Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero; AV
José Gregorio Hernández Galindo).
[26] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz; AV Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero; AV
José Gregorio Hernández Galindo).
[27] Corte Constitucional, sentencia C-185 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil). Esta síntesis de los requisitos del cargo de omisión legislativa relativa
recoge la elaboración hecha por sentencias más tempranas como la C-427 de 2000
(MP Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1549 de 2000 (MP Martha Victoria Sáchica
Méndez), y es reiterada en múltiples decisiones posteriores, entre las cuales
se encuentran las sentencias C-864 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-936 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Humberto Sierra Porto; SV
Mauricio González Cuervo; SV Juan Carlos Henao Pérez)  y C-233 de 2016 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2009 (MP Humberto Sierra
Porto). En este caso la Corte declaró exequibles varios artículos del Código de
la Infancia y la Adolescencia a pesar de que establecieron deberes de los
medios de comunicación pero omitieron establecer un régimen sancionatorio por
desconocimiento de estos deberes. La Corte en cambio exhortó al Congreso a
emitir la regulación pertinente.
[29] Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2009 (MP Humberto Sierra
Porto). Reiterada en las Sentencias C-619 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto; AV
María Victoria Calle Correa), C-632 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo; AV
Luis Ernesto Vargas Silva) y C-583 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV
Mauricio González Cuervo; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV María Victoria
Calle Correa).
[30] Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2011 (MP Humberto Sierra
Porto; AV María Victoria Calle Correa). En este caso la Corte declaró exequible
la norma que obliga a las autoridades a enviar copia de la prueba de
alcoholemia a los conductores, pero no a los peatones, en el caso de accidentes
de tránsito que hubieren resultado en muertes o lesiones.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Humberto Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[32] La Corte citó las siguientes sentencias en el pie de página 28:
“Ver entre otras las sentencias C-479 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-553
de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería), C-620 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería),
C-317 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-370 de 2002, (MP. Eduardo
Montealegre Lynett), C-392 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-916 de 2002
(MP: Manuel José Cepeda Espinosa), C-1080 de 2002, (MP. Álvaro Tafur Galvis),
C-782 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-1177 de 2005 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), C-355 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-370 de 2006 (MMPP.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis), C-423
de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), C-454 de 2006 MP. Jaime Córdoba
Triviño, C-209 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), C-516 de 2007 MP.
Jaime Córdoba Triviño SPV Jaime Araujo Rentería C-060 de 2008 (MP: Nilson
Pinilla Pinilla), C-229 de 2008 (MP. Jaime Araujo Rentería), C-828 de 2010 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto) y C-029 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SPV.
Jaime Araújo Rentería y Nilson Pinilla Pinilla. AV. Jaime Araújo Rentería))”.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-813 de 2014 (MP Martha Victoria
Sáchica Méndez).
[34] Corte Constitucional, sentencias C-366 de 1996 (MP Julio César
Ortiz Gutiérrez) y C-241 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[35] Corte Constitucional, sentencias C-024 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero) y C-511 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla; SV María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva).
[36] Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2009 (MP Humberto Sierra
Porto) “[…] en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede
conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para
llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la
deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene
la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si
la deficiencia es media, se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con
la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta
en cabeza del legislador, y si la deficiencia es total la Corte deberá instar
al legislador para que desarrolle la regulación pertinente.”
[37] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Humberto Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo). En la corrección de una omisión en el delito de
desaparición forzada, la Corte reconoció que “en materia penal esta solución es
excepcionalísima” pero advirtió que  “la simple exhortación al Congreso para
que corrija la inconstitucionalidad resulta insuficiente, dada la gravedad del
daño social que produce la desaparición forzada, la desprotección en que
quedarían tanto las personas mencionadas en el numeral 4 del artículo 166 de la
Ley 599 de 2000, como sus parientes más cercanos, y la estrecha relación que
existe entre este delito y el homicidio.”
[38] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Humberto Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo). La Corte resaltó casos en que el exhorto no ha sido
efectivo: “[a] pesar de la exhortación de la Corte, la expedición de la norma
penal que extendió la protección penal al compañero o compañera permanente
frente al delito de inasistencia alimentaria se produjo casi cuatro años
después de la sentencia C-016 de 2004, con la expedición de la Ley 1181 de
2007, dejando desprotegidos durante ese período a cientos de compañeros y
compañeras permanentes, tal como fue resaltado durante el debate de la ley en
el Congreso.”
[39] Ver, por ejemplo las sentencias C-317 de 2002 (MP Clara Inés
Vargas Hernández) (ampliando el alcance del delito de desaparición forzada,
modificando una de los elementos del tipo penal), C-392 de 2002 (MP Álvaro
Tafur Galvis) (introduciendo limitaciones a la norma sobre imputaciones entre
litigantes), C-652 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Rodrigo Escobar Gil)
(declarando un condicionamiento que convirtió una sanción penal de inhabilidad
en intemporal), C-355 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández; AV Jaime Araujo Rentería; AV Manuel José Cepeda Espinosa; SV Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil; SV Álvaro Tafur Galvis)
(introduciendo condicionamientos al tipo penal de aborto y otros) y C-029 de
2009 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araujo Rentería) (ampliando tipos
penales y circunstancias de agravación para incluir la protección de parejas
del mismo sexo).
[40] Este fue el caso de la sentencia C-442 de 2009 (MP Humberto
Sierra Porto), en que la Ley 1098 de 2006 estableció genéricamente que los
medios de comunicación serían responsables por la violación de disposiciones
que protegían los derechos de los niños, pero no fijó las sanciones
correspondientes. La Corte declaró exequible la norma demandada.
[41] Corte Constitucional, sentencias C-442 de 2009 (MP Humberto
Sierra Porto), C-619 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto; AV María Victoria Calle
Correa), C-632 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo; AV Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-583 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Mauricio González
Cuervo; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV María Victoria Calle Correa), en
las cuales se distinguen tres niveles de deficiencia en la regulación.
[42] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Humberto Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo) en la cual se destaca que la sentencia integradora en
materia penal es una solución “excepcionalísima”, sentencia C-619 de 2011 (MP
Humberto Sierra Porto; AV María Victoria Calle Correa) en la cual se afirma que
“en materia penal, el respeto por el principio de legalidad indica que los
vacíos normativos difícilmente pueden ser llenados por el juez mediante una
sentencia interpretativa”. Contrastar con la sentencia C-586 de 2014 (MP María
Victoria Calle Correa) donde se considera un margen más amplio en materia de
beneficios tributarios: “tratándose de normas en las que el legislador
establece un beneficio tributario para algunos sujetos, omitiendo a otros que
deberían recibir el mismo trato en atención a exigencias de igualdad, equidad y
justicia tributaria, la Corte ha reconocido su competencia para proferir
sentencias integradoras que extiendan el beneficio previsto en la norma
demandada a los sujetos que fueron indebidamente excluidos”.
[43] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Humberto Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo) en la cual se repara sobre la gravedad de la omisión
de un ingrediente en el tipo penal de desaparición forzada y sus efectos sobre
la protección de los derechos fundamentales.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Humberto Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo) en la cual se pone de presente la demora de cuatro
años en el desarrollo de una solución legislativa a la omisión encontrada en
una sentencia anterior.
[45] Esto ocurrió en la sentencia C-559 de 1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero; SV Vladimiro Naranjo Mesa y Eduardo Cifuentes Muñoz), en que se
declaró inexequible una norma “particularmente confusa” cuyo verdadero
sentido no podía establecerse sin hacer un complejo ejercicio interpretativo,
con lo cual se vulneró el principio de legalidad en materia penal.
[46] Sentencia T-546 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo).
[47] Ver, por ejemplo, la sentencia T-959 de 2006 (MP Rodrigo Escobar
Gil) (señalamientos de una campaña presidencial contra la Unión Patriótica).
[48] Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2011 (MP Humberto Sierra
Porto; SV María Victoria Calle Correa; SV Juan Carlos Henao Pérez) (declarando
exequibles los tipos penales de injuria y calumnia y considerando que la
posibilidad de su despenalización “está reservada al legislador en el
ejercicio de potestad de configuración normativa”).
[49] “Artículo 27. Comportamientos que ponen en riesgo la vida e
integridad. Los siguientes comportamientos ponen en riesgo la vida e integridad
de las personas, y, por lo tanto, son contrarios a la convivencia:
1. Reñir, incitar o incurrir en
confrontaciones violentas que puedan derivar en agresiones físicas.
2. Lanzar objetos que puedan causar
daño o sustancias peligrosas a personas.
3. Agredir físicamente a personas
por cualquier medio.
4. Amenazar con causar un daño
físico a personas por cualquier medio.
5. No retirar o reparar, en los
inmuebles, los elementos que ofrezcan riesgo a la vida e integridad.
6. Portar armas, elementos
cortantes, punzantes o semejantes, o sustancias peligrosas, en áreas comunes o
lugares abiertos al público. Se exceptúa a quien demuestre que tales elementos
o sustancias constituyen una herramienta de su actividad deportiva, oficio,
profesión o estudio.
7. Portar armas neumáticas, de
aire, de fogueo, de letalidad reducida o sprays, rociadores, aspersores o
aerosoles de pimienta o cualquier elemento que se asimile a armas de fuego, en
lugares abiertos al público donde se desarrollen aglomeraciones de personas o
en aquellos donde se consuman bebidas embriagantes, o se advierta su
utilización irregular, o se incurra en un comportamiento contrario a la
convivencia.
Parágrafo 1. Quien incurra en uno o
más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las
siguientes medidas correctivas:
[…]
Artículo 33. Comportamientos que
afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas. Los
siguientes comportamientos afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de
las personas y por lo tanto no deben efectuarse:
1. En el vecindario o lugar de
habitación urbana o rural: Perturbar o permitir que se afecte el sosiego con:
a) Sonidos o ruidos en actividades,
fiestas, reuniones o eventos similares que afecten la convivencia del
vecindario, cuando generen molestia por su impacto auditivo, en cuyo caso
podrán las autoridades de Policía desactivar temporalmente la fuente del ruido,
en caso de que el residente se niegue a desactivarlo;
b) Cualquier medio de producción de
sonidos o dispositivos o accesorios o maquinaria que produzcan ruidos, desde
bienes muebles o inmuebles, en cuyo caso podrán las autoridades identificar,
registrar y desactivar temporalmente la fuente del ruido, salvo sean originados
en construcciones o reparaciones en horas permitidas;
c) Actividades diferentes a las
aquí señaladas en vía pública o en privado, cuando trascienda a lo público, y
perturben o afecten la tranquilidad de las personas.
2. En espacio público, lugares
abiertos al público, o que siendo privados trasciendan a lo público:
a) Irrespetar las normas propias de
los lugares públicos tales como salas de velación, cementerios, clínicas,
hospitales, bibliotecas y museos, entre otros.
b) Realizar actos sexuales o de
exhibicionismo que generen molestia a la comunidad.
c) Consumir sustancias alcohólicas,
psicoactivas o prohibidas, no autorizados para su consumo.
d) Fumar en lugares prohibidos.
e) Limitar u obstruir las
manifestaciones de afecto y cariño que no configuren actos sexuales o de
exhibicionismo en razón a la raza, origen nacional o familiar, orientación
sexual, identidad de género u otra condición similar.
Parágrafo 1°. Quien incurra en uno
o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de
las siguientes medidas correctivas: […]”
[50] Corte Constitucional, sentencia C-191 de 2016 (MP Alejandro
Linares Cantillo; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle
Correa; AV Jorge Iván Palacio Palacio; SPV Gloria Stella Ortiz Delgado). La
Corte afirmó que “el recurso en abstracto a la potestad sancionatoria del
Estado o Ius puniendi se encuentra reservada al Congreso de la
República, a través de la fijación de la política punitiva, en lo legal, con la
participación del Fiscal General de la Nación, según el artículo 251, numeral 4
de la Constitución. Se trata de una manifestación del principio democrático al
determinar, a través de la representación popular, los comportamientos sociales
que ameritan ser reprochados y la forma de realizarlo. Al tratarse de una
política, ésta resulta de priorizaciones de valores e intereses sociales, según
las circunstancias históricas del momento. De esta manera, la fijación de la
política punitiva puede determinar, según el caso, que no se ejerza el Ius
puniendi estatal –no tipificar el comportamiento-, o deje de
ejercerse  –destipificar comportamientos-, para utilizar otro tipo de
instrumentos para afrontar determinada problemática, por ejemplo, instrumentos
civiles, laborales, administrativos no sancionatorios, etc. || 23. Por el
contrario, una vez la política punitiva ha determinado que es necesaria la
utilización del poder de sanción del Estado, el Congreso debe determinar si
recurrirá a la sanción penal o a la sanción administrativa, así como la
configuración procesal para la determinación de la correspondiente
responsabilidad por la comisión del delito o de la falta o infracción. […]”
[51] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería): “Con respecto al test estricto de
razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más
exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero
además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo adecuado y
efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no
pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo.
Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación de un
juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad
en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de
razonabilidad. Este exige que los beneficios de adoptar la medida excedan
claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales por la medida.”
[52] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería): “El test leve se limita a
establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo
ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En
consecuencia, la Corte se limita cuando el test es leve, por una parte, a
determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente
prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es adecuado,
esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Este es, por así decirlo, el
punto de partida o de arranque en el análisis de la razonabilidad.”
[53] Corte Constitucional, sentencia C-185 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil): “[…] (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la Carta; […] (iv) que la falta de
justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación
legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador”.
[54] Ley 1801 de 2016, Artículo 25. Comportamientos contrarios
a la convivencia y medidas correctivas. Quienes incurran en
comportamientos contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas
de conformidad con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones que en derecho
correspondan.
Parágrafo 1°. En atención a los comportamientos relacionados en el
presente Código, corresponde a las autoridades de Policía dentro del ámbito de
su competencia adelantar las acciones que en derecho correspondan respetando
las garantías constitucionales.
Parágrafo 2°. En caso de que el comportamiento contrario a la convivencia
también constituya una conducta tipificada en el Código Penal, la medida
correctiva a imponer no podrá tener la misma naturaleza que la sanción prevista
en este último. La autoridad de Policía lo pondrá en conocimiento de la
Fiscalía General de la Nación e impondrá las medidas de naturaleza
distinta previstas en el presente Código.
[55] Ley 1801 de 2016, Artículo 27. Comportamientos que ponen
en riesgo la vida e integridad. Los siguientes comportamientos ponen en
riesgo la vida e integridad de las personas, y, por lo tanto, son contrarios
a la convivencia: […].
[56] Ley 1801 de 2016, Artículo 31. Del derecho a la
tranquilidad y a las relaciones respetuosas. El derecho a la
tranquilidad y a unas relaciones respetuosas es de la esencia de la
convivencia. Por ello, es fundamental prevenir la realización de
comportamientos que afecten la tranquilidad y la privacidad de las personas.
[57] Ley 1801 de 2016, Artículo 33. Comportamientos que
afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas. Los
siguientes comportamientos afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de
las personas y por lo tanto no deben efectuarse:[…]
[58] Ley 1801 de 2016, Artículo 34. Comportamientos que
afectan la convivencia en los establecimientos educativos relacionados con
consumo de sustancias. Los siguientes comportamientos afectan la
convivencia en los establecimientos educativos y por lo tanto no deben
efectuarse: […]
[59] Diferencias resaltadas en la sentencia T-456 de 1992 (MP Jaime
Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).
[60] Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván Palacio Palacio).
Reiterada en la sentencia T-366 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos; AV Luis Ernesto
Vargas Silva).
[61] Corte Constitucional, sentencia C-650 de 2003 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[62] Corte Constitucional, sentencia T-456 de 1992 (MP Jaime Sanín
Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).
[63] Corte Constitucional, sentencia T-456 de 1992 (MP Jaime Sanín
Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).
[64] Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[65] Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[66] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería).
[67] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería).
[68] Artículo 37 de la Constitución Política, así como artículo 15 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 21 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[69] Ver Corte IDH, Opinión Consultiva OC-6 del 9 de mayo de 1986, La
expresión "Leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, Serie A No. 6. Ver igualmente la sentencia C-851 de 2013 (MP
Mauricio González Cuervo), en la cual se dijo: “El principio de legalidad tiene
importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado,
protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que
la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado
protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la
función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos,
por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además,
garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar las
actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de
control respecto del comportamiento de las autoridades públicas.”
[70] Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván Palacio Palacio).
[71] Corte Constitucional, sentencia C-597 de 1996 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[72] Corte Constitucional, sentencias C-564 de 2000 (MP Alfredo
Beltrán Sierra) (en infracción al régimen cambiario se permite al funcionario
administrativo graduar la multa con base en parámetros objetivos), C-404 de
2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV Jaime Araujo Rentería) (en la
tipificación de la falta disciplinaria se permiten reenvíos normativos), C-827
de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo
Rentería) (la Junta Directiva del Banco de la República puede establecer
sanciones pecuniarias por violación a normas de intermediación financiera),
C-921 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería) (el legislador puede prever sanciones
por el incumplimiento de instrucciones de una Superintendencia), C-099 de 2003
(MP Jaime Córdoba Triviño) (una norma sancionatoria en materia aduanera puede
omitir la definición expresa del sujeto activo de la infracción, pues es
posible inferirlo), C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett; SPV Jaime
Araujo Rentería) (es posible sancionar con multa a quien conduzca “realizando
maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las
personas o las cosas”), C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández; AV
Álvaro Tafur Galvis; AV Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería)
(prohibición de operaciones no representativas de las condiciones del mercado, “a
juicio de la Comisión Nacional de Valores”), C-860 de 2006 (MP Humberto
Sierra Porto; AV Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araujo Rentería) (el legislador
puede prever sanciones por violación de estatutos sociales e instrucciones de
la Superintendencia Bancaria), C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño) (es
admisible la remisión normativa a la ley, las normas reglamentarias y las
instrucciones de la Superintendencia, en las normas sancionatorias de la ley de
hábeas data financiero), C-713 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo) (es
admisible la remisión a otras normas y a instrucciones de la Superintendencia
en normas sancionatorias en materia de salud), C-835 de 2013 (MP Nilson Pinilla
Pinilla) (a pesar de la mayor flexibilidad otorgada en derecho administrativo
sancionatorio, es inconstitucional la habilitación a la Dirección Nacional de
Derechos de Autor para adoptar cualquier medida “que encuentre razonable”
como medida cautelar), C-699 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos; AV Alberto Rojas
Ríos; AV Lucy Cruz de Quiñones; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Gloria
Stella Ortiz Delgado) (a pesar de la mayor flexibilidad otorgada en derecho
administrativo sancionatorio, es inconstitucional la remisión a normas
reglamentarias sobre pesca, pero constitucional la referencia a “fines no
autorizados” y a la contravención de “disposiciones que […]
regulan” la pesca), y C-491 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SPV
María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos) (es constitucional la
autorización para remplazar a directivos de universidades sujetas a vigilancia
especial cuando incumplan las órdenes del Ministerio de Educación).
[73] Corte Constitucional, sentencia C-117 de 2006 (MP Jaime Córdoba
Triviño). En apoyo de esta consideración la Corte recogió los precedentes de
las Sentencias C-087 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra; AV Vladimiro Naranjo
Mesa) C-110 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell) y C-1444 de 2000 (MP Alfredo
Beltrán Sierra), las cuales declararon inexequibles normas del anterior Código
de Policía por su “vaguedad e imprecisión”, así como la Sentencia C-046
de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis), la cual se refirió a estos precedentes y
reiteró la prohibición de normas de policía vagas e imprecisas.
[74] Sentencia C-099 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[75] El artículo 37 de la Constitución señala que “Sólo la
ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá
limitar el ejercicio de este derecho”.
[76] Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván Palacio Palacio).
[77] Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván Palacio Palacio).
[78] Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván Palacio Palacio).
[79] Decreto 1355 de 1970, artículo 105.
[80] Sobre la posibilidad de dictar fallos inhibitorios en Sala Plena,
aunque la demanda haya sido inicialmente admitida, ver sentencia C-553 de 2016
(MP Aquiles Arrieta Gómez).
[81] Corte Constitucional, sentencia T-456 de 1992 (MP Jaime Sanín
Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).
[82] Ver elementos del juicio intermedio en sentencia C-673 de 2001
(MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Álvaro Tafur Galvis; AV Jaime Araujo
Rentería).
[83] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre los derechos a
la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, 21 de
mayo de 2012, A/HRC/20/27 párr. 28.
[84] “Artículo 6°. Categorías jurídicas. Las categorías de convivencia son: seguridad, tranquilidad,
ambiente y salud pública, y su alcance es el siguiente:
1. Seguridad: Garantizar la
protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las
personas en el territorio nacional.
2. Tranquilidad: Lograr que las
personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con
plena observancia de los derechos ajenos.
3. Ambiente: Favorecer la
protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la relación
sostenible con el ambiente.
4. Salud Pública: Es la
responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho
esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las
condiciones de bienestar y calidad de vida.”
[85] Artículo 27 del Código de Policía.
[86] Artículo 111, numeral 8, del Código de Policía.
[87] Registro Único Nacional de Áreas Protegidas, compilación
consultada en http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/sistema-nacional-de-areas-protegidas-sinap/registro-unico-nacional-de-areas-protegias/
[88] La extensión total del territorio nacional son 1.141.748 km2,
mientras que la extensión total del SINAP, reportada como 23.805.244,29 ha.,
equivale a 238.052,4 km2.
[89] Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.1.4.1.
[90] Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.1.4.2.
[91] Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.1.4.4.
[92] Corte Constitucional, sentencias C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba
Triviño), C-713 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo) y C-699 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos; AV Alberto Rojas Ríos; AV Lucy Cruz de Quiñones; SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; SV Gloria Stella Ortiz Delgado).
[93] Decreto 1076 de 2015, Artículos 2.2.2.1.7.4 y 2.2.2.1.15.2.
[94] Decreto 1076 de 2015, Artículos 2.2.2.1.2.5 y 2.2.2.1.2.6.
[95] Corte Constitucional, sentencia T-391 de 2007 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; SV Rodrigo Escobar Gil).
[96] Esto no quiere decir que toda
limitación de lugar sea admisible. Es posible concebir limitaciones que
resultan excesivas al anular por completo el impacto del mensaje transmitido.
Tal es el caso de la ley aprobada por el parlamento de Letonia que prohibía realizar
manifestaciones a menos de 50 metros de las sedes de los principales órganos
del Estado, la cual fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional
de ese país. Ver Corte Constitucional de Letonia,
Sentencia 2006-03-0106 del 23 de noviembre de 2006, párr. 29. Disponible en http://www.satv.tiesa.gov.lv/en/.
[97] Corte Constitucional, sentencia C-720 de 2007 (MP Catalina Botero
Marino; AV Catalina Botero Marino).
[98] Corte Constitucional, sentencia C-291 de 2007 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[99] Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[100] Corte Constitucional, sentencia C-291 de 2007 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[101] Corte Constitucional, sentencia C-291 de 2007 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[102] Corte Constitucional, sentencias SU-256 de 1999 (MP José Gregorio
Hernández Galindo), T-1206 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-165 de 2006 (MP
Jaime Araujo Rentería; AV Manuel José Cepeda Espinosa) y T-280A de 2016 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[103] Corte Constitucional, sentencia C-251 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco Gerardo Monroy Cabra
y Rodrigo Escobar Gil).
[104] Tribunal Penal Internacional para la ex – Yugoslavia, Prosecutor
v. Tadić, IT-94-1-AR72,
2 de octubre de 1995, “Decision on the Defence Motion for Interlocutory
Appeal on Jurisdiction”, párr. 70. Definición usada por la Corte Constitucional
en las sentencias C-291 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-253A de
2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV Luis Ernesto Vargas Silva; SPV
María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio; SPV Juan Carlos Henao
Pérez), C-781 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), C-069 de 2016 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez; SV Alejandro Linares Cantillo; SPV Luis Ernesto
Vargas Silva; SPV Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-084 de 2016 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; AV Alejandro Linares Cantillo; AV María Victoria Calle Correa; SV
Jorge Iván Palacio Palacio; AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[105] Tribunal Penal Internacional para la ex – Yugoslavia, Prosecutor
v. Tadić, IT-94-1-AR72,
2 de octubre de 1995, “Decision on the Defence Motion for Interlocutory
Appeal on Jurisdiction”, párr. 70.
[106] Corte Constitucional, sentencia C-084
de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Alejandro Linares Cantillo; AV María
Victoria Calle Correa; SV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; AV Gloria Stella Ortiz Delgado).
[107] Corte Constitucional, sentencia C-084
de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Alejandro Linares Cantillo; AV María
Victoria Calle Correa; SV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; AV Gloria Stella Ortiz Delgado).
[108] Corte Internacional de Justicia, Opinión Consultiva sobre la
Legalidad de la Amenaza o el Uso de las Armas Nucleares, 8 de julio de 1996,
párr. 25, y Corte Internacional de Justicia, Opinión Consultiva sobre las
Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio
Palestino Ocupado, 9 de julio de 2004, párr. 106.
[109] Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[110] Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón).
[111] Ver, por ejemplo, la sentencia C-251 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco Gerardo Monroy Cabra
y Rodrigo Escobar Gil), que consideró inconstitucional la imposición de deberes
a la población civil que la terminan involucrando en el conflicto armado y
exponiéndola a ataques.
[112] Denominados “combatientes en sentido genérico” en la
sentencia C-291 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Ver también Corte
Constitucional, sentencia T-280A de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SV Luis
Guillermo Guerrero Pérez) (“[…] la Sala concluye que el principio de distinción
contenido en los Convenios de Ginebra y sus dos protocolos adicionales (i)
hacen parte de la Constitución. De igual manera, (ii) las partes en conflicto
deben distinguir, en todo momento y lugar, entre la población civil y los
combatientes, siendo estos últimos los únicos a los cuales se puede atacar
militarmente. En el mismo sentido, (iii) existe una prohibición según la
cual las partes bélicas no pueden involucrar en la guerra a los civiles,
utilizándolos como escudos o desplegando alguna conducta que los exponga ante
los ataques del “enemigo””, subrayas añadidas).
[113] Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2001 (MP Eduardo
Montealegre Lynett; AV José Gregorio Hernández Galindo).
[114] Corte Constitucional, sentencia C-251 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco Gerardo Monroy Cabra
y Rodrigo Escobar Gil).
[115] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 1994 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz). Reiterada en este punto por las sentencias C-444 de 1995 (MP
Carlos Gaviria Díaz; AV Hernando Herrera Vergara), C-421 de 2002 (MP Álvaro
Tafur Galvis; SV Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) y C-468 de
2016 (MP María Victoria Calle Correa; AV Luis Ernesto Vargas Silva; SV Alberto
Rojas Ríos).
[116] Corte Constitucional, sentencias C-740 de 2001 (MP Álvaro Tafur
Galvis; SV Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil; SPV Jaime
Araujo Rentería; SV Eduardo Montealegre Lynett), T-1206 de 2001 (MP Rodrigo
Escobar Gil), C-421 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Marco Gerardo Monroy
Cabra y Rodrigo Escobar Gil; SV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett), C-1156 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-308 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), C-459 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y C-468
de 2016 (MP María Victoria Calle Correa; AV Luis Ernesto Vargas Silva; SV
Alberto Rojas Ríos).
[117] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 1994 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[118] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 1994 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz). La Corte declaró exequibles los artículos 9 y 10 de la Ley 62
de 1993 que establecieron la dependencia de la Policía Nacional al Ministerio
de Defensa.
[119] Corte IDH, Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs.
Venezuela, Sentencia de 5 de julio de 2006, párr. 78.
[120] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre
Seguridad y Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 57, 31 de diciembre de 2009,
p. 106.
[121] Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre los derechos a
la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, 21 de
mayo de 2012, A/HRC/20/27 párr. 28.
[122] OSCE/ODIHR, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, Second
Edition, Varsovia/Estrasburgo, 2010, disponibles en http://www.osce.org/odihr/73405
[123] Corte Constitucional, sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz; SPV Carlos Gaviria Díaz, Alfredo Beltrán Sierra y Vladimiro
Naranjo Mesa) En este caso se dijo que “procede la integración de la unidad
normativa cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no
tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y
aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo
con el de otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario
completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo
inhibitorio”.
[124] Constitución Política, artículo 28: “Toda persona es libre. Nadie
puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto,
ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley. || La persona detenida preventivamente será
puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas
siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el término que
establezca la ley. || En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto
por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles.”
[125] En la sentencia C-024 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero)
la Corte contempló inicialmente una excepción a la reserva judicial, que
denominó “detención preventiva administrativa”. Esta posición fue revaluada en
las sentencias C-237 de 2005 (MP Jaime Araujo Rentería), C-850 de 2005 (MP
Jaime Araujo Rentería; SPV Rodrigo Escobar Gil) y C-176 de 2007 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra; SPV Jaime Araujo Rentería). La posición actual de la
jurisprudencia la resume así la sentencia T-564 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado): “las dos únicas maneras de privar de la
libertad a una persona son la flagrancia y la orden de autoridad judicial
competente”.
[126] Corte Constitucional, sentencia C-730 de 2005 (MP Álvaro Tafur
Galvis; SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Sierra
Porto).
[127] Corte Constitucional, sentencia C-199 de 1998 (MP Hernando
Herrera Vergara; SPV Fabio Morón Díaz; SV José Gregorio Hernández Galindo; SV
Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Carmenza Isaza de Gómez).
[128] Corte Constitucional, sentencia C-720 de 2007 (MP Catalina Botero
Marino; AV Catalina Botero Marino) En su aclaración de voto, la Magistrada
Catalina Botero Marino complementó la argumentación de la sentencia con motivos
adicionales de inconstitucionalidad, como la finalidad sancionatoria y no
preventiva de la medida y la ausencia de los elementos mínimos del debido
proceso, incluyendo el respeto por el principio de legalidad.
[129] El siguiente fue el condicionamiento introducido a la norma: “Cuarto.- En
todo caso, y hasta tanto el Congreso de la República regule la materia de
conformidad con lo resuelto en el ordinal anterior, la retención transitoria
sólo podrá aplicarse cuando sea estrictamente necesario y respetando las
siguientes garantías constitucionales: i) se deberá rendir
inmediatamente informe motivado al Ministerio Público, copia del cual se le
entregará inmediatamente al retenido; ii) se le permitirá al
retenido comunicarse en todo momento con la persona que pueda asistirlo; iii) el
retenido no podrá ser ubicado en el mismo lugar destinado a los capturados por
infracción de la ley penal y deberá ser separado en razón de su género; iv) la
retención cesará cuando el retenido supere el estado de excitación o
embriaguez, o cuando una persona responsable pueda asumir la protección
requerida, y en ningún caso podrá superar el plazo de 24 horas; v) los
menores deberán ser protegidos de conformidad con el Código de la Infancia y la
Adolescencia; vi) los sujetos de especial protección
constitucional sólo podrán ser conducidos a lugares donde se atienda a su
condición.”
[130] Corte Constitucional, sentencia C-361 de 2016 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; SV María Victoria Calle Correa) (pies de página omitidos).
[131] Corte Constitucional, sentencia C-361 de 2016 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; SV María Victoria Calle Correa).
[132] Ley 1801 de 2016, art. 149.
[133] Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván Palacio Palacio).
[134] Corte Constitucional, sentencia T-594 de 2016 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[135] Código Penal, artículos 174 y 413.
[136] Real Academia Española, ‘reñir’, acepciones 3 y 4, en www.rae.es.
[137] Ley 1801 de 2016, artículo 27, numeral 1.
[138] Corte Constitucional, sentencia C-199 de 1998 (MP Hernando
Herrera Vergara; SPV Fabio Morón Díaz; SV José Gregorio Hernández Galindo; SV
Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Carmenza Isaza de Gómez).
[139] Corte Constitucional, sentencia C-720 de 2007 (MP Catalina Botero
Marino; AV Catalina Botero Marino).
[140] Corte Constitucional, sentencias C-199 de 1998 (MP Hernando
Herrera Vergara; SPV Fabio Morón Díaz; SV José Gregorio Hernández Galindo; SV
Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Carmenza Isaza de Gómez y
C-720 de 2007 (MP Catalina Botero Marino; AV Catalina Botero Marino).
[141] Ver, como ejemplo concreto, el caso analizado por la Corte en la
sentencia T-594 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), sobre las detenciones
arbitrarias contra trabajadoras sexuales en un parque público.
[142] Corte Constitucional, sentencias T-388 de 2013 (MP María Victoria
Calle Correa), T-762 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-151 de 2016
(MP Alberto Rojas Ríos).
[143] Por ejemplo, en el caso analizado en la sentencia T-594 de 2016
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado), al amparo de la regulación de la retención
transitoria del Código de Policía anterior, la Policía Metropolitana de Bogotá,
al elaborar los informes respectivos, simplemente transcribió la causal que
consideraba aplicable al caso.
[144] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 1996 (MP Alejandro
Martínez Caballero): “esta Corporación considera que uno de los criterios que
debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación
del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre
buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud
del respeto al principio democrático.”
[145] Corte Constitucional, sentencia T-043 de 2015 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio).
[146] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional, sentencia C-458 de 2015
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).