T-706-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-706/11
ACCION DE
TUTELA DE POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA, AL RETORNO Y REUBICACION DE POBLACION DESPLAZADA-Reiteración
de jurisprudencia
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Víctimas adquieren estatus de sujetos de especial protección
constitucional
POBLACION
DESPLAZADA-Fonvivienda entrega subsidios familiares atendiendo calificación
obtenida por hogares postulados
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Obligación de autoridades
competentes y subreglas
DERECHO DE
ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE POBLACION DESPLAZADA-No se puede negar a
quienes les aparece registrada una propiedad en el sitio de expulsión
ACCION DE
TUTELA DE DESPLAZADO DISCAPACITADO CONTRA ACCION SOCIAL-Asignación subsidio
familiar de vivienda de interés social por Fonvivienda
Referencia: expediente T- 3023504
Acción de tutela interpuesta por el señor José Bernardino Ortiz Ruiz
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social-, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y otras entidades[1].
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
veintidós  (22) de septiembre de dos mil once (2011)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio, quien la preside, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, y en los artículos 33 y concordantes del Decreto 2591 de
1991, profiriere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura que confirmó el emitido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del
Quindío, en la acción de tutela
instaurada por José Bernardino Ortiz
Ruiz contra la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda),
y otras entidades.
I. ANTECEDENTES
El señor José Bernardino Ortiz
Ruiz interpone acción de tutela, el día 25 de agosto de 2010, en contra de las
entidades anteriormente mencionadas, al considerar que le han vulnerado sus
derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda
digna, de acuerdo con los siguientes:
1.
Hechos
1.1. Indica que fue desplazado en
el 2007 del corregimiento La Gaitana, del municipio de Planadas (Tolima), por
el accionar de grupos armados.
1.2  Manifiesta estar inscrito
junto con su núcleo familiar en la base de datos del Registro Único de Población
Desplazada y ser una persona discapacitada.
1.3. Informa que actualmente reside
en el municipio de Armenia, en donde se postuló ante Fonvivienda para obtener
un subsidio de vivienda de interés social, en virtud de su condición de
desplazado y discapacitado.
1.4. Aduce que Fonvivienda
rechazó su solicitud, debido a que él aparece registrado como poseedor de un
bien inmueble en el corregimiento Gaitana, del municipio de Planadas (Tolima),
de donde fue desplazado junto con su familia.
1.5. Precisa que en efecto es
propietario de un bien inmueble en dicho corregimiento, por ser allí donde
residía, pero dicha propiedad no puede ser habitada ni por el ni por su familia
en razón  a que sus vidas correrían peligro en esa localidad.
En virtud de los hechos descritos,
el accionante solicita la revocatoria de las resoluciones núm. 904 del 17 de
diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, emitidas por el Fondo Nacional
de Vivienda (Fonvivienda), toda vez que rechazaron la inclusión de su núcleo
familiar en la oferta de subsidio de vivienda de interés social. Del mismo modo,
pide que se le incluya en el proceso ante Comcaja, para hacerse acreedor de ese
beneficio.
2. Actuaciones
procesales durante el trámite de la tutela a causa de la nulidad
2.1. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío
avocó conocimiento de la presente acción de tutela mediante auto del 25 de
agosto de 2010. De igual modo, dispuso notificar al accionante, a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (-Acción
Social-), al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).
2.2.
Respondieron al llamado como accionados el Fondo Nacional de Vivienda y el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
2.3. El 7 de
septiembre de 2010 el a quo declaró improcedente la acción de tutela al
considerar que el petente tuvo otros mecanismos para atacar los actos
administrativos objeto de reproche.
2.4. El accionante impugnó la decisión y correspondió la segunda
instancia a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, que
mediante proveído del 29 de septiembre de 2010 declaró la nulidad de lo actuado
en la acción de tutela y ordenó la devolución al Seccional de origen,
considerando que se debieron vincular como terceros con interés a la
Presidencia de la República, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Bogotá, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Educación,
al INCODER, al SENA, a la Defensoría del Pueblo, a la Gobernación del Quindío, a
la Alcaldía Municipal de Armenia, al SENA seccional Quindío, a la Defensoría
del Pueblo, seccional de Armenia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de la Protección Social y la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- de la seccional Armenia.
La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío
subsanó la nulidad y vinculó a los terceros con interés.
3. Contestación
de las Entidades demandas
3.1. Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Territorial
Mediante escrito presentado el 1°
de septiembre de 2010, dando respuesta a la presente acción, solicita denegar
las pretensiones de la demanda.
Indica que los subsidios de
vivienda se asignan siguiendo el orden de calificación que responde a criterios
objetivos establecidos en el artículo 17 del Decreto núm. 051 de 2001, y no a
criterios caprichosos como lo pretende hacer ver el petente.
Finalmente solicita la
desvinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial por falta de
legitimación.
3.2. Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social-
Luego de realizar una relación
pormenorizada de las ayudas que dicha entidad ha entregado al accionante y a su
núcleo familiar desde el año 2006, solicitó que se denegaran las pretensiones
del petente señalando que el auxilio de vivienda pedido por el accionante está
totalmente reglado y se entrega a través del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda),
entidad ante la cual debe surtirse el respectivo trámite.
3.3. Fondo Nacional de
Vivienda (Fonvivienda)
Indica que el 8 de agosto del
2007, el accionante se postuló como desplazado dentro de la convocatoria
abierta por gobierno a través de Fonvivienda, para acceder al subsidio de
vivienda nueva o usada para hogares no propietarios en la modalidad de
“retorno”.
Expresa que su solicitud fue
rechazada durante el proceso de verificación de información, donde de acuerdo
al cruce y validación adelantado por la entidad otorgante, se encontró que éste
era propietario de un inmueble ubicado en el Municipio de Planadas (Tolima), lo
cual lo imposibilita para acceder al subsidio de vivienda.
Aduce que en tres procesos se le
ha negado su inclusión en los subsidios por cuanto el señor Ortiz Ruiz no ha
desvirtuado la causal de rechazo; es decir, el hecho de tener una propiedad a
nivel nacional.
3.4. Presidencia de la
República, Defensoría Regional del Quindío, INCODER, SENA y los Ministerios de
Agricultura, Educación Nacional, Hacienda y Crédito Público, Protección Social
y el del Interior y de Justicia
Solicitan su desvinculación por
falta de legitimación ante las peticiones del accionante.
4. Decisiones
Judiciales Objeto de Revisión
4.1. Primera Instancia
La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, mediante
proveído del 11 de enero de 2011, declaró improcedente la acción de amparo de
los derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y
vivienda digna, solicitada por el petente, fundamentando su decisión en la
existencia de otros medios de defensa idóneos frente a la expedición de los
actos administrativos que negaron el subsidio al petente.
Impugnación
El accionante manifiesta su inconformidad con el fallo y
solicita la impugnación. Adicionalmente expresa que a pesar de existir dicho
predio a su nombre en el lugar de donde fue desplazado, ni el ni su familia
pueden habitarlo en razón a que allí exponen su vida. Por tanto, considera que con
la decisión de Fonvivienda se le vulneran los derechos fundamentales incoados.
4.2. Segunda Instancia
La Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura, mediante sentencia proferida el 9 de febrero
de 2011, confirma la decisión del a quo bajo los siguientes argumentos:
(i) que la acción de amparo es un mecanismo subsidiario y no principal como lo
pretende hacer ver el accionante; (ii) que existen otros medios de defensa
judicial idóneos para solicitar la protección del derecho y (iii) que no existe
vulneración alguna a los derechos fundamentales del señor Bernardino Ortiz Ruiz
y su familia.
5. Pruebas relevantes que obran
dentro de este expediente
·
Copia de la cédula de ciudadanía del señor Bernardino Ortiz Ruiz[2].
·
Resolución núm. 504 del 17 de diciembre de 2009 emitida por el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), negando al señor Bernardino Ortiz
Ruiz el acceso al subsidio de vivienda de interés social[3].
·
Certificado de libertad y tradición del predio de matrícula inmobiliaria
núm. 355-38483 de Planadas (Tolima), en el que aparece como uno de los
propietarios el señor Bernardino Ortiz Ruiz.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer el fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Corte
Constitucional determinar si la decisión de Fonvivienda, de negar a un núcleo
familiar en situación de desplazamiento forzado el derecho a adquirir un
subsidio de vivienda de interés social, bajo el argumento de aparecer como propietarios
de un predio ubicado en el lugar de expulsión que dio origen a su
desplazamiento, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, dignidad
humana, igualdad y vivienda digna del petente y su familia.
Para resolver
el anterior problema jurídico estima la Sala oportuno desarrollar los
siguientes aspectos: (i) la acción de
tutela como mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales
de la población en situación de desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a la vivienda digna, el retorno y reubicación de la
población desplazada; y por último, (iii) la Sala procederá al análisis del
caso concreto para determinar si se debe conceder o no la protección invocada.
3 La acción de tutela como mecanismo judicial idóneo para amparar
los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento
forzado. Reiteración de jurisprudencia[4]
Esta Corporación, en múltiples
pronunciamientos sobre la materia, ha establecido que la acción de tutela se
configura como el mecanismo judicial apropiado para que mediante ella se
solicite el amparo de los derechos fundamentales de la población desplazada,
concretamente por el hecho de predicarse la titularidad de una especial
protección constitucional por las circunstancias particulares de
vulnerabilidad, indefensión y debilidad manifiesta en la que se encuentran y
ante la necesidad de que se les brinde una protección urgente e inmediata en
procura de que les sean garantizadas unas condiciones mínimas de subsistencia
digna.
En tal sentido, la Corte ha
manifestado que resulta contrario a los postulados del Estado Social de Derecho
exigir el agotamiento previo de acciones y recursos al interior de la
jurisdicción ordinaria como condición para la procedencia del mecanismo de
amparo constitucional[5].
Sobre este aspecto, se ha señalado:
“Debe
quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven
sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las
acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a
la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello
constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las
condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la
procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando
quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer
sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición,
la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos
conculcados. [6]”
En conclusión,
para esta Corporación, dada la situación de acentuada exclusión y
vulnerabilidad de las personas víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado
interno, el mecanismo judicial que resulta idóneo y eficaz para efectos de
proteger sus derechos fundamentales ante una eventual vulneración o amenaza es
la acción de tutela.
4. El derecho a la
vivienda digna, al retorno y reubicación de la población desplazada.
Reiteración de jurisprudencia[7]
4.1. De acuerdo con el artículo
51 de la Constitución[8],
es obligación del Estado procurar por las condiciones necesarias para hacer
efectivo el derecho a la vivienda mediante la promoción de planes de vivienda
de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas para la ejecución de dichos programas. Al respecto esta Corporación
ha establecido que, derivados de esta norma constitucional, únicamente pueden
protegerse por vía de tutela aquellos casos en los cuales se ven involucrados
los elementos mínimos del derecho a la vivienda y cuando se observe el
desconocimiento de otros derechos tales como la vida digna, el mínimo vital, o
el debido proceso[9].
4.2. Del mismo modo, se ha
indicado que cuando se trata de población en situación de desplazamiento,
debido a su especial condición de vulnerabilidad, el derecho a la vivienda
digna goza de (i) una protección especial, (ii) adquiere el carácter de
fundamental y (iii) en esos casos específicos es susceptible de ser
protegido mediante la acción de tutela.[10]
4.3. En reiterada jurisprudencia
esta Corporación ha considerado que las personas que son víctima del
desplazamiento forzado adquieren el estatus de sujetos de especial protección
constitucional, no solamente por sus condiciones de especial vulnerabilidad,
sino también por la violación masiva de sus derechos constitucionales, lo cual exige
que las autoridades competentes actúen con un singular grado de diligencia y
celeridad con el fin de atender las necesidades de esta población, las cuales
se originan precisamente en el abandono de sus comunidades, hogares y empleos[11].
4.4. En efecto, lo que es
indispensable es que la población desplazada satisfaga el derecho a la vivienda
digna para así lograr la realización de otros derechos fundamentales dentro de
los que se encuentra la salud, la integridad física, el mínimo vital, etc, en
la medida en que al haberse visto forzados a abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, se enfrentan a la imposibilidad de acceder a
unidades habitacionales adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de
recursos económicos, empleos estables, entre otros factores. De ahí que dicho
derecho, es susceptible de ser protegido mediante la acción de amparo
constitucional[12].
4.5. De igual modo, esta
Corporación ha señalado que en principio todas las personas y familias
desplazadas por la violencia deben ser acreedoras de un trato igual por las
autoridades encargadas de brindarles la especial protección, lo que significa
que es una actuación legítima de Fonvivienda entregar los subsidios familiares
atendiendo la calificación obtenida por los hogares postulados[13]. Sin embargo, se ha
establecido además que cuando un desplazado se encuentre en una circunstancia
excepcional en relación con otras personas que igualmente padecen situación de
desplazamiento y han solicitado el aludido subsidio, de manera urgente y
pretermitiendo los turnos asignados, se les deben conceder los recursos
necesarios para el pago efectivo del subsidio de vivienda al cual se postularon.
Sobre el particular ha dicho la Corte:
“La Sala aprecia que, en
principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de
recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección,
por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial –o, concretamente, FONVIVIENDA- se esfuerce por respetar
un determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda. Sin
embargo, dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra
el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección
constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor, aunada a la
discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta
última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y,
en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue
prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión.” [14]
4.6. Por otro lado, se han
planteado tambien algunas obligaciones que las autoridades competentes asumen
en relación con el derecho a una vivienda digna para la población desplazada destacándose
según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras, las
siguientes subreglas[15]:
(i)
Para todas las personas en situación de desplazamiento forzado el
derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental.
(ii)
Se deben reubicar a las personas desplazadas que debido al
desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo.
(iii)
Se tiene que brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En este sentido, la corporación ha precisado que no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas.
(iv)
Es necesario proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los
procedimientos que deben seguir para acceder a los programas.
(v)
Es indispensable procurar el diseño de planes y programas de vivienda
tomando en consideración las especiales necesidades de la población desplazada
y los subgrupos que existen al interior de éstas personas, es decir, si son de
la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.
(vi)
Es fundamental eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras.
4.7. Es por ello que en múltiples pronunciamientos la Corte ha resaltado
la importancia de brindar protección a esas personas, máxime cuando se trata
del derecho fundamental a la vivienda digna[16].
Al respecto, por ejemplo, en la sentencia T-742 de 2009 la Corte tuteló el
derecho fundamental a la vivienda digna de una señora desplazada, cuya
solicitud de un subsidio de vivienda le fue rechazada debido a que, según
Fonvivienda, al momento de realizar el cruce de información para otorgar el
subsidio se encontró que el hogar tenía otra propiedad a nivel nacional. En
efecto, en ese caso, la peticionaria aparecía como propietaria de una finca en
el municipio de Chaparral (Tolima) y por este motivo le negaron la entrega del
subsidio. Sin embargo, Fonvivienda no tuvo en cuenta que de conformidad con la
información contenida en el RUPD, el municipio del que fue desplazada la actora
era precisamente el mismo en el que aparecía la propiedad por la cual le fue
negada la ayuda, en esta medida, al negársele la posibilidad de acceder al
subsidio, se le estaba vulnerando su derecho de acceso a una vivienda digna.
Situaciones similares a la mencionada se analizaron por esta Corporación en
las sentencias T-515, T-922, T-177, y T-150 de 2010, en donde Fonvivienda negó
el acceso a subsidios de vivienda bajo el argumento de que las familias
postulantes tenían una propiedad en el sitio de expulsión originario del
desplazamiento, y en todos igualmente la Corte protegió el derecho de acceso a
vivienda digna recordándole a Fonvivienda que tal argumento en estos casos no
es válido de acuerdo con varias reglas jurisprudenciales:
1.
Por cuanto con dicha actuación Fonvivienda contraría lo preceptuado en
el artículo 24 de la Constitución Política[17],
en la medida en que el derecho a la vivienda digna constituye un aspecto
imprescindible del componente de estabilización socioeconómica[18], ya que para que las
personas desplazadas puedan reconstruir su proyecto de vida es necesario que
adquieran o recuperen un lugar digno y seguro donde vivir.
2.
En razón a que la normatividad relacionada con las condiciones de
acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de vivienda propias
para la población desplazada debe ser aplicada de conformidad con el principio
de interpretación favorable de las normas, tomando en consideración el hecho de
que la población desplazada es sujeto de especial protección constitucional.[19] De acuerdo
con la Corte, dicha interpretación debe tener en cuenta a) los
principios de interpretación y aplicación de las normas de las disposiciones de
la Ley 387 de 1997; b) los principios rectores de los desplazamientos
internos; c) el principio de favorabilidad; d) el principio de
buena fe y el derecho a la confianza legítima; y e) la prevalencia del
derecho sustancial propio del Estado de Derecho. En este sentido, la Corte ha
ordenado revocar actos administrativos que negaban la adjudicación del subsidio
de vivienda a grupos familiares de desplazados por razones estrictamente
formales, desconociendo el principio de favorabilidad o el principio de buena
fe que debe imperar en la aplicación de la normatividad sobre población
desplazada[20].
3.
En razón a que es deber del Estado verificar que se cumplan las
condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad respecto de cada una
de las personas en condición de desplazamiento en aquellos programas
adelantados por la administración, ya sea que tengan por objeto o como
resultado el retorno o la reubicación de aquella  población en situación de desplazamiento.
Lo anterior, por cuanto las autoridades tienen la obligación de presentar a la
persona desplazada (antes de que ella tome la decisión respecto de su retorno o
reubicación), una información completa, objetiva, actualizada y exacta sobre
las condiciones de orden público del lugar en el que desea asentarse, y sobre
las posibilidades de acceder a los demás componentes del restablecimiento
socioeconómico.
4.
Además, con el fin de que el retorno o la reubicación cumplan con las
exigencias de seguridad y dignidad de que tratan los Principios señalados, es
necesario que la presencia de las autoridades públicas no se limite al momento
previo a la toma de la decisión, sino que se extienda al acompañamiento y a la
asesoría de la población hasta tanto se complete el proceso de restablecimiento
socioeconómico, la garantía de la protección de la vida y la integridad física
de las personas en el nuevo lugar que han escogido para su vivienda.[21]
De lo anterior se concluye entonces que no se puede negar el derecho de
acceso a un subsidio de vivienda a aquellas personas en situación de
desplazamiento forzado a quienes les aparece registrada una propiedad en el
sitio de expulsión, toda vez que esto implica la violación múltiple de sus
derechos fundamentales de acceso a una vivienda digna, retorno y reubicación,
mínimo vital, vida digna, entre otros.
5. Análisis del caso concreto
5.1 El señor José Bernardino
Ortiz Ruiz fue desplazado en el año 2007 del corregimiento “La Gaitana” del municipio
de Planadas (Tolima) y en tal condición, se encuentra inscrito junto con su
núcleo familiar en el RUPD. Se postuló ante Fonvivienda, por medio de una caja
de compensación, para acceder al subsidio destinado a la adquisición de
vivienda nueva o usada.
Fonvivienda, mediante las resoluciones
núm. 904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, rechazó la
inclusión de su núcleo familiar en la oferta de subsidio de vivienda de interés
social, argumentando que al verificar la información suministrada por el
petente y al cruzarla con diferentes bases de datos estatales, encontraron que el
señor Bernardino Ortiz era propietario de un bien inmueble ubicado en el
municipio del cual fue expulsado y concluyó que esta condición contrariaba la
exigencia de que quienes se postulan en la modalidad de adquisición de vivienda
para el retorno, no debían tener ninguna propiedad.
Contra esa decisión el accionante
interpuso los respectivos recursos informando a la entidad que si bien tenía
dicha propiedad, ésta se encontraba en el lugar del que fue desplazado porque
era allí donde vivía. Sin embargo, pese a haber informado sobre esa situación, le
fueron negadas sus pretensiones por cuanto, según Fonvivienda, el señor Ortiz
no logró desvirtuar la causa de la negativa.
A juicio del accionante, la
decisión de Fonvivienda vulnera sus derechos fundamentales, especialmente su
derecho a la vivienda digna, puesto que no se tuvo en cuenta su condición de
discapacitado y a que la solicitud fue refutada sin que existieran razones
válidas para ello.
El petente en la acción de tutela
también advierte que no puede retornar al municipio de Planadas (Tolima) por
cuanto las condiciones de seguridad siguen siendo inadecuadas para el y su
familia.
5.2. Antes de abordar el fondo
del asunto estima la Sala necesario precisar que la presente acción de tutela
es procedente en razón a que el accionante se encuentra en condición de
desplazamiento y es una persona discapacitada; al punto que (i) está
inscrito en el RUPD (ii)Acción Social le ha otorgado diferentes
componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y (iii). En ningún
momento se desvirtuó su situación de discapacidad. Por tanto, es merecedor de
la especial protección del Estado, que implica, entre otras cosas, la admisión
de la acción de tutela como único mecanismo idóneo para frenar la grave y
sistemática vulneración de los derechos a que es sometida la población
desplazada. Además de esto, observa la Sala que tanto Fonvivienda como Acción
Social admiten que el accionante interpuso los recursos pertinentes.
5.3. Superado el examen sobre la
procedibilidad, entra la Sala a analizar si el rechazo de la postulación para
el subsidio de vivienda es violatorio de los derechos fundamentales del
accionante o si, por el contrario, la decisión por medio de la cual fue
comunicado el rechazo del subsidio de vivienda de interés social, se ajusta a
la normatividad sobre la política pública de vivienda para la población
desplazada y a los criterios constitucionalmente admisibles para interpretar
las normas que le atañen a este grupo poblacional.
5.4. Fonvivienda rechazó la
postulación del accionante a las convocatorias de subsidio de vivienda hechas
en el año 2007, argumentando para ello que el petente se presentó
voluntariamente dentro de la modalidad “adquisición de vivienda nueva o
usada y dentro del programa de retorno”, y que, sin embargo, cuando se
efectuó el cruce de información con las bases de datos de las entidades
señaladas en el artículo 35 del Decreto 975 de 2004, se encontró que el
peticionario registraba una propiedad en el municipio de Planadas (Tolima).
A juicio de Fonvivienda y de acuerdo a lo contenido en
la Resolución número 904 del 17 de diciembre de 2009, obrantes a folios 9 a 15 del cuaderno de primera instancia, se niega el otorgamiento del subsidio de vivienda al
evidenciarse que el accionante y su núcleo familiar tenían para ese entonces
otra propiedad precisamente en el sitio del que fueron desplazados.
5.5. Si bien la Sala encuentra
que Fonvivienda motivó su decisión conforme a la normatividad que en principio
le era aplicable, se observa que no fueron empleados los criterios de
interpretación adecuados y en consecuencia se está desconociendo la especial
protección constitucional de la población desplazada, así como el principio de
favorabilidad y el derecho al retorno.
Al respecto vale
la pena señalar que la reglamentación contenida en el Decreto 4911 de 2009,
indica que el subsidio adjudicado puede ser empleado para adquirir vivienda en
cualquier lugar del país sin importar la modalidad para la cual se presentó la
persona en condición de desplazamiento.
No obstante,
Fonvivienda aplicó de manera errónea las disposiciones normativas relativas a
los requisitos mínimos que debe cumplir un hogar que se postula para ser
beneficiario del subsidio de vivienda, porque negó injustificadamente la
solicitud del accionante sin tener en cuenta que efectivamente la propiedad que
se registró a su nombre está ubicada en el lugar de expulsión y en esa medida
se le está vulnerando su derecho a la vivienda digna.
Cuando las
entidades accionadas se niegan a otorgar con base en una interpretación errónea
y desfavorable para las personas en situación de desplazamiento máxime cuando
la propiedad que aparece a nombre del grupo familiar se encuentra ubicada en el
lugar del que fueron desplazados, se les está negando la posibilidad de poder reconstruir
su proyecto vital a ese grupo familiar sin ninguna justificación. Por tanto, la
negativa de las accionadas apunta a orientar el retorno del petente y su
familia a la localidad de la cual fueron expulsados, sin que se tenga una idea
precisa sobre las verdaderas condiciones de seguridad y posibilidades
socioeconómicas de la zona.
5.6. Del mismo modo, también se advierte
que no obra en el expediente prueba o siquiera afirmación de que las instituciones
demandadas u otra entidad del Estado hayan brindado algún tipo de información
al demandante sobre las condiciones de seguridad y dignidad del lugar de
retorno. Por el contrario, es clara la expresión del actor en torno a que le
resulta imposible por motivos de seguridad volver a la vereda al municipio de
Planadas (Tolima). Siendo esto así, se acentúa la duda con respecto a la
voluntad real de la accionante por retornar a la localidad de la cual fue
desplazado junto con su núcleo familiar.
En esa medida, no existe certeza
sobre si las condiciones de seguridad y dignidad son adecuadas para que se
produzca un retorno que garantice el restablecimiento del ejercicio de los
derechos fundamentales del accionante y su familia, lo cual supone una violación
del derecho al retorno que tiene la población desplazada y la amenaza de la
vida, la integridad y la seguridad personal del accionante y de su grupo
familiar, ya que una decisión como la de la entidad accionada, contraría la
exigencia de interpretar y aplicar las normas relativas al derecho a la
vivienda de la población desplazada, de conformidad con el principio de
interpretación favorable de las normas, teniendo en cuenta los principios
rectores de los desplazamientos internos.
5.7. Se constata entonces que la
actuación de Fonvivenda vulneró los derechos fundamentales en cabeza del accionante.
Por tanto, la Sala revocará la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de
febrero de 2011 por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la
Judicatura, que a su vez confirmó la proferida el 11 de enero de 2011 por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del
Quindío. En su lugar, concederá la protección de los derechos fundamentales del
accionante.
5.8. Ahora bien, teniendo en
cuenta que se concluyó que la única razón señalada por Fonvivienda para negar
el susidio carece de fundamento, es dable entender que la familia del señor
José Bernardino Ortiz Ruiz reúne los requisitos para la aprobación del subsidio
de vivienda, máxime cuando se evidencia que además de la condición de
desplazado, el petente es una persona discapacitada que merece una protección
mayor. Debido a esto, disponer una nueva evaluación de la postulación del grupo
familiar no sería adecuado. En consecuencia, para este caso, se ordenará a
Fonvivienda la expedición de un nuevo acto administrativo, mediante el cual se
asigne un subsidio familiar de vivienda de interés social al núcleo familiar
encabezado por el señor José Bernardino Ortiz Ruiz, y que modifique en lo
pertinente las Resoluciones núm. 904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28
de abril de 2010, que rechazaron la postulación del grupo familiar del
accionante. Para ello, se deberán realizar los ajustes presupuestales y
administrativos necesarios[22].
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, el
9 de febrero de 2011, que confirmó el emitido por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, el 11 de
enero de 2011. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda digna del
señor José Bernardino Ortiz Ruiz.
Segundo.-
ORDENAR al Director(a) Ejecutivo(a) del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda),
que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la
presente providencia asigne un Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social
en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada al postulante José
Bernardino Ortiz Ruiz, y que modifique en lo pertinente las Resoluciones núm.
904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, mediante las
cuales se rechazó la postulación del mismo, para lo cual deberá adelantar los
ajustes administrativos y presupuestales a que haya lugar.
Tercero.- ORDENAR al
Director(a) Ejecutivo(a) del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), que
dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente
providencia adopte las medidas inmediatas que garanticen al señor José
Bernardino Ortiz Ruiz la asesoría durante el proceso de adjudicación y desembolso
del subsidio de vivienda.
Cuarto.- ORDENAR al
Director(a) Ejecutivo(a) del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y al
Director(a) de Acción Social que, en un (1) mes contado a partir de la
notificación de esta providencia, informe sobre el cumplimiento de los
numerales segundo y tercero a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura del Quindío, que actuó como juez de primera
instancia en el proceso de tutela de la referencia, para que adopte las medidas
a que hubiere lugar.
LÍBRESE
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,  para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO  PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] La Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y de
Justicia, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio de la Protección Social, el INCODER, el SENA del orden nacional, el SENA seccional Quindío, la Defensoría del Pueblo en el orden nacional, la Defensoría del Pueblo seccional de Armenia, la Gobernación del Quindío, la Alcaldía Municipal de Armenia y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ACCIÓN SOCIAL- seccional Armenia.
[2] Folio 8 del cuaderno de primera instancia.
[3] Folios 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 del cuaderno de primera
instancia.
[4] Al respecto, ver entre otras,
las sentencias T- 327 de 2001, T- 098 de 2002, T- 419 de 2003, T- 985 de 2003,
T- 740 de 2004, T- 813 de 2004, T- 1094 de 2004, T- 1144 de 2005 T- 086 de 2006,
T- 496 de 2007 y T- 821 de 2007.
[5] Ver, entre otras, las sentencia, SU-150 de 2000, T-025 de 2004 Anexo
4, T- 740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de 2005, T-1076 de
2005, T- 882 de 2005, T-1144 de 2005, T- 086 de 2006, T- 468 de 2006 y T- 821
de 2007.
[6] Sentencia T- 086 de 2006.
[7] Reiteración de jurisprudencia. Confróntese con
las Sentencias T-287 de 2010 y T-150 de 2010.
[8] “ARTICULO 51. Todos
los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.
[9] Ver al respecto la sentencia T-1091 de 2005:“El derecho a la
vivienda puede ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las
circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien
la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su
mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por
el factor de conexidad con otro derecho fundamental. Las anteriores
circunstancias pueden ser consideradas por el juez de tutela, para otorgar una
protección bien definitivamente o de manera transitoria, aún tratándose de
relaciones contractuales entre particulares, cuando por la acción o la omisión
de quien abusando de su posición dominante y vulnerando el principio de
confianza legítima, coloca a quien se encuentra en estado de debilidad
manifiesta en condiciones de poder la propiedad de la vivienda en la que
habita”. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las
sentencias: T- 011 de 1998, T-585 de 2008 y T- 569 de 2009.
[10] Ver al respecto la sentencia T-585 de 2006: “En conclusión, este
Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una vivienda digna
es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia
susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una
obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que,
debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto
riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los
desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de
vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población
desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la
tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-;
y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a
los programas de asistencia social del Estado, entre otras.”. En el mismo
sentido se pueden consultar entre otras sentencias: T- 098 de 2002, T-754 de 2006
y T-725 de 2008.
[11] Por ello la Corte en la Sentencia T- 025 de 2004, explicó las razones por las cuales las víctimas del desplazamiento interno
se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad que les confiere el
carácter de sujetos de especial protección constitucional de la siguiente
manera: “(…) por las
circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas -en su mayor
parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad - que se
ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus
actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las
fronteras del territorio nacional para huir de la violencia generada por el
conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a
un nivel mucho mayor de vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva
y sistemática de sus derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el
otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas
desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los
hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado. En ese mismo
orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda
política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de
darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’, dada la
incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias
psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida
nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales
afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de
especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados,
la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos
generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte
del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior:
‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la
aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo
con  el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten  la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.. Este punto fue reafirmado en la sentencia T- 602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen
atención diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos
de la Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación
de indefensión por el desplazamiento forzado interno’, y debe caracterizarse,
ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas,
ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos
fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara’”.
[12] Este Tribunal precisó en la sentencia T-585
de 2006 que el contenido del derecho fundamental a la vivienda digna comprende
el acceso a un lugar de habitación que cumpla con los siguientes requisitos: (i)
Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de
higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan
ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de
acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad
y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a
opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales,
y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación
cultural a sus habitantes.
En igual forma, la Corte señaló que el derecho a la vivienda digna debe
garantizarse en condiciones de asequibilidad, es decir, que exista una oferta
suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos
para satisfacer alguna modalidad de tenencia dándose especial prioridad, a los
grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los
discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas
con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de
desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y los
desplazados por la violencia. Asimismo, se expresó que el acceso a una vivienda
no puede comprometer, en términos económicos, la satisfacción de los demás
derechos fundamentales de las personas. De esta forma, la jurisprudencia
constitucional, en concordancia con la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, ha establecido que los gastos de tenencia de una vivienda
deben ser soportables. Así, para garantizar tal objetivo, el Estado debe, por
ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la
tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. Finalmente, la Corte recalcó que el Estado debe asegurar la tenencia pacífica e imperturbable de la
vivienda, dotando a sus titulares de todas las herramientas jurídicas para
enfrentar eventualidades como el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma
de interferencia arbitraria e ilegal.
[13] Para acceder al subsidio aludido, el artículo
3 del Decreto 951 de 2001, se establece que la familia debe cumplir dos
condiciones: (i). El hogar debe estar conformado por personas en
situación de desplazamiento y cumplir los requisitos señalados en el artículo
32 de la Ley 387 de 1997, esto es, que hayan declarado los hechos ante las
autoridades correspondientes, y solicitado la remisión para su inscripción a la Dirección General para Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia. (ii). Deben
encontrarse registrados en el RUPD. Asimismo, el hogar desplazado debe presentar
postulación ante la entidad otorgante del subsidio, esto es, ante Fonvivienda,
dentro de las fechas en las que la entidad tenga abiertas las convocatorias. A
su turno, la entidad asignará los subsidios con criterios objetivos de
postulación y puntajes y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la
convocatoria.
[14] Corte Constitucional Sentencia T- 919 de
2006.
[15] Ibid.
[16] Esto por cuanto jurisprudencialmente se ha
establecido la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna cuando se trata
de población en situación de desplazamiento forzado.
[17] “Todo colombiano, con las limitaciones que
establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio
nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. Desprendido del derecho de libertad de circulación de la que gozan
todos los ciudadanos, la población desplazada tiene derecho a retornar al lugar
del que fue expulsada o si prefiere a reubicarse en cualquier otro lugar del
territorio nacional. Confróntese con la sentencia T-515 de 2010.
[18] Ver, entre otras, las sentencias T- 025 de 2010 y T- 600 de 2009.
[19] Ver , entre otras, las sentencias T-025 de 2004, T-585 de 2006,
T-919 de 2006, T-136 de 2007, T-057 de 2008 y T- 742 de 2009.
[20] Ver, entre otras, las sentencias T- 025 de 2004 y T-742 de 2009.
[21] Confróntese con la sentencia T-177 de 2010.
[22] Las órdenes impartidas en la presente
providencia se dieron siguiendo las ordenes adoptadas en casos similares
analizados por esta Corporación en las Sentencias T-742 de 2009 y T-515, T-922, T-177 y T-150 de 2010.