T-779-05
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Sentencia T-779/05
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-No vulnera los
principios de seguridad jurídica y de autonomía funcional del juez
RECURSO DE SUPLICA-Declarado desierto por no sustentación
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por no haber agotado recursos ordinarios
Referencia: expediente T-1120461
Acción de tutela instaurada por Transportes Colectivos y Taxis –
COLTAX – S.A. contra el Consejo de Estado, Sección Primera, Sala de lo
Contencioso Administrativo.
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil
cinco (2005)
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los
requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B, dentro de la acción de tutela instaurada por Transportes
Colectivos y Taxis – COLTAX – S.A. contra el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera
El presente
expediente fue escogido para revisión por medio de auto del 13 de junio de 2005, expedido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Seis de esta Corporación.
I. ANTECEDENTES
1.
Con en base en las
facultades que le otorgó el Decreto 366 del 17 de septiembre de 1999 proferido
por el Alcalde Municipal de Dosquebradas (Risaralda), la Dirección del
Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Dosquebradas (Risaralda)
mediante Resolución No 1002 del 28 de septiembre de 1999, otorgó habilitación
a la empresa Transportes de Colectivos y Taxis S.A. COLTAX S.A., para operar
como empresa de transporte público terrestre automotor en la modalidad de
“pasajeros individual vehículos clase taxis”.
2.
A través de la acción
de nulidad, los señores Arturo de Jesús Arismendi Herrera, Luis Alfonso Gaviria
y las empresas Sociedad Primer Tax S.A., Cooperativa de Taxis Consota Ltda.,
Cooperativa Choferes de Pereira y el Área Metropolitana de Centro Occidente,
separadamente demandaron los actos administrativos antes mencionados.
3.
El Tribunal de
Risaralda declaró la nulidad de los actos demandados por cuanto consideró que
era el Área Metropolitana de Centro Occidente quien era competente para expedir
tales actos.
4.
Las decisiones del
Tribunal fueron apeladas y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado confirmó dichos fallos.
5.
La empresa de
Transportadores Colectivos y Taxis S.A. – COLTAX S.A. – interpuso recurso
extraordinario de súplica contra la Sentencia del 28 de agosto de 2003, en el
proceso No. 8189, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Dicho recurso fue declarado desierto. La
empresa de Transportadores Colectivos y Taxis S.A. – COLTAX S.A. – decidió no
presentar recurso extraordinario de súplica en los procesos No. 8267, 8327 y
8345.
6.
El representante legal
de COLTAX S.A. presentó acción de tutela contra la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Según la parte actora,
las providencias atacadas constituyen una vía de hecho por cuanto al tratarse
el caso particular de un asunto de transporte terrestre debió tenerse en cuenta
la normatividad vigente al momento en que se profirieron los actos
administrativos anulados. Al no haberse aplicado la normatividad supuestamente
vigente, se estaría desconociendo su derecho al debido proceso.
7.
El accionante considera
que i) los fallos que declararon la nulidad de los actos administrativos en
cuestión, desconocen la autonomía del municipio de Dosquebradas, quien era
competente para otorgarle habilitación a la sociedad demandante con el fin de
operar como empresa de transporte público terrestre automotor; ii) que los
alcaldes o los organismos de transporte a los cuales se les haya delegado lo
relativo al servicio público de transporte son las autoridades competentes para
otorgar las habilitaciones con el fin de prestar dicho servicio y que las áreas
metropolitanas no se consideran como organismos de transporte, de acuerdo con
lo preceptuado por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el decreto
reglamentario 1553 de 1998 (normas especiales en materia de transporte); iii)
que las áreas metropolitanas son entidades administrativas más no entidades
territoriales, de acuerdo con la Constitución Política. Para el accionante las
áreas metropolitanas no pueden ejercer la autonomía que corresponde a los
municipios en materia del servicio público de transporte terrestre; iv) que el
Consejo de Estado da más importancia a los actos administrativos provenientes
de la Junta Metropolitana, que a la Constitución política y a las leyes
especiales en materia de transporte y decretos reglamentarios.
8.
Argumenta el accionante
que las sentencias del 28 de agosto y del 24 de noviembre de 2003 y los dos
fallos dictados el 26 de marzo de 2004, por la Sección Primera del Consejo de
Estado, constituyen una vía de hecho por defecto sustantivo, fáctico y procedimental,
ya que fueron fundamentadas en los acuerdos 008 de 1994 y 10 de 1995, normas
inaplicables al caso concreto. Adicionalmente, considera que las pruebas en las
cuales se basó la decisión “fueron inadecuadas y se desviaron” del
procedimiento señalado por la ley.
9.
El accionante presentó
recurso de súplica dentro del proceso 8189 que se tramitó ante el Consejo de
Estado. Dicho recurso fue declarado desierto. Frente a los procesos 8267, 8357
y 8345 decidió no interponer recursos puesto que al revisarse la actuación del
proceso 8189 se analizaban los demás procesos mencionados (todos tratan del
mismo asunto; sin embargo el Consejo de Estado se negó a acumular los
procesos).
10.
Por último, el
accionante alega que el Tribunal Administrativo de Risaralda, al darle carácter
de ente territorial a las áreas metropolitanas, en las sentencias que profirió,
concluyó equivocadamente que un alcalde perteneciente a un área metropolitana
pierde sus facultades y competencias constitucionales y legales para dirigir
los destinos de la localidad que representa, en relación con la materia del
transporte terrestre, a pesar de ser indiscutible que tal servicio  público de
vehículos está reglado en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, en donde se
atribuye a los alcaldes municipales la competencia para regular asuntos
relacionados con dicha materia.
11.
El Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, decidió
no tutelar el derecho al debido proceso y no encontró que se hubiera
configurado una vía de hecho. La decisión anterior se adoptó teniendo en cuenta
que la acción de tutela procede cuando el afectado no dispone de otro medio de
defensa judicial, salvo que ésta se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Adicionalmente, el Consejo de Estado encontró
que en el caso particular, la sociedad COLTAX S.A. debió utilizar como
mecanismo de defensa, de manera oportuna, el recurso extraordinario de súplica
contra los procesos de simple nulidad que se tramitaron ante el Consejo de
Estado en segunda instancia y que culminaron con los fallos desfavorables para
dicha empresa.
12.
El Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, argumentó
que de esa manera, únicamente la jurisdicción contenciosa podía decidir si las
sentencias proferidas por la Sección Primera de la mencionada corporación
vulneraron los derechos de la parte accionante.
13.
También encuentra el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B, que el accionante está utilizando la acción de tutela como si
ésta fuera una instancia adicional a la agotada con anterioridad para así poder
reabrir la controversia sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución No
1002 del 28 de septiembre de 1999 y el Decreto 366 del 17 de septiembre de
1999, asunto que ya había sido discutido mediante las sentencias cuestionadas,
las cuales ya se encontraban debidamente ejecutoriadas.
14.
La decisión de primera
instancia fue impugnada por parte del accionante.
15.
El Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta conoció de la
impugnación. La Sección Cuarta argumentó que la acción de tutela contra
providencias judiciales no procede por cuanto genera inseguridad jurídica. Al
razonamiento anterior llega "a través de una interpretación  sistemática
de los mandatos constitucionales y confiriendo eficacia a la cosa juzgada material
y formal". Adicionalmente, argumentó que i) no fue la intención del
Constituyente de 1991 incluir la tutela contra providencias judiciales; ii) la
Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo) declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto
2591 de 1991, relacionados con la acción de tutela contra providencias
judiciales, basándose en los antecedentes de la Asamblea Nacional
Constituyente, por ir en contra de los principios de cosa juzgada y autonomía funcional
de los Jueces; iii) la Corte Constitucional en la aludida sentencia destacó que
la acción de tutela contra providencias judiciales desconoce las
características de subsidiariedad y residualidad características de la acción
de tutela. Es decir, que sólo procede cuando no existe otro mecanismo de
defensa judicial previsto en el ordenamiento jurídico con la capacidad de
proteger el derecho vulnerado; y iv) que la decisión de la Corte
Constitucional  contenida en la sentencia de unificación No 960 del 1º de
diciembre de 1999, que abre la puerta para la aplicación de la tutela contra
providencias judiciales, es contraria a la Sentencia C – 543 de 1992 y a la
"decisión de la Constituyente". Por todo lo anterior, decide
confirmar el fallo de tutela impugnado.
II. Consideraciones
y fundamentos
A.    Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
sentencias proferidas en el asunto de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
y en cumplimiento del auto del 13 de junio de 2005, expedido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Seis de esta Corporación.
B.
PROBLEMAS JURÍDICOS
El presente caso presenta principalmente
dos problemas jurídicos, los cuales pueden resumirse de la siguiente manera:
1.
¿Procede la acción de
tutela en el presente caso, a pesar que el accionante tuvo la oportunidad de
sustentar el recurso extraordinario de súplica que interpuso contra la
sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso número 8189 y,
al parecer, no lo hizo?
2.
¿Incurrió el Consejo de
Estado en una vía de hecho violatoria del debido proceso (i) por defecto
sustantivo al basar su decisión en una norma inaplicable al caso (Acuerdo
Metropolitano Número 8 de 1994) y por desconocer normas especiales en materia
de transporte, (ii) por defecto fáctico al basar su decisión en un sustento
probatorio “absolutamente inadecuado” y (iii) por defecto procedimental por
haberse desviado del procedimiento fijado por la ley al proferir el fallo en
cuestión?
Para
los jueces de instancia la acción de tutela no era procedente por las
siguientes razones: (1) Porque a su juicio, la acción de tutela no procede
contra providencias judiciales. Según el Consejo de Estado, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del
Decreto 2591 de 1991 relacionados con la acción de tutela contra providencias
judiciales, por ir en contra de los principios de cosa juzgada y de autonomía
funcional de los jueces; (2) porque la acción de tutela únicamente procede
cuando no existe otro medio de defensa judicial, salvo que se use como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; (3) y tercero,
porque el accionante debió utilizar como mecanismo de defensa, de manera
oportuna, el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias proferidas
por el Consejo de Estado, y no lo hizo.
Para resolver este caso es necesario tener
en cuenta los siguientes puntos: (i) reafirmar la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales; (ii) determinar en el caso concreto si
es procedente la acción de tutela contra la sentencia proferida por el Consejo
de Estado dentro del proceso número 8189; (iii) en caso de que proceda la
tutela contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del
proceso número 8189, se pasará a analizar si dicha corporación incurrió en una
vía de hecho.
1.
Reiteración de jurisprudencia en relación con la procedencia excepcional de
la acción de tutela.
Vistos los
antecedentes, la Sala de Revisión considera que el caso plantea un problema jurídico que ya ha sido abordado
ampliamente por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿procede la acción
de tutela, a pesar de su carácter subsidiario, contra una providencia judicial
en la que presuntamente se vulneran los derechos fundamentales?
1.1.
Como ya fue dicho por esta Sala en otra ocasión,[1] la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), citada como precedente aplicable al presente caso
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, estudió la
constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio
de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En esta sentencia se
resolvió declarar inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que
desconocían las reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el principio de
seguridad jurídica.
1.2. No obstante, la decisión de la Sala Plena de la
Corte Constitucional no se adoptó en términos absolutos, pues matizó sus
efectos al prever casos en los cuales, de forma excepcional, la acción de tutela es procedente contra
actuaciones que aunque en apariencia estuvieran revestidas de formas jurídicas,
en realidad implicaran una vía de hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la
sentencia C-543 de 1992,
“(…)
nada obsta para que por la vía
de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura
ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
constitucionalmente autorizada
la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de
la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo
por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º
del Decreto 2591 de 1991).
En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra  la
seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los
fines que persigue la justicia.”
Esta decisión ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional la cual ha venido
desarrollando el tema. Así, en
la sentencia T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se consideró, con
base en la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) lo
siguiente:
“Una
actuación de la autoridad
pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de
la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento
objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la
vulneración de los derechos
fundamentales de la persona.
Carece
de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución
y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su
fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones
públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP
art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores
públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de
adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la
igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la
actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los
servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden
interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el
ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de
Derecho que les da su legitimidad.”[2]
1.3. Las distintas Salas de Revisión de la Corte
Constitucional, atendiendo a la fuerza vinculante de los fallos de
constitucionalidad erga
omnes, han decidido aplicar en los casos concretos el
precedente establecido por la Sala Plena en la sentencia C-543 de 1992. Así,
por ejemplo, puede citarse la sentencia T-158 de 1993, en la que la Sala Novena
de Revisión de la Corte decidió confirmar la decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de
Popayán de conceder el amparo solicitado por el accionante en razón a que,
según la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia, se quebrantó el derecho fundamental del debido
proceso al negar el recurso de apelación exigiéndose un requisito inexistente
en el Código de Procedimiento Civil.[3]
Al respecto también es preciso citar la sentencia T-173 de 1993, en la que, con
ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo –ponente de la
sentencia C-543 de 1992–, se consideró lo siguiente,
“Siendo
providencias judiciales los actos contra los cuales se intentó la acción, se impone verificar la procedencia de ésta, que no es general sino
excepcional, a la luz de
las normas fundamentales.
(…)
Según
la doctrina de la Corte, expresada en varias de sus decisiones, particularmente
en la Sentencia No. C-543 proferida por la Sala Plena el 1º de octubre de 1992, la acción de tutela ha sido concebida
únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos
u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho
fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser
invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección que haga efectivos
los mandatos constitucionales en defensa de la persona.
(…)
"Así,
pues -ha concluido la Corte-, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un
mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado,
para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la
concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción
ordinaria".
Ha
agregado que, por tanto, "...en nuestro sistema pugna con el concepto
mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados,
ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es
decir, constituyen otros medios de defensa judicial" que, a la luz del
artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de
tutela".
(…)
No
obstante, la regla general de la que se viene tratando no es absoluta y, por tanto, admite excepciones que han sido reconocidas
y precisadas por la Corte Constitucional en la misma sentencia referida y en fallos posteriores.
(…)
En
ese orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque pretenda
cubrirse con el manto respetable de la resolución judicial, puede ser atacada
mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos
contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro medio al alcance del afectado para
la defensa de su derecho.” (Acento fuera del texto)
Esta doctrina constitucional ha sido precisada y
reiterada en varias sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de
la Corte Constitucional. Por ejemplo, recientemente en la sentencia SU-1184 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se dijo,
“La
Corte Constitucional ha construido una nutrida línea de precedentes en materia de tutela contra
providencias judiciales, bajo las condiciones particulares de lo que se ha
denominado la vía de hecho. No es de interés para este proceso en particular
hacer un recuento de dicha línea de precedentes. Baste considerar que sus elementos básicos fueron
fijados en la sentencia T-231 de 1994[4], en la que se señaló que existe vía de
hecho cuando se observan algunos de los cuatro defectos: sustantivo, orgánico,
fáctico y procedimental.”
1.4. Por lo tanto, coincide parcialmente ésta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional con la Sala de Casación Laboral en
reconocer la obligatoriedad que tienen en el sistema jurídico colombiano las
sentencias de constitucionalidad, específicamente la sentencia C-543 de 1992,
pero no comparte el criterio según el cual en dicha sentencia se decidió que
era contrario a la Constitución Política de 1991 el que proceda una acción de
tutela contra una actuación judicial, incluso cuando esta configure una vía
de hecho.
En cambio, coincide plenamente esta Sala de Revisión
con la decisión adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia dentro del proceso, la cual, en lugar de descartar de manera absoluta
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, verificó
si en el caso concreto ésta era procedente. La diferencia entre la posición
adoptada por la Sala de Casación  Laboral, por un lado, y la Sala de Casación
Civil, por otro, estriba en que mientras la primera sostiene que la acción de
tutela nunca procede contra providencias judiciales, la segunda estima que en
ciertos casos excepcionales, cuando se reúnen estrictos requisitos analizados
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ella sí procede contra providencias
judiciales.
El artículo 86 de la Constitución dice
que la tutela procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Los
jueces son autoridades públicas y sus providencias constituyen su principal
forma de acción. Además, como se dijo, la Corte Constitucional en sus salas de
revisión y en su Sala Plena ha reiterado que la tutela sí procede contra
providencias judiciales cuando éstas constituyen vías de hecho. También ha
proferido sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes en el
mismo sentido.[5]
No desconoce esta Sala de Revisión que una sentencia,
como cualquier texto, es objeto de interpretación. Empero, quien interpreta con
autoridad las sentencias de la Corte Constitucional es la propia Corte
Constitucional, así como esta Corporación ha reconocido que quién interpreta con
autoridad las sentencias de la Corte Suprema de Justicia es la propia Corte
Suprema de Justicia, en razón a que su doctrina relativa al alcance de las
leyes en el ámbito de su competencia como “máximo tribunal de la jurisdicción
ordinaria” (artículo 234 C.P.), constituye un derecho viviente.[6]
1.5. Ahora bien, la jurisprudencia ha indicado en
varias oportunidades los casos excepcionales en que procede la acción de
tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se presenta, al
menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto
sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una
norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre
cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio
suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la
decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que
profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los
que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. En
criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del
otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la
voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su
descalificación como acto judicial.[7]
1.6. Adicionalmente, la Sentencia C–590 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), declaró inconstitucional la expresión “ni acción” que hacía parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 (nuevo Código de
Procedimiento Penal).
Dicha expresión fue declarada inconstitucional por
cuanto desconoce el principio de supremacía de la Constitución (art. 4º C.P.),
al restringir el alcance de un mecanismo constitucional que como la acción de tutela fue diseñado para la
protección de los derechos fundamentales frente a “cualquier autoridad pública”
(artículo 86 C.P). La Corte distinguió en este fallo que tiene efectos erga
omnes que una cosa es que el legislador no permita la utilización de recursos contra las sentencias
que resuelvan el recurso extraordinario de casación en materia penal, en
desarrollo de su libertad de configuración, y otra muy distinta es que excluya
la procedencia de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución para la protección de
los derechos fundamentales contra toda acción u omisión de cualquier autoridad
pública, concepto que evidentemente también incluye a las autoridades
judiciales.
De esta manera, en una sentencia que produce efectos erga omnes, se reafirmó la posición que ha venido adoptando la
Corte Constitucional desde 1993, la cual reitera la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales en casos excepcionales y estima contrario
a la Carta que se excluya de manera
general y absoluta la interposición de la acción de tutela contra providencias
judiciales, incluidas las proferidas por la Corte Suprema de Justicia o el
Consejo de Estado.
2.
Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto.
En este
caso particular, la accionante recurrió a los mecanismos procesales
contemplados en la ley con el fin de que sus derechos fueran protegidos. En
primera instancia, la accionante interpuso tanto el recurso ordinario de
apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Risaralda en el proceso de nulidad simple, como el recurso extraordinario de
súplica contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, dentro del proceso No. 8189.
Por lo
anterior, se puede concluir que en este caso el accionante no cuenta con otro
mecanismo procesal para hacer valer sus derechos frente a la jurisdicción. Sin
embargo, este hecho no conduce necesariamente a la conclusión de que la tutela
es procedente. Cuando el accionante no ha cumplido con cargas procesales
ordinarias no puede acudir luego a la tutela para revivir términos vencidos o
suplir su propia inactividad[8].
Sin embargo, en este caso el accionante acude a la tutela precisamente para
cuestionar la decisión de que el recurso de súplica por él interpuesto haya
sido declarado desierto, así como para cuestionar el fondo de la providencia
suplicada tanto por defectos sustantivos como probatorios. Por eso, es preciso
analizar cuidadosamente el punto atinente a la ausencia de sustentación del
recurso de súplica que llevó a que este fuera declarado desierto.
La Corte
en este punto entra a examinar si el Consejo de Estado se excedió en rigor al
desestimar el recurso extraordinario de súplica interpuesto por parte de COLTAX
S.A. por no haber sido sustentado de manera oportuna y además por declarar que
la tutela es improcedente por dicha razón. Para lo anterior es necesario
resumir y aplicar la jurisprudencia colombiana respecto a la necesidad de la
sustentación de los recursos.
El Consejo
de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, negó la
tutela del derecho al debido proceso del accionante por cuanto considera que
éste tuvo la oportunidad de sustentar el recurso extraordinario de súplica
contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso No.
8189[9]. En este caso era la
súplica el recurso judicial eficaz para obtener la satisfacción de las pretensiones
y no la acción de tutela, dado su carácter residual y subsidiario.
Adicionalmente, el accionante tuvo la oportunidad de presentar el recurso
extraordinario de súplica contra las sentencias proferidas en los procesos de
simple nulidad radicados con los números 8345, 8267 y 8327, y no lo hizo.
El
accionante, argumentó en la acción de tutela[10]
que no presentó el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias de
los expedientes No. 8267, 8327 y 8345 por cuanto todos los procesos estaban
basados en los mismos hechos en los que se fundamentaba el proceso No. 8189. En
este último punto es importante resaltar el hecho de que el recurso
extraordinario de súplica presentado contra la sentencia proferida dentro del
proceso No. 8189 fue declarado desierto. Lo anterior se produjo, según el
accionante, puesto que a su apoderado “la notificación a la que se hace
referencia en el fallo nunca le llegó...”.
No
obstante, no se puede dejar de mencionar que el interesado principal en las
resultas del recurso de súplica es el accionante mismo y que por ende es él
quien debe cumplir la carga de estar enterado del estado del proceso. Quien
durante un proceso interpone un recurso, en ejercicio de su derecho de
impugnación, tiene la carga procesal de sustentarlo en el término que la ley
disponga para tal efecto. En este caso concreto, mediante providencia del 11 de
marzo de 2004, se le corrió traslado al recurrente para que allegara la
sustentación del recurso pero no cumplió con la orden que se le impartió[11]. En caso de interponer
simplemente el recurso y no sustentarlo, el interesado no estaría efectivamente
haciendo uso adecuado, conforme a derecho, del mecanismo procesal que la ley le
otorga con el fin de que pueda controvertir las actuaciones estatales. El
accionante no cumplió con la carga procesal que le correspondía atender, cuando
el Consejo de Estado le corrió el traslado para que sustentara el recurso.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado respecto a la no sustentación de
recursos, al referirse a la apelación, lo siguiente:
“No se desconoce la garantía constitucional de la
doble instancia en lo referente a sentencias, por cuanto la exigencia de
sustentación no implica negar el recurso o excluír toda posibilidad del mismo,
como lo plantea la demanda. La norma no impide al afectado recurrir sino que,
permitiendo que lo haga, establece una carga procesal en cabeza suya: la
de señalar ante el superior los motivos que lo llevan a contradecir el fallo.
No se niega el acceso a la administración de justicia, ya que no se establecen
obstáculos que hagan imposible llegar al juez, sino que, por el contrario, ello
se facilita: mediante su alegato, quien apela tiene la oportunidad de hacer
conocer al fallador de segundo grado los elementos de juicio en que se apoya su
inconformidad[12]”.
(subrayas fuera del texto original)
En
jurisprudencia del año 2004, esta Corporación reafirmó la importancia de la
sustentación de los recursos, en este caso el recurso ordinario de apelación,
con el fin de ejercer a cabalidad el derecho de impugnación. En la sentencia de
revisión de tutela T–1217 de 2004 la Corte Constitucional expresó lo siguiente:
“En efecto, si en el asunto que ocupa la atención de
la Sala, se hace una interpretación de conformidad con los principios que
orientan el recurso de apelación, se debe concluir que al establecerse la
sustentación obligatoria del recurso, so pena de la deserción del mismo, se
busca facilitar la tarea del juzgador, al saber más de cerca el inconformismo
del apelante”[13].
En materia
de recurso de apelación en el proceso penal, esta Corporación se ha pronunciado
en el mismo sentido en cuanto a la no sustentación, habiendo tenido la
oportunidad para hacerlo. En la sentencia de revisión de tutela T–287 de 2003
se estableció lo siguiente:
“...el actor y su apoderada se desentendieron del
recurso interpuesto, en cuanto no lo sustentaron teniendo la oportunidad para
ello, además la defensora podía recurrir también en reposición la decisión de
declaratoria de desierto del recurso de apelación, y tampoco lo hizo. Por las
razones que precedieron, no procede  la tutela para remediar su  negligencia y
desidia...”[14].
Por las
razones anteriores se deduce que el accionante sí contó con la oportunidad de
hacer valer sus derechos a través de otros mecanismos, en el caso concreto del
recurso extraordinario de súplica, y sin embargo no lo hizo. No presentó el
recurso extraordinario de súplica respecto de todos los fallos proferidos por
el Consejo de Estado, teniendo la oportunidad para hacerlo, y presentó el
mencionado recurso extraordinario pero no lo sustentó. No es acorde con el
artículo 86 de la Carta, ni con el Decreto 2591 de 1991 que se utilice la
acción de tutela con el fin de enmendar errores cometidos durante un proceso
anterior. El accionante, en la impugnación de la tutela, argumenta que “no cabe
jurídicamente asimilar la declaratoria de desierto con el no uso del recurso en
forma oportuna, lo uno es bien distinto de lo otro, por cuanto como ya se dijo
con anterioridad el recurso extraordinario de súplica como última instancia del
proceso sí se presentó”. Al respecto, es indiscutible el hecho de que hay una
clara diferencia entre la declaratoria de desierto de un recurso y el no uso
del mismo. Lo que sucede es que no se puede entender que el recurrente ejerce
su derecho de impugnación con la simple presentación del recurso cuando la ley
exige que éste sea oportunamente sustentado. Para que se entienda ejercido el
derecho de impugnación a través de un recurso, es necesario que se cumpla con
la carga procesal de sustentar dicho recurso, si la ley así lo exige dentro de
términos razonables, como sucede en esta materia.
Es
necesario tener en cuenta que el accionante contó con  el mecanismo procesal
del recurso extraordinario de súplica,  contenido en el artículo 194 del Código
Contencioso Administrativo, y que a pesar de interponerlo, no lo sustentó. Esto
hace que sea improcedente la acción de tutela en este caso particular. Por lo
tanto, la Corte Constitucional no entrará a tratar el segundo problema jurídico
respecto de si el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho cuando
profirió la sentencia suplicada, sin que esta decisión desconozca que en el
fondo hay problemas complejos que llevaron legítimamente a las discrepancias
objeto de la presente tutela.
III.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR los fallos proferidos por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B y por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, pero
por las razones expuestas en esta sentencia.
Segundo.- LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencia C-800A/02 (M.P. Manuel José Cepeda)
En este caso se reitera la jurisprudencia constitucional sobre vía de hecho,
en especial las sentencias T-231 de 1994 y T-983 de 2001.
[2] En la sentencia T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional decidió confirmar el fallo
proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro
del proceso de acción de tutela estudiado, mediante el cual confirmó la
decisión que había adoptado el juez de tutela de primera instancia (Sala Civil
del Tribunal Superior de Cartagena). Para la Sala de Casación Civil fue
evidente la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la
accionante, ya que las declaraciones allegadas al expediente del proceso
acusado, no podían ser fundamento de la decisión por haber sido rendidas como
versiones libres y espontáneas y no bajo la gravedad del juramento, según las
exigencias de los artículos 175 C.P.C. y 55 del Código del Menor. La Corte
Suprema agregó, además, que las pruebas testimoniales debían ser ordenadas
mediante auto del funcionario instructor, con el fin que contra ellas fuera
posible ejercer el derecho de contradicción.
[3] En la sentencia T-158/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se
consideró: “Aunque esta Corte declaró inexequible el artículo 40 del Decreto
2591 de 19912, la doctrina acogida por
esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de tutela
cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante vías de
hecho vulneren o amenacen derechos fundamentales. El caso que nos ocupa
enmarca cabalmente dentro de los parámetros de esta excepción, por cuanto
existe en él evidencia de una flagrante violación de la ley, constitutiva de
una vía de hecho, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso. (…)
El proceso es un juicio y es lícito en cuanto implica un acto de justicia. Y
como es evidente por la naturaleza procesal, se requieren tres condiciones para
que un proceso sea debido: Primera, que proceda de una inclinación por la
justicia;  Segunda, que proceda de la autoridad competente;  Tercera, que se
profiera  de acuerdo con la recta razón de la prudencia, en este caso, que se
coteje integralmente toda pretensión, de tal manera que siempre esté presente
el derecho de defensa, y que el juez en ningún momento se arrogue prerrogativas
que no están regladas por la ley, ni exija, asimismo, requisitos extralegales.
Siempre que faltaren estas condiciones,  o alguna de ellas, el juicio será
vicioso e ilícito: en primer lugar, porque es contrario a la rectitud de
justicia el impedir el derecho natural a la defensa; en segundo lugar, porque
si el juez impone requisitos que no están autorizados por la ley, estaría
extralimitándose en sus funciones; en tercer lugar, porque falta la rectitud de
la razón jurídica.”
[4] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Ver por ejemplo las sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa) que declaró exequible de manera condicionada el artículo 66 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y C-384 de 2000 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) en la que la Corte condicionó la exequibilidad de las
normas acusadas a que se admitiera la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales.
[6] En la sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) se
consideró al respecto lo siguiente: “Si bien el control de constitucionalidad
de las normas es un control abstracto porque no surge de su aplicación en un pro­ceso
particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse
sin tener en cuenta el con­texto dentro del cual la norma fue creada (i.e.
su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha
vi­vido). En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jurídica depende
del contexto dentro del cual es aplicada. || Ahora, dentro de las múltiples
dimensiones de ese contexto –bien sea la lingüística, que permite fijar su
sentido natural, o bien la sociológica, que hace posible apreciar sus funciones
reales- se destaca la actividad de los expertos que han interpretado los
conceptos técnicos que ella contiene y que los han aplicado a casos concretos.
Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes especializados en
la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posición preeminente la
ocupan los órganos judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una
jurisdicción. Así lo ha establecido la Constitución al definir al Consejo de
Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo” (art. 237- 1 de
la CP) y a la Corte Suprema de Justicia como “máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria” (art. 234 de la CP). Por lo tanto, la jurisprudencia de
ambos órganos es un referente indispensable para apreciar el significado
viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atención que su ubicación
institucional exige, la Corte Constitucional está valorando su labor
hermenéutica dentro de un mismo sistema jurídico. Obviamente, cuando no exista
jurisprudencia sobre las normas objeto del control constitucional, la Corte
Constitucional tendrá que acudir a otras fuentes del derecho para interpretar
los artículos demandados.”
[7] Sentencia T-231/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8]
En la sentencia T-1655 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz) se reiteró: “Debe
recordarse que la acción de tutela, no es un mecanismo judicial, alterno,
supletivo, concomitante o una tercera instancia, a la cual se pueda acudir para
remediar aquellas actuaciones judiciales dejadas de hacer, que por la
negligencia del particular, pretenden ser solucionadas por la vía de la
tutela”. La Corte, en la sentencia T – 533 de 1995 en el mismo sentido se
pronunció de esta manera: “La acción de tutela tiene el carácter de
subsidiaria, es decir, no constituye una demanda alternativa, sustitutiva,
paralela, complementaria o adicional a los procesos que consagra nuestro
régimen jurídico. En consecuencia, es un instrumento excepcional. No ha sido
creada para revivir términos o subsanar errores procesales de las partes, por
cuanto su objetivo es brindar el ejercicio y defensa de los derechos
constitucionales fundamentales. Por regla general, deben dirimirse, a
través de la justicia ordinaria o especial que señale la ley, las controversias
que surjan sobre reconocimiento de derechos y aplicación de normas, cuando unos
y otras sean de rango legal”. (subrayas fuera del texto original).
[9] El Consejo de Estado argumentó al momento de resolver la tutela que
el conflicto “debió ser definido interponiendo oportunamente el recurso
extraordinario de súplica contra las sentencias proferidas dentro de los
procesos de simple nulidad que se tramitaron ante esta Corporación en segunda
instancia y que culminaron conos fallos desfavorables para dicha empresa”
(Folio 259 del expediente).
[10] Folio 197 del expediente.
[11] En el expediente (Fl. 260) el Consejo de Estado expone las razón
por la cual fue declarado desierto el recurso de la siguiente manera:
“…solamente en el expediente No. 8189, actor Sociedad Primer Tax y otros, fue
interpuesto tal recurso pero se declaró desierto mediante proveído del 4 de
julio de 2004, toda vez que por providencia del 11 de marzo de 2004, se le
concedió traslado al recurrente para que allegara copias del recurso pero
incumplió la orden impartida…”.
[12] Sentencia C–365 de 1994. (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo). En este fallo la Corte Constitucional sostiene que
la carga de la sustentación del recurso no solo no es una traba para acceder a
la justicia, sino que por el contrario es una ayuda que permite hacer saber al
fallador los motivos del inconformismo del recurrente.
[13] En la sentencia T–1217 de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería) la
Corte reafirma la importancia de la sustentación del recurso de apelación dado
que esta busca facilitar la tarea del juez al darle los elementos de la
inconformidad del recurrente.
[14] La Corte, en la sentencia T–287 de 2003 (M.P. Jaime Araujo
Rentería) confirma la trascendencia de la utilización de los recursos que la
ley contempla de manera oportuna so pena de que la tutela no proceda, dado su
carácter subsidiario y residual.