C-417-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-417/14
REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y de medio
ambiente
PORCENTAJE DE REGALIAS DESTINADAS PARA CIENCIA Y
TECNOLOGIA, Y CONSERVACION DE BIODIVERSIDAD DE BUENAVENTURA-Vulneración por trato diferenciado injustificado/PORCENTAJE DE
REGALIAS DESTINADAS PARA CIENCIA Y TECNOLOGIA, Y CONSERVACION DE BIODIVERSIDAD
DE BUENAVENTURA-Inexequibilidad
El parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617, en tanto prevé que
el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de
monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del
Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de la Carta, toda
vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI a un destino
diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y sin previa
formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes de
desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD del FCTI
para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a su turno
se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, así como el principio democrático; (iii) se alteran los
criterios de reparto de los recursos del fondo entre los departamentos, con lo
que a su vez se afecta la equidad de la distribución; y (iv) crea un privilegio
en cabeza del Distrito de Buenaventura sin una justificación concreta y con
amplio sacrificio de valores y principios constitucionales, como la equidad del
SGR de cara a las entidades territoriales, la promoción del desarrollo regional
a través de la inversión en ciencia, tecnología e innovación, y los principios
de descentralización y autonomía territorial, así como el principio democrático.
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Régimen en la Constitución Política
De acuerdo con el artículo 332 superior, “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes.” En concordancia, los artículos 360 y 361 de
la Constitución originalmente establecieron las siguientes pautas para el
reparto, administración e inversión de las regalías: Las regalías fueron
concebidas como una contraprestación -un precio- a favor del Estado –entendido
como la Nación y las entidades territoriales- que debía ser pagado a cambio de
la concesión del derecho a la explotación de recursos naturales no renovables. Las
regalías se dividían entre directas e indirectas: las primeras se trasladaban a
las entidades territoriales productoras y transportadoras, quienes debían
emplearlas en proyectos prioritarios de orden social según sus planes de
desarrollo. Las indirectas ingresaban al Fondo Nacional de Regalías, el cual
las redistribuía entre todos los departamentos y municipios del país atendiendo
a criterios como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población.
Estos recursos, por mandato constitucional, debían utilizarse en (i) promoción
de la minería, (ii) preservación del ambiente y (iii) proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales. Las regalías debían repartirse
entre las entidades territoriales; los constituyentes de 1991
expresamente eliminaron el porcentaje que anteriormente se reservaba la Nación.
La razón de esta decisión es que los recursos de las regalías se consideraron
indispensables para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, como
medida necesaria para hacer realidad la descentralización y la autonomía, y
específicamente permitir que las entidades territoriales atendieran las nuevas
funciones que les encargó la Carta de 1991. El destino de las regalías era la
inversión y el gasto social, pues además de compensar el impacto ambiental de
los proyectos extractivos, los constituyentes buscaron que ayudarán al
desarrollo de todas las regiones y sirvieran como herramienta de redistribución
del ingreso. Esta interpretación era defendida por la Corte Constitucional,
quien avalaba que el Legislador impusiera destinos específicos para los
recursos de las regalías, siempre y cuando (i) estuvieran dentro del
ámbito de la inversión social, según los mandatos de la Carta, y (ii) la
regulación persiguiera el uso eficiente de los recursos. El Constituyente y la
jurisprudencia constitucional habían hecho énfasis en que los proyectos a
financiar debían ser aquellos definidos por las propias entidades territoriales
como prioritarios. De esta forma, se buscaba promover el autogobierno de
aquellas y la participación de todos los ciudadanos –articulados en el sistema
de planeación- en la definición de los destinos de los departamentos, distritos
y municipios. La Constitución preveía mecanismos de vigilancia y control del
uso de las regalías, con el objetivo de evitar destinaciones inadecuadas y
contrarias de las áreas fijadas por el texto superior y las leyes. Inicialmente
esas funciones fueron asignadas a la Comisión Nacional de Regalías y luego trasladadas
al DNP. La Corte Constitucional avaló la existencia de controles estrictos en
la materia dada la naturaleza exógena de los recursos de las regalías y la
necesidad de asegurar su uso eficiente. Siempre y cuando se respetaran los
contenidos anteriores –la obligación del Estado de cobrar regalías, el derecho
de las entidades territoriales a participar en ellas de forma directa o
indirecta, y la destinación de esos recursos a las áreas definidas por la
Carta-, el Legislador gozaba de libertad de configuración para definir las
formas de reparto, los criterios de distribución y los mecanismos de vigilancia
y control. Esa libertad de configuración del Legislador concordaba con la
naturaleza exógena que reconocía a las regalías; éstas no eran consideradas ingresos
propios de las entidades territoriales sino recursos externos originados en un
derecho de participación en la contraprestación obtenida por el Estado con
ocasión de la explotación de los recursos naturales no renovables.
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Modificaciones en Acto
Legislativo 05 de 2011
FONDO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION-Desarrollo normativo
FONDO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION-Recursos deben repartirse en la misma
proporción en que se distribuyen a los departamentos
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance
Referencia: expediente D-9906
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3° del
artículo 127 de la ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los
Distritos Especiales”
Actor: Germán Andrés Jiménez Arévalo
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., dos
(2) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-, María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Andrés Mutis Vanegas,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia
con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
El ciudadano Germán
Andrés Jiménez Arévalo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó el parágrafo 3° del artículo 127 de la ley 1617
de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los Distritos Especiales”, por
desconocimiento de los artículos 13 y 361 de la Constitución.
Mediante auto
del 27 de septiembre de 2013, la demanda fue admitida. Además, para contar con
mayores elementos de juicio, fueron solicitadas algunas pruebas al Departamento
Nacional de Planeación (DNP) y a los secretarios generales del Senado de la
República y la Cámara de Representantes.
Una vez las
pruebas fueron recibidas, por medio de auto del 12 de diciembre de 2013, el
Magistrado Sustanciador ordenó dar trámite a los ordinales cuarto, quinto,
sexto y séptimo del auto del 27 de septiembre anterior. En consecuencia, se dispuso
fijar en lista el precepto demandado. Así mismo, se ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Minas y Energía,
al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al DNP
y a las gobernaciones de todos los departamentos del país. El Magistrado
también invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban
conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone:
las universidades del Rosario, Andes, Externado, Javeriana, Nacional de
Colombia, Sergio Arboleda, del Sinú Seccional Montería, Pontificia Bolivariana
Seccional Montería, de Medellín, de Antioquia, Surcolombiana, del Norte y del
Atlántico, así como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación
Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos y a la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Por último, dio orden de dar
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su cargo en los términos que le concede la ley.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, esta Corte procede a decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición acusada; se subrayan los apartes
censurados:
“LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de 2013
Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.
(…)
TÍTULO VII.
DISPOSICIONES FINALES.
(…)
CAPÍTULO II.
DEL MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE MEDIO
AMBIENTE.
(…)
ARTÍCULO 127. INVESTIGACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA DE LA
BIODIVERSIDAD. Con la finalidad de garantizar la protección, recuperación y
conservación de la biodiversidad, el Ministerio de Ambiente, la autoridad
ambiental creada en el marco de esta ley, la Corporación Autónoma Regional del Valle
del Cauca, la Universidad del Pacífico, la Universidad del Valle, el Invemar,
el IIAP, y la Dimar, establecerán el Comité de Monitoreo de la Biodiversidad
del Distrito de Buenaventura.
PARÁGRAFO 1o. La Secretaría Técnica del Comité de Biodiversidad
del Distrito de Buenaventura, la realizará la autoridad ambiental del Distrito.
PARÁGRAFO 2o. En el marco de este artículo, el comité de
biodiversidad, en el primer año de funcionamiento, debe realizar las acciones
administrativas y técnicas para establecer la línea base de biodiversidad del
Distrito de Buenaventura y, a partir de ello, cada año se deben realizar los
respectivos monitoreos, que permitan fijar las estrategias de protección,
recuperación y conservación de la biodiversidad.
PARÁGRAFO 3o. De los recursos destinados por la Ley de Regalías
para ciencia y tecnología, se debe destinar el 15% para realizar las
estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la
biodiversidad del Distrito de Buenaventura.”
1.2.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
1.2.1.  El demandante alega que el parágrafo acusado viola el artículo 361
de la Constitución Política, toda vez que establece que el 15% de los recursos asignados
para ciencia tecnología e innovación, se deben destinar para realizar estrategias
de monitoreo, protección, recuperación y conservación de la biodiversidad del
Distrito de Buenaventura, sin respetar los requisitos constitucionales que
existen para que las entidades territoriales accedan a los recursos de
regalías, en especial a los del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (en
adelante FCTI).
En este sentido, explica que la Constitución –a partir del acto
legislativo 5 de 2011- define que los recursos que ingresan al Sistema General
de Regalías, deben distribuirse entre los fondos de Ciencia, Tecnología e
Innovación, Ahorro y Estabilización, Desarrollo Regional y Compensación
Regional, así como a asignaciones directas dirigidas a las entidades
territoriales productoras y al ahorro pensional. Señala que la creación de los fondos
de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), Desarrollo Regional y Compensación
Regional persigue el fortalecimiento de las regiones, razón por la cual, para
la distribución de sus recursos, se crearon unos órganos colegiados de
administración y decisión (OCAD) con amplia participación de las entidades
territoriales, a quienes se hizo responsables de elegir los proyectos a
financiar.
Ahora bien, reconoce que la reforma constitucional otorgó un
amplio margen de configuración al Legislador para determinar los criterios de
distribución, objetivos, fines y forma de administración, ejecución y control
de los dineros de los ingresos provenientes de la explotación de recursos
naturales no renovables; no obstante, alega que la disposición censurada va más
allá de ese margen de configuración, pues “(…) no respeta los requisitos
constitucionales que existen para que las entidades territoriales accedan a los
recursos de regalías, en especial a los del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación”, ni la competencia de los OCAD para definir los proyectos a financiar,
competencia asignada directamente por la Carta Política.
Aduce que “(…) la ley no puede desconocer las competencias que la
Constitución le dio a estos órganos [los OCAD] para definir proyectos de
inversión, definiendo destinaciones directas de los recursos de las regalías,
toda vez que dentro de un Estado de Derecho, se deben respetar las jerarquías
normativas, especialmente la Constitución”.
En resumen, manifiesta:
“En conclusión, no se pueden establecer porcentajes de destinación
específica para un municipio  con cargo a los recursos del Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, pues como ya se explicó el marco constitucional de las
regalías, en cuanto a estos recursos, fue mucha más explícito, estableciendo
desde la Carta los parámetros entre los cuales el legislador podría moverse
para regular la materia. Tampoco mediante ley podrá desconocerse que los
proyectos de inversión regionales a financiarse con estos recursos  deben ser
el resultado de un acuerdo entre la Nación y las entidades territoriales, el
cual se logra en los ejercicios de planeación regional que realiza el Órgano
Colegiado de Administración y Decisión, y mucho menos ignorar que la
distribución de los recursos de este Fondo se hace por departamentos y no por
municipios y distritos, como se hace en la norma acusada”.
1.2.2.  En segundo lugar, considera que el parágrafo también vulnera el
artículo 13 superior, “(…) toda vez que pone en una mejor posición al municipio
de Buenaventura frente a las demás entidades territoriales del país, al
garantizarle un 15% de los recursos destinados por la Ley de Regalías para
ciencia, tecnología e innovación, en relación con el resto de entidades que
tienen que entrar a concursar por los recursos del Fondo para financiar los
proyectos de inversión que someten a consideración del órgano colegiado de
administración y decisión”.
Explica que la misma Constitución establece el mecanismo de
reparto de los dineros del fondo en mención con la finalidad de que todas las
entidades territoriales puedan acceder al SGR y asegurar así la equidad, de
modo que las leyes posteriores no pueden privilegiar a una entidad territorial
específica, como ocurre en este caso.
Por último, expresa: “(…) no existe fundamento constitucional que
evidencie la justificación para el tratamiento especial que se le da al
Distrito de Buenaventura (…). Por el contrario lo que se observa con la norma
acusada, es un beneficio desproporcionado para un distrito, que por mandato
legal, obtiene un porcentaje fijo de recursos para unas actividades
determinadas sin que se someta a las condiciones establecidas para el acceso a
los recursos dado desde la Constitución”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Solicita que se declare inexequible el parágrafo demandado, por
las siguientes razones:
Comienza por sostener que la disposición vulnera las reglas de
titularidad y reparto contenidas en el artículo 361 de la Carta, las cuales
resume de la siguiente forma:
“a. Los recursos del SGR [Sistema General de Regalías] están
destinados a financiamiento de proyectos y programas en beneficio de las
entidades territoriales.
b. La Constitución no establece ningún criterio que permita
inferir que dichos recursos pueden entregarse a una entidad territorial
específica, sino que define la forma en que deben distribuirse de manera
equitativa.
c. Los recursos del SGR no se entregan, salvo casos específicos de
asignación directa, a las entidades territoriales. Se consignan en fondos
especiales de conformidad con la destinación de los recursos, para la
financiación de proyectos concretos.
d. Los recursos del SGR se consignan en los fondos señalados de
conformidad con porcentajes específicos señalados por la Constitución.
e. Los recursos consignados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación están destinados a financiación de proyectos regionales.
f. La financiación de dichos proyectos debe concertarse con el
Gobierno Nacional.
g. Finalmente, la norma prevé que los recursos del fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación deben repartirse en la misma proporción en que
se reparten los recursos de los Fondos de Compensación regional y de Desarrollo
Regional de los Departamentos”.
Indica que el parágrafo entra en contradicción con estas reglas
porque (i) establece una destinación específica para el 15% de los
recursos del FCTI, pese a que la Constitución señala una destinación genérica dirigida
a las entidades territoriales, sin preferencia alguna; (ii) introduce un
nuevo criterio de distribución que no es equitativo y que va en contravía del
espíritu mismo de la reforma constitucional; (iii) exime
injustificadamente a una entidad territorial del deber que tienen las demás de
justificar, con proyectos concretos, la asignación de los recursos de las
regalías pertenecientes al FCTI; (iv) pasa por alto la regla de que la
asignación de los recursos debe hacerse según los proyectos de inversión
presentados por las entidades territoriales y a proyectos concretos; (iv) al
prever un porcentaje específico, se opone al sistema de distribución fijado por
la Constitución; (v) no tiene en cuenta la participación de las
entidades territoriales, pues la decisión se impone sin deliberación en los
OCAD; (vi) ignora la regla constitucional de que los recursos del FCTI
deben repartirse en la misma proporción en que se reparten los fondos de
Compensación Regional y Desarrollo Regional a los departamentos.
Por otra parte, asegura que el parágrafo también vulnera el
artículo 360 superior, toda vez que modifica el régimen de distribución de
recursos del SGR por vía de una ley distinta a la designada por el
Constituyente; recuerda que ese precepto ordena que la ley que defina la
distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso
eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables, sea de iniciativa gubernamental, por ello el Gobierno
promovió la expedición de la ley 1530 de 2012. Explica que la ley 1617 no es la
ley a la que se refiere el Constituyente, pues su temática es diferente a la
regulación del SGR.
1.3.2.  Departamento Nacional de Planeación
Coadyuva la demanda, con apoyo en los siguientes argumentos:
Manifiesta que la disposición atacada contraría de manera abierta las
reglas del artículo 361 constitucional sobre distribución y ejecución de los
recursos del FCTI, intervención del OCAD en la toma de decisiones sobre el
reparto de los recursos, características de los proyectos de inversión a los
que deben dedicarse los dineros del FCTI, y reparto de los recursos de los
demás fondos del SGR.
Asegura que también se opone a la jurisprudencia constitucional
sobre la naturaleza jurídica de la Ley Orgánica del Presupuesto, ya que la ley
1617 pretende modificar la ley 1530, la cual tiene naturaleza orgánica.
Agrega que el parágrafo censurado tampoco se ciñe al requisito de
iniciativa gubernamental exigido por el inciso 2 del artículo 360 superior,
pues tuvo origen en el Congreso. Al respecto, explica que aunque el proyecto de
ley 147 de 2011 Cámara, 240 de 2012 Senado fue presentado por el Ministro del
Interior, el artículo bajo examen fue incluido en la ponencia para segundo
debate en la Comisión Primera del Senado, sin consentimiento o aquiescencia del
Ejecutivo.
Sostiene que la disposición afecta los derechos adquiridos de los
departamentos, distritos y municipios destinatarios de los recursos de regalías
directas y de los que integran los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación,
Desarrollo Regional, Compensación Regional, Ahorro y Estabilización, y
Pensiones Territoriales, por cuanto al variar la distribución consagrada en la
Constitución del FCTI, consecuencialmente se varía todo el reparto del SGR.
Aduce que desconoce la competencia exclusiva de los OCAD para
definir los proyectos de inversión, así como la regla de concordancia entre, de
un lado, los proyectos a financiar y, de otro, el Plan Nacional de Desarrollo y
los planes de desarrollo territoriales, lo que a su vez significa una
limitación de la autonomía de las entidades territoriales.
Explica que el destino al que alude el parágrafo no tiene un
límite temporal, de manera que no puede ser clasificado como un proyecto, lo
que se traduce en que constituye un gasto corriente que deberá ser incluido en
todos los presupuestos bienales del Sistema, pese a la prohibición
constitucional de financiar gasto corriente con los recursos del FCTI.
Afirma que el artículo 361 de la Constitución establece que los
recursos del FCTI solamente pueden ser asignados a departamentos, de modo que
el parágrafo viola este mandato porque entrega recursos del Fondo directamente
al Distrito de Buenaventura.
Por último, argumenta que también desconoce el principio de
igualdad, ya que introduce un trato desigual frente a las entidades
territoriales diferentes al Distrito de Buenaventura, el cual no tiene justificación
constitucional.
1.3.3.  Ministerio del Interior
En primer lugar, señala que las exposiciones del demandante no
obedecen al sentido de objetividad de la norma cuestionada, sino a evaluaciones
personales, por tanto, la demanda no se ciñe al requisito de certeza. Así
mismo, menciona que en este caso la transcripción jurisprudencial no guarda
coherencia con los cargos, y que los argumentos versan sobre elementos que no
trató el Legislador, de modo que el actor da un alcance diferente a lo señalado
por la disposición.
A continuación, defiende la constitucionalidad del parágrafo por
las siguientes razones:
Señala que no existe discriminación por parte del precepto acusado,
por el contrario, la regulación encuentra justificación en el artículo 55
transitorio de la Constitución y constituye una acción afirmativa a favor de
población afrocolombiana. Por lo anterior, asegura que la disposición acusada es
razonable a la luz de la Constitución y forma parte de un marco de protección a
la población vulnerable en un contexto biodiverso como conjunto.
También alega que “(…) las normas son adecuadas, pues son
conjuntos normativos que precisamente protegen amplios sectores de la población
biodiversos, dentro del criterio de igualdad material y la vocación de
protección reforzada que tiene el conjunto social per se, y dentro del
principio de democracia expansiva se hacen visibles políticas y escenarios de
participación, que buscan el bienestar general y la efectividad de las normas.”
1.3.4.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Manifiesta que comparte los argumentos del demandante, ya que los
recursos del SGR tienen una destinación específica según el artículo 361 de la
Constitución, por tanto, es inconstitucional destinar un porcentaje de las
regalías a un municipio específico sin que esté presente un proyecto de
inversión aprobado por el respectivo OCAD.
Igualmente, aduce que el parágrafo desconoce el esquema de
distribución de recursos del SGR definido en la Constitución y en normas
orgánicas.
Por último, resalta que la norma objeto de la acción lesiona la
igualdad, pues permite que el municipio de Buenaventura reciba recursos sin
participar en la distribución que se hace por departamento de manera
proporcional.
1.3.5.  Federación Colombiana de Municipios
Solicita que el parágrafo se declare inconstitucional, ya que contiene
una decisión que no fue concertada con las entidades territoriales y que
responde a un modelo centralista del ordenamiento territorial.
1.3.6.  Gobernación de Nariño
Solicita se declare la inconstitucionalidad de la norma demandada
por las razones que siguen:
Argumenta que la ley 1617 de 2013 busca objetivos loables como dotar
a los distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan
cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como promover el
desarrollo integral de su territorio; sin embargo, la disposición censurada contraviene
lo dispuesto en el artículo 361 constitucional, reformado por el artículo 2 del
acto legislativo 005 de 2011, toda vez que modifica la destinación de los
recursos del SGR.
Explica que la distribución de los recursos del SGR se encuentra  ligada
por la Carta Política a la formulación de proyectos regionales inmersos en los planes
de desarrollo nacional y territoriales, estructura sistémica que se rompe con
el contenido del parágrafo demandado.
1.3.7.  Gobernación de Cundinamarca
Coadyuva las pretensiones de la demanda con base en las siguientes
consideraciones:
En primer lugar, aduce que la norma desconoce la competencia de
los funcionarios responsables de definir los proyectos prioritarios regionales,
es decir quienes conforman los OCAD. En ese sentido, señala que de acuerdo al
mandato contenido en el artículo 2 constitucional, se debe dar participación a
las autoridades territoriales, mas aún cuando la norma superior destaca que la
representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será
mayoritaria en relación con la del Gobierno Nacional.
En segundo lugar, sostiene que el precepto desconoce el derecho
fundamental a la igualdad, porque sitúa en ventaja al Distrito de Buenaventura
frente a las demás entidades territoriales, las cuales deben someterse a los
procedimientos establecidos para obtener la aprobación de proyectos a financiar
con recursos del FCTI.
1.3.8.  Gobernación de Antioquia
Sostiene que el precepto demandado es inconstitucional, toda vez
que contraría el destino de los recursos del FCTI fijado por la Constitución,
como es el incremento de la capacidad científica, tecnológica, de innovación y
de competitividad de las regiones, mediante proyectos de contribuyan a la
producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato
productivo y en la sociedad en general. De igual manera, aduce que el parágrafo
varía las reglas de distribución del FCTI fijadas por el Constituyente y
entrega recursos a una entidad específica no prevista en la Carta.
1.3.9.  Gobernación de Risaralda
Solicita que se declare inexequible la norma demandada con base en
las siguientes consideraciones:
Sobre la forma como se deben distribuir los recursos de regalías
para el FCTI, recuerda que el parágrafo 2 del artículo 361 constitucional
dispone que se hará en la misma proporción en que se distribuyan los recursos
de los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. Señala también
que por disposición constitucional los recursos para el FCTI se destinan a la
financiación de proyectos de impacto local o regional en las entidades
territoriales más pobres del país de acuerdo con criterios de necesidades
básicas insatisfechas, población y desempleo, con prioridad de zonas costeras,
fronterizas y de periferia
Por tal razón, sostiene que el parágrafo demandado desconoce los
postulados constitucionales al destinar un 15% de los recursos de ciencia y
tecnología para actividades de monitoreo, protección, recuperación y
conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura.  Argumenta que si
bien la distribución de regalías es un asunto que hace parte del amplio margen
de configuración del Legislador, esta facultad encuentra un límite en el
mandato constitucional sobre su distribución, tal como lo señaló esta Corte en
la sentencia C-010 de 2013.
1.3.10. Gobernación del Atlántico
Coadyuva las pretensiones de la demanda con base en las razones
que a continuación se exponen:
En primer lugar, considera que la disposición demandada vulnera el
contenido de los artículos 360 y 361 constitucionales y las disposiciones de la
ley 1530 de 2012, los cuales señalan que la única finalidad del FCTI es
financiar proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el
Gobierno Nacional, teniendo como fuente de financiación el porcentaje que asigna
la Constitución y que sólo por vía de acto legislativo puede ser modificado.
Adicionalmente, aduce que el parágrafo desconoce el artículo 13
superior, pues es discriminatoria la determinación del legislativo al cercenar
las condiciones igualitarias de los entes territoriales para asignar sin
fundamentación alguna a una entidad territorial un porcentaje fijo del FCTI.
Finalmente, menciona que la reasignación de recursos a través de
la ley 1617 de 2013 constituye en una acción transgresora por cuanto el
porcentaje presupuestal que le corresponde al FCTI se encuentra liquidado en el
presupuesto bianual expedido por orden constitucional a través de la ley 1530
de 2012, de tal suerte que los proyectos que vienen aprobados con cargo a los
recursos del fondo no pueden verse afectados por una redistribución
inconstitucional de recursos.
1.3.11. Gobernación de Quindío
Solicita la exequibilidad de las normas acusadas, ya que considera
que según la jurisprudencia constitucional, el Legislador puede introducir
tratos legales dispares si con ello logra conseguir objetivos
constitucionalmente relevantes.
1.3.12. Universidad Surcolombiana
La Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad
Surcolombiana solicita la inexequibilidad de la norma demandada con base en las
siguientes consideraciones:
Previo el análisis del actual SGR, modificado mediante el acto
legislativo 005 de 2011, argumenta que la norma acusada rompe con la búsqueda
de la equidad del nuevo Sistema al establecer una asignación específica a favor
del distrito de Buenaventura, mientras que las demás entidades territoriales,
para acceder a los recursos del FCTI, deben agotar un trámite ante las OCAD.
Del mismo modo, señala que el parágrafo desconoce el trámite general
establecido por el artículo 361 de la Constitución al tomar directamente el 15%
de los recursos del fondo y no someter la asignación a la presentación de
programas y/o proyectos ante el respectivo OCAD.
Añade que el precepto también vulnera el artículo 13
constitucional en la medida en que no asegura un proceso de asignación uniforme
e igualitario para todos los entes territoriales interesados en recibir esos recursos.
Por último, frente a la potestad de configuración del Legislador
en materia de regalías, afirma que ésta es amplia, pero con la modificación
introducida mediante el acto legislativo 005 de 2011se ve limitada por el
respeto de tres mínimos constitucionales señalados en la sentencia C-010 de
2013; a partir de lo anterior manifiesta que la disposición acusada desconoce
el tercer mínimo, puesto que desborda el límite de configuración legislativa en
lo referente a la competencia constitucional otorgada al OCAD.  Así mismo, la
norma desconoce el alcance del artículo 361 constitucional en el sentido de que
éste determina que los recursos del FCTI se deben distribuir departamentalmente,
no como en el caso objeto de análisis, que concede 15% del fondo al Distrito de
Buenaventura.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Solicita declarar inexequible el parágrafo 3 del artículo 127 de
la ley 1617, pues considera que su contenido normativo es abiertamente
contrario a los artículos 360 y 361 superiores.
En su sentir, la Ley no puede fijar una distribución de los
recursos del FCTI diferente a la señalada por la Carta Política, como ocurre en
este caso.
Añade que el destino que introduce el precepto atenta contra el
fin constitucional de hacer la distribución de las regalías en forma equitativa
entre todos los entes territoriales del país por intermedio de la concertación
entre éstos y el Gobierno Nacional.
Para terminar, asevera que “[s]i de alguna manera pudiera
concebirse procedente constitucionalmente la distribución analizada, la misma
no tendría cabida en la forma vista porque lo correspondiente a proyectos
ambientales se debe cubrir a través de los recursos de las regalías destinadas
a ser distribuidos a través de los Fondos de Desarrollo y Compensación
regionales y no por intermedio de los destinados a ciencia, tecnología e
innovación”.
1.5.
PRUEBAS RECAUDADAS
Por medio de
auto del 27 de septiembre de 2013, el Magistrado Sustanciador decretó las
siguientes pruebas:
“SEGUNDO.  Por medio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, OFICIAR al Departamento Nacional de Planeación con el
fin de que informe: (i) cuál es la normativa vigente para la distribución de
los recursos que el Acto Legislativo 05 de 2011 dispuso para la Ciencia,
Tecnología e Innovación y (ii) señale el mecanismo de estudio y aprobación de
los proyectos a financiar con los recursos dispuestos en el mismo Acto
Legislativo, en relación con la Ciencia, Tecnología e Innovación.
TERCERO.  Por medio de la Secretaría
General de la Corte Constitucional, OFICIAR a:
1. Los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles,
contados a partir de la notificación del presente auto, se sirvan remitir a
esta Corporación:
a) Originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las
que consten los antecedentes legislativos de los trámites en sesiones plenarias
que surtió la Ley 1617 de 2013. Al enviar las gacetas, los Secretarios
Generales deberán indicar las páginas exactas en las cuales se encuentra la
parte pertinente al trámite de la ley de la referencia.
b) Certificación del quórum y del desarrollo de las votaciones,
con el número exacto de votos con que fue aprobada en las sesiones plenarias la
ley de la referencia -votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos y
abstenciones-.
2. Los Secretarios Generales de la Comisión Primera del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez
(10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se
sirvan remitir a esta Corporación:
a) Originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las
que consten los antecedentes legislativos de los trámites en las Comisiones,
que surtió la Ley 1617 de 2013. Al enviar las gacetas, los Secretarios
Generales deberán indicar las páginas exactas en las cuales se encuentra la
parte pertinente al trámite de la ley de la referencia.
b) Certificación del quórum y del desarrollo de las votaciones,
con el número exacto de votos con que fue aprobada en las Comisiones la ley de
la referencia -votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos y
abstenciones-.”
En respuesta,
la Corporación recibió la siguiente información:
1.5.1.  Departamento Nacional de Planeación
Explica que la normativa vigente en materia de regalías está
compuesta por el acto legislativo 05 de 2011 y la ley 1530 de 2012.
A partir de esta normativa, indica que el DNP, para el caso
específico del FCTI, debe calcular la distribución de los recursos, con
fundamento en los criterios definidos en la Constitución,
Sobre el mecanismo de estudio y aprobación de los proyectos a
financiar con los recursos del FCTI, señala que según el parágrafo 2 del
artículo 361 de la Constitución, un proyecto de inversión de ciencia,
tecnología e innovación sólo puede ser financiado si previamente ha sido
formulado, presentado, verificado, viabilizado, priorizado y aprobado por la
autoridad competente, esta es el OCAD de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Señala que Colciencias, por expreso mandato constitucional, es la secretaría
técnica del OCAD referido, mientras la Comisión Rectora del SGR debe definir la
política general del sistema, evaluar su ejecución y dictar las regulaciones de
carácter administrativo orientadas a asegurar su adecuado funcionamiento.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de
una ley de la República.
2.2.
EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
2.2.1.  El Ministerio del Interior asegura que la demanda carece de
certeza, pues “no obedece al sentido de objetividad de la norma” demandada.
2.2.2.  Por el contrario, la Sala estima que los cargos formulados por el
demandante se fundamentan en una interpretación prima facie razonable
del precepto demandado; ciertamente, como entiende el actor, el parágrafo bajo
examen ordena que un porcentaje fijo de las regalías para ciencia y tecnología
se destine a ciertas actividades de naturaleza ambiental en una entidad
territorial específica, por tanto, las acusaciones no se edifican sobre un
contenido normativo que no sea posible atribuir al enunciado del parágrafo.
Adicionalmente, los argumentos del demandante son claros,
específicos, de naturaleza constitucional y generan una duda mínima sobre la
inconstitucionalidad del parágrafo, razones por las cuales se concluye que la
demanda es apta.
2.3.
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1.  El demandante considera que el parágrafo 3 del artículo 127 de la
ley 1617 vulnera los artículos 13 y 361 de la Constitución por las siguientes
razones:
En primer lugar, sostiene que el precepto, en tanto prevé que el
15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de
monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del
Distrito de Buenaventura”, desconoce las regulaciones del artículo 361 sobre
los siguientes aspectos: (i) la distribución y destino de los
recursos del SGR, (ii) la competencia de los OCAD para elegir los
proyecto a financiar con los dineros del FCTI, y (iii) los requisitos
para que las entidades territoriales puedan beneficiarse del FCTI.
En segundo lugar, alega que el parágrafo viola el principio de
igualdad, ya que otorga un privilegio injustificado al Distrito de
Buenaventura, que consiste en una asignación directa de recursos del FCTI y la
exclusión del requisito de formular los proyectos y concursar por la
financiación.
2.3.2.  La mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público apoyan la
demanda y agregan argumentos como los siguientes: (i) vulneración de los
principios de autonomía y descentralización de las entidades territoriales
porque la disposición no permite la participación de estas últimas en la toma
de la decisión sobre la distribución de los recursos del FCTI; (ii) violación
de la iniciativa gubernamental exclusiva de la ley que se ocupe del SGR;
(iii) quebrantamiento de los derechos adquiridos de las entidades
territoriales beneficiarias de las regalías directas y de los fondos que
conforman el SGR; (iv) trasgresión de la prohibición
constitucional de financiar gasto corriente con recursos del FCTI; y (v) violación
de la regla constitucional según la cual solamente los departamentos pueden
acceder a los recursos del FCTI.
2.3.3.  Por el contrario, el Ministerio del Interior y la Gobernación de Quindío
defienden la constitucionalidad del parágrafo, bajo el argumento de que
contiene una medida de acción afirmativa a favor de la población afrocolombiana
y persigue fines legítimos, como la protección de la biodiversidad.
2.3.4.  En este contexto, corresponde a la Sala determinar si el parágrafo
3 del artículo 127 de la ley 1617 de 2013, en tanto prevé que el 15% de las
regalías para ciencia y tecnología se deben destinar a realizar actividades de
monitoreo, protección, recuperación y conservación de la biodiversidad del
Distrito de Buenaventura, quebranta el principio de igualdad y la configuración
del SGR contemplada en el artículo 361 de la Constitución.
Antes de resolver este interrogante, la Sala examinará el nuevo
diseño del SGR introducido por el acto legislativo 05 de 2011, las reglas
específicas que gobiernan el FCTI, y los antecedentes del parágrafo acusado;
con base en este análisis se ocupará de la constitucionalidad del precepto.
2.4.
DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA
GENERAL DE REGALÍAS
2.4.1.  El régimen de regalías en el texto original de la Constitución de
1991
De acuerdo con el artículo 332 superior, “[e]l Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes.” En concordancia, los artículos 360 y 361 de
la Constitución originalmente establecieron las siguientes pautas para el
reparto, administración e inversión de las regalías:
2.4.1.1.
Las regalías fueron concebidas como una
contraprestación -un precio[1]-
a favor del Estado –entendido como la Nación y las entidades territoriales[2]- que debía
ser pagado a cambio de la concesión del derecho a la explotación de recursos
naturales no renovables[3].
2.4.1.2.
Las regalías se dividían entre directas e
indirectas: las primeras se trasladaban a las entidades territoriales
productoras y transportadoras[4],
quienes debían emplearlas en proyectos prioritarios de orden social según sus
planes de desarrollo.[5]
Las indirectas ingresaban al Fondo Nacional de Regalías, el cual las
redistribuía entre todos los departamentos y municipios del país atendiendo a
criterios como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población.
Estos recursos, por mandato constitucional, debían utilizarse en (i) promoción
de la minería[6],
(ii) preservación del ambiente[7]
y (iii) proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en
los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales[8].
2.4.1.3.
Las regalías debían
repartirse entre las entidades territoriales; los constituyentes de 1991
expresamente eliminaron el porcentaje que anteriormente se reservaba la Nación.
La razón de esta decisión es que los recursos de las regalías se consideraron
indispensables para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, como
medida necesaria para hacer realidad la descentralización y la autonomía, y
específicamente permitir que las entidades territoriales atendieran las nuevas
funciones que les encargó la Carta de 1991.
2.4.1.4.
El destino de las
regalías era la inversión y el gasto social, pues además de compensar el
impacto ambiental de los proyectos extractivos[9],
los constituyentes buscaron que ayudarán al desarrollo de todas las regiones y
sirvieran como herramienta de redistribución del ingreso. Esta interpretación
era defendida por la Corte Constitucional, quien avalaba que el Legislador
impusiera destinos específicos para los recursos de las regalías, siempre y
cuando (i) estuvieran dentro del ámbito de la inversión social, según
los mandatos de la Carta, y (ii) la regulación persiguiera el uso
eficiente de los recursos.[10]
2.4.1.5.
El Constituyente y la jurisprudencia
constitucional habían hecho énfasis en que los proyectos a financiar debían ser
aquellos definidos por las propias entidades territoriales como prioritarios[11]. De esta
forma, se buscaba promover el autogobierno de aquellas y la participación de
todos los ciudadanos –articulados en el sistema de planeación- en la definición
de los destinos de los departamentos, distritos y municipios.
2.4.1.6.
La Constitución preveía mecanismos de
vigilancia y control del uso de las regalías, con el objetivo de evitar
destinaciones inadecuadas y contrarias de las áreas fijadas por el texto
superior y las leyes. Inicialmente esas funciones fueron asignadas a la Comisión Nacional de Regalías y luego trasladadas al DNP[12]. La Corte
Constitucional avaló la existencia de controles estrictos en la materia dada la
naturaleza exógena de los recursos de las regalías y la necesidad de asegurar
su uso eficiente.
2.4.1.7.
Siempre y cuando se respetaran los contenidos
anteriores –la obligación del Estado de cobrar regalías, el derecho de las
entidades territoriales a participar en ellas de forma directa o indirecta, y
la destinación de esos recursos a las áreas definidas por la Carta-, el
Legislador gozaba de libertad de configuración para definir las formas de
reparto, los criterios de distribución y los mecanismos de vigilancia y control[13].
2.4.1.8.
Esa libertad de configuración del Legislador
concordaba con la naturaleza exógena que reconocía a las regalías; éstas no
eran consideradas ingresos propios de las entidades territoriales sino recursos
externos originados en un derecho de participación en la contraprestación
obtenida por el Estado con ocasión de la explotación de los recursos naturales
no renovables[14].
2.4.2.  El acto legislativo 05 de 2011. Reforma del régimen constitucional
de las regalías
2.4.2.1.   Debido a la inequidad e ineficiencia que generó el sistema de
reparto de regalías que consagraba originalmente la Carta de 1991 y la
necesidad de adoptar medidas para asegurar la sostenibilidad y estabilidad de
las finanzas públicas nacionales y territoriales[15] –por
ejemplo, mediante la reducción de los niveles de déficit y endeudamiento
externo, y el control de la tasa de cambio[16]-,
como parte de un paquete de reformas de orden económico y fiscal[17], el
Gobierno Nacional propuso la modificación de los artículos 360 y 361
superiores.
En este orden de ideas, como se señaló en la exposición de motivos
del proyecto, con la reforma se persigue (i) promover
la estabilidad macroeconómica, (ii) impulsar el crecimiento económico y
el desarrollo regional –de ahí que la reforma enfatice en proyectos de
inversión de carácter estratégico-, (iii) hacer más equitativa la
distribución de las regalías entre todas las entidades territoriales[18], (iv) mantener
estable en el tiempo la inversión con cargo a esa fuente, (v) promover
la contribución efectiva de esos recursos al crecimiento y la erradicación de
la pobreza, y (vi) fortalecer la vigilancia y control del uso de esos
importantes ingresos[19].
2.4.2.2.
Con la mira en esos objetivos, el acto
legislativo 05 de 2011 introdujo a grandes rasgos los siguientes cambios:
2.4.2.2.1.
Unificó en un sólo sistema –Sistema General de Regalías (SGR)- el reparto de los recursos de
las regalías, y desvinculó el derecho de las entidades territoriales a
participar en ellas de la producción como factor principal.
2.4.2.2.2.
Cambió el destino de las regalías al señalar:
“Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías
se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,
económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo
pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,
tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento
y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general
de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.”
2.4.2.2.3.
Varió la distribución de los recursos y la
fijó de la siguiente manera -inciso 4 del artículo 2-:
·
10%: ahorro pensional territorial.
·
10%: inversiones en ciencia, tecnología e
innovación.
·
Hasta 30%: generación de ahorro público y
estabilización.
·
2%: fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo.
·
Los recursos restantes para:
o
20%: asignaciones directas a entidades
territoriales donde se adelante la explotación y a municipios y distritos con
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los recursos explotados
o productos derivados de ellos.
o
80%: financiación de proyectos para el
desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales.
2.4.2.2.4. Ordenó que la administración de los recursos –salvo los de las
asignaciones directas- se lleve a cabo por intermedio de los siguientes fondos:
“Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de
Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.” El Fondo de Compensación
Regional solamente tendrá una duración de 30 años.
Respecto de los recursos de ahorro pensional, el acto legislativo
no precisó la forma de administración. Esta es una materia cuya regulación se
delegó al Legislador.
Por otra parte, el artículo 2 dispuso que los recursos destinados
a ahorro y estabilización se deben depositar en un fondo que recibe el mismo
nombre, y serán administrados por el Banco de la República en los términos que
establezca el Gobierno Nacional. Según el inciso 10 del artículo 2 del acto
legislativo, estos recursos deben emplearse en “los períodos de desahorro”. La
reforma no señaló exactamente cómo serán usados esos dineros y delegó a la ley
–de iniciativa gubernamental- tal definición.[20]
2.4.2.2.5.
Si bien la reforma constitucional no eliminó
las regalías directas, en virtud del reparto señalado en el inciso 4 del
artículo 2, las redujo. Estas asignaciones pueden ser ejecutadas directamente
por la respectiva entidad territorial productora o portuaria.
2.4.2.2.6.
Excluyó los recursos de las regalías del
Presupuesto General de la Nación y del Sistema General de Participaciones, y
ordenó la creación de un sistema presupuestal propio cuya definición también se
delegó al Congreso.
2.4.2.2.7.
Encargó al Ministerio de Minas y Energía la
función de fiscalizar la exploración y explotación de los yacimientos, y la
promoción del conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Además, creó
el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías,
“cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del
Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación
ciudadana y el Buen Gobierno.”
2.4.2.2.8.
Dispuso que en adelante el porcentaje de las
regalías destinado a inversión en las entidades territoriales -los recursos
administrados por los fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional,
y eventualmente por el FCTI- sean repartidos conforme a los siguientes
criterios e institucionalidad:
En primer lugar, los recursos deben destinarse a proyectos
específicos: en el caso de los recursos de los fondos de Desarrollo Regional y
Ciencia, Tecnología e Innovación, el destino de los dineros son “proyectos
regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno
Nacional” (inciso 8 del artículo 2); mientras en el caso del Fondo de
Compensación Regional, deben ser “proyectos de impacto regional o local de
desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con
criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y
con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia” (inciso 9 del
artículo 2). El parágrafo 2 del artículo también sugirió que las asignaciones
directas deben destinarse a proyectos específicos.
En segundo lugar, como indica el parágrafo 2 del artículo 2, tanto
las asignaciones directas como los recursos de los fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación Regional, deben utilizarse
en proyectos elaborados en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y
los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
En tercer lugar, los proyectos a financiar deben ser definidos por
“órganos colegiados de administración y decisión” (OCAD) en los que tendrá una
participación el Gobierno Nacional. En materia de asignaciones directas, los
órganos colegiados de los departamentos serán integrados por “dos (2) Ministros
o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número
representativo de alcaldes”, y los órganos de los municipios y distritos
“estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su
delegado y el alcalde”.
De otro lado, los proyectos que recibirán financiación del FCTI
serán elegidos por un OCAD en el que deben tener asiento: “(…) el Gobierno
Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del
Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y
tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1)
Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se
refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de
las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas”.
Finalmente, los proyectos de impacto regional de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de
los fondos de Desarrollo y Compensación Regional, serán definidos “(…) a través
de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y
decisión  donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores
respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes”.
El parágrafo 2 resalta que la representación de las entidades
territoriales en los OCAD debe ser mayoritaria en relación con la del Gobierno
Nacional.
Como se indicó en la sentencia C-624 de 2013[21], una
interpretación histórica, textual, sistemática y
teleológica de estas últimas reglas lleva a concluir que (i) los
proyectos que pueden recibir apoyo económico de los fondos mencionados deben
ser acordados entre el Gobierno Nacional y las respectivas entidades
territoriales, a partir de un debate en el que todas las partes sean
consideradas como iguales, lo que supone que tengan la misma posibilidad de
incidir en la decisión, y (ii) las entidades territoriales deben tener
una representación mayoritaria con el objetivo de que su participación en la
toma de decisiones sea eficaz[22].
2.4.2.3.
En resumen, el acto legislativo 05 de 2011,
con el propósito de hacer más equitativa y eficiente la distribución de las
regalías, contribuir mediante su administración a la sostenibilidad y
estabilidad de las finanzas nacionales y territoriales, y hacer más eficiente y
eficaz su uso[23],
introdujo en términos generales las siguientes modificaciones: unificó el
sistema de reparto; eliminó la producción como principal criterio de distribución;
implementó nuevos destinos como el ahorro pensional, el ahorro con miras a la
sostenibilidad y la inversión en ciencia y tecnología; creó una nueva
institucionalidad que busca fortalecer la vigilancia y control del uso de los
recursos y asegurar su impacto efectivo en términos de desarrollo y crecimiento
económico del país y las regiones.
Además, como se explicó en la sentencia C-010 de 2013[24] al
examinar una demanda contra el acto legislativo 05 de 2011 bajo el cargo de
sustitución parcial de la Carta Política[25],
las regalías en el nuevo esquema constitucional continúan siendo un recurso
exógeno de las entidades territoriales, por cuanto son ingresos del Estado
respecto de los cuales aquellas solamente tienen un derecho de participación.
Esto explica que en el nuevo texto superior se siga otorgando al Legislador una
amplia libertad de configuración en materia de distribución de las regalías
entre las entidades territoriales, por supuesto con estricta sujeción a las
reglas mínimas elevadas a rango constitucional. Además, las regalías siguen
teniendo un destino eminentemente territorial relacionado con el desarrollo
regional y la erradicación de la pobreza.
2.5.
DESARROLLO NORMATIVO DEL FONDO DE
CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
2.5.1.  Como se explicó en apartes previos, el FCTI fue creado por el acto
legislativo 05 de 2011 con el fin de distribuir los recursos de las regalías
destinados a inversiones en ciencia, tecnología e innovación. Este fondo,
destinatario del 10% de los ingresos del SGR, tiene la función de financiar
“proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno
Nacional” y que estén en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los
planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos pueden ser
formulados en los ámbitos departamental, municipal y distrital.
Por mandato constitucional, las reglas que rigen el funcionamiento
del FCTI son las siguientes:
(i)
Destinación a proyectos regionales de
ciencia, tecnología e innovación elaborados en concordancia con el Plan
Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
(ii)
Formulación de los proyectos en los
ámbitos municipal, distrital y departamental.
(iii)
Selección de los proyectos a financiar por
un órgano colegiado de administración y decisión (OCAD) conformado por “(…) el
Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del
Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y
tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1)
Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se
refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de
las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas”.
En este escenario las entidades territoriales deben tener una representación
mayor que la del Gobierno Nacional, y las decisiones deben tomarse de forma
concertada entre los distintos niveles de gobierno.
(iv)
Reparto de los recursos en la misma
proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los
fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. La Constitución no
define cómo debe hacerse esa distribución; sin embargo, establece algunas
pautas a tener en cuenta en el caso del Fondo de Compensación Regional, tales
como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de las entidades
territoriales, su población, la tasa de desempleo y su ubicación geográfica –ya
que se ordena priorizar las zonas costeras, fronterizas y de periferia- [26].
(v)
Prohibición de financiar gasto corriente
con dineros del FCTI.
Estas reglas imperativas, tal como se resaltó en la sentencia
C-010 de 2013[27],
reducen la libertad de configuración del Legislador, pues buscan evitar
que la regulación del SGR se desvíe de los objetivos contemplados por el
Constituyente derivado. Además, estas reglas son de obligatoria observancia en
tanto contribuyen a realizar otros principios constitucionales de suma importancia
como los de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y el principio
democrático[28].
2.5.2.  La ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el
funcionamiento del Sistema General de Regalías” adiciona las siguientes
regulaciones sobre el FCTI:
Precisa que el objeto del fondo es: “(…) incrementar la capacidad
científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones,
mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y
apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en
general, incluidos proyectos relacionados con biotecnología y tecnologías de la
información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al
dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para
toda la población”[29].
Asigna a Colciencias las funciones de proponer la metodología de
evaluación y seguimiento de los proyectos a financiarse por el FCTI, verificar –directamente
o a través de terceros- que los proyectos elegidos por el OCAD cumplan con los
requisitos fijados por la Comisión Rectora del SGR, y ejercer la secretaría técnica
del fondo.
En relación con el OCAD, (i) dispone la elección por parte
de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, de una de las universidades públicas
que hará parte de él[30];
(ii) indica que las decisiones deben tomarse con un mínimo de dos
votos favorables, de un máximo tres provenientes uno del Gobierno Nacional, uno
de los gobiernos departamentales y uno de las universidades; y (iii) señala
que siempre debe estar presente al menos un representante de cada uno de esos
sectores[31].
2.5.3.  La ley 1606 de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto del
Sistema General de Regalías para el Bienio del 1o de enero de 2013 al 31 de
diciembre de 2014” ordena a Colciencias proponer a la Comisión Rectora del SGR
los lineamientos de política que articulen el Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación, con la política de inversión de recursos del FCTI, lineamientos
que deben velar por la subvención de proyectos estratégicos de impacto regional
y a los que deben sujetarse los proyectos para los que se pretenda obtener apoyo[32].
2.5.4.  Las normas reglamentarias han dispuesto además que los proyectos
que pueden obtener respaldo deben estar previamente viabilizados y registrados
en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del SGR administrado por el
DNP, y aprobados por el respectivo OCAD[33],
y han fijado pautas específicas que deben reunir los proyectos que postulen las
entidades territoriales[34],
entre otros aspectos.
2.5.5.  En suma, el FCTI ha sido creado y reglamentado para promover el
desarrollo regional mediante el incentivo de la ciencia, tecnología e
innovación a través del apoyo de proyectos formulados por las entidades
territoriales, y que deben articularse con los planes de desarrollo de los
niveles nacional y local, así como con la política nacional de ciencia y
tecnología.
2.6.
ORIGEN Y CONTENIDO DE LA DISPOSICIÓN
DEMANDADA
2.6.1.  El proyecto de ley que dio origen a la ley 1617 de 2013 “Por la
cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales” –proyecto de ley 147
de 2011 Cámara, 240 de 2012 Senado-, fue presentado por el Ministerio del Interior
con el ánimo de consagrar “(…) normas relativas a la creación, organización y
funcionamiento de estas entidades territoriales [los distritos especiales],
proyecto dirigido a modernizar e integrar la legislación
político-administrativa y fiscal de las mismas, fortaleciéndolas y
efectivizando su sustracción del régimen municipal ordinario, para dotarlas de
un verdadero régimen legal especial”[35].
El proyecto planteó algunas regulaciones específicas dirigidas al
“(…) fomento del desarrollo económico y social del Distrito Portuario,
Biodiverso, Industrial y Ecoturístico de Buenaventura”, en vista de que ese
distrito, a diferencia de los demás, aún no contaba con un régimen político
propio. Esas regulaciones fueron descritas en la exposición de motivos del
proyecto así:
“Que el Gobierno Nacional pueda, previo concepto favorable
del CONPES, impulsar los proyectos de infraestructura vial tendientes a
comunicar al Distrito Especial de Buenaventura con los diferentes centros de
producción tanto regionales como nacionales, con el objeto de
fortalecer el desarrollo y consolidación del transporte multimodal en el
Distrito.
Que las ventajas establecidas en la presente ley en materia
industrial, portuaria, biodiverso y turístico, se extiendan a los municipios
que formen parte del Área Metropolitana del Distrito de Buenaventura.
Que de conformidad con las políticas y regulaciones ambientales
del orden constitucional y legal, el Concejo Distrital de Buenaventura, a
iniciativa del Alcalde Mayor, expida normas que reglamenten lo relativo a la
recuperación sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la ciudad, coordinación con la Dirección General Marítima y las autoridades
ambientales con jurisdicción en el Distrito de Buenaventura”[36] (énfasis original).
Sin embargo, el proyecto inicial no contemplaba la destinación de
recursos del FCTI específicamente para el Distrito de Buenaventura[37].
2.6.2.  El artículo 127 se originó en la ponencia para primer debate en
Senado presentada por los senadores Hemel Hurtado Angulo, Karime Mota Morán,
Roberto Gerlein y Parmenio Cuellar Bastidas.[38]
La justificación dada por los ponentes en respaldo del nuevo artículo fue la
siguiente:
“Comentario: Teniendo en cuenta las disposiciones que
integra el proyecto de ley, se pone a consideración de los Senadores que
integran la Comisión Primera del H. Senado incluir estos artículos
nuevos dentro del TÍTULO V DISPOSICIONES ESPECÍFICAS RESPECTO DE LOS DISTRITOS
DE BARRANQUILLA, BUENAVENTURA, CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA, CAPÍTULO IV
-Disposiciones relativas al fomento del desarrollo económico y social del
Distrito Portuario, Biodiverso, Industrial y Ecoturístico de Buenaventura. Se
modifica la numeración del articulado del proyecto de ley”.[39]
2.6.3.  El texto propuesto por los ponentes fue aprobado sin
modificaciones en primer y segundo debate en Senado[40], y
posteriormente por la comisión accidental de conciliación conformada para este
caso[41].
Durante los debates no se dieron discusiones a propósito del enunciado del
parágrafo demandado.
2.6.4.  Como se puede apreciar, el parágrafo demandado fue producto de una
propuesta de los senadores designados como ponentes en tercer debate en Senado,
con el ánimo de introducir reglas específicas a favor del desarrollo del
Distrito de Buenaventura. La propuesta no tuvo mayores debates y finalmente,
tras la conciliación del proyecto, fue aprobada  por las plenarias de cada una
de las cámaras. Durante el debate legislativo no se justificó la necesidad o
conveniencia de la medida, ni se analizó su compatibilidad con el nuevo régimen
constitucional de las regalías.
2.7.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL
PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO 127 DE LA LEY
El demandante alega que el parágrafo acusado desconoce las
regulaciones del artículo 361 sobre los siguientes aspectos: (i) la distribución
y destino de los recursos del SGR, (ii) la competencia de los OCAD para
elegir los proyecto a financiar con los dineros del FCTI, y (iii) los
requisitos para que las entidades territoriales puedan beneficiarse del FCTI.
Sostiene también que viola el principio de igualdad, ya que otorga
un privilegio injustificado al Distrito de Buenaventura, que consiste en una
asignación directa de recursos del FCTI y la exclusión del requisito de
formular los proyectos y concursar por la financiación.
La Sala concluye que estos cargos tienen vocación de prosperar y
por ello se declarará la inexequibilidad del precepto censurado, como pasa a estudiarse:
2.7.1.  Examen del cargo por violación del artículo 361 de la Carta
2.7.1.1.
El acto legislativo 05 de 2011 modificó los
artículos 360 y 361 superiores con propósitos como impulsar el crecimiento
económico y el desarrollo regional, mejorar la equidad del sistema de
distribución de las regalías entre las entidades territoriales, promover la
estabilidad macroeconómica y de las inversiones con cargo a esa fuente de
recursos, incrementar la eficiencia de su uso mediante la introducción de
controles más severos, entre otros.
Con estos objetivos en la mira, la reforma constitucional previó
la destinación de un 10% de los ingresos del SGR, a inversiones en ciencia,
tecnología e innovación de orden regional. Las reglas  distribución y
asignación de estos dineros fijadas por el nuevo enunciado constitucional fueron
resumidas en la consideración 2.5.1.
2.7.1.2.
En vista de las reglas constitucionales para
la asignación de los ingresos del FCTI, la Sala concluye que el parágrafo
acusado desconoce las reglas fijadas por el artículo 361 de la Constitución,
tal como fue reformado por el acto legislativo 05 de 2011, por las razones que
siguen:
2.7.1.2.1. Para comenzar, el parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617 de
2013 desconoce el mandato de que los recursos del FCTI deben destinarse a
proyectos regionales de ciencia, tecnología e innovación elaborados en
concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de
las respectivas entidades territoriales, pues asigna un porcentaje del 15% a
una actividad extraña a los propósitos del fondo, esta es la realización de “(…)
estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la
biodiversidad del Distrito de Buenaventura”. Como se puede apreciar, el
precepto (i) no se refiere a actividades de inversión relacionadas con
ciencia, tecnología e innovación sino a labores dirigidas a la protección del
ambiente, (ii) tampoco condiciona la asignación de los recursos a la
formulación de proyectos concretos por parte de la entidad territorial
beneficiaria[42],
(iii) ni asegura que las actividades referidas se llevan a cabo de
conformidad con los planes de desarrollo nacional y local.
2.7.1.2.2. En segundo lugar, el parágrafo bajo examen suprime la competencia
del OCAD del FCTI para distribuir el 15% de los recursos de la bolsa que
administra, en tanto otorga una destinación específica a ese porcentaje. La
Sala recuerda que la toma de decisiones en un órgano colegiado conformado por
representantes tanto del Gobierno Nacional como de las entidades territoriales
y, en el caso del FCTI, por el sector educativo, busca realizar los principios
de autonomía y descentralización, así como el principio democrático y la
equitativa distribución de los ingresos del SGR[43]; por ello
es un mandato imperativo que limita la libertad de configuración del
Legislador. En este caso, al excluir la distribución de un 15% del FCTI de la
competencia del OCAD, se trasgrede ese mandato y, por esa vía, los principios
ya mencionados.
2.7.1.2.3. Por último, el parágrafo se opone a la regla de distribución
establecida en el artículo 361 superior según la cual los recursos del FCTI deben repartirse en la misma proporción en que se distribuyan a
los departamentos, los recursos de los fondos de Compensación Regional y de
Desarrollo Regional. Esta regla persigue una distribución equitativa de los
recursos para ciencia, tecnología e innovación entre las entidades
territoriales, atendiendo a criterios como los niveles de pobreza y desempleo
de aquellos entes. El parágrafo introduce una regla de distribución diferente
–destinación fija de un porcentaje a una entidad territorial particular-, que
no atiende a un examen de la situación socioeconómica del Distrito de Buenaventura
en relación con la de otras entidades territoriales.
2.7.1.2.4. En suma, el parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617 en tanto
prevé que el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las
estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la
biodiversidad del Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361
de la Carta, toda vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del
FCTI a un destino diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e
innovación, y sin previa formulación de proyectos regionales concretos acordes
con los planes de desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la
competencia del OCAD del FCTI para seleccionar los proyectos a financiar por el
fondo, con lo que a su turno se lesionan los principios de descentralización y
autonomía de las entidades territoriales, así como el principio democrático; y (iii)
se alteran los criterios de reparto de los recursos del fondo entre los
departamentos, con lo que a su vez se afecta la equidad de la distribución.
2.7.2.  Estudio del cargo por desconocimiento del principio de igualdad
2.7.2.1.
El artículo 13 de la Carta proscribe todo tratamiento
diferenciado injustificado, es decir, el que se presenta cuando (i) existe
una distinción, exclusión o restricción basada directa
o indirectamente en criterios inconstitucionales -tales como raza, género,
origen étnico, religión, opinión política, entre otros- o injustificados, y (ii)
cuya intención o efecto es la vulneración del reconocimiento, disfrute o
ejercicio, en un plano de igualdad, de derechos o principios constitucionales.[44]
2.7.2.2.
Teniendo en cuenta este contenido protegido, la
Sala observa que el parágrafo lesiona el principio de igualdad, pues
efectivamente otorga un privilegio no justificado al Distrito de Buenaventura,
como se desarrolla a continuación:
2.7.2.2.1.
En este caso el demandante propone una
comparación entre el Distrito de Buenaventura y las demás entidades
territoriales como beneficiarias del FCTI. A juicio de la Sala, esta
comparación es procedente en vista de que el Constituyente derivado, al
reformar los artículos 360 y 361 superiores, precisamente buscó incrementar la
equidad del reparto de los ingresos del SGR entre las entidades territoriales. La
reforma solamente otorgó un tratamiento favorable a las entidades territoriales
productoras y transportadoras del producto de la explotación de recursos
naturales no renovables a través de la figura de las asignaciones directas
–asignaciones que en todo caso son de menor monta que las antiguas regalías
directas-, y a las entidades territoriales más pobres quienes tienen
preferencia en la asignación de los recursos del Fondo de Compensación
Regional. Los demás entes gozan prima facie de igualdad para
beneficiarse de los ingresos del SGR y, en particular, del FCTI y, por ende,
pueden ser materia de comparación.
2.7.2.2.2.
Hecha esta precisión, se observa que el
parágrafo establece un privilegio injustificado, pues el tratamiento favorable
que concede no tienen sustento claro y conlleva un sacrificio muy alto de
varios valores y principios constitucionales.
El parágrafo concede un tratamiento favorable al Distrito de
Buenaventura, ya que (i) lo releva del requisito de formular proyectos de
inversión para obtener recursos del FCTI con el propósito de “realizar las
estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la
biodiversidad”, (ii) le asigna directamente un 15% de los recursos de
ese fondo para tal fin, y (iii) le permite financiar actividades con
cargo al FCTI diferentes a la inversión en ciencia, tecnología e innovación.
Este tratamiento beneficioso no fue respaldado por una
justificación concreta en los debates legislativos. En ellos solamente se
mencionó que era necesario promover reglas especiales para el Distrito de
Buenaventura, pero no se explicaron las razones por las cuales ese trato
especial debía darse a costa de los ingresos del SGR. Además, en los debates
puede apreciarse que la decisión legislativa no se fundamentó en una condición
especial del Distrito de Buenaventura desde la perspectiva de la explotación de
recursos naturales no renovables como fundamento de las regalías.
Ahora bien, aunque la distinción persigue una finalidad constitucionalmente
importante -promover actividades de protección del ambiente en el Distrito de
Buenaventura-, y se vale de un medio conducente para el efecto –destinación de
un porcentaje de recursos para financiar las actividades-, sacrifica de forma
amplia otros principios constitucionales. En primer lugar, se opone al
propósito del acto legislativo 05 de 2011 de promover la equidad en la
distribución de los recursos del SGR mediante la creación de reglas que
permitan a todas las entidades territoriales beneficiarse en mayor medida de
tan importante fuente de ingresos. También contraría el espíritu del
Constituyente derivado de incentivar el desarrollo regional a través del estímulo
de la inversión en ciencia, tecnología e innovación. Finalmente, tal como se
viene mencionando, afecta la participación de las entidades territoriales en la
toma de las decisiones sobre los destinos del FCTI, y desarticula la financiación
de los planes de desarrollo de los órdenes nacional y local.
2.7.2.2.3.
En resumen, el parágrafo materia de estudio
crea un privilegio en cabeza del Distrito de Buenaventura sin una justificación
concreta y con amplio sacrificio de valores y principios constitucionales, como
la equidad del SGR de cara a las entidades territoriales, la promoción del
desarrollo regional a través de la inversión en ciencia, tecnología e
innovación, y los principios de descentralización y autonomía territorial, así
como el principio democrático.
2.7.3.  Conclusión
El parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617, en tanto prevé que
el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de
monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del
Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de la Carta, toda
vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI a un destino
diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y sin previa
formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes de
desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD
del FCTI para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a
su turno se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las
entidades territoriales, así como el principio democrático; (iii) se
alteran los criterios de reparto de los recursos del fondo entre los
departamentos, con lo que a su vez se afecta la equidad de la distribución; y (iv)
crea un privilegio en cabeza del Distrito de Buenaventura sin una justificación
concreta y con amplio sacrificio de valores y principios constitucionales, como
la equidad del SGR de cara a las entidades territoriales, la promoción del
desarrollo regional a través de la inversión en ciencia, tecnología e
innovación, y los principios de descentralización y autonomía territorial, así
como el principio democrático.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3° del artículo 127 de la
ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los Distritos
Especiales”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Presidente
Ausente en comisión
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrada
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Ver sentencia C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] Ver sentencia C-251 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]En la sentencia C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte
explicó: “(…) esta Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las
regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la
explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y
que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser
administrados directamente por la Nación o a través de las empresas
industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren
las minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para
la Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos
fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales.”
[4]El inciso tercero del artículo 360 disponía: “Los departamentos y
municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones.” Nótese que el texto
constitucional no señalaba el destino de las regalías directas.
[5]La normativa de orden legal (leyes 141 de 1994 y 1283 de 2009)
precisó que, a nivel departamental, las regalías directas debían invertirse en
labores dirigidas a alcanzar coberturas mínimas en indicadores de mortalidad
infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado,
y en proyectos de nutrición y seguridad alimentaria; mientras a nivel municipal,
debían destinarse a proyectos de saneamiento ambiental, de construcción y
ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad,
agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales;
deconstrucción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria; de nutrición
y seguridad alimentaria; y a proyectos productivos que beneficiaran a la
comunidad.
[6]Con el rubro de promoción de la minería, el legislador buscó
favorecer principalmente la elaboración de estudios y a la realización de
labores de prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución
de proyectos mineros, con énfasis en la pequeña y mediana minería; y la
ejecución de proyectos mineros especiales y comunitarios (leyes 141 de 1994 y
756 de 2002).
[7]Las actividades específicas del rubro de preservación del ambiente
eran, entre otras, saneamiento ambiental, especialmente en regiones como la
Amazonía, Chocó y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
y en los resguardos indígenas ubicadas en zonas de especial significación
ambiental; recuperación y conservación de las cuencas hidrográficas,
descontaminación de ríos; saneamiento básico de acueducto y alcantarillado; y
tratamiento y reuso de las aguas residuales (leyes 141 de 1994 y 756 de 2002).
[8]El rubro de proyectos de desarrollo regional –el que recibía el
porcentaje más alto de recursos- comprendía principalmente actividades como las
siguientes identificadas como prioritarias en el plan de desarrollo de la
respectiva entidad territorial: energización; construcción, recuperación y
mantenimiento de la red vial secundaria y terciaria; desarrollo de proyectos
fluviales y aeroportuarios; y construcción de infraestructura de distribución
para la prestación del servicio público de gas combustible en los estratos 1 y
2 (leyes 141 de 1994, 344 de 1996, 508 de 1999 y 756 de 2002).
[9] Ver por ejemplo la sentencia C-221 de 1997 MP Alejandro Martínez
Caballero.
[10] Por ejemplo, en la sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte avaló que el Legislador
señalara en la ley 141 de 1994 como áreas prioritarias destinatarias de las
regalías directas, el saneamiento ambiental y la construcción
y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación,
electricidad, agua potable alcantarillado y demás servicios públicos básicos
esenciales. Luego, en la sentencia C-207 de 2000 M.P.
Carlos Gaviria Díaz, la Corporación encontró ajustado a
la Carta que la ley 141 también señalara como destino de las regalías
indirectas los proyectos de energización. En la sentencia C-509 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo, este
Tribunal, con argumentos similares, declaró exequibles disposiciones de la ley
141 que ordenaban la transferencia específica de cierto porcentaje de regalías
indirectas a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena, con el fin de realizar labores de preservación y protección del
ambiente en su jurisdicción. Posteriormente, en la sentencia C-240 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se avaló la
redistribución de algunos recursos del Fondo Nacional de Regalías para mitigar
los daños causados por una fuerte ola  invernal, evitar la propagación de sus
efectos y prevenir desastres futuros. Sin embargo, la normativa y la
jurisprudencia permitían a las entidades territoriales elegir los proyectos
específicos a financiar con las regalías, a través de la definición de áreas
prioritarias dentro de sus planes de desarrollo.
[11] Ver por ejemplo la sentencia  C-781 de 2007 M.P. Humberto Sierra
Porto.
[12]En la sentencia  C-781 de 2007 M.P.
Humberto Sierra Porto, la Corte declaró exequible ese traslado de funciones al
DNP.
[13] Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón
Díaz, C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-207 de 2000 M.P.
Carlos Gaviria Díaz, C-293 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1548 de 2000
M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[14] Ver la sentencia C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[15] En la exposición de motivos del
proyecto que luego se convertiría en el acto legislativo 05 de 2011, se
relacionó la propuesta de modificación del sistema de administración y reparto
de las regalías con el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal y la reducción
del nivel de deuda. Al respecto se explicó: “Ello complementaría la estrategia
del Gobierno Nacional para fortalecer las finanzas públicas mediante la
adopción de una regla fiscal. La regla propuesta permitiría, a través de un
mecanismo de ahorro similar al que se propone para las regalías ahorrar parte
de los recursos excedentarios producto de la actividad minero-energética y
garantizar un manejo contra-cíclico de la política fiscal, lo cual favorecerá
la estabilidad macroeconómica del país”. Adicionalmente, la exposición de
motivos contiene un capítulo específico sobre la relación entre la reforma de
las regalías y las reglas fiscales, en el que se hace un llamado para que se
creen sistemas de ahorro con finalidades contracíclicas en las regiones,
similares al contenido en el proyecto que luego se convertiría en el acto
legislativo 05 de 2011. Sobre este punto se indicó: “Es
importante resaltar que, tal y como se ha expresado a lo largo de esta
exposición de motivos, un mecanismo de ahorro diseñado únicamente para
garantizar la sostenibilidad de las finanzas del Gobierno Nacional Central, no
es suficiente estrategia para promover la sostenibilidad fiscal y la
estabilidad macroeconómica del país. Es indispensable que así como para el
Gobierno Nacional se diseñó un mecanismo de ahorro para administrar los
recursos de la minería, se adopte un esquema de ahorro en las regiones, por
medio del cual ahorren recursos en épocas de auge para luego disponer de estos
en épocas de escasez. Ello les permitirá cumplir con el deber constitucional de
garantizar establemente a la población el acceso a los bienes y servicios a los
que tienen derecho, cuidando la sostenibilidad fiscal y garantizando la
estabilidad macroeconómica del país” Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
[16] Al presentar el proyecto de reforma
constitucional, el Gobierno también buscaba crear un mecanismo que impidiera
que en virtud del “boom” de la actividad minero energética proyectada para los
próximos 5 a 10 años, específicamente por el incremento de las divisas que
ingresarían al país, se generaran problemas como inflación y reevaluación de la
moneda. En la exposición de motivos se explican
algunas posibles consecuencia de esa bonanza así: se “ha demostrado que un
crecimiento insostenible del gasto público, motivado por ingresos inesperados
cuya presencia inicialmente se presume permanente, como es el caso de los
ingresos adicionales por la explotación de recursos naturales no renovables,
puede conllevar a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos
en la inflación o movimientos bruscos en la tasa de cambio. Así, las familias, las
empresas y el Gobierno, aumentan sus gastos por encima de sus ingresos,
acumulando deudas que se hacen vulnerables financieramente”. Más adelante se
agrega: “los episodios de bonanza en la producción de bienes primarios en el
país en décadas pasadas, indican que estos condujeron a volatilidad
macroeconómica y períodos posteriores de recesión, para los cuales no se
contaba con fuentes de ahorro que permitieran amortiguar la caída”. Finalmente,
se resaltó: “La evidencia histórica en países en desarrollo muestra que un
manejo inadecuado de los ingresos provenientes de recursos naturales,
particularmente en épocas de bonanza, ha producido significativas apreciaciones
del tipo de cambio y desequilibrios macroeconómicos”. Cfr. Gaceta del
Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
[17]De este paquete de reformas también hace parte el acto legislativo
03 de 2011 por medio del cual se introdujo en la Constitución el criterio de
sostenibilidad fiscal.
[18] Sobre este aspecto se explicó lo
siguiente en la exposición de motivos: “Otro de los
objetivos que se busca con la modificación al régimen actual de regalías y
compensaciones es el de utilizar recursos que se espera sean crecientes, por
efecto de la dinámica de la actividad minero energética, para impulsar el
crecimiento regional, la equidad entre regiones, disminuir los índices de
pobreza y aumentar la competitividad del país. Como se dijo arriba, tres
criterios de equidad deben guiar el diseño del nuevo uso de las regalías: la
equidad regional, la equidad social y la equidad intergeneracional. Partiendo
del principio de que el subsuelo de la Nación pertenece a todos los
colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también deberán ser
distribuidos entre toda la población. Desde luego, no se pretende despojar a
las regiones productoras y a aquellas que presentan algún daño ambiental por
estar en zonas de actividad minera pero sí se espera que los recursos generados
por esta actividad contribuyan al desarrollo regional del país, privilegiando a
las regiones más pobres, a través de un fondo de Compensación Regional que
premie la asignación de recursos a estas. || El Gobierno Nacional pretende
plantear una opción de organización regional para que las entidades
territoriales opten por la mejor alternativa de gestión de los recursos que se
generen por cuenta de las regalías en beneficio del desarrollo regional y del
país. Se plantean entonces escenarios flexibles que promueven el mejoramiento
en la capacidad de gestión de las entidades territoriales, evitando la
duplicidad de tareas y los esfuerzos aislados de territorios muy próximos en
sus condiciones, generando economías de escala que facilitan menores costos y
mayores niveles de ahorro a sus presupuestos, y recalcando también los
principios de eficiencia y de racionalidad en el gasto como parte elemental del
concepto de buen gobierno.” Ver
Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
[19] Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
[20] Sin embargo, de la exposición de motivos de la reforma se
puede deducir que la intención del Gobierno al presentar el proyecto fue (i)
que mediante el ahorro de parte de las regalías se controle el ingreso de
divisas con fines monetarios y de protección cambiaria, (ii) que esos
ahorros sirvan en épocas de escasez para mantener cierto nivel de inversión con
origen en el SGR, (iii) que ese ahorro también sirva como factor de
creación de confianza en la economía nacional en tanto es muestra de que
Colombia puede honrar su deuda, lo cual debe contribuir a obtener
condiciones más favorables para el endeudamiento externo. Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
[21] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[22] Con fundamento en estas consideraciones, en la sentencia C-624 de
2013, se declaró inexequible el artículo 31 de la ley 1606, el cual otorgaba un poder de
veto al Gobierno Nacional para decidir los proyectos susceptibles de
financiación por los fondos de Desarrollo Regional,
Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional, así como su ejecutor.
La Corporación concluyó que el precepto se oponía a la Carta Política, ya que
aunque perseguía una finalidad importante –el uso eficiente de las regalías-,
se valía de un medio que no era efectivamente conducente para el efecto y, dada
la existencia de otros múltiples mecanismos de control, terminaba sacrificando
de forma desproporcionada los principios democrático, de descentralización y
autonomía, así como los mandatos del artículo 361 de la Carta.
[23] En la sentencia C-010 de 2013, se resaltaron así las importantes
finalidades de la reforma constitucional: “Vistos los
antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue corregir las
inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las
regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en
algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos
constitucionales como la equidad y la prosperidad general.”
[24] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. S.V. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[25] En la sentencia C-010 de 2013, la mayoría de la Sala concluyó que
no se sustituyó la Carta, pues el nuevo régimen mantuvo los aspectos esenciales
del régimen de regalías: (i) la propiedad del Estado de los recursos
constitutivos de regalías; (ii) la existencia de un derecho de
participación de las entidades territoriales respecto a esos recursos; (iii)
la deferencia al Legislador para que determine la distribución específica de
los recursos, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al
igual que al cumplimiento de mandatos constitucionales específicos; y (iv) la
preferencia de las entidades territoriales en el reparto de los recursos con
miras al desarrollo regional. Además, se indicó que la reforma no desvirtúa el
núcleo esencial de la descentralización y autonomía territorial, en la medida
en que solamente efectúa ajustes en materia de administración, destinación y
control de las regalías.
[26] Los artículos 33 y 34 de la ley 1530 de
2012 establecen los criterios de distribución entre los departamentos de los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional.
[27] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Ver sentencia C-624 de 2013 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[29] Artículo 29.
[30] Parágrafo primero del artículo 30.
[31] El artículo 31 del capítulo II “Recursos provenientes del Fondo
de Ciencia Tecnología e Innovación” señala: “DECISIONES DEL ÓRGANO
COLEGIADO. Las decisiones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión, se
adoptarán con un mínimo de dos votos favorables. El número de votos será máximo
tres (3). Uno del Gobierno Nacional, uno del gobierno departamental y uno de
las universidades. Es necesaria la presencia de al menos uno de los miembros de
cada nivel de gobierno y de las universidades para la toma de decisión.”
[32] Ver artículo 29 de la ley 1606.
[33] Ver decreto 1949 de 2012.
[34] Ver acuerdo 0016 de 2013.
[35] Ver Gaceta del Congreso 876 del 22 de
noviembre de 2011.
[36] Cfr. Gaceta del Congreso 876 del 22 de noviembre
de 2011.
[37] El proyecto de ley proponía solamente las
siguientes disposiciones en relación con el Distrito de Buenaventura: “Artículo
93. El Gobierno Nacional podrá, previo concepto favorable del CONPES, impulsar
los proyectos de infraestructura vial tendientes a comunicar al Distrito
Especial de Buenaventura con los diferentes centros de producción tanto
regionales como nacionales, con el objeto de fortalecer el desarrollo y
consolidación del transporte multimodal en el Distrito. || Para el cumplimiento
de tales propósitos, en cada vigencia presupuestal, el Gobierno Nacional podrá
considerar la apropiación de partidas de inversión, dando prioridad a la
asignación de recursos para la construcción y mantenimiento de las vías
terrestres, ferroviarias y fluviales que se requieran, así como las obras de
infraestructura, mejoramiento y acondicionamiento de los puertos y aeropuertos
que permitan el desarrollo del Distrito.
Artículo
94. Las ventajas establecidas en la presente ley en materia industrial,
portuaria, biodiverso y turístico, se extenderán a los municipios que formen
parte del Área Metropolitana del Distrito de Buenaventura, en el evento que
estos decidan incorporar su territorio al del Distrito, acogiéndose al régimen
de aquella. Tales beneficios comenzarán a operar a partir del momento en que se
protocolice tal adhesión, de conformidad con la ley.
Artículo
95. Del manejo, recuperación, fomento y conservación de los cuerpos de aguas y
lagunas interiores. De conformidad con las políticas y regulaciones ambientales
del orden constitucional y legal, el Concejo Distrital de Buenaventura, a
iniciativa del Alcalde Mayor, expedirá las normas que reglamenten lo relativo a
la recuperación sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la
ciudad, mediante acuerdo que deberá adoptarse en coordinación con la Dirección
General Marítima y las autoridades ambientales con jurisdicción en el Distrito
de Buenaventura. La Administración Distrital deberá presentar dentro de los
seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de
acuerdo respectivo. || Así mismo y de conformidad con las políticas y
regulaciones ambientales del orden superior, deberán señalarse las obras de
relleno y dragado que resulten indispensables para la recuperación de estas
áreas, así como la destinación y uso que se les dará a los terrenos que surjan
como resultado de tales obras.
Artículo
96. Centro de estudios internacionales para el área del Pacífico. Se promoverá
la celebración de convenios y tratados internacionales para la organización y
funcionamiento de un Centro de Estudios Internacionales para el Área del
Pacífico, cuya sede principal será el Distrito de Buenaventura. || Para ello,
las Autoridades Distritales, procederán en estrecha coordinación y asocio con
el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Educación Nacional,
instituciones de educación superior, asociaciones cívicas, gremiales y demás
entidades públicas que se requieran.”
[38] Ver Gaceta del Congreso 645 del 27 de
septiembre de 2012.
[39] Cfr.
Gaceta del Congreso 645 del 27 de septiembre de 2012.
[40] Ver gacetas del Congreso 901 del 7 de
diciembre de 2012 -artículo 127 del proyecto aprobado- y 922 del 11 de
diciembre de 2012 –artículo 128 del texto aprobado-.
[41] Ver Gaceta del Congreso 271 del 10 de
mayo de 2013.
[42] El Diccionario de la Real Academia de la
Lengua define el término proyecto de la siguiente forma: “Conjunto de escritos,
cálculos y dibujos que se hacen para dar idea de cómo ha de ser y lo que ha de
costar una obra de arquitectura o de ingeniería. || (…) Primer
esquema o plan de cualquier trabajo que se hace a veces como prueba antes de
darle la forma definitiva” (http://lema.rae.es/drae/?val=proyecto
consultado el 25 de junio de 2014), de donde se sigue que un proyecto implica
al menos la definición de unos objetivos concretos y de plan de trabajo para
cumplirlos.
[43] Ver sentencia C-624 de 2013 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] Ver las sentencias C-114 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto, T-826 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y C-434 de 2010 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.