T-566-16
Sentencia T-566/16
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Requisitos
generales de procedibilidad
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Reglas
de procedencia excepcional de la acción de tutela
La
Sala reitera las reglas sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra los actos administrativos en materia pensional siempre que, en el caso
concreto, se compruebe que los medios de control de nulidad y de nulidad y
restablecimiento de derecho, no son los mecanismos idóneos para proteger el
derecho de una persona o si lo son la tutela sea necesaria para proteger un
derecho fundamental. En este caso, entonces, el juez constitucional debe fijar
un remedio judicial urgente para proteger los derechos fundamentales del
ciudadano afectado. Igualmente, es importante destacar que, cuando se trata de
casos que involucran personas en estado de vulnerabilidad, el escrutinio que
debe hacer el juez frente a la procedencia de la acción es más flexible, pero no
menos riguroso, pues dicha condición de especial indefensión obliga a una
actuación judicial sumaria y eficaz.
DERECHO
A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Requisitos
DERECHO
A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Régimen legal
La sustitución pensional es un derecho que permite a una o varias personas
entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida
por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino
la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho[1]. Así, su finalidad es permitir que
los beneficiarios del apoyo del pensionado o afiliado fallecido puedan
continuar recibiendo los beneficios asistenciales y económicos que aquel les
proporcionaba, para que en su ausencia no se vean disminuidas sus condiciones
de vida.
SUSTITUCION
PENSIONAL-Naturaleza
jurídica
SUSTITUCION
PENSIONAL O PENSION DE SOBREVIVIENTES-Protección
constitucional cuando se trata de personas en situación de discapacidad
SUSTITUCION
PENSIONAL PARA HIJA ADULTA EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Reconocimiento
SUSTITUCION
PENSIONAL Y DERECHO AL MINIMO VITAL, SEGURIDAD SOCIAL Y VIDA DIGNA-Orden
a Colpensiones reconocer y pagar sustitución pensional de vejez a persona en
situación de discapacidad
Referencia:
Expediente T-5.637.382
Procedencia:
Acción de tutela instaurada por Liliana Patricia Ruiz Arango contra
COLPENSIONES.
Asunto:
Tutela contra acto administrativo que negó el reconocimiento de una pensión de
sobreviviente a persona en situación de discapacidad.
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciséis  (2016)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge
Iván Palacio, Aquiles Arrieta Gómez y por la magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo dictado en segunda instancia el 6 de abril de 2016, por el Tribunal
Administrativo de Caldas, que a su vez confirmó la decisión del 23 de febrero
del mismo año del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, en
el sentido de negar la acción presentada por Liliana Patricia Ruiz Arango contra
la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).
El asunto llegó
a la Corte Constitucional por remisión de la Secretaría del Tribunal
Administrativo de Caldas, en cumplimiento de los artículos 86 de la
Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. En auto del 28 de
julio de 2016, la Sala de Selección Número Siete de esta Corporación escogió la
presente tutela para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
Liliana Patricia
Ruiz Arango, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela el 5 de
febrero del 2016[2]
en contra de COLPENSIONES. La peticionaria considera que la entidad demandada
vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al
debido proceso. En particular, la actora sostiene que dicha violación se produjo
por la decisión de la entidad de negar el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente a la que considera tiene derecho como hija en situación de
discapacidad de la señora Ana Ruiz de Arango, quien falleció el 6 de enero de
2013.
1. Hechos relevantes
1. La señora
Liliana Patricia Ruiz Arango, de 55 años de edad[3],
manifestó que sufre de “toxoplasmosis congénita y pérdida irreversible de
visión de su ojo izquierdo”[4]
desde la fecha de su nacimiento, según consta en una valoración médica[5]
que aportó al proceso. En dicho certificado, expedido el 23 de diciembre de
2003 por un médico del entonces Instituto de Seguros Sociales para efectos de
la afiliación de la peticionaria al sistema general de salud, se calificó a la
actora con una pérdida de capacidad laboral del 58.2% y se señaló, como el
momento de estructuración de la misma, su fecha de nacimiento.
2. Por esta
razón, explicó que dependía económicamente de su madre, la señora Ana Arango de
Ruiz[6]
quien gozaba de una pensión de jubilación de $589,500[7] hasta la
fecha de su fallecimiento el 6 de enero de 2013[8].
Así las cosas, la  peticionaria solicitó la respectiva sustitución pensional en
su condición de hija en situación de discapacidad de la causante.
3. Sin embargo,
explicó que mediante Resolución del 17 de mayo de 2013 la entidad accionada
negó el reconocimiento del beneficio pensional en razón a que, según lo
dispuesto por el artículo 13.c de la Ley 797 de 2003[9], se realizó
el estudio de los documentos aportados por la señora Ruiz Arango y no se encontró
en los mismos “calificación del estado de invalidez por parte de
Colpensiones teniendo resueltos los recursos si se hubieren presentado ante las
juntas nacional y/o regional (sic)”ni una copia de su Registro Civil de
Nacimiento[10].
4. Así las cosas,
el 4 de junio del 2013 la peticionaria adjuntó varios documentos ante la
entidad pero no incluyó el dictamen de pérdida laboral expedido por
COLPENSIONES. Por ello, mediante Resolución del 8 de enero de 2014[11],
la entidad confirmó de nuevo la decisión de negar el reconocimiento de la
sustitución pensional.
5. Por estas razones,
la peticionaria acudió a la entidad para solicitar un dictamen de pérdida de
capacidad laboral toda vez que ésta, en las resoluciones señaladas, se negó a admitir
como válido el dictamen expedido en el año 2003 por el Instituto de Seguro
Social. Así es como, el 11 de abril de 2014, la entidad expidió un certificado
donde se valoró la pérdida de capacidad laboral en un porcentaje del 36.78%
(sobre un máximo del 50%) pero sin señalar una fecha de estructuración[12].
Disconforme con dicho dictamen, la accionante presentó una solicitud de
revisión, por lo que el 29 de julio de 2014 la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Caldas expidió una nueva certificación. En la misma, se determinó
que padecía de una pérdida de capacidad laboral del 52.53% “estructurada a
la fecha de la última valoración por Oftalmología (realizada el 23 de julio
de 2013” en que se documenta la agudeza visual actual” (resaltado fuera del
texto)[13].
Por otro lado, con respecto a la fecha de estructuración señaló que se trataba
de una enfermedad de origen común calificada desde la fecha de nacimiento de la
actora, es decir el 19 de junio de 1961[14].
6. Con este
dictamen, el 8 de agosto de 2014, la peticionaria nuevamente radicó una
solicitud de sustitución. Sin embargo, mediante Resolución del 8 de octubre de
2014[15]
la entidad, negó la petición de sustitución al aducir que “para el caso en
estudio (la) solicitante no acredita en debida forma la calidad de beneficiario
toda vez que obra Dictamen de pérdida de Capacidad laboral (sic) donde se
evidencia que la fecha de estructuración del Estado de Invalidez es el 23 de
junio de 2013, fecha posterior al fallecimiento de la causante (…) no
pudiéndose determinar así la dependencia económica”[16].
7. La actora,
entonces, procedió mediante apoderado a presentar una “solicitud de
reactivación expediente (sic) para Reconocimiento y Pago de Pensión de
Sobreviviente por Hijo Inválido (sic)” el 20 de enero de 2015[17].
En la misma, manifiesta que “resulta controvertible el hecho de que se haya
realizado un nuevo estudio de pérdida de capacidad laboral (…) cuando vista la
documentación, se evidencia dictamen de pérdida de capacidad laboral fechado el
día 23 de diciembre de 2003, diez años antes del fallecimiento de (mi) madre”[18].
Por esta razón, consideró que la decisión de COLPENSIONES de negarle la
sustitución pensional desconoció el estado real de su incapacidad y el momento
de estructuración de la misma. Con todo, mediante Resolución del 10 de febrero
de 2015[19],
la entidad negó la solicitud por las mismas razones expuestas en el acto
administrativo anterior, referida a que la fecha de estructuración de la
enfermedad fue posterior al fallecimiento de la madre de la peticionaria.
8. Por lo
anterior, la señora Liliana Patricia Ruiz Arango considera que la actuación de
COLPENSIONES vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social y al debido proceso administrativo. En concreto, señaló que dicha
entidad desconoció la fecha cierta de estructuración de su discapacidad al
negarle la solicitud de sustitución pensional.
2. Actuación
procesal.
El Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Manizales conoció de la tutela en primera
instancia. Por medio de auto del 9 de febrero de 2016 ordenó la notificación de
la tutela a la entidad accionada y le otorgó dos días para que presentara una
respuesta a la tutela y allegara información adicional que pudiera ser
relevante para el examen del caso concreto. Así las cosas, la entidad demandada
dio respuesta a la acción en los siguientes términos:
COLPENSIONES
La entidad se opuso
a las pretensiones[20],
advirtiendo que la acción presentada por la peticionaria desconoce el carácter
subsidiario de la tutela ya que se trata de una discusión sobre derechos
prestacionales que puede ser resuelta por el juez administrativo.
3. Decisiones
judiciales objeto de revisión.
Sentencia de
primera instancia
Mediante
sentencia del 23 de febrero de 2016[21],
el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales denegó el amparo por
considerar que: (i) el largo periodo de tiempo que transcurrió entre la muerte
de la madre de la señora Ruiz Arango, ocurrida el 6 de enero de 2013, y la
presentación de la acción de tutela el 5 de febrero de 2015, permite establecer
que el mínimo vital de la peticionaria no se ha visto afectado ya que no existe
prueba que compruebe su una vulneración; (ii) la peticionaria no agotó la vía
ordinaria ante la justicia contencioso administrativa y no se acreditaron las
razones por las cuales ésta resultaba ser ineficaz; y (iii) no se probó la
existencia de un perjuicio irremediable en la medida en que la accionante tuvo
conocimiento de la última actuación administrativa el 10 de febrero del 2015 ,
de ahí que aceptar la competencia del juez constitucional desnaturaliza el
carácter residual de la tutela.
Impugnación
El 29 de febrero
de 2016[22],
la accionante, por intermedio de apoderado judicial, impugnó la decisión de
primera instancia. Así, reiteró que la entidad no valoró de manera adecuada la
calificación de la pérdida de capacidad laboral expedida por el extinto
Instituto de los Seguros Sociales en el 2003. Adicional a esto, señaló que la
tutela no busca omitir la vía ordinaria sino que es un mecanismo que busca
proteger sus derechos fundamentales toda vez que no posee los medios económicos
para vivir de manera apropiada en razón a la discapacidad que posee.
Sentencia de
segunda instancia
En sentencia del
6 de abril de 2016[23],
el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó el fallo de primera instancia,
por las siguientes razones: (i) aunque la acción de tutela, en principio,
resulta ser procedente en el presente caso dada la condición de vulnerabilidad
en la que se encuentra la peticionaria, y que no fue desvirtuada por la entidad
accionada, del material probatorio allegado no hay certeza de que la señora
Ruiz Arango cumpla los requisitos para ser beneficiaria de la sustitución
pensional en la medida en que los tres certificados de pérdida de discapacidad
laboral presentan tres fechas de estructuración diferentes; (ii) no se
encuentra demostrado que la decisión emitida por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez hubiese sido apelada en su momento por la actora; y
(iii) al no ser posible determinar con certeza y fiabilidad la fecha de
estructuración de la discapacidad no están dadas las condiciones para que el
juez de tutela dirima el conflicto por lo que debe ser en la vía contenciosa
administrativa donde se resuelva la controversia.
Actuaciones
realizadas en sede de revisión
En razón a la
necesidad de obtener información suficiente para mejor prever, y en virtud del
auto del 1º de septiembre de 2016 y del artículo 170 del Código General del
Proceso, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de varias pruebas cuya
finalidad buscaban: (i) determinar si la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez calificó la incapacidad de la actora y determinó la fecha de
estructuración de la misma; (ii) establecer a través del Fondo de Solidaridad
del Ministerio de Salud el estado y condición de afiliación de la actora al
Sistema General de Salud; e (iii) indagar sobre la capacidad económica de la
peticionaria por lo que se solicitó, a través de su apoderado, una relación de
sus fuentes de ingresos y obligaciones de carácter familiar, fiscal, bancarias
o de otra naturaleza[24].
A continuación
se relaciona el material probatorio acopiado por la Sala, advirtiendo que la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez guardó silencio durante el término
decretado por la magistrada sustanciadora para la práctica de las pruebas.
Ministerio de
Salud
Mediante oficio
radicado el 14 de septiembre de 2016, la entidad le informó a la Sala que una
vez verificada la Base de Datos Única de Afiliación al Sistema General de Salud
se encontró que la peticionaria se encontraba desafiliada desde el 5 de enero
de 2013[25].
Alejandro Uribe
Gallego
A través de
memorial presentado el 12 de septiembre de 2016, el apoderado de la accionante
señaló que “respecto de la relación de gatos (sic) de la señora Liliana
Patricia Ruiz Arango no es posible aportar tal ya que consultada la señora Ruiz
esta manifiesta que no posee ingresos y que ni siquiera tiene registros
bancarios ya que era su madre quien velaba en totalidad por su subsistencia”[26].
Para respaldar esta afirmación adjuntó tres declaraciones extrajuicio. En la
primera, la señora María Dolly Castaño Pérez manifestó que conoce a la
peticionaria y que es la persona que, desde la muerte de su madre, le ayuda con
los gastos médicos[27].
En la segunda, la señora Irma Julieth Marulanda de Mensa indicó que ella, junto
a un grupo de vecinos, le ayuda con su alimentación[28]. Por último,
la tercera declaración extrajuicio aportada corresponde a la de la accionante,
quien ratificó que dependía económicamente de su madre y que desde el
fallecimiento de ésta no cuenta con servicios de salud y que subsiste de las ayudas
de sus conocidos y familiares. De la misma forma, indicó que no puede realizar
ninguna actividad laboral debido a la discapacidad que sufre[29].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, a través de esta Sala de
Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia,
con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Asunto
bajo revisión y planteamiento de los problemas jurídicos
2.
El presente caso trata de una mujer de 55 años de edad en situación de
discapacidad debido a la pérdida de visión en su ojo izquierdo y a la
toxoplasmosis que padece. Después del fallecimiento de su madre, la
peticionaria inició el trámite para el reconocimiento de la sustitución
pensional. Durante el mismo, COLPENSIONES de manera reiterada negó dicha
solicitud. En un primer momento, la entidad señaló que la actora no había
allegado la documentación suficiente para continuar con el trámite de la
petición. Después, indicó que no cumplía con los requisitos legales para gozar
de este beneficio toda vez que, según el dictamen expedido por la Junta
Regional de Calificación, la estructuración de su discapacidad fue en una fecha
posterior a la del fallecimiento de su madre.
3.
A su vez, los jueces de instancia de tutela negaron el amparo al considerar que
la peticionaria contaba con la vía ordinaria para resolver la controversia, en
particular, porque del acervo probatorio del caso no era posible determinar de
forma inequívoca la fecha de estructuración de la discapacidad y así verificar
objetivamente si ésta cumplía con los requisitos legales para gozar de la
sustitución pensional.
4. De acuerdo con los antecedentes
resumidos anteriormente, esta Sala de Revisión, debe resolver en primer lugar
el siguiente problema jurídico relacionado con la procedencia de la acción de
tutela:
(i) ¿la acción de
tutela presentada por la señora Liliana Patricia Ruiz Arango contra la decisión
de COLPENSIONES, de negar el reconocimiento de la pensión de sustitución por
hija en condición de discapacidad, observa las reglas generales de procedencia
del amparo contra actos administrativos?
Ahora bien, si la Sala
concluye que la acción de tutela en el presente caso es procedente entrará a
resolver de fondo el problema jurídico planteado por la actora. Así, la
cuestión objeto de análisis exige averiguar si:
(ii) ¿la decisión de
COLPENSIONES de negar el reconocimiento de la sustitución pensional a la señora
Liliana Patricia Ruiz Arango, por considerar que la fecha de estructuración de
su discapacidad es posterior a la fecha del fallecimiento de su madre, vulneró
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido
proceso administrativo?
Además, y como quiera
que de las prácticas de las pruebas decretadas por la magistrada sustanciadora
la Sala se percató que la accionante, en la actualidad, no cuenta con una
afiliación vigente al sistema de salud, es necesario también abordar el
siguiente problema jurídico:
(iii) ¿la falta de una
afiliación vigente en el Sistema General de Salud a nombre la señora Liliana
Patricia Ruiz Arango vulnera su derecho fundamental a la salud?
Para responder el primer problema jurídico,
a continuación se reiterarán los contenidos de las reglas generales de
procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos y las
relacionadas con el concepto de perjuicio irremediable para determinar si es procedente
el estudio de fondo del caso.
Reglas generales de la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra los actos administrativos
en materia pensional y el concepto constitucional de perjuicio irremediable
-Reiteración jurisprudencial[30]-
5.
La procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos
es un asunto que ha sido abordado por esta Corporación en múltiples ocasiones[31]
a través de la asimilación a la tutela contra providencias judiciales, por lo
que son aplicables las premisas en que se fundamenta esta posibilidad, y las
reglas establecidas para el examen de procedibilidad.
6.
Así, resulta oportuno recordar que el Tribunal desarrolló la teoría de las vías
de hecho[32]
para explicar en qué casos el amparo se podía invocar contra una sentencia
judicial. Sin embargo, con la sentencia C-590 de 2005[33],
la Corte Constitucional superó dicho concepto para dar paso a la doctrina de
supuestos de procedibilidad. Así, en la sentencia SU-195 de 2012[34],
esta Corporación reiteró la doctrina establecida en la mencionada sentencia, en
el sentido de condicionar la procedencia de la acción de tutela contra
providencias al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de
procedibilidad, agrupados en: (i) requisitos generales de procedibilidad; y
(ii) causales específicas de procedibilidad.
7.
De esta manera,  los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra actos administrativos se pueden resumir de la siguiente manera:
(i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de
todos los medios de defensa judicial al alcance, salvo que se trate de evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable; (iii) la observancia del requisito
de inmediatez, es decir, que la acción de tutela se interponga en un tiempo
razonable y proporcionado a la ocurrencia del hecho generador de la
vulneración; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea
decisiva en la providencia que se impugna en sede de amparo; (v) la
identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos
fundamentales y de haber sido posible, que los mismos hayan sido alegados en el
proceso judicial; y (vi) que no se trate de una tutela contra tutela.
Frente
a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional,
esta Corte ha dicho que ello obedece al respeto por la órbita de acción tanto
de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe
el juez de tutela, por lo tanto, establecer clara y expresamente si el asunto
puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia
constitucional, que afecte los derechos fundamentales de las partes.
El
deber de agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y
subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría
en una instancia adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae
consigo las excepciones consagradas en los artículos 86 Superior y 6 del
Decreto 2591 de 1991, en el sentido de admitir la flexibilización del
requisitos de subsidiariedad cuando se trata de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable o cuando se pretender proteger derechos frente a
medidas judiciales ordinarias ineficaces.
En
lo que respecta al perjuicio irremediable,  la Corte ha señalado[35]
que la tutela contra procedente en aquellos casos donde se demuestre que el
mecanismo ordinario carece de eficacia para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable. Para eso, los jueces deben verificar si: (i) el daño es
inminente, es decir, que sea una amenaza que está por suceder; (ii) el
perjuicio es grave, es decir de una magnitud o intensidad considerable; (iii)
las medidas judiciales para conjurar el perjuicio se deben tomar de manera
urgente; y (iv) que el amparo no se puede postergar toda vez que es la única
medida para garantizar un adecuado restablecimiento de los derechos de los
ciudadanos.
Adicionalmente,
cuando se trata de personas en estado de indefensión o vulnerabilidad la Corte
ha determinado que el examen de estos supuestos no debe ser tan riguroso, y que
su condición amerita un tratamiento diferencial positivo[36]. En este
sentido, la Corte ha determinado que una de las maneras en las que un ciudadano
se puede encontrar en un estado de indefensión ocurre cuando son sujetos de
especial protección constitucional. Dicha situación ha sido definida por la
Corporación de la siguiente manera:
Tratándose
de sujetos de especial protección (el Tribunal) ha sostenido que el amparo
reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del
reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y
real a la que se han visto sometidos históricamente. Así la Constitución Política
en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan.” Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado como
sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de
familia, a las personas en situación de discapacidad,  a la población
desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su
situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad
material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera
que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en
la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones
de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de
acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de
garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a
favor de los grupos mencionados”[37].
8.
Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un
término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin
de cumplir el requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en
riesgo la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las
decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación
constitucional.
Así
mismo, cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido
decisiva o determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar
los derechos fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo
las irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales
tengan corrección por vía de acción de tutela, de manera que se excluyan todas
aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, o que no se alegaron en el
proceso.
También
se exige que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que
generaron la vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende
que el actor ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que se imputa a la decisión administrativa. En este punto, es
importante que el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren
planteado al interior del proceso judicial, de haber sido esto posible.
La
última exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en
la C-590 de 2005, es que la sentencia atacada no sea de tutela.
Así se buscó evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más
aún cuando todas las sentencias de tutela son sometidas a un proceso de
selección ante esta Corporación, trámite después del cual se tornan
definitivas, salvo las escogidas para revisión.
9. A manera de
recapitulación, la Sala reitera las reglas sobre la procedencia excepcional de
la acción de tutela contra los actos administrativos en materia pensional
siempre que, en el caso concreto, se compruebe que los medios de control de
nulidad y de nulidad y restablecimiento de derecho, no son los mecanismos
idóneos para proteger el derecho de una persona o si lo son la tutela sea
necesaria para proteger un derecho fundamental. En este caso, entonces, el juez
constitucional debe fijar un remedio judicial urgente para proteger los
derechos fundamentales del ciudadano afectado. Igualmente, es importante
destacar que, cuando se trata de casos que involucran personas en estado de
vulnerabilidad, el escrutinio que debe hacer el juez frente a la procedencia de
la acción es más flexible, pero no menos riguroso, pues dicha condición de
especial indefensión obliga a una actuación judicial sumaria y eficaz.
Análisis de
procedencia en el caso concreto
10. La Corte encuentra que,
en lo que respecta al presente proceso, se cumplen con los requisitos generales
de procedencia antes descritos ya que, en primer lugar, la cuestión que se
plantea es de relevancia constitucional pues guarda relación concreta con el
alcance del derecho fundamental al debido proceso administrativo, la seguridad
social y el mínimo vital.
11. Por otra parte,
aunque en el proceso la actora no acudió a los medios de control ante el juez
contencioso la no interposición de los mismos no hace que se desatienda el
requisito de agotamiento. En casos similares, esta Corporación ha considerado
cumplido el requisito de agotamiento de los recursos cuando el mecanismo
judicial no utilizado tendría una decisión tardía, pues se pueden comprometer
los derechos fundamentales de los interesados, cuando no están en edad de
trabajar y tienen condiciones económicas precarias. Igualmente, ha estimado la
Corte que la simple verificación de mecanismos judiciales que no se utilizaron
no configura el incumplimiento de la condición de subsidiariedad de la tutela.
Es indispensable evaluar en el caso específico la idoneidad y efectividad del
recurso o la acción para proteger los derechos[38].
Sumado
a lo anterior, cuando se trata de personas en estado de indefensión o
vulnerabilidad la Corte ha determinado que el examen de estos supuestos no debe
ser tan riguroso, y que su condición amerita un tratamiento diferencial
positivo[39].
En este sentido, una de las maneras en las que un ciudadano se puede encontrar
en un estado de indefensión ocurre cuando son sujetos de especial protección
constitucional. Dicha situación ha sido definida por la Corporación de la
siguiente manera:  son sujetos de especial protección a los niños y niñas, las
madres cabeza de familia, las personas en situación de discapacidad, la
población desplazada, los adultos mayores y todas aquellas personas que por su
situación de debilidad manifiesta se ubican en una posición de desigualdad
material con respecto al resto de la población; motivo por el cual se considera
que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en
la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones
de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de
acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de
garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a
favor de los grupos mencionados[40].
Bajo
esta premisa, esta Corporación ha entendido que los medios de control ante el
juez contencioso son ineficaces para esclarecer la pretensión pensional en el
tiempo oportuno. Así, por ejemplo, en la sentencia T-315 de 2015[41]
la Corte analizó la procedencia de una acción de tutela interpuesta por un
minero al que le fue negado el reconocimiento pensional. En dicha oportunidad,
la Corporación concluyó que el ciudadano, al realizar una actividad de alto
riesgo por un tiempo considerable, se encontraba en una situación de
desigualdad material que hacía que tanto la vía ordinaria, como la medida
cautelar de suspensión provisional, no fueran adecuadas para prodigar una
protección efectiva de sus derechos.
Ahora bien, no hay duda
de que el presente caso involucra derechos fundamentales de una persona en
situación de debilidad manifiesta por su situación de discapacidad lo que
configura un perjuicio irremediable que hace procedente el estudio de fondo de
las pretensiones elevadas por la señora Ruiz Arango. Por un lado, la
peticionaria cuenta con una pérdida de capacidad laboral del 52.53% según
lo determinó la Junta Regional de Calificación de Invalidez. Además, de las
pruebas allegadas al proceso y de la actividad probatoria desplegada por la
Sala se tiene que la actora no se encuentra vinculada al sistema general de
salud desde el año 2013, año en que murió su madre, y atiende sus necesidad
básicas de alimentación y atención en salud gracias a la solidaridad y caridad
de sus vecinos y familiares.
Bajo estas
circunstancias, el análisis de procedibilidad debe ser más flexible, pero no
menos riguroso, en tanto que, como se advirtió también en las consideraciones,
las personas que se encuentran en un estado de vulnerabilidad manifiesta
encuentran en la tutela un mecanismo idóneo y efectivo para proteger sus
derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte no comparte las
consideraciones realizadas por los jueces de instancia, en particular las
desarrolladas por el juez administrativo de circuito, en relación con el
desconocimiento del carácter subsidiario de la tutela en este caso por que, si
bien la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial ante el
contencioso administrativo, su situación de vulnerabilidad es actual y
palmaria.
12. A su vez, en lo
referente al requisito de inmediatez se puede concluir con facilidad que se
cumple, ya que la decisión que se controvierte fue expedida el 10 de febrero de
2015 mientras que la acción de tutela se presentó el 5 de febrero del 2016, de
ahí que entre una actuación y otra transcurrió un periodo de un poco menos de
12 meses que se considera razonable para una persona en situación de
vulnerabilidad. De la misma manera, no existe una irregularidad procesal ya que
la petición se fundamenta en la configuración de un presunto defecto fáctico
por la indebida valoración de las pruebas presentadas como soporte de la
solicitud pensional. Finalmente, en el amparo se identificaron de manera clara
los hechos que generaron la supuesta vulneración; y la acción se interpuso
contra una decisión administrativa de COLPENSIONES y no contra otra sentencia
de tutela.
13. Por esa razón, la Sala entrará a
resolver de fondo la controversia constitucional planteada por la peticionaria  durante
el trámite de revisión y por la Sala a partir de las pruebas que decretó en el
mismo. Para
resolver estos problemas jurídicos, la Sala: (i) presentará las reglas sobre
causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos; (ii) explicará el régimen legal de
la pensión de sustitución por hijo en situación de discapacidad; (ii) reiterará
las reglas jurisprudenciales sobe el alcance y contenido del derecho al debido
proceso administrativo; (iii) presentará la línea jurisprudencial vigente sobre
el derecho a la seguridad social; (iv) resumirá las reglas sobre el mínimo
vital; (v) describirá los principales elementos del derechos fundamental a la
salud y  (vi) analizará el caso concreto.
Causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra actos
administrativos -Reiteración Jurisprudencial[42]-
14.
Las causales específicas de procedibilidad persiguen el análisis sustancial del
amparo solicitado, así lo advirtió esta Corporación en la sentencia C-590 de
2005[43],
que además estableció que basta con la configuración de alguna de las causales
específicas, para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido agrupadas
por la jurisprudencia constitucional en forma de defectos, así:
14.1
Defecto orgánico: ocurre cuando la autoridad que profirió el acto
administrativo impugnado carece, en forma absoluta, de competencia.
14.2
Defecto procedimental absoluto: surge cuando la autoridad administrativa
actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley.
14.3
Defecto fáctico: se presenta cuando el acto administrativo impugnado
carece del apoyo probatorio, que permita aplicar la norma en que se sustenta la
decisión o cuando se desconocen pruebas que tienen influencia directa en el
sentido del fallo.
14.4
Defecto sustantivo: tiene lugar cuando el acto administrativo se toma
con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, cuando existe una
contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión, cuando se
deja de aplicar una norma exigible al caso o cuando se otorga a la norma
jurídica un sentido que no tiene.
14.5
El error inducido: acontece cuando la autoridad administrativa fue
objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una
decisión que afecta derechos fundamentales.
14.6
Decisión sin motivación: se presenta cuando el acto administrativo
atacado carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su
obligación de dar cuenta, de los fundamentos fácticos y jurídicos que la
soportan.
14.7
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se
ha fijado el alcance sobre determinado asunto y la autoridad administrativa,
desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de
tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la
igualdad.
14.8
Violación directa de la Constitución: que se deriva del principio de
supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un
supuesto plenamente vinculante y con fuerza normativa.
15.
Con respecto a los defectos fáctico sesta Corporación lo ha
caracterizado como aquellos eventos en los cuales se omite decretar pruebas necesarias
para tomar una decisión en derecho y justicia, cuando no se aprecia el acervo
probatorio, se valora inadecuadamente o se profieren fallos u actos
administrativos fundamentados en pruebas irregularmente obtenidas.
Aunque la jurisprudencia ha reconocido, a partir del principio
constitucional de autonomía e independencia, el amplio margen que tienen las
autoridades administrativas al momento de efectuar la valoración de las pruebas
aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante,
también ha advertido que tal poder comporta un límite ya que no puede ser
ejercido de manera arbitraria, en tanto puede lesionar derechos fundamentales[44].
En lo que respecta a
la indebida valoración probatoria, este Tribunal ha dicho que este
supuesto se configura[45],
entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando el funcionario administrativo,
en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los
hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico
debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de
excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la
hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se
adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo
fáctico claro; (iv) cuando el funcionario valora pruebas manifiestamente
inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso
ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad
sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el
asunto debatido en el proceso; y (v) cuando la autoridad administrativa de
conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio
dentro del proceso.
Ahora
bien, como el presente caso trata de un posible defecto fáctico por la indebida
valoración de los dictámenes de pérdida de capacidad laboral la Sala presentará
algunas consideraciones sobre el régimen legal de la pensión de su situación y
la definición de la situación de discapacidad en el Sistema General de
Pensiones.
El régimen legal de la
sustitución pensional en Colombia y la definición del estado de discapacidad en
el Sistema de Pensiones -Reiteración Jurisprudencial[46]-
16. El derecho a la sustitución
pensional le asiste al grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez,
para reclamar, ahora en su nombre, la prestación que recibía el causante. En
este caso, la prestación a la que tienen derecho los beneficiarios del afiliado
o del pensionado fallecido les permite enfrentar el posible desamparo al que se
puedan someter por el deceso de la persona de la cual dependían económicamente[47].
En otras palabras, esta Corporación ha dicho que la sustitución pensional
es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los
beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no
significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para
reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho[48]. Así, su finalidad es permitir que los
beneficiarios del apoyo del pensionado o afiliado fallecido puedan continuar
recibiendo los beneficios asistenciales y económicos que aquel les
proporcionaba, para que en su ausencia no se vean disminuidas sus condiciones
de vida.
17. Sobre la naturaleza jurídica del derecho a la sustitución pensional,
la Corte Constitucional ha manifestado de manera reiterada que el
reconocimiento de estas prestaciones constituye un derecho fundamental por su
estrecha relación con la garantía del mínimo vital[49]. Por lo anterior, la negativa en
reconocer el derecho a la sustitución pensional a los beneficiarios del apoyo
del pensionado fallecido, constituye una vulneración a sus derechos
fundamentales, pues dicha decisión puede afectar de manera ostensible el mínimo
vital.
Por su parte, el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 estableció los
lineamientos generales para el reconocimiento del derecho legal a la
sustitución pensional dentro del Sistema General de Pensiones. Así, para el
caso de los hijos en situación de discapacidad dispuso que estos tendrán
derecho a la misma mientras subsistan dichas condiciones las cuales serían
determinadas por las reglas del artículo 38 de la Ley 100 de 1993[50] que dispone que una persona tiene
derecho a este beneficio si posee una discapacidad que por cualquier causa de
origen no profesional o no provocada intencionalmente hubiere perdido el 50% o
más de su capacidad laboral. De igual manera, el artículo 142 del Decreto Ley
019 de 2012 explica que dicha calificación es competencia, en primera instancia,
de la Administradora de Fondo de Pensiones ante la cual se presenta la
solicitud y, en caso de inconformidad por parte del solicitante, la misma queda
en cabeza de las Juntas Regionales de Calificación y, en última instancia, en
la Junta Nacional de Calificación[51].
Ahora bien, como quiera que en la presente controversia se apela a una
posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo la
Sala presentará una breves consideraciones sobre su alcance y contenido.
Alcance
y contenido del derecho fundamental al debido proceso administrativo
-reiteración jurisprudencial[52]-
18.
El derecho al debido proceso administrativo ha sido estudiado en múltiples
oportunidades por esta Corporación. Esta garantía se encuentra consagrada en el
artículo 29 Constitucional, y se traduce en el derecho que comprende a todas
las personas de acceso a un proceso justo y adecuado. Es entonces la garantía
infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer
legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer
prerrogativas. Si bien la preservación de los intereses de la administración y
el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato
imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso
concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas
con los derechos fundamentales de los asociados.
La
Corte Constitucional, desde la sentencia T-442 de 1992, ha desarrollado
ampliamente la esencia del derecho fundamental al debido proceso
administrativo, al señalar que éste se mueve dentro del contexto de garantizar
la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su
cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública,
en la realización de sus objetivos y fines estatales. De esa manera, el debido
proceso cobija todas las manifestaciones de la administración, en  cuanto a la
formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los
particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada
entidad administrativa debe desarrollar.
Bajo
esta premisa, la sentencia T-957 de 2011, al analizar la presunta
vulneración del debido proceso administrativo en una actuación de la Secretaría
de Educación de Bogotá, condensó los elementos de este derecho y lo definió
como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa, que guarda relación directa o indirecta
entre sí, y  cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal. Así las cosas, el objeto del mismo es el de: (i) asegurar el ordenado
funcionamiento de la administración; (ii) la validez de sus propias
actuaciones; y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados.
Conforme
a lo anterior, las actuaciones administrativas deben adelantarse conforme a las
reglas previstas en la ley o reglamentos, garantizándose el debido proceso,
obviamente, a quien dentro de lo reglado de una u otra forma se ha hecho
partícipe en la actuación, o que queriéndolo hacer en debida forma, la
administración no se lo permita injustificadamente. Por tanto, a quien no se le
adelanta un proceso ni se hace parte de él o sus resultados no lo involucran,
le resulta impropio concluir que se le puede violentar el derecho consagrado en
el artículo 29 de la Constitución.
19.
En razón a lo anterior, es claro que el proceso de reconocimiento de una
pensión, dado su carácter de trámite administrativo, debe respetar el derecho
fundamental al debido proceso, por consiguiente, toda actuación en contrario
hace procedente el cuestionamiento excepcional por vía de tutela, siempre y
cuando se constate que no hay mecanismos de defensa judicial, éstos no son
idóneos o, aunque existan y sean adecuados, se presenta un riesgo cierto de que
se genere un perjuicio irremediable.
Alcance
y contenido del derecho fundamental a la seguridad
social                        -reiteración jurisprudencial-
20.
El derecho a la seguridad social ha sido consagrado desde dos connotaciones: (i)
como un servicio público que se presta bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, el cual debe responder a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad; y (ii) como un derecho fundamental irrenunciable
en cabeza de todos los ciudadanos. Frente a esta última dimensión, la Corte ha
señalado que la seguridad social se debe entender como el conjunto de medidas
institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus
familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que
puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos
suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano.
A
su vez, como lo recordó por ejemplo la sentencia T-013 de 2011, del
derecho a la seguridad social se desprende el derecho a la pensión de
jubilación, que consiste en recibir el goce efectivo de una mesada calculada de
acuerdo con los factores dispuestos por la ley para la situación de cada
persona. Se trata de un derecho fundamental que tiene como objeto brindar las
condiciones económicas para la vida digna de quienes han trabajado por mucho
tiempo.
21.
Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado reiteradamente que el
derecho a la pensión es imprescriptible. Con sustento en el carácter
irrenunciable del derecho a la seguridad social consignado en el artículo 48 de
la Constitución, y conforme al principio de solidaridad, a la especial
protección que debe el Estado a las personas de tercera edad y al principio de
vida digna, ha construido una sólida línea jurisprudencial que sostiene que el
derecho a la pensión no se extingue con el paso del tiempo. Por ejemplo, la sentencia
C-230 de 1998 de este Tribunal precisó, al examinar la regla de
prescripción de las solicitudes de pensiones introducida por la Ley 116 de
1928, que la protección reforzada de la pensión se desprende del principio de
solidaridad del Estado Social de Derecho ya que es un mecanismo que busca
garantizar la dignidad de los ciudadanos, especialmente aquellos de la tercera
edad como quiera que es un derecho que se adquiere tras un periodo considerable
de tiempo en los cuales se deben realizar aportes regulares y constantes al
sistema de seguridad social.
Por
último, y antes de entrar a analizar el caso concreto, la Sala explicará
brevemente las reglas generales sobre el mínimo vital.
Alcance
y contenido del derecho al mínimo vital como concepto cualitativo o
multidimensional -reiteración jurisprudencial-
22.
Como lo ha indicado la dogmática constitucional, el sentido inicial que la
Corte Constitucional le dio al concepto del mínimo vital fue el derecho
fundamental innominado como parte de una interpretación sistemática de la
Constitución. Así, por ejemplo, en la sentencia T-426 de 1992 la Corte
conoció el caso de un ciudadano de 69 años de edad que llevaba un año sin
devengar su pensión. Al ordenar el pago de la misma, el Tribunal señaló que
aunque la Constitución no contemplada un derecho a la subsistencia éste se
deducía del derecho a la salud, a la vida, al trabajo y a la seguridad social.
Sin
embargo, posteriormente la Corte pareció definir el mínimo vital, ya no como un
derecho, sino como un elemento del núcleo esencial de los derechos sociales
prestacionales. Así, por ejemplo en la sentencia T-081 de 1997  la Corte
relacionó el mínimo vital con el salario mínimo vital y móvil en la medida en
que el primero está relacionado con la remuneración proporcional a la que tiene
derecho el trabajador por el trabajo realizado.
Ahora
bien, posterior a este periodo la Corte fue enfática en señalar que el mínimo
vital sí es un derecho fundamental autónomo ligado estrechamente a la dignidad
humana. Por ejemplo, la sentencia SU-995 de 1999, al resolver varias
tutelas que interpusieron diferentes maestros a los que se les adeudaba su
salario, la Corte señaló que este derecho se constituye en la porción de los
ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de
sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el
acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación y la atención en
salud. Es decir, prerrogativas cuya titularidad son indispensables para hacer
efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento
jurídico constitucional.
Sin
embargo, la misma sentencia señaló con claridad que el análisis frente al mínimo
vital no se puede reducir a un examen meramente cuantitativo sino que, por el
contrario, se deben introducir calificaciones materiales y cualitativas que
dependen de cada caso concreto. En otras palabras, cada persona tiene un mínimo
vital diferente, que depende en últimas del estatus socioeconómico que ha
alcanzado a lo largo de su vida. Por esta razón, este derecho se debe entender
como una garantía de movilidad social de los ciudadanos quienes, de manera
natural, aspiran a disfrutar a lo largo de su existencia de una mayor calidad
de vida. De esa manera, la jurisprudencia de la Corte ha aceptado que al
existir diferentes nociones del mínimo vital, es consecuente que hayan
distintas cargas soportables para cada persona.
Esto
implica que el mínimo vital no está constituido, necesariamente, por el salario
mínimo mensual legalmente establecido y se requiere una labor valorativa del
juez constitucional en la cual entre a tomar en consideración las condiciones
personales y familiares del peticionario, así como sus necesidades básicas y el
monto mensual al que ellas ascienden. De igual manera, es indispensable llevar
a cabo una valoración material del trabajo que desempeña el actor o desempeñaba
el hoy pensionado, en aras de la protección a la dignidad humana como valor
primordial del ordenamiento constitucional.
En
el caso específico de los pensionados, la sentencia T-827 de 2004 conoció
del caso de un antiguo trabajador de Foncolpuertos al que le fue impuesto un
descuento sobre su mesada pensional. En dicha oportunidad, la Corte señaló que
el mínimo vital de los pensionados no sólo resulta vulnerado por la falta de
pago o por el retraso injustificado en la cancelación de las mesadas
pensionales sino también por el pago incompleto de la pensión. Esta circunstancia
ha sido puesta de presente por la Corte Constitucional en eventos en que se ha
reducido el monto de la pensión o se paga una parte de las mesadas. En la misma
sentencia, el Tribunal recordó que la jurisprudencia ha fijado reglas
generales, no objetivas, para determinar qué requisitos se deben comprobar para
acreditar la vulneración del mínimo vital, así: (i) si el salario o mesada
afectada es el ingreso exclusivo del trabajador o del pensionado o si existen
ingresos adicionales estos son insuficientes para la cobertura de sus
necesidades básicas; y (ii) si la falta de pago de la prestación genera para el
afectado una situación crítica tanto a nivel económico como psicológico,
derivado de un hecho injustificado, inminente y grave.
De
otra parte, en repetidas ocasiones, como lo resaltó la sentencia T-536 de
2010 cuando conoció el caso de dos pensionados de la tercera edad a los que
la alcaldía de San Pelayo no consignaba de manera puntual y completa su mesada
pensional, la Corte ha advertido que las reglas expuestas sobre la protección
del mínimo vital se refuerzan para los casos de incumplimiento o descuentos
cuando los titulares de la prestación son sujetos de especial protección
constitucional.
23.
Como conclusión, se puede advertir que el derecho al mínimo vital tiene un
carácter móvil y multidimensional que no depende exclusivamente del análisis
cuantitativo de ingresos y egresos de la persona. En otras palabras, como
herramienta de movilidad social, el mínimo vital debe ser entendido de manera
dual, ya que además de ser una garantía frente a la preservación de la vida
digna, se convierte en una medida de la justa aspiración que tienen todos los
ciudadanos de vivir en mejores condiciones y de manera más cómoda.
Alcance
y contenido del derecho fundamental a la salud -Reiteración Jurisprudencial-
24.
La Constitución Política de Colombia, en el artículo 48, al referirse a la
seguridad social, la describe como “un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
en los términos que establezca la ley.”. Con posterioridad, al
pronunciarse sobre el derecho a la salud, el artículo 49 dispone que “la
atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo
del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud”.
En
numerosas oportunidades[53]
y ante la complejidad que plantean los requerimientos de atención en los
servicios de salud, la jurisprudencia constitucional se ha referido a sus dos
facetas: por un lado, su reconocimiento como derecho y, por el otro, su
carácter de servicio público. En cuanto a ésta última faceta, el servicio
de salud debe ser prestado de manera oportuna, eficiente y con calidad, de
conformidad con los principios de continuidad, integralidad e igualdad;
mientras que, respecto de la primera, el derecho la salud debe atender los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos
previstos en los artículos constitucionales reseñados.
Ahora
bien, con respecto a la faceta de la salud como derecho, resulta oportuno
mencionar que éste ha atravesado un proceso de evolución a nivel
jurisprudencial[54]
y legislativo[55],
cuyo estado actual implica su categorización como derecho fundamental autónomo.
Para tal efecto, desde el punto de vista dogmático, a partir de la sentencia
T-760 de 2008 se considera que dicha característica se explica por su
estrecha relación con el principio de la dignidad humana, por su vínculo con
las condiciones materiales de existencia y por su condición de garante de la
integridad física y moral de las personas.
De
igual modo, en aras de garantizar el citado derecho fundamental, el Legislador
estatutario estableció una lista de obligaciones para el Estado en la Ley 1751
de 2015, cuya lectura no puede realizarse de forma restrictiva, pues responden
al mandato amplio del deber del Estado de adoptar medidas de respeto,
protección y garantía del derecho a la salud. Estos deberes incluyen
dimensiones positivas y negativas. En las primeras, el Estado tiene el deber de
sancionar a quienes dilaten la prestación del servicio, así como generar
políticas públicas que propugnen por garantizar su efectivo acceso a toda la
población, adoptar leyes u otras medidas para velar por el acceso igual a la
atención de la salud y servicios relacionados con la salud proporcionados por
terceros, vigilar que la privatización del sector de la salud no represente una
amenaza para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los
servicios de atención, controlar la comercialización de equipos médicos y
medicamentos, asegurarse que los profesionales de la salud reúnan las
condiciones necesarias de educación y experiencia, y adoptar medidas para
proteger a todos los grupos vulnerables o marginados de la sociedad, en
particular las mujeres, los niños, los adolescentes y las personas mayores[56].
Por
otro lado, en las segundas, se impone el deber a los actores del sistema de no
agravar la situación de salud de las personas afectadas, de abstenerse de
denegar o limitar el acceso igual de todas las personas a los servicios de
salud preventivos, curativos y paliativos, abstenerse de imponer prácticas
discriminatorias en relación con el estado de salud y las necesidades de los
ciudadanos, prohibir o impedir los cuidados preventivos, las prácticas
curativas y las medicinas tradicionales, comercializar medicamentos peligrosos
y aplicar tratamientos médicos coercitivos. Así, la jurisprudencia
constitucional[57]
ha reconocido que estos deberes negativos implican que el Estado, o las
personas, pueden violar el derecho a la salud, bien sea por una omisión, al
dejar de prestar un servicio de salud, o bien por una acción, cuando realizan
una conducta cuyo resultado es deteriorar la salud de una persona. En lo que
respecta a las dimensiones negativas del derecho a la salud, de las cuales se
deriva la obligación general de abstención, no hay razón alguna para que su
cumplimiento sea pospuesto hasta que el Estado, la entidad o la persona cuenten
con los recursos suficientes y la capacidad administrativa adecuada.
En
cuanto a los elementos que rigen el derecho fundamental a la salud, la Corte ha
destacado que se trata de los principios de disponibilidad, aceptabilidad,
accesibilidad y la calidad e idoneidad
procesional. Específicamente, en relación con cada uno de ellos, se
ha dicho que: (i) la disponibilidad[58] implica
que el Estado tiene el deber de garantizar la existencia de medicamentos
esenciales, agua potable, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías,
instituciones de salud y personal profesional competente para cubrir las
necesidades en salud de la población; (ii) la aceptabilidad[59] hace
referencia a que el sistema de salud debe ser respetuoso de la diversidad de
los ciudadanos, prestando el servicio adecuado a las personas en virtud de su
etnia, comunidad, situación sociocultural, así como su género y ciclo de vida.
Por su parte, (iii) la accesibilidad[60] corresponde
a un concepto mucho más amplio que incluye el acceso sin discriminación por
ningún motivo y la facilidad para acceder físicamente a las prestaciones de
salud, lo que a su vez implica que los bienes y servicios estén al alcance
geográfico de toda la población, en especial de grupos vulnerables. De igual
manera, se plantea la necesidad de garantizar la accesibilidad económica y el
acceso a la información. Finalmente, (iv) la calidad[61] se
vincula con la necesidad de que la atención integral en salud sea apropiada
desde el punto de vista médico y técnico, así como de alta calidad y con el
personal idóneo y calificado que, entre otras, se adecue a las necesidades de
los pacientes y/o usuarios.
25.
En lo que atañe a los principios que se vinculan con la realización del derecho
a la salud, desde el punto de vista normativo, se destacan, entre otros, los
siguientes: universalidad, pro homine, equidad, continuidad,
oportunidad, prevalencia de derechos, progresividad¸ libre elección,
solidaridad, eficiencia, e interculturalidad[62].
Para efectos de esta sentencia, la Sala ahondará en dos de ellos, ya que
resultan relevantes para resolver el asunto objeto de revisión. Así, en lo que
respecta al derecho a la salud, este Tribunal ha dicho que el principio pro
homine permite la interpretación de las normas que rigen el tema de
salud en el sentido más favorable a la protección de los derechos de las
personas.
En
conclusión, la Sala quiere destacar que las reglas relevantes a este caso
frente a la exigibilidad del derecho a la salud son las siguientes: (i) el
derecho a la salud tiene un elemento sustancial relativo a la accesibilidad,
que se traduce en primera instancia en la afiliación al mismo,  que impone una
obligación positiva de remover cualquier obstáculo que impida el acceso oportuno
a los servicios de salud por lo que cualquier falta, en especial en los casos
de los menores de edad, constituye una amenaza cierta al derecho a la salud;
(ii) existen obligaciones negativas derivadas de este derecho que le imponen al
Estado el deber de abstenerse de implementar medidas regresivas y
discriminatorias; y (iii) las autoridades y agentes prestadores del servicio de
salud deben siempre realizar la interpretación más favorable para el usuario a
partir de los principios pro homine y de prevalencia de los derechos.
Ahora
bien, realizadas las anteriores consideraciones jurídicas, la Sala pasará a
analizar el caso concreto.
Análisis
del caso concreto
26.
En el presente caso, la Corte debe determinar, en primer lugar, si la decisión
de COLPENSIONES de negar el reconocimiento de la sustitución pensional a favor
de la señora Liliana Patricia Ruiz Arango, se basó en una indebida valoración
probatoria que constituye una violación a sus derechos fundamentales al debido
proceso administrativo, a la seguridad social y al mínimo vital.
Frente
a esto, en primer lugar, la Sala debe concluir que no es de recibo el argumento
presentado por la accionante y su apoderado que sostiene que COLPENSIONES debió
tener en cuenta como válido el dictamen médico laboral expedido en el año 2003
por el entonces Instituto de Seguros Sociales. Esto, debido a que, como se
explicó en la parte considerativa de la presente sentencia, la ley que regula
lo concerniente a la definición de la situación de discapacidad para este tipo
de peticiones pensionales determina que las instituciones competentes para
establecer la pérdida de capacidad laboral y la fecha de su estructuración son
las Administradores de Fondo de Pensiones, y las Juntas Regionales y
Nacionales de Calificación Laboral. De esta manera, se observa que, en
principio, la entidad accionada actuó conforme a la regulación vigente y
procedió a realizar una valoración médica propia, sujeta a la revisión de las juntas
de calificación laboral de la discapacidad de la señora Ruiz Arango.
Sin embargo, si
se observa con atención el dictamen médico expedido por la Junta Regional de
Calificación de Caldas, la Sala considera que la entidad accionada cometió un
yerro evidente en la valoración del acervo probatorio. Así, como se explicó en
los hechos del caso, en dicho certificado se consignó que la pérdida de
capacidad laboral estaba “estructurada
a la fecha de la última valoración por Oftalmología (realizada el 23 de
julio de 2013) en que se documenta la agudeza visual actual” (resaltado
fuera del texto)[63].
Una lectura integral del documento permite llegar a la conclusión de que a
partir de esta anotación, a diferencia de lo razonado por COLPENSIONES, no es
posible inferir que la fecha de estructuración de la discapacidad es el 23 de
julio de 2013, fecha posterior al fallecimiento de la madre de la peticionaria,
sino que para el momento de la última valoración médica realizada, en la
fecha señalada, ya existía una discapacidad laboral superior al 50%.
Lo anterior, no
solo se corrobora con la afirmación contenida en el mismo certificado laboral y
que da cuenta de que la mencionada discapacidad se desprende de una
enfermedad de origen común calificada desde la fecha de nacimiento de la
actora, es decir el 19 de junio de 1961[64]
sino por el extenso material probatorio allegado por la señora Ruiz Arango y
que demuestra que, por lo menos desde el año 2003, su situación de salud era
precaria. No existe ninguna razón sustancial para que la administración se
haya separado de este hecho irrefutable. En ese sentido, el análisis probatorio
desplegado por COLPENSIONES se fundamenta en una interpretación irreal del
dictamen de pérdida de capacidad laboral realizado por la Junta Regional de
Calificación de Caldas que configura una violación de sus derechos
fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social y al
mínimo vital, pues la decisión de la entidad ha profundizado su situación
de desprotección económica a tal punto que, como quedó probado de las pruebas
decretadas por la Sala, la señora Ruiz Arango subsiste gracias a la caridad y
solidaridad de sus vecinos y conocidos.
Así, aplicando
los criterios jurisprudenciales del defecto fáctico por indebida valoración
probatoria la Corte encuentra que: (i) el funcionario administrativo, en contra
de la clara evidencia probatoria, se apartó por completo de los hechos probados
y resolvió a su arbitrio y de manera antojadiza el asunto pensional debatido; y
(ii) existe una evidente incongruencia entre lo probado y lo resuelto, pues
como se explicó la evidencia probatoria indica que la fecha de estructuración
de la incapacidad superior al 50% es anterior al fallecimiento de la madre de
la actora.
Por otra parte,
la Sala tomará una medida de protección definitiva y ordenará el reconocimiento
pensional solicitado, con el respectivo pago del retroactivo desde la
configuración del derecho legal, ya que, como se evidenció en la actividad
probatoria la actora se encuentra en una grave situación de debilidad
manifiesta. No solo es claro que, debido a su incapacidad, nunca ha realizado
una actividad laboral que le permita percibir ingresos mínimos sino que, como
ya se dijo, sus gastos básicos están siendo atendidos por vecinos y conocidos.
Ahora bien, en
lo que respecta al segundo problema jurídico de fondo, es importante resaltar
que la peticionaria no cuenta con una afiliación vigente al Sistema General de
Salud. Sin un mayor análisis, es claro que esta situación es una violación
flagrante a la garantía de accesibilidad derivada del derecho fundamental a la
salud por lo que también es necesario formular órdenes que permitan
remediar esta omisión y garantizar que la accionante cuente con una atención
médica oportuna y eficaz frente a los padecimientos que sufre desde el
nacimiento. Sin embargo, como quiera que esta es una situación que no puede
endilgarse a la entidad accionada, la orden de protección será referida a la
Defensoría del Pueblo para que brinde apoyo y asesoría jurídica ya que, dentro
de sus funciones, se encuentra la de velar por la garantía y eficacia plena de
los derechos fundamentales.
27. En
consecuencia, la Sala procederá a revocar las decisiones de tutela que negaron
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social y al mínimo vital de la actora y le ordenará a COLPENSIONES reconocer la
pensión de sustitución a la señora Liliana Patricia Ruiz Arango, en su calidad
de hija en situación de discapacidad de la causante. Así mismo, toda vez que la
peticionaria no se encuentra afiliada al Sistema General de Salud, se
solicitará a la Defensoría del Pueblo Regional de Caldas que, dentro de sus
competencias legales y constitucionales, asesore y acompañe a la actora en el
trámite de afiliación ante el Sistema General de Salud. Además, con el fin de
garantizar el cumplimiento de dicha orden, se le pedirá a la Defensoría enviar
un informe de cumplimiento dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación del presente fallo al juez de primera instancia, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[65].
Conclusión
28. Contrario a
lo señalado por COLPENSIONES, la Corte Constitucional encuentra que la fecha de
estructuración de la discapacidad de la peticionaria es anterior al
fallecimiento de su madre. Por esta razón, y teniendo en cuenta que su
discapacidad es superior el 50%, resulta evidente que la señora Liliana
Patricia Ruiz Arango es beneficiaria de la sustitución pensional, de acuerdo
con las reglas fijadas por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Así, la entidad
accionada incurrió en defecto fáctico en su actuación que desconoció los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social
y al mínimo vital, por lo que se revocará el último acto administrativo que
expidió la entidad en el presente caso y se ordenará el reconocimiento
pensional respectivo. Además, en razón de la ausencia de una afiliación al
sistema de salud, la Sala procederá a tomar una orden particular para
garantizar el acceso a una atención médica oportuna y de calidad.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que en providencia
del 6 de abril del 2016 confirmó la providencia del Juzgado Quinto
Administrativo de Manizales del 23 de febrero del 2016, en el proceso de la
referencia. En su lugar CONCEDER la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de la
peticionaria por la actuación de COLPENSIONES.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la
Resolución VPB 10918 del 10 de febrero de 2015 mediante la cual COLPENSIONES
confirmó la decisión de negar el reconocimiento de la sustitución pensional por
hija en situación de discapacidad de la señora Liliana Patricia Arango Ruiz. En
razón de lo anterior, ORDENAR a la entidad que dentro los diez (10) días
hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia expida un nuevo
acto administrativo reconociendo dicho derecho pensional, indexado a valor
presente, desde la fecha en que fue causado, esto desde el fallecimiento de la
señora Ana Arango de Ruiz el 6 de enero de 2013.
Tercero.- SOLICITAR a
la Defensoría del Pueblo Regional de Caldas que acompañe y asesore a la señora
Liliana Patricia Arango Ruiz, dentro de sus competencias legales y
constitucionales, en el trámite de afiliación al Sistema General de Salud para
garantizar la protección de su derecho fundamental a la salud. Para tal fin, la
entidad deberá enviar un informe sobre el cumplimiento de esta orden al Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Manizales dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia.
Cuarto.- Por Secretaría
General, LIBRAR la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, sentencias T-002 de 2015.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo; y T-090 de 2016. Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[2] Escrito de tutela (folios 2 a 28;
cuaderno de primera instancia).
[3] Cédula de ciudadanía de la señora
Liliana Patricia Ruiz Arango (folio 8; cuaderno de primera instancia).
[4] Op. Cit. Escrito de tutela (folio 8;
cuaderno de primera instancia).
[5] Calificación médico-laboral
realizada por el Instituto de Seguros Sociales (folios 5 y 6; cuaderno de
primera instancia).
[6] Registro civil de nacimiento de la
actora (folio 41; cuaderno de primera instancia).
[7] Resolución 97380 del 17 de mayo de
2013 mediante la cual COLPENSIONES negó la pensión de sobrevivientes (folio 43;
cuaderno de primera instancia).
[8] Registro de defunción de la señora
Ana Arango de Ruiz (folio 40; cuaderno de primera instancia).
[9] Ley 797 de 2003. Artículo 13.c.
Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. “Son beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes (…) c) los hijos menores de 18 años; los hijos
mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón
de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su
muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiante; y
los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no
tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38 de la Ley 100 de 1993”.
[10] Op. Cit. Resolución
97380 del 17 de mayo de 2013 (folio 45; cuaderno de primera instancia).
[11] Resolución GNR 4106 del
8 de enero de 2014 mediante la cual COLPENSIONES confirmó la decisión de negar
la sustitución pensional (folios 48 a 51; cuaderno de primera instancia).
[12] Dictamen de pérdida de
capacidad laboral expedido por COLPENSIONES (folio 7; cuaderno de primera
instancia).
[13] Dictamen de pérdida de
capacidad laboral expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Caldas (folio 31; cuaderno de primera instancia).
[14] Ibídem; folio 35.
[15] Resolución GNR 352316
del 8 de octubre de 2014 mediante la cual COLPENSIONES confirmó la decisión de
negar la petición de pensión de sustitución (folios 52 a 55; cuaderno de
primera instancia).
[16] Ibídem; folio 54.
[17] Solicitud de revisión
pensional (folios 60 a 68; cuaderno de primera instancia).
[18] Ibídem; folio 62.
[19] Resolución VPB 10918
del 10 de febrero de 2015 mediante la cual COLPENSIONES confirmó la decisión de
negar la petición de sustitución (folios 57 a 58; cuaderno de primera
instancia).
[20] Memorial de respuesta
de COLPENSIONES (folios 238 a 247; cuaderno de primera instancia).
[21] Sentencia de primera
instancia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales (folios
232 a 235; cuaderno de primera instancia).
[22] Memorial de impugnación
(folios 248 a 254; cuaderno de primera instancia).
[23] Sentencia Tribunal
Administrativo de Caldas (folio 4 a 10; cuaderno de segunda instancia).
[24] Auto de pruebas (folio
18; cuaderno de tutela).
[25] Memorial de respuesta
del Ministerio de Salud (folio 22; cuaderno de tutela).
[26] Memorial de respuesta
del apoderado de la peticionaria (folio 42; cuaderno de tutela).
[27] Declaración extrajuicio
de la señora María Dolly Castaño Pérez (folio 54; cuaderno de tutela).
[28] Declaración extrajuicio
de la señora Irma Julieth Marulanda de Mesa (folio 46; cuaderno de tutela).
[29] Declaración extrajuicio
de la señora Liliana Patricia Ruiz Arango (folio 47; cuaderno de tutela).
[30] En aras de garantizar
la eficacia y eficiencia de la administración de justicia, la Sala tomará como
modelo, en lo concerniente a las reglas generales de procedibilidad, lo
consignado en la sentencia T-464 de 2016 proferida por el despacho de la
magistrada ponente.
[31] Ver, entre otras,
sentencias T-961 de 2004. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; y
T-209 de 2015. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortíz Delgado.
[32] Para la
jurisprudencia anterior al 2005, la vía de hecho “únicamente se configura
sobre la base de una ostensible transgresión del ordenamiento jurídico, lo cual
repercute en que, distorsionado el sentido del proceso, las garantías
constitucionales de quienes son afectados por la determinación judicial -que
entonces pierde la intangibilidad que le es propia- encuentren en el amparo la
única fórmula orientada a realizar, en su caso, el concepto material de la
justicia. Por supuesto, tal posibilidad de tutela no es regla general sino
excepción, y los jueces ante quienes se solicita están obligados a examinar de
manera rigurosa el caso para no desvirtuar los principios de autonomía
funcional de la jurisdicción y de la cosa juzgada”. (Corte Constitucional.
Sentencia T-555 de 1999. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo).
[33] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[34] Corte Constitucional.
Sentencia SU-195 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[35] Ver, entre otras
sentencias, T-225 de 1993; SU-544 de 2001; T-983-01; T-1316 de 2001; T-069/08;
y T-094/13.
[36] Frente al tema, la
Corte ha señalado que “algunos grupos con características particulares, (…)
pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de
la sociedad no constituyen perjuicio irremediable, sí lo son para ellos, pues
por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad, pueden
tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un “tratamiento
diferencial positivo”, y que amplia (sic) a su vez el ámbito de los derechos
fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela Corte
Constitucional. Sentencia T-1316 de 01. Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny
Yepes.
[37] Corte Constitucional.
Sentencia T-737de 13. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
[38] Ver sentencia T-629 de
2015. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[39] Frente al tema, la Corte ha señalado
que “algunos grupos con características particulares, (…) pueden llegar a
sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no
constituyen perjuicio irremediable, sí lo son para ellos, pues por encontrarse
en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad, pueden tener repercusiones
de mayor trascendencia que justifican un “tratamiento diferencial positivo”, y
que amplia (sic) a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles
de protección por vía de tutela Corte Constitucional. Sentencia T-1316 de
01. Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.
[40] Ver, sentencia T-737de
2013. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
[41] Corte Constitucional.
Sentencia T-315 de 2015. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.
[42] Con el
objetivo de respetar el precedente constitucional, promover una mayor
eficiencia en la administración de justicia y teniendo en cuenta que la Corte
Constitucional ya ha decantado un estándar para resumir de manera detallada las
reglas jurisprudenciales sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra
sentencias judiciales se tomará como modelo de reiteración el fijado por la
magistrada sustanciadora en las sentencias T-956 de 2014, SU-053 de 2015 y
T-667 de 2015.
[43] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[44]
Ver, entre otras, sentencias T-267 de 2013. Magistrado Ponente: Jorge Iván
Palacio Palacio.
[45]
Ver, entre otras, sentencias T-781 de 2011. Magistrado Ponente: Humberto
Antonio Sierra Porto.
[46] En aras de garantizar
la eficacia y eficiencia de la administración de justicia, la Sala tomará como
modelo, en lo concerniente a las reglas generales de procedibilidad, lo
consignado en la sentencia T-605 de 2015 proferida por el despacho de la
magistrada ponente.
[47] Ver, entre otras,
sentencias T-124 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y
T-128 de 2016. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[48] Ver, entre otras,
sentencias T-002 de 2015. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo; y T-090
de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[49] Ver, entre otras,
sentencias T-113 de 2016. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez; y
T-199 de 2016. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[50] Ley 100 de 1993.
Artículo 38. Estado de Invalidez. “Para los efectos del presente capítulo se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
[51] Decreto Leu 019 de
2012. Artículo 142. Artículo 142. Calificación del Estado de Invalidez. “El
estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los
artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de
invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el
Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por
pérdida de su capacidad laboral. Corresponde al Instituto de Seguros Sociales,
Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de
Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo
de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en
una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de
invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro
de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco
(5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara la
invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener
expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta
decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar
la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta
calificación ante la Junta Nacional”.
[52] En aras de garantizar
la eficacia y eficiencia de la administración de justicia, la Sala tomará como
modelo, en lo concerniente al contenido y alcance de los derechos fundamentales
al debido proceso administrativo, a la seguridad social,  al mínimo vital y el
derecho a la salud lo consignado en las sentencias T-147 de 2016 y T-325 de
2016 proferida por el despacho de la magistrada ponente.
[53] Ver, entre otras, sentencias T-760 de 2008. Magistrado
Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa; T-126 de 2015. Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-593 de 2015. Magistrada Ponente: Gloria
Stella Ortiz Delgado; y T-094 de 2016. Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo.
[54] Ver, entre otras, sentencia T-760 de 2008. Magistrado
Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa; y C-313 de 2014. Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[55] Ver Ley 1751 de 2015 (Por medio de la cual se regula
el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones).
[56] Ver sentencia T-760 de 2008. Magistrado Ponente:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[57] Ver, entre otras, sentencias T-737 de 2013. Magistrado
Ponente: Alberto Rojas Ríos; C-313 de 2014. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; y C-754 de 2015. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[58] Ver, entre otras, sentencias T-199 de 2013. Magistrado
Ponente: Alexei Julio Estrada; T-234 de 2013. Magistrado Ponente: Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-384 de 2013. Magistrada Ponente: María Victoria
Calle Correa; y T-361 de 2014. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[59] Ver, entre otras, sentencias T-468 de 2013. Magistrado
Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva; T-563 de 2013. Magistrado Ponente: Mauricio
González Cuervo; y T-318 de 2014. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
[60] Ver, entre otras sentencias T-447 de 2014. Magistrado
Ponente: María Victoria Calle Correa; T-076 de 2015. Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y T-455 de 2015. Magistrada Ponente: Myriam
Ávila Roldán.
[61]  Ver, entre otras, sentencias T-199 de 2013.
Magistrado Ponente: Alexei Julio Estrada; T-745 de 2013. Magistrado Ponente:
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-200 de 2014. Magistrado Ponente: Alberto Rojas
Rios; y T-519 de 2014. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[62] Ver, ente otras, sentencias T-612 de 2014. Magistrado
Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio; T-499 de 2014. Magistrado Ponente: Alberto
Rojas Ríos; y T-126 de 2015. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[63] Op. Ct. Dictamen de
pérdida de capacidad laboral expedido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Caldas (folio 31; cuaderno de primera instancia).
[64] Ibídem; folio 35.
[65] Decreto
2591 de 1991. Artículo 27. Cumplimiento del fallo. “Proferido el fallo que
concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin
demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el
juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga
cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél.
Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior
que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas
las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo
anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto y mantendrá la competencia hasta que este completamente restablecido
el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”