C-884-10
Sentencia C-884/10
Sentencia C-884/10
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ENFRENTAR EMERGENCIA SOCIAL
DECLARADA EN MUNICIPIOS FRONTERIZOS CON VENEZUELA-Cumplen
con los requisitos de conexidad, necesidad y proporcionalidad
ESTADOS DE EXCEPCION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales/ CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Determina
tres clases de
estados de excepción/LEY
ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad/LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Principios que la regulan
La regulación de
los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo
abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la
Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las
facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó
sus controles. Lo primero que regula la
Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra
exterior, conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica. A
continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria
que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el
legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994
(en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer
los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii)
fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los
tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos
que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a
“circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de
excepción las siguientes: (i) la declaratoria que
encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la
República y todos sus ministros, quienes  deben suscribir el decreto que
motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la
limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán
suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho
internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv)
las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la
gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se
hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos
en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el
abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que
lo declara debe estar motivado, es decir, debe
existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las
razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da
lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los
posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas
trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional
automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del
Congreso de la
República. Adicionalmente, la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que guían
tanto la declaratoria como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el
desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad,
proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de
ciertos derechos.
ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Control constitucional de las medidas que se
adoptan bajo su vigencia/ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Regulación
permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste/ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Límites a las atribuciones presidenciales
para su declaratoria y desarrollo/ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Normas expedidas bajo su
vigencia deben tener relación directa y específica/ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Prohibición de desmejoramiento de los
derechos sociales de los trabajadores
El artículo 215
de la Constitución Política establece que “Cuando sobrevengan hechos distintos
de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de
todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario (…)”. Es decir, la
Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la
República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la
declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan
lugar a la declaratoria sean (i) distintos a los previstos para la declaratoria
el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii) sobrevinientes y
(iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden
económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública. De conformidad
con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994, el estado de emergencia
económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción
expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones
que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o
que constituyan grave calamidad pública”. En esta misma providencia se
resaltaron las particularidades de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica. Dijo la Corte que el estado de emergencia se encuentra
genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional aunque puede adquirir
distintas modalidades según los hechos que den lugar a su declaratoria. Así,
“puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan
lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden
económico;  se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que
origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social;
se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica
invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al
estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de
este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los
hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de
perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por
el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la
república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de
emergencia que corresponda a la situación”. El Presidente de la
República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica
tanto en todo el territorio como en una porción de él. En efecto, la
jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto constitucional ni la
LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la
regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea
declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste. En lo que
tiene que ver con las facultades concedidas al Presidente de la
República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo
habilita para dictar normas con fuerza y rango  de ley destinados
específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se dicten son
permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican
tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter
permanente. En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si
bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo
determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso
tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un
lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda
relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los
estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones
que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona
con el principio de necesidad”. En estos mismos términos, los decretos
legislativos expedidos por el Presidente de la República al amparo de una
declaración de emergencia solamente podrán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la
declaratoria del estado de excepción. Al igual que la restricción anteriormente
anotada, ésta busca circunscribir el ejercicio de la principal atribución
excepcional presidencial –la potestad de expedir normas con fuerza y rango de
ley- a la problemática relacionada con la declaratoria. La Constitución también
prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos
legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o
ecológica.
CREACION Y MODIFICACION DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS
ESTADOS DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Evolución jurisprudencial
DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS EN VIGENCIA DE LOS ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter restrictivo de
facultades del Gobierno para crear y modificar tributos
La entrada en
vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte
Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos
dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte
significativo en las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a
través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i)
si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de
los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la
declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden
ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición
del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir
entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como
fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y
específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa
figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por
último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema
de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de
los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se
adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las
causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de
excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del
Gobierno. No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las
exclusiones, exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente
el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados
por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.
MEDIDAS
TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ENFRENTAR EMERGENCIA SOCIAL DECLARADA EN
MUNICIPIOS FRONTERIZOS CON VENEZUELA-Objetivos no
podían lograrse mediante mecanismos ordinarios de los que dispone el ejecutivo
Referencia: expediente RE-168
Revisión
oficiosa del Decreto Legislativo 2694 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los
municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.”
Magistrado Ponente:
Dr.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., diez (10) de noviembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González
Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 28 de julio de 2010, el señor Presidente de la
República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto
Legislativo 2694 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas tributarias
transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que
limitan con la República Bolivariana de Venezuela.”
Por medio de auto del 4 de agosto de 2010, el despacho del
Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar
algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades
privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la Secretaría
General del 11 y 18 de agosto del 2010, las pruebas solicitadas fueron
remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación.
1.1.
NORMA OBJETO DE REVISIÓN
El texto de la
norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial,
es el siguiente:
“DECRETO 2694 DE 2010
(Junio 27)
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
“Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular
la actividad económica en los municipios que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela”.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 2396 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el
Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República
Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de Constitución
Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre
dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por
parte del Gobierno de ese país;
Que, en el marco de dicho estado de excepción, se hace necesaria la
adopción de medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar
el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que
limitan con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de
relaciones con Colombia, anunciada por ese país, el cierre de las fronteras y
el consecuente agravamiento de la situación de agravamiento del comercio
binacional;
Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar impuestos nacionales
para algunos bienes producidos o comercializados en las zonas de fronteras que
limitan con la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se
incentive la demanda de dichos bienes;
Que, igualmente, se requiere la adopción de medidas de carácter legal
que permitan aliviar la situación económica y social de los contribuyentes
domiciliados en los municipios que limitan con la República Bolivariana de
Venezuela, permitiendo la dación en pago por concepto de deudas con la DIAN,
todo lo cual está encaminado a superar los efectos de la crisis que motivó la
Emergencia Social decretada por el Gobierno Nacional;
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO. Por un término de
ciento veinte (120) días contados a partir de la promulgación del presente
Decreto, los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto sobre las
ventas y, por consiguiente, su venta dentro de los municipios a que se refiere
el Artículo 1 del Decreto 2693 de 2010, no causa este gravamen:
a)
Alimentos
b)
Calzado
c)
Confecciones
d)
Materiales de Construcción
e)
Electrodomésticos
ARTÍCULO SEGUNDO. La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar la cancelación de deudas propias
por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de
bienes inmuebles y muebles producidos en la zona que, previa evaluación,
satisfagan la obligación, la cal se materializará mediante la transferencia de
del derecho de dominio a favor de la Nación.
Este mecanismo únicamente podrá aplicarse para solicitudes presentadas
dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la publicación del presente
Decreto, y sólo aplica respecto de deudas de contribuyentes cuyo domicilio
fiscal en el Registro Único Tributario – RUT a la fecha de publicación del
presente decreto, corresponda a alguno de los municipios a que se refiere el
Artículo 1 del Decreto 2693 de 2010.
Los bienes recibidos en dación en pago podrán ser objeto de remate en
la forma establecida en el Estatuto Tributario o destinarse en otros fines,
según lo indique el Gobierno Nacional.
La solicitud de dación en pago no suspende el procedimiento
administrativo del cobro.
El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición.
ARTÍCULO TERCERO. El presente decreto
rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de julio de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Relaciones Exteriores,
JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR,
El Ministro de Defensa Nacional,
GABRIEL SILVA LUJÁN
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA
El Ministro de la Protección Social,
DIEGO PALACIO BETANCOURT
El Ministro de Minas y Energía,
HERNÁN MARTÍNEZ TORRES
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo
LUIS GUILLERMO PLATA PAEZ,
La Ministra de Educación Nacional
CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE,
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
CARLOS COSTA POSADA,
El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DANIEL ENRIQUE MEDINA VELANDIA
El Ministro de Transporte,
ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO,
La Ministra de Cultura,
PAULA MARCELA MORENO ZAPATA.”
1.2.    INTERVENCIONES
El
Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales,
solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público un informe sobre los efectos
presupuestales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrían las medidas
contenidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010. Así mismo, con el fin de
tener una visión más completa sobre los efectos en términos económicos y
comerciales que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios
limítrofes, y la forma cómo las medidas adoptadas en el decreto contribuirían a
remediar la crisis, el Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo para que rindiera un informe detallado sobre la materia.
Para
precisar algunos aspectos de la crisis, también se solicitó al Secretario
General de la Presidencia de la República un informe detallado acerca de las
razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 2694 de
2010.
Por
último, se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a fin de
que explicara los efectos que en materia de recaudo de impuestos tendrían las
disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
1.2.1.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito radicado el 10
de agosto de 2010, intervino Nathalia Succar Jaramillo, Asesora del Despacho
del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de defender la
constitucionalidad del Decreto 2694 de 2010. Sus argumentos se pueden resumir
como sigue:
1.2.1.1.  Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto
legislativo contribuirían a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que
la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la
Republica Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios limítrofes.
Al respecto, aseguró que es un
hecho cierto que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial,
de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende
en gran medida el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los
departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo
son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia
social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos
departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda
esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las
relaciones políticas y diplomáticas, ha deteriorado el orden social y económico
de la región.
Por estos motivos y dada la
consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos
operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de
dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas
en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 dirigidas a (i)
estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…)
sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país”; y (ii)
crear un alivio para los contribuyentes insolventes, “(…) de tal manera que
puedan honrar sus deudas fiscales, entregando en dación en pago bienes muebles
e inmuebles a la Administración de Impuestos”.
1.2.1.2.  Agregó
que las economías locales de los municipios limítrofes dependen, en buena
medida, del comercio interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las
relaciones diplomáticas y el consecuente deterioro del comercio binacional ha exigido
la adopción de medidas de choque para aliviar la situación económica de los
habitantes de la zona fronteriza. La principal medida fue la modificación
temporal del régimen de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de
primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción
y electrodomésticos, con el fin de dinamizar la oferta interna en reemplazo de
la venezolana. El objetivo de esta medida es reducir el impacto negativo del
cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de
las empresas.
1.2.1.3.  También
afirmó que la autorización que el decreto concede a la DIAN para recibir en
dación en pago bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, para la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos,
sanciones e intereses, tiene relación directa con la emergencia declarada, ya
que su objetivo es “(…) facilitarles a los contribuyentes de los municipios
fronterizos el pago de sus obligaciones y reducir el impacto negativo del
cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de
las empresas, lo cual se traduce en un alivio para la difícil situación
económica generada por el rompimiento de las relaciones diplomáticas”.
1.2.1.4.  A
continuación afirmó que las medidas del Decreto Legislativo 2694 de 2010
sí están dirigidas a conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos, pues el decreto introduce controles con el ánimo de evitar abusos y
asegurar que su aplicación solamente beneficie a las regiones en crisis.
Resaltó que, además, el Decreto 2694 de 2010 fue modificado por el Decreto 2799
de 2010 con el fin de establecer controles más estrictos a la aplicación de la
medida. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los
bienes sobre los que recae, así como las personas que pueden beneficiarse, para
así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la
declaratoria del estado de emergencia social.
1.2.1.5.  Finalmente,
para explicar el impacto presupuestal de las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo 2694 de 2010, la representante del Ministerio
describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño y para el
cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto bajo
estudio, así como el Decreto 2799 de 2010, tomaron como base las actividades
económicas adscritas al sector comercio, de acuerdo con la Resolución 432 de
2008 de la DIAN. Luego, la depuración de los responsables del impuesto sobre
las ventas se llevó a cabo “(…) mediante la búsqueda de los NIT inscritos en el
Registro Único Tributario –RUT- con corte a 27 de julio de 2010 y que en la
casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’ tuviesen diligenciada la
casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como también, tuviese como
ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto 2693 de 2010 y su
modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que arrojó el anterior
procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los responsables inscritos en el
régimen común del IVA que deben presentar sus declaraciones en las direcciones
seccionales de las zonas fronterizas seleccionadas. El impacto fiscal, por otra
parte, se calculó por medio del análisis de “(…) los valores correspondientes a
los principales renglones de las declaraciones del impuesto sobre las ventas
registradas en la bodega de datos de la Coordinación de Estudios Económicos
para el año gravable 2009, el cual se toma como referencia para la estimación
de cifras del año 2010.” Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados
por la emergencia. Este cálculo  mostró que el Gobierno Nacional disminuiría
sus ingresos en aproximadamente $93.674 millones.
1.2.2.   Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo
Por
medio de escrito radicado el 10 de agosto de 2010, intervino el Viceministerio
de Comercio Exterior con el fin de defender la constitucionalidad del decreto.
1.2.2.1.  En
primer lugar, el representante del viceministerio se propuso describir las
relaciones económicas de Colombia con Venezuela y el impacto del deterioro de
las relaciones económicas y políticas. Al respecto, indicó que el vínculo
comercial que existe con Venezuela es producto de una relación histórica, que
fluye gracias a la dimensión de su frontera y al relacionamiento natural de las
dos naciones. Resaltó que el comercio con Venezuela se ha caracterizado por la
diversificación de los bienes que se intercambian, que incluyen no solo
materias primas sino también bienes intermedios, de capital y de consumo.
Ilustró con un cuadro las exportaciones de los departamentos fronterizos y
destacó el promedio mensual exportado.
1.2.2.2.  Con
fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con
Venezuela tiene un efecto directo en las exportaciones de los departamentos
fronterizos, en la producción y comercialización de bienes y en la generación
de empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las exportaciones
totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%, mientras que en
los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En el caso de los
departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló que entre enero y
junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el 98%, 90% y el 71%,
respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el deterioro de las
relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera drástica durante
el primer semestre del presente año.
1.2.2.3.  También
narró que el deterioro del comercio binacional ha afectado la producción de Colombia,
debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son pequeñas,
para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. Expresó además
que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca, el consumo en la
zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos.
Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado, debido a la
devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder adquisitivo. “El
efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae consigo que el
mercado local se vea afectado generando acumulación de inventarios y baja
rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano ha perdido un 64%
de su capacidad de compra.”
1.2.3.   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atendió en forma oportuna la
invitación de la Corte y solicitó la exequibilidad del decreto demandado.
1.2.3.1.
Señaló que el decreto objeto de revisión cumple
con los presupuestos en lo que la Corte Constitucional ha considerado debe
estar fundada la declaratoria de emergencia social, así: (i) hechos
sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; (ii)
una perturbación o amenaza del orden social grave e inminente y; (iii)
una perturbación o amenaza que no podía ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
1.2.3.2.
Explicó que con la decisión de modificar de
manera transitoria el régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se buscó, de
una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos con la República
Bolivariana de Venezuela sustituyan la oferta de algunos bienes procedentes del
vecino país que han incrementado su valor adquisitivo como consecuencia del
cierre de la frontera y, de otra parte, un incremento del consumo local y
nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios
limítrofes.
1.2.3.3.
Del mismo modo, consideró acertada la decisión
referente a que la DIAN autorice la cancelación de deudas tributarias mediante
la dación de pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, por
cuanto esta medida busca facilitarle a los contribuyentes afectados con la
crisis fronteriza, el pago de sus obligaciones para así reducir el impacto
negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital
de trabajo de las empresas.
1.2.3.4.
Con fundamento en lo expuesto, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales solicitó declarar la constitucionalidad del
Decreto 2694 del 27 de julio de 2010.
1.2.4.   Miguel Ángel
Enciso Pava
El
ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 2694
de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes
artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363.
1.2.4.1.
El interviniente señaló que el Decreto 2694 de
2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar la
crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se
refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia
declarado. Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que
la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos determinantes
de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscribieron a unos
pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo tiene
efectos sobre los municipios seleccionados en el decreto, sino que repercute en
la economía y en la situación social de toda Colombia, a tal punto que los
impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al
Presupuesto General de la Nación.
1.2.4.2.
Por otro lado, el interviniente resaltó que, en
virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los
ministros no pueden crear ni conceder las exoneraciones tributarias contenidas
en el Decreto Legislativo 2694 de 2010. En su criterio, de conformidad con los
artículos 1, 13, 121, 215, 337, 338 y 363 de la Constitución Política de
Colombia, los impuestos como contribución fiscal están determinados por los
siguientes factores: (i) sujeto activo o titular del derecho; (ii)
sujeto pasivo o contribuyente amparado por el derecho fundamental de igualdad y
los principios de equidad y justicia; (iii) hecho, acto, servicio o bien
generador; (iv) base gravable; y (v) tarifa aplicable. Esto
significa que, en principio, todas las personas son contribuyentes y solamente dejan
de serlo por excepción expresa del legislador. Lo mismo ocurre con los hechos generadores
de la obligación tributaria. En consecuencia, en su sentir, al expedir el
decreto bajo estudio, el Gobierno invadió las competencias del legislador.
1.2.5.
Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación solicitó la declaratoria de exequibilidad
del Decreto Legislativo 2694 del 27 de julio de 2010 con fundamento en lo
siguiente:
1.2.5.1.
Precisó que una vez decretado el estado de
emergencia social a través del Decreto 2693 de 2010, conforme a lo establecido
en el articulo 215 de la Carta Política, se adoptaron ciertas medidas
tributarias de naturaleza transitoria con la finalidad de estimular la
actividad económica de los municipios limítrofes con la República Bolivariana
de Venezuela.
1.2.5.2.
Afirmó que el decreto cuestionado fue firmado
por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial,
cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215
Superior.
1.2.5.3.
Con la finalidad de justificar las medidas
adoptadas mediante la expedición del decreto objeto de análisis, trajo a
colación datos del Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten
concluir, que la economía de los departamentos que se encuentran en la frontera
con la República Bolivariana de Venezuela está condicionada por el intercambio
comercial entre las dos naciones. Con fundamento en ello, considera que las
medidas asumidas por el Gobierno son relevantes y fundamentales para remediar
las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con el Estado Venezolano.
1.2.5.4.
Finalmente, advirtió que el Decreto 2694 de
2010 no causa ningún agravio a los derechos fundamentales sino por el contrario
busca prevenir la afectación a los derechos de primera y segunda generación de
los habitantes de las zonas fronterizas con Venezuela.
1.2.6.
Federación Nacional de Departamentos
La
Federación Nacional de Departamentos emitió concepto sobre la presente demanda
de constitucionalidad en los siguientes términos:
1.2.6.1.
Solicitó la declaratoria de constitucionalidad
del decreto que se revisa, pues -en su criterio- fue expedido en cumplimiento
de lo señalado por el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con
el fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las
relaciones diplomáticas.
1.2.6.2.
Manifestó que la materia del decreto, esto es,
la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre
las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el estado
de emergencia social decretado.
1.2.6.3.
Por último, afirmó que la medida adoptada no
vulnera en forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad,
intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad.
1.3.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió
declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 2694 del 27 de julio de 2010,
con base en las siguientes consideraciones:
1.3.1.   La Vista Fiscal comenzó por señalar que el decreto demandado cumple con
las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de los
decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo 215 de la Carta
Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de emergencia
social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico que lo
motivan; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus ministros en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la
competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 Superior,
reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, por la cual se
regulan los Estados de Excepción; y (iii) fue dictado dentro del período
de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.
1.3.2.   Respecto al examen de fondo del mencionado decreto, consideró el
Ministerio Público que deben tenerse en cuenta dos aspectos a saber: primero,
la relación de conexidad entre sus disposiciones y los motivos que dieron lugar
a la declaratoria de la emergencia social que se pretende conjurar y, segundo,
la compatibilidad de su contenido normativo con la Carta Política y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
1.3.3.   Frente al primer punto, en cuanto a la conexidad entre la declaratoria
del estado de emergencia social y el decreto cuestionado, precisó que el inciso
tercero del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia permite
establecer de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes,
siempre que tengan relación directa con dicho estado. En este sentido, advierte
que dada la problemática surgida como consecuencia del rompimiento de las
relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, se hizo
necesario adoptar medidas extraordinarias, motivo por el cual, la modificación
de tributos es valida a la luz de la Carta.
1.3.4.   Sostuvo que el decreto demandado obedece a los criterios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad, señalados por la jurisprudencia constitucional
para la adopción de medidas legislativas de carácter extraordinario.
1.3.5.   Procedió luego a explicar que existe una relación directa de conexidad
temática, sistemática y teleológica entre el decreto estudiado y el decreto
declarativo que le sirve de fundamento. Lo anterior, habida cuenta de que la
declaratoria de emergencia social decretada por el Gobierno Nacional tiene como
finalidad la reactivación económica en la zona fronteriza con la República
Bolivariana de Venezuela, lo cual es consecuente con la modificación al
impuesto a las ventas consagrado en la disposición en estudio, y que radica en
excluir el impuesto a las ventas sobre ciertos productos que se comercializan
en los municipios fronterizos, circunstancia que impulsa a los compradores
nativos y foráneos a adquirir los bienes y productos señalados en el decreto.
1.3.6.   Igualmente, consideró el Ministerio público que el decreto objeto de
estudio cumple con los lineamentos constitucionales señalados en el artículo
215 de la Carta Política, en la medida en que deja de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal.
1.3.7.   Por último, indicó que la decisión del Gobierno Nacional es
proporcional y necesaria para mitigar los efectos de la crisis fronteriza, pues
adopta medidas encaminadas a la reactivación del comercio que beneficia a
varios sectores de la economía regional y nacional.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de
la Carta Política.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1.   La Corte,
en ejercicio de las facultades previstas en el parágrafo del artículo 215 y el
numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, asumió el análisis de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, tanto en su sentido
material como formal.
2.2.2.   Con el fin
de contar con más elementos de juicio, se solicitaron informes sobre las causas
alegadas por el Gobierno como causantes de la emergencia social, al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
2.2.3.   Corresponde entonces a esta Sala estudiar la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 2694 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los
municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.”
2.2.4.   Dentro de la motivación del Decreto, el ejecutivo arguye la
necesidad de la adopción de medidas urgentes que mitiguen el
efecto negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que
limitan con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de
relaciones con Colombia, y que ha generado agravamiento en el comercio
binacional.
En ese orden de ideas, el
Decreto objeto de estudio excluye del impuesto sobre las ventas a los
alimentos, calzado, confecciones, materiales de construcción y
electrodomésticos en los municipios a que se refiere el artículo 1 del Decreto
2693 de 2010 (por medio del cual se declara la emergencia social), por el
término de ciento veinte (120) días.
Por otra parte, autoriza a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos,
sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles
producidos en la zona y cuyas solicitudes sean presentadas dentro de los ciento
veinte (120) días a la publicación del proyecto y cuyos contribuyente tengan
domicilio fiscal en los municipios de frontera.
2.2.5 El Ministro de Hacienda y
Crédito Público explicó las razones por las cuales las
medidas adoptadas en el decreto legislativo contribuirán a superar y/o
contrarrestar los efectos negativos de la ruptura de relaciones entre Venezuela
y Colombia. En estos términos, considera que el objetivo principal es dinamizar
la oferta interna en reemplazo de la venezolana y facilitarles a los
contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones
tributarias, reduciendo  el impacto de negativo de la situación sobre los
flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas. El Ministro
también dio cuenta del método utilizado por el gobierno para la determinación
de los productos beneficiados con la medida.
2.2.6 El Ministro de Comercio, Industria y Turismo
señaló que el rompimiento de relaciones diplomáticas tiene un grave impacto en
las exportaciones de los departamento fronterizos, especialmente en la
comercialización de bienes. Así, el consumo de las zonas fronterizas está muy
ligado a la presencia de compradores venezolanos. Agrega que la mayoría de las
empresas que exportan productos a Venezuela son pequeñas lo que dificulta la
consecución de nuevos mercados. Es por ello que las medidas adoptadas por el
gobierno pueden incentivar el consumo interno.
Por su parte, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales solicita la declaratoria de exequibilidad de las
medidas adoptadas en el Decreto 2694 de 2010 por cuanto su finalidad es la sustitución
de la oferta de algunos bienes procedente de la República de Venezuela que han
incrementado su valor como consecuencia del cierre de la frontera. En relación
con la posibilidad de la cancelación de las deudas tributarias mediante la
dación en pago de bienes inmuebles y muebles defiende su constitucionalidad por
cuanto es una medida para reducir el impacto sobre el flujo de caja de los
contribuyentes en la zona de frontera.
El Departamento Nacional de
Planeación también defiende la constitucionalidad del decreto y considera que
cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y
la jurisprudencia constitucional, por cuanto busca contrarrestar la grave
situación económica que el rompimiento de relaciones causó para los municipios
fronterizos que dependen, en gran medida del intercambio comercial. Estos
mismos argumentos son sostenidos por la Federación Nacional de Cafeteros.
2.2.7 El
ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicita a esta Corporación la declaratoria
de inexequibilidad del Decreto 2694 de 2010, por cuanto, en su concepto, no
está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen
relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Lo
anterior, en razón a que la crisis no sólo se produjo en unos pocos entes
territoriales sino que repercute en la economía nacional.
Aseguró que basta observar el
texto del decreto para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de
los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas
adoptadas se circunscribieron a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la
“crisis” invocada no solo tiene efectos solo los municipios seleccionados en el
decreto, sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia,
a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan
de ingresar al Presupuesto General de la Nación. Agrega además, que en virtud
del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los Ministros
no pueden crear ni conceder las exoneraciones tributarias.
2.2.8 Finalmente,
el Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la medida. Esto al
cumplir las exigencias formales y materiales establecidas en el artículo 215
Superior y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En su opinión, el
decreto cumple con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta
que la declaratoria de emergencia social decretada por el Gobierno Nacional
tiene como finalidad la reactivación económica en la zona fronteriza con la
República Bolivariana de Venezuela, y por tanto, la exoneración del impuesto a
las ventas puede incentivar el consumo.
2.2.9 Con
base en las anteriores consideraciones, procede la Sala a realizar el control jurídico
del Decreto Legislativo 2694 de 2010, dictado bajo el amparo de un estado de
emergencia social. Este comprenderá los juicios acerca de la conexidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo
215 superior y de lo establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados
de Excepción, como pasa a explicarse.
2.3.
LAS GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN EN COLOMBIA
2.3.1.   La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991
fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en
Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales
al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de
excepción y reforzó sus controles[1].
Lo
primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de
excepción: la guerra exterior[2], conmoción interior[3]
y emergencia económica, social o ecológica[4]-.
A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley
estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato,
el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de
1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i)
“establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales
del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los
derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De
conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las
facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias
[que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado”.
2.3.2.
Según el artículo 214
de nuestra Carta Política, son características generales
de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es
decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes  deben
suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii)
es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso
podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de
derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley
estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán
ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no
puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son
responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber
ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los
funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias
concedidas; (vii) el decreto que lo declara debe
estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que
causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las
medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que declara
el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las
facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control
jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control
político por parte del Congreso de la República.
2.3.3.
Adicionalmente, la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la declaratoria
como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos,
entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad,
legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.
2.3.3.1.
El principio de necesidad se refiere a
la exigencia de que la situación que da origen a la
proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el
investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el
artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de
la Nación”. Así mismo, el
artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia
que amenace la independencia o seguridad del Estado”.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las
facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias
extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad
mediante los poderes ordinarios del Estado”.
Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este
principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en
Sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo
que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el
Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia  que
afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de
la comunidad que compone un Estado”. El Comité de Derechos Humanos, en su
Observación General No.29, Parr 3,  estableció así mismo que “aún en un
conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se
permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la
vida de la Nación”.
Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
estableció en la “Observación general sobre el artículo
4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción
y suspensión de derechos” lo siguiente:
“Las
medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser
de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión
de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones
fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en
peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente
el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento
de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios.
Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la
suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro
del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa
proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité
vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del
artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en
el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo
40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia
de facultades de excepción.”
2.3.3.2.
En relación con el principio de
proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y  Políticos consagra que las medidas que
podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser  “estrictamente limitada a las exigencias de la situación”. Por
su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados
adopten disposiciones “que, en la medida y por el
tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”.
El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el
siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción
deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan
conjurar”.
Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su
declaratoria debe ser proporcional a la situación que la justifica en lo que
respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las
disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así,
podría presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté
justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar
la crisis.
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel
Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en
cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país
determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no
son suficientes para hacer frente a la situación, y  iii) cuáles son las otras
medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos
lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.[5]
2.3.3.3.
El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción debe tener una duración limitada
de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la
permanencia de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así
como la adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse
el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.
Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la
Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o
ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario.
2.3.3.4.
El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno supone
la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones
constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia
y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho
internacional público implica que las suspensiones de derechos adoptadas en
virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles
con otras obligaciones  bajo el derecho internacional, incluido el derecho
internacional humanitario y el derecho penal internacional.
2.3.3.5.
Según el principio de proclamación o de
declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas
excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su
decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la
nación que sirve como base para la suspensión de garantías.[6]
La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la
declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta
notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones
Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa,
según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos
organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los
estados partes de los diferentes Pactos.
2.3.3.6.
Por último, el principio de intangibilidad
de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que
a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos,
específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[7] y en el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos[8]. El contenido y
alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos enunciados como
intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de
excepción.
El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de
excepción las siguientes garantías: el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[9].
Igualmente, prevé que no  podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
La
jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de
intangibilidad de derechos se extiende a otros derechos distintos a los
señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.[10]
2.4.
EL ESTADO DE EMERGENCIA ECOLÓGICA, ECONÓMICA
Y SOCIAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTAN BAJO SU VIGENCIA
2.4.1.
El artículo 215 de la Constitución Política
establece que “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los
ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días
en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario (…)”
Es
decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la
República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la
declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan
lugar a la declaratoria sean (i) distintos a los previstos para la
declaratoria el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii)
sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera
inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan
calamidad pública.
De
conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994[11], el estado de
emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de
excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas
alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales
órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.
En
esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica. Dijo la Corte que el estado de
emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215
constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que
den lugar a su declaratoria. Así, “puede ser declarado estado de emergencia
económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación
con la perturbación del orden económico;  se recurrirá al estado de emergencia
social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se
relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica
cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y;
finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando
sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las
modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la
declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera
simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional,
en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los
hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la
situación.”
2.4.2.
El Presidente de la República puede declarar el
estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio
como en una porción de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda
vez que ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto,
puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción
interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una
parte de éste.
2.4.3.
En lo que tiene que ver con las facultades
concedidas al Presidente de la República en un estado de emergencia, el artículo
215 constitucional lo habilita para dictar normas con fuerza y rango  de ley destinados
específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se
dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o
modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue
carácter permanente.
En
relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si bien, esta
fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine
cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una
finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado
impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda
relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los
estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones
que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona
con el principio de necesidad-.”
En
estos mismos términos, los decretos legislativos expedidos por el Presidente de
la República al amparo de una declaración de emergencia solamente podrán referirse
a materias que tengan relación directa y específica con la situación que
hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. Al igual que
la restricción anteriormente anotada, ésta busca circunscribir el ejercicio de
la principal atribución excepcional presidencial –la potestad de expedir normas
con fuerza y rango de ley- a la problemática relacionada con la declaratoria.
2.4.4.
La Constitución también prohíbe desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos
expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica.
Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994[12],
con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de
los estados de excepción, señaló:
“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos
colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad
dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la
seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la
educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés
común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra
Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos
dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores,
algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título
II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.
2.4.5.
Adicionalmente, la Carta establece una serie de
mecanismos de control jurídicos y políticos tanto de la declaración de los
estados de excepción, como de las medidas adoptadas a su amparo.
En
materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas
dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el
análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de
conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.
2.4.6 El primero de tales juicios se orienta -conexidad,
en reiterados términos generales, a la verificación de un nexo causal entre las
situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaratoria
del estado de excepción y la materia regulada por los decretos legislativos
correspondientes.
Esa relación de causalidad “es uno de los requisitos sin los cuales
no puede predicarse la constitucionalidad de las medidas adoptadas por la
normatividad de excepción, y consiste en  determinar si los decretos
legislativos observan una doble relación de causalidad, entre las causas que
generan la declaratoria del estado de excepción y su finalidad (conexidad externa),
y entre dichas causas y la materia regulada (conexidad interna)”[13].
En estos términos, el artículo 215 en su incisos tercero y cuarto señala
que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y a
impedir la extensión de sus efectos y deberán referirse a materias que tengan “relación
directa y específica” con el estado de emergencia-
En la Sentencia C-145 de 2009[14], se dijo
que acepciones tales como “exclusivamente”, “apuntan a que los
decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad
que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y
evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una “relación directa”,
excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos
causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además
debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de
idéntica especie.”
2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad
se orienta a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos
tanto por la Constitución como por los decretos de excepción; dicho juicio se
refiere a la necesidad, idoneidad y conducencia de los medios adoptados por el
Ejecutivo, para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos
definidos por el respectivo decreto legislativo.[15]
La medida de la proporcionalidad está dada por la mínima repercusión
negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos,
tengan sobre otros principios igualmente fundamentales; y también por la
conducencia e idoneidad de los medios para la consecución de los objetivos
definidos por el legislador de excepción.
2.5.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN Y
MODIFICACIÓN DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA
ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA
2.5.1.
Antes de 1991, el Gobierno gozaba de una amplia
potestad para crear y modificar los tributos bajo los estados de excepción y en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. En primer
lugar, a diferencia de la Constitución de 1991, la Constitución de 1886 no
establecía límites al ejercicio de esta potestad. Además, en la práctica los
controles judiciales tampoco establecían restricciones, pues tanto el Consejo
de Estado, a quien correspondía emitir concepto previo para la declaratoria de
los estados de emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, responsable del
control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos,
consideraban conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad para
tomar decisiones de carácter económico. En otras palabras, el Consejo de Estado
le otorgaba al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre
las distintas alternativas constitucionales y la Corte Suprema se limitaba a
hacer un control de forma de los decretos legislativos.
En
la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de
decretos legislativos durante los estados de emergencia económica. Esta
posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante
tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera
integral el régimen aplicable a los impuestos de renta,, ventas y sucesiones[16];
(ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; (iii)
dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos[17],
entre otras. La única limitación que estableció la Corte en estas materias fue
la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores
consagrados en leyes anteriores.[18]
En
la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de
constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes
los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de
Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que
durante los estados de emergencia económica era posible decretar impuestos de
carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de
manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.[19]
2.5.2.
La Constitución de 1991 limitó el poder
tributario que el Gobierno detentó por muchos años. De un lado, en relación con
los estados de emergencia, la Carta estableció que (i) las medidas que
el Gobierno tome en materia tributaria en vigencia de los estados de emergencia
económica tienen carácter temporal y (ii) el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos a su amparo debe ser
tanto de forma como de fondo. De otro lado, prohibió, de manera expresa, que se
le concedieran facultades extraordinarias al Presidente para decretar o
modificar los tributos.
La
Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de
limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción.
Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la
Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de
modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia.
Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle
crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara relación
directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos creados
dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados
por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por
la plenaria.[20]
2.5.3.
La facultad del Ejecutivo para crear y
modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el
artículo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición
fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de
1994[21], al ser sometida a
control automático de constitucionalidad. En este fallo la Corte recordó que a
la luz de la Constitución de 1991  las medidas tributarias que se adopten al
amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación de
conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la
emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la
expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha
finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
2.5.4.
En ejercicio del control automático de
constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en vigencia de los
estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una visión
restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la
sentencia C-136 de 1999, este tribunal fue enfático en señalar que (i)
los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un
estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos
que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal
destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que
en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, pues
las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv)
esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la
base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades
territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente
al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.
2.5.5.
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha
admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios
puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades
económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la
declaración de emergencia. Por ejemplo, en la Sentencia C-136 de 1999, la Corte
precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad
para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones
para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de
Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la
Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto).
Posteriormente,
en la Sentencia C-172 de 2009[22], la Corte reiteró que “(…)
dado que las decisiones que el Presidente puede
adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias
de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los
hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que
podrían contribuir a levantarlo.” Por esta
razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo
4591 de 2008, según la cual en los créditos recibidos por las personas
afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los
intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la
limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la
determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los
costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de
ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las
medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas
perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia
social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran
proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos
obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a
solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas
por la crisis.
En esta sentencia, la Corporación también
consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin
pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar
actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo
valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas
de ahorro electrónicas. La Corte
consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “tanto que los impuestos por la
importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan
de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:
“Respecto
de la exclusión de pago del IVA, esta Sala no estima que exista ningún reparo
de constitucionalidad. De las consideraciones vertidas en relación con el
artículo 3º de este mismo decreto puede concluirse que para la Corte es
legítimo que el Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre
actividades cuyo estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó
el Estado de Emergencia Social. Así entonces, es necesario que el Presidente
utilice el estado de excepción para excluir del pago del impuesto la
importación de aparatos que servirán para cumplir el fin del decreto en
cuestión, cual es la divulgación y puesta en marcha de los servicios
financieros en las zonas más afectadas por la caída de las pirámides. En este
contexto, debe concluirse que el Presidente de la República hizo ejercicio de
su competencias legislativa y modificó –adicionó- el artículo 424 del Estatuto
Tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.
(…)
Finalmente, la medida también resulta
proporcional porque en tanto que los impuestos por la importación de estos
aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización
también lo hacen.”
2.5.6.
En resumen, la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el
control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los
estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades
del Gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas,
en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el
Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el
fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de
excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal,
a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968;
(ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de
los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la
emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos
recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera
exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte
Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema de Justicia- realiza un
control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos
en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para
solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el
Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las
normas expedidas exceden las facultades del Gobierno.
No
obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones,
exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el
desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las
crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.
2.6.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO
LEGISLATIVO 2694 DE 2010
Con base en el
texto auténtico del Decreto 2694 de 2010, la Sala constata lo siguiente:
2.6.1.   El
decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la Ley
137 de 1994 –Estatutaria de los Estados de Excepción- y en desarrollo de lo
dispuesto en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 que declaró la emergencia
social en varios municipios de la zona limítrofe con Venezuela.
2.6.2.   El
decreto contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta
de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella
contenidas y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaración
del estado de excepción.
2.6.3.   El
decreto fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de
los ministros.
2.6.4.   El
decreto fue promulgado el 27 de junio de 2010, esto es, dentro del
término de vigencia del estado de emergencia social declarado en el Decreto
Legislativo 2693 de 2010.
2.7.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL
DECRETO LEGISLATIVO 2694 DE 2010
2.7.1.   Parámetros constitucionales del examen material de la norma
2.7.1.1.  Cabe señalar que tal y como se desarrollo en la parte motiva de esta
providencia, las competencias que pueden ser asumidas por el Presidente en
el marco de los estados de excepción están determinadas por el fin de la
declaración –que se consigna en el decreto declarativo- y que debe ser la
recuperación del orden público, social, económico o ecológico. En tanto
que los decretos legislativos proferidos en el marco de la declaratoria está
restringido al ámbito del objetivo perseguido, es decir, deben guardar relación
de proporcionalidad con dicho fin.
El artículo 215 Superior
establece que las medidas adoptas en desarrollo de un estado de excepción por
emergencia social, económica o ecológica deben ser dictadas mediante decretos
motivados, firmados por todos los ministros y destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El inciso segundo
de la norma advierte que los decretos que se expidan en desarrollo de esta
previsión deberán “referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.
La Ley 137 de 1994, por la cual
se adopta la legislación estatutaria en la materia, sostiene que las órdenes
impartidas mediante los decretos legislativos no pueden subvertir el estado de
derecho[23]; deben buscar el
restablecimiento del orden y precaver la extensión de sus efectos[24];
ser necesarias para superar la crisis[25]; ser proporcionales a
los fines propuestos[26]; motivar su
incompatibilidad con el régimen ordinario cuando quiera que la medida no pueda
coexistir con otra de la legislación regular[27], y no pueden incluir
criterios de discriminación prohibidos por el régimen jurídico[28].
2.7.1.2.  En segundo lugar, en relación con el control de los decretos
expedidos en amparo de la declaratoria de un estado de excepción, como se
indicó en apartes previos, la jurisprudencia ha señalado que debe llevarse a
cabo un juicio de necesidad y de proporcionalidad de las medidas que
contienen. A continuación la Salla llevará a cabo tal examen.
2.7.2.   El contenido del Decreto Legislativo 2694 de 2010
El Decreto Legislativo 2694 de
2010 estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio
lugar a la declaración de emergencia social en el Decreto Legislativo 2693 de
2010 y que tendrían una vigencia de ciento veinte días.
2.7.3.   En
primer lugar, excluyó del impuesto sobre las ventas (IVA) la
comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se
refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos,
calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y
gasodomésticos.
2.7.4.   En
segundo lugar, autorizó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN) a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos,
sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles
producidos en la zona limítrofe que, previa evaluación, satisfagan la
obligación.
2.7.5.   Aunque
estas medidas tuvieron vigencia solamente por un periodo de 120 días, en tanto
produjeron efectos durante dicho lapso, la Corte debe examinar su
constitucionalidad.
2.7.6.   Juicio de conexidad
2.7.6.1.  Para comenzar, esta corporación debe determinar si existe nexo causal
entre la materia regulada en el Decreto 2694 de 2010 y las situaciones que de
manera mediata e inmediata originaron la declaratoria de la emergencia social
por medio del Decreto 2693 de 2010, pues como se expuso, conforme al artículo
214-1 superior, los decretos legislativos únicamente pueden apuntar, en
relación “directa y específica”, a superar la situación que hubiere
determinado la declaratoria del estado de excepción.
2.7.6.2.  En el Decreto 2693 de 2010, el ejecutivo dio cuente de las
circunstancias y hechos que llevaron a la declaratoria de la emergencia:
“Que históricamente, la República
Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios
comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las
exportaciones colombianas en el año 2008;
Que el desarrollo de las economías locales
de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran
medida del comercio binacional;
Que las relaciones entre Colombia y
Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias
negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la
economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de
Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte
reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa
de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y
renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de
Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado;
Que el día 22 de julio de este año, con
ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización
de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de
grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que
delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió
relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;
Que estas situaciones, presentadas en el
curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y
la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en
forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios
limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;
Que por las anteriores circunstancias se
han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de
los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela,
generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo
especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los
habitantes de dichas entidades territoriales;
Que en consecuencia, se necesita tomar
medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el
efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes
mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese
país;
Que en ese orden de ideas, es necesario
modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se
venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela,
con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de
generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos
municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;
Que igualmente, es necesario tomar medidas
que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el
orden social y económico perturbado por la situación descrita en los
territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (Subrayado fuera del texto)
2.7.6.3.  Por otro lado, mediante Sentencia C-843 de 2010[29],
esta Corte encontró exequible el Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió
satisfactoriamente con los requisitos formales y materiales para su expedición.
2.7.6.4.  Ahora bien, en las consideraciones del Decreto 2694 de 2010 bajo
revisión, el Gobierno se refiere a los hechos que motivan su expedición
expresando que “… se hace necesaria la adopción de medidas
inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto
negativo que sobre el orden social y económico de los municipios que limitan
con la República Bolivariana de Venezuela, tiene la ruptura de relaciones con
Colombia, anunciada por ese país, el cierre de las fronteras y el consecuente
agravamiento de la situación de agravamiento del comercio binacional; Que, en
ese orden de ideas, es necesario modificar impuestos nacionales para algunos
bienes producidos o comercializados en las zonas de fronteras que limitan con
la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la
demanda de dichos bienes; Que, igualmente, se requiere la adopción de medidas
de carácter legal que permitan aliviar la situación económica y social de los
contribuyentes domiciliados en los municipios que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela, permitiendo la dación en pago por concepto de deudas
con la DIAN, todo lo cual está encaminado a superar los efectos de la crisis
que motivó la Emergencia Social decretada por el Gobierno Nacional”
2.7.6.5.  Existe entonces una coincidencia teleológica entre los hechos que
invoca el Gobierno tanto en el Decreto 2694 de 2010 y los que aparecen
reseñados en las consideraciones de la declaración del estado de emergencia
social en los municipios fronterizos (Decreto 2693 de 2010). En efecto, en los
dos se da cuenta de la necesidad de la toma de medidas urgentes para hacer
frente al agravamiento de la situación económica del comercio binacional
ocasionada por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y
Venezuela y el cierre de fronteras. Así mismo, se hace explicita la necesidad
de modificar y excluir impuestos nacionales para algunos bienes.
2.7.6.6.  Las medidas adoptadas por el Gobierno en el Decreto 2694 de 2010,
además se refieren a materias que tienen relación directa y específica con la
situación que determinó la declaración de la emergencia social, como pasará a
explicarse.
Como
lo consideró la Corte en la Sentencia C-843 de 2010, la economía de los
municipios fronterizos depende, en una buena medida, del comercio entre
Venezuela y Colombia.
Así
mismo, como lo señalaron los intervinientes dentro del presente asunto, el
consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores
venezolanos, que han perdido su representatividad en el mercado interno,  entre
otros factores, por la ruptura de relaciones diplomáticas y el consecuente
cierre de fronteras por parte del vecino país. Esto disminuye el consumo local
generando acumulación de inventarios y baja rotación, pérdidas en el flujo de
caja y de capital de trabajo.
2.7.6.7.
El Decreto 2694 de 2010 adopta dos medidas para
contrarrestar estos efectos: (i) exonera del pago del impuesto de ventas
(IVA) a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir,
materiales de construcción y electrodomésticos, en las zonas de frontera, por
el término de 120 días y (ii) autoriza a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos,
sanciones e intereses, mediante recepción en dación en pago de bienes inmuebles
y muebles.
En
relación con la exoneración del impuesto sobre las ventas, la medida busca,
entre otros, estimular la demanda interna sustituyendo la proveniente del
vecino país, así como hacer frente al incremento del valor adquisitivo de
algunos productos como consecuencia del cierre de la frontera. Es decir,
efectivamente, incrementa el consumo local y nacional de los bienes que se
producen y comercializan en los municipios limítrofes.
2.7.6.8.
En lo que tiene que ver con la facultad dada a
la DIAN para recibir bienes en dación en pago bienes muebles e inmuebles para
el cumplimiento de obligaciones tributarias, el objetivo de esta medida es
facilitarle a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus
obligaciones y reducir el impacto negativo del cierre de la frontera sobre los
flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas, como un alivio a
la situación económica.
Por
lo anterior, encuentra esta Corte que el Decreto 2694 de 2010 guarda relación
de conexidad externa con las causas que generaron la declaratoria del estado de
emergencia social y su finalidad, pues como se ha visto, las medidas allí
consagradas están destinadas a conjurar las causas de la crisis que derivó en
la declaratoria de la emergencia social a través del Decreto 2693 de 2010, y a
impedir la extensión de sus efectos, evitando la agudización y extensión de la
crisis social que generó la ruptura de relaciones diplomáticas entre Colombia y
Venezuela.
2.7.6.9.  En otras palabras, si la emergencia social se declaró -entre otras
razones- para rescatar del descalabro económico a la población afectada, resulta
acorde con dicha finalidad que el Gobierno pretenda tanto estimular el consumo
en la zona, como tomar medidas para aliviar los problemas económicos de sus
habitantes. Cabe señalar además, que la medida sólo beneficia a las personas
que se encuentran en los municipios fronterizos, los más afectados por la
crisis.
2.7.7.
Juicio de proporcionalidad
2.7.7.1.  Como se indicó en apartes previos, el estudio de la proporcionalidad de
las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr
los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas
en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.
2.7.7.2.  En cuanto a la necesidad de las medidas, como se reconoció en la
Sentencia C-843 de 2010, los hechos que dieron lugar a la declaración de
emergencia social afectaron gravemente y de manera inusitada el orden económico
y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de
Venezuela. Para hacer frente a la desaceleración del comercio local y del
intercambio comercial con el vecino país y evitar la expansión de sus efectos,
era necesario adoptar medidas inmediatas y de choque dirigidas a (i)
estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la
región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente
proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes
procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del
cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes
insolventes de la zona y así evitar su quiebra.[30]
Estos
objetivos no podían lograrse mediante los mecanismos ordinarios de los que
dispone el Ejecutivo. En primer lugar, el Gobierno ya había hecho uso
de los medios ordinarios sin lograr el impacto que la crisis demandaba. Por
ejemplo, ha llevado a cabo importantes esfuerzos para crear alianzas
comerciales con otros países, pero ello no ha sido suficiente para mitigar el
impacto en la frontera y reemplazar por completo el intercambio con Venezuela.
En
segundo lugar, la reforma de los elementos del IVA
solamente puede ser llevada a cabo por el Congreso. Un proyecto de ley, incluso
si es presentado con un mensaje de urgencia, puede tardar varios meses en ser
aprobado, de modo que no constituye una medida que permita responder con
prontitud a situaciones de urgencia.
Lo
mismo ocurría con la concesión de facultades expresas a la DIAN para recibir en
dación en pago bienes inmuebles y muebles producidos en la zona, pues el
legislador es quien puede otorgar esta facultad a la entidad. En efecto, el
Estatuto Tributario no contempla entre las formas de extinguir las obligaciones
tributarias la figura de la dación en pago.[31] La normativa
vigente solamente permite la dación en pago en casos de insolvencia.[32]
En consecuencia, se requería de una norma con fuerza de ley que atribuyera a la
DIAN tal facultad; esta decisión habría tardado varios meses en ser
eventualmente aprobada por el Congreso, lo que justifica su introducción
mediante el decreto legislativo bajo estudio.[33]
En
este orden de ideas, la Sala concluye que la evidencia suministrada por el
Gobierno demuestra la necesidad de adoptar las medidas introducidas mediante el
Decreto Legislativo 2494 de 2010.
2.7.7.3.  La Sala también encuentra que las medidas son idóneas y conducentes
para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, estos son -como ya se
mencionó, (i) estimular la demanda interna de los bienes que se
comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda
que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de
algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como
consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los
contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.
Como
ha reconocido esta Corporación, los tributos no solamente son instrumentos que
permiten obtener los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado
–función fiscal, sino que también son herramientas de intervención del Estado
en la economía. Uno de los fines extrafiscales de los tributos más importantes
es el estímulo de las actividades económicas. Mediante figuras como las
exenciones, exclusiones y beneficios tributarios, es posible crear estímulos a
ciertas actividades económicas o en determinadas regiones del país. En este
caso, la medida de exclusión del IVA de ciertos productos comercializados en la
zona limítrofe con Venezuela es una herramienta idónea para promover el consumo
interno y estimular la actividad comercial de la región.
De
otro lado, el otorgamiento a la DIAN de la facultad de recibir en dación en
pago bienes inmuebles y muebles producidos en la región es idónea para permitir
a los comerciantes cancelar sus deudas fiscales precisamente con aquellos
bienes que no han podido comercializar o mediante la entrega de inmuebles. Esta
medida de alivio es conducente para evitar que los activos de los comerciantes
de la región fueran objeto de medidas cautelares por la DIAN ante el incumplimiento
de sus obligaciones, con lo que se habría paralizado por completo su actividad
económica e incluso podrían haberse vistos amenazados por una situación de
quiebra y cese de actividades.
2.7.7.4.  Finalmente, para la Sala las medidas no afectan de manera alguna
derechos fundamentales u otros principios constitucionales, es decir, es
proporcionada.
En
primer lugar, las medidas no restringen los derechos
fundamentales de los habitantes de la zona fronteriza; por el contrario,
promueven garantías como la libertad de empresa y el derecho de propiedad, en
tanto pretenden evitar que los comerciantes de la región vean afectados sus
negocios al punto de la quiebra.
En
segundo lugar, el Decreto Legislativo 2694 de 2010
prevé mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residen o
desarrollan actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se
beneficien de las medidas en detrimento del principio de igualdad. Por ejemplo,
el artículo 2° del decreto dispuso que podrían solicitar el pago de deudas
fiscales mediante dación en pago de bienes inmuebles o muebles producidos en la
zona, solamente aquellos contribuyentes que según el Registro Único Tributario
tienen domicilio fiscal en los municipios señalados en el Decreto Legislativo
2693 de 2010.
En
tercer lugar, de acuerdo con el cálculo aportado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con ocasión de la medida de
exclusión de varios productos comercializados en la zona de frontera del IVA,
el Estado dejaría de recibir cerca de $93.674 millones. Esta suma es
sumamente inferior a los ingresos que dejó de percibir el sector comerciante de
la región debido a la desaceleración de las ventas locales y de las
exportaciones. En efecto, como se indicó en la Sentencia 843 de 2010, después de la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos
países, las exportaciones hacia Venezuela alcanzaron niveles extremadamente
bajos: 90 millones de dólares en julio y 84 millones de dólares en
agosto de 2010. Estas cifras contrastan con los niveles alcanzados durante
los mismos meses en el 2009: 345 y 253 millones de dólares respectivamente.
Esto significa que en el término de un año, las exportaciones se redujeron en
más de un 50%.[34]
3.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE  el
Decreto Legislativo 2694 de 2010, “Por el
cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de
Venezuela”.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-884 de 2010
Referencia:
expediente RE-168
Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo
2694 de 2010, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en la cual se
decide declarar exequible el Decreto Legislativo 2694 de 2010, en razón a que
en su momento salvé mi voto frente a la sentencia C-843 de 2010, mediante la
cual esta Corporación falló la exequibilidad del Decreto 2693 de 2010, que
declara el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la
República Bolivariana de Venezuela, con el fin de contrarrestar los efectos
negativos que sobre dichas zonas tiene la ruptura total de relaciones con
Colombia por parte del Gobierno de ese país.
La razón de mi
disenso frente al fallo de exequibilidad del Decreto 2693 de 2010, que declara
la Emergencia Social, se debe a que considero que dicha declaratoria no superó
satisfactoriamente (i) ni el juicio fáctico, (ii) ni el juicio valorativo, ni
tampoco (iii) el juicio de suficiencia, de conformidad con las exigencias que
se derivan del artículo 215 Superior, la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los
Estados de Excepción, el artículo 93 C.P. y el bloque de constitucionalidad en
la materia, y por tal razón debió haber sido declarada inexequible, tal y como
quedó expuesto en el salvamento de voto a la sentencia C-843 de 2010.
Con fundamento en
lo anterior, aclaro mi voto al presente fallo.
Fecha
ut supra
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-884/10
Referencia.: expediente RE-168.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, “por
el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de
Venezuela”.
Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Corte, me permito
ACLARAR voto en el asunto de la referencia, toda vez que en su momento discrepé
de la decisión de exequibilidad del Decreto 2693 de 2010, por el cual se
declaró el estado de emergencia social.
La presente aclaración tiene como único propósito reafirmar las razones
que me llevaron a disentir de la Sentencia C-843 de 2010. Como fue expresado en
el SALVAMENTO DE VOTO a dicha providencia, al cual hago remisión
directa, considero que no se cumplían las exigencias previstas en la
Constitución y desarrolladas en la jurisprudencia para declarar un estado de
emergencia social (presupuesto fáctico, presupuesto valorativo y juicio
de suficiencia).
Sin embargo, habiéndose aceptado la validez del acto declaratorio de la
emergencia (Decreto 2693 de 2010), entiendo que la decisión ahora adoptada es
coherente con la postura asumida por la mayoría, de manera que me limito a
dejar constancia de nuestra discrepancia inicial.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] En la Sentencia C-802 de 2002 se hace
amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en
materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo  el
Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción.  El
Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y Social”,
preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán
Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual
textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un estado
de hecho.  Es una de las expresiones del estado de derecho.  Por lo tanto debe
ser normado.  Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del
Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho” Cfr. Gaceta
Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace
alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de
Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento
se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a
la intangibilidad de de derechos tales como la vida, la integridad personal, la
prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el
derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos
políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de
conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr.
Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
[2] Artículo 212. El Presidente de la República,
con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra
Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades
estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender
los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la
normalidad. | La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una
vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del
Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado
de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y
periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los
acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden
las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que
ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare
restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos
o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra cámara.
[3] Artículo 213. En caso de grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la
República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable
hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto
previo y favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el
Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta
por noventa días más. | Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o
prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio,
con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente
le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron
la declaración. | En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar.
[4] Articulo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente. | El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia,
señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias
a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare
reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El
Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. |
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En
relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá
ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere
convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos
previstos en este artículo. | El Presidente de la República y los ministros serán
responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado
alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también
por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la
Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. | El Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en este artículo. | Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte
Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que
dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella
decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de
enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata
su conocimiento.
[5] ZOVATTO GARETTO DANIEL. “La suspensión de garantías: Un análisis comparativo
de la Convención Americana de  Derechos Humanos y las Constituciones de los
Estados Partes” En: The American University Law Review.Vol 13 1980.
[6] Un sector de la doctrina clasifica en
formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el
principio de proclamación y el principio de notificación.  Y las garantías
materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el
principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio
de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de
compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional.
Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[7] Artículo 4º:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes
en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida
estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales
disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone
el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente
en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los
artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
[8] Artículo 27 – Suspensión de garantías:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención,
por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los
motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por
terminada tal suspensión.
[9] El texto original de la LEEE señalaba
también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto
Legislativo 1º de 1997.
[10] En este sentido en la Sentencia C-135 de
2009, se señaló que esta extensión se origina por tres vías: primera, cuando el
contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional
involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre
sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda.  La segunda, dada la
prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción
incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de
derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan
previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de
la Convención y 4º del Pacto.  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías
judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de
amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su
ejercicio.  En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar
en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no
hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1,  su ejercicio tampoco puede
restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la
efectiva protección de los derechos
[11]M.P. Carlos Gaviria Díaz
[12] M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[13] Ver, entre otras, C-033 de 1993 (febrero
8), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla
[15] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla
[16] Con ocasión de la primera declaratoria de emergencia económica en 1974,
el Gobierno introdujo una reforma integral a los impuestos de renta, ventas y
sucesiones. La Sala Plena de la Corte Suprema avaló las reformas en las
sentencias del 15 de octubre de 1974, M.P. José Gabriel de Vega y Guillermo
González Charry; del 23 de octubre  de 1974, M.P. Eustorgio Sarria, y del 31 de
octubre de 1974, M.P. Guillermo González Charry.
[17] Ver Corte Suprema de Justicia, Sala
Plena, sentencia del 26 de
noviembre de 1974.
[18] Por violación de este mandato, en sentencia del 31 de octubre de 1974,
M.P. Eustorgio Sarría, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de
varias disposiciones adoptadas durante la vigencia del estado de emergencia
económica declarado en 1974 que modificaban el tratamiento tributario de
ciertos hechos y contratos derivados de las relaciones laborales.
[19] Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 13 de abril de 1983.
[20] Ver Lleras
y Tangarife, Tomo II, 1996, p.p.836 a 843.
[21] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[23] ARTÍCULO 7o. VIGENCIA DEL
ESTADO DE DERECHO. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por
lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.
Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o
su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de
Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y
libertades.
[24] ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.
[25] ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos
legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de
las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción correspondiente.
[26] ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. // La limitación en el ejercicio
de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado necesario, para
buscar el retorno a la normalidad.
[27] ARTÍCULO 12. MOTIVACIÓN DE INCOMPATIBILIDAD.
Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por
las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
[28] ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para
que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y
garantizar su incorporación a la vida civil.
[29] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Ver las intervenciones del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
[31] Las formas de extinguir las obligaciones tributarias están expresamente
determinadas en el Estatuto Tributario en el Libro VII, artículos 792 y
subsiguientes. Entre ellas se encuentran: la solución o pago efectivo, la
compensación de las deudas fiscales, la remisión y la prescripción.
[32] Las leyes 222  de 1995 y 550 de 1999 -sustituida por la Ley 1116 de
2006 (régimen de insolvencia empresarial)-  permiten la cancelación de
obligaciones tributarias  mediante dación  en pago, previo el agotamiento de
los protocolos que estas mismas disposiciones exigen para su autorización,
respetando en todo caso la prelación de créditos y los privilegios de ley. Esta
posibilidad fue reglamentada en los decretos 881 de 2007 y 4815 de 2007.
[33]Un análisis similar fue llevado a cabo en
la Sentencia C-172 de 2009 (M.P. Cristina
Pardo Schlesinger): “Finalmente, las medidas son
necesarias porque el Presidente de la República podía modificar el estatuto
tributario de manera urgente únicamente mediante la asunción de los poderes
derivados del Estado de Emergencia Social. De otro modo, recurriendo a sus
potestades ordinarias de regulación, le habría sido jurídicamente imposible
otorgar las exenciones y beneficios tributarios a que se ha hecho referencia.
Era necesario, en últimas, que acudiera a la Emergencia Social para ofrecer los
alivios a que hace referencia el artículo 2º.”
[34] Un análisis similar fue llevado a cabo en la Sentencia C-172 de 2009
(M.P. Cristina  Pardo Schlesinger), en la que la Corte, al examinar el
problema de la disminución del recaudo tributario originado por la concesión de
beneficios tributarios bajo la vigencia de un estado de emergencia social,
afirmó: “Si
bien dichas medidas significarán una menor recaudación tributaria para el
erario, en cuantías que a la presente no es posible determinar, prima facie
esta disminución se justifica por la obtención de un beneficio social, cual es
la recuperación financiera de la población afectada por la  caída de las
pirámides, con la subsiguiente reactivación de la economía para beneficio
general.”