C-326-97
Sentencia C-326/97
Sentencia
C-326/97
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS-Objeto
El contrato de
prestación de servicios es un contrato  con el Estado a través del cual se
vincula una persona natural en forma excepcional, para suplir actividades o
labores relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o
para desarrollar actividades especializadas que no puede asumir el personal de
planta; si bien con él se materializa una relación contractual entre la entidad
estatal que contrata y la persona natural, relación que no admite el elemento
de subordinación de parte del contratista, quien actúa como parte autónoma e
independiente sujeta a los términos del contrato y de la ley contractual, las
características de las labores que a ellos se encomiendan, que tienen una
relación directa con el servicio público, exigen de la administración un
minucioso control sobre sus calidades y condiciones, similar al que debe
adelantar cuando selecciona a las personas que vinculará como servidores
públicos.
MODALIDAD DE
VINCULACION CON LA ADMINISTRACION-Justificación/FORMATO UNICO DE HOJA DE VIDA PARA VINCULACION CON LA
ADMINISTRACION-No vulneración de derechos/REGISTRO EN SISTEMA UNICO DE
INFORMACION DE PERSONAL-Contratistas o servidores públicos
La diferencia en
la modalidad de vinculación, como contratistas o como servidores públicos,
encuentra justificación en las necesidades mismas de la administración, no en la
calidad y probidad de las personas, para una y para otra el Estado está en la
obligación de seleccionar aquellas personas naturales que acrediten las mejores
condiciones profesionales, éticas y morales, lo que hace indispensable que
cuente con instrumentos técnicos eficaces para el efecto, como el formato único
de hoja de vida y el correspondiente registro de los mismos en el sistema único
de información de personal, instrumentos que como tales bien pueden utilizarse
para la selección de unos y otros, sin que ello implique que los primeros se
confundan o asimilen con los segundos, o que las consecuencias jurídicas que se
derivan de la vinculación como servidores públicos se extiendan a los
contratistas. El hecho de que un mismo instrumento de selección y control se
utilice para unos y otros, de ninguna manera desvirtúa la condición de
contratistas que tienen las personas que se vinculen a la administración a
través de contratos de prestación de servicios, quienes, como lo ha dicho esta
Corporación no son servidores públicos. La decisión del legislador, de imponer
el diligenciamiento del formato único de hoja de vida y su registro en el
Sistema Unico de Información de Personal, tanto a los servidores del Estado
como a las personas que celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación
de servicios con el mismo, en nada contradice el ordenamiento superior.
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS Y DE CONSULTORIA-Diferencias
Los elementos
constitutivos del contrato de consultoría, permite concluir que existen diferencias
sustanciales con el contrato de prestación de servicios, que habilitan al
legislador para darles a quienes los suscriben un tratamiento también distinto.
Los contratos de consultoría se pueden celebrar con personas naturales o
jurídicas, mientras que los contratos de prestación de servicios sólo pueden
celebrarse con personas naturales. El objeto de los contratos de consultoría no
está relacionado directamente con las actividades de la entidad que los
requiere, o con su funcionamiento, a través de ellos la administración contrata
servicios especializados de asesoría, interventoría, gerencia de obra o de
proyectos, o la elaboración de estudios y diagnósticos, que no siempre
coinciden en su contenido con la órbita de las actividades propias de la entidad
contratante; para ello recurre a personas naturales o jurídicas especializadas
en una determinada materia, las cuales ofrecen conocimientos y experiencia en
una específica área o actividad; mientras en los contratos de prestación de
servicios sucede lo contrario, en ellos el contratista, persona natural, pone a
disposición de la entidad contratante su capacidad de trabajo para asumir
funciones o tareas relacionadas con aquella, que por alguna razón no puede
realizar el personal de planta, luego los supuestos de hecho que sirven de
sustento a uno y otro tipo de contrato son diferentes.
FORMATO UNICO DE
HOJA DE VIDA PARA CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Tratamiento igualitario de aspirantes a
contratos de consultoría
Si se compara la
información que se solicita a través del formato único de hoja de vida a los
aspirantes a celebrar contratos de prestación de servicios con la
administración pública, con la que se ordena que deben suministrar quienes
aspiren a celebrar contratos de consultoría con el Estado, se constata que en
esencia es la misma, sólo que la primera es pertinente solicitarla
exclusivamente a personas naturales, mientras que la segunda se previó
obtenerla de personas naturales o jurídicas especializadas en actividades
técnicas. El legislador brinda el mismo tratamiento a los contratistas de
servicios y a los consultores, y a quienes aspiren a serlo, y que ni a unos ni
a otros les vulnera el derecho a la igualdad, pues en ambos casos les impuso la
obligación de suministrar la información que la administración pública
requiere, diseñando para cada categoría un instrumento diferente, que atiende
las singulares características que identifican una y otra modalidad de
contratación.
FORMATO UNICO DE
HOJA DE VIDA PARA CONTRATACION CON LA ADMINISTRACION-No vulnera la intimidad
La información de
carácter académico y laboral no está sustraída al conocimiento público, con
base en ella la persona se da a conocer en el ámbito social y se promociona en
el mercado laboral, sin que su consignación en un sistema de información
público amenace su derecho fundamental a la intimidad, mucho menos cuando ella
ha sido voluntariamente suministrada por quien expresamente ha manifestado su
interés de ofrecer sus servicios a la administración pública, que es lo que hace
la persona natural cuando diligencia el formato único de hoja de vida que se le
exige como condición previa para considerar su contratación con el Estado, o la
persona natural o jurídica que en su calidad de consultor se inscribe en el
correspondiente registro. El Estado, a través del legislador, está habilitado
para diseñar e imponer la utilización de esos instrumentos técnicos, que de una
parte le permiten garantizar la vinculación de los más capaces y de los más
idóneos a la administración, bien sea como servidores públicos o como
contratistas, y de otra le permiten impulsar la realización de los principios
rectores de la administración pública, siempre y cuando el contenido de dichos
instrumentos no desconozca principios fundamentales de las personas, y
contemplen, ellos mismos, mecanismos de control que eviten un uso indebido de
la información que los nutre.
Referencia:
Expediente D-1518
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 5 (todos parcialmente), de
la Ley 190 de 1995, "Por la cual se dictan normas tendientes a preservar
la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el
objeto de erradicar la corrupción administrativa"
Actores:
Carlos Mario Isaza
Serrano y Carlos  Paz Lamir
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., julio diez (10) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
Los  ciudadanos CARLOS
MARIO ISAZA SERRANO y CARLOS PAZ LAMIR, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución
Nacional, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia
contra los artículos 1, 2, 3 y 5 (todos parcialmente), de la Ley 190 de 1995,
"Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la
corrupción administrativa".
El Magistrado
Sustanciador a través de auto de 6 de noviembre de 1996, resolvió admitir la
demanda contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 190 de 1995, y rechazar la
presentada contra el inciso segundo del artículo 5 de la misma ley, por recaer
sobre él mismo el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, (Sentencia C-631
de 1996, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Admitida la demanda,
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dio traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
Se transcriben a
continuación los artículos demandados de la ley 190 de 1995, subrayando las
partes impugnadas:
"Ley 190 de 1995
(Junio 6)
"Por la cual se
dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública
y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción
administrativa".
El Congreso de Colombia
DECRETA:
I. REGIMEN DE LOS
SERVIDORES PUBLICOS
A. Control sobre
reclutamiento de los servidores públicos
"Artículo
1o.     Todo aspirante a
ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un contrato de prestación
de servicios con la administración deberá presentar ante la unidad de
personal de la correspondiente entidad, o ante  la dependencia que haga sus
veces, el formato único de hoja de vida debidamente diligenciado en el cual
consignará la información completo que en ella se solicita:
1.    Su formación
académica, indicando los años de estudio cursados en los distintos niveles de
educación y los títulos y certificados obtenidos.
2.   Su experiencia
laboral, relacionando todos y cada uno de los empleos y cargos desempeñados,
tanto en el sector público como en el privado, así como  la dirección, el
número del teléfono o el apartado postal en los que sea posible verificar la
información.
3.   Inexistencia de
cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o incompatibilidad
del orden constitucional o legal para ocupar el empleo o cargo  al que se
aspira o para celebrar contrato de prestación de servicios con la
administración.
4.    En caso de
personas jurídicas, el correspondiente certificado que acredite  la
representación legal, y
5.     Los demás
datos que se soliciten en el formato único.
"Parágrafo.         Quien fuere nombrado para ocupar
un cargo o empleo público o celebre un contrato de prestación de servicios con
la administración deberá, al momento de su posesión o de la firma del contrato,
presentar certificado sobre antecedentes expedido por la Procuraduría General
de la Nación y el certificado sobre antecedentes penales expedido por el
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.  Sólo podrán considerarse como
antecedentes las providencias ejecutoriadas emanadas de autoridad
competente."
"Artículo
2o.   En el orden
nacional, créase el Sistema Unico de Información de Personal en el Departamento
Administrativo de la Función Pública, el que tendrá las siguientes funciones:
1.    Elaborar los
formatos de hoja de vida única, para las personas que aspiren a cargos o
empleos públicos, o a celebrar un contrato de prestación de servicios con
la administración, así como  los formatos de actualización de datos
para nuevas solicitudes de ingreso a la administración pública y de
calificación de los empleados del sector público.
2.    Acopiar y
sistematizar la información contenida en las hojas de vida y en los formatos
únicos de calificación.
3.  Actualizar la
información de acuerdo con los datos que periódicamente lleguen a su
conocimiento, y
4.     Suministrar
la información a su alcance, cuando sea requerida por una entidad pública.
Parágrafo.  La inclusión de los contratistas de
prestación de servicios en el Sistema Unico de Información de Personal no
genera vínculo laboral alguno con la administración pública ni da lugar a un
régimen prestacional especial."
"Artículo
3º. A partir de la
vigencia de la presente ley, las hojas de vida de las personas que ocupan
cargos o empleos públicos o de quienes celebren contratos de prestación
de servicios con la administración, permanecerán en la unidad de
personal de la correspondiente entidad, hasta su retiro. Producido éste, la
mencionada Unidad enviará al Sistema Unico  de Información de Personal de que
trata el artículo anterior, la hoja de vida con la información relativa a la
causa de retiro.  Dicha  información no podrá utilizarse como prueba en
procesos judiciales  o administrativos de carácter laboral y de ella sólo se
comunicarán la identificación del funcionario y las causas  de su
desvinculación del servicio o de la terminación anormal de sus contratos.
Cuando una persona
aspire a ingresar a una entidad pública o a celebrar un contrato de
prestación de servicios con la administración, habiendo desempeñado
cargo o empleo público o celebrado contrato de prestación de servicios con
anterioridad, la correspondiente entidad solicitará la hoja de vida al Sistema
Unico de Información de Personal.
Si transcurridos
quince (15) días hábiles, la entidad nominadora o contratante no ha recibido
respuesta del Sistema Unico de Información de Personal, podrá decidir
autónomamente si vincula o contrata  al aspirante, siempre y cuando se reúnan
los demás requisitos legales y sin perjuicios de la facultad de  revocar la
decisión.  En todo caso, la demora injustificada en responder, o la omisión de
solicitar la hoja de vida al Sistema Unico de Información de Personal, será
causal de mala conducta.
Cuando el aspirante
haya celebrado contrato de prestación de servicios con la administración,
o desempeñado cargo o empleo público, con anterioridad, allegará  a la
respectiva entidad el formato único de actualización de datos debidamente
diligenciado, junto con la documentación que acredite  la actualización de
información.
Las hojas de
vida de los aspirantes no seleccionados serán enviadas al Sistema Unico de
Información de Personal del Departamento Administrativo de la Función Pública,
con el fin  de que sean incorporadas a los bancos de datos allí existentes.
La persona
seleccionada deberá aportar todos los documentos que acreditan la información
contenida en el formato único de hoja de vida."
"....
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se consideran
infringidas
El demandante
considera que las normas acusadas vulneran los artículos 13, 15 y 122 de la
Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda
La demanda
presentada por los actores puede dividirse en dos partes: en la primera
consignan los argumentos que sirven de base a las acusaciones parciales que
presentan contra los artículos 1, 2, y 3 de la Ley 190 de 1995; en la segunda
ponen a consideración de la Corte los cargos en los que sustentan su solicitud
de declaratoria de inexequibilidad del inciso segundo del artículo 5 de la
misma ley, la cual como se dijo fue rechazada por el Magistrado Sustanciador,
por recaer sobre la disposición impugnada el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
Los argumentos con
base en los cuales solicitan la inexequibilidad parcial de los artículos 1, 2 y
3 de la Ley 190 de 1995, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
Las normas
acusadas violan el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
C.P.
Manifiestan los
demandantes que la inclusión de las personas que celebren contratos de
prestación de servicios con el Estado, en el Sistema Unico de Administración de
Personal que el legislador creó a través del artículo 2 de la citada Ley 190 de
1995, sistema a cargo del Departamento Administrativo de la Función Pública,
viola el artículo 13 de la Constitución Política que consagra el derecho a la
igualdad, por los siguiente motivos:
- Porque con esa medida
se discrimina a aquellos contratistas que se vinculan al Estado a través de
contratos de prestación de servicios, dado que sin que exista justificación
razonable para el efecto, se les impone a ellos una serie de obligaciones
diseñadas para los servidores públicos, que no se aplican a los demás
contratistas del Estado.
- Porque tal
discriminación se hace evidente especialmente cuando se compara la situación de
las personas que celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación de
servicios con el Estado, quienes deberán cumplir con las obligaciones que se
desprenden de las normas acusadas, con la de aquellas que se vinculan al mismo
a través de contratos de consultoría, quienes están exentas del cumplimiento de
dichas obligaciones, lo cual no se justifica, pues si bien la ley 80 de 1993
diferencia los contratos de prestación de servicios de los contratos de
consultoría, los supuestos de hecho que dan origen a unos y otros son iguales,
de donde se concluye que los contratistas deben  ser objeto de un mismo
tratamiento por parte del legislador.
La ley ordena, dicen
los actores, tratar de modo distinto lo que es diferente, también ordena que
haya proporcionalidad entre “las diferencias fácticas y las consecuencias
jurídicas”, lo cual en el caso que se propone no se cumple, pues la diferencia
que se puede establecer entre los contratos de prestación de servicios y los
contratos de consultoría, referida exclusivamente a la cualificación de los
contratistas, le sirve al legislador para atribuir consecuencias jurídicas
sustancialmente diferentes a unos y otros, a tal punto que coloca en situación
de discriminación a los primeros.
Las normas
acusadas violan el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la
C.P.
Señalan los
demandantes, que las disposiciones impugnadas autorizan la conformación de
bases de datos que se alimentarán con información  relativa a la dimensión
personal, familiar y económica de los funcionarios del Estado y de los
contratistas aludidos, lo cual se justifica en el caso de los primeros, si se
tiene en cuenta que sus relaciones las rigen la constitución y la ley, y que
ellos son los destinatarios del régimen disciplinario, pero no en el caso de
los segundos, quienes están sometidos en sus relaciones con la administración pública
única y exclusivamente al contrato y a la ley contractual, por lo que no se
encuentra razón válida que justifique la exigencia de información que
corresponde al ámbito privado de dichos particulares, lo que implica
restringir, innecesariamente, el derecho a la intimidad que les garantiza la
Carta Política.
Anotan los actores,
"...que la manipulación de las hojas de vida de los aspirantes [a
contratistas] no seleccionados...", genera la imposición de una carga a
dichos particulares que sacrifica su derecho a la intimidad, pues no hay razón
alguna que justifique que el Estado mantenga en su poder esa información, la
cual, dicen, puede "estigmatizar" a las personas no seleccionadas por
motivos diferentes a cuestionamientos de orden legal o moral, respecto de las
cuales puede suscitarse una injustificada prevención.
Las disposiciones
impugnadas violan el artículo 122 de la C.P.
Manifiestan los
demandantes, que las exigencias contenidas en las normas objeto de acusación,
solo son exigibles por parte del Estado a los servidores públicos, no a los
particulares, dado que el fundamento de las obligaciones de unos y otros es
diferente, lo que implica que las exigencias que se hacen a los primeros, que
restringen y sacrifican determinados valores y principios, se justifiquen en
aras del mayor peso que se le otorga al principio que se pretende proteger: el
de la moralidad en la administración pública.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles los
artículos 1, 2 y 3 de la Ley 190 de 1995. Respalda su solicitud en los
siguientes argumentos:
Señala el
Procurador, que la administración pública está regida por los principios de
igualdad, moralidad y eficacia consagrados en el artículo 209 de la
Constitución, cuya realización en gran medida depende del reclutamiento, para
su servicio, de personas idóneas, lo que hace necesario que cuente con
instrumentos que le permitan evaluar y controlar, no solo la capacidad
profesional sino la probidad, tanto de quienes van a desempeñar funciones
públicas, como de quienes pretenden colaborar con las actividades propias de la
gestión oficial. En esa perspectiva, agrega el concepto fiscal, el formato
único de hoja de vida y el sistema único de información de personal,
constituyen mecanismos jurídicos eficaces para que la administración pueda
realizar una adecuada selección y control de las personas a su servicio, que en
nada contrarían el ordenamiento superior.
Anota, que si bien
las personas que celebran contratos de prestación de servicios con la
administración pública no son funcionarios del Estado, si son auxiliares del
mismo, por lo que las obligaciones que las normas impugnadas les imponen
resultan necesarias para que la administración pueda determinar si reúnen los
requisitos exigidos por la ley, sin que ello implique la violación de su
derecho a la intimidad.
Tampoco se configura
una violación del derecho a la igualdad entre los contratistas del Estado, dice
el Procurador, por cuanto "...el acuerdo de prestación de servicios
presenta características que lo hacen diferente a los demás, lo que justifica
que el legislador le imponga una carga especial a quienes aspiran a celebrar
esta clase de contratos [de servicios] con el Estado.
V. OTRAS INTERVENCIONES
A. MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO
Dentro de la
oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado Alvaro Namén Vargas,
quien actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho
manifestó su intención de defender la constitucionalidad de las disposiciones
impugnadas, para lo cual presentó a consideración de esta Corporación los
siguientes argumentos:
En opinión del
interviniente, el legislador, a través de las normas impugnadas, no está
regulando de manera distinta situaciones iguales, al contrario, a partir de la
diferencia sustancial que existe entre el contrato de prestación de servicios y
el contrato de consultoría, diseñó para los primeros un tratamiento especial
que implica la exigencia de ciertos requisitos previos a su vinculación, que en
nada contrarían el principio de igualdad que consagra la Carta Política, se
trata de mecanismos de control diversos para diferentes tipos de contratos.
Agrega, que debido
al tipo de actividades que cumplen quienes celebran contratos de prestación de
servicios con el Estado, la información que sobre ellos requiere la
administración, con el objeto de evaluar su idoneidad, es similar a la que
requiere de los funcionarios del Estado, lo que justifica que se les imponga el
diligenciamiento del formato único de hoja de vida, y su incorporación en el
respectivo sistema. Anota, que distinto es el caso de los consultores, por
cuanto los datos que se requieren para evaluar su capacidad  son mucho más
complejos por su carácter técnico y por la cantidad de variables que
intervienen (capacidad técnica, financiera, administrativa), por lo que no es
posible incluirlos en un formato único de hoja de vida que se limita a reflejar
factores como la formación académica y la experiencia laboral.
Las normas
impugnadas, concluye el apoderado del Ministerio de Justicia, realizan el
principio de transparencia que rige para la administración pública y permiten
prevenir y luchar efectivamente contra la corrupción, que es precisamente el
objetivo que se propuso el legislador al expedir las disposiciones acusadas,
sin que su contenido implique violación del derecho a la intimidad, el cual
solo resulta vulnerado cuando el Estado se inmiscuye ilegítimamente en
información que por su naturaleza se sustrae de la injerencia y conocimiento de
extraños, lo que no ocurre con la información de carácter académico y laboral
que es la que se solicita en el formato único de hoja de vida.
B. DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Dentro del término
establecido en el Decreto 2067 de 1991, la dirección del Departamento
Administrativo de la Función Pública, a través de su apoderado, el abogado
Antonio Medina Romero, intervino en la demanda de la referencia para
solicitarle a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas, por considerar que las mismas no contrarían ninguna disposición del
ordenamiento superior. Sustenta su solicitud en los siguientes argumentos:
Niega el
interviniente que las obligaciones que se les imponen, a través de las normas
impugnadas, a las personas que celebren o aspiren a celebrar contratos de
prestación de servicios con el Estado, impliquen un tratamiento discriminatorio
para las mismas si se les compara con los demás contratistas del Estado;
sostiene que las diferencias entre dichos contratos y los contratos de
consultoría, por ejemplo, ameritan un tratamiento distinto para efectos de
control, lo cual en su criterio queda demostrado, si se advierte que para los
consultores se creó un registro especializado, a cargo de las cámaras de
comercio, del cual obviamente están excluidos los contratistas de servicios;
ese registro, anota, es de carácter público y ello en nada contradice el
ordenamiento superior, al contrario, a través de él la administración propicia
transparencia y garantiza la contratación de los más idóneos y la no
vinculación de aquellos que no acrediten las condiciones requeridas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia y el objeto de control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas
contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 190 de 1995, por ser ellas parte de una
ley de la República.
Segunda. La
materia de la demanda
Los actores
consideran que las disposiciones acusadas deben ser retiradas del ordenamiento
jurídico por ser contrarias a la Constitución;  sustentan su solicitud de
inexequibilidad en los siguientes argumentos:
Las normas
impugnadas obligan a un grupo específico de contratistas del Estado, aquellos
que suscriban o aspiren a suscribir contratos de prestación de servicios, a
diligenciar el formato único de hoja de vida diseñado para los funcionarios del
Estado, con los cuales se alimentará el Sistema Unico de Personal a cargo del
Departamento Administrativo de la Función Pública, de que trata el artículo 2
de la misma ley 190 de 1995, excluyendo de dicha obligación, sin que medie
justificación razonable para el efecto, a los demás contratistas del Estado,
especialmente a los consultores, no obstante que éstos se asimilan
sustancialmente a los primeros; esa situación, sostienen, discrimina a los
contratistas de servicios, lo que genera para ellos la violación del derecho a
la igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P.
Hay que advertir que
para analizar el tema de la constitucionalidad   demandada no es preciso que
las  normas se refieran a todos los contratos del Estado.   En este caso las
normas cuyos segmentos se demandan  se refieren al contrato de  prestación de
servicios, y por vía de ejemplo, se hace un contraste con el contrato de
consultoría.   Como se concluirá  en el análisis de la Corte, estas normas son
constitucionales, sin que  la ley tenga que referirse a todos los contratos del
Estado.
Los mandatos
impugnados también contrarían el artículo 15 de la Constitución, pues su
aplicación implica la violación del derecho a la intimidad de los particulares
que celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios con el
Estado, por cuanto se les obliga, dicen, sin que exista motivo razonable que
justifique tal disposición, a suministrar información que corresponde al ámbito
de su privacidad, restringiéndoles el mencionado derecho fundamental.
Consideran
igualmente los actores, que las disposiciones acusadas contradicen lo dispuesto
en el artículo 122 de la C.P., por cuanto ellas  imponen obligaciones que se
originan en la condición de servidor público, a particulares que no tienen ese
estatus, extendiendo a ellos un régimen que no les es aplicable.
La Corte procederá
entonces a analizar los cargos formulados contra las disposiciones impugnadas,
con el objeto de determinar si su contenido es contrario o no al ordenamiento
superior.
Cuarta. Cuando el
legislador impone el cumplimiento de una obligación especial a las personas que
celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios con el
Estado, que no impone a los demás contratistas, específicamente a quienes
suscriben contratos de consultoría, no viola el derecho a la igualdad de los
primeros, simplemente regula su actividad atendiendo su singularidad y las diferencias
sustanciales que presentan respecto de otras modalidades de contratación.
El núcleo de la
acusación que presentan los actores, se ubica en el trato discriminatorio que
según ellos el legislador prevé para las personas que celebren o aspiren a
celebrar contratos de prestación de servicios con el Estado, a las cuales, en
detrimento del derecho a la igualdad del que son titulares, les impone una
carga que no le impone a los demás contratistas del Estado, especialmente a los
consultores, no obstante la similitud entre unos y otros.
Tomando como
presupuesto básico de su planteamiento la reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, en el sentido de que en atención al principio de igualdad a todas
las personas se les garantiza la misma protección y trato por parte de las
autoridades, así como los mismos derechos, libertades y oportunidades, los
libelistas sostienen que las obligaciones que el legislador les impuso a
quienes celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios con
el Estado, las cuales equivocadamente asimilan a sanciones, relacionadas con el
diligenciamiento del formato único de hoja de vida diseñado para los servidores
públicos y su inclusión en el correspondiente sistema, al no imponerlas también
a quienes acreditan la misma condición de contratistas del Estado, cualquiera
sea la modalidad, acarrea para los primeros un trato discriminatorio que no
encuentra justificación razonable.
Ha dicho la Corte,
que "...el núcleo del principio de igualdad queda establecido en términos
de la razón suficiente que justifique el trato desigual" [1]; así mismo, que
"...en el seno de un Estado social de derecho, en el que se establece el
control constitucional de las leyes, el criterio de diferenciación usado por el
legislador está sometido al control del juez constitucional...
correspondiéndole a la Corte Constitucional determinar si dicho criterio
valorativo está conforme con el derecho a la igualdad, consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política..."[2]
Quiere decir lo
anterior, que en el caso concreto que se analiza, le corresponde a esta
Corporación determinar si existe o no una razón suficiente que
justifique el trato diferente que el legislador le brinda a los contratistas de
prestación de servicios, al imponerles, a través de las disposiciones
impugnadas, una serie de obligaciones de las que exceptúa a los demás
contratistas, especialmente a los consultores, cuya relación con el Estado, en
opinión de los demandantes, se funda en los mismos supuestos de hecho.
La Corte analizará
entonces, a partir de la conceptualización que contempla la ley para los
contratos de prestación de servicios y los contratos de consultoría, si imponer
a quienes celebren o aspiren a celebrar los primeros el cumplimiento de unas
obligaciones diseñadas en principio para los servidores públicos, de las que
exceptúa a aquellos que celebren o pretendan celebrar los segundos, viola el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
a. El contrato de
prestación de servicios
El contrato de
prestación de servicios está definido en el numeral 3 del artículo 32 de la ley
80 de 1993, Estatuto General de Contratación Administrativa, de la siguiente
manera:
"Artículo 32.
"3 CONTRATO
DE PRESTACION DE SERVICIOS. Son contratos de prestación de servicios los
que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas
con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán
celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no pueden
realizarse con personal de planta o requieren conocimientos especializados.
"En ningún caso
estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se
celebrarán por el término estrictamente indispensable."
Es pues un contrato
con el Estado a través del cual se vincula una persona natural en forma
excepcional, para suplir actividades o labores relacionadas con la
administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar actividades
especializadas que no puede asumir el personal de planta; si bien con él se
materializa una relación contractual entre la entidad estatal que contrata y la
persona natural, relación que no admite el elemento de subordinación de parte
del contratista, quien actúa como parte autónoma e independiente sujeta a los
términos del contrato y de la ley contractual, las características de las
labores que a ellos se encomiendan, que tienen una relación directa con el
servicio público, exigen de la administración un minucioso control sobre sus
calidades y condiciones, similar al que debe adelantar cuando selecciona a las
personas que vinculará como servidores públicos.
La diferencia en la
modalidad de vinculación, como contratistas o como servidores públicos,
encuentra justificación en las necesidades mismas de la administración, no en
la calidad y probidad de las personas, para una y para otra el Estado está en
la obligación de seleccionar aquellas personas naturales que acrediten las
mejores condiciones profesionales, éticas y morales, lo que hace indispensable
que cuente con instrumentos técnicos eficaces para el efecto, como el formato
único de hoja de vida y el correspondiente registro de los mismos en el sistema
único de información de personal, instrumentos que como tales bien pueden
utilizarse para la selección de unos y otros, sin que ello implique que los
primeros se confundan o asimilen con los segundos, o que las consecuencias
jurídicas que se derivan de la vinculación como servidores públicos se
extiendan a los contratistas, con lo cual se desvirtúa también la acusación de
violación del artículo 122 de la C.P.; es decir, que el hecho de que un mismo
instrumento de selección y control se utilice para unos y otros, de ninguna
manera desvirtúa la condición de contratistas que tienen las personas que se
vinculen a la administración a través de contratos de prestación de servicios,
quienes, como lo ha dicho esta Corporación no son servidores públicos:
"...entre el
contratista y la administración no hay subordinación jerárquica, sino que éste
presta un servicio, de manera autónoma, por lo cual sus obligaciones son
aquellas que derivan del contrato o de la ley contractual...no son
destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con
el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por
cuanto se trata de particulares contratistas y no de servidores
públicos..." (Corte Constitucional, sentencia C-280 de 1996, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero)
Es claro entonces
que la decisión del legislador, de imponer el diligenciamiento del formato
único de hoja de vida y su registro en el Sistema Unico de Información de
Personal, tanto a los servidores del Estado como a las personas que celebren o
aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios con el mismo, en nada
contradice el ordenamiento superior.
Ahora bien, la
pregunta que surge es si tal decisión origina un trato discriminatorio para las
personas que celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios
con el Estado, cuando se compara su situación con la de otros contratistas del
Estado, para quienes no rigen las disposiciones acusadas, específicamente con
la de quienes celebren o aspiren a celebrar contratos de consultoría. Para
responder este interrogante es necesario remitirse a la definición legal del
contrato de consultoría.
b. El contrato de
consultoría.
El numeral 2 del
artículo 32 de la ley 80 de 1993, define el contrato de consultoría de la
siguiente manera:
"Artículo 32
"...
"2. CONTRATO
DE CONSULTORIA. Son contratos de consultoría los que celebren las entidades
estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de
inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas
o proyectos específicos, así como las asesorías técnicas de coordinación,
control y supervisión.
"Son también
contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría,
gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de
diseños, planos, anteproyectos y proyectos.
"Ninguna orden
del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el
interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben
comunicarse dentro de los términos del respectivo contrato."
En la definición
transcrita se encuentran los elementos constitutivos del contrato de
consultoría, cuyo análisis permite concluir que existen diferencias
sustanciales con el contrato de prestación de servicios, que habilitan al
legislador para darles a quienes los suscriben un tratamiento también distinto.
Veamos:
Los contratos de
consultoría se pueden celebrar con personas naturales o jurídicas, mientras que
los contratos de prestación de servicios sólo pueden celebrarse con personas
naturales.
El objeto de los
contratos de consultoría no está relacionado directamente con las actividades
de la entidad que los requiere, o con su funcionamiento, a través de ellos la
administración contrata servicios especializados de asesoría, interventoría,
gerencia de obra o de proyectos, o la elaboración de estudios y diagnósticos,
que no siempre coinciden en su contenido con la órbita de las actividades
propias de la entidad contratante (por ejemplo contratos de estudios de suelos
para la construcción de la sede de una entidad pública que presta servicios de
salud); para ello recurre a personas naturales o jurídicas especializadas en
una determinada materia, las cuales ofrecen conocimientos y experiencia en una
específica área o actividad; mientras en los contratos de prestación de
servicios sucede lo contrario, en ellos el contratista, persona natural, pone a
disposición de la entidad contratante su capacidad de trabajo para asumir
funciones o tareas relacionadas con aquella, que por alguna razón no puede
realizar el personal de planta, luego los supuestos de hecho que sirven de
sustento a uno y otro tipo de contrato son diferentes, con lo que se desvirtúa
la afirmación de los actores, en el sentido de que en tratándose de contratos
cuyas características son similares, casi idénticas dicen, ellos exigen un
tratamiento igual por parte del legislador so pena de incurrir en la violación
del artículo 13 de la C.P.
Al contrario, los
supuestos de hecho que los originan son tan diferentes, que por sí solos bastan
para aceptarlos como razón suficiente para que quienes los suscriban
reciban del legislador tratamientos también diferentes, que admiten por ejemplo
la imposición a unos de deberes y obligaciones de los que exceptúa a otros; sin
embargo, en el caso que se analiza, la imposición de la obligación que los
demandantes cuestionan por inconstitucional, la cual se le atribuye a los
contratistas de servicios, diligenciar el formato único de hoja de vida
diseñado para los servidores públicos e incluirlo en el sistema único de
información de personal a cargo del  Departamento Administrativo de la Función
Pública, es en esencia igual a la impuesta a los contratistas de consultoría a
través del artículo 22 de la ley de contratación, aún cuando su diseño y
elementos constitutivos obviamente sean diferentes:
"Artículo
22. DE LOS REGISTROS DE PROPONENTES
"Todas las
personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades
estatales, contratos de obra, consultoría, suministro y compra venta de
bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de Comercio de su jurisdicción y
deberán estar clasificadas y calificadas de conformidad con lo previsto en este
artículo.
"Con base en
los formularios y en los documentos presentados, las Cámaras de Comercio
conformarán un registro especial de inscritos clasificados por especialidades,
grupos o clases de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios
ofrecidos, y expedirán las certificaciones o informaciones que en relación con
el mismo se les solicite.
"En relación
con los contratos ejecutados incluirá la cuantía, expresada en términos de
valor actualizado, y los respectivos plazos y adiciones. En la certificación
constarán , igualmente, los datos e informaciones sobre cumplimiento en contratos
anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación de equipo
y su disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su duración.
"No se
requerirá de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los
casos de contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta
ley; contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta ley;
contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o
tecnológicas; contratos de prestación de servicios y contratos de
concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo
precio se encuentre regulado por el gobierno nacional.
"El registro
de proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que
se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificadas y
clasificadas que contenga..."
En efecto, si se
compara la información que se solicita a través del formato único de hoja de
vida a los aspirantes a celebrar contratos de prestación de servicios con la
administración pública, a la que se refiere el artículo 1 de la ley 190 de
1995, con la que se ordena que deben suministrar quienes aspiren a celebrar
contratos de consultoría con el Estado, consignada en el citado artículo 22 de
la ley de contratación, se constata que en esencia es la misma, sólo que la
primera es pertinente solicitarla exclusivamente a personas naturales, mientras
que la segunda se previó obtenerla de personas naturales o jurídicas
especializadas en actividades técnicas.
Así, se puede
concluir que el legislador brinda el mismo tratamiento a los contratistas de
servicios y a los consultores, y a quienes aspiren a serlo, y que ni a unos ni
a otros les vulnera el derecho a la igualdad, pues en ambos casos les impuso la
obligación de suministrar la información que la administración pública requiere
para garantizar los principios a que se refiere el artículo 209 de la C.P,
diseñando para cada categoría un instrumento diferente, que atiende las
singulares características que identifican una y otra modalidad de
contratación. No hay pues reparo de constitucionalidad a las disposiciones
impugnadas, pues ellas no contrarían el artículo 13 de la C.P.
Quinta. El
contenido del formato único de hoja de vida a que se refiere el artículo 1 de
la ley 190 de 1995, no viola el derecho a la intimidad consagrado en el
artículo 15 de la C.P.
Señalan los
demandantes, que la información que se le solicita a las personas que celebren
o aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios con el Estado, con la
cual deberán diligenciar el formato único de hoja de vida de personal, el cual
se remitirá al sistema único de información de personal a cargo del
Departamento Administrativo de la Función Pública, viola el derecho a la
intimidad de los potenciales contratistas de servicios del Estado, dado que se
refiere a aspectos propios de su vida privada, que nada tienen que ver con la
relación contractual que ellos establecen con la administración pública, la
cual debe regirse exclusivamente por el contrato y la ley contractual; así
mismo, que eventualmente dicha información puede ser mal utilizada por el
Estado, acarreando para las personas que la suministran consecuencias
contrarias a sus legítimos intereses.
En primer lugar hay
que señalar que la información que se solicita, descrita en el artículo 1 de la
ley 190 de 1995, se refiere a aspectos académicos que acredita la persona, años
de estudio, niveles de educación cursados, títulos y certificados obtenidos; a
la experiencia laboral que ha acuñado, para lo cual se le pide relacionar los
cargos desempeñados tanto en el sector público como en el privado,
suministrando los datos que permitan constatar esa información; y a aquella
información que le permita a la administración determinar si la persona está o no
incursa en alguna de las inhabilidades o incompatibilidades que establece la
ley, aspectos todos que bien pueden ingresar en la órbita de lo público y que
en nada afectan el núcleo esencial del derecho a la intimidad sobre el cual ha
dicho esta Corporación:
"El derecho a
la intimidad hace referencia al ámbito personalísimo de cada individuo o
familia, es decir, a aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones
que normalmente están sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños.
Lo íntimo, lo realmente privado y personalísimo de las personas es, como lo ha
señalado en múltiples oportunidades esta Corte, un derecho fundamental del ser
humano, y debe mantener esa condición, es decir pertenecer a una esfera o a un
ámbito reservado, no conocido, no sabido, no promulgado, a menos que los hechos
o circunstancias relevantes concernientes a dicha intimidad sean conocidos por
terceros por voluntad del titular del derecho o porque han trascendido al
dominio de la opinión pública." (Corte Constitucional, Sentencia SU 056 de
1995, M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)
Es incuestionable
que la información de carácter académico y laboral no está sustraída al
conocimiento público, con base en ella la persona se da a conocer en el ámbito
social y se promociona en el mercado laboral, sin que su consignación en un
sistema de información público amenace su derecho fundamental a la intimidad,
mucho menos cuando ella ha sido voluntariamente suministrada por quien
expresamente ha manifestado su interés de ofrecer sus servicios a la
administración pública, que es lo que hace la persona natural cuando diligencia
el formato único de hoja de vida que se le exige como condición previa para
considerar su contratación con el Estado, o la persona natural o jurídica que
en su calidad de consultor se inscribe en el correspondiente registro.
En segundo lugar, es
necesario resaltar que el Estado, a través del legislador, está habilitado para
diseñar e imponer la utilización de esos instrumentos técnicos, que de una parte
le permiten garantizar la vinculación de los más capaces y de los más idóneos a
la administración, bien sea como servidores públicos o como contratistas, y de
otra le permiten impulsar la realización de los principios rectores de la
administración pública consagrados en el artículo 209 de la Carta Política,
siempre y cuando el contenido de dichos instrumentos no desconozca principios
fundamentales de las personas, y contemplen, ellos mismos, mecanismos de
control que eviten un uso indebido de la información que los nutre, como por
ejemplo el uso restringido de los mismos:
"El Estado
puede legítimamente organizar sistemas de información que le permitan mejorar
sus funciones de reclutamiento de personal y contratación pública. De otra
parte, el uso restringido, asegura que aspectos de la hoja de la vida de quien
es o ha sido funcionario o contratista del Estado, cuyo conocimiento
indiscriminado puede vulnerar su intimidad y buen nombre, circulen sin su
autorización. Las hojas de vida, tienen un componente personal elevado, de
suerte que así reposen en archivos públicos, sin la expresa autorización del
datahabiente, no se convierten en documentos públicos destinados a la
publicidad y a la circulación general. En todo caso, la persona a la que se
refiere el sistema examinado, en los términos del artículo 15 de la C.P., tiene
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ella y que reposen en dicho activo." (Corte Constitucional,
Sentencia C038 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Ahora bien, esa
restricción al uso de los sistemas de información no puede extenderse hasta
superar los mandatos mismos de la Constitución y de la ley; por eso la
prohibición que el legislador consignó en el artículo 3 de la ley 190 de 1995,
en el sentido de que la información que alimentara el sistema único de
información de personal no podría utilizarse como prueba en procesos judiciales
o administrativos de carácter laboral, fue declarada inexequible por esta
Corporación[3],
al establecer que su contenido era contrario a lo dispuesto en el artículo 29
de la C.P.
En conclusión, no
encuentra la Corte válidos los argumentos con base en los cuales se impugnan las
disposiciones objeto de estudio, pues ellas no violan ni amenazan tampoco el
derecho a la intimidad de la personas consagrado en el artículo 15 de la
Constitución, por lo que procederá a declararlas conformes al ordenamiento
superior.
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLES
las disposiciones acusadas de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 190 de 1995.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-022 de 1996, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz
[2] Ibídem
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 1996, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz