T-176-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-176/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Naturaleza jurídica/CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones administrativas y disciplinarias
ACCION
POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido
JUEZ DE
ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra
petita para salvaguardar derechos colectivos, según jurisprudencia del Consejo
de Estado
ACTO
ADMINISTRATIVO-Competencia para suspensión,
modificación o anulación mediante la acción popular
DEFECTO
FACTICO-Configuración
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto fáctico por indebida
valoración de la prueba, por cuanto la vulneración del derecho colectivo de
administración de justicia nunca se probó en el proceso
Las sentencias censuradas
incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, por
cuanto la premisa de la que parte la supuesta transgresión del derecho
colectivo de administración de justicia (la existencia de un sistema que
sacrifica la calidad y la eficiencia), nunca se probó en el proceso. En
efecto, en el trámite no existió soporte técnico para determinar que al
privilegiarse el rendimiento estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones,
ni tampoco se contó con una prueba que evidenciara la violación de los derechos
colectivos fueron protegidos.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por configurarse defecto por falta de motivación para demostrar la procedencia
de la acción popular
Las autoridades judiciales
accionadas omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del
sistema de calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo
protegido, lo cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta
que eran destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y
en la práctica resolvieron sobre su propia calificación.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado sobre el
sistema de calificación de los jueces administrativos
Referencia: expediente T-5.240.358
Acción de tutela presentada por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la
Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de
Bogotá.
Procedencia: Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Asunto: Tutela contra providencia judicial. Facultades extra
y ultra petita de los jueces de acción popular. Inaplicación de actos
administrativos mediante acción popular.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2015, que
confirmó la decisión adoptada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo
de Estado, el 22 de enero de 2014, en el proceso de tutela promovido por la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la
Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera,
Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución
Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la
Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la
referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de
Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
I. ANTECEDENTES
El 14 de noviembre de 2014, la Directora de la Unidad Administrativa
de la Carrera Judicial[1], en
calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura[2], interpuso
acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril de 2012, proferida
por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de febrero de 2014,
dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Las decisiones controvertidas fueron proferidas
dentro de la acción popular promovida por Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra
la Nación – Rama Judicial, al estimar que el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de
junio de 2008, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, desconocía los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a
la defensa del patrimonio público, y de acceso a servicios públicos y su
prestación eficiente y oportuna.
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de
defensa y de acceso a la administración de justicia; que considera vulnerados por
las providencias mencionadas, debido a que a través de éstas los jueces
dictaron decisiones incongruentes, inaplicaron un acto administrativo de
carácter general –el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002- sin tener
competencia para hacerlo, y profirieron órdenes que desconocen la autonomía del
Consejo Superior de la Judicatura.
A. Hechos y pretensiones
1.
Afirma la funcionaria que el 20 de mayo de 2009
el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez[3]
interpuso acción popular contra la Nación – Rama Judicial y los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, por considerar que
estos lesionaban los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa
del patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y su prestación
eficiente y oportuna; debido a que la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 “[p]or medio del
cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta para
los Despachos Judiciales del Tercer Nivel”, y en éste determinó la
capacidad máxima de respuesta de los juzgados administrativos, sin consultar
las particularidades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En particular,
relató que (i) mediante la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007, la
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales cuál debía ser
el rendimiento esperado de los jueces administrativos para el año 2007 y (ii)
mediante el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, la Sala Administrativa
fijó la cifra correspondiente al rendimiento esperado de los juzgados
administrativos para los años 2007 –reiteró la que estaba contenida en la
circular referida- y 2008, de las cuales dependía la calificación de tales
funcionarios.
A juicio del
actor popular, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
estableció la capacidad máxima de respuesta de los jueces administrativos,
retroactivamente y “a espaldas de los jueces a calificar”.
En primer lugar,
en relación con el proceso de calificación para el año 2007, el actor popular
indicó que éste se llevó a cabo de forma clandestina, debido a que: a)
la cifra correspondiente al rendimiento esperado se fijó por medio de una
circular que no fue conocida por todos los jueces -al punto que mediante
escrito del 23 de septiembre de 2008 el presidente del Consejo de Estado
solicitó que se suspendiera la evaluación para el periodo 2007-2008-, b)
posteriormente, mediante Circular PSAC08-76 del 2 de octubre de 2008, la
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales que se decidió
valorar la metodología de calificación y suspender el proceso de evaluación integral
de servicios de los jueces administrativos del país para el período 2007-2008,
y c) mediante Circular PSAC08-98 del 14 de noviembre de 2008, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó “(…) dar
aplicación al artículo 6º del Acuerdo 1392 de 2002, específicamente a lo
dispuesto en el numeral 2º”[4].
En segundo
lugar, los criterios para la calificación del período 2008-2009 se fijaron de
forma extemporánea, pues el Acuerdo PSAA08-4874 fue expedido el 11 de junio de
2008, y según el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, el
rendimiento esperado debía ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes
de enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. En
consecuencia, el criterio de evaluación para el año 2008 fue comunicado 5 meses
después de la fecha fijada por el acto administrativo que reglamenta la
materia.
Con fundamento
en los hechos antes descritos, el actor popular consideró que la aplicación de
reglas retroactivamente y de forma oculta (por haberse dado mediante circulares
internas), “(…) se traduce en una justicia apresurada para los usuarios de
la justicia, porque los jueces realmente tienen que trabajar para producir el
mayor número de sentencias, así sea en forma poco razonada, porque tampoco
cuentan con el personal suficiente que requiere el juzgado.”[5]
Por
consiguiente, el actor popular solicitó: (i) que se declarara la nulidad de los
artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en relación con la
determinación de la capacidad máxima de respuesta para los jueces
administrativos, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero y
el 31 de diciembre de 2008; (ii) que se suspendiera de inmediato el proceso de
calificación de los jueces administrativos que se encuentren inscritos en
carrera; y (iii) que se ordenara al Consejo Superior de la Judicatura realizar
un proceso de calificación con fundamento en unas pautas ponderadas de calificación
que correspondan a las particularidades propias de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa y a la realidad fáctica de los juzgados administrativos, en lo
referente a la carga laboral y planta de personal.
2.
En escrito radicado el 8 de julio de 2009, la
apoderada judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se
opuso a las pretensiones de la demanda. Específicamente, indicó:
(i)
Que no era cierto que los criterios de
evaluación de los jueces administrativos para el año 2007 se hubieran fijado de
forma clandestina, pues la Circular PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007 por medio
de la cual se estableció la cifra correspondiente al rendimiento esperado, fue
conocida por todos sus destinatarios, quienes en el mes de mayo del mismo año recibieron
una visita de seguimiento, acompañamiento y control, en la que se dio a conocer
el método de calificación.
(ii)
Que las circulares son actos administrativos, de
manera que el rendimiento esperado podía determinarse mediante una circular o
un acuerdo, sin que existiera alguna diferencia entre ambos.
(iii)
Que los actos administrativos eran legales pues
la autoridad tenía competencia para expedirlos y respetó las normas en que debían
fundarse (entre éstas el Acuerdo No. 1392 de 2002).
(iv)
Que la acción popular es improcedente porque no
se probó que a) existiera alguna acción u omisión por parte de la demandada; b)
se hubiera ocasionado un daño, amenaza, o vulneración a los derechos colectivos
cuyo amparo se solicitaba; y c) no existía una relación de causalidad entre una
acción u omisión y los derechos supuestamente transgredidos.
(v)
Que la acción popular era improcedente, pues la
vía idónea para controvertir la legalidad de los actos administrativos debatidos
era la acción de nulidad. Específicamente, indicó que en ese momento se
tramitaban dos acciones de nulidad simple contra el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008
ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, una de las cuales fue presentada
por el actor popular.
3.
El conocimiento de la acción popular
correspondió al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, quien mediante auto del 13
de agosto de 2009 se declaró impedido para conocer del proceso por tener
interés directo en el asunto. En consecuencia, el Juez 18 Administrativo de
Bogotá estudió el impedimento y mediante auto del 19 de agosto de 2009 lo
declaró infundado, por lo que el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá conservó
el conocimiento de la acción popular.[6]
4.
Mediante sentencia del 30 de abril de 2012[7],
el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, concedió el amparo del derecho
colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia.
A pesar de que el juez determinó que en este caso la acción popular
no era procedente para controvertir el acto administrativo contra el cual se
presentó la demanda, advirtió que de las pretensiones del accionante se
derivaba la necesidad de analizar las normas que regulan la calificación de
servicios de los jueces administrativos “(…) pues según el parecer del
accionante, este diseño normativo desconoce la realidad fáctica y las
particularidades de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, lo que ha
patrocinado una especie de justicia apresurada”.
Con fundamento en esa consideración, la autoridad judicial accionada
se refirió al origen de los juzgados administrativos, la congestión de la
jurisdicción contencioso administrativa, analizó la proporción existente entre
el volumen de trabajo y el número de juzgados creados[8],
e hizo referencia a las medidas de descongestión. Con base en tales datos,
concluyó que la cantidad de juzgados creados fue insuficiente, pues de un lado,
no se tomó en consideración el volumen promedio de ingresos y de otro, se
sobredimensionaron los datos correspondientes a los egresos.
Además, el juez determinó que “(…) es posible colegir que al juez
administrativo se le presenta un dilema ético: la calificación satisfactoria de
su desempeño (asunto de interés personal) o el desarrollo de una labor
eficiente y de calidad (asunto de interés público). El hecho mismo de existir
la posibilidad de un dilema ético implica que el servicio público de la administración
de justicia se encuentra en riesgo. En efecto, (…) el sistema crea un incentivo
negativo a favor del rendimiento estadístico, al preferirse la tramitación de
los asuntos sencillos, fáciles y repetitivos, dejando de lado las controversias
complejas y las disputas de intereses legítimos o de derechos. Rendimiento
estadístico que como quedó anunciado tampoco permite el cumplimiento
satisfactorio del factor de rendimiento para efectos de evaluación.” [9]
En ese sentido, concluyó que las normas que regulan el proceso de
calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en
los juzgados administrativos, ponen en riesgo la prestación del servicio de
administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad.
En consecuencia, el Juez 17 Administrativo de Bogotá decidió: (i)
declarar probada la excepción de "improcedencia de la acción popular,
por no corresponder a la vía idónea para pretender la anulación de los actos
administrativos y por existir otros procesos en torno a la nulidad del Acuerdo
4874 de 2008"; (ii) amparar el derecho de acceso y prestación
eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia; (iii)
inaplicar "el actual Sistema de Evaluación y Calificación para los
jueces administrativos, contenido en el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de
2002"; (iv) ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura que en el término de 6 meses a partir de la notificación de la
sentencia, elabore y expida un sistema de evaluación y calificación para los
jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación
de los destinatarios del nuevo acuerdo; y (v) exhortar a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura para que adelante las gestiones
administrativas y presupuestales necesarias para replantear el número de
juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, de manera que se
materialicen los Principios Básicos 7 y 11, relativos a la independencia de la
judicatura, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, a través
de la asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema
judicial, nombrado por un número de jueces que resulte suficiente para atender
los casos pendientes y proporcionar a los juzgados el equipo profesional y el
personal auxiliar necesario.
5.
Mediante escrito radicado el 14 de mayo de 2012,
la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apeló la decisión de primera
instancia, en la que reiteró los argumentos expuestos en la demanda, y agregó
otras razones para controvertir la decisión del a quo.[10]
6.  Mediante escrito radicado el 28 de noviembre de 2013, el Ministerio
Público[11]
intervino en el trámite de la acción popular y manifestó que la demanda se
encaminaba a obtener la nulidad de un acto administrativo, por lo que era
improcedente. Además, sostuvo que al adecuar las pretensiones del actor
popular, el juez de primera instancia desconoció el derecho fundamental al debido
proceso de la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al
cuestionamiento de la totalidad del sistema de calificación de jueces.[12]
7.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección “B” –Sala de Conjueces[13],
en sentencia del 21 de febrero de 2014, confirmó el fallo de primera instancia
por compartir los mismos argumentos del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá,
consistentes en que el dilema ético que afecta su función, pone en riesgo la
adecuada prestación de ese servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad
del servicio.
8.  Posteriormente, el 21 de marzo de 2014, la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial solicitó que se declarara la nulidad de las sentencias
proferidas en el proceso de acción popular, por considerar que había un error
originado en ambas decisiones, por ser incongruentes. Así pues, sostuvo que la acción
no debió prosperar porque el actor popular pretendía que se declarara la
nulidad de un acto administrativo de 2008 y, en esa medida, el proceso que se
adelantó no era la vía idónea para dejar sin efectos los actos administrativos
correspondientes al sistema de calificación de jueces. No obstante, las
autoridades judiciales dieron un giro a las pretensiones y dejaron sin efectos
un acto administrativo de 2002, lo cual no fue solicitado por el accionante.
9.  Por auto del 5 de junio de 2014, la Sección Primera Subsección B del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de nulidad presentada
por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Lo anterior, por
considerar que los fallos dictados en el trámite de la acción popular eran
congruentes, debido a que el demandante afirmaba que se violaba el derecho
colectivo a tener un servicio público de justicia eficiente por distintas
razones, entre ellas el Acuerdo 4874 de 2008 y el diseño del sistema de
calificación de jueces. Así pues, en relación con el acuerdo, los jueces
afirmaron que no tenían competencia para estudiar su legalidad, y en cuanto al
sistema de calificación, encontraron que éste presentaba fallas que ponían en
peligro el derecho colectivo invocado, por lo que en providencias congruentes,
el juez y los conjueces explicaron por qué motivo era posible inaplicar el Acuerdo
1392 de 2002.
10.
La Directora de la Unidad Administrativa de la
Carrera Judicial considera que las decisiones adoptadas por el Juzgado 17
Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneran los derechos
fundamentales de la entidad al debido proceso, de defensa y de acceso a la
administración de justicia.
Específicamente, la funcionaria afirmó que las sentencias controvertidas
incurren en los siguientes requisitos específicos de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales:
(i)
Violación de la Constitución: porque la orden de elaborar y expedir un nuevo sistema de
evaluación y calificación para los jueces administrativos, desconoció las
competencias que el artículo 256 asignó al Consejo Superior de la Judicatura,
en particular, la de administrar la carrera judicial.
Además, estima que las decisiones desconocieron el artículo 257
Superior, al exhortar a la Sala Administrativa para que adelante las gestiones
administrativas y presupuestales necesarias con el fin de replantear el número
de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, a través de la
asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial.
En efecto, según la Constitución, en ejercicio de la función de crear,
suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia, el
Consejo Superior de la Judicatura no puede establecer a cargo del Tesoro
obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la
ley de apropiaciones iniciales.
(ii)
Defecto orgánico:
debido a que las autoridades judiciales no son competentes para a) ordenar las
condiciones, forma y procedimiento, para administrar la carrera judicial, en
particular, la evaluación de servicios de los jueces administrativos, y b)
exhortar la gestión para obtener los recursos presupuestales para una
destinación específica, como es la creación de jueces administrativos de
carácter permanente, y el ajuste de su planta de personal.
(iii)
Defecto sustantivo: por cuanto se trata de decisiones incongruentes, debido a que el
accionante solicitó la declaración de nulidad de un acuerdo proferido en 2008
y, a pesar de declarar la improcedencia de la acción popular para conocer sobre
la legalidad de actos administrativos, los jueces se pronunciaron sobre la
legalidad de los actos que establecieron el sistema de evaluación y
calificación de los empleados de la Rama Judicial.
De este modo, además de presentar argumentos contradictorios, los
jueces se pronunciaron sobre cuestiones no contempladas en la demanda ni
conocidas por la entidad demandada, que no tuvo la oportunidad de
controvertirlos.
(iv)
Defecto fáctico: dado
que el juez popular no contó con el sustento probatorio suficiente para afirmar
que se genera un incentivo negativo al privilegiar el rendimiento estadístico
sobre la calidad, pues aquella apreciación tuvo como fundamento que la planta
de personal de los juzgados administrativos no se adecúa a la cantidad de
trabajo y que es reducido el número de despachos judiciales (lo cual
potencializa la congestión judicial). En este orden de ideas, indica que los
jueces concluyeron, artificiosamente, que el sistema de calificación vulnera el
derecho colectivo relacionado con el acceso y prestación eficiente y oportuna
del servicio público de administración de justicia, a pesar de que no se
demostró que los Acuerdos 4874 de 2008 y 1392 de 2002 transgredieran tal
derecho.
De otra parte, las sentencias objeto de reproche afirman que no se
ha aplicado el sistema de forma equitativa, sin embargo los jueces nunca han
sido calificados, debido a que, primero, mediante distintas decisiones de la
Sala Administrativa se dispuso suspender el trámite y, luego, en el proceso de
la acción popular objeto de análisis, el juez de conocimiento suspendió el
proceso de calificación (por auto del 5 de abril de 2010).
(v)
Decisión sin motivación: los jueces concluyeron, sin soporte probatorio alguno, que al juez
administrativo se le presenta un problema ético entre la calificación
satisfactoria de su desempeño y el desarrollo de una labor eficiente y de
calidad. En esa medida, el análisis de la supuesta transgresión del derecho
colectivo se basó en apreciaciones subjetivas.
En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera
Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión
proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección
Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante la sentencia del 21 de febrero de 2014, en la que se concede
el amparo en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo
Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y b) ordenar
a “la autoridad accionada” que profiera una nueva decisión en la que niegue las
pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la
legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la
nulidad del Acuerdo 4874 de 2008[14],
y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos.
B. Actuación procesal de primera instancia
Mediante auto del 21 de noviembre de 2014[15],
la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la tutela,
vinculó en calidad de autoridades accionadas a la Sección Primera, Subsección B
-Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17
Administrativo de Bogotá, y vinculó como terceros interesados a Camilo Augusto
Delgado Rodríguez y a la Nación - Rama Judicial - Dirección Administrativa de
Administración Judicial, quienes fungieron como partes demandante y demandada
en el proceso de acción popular[16].
Además, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, que remitiera una certificación en la que conste la disponibilidad de
recursos para la vigencia 2014 e informara si "(...) en la actualidad
se han destinado todos los recursos para la vigencia del 2014 del plan de
descongestión, y se cuenta con los recursos para aumentar los juzgados
administrativos y la planta de personal de los mismos."[17]
Respuesta de la Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial
Mediante escritos radicados en la Secretaría General del Consejo de
Estado el 19 de diciembre de 2014 y el 19 de enero de 2015[18],
el abogado que fungió como apoderado de la Nación - Rama Judicial en el proceso
de acción popular indicó (i) que a 19 de diciembre de 2014 el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no había aprobado la solicitud presupuestal para
crear nuevos juzgados administrativos y el presupuesto de los existentes se
agotó. A este escrito se anexó una certificación en la que se dejó constancia
de los costos de las medidas de descongestión en la jurisdicción contenciosa
administrativa para la vigencia del año 2014; y (ii) allegó copia de las
principales actuaciones en el proceso de acción popular.
Las autoridades accionadas y la persona vinculada al proceso, no
dieron respuesta a la tutela de la referencia.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
En sentencia del 22 de enero de 2014[19],
la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado "rechazó por
improcedente" la tutela, por considerar que los defectos alegados por
la Directora de la Unidad de Carrera Judicial, fueron puestos de presente ante
los jueces de acción popular en distintas oportunidades y estos los resolvieron
con fundamento en argumentos jurídicos válidos. En consecuencia, manifestó que
la accionante pretendía usar la tutela como una instancia adicional en el
trámite de acción popular.
Impugnación
Mediante oficios radicados: (i) el 11 de marzo de 2015[20],
la Directora impugnó la decisión de primera instancia; y (ii) el 14 de abril de
2015[21],
la funcionaria sustentó la impugnación, y reiteró los mismos argumentos
contenidos en el escrito de tutela.
Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 16 de diciembre de 2015[22],
la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo,
por considerar que no concurrían los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra las providencias judiciales recurridas.
En particular, determinó que no se verificaba el requisito de
subsidiariedad, por cuanto la parte accionante omitió solicitar la revisión
eventual de la acción popular, la cual era el mecanismo judicial idóneo y
adecuado para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia de la autoridad accionante.
En este sentido, determinó que la Corte Constitucional ha
establecido que la revisión
eventual es el mecanismo de defensa judicial idóneo para obtener la protección
de derechos fundamentales ante un defecto en una providencia proferida en el
trámite de acciones populares y de grupo (Auto 132 del
16 de abril de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
Además, indicó
que la presunta vulneración de derechos fundamentales que se causó a la entidad
tutelante, se originó en la orden de diseñar un nuevo sistema de
evaluación y calificación para los jueces administrativos, en el que se garantice
la participación de sus destinatarios “(…) lo que, a juicio de la Sala, no
comporta una situación que requiera ser subsanada por el juez de tutela, y
menos aún, cuando con dicha orden se garantizó la protección de derechos
colectivos, que es el fin principal de las acciones populares”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y
241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para
revisar el fallo de tutela proferido en el proceso de la referencia.
Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos
2.  La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, en
calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de
abril de 2012, proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del
21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de
Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; proferidas dentro de la
acción popular promovida por un ciudadano contra la Nación – Rama Judicial.
La funcionaria pretende que sean amparados sus derechos
fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de
justicia, que considera vulnerados por las providencias mencionadas, ya que a
su juicio incurren en 5 causales de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales, a saber: violación directa de la Constitución,
decisión sin motivación, y los defectos orgánico, sustantivo y fáctico.
En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera
Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión
proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección
Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en la sentencia del 21 de febrero de 2014, mediante las cuales se
concedió el amparo del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio
público de administración de justicia en el proceso de acción popular
presentado por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación –
Rama Judicial, y b) ordenar a “la autoridad accionada” que
profiera una nueva decisión en la que niegue las pretensiones del actor
popular, por ser improcedente para controvertir la legalidad de los actos
administrativos, existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo
4874 de 2008, y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos.
3.  La situación fáctica exige a la Sala determinar si concurren los
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
para controvertir las sentencias mediante las cuales el Juzgado 17
Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ampararon el derecho colectivo a
la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia.
En caso de ser procedente, será preciso analizar el fondo del
asunto, el cual plantea los interrogantes que se explican a continuación.
4.  En primer lugar, a pesar de que el actor popular solicitó que se
declarara la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio
de 2008, por considerar que éste violaba el derecho al servicio público de
administración de justicia, en las sentencias censuradas las autoridades
judiciales accionadas establecieron que la pretensión del actor era
improcedente, pero indicaron que de la demanda se derivaba la necesidad de estudiar
todas las normas que regulan la calificación de servicios de los jueces
administrativos y analizar la carga laboral de los despachos.
Con fundamento en esa consideración, los jueces accionados
determinaron que la cantidad de despachos administrativos era insuficiente y
por tanto el sistema de calificación no era adecuado.
Además, las autoridades judiciales señalaron que el sistema de
calificación, la falta de personal y la carga laboral excesiva de los jueces
administrativos, los enfrenta a un dilema ético entre la calificación
satisfactoria de su desempeño (que los lleva a dar prelación a los casos más
fáciles, para proferir un mayor número de sentencias) y el desarrollo de una
labor eficiente y de calidad, dilema que, en sí mismo, implica que el servicio
público de administración de justicia está en riesgo.
Por los anteriores motivos, ampararon el derecho de acceso y
prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de
justicia, e inaplicaron el Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces
administrativos -Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002-.
Los hechos antes descritos permiten formular este problema jurídico:
¿incurre en alguna causal específica de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales una sentencia mediante la cual un juez ampara los
derechos alegados en una acción popular, con fundamento en hechos y
pretensiones distintos de los que fueron planteados en la demanda por el actor?
5.  En segundo lugar, las providencias judiciales accionadas, además,
contienen una orden dirigida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura para que elabore y expida un sistema de evaluación y calificación
para los jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la
participación de los destinatarios del nuevo acuerdo, y un exhorto dirigido a
la misma Sala para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales
necesarias para replantear el número de juzgados administrativos permanentes y
su planta de personal.
La situación descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿puede
un juez, en el marco de un proceso de acción popular, ordenar y exhortar al
ente autónomo que administra la carrera judicial, lleva el control del
rendimiento de los despachos judiciales y determina el número de juzgados, que
adopte medidas específicas relacionadas con el ejercicio de tales funciones y
suspender la aplicación de un acto administrativo proferido en ejercicio de
dichas potestades?
6.  Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el
análisis de los siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de
la tutela contra providencias judiciales; segundo, el examen de los
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
en el caso concreto, incluida la legitimación activa de la accionante; tercero,
las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; cuarto,
la naturaleza y el marco normativo de la acción popular; y quinto, con base en lo anterior se resolverán los problemas
jurídicos planteados en este asunto.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
7.
El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución,
consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la
acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
El artículo 86 Superior establece que la
tutela procede contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el
ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución
y a la ley, y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos
reconocidos en la Constitución.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y
se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que
la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con
el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia
judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a
la tutela.[23]
Así pues, la acción de tutela contra
decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez
constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las
cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.[24]
8.  La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[25],
señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos
de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias
judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos
específicos de procedibilidad.
Requisitos generales de procedencia.
9.  Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[26],
los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga
relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible
vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con
el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se
hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir,
que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate
de sentencias de tutela.
Requisitos específicos de procedibilidad.
10.  Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en
el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible
con los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los
siguientes:
Defecto orgánico: ocurre cuando el
funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma
absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.[27]
Defecto fáctico: se presenta
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la
prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: ocurre
cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o
claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[28]
Error inducido: sucede cuando el Juez o
Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[29]
Decisión sin motivación: implica el
incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se
configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado
asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial
establecida.[30]
Violación directa de la Constitución: se
estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma
específica, postulados de la Carta Política.
Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales en el caso que se analiza.
11.  La Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación,
veamos:
12.  En primer lugar, se verifica que se cumple con el presupuesto de legitimación
por activa.
Primero,
porque la Nación tiene personería jurídica, y por consiguiente es titular de
derechos fundamentales, tales como el debido proceso, la igualdad, la
inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la
inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la
administración de justicia, el derecho a la información, el hábeas data y el
buen nombre, entre otros.
En
ese orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[31]
ha señalado que las personas jurídicas están legitimadas para acudir a la
acción de tutela con el fin de obtener su efectividad cuando sean vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Segundo, porque de conformidad con el artículo 256 de la Constitución[32],
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tenía a su cargo
la responsabilidad de administrar la carrera judicial. Además, de acuerdo con
el artículo 2º del Acuerdo 956 de 2000[33],
“[p]or el cual se delegan unas funciones en las Unidades de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras
disposiciones”, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura delegó la función de representar los intereses de la Nación en el
ejercicio de acciones de tutela, a las unidades de la entidad. Por
consiguiente, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial está
facultada para actuar en este proceso.
13.  En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia
constitucional. En el presente caso se encuentran involucrados los derechos
fundamentales de la Nación – Rama Judicial – Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, al debido proceso, de defensa y de acceso a la
administración de justicia.
Esto ocurre porque las sentencias que se censuran tienen como efecto
la inaplicación de un acto administrativo que regula su función constitucional
de administrar la carrera judicial y, según la entidad, en razón a que tal
decisión tuvo origen en un fallo inconstitucional, no contó con la posibilidad
de controvertir los argumentos que dieron origen a la suspensión del sistema de
calificación de jueces administrativos. Además, según la accionante, en las
providencias controvertidas se profieren órdenes que transgreden su autonomía
funcional, de manera que se discute el posible desconocimiento del diseño
constitucional del poder judicial.
14.  En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito consistente en haber
agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición.
A pesar de que el ad quem determinó que en este caso la tutela era
improcedente porque la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura omitió solicitar la revisión eventual de la sentencia de segunda
instancia ante el Consejo de Estado, a juicio de la Sala tal razonamiento no puede
ser admitido, pues deja de lado que en este caso particular el mecanismo
mencionado no es idóneo para obtener el amparo de los derechos invocados.
En efecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado citó el Auto 132
de 2015[34], y
con fundamento en dicha providencia determinó que “(…) la revisión de
sentencias en materia penal, civil y contencioso administrativa, incluida la
revisión eventual cuando se trate de acciones de grupo o populares, constituye
un medio de defensa idóneo siempre y cuando: i) los derechos fundamentales
presuntamente afectados no requieran una intervención inmediata por vía de
tutela, y ii) no tengan conexidad, únicamente con derechos económicos.”
En consecuencia, el ad quem concluyó que el mecanismo de
revisión eventual era idóneo, por cuanto no se requería de la intervención
inmediata del juez para obtener el amparo de los derechos de los cuales la Nación
– Rama Judicial es titular, pues las providencias judiciales dictadas en el
trámite de la acción popular concedieron el amparo de derechos colectivos, es
decir, realizaron la finalidad principal de la acción.
15.  La Sala considera que la interpretación realizada por el Consejo de
Estado no obedece al criterio establecido en el Auto 132 de 2015, mediante el
cual la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la regla de evaluación
de la idoneidad respecto del mecanismo de revisión de las acciones populares y
de grupo, es la misma que la de todos los demás medios de defensa
judicial, esto es, depende del caso concreto[35].
En aquella ocasión la Sala Plena de la Corte se pronunció sobre la
solicitud de nulidad presentada contra la sentencia T-274 de 2012, en la cual
la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación estudió la tutela interpuesta
por la Empresa de Energía del Pacífico S.A.
E.S.P. contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca en el trámite de una acción de grupo, y concedió el amparo.
La Sala Plena de la Corte Constitucional anuló la sentencia T-274 de
2012, por considerar que la Sala Tercera de Revisión desconoció la
jurisprudencia en vigor de esta Corporación, según la cual la idoneidad del
mecanismo de revisión depende del caso concreto.
Así pues, a pesar de que en esa oportunidad el Consejo de Estado
había escogido el asunto tras haber admitido la solicitud de revisión eventual,
la Sala de Revisión determinó que la tutela era el medio idóneo para
controvertir la decisión de segunda instancia en el proceso de acción de grupo,
simplemente porque la selección para su revisión eventual había ocurrido 2 años
después de que se hubiera proferido la providencia censurada.
En particular, la Sala Plena determinó que de los hechos no era
posible establecer que existiera alguna circunstancia particular que
justificara la procedencia de la tutela, y la empresa accionante no identificó alguna
situación que comportara la vulneración o amenaza de sus derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia como consecuencia de la
tardanza en la selección. En consecuencia, esta Corporación encontró que estaba
demostrada la idoneidad de la revisión eventual, porque (i) el proceso había
sido seleccionado por el Consejo de Estado, quien estudiaría nuevamente la
acción de grupo y se pronunciaría de fondo sobre el asunto, y (ii) no se
acreditó la amenaza o vulneración de los derechos de la empresa accionante que
autorizara la intervención del juez constitucional para evitar un perjuicio
irremediable.
Por los anteriores motivos, mediante el Auto 132 de 2015, la Sala
Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-274 de 2012
y, en reemplazo, profirió la sentencia SU-686 de 2015, en la cual confirmó la
decisión del juez de segunda instancia en el proceso de tutela -que había
confirmado la decisión del a quo consistente en negar el amparo-, por
encontrar que no se cumplía con el presupuesto de subsidiariedad, debido a que
el mecanismo de revisión eventual era idóneo para proteger los derechos del
accionante en ese caso particular.
16.  Del recuento del contenido del Auto 132 de 2015 –citado como
precedente por el ad quem en el trámite de esta tutela-, se evidencia
que la situación fáctica analizada en esa providencia es totalmente
diferente de la que se estudia en la presente sentencia. Específicamente,
en el caso estudiado en el auto en mención, el Consejo de Estado seleccionó la
acción de grupo para su revisión y dicho trámite estaba pendiente, motivo por
el cual la Corte concluyó que la tutela era improcedente. Por el contrario, en
el asunto objeto de examen no se solicitó la revisión y el caso no fue
seleccionado por el Consejo de Estado.
Así pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte –incluido
el Auto 132 de 2015-, en esta ocasión correspondía al juez de tutela analizar
la idoneidad del mecanismo de revisión eventual para el caso particular.
El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[36],
prevé el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares en los
siguientes términos:
“(…) Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares
y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de
Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las
acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las
sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo
del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el
fin de unificar la jurisprudencia.
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse
dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o
providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales
Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a
partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la
correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente
dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que
disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término
máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo
Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de
tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no
escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el
Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual
revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de
aquella. (…)”
Del texto de la norma mencionada se evidencia que el
mecanismo de revisión eventual de sentencias proferidas en el trámite de
acciones populares o de grupo, comporta particularidades que lo distinguen de
los recursos ordinarios, y extraordinarios de casación y revisión.
En particular, la revisión eventual ostenta las
siguientes características (i) no constituye una tercera instancia de decisión
(por esa razón no opera la garantía de la no reformatio in pejus); (ii)
se rige por el principio dispositivo, pues está condicionada a la solicitud de
parte o del Ministerio Público y no procede de oficio[37];
(iii) no se trata de un recurso extraordinario[38],
(iv) es eventual, lo que significa que la decisión sobre su selección es
discrecional (pero debe ser motivada); (v) tiene como propósito la unificación
de la jurisprudencia en materia de acciones populares o de grupo; (vi) una vez
seleccionado un asunto, el solicitante no puede desistir del trámite; y (v) el thema
decidendum de la revisión lo determina el Consejo de Estado, quien delimita
el asunto sobre el cual es necesario unificar la jurisprudencia[39].
17.
En el asunto objeto de estudio se advierte que
las órdenes contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la
suspensión del sistema de calificación de jueces administrativos a nivel
Nacional y, en esa medida, constituyen una injerencia de las autoridades
judiciales en las funciones que la Constitución asignó al órgano que gestiona
la carrera judicial (el cual además califica a las accionadas). Precisamente,
al desmontar el sistema de calificación de jueces, las providencias que se
censuran amenazan el derecho y servicio público de los ciudadanos a la
administración de justicia pues, en la práctica, ponen el riesgo la autonomía
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y condicionan el
ejercicio de sus funciones constitucionales a la potestad de los jueces administrados.
Así pues, la falta de congruencia y el desconocimiento de la
Constitución alegados por la accionante, comprometen los derechos fundamentales
de la Nación (en particular de la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura) y de los ciudadanos, los cuales podrían ser gravemente afectados
en caso de que se exija el agotamiento de un mecanismo que se caracteriza por
ser eventual.
En efecto, si en este asunto se requiere el agotamiento del
mecanismo de revisión eventual, la existencia de un sistema de calificación de
jueces y su aplicación dependerían de la respuesta a la solicitud de revisión
eventual, que: (i) se sujeta exclusivamente a la potestad del Consejo de Estado
de seleccionar el asunto, y (ii) tiene por objeto unificar su jurisprudencia.
En ese sentido, la Sala estima que en este caso particular resulta
desproporcionado instar a la entidad a que solicite que se lleve a cabo la
revisión eventual, cuya finalidad exclusiva es la de unificar la jurisprudencia
en materia de acciones populares y de grupo. Así pues, ante la necesidad de
hacer cesar la amenaza de derechos y normas constitucionales, y de definir la
vigencia del sistema que fue inaplicado mediante las sentencias controvertidas,
cuando no se ha seleccionado el asunto para revisión del Consejo de Estado, el
medio de defensa judicial al alcance de la entidad accionante no es idóneo para
obtener el amparo de los derechos invocados, pues éste se caracteriza por ser
eventual y tener una finalidad distinta a la protección de derechos
fundamentales.
En síntesis, la eventualidad de la revisión y las características del
medio ordinario no garantizan que éste sea el adecuado para corregir la
afectación de derechos fundamentales y normas constitucionales, lo que hace que
la tutela sea el mecanismo idóneo para proteger los derechos involucrados y la
supremacía de la Constitución. Por consiguiente, se cumple con el presupuesto
de subsidiariedad.
18.  En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un
término razonable, debido a que el auto mediante el cual la Sección Primera
Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de
nulidad presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, fue
proferido el 5 de junio de 2014, y la tutela se presentó el 14 de noviembre de
2014, esto es, 5 meses después de la última actuación en el proceso en el que
se profirieron las sentencias debatidas.
19.  En quinto lugar, la demandante identificó de manera razonable los
hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las
irregularidades que –estima- hacen procedente la acción de tutela. Los hechos
están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados en las
pruebas documentales aportadas. Adicionalmente, explicó con claridad los
defectos que atribuyó a las sentencias que se cuestionan.
Así pues, la entidad accionante indicó que las decisiones judiciales
proferidas en el proceso constitucional reprochado, vulneraron sus derechos al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa, y tales objeciones fueron alegadas en el proceso
judicial cuando fue posible, esto es, al presentar el recurso de apelación
contra la sentencia de primera instancia, y al solicitar la nulidad de las
sentencias de primera y segunda instancia.
20.  En sexto lugar, la acción de tutela no se dirige contra un fallo
de tutela. Los demandantes acusan: a) la decisión del Juez 17
Administrativo de Bogotá, mediante la cual se concedió el amparo al derecho
colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia; y b) la
sentencia mediante la cual la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la decisión del a quo.
Naturaleza y funciones del Consejo Superior de la Judicatura.
21.  La Constitución 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura como
un órgano administrativo y jurisdiccional-disciplinario de la Rama Judicial, que
tenía por finalidad promover reglas de administración de los servicios judiciales,
que respondan a los criterios de justicia material, racionalidad, celeridad,
eficacia y efectividad.
Los artículos 254[40],
256[41] y
257[42] de
la Constitución, asignaron al Consejo Superior de la Judicatura el ejercicio de
distintas funciones, correspondientes a la administración de los recursos
económicos y de personal de la justicia, y el fortalecimiento de la actividad
disciplinaria, con el objetivo de garantizar la autonomía de la Rama Judicial.
Además, el Constituyente previó la existencia de las salas Administrativa
y Disciplinaria, para efectos de distribuir las funciones de rango
constitucional entre ellas. Así, “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
fue creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. La Sala administrativa
por su parte, también fue creada orgánicamente con funciones propias, para
cumplir funciones administrativas, con representación de las corporaciones
nominadoras y como garantía de la autonomía administrativa de la Rama Judicial
perseguida por el Constituyente.”[43]
22.  En particular, la Sala Administrativa tenía a su cargo el ejercicio
de funciones relacionadas con el manejo de los recursos económicos, fiscales y
humanos de la Rama Judicial, por cuanto le correspondía administrar la carrera
judicial, elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios
judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla, llevar el control del
rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, elaborar el proyecto
de presupuesto de la Rama Judicial y ejecutarlo de conformidad con la
aprobación que haga el Congreso, fijar la división del territorio para efectos
judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales y crear, suprimir,
fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia.
En relación con la función de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura relativa a la administración de la carrera judicial,
el artículo 157 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de
Justicia”, estableció que su labor consistía en “(…) atraer y retener
los servidores más idóneos, a procurarles una justa remuneración, programas
adecuados de bienestar y salud ocupacional, capacitación continua que incluya
la preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control
necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo
tiempo, en forma permanente conducta intachable y un nivel satisfactorio de
rendimiento.”
23.
De otra parte, de conformidad con el numeral 3º
del artículo 257 de la Constitución, el Consejo Superior de la Judicatura es un
órgano constitucional, titular de una potestad reglamentaria para expedir
normas de carácter general que fijen las condiciones para ejercer sus
funciones, las cuales se relacionan, entre otros, con la evaluación de
servicios de los jueces[44].
En ese sentido, el artículo 174 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia dispone que la carrera judicial será administrada
por las Salas Administrativas de los Consejos Superior o Seccionales de la
Judicatura, con la participación de las Corporaciones Judiciales y de los
Jueces de la República en los términos de la presente ley y los reglamentos que
expida el Consejo Superior de la Judicatura.
24.  En suma, en el diseño inicial de la administración de la Rama
Judicial, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (i)
tiene a su cargo distintas funciones que garantizan la autonomía de la Rama Judicial,
(ii) es titular de potestad reglamentaria de origen constitucional, que ejerce
para determinar el desarrollo y ejercicio de las funciones administrativas a su
cargo; y (iii) es titular, entre otros, de la función de administrar la carrera
judicial, la cual incluye la calificación y evaluación de servicios de los
jueces.
Naturaleza y
marco normativo de la acción popular.
25.
El artículo 88 de la Constitución se refiere a
la acción popular como el mecanismo judicial para la protección de los derechos
e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica, entre otros.
Además, la norma Superior prevé la obligación a cago del Congreso de regular
este mecanismo judicial, a la cual se dio cumplimiento con la expedición de la
Ley 472 de 1998[45].
26.
Así, el artículo 2º de la normativa mencionada
define la acción popular como el medio procesal idóneo para la protección de
los derechos e intereses colectivos, que tiene por objeto “evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible.”
La Corte constitucional ha estudiado la naturaleza de la acción
popular en distintas ocasiones[46], y ha establecido que este mecanismo se caracteriza: “(i) por ser una acción constitucional especial, lo que
significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la
protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos
colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial
y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii)
por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por
intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento
al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos
colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii)
por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la
amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues
su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden
intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar
hasta la ocurrencia del daño’[47];
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene
como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses
colectivos.”[48]
27.  En relación con el carácter preventivo de las acciones
populares, tanto la Corte Constitucional[49]
como el Consejo de Estado[50],
han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que
exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho
colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las
medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
En ese sentido, los
supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i)
la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los
particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[51],
(ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de
derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción
u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.[52]
Límites a las facultades ultra y
extra petita del juez popular
28.
En consonancia con el artículo 5º de la Ley 472
de 1998, el juez tiene a su cargo impulsar oficiosamente el trámite de la acción
popular y velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el
equilibrio entre las partes.
Además, el
artículo 34 de la misma normativa, determina que “[l]a sentencia que acoja
las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden
de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado
daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.”
Del artículo 88
Superior y los artículos 5º y 34 de la Ley 472 de 1998, se deriva un sistema
dispositivo distinto, propio de las acciones populares. Particularmente, el
juez de acción popular puede proferir fallos ultra y extra petita
para amparar los derechos colectivos amenazados o vulnerados. Las facultades
mencionadas tienen fundamento en las siguientes razones:
a)
La interpretación literal de las disposiciones
citadas, según las cuales, ante la amenaza o vulneración de un derecho
colectivo el juez puede adoptar las medidas necesarias para hacer cesar la
acción u omisión que dé origen a aquella circunstancia e, incluso, disponer lo
necesario para volver las cosas al estado anterior a la transgresión del
derecho. Así pues, en caso de que el operador judicial considere que las
medidas solicitadas por el demandante no son suficientes para proteger el
derecho colectivo desconocido, podrá adoptar cualquier remedio que estime
conducente para restablecer su ejercicio.
b)
La interpretación teleológica de las normas
mencionadas, porque de su finalidad se puede establecer que, a pesar de que el
actor popular no identifique con suficiencia las circunstancias que dan origen
al desconocimiento del derecho colectivo, en caso de que el juez advierta que
se probó un hecho transgresor que no había sido alegado específicamente por el
demandante, deberá adoptar una determinación para hacerlo cesar.
Lo anterior
ocurre porque se trata de una acción pública, que tiene como fin la defensa de
derechos e intereses colectivos, esto es, de los cuales no es titular un sujeto
determinado. Así pues, mediante esta acción no se plantean pretensiones
subjetivas, sino se pone en conocimiento del juez una situación que afecta a la
comunidad, pues con ésta se pretende precaver o superar
la afectación de bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la
colectividad misma, es decir, hacer valer el interés general[53].
En ese sentido, en
consideración a los fines que persigue la acción popular, es posible afirmar
que el juez tiene la obligación de analizar todos los hechos que se deriven de las
pruebas aportadas al proceso. Entonces, en caso de que el material probatorio permita
advertir la amenaza o vulneración del derecho colectivo invocado, el operador
judicial deberá adoptar las medidas que considere pertinentes para protegerlo,
incluso si la circunstancia que se probó en el proceso no fue expresamente
alegada por el actor popular.
c)
La función del juez constitucional en el Estado
Social de Derecho, que implica la obligación a su cargo de adoptar todas las
medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho cuyo amparo se solicita.
En términos generales, la función judicial
en el Estado Social de Derecho se rige por el principio de prevalencia del
derecho sustancial –artículo 228 Superior-, y en particular, la función del
juez constitucional se rige también por el valor constitucional de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes -artículo 2° Superior-.
En ese orden de ideas, el juez
constitucional tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias,
encaminadas a hacer realidad el ejercicio de los derechos consagrados en la
Constitución. En consecuencia, las decisiones que adopte el juez en aras de
proteger tales derechos (que corresponden a los colectivos en el caso de las
acciones populares), deben conducir a que cese la situación que motivó la
solicitud de amparo.
Lo anterior implica que el juez de la
acción popular tiene el deber de analizar todos los hechos que resulten probados
en el proceso y en caso de encontrar probada la amenaza o vulneración de un
derecho o interés colectivo, adoptar las medidas que considere pertinentes para
restituir las cosas a su estado anterior o hacer cesar la amenaza, y de ese
modo hacer realidad su uso y goce.
29.  En síntesis, el trámite de la acción popular se caracteriza por
regirse por un sistema dispositivo especial, en el que el juez goza de la
facultad de proferir fallos extra y ultra petita, de manera que: (i)
si en el curso del proceso se encuentra probada una nueva circunstancia que no
fue alegada por el demandante, y que configura una amenaza o vulneración de un
derecho colectivo, el juez de la acción popular tiene a su cargo la obligación
de protegerlo; y (ii) en ejercicio de sus facultades oficiosas, el juez
constitucional puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas
por el actor popular en la demanda, siempre que resulte necesario para hacer
cesar la vulneración o amenaza.[54]
No obstante, este sistema no implica que las facultades del juez
sean absolutas, pues éstas encuentran su límite en los derechos al debido
proceso y de defensa del demandado. Así pues, las determinaciones que se adopten
en una acción popular están circunscritas a la causa petendi de la
demanda, lo que significa que el operador judicial no puede decidir con
fundamento en hechos y pretensiones que no tengan relación con los que le
fueron puestos en conocimiento por el actor popular.
30.
Al analizar las facultades oficiosas del juez
constitucional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que, en
ejercicio de su deber de proteger los derechos colectivos, el juez de la acción
popular está facultado para proferir fallos ultra petita y extra
petita y, por regla general, el ejercicio de tales facultades no desconoce
el principio de congruencia que rige a los operadores judiciales.
31.
Por ejemplo, en sentencia del 16 de mayo de
2007[55],
la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió al principio de congruencia
previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[56]
(actualmente artículo 281 del Código General del Proceso[57]),
y determinó que en el trámite de las acciones populares éste tiene un alcance
menos restringido, porque su naturaleza constitucional, su ámbito de protección
colectivo o difuso que desborda el límite del interés particular, y su
finalidad, consistente en conseguir la protección integral de un derecho de rango
superior y de interés general, autorizan al juez a adelantar las decisiones que
más se ajusten a los objetivos superiores de esta acción.
Así pues, una vez se presenta la demanda, el juez popular adquiere
la facultad de fallar a partir de los hechos planteados, conforme a lo probado
dentro del proceso, sin que su decisión final se limite a la apreciación
particular que el actor popular expone en sus pretensiones. Entonces, de
conformidad con la ley, existe la posibilidad de que el juez constitucional amplíe
e incluso supere la causa petendi, mediante fallos extra y
ultra petita, siempre que con ello se garantice la protección real del
derecho vulnerado o amenazado.
Particularmente, como lo advirtió la sentencia en cita, “(…) el
juez popular está revestido de amplias facultades, para  definir la
protección del derecho, prevenir  la amenaza o vulneración  y, procurar
la restauración del daño en caso de que éste se produzca” (Negrillas en el
texto original), sin exceder los límites que surgen de los hechos de la
demanda, pues es a partir del debate de estos que se protegen los derechos de
contradicción y de defensa.
32.  Del mismo modo, en sentencia del 16 de octubre de 2007[58],
el Consejo de Estado determinó que en ejercicio de sus facultades, el juez que
decida sobre una acción popular no puede invocar otros hechos distintos a los
expuestos en el escrito de demanda, pues al modificar motu proprio, la
conducta trasgresora, se desconocen el derecho fundamental al debido proceso,
las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
En consecuencia, a pesar de que las
facultades del juez de la acción popular son amplias, es claro que la decisión
final debe ser congruente con el curso que hayan tomado los hechos. Entonces,
aunque la decisión del juez no se contrae exclusivamente a los sucesos
indicados en la demanda, la acción u omisión que se encuentre probada debe
guardar relación con la causa petendi, a fin de garantizar el derecho de
defensa del accionado.
33.
Recientemente, en sentencia del 29 de abril
de 2015[59],
la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, reiteró la
jurisprudencia sobre el alcance del principio de congruencia en el trámite de
acciones populares. Particularmente, estableció que por las amplias facultades
que goza el juez constitucional, la aplicación del principio de congruencia en
materia de acciones populares es más flexible, pues es viable que se tengan en
cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda.
En efecto, en este tipo de procesos el principio de congruencia no
es absoluto, debido a la naturaleza de la acción y a las particularidades del
derecho objeto de protección, a tal punto que el juez puede oficiosamente
vincular al proceso a otros posibles responsables y la decisión final debe
referirse al curso que tomen los hechos, de manera que la sentencia no se
contrae exclusivamente a los hechos de la demanda, siempre y cuando aquellos tengan
relación con la causa petendi.
34.
En conclusión, el sistema dispositivo especial por el que se rigen las acciones
populares, implica que el juez puede tener en cuenta
hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que se trate de la
misma acción u omisión que el actor planteó como transgresora de los derechos o
intereses colectivos, puesto que la sentencia debe ser coherente con la
conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda.[60]
La anulación y suspensión de actos
administrativos mediante la acción popular.
35.
El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 antes
citado, determina que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de
una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer y, en
términos generales, exigir la realización de conductas necesarias para volver
las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés
colectivo.
La disposición mencionada suscitó una
discusión jurisprudencial y doctrinaria alrededor de la posibilidad de que el
juez popular anule actos administrativos, cuando encuentre probado que con
estos se vulneran derechos o intereses colectivos. En efecto, existieron dos
posiciones contradictorias sobre el tema:
36.
De un lado, en algunas sentencias y luego de
unificar jurisprudencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que
en aquellos casos en los cuales la legalidad de un acto administrativo
cuestionado era la causa o un factor determinante para la indagación acerca de
la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, el juez válidamente podría
hacer el análisis correspondiente y tomar las decisiones a que hubiera lugar, e
incluso declarar la nulidad del acto, siempre que concurrieran dos elementos a)
la prueba de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, y b)
la prueba de que los actos administrativos estuvieran incursos en alguna de las
causales de nulidad prescritas en el Código Contencioso Administrativo.
La posibilidad
de anular actos administrativos mediante acciones populares, tenía sustento en
los siguientes argumentos:
a)
La interpretación gramatical del artículo 15 de
la Ley 472 de 1998 deja ver que el juez de la acción popular es competente para
estudiar la legalidad de actos administrativos y anularlos si amenazan o
vulneran derechos colectivos. La norma en cita dispone lo siguiente:
“Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las
Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las
entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes
sobre la materia. (…)”
De la disposición mencionada, se puede
deducir que los actos administrativos son una de las actuaciones que amenazan o
vulneran derechos e intereses colectivos, y el Legislador reconoció esa
eventualidad y expresamente asignó la competencia al juez constitucional para
analizar la legalidad de tales actos y en caso de considerarlo pertinente,
anularlos.[61]
b)
Con fundamento en la interpretación teleológica
de la norma, es posible afirmar que la procedencia de la anulación no implica
el desplazamiento de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del
derecho, pues se trata de mecanismos con una finalidad distinta a la de la
acción popular.
Así pues, las acciones ordinarias tienen
como finalidad el restablecimiento del orden jurídico general o abstracto, o de
un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, mientras que el objeto de
la acción constitucional, es la protección y restablecimiento de los derechos
colectivos. En este orden de ideas, no se puede decir que la acción constitucional
sea subsidiaria de la ordinaria, porque su objeto es diferente.
Por consiguiente, no basta con que el juez
constitucional encuentre que el acto administrativo transgreda normas de
carácter superior, sino que además deberá encontrar demostrada la conducta
imputada y la vulneración o amenaza de los derechos colectivos.[62]
c)
Aunque la acción popular es de naturaleza
constitucional, su trámite no ha sido atribuido a una nueva jurisdicción
diseñada e instituida para el efecto sino que, por disposición de la ley, se
asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual tiene a su
cargo ejercer el control judicial de tales autoridades o entidades.
Así, la
protección de los derechos e intereses colectivos que resulten amenazados o
vulnerados por la actividad de entidades públicas o de personas privadas que
desempeñen funciones administrativas, coincide con el objeto propio de tal
jurisdicción. Entonces, “(…) cuando el juez administrativo decide una acción
popular (…) lo debe hacer con su ropaje natural, esto es con la plenitud de las
atribuciones que le han sido conferidas como órgano de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo; por consiguiente, puede juzgar actos
administrativos, hechos, omisiones, operaciones y contratos estatales, sin que
ello afecte las particularidades, fines y propósitos de las acciones
populares.”[63]
De este modo,
bajo el criterio de la jurisdicción unificada, se garantizan la efectividad del
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, la primacía de
los derechos, y la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.
d)
Cuando se transgrede un derecho o interés
colectivo a través de acciones voluntarias que trascienden la órbita de quienes
ejercen la función administrativa y de una u otra manera se relacionan o
vinculan a la comunidad, corresponde al juez de cada caso, evaluar la medida
adecuada y necesaria para evitar la violación o conjurarla a través del retorno
de las cosas a su estado anterior.
Entonces, si el
remedio idóneo es dejar sin efectos estas manifestaciones, es decir, declarar
la nulidad de actos administrativos, porque sólo de ese modo es posible
restituir las cosas a su estado anterior a través de la declaratoria de
nulidad, debe hacerlo, porque de ese modo se hace efectiva la connotación
subjetiva que se predica de un derecho o interés colectivo.
En efecto, con fundamento en la obligación
del Estado de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, es
posible afirmar que el ordenamiento jurídico debe prever “(…) no solo
instrumentos procesales para alegar ante los jueces su protección, sino
dotarlos de la capacidad de tomar decisiones efectivas que logren repeler la
amenaza o remediar las consecuencias de la violación de derechos o intereses
colectivos.”[64]
37.
De conformidad con esa postura jurisprudencial, cuando
el objeto de la pretensión consistía en cuestionar la legalidad de un acto el
juez podría arribar a alguna de las siguientes conclusiones:
“(…) que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto
jurídico es ilegal, caso en el cual se
procederá con la suspensión o anulación del acto administrativo
correspondiente, para amparar los derechos colectivos;
que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto
jurídico es legal: en este supuesto no sería
posible jurídicamente suspender o anular el acto o contrato por cuanto las
reglas propias de la legalidad indican que el objeto jurídico es válido; no
obstante, el juez deberá adelantar las medidas pertinentes, se reitera,
diferentes a la suspensión o anulación del objeto jurídico, para evitar la
amenaza o hacer cesar la vulneración.
que no se amenazan ni vulneran derechos colectivos y que el objeto
jurídico es ilegal, evento en que no será
posible suspender o anular el acto administrativo, dado que la razón de ser de
la acción popular es la protección de los derechos colectivos y no de la
legalidad, pues para el amparo de ésta existen las acciones ordinarias;
que no se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto
jurídico es legal, hipótesis que dará lugar,
claramente, a desestimar las pretensiones.”
(Subrayado en el texto original)[65]
38.  De otro lado, la Sección Primera del Consejo de Estado[66]
y algunos doctrinantes, establecieron que en el trámite de la acción popular no
podía declararse la nulidad del acto porque este mecanismo no versa sobre su
legalidad. No obstante, el juez sí puede suspender su ejecución o aplicación al
constatar la violación o amenaza de derechos o intereses colectivos.
Así pues, a
juicio de la Sección Primera, cuando el actor pretendiera que el juez ordenara
la nulidad del acto administrativo y que como consecuencia de ello el acto
desapareciera del mundo jurídico, la acción popular era improcedente. En contraste,
si se constataba que un acto administrativo podía ser fuente de amenaza o
violación de los derechos colectivos, su aplicación o ejecución podía ser
suspendida con miras a proteger tales derechos, dado que el pronunciamiento
acerca de la nulidad de los actos sólo podía ser emitido por el juez de lo
contencioso administrativo.
La tesis relativa a la imposibilidad de
anular actos administrativos se basa en las razones que a continuación se
explican:
a)
El sentido gramatical de la expresión “hacer o
no hacer”, contenida en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, permite concluir
que el juez constitucional no tiene competencia para anular actos
administrativos, a pesar de que amenacen o vulneren derechos e intereses
colectivos.
Entonces, las facultades previstas en la
norma en mención no incluyen la anulación de actos administrativos, porque tal
decisión no se deriva de la facultad de impartir órdenes de hacer o no hacer.
Por consiguiente, sólo cuando el juez administrativo conoce de una acción de
nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, tiene competencia para
pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo y anularlo.[67]
b)
El artículo 10 de la misma normativa establece
que no es necesario agotar la vía gubernativa, lo que indica que no procede la
anulación de actos administrativos, pues si procediera sería necesario
agotarla.
c)
Si el demandante dispone de otro mecanismo de
defensa judicial, idóneo para obtener la anulación de un acto administrativo,
debe acudir a éste, pues el juez constitucional no puede usurpar la competencia
del juez ordinario.
Lo anterior, por cuanto el Constituyente
consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de la
seguridad jurídica y del acceso efectivo a la administración de justicia, por
lo que la acción popular no se instituyó para desconocer las acciones
judiciales ordinarias ni como un procedimiento alternativo a las mismas. [68]
Por ende, aceptar la anulación de los
actos mediante esta acción constitucional implicaría admitir que el Legislador
instituyó un sistema que desconoce las acciones judiciales ordinarias, y
consagró una dualidad de procedimientos que congestiona los despachos
judiciales, interpretación que no puede ser admitida.[69]
d)
Aunque en la acción popular el juez no tiene
competencia para decretar la nulidad de un acto porque no está facultado para
definir la legalidad del mismo, sí se puede suspender su ejecución o aplicación
cuando se advierta que viola o amenaza derechos e intereses colectivos.[70]
Lo anterior ocurre porque los actos
administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas,
también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y
cuando ello se acredita, el juez constitucional solamente puede decretar la
suspensión de su aplicación o ejecución con miras a proteger tales derechos,
dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de los actos (es decir, su
legalidad), sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso
administrativo.[71]
39.  Sin
embargo, el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011[72]
zanjó la discusión al respecto, y estableció que no hay lugar a que los jueces
declaren la nulidad de actos administrativos a través de acciones populares, en
los siguientes términos:
ARTÍCULO 144. “PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.
Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses
colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con
el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los
derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad
pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro
evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda
adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos.” (Negrillas
fuera del texto).
La norma transcrita fue
declarada exequible por esta Corporación en la sentencia C-644 de 2011,
en la que se estableció que la prohibición incluida en la norma constituye una
medida legítima del órgano Legislativo para armonizar la regulación legal de
los distintos medios de control judicial de la administración.
40.  En
conclusión, es claro que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de
Estado, la Ley 1437 de 2011 y la interpretación que de esa norma ha hecho la
Corte Constitucional: (i) el juez popular no tiene competencia para anular
actos administrativos, incluso si encuentra probado que mediante estos se
violan derechos colectivos; (ii) el juez popular está facultado para suspender
la ejecución de un acto administrativo cuando advierta que éste amenaza o
vulnera derechos e intereses colectivos, y encuentre probado que el acto es
ilegal; y (iii) el juez popular no tiene competencia para suspender un acto
administrativo cuando se amenazan o vulneran derechos colectivos y el objeto
jurídico es legal, pero en ese caso el juez deberá adelantar las medidas
pertinentes, diferentes a la suspensión, para evitar la amenaza o hacer
cesar la vulneración. En ese sentido, de conformidad con el artículo 4º
Superior, el juez puede inaplicar un acto administrativo cuando, a pesar de ser
legal, considera que su aplicación viola la Constitución.
Sin embargo, la Sala advierte que la tesis que
admite la suspensión y niega la posibilidad de anulación de los actos
administrativos en acciones populares (adoptada por el Legislador) presenta
distintas dificultades:
Primero, nada impediría que la suspensión decretada
en el trámite de la acción popular sea indefinida, con lo que se viola la
seguridad jurídica y la certeza en el derecho. En efecto, al adoptar una orden
de este tipo, se presenta una indeterminación que atenta contra la seguridad
jurídica porque comporta la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto
administrativo, que a su vez sigue existiendo, en forma indefinida en el
tiempo, pues a diferencia de la tutela que se concede como mecanismo transitorio,
la acción popular no tiene esa autorización legal.
Segundo, por tratarse de una
medida que tiene como origen una tesis que parte de la división de
jurisdicciones, puede suceder que existan fallos contradictorios, esto es, que
en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se niegue la nulidad
del acto administrativo y en el proceso de acción popular se resuelva
suspenderlo, o sencillamente se mantenga la suspensión en forma permanente
porque no podrá existir un nuevo pronunciamiento, en vía de acción popular,
sobre la invalidez del acto, so pena de afectar la cosa juzgada.
En consecuencia, la norma
contenida en la Ley 1437 de 2011 acarrea distintos problemas a los que se
enfrentarán los jueces de acciones populares al decidir sobre la legalidad de
un acto administrativo, pues a pesar de verificar que el acto es nulo,
solamente pueden decretar la suspensión.
Esta situación impone una carga
adicional a los jueces que resuelvan acciones populares, quienes deberán
argumentar con suficiencia qué implicaciones tiene la suspensión de un acto
administrativo que amenace o vulnere derechos o intereses colectivos y por qué
razón es posible adoptar esa medida en caso de que el juez contencioso haya
negado la nulidad de un acto.
41.  En
concordancia con lo expuesto en precedencia, la Sala procede a estudiar si en
este caso se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso
a la administración de justicia y de defensa, de la Nación – Rama Judicial (particularmente
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), con ocasión
de las providencias dictadas por la Sección Primera, Subsección B -Sala de
Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17
Administrativo de Bogotá.
En particular, la Sala resolverá los dos problemas jurídicos
planteados, a saber: (i) si incurre en alguna causal específica de procedencia
de la tutela contra providencias judiciales una sentencia mediante la cual un
juez ampara los derechos alegados en una acción popular, con fundamento en
hechos y pretensiones distintos de los que fueron planteados en la demanda por
el actor; y (ii) si puede un juez, en el marco de un proceso de acción popular,
ordenar al ente autónomo que administra la carrera judicial y lleva el control
del rendimiento de los despachos judiciales, que adopte medidas específicas
relacionadas con el ejercicio de tales funciones y suspender la aplicación de
un acto administrativo proferido en ejercicio de dichas potestades.
Las decisiones reprochadas en sede constitucional incurrieron en un
defecto fáctico.
42.  Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se produce cuando el juez toma una decisión:
“(…) sin que los hechos del caso se subsuman adecuadamente en el
supuesto de hecho que legalmente la determina[73], como consecuencia
de una omisión en el decreto[74]
o valoración de las pruebas; de una valoración irrazonable de las mismas; de la
suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los
medios probatorios.
Para la Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión
positiva[75],
que comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la fundamentación
de una decisión en una prueba no apta para ello, como en una dimensión negativa[76],
es decir, por la omisión en la valoración de una prueba determinante, o en
el decreto de pruebas de carácter esencial[77].”(Negrillas fuera del texto)[78]
43.  En este caso, los jueces de primera y
segunda instancia en el proceso de acción popular determinaron que (i) las
normas que regulan el proceso de calificación, sumadas al fenómeno de
anormalidad y congestión judicial recurrente en los juzgados administrativos,
ponen en riesgo la prestación del servicio de administración de justicia bajo
parámetros de eficiencia y calidad, y (ii) un sistema de calificación basado en
el rendimiento estadístico deriva en la baja calidad de las decisiones que
profieren los jueces.
El
accionante indica que las autoridades judiciales accionadas no contaron
con el sustento probatorio suficiente para afirmar que se generaba un incentivo
negativo al privilegiar el rendimiento estadístico sobre la calidad, pues
aquella apreciación tuvo como fundamento la opinión del juzgador respecto de que
la planta de personal de los juzgados administrativos no se adecuaba a la
cantidad de trabajo y que el número de despachos judiciales es reducido,
situación que potencializa la congestión judicial.
44.  De las pruebas que fueron analizadas[79],
el a quo de la acción popular realizó la valoración probatoria que se
describe a continuación:
En primer lugar,
el juez hizo referencia al número de juzgados administrativos creados por la
Sala Administrativa. Advirtió que éste se determinó tras dividir el número de
expedientes que serían remitidos por los Tribunales a los juzgados, por el
promedio de egresos reportados por los magistrados de los tribunales
administrativos.
En relación con
este hecho, el juez determinó que (i) para fijar el número de juzgados no se
tuvo en cuenta el volumen estimado de ingresos de procesos de la jurisdicción
contenciosa (dado por el ingreso histórico de procesos), sino sólo el número de
expedientes que serían remitidos a los juzgados, por lo que el dividendo debía
ser superior al que efectivamente se usó para determinar el número de juzgados;
y (ii) las estadísticas que tomó la Sala Administrativa para establecer el
promedio de egresos de procesos por magistrado, no concuerda con el reporte de
las estadísticas al cual el juez tiene acceso mediante la página web de
la entidad.
Por
consiguiente, concluyó que “(…) la cantidad de Juzgados Administrativos
creados fue totalmente insuficiente, pues, además de no considerarse una
variable fundamental, como lo era el volumen promedio de ingresos para los
juzgados administrativos, se tomaron datos de egresos promedio por Magistrado
que no correspondían a la realidad, sobredimensionándolos.”[80]
En segundo
lugar, el juez accionado enlistó los asuntos sobre los que tiene competencia el
juez administrativo y la conformación de su planta de personal. Tras hacer el
recuento de estos dos temas, señaló que “(…) la composición de las plantas
de personal, a primera vista, no se adecua con la problemática de congestión
recurrente, con la especialidad y trascendencia de las competencias y con las
exigencias de rendimiento para efectos de calificación. Esta composición de la
planta de personal repercute en la calidad y en la eficiencia de la prestación
del servicio de administración de justicia, pues potencializa un esfuerzo
dirigido a la tramitación de los casos fáciles y repetitivos.”[81]
En tercer lugar,
el a quo (i) se pronunció sobre la importancia de la carrera judicial,
(ii) describió el sistema de evaluación y calificación de servicios establecido
en el Acuerdo 1392 de 2002, (iii) indicó que la jurisdicción contencioso
administrativa tiene a su cargo un mayor volumen de procesos declarativos y de
condena que la jurisdicción ordinaria y tales asuntos tardaban más tiempo en
resolverse, e (iv) hizo referencia a la implementación de las medidas de
descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para los años
2008, 2009 y 2010; que implicaron la creación de distintos juzgados administrativos
de descongestión.
Con fundamento
en los hechos mencionados, el juez concluyó que “(…) no existe una
adecuación entre el sistema de evaluación diseñado con muchos años de
anterioridad para una estructura judicial en operación y la puesta en marcha de
los Juzgados Administrativos, que entraron a funcionar con un número escaso de
Despachos Judiciales y una planta de personal insuficiente. En efecto, el
Acuerdo de calificación data de 2002 y fue diseñado para unos despachos
judiciales cuyo funcionamiento y composición burocrática se remontan por
décadas hacia atrás.” [82]
45.  Por su parte, al resolver la apelación el ad quem estudió el
cargo por indebida valoración de la prueba y avaló la valoración efectuada por
el juez de primera instancia. Específicamente, estableció que no era “(…)
acertado señalar que las decisiones adoptadas en la sentencia [de primera
instancia] carecen de soporte probatorio, pues expresamente en la sentencia
gravada el juez identificó cada uno de los medios de prueba, en este caso
documental, que le sirvieron para adoptar las decisiones contenidas en la
sentencia.”
46.  De las providencias controvertidas se evidencia que en este caso las
autoridades accionadas concluyeron que el sistema de calificación de jueces
administrativos vulnera el derecho colectivo relacionado con el acceso y
prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de
justicia, a pesar de que no se demostró que el Acuerdo 1392 de 2002 generara
una baja calidad en las decisiones de los operadores judiciales, al recompensar
la cantidad sobre la calidad de las decisiones proferidas.
En efecto, de las pruebas que fueron analizadas por los jueces, esto
es, los distintos estudios sobre la congestión de la jurisdicción contencioso
administrativa, los datos que daban cuenta de la proporción existente entre el
volumen de trabajo y el número de juzgados creados, y la necesidad permanente
de las medidas de descongestión; no era posible colegir que las normas que
regulan el proceso de calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión
judicial recurrente en los juzgados administrativos, pusieran en riesgo la
prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de
eficiencia y calidad.
En este sentido, las sentencias censuradas incurrieron en un defecto
fáctico por indebida valoración de la prueba, por cuanto la premisa de la que
parte la supuesta transgresión del derecho colectivo de administración de
justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la calidad y la
eficiencia), nunca se probó en el proceso. En efecto, en el trámite no
existió soporte técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento
estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones, ni tampoco se contó
con una prueba que evidenciara la violación de los derechos colectivos fueron
protegidos.
Los jueces demandados adoptaron decisiones que carecían de
motivación.
47.  La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal
específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por
falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales de
la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos
de sus decisiones[83].
En efecto, el deber de justificar las decisiones judiciales garantiza la
transparencia de las providencias y previene la arbitrariedad del juez.
En la sentencia T-233 de 2007[84], esta
Corporación precisó que “(…) la motivación suficiente de una decisión
judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto.
Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos
puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna
regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario
judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en
aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa,
abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela
intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos
términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa
únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria
convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una
arbitrariedad.”
Por otra parte, la jurisprudencia ha determinado que no corresponde
al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad
judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave
déficit de motivación que la deslegitima como tal.[85]
48.  En este caso, existen dos defectos que comportan la falta
de motivación en las sentencias que se estudian, a saber: (i) no se argumentó
con suficiencia por qué la acción popular era procedente, y (ii) se ordenó
“inaplicar” un acto administrativo y proferir uno nuevo, sin existir un
análisis sobre su legalidad.
49.  En primer lugar, en concordancia con las
consideraciones generales de esta sentencia, la acción popular es procedente
cuando: (i) existe una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de
los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales, (ii)
existe un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o
intereses colectivos; y (iii) se prueba una relación de causalidad entre la
acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.
En este caso, las providencias judiciales controvertidas
determinaron que la cantidad de juzgados administrativos creados por el Consejo
Superior de la Judicatura fue insuficiente. Con fundamento en dicha premisa se
estableció que del diseño del sistema de calificación de jueces administrativos
(que se alega, sólo obedece a la cantidad de decisiones proferidas), “(…) es
posible colegir que al juez administrativo se le presenta un dilema ético: la
calificación satisfactoria de su desempeño (asunto de interés personal) o el
desarrollo de una labor eficiente y de calidad (asunto de interés público). El
hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético implica que el
servicio público de la administración de justicia se encuentra en riesgo.”
En ese sentido, los jueces concluyeron que el dilema ético que
afecta la función de los jueces administrativos, pone en riesgo la adecuada
prestación de ese servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad del
servicio. En consecuencia, afirmaron que las normas que regulan el proceso de
calificación ponen en riesgo la prestación del servicio de administración de
justicia.
50.  La Sala considera que la argumentación de los jueces es abiertamente
insuficiente, pues establece (i) que existe una acción por parte de la
autoridad demandada, que es la expedición de normas que califican a los jueces
con fundamento en criterios de rendimiento determinados por una cifra
cuantitativa; y (ii) que la fijación de tales criterios enfrenta a los jueces a
un dilema ético que pone en riesgo el servicio público de administración de
justicia.
Del recuento
realizado por la Sala se evidencia la falta de motivación de las sentencias
controvertidas. En efecto, hace falta establecer cuál es la razón por la que el
hecho de que el dilema ético descrito exista (lo cual además, de conformidad
con el análisis del defecto fáctico precedente, nunca se probó), conlleva que
se ponga en riesgo la eficiencia en la administración de justicia por parte de
los operadores judiciales.
Primero, en las sentencias
no se argumentó con suficiencia la supuesta vulneración, pues nunca se expresó
por qué razón el hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético,
derivaba en la prestación deficiente del servicio público de la administración
de justicia.
Segundo, a
juicio de la Sala no se identificó un nexo causal entre la acción –las normas
que regulan los criterios de calificación de los jueces- y la vulneración -el
dilema ético para el juez-, que conlleva un riesgo para el servicio público de
la administración de justicia.
Tercero, nunca
se explicó por qué el sistema de calificación era contrario a los derechos
colectivos y qué tenía que ver dicho sistema con el número de juzgados administrativos.
En síntesis, las
providencias carecen de motivación suficiente para demostrar la procedencia de
la acción popular y, en esa medida, incurrieron en un defecto que hace
procedente la tutela en este caso. Así, las autoridades judiciales accionadas
omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del sistema de
calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo protegido, lo
cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta que eran
destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y en la práctica
resolvieron sobre su propia calificación.
51.  En segundo lugar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 35 a
40 de la presente sentencia, de acuerdo con la jurisprudencia de las Secciones
Primera y Tercera Consejo de Estado, el juez popular (i) está facultado para
suspender la ejecución de un acto administrativo cuando advierta que éste
amenaza o vulnera derechos e intereses colectivos, y encuentre probado que el
acto es ilegal y (ii) en caso de que acto administrativo amenace o vulnere
derechos colectivos y el objeto jurídico sea legal, el juez no puede suspender
su ejecución, por lo que deberá adelantar las medidas pertinentes, para evitar
la amenaza o hacer cesar la vulneración (dentro de las cuales está aplicar una
excepción de inconstitucionalidad e inaplicar el acto).
52.  En esta oportunidad se evidencia que las
autoridades judiciales accionadas decidieron “inaplicar” el Acuerdo 1392 del 21
de marzo de 2002 “[p]or el cual se reglamenta la evaluación y calificación
de servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial”, y
ordenaron a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en
el término de 6 meses a partir de la notificación de la sentencia, elaborara y
expidiera un sistema de evaluación y calificación para los jueces
administrativos, tras un proceso en el que se garantizara la participación de
los destinatarios del nuevo acuerdo.
53.  La Sala observa que la concurrencia de las
órdenes mencionadas evidencia que, aunque los jueces ordenaron “inaplicar” el
acuerdo, en la práctica lo anularon porque suspendieron su ejecución para todos
sus destinatarios y ordenaron que se profiriera un nuevo sistema de calificación
para los jueces administrativos, que lo reemplazara.
Sobre este punto
cabe señalar que según el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, la anulación de
actos administrativos mediante acciones populares no está permitida, por lo que
en principio se podría pensar que las sentencias censuradas desconocieron la
norma referida. No obstante, la demanda de acción popular fue radicada el 20 de
mayo de 2009, motivo por el cual su trámite no se rigió por la normativa
mencionada.
En este orden de
ideas, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo
de Estado y una parte de la doctrina, era posible que los jueces anularan un
acto administrativo en el trámite de esta acción popular, siempre y cuando
encontraran que el acto era ilegal.
No obstante, en este caso los jueces accionados no justificaron la “inaplicación”
decretada y en ningún momento se refirieron directamente a las disposiciones
contenidas en el acto administrativo, ni analizaron con suficiencia su relación
con la supuesta amenaza del derecho colectivo de acceso al servicio público de
administración de justicia. Empero, por intuir que se estaba ante el riesgo
producido porque los jueces podrían enfrentarse a un dilema ético, decretaron
la suspensión del acuerdo y ordenaron proferir uno nuevo.
De ahí que sea
posible concluir que las providencias también carecen de motivación porque no
analizaron la legalidad del acto, lo cual era necesario para declarar su
nulidad.
54.  Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera que se trató de
la suspensión de un acto administrativo, a pesar de que esta determinación es
plausible a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado y los artículos
34 de la Ley 472 de 1998 y 144 de la Ley 1437 de 2011, tal facultad no es
absoluta, pues la suspensión de la ejecución de un acto debe estar precedida
de un análisis sobre su legalidad, debido a que este tipo de decisión implica
la pérdida de su fuerza ejecutoria.
Sin embargo, tal
y como se señaló, los jueces no efectuaron el análisis de legalidad del Acuerdo
1392 del 21 de marzo de 2002, necesario para adoptar como remedio la suspensión
de su ejecución. Por consiguiente, incluso si se pensara que se trató de una
suspensión, está demostrado que las sentencias carecen por completo de
motivación.
Además, cabe
resaltar que en el escrito de impugnación la parte demandada explicó que la
legalidad del Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002 había sido cuestionada en
dos ocasiones, y el Consejo de Estado lo había declarado legal en ambos casos
(la entidad demandada allegó la copia de tales providencias, tanto en el proceso
de la acción popular, como en el trámite de esta tutela[86]).
En consecuencia,
dado que el ad quem de la acción popular tuvo conocimiento de que
existían pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se había declarado
la legalidad del acto administrativo que presuntamente constituía la acción
vulneradora del derecho colectivo de acceso a la administración de justicia,
tenía la obligación de argumentar por qué era posible decretar la suspensión indefinida
y ordenar que se profiriera uno nuevo, a pesar de que el juez administrativo
había decidido sobre su legalidad.
Así pues, el
Tribunal accionado desconoció el deber de motivar la providencia, pues era
claro que el fallo contradecía las sentencias proferidas en dos procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, la decisión de suspender el
acto carece por completo de motivación porque, a pesar de existir decisiones en
un sentido distinto, las desconoció sin presentar ninguna razón clara que
justificara tal contradicción[87],
y de esa manera transgredió el principio de seguridad jurídica.
55.  Por último, cabe aclarar que en este caso la denominación contenida
en las órdenes dictadas por los jueces accionados no corresponde a la realidad,
pues la inaplicación de una norma se presenta cuando en un caso concreto
su aplicación desconoce la Constitución. Por el contrario, en los fallos objeto
de reproche se dejó sin fuerza ejecutoria un acuerdo para todos sus
destinatarios y se dispuso la expedición de uno nuevo, lo cual no
corresponde a la figura de la inaplicación por inconstitucionalidad.
En conclusión, las determinaciones adoptadas por los jueces en el
trámite de la acción popular, en relación con la inaplicación del acto y la
orden de proferir uno nuevo, carecen por completo de motivación, pues omitieron
examinar la legalidad del acto y, en caso de considerar que era legal,
establecer por qué en procedía inaplicar por inconstitucional el acuerdo.
Las sentencias objeto de análisis en esta tutela desconocieron el
precedente del Consejo de Estado.[88]
56.
El precedente es
conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al
momento de emitir un fallo[89]. Lo anterior atiende a razones de diversa
índole, que en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en la necesidad de
proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la
administración de justicia y de salvaguardar los principios de confianza
legítima y seguridad jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos
derechos y principios, que implicaría no tener en cuenta las sentencias
anteriores a un caso que resulta equiparable al analizado.
El segundo argumento se basa en el
reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado
por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta
Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[90]. Con lo cual, en
últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable
al caso concreto.
57.
Esta Corporación fijó
los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un
precedente. Así la sentencia T-292 de 2006[91], estableció que deben verificarse los
siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia
anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso
a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico
semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso
sean equiparables a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la presencia de estos
tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de
sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo
cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
58.
De otro modo, cuando
los funcionarios judiciales encuentran cumplidos los tres criterios
mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor,
siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii)
ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé
cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[92]. Así se protege el carácter dinámico del
derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida, sólo cuando un juez se aísla de un precedente
establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la
carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales, referente al
desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera
los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas
que acudieron a la administración de justicia.
59.
Esta Corte ha diferenciado
dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como
parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como
referente. En esa medida, el precedente horizontal hace
referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y
sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical
apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en
cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás,
cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país
(Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere
un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido
proceso. Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para
mantener la coherencia del sistema[93].
En la práctica jurídica actual, las
instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el
Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta
que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente
susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas
interpretaciones o significados[94].
Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el
alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que
permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
60.
El carácter vinculante, obligatorio y de fuente
de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas
jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico,
está ampliamente reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[95],
esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las
denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos
jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación
jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
28. En síntesis, los
órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de unificar la
jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales invocados de
igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia del orden
jurídico.
61.
En el caso objeto de
análisis, la entidad accionante afirma que las providencias controvertidas
incurren en un defecto sustantivo porque violan el principio de congruencia
porque las consideraciones y las órdenes adoptadas se apartan por completo de
los hechos y pretensiones contenidos en la demanda de acción popular.
A pesar de que el accionante no encuadró
específicamente los hechos descritos en alguna modalidad de defecto sustantivo,
en aplicación del principio pro actione que rige las acciones
constitucionales, cabe preguntarse en qué causal específica de procedencia de
la tutela contra providencias judiciales se enmarca dicha censura. En
particular, los límites al principio de congruencia, presuntamente
transgredidos por los jueces accionados, han sido fijados por la jurisprudencia
del Consejo de Estado. Así pues, la Sala puede deducir que no se debe analizar
si en este caso las providencias censuradas incurrieron en un defecto
sustantivo, sino determinar si se configuró un defecto por el desconocimiento del
precedente fijado por el Consejo de Estado en relación con el asunto descrito.
62.
Tal y como se
estableció en los fundamentos jurídicos 28 a 34 de esta providencia, en
ejercicio de su deber de proteger los derechos colectivos, el juez de acción
popular está facultado para proferir fallos ultra y extra petita
y, por regla general, el ejercicio de tales facultades no desconoce el
principio de congruencia que rige a los operadores judiciales.
No obstante, en casos como el presente, en el que las partes
han controvertido las sentencias de instancia por considerar que los jueces han
excedido tales facultades, la Corporación antes mencionada ha reiterado que la
competencia de los jueces populares para definir la protección del derecho,
prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso
de que éste se produzca, tienen como límite los hechos de la demanda, pues es a
partir de su debate que se garantizan los derechos de contradicción y de
defensa.
Así pues, al conocer de asuntos que comparten el mismo
problema jurídico en relación con las facultades ultra y extra petita
del juez popular, el Consejo de Estado ha determinado que el operador judicial
puede tener en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda,
siempre que se hayan probado dentro del proceso y se trate de la misma causa
petendi, es decir, de la acción u omisión que el actor planteó como
transgresora de los derechos o intereses colectivos.
Entonces,
en los casos en que se ha comprobado que el análisis del juez se dio sobre
hechos y pretensiones totalmente diferentes a los que dieron origen a la
demanda, se ha entendido que el juez excedió sus facultades de proferir fallos ultra
y extra petita. Por ejemplo, las sentencias (i) del 16 de mayo de 2007 –en
el que el a quo efectuó el análisis de la eventual violación del derecho
colectivo a la prestación del servicio de salud en relación con las
transferencias de los recursos del Sistema General de Participaciones, a pesar
de que el demandante señaló que la vulneración se configuraba porque el dinero
de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA no era invertido en la prestación de
salud del régimen subsidiado– y (ii) del 16 de octubre de 2007 -en la que el a
quo amparó el derecho al ambiente sano ante la posible contaminación de una
quebrada, a pesar de que se había alegado que se trataba de la vulneración a la
movilidad de las personas residentes en un barrio ante el cambio de sentido de
una vía-.
63.  Ahora bien, en el caso objeto de estudio se
evidencia que, al igual que en las providencias citadas como precedente por
esta Sala de Revisión, el juez cambió por completo la causa petendi contenida
en la demanda. En efecto, el ciudadano presentó la acción popular por
considerar que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
vulneraba los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa del
patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y su prestación
eficiente y oportuna; debido a que había expedido una serie de actos
administrativos mediante los cuales determinó la capacidad máxima de respuesta
de los juzgados laborales para los años 2007 y 2008 (i) sin consultar las
particularidades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) de
forma extemporánea; y (iii) de forma clandestina.
Con fundamento
en los hechos antes descritos, el actor popular solicitó: (i) que se declarara
la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008,
en relación con la determinación de la capacidad máxima de respuesta para los
jueces administrativos, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de
enero y el 31 de diciembre de 2008; (ii) que se suspendiera de inmediato el
proceso de calificación de los jueces administrativos que se encontraban
inscritos en carrera; y (iii) que se ordenara al Consejo Superior de la
Judicatura realizar un proceso de calificación con fundamento en unas pautas
ponderadas de calificación que correspondieran a las particularidades propias
de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Los jueces de instancia, por su parte, determinaron que en este caso
la acción popular no era procedente para controvertir la legalidad del acto
administrativo contra el cual se presentó la demanda, pero manifestaron que de
las pretensiones del accionante se derivaba la necesidad de analizar todas las
normas que regulan la calificación de servicios de los jueces administrativos.
Particularmente, el juez de primera instancia concluyó que el diseño
del proceso de calificación, sumado al fenómeno de anormalidad y congestión
judicial recurrente en los juzgados administrativos, ponían en riesgo la
prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de
eficiencia y calidad.
En consecuencia, el juez amparó el derecho de acceso y prestación
eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia,
inaplicó el Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos,
contenido en el Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002, ordenó a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 6
meses a partir de la notificación de la sentencia, elaborara y expidiera un
sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos y exhortó
a la Sala Administrativa para que adelantara las gestiones administrativas y
presupuestales necesarias para replantear el número de juzgados administrativos
permanentes y su planta de personal, a través de la asignación de recursos
adecuados para el funcionamiento del sistema judicial.
El Tribunal accionado confirmó el fallo de primera instancia por
compartir los mismos argumentos del juzgado, consistentes en que el dilema
ético que afecta su función, pone en riesgo la adecuada prestación de ese
servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad del servicio.
64.  La Sala estima que las providencias mencionadas desconocen el
precedente fijado por el Consejo de Estado, en tanto del recuento de los hechos
se evidencia que las quejas del actor popular se circunscribían a una serie de
decisiones, a su juicio arbitrarias, adoptadas por la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, relacionadas específicamente con la
calificación de jueces administrativos en los periodos 2007-2008 y 2008-2009.
Sin embargo, los jueces de primera y segunda instancia establecieron
(i) que la acción popular no era procedente para discutir la nulidad del
acuerdo que fijó la cifra correspondiente al rendimiento estimado de los jueces
para los periodos mencionados, y (ii) que de los hechos se derivaba la
necesidad de pronunciarse sobre la totalidad del sistema de calificación de
jueces y de la cantidad de despachos judiciales y sus cargas laborales (sin que
estos dos últimos asuntos tengan relación con el sistema de calificación
reprochado).
Lo anterior evidencia la incongruencia entre la causa petendi
y lo estudiado y concedido por el juez popular. En efecto, los operadores
judiciales se apartaron de los hechos que dieron origen a la presunta
vulneración de los derechos colectivos y de las pretensiones contenidas en la
demanda, y, en la práctica, reformaron el objeto de la controversia, de manera
que transgredieron los límites de sus facultades extra y ultra petita.
65.  En este orden de ideas, la Sala estima que al modificar los hechos y
las pretensiones del actor popular, los jueces desconocieron los límites que
les impuso el precedente vertical, sin justificar la razón por la que se apartaban
de las reglas sentadas por el Consejo de Estado. En ese sentido, las
autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de
la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento
que, motu proprio, hicieron los jueces sobre la totalidad del sistema de
calificación de los jueces administrativos.
Las autoridades judiciales accionadas eran competentes para ordenar
el cumplimiento de las funciones constitucionales a cargo de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
66.  El artículo 29 Superior[96] prevé
la garantía constitucional del juez natural que consiste en que previamente se
definan quiénes son los jueces competentes, que estos tengan carácter
institucional y que una vez asignada la competencia para conocer un caso
específico, no les sea revocable el conocimiento del caso, salvo que se trate
de modificaciones de competencias al interior de una institución.[97]
Con fundamento
en el precepto citado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
establecido que se está en presencia de un defecto orgánico cuando el
funcionario que profiere determinada decisión, carece de manera absoluta
de la competencia para hacerlo.
67.  En el caso que se analiza la accionante determinó que las
autoridades accionadas incurrieron en un defecto orgánico debido a que las
autoridades judiciales no eran competentes para a) ordenar las condiciones,
forma y procedimiento, para administrar la carrera judicial, en particular, la
evaluación de servicios de los jueces administrativos, y b) exhortar a la
accionante para que gestionara la obtención de recursos presupuestales con una
destinación específica, como es la creación de jueces administrativos de
carácter permanente y el ajuste de su planta de personal.
Lo anterior no es cierto, porque la naturaleza de la acción popular
permite que ante (i) la acción u omisión de cualquier autoridad (sin importar
si se trata de una autoridad autónoma, de origen constitucional, etc.), (ii) la
amenaza o vulneración de derechos colectivos, y (iii) la relación causa-efecto
entre ambos; el juez ordene a la autoridad accionada, cumplir con los deberes
jurídicos a su cargo (bien sean de acción o de abstención).
Así pues, aunque en este caso las providencias judiciales
controvertidas incurren en múltiples defectos que hacen que sea necesario dejar
sin efectos la totalidad de la decisión de segunda instancia, para la Sala es
claro que si en un caso distinto al que se estudia, en el que concurran los
requisitos para que sea procedente la acción popular, el juez ordena a una
autoridad dar cumplimiento a sus funciones y mediante un exhorto le indica de
qué manera debe hacerlo, no se incurre en un defecto orgánico, porque tales
órdenes concretarían el amparo de los derechos colectivos desconocidos por la
autoridad demandada.
Conclusiones y decisión a adoptar
68.  Del análisis del caso planteado, se derivan las siguientes
conclusiones:
-
Una sentencia proferida en un proceso de acción
popular, incurre en un defecto fáctico, cuando deriva los hechos supuestamente
transgresores de los derechos colectivos de apreciaciones personales, sin
contar con un soporte técnico que acredite las acciones u omisiones que se dan
por demostradas.
-
Una sentencia proferida en un proceso de acción
popular, carece de motivación, cuando deja de lado el análisis de los
requisitos para que proceda el amparo, y omite demostrar la vulneración de los
derechos colectivos y su relación de causalidad con la acción u omisión alegada.
En efecto, cuando se concede el amparo en
una acción popular es necesario que concurran los 3 requisitos derivados de la
Ley 472 de 1998, que han sido reiterados por la jurisprudencia del Consejo de
Estado, esto es: (i) la
existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los
particulares, en relación con el cumplimiento con sus deberes legales, (ii) la
existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos
o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u
omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.
-
La decisión mediante la cual un juez de acción
popular ordena la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, carece por completo de motivación, cuando omite evaluar la legalidad
del acto.
De conformidad con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez popular: (i) no tiene competencia
para anular actos administrativos, incluso si encuentra probado que mediante
estos se violan derechos colectivos; (ii) está facultado para suspender la
ejecución de un acto administrativo cuando advierta que éste amenaza o vulnera
derechos e intereses colectivos, y encuentre probado que el acto es ilegal; y
(iii) no tiene competencia para suspender un acto administrativo cuando se
amenazan o vulneran derechos colectivos y el objeto jurídico es legal, evento
en el cual deberá adoptar medidas diferentes a la suspensión, para evitar la
amenaza o hacer cesar la vulneración (dentro de las cuales está aplicar una
excepción de inconstitucionalidad).
-
La decisión mediante la cual un juez de acción
popular se aparta de los hechos que dan origen a la
presunta vulneración de los derechos colectivos y de las pretensiones
contenidas en la demanda, incurre en un defecto sustantivo al desconocer la
jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual las facultades extra
y ultra petita de los jueces administrativos encuentran un límite en la causa
petendi.
-
Cuando en una providencia un juez de acción
popular ordena a una autoridad dar cumplimiento a sus funciones y le indica de
qué manera hacerlo, no incurre en un defecto orgánico, porque tales órdenes
realizan el amparo de los derechos colectivos desconocidos por la autoridad
demandada.
En efecto, la
naturaleza de la acción popular permite que ante la acción u omisión de
cualquier autoridad (sin importar si se trata de una autoridad autónoma, de
origen constitucional, etc.), la amenaza o vulneración de derechos colectivos,
y la relación causa-efecto entre ambos; el juez ordene a la autoridad
accionada, cumplir con los deberes jurídicos a su cargo (bien sean de acción o
de abstención).
Del análisis del
caso planteado, es preciso concluir que la tutela es procedente contra la decisión del 21 de
febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de
Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la
sentencia proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá el 30 de abril
de 2012, que concedió el amparo del derecho colectivo de acceso a la
administración de justicia.
Por las anteriores razones, la
Sala concederá la tutela solicitada por la Directora de la Unidad
Administrativa de la Carrera Judicial, en calidad de delegada de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y revocará la sentencia
de segunda instancia, proferida por la Sección Primera,
Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, se dejará
sin efecto 21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera,
Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenará
a esa autoridad que profiera una nueva decisión en la que se pronuncie respecto
de los hechos y pretensiones formulados en la acción popular.
Específicamente,
el Tribunal deberá decidir sobre la supuesta vulneración del derecho colectivo
a la administración de justicia ante la presunta aplicación de reglas
retroactivamente y de forma oculta para los períodos 2007-2008 y 2008-2009 y,
con fundamento en ello, determinar si es posible acceder a las pretensiones del
actor, consistentes en: (i) declarar la nulidad de los artículos 1º y 2º del
Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en relación con la determinación de la
capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos, correspondiente
al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2008; (ii)
suspender de inmediato el proceso de calificación de los jueces administrativos
que se encuentren inscritos en carrera; y (iii) ordenar al Consejo Superior de
la Judicatura realizar un proceso de calificación con fundamento en unas pautas
ponderadas de calificación que correspondan a las particularidades propias de
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y a la realidad fáctica de los
juzgados administrativos, en lo referente a la carga laboral y planta de
personal.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas el 16 de
septiembre de 2015, por
la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y el 22 de enero de 2014, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de
Estado. En su lugar, CONCEDER
el amparo impetrado.
SEGUNDO.-
En
consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sección
Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 21 de febrero de 2014, y ORDENAR a esta autoridad que
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta los
criterios trazados en esta decisión.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
T-176/16
JUEZ DE
ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra
petita para salvaguardar derechos colectivos (Aclaración de voto)
El juez contencioso cuenta con la
capacidad de proferir fallos ultra y extra petita, para de esta manera garantizar la protección efectiva de dichas
prerrogativas, al margen de la solicitud elevada por el ciudadano. Un criterio
en otro sentido llevaría a impedir la real defensa y efectiva protección de los
derechos colectivos. El juez de la acción popular,
no puede en todos los casos encontrar su límite en la relación con la causa
petendi, ya que se trata de una acción constitucional en donde puede, y de
hecho le corresponde, exceder las pretensiones presentadas en la demanda, en
procura de hacer cesar la vulneración o amenaza de un interés de orden
colectivo
Referencia:
expediente T-5.240.358
Acción de tutela
presentada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a
través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección
Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá.
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las
consideraciones que me llevaron a aclarar el voto en la sentencia T-176 de
2016.
La Directora de la Unidad Administrativa
de la Carrera Judicial, interpuso solicitud de amparo de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración
de justicia, en contra de la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de
Bogotá, a partir de las decisiones adoptadas dentro de la acción popular
interpuesta por un ciudadano que se desempeña como juez administrativo en
contra de la Rama Judicial,  debido a que el Consejo Superior de la Judicatura
expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 "[p]or medio del cual se determina
el rendimiento  esperado o Capacidad Máxima de Respuesta (...)" de los juzgados
administrativos, sin consultar las particularidades de esa jurisdicción.
Específicamente se alegó que el proceso de calificación se llevó a cabo de forma
clandestina y los criterios para la calificación del período 2008-2009 se
fijaron de forma extemporánea.
Las autoridades judiciales accionadas
concedieron el amparo del derecho colectivo de acceso al servicio público de
administración de justicia. A pesar de que advirtieron que la acción popular no
era procedente para controvertir el acto administrativo contra el cual se
presentó la demanda, encontraron que las normas que regulan el proceso de
calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en
los juzgados administrativos, ponen en riesgo la prestación del servicio de
administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad. En
consecuencia, ordenaron a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura elaborar un sistema de evaluación y calificación para los jueces
administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación de los
destinatarios del nuevo acuerdo y exhortaron al Consejo Superior de la
Judicatura para que adelantara las gestiones administrativas y presupuéstales
necesarias tendientes a replantear el número de juzgados administrativos
permanentes y su planta de personal y de esta manera atender los casos
pendientes y proporcionar el equipo trabajo necesario en orden a cumplir las
metas planteadas.
En la tutela la parte actora alegó que
las providencias accionadas adolecían de los siguientes defectos: (i) Violación de la
Constitución, en la medida que desconoció la competencia de
administrar justicia asignada al Consejo Superior de la Judicatura; (ii) Defecto orgánico,
porque
las accionadas no son competentes para exhortar la gestión en procura de
obtener los recursos presupuéstales para una destinación específica, como es la
creación de jueces administrativos de carácter permanente y el ajuste de su
planta de personal; (iii) Defecto sustantivo, por cuanto
declararon la improcedencia de la acción popular para conocer sobre la legalidad
de actos administrativos, sin embargo emitieron un pronunciamiento de fondo;
(iv) Defecto fáctico, dado que el juez popular no contó con el
sustento probatorio suficiente para afirmar que se genera un incentivo negativo
al privilegiar el rendimiento estadístico sobre la calidad; y (v) Decisión sin
motivación, debido a que se basaron en apreciaciones subjetivas.
La Sala de Revisión decidió conceder el
amparo y en consecuencia dejó sin efectos las decisiones adoptadas por las
autoridades judiciales accionadas, en el marco de la acción popular y ordenó
proferir una nueva decisión en la que se pronuncie respecto de los hechos y
pretensiones formulados.
Como fundamento de la decisión adoptada,
entre otros aspectos, se afirmó que las sentencias objeto de análisis
desconocieron el precedente del Consejo de Estado, que ha establecido en
relación con las facultades ultra y extra petita del juez popular,
que el operador judicial puede tener en cuenta hechos distintos a los que
aparecen en la demanda, siempre que se hayan probado dentro del proceso y se
trate de la misma causa petendi, es decir, de la acción u omisión que el
actor planteó como transgresora de los derechos o intereses colectivos.
En este caso la Sala encontró que las
quejas del actor popular se circunscribían a una serie de decisiones, a su
juicio arbitrarias, adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, relacionadas específicamente con la calificación de jueces
administrativos en los periodos 2007-2008 y 2008-2009. Sin embargo, los jueces
accionados establecieron que la acción popular no era procedente para discutir
la nulidad del acuerdo que fijó la cifra correspondiente al rendimiento
estimado de los jueces para los periodos mencionados; no obstante, era
necesario pronunciarse sobre la totalidad del sistema de calificación de jueces
y de la cantidad de despachos judiciales y sus cargas laborales.
Esta situación llevó a concluir que existía una
incongruencia entre la causa petendi y lo estudiado y
concedido por el juez popular. Toda vez que los operadores judiciales se
apartaron de los hechos que dieron origen a la presunta vulneración de los
derechos colectivos y de las pretensiones contenidas en la demanda, por lo que
terminaron reformando el objeto de la controversia, de manera que
transgredieron los límites de sus facultades extra y ultra petita, sentados por la
jurisprudencia del Consejo de Estado.
Comparto la
solución dada al caso por la Sala de Revisión, dado que los operadores judiciales
accionados desconocieron los límites que les impuso el precedente vertical, sin
justificar la razón por la que se apartaban de las reglas sentadas por el
Consejo de Estado. En ese sentido, las autoridades accionadas vulneraron el
derecho fundamental al debido proceso de la demandada, la cual no tuvo la
oportunidad de oponerse al cuestionamiento que, motu proprio,
hicieron los jueces sobre la totalidad del sistema de
calificación de los jueces
administrativos.
Ahora bien, considero importante hacer
unas precisiones en cuanto a la posibilidad de proferir fallos extra y ultra
petita, al margen de la causa petendi expuesta en la
acción popular, como paso a explicar:
-
A través de la Carta Política de 1991 la acción
popular adquirió el estatus  de constitucional[98] instrumento a
través del cual se busca proteger derechos e intereses relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia similar y otros de similar naturaleza.
-
.El carácter público de las acciones
populares, supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un
interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, dejando de lado
motivaciones meramente subjetivas o particulares.
-
Dada la naturaleza preventiva de las acciones
populares, no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio
de los derechos o intereses que se busca amparar, simplemente basta que exista
la amenaza o riesgo de que se produzca.
-
Entonces, al tratarse de una acción constitucional que
busca la protección de derechos e intereses colectivos, el juez contencioso
cuenta con la capacidad de proferir fallos ultra y extra petita, para de esta
manera garantizar la protección efectiva de dichas prerrogativas, al margen de
la solicitud elevada por el ciudadano. Un criterio en otro sentido llevaría a
impedir la real defensa y efectiva protección de los derechos colectivos.
-
Bajo este entendido, el juez de la acción popular, no
puede en todos los casos encontrar su límite en la relación con la causa petendi, ya que se trata
de una acción constitucional en donde puede, y de hecho le corresponde, exceder
las pretensiones presentadas en la demanda, en procura de hacer cesar la vulneración
o amenaza de un interés de orden colectivo.
-
No resulta adecuado que el Juez Constitucional vea
limitada sus facultades para proteger derechos como la moralidad
administrativa, ante la discrepancia el petitum, ya que sus
facultades deben extenderse a la valoración de otros derechos a pesar de no
haber sido invocados expresamente, puesto que no hacerlo conllevaría no solo a
una denegación en la administración de justicia, sino además en el
quebrantamiento de mandatos superiores que protegen los intereses colectivos.
Conforme con lo expuesto, a pesar de
compartir el sentir de la Sala de Revisión al señalar que las autoridades
judiciales accionadas desconocieron el precedente vertical en este particular
aspecto, considero que la Corte Constitucional debió advertir que la posición
del Consejo de Estado tendiente a evitar que los jueces de lo contencioso
administrativo profieran decisiones en materia de acción popular por fuera de
la causa petendi, puede terminar por desconocer intereses
superiores, dejando de lado las garantías colectivas por formalismos de acuerdo
a lo pretendido en las demandas populares. Así por ejemplo, si se llegara a
advertir un daño ambiental en el desarrollo de una acción popular y ello no
fuera objeto de lo pretendido, no sería válido un pronunciamiento al respecto,
lo cual a todas luces constituye un desgaste del aparato judicial y una falta
de eficacia en la atención de las garantías constitucionales.
Fecha ut supra
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Claudia Marcela Granados Romero.
[2] La funcionaria afirma que está
facultada para actuar, de conformidad con la delegación efectuada mediante el
Acuerdo 956 de 2000, “[p]or el cual se delegan unas funciones en las
Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se
dictan otras disposiciones”.
[3]El accionante se desempeña como juez administrativo. Además el juez
reconoció como coadyuvantes a los señores Corina Duque Ayala, Julián Eduardo
Moncaleano Cardona, César Augusto Saavedra Madrid, Liliana del Rocío Ojeda
Insuásty, José Andrés Rojas Villa, Álvaro Quintero Sepúlveda, Martha Hernández
de Nieto, Juan Emiliano Cárdenas Vélez, y Víctor David Lemus Chois.
[4] Folio 182, Cuaderno 2. La circular solo contiene esa referencia a
la norma, y no explica en qué consiste la determinación de darle aplicación. El
texto de la disposición mencionada es el siguiente:
Artículo
6. “Para efectos de la determinación del período laborado, no se tendrán en
cuenta los tres primeros meses, contados a partir de la consolidación de una de
las siguientes situaciones en los funcionarios a calificar:
1. Que
hayan sido sujetos de redistribución, o de traslados por razones de seguridad o
de salud, siempre que estos impliquen cambio de especialidad.
2. Que
ingresen a un despacho congestionado, en los términos del Acuerdo 738 de 2000,
excepto en cumplimiento de programas de descongestión.”
[5] Folio 183, Cuaderno 2.
[6] Esta información consta en el sistema de consulta de procesos la
Rama Judicial Siglo XXI, al consultar el expediente radicado con el
número 11001333101720090014400.
[7] Folios 60-96, Cuaderno Principal.
[8] Esto con fundamento en estudios publicados
por el Sistema de Información y Estadística de la Rama Judicial y por informes
publicados por la Corporación Excelencia en la Justicia.
[9] Esto con fundamento en estudios publicados
por el Sistema de Información y Estadística de la Rama Judicial y por informes
publicados por la Corporación Excelencia en la Justicia.
[10] El recurso se fundamentó en los
siguientes argumentos: (i) el fallo es incongruente; (ii) la acción popular es
improcedente para pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos;
(iii) la acción popular es improcedente para amparar los derechos de un grupo
específico (en este caso los jueces administrativos); (iv) existió un error en
el cálculo de ingresos y egresos de los juzgados administrativos; (v) el juez
popular no tiene competencia para ordenar la expedición de reglamentos; (vi) no
existe un nexo causal entre el sistema de calificación y la supuesta
vulneración de los derechos colectivos; (vii) la acción popular es improcedente
para cuestionar un acuerdo que se dio como consecuencia de otra acción popular,
pues mediante una sentencia de 2002 se ordenó al Consejo Superior de la
Judicatura poner en funcionamiento los juzgados administrativos, a lo cual se
dio cumplimiento con el Acuerdo 1392 de 2002, el cual se "inaplica"
con la providencia cuestionada; (viii) no existió fundamento fáctico, jurídico
ni probatorio sobre la presunta vulneración de derechos colectivos; y (ix) con
la sentencia se ocasionan perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
[11] Procuraduría 144 Judicial II para Asuntos Administrativos.
[12] Folios 70-79, Cuaderno 3.
[13] Mediante auto del 14 de febrero de 2013 la Sección Primera del
Consejo de Estado declaró fundada la manifestación del impedimento de los
magistrados de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
por tener interés directo en el proceso. Por consiguiente, el asunto fue
decidido por una sala de conjueces (Folios 80-88 Cuaderno 3).
[14] En ejercicio de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, los señores Camilo Augusto Delgado Rodríguez e
Ibeth María Hernández Castro, demandaron a la Nación - Rama Judicial - Consejo
Superior de la Judicatura, ambas demandas fueron acumuladas para ser falladas
en una misma sentencia. En particular, el señor Delgado Rodríguez solicitó
declarar la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de
junio de 2008, por medio del cual la Sala Administrativa determinó la capacidad
máxima de respuesta para los jueces administrativos para los años 2008 y 2007.
Mediante sentencia del 26 de julio de 2012, la Sección Segunda - Subsección A
del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del artículo 1º -en lo que se
refiere a los juzgados administrativos- y la nulidad total del artículo 2º del
acuerdo No. PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, por encontrar que violaba el
derecho al debido proceso de los jueces administrativos, debido a que fijaba
los criterios para determinar la productividad de los jueces administrativos
con posterioridad al periodo evaluado, lo que no era posible de conformidad con
el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, según el cual el
rendimiento esperado debe ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de
enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. Lo
anterior fue desconocido en los artículos demandados, expedidos en junio del
año 2008. Además, se estableció que aunque existía la Circular No. PSAC07-17
del 8 de mayo de 2007, mediante la cual la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura estableció que el rendimiento esperado era de 701
sentencias, ésta no fue debidamente publicada y por lo tanto, no podía suplir
la obligación a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura de publicarlos en el mes de enero del año a calificar (Folios
136-154, Cuaderno 2).
[15] Folios 25-27, Cuaderno 1.
[16] En el trámite de la segunda instancia,
mediante auto del 6 de mayo de 2015, el Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez
advirtió que no se había vinculado al señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez,
demandante en la acción popular y ordenó al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, notificar al ciudadano de la tutela de la referencia (Folios
144-151, Cuaderno 1). El Tribunal dio cumplimiento a la orden del ad quem
y remitió la constancia de la notificación (Folio 151, Cuaderno 1).
[17] Folios 26-27, Cuaderno 1.
[18] Folios. 34, 35 y 36-37 Cuaderno 1.
[19] Folios 100-119, Cuaderno 1.
[20] Folio 124, ibídem.
[21] Folios 135-143, ibídem.
[22] Folios 167-168, Cuaderno 1.
[23] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[24] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto
Vargas.
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[26] Ibídem.
[27] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que
adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien por
la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora
porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional
puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en
ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones
descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la
decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del
funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por
defecto orgánico.
[28] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda
el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una
norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.)
porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento
jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se
abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su
aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada
inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar
vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual
se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
[29] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de
derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial - presupuesto
de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no
desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio
iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos
órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la
administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los
derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[30] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[31] Ver sentencias SU-1193 de 2000; M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y
T-200 de 2004; M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] Este artículo fue derogado por el
artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015. El texto de la norma era el
siguiente: ARTÍCULO 256. “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura
o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las
siguientes atribuciones:
1.
Administrar la carrera judicial. (…)”
[33]“ARTICULO SEGUNDO. Delegar en los
directores de las unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, según los asuntos propios de su competencia, la actuación en las
acciones de tutela en las cuales se vincule a la Sala Administrativa, así como
la eventual impugnación, en caso de ocurrir un fallo adverso, en los asuntos en
los cuales exista un criterio definido de la Sala Administrativa.
PARÁGRAFO
1°. La Oficina de Asesoría Jurídica de la Sala Administrativa vigilará el
trámite judicial de las acciones de tutela, para lo cual las unidades le
comunicarán inmediatamente su existencia, en desarrollo de la delegación de que
trata este artículo. Aquella llevará el pertinente registro de control.
PARÁGRAFO 2°. En las acciones de tutela, en
los casos en que no exista un criterio definido de la Sala Administrativa, se
seguirá el procedimiento establecido en la Circular No. 18 de 1999, proferida
por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.”
[34] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] En el caso objeto de estudio en el Auto 132 de 2015, la Sala Plena
estableció que el mecanismo de revisión eventual era idóneo porque la acción
popular había sido seleccionada por el Consejo de Estado y al momento de
proferirse la sentencia T-274 de 2012 -cuya nulidad se estudió en aquella
oportunidad-, estaba en curso, lo cual demostraba la aptitud del mecanismo para
proteger los derechos invocados por la parte accionante.
[36]“Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia.”
[37]En sentencia C-713 de 2008 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “de oficio o”, contenida en el inciso
1° del artículo 11 del proyecto
de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, en razón a que “(…) como la configuración
de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de
recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la
intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que
la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda
decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad
reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como
garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta
contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados”.
[38] En la sentencia C-713 de 2008, se
estableció que “(…) la atribución de competencias que el legislador puede
hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-1 de la Constitución,
sólo puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, pero no como Tribunal de Casación, porque esa función no ha
sido asignada por el Constituyente. // Las consideraciones expuestas llevan a
la Corte a concluir que la facultad de revisión eventual, prevista en el inciso
1º del artículo 11 del proyecto, sólo puede hacerse como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo y no como Corte de Casación.”
[39] Ver:
CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de
Unificación del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez. Número de Radicado: (AP)
170013331001200901566 01.
[40] Se hace referencia a la norma anterior
al Acto Legislativo 2 de 2015.
[41] Ibídem.
[42] Ibídem.
[43] Sentencia C-265 de 1993; MP. Fabio Morón
Díaz. En aquella ocasión la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el artículo 4º del Decreto 2652 de 1991 "[p]or
el cual se adoptan medidas administrativas para el funcionamiento del Consejo
Superior de la Judicatura”, que consagra las funciones de la Sala Plena del
Consejo Superior de la Judicatura. A juicio del demandante la norma incluía
funciones exclusivas de cada una de las Salas, dentro de las funciones de su
sala Plena. La Corte encontró que algunas de las funciones asignadas a la Sala
Plena correspondían exclusivamente a alguna de las Salas del órgano mencionado,
por lo que declaró inexequible algunos literales del artículo acusado.
[44] Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra; y C-805 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones.
[46] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[47]Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[48] Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[49] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[50] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena
Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01.
[51] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth
García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En
aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de
los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o
negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al
cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de
lesionarlos.
[52] Sobre el particular ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero
Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número:
50001-23-31-000-2004-00640-01(AP).
[53] Ver sentencia C-622 de 2007; M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[54]Ver sentencia T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 16 de mayo de 2007, Consejero
Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número:
25000-23-25-000-2003-01252-02. En aquella ocasión un ciudadano consideró que se
desconocían los derechos a la moralidad pública y al servicio público de salud
porque el dinero de la subcuenta de solidaridad del FOSYGA no era invertido en
la prestación de salud del régimen subsidiado. En consecuencia, solicitó que se
trasladara la totalidad de los recursos a los entes territoriales del país que
se ordenara que hacia el futuro, los recursos de la subcuenta de solidaridad
del FOSYGA, sean efectivamente presupuestados y ejecutados. En primera
instancia, el Tribunal se refirió a la las transferencias de los recursos del
Sistema General de Participaciones y negó el amparo. El ad quem revocó
la decisión y concedió el amparo de los derechos colectivos alegados, en
consideración a que el a quo había desconocido el principio de
congruencia porque se pronunció sobre las transferencias y no sobre la
destinación de los recursos del FOSYGA (que era la pretensión de la demanda),
los cuales no debían tener una apropiación previa a su destinación.
[56]Artículo 305. “CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en
consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las
demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que
aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No
podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del
pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.
Si lo
pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo
último.
En la
sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del
derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse
propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por
la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no
proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la
ley permita considerarlo de oficio.”
[57]Artículo 281. “Congruencias. La sentencia deberá estar en
consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las
demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que
aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No
podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del
pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo
pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo
último.
En la
sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del
derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse
propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por
la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley
permita considerarlo de oficio. (…)”
[58]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 16 de octubre de 2007, Consejera Ponente: Ruth Stella
Correa Palacio. Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00351-02. En aquella
oportunidad el Consejo de Estado estudió la acción popular instaurada por un
ciudadano con el fin de cuestionar el cambio de una vía por parte de una
urbanizadora, lo cual modificaba una servidumbre necesaria para que las
personas ingresaran a unos barrios colindantes con la urbanización en
construcción. El juez popular se abstuvo de declarar la violación por los
hechos alegados, pero encontró probada la afectación de los derechos colectivos
por la contaminación a una quebrada como consecuencia del proyecto urbanístico.
El Consejo de Estado revocó la decisión y negó el amparo a los derechos
colectivos por encontrar que el a quo había cambiado por completo la causa
petendi.
[59]CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015, Consejera Ponente:
Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicación número: 253073331701201000217-01. En
esa oportunidad la Corporación conoció de una acción popular presentada ante la
vulneración de derechos colectivos generada con ocasión de un contrato de
concesión relacionado con actividades mineras. Específicamente señaló que a
pesar de que no se había solicitado expresamente que se exigiera el pago de las
regalías generadas con ocasión de las labores de explotación, se ampararían el
derecho a la moralidad administrativa y el interés del patrimonio público y se
ordenaría su pago, pues al requerir el amparo del derecho a la moralidad
administrativa se podía deducir la necesidad de pronunciarse sobre ese tema, el
cual además estaba probado en el proceso.
[60]CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso
Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 9 de agosto de 2012. Consejero
Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Número de Radicación:
73001-23-31-000-2010-00472-01. El ciudadano promovió acción popular contra el
Instituto Nacional de Concesiones – INCO y la constructora CSS CONSTRUCTORES
S.A., tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos
relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los
bienes de uso público, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres
previsibles técnicamente; por cuanto consideró que en una carretera había una
alcantarilla que podía causar un accidente. En ese caso no se probó que la
alcantarilla estuviera en las condiciones alegadas por el actor, pero en el
proceso la Policía aportó un estudio en el que se demostraba que en ese punto
de la vía existía una curva que causaba accidentes. En consecuencia, el juez
concedió las pretensiones y el Consejo de Estado confirmó la decisión por
considerar que no era incongruente porque tenía que ver con el mismo derecho
colectivo y era una situación que generaba el riesgo alegado por el actor
popular.
[61] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Primera. Auto del 1º de febrero de 2001,
Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación número: 253929
CE-SEC1-EXP2001-NAP148 AP-148. Esta decisión se profirió antes de que la
Sección Primera adoptara la tesis de la improcedencia de la anulación de actos
administrativos.
[62] Ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera (i) sentencia del 18 de mayo de
2000, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros. Radicación número:
251350 CE-SEC3-EXP2000-NAP038. AP-038; y (ii) sentencia del 21 de febrero de
2007, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Radicación número:
25000-23-25-000-2005-00355-01(AP)
[63]CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Tercera. Aclaración de voto del Consejero Mauricio
Fajardo Gómez, a la sentencia del 25 de mayo de 2006, Consejera Ponente: Ruth
Stella Correa Palacio. Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01089-01(AP).
[64] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de
2007, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número:
76001-23-31-000-2005-00549-01(AP).
[65] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera Sentencia del 21 de mayo de 2008, Consejero
Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Radicación número:
76001-23-31-000-2005-01423-01.
[66] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo
Contencioso Administrativo (i) Sección Primera. Sentencia del 21 de febrero de
2008, Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Radicación número:
25000-23-25-000-2004-00230-01; y (ii) Sección Primera. Sentencia del 8 de julio
de 2010, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación
número: 47001 2331 000 2003 01046 02.
[67] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 12 de
julio de 2001, Consejero Ponente: Tarcisio Cáceres Toro. Radicación número:
253679 17001-23-31-000-2000-0981-01 AP-114.
[68] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Quinta. Sentencia del 13 de septiembre de
2000, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: NR: 254088
13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575.
[69] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 18 de mayo de
2000, Consejero Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación número: 251342.
CE-SEC2-EXP2000-NAP036. AP-036.
[70] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 3 de noviembre de 2005,
Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 25000
2325 000 2003 01278 01.
[71] Ver CONSEJO DE ESTADO Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Quinta. (i) sentencia del 13 de septiembre
de 2000, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 254088
13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575; y ii) sentencia del 13 de septiembre de
2002, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Radicación número:
13001233100020009008 01. AP-575.
[72] “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[73] Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el
defecto fáctico como “la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los
hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
[74] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa
injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se
torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de
contradicción.
[75] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y T-061 de 2007 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[76] Ver sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567
de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y SU–159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[77] Nuevamente, remite la Sala a la sentencia SU-159 de 2002 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[78] Sentencia T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[79]Las partes allegaron las siguientes
pruebas: (i) distintos documentos que sirvieron de soporte para la creación y
puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos en el territorio
nacional, (ii) el texto del Acuerdo PSAA08-4874 de junio de 2008, “por medio
del cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta
de los despachos judiciales de tercer nivel”, (iii) el oficio por medio del
cual el Presidente del Consejo de Estado solicitó suspender el sistema de
calificación de jueces para el período 2007-2008; (iv) información estadística
remitida por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, correspondiente al
promedio anual de ingresos y egresos por juzgado administrativo para el período
2006-2009, (v) “Libro de Medición del Tiempo Procesal en la Gestión Judicial
Moderna”, del cual se deduce que antes de la puesta en funcionamiento de los
juzgados administrativos, los procesos en la jurisdicción contencioso
administrativa registraban una duración promedio de 926 días calendario,
superior al promedio global nacional de 732 días calendario; (vi) un estudio
efectuado por la Universidad del Rosario como consecuencia del contrato de
consultoría 133 de 2007, en el que se señaló que el número de despachos creados
era insuficiente para el número de procesos a cargo; (vii) las calificaciones
de los jueces administrativos para los periodos 2007 y 2008 y de los jueces
civiles para los periodos comprendidos entre los años 2003 y 2008; y (viii) un
informe estadístico del DANE en el que, a solicitud del juez, enlistó cuáles
son los municipios con menos de 70.000 habitantes en Colombia.
[80] Folio 32, Cuaderno 2.
[81] Folio 34, Cuaderno 2.
[82] Folio 40R, Cuaderno 2.
[83] Sentencia C-590 de 2005 antes citada.
[84] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[85] Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[86] Se trata de las sentencias proferidas
(i) el 11 de octubre de 2012, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en
un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En ejercicio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, un ciudadano demandó el Acuerdo No.
1392 de 2002, el Acuerdo PSAA06-3346-3346 de 2006, y el Acuerdo No. PSAA08-4874
de 2008. El Consejo de Estado negó la nulidad en relación con el sistema de
calificación de jueces de tercer nivel consagrada en el Acuerdo No. 1392 de
2002 (Folios 378-400 Cuaderno 3); (ii) el 12 de agosto de 2010, por la Sección
Segunda Subsección B del Consejo de Estado, en un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en el que un ciudadano demandó el Acuerdo No. 1392
de 2002, el Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda (Folios
401-414, Cuaderno 3).
[87] En la sentencia del Tribunal se hace
referencia a este argumento, pero la razón para descartarlo es incomprensible.
Específicamente, el ad quem de la acción popular determina lo siguiente:
“El argumento esgrimido adolece de  vocación de prosperidad, porque la cosa
juzgada material que se dio en el asunto citado, [se refiere a la sentencia
proferida en el proceso de nulidad contra el Acurdo 1392 de 2002] únicamente
cobija los aspectos fácticos y jurídicos que rodearon esa precisa situación
fáctica y jurídica, por manera que pretender extender esos efectos a actos
administrativos distintos e incluso posteriores, no puede ser de recibo. (…) La
situación definida en la sentencia traída por el apoderado de la demanda, no
puede extender ultractivamente sus efectos de cosa juzgada a actos
administrativos que no fueron materia de acusación por medio de la acción que
desató dicha providencia judicial.” (Folio 93, Cuaderno 2).
[88] Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento del
precedente contenidas en la sentencia SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[89] Cfr., sobre la definición de precedente,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[90] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[91] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge
Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de
2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[92] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de
2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte
también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del
precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta válido
que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en
cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos,
entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la
jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.
Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada
en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de
derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante
del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del
stare decisis.”
[93] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
[94] Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.
[95] M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la  jurisprudencia de los
órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia
constitucional-.
[96] Artículo 29. “El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio (…)”
[97] Ver sentencia C-208 de 1993.
[98] Art. 88, inciso primero, C. Pol.