T-845-10
Sentencia T-845/10
Sentencia
T-845/10
ACCION DE TUTELA CONTRA EL ICETEX-Caso en que
no de aprobó solicitud de crédito debido a que la Institución de Educación
Superior en que se encuentra matriculada la estudiante no presenta
contrato vigente con el Icetex
DERECHO A LA EDUCACION-Fundamental/DERECHO A LA EDUCACION-Estado
tiene la obligación de fomentar la educación superior
DERECHO A LA EDUCACION SUPERIOR-Principio de buena fe en sus dimensiones de respeto al
acto propio y confianza legítima
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA EDUCACION SUPERIOR-Vulneración por rechazo de crédito con base en un
requisito desconocido
En
ese orden de ideas, la Sala considera que el Icetex vulneró el debido proceso e
la peticionaria al rechazar su crédito, con base en  un requisito desconocido
por ella e impuesto unilateral y sorpresivamente por la parte accionada. Si
bien la Sala no puede ordenar que se estudie la solicitud de crédito para
períodos académicos vencidos, sí considera pertinente dictar una orden de
prevención para que el Icetex no incurra en el futuro en este tipo de
actuaciones, incompatibles con el contenido normativo del principio de buena fe
y lesivas del derecho fundamental al debido proceso.
DERECHO AL ACCESO A LA EDUCACION SUPERIOR Y A LA
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Vulneración
por parte del Comité de Créditos del Icetex por exceder marco de acción al
imponer requisito adicional para acceso a crédito educativo
El rechazo del crédito educativo de la
peticionaria por parte del Comité de Créditos, se opone a la vigencia de los
derechos fundamentales al acceso a la educación superior y a la libertad de
escoger profesión u oficio y al principio de universalidad en la prestación de
servicios públicos, pues condiciona el acceso de la peticionaria a las líneas
de crédito del Icetex, a circunstancias ajenas a su voluntad, y a los criterios
de mérito y vulnerabilidad económica, parámetros claramente derivados del
principio de igualdad material; de los mandatos de universalidad y ampliación
de la cobertura en la prestación de los servicios públicos; y de la
redistribución del gasto social, mediante la focalización de beneficiarios en
sectores vulnerables. En conclusión, la decisión proferida por el Comité de
Créditos del Icetex el cinco (5) de febrero de dos mil diez (2010) constituye
una restricción injustificada al derecho al acceso al crédito educativo y una
amenaza al derecho a escoger libremente profesión u oficio. Si bien se produjo
en un instante específico, y con relación a una solicitud de crédito concreta
para el pago de un período académico que ya finalizó, es claro que la amenaza
persistirá mientras el Comité mantenga esa política de evaluación de créditos.
Referencia:
expediente T-2.677.298
Acción de tutela de Andrea Camila Chaves Camacho
contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior – Icetex.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva, y Mauricio
González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Treinta y Siete (37)
Civil del Circuito de Bogotá, el cinco (5) de abril de dos mil diez (2010), en
primera instancia, y la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el veintiocho (28) de abril de dos mil diez (2010), en
segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1. Andrea Camila Chaves Camacho
interpuso acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo
y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex por considerar que tal institución
vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la educación y a la libertad de
escoger profesión u oficio. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos
y jurídicos de la demanda:
1.1.
El
doce (12) de agosto de dos mil nueve (2009), la peticionaria elevó solicitud de
crédito estudiantil ante el Icetex, mediante los formularios “virtuales”
dispuestos por la entidad en su portal de Internet.
1.2.
Afirma
la accionante que, a pesar de cumplir con todos los requisitos para acceder al
servicio financiero, al consultar el “estado de solicitud de crédito”, el
seis (6) de febrero de dos mil diez (2010), encontró que su petición no fue
aprobada, debido a que la Institución de Educación Superior (IES) en la que se
encuentra matriculada “no presenta contrato vigente con el Icetex”. (Fl.
1).
1.3. La existencia de un convenio entre la
IES y el Icetex no aparecía como requisito de crédito en el formulario
diligenciado por la estudiante, ni en los instructivos publicados por la
accionada en su servicio de información. Más aún, en el mismo reporte que
deniega su solicitud, bajo el acápite “observaciones”, el Icetex consigna los
criterios de evaluación de las peticiones, entre los que no se encuentra la
existencia de los citados convenios.[1]
Argumentos
jurídicos:
2.
La peticionaria considera que la conducta del Icetex es “extraordinariamente
lesiv[a]” de sus derechos a la educación y a la libertad de escoger
profesión u oficio, pues su solicitud satisfizo los requerimientos publicados
en el portal de Internet de la accionada, entre los que no se encontraba
el requisito de que la institución de educación superior (IES) en la que
adelanta sus estudios mantuviera un convenio con el Icetex, así que los
problemas administrativos existentes entre su Universidad (Manuela Beltrán, en
adelante UMB) y el Icetex, no pueden imponer barreras al ejercicio de sus
derechos fundamentales.  a la efectividad de los derechos fundamentales.
­
3. Como medida de protección, la
peticionaria solicitó que se ordene al Icetex otorgarle el crédito educativo al
que aspiró.
Intervención de la entidad accionada.
4.
Campo Elías Vaca Perilla, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del Icetex
intervino en el trámite de la primera instancia y solicitó al juez
constitucional denegar el amparo invocado, con base en las siguientes razones:
4.1. La solicitud de la peticionaria no fue
negada como se afirma en la  demanda sino rechazada, porque el
Comité de Crédito Educativo de la entidad, en sesión de cinco (5) de febrero de
dos mil nueve (2009), decidió no estudiar las solicitudes de los estudiantes de
IES que no suscribieron convenio con el Icetex.
4.2. La educación superior no está
considerada como derecho fundamental por la jurisprudencia constitucional por
su “carácter prestacional”. Por lo tanto, el acceso a ese nivel
de estudios no es exigible de manera directa e inmediata, sino que el Estado
debe cumplir su misión constitucional facilitando medios financieros para el
acceso, bajo parámetros técnicos y económicos responsables que permitan cursar
estudios de educación superior, a quienes tengan aptitud.
4.3. El derecho de escoger profesión u
oficio de la accionante no es coartado por el Icetex al no concederle un
crédito educativo; resulta extraño, además, que la demanda solo se dirija
contra el Instituto, cuando existen otras entidades de derecho público y
privado a las que la peticionaria puede acudir para ese fin.
4.4. La razón por la que la UMB no tiene
convenio para la administración de los recursos girados a título de préstamo
estudiantil por el Icetex, es su negativa a aportar para la constitución de un
fondo de mitigación del riesgo financiero por deserción estudiantil. El papel
de las universidades en esos convenios es el de coadyuvar en la administración
de los fondos y, en casos especiales, aportar directamente al crédito
educativo:
“El
proyecto Acces (…) beneficia a estudiantes de escuelas normales, superiores,
programas técnicos, tecnológicos y universitarios. Para ejecutar el
componente de crédito educativo a cargo directamente de Icetex, participan
activamente las IES, en la medida que ellas son el factor fundamental en la
administración del crédito y en algunos casos se hacen corresponsables con el
Icetex del crédito mismo, ofreciendo a los beneficiarios hasta un 25% del valor
de matrícula como crédito directo o subsidio. Otras entidades, como los
municipios y las gobernaciones, las cajas de compensación y las cooperativas
también aportan recursos, lo que permite ampliar la cobertura del crédito. Por
todo lo anterior, esta modalidad de crédito se orienta a beneficiar a
estudiantes que reúnan dos características fundamentales para (…) acceder a la
educación superior en Colombia: excelente desempeño académico y escasos
recursos económicos”. (Énfasis añadido).
4.5. La acción de tutela es
improcedente, pues cualquier controversia sobre la suscripción del convenio
citado debe darse ante el juez competente y no ante el juez de tutela; además,
el amparo no procede para ordenar la ampliación o modificación de rubros presupuestales.
Decisión
de primera instancia.
5.
El juez de primera instancia decidió denegar el amparo, considerando que el
Icetex no desconoció los derechos fundamentales de la accionante. En ese
sentido, expresó: “la aprobación o no de un crédito educativo como el caso
que nuestro análisis (sic), depende de la ley que no del criterio del
funcionario encargado de ella y en este caso no se advierte que el funcionario
de la accionada haya decidido conforme a su capricho personal, además, tal
negativa no puede interpretarse como una violación al derecho a la educación,
en tercer lugar, la educación superior no es un derecho fundamental como lo ha
reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y finalmente existen
otros recursos o medios de defensa judiciales a los que la actora pudo o puede
acudir (…) torrándose (sic) así improcedente la presente acción”. (Se
conserva la redacción del original).
Impugnación.
6.
La peticionaria impugnó el fallo de primera instancia, con base en las
siguientes consideraciones:
6.1.
El a quo desconoció jurisprudencia de la Corte Constitucional y la ley
30 de 1992, de carácter estatutario, al negarle a la educación el carácter de
derecho fundamental, particularmente, las sentencias T-523 de 1992 y T-686  de
2005. De acuerdo con las normas y jurisprudencia indicadas, la educación es un
derecho fundamental y el Estado tiene la obligación de facilitar mecanismos
financieros para el acceso a todos los niveles educativos.
6.2
El Icetex es un establecimiento público del orden nacional cuyo objetivo es
fomentar y promover el desarrollo educativo de los colombianos a través de
ayuda financiera. Como autoridad pública, sus actuaciones deben ceñirse al
principio de buena fe, así que resulta inaceptable que haya informado, acompañando,
y aceptado la documentación de la peticionaria, sin advertirle que el resultado
del trámite dependía de la existencia de un convenio entre la UMB y el Icetex.
La entidad no podía imponerle requisitos no publicados al estudio de su
solicitud ni obstaculizar la efectividad de sus derechos a raíz de los
problemas administrativos que mantiene con la IES UMB.
6.3.
Al declarar la improcedencia de la acción con base en el principio de
subsidiariedad, el a quo omitió analizar la efectividad de los
mecanismos judiciales para evitar la interrupción de sus estudios, aspecto que
llevó a la Corte Constitucional a afirmar que la tutela sí es procedente en
este tipo de casos (sentencia T-689 de 2005).
En
conclusión, el Icetex y el juez de instancia incurrieron en “vía de hecho”,
al no proteger su derecho a la educación, con base en una interpretación
errónea de normas las normas legales y constitucionales indicadas.
Del
fallo de segunda instancia.
6.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial  de Bogotá, en sentencia de segunda
instancia, de veintiocho (28) de abril de dos mil diez (2010), confirmó la providencia
del a quo. Como sustento de su fallo, consideró que la entidad accionada
negó la solicitud de la peticionaria después de un estudio sobre la procedencia
del crédito, y no mediante una determinación arbitraria, caprichosa y absurda,
violatoria del derecho fundamental de la actora. Expresó que “con relación
al contrato que debe suscribir la entidad estatal con los centros para la
educación superior como presupuesto para la asignación del crédito, se le
advierte a la accionante que de discrepar con ese requisito, goza con otros
medios judiciales para su solución, razones por las cuales la decisión habrá de
ser confirmada”.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión,
de conformidad con lo determinado por los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2951 de 1991, y el auto de veintidós (22) de julio de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de Selección Número Siete de
esta Corporación, que escogió este asunto para revisión.
Problema
jurídico planteado.
En
esta oportunidad corresponde a la Sala Novena de Revisión resolver dos
problemas jurídicos:
En
primer término, debe determinar si el Icetex vulneró el derecho fundamental al
debido proceso de Andrea Camila Chaves Camacho, al rechazar su solicitud de
crédito, con base en un requisito que no se encontraba publicado en el portal de
Internet de la entidad, ni en los formularios dispuestos a los usuarios para el
trámite del crédito, al momento en que realizó su solicitud, en desconocimiento
de los principios de buena fe y confianza legítima.
En
segundo término, la Sala deberá determinar si la decisión del Comité de
Créditos del Icetex, en el sentido de no estudiar la solicitud de la
peticionaria, argumentando que la IES en la que se encuentra matriculada debe
suscribir un convenio que contempla un aporte voluntario para la construcción
de un fondo de sostenibilidad financiera, comporta una restricción
injustificada de su derecho al acceso a la educación superior.
Para
resolver los problemas planteados, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación relativa a (i) el alcance del derecho a la educación superior; (ii)
el principio de buena fe, en sus dimensiones de respeto al acto propio y
confianza legítima. Sin embargo, dado que la solicitud de la peticionaria
perseguía la obtención de un crédito para cursar el primer semestre del año en
curso, debe la Sala determinar, como cuestión previa, si se presenta carencia
actual de objeto por hecho superado o daño consumado.
Cuestión
previa. Análisis sobre la eventual carencia de objeto[2].
La
Corte Constitucional en diversas ocasiones ha reiterado su jurisprudencia sobre
la improcedencia de la acción por carencia de objeto, originado en un hecho
superado. Así, en la sentencia T-299 de 2008 explicó la Corporación:
“1.1 La acción
de tutela fue concebida en el ordenamiento constitucional colombiano como un
recurso judicial especialmente diseñado para la protección de los derechos
fundamentales, ante la amenaza o vulneración efectiva de los mismos, producida
por cualquier autoridad pública (artículo 86 C.P.). Consecuencia necesaria del sentido constitucional de la acción, y de su relación inescindible con la
protección de los derechos fundamentales, es que si la amenaza o la vulneración
a los mismos se suspende, la acción pierde su razón de ser, o su objeto
constitucional.
Por otra
parte, desde una perspectiva práctica, si se repara en que la protección
constitucional a los derechos fundamentales, se concreta en órdenes perentorias
a las autoridades competentes o concernidas con la protección del derecho
afectado, resulta evidente que ante la cesación del hecho generador de la
acción, cualquier orden resulta por completo inocua o superflua”[3]
Además,
el artículo 6º del decreto 2591 de 1991 prevé la improcedencia de la acción
cuando se ha consumado un daño al derecho iusfundamental, que no puede
ser subsanado mediante las órdenes de protección del juez de tutela. En esos
eventos, sin embargo, el juez constitucional debe pronunciarse de fondo, emitir
órdenes de prevención a las autoridades involucradas en la consumación de ese
daño, y remitir copias de lo actuado a los órganos responsables de las
investigaciones fiscales, disciplinarias, o penales a que haya lugar[4].
En
el caso objeto de estudio podría considerarse, en principio, que puede haberse
presentado el fenómeno del hecho superado, suponiendo que la estudiante
continuó los estudios sin el crédito solicitado al Icetex; o bien, que se
produjo daño consumado si la negativa del Icetex impidió a la accionante
mantener la continuidad de su ciclo educativo.
Sin
embargo, una mirada más atenta a la situación planteada, revela que (si se
demuestra que los argumentos de la peticionaria tienen justificación
constitucional) puede tratarse de una violación o amenaza continuada a su
derecho al acceso a los servicios financieros dispuestos por el Estado para el
fomento de la educación superior, pues una nueva solicitud de la peticionaria
(o todas las que intente realizar en lo sucesivo) estarían condicionadas a un
cambio de política por parte del Comité de Crédito del Icetex.
Por
esa razón, la Sala considera que en el proceso que se estudia no se configura carencia
actual de objeto, pues un fallo de fondo podría tener incidencia en la
eficacia de los derechos presuntamente vulnerados.
El
derecho fundamental a la educación y la obligación estatal de fomentar la
educación superior.
1. Esta Corte ha establecido, en reiterada jurisprudencia,
que el derecho a la educación es de naturaleza fundamental, pues guarda
una íntima relación con la dignidad humana, en la dimensión relativa a la
adopción de un plan de vida y la realización de las capacidades del ser humano,
y es un medio trascendental para la efectividad de otros derechos fundamentales[5]
“tales como la libertad de escoger profesión u oficio, el libre
desarrollo de la personalidad y la igualdad, entre otros[6]”[7].
2.
Además, de acuerdo con los arículos 365 y subsiguientes de la Carta Política,
la educación es un servicio público a cargo del Estado que goza de la
asignación prioritaria de recursos públicos a título de gasto social,
así que su prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la
población económicamente vulnerable. La regulación estatal del servicio público
debe perseguir, en todo momento, el aumento en la cobertura, calidad y el
aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema.
3.
Para una adecuada comprensión del carácter fundamental del derecho a la
educación, y por lo tanto, del problema jurídico planteado, la Sala considera
oportuno señalar algunos elementos de los derechos fundamentales puestos de
relieve en jurisprudencia relativamente reciente[8]:
3.1. El carácter fundamental de un
derecho depende de su relación con la dignidad humana, de su facultad de ser
traducible en un derecho subjetivo, y de la existencia de consensos a nivel de
derecho positivo, jurisprudencia constitucional o derecho internacional de los
derechos humanos, entre otros. (sentencia T-227 de 2003).
3.2. Los derechos fundamentales poseen
una naturaleza o estructura compleja: están compuestos por diversas facetas,
algunas de las cuales implican para el Estado el cumplimiento de obligaciones
de abstención; en tanto que otras le imponen obligaciones positivas o
prestacionales (de dar o prestar un servicio)[9].
3.3. Esa característica estructural de
los derechos fundamentales permite diferenciar entre la fundamentalidad de
un derecho y su justiciabilidad. Así, un derecho es fundamental por
los criterios señalados en 3.1. Pero, en virtud de su estructura compleja, no
todas sus facetas son exigibles judicialmente de manera inmediata. En la
sentencia T-760 de 2008, explicó la Corte que (i) las esferas negativas de un
derecho fundamental son exigibles de forma inmediata, por vía de tutela
(siempre que se respeten los parámetros del principio de subsidiariedad), así
como (ii) las facetas positivas que no impliquen mayores erogaciones (como
brindar información oportuna y veraz en los puntos dispuestos por las
autoridades para el efecto); (iii) las facetas positivas que impliquen
prestaciones que comprometen un amplio esfuerzo fiscal son de cumplimiento
progresivo, pero una vez reciben concreción legislativa o su contenido mínimo
es definido por la jurisprudencia constitucional o el DIDH,  tienen el carácter
de derecho subjetivo exigible también ante el juez de tutela[10].
3.4. En relación con el carácter
progresivo del derecho, la jurisprudencia constitucional ha construido un
amplio marco de análisis sobre la legitimidad de las medidas adoptadas por las
autoridades públicas en relación con las esferas positivas o prestacionales de
determinados derechos. La configuración del mandato de progresividad en el
ámbito interno toma en consideración tanto los elementos previstos en el
artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, como elementos propios de la jurisprudencia nacional.
En esos términos, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el mandato de progresividad[11]
impone al Estado (i) la obligación inmediata de adoptar medidas positivas
(deliberadas y en un plazo razonable) para lograr una mayor realización
del derecho en cuestión, de manera que la simple actitud pasiva del Estado se
opone al principio en mención; (ii) la prohibición de discriminación y/o la
obligación de no imponer barreras injustificadas sobre determinados grupos
vulnerables; y (iii) la prohibición de adoptar medidas regresivas para la eficacia
del derecho concernido. Esta prohibición de regresividad o de retroceso se
erige en una presunción de inconstitucionalidad de la medida legislativa o
administrativa a evaluar. En ese sentido, es pertinente reiterar lo expresado
por la sentencia T-043 de 2007:
(i) Como regla
general, el legislador goza de un amplio margen de configuración de los
derechos sociales, para lo cual está facultado para modificar la legislación
que define su contenido y condiciones de acceso, incluso si las nuevas
condiciones afecten meras expectativas de consolidar un derecho bajo la antigua
normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta medidas que de cara a la
antigua legislación implica un retroceso en su ámbito de protección, dichas
medidas son constitucionalmente problemáticas por contradecir el principio de
progresividad. Por lo tanto, frente a una medida regresiva debe presumirse su
inconstitucionalidad prima facie, que podrá desvirtuarse cuando se logre
establecer: (i) que la medida se encuentra justificada y ajustada al
principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no desconoce
situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación anterior,
por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que (iii)
si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos, como
los regímenes de transición, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o
expectativas legítimas.  (T-043/07).
El mandato de progresividad, en los
términos recién descritos, incorpora los principios de razonabilidad, de
acuerdo con el cual no se pueden adoptar medidas que restrinjan en alguna
medida los derechos constitucionales, si no obedecen a una razón y finalidad
constitucionalmente legítimas; y el principio de proporcionalidad, con los
subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto, destinados a evaluar que los derechos fundamentales alcancen la
mayor efectividad posible, dentro de las posibilidades fácticas y jurídicas
existentes[12].
4.
En ese marco, la Corte ha expresado que el derecho a la educación es “(i) es un bien objeto de especial protección del Estado, y
un derecho fundamental susceptible de ser amparado mediante la acción de tutela[13];
(ii) un presupuesto básico del ejercicio y goce de otros derechos
fundamentales; (iii) un servicio público cuya prestación es un fin esencial del
Estado, y cuyo núcleo esencial (iv) comprende el acceso a un sistema
educativo que permita una formación adecuada, y la permanencia en el
mismo; y (v) un deber que genera obligaciones entre los distintos
actores del proceso educativo.”[14]
Esta Corte, además, ha precisando las
esferas positivas del derecho, con base en  la dogmática del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales de la ONU. En tal sentido, expresó la
Corporación en sentencia T-1030 de 2006:[15]
“Como derecho
y como servicio público, la jurisprudencia constitucional y la doctrina
nacional e internacional[16] han entendido que la
educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional, a saber: (i)
la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la
obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas
a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo,
abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[17]
e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[18];
(ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el
acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación
de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al
servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la
adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a
las necesidades y demandas de los educandos[19] y que se garantice
continuidad en la prestación del servicio[20], y (iv) la
aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe
impartirse[21]”[22].
5. En tal sentido, el problema jurídico
puesto en conocimiento de esta Corporación (concretamente, el problema nro. 2),
se ubica en la esfera positiva de accesibilidad al derecho a la educación
superior. El derecho al acceso a la educación superior tiene carácter
prestacional y se traduce en la obligación del Estado de fomento al acceso a la
educación superior, mediante los mecanismos que considere pertinentes, pero
ciñéndose al prinicipio de progresividad en los términos recién explicados.
El propio constituyente consideró
relevante establecer como uno de los medios para el cumplimiento de esa
obligación y la consecuente eficacia de esa faceta del derecho fundamental a la
educación, el diseño e implementación de políticas de carácter financiero que
faciliten el acceso al servicio de educación superior a la población
interesada, y en condiciones de ingresar a ese ciclo de formación. En tal
sentido, dispone el inciso 4º del artículo 69 de la Carta que: “El Estado
facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior”.
6.
De los antecedentes normativos previamente reseñados se desprende que en el
diseño de esos mecanismos, son aplicables todos los principios y criterios que
componen el mandato de progresividad (incluidos por supuesto los principios de
razonabilidad y proporcionalidad), así como los principios que orientan la
adecuada prestación de los servicios públicos, reseñados en el numeral 2 de
esta providencia y, en el caso concreto de la educación superior, el principio
de igualdad ordena dar prioridad a la población económicamente vulnerable
(focalización y redistribución de los recursos), y a los estudiantes con
mayores méritos académicos.
7.
Para el cumplimiento de la obligación descrita, el legislador ha decidido
entregar al Icetex un papel protagónico en el escenario previamente esbozado.
Así, el Instituto maneja recursos públicos prioritarios para el gasto social y
su Junta Directiva posee amplias atribuciones en materia de desarrollo de
políticas públicas para el acceso a créditos educativos. Imprescindible, por lo
tanto, resulta indicar que sus funciones deben ser ejercidas dentro de la
responsabilidad de ser garante por el respeto de la faceta de accesibilidad al
derecho a la educación, por una adecuada gestión de los recursos y por la
eficiencia y universalidad en la prestación del servicio[23].
En
vigencia de la Constitución de 1991, la Ley 30 de 1992 le asignó al Instituto
amplias facultades en la organización del servicio público de educación (Capítulo
II del Título V, artículos 111 al 116), y mediante decreto 276 de 2004 fue
definido como un establecimiento público del orden nacional adscrito al
Ministerio de Educación Nacional con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Recientemente,
a partir de la entrada en vigencia de la ley 1002 de 2005, el legislador
decidió transformar el Instituto en una entidad financiera de naturaleza
especial, con autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto social
es “el fomento social de la educación superior”, dentro de los siguientes
lineamientos: (i) la finalidad de las actuaciones del Icetex es contribuir al
fomento de la educación superior; (ii) en sus decisiones debe dar prioridad a
la inversión orientada al mérito y a la población de escasos
recursos, (iii) posibilitar el acceso y la permanencia en la educación
superior, mediante la canalización y administración de recursos, becas, apoyos
nacionales e internacionales y recursos propios o de terceros, todo aquello,
(iv) siguiendo criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, así
como de equidad territorial.
Debe la Sala recalcar que, si bien la
decisión legislativa de transformar el Icetex en una entidad financiera
evidencia el propósito de que las decisiones de la entidad se dirijan a una
adecuada gestión de los recursos que administra, no puede perderse de vista que
se trata de una institución especial. Ese carácter “especial”
hace referencia a la relación entre el giro de los negocios de esa entidad y el
derecho/servicio público de educación. Por ello, en el caso del Icetex, la
seguridad financiera debe acompasarse con el aumento en la cobertura, y la
asignación de créditos debe basarse en los criterios de mérito y redistribución
de los recursos sociales ya indicados.
Debido
proceso, confianza legítima y buena fe.
8.
La jurisprudencia constitucional ha resaltado en diversos pronunciamientos, el
vínculo existente entre el principio de buena fe y el debido proceso.[24]
En esta oportunidad se efectuará una breve reiteración de la reciente sentencia
T-180 A de 2008, en la que la Corte recoge la jurisprudencia constitucional en
la materia, en un escenario similar al estudiado en esta providencia.
9.
Esta Corporación ha resaltado que el objetivo fundamental del debido proceso es
erradicar las actuaciones arbitrarias por parte de las autoridades públicas y
ha explicado que la buena fe se encuentra evidentemente ligada a ese propósito,
al perseguir que las actuaciones del Estado y los particulares se ciñan a un
considerable nivel de certeza y previsibilidad, en lugar de dirigirse por
impulsos caprichosos, arbitrarios e intempestivos.
En
ese sentido, el principio de buena fe puede entenderse como un mandato de “honestidad,
confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña la palabra comprometida
(…) permite a las partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota
de (…) estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las autoridades a mantener
cierto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo”.[25]
10.
Además, del contenido normativo del artículo 83 de la Constitución Política, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que es posible configurar dos
principios adicionales, previamente desarrollados por la doctrina y la
jurisprudencia comparada, y actualmente vigentes en el ordenamiento jurídico
colombiano: la confianza legítima y el respeto por el acto propio[26].
10.1
La confianza legítima establece que le está vedado a la Administración
modificar “situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que
generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los
ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de
las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la
inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado
constitucional de derecho”.[27]
Para
comprender adecuadamente el alcance del principio de confianza legítima es
importante reparar en la distinción que ha efectuado la doctrina y la
jurisprudencia entre derechos adquiridos y meras expectativas[28]:
los primeros, hacen referencia a situaciones jurídicas consolidadas en cabeza
de un particular; las segundas, en cambio, son intereses que pueden llegar a
concretarse o no, así que no se encuentran consolidados ni pueden dar lugar a
la exigencia directa por parte del presunto titular.
En
tanto situaciones jurídicas consolidadas, “(…) los derechos adquiridos no pueden ser afectados por nuevos actos
jurídicos, lo que se asegura, entre otros medios, mediante el efecto general
inmediato de la ley (no retroactividad) y las exigentes condiciones impuestas a
los órganos estatales para la revocatoria de actos administrativos de carácter
particular y concreto”[29]; aunque las
meras expectativas carecen de ese nivel de estabilidad, dada la obligación
estatal de actuar seriamente y sobre razones objetivas y válidas desde el punto
de vista legal y constitucional, el Estado debe prever medidas de transición
adecuadas para que la modificación en las relaciones del estado con los
particulares no lesiones excesivamente los derechos de los afectados por la
modificación normativa.
Recogiendo
los criterios recién indicados, sintetizó la Sala en el fallo que se reitera:
“la
confianza legítima exige la aplicación de las garantías propias del debido
proceso cuando la autoridad persigue la revocación unilateral de actos que han
creado una situación jurídica consolidada, o la previsión de mecanismos de
transición cuando se realice una modificación en situaciones jurídicas que, si
bien no dieron lugar a un derecho o posición jurídica consolidada, sí generaron
en el ciudadano la confianza en su realización[30].  En ese sentido,
cabe precisar que los cambios en las relaciones jurídicas son legítimos,
siempre que no sean intempestivos y se garantice el debido proceso a las partes
afectadas[31], o se establezca un
mecanismo adecuado para mitigar el traumatismo generado por la transición.[32]”
10.2.
A su turno, el principio de respeto por el acto propio “comporta el
deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo
del tiempo, de manera que deviene contraria al principio aludido toda actividad
de los operadores jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de
comportamientos precedentes que hayan tenido entidad suficiente para generar en
los interesados la expectativa de que, en adelante, aquellos se comportarían
consecuentemente con la actuación original”.[33] El respeto por
el acto propio hace censurable “toda pretensión lícita, pero
objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado
por el sujeto”[34].
El
respeto del acto propio, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[35]
requiere de tres condiciones: (i) una conducta inicial, relevante y eficaz. Es
decir, un acto o una serie de actos que revelen la actitud de una persona
respecto de intereses vitales de otra, de donde surge la confianza en la
seriedad de su proceder; (ii) una conducta posterior y contradictoria: puede
tratarse de una nueva conducta o de un acto nuevo por el que se manifiesta una
pretensión que, pudiendo ser lícita, resulta inadmisible por ser opuesta a la
primera, y por lesionar la confianza generada por aquella. La confianza es lo
que caracteriza a la primera conducta; en tanto que la segunda, se determina
por su finalidad; y (iii) la identidad del sujeto o centros de interés que se
vinculan en ambas conductas. Es decir, que el emisor y receptor de la conducta
sean los mismos[36].
La
Corte ha conocido distintos casos en los que se ha solicitado la protección del
principio de confianza legítima (y, por lo tanto, de la buena fe y el debido
proceso), por parte de estudiantes que alegan un cambio intempestivo en las
condiciones de acceso al crédito por parte del Icetex. En ese sentido, resulta
importante reseñar las siguientes sentencias.
11.
Pronunciamientos de la Corte relevantes para la solución del caso concreto:
En
el asunto que dio origen a la sentencia T-689 de 2005, el Icetex decidió
suspender el giro de recursos por concepto de crédito financiero, a un
estudiante porque la IES en la que se encontraba matriculado no cumplía con los
requisitos de acreditación impuestos por el Estado. La Sala Quinta de Revisión
estimó que, si bien el Icetex alegaba actuar en cumplimiento de la normatividad
sustancial, su decisión resultaba ilegítima desde el punto de vista
constitucional, puesto que, en semestres anteriores había concedido la
prestación al estudiante. En ese sentido, la negativa del Icetex se consideró
injustificada, por contradecir una conducta previa que había generado la
confianza en el estudiante sobre la continuidad del servicio financiero y, por
lo tanto, incidía también en la continuidad de sus estudios.
En
la sentencia T-321 de 2007, la Corte consideró que la suspensión en los
desembolsos de créditos educativos otorgados a estudiantes del municipio de
Contratación (Santander), bajo una línea crediticia especial, en la que
concurrían el municipio y el Instituto estatal, con base en el incumplimiento
del ente territorial de los pagos que debía realizar al Icetex para el
sostenimiento de esa línea financiera, desconoció el principio de buena fe, en
la dimensión de confianza legítima pues el crédito había sido aprobado para
cursar una carrera completa así que, sin  desmedro de la facultad del Icetex
para perseguir el pago de los dineros adeudados por el municipio de
Contratación, la entidad no podía afectar la continuidad en los estudios de los
peticionarios[37].
En
la sentencia T-208 de 2008, se estudió un caso en el cual el Icetex publicó una
convocatoria para la concesión de créditos para estudiantes egresados de
colegios públicos y privados en el Distrito de Bogotá. En esa oportunidad, el
Icetex tenía como función encauzar los recursos de la Secretaría de Educación
Distrital y no la administración de recursos propios para el fomento al crédito
educativo.
El
problema constitucional surgió porque la Secretaría de Educación de Bogotá
ordenó al Icetex modificar la convocatoria, dado que los recursos tenían por
destinación el apoyo a la población vulnerable que cursó estudios en colegios
distritales, de manera que la solicitud del peticionario no fue analizada por
incumplir con las condiciones impuestas por el Distrito.
En
ese fallo, la Corte determinó que no se configuró violación al principio de
confianza legítima, por el papel de intermediario que desempeñaba el Icetex en
la convocatoria; agregó la Corporación que la administración tiene la facultad
de corregir sus errores para ajustarse a la ley sustancial, y que en ese caso
era claro que los recursos tenían una destinación específica, cuyo
desconocimiento acarrearía una lesión para los estudiantes de bajos recursos de
los colegios distritales.
A
continuación, la Sala aplicará las subreglas y criterios recién
expuestos, al estudio del caso concreto.
III.
Del caso concreto.
1. Estudio de procedibilidad de la acción de tutela.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional y el decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela procede para la protección de los derechos constitucionales
cuando (i) no existe otro mecanismo de defensa judicial; (ii) existen tales
mecanismos pero no son idóneos o adecuados, en virtud de las
circunstancias del caso concreto, o de las condiciones personales de
vulnerabilidad o debilidad del afectado; o (iii), se interpone para buscar la
protección transitoria del derecho, debido a que la duración o estructura del
proceso ordinario, no permiten conjurar la amenaza de un perjuicio
irremediable.
En
el presente caso, debido a la imperiosa necesidad de adoptar una decisión sin
afectar la continuidad en los estudios de la peticionaria, y siguiendo lo
señalado por la corte constitucional en un caso semejante (T-689 de 2005), la
Sala estima que es aplicable la segunda subregla mencionada, pues la
acción de nulidad no resulta apta para la protección del derecho en términos
que aseguren su goce efectivo, dada la duración del proceso contencioso.
En
relación con el principio de inmediatez, tampoco existe obstáculo para abordar
el fondo del asunto, pues la peticionaria tuvo conocimiento de la negativa del
Icetex mediante reporte de 6 de febrero de 2010 e interpuso la acción de tutela
en marzo del mismo año. No cabe duda, entonces, de que su actuar fue juicioso y
que persiguió una protección oportuna del derecho presuntamente vulnerado.
Por
lo tanto, la Sala considera procedente abordar el estudio de fondo de la
acción interpuesta.
2. Decisión sobre el primer problema jurídico planteado.
De
acuerdo con lo expuesto en el acápite “problema jurídico planteado – (i)”,
la Sala debe determinar si el rechazo de la solicitud de crédito de la
peticionaria, originado en un requisito que no se encontraba publicado en el
servicio de información virtual de la Institución, al momento de elevarse la
solicitud de crédito, desconoce el debido proceso de la peticionaria, por no
ajustarse al principio de buena fe, en las dimensiones de respeto por el acto
propio y confianza legítima.
Dada
la existencia de un amplio número de pronunciamientos previos relacionados con
problemas jurídicos semejantes, la sala considera pertinente efectuar el
análisis a la luz de las decisiones previas adoptadas por esta Corporación.
Así, en las sentencias T-689 de 2005 y T-321 de 2007, esta Corporación decidió
conceder amparo constitucional a personas afectadas por la modificación intempestiva
de los requisitos exigidos para acceder a un crédito, mediante decisiones
unilaterales, posteriores al registro de la solicitud de servicios financieros.
Es
preciso indicar, sin embargo, que si bien esos casos se basan en la aplicación
del principio de confianza legítima, y tienen como antecedentes fácticos
situaciones similares a la estudiada en esta oportunidad, pues se relacionan
con la modificación unilateral y sorpresiva de las condiciones de acceso al
crédito por parte del Icetex, la sentencia T-208 de 2008 (también reseñada en
los fundamentos de esta decisión), presenta un patrón fáctico más cercano al
del asunto sub examine, pues el proceso se refería a la modificación de
las condiciones publicadas por el Icetex en su portal de Internet para el
acceso a un crédito educativo especial, con posterioridad al registro de las
solicitudes de los interesados.
En
ese caso, la Corte consideró que no se desconoció la confianza legítima, pues
las expectativas legítimas no pueden edificarse sobre bases ilegales, y que la
actuación del Icetex se encontraba justificada, pues la accionada actuó bajo el
mandato de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, y la modificación de
la convocatoria se basó en disposiciones legales y reglamentarias que ordenaban
dirigir los recursos entregados por la Secretaría distrital a estudiantes de
colegios oficiales de bajos recursos.
Para
la Sala, dada la cercanía de los antecedentes fácticos de ese caso con el que
ahora se estudia, es preciso, en este momento, determinar si la decisión del
primer problema jurídico se halla determinada por la sentencia citada, o si es
preciso entrar en consideraciones ulteriores:
La relevancia de ese pronunciamiento
para la resolución del caso concreto es, entonces, evidente, pues esta
Corporación ha resaltado que el respeto por el precedente, es decir, por
decisiones previas que deciden casos con similitud al que ocupa al juez en su
momento, es un imperativo del principio de igualdad de trato en la aplicación
de la ley, una vía asegurar determinado grado de seguridad jurídica por parte
de los jueces, garantizar la unidad del ordenamiento jurídico y una aplicación consistente
de los derechos fundamentales.[38] Ahora bien, el principio
del precedente no es absoluto pues los jueces pueden modificar posiciones
previamente adoptadas siempre que expliquen de manera adecuada y suficiente los
motivos para seguir un rumbo decisional distinto al marcado por el precedente.
De acuerdo con la jurisprudencia de la
Corporación, las salas de revisión tienen un deber relativo de seguir el
precedente sentado por las demás salas de revisión de esta Corporación. Ese
postulado se deriva de las siguientes consideraciones: en primer término, no
existe una relación jerárquica entre las distintas salas de este Tribunal, así
que dentro del normal desarrollo de la jurisprudencia es plausible que surjan
diversos criterios de interpretación en el seno de la Corporación, en el
ejercicio de la autonomía e independencia de cada sala. Esa independencia,
empero, debe armonizarse con la importancia que tiene para la unidad del orden
jurídico, la adecuada interpretación y aplicación de los derechos
jurisprudenciales y el respeto por el principio de igualdad de trato en la
aplicación de la ley, el cual se vería lesionado si se mantienen serios
disensos en el interior de la Corte Constitucional.
Por esa razón, el reglamento de la Corte
prevé el mecanismo de unificación de jurisprudencia por parte de la Sala Plena,
cuando las posiciones de las salas de revisión parecen alejarse, amenazando la
seguridad jurídica y la igualdad en materia de derechos fundamentales. La misma
función cumple la posibilidad excepcional de que la Sala Plena declare la
nulidad de una sentencia proferida por una sala de revisión, sin apego al
precedente sentado por el pleno de la Corporación.
A juicio de esta Sala, resulta
pertinente, además, como una exigencia de la razón práctica en materia
judicial, que cada Sala explique lealmente los motivos por los cuales estima
que debe apartarse de un esquema previo de resolución de conflictos; razones
que deben basarse en una interpretación más amplia de los derechos
fundamentales (principio pro hómine), y justificar adecuadamente el “costo
de seguridad jurídica” de emprender un nuevo rumbo jurisprudencial.
En
tal sentido, en el caso objeto de estudio, la Sala considera prudente apartarse
de la decisión adoptada en la sentencia T-208 de 2008 y acoger, en cambio,  la
línea más amplia sobre el respeto debido al principio de confianza legítima.
Para ello, asumirá la carga argumentativa de explicar las razones por las
cuales estima de mayor valor constitucional la segunda opción:
(i) Diferenciación parcial en los
hechos: a diferencia del caso fallado en sentencia T-208 de 2008, en esta
oportunidad no puede afirmarse que el Icetex sea un simple mandatario de una
entidad territorial y que, por lo tanto, esté sometido a la corrección de un
error cometido por su mandante. Las decisiones que ha adoptado el Icetex, como
lo indica en su intervención, las ha asumido como desarrollo autónomo de sus
competencias legales y reglamentarias.
Así, la información de los requisitos
para aspirar al crédito, en la línea “Acces”, como lo hizo la peticionaria,
fueron publicados de forma autónoma en su portal de Internet, y la decisión de
rechazar su solicitud también fue una determinación propia del Comité de
Créditos de la entidad, sin injerencia alguna de un tercero. Finalmente, en
relación con los hechos, la peticionaria aplicó para una línea general de
créditos[39] y no a una línea
especial, como ocurrió en el caso decidido en el fallo T-208 de 2008, en el que
la línea de crédito se estructuraba a partir del aporte de recursos del
distrito de Bogotá, y tenía como únicos beneficiarios a los estudiantes de
escuelas públicas de bajos recursos.
(ii) Existencia de pronunciamientos que
dan un alcance más amplio al principio de confianza legítima. Para la Sala, la
doctrina de la confianza legítima, si bien se encuentra ampliamente
desarrollada en la jurisprudencia constitucional, puede suscitar discusiones en
relación con el tipo de expectativas cobijadas. Así, la sentencia T-208 de 2008
se ubica en un escenario en el que las expectativas deben ser conformes a la
ley sustancial para ser objeto de protección. En otros escenarios, empero, la
Corte ha protegido la confianza legítima, aun cuando las expectativas surjan de
un error de la administración (o de las autoridades públicas).
En efecto, esa ha sido la posición en el
caso de los vendedores ambulantes[40], en la protección del
reconocimiento pensional mediante un exigente procedimiento para la revocatoria
directa de un reconocimiento basado en error de la administración[41],
y en los casos T-689 de 2005 y T-321 de 2007 en los cuales, por motivos
diferentes a los ahora estudiados, el Icetex decidió modificar sorpresivamente
las condiciones de acceso al crédito estudiantil.
Finalmente, resulta útil referirse a
casos en los que la Corte ha protegido el debido proceso y la confianza
generada en los ciudadanos por las entidades públicas, mediante la publicación
de datos en sus servicios de información digital:
En la sentencia T-646 de 2007 la Sala
Cuarta de Revisión concedió el amparo al derecho fundamental al debido proceso
de un ciudadano que se vio afectado en el trámite de un proceso judicial, por
información errónea registrada en el sistema de información dispuesto por la
Rama Judicial para consulta de los ciudadanos. En ese fallo se efectuó un
amplio estudio sobre los mensajes de datos y su alcance como medio de prueba en
distintos trámites judiciales. Si bien el asunto estudiado se ubica en un
escenario constitucional diferente, pues involucra el acceso a la
administración de justicia, la Sala desea poner de relieve el amplio alcance
dado en esa oportunidad al respeto por la información dispuesta al público en
sistemas de información.
Finalmente, en sentencia T-180 A de 2010, esta Sala consideró violatorio de los principios de confianza legítima y respeto del
acto propio, la modificación de las notas de un estudiante por parte de una
IES, con posterioridad a la publicación de un reporte “virtual” en el que le
aparecían como aprobadas todas las materias necesarias para su matrícula.
(iii) Aplicación del criterio pro
hómine. Dado que entre dos interpretaciones razonables sobre el contenido
de un derecho fundamental debe preferirse aquella que le brinde mayor eficacia,
la Sala estima la opción que brinda un alcance más amplio al principio de buena
fe y al derecho al debido proceso en este proceso es aquella que exige al
Icetex mantener coherencia y demostrar seriedad ante los ciudadanos evitando
modificaciones intempestivas en la información que publica en su portal de
Internet y, especialmente, absteniéndose de rechazar solicitudes que no cumplen
con requisitos impuestos con posterioridad a la solicitud del crédito, por
parte de los estudiantes
Con base en las consideraciones
anteriores, concluye la Sala que toda la información y el acompañamiento dado
por el Icetex a la petición de la accionante, si bien no le daban el derecho a
acceder a un crédito educativo, sí le generaron la expectativa legítima de que
su petición sería estudiada con base en parámetros objetivos previamente
establecidos y conocidos por los asociados. Además, en la medida en que las
actuaciones realizadas por el Icetex no dependían en esta oportunidad de actos
de terceros (como sí sucedía en el problema abordado en sentencia T-208 de 2008),
a juicio de la Sala el Icetex desconoció el principio de respeto por el acto
propio, al publicar ciertas condiciones para el acceso al crédito educativo
y luego, publicar un reporte de “estado de la solicitud” contradictorio, en
tanto informa que el crédito se estudia dentro de determinados parámetros, pero
lo niega por un motivo diferente, ajeno a la voluntad y al conocimiento de la
accionante.
En ese orden de ideas, la Sala considera
que el Icetex vulneró el debido proceso e la peticionaria al rechazar su
crédito, con base en  un requisito desconocido por ella e impuesto unilateral y
sorpresivamente por la parte accionada. Si bien la Sala no puede ordenar que se
estudie la solicitud de crédito para períodos académicos vencidos, sí considera
pertinente dictar una orden de prevención para que el Icetex no incurra en el
futuro en este tipo de actuaciones, incompatibles con el contenido normativo
del principio de buena fe y lesivas del derecho fundamental al debido proceso.
3. Decisión sobre el segundo problema
jurídico planteado.
3.1. Como se explicó en los antecedentes
del caso, el problema a estudiar consiste en determinar si la decisión del
comité de crédito del Icetex, de 5 de febrero de 2010, en el sentido de
rechazar las solicitudes crediticias de estudiantes matriculados en IES que
decidieron no participar en la construcción de un fondo de sostenibilidad del
crédito educativo, constituye una restricción injustificada a su derecho al
acceso a la educación, y una amenaza o limitación a su derecho a escoger
libremente profesión u oficio.
3.2. Para lograr una adecuada
comprensión del problema, es preciso ilustrar el marco normativo en el que fue
adoptada la decisión del Icetex, a la luz de los principios constitucionales, subreglas
y criterios jurisprudenciales relevantes para determinar el alcance de las
obligaciones estatales en relación con el fomento a la educación superior. En
ese sentido, la Sala recordará, brevemente, los elementos normativos relevantes
de orden constitucional, previamente reseñados en los antecedentes, y analizará
la decisión del Comité de Créditos en ese marco:
3.2.1. El derecho fundamental a la
educación comprende el derecho al acceso a la educación superior mediante el
diseño de políticas de fomento progresivas entre las que se destaca el
establecimiento de mecanismos financieros para lograr el acceso de la población
económicamente vulnerable, y con méritos académicos demostrados, a la educación
superior.
3. En el cumplimiento de ese mandato, el
Icetex juega un rol fundamental en virtud de las amplias facultades que el
legislador le ha otorgado en el diseño e implementación de las políticas de
acceso al crédito educativo.
2. Ahora bien, como se aclaró en los
fundamentos del fallo, estas políticas deben guiarse por el mandato de
progresividad que, en el orden interno involucra (i) la adopción de medidas
positivas para ampliar la eficacia del derecho; (ii) la prohibición de
discriminación; (iii) el principio de proporcionalidad; y (iv) el
establecimiento de medidas transitorias para la protección de grupos
vulnerables en momentos de tránsito regulativo. Además, dado que la educación
es un servicio público y un fin social del Estado de carácter prioritario,
tales políticas deben respetar los principios de universalidad y eficiencia,
bajo criterios de cobertura, calidad y redistribución de los recursos en
la población más vulnerable.
3. A nivel
legislativo es importante mantener presente que la ley 30 de 1992  (artículos
111-116) establece en cabeza del Icetex la obligación y la facultad de prever
mecanismos para acceso al crédito y que la ley 1002 de 2005[42]
decidió transformar al Instituto en una institución financiera de carácter
especial, con patrimonio propio y autonomía administrativa, con lo que se
demuestra su interés porque la gestión del Icetex se caracterice por el buen
manejo de los recursos públicos.
Esa decisión legislativa es acorde con
el principio de eficiencia en la prestación de servicios públicos, pues puede
incidir en el aumento de la cobertura, dado que la protección de los recursos
es necesaria para su posterior distribución, mediante el servicio financiero
prestado por la entidad. Sin embargo, es imprescindible anotar que las
actividades que emprenda el Icetex bajo una lógica de rentabilidad y seguridad
financiera, deben acompasarse con el fin último de su gestión, que es fomentar
el acceso al crédito con criterios objetivos de acceso, principalmente, el
mérito y la vulnerabilidad económica.
4. Las condiciones y características de
los créditos que ofrece al Icetex se encuentran en el Reglamento de crédito
establecido mediante acuerdo 29 de 2007 del mismo instituto. En ese acuerdo –en
concordancia con las leyes que regulan la materia y, principalmente, las leyes
30 de 1992 y 1002 de 2005- se establece que el Icetex está a cargo del manejo
de los dineros estatales destinados a la financiación de créditos
estudiantiles; se reitera que los créditos deben dirigirse a la población de
mayor mérito académico y se establecen las distintas líneas de crédito.
El artículo 11 del citado reglamento,
indica que el Icetex tiene dos tipos de beneficiarios: los estudiantes y las
IES. Entre las líneas puestas a disposición de los primeros, se encuentra la
línea “Acces” que es ofrecida directamente por el Icetex en las distintas IES.
Esa modalidad, hace parte de los servicios ofrecidos a los estudiantes, así que
los créditos otorgados generan una relación directa entre el Icetex y el
estudiante, sin perjuicio de la celebración de acuerdos con las IES para la
canalización de recursos (es decir, para el giro directo de los préstamos al
centro educativo).  Los requisitos generales de acceso al crédito se encuentran
en el artículo 16 del reglamento y, para el caso concreto, interesa destacar
que entre estos no se prevé la celebración de convenios administrativos
entre las IES y el Icetex.
5. En ese marco, y con apoyo en
documentos técnicos del Conpes (3203 de 2006 y 3496 de 2007), el Icetex decidió
desarrollar mecanismos para mitigar el riesgo por deserción estudiantil y,
mediante acuerdos 010 de 2009 y 040 de 2009 estableció un fondo de
sostenibilidad de crédito financiero a través de un aporte voluntario de
las IES que celebran convenios con el Icetex, para la canalización y
administración de los recursos. (Al respecto, cfr. Acuerdo 29 de 2007,
Reglamento de crédito estudiantil y acuerdo 040 de 2009). En el acuerdo 040
de 2010 (artículo 6º), la entidad decidió liquidar los convenios de aquellas
entidades que no deseen aportar al fondo, lo que implica que esas instituciones
quedan por fuera de la administración de los recursos.
Ahora bien, como lo indicó el Icetex en
su intervención, más allá de los citados convenios, celebrados con fines de
administración y canalización de recursos, los recursos del crédito provienen
exclusivamente del Icetex, salvo en casos excepcionales, en los que cada IES
establece programas de cofinanciación del crédito o de sostenimiento al
estudiante.
6. De la información contenida en el
expediente[43], se infiere que existe
una desavenencia entre la IES UMB, a la que se encuentra matriculada la
peticionaria, y el Icetex, originada en el establecimiento del fondo de
sostenibilidad del crédito educativo: la UMB considera que el Icetex impuso,
con la creación del fondo, una contribución parafiscal ilegítima, por
desconocer la reserva de ley en la materia. El Icetex, a su turno, argumenta
que el aporte al fondo no tiene tal característica, por ser voluntario, y
precisa que los estudiantes mantienen su relación con el Icetex de manera
directa, sin importar si la IES a la que pertenecen decide aportar al fondo o
apartarse de él.
7. En ese escenario, se produce la
decisión del Comité de Créditos del Icetex, de 5 de febrero de 2010, en el
sentido de rechazar los créditos de los estudiantes cuyas IES no celebran
convenios con el Icetex porque no desean (o consideran que no están obligadas
a) participar en el fondo de mitigación de crédito.
Esta Sala se abstendrá de emitir
pronunciamiento alguno sobre la decisión de la Junta Directiva de diseñar ese
mecanismo de mitigación del riesgo por deserción estudiantil. Si se trata de
una relación regida por el derecho privado, ubicada en la autonomía de cada IES
y el Icetex, o si en realidad puede considerarse como una imposición (contribución
parafiscal) veladamente impuesta por el Icetex, es un asunto que corresponde
determinar al juez contencioso administrativo, mediante el estudio de la acción
de nulidad (o la que estime más adecuada la parte interesada en
controvertirla), y a solicitud de parte, en virtud al carácter rogado de la
justicia administrativa.
Para la Sala es claro, del texto del
reglamento de crédito del Icetex, de los acuerdos 010 de 2009 y 040 de 2010, y
de la intervención de la accionada en este trámite, que en tales instrumentos
normativos no se modificaron las condiciones de acceso al crédito, que
es el problema jurídico que atañe a esta Sala. En otros términos, la
actuación por la que se rechazó el crédito de la peticionaria, no se produjo
con la expedición del acuerdo 040 de 2009, sino con la decisión del Comité de
Créditos de rechazar solicitudes de personas matriculadas en IES sin convenio.
Al ubicar el rechazo de la solicitud
elevada por la accionante en ese complejo entramado normativo, se hace evidente
que la citada determinación del Comité de Créditos excedió ampliamente su marco
de acción al imponer, mediante una conducta sorpresiva y arbitraria, un
requisito adicional para el acceso al crédito, que no puede considerarse
legítimo desde el punto de vista constitucional, como a continuación se indica:
El rechazo del crédito educativo de la
peticionaria por parte del Comité de Créditos, se opone a la vigencia de los
derechos fundamentales al acceso a la educación superior y a la libertad de escoger
profesión u oficio y al principio de universalidad en la prestación de
servicios públicos, pues condiciona el acceso de la peticionaria a las líneas
de crédito del Icetex, a circunstancias ajenas a su voluntad, y a los criterios
de mérito y vulnerabilidad económica, parámetros claramente derivados del
principio de igualdad material; de los mandatos de universalidad y ampliación
de la cobertura en la prestación de los servicios públicos; y de la
redistribución del gasto social, mediante la focalización de beneficiarios en
sectores vulnerables.
Como ampliamente ha explicado la Sala,
las medidas destinadas a regular el acceso al crédito educativo (faceta
prestacional del derecho fundamental a la educación) deben respetar el principio
de progresividad, cuyo contenido en el ámbito interno involucra los principios
de razonabilidad, proporcionalidad, no discriminación, y prohibición de
retroceso. Dado que la decisión del comité de créditos establece un trato
diferenciado carente de justificación constitucional, la Sala concluye que se
trata de una decisión irrazonable, que releva al juez constitucional de
profundizar en el estudio de los demás elementos integrantes del principio de
progresividad.
En conclusión, si el aporte de las IES
al fondo de sostenimiento del crédito es voluntario (es decir,
potestativo para cada centro educativo), entonces el Icetex no puede adoptar
decisiones que condicionen el acceso al crédito educativo por parte de los
ciudadanos, a la suscripción de convenios entre los centros educativos y la
accionada, pues su obligación principal es velar porque sus recursos lleguen a
toda la población y, si bien la decisión de constituir un fondo de
sostenibilidad del crédito educativo puede redundar en beneficio de la
prestación del servicio público que efectúa el Icetex[44],
esa iniciativa no puede constituirse en un obstáculo para el acceso al crédito.
Deberá el Icetex, entonces, diseñar los
mecanismos adecuados para efectuar el giro directo del préstamos a los
estudiantes que se encuentren en centros educativos que actualmente no tengan
convenio con la entidad, y disponer las medidas necesarias para que no se
restrinja el acceso al crédito en líneas especiales, que contemplen el
cofinanciamiento entre la el Instituto y las IES.
En conclusión, la decisión proferida por
el Comité de Créditos del Icetex el cinco (5) de febrero de dos mil diez (2010)
constituye una restricción injustificada al derecho al acceso al crédito
educativo y una amenaza al derecho a escoger libremente profesión u oficio. Si
bien se produjo en un instante específico, y con relación a una solicitud de
crédito concreta para el pago de un período académico que ya finalizó, es claro
que la amenaza persistirá mientras el Comité mantenga esa política de
evaluación de créditos.
Por esa razón, la Sala ordenará que la
solicitud de la peticionaria sea nuevamente estudiada, siempre que ella aún lo
estime necesario, para acceder a un crédito educativo en el primer semestre de
2011, sin que sea legítimo exigir la existencia de un convenio entre su
Universidad y el Icetex para revisar de fondo su solicitud. Con el fin de
verificar el cumplimiento del fallo, la Sala ordenará al Icetex informar al
Juez de Primera Instancia sobre (i) los parámetros efectivos de estudio del
crédito; (ii) el resultado de la solicitud en aplicación directa y exclusiva de
tales parámetros.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Revocar las sentencias proferidas dentro
del presente trámite en primera instancia por el el Juzgado Treinta y Siete
(37) Civil de Bogotá, el cinco (5) de abril de dos mil diez (2010) y el
Tribunal Superior del Distrito Judicial  de Bogotá, el veintiocho (28) de abril
de dos mil diez (2010), en segunda instancia, y en su lugar, conceder la
protección constitucional al derecho a la educación y a la libertad de escoger
profesión u oficio de Andrea Carolina Chaves Camacho.
SEGUNDO.-
Prevenir al Icetex para que, en lo
sucesivo, se abstenga de incurrir en actuaciones que resultan incompatibles con
el debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), por no ceñirse a
los parámetros de la buena fe, en sus dimensiones de confianza legítima y
respeto por el acto propio.
TERCERO.-
Prevenir a Comité de Créditos del
Icetex para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en conductas que
restringen el derecho a la educación, como aquella asumida en decisión de cinco
(5) de febrero de dos mil diez (2010), cuando rechazó de plano el estudio de la
solicitud de Andrea Camila Chaves Camacho, con base en la inexistencia de un
convenio entre la Universidad Manuela Beltrán y el Instituto.
CUARTO.- Ordenar al Icetex que solicite a la accionante actualizar los
documentos para el estudio de un crédito educativo para el primer semestre
académico de 2011, si la accionante así lo desea, y ADVERTIR al
Icetex de que no es legítimo rechazar el crédito por la ausencia de convenios
entre la entidad y la Institución de Educación Superior a la que se encuentra
matriculada la peticionaria.
Para
el cumplimiento de esta orden, el Icetex deberá solicitar los documentos para
el estudio del crédito a Camila Andrea Chaves Camacho en el término de 24
horas, contadas a partir de la notificación de este fallo; la accionante deberá
remitir esa documentación en el término de quince (15) días contados a partir
de la notificación de esta providencia.
QUINTO.-
Como medida de seguimiento para el
adecuado cumplimiento de las órdenes contenidas en este fallo, la Sala ordenará
al Icetex informar al juez de primera instancia sobre el resultado de la
solicitud de la peticionaria. En un término improrrogable de 30 días corrientes
contados a partir de la notificación de este fallo, la institución accionada
deberá explicar al juez de primera instancia (i) si la peticionaria decidió
mantener su solicitud y remitió los documentos pertinentes a la entidad para el
estudio de su crédito; (ii) sobre el resultado de la gestión, detallando con
base en qué parámetros se efectuó el estudio de la solicitud de la accionante.
SEXTO.- LIBRESE,
por Secretaría, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2951 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria
[1] De acuerdo con
la información consultada por la accionante, los requisitos evaluados fueron
los siguientes: “1. Aceptación de un deudor solidario por parte de CIFIN || 2.
Mérito académico del estudiante ||  3. Estrato de residencia del núcleo
familiar || 4. Semestre o año al que ingresa || 5. Nivel de estudios || 6.
Acreditación del programa al que ingresa”.  (Fl. 1).
[2] Sobre el
concepto de hecho superado, ver, entre muchas otras, las sentencias
SU-540-2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-233 de 2006 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), T-1035 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Tribiño), T-935 y T-936 de 2002,
(M.P. Jaime Araujo Rentería); T-1072 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett),
T-539 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-923 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), y T-428 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[3] -Una situación similar, en cuanto a la eficacia de la
acción de tutela, como medio de protección de derechos fundamentales, se
presenta cuando la vulneración efectiva de un derecho ha causado ya un daño que
no puede ser reparado mediante la acción, o una situación de lesión a los
derechos fundamentales, que no puede ser revertida; es decir, cuando se llega a
un estado de cosas, en el cual es imposible regresar al estado previo a la
vulneración.
En
este evento, caben en parte las mismas consideraciones relativas al objeto y
eficacia de la acción, que se mencionaron para el hecho superado.
Sin embargo, no se trata de situaciones idénticas, pues no podría el juez
constitucional ser indiferente a un daño de tal magnitud en los derechos
fundamentales.
En
tal sentido, la Corte Constitucional, en ejercicio de su función de guardiana
de la Constitución y garante primordial de los derechos fundamentales, ha
decidido pronunciarse en casos de graves vulneraciones a derechos fundamentales
consumadas, persiguiendo fines tales como: (i) la no repetición de situaciones
similares; (ii) la unificación de la jurisprudencia constitucional,
particularmente en casos en que los fallos de instancia resultan ajenos a los
fines de la acción, o a la doctrina vigente en la jurisdicción constitucional;
(iii) la investigación de responsabilidad particular, o colectiva de las autoridades
y funcionarios públicos involucrados en la vulneración, o protección indebida
de los derechos fundamentales.
Este
supuesto se conoce como “daño consumado” y, por lo general, las órdenes
que se derivan de su constatación, son la prevención a las autoridades
involucradas en la violación del derecho fundamental, así como el envío del
expediente a las autoridades competentes para investigar a fondo las diversas
responsabilidades.
Algunas
precisiones conceptuales de interés en relación con la diferenciación entre
conceptos como hecho superado, hecho consumado, daño consumado, sustracción
de materia, se encuentran en la sentencia SU-540 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis). En la misma sentencia, se aborda el estudio sobre la causa de la
superación del hecho (voluntad de la autoridad, cumplimiento de un fallo de
instancia), y las consecuencias en sede de Revisión.
[4] Sobre el
diferente tratamiento que debe dar el juez de tutela al hecho superado, el daño
consumado y el hecho superado durante el trámite de la tutela, ver sentencias
SU-540 de 2007, T-576 de 2008.
[5] T-321 de 2007:
“De esta forma, se puede concluir que el derecho a la educación goza de
naturaleza fundamental, como quiera que su núcleo esencial comporta un factor
de desarrollo personal y social, de manera que su ejercicio se dirige a la
realización de la dignidad humana, en tanto permite la concreción de un plan de
vida y el desarrollo pleno del individuo en sociedad.”, T-689 de 2005, T-780 de
1999. De acuerdo con jurisprudencia reciente, pero consolidada de la Corte Constitucional (T-227 de 2003), los derechos fundamentales son aquellos destinados a la
protección de la dignidad humana, cuyo contenido normativo fue precisado en el
fallo T-881 de 2002, como (i) la posibilidad de realizar planes de vida
autónomos; (ii) la obligación de garantizar un mínimo de bienes que garanticen
la participación del ciudadano en la construcción de los destinos sociales; y
(iii) una garantía a su integridad. || Además, aclaró que el derecho
fundamental debe tener la posibilidad de ser traducido en un derecho
subjetivo, lo que sucede cuando existe un amplio consenso, a nivel constitucional
y legal, en la jurisprudencia de esta Corporación, a la luz del derecho
internacional de los derechos humanos (DIDH), o en el marco del caso concreto,
sobre las razones constitucionales que doten a ciertas prerrogativas y
expectativas del orden constitucional que las lleve a traducirse en tales
derechos subjetivos.
[6] Sobre el
particular ver, entre otras, Sentencias T- 689 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-780 de 1999, Álvaro Tafur Galvis.
[7]
T-321 de 2007.
[8] Se trata de
aspectos desarrollados en fallos que van de 2002 a 2008, sin perjuicio de la existencia de algunos pronunciamientos tempranos que adelantaron
algunas de las conclusiones de la jurisprudencia que se reitera. Entre
otras, son relevantes las sentencias T-595 de 2002, T-227 de 2003, T-859 de
2003, T-860 de 2003, T-016 de 2007 y T-760 de 2008.
[9]
Ver sentencias T-016 de 2007 y T-760 de 2008.
[10] Al
respecto, se remite al importante fallo T-227 de 2003.
[11] El
contenido del principio de progresividad en el ámbito interno ha sido
desarrollado por la jurisprudencia constitucional en un amplio número de
pronunciamientos. Ver, entre otros, C-1165 de 2000, C-1489 de 2000, C-671 de
2002, C-981 de 2004, C-038 de 2004, T-1318 de 2005 y T-043 de 2007, entre
otras. También constituye un criterio de interpretación relevante en la
materia, la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales
en la aplicación del PIDESC.
[12] El principio de
proporcionalidad está lógicamente implicado en la concepción de los derechos
fundamentales como mandatos de optimización, adoptada por esta Corporación. En
ese sentido, los derechos indican propósitos particularmente valiosos para la
sociedad que deben hacerse efectivos en la mayor medida, dentro de las
posibilidades fácticas (medios disponibles) y las posibilidades jurídicas, que
están dadas por la necesidad de garantizar, a la vez, eficacia a todos los
derechos fundamentales e incluso a todos los principios constitucionales. El
estudio de los medios se lleva a cabo mediante los principios de idoneidad
(potencialidad del medio para alcanzar el fin), necesidad (ausencia de medidas
alternativas para lograr el fin perseguido) y el estudio de los límites que
cada derecho impone a otro, en el marco de un caso concreto, mediante el
principio de proporcionalidad en sentido estricto. Es decir, mediante la
evaluación del grado de afectación (y eficacia) de los principios en conflicto,
analizando la importancia de los principios en conflicto en un momento
histórico determinado, la gravedad de la afectación de cada derecho, y la
certeza de la afectación, a partir de le evidencia empírica presente en el caso
concreto. Sobre el principio de proporcionalidad, la Sala remite a las sentencias C-093 de 2001, C-916 de 2002, y la reciente T-340 de 2010.
[13] En
relación con la procedencia de la tutela para controvertir actuaciones de las
universidades que vulneren los derechos fundamentales de los estudiantes, cfr.
sentencias T-512 de 1995 y T-672 de 1998
[14] T-974 de 1999 y T-925 de 2002[14], y, especialmente, T-933 de 2005 que se
reitera en esta oportunidad.
[15] T-150 A de 2010, T-1030 de 2006, T-550 de 2007.
[16]
Ver al respecto: TOMASEVSKI, Katarina (Relatora especial de las Naciones Unidas
para el derecho a la educación). Human rights obligations: making
education available, accessible, acceptable and adaptable. Gothenbug,
Novum Grafiska AB, 2001. Citado por Defensoría del Pueblo. El derecho a la
educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos
internacionales. Bogotá, 2003. Citado a su vez en la sentencia T-1030 de
2006 de esta Corporación.
[17]
Artículo 68 de la Constitución Política de Colombia.
[18] En
este sentido, el inciso 5 del artículo 67 de la Constitución indica que el Estado debe garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso.
[19] Al
respecto, debe destacarse el inciso 5 del artículo 68 de la Constitución, de conformidad con el cual los grupos étnicos tienen derecho a una educación
que respete y desarrolle su identidad cultural. Así mismo, el inciso 6 ibídem
señala la obligación del Estado de brindar educación especializada a las
personas con algún tipo de discapacidad y a aquellos con capacidades excepcionales.
[20] El
inciso 5 del articulo 67 superior expresamente señala que el Estado debe
garantizar a los menores su permanencia en el sistema educativo.
[21] Al
respecto, el inciso 5 del artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin
de velar por su calidad y la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos. Por su parte, el inciso 3° del artículo 68 ibídem establece
que la enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. Al respecto, ver también sentencia T-989A de 2005. MP: Jaime Araújo
Rentería.
[22] Sentencia T-746
de 2006.
[23]
Sobre el papel del Icetex en la organización pública, la Sala remite a la completa exposición realizada en la sentencia T-321 de 2007 sobre el origen
histórico del Instituto, mediante decretos 2586 de 1950, 3155 de 1968, el
otorgamiento de facultades de captación de dinero mediante la ley 18 de 1988, y
la reciente estructuración del Instituto como entidad financiera de carácter
especial, aspecto en el que se concentra la Sala en esta oportunidad. “El Instituto Colombiano de Crédito y estudios Técnicos en el Exterior mariano Ospina
Pérez fue creado mediante el decreto xx de 1950. Desde entonces, ha sido un
órgano encargado de propender por el desarrollo, fomento y apoyo de la
educación técnica de las personas colombianas en el exterior; así mismo, ha
desarrollado diversas líneas de créditos para estudios superiores. CITA LARGA –
BUSCAR CITA El ICETEX fue creado por el decreto-ley 2586 de 1950.
Posteriormente, mediante el Decreto 3155 de 1968, el instituto es reorganizado
y se le da el nombre de Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior. Veinte años más tarde, se profiere la ley 18 de 1988,
que autorizan al ICETEX para captar ahorro interno y crea un título valor de
régimen especial.  Esta ley sería reglamentada posteriormente por el Decreto
726 de 1989. || En la década de los noventa, la ley 30 de 1992 asignó un
conjunto de competencias al ICETEX, dentro de la organización del servicio
público de educación superior en Colombia (Capítulo II del Título V, artículos
111 al 116).  Posteriormente, el Instituto sería reestructurado a través de los
Decretos 2129 de 1992 y 1953 de 1994. || Recientemente, el Gobierno nacional
profirió el Decreto 276 de 2004 "por el cual se modifica la estructura del
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano
Ospina Pérez, ICETEX, y se dictan  otras disposiciones".  En el
artículo 1 de este decreto se define al ICETEX como  un establecimiento público
del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. ||
De igual forma, en el artículo 2° del  Decreto 276  de 2004 se señala como
objeto del ICETEX el de "fomentar y promover el desarrollo educativo de
la Nación, mediante créditos, así como a través de la canalización de otros
recursos y oportunidades nacionales e internacionales, de acuerdo con las
políticas, planes y programas trazados por el Gobierno Nacional". || Este
objeto genérico se traduce en funciones más específicas que se encuentran
contenidas en los decretos y leyes que regulan la actividad del ICETEX.
Recientemente, el  artículo 3° del ya citado Decreto 276 de 2004 agrupó algunas
de estas funciones, dentro de las cuales pueden destacarse las siguientes: Impulsar
la financiación de la educación superior a través del crédito educativo y de
toda clase de ayudas financieras nacionales e internacionales, atendiendo
políticas públicas tendientes a ampliar su cobertura, mejorar e incentivar su
calidad y articular la pertinencia laboral con los programas académicos, a
través de la capacitación técnica e investigación científica;  || Conceder
crédito en todas las modalidades para la realización de estudios dentro del
país o en el exterior, para facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes
en el sistema educativo; || Promover y gestionar la cooperación internacional
tendiente a buscar mayores y mejores oportunidades de formación del recurso
humano en el exterior, de acuerdo con las políticas del Ministerio de Educación
Nacional y en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores. ||
Canalizar, fomentar, promover y tramitar oficialmente las solicitudes de
asistencia técnica y cooperación internacional relacionada con becas de estudio
y entrenamiento en el exterior que deseen presentar los organismos públicos
nacionales ante los gobiernos extranjeros y los organismos internacionales. ||
Recibir y administrar los recursos fiscales de la Nación, destinados a créditos condonables educativos a universitarios en el país. ||
Administrar y adjudicar los recursos que por cualquier concepto reciban las
entidades del Estado, para ser utilizados como becas, subsidios o créditos
educativos acorde con las políticas, planes y programas trazados por el
Gobierno Nacional. || Evaluar, cuando lo considere la Entidad, los resultados académicos de los beneficiarios del crédito educativo o beca a través
del respectivo Instituto de Educación Superior Nacional o Internacional, según
el caso. || Emitir, colocar y mantener en circulación Títulos de Ahorro
Educativo, TAE, para estudios de pregrado y postgrado en el país y en el
exterior. || Administrar los programas que el Gobierno Nacional, en desarrollo
de la política social, le confía para promover el financiamiento de la educación
superior”.
[24] “En relación con el principio de buena fe cabe
recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el
artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico,
informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de
integración del sistema de fuentes colombiano”. En apartes posteriores añadió la Corporación: “La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre
cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus
efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido
en casos análogos”. (T-180 A de 2010). Ver, por ejemplo, en relación con el
goce del derecho pensional y la prohibición de revocatoria directa, por todas,
la sentencias T-1086 de 2007; en lo que hace a la motivación de los actos
administrativos, la sentencia SU-250 de 1998; sobre el conflicto entre el
derecho al espacio público y el derecho al trabajo, en el caso de los
vendedores ambulantes, por todas, las sentencias T-772 de 2003 y SU-360 de
1999. En tal sentido, expresó la Corte Constitucional en la sentencia T-730 de 2002: “Cuando la confianza legítima en que
un procedimiento administrativo será adelantado y culminado de conformidad con
las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido
proceso (art. 29 C.P.) en la medida en que este derecho comprende la garantía
de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán de tal manera
que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las
expectativas que la propia administración en virtud de sus actos generó en un
particular que obra de buena fe. En efecto, la Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las relaciones entre
los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus actuaciones,
“deberán ceñirse a los postulados de la  buena fe” (art. 83 C.P.)”.
[25]
C-131 de 2004; en el mismo sentido, T-248 de 2008.
[26]
Sentencia T-180 A de 2010, citada.
[27]
Sigue la Sala la exposición de la sentencia T-180 A de 2010.
[28]
Sentencia C-478 de 1998: “Este principio [la confianza legítima], que fue
desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de
justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina
jurídica muy autorizada [Ver, entre otros, Eduardo Garantía de Enterría y
Tomás-Román Fernández. Curso de Derecho Adminsitrativo. Madrid:
Editorial Civita, Tomo II. Pág. 375], pretende proteger al administrado y al
ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no
tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable
por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para
confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma
altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza
legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide
súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por
cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política”
[29]
Sentencia T-180 A de 2010.
[30] Cfr. entre
otras, las sentencias T-248/08 y C-131 de 2004.
[31] C-478 de 1998 y
T-053 de 2008.
[32] Sentencia T-020-00.
[33] Sentencia T-248
de 2008.
[34] Ver, entre otras, las sentencias T-1228 de 2001 y T-
248 de 2008. “Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena
fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe (art. 83 C.N.). Principio constitucional, que sanciona entonces,
como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con
respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto. || La teoría del
acto propio tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum proprium nelli
conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro
sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe
quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión
posterior y contradictoria. Se trata de una limitación del ejercicio de
derechos que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en
cambio, en las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden
ejercerse por ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo
que el ordenamiento no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del
derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho”.
[35]
Sentencias T-295 de 1999 y la T-475 de 1992.
[36] Ibídem.
[37]
Concluyó la Corte en el fallo citado: así las cosas, la Sala considera que en el momento en que el Municipio aprobó el crédito al accionante para
cursar una carrera completa, generó la confianza legítima de que ello
ocurriría, por lo que ésta no puede ser defraudada, toda vez que un
comportamiento en tal sentido, no sólo vulneraría el principio de buena fe que
debe irradiar las actuaciones de la administración, sino que cercenaría las
oportunidades reales del accionante, quien no obstante ser una persona de
escasos recursos y carecer de empleo, se trasladó de su municipio de origen a
Bogotá, para realizar sus estudios superiores y realizarse personal y
profesionalmente.
[38]
Ver, entre otros, los fallos T-123 de 1995, C-037 de 1997, SU-047 de 1999,
C-831 de 2006 y T-292 de 2006.
[39] Al
respecto, ver el reglamento de crédito, Acuerdo 23 de 2007.
[40]
Por todas, ver sentencia SU-360 de 1999.
[41] T-600
de 2007, T-830 de 2004, C-835 de 2003.
[42] Cfr.
Ley 1002 de 2005. Publicada en el Diario Oficial No. 46.137 de 30 de
diciembre de 2005; artículos 1º y 2º.
[43]
Comunicación dirigida por la UMB al Icetex el 28 de enero de 2010 (fls. 12-18);
y contestación del Icetex (folios 20-24).
[44]
(como lo ha considerado la accionada y cerca de 10000 IES que actualmente
aportan al fondo, de acuerdo con información consignada en www.icetex.gov.co),