T-604-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-604/11
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO COMO MECANISMO DE DEFENSA EN PROCESOS DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Reiteración de jurisprudencia
La Corte considera que la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo
judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados por un órgano de control, más aún cuando en esa
instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos
actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda. Al
respecto esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la
suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la
acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad
vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Alcance
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Inclusión en boletín de responsabilidad fiscal no
constituye perjuicio irremediable
ACCION DE
TUTELA CONTRA CONTRALORIA MUNICIPAL-Improcedencia por cuanto el accionante
puede interponer acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Referencia: expediente T-3044608
Acción de
tutela instaurada por Uberney Marín Villada contra la Contraloría Municipal de
Dosquebradas
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil once
(2011).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política
y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo de tutela proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Dosquebradas
–Risaralda- confirmatorio del emitido por el Juzgado Primero Penal Municipal,
en la  acción de tutela instaurada por Uberney Marín Villada contra la
Contraloría Municipal de Dosquebradas.
I. ANTECEDENTES
El pasado siete (7) de enero de
2011, el ciudadano Uberney Marín Villada, a través de apoderado, interpuso
acción de tutela solicitando el amparo del derecho fundamental al debido
proceso y la defensa, el cual, en su opinión, ha sido vulnerado por la Contraloría
Municipal de Dosquebradas –Risaralda-.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su
pretensión en los siguientes
Hechos
1.- El 13 de mayo de 2008,
la Directora de Responsabilidad Fiscal del Municipio de Dosquebradas-
Risaralda-, remitió presunto hallazgo fiscal por la compra de un lote de
terreno realizado por el entonces alcalde de el mencionado municipio, Uberney
Marín Villada, cuyo valor había sido $800.000.000 y, que según avaluó realizado
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi solicitado por el señor Contralor
Municipal de Dosquebradas, dio como valor del lote de terreno la suma de
$316.992.00.
2.-A consecuencia de lo anterior,
a través del auto 027 de 27 de mayo de 2008, se dio apertura al proceso de
responsabilidad fiscal contra el accionante, teniendo en cuenta el avalúo
presentado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
3.- Manifiesta el representante
de la parte actora que, una vez iniciado el proceso de responsabilidad fiscal y
notificado el investigado, se practicaron una serie de pruebas testimoniales.
Así mismo, el accionante dentro de la diligencia de versión libre aportó un
nuevo avalúo realizado por la Lonja Inmobiliaria la Gran Colombia que dio como
precio del predio la suma de $858.864.000, el cual, según el accionante, no fue
tenido en cuenta por la Contraloría.
4.- El 4 de marzo de 2009, a través de auto número 11 de la misma fecha, se profirió auto de imputación fiscal contra el
hoy accionante, señor Uberney Marín Villada, pues del material probatorio
arrimado se evidenciaba la existencia de un detrimento patrimonial estatal y
serios motivos o hechos que comprometían la responsabilidad del investigado. En
dicho auto se indicó además que, el señor Marín continuaría vinculado en
calidad de presunto responsable fiscal por cuanto las circunstancias que originaron
la respectiva acción no habían sufrido modificación alguna y el detrimento
inicialmente reportado permanecía sin variación. Por lo anterior, considera el
actor que erró el ente investigador pues realizó la imputación fiscal con los
mismos elementos que se dio apertura al proceso.
5.- Dentro de la contestación que
realizó el apoderado del señor Marín Villada del auto de imputación fiscal se
solicitaron varias pruebas, dentro de las que se destacan varios testimonios,
la petición de oficiar al Ministerio de Medio Ambiente y a la CARDER para que
conceptuaran si comportó un interés colectivo la adquisición del bien inmueble
que dio origen al proceso y la solicitud de una inspección judicial con peritos
al terreno a fin de verificar la veracidad de los elementos que conforman el
avalúo.
6.- Indica el apoderado que, las
mencionadas pruebas fueron negadas en su mayoría por el funcionario
investigador, lo cual originó la impugnación del auto por vía de reposición y
en subsidio apelación. La primera instancia no repuso, mientras que la segunda
revocó dicha decisión y en su lugar concedió las pruebas solicitadas.
7.- A petición del funcionario
investigador, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, presentó un nuevo avalúo
del lote de terreno, del cual el apoderado del señor Marín Villada, solicitó
aclaración y complementación el día 4 de noviembre de 2009.
8.- El Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, por la solicitud realizada con anterioridad, aclaró el
dictamen pericial rendido por dicho órgano, pero se negó a complementarlo en lo
que se había pedido. Frente a las aclaraciones del IGAC se formuló objeción por
error grave al considerar que existían fallas en los métodos utilizados para el
avalúo, en el comparativo, error en las áreas, en la valoración de la zona, en
la interpretación del POT y otros.
9.- Expone el apoderado que,
dichas objeciones fueron resueltas por el funcionario de primera instancia sin
la menor observancia del derecho procesal, toda vez que fue el mismo quien
resolvió dicha objeción sin ni siquiera correr traslado de la misma al perito
que lo realizó.
10.- Adicional a lo anterior,
expresa el representante de la parte actora que, dicha objeción se resolvió de
una manera oculta y clandestina, pues al momento de fallarse, se ocultó la
decisión que se tomaba a través del auto N. 17 del 21 de junio de 2010 y se
notificó aparentemente por estado el día 23 de junio del mismo, pero estando el
apoderado en presencia del funcionario el día 22 de junio de 2010, día que
debía ser tomado como notificación personal, no se informa del auto citado y
por el contrario se le indica que la decisión ya casi está lista. Lo anterior,
lo considera el accionante como un actuar oculto y clandestino.
11.- Señala el apoderado del
accionante que lo anterior generó un enfrentamiento verbal entre el
investigador y el señor Uberney Marín, cuando este último lo requirió para que
fuera leal y lo venciera en juicio con garantías procesales. Al decir del
apoderado, la respuesta del investigador fue salida de tono y prejuzgando sobre
la conducta.
12.- Expone la parte actora que,
el apoderado dentro del señor Marín dentro del proceso fiscal, el 22 de junio
de 2010 solicitó la complementación del dictamen pericial rendido dentro de la
inspección judicial realizada dentro del proceso, petición que nunca fue
resuelta en debida forma y, por el contrario se pasó a proferir fallo por responsabilidad
fiscal dejando la prueba sin culminar y desechándola directamente por parte del
despacho.
13. Arguye el apoderado que, en
vista de que las irregularidades dentro del proceso de responsabilidad fiscal
eran evidentes y que ya no eran sostenibles se presentó escrito solicitando la
nulidad de la actuación, desecho de una prueba y recusación del funcionario de
conocimiento. Según indica el accionante la anterior solicitud no fue resuelta
en oportunidad y sólo dentro del fallo se hizo una lacónica exposición.
14.- Finalmente, el 27 de
septiembre de 2010, a través de auto N 035, se dictó fallo con responsabilidad
fiscal. La decisión fue apelada y confirmada en segunda instancia.
Solicitud de Tutela
15.-Con fundamento en los hechos
narrados, el apoderado del señor Uberney Marín Villada reclama la protección de
los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido
proceso, por considerar que en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal
se incurrió en los siguientes defectos:
- Notificación en forma indebida
de las decisiones.
- Dictar sentencia sin
perfeccionar la totalidad de las pruebas.
- Desechar pruebas de manera
inexplicable y no valorarlas.
-No admitir el papel contradictor
de la defensa.
- Vulneración del principio de non
refomatio in pejus, pues el fallo de primera instancia se profirió a titulo
de culpa grave y el de segunda instancia a titulo de dolo “mezclad”o con
culpa grave.
- Vulneración del principio de
transparencia por la falta de notificación de una decisión interlocutoria y la
contaminación de las pruebas.
- Vulneración del principio de
formalismo y ritualidad procesal por lo siguiente:
- Contaminación del dictamen
pericial rendido por el IGAC, bajo el entendido de que quien realizaba la
investigación, auditor, se presentara a la práctica de pruebas realizando
intervenciones inapropiadas y totalmente fuera de contexto, refiriéndose al accionante
de una manera despectiva y con acusaciones que en ese momento estaban en
discusión.
- No resolución en debida forma de
la objeción por error grave que se formulara al dictamen pericial rendido por
el IGAC, ya que, el funcionario de primera instancia, demostrando su afán por
dejar en firme una prueba desfavorable al accionante, no corrió traslado de
dicha objeción a quien la había realizado y en su lugar, optó por resolverla el
mismo, esgrimiendo unos argumentos que son totalmente técnicos y propios de un
profesional en la materia.
- Ocultamiento de decisiones
dentro del proceso de responsabilidad fiscal, ya que el conocimiento del auto
que resolvía la objeción del dictamen pericial se dio por revisión del
expediente a fin de obtener copias de otra decisión.
- Cercenar el perfeccionamiento
del dictamen pericial derivado de la inspección judicial, ya que se profirió el
fallo de responsabilidad fiscal desconociendo la solicitud de aclaración y
complementación realizada por el defensor del señor Uberney Marín Villada con
anterioridad.
Finalmente, señala el
representante de la parte actora que en el proceso de responsabilidad fiscal se
desconoció el libre acceso a la administración de justicia por no darse el
trámite que ordena la ley a una objeción por error grave, proferir fallo sin el
perfeccionamiento de todas las pruebas y no valorar en su integridad la
totalidad de éstas últimas.
Por lo anterior, solicita el
representante del ciudadano Uberney Marín Villada se tutelen los derechos
fundamentales de éste último y, en consecuencia, se inapliquen temporalmente
los efectos particulares del Auto N. 035 del 27 de septiembre de 2010 que
declaró la responsabilidad fiscal de la accionante, proferido por la
profesional universitaria adscrita a la Dirección operativa de Responsabilidad
Fiscal, expediente N. 001 de 2008 surtido en la Contraloría Municipal de
Dosquebradas y del auto N. 008 del 6 de diciembre de 2010 proferido por el
Contralor Municipal de Dosquebradas, mediante el cual se confirmó el fallo de
primera instancia.
La anterior solicitud la realiza
el actor a fin de evitar el perjuicio irremediable que en su caso se
presentaría por lo siguiente:
Durante el tiempo que tarde la
admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, puede
ejecutarse mediante jurisdicción coactiva el acto que declara la
responsabilidad fiscal y causar efectos graves al accionante entre los que se
destacan el impedimento para aspirar políticamente  a cargos de elección
popular, recibir nombramientos y afectación a la moral, la integridad, e
incluso el riesgo en la vida, pues, los comunicados de prensa han sido objeto
de fuertes, graves y dañinos comentarios que afectan la vida, honra y bienes
del accionante y su  familia, si se tiene en cuenta que se trata de un hombre
público que ha tenido que soportar todo clase de injurias, vulgaridades,
amenazas y advertencias precisamente por haberse proferido el fallo acusado.
Adicional a lo anterior, su vida
política está a punto de acabarse, pues siendo precandidato a la alcaldía de
Dosquebradas por el partido liberal, al cual pertenece hace varios años, uno de
los miembros de la Comisión Política Central del Partido, le solicitó declinar
su aspiración hasta tanto no se clarificara la grave responsabilidad fiscal que
se le señala.
Respuesta de la entidad
demandada.
16.- El Contralor Municipal de
Dosquebradas, presentó respuesta a la acción de tutela desde dos puntos de
vista. En primer lugar, señala que la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal o transitorio por las siguientes razones:
El accionante dispone de otro
medio de defensa judicial, como es demandar el fallo de responsabilidad fiscal,
que resultó contrario a sus intereses, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, instancia en la que además tiene la posibilidad de solicitar,
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la suspensión
provisional del acto administrativo desde el momento mismo de presentación de
la demanda.
En relación con la pretensión del
accionante referente a la que se le conceda la tutela de manera transitoria,
indica el Contralor de Dosquebradas que, en este caso no se configuran los
requisitos del perjuicio irremediable ya que la inclusión del declarado
culpable dentro del boletín de Responsables Fiscales que Maneja la Contraloría
General de la Nación se dio en cumplimiento de un deber constitucional y legal
y mal podría decirse que cumplir la Constitución y la ley es causar un
perjuicio al procesado[1]. Adicional a lo anterior,
indicó que el contenido del fallo y la inclusión en el boletín fiscal son de
contenido patrimonial, y no se advierte que por ello, así sea en forma
indirecta, se afecten derechos fundamentales como los pretendidos –moral,
integridad, vida, honra, no acceder a un cargo de elección popular-. Por ello
no se advierte la inminencia del daño a los derechos solicitados por el actor.
En relación con la gravedad del
daño, que pretende demostrar el accionante mediante pruebas documentales como
son los comentarios realizados por la prensa escrita y los realizados en Facebook,
indica el representante de la entidad demandada que, la Constitución garantiza
el derecho de todos los ciudadanos a la información y a conocer los documentos
públicos. Por ello, los medios accedieron al fallo que declaró la
responsabilidad fiscal del actor. Señala además el Contralor que, la forma como
la opinión pública reciba, comente, entienda, interprete o califique la
decisión en materia fiscal se escapa de la competencia de dicha entidad y
cualquiera que fuere el sentido del fallo generaría reacciones en el
conglomerado, lo cual no puede entenderse como responsabilidad de ese organismo
de control o como que el fallo mismo es atentatorio de los derechos
fundamentales del ciudadano[2].
Adicional a lo anterior, señaló
el representante de la Contraloría que el actor no cuenta con legitimación para
pedir la protección de miembros de su grupo familiar, supuestamente afectados
por la decisión y los comentarios que ella ha generado
Reitera el representante de la
entidad demandada que, el contenido del acto que se pretende atacar es
patrimonial y el accionante no recrea cómo la exigencia de resarcir unos
perjuicios patrimoniales al erario público le causa graves daños a sus derechos
fundamentales, entendiendo que ese elemento de gravedad se refiere a un daño
potencial de gran magnitud.
En cuanto a la urgencia de las
medidas de protección, indicó que al no haberse vulnerado derecho fundamental
alguno, no hay nada que proteger y reitera que el accionante no probó la
gravedad del daño, pues los comentarios de unos ciudadanos en un medio de
comunicación escrito, que además gozan del derecho a la libre expresión, no son
prueba de que esté en riesgo la integridad, la vida del acto o cualquier otro
derecho fundamental.
Finalmente, en relación con la
impostergabilidad de la acción del juez, relató el representante de la entidad demandada
que ésta se predica cuando realmente está en riesgo un derecho fundamental, lo
cual no ocurre en este caso.
Por lo anterior, considera el
Contralor que, en este caso no procede la tutela como mecanismo transitorio.
Por otro lado, a pesar de considerar
que la acción de tutela es improcedente, el Contralor de Dosquebradas procedió
en su escrito de contestación a refutar los hechos de la demanda, sobre el
particular señaló:
-
Es competencia y facultad exclusiva de la Contraloría, el procedimiento
interno como se asignen o repartan los hallazgos que se trasladen a la
Dirección Operativa de responsabilidad Fiscal.  Por lo tanto no se incurrió en
violación legal alguna[3].
-
Es una de las funciones constitucionales y legales de la Contraloría
Municipal de Dosquebradas adelantar los respectivos procesos fiscales a los
sujetos de control fiscal de ese ente territorial. No se advierte violación al
debido proceso o al acceso a la administración de justicia[4].
-
El hecho que en el fallo, como lo pretende el accionante, no se hizo
referencia a una prueba en particular, no implica que se haya incurrido en una
violación al debido proceso o cualquier otra, pues se entiende que las pruebas
se analizan en conjunto y se toma la decisión a que haya lugar pronunciándose
sobre a las que, a juicio del fallador, resulten más relevantes y conducentes
para motivar la decisión. Señala el representante de la entidad demandada que,
no puede pretender el accionante que el fallo deba ser apoyado o justificado en
las pruebas que a él más le guste o le convengan[5].
-
En relación con lo señalado por la parte actora, referente a que se
realizó la imputación con los mismos elementos que dieron origen a la apertura
del proceso, señala el representante de la entidad demandada lo siguiente:
“lo
aseverado por el accionante en este hecho es totalmente falso, se aleja de la
verdad. Si observamos el auto N. 27 de mayo 27 de 2008 mediante el cual se
apertura el proceso de responsabilidad fiscal, podemos advertir que dicho auto
se fundamento en 8 pruebas documentales y 3 pruebas testimoniales, mientras que
el auto de imputación fiscal se apoyó en 36 pruebas denominadas procesales, 24
pruebas documentales y 12 pruebas testimoniales. Por lo tanto no es cierto que
los elementos que sirvieron de base para la apertura del proceso fueran los
mismos para la formulación del auto de imputación.[6]”
-
No puede considerarse violatorio del debido proceso la valoración que la
entidad demandada da a las pruebas[7].
-
El trámite de la objeción por error grave se realizó de conformidad con
lo estipulado en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, pues es
obvio que fuera el mismo funcionario quien la resolviera, puesto que el hecho
de formularse una objeción no implica una segunda instancia o un cambio de
competencia. Adicional a ello, señala el Contralor que, el citado artículo no
prescribe que se le deba correr traslado al perito[8].
-
En relación con la notificación clandestina de uno de los autos, la
decisión que resuelve una objeción se notifica por estado de conformidad con el
artículo 321 del Código de Procedimiento Civil que prescribe que la
notificación por estado será pasado un día de la fecha del auto. Frente al auto
de 21 de junio de 2010 considera el representante de la entidad demandada que el
mismo se ajusta a lo reglado, pues la fecha del auto es 21 de junio de 2010 y
la inserción en el estado se hizo el 23 de junio de 2010, pasado un día de la
fecha de dicho auto. Así las cosas no hay violación del debido proceso[9].
-
En relación con el tono en el que le respondió el funcionario de la Contraloría
al accionante, señala el representante de la entidad demandada que en nada
afecta el debido proceso y que la mismas no es más que una queja que se debió
interponer ante la Contraloría General de la Nación o ante la entidad que
considerara competente para ello[10].
-
Señala el Contralor que, sí resolvió la solicitud de complementación del
dictamen pericial, como prueba de ello señala la constancia del despacho de
fecha 22 de junio de 2010, así como con los autos donde se ordena correr
traslado al auxiliar de la justicia que realizó el dictamen que lo complemente[11].
-
La solicitud de nulidad recusación si fue resuelta por parte de la
segunda instancia y se notificó por estado el 19 de agosto de 2010[12].
-
Las solicitudes de nulidad y desecho de prueba si bien no fueron
resueltas en auto aparte, si lo fueron dentro del fallo y ello no implica
violación al debido proceso.
-
En relación con el señalamiento que hace referencia a que el funcionario
de segunda instancia estaba recusado y debió haberse declarado impedido, señala
el Contralor de Dosquebradas que dicha solicitud de recusación había sido
resuelta a través de oficio DC. OF. N. 132-09 en el cual con suficiente
ilustración se demuestra que dicha recusación no procede y por disposición del
Código Civil se rechaza de plano[13].
-
La denuncia penal que el accionante formuló en contra del Contralor
Municipal por los delitos de prevaricato por acción, abuso de autoridad y
revelación de secreto no fue motivo de recusación o impedimento, pues la
Fiscalía 20 seccional que conoció de las mismas dispuso el archivo de la
diligencia.
-
En relación la vulneración del principio de non reformatio in pejus,
señaló el representante de la entidad demandada que no es cierto que en la
segunda instancia se le haya agravado la situación al apelante, ya que el fallo
de segunda instancia se limita a asentir en todo lo dicho por la primera
instancia[14].
-
En relación con la vulneración del principio de transparencia indicó el  Contralor
de Dosquebradas que el actor tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas y
lo hizo, solicitó aclaración y ampliación de dictámenes, objetó por error
grave, intervino en la práctica de pruebas y tuvo la oportunidad de interponer
los recursos de ley.
Por lo anterior, y para
finalizar, el Contralor de Dosquebradas reitera que no existió vulneración del
derecho al debido proceso ni del derecho al acceso a la administración de
justicia, por lo que reitera que en este caso no debe prosperar la acción de
tutela.
Decisiones judiciales objeto
de revisión
Sentencia de primera instancia
17.- El Juzgado Primero Municipal
de Dosquebradas, Risaralda, mediante providencia de 24 de enero de 2011 tuteló
el derecho fundamental al debido proceso del accionante y, en consecuencia
decretó la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto 28 de julio de 2008,
inclusive, por medio del cual se dispuso correr traslado del informe técnico de
avalúo comercial rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el proceso
de responsabilidad fiscal radicado 001 de 2008 adelantado por la Contraloría
Municipal de Dosquebradas, Risaralda, en contra del señor Uberney Marín
Villada; por tanto ordenó retrotraer la actuación hasta dicho momento procesal.
Los fundamentos de tal decisión fueron los siguientes:
El auto de 28 de julio de 2008,
donde se dispuso correr traslado el informe técnico de avalúo comercial rendido
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que fuera notificado, según se
ordenó en el mismo auto y que se llevó a cabo el 28 de julio de 2008, quedando
ejecutoriado el 5 de agosto de 2008, no se realizó en debida forma, pues el
mencionado auto se debió notificar personalmente como dispone el artículo 44
del Código Contencioso administrativo. Lo anterior no le permitió al
investigado ejercer su derecho de contradicción contra el referido dictamen,
evidenciándose una flagrante vulneración al debido proceso.
Adicional a lo anterior, señala
el a quo que la Contraloría de Dosquebradas hizo caso omiso a la
petición que hiciera el accionante, al momento de otorgar el poder el 9 de
junio de 2008, referente a que toda prueba que se ordenara fuera notificada a
él  o a su abogado de confianza para hacer uso del derecho de contradicción.
Impugnación
18.- El Contralor de
Dosquebradas, Risaralda impugnó la decisión proferida por el juez de instancia
por los siguientes motivos:
-
El juez de primera instancia no analizó si la acción de tutela impetrada
era procedente de manera transitoria o definitiva. En el caso en particular
considera el impugnante que la acción de tutela resultaba improcedente de
cualquier forma.
-
La falladora de instancia basó su decisión en un fundamento de hecho
nuevo o distinto a los señalados por el actor y a los desvirtuados por la
Contraloría accionada, lo cual a pesar de los poderes ultra petita del juez de
tutela, implicaba el estudio de la procedencia de la acción.
-
La juez de primera instancia extralimitó sus funciones al anular no sólo
el acto administrativo de primera y segunda instancia, sino también
prácticamente el proceso de responsabilidad fiscal que se siguió al accionante,
pues esa es función del juez contencioso administrativo.
-
Del escrito de tutela presentado por el accionante pude advertirse que
en ninguna parte hace mención a notificación alguna de auto de 28 julio de
2008.
-
El informe de avalúo a poner en conocimiento del investigado fue el
rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de fecha 28 de febrero de
2008, sobre el cual se fundamentó el hallazgo fiscal que se trasladó al
Profesional Universitario adscrito a la Dirección Operativa de Responsabilidad
Fiscal y que fue el fundamento para la apertura del proceso de responsabilidad
fiscal seguido al accionante, proceso que se inició a partir de auto 027 de
mayo de 2008, el cual fue notificado personalmente al investigado el 9 de junio
de 2008 a las 9:00 A.M., auto de apertura en el cual se hace alusión y se tiene
como prueba el informe de valúo rendido por IGAC de fecha 28 de febrero de
2008.
-
El auto de 28 de julio de 2008 no puso fin a ninguna actuación procesal.
-
La nulidad decretada por el juez de instancia correspondía solicitarse
en el momento procesal para ello (antes del fallo definitivo), en caso de ser
procedente y no en sede de tutela. Al no ser alegada la nulidad en el momento
oportuno quedó saneada.
Por lo anterior, solicitó el
representante de la entidad demandada se revoque el fallo de primera instancia.
Sentencia de segunda instancia
19.- El juzgado Primero Penal del
Circuito, en fallo de 22 de febrero de 2011, confirmó integralmente el fallo
impugnado por las razones expuestas en el fallo de primera instancia.
Pruebas
-Copia de reportes de
prensa sobre el fallo de responsabilidad fiscal proferido en contra del
accionante y los comentarios que sobre este realizan los lectores. [15]
-Carta enviada por el gerente de
la empresa Acoltexa en la que indica al accionante que no contratará sus servicios
hasta tanto no resuelva su situación fiscal[16].
-Declaración rendida por la ex
esposa del actor, en la que indica que a los hijos de éste último se han visto
afectados por la decisión de la Contraloría, de la cual se enteraron por
Facebook[17].
-Copia del expediente del proceso
de responsabilidad fiscal adelantado al actor.
-Fotocopia informal del acta de
posesión del Contralor de Dosquebradas –Risaralda.-
-Fotocopia del auto que ordena la
indagación preliminar al Contralor de Dosquebradas –Risaralda- [18].
-Decisión de archivo de las
diligencias dentro de la investigación seguida al Contralor de Dosquebradas
proferida por la Fiscalía 20 de Pereira[19].
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
Problema jurídico
2. Problema jurídico planteado.
En el presente caso, la Sala debe examinar la procedencia de una acción
de tutela instaurada por el señor Uberney Marín Villada, quien se desempeñó
como Alcalde de Dosquebradas, Risaralda, contra unas decisiones adoptadas por la
Contraloría del mencionado municipio en su contra, en el curso de un proceso de
responsabilidad fiscal que se le adelantó por la adquisición de un terreno
durante su administración.
En caso de ser procedente la presente acción de tutela, se verificará la
observancia del debido proceso en el caso en particular.
En este orden de ideas, la Sala comenzará por (i) traer a colación sus
principales pronunciamientos sobre el derecho al debido proceso en materia de
responsabilidad fiscal. A renglón seguido, la Corte (ii) reiterará sus
principales líneas jurisprudenciales referentes a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo y principal de defensa en
los procesos por responsabilidad fiscal; (iii) reiterará asimismo la
procedencia excepcional del amparo en estos casos, como mecanismo transitorio;
y (iv) resolverá el caso concreto.
i-
El derecho al debido proceso en materia de responsabilidad
fiscal.
En diversas ocasiones, la Corte se ha pronunciado acerca del derecho al
debido proceso en materia de responsabilidad fiscal.
Así, en
sentencia SU- 620 de 1996, esta Corporación examinó las principales
características de los procesos por responsabilidad fiscal, destacando lo
siguiente:
“En el
trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar
las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso,
debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones
administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y
legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en
forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con
observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los
particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de
las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los
particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del
art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal,
en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales:
legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente),
favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído
y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y
controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del
debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria),
debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho.
Luego, en sentencia C- 832 de 2002, la Corte reiteró su postura en el
sentido de que “en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal
se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el
debido proceso (artículo 29 C.P.) en coordinación con el cumplimiento de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas (artículo 209 C.P.).”
De igual manera, en fallo C- 735 de 2003, el juez constitucional sostuvo
que “Como lo ha señalado la Corporación en reiteradas ocasiones en el
trámite del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar las garantías
sustanciales y procesales que informan el debido proceso en coordinación
con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las
actuaciones administrativas” (negrillas agregadas).
En el mismo sentido, y más recientemente, esta Corporación en sentencia
C- 557 de 2009, con ocasión del examen de unos apartes del artículo 37 de la
Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que la ejercen”, consideró lo siguiente:
“Esta Corte se ha ocupado de la naturaleza jurídica, los objetivos y
propósitos que persigue el proceso de responsabilidad fiscal, el cual presenta
las siguientes características, de conformidad con los mandatos de la
Constitución Política y la ley –Ley 610 de 2000-: (i) origen único y exclusivo
en el ejercicio de un control fiscal sobre los servidores públicos y los
particulares jurídicamente habilitados para administrar y manejar recursos o
bienes públicos; (ii) naturaleza administrativa más no jurisdiccional; (iii)
proceso patrimonial y no sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente
reparatoria; (iv) responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de
responsabilidad, como disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter
subjetivo, dado que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o
culpa; y finalmente (vi) observancia plena de las garantías sustanciales y
procesales propias del debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y
209 Superiores.[20] Así mismo, la Corte
ha realizado un estudio detallado acerca de la regulación formal y sustancial
del proceso de responsabilidad fiscal.
En suma, existe una jurisprudencia constitucional constante en el sentido
de que se deben respetar las previsiones del artículo 29 Superior, atinentes al
derecho al debido proceso. Así mismo, al momento de adelantar esta variedad de
procesos, los diversos organismos de control deben acatar los dictados de la
mencionada disposición constitucional.
ii-
La acción de nulidad y
restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo y principal de defensa en
los procesos por responsabilidad fiscal. Reiteración de jurisprudencia.
La Corte considera que la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo
judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados por un órgano de control, más aún cuando en esa
instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos
actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda.
Al respecto esta Corporación, en
varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un
mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se
concibe como medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los
derechos del administrado[21].
En efecto, el legislador, al
reglamentar el mecanismo de la suspensión provisional, ha buscado ofrecer a los
particulares un medio eficaz y oportuno, que se materialice desde la admisión
misma de la demanda, para evitar que sus derechos sean vulnerados de manera
flagrante por la administración. Empero, en ciertos eventos esa circunstancia
no resulta incompatible con la acción de tutela, cuando ella se utiliza como
mecanismo transitorio, según lo ha explicado la propia Corte Constitucional en
los siguientes términos:
"En
relación con la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones
contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto
administrativo, se exponen las siguientes consideraciones: 1) Procede la tutela
como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho fundamental
no cuenta con acción contenciosa administrativa. También, en el evento de que
no sea posible a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir
la violación del derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente
idónea o ineficaz para la efectiva protección del derecho. 2) Procede la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando el
afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero no
procede la suspensión provisional."[22]
iii-
La tutela como mecanismo transitorio ante decisiones adoptadas
por órganos de control. Reiteración de jurisprudencia
Una vez aclarado que la acción de
tutela no ha sido diseñada para sustituir los medios judiciales ordinarios[23],
tales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se
pretende cuestionar un fallo de responsabilidad fiscal, pasa la Corte a
estudiar si en esta oportunidad puede ser utilizada transitoriamente para
evitar un perjuicio irremediable.
En tal sentido, la Corte
Constitucional ha señalado que el concepto de perjuicio irremediable no es
susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se trata de un
“concepto abierto” que debe ser precisado por el juez en cada caso concreto[24],
y a su vez permite que al funcionario judicial “darle contenido y sentido a
su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de
confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende
la justicia de su decisión”[25].
Por lo tanto es el juez de tutela
en cada caso concreto el que debe apreciar si de las circunstancias fácticas
que dan origen a la acción es posible deducir o no la existencia de un
perjuicio irremediable. No obstante, esta Corporación en diversas oportunidades
ha intentado precisar el alcance de la figura mediante la definición de los
elementos que la configuran, un esfuerzo notable en ese sentido lo constituye
la sentencia T-225 de 1993. En esa oportunidad se sostuvo:
"Para
determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente manifestar
que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de
sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere
un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la
realización del daño o menoscabo material o moral.
Al examinar
cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura
del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
A).El
perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo
cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica,
aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación
natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que
oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa
que está produciendo la inminencia.
B). Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser
urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar
o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el
Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y
la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento
que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia.
C). No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas
luces inconveniente.
D). La urgencia
y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que
tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia,
no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de
precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la
actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de
los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
Esta caracterización del
perjuicio irremediable, que gravita en torno a su inminencia, gravedad y
urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades por distintas salas de
revisión[26], sin embargo, como antes
se sostuvo, en cada caso concreto debe el juez de tutela ponderar si los
anteriores elementos caracterizadores del perjuicio irremediable están
presentes.
En relación con el perjuicio irremediable
que puede padecer una persona ante la decisión adoptada por un órgano de control,
es conveniente traer a colación la sentencia T- 451-10, en la cual se señaló lo
siguiente:
“el
perjuicio irremediable provendría de la sanción disciplinaria impuesta al actor
por la Procuraduría General de la Nación, consistente en 30 días de suspensión.
Mas la mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma,
como un perjuicio irremediable. De lo contrario, se estaría aceptando
que todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de la acción de
tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la
jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de
orden disciplinario.”
Es preciso en este punto señalar
que existe una consolidada línea jurisprudencial en relación con la
improcedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas por órganos de
control, pues la sola imposición de una sanción de la Procuraduría o la
declaratoria de responsabilidad fiscal por la Contraloría, no implica per se
la existencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual las presuntas irregularidades
que se cometan dentro de éstos procesos las debe conocer la jurisdicción
contenciosa. Por ejemplo, en la sentencia T-193 de 2007, la Corte resaltó en el
caso concreto lo siguiente:
“El
peticionario pretende utilizar la tutela como un medio de defensa adicional
para censurar el acto administrativo que lo sancionó, para lo cual recurre a
los mismos argumentos expuestos ante la jurisdicción contencioso
administrativa. El accionante contaba con otro medio de defensa judicial que no
utilizó en su momento y no resulta procedente por vía de tutela, pretender
reabrir una discusión que ha finalizado. En conclusión, no es posible recurrir
a la jurisdicción constitucional para suplir la competencia que para estos
efectos le había sido otorgada al Consejo de Estado, así como tampoco para
remediar la omisión de acudir en los términos establecidos a los mecanismos
instituidos en ese entonces por la ley para proteger los derechos
fundamentales.”
En sentencia
T-161 de 2009, en un asunto en el que se discutía si por vía de tutela cabía el
análisis de un acto administrativo de contenido sancionatorio, sostuvo en la
misma línea que se viene citando, lo siguiente:
“En ese
orden de ideas y tomando en cuenta que existe otro medio judicial de defensa
idóneo y eficaz para tramitar la pretensión que los señores Ernesto Gómez
Guarín, Alejandro Munárriz Salcedo y Eduardo Enrique Pulgar Daza, y al no
evidenciarse un perjuicio irremediable sobre el derecho invocado que haga
viable el amparo constitucional en forma transitoria, la Sala procederá a
revocar el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, del 31 de marzo de 2008”
Finalmente,
en sentencia T- 610 de 2010, esta Sala declaró la improcedencia de la acción de
tutela presentada por el señor Abel Rodríguez contra la Contraloría de Bogotá
D.C. por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso dentro
del proceso que lo declaró fiscalmente responsable, por no acreditarse la
existencia de un perjuicio irremediable.  Al respecto señaló:
“Como se
ha explicado, existe otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno de
los argumentos de hecho y de derecho alegados por el peticionario, cual es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se
puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Distrital de Bogotá.
De igual
manera, considera la Corte que, en el presente asunto, no se encuentra
acreditado un perjuicio irremediable que justifique la adopción de un amparo
transitorio.”
Una vez
expuesto lo anterior, se procederá al análisis del caso concreto.
iv Caso concreto
La Contraloría Municipal de
Dosquebradas, Risaralda, en atención a queja formulada por la ciudadanía,
realizó auditoría especial a un contrato de compraventa celebrado por el
accionante, señor Uberney Marín Villada, durante su actuación como alcalde del
Municipio de Dosquebradas, cuyo objeto fue la adquisición de un lote de terreno
de 19.318 metros cuadrados por valor de $800.000.000. Dicha auditoría apoyada
en valúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, dio como
resultado un hallazgo de carácter fiscal por el presunto sobrecosto en la
adquisición para el municipio de dicho bien inmueble en cuantía de $483.078.000.
Con fundamento en el hallazgo
fiscal, la citada Contraloría dio inicio al proceso de responsabilidad fiscal
N. 001 de 2008 por presunto detrimento patrimonial al Municipio de
Dosquebradas, al señor Uberney Marín Villada en calidad de ex alcalde. Agotadas
las etapas procesales, el proceso fue fallado por medio de Auto N. 035 de
septiembre 27 de 2010 en el cual se declaró responsable fiscal al investigado
por la suma de $ 545.878.140. Dicha decisión fue impugnada y posteriormente
confirmada por medio del Auto N. 008 de 6 de diciembre de 2010.
Considera el accionante que, en
el citado proceso de Responsabilidad Fiscal se le vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de
justicia por indebida notificación de las decisiones, indebida valoración de
las pruebas y parcialidad del funcionario encargado de la investigación, entre
otros defectos.
El órgano de control rebate todos y cada uno de los cargos planteados por
el accionante, insistiendo en que se cumplieron las ritualidades propias de
esta clase de procesos.
Los diversos jueces que conocieron de la acción de tutela, decidieron
conceder el amparo solicitado por considerar que existió indebida notificación.
Vale la pena resaltar que los falladores de instancia no estudiaron la
procedencia de la tutela en el caso en particular.
Una vez expuesto lo anterior, procede la Sala a determinar la procedencia
de la acción de tutela en el caso concreto, pues es ello lo que debieron
realizar los jueces de instancia en un primer momento.
En relación con este punto,
encuentra la Sala que aunque los hechos narrados plantean un problema que en
principio tendría naturaleza constitucional, pues señalan la posible afectación
de los derechos al debido proceso, la defensa y el acceso a la administración
de justicia, la acción no reúne todos los requisitos de procedibilidad exigidos
por el artículo 86 de la Constitución Política jurisprudencia, el numeral 1º
del artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.
Lo anterior, por cuanto la
presente tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el
accionante cuenta con otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno de
los argumentos de hecho y de derecho alegados en el escrito de tutela.
En este punto es preciso recordar
que, la decisión mediante la cual se declaró fiscalmente responsable al actor
es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contenciosa a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se
puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Municipal de Dosquebradas.
Lo expuesto de manera precedente
conlleva a la improcedencia de la tutela como mecanismo principal. A pesar de
ello, se debe verificar que en el presente caso no se configure un perjuicio
irremediable que permita conceder el amparo de la misma de manera transitoria.
Sobre el particular, el actor considera que la decisión de la Contraloría ha
ocasionado las siguientes consecuencias nocivas para sus derechos
fundamentales:
1.- Imposibilidad
de acceder a cargos de elección popular por la inclusión en el Boletín Fiscal
de la Contraloría General De la Nación.
2.-Disminución
de la capacidad económica del actor y los miembros de su familia, en especial
de sus hijos, según declaración rendida por la madre de los menores.
3.- Perjuicios
morales a sus familiares por los comentarios fuertes y dañinos realizados por
miembros de la comunidad en los medios de prensa, así como en las redes
sociales, que divulgaron la noticia sobre la decisión que declaró responsable
al accionante.
4.-Fin de su carrera política.
En relación con la configuración
de un perjuicio irremediable, encuentra la Sala lo siguiente:
La consecuencia señalada en el
numeral 1, que al decir del actor configura un perjuicio irremediable, es la
propia de la declaratoria de responsabilidad fiscal fijada por el legislador,
de allí que la sola inclusión en el boletín de la Contraloría General de la
Nación y las implicaciones que ella tenga en la vida política del accionante no
pueden considerarse como suficientes para la procedencia de la acción de
tutela, pues si bien la sanción genera un daño, el mismo debe ser soportado por
el sujeto declarado responsable del detrimento patrimonial del estado.
El fallo de responsabilidad fiscal,
implica asimismo la obligación, para quien es encontrado responsable, de
reembolsar los dineros al Estado. Lo precedente, es el fin mismo de este tipo
de procesos. Por ello, las consecuencias económicas desfavorables que para el
accionante y su familia desencadene el hecho del rembolso del dinero no puede
ser considerado perjuicio irremediable que admita la intervención del juez de
tutela. Lo anterior, por cuanto si bien el pago de los quinientos cuarenta y
cinco millones ochocientos setenta y ocho mil ciento cuarenta pesos genera una
afectación en el patrimonio del actor, ésta al igual que la inclusión en el
boletín fiscal, es una secuela propia del fallo de responsabilidad. Por ello,
las razones esbozadas en la tutela deberán ser expuestas ante el juez
contencioso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del
cual el señor Marín podrá pedir la suspensión provisional del acto que lo
declara responsable.
De lo anterior se desprende que
las afectaciones alegadas, inclusión en el boletín de responsabilidad fiscal,
imposibilidad de acceder a cargos públicos, disminución de la capacidad
económica por la necesidad de rembolsar los dineros al estado, no cumple con
las características jurisprudencia de inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad
a las que se hizo mención en la parte considerativa de esta providencia para la
configuración de un perjuicio irremediable, pues, previo al estudio de cada una
de éstas,  se debe acreditar la existencia de un daño que no deba ser soportado,
lo cual no ocurre en este caso, ya que, como se señaló las consecuencias
negativas que sufre el accionante son precisamente las que el legislador ha
dispuesto para casos como el suyo.
En relación con lo anteriormente
señalado, es preciso recordar lo mencionado en la parte motiva de esta
providencia al hacer referencia a un proceso adelantado por un órgano de
control, Procuraduría, que aplica en relación con los procesos de
responsabilidad fiscal.
“el
perjuicio irremediable provendría de la sanción disciplinaria impuesta al actor
por la Procuraduría General de la Nación, consistente en 30 días de suspensión.
Mas la mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma,
como un perjuicio irremediable. De lo contrario, se estaría aceptando
que todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de la acción de
tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la
jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de
orden disciplinario.”
Lo anterior permite concluir que,
si bien la declaratoria de responsabilidad fiscal genera consecuencias
desfavorables para el actor, ésta per se no configura un perjuicio
irremediable que haga procedente la acción de tutela.
Ahora, en relación con los
comentarios desagradables para el actor y su familia que ha generado la
publicación de la declaratoria de responsabilidad fiscal en los medios de
comunicación y las redes sociales, encuentra la Sala que le asiste razón a la
entidad demandada al señalar que el fallo de la Contraloría es público y no se
puede impedir la divulgación del mismo. De igual manera, es preciso señalar que
las reacciones que genera la noticia en la comunidad no pueden ser imputadas a
la entidad demandada, pues ésta no tiene el control de las reacciones del
conglomerado frente a una decisión por ella adoptada.
Finalmente, es preciso anotar que
el caso en estudio es particularmente litigioso por lo que, si se actúo de
manera irregular en el curso del mismo, la declaratoria de nulidad corresponde
al juez natural, es decir al contencioso administrativo. Ahora, ante los
perjuicios que dice padecer el actor, lo procedente es solicitar la suspensión
provisional del acto administrativo ahora cuestionado, la cual será declarada
por el juez contencioso en caso de encontrar acreditados los requisitos para
ello.
En síntesis, considera esta Sala
improcedente la presente solicitud de amparo por las siguientes razones (i) el
accionante no es un sujeto de especial protección constitucional; (ii) no
aportó al proceso elemento alguno de prueba encaminado a demostrar la
imposibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(iii) se trata de un asunto particularmente litigioso, y por ende, todos los
debates teóricos y probatorios deben darse ante el juez natural del proceso; y
(iv) por su propia naturaleza resarcitoria, y no sancionatoria, los fallos por
responsabilidad fiscal no impiden el ejercicio de derechos fundamentales; tan
sólo lo condicionan al pago del detrimento patrimonial sufrido por el Estado.
En este orden de ideas, la Sala de Revisión revocará el fallo proferido
por los jueces de instancia, precisando además que existió una clara
extralimitación de la competencia de los jueces de tutela al declarar la
nulidad de toda la actuación desde el auto 28 de julio de 2008, donde se
dispuso correr traslado el informe técnico de avalúo comercial rendido por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sin siquiera realizar un estudio somero
de la procedencia de la acción y mas aún, sin precisar el alcance de tal
decisión. Lo que a todas luces resulta contrario al papel del juez
constitucional dentro de un estado social de derecho.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. Revocar la decisión proferida por el juzgado Primero
Penal del Circuito de Dosquebradas de de 22 de febrero de 2011, que confirmó el
fallo proferido por el Juzgado Primero Penal Municipal de Dosquebradas de 24 de
enero de 2011 y, en su lugar declarar la improcedencia la acción de
tutela.
Segundo. Por Secretaría
General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991.
Cópiese, Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 58 y ss. Cuaderno 1
[2] Folio 62,63,64,65 Cuaderno 1
[3] Folio 65, Cuaderno 1
[4] Folio 65, Cuaderno 1
[5] Folio 66, Cuaderno 1
[6] Folio 66, cuaderno 1
[7] Folio 66, Cuaderno 1
[8] Folio 67, 68 Cuaderno 1
[9] Folio 69, Cuaderno 1
[10] Folio 69, cuaderno 1
[11] Folio 69 y 70 Cuaderno 1
[12] Folio 70 y 71 Cuaderno 1
[13] Folio 71, Cuaderno 1
[14] Folio 72 Cuaderno 1
[15] Folio 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 cuaderno 1
[16] Folio 39, Cuaderno 1
[17] Folio 55, Cuaderno 1
[18] Folio 93, Cuaderno 1
[19] Folio 100 y s.s. Cuaderno 1
[20] Sobre esta caracterización del proceso de responsabilidad fiscal, ver
las sentencias C-046 de 1994,  C-540 de 1997, C-189 de 1998C-840/01,  C-557
de 2001, C-840 de 2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de 2007 y C-832 de
2008, entre otras.
[21] Ver por ejemplo: sentencias T-533 de 1998 y
T-640 de 1996 y T-127 de 2001.
[22] Corte Constitucional, Sentencia SU-039 de
1997.
[23]Ver, entre otras, las sentencias T-408 de
2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992.
[24] Eso sostuvo esta Corporación en la sentencia
C-531 de 1993 mediante la cual declaró la inexequibilidad del inciso segundo
del numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, precepto que
definía el perjuicio irremediable como aquel que sólo puede ser reparado en su
integridad mediante una indemnización.
[25] Sentencia C-531 de 1993.
[26] Por ejemplo en la sentencia T-1316 de 2001 se
definen las características del perjuicio irremediable en los siguientes
términos:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos
que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo
lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre
un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que
sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable.”
Así mismo, en la sentencia T-719 de 2003 se sostiene:
“La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que para efectos de esta
disposición, únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando,
de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto
e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o
especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave,
desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la
importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente
atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o
mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma
irreparable”.