C-560-97
Sentencia C-560/97
Sentencia C-560/97
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA
Cuando los apartes demandados de un
precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o
partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición
jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es
susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez
constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el
actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se
genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la
norma legal materia de análisis. Eso implica que la Corte Constitucional, en el
ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos,
impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos
textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de
éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo,
presente un contenido incoherente o inaplicable.
BONOS EDUCATIVOS-Inconstitucionalidad
Si el aporte previsto en la norma
corresponde a una donación, tiene que ser eminentemente voluntaria, jamás
forzosa, como la que surge del supuesto de la disposición examinada, que
expresamente alude en el primer inciso a la "exigencia" del bono o
cuota por parte del plantel educativo. La donación forzosa o inducida, es decir
la que no obedece a la espontánea, libre y personal decisión del donante, es
inconstitucional, toda vez que lesiona el derecho a la autonomía y repercute en
la afectación injustificada de la propiedad. Tratándose de una exigencia autorizada a los
establecimientos educativos, lo cual significa que las entidades sin ánimo de
lucro los pueden imponer a los padres de familia como condición sine qua non para
el ingreso a ellos o para su permanencia, la norma acusada viola la libertad de
asociación. No se encuentra justificación alguna para imponer un costo
adicional del servicio público educativo. El genera, además, en la hipótesis
planteada, un vínculo asociativo automático, cuyo fin, en los establecimientos
educativos privados sin ánimo de lucro, es algo tan vago e indefinido, desde el
punto de vista del aportante, como "el mejoramiento del proyecto educativo
institucional", lo cual, en últimas, puede ser cualquier cosa, dando lugar
a todo tipo de arbitrariedades y abusos en la destinación de los recursos así
recaudados.
LIBERTAD DE
ASOCIACION-Contenido
La libertad de asociación consagrada en el
artículo 38 de la Carta se concibe, desde dos puntos de vista. El primero
considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se entiende
ésta como la facultad de la persona para adherir, sin coacción externa, a un
conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro
de fines determinados, y para permanecer en él, también sin coacción. El otro,
se refiere a su aspecto negativo, según el cual nadie puede ser obligado a
asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. Así, pues, la libertad de
asociación comprende también la libertad de no asociarse.
BONOS EDUCATIVOS-Limitan acceso a la educación
El establecimiento de otros cobros
adicionales como requisito previo para admitir o no a una determinada persona,
como es el caso de los bonos como aporte de capital, sea cualquiera el nombre
con el cual se los distinga o la denominación que se les asigne, se erige, dada
su magnitud y falta de causa objetiva, en claro atentado contra la libertad y
el derecho a la educación, en cuanto aparece, según la autorización de la norma,
como un requisito sine qua non que excluye de plano a quien no hace tal
aporte. La Corte debe llamar la atención en el sentido de que es precisamente
esa obligatoriedad, consistente en supeditar el cupo o la permanencia del
estudiante a la suscripción o cancelación del bono, lo que de manera más franca
colide con la Constitución. Y ello, independientemente de cuál sea el sujeto
activo de la presión ejercida sobre los aportantes. La figura de los "bonos como aporte de
capital" representa una talanquera para el acceso a la educación,
establecida sin consideración a la calidad de la misma sino al hecho, del todo
irrelevante para el efecto, de pertenecer el colegio a la categoría de las
personas jurídicas sin ánimo de lucro, por lo cual, sin justificación plausible
entre quienes demandan el servicio y atendiendo apenas a la naturaleza jurídica
del ente educativo, deja sin posibilidades de acceso a un sinnúmero de personas
con base en un motivo exclusivamente pecuniario.
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES-Acceso a la
educación
La disposición acusada atenta contra la
igualdad, muy específicamente a la de oportunidades, al introducir una odiosa
discriminación entre quienes sí pueden asumir los costos del pago de los
denominados "bonos" y quienes en razón de su situación económica no
pueden hacerlo, surgiendo así un núcleo privilegiado, por la sola razón de su
poder económico, que en nada beneficia ni contribuye al trato igualitario que
inspira nuestra Carta Política, cuando consagra en el artículo 13 que todas las
personas gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades.
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO-Forma de
financiación
La forma de financiación de los planteles
educativos privados está relacionada indiscutiblemente con el concepto de
gestión. De esta forma, deberá la ley determinar cuáles son los mecanismos
aptos para lograrla, sin que al legislador le esté permitido señalar fuentes de
financiación que atenten contra los principios y valores consagrados en la
Carta Política, entre ellos, el derecho a la educación, la libertad de
asociación, el derecho de los padres de escoger la educación para sus hijos
menores, y el acceso y permanencia de éstos en el sistema educativo.
Referencia:
Expediente D-1581
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 203 (parcial) de la Ley 115 de 1994.
Actor: Andres De
Zubiria Samper
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los seis (6) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y
siete (1997).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER
haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, ha presentado ante la Corte demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 203 (parcial) de la Ley 115 de 1994.
Cumplidos como están los trámites y
requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es del siguiente tenor
literal (se subraya lo demandado):
"Ley 115 de 1994
(febrero 8)
por la cual se expide la ley general de
educación
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 203.
Cuotas adicionales. Los
establecimientos educativos no podrán exigir por sí mismos, ni por medio de las
asociaciones de padres de familia, ni de otras organizaciones, cuotas, bonos o
tarifas adicionales a las aprobadas por concepto de matrículas, pensiones y
cobros periódicos, salvo la excepción contemplada en el inciso segundo de este
artículo.
Sólo los
establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro, podrán establecer un
bono como aporte de capital, con destino al mejoramiento del proyecto educativo
institucional, siempre y cuando se encuentren bajo el régimen controlado
establecido en el artículo 202. En este caso se deberá expedir el título correspondiente.
Los
establecimientos educativos que en la fecha tengan adoptados sistemas de
financiación mediante bonos o aportes de capital tendrán un período de cinco
(5) años para ajustarse gradualmente a lo dispuesto en este artículo.
El Ministerio de
Educación Nacional expedirá la reglamentación respectiva".
III. LA DEMANDA
El ciudadano demandante solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo
203 de la Ley 115 de 1994, por considerar que violan los preceptos
constitucionales 13, 67 y 68 de la Carta Política.
Afirma que la disposición demandada
desconoce el principio de igualdad, ya que no autoriza el cobro de bonos o
aportes de capital a aquellas entidades educativas públicas y privadas con ánimo
de lucro.
Manifiesta que se vulnera el postulado
constitucional del artículo 67, al establecer el régimen transitorio, ya que se
permite a los establecimientos educativos seguir cobrando bonos o aportes de
capital, y asevera que es "un chantaje el que se realiza en algunos
colegios privados, puesto que primero debe pagarse el bono o aporte de capital
voluntario (que oscila entre uno y diez millones de pesos) a la junta o
asociación de padres de familia para obtener el cupo escolar y, posteriormente,
pasar satisfactoriamente las pruebas de conocimientos, sicológicas y de
aptitudes. Puesto que lo aparentemente voluntario del bono es pagarlo, pero si
éste no se cancela de contado o en módicos plazos, no se obtiene el cupo
escolar, es decir, es un aporte voluntario totalmente obligatorio".
Igualmente, aduce que dicho régimen transitorio avaló una situación
antijurídica ya existente, pues no estableció los requisitos de creación y
gestión del mismo.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano FABIO ALBERTO GOMEZ SANTOS,
apoderado del Ministerio de Educación Nacional, presenta escrito en el cual
defiende la constitucionalidad de la norma atacada.
Manifiesta que no existe violación del
derecho a la igualdad, puesto que la prohibición establecida en el artículo 203
de la Ley 115 de 1994 cobija a todos los establecimientos educativos, y que la
excepción consagrada en favor de las entidades educativas sin ánimo de lucro
encuentra su justificación en el hecho de que éstas no perciben rendimiento
económico y su capacidad de financiación es reducida.
Agrega que debe tenerse en cuenta que el
Ministerio de Educación, mediante la Directiva número 11 del 8 de febrero de
1997, ha impartido instrucciones sobre la regulación de bonos y el establecimiento
de un programa gradual para su eliminación.
El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA solicita a
la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones "sin ánimo de
lucro" y "siempre y cuando se encuentren bajo el régimen controlado
establecido en el artículo 202", pertenecientes al inciso segundo del
artículo 203 de la Ley 115 de 1994. En caso de que se declare la
inconstitucionalidad total del mencionado inciso, sugiere a la Corte considere
la inconstitucionalidad del inciso 3 ibídem.
Estima que la disposición acusada viola el
derecho a la igualdad, en tanto establece un régimen de aportes de capital
mediante bonos en favor de establecimientos educativos privados sin ánimo de
lucro, y otro diferente para los demás establecimientos educativos de carácter
privado, sin que exista justificación alguna para ello.
Manifiesta que, si de lo que se trata es de
mejorar los proyectos educativos institucionales, "es claro que el sistema
debe ser admisible para uno u otro tipo de establecimientos, pues la presencia
o la ausencia de ánimo de lucro nada agrega o resta a dicho propósito".
Estima que el actor se equivoca al enfocar
su acusación sólo desde la perspectiva de la educación como servicio público,
ya que ésta no riñe con la participación de los padres y educandos, a través de
aportes de capital a los establecimientos que la prestan, y tampoco limita la
libertad de escoger el tipo de educación deseado.
A su juicio, los establecimientos
educativos con ánimo de lucro -estén sujetos o no al régimen controlado del
artículo 202 de la Ley 115 de 1994- tienen derecho a financiarse, mediante
bonos como aportes de capital, para el mejoramiento de sus proyectos
educativos.
El ciudadano RAFAEL PATIÑO LONDOÑO
considera que la norma acusada es constitucional por cuanto el cobro de los
bonos por parte de los establecimientos educativos sin ánimo de lucro encuentra
su justificación en el fin perseguido por la norma, cual es el de lograr el
mejoramiento del proyecto educativo institucional.
Manifiesta que la disposición establece un
aporte voluntario que deben pagar los padres de familia como requisito de
admisión a un centro educativo, pero que si aquéllos no desean o no pueden
pagarlo tienen la oportunidad de escoger otro plantel para el estudio de sus
hijos.
El interviniente encuentra justificado el
pago del bono por los beneficios que ello genera para la comunidad estudiantil.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la disposición
acusada.
En primer término señala que no existe
violación del derecho a la igualdad, ya que aunque todos los establecimientos
educativos -con o sin ánimo de lucro- prestan el mismo servicio público, la
finalidad para la cual fueron creados es diversa, lo que hace razonable el
trato diferenciado que el legislador estableció.
Manifiesta que el objetivo primordial de
los bonos es garantizar la estabilidad, permanencia y buen funcionamiento de
los planteles sin ánimo de lucro, y que mediante la disposición acusada el
legislador ejerció su función de inspección y vigilancia sobre el servicio
público educativo.
De otro lado, considera que el Estado, para
el cabal cumplimiento de sus fines, puede señalar las formas de financiamiento
de los establecimientos que prestan el servicio público educativo, con el
objeto de impedir abusos y arbitrariedades.
Afirma que "el legislador facultó al
gobierno, a través del Ministerio de Educación para que reglamente y autorice
el cobro de derechos académicos, sujetándose a los criterios establecidos en el
artículo 202 de la Ley General de Educación, a fin de que los establecimientos
educativos puedan ofrecer una educación que esté informada por los principios y
valores contenidos en la Carta".
Por último, asevera que el régimen de
transición creado por la ley no presenta vicios de inconstitucionalidad, si se
tienen en cuenta los graves perjuicios que podrían causarse a la comunidad
educativa por la privación de ese tipo de recursos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.
2. El objeto de la decisión. Proposición
jurídica completa
Ya ha avanzado la Corte en la doctrina
según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan
íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal
manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad
produce unos determinados efectos y sólo es susceptible de comparar con la
Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de
su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar
que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva
acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de
análisis.
Eso implica que la Corte Constitucional, en
el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos,
impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos
textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de
éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo,
presente un contenido incoherente o inaplicable.
Así, en el presente caso, solamente fueron
demandados los incisos segundo y tercero del artículo 203 de la Ley 115 de
1994.
De la demanda surge que el motivo relevante
de inconstitucionalidad expuesto por el actor reside en la discriminación
injustificada entre los establecimientos educativos privados, según que sean
con o sin ánimo de lucro, pero su pretensión radica en la inexequibilidad de la
excepción plasmada frente a la prohibición general, que no es objeto de ataque,
cuando resulta indispensable verificar si ella de suyo vulnera o no la Carta
Política, aparte de los casos excepcionales que se consagren.
En esos términos, de prosperar la
inexequibilidad de la excepción, sin un análisis constitucional en torno a la
regla general, que resulta ser prohibitiva, se tendría un examen apenas parcial
del asunto que interesa desde el punto de vista del imperio efectivo de los
postulados constitucionales. Tan cierto es ello que, si se declarara la
inexequibilidad de la parte acusada de la norma (la excepción a la prohibición
total), quedaría en firme la prohibición absoluta, sin haber sido confrontada
por el juez constitucional.
De todo lo cual se infiere que entre los
dos elementos normativos principales que componen el artículo 203 en cuanto a
la posibilidad que tienen los establecimientos educativos de exigir el pago de
bonos, cuotas o tarifas adicionales, existe una evidente relación de conexidad
que exige integrar una proposición jurídica completa sobre la cual recaiga la
sentencia.
Lo propio puede afirmarse de los elementos
accidentales, previstos en los dos últimos incisos del artículo, dada su
indudable relación con los mandatos básicos de ella.
De esa suerte, en la presente Sentencia la
Corte resolverá acerca del texto íntegro del precepto demandado.
3. La educación como derecho fundamental y
como servicio público aunque sea prestada por particulares
Dispone el artículo 67 de la Constitución
que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene
una función social.
Si la educación es un derecho -sobre
cuyo carácter de fundamental ha insistido esta Corte tanto por su
naturaleza inherente al hombre como por su consagración expresa en relación con
los niños (Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-02 del 8 de mayo de 1992.
M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero y T-450 del 10 de julio de 1992. M.P.:
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras)- no puede ser vista en términos
constitucionales como un principio reservado a ciertos individuos, menos si el
criterio de selección está relacionado con factores exclusivamente económicos o
de clase social. A ella, por el contrario, en cuanto derecho inalienable y en
cuanto factor de desarrollo humano (Cfr. Corte Constitucional. Sala Octava de
Revisión. Sentencia T-061 del 21 de febrero de 1995. M.P.: Dr. Fabio Morón
Díaz), debe tener acceso toda persona, sin discriminaciones ni preferencias,
dentro de un sistema jurídico que asegure la igualdad de oportunidades, en los
términos en que la definió esta Corporación:
"El concepto
genérico de igualdad encuentra uno de sus desarrollos específicos en la llamada
igualdad de oportunidades, que, sin desconocer las reales e
inmodificables condiciones de desequilibrio fáctico, social y económico en
medio de las cuales se desenvuelve la sociedad, exige de la autoridad un
comportamiento objetivo e imparcial en cuya virtud, en lo que respecta a las
condiciones y requisitos que ellas pueden fijar, otorguen las mismas
prerrogativas y posibilidades a todos aquellos que tienen una determinada
aspiración (ingreso a una plaza de trabajo o estudio, ascenso dentro de una carrera,
reconocimiento de una dignidad o estímulo, culminación de un proceso académico,
etc)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-624
del 15 de diciembre de 1995).
En la Sentencia T-429 del 24 de junio de
1992 (M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón) la Corte declaró que "tanto por la
naturaleza del proceso educativo como porque reúne a plenitud los requisitos y
criterios de esa categoría constitucional abierta que es hoy el derecho
fundamental, (...) es uno de tales derechos que realiza el valor y principio
material de la igualdad consignado en el Preámbulo y en los artículos 5 y 13 de
la Carta".
En la Sentencia T-450 del 10 de julio de
1992, la Corte prohijó la doctrina constitucional que relaciona el derecho
fundamental a la educación con la igualdad de oportunidades en el acceso a
ella, "con la consecuencia de su exigibilidad ante el Estado o los
particulares que prestan este servicio público (derecho público subjetivo), así
como su aptitud para ser protegido de forma inmediata a través del ejercicio de
la acción de tutela (C.P. art. 86)".
Ahora bien, el hecho de que, además de
constituir un derecho fundamental, la educación sea enunciada en la
Constitución como servicio público también implica la asignación a ella
de las consecuencias jurídicas que se derivan de tal concepto y la aplicación
al sistema educativo y a la actividad que cumple de la integridad de los
postulados que de aquél son propios.
De la naturaleza de servicio público de la
educación -independientemente de si la asume directamente el Estado o la
prestan particulares vigilados por él- se desprende que tiene por fines el
servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la elevación de la
calidad de vida de la población, todo lo cual  configura  las  finalidades
sociales  del  Estado  y  deber  social  de  los particulares (artículos 2, 365
y 366 de la  Constitución  Política). "La educación-servicio público es un
medio para alcanzar los valores esenciales del ordenamiento constitucional, en
especial la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz (C.P. Preámbulo). Cualquier desviación en los fines de
este servicio público puede llevar a retardar o entorpecer la materialización
de los valores definitorios de nuestra identidad nacional" (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-450 del 10 de julio de 1992).
No menor relevancia tiene que el
Constituyente haya atribuido al servicio público de la educación una función
social, que genera obligaciones, cargas y restricciones, y que ubica al
ente colectivo como primer y preponderante destinatario de la gestión que
adelantan quienes lo prestan, por encima del interés puramente privado y como
actividad sujeta al control y a la dirección del Estado.
De ese calificativo constitucional, que
otorga a la excelencia de la función educativa en beneficio de toda la
población un nivel de objetivo prioritario dentro del Estado Social de Derecho,
se deduce la consecuencia, ya resaltada varias veces por esta Corte, de que las
personas y entidades particulares autorizadas para prestar el servicio público
de la educación "deben estar guiadas en primer término por el servicio a
la comunidad", por lo cual "excluye el manejo totalmente libre y
patrimonialista propio del derecho empresarial", pues "las entidades
educativas no tienen como objeto exclusivamente la explotación económica del
servicio público que prestan. Al contrario, su autonomía interna debe reflejar
la constante disposición a contribuir solidariamente con miras a la
satisfacción de las necesidades intelectuales, morales y físicas de los
educandos" (Cfr. Sentencia T-450 de 1992, ya citada).
Lo dicho, que destaca los contornos básicos
acerca del valor y el alcance que el Constituyente otorgó a la educación, debe
ser aplicado ahora al tema del acceso de las personas al sistema educativo y de
su permanencia dentro de él, que, junto con la calidad, el cumplimiento de los
fines esenciales de la educación y el adecuado cubrimiento del servicio,
corresponde al Estado regular, ejerciendo al respecto la suprema inspección y
vigilancia (art. 67 C.P.).
Esos dos elementos -acceso y permanencia-
constituyen supuestos insustituibles del ejercicio del derecho fundamental a
recibir educación y del deber de educarse y están íntimamente unidos al
concepto de servicio público del que se trata y a su función social.
Ha señalado la Corte:
"La obligación
de educarse supone como condición previa el acceso a los centros educativos.
Existe entonces un derecho constitucional para acceder a la educación formal,
ya que de dicho acceso depende la posibilidad de cumplimiento de una obligación
exigida a la persona.
(...)
Con mucha mayor
razón debe afirmarse la existencia de un derecho público subjetivo frente al
Estado de permanecer en el sistema educativo. La voluntad expresa del
constituyente ha sido la de proteger la educación en su integridad. La
Constitución garantiza el acceso y la permanencia en el sistema educativo,
salvo que existan elementos razonables - incumplimiento académico o  graves
faltas disciplinarias del estudiante -  que lleven a privar a la persona del
beneficio de permanecer en una entidad educativa determinada" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-402 del 3 de junio de
1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
De allí que, como también lo ha afirmado la
Corte, "el contenido esencial del derecho a la educación se ve vulnerado
(...) cuando arbitrariamente se niega por parte de la entidad que presta el
servicio público el acceso o la permanencia en el sistema educativo. El efecto
inmediato de desconocer alguno de estos derechos constitutivos de la educación
es la violación de su núcleo esencial por colocar en condiciones de
imposibilidad a su titular para ejercer las facultades que se desprenden de su
derecho". (Cfr. la ya citada providencia T-450 de 1992). Ello, como se
dijo en Sentencia T-02 del 13 de enero de 1994 (M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo), no significa que constitucionalmente se haya impuesto a los
centros educativos la obligación de recibir alumnos sin límite alguno, pues es
claro que toda institución de formación académica, en cualquiera de sus
niveles, goza de una capacidad máxima, por sus recursos financieros y físicos,
número de docentes, y por razones pedagógicas, por lo cual tiene la libertad de
establecer cupos máximos y mecanismos académicos de selección entre los
aspirantes. Pero no es menos cierto que los criterios de selección del personal
que sea admitido en las aulas tienen que ser razonables y proporcionales a la
finalidad buscada y no obedecer a factores puramente subjetivos o extraños a la
idoneidad intelectual y académica del postulante, y menos todavía derivarse de
una concepción puramente mercantilista del servicio, o del objetivo de
introducir estratificaciones de índole social o económica entre la población.
Desde luego, las posibilidades de acceso al
sistema educativo y de permanencia en él no solamente pueden verse afectadas
por el acto unilateral específico de un establecimiento público o privado, en contra
de determinado estudiante, para lo cual cabe la verificación judicial inmediata
por la vía de la acción de tutela, sino que puede resultar de la vigencia de
una norma legal general y abstracta, objeto de control de constitucionalidad,
que autorice la obstaculización al ingreso de alumnos a los planteles
educativos o su exclusión masiva con apoyo en criterios que no consulten los
principios y preceptos constitucionales.
De allí que en el presente proceso sean
justamente esos componentes del derecho fundamental de la educación los que
constituyan motivo central del análisis por efectuar, dado el carácter
condicionante y exclusivo de la disposición demandada. Esta debe examinarse
bajo las perspectivas expuestas, como se hará enseguida.
4. La prestación del servicio público de la
educación por particulares debe ser remunerada proporcional y razonablemente
La Constitución Política no concentra en
manos del Estado el monopolio en la prestación de los servicios educativos y,
por el contrario, otorga a los particulares la libertad de fundar centros
docentes con tal objetivo, dentro de las condiciones de creación y gestión que
la ley establezca y desde luego bajo el control, la supervisión y la suprema
vigilancia estatal (artículos 67 y 68 C.P.).
Se trata de una libertad
constitucionalmente garantizada, complementaria de la actividad a cargo del
Estado, que implica un valioso concurso de la iniciativa y el esfuerzo privados
con miras a facilitar una mayor cobertura de la educación y en búsqueda de su
creciente calidad, y que simultáneamente abre posibilidades de elección para
los padres de familia, quienes gozan del derecho, también de naturaleza
constitucional, de escoger el tipo de educación para sus hijos menores (art. 68
C.P.). Esto implica que las personas e instituciones privadas, siempre que no
desborden los límites legalmente señalados a su gestión ni evadan los controles
oficiales ordenados a la inspección y vigilancia del servicio público, pueden
diseñar y poner en funcionamiento unidades educativas dotadas de perfiles
específicos acordes con principios que inspiren su fundación y que correspondan
a sus convicciones y expectativas, para satisfacer la demanda de la población
dentro de un mosaico de opciones propio del sistema democrático y pluralista que
la Constitución consagra (art. 1 C.P.).
Ello demanda, obviamente, los recursos
económicos indispensables para financiar los proyectos educativos que se busque
sacar adelante, los cuales, sin perjuicio del apoyo e incentivo oficial (art.
71 C.P.), corresponde aportar a los usuarios de las instituciones
correspondientes, es decir, a quienes, en ejercicio de su libertad, han
resuelto confiar la formación e instrucción de sus hijos a establecimientos
particulares. Y ello por cuanto al preferir la opción de la educación privada,
que exige asumir costos, en vez de la pública, que tiene como principio el de
la gratuidad, se obligan a remunerar, en virtud de contrato con el ente
seleccionado, los servicios que éste haya de prestarles.
Pero, desde luego, los pagos que se generen
en la prestación del servicio público educativo prestado por particulares, no
resultan de un libre juego de la oferta y la demanda, ni pueden establecerse en
virtud de una autonomía absoluta o arbitraria por parte de los colegios, pues de
una parte está comprometido el derecho a la educación, y de otra un
incontrolado aumento de los costos educativos puede llegar a lesionar y aun a
frustrar las finalidades del servicio público en contra de la Constitución,
además de afectar el conjunto de la economía a través del incremento de uno de
los factores más sensibles dentro de la canasta familiar, todo lo cual exige la
intervención del Estado, a cuyo cargo se encuentra la dirección general de la
política económica, para ubicar el ejercicio de la autonomía privada dentro de
los límites del bien común y asegurar el cumplimiento de la función social que
corresponde a la educación. De allí que el control de precios en la materia
resulte inherente a la conducción del sistema educativo a cargo del Estado y
restrinja los alcances de la libertad reconocida a los entes educativos
privados, con objetivos tan específicos como los que señala el artículo 334 de
la Constitución: racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución
equitativa de las oportunidades, y asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos. Estas son finalidades sociales del Estado, en los términos
del artículo 366 de la Constitución, pues uno de los objetivos fundamentales de
la actividad que cumple radica en la solución de las necesidades insatisfechas
en materia educativa.
Así las cosas, cuando el Estado, en
desarrollo de la ley y por conducto de la autoridad administrativa competente,
fija los topes de aumentos en matrículas y pensiones, o sanciona los abusos que
puedan cometer los establecimientos educativos privados, no hace nada distinto
de cumplir perentorios mandatos constitucionales, a la vez que cuando se
desentiende de tales responsabilidades y descuida el ejercicio del control,
propio de su función, viola derechos fundamentales y, por tanto, los servidores
públicos a quienes pueda atribuirse la conducta omisiva incurren en grave responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio de que las personas perjudicadas por ella puedan
acudir en demanda de protección judicial por la vía de la acción de tutela.
5. El sistema de bonos como aportes
forzosos de capital viola la libertad de asociación
El aporte de capital que puede hacerse a
las entidades sin ánimo de lucro a través de bonos para el mejoramiento del
proyecto educativo, según la excepción contemplada en el inciso 2 del artículo
acusado, sugiere inmediatamente la verificación acerca del título al cual se
produce el traslado del patrimonio del padre de familia al del establecimiento
docente: es necesario definir si el bono, cuota o tarifa, acción o
colaboración, o como quiera denominársele, constituye una donación o el aporte
con fines de asociación, en cuya virtud el aportante adquiere como
contraprestación todos los derechos inherentes a la condición del asociado,
tales como la participación mediante el voto en la toma de decisiones sobre su
manejo y administración.
Para la Corte es claro que si el aporte
previsto en la norma corresponde a una donación, tiene que ser eminentemente
voluntaria, jamás forzosa, como la que surge del supuesto de la disposición
examinada, que expresamente alude en el primer inciso a la
"exigencia" del bono o cuota por parte del plantel educativo. La
donación forzosa o inducida, es decir la que no obedece a la espontánea, libre
y personal decisión del donante, es inconstitucional, toda vez que lesiona el
derecho a la autonomía (art. 16 C.P.) y repercute en la afectación
injustificada de la propiedad (art. 58 C.P.).
En todo caso, en cuanto la norma legal en
estudio no atribuye expresamente a los bonos escolares en ella permitidos el
carácter de donaciones, no acepta esta Corte que lo sean, pues de conformidad
con el artículo 1450 del Código Civil vigente "la donación entre vivos no
se presume sino en los casos que expresamente hayan previsto las leyes".
Pero repite que, si de donación se tratase, tendría que ser esencialmente
voluntaria.
Queda entonces la posibilidad de que el
bono corresponda al aporte del padre de familia, como asociado, a la
institución sin ánimo de lucro.
La libertad de asociación consagrada en el
artículo 38 de la Carta se concibe, como en reiteradas ocasiones lo ha dicho
esta Corte, desde dos puntos de vista. El primero considera el aspecto positivo
de la mencionada libertad, es decir, se entiende ésta como la facultad de la
persona para adherir, sin coacción externa, a un conjunto organizado de
personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines
determinados, y para permanecer en él, también sin coacción. El otro, se
refiere a su aspecto negativo, según el cual nadie puede ser obligado a
asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. Así, pues, la libertad de
asociación comprende también la libertad de no asociarse.
Al respecto esta Corporación sostuvo lo
siguiente:
"...la
afiliación tanto como la pertenencia a una asociación son actos voluntarios y
libres y dependen exclusivamente y por siempre de la decisión de la persona; es
claro que la ley puede exigir que determinadas actividades se cumplan
únicamente por personas jurídicas conformadas de acuerdo a determinados modelos
asociativos, pero este no es el caso presente y, aún en ese caso, toda persona
es libre de integrarse o no a la asociación o compañía" (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-454 del 13 de julio de 1992. M.P. Dr.: Jaime Sanín
Greiffenstein).
"En efecto, el
derecho de asociación, entendido como el ejercicio libre y voluntario de los
ciudadanos encaminado a fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes
con propósitos concretos,  incluye también un aspecto negativo: que nadie pueda
ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación
determinada. Si no fuere así, no podría hablarse del derecho de asociación en
un sentido constitucional, pues es claro que se trata de un derecho de
libertad, cuya garantía se funda en la condición de voluntariedad" (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-606 del 14 de diciembre de 1992. M.P.:
Dr. Ciro Angarita Barón).
Considera la Corte que, examinada desde ese
punto de vista y tratándose de una exigencia autorizada a los
establecimientos educativos, lo cual significa que las entidades sin ánimo de
lucro los pueden imponer a los padres de familia como condición sine qua non
para el ingreso a ellos o para su permanencia, la norma acusada viola la
libertad de asociación por los siguientes motivos:
En primer lugar, al permitir el artículo
203 impugnado el establecimiento de "un bono como aporte de capital"
en centros educativos privados sin ánimo de lucro, y de "bonos o aportes
de capital" en los centros educativos que a la fecha de promulgación de la
ley hubiesen ya adoptado ese sistema de financiación -a los cuales se les
aplica un régimen transitorio que les otorga un plazo de gracia de cinco (5)
años para ajustarse gradualmente a la prohibición general que contempla el
inciso 1 de la mencionada disposición-, la norma crea un sistema automático de
asociación obligatoria, pues quien aporta al capital ha de entenderse como
socio o asociado al ente educativo, aun en contra de su voluntad y, más
todavía, como condición obligatoria e indispensable para que su hijo o pupilo
acceda al establecimiento docente de su predilección.
A ello se añade una vinculación arbitraria
e injustificada entre la asociación y el contrato educativo. Este último
satisface el requisito de la conmutatividad cuando, a cambio de los servicios
docentes requeridos, contempla el pago de matrículas, pensiones y demás gastos
a cargo de los padres por causa o con ocasión de la educación de sus hijos. De
modo que el aporte económico en que consiste el bono no constituye la
contraprestación de la educación ofrecida por el plantel, a la cual
corresponden los ya enunciados pagos, y sólo queda, como causa de su exigencia,
la de la asociación, que en la norma se hace entonces obligatoria, lo cual -se
repite- es de suyo inconstitucional y lo es con mayor razón si se tiene en
cuenta que carece de causa que la justifique.
Así las cosas, la persona que asume los
gastos que implica la educación de quienes tiene a su cargo, no sólo debe pagar
la matrícula, las pensiones y los cobros periódicos de que trata el artículo
202 de la misma ley, sino que, además, bajo esta perspectiva, debe asociarse
al plantel educativo mediante el pago de aportes de capital que
imponga éste.
Ahora bien, para mejor comprender el
alcance del precepto demandado, es necesario estudiarlo dentro del mismo
contexto en el que se encuentra. De esta forma, se hará alusión al artículo 202
de la Ley General de Educación, según el cual, para el cálculo de tarifas en
los establecimientos educativos privados, deberán tenerse en cuenta, entre
otros, los siguientes criterios:
"Artículo
202.
(…)
a) La recuperación
de costos incurridos en el servicio se hará mediante el cobro de matrículas,
pensiones, y cobros periódicos que en su conjunto representen financieramente
un monto igual a los gastos de operación, a los costos de reposición, a los de
mantenimiento y reservas para el desarrollo futuro y, cuando se trate de
establecimientos con ánimo de lucro, una razonable remuneración a la actividad
empresarial.
(...)
c) Las tarifas
establecidas para matrículas, pensiones y cobros periódicos deberán ser
explícitas, simples, y con denominación precisa. Deben permitir una fácil
comparación con las ofrecidas por otros establecimientos educativos que
posibilite al usuario su libre elección en condiciones de sana competencia
(…)".
Como puede verse, las matrículas, pensiones
y cobros comprenden todos los gastos que genera la educación, dando lugar
incluso a reservas y remuneración.
Luego no se encuentra justificación alguna
para imponer un costo adicional del servicio público educativo. El genera,
además, en la hipótesis planteada, un vínculo asociativo automático, cuyo fin,
en los establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro, es algo tan
vago e indefinido, desde el punto de vista del aportante, como "el
mejoramiento del proyecto educativo institucional", lo cual, en últimas,
puede ser cualquier cosa, dando lugar a todo tipo de arbitrariedades y abusos
en la destinación de los recursos así recaudados.
Es verdad que otra norma de la Ley, el
artículo 73, al definir el proyecto educativo señala que, "con el fin de
lograr la formación integral del educando, cada establecimiento educativo
deberá elaborar y poner en práctica un Proyecto Educativo Institucional en el
que se especifiquen entre otros aspectos, los principios y fines del
establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios,
la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el
sistema de gestión, todo ello encaminado a cumplir con las disposiciones de la
presente ley y sus reglamentos (...)" y que "el Proyecto Educativo Institucional
debe responder a situaciones y necesidades de los educandos, de la comunidad
local, de la región y del país, ser concreto, factible y evaluable", pero
la Corte considera que su amplísima referencia es teórica y el conocimiento
sobre el contenido del proyecto ni su acuerdo con él se establecen en la norma
como base de la obligatoriedad mencionada, frente al padre de familia, lo cual
deja expósito al aportante ante la imposición del ente educativo, cuya
exigencia no alude al proyecto sino al carácter forzoso del bono, ante lo cual
no le es posible determinar cuál es la causa jurídica de su aporte.
6. Los bonos, bajo cualquier denominación,
en cuanto excedan la remuneración razonable y proporcional del servicio,
limitan el acceso a la educación
El artículo 67 de la Carta Política
consagra que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que
tiene una función social, elementos que imprimen a la actividad
correspondiente, como ya se dijo, un doble carácter con claras repercusiones
constitucionales, que supeditan  el  proceso educativo -aun el de origen
privado- a la intervención y el control del Estado.
Como servicio público, la educación -se
repite- está íntimamente ligada a la finalidad social del Estado y debe por lo
mismo estar al alcance de todas las personas sin distinciones de ninguna índole
y menos a partir de su capacidad económica. Como función social, debe permitir
no solamente el acceso a ella sino fundamentalmente estar al servicio de los
educandos y de su formación académica, intelectual, moral y física, sin
establecer, en el plano educativo, "castas" o clasificaciones odiosas
de origen social o procedentes de la mayor o menor capacidad patrimonial.
Claro está, vuelve a señalar la Corte que
debe distinguirse entre la educación que presta directamente el Estado y la
que, bajo la vigilancia de éste, en virtud de la libertad reconocida por el
artículo 68 de la Constitución Política, puede estar a cargo de los
particulares. Esta última, obviamente, tiene que ser remunerada, por cuanto las
personas naturales o jurídicas que emprenden la empresa educativa necesitan
apoyarse en el concurso económico de quienes demandan sus servicios, para poder
sostener la actividad, que implica altos costos. Se genera así un contrato que,
como es natural, establece obligaciones para las partes: la de los padres de
familia consiste en sufragar los ya aludidos estipendios educativos dentro de
los límites fijados por la ley. Pero ellos, desde luego, deben ser razonables y
proporcionales a la finalidad perseguida.
Ahora bien, la educación -aun la privada-
debe prestarse en condiciones tales que garantice la igualdad de oportunidades
en el acceso a ella, por lo cual repugna a su sentido de servicio público con
profundo contenido social cualquier forma de trato discriminatorio o
"elitista" que, en virtud de un exagerado requerimiento económico,
excluya per se a personas intelectualmente capaces cuyo nivel de
ingresos sólo les hace posible sufragar las proporcionales contraprestaciones
legalmente autorizadas que se adecuan al nivel educativo buscado, pero no
cantidades extraordinarias ajenas al servicio mismo y a su categoría.
El inciso 4 del citado artículo 67 C.P.
establece que la educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin
perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Es
apenas natural que si los establecimientos educativos públicos, aun a pesar del
principio general de la gratuidad, pueden cobrar en tales términos, también los
establecimientos privados tienen el derecho de hacer lo propio, y con mayor
libertad, habida cuenta de los costos -todos a su cargo- que representan los
profesores, la dotación de laboratorios y aulas, el material pedagógico, las
instalaciones y muchos otros aspectos que aseguran un buen nivel académico y
que deben obtener de sus recursos, pues el Estado no se los suministra.
Pero, claro está, debe existir una
proporcionalidad entre el servicio que el educando recibe y el pago que hace,
lo cual implica que el Estado tiene la obligación de velar por la
correspondencia entre los dos elementos, de tal manera que lo que se remunere o
pague se refleje efectivamente en la calidad del servicio que se recibe, sin
exceso que injustificadamente lesione el patrimonio de quien contrata al
establecimiento para brindarle educación a sus hijos.
De esa manera, el establecimiento de otros
cobros adicionales como requisito previo para admitir o no a una determinada
persona, como es el caso de los bonos como aporte de capital, sea cualquiera el
nombre con el cual se los distinga o la denominación que se les asigne, se
erige, dada su magnitud y falta de causa objetiva, en claro atentado contra la
libertad y el derecho a la educación, en cuanto aparece, según la autorización
de la norma, como un requisito sine qua non que excluye de plano a quien
no hace tal aporte.
La Corte debe llamar la atención en el
sentido de que es precisamente esa obligatoriedad, consistente en supeditar el
cupo o la permanencia del estudiante a la suscripción o cancelación del bono,
lo que de manera más franca colide con la Constitución. Y ello,
independientemente de cuál sea el sujeto activo de la presión ejercida sobre
los aportantes. Es evidente que para el efecto, frente a la Constitución, no
están legitimados ni el propio colegio, ni las asociaciones de padres de
familia, ni otro tipo de organizaciones, como literalmente lo expresa el inciso
1 del precepto analizado, que, también por ello, habrá de ser declarado exequible.
La figura de los "bonos como aporte de
capital" contenida en el inciso segundo del artículo 203 representa una
talanquera para el acceso a la educación, establecida sin consideración a la
calidad de la misma sino al hecho, del todo irrelevante para el efecto, de
pertenecer el colegio a la categoría de las personas jurídicas sin ánimo de
lucro, por lo cual, sin justificación plausible entre quienes demandan el
servicio y atendiendo apenas a la naturaleza jurídica del ente educativo, deja
sin posibilidades de acceso a un sinnúmero de personas con base en un motivo
exclusivamente pecuniario.
Se discrimina, entonces, y sin causa
constitucionalmente válida, a quienes no están en capacidad de asumir dicho
pago, alto en la mayoría de los casos, introduciendo así otro costo -adicional
a los existentes por matrículas, pensiones y cobros periódicos-, con
repercusión directa en el ingreso al sistema educativo y en su permanencia
dentro del mismo. Debe observarse que, multiplicado y extendido el fenómeno del
pago forzoso de bonos, se crean barreras económicas prácticamente
infranqueables en la mayoría de los planteles escolares, estratificando a las
personas en materia educativa por una razón típicamente económica, con evidente
vulneración del artículo 13 de la Carta Política.
Y si bien, como ya se dijo, la educación a
cargo de los establecimientos educativos privados no debe y no puede ser
gratuita, el ingreso a una de tales instituciones no debe tener mayores
exigencias que las generales previstas en norma legal razonable, fundada y
proporcional, pues el mandato constitucional persigue, a través de la
educación, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás
bienes y valores de la cultura, el cual, de aceptarse la constitucionalidad de
la excepción consagrada en la norma, se vería anulado, o al menos obstruido,
con requisitos carentes de justificación objetiva.
De otro lado, el articulo 68 C.P. consagra
que los padres de familia tienen derecho, de rango constitucional, a escoger el
tipo de educación para sus hijos menores y también el establecimiento educativo
que juzguen apto para ese fin.
Atenta contra este derecho la exigencia de
los bonos como aporte de capital, pues, como señala uno de los intervinientes,
el padre de familia se ve forzado a buscar otro plantel, contra su voluntad, no
por razones inherentes al tipo y nivel de formación y preparación ofrecidos,
sino por la limitante económica, impuesta arbitrariamente por el propio
instituto. Y si la autorización es general y, por tanto, la exigencia se
extiende -como viene aconteciendo-, todo el sistema crea barreras
inconstitucionales contra las aspiraciones educativas de las personas de
menores recursos.
7. Violación del derecho a la igualdad de
oportunidades
La disposición acusada atenta contra la
igualdad, muy específicamente a la de oportunidades, al introducir una odiosa
discriminación entre quienes sí pueden asumir los costos del pago de los
denominados "bonos" y quienes en razón de su situación económica no
pueden hacerlo, surgiendo así un núcleo privilegiado, por la sola razón de su
poder económico, que en nada beneficia ni contribuye al trato igualitario que
inspira nuestra Carta Política, cuando consagra en el artículo 13 que todas las
personas gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades .
Al respecto la Corte Constitucional expresó
en Sentencia T-02 del 8 de mayo de 1992. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero:
"La educación,
además, realiza el valor y principio material de la igualdad que se encuentra
consignado en el Preámbulo y en los artículos 5o. y 13 de la Constitución. Ello
puesto que en la medida en que la persona tenga igualdad de posibilidades
educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su
realización como persona".
Cabe insistir en que, si bien la
Constitución protege la actividad económica, la iniciativa privada y la libre
competencia (art. 333 C.P.) y reconoce también el derecho de los particulares
de fundar centros educativos (art. 68 C.P.), tales libertades no pueden anular
ni disminuir el carácter de servicio público y de función social atribuido por
la Constitución Política a la educación, que también y sobre todo es un derecho
fundamental, por todo lo cual está sujeta a la suprema inspección y vigilancia
del Estado (art. 67 C.P.), siendo de competencia del legislador la función de
fijar las condiciones para la creación, gestión y funcionamiento de los
aludidos establecimientos. Una de ellas tiene que ver con los precios máximos
que pueden cobrar por sus servicios, que no pueden fijar unilateralmente ni por
fuera de un control oficial estricto.
La forma de financiación de los planteles
educativos privados está relacionada indiscutiblemente con el concepto de
gestión. De esta forma, deberá la ley determinar cuáles son los mecanismos
aptos para lograrla, sin que al legislador le esté permitido señalar fuentes de
financiación que atenten contra los principios y valores consagrados en la
Carta Política, entre ellos, el derecho a la educación, la libertad de
asociación, el derecho de los padres de escoger la educación para sus hijos
menores, y el acceso y permanencia de éstos en el sistema educativo.
El artículo 203 acusado, como ya se ha
visto, fija en primer término una prohibición general para los establecimientos
educativos en el sentido de exigir cuotas, bonos o tarifas adicionales a las
aprobadas por concepto de matrículas, pensiones y cobros periódicos. Establece
luego una excepción en favor de los centros educativos privados sin ánimo de
lucro, la cual no puede aceptarse ni siquiera por la diversa naturaleza de
estos entes, pues como se ha dicho, la imposición de bonos o figuras similares
como aporte de capital viola los derechos fundamentales y el concepto de
educación como servicio público que tiene una función social.
El mismo argumento es aplicable al régimen
transitorio consagrado a favor de los establecimientos que ya habían adoptado
ese sistema de financiación para la época de entrada en vigencia de la ley,
pues ni aun de manera temporal puede aceptarse la incompatibilidad entre la
norma legal y la Carta (artículo 4 C.P.). Declarar la exequibilidad del período
de gracia previsto implicaría no solamente que la Corte Constitucional
consintiera en la continuación de cobros ya encontrados inconstitucionales y,
por tanto, en la vulneración efectiva y "a sabiendas" de los
preceptos fundamentales, con el agravante de que conduciría a profundizar y a
prolongar una desigualdad entre los propios establecimientos educativos: los
que tenían ya adoptado un sistema de financiación por la vía del cobro forzoso
de bonos -hallado inconstitucional-, los cuales se beneficiarían de ellos aun
siendo contrarios a la Carta Política, y los que no lo habían hecho y por esa
sola circunstancia quedarían excluidos, sin fundamento alguno, de tales cobros.
Finalmente, la potestad reglamentaria, en
cuyo desarrollo se propende la cumplida ejecución de las leyes mediante la
expedición de decretos, resoluciones y órdenes, está confiada por la
Constitución (art. 189, numeral 11) al Presidente de la República, motivo
suficiente para concluir en la inconstitucionalidad del último inciso de la
disposición acusada, que deja en manos del Ministerio de Educación Nacional,
desplazando al Presidente, la competencia para reglamentar la normatividad
legal consagrada.
Al tenor de los criterios precedentes, la
Corte declarará la inexequibilidad de los incisos 2, 3 y 4 del artículo 203 de
la Ley 115 de 1994.
Encuentra la Corte que las expresiones
"salvo la excepción contemplada en el inciso segundo de este
artículo", pertenecientes al inciso 1, del artículo 203 de la Ley 115 de
1994 conforman unidad de materia con el inciso 2 ibídem, motivo por el
cual también serán declaradas inexequibles.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el
inciso primero del artículo 203 de la Ley 115 de 1994, excluidas las
expresiones "salvo la excepción contemplada en el inciso segundo de este
artículo", que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.- Decláranse INEXEQUIBLES
los demás incisos del artículo 203 de la Ley 115 de 1994, en su totalidad, que
dicen:
"Sólo los
establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro, podrán establecer un
bono como aporte de capital, con destino al mejoramiento del proyecto educativo
institucional, siempre y cuando se encuentren bajo el régimen controlado
establecido en el artículo 202. En este caso se deberá expedir el título
correspondiente.
Los establecimientos
educativos que en la fecha tengan adoptados sistemas de financiación mediante
bonos o aportes de capital tendrán un período de cinco (5) años para ajustarse
gradualmente a lo dispuesto en este artículo.
El Ministerio de
Educación Nacional expedirá la reglamentación respectiva".
El presente fallo surte la plenitud de sus
efectos a partir del día siguiente a su notificación por edicto (artículo 16
del Decreto 2067 de 1991).
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
ADELAIDA ANGEL ZEA
Magistrado                                                                 Conjuez
MANUEL JOSE CEPEDA
HERNANDO HERRERA VERGARA
Conjuez                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaracion de voto a la sentencia C-560/97
DERECHOS DE LOS
PARTICULARES A FUNDAR ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS (Aclaración de voto)
El análisis de constitucionalidad de las
normas que fueron declaradas inexequibles se centró principalmente en el
derecho fundamental a la educación que por mandato del artículo 67 de la
Constitución Nacional tienen en Colombia todas las personas y en la
calificación de servicio público que la Constitución da a la actividad
educativa. Se dejaron de lado, en la valoración de constitucionalidad otros
derechos que interactúan en la relación jurídica educativa. Así, se ignoró el
derecho-libertad que tienen los particulares de fundar establecimientos
educativos, derecho-libertad que está estrechamente ligado al que también tiene
todas las personas de expresar y difundir sus pensamientos y opiniones, al
tenor del artículo 20 de la Constitución Nacional. Este análisis unilateral
condujo a limitar en el fallo la acción pedagógica  de los particulares a la
simple colaboración con el estado para suplir las necesidades de educación en
Colombia, posición ésta que no comparto.
BONOS
EDUCATIVOS/ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO (Aclaración de voto)
La generalización en cuanto al sentido
mercantilista de los bonos educativos y a su carácter limitante del  acceso a
la educación para quienes no dispone de recursos económicos distorsiona el
papel que en Colombia han desempeñando las entidades sin ánimo de lucro en la
atención de las necesidades generales. La apreciación de la Corte
Constitucional no tiene matices y de ella es fácil concluir, de manera general,
que si las entidades sin ánimo de lucro son las únicas habilitadas para cobrar
bonos, y si los bonos son necesariamente mercantilistas, las entidades sin
ánimo de lucro en Colombia carecen de ánimo altruista y son simples  formas
jurídicas propicias para escapar  de los controles de precios  que faciliten el
acceso a la educación. Este enfoque es, en mi opinión, contraria  a la
realidad  y al significado que la propia Constitución asigna a la entidades sin
ánimo  de lucro dentro de la vida social colombiana (artículos 103 y 355 de la
Constitución Política). La
posición de la Corte deja de lado el deber constitucional que tiene el Estado
de garantizar el acceso a la educación y lo desplaza hacia los particulares que
fundan establecimientos educativos.
SERVICIO PUBLICO
DE EDUCACION-Fijación y
control de precios y tarifas (Aclaración de voto)
No considero que la fijación y el control
de precios  y tarifas sean obligaciones del legislador y de la administración
respecto del servicio público de educación, tal como se expresa en la
sentencia. En mi opinión, de la interpretación sistemática de los artículos 68,
366 y 367 de la Constitución Nacional surge que esta obligación sólo se predica
respecto de los servicios públicos domiciliarios.
BONOS EDUCATIVOS-Naturaleza (Aclaración de voto)
Una de las razones de la
inconstitucionalidad de las normas declaradas inexequibles radica precisamente
en el carácter obligatorio que como posibles donaciones entrañaba los bonos
educativos. Esta obligatoriedad es contraria  al derecho de libre disposición y
a la  autonomía de la voluntad que consagra el sistema constitucional
colombiano. Aún cuando en la ley estos bonos se asimilan a "aportes de
capital" al proyecto educativo, el significado de este término ha de
buscarse en la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente,
particularmente en cuanto regula la naturaleza y el funcionamiento de las
diversas modalidades de personas jurídicas sin ánimo de lucro que, en los
términos de la disposición acusada, eran las beneficiarias posibles de los
bonos educativos. Así, en mi opinión, pretender que  el pago de los bonos
educativos equivalga  a convertir a quien lo hace  en asociado de una entidad
sin ánimo de lucro implica dejar de lado,  por ejemplo, las normas sobre las
fundaciones (especialmente los artículos 650  y 652 del Código Civil), así como
las elaboraciones jurisprudenciales y doctrinarias que de tiempo atrás vienen
fortaleciendo a estos sujetos de derecho como la personificación de un
patrimonio para la consecución de un fin de interés general de acuerdo con unas
reglas básicas de administración que pueden  o no  emanar de la voluntad del
fundador y donde el elemento personal es absolutamente secundario, al punto de
que no quepa hablar de miembros, socios o asociados de una fundación.
Aún cuando comparto la decisión de la Corte
Constitucional en el presente fallo, discrepo de algunas de las consideraciones
que le sirven de fundamento. Muy respetuosamente expreso los motivos de mi
desacuerdo en los siguientes términos:
1.- El análisis de constitucionalidad de
las normas que fueron declaradas inexequibles se centró principalmente en el
derecho fundamental a la educación que por mandato del artículo 67 de la
Constitución Nacional tienen en Colombia todas las personas y en la
calificación de servicio público que la Constitución da a la actividad
educativa. Se dejaron de lado, en la valoración de constitucionalidad otros
derechos que interactúan en la relación jurídica educativa. Así, se ignoró el
derecho-libertad que tienen los particulares de fundar establecimientos
educativos, derecho-libertad que está estrechamente ligado al que también tiene
todas las personas de expresar y difundir sus pensamientos y opiniones, al
tenor del artículo 20 de la Constitución Nacional. Este análisis unilateral
condujo a limitar en el fallo la acción pedagógica  de los particulares a la
simple colaboración con el estado para suplir las necesidades de educación en
Colombia, posición ésta que no comparto.
La responsabilidad de garantizar la
instrucción y la educación en Colombia, dentro de los parámentros mínimos que
señalala la Constitución, principalmente en su artículo 68, es primordialmente
del Estado. Igualmente surge para él, del artículo 366 de la Constitución, la
obligación de atender las necesidades  insatisfechas en materia  de educación.
Y cuando son las instituciones del Estado las  que imparten educación, la
remuneración del servicio está claramente señala en el artículo 67 de la
Constitución Nacional¨ la educación pública será gratuita, salvo para quienes
puedan sufragar los costos del servicio, a quienes sólo se les podrá exigir el
pago de los derechos académicos.
Dentro de este contexto, en mi opinión,
solo cobra sentido el derecho de los  particulares a fundar establecimientos
educativos cuando se abre para ellos la  posibilidad de involucrar dentro del
proceso pedagógico la transmisión y la  expresión de sus propios valores de su
manera  de ver y descubrir la realidad, de su particular idea sobre el
conocimiento y, muchas veces, de su propia experiencia sobre  cómo llevar  una
vida digna y creativa, todo ello dentro de los  parámetros que señala la
Constitución. En síntesis, la educación privada tiene su  razón de ser en lo
que la ley 115 de 1994 ha resumido, en mi opinión con total claridad y
precisión jurídicas, en el concepto de proyecto educativo.
Y ese proyecto educativo a cargo de los
particulares, aún en aquellos casos en que se lleva a cabo por establecimientos
educativos pertenecientes a personas que no han renunciado al ánimo de lucro,
tiene un sentido altruista que encuentra su principal respaldo en el artículo
27 de la Constitución Nacional y que garantiza en gran medida el pluralismo de
la sociedad colombiana.
2.
La unilateralidad en el
análisis de los derechos fundamentales de los sujetos que interactúan en la
relación jurídica educativa se refleja en la sentencia en la consideración de
que la institución de los bonos educativos es de por si una limitante para
acceder a la educación limitante que tiene para la Corte un contenido
claramente mercantilista.
Se trata de una generalización que, quizá
determinada por el conocimiento que de la realidad ha tenido la Corte
Constitucional a través de los fallos de tutela, no encuentra en mi opinión
respaldo en el texto de la normatividad vigente que constituye el objeto
posible de análisis en el control de constitucionalidad.
Además, la generalización en cuanto al
sentido mercantilista de los bonos educativos y a su carácter limitante del
acceso a la educación para quienes no dispone de recursos económicos
distorsiona el papel que en Colombia han desempeñando las entidades sin ánimo
de lucro en la atención de las necesidades generales. La apreciación de la
Corte Constitucional no tiene matices y de ella es fácil concluir, de manera
general, que si las entidades sin ánimo de lucro son las únicas habilitadas
para cobrar bonos, y si los bonos son necesariamente mercantilistas, las
entidades sin ánimo de lucro en Colombia carecen de ánimo altruista y son
simples  formas jurídicas propicias para escapar  de los controles de precios
que faciliten el acceso a la educación.
Este enfoque es, en mi opinión, contraria
a la realidad  y al significado que la propia Constitución asigna a la
entidades sin ánimo  de lucro dentro de la vida social colombiana (artículos
103 y 355 de la Constitución Política).
3.
De otra parte, no comparto la
forma como se analiza en el fallo la condición de las instituciones  de
educación como prestadoras de un servicio  público y encuentro particularmente
delicada la interpretación del factor  económico como limitante del acceso a la
educación; como lesivo del derecho  a la educación que tienen todas las
personas.
En mi opinión, la posición de la Corte deja
de lado el deber constitucional que tiene el Estado de garantizar el acceso a
la educación y lo desplaza hacia los particulares que fundan establecimientos
educativos. En efecto si bien se expresa en la parte motiva de la sentencia que
las expensas que se cobran por la prestación del servicio educativo  deben ser
proporcionadas a los costos, la idea de que el acceso a los planteles
educativos debe estar únicamente ligada a la idoneidad académica e intelectual
del educando, unidad al criterio sobre control de tarifas al que me referiré
más adelante, lleva a concluir que aquellos proyectos  educativos  que
pretendan aplicar tecnologías costosas, que  asuman cargas laborales altas para
elevar el nivel académico y personal de sus docentes, que realicen
investigación en el mundo de la pedagogía, que busquen avanzar en los métodos
propicios para formar estudiantes más capaces en los términos del propio inciso
primero de la Constitución Nacional, están destinados a fracasar en Colombia
por cuanto los costos académicos pueden llegar a constituir en sí mismos una
limitante a individuos dotados de enormes capacidades intelectuales y
académicas, pero de recursos económicos insuficientes.
Así, de arraigarse esta orientación de la
Corte constitucional en la práctica legislativa y en el ejercicio de las
funciones de las autoridades administrativas, la educación privada en Colombia
llegaría a limitarse  a un modelo básico, general, poco diferenciado en sus
contenidos y aplicaciones del modelo de educación pública, todo ello en aras de
evitar una estratificación social que se califica  en la sentencia como
contraria a la Constitución.
Respecto de esta estratificación social
debo expresar lo siguiente mientras el Estado se ocupe de garantizar que la
educación que se imparta  en -Colombia obedezca a los postulados democráticos
que señala la Constitución, la existencia de grupos más capacitados que otros
promoverá el avance cultural y tecnológico necesario para lograr niveles de
desarrollo que permitan mejorar la calidad de vida  de todos los habitantes del
país.
4.
De otra parte, no considero
que la fijación y el control  de precios  y tarifas sean obligaciones del
legislador y de la administración respecto del servicio público de educación,
tal como se expresa en la sentencia. En mi opinión, de la interpretación
sistemática de los artículos 68, 366 y 367 de la Constitución Nacional surge
que esta obligación sólo se predica respecto de los servicios públicos
domiciliarios.
5.
Finalmente, disiento de la
mayoría en la apreciación de que los bonos educativos son contrarios al derecho
de asociación y que no constituyen donaciones.
En mi opinión una de las razones de la
inconstitucionalidad de las normas declaradas inexequibles radica precisamente
en el carácter obligatorio que como posibles donaciones  entrañaba los bonos
educativos. Esta obligatoriedad es contraria  al derecho de libre disposición y
a la  autonomía de la voluntad que consagra el sistema constitucional
colombiano. Aún cuando en la ley estos bonos se asimilan a “aportes de capital”
al proyecto educativos, el significado de este término ha de buscarse en la
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente, particularmente
en cuanto regula la naturaleza y el funcionamiento de las diversas modalidades
de personas jurídicas sin ánimo de lucro que, en los términos de la disposición
acusada, eran las beneficiarias posibles de los bonos educativos.
Así, en mi opinión, pretender que  el pago
de los bonos educativos equivalga  a convertir a quien lo hace  en asociado de
una entidad sin ánimo de lucro implica dejar de lado,  por ejemplo, las normas
sobre las fundaciones (especialmente los artículos 650  y 652 del Código
Civil), así como las elaboraciones jurisprudenciales y doctrinarias que de tiempo
atrás vienen fortaleciendo a estos sujetos de derecho como la personificación
de un patrimonio para la consecución de un fin de interés general de acuerdo
con unas reglas básicas de administración que pueden  o no  emanar de la
voluntad del fundador y donde el elemento personal es absolutamente secundario,
al punto de que no quepa hablar de miembros, socios o asociados de una
fundación.
ADELAIDA ANGEL ZEA
CONJUEZ