C-400-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-400/13
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Nulidad por
inconstitucionalidad y efectos de la sentencia de nulidad de actos
administrativos/CORTE CONSTITUCIONAL-Orbita de su competencia en
materia de control abstracto de constitucionalidad de actos de contenido
general/EFECTOS DE SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD DE ACTO QUE CORRESPONDE AL
CONSEJO DE ESTADO-Resulta compatible con la
Constitución Política, salvo en lo relativo a la cosa juzgada “constitucional”,
que se declara inexequible
Correspondió a la
Corte determinar (i) si la atribución conferida al Consejo de Estado para
conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de
carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional, vulnera las competencias asignadas por la carta política a dicha
corporación y a la Corte Constitucional; y (ii) si los efectos hacia el futuro
y de cosa juzgada constitucional de las sentencias de nulidad por
inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, son equiparables a los
que emanan de las decisiones de la
Corte Constitucional. Recuerda esta corporación que en el diseño del sistema
jurídico colombiano no existen normas y actuaciones excluidas del control de
constitucionalidad, cualquiera sea su modalidad, estando distribuidas las
competencias entre la Corte Constitucional, órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional (art. 241superior), y el Consejo de Estado, tribunal supremo de
lo contencioso administrativo (art. 237-2  ib.). En este último espacio, se
encuentran los actos a que refieren los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento, por su naturaleza,   corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa, la cual ubica en el Consejo de Estado
la nulidad por inconstitucionalidad, figura anclada en la competencia residual
que cumple ese alto tribunal, dentro del propósito de velar por la supremacía
de la Constitución, pero acorde a ciertos alcances y limitaciones. De esta
manera, los actos generales que no son competencia de la
Corte Constitucional, según las previsiones expresas de mandatos superiores,
serán del ámbito del Consejo de Estado. Así, la disposición del legislador
ordinario, prevista en el inciso 2° del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, respeta los principios y las reglas establecidas para el
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pero entendiéndose que corresponde
a la Corte Constitucional el conocimiento de los actos de carácter general con
contenido material de ley, esto es, con virtualidad de modificar, subrogar o
derogar la ley, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional. De otro lado, en virtud de los artículos 242, 243 y 244 superiores,
que regulan los procesos que se promuevan ante la
Corte Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones públicas de
inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible trasladar los
efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por carecer de la
potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional. Advierte entonces
esta Corte que el efecto de cosa juzgada constitucional, expandido en el inciso
3° del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011
a las sentencias de nulidad que profiere el Consejo de Estado, no se aviene a la
Constitución, por cuanto la calidad “constitucional” únicamente está
instituida, de manera orgánica y expresa, a los fallos que la
Corte Constitucional profiera en ejercicio de su control jurisdiccional
(inciso 1° del artículo 243 superior). Esta consecuencia, en manera alguna
implica desmedro del control residual que ejerce el supremo tribunal de lo contencioso
administrativo, ubicado en el referente funcional del control mixto de
constitucionalidad, lo cual indica que las sentencias de nulidad de los actos
proferidos en virtud del artículo 237-2 de la carta política, tienen efecto de
cosa juzgada y, por lo general, a futuro.
SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO QUE DECLARAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN DECRETO DICTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL-Efectos
PARAMETROS PARA DETERMINAR EL VALOR
CONSTITUCIONAL DE DISPOSICIONES SOMETIDAS A CONTROL-Jurisprudencia constitucional/REGLAS Y
PRINCIPIOS INTEGRANTES DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL
CONSTITUCIONAL-Comparación con disposiciones de carácter supralegal
que tienen relevancia constitucional
LEY ESTATUTARIA Y LEY ORDINARIA-Constituyen parámetros de constitucionalidad
CONFLICTO ENTRE LEY ORDINARIA Y LEY ESTATUTARIA-Procedencia de control constitucional
PRINCIPIO DE PREVALENCIA O SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y
SUPREMACIA EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectividad
El principio de prevalencia o supremacía
de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4 de ese mismo
ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales’, y a él se ha referido la
Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:“La posición de
supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que integran el orden
jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado,
instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública,
atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a
ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al
efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La
Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto
de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se
identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si
desconoce sus criterios de validez. La
Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de
producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello ‘fuente de
fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla
de reconocimiento del orden jurídico propias de la
Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4.’
Las consecuencias que se derivan del principio de supremacía apuntan no sólo al
reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular filosófico-política
que rige todas las actividades estatales y a la cual están subordinados todos
los ciudadanos y los poderes públicos, sino que legitima además las normas
jurídicas que se expidan congruentes con ella. Dicho de otro modo: la
Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr.
establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como
instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la
aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de
supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines
prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el
ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su
integridad. La integridad y supremacía de la
Constitución ha sido considerada como ‘un derecho fundamental de las personas
que bajo distintas formas se concede a ellas por la
Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que
los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la
Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las
circunstancias, los derechos y garantías de las personas.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Democracia participativa/JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
La Carta política consagra, en forma expresa, el derecho que
tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y
señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los
actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la
acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción de
nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2
C.P.) la acción de tutela (art. 86 C.P.) y, aunque no es considerada como una
acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad,
como un corolario del derecho a la supremacía de la
Constitución. Sin embargo, no son éstas las únicas vías que existen para
ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento también se
establecen otras formas, vr. gr. la revisión automática u oficiosa de
determinados decretos y leyes (art. 241
C.P.) que corresponde ejercer a la
Corte Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de
esa misma corporación cuando han sido rechazadas por las Cámaras Legislativas
(art. 167); y el que realizan los Tribunales Administrativos cuando deben
resolver las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los
Gobernadores contra los proyectos de Ordenanzas dictadas por las Asambleas
Departamentales, y cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de
los Concejos Municipales, de los Alcaldes (art. 305-9-10 C:P.) y, en general de
todos los actos de la autoridades departamentales y municipales.  Como también
en los casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos
de participación ciudadana.
CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Contenido y alcance/PODER JUDICIAL DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Titularidad
La función de adelantar el control abstracto de
constitucionalidad reposa principalmente en la
Corte Constitucional, instituida como el órgano principal al que “se le confía
la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los estrictos y precisos
términos” del artículo 241 superior,  el cual prescribe de manera taxativa las
funciones que le competen. Al Consejo de Estado, corresponde proteger la
integridad y supremacía de la carta política a través de las “las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2 ib. Así, esta
corporación siempre ha afirmado que la
Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control
abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual,
conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos.
JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Integración y competencia/PRECEDENTE
JUDICIAL CONSTITUCIONAL-Elemento inmanente y sustancial del
ejercicio de la jurisdicción constitucional/FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA -Jurisprudencia constitucional
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Distinción
RESERVA DE LEY-Modalidades especiales de la actividad
legislativa
La Corte ha identificado distintas
modalidades de articulación del ejercicio de la potestad legislativa en
materias reservadas y la competencia regulativa de las autoridades
administrativas. 1. Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas
que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan uso de lo que
doctrinariamente se ha denominado como conceptos jurídicos indeterminados. En
estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de normas que prevén
dispositivos de carácter abierto, compatibles con el principio de legalidad en
tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran concreción por parte
de la autoridad administrativa, a través del uso de cierto margen de
apreciación. 2. Otra modalidad es la de la remisión expresa al reglamento, la
cual opera cuando en virtud del asunto que se regula, generalmente técnico y
dinámico, no puede ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador.
Ejemplo de esta hipótesis es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional,
que la ley fije tipos penales en blanco, a través de la remisión de un criterio
técnico objeto de definición concreta por la autoridad administrativa, como
sucede con el delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la
conducta punible, depende la certificación que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera. 3. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que otra
modalidad constitucionalmente válida de remisión consiste en la definición, por
parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del
Estado regulador. En este caso, se ha considerado que si bien la
Constitución establece que las funciones de inspección, vigilancia y control
que ejerce el Estado en distintos ámbitos es una asunto que está sometido a la
reserva de ley, no por ello se opone a la
Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer
las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad
administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. Esta posibilidad,
por supuesto, está supeditada a que la normatividad correspondiente ofrezca claros
criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa ejerza sus
competencias de forma arbitraria. Sobre el particular, en la sentencia C-265/02
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se señaló que es posible que ‘... que la rama legislativa con
la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa
competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los
supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de
ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio
de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la
administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y
las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las
disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores
dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se
preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho’.”
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control
Aun cuando en términos generales, la
competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241
superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar
cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra
comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea una
norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya
sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”. Teniendo presente
que en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión,
la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para
establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la
función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e
integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al
Consejo de Estado. Cabe aclarar que el criterio orgánico,  por obvias razones,
no resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados
del Gobierno Nacional. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto o
acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de
su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual
expresamente el artículo 241 de la
Constitución Política le otorga competencia a la
Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta
corporación. Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto gubernamental
no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea impreciso, ambiguo o
contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que dificulte determinar la
autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control  de
constitucionalidad. En tales circunstancias, por resultar insuficiente el
criterio formal, debe acudirse al criterio material, según el cual la
naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente para asumir el
juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o contenido
material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la
Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de
magnitud legislativa, su examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en
el artículo 237-2 ib.  A partir de los criterios expuestos, la
Corte Constitucional también ejerce control de exequibilidad sobre decretos o
actos atípicos o especiales, diferentes a los indicados en los artículos 241 y
10° transitorio de la Constitución, que por mandato de la carta política
también contienen fuerza material de ley, como los del siguiente listado, que
no pretende ser taxativo sino meramente enunciativo: (i) Decretos con fuerza de
ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la
Constitución de 1991; (ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley;
(iii) decretos que declaran un estado de excepción; (iv) decretos expedidos con
base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10°
transitorio; (v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley;
etc.. Adicionalmente, esta corporación también ha reconocido su competencia
para conocer, en específicas circunstancias de control, la exequibilidad de (i)
decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; (ii) acto electoral que
determina el censo en el marco de una reforma constitucional mediante
referendo; (iii) acto electoral que declara la aprobación de un referendo; (iv)
actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que
convoca a referendo; (v) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones
extraordinarias; (vi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto
legislativo; y (vii) acuerdos internacionales simplificados reguladores de
materias propias de un tratado internacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Calificado por la doctrina como un
sistema mixto
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DEL
CONSEJO DE ESTADO-Contenido
y alcance/CONSEJO DE ESTADO-Competencia residual en el control
constitucional
POTESTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN
ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional
El legislador tiene una amplia
discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como
administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal
encuentra su límite en la Constitución. En  la sentencia C-204 de 2003, sobre
este punto se indicó: “… esa discrecionalidad para determinar normativamente
acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta;
es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra
organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un
orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el
debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts.
13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del
derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía
con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y
oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo
contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. “…Así las cosas, la
violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la
omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para
alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización.” Igualmente, en sentencia C-314 de 2002
se precisó que la potestad
de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe
ejercerse dentro de los límites impuestos por la
Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón
suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser
retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no
hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa.
En esa misma línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le
corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el
legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria,
sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta”.
Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la
que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar
limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo
está por los principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que
los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que
alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las  medidas legislativas, en ese orden,
deben ser proporcionales
y razonables.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL CONTENIDA EN
ARTICULO 243 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No puede acogerse de manera igual para el Consejo de
Estado
No puede acogerse de manera igual para el Consejo de
Estado el tránsito a cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de
la carta política, salvedad que, sin embargo, no enerva, de parte de ese
tribunal contencioso, la aplicación efectiva de ese carácter básico del Estado
social de derecho: “La Constitución es norma de normas” (artículo 4° ib.).
DECISIONES ADOPTADAS POR EL CONSEJO DE
ESTADO-Hacen tránsito a
cosa juzgada, mas no “constitucional”
Las decisiones
adoptadas por el Consejo de Estado hacen tránsito a cosa juzgada, mas no
“constitucional”, nominación exclusiva de las sentencias de la
Corte Constitucional, sin perjuicio del reconocimiento del control mixto de
constitucionalidad propio del ordenamiento jurídico colombiano. De manera
general y concordante, la doctrina y la jurisprudencia, locales y foráneas, han
considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias
ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y
obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro,
constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica; de lo contrario los
conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro de los derechos
ciudadanos. Aun cuando no existe un precepto constitucional que, aparte de lo
estatuido en el artículo 243 y sin el apelativo “constitucional”, consagre esta
connotación, la cosa juzgada es consecuencia directa de cardinales
disposiciones superiores, especialmente las que consagran la prevalencia del
interés general (art. 1°), la vigencia del orden justo que posibilite la
convivencia pacífica (art. 2°), el debido proceso (art. 29) y el acceso a la
administración de justicia (art. 229), que no puede entenderse únicamente como
el derecho a que se reciba una demanda o una denuncia, sino a que se obtenga
una pronta y cabal decisión en firme, las cuales podrían considerarse carentes
de sentido si los procesos iniciados y adelantados ante los jueces no tuvieran
una previsible y definitiva culminación y las sentencias no fueran de
obligatorio cumplimiento. Resulta claro entonces que la cosa juzgada es
objetivo de común consecución y aplicación en todas las áreas judiciales, sin
que se halle circunscrita a solo sus tradicionales matices (formal y material),
sino por su caracterización,  denominación  y ubicación, y en razón a la
naturaleza de la autoridad u órgano judicial que produce la providencia, según
lo instituido en el sistema normativo superior. De esta manera, tendrán
connotación de cosa juzgada las decisiones emanadas de autoridad judicial
diferente a aquella que la
Constitución Política ha querido expresamente calificar de otra forma, como
precisamente ocurre con los fallos de la
Corte Constitucional, en su condición de órgano principal de defensa de la
supremacía e integridad de la carta política, función que no por ello desconoce
o mengua la tarea constitucional asignada al tribunal supremo de lo contencioso
administrativo en las materias de su competencia, razón válida y suficiente
para que las sentencias que dicte en virtud de lo establecido en el artículo
237-2 superior, tengan consecuencias de cosa juzgada, a futuro, a no ser que se
disponga efecto diferente.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
En reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha precisado que de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de la
Constitución Política, los fallos que la
Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional gozan de
fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales tomadas por la
Corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la integridad y la
supremacía de la Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante. En
ese sentido, la cosa juzgada constitucional, además de proteger la supremacía
normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los
principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los
administrados, ya que por medio de esta figura, se garantiza que el órgano
encargado del control constitucional sea consistente con las decisiones que ha
adoptado previamente.  La cosa juzgada constitucional ‘se predica tanto de los
fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las
autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por igual,
al continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición
jurídica en sí misma considerada’. No obstante, es la misma Corte quien
determina los efectos de sus fallos, en razón a su labor de intérprete directa
y autorizada de la Carta. El alcance de la cosa juzgada constitucional
ha sido desarrollado de manera amplía en la jurisprudencia, a través de la
definición de categorías independientes con diferencias claras. De esta forma,
se han establecido distinciones conceptuales y prácticas entre lo que se
entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa juzgada relativa, y entre cosa
juzgada formal y cosa juzgada material.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
La cosa juzgada
constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de
la Corte Constitucional, cuyo principal efecto es que una vez esta Corporación
se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto,
no puede volver a ocuparse del tema.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
ABSOLUTA-Configuración
La Corte ha explicado que existe
cosa juzgada absoluta,
“cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través
del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es
decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto Constitucional.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA-Configuración
La cosa constitucional relativa se presenta “cuando el
juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando
abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de
inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a
los que la Corte ya ha analizado.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Excepciones
al alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Configuración/DOCTRINA DE LA
CONSTITUCION VIVIENTE-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO
ESTRICTO-Configuración
La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones
al alcance de la cosa juzgada constitucional: a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta
Corporación ha  señalado: “Puede suceder
que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente
desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en
relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar
nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede
acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su
decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con
determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa
juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la
respectiva sentencia”. b. La cosa
juzgada aparente, que se presenta “si pese al silencio que se observa en la
parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias
suficientes para concluir que, en realidad, la
Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en
la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos
determinados preceptos constitucionales”. c. Por su parte, la doctrina de la
Constitución viviente consiste en “una posibilidad, en todo caso
excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad
disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en
la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una
comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la
Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma”. La
situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la
Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha
indicado esta Corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa
juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i)
sobre  el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en
oportunidad previa por la
Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en
ocasión anterior. La identidad de cargos implica un examen tanto de los
contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la
confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para
fundamentar la presunta vulneración de la
Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar
el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de
vista de la doctrina de la Constitución viviente.
Referencia: Expediente D-9392
Demanda de inconstitucionalidad contra
los incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la
Ley 1437  de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Demandante: Franky Urrego Ortíz
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., (3) de julio de dos mil
trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública estatuida en los
artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano Franky Urrego Ortíz presentó acción
pública de inconstitucionalidad, contra los incisos segundo del artículo 135 y
tercero del artículo 189 de la Ley 1437  de 2011, “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
que conciernen a la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter
general expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional y
los efectos de las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud
del numeral 2° del artículo 237 de la
Constitución.
La demanda fue admitida mediante auto de
noviembre 22 de 2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes
de la República y del Congreso. También se comunicó la decisión a la
Ministra de Justicia y el Derecho y se invitó a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro Colombiano de Derecho
Procesal Constitucional y al Consejo de Estado, así como a las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado
de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, Industrial de
Santander, del Norte y Nacional de Colombia para que, si lo consideraban pertinente, se
pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas,  pertenecientes a la
Ley 1437 de 2011, publicada en el Diario Oficial N°
47.956 de enero 18 del mismo año, bajo las cuales se subraya lo impugnado:
“Artículo 135. Nulidad por
inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en
cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se
declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno
Nacional, cuya revisión no corresponda a la
Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la
Constitución Política, por infracción directa de la
Constitución.
También podrán pedir la
nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por
expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos
distintos del Gobierno Nacional.
Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su
decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar
la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier
norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las
normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
…   …   …
Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto
administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad
pedida producirá cosa juzgada erga
omnes pero solo en relación con
la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de
las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad
producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas
jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
Cuando por sentencia
ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o
municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus
decretos reglamentarios.
Las sentencias de nulidad sobre
los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la
Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada
constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.
La sentencia dictada en
procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá
efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la
misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en
procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere
intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.
Las sentencias ejecutoriadas
serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo
con la ley.
En los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20)
días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva
definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de
reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad
desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo
de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación,
podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización
compensatoria.
De la solicitud se correrá
traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el
cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte
demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo
en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el
auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición.”
III.    LA DEMANDA
Considera el actor que los incisos segundo
y tercero de los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011, respectivamente, vulneran los preceptos 121, 237-2, 241 y
243 de la Constitución, así como los artículos 43 y 49 de la
Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia, los cuales hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido amplio.
En primer lugar, estima que el inciso
segundo del artículo 135 ib., amplió los fines de la acción nulidad por
inconstitucionalidad sin autorización del constituyente, desbordando el
criterio fijado por éste, realizada su comparación con las preceptivas 237-2 de
la carta política y 49 de la Ley 270 de 1996, en materia de jurisdicción,
competencia y objeto de escrutinio.
Afirma que el único objeto de control
superior es “el decreto dictado por el Gobierno Nacional cuya competencia
para su revisión no corresponda a la
Corte Constitucional”, y no otro tipo de actos que incluidos por el
legislador, como “resoluciones, circulares, instrucciones, memorandos, etc.”,
expedidos por entidades y órganos públicos, puesto que el artículo 237-2
superior no los contempla.
Recuerda que la
Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 1996, al revisar y declarar
la exequibilidad del artículo 43 del proyecto de  la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, destacó que la norma no
había hecho otra cosa que describir lo definido por el constituyente,
providencia que a su vez declaró la inconstitucionalidad de los textos que
pretendieron incluir el control de actos no previstos en ese precepto superior.
En segundo lugar, observa que el atacado
inciso tercero del artículo 189 otorga efectos hacia el futuro y de cosa
juzgada constitucional a los fallos de nulidad que declaren la inexequibilidad
de un decreto dictado en los términos de la preceptiva 237-2 de la carta,
cuando “en el sistema jurídico colombiano el Constituyente diferenció la
inexequibilidad que tiene efectos hacia el futuro y genera cosa juzgada
constitucional (art.243 superior) de la nulidad, cuyos efectos son hacia el
pasado y de mera cosa juzgada (art.237 ídem)”.
Advierte que ese mandato legal desquicia el
modelo mixto de control de constitucionalidad, al atribuir al Consejo de Estado
función que solo ostenta la
Corte Constitucional  por virtud de lo dispuesto en el artículo 241 superior,
equiparación que en la citada sentencia C-037 de 1996 se declaró inexequible, “en
tanto que, en el sistema normativo no se admite más de un órgano que ostente
dicha condición, dado que es, a si vez, el órgano de cierre del mismo”.
Finalmente, señala que un estudio
sistemático de la carta política “permite inferir que las únicas
providencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional son los fallos
que dicte la Corte Constitucional (arts.121, 241 y 243
C.P.)”, en la medida que no se entregó al legislador esa facultad de
regulación y menos aún llegar a “cambiar la voluntad del Constituyente”.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional
Un miembro del Centro Colombiano de Derecho
Procesal Constitucional pide que la Corte declare exequibles las disposiciones
acusadas, a partir de la siguiente argumentación sintetizada:
(i) Conforme al artículo 237 superior, la
nulidad por inconstitucionalidad busca que “ninguna actuación administrativa
del orden nacional que produzca efectos jurídicos de alcance general,
impersonal y abstracto para los administrados, escape al respeto inexorable de
la suprema de la Carta Política”, lo cual, junto con el control que ejerce la
Corte Constitucional a leyes y tratados internacionales, hace parte del
sistema mixto de control de constitucionalidad existente en Colombia.
(ii) De ataño, jurisprudencia del Consejo
de Estado ha establecido los requisitos precisos para el ejercicio de la acción
que pretenda la nulidad por inconstitucionalidad, exigiendo “que el acto
general demandado por dicha vía judicial debe ser atacado mediante
confrontación directa de su contenido con las disposiciones constitucionales y
su expedición no debe provenir del desempeño de función administrativa alguna”.
(iii) No es cierto que la carta política
haya fijado al Consejo de Estado conocer únicamente los decretos dictados por
el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional, por cuanto “se haría nugatorio el principio del
efecto útil de las normas, se coartaría de forma desproporcionada la libertad
de configuración normativa del legislador en materia procesal, se restringiría
de manera irrazonable el acceso a la administración de justicia, y encima, se
incumpliría la garantía básica de supremacía de la
Constitución Política misma”, dado que los ciudadanos pueden solicitar el
control superior de decisiones administrativas que “no provienen del
ejercicio de función administrativa alguna y cuyo contenido quebrante los
mandatos constitucionales”
(iv) Mediante la sentencia C-037 de 1996, la
Corte Constitucional censuró propiamente que por vía de reglamentación se
buscara restringir el alcance de numeral 2° del artículo 237 superior y de la
acción de inconstitucionalidad, “estableciendo eventos taxativos para su
ejercicio y sujetándola al procedimiento de la declaratoria de inexequibilidad,
en el cual no se contemplaba la suspensión provisional de los actos
administrativos como medida cautelar”.
(v) No repara el actor en el hecho de que
el efecto de cosa juzgada de la sentencia de nulidad de acto administrativo es erga
omnes, haciendo tránsito a cosa juzgada material, hacia el futuro,
únicamente a partir de  su ejecutoria, y en este sentido, como principio, la
sentencia de exequibilidad produce los mismos efectos, a menos que la
Corte Constitucional la module.
(vi) La jurisdicción de lo contencioso administrativo
ha reconocido la semejanza entre los efectos de las sentencias de nulidad y de
exequibilidad, “en virtud de que los actos administrativos de carácter
general tienen el mismo efecto material de las leyes, los efectos de la
sentencia de fondo sobre la validez del reglamento enjuiciado en el contencioso
objetivo u subjetivo de anulación se asimilan a los de una sentencia de
exequibilidad”.
(vii) El actor confunde la cosa juzgada material de
las sentencias de nulidad en los procesos contenciosos administrativos,
particularmente las dictadas con ocasión de una demanda de nulidad por
inconstitucionalidad, respecto de la cosa juzgada constitucional absoluta.
(viii) Los efectos “ex nunc” que confiere el
artículo 189 de la citada ley a la declaratoria de nulidad por
inconstitucionalidad  para darle el carácter de cosa juzgada constitucional,
como la facultad del Consejo de  Estado de modular las sentencias de este tipo,
“no riñen en manera alguna con las atribuciones constitucionales de uno y
otro alto Tribunal ni con la institución de la ‘res iudicata’ en una y otra especialidad
jurisdiccional”.
(ix) La norma enjuiciada consagró de forma positiva lo
que han venido decantando las altas cortes, de manera que “las decisiones
adoptadas por el Consejo de Estado  en ejercicio de la nulidad por
inconstitucionalidad gocen plenamente de los efectos de cosa juzgada, sin duda,
con el fin de superar la aparente disparidad entre los efectos formales y
materiales naturales de las cosas juzgadas de una y otra especialidad, lo que
propugna por la plenitud hermética del ordenamiento jurídico”.
(x) Tampoco desconoce la voluntad del constituyente,
puesto que pone en pie de igualdad la eficacia jurídica de las decisiones del
Consejo de Estado con aquellas de la
Corte Constitucional, “optimizando la seguridad jurídica y permitiendo la
realización de la justicia”, no obstante la competencia residual de control
constitucional.
4.2. Presidencia de la
República
Un abogado asesor de la
Secretaría Jurídica de esa superioridad presenta escrito para coadyuvar la
demanda respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, defendiendo la
exequibilidad del 189 del mismo cuerpo normativo.
Primero, estima que el inciso segundo del artículo 135
acusado “rompe la regla de competencia residual fijada por la
Carta” en el artículo 237-2,  al establecer que únicamente el
Consejo de Estado podrá adelantar el estudio de exequibilidad de los actos de
contenido general expedidos por las autoridades públicas instituidas en la
carta política, lo que dejaría sin piso jurídico la reserva hecha por la
Corte Constitucional en la sentencia C-1191 de 2008, respecto del estudio de
“otras disposiciones que por razón de su contenido material pudieran ser
expedidas por autoridades públicas en ejercicio de función legislativa”, en
tanto la regla de definición de competencias prevista en el artículo acusado no
corresponde al legislador ordinario.
Agrega que la citada norma choca también con la
sentencia C-037 de 1996, puesto que “ni siquiera el legislador estatutario
es competente para enunciar las normas que deben ser examinadas por el Consejo
de Estado, pues la competencia de éste es residual, carácter que excluye el
señalamiento taxativo de competencias”.
En cuanto al artículo 189, observa que reconocido por
la carta política el control de constitucionalidad compartido, el Consejo de
Estado al vigilar los actos administrativos dictados por el Gobierno Nacional
que no son de competencia directa de la
Corte Constitucional, “ejerce un verdadero control constitucional, por lo
que los fallos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional en los mismos
términos en que lo hacen las sentencias de la
Corte Constitucional que resuelven la exequibilidad de las leyes”.
Así, considera que los fallos del máximo tribunal de
lo contencioso administrativo producen los mismos efectos enunciados en la
sentencia C-820 de 2006, de manera que “es posible concluir que aquellos
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” y “producen efectos erga
omnes”.
Destaca que el artículo 237 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo acarrea la
misma previsión del artículo 243 de la
Constitución, en cuanto a los fallos proferidos por la
Corte Constitucional, (“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”), lo que ratifica la coincidencia de los efectos de las
decisiones de uno y otro tribunal.
En punto a tal semejanza, no obstante los diversos
criterios sobre cosa juzgada absoluta y relativa, según haya cotejo total o
parcial con las normas superiores, que pudieran desmerecer tal convicción,
advierte que como las decisiones del Consejo de Estado son definitivas y “la
norma analizada no puede demandarse de nuevo por los cargos estudiados y,
adicionalmente, su contenido material no puede reproducirse por las autoridades
públicas mientras subsistan los fundamentos que dieron pie a la decisión, los
efectos de dichas providencias, en tanto que se refieren a la compatibilidad
del acto administrativo con la Constitución, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, tal como lo hacen los fallos de la
Corte Constitucional”.
Finalmente, frente a los efectos en el tiempo de los
fallos, opina que aunque en principio, conforme al artículo 241 superior, las
sentencias que profiera la
Corte Constitucional obligan hacia el futuro, no es regla absoluta, puesto que
también la norma dispone que la corporación puede dar un efecto distinto a la
decisión, lo que, en sentido contrario, ocurre con las providencias del Consejo
de Estado en sede de nulidad por inconstitucionalidad que, si bien generan
efectos retroactivos por vía jurisprudencial, ese tribunal ha definido y
defendido su proyección hacia futuro.
Además, “la defensa de la seguridad jurídica y
estabilidad del sistema social impide reconocer efectos retroactivos inmediatos
y erga omnes a los fallos de nulidad de los actos administrativos de contenido
general, por lo que los efectos de la decisión deben reflejarse hacia el
futuro, con el reconocimiento de validez provisional de los actos de contenido
particular generados durante su vigencia y la posibilidad de demandarlos
individualmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En
suma, considera que los efectos en el tiempo del fallo, “no inciden en el
carácter constitucional de la cosa juzgada a que hacen tránsito”.
4.3. Ministerio de Justicia y del Derecho
Por intermedio de apoderada, ese Ministerio pide
declarar exequibles los apartes acusados de los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011.
Respecto del inciso 2° del artículo 135, estima que la
lectura constitucional efectuada por el demandante aparece descontextualizada,
puesto “no es cierto que el diseño de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad haya sido determinado de manera acabada por el
Constituyente”, en tanto que, en virtud del artículo 237-2 superior,
constituye un conducto procesal cuya restricción obedece al hecho de que la
revisión de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional, únicamente puede hacerse por vía de esa
acción a través del Consejo de Estado, “pero no se limita la acción a esos
únicos decretos”, al   ser norma superior abierta y no taxativa.
Observa que el artículo 237 superior dispone las
atribuciones del Consejo de Estado, entre ellas, una acción de nulidad que “al
tener como propósito determinar la constitucionalidad de un decreto, se le
llamó ‘nulidad por inconstitucionalidad’”, pero no  limitada a estos únicos
decretos, dado que no todas las acciones están reguladas en la carta política,
que “no contempla una fórmula acabada de acciones judiciales como en cambio
si contempla el principio de supremacía de la
Constitución y abre la posibilidad para que no solo la
Corte Constitucional conozca de la constitucionalidad de todas las normas
jurídicas sino que reparte para el efecto a la
Corte las que tienen fuerza material de ley y al Consejo de Estado las que
tienen fuerza material de decreto administrativo (actos administrativos
generales)”.
Agrega que la declaratoria de inexequibilidad de
algunos apartes del artículo 49 de Ley 270 de 1996, no es aplicable en el
presente caso por cuanto su propósito no fue exceder el objeto de nulidad por
inconstitucionalidad sino limitarlo a decretos específicos del Gobierno
Nacional, siendo que la Constitución no lo contempla, luego no es válido
afirmar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad excluya cualquier
otro acto de carácter general distinto a los decretos del Gobierno Nacional.
De otro lado, destaca que corresponde al Consejo de
Estado ejercer “las demás funciones que determine la ley” (art. 237
ib.), de manera que el mismo constituyente abrió la posibilidad de determinar
las funciones señaladas en el inciso acusado, “máxime si, en primer lugar,
no está asignada al organismo que por excelencia le corresponde el control
constitucional de gran parte del ordenamiento jurídico, como es la
Corte Constitucional y que, como la misma Corte lo ha dicho, no puede haber
norma alguna que no esté sujeta al control constitucional. (Sentencia C-802 de
2002)”.
Bajo esta misma óptica, reseña lo dispuesto en la
sentencia C-049 de 2012 para relievar que no existe norma superior que atribuya
privativamente a la Corte Constitucional el control de los actos generales
expedidos por autoridades nacionales distintas del Gobierno Nacional y de
aquellos respecto de los cuales la Corte ha considerado que tiene una
competencia “atípica”, razón por la que la
Constitución en su artículo 237-6 autoriza al legislador “para atribuirle
al Consejo de Estado el control de constitucionalidad de tales actos, por vía
de la acción de nulidad por inconstitucionalidad”.
En cuanto al inciso 3° del artículo 189 de la citada
ley, considera que los efectos hacia futuro de la sentencias de nulidad por
inconstitucionalidad se justifican por los motivos que ha expresado la
Corte Constitucional en relación con las sentencias de inconstitucionalidad,
específicamente en la sentencia T-389 de 2009, en tanto que  “por recaer la
sentencia de nulidad por inconstitucionalidad sobre contenidos normativos y por
la regla general de la irretroactividad de la ley (“ley” en sentido amplio), e
igualmente por el efecto de cosa juzgada erga omnes, que impide reproducir el
contenido de la norma que ha salido del ordenamiento jurídico, es que estas
sentencias, acorde con los principios de buena fe, confianza legítima y
seguridad jurídica, entre otros, tienen efectos hacia futuro”.
Por último, respecto al efecto de cosa juzgada constitucional,
advierte que  la acción de inexequibilidad, al tener la virtud de concretar la
constitucionalidad de una norma jurídica, arroja precisamente esa consecuencia,
que no recae sobre preceptos objeto de control por la
Corte Constitucional, sino aquellos asignados por ley al Consejo de Estado,
sin que por ello esté obrando como tribunal constitucional, “pues no se
trata de un efecto dado en virtud del órgano que emite la sentencia, sino del
referente normativo frente al cual se efectúa el control de la norma, que en
este caso es el referente constitucional”.
4.4. Consejo de Estado
El Presidente y un Consejero de la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa
corporación, solicitan, previa inhibición para emitir pronunciamiento de fondo
respecto de los artículos 43 y 49 de la Ley 270 de 1996, desestimar los cargos
formulados contra los segmentos acusados de los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011 y, por consiguiente, declarar su constitucionalidad.
A partir de lo dispuesto  en  las sentencias C-337 de 1993; C-225, C-423 y C-578 de
1995; C-191 de 1998; C-582 y C-708 de 1999; y C-067 de 2003, estiman que los artículos 43 y 49 de la
Ley 270 de 1996 “no constituyen desarrollo de remisión alguna efectuada
directamente por el Constituyente en relación con los elementos, presupuestos o
características de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, mecanismo
procesal éste respecto del cual la
Carta Política prevé algunas -las más importantes, quizá- de sus
particularidades, pero sin deferir a la ley de especial naturaleza alguna
-estatutaria u orgánica- la confección de los demás, razón por la cual no cabe
colegir cosa distinta que, de un lado, el desarrollo de esta materia entra en
la órbita del legislador ordinario y, de otro, los asuntos que a este respecto
contiene la Ley 270 de 1996 no forman parte del llamado bloque de
constitucionalidad y mal podrían ser utilizadas por la
Corte Constitucional como parámetro de fiscalización de exequibilidad de los
enunciados normativos demandados…”.
Manifiestan además que el actor interpreta
erróneamente la sentencia C-037 de 1996, pues si bien el Consejo de Estado,
desde el punto de vista orgánico, no ocupa un lugar específico al interior de
la jurisdicción constitucional, la carta política “le atribuyó al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo, a la altura del artículo 237,
expresas, precisas, claras e importantes funciones en materia de control
abstracto de constitucionalidad” y, de otro lado, la declaratoria de
inexequibilidad del listado de decretos incluidos en el proyecto del artículo
49 obedeció a que “se estaban introduciendo restricciones no previstas en el
referido canon constitucional, en punto del objeto de la acción pública de
nulidad por inconstitucionalidad”.
Con explicación detallada de la evolución del sistema
de control de constitucionalidad en el derecho colombiano, según el cual,
finalmente, de acuerdo a lo delineado por el constituyente de 1991, compete a la
Corte Constitucional “ocuparse de impedir que el Congreso irrumpa
ilegítima  e inconstitucionalmente en el ámbito de competencia normativa que la
Carta Política ha reservado para ciertos reglamentos”, y al Consejo de
Estado “guardar que el reglamento no discipline asuntos que vayan más allá
de las precisas materias cuya regulación el Constituyente ha decidido sustraer
de la cláusula general normativa del Congreso”, observan que corresponde al
Consejo de Estado conocer las demandas de inconstitucionalidad formuladas
contra todo acto administrativo de carácter general y no solamente respecto de
los decretos proferidos por el Gobierno Nacional excluidos del  examen de la
Corte Constitucional. Exponen en síntesis las siguientes razones:
i) El principio del Estado social de derecho “constituye
el punto de partida de partida y, a la vez, condicionante, formal y sustancial,
de la totalidad de la actividad y de las funciones del Estado cuyo desarrollo,
en consecuencia, debe cumplirse atendiendo a los elementos cardinales de la
noción de Estado de Derecho, vale decir, los principios de legalidad,
prevalencia del interés general, de responsabilidad de las entidades públicas,
de prevalencia y respecto de los derechos fundamentales, de división de los
poderes y de control -de diversa índole pero, fundamentalmente jurisdiccional-
de los poderes públicos”.
ii) En un Estado de derecho no es permisible la
existencia de decisiones de autoridades públicas que escapen de la posibilidad
de fiscalización por alguna autoridad jurisdiccional, resultando imperativo “determinar
el órgano judicial competente para conocer de los procesos instaurados con el
propósito de enjuiciar la constitucionalidad de reglamentos proferidos por
órganos autónomos e independientes, de control, o, en general, ubicados fuera
de la Rama ejecutiva en la estructura del Estado”.
iii) La noción formal u orgánica de competencias
asignadas a la Corte Constitucional, se complementa con la introducción expresa
y taxativa de algunas excepciones por parte del constituyente, las cuales
devienen del artículo 241 superior, que “atribuyó al Consejo de Estado
conocer procesos de constitucionalidad relacionados con algunos decretos del
Gobierno que no tienen carácter formal pero sí material de ley”.
iv) Sostener que el control de leyes en sentido
material se ubica únicamente en la
Corte Constitucional, supondría vaciar la competencia asignada a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues “toda manifestación
unilateral de voluntad de la administración –o de otras Ramas u órganos del
Poder Público- productora de efectos jurídicos, con un contenido general,
impersonal y abstracto y provista de vocación de permanencia en el tiempo, esto
es, cualquier reglamento, puede ser considerado ley en sentido material y
habría de ser demandado entonces ante el Tribunal Constitucional”.
v) Cuando la
Constitución asigna excepcionalmente funciones legislativas a órganos
distintos del Congreso y otorga fuerza de ley a actos que en ejercicio de
dichas facultades se expiden, “utiliza expresiones como ‘decretos
legislativos’-artículos 212, 213, 215 y 341
C.P.-, ‘facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley’
–artículo 150-10 C.P.-, o ‘revestir de precisas facultades extraordinarias’
–artículos transitorios 5, 10 y 23- o simple y llanamente preceptúa que los
actos correspondientes serán contralados en su constitucionalidad por la
Corte Constitucionalidad –artículo 241, numerales 5 y 7
C.P.-.”.
Sin embargo, no es posible soslayar que el Consejo de
Estado también hace las veces de juez de constitucionalidad, de forma tal que “se
privilegia el principio consistente en que todo acto emanado de una autoridad
pública, está sujeto a un control respecto de la
Carta fundamental”, conociendo de manera residual sobre todos aquellos
actos cuyo enjuiciamiento no ataña a la
Corte Constitucional, en los termino del artículo 241 superior.
vi) La precisión y la exhaustividad con las cuales la
Constitución se ocupa de regular una determinada materia, determina que la
previsión contenida en el demandado inciso del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2012  se halle conforme a la
Constitución, pues precisamente “tiene por objeto desarrollar garantías
consustanciales a un Estado de Derecho,… respeta la asignación de competencias
que efectúa la Constitución Política para el examen de constitucionalidad de
todas las normas que se integran en el sistema y entra en el margen de
configuración del cual dispone el Congreso para regular lo atinente a los
procesos y a las acciones judiciales”.
vii) Las atribuciones otorgadas al Consejo de Estado
en materia de control de constitucionalidad informan, “como no podría ser de
otra manera”, que las decisiones en este campo hacen tránsito a cosa
juzgada “dado que no existe alguna otra instancia en el sistema jurídico
llamada a verificar dicho control”. La responsabilidad que la carta
política le asigna, permite que “cuente con la potestad de modular
temporalmente los efectos de los fallos respectivos, asunto que, asimismo,
entra en el margen de configuración del legislador en esta materia”, por lo
que el control ejercido es similar al que cumple la
Corte Constitucional, limitado únicamente a la prevalencia de los derechos y
principios enunciados en el ordenamiento superior, aplicables a todo proceso
judicial así no fueren invocados por las partes.
viii) En sintonía con las tesis normativas y
jurisprudenciales que apuntan a la contrastación de las normas demandadas con
la totalidad del ordenamiento superior (sentencias C-531 de 1993, C-081 de 1996
y C-404 de 2001, entre otras), el artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011 consagra la función del Consejo de Estado de ejercer una
labor de control constitucional, “en claro paralelismo con la desplegada por
la Corte Constitucional respecto de las normas con rango formal de ley”.
ix) La intangibilidad del principio de supremacía de la
Constitución debe aplicarse en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, “de preferencia incluso respecto de la operatividad de
postulados como el ‘carácter rogado’ de la jurisdicción o el carácter ejecutorio
de los actos administrativos”, de manera que la eficacia del artículo 4°
superior no quede supeditada a la formulación de alegaciones por parte de los
sujetos intervinientes en un proceso, si la autoridad judicial constata la
contrariedad entre el acto cuestionado y la carta política (sentencias C-069 de
1995 y C-197 de 1999), razón suficiente para que los fallos del Consejo de
Estado, frente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, hagan tránsito
a cosa juzgada con efectos hacia futuro, salvo que disponga cosa distinta.
4.5. Universidad del Rosario
Una profesora principal de la
Facultad de Jurisprudencia de dicha Universidad, presentó escrito extemporáneo
en el cual se pronuncia sobre la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas, exponiendo en suma que:
(i) Todo reglamento expedido por el Gobierno Nacional
que no presente fuerza material de ley, excluido del conocimiento de la
Corte Constitucional, pero mediatizado por una norma que si tenga tal fuerza,
compete al Consejo de Estado, debiendo ser cotejado con la
Constitución “para poder establecer si el reglamento ha excedido los
límites constitucionales, de tal manera que pueda establecer su nulidad por
razones constitucionales”.
(ii) Los efectos de los fallos de nulidad por
inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, deben ser hacia futuro,
porque junto con la Corte Constitucional “resuelven en abstracto y con
efectos general, para garantizar en cada caso la supremacía constitucional”.
Así, no puede confundirse una nulidad simple con una nulidad por
inconstitucionalidad, dado que la carta política otorga a ese tribunal supremo
un control de constitucionalidad de carácter residual, “de tal manera que su
sentencia tendrá efectos hacia el futuro, a no ser que la corporación para
garantizar el principio de supremacía constitucional establezca otra clase de
efectos”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto N° 5506 de febrero 6 de
2013, el director del Ministerio Público solicita que la
Corte “declare EXEQUIBLE el artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en la presente demanda; y que
declare INEXEQUIBLE las expresiones ‘tienen efectos hacia el futuro’ y ‘[s]in
embargo, el juez podrá disponer unos efectos distintos’, contenidas en el
inciso tercer del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011”.
En un primer análisis anota que la
afirmación del actor acerca del bloque de constitucionalidad con fundamento en
jurisprudencia de esta corporación ofrece dificultades, por cuanto según las
sentencias C-191 y C-709 de 1999, entre otras, la integración de las normas
estatutarias en este campo, en sentido amplio, “requiere de una remisión
expresa de una norma constitucional –distinta de los artículos 152 y 153 de la
Carta-” como parámetro de control de constitucionalidad de las leyes
ordinarias.
Así, estima que por generar dudas el tema
de integración de leyes estatutarias al control constitucional desde la
perspectiva jurisprudencial, el estudio debe contraerse exclusivamente a las
normas superiores atadas a la materia.
En punto a las disposiciones acusadas,
estima que aun cuando el artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011 regula la acción de nulidad por inconstitucionalidad en
términos similares a los contemplados en la preceptiva 237-2 superior, de ello
no se deriva que la carta política la haya organizado de manera íntegra, porque
la declaratoria de inexequibilidad de una parte del artículo 49 de la
Ley 270 de 1996 “obedeció a una suerte de enumeración taxativa que limitaba
sustancialmente la previsión constitucionalidad establecida en el artículo
237-2, dado que la acción de nulidad por inconstitucionalidad procede contra
todos los decretos del Gobierno Nacional cuyo control no esté asignado a la
Corte Constitucional”.
Agrega que de la norma superior no se
colige prohibición absoluta de regulación por el legislador ordinario ni que,
por lo mismo, carezca de facultad para “regular materias en ejercicio de la
cláusula general de competencia que, dentro del marco de los principios y
valores de la Constitución, se atribuye al legislador en materias precisas como
la regulación de ciertas acciones sustanciales, entre otras, sobre su objeto”.
En este sentido, a la luz de artículo 237-1
de la Constitución, que dispone como atribución del Consejo de Estado
desempeñar “las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que señala la ley”, fue expedida la
Ley 443 de 1998, modificatoria del antiguo diligenciamiento contencioso
administrativo, cuyo artículo 33 precisó aspectos atinentes a la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, anotando que mediante fallo C-1290 de 1999
esta Corte dispuso que “es competencia del legislador regular materias
relacionadas con las acciones”.
Desde otra perspectiva, agrega que la acción
de nulidad por inexequibilidad de actos de carácter general, diferentes a los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, asegura la supremacía e integridad
de la carta política (art. 4 Const.) y la participación en el control público
(art. 40 ib.),  puesto que conforme a un estricto régimen de control de
los actos de poder (art. 241 ib.), es imposible que exista alguno no sujeto a
la fiscalización por parte de un órgano estatal competente (sentencia  C-802 de
2002).
Por último, en cuanto al artículo 189
acusado, estima que en virtud del diseño difuso del control abstracto de
constitucionalidad, en el que participa de manera principal la
Corte Constitucional y en forma residual el Consejo de Estado, el efecto de los
fallos de éste “no puede ser otro que el de cosa juzgada constitucional,
dado que define la conformidad de ciertos actos con la
Constitución, dado que el control sobre la integridad y supremacía de la
Carta no está concentrado en un órgano” (sentencia C-037 de 1996).
Empero, observa que los segmentos “tienen
efecto hacia futuro” y “[s]in embargo, el juez podrá disponer unos
efectos distintos” deben ser declarados inexequibles, en tanto el legislador
carece de competencia para fijar los efectos de los fallos judiciales, al
disponer los  artículos 113 y 121 de la
Carta que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas”
y “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a aquellas
que atribuyen la Constitución y la ley”, respectivamente, reseñando en
aspecto lo expresado por la Corte constitucional en la sentencia precitada.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4°, de la carta política, la
Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de
la acusación contra unos preceptos de una ley.
Segunda. Lo que se debate
2.1. El actor solicita a la
Corte la declarar de la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011 por cuanto el legislador desbordó el objeto de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad sin autorización del Constituyente,
desconociendo además lo dispuesto en la sentencia C-037 de 1996 respecto de los
artículos 43 y 49 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en materia de jurisdicción, competencia y objeto de escrutinio.
Así mismo, pide la inconstitucionalidad del inciso
tercero del artículo 189 ib., por otorgar efectos hacia el futuro y de cosa
juzgada constitucional a las sentencias proferidas por el Consejo de Estado que
declaren la inconstitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno
Nacional  cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional, puesto que ello solamente es facultativo de este
tribunal al no ser admisible más de un órgano de cierre de la jurisdicción.
2.2. La mayoría de los intervinientes se inclinaron
por la exequibilidad de los apartes acusados al adecuarse a los propósitos
constitucionales, puesto que el numeral 2° del artículo 237 de la carta
política no impide al legislador regular el objeto de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad de conocimiento del Consejo de Estado, cuyos fallos tienen
los mismos efectos de las sentencias de la
Corte Constitucional, por ostentar una competencia residual en esta materia.
Uno de los intervinientes expuso la inexequibilidad
del inciso segundo del
artículo 135 acusado de la Ley 1437 de 2011, porque desconoce la competencia
dispuesta en el artículo 237-2 superior al apartarse de la reserva indicada por
la Corte Constitucional en la en la sentencia C-1191 de 2008.
El Consejo de Estado planteó también la inhibición de la
Corte Constitucional para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos
43 y 49 de la Ley 270 de 1996, por lo dispuesto en la sentencia C-037 de 1996
con ocasión del análisis de constitucionalidad de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
2.3. El Jefe del Ministerio Público solicitó declarar
inexequibles unas expresiones del aparte acusado del artículo 189 ib., por
contrariar los artículos 113 y 121 de la
Constitución en cuanto al reparto y ejercicio de las funciones asignadas a
órganos y autoridades del Estado. Además, estimó que la
Corte debe centrar su estudio en los preceptos superiores invocados como
vulnerados puesto que los aludidos de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia abrigan dudas de
configuración del bloque de control de  constitucionalidad.
Tercera. Cuestión previa
3.1. Considera el demandante que los
apartes acusados deben ser analizados no solamente a la luz de la
Constitución, sino frente a los artículos 43 y 49 de la
Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia, por formarse con ellos el bloque de
constitucionalidad en sentido amplio, acerca de las cuales esta corporación se
pronunció en la sentencia C-037 de 1996, destacando las limitaciones que el
Constituyente impuso al alcance de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad, de conocimiento del Consejo de Estado.
3.2. De manera reiterada la
Corte ha establecido que las reglas y los principios integrantes del bloque de
constitucionalidad permiten controlar la exequibilidad de las leyes y de las
normas de inferior jerarquía, por cuanto la carta política admite que algunas
disposiciones de leyes estatutarias y orgánicas, sirvan de “parámetros para
determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control”[1]. Así,
ha explicado que “el control constitucional de una ley deberá verificarse no
sólo frente al texto formal de la Carta, sino a partir de su comparación con
otras disposiciones de carácter ‘supralegal’ que tienen relevancia
constitucional”[2], denotando la necesidad dar un alcance pleno de la
norma superior con la interpretación complementaria de ciertas leyes para
apreciar de manera integral la validez o no de la norma enjuiciada.
También ha indicado que las leyes
orgánicas y estatutarias, por su especial caracterización constitucional, no
pueden ser modificadas o derogadas por las leyes ordinarias al obrar como
parámetro general de éstas, cuando ciertas materias únicamente pueden ser
reguladas por las primeras. De presentarse conflicto, “procede el estudio de
constitucionalidad, en tanto la Constitución termina presuntamente vulnerada, a
partir de la contradicción que presenta la ley ordinaria respecto de las leyes
orgánica y estatutaria”[3].
3.3. No obstante lo expuesto, la
Corte advierte que en el presente caso la pretendida vulneración de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia por parte de la
Ley 1437 de 2011, carece de sustento y validez.
Como primera medida, la
Constitución no dispone que la acción de nulidad por inconstitucionalidad deba
ser regulada por ese tipo especial de ley, aun cuando consagra la
característica quizás más relevante y, en segundo lugar, hallándose atada la
ley estatutaria a los principios y reglas de la carta política, los preceptos
43 y 49 aludidos no pueden erigirse entonces como una limitante de dicha
acción, lo cual, necesariamente, difiere al legislador ordinario el desarrollo
de esta materia, desvirtuando, por lo tanto, que la
Ley 270 de 1996 sirva de parámetro para el control de constitucionalidad de
las disposiciones acusadas.
Adicionalmente, esta corporación
encuentra que si bien la sentencia C-037 de 1996 declaró inexequibles unos
apartes del artículo 49 de la citada Ley 270 atinentes a la ubicación del
Consejo de Estado en la jurisdicción constitucional y a la enumeración taxativa
de normas objeto de control, constató y consolidó en ese fallo la función de
control abstracto de constitucionalidad que cumple tal tribunal supremo junto
con la Corte Constitucional a voces también del artículo 43 ib., declarado
exequible, al observar que no era posible limitar los alcances del artículo
237-2 superior mediante restricciones no contempladas por la carta política.
De esta manera, las interpretaciones del
accionante sobre la conformación del bloque de constitucionalidad a partir la
ley estatutaria de la justicia se advierten erróneas como improcedentes. Con
todo, las declaratorias de exequibilidad e inexequibilidad reseñadas, frente a la
Constitución, muestran una amplia órbita de competencia del Tribunal Supremo
de lo Contencioso Administrativo,  dirigida a preservar la supremacía e
integridad de la carta política.
Así, resultando válido y aplicable lo
expresado por el Consejo de Estado en la presente demanda, el examen
constitucional  se ubicará en las disposiciones de la carta política invocadas
como vulneradas, pero sin perjuicio de la necesaria referencia que haya de
hacerse en torno a la providencia C-037 citada, por razón de las precisiones
allí plasmadas.
Cuarta. Problema jurídico
De acuerdo con las acusaciones formuladas por el actor
contra los incisos segundo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011 y tercero del artículo 189 del mismo cuerpo normativo,
corresponde a la Corte resolver los siguientes interrogantes:
(i) ¿La acción de nulidad por inconstitucionalidad de
los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos
del Gobierno Nacional, atribuida al Consejo de Estado, vulnera las
competencias  asignadas  por la carta política a dicha corporación y la
Corte Constitucional?
(ii) ¿Los efectos hacia el futuro y de cosa juzgada
constitucional para las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad
proferidas por el Consejo de Estado son equiparables con los que emanan de las
decisiones de la Corte Constitucional?
Para
dar solución al debate planteado, la Corte considerará (i) La supremacía de la
Constitución y el control constitucional como garante y (ii) La atribución
constitucional encomenda al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Quinta. La supremacía de la
Constitución y el control constitucional. Competencia principal de la
Corte Constitucional.
5.1. En el estado de derecho la
Constitución se erige en el pilar de todo el sistema normativo, en el orden
político y jurídico fundamental de la sociedad. La noción de supremacía de la
Constitución surge a partir de este cuerpo normativo que contiene los
principios, los valores, las reglas, los deberes y los derechos que imprimen
unidad, coherencia y validez al resto de las disposiciones jurídicas de
carácter vinculante. La caracterización, la potestad soberana y los fines
esenciales del Estado, enunciados en el preámbulo y los artículos 2° y 3° de la
carta política, confluyen en la formulación del precepto 4° ib. que consagra su
prevalencia y respeto.
En torno a este concepto, cuyas raíces se nutren de un
catálogo filosófico - político, esta Corte[4]
ha reiterado (está en negrilla en el texto original):
“...la
Constitución, entendida como un conjunto organizado de disposiciones que
‘configura y ordena los poderes del estado por ella construidos, y que por otra
parte, establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades
y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones
que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad’[5], es norma
fundamental de la cual se derivan todas las demás reglas que rigen y organizan
la vida en sociedad. La Constitución como fuente suprema del ordenamiento jurídico
ocupa el más alto rango dentro de la pirámide normativa y a ella debe estar
subordinada toda la legislación.
El principio de prevalencia o supremacía
de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4 de ese mismo
ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales’, y a él se ha referido la
Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:
“La posición de supremacía de la
Constitución sobre las restantes normas que integran el orden jurídico,
estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los
órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye
competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las
controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo
esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La
Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto
de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se
identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si
desconoce sus criterios de validez. La
Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de
producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello ‘fuente
de fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía
y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la
Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4.’[6]
Las consecuencias que se derivan del
principio de supremacía apuntan no sólo al reconocimiento de una norma jurídica
como piedra angular filosófico-política que rige todas las actividades
estatales y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes
públicos, sino que legitima además las normas jurídicas que se expidan
congruentes con ella. Dicho de otro modo: la
Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr.
establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental
(proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación
de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da
cabida a la consagración de garantías fundamentales[7] como
fines prioritarios del Estado,[8]
y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción
especial encargada de velar por su integridad.[9]
La integridad y supremacía de la
Constitución ha sido considerada como ‘un derecho fundamental de las personas
que bajo distintas formas se concede a ellas por la
Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que
los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la
Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las
circunstancias, los derechos y garantías de las personas.[10]’”
La supremacía de la
Constitución, como principio estructurador de un orden  establecido, es fuente
primaria del sistema de derecho interno, de manera que las formas y los
procedimientos deben ajustarse a los elementos y principios esenciales que
recoge la carta política. En virtud su fuerza normativa, las autoridades se
hallan compelidas no solo a acatar las reglas y los mandatos sino a desarrollar
sus propósitos para la realización efectiva de las garantías allí previstas y,
de parte de los ciudadanos, a acatar los deberes instituidos como a exigir la
aplicación de los derechos consagrados.
5.2. Ahora bien, la vigencia y eficacia
de la Constitución requiere de un control especial que se explica con el
establecimiento de la jurisdicción constitucional,   depositaria de la guarda e
integridad de la carta fundamental. En otras palabras, “el control
constitucional configura una garantía básica dentro del Estado de derecho con
el fin de hacer efectivo precisamente, el principio de integridad y supremacía
de la Constitución”[11].
El control constitucional se halla
repartido en determinados órganos del poder judicial, no obstante que, en
principio, como regla general, todos los poderes públicos deben velar por la
preservación de los fundamentos de la
Constitución, ya sea a través de la producción normativa, de las decisiones
judiciales o de diversas actuaciones administrativas, incluidos los
particulares en casos especiales y, en mayor medida, los ciudadanos a partir
del ejercicio del derecho de participación ciudadana. En este sentido esta
Corte, mediante sentencia C-560 de 1999, puntualizó[12]:
“La
Carta política consagra, en forma expresa, el derecho que tiene todo ciudadano
de interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y
señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los
actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la
acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción de
nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2
C.P.) la acción de tutela (art. 86 C.P.) y, aunque no es considerada como una
acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad,
como un corolario del derecho a la supremacía de la
Constitución.
Sin embargo, no son éstas las únicas vías
que existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento
también se establecen otras formas, vr. gr. la revisión automática u oficiosa
de determinados decretos y leyes (art. 241
C.P.) que corresponde ejercer a la
Corte Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de
esa misma corporación cuando han sido rechazadas por las Cámaras Legislativas
(art. 167); y el que realizan los Tribunales Administrativos cuando deben
resolver las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los
Gobernadores contra los proyectos de Ordenanzas dictadas por las Asambleas
Departamentales, y cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de
los Concejos Municipales, de los Alcaldes (art. 305-9-10 C:P.) y, en general de
todos los actos de la autoridades departamentales y municipales.  Como también
en los casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos
de participación ciudadana.[13]”
La función de adelantar el control abstracto de
constitucionalidad reposa principalmente en la
Corte Constitucional, instituida como el órgano principal al que “se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los estrictos y
precisos términos” del artículo 241 superior,  el cual prescribe de manera
taxativa las funciones que le competen. Al Consejo de Estado, corresponde
proteger la integridad y supremacía de la carta política a través de las “las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2
ib.
Así, esta corporación siempre ha afirmado que la
Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control
abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual,
conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos[14].
De acuerdo con la
Constitución y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la jurisdicción constitucional aparece conformada funcionalmente
por la Corte Constitucional, como órgano de cierre, el Consejo de Estado y los
jueces y corporaciones que deben decidir acciones de tutela o resolver las
acciones o los recursos previstos para hacer efectivos los derechos
constitucionales. Con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de la “Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia”, esta corporación, a
propósito del artículo 43, sobre de la estructura de la jurisdicción
constitucional, en la sentencia C-037 de febrero 5 de 1996 (M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa), manifestó:
“Como bien es sabido, el control de
constitucionalidad en Colombia se vio reforzado con la creación de la
Corte Constitucional. Sin embargo, no por ello puede afirmarse que nuestro
país ha adoptado el llamado “control concentrado” o austríaco, pues en realidad
éste sigue siendo de carácter difuso funcional. Lo anterior, habida cuenta de
que además de los pronunciamientos que realice esta Corporación, al Consejo de
Estado se le ha atribuido, dentro de la llamada acción de nulidad por
inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el
Gobierno nacional cuya competencia no sea asignada a la
Corte Constitucional (Art. 237-1). Como si lo anterior no fuese suficiente, el
artículo 4o superior consagra la denominada excepción de inconstitucionalidad,
a través de la cual, en un caso concreto y con efectos inter-partes, un juez o
inclusive una autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma
en aquellos eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la
Carta Política. Tampoco puede olvidarse que dentro de los parámetros definidos
por el artículo 86 fundamental, cada juez de la
República, al momento de resolver de un asunto de tutela, también está
haciendo parte de la llamada jurisdicción constitucional.
Para esta Corporación, la norma que se
revisa debe interpretarse dentro del referido contexto, pues se trata tan sólo
de una disposición descriptiva de los diferentes órganos que, de una forma u
otra, ejercen control de constitucionalidad dentro del Estado, todo de ello
dentro del marco que ha sido definido en la Constitución.”[15]
Adicionalmente, frente a la estructura general de la
administración de justicia en punto a la integración y competencia de la rama
judicial del poder público, prevista en el artículo 11, expresó lo siguiente:
“De conformidad con lo dispuesto en esta
providencia, la Corte considera que a nivel constitucional existe una
diferencia entre los órganos, funcionarios o personas que pueden administrar
justicia y los órganos, funcionarios o personas que hacen parte de la rama
judicial. Siendo este último evento del que se ocupa el artículo 11 del
proyecto de ley bajo revisión, debe decirse que la estructura de la rama
judicial no puede ser otra que la que claramente se establece en el Título VIII
de la Carta Política. En consecuencia, cualquier otro órgano, organismo,
funcionario o persona que no haga parte de esa normatividad, si bien puede
administrar justicia por autorización expresa de la
Carta Política y en desarrollo de la ley, no es parte de esta rama del poder
público.
Respecto de los literales a) y b) del
artículo en comento, en los que se señala la integración de la jurisdicción
ordinaria (Corte Suprema de Justicia, tribunales superiores de distrito
judicial y juzgados) así como de la jurisdicción contencioso administrativa
(Consejo de Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos),
debe señalarse que los artículos 234 a 238 de la
Constitución no contemplan específicamente la posibilidad de crear, por medio
de ley, tribunales o juzgados pertenecientes a alguna de las mencionadas
jurisdicciones. Sin embargo, la habilitación de la ley para crear tribunales o
juzgados nuevos, incluyendo los administrativos, dentro de la estructura de la
rama judicial, se encuentra contenida en los artículos 116, 152-b y 257-2 de la
Carta y en la cláusula general de competencia de que está investido el
Congreso de la República.
El literal c) de la disposición bajo
examen señala como partes integrantes de la jurisdicción constitucional, a la
Corte Constitucional y a las ‘demás corporaciones y juzgados que
excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los
casos previstos en la Constitución y en la ley’.
Para la
Corte, los términos ‘jurisdicción constitucional’ y ‘control de
constitucionalidad’ a que hace alusión el precepto que se estudia, deben
interpretarse, para efectos de su ubicación dentro de la estructura de la rama
judicial, de conformidad con las previsiones, principios y postulados
contenidos en la Constitución. Así, únicamente para estos propósitos, puede
señalarse que el control de constitucionalidad es el que se ejerce por un
órgano competente, a través de un pronunciamiento definitivo respecto de la
concordancia de ciertas normas jurídicas con la integridad y la primacía de la
Carta Política. En ese orden de ideas, debe señalarse que dentro del esquema
de la rama judicial sólo dos órganos ejercen el control de constitucionalidad
de manera concluyente: la
Corte Constitucional, en forma directa y principal (Art. 241), y el Consejo de
Estado, el cual goza de una competencia residual, según lo prevé el numeral 2o
del artículo 237 superior. No quiere lo anterior significar que en Colombia no
se ejerza control de constitucionalidad por parte de otras entidades judiciales
o, inclusive de funcionarios administrativos, pues es sabido que, por ejemplo,
la denominada “excepción de inconstitucionalidad”, derivada del artículo 4o
fundamental, es una forma de control que puede ser ejercida por cualquier juez
o autoridad administrativa; sin embargo el primero de ellos no hace parte por
ese sólo hecho de la jurisdicción constitucional, y la segunda, como es sabido,
no hace parte ni siquiera de la rama judicial.”
De esta forma, la
Corte ha puesto de presente que el control de la carta política se hace
efectivo a través de la jurisdicción constitucional, “instituida por el
constituyente como una función pública a cargo de distintos organismos, cuya
misión es la de preservar la supremacía de la
Constitución, asegurando que todos los poderes públicos actúen dentro de los
límites que ella misma establece”[16].
5.3. Elemento inmanente y sustancial del ejercicio de
la jurisdicción mencionada es el precedente judicial constitucional, de
carácter vinculante, por esa necesidad de otorgar eficacia a los principios,
los valores y las reglas que consagra la carta política, como forma de
garantizar la igualdad, la legalidad y la seguridad jurídica en el Estado de
social de derecho, cuyo cumplimiento, sin excepción, trasciende a los distintos
órganos y a las autoridades administrativas y judiciales, cualesquiera sean los
niveles, jerarquías o instancias de decisión. La
Corte, en lo pertinente, mediante la sentencia C-634 de agosto 24 de 2011 (M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva), explicó:
“…, la sentencia [C-539 de 2011] aclara que ese deber
de acatamiento del precedente cobra mayor intensidad cuando se trata de la
jurisprudencia constitucional. Ello en el entendido que, como se ha explicado,
las normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del
sistema de fuentes de derecho, entonces las decisiones que determinan su
contenido y alcance son ineludibles para la administración, pues lo contrario
significaría desconocer la vigencia del principio de supremacía constitucional
y los efectos vinculantes erga omnes que el artículo 243
C.P. confiere a esos fallos. En términos de la sentencia C-539/11 ‘en relación
con la obligatoriedad y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia
de esta Corte ha aclarado que esta deviene de que la
Constitución es norma de normas, y el precedente constitucional sentado por la
Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la
Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación de la
Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que obviamente
debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la
Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una
fuente obligatoria de derecho’.
(…)
…, la sentencia [C-539 de 2011] resalta cómo, a
partir de la recopilación de diversos decisiones sobre la materia, el estándar
aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones proferidas por la
Corte Constitucional, resulta más estricto. En efecto, el artículo 243
C.P. confiere a las sentencias que adopta este Tribunal en ejercicio del
control de constitucionalidad  efectos erga omnes, hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional e implican la prohibición para todas las autoridades de
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan las normas superiores que sirvieron de
parámetro para el control. En otras palabras, los argumentos que conforman la
razón de la decisión de los fallos de control de constitucionalidad son fuente
formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la misma Constitución.
A este respecto, el fallo C-539/11, amparado en diversas decisiones sobre el
particular, afirma que ‘… por expreso mandato constitucional, todas las
autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y
judiciales, deben acatar lo decidido por la
Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. || Sobre el nivel de
vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional, esta Corte ha precisado,
que es necesario distinguir entre los tres componentes básicos de los fallos de
constitucionalidad: la ratio decidendi, los obiter dictum y el decisum.[17]
Siendo estrictamente obligatorios la decisión y la ratio decidendi que la
sustenta. Así mismo, ha aclarado que el desconocimiento de un fallo de control
de constitucionalidad, por las autoridades públicas, tanto administrativas como
judiciales, por aplicación de una norma legal que haya sido declarada
inexequible por la Corte, puede implicar la comisión del delito de prevaricato,
y que es vinculante tanto la parte resolutiva como las consideraciones que
fundamentan de manera directa e inescindible tal decisión.[18]’
En lo relativo a los fallos en los que la
Corte ejerce el control concreto de constitucionalidad, también se reconoce su
carácter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas. Esto en
el entendido que dichas decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto particular,
no tienen efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la
Corte determina el contenido y alcance de los derechos constitucionales. Así,
como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las
reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de su
interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades
judiciales investidas de las facultad de unificar jurisprudencia, tiene
carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos
proferidos en ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para
la aplicación, por parte de las autoridades, de las normas constitucionales en
los casos sometidos a su escrutinio.
Lo anterior trae como consecuencia
necesaria que el grado de vinculatoriedad que tiene el precedente
constitucional para las autoridades administrativas, tenga un grado de
incidencia superior al que se predica de otras reglas jurisprudenciales. Ello
debido, no a la determinación de niveles diferenciados entre los altos
tribunales de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema de fuentes y la
vigencia del principio de supremacía constitucional. En otras palabras, en
tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la aplicación del
derecho, que ordena privilegiar a las normas constitucionales frente a otras
reglas jurídicas (Art. 4 C.P.) y,  a su vez, se confía a la
Corte la guarda de esa supremacía, lo que la convierte en el intérprete
autorizado de las mismas (Art. 241 C.P.); entonces las reglas fijadas en las
decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y concreto, son
prevalentes en el ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades
administrativas y judiciales. Por supuesto, en este último caso reconociéndose
las posibilidades legítimas de separación del precedente que, se insiste, están
reservadas a los jueces, sin que puedan predicarse de los funcionarios de la
administración."
El carácter vinculante del precedente constitucional,
surge de la teoría del derecho[19]
que busca como imperativo normativo dotar a los textos jurídicos de una
interpretación originada en las más altas autoridades judiciales, con
facultades constitucionales de unificación jurisprudencial, a partir de la
supremacía de la carta política, como principio democrático. Esta actividad
creadora debe ser aplicada por las autoridades de todo orden, de manera
preferente, en las actuaciones o escrutinios de su competencia, respetando para
el efecto las reglas y los procedimientos dispuestos por el legislador.
Sin embargo, en este ámbito, no basta el simple
derecho positivo, sino también, al aplicarse, la ausencia de arbitrariedad en las
decisiones judiciales, lo cual se logra con “(i) el reconocimiento del
carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos
tribunales de justicia, como la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la
Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales
cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional”[20], de forma
que la prevalencia de las normas de jerarquía superior se haga efectiva[21].
5.4. Con fundamento en ese precedente judicial, el
control de constitucionalidad que cumple la
Corte Constitucional converge hacia  normas jurídicas que tienen fuerza de
ley. Sobre el tema, en la sentencia C-228 de marzo 24 de 2010 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva), esta corporación explicó, con claridad que justifica la
amplitud de la trascripción:
“17. El principio de
legalidad y la reserva de ley, que es una de sus expresiones más
características, hacen parte los predicados ineludibles al Estado
Constitucional, de estirpe democrática. El argumento central que apoya esta
afirmación se basa en considerar que las reglas de derecho, que con carácter
coactivo regulan la vida social, resultan legítimas en tanto tienen origen en
la voluntad de los órganos democrático representativos, escenario en el que
luego de un proceso de deliberación, en el que tengan la posibilidad de
participar diversos sectores que tienen asiento en el Congreso, se definan las
normas que obtendrán carácter vinculante y cuyo incumplimiento acarrea las
sanciones que ese mismo ordenamiento debe prefijar. Por ende, la eficacia del
principio democrático, en lo que respecta a la producción normativa, descansa a
su vez en la vigencia de dos principios: el de soberanía popular, que implica
que la legitimidad del Derecho depende de que sus contenidos deriven de la
voluntad de órganos que tengan origen democrático directo. Y el de pluralismo,
el cual exige que las decisiones que adopten dichos órganos estén precedidas de
la participación material de las distintas vertientes políticas e ideológicas
que integran la Nación.[22]
Sin embargo, debe hacerse una
distinción conceptual importante para el presente análisis: Si bien los
principios de legalidad y reserva de ley guardan identidad de propósitos, su
contenido y alcance no es asimilable. En efecto, la jurisprudencia distingue entre
el principio de legalidad, conforme al cual el Congreso, y de manera más
amplia, los órganos de representación democrática, detentan la cláusula general
de competencia legislativa, que les permite expedir normas jurídicas de
naturaleza vinculante, y el principio de reserva de ley, que es una institución
jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia Constitución,
corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas
materias.[23]
Este mismo precedente también
ha reconocido que la reserva de ley carece de carácter absoluto. En efecto, la
complejidad propia de las sociedades contemporáneas torna imposible que el
Congreso, luego de procedimientos que por sus condiciones deliberativas son
complejos y se extienden en el tiempo, regule en detalle las distintas materias
y problemáticas. Además, no puede perderse de vista que la
Carta Política, de forma expresa, confiere la capacidad de producción
normativa a otras instancias, siempre y cuando se sometan a un marco
referencial obligatorio previsto por el legislador. Así, la
Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. Una
de carácter ordinario, que opera cuando la
Constitución, de manera expresa, ha señalado que determinadas materias
específicas deben ser reguladas directamente por el legislador.  Otra, de
naturaleza estatutaria u orgánica, en donde la
Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para
regular el tópico, sino que obliga a que la norma correspondiente esté
precedida de un trámite particular, relacionado generalmente con un mayor grado
de exigencia en las mayorías congresionales exigidas para la aprobación del
proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que
restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como
sucede con los códigos, también hace parte de la reserva de ley en el sentido
expuesto.
En
cuanto a la reserva ordinaria de ley, la
Corte ha explicitado que existe tal limitación, por ejemplo ‘en materia de
libertad individual, para señalar que las restricciones a ese derecho se
encuentran sometidas a estricta reserva legal, de manera que corresponde al
legislador señalar de manera precisa las hipótesis en las que la privación de
la libertad es jurídicamente viable[24]; a la reserva en materia penal,
conforme a la cual corresponde al legislador definir de manera clara y expresa
todos los elementos del delito y establecer la sanción aplicable[25];
a la reserva en materia disciplinaria[26]; a la reserva en relación con el
establecimiento de inhabilidades[27]; o la reserva legal para la
determinación del régimen de regulación de la prestación de los servicios
públicos, campo en el cual la Corte ha expresado que la reserva de ley, ‘...
como expresión del principio democrático, busca que el régimen de los servicios
públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista, público,
abierto a la participación de todos y responsable ante las personas que sean
usuarios de dichos servicios.’[28]’[29]
De igual modo, frente a la
reserva especial de ley, el mismo precedente ha señalado que ‘[a]dicionalmente
al señalamiento de específicas reservas de ley, que en cuanto no se refieren a
un tipo especial de ley, pueden denominarse reservas de ley ordinaria, la
Constitución ha previsto también unas reservas de ley estatutaria y reservas
de ley orgánica, conforme a las cuales para la regulación de determinadas
materias es necesario acudir a esas modalidades especiales de la actividad
legislativa. Y como una manifestación más exigente del principio de legalidad,
en ciertos casos la Constitución ha excluido la posibilidad de la legislación
delegada a través de facultades extraordinarias al Ejecutivo. Así, en el
numeral 10º del artículo 150 de la
Constitución se establece que no se podrán conferir facultades extraordinarias
para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, o marco, ni para decretar
impuestos.’[30]
18.  La distinción entre principio de
legalidad, que se expresa en la cláusula general de competencia legislativa, y
el principio de reserva de ley tiene, en criterio de la jurisprudencia
constitucional, consecuencias trascendentes en términos de la articulación del
sistema de fuentes de derecho. El principio de legalidad implica que el
reglamento, de forma autónoma, no puede servir de origen para la consagración
de limitaciones, gravámenes u obligaciones.  No obstante, ‘… sí es posible, en
términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que
hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia
técnica para su debida ejecución.’[31]  Es decir, para el caso de las
materias que solo están amparadas por la cláusula general de competencia
legislativa, existe un mayor grado de deferencia con el reglamento para su
regulación. En contrario, cuando existe disposición constitucional expresa que
prevé la reserva de ley, la competencia del reglamento se restringe
significativamente. Para la Corte, la existencia de la cláusula general de
competencia del legislador, ‘... no significa que la ley deba obligatoriamente
agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda
primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y
otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico
de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente
la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de
reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene
reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla,
pues la reserva de ley ‘es una institución jurídica, de raigambre constitucional,
que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular
aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una
ley’[32].’[33]
A pesar de la potestad exclusiva que tiene el
Congreso para regular las materias que en virtud de normas constitucionales
tienen reserva de ley, el precedente en comento ha reconocido que esta
condición no conlleva el vaciamiento de la competencia del reglamento para
desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el legislador, cuando
ella se circunscriba a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la
debida ejecución de la ley de que se trate. En criterio de la jurisprudencia
constitucional, ‘en muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de
regulación no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a
normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en
tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la
materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar,
complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la
ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular
directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la
reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos
supuestos, se deje a la actuación administrativa.’[34]
Bajo esta perspectiva, lo que la
jurisprudencia reconoce es la imposibilidad, amén de la complejidad de las
materias objeto de regulación, que el Congreso expida una normatividad
integral, que establezca los actos jurídicos y sanciones para todo tipo de
controversia. Ante esa comprobación, se ha aceptado que el reglamento prevea las
reglas más específicas, a condición que está tarea se circunscriba a los
tópicos previstos por el legislador y, en ningún caso, sirva de fuente autónoma
de obligaciones o demás deberes jurídicos.  Sobre el particular, resultan
esclarecedoras las consideraciones efectuadas por la
Corte en la sentencia C-1041/07 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), decisión
especialmente pertinente para el caso que ocupa a la
Corte, pues versan sobre el control de constitucionalidad del artículo 15 de la
Ley 1122 de 2007, acusado de violar el principio de reserva de ley, al señalar
que el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones de competencia del sector
salud para evitar el abuso de posición dominante o los conflictos de interés.
En esa oportunidad, la Corte planteó los argumentos siguientes, que a juicio de
la Sala conviene transcribir in extenso:
‘Al respecto, la
Corte advierte que se está ante una tensión entre los ámbitos mínimos de
regulación legislativa y los espacios posibles de ordenación reglamentaria. Se
plantea pues el siguiente interrogante: ¿Qué tanto de una materia forma parte
de la reserva de ley y hasta dónde puede ser reglamentada por el Gobierno?
Si bien la
Constitución Política no trae una regla general para resolver estos
interrogantes y la respuesta no podría revestir la misma intensidad en todos
los casos, dada la multiplicidad de materias que son objeto de regulación y
frente a las cuales se pueden dar razones más o menos fuertes, dependiendo del
tipo de intereses en conflicto, para exigir en mayor grado la intervención de la
Ley y no del Reglamento y viceversa, la solución a estos cuestionamientos
tiene que ver directamente con el modelo del Estado Social de Derecho, la
relación que uno y otro tipo de actos tiene con las libertades ciudadanas y la
función que cumplen en la configuración de los contenidos normativos que rigen
una materia.
El principio de reserva de
ley como elemento esencial del Estado Social de Derecho tiene una significación
especial en el ámbito de las potestades públicas de regulación de los derechos
y libertades ciudadanas. Por tanto, es determinante al momento de establecer el
reparto de competencias entre la Ley y el Reglamento, en orden a excluir
cualquier restricción de las libertades públicas que no tenga origen en la
decisión del legislador como órgano máximo de representación ciudadana. En la
medida que el Estado Social de Derecho se funda en la primacía de libertad y de
la igualdad (art.13 C.P.), exige necesariamente que allí donde
constitucionalmente sea indispensable introducir limitaciones a su ejercicio,
deba mediar la participación del legislador como garante de representatividad y
de la existencia de un debate democrático previo que legitime la exigibilidad,
universalidad y reciprocidad de toda regla de conducta que restrinja el
desarrollo de las libertades ciudadanas.
Se puede afirmar entonces que
la Constitución no reserva para el Reglamento una facultad de intervención
directa en el ámbito de las libertades públicas, en cuanto su función está
delimitada y subordinada a la necesidad de asegurar la ‘cumplida ejecución de
las leyes’ (art. 198-11). Por tanto, la exigencia de una ley como elemento de
base para el ejercicio de la potestad reglamentaria, asegura el modelo de
participación democrática e impide que el Ejecutivo, vía reglamentaria, pueda
configurar el contenido de las libertades públicas y determinar autónomamente
aquello que pueden o no pueden hacer los ciudadanos.
De esta forma, el principio
de reserva legal marca un límite en la actividad reglamentaria, de manera que
aquél espacio que la Constitución ha reservado a la ley no puede ser ocupado
por normas de inferior jerarquía que no tienen la legitimación propia de las decisiones
adoptadas por el legislador. Sin embargo, ello no determina que la potestad
reglamentaria carezca de importancia o que su papel sea irrelevante en la
configuración de los contenidos normativos que rigen una materia. Sólo que la
función que cumple en el marco del Estado Social de Derecho es diferente al de la
Ley. Mientras ésta tiene por esencia un contenido político y un fundamento
democrático, y dentro del contexto de los derechos y garantías
constitucionales, un poder creador o innovador de las relaciones jurídicas y de
los contenidos normativos que habrán de regir el comportamiento social, el
Reglamento tiene una orientación esencialmente técnica y un propósito ‘aplicativo’
o de ‘ejecución de aquéllas decisiones políticas originadas en la voluntad
general. La importancia del Reglamento en el orden constitucional está entonces
en la garantía de una correcta y ‘cumplida ejecución de la ley’, lo cual es
especialmente relevante en aquéllas materias que requieren de actualización
permanente y altos estándares de eficiencia y eficacia técnica, que
corresponden más claramente a la naturaleza misma de la función
‘administrativa’[35].’
19. Con base en los
argumentos expuestos, la Corte ha identificado distintas modalidades de
articulación del ejercicio de la potestad legislativa en materias reservadas y
la competencia regulativa de las autoridades administrativas.
19.1. Una de esas modalidades
es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de
ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos
jurídicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad
de normas que prevén dispositivos de carácter abierto, compatibles con el
principio de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo
logran concreción por parte de la autoridad administrativa, a través del uso de
cierto margen de apreciación. [36]
19.2. Otra modalidad es la de
la remisión expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto
que se regula, generalmente técnico y dinámico, no puede ser objeto de
determinación exhaustiva por el legislador. Ejemplo de esta hipótesis es la
facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos
penales en blanco, a través de la remisión de un criterio técnico objeto de
definición concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el delito
de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta punible,
depende la certificación que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera.[37]
19.3. Finalmente, la jurisprudencia
ha establecido que otra modalidad constitucionalmente válida de remisión
consiste en la definición, por parte del legislador, de normas abiertas
respecto de instancias propias del Estado regulador. En este caso, se ha
considerado que si bien la Constitución establece que las funciones de
inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos ámbitos es
una asunto que está sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la
Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer
las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad
administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. Esta posibilidad,
por supuesto, está supeditada a que la normatividad correspondiente ofrezca
claros criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa
ejerza sus competencias de forma arbitraria. Sobre el particular, en la
sentencia C-265/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se señaló que es posible
que ‘... que la rama legislativa con
la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa
competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los
supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de
ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio
de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la
administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y
las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las
disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores
dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se
preserven los principios básicos de un estado social y democrático de
derecho’.”
5.5. Así, en virtud de la potestad legislativa que
ejerce el Congreso, corresponderá a esta corporación el estudio de
constitucionalidad de los asuntos con contenido material de ley, esto
es, (i) con fuerza de ley ordinaria, dispuestos de manera expresa por la carta
política (artículo 150); y (ii) con fuerza de ley especial, referidos a
materias estatutarias y orgánicas específicas (artículos 151 y 152), las cuales
comportan una mayor exigencia de aprobación. En este ámbito, serán también de
su conocimiento los decretos o actos cuya expedición, de ordinario o de manera
transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso
de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o
especial de ley, así su denominación suponga aparentemente el conocimiento y
decisión de otra autoridad constitucional.
En particular, acerca del artículo 152 superior, este
Tribunal ha indicado que “una norma cuyo contenido material es propio de la
ley estatutaria, debe ser revisada por la
Corte Constitucional, como lo ha hecho, de manera efectiva, tanto con las
normas estatutarias contenidas en actos del Congreso, es decir con los
proyectos de ley estatutaria, como en normas con materialidad estatutaria
contenidas en actos del gobierno expedidos en virtud de excepcionales
atribuciones conferidas en disposiciones constitucionales transitorias como
sucedió en la sentencia C-972 de 2004”[38].
En otras  palabras, la Constitución atribuyó específicamente a esta
corporación, “conocer de las normas estatutarias tanto por su rango y
materialidad legal como por su contenido específico (artículos 152, 153 y 241
(8) de la C.P.)”[39].
Aun cuando en términos generales, la
competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241
superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar
cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra
comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea
una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no
haya sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”[40].
Teniendo presente que en un Estado de
derecho no caben competencias por analogía o por extensión[41], la
Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer
la autoridad encargada del control constitucional, denotando la función
principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e
integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al
Consejo de Estado[42].
Cabe aclarar que el criterio orgánico,  por obvias razones, no resulta útil en
el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del Gobierno
Nacional.
Según el criterio formal, la naturaleza
de un decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos
señalados al momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma
jurídica frente a la cual expresamente el artículo 241 de la
Constitución Política le otorga competencia a la
Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta
corporación.
Sin embargo, puede acontecer que el
decreto o acto gubernamental no señale las facultades que le sirven como
soporte, o sea impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de
modo que dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde
adelantar el control  de constitucionalidad.
En tales circunstancias, por resultar
insuficiente el criterio formal, debe acudirse al criterio material, según el
cual la naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente para
asumir el juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o
contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la
Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de
magnitud legislativa, su examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en
el artículo 237-2 ib.
A partir de los criterios expuestos, la
Corte Constitucional también ejerce control de exequibilidad sobre decretos o
actos atípicos o especiales, diferentes a los indicados en los artículos 241 y
10° transitorio de la Constitución, que por mandato de la carta política
también contienen fuerza material de ley, como los del siguiente listado, que
no pretende ser taxativo sino meramente enunciativo: (i) Decretos con fuerza de
ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la
Constitución de 1991; (ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley;
(iii) decretos que declaran un estado de excepción; (iv) decretos expedidos con
base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10°
transitorio; (v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley;
etc..
Adicionalmente, esta corporación también
ha reconocido su competencia para conocer, en específicas circunstancias de
control, la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a
referendo; (ii) acto electoral que determina el censo en el marco de una
reforma constitucional mediante referendo; (iii) acto electoral que declara la
aprobación de un referendo; (iv) actos de gestores de una iniciativa popular
para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos de
convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; (vi) decretos o actos
adoptados en cumplimiento de un acto legislativo; y (vii) acuerdos
internacionales simplificados reguladores de materias propias de un tratado
internacional [43].
Sexta. El control de constitucionalidad a
cargo del Consejo de Estado
6.1. Como se ha venido indicando, la atribución
constitucional del Consejo de Estado aparece contemplada en el artículo 237-2
de la carta política. Por este referido, le compete “conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional”, control judicial a
través del cual se busca que las disposiciones del ordenamiento jurídico
respeten la primacía de la Constitución, como norma de normas. De existir
alguna incompatibilidad,  deberán ser aplicadas las disposiciones superiores
conforme lo preceptúa el artículo 4° ib.
En virtud de esta competencia residual, los ciudadanos, en ejercicio del derecho de
acción, pueden formular ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo la nulidad de decretos gubernamentales por infracción de la
Constitución, de manera que oficia como juez constitucional en la modalidad de
control abstracto, completando el sistema de vigilancia por la supremacía e
integridad de la carta política confiado a la
Corte Constitucional.
6. 2. La Corte en numerosas ocasiones se ha referido
al asunto. Mediante la sentencia C-037 de 1996, en relación con el artículo 49
de lo que sería la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la Administración de Justicia”, puntualizó sobre la función de control abstracto de
constitucionalidad que cumple Consejo de Estado al lado de la
Corte Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el precepto 43 ib..
En esa oportunidad expresó (no está en negrilla en el texto original):
“…, desde una perspectiva orgánica, la
única entidad de la rama judicial que pertenece a la jurisdicción
constitucional y que reviste el carácter de tribunal constitucional es la
Corte Constitucional. Sin embargo, dentro del denominado control de
constitucionalidad difuso, al que se ha hecho referencia, la
Carta Política facultó al Consejo de Estado -realmente a la
Sala de lo Contencioso Administrativo- de conocer ‘las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la
Corte Constitucional’ (Art. 237-2 C.P.). Con todo, debe advertirse que al
señalar la norma que el procedimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad
será el mismo que el de la acción de inexequibilidad, se le está dando una
facultad al Consejo de Estado que la
Carta Política no contempla. Recuérdese, que sólo los artículos 242, 243 y 244
superiores, se encargan de regular los procesos que se eleven ante la
Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones de
inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano. Además, la norma, al hacer un
reenvío al procedimiento de la
Corte Constitucional, que obviamente no contempla la suspensión de los actos
administrativos que establece el artículo 238 de la
Carta Política, desconoce el instituto procesal constitucional de lo
contencioso administrativo. Dentro de este mismo contexto, nótese que la
cuestionada atribución corresponde a un asunto de orden procesal que, como se
ha dispuesto en esta providencia, no es compatible con el objeto de la presente
ley estatutaria.
Por otra parte, conviene preguntarse:
¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de
la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La
respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las
atribuciones que la Constitución Política confiere a la
Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional
que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los
decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y
tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el
numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos
temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la
Carta es a todas luces inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la
Corte a declarar la inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo
bajo examen: ‘ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por
inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto
para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano
contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno
Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes
generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en
ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el
Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de
intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en
ejercicio de facultades que directamente le atribuye la
Constitución y sin sujeción a la ley previa’.
En cuanto al último inciso de la norma
que se examina, habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión ‘que
para estos efectos obra como tribunal constitucional’. En cuanto a la parte
restante, como se explicó, resulta ajustado a la
Carta Política entender que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
hace las veces de “Consejo de Estado’, para efectos de conocer de la nulidad de
los decretos a los que se ha hecho referencia.”
Más adelante, mediante la sentencia C-560 de 1999, al
estudiar la constitucionalidad de unos apartes del artículo 33 de la
Ley 446 de 1998, la Corte reiteró lo expresado en la sentencia C-037 de 1996
sobre el ámbito de aplicación del artículo 237-2 de la carta política. Además,
destacó que conforme al
artículo 236 ib., es labor del legislador ordinario determinar las funciones
del Consejo de Estado por su carácter de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo y las propias que la
Constitución le asigna, de manera que llegar a atribuir a la ley estatutaria
de justicia aspectos relativos a procedimiento, entrabaría innecesariamente la
función del Congreso[44].
Al respecto expresó (lo subrayado y/o en negrilla está así en el texto
original):
“El artículo 33 de la ley 446 de 1998,
modifica y adiciona el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que
consagra las funciones que compete ejercer a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de
las cuales cabe destacar la contenida en el numeral 7, objeto de acusación
parcial, que le atribuye la de conocer ‘de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general
dictados por el gobierno nacional, que no correspondan a la
Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se
establece mediante la confrontación directa con la
Constitución Política y que no obedezca a función
propiamente administrativa’, siendo la parte subrayada la impugnada,
por los motivos que se indicaron en el acápite II de esta providencia.
El artículo 237-2 de la
Carta, como ya se anotó, le confiere al Consejo de Estado una competencia residual
en materia de control constitucional puesto que le corresponde Conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional’. Entonces, cabría preguntar ¿a cuáles decretos se
refirió el constituyente? La respuesta es obvia, a todos aquellos no enunciados
expresamente en el artículo 241 de la
Constitución, ni en los ya citados artículos transitorios del mismo
ordenamiento (5, 6, 8, 23 y 39), que son los que fijan la competencia de la
Corte Constitucional.
En este mismo sentido se pronunció la
Corte al examinar el proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia,[45]
concretamente el artículo 49, en el que se hacía una enunciación taxativa de
los decretos que correspondía examinar al Consejo de Estado, la cual fue
declarada inexequible, precisamente, por vulnerar el artículo 237-2 de la ley
suprema.
(…)
Pues bien: en la disposición parcialmente
acusada, como ya se ha anotado, se le asigna a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el
conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos de “carácter general que expida el Gobierno Nacional (......) y que no
obedezcan a función propiamente administrativa”; entonces, es preciso analizar
si esta última expresión constituye una restricción o limitación de la
competencia constitucional atribuida al Consejo de Estado en el artículo 237-2
del estatuto máximo, como lo considera el demandante.
Tales decretos, que comparten con las
leyes la naturaleza de actos reglas, por ser generadores de situaciones
jurídicas impersonales y abstractas son, no obstante, desde el punto de vista
material, genuinamente administrativos, aunque autores tan notables como León
Duguit les nieguen ese carácter. Es esa la razón para que el constituyente
colombiano haya atribuido su control a la jurisdicción contencioso
administrativa y no a la
Corte Constitucional, atribución hecha, como se ha repetido, por vía de
exclusión, en el artículo 237-2.
¿Qué significa entonces, la expresión ‘y
que no obedezca a función propiamente administrativa’, materia de acusación? Para
la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma explícita (más allá
de las contingencias de una disputa teórica) y por potísimos motivos de
seguridad jurídica, que ellos quedan comprendidos en la categoría de actos que
el Constituyente sustrajo de la competencia de la
Corte Constitucional. Se trata de actos administrativos no sólo por el órgano
de donde proceden sino también por su forma y, en principio, por su contenido.
Además, como pudiera argüirse, apelando
a una vieja clasificación, que el Gobierno produce no sólo actos de gestión
(típicamente administrativos) sino de autoridad (de contenido
político) ha querido dejar en claro el legislador que también ellos son objeto
de control, como corresponde a un Estado de derecho, y que dicho control le
compete al Consejo de Estado.
Por tanto, la expresión cuestionada, en
contra de lo que sostiene el demandante, no establece ninguna restricción o
limitación a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los
decretos de carácter general (distintos de los que tienen contenido
legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la
Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el
Consejo de Estado.
Ahora bien: la distribución de funciones
entre las distintas salas y secciones del Consejo de Estado es tarea propia del
legislador y, por ende, también desde este punto de vista, la norma es
irreprochable. Así se desprende del artículo 236, superior, que establece:
‘El Consejo de Estado se dividirá en
salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que
le asignen la Constitución y la ley.
La ley señalará las funciones de cada una de
las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su
organización interna.’
Tal es el fundamento del artículo 33 de
la ley 446 de 1998, materia de acusación parcial, al asignar a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de carácter general dictados
por el Gobierno Nacional y a las secciones respectivas de esa misma institución
‘los demás decretos del orden nacional dictados por el Gobierno nacional’
(numeral 7 art. 97 C.C. A.), en ambos casos, siempre y cuando éstos no hayan
sido atribuidos por el constituyente a la
Corte Constitucional.
Tampoco se infringe el derecho ciudadano
a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley, el cual sigue incólume, ni los artículos 6 y 121 del
estatuto superior, pues si bien es cierto que la competencia del Consejo de
Estado para decidir acciones de nulidad por inconstitucionalidad le ha sido
atribuida directamente por la Constitución, no lo es menos que ella también
autoriza al legislador para distribuir esa competencia entre las salas y
secciones que lo conforman. De otra parte, cabe recordar que todas las
secciones del Consejo de Estado tienen la misma jerarquía y que la sala plena
de lo Contencioso Administrativo no es superior de aquéllas, por tanto, las
decisiones que en ejercicio de sus competencias le corresponde cumplir a cada
una de éstas han de entenderse adoptadas por el Consejo de Estado como tal[46].”
Dentro de esa línea jurisprudencial, en la precitada
sentencia C-1290 de 2001, que resolvió otra demanda contra el referido artículo
de la Ley 446, este tribunal recordó:
“El legislador al regular la mencionada
acción de nulidad por inconstitucionalidad adoptó entonces como criterio el
consistente en que ella, con las características y condiciones allí reguladas,
solo es procedente contra los decretos que siendo de carácter general violen
directamente la Constitución Política y cuyo contenido no se refiera al
ejercicio de funciones administrativas.
Así las cosas, cabe afirmar que, en
sentido contrario, el legislador dispuso (como se expresa en el propio artículo
33 de la Ley 446 de 1998) que los decretos –de carácter general o particular-
que no violaran de manera directa la
Constitución o que obedecieran a función propiamente administrativa fueran del
conocimiento del Consejo de Estado, pero no a través de su Sala de lo
Contencioso Administrativo sino de las secciones que la integran, de acuerdo
con la especialidad de las mismas conforme a las reglas generales del Código
Contencioso Administrativo y el reglamento de la propia Corporación.”
En este fallo la
Corte reafirmó la conformidad de la norma con la carta política, por adecuarse
a las competencias ordinarias del legislador, destacando que, respecto de los
decretos gubernamentales, distintos de aquellos de que conoce la
Corte Constitucional, “aún antes de la
Ley 446 de 1998, se había adoptado la orientación de que solamente los
decretos del Presidente que entrañaran una contrariedad directa de la
Constitución y que no configuraran desarrollo de función administrativa podían
ser enjuiciados mediante la acción de inconstitucionalidad prevista en el
artículo 237-2 ; ello por cuanto para los decretos en los cuales se plasma
ejercicio de función administrativa la competencia del Consejo se basa en el
artículo 237-1- de la Constitución conforme al cual el Consejo desempeña las
funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo[47]”.
Posteriormente, mediante sentencia C-713 de julio 15
de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), referida al proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, que más adelante sería la
Ley 1285 de 2009, expuso
que la competencia asignada a las Secciones del Consejo de Estado y a los
tribunales administrativos en materia de solución de conflictos de competencia,
respeta la preceptiva superior, en cuanto:
“1.- A diferencia de la
Ley 270 de 1996, que prevé una considerable intervención de la
Sala Plena de lo Contencioso para dirimir conflictos de competencia entre las
diferentes secciones del Consejo de Estado, los tribunales administrativos y
los juzgados administrativos de diferentes distritos judiciales, el proyecto
plantea una racionalización de esa función, para permitir la intervención de
otras autoridades judiciales teniendo en cuenta el nivel en el cual surge un
conflicto de esta naturaleza.
Con la reforma propuesta se atribuye a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la función de resolver los
conflictos de competencia que lleguen a suscitarse entre las diferentes
secciones del Consejo de Estado. Y se atribuye a las secciones o subsecciones
de dicha Corporación, así como a tribunales administrativos, la facultad de
decidir en relación con los conflictos de competencia que se presenten entre
instancias inferiores de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.- La
Corte considera que las disposiciones contenidas en el artículo 12 del
proyecto se avienen tanto a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 236
de la Constitución Política, que establece que ‘la
Ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones” del Consejo
de Estado, como a lo establecido en el artículo 237 Superior, según el cual
entre las atribuciones del Consejo de Estado se encuentra el cumplimiento de “las
demás funciones que determine la ley’.
En razón de su condición de tribunal
supremo de lo contencioso administrativo resulta acorde con la
Constitución que la ley le asigne las funciones encaminadas a dirimir los
conflictos que lleguen a presentarse dentro de la órbita de su competencia. De
igual manera, todas aquellas situaciones de conflicto que lleguen a presentarse
en instancias inferiores y que por tal razón no requieran la intervención del
Consejo de Estado, habrán de ser resueltas por las correspondientes secciones o
subsecciones del Consejo de Estado o por los correspondientes tribunales
administrativos, según el caso. En consecuencia,  el artículo en examen
será declarado exequible.”
Más recientemente, en la sentencia C-415
de junio 6 de 2012 (M. P. Mauricio González Cuervo), con ocasión de la acción
instaurada contra el parágrafo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, esta corporación indicó:
“3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la
nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de
Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado para proferir su decisión
a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la
tal declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional.
3.5.2. De esta forma, el Legislador  no
ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina
constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional
abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos
precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión del
preámbulo y del artículo 2 constitucional, puesto que la disposición demandada
tiene sólido fundamento en los artículos 4, 237.2 y 241 de la
Constitución, que consagran la supremacía e integridad de la
Carta Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el parágrafo
acusado, al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como
juez constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremacía
constitucional, lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines
esenciales del Estado, previstos en el precitado canon constitucional.
3.5.3. Es más, la jurisprudencia
constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al
Consejo de Estado, cuando consideró, en la sentencia C-197 de 1999, que
‘tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez
administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar
la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no
la haya invocado expresamente’.
3.5.4. No se advierte tampoco que el
precepto acusado, exceda la potestad de configuración del legislador. La
regulación que ha hecho de la acción de nulidad por inconstitucionalidad
radicada en cabeza del Consejo de Estado, es legítima, razonable y
proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de la
Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuración normativa,
el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad
similar a la que ya había conferido a la
Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional
y, por ende, los mecanismos y procesos a través de los cuales se busca
garantizar la supremacía de la
Carta Fundamental.”
En suma, ha expuesto esta Corte que el
constituyente de 1991, al regular la manera como debe preservarse la supremacía
e integridad de la Constitución, “optó por un modelo de control constitucional que la
jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurren, por un
lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados
del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y
corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y
recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso
de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su
consideración”[48].
De acuerdo con los contenidos constitucionales de la
jurisdicción contenciosa administrativa (arts. 236, 237 y 238), la
Corte Constitucional ha concluido también que corresponde a la ley estatutaria
la regulación de la configuración estructural y funcional del Consejo de Estado
y de los demás órganos que la conforman (Ley 270 de 1996, reformada por la
Ley 1285 de 2009), y a la ley ordinaria establecer las reglas concernientes al
debido proceso, los sujetos procesales, los tipos de acción, las clases de
procesos y los trámites a seguir, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 29, 40-6, 150-2, 228, 229 y 237 numerales 1, 2, 5 y 6 de la
Constitución[49].
6.3. Por otra parte, con relación a lo que predica el
principio de competencia residual, esta Corte encuentra que la carta política
atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al
Congreso y al Gobierno Nacional, como los que expide el Consejo Superior de la
Judicatura (art. 257 Const.), el Consejo Nacional Electoral (art. 265 ib.), la
Contraloría General de la República (art. 268 ib.) y el Banco de la
República (arts. 371 y 372 ib.), los cuales no tienen fuerza de ley
propiamente tal, a pesar de sus especiales características e importancia dentro
del ordenamiento jurídico.
Así, fijado que el constituyente quiso asignar
expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí
dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al
Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la
cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de
la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están
atribuidos a la Corte Constitucional (arts. 237-2 superior y 135 de la
Ley 1437 de 2011).
Tampoco encuadran en el contenido material de ley, los
reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar o adicionar
una ley, en cuanto la incompetencia advertida del Jefe de Estado habrá de
ventilarse a través de la acción de nulidad de actos administrativos de
carácter general (art. 137 de la Ley citada), dado que esa irregularidad no
será porque haya vulnerado la materialidad de ley, sino, propiamente, los
límites sobre los cuales se edifica la potestad reglamentaria (art. 189-11
Const.).
Adicionalmente, cabe destacar los
decretos o actos que desarrollan las leyes marco o cuadro, previstas en el
artículo 150-19 constitucional, acerca de los cuales existe consenso en
advertir que carecen de contenido material de ley, al ser “actos
administrativos derivados de una suerte de potestad reglamentaria ampliada”,
es decir, en ámbito mayor al señalado para los expedidos en desarrollo del
artículo 189-11 ib. Así también lo ha explicado el Consejo de Estado, al establecer
que “si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de
acción mucho mas amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede per se,
alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley”. Ello, en cuanto las
leyes marco no reportan una delegación al Ejecutivo de facultades
extraordinarias de tipo legislativo, de manera que tales decretos no ostentan
rango de ley, sino que constituyen decretos ejecutivos[50].
Séptima. Análisis
constitucional de las expresiones acusadas.
7.1. La
Corte Constitucional debe enfocar el tema abordado enunciando que, como
acertadamente lo exponen la mayoría de los intervinientes, en el diseño del
sistema jurídico colombiano no tienen cabida normas y actuaciones excluidas de
control constitucional, cualquiera sea su modalidad, a partir de los principios
y las reglas que establece la carta política.
Bajo este espectro
se ubican los actos referidos en los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011, que contienen los incisos acusados. Por su naturaleza
específica, tales actos atañen a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la cual radica en cabeza del Consejo de Estado la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, figura jurídica no acabada en los términos
del artículo 237-2 superior, sino ampliada con fundamento en la competencia
constitucional residual que esa corporación cumple como garante colateral de la
supremacía de la carta política, con los alcances y limitaciones que más
adelante se explican.
Desde otra perspectiva, fundada en la premisa del
control sobre la totalidad del ordenamiento jurídico, las funciones del Consejo
de Estado que censura el actor, salvo el efecto “constitucional” de la
cosa  juzgada (consecuencia exclusiva del control jurisdiccional que ejerce
esta Corte, artículo 243 de la carta política, como supremo tribunal en lo
constitucional), son resultado necesario de la preceptiva superior, en lo que
no aparezca adjudicado a esta corporación, entendimiento advertido desde hace
dos décadas, destacando la imposibilidad de que alguna norma se halle exenta de
control superior.
No obstante lo indicado en precedencia, la
Corte debe puntualizar que los decretos o actos de carácter general cuya
expedición de ordinario o de manera transitoria, la
Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso de la
República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o
especial de ley, se encuentran excluidos de la competencia del Consejo de
Estado, corporación a la que le corresponde conocer, en términos del artículo
237-2 de la carta política, los que no son de competencia de la
Corte Constitucional.
Así, esta corporación procederá a declarar exequible
el inciso 2° del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido de que el
control abstracto de constitucionalidad de los actos allí contemplados, que
tengan contenido material de ley, debe ser ejercido por la
Corte Constitucional, conforme lo explicado en la jurisprudencia reseñada, la
cual, en la medida de su efecto de cosa juzgada constitucional y como
precedente judicial, es de carácter obligatorio, a partir de los principios y
los valores que consagran la primacía e integridad de la propia Constitución
Política.
Paralelamente, la
Corte Constitucional juzga necesario precisar y reiterar que se hallan
excluidos del control abstracto de exequibilidad por parte de esta corporación,
los decretos o actos reseñados en el acápite 6.3 de esta providencia,
competencia que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, en
términos de los artículos 237-2 superior, 135 y 137 de la
Ley 1437 de 2011.
7.2. De otra parte, se declarará la exequibilidad de
los efectos concedidos a las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad,
consagrados en el inciso 3° del artículo 189 de la
Ley 1437 de 2011, en la medida en que, conforme al modelo de control abstracto
fijado por el constituyente, el Consejo de Estado, en la esfera estricta de su
competencia residual (art. 237-2 Const.), concurre con la
Corte  Constitucional a velar por la supremacía e integridad de la carta
política, para garantizar así su inviolabilidad, en cuanto a los principios,
los valores, las reglas, los deberes y los derechos allí instituidos, como
cuerpo político y jurídico fundamental del Estado y de la sociedad[51], además de
contribuir a la consolidación y eficacia del precedente judicial, en ejercicio
de esa competencia y función pública esencial.
Empero esta Corte, según se volverá a explicar más
adelante, debe declarar inexequible el vocablo “constitucional”,
contenido en ese mismo precepto, por cuanto le otorga a las decisiones del
Consejo de Estado una consecuencia que la carta política no le extiende, además
de no avenirse a lo dispuesto en el fallo C-037 de 1996, ampliamente citado,
por medio del cual se decidió definitivamente sobre la exequibilidad del
proyecto de Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia original.
Según se advirtió en el análisis realizado al artículo
49 de dicho proyecto, que se convirtió en Ley 270 de 1993, “sólo los
artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se
eleven ante la Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones
de inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano”, de manera que no es
posible trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional a
pronunciamientos del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, que
carecen de la consecuencia  solamente otorgada por la
Constitución (art. 243, inciso 1°) a los fallos que dicte la
Corte Constitucional en su ejercicio de control jurisdiccional, lo cual
compagina con lo decidido en dicho fallo C-037 de 1996, en cuanto “desde una
perspectiva orgánica, la única entidad de la rama judicial que… reviste el
carácter de tribunal constitucional es la
Corte Constitucional”, razón para declarar inexequible esa expresión
atribuida al Consejo de Estado.
Cabe advertir que la noción formal u orgánica de
competencias asignadas a la
Corte Constitucional aparece complementada por disposición del constituyente
con las excepciones que de manera expresa quiso otorgar al tribunal supremo de
lo contencioso administrativo, en función del origen y la naturaleza de los
decretos o actos a controlar como juez constitucional, estando excluidas las
atribuciones que acaban de explicarse, al ser del resorte exclusivo de la
Corte Constitucional.
Por consiguiente, no puede acogerse de manera igual
para el Consejo de Estado el tránsito a cosa juzgada constitucional
previsto en el artículo 243 de la carta política, salvedad que, sin embargo, no
enerva, de parte de ese tribunal contencioso, la aplicación efectiva de ese
carácter básico del Estado social de derecho: “La
Constitución es norma de normas” (artículo 4° ib.).
7.3. Contrario a lo que argumenta el accionante, no
concierne a la ley estatutaria la regulación de la atribución y los efectos
consagrados en los incisos 2° y 3° de los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011, respectivamente. Según se anotó, esta Corte, de manera
reiterada, ha enseñado que es labor del legislador ordinario el establecimiento
de la forma mediante la cual se ejerce el derecho a accionar, esto es, reglar
la materia relacionada con las acciones, los trámites y los efectos que
producen las mismas, siendo propiamente misión de la ley estatutaria ordenar lo
relativo a la estructura y las funciones básicas de las jurisdicciones en las
que se tramitarán los tales instrumentos procesales y sus consecuencias.
Lo anterior se
nutre en la facultad de libre configuración normativa del legislador, que en
materia de acciones y procesos ha sido ampliamente aceptada y reiterada por
esta corporación, como se lee en la sentencia C-875 de noviembre 22 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub):
“El
legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los
procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como
todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la
Constitución. En  la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: ‘…
esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o
actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse
dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y
jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y
de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y
acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente,
debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las
formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta,
como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho
sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración
legal se tornaría arbitraria. … Así las cosas, la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual
fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización.’ Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del legislador es una competencia
constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la
Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón
suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser
retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no
hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa.
En esa misma línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se adujo que ‘al juez constitucional le
corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el
legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria,
sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta’.
Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la
que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar
limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo
está por los principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que
los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que
alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las  medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.”[52]
Tratándose de la
acción de nulidad por inconstitucionalidad, recuerda la
Corte que el parágrafo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, consagró unas reglas a seguir, a partir del reconocimiento
de la supremacía e integridad de la
Constitución. Declarada su exequibilidad mediante la sentencia C-415 de 2012
citada, se observa que por hallarse esa disposición unida a la acción que ahora
se cuestiona, necesariamente surge una conexidad y conformidad del texto en sí
mismo y con la carta política, cuyo sustento deviene precisamente del postulado
del artículo 4° ib., pero bajo el condicionamiento ya expresado, esto es, en
asuntos con contenido material de ley, cuya competencia se encuentra radicada
en la Corte Constitucional.
7.4. No ocurre
igual con la expresión “constitucional” contemplada  en el inciso 3° del
artículo 189 de dicha ley, puesto que los efectos de cosa juzgada
constitucional allí establecidos obedecen a la competencia exclusiva de la
Corte Constitucional, según mandato expreso de la carta política, de manera que
mal puede arrogar el legislador ordinario el establecimiento de esa facultad y
consecuencia constitucional (art. 243) a órgano que literalmente no ostenta la
condición de tribunal constitucional (C-037 de 1996, precitada).
La jurisprudencia
de esta corporación, por el alcance que quiso darle la carta al control que
ejerce, explicado en las consideraciones quinta y sexta de esta providencia,
ilustra que las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado hacen tránsito a
cosa juzgada, mas no “constitucional”, nominación exclusiva de las
sentencias de la Corte Constitucional, sin perjuicio del reconocimiento del
control mixto de constitucionalidad propio del ordenamiento jurídico
colombiano, también enunciado.
7.5. De manera
general y concordante, la doctrina y la jurisprudencia, locales y foráneas, han
considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias
ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y
obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro,
constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica; de lo contrario los
conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro de los derechos
ciudadanos[53].
Aun cuando no
existe un precepto constitucional que, aparte de lo estatuido en el artículo
243 y sin el apelativo “constitucional”, consagre esta connotación, la
cosa juzgada es consecuencia directa de cardinales disposiciones superiores,
especialmente las que consagran la prevalencia del interés general (art. 1°),
la vigencia del orden justo que posibilite la convivencia pacífica (art. 2°),
el debido proceso (art. 29) y el acceso a la administración de justicia (art.
229), que no puede entenderse únicamente como el derecho a que se reciba una
demanda o una denuncia, sino a que se obtenga una pronta y cabal decisión en
firme, las cuales podrían considerarse carentes de sentido si los procesos
iniciados y adelantados ante los jueces no tuvieran una previsible y definitiva
culminación y las sentencias no fueran de obligatorio cumplimiento.
Resulta claro
entonces que la cosa juzgada es objetivo de común consecución y aplicación en
todas las áreas judiciales, sin que se halle circunscrita a solo sus
tradicionales matices (formal y material), sino por su caracterización,
denominación  y ubicación, y en razón a la naturaleza de la autoridad u órgano
judicial que produce la providencia, según lo instituido en el sistema
normativo superior.
De esta manera,
tendrán connotación de cosa juzgada las decisiones emanadas de autoridad
judicial diferente a aquella que la
Constitución Política ha querido expresamente calificar de otra forma, como
precisamente ocurre con los fallos de la
Corte Constitucional, en su condición de órgano principal de defensa de la
supremacía e integridad de la carta política, función que no por ello desconoce
o mengua la tarea constitucional asignada al tribunal supremo de lo contencioso
administrativo en las materias de su competencia, razón válida y suficiente
para que las sentencias que dicte en virtud de lo establecido en el artículo
237-2 superior, tengan consecuencias de cosa juzgada, a futuro, a no ser que se
disponga efecto diferente.
Así, los objetivos básicos que orientan la cosa
juzgada constitucional, de sólida y añosa estirpe, cuyos cimientos se
entrelazan, como se ha indicado, con la integridad y supremacía de la
Constitución, son reafirmados también por los principios de buena fe,
confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales guían al ciudadano,
partícipe del sistema político - jurídico establecido.
Recuérdese además lo que esta Corte ha expuesto sobre el
particular[54]:
“7. En reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha precisado que de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de la
Constitución Política, los fallos que la
Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional gozan de
fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales tomadas por la
Corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la integridad y la
supremacía de la Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante.[55]
En ese sentido, la
cosa juzgada constitucional, además de proteger la supremacía normativa de la
Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, ya que
por medio de esta figura, se garantiza que el órgano encargado del control
constitucional sea consistente con las decisiones que ha adoptado previamente.
La cosa juzgada
constitucional ‘se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los
de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte
Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su
contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada’[56].
No obstante, es la misma Corte quien determina los efectos de sus fallos[57],
en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la
Carta.
El alcance de la
cosa juzgada constitucional ha sido desarrollado de manera amplía en la
jurisprudencia, a través de la definición de categorías independientes con
diferencias claras. De esta forma, se han establecido distinciones conceptuales
y prácticas entre lo que se entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa
juzgada relativa, y entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material.”
Desde un enfoque complementario, también indicó esta
corporación[58]:
“La cosa juzgada
constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de
la Corte Constitucional[59], cuyo principal efecto es que
una vez esta Corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de
un determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema[60].
La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, ‘cuando el pronunciamiento de
constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se
encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma
es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto
Constitucional’[61].
Por su parte,
la cosa constitucional relativa se presenta ‘cuando el juez constitucional
limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la
posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de
inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a
los que la Corte ya ha analizado’[62].
La doctrina
constitucional ha previsto tres (3) excepciones al alcance de la cosa juzgada
constitucional[63]:
a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta Corporación ha
señalado: ‘Puede suceder que la Corte haya declarado la exequibilidad de una
disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la
cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la
posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
por su contenido material; o bien puede acaecer que la
Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un
aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados
preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera
solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia’[64].
b. La cosa juzgada aparente, que se
presenta ‘si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la
sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir
que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le
fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con
el contenido de unos determinados preceptos constitucionales’[65].
c. Por su parte, la doctrina de la
Constitución viviente consiste en ‘una posibilidad, en todo caso
excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad
disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en
la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una
comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la
Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma’[66].
La situación es más
compleja cuando en un pronunciamiento previo la
Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha
indicado esta Corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa
juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i)
sobre  el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en
oportunidad previa por la
Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en
ocasión anterior.[67]
La identidad de cargos
implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a
los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada
por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la
Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar
el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de
vista de la doctrina de la Constitución viviente[68].”
VII. CONCLUSION
Correspondió a la
Corte determinar (i) si la atribución conferida al Consejo de Estado para
conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de
carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional, vulnera las competencias asignadas por la carta política a dicha
corporación y a la Corte Constitucional; y (ii) si los efectos hacia el futuro
y de cosa juzgada constitucional de las sentencias de nulidad por
inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, son equiparables a los
que emanan de las decisiones de la
Corte Constitucional.
Recuerda esta
corporación que en el diseño del sistema jurídico colombiano no existen normas
y actuaciones excluidas del control de constitucionalidad, cualquiera sea su
modalidad, estando distribuidas las competencias entre la
Corte Constitucional, órgano de cierre de la jurisdicción constitucional (art.
241superior), y el Consejo de Estado, tribunal supremo de lo contencioso
administrativo (art. 237-2  ib.).
En este último
espacio, se encuentran los actos a que refieren los artículos 135 y 189 de la
Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento, por su naturaleza,   corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa, la cual ubica en el Consejo de Estado
la nulidad por inconstitucionalidad, figura anclada en la competencia residual
que cumple ese alto tribunal, dentro del propósito de velar por la supremacía
de la Constitución, pero acorde a ciertos alcances y limitaciones. De esta
manera, los actos generales que no son competencia de la
Corte Constitucional, según las previsiones expresas de mandatos superiores,
serán del ámbito del Consejo de Estado.
Así, la disposición del legislador
ordinario, prevista en el inciso 2° del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, respeta los principios y las reglas establecidas para el
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pero entendiéndose que
corresponde a la Corte Constitucional el conocimiento de los actos de carácter
general con contenido material de ley, esto es, con virtualidad de modificar,
subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u organismos distintos del
Gobierno Nacional.
De otro lado, en virtud de los artículos 242, 243 y
244 superiores, que regulan los procesos que se promuevan ante la
Corte Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones públicas de
inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible trasladar los
efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por carecer de la
potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.
Advierte entonces esta Corte que el efecto de cosa
juzgada constitucional, expandido en el inciso 3° del artículo 189 de la
Ley 1437 de 2011 a las sentencias de nulidad que profiere el Consejo de
Estado, no se aviene a la Constitución, por cuanto la calidad “constitucional”
únicamente está instituida, de manera orgánica y expresa, a los fallos que la
Corte Constitucional profiera en ejercicio de su control jurisdiccional
(inciso 1° del artículo 243 superior). Esta consecuencia, en manera alguna
implica desmedro del control residual que ejerce el supremo tribunal de lo
contencioso administrativo, ubicado en el referente funcional del control mixto
de constitucionalidad, lo cual indica que las sentencias de nulidad de los
actos proferidos en virtud del artículo 237-2 de la carta política, tienen
efecto de cosa juzgada y, por lo general, a futuro.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso segundo del artículo 135 de la
Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que a la
Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de
carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional, con contenido material de ley.
Segundo. Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
inciso tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, salvo la expresión “constitucional”,
que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA   MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                       Magistrado
Con aclaración de voto
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERO GUERRERO PÉREZ  GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                       Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA          JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                 Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS                     LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                               Magistrado
Con
aclaración de voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA C-400/13
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA
DE NORMA SOBRE PROCEDENCIA DE LA ACCION DE SIMPLE NULIDAD FRENTE A ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL-Improcedencia (Aclaración de voto)
ACCION DE NULIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Sala Plena del Consejo de Estado en única instancia (Aclaración de voto)
Expediente D-9392
Demanda de inconstitucionalidad contra los
incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la
Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Magistrado Ponente:
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Mi aclaración de voto respecto de la decisión de
mayoría, en cuanto se refiere al condicionamiento que incorpora el resolutivo primero
la considero pertinente en la medida en que, a mi juicio, la inexequibilidad
del artículo 135 debió ser pura y simple, pues en el asunto examinado no
estaban en discusión las competencias de la
Corte Constitucional claramente definidas en el artículo 241 constitucional y
en sentencias de esta Corporación que en las motivaciones se citan, entre otras
la C-816 de 1° de noviembre de 2011 y la
C-588 de 25 de julio de 2012. No obstante que acompañé la decisión de mayoría,
tal y como finalmente se adoptó, quería destacar que el celo de la
Corte  por preservar sus competencias resultó excesivo con el condicionamiento
que se introdujo en este caso en el que se discutía si la acción de simple
nulidad cabía o no frente a otros actos administrativos generales que
desarrollan la Constitución, diferentes de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional. Además quería dejar sentado que los actos generales a los
que se refiere el inciso acusado también deben ser de carácter nacional, pues
son los que conoce el Consejo de Estado, en única instancia. Además dicha
corporación es precisamente la que tiene asignada la competencia constitucional
para decidir, en Sala Plena, las acciones de nulidad por inconstitucionalidad.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-400/13
EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL CONSEJO DE
ESTADO SOBRE ACCIONES DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia del legislador ordinario
(Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencia concurrente de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado (Aclaración de voto)/CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Diferencias en los efectos de las
sentencias que profieren la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Intérprete autorizada de la
Constitución (Aclaración de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
respecto de acciones de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Implicaciones y carácter prevalente (Aclaración de
voto)
El control de constitucionalidad conjuga un reparto de
competencias para el ejercicio del control abstracto entre el Consejo de Estado
respecto de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad previstas en el
numeral 2º del artículo 237 de la
Carta Política, y la Corte Constitucional respecto de las acciones de
inconstitucionalidad, con la clara atribución a esta última del carácter de
órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, como una manera de prever
un mecanismo para zanjar las diferencias que en la interpretación del
ordenamiento superior pudieran llegar a plantearse entre los diversos órganos a
los que se encomienda el control de constitucionalidad.
CONSEJO DE ESTADO-Competencia respecto de acciones de
nulidad por inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/SENTENCIAS DEL CONSEJO
DE ESTADO-Efectos (Aclaración de voto)
EFECTOS DE SENTENCIAS DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO-Diferencias (Aclaración de voto)
Existen diferencias en los efectos de los fallos que,
en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, profiere la
Corte Constitucional cuando resuelve acciones de inconstitucionalidad y el
Consejo de Estado al decidir las acciones de nulidad por inconstitucionalidad,
ya que los primeros hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que
implica la prohibición de reproducir el contenido material del acto declarado
inexequible por razones de fondo, así como la imposibilidad de controvertirlos a
través de la acción de tutela; cosa que no ocurre en el caso de las sentencias
que resuelven las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, las cuales, de
manera excepcional, podrían ser susceptibles de amparo constitucional cuando
esté en juego la afectación de derechos fundamentales.
Referencia: Expediente D-9392
Demanda de inconstitucionalidad contra
los incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la
Ley 1437  de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Demandante: Franky Urrego Ortiz.
Magistrado Ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala, formulo aclaración de voto con respecto a la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “constitucional”, contenida en el inciso
tercero del artículo 189 de la Ley 1437.
Comparto la decisión de la
Sala Plena, en tanto diferencia los efectos de los fallos que, en ejercicio
del control abstracto de constitucionalidad, profiere la
Corte Constitucional cuando resuelve acciones de inconstitucionalidad y el
Consejo de Estado al decidir las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
previstas en el numeral 2º del artículo 237 de la
Carta Política, respectivamente.  Según lo dispuesto en el artículo 243
Superior, los primeros hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que
implica la prohibición de reproducir el contenido material del acto declarado
inexequible por razones de fondo, así como la imposibilidad de controvertirlos
a través de la acción de tutela. No ocurre igual en el caso de las sentencias
que resuelven las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, las cuales, de
manera excepcional, podrían ser susceptibles de amparo constitucional cuando
esté en juego la afectación de derechos fundamentales. Asimismo, la decisión de
la Sala Plena encuentra sustento en el carácter prevalente de la
interpretación de la Carta Política que lleva a cabo la
Corte Constitucional, en tanto órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional e intérprete autorizada del ordenamiento superior.
Sin embargo, aclaro el voto para destacar que la
decisión adoptada por la Corte no implica desconocer que el constituyente asignó
facultades para ejercer control abstracto de constitucionalidad no sólo a esta
Corte sino también a la jurisdicción administrativa, en cabeza del Consejo de
Estado, a quien igualmente compete velar por la adecuación de la normatividad
expedida por el Gobierno Nacional a los dictados de la
Carta Política y cuyas decisiones también están amparadas por la fuerza de
cosa juzgada y deben ser acatadas por todas las autoridades, incluida esta
Corte.  Con todo, el diseño del control de constitucionalidad conjuga este
reparto de competencias para el ejercicio del control abstracto entre el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con la clara atribución a esta
última del carácter de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, como
una manera de prever un mecanismo para zanjar las diferencias que en la
interpretación del ordenamiento superior pudieran llegar a plantearse entre los
diversos órganos a los que se encomienda el control de constitucionalidad.
Asimismo, coincido con el argumento acogido por la
Sala Plena para declarar la exequibilidad de los restantes contenidos del
inciso tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. Dado que el cargo
planteado por el actor cuestionaba la competencia del legislador ordinario para
fijar los efectos de los fallos que resuelven las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad, las consideraciones expuestas en la sentencia se
concentran en analizar las razones por las cuales sí es posible definir, a
través de ley ordinaria, los efectos de las decisiones judiciales. En tal
sentido, acompaño la decisión de la mayoría, en el entendido de que declara
exequible el fragmento normativo cuestionado en relación con este único cargo.
Sin embargo, estimo pertinente aclarar que, si bien el legislador tiene
competencia para determinar los efectos temporales de las decisiones
judiciales, no cabe admitir que la
Administración expida actos inconstitucionales que tengan vigencia durante un
solo día, pues ello socavaría la integridad y supremacía de la Constitución.  Tal ha sido el fundamento para atribuir efectos ex tunc a las
sentencias que resuelven las acciones de nulidad por inconstitucionalidad. El
demandante no plantea este cargo en su escrito de acusación ni la
Corte se pronuncia sobre la problemática que podría plantear el conceder, como
regla general, sólo efectos a futuro a las sentencias que declaran la nulidad
por inconstitucionalidad de los actos a los que se refiere el numeral 2º del
artículo 237 Superior.  En consecuencia, los efectos de cosa juzgada relativa
que amparan la declaratoria de exequibilidad parcial de esta norma no se
extienden a la decisión respecto de esta cuestión.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA C-400/13
Expediente D-9392
Demanda de inconstitucionalidad contra los
incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la
Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Magistrado Ponente:
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
En lo que toca con  mi discrepancia parcial respecto
de  la decisión de mayoría en torno al resolutivo segundo debo señalar
que la misma se justifica en la medida en que negar que el control que realiza
el Consejo de Estado en las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, es de
estirpe constitucional significa desconocer los alcances que la propia Carta le
atribuyó a dicha acción. De manera que ninguna razón lógica,  jurídica o de
conveniencia se opone a que la cosa juzgada que se predica de las sentencias
que dicta el Consejo de Estado en estos procesos puede adicionarse con la
expresión “constitucional” para denotar  precisamente que allí, necesariamente,
ha tenido lugar un  cotejo del acto de carácter general con la
Constitución. En esos términos excluir de la norma dicha expresión resulta
objetivamente contrario a lo que se deriva del control que allí se realiza y de
los alcances que tiene la cosa juzgada de la sentencia que se dicte. La única
razón de ser  de la acción del que trata el artículo 237 de la
Constitución es de que a través de ella se realice un control de actos
generales en defensa de los enunciados de la
Carta. Se trata de una labor de control constitucional genuina, objetiva e
irreductible. Luego nada se afecta, se daña o se perjudica con reconocerle esa
característica.
Jurídica y deontológicamente con la decisión de
mayoría nada se honra, nada se defiende, ningún valor se rescata y a ningún
efecto útil o trascendente se atiende. De otra parte es importante enfatizar que
los únicos actos generales en relación con los cuales cabe que el Consejo de
Estado declare efectos retroactivos, conforme el tenor literal de la norma
respectiva son los decretos dictados por el gobierno nacional, (El Presidente
con el ministro o ministros a quienes concierne el tema). Solo a esos decretos
se hizo extensiva la posibilidad de modular los efectos de la nulidad por
inconstitucionalidad. La norma no hace extensiva esa posibilidad a actos
generales que desarrollen directamente la
Constitución distintos a los dictados propiamente por el gobierno nacional,
por ende, su mayor claridad no da margen para ampliar su cobertura.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
ACLARACION DE VOTO DEL
MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-400/13
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DEL
CONSEJO DE ESTADO-Si
bien es residual, no implica desconocer que tiene los efectos propios de la
comparación, con fuerza de cosa juzgada, entre la Constitución y los decretos
reglamentarios y otros actos administrativos con carácter general (Aclaración
de voto)
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la
Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-400 del 3 de julio de 2013 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla), fallo en el que la Corte decidió declarar exequible, por los
cargos analizados, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de
que a la Corte Constitucional le corresponde el control de constitucional de
los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos
al Gobierno Nacional, con contenido material de ley. La misma decisión declaró
exequible el artículo 189 de la misma ley, salvo la expresión
"constitucional", la cual fue declarada inexequible.
Compartí el argumento de la
mayoría, en el sentido que la expresión "constitucional" es contraria
a la Carta en tanto la cosa juzgada con ese carácter solo puede predicarse de
los fallos que adopta la Corte en ejercicio del control jurisdiccional de
normas con fuerza material de ley, conforme lo estipula el artículo 243-1 CP.
Sin embargo, debo insistir en que esa consideración no se contrapone con la importancia
y pertinencia del carácter desconcentrado que tiene el control de
constitucionalidad en Colombia.
Es claro que el Consejo de Estado tiene competencia
para el ejercicio del control de constitucionalidad la cual, si bien es
residual, no por ello implica desconocer que esa actividad judicial tiene los
efectos propios de la comparación, con fuerza de cosa juzgada, entre la
Constitución y los decretos reglamentarios y otros actos administrativos con
carácter general. Esta asignación funcional es particularmente valiosa en el
caso colombiano, pues responde a una tradición centenaria, que ha confiado a
ese Alto Tribunal la función de servir de juez de constitucionalidad en dichos
casos. Además, lo que resulta más importante, la distribución de competencias
desconcentrada hace que la Constitución irradie las diferentes jurisdicciones,
lo que enriquece el debate jurídico acerca de la comprensión de los contenidos
de la Carta Política y fortalece la democracia alrededor de la vigencia de los
derechos constitucionales en todas las instancias judiciales.
En ese orden de ideas, la declaratoria de
inexequibilidad antes mencionada no puede comprenderse como un intento de
indebida expansión de las competencias de la Corte Constitucional, sino solo
como la delimitación de los efectos de sus sentencias, según lo ordena la Carta
Política, mismo estatuto que asigna precisas y encomiables funciones al
contencioso administrativo en materia de control de constitucionalidad.
Estos son los motivos de mi
aclaración de voto.
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA  SENTENCIA C-400/13
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETOS Y ACTOS DE CARACTER GENERAL DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Absolutamente imprescindible que el
contenido material de ley se desprenda de disposición con fuerza constitucional
que así lo reconozca (Salvamento y Aclaración de voto)
SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO QUE
DECLARAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN DECRETO DICTADO POR EL GOBIERNO
NACIONAL-Efectos
(Salvamento y Aclaración de voto)
CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO-Decisiones hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional (Salvamento y Aclaración de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Primacía
de la interpretación autorizada de preceptos constitucionales como órgano de
cierre (Salvamento y Aclaración de voto)
Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 135 de la Ley
1437/11, “por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo”.
Salvo y aclaro mi voto, frente a la
Sentencia C- 400 de 2013, aprobada en la sesión de Sala Plena, del tres (3) de
julio de dos mil trece (2013), por los siguientes motivos:
1. La sentencia C-400 de
2013 juzgó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 135 de la Ley 1437 de
2011 en el que se establece la competencia del Consejo de Estado para conocer
de las demandas de nulidad formuladas en contra de actos de carácter general que por expresa disposición
constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional. Este Tribunal concluyó que la disposición resultaba constitucional en
el entendido de que a la Corte
Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de
carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional, con contenido material de ley.
Es
necesario aclarar que el alcance de la expresión “con contenido material de
ley” dispuesta en el condicionamiento adoptado por la Corte, deberá ser
entendido (i) a partir de la obligación de respetar las normas de la Carta que
definieron las competencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado
y (ii) teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en dicha providencia.
De acuerdo con ello son necesarias las siguientes dos precisiones.
En primer
lugar, es absolutamente imprescindible que el contenido material de ley del
acto correspondiente se desprenda de una disposición con fuerza constitucional
que así lo reconozca. La delimitación y definición de competencias de control
constitucional, no puede depender nunca de criterios definidos adhoc por este
Tribunal. En consecuencia, para identificar una competencia atípica deberá
siempre establecerse si existe una norma superior que le atribuya fuerza
material de ley a la disposición cuyo examen se pretende.
En segundo
lugar, la expresión “con contenido material de ley” alude a los actos
normativos que tienen, según la sentencia C-400 de 2013, la “virtualidad de
modificar, subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u organismos
distintos del Gobierno Nacional.” Conforme a ello, es insuficiente que el
contenido de la norma corresponda materialmente con el de las leyes, en tanto
es necesario constatar si cumple una función realmente legislativa. Es
precisamente por ello que en la sentencia la Sala Plena advirtió que no “encuadran
en el contenido material de ley, los reglamentos del Presidente de la República
que pretendan modificar o adicionar una ley.”
2. Salvo mi voto frente al segundo
resuelve de la sentencia C- 400 de 2013, que declaró la exequibilidad del
inciso tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, salvo la expresión “constitucional”
que se declara inexequible, al considerar que en virtud de los artículos 242,
243 y 244 Superiores, que regulan los procesos que se promueven ante la Corte
Constitucional, no permiten trasladar los efectos de cosa juzgada
constitucional a las decisiones del Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo, cuyas sentencias de nulidad por inconstitucionalidad tendrán
efecto hacia el futuro y en determinados casos, consecuencias frente a
acaecimientos anteriores a su pronunciamiento.
A mi juicio, si se parte de la concepción
de un sistema de control abstracto de constitucionalidad no concentrado, en el
que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado comparten la función de
control de constitucionalidad, en ambos casos, sus decisiones hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional, sin que ello signifique que haya una prevalencia
en la interpretación de las normas constitucionales realizadas en un caso
concreto por el tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En esos
casos esa primacía la tiene la interpretación autorizada de los preceptos
constitucionales efectuada por la Corte Constitucional como órgano de cierre.
De esta manera, me aparto de la decisión
adoptada por la Sala haciendo las claridades antes expuestas.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Cfr. C-225 de mayo 18 de 1995,
M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-774 de julio 25 de 2001,
M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-067 de febrero 4 de 2003,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-277 de 2007, C-307 de  abril 29 de 2009,
M. P. Jorge Iván Palacio Palacio,  C-228 de marzo 30 de 2009,
M. P.  Humberto Antonio Sierra Porto.
[2] Cfr. C-988 de octubre 12 de 2004,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[3] C-1042 d diciembre 4 de 2007,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[4]
Cfr. .C-560 de agosto 4 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-1290 de 2001,
M. P. Álvaro Tafur Galvis, C-415 de junio 6 de 2012,
M. P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[5]“Cfr. García de Enterría, Eduardo. La
Constitución como norma y el tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991”
[6] “Sent. T-06/92 M.P. Ciro Angarita Barón Cfr. Título II,
capítulos 1, 2 y 3 de la
Constitución Política”
[7] “Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la
Constitución Política”
[8] “Cfr. Artículo 2 de la
Constitución Política”
[9] “Cfr. Título II, capítulo 4 y título VIII, capítulo IV, en
particular el artículo 241 de la
Constitución política”
[10] “Sent. C-445/96 M.P. Hernando Herrera Vergara”
[11] C-1290 de 2001, precitada.
[12] Ibídem.
[13] “Ver sent. C-180/94.”
[14] Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001, precitadas,
entre otras.
[15] La Corte en la sentencia C-560 de 1999, reiteró el carácter
difuso del control abstracto de constitucionalidad, “por cuanto no es
ejercido por un solo órgano del Estado sino por varios: la
Corte Constitucional como función esencial y permanente, en su carácter de
supremo órgano de la jurisdicción constitucional y el Consejo de Estado, por
vía residual, pues como ya se ha indicado éste también ejerce funciones de ese
orden”. De igual manera, en la C-122 de 2011subrayó: “Esta norma [artículo 4° de la
Constitución] hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea
calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control
concentrado en cabeza de la
Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde
cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser
contraria a la Constitución”.
[16] Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001, precitadas
“[17]
“Sobre estos conceptos ver las sentencia SU- 047 de 1999, sentencia C- 836
de 2001 y C-335 de 2008, entre otras.”
[18] “Sentencia C-335 de 2008.”
[19] Cfr. C-634 de 2011, precitada. “Así, en términos de Hans Kelsen, ‘… el tribunal hace algo más que
declarar o constatar el Derecho y contenido en la ley, en la norma general.
Por el contrario, la función de la jurisdicción es más bien constitutiva: es
creación de Derecho, en el sentido auténtico de la palabra. Pues la sentencia
judicial crea por completo una nueva relación: determina que existe un hecho
concreto, señala la consecuencia jurídica que debe enlazarse a él, y verifica
en concreto dicho enlace.  Así como los dos hechos –condición y consecuencia-
van unidos por la ley en el dominio de lo general, tienen que ir enlazados en
el ámbito individual por las sentencias judicial es norma jurídica individual:
individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta,
continuación del proceso de creación jurídica, de lo general en lo individual;
sólo el prejuicio según el cual todo Derecho se agota en la norma general, sólo
la errónea identificación del Derecho con ley pueden obscurecer una idea tan
evidente.  Vid. KELSEN, Hans. (2009) El método y los conceptos fundamentales de
la Teoría Pura del Derecho.  Editorial Reus.  Zaragoza, pp. 69-70.’”
[20] Ibídem.
[21] Cfr. C-816 de noviembre 1° de 2011.
M. P. Mauricio González Cuervo. En ese providencia la
Corte, recordó lo manifestado en la C-338 de 2008, acerca de las decisiones de
todos los órganos de cierre jurisdiccional: “Reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano,
lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y
económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de
mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los
ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así
mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las
Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico
entre los particulares”.
[22] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-710/01, (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).”
[23] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03, (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).”
[24]  “Sentencia C-327 de 1997,
M.P. Fabio Morón Díaz”
[25]  “Ver al respecto las siguientes sentencias: C-996 de 2000 y
C-939 de 2002.”
[26]  “Ver sentencias C-769 de 1998,
M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-328 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”
[27] “Ver sentencias C-448 de 1998,
M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1076 de 2002
M.P. Clara Inés Vargas Hernández”
[28] “Sentencia C-150 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa”
[29] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03.”
[30] “Ibídem.”
[31] “Ibídem.”
[32] “Sentencia C-570 de 1997. MP Carlos Gaviria Díaz,
consideración VI.4.2. Ver también, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001.
Fundamento 39.”
[33] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-474/03, (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett)”
[34] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03.”
[35] “Por ello, esta Corporación, en sentencia C-805 de 2001,
señaló que sin desconocer la exigencia de una ley previa como presupuesto
necesario para el ejercicio de la potestad reglamentaria, ésta es un derecho
propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la
República, que no requiere para su ejercicio de autorización o mandato legal:
‘La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio
constitucionalmente otorgado al Presidente de la
República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter
general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por
consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la
conceda, pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el
Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos. //Ahora bien, la
potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional
inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse
en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo
indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de
la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y
radio de acción en la Constitución y en la
Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu
de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la
Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido
está reservado al legislador’”.
[36] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03.”
[37] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-333/01, (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).”
[38] Cfr. C-155 de febrero 22 de  2005,
M. P.  Manuel José Cepeda Espinosa y C-1081 de octubre 24 de 2005,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[39] Ibídem.
[40] Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[41] Cfr. C-319 de mayo 3 de 2007,
M. P. Jaime Araújo Rentería.
[42] Cfr. C-1154 de 2008, precitada. Ver
además C-485 de junio 25 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[43] Cfr. C-1154 de 2008, precitada y C-049 de
febrero 7 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo. En estas providencias,
particularmente, la Corte realizó un análisis detallado de la doctrina y la
jurisprudencia vertida sobre el control abstracto de constitucionalidad en
asuntos que han convocado su competencia especial para
asegurar la supremacía e integridad de la carta política.
[44] Cfr. C-1290 de 2001, precitada.
[45]  “ibídem.”
[46] “Sent. C-037/96  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa”
[47] “Al respecto se pueden consultar, entre otras, la
Sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, CP: Daniel Suarez Hernández Radicación número: 11120; Consejo de
Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera CP. Juan Alberto
Polo Figueroa Ref.: Expediente núm. AI – 025; Consejo de Estado Sala de lo
Contencioso Administrativo CP Juan Alberto Polo Figueroa. Referencia:
Expediente Nº S612”
[48] Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[49] Cfr.C-197 de abril 7 de 1999,
M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[50] Cfr. C-1154 de 2008 precitada. Consejo de Estado, Sección
Primera, sentencia de noviembre 1° de 2001,  Expediente 6686,
C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
[51] Cfr. C-037 1996 precitada.
[52] Cfr. C-415 de 2012, precitada.
[53] Cfr. C-543 de octubre 1° de 1992,
M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-548 de octubre 30 de  1997,
M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-774 de julio 25 de 2001 y C-1151 de diciembre 2
de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-477 de julio 10 de 2003 y C-627 de julio
29 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-522 de agosto 4 de 1999,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[54] C-241 de marzo 22 de 2012,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[55] “Cfr, entre otras, las siguientes providencias: Sentencias
C-310 de 2002, C-397 de 1995 y C-774 de 2001;
los Autos A-174 y A-289ª de 2001. SU-047 de 1999. “
[56] “Sentencia C-301 de 1993.”
[57] “En la
Sentencia C-113 de 1993 la Corte precisó que ‘sólo la
Corte Constitucional, de conformidad con la
Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este
principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las
sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad’.”
[58] C-254A de marzo 29 de 2012,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[59] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-028 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.”
[60] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-079 de 2011, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.”
[61] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-469 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. C-542
de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
C-310 de 2002; C-978 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de
2010, M.P.  Jorge Iván Palacio
Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia
C-729/09, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009,
M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006,
M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.”
[62] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-469 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-542
de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P.  Jorge
Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-729 de 2009,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009,
M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006,
M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.”
[63] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-029 de 2009,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.”
[64] “Sentencia C-153 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-237ª de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia
C-798/03, M.P: Jaime Córdoba Triviño.”
[65] “Sentencia C-260/11, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio; C-931 de 2008. En el mismo sentido pueden verse las
Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y C-415 de 2002, entre
otras.”
[66] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-029 de 2009,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.”
[67] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.”
[68] “Sentencia de la
Corte Constitucional C-220 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.”