C-504-20
Sentencia C-504/20
Expediente: D-13622
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Actor: Hugo Palacios Mejía.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., tres (3)
de diciembre dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política,
y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el
ciudadano Hugo Palacios Mejía demandó el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que dicha disposición es contraria a la
Constitución Política.
2.
Mediante auto del 15 de enero de 2020,
el Magistrado sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) dispuso se corriera
traslado al Procurador General de la Nación; (iii) que paralelo a ese término
se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv)
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, el
Presidente del Congreso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al
Ministerio de Minas y Energía, para que, de considerarlo pertinente
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; e (vi) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[1].
A.
NORMA DEMANDADA
3.
A continuación, se transcribe la norma
demandada, resaltando y subrayando en negrilla el texto cuya inexequibilidad se
solicita por el demandante:
“LEY 1955 DE 2019
(mayo 25)
D.O. 50.964, mayo 25 de 2019
por el
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad”.
Artículo 313. Sobretasa por kilovatio hora
consumido para fortalecer al fondo empresarial en el territorio nacional. A
partir de la expedición de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2022,
créase una sobretasa nacional de cuatro pesos moneda legal colombiana ($4 COP)
por kilovatio hora de energía eléctrica consumido, que será recaudada por los
comercializadores del servicio de energía eléctrica y girada al Fondo
Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La
sobretasa será destinada al pago de las obligaciones financieras en las que
incurra el Fondo Empresarial para garantizar la prestación del servicio de
energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión en
el territorio nacional. El hecho generador será el kilovatio hora consumido, y
los responsables del pago de esta sobretasa serán los usuarios de los estratos
4, 5 y 6, los usuarios comerciales e industriales y los no regulados del
servicio de energía eléctrica. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios reglamentará el procedimiento para dar cumplimiento a lo previsto
en este artículo.
El servicio de transporte masivo que se mueva
con energía eléctrica estará excluido de la sobretasa de la que trata el
presente artículo”.
B.
LA DEMANDA
4.
Señala el demandante que la norma
acusada vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 29, 89, 95.9, 338, 359 y 363
de la Constitución de 1991, y por consiguiente solicita se declare su
inexequibilidad.
5.
Primer cargo: La sobretasa del artículo demandado es un impuesto
cuyo recaudo no se destina a uno de los propósitos para los cuales la
Constitución permite crear “rentas de destinación específica” (artículos 359 e
inciso 2 del artículo 338 de la Carta Política). Sobre el particular, manifestó
el demandante que (i) por las características de la norma se crea un impuesto,
no una sobretasa. Esto, en su opinión, obedece al hecho de que no se trata del
precio que se paga por la electricidad que recibe el usuario, y debe ser pagado
inclusive por usuarios que no reciben energía de las empresas en toma de
posesión. Igualmente, consideró que (ii) corresponde al deber del Estado
asegurar que se presten los servicios públicos a todos los habitantes del
territorio nacional (art. 365 superior); y (iii) la Nación y las entidades territoriales
no están habilitadas sino excepcionalmente para ser prestadoras del servicio
eléctrico en Colombia.
6.
A continuación, afirmó que la sobretasa
que crea el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 o Ley del PND no es una de las
rentas nacionales para las cuales el artículo 359 superior, autoriza una
destinación específica. De esta forma, considera que no se puede tratar como
una “inversión social”, en la medida que, el objetivo de la norma es la
atención del servicio de deuda, el cual no se puede enmarcar en la definición
de “gasto social” a la que se refiere el artículo 41 del Decreto 111 de 1996.
Asimismo, no cumple las características de especificidad, ni el requisito de
distribución territorial al que hace referencia el segundo inciso del artículo 350
de la Carta Política.
7.
Con base en lo anterior, manifestó el
demandante que el impuesto creado es inconstitucional por vulneración a lo
dispuesto en los artículos 338 y 359 superior.
8.
Segundo cargo: La sobretasa de la norma demandada viola los
principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad (artículos 13, 95.9
y 363 superior). Tras realizar un juicio de proporcionalidad en sentido
estricto, afirmó el demandante que el artículo demandado: (i) no tiene una
finalidad constitucionalmente imperiosa, urgente o inaplazable, al tener como
objetivo financiar la improvisación y la morosidad. Asimismo, es un medio
ilegítimo al advertir las diferencias entre los ingresos y capacidad económica
en los estratos 4, 5 y 6. Asimismo, indicó que en (ii) tratándose de un
servicio público esencial, existe un evento de doble tributación, contrario a
la equidad, pues dicha tributación se da sobre el mismo consumo del servicio
público esencial, a cargo de los mismos sujetos; y que (iii) se grava a la
misma tarifa a usuarios diferentes por estratos y grupos de empresas
comerciales e industriales, sin tener en cuenta el principio de progresividad.
Concluyó este cargo señalando que el Estado dispone de otros medios constitucionales
para asignar recursos, como créditos, traslados de presupuesto, recorte de
gastos; y que la improvisación y la falta de diligencia no pueden remediarse
sacrificando los principios de igualdad, equidad y progresividad de los
tributos[2].
9.
Tercer cargo: El artículo demandado incurre en una omisión
legislativa relativa y viola los principios de igualdad y legalidad al no
establecer, en forma directa o por referencia, procedimientos eficaces para
proteger los derechos de los comercializadores, y una definición cierta y
directa del sujeto pasivo del impuesto que crea (artículos 13, 29, 89 y 338 de
la Constitución). Sostuvo el ciudadano que (i) no existe un sentido natural
y obvio, de uso general, que permita entender el sentido del concepto “usuario consumidor
de electricidad”; (ii) la Ley 142 define “usuario” en una forma distinta a la
Ley 143 de 1994; (iii) dichas definiciones son irreconciliables entre si, por
cuanto, las contenidas en la mencionada Ley 142 de 1994 se basan en concepto de
beneficio a una persona, con independencia de la razón por la que recibe el
mismo; mientras que la definición de la Ley 143 de 1994 se basa en el título
sobre el que es fundamental recibir el servicio prescindiendo de quién se
beneficie; (iv) dichas definiciones deben ser leídas en el marco de cada una de
las normas aplicables; y (v) la facultad reglamentaria otorgada por el
legislador a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no
permite subsanar la ausencia de regulación o remisión a un procedimiento eficaz
para proteger los derechos de los consumidores y comercializadores, vulnerando
de esta manera el derecho fundamental al debido proceso de los contribuyentes.
C.
INTERVENCIONES
10.
Durante el trámite del presente asunto
se recibieron oportunamente[3] dos escritos de intervención[4].
Los intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones acusadas. De forma extemporánea se recibieron dos solicitudes[5].
11.
Solicitud de exequibilidad. Los intervinientes que se pronunciaron de fondo
sobre la demanda solicitaron a la Corte que declare la constitucionalidad de
la norma acusada. Los argumentos sobre los cuales sustentaron dicha
solicitud se resumen en los siguientes párrafos.
12.
Primero, señalaron los intervinientes
que la norma acusada es constitucional, puesto que, la Constitución Política
permite crear impuestos de destinación especifica. La “sobretasa por
kilovatio hora consumido para fortalecer al Fondo Empresarial en el territorio
nacional” se encuentra dentro de una de las excepciones previstas en el
artículo 359 de la Constitución Política, debido a que, su destinación está
encaminada a garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios
cuya continuidad se encuentre en riesgo. Así mismo, la destinación mencionada
está en armonía con los fines esenciales del Estado (artículo 2°,  Constitución
Política) y el deber del Estado de “asegurar” la prestación eficiente de
los servicios públicos domiciliarios “a todos los habitantes del territorio
nacional” (artículo 365 Constitución Política). Por lo que, la sobretasa
prevista en la norma acusada es una modalidad de inversión social, la cual se
ajusta a la excepción contenida en el numeral 2° del mencionado artículo 359
superior.
13.
Segundo, la tarifa de la sobretasa no
vulnera los principios de igualdad, equidad y progresividad de los tributos
porque “la carga económica del impuesto aumenta conforme incrementa el
consumo de energía” y “los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 no son
sujetos pasivos”. Además, no existe una “doble tributación”, dado
que, el hecho gravable de la norma acusada es diferente al de la “contribución
por solidaridad” prevista en el artículo 47 de la Ley 143 de 1994.
14.
Tercero, la norma acusada no vulnera
los principios de legalidad y debido proceso, en razón a que fueron definidos
los elementos esenciales del tributo y el ordenamiento jurídico contempla un
procedimiento para controvertir las inconformidades surgidas por parte de
contribuyentes y comercializadores. Al respecto, manifestaron que el sujeto
pasivo de la sobretasa se encuentra determinado, dado que la palabra “usuario”
está definida en el artículo 14.33 de la Ley 142 de 1994 y en el artículo 11 de
la Ley 143 de 1994. Finalmente, indicaron que la sobretasa por kilovatio hora
consumido a la que hace referencia la norma demandada está incluida en la
factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, por ende, el
procedimiento que debe seguir el contribuyente para discutir su contenido está
dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Por lo anterior, no se
puede predicar una omisión legislativa relativa, y la norma demandada se ajusta
a los mandatos constitucionales.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
15.
Mediante el concepto No. 6717 del 6 de
marzo de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad
de la norma demandada. Los argumentos sobre los cuales sustentó dicha
solicitud se resumen a continuación.
16.
Sobre el primer cargo. Al respecto, manifestó que la norma acusada establece un
impuesto, y no, una tasa. En ese sentido, señaló que el impuesto mencionado “se
encuentra entre las excepciones a las rentas nacionales de destinación
específica, porque su recaudo está dirigido a la inversión social”, en
cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 365 de la
Constitución Política.
17.
Sobre el segundo cargo. Consideró que la sobretasa no impone una carga excesiva
ni desproporcionada, en la medida en que “imparte un trato diferente entre
sujetos desiguales” teniendo en cuenta el consumo de energía eléctrica de
los sujetos pasivos. Asimismo, indicó que no existe una “doble tributación”
respecto a la “contribución por solidaridad”, puesto que, el hecho
generador de esta es ser usuario del servicio público de energía y su finalidad
es “la redistribución del ingreso, inherente a los servicios públicos
domiciliarios, en beneficio de los estratos 1, 2 y 3 independientemente de la
empresa que preste el servicio”. En cambio, el hecho gravable de la norma
acusada es el kilovatio hora consumido y, su objeto es “salvaguardar la
prestación del servicio de energía eléctrica por parte de las empresas de
servicios públicos domiciliarios en toma de posesión, en vigencia del precepto
impugnado”.
18.
Sobre el tercer cargo. En cuanto al presente cargo, sustentó, con base en las
sentencias C-822 de 2011, C-459 de 2013 y C-278 de 2019, que “no se violan
los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos
del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella”. Por ende, indicó que el sujeto pasivo del tributo es el
mismo al que se refiere el término “usuario” en las Leyes 142 y 143 de
1994, así como también, está directamente relacionado con los usuarios del
servicio público de energía eléctrica. Por otro lado, frente a la omisión legal
de fijar el procedimiento judicial para proteger los derechos de los usuarios y
de los comercializadores del servicio, manifestó que el valor del impuesto es
un cobro incluido dentro de la factura, por lo que, debe someterse al
procedimiento general establecido en la Ley 142 de 1994.
19.
En suma, los escritos de intervención y
las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la
presente demanda se resumen así:
Interviniente
Concepto
Solicitud
Procurador General
de la Nación
Manifestó que (i) la
norma demandada se encuentra entre las excepciones de rentas nacionales de
destinación específica, puesto que, el propósito de garantizar la prestación
del servicio de energía eléctrica se concreta a través de la inversión
social, dado que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, el bienestar general y satisfacción de necesidades básicas
insatisfechas. (ii) La disposición censurada no incurre en doble tributación
por cuanto los hechos generadores o gravables y la destinación, de ambas
contribuciones, son diferentes. (iii) Finalmente, sostuvo que no se configura
una omisión legislativa relativa porque los sujetos pasivos del tributo son
determinables, y los usuarios del servicio y comercializadores del mismo
cuentan con la posibilidad de controvertir las decisiones referentes a la
facturación del servicio prestado, conforme a lo previsto en la Ley 142 de
1994.
Exequible
Ministerio de Minas
y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de
Planeación. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
Departamento Administrativo de la Presidencia
Expresaron que (i) los
servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del
Estado. Por ende, el recaudo de la sobretasa, establecido en la norma
demandada, se destina a una modalidad de inversión social, en la medida de
que existe una estrecha relación de los servicios públicos domiciliarios con
la realización de los fines del Estado Social de Derecho. (ii) La destinación
específica del tributo del artículo acusado tiene como objeto el pago de las
obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la SSPD
y, constituye un gasto público social, en tanto, le permite a dicho Fondo
obtener los recursos indispensables para garantizar la efectiva prestación
del servicio público de energía -servicio público domiciliario esencial-.
(iii) La medida supera el test de igualdad leve[6].
(iv) Se cumple con el principio de progresividad en la sobretasa, debido a
que, la carga tributaria aumenta conforme aumenta el consumo de energía
eléctrica y, la población más vulnerable fue excluida del pago de la
sobretasa. (v) No existe una doble tributación, debido a que, el hecho
generador establecido en la norma demandada es diferente al de la “contribución
por solidaridad”. Además, la norma acusada (vi) no incurre en omisión
legislativa, ni vulnera los principios de igualdad y legalidad, pues define
de forma cierta y directa el sujeto pasivo del impuesto. Finalmente, (vii) la
sobretasa está incluida en la factura y, con base en los principios de efecto
útil de las normas y conservación del derecho, se debe aplicar el
procedimiento dispuesto en la Ley 142 de 1994 para discutir las
inconformidades respecto de su contenido.
Exequible
Universidad
Externado de Colombia
(i)  La mera
constatación de que un impuesto tiene destinación específica, no lo hace
contrario a la Constitución Política. En ese sentido, mencionó que (ii) la
destinación de la sobretasa sí corresponde a inversión social en los términos
del artículo 41 del Decreto 111 de 1996, debido a que, será destinada al pago
de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la
SSPD para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las
empresas en toma de posesión en el territorio nacional. Esta destinación se
encuentra en línea con el artículo 365 de la Constitución Política y entre
las excepciones de que trata el numeral 2 del mencionado artículo. Por
último, (iii) no se presenta una vulneración del principio de certeza
tributaria porque la norma acusada señala el sujeto pasivo de la sobretasa y,
aplicando el artículo 28 del Código Civil[7], el término “usuario” está
debidamente definido en el artículo 14.33 de la Ley 142 de 1994 y el artículo
11 de la Ley 143 de 1994.
Exequible
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
20.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para
conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
21.
La Sala Plena de esta Corte es
competente para analizar la procedibilidad de la demanda de
inconstitucionalidad. En sentencia C-623 de 2008, la Corte precisó que “[a]un
cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley”[8].
22.
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier
medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento
de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la
acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento
del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por la cual la Corte es
competente.
23.
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando
(i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el
contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar
aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se expresan las
razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución.
24.
Como lo señaló esta Corte en la
sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como
mínimo, fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera
uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es
decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas,
lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de
manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[9].
25.
En consecuencia, esta Sala pasará a
estudiar si los cargos propuestos por la demanda cumplen con los requisitos
mencionados en el numeral 24 anterior.
Caso concreto: Aptitud sustantiva de la
demanda
26.
El primer y segundo cargo formulados
por el demandante, se presentan aptos y la Sala Plena emprenderá su análisis de
fondo. Considera la Corte que los cargos
formulados por el accionante, referentes a la violación al artículo 359
superior (primer cargo), así como a una potencial violación de
los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad (arts. 13, 95.9
y 362 superior) (segundo cargo) son: (i) claros, debido a
que es plausible derivar un hilo conductor para determinar si la disposición
cuestionada vulnera los preceptos constitucionales señalados. Además, (ii) son ciertos,
por cuanto los argumentos que fundamentan las acusaciones recaen sobre una
proposición jurídica real y existente. Asimismo, (iii) se sustentan en
afirmaciones concretas y determinadas que obedecen a razones de naturaleza
constitucional, por lo cual los argumentos expuestos para sustentar estos
cargos son específicos y pertinentes.
27.
En suma, (iv) dado que los argumentos
que sustentan el primer y segundo cargo constituyen una interpretación
razonable y atribuible al texto demandado y plantean un problema de
constitucionalidad por el presunto desconocimiento de las normas del texto
superior que se señalan, la Sala concluye que satisfacen las exigencias de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y por consiguiente
emprenderá el estudio de fondo respecto del primer y segundo cargo o reproche
de constitucionalidad.
28.
El tercer cargo formulado por el
demandante, relacionado con una omisión legislativa relativa, no satisface los
requisitos jurisprudenciales para su admisión y la Corte se inhibirá de
pronunciarse por falta de aptitud del cargo. La Corte ha admitido la posibilidad excepcional de una
violación de la Carta Política por omisiones del Legislador. Para el efecto, la
Corte ha reiterado en su jurisprudencia cinco elementos principales que deben
presentarse en un cargo por omisión legislativa relativa a saber: “(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas
aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado
elemento o ingrediente normativo; (b) que exista un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los
casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del
que carece la norma; (c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de
un principio de razón suficiente; (d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación
y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma”[10].
29.
En este caso, observa la Sala que el
demandante cumplió con el presupuesto de claridad al señalar que el
Legislador debió incluir una definición cierta y directa del sujeto pasivo del
impuesto, así como reglas de procedimiento para que los contribuyentes y los
comercializadores dispongan de un debido proceso que les permita proteger sus derechos
individuales y controvertir los actos administrativos en los que se les exijan
las obligaciones que el artículo 313 les impone. Sobre este aspecto, manifestó
el accionante que no existe un régimen legal adecuado y eficaz para ello, y la
facultad reglamentaria no permite subsanar la omisión. Así, es clara la demanda
en señalar que el Legislador omitió los deberes que imponen los artículos 29,
89 y 338 de la Constitución, a través de un hilo conductor coherente que
permite entender el alcance de la censura.
30.
A pesar de la claridad de la censura la
Sala Plena advierte que, revisados todos los argumentos presentados por el
ciudadano, no concurren los demás requisitos necesarios para la formulación de
un cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, por las
razones que se exponen a continuación.
31.
En primer lugar, el accionante reprocha
que el Legislador haya omitido la inclusión en la norma demandada (i) el
concepto de sujetos pasivos; (ii) el procedimiento para controvertir el
impuesto; y en consecuencia no indica los límites de la facultad reglamentaria.
El desarrollo de la argumentación no es suficiente para demostrar, como los
conceptos mencionados no se pueden derivar de (i) una lectura de la disposición
demandada; y (ii) de otras disposiciones del ordenamiento jurídico. En este
caso, el actor reconoce algunas disposiciones y expone las razones por las
cuales en la práctica resultarían inaplicables, argumentos que resultan
impertinentes al no obedecer a reproches de constitucionalidad.
32.
Lo anterior, aunado al hecho que, (i)
el sujeto pasivo se encuentra definido en la norma, y no se logra evidenciar un
reproche relacionado con una violación a un mandato expreso al Legislador. Por
el contrario, se hace referencia en la demanda a unos principios que regulan la
potestad de configuración, sin que se desarrollen en la demanda argumentos que
permitan identificar el deber específico. Y (ii) la naturaleza de los reproches
relacionados con el procedimiento, no tienen en cuenta que en el ordenamiento
jurídico existen reglas generales en materia procesal, previstas con la
finalidad de regular la actividad de los procesos en los aspectos que no están
expresamente definidos en otras leyes.
33.
En segundo lugar, el cargo formulado
incumplió el requisito de especificidad y pertinencia. Las
intervenciones como el concepto del Ministerio Público dan cuenta de la lectura
sistemática de la Ley 142 y 143 de 1994, por lo que, extraña la Sala Plena en
la demanda una argumentación que permita entender porqué las disposiciones
constitucionales invocadas contiene el mandato que fija la demanda, según el
cual a partir de las mismas se deriva la obligación de prever un sujeto pasivo
determinado, o un procedimiento jurisdiccional específico. Por ende, destaca la
Sala que no se encontraron argumentos de oposición objetivos entre el contenido
de la ley y el texto de la Constitución Política, y que las razones de índole
práctica señaladas en la demanda sólo son suposiciones u opiniones personales[11]
sobre los potenciales efectos de la aplicación de la norma, y que no presentan
reproches de índole constitucional.
34.
Por último, ante los vacíos señalados
en la argumentación correspondiente al tercer cargo se comprobó la
insuficiencia de la censura, al no acreditarse los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional para la formulación del cargo de
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Por consiguiente, se
inhibirá de pronunciarse respecto de este tercer cargo.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
35.
Corresponde a la Sala Plena de la Corte
Constitucional determinar si (i) ¿el Legislador desconoció la
prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica
(artículo 359 superior) al regular la sobretasa por kilovatio hora de energía
eléctrica consumido de que trata el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019, como
una renta nacional con destinación específica que no tiene por destino la
inversión social?; y (ii) ¿el Legislador desconoció los principios de
igualdad, equidad, eficiencia y progresividad tributaria (artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución
Política) al prever en el artículo 313 una
sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido adicional, respecto
de aquellos contribuyentes que también pagan la contribución por solidaridad, y
desconociendo la capacidad contributiva de dichos contribuyentes?
36.
Para resolver los problemas jurídicos
mencionados, la Sala procederá respecto del primer problema jurídico a (i)
realizar una breve aproximación a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios y a la determinación de la tarifa para garantizar su eficiente
prestación. A renglón seguido, procederá a definir (ii) los elementos de la
tipología de los tributos. Con fundamento en lo anterior, se procederá a
analizar el caso concreto. Resuelto este primer problema jurídico, si es del
caso este tribunal procederá a analizar el segundo reproche de
constitucionalidad, para lo cual (iii) reiterará el alcance de los principios
de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad; y con fundamento en estos
elementos, se procederá a analizar el segundo problema jurídico formulado.
D.
BREVE APROXIMACIÓN A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, Y A LA
DETERMINACIÓN DE LA TARIFA PARA GARANTIZAR SU EFICIENTE PRESTACIÓN. REITERACIÓN
DE JURISPRUDENCIA
37.
La prestación de los servicios
públicos es una función inherente a la finalidad social del Estado. Reiteración
de jurisprudencia. Conforme lo ha destacado esta corporación, por
su estrecha vinculación con la satisfacción de los derechos de las personas
-como la vida y la salud-, el Constituyente de 1991 concibió la prestación
de los servicios públicos como una función inherente a la finalidad social del
Estado, imponiéndole a éste la obligación correlativa de asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365)[12]. Con ese objetivo, el propio Constituyente estableció los
principios y lineamientos básicos que deben regir la prestación de los
servicios públicos y delegó en el Legislador la facultad para fijar su régimen
jurídico, en particular, el régimen aplicable a los servicios públicos
domiciliarios.
38.
En cuanto a los lineamientos
constitucionales que orientan la prestación de los servicios públicos, la Corte
ha señalado que los mismos se concretan en las siguientes características[13]:
“(i) tienen una connotación eminentemente social en la medida en
que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas
(C.P. art. 366); (ii) constituyen un asunto de Estado y por lo tanto
pertenecen a la órbita de lo público (C.P. art. 365); (iii) el objetivo
fundamental de su actividad es la solución de las necesidades insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable (C.P: art. 366);
(iv) pueden ser prestados por el Estado -directa o indirectamente-, por
comunidades organizadas o por particulares, manteniendo el primero la
regulación, el control y la vigilancia (C.P. art. 365); (v) por razones de
soberanía o de interés social, el Estado puede reservarse su prestación previa
indemnización a quienes queden privados del ejercicio de esta actividad (C.P.
art. 365); y, (vi) su prestación es descentralizada pues descansa
fundamentalmente en las entidades territoriales (C.P. art. 367)”.
39.
El Estado debe garantizar que la
prestación de los servicios públicos sea eficiente, completa y atendiendo las
necesidades básicas de la población.
Como se precisará a continuación, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que el deber de garantizar la prestación eficiente de dichos servicios se
acompaña de la posibilidad amparada por la Constitución Política que las
empresas prestadoras de servicios públicos recuperen sus costos y puedan
invertir en el mismo sector con eficiencia y competitividad (artículo 333
superior), lo cual se traduce en una mejor prestación del servicio público.
40.
Al respecto, “el concepto de
gratuidad de los servicios públicos ha sido abandonado en la Constitución
Política de 1991 (art. 367) y ha surgido, en cabeza de los particulares, la
obligación de contribuir en el financiamiento de los gastos en que incurra el
prestador del servicio dentro de los criterios de justicia y equidad (arts.
95, 367, 368 y 369 C.P.). Para determinar los costos del servicio hay que tener
en cuenta una serie de factores que incluyen no sólo el valor del consumo de
cada usuario sino también los aspectos económicos que involucran su cobertura y
disponibilidad permanente de manera tal que la prestación sea eficiente.
Precisamente con tal fin la Constitución prevé que sea la ley la que fije no
sólo las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, sino el régimen
tarifario, en el cual se tendrán en cuenta los criterios de costos, solidaridad
y redistribución de ingresos”[14] (negrillas fuera de texto original).
41.
En este sentido, el artículo 128 de la
Ley 142 de 1994 dispone que bajo el contrato de servicios públicos surgen dos
obligaciones (i) la prestación del servicio al usuario, por parte de la
empresa; y (ii) el pago en dinero del precio o tarifa por parte del usuario a
dicha empresa. Profundizando en lo anterior, la Ley 142 de 1994 dispone que las
comisiones de regulación son las llamadas a establecer las tarifas[15],
de acuerdo con las previsiones que allí se consagran y respetando los
principios que en la materia definió la Constitución. No obstante y con
el fin de hacer efectivo el principio de solidaridad, se prevé la posibilidad
de que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las
entidades descentralizadas concedan subsidios en sus respectivos presupuestos,
o se creen contribuciones por solidaridad, con el propósito de que las personas
de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios.
42.
Teniendo en cuenta lo anterior, es dado
concluir que en relación con los servicios públicos domiciliarios no se
encuentra en la Constitución ninguna indicación precisa sobre la forma de hacer
el reparto de los costos y beneficios derivados de los mismos entre los
usuarios (C.P. art. 338) ni sobre el criterio concreto de solidaridad y
redistribución de ingresos que debe reflejarse, junto con los costos, en el
respectivo régimen tarifario (C.P. art. 367). Estos elementos deben ser
definidos por el Legislador, “en atención a la connotación fiscal de la
tarifa y al componente de carga tributaria - que excede el concepto de pago del
precio de un servicio - que se expresa en el factor adicional que se cobra a
los usuarios de los estratos altos”[16].
E.
LAS CONTRIBUCIONES FISCALES, SUS
CLASES. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
43.
En cuanto a las intervenciones
recibidas por la Corte en este expediente, y los cuestionamientos planteados
expresamente por el demandante (ver supra, numerales 5 y 7) se constata que parte
del debate gira entorno a la naturaleza jurídica de la sobretasa por kilovatio
hora de energía eléctrica consumido establecida en el artículo 313 demandado.
Para lo cual la Corte considera de relevancia retomar el concepto de
contribución fiscal y la tipología de los tributos que pueden existir en el
marco del orden constitucional y legal.
44.
La Constitución admite la
existencia de impuestos, tasas y contribuciones (especiales y parafiscales) que
se distinguen en función de la especificidad del sujeto pasivo; la causación en
función de la capacidad contributiva, la pertenencia a un sector, o la
recepción de un servicio o beneficio; y, la existencia, o inexistencia, de una
contraprestación, servicio o beneficio directo para el contribuyente que la
paga. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar las
contribuciones y establecer la tipología de los tributos. La jurisprudencia
también ha permitido constatar que en cada caso particular se debe analizar a
profundidad la naturaleza jurídica del tributo, por cuanto, la denominación
legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo
sometido a examen de constitucionalidad. En este orden de ideas, a continuación
se resumen los elementos de los tributos[17]:
Impuesto
(i) Prestación de
naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna
contraprestación por parte del Estado;
(ii) Hecho generador
que lo sustenta, que observa la capacidad económica del contribuyente, como
valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su
vocación de carácter general;
(iii) Al ser de
carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el
hecho generador;
(iv) Su pago no es
opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su
cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;
(v) En cuanto se
recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos
nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en
prioridades distintas a las del contribuyente; y
(vi) No guarda una
relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el
contribuyente.
Tasa
(i) El hecho generador
se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular
al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable;
(ii) Tiene una
naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público,
deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para
prestar dicho servicio; y
(iii) Se cobran cuando
el contribuyente provoca la prestación del servicio público divisible, siendo
el cobro de forma general proporcional, aunque en ciertos casos admite
criterios distributivos.
Contribución
Especial
(i) La compensación
atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como
consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública;
(ii) Manifiesta externalidades,
al generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del
contribuyente; y
(iii) Se cobran para
evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales,
que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del
sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad.
F.
SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. LA
DISPOSICIÓN DEMANDADA VULNERA LA PROHIBICIÓN DE RENTAS CON DESTINACIÓN
ESPECÍFICA A LA QUE HACE REFERENCIA EL ARTÍCULO 359 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
45.
Reiteración de jurisprudencia
respecto de la necesidad de definir la naturaleza del tributo en cada caso
concreto, para efectos de emprender el análisis constitucional. Con el objetivo de analizar el primer cargo formulado por
el demandante, le corresponde a la Sala Plena, en primer lugar, definir la
naturaleza del tributo correspondiente a la denominada sobretasa por kilovatio
hora de energía eléctrica consumido que se creó en el artículo 313 de la Ley
1955 de 2019. Para estos efectos,
se reitera “que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud
al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de
constitucionalidad”[18]. Así, con independencia de la
denominación empleada por el Legislador para un tributo en particular, la Corte
está obligada a revisar la constitucionalidad de las disposiciones que lo
establecen “no solo por su forma sino por su materia”[19].
46.
Por lo anterior, le corresponde
a la Corte analizar: (i) si la sobretasa por kilovatio hora de energía
eléctrica consumido corresponde o no al precio unitario mensual de consumo y
disfrute del servicio de energía que paga el usuario; (ii) de no serlo, se debe
proceder a definir la naturaleza jurídica de la sobretasa por kilovatio hora consumido
objeto de control en la norma demandada. Lo anterior, permitirá a la Corte
definir el mandato constitucional aplicable y así emprender el análisis
respecto del reproche constitucional formulado por el accionante.
47.
La sobretasa por
kilovatio hora de energía eléctrica consumido, establecida en la norma
demandada, no corresponde al precio de consumo y disfrute del servicio de
energía. Es de recordar que
cada usuario del servicio público de energía eléctrica debe pagar una tarifa
que corresponde al precio unitario mensual de consumo y disfrute del servicio
(ver supra, numerales 39 a
42).
El precio por cada kilovatio hora consumido resulta de sumar los costos en los
que incurren las empresas prestadoras del servicio de energía[20].
Dichos kilovatios hora consumidos se multiplican por el costo unitario (CU)[21]
de cada kilovatio.
48.
Adicionalmente, algunos
impuestos, tasas o contribuciones incrementan el valor de la tarifa de energía,
los cuales se incluyen por disposiciones nacionales o departamentales, para que
sean recaudados y girados por las empresas prestadoras a quien corresponda. A
manera de ejemplo, se identifican a continuación algunos de los grávamenes
existentes que están dentro de los componentes de la tarifa[22]:
Componente
Tributo
Generación
Ley
99 de 1993 -Transferencias ambientales
FAZNI
-Fondo de Apoyo a Zonas No Interconectadas (art. 82 de la Ley 633 de 2000)
Transmisión
FAER
-Apoyo Electrificación Rural (art. 105 de la Ley 788 de 2002)
PRONE
-Normalización de Redes (Ley 1117 de 2006)
FOES
-Fondo de Energía Social (Decreto 111 de 2012)
Plan
Nacional de Desarrollo
Sobretasa
estratos 4, 5 y 6, industriales y comerciales (art. 313 de la Ley 1955 de
2019)
Contribución
adicional al Fondo Empresarial de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios
(art. 314 de la Ley 1955 de 2019)
49.
De esta forma, es claro que
la tarifa o costo por kilovatio hora consumido, por una parte, remunera el
costo y los gastos de inversión del prestador del servicio público de energía
(artículos 90 a 96 de la Ley 142 de 1994); y por otra parte, incluye
componentes adicionales, como es el caso de la sobretasa por kilovatio hora consumido
prevista en la disposición demandada. De esta manera, resulta posible concluir
que el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 regula un componente adicional
a la tarifa que no corresponde a la remuneración o el precio unitario pagado
por el usuario final. Lo anterior, por cuanto dicha sobretasa no busca
recuperar los costos e inversiones en los que incurra el prestador del servicio
público de energía, ni se paga por dicho servicio.
50.
El artículo 313 de la Ley 1955 de
2019 establece (i) una renta nacional, (ii) del tipo de los impuestos, y (iii)
con destinación específica. Visto lo anterior, es importante diferenciar
entre (i) el componente de la tarifa referido al precio unitario (ver supra,
numeral 49),
el cual no tiene una finalidad
tributaria sino técnica y operativa[23]; y (ii) el componente adicional de la tarifa, al que
corresponde la norma demandada. Al respecto, la Sala Plena constata que este último
corresponde en su naturaleza jurídica a un impuesto con destinación específica,
tal como lo asume el demandante en su primer cargo y fue apoyado por varios de
los intervinientes, pues se trata de una “imposición obligatoria y
definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un
bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano”[24].
51.
El tributo que regula la disposición
demandada tiene las siguientes características:
ELEMENTOS
DEL TRIBUTO ESTABLECIDO EN EL ART 313 DEL PND
Sujeto activo
Fondo Empresarial de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Sujeto pasivo
Usuarios del servicio de energía
eléctrica de los estratos 4, 5, 6, los usuarios industriales y comerciales y
los usuarios no regulados
Agente recaudador
Empresas de servicios públicos
domiciliarios, como comercializadores de
energía pues tienen los deberes jurídicos de recaudar, declarar y pagar la
sobretasa
Hecho generador
Consumo de al menos un kilovatio
de energía eléctrica
Base gravable
Cantidad de kilovatios hora de
energía eléctrica consumidos
Tarifa
4 pesos por kilovatio hora de
energía eléctrica consumido
52.
Teniendo en cuenta lo
anterior, es dado afirmar que este componente adicional de la tarifa en el
servicio público de energía es un impuesto con destinación específica[25]
(ver supra, numeral 44),
por cuanto:
(i)
La sobretasa por kilovatio hora
de energía eléctrica consumido, establecida en la norma demandada, no
corresponde al precio de consumo y disfrute del servicio de energía, por
cuanto, no busca recuperar los costos e inversiones divisibles en los que
incurra el prestador del servicio público domiciliario de distribución de
energía eléctrica, ni se paga por dicho servicio. En otras palabras, el
hecho gravable no está vinculado a la actividad del prestador.
(ii)
Se trata de una prestación de
naturaleza unilateral, por lo cual su pago no es opcional ni discrecional para
el contribuyente.
(iii)
El contribuyente no recibe ninguna
contraprestación o beneficio adicional por parte del Estado que sea individual,
proporcional y directa.
(iv)
El hecho generador que sustenta el tributo observa la capacidad
económica del contribuyente como valoración del principio de justicia y
equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general.
53.
Respecto del requisito
referente a la generalidad del impuesto “no consiste en que todas las
personas residentes en el territorio o la totalidad de los ciudadanos deban
estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en que
el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo
supuestos iguales”[26]. Sostener lo contrario, conllevaría
a imponer una limitación al Legislador para seleccionar, en su amplia potestad
de configuración, quiénes deben estar obligados a tributar y, en consecuencia,
bastaría ser persona para pagar toda clase de gravámenes, sin consideración a
principios como la proporcionalidad, razonabilidad y la equidad en el reparto
de las cargas públicas.
54.
Por lo anterior, es claro
que se trata de una renta nacional, impuesto de destinación específica.
Definido este particular, le corresponde a la Sala Plena examinar si el
Legislador desconoció el artículo 359 de la Constitución Política al crear el
mencionado impuesto. En especial, por cuanto en opinión del accionante (ver supra,
numerales 5 y 7),
no se cumple con la excepción a la prohibición de rentas nacionales de
destinación específica, relacionadas con las “destinadas para inversión social”
a la que hace referencia el numeral 2° del mencionado artículo 359. Por el
contrario, los intervinientes y el Ministerio Público, aducen que los gastos
que se cubren con el impuesto, tienen el carácter de inversión social y, por
tanto, la norma acusada se ajusta a la excepción antes mencionada.
55.
La excepcionalidad de las
rentas nacionales de destinación específica. El sistema tributario colombiano, especialmente regido por
el artículo 338 Constitucional, admite excepcionalmente la creación de ingresos
o rentas tributarias que por su naturaleza misma conllevan la característica de
ser de destinación específica. Entre estas se cuentan no solo las
contribuciones especiales, sino además las tasas, las contribuciones
parafiscales y los cobros destinados a fondos especiales. La posibilidad de
crear este tipo de rentas obliga a realizar interpretaciones sistemáticas de la
Constitución que permitan la convivencia de normas que en principio parecerían
contrapuestas, como la prohibición de rentas de destinación específica del
artículo 359 Constitucional, permitiendo al Legislador su establecimiento al
reconocer que la limitación constitucional de este tipo de rentas se predica
exclusivamente de los impuestos y no de otro tipo de tributos[27].
56.
La Corte Constitucional, de
manera reiterada, ha considerado que sólo por vía excepcional, siempre que se
den los supuestos taxativamente señalados en el artículo 359 superior, le es
dado al Legislador establecer una renta nacional de destinación específica[28].
Justamente, esta prohibición constitucional reivindica las funciones que está
llamado a cumplir el presupuesto general de la nación, como instrumento
decisivo de la política fiscal que aprueba año a año el Congreso, al cual se le
confía la eficiente y justa asignación de los recursos y el desarrollo
económico.
57.
Al respecto, en las gacetas
de la Asamblea Nacional Constituyente, se da cuenta del crecimiento de las
rentas de destinación específica, y como ello había implicado una drástica
disminución de la base para liquidar el situado fiscal, lo que deterioraba a su
vez los ingresos de las entidades territoriales con los cuales se financian los
gastos de salud y educación, entre otros[29]. En el mismo sentido, este tribunal
en su sentencia C-130 de 2018 señaló que la prohibición de creación de rentas
de destinación específica tiene como objetivo proteger las rentas que se van a
distribuir a las entidades territoriales mediante la descentralización fiscal a
través del sistema general de participaciones y los ingresos corrientes de la
Nación.
58.
Es claro que el cumplimiento
de los fines del Estado, y en particular del Estado Social de Derecho, está
determinado por los ingresos que pueda generar y por el gasto público que pueda
ser ejecutado a partir de ellos. En otras palabras, llevar a la práctica la
parte dogmática de la Constitución de 1991 supone que en la parte orgánica
funcionen adecuadamente los instrumentos de la hacienda pública, ingresos,
gastos, planeación y presupuesto. Lo anterior, se torna de la mayor relevancia
en el ejercicio democrático, por cuanto, el proceso presupuestal -salvo las
excepciones previstas en la Constitución- no puede estar obstaculizado con
mecanismos de preasignación de rentas nacionales a determinados fines[30].
De permitirse, se afectaría ostensiblemente la necesaria flexibilidad en el
manejo de las finanzas públicas[31], y por consiguiente, un menoscabo en
el ejercicio de discusión, aprobación y ejecución del presupuesto. Dicha
afectación conlleva la creación de una inflexibilidad del presupuesto; además,
no permite la debida planificación del gasto y su adecuado control, para
satisfacer las necesidades que se estimen necesarias en cada ejercicio anual[32].
59.
En adición a las
afectaciones señaladas en el marco del proceso de deliberación democrática, la
prohibición constitucional de las rentas nacionales de destinación específica,
busca también maximizar el instrumento del presupuesto como herramienta de
cumplimiento del plan nacional de desarrollo. Esto es así, por cuanto se
tornaría en extremo difícil garantizar dicho cumplimiento, si una porción
sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos fijados
por las leyes preexistentes, creadoras de rentas de destinación específica que
limitan por definición el principio de unidad de caja[33] e impiden la utilización del principio de la
universalidad, el cual supone que el presupuesto contemple todos los gastos e
inversiones nacionales a realizar durante la anualidad.
60.
Conviene entonces precisar
que a las rentas de destinación específica se les ha denominado rentas atadas,
“y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta
recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad
gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto”[34].
Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los demás
recursos del presupuesto general de la Nación, en que sí se sabe el origen de
su captación, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la
forma en que lo concibe la Constitución, es de carácter técnico, general,
impersonal, universal y abstracto.
61.
El artículo 313
demandando vulnera la prohibición de creación de rentas de destinación
específica, al no enmarcarse en la excepción prevista en el numeral 2 del
artículo 359 superior, correspondiente a “inversión social”. Es de resaltar que la “destinación específica”
de la renta nacional, como se señaló en este caso, se trata de una eventual
“inversión social”, y este tipo de gasto, en los términos de los artículos 334,
350 y 366 de la Constitución, tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. La
constitucionalización del gasto público social cumple una función política de
naturaleza social y juega un papel redistributivo, puesto que el mencionado
artículo 350 ordena destinar una parte especial del gasto a la solución de los
problemas más urgentes de las personas con mayores necesidades. Esta
orientación se sigue en el artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
en el cual se establecen los objetivos específicos del gasto público en los
siguientes términos:
“Se entiende por
gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.
El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en
relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la
correspondiente ley de apropiaciones (…)”.
62.
Para dar mayor contexto al
concepto de “inversión social”, se debe recordar que recientemente la
Corte, en la sentencia C-221 de 2019 señaló que la Constitución no define qué
tipo de gastos integran el “gasto público social”. Sin embargo, es posible
concluir que “se trata de aquel que desarrolla o permite realizar los fines
sociales del Estado (art. 1º superior). Dichos fines se concretan en la
consecución del bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, la distribución equitativa de las oportunidades, la participación en
los beneficios del desarrollo y el disfrute de un ambiente sano”[35].
63.
En el mismo sentido, la sentencia C-590
de 1992 definió la inversión social como todos los gastos incluidos dentro del
presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las
necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la
prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases más
necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos
para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido
social, le reportan un beneficio general a la población. Asimismo, en la
sentencia C-734 de 2002, la Corte manifestó que "no resulta de un ejercicio semántico" pues
"no siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que
tiene que ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento", es
decir, la inversión social es una especie que pertenece al género del gasto
social”. Igualmente, en los términos del artículo 350 de la Constitución, el
cual se integra al parámetro de control constitucional, el “gasto público
social” puede corresponder a “funcionamiento” o a “inversión”[36].
Igualmente, en la sentencia C-221 de 2019 este tribunal indicó que la
prohibición del numeral 2° del artículo 359 superior se refiere a aquellos
gastos, de la especie “social”, que pueden catalogarse como “inversión” y no,
por ejemplo “funcionamiento”.
64.
En suma, destaca la Corte
que el “gasto público social” tiene connotaciones importantes en el régimen
constitucional colombiano, a saber:
(i)
En primer lugar, es la principal
herramienta para llevar a la práctica la parte dogmática de la Constitución,
como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado social de derecho. A nivel internacional, es un compromiso derivado del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual
establece que: “Cada uno de los Estados Partes (…) se compromete a adoptar
medidas (…) hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, (…) la plena efectividad de
los derechos aquí reconocidos” (PIDESC, Artículo 2).
(ii)
En segundo lugar, en los planes y
presupuestos tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, en los términos de los artículos 334, 350 y
366 de la Constitución.
(iii)      En tercer lugar, debe ser definido por el Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
(iv)      En cuarto lugar, por mandato de la misma norma orgánica, el
presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en
relación con el del año anterior respecto del gasto total en la correspondiente
ley de apropiaciones.
(v)
En quinto lugar, su distribución
territorial debe tener en cuenta, entre otros factores, el número de
personas con necesidades básicas insatisfechas.
(vi)      Y en sexto lugar, sólo excepcionalmente podrá haber rentas
nacionales con destinación específica para inversión social, noción que
por tratarse de una excepción a una regla constitucional, debe ser interpretada
restrictivamente.
65.
Como ya se expuso, la norma
objeto de control prevé la creación de la sobretasa por kilovatio hora de
energía eléctrica consumido a ser destinada al pago de las obligaciones
financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la SSPD para
garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas de
energía eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional. Como lo
señala la demanda, el objetivo de la norma es
la atención del servicio de deuda del Fondo
Empresarial de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, el
cual no se puede enmarcar en la definición de “gasto público social” a la que
se refiere el artículo 41 del Decreto 111 de 1996. Asimismo, la norma no cumple las características de
especificidad dado que es general, aunque se sabe por la discusión en el
Congreso que tiene nombre propio: Electricaribe S.A. E.S.P. Tampoco cumple la
norma, en abstracto, con el requisito de distribución territorial al que hace
referencia el segundo inciso del artículo 350 de la Carta Política.
66.
Es necesario señalar que el
artículo 132 de la Ley 812 de 2003 facultó a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios para constituir un patrimonio autónomo, con vocación de
permanencia, denominado “Fondo Empresarial”. La finalidad de dicho fondo es la
de “apoyar a la salvaguarda de la prestación del servicio y la financiación
de las empresas en toma de posesión”[37].
Otras leyes aprobatorias de planes de desarrollo repitieron las autorizaciones
del Fondo Empresarial de la SSPD: el artículo 247 de la Ley 1450 de 2011, el
artículo 227 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1955 de 2019[38].
67.
Específicamente, en los
términos del artículo 16 de la Ley 1955 de 2019, con los recursos recaudados,
el Fondo Empresarial de la SSPD podrá financiar a las empresas en toma de
posesión para (i) apoyar pagos para la satisfacción de los derechos de los
trabajadores que se acojan a los planes de retiro voluntario, o quienes se les
terminen sus contratos de trabajo; (ii) salvaguardar la prestación del
servicio; (iii) apoyar el pago de las actividades profesionales requeridas para
prestar apoyo económico, técnico y logístico a la Superintendencia y a la
empresa prestadora del servicio público en toma de posesión; y (iv) de forma
excepcional, podrán apoyar los esquemas de solución a largo plazo sin importar
el resultado en el balance del Fondo en la respectiva operación. De lo cual se
puede entender que ha sido el mismo Legislador el que ha dispuesto el origen de
los recursos y el destino de estos. En su concepción original, este fondo se podía utilizar para apoyar, de conformidad con
sus disponibilidades, a las empresas que contribuían al Fondo, en los procesos
de liquidación ordenados por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios.
68.
El Fondo Empresarial de la
SSPD se fondea con los siguientes recursos: (i)
los excedentes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de
la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la
Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG); (ii) el producto de las multas
que imponga dicha Superintendencia; (iii) los rendimientos que genere el Fondo
Empresarial de la SSPD y que se obtengan por la inversión de los recursos que
integran su patrimonio; (iv) los recursos que obtenga a través de las
operaciones de crédito interno o externo que se celebren a su nombre, y los que
reciba por operaciones de tesorería;
(v) los rendimientos derivados de las acciones
que posea el Fondo o su enajenación, los cuales no estarán sometidos al
impuesto sobre la renta y complementarios; y, (vi) los demás que obtenga a
cualquier título. En esta última categoría, se recibirán los recursos que se
recauden como consecuencia del artículo 313 de la Ley 1955 de 2019[39].
69.
Con base en estos
antecedentes sobre la destinación específica objeto de la norma de control, y
sin perjuicio de la afirmación de la intervención del Gobierno nacional en el
sentido de que los recursos recaudados aún no han ingresado al patrimonio
autónomo y sobre la temporalidad del impuesto (vigente hasta diciembre de 2022[40]), la Corte encuentra que en los estrictos y
precisos términos de la competencia señalada en el numeral 4° del artículo 241
de la Constitución Política, en abstracto, la norma demandada vulnera el
mandato del artículo 359 de la Carta Política. Reconoce este tribunal que no
hay lugar a dudar que bajo el artículo 365 superior, el Estado debe asegurar la
prestación de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio
nacional (ver supra, numeral 37). Sin embargo, dicha finalidad no se concreta en la
destinación específica de una renta
nacional creada por la norma demandada en una Ley aprobatoria del Plan de
Desarrollo, al destinarse en abstracto para el pago de las obligaciones
financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios para garantizar la prestación del servicio de
energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión. Es claro que dicha destinación resulta contraria a lo
dispuesto en el artículo 359 superior, ya que no puede calificarse como
“inversión social” el salvamento ex post de una empresa particular en un
determinado sector, como es el caso de Electricaribe S.A. E.S.P. Lo
anterior, encuentra fundamento en las razones que se exponen a continuación.
70.
La renta de destinación específica
no beneficia directamente al usuario final, sino la solvencia o liquidez del
Fondo Empresarial. En materia presupuestal
han de aplicarse los principios de unidad de caja y universalidad del
presupuesto, por lo que la justificación de una renta de destinación específica
no puede fundarse en un hipotético o eventual beneficio indirecto de la
destinación específica[41], como sería el evitar la liquidación de una empresa de
servicios públicos distribuidora de energía eléctrica, toda vez que esto podría
afectar a los usuarios finales. Esta premisa no obedece a una interpretación
sistemática de las normas aplicables en el escenario de toma de posesión
ejercida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios[42].
71.
Es así como el artículo 61 de la Ley
142 de 1994, por ejemplo, en el escenario de la liquidación de la empresa
prestadora del servicio público, prevé que se debe dar aviso a la autoridad
competente para la prestación del servicio, para que esta asegure que no se
interrumpa la prestación del servicio. Para lo cual, podrá celebrar los
contratos que sean necesarios para permitir la sustitución de la empresa o
asumir directamente la prestación. Por ende, a la luz de la norma objeto de
control, es dado afirmar que los usuarios del servicio público de energía
eléctrica no reciben un servicio o beneficio directo o indirecto del Fondo
Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
elemento que es reconocido por el Gobierno nacional y el Procurador General de
la Nación.
72.
Ahora bien, el pago de las
obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios para garantizar la prestación del servicio
de energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión
en el territorio nacional, como es el caso de Electricaribe S.A. E.S.P., si
bien es fundamental para salvar a dicha empresa, no es un gasto que tienda por
sí mismo, al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población.
73.
Cabe destacar que, el impuesto creado en la disposición objeto de control se
trata específicamente de una operación destinada a financiar el Fondo
Empresarial de la SSPD, la cual no evidencia, prima facie, una
consecución del bienestar social, o un mejoramiento de la calidad de vida de la
población, o una distribución equitativa de las oportunidades. Lo anterior, por
cuanto no corresponde a erogaciones que pretenden incrementar, a largo plazo,
la capacidad instalada o una mejor y eficiente prestación del servicio público,
sino como se verá a continuación, corresponde a un paquete de medidas que
tienden a sanear los pasivos de una empresa específica de un sector
determinado. Es así como, es claro que ante la búsqueda del saneamiento no se
trata de un gasto de inversión, ni a un gasto de funcionamiento, sino que corresponde
a servicio de deuda, el cual se encuentra en un rubro presupuestal diferente.
74.
Al respecto, al referirse la
destinación específica al pago de las deudas financieras del Fondo Empresarial
de la SSPD (capital e intereses), se debe traer a colación lo dispuesto en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto (compilado en el Decreto 111 de 1996) en el
artículo 11, literal b)[43], el cual dispone que el servicio de
la deuda debe estar incluido en un capítulo presupuestal distinto del destinado
a la inversión o funcionamiento. De esta manera, no es posible inferir el
objetivo del gasto o inversión social al que se refiere la disposición
demandada. En los términos de la sentencia C-221 de 2019, la destinación de los
recursos que se recauden con el tributo demandado no pretende satisfacer
necesidades de largo plazo, sino necesidades de saneamiento o corto plazo, no
asociadas directamente a la continuidad en la prestación del servicio público
de energía en empresas en toma de posesión.
75.
De esta manera, si bien el Fondo
Empresarial de la SSPD podrá financiar a las empresas en toma de posesión para
hacer pagos de obligaciones financieras o para la satisfacción de los derechos
de los trabajadores que se acojan a los planes de retiro voluntario y en general
las obligaciones laborales y para salvaguardar la prestación del servicio, no
tiene un beneficio directo en los usuarios finales, ni el escenario extremo de
liquidación de la empresa conlleva a su desprotección.
76.
La sobretasa por kilovatio por hora consumida de energía
eléctrica pertenece a un conjunto de medidas que tenían por objeto facilitar la
venta por parte del Estado colombiano de Electricaribe S.A. E.S.P. De esta forma, constata la Sala Plena que la garantía de
prestación del servicio público a todos los habitantes del territorio (artículo
365 superior), no se refiere necesariamente a la garantía de continuidad de la
empresa, o a una obligación esencial del Estado en preservar la solidez y
liquidez de dichas empresas. Es
evidente que en este caso concreto, la disposición acusada no se sustenta en
motivos que la hagan imperativa y necesaria[44].
77.
De la revisión de los
antecedentes legislativos, la Sala Plena pudo constatar que en el curso del
debate de la norma objeto de control no se tuvieron en cuenta consideraciones específicas
relacionadas con los conceptos de bienestar de la población; por ejemplo,
número de personas con necesidades básicas insatisfechas, o cúal es la
necesidad de la población que se pretende satisfacer. El debate se limitó a
reflexiones generales sobre el potencial impacto en una determinada región del
territorio colombiano, derivado de la liquidación de una determinada empresa
privada. Tampoco se evidencia la razón por la cual sería inminente o imperativo
para la inversión social, el mejoramiento o fortalecimiento del Fondo
Empresarial de la SSPD, o la mejora en los balances de Electricaribe S.A.
E.S.P. para facilitar la venta de este activo tomado en posesión por la
Superintendencia.
78.
Es preciso entonces
profundizar en el contexto del debate al interior del Congreso. En este
sentido, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022[45]
señalan la necesidad de tomar medidas de fortalecimiento institucional que
faciliten la coordinación entre las diversas entidades del Estado responsables
del cumplimiento del artículo 365 de la Constitución Política. Entre estas
medidas, el “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos:
agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”
señaló la necesidad de robustecer el financiamiento, la solidez y la
sostenibilidad del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, como instancia que respalda y garantiza la continuidad
del servicio sin generar la exposición fiscal.
79.
Por otra parte, el “Pacto
Región Caribe: Una transformación para la igualdad de oportunidades y la
equidad” puso de presente las reducidas inversiones en infraestructura
eléctrica por parte de Electricaribe S.A. E.S.P. antes de 2016, las cuales
conllevaron a una ineficiente prestación del servicio de distribución de
energía eléctrica en la región Caribe, un aumento en las pérdidas de energía y
cartera morosa, entre otros factores y que permitían poner de presente el
estado crítico de la prestación del servicio público de energía en dicha
región. En consecuencia, se requería adoptar medidas que permitieran asegurar
la prestación eficiente y sostenible del servicio público en desarrollo del
mencionado artículo 365 superior. Al respecto, el Gobierno nacional afirmó
que las propuestas presentadas en relación con Electricaribe S.A. E.S.P. eran
un tema “muy importante, porque se trata de la obligación constitucional de
prestar el servicio eléctrico”[46].
En particular, en la sesión del 19 de marzo de 2019, el Viceministro de
Hacienda y Crédito Público precisó que “esto no es para un privado porque lo
que se busca es garantizar el servicio de electricidad de una región del país”[47].
80.
Respecto de la situación
financiera de Electricaribe S.A. E.S.P., las bases del plan dan cuenta de los
efectos adversos de las bajas inversiones durante los años anteriores a 2016,
causando un deterioro constante y continuo en los flujos de caja de la empresa.
En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomó
posesión de la empresa en noviembre 14 de 2016. Expresamente se indicó que la intervención de Electricaribe fue inevitable,
ante el colapso financiero de la compañía por la falta de inversiones y por
problemas de administración. Se puso de presente que la empresa se encontraba en
búsqueda de inversionistas y que le correspondía al Gobierno nacional adoptar
medidas para garantizar la prestación del servicio de energía, tales como,
otorgar las condiciones necesarias para la sostenibilidad del Fondo Empresarial
de la SSPD. Asimismo, el representante Christian Moreno señaló que “esto
no es un problema de una empresa privada, sino de la prestación de un servicio
público. Esto no es un problema inventado, sino que es un problema real. No es
un problema de unidad de materia, sino que se trata de darle solución a un
problema que afecta el 25% del país”[48].
Por último, en la sesión del 20 de marzo de 2019, la Ministra de Minas y
Energía resaltó que “la situación de Electricaribe S.A. ESP constituye un
riesgo para 10 millones de colombianos”[49].
81.
En cuanto al trámite
legislativo, el Gobierno nacional presentó un total de 183 artículos, entre los
cuales, no se incluyó expresamente la sobretasa por kilovatio hora de energía
eléctrica consumido, establecida en la norma objeto de control[50].
En la ponencia para primer debate[51], se propuso habilitar al Fondo
Empresarial de la SSPD para utilizar sus recursos en favor de prestadores del
servicio público de acueducto y alcantarillado. Con base en dicha proposición,
se sugirió extender dicha medida a los servicios públicos de energía y gas[52].
82.
Posteriormente, en sesiones
del 18 y 19 de marzo de 2020, el Gobierno nacional manifestó que existe un
problema crítico en materia energética, especialmente, por los problemas
financieros que presenta el sistema. En concreto, indicó que se requiere
solicitar un crédito para el funcionamiento de Electricaribe S.A. E.S.P., y que
el Fondo Empresarial de la SSPD adopte el funcionamiento del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras-Fogafín.
83.
Adicionó el Gobierno nacional
que tanto el crédito, como la iniciativa de gestión del Fondo Empresarial de la
SSPD como garante, tenían por objeto:
“poder mejorar la compañía con el objetivo de
vender la compañía, porque se requieren hacer unas inversiones muy grandes que
la Nación no se puede permitir. Para lo anterior tenemos que tomar el pasivo
pensional y pagarlo, pero además sacarlo de la compañía. La idea es que la
compre un privado que preste el servicio como la Constitución lo impone. La
idea es que no tengamos hacer las inversiones grandes, sino solo aquellas que
nos permitan venderla”. Agregó
que “cuando iniciamos la ley de financiamiento el pasivo que significa
Electricaribe no estaba contabilizado, luego esta situación es verdaderamente
complicada, donde se necesita del apoyo de todos. Sobre el primer artículo que
se busca es aumentar por dos años a los estratos altos el precio del consumo de
energía eléctrica (estrato 4 a 6). En general, lo que se busca es que por el
consumo se cobre un poco más entre 600 a 2000 pesos más. Con este método
podríamos recaudar unos 250.000 millones de pesos al año”.
84.
Sin embargo, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público señaló la importancia de poner en perspectiva el
artículo referente a la crisis financiera “aprobando estos artículos sería
de 180.000 y 200.000 millones de pesos, lo cual de por sí es insuficiente,
porque el déficit hasta hoy es de 1.8 billones de pesos; el cual va en aumento”(se
subraya). Específicamente, respecto de la sobretasa regulada en la norma
demandada, manifestó que era absolutamente necesaria para poder dotar
al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
indicando que “se debe confesar que igual la sobretasa que se está
proponiendo es muy pequeña. Entonces hay que hacer un gran esfuerzo para sacar
este tema adelante” [53].
85.
Tras lo anterior, el
Ministro de Hacienda solicitó a los congresistas tener presente la realidad de
la empresa, y la necesidad de prestar el servicio de energía en la costa Caribe:
“Claramente, lo
mejor hubiera sido que se hubiera hecho algo antes, pero el esquema que se está
planteando es un esquema que se ha analizado con varios expertos. Debemos estar
seguros que después de las discusiones que tengamos, la conclusión a la que
llegaremos va a ser el esqueleto de esta que se propone. Se necesitan las
facultades para asumir el pasivo pensional de Electricaribe para hacerla
atractiva para su venta. Así mismo, se necesitan facultades para
solicitar créditos para ayudar a la compañía un poco para poder venderla.
Adicionalmente, se necesita aprobar las sobretasas para que se pueda crear el
fondo empresarial y este sea sostenible en el tiempo. La solución
definitiva va a venir cuando Electricaribe goce de todas estas alternativas y,
ahí, será el momento cuando se pueda mirar cuál operador va a hacer las
inversiones de 7 billones de pesos que son necesarios. No es necesario
preocuparse por lo de la unidad de materia, porque no se tratan de facultades
permanentes sino de transitorias”[54] (negrillas fuera de texto original).
86.
En las sesiones conjuntas de
las Comisiones Económicas del Senado y la Cámara[55],
se hicieron precisiones indicando
que no se está salvando Electricaribe S.A. E.S.P. sino que se está
acelerando la salida de la empresa de propiedad de la Nación, y que, el
servicio lo está prestando el Estado pues la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios tomó posesión de la empresa. Específicamente, los
congresistas resaltaron el número y necesidades concretas de la población
objeto de las medidas adoptadas para salvar Electricaribe, como por ejemplo:
(i)
La senadora María del Rosario Guerra resaltó que “si nosotros
no hacemos algo, se apaga el servicio de energía eléctrica en el Caribe, y no
es solo dejar sin energía a cerca de doce o trece millones de colombianos que
viven en el caribe, afecta a todo el país: afecta a los puertos, los
aeropuertos, el comercio, la industria, el nivel de vida de la población, afecta
las empresas generadoras, comercializadoras, afecta toda la actividad”[56].
(ii)
El senador Efraín Cepeda “si ese paquete de artículos no
está, se puede apagar el Caribe colombiano, y apagar el Caribe colombiano
es un coletazo tremendo al desarrollo nacional, porque es el 25% del
país, no es un problema de carácter regional, es un problema de
carácter nacional (…) Los puertos de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta
mueven el 70% de los contenedores de Colombia, usted imagínese ese
apagón, esa repercusión y cuál es la alternativa que nos
queda sino salimos adelante con un paquete de artículos, que salve a
Electricaribe”[57].
(iii)      El
senador Efraín Cepeda insistió en que el tema Electricaribe afecta “al 25%,
a la cuarta parte de los usuarios del país; pero que, si no se soluciona,
tendrá un efecto dominó en el desarrollo nacional y en el presupuesto general
de la nación”[58],
que afectaría además las termoeléctricas e hidroeléctricas, “porque es la
cuarta parte de los recursos en compra de energía, que estarían ausentes o muy
deficitario”[59].
Aseguró que “la parálisis de los puertos, que mueven el 70% de los
contenedores, (…) la disminución del desempleo, se iría al traste;
creo que usted está calculándolo en el 7%, hoy tenemos alrededor
del 10%. Se nos va al 20% la cifra de desempleo. Ya no seríamos el cuarto
país más desigual del mundo, sino seguramente el primero o el
segundo, o hay tres o cuatro millones de personas que salgan de la pobreza si
lo que vamos a hacer es sumar”[60].
Resaltó que el fortalecimiento del Fondo Empresarial de la SuperServicios “es
necesario para que tenga las herramientas de salvamento de las entidades
intervenidas, sea esta u otra”[61].
(iv)      El
senador David Barguil resaltó que “allá hay municipios donde dura
veinte horas sin el servicio de energía, a cuarenta grados de temperatura
(…) entonces dejamos a los diez millones de costeños, ¿María del Rosario, sin
la solución?”.
(v)
Finalmente, se presentaron
muchas intervenciones comparando el tema de Electricaribe con las empresas de
Cali, manifestando desigualdad y que era injusto que en el Valle del Cauca
no se tomaban medidas de esa índole.
87.
Algunos de los congresistas
que se opusieron a estas medidas indicaron que no tenían vocación de
transitoriedad, y que, debían ser medidas de carácter permanente decididas por
el Congreso por las vías ordinarias.
88.
De dicho recuento del
trámite legislativo, la Sala Plena puede extraer las siguientes conclusiones.
La norma demandada hace parte de un conjunto de medidas (artículos 312 a 318)
dirigidas a preparar la venta por parte del Estado colombiano de Electricaribe
S.A. E.S.P., de lo cual no se puede derivar una consecuencia lógica o razonable
respecto del bienestar o beneficio directo para los usuarios del servicio
público de distribución de energía en la costa Caribe. De esta manera, no es
posible sostener que la finalidad de la denominada sobretasa por kilovatio hora
de energía eléctrica consumido, se encuentre destinada para “inversión social”,
esto es, a asegurar el bienestar social y el cumplimiento de las finalidades
sociales del Estado, ya que contrario a lo señalado por algunos senadores en el
marco del debate en sesiones conjuntas, y como ya indicó la Corte (ver supra,
numerales 70 a
74),
los usuarios finales no son los destinatarios directos de la medida. Una
lectura comprehensiva del debate, permite evidenciar que en abstracto el debate
giró en torno al fortalecimiento para el pago de la deuda financiera adquirida
por el Fondo Empresarial de la SSPD previsto por la norma, con el fin de facilitar
la garantía de dicha venta. Si bien estos hechos son relevantes para la región,
no se enmarcan dentro del concepto de “inversión social”. Además, como se evidencia, la norma acusada se refiere en
abstracto al financiamiento del Fondo Empresarial con el objetivo de apoyar
empresas de energía eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional.
Sin embargo, es claro de la discusión en el Congreso que se discutió el pago de
las obligaciones financieras del Fondo Empresarial de la SSPD para garantizar el
conjunto de medidas relacionadas con el saneamiento y preparación para la venta
de Electricaribe S.A. E.S.P., lo
anterior aunado al reconocimiento del propio Gobierno nacional, en el sentido
que la sobretasa por kilovatio hora de energía eléctrica consumido se
destinaría al saneamiento de pasivos que podrían haber sido controlados o
mitigados mediante otros mecanismos.
89.
Revisado el debate parlamentario, se
constató que se afectó profundamente el principio democrático, máxime en
tratándose de la creación de normas de contenido tributario. En materia de la imposición de tributos, se resalta el
postulado del constitucionalismo liberal no taxation without representation (no
hay tributación sin representación)[62]. En este punto, cabe reiterar que el
principio de legalidad en materia tributaria tiene profundas raíces históricas
y mantiene vigencia en nuestro actual diseño institucional[63].
Ello, según ha sido expuesto, es expresión de los principios de representación
popular y democrático, que exigen que para decretar un impuesto hayan
concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los
cuerpos colegiados[64]. Tal deliberación y posterior consentimiento por parte de los
representantes de los ciudadanos, no tiene otro fin que el evitar equiparar los
impuestos a una confiscación. Es por tal razón, que por regla general, los
impuestos solo pueden adoptarse en el seno del órgano representativo: el
Congreso. Este órgano constitucional goza de una mayor legitimidad democrática,
dada su composición plural y la obligación de deliberar con igual respeto y
consideración a los diversos intereses de los representados[65].
En esta línea, como lo reconoció la Corte en
la sentencia C-464 de 2020, en materia tributaria el principio de unidad de
materia en las leyes del PND, exige una carga de argumentación suficiente.
90.
En este caso, se desconoce dicho
principio ante las características propias del debate democrático (ver supra,
numerales 76 a 88). Lo anterior, por
cuanto el Legislador desconoció los verdaderos motivos de la norma demandada,
los cuales no fueron objeto de un debate democrático abierto, al no estar
orientados de forma definitiva a la inversión social. Específicamente,
(i) insiste la Corte en que la decisión del Congreso, al considerar que la
previsión estaba vinculada con la inversión social, desconoció los verdaderos
motivos del Gobierno, incluso expresados durante el debate legislativo; (ii)
que esos motivos no fueron objeto de un debate democrático abierto; y (iii) que
esa actuación debía estar dirigida más a garantizar la prestación del servicio
en la región afectada, que a salvar a una empresa privada y facilitar su venta[66].
91.
Nadie duda que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, ni
que es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional. Lo que se discute es si un impuesto destinado al
pago de las obligaciones financieras del Fondo Empresarial de la SSPD, para
garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de cierta empresa
prestadora del servicio público de energía, de naturaleza privada y en toma de
posesión, constituye inversión social. Desde este punto de vista, de aceptarse el impuesto
creado con ocasión de la norma acusada, podría conllevar a que se permitan las
operaciones de financiamiento de empresas privadas, mixtas o públicas en
dificultades económicas, con rentas de destinación específica, mediante la
simple constatación de que en su finalidad se encuentra el cumplimiento del
mandato del artículo 365 de la Carta Política. De aceptarse este planteamiento
por esta Sala, sin duda, se estaría dando vía libre a que la excepción se
convierta en la regla general, lo cual causaría como se mencionó un grave
desajuste y mayores inflexibilidades en el proceso presupuestal y de
planificación (ver supra, numerales 55 a
59).
92.
Es así como, considera la
Sala Plena que el mandato constitucional previsto en el artículo 365 superior,
se refiere a la continuidad en la prestación del servicio público para todos
los habitantes del territorio nacional. Así, de conformidad con lo establecido
por la jurisprudencia constitucional, la adecuada prestación de los servicios
públicos esenciales compromete la satisfacción de ciertos derechos
fundamentales, del bienestar general y del mantenimiento de la calidad de vida
de la población, y en tal virtud constituye un fin esencial del Estado. Por
ello, corresponde al Estado garantizar su prestación regular, continua y
eficiente, ya sea directamente o a través de los particulares, reservándose en
todo caso la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su
adecuada prestación[67]. Dicho mandato de continuidad del
servicio, se reitera no necesariamente se refiere a la continuidad de la
empresa prestadora, ni conlleva a una obligación especial para el Estado
colombiano de asegurar y mantener como tal a cada una de las empresas prestadoras
del servicio público, sino en esta línea de inspección y vigilancia, debe
mantener la libre competencia entre ellas y asegurar una eficiente prestación
para el usuario final.
93.
Al tratarse de una medida de contenido estructural, no se
encontraron razones suficientes que permitan el vaciamiento de las competencias
ordinarias del Congreso de la República. De los antecedentes legislativos señalados se evidencia
en el debate en el Congreso, la constatación de una compleja situación
estructural de Electricaribe S.A. E.S.P. En relación con la inclusión de
medidas estructurales en el Plan Nacional de Desarrollo, en su jurisprudencia
reciente la Corte Constitucional (i) ha avalado la constitucionalidad de
medidas cuando ha descartado expresamente que tengan un carácter estructural[68];
(ii) ha declarado la inexequibilidad de disposiciones que regulaban el IBC de
cotización de los trabajadores independientes al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, por considerar que eran normas de índole transversal[69];
y (iii) ha señalado que la ley del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta única de gobernabilidad, pues cuenta
con la posibilidad de acudir a la ley ordinaria a través del órgano democrático
por excelencia, cual es el Congreso de la República[70].
94.
Al respecto, es dado concluir que la
medida adoptada corresponde a una medida estructural o transversal necesaria
para lograr el saneamiento del pasivo financiero de Electricaribe S.A. E.S.P.
En este sentido, la reciente sentencia C-068 de 2020 señaló “la
naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como mecanismo de
planeación exige la formulación de metas, objetivos y estrategias para
estructurar una política económica, social y ambiental durante cuatro años.
Esta función de planificación estatal se desdibuja cuando las leyes del Plan
Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso,
sucesivas normas sobre una regulación transversal que no responden de manera
concreta al modelo económico propuesto por cada gobierno, sino que son
incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a
algún propósito, meta u objetivo”. Visto lo anterior, cuestiona la Sala
Plena que se trate de un objetivo del plan del gobierno salvar a una empresa
específica de servicios públicos ex post, razón por la cual la
apariencia de inversión social entendida como una operación de salvamento, no
se encuadra con los objetivos y propósitos del Plan Nacional de Desarrollo. Por lo cual, se reitera
que no se evidencia una imperiosa y urgente necesidad en la creación de la
renta de destinación específica en la norma objeto de control, que permitiera
justificar el desplazamiento o vaciamiento de las competencias ordinarias del
Congreso de la República.
95.
Con fundamento en lo anterior, señala la
Corte que le es dado al Congreso de la República, por las vías ordinarias,
diseñar y aprobar ex ante una institucionalidad permanente que permita
preventivamente garantizar la continuidad en la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, como una verdadera política pública, orientada a todo
el territorio nacional y no limitada al saneamiento financiero y administrativo
ex post de una empresa privada prestadora de servicios públicos
domiciliarios, tomada en posesión en una región particular de la geografía
nacional.
Conclusiones
96.
En virtud de lo expuesto, en este caso,
se hace imposible sostener la razonabilidad del Legislador al crear la renta
nacional del tipo de los impuestos de destinación específica de la norma objeto
de control y por consiguiente, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad
del artículo 313 demandado. La Corte encuentra que la norma en su totalidad
vulnera la Constitución, por las razones ya señaladas. Adicionalmente, se
aclara que esta decisión tendrá efectos inmediatos y hacia futuro y será
aplicable al período de facturación inmediatamente siguiente a la fecha de la
presente decisión. Por último, por sustracción de materia, la Sala Plena se
abstiene de analizar el segundo cargo formulado por el demandante.
E.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
97.
Resalta el tribunal que no queda duda
alguna de que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien tiene el
deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. Sin embargo, dicha finalidad no se
concreta en la destinación específica de una renta nacional creada por la norma
demandada en una Ley aprobatoria del Plan de Desarrollo, al destinarse en
abstracto para el pago de las obligaciones financieras en las que incurra el
Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para
garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de una determinada empresa
de energía eléctrica en toma de posesión. Es claro que dicha destinación
resulta contraria al principio de deliberación democrática, ya que no puede
calificarse como “inversión social” el salvamento ex post de una empresa
particular en un determinado sector, como es el caso de Electricaribe S.A. E.S.P.
98.
Por último, señaló la Corte que le es
dado al Congreso de la República, por las vías ordinarias, diseñar y aprobar ex
ante una institucionalidad permanente que permita preventivamente
garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, como una verdadera política pública, orientada a todo el
territorio nacional y no limitada al saneamiento financiero y administrativo ex
post de una empresa privada prestadora de servicios públicos domiciliarios,
tomada en posesión en una región particular de la geografía nacional.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RIOS
Presidente
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD
S. RAMIREZ GRISALES
Magistrado
(E)
Con
salvamento de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO (E)
RICHARD S.
RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA
C-504/20
Expediente: D-13622
Magistrado ponente:
Alejandro Linares Cantillo
Con
respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo este salvamento de voto
en relación con la sentencia de la referencia. En mi concepto, la Corte
Constitucional debió declarar la exequibilidad del artículo 313 de
la Ley 1955 de 2019, “por el
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Esto, por cuanto
la norma no desconoce lo previsto por el artículo 359 de la Constitución
Política, en lo relativo a la facultad del legislador para crear rentas
nacionales con destinación específica a la inversión social, por las siguientes
razones:
1.
La continuidad en la
prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica es inversión
social. Esto es así con
fundamento en los artículos 365 y 367 de la Constitución Política. El primero
dispone que “los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”, razón por la
cual la garantía de “su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional” es un deber estatal. Por
su parte, el segundo artículo faculta al legislador, de manera expresa, para
fijar el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con criterios de “solidaridad
y redistribución de ingresos”. Asimismo,
la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que la prestación de los servicios públicos
domiciliarios es inversión social, en tanto
tiene “como finalidad (…) satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre
como ser social”[71] y está orientado a “la consecución
del bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población”[72]
y la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas. En consecuencia, el legislador puede crear una
renta nacional con destinación específica que tenga por objeto garantizar la
prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica de los
usuarios de las empresas en toma de posesión a nivel nacional.
2.
El artículo 313 del PND
dispone, de manera expresa, que los recursos recaudados por la sobretasa serán
destinados a garantizar la
prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas en toma de
posesión. La norma demandada
prevé que la sobretasa por kilovatio hora “será destinada al pago de las obligaciones
financieras en las que incurra el Fondo Empresarial para garantizar la
prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas de energía
eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional”, razón por la cual
su objetivo directo es garantizar la continuidad en la prestación del servicio
público domiciliario de energía eléctrica en todo el país. Por lo tanto, si bien el artículo 16 de la Ley 1955 de 2019 faculta al
Fondo Empresarial para financiar las empresas en toma de posesión en relación
con el pago para la satisfacción de los derechos laborales de sus empleados o
asegurar la viabilidad de los respectivos esquemas de solución a largo plazo,
entre otros, por disposición expresa de la norma sub examine, los
recursos recaudados por dicho concepto solo podrán utilizarse para “salvaguardar
la prestación del servicio”[73], que no al pago de las deudas o a
financiar cualquier otra competencia del Fondo Empresarial que no esté
relacionada con esa finalidad específica. Por consiguiente, considero que, a diferencia de lo concluido
por la mayoría de la Sala Plena, si bien la norma puede tener como objetivo
mediato evitar la liquidación de una empresa prestadora que se encuentre en
toma de posesión, no es su objetivo inmediato.
3.
La Constitución Política
faculta de forma expresa al legislador para garantizar la prestación del
servicio de energía eléctrica por medio de empresas privadas. De un lado, el artículo 365 reconoce que los
servicios públicos pueden ser prestados por particulares, en ejercicio de la
función social que reconoce en la empresa como base del desarrollo. De otro
lado, el artículo 367 dispone, de manera específica, que corresponde a la ley
fijar “las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios,
su cobertura, calidad y financiación”, lo que cualifica su relevancia y la mayor capacidad de
regulación del legislador en lo relativo a su prestación. En estos términos, no
solo sería constitucional, sino razonable, que la ley asegure la continuidad en
la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica por la vía
de, por ejemplo, evitar la liquidación de una empresa prestadora que se
encuentra en toma de posesión, por lo que no correspondería a la Corte
Constitucional limitar el amplio margen de acción con que cuenta el legislador
para garantizar la prestación eficiente del servicio público domiciliario de
energía eléctrica.
4.
El Congreso de la
República sí valoró la imperatividad y la necesidad de la medida, en términos de inversión social,
así como la urgencia de su regulación. Esto, por cuanto el legislador consideró los fundamentos
fácticos que le exigían adoptar la norma sub examine para garantizar la
continuidad en la prestación del servicio en el “sistema eléctrico del Caribe”[74], que representa el 25% de los usuarios a nivel nacional.
En efecto, es posible identificar
intervenciones a lo largo del trámite legislativo que dan cuenta de que el
Congreso de la República analizó (i) la necesidad de garantizar “la
obligación constitucional de prestar el servicio eléctrico”[75], que no solucionar “un problema de una empresa privada”[76]; (ii) la gravedad de la situación económica del
prestador de energía eléctrica del Caribe, lo que “constitu[ía] un
riesgo para 10 millones de colombianos”[77] que podían quedar sin la prestación del servicio público
domiciliario de energía eléctrica en siete departamentos; (iii) las
implicaciones de la suspensión del servicio de energía eléctrica en esta región
“en el desarrollo nacional y en el presupuesto general de la nación”[78], en tanto “apagar el Caribe colombiano es un coletazo
tremendo al desarrollo nacional, porque es el 25% del país, no es un
problema de carácter regional, es un problema de carácter nacional”[79], y, por último, (iv) la situación de vulnerabilidad
de los usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica del
Caribe, puesto que es “la región que más pobres tienen en el
país”[80]. En consecuencia, el legislador no solo no “desconoció
los verdaderos motivos de la norma demandada”[81],
sino que consideró los motivos y el alcance de la disposición sub examine en
relación con la continuidad en la prestación del servicio de energía eléctrica,
en un debate en el que los congresistas tuvieron acceso a la información
necesaria y suficiente para formar adecuadamente su voluntad democrática. Por
esta razón, no es posible concluir, como lo hace la mayoría de la Sala Plena,
que existió vulneración del principio democrático.
Fecha ut
supra,
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(e)
[1] INVITAR a participar en este proceso, por
medio de la Secretaria General, al Departamento Nacional de Planeación,
a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Comisión de
Regulación de Energía y Gas, a la Cámara Colombiana de Energía, a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía
Eléctrica -Acolgen, a la Asociación Nacional de Empresas Generadoras -Andeg, a
la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones
-Andesco, a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica
-Asocodis, al Comité Asesor de Comercialización -CAC, al Consejo Nacional de
Operación -CNO, a la Organización Latinoamericana de Energía -Olade, a Ser
Colombia, a la Asociación Nacional de Empresarios -ANDI y a los Decanos de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio
Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, si lo estiman
conveniente, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10)
días siguientes al de recibo de la comunicación respectiva, emitan su concepto
técnico especializado sobre las disposiciones que son materia de la impugnación.
[2] Ver cuaderno principal, folio 33.
[3] El término para que los invitados conceptuaran, así como
el término de fijación en lista, transcurrieron entre los días 27 de enero de
2020 al 7 de febrero de 2020.
[4] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se
recibieron las siguientes intervenciones: (i) el 7 de febrero de 2020, la
Universidad Externado, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales y
la señora Olga Lucía González, en calidad de Directora del Departamento de
Derecho Fiscal; (ii) el 7 de febrero de 2020, en intervención conjunta, el
Ministerio de Minas y Energía, por intermedio del señor Lucas Arboleda Henao,
en condición de Jefe de a Oficina Asesora Jurídica; el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a través del señor Esteban Jordan Sorzano en calidad de
delegado del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Departamento
Nacional de Planeación, por intermedio de la señora Marcela Gómez Martínez, en
condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica; la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, a través de la señora Ana Karina Méndez
Fernández, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica; y, el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, por intermedio de Clara María
González Zabala, en su condición de Secretaria Jurídica.
[5] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se
recibieron las siguientes intervenciones de forma extemporánea: (i) el 24 de
febrero de 2020, el Consejo Nacional de Operación, a través del señor Alberto
Olarte Aguirre, en calidad de Secretario Técnico; (ii) el 5 de agosto de 2020,
la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), por intermedio del señor Alfonso Blanco Bonilla, en calidad de
Secretario Ejecutivo. El CNO no remitió
concepto ni solicitud específica orientada a debatir la constitucionalidad de
las normas según los cargos planteados y, la OLADE solicitó que se le informara
si el plazo había sido ampliado para poder intervenir.
[6] Los
intervinientes indicaron que, en referencia de la sentencia C-104 de 2016, el
grado de intensidad que se debía utilizar en el juicio de igualdad debía ser el
leve, puesto que, el mencionado es “(…) comúnmente empleado para estudiar
materias económicas, tributarias o de política internacional (…)”.
[7] ARTICULO  28. SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS. Las palabras de
la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las
mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para
ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.
[8] Corte Constitucional, sentencias C-894 de 2009, C-055 y
C-281 de 2013.
[9] Corte
Constitucional, sentencia C-330 de 2013.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2020, por medio
de la cual se reitera el test de omisión legislativa relativa de la sentencia C-352
de 2017.
[11] En este sentido señaló que: “lo que procede es declarar la inconstitucionalidad por omisión, pues
aplicar las normas generales sobre procedimientos administrativos llevaría, en
este caso concreto, a dejar desprotegidos derechos constitucionales de las
personas”. Ver folio 40 en el siguiente
enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12771
[12] Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2003, entre
otras.
[13] Para el efecto, se reiteran las sentencias C-766 de 2012 y
C-041 de 2003.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2003.
[15] Ver artículos 90 a 96 de la mencionada Ley 142 de 1994.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-252 de 1997.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2016, entre
otras.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-269 de 2019.
[19] Ibíd.
[20] De acuerdo con la normatividad vigente aplicable, el costo
de cada kilovatio corresponde a la siguiente fórmula matemática: CU = G + T + D
+ C + PR + R.
En
donde:
CU:
Costo de cada kWh
G
(Generación): Costo de compra de energía por parte del comercializador.
T
(Transmisión): Costo de transportar energía a altos niveles de tensión desde
los sitios donde se genera hasta la entrada a las regiones o ciudades.
D
(Distribución): Costo de transportar energía a niveles de tensión entre 115 kV
y 13,2 kV, desde los sitios de entrada de las regiones o ciudades hasta el
domicilio del usuario final.
C
(Comercialización): Costo de atender a los clientes relacionados con los
procesos de lectura de medidores, facturación, y todo lo relacionado con el
servicio y/o atención al cliente.
PR
(Pérdidas): Pérdidas de energía que se original por el paso en la red
(técnicas), o robo de energía debido a manipulaciones fraudulentas (no
técnicas).
R
(Restricciones): Costos asociados a las generaciones de seguridad necesarias
para mantener la continuidad del servicio cuando se presentan problemas al
transportar la energía.
[21] El costo unitario es definido por la Comisión de
Regulación de Energía y Gas (CREG). Dicha entidad mediante la Resolución 119 de
2007 aprobó la fórmula tarifaria general que permite a las empresas
comercializadoras de electricidad, establecer los costos de dicha prestación
del servicio a los clientes.
[22] La Ley de Servicios Públicos Domiciliarios establece que
los clientes residenciales de estratos 5 y 6 y el sector comercial deben pagar
una contribución del 20% sobre el consumo total de la factura de la energía.
Dicho cobro no está incorporado dentro de la tarifa, y se cobra como un valor
excedente a pagar en la factura.
[23] Corte Constitucional sentencias C-252 de 1997 y C-041 de
2003.
[24] Corte Constitucional, sentencias C-577 de 1995, C-444 de
1998, C-260 de 2015, C-010 de 2018 y C-221 de 2019.
[25] En este mismo
sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que las contribuciones
por solidaridad creadas en el marco de las Leyes 142 y 143 de 1994,
corresponden a un impuesto. Es
importante poner de presente que en la sentencia C-086 de 1998, la Corte
Constitucional consideró que este tributo es un impuesto porque realmente los
usuarios de estratos más altos no perciben algún beneficio o retribución
directa por parte del Estado, sino que en su lugar, se beneficia al grupo
poblacional más vulnerable (Corte Constitucional, sentencia C-086 de 1998, correspondiente
a la demanda contra las
contribuciones realizadas por los usuarios del servicio de energía eléctrica de
estratos 5, 6 y sector comercial e industrial -art 5°, L.286/1996-). Esta tesis
fue reiterada en la sentencia C-766 de 2012. Ahora bien, la jurisprudencia del
Consejo de Estado se ha referido a la contribución solidaria para los usuarios
residenciales de menores ingresos (i) como
impuesto; (ii) como contribución, según su denominación legal; y (iii) ha
afirmado que independientemente de que se le llame sobretasa o contribución
especial, estos vocablos son sinónimos en el contexto de la obligación
tributaria. También, se observa que a pesar de hacer referencia a la sentencia
de la C-086 de 1998, en algunas ocasiones se sigue empleando el término “contribución”,
más no impuesto, al referirse a la obligación, pero sin oponerse de forma
alguna a la definición que hizo la Corte Constitucional desde 1998. (Consejo de
Estado, Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 25 de agosto de
2000. Radicación 1292, Sentencia del 21 de febrero de 2007. Radicación
25000-23-25-000-2004-00413-01(AP). Reitera misma alusión a la naturaleza del
tributo contenida en sentencia del 12 de octubre de 2006. Radicado
15001-23-31-000-2004-00803-01(AP), Sentencia del 09 de abril de 2007.
Radicación 15001-23-31-000-2004-00788-01(AP), Sentencia del 22 de abril de
2009. Radicación número 25000-23-27-000-2001-02288-01, Sentencia del 04 de
febrero de 2010. Radicación número 11001-03-27-000-2007-00046-00 (16853),
Sentencia del 11 de noviembre de 2010. Radicación número
08001-23-31-000-2006-00651-01(17676), Sentencia del 09 de diciembre de 2010.
Radicación número 25000-23-27-000-2002-00950-01 (16325), Sentencia del 07 de
marzo de 2011. Radicación número 23001-23-31-000-2003-00650-02, Sentencia del
09 de abril de 2015. Radiación número 08001-23-31-000-1998-00049-01(20709).
Reitera Sentencias de 3 y 10 de octubre de 2007, expedientes 15393 y 15812,
Sentencia del 08 de febrero de 2018. Radicación 25000-23-24-000-1999-00450-01,
Sentencia del 02 de mayo de 2019. Radicación
76001-23-31-000-2009-0117801(20993), Auto del 30 de octubre de 2019. Radicación
25000-23-37-000-2015-01731-01(23022). Finalmente, la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios en los conceptos unificados 25 y 32 ha
considerado que la contribución por solidaridad es un impuesto, con base en lo
dispuesto en la sentencia C-086 de 1998.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-430 de 1995.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2016.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-317 de 1998. El numeral
2 del artículo 359 de la Constitución regula un supuesto exceptivo de tributos
con una destinación específica de gasto: “inversión social”. Por tanto,
no solo es competencia del Legislador establecer el tributo, sino también el
gasto específico al que debe destinarse, que, en todo caso, debe corresponder a
uno de “inversión social”. En consecuencia, solo el Legislador puede
establecer cuáles gastos pueden adscribirse a la categoría de “inversión
social”, para que puedan estar amparados con la garantía de “rentas
nacionales de destinación específica”, que regula el artículo 359. Corte
Constitucional, sentencia C-221 de 2019.
[29] Gaceta constitucional No. 105 del 22 de junio de 1991
(Pág. 5), No. 141 del 19 de diciembre de 1991 (Pág. 19). Es de resaltar que en
el Informe-Ponencia para primer debate en la plenaria sobre Hacienda Pública,
se presentó la propuesta de eliminación de rigideces presupuestales. Así, se
propuso eliminar las rentas de destinación específica, lo que le daría una gran
flexibilidad a los responsables de la hacienda nacional para manejar el
presupuesto general. Se exceptúan, las partidas de inversiones sociales y las
participaciones regionales, que como se había visto, con excepción del fondo de
regalías, son inversión social (Gaceta constitucional No. 85 del 29 de mayo de
1991).
[30] En este sentido, la sentencia C-590 de 1992 señaló que “La
técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le
restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de
la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la
consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter
general de la comunidad, tomada en su conjunto”.
[31] Desde una perspectiva económica, lo deseable es que los
impuestos ingresen a una única bolsa, para que sea de allí, vía el presupuesto
general de la nación, que se destine a las actividades prioritarias definidas
en el proceso de presentación, trámite, aprobación y ejecución del mismo. Lo
anterior, dando aplicación a los principios de estabilidad, adaptabilidad,
transparencia, representatividad y sostenibilidad. En esta dirección, la
Comisión de Gasto (2017) ha señalado que inflexibilidades en el presupuesto
-como lo son las rentas de destinación específica- ponen en duda la capacidad
que tiene el presupuesto para responder a las prioridades y objetivos del
Gobierno nacional, los cuales se ven reemplazados por mandatos preestablecidos.
Ver, CÁRDENAS, Mauricio, Introducción a la Economía Colombiana, 4ta
Edición, pp. 206-208, 2020.
[32] La crítica convencional de los hacendistas a la
canalización de rentas o destinos específicos se puede sintetizar en los
siguientes asuntos (i) impide un manejo fiscal efectivo y un verdadero control
del presupuesto, puesto que aisla algunas actividades de una revisión periódica
y del control del gasto; (ii) conlleva a una mala asignación de fondos, ya que
algunas actividades terminan recibiendo demasiados recursos, mientras que otras
no reciben suficientes; (iii) hace inflexible la estructura de gastos, aún
cuando cambien las necesidades; y (iv) permanece en operación mucho después de
que haya desaparecido la necesidad para la cual fue establecida.
[33] Decreto 111 de 1996, Artículo 16. Unidad de Caja. Con el
recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno
de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.
[34] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 1992.
[35] Corte Constitucional, sentencia C-221 de 2019.
[36] Son ejemplos de rentas de destinación específica para
inversión social: Ley 98 de 1993; Art. 16 (crear, mejorar, dotar, sostener el
mayor número posible de bibliotecas públicas, universitarias y escolares); Ley
223 de 1995; Art. 14 (régimen subsidiado salud, gasto social rural, etc.); Ley
225 de 1995; Art. 7 (Artículo compilado en el artículo 28 del Decreto 111 de
1996, publicada en el Diario Oficial No. 42.692 del 18 de enero de 1996, 'Por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto); Ley 546 de 1999; Art. 29
(subsidios de vivienda de interés social); Ley 1114 de 2006 (vivienda de
interés social); y Ley 1607 de 2012, Art. 28 Inc. 1o. (programas de inversión
social a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), del
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y para financiar parcialmente la
inversión social del Sistema de Seguridad Social en Salud)
[37] Página 10. Intervención del Gobierno Nacional. Expediente
digital.
[38] El artículo 132 de la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba
el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, ha
sido modificado por las siguientes leyes: (i) el artículo 247 de la Ley1450 de
2011,“Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, (ii) el artículo 227 de la Ley 1753 de
2015, “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2014-2018”, “Todos por un nuevo país”, y (iii) el artículo 16 de la
Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””.
[39] Cabe destacar que en esta misma línea de fondeo “otros
recursos que obtenga a cualquier título” el Fondo Empresarial, también se
pueden incluir los siguientes:
Fuente
Finalidad de la norma / Uso
Artículo
19 de la Ley del PND -Sanciones (modifica 81.2 del art. 81 de la Ley 142 de
1994)
Multas
desde 1 hasta 100.0000 s.m.l.m.v. al momento de la imposición de la sanción,
a favor del Fondo Empresarial. No prevé ninguna destinación o uso diferente a
los señalados del artículo 16 de la Ley del PND.
Artículo
312 de la Ley del PND -Medidas de sostenibilidad financiera del Fondo
Empresarial
Adopción
de medidas de sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial, autorización a
la Nación para financiamiento al Fondo Empresarial. No prevé ninguna
destinación o uso diferente a los señalados del artículo 16 de la Ley del
PND.
Artículo
314 de la Ley del PND -Contribución adicional a la contribución definida en
el art. 85 de la Ley 142 de 1994
Esta
norma fue declarada inexequible con efectos diferidos en sentencia C-464 de
2020. Dicha inexequibilidad tendrá efectos a partir del 1º de enero de 2023.
Esta
contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial. No prevé ninguna
destinación o uso diferente a los señalados del artículo 16 de la Ley del
PND.
Artículo
315 de la Ley del PND -Sostenibilidad del servicio público mediante la
asunción de pasivos
Se
autoriza a la Nación asumir directa o indirectamente el pasivo pensional y
prestacional, así como el pasivo de Electricaribe S.A. E.S.P., así como el
pasivo asociado al Fondo Empresarial correspondiente a las obligaciones en
las cuales el Fondo haya incurrido o incurra, incluyendo garantías emitidas.
Los recursos que se reciban serán destinados al pago de las obligaciones
financieras de Electricaribe con el Fondo.
[40] Página 13. Intervención Gobierno Nacional. Expediente
digital.
[41] En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia
C-317 de 1998 señaló que “La "destinación específica" de la renta
nacional, sin pretender que el legislador la describa en todos sus detalles, no
puede simplemente coincidir con el objetivo genérico de una entidad pública o
con la simple previsión de que dicho destino será el que corresponda al respectivo
proceso de planificación. En el Estado social de derecho, las entidades que
conforman el aparato público, en un gran número cumplen funciones directamente
relacionadas con el bienestar de la comunidad y el cumplimiento efectivo de los
derechos económicos, sociales y culturales. Desde este punto de vista, una
parte sustancial de entidades del Estado podría teóricamente estar amparado por
rentas de destinación específica, mediante la simple constatación de que por su
objeto pertenecen al "sector social" y que sus acciones serán las
resultantes del proceso de planificación en el que se imbrica lo público y lo
comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin duda, las rentas de
destinación específica, se convertirían en la regla general cuando en la Carta
ellas sólo excepcionalmente pueden consagrarse por el legislador”.
[42] En materia
de toma de posesión el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, prevé las causales,
modalidad y duración de los casos en los que el Superintendente de Servicios
Públicos podrá tomar posesión de una empresa. Igualmente, la Corte
Constitucional en la sentencia C-895 de 2012 señaló que: “La toma de
posesión de empresas de servicios públicos domiciliarios tiene dos finalidades:
(i) para administrar, cuyos propósitos fundamentales, entre otros, son los de
garantizar la continuidad y calidad debidas del servicio y superar los
problemas que dieron origen a la medida, de conformidad con los artículos
59,60-2, 61 y 121 de la Ley 142 de 1994, hasta por dos años; y ii) para
liquidar, cuando no se superan los problemas que dieron origen a la
medida, la Superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa. Para el
cumplimiento de estas dos finalidades, la Ley 142 de 1994 prevé tres tipos de
toma de posesión: (1) con fines de administración (para superar las causas que
dieron origen a la adopción de la medida); (2) con fines liquidatorios (implica
medidas tales como la administración temporal, la solución empresarial, la
reestructuración, vinculación de un gestor, de un operador especializado, o de
capital); y (3) para liquidación, que implica que la empresa cesa su objeto
social y se da inicio a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y demás normas concordantes. Según lo que establece el numeral 60.2
del artículo 60 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 8 de la Ley
689 de 2011, cuando la toma de posesión tenga como causa circunstancias
imputables a los administradores o accionistas de la empresa, el
Superintendente definirá un tiempo prudencial para que se superen los problemas
que dieron origen a la medida y el precepto agrega que si transcurrido ese
lapso no se ha solucionado la situación, el Superintendente ordenará la
liquidación de la empresa. No obstante, dado que debe garantizarse la
continuidad del servicio público, no es posible ordenar la liquidación sin que
se haya garantizado, aunque sea en forma transitoria, la prestación continua
del servicio”.
[43] El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Incluirá
las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del
Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los
departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía
Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda
pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos. Es de precisar que de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 2º del mencionado estatuto su reglamento, las disposiciones legales
que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán
las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de
contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos
los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los
que se dicten no tendrán ningún efecto.
[44] En esta línea,
la sentencia C-734 de 2002 sostuvo que “la excepción a la prohibición
general sólo está llamada a tener curso favorable cuando la imperatividad y la
necesidad de una determinada inversión social, arriesga objetivamente con
malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacendístico general”
(negrillas fuera de texto original). En el
mismo sentido, ver sentencia C-317 de 1998. “No sobra advertir que es
necesario justificar la renta de destinación específica con argumentos y hechos
que vayan más allá de articular conexiones formales entre el objeto del ente y
un determinado derecho social, ya que si sólo dicho discurso fuera decisivo
para adscribir una renta a un ente público, muchas poblaciones cuyas
apremiantes necesidades vitales mínimas no son atendidas y los respectivos
entes públicos que precariamente gestionan su satisfacción, entrarían a
disputar el otorgamiento de una renta de destinación específica, seguramente
con mayor derecho” (Negrillas fuera de texto original).
[45] Gaceta 33/19.
[46] Gaceta 135
de 2019, pág. 81.
[47] Gaceta 135
de 2019, pág. 81.
[48] Id.
[49] Id., pág.
82.
[50] Gaceta
33/2019. Exposición de motivos PND (Presentado conjuntamente en Cámara y
Senado).
[51] Gaceta 135/19
(Senado) Informe ponencia para primer debate. Gaceta 136/19 (Cámara) Informe
ponencia para primer debate.
[52] Gaceta 135/19. Pág. 13. Gaceta 136/19. Pág. 13.
[53] Gaceta 135 y 136 de 2019. Pág. 80.
[54] Gaceta 135 y 136 de 2019. Pág. 81.
[55] Gacetas 651,
652 y 430 de 2019. Sesiones conjuntas comisiones económicas terceras del Senado
y Cámara.
[56] Gaceta 651
de 2019, pág. 25.
[57] Gaceta 651
de 2019, pág. 25.
[58] Gaceta 430
de 2019, pág. 18.
[59] Gaceta 430
de 2019, pág. 18.
[60] Gaceta 430
de 2019, pág. 18.
[61] Gaceta 430
de 2019, pág. 19.
[62]
Corte
Constitucional sentencias C-004 de 1993, C-583 de 1996, C-740 de 1999, C-569 de
2000, C-084 de 1995, C-227 de 2002, C-873 de 2002, C-228 de 2003, C-876 de
2002, C-891 de 2012, C-449 de 2015 y C-084 de 2019, C-481 de 2019, entre otras.
[63] En la
reciente sentencia C-278 de 2019, reiterada en la sentencia C-481 de 2019, la
Corte señaló: “26. La reserva legal en materia tributaria y la correlativa
exigencia de legitimidad democrática para las normas de índole fiscal, es una
de las características definitorias del Estado constitucional.  En efecto,
el proyecto político liberal que lo precedió tuvo entre sus bases, en
particular para el caso estadounidense, el principio de no taxation
without representation, el cual está enfocado a imponer como condición para la
validez de la obligación tributaria la existencia de un procedimiento
democrático participativo, así como la concurrencia de los sujetos
destinatarios de los impuestos en dicho proceso de formulación normativa. A
partir de esta premisa, la Constitución establece reglas precisas que confieren
al Congreso la competencia amplia, exclusiva y general, para definir los
impuestos”.
[64] Al anotado
postulado, le subyace la idea según la cual, por regla general, la autoridad
del Estado sólo puede decretar obligaciones tributarias siempre y cuando la
colectividad, a través del órgano de representación popular, haya sido
consultada, deliberado y manifestado su consentimiento en la etapa decisoria
del proceso legislativo. Lo anterior, en la medida que los tributos afectan la
esfera privada de los ciudadanos, al tomar parte de la propiedad privada de los
contribuyentes. Así, este acto del Estado no puede ser unilateral, por más que
tenga como fin garantizar cierto grado de redistribución para el mejoramiento
de las condiciones sociales y colectivas. Corte Constitucional, sentencia C-481
de 2019.
[65]
Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019, entre otras.
[66] La Contraloría
General de la República en informe con cierre a 2017, destacó que Electricaribe
S.A. E.S.P. es una empresa privada, pues Gas Natural Fenosa tenía el 85,38% de
la empresa y la participación pública apenas ascendía al 10,1%. Disponible en https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/782041/2017+Informe+AE+Electricaribe.pdf/e375cc5d-8dee-
4950-b005-cb194c8d92a6?version=1.0
[67] Corte Constitucional, sentencia C-305 de 2004.
[68] Corte Constitucional, sentencia C-126 de 2020. Esta
sentencia señaló que “El Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta
para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir,
si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza
excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para
solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente
(…) Es decir, si la norma impugnada no fuera instrumental, o no regulara
mecanismos puntuales de pago, sino que, por ejemplo, realizara intervenciones
estructurales y permanentes al régimen de financiación de la salud, no cumpliría
el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su
vocación de temporalidad”.
[69] Corte Constitucional, sentencias C-219 de 2020 y C-068 de
2020.
[70] Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020 y C-440 de
2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2040%20del%2023%20y%2024%20de%20septiembre%20de%202020.pdf-,
mismo en el que se afirma que “políticas de largo aliento” deben ser tramitadas
vía competencias ordinarias del Congreso.
[71] Sentencia C-590 de 1992.
[72] Sentencia C-221 de 2019.
[73] Artículo 16 de la Ley 1955 de 2019.
[74] Gaceta 999 de 2019, pág. 137. El representante Antonio
Zabaraín señaló que “hay una confusión que yo quisiera aclarar,
aquí no estamos hablando de Electricaribe, estamos hablando del sistema
eléctrico del Caribe”.
[75] Gaceta 135 de 2019, pág. 81. Intervención del Viceministro
de Hacienda y Crédito Público en la sesión preparatoria del 19 de marzo de
2019.
[76] Id. Intervención del representante Christian Moreno en la
sesión preparatoria del 19 de marzo de 2019.
[77] Id., pág. 82. Intervención de la Ministra de Minas y
Energía en la sesión preparatoria del 20 de marzo de 2019. En el mismo sentido,
las intervenciones de la senadora María del Rosario Guerra y del senador David
Barguil en las sesiones conjuntas de Comisiones Terceras y Cuartas del Congreso
de la República.
[78] Gaceta 430 de 2019, pág. 18. Intervenciones del senador
Efraín Cepeda en las sesiones conjuntas de Comisiones Terceras y Cuartas del
Congreso de la República y en la Plenaria del Senado de la República.
[79] Id.
[80] Gaceta 999 de 2019, pág. 137. Intervención del
representante Alfredo Deluque en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
[81] Fundamento
jurídico 90.