T-667-00
Sentencia T-667/00
Sentencia T-667/00
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución/DERECHO
DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la
solicitud
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
equivale a quince días mientras legislador fija término distinto/DERECHO DE
PETICION-Facultad del legislador para establecer plazos diversos al
señalado en el Código Contencioso Administrativo
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expedientes T-283496 y T-284268.
Acciones de tutela
instauradas por Alba Patricia Rodríguez Ayala y José Hernán Sánchez contra
Cajanal E.P.S.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá,
D.C., a los nueve (9) días del mes de junio del año dos mil (2000).
En desarrollo de sus
atribuciones constitucionales y legales, la Sala Novena de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados, Antonio Barrera
Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Alvaro Tafur Galvis, quien actúa como
ponente, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de la decisión adoptada por los jueces de instancia para decidir la
acción de tutela instaurada por Alba Patricia Rodríguez Ayala y José Hernán Sánchez,
contra Cajanal E.P.S.
I.       ANTECEDENTES.
1.     Expediente T-283496.
a.     Hechos.
La señora Alba
Patricia Rodríguez manifestó que la Caja Nacional de Previsión Cajanal E.P.S.
mediante resolución No 076 de 1.995 le reconoció y liquidó un auxilio de maternidad
al que tenía derecho como Juez Promiscuo Municipal de Carcasí (Santander).
Afirmó que por no estar de acuerdo con la liquidación interpuso, contra la
aludida resolución, recurso de reposición y en subsidio de apelación, los que
no han sido resueltos al momento de instaurar la tutela.
Solicita la
protección de su derecho fundamental a obtener pronta respuesta a sus petición.
Pero  invoca además, protección de su derecho al debido proceso porque, la
petición pendiente de respuesta es el escrito mediante el cual s0e interpuso el
recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el acto administrativo
mediante el cual la Caja Nacional de Previsión reconoció y liquidó a su favor
un auxilio económico por maternidad.
Cajanal E.P.S
contestó diciendo que el escrito relativo a los recursos de reposición y
apelación interpuestos por la accionante, al igual que la resolución recurrida,
no se encontraron. Se excusó argumentando que debido a la remodelación de su
sede fue imposible ubicarlos. Acompañó a su escrito documentos internos
dirigidos con ocasión de la acción de tutela, para que se
ubique el
expediente, sin éxito.
b.    Decisiones Judiciales objeto de revisión.
Expediente T-283496.
El Tribunal
Administrativo de Santander negó la tutela interpuesta por Alba Patricia
Rodríguez Ayala contra Cajanal E.P.S. Adujo carecer de elementos de juicio para
considerar la violación del derecho de petición de la accionante, porque la
resolución 076 que ésta dice haber recurrido, carece de fecha y no menciona a
la beneficiaria.
La decisión del
Tribunal Administrativo de Santander fue confirmada por el Consejo de Estado
-Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda-Subsección B. El Ad-quem
además de retomar los argumentos expuestos por el inferior consideró
improcedente la acción interpuesta por la existencia de otros mecanismos
judiciales. Argumentó que de aceptarse que la accionante sea la beneficiaria de
la resolución, tampoco procedería la acción porque al haber operado respecto de
los recursos interpuestos el silencio administrativo negativo, la accionante ha
debido instaurar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Expediente T-
284268
a.     Hechos.
Relata el demandante
que  habiendo cotizado para el Instituto de Seguros Sociales quinientas dos
(502) semanas y a la Caja Nacional de Previsión Social cinco mil seiscientos
treinta y ocho días (5638) que equivalen a ochocientas semanas, para un total
de 1.307 semanas cotizadas, solicitó en el año de 1995 el reconocimiento de su
pensión vitalicia a la Caja Nacional de Previsión Social, la que le fuera
negada mediante resolución 8863 de 1997.
Ante la negativa
de la entidad, basada en que el accionante sólo tenía 55 años cumplidos y se
requerían 60 años  para dicho reconocimiento, en agosto de 1999 radicó
nuevamente sus papeles ante la Caja de Previsión Social, para solicitar el
reconocimiento de pensión de jubilación, y a la fecha de presentar la tutela,
habían transcurrido 60 días sin respuesta alguna. Considera vulnerado su
derecho de petición y solicita del juez de tutela se dé contestación a su
petición elevada el 9 de agosto de 1999.
b.    Decisiones Judiciales objeto de revisión.
Expediente T-284268.
El Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca mediante sentencia de dos de diciembre de mil novecientos
noventa y nueve (1999) negó el amparo solicitado por el señor José Hernán
Sánchez tras considerar que no es manifiesta la mora en la que ha incurrido en
resolver la petición, significando lo anterior, que a la fecha en que el actor
impetró la acción de tutela, esto es, el 8 de octubre del presente año, no ha
transcurrido el término legal que establece un plazo máximo de cuatro (4) meses
para que las entidades administradoras de pensiones decidan sobre las
solicitudes relacionadas con pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia
(art. 19 del decreto 656 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993).
La Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
fallo de dos de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999) confirmó la
anterior decisión con idéntica argumentación.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1.     Competencia.
Esta Sala de
Revisión es competente para revisar las providencias dictadas en los asuntos de
la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de veintidós (22)
de febrero de 2.000, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de
ésta Corporación.
2. Reiteración de jurisprudencia. Derechos de
Petición y Debido proceso.
La Corporación
reitera la jurisprudencia relativa al derecho que le asiste a toda persona a
recibir de las autoridades pronta y satisfactoria respuesta a sus solicitudes,
también la que ha considerado que la acción de tutela es procedente para reclamar
similar comportamiento de las entidades particulares que tienen a su cargo la
prestación de un servicio público, y los pronunciamientos relativos a la
obligación de dar satisfactoria respuesta a las peticiones de los particulares
así hubiere operado el silencio administrativo negativo.[1]
Según lo dispone el
artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando
alguien, ante situaciones concretas y particularizadas, siente vulnerados sus
derechos fundamentales y demanda su protección; porque, de una u otra manera,
ésta violación será atribuida al Estado por ser a éste a quien compete, con
acciones positivas de sus entes, asegurar la realización real y efectiva del
nivel mínimo de libertad, participación y realización personal, garantizado en
la Constitución Política.
El derecho de
petición garantiza que quienes lo demanden, obtengan de las autoridades y
excepcionalmente de los particulares pronta y satisfactoria respuesta a sus
inquietudes. Hace partícipe al asociado en los asuntos públicos; le reconoce su
calidad de sujeto de la cosa pública dotándolo de herramientas que le permiten
y lo impulsan a participar activamente en los asuntos de todos. Para el efecto
no importa que la respuesta que se exija verse sobre un asunto particular,
porque, toda demanda ante una autoridad pública, conlleva el interés general de
impulsar el imperio genérico del derecho a participar y ser escuchado.
Por lo anterior, la
Corte ha sostenido que el derecho de petición, aunque consagrado en la
Constitución anterior, adquirió un nueva dimensión dentro del marco de la
democracia participativa que impulsa la actual Constitución Política; lo ha
calificado como vía de ágil acceso a las autoridades, de herramienta para que
la gestión administrativa alcance la eficacia requerida y, ha encontrado en él,
aunque su objeto no incluya el derecho a obtener un pronunciamiento
determinado, un mecanismo que satisface al particular porque le da una
respuesta de fondo, clara y precisa sobre sus inquietudes.[2]
La jurisprudencia de
la Corte también ha encontrado procedente invocar la protección del derecho
fundamental de petición y del debido proceso cuando las autoridades no
resuelven los recursos interpuestos contra los actos administrativos; puesto
que se ha considerado que el acto presunto es un mecanismo ideado por el
legislador para que el interesado pueda acudir ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, pero no fue concebido para relevar a la
Administración de su deber de dar pronta y oportuna respuesta a los recursos en
curso y no anula ni disminuye el derecho de petición.[3]
2. Casos
concretos.
Expediente
T-283496.
La Sala revocará las
decisiones objeto de revisión en el presente expediente, para en su lugar
conceder la protección invocada porque, como mas adelante se explica, los
argumentos que sirvieron de sustento a éstas, desconocen la Constitución
Política y la jurisprudencia reiterada de ésta Corporación.
No cabe duda que la
Caja Nacional de Previsión -Cajanal E.P.S vulneró los derechos de petición y al
debido proceso de la señora Alba Patricia Rodríguez Ayala. Desde hace casi
cinco años y hasta la fecha, no se ha pronunciado sobre los recursos interpuestos
por la accionante contra la resolución 076 que liquidó y reconoció un auxilio
por maternidad.
El Tribunal
Contencioso Administrativo de Santander, a quien correspondió conocer del
asunto en primera instancia negó la protección, adujo que los recursos se
interpusieron contra una resolución sin fecha y sin identificación del
beneficiario. Si bien es cierto, la fotocopia de la resolución carece de esta
información, la historia del afiliado y la comunicación de la accionada de
junio 28 de 1995 la complementan. De otra parte, las falencias del acto
administrativo, de suyo, imputables a la misma entidad que lo profirió, no
puede servirle a ésta de excusa para omitir el cumplimiento del deber
constitucional de dar pronta y eficaz respuesta a las peticiones relativas al
mismo, como tampoco pueden enervar la acción de tutela porque quedaría la
protección constitucional al arbitrio de la autoridad infractora.[4]
Resulta inconcebible
y, mas grave aún, que lo acontecido con la solicitud de la señora Rodríguez
Ayala, pase desapercibido por los jueces de instancia porque, han transcurrido
casi cinco (5) años desde la interposición de los recursos cuya decisión se
reclama y los únicos pronunciamientos de la entidad accionada han estado
dirigidos a eludir su responsabilidad: Inicialmente, con el argumento de que la
decisión dependía de otra dependencia de la misma entidad y, admitida la
tutela, excusándose en dificultades administrativas ocasionadas por la
readecuación de su sede, las que, además de inaceptables, ocurrieron hace solo
un año, es decir, cuando habían transcurrido casi cuatro años desde la
interposición de los recursos pendientes de decisión.
Ahora bien, no
resulta tampoco de recibo la tesis expuesta por el Consejo de Estado, entidad
que al resolver la impugnación además de retomar las inadmisibles
consideraciones del inferior, consideró que la acción no era procedente, porque
la actora podía acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
por haber operado el silencio administrativo. Al respecto vale recordar que,
como lo ha reiterado la Corte,[5]
los mecanismos que reemplazan la acción de tutela son aquellos que resultan de
mayor eficacia para la solución del derecho fundamental violado; que, para el
caso, no sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque ésta
se dirige a controvertir la legalidad del acto administrativo no a que la
autoridad dé oportuna y satisfactoria respuesta a los recursos interpuestos y
además, no puede excusarse a la autoridad negligente con la existencia de un
mecanismo ideado por el legislador para hacer posible la acción contenciosa, no
para permitirle a las autoridades omitir el cumplimiento de sus deberes
constitucionales.
Como ha quedado
expuesto, se ha quebrantado el derecho de la accionante a obtener de la
autoridad pública, pronta y satisfactoria respuesta a sus solicitudes
respetuosas (Art. 23 C.P.) como también del derecho al debido proceso (Art. 29
C.P.) porque el trámite relativo al acto administrativo mediante el cual se
reconoció el auxilio de maternidad a la señora Alba Patricia Rodríguez, por
negligencia de la entidad, no ha culminado.
Así las cosas, se
ordenará a la entidad accionada, que, en el término de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la comunicación de ésta providencia, dé satisfactorias
respuestas a los petentes.
Por ello además,
ordena a la Caja Nacional de Previsión Cajanal E.P.S. que de ser necesario,
rehaga la actuación iniciada con la expedición del acto administrativo que
reconoció a la accionante su auxilio de maternidad para que la termine -trámite
que ha debido iniciar, cuando menos, desde que le fue comunicada la admisión de
la acción de tutela-.
Para terminar
resulta pertinente llamar la atención de la entidad accionada  incluyendo a los
jueces de instancia, los cuales han minimizado al derecho de petición sin
reparar que es uno de los mecanismos mas importantes, ideado en la Constitución
Política para que el asociado recobre su papel de miembro activo de la
comunidad política. Para el efecto, ha de resaltarse que, tal como se expuso,
no interesa que el móvil consista en que se satisfaga una inquietud relativa a
un asunto particular, porque éste interés no es ajeno al bien común y solo
cuando el particular siente que sus asuntos para la autoridad son valiosos, es
decir que sus peticiones se tienen en cuenta, admite la posibilidad de
involucrarse en los asuntos que interesan a todos, compromiso que el
Ordenamiento Constitucional reclama.
Expediente
T-284268.
Sea lo primero
indicar que las controversias en torno al reconocimiento y pago de prestaciones
laborales de orden económico constituyen, por regla general, un asunto ajeno al
ámbito del juez constitucional en sede de tutela, en virtud de la naturaleza
puramente legal de esas pretensiones y la existencia de otras instancias,
medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios pertinentes
para su trámite.
De esta manera,
la participación del juez de tutela, cuando se trata de definir la existencia,
titularidad y monto final de la prestación social reclamada, se limita a la
verificación de la actuación de la respectiva entidad de previsión social frente
a la respuesta formulada en términos de su oportunidad y resolución material.
Así, la oportunidad
con que se califica la actuación del ente accionado para responder las
solicitudes a cargo, depende de su sujeción a los términos que la ley le fije para
tal fin.
En
efecto, el Decreto 656 de 1994, citado por las sentencias de instancia para
resolver la tutela interpuesta por el señor José Hernán Sánchez, establece el
régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de
pensiones. Se facultó al Gobierno, a través del artículo 19 del mencionado
decreto para señalar plazos y procedimientos para que las administradoras de
fondos de pensiones decidieran las solicitudes que sobre las diversas clases de
pensiones se les presenten, plazo que en ningún caso puede ser superior a
cuatro (4) meses.
La Corte
Constitucional en reciente jurisprudencia, consideró que si bien la norma en
comento sólo tenía como destinatarios a los fondos del régimen individual y no
a entidades como el Seguro Social y la Caja Nacional de Previsión, en la medida
en que el legislador no había establecido un término específico para responder
las peticiones relativas a reconocimientos de prestaciones sociales, se
aplicaría por analogía el término consagrado en el decreto 656 de 1994.
Así lo expresó la
sentencia T-170 de 2000, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra:
“Así las cosas,
es claro que el decreto 656 de 1994 tiene como únicos destinatarios a las
sociedades administradoras de fondos del régimen de ahorro individual y no al
Seguro Social.
“3.10. Significa
lo anterior que mientras el legislador no establezca un plazo específico para
que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que le presenten sus
afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de petición por el
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la respuesta a
las peticiones en carácter particular o general, deben ser resueltas en el
término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una petición de
carácter particular.
“Sin embargo,
para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por
los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace
del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad
resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como
en dicho término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del
derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al solicitante si la
documentación allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace
falta, así como advertir el término que empleará para resolver de fondo la solicitud. Término éste
que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que queda a la
discrecionalidad del funcionario,  y que en su momento ha de ser evaluada por
el juez de tutela, cuando tenga que resolver sobre la existencia o no de
vulneración del derecho de petición en un caso concreto. Por tanto, se puede
afirmar que la inexistencia de un término exacto señalado directamente por el
legislador,  genera, en si mismo, inequidades entre los diversos afiliados al
sistema de seguridad social.
“3.11. Lo
anterior  evidencia la necesidad e importancia de una regulación expresa en
esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo sino a un
procedimiento, que permitan tanto al Seguro Social como a sus afiliados, tener
certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones de esta
clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros derechos que,
según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos de carácter
fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá que
principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia  que imperan la función
administrativa tengan plena ejecución.
“3.12. Así,
mientras el legislador cumple su función de establecer  un término razonable
en que entidades como el Seguro Social deben emplear para dar respuesta a las
solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de reconocimiento de
pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por analogía el
lapso  contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según el cual las
solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro
(4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición. Hecho éste
que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al que hace referencia
el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.
“De esta manera,
no sólo se protege el núcleo esencial del derecho de petición, sino que se
salvaguarda el derecho a la igualdad entre quienes han optado por un régimen de
pensión diverso al que administra el Seguro Social, y aquellos que han
seleccionado éste. Dado que para los primeros existe una norma expresa que no
sólo contempla un término máximo de respuesta, sino una sanción específica por
su desconocimiento, sanción que está establecida en beneficio del solicitante”.
Dentro de este
contexto, en el caso concreto, el derecho de petición del señor José Hernán
Sánchez no puede considerarse vulnerado por la Caja de Previsión Social, por
cuanto al momento de presentar la acción de tutela de la referencia, había
transcurrido desde la radicación de la solicitud de reconocimiento de pensión,
el término de dos meses. En consecuencia se confirmarán las sentencias de
instancia, que negaron la tutela interpuesta.
Sin embargo, ha de
aclararse que como a la fecha de esta decisión ya han transcurrido más de los
cuatro meses (4) a que se ha hecho referencia en esta providencia, y como no se
tiene conocimiento sobre si la Caja Nacional de Previsión resolvió la solicitud
radicada por el demandante desde agosto de 1999, habrá de ordenarse a esta
entidad que de no haber emitido decisión de fondo, lo haga en el plazo máximo
de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de este fallo.
III.    DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencias dictadas
por el Tribunal Administrativo de Santander y por el Consejo de Estado -Sala de
lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda-Subsección B-, el 15 de octubre
y el 9 de diciembre de 1999, respectivamente, correspondientes al expediente
T-283.496 de Alba Patricia Rodríguez Ayala contra Cajanal E.P.S.
Segundo. CONCEDER la protección al derecho fundamental de
petición de la accionante Alba Patricia Rodríguez Ayala.
Tercero. En consecuencia, ORDENAR a la Caja
Nacional de Previsión Cajanal E.P.S., Seccional Santander, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de que le sea notificada ésta
providencia, resuelva de fondo el recurso de reposición interpuesto por Alba
Patricia Rodríguez Ayala el 20 de junio de 1995 contra la resolución 076 de
junio 14 y de ser desfavorable la decisión, en un término adicional de tres
días hábiles resuelva el recurso de apelación. En caso de que sea necesario
reconstruir la actuación, se concede un término adicional de tres (3) días
hábiles y se insta a la petente para que con su concurso facilite las
diligencias
Cuarto. CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de diciembre
de 1999, por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente
T-284268.
Si al momento de la
notificación de esta providencia, la Caja Nacional de Previsión Social no ha
proferido decisión de fondo en relación con la solicitud de pensión radicada
por el señor José Hernán Sánchez, ORDENASE a la mencionada entidad dar
respuesta a ésta, en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la respectiva notificación.
Quinto. Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Consultar entre otras T-426 y 473 de
1992; T-220/94.
[2] IbídemT-473/92, T-220/94, T-206/97,
[3] Cfr. sentencias T-294, T-454 de 1997,
T-240, T-281, T-291, T-306, T-365 de 1998,        T-344, T-734 y T-811 de
1999.C-304/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] T- 595/2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[5] Entre otras T-03, T-414, T-457, T-473 de
1992 /92, T-011/98, T-944/99.