C-434-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-434/03
SERVICIO MILITAR-Régimen de indemnización
a beneficiarios de soldados fallecidos durante el servicio/SERVICIO MILITAR-Régimen
de pensión vitalicia a beneficiarios de soldados fallecidos durante el servicio
Se trata de dos regímenes diferentes. El
anteriormente vigente consagraba una indemnización a los beneficiarios de los
soldados y grumetes que fallecían a causa de las heridas o accidente aéreo en
combate o  por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto armado
internacional o en mantenimiento del orden público. El régimen actual, en cambio,
no consagra una indemnización sino una pensión a favor de tales beneficiarios.
Como puede advertirse, entonces, la legislación precedente sí consagraba
derechos económicos a favor de los beneficiarios de las personas vinculadas a
las Fuerzas Armadas y de Policía en razón de la prestación del servicio militar
obligatorio y fallecidas en combate o como consecuencia de la acción del
enemigo.  Desde luego, se trata de un derecho que se reconocía en condiciones
diferentes pero el sólo hecho que luego se hayan variado esas condiciones y se
haya optado por otras y éstas no se hayan extendido a los vinculados por ese
régimen, no torna inexequible esa nueva normatividad.
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración en la aplicación de regímenes a beneficiarios de soldados
fallecidos durante el servicio militar
No es cierta la supuesta vulneración del derecho
fundamental de igualdad.  Simplemente se está ante supuestos fácticos ocurridos
en tiempos diferentes y sometidos a regímenes jurídicos también distintos. Y es
claro que cada uno de esos supuestos debía y debe regirse por el régimen
jurídico vigente y aplicable al tiempo de su ocurrencia.
PRINCIPIO DE APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO-Objeto
LEY-Vigencia
LEGISLADOR-Regulación de vigencia de la
ley en el tiempo/LEY-Efectos al futuro
El
legislador, al regular la vigencia en el tiempo de la Ley 447, ejerció una
competencia propia que hace parte de las prerrogativas que le otorga la
cláusula general de configuración normativa que le asiste por virtud del
artículo 150 de la Carta. En el caso presente, el legislador ejerció
legítimamente esa facultad y lo hizo siguiendo la regla general que indica que
la ley produce efectos hacia el futuro.  Esta regla tiene su razón de ser pues
el efecto vinculante de la ley requiere el estricto cumplimiento del principio
de publicidad; es decir, ya que la obligatoriedad de la ley supone su previo
conocimiento por parte de quienes son sus destinatarios, sus efectos sólo
pueden producirse después de producido ese conocimiento, que, como se sabe,
opera, así sea presuntamente, con su promulgación.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Alcance/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD LABORAL-No aplicación a hechos ocurridos antes de su
vigencia
No se discute que el principio de favorabilidad en la
aplicación de la ley laboral es un mandato constitucional y que él configura un
verdadero derecho en el ámbito de las relaciones de trabajo.  No obstante, a
tal principio no debe dársele un alcance que no tiene de tal manera que bajo su
amparo se permita que la ley laboral se aplique a hechos ocurridos antes de su
entrada en vigencia. El principio de favorabilidad en la aplicación de la ley
laboral opera cuando se está ante dos normas jurídicas aplicables a un mismo
supuesto fáctico o cuando una misma norma es susceptible de dos
interpretaciones. En ese tipo de eventos, el juez tiene el deber ineludible de
optar por la norma o por la interpretación que favorezca al trabajador.  Como
reiteradamente lo ha precisado la jurisprudencia constitucional y laboral
ordinaria, ese es el sentido lógico del principio. Si así son las cosas, el
citado principio no puede desnaturalizarse para invocar su aplicación en
eventos en los cuales no existe ninguna duda en torno a las reglas de derecho
aplicables, que es lo que aquí sucede.  Si el legislador ha dispuesto que la
pensión por muerte consagrada en la Ley 447 de 1998 sólo se aplica a hechos
ocurridos a partir de la entrada en vigencia de esa ley y si a partir de
entonces derogó el régimen legal hasta entonces vigente, la situación es clara
y no concurre duda alguna que se haya de resolver con invocación del principio
de favorabilidad: Los hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 447 se
regulan por el régimen anterior y los hechos ocurridos a partir de su vigencia
se regulan por ella.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-No aplicación cuando no existe duda sobre
la norma aplicable
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración por no aplicación de la ley
447/98 a hechos ocurridos antes de su promulgación
Referencia: expediente D-4417
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°, parcial, de
la Ley 447 de 1998.
Actores:  Eduardo José Gil González y Alberto Antonio Naranjo Henao.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veintisiete (27) de mayo de dos mil tres  (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentaron los
ciudadanos Eduardo José Gil González y Alberto Antonio Naranjo Henao contra el
artículo 1°, parcial, de la Ley 447 de 1998.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación, subrayando lo demandado, se transcribe el texto de la disposición
objeto de proceso:
LEY 447 DE 1998
(julio 21)
por la cual se establece pensión vitalicia y otros beneficios a
favor de parientes de personas
fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Muerte en combate. A partir de la vigencia de la
presente ley, a la muerte de la persona vinculada a las F.F.A.A. y de
Policía por razón constitucional y legal de la prestación del servicio militar
obligatorio, ocurrida en combate o como consecuencia de la acción del enemigo,
en conflicto internacional o participando en operaciones de conservación o
restablecimiento del orden público, sus beneficiarios en el orden establecido
en esta ley, o los beneficiarios que designe la persona prestataria del servicio
militar al incorporarse, tendrán derecho a una pensión vitalicia equivalente a
un salario y medio (1 1/2) mínimo mensuales y vigentes.
Parágrafo 1º. Suprímese la indemnización por muerte, que actualmente
se causa, de conformidad al Estatuto Militar, cuando se apliquen estos casos de
pensiones.
Parágrafo 2º. Lo establecido en este artículo, se aplicará
igualmente en el caso de muerte de persona prestataria del servicio militar
obligatorio, como consecuencia de heridas recibidas en combate o como consecuencia
de la acción del enemigo.
II.
LA DEMANDA
Los demandantes
solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los apartes del artículo
ya indicado y que lo haga por vulneración de los artículos 13, 46, 48 y 53 de
la Constitución Política.
Para ello
argumentan que esos apartes vulneran los derechos a la igualdad y a la
seguridad social pues la pensión consagrada en la Ley de que hacen parte, con
ocasión de la muerte de una persona vinculada a las Fuerzas Armadas y de
Policía por razón del servicio militar obligatorio, sólo se reconoce por
decesos ocurridos después de la vigencia de la ley.  Tal reconocimiento,
afirman, debe extenderse a los beneficiarios de las personas que murieron en
las condiciones allí indicadas, pero desde la vigencia de la Constitución de
1991 y no desde la vigencia de la ley ya citada.  De lo contrario, se incurre
en una discriminación injustificada y contraria a la Carta.
III.
INTERVENCIONES
A.
Del Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de
Defensa Nacional solicita a la Corte declarar exequible el artículo 1° de la
Ley 447 de 1998 por cuanto se trata de una disposición compatible con el
principio de solidaridad que vincula al Estado y con la facultad constitucional
que le asiste al Congreso de la República de determinar el régimen pensional
del personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.  Además, tal
artículo no vulnera el derecho de igualdad porque existen motivos suficientes
para regular de manera diferente la prestación allí consagrada.
B.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicita la declaratoria de exequibilidad de los
apartes demandados del artículo 1° de la Ley 447 de 1998.  Para ello esgrime
las siguientes razones:
1.  El
legislador tiene la facultad de determinar el momento a partir del cual se
reconoce la prestación consagrada en la Ley 447.  De allí que la decisión de
reconocerla a partir de la vigencia de tal ley sea coherente con la Carta pues
por virtud del principio de irretroactividad, tal prestación no puede
predicarse de situaciones ocurridas con anterioridad a la entrada en vigencia
de la normatividad que la instituye.
2.  No es
posible que el legislador establezca el reconocimiento de una pensión con
anterioridad a la disposición legal que la consagra pues antes de este momento
no existía ninguna protección legal para los beneficiarios de los miembros de
las fuerzas armadas y de la policía que murieran prestando el servicio militar
obligatorio, motivo por el cual no se violan los derechos a la igualdad, a la
seguridad social y a la irrenunciabilidad y garantía de las pensiones.
3.  El aspecto
financiero del sistema de seguridad social es vital pues resultaría irrazonable
establecer un régimen que no es posible cumplir por poner en entredicho las
prestaciones de la totalidad de los miembros de las fuerzas militares y de
policía.
4.  Pretender
que el juez constitucional desconozca las razones propias de la órbita política
y financiera que se tuvieron en cuenta al diseñar el esquema bajo estudio, es
pretender que sustituya al legislador.
C.  Del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar exequible el aparte
demandado del artículo 1° de la Ley 447 de 1998 y, en relación con el artículo
6°, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-152-02.  Para ello esgrime los
siguientes razonamientos:
1.  El principio
general que informa nuestro ordenamiento es que las leyes han de tener efecto
hacia el futuro y no hacia el pasado, a menos que el legislador diga
expresamente lo contrario.  Por ello, las situaciones jurídicas alcanzadas
durante el período de vigencia de determinado precepto no pueden ser vulneradas
por una nueva disposición, principio que encuentra fundamento en motivos de
seguridad y conveniencia que tienden a dar estabilidad al ordenamiento
jurídico.
2.  En materia
de los efectos del tránsito de legislación, la Constitución sólo impone como
límites el respeto de los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad y
de legalidad penal.  Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración
legislativa.
3.  En ese
marco, la pretensión de que se reconozcan efectos retroactivos a la Ley 447 de
1998 es completamente improcedente pues tal es una facultad privativa del
legislador.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el
aparte jurídico del artículo 1° objeto de demanda y, respecto del artículo 6°,
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-152-02.  Los argumentos en que se apoya
la solicitud son los que a continuación se refieren:
1.  El artículo
1° de la Ley 447 de 1997 suprimió la indemnización por muerte que hasta ese
momento se causaba a favor de las personas que habían fallecido durante el
servicio militar obligatorio y como consecuencia de la prestación de ese
servicio.
2.  De acuerdo
con ello, las personas que fallecieron antes de la vigencia de la Ley 447
tienen derecho al reconocimiento y pago de la indemnización por muerte vigente
en ese momento y las personas que fallecieron después de la entrada en vigencia
de esa ley tienen derecho a la pensión consagrada en ella.  A aquellas no se
les puede extender el régimen consagrado para éstas pues en ese momento era
otra la prerrogativa consagrada en la ley.  Entonces, como se trata de
situaciones de hecho diferentes que se consolidan en vigencia de regímenes
diversos, no se incurre en violación del principio de igualdad.
3.  La cláusula
general de competencia legislativa habilita al Congreso para determinar la
fecha a partir de la cual se inicia la vigencia de una ley y ello es
consecuente con la valoración de la realidad política, social y económica que
le incumbe a esa institución para el ejercicio de su función.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.      Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 447 de
1998.
B.  Problema
jurídico
La Corte debe
determinar si el reconocimiento de la pensión vitalicia a favor de parientes de
personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio pero
sólo a partir de la vigencia de la Ley 447 de 1998 vulnera o no la Carta
Política.
C.  Solución al problema jurídico planteado
1.  La Ley 447
de 1998 consagró una pensión vitalicia equivalente a un salario y medio mínimo
mensual legal en las siguientes condiciones:
-
La pensión se reconoce por la muerte de una
persona vinculada a las Fuerzas Armadas y de Policía por razón constitucional y
legal de la prestación del servicio militar obligatorio,
-
Siempre que la muerte ocurra en combate o como
consecuencia de la acción del enemigo o como consecuencia de heridas recibidas
en ellos.
-
Siempre que se trate de un conflicto
internacional o que la persona haya estado participando en operaciones de
conservación o restablecimiento del orden público
-
La pensión se reconoce a favor de los
beneficiarios en el orden indicado en la ley o de las personas indicadas por el
prestatario del servicio militar al momento de incorporarse.
-
La pensión se reconoce a partir del momento en
que los beneficiarios cumplan 50 años de edad.  De no ser así, el
reconocimiento se suspende hasta ese momento.
-
La pensión se reconoce únicamente a partir de la
vigencia de la ley.
La ley, además,
reguló el pago de dos mesadas adicionales a los beneficiarios, les reconoció a
éstos los servicios del sistema general de seguridad social en salud, precisó
los beneficiarios, consagró el término de prescripción, le impuso a la
administración el deber de proceder oficiosamente para su reconocimiento y pago
y fijó la manera como se han de resolver las dudas que se presenten.
Se impone
precisar que esta Corporación, mediante Sentencia C-152-02 declaró exequible el
artículo 5° de la Ley 447 de 1998 sólo por los cargos entonces estudiados pero
“bajo la condición de que si el fallecido durante la
prestación del servicio militar obligatorio tiene hijos que tengan derecho
conforme al Decreto 1211 de 1990, éstos son los primeros llamados a recibir los
beneficios establecidos en esa Ley”.  De igual manera, sólo por los cargos
entonces estudiados declaró exequible el inciso segundo de ese artículo 5°  “bajo
el entendido de que en todo caso no podrá excluirse a la cónyuge o
compañera permanente que tendrá derecho a la pensión en los términos de la Ley
100 de 1993”.  Finalmente, declaró exequible el artículo 6°  “bajo el
entendido de que corresponde a una pensión, y como tal, se sujeta a
las reglas generales en cuanto a la prescripción de las mesadas cuyo cobro no
se realice a tiempo” (Negrillas originales).
2.  Para los
actores, la pensión vitalicia a favor de parientes de personas fallecidas
durante la prestación del servicio militar obligatorio, consagrada en la Ley
447 de 1998, vulnera varias disposiciones superiores por cuanto en lugar de
reconocerse a favor de los parientes de las personas fallecidas a partir de la
vigencia de la Constitución de 1991, se restringe a los parientes de las
personas fallecidas a partir de la vigencia de la ley.
El Ministerio de
Defensa Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio
del Interior y de Justicia consideran que el reconocimiento de esa pensión a
partir de la vigencia de la ley que la consagra no vulnera norma constitucional
alguna y que por ello debe declararse exequible.  Estiman que el legislador
tiene la facultad de determinar el momento a partir del cual se reconoce esa
prestación, que la regla general es que las leyes tienen efecto hacia el
futuro, que en virtud de tal principio la pensión no puede reconocerse por
decesos ocurridos antes de su vigencia y que su aplicación hacia futuro asegura
la viabilidad financiera del sistema de seguridad social
El Procurador
General de la Nación plantea que la norma es exequible pues el régimen derogado
consagraba la indemnización por muerte a favor de los beneficiarios de los
parientes de las personas que fallecían con ocasión del servicio militar obligatorio.
En cambio, la nueva normatividad consagra la pensión por muerte, que se
reconoce a los decesos ocurridos a partir de la vigencia de la ley. Por lo
tanto, se trata de dos regímenes diferentes que, de distinta manera, reconocen
una prestación a favor de los parientes de los fallecidos con ocasión del
servicio militar obligatorio y por lo tanto no se puede hablar de vulneración
alguna del derecho de igualdad.  Mucho más si el legislador está amparado por
la cláusula general de competencia legislativa para determinar el momento a
partir del cual se aplican las leyes por él proferidas.
3.  Como puede
advertirse, lo que se demanda es el distinto tratamiento que la norma jurídica
demandada da a los beneficiarios de la persona vinculada a las Fuerzas Armadas
y de Policía que fallece por razón del servicio militar obligatorio.  Así, se
afirma, mientras a los beneficiarios de quienes fallecen después de la  entrada
en vigencia de la Ley 447 se les reconoce una pensión por muerte, a los
beneficiarios de quienes murieron antes de ese momento se les reconoce sólo una
indemnización.
Para determinar
la exequibilidad o inexequibilidad de la norma jurídica demandada la Corte
desarrollará tres aspectos:  i)  contestará el cargo por vulneración del
mandato de igualdad en la formulación del derecho, ii) referirá la facultad que
le asiste al legislador para pronunciarse sobre la entrada en vigencia de la
ley y iii) analizará si esa norma desconoce o no el principio de favorabilidad
en materia laboral.
4.  Los actores
afirman que la aplicación de la Ley 447 de 1998 a los hechos ocurridos a partir
de su promulgación vulnera el artículo 13 Superior pues genera un tratamiento
discriminatorio al excluir de la prestación económica en él consagrada a los
beneficiarios de las personas que murieron, en las condiciones en ella
indicadas, antes de su vigencia.
Para
la Corte, esta percepción es equivocada pues antes de la promulgación de esa
ley, y aún antes de la expedición de la Carta Política de 1991, existía un
régimen jurídico que consagraba una indemnización para los beneficiarios de las
personas vinculadas a las Fuerzas Armadas y de Policía por razón constitucional
y legal del servicio militar obligatorio y que fallecían en combate o como
consecuencia de la acción del enemigo.  Tal régimen se encontraba consagrado en
el artículo 8° del Decreto 2768 de 1968, cuyo texto era el siguiente:
“Artículo 8º: El soldado o Grumete en servicio
activo, que fallezca a causa de las heridas o accidente aéreo en combate o  por
acción directa del enemigo, bien sea en conflicto armado internacional o en
mantenimiento del orden público, será ascendido en forma póstuma al grado de
Cabo Segundo o Marinero y sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y
pago de cuarenta y ocho (48) meses de los haberes correspondientes a dicho
grado y al pago de doble cesantía.
A la muerte del soldado o grumete en servicio
activo, causada por accidente o misión del servicio, sus beneficiarios tendrán
derecho al reconocimiento y pago de treinta y seis (36) meses del sueldo básico
que en todo tiempo corresponda al Cabo Segundo o Marinero.”
Esta norma era aplicable a los soldados regulares, los soldados
campesinos, los soldados bachilleres y los auxiliares de policía bachilleres
pues todos ellos prestan el servicio militar obligatorio.  En relación con
estos últimos, si bien ejercen su labor en funciones propias de la Policía
Nacional, para efectos de incorporación a la fuerza y régimen prestacional se
asimilan a soldados.
Como puede advertirse, entonces, se trata de dos regímenes diferentes.
El anteriormente vigente consagraba una indemnización a los beneficiarios de
los soldados y grumetes que fallecían a causa de las heridas o accidente aéreo
en combate o  por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto armado
internacional o en mantenimiento del orden público.  El régimen actual, en
cambio, no consagra una indemnización sino una pensión a favor de tales
beneficiarios.
Luego, no puede afirmarse que el aparte demandado del artículo 1° de la
Ley 447 de 1998 lesione los derechos de los beneficiarios de quienes por razón
de la prestación del servicio militar obligatorio fallecieron antes del 23 de
julio de 1998 pues a ellos también se les reconocían derechos económicos,
aunque en condiciones diferentes.  Cosa distinta es que el legislador haya
reconsiderado el régimen inicialmente consagrado y que frente a unos nuevos
condicionamientos haya estimado insuficiente la indemnización en él
consagrada.
Por ello resulta comprensible que en la exposición de motivos del
Proyecto de Ley Número 189 de 1996 – Cámara, “por la cual se establece
pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de personas
fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio”, se haya
planteado la necesidad de conferir una prestación adecuada a los beneficiarios
del personal de las fuerzas armadas fallecido en cumplimiento del deber
constitucional y legal de la prestación del servicio militar obligatorio.
Incluso en el trámite legislativo se hicieron expresas referencias al régimen
entonces vigente pues el Representante Ponente señaló que “actualmente a la
muerte de la persona que presta el servicio militar obligatorio, sus
beneficiarios reciben el valor del seguro vigente y una indemnización
equivalente a 48 salarios básicos correspondientes al grado de cabo segundo
(2º).  La propuesta va dirigida a una pensión vitalicia, que estimo justa y
adecuada en las proporciones de los ingresos del promedio de los colombianos –
dos (2) salarios mínimos, vigentes y actuales – al pago futuro”  (Cfr. Gaceta
del Congreso No. 527 de 1996, p. 6).
Como puede advertirse, entonces, la legislación
precedente sí consagraba derechos económicos a favor de los beneficiarios de
las personas vinculadas a las Fuerzas Armadas y de Policía en razón de la
prestación del servicio militar obligatorio y fallecidas en combate o como
consecuencia de la acción del enemigo.  Desde luego, se trata de un derecho que
se reconocía en condiciones diferentes pero el sólo hecho que luego se hayan
variado esas condiciones y se haya optado por otras y éstas no se hayan
extendido a los vinculados por ese régimen, no torna inexequible esa nueva
normatividad.
De lo expuesto se infiere que no es cierta la supuesta
vulneración del derecho fundamental de igualdad. Simplemente se está ante
supuestos fácticos ocurridos en tiempos diferentes y sometidos a regímenes
jurídicos también distintos.  Y es claro que cada uno de esos supuestos debía y
debe regirse por el régimen jurídico vigente y aplicable al tiempo de su
ocurrencia.
5.  De otro
lado, en relación con la facultad del legislador para regular la vigencia de la
ley, hay que indicar que la aplicación de la ley en el tiempo se encontraba
regulada en los artículos 11 y 12 del Código Civil.  Sin embargo, éstos fueron
subrogados por los artículos 52 a 56 del Código de Régimen Político y
Municipal.
Según el
artículo 52 de este estatuto,  “La ley no obliga sino en virtud de su
promulgación, y su observancia principia dos meses después de su promulgación.
La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se
entiende consumada  en la fecha del número en que termine la inserción”.  Y
de acuerdo con el artículo 53,  “Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo
anterior los siguientes casos:  1.  Cuando la ley fije el día en que deba
principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso
principiará a regir la ley el día señalado...”.
De acuerdo con
esto, la regla general en relación con la aplicación de la ley en el tiempo es
que rige dos meses después de su promulgación.  No obstante, debe tenerse en
cuenta que ello no constituye un obstáculo para que el legislador, en el cuerpo
normativo de la ley expedida, señale término diferente.  Es más, lo frecuente
es que cada ley señale en sus disposiciones finales la fecha en que entra en
vigencia.  Luego, la regla para la determinación de la vigencia de la ley es
que ella opera dos meses después de su promulgación, salvo que el legislador
disponga un término diferente.
Ateniéndose a
ese régimen, la Corte, en múltiples pronunciamientos ha destacado como una
facultad legislativa la determinación de la vigencia de la ley y ha señalado
los mecanismos de que se puede valer el Congreso para tal determinación.  Así,
en la Sentencia C-084-96 se indicó que “Es al mismo legislador a quien le
corresponde decidir el momento en el que la ley ha de surtir efectos, conviene
agregar que dicha atribución puede ejercerla a través de uno de los siguientes
mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley un artículo en el que
señale expresamente la fecha a partir de la cual ésta comienza a regir; o 2)
Expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto, la
que tendría operancia únicamente en los casos en que el mismo legislador no
hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia”.
De igual manera, en la Sentencia C-368-00 se precisó que  “...definir cuándo empieza a regir una ley, es en principio una
atribución del legislador, que bien puede no establecer una fecha cierta y
dejar el asunto a lo ya dispuesto de manera general, o determinar una fecha
distinta a la de la expedición, como lo hizo en esa parte inicial” (En el mismo sentido, Sentencias C-492-97, C-215-99 y
C-957-99).
5.  En el caso
presente, la Ley 447 fue expedida el 21 de junio de 1998 e insertada en el
Diario Oficial No.43.345 el 23 de junio de ese año.  Luego, como de acuerdo con
el artículo 11  “La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación”, ésta última es la fecha de su entrada en vigencia.
El aparte
demandado  “A partir de la vigencia de la presente ley”, contenido en el
artículo 1°, se orienta a determinar el momento en que empieza a regir la
prestación económica a que allí se hace alusión.  Como según el artículo 11, la
ley rige a partir de la fecha de su promulgación y ésta ocurrió el 23 de junio
de 1998, sólo a partir de esta fecha hay lugar a su reconocimiento.
Como puede
advertirse, la expresión demandada tiene carácter reiterativo en tanto se
orienta a enfatizar la cobertura temporal de la prestación económica consagrada
y a desvirtuar expresamente la posibilidad de su reconocimiento retroactivo.
Tan clara es esa situación que el legislador bien pudo haber prescindido de
ella y el efecto jurídico era el mismo:  Por lo dispuesto en el artículo 11,
esa prestación se debía reconocer únicamente con ocasión de las muertes
ocurridas, en las circunstancias indicadas en la norma, a partir del 23 de
junio de 1998.
6.
De este modo, no puede desconocerse que el legislador, al regular la vigencia
en el tiempo de la Ley 447, ejerció una competencia propia que hace parte de
las prerrogativas que le otorga la cláusula general de configuración normativa
que le asiste por virtud del artículo 150 de la Carta.  No puede perderse de
vista que es la misma instancia legislativa del poder público la que se halla
habilitada para determinar la fecha a partir de la cual tendrán vigencia las
prescripciones jurídicas por ella formuladas y por ello el solo ejercicio de
esa facultad en un caso concreto no tiene por qué reputarse inexequible.
En el caso
presente, el legislador ejerció legítimamente esa facultad y lo hizo siguiendo
la regla general que indica que la ley produce efectos hacia el futuro.  Esta
regla tiene su razón de ser pues el efecto vinculante de la ley requiere el
estricto cumplimiento del principio de publicidad; es decir, ya que la
obligatoriedad de la ley supone su previo conocimiento por parte de quienes son
sus destinatarios, sus efectos sólo pueden producirse después de producido ese
conocimiento, que, como se sabe, opera, así sea presuntamente, con su
promulgación.
Desconocer que
el legislador puede ejercer la facultad de determinar el momento a partir del
cual sus prescripciones normativas han de producir efectos y afirmar que su
deber radica en retrotraer el efecto vinculante de sus decisiones al momento
mismo de ejercicio del poder constituyente primario equivaldría a consagrar,
como regla general, la retroactividad de la ley y no su vigencia hacia futuro.
Con tal entendimiento se pondría en peligro la estabilidad del sistema jurídico
pues reinaría la más absoluta incertidumbre e inseguridad ante el
desconocimiento de las leyes futuras que luego se habrían de aplicar a los
hechos presentes y pasados.
7.  Finalmente, el actor manifiesta también que la no
aplicación de la pensión por muerte consagrada en la Ley 447 de 1998 a hechos
ocurridos antes de su vigencia y después de la expedición de la Constitución de
1991 vulnera el principio de favorabilidad que impera en el ámbito del derecho
laboral.
Para la Corte, este argumento también es equivocado.
No se discute que el principio de favorabilidad en la aplicación de la ley
laboral es un mandato constitucional y que él configura un verdadero derecho en
el ámbito de las relaciones de trabajo.  No obstante, a tal principio no debe
dársele un alcance que no tiene de tal manera que bajo su amparo se permita que
la ley laboral se aplique a hechos ocurridos antes de su entrada en vigencia.
Según el artículo 53 Superior, constituye un principio
mínimo fundamental del estatuto del trabajo, la  “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho” y de acuerdo con el artículo 21 del Código Sustantivo
del Trabajo,  “En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas
vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador.  La norma que se
adopte debe aplicarse en su integridad”.
Nótese cómo según el constituyente el principio de
favorabilidad en las normas de trabajo procede “en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho”.  De
acuerdo con ello, si no hay ninguna duda en la aplicación e interpretación del
derecho, tal postulado hermenéutico fundamental no procede.  Y también el
legislador ha precisado con claridad el alcance del principio al supeditar su
aplicación  a los casos de  “duda sobre la aplicación de normas vigentes de
trabajo”, con lo que es evidente que tal postulado no se aplica en relación
con normas que no están vigentes para los supuestos fácticos de que se trate.
De tal manera que el principio de favorabilidad en la
aplicación de la ley laboral opera cuando se está ante dos normas jurídicas
aplicables a un mismo supuesto fáctico o cuando una misma norma es susceptible
de dos interpretaciones. En ese tipo de eventos, el juez tiene el deber
ineludible de optar por la norma o por la interpretación que favorezca al
trabajador.  Como reiteradamente lo ha precisado la jurisprudencia
constitucional[1]
y laboral ordinaria[2],
ese es el sentido lógico del principio.
Si así son las cosas, el citado principio no puede
desnaturalizarse para invocar su aplicación en eventos en los cuales no existe
ninguna duda en torno a las reglas de derecho aplicables, que es lo que aquí
sucede.  Si el legislador ha dispuesto que la pensión por muerte consagrada en
la Ley 447 de 1998 sólo se aplica a hechos ocurridos a partir de la entrada en
vigencia de esa ley y si a partir de entonces derogó el régimen legal hasta
entonces vigente, la situación es clara y no concurre duda alguna que se haya
de resolver con invocación del principio de favorabilidad:  Los hechos
ocurridos antes de la vigencia de la Ley 447 se regulan por el régimen anterior
y los hechos ocurridos a partir de su vigencia se regulan por ella.
Entonces, tampoco por este motivo procede la
declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado del artículo 1° de la Ley
447 de 1998 pues no basta con invocar el principio de favorabilidad para
promover, en sede de control constitucional, la aplicación retroactiva de la
ley laboral.  Mucho más si no existe duda alguna en torno al régimen jurídico
aplicable a los supuestos fácticos acaecidos antes de la entrada en vigencia de
esa ley.
8.  En suma, la
no aplicación de la Ley 447 de 1998 a los hechos ocurridos antes de su
promulgación no vulnera el artículo 13 Superior pues es consistente con la
existencia de un régimen legal previo que, en el supuesto planteado en la nueva
norma, reconocía un derecho económico a los beneficiarios aunque en condiciones
diferentes; el legislador al regular la vigencia de esa ley ejerció una
competencia propia que hace parte de las prerrogativas que le otorga la
cláusula general de configuración normativa que le asiste por virtud del
artículo 150 de la Carta y, finalmente, el principio de favorabilidad en la
aplicación de la ley laboral opera cuando se está ante dos normas jurídicas
aplicables a un mismo supuesto fáctico o cuando una misma norma es susceptible
de dos interpretaciones pero no cuando no existe duda alguna en torno a la
norma jurídica aplicable.  Por estos motivos se declarará  exequible, en lo
demandado, el artículo 1° de la Ley 447 de 1998.
Pese a que el
Ministerio del Interior y de Justicia solicita que, en relación con la demanda
instaurada contra el artículo 6° de la Ley 447 de 1998, la Corte esté a lo resuelto
en la Sentencia C-152-02, esta Corporación no hará pronunciamiento alguno pues,
por existir cosa juzgada constitucional, la demanda instaurada contra tal
disposición fue inadmitida.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión  “a partir de la vigencia de la presente ley”
consagrada en el inciso primero del artículo 1° de la Ley 447 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
El
Honorable Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente
sentencia por encontrarse de comisión en el exterior.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En la Sentencia C-596-97, a propósito del
principio de favorabilidad aplicable a las normas de trabajo, la Corte expuso:
“El principio de favorabilidad supone que existen dos normas jurídicas que
regulan una misma situación de hecho, y que una de ellas es más favorable que
la otra. Pero ambas normas deben estar vigentes en el momento en que el juez
que analiza el caso particular va a decidir cual es la pertinente”.  De esa
premisa, la Corte infirió en ese caso concreto que  “La violación del
principio de favorabilidad laboral que se plantea en la demanda, se estructura
por la comparación entre el nuevo régimen y el régimen derogado, por lo cual
carece de fundamento, ya que no estando de por medio derechos adquiridos, al
legislador le es permitido definir libremente los requisitos para acceder a un
derecho-prestación de contenido económico-social, tal cual es el derecho a la
pensión de jubilación”.
[2]
En la Sentencia del 19 de agosto de 1994, la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia indicó que  “...la duda que obliga al juez a
acoger la interpretación más favorable al trabajador, es aquella que se le
presente respecto del entendimiento de una norma jurídica, cuando encuentre
lógicamente posibles y razonablemente aplicables al caso cuando menos dos
interpretaciones de su contenido normativo, caso en el cual deberá optar por
aquella interpretación que más beneficie al trabajador, sin que resulte lógico
derivar del texto constitucional que tal principio se haga extensivo a los
casos en que al juzgador pueda surgirle incertidumbre respecto de la valoración
de una prueba”.