C-180-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-180/94
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Alcance/PARTICIPACION CIUDADANA
El
principio de participación  democrática expresa no sólo un sistema de toma de
decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en
los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y
libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición
del destino colectivo. El concepto de democracia participativa lleva ínsita la
aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a
esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un
dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su
papel en la vida nacional. No comprende simplemente la consagración de
mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en
consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido
elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar
permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán
significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales
de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y
menos desigual. La participación concebida dentro del sistema democrático a que
se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el
sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación
cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su
recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral,
su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y
social.
MECANISMOS
DE PARTICIPACION DEMOCRATICA
Tales
mecanismos de participación democrática, en el ámbito de lo político, conforme
al ya citado artículo 103 son: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. Su desarrollo normativo constituye el objeto del
proyecto materia de  la presente revisión.
DERECHO
A TENER INICIATIVA LEGISLATIVA EN LAS CORPORACIONES PUBLICAS
La
posibilidad de tener iniciativa legislativa y normativa ante las diversas
corporaciones públicas, tiene la naturaleza de un derecho político fundamental
de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Ciertamente, dentro de los derechos políticos que consagra la Constitución está
el de "tener iniciativa en las corporaciones públicas", que se
establece además como mecanismo de participación ciudadana.  Este instrumento
ofrece a los ciudadanos en ejercicio, a las organizaciones cívicas, sindicales,
gremiales, indígenas o comunales del orden nacional, departamental, distrital o
municipal o local, la posibilidad de presentar los proyectos de leyes,
ordenanzas, acuerdos o resoluciones que estimen oportunas. Igualmente, la
posibilidad de promover iniciativas de carácter legislativo y normativo o de
elevar una solicitud de referendo, siempre y cuando se cumpla con  los
requisitos que  la ley exija para su ejercicio.
REFERENDO
DEROGATORIO/REFERENDO APROBATORIO
El
referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las
decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado
de proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para
aprobar reformas a la Constitución y para convocar asambleas constituyentes.
Nuestra Constitución distingue dos modalidades de referendo, a saber: a) El
Referendo derogatorio de una ley. Otra modalidad es el referendo
derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el Congreso,
relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el Título II,
Capítulo 1 de la Constitución, con los procedimientos de participación popular
o con el Congreso, el cual se produce con el voto negativo de la mayoría de los
sufragantes, previa participación a lo menos de la cuarta parte del censo
electoral, y que se contempla en el artículo 377 de la Carta. b)  El
Referendo aprobatorio, el cual se prevé como mecanismo para
convertir una región en entidad territorial al igual que para reformar
directamente la Constitución y para refrendar las reformas constitucionales que
el Congreso aprobare en relación con los derechos fundamentales y sus
garantías, con los procedimientos de participación popular o con el Congreso
mismo.
REFERENDO-Posibilidad
de participación
La
posibilidad para los ciudadanos de participar en referendos tiene la naturaleza
de derecho político fundamental de origen constitucional, consagrado como tal
en el numeral segundo del artículo 40 de la Carta y, como mecanismo de
participación, en el inciso primero del artículo 103 constitucional.
REFERENDO/PLEBISCITO-Diferencias
El
proyecto recoge la doctrina universal que distingue el referendo del plebiscito
en  cuanto en aquél el pronunciamiento se le  pide al pueblo en relación con un
texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma jurídica o
una norma jurídica ya en vigor, mientras que en éste versa sobre una decisión
que no se ha plasmado normativamente en un texto positivo o escrito.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Fundamento/MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA/DERECHO DE PARTICIPACION EN EL EJERCICIO DEL PODER
Al
residir la soberanía en el pueblo, como así lo establece el artículo 3o. de la
Constitución, éste otorga un mandato programático a sus elegidos, cuya
efectividad dependerá de haberse hecho explícito aquello a lo cual se
compromete a defender y por cuyo incumplimiento sus electores pueden llamarlo a
exigirle "cuentas" por sus acciones u omisiones y en tal caso,
revocarle el mandato. La revocatoria es tal vez uno de los derechos políticos
de mayor repercusión  para hacer realidad la verdadera democracia
participativa, que postula el artículo 1o. de nuestra Carta Política, por
cuanto otorga  a los electores un importante poder de control sobre la conducta
de sus representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad entre
estos y su base electoral.  De ahí que quienes tienen derecho, jurídica y
políticamente a revocar un mandato, sean las mismas personas que lo confirieron
u otorgaron. No quienes son ajenos a la relación establecida, que en este caso
es la de elector-elegido. El derecho a revocar el mandato forma parte no sólo
de uno de los mecanismos de participación ciudadana de mayor importancia, sino
que además tiene la naturaleza de un derecho fundamental de origen
constitucional atribuido a todo ciudadano con miras a que pueda participar en
la conformación, ejercicio y ante todo, en el control del poder político. La
revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación
del ciudadano en el ejercicio del poder, como quiera que este conserva el
derecho político de controlar al elegido durante todo el tiempo en que el
mandatario ejerza el cargo.
PLEBISCITO
El
plebiscito se inspira en el principio de la soberanía popular, que impone por
obligación al mandatario, recurrir al depositario básico del poder -el pueblo-
para definir el rumbo, orientaciones o modalidades del Estado.  De ahí que
pueda ser definido como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera
autónoma, defina su destino. El plebiscito es el pronunciamiento que  se le
solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y
de la sociedad. A diferencia del referendo, en el cual se le consulta a los
ciudadanos acerca de un texto normativo ya formalizado para que se pronuncien
afirmativa o negativamente, en el plebiscito, se le consulta sobre una
decisión  no  plasmada en un texto normativo para que se pronuncie favorable o
desfavorablemente; es decir, que no se propone un determinado texto legal a la
decisión del pueblo, sino que se somete a  su consideración la decisión como
tal.
PLEBISCITO-Convocatoria
La
titularidad de la atribución de convocar a plebiscito se asigna al Presidente
de la República,  mediante acto que requiere concepto previo favorable del
Senado y la firma de todos los ministros (artículo 104 CP). La decisión del
pueblo es obligatoria,  por manera que no requiere ni de refrendación, ni de
adopción bajo la forma de ley o de decreto.
CONSULTA
POPULAR/DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA
En
el ámbito descentralizado territorialmente, sea regional, provincial o local la
consulta popular versa sobre asuntos de competencia del respectivo departamento
o municipio, y la  iniciativa de convocarla le corresponde al Gobernador o
Alcalde, según el caso. La consulta popular es la opinión que una determinada
autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés
nacional, regional o local,  que la obliga a traducirla en acciones concretas.
Es el parecer que se solicita a la comunidad política o cívica para definir la
realización o buscar el apoyo generalmente, en relación con actuaciones
administrativas en el ámbito  local. El derecho de todo ciudadano a participar
en las consultas populares, hace parte del derecho fundamental a la
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político.
CABILDO
ABIERTO
Debe
entenderse por Cabildo Abierto la congregación del pueblo soberano para
discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten. Se
constituye además, en la garantía constitucional de las reuniones políticas de
carácter deliberante. Del fortalecimiento del cabildo abierto con su espacio
propio, depende la expansión de la modalidad de participación directa en forma
de asambleas generales a otros ámbitos del Estado. El cabildo abierto, como nos
enseña la historia, cuando adquiere dinámica, se convierte en escenario del
tratamiento popular a los problemas nacionales, regionales o locales, según el
caso. En este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente
deliberante del cabildo que figura en la definición, en modo alguno significa
que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en
todo tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda, pues, abierta la puerta para
que en el futuro, el Congreso por la vía estatutaria le reconozca fuerza
vinculante a las deliberaciones populares en cabildo,  en forma congruente con
la potestad soberana del pueblo quien, como titular originario la ejerce por
esta vía de manera directa. Su propósito esencial es ampliar los escenarios de
participación de los ciudadanos y en concreto, que la comunidad política de
manera directa y pública,  intervenga y decida acerca de los asuntos propios de
la respectiva población.
INICIATIVA
POPULAR-Revisión
Así
como se concibe la revisión de la iniciativa popular por la jurisdicción
contencioso administrativa, menoscaba el alcance de este mecanismo de
participación popular, toda vez que da al órgano respectivo una inusitada
capacidad de  incidir de manera favorable o desfavorable sobre el contenido,
alcance y apoyo de la iniciativa. En segundo término, puede ocurrir que el
concepto del Consejo de Estado respecto de la constitucionalidad de la
iniciativa no coincida con el fallo que al tenor del artículo 241, le compete
emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a dos visiones institucionales de
dos jurisdicciones distintas sobre el mismo asunto, con la consiguiente
inseguridad jurídica. Más importante aún:  la creación de la jurisdicción
constitucional y la asignación de competencias de control constitucional a la
Corte Constitucional y al Consejo de Estado es materia  desarrollada  por el
Constituyente, por lo cual sus reglas emanan directamente de la Carta Política.
Por tanto, en este campo el legislador no tiene competencia de regulación, ni
siquiera residual. De ahí que lo dispuesto en la norma sub-examine acarree una
contundente invasión del señalamiento de competencias a los Altos Tribunales
mencionados,  efectuado por el Constituyente en los artículos 237, numeral 2o.
y 241 de la Constitución Política. En tercer lugar, si el tribunal competente
de la jurisdicción contencioso administrativa  pudiese desempeñarse  en este
campo en una primera instancia, con carácter consultivo, después no podría
actuar para definir la acción contencioso administrativa.
PARTICIPACION
CIUDADANA-Vecindad
En
cuanto respecta al artículo 26 del proyecto que establece que en los casos en
que se realicen procesos de participación ciudadana en el ámbito de las
entidades territoriales o de las comunas, corregimientos o localidades, sólo
podrán consignar su apoyo quienes residan en la respectiva entidad territorial
y estén inscritos en el correspondiente censo electoral, esta Corte reitera la
jurisprudencia que ha sentado respecto de normas que consagran análoga
condición, en el sentido de que ella encuentra pleno asidero en el artículo 316
de la Constitución Política, que claramente señala que en la decisión de
asuntos de carácter local solo podrán participar los ciudadanos residentes en
el respectivo municipio.
INICIATIVA
DE ACTO LEGISLATIVO-Porcentaje del respaldo
Se
declarará inexequible la parte final en cuanto señala que, tratándose de
iniciativa de acto legislativo el respaldo de concejales o diputados deberá ser
del veinte por ciento (20%), toda vez que el conflicto planteado por la
incongruencia sobre el monto del apoyo previsto en el artículo 155 (30%) y 375
(20%) CP., debe resolverse en favor de la observancia del 30%, pues pese a
preverse en norma anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la
jerarquía superior que ostentan los actos legislativos o reformatorios de la
Constitución Política que, en razón al carácter estricto y rígido de la
Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos indudablemente más
rigurosos y exigentes para su adopción que los requeridos por el ordenamiento
constitucional para las leyes.
INICIATIVA
POPULAR-Restricciones
La
Corte declarará  inexequible la delegación que en favor de la ley ordinaria
hizo el legislador, al autorizar que por esta vía puedan excluirse de  la
iniciativa popular normativa las materias que sean de competencia privativa de
los gobernadores o alcaldes, según lo establecido "en el artículo 106 del
Código de Régimen Municipal o en las normas que lo modifiquen". El
señalamiento de restricciones a la iniciativa  popular sólo puede efectuarse
mediante Ley estatutaria.
REFERENDO
DEROGATORIO
El
referendo derogatorio está expresamente consagrado en el artículo 170
constitucional, para permitir que un grupo de ciudadanos solicite la
derogatoria de una ley formalmente, y posteriormente el pueblo autónomamente
decida si la ratifica o la deroga.
REFERENDO
APROBATORIO
El
referendo aprobatorio se deriva del principio de soberanía popular y de la cláusula
general de la Constitución que permite al legislador regular formas de
participación diferentes a las que la misma Carta Política contempla; su
objetivo es darle eficacia a la iniciativa popular, que de no contar con este
instrumento, se podría convertir en un esfuerzo improductivo y frustrante, lo
cual desestimularía la presentación de iniciativas populares.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL
Se
consagra la figura del referendo constitucional, señalando que por iniciativa
del gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al cinco por ciento (5%) del
censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la
mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto
de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El
referendo será presentado en forma que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.
La aprobación  de reformas a la Constitución por vía del referendo, requiere
del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de
estos exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral.
REFERENDO-Convocatoria/REFERENDO-Control
constitucional
La
referencia que se hace al " fallo de la Corte Contitucional"  se
declara exequible,  en el entendido que se refiere a la decisión que a esta
Corporación le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento popular,
sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, sólo por vicios de
procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 241 de
la Carta Política. Una interpretación distinta del fragmento que se glosa no se
acompasaría con el artículo 241 de la Carta. En efecto, esta norma únicamente
sujeta a control previo de constitucionalidad la convocatoria a referendo de un
acto reformatorio de la Constitución. Así, pues, la Constitución Política no le
asigna a la Corte Constitucional competencia de control en relación con los
actos de convocatoria a referendos sobre normas de carácter departamental,
distrital, municipal o local. Además, en relación con los referendos sobre
leyes, instituye un control posterior y no previo, según se desprende del
numeral 3o. del artículo 241 de la Carta.
REFERENDO-Prohibición
que coincida con otra elección
No
obstante que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de la
convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con otra elección,
como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta del orden
nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia que el
Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta Política,
para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y mejores
garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.
REFERENDO-Suspensión
transitoria de la votación/DECRETO LEGISLATIVO DE SUSPENSION DE REFERENDO-Control
Constitucional
Esta
Corte estima razonable la facultad que la norma concede al Gobierno, para evaluar
la incidencia que en la realización de un referendo, pudieren tener
circunstancias de orden público que puedan afectar la convocatoria o producir
intimidación a los votantes. Se observa además que el ejercicio
constitucionalmente válido de dicha competencia mediante decreto legislativo,
se sujeta al control de la Corte, como lo consagra expresamente el inciso final
de la norma en comento, al reiterar, respecto de dicho decreto, el control
automático y oficioso que para los de naturaleza legislativa que expida el
ejecutivo durante los estados de excepción, se consagra en los artículos 214-6
y 241 de la Carta Política. Por esa razón, no se estima que la norma vulnere la
Constitución.
REFERENDO-Control
previo de constitucionalidad
El
artículo 241 numeral 2o. de la Carta es categórico en establecer que el control
que con anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional
ejercer, tiene por único objeto examinar la constitucionalidad del acto de
convocatoria del referendo para reformar la Constitución, sólo por vicios de
procedimiento en su formación. No  puede entonces la Corte, so pena de
contrariar la Constitución, ejercer un control previo y de contenido respecto
del texto mismo que se somete a referendo. Respecto de los actos reformatorios
de la Constitución, la Corporación únicamente puede ejercerlo por vicios de
procedimiento en su formación, y  mediando acción pública ciudadana conforme al
artículo 241-1 CP.
REFERENDO
SOBRE LEYES-Control posterior
El
artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior  respecto
del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del orden nacional;
si  dicho control fuera previo, se habría incluido en el numeral 2o.; de otra
parte,  la circunstancia de que el numeral 3o. señale  que respecto de las
consultas o plebiscitos el control procede "sólo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realización"  corrobora el
carácter posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que el
acto ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la excepción
ya que, en términos generales,  lo que existe es el control del acto ya
formado. Respecto del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al
pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los referendos
sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe producirse,
pues, con posterioridad a la realización del referendo y versar sobre el
contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante de dicho
referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues, como en el de
las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al procedimiento en
su formación, sino que recae sobre el fondo mismo de la ley.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Atribución de Competencias/CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA LEGISLATIVA
La
atribución de competencias a la Corte Constitucional,  no es materia que pueda
ser desarrollada por el legislador pues fue regulada íntegramente por el
Constituyente en la Carta Política y emana directamente de sus preceptos. No
puede, entonces, el legislador asignar una nueva competencia de control a la
Corte, so pena de contrariar el artículo 241 CP. en el que el Constituyente, en
términos categóricos expresó que la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución se le confía "en los estrictos y precisos términos" que
dicha norma contempla. A la Corte Constitucional únicamente se le pueden
asignar nuevas competencias mediante un acto reformatorio de la Carta Política.
Cosa diferente ocurre con la asignación de competencia que la norma en comento
hace en cabeza de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues es claro que
ella constituye cabal desarrollo de las que corresponden al legislador, en
virtud de la cláusula general de competencia.
LEY-Encabezamiento
Se
considera que la parte del precepto que en el caso de actos legislativos y
leyes aprobados popularmente, dispone su encabezamiento   con la expresión
"El Congreso de Colombia decreta", es inconstitucional. Tal
encabezamiento desvirtua el origen  popular de la norma.
CONSULTA
POPULAR-Control
previo/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
La
creación de un control previo y de contenido sobre el texto mismo de la
consulta popular de carácter nacional que se someterá a la decisión del pueblo,
por la norma en estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de la
Constitución Política, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para las
consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en su
convocatoria y realización. Cosa diferente ocurre con la asignación de
competencia que la norma en comento hace en cabeza del Tribunal de la
jurisdicción contencioso administrativa competente respecto de la consulta de
carácter departamental, municipal o local,  pues es claro que ella constituye
cabal desarrollo de las que corresponden al legislador en virtud de la cláusula
general de competencia.
CONSULTA
POPULAR-Control
de la Convocatoria
El
aparte de la norma que señala a la Corte el procedimiento por el cual debe
ejercer el control del acto de convocatoria a la consulta popular, resulta
también violatorio tanto del artículo 152 literal
d)
constitucional, por desbordar el ámbito normativo propio de la regulación por
la vía estatutaria, y el artículo 23 transitorio de la Carta, en el cual el
Constituyente atribuyó al Presidente de la República la competencia de dictar,
mediante decreto (que corresponde al 2067 de 1991), el régimen procedimental de
los juicios y actuaciones que deban  surtirse ante esta Corporación. En esas
condiciones, su señalamiento por el Congreso constituye una clara usurpación de
las competencias de legislación excepcional que por una sola vez la Carta
confió al Ejecutivo. En tal virtud se declarará inexequible.
CONSULTA
PARA CONVOCAR ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Control de
Constitucionalidad
La
Carta Política en el numeral segundo del artículo 241, dispone que corresponde
a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución,
previamente o con anterioridad al pronunciamiento popular. Dicho examen
sólo abarcará el estudio de los posibles vicios de procedimiento en su
formación.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Motivación
La
Corte considera constitucional la disposición, en cuanto dicha exigencia es
parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues no podría entenderse que
se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar a cabo una convocatoria a
votación para revocar un mandato, sin conocer los motivos que fundamentan dicha
solicitud. La exigencia legal de que el formulario de solicitud exprese los
motivos por los cuales se convoca a la votación es razonable y ajustada a la
Constitución, por cuanto fija el contenido y las causas para que los ciudadanos
puedan ejercer efectiva y eficazmente el control político. Las causales que se
señalan en la norma son válidas, ya que constituyen las verdaderas expresiones
del sentimiento popular del elector en relación con el elegido, cuando éste o
incumple su programa de gobierno -para el caso del voto programático- o genera
un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos.
MANDATARIO
REVOCADO-Reemplazo
El
artículo establece la forma de designar al sucesor del mandatario revocado, y
específicamente, señala que si se produce la revocatoria faltando menos de un
año para la terminación del periodo del mandatario elegido popularmente, el
Presidente de la República o el respectivo gobernador, designará el reemplazo
hasta la expiración del periodo.
PLEBISCITO-Control
a su ejercicio/PLEBISCITO SOBRE TRATADOS INTERNACIONALES
Los
artículos 77 y 78 establecen una serie de controles al ejercicio del
plebiscito, entre ellos, las materias específicas sobre las cuales podrá
convocarse y la forma en que deberá ser convocado. Al respecto se señala, que
el Presidente de la República podrá convocar al pueblo a plebiscito para  que
se pronuncie exclusivamente acerca de los siguientes asuntos: sobre las
decisiones previstas en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución (aprobar
o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados), y sobre las
políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las
relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes
correspondientes. La Corte declarará inexequible la posibilidad de que por la
vía del plebiscito el pueblo se pronuncie " sobre las decisiones previstas
en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución Política"  como quiera
que conforme al artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de
los tratados internacionales.
PLEBISCITO-Control
previo
Se
impone también declarar inexequible el control previo a que el  inciso segundo
del artículo 78 del proyecto somete el decreto de convocatoria al plebiscito,
por contrariar el numeral 3o. del artículo 241 de la Carta, que instituye un
control  de constitucionalidad posterior para los plebiscitos del orden
nacional, sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
PLEBISCITO-Requisitos/CENSO
ELECTORAL-Mayoría
Las
reglas y requisitos exigidos para llevar a cabo las campañas para plebiscito,
no contrarían el ordenamiento constitucional, sino que por el contrario,
desarrollan la atribución que el Constituyente le otorgó al legislador para
reglamentar este mecanismo. Empero, debe la Corte indicar que la exigencia del
voto favorable de "la mayoría del censo electoral" es   francamente
desmesurada, si se tiene en cuenta que el apoyo ciudadano requerido para los
otros mecanismos de participación, por lo general, es del cinco (5%).
CABILDO
ABIERTO-Peticiones
Colectivas/DERECHO DE PETICION COLECTIVO
El
cabildo constituiría una modalidad del derecho de petición, en éste caso,
colectivo, en cuanto quienes formulan en ejercicio de este instrumento,
solicitudes o peticiones ante las autoridades públicas, tienen derecho a que
éstas sean respondidas dentro de un término breve, como así lo consagra la
norma legal, por lo que se encuentra ajustada a la Constitución.
CABILDO
ABIERTO-Reglamentación
Habiendo
el Constituyente reservado a la órbita de la ley estatutaria  la regulación
normativa de los mecanismos de participación ciudadana, mal podía el Congreso
delegar tal competencia en los concejos municipales, distritales o en las
juntas administradoras locales, en punto a la convocatoria y el funcionamiento
de los cabildos abiertos, ni aun cuando se la concibiera con  un carácter
subsidiario o supletivo de sus mandatos. La regulación de los mecanismos de
participación ciudadana sólo puede hacerla el legislador ordinario, mediante
Ley estatutaria.
PUBLICACION
INSTITUCIONAL/INICIATIVA CIUDADANA-Divulgación
En
relación con la divulgación de los textos del referendo, la norma se encuentra
ajustada a la Constitución, pues corresponde a la forma de divulgación y
conocimiento por parte de los ciudadanos del respectivo ente territorial o de
la nación en su caso, de la iniciativa que se pretende promover a través del
referendo. Se constituye pues, en un desarrollo concreto del derecho a la
participación democrática, en el ámbito de la divulgación e información de las
iniciativas ciudadanas.
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Gastos
En
relación a los gastos del proceso de recolección de firmas y a las
contribuciones particulares para sufragarlos, la ley sólo puede limitar, como
así lo hace en el inciso cuarto del artículo sub-examine, el monto máximo de
las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas
iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y
contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos deberán
presentar ante la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un
contador público. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos
procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los
mecanismos de participación democrática.
ORGANIZACION
CIVIL
Mal
podría pensarse en  la efectividad de la señalada norma constitucional, si  el
Estado no dota a la sociedad civil organizada de  mecanismos e instrumentos. Es
pues, necesario, que promocione las asociaciones cívicas y comunitarias, a que
hace alusión el artículo 103 superior, con el objeto de que constituyan
mecanismos democráticos de participación, concertación, control y vigilancia de
la gestión pública.
VEEDURIAS
CIUDADANAS/LEY ORDINARIA/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance
Por
su parte el artículo 100 consagra las denominadas veedurías ciudadanas o
juntas de vigilancia a nivel nacional y territorial, constituidas por
organizaciones civiles, con el objeto de vigilar la gestión pública, sus
resultados y la prestación de los servicios públicos, las cuales ejercerán su
vigilancia en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o
mayoritaria se empleen recursos públicos, de acuerdo con la Constitución "
y la ley ordinaria que reglamente el artículo 270 de la Constitución
Política." Salvo en lo referente al carácter ordinario de las leyes que
deban desarrollar los  mecanismos de participación ciudadana previstos en los
artículos 103 y 270, estas normas se estiman ajustadas a la Constitución  ya
que, ciertamente, los preceptos citados  confieren a los ciudadanos la atribución
de establecer las formas y sistemas de participación que les permita vigilar la
gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus
resultados.
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación por Ley ordinaria
La
trascendencia que tiene la regulación de los mecanismos de participación en
planos distintos del político o electoral ha sido previa e inequívocamente
decidida por el Constituyente. Este no restringió en el artículo 152, literal
d) de la Carta la reserva de ley estatutaria para los mecanismos políticos.  En
ningún campo, sea social, administrativo, económico o cultural,  tales
mecanismos o instituciones son del resorte de la ley ordinaria. Todos lo son
de  rango estatutario, de manera única y exclusiva. Por manera que  su
regulación tampoco puede ser materia de delegación en el Ejecutivo, por la vía
de las facultades extraordinarias. Se impone, pues, declarar inexequible la
expresión "ordinaria"  consignada en los artículos 99 y 100, con la
cual se pretendió operar dicha degradación de rango. Es claro que la
inexequibilidad de la regulación por la vía de la ley ordinaria, de los
mecanismos de participación previstos en los artículos 103, inciso final y 270
CP.,  de contera  produce la inconstitucionalidad de las facultades
extraordinarias que, a partir de la definición de la materia como propia de la
ley ordinaria, se confirieron al ejecutivo para desarrollar las normas cuya
fuerza de ley esta Corte ha declarado contraria a la Constitución Política.
FONDO
DE PARTICIPACION CIUDADANA
La
creación del Fondo de Participación Ciudadana, adscrito al Ministerio de
Gobierno, es un instrumento adecuado e indispensable para el efectivo ejercicio
de los mecanismos de participación, y se adecúa a los postulados
constitucionales.
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Recursos
El
artículo 105 regula lo relacionado con las apropiaciones presupuestales
que se deberán incluir en la ley anual de presupuesto, para efectos de
garantizar los recursos necesarios para la realización de los procesos de
participación ciudadana. Esta norma, en consonancia con lo normado en  el
artículo 103 del proyecto, se ajusta a la Constitución puesto que establece los
mecanismos apropiados para hacer efectivo el proceso de participación
ciudadana. No se puede pensar en estructurar todo un estatuto de participación
democrática, si no se dispone de los recursos necesarios para hacerlos
efectivos. Por lo tanto, el hecho de incluir en la ley anual de presupuesto las
apropiaciones presupuestales con tal fin, no desconoce el ordenamiento
constitucional.
REF.:
Expediente No. P.E. - 005
Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado - 282/1993
Cámara, "por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación
ciudadana."
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Acta
No. 23
Santafé
de Bogotá, D.C., abril catorce (14) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.   ANTECEDENTES
El
H. Senado de la República, por intermedio de su Secretario General, remitió el
veinticuatro (24) de junio de 1993 a la Corte Constitucional copia auténtica
del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado -282/1993 Cámara, "por
la cual se dictan Normas sobre mecanismos de participación ciudadana",
para su revisión constitucional.
Una
vez se han cumplido los requisitos y trámites por los cuales debe surtirse la
revisión oficiosa de los proyectos de leyes estatutarias que, conforme al
artículo 42 del Decreto 2067 de 1991corresponden a los del procedimiento
ordinario, procede la Corte a resolver definitivamente sobre la
constitucionalidad del  proyecto sub-exámine.
II.     TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA.
A
continuación se transcribe el texto definitivo del proyecto de ley estatutaria
No. 92/1992 Senado - 282/1993 Cámara, "por la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participación ciudadana", el cual corresponde al texto final
aprobado por  las Comisiones de Conciliación y por las Plenarias de Senado y
Cámara de Representantes, que figura publicado en la Gaceta del Congreso No.
218 del sábado diecinueve (19) de junio de 1993.
La
Corte hace constar que el texto aprobado por el Honorable Congreso de la
República  no es el que su Secretario General remitió a esta Corporación
mediante oficio de junio veinticuatro (24) de 1993 en calidad de "definitivo".
Su confrontación con  el texto aprobado por las Comisiones de Conciliación y
las Plenarias de ambas Cámaras en segundo debate, permite establecer que este
último consta de un total de 109 artículos, esto es, un artículo más, que es el
número 17.
PROYECTO
DE LEY No. 92 de 1992 - SENADO 282 de 1993 CAMARA
"POR
LA CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE INSTITUCIONES  Y MECANISMOS
DE
PARTICIPACION CIUDADANA"
TITULO
I
OBJETO
Y DEFINICIONES
Artículo 1o.- Objeto de la ley. La
presente ley estatutaria de los mecanismos de participación del pueblo regula
la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta
popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la
revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.
Establece
las normas fundamentales por las que se regirá la participación  democrática de
las organizaciones civiles.
La
regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de
participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural,
universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos
políticos no mencionados en esta ley.
Artículo 2o.- Iniciativa popular legislativa y normativa
ante las corporaciones públicas. La iniciativa
popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el derecho
político de un grupo de ciudadanos de presentar proyecto de acto legislativo y
de ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las asambleas
departamentales, de acuerdo ante los concejos municipales o distritales y de
resolución ante las juntas administradoras locales, y demás resoluciones de las
corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las
reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,
modificados o negados por la corporación pública correspondiente.
Artículo 3o.- Referendo. Es
la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de
norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.
Parágrafo. El referendo
puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.
Artículo 4o.- Referendo Derogatorio. Un
referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de
una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes
o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo
deroga o no.
Artículo 5o.- Referendo aprobatorio. Un
referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de
una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa
popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a
consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total
o parcialmente.
Artículo 6o. Revocatorioa del mandato. La
revocatoria del mandado es un derecho político por medio del cual los
ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o
a un alcalde.
Articulo 7o.- El plebiscito. El
plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la
República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del
Ejecutivo.
Articulo 8o.- Consulta popular. La
consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter
general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal,
distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador
o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se
pronuncie formalmente al respecto.
En
todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.
Cuando
la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea
constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante
ley aprobada por el Congreso de la República.
Artículo 9o.- Cabildo abierto. El
cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales
o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden
participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la
comunidad.
TITULO
II
Inscripción
y trámite de las iniciativas
legislativas
y normativas y de la solicitud de
referendos
CAPITULO
1o.
Inscripción
de la iniciativa legislativa y normativa y de la
solicitud
de referendo
Artículo 10.- Los promotores y voceros. Para
ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de
referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del
cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral,
cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores, una organización
cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional,
departamental, municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento
político, debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos
los casos.
Además
del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1o., en el caso de las
organizaciones, partidos o movimientos políticos, la iniciativa legislativa y
normativa y la solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso
o convención, por la mayoría de los asistentes con derecho a voto, y será la
misma asamblea la que los elija.
Deberán
constituirse en comité e inscribirse como tales ante la Registraduría del
Estado Civil de la correspondiente circunscripción electoral. Este comité
estará integrado por nueve ciudadanos, y elegirá el vocero, quien lo presidirá
y representará. Si el promotor es la misma organización, partido o movimiento,
el comité podrá estar integrado por sus directivas o por las personas que éstas
designen para tal efecto.
En
el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de
concejales o de diputados, el comité será integrado por cinco de ellos, en uno
y otro caso, quienes elegirán a su vocero. Por el sólo hecho de ser concejal o
diputado se podrá ser promotor.
Artículo 11.- El formulario para la inscripción de
iniciativas legislativas y normativas o de solicitudes de referendo. El
formulario para la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de
una solicitud del referendo, será elaborado por la Registraduría del Estado
Civil correspondiente, de conformidad con las instrucciones que sobre la
materia imparta el Consejo Nacional Electoral, y deberá ser entregado
gratuitamente a quien lo solicite.
En
este formulario deberá aparecer, en lugar visible, el número de firmas que
deberán ser recogidas para que los promotores puedan presentar e inscribir la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo y, la
advertencia de que cualquier fraude en el proceso de recolección de firmas será
castigado penalmente.
Artículo 12.- Requisitos para la inscripción de
iniciativas legislativas y normativas o de solicitudes de referendo. Al
momento de la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de la
solicitud de un referendo, el vocero del comité de promotores deberá presentar
el formulario que le entregó la Registraduría del Estado Civil correspondiente,
diligenciado con la siguiente información:
a)    El nombre completo y el número del
documento de identificación de los miembros del comité de promotores y de su
vocero, previamente inscritos ante la Registraduría correspondiente,
b)    La exposición de motivos de la
iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo que promueven
y el resumen del contenido de la misma,
c)    En el caso de la iniciativa
popular legislativa y normativa ante una corporación pública, o de la solicitud
de un referendo aprobatorio, el título que describa la esencia de su contenido,
y el proyecto de articulado,
d)    En el caso de iniciativas
legislativas y normativas o de las solicitudes de referendo presentados en el
marco de una entidad territorial, un espacio en el que se indique lugar y la
dirección de la residencia de quienes respaldan su inscripción,
e)     El nombre de las organizaciones
que respaldan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del
referendo con la prueba de su existencia y copia del acta de la asamblea,
congreso o convención en que fue adoptada la decisión, o, en su defecto, la
lista con el nombre, la firma y el número del documento de identificación de
las personas que respaldan estos procesos,
f)     En el caso de solicitud de referendo
derogatorio, el texto de la norma que se pretende derogar, el número que la
identifica y la fecha de su expedición,
g)    Cuando la iniciativa legislativa
sea promovida por concejales o diputados, el municipio o departamento
respectivo.
Artículo 13.- Redacción de iniciativas populares
legislativas y normativas. Toda iniciativa popular
legislativa y normativa ante una corporación pública debe estar redactada en
forma de proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de
resolución local, según el caso, y referirse a una misma materia.
Artículo 14.- Registro de iniciativas legislativas y
normativas y de solicitudes de referendo. El registrador
correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las
iniciativas legislativas y normativas así como a las solicitudes de referendo,
con el cual indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la fecha de su
inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas las iniciativas
legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo inscritas, e
informará inmediatamente del hecho a la corporación correspondiente o, en el
caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informará
trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación escrito,
sobre los procesos de recolección de firmas en curso.
Artículo 15.- Efectos de la inscripción. La
inscripción de iniciativas populares legislativas y normativas ante la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, no impide que la respectiva
corporación pública decida sobre tales materias en el mismo sentido o en
sentido distinto al de la iniciativa popular legislativa y normativa. Si así lo
hiciere, deberá indicar expresamente si su decisión concuerda o contradice la
iniciativa, así como los motivos que tuvo para ello.
CAPITULO
2
Trámite
de la iniciativa legislativa y las
solicitudes
de referendo
Artículo 16.- El formulario para el trámite de
iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo. El
documento sobre el cual firmarán los ciudadanos que apoyan la iniciativa
legislativa y normativa o la solicitud del referendo, deberá ser un formulario
diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la Registraduría
correspondiente y contendrá cuando menos la siguiente información:
a)
El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la iniciativa
legislativa y normativa o a la solicitud de referendo,
b)
La información requerida en el formulario presentado para la inscripción de la
iniciativa legislativa y normativa a la solicitud de referendo, de conformidad
con los artículos 11 y 12 de la presente ley,
c)
El resumen del contenido de la propuesta y la invitación a los eventuales
firmantes a leerlo antes de apoyarlo.
El
texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y
su resumen, no podrán contener alusiones personales ni hacer publicidad
personal o comercial.
En
el caso de las firmas que se recolecten por correo, según lo previsto en el
artículo 19 de esta ley, el documento en que se firme deberá contener la
información exigida en el presente artículo.
Los
promotores deberán anexar además el texto completo del articulado
correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano
que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se
trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexará el texto de la
norma en cuestión.
Artículo 17.- Revisión de la iniciativa popular
legislativa y normativa  por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Una
vez inscrita, una iniciativa popular legislativa y normativa de carácter
nacional, será remitida a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, para que revise que la propuesta sea clara y cumpla con los requisitos
exigidos en esta ley, verificando que el resumen explicativo de la esencia del
proyecto corresponda a su contenido.
Si
el Consejo de Estado encuentra que la iniciativa no es clara o carece de unidad
de materia, celebrará una audiencia con los promotores para sugerir las
modificaciones necesarias. Si no cumple con los requisitos señalados en los
artículos 12 y 16 de esta ley, o es contraria a la Constitución, lo advertirá
en un concepto público y motivado. Podrá también emitir un concepto sobre la constitucionalidad
del proyecto en caso de que así lo soliciten los promotores.
Si
el texto de la iniciativa popular es de carácter legal pero no ha sido
presentado como proyecto de acto legislativo, el Consejo de Estado podrá
sugerir que se presente como iniciativa de proyecto de ley.
Si
el Consejo de Estado no ha rendido concepto dentro de los 20 días siguientes a
la recepción de la iniciativa, podrá iniciarse el proceso de recolección de
firmas.
Si
se trata de iniciativa de ordenanza, de acuerdo o de resolución local el
trámite anterior se surtirá de igual forma ante el Tribunal de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa competente.
Artículo 18.- Plazo para la recolección de apoyos.
Inscrita la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo ante
la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador del Estado
Civil dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los formularios
a los promotores, éstos contarán, desde ese momento, con seis meses para la
recolección de las firmas de quienes apoyan estos procesos de participación.
Este
plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza mayor, en la forma y por el
tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 19.- Suscripción de apoyos. Para
consignar su apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud
de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario, de su puño y
letra, la fecha en que firma, su nombre, el número de su documento de
identificación, el lugar y la dirección de su residencia, todo esto en forma
completa y legible, y su firma. Si la persona no supiere escribir imprimirá su
huella dactilar a continuación del que firme a su ruego. Si hubiere firmas
repetidas, se tendrá por válida la que tenga la fecha más reciente.
En
el caso de iniciativas promovidas por concejales o diputados, se escribirá el
nombre del municipio o departamento en el que ejercen dicha representación.
Serán
anulados por la Registraduría de la Circunscripción Electoral correspondiente
los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos señalados
en el artículo 16, al igual que aquellos que incurran en alguna de las
siguientes razones, las cuales deberán ser certificadas por escrito:
1.     Fecha, nombre o número de la
cédula de ciudadanía ilegibles o no identificables.
2.     Firma con datos incompletos,
falsos o erróneos.
3.     Firmas de la misma mano.
4.     Firma no manuscrita.
5.     No inscrito en el censo electoral
correspondiente.
Parágrafo: Tratándose de
una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el
ámbito de las entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no
ser residente en la respectiva entidad territorial.
Artículo 20.- Recolección de apoyos por correo. Los
respaldos también podrán ser remitidos por correo que deberá ser certificado,
debiendo la persona que desee apoyar la iniciativa legislativa o la solicitud
de referendo consignar la información requerida y firmar en la forma prevista
en el artículo anterior. El documento donde firme podrá ser un formulario, una
copia del mismo o un formato donde aparezca la información exigida en el
artículo 16. El Estado asumirá los costos del envío de los formularios
firmados.
Artículo 21.- Desistimiento. Por
decisión de la mitad más uno de los miembros del comité de promotores, éstos
podrán desistir de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de
referendo antes del vencimiento del plazo para la recolección de los apoyos.
Decisión que debe ser presentada por escrito, motivada y personalmente al
Registrador correspondiente, junto con todas las firmas recogidas hasta el
momento.
Dentro
del mes siguiente a la presentación del desistimiento, la Registraduría
efectuará el conteo, hará público el número de firmas recogidas y señalará el
plazo para que cualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un
nuevo comité de promotores. Este dispondrá, para completar el número de apoyos
requerido, de lo que restaba del plazo, contado a partir del momento en que el
nuevo comité se haya inscrito ante el Registrador del Estado Civil
correspondiente y reciba los formularios respectivos.
Los
documentos entregados por los que desistieron reposarán en la Registraduría.
Para la continuación del proceso de recolección de apoyos los nuevos promotores
recibirán otros formularios en los que, además de la información contenida en
los anteriores, se indique el nombre de los integrantes del nuevo comité de
promotores, y el número total de apoyos recogidos hasta el momento.
Artículo 22.- Entrega de los formularios a la
Registraduría. Antes de vencerse el plazo de seis
meses, los promotores presentarán los formularios debidamente diligenciados, al
Registrador del Estado Civil correspondiente.
Vencido
el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo será archivada.
Si
el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido el
plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el proceso por el
periodo que falte y un mes más. Vencido este plazo, las firmas adicionales
serán entregadas para que la Registraduría expida un nuevo certificado.
Artículo 23.- Verificación de la Registraduría. El
Registrador Nacional del Estado Civil señalará el procedimiento que deba
seguirse para la verificación de la autenticidad de los respaldos y podrá
adoptar técnicas de muestreo científicamente sustentadas, previa aprobación de
las mismas por el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 24.- Certificación de la Registraduría-. En
el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los
formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el
respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de
respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si
se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para
el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de
referendo.
Artículo 25.- Destrucción de los formularios. Una
vez que la Registraduría correspondiente haya expedido el certificado a que se
refiere el artículo anterior, conservará los formularios por veinte (20) días.
Durante este término, los promotores podrán interponer ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la
anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.
Cuando
se haya interpuesto alguna acción contra la decisión de la Registraduría, los
formularios deberán conservarse mientras ésta se resuelve.
Parágrafo: Vencido el
término o resueltas las acciones, los materiales quedarán a disposición del
Fondo Rotatorio de la Registraduría.
Artículo 26.- Recolección de firmas en entidades
territoriales. Cuando se realicen procesos de
participación ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las
comunas, corregimientos o localidades, sólo podrán consignar  su  apoyo
quienes   residan  en la respectiva entidad territorial, comuna, corregimiento
o localidad además de estar inscritos en el correspondiente censo electoral.
Artículo 27.- Certificación. La
organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos
de participación ciudadana.
TITULO
III
De la
iniciativa popular legislativa y
normativa
ante las corporaciones públicas
Artículo 28.- Respaldo de las iniciativas populares
legislativas y normativas. Para que una iniciativa popular
de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local sea
presentada ante la respectiva corporación pública, deberá contar con el
respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos
en el censo electoral correspondiente.
Cuando
las iniciativas populares legislativas y normativas promovidas por concejales o
diputados sean de ley, requerirán de un respaldo del treinta por ciento (30%)
de los concejales o diputados del país y las de acto legislativo con el del
veinte por ciento (20%) de los mismos.
Artículo 29.- Materias que pueden ser objeto de
iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas. Sólo
pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las
corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva
corporación.
No
se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el
Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales,
sobre las siguientes materias:
1.  Las  que sean de iniciativa
exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo
establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución
Política y en el artículo 106 del Código de Régimen Municipal o en las normas
que lo modifiquen.
2.  Presupuestales, fiscales o
tributarias.
3.  Relaciones internacionales.
4.  Concesión de amnistías o indultos.
5.  Preservación y restablecimiento del
orden público.
Artículo 30.- Presentación y publicación de las
iniciativas populares legislativas y normativas ante las corporaciones
públicas. Una vez certificado por la Registraduría del Estado
Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa
y normativa, exigidos por esta ley, su vocero, presentará dicho certificado con
el proyecto de articulado y la exposición de motivos, así como la dirección de
su domicilio y la de los promotores, ante la Secretaría de una de las Cámaras
del Congreso de la República o de la corporación pública respectiva, según el
caso.
El
nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del
proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la
publicación oficial de la correspondiente corporación.
Artículo 31.- Reglas para el trámite de iniciativas
populares legislativas y normativas ante las corporaciones públicas. Para
garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite de la
iniciativa popular legislativa y normativa en la corporación respectiva, se
respetarán las siguientes reglas:
1.  La iniciativa popular será
estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación
respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de
la Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de
manifestación de urgencia.
En
el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de
los concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el
artículo 375 de la Constitución.
2.  El vocero deberá ser
convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser oído en
todas las etapas del trámite.
3.  El vocero podrá apelar ante
la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en contra de la
iniciativa popular.
4.  Cuando la respectiva
corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o
normativa durante una legislatura y esta deba ser retirada, se podrá volver a
presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas
las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a
recolectarlas.
Las
firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia
la presente ley, se encuentren en tránsito en cualquier corporación seguirán
siendo válidas por un año más.
TITULO IV
DE LOS REFERENDOS
CAPITULO 1
Respaldo para la convocatoria de un referendo
Artículo 32.- Respaldo para la convocatoria. Un
número de ciudadanos no menor  al diez por ciento del censo electoral nacional,
departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar
ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un
referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o
de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación
respectiva o vencido el plazo de que trata el artículo 163 de la Constitución
Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas,
acuerdos o resoluciones locales.
Parágrafo. En el caso del
referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses para
completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la
circunscripción respectiva.
Si
dicho respaldo ya hubiere sido alcanzado para la presentación de la iniciativa
legislativa y normativa, a la corporación pública, los promotores podrán
solicitar la convocatoria del referendo sin más requisitos pero, de presentarse
otras iniciativas complementarias o contradictorias sobre la misma materia,
según lo dispuesto en el artículo 38 de esta ley, podrán continuar el proceso
de recolección de apoyos por el tiempo señalado.
En
tal caso, podrán emplear el mismo formulario, surtir el mismo procedimiento y
cumplir con las condiciones exigidas para la recolección de las firmas en apoyo
a la iniciativa original, que no hubiere sido aprobado por la corporación
correspondiente, o derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o
resoluciones locales. (sic)
Artículo 33.- Referendo constitucional. A
iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo
electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría
de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de
reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo
será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado que votan positivamente y que votan negativamente.
La
aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere del voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de estos
exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral.
Artículo 34.- Convocatoria del referendo.
Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil
correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la
Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal
o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término
de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución.
CAPITULO
2
Materia
de los referendos
Artículo 35.- Materias que pueden ser objeto de
referendos. Pueden ser objeto de referendos los
proyectos de ley, ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la
competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción
electoral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esta ley.
Para
efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los
decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias que éste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por
las Asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza
de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los
decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las
expedidas por las juntas aaministradoras Locales y las resoluciones que dicte
el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias
otorgadas para tal evento.
Artículo 36.- Referendos derogatorios de ciertos
actos legislativos. Deberán someterse a referendo las
reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los
derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los
procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita,
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un
cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral.
Artículo 37.- De cuándo no hay lugar a referendos
derogatorios. Si antes de la fecha señalada para la
votación de un referendo para derogar un acto legislativo, una ley, una
ordenanza, un acuerdo local o una resolución local, la corporación respectiva
lo deroga, no habrá lugar a la celebración del referendo.
CAPITULO
3
La
campaña del referendo
Artículo 38.- Periodo para la recolección de apoyos.
Inscrita una solicitud de referendo, la organización electoral fijará un plazo
de un mes para la inscripción de otras iniciativas legislativas y normativas
sobre la misma materia, sean éstas complementarias o contradictorias de la
primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el
Congreso o por la Corporación Administrativa correspondiente. Transcurrido
dicho plazo, se inicia el de seis meses para la recolección de las firmas
adicionales de los ciudadanos. Ningún ciudadano podrá suscribir su apoyo a más
de una iniciativa.
Será
sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil
correspondiente, dentro del término antes señalado, que, según certificación
del mismo Registrador, haya recogido el mayor número de apoyos válidos, siempre
y cuando este número sea al menos igual al exigido en la presente ley, y sus
promotores harán campaña por el "si".
Los
promotores de las otras iniciativas podrán hacer campaña por el "si"
o por el "no", y gozarán de los beneficios especiales de que tratan
los artículos siguientes, si la iniciativa que promueven lograse, cuando menos,
el apoyo del diez por ciento de los ciudadanos que conformen el respectivo
censo electoral, según certificación del respectivo Registrador.
Parágrafo. No serán
admitidas nuevas iniciativas sobre la misma materia antes de que el proceso del
referendo haya culminado en todas sus partes.
Artículo 39.- Fecha para la realización del
referendo. El referendo deberá realizarse dentro
de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Cuando
se trate de un referendo de carácter nacional, departamental, municipal o
local, la votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá
acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha.
Artículo 40.- Finalización de las campañas. Las
campañas de todos los procesos de participación ciudadana reglamentados en la
presente ley, y que culminen con una votación, finalizarán a las 12 de la noche
del día anterior al señalado por la misma.
CAPITULO
4
Votación
del referendo y adopción de la decisión
Artículo 41.- Contenido de la tarjeta electoral. El
Registrador del Estado Civil correspondiente, diseñará la tarjeta electoral que
será usada en la votación de referendos, la cual deberá, por lo menos,
contener:
1.  La pregunta sobre si el
ciudadano ratifica o deroga íntegramente la norma que se somete a referendo.
2.  Casillas para el
"si", para el "no" y para el voto en blanco;
3.  El articulado sometido a
referendo.
Artículo 42.- La tarjeta electoral para el referendo
constitucional. La tarjeta para la votación del
referendo constitucional deberá ser elaborada de tal forma que, además del
contenido indicado en el artículo anterior, presente a los ciudadanos la
posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado
que rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada
uno de los artículos cuando el elector no vote el proyecto en bloque. En todo
caso, habrá una casilla para que vote el proyecto en bloque si así lo desea.
Artículo 43.- Suspensión de la votación de los
referendos durante los estados de excepción.  El
Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, mediante decreto
legislativo y por motivos de orden público podrá suspender la realización de la
votación de un referendo durante la vigencia de cualquiera de los estados de
excepción, siempre que su celebración pudiere afectar el orden público o se
observare un ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de los tres
días siguientes a la expedición del decreto el Presidente de la República
presentará un informe motivado al Congreso de la República sobre las razones
que determinaron la suspensión. Si éste no estuviere sesionando podrá hacerlo
dentro del mismo término.
El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición el
decreto legislativo de suspensión para que ésta se decida definitivamente sobre
su constitucionalidad, si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
Artículo 44.- Control previo de constitucionalidad
del texto que se somete a referendo. Para evitar un
pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, la Corte
Constitucional, cuando se trate de referendos legales de carácter nacional, o
el tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa competente, en el
caso de referendos normativos departamentales, distritales, municipales o
locales, previamente revisarán la constitucionalidad del texto sometido a
referendo. La Corte Constitucional o el Tribunal Contencioso-Administrativo
competente, según el caso, se pronunciarán después de un periodo de fijación en
lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la
constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio Público rinda su concepto.
Artículo 45.- Mayorías. En
todo referendo, el pueblo tomará decisiones obligatorias por medio de la mitad
más uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte de
los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción
electoral.
Artículo 46.- Decisión posterior sobre normas
sometidas al referendo. Las normas que hayan sido
derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las
mayorías ordinarias.
Cuando
se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no
podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años.
Artículo 47.- Nombre y encabezamiento de la
decisión. La decisión adoptada en referendo se denominará
acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según
corresponda a materias de competencia del Congreso de la República, de las
asambleas departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas
administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado.
Si
se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo, el
encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:
"El
Congreso de Colombia decreta" o " El pueblo de Colombia
decreta".
Artículo 48.- Promulgación de actos legislativos,
leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales aprobados en referendos.  Aprobado
un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según
el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho
días, contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal
de mala conducta.
Artículo 49.- Vigencia de la decisión. Los
actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones
locales, entrarán en vigencia  a partir del momento de la publicación a menos
que en la misma se establezca otra fecha.
La
publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los
resultados por la organización electoral en el "Diario Oficial" o en
la publicación oficial de la respectiva corporación y de no realizarse, se
entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el
funcionario reticente una causal de mala conducta.
TITULO
V
LA
CONSULTA POPULAR
Artículo 50.- Consulta popular nacional. El
Presidente de la República, con la firma de  todos los ministros y previo
concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una
decisión de trascendencia nacional.
No
se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la
Constitución Política.
Artículo 51.- Consulta popular a nivel
departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio
de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de
la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores
y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o locales.
Artículo 52.- Forma del texto que se someterá a
votación. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán
redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un
"si" o un "no".
No
podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la
convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la
Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la
Constitución Política y en esta ley.
Artículo 53.- Concepto previo para la realización de
una consulta popular. En la consulta popular de carácter
nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una
justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización,
será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de
los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría
de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.
Emitido
el concepto favorable del Senado, el texto de la consulta nacional será enviado
inmediatamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional,
para que dentro de los 15 días siguientes se pronuncie sobre su
constitucionalidad y legalidad, de conformidad con lo señalado en el inciso
segundo del artículo 50 de esta ley. El procedimiento aplicable en este caso
será el establecido para los decretos legislativos.
El
gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta
administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de
carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los
mismos requisitos de la consulta nacional. Si éste fuere desfavorable el
gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta
se remitirá al tribunal Contencioso-Administrativo competente para que se
pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad, en los
mismos términos previstos en el inciso anterior.
Artículo 54.- Fecha para la realización de la
consulta popular. La votación de la consulta popular
nacional se realizará dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del
pronunciamiento del Senado de la República, o del vencimiento del plazo
indicado para ello. En el caso de las consultas populares celebradas en el
marco de la entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y
localidades, el término será de dos meses.
Artículo 55.- Decisión del pueblo. La
decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria.
Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la
pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más
uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la
tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.
Artículo 56.- Efectos de consulta.
Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano
correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para
ello se requiera de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una
resolución  local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo
periodo de sesiones y a más tardar en el periodo siguiente. Si vencido este
plazo el Congreso, la asamblea, el Concejo o la junta administradora local, no
la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el
funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará
mediante decreto con fuerza de  ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según
el caso. En este caso el plazo  para hacer  efectiva  la decisión popular será
de tres meses.
Artículo 57.- Suspensión de la votación para la
Consulta Popular. El Presidente de la República con la
firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo, podrá suspender la
realización de la votación durante la vigencia de cualquiera de los Estados de
Excepción si su celebración pudiere afectar el orden público o se observare un
ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de los tres días siguientes
a la expedición del decreto, el Presidente de la República, presentará un
informe  motivado al Congreso, sobre las razones que determinaron la
suspensión.
El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición,
el decreto legislativo de suspensión para que ésta decida sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
TITULO
VI
CONSULTA
PARA CONVOCAR UNA ASAMBLEA
CONSTITUYENTE
Artículo 58.- Iniciativa y convocatoria de la
Consulta. El Congreso de la República, mediante una ley
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, podrá disponer
que el pueblo en votación popular decida si convoca a una Asamblea
Constituyente para reformar parcial o totalmente la Constitución.
Artículo 59.- Contenido de la ley de convocatoria.
Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir
el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la
Asamblea, la fecha de su iniciación y su periodo.
Artículo 60.- Control de constitucionalidad.
Sancionada la ley que convoca la consulta, el Presidente de la República la
remitirá a la Corte Constitucional para que ésta decida previamente sobre su
constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los artículos
241 inciso 2, y 379 de la Constitución Política.
Artículo 61.- La tarjeta electoral. La
Tarjeta electoral para la consulta deberá ser diseñada de tal forma que los
electores puedan votar con un "si" o un "no" la
convocatoria y los temas que serán competencia de la Asamblea.
Artículo 62.- Convocatoria de la Asamblea. Se
entiende que el pueblo convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, la
tercera parte de los integrantes del censo electoral. Las reglas definidas por
el pueblo en la consulta no podrán ser variadas posteriormente.
Artículo 63.- Fecha para la realización de la
consulta. La consulta para convocar una Asamblea
Constituyente y la elección de sus delegatarios serán dos actos separados.
Esta
deberá realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la fecha de la
expedición de la ley. Estos mismos términos rigen para la elección de los
delegatarios a la asamblea, contados desde la fecha de promulgación de los
resultados por el Consejo Nacional Electoral. Las dos votaciones no podrán
coincidir con otro acto electoral.
TITULO
VII
DE LA
REVOCATORIA DEL MANDATO
Artículo 64.- Revocatoria del mandato.
Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta ley para la
presentación e inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número
de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la
elección del respectivo mandatario, podrá solicitar ante la Registraduría del
Estado Civil correspondiente, la convocatoria a la votación para la revocatoria
del mandato de un gobernador o un alcalde. Sólo podrán solicitar la revocatoria
quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario
correspondiente.
La
revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos
de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo
mandatario.
Parágrafo. La Registraduría
del Estado Civil correspondiente,  certificará que las cédulas de quienes
firman el formulario, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas
elecciones.
Artículo 65.- Motivación de la revocatoria. El
formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria,
deberá contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacción general
de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de Gobierno.
Artículo 66.- Informe de la solicitud de
revocatoria. Aprobada la solicitud y expedida la
respectiva certificación, el Registrador del Estado Civil correspondiente,
dentro de los cinco días siguientes, informará del hecho al respectivo
funcionario.
Artículo 67.- Convocatoria a la votación en las
entidades territoriales. Los ciudadanos de la respectiva
entidad territorial serán convocados a la votación para la revocatoria, por la
Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior
a dos meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma entidad.
Artículo 68.- Divulgación, promoción y realización
de la convocatoria. Corresponderá al Registrador del estado
Civil respectivo, una vez cumplidos los requisitos establecidos para la
solicitud de revocatoria, coordinar con las autoridades electorales del
respectivo departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de
la convocatoria para la votación de acuerdo con las normas establecidas en el
Título X de la presente ley.
Artículo 69.- Aprobación de la revocatoria. Se
considerará revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta
aprobada en la votación respectiva por un número de votos no inferior al
sesenta por ciento (60%) de los ciudadanos que participen en la respectiva
votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al sesenta por
ciento (60%) de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y
únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la
cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde.
Artículo 70.- Resultado de la votación. Si
como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del
alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su periodo.
Artículo 71.- Inscripción de candidatos.
Podrá inscribirse como candidato cualquier ciudadano que cumpla los requisitos
constitucionales y legales para ello, de conformidad con lo establecido en las
normas electorales generales, a excepción del mandatario que ha renunciado o al
que le ha sido revocado el mandato.
La
inscripción del candidato deberá hacerse ante el correspondiente Registrador
del Estado Civil, por lo menos veinte días antes de la fecha de la votación.
Artículo 72.- Remoción del cargo.
Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los
escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del
Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador
respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del
respectivo gobernador o alcalde revocado.
Artículo 73.- Ejecución inmediata de la revocatoria.
Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la revocatoria del
mandato será de ejecución inmediata.
Artículo 74.- Elección del sucesor.
Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones
para escoger al sucesor, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha
en que el Registrador correspondiente certificare los resultados de la
votación.
Durante
el periodo que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión del
nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de
la República o el gobernador, según el caso, un ciudadano del mismo grupo,
partido o movimiento político del mandatario revocado.
Artículo 75.- Designación del sucesor. Si
se produce la revocatoria faltando menos de un año para la terminación del
periodo del mandatario elegido popularmente, el Presidente de la República o el
respectivo gobernador, según el caso, designará el reemplazo hasta la
expiración del periodo, respetando la filiación a grupo, movimiento o partido
político del servidor público relevado.
El
funcionario reemplazante dará cumplimiento, en lo que fuere pertinente, al
programa inscrito para la gestión gubernamental en el respectivo periodo.
Artículo 76.- Suspensión de elecciones. El
Presidente de la República decidirá, en caso de grave perturbación del orden
público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo
establecido en las normas electorales vigentes.
TITULO
VIII
del
plebiscito
Artículo 77.- Plebiscito. El
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá convocar
al pueblo para que se pronuncie sobre las decisiones previstas en el artículo
150, numeral 16 de la Constitución Política, o sobre las políticas del
Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas
con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes.
El
Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de convocar
un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la
votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses,
contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del
Presidente. El plebiscito no podrá coincidir con otra elección.
Artículo 78.- Concepto obligatorio de las Cámaras y
previo de la Corte Constitucional. Cuando dentro
del mes siguiente a la fecha en que el Presidente haya informado sobre su
intención de realizar un plebiscito, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría
de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.
El
mismo día en que informe al Congreso, el Presidente de la República enviará a
la Corte Constitucional el texto del decreto mediante el cual convoca el
plebiscito para que ésta decida sobre su constitucionalidad, de conformidad con
lo establecido en el artículo 42 del decreto 2067 de 1991 o las normas que lo
modifiquen.
En
ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo
constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución
Política.
Artículo 79.- Campaña a favor o en contra del
plebiscito. El acceso de los partidos  y movimientos
políticos a los espacios de televisión financiados por el Estado se hará de
conformidad con lo establecido para el referendo constitucional.
El
Gobierno dispondrá del mismo tiempo en televisión para expresar su opinión
sobre el plebiscito. El uso de estos espacios se hará dentro de los veinte días
anteriores a la fecha señalada para la votación.
Artículo 80.- Efecto de la votación. El
pueblo decidirá, en plebiscito, por la mayoría del censo electoral.
TITULO
IX
del
cabildo abierto
Artículo 81.- Oportunidad. En
cada periodo de sesiones ordinarias de los concejos  municipales o distritales,
o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos
sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el
municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten  sean
estudiados  y sean de competencia de la corporación respectiva.
Artículo 82.- Petición de Cabildo Abierto. Un
número no inferior  al cinco por mil del censo electoral del municipio,
distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, podrán presentar
ante la secretaría de la respectiva corporación la solicitud  razonada para que
sea  discutido  un asunto en cabildo abierto, con no menos de quince días de anticipación
a la fecha de iniciación del periodo de sesiones.
Las
organizaciones civiles podrán participar en todo el proceso de convocatoria y
celebración de los cabildos abiertos.
Artículo 83.- Materias objeto de Cabildo abierto.  Podrá
ser materia de cabildo abierto cualquier asunto de interés para la comunidad.
Sinembargo, no se podrán presentar proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier
otro acto administrativo.
Artículo 84.- Prelación. En
los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron
presentados ante la respectiva secretaría.
Artículo 85.- Difusión del cabildo. Los
concejos municipales o distritales, o las juntas administradoras locales,
dispondrán la amplia difusión de la fecha, el lugar y de los temas que serán
objeto del cabildo abierto. Para ello, ordenarán la publicación de dos
convocatorias en un medio de comunicación idóneo.
Artículo 86.- Asistencia y vocería. A
los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en
el asunto.
Además
del vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto, tendrán voz quienes se
inscriban a más tardar tres (3) días antes de la realización del cabildo en la
secretaría respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su futura
intervención.
Artículo 87.-  Obligatoriedad de la respuesta.
Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la
cual serán invitados los voceros, el presidente de la respectiva corporación
dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes
ciudadanas. Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones  públicas
municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de
prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes.
Artículo 88.- Citación a personas. Por
solicitud de los promotores del cabildo o por iniciativa de los voceros, previa
proposición aprobada por la corporación, podrá citarse a funcionarios
municipales o distritales, con cinco (5) días de anticipación, para que concurran
al cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos
relacionados con el tema del cabildo. La desatención a la citación sin justa
causa, será causal de mala conducta.
Artículo 89.- Sesiones fuera de la sede. Cuando
se trate de asuntos que afecten específicamente a una localidad, corregimiento
o comuna, el cabildo abierto podrá sesionar en cualquier sitio de éste, con la
presencia del respectivo concejo municipal o distrital, o la junta
administradora local, según el caso.
Artículo 90.- Reglamentación del Cabildo Abierto. Las
normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los cabildos
abiertos, que no estén contenidas en esta ley serán objeto de reglamentación
por parte de los concejos municipales, distritales y de las juntas
administradoras locales, según el caso.
TITULO
X
normas
sobre divulgación institucional,
publicidad
y contribuciones
Artículo 91.- Espacios institucionales en
televisión. En el referendo de carácter
constitucional o legal, los promotores a favor o en contra de la iniciativa,
así como los partidos y movimientos con personería jurídica, tendrán derecho
dentro de los treinta (30) días anteriores a la fecha de la votación, a por lo
menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisión.  El
Gobierno Nacional si lo desea, dispondrá de tres espacios en cada canal para
que presente su posición sobre la materia.
En
las campañas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de resoluciones locales,
en las capitales de los departamentos, los promotores de la iniciativa y los
que promuevan el voto por el "no", así como los partidos y
movimientos con personería jurídica, que participen en el debate, tendrán
derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de televisión
de la respectiva región, dentro de los treinta (30) días anteriores a la fecha
de la votación. En el caso del Distrito Capital, y mientras no disponga de
canal regional, se considerará para tales efectos como canal regional la cadena
tres de televisión.
El
Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de Televisión o
el órgano que haga sus veces, distribuirá los espacios, señalará la duración de
cada presentación y establecerá las reglas que deban observarse en los mismos.
El
tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podrá ser inferior al
promedio del asignado a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica.
Artículo 92.- Publicaciones institucionales. El
Registrador del Estado Civil correspondiente, ordenará tres (3) publicaciones
del texto del proyecto sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al
final de la campaña, en dos diarios de circulación nacional si se trata de un
referendo de carácter constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario
de amplia circulación en el respectivo territorio, en el caso de un referendo
de carácter departamental o municipal.
Artículo 93.- Campaña institucional de la
organización electoral. Sin perjuicio de la campaña que
adelanten los distintos grupos, la organización electoral será responsable de
la campaña por el "si" y por el "no", y para dar una
orientación objetiva al debate, escuchará en audiencia los argumentos de los
promotores y opositores según lo establecido por el Consejo Nacional Electoral.
Durante
el tiempo de la campaña, la organización electoral publicará anuncios en los
medios  de  comunicación más adecuados para la suficiente divulgación del
contenido de la propuesta que será sometida a referendo, para invitar a los
ciudadanos a participar en la votación, y para ilustrar a los ciudadanos sobre
la organización del mismo, pero no podrá expresar juicio alguno sobre el texto
que será votado, ni señalar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las
hubiere.
Artículo 94.- Reglas para campañas publicitarias. En
las campañas de los procesos de participación ciudadana de iniciativa popular,
toda persona natural o jurídica de derecho privado podrá contratar publicidad
para promover la recolección de firmas, la participación ciudadana y una
determinada posición frente al tema de la iniciativa. En todo caso, deberá
indicarse el nombre de quien financie los anuncios.
Las
afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo
serán sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el Consejo
Nacional Electoral, con multas entre diez y cincuenta salarios mínimos. En el
caso de funcionarios o de entidades públicas, estas podrán ser denunciadas ante
el Ministerio Público por cualquier ciudadano.
Artículo 95.- Publicidad en las campañas de
referendo. Los promotores de una iniciativa de
referendo, los que promuevan el voto por el "no", así como los
partidos y movimientos políticos que intervengan en el debate, podrán hacer
propaganda por todos los medios de comunicación, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 96.- Publicidad pagada en los medios de
comunicación social. Cuando un periódico, una emisora, una
programadora de televisión u otro medio de comunicación social acepte difundir
publicidad pagada sobre un referendo, deberá prestar sus servicios a todos los
promotores, partidos o grupos políticos que intervengan en el debate y que los
soliciten, en igualdad de condiciones.
Artículo 97.- Control de contribuciones. Los
promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.
Quince
días después de terminado el proceso de recolección de firmas, deberá
presentarse a la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un
contador público juramentado.
Desde
el inicio del proceso de recolección de firmas, cualquier persona podrá
solicitar que se haga público el nombre de quienes hayan financiado la
iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo
mensual.
Ninguna
contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional
Electoral.
Artículo 98.- Fijación del monto máximo de dinero
privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación.  El
monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las
campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente
ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada
año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.
TITULO
XI
de la
participación democrática de las
organizaciones
civiles
Capitulo
1.
De la
democratización, del control y de la fiscalización de la
administración
pública
Artículo 99.- De la participación administrativa
como derecho de las personas. La
participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y
por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de
aquellos que se señalen mediante ley ordinaria que desarrolle el inciso final
del artículo 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos
reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse,
la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como
de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos.
Artículo 100.- De las veedurías ciudadanas. Las
organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de
vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de
vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los
servicios públicos.
La
vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que
en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con
la Constitución y la ley ordinaria que reglamente el artículo 270 de la
Constitución Política.
Artículo 101.- Facultades extraordinarias. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de dos (2) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
que desarrollen las materias a las cuales se hace referencia en los artículos
99 y 100 de la presente ley.
Artículo 102.- Comisión asesora. Para
el ejercicio de las facultades a que se refiere el artículo anterior, créase
una Comisión Asesora que conceptuará sobre los proyectos de decreto que el
Gobierno someta a su estudio y que estará integrada por cuatro (4)
Representantes a la Cámara y dos (2) Senadores escogidos por las Comisiones
Primeras de las correspondientes Corporaciones, o en su receso, por las Mesas
Directivas de dichas Comisiones.
Artículo 103.- Informe al Congreso. El
Presidente dará cuenta al Congreso, dentro de los treinta (30) días siguientes
al vencimiento de las facultades extraordinarias que ésta ley otorga, del uso
que haga de ellas y acompañará a su informe el texto de los decretos
extraordinarios que dicte.
TITULO
XII
disposiciones
generales
Artículo 104.- Facultades extraordinarias. Revístese
de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de
seis meses, de acuerdo con lo establecido por el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, para crear el "FONDO PARA LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA", con personería jurídica, patrimonio independiente,
adscrito al Ministerio de Gobierno; el cual tendrá por objeto financiar
programas que hagan efectiva la participación ciudadana, mediante la difusión
de sus procedimientos, la capacitación de la comunidad para el ejercicio de las
instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, así como el análisis y
evaluación del comportamiento participativo y comunitario.
Parágrafo.  El Gobierno
realizará las operaciones presupuestales para este efecto.
Artículo 105.- Apropiaciones presupuestales. Con
el propósito de garantizar los recursos necesarios para la realización de los
procesos de participación ciudadana en la iniciativa popular, los referendos,
las consultas populares, los plebiscitos y los cabildos abiertos, se incluirán
las apropiaciones presupuestales correspondientes en la ley anual de
presupuesto, de acuerdo con las disponibilidades fiscales existentes.
Artículo 106.- Remisión a normas electorales. A
las elecciones previstas en esta ley se aplicarán las disposiciones electorales
que no sean incompatibles con ella.
Las
normas sobre contribución y publicidad de balance del Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos y de la Oposición se aplicarán en lo que fuere
pertinente.
Artículo 107.- Declaración de resultados.  El
Consejo Nacional Electoral o el Registrador del Estado Civil correspondiente,
según el caso, declarará, oficialmente el resultado de la votación  y lo
comunicará a todas las autoridades que tengan competencia para tomar decisiones
o adoptar medidas relacionadas con lo decidido.
Artículo 108.- Informes de la Registraduría. La
Registraduría Nacional del Estado Civil llevará un archivo de la utilización de
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana regulados en la
presente ley.
Artículo 109.- Vigencia de la ley.
Esta ley rige a partir de su publicación".
III.  ELEMENTOS PROBATORIOS
Con
el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para
la decisión, el suscrito Magistrado Ponente, en uso de sus competencias
constitucionales y legales, al asumir la revisión constitucional del proyecto
de la ley estatutaria en estudio, decretó un periodo probatorio con miras a
allegar al proceso copia auténtica del expediente legislativo y de todos sus
antecedentes, para lo cual -por intermedio de la Secretaría General- ofició a
los Presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República,
así como a los Presidentes de sus Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes.
A
dichos funcionarios les solicitó la remisión de copia o fotocopia auténtica de
la Gaceta del Congreso donde se publicó el proyecto antes de darle curso en la
Comisión respectiva (i); copia auténtica de los ejemplares de las Gacetas del
Congreso donde se publicaron las ponencias y los informes de ponencia para los
respectivos debates constitucionales (ii) y copia auténtica de las Actas de las
sesiones plenarias donde constare en forma completa el desarrollo de los
debates que condujeron a la aprobación del referido proyecto (iii).
A
los Presidentes de las Cámaras Legislativas además les solicitó que
certificaran sobre la integración de la Comisión Accidental designada para
conciliar las diferencias entre el articulado aprobado  por ambas
Corporaciones, así como sobre las modificaciones, adiciones o supresiones que
ésta propuso (i); sobre el quórum deliberatorio, para decidir y decisorio con
los que las normas que integran dicho proyecto se discutieron y aprobaron a
nivel de sesiones plenarias especialmente, en  las efectuadas para dar segundo
debate al texto definitivo presentado por la Comisión Accidental Conciliadora.
A ese fín, se les pidió informar el nombre y apellidos completos de los
miembros presentes al momento de verificarse el quórum deliberatorio, el quórum
para decidir y el quórum decisorio. Respecto de este último,  además se les
pidió, que discriminaran el resultado de la votación, con indicación clara y
unívoca del número de votos a favor, en contra y en blanco.
Por
su parte, a los Presidentes de las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes del Senado y Cámara de Representantes, les solicitó certificar
sobre la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la respectiva
Comisión y sobre las razones que determinaron su rechazo, si fuere el caso (i);
sobre el quórum deliberatorio, para decidir y decisorio con los que las normas
que integran el proyecto se discutieron y aprobaron a nivel de Comisión. A ese
fín se les pidió informar el nombre y apellidos completos de los miembros
presentes al momento de verificarse el quórum deliberatorio, el quórum para
decidir y el quórum decisorio. Respecto de este último, además se les pidió
discriminar el resultado de la votación, con indicación clara y unívoca del número
de votos a favor, en contra y en blanco.
A
los elementos que en desarrollo del decreto de  pruebas y los requerimientos se
aportaron a las presentes diligencias, se hará referencia en el acápite VII, en
la Consideración Cuarta, que hará la Corte a propósito del trámite impartido
por el Congreso al proyecto de ley estatutaria en referencia.
IV. LAS INTERVENCIONES CIUDADANAS
Según
lo hizo constar la Secretaría General de esta Corporación, durante el término
de fijación en lista, acudieron al proceso dos ciudadanos para impugnar la
constitucionalidad material de algunas de las disposiciones del proyecto, así:
a) El
ciudadano Germán Suárez cuestiona la constitucionalidad de los artículos
7o. -relativo al plebiscito- y 76 -conforme al cual el  Presidente de la
República podrá convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las decisiones
previstas en el artículo 150-16 CP., o sobre las políticas del Ejecutivo que no
requieran aprobación del Congreso pues, en su opinión:
"no
resulta claro en el proyecto de ley si la decisión que se somete al pueblo es
una decisión del Ejecutivo, o si por el contrario, es una decisión del
Legislativo.
"La
falta de precisión conceptual en la definición del plebiscito conduce a serias
contradicciones dentro del texto normativo del proyecto, lo cual desnaturaliza
la esencia jurídico-política de la democracia participativa".
El
ciudadano acude a la definición dada por un doctrinante en virtud de la cual,
el plebiscito es "la intervención ciudadana que con el sufragio apoya o
rechaza la actuación política de un gobernante".
Considera,
además, que la definición de plebiscito también se opone a la que trae
el proyecto en materia de referendo, cuyo artículo 3o. establece:
"es
la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de
norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente".
A
juicio del impugnante, el proyecto de ley estatutaria en estudio asimila las
nociones de plebiscito y referendo, pues el primero se refiere a la
participación popular en relación con una decisión del Ejecutivo y el segundo a
la participación ciudadana en apoyo o rechazo de un texto normativo.
Observa
el impugnante una segunda incongruencia que gira alrededor del inciso segundo
del artículo 78, que prohíbe que por la vía del plebiscito pueda modificarse la
duración constitucional del mandato presidencial o la Constitución.
Al
respecto, razona:
"...
si el referendo es uno de los mecanismos de reforma de la Constitución,
previsto en el artículo 374 de la Carta y desarrollado en los artículos 377 y
378 de la misma, mal puede el legislador recortar sus alcances, impidiendo
reformar el artículo 190 del Estatuto Superior".
Opina
que se viola la Constitución la cual establece que el pueblo es el titular del
poder soberano y como tal ejerce la soberanía.
c)
Por
su parte, el ciudadano Jaime Omar Perilla dice impugnar la
constitucionalidad del artículo 105 del proyecto de ley -282 Cámara, pues en su
opinión,  al regular el derecho de asociación, la disposición pretende que la
suspensión de las personerías jurídicas de las organizaciones civiles
se
haga por la vía administrativa, lo cual se opone al artículo 39 CP., que señala
que tal determinación debe adoptarse por la vía judicial.  Esta Corte consigna
la salvedad de que el derecho de asociación no es materia del texto del
proyecto de ley estatutaria en revisión.
V.  INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.
En
respuesta a las comunicaciones que se surtieron en desarrollo de lo dispuesto
en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, el Ministro de Gobierno, Dr. Fabio
Villegas Ramírez, hizo uso del derecho a expresar su concepto, el cual orienta
en favor de la constitucionalidad del proyecto en revisión.
El
Ministro de Gobierno divide su escrito en cuatro acápites, a saber: la
filosofía de la democracia participativa (i); los mecanismos de participación
en la Constitución de 1991 y los alcances de la ley estatutaria (ii); los
elementos estructurales del proyecto de ley (iii) y la revocatoria del mandato
para gobernadores y alcaldes (iv).
Del
espíritu que inspiró la nueva concepción acerca de la democracia imperante en
la Carta de 1991, el Ministro de Gobierno destaca que la participación activa
de los ciudadanos en el proceso político, a través de mecanismos como los
desarrollados en la ley que se estudia, es elemento esencial. La nueva
concepción de democracia en la Constitución de 1991, expresa, tiene como ejes
centrales, la confianza en el ciudadano, que se traduce en el papel
preponderante que le da en la conformación, ejercicio y control de poder
político; y en la legitimación de los procesos decisorios, gracias a la
intervención de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones que
incidan significativamente en su modo de vida, los cuales, por ello, deben
estar gobernados por la equidad y la transparencia.
Para
precisar el alcance y significado de la participación en la Constitución de
1991 y  con ello fijar los alcances del proyecto de ley estatutaria materia de
examen, el Ministro de Gobierno señala que uno de los fines esenciales del
Estado, conforme al artículo 2o. de la Carta, es el de facilitar la
participación de los ciudadanos a través de la creación de mecanismos que la
misma Constitución contempla en forma directa en el ámbito de lo político para
los cuales, afirma, se creó la regulación mediante ley estatutaria, o a través
de representantes en los ámbitos económico, administrativo y cultural.
Entrando
en materia,  delimita el alcance del proyecto de ley estatutaria bajo examen,
señalando que el Constituyente reservó al campo de la ley estatutaria la
regulación de los mecanismos de participación política, mientras que los
relacionados con los ámbitos económico, administrativo y cultural, los dejó a
la ley ordinaria. Al explicar este aserto, manifiesta que "solo los
primeros requieren para su desarrollo de ley estatutaria pues corresponden en
estricto sentido a la misma definición que la Constitución ha hecho de los
mecanismos de participación y son los únicos que permiten la participación
directa de los ciudadanos en actos que tienen la naturaleza de función
pública". A lo anterior, añade que así se entendió en el transcurso de
la Asamblea.
En
ese orden de ideas, expresa que  por esa razón el proyecto de ley materia de
examen regula y desarrolla principalmente los mecanismos de participación de
naturaleza política, al tiempo que le señala al legislador ordinario y
extraordinario los parámetros dentro de los cuales debe desarrollar el control
y la fiscalización popular sobre el gasto público a través de la creación de
las veedurías ciudadanas.
Manifiesta
que el proyecto de ley estatutaria en cuestión se ocupa de los mecanismos de
participación ciudadana de índole política en la medida en que estos tienen el
doble carácter de instituciones-mecanismos que prevé el artículo 152 literal
d), por lo cual deben ser desarrollados "a nivel estructural
(definición, en qué consisten= institución) y  a nivel funcional (requisitos
para el ejercicio de cada uno=mecanismo)".
Aclara
que, no obstante, ello no significa que las leyes estatutarias no puedan
contener preceptos no estatutarios relativos a materias conexas tal como lo
hace el proyecto en estudio, con respecto a las veedurías ciudadanas, a las
organizaciones no gubernamentales y a las organizaciones civiles en la gestión
administrativa, al deferir su regulación a la ley ordinaria y al legislador
extraordinario, según el caso.
Ahondando
en razones en favor de esta tesis, anota que, además, no existe en nuestro
sistema jurídico principio constitucional alguno que impida a la ley
estatutaria llamar a la ordinaria para que complemente sus disposiciones, o que
prohiba que mediante esta clase de leyes se otorguen facultades extraordinarias
al Ejecutivo para desarrollar formas de participación diferentes de las que
tienen lugar en el ámbito de lo político que, según afirma, son de competencia
del legislador ordinario por no contar con mecanismos de participación directa.
Al
referirse a los elementos estructurales del proyecto, expresa que este:
"...
Además de definir el alcance de cada uno de los mecanismos de participación
conforme a criterios universalmente aceptados, ... establece principios y
reglas comunes aplicables a ellos. Los principios orientadores del proyecto se
dirigen a garantizar la participación efectiva de los ciudadanos y a evitar que
los mecanismos sean utilizados  de manera abusiva e irresponsable.
..."
El
Ministro de Gobierno expone que el proyecto se articula en función de tres
principios estructurales: 1o.) la viabilidad democrática, que busca mantener la
coexistencia de la antigua democracia representativa y la nueva concepción de
democracia participativa; 2o.) la seriedad, con la cual se pretende dotar de
requisitos a estos procesos democráticos para evitar su utilización abusiva y,
3o.) la transparencia para lo cual contempla mecanismos que impiden que sea el
poder de los medios de comunicación, del dinero o de las armas, el que gobierne
estos procesos, los cuales, afirma, deben guiarse solo por el ejercicio libre y
espontáneo del poder de las ideas.
En
cuanto a la revocatoria del mandato señala que el artículo 63 del proyecto la
regula exclusivamente para "gobernadores y alcaldes... porque son los
únicos funcionarios que imponen mandato al elegido. Este fue el sentido que el
Constituyente le imprimió a esta figura con el objeto de no ocasionar una
inestabilidad permanente de todas las autoridades, principalmente del
Presidente de la  República, quien a su vez, podría dejar de desarrollar
ciertas políticas impopulares pero necesarias por temor a la revocatoria."
Agrega que ello es concordante con el artículo 259 de la Carta que
interpreta en el sentido de excluir de la revocatoria a los demás funcionarios
de elección popular distintos de los mencionados, por cuanto a estos, observa, "...
que sus electores no les imponen un mandato que los comprometa con el programa
que presentaron durante las elecciones..."
El
Ministro de Gobierno sintetiza su intervención afirmando que la participación
que se canaliza a través de los mecanismos que el proyecto de ley estatutaria
regula,  no se limita a la articulación y expresión de intereses sino que,
además, tiene la naturaleza de una auténtica función pública y política donde
los ciudadanos intervienen activamente como legítimos poderes constituídos.
VI.    CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El
Procurador General de la Nación dentro del término legal, rindió el concepto de
rigor, el cual concluye con la exequibilidad del proyecto tanto en lo que hace
a su aspecto formal como al material.
El
agente del Ministerio Público comienza por analizar los elementos
caraterísticos de las leyes estatutarias, según la configuración que a ellas
dio la Asamblea Nacional Constituyente, de los cuales destaca el carácter
especial ques ostentan por razón de su rango superior al de la ley ordinaria.
Seguidamente,
el señor Procurador se refiere a los efectos del pronunciamiento de la Corte
Constitucional. Prohijando la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,
sostiene que en este evento el fallo de constitucionalidad aun cuando es
definitivo, no es absoluto. En su opinión, la Corte Constitucional está
habilitada para dar firmeza y valor de cosa juzgada absoluta y definitiva al
aspecto formal pero dejando la puerta abierta a la posibilidad de que el articulado
pueda ser demandado ulteriormente por razones de fondo que no hubieren sido
motivo de examen.
Para
sustentar esta posición, el Procurador observa que cuando el numeral 4o. del
artículo 241 de la Carta confirió a la Corte Constitucional la función de decidir
sobre las demandas de constitucionalidad que formulen los ciudadanos contra las
leyes, no excluyó a las leyes estatutarias de esa vía de control.
En
lo que atañe al itinerario del proyecto de ley estatutaria en el Congreso, se
pregunta el Procurador si la declaratoria de inconstitucionalidad parcial de un
proyecto de este tipo, vencida la legislatura en que tuvo origen, impediría a
este cuerpo rehacer o reintegrar las disposiciones que afectó el fallo de la
Corte, lo que a su juicio equivaldría a la declaratoria total de
inconstitucionalidad del proyecto, sin olvidar la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal.
Otro
interrogante que el Ministerio Público plantea es el de si, decidida la
constitucionalidad del proyecto de ley, cabría la proposición de objeciones
presidenciales, o si este mecanismo es subsumido por la revisión previa y
automática que institucionaliza la Carta.
Entrando
al  examen del  proyecto por el aspecto de forma, concluye que la materia
tratada  en el, corresponde a lo que la Carta ha señalado en el artículo 152
literal  d) para ser regulada como tal.
En
esta línea también advierte que el trámite del mismo tuvo en cuenta lo
dispuesto en los artículos 157 y siguientes de la Constitución, y los artículos
207 y 208 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992). La Procuraduría  señala
que las pruebas que obran en el expediente dan cuenta asimismo, de que  la
votación del articulado y de su título contó con la mayoría absoluta de una y
otra Cámara en las diversas etapas en que se requiere tal exigencia, por todo
lo cual resulta ajustado a la Constitución.
A
renglón seguido, el titular del Ministerio Público se ocupa de evaluar los
aspectos de fondo del pluricitado proyecto de ley, para lo cual, en primer
lugar, sintetiza los argumentos a favor y en contra del proyecto que se
expusieron durante el término de la intervención ciudadana.
Luego
se refiere al proceso político colombiano posterior al Frente Nacional
reseñando los hitos legislativos más salientes que insinuaron la tendencia
hacia la participación ciudadana que la Carta de 1991 vino a consolidar.  En
este sentido el señor Procurador General señala que en ella la participación es
principio fundamental, corresponde a la naturaleza y a uno de los fines del
Estado, es un derecho político, garantía para la defensa y promoción de los
derechos tanto individuales como colectivos, instrumento de control de la
gestión pública y un deber cívico. Este derecho-deber, agrega, está inmerso
dentro del marco de la democracia participativa con la cual el Constituyente
buscó suplir las deficiencias y carencias del esquema de democracia
representativa..
Al
respecto, afirma:
"
Con la inclusión en la Carta de instituciones-mecanismos que hacen operativa y
funcional la participación ciudadana en las decisiones estratégicas del
Estado, la democracia colombiana supera su pasividad y entra en un franco
proceso de dinamismo ciudadano.
"En
otros términos, a partir de la institucionalización de los mecanismos de
participación y de su regulación y reglamentación se comienza la construcción
de una democracia diferente. De lo que se trata con este proyecto es de un
salto cualitativo en los comportamientos del ciudadano dentro del régimen. De
la periódica presencia del ciudadano en los sitios de votación cada dos o
cuatro años, se pasa a otros niveles del comportamiento cívico. La democracia
cobra vigencia en otras esferas de la vida nacional distintas de la electoral y
el ciudadano cambia su papel de espectador al de protagonista".
El
Ministerio Público se aparta de las impugnaciones allegadas al expediente
durante el término respectivo. En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad
planteada por el ciudadano Germán Suárez, considera que la definición de
plebiscito como institución-mecanismo que se consigna en el artículo 7o. del
proyecto no riñe con el caso particular previsto en el artículo 77 ibídem, que
faculta al Presidente para convocar a plebiscito en relación con la aprobación
de un tratado internacional.
De
otra parte, y respecto de otros reparos de inconstitucionalidad de que el
Ministerio Público ha tenido conocimiento, al parecer provenientes de Viva la
Ciudadanía, señala que la materia de participación política es la del resorte
de la ley estatutaria, coincidiendo en este punto con el Ministro de Gobierno.
El
Procurador es del parecer que la revocatoria del mandato se restringe a los
gobernadores y alcaldes, pues fundamentándose en los artículos 40-4 y 103 CP,
su operatividad exige que medie una relación de inmediatez entre elector-elegido
lo cual únicamente ocurre, por razón de la índole de la circunscripción
electoral, en tratándose de los funcionarios mencionados.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE        CONSTITUCIONAL
Primera.
La Competencia.
En
los términos del artículo 241, numeral 8o. de la Carta Política vigente, ésta
Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación.
Segunda.   La democracia
participativa, los derechos de
participación  y la constitucionalización de
los        mecanismos de  participación  ciudadana.
La
redefinición del concepto de soberanía, la revaloración del papel del ciudadano
y la profundización del modelo de democracia participativa plasmados en la
Constitución de 1991,  constituyen genuina expresión del mandato que el pueblo
confirió a la Asamblea Nacional Constituyente, de propender por el
"fortalecimiento de la democracia participativa".
En
numerosas providencias la Corporación[1]
ha desarrollado el significado y alcance del postulado democrático que se
consagra en la Carta Política de 1991. Así, en la revisión constitucional del
proyecto de ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos, la Corte
Constitucional[2]
al analizar  a profundidad este principio, expresó:
"El
fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el
designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en
las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y
de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en
el escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales en los
que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por
la influencia que puedan tener en la vida social y personal.
La
democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es
independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica
que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las
instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de
poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor
legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta
y la consecución y consolidación de la paz pública.
Así
lo proclamó el texto  de la Carta Política desde su Preámbulo, al señalar  como
propósitos esenciales del acuerdo constitucional  que rige  la Nación
colombiana, los siguientes:
"asegurar
a sus integrantes, entre otras, la igualdad, la libertad y la paz, dentro de
un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo..."
Los
artículos 1o. y 2o. de la Carta relievan la importancia dada a la participación
en el nuevo esquema de organización política en cuanto introducen otro elemento
fundamental. En efecto, lejos de concebirla como una  práctica deseable dentro
del comportamiento político de los colombianos,  la erigen en principio
fundante del Estado y en  fin esencial de su actividad, lo cual  implica para
sus autoridades el deber de facilitarla y promoverla en las distintas esferas
de la vida y el de fomentar la participación de la ciudadanía en los procesos
de toma de decisiones que conciernan al destino colectivo.
"Artículo
1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general."
"
Artículo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la  comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de  los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad  territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo."
"...
Como
lo afirma Bobbio[3],
las sociedades modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar
hacia un modelo de organización política en el que la democracia formal se
vuelva más real, la democracia política
se
extienda a la sociedad y la democracia representativa se complemen-
te
con mecanismos de democracia directa. Se pretende
pues, la complementación de los dos modelos -democracia representativa y
directa-, aprovechando las virtudes del sistema representativo e incorporando
las ventajas de la participación ciudadana,  todo lo cual estructura la base
del esquema de "democracia participativa".
La
concepción de participación democrática postula un vínculo estrecho entre los
electores y los elegidos, que se traduce en la institucionalización del mandato
imperativo, a consecuencia de lo cual se convierte en revocable. Además,
incorpora mecanismos de participación como la consulta, el referendo, el
plebiscito, la iniciativa ciudadana, etc., que hacen posible la intervención
activa de los ciudadanos en la toma de decisiones.
En
este marco de desarrollo de la interacción individuo-Sociedad-Estado,  la
participación expresa un proceso social de intervención de los sujetos en la
definición del destino colectivo.  De ahí que su dimensión dominante no se
contraiga ni siquiera de manera prevalente al campo de  la participación
política, pues se concibe y vivencia como un principio de organización y de
injerencia activa de los individuos, que irradia todos  los procesos de toma de
decisiones que tienen lugar en los distintos campos y esferas de la vida
social.
La
Constitución Política Colombiana  configura el proceso de expansión del
principio de participación y del mandato democrático, a otros campos distintos
del electoral, en un vasto conjunto normativo cuya síntesis se presentó en la
sentencia C-089 de 1994 que se cita, así:
"...
"Las
relaciones entre el Estado y los particulares se desenvuelven en un marco
jurídico democrático y participativo como claramente aparece en el preámbulo de
la Constitución y es reiterado en el título I de los principios fundamentales.
El artículo 1º de la Constitución define a Colombia como un estado social de
derecho organizado en forma de república democrática participativa y
pluralista, mientras que el artículo 2º establece dentro de los fines
esenciales del Estado el de "facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación". Los principios de soberanía popular (CP art. 3º),
de primacía de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5º), de
diversidad étnica y cultural (CP art. 7º) y de respeto a la autodeterminación
de los pueblos (CP art. 9º) constituyen junto con los anteriores el ideario
axiológico que identifica el sistema jurídico colombiano y le otorga su
indiscutible carácter democrático y participativo, presente en los distintos
escenarios, materias y procesos de la vida institucional y social del país.
En
materia del ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la
Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los
individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de
expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de
información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros,
permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento
de las instituciones públicas. Los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales por su parte han obrado una redistribución del poder político en
favor de toda la población con lo que se consolida y hace realidad la
democracia participativa.
Los
instrumentos de participación democrática garantizados en la Constitución no se
limitan a la organización electoral sino que se extienden a todos los ámbitos
de la vida individual, familiar, social y comunitaria.
En
el campo de la organización política electoral se amplían los mecanismos
existentes antes de la expedición de la Carta de 1991. El artículo 40 consagra
el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control de poder
político no sólo mediante la facultad de elegir y ser elegido sino también a
través del ejercicio de mecanismos de participación directa - votaciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, iniciativas
legislativas y revocatoria del mandato (CP art. 103). Por otra parte, se
asegura la participación de partidos y movimientos minoritarios en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados (CP art. 112) y se permite la
participación de los partidos o movimientos políticos que no hacen parte del
gobierno en los organismos electorales (CP art. 112). La Carta Política también
establece el voto programático (CP art. 259) y adiciona los mecanismos de
participación en el proceso de reforma constitucional -, permitiendo que grupos
representativos de ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos (CP
art. 375) o soliciten someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas
por el Congreso en materia de derechos y garantías fundamentales o de
procedimientos de participación popular (CP art. 377).
En
cuanto al ejercicio de la función administrativa, se deberá dar participación
efectiva a la mujer en los niveles decisorios de la administración (CP art.
40-7). Por mandato constitucional el legislador está llamado a organizar las
formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la
gestión pública en los diferentes niveles administrativos y sus resultados (CP
art. 270).
Mención
especial merece la proyección de la democracia participativa en el campo de los
servicios públicos. Al Estado, con la participación de los particulares y de la
comunidad, le ha sido confiada el incremento progresivo de la cobertura de la
seguridad social (CP art. 48) y la prestación del servicio público de la salud
(CP art. 49). La participación de la comunidad educativa en la dirección de las
instituciones de educación (CP art. 68) y el fomento de las prácticas
democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la
participación (CP art. 41) son signos distintivos del servicio público de la
educación. En general, la gestión y fiscalización de las empresas estatales de
servicios públicos deberá ser determinada por ley (CP art. 369) de manera que
se haga realidad la participación de los miembros de la comunidad en las
decisiones que más directamente los afectan.
A
nivel de la rama legislativa del poder público se otorga a los grupos
significativos de ciudadanos la posibilidad de presentar proyectos de ley o de
reforma constitucional (CP art. 155) y de participar a través de organizaciones
de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les
conciernan en materia del control de calidad de los bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad (CP art. 78).
La
democratización de la función pública también se extiende a la administración
de justicia de forma que los particulares pueden ser investidos transitoriamente
de esta función en condición de conciliadores o árbitros habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad (CP art. 116). Cabe
resaltar la expansión de los mecanismos de participación ciudadana en los
procesos de constitucionalidad. Estos no se limitan ya exclusivamente al
ejercicio de la acción pública de inexequibilidad sino que se amplían
permitiendo la intervención de cualquier ciudadano en los procesos promovidos
por otros o en aquellos adelantados por la Corte Constitucional en ejercicio de
las funciones a ella confiadas (CP arts. 241 y 242).
En
lo que respecta al régimen territorial, la Constitución hace extensivo el
principio democrático a la órbita departamental y municipal mediante la
elección directa de alcaldes y gobernadores (CP arts. 303 y 314), la
realización de consultas populares a iniciativa de los respectivos jefes del
ente territorial (CP art. 105), la participación ciudadana en los asuntos
públicos de carácter local (CP art. 314), la participación de las juntas
administradoras locales en los planes y programas municipales de desarrollo
económico y social, y la participación de los representantes de las respectivas
comunidades indígenas en la conformación y el gobierno de los territorios
indígenas, especialmente en lo que concierne a  la explotación de los recursos
naturales (CP arts. 229 y 230).
En
materia económica, presupuestal y de planeación también ha operado un fenómeno
de proliferación de espacios y mecanismos de participación democrática. Superando
la antinomía entre capital y trabajo, la Constitución otorga al legislador la
posibilidad de establecer estímulos y medios para que los trabajadores
participen en la gestión de las empresas (CP art. 57). El Estado, por su parte,
en los procesos de privatización de las entidades en las que tiene
participación deberá tomar las medidas conducentes para democratizar la
titularidad de las acciones (CP art. 60). Igualmente, es deber del Estado
promover el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (CP
art. 64) y garantizar la igualdad de oportunidades en el uso del espectro
electromagnético, interviniendo para evitar prácticas monopolísticas (CP art.
75). De manera deliberada, el Constituyente ha buscado la democratización de la
sociedad colombiana y la promoción de las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva (CP arts. 1º y 13) al acoger como criterio para la distribución
del gasto público y la participación en los ingresos corrientes de la  Nación
aquél que tiene en cuenta el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas (CP arts. 350 y 357). Por su parte el Legislador es responsable
de la determinación de los procedimientos conforme a los cuales se hará
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo
(CP art. 342). A su vez, diversos sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales integrarán junto con representantes de las entidades
territoriales el Consejo Nacional de Planeación, organismo de carácter
consultivo y foro para la discusión del plan nacional de desarrollo (CP art.
340).
En
cuanto a la democratización de las organizaciones privadas, la Constitución
exige de los colegios profesionales, de los sindicatos y de los gremios una
estructura interna y un funcionamiento acordes con los principios democráticos
(CP arts. 26 y 39), y asimismo obliga a las organizaciones deportivas a adoptar
una estructura y propiedad democráticas (CP art. 52). Es deber del Estado
contribuir a la constitución de mecanismos democráticos que operen dentro de
las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales de manera que se ejerza un
control y vigilancia más efectivos de la gestión pública desarrollada por aquéllas
(CP art. 103).
El
principio de democracia participativa no sólo permea el ejercicio del poder
público y social, sino que además penetra ámbitos de la vida privada
anteriormente excluidos de la regulación estatal. En efecto, la participación
en la vida política, cívica y comunitaria del país es elevada al estatus de
deber constitucional de la persona y del ciudadano (CP art. 95-5). De otra
parte, la igualdad de derechos y deberes de la pareja se erige como fundamento
de las relaciones familiares, fomentando el respeto recíproco y castigando
cualquier forma de violencia destructiva de su armonía y unidad (CP art. 42).
Adicionalmente, el Estado y la sociedad deben garantizar la participación
activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a su
cargo la protección, educación y progreso de la juventud (CP art. 45).
Por
último, el legislador está llamado a garantizar la participación de la
comunidad en la toma de decisiones que puedan afectar el derecho de todas las
personas a gozar de un medio ambiente sano (CP art. 79).
La
breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica
la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio
democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice
que es universal en la medida en que compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a
la persona, a la comunidad y al estado y sea por tanto susceptible de afectar
la distribución, control y asignación de poder social. El principio
democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el
conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario,
ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores
públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
La
interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta
inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar
o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación
que ha de primar será siempre la que realice más acabadamente el principio
democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien
extendiendo su imperio a un nuevo ámbito.
..."
El
principio de participación  democrática expresa no sólo un sistema de toma de
decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en
los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y
libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la
definición del destino colectivo.
El
concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los
principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes
de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del
concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional.
No
comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos
tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el
mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el
ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no
electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca
así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un
pluralismo más equilibrado y menos desigual.
La
participación ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta la
preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos;
contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera
sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la
realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para
lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.
En
la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por
medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la
toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las
que  sus representantes en las corporaciones públicas  hayan adoptado, ya sea
por convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle  el mandato a
quienes ha elegido.
En
síntesis:  la participación concebida dentro del sistema democrático a que se
ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el
sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación
cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su
recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral,
su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y
social.
De
otro lado, en el ámbito de los derechos puramente políticos, el principio
fundamental de la democracia participativa invocado en el Preámbulo y reforzado
en los artículos 1o. y 2o. de la Constitución Política de 1991, opera también
una significativa transformación que recoge su artículo 40.
En
efecto, el concepto inicial que restringía los derechos políticos a
"elegir y ser elegido", se supera y adiciona con otra importante
dimensión  del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político. A saber,  la facultad de tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación;
constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas; revocar el mandato
de los elegidos, tener iniciativa en las corporaciones públicas e interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
Por
otra parte, el fortalecimiento de la democracia participativa en el plano
político, trae consigo la consagración en el artículo 103  de la Carta de un
conjunto de mecanismos de participación ciudadana con los siguientes objetivos:
a) realizar el ideal del estado democrático de derecho, de permitir el acceso
de todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones políticas; b) permitir
el ejercicio de un control político, moral y jurídico de los electores por parte
de los elegidos, sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la
corrupción administrativa y el uso del poder en interés particular; c) hacer
posible la construcción de un sistema político abierto y libre, donde el
ciudadano tenga canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de
lo razonable y, d) propender por la solución de conflictos entre los órganos
del poder público, acudiendo a la instancia política del electorado.
Tales
mecanismos de participación democrática, en el ámbito de lo político, conforme
al ya citado artículo 103 son: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. Su desarrollo normativo constituye el objeto del
proyecto materia de  la presente revisión.
Tercera.
Las leyes Estatutarias.
En
sentencias   C-011[4],
C-089[5]
y C-088 [6]
de 1994,  la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de examinar los
elementos esenciales que en el caso colombiano, caracterizan las leyes
estatutarias. En dichos pronunciamientos, además ha expuesto su criterio sobre
el tipo y alcance del control de constitucionalidad que sobre ellas ejerce.
Como
quiera que su pensamiento sobre estos aspectos ya ha sido dilucidado en los
fallos que se citan, no es del caso volver en esta oportunidad sobre los
mismos, toda vez que ellos mantienen plena validez respecto del caso presente.
Basta
al efecto recordar que las leyes estatutarias, consagradas constitucionalmente
por los artículos 152 y 153 de la Carta Política de 1991, se caracterizan por
tener un rango constitucional superior al de las demás leyes y una categoría
especial dentro del ordenamiento constitucional, tanto por su contenido
material como por el trámite a seguirse en su formación. Ciertamente, el
Constituyente les confirió:
"un
rango superior a la ley ordinaria, estabilidad y permanencia proporcionada por
su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite
excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de
revisión previa de constitucionalidad del  proyecto antes de su
perfeccionamiento"[7]
Cuarta.-
El  trámite del proyecto de ley estatutaria en referencia.
Concierne
a la Corte, en primer lugar, verificar si el trámite impartido a la ley
estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana satisface las
exigencias constitucionales previstas en los artículos 152 y 153 de la Carta.
a)
La materia.
Los
preceptos integrantes del proyecto de ley estatutaria que se estudia, son todos
relativos  a instituciones y mecanismos de participación ciudadana. En tal
virtud, por este aspecto se ajusta al literal d) del artículo 152 de la Carta,
en el que se determina  que esta materia ha de ser objeto de regulación a
través de esta particular modalidad normativa.
b)
Tramitación en una sola legislatura ordinaria.
El
proyecto de ley estatutaria que se examina, cumple la exigencia constitucional
contemplada en el artículo 153 de la Carta, como quiera que se tramitó en una
sola legislatura al originarse el 28 de julio de 1992, fecha en que fue
sometido a la consideración del Congreso por el Gobierno Nacional y culminar el
19 de junio de 1993, fecha en la cual la Plenaria del Senado de la República,
aprobó el informe de la Comisión Accidental (Gaceta del Congreso No. 218 de
junio 19 de 1993, p. 9).
c)       El
procedimiento seguido en el Congreso para la formación del                  proyecto
de ley estatutaria.
Por
lo que hace al proceso de formación del proyecto de  ley estatutaria que es
materia de revisión, en los antecedentes legislativos que remitieron tanto el
Senado de la República como la Cámara de Representantes en cumplimiento de los
decretos de pruebas ordenados por el Magistrado Ponente y que obran en las
presentes diligencias, constan los siguientes hechos atinentes a su
tramitación:
El
Proyecto de Ley fue sometido a consideración del Congreso de la República por
el Ministro de Gobierno de entonces, doctor Humberto De La Calle Lombana, el veintiocho
(28) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992), siendo presentado al
Senado de la República. Ese mismo día el Secretario General de esa Corporación
lo envió al Presidente del Senado para que se dispusiera su reparto en los
términos del Reglamento, quien en esa misma fecha lo remitió a la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado, al tiempo que dispuso que se
ordenara su publicación, la cual tuvo lugar en la Gaceta del Congreso número 23
del 11 de agosto de 1992.
La
Presidencia de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado designó
como Ponente al Senador Rafael Amador, el treinta (30) de julio de mil
novecientos noventa y dos (1992), señalándole ocho (8) días de término para que
rindiese el informe correspondiente.
En
la Gaceta del Congreso número 156 del 13 de noviembre de 1992, se publicó el
Proyecto de Ley en referencia junto con el pliego de modificaciones.
El
Proyecto fue discutido en la Comisión Primera Constitucional Permanente del
Senado en el curso de las sesiones que tuvieron lugar los días dos (2) de
diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992), tres (3), veinticinco (25) y
treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), primero (1o.) y
trece (13) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993), según consta en
las actas 25, 3, 6, 7, 9 y 10 respectivamente, siendo aprobado en dicha
Comisión en la sesión del trece (13) de abril de mil novecientos noventa y tres
(1993), según consta en el acta número 10 de la misma fecha, por mayoría
absoluta de sus miembros, hecho que certificó el Secretario General de dicha
Comisión en oficio número 32 del 2 de septiembre de 1993 (folios 671 y 672).
En
la misma fecha, la Comisión designó al Senador Rafael Amador como Ponente para
que rindiera el respectivo informe de ponencia ante la Plenaria del Senado
(folios 410 y 726).
En
la Gaceta del Congreso número 100 del 28 de abril de 1993 se publica la
ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley número 92/92 Senado.
Conforme
a certificación remitida a esta Corporación el 20 de enero del presente año por
el Secretario General del Senado de la República, el Proyecto fue considerado y
aprobado por la Plenaria del Senado en la sesión ordinaria que se efectuó el
once (11) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993), cuya acta número 57
se publicó en la Gaceta del Congreso número 136 de mayo 18 del mismo año
(folios 975, 457, 409 y 410).
El
texto definitivo del Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso
número 138 del 18 de mayo de 1993 (folio 987).
El
referido proyecto fue enviado el 13 de mayo de 1993 a la Cámara de
Representantes, en donde se radicó como Proyecto 282/93. Ese mismo día, el
Secretario General de esa Corporación lo envió al Presidente de la misma, con
el propósito de que dispusiera su reparto en los términos del Reglamento, para
lo cual ese mismo día procedió a ordenar su remisión a la Comisión Primera
Constitucional Permanente.
El
citado proyecto se recibió en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara
de Representantes, el diez y nueve (19) de mayo de mil novecientos noventa y
tres (1993), fecha en la cual pasó a la Presidencia de la misma para efectos de
la designación de Ponente, designándose el veinte (20) del mismo mes como tales
a los Representantes Yolima Espinosa Vera y Guido Echeverry Piedrahita, con un
plazo de diez (10) días para rendir informe.
La
ponencia para primer debate se publicó el veintisiete (27) de mayo de mil
novecientos noventa y tres (1993), en la Gaceta del Congreso número 175 de
1993. La Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes aprobó el proyecto conforme al pliego de modificaciones presentado
por los ponentes el dos (2) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993),
con un quórum deliberatorio de veintitres (23) Representantes y decisorio de
veintiocho (28).
En
esa misma fecha, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes dispuso que para los efectos del segundo debate de Plenaria,
actuasen como ponentes quienes lo fueron en el primer debate.
El
once (11) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) se remitió  el
proyecto al Secretario General de la Cámara de Representantes para efectos de
proseguir su trámite en la Plenaria de la misma Corporación.
La
ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se
publicó en la Gaceta del Congreso número 198 de junio quince (15) de mil
novecientos noventa y tres (1993).
En
la sesión plenaria efectuada el diez y seis (16) de junio de mil novecientos noventa
y tres (1993), se aprobó la mayor parte del articulado del proyecto, según
consta en la publicación efectuada en la Gaceta del Congreso No. 237 del diez y
nueve (19) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).
En
la referida Gaceta, consta que en la misma sesión se acordó nombrar una
Comisión Accidental de Senado y Cámara para conciliar las diferencias
existentes entre las proposiciones de dichas cámaras legislativas.
El
informe de la Comisión Accidental fue aprobado el diez y siete (17) de junio
de mil novecientos noventa y tres (1993) en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, contando con el voto favorable de los ciento cincuenta y siete
(157) Representantes que estuvieron presentes en dicha sesión (Gaceta del
Congreso número 234 de 1993, página 10).
Finalmente,
la Plenaria del Senado de la República aprobó el informe de la Comisión
Accidental en la sesión efectuada el diez y nueve (19) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993) (Gaceta del Congreso No. 218 del 19 de junio
de 1993, p. 9).
El
análisis precedente permite concluir que el proyecto de ley sub-examine
satisface las exigencias constitucionales de procedimiento que la Carta
Política prescribe  para la formación de las leyes estatutarias. Es, pues,
procedente, entrar a examinar sus aspectos de fondo.
Quinta.
Revisión constitucional  de
las disposiciones del Proyecto de ley  estatutaria No. 92/1992 Senado -
282/1993 Cámara.
Verificado
el cumplimiento por parte del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado -
282/1993 Cámara de los requisitos formales dispuestos por la Constitución,
procede la Corte a estudiar su contenido.
1.        Objeto y Definiciones
(Titulo I).
1.1
El artículo 1o. del proyecto precisa que el objeto de la ley es regular
la
iniciativa
popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular del orden
nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del
mandato; el plebiscito y el cabildo abierto; así como establecer las normas
fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las
organizaciones civiles.
La
enunciación que hace la norma en comento de los señalados mecanismos,
indudablemente se presta a confusión pues, en rigor, el plebiscito y el
referendo son especies del género "consulta" al igual que la
revocatoria del mandato es una modalidad particular del voto, en su aspecto
dinámico. En ese orden de ideas, los grandes géneros serían: la iniciativa
popular; la consulta; el voto y el cabildo abierto.
El
inciso final de esta disposición, por su parte, señala que la regulación de
estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación
ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria,
sindical o gremial del país, ni el ejercicio de otros derechos políticos no
mencionados en la ley.
En
esencia,  el inciso primero de la  norma en estudio reproduce el inciso primero
del artículo 103 de la Constitución Política, que además contempla el voto, del
cual no se ocupa la presente ley estatutaria.
1.2 Los artículos
2o. a 9o. del proyecto definen los mecanismos de participación ciudadana
siguiendo el orden en que se mencionan en el artículo 1o. Tales definiciones
siguen los lineamientos trazados por los artículos 40-2-5-7; 103 a 106; 155;
170; 259 y 374 a 378 CP.,  así:
1.3      La iniciativa popular
legislativa y normativa ante las Corporaciones Públicas.
El
artículo 2o. del proyecto define la iniciativa popular legislativa y normativa
ante las corporaciones públicas, como mecanismo de participación en cabeza de
los ciudadanos, quienes según la norma, tienen la facultad de presentar
proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de
ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de acuerdo ante los Concejos
Municipales o Distritales y de resoluciones ante las Juntas Administradoras
Locales. Se trata, pues, de normas jurídicas que regulan situaciones de
carácter general, abstracto e impersonal. A Contrario sensu, la
iniciativa popular o normativa no procede respecto de resoluciones de carácter
particular o subjetivo.
La
posibilidad de tener iniciativa legislativa y normativa ante las diversas
corporaciones públicas, tiene la naturaleza de un derecho político fundamental
de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Ciertamente, dentro de los derechos políticos que consagra la Constitución
(artículo 40-5) está el de "tener iniciativa en las corporaciones
públicas", que se establece además como mecanismo de participación
ciudadana.
Este
instrumento ofrece a los ciudadanos en ejercicio, a las organizaciones cívicas,
sindicales, gremiales, indígenas o comunales del orden nacional, departamental,
distrital o municipal o local, la posibilidad de presentar los proyectos de
leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones que estimen oportunas. Igualmente, la
posibilidad de promover iniciativas de carácter legislativo y normativo o de
elevar una solicitud de referendo, siempre y cuando se cumpla con  los
requisitos que  la ley exija para su ejercicio.
Paolo
Biscaretti, ilustra los elementos esenciales de este mecanismo en los
siguientes términos:
"La
iniciativa popular consiste en la transmisión de la potestad de iniciar el
procedimiento de revisión constitucional o de formación de la ley formal a una
determinada fracción del cuerpo electoral. Tal iniciativa se distingue en
simple (cuando se concreta puramente en una moción, encaminada a que aprueben
las Cámaras una ley con un contenido específico), y en formulada (cuando, en
cambio, el proyecto de ley debe ser ya completamente elaborado por los mismos
que lo presentan). Está claro que la iniciativa es un acto propio de aquella
fracción del cuerpo electoral que lo ha realizado; y encuentra específica
justificación particularmente en aquellos ordenamientos que someten
automáticamente el proyecto de ley propuesto, cuando no es acogido por las
Cámaras, a un referendo".[8]
La
Carta Política de 1886 reservaba la iniciativa legislativa al gobierno o a los
miembros de los cuerpos colegiados en los ámbitos nacional, regional o local,
con lo cual limitaba sensiblemente la participación activa y efectiva de los
ciudadanos. En la Constitución Política que actualmente rige los destinos de la
nación, los ciudadanos tienen la oportunidad y, por sobre todo, el derecho de
presentar proyectos de ley o de reforma constitucional. En efecto, esta
consagra  varios casos de iniciativa popular:
En
primer lugar, un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo
electoral existente en la fecha respectiva,  pueden presentar ante el Congreso
proyectos de ley o de reforma constitucional (CP., artículos 154 y 155); de
igual modo, previo cumplimiento de los requisitos que la ley señale y en los
casos que ésta determine, los habitantes de las entidades territoriales podrán
presentar proyectos de ordenanzas o de acuerdos, sobre asuntos que sean de
competencia de la respectiva corporación pública (CP., artículo 106). En el
primer caso, los proponentes tienen derecho a designar un vocero que será oído
por las Cámaras en todas las etapas del trámite; en el segundo, las
corporaciones públicas del nivel departamental, distrital o municipal, tienen
la obligación de tramitar las iniciativas ciudadanas.
Podrán
presentar proyectos de ley o de reforma constitucional un número igual o
superior al 30% de los concejales o diputados del país. Así mismo, el 30% de
los concejales y el 5% de los ciudadanos inscritos en el censo electoral
vigente, podrán presentar al igual que el gobierno, proyectos de acto
legislativo (CP., artículo 375 en concordancia con el 155).
Igualmente,
un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral podrá
solicitar ante la organización electoral la convocatoria de un referendo para
la derogatoria de una ley (CP., artículo 170). Siempre y cuando no se trate de
una ley aprobatoria de un tratado internacional, ni de la ley de presupuesto ni
de las referentes a materias fiscales o tributarias.
Asimismo, el número de ciudadanos que determine la ley, podrá solicitar la
creación de una provincia ( CP., artículo 321).
Así,
pues, el artículo 2o. del proyecto al definir la iniciativa legislativa popular
y normativa, sigue la orientación trazada al consagrarsela constitucionalmennte
como mecanismo de participación  (artículo 103 inciso primero CP.) y como
derecho político (artículos 40-5, 106 y 155)).
Los
Títulos II y III del proyecto se ocupan de  reglamentar la iniciativa popular
así como los requisitos legales para su ejercicio.
1.4.     El Referendo.
El
referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las
decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado
de proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para
aprobar reformas a la Constitución y para convocar asambleas constituyentes.
El
referendo traduce "una manifestación del cuerpo electoral respecto a un
acto normativo"[9].
Esta institución hace relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien,
en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que
"refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde" un texto
normativo ya  formalizado.
Nuestra
Constitución distingue dos modalidades de referendo, a saber:
a)
El Referendo derogatorio de una ley previsto en el artículo 170
de la Constitución, en la siguiente forma:
"Un
número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, podrá
solicitar ante la organización electoral la convocación de un referendo para
la derogatoria de una ley.
La
ley quedará derogada si así lo determina la mitad mas uno de los votantes que
concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta
parte de los ciudadanos que componen el censo electoral.
No
procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias
fiscales o tributarias (negrillas fuera de texto)".
Otra
modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada
por el Congreso,  relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el
Título II, Capítulo 1 de la Constitución, con los procedimientos de
participación popular o con el Congreso, el cual se produce con el voto
negativo de la mayoría de los sufragantes, previa participación a lo menos de
la cuarta parte del censo electoral, y que se contempla en el artículo 377 de
la Carta.
b)
El Referendo aprobatorio, el cual se prevé como mecanismo
para convertir una región en entidad territorial (CP., artículo 307) al igual
que para reformar directamente la Constitución (artículo 374) y para refrendar
las reformas constitucionales que el Congreso aprobare en relación con los
derechos fundamentales y sus garantías (Capítulo I, Titulo II CP.), con los
procedimientos de participación popular o con el Congreso mismo (CP. artículo
377). Dichas normas establecen:
"Artículo
307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la
conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el
Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados" (negrillas fuera de texto).
"...
"Artículo 374. La
Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo" (negrillas fuera
de texto).
"...
"Artículo
377. Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales
aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en
el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de
participación popular, o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis
meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de
los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se entenderá
derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, siempre que en
la votación hubiere participado al menos  la cuarta parte del censo electoral"
(negrillas fuera de texto).
"Artículo 378. Por iniciativa del
Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el
Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los
miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma
constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El Referendo será
presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario
o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.
La
aprobación de reformas a la Constitución por vía de Referendo requiere el voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos
exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo
electoral" (negrillas fuera de texto).
El
artículo 3o. del proyecto define el referendo como instrumento democrático de
participación ciudadana, por el cual se convoca al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma jurídica, o derogue o no una norma vigente.
La
posibilidad para los ciudadanos de participar en referendos tiene la naturaleza
de derecho político fundamental de origen constitucional, consagrado como tal
en el numeral segundo del artículo 40 de la Carta y, como mecanismo de
participación, en el inciso primero del artículo 103 constitucional.
El
artículo 3o. del proyecto se limita a enunciar y definir el referendo dentro de
los parámetros que la Constitución le señala, como derecho de todo ciudadano a
pronunciarse acerca de la aprobación de un proyecto de norma jurídica o la
derogación de una norma ya vigente.
Debe
anotarse que el proyecto de ley distingue las dos clases de referendo, así:
a)
El artículo 4o. se ocupa del Referendo derogatorio, por el cual
se convoca  al pueblo para que decida si deroga en todo o en parte un acto
legislativo, una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local.
Acerca
de esta modalidad de referendo, debe precisarse que, de acuerdo a lo dispuesto
en los artículos 170 y 377 de la Constitución, son los mismos ciudadanos
quienes están facultados para solicitar ante la organización electoral la
convocatoria del referendo para la derogatoria de una ley.
b)
Por su parte, el artículo 5o. del proyecto se ocupa de definir el
referendo aprobatorio, como el sometimiento de un proyecto de acto legislativo,
de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local de
iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública
correspondiente, a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba
o rechaza.
Este
instrumento tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del
principio de soberanía popular y de la claúsula general de la Constitución que
permite al legislador regular formas de participación distintas a las
desarrolladas en la misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto,
darle eficacia a la iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría
convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual
desestimularía la presentación de iniciativas populares.
En
los términos anteriores, verifica la Corte que el proyecto recoge la doctrina
universal que distingue el referendo del plebiscito en  cuanto en aquél el
pronunciamiento se le  pide al pueblo en relación con un texto normativo ya
elaborado que bien puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica
ya en vigor, mientras que en éste versa sobre una decisión que no se ha
plasmado normativamente en un texto positivo o escrito.
1.5.     De la Revocatoria del
Mandato.
La
revocatoria del mandato es la potestad del pueblo, derivada del principio de la
soberanía popular, de despojar del cargo  a quienes ha escogido como sus
representantes.
Cuando
el mandato es imperativo, las personas designadas
para ocupar cargos en cuerpos deliberativos están obligadas a ceñirse a
instrucciones dadas por sus electores". Se diferencia así del mandato
representativo o libre, en el que no hay materias vedadas para
los funcionarios, quienes siguen nada más que los dictados de sus conciencias.
La
doctrina ha acuñado el concepto de mandato libre en virtud del
cual "el representante lo es de la nación entera y no del grupo o región
que lo ha elegido", concepto que sufrió cambios de especial trascendencia,
hasta llegar hoy al actual mandato programático que le confieren
los elegidos al elector a través del programa que éste haya presentado en las
elecciones.
Si,
como lo consagra el mismo artículo 259 de la Carta Política, para el caso de
los alcaldes y gobernadores, y la ley estatutaria del voto programático, el mandatario
se presenta ante los electores defendiendo y comprometiéndose al cumplimiento
de un programa de gobierno y lo incumple sin ninguna justificación, los
electores o miembros de su respectivo partido o movimiento político tendrán el
derecho de revocarle el mandato. Pero esta figura no se limita en su aplicación
a los casos de los alcaldes y gobernadores, sino que debe hacerse extensiva a
los demás cargos de elección popular de carácter uninominal elegidos en
circunscripción territorial, como así lo quiso el  Constituyente de 1991.
Lo
anterior debe sustentarse en el hecho de que al residir la soberanía en el
pueblo, como así lo establece el artículo 3o. de la Constitución, éste otorga
un mandato programático a sus elegidos, cuya efectividad dependerá de haberse
hecho explícito aquello a lo cual se compromete a defender y por cuyo
incumplimiento sus electores pueden llamarlo a exigirle "cuentas" por
sus acciones u omisiones y en tal caso, revocarle el mandato.
Con
la introducción constitucional de este mecanismo de participación ciudadana,
las organizaciones políticas, civiles y sociales podrán mantener el contacto
político entre mandatarios y electores, permitiendo introducir un mayor nivel
de racionalidad en el comportamiento político de los ciudadanos, generando un
creciente compromiso de su parte con las instituciones y con el país, obligando
al establecimiento de mecanismos que permitan una permanente información y
educación política, indispensables en la creación de una conciencia colectiva,
que en términos del artículo 95 constitucional implica "obrar conforme al
principio de solidaridad social", acorde con la Carta Política.
La
opinión de los electores, en cuanto al cumplimiento de las labores por parte
del mandatario seccional respectivo, y la ejecución de las mismas, debe además
tener la posibilidad de traducirse en elección y en mandato, de manera que el
elector pueda ver plasmada su opinión  política en un programa cuya realización
confía a un mandatario por él elegido. Si se incumple lo mandado, la
revocatoria y la sanción deben ser el complemento.
La
elección, la consulta popular, la opinión, el mandato, la revocatoria y la
sanción, son requisitos para una democracia con un pacto social de base amplia.
El control sobre lo mandado y sobre el mandatario son las claves de la
democracia real. Ninguna decisión adoptada por el Estado, en lo externo ni en
lo interno, deben escapar al control del elector.
La
revocatoria del mandato, concebida en los términos de esta ley, permitirá que
los partidos y movimientos políticos, estructurados sobre unos nuevos cimientos
constitucionales desarrollados por su ley estatutaria, restablezcan la
credibilidad y confianza en los dirigentes y líderes políticos, sociales y
gremiales, por parte del electorado.
La
revocatoria es tal vez uno de los derechos políticos de mayor repercusión  para
hacer realidad la verdadera democracia participativa, que postula el artículo
1o. de nuestra Carta Política, por cuanto otorga  a los electores un importante
poder de control sobre la conducta de sus representantes, con lo que establece
un nexo de responsabilidad entre estos y su base electoral.  De ahí que quienes
tienen derecho, jurídica y políticamente a revocar un mandato, sean las mismas
personas que lo confirieron u otorgaron. No quienes son ajenos a la relación
establecida, que en este caso es la de elector-elegido.
En
sentencia No. C-011 de 1994 (M. P., Dr. Alejandro Martínez Caballero), con
ocasión de la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria del voto
programático, a propósito de la revocatoria del mandato, señaló:
"Con
la Constitución de 1991, Colombia se inscribe abiertamente en la órbita de la
democracia integral, donde se mantiene la democracia representativa y se
adiciona la participativa, conceptos democráticos que se fundan hoy en la
soberanía popular.
Una
de las manifestaciones de la nueva concepción de democracia es el voto
programático consagrado en el artículo 259 de la Constitución (...).
La independencia del elector, el compromiso del
elegido, el estímulo a la participación, la revocatoria
del mandato y la madurez del proceso electoral, son los criterios
orientadores de esta propuesta.[10]
(...)
La Corte comparte estos criterios en el sentido de
que ellos encierran el espíritu democrático y participativo de este
instrumento. El voto programático es una expresión de la soberanía popular y la
democracia participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes
y gobernadores) y los ciudadanos electores. Al consagrar que el elector impone
al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control
más efectivo de los primeros sobre  estos últimos. La
posibilidad de la revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa
nueva relación consagrada por la Constitución de 1991.
D.
De la revocatoria del mandato.
De
la concordancia de los artículos 259 y 103 de la Constitución, precitados, se
desprende que en el marco de la democracia participativa, que hunde sus raíces
en los campos de la soberanía popular, el voto programático garantiza la
posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores en
particular si éstos incumplen con su programa.
Esta
revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación
del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40
superior. En otras palabras, en el nuevo esquema filosófico de la Carta el
ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y luego
desaparece durante todo el periodo que media entre dos elecciones -como en la
democracia representativa-, sino que durante todo el tiempo el ciudadano
conserva sus derechos políticos para controlar al elegido -propio de la
democracia participativa-. El ciudadano no se desentiende de su elección.
Pero, en el caso del voto programático es necesario
dilucidar quién impone el mandato a fin de determinar quién puede revocar a
gobernadores y alcaldes. En efecto, quien ha otorgado el
mandato es quien puede revocar al mandatario, puesto que el mandato es una
relación de confianza fundada en el principio de la buena fe, por medio de la
cual una persona -el mandante- logra hacerse presente en donde no puede
estarlo, por medio de otra persona -el mandatario.
El artículo 259 señala con claridad que
"quienes elijan gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el
programa que presentó al inscribirse" (subrayado de la Corte). Esto
significa que el sujeto activo de la relación de mandato son los electores
activos, es decir quienes participaron en la elección del gobernante seccional
puesto que son ellos -y nadie más- quienes eligieron. Son ellos -y no el conjunto
del electorado- quienes impusieron entonces al elegido como mandato el programa
que éste presentó al inscribirse como candidato. Por
lo tanto es legítimo que en el proceso de revocatoria solamente puedan
participar quienes eligieron, no así obviamente en la elección del nuevo
mandatario, en la cual deben poder participar todos los ciudadanos. La
posibilidad de excluir del procedimiento de revocatoria a quienes no
participaron en la elección no es entonces una sanción a quienes no votaron,
puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es simplemente el
corolario del tipo de relación que, conforme al artículo 259, se establece
entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un estímulo a la
participación ciudadana" (negrillas fuera de texto).
1.5.2.         Examen de
constitucionalidad del artículo 6o.
El
artículo 6o. del proyecto consagra la revocatoria del mandato como un derecho
político, por el cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han
conferido a un gobernador o alcalde.
El
derecho a revocar el mandato forma parte no sólo de uno de los mecanismos de
participación ciudadana de mayor importancia, sino que además tiene la
naturaleza de un derecho fundamental de origen constitucional atribuido a todo
ciudadano con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y ante
todo, en el control del poder político.
El
inciso 4o. del artículo 40 de la Constitución Política consagra este
instrumento como "el derecho de todo ciudadano a revocar el mandato
de los elegidos".
Por
lo tanto, cuando ese elegido -Gobernador o Alcalde- incumple las obligaciones
propias de su cargo, es responsable políticamente de ello ante la sociedad y
sus electores, lo cual permite que estos puedan solicitar, previo el
cumplimiento de una serie de requisitos constitucionales y legales, la
revocatoria del mandato otorgado.
Como
lo señaló la Corte en la providencia citada, la revocatoria del mandato es la
consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio
del poder, como quiera que este conserva el derecho político de controlar al
elegido durante todo el tiempo en que el mandatario ejerza el cargo.
De
otra parte, en cuanto a los mandatarios o funcionarios de elección popular a
quienes es aplicable la revocatoria del mandato, el mencionado fallo dispuso:
"En
otras palabras, al interpretar de manera integral, como son su deber y su
potestad, el espíritu de la Constitución Política, para la Corte es claro que
al introducir aquella el concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al
atribuirle la soberanía al pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a
éste la potestad de revocar el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y
103), y en particular el de los gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al
determinar la responsabilidad política de los elegidos frente a sus electores
(Art. 133) y al disponer, en fin, que los ciudadanos eligen en forma directa,
entre otros funcionarios a los alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y
314), el objetivo esencial que la Constitución persigue en esta materia es el
de que al ejercer el pueblo el derecho a elegir sus gobernantes, lo haga con la
plenitud de las consecuencias que este derecho implica y que incluyen la de
que, al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien
resulte elegido disponga de la totalidad de las atribuciones y del periodo que
la Constitución asigna al cargo. Como según la Carta Política,
la revocación del mandato solo es predicable
de los gobernadores y los alcaldes,
solo a estos funcionarios se aplicará este principio (negrillas y subrayas
fuera de texto)".
De
acuerdo a lo anterior, debe concluir la Corte que la norma en examen es
constitucional, ya que se limita a dar pleno desarrollo a los artículos 40-5,
103, 133 y 259 de la Carta Política. Así se declarará.
1.6      El Plebiscito (Artículo
7o.)
La
Constitución de 1991 instituye en sus artículos 103 y 40-2 tres modalidades de
participación semi-indirecta del pueblo, cuales son, el plebiscito, el
referendo y la consulta popular.
A
diferencia de lo que hizo el Constituyente con el referendo -artículos 104, 105,
106, 376 y 377 de la CP.-, con la iniciativa popular -artículos 106, 155, 170 y
378- y con el voto, no desarrolló en absoluto ni el plebiscito ni el cabildo
abierto.
La
palabra "plebiscito" ha sido utilizada como sinónimo de
"referendo"; el procedimiento en uno y otro caso es semejante en
cuanto  ambos operan mediante el voto directo del cuerpo electoral, con un
"SI" o un "NO", sobre una pregunta o un proyecto de
decisión que le es sometida a su consideración.
Sin
embargo, a consecuencia del uso de carácter personal que le dieron a este
mecanismo en el siglo XIX los regímenes Napoleónico -1802- y Bonapartista -1852
y 1870-, ejemplos que han servido de inspiración a no pocos gobiernos
dictatoriales posteriores, por "plebiscito" vino a entenderse el voto
directo de los ciudadanos mediante un "sí" o un "no"  para
expresar su respaldo o  rechazo  a quien detenta el poder. Se le concibió
entonces, como un mecanismo de "ratificación" utilizado por
"dictadores y usurpadores del poder", en búsqueda de legitimidad y se
diferenció del "referendo".
Aparte
de la diferenciación entre ambas instituciones que produjo su utilización
histórica, la doctrina constitucional anota otros elementos de diferenciación.
Paolo Biscaretti di Ruffia[11]
los resume en los siguientes términos:
"A
pesar de que la doctrina y la legislación frecuentemente usan indistintamente,
los términos de Referendo y plebiscito, este último (siempre caracterizado por
una nota de excepcionalidad y de carácter extraordinario, que ha excluido hasta
ahora cualquier regulación suya uniforme, de orden tanto interno como
internacional), debería más precisamente referirse a una manifestación del
cuerpo electoral no actuada en relación a un acto normativo (como el
referendo), sino mas bien, respecto a un simple hecho o suceso, concerniente
a la estructura esencial del Estado o de su gobierno (por ejemplo, una
adjudicación de territorio, el mantenimiento o la mutación, de una forma de
gobierno, la designación de una determinada persona en un oficio particular,
etc.).
Obsérvese,
además, que los plebiscitos realizados con motivo de hechos o sucesos poco
antes  mencionados  han adoptado naturalezas jurídicas muy diversas en los
casos concretos, presentándose ora como condiciones resolutivas de nuevas
estructuras constitucionales ya instauradas (como, por ejemplo, sucede con
los plebiscitos  celebrados  en varias regiones de Italia en 1860-70, acerca de
su incorporación, ya ocurrida, al reino de Cerdeña, o de Italia, y acerca del
mantenimiento de la institución monárquica, con la dinastía saboyana, que había
extendido allí su autoridad: número 32), y ora, en cambio, como condiciones
suspensivas de las nuevas estructuras constitucionales, subordinadas para su
plena realización, al resultado positivo de la correspondiente manifestación
popular (como ocurrió, por ejemplo en los numerosos plebiscitos celebrados
después de la Primera Guerra Mundial). Pero, en todo caso, los plebiscitos se
presentan como manifestaciones de voluntad de determinadas colectividades
populares y no ya de los Estados, del cual aquéllas ya han formado o van a
forma parte (negrillas fuera de texto)".
El
proyecto en revisión  denomina "plebiscito"  el pronunciamiento del
pueblo, convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o
rechaza una determinada decisión que este somete a su consideración.
El
plebiscito se inspira en el principio de la soberanía popular, que impone por
obligación al mandatario, recurrir al depositario básico del poder -el pueblo-
para definir el rumbo, orientaciones o modalidades del Estado.  De ahí que
pueda ser definido como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera
autónoma, defina su destino. No se trata entonces, de la refrendación de la política
a seguir, ni incluso de la consulta obligatoria sobre la situación de quienes
conforman el gobierno.
Como
se anotó de manera precedente, el plebiscito es el pronunciamiento que  se le
solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y
de la sociedad. A diferencia del referendo, en el cual se le consulta a los
ciudadanos acerca de un texto normativo ya formalizado para que se pronuncien
afirmativa o negativamente, en el plebiscito, se le consulta sobre una
decisión  no  plasmada en un texto normativo para que se pronuncie favorable o
desfavorablemente; es decir, que no se propone un determinado texto legal a la
decisión del pueblo, sino que se somete a  su consideración la decisión como
tal.
De
ahí que, con razón, se sostenga  que en Colombia el llamado plebiscito del 1o.
de diciembre de 1957, en estricto rigor fue más bien un referendo puesto que no
sólo implicó reimplantar el orden constitucional derrumbado por el régimen
militar, sino la adopción de una reforma constitucional que introdujo
modificaciones sustanciales a la Carta de 1886 por entonces vigente, como la
alternación de los partidos liberal y conservador y la paridad política.
Ciertamente,
en el proyecto de ley estatutaria en estudio la titularidad de la atribución de
convocar a plebiscito se asigna al Presidente de la República,  mediante acto
que requiere concepto previo favorable del Senado y la firma de todos los
ministros (artículo 104 CP). La decisión del pueblo es obligatoria,  por
manera que no requiere ni de refrendación, ni de adopción bajo la forma de ley
o de decreto.
El
artículo 7o. del proyecto, define el plebiscito como el pronunciamiento del
pueblo convocado por el Presidente de la República, según el caso, mediante el
cual, apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.
Como
ya quedó dicho, el plebiscito es una especie de consulta popular. Por tal
razón, para que su convocatoria y realización se haga en forma
constitucionalmente válida, se precisa cumplir con las exigencias previstas en
el artículo 104 CP.  Por tanto,  es indispensable el concepto previo y
favorable del Senado de la República.
La
Constitución Política diferencia  las consultas populares por razón de su radio
de acción y, de consiguiente, en cuanto al nivel a que pertenece tanto el acto
como la autoridad que convoca. Así, en el ámbito nacional tiene lugar la
consulta mediante el plebiscito, respecto de  decisiones sobre asuntos que
incumben a toda la nación; por ello, su convocatoria es de competencia del
Presidente de la República. En el ámbito descentralizado territorialmente, sea
regional, provincial o local la consulta popular versa sobre asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio, y la  iniciativa de
convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso.
Se
advierte que, cuando se somete a la consideración del pueblo la decisión  de
convocar una Asamblea Constituyente, la Constitución Política (artículo 376)
reserva en el Congreso la competencia de convocarlo mediante ley aprobada por
la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, en la que además se determine
la competencia, el periodo y la composición de dicho cuerpo.
Así,
pues, el Constituyente de 1991 consagró la figura del plebiscito como un
mecanismo de participación y, además, como una herramienta democrática que le
permite al Presidente de la República provocar un pronunciamiento popular; se
instituye igualmente, como un instrumento para hacer efectivo el derecho
fundamental que tiene todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del
poder político, como así lo establece el numeral segundo del artículo 40 de la
Constitución. En este sentido, el artículo 7o. del proyecto reproduce el
sentido y alcance del artículo 103 de la Carta, por lo cual se ajusta a la
normatividad superior. Así se declarará.
1.7.       La Consulta Popular (Artículo
8o.).
De
modo general, puede afirmarse que la consulta popular es la posibilidad que
tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para  conocer y percibir sus
expectativas, y luego tomar una decisión. En otros términos, es la opinión que
una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico
de interés nacional, regional o local,  que la obliga a traducirla en acciones
concretas.
Es,
pues, el parecer que se solicita a la comunidad política o cívica para definir
la realización o buscar el apoyo generalmente, en relación con actuaciones
administrativas en el ámbito  local.
La
consulta popular, de acuerdo con la Carta, es obligatoria para la formación de
nuevos departamentos (artículo 297 CP); para la vinculación de municipios a
áreas metropolitanas o para la conformación de estas (artículo 319 CP.) y para
el ingreso de un municipio a una provincia ya constituída (artículo 321
CP.),previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que determine la
ley orgánica de ordenamiento territorial (artículo 105 CP.)
Por
su parte, el artículo 105 de la Carta la prevé en forma facultativa al indicar
que,  previo el cumplimiento de los requisitos formales que señale el estatuto
general de la organización territorial y en los casos que el mismo determine,
los gobernadores y alcaldes, según el caso, podrán realizar consultas populares
para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento, distrito
o municipio.
El
artículo 8o. del proyecto, consagra la consulta popular como mecanismo de
participación, a través del cual, el pueblo se pronuncia de manera obligatoria
acerca de una pregunta de carácter general, que le somete el Presidente de la
República -artículo 104 CP.-, el gobernador o el alcalde -artículo 105 CP.-
según el caso, para definir la realización o buscar el apoyo generalmente de
actuaciones administrativas de carácter trascendental en el ámbito nacional,
regional o local.
Señala
la norma, igualmente, que en los eventos en que la consulta se refiera a la
conveniencia de convocar una Asamblea Constituyente, las preguntas serán
sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la
República. En este aspecto el precepto se aviene a la Constitución que, como ya
se expresó, en su artículo 376 reserva al Congreso la iniciativa de consultar
al pueblo la decisión de convocar o nó una Asamblea Nacional Constituyente.
El
derecho de todo ciudadano a participar en las consultas populares, hace parte
del derecho fundamental a la participación en la conformación, ejercicio y
control del poder político, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral segundo del
artículo 40 de la Carta Poítica.
En
este sentido, debe concluir la Corte, que la definición que trae el artículo
8o., se ajusta al texto de los artículos constitucionales que regulan el
instrumento de la consulta popular, como ha quedado señalado. Así se declarará.
1.8.     El Cabildo Abierto.
Debe
entenderse por este mecanismo de participación ciudadana, la congregación del
pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le
interesen o afecten. Se constituye además, en la garantía constitucional de las
reuniones políticas de carácter deliberante.
Esta
expresión de democracia directa remonta sus orígenes al Derecho Español  del
cual se adoptó en Latinoamérica durante la Colonia. Más que una fórmula
desarrollada por el derecho positivo indiano, consistía en una práctica del
fuero popular, mediante la cual se tomaban decisiones "decididas y
consentidas por todos los vecinos en concejo abierto, y aprobado por el
gobierno con voto consultivo de la dicha audiencia." [12]
Durante
la revolución comunera, la práctica del cabildo abierto es revivida, en forma
que conduce a las gentes de "ciudades, villas, parroquias y pueblos a
que unánimes y todos juntos como una voz de uno solicitas en la quitación de
pechos y minorías de excesos que insoportablemente padecía este mísero
reino" (Preámbulo de las Capitulaciones).
El
proceso revolucionario que culminaría con la Declaración de Independencia se
inicia con el cabildo abierto. El historiador Indalecio Liévano Aguirre señala
que esta institución[13]
"significaba
que el pueblo en uso de su capacidad deliberante y soberana habría de nombrar
directamente las nuevas autoridades del reino. Tal fue la consigna dada a los
estudiantes y a las multitudes, de manera que a las ocho de la noche solo se
escuchaba en la plaza mayor, un grito unánime salido de miles de gargantas:
¡Cabildo Abierto! Esta consigna, a diferencia de lo que suponen muchos
historiadores, constituía una advertencia amenazadora no sólo para las
autoridades sino, muy particularmente, para la oligarquía criolla empeñada en
que todas las decisiones las tomara privativamente el Cabildo de Santa Fe, sin
permitir al pueblo desempeñar otra función que la de mudo espectador de la
comedia de los notables".
Respecto
de esta institución el profesor Nieto Arteta[14]
observa:
"como hecho histórico, el cabildo
abierto posee un claro sentido democrático, pues es una decisión política
autónoma e inicial del pueblo: la decisión de quienes conforman la base social del
ayuntamiento; postula e indica la unidad del pueblo consigo mismo, como unidad
política; se afirma en él la autonomía incondicionada del poder popular
constituyente;
emerge
de la nada una decisión política unitaria de un Estado embrionario.
Del
fortalecimiento del cabildo abierto con su espacio propio, depende la expansión
de la modalidad de participación directa en forma de asambleas generales a
otros ámbitos del Estado. El cabildo abierto, como nos enseña la historia,
cuando adquiere dinámica, se convierte en escenario del tratamiento popular a
los problemas nacionales, regionales o locales, según el caso.
En
este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente
deliberante del cabildo que figura en la definición, en modo alguno significa
que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en
todo tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda, pues, abierta la puerta para
que en el futuro, el Congreso por la vía estatutaria le reconozca fuerza
vinculante a las deliberaciones populares en cabildo,  en forma congruente con
la potestad soberana del pueblo quien, como titular originario la ejerce por
esta vía de manera directa  (artículo 3o. CP).
1.8.
Ahora bien, el artículo 9o. del proyecto, en desarrollo del artículo 103
superior, define la figura del cabildo abierto como una reunión pública de los
concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en
la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir
asuntos de interés para la comunidad.  El "interés" a que
alude la norma, desde luego, enfatiza la especial relación que entre el sujeto
y el asunto  debe existir y que concita su pertenencia, por razón de la
residencia, a la respectiva localidad o municipio.
Su
propósito esencial, como así lo quiso el constituyente de 1991 y lo pretende la
norma que se revisa, es ampliar los escenarios de participación de los
ciudadanos y en concreto, que la comunidad política de manera directa y
pública,  intervenga y decida acerca de los asuntos propios de la respectiva
población. Derecho que ejerce la comunidad ante sus respectivos representantes
de elección popular -concejales o miembros de las juntas administradoras
locales- participando y discutiendo los asuntos de interés para la
colectividad. En este sentido, la norma encaja dentro del ordenamiento
constitucional.
2.   Inscripción y trámite de las
Iniciativas legislativas y normativas y de la solicitud de Referendos (Título
II).
En
el Título II, el proyecto regula la iniciativa popular, así:
2.1
El
Capítulo 1, artículos 10 a 15, desarrolla lo relacionado con la inscripción de
la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo.
2.1.1
El
artículo 10 del proyecto consagra la figura de los promotores y voceros,
a quienes les está permitido promover iniciativas legislativas y normativas, o
solicitudes de referendo, siempre y cuando sean ciudadanos en ejercicio y
cuenten con el respaldo del 5 por mil de los ciudadanos inscritos en el
respectivo censo electoral; también podrán tener dicha calidad las
organizaciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas o comunales del orden
nacional, departamental, municipal o local, o un partido o movimiento político
con personería jurídica. Además de ello, éstas organizaciones requieren que la
iniciativa haya sido aprobada por la mayoría de los asistentes con derecho a
voto, y será la misma asamblea la que los elija. Finalmente, la norma establece
la obligación de que quienes promuevan las iniciativas, se constituyan en
comité y se inscriban como tal ante la Registraduría del Estado Civil de la
correspondiente circunscripción electoral.
Esta
disposición se limita a desarrollar el artículo 155 de la Carta Política, que
consagra el mecanismo de la iniciativa popular legislativa. Se observa que el
porcentaje de respaldo ciudadano que la norma exige para ser promotor (5 por
mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral) es distinto
del que la norma constitucional exige en apoyo de la iniciativa (cinco por
ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva o treinta por
ciento (30%) de los concejales o diputados del país).
2.1.2
Los
artículos 11 y 12 regulan lo referente al formulario que se requiere
diligenciar para la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de
una solicitud de referendo, al igual que a los requisitos que se exigen para su
inscripción ante la Registraduría del Estado Civil.  Al efecto se dispone que
el formulario respectivo será elaborado por la Registraduría del Estado Civil,
de conformidad con las instrucciones que sobre la materia imparta el Consejo
Nacional Electoral. Estas normas se avienen a la Carta toda vez que su artículo
265 defiere al legislador la facultad de conferir al nombrado Consejo otras
funciones, como las que aquí le otorga en materia de iniciativas normativa y
legislativa. Por lo demás, los requisitos que el artículo 12 exige para el
diligenciamiento del formulario de inscripción son razonables pues guardan relación
con la naturaleza misma de las instituciones y propenden por su buen
funcionamiento.
2.1.3 Por
su parte, el artículo 13 establece la obligación a cargo de quienes
presenten iniciativas populares legislativas y normativas de redactarlas bajo
la forma de proyectos de acto legislativo, de ley, ordenanza, acuerdo o
resolución local, según el caso. Esta norma simplemente pretende darle
coherencia a la iniciativa, según el tipo de acto que se promueva a través de
ella, por lo que no se encuentra contraria al ordenamiento superior.
2.1.4
Los
artículos 14 y 15 regulan aspectos puntuales atinentes al registro que tanto de
las iniciativas legislativas y normativas, así como de las solicitudes de
referendo o de revocatoria del mandato, debe llevar el correspondiente
Registrador del Estado Civil, a quien además, se impone el deber de informar
trimestralmente  a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación escrito,
sobre los procesos de recolección de firmas en curso.
2.2. El Capítulo
2o. de este Título, desarrolla en sus artículos 16 a 27, lo relacionado con
el trámite que debe surtir toda iniciativa legislativa y normativa, al igual
que las solicitudes de referendo.
2.2.1.
De
una parte, se establece en el artículo 17 del proyecto, que una vez inscrita
una iniciativa popular legislativa y normativa de carácter nacional, será
remitida a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que
revise que la propuesta sea clara y cumpla con los requisitos de ley,
verificando que el resumen explicativo de la esencia del proyecto corresponda a
su contenido.  Si el Consejo de Estado encuentra que la iniciativa no es clara
o  que carece de unidad de materia,  celebrará una audiencia con los promotores
para sugerir las modificaciones a que haya lugar. La norma asimismo prevé que
si la iniciativa no cumple los requisitos señalados en la ley, o es contraria a
la Constitución, lo advertirá en un concepto público y motivado, pudiendo
además emitir un concepto  sobre la constitucionalidad del proyecto en caso de
que así lo soliciten los promotores.
El
precepto en cuestión dispone que para los casos de iniciativas de ordenanza, de
acuerdo o de resolución local, el trámite anterior se surtirá ante el Tribunal
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente.
A
juicio de esta Corte, varias razones  confluyen a producir la
inconstitucionalidad de este precepto.
En
primer lugar, así concebida la revisión de la iniciativa popular por la
jurisdicción contencioso administrativa, menoscaba el alcance de este mecanismo
de participación popular, toda vez que da al órgano respectivo una inusitada
capacidad de  incidir de manera favorable o desfavorable sobre el contenido,
alcance y apoyo de la iniciativa. Sin lugar a dudas, tal cortapisa comporta
transgresión a los artículos 40 y 103 de la Carta.
En
segundo término, puede ocurrir que el concepto del Consejo de Estado respecto
de la constitucionalidad de la iniciativa no coincida con el fallo que al tenor
del artículo 241, le compete emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a
dos visiones institucionales de dos jurisdicciones distintas sobre el mismo
asunto, con la consiguiente inseguridad jurídica.
Más
importante aún:  la creación de la jurisdicción constitucional y la asignación
de competencias de control constitucional a la Corte Constitucional y al
Consejo de Estado es materia  desarrollada  por el Constituyente, por lo cual
sus reglas emanan directamente de la Carta Política. Por tanto, en este campo
el legislador no tiene competencia de regulación, ni siquiera residual. De ahí
que lo dispuesto en la norma sub-examine acarree una contundente invasión del
señalamiento de competencias a los Altos Tribunales mencionados,  efectuado por
el Constituyente en los artículos 237, numeral 2o. y 241 de la Constitución
Política.
En
tercer lugar, si el tribunal competente de la jurisdicción contencioso
administrativa  pudiese desempeñarse  en este campo en una primera instancia,
con carácter consultivo, después no podría actuar para definir la acción
contencioso administrativa.
Por
todo ello, el artículo 17 será declarado inexequible.
2.2.2.
Los
artículos 18 a 25 desarrollan lo relacionado con los requisitos y el
procedimiento a seguirse para la recolección y suscripción de apoyos;  señalan
también el plazo para desistir de la iniciativa así como el deber, a cargo de
la respectiva Registraduría, de elaborar y suministrar a los promotores los
formularios en los que se consignarán los apoyos ciudadanos, así como el de
verificar la autenticidad de los respaldos y el de expedir certificación sobre
el número total de los consignados, al igual que sobre el cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa.
No
encuentra la Corte reproche alguno de inconstitucionalidad a las disposiciones
mencionadas, pues su preceptiva adopta medidas razonables y prudentes para
asegurar la seriedad y veracidad del proceso de participación ciudadana, así
como el cumplimiento de las exigencias constitucionales de respaldo a las
iniciativas. Además brindan a la organización electoral los mecanismos
institucionales necesarios para que esta pueda hacer las verificaciones que
respalden la autenticidad de los apoyos, las cuales a todas luces se precisan
para garantizar el uso responsable de tan caros instrumentos para la democracia
participativa. Igualmente, debe manifestarse que al exigir el cumplimiento de
un requisito numérico para la presentación de iniciativas o solicitudes de
referendos, el Constituyente de 1991 persigue que estas reflejen el verdadero
interés ciudadano en una determinada coyuntura. Por lo demás, se observa que
las normas en estudio preservan el derecho de los ciudadanos a interponer ante
la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones pertinentes contra la
decisión de anulación de firmas.
Ahora
bien, en cuanto respecta al artículo 26 del proyecto que establece que en los
casos en que se realicen procesos de participación ciudadana en el ámbito de
las entidades territoriales o de las comunas, corregimientos o localidades,
sólo podrán consignar su apoyo quienes residan en la respectiva entidad
territorial y estén inscritos en el correspondiente censo electoral, esta Corte
reitera la jurisprudencia[15]
que ha sentado respecto de normas que consagran análoga condición, en el
sentido de que ella encuentra pleno asidero en el artículo 316 de la
Constitución Política, que claramente señala que en la decisión de asuntos de
carácter local solo podrán participar los ciudadanos residentes en el
respectivo municipio.
Finalmente,
el artículo 27 dispone que la organización electoral certificará el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos
de participación ciudadana, lo cual encuadra dentro de las facultades y
atribuciones que la Constitución asigna a las autoridades electorales (artículo
265 CP.)
3.    De la Iniciativa Popular
legislativa y normativa ante las Corporaciones Públicas (Título III).
3.1 El artículo
28 del proyecto fija el quantum del apoyo requerido para que una
iniciativa popular de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de
resolución local pueda ser presentada ante la respectiva corporación pública,
siendo como mínimo del cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el
censo electoral correspondiente. Asimismo establece que cuando las iniciativas
populares legislativas y normativas promovidas por concejales o diputados sean
de ley, requerirán de un respaldo del treinta por ciento (30%) de los
concejales o diputados del país. Como quiera que los mencionados porcentajes de
respaldo coinciden con los previstos en los artículos 155 y 375 de la Carta, la
Corte los declarará exequibles.
En
cambio, declarará inexequible la parte final de su inciso segundo en cuanto
señala que, tratándose de iniciativa de acto legislativo el respaldo de
concejales o diputados deberá ser del veinte por ciento (20%), toda vez que el
conflicto planteado por la incongruencia sobre el monto del apoyo previsto en
el artículo 155 (30%) y 375 (20%) CP., debe resolverse en favor de la
observancia del 30%, pues pese a preverse en norma anterior, sin lugar a dudas,
es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos legislativos
o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al carácter estricto
y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos
indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los requeridos
por el ordenamiento constitucional para las leyes.
3.2 El artículo
29 determina las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular
legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, señalando que, por
regla general, procede respecto de los asuntos que sean de competencia de la
respectiva corporación, con las excepciones que la misma Constitución
establece, al reservar en forma privativa para ciertas autoridades la
iniciativa exclusiva de impulsión del proceso de formación de determinados
actos jurídicos.
Efectivamente,
el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,  las cuales, por
lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o
gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades
territoriales o para el manejo del orden público en los ordenes nacional y
local, en consideración a lo cual se confian exclusivamente a los órganos
constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone
la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final,
300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.
Se
trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter
presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones
internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación
y restablecimiento del orden público. Además, como la iniciativa popular puede
llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las
materias excluídas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el
mandato constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace
el proyecto.
Es,
pues, una disposición que, con fundamento en las normas constitucionales
reseñadas, y especialmente en el artículo 155, señala las materias que pueden
ser objeto de iniciativa popular, razón por la cual no se encuentra opuesta a
las normas constitucionales.
En
cambio, la Corte declarará  inexequible la delegación que en favor de la ley
ordinaria  hizo el legislador, al autorizar que por esta vía puedan excluirse
de  la iniciativa popular normativa las materias que sean de competencia
privativa de los gobernadores o alcaldes, según lo establecido "en el
artículo 106 del Código de Régimen Municipal o en las normas que lo
modifiquen". El señalamiento de restricciones a la iniciativa  popular
sólo puede efectuarse mediante Ley estatutaria.
3.3 Por
su parte, los artículos 30 y 31 del proyecto, regulan tanto las
formalidades que deben cumplirse para presentar ante la respectiva Corporación
la iniciativa popular normativa o legislativa, así como las reglas para su
tramitación ante la respectiva Corporación Pública,  con miras a garantizar la
eficacia de la participación ciudadana. Los requisitos exigidos para la
presentación de las iniciativas se acompasan con los dictados de la razón y son
proporcionales al propósito de seriedad y veracidad que inspira su
establecimiento, sin que, por lo demás, en modo alguno afecten o compromentan
el núcleo fundamental de este derecho ciudadano. Por ello, la Corte los estima
ajustados al ordenamiento constitucional. Además, el trámite a que se sujeta la
iniciativa popular legislativa, acata lo preceptuado en el artículo 155 CP., en
cuanto, como en dicho precepto se prevé, dispone su tramitación según el
procedimiento previsto en el artículo 163 CP., para los proyectos que hayan
sido objeto de manifestación de urgencia.
4.    De los Referendos (Título IV).
4.1 El
Título IV del proyecto, desarrolla de manera extensa y detallada, el referendo,
tanto aprobatorio como derogatorio. Este título comprende cuatro capítulos, que
regulan el derecho político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y
control del poder político, consagrado de manera expresa en los artículos 40-2
y 103 de la Constitución Política, e igualmente en los artículos 377 y 378 del
mismo estatuto.
El
referendo derogatorio está expresamente consagrado en el artículo 170
constitucional, para permitir que un grupo de ciudadanos solicite la
derogatoria de una ley formalmente, y posteriormente el pueblo autónomamente
decida si la ratifica o la deroga.
Por
su parte, el referendo aprobatorio se deriva del principio de soberanía popular
y de la claúsula general de la Constitución que permite al legislador regular
formas de participación diferentes a las que la misma Carta Política contempla;
su objetivo es darle eficacia a la iniciativa popular, que de no contar con
este instrumento, se podría convertir en un esfuerzo improductivo y frustrante,
lo cual desestimularía la presentación de iniciativas populares.
4.2 Los artículos
32 a 34 del proyecto, consagran lo relacionado con el respaldo para la
convocatoria de un referendo, así:
*
El
artículo 32 desarrolla la facultad constitucional y el derecho político
que tienen los ciudadanos -en un número no menor al diez por ciento (10%) del
censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local-, de
convocar referendos, mediante solicitud elevada al funcionario competente -el
Registrador del Estado Civil- para la aprobación de un proyecto de ley, ordenanza,
acuerdo o resolución local de iniciativa popular negado por la corporación
respectiva, con el lleno de una serie de requisitos y formalidades que fija la
ley, y lo hace dentro de los términos que la Constitución señala para tal fín.
En efecto:
* El artículo
33 consagra la figura del referendo constitucional, señalando que por
iniciativa del gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al cinco por
ciento (5%) del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la
aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a
referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore
a la ley. El referendo será presentado en forma que los electores puedan
escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué
votan negativamente. La aprobación  de reformas a la Constitución por vía del
referendo, requiere del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y
que el número de estos exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que integran
el censo electoral.
Esta
norma se ajusta al ordenamiento constitucional, en cuanto se limita a
reproducir literalmente el contenido del artículo 378 de la Constitución
Política.
* Por
su parte, el artículo 34 indica el procedimiento que se debe llevar a
cabo para la convocatoria del referendo, y señala que la Registraduría del
Estado Civil expedirá la certificación acerca del cumplimiento con el número de
apoyos requeridos. La norma establece que expedida la certificación en comento
así como el fallo de la Corte Constitucional, el gobierno nacional,
departamental, distrital, municipal o local procederá a convocar, en el término
de ocho (8) días el referendo mediante decreto, así como a adoptar las demás
disposiciones necesarias para su ejecución.
La
referencia que en ella se hace al " fallo de la Corte
Contitucional"  se declara exequible,  en el entendido que se refiere
a la decisión que a esta Corporación le compete proferir con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a
referendo, sólo por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 2o. del artículo 241 de la Carta Politica.
Una
interpretación distinta del fragmento que se glosa no se acompasaría con el
artículo 241 de la Carta. En efecto, esta norma únicamente sujeta a control
previo de constitucionalidad la convocatoria a referendo de un acto
reformatorio de la Constitución (artículo 241-2 CP). Así, pues, la Constitución
Política no le asigna a la Corte Constitucional competencia de control en
relación con los actos de convocatoria a referendos sobre normas de carácter
departamental, distrital, municipal o local. Además, en relación con los
referendos sobre leyes, instituye un control posterior y no previo, según se
desprende del numeral 3o. del artículo 241 de la Carta.
En
lo demás, estima la Corte que la norma se conforma con la Constitución, ya que
se contrae a disponer lo necesario, una vez cumplidos los requisitos que la
misma exige, para llevar a cabo el referendo por parte del respectivo gobierno.
4.3 El artículo
35 señala que pueden ser objeto de referendo los proyectos de ley, de
ordenanza, de acuerdo o de resolución local, que sean de la competencia de la
corporación pública de la respectiva circunscripción electoral, a efecto de lo
cual define el tipo de actos que comprende cada una de las categorías
mencionadas. Igualmente, señala qué materias no pueden ser objeto de referendo,
en concordancia con lo dispuesto en el artículo 28 de la presente ley, por
tratarse de asuntos a los que la Constitución reconoce especial responsabilidad
al Gobierno en su manejo, que además, expresamente prohibe la Carta en su
artículo 170, inciso tercero.
4.4
Por
su parte, el artículo 36 dispone que las reformas constitucionales
aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el
Capítulo 1 del Título II de la Carta Política y a sus garantías, a los
procedimientos de participación popular o al Congreso, deberán someterse a referendo,
si así lo solicita un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integren el
censo electoral dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del
acto legislativo.
La
disposición que se examina se ajusta a la Constitución en cuanto se contrae a
transcribir el texto del artículo 377 de la Carta Política.
4.5 El artículo
37 del proyecto establece que no habrá lugar a referendo derogatorio,
cuando la corporación que expidió el acto, lo deroga antes de la fecha señalada
para la votación del referendo. Esta norma se explica toda vez que conforme al
artículo 15 del proyecto, la inscripción de iniciativas populares normativas o
legislativas ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente no enerva
la capacidad normativa de las corporaciones públicas, por lo cual estas
conservan la facultad de decidir sobre las materias de que tratan en el mismo
sentido o en sentido diferente al que la informa. No encuentra la Corte que
esta disposición la contraríe, pues simplemente regula el evento en el que no
hay lugar a referendo por desaparecer la materia sobre la cual debería versar,
a causa de su derogatoria.
4.6 El artículo
38 consagra, para la organización electoral, el deber de fijar un plazo de
un mes, contado a partir del día siguiente a la inscripción de la solicitud de
referendo, dentro del cual  los ciudadanos podrán inscribir otras iniciativas
legislativas y normativas sobre la misma materia, sean éstas complementarias o
contradictorias de la primera, siempre y cuando no  hayan sido consideradas o
aprobadas por la correspondiente corporación pública. En este caso, será
sometida a referendo la iniciativa que haya recogido el mayor número de apoyos
válidos, siempre y cuando este número sea al menos igual al exigido en la
presente ley.
Se
trata, pues, de una disposición que pretende darle mayor desarrollo y
coherencia a las solicitudes de referendo, de manera que respecto de una misma
materia, se brinde al ciudadano la oportunidad de respaldar enfoques
complementarios o antagónicos del inicialmente propuesto, lo cual, lejos de
contrariar la Carta, se ajusta al espíritu de conceder los mismos derechos en
igualdad de oportunidades a las alternativas disidentes.
4.7
Por
su parte, el artículo 39 señala que el referendo se deberá realizar
dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de la solicitud, y la
votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral.
Lo
anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991, que no se desvíe
la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o de un
acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter electoral.
Esta
norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la Constitución
Política, que dispone que el referendo constitucional deberá realizarse dentro
de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo. De
otra parte, no obstante que la Constitución no consagra en forma expresa
respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con
otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta
del orden nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia que el
Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta Política,
para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y mejores
garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.
4.8 El artículo
40 establece que las campañas de los procesos de participación ciudadana
finalizarán a las doce de la noche (12:00 p.m.) del día anterior al señalado
para la votación.
Esta
norma, expedida en desarrollo de la facultad del legislador para regular y
desarrollar aquellos aspectos concernientes a los mecanismos de votación,
tiene como finalidad darle al elector la posibilidad de tomar una decisión
tranquila y conciente, sin que el día de la votación se vea posiblemente
"intimidado" y presionado por la información de las distintas
campañas. Por lo tanto, ella se orienta a rodear al proceso decisorio del clima
propicio para que el ciudadano haga una elección libre.
4.9
En
el Capítulo 4o., artículos 41 a 49 del proyecto, se desarrolla lo referente a
la votación del referendo y la adopción de la decisión por parte del pueblo.
4.10
Los
artículos 41 y 42 fijan al respectivo Registrador del Estado Civil,
parámetros de contenido y de diseño de la tarjeta electoral que deberá ser
usada en la votación de referendos, señalando que deberá contener la pregunta
sobre si el ciudadano ratifica o deroga íntegramente la norma que se somete a
referendo, las casillas para el "SI" o el "NO" y para el
voto en blanco, así como la presentación, por casillas, del articulado que se
somete a referendo, incluyendo la opción de votarlo en bloque en forma que se
identifiquen con claridad y en iguales condiciones todas las opciones, como lo
estipula la Carta en el artículo 258 para todas las votaciones.
Como
la Corporación lo ha puesto de presente en oportunidades anteriores[16], las tarjetas
electorales constituyen herramienta de primer orden para asegurar la pureza del
proceso electoral.
Conclúyese
pues, que esta norma desarrolla los preceptos constitucionales que consagran el
mecanismo del referendo, así como las que protegen el derecho al voto exigiendo
requisitos de contenido en las tarjetas electorales.
4.11 El
artículo 43 prevé la suspensión transitoria mediante decreto legislativo,
expedido por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros,
de la realización de la votación de un referendo durante la vigencia de
cualquiera de los estados de excepción, cuando su celebración pudiere afectar
el orden público, o se observare ambiente de intimidación para los votantes.
No
desconoce la Corte, que en concordancia con lo dispuesto en el numeral segundo
del artículo 214 de la Constitución Política, el artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), excluye algunos derechos
políticos de la competencia suspensiva de  ciertas garantías fundamentales
durante las situaciones que en el orden interno colombiano configuran los
denominados "estados de excepción". Empero, entre las garantías que
no admiten suspensión ni aún durante los estados de excepción, no se cuenta la
de tomar parte en referendos u otras formas de participación democrática, por
la sencilla razón de que la alteración del orden público principalmente
menoscaba las condiciones de ejercicio de la expresión democrática. De ahí que
esta Corte estime razonable la facultad que la norma concede al Gobierno, para
evaluar la incidencia que en la realización de un referendo, pudieren tener
circunstancias de orden público que puedan afectar la convocatoria o producir
intimidación a los votantes. Se observa además que el ejercicio
constitucionalmente válido de dicha competencia mediante decreto legislativo,
se sujeta al control de la Corte, como lo consagra expresamente el inciso final
de la norma en comento, al reiterar, respecto de dicho decreto, el control
automático y oficioso que para los de naturaleza legislativa que expida el
ejecutivo durante los estados de excepción, se consagra en los artículos 214-6
y 241 de la Carta Política. Por esa razón, no se estima que la norma vulnere la
Constitución. En síntesis, estima la Corte que la disposición que se examina se
encuadra al ordenamiento superior, como así habrá de declararse.
4.12 El artículo
44 prevé un control previo de constitucionalidad del texto que se somete a
referendo, a ejercerse por la Corte Constitucional cuando se trate de
referendos legales de carácter nacional, o por los tribunales de la
jurisdicción contencioso administrativa competente, en el caso de los
referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales, cuya
tramitación comprende un periodo de fijación en lista para que cualquier
ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el
Ministerio Público rinda su concepto.
Debe
advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral 2o. de la
Carta es categórico en establecer que el control que con anterioridad al
pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional  ejercer, tiene por único
objeto examinar la constitucionalidad del acto de convocatoria del referendo
para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su
formación. No  puede entonces la Corte, so pena de contrariar la Constitución,
ejercer un control previo y de contenido respecto del texto mismo que se somete
a referendo. Respecto de los actos reformatorios de la Constitución, la
Corporación únicamente puede ejercerlo por vicios de procedimiento en su
formación, y  mediando acción pública ciudadana conforme al artículo 241-1 CP.
Por
lo demás, tratándose de referendos sobre leyes, aunque el control
constitucional comprende el examen material, sin embargo, es posterior a su
expedición al tenor del numeral 3o. del ya citado artículo 241 CP,
requiriéndose también de acción ciudadana. Así las cosas, aún en este caso
tampoco podría  instituirse un control previo, pues una previsión en tal
sentido -como la que aquí se analiza- desconoce el precepto constitucional que
se ha citado. En efecto, el artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un
control posterior  respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o
plebiscitos del orden nacional; si  dicho control fuera previo, se habría
incluido en el numeral 2o.; de otra parte,  la circunstancia de que el numeral
3o. señale  que respecto de las consultas o plebiscitos el control procede "sólo
por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización"  corrobora
el carácter posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que
el acto ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la
excepción ya que, en términos generales,  lo que existe es el control del acto
ya formado.
Respecto
del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al pronunciamiento de la
Corte sobre "la constitucionalidad de los referendos sobre leyes,"
entiende la Corte que su pronunciamiento debe producirse, pues, con
posterioridad a la realización del referendo y versar sobre el contenido de la
ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante de dicho referendo. En este
caso el pronunciamiento no se limita, pues, como en el de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional, al procedimiento en su formación,
sino que recae sobre el fondo mismo de la ley.
Agrégase
a lo anterior que, como se puso de presente al examinar el tema del control
constitucional con ocasión de lo normado en los artículos 17 y 34 de este mismo
proyecto,  la atribución de competencias a la Corte Constitucional,  no es
materia que pueda ser desarrollada por el legislador pues fue regulada
íntegramente por el Constituyente en la Carta Política y emana directamente de
sus preceptos. No puede, entonces, el legislador asignar una nueva competencia
de control a la Corte, so pena de contrariar el artículo 241 CP. en el que el
Constituyente, en términos categóricos expresó que la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución se le confía "en los estrictos y precisos
términos" que dicha norma contempla. A la Corte Constitucional
únicamente se le pueden asignar nuevas competencias mediante un acto
reformatorio de la Carta Política.
Cosa
diferente ocurre con la asignación de competencia que la norma en comento hace
en cabeza de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues es claro que ella
constituye cabal desarrollo de las que corresponden al legislador, en virtud de
la cláusula general de competencia.
En
tal virtud, se declarará exequible el  aparte del precepto que, con las
anotadas características, confiere al tribunal de la jurisdicción contencioso
administrativa competencia en el caso de los referendos normativos
departamentales, distritales, municipales o locales.
4.13 El artículo
45 del proyecto se refiere a las mayorías que se exigen en todo referendo
para que estos sean aprobados, señalando que el pueblo tomará decisiones que
serán de carácter obligatorio, por medio de la mitad más uno de los votantes,
siempre y cuando hayan participado en ella, por lo menos una cuarta parte de
los ciudadanos que componen el censo electoral.
La
constitucionalidad de esta disposición, se constata al apreciar la coincidencia
de su contenido con el de los artículos 170, inciso segundo y 378, inciso
segundo de la Constitución Política.
4.14 El artículo
46 establece que las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante
referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes,
salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva
corporación. Se busca evitar con esta disposición, que  las corporaciones
públicas hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el referendo o que se
desgaste la institución del referendo con convocatorias muy seguidas; no
obstante, la previsión normativa guarda el equilibrio requerido en cuanto
mantiene en cabeza de la respectiva corporación pública, la facultad de
pronunciarse en relación con las normas materia de un referendo. No encuentra
la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su contra.
4.15
El
artículo 47 señala que la decisión adoptada en referendo se denominará
acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según que la
materia de que se trate sea de competencia del Congreso de la República, de las
asambleas departamentales, de los concejos municipales o distritales, o de las
juntas administradoras locales. No encuentra la Corte que este precepto
contrarie norma alguna de la Carta. Antes bien, considera que las
denominaciones adoptadas guardan armonía con las que adopta la Carta para los
actos de las autoridades que tienen el mismo ámbito territorial de validez.
Empero,
considera que la parte del precepto que en el caso de actos legislativos y
leyes aprobados popularmente, dispone su encabezamiento   con la expresión
"El Congreso de Colombia decreta", es inconstitucional. Como se
anotó anteriormente, tal encabezamiento desvirtua el origen  popular de la
norma.
4.16
Finalmente, los artículos 48 y 49 regulan lo relativo a la sanción y
promulgación de los actos aprobados en referendo así como su vigencia. En
cuanto a su promulgación, la norma dispone que el Presidente de la República,
el Gobernador o el Alcalde, según el caso, deberán efectuarla en el término de
ocho (8) días, contados a partir de la declaración de resultados por parte de
la Registraduría del Estado Civil. Igualmente, dentro de los ocho (8) días
siguientes a la aprobación del referendo, deberán publicarse los resultados por
parte de la organización electoral, en el Diario Oficial o en la publicación
oficial de la respectiva corporación pública.
Estas
normas encuadran dentro de lo que el ordenamiento constitucional dispone para
efectos de la promulgación y vigencia de las leyes y demás actos de las
respectivas corporaciones públicas, no obstante tratarse de actos aprobados por
el pueblo mediante el mecanismo del referendo. Por esta razón, no se estiman
contrarias a la Constitución, puesto que además encajan dentro del objetivo que
se pretende a través de los mecanismos de participación.
5.    La Consulta Popular (Título V).
En
desarrollo del mandato constitucional -artículos 104 y 105 de la Constitución
Política-, los ciudadanos podrán participar democráticamente en consultas
populares para expresar su opinión sobre asuntos de trascendencia para la
comunidad. Según lo establece el proyecto, la consulta podrá hacerse a nivel
nacional, departamental, municipal o distrital.
A
manera de presentación general de este mecanismo, debe anotarse que el proyecto
visualiza la consulta como una indagación de la opinión ciudadana acerca de una
pregunta de carácter general que realiza el Presidente de la República, el
gobernador o el alcalde respectivo, redactada en forma clara, de modo tal que
sea respondida por el pueblo con un "SI" o un "NO". El
proyecto señala además, las características generales de la consulta popular en
cada una de las entidades territoriales, sin perjuicio de los requisitos
adicionales que establezca el estatuto general de la organización territorial.
5.1
El
artículo 50 se ocupa de la consulta popular del orden nacional, por la
cual el Presidente de la República pregunta al pueblo acerca de una decisión de
trascendencia nacional. Para ello, requiere contar con la firma de todos los
Ministros y el concepto previo y favorable del Senado de la República.
Esta
disposición se limita a reproducir el contenido del artículo 104 de la
Constitución Política que además confiere a la decisión del pueblo carácter
obligatorio y prohibe su realización en concurrencia con otra elección.
5.2
El
artículo 51, por su parte, regula la consulta popular del orden
departamental, distrital, municipal y local, que radica en cabeza de los
gobernadores y alcaldes, quienes podrán acudir a este mecanismo para consultar
al pueblo sobre asuntos de competencia de la respectiva entidad territorial.
Esta
disposición desarrolla el artículo 105 de la Constitución Política, que
supedita las consultas de los niveles departamental, distrital, municipal o
local al "previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale
el estatuto general de la organización territorial y en los casos que este
determine".
5.3 El artículo
52 del proyecto señala la forma y el contenido del texto de la consulta que
se someterá a votación, y dispone que no podrán ser objeto de la misma,
proyectos de articulado ni tampoco la convocatoria a una Asamblea
Constituyente, salvo en el caso de reforma a la Constitución por el
procedimiento establecido en el artículo 376 de la Carta Política, por lo cual,
estima la Corte, que no se desconocen las normas constitucionales, ya que el
artículo del proyecto de ley se limita a establecer los mecanismos para hacerla
efectiva la consulta y los temas que no pueden ser objeto de ésta, por
constituir el objeto de otros mecanismos de participación popular.
5.4 El artículo
53 regula de manera detallada el mecanismo de la consulta, definido en el
artículo 104 de la Constitución, conforme al cual, cuando se trate de una
consulta de carácter nacional, el trámite que debe surtirse, comprenderá la
elaboración del texto, su justificación por parte del Presidente de la
República, el envío al Senado de la República para que emita su concepto (el
cual deberá ser favorable) y luego, la remisión a la Corte Constitucional para
que se pronuncie sobre su constitucionalidad.
Como
se puso de presente al examinar las nuevas competencias de control
constitucional  que el proyecto en cuestión asigna a la Corte Constitucional,
tema tratado  en los artículos 17, 34  y 44,  la atribución de funciones a  este
Alto Tribunal no es materia que pueda ser desarrollada por el legislador, pues
fue regulada íntegramente por el Constituyente en la Carta Política, o sea que
emana directamente de sus preceptos. No puede, entonces, el legislador asignar
una nueva competencia de control a la Corte, so pena de contrariar el artículo
241 CP. en el que el Constituyente en términos categóricos expresó que la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución se le confía "en
los estrictos y precisos términos" en el previstos. A la Corte
Constitucional únicamente se le pueden asignar nuevas competencias mediante un
acto reformatorio de la Carta Política.
Así
las cosas, la creación de un control previo y de contenido sobre el texto mismo
de la consulta popular de carácter nacional que se someterá a la decisión del
pueblo, por la norma en estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de la
Constitución Política, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para las
consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en su
convocatoria y realización.
Cosa
diferente ocurre con la asignación de competencia que la norma en comento hace
en cabeza del Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa competente
respecto de la consulta de carácter departamental, municipal o local,  pues es
claro que ella constituye cabal desarrollo de las que corresponden al
legislador en virtud de la cláusula general de competencia.
En
tal virtud, se declararán inexequibles las partes del precepto que atribuyen
funciones de control previo y de contenido a la Corte Constitucional sobre el
texto de la consulta popular de carácter nacional .
Agrégase
a lo anterior que el aparte de la norma que señala a la Corte el procedimiento
por el cual debe ejercer el control del acto de convocatoria a la consulta
popular, resulta también violatorio tanto del artículo 152 literal d)
constitucional, por desbordar el ámbito normativo propio de la regulación por
la vía estatutaria, y el artículo 23 transitorio de la Carta, en el cual el Constituyente
atribuyó al Presidente de la República la competencia de dictar, mediante
decreto (que corresponde al 2067 de 1991), el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban  surtirse ante esta Corporación. En esas
condiciones, su señalamiento por el Congreso constituye una clara usurpación de
las competencias de legislación excepcional que por una sola vez la Carta
confió al Ejecutivo. En tal virtud se declarará inexequible.
El
mismo trámite se efectuará en los casos de consultas populares realizadas por
los Gobernadores y alcaldes, quienes la remitirán a la respectiva Asamblea
Departamental o Concejo Municipal, para que emita su concepto de rigor, y luego
se enviará el texto al respectivo Tribunal Contencioso Administrativo
competente para que se pronuncie sobre su constitucionalidad.
Salvo
el aparte de la norma que fue objeto de comentario separado, en lo demás no
presenta, a juicio de esta Corporación, vicio de constitucionalidad alguno que
la pueda afectar, ya que se contrae a desarrollar el contenido de los artículos
104, 105 y 241-3 de la Constitución Política.
Estos
requisitos pretenden que la responsabilidad política del mandatario respectivo
-Presidente de la República, Gobernador o Alcalde- en la toma de decisiones
sobre asuntos trascendentales, no sea eludida y trasladada al pueblo. Así
mismo, buscan evitar que el Congreso (y, en su caso, las Asambleas y Concejos)
se vea sometido a presiones indebidas por parte del Gobierno frente a
decisiones de difícil adopción y permite que cuestiones complejas, sobre las
cuales haya un enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el
pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones.
5.5
Por
su parte, el artículo 54 del proyecto señala la fecha en que deberá llevarse
a cabo la votación de la consulta popular, bien del orden nacional, o las que
se celebren en el marco de las entidades territoriales y en las comunas,
corregimientos y localidades.
Para
la convocatoria de la consulta popular del orden nacional, el proyecto indica
que la votación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la
fecha del pronunciamiento del Senado de la República. Igualmente, prevé el
proyecto que la consulta nacional se realice en una fecha especial, que en
ningún caso puede coincidir con otro acto electoral, lo cual es una garantía
para que la decisión que adopten los ciudadanos pueda ser enfocada con claridad
y de una manera diáfana, y que la información que reciban les permita
comprender a cabalidad las implicaciones de la determinación que deben adoptar
en uno u otro sentido.
5.6 Por
su parte, el artículo 55 establece la obligatoriedad de la decisión
tomada por el pueblo, siempre y cuando la pregunta haya obtenido el voto
afirmativo de la mitad mas uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya
participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el
respectivo censo electoral. Esta norma se ajusta a la Constitución, en cuanto
reproduce el contenido del artículo 104 de la Carta Política.
5.7 En
el evento mencionado precedentemente, el artículo 56 del proyecto al
establecer lo relativo a los efectos de la consulta, señala que el órgano
correspondiente deberá adoptar las medidas necesarias para hacerla efectiva. Si
para ello se requiere de una ley, de una ordenanza o de un acuerdo, la
respectiva corporación deberá adoptarla dentro del mismo periodo de sesiones en
que se efectuó la votación de la consulta o, a más tardar, en el periodo
siguiente.
Se
trata, pues, del desarrollo legislativo de la consulta popular, y en
particular, de la regulación de los efectos de la consulta y la forma de hacer
efectiva la decisión adoptada por el pueblo, dentro de los parámetros señalados
por la Carta Política.
5.8
El
artículo 57 reproduce el texto del artículo 43 del proyecto pues, al igual
que en el caso de los referendos de carácter nacional, prevé que mediante
decreto legislativo, el Presidente de la República podrá suspender de manera
transitoria la celebración de la consulta nacional, cuando su realización
debiere tener lugar durane la vigencia de cualquiera de los estados de
excepción, si pudiere comprometer el restablecimiento del orden público o se
observare un ambiente de intimidación para los votantes.
A
esta disposición son extensivas las consideraciones que esta Corte  hizo al
examinar el artículo 43 del proyecto, que consagra la misma determinación
respecto de los referendos, y que la conducen a considerarla ajustada a la
Constitución, pues no desconoce ni deja sin efectos los derechos políticos ni
las libertades fundamentales de los ciudadanos sino que, por el contrario,
pretende evitar que la realización de la consulta popular se vea afectada por
la situación de excepción en que se encuentre el territorio nacional.
6.    Consulta para convocar una
Asamblea Constituyente
(Título VI).
Existe
una última modalidad de consulta definida en el artículo 58 del
proyecto, que es la que puede realizar el Congreso, para que el pueblo en
votación popular decida si convoca o no a una Asamblea Constituyente, para
reformar total o parcialmente la Constitución.
Las
características y rasgos propios de este mecanismo de participación, fueron
definidos por el Constituyente de 1991, en el artículo 376 de la Carta,
conforme al cual, quien efectúa la consulta es el Congreso de la República,
mediante ley aprobada por mayoría calificada, que deberá definir el número de
delegatarios, el periodo de la asamblea, la fecha de iniciación de sus sesiones
y otras características propias de ésta.
6.1 El artículo
58 establece la forma de llevar a cabo la consulta, para lo cual, el
Congreso de la República mediante una ley aprobada por la mayoría de los
miembros de una y otra Cámara, podrá disponer que el pueblo en votación
popular, decida si convoca a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitución.
Por
su parte el artículo 59 se refiere al contenido de la ley de
convocatoria,  señalando que esta deberá determinar el número de delegatarios,
el sistema para elegirlos, la competencia de la Asamblea, la fecha de su
iniciación y su periodo.
Estas
dos normas se limitan a transibir el contenido del artículo 376 de la
Constitución Política, razón por la cual se ajustan a dicho ordenamiento.
6.2
Por
su parte, el artículo 60 consagra el control de constitucionalidad sobre
la ley que convoca la consulta, a cargo de la Corte Constitucional.
No
obstante que la Corte encuentra que el artículo 59 es constitucional, considera
del caso hacer claridad en relación con la forma en que se realiza este
control. La Carta Política en el numeral segundo del artículo 241, dispone que
corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, previamente
o con anterioridad al pronunciamiento popular. Dicho examen sólo abarcará
el estudio de los posibles vicios de procedimiento en su formación.
6.3
En
cuanto al artículo 61, éste simplemente establece la forma en que se
deberá diseñar la tarjeta electoral para la consulta. De este precepto son
predicables las consideraciones que esta Corte hizo al examinar el artículo 42
del proyecto, relativo al contenido de la tarjeta electoral para el referendo
constitucional y que la condujeron a declararlo exequible por desarrollar
cabalmente el artículo 258 de la Constitución.
Así
pues, estas disposiciones desarrollan las normas constitucionales que consagran
los mecanismos de participación y que establecen los requisitos necesarios que
deben incluirse en las tarjetas electorales con las que se realice una votación
de la consulta, razón por la cual se ajustan a sus mandatos.
6.4 El artículo
62 determina la base cuantitativa del respaldo ciudadano requerido para que
se entienda que el pueblo ha convocado en forma constitucionalmente válida la
Asamblea,  la cual equivale al voto favorable de a lo menos la tercera parte de
los integrantes del censo electoral. A renglón seguido, la disposición confiere
carácter inmutable a las reglas definidas por el pueblo en la consulta, las
cuales no podrán ser modificadas posteriormente.
Esta
disposición reproduce el artículo 376, inciso segundo de la Constitución. Tan
sólo agrega lo referente a la inmodificabilidad de las reglas definidas en la
consulta, lo cual se acompasa con la naturaleza misma del derecho que tienen
quienes han aprobado la decisión de convocar la Asamblea.
6.5
Finalmente, el artículo 63 define cómo se habrá de fijar la fecha para
la realización de la consulta que convoca la Asamblea Constituyente, la cual,
no podrá coincidir con la elección de los delegatarios, ni en ningún caso, con
otro acto electoral.
Esta
norma desarrolla el inciso segundo del artículo 376 de la Constitución, en
cuanto se refiere al mandato según el cual, la fecha de elección de los
integrantes de la Asamblea Constituyente no podrá coincidir con otro acto
electoral. Se entiende que tanto la elección de delegatarios como la consulta
para que el pueblo apruebe la convocatoria a una Asamblea Constituyente, son
dos actos totalmente distintos, en cuanto de uno se deriva la posibilidad de
que haya lugar a realizarse el otro; así, para poder elegir delegatarios, es
requisito sine qua non que el pueblo se haya pronunciado de manera
favorable a la convocatoria de la Asamblea Constituyente. Por lo tanto, si la
consulta es favorable a la convocatoria de la Asamblea, se fijará la fecha para
la elección de los delegatarios dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación de los resultados de la consulta por parte del Consejo Nacional
Electoral.
7.    De la Revocatoria del Mandato
(Título VII).
7.1
El
Constituyente de 1991 delegó en el legislador la regulación de este mecanismo
de participación democrática. En la Constitución no se definen, ni aún de
manera general, las características de esta institución.
La
revocatoria del mandato, como se anotó al estudiar el Título I de este
proyecto, es un derecho de participación que otorga al ciudadano común, dentro
del ejercicio de sus derechos fundamentales, y específicamente el del control
político, poder para remover de su cargo a un funcionario -que concretamente
como ya lo indicó esta Corporación al resolver acerca de la exequibilidad del
proyecto de ley estatutaria del voto programático, sólo es aplicable a los
gobernadores y alcaldes-, que no ha cumplido cabalmente con sus
responsabilidades y deberes a los que está constitucionalmente obligado, como
así lo dispone el artículo 133 de la Carta Política, según el cual, "el
elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento de las obligaciones propias de su cargo".
Con
este instrumento se pretende fomentar una mayor responsabilidad de los elegidos
para con sus electores, promover un mayor acercamiento de los ciudadanos con
sus representantes y estimular a los electores para que mantengan un interés
permanente en la gestión que adelanten sus elegidos.
La
revocatoria del mandato parte del supuesto de una relación directa
(mandante-mandatario) entre electores y elegido, según la cual, sólo quien ha
participado en la elección de un funcionario, tiene la facultad, el poder y el
derecho para removerlo de su cargo. Se trata, entonces, de un juicio de
naturaleza política que llevan a cabo los electores que pretenden la
revocatoria, mas no de uno de carácter judicial, como sucede en el caso de la
pérdida de la investidura.
7.2 El artículo
64 se ocupa de regular la revocatoria del mandato, para lo cual establece
que un número de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos
emitidos en la elección del respectivo mandatario, previo el cumplimiento de
los requisitos exigidos por esta ley para la presentación e inscripción de
iniciativas legislativas y normativas, podrá solicitar ante la Registraduría
del Estado Civil correspondiente, la convocatoria a la votación para la
revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde.
El
precepto señala que sólo podrán solicitarla quienes participaron en la votación
en la cual se eligió al funcionario correspondiente, y una vez transcurrido no
menos de un año contado a partir del momento de la posesión del respectivo
mandatario.
Habida
consideración de que el presente proyecto conserva en esencia los elementos
configurativos de la figura que esta Corte examinó en sentencia número C-011 de
1994, al pronunciarse sobre el artículo 7o. del proyecto de ley estatutaria
sobre el voto programático, es pertinente reiterar el análisis que en dicha
oportunidad efectuó, el cual conserva plenamente su validez.
En
efecto, en éste como en aquél, el legislador se ocupó de regular los efectos
del "mandato programático" para gobernadores y alcaldes, de que trata
el artículo 259 de la Constitución Política, como derecho en cabeza de los
ciudadanos del respectivo departamento o municipio, según el caso.
Al
igual que se previó en el proyecto de ley estatutaria sobre el voto
programático, el que ahora ocupa la atención de esta Corte, establece que la
revocatoria del mandato sólo podrá intentarse transcurrido un año en el
ejercicio del cargo. Este plazo se encuentra ajustado a la Constitución, ya que
es un plazo más que razonable para que el respectivo "mandatario", o
funcionario de quien se pretenda la revocatoria, pueda demostrar eficacia y
responsabilidad en el desempeño de sus funciones y dar cumplimiento a su
mandato.
Así
mismo, contempla idéntico porcentaje para formular la solicitud de convocatoria
a votación -no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la
elección del respectivo mandatario-, el cual la Corte estima razonable, pues
garantiza la seriedad de la solicitud.
Igualmente,
señala la norma que sólo podrán participar en la votación, quienes participaron
en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente, lo cual es
constitucional, teniendo en cuenta la naturaleza de la institución del mandato,
en virtud de la cual, sólo quien confiere un mandato es quien está facultado
para revocarlo, pues "quien nada otorga, nada puede revocar".
En
la ocasión  mencionada dijo esta Corte, y ahora se reitera:
"El
artículo 7º establece los requisitos para la revocatoria del mandato. En primer
lugar, el proyecto consagra que debe haber transcurrido un año de la posesión
del respectivo mandatario para que pueda operar el mecanismo, plazo que la
Corte considera ajustado a la Constitución puesto que es un término razonable
establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o gobernador pueda
comenzar a dar cumplimiento a su programa. Igualmente considera razonable la
Corte que se exija un número no inferior al 40% del total de votos emitidos
para la elección del mandatario seccional para que la solicitud de revocatoria
conlleve la realización de la elección. La revocatoria es un procedimiento que
puede afectar el desempeño de la administración pública y cuesta dinero al
erario público. Es entonces razonable que el Legislador exija que un número
mínimo de ciudadanos suscriba el memorial a fin de garantizar la seriedad de la
petición de revocatoria. Igualmente, el artículo excluye de la posibilidad de
suscribir el memorial a aquellos electores que no hayan participado en las
elecciones, lo cual es legítimo por la naturaleza de la relación de mandato,
tal como se señaló anteriormente en esta sentencia. Finalmente, la Corte
precisa que no existe contradicción entre el ordinal 2 del artículo -que habla
de Registraduría Nacional- y el parágrafo -que habla de la Registraduría de la
respectiva entidad territorial-, puesto que es obvio que el numeral se refiere
al órgano desconcentrado, y el parágrafo a la agencia de la entidad estatal que
existe en el respectivo territorio".
Por
todo ello, la Corte encuentra ajustado a la Carta este artículo, puesto que es
un desarrollo razonable de la regulación del mecanismo de la revocatoria del
mandato, dentro de la órbita de la competencia del Congreso para regular esta
materia (CP. arts. 40, 103 y 259).
7.3 Por
su parte, el artículo 65 del proyecto, establece  en relación con la
motivación de la revocatoria, que el formulario de solicitud de convocatoria a
la votación respectiva, deberá contener las razones que la fundamentan, las
cuales pueden radicar en la insatisfacción general de la ciudadanía o en el
incumplimiento del programa de gobierno.
La
Corte considera constitucional esta disposición, en cuanto dicha exigencia es
parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues no podría entenderse que
se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar a cabo una convocatoria a
votación para revocar un mandato, sin conocer los motivos que fundamentan dicha
solicitud.
La
exigencia legal de que el formulario de solicitud exprese los motivos por los
cuales se convoca a la votación es razonable y ajustada a la Constitución, por
cuanto fija el contenido y las causas para que los ciudadanos puedan ejercer
efectiva y eficazmente el control político. Las causales que se señalan en la
norma son válidas, ya que constituyen las verdaderas expresiones del
sentimiento popular del elector en relación con el elegido, cuando éste o
incumple su programa de gobierno -para el caso del voto programático- o genera
un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos.
En
el fallo mencionado, la Corte también se pronunció acerca de la exigencia de
que se motive la solicitud de revocatoria del mandato, así:
"El
artículo 8º señala que "el memorial de solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para la revocatoria deberá sustentar las razones que la
animan, teniendo en cuenta objetivos, metas y cronograma no alcanzados durante
la gestión del mandatario, y en concordancia con el contenido del artículo 4º
de la presente ley". La Corte considera que la exigencia establecida
por el legislador de establecer las razones por las cuales se convoca a una revocatoria
es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para
ejercer el control político. Es necesario explicarle al resto de los miembros
del cuerpo electoral el por qué de la convocatoria. Por eso será declarada
ajustada a la Constituciónº"[17](negrillas
fuera de texto).
7.4 El artículo
66 del proyecto, dispone que aprobada la solicitud de revocatoria, y
expedida la respectiva certificación, el Registrador del Estado Civil
correspondiente, informará del hecho al respectivo funcionario.
Esta
norma simplemente constituye un desarrollo de la atribución que corresponde al
legislador según lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución. Se busca
que el elegido, a quien se le quiere revocar el mandato, conozca de la
solicitud y pueda acudir a la ciudadanía, en ejercicio de su derecho fundamental
a la legítima defensa, a explicar las razones por las cuales no puede dar cabal
cumplimiento a su programa o al mandato conferido por sus electores. Así pues,
lo que se pretende es hacer efectiva la garantía constitucional del debido
proceso.
7.5
Los
artículos 67 y 68 del proyecto, establecen mecanismos de carácter
operativo, por medio de los cuales la Registraduría del Estado Civil lleva a
cabo la convocatoria a votación para la revocatoria del mandato en las
respectivas entidades territoriales, y realiza su divulgación y promoción.
Estas
disposiciones, en cuanto establecen mecanismos operativos por medio de los
cuales la Registraduría Nacional del Estado Civil convoca a los ciudadanos para
llevar a cabo la revocatoria del mandato, se ajustan al ordenamiento
constitucional, puesto que constituyen regulaciones legales razonables de la
mecánica de la revocatoria del mandato. Además, corresponde a la Registraduría
del Estado Civil, la dirección y organización de las elecciones (CP., artículo
266).
Como
lo indicó la Corte en su providencia número C-011 de 1994, al resolver acerca
de la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria del voto programático,
"En
tal contexto, considera la Corte que es razonable que el proyecto ordene que el
Registrador ponga en conocimiento del Presidente de la República o del
gobernador respectivo los resultados de la votación respectiva para que éstos
procedan, si es el caso, a la remoción del cargo del gobernador o el alcalde
revocado. La Constitución señala que, en los casos taxativamente señalados
por la ley, el Presidente, suspenderá o destituirá a los gobernadores (CP. Art.
304) y que el Presidente y los gobernadores suspenderán o destituirán a los
alcaldes (CP. Art. 314)" .
"Igualmente
es razonable el término de dos meses establecido por el proyecto para que se
convoque a nuevas elecciones para sustituir al mandatario revocado. Como es
obvio, en estas elecciones podrán participar todos los electores de la
respectiva localidad, puesto que ahora se trata de elegir un nuevo mandatario y
no de revocar el mandato conferido, que era lo que justificaba la exclusión en
el procedimiento de revocatoria de quienes no hubieran participado en la
jornada electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o alcalde"
(negrillas fuera de texto).
Por
todo lo anterior, este artículo será declarado constitucional.
7.6 El
artículo 69, señala que el mandato se considerará revocado para
gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en la votación respectiva por un
número de votos no inferior al sesenta por ciento (60%) de los ciudadanos que
participen en la respectiva votación, siempre que el número de sufragios no sea
inferior al sesenta por ciento (60%) de la votación registrada el día en que se
eligió al mandatario. Establece igualmente, que sólo podrán sufragar quienes lo
hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligió al respectivo
gobernador o alcalde.
Esta
norma se ajusta a la Constitución ya que hace parte de la atribución conferida
al legislador en el artículo 103 de la Carta Política, de reglamentar la
revocatoria del mandato, dentro de la cual juega papel importante la definición
sobre el número de votos válidos requeridos para que se produzca la
revocatoria. Lo mismo ha de predicarse de los porcentajes señalados en la ley.
El
objetivo de esta disposición es garantizar que la petición de revocatoria
obedezca a razones de fondo y no al simple capricho personal de unos cuantos
ciudadanos, o de un grupo de enemigos personales o políticos. Además, pretende asegurar
que exista una base fuerte para convocar a una nueva elección, al igual que
evitar que coaliciones de grupos minoritarios lleven a que toda una comunidad
tenga que ocuparse de un asunto que interesa tan sólo a unos pocos.
Finalmente,
es necesario reiterar, que sólo podrán sufragar para solicitar la revocatoria,
quienes lo hicieron en la jornada electoral en la cual se eligió al respectivo
funcionario, respecto del cual se pretende la revocatoria. Lo anterior debe
dejarse claro para efectos de evitar indebidas interpretaciones: la
participación electoral  se limita para efectos de solicitar la revocatoria;
no para participar en las votaciones posteriores en las que se elija al
funcionario que reemplace al revocado. En estas últimas, desde luego pueden
participar todos los ciudadanos en capacidad de votar.
Acerca
de esta disposición, debe  la Corte  corroborar su conformidad con la Carta
Política con fundamento en las razones que la  condujeron a decidir la
exequibilidad de idéntico contenido normativo, entonces consignado en el
artículo 11 del proyecto de ley estatutaria del voto programático (Sentencia
No. C-011 de 1994) a cuyo propósito, indicó:
"El
artículo 11 del proyecto que se revisa dispone que sólo para efectos del voto
programático procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes
cuando la decisión popular correspondiente sea adoptada por un número de votos
no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la convocatoria, siempre
que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el
día en que se eligió al mandatario. A ello se añade la exigencia, reiterada en
otros artículos, de que únicamente sufraguen quienes lo hayan hecho en la
jornada electoral en la cual se escogió al respectivo gobernador o alcalde.
Como
se observa, para que el mandato pueda entenderse revocado, se necesita -a la
luz de la norma legal- una votación total mínima del 60% de aquella con la cual
se produjo la elección y, sólo en el supuesto de que tal porcentaje se alcance,
se tendrá en cuenta la votación favorable o desfavorable a la revocatoria: ésta
únicamente ocurrirá si el número de votos que la prohijan es igual al 60% de
quienes hayan respondido a la convocatoria.
"
"A
juicio de la Corte esta disposición se aviene a la Carta Política por cuanto
encaja en la función por ella confiada al legislador: la de reglamentar el
ejercicio del voto programático (artículo 259 C.N.). Es claro que dentro de esa
reglamentación juega papel de señalada importancia la definición acerca del
número de sufragios con el cual se produce el efecto concreto de la revocatoria
del mandato.
Pero,
además, los porcentajes requeridos en este asunto por la ley resultan
razonables.
En
efecto, el sistema jurídico debe garantizar por una parte la efectividad del
mecanismo de participación popular y por la otra preservar una estabilidad
mínima en el gobierno de los departamentos y municipios y un número
suficientemente representativo de la mayoría del pueblo, impidiendo que
cualquier alianza o movimiento propiciado por rivalidades políticas o por
discrepancias menores con el gobernante conduzca a su revocatoria. Esta,
concebida como una sanción política que el pueblo impone a quien no ha cumplido
con el programa ofrecido al postularse, tiene que corresponder exactamente a
tal sentido constitucional; no puede degenerar en una fragilidad extrema de la
administración en cuya virtud quien la encabeza deba sucumbir a toda clase de
pretensiones e imposiciones bajo la amenaza de que su mandato puede ser
fácilmente revocado.
Téngase
presente, por otra parte, que el 60% de los votos indispensables para revocar
se contabiliza sobre un mínimo del 60% de los sufragios depositados el día de
la elección, es decir que en realidad puede adoptar la decisión de revocatoria
un 36% de los electores, cantidad que inclusive es inferior a la señalada en el
numeral 2 del artículo 7º del proyecto para suscribir el memorial por cuyo
medio se promueve la revocatoria (40% del total de votos válidos emitidos en la
fecha en que se eligió al mandatario). No se puede afirmar, entonces, que el
porcentaje previsto en la norma que se analiza haya sido demasiado exigente.
Ahora
bien, debe advertir la Corte que cuando la última parte del artículo en estudio
dispone que únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada
electoral en la cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde, alude
específicamente al acto de revocación del mandato. Así, pues, tal exigencia no
es aplicable a la elección siguiente, en caso de haberse producido la
revocación, pues no se remite a duda que en esa oportunidad queda abierta y
libre la participación de todos los ciudadanos en capacidad de votar dentro del
correspondiente departamento o municipio.
Puesto
que el precepto en referencia no vulnera ningún artículo de la Constitución,
será declarado exequible".
7.7
En
relación con el artículo 70, dispone que si como resultado de la
votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver
a intentarse dicha solicitud en lo que resta de su periodo.
En
cuanto a esta norma, estima la Corte que es constitucional, pues de una parte,
se trata del desarrollo de la facultad que el Constituyente otorgó en el
artículo 103 al legislador para regular este mecanismo, y de otra, lo que se
pretende es evitar que mediante continuas solicitudes de revocatoria, los
enemigos políticos le impidan al respectivo mandatario, cumplir a cabalidad con
su mandato o programa político.
7.8 El artículo
71 se refiere a quienes podrán inscribirse como candidatos, para el caso en
que se haya hecho efectiva la revocatoria del mandato, siempre y cuando cumpla
con los requisitos constitucionales y legales para ello. Respecto de esta
norma, no se advierte oposición alguna con la Carta Política pues, simplemente
en desarrollo de la facultad que tiene el legislador, y en concordancia con las
normas superiores, indica quiénes están facultados para inscribirse como
candidatos.
7.9
Los
artículos 71, 72 y 73 del proyecto de ley, se ajustan a la Constitución,
puesto que en desarrollo de los artículos 103, 259 y 303, regulan de manera
razonable las formas de ejecución del pronunciamiento de los electores sobre la
revocatoria o no del mandatario seccional, conforme a las competencias propias
del Presidente de la República, los Gobernadores y el Registrador Nacional del
Estado Civil, al igual que lo relacionado con la  remoción del cargo y la
elección del sucesor.
En
tal contexto, considera la Corte que es razonable que el proyecto ordene que el
Registrador ponga en conocimiento del Presidente de la República o del
gobernador respectivo, los resultados de la votación para que éstos procedan,
si es el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o del alcalde
revocado, de acuerdo a lo dispuesto en la Carta Política, la cual señala, que
en los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente suspenderá o
destituirá a los gobernadores (CP. Art. 304) y que el Presidente y los
gobernadores suspenderán o destituirán a los alcaldes (CP. Art. 314).
En
relación con el término establecido para que se convoque a nuevas elecciones
para sustituir al mandatario revocado, que el actual proyecto reduce a treinta
(30) días, considera la Corte que  de este es igualmente predicable el criterio
de razonabilidad que inspiró la declaratoria de exequibilidad del término que
para el mismo fín, se previó en el artículo 14 del proyecto de ley estatutaria
del voto programático en la ya citada sentencia C-011 de 1994, pues este
permite también atender los requerimientos necesarios que impone la  viabilidad
y seriedad de tal convocatoria.
Se
reitera que  en estas elecciones podrán participar todos los electores de la
respectiva localidad, puesto que se trata de elegir un nuevo mandatario y no de
revocar el mandato conferido, que era lo que justificaba la exclusión en el
procedimiento de revocatoria de quienes no hubieran participado en la jornada
electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o alcalde.
Finalmente,
como lo señaló la Corte en su providencia número C-011 de 1994,
"es
lógico que el proyecto establezca un mecanismo de nombramiento provisional de
un encargado de la alcaldía o gobernación a fin de garantizar la continuidad de
la administración pública, ya que la revocatoria debe ser efectuada de manera
inmediata a fin de respetar la decisión popular. Y es también razonable que ese
nombramiento recaiga sobre un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o
partido político del mandatario revocado, como un reconocimiento transitorio al
grupo político que era titular de la alcaldía y gobernación al momento de la
revocatoria. Destaca la Corte que ese nombramiento es provisional y transitorio
puesto que la regla constitucional es la elección popular directa de
gobernadores y alcaldes (CP art 260)".
Por
todo lo anterior, los artículos 72 , 73  y 74 serán declarados exequibles.
7.12
El
artículo 75, establece la forma de designar al sucesor del mandatario
revocado, y específicamente, señala que si se produce la revocatoria faltando
menos de un año para la terminación del periodo del mandatario elegido
popularmente, el Presidente de la República o el respectivo gobernador,
designará el reemplazo hasta la expiración del periodo.
En
relación con el inciso primero de esta norma, deberá declararse su
inconstitucionalidad por las razones que la Corte Constitucional  consignó en
la sentencia número C-011 de 1994 (Magistrado Ponente, Dr. Alejandro Martinez
Caballero), al declarar inexequible análogo contenido normativo contemplado en
el proyecto de ley estatutaria sobre voto programático, que vale la pena
recordar:
"...
facultar al presidente de la República, o a los gobernadores, según el caso,
para nombrar en propiedad, hasta el final del periodo correspondiente -es
decir, hasta por un año-, a quienes hayan de suceder a los gobernadores o
alcaldes cuyo mandato haya sido revocado, cuando hubieren transcurrido dos años
desde la fecha de su posesión, implica ni más ni menos, retornar al sistema de
nombramiento de los alcaldes por parte del Ejecutivo departamental, que rigió
hasta 1986, y al de los gobernadores por parte del Ejecutivo nacional, que
rigió hasta 1991, sistemas éstos que fueron expresamente abolidos: el primero a
través del Acto Legislativo No. 1 de 1986, y el segundo por la Constitución de
1991.
Cosa
distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el
Presidente de la República, o por el respectivo gobernador, según el caso, en
los términos del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de
evitar el vacío de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento
o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a
la elección de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal
situación lógicamente se derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente de la
República, o a los gobernadores, para designar en propiedad, hasta el término
del periodo, a gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el cambio
de régimen que en esta materia se produjo primero en la Reforma constitucional
de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la
provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte
de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho
excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine, va en
contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta violatoria de la
Constitución.
La
consecuencia lógica de esta inconstitucionalidad es, naturalmente, la de que
también en la eventualidad prevista en el artículo 15, deben realizarse
elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al
gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aun cuando hubieren
transcurrido dos años desde su fecha de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de
que en el interim, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter
provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de
los términos legales, la nueva elección. Dicho nombramiento debe ceñirse, por
lo demás, a la condición fijada para el efecto por la ley, es decir, que para
él se tenga en cuenta el grupo, movimiento, sector o partido político del
mandatario revocado (...).
Observa
la Corte que la Constitución Política no señala una fecha oficial para la
iniciación del periodo de los alcaldes o gobernadores. Tampoco advierte ella
que el periodo de todos estos funcionarios tengan que ser, forzosamente,
coincidente (...).
En
otras palabras, al interpretar de manera integral, como son su deber y su
potestad, el espíritu de la Constitución Política, para la Corte es claro que
al introducir aquella el concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al
atribuirle la soberanía al pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a
éste la potestad de revocar el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y
103), y en particular el de los gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al
determinar la responsabilidad política de los elegidos frente a sus electores
(Art. 133) y al disponer, en fin, que los ciudadanos eligen en forma directa,
entre otros funcionarios a los alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y
314), el objetivo esencial que la Constitución persigue en esta materia es
el de que al ejercer el pueblo el derecho a elegir sus gobernantes, lo haga con
la plenitud de las consecuencias que este derecho implica y que incluyen la de
que, al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien
resulte elegido disponga de la totalidad de las atribuciones y del  periodo que
la Constitución asigna al cargo (...)
Resultaría
jurídica y políticamente contrario al espíritu de la Carta, y desde el punto de
vista práctico manifiestamente inconveniente. En efecto, convocar al pueblo a
la elección de una autoridad municipal o departamental que lo haya de gobernar
por un término que forzosamente habrá de ser breve -toda vez que, como lo
establece la ley sub examine, la revocación sólo procede pasado un año del
cumplimiento del mandato, es decir, faltando menos de dos para concluírlo-,
carece de sentido tanto desde el punto de la filosofía política que inspira
nuestra Carta, como práctico. Bajo este aspecto, el pueblo se vería así forzado
a concurrir a las urnas con una frecuencia poco razonable que, a la postre,
terminaría por resultar contraproducente para el cabal funcionamiento de la
democracia, toda vez que la llamada "fatiga electoral" es factor que
estimula el abstencionismo, y éste fenómeno, que en niveles tan alarmantes se
da entre nosotros, distorsiona y debilita la democracia. Pero además también
desde el punto de vista práctico, y aun jurídico, la elección de un alcalde o
gobernador por un breve término -que podría ser incluso de unos pocos meses-,
acarrearía notable inestabilidad política y administrativa para el respectivo
municipio o departamento, y originaría de hecho una especie de vacío de poder,
o de interinidad, contrarios al propósito de la Carta Política de fortalecer,
de manera especial, estas entidades territoriales, dotándolas de los medios que
les permitan hacer un uso racional de su autonomía para la administración de
sus propios asuntos y la adecuada planificación y promoción de su desarrollo
económico y social, conforme a lo previsto por la Carta Política (Arts. 297 y
311).
Lo
razonable, pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta
Política, es que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a
través de la elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a
aquellos cuyo mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios
dispongan de la totalidad del periodo constitucional previsto, durante el cual
tengan, a su turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que
hayan sometido a la consideración de sus electores".
7.13
Finalmente, el artículo 76 del proyecto establece que en caso de grave
perturbación del orden público, el Presidente decidirá sobre el aplazamiento
de
la celebración de las elecciones, según lo establecido en las normas
electorales vigentes.
Esta
norma se ajusta a la Constitución, pues lo que se pretende a través de ella es
garantizar, ante situaciones de gravedad del orden público, el derecho
ciudadano a votar y participar en el ejercicio de los derechos políticos, y
proteger la integridad de éstos en tales eventos. Obviamente, y como se
establece para los casos de consultas populares y referendos, se requiere para
ello de un decreto legislativo, expedido por el Presidente de la República, con
el cumplimiento de los demás requisitos señalados en el artículo 214 de la
Constitución Política.
8.    Del Plebiscito (Título VIII).
El
Constituyente de 1991 consagró como uno de los mecanismos de participación
democrática, el plebiscito. En el proyecto de ley se establecen una serie de
controles estrictos para garantizar que éste sea utilizado como un verdadero
mecanismo de participación ciudadana, libre de los vicios que
históricamente
lo han asociado a un instrumento utilizado en regímenes autoritarios. Los
controles previstos en el proyecto (artículo 77), sólo tienen ese alcance y no
impedirán que el Presidente de la República pueda utilizarlo como una
herramienta democrática que le permita provocar un pronunciamiento popular.
8.1 Los artículos
77 y 78 establecen una serie de controles al ejercicio del plebiscito,
entre ellos, las materias específicas sobre las cuales podrá convocarse y la
forma en que deberá ser convocado. Al respecto se señala, que el Presidente de
la República podrá convocar al pueblo a plebiscito para  que se pronuncie
exclusivamente acerca de los siguientes asuntos: sobre las decisiones previstas
en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución (aprobar o improbar los
tratados que el gobierno celebre con otros Estados), y sobre las políticas del
Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas
con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes.
La
Corte declarará inexequible la posibilidad de que por la vía del plebiscito el
pueblo se pronuncie " sobre las decisiones previstas en el artículo
150, numeral 16 de la Constitución Política"  como quiera que conforme
al artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los tratados
internacionales.
En
lo demás,  la Corte constata la  conformidad de la norma  revisada con  la
Constitución, puesto que regula de manera razonable y consecuente el mecanismo
del plebiscito.
Como
regla especial, el Presidente deberá informar al Congreso de manera inmediata
sobre su intención de convocar un plebiscito; las razones para hacerlo y la
fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un
(1) mes, ni posterior a cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha en que
el Congreso reciba el informe del Presidente. El mismo día en que el Presidente
rinda el informe respectivo al Congreso, deberá enviar a la Corte
Constitucional el texto del decreto mediante el cual convoca al plebiscito,
para que ésta decida sobre su constitucionalidad.
Se
impone también declarar inexequible el control previo a que el  inciso segundo
del artículo 78 del proyecto somete el decreto de convocatoria al plebiscito,
por contrariar el numeral 3o. del artículo 241 de la Carta, que instituye un
control  de constitucionalidad posterior para los plebiscitos del orden
nacional, sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
Finalmente,
el artículo 78  indica en su último inciso, que en ningún caso el
plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo constitucional del
mandato presidencial ni modificar la Constitución Política. No encuentra la
Corte reparo alguno de inconstitucionalidad respecto de esta previsión
normativa, máxime cuando la propia Carta Política prevé que la reforma a sus
preceptos se solicite mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos
distintos del plebiscito.
8.2 Los artículos
79 y 80 regulan lo relacionado con la campaña a favor o en contra del
plebiscito y el acceso de los partidos y movimientos políticos a
los
espacios de televisión financiados por el Estado, lo cual se hará de acuerdo
con lo dispuesto para el referendo constitucional.
Las
reglas y requisitos exigidos para llevar a cabo las campañas para plebiscito,
no contrarían el ordenamiento constitucional, sino que por el contrario,
desarrollan la atribución que el Constituyente le otorgó al legislador para
reglamentar este mecanismo. Empero, debe la Corte indicar que la exigencia del
voto favorable de "la mayoría del censo electoral" es
francamente desmesurada, si se tiene en cuenta que el apoyo ciudadano requerido
para los otros mecanismos de participación, por lo general, es del cinco (5%).
Se
pretenden a través de estas disposiciones hacer efectivos los derechos
políticos fundamentales de los ciudadanos, y en este caso, específicamente, el
derecho de divulgar y expresar por los medios de comunicación del Estado, su
opinión acerca del plebiscito, en ejercicio del derecho a la libre expresión
-CP. art. 20-; pero además, garantizarle al gobierno, como promotor del
plebiscito, su derecho de informar y dar a conocer a los ciudadanos en general,
la decisión que se pretende someter al pronunciamiento popular.
9.    Del Cabildo Abierto (Título IX).
9.1 Este
instrumento de participación democrática, regulado en los artículos 81 a 90 del
proyecto de ley sometido a revisión, se constituye en la forma más efectiva
para que los ciudadanos residentes en los respectivos entes territoriales,
puedan discutir y estudiar los asuntos que son de interés para la comunidad.
Como
esta Corte lo anotó a propósito de la definición que de esta figura se hace en
el artículo 9o., y que se consignó en precedencia el "interés"
que conforme a  los artículos 83 y 86,  califica tanto los asuntos que pueden
ser materia de deliberación en cabildo, como las personas con derecho a
asistir, desde luego, enfatiza la especial relación existente entre los sujetos
residentes en el respectivo municipio o distrito y los asuntos que conciernen a
sus habitantes. La constitucionalidad de esta exigencia la respalda el artículo
316 de la Carta que, en aras de la verdadera democracia local, claramente
dispone que en la decisión de asuntos de  ese carácter, sólo podrán participar
los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. En ese orden de ideas,
esta Corte las declarará exequibles
Se
trata de un mecanismo nuevo en nuestro ordenamiento constitucional, cuya única
mención aparece en el artículo 103, inciso primero de la Carta Política. Es
allí, donde el Constituyente deja en manos de legislador su reglamentación, de
la cual se ocupan las normas señaladas en este capítulo.
Son
disposiciones que se limitan a regular y desarrollar el instrumento del cabildo
abierto, y que efectuado un análisis de las mismas, no presentan oposición
alguna a las normas superiores, por lo que esta Corte las encuentra ajustadas a
la Constitución.
No
obstante, es importante realizar algunas breves consideraciones en relación con
el contenido de estas normas -artículos 81 a 90-, las cuales permiten observar
lo siguiente:
9.1
Según
el artículo 81, que define el cabildo abierto, durante cada periodo de
sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas
administradoras locales, se celebrarán por lo menos dos sesiones públicas en
las que se considerarán los asuntos de competencia de la respectiva
corporación, que los residentes en el respectivo municipio, distrito,
localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados.
9.2 El
artículo 82 consagra el derecho de un número determinado de ciudadanos -no
inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, distrito,
localidad, comuna o corregimiento-, para presentar ante la secretaría de la
corporación respectiva, la solicitud razonada para que sea discutido un asunto
en cabildo abierto. En dicho proceso de convocatoria y celebración del cabildo,
podrán participar las organizaciones civiles.
9.3
Por
su parte, los artículos 83 y 84 señalan que puede ser objeto de cabildo
abierto cualquier asunto de interés para la comunidad, con excepción de la
presentación de proyectos de ordenanza, de acuerdo o cualquier otro acto
administrativo que corresponda a la respectiva corporación pública  -concejos o
juntas administradoras locales-.
Estas
son normas que se ajustan a la Constitución, en cuanto constituyen simple
desarrollo legal de la atribución constitucional consignada en el artículo 103
de la Carta Política.
9.4
El
artículo 86 consagra el derecho de asistir a los cabildos abiertos  que
tienen las personas residentes en el respectivo municipio o distrito, quienes
con las que verdaderamente pueden tener "interés" en los
asuntos de la comunidad municipal o distrital. La
norma reserva el derecho de voz únicamente para los voceros de quienes
solicitaron el cabildo abierto y se inscriban para tales efectos. Estima la
Corte que esta norma es razonable y hace efectivo el derecho de los ciudadanos
a participar activamente en los cabildos abiertos, dentro del ejercicio de su
derecho político fundamental (CP., arts. 40 y 103). Se trata de una expresión
legítima de la atribución asignada por el Constituyente al legislador, y como
tal, no desconoce las normas constitucionales.
9.5
El
artículo 87 establece que concluído el cabildo, dentro de la semana
siguiente, en audiencia pública, el Presidente de la respectiva corporación
dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes
ciudadanas.
En
ese sentido, el cabildo constituiría una modalidad del derecho de petición, en
éste caso, colectivo (artículo 23 CP.), en cuanto quienes formulan en ejercicio
de este instrumento, solicitudes o peticiones ante las autoridades públicas,
tienen derecho a que éstas sean respondidas dentro de un término breve, como
así lo consagra la norma legal, por lo que se encuentra ajustada a la
Constitución.
9.6
Según el artículo 88, en los cabildos abiertos, a solicitud de los
promotores o por iniciativa de los voceros, podrán ser citados funcionarios
municipales o distritales, para que concurran  y respondan lo que se les
indagare en relación con hechos materia de la congregación ciudadana.
Constituye, pues, desarrollo legal del artículo 103 constitucional, que
consagra el cabildo abierto.
9.7
Finalmente, los artículos 89 y 90 del proyecto regulan de una parte, la
posibilidad de que cuando se trate de asuntos que afecten específicamente   una
localidad, corregimiento o comuna ,se pueda sesionar en  esa entidad
territorial; y, de la otra, la facultad que se otorga a los concejos
municipales, distritales y a las juntas administradoras locales para
reglamentar aquellos asuntos no contenidos en esta ley, sobre la convocatoria y
funcionamiento de los cabildos abiertos.
En
relación con el artículo 89 no encuentra la Corte reparo alguno en cuanto a su
constitucionalidad; antes bien, considera que la determinación   que permite al
cabildo sesionar en la célula territorial particularmente afectada por el
asunto que origina la congregación popular, asegura un mayor contacto con las
autoridades, un mejor conocimiento de los asuntos y, por ende, la posibilidad
de darles una solución mas acertada.
En
cambio, se impone declarar inexequible el artículo 90 pues, habiendo el
Constituyente reservado a la órbita de la ley estatutaria  la regulación
normativa de los mecanismos de participación ciudadana, mal podía el Congreso
delegar tal competencia en los concejos municipales, distritales o en las
juntas administradoras locales, en punto a la convocatoria y el funcionamiento
de los cabildos abiertos, ni aun cuando se la concibiera con  un carácter
subsidiario o supletivo de sus mandatos. La regulación de los mecanismos de
participación ciudadana sólo puede hacerla el legislador ordinario, mediante
Ley estatutaria.
10.
Normas sobre divulgación
institucional, publicidad y contribuciones (Título X).
Este
Título consagra una serie de disposiciones legales relacionadas con la
divulgación institucional, la publicidad y las contribuciones de los mecanismos
de participación ciudadana.
10.1 El artículo
91 del proyecto regula lo relativo a la distribución y acceso a los
espacios institucionales en televisión, en materia de referendos de carácter
institucional o legal. La distribución de los espacios, la duración de cada
presentación y las reglas que deberán observarse en los mismos, será
determinada por el Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo
Nacional de Televisión.
10.1.1     Esta
norma regula la forma y las modalidades, en el caso de los referendos, para
tener acceso a los medios de comunicación social del Estado por parte de los
promotores de la iniciativa, de los partidos y movimientos con personería
jurídica y el gobierno nacional. Dicho acceso, teniendo en cuenta la naturaleza
del mecanismo, sólo puede tener lugar de manera transitoria; es decir, durante
los treinta (30) días anteriores a la fecha de la votación.
10.1.2     La
distribución de los espacios, la duración de cada presentación y las reglas que
deben observarse, corresponde al Consejo Nacional Electoral previo concepto del
Consejo Nacional de Televisión o al órgano que haga sus veces, y deberá
llevarse a cabo de tal manera que no se produzca vulneración alguna a la honra
de las personas ni se afecten las instituciones democráticas.
10.1.3     De
acuerdo a lo anterior, se concluye que la norma que se examina es razonable y
acorde a los preceptos constitucionales que le atribuyen a la ley la
reglamentación de estas materias, y concretamente al artículo 103 de la Carta.
10.2
El
artículo 92 determina que el Registrador del Estado Civil ordenará la
publicación del texto del proyecto sometido a referendo en diarios nacionales o
locales de amplia circulación, si se trata respectivamente, de un referendo
constitucional o legal, o de un referendo de carácter municipal o
departamental.
En
relación con la divulgación de los textos del referendo, la norma se encuentra
ajustada a la Constitución, pues corresponde a la forma de divulgación y
conocimiento por parte de los ciudadanos del respectivo ente territorial o de
la nación en su caso, de la iniciativa que se pretende promover a través del
referendo. Se constituye pues, en un desarrollo concreto del derecho a la
participación democrática, en el ámbito de la divulgación e información de las
iniciativas ciudadanas.
10.3
El
artículo 93 impone a la organización electoral el deber de promover en
los diversos medios de comunicación del Estado, una campaña de carácter
institucional, por el "si" y por el "no", ilustrando a los
ciudadanos acerca del contenido de la propuesta de referendo e invitándolos a
participar en él.
Se
trata de una disposición, que como la anterior, es razonable y acorde con los
preceptos constitucionales, en cuanto tiende a promover entre los ciudadanos,
la divulgación y publicidad de los mecanismos de participación democrática, a
través de la institución que la Constitución señala para el efecto, como lo es
el Consejo Nacional Electoral.
10.4
Por
su parte, el artículo 94 indica las reglas que se deberán cumplir en las
campañas de los procesos de participación ciudadana de iniciativa popular, e
impone a través del Consejo Nacional Electoral, sanciones a quienes den
informaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo.
Esta norma no presenta ninguna incompatibilidad con la Constitución, pues su
objetivo es que quien participe en estas campañas, lo hagan cumpliendo una
serie de reglas y mandatos legales, so pena de incurrir en sanciones.
10.5 Los artículos
95 y 96 regulan lo referente a la publicidad y propaganda del referendo en
los diversos medios de comunicación, por parte de quienes promuevan el voto por
el "NO".
Así
mismo, imponen a los medios de comunicación social, que acepten difundir
publicidad pagada sobre un referendo, el deber de prestar sus servicios a todos
los que intervengan en el debate del referendo.
En
relación con las anteriores disposiciones, que no encuentra la Corte
incompatibles con los textos constitucionales, debe subrayarse que cuando en el
artículo 94 se refiere a los partidos y movimientos políticos que intervengan
en el debate, debe entenderse, como así se ha hecho claridad en repetidas
oportunidades, que se trata de partidos y movimientos políticos con
personería jurídica.
De
otra parte, la norma pretende hacer efectivo el derecho a la igualdad de las
personas, grupos y movimientos que participen en el debate del referendo -CP.
artículo 13-, en cuanto al acceso a los medios de comunicación, tanto privados
como del Estado. La propaganda deberá hacerse de acuerdo a las reglas que la
organización electoral expida para el efecto, teniendo en cuenta su especial
competencia en esta materia establecida en el artículo 265 numeral 9o. de la
Carta.
10.6
Por
su parte, el artículo 97 regula el control de contribuciones
provenientes de particulares, para sufragar los gastos del proceso de
recolección de firmas, para lo cual se exige llevar una cuenta detallada de las
mismas y los fines a que hayan sido destinadas. El control estará a cargo de la
Registraduría, y los montos que pueden recibir anualmente, serán fijados por el
Consejo Nacional Electoral. En este sentido, la norma encuadra dentro del
ordenamiento constitucional, pues corresponde a una de las competencias
señaladas expresamente por la Carta en cabeza de la organización electoral.
10.7
El artículo 98 fija el monto máximo de dinero proveniente de
particulares para las campañas de los distintos mecanismos de participación, el
cual será fijado por el Consejo Nacional Electoral.
En
relación a los gastos del proceso de recolección de firmas y a las
contribuciones particulares para sufragarlos, la ley sólo puede limitar, como
así lo hace en el inciso cuarto del artículo sub-examine, el monto máximo de
las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas
iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y
contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos deberán
presentar ante la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un
contador público. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos
procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los
mecanismos de participación democrática.
El
objetivo del artículo 97, es por tanto, que ningún promotor de iniciativas
populares pueda invertir en el respectivo proceso de participación una suma que
sobrepase la que oportunamente -en el mes de enero de cada año- fije el Consejo
Nacional Electoral. Teniendo en cuenta que la determinación de esas sumas no la
puede hacer la ley para cada una de las campañas o procesos de participación,
defiere esa función de simple actualización, al Consejo Nacional Electoral.
Con
fundamento en los anteriores argumentos, es claro que estas normas no desbordan
el ordenamiento constitucional.
11.
De la Participación Democrática de
las Organizaciones Cíviles (Título XI).
11.1
Este
Título se constituye en el pilar fundamental para el desarrollo de la sociedad
civil organizada, en los términos constitucionales -artículo 103 de la CP.-. En
él se establecen los principios básicos de la participación comunitaria y
ciudadana, avanzando en la definición de los campos de acción y de ejercicio en
la gestión administrativa, la contratación para el desarrollo, la vigilancia y
el control de la gestión pública, con lo cual, se logra hacer efectiva la democratización
en la sociedad civil.
Sobre
el particular, vale la pena recordar el tenor del inciso tercero del artículo
103 de la Constitución Política, así como el artículo 270 ibídem, en los que el
Constituyente plasmó su inequívoca decisión de estimular las organizaciones
sociales y la participación ciudadana en la gestión pública y en su vigilancia,
así:
"Artículo 103. Son
mecanismos de participación (...)
El Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la
gestión pública que se establezcan" (negrillas fuera de texto).
Ciertamente,
el diseño de los mecanismos para que el Estado contribuya a la organización,
promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, y de las organizaciones civiles y comunitarias, que a su turno
les habilite para participar en las instancias de control y vigilancia de la
gestión pública y administrativa que se establezcan,  a juicio de esta Corte es
asunto de primerísimo orden en la agenda legislativa, pues, indudablemente, de
su regulación depende que se haga realidad el Estado democrático y
participativo en ámbitos distintos del político-electoral.
En
efecto, mal podría pensarse en  la efectividad de la señalada norma
constitucional, si  el Estado no dota a la sociedad civil organizada de
mecanismos e instrumentos. Es pues, necesario, que promocione las asociaciones
cívicas y comunitarias, a que hace alusión el artículo 103 superior, con el
objeto de que constituyan mecanismos democráticos de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública.
11.2 El artículo
99 regula el derecho de los particulares y de las organizaciones civiles
para participar en la gestión administrativa. Señala que esta se ejercerá en
los términos de la Constitución y de "aquellos que se señalen mediante
ley ordinaria que desarrolle el inciso final del artículo 103 de la
Constitución Política.."
11.3 Por
su parte el artículo 100 consagra las denominadas veedurías ciudadanas o
juntas de vigilancia a nivel nacional y territorial, constituidas por
organizaciones civiles, con el objeto de vigilar la gestión pública, sus
resultados y la prestación de los servicios públicos, las cuales ejercerán su
vigilancia en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o
mayoritaria se empleen recursos públicos, de acuerdo con la Constitución "
y la ley ordinaria que reglamente el artículo 270 de la Constitución
Política."
Salvo
en lo referente al carácter ordinario de las leyes que deban desarrollar los
mecanismos de participación ciudadana previstos en los artículos 103 y 270, del
cual se ocupará la Corte en otra glosa, estas normas se estiman ajustadas a la
Constitución  ya que, ciertamente, los preceptos citados  confieren a los
ciudadanos la atribución  de establecer las formas y sistemas de participación
que les permita vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados.
Empero,
la Corte encuentra inconstitucional la degradación del rango de la ley que debe
ocuparse de desarrollar el inciso final del artículo 103  y el artículo 270 de
la Constitución, el que de acuerdo a los preceptos que se estudian, se equipara
al de la ley ordinaria.
Tal
definición comporta franco desconocimiento de las normas constitucionales
mencionadas, a cuyo amparo, el Constituyente inequívocamente quiso vigorizar el
significado y alcance del principio democrático y, en consonancia,  promover la
expansión de las prácticas de participación ciudadana a los procesos de toma de
decisiones que tienen lugar en  campos de tanta trascendencia para la
definición del destino colectivo, como el mismo electoral.
Por
ello, no puede la Corte aceptar la diferenciación caprichosa entre los
mecanismos de participación política y los llamados a operar en esferas
diferentes de la electoral,  pero igualmente decisivas en la definición de los
asuntos colectivos, como son las que corresponden a los órdenes social,
económico, cultural y administrativo.
Ya
en la Consideración Segunda del acápite VII, este Corte tuvo oportunidad de
enfatizar la inusitada trascendencia que la ampliación cuantitativa de los
canales de participación y el fortalecimiento de su práctica en los planos
familiar, social, económico, cultural y administrativo, tiene para la
consolidación de un modelo de verdadera democracia participativa, sobre el cual
se estructura la actual configuración constitucional del Estado Colombiano.
La
trascendencia que tiene la regulación de los mecanismos de participación en
planos distintos del político o electoral ha sido previa e inequívocamente
decidida por el Constituyente. Este no restringió en el artículo 152, literal
d) de la Carta la reserva de ley estatutaria para los mecanismos políticos.  En
ningún campo, sea social, administrativo, económico o cultural,  tales
mecanismos o instituciones son del resorte de la ley ordinaria. Todos lo son
de  rango estatutario, de manera única y exclusiva.
Por
manera que  su regulación tampoco puede ser materia de delegación en el
Ejecutivo, por la vía de las facultades extraordinarias. Se impone, pues,
declarar inexequible la expresión "ordinaria"  consignada en
los artículos 99 y 100, con la cual se pretendió operar dicha degradación de
rango.
11.4
Los
artículos 101, 102 y 103 se refieren a las facultades extraordinarias de
que se reviste al Presidente de la República para que en el término de dos (2)
meses,  contados a partir de la promulgación de la ley que es materia del
proyecto en revisión, expida normas con fuerza de ley que desarrollen las
materias contempladas en los artículos 99 y 100 de este proyecto: es decir, las
relacionadas con la participación en la gestión administrativa y la creación o
constitución de veedurías ciudadanas, con el fin de vigilar la gestión pública.
En otros términos, para que desarrollen el inciso final del artículo 103 y el
artículo 270 de la Constitución Política.
Es
claro que la inexequibilidad de la regulación por la vía de la ley ordinaria,
de los mecanismos de participación previstos en los artículos 103, inciso final
y 270 CP.,  de contera  produce la inconstitucionalidad de las facultades
extraordinarias que, a partir de la definición de la materia como propia de la
ley ordinaria, se confirieron al ejecutivo para desarrollar las normas cuya
fuerza de ley esta Corte ha declarado contraria a la Constitución Política.
Por
tal razón, los artículos 101, 102 y 103 serán declarados inexequibles.
12.
Disposiciones Generales (Título
XII).
12.1
El
artículo 104 reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la
República por el término de seis (6) meses, para crear el Fondo para la
Participación Ciudadana, cuyo objeto será la financiación de programas que
hagan efectiva la participación ciudadana.
La
creación de este Fondo, adscrito al Ministerio de Gobierno, es un instrumento
adecuado e indispensable para el efectivo ejercicio de los mecanismos de
participación, y se adecúa a los postulados constitucionales.
12.2 El artículo
105 regula lo relacionado con las apropiaciones presupuestales que se
deberán incluir en la ley anual de presupuesto, para efectos de garantizar los
recursos necesarios para la realización de los procesos de participación
ciudadana. Esta norma, en consonancia con lo normado en  el artículo 103 del
proyecto, se ajusta a la Constitución puesto que establece los mecanismos
apropiados para hacer efectivo el proceso de participación ciudadana. No se
puede pensar en estructurar todo un estatuto de participación democrática, si
no se dispone de los recursos necesarios para hacerlos efectivos. Por lo tanto,
el hecho de incluir en la ley anual de presupuesto las apropiaciones
presupuestales con tal fin, no desconoce el ordenamiento constitucional.
12.3
El
artículo 106 señala que en las elecciones previstas en esta ley, se
aplicarán las normas electorales que no sean incompatibles con ella,
disposición que a juicio de esta Corte, no vulnera la Constitución.
12.4
El
artículo 107 establece que el Consejo Nacional Electoral o el
Registrador del Estado Civil correspondiente, declarará oficialmente el
resultado de la votación y lo comunicará a todas las autoridades que tengan
competencia para tomar decisiones o adoptar medidas relacionadas con lo
decidido.
Esta
disposición no es incompatible con la Constitución, sino por el contrario, pues
se refiere a una atribución constitucional propia de la organización electoral,
cual es la de declarar oficialmente los resultados de las elecciones o
votaciones respectivas.
12.5 El artículo
108 señala que la Registraduría Nacional del Estado Civil llevará un
archivo relacionado con la utilización de las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana, lo cual es razonable y ajustado a la Constitución, y
hace parte de las funciones inherentes a esta entidad del Estado.
12.6
Finalmente,
el artículo 109  señala la vigencia de la ley. Es propio de la ley fijar
las condiciones de validez temporal, por lo que esta disposición constituye
cabal desarrollo de la función de legislar que constitucionalmente corresponde
al Congreso.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, el texto del proyecto revisado
quedará así:
PROYECTO
DE LEY No. 92 de 1992 - SENADO 282 de 1993 CAMARA
"POR
LA CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE INSTITUCIONES  Y MECANISMOS
DE
PARTICIPACION CIUDADANA"
TITULO
I
OBJETO
Y DEFINICIONES
Artículo 1o.- Objeto de la ley. La
presente ley estatutaria de los mecanismos de participación del pueblo regula
la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta
popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la
revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.
Establece
las normas fundamentales por las que se regirá la participación  democrática de
las organizaciones civiles.
La
regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de
participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural,
universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos
políticos no mencionados en esta ley.
Artículo 2o.- Iniciativa popular legislativa y
normativa ante las corporaciones públicas. La iniciativa
popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el derecho
político de un grupo de ciudadanos de presentar proyecto de acto legislativo y
de ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las asambleas
departamentales, de acuerdo ante los concejos municipales o distritales y de
resolución ante las juntas administradoras locales, y demás resoluciones de las
corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las
reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,
modificados o negados por la corporación pública correspondiente.
Artículo 3o.- Referendo. Es
la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de
norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.
Parágrafo. El referendo
puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.
Artículo 4o.- Referendo Derogatorio. Un
referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de
una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes
o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo
deroga o no.
Artículo 5o.- Referendo aprobatorio. Un
referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de
una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa
popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a
consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total
o parcialmente.
Artículo 6o. Revocatoria del mandato. La revocatoria
del mandato es un derecho político por medio del cual los ciudadanos dan por
terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde.
Articulo 7o.- El plebiscito. El
plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la
República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del
Ejecutivo.
Articulo 8o.- Consulta popular. La
consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter
general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal,
distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador
o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se
pronuncie formalmente al respecto.
En
todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.
Cuando
la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea
constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante
ley aprobada por el Congreso de la República.
Artículo 9o.- Cabildo abierto. El
cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales
o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden
participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la
comunidad.
TITULO
II
Inscripción
y trámite de las iniciativas
legislativas
y normativas y de la solicitud de
referendos
CAPITULO
1o.
Inscripción
de la iniciativa legislativa y normativa y de la
solicitud
de referendo
Artículo 10.- Los promotores y voceros. Para
ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de
referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del
cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral,
cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores, una organización
cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional,
departamental, municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento
político, debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos
los casos.
Además
del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1o., en el caso de las
organizaciones, partidos o movimientos políticos, la iniciativa legislativa y
normativa y la solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso
o convención, por la mayoría de los asistentes con derecho a voto, y será la
misma asamblea la que los elija.
Deberán
constituirse en comité e inscribirse como tales ante la Registraduría del Estado
Civil de la correspondiente circunscripción electoral. Este comité estará
integrado por nueve ciudadanos, y elegirá el vocero, quien lo presidirá y
representará. Si el promotor es la misma organización, partido o movimiento, el
comité podrá estar integrado por sus directivas o por las personas que éstas
designen para tal efecto.
En
el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de
concejales o de diputados, el comité será integrado por cinco de ellos, en uno
y otro caso, quienes elegirán a su vocero. Por el sólo hecho de ser concejal o
diputado se podrá ser promotor.
Artículo 11.- El formulario para la inscripción de
iniciativas legislativas y normativas o de solicitudes de referendo. El
formulario para la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de
una solicitud del referendo, será elaborado por la Registraduría del Estado
Civil correspondiente, de conformidad con las instrucciones que sobre la
materia imparta el Consejo Nacional Electoral, y deberá ser entregado
gratuitamente a quien lo solicite.
En
este formulario deberá aparecer, en lugar visible, el número de firmas que
deberán ser recogidas para que los promotores puedan presentar e inscribir la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo y, la
advertencia de que cualquier fraude en el proceso de recolección de firmas será
castigado penalmente.
Artículo 12.- Requisitos para la inscripción de
iniciativas legislativas y normativas o de solicitudes de referendo. Al
momento de la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de la
solicitud de un referendo, el vocero del comité de promotores deberá presentar
el formulario que le entregó la Registraduría del Estado Civil correspondiente,
diligenciado con la siguiente información:
a)    El nombre completo y el número del
documento de identificación de los miembros del comité de promotores y de su
vocero, previamente inscritos ante la Registraduría correspondiente,
b)    La exposición de motivos de la
iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo que promueven
y el resumen del contenido de la misma,
c)    En el caso de la iniciativa
popular legislativa y normativa ante una corporación pública, o de la solicitud
de un referendo aprobatorio, el título que describa la esencia de su contenido,
y el proyecto de articulado,
d)    En el caso de iniciativas
legislativas y normativas o de las solicitudes de referendo presentados en el
marco de una entidad territorial, un espacio en el que se indique lugar y la
dirección de la residencia de quienes respaldan su inscripción,
e)     El nombre de las organizaciones
que respaldan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del
referendo con la prueba de su existencia y copia del acta de la asamblea,
congreso o convención en que fue adoptada la decisión, o, en su defecto, la
lista con el nombre, la firma y el número del documento de identificación de
las personas que respaldan estos procesos,
f)     En el caso de solicitud de
referendo derogatorio, el texto de la norma que se pretende derogar, el número
que la identifica y la fecha de su expedición,
g)    Cuando la iniciativa legislativa
sea promovida por concejales o diputados, el municipio o departamento
respectivo.
Artículo 13.- Redacción de iniciativas populares
legislativas y normativas. Toda iniciativa popular
legislativa y normativa ante una corporación pública debe estar redactada en
forma de proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de
resolución local, según el caso, y referirse a una misma materia.
Artículo 14.- Registro de iniciativas legislativas y
normativas y de solicitudes de referendo. El registrador
correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las
iniciativas legislativas y normativas así como a las solicitudes de referendo,
con el cual indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la fecha de su
inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas las iniciativas
legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo inscritas, e
informará inmediatamente del hecho a la corporación correspondiente o, en el
caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informará
trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación escrito,
sobre los procesos de recolección de firmas en curso.
Artículo 15.- Efectos de la inscripción. La
inscripción de iniciativas populares legislativas y normativas ante la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, no impide que la respectiva
corporación pública decida sobre tales materias en el mismo sentido o en
sentido distinto al de la iniciativa popular legislativa y normativa. Si así lo
hiciere, deberá indicar expresamente si su decisión concuerda o contradice la
iniciativa, así como los motivos que tuvo para ello.
CAPITULO
2
Trámite
de la iniciativa legislativa y las
solicitudes
de referendo
Artículo 16.- El formulario para el trámite de
iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo. El
documento sobre el cual firmarán los ciudadanos que apoyan la iniciativa
legislativa y normativa o la solicitud del referendo, deberá ser un formulario
diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la Registraduría
correspondiente y contendrá cuando menos la siguiente información:
a)
El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la iniciativa
legislativa y normativa o a la solicitud de referendo,
b)
La información requerida en el formulario presentado para la inscripción de la
iniciativa legislativa y normativa a la solicitud de referendo, de conformidad
con los artículos 11 y 12 de la presente ley,
c)
El resumen del contenido de la propuesta y la invitación a los eventuales
firmantes a leerlo antes de apoyarlo.
El
texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y
su resumen, no podrán contener alusiones personales ni hacer publicidad
personal o comercial.
En
el caso de las firmas que se recolecten por correo, según lo previsto en el
artículo 19 de esta ley, el documento en que se firme deberá contener la
información exigida en el presente artículo.
Los
promotores deberán anexar además el texto completo del articulado
correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano
que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se
trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexará el texto de la
norma en cuestión.
Artículo 17.- Plazo para la recolección de apoyos.
Inscrita la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo ante
la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador del Estado
Civil dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los formularios
a los promotores, éstos contarán, desde ese momento, con seis meses para la
recolección de las firmas de quienes apoyan estos procesos de participación.
Este
plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza mayor, en la forma y por el
tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 18.- Suscripción de apoyos. Para
consignar su apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud
de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario, de su puño y
letra, la fecha en que firma, su nombre, el número de su documento de
identificación, el lugar y la dirección de su residencia, todo esto en forma
completa y legible, y su firma. Si la persona no supiere escribir imprimirá su
huella dactilar a continuación del que firme a su ruego. Si hubiere firmas
repetidas, se tendrá por válida la que tenga la fecha más reciente.
En
el caso de iniciativas promovidas por concejales o diputados, se escribirá el
nombre del municipio o departamento en el que ejercen dicha representación.
Serán
anulados por la Registraduría de la Circunscripción Electoral correspondiente
los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos señalados
en el artículo 16, al igual que aquellos que incurran en alguna de las
siguientes razones, las cuales deberán ser certificadas por escrito:
1.     Fecha, nombre o número de la
cédula de ciudadanía ilegibles o no identificables.
2.     Firma con datos incompletos,
falsos o erróneos.
3.     Firmas de la misma mano.
4.     Firma no manuscrita.
5.     No inscrito en el censo electoral
correspondiente.
Parágrafo: Tratándose de
una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el
ámbito de las entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no
ser residente en la respectiva entidad territorial.
Artículo 19.- Recolección de apoyos por correo. Los
respaldos también podrán ser remitidos por correo que deberá ser certificado,
debiendo la persona que desee apoyar la iniciativa legislativa o la solicitud
de referendo consignar la información requerida y firmar en la forma prevista
en el artículo anterior. El documento donde firme podrá ser un formulario, una
copia del mismo o un formato donde aparezca la información exigida en el
artículo 16. El Estado asumirá los costos del envío de los formularios
firmados.
Artículo 20.- Desistimiento. Por
decisión de la mitad más uno de los miembros del comité de promotores, éstos
podrán desistir de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de
referendo antes del vencimiento del plazo para la recolección de los apoyos.
Decisión que debe ser presentada por escrito, motivada y personalmente al
Registrador correspondiente, junto con todas las firmas recogidas hasta el
momento.
Dentro
del mes siguiente a la presentación del desistimiento, la Registraduría
efectuará el conteo, hará público el número de firmas recogidas y señalará el
plazo para que cualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un
nuevo comité de promotores. Este dispondrá, para completar el número de apoyos
requerido, de lo que restaba del plazo, contado a partir del momento en que el
nuevo comité se haya inscrito ante el Registrador del Estado Civil
correspondiente y reciba los formularios respectivos.
Los
documentos entregados por los que desistieron reposarán en la Registraduría.
Para la continuación del proceso de recolección de apoyos los nuevos promotores
recibirán otros formularios en los que, además de la información contenida en
los anteriores, se indique el nombre de los integrantes del nuevo comité de
promotores, y el número total de apoyos recogidos hasta el momento.
Artículo 21.- Entrega de los formularios a la
Registraduría. Antes de vencerse el plazo de seis
meses, los promotores presentarán los formularios debidamente diligenciados, al
Registrador del Estado Civil correspondiente.
Vencido
el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo será archivada.
Si
el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido el
plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el proceso por el
periodo que falte y un mes más. Vencido este plazo, las firmas adicionales
serán entregadas para que la Registraduría expida un nuevo certificado.
Artículo 22.- Verificación de la Registraduría. El
Registrador Nacional del Estado Civil señalará el procedimiento que deba
seguirse para la verificación de la autenticidad de los respaldos y podrá
adoptar técnicas de muestreo científicamente sustentadas, previa aprobación de
las mismas por el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 23.- Certificación de la Registraduría-. En
el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios
por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo
Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos
consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha
cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el
apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo.
Artículo 24.- Destrucción de los formularios. Una
vez que la Registraduría correspondiente haya expedido el certificado a que se
refiere el artículo anterior, conservará los formularios por veinte (20) días.
Durante este término, los promotores podrán interponer ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la
anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.
Cuando
se haya interpuesto alguna acción contra la decisión de la Registraduría, los
formularios deberán conservarse mientras ésta se resuelve.
Parágrafo: Vencido el
término o resueltas las acciones, los materiales quedarán a disposición del
Fondo Rotatorio de la Registraduría.
Artículo 25.- Recolección de firmas en entidades
territoriales. Cuando se realicen procesos de
participación ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las
comunas, corregimientos o localidades, sólo podrán consignar  su  apoyo
quienes   residan  en la respectiva entidad territorial, comuna, corregimiento
o localidad además de estar inscritos en el correspondiente censo electoral.
Artículo 26.- Certificación. La
organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos
de participación ciudadana.
TITULO
III
De la
iniciativa popular legislativa y
normativa
ante las corporaciones públicas
Artículo 27.- Respaldo de las iniciativas populares
legislativas y normativas. Para que una iniciativa popular
de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local sea
presentada ante la respectiva corporación pública, deberá contar con el
respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos
en el censo electoral correspondiente.
Cuando
las iniciativas populares legislativas y normativas promovidas por concejales o
diputados sean de ley, requerirán de un respaldo del treinta por ciento (30%)
de los concejales o diputados del país.
Artículo 28.- Materias que pueden ser objeto de
iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas. Sólo
pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las
corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva
corporación.
No
se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el
Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales,
sobre las siguientes materias:
1.  Las  que sean de iniciativa
exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo
establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución
Política .
2.  Presupuestales, fiscales o
tributarias.
3.  Relaciones internacionales.
4.  Concesión de amnistías o indultos.
5.  Preservación y restablecimiento del
orden público.
Artículo 29.- Presentación y publicación de las iniciativas
populares legislativas y normativas ante las corporaciones públicas. Una
vez certificado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el
cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa,
exigidos por esta ley, su vocero, presentará dicho certificado con el proyecto
de articulado y la exposición de motivos, así como la dirección de su domicilio
y la de los promotores, ante la Secretaría de una de las Cámaras del Congreso
de la República o de la corporación pública respectiva, según el caso.
El
nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del
proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la
publicación oficial de la correspondiente corporación.
Artículo 30.- Reglas para el trámite de iniciativas
populares legislativas y normativas ante las corporaciones públicas. Para
garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite de la
iniciativa popular legislativa y normativa en la corporación respectiva, se
respetarán las siguientes reglas:
1.  La iniciativa popular será
estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación
respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de
la Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de
manifestación de urgencia.
En
el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de
los concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el
artículo 375 de la Constitución.
2.  El vocero deberá ser
convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser oído en
todas las etapas del trámite.
3.  El vocero podrá apelar ante
la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa
popular.
4.  Cuando la respectiva
corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o
normativa durante una legislatura y esta deba ser retirada, se podrá volver a
presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas
las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a
recolectarlas.
Las
firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia
la presente ley, se encuentren en tránsito en cualquier corporación seguirán
siendo válidas por un año más.
TITULO IV
DE LOS REFERENDOS
CAPITULO 1
Respaldo para la convocatoria de un referendo
Artículo 31.- Respaldo para la convocatoria. Un
número de ciudadanos no menor  al diez por ciento del censo electoral nacional,
departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar
ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un
referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o
de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación
respectiva o vencido el plazo de que trata el artículo 163 de la Constitución
Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas,
acuerdos o resoluciones locales.
Parágrafo. En el caso del
referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses para
completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la
circunscripción respectiva.
Si
dicho respaldo ya hubiere sido alcanzado para la presentación de la iniciativa
legislativa y normativa, a la corporación pública, los promotores podrán
solicitar la convocatoria del referendo sin más requisitos pero, de presentarse
otras iniciativas complementarias o contradictorias sobre la misma materia, según
lo dispuesto en el artículo 38 de esta ley, podrán continuar el proceso de
recolección de apoyos por el tiempo señalado.
En
tal caso, podrán emplear el mismo formulario, surtir el mismo procedimiento y
cumplir con las condiciones exigidas para la recolección de las firmas en apoyo
a la iniciativa original, que no hubiere sido aprobado por la corporación
correspondiente, o derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o
resoluciones locales. (sic)
Artículo 32.- Referendo constitucional. A iniciativa
del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el
Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros
de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma
constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será
presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario
o articulado que votan positivamente y que votan negativamente.
La
aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere del voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de estos
exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral.
Artículo 33.- Convocatoria del referendo.
Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil
correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la
Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal
o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término
de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución.
CAPITULO
2
Materia
de los referendos
Artículo 34.- Materias que pueden ser objeto de
referendos. Pueden ser objeto de referendos los
proyectos de ley, ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la
competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción
electoral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esta ley.
Para
efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los
decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias que éste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por
las Asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza
de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los
decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las
expedidas por las juntas aaministradoras Locales y las resoluciones que dicte
el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias
otorgadas para tal evento.
Artículo 35.- Referendos derogatorios de ciertos
actos legislativos. Deberán someterse a referendo las
reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los
derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los
procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita,
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un
cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral.
Artículo 36.- De cuándo no hay lugar a referendos
derogatorios. Si antes de la fecha señalada para la
votación de un referendo para derogar un acto legislativo, una ley, una
ordenanza, un acuerdo local o una resolución local, la corporación respectiva
lo deroga, no habrá lugar a la celebración del referendo.
CAPITULO
3
La
campaña del referendo
Artículo 37.- Periodo para la recolección de apoyos.
Inscrita una solicitud de referendo, la organización electoral fijará un plazo
de un mes para la inscripción de otras iniciativas legislativas y normativas
sobre la misma materia, sean éstas complementarias o contradictorias de la
primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el
Congreso o por la Corporación Administrativa correspondiente. Transcurrido
dicho plazo, se inicia el de seis meses para la recolección de las firmas
adicionales de los ciudadanos. Ningún ciudadano podrá suscribir su apoyo a más
de una iniciativa.
Será
sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil
correspondiente, dentro del término antes señalado, que, según certificación
del mismo Registrador, haya recogido el mayor número de apoyos válidos, siempre
y cuando este número sea al menos igual al exigido en la presente ley, y sus
promotores harán campaña por el "si".
Los
promotores de las otras iniciativas podrán hacer campaña por el "si"
o por el "no", y gozarán de los beneficios especiales de que tratan
los artículos siguientes, si la iniciativa que promueven lograse, cuando menos,
el apoyo del diez por ciento de los ciudadanos que conformen el respectivo
censo electoral, según certificación del respectivo Registrador.
Parágrafo. No serán
admitidas nuevas iniciativas sobre la misma materia antes de que el proceso del
referendo haya culminado en todas sus partes.
Artículo 38.- Fecha para la realización del
referendo. El referendo deberá realizarse dentro
de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Cuando
se trate de un referendo de carácter nacional, departamental, municipal o
local, la votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá
acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha.
Artículo 39.- Finalización de las campañas. Las
campañas de todos los procesos de participación ciudadana reglamentados en la
presente ley, y que culminen con una votación, finalizarán a las 12 de la noche
del día anterior al señalado por la misma.
CAPITULO
4
Votación
del referendo y adopción de la decisión
Artículo 40.- Contenido de la tarjeta electoral. El
Registrador del Estado Civil correspondiente, diseñará la tarjeta electoral que
será usada en la votación de referendos, la cual deberá, por lo menos,
contener:
1.  La pregunta sobre si el
ciudadano ratifica o deroga íntegramente la norma que se somete a referendo.
2.  Casillas para el
"si", para el "no" y para el voto en blanco;
3.  El articulado sometido a
referendo.
Artículo 41.- La tarjeta electoral para el referendo
constitucional. La tarjeta para la votación del
referendo constitucional deberá ser elaborada de tal forma que, además del
contenido indicado en el artículo anterior, presente a los ciudadanos la
posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado
que rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada
uno de los artículos cuando el elector no vote el proyecto en bloque. En todo
caso, habrá una casilla para que vote el proyecto en bloque si así lo desea.
Artículo 42.- Suspensión de la votación de los
referendos durante los estados de excepción.  El
Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, mediante
decreto legislativo y por motivos de orden público podrá suspender la
realización de la votación de un referendo durante la vigencia de cualquiera de
los estados de excepción, siempre que su celebración pudiere afectar el orden
público o se observare un ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de
los tres días siguientes a la expedición del decreto el Presidente de la
República presentará un informe motivado al Congreso de la República sobre las
razones que determinaron la suspensión. Si éste no estuviere sesionando podrá
hacerlo dentro del mismo término.
El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición el
decreto legislativo de suspensión para que ésta se decida definitivamente sobre
su constitucionalidad, si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
Artículo 43.- Control previo de constitucionalidad
del texto que se somete a referendo. Para evitar un
pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, el tribunal de la
jurisdicción contencioso-administrativa competente, en el caso de referendos
normativos departamentales, distritales, municipales o locales, previamente
revisará la constitucionalidad del texto sometido a referendo. El Tribunal
Contencioso-Administrativo competente, según el caso, se pronunciará después de
un periodo de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano
impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio
Público rinda su concepto.
Artículo 44.- Mayorías. En
todo referendo, el pueblo tomará decisiones obligatorias por medio de la mitad
más uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte de
los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción
electoral.
Artículo 45.- Decisión posterior sobre normas
sometidas al referendo. Las normas que hayan sido
derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las
mayorías ordinarias.
Cuando
se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no
podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años.
Artículo 46.- Nombre y encabezamiento de la
decisión. La decisión adoptada en referendo se denominará
acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según
corresponda a materias de competencia del Congreso de la República, de las
asambleas departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las
juntas administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado.
Si
se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo, el
encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:
"
El pueblo de Colombia decreta".
Artículo 47.- Promulgación de actos legislativos,
leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales aprobados en referendos.  Aprobado
un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según
el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho
días, contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal
de mala conducta.
Artículo 48.- Vigencia de la decisión. Los
actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones
locales, entrarán en vigencia  a partir del momento de la publicación a menos
que en la misma se establezca otra fecha.
La
publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los
resultados por la organización electoral en el "Diario Oficial" o en
la publicación oficial de la respectiva corporación y de no realizarse, se
entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el
funcionario reticente una causal de mala conducta.
TITULO
V
LA
CONSULTA POPULAR
Artículo 49.- Consulta popular nacional. El Presidente
de la República, con la firma de  todos los ministros y previo concepto
favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de
trascendencia nacional.
No
se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la
Constitución Política.
Artículo 50.- Consulta popular a nivel
departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio
de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de
la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores
y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o locales.
Artículo 51.- Forma del texto que se someterá a
votación. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán
redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un
"si" o un "no".
No
podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la
convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la
Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la
Constitución Política y en esta ley.
Artículo 52.- Concepto previo para la realización de
una consulta popular. En la consulta popular de carácter
nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una
justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización,
será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de
los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría
de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.
El
gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta
administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de
carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los
mismos requisitos de la consulta nacional. Si éste fuere desfavorable el
gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se
remitirá al tribunal Contencioso-Administrativo competente para que se
pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad.
Artículo 53.- Fecha para la realización de la
consulta popular. La votación de la consulta popular
nacional se realizará dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del
pronunciamiento del Senado de la República, o del vencimiento del plazo
indicado para ello. En el caso de las consultas populares celebradas en el
marco de la entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y
localidades, el término será de dos meses.
Artículo 54.- Decisión del pueblo. La
decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria.
Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la
pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más
uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la
tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.
Artículo 55.- Efectos de consulta.
Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano
correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para
ello se requiera de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una
resolución  local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo
periodo de sesiones y a más tardar en el periodo siguiente. Si vencido este
plazo el Congreso, la asamblea, el Concejo o la junta administradora local, no
la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el
funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará
mediante decreto con fuerza de  ley, ordenanza, acuerdo o resolución local,
según el caso. En este caso el plazo  para hacer  efectiva  la decisión popular
será de tres meses.
Artículo 56.- Suspensión de la votación para la
Consulta Popular. El Presidente de la República con la
firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo, podrá suspender la
realización de la votación durante la vigencia de cualquiera de los Estados de
Excepción si su celebración pudiere afectar el orden público o se observare un
ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de los tres días siguientes
a la expedición del decreto, el Presidente de la República, presentará un informe
motivado al Congreso, sobre las razones que determinaron la suspensión.
El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición,
el decreto legislativo de suspensión para que ésta decida sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
TITULO
VI
CONSULTA
PARA CONVOCAR UNA ASAMBLEA
CONSTITUYENTE
Artículo 57.- Iniciativa y convocatoria de la
Consulta. El Congreso de la República, mediante una ley
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, podrá disponer
que el pueblo en votación popular decida si convoca a una Asamblea
Constituyente para reformar parcial o totalmente la Constitución.
Artículo 58.- Contenido de la ley de convocatoria.
Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir
el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la
Asamblea, la fecha de su iniciación y su periodo.
Artículo 59.- Control de constitucionalidad.
Sancionada la ley que convoca la consulta, el Presidente de la República la
remitirá a la Corte Constitucional para que ésta decida previamente sobre su
constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los artículos
241 inciso 2, y 379 de la Constitución Política.
Artículo 60.- La tarjeta electoral. La
Tarjeta electoral para la consulta deberá ser diseñada de tal forma que los
electores puedan votar con un "si" o un "no" la
convocatoria y los temas que serán competencia de la Asamblea.
Artículo 61.- Convocatoria de la Asamblea. Se
entiende que el pueblo convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, la
tercera parte de los integrantes del censo electoral. Las reglas definidas por
el pueblo en la consulta no podrán ser variadas posteriormente.
Artículo 62.- Fecha para la realización de la
consulta. La consulta para convocar una Asamblea
Constituyente y la elección de sus delegatarios serán dos actos separados.
Esta
deberá realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la fecha de la
expedición de la ley. Estos mismos términos rigen para la elección de los
delegatarios a la asamblea, contados desde la fecha de promulgación de los
resultados por el Consejo Nacional Electoral. Las dos votaciones no podrán
coincidir con otro acto electoral.
TITULO
VII
DE LA
REVOCATORIA DEL MANDATO
Artículo 63.- Revocatoria del mandato.
Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta ley para la
presentación e inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número
de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la
elección del respectivo mandatario, podrá solicitar ante la Registraduría del
Estado Civil correspondiente, la convocatoria a la votación para la revocatoria
del mandato de un gobernador o un alcalde. Sólo podrán solicitar la revocatoria
quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario
correspondiente.
La
revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos
de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo
mandatario.
Parágrafo. La Registraduría
del Estado Civil correspondiente,  certificará que las cédulas de quienes
firman el formulario, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas
elecciones.
Artículo 64.- Motivación de la revocatoria. El
formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria,
deberá contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacción general
de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de Gobierno.
Artículo 65.- Informe de la solicitud de
revocatoria. Aprobada la solicitud y expedida la
respectiva certificación, el Registrador del Estado Civil correspondiente,
dentro de los cinco días siguientes, informará del hecho al respectivo
funcionario.
Artículo 66.- Convocatoria a la votación en las
entidades territoriales. Los ciudadanos de la respectiva
entidad territorial serán convocados a la votación para la revocatoria, por la
Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior
a dos meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma
entidad.
Artículo 67.- Divulgación, promoción y realización
de la convocatoria. Corresponderá al Registrador del estado
Civil respectivo, una vez cumplidos los requisitos establecidos para la
solicitud de revocatoria, coordinar con las autoridades electorales del
respectivo departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de
la convocatoria para la votación de acuerdo con las normas establecidas en el
Título X de la presente ley.
Artículo 68.- Aprobación de la revocatoria. Se
considerará revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta
aprobada en la votación respectiva por un número de votos no inferior al
sesenta por ciento (60%) de los ciudadanos que participen en la respectiva
votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al sesenta por
ciento (60%) de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y
únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la
cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde.
Artículo 69.- Resultado de la votación. Si
como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del
alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su periodo.
Artículo 70.- Inscripción de candidatos.
Podrá inscribirse como candidato cualquier ciudadano que cumpla los requisitos
constitucionales y legales para ello, de conformidad con lo establecido en las
normas electorales generales, a excepción del mandatario que ha renunciado o al
que le ha sido revocado el mandato.
La
inscripción del candidato deberá hacerse ante el correspondiente Registrador
del Estado Civil, por lo menos veinte días antes de la fecha de la votación.
Artículo 71.- Remoción del cargo.
Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los
escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del
Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador
respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del
respectivo gobernador o alcalde revocado.
Artículo 72.- Ejecución inmediata de la revocatoria.
Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la revocatoria del
mandato será de ejecución inmediata.
Artículo 73.- Elección del sucesor.
Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones
para escoger al sucesor, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha
en que el Registrador correspondiente certificare los resultados de la
votación.
Durante
el periodo que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión del
nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la
República o el gobernador, según el caso, un ciudadano del mismo grupo, partido
o movimiento político del mandatario revocado.
Artículo 74.- Designación del sucesor.
El
funcionario reemplazante dará cumplimiento, en lo que fuere pertinente, al
programa inscrito para la gestión gubernamental en el respectivo periodo.
Artículo 75.- Suspensión de elecciones. El
Presidente de la República decidirá, en caso de grave perturbación del orden
público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo
establecido en las normas electorales vigentes.
TITULO
VIII
del
plebiscito
Artículo 76.- Plebiscito. El
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá convocar
al pueblo para que se pronuncie sobre  las políticas del Ejecutivo que no
requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas con los estados de
excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes.
El
Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de convocar
un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la
votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses,
contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del
Presidente. El plebiscito no podrá coincidir con otra elección.
Artículo 77.- Concepto obligatorio de las Cámaras y
previo de la Corte Constitucional. Cuando dentro
del mes siguiente a la fecha en que el Presidente haya informado sobre su
intención de realizar un plebiscito, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría
de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.
En
ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo
constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución
Política.
Artículo 78.- Campaña a favor o en contra del
plebiscito. El acceso de los partidos  y movimientos
políticos a los espacios de televisión financiados por el Estado se hará de
conformidad con lo establecido para el referendo constitucional.
El
Gobierno dispondrá del mismo tiempo en televisión para expresar su opinión
sobre el plebiscito. El uso de estos espacios se hará dentro de los veinte días
anteriores a la fecha señalada para la votación.
Artículo 79.- Efecto de la votación. El
pueblo decidirá, en plebiscito, por la mayoría del censo electoral.
TITULO
IX
del
cabildo abierto
Artículo 80.- Oportunidad. En
cada periodo de sesiones ordinarias de los concejos  municipales o distritales,
o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos
sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el
municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten  sean
estudiados  y sean de competencia de la corporación respectiva.
Artículo 81.- Petición de Cabildo Abierto. Un
número no inferior  al cinco por mil del censo electoral del municipio,
distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, podrán presentar
ante la secretaría de la respectiva corporación la solicitud  razonada para que
sea  discutido  un asunto en cabildo abierto, con no menos de quince días de
anticipación  a la fecha de iniciación del periodo de sesiones.
Las
organizaciones civiles podrán participar en todo el proceso de convocatoria y
celebración de los cabildos abiertos.
Artículo 82.- Materias objeto de Cabildo abierto.  Podrá
ser materia de cabildo abierto cualquier asunto de interés para la comunidad.
Sinembargo, no se podrán presentar proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier
otro acto administrativo.
Artículo 83.- Prelación. En
los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron
presentados ante la respectiva secretaría.
Artículo 84.- Difusión del cabildo. Los
concejos municipales o distritales, o las juntas administradoras locales,
dispondrán la amplia difusión de la fecha, el lugar y de los temas que serán
objeto del cabildo abierto. Para ello, ordenarán la publicación de dos
convocatorias en un medio de comunicación idóneo.
Artículo 85.- Asistencia y vocería. A
los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en
el asunto.
Además
del vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto, tendrán voz quienes se
inscriban a más tardar tres (3) días antes de la realización del cabildo en la
secretaría respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su futura
intervención.
Artículo 86.-  Obligatoriedad de la respuesta.
Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la
cual serán invitados los voceros, el presidente de la respectiva corporación
dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes
ciudadanas. Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones  públicas
municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de
prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes.
Artículo 87.- Citación a personas. Por
solicitud de los promotores del cabildo o por iniciativa de los voceros, previa
proposición aprobada por la corporación, podrá citarse a funcionarios
municipales o distritales, con cinco (5) días de anticipación, para que
concurran al cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre
hechos relacionados con el tema del cabildo. La desatención a la citación sin
justa causa, será causal de mala conducta.
Artículo 88.- Sesiones fuera de la sede. Cuando
se trate de asuntos que afecten específicamente a una localidad, corregimiento
o comuna, el cabildo abierto podrá sesionar en cualquier sitio de éste, con la
presencia del respectivo concejo municipal o distrital, o la junta
administradora local, según el caso.
TITULO
X
normas
sobre divulgación institucional,
publicidad
y contribuciones
Artículo 89.- Espacios institucionales en
televisión. En el referendo de carácter
constitucional o legal, los promotores a favor o en contra de la iniciativa,
así como los partidos y movimientos con personería jurídica, tendrán derecho
dentro de los treinta (30) días anteriores a la fecha de la votación, a por lo
menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisión.  El
Gobierno Nacional si lo desea, dispondrá de tres espacios en cada canal para
que presente su posición sobre la materia.
En
las campañas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de resoluciones locales,
en las capitales de los departamentos, los promotores de la iniciativa y los
que promuevan el voto por el "no", así como los partidos y
movimientos con personería jurídica, que participen en el debate, tendrán
derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de televisión
de la respectiva región, dentro de los treinta (30) días anteriores a la fecha
de la votación. En el caso del Distrito Capital, y mientras no disponga de
canal regional, se considerará para tales efectos como canal regional la cadena
tres de televisión.
El
Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de Televisión o
el órgano que haga sus veces, distribuirá los espacios, señalará la duración de
cada presentación y establecerá las reglas que deban observarse en los mismos.
El
tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podrá ser inferior al
promedio del asignado a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica.
Artículo 90.- Publicaciones institucionales. El
Registrador del Estado Civil correspondiente, ordenará tres (3) publicaciones
del texto del proyecto sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al
final de la campaña, en dos diarios de circulación nacional si se trata de un
referendo de carácter constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario
de amplia circulación en el respectivo territorio, en el caso de un referendo
de carácter departamental o municipal.
Artículo 91.- Campaña institucional de la
organización electoral. Sin perjuicio de la campaña que
adelanten los distintos grupos, la organización electoral será responsable de
la campaña por el "si" y por el "no", y para dar una
orientación objetiva al debate, escuchará en audiencia los argumentos de los
promotores y opositores según lo establecido por el Consejo Nacional Electoral.
Durante
el tiempo de la campaña, la organización electoral publicará anuncios en los
medios  de  comunicación más adecuados para la suficiente divulgación del
contenido de la propuesta que será sometida a referendo, para invitar a los
ciudadanos a participar en la votación, y para ilustrar a los ciudadanos sobre
la organización del mismo, pero no podrá expresar juicio alguno sobre el texto
que será votado, ni señalar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las
hubiere.
Artículo 92.- Reglas para campañas publicitarias. En
las campañas de los procesos de participación ciudadana de iniciativa popular,
toda persona natural o jurídica de derecho privado podrá contratar publicidad
para promover la recolección de firmas, la participación ciudadana y una
determinada posición frente al tema de la iniciativa. En todo caso, deberá
indicarse el nombre de quien financie los anuncios.
Las
afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo
serán sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el Consejo
Nacional Electoral, con multas entre diez y cincuenta salarios mínimos. En el
caso de funcionarios o de entidades públicas, estas podrán ser denunciadas ante
el Ministerio Público por cualquier ciudadano.
Artículo 93.- Publicidad en las campañas de
referendo. Los promotores de una iniciativa de
referendo, los que promuevan el voto por el "no", así como los
partidos y movimientos políticos que intervengan en el debate, podrán hacer
propaganda por todos los medios de comunicación, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral.
Artículo 94.- Publicidad pagada en los medios de
comunicación social. Cuando un periódico, una emisora, una
programadora de televisión u otro medio de comunicación social acepte difundir
publicidad pagada sobre un referendo, deberá prestar sus servicios a todos los
promotores, partidos o grupos políticos que intervengan en el debate y que los
soliciten, en igualdad de condiciones.
Artículo 95.- Control de contribuciones. Los
promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.
Quince
días después de terminado el proceso de recolección de firmas, deberá
presentarse a la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un
contador público juramentado.
Desde
el inicio del proceso de recolección de firmas, cualquier persona podrá
solicitar que se haga público el nombre de quienes hayan financiado la
iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo
mensual.
Ninguna
contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional
Electoral.
Artículo 96.- Fijación del monto máximo de dinero
privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación.  El
monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las
campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente
ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada
año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.
TITULO
XI
de la
participación democrática de las
organizaciones
civiles
Capitulo
1.
De la
democratización del control y de la fiscalización de la
administración
pública
Artículo 97.- De la participación administrativa
como derecho de las personas. La
participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y
por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de
aquellos que se señalen mediante ley  que desarrolle el inciso final del
artículo 103 de la Constitución Política y establezca los procedimientos
reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse,
la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así
como  sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos
procedimientos.
Artículo 98.- De las veedurías ciudadanas. Las
organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de
vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de
vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los
servicios públicos.
La
vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que
en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con
la Constitución y la ley  que reglamente el artículo 270 de la Constitución
Política.
TITULO
XII
disposiciones
generales
Artículo 99.- Facultades extraordinarias.
Revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el
término de seis meses, de acuerdo con lo establecido por el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, para crear el "FONDO PARA LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA", con personería jurídica, patrimonio
independiente, adscrito al Ministerio de Gobierno; el cual tendrá por objeto
financiar programas que hagan efectiva la participación ciudadana, mediante la
difusión de sus procedimientos, la capacitación de la comunidad para el
ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, así como
el análisis y evaluación del comportamiento participativo y comunitario.
Parágrafo.  El Gobierno
realizará las operaciones presupuestales para este efecto.
Artículo 100.- Apropiaciones presupuestales. Con
el propósito de garantizar los recursos necesarios para la realización de los
procesos de participación ciudadana en la iniciativa popular, los referendos,
las consultas populares, los plebiscitos y los cabildos abiertos, se incluirán
las apropiaciones presupuestales correspondientes en la ley anual de
presupuesto, de acuerdo con las disponibilidades fiscales existentes.
Artículo 101.- Remisión a normas electorales. A
las elecciones previstas en esta ley se aplicarán las disposiciones electorales
que no sean incompatibles con ella.
Las
normas sobre contribución y publicidad de balance del Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos y de la Oposición se aplicarán en lo que fuere
pertinente.
Artículo 102.- Declaración de resultados.  El
Consejo Nacional Electoral o el Registrador del Estado Civil correspondiente,
según el caso, declarará, oficialmente el resultado de la votación  y lo
comunicará a todas las autoridades que tengan competencia para tomar decisiones
o adoptar medidas relacionadas con lo decidido.
Artículo 103.- Informes de la Registraduría. La
Registraduría Nacional del Estado Civil llevará un archivo de la utilización de
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana regulados en la
presente ley.
Artículo 104.- Vigencia de la ley.
Esta ley rige a partir de su publicación".
VIII.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, obrando en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, en relación con el proyecto
de ley estatutaria  No.  92/1992 Senado - 282/1993 Cámara, "por la cual se
dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana"
R E S
U E L V E :
PRIMERO.-
Declarar  EXEQUIBLES:
1.  Los artículos 1o. ; 2o.; 3o.,
entendiendo por "norma jurídica", Acto Legislativo,  Ley,
Ordenanza, Acuerdo o Resolución local; 4o., 5o., 6o.,  7o. siempre y cuando la
convocatoria a plebiscito que haga el Presidente de la República, satisfaga los
requisitos previstos en el artículo 104 de la Constitución Política; 8o. a 16;
18 a 27; 30; 32 a 43; 45; 46; 48 a 52; 54 a 74; 76; 79 a 89; 91 a 98 y 104 a
109.
2.  El artículo  28  salvo la
frase "y las de acto legislativo con el del veinte (20%) de los
mismos", que se declara inexequible.
3.  El artículo  29 salvo la
frase "y en el artículo 106 del Código de Régimen Político y Municipal
o en las normas que lo modifiquen" de su numeral 1o.,  que se declara
inexequible.
4.    El artículo 34, en el entendido
que la  expresión        "fallo de la Corte Constitucional" se
refiere al pronunciamiento que debe hacer
la Corporación acerca de la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo para reformar la
Constitución, sólo por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 2o. del artículo 241 de la Carta Politica.
5.  El artículo 44, salvo la
frase "... la Corte Constitucional, cuando se trate de referendos
legales de carácter nacional o..." de la primera parte, así como la
frase "La Corte Constitucional o... de la segunda parte, que se
declaran inexequibles.
6.  El artículo 47, salvo la
frase "El Congreso de Colombia decreta", consignada en  su
inciso segundo, que se declara inexequible.
7.  El artículo 53, excepto su inciso
segundo, que se declara inexequible, al igual que la frase "en los
mismos términos previstos en su inciso anterior" de su inciso tercero.
8.  El artículo 75, salvo su
inciso primero que se declara inexequible.
9.
El artículo 77, salvo la
frase "las decisiones previstas en el artículo   150, numeral 16 de la
Constitución Política, o sobre..." que se declara inexequible.
10.  El artículo 78, salvo su
inciso segundo, que se declara inexequible.
11. Los artículos 99  y 100 salvo
la expresión "ordinaria" que en ellos se consigna, la cual se
declara inexequible.
SEGUNDO.-
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 17;  90; 101; 102 y 103.
TERCERO.-
REMITIR al Señor Presidente de la República el texto del proyecto de ley y
copia auténtica de la presente sentencia, para los efectos del correspondiente
trámite constitucional.
CUARTO.-
ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los Presidentes del H. Senado y de
la H. Cámara de Representantes para su conocimiento.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-180/94
REVOCATORIA
DE ALCALDES-Quórum/REVOCATORIA DE GOBERNADORES-Quórum/REVOCATORIA
DEL MANDATO (Salvamento de voto)
Disentimos
de la decisión mayoritaria que declaró exequible la exigencia establecida en el
artículo 69 del proyecto revisado, según la cual es necesario que haya una
mayoría calificada del 60% de los votos emitidos para que opere la revocatoria
de alcaldes y gobernadores. Los argumentos son los mismos por los cuales
salvamos el voto en la sentencia C-011/94, por medio de la cual esta
Corporación revisó el proyecto de ley estatutaria sobre voto programático.
PRINCIPIO
DE LA MAYORIA SIMPLE (Salvamento de voto)
Consideramos
que la Constitución define al Estado colombiano como un Estado Social de
Derecho, organizado en forma... democrática... y la regla de la democracia
acogida por la Carta fundamental, es el principio de la mayoría simple (CP.
arts. 146 y 148). Es cierto que la Constitución puede excepcionar el principio
de mayoría simple y efectivamente lo hace en varias ocasiones. Sin embargo,
cuando la Constitución no establece una excepción al principio de mayoría
simple, la ley no puede hacerlo de manera injustificada. Es pues razonable que
la ley exija como requisito de validez de la revocatoria que el número de
sufragios depositados para la revocatoria no sea inferior al 60% de la votación
registrada el día que se eligió el mandatario.  Pero lo que resulta inaceptable
es que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla general de
la mayoría simple y establezca una fórmula de mayoría calificada para la
aprobación de la revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 69 no se
contenta con el establecimiento de la mayoría absoluta puesto que consagra que
60% de los votantes deberán aprobar la revocatoria. De esa manera la ley no
sólo está otorgando a una minoría la posibilidad de impedir un pronunciamiento
de la mayoría en ejercicio de su derecho constitucional a controlar el
desempeño de los funcionarios elegidos, sino que además podría estar
convirtiendo en inoperante el mecanismo de la revocatoria de mandato.
Los
Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero, disentimos de la decisión mayoritaria que declaró exequible la
exigencia establecida en el artículo 69 del proyecto revisado, según la cual es
necesario que haya una mayoría calificada del 60% de los votos emitidos para que
opere la revocatoria de alcaldes y gobernadores. Los argumentos son los mismos
por los cuales salvamos el voto en la sentencia C-011/94, por medio de la cual
esta Corporación revisó el proyecto de ley estatutaria sobre voto programático.
Consideramos
que la Constitución define al Estado colombiano como un Estado Social de
Derecho, organizo en forma... democrática... y la regla de la democracia
acogida por la Carta fundamental, es el principio de la mayoría simple (CP.
arts. 146 y 148), tal y como esta Corporación lo reconoció en fallo anterior,
cuando expresamente señaló:
"La
Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías
y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada"1
Es
cierto que la Constitución puede excepcionar el principio de mayoría simple y
efectivamente lo hace en varias ocasiones: así, para la aprobación de las leyes
orgánicas y estatutarias (CP art. 151 y 153), exige mayoría absoluta de los
miembros de ambas Cámaras; igual mayoría se requiere para la aprobación en
segundo periodo de una reforma constitucional por el Congreso (CP art. 375) o
para que ese cuerpo representativo convoque una Asamblea Constituyente que
deberá ser aprobada cuando menos por una tercera parte del censo electoral (CP
art. 376); para la concesión de indultos o amnistías para delitos políticos, la
Constitución exige una mayoría de dos tercios de los votos de los miembros de una
y otra cámara (CP. art. 150 ord. 17); también para la elección de Presidente en
primera vuelta la Constitución exige mayoría absoluta (CP. art. 190).
Sin
embargo, cuando la Constitución no establece una excepción al principio de
mayoría simple, la ley no puede hacerlo de manera injustificada. Los
Magistrados que salvamos nuestro voto consideramos que es razonable que se
establezcan ciertos requerimientos de participación electoral mínima que
garanticen que la revocatoria sea producto de una decisión mayoritaria. Es pues
razonable que la ley exija como requisito de validez de la revocatoria que el
número de sufragios depositados para la revocatoria no sea inferior al 60% de
la votación registrada el día que se eligió el mandatario.  Pero lo que resulta
inaceptable es que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla
general de la mayoría simple y establezca una fórmula de mayoría calificada
para la aprobación de la revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 69
no se contenta con el establecimiento de la mayoría absoluta puesto que
consagra que 60% de los votantes deberán aprobar la revocatoria. De esa manera
la ley no sólo está otorgando a una minoría la posibilidad de impedir un
pronunciamiento de la mayoría en ejercicio de su derecho constitucional a
controlar el desempeño de los funcionarios elegidos, sino que además podría
estar convirtiendo en inoperante el mecanismo de la revocatoria de mandato. Por
eso creemos que ese aspecto del artículo 69 debió ser declarado inexequible.
Fecha
ut supra,
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                  Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-180/94
CABILDO
ABIERTO-Naturaleza
(Salvamento de voto)
El
cabildo abierto es hoy en día una clara expresión de la soberanía popular local
y de la democracia participativa contemporánea. De ahí su adopción en el
artículo 103 la Constitución de 1991, como uno de los mecanismos de
participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía. La decisión
mayoritaria de la Corte sobre este punto, acepta el sentido democrático y
participativo de la institución pero, de manera inexplicable,  limita sus
alcances hasta considerar que sólo tiene efectos deliberantes. En estas
condiciones, el cabildo abierto se confunde con el derecho de petición
consagrado por el constituyente en el artículo 23 de la Carta. La voluntad
popular de institucionalizar una vía de participación adicional, queda entonces
desvirtuada por la decisión de la Corte de recortar sus alcances hasta
confundir su operatividad con la de otra figura ya existente.
1.
El cabildo surge como una expresión política de la vida municipal española del
siglo XI. En un principio se manifestaba de manera abierta y comprendía a los
habitantes de todo el territorio. Posteriormente surge el cabildo cerrado,
compuesto por comisiones de pocos individuos, depositarios de poder
representativo. Esta institución tuvo gran importancia durante la colonia
española en América. La ley II, título X, libro IV de la Recopilación de las
Leyes de Indias autorizaba la convocatoria del cabildo abierto en situaciones
de gravedad extrema, que afectaban profundamente la existencia común, con el
objeto de adoptar soluciones a la crisis. Durante los siglos XVII y XVIII los
cabildos abiertos se constituyeron en  verdaderas reuniones populares,
lideradas por tribunos elocuentes,  en las cuales fue germinando el espíritu
revolucionario que dio origen a la independencia.
2.
El cabildo abierto tuvo lugar en aquellas situaciones de crisis cuando las
instituciones previstas para resolver problemas ordinarios resultaban
insuficientes. Históricamente fue una especie de manifestación del
constituyente primario en el ámbito municipal. No obstante su origen medioeval,
el cabildo abierto es hoy en día una clara expresión de la soberanía popular
local y de la democracia participativa contemporánea. De ahí su adopción en el
artículo 103 la Constitución de 1991, como uno de los mecanismos de
participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía.
3.
La decisión mayoritaria de la Corte sobre este punto, acepta el sentido
democrático y participativo de la institución pero, de manera inexplicable,
limita sus alcances hasta considerar que sólo tiene efectos deliberantes. En
estas condiciones, el cabildo abierto se confunde con el derecho de petición
consagrado por el constituyente en el artículo 23 de la Carta. La voluntad
popular de institucionalizar una vía de participación adicional, queda entonces
desvirtuada por la decisión de la Corte de recortar sus alcances hasta
confundir su operatividad con la de otra figura ya existente.
4.
Eliminados su efectos jurídicos, la única consecuencia que subsiste del texto
constitucional es la nominal y, con ella, la de un eventual efecto simbólico en
beneficio de la participación ciudadana, cuya utilidad es dudosa si se tiene en
cuenta la producción de otro efecto simbólico paralelo al anterior, y esta vez
en beneficio de la frustración y de la apatía, ocasionadas por la ineficacia de
los enunciados constitucionales.
5.
Las dificultades de la puesta en marcha de una institución constitucional no
pueden conducir al legislador a frustrar su sentido y alcance. Es cierto que la
reglamentación del cabildo abierto - como la de la revocatoria del mandato-
plantea problemas difíciles y delicados. Sin embargo, la dificultad no es una
imposibilidad - como lo demuestran otras legislaciones que contemplan la
figura- y debió ser asumida - al menos por la Corte-  para respetar  la voluntad
constituyente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ               CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
[1]   Cfr. sentencias T-439 de 1992, C-607 de 1992, T-469 de 1992,
C-003 de 1993, T-03 de 1992, T-383 de 1993, T-200 de 1993, C-089 de 1994, y
C-86A de 1994,  entre otras.
[2]    Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.  Sentencia C-089 de
1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]    Cfr. Bobbio, Norberto.
"El futuro de la Democracia", México, 1.986.
[4]  Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-011 de 1994.
Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria 163/92 Senado 254/1993
Cámara de Representantes "por el cual se reglamenta el voto programático y
se dictan otras disposiciones". M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[5]    Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-089 de 1994.
Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria  11/92 Cámara 348/93
Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y
movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las
campañas electorales y se dictan otras disposiciones". M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6]   Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-de 1994. Revisión constitucional del
proyecto de ley estatutaria 209/92 Senado 1/92 Cámara de Representantes
"por la cual se desarrolla el derecho de libertad religiosa y de
cultos". M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[7]     Cfr. Gaceta Constitucional No. 79.
[8] Cfr. Biscaretti di Ruffia, Paolo. "Las
Instituciones Legislativas de la Democracia Directa". Editorial Tecnos,
Madrid. 1982, p. 421.
[9]         Biscaretti di Ruffia, Ob. cit.
[10]      Gaceta
Constitucional N° 47 de abril 15 de 1991, p. 11.
[11]    Ob.
Cit.
[12] Según expresión de un cabildo abierto en
Villa de San Gil del año de 1.792, para definir la construcción de una obra
pública. Esta práctica cívica tan importante en la época heróica de la
Conquista, cayó luego, bajo la Colonia en acentuada postración, de la que habría
de salir, ya con aire revolucionario -20 de julio de 1.810-, hasta el momento
histórico precursor de la independencia. Cfr.
Jose Maria Ots. Capdequi, "Historia del derecho español en América y del
derecho indiano", Madrid, Aguilar, 1969, p. 153.
[13]           Cfr. Indalecio Liévano Aguirre,
"Los grandes conflictos socio-económicos de nuestra historia",
Bogotá, 1966, p. 578.
[14]           Cfr. Luis Eduardo Nieto Arteta,
"Economía y cultura en la historia de Colombia", Editorial Oveja
Negra,  Ed. 1974, p. 34.
[15]    Cfr.
Sentencia C-130 de 1994.  M. P., Dr. Fabio Morón Díaz.PPP
[16]    Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-08o de 1994. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[17]           Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia No. C-011 de 1.994. Magistrado Ponente Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
1 Ver
sentencia C-013 de 21 de enero de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz