C-886-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-886/02
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
por vicios de forma
INFORMACION
CONTABLE DEL SECTOR PUBLICO-Depuración
PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adición de artículos
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Condiciones
que la integran
De las
disposiciones (artículos 158 y 189 de la Constitución) se desprenden tres condiciones
que integran el principio: en primer lugar, el legislador debe definir con
precisión, desde el título mismo del proyecto, cual habrá de ser el contenido
de la ley. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley
deben guardar una relación de conexidad entre si, bien sea temática,
teleológica o sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las
modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en
el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de
conexidad.
PROYECTO DE LEY-Admisión de diversidad de núcleos temáticos conexos
materialmente/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Admisión de diversidad de
núcleos temáticos conexos materialmente
Sin violentar el
principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos
temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación
de conexidad material con base en los criterios señalados. Para tal efecto, el
análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como “... el
contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por
las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan
los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el
desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las
distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos
esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la
materia de la ley de que hace parte”.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones o adiciones no ajenas a la
materia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificaciones o adiciones no
ajenas a la materia
Si bien es posible que el curso de los
debates se introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos, en
aplicación del principio de unidad de materia, las mismas no pueden ser ajenas
a la materia del proyecto.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Permisión de transparencia y coherencia del debate
El principio de unidad de materia, como
de manera reiterada lo ha señalado la Corte, obedece, entre otras finalidades,
a las de permitir, tanto la transparencia, como la coherencia del debate. En el
primer caso se trata de evitar  que se aprueben como parte de una ley, normas,
que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales
no se ha surtido un verdadero debate. En el segundo caso se busca que la tarea
legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio
Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo
conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de
conexidad.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Criterios para la formulación de un cargo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE SANEAMIENTO DE INFORMACION CONTABLE DEL SECTOR
PUBLICO-Disposiciones de
contenido tributario con destino a particulares y de carácter permanente
PROYECTO DE LEY-Materias subyacentes
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Extremos
de materia subyacentes sin relación de conexidad temática, teleológica o
sistemática
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Debate
aislado de distintos contenidos temáticos
Referencia:
expediente D-3994
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 12, 13, 14, 15,16, 18 y 20 de la Ley
716 de 2001.
Demandantes:
María Claudia Ortíz
Valero
Paulina Restrepo
Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,  veintidós (22) de octubre de
dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Las ciudadanas
María Claudia Ortíz Valero y Paulina Restrepo Londoño, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de
la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.
La Corte,  mediante Auto de abril dieciocho
(18) de 2002,  proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió
la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría Genera de
la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
lo de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, conforme
a la publicación en el Diario Oficial N° 44.661 de diciembre 29 de 2001.
Ley 716
de 2001
Por el cual se expiden normas para
el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan
disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones
“Artículo
12. Modificase el artículo 499 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo
499. Régimen simplificado para comerciantes minoristas. Para todos los efectos
del Impuesto sobre las Ventas, IVA, deben inscribirse en el régimen
simplificado las personas naturales comerciantes minoristas o detallistas cuyas
ventas estén gravadas, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior
ingresos brutos provenientes de su actividad comercial por un valor inferior a
los cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tengan un
establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su
actividad.”
Artículo
13. Se incluye un artículo nuevo al estatuto tributario así:
Artículo
499-1. Régimen simplificado para prestadores de servicios. Para todos los
efectos del Impuesto sobre las Ventas, Iva, deben inscribirse en el régimen
simplificado las personas naturales que presten servicios gravados, cuando
hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes
de su actividad por un valor inferior a doscientos sesenta y siete (267)
salarios mínimos legales mensuales vigentes y tengan un establecimiento de
comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad.
Parágrafo.
Los profesionales independientes, que realicen operaciones excluidos del
impuesto sobre las ventas, deben cumplir con las obligaciones formales
previstas en el artículo 506 del Estatuto Tributario.
Artículo
14. Se adiciona un parágrafo transitorio al artículo 505 del Estatuto
Tributario, en los siguientes términos:
Parágrafo
transitorio. Los responsables del Impuestos sobre las Ventas que durante el año
2001 se hayan inscrito como pertenecientes al régimen común, y hayan obtenido
durante dicho año ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor
inferior a los previstos en los artículos 499 y 499-1 del Estatuto Tributario,
podrán solicitar antes del 31 de marzo del año 2002 a la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdicción, su reclasificación al
régimen simplificado, sin perjuicio  de la facultad que tienen las autoridades
tributarias de hacer las comprobaciones pertinentes. Una vez presentada la
solicitud, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendrá seis
(6) meses para reclasificar al contribuyente si a ello hubiere lugar. Si
transcurrido este término no se ha proferido el acto administrativo pertinente
operará el silencio administrativo positivo.
Artículo
15. Adicionase el artículo 618-1 del Estatuto Tributario con el siguiente
parágrafo transitorio:
Parágrafo
transitorio. Hasta el 31 de diciembre del año 2002, la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales podrá realizar rifas, sorteos o concursos dirigidos a los
responsables del régimen simplificado, que durante los años 2001 y 2002 cumplan
con las obligaciones legalmente previstas para dicho régimen.
El
procedimiento para la realización de estos concursos, rifas o sorteos se
sujetará a los previsto  en el presente artículo.
Artículo
16. Adicionase el artículo 555-1 del Estatuto Tributario con los siguientes
incisos y un parágrafo transitorio.
Las
cámaras de comercio, una vez asignada la matrícula mercantil, deberán solicitar
a más tardar dentro de los dos (2) días calendario siguientes la expedición del
Número de Identificación Tributaria, NIT, del matriculado a la Administración
de Impuestos Nacionales competente, con el fin de incorporar, para todos los
efectos legales, dicha identificación a la matrícula mercantil. En las
certificaciones de existencia y representación y en los certificados de
matrícula siempre se indicará el número de identificación tributaria.
El
incumplimiento de esta obligación por parte de las cámaras de comercio
acarreará la sanción prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario.
Las
personas no obligadas a inscribirse en el registro mercantil, y que de acuerdo
con la ley tributaria tengan obligaciones con la Administración de Impuestos
Nacionales de su jurisdicción, deberán tramitar su inscripción en el Registro
Unico Tributario (RUT) y obtener su Número de Identificación Tributaria (NIT)
ante la respectiva Administración Tributaria.
La
Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales podrá celebrar convenios con las
cámaras de comercio con el fin de asignar a través de medios electrónicos el
Número de Identificación Tributaria (NIT).
Parágrafo
transitorio. Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente
ley, todas las personas actualmente inscritas en el registro mercantil, deberán
informar a la cámara de comercio donde se encuentren inscritas el número de
identificación tributaria (NIT) que le haya asignado la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales. El incumplimiento de esta obligación da lugar a la
imposición de la sanción prevista en el artículo 37 del Código de Comercio.
Artículo
18. Modifíquese el parágrafo 2° del artículo 424 del estatuto Tributario, el
cual quedará así:
Parágrafo
2°. Las materias primas químicas con destino a la producción de medicamentos de
las posiciones 29.36, 29.41, 30.01, 30.04 y 30.06, así como las materias primas
químicas de los plaguicidas e insecticidas de la partida 38-08 quedarán
excluidas del IVA.
Artículo
20. Adiciónase un parágrafo al artículo 147 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
Parágrafo
2°. En casos especiales el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá
autorizar a las sociedades la compensación de las pérdidas fiscales sufridas en
cualquier año o periodo gravable, con las rentas líquidas que obtuvieren dentro
de los siete periodos gravables siguientes, en ningún caso, serán deducibles
las pérdidas originadas en la venta de activos fijos, a los que se les amplía
el plazo por dos años.
Las
pérdidas de las sociedades además de no ser trasladables a los socios, tampoco
lo serán respecto de las sociedades absorbentes o de las que resulten de una
fusión cuando la actividad generadora de renta de la sociedad absorbida o
fusionada sea distinto. En todo caso para que las pérdidas, sean admitidas
tendrán que cumplir con todos los requisitos legales y en particular con la
condición de tener relación de causalidad con la actividad productora de
rentas.
En
todos los casos en que la Administración de Impuestos Nacionales encuentre
indicios sobre la improcedencia de las pérdidas fiscales declaradas o
compensadas por el contribuyente, el término de firmeza de las declaraciones de
rentas correspondientes a los años gravables en que se originen y compensen las
pérdidas, será de cinco años siempre y cuando se compruebe la improcedencia.
III.    LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Consideran las
demandantes que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 154, inciso
4°, 158, 161 y 363 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
2.1.   Cargo por violación del artículo
154, inciso 4º de la Constitución
El artículo
154, inciso 4º Superior, establece que el debate de las normas tributarias,
independientemente de que impongan o no un tributo, debe ser iniciado en la
Cámara de Representantes. Señalan las demandantes que esta regla de
procedimiento se consagra expresamente sobre “las normas relativas a tributos”
y no exclusivamente sobre normas que imponen tributos.
En virtud, de lo anterior, resaltan las
actoras que las normas acusadas de la Ley 716 de 2001, cuyo contenido es
tributario, nunca fueron discutidas en los debates que se surtieron ante la
Cámara de Representantes. En el presente caso, advierten, los artículos 12, 13,
14, 15 y 16 fueron incluidos por los ponentes para el primer debate en comisión
del Senado de la República, mientras que los artículos 18  y 20 fueron
introducidos durante la discusión en la plenaria del Senado.
Consideran que, como consecuencia de haber
sido incluidas estas normas por parte del Senado, se desconoció la regla
constitucional de procedimiento legislativo y, por consiguiente el principio de
imposición tributaria basado en la representación democrática.
2.2.   Cargo por violación de los artículos
161 y 158
En concepto de
las demandantes, el texto aprobado en la Plenaria del Senado no era susceptible
de análisis de aprobación por la Comisión Accidental de Conciliación, por no
cumplir con uno de los requisitos legales que han sido reconocidos
jurisprudencialmente para que ella pueda entrar a conciliar entre textos
divergentes. En el caso específico, se trata de aquél que establece que las
Comisiones Accidentales de Conciliación únicamente pueden entrar a operar
cuando, a través de las modificaciones, no se haya alterado sustancialmente el
contenido del proyecto o se haya cambiado de finalidad.
En relación con la competencia de las
Comisiones de Conciliación, afirman, siguiendo los criterios expuestos por la
Corte en la Sentencia C-198-2001, que la misma es “restringida por la
Constitución y debe entenderse que su facultad está determinada por la
naturaleza de las modificaciones que se le hayan introducido al proyecto y que
surjan como discrepancias entre los proyectos adoptados en las sesiones
plenarias de ambas cámaras, sin desconocer los principios de identidad y
consecutividad.”
Afirman que los artículos demandados,
además de violar la unidad de materia consagrada en el artículo 158 de la Carta
(cargo que se explica en el siguiente numeral), no podían ser discutidos por la
Comisión Accidental de Conciliación, porque no guardan relación alguna con la
temática del proyecto de ley, vulnerando igualmente el artículo 161 Superior.
Concluyen que
la carencia de los debates en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en
la plenaria de cada Cámara, no podía ser reemplazada por la labor de las
Comisiones Accidentales de Conciliación, toda vez se trataba de temas de índole
tributario.
2.3.   Cargo por violación del artículo 158
A partir de la jurisprudencia reiterada de
la Corte Constitucional, las demandantes con el fin de determinar que los
artículos demandados violan el principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 Superior, analizan tres aspectos, a saber: a) el Objeto de la ley
demandada, b) las disposiciones que se considera no tienen coherencia racional
con la materia de la norma en cuestión y c) las razones por las cuales se
considera que no existe relación entre la materia de la ley y las disposiciones
demandadas.
En relación con el objeto de la ley
demandada, señalan que de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 716 de 2001, con
el contenido de la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 085 de 2000
Cámara, y con el contenido de las ponencias para primero y segundo debate al
Proyecto de Ley 147 de 2001 Senado, se puede concluir que el “núcleo temático
de la ley 716 de 2001 es, indudablemente, de índole contable y tiene como fin
que los estados financieros de las entidades públicas, destinatarias de la
norma (art. 2 de la Ley 716 de 2001) reflejen la existencia y la realidad de
las cifras de las cuentas respectivas.”
Respecto del segundo aspecto, señalan que
los artículos demandados “modifican o adicionan artículos al Estatuto
Tributario relacionados con el régimen simplificado de los contribuyentes del
IVA, las rifas y sorteos que podrá realizar la DIAN, con las Cámaras de
Comercio y su obligación de incorporar el NIT, se excluyen unos bienes del IVA
y se autoriza al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para que autorice a
las sociedades la compensación por pérdidas fiscales en relación con el
impuesto de renta.”
En lo
atinente a las razones por las cuales se considera que la materia de la norma y
las disposiciones demandadas no guardan relación, resaltan que para la Corte
Constitucional, según la Sentencia C-992 de 2001, “[l]a unidad de materia debe
apreciarse desde una doble perspectiva: por un lado, todo proyecto de ley,
considerado en su conjunto, debe referirse a una misma materia; por otro, todas
las disposiciones que resulten aprobadas en el trámite de un proyecto de ley,
deben guardar relación de conexidad con la materia del mismo.”
Señalan que de acuerdo con la línea
jurisprudencial desarrollada por la Corte, se identifican diferentes tipos de
relaciones que deben tener las disposiciones de las normas para que tengan
coherencia interna entre sí, las cuales son: “la conexidad entre las materias
que se regulan -conexidad temática-, correspondencia entre las causas o los
efectos de las materias que integran la ley -conexidad causal o teleológica,
respectivamente-, o a las razones de técnica o estrategia legislativa que le
recomiendan al legislador tratar ciertos temas de determinada forma dentro del
sistema jurídico -conexidad sistemática-.”
En relación con la conexidad temática,
señalan las ciudadanas, que las disposiciones demandadas y la ley a la cual
pertenecen no guardan una relación temática entre ellas, “debido a que las
primeras se refiere a temas de índole tributario mientras que el objeto de la
ley, como ya fue demostrado, se refiere a temas contables.”. En efecto,
señalan, existen diferencias entre una norma de carácter contable y una
disposición fiscal, porque si bien es cierto que el derecho tributario  guarda
una especial relación con la contabilidad, no puede afirmarse que por medio de
una ley que pretende lograr un saneamiento en los estados financieros de las
entidades públicas -mejorando la información contable que poseen- se puedan
incluir normas que afectan a los contribuyentes en relación con la forma en que
deben tributar.
Señalan que los términos correspondientes
al régimen simplificado del IVA (arts. 12, 13 y 14 de la Ley 716 de 2001) y a
las obligaciones de las cámaras de comercio (art. 16), no guardan una relación
temática con las demás disposiciones no demandadas de la ley, toda vez que,
como quedó señalado, éstas pretenden la depuración de la contabilidad de las
entidades estatales, no de los contribuyentes. Respecto de los artículos 15 y
16 de la Ley 716 de 2001, afirman que carecen de un contenido relacionado con
la obtención o mejoramiento de información contable, luego son ajenos al tema
desarrollado por la ley.
Adicionalmente, agregan, que las medidas
consagradas en la Ley 716 de 2001 deben encaminarse sobre los estados
financieros existentes de las entidades destinatarias de la norma determinadas
en el artículo 2°, no sobre la contabilidad futura como lo establecen las
normas demandadas.
Concluyen, “que el hecho de que en el
título de la ley se haya introducido la frase “y se dictan disposiciones
tributarias”, no subsana la violación al principio de unidad de materia,
como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional”, y al
respecto transcriben apartes de la Sentencia C-531 de 1995.
Respecto de la conexidad causal o
teleológica, señalan que para el objetivo que busca la Ley 716 de 2001, “la
reforma contable de las entidades públicas se hace con el fin de contar con una
mejor y veraz información.” Y las normas demandadas, por el contrario, agregan,
“ tienen la finalidad de fomentar el pago de los tributos (arts. 15, 18 y 20) y
mejorar el control fiscal sobre los contribuyentes (arts. 12, 13, 14 y 16) para
efectos de un mayor recaudo; su finalidad, en últimas, es engrosar el tesoro
público.”
Anotan las demandantes que resulta de suma
importancia desde la perspectiva de la unidad de materia determinar cuales son los
destinatarios de la ley, esto es, los  sujetos sobre los cual se busca que se
surtan los efectos de la norma, y que en este caso se tiene que los
destinatarios, según el artículo 2° de la Ley 716 de 2001, son las entidades
públicas, mientras que las normas acusadas son directamente aplicables sobre
los contribuyentes y las cámaras de comercio.
Al hacer un análisis en torno a la
conexidad sistemática, observan las demandantes que “... las disposiciones
demandadas no constituyen complementos sustanciales de la materia dominante de
la ley, por lo tanto, no es posible entonces argumentar que por estrategia
legislativa es recomendable  tratar diferentes aspectos que tienen tan solo un
lejano efecto común en una misma ley.”
2.4.   Cargo por violación del artículo 363
Señalan que en
materia tributaria la doctrina ha señalado que el tratamiento general y
uniforme se deriva de la equidad cualitativa, mientras que en la equidad
cuantitativa el fundamento de las imposiciones se basa en la  capacidad
contributiva de los sujetos pasivos.
Señalan que la
Corte a través de su jurisprudencia, ha determinado que “el único criterio
constitucionalmente válido para hacer una distinción entre contribuyentes es su
capacidad contributiva, la cual debe ser determinada según parámetros
expresamente establecidos por el legislador en atención al principio de
legalidad, es necesaria entonces una regulación, como ya lo ha reconocido la
Corte, que con base en criterios proporcionales a las diferentes situaciones en
que se encuentren los sujetos pasivos del tributo establezcan un equilibrio
entre los contribuyentes.”
De conformidad
con lo anterior, consideran que el parágrafo 2 del artículo 20 de la Ley 716 de
2001, “[a]l dotar al Director de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales
de la autoridad para decidir si concede o no el beneficio de la compensación de
las pérdidas fiscales por dos años o más a lo inicialmente establecido dentro
del artículo 147 del Estatuto Tributario (cinco años) a ciertas empresas, según
su criterio, y no que de acuerdo con un criterio legal razonable y proporcional
se hagan acreedoras a la extensión de dicho término de compensación de las
pérdidas, se está contrariando el principio de equidad por dos razones
principalmente.”, la primera tiene que ver, aducen, con el desconocimiento de
la necesidad legal de una regulación como lo expresó la Corte en materia de
igualdad, en la Sentencia C-094/93 y la segunda porque se está desconociendo
que la única diferenciación que el legislador está llamado a hacer entre los
contribuyentes es exclusivamente según su capacidad contributiva.
Concluyen
al respecto que “dotar a una autoridad de la posibilidad de decidir si concede
o no un beneficio tributario, es dejar la puerta abierta a que la decisión no
se fundamente en criterios materiales, objetivos, ciertos, y conocidos de
antemano por los contribuyentes, lo cual sería la aplicación correcta del
principio de equidad, sino que por el contrario se base en criterios de
política fiscal que responderían a la función de recaudo de la entidad cuyos
intereses son definidos por dicha autoridad.”
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito público
La ciudadana
Flori Elena Fierro Manzano presentó escrito de intervención representando al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual solicita que las
disposiciones acusadas se declaren exequibles, con base en las siguientes
consideraciones:
- No existe violación del inciso 4 del
artículo 154 Superior porque la Constitución y las Leyes 3 y 5 de 1992
consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designación
de la Comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley. Afirma que
“El tema y la finalidad de la ley debe ser criterio que determine, la comisión
permanente a la que se remita el proyecto para su trámite en primer debate.”.
Sobre el particular señala apartes de las Sentencias C-353 de 1995 y C-792 de
2000.
Agrega que la distribución de los proyectos
en las comisiones permanentes para aprobación en primer debate dependerá de la
materia dominante en cada caso, donde es posible que un mismo proyecto contenga
temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean
conexos entre sí. Señala que “El criterio de especialidad empleado por la Ley 3
de 1992 para señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales
permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada
proyecto de ley. En caso de duda razonable, el presidente de la Cámara en donde
se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo
2, artículo 2 de la Ley 3 de 1992, y según su criterio, lo enviará a la
comisión competente.”
Respecto de la revisión de la ley demandada
afirma que el criterio dominante es económico, toda vez que en ella se expiden
normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y
que no obstante, en la ley se hayan introducido normas en materia tributaria,
estas no constituyen la finalidad exclusiva de ésta.
Concluye que se justifica la competencia de
asuntos económicos del Congreso para debatir estas propuestas de acuerdo con el
artículo 347 Constitucional “que contempla el estudio de proyectos de rentas
adicionales para financiar los gastos previstos en el Presupuesto General de la
República por parte de las comisiones que estudian el proyecto de Ley anual de
presupuesto, por mandato del artículo 3 de la Ley 3 de 1992.”
- En su concepto no existe violación del
artículo 161 de la Constitución porque las normas en materia tributaria,
guardan relación con la materia propuesta y debatida.
Afirma que de conformidad con la Carta, no
es necesario que un proyecto de ley sea el mismo en las diferentes instancias
del trámite legislativo, toda vez que se admite la posibilidad de que en las
plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto
siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Agrega que
en caso de existir discrepancias entre lo aprobado por una y otra Cámara, el
artículo 161 Superior, habilita a las comisiones accidentales para preparar el
texto unificado, por medio del cual se superen las diferencias y sea
posteriormente aprobado por las plenarias de cada Cámara, con el fin de
brindarle unidad normativa al proyecto.
-A su juicio, no es posible tenerse como
materia extraña a la ley tributaria, la contable, toda vez que las materias de
estas disposiciones es concordante entre sí. Además, agrega, la misma
jurisprudencia constitucional ha señalado que para establecer si hay unidad de
materia en un determinado cuerpo legal no es suficiente la identificación
meramente formal acerca del asunto tratado sino que es menester establecer si
entre ellos existe una concatenación sustancial “en cuya virtud el legislador
los integre sistemáticamente excluyendo aquellos que no guardan relación alguna
con la cuestión predominante dentro del conjunto normativo.”
Concluye que si bien la norma demandada
puede tener connotaciones que tocan otras materias, ello no es obstáculo para
que sea declarada exequible, toda vez que corresponde a la materia económica
señalada en la ley.
Dice que no se explica como una disposición
que toque varias ramas del derecho, sea ubicada en una sola de ellas para
negarle su concordancia con otros temas como acontece en este caso.
2.
Intervención
ciudadana
2.1.   El
ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, intervino para solicitar a la Corte la
declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 716 de
2001.
En primer
lugar, advierte que el artículo 18 acusado, no infringe el artículo 154, inciso
4 Superior, porque a su juicio la formalidad allí prevista no implica que se
restrinja la participación democrática al punto de no permitir que el proyecto
tenga modificaciones o adiciones como cualquier otro proyecto. Por el
contrario, afirma “ la formalidad es clara al determinar el inicio del trámite
de los relativos a tributos en la Cámara de Representantes es solo eso, una
formalidad para iniciar el debate democrático, no la participación de los H.
Senadores dentro del mismo para presentar modificaciones.”
Señala que las
modificaciones surtidas en el Senado fueron aprobadas en Comisión Accidental de
Conciliación, las cuales en su concepto permanecen ligadas al objeto y al
contenido del proyecto, tal y como se observa en el articulado y se expone en
las respectivas ponencias del H. Senado.
Afirma en
relación con el artículo 18 acusado que dada la importancia que comporta la
exención del gravamen del IVA sobre los medicamentos, “merece estar en el
ordenamiento, pero en tanto infringe el derecho a la igualdad al  dar un
tratamiento diferencial a dos hipótesis iguales, como son las materias químicas
y las no químicas, debe condicionarse la constitucionalidad de la norma a que
se entiendan excluidas del gravamen las materias primas no químicas, en tanto
como se ha señalado, no existe razón alguna para privilegiar las primeras
frente a las segundas.”
Agrega que al
omitir excluir del gravamen del IVA de manera expresa, a las materias primas de
los medicamentos que hagan parte del Plan Obligatorio de Salud, “resultan
gravados los que sin hacer parte de los medicamentos excluidos, hagan parte del
POS,  gravando así a las Entidades Promotoras de Salud infringiendo el
principio de equidad tributaria al gravar a unas entidades que no tienen
capacidad de pago para asumir obligaciones diferentes a las intrínsecas a la
prestación de los servicios de seguridad social.”
En
consecuencia, considera que esta Corporación debe resolver que el artículo 18
de la Ley 716 de 2001, es acorde a la Constitución “siempre y cuando se
entiendan excluidas del IVA las materias primas destinadas a la producción de
medicamentos del POS, con independencia de su coincidencia o no con las
partidas arancelarias a que se refiere la norma acusada.”
2.2.   La
ciudadana Catalina Riveros, intervino dentro de la oportunidad legal prevista
para solicitar a la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de las
normas demandadas.
La
interviniente después de señalar apartes de los artículos 186 y 188 de la Ley 5
de 1993, donde se señala el fin de las Comisiones Accidentales de Mediación,
las cuales es la de superar las discrepancias que surgieren en relación con el
articulado de un proyecto y la obligación de éstas de presentar el proyecto
definitivo a consideración de las Plenarias, para que voten a favor o en contra
de un proyecto de ley, concluye que “Este requisito es necesario para que el
proyecto de ley se convierta en Ley de la República y su desconocimiento
determina la inconstitucionalidad de la ley indebidamente aprobada.”
Señala que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-198/01, en
relación con las Comisiones Accidentales, entre otros aspectos, señala que el
texto unificado debe ser sometido a la consideración y aprobación por las
plenarias de Cámara y Senado de conformidad con el artículo 161 Superior.
Afirma que el
texto aprobado por la plenaria del Senado que luego fue tomado como texto
definitivo por la Comisión Accidental nunca fue aprobado por las plenarias
respectivas, como lo ordena la ley. “Del expediente de la Ley 716 de 2001
parece deducirse que dicha remisión a las Plenarias no se llevó a cabo, así
como tampoco que el proyecto presentado por la comisión accidental fuera
aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes.” Por esta razón, concluye, debe declararse inconstitucional la
totalidad de la Ley 716 de 2001, o recurrir al art. 45 del Decreto 2067 de
1991”.
3.
Concepto  del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El experticio
técnico solicita que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas con
base en las siguientes consideraciones:
- En primer
lugar, señala que el primer y segundo cargo versan sobre vicios formales
incurridos en el trámite de formación de la ley, los cuales guardan una
relación entre sí. Advierte, que habiendo sido la demanda interpuesta dentro
del año siguiente a la promulgación de la ley, esta Corporación aún conserva la
competencia para pronunciarse sobre vicios de forma, toda vez que no ha
caducado el término de un año consagrado en el numeral 3 del artículo 242
Superior.
Afirma que de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no comenzar el trámite en la
Cámara de Representantes, tratándose de normas de carácter tributario, como lo
ordena el inciso 4 del artículo 154 Superior, además de conllevar a un vicio de
procedimiento que no puede ser inadvertido por la Corte Constitucional,
desconocen la regla constitucional de procedimiento legislativo y el principio
de imposición tributaria basado en la representación democrática.
- Después de analizar el Acta de
Conciliación aprobada el 14 de diciembre de 2001, y compararla con el artículo
161 Constitucional, observa que “los conciliadores no conciliaron discrepancias
de textos aprobados, sino que aprobaron uno de ellos, aquel al cual, en
Comisión y en Plenaria, se habían agregado temas tributarios que no contenía el
texto aprobado por la Cámara, que versaba exclusivamente sobre aspectos contables
y tenía como destinatario las entidades públicas.” Luego, la labor realizada
por la Comisión Accidental, viola el artículo 161 de la Carta.
- Señala que el tema de la Ley 716 de 2001,
según se lee en su artículo primero y las ponencias para segundo debate en la
Cámara y para primero y segundo debate en el Senado, son normas contables de
obligatorio cumplimiento para las entidades públicas, mientras que el tema
adicionado por la Comisión y la Plenaria del Senado, en los artículos acusados,
“tiene relación con el régimen simplificado de los contribuyentes del IVA, las
rifas y sorteos que podrá realizar la DIAN, con las Cámaras de Comercio y su
obligación de incorporar el NIT, la exclusión de unos bienes del IVA y la
autorización al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para que a su vez
autorice a las sociedades de compensación por pérdidas fiscales en relación con
el impuesto de renta, y tiene como destinatario a los contribuyentes de los
respectivos impuestos y a las Cámaras de Comercio.”
En consecuencia, al tratarse de dos temas y
destinatarios diferentes, el segundo de los temas no podía ni hacer parte de la
Ley 716 de 2001, ni ser adicionado por una de las Cámaras sin el conocimiento y
consentimiento previo de la otra, luego se evidencia la violación del texto
constitucional que consagra la unidad de materia.
- Sostiene que la jurisprudencia
constitucional,  ha señalado “que con el fin de preservar el principio de
equidad de los gastos e inversiones del Estado, el artículo 338 Constitucional
dispone que la Ley, las ordenanzas y lo acuerdos deben fijar, directamente los
elementos del tributo, entre ellos las bases gravables. Se busca con esto
asegurar que en lo tributario se aplique, no solo equidad cualitativa que
equivale a tratamiento general y uniforme, sino también equidad cuantitativa
fundada sobre la concreta capacidad contributiva de los sujetos pasivos del
tributo.”
A su juicio,
permitir al Director de Impuestos Nacionales que, a su arbitrio, autorice “la
compensación, en casos especiales, de las pérdidas sufridas por las sociedades,
en más años de los establecidos en la Ley, se infringe el artículo 363
Superior, pues se posibilita la ocurrencia de autorizaciones contrarias al
principio de equidad que esa norma consagra, y que, por esa vía, el funcionario
autorizado sea quien fije uno de los elementos del tributo, la base gravable,
cuya fijación el artículo 388 de la Carta difiere exclusivamente al legislador,
por vía general.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En ejercicio de sus funciones constitucionales, el
señor  Procurador General de la Nación (E), emitió el concepto de su
competencia y solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de
los preceptos acusados.
Señala, en primer lugar el Jefe del Ministerio Público
que, el  constituyente al disponer en el inciso 4 del artículo 154 Superior que
los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara
de Representantes, fijó las directrices para el trámite de las leyes -tributarias-,
donde el legislador está obligado a someterse a ese imperativo constitucional.
Lo cual, no obsta, aclara,  para que los proyectos en esta materia, como
cualquiera puedan ser modificados o adicionados en el Senado de la República, a
través del trámite de conciliación establecido en el artículo 161 de la Carta,
siempre y cuando guarden unidad temática con el proyecto original conforme a lo
preceptuado por el artículo 158 Superior.
En relación con la naturaleza de las disposiciones
demandadas y el trámite dado a las mismas, afirma la vista fiscal que el
proyecto original de la Ley 716 de 2001, con autoría de dos Representantes a la
Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso del 29 de septiembre de 2000,
bajo el título: “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la
información contable en el Sector Público”, el cual fue aprobado en segundo
debate por la Cámara de Representantes el 15 de diciembre de 2000, con algunas
modificaciones al proyecto original, pero conservando el fin perseguido, estos
es el saneamiento de la información contable.
En seguida, se señala, “que los artículos demandados
fueron incluidos como nuevos a solicitud de los ponentes en el Senado y
aprobados en la Comisión Tercera de esta célula legislativa el 21 de noviembre
de 2001 y en la plenaria el 14 de diciembre de 2001, para luego ser sometidos a
la comisión de conciliación y aprobados posteriormente por las respectivas
plenarias de Cámara y Senado.”
Concluye este punto, que las normas impugnadas no
tuvieron origen en la Cámara de Representantes, razón por la cual enseguida,
analiza si estas normas tienen carácter tributario.
Aclara que en concepto de ese Despacho, el inciso
final del artículo 154 de la Constitución Política, “debe interpretarse en el
sentido de que dicho trámite se agote, cuando la actividad legislativa se
refiera al ejercicio de la potestad impositiva del Estado, es decir, en
estricto sentido, a la creación de un impuesto o la modificación de sus
elementos sustanciales, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables y las tarifas de los mismos.”
Señala que los artículos 12 y 13 de la Ley 716 de 2001
que modifican el artículo 499 del Estatuto Tributario se relacionan con el
régimen simplificado para comerciantes minoristas y para prestadores de
servicios para efectos del Impuesto para las Ventas IVA. El artículo14 que
adiciona el artículo 505 del Estatuto Tributario, “se refiere a la
reclasificación de quienes se encontraban en el régimen común al simplificado.”
El artículo 15 que adiciona el artículo 618-1 del Estatuto Tributario “concede
la facultad a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para efectuar
rifas y sorteos dirigidos a los responsables del régimen simplificado.”
Afirma que estas normas están encaminadas a modificar
el régimen simplificado, en relación con nuevos sujetos pasivos, luego tienen
un carácter impositivo que obliga a iniciar su trámite de aprobación en la
Cámara de Representantes.
En relación con el artículo 16 que adiciona el
artículo 555 1 del Estatuto Tributario, señala que se refiere “al trámite para
incorporar en el registro mercantil, el número de identificación tributaria
NIT, norma que como se aprecia, se refiere a una cuestión meramente
administrativa” luego, podía iniciar su trámite en el Senado de la República.
Respecto del artículo 18 impugnado,  señala que
modifica el parágrafo del artículo 424 del Estatuto Tributario, en el sentido
“de excluir el IVA, a ciertas materias primas indicadas en el mismo.” y el
artículo 20 al autorizar “al Director de Impuestos y Adunas Nacionales DIAN,
para compensar pérdidas fiscales”, considera que tienen carácter impositivo,
toda vez que por un lado se modifica el hecho gravable y por el otro varía la
base gravable de unos contribuyentes, los cuales son elementos del tributo.
Concluye que “el trámite dado a los artículos 12, 13,
14, 15, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001, generaron un vicio de procedimiento en
su formación, insubsanable, que vulnera el inciso 4 del artículo 154 de la
Constitución Política (…)”
En relación con el cargo formulado por violación del
artículo 158 Superior, señala que para que las disposiciones demandadas se
pudieran reputar conforme a la regla constitucional de la unidad de materia
“deberían tener un hilo conductor con las aprobadas por la Cámara de
Representantes”, lo cual a juicio del Procurador General (E) en el presente
caso, no aconteció, pues la depuración de la información contable “está lejos
de integrar unidad de materia con un tema como la reforma y adición al Estatuto
Tributario.”
Concluye el concepto sobre este punto señalando que
“es claro que se vulneran los artículos 158 y 161 de la Constitución Política,
cuando un tema tan disímil como el tributario, se conjuga en una disposición
legal de distinta naturaleza como es el de la depuración de la información
contable de las entidades públicas, utilizando el procedimiento de la
conciliación que es constitucionalmente admisible pero sólo cuando se cumplan
con los requisitos de los artículos 158 y 161 de la Constitución Política, es
decir que exista unidad de materia entre el contenido del proyecto de ley
aprobado y las modificaciones introducidas por las plenarias, en virtud del
artículo 160 constitucional, requisito éste que no se cumplió en el caso de las
normas acusadas.”
Señala que en efecto, la incorporación de artículos
nuevos es una forma de discrepancia que puede ser conciliada en los términos
del artículo 161 Superior, sin embargo, es necesario que las disposiciones
insertadas en virtud del artículo 160 Constitucional, sean coherentes con la
materia debatida (sentencia C-1488 de 2000). Por esta razón, considera que es
preocupante que se utilice la figura de la conciliación con el fin de
incorporar disposiciones en un proyecto de ley totalmente distintas al querer
inicial, desconociéndose el trámite que impuso el constituyente para la
aprobación de leyes.
Así mismo, en la vista fiscal se afirma que las normas
acusadas han debido cumplir con los requisitos señalados en los numerales 2º y
3º del artículo 157 Superior, referentes a los principios de identidad relativa
y consecutividad, es decir “ sufrir el primer y segundo debate en la Cámara de
Representantes, que es la comisión constitucional permanente, situación que no
sucedió en el presente evento, en vista de que las disposiciones fueron
insertadas en el tercer debate del Senado y por no guardar unidad material con
lo aprobado por la Cámara, éstas no podían ser sometidas al trámite de la
comisión de conciliación. Este es el típico evento de contradicción de la
Constitución al que la Corte Constitucional se refirió en la sentencia C-702 de
1999.”
Concluye el concepto, el procurador General (E),
refiriéndose al artículo 20 de la Ley 716 de 2001, el cual considera que al
concederle la prerrogativa al Director de Impuestos y Aduanas nacionales DIAN,
“en casos especiales” para autorizar a algunas sociedades la compensación de
las pérdidas fiscales sufridas en cualquier año o período gravable con las
rentas líquidas que obtuvieren dentro de los sietes periodos gravables, viola
los artículo 388 y 363 constitucionales, toda vez que a voluntad del
funcionario citado se permitiría una diferenciación irrazonable y
constitucionalmente inadmisible en la que se incluirían y se excluirían contribuyentes
para beneficiarlos de una prerrogativa que sólo el legislador puede señalar.
Afirma que la regla del artículo 388 constitucional debe entenderse que es
aplicable no solo para la imposición del impuesto sino de exención y beneficio
como el planteado en el artículo acusado. Asunto éste que es indelegable.”
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1.      Competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
4.
La materia
sujeta a examen
En la presente demanda la Corte debe afrontar los
siguientes problemas jurídicos:
-        Es necesario establecer si se
infringe el artículo 154 de la Constitución cuando, en un proyecto que inició
su trámite en la Cámara de Representantes se introducen luego, durante los
debates en el Senado de la República, unos artículos de contenido tributario,
que no habían sido considerados en la Cámara.
-        Debe determinarse si se desconoce
lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, en conexidad con lo
previsto en el artículo 158, cuando las comisiones especiales de conciliación
incorporan en su informe artículos que fueron introducidos en el tercer debate,
en el Senado de la República y que no tienen relación de conexidad con lo
aprobado en la Cámara de Representantes.
-        Hay que determinar si resulta
contrario al principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la
Constitución que en un proyecto de ley que versaba inicialmente sobre
saneamiento de la contabilidad de las entidades públicas se introduzcan luego
normas que modifican el estatuto tributario en relación, fundamentalmente, con
el IVA y con la posibilidad de que se permita a las sociedades comerciales
compensar sus pérdidas con impuestos.
-        Finalmente, habría que  establecer
si resulta contrario al principio de legalidad en materia tributaria y de
equidad en los tributos, que se faculte al Director de la DIAN, para que, sin
que al efecto le hayan sido fijado parámetros en la ley, autorice a las
sociedades para compensar sus perdidas con el impuesto a la renta.
3.      Análisis
de la Corte
3.1.   Procedibilidad de la acción de
inconstitucionalidad por vicios de forma
La demanda, al
menos parcialmente, se refiere a vicios de procedimiento en el trámite de
formación de la Ley 716 de 2001. De acuerdo con el artículo 242 de la
Constitución, la demandas por vicios de trámite solo pueden presentarse dentro
del término de un año contado desde la publicación del respectivo  acto. La ley
716 de 2001 fue publicada en el Diario Oficial No. 44.661 del 29 de diciembre
de 2001. A su vez, la demanda fue presentada el 22 de marzo de 2002. Luego se
encuentra satisfecho este requisito de procedibilidad de la acción.
4.2.
El trámite
legislativo del proyecto de ley
El 27 de septiembre de 2000, los
Representantes a la Cámara Oscar Darío Pérez y Omar Armando Baquero, con el
aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la
República y del Contador General de la Nación, presentaron el proyecto de ley
que fue radicado con el No. 85 y que, de acuerdo con su encabezado, se
orientaba a expedir unas normas para el saneamiento de la información contable
en el sector público.
El proyecto constaba de diez artículos,
todos los cuales se referían a aspectos puntuales de la información contable
del sector público. Según se desprende de su artículo primero, que contemplaba
el objeto de la ley, y el décimo sobre vigencia, se trataba de la expedición de
un régimen transitorio, que regiría hasta el 31 de diciembre del año siguiente
al de la publicación de la ley, orientado a lograr que las entidades públicas
depurasen su información contable.
En efecto, conforme a la exposición de
motivos, el proyecto se justificaba, por la ausencia de mecanismos de carácter
general que permitiesen solucionar el problema que se deriva de la existencia,
en los estados financieros de las entidades públicas, de saldos con una antigüedad
significativa, sin que a la fecha se contase con un mecanismo técnico ni legal
que permita su depuración definitiva.
La ponencia para primer debate en la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del
Congreso No.  454 del 17 de noviembre de 2000. En ella se reiteran las razones
de la exposición de motivos y, sin hacer mención especial, ni presentar pliego
de modificaciones por separado, se cambia el contenido de algunos artículos y
se adicionan dos artículos nuevos, el primero  relativo a la depuración de
inventarios que debería realizar la DIAN en relación con las mercancías
aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la Nación, y el segundo, por
el cual se atiende al saneamiento patrimonial de las entidades públicas
disponiendo que aquellos bienes que reciban en dación pago o que sean dados de
baja y que no resulten útiles para la realización de su fines sean transferidos
al ICBF, a la Red de Solidaridad Social o a entidades públicas del orden
nacional que desarrollen programas de asistencia social. A estos artículos
nuevos se hizo alusión en el informe verbal que uno de los ponentes presentó en
el momento de iniciarse el primer debate.
El proyecto fue aprobado por unanimidad y
sin modificaciones en la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes en la sesión del 15 de noviembre de 2000.
En la Gaceta del Congreso 477 del 28 de
noviembre de 2000 fue publicada la ponencia para segundo debate del Proyecto de
Ley 85/2000 - Cámara. El articulado es, en lo esencial, el mismo que el
aprobado en la Comisión y, al decir de la ponencia, “[s]e presentan algunos
ajustes al proyecto inicialmente estudiado, fundamentalmente para aclarar
conceptos, mejorar la redacción y determinar el alcance de la norma.”
El proyecto fue aprobado en la plenaria de
la Cámara de Representantes en la sesión del 15 de diciembre de 2000.
El texto aprobado en segundo debate en la
plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
No. 08 del 26 de enero de 2001 y tenía el siguiente encabezado: “por la cual
se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector
público y se dictan otras disposiciones.” De conformidad con el artículo
primero, el objeto de la ley era el de regular “... la obligatoriedad de los
entes del sector público de adelantar las gestiones administrativas nece­sarias
para garantizar la consistencia de la información contable, de manera que en
los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad económica,
financie­ra y patrimonial de las entidades públicas y de la Nación.”
El proyecto aprobado constaba de doce
artículos en los que se señalaba el objeto de la ley, tal como se acaba de
transcribir (Art. 1); el campo de aplicación, que comprende a todas las
entidades o personas que manejen recursos públicos, sólo en lo relacionado con
éstos y en cuanto hagan parte del Balance General de la Nación (Art. 2); la
gestión administrativa que deben cumplir los destinatarios de la norma en orden
a la depuración de la información contable (Art. 3); las condiciones para la
eliminación de los valores contables (Art. 4); la competencia y la
responsabilidad administrativa sobre las decisiones que se adopten en el
proceso de depuración (Art. 5); la calificación de complementarias respecto del
régimen ordinario de las acciones previstas en la ley (Art. 6); la metodología
contable (Art. 7); la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las
previsiones de la ley (Art. 8); la prevalencia de las disposiciones de la ley
sobre las especiales previstas para las entidades públicas (Art. 9); la
depuración de inventarios en la DIAN (Art. 10), el saneamiento patrimonial
(Art. 11) y la vigencia y derogatorias (Art. 12.)
El artículo de vigencia disponía:
Artículo 12.
Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación y será aplicable a los valores contables que se encuentren
registrados en los estados financieros a 31 de diciembre de 2000, sin perjuicio
de las revisiones que por ley le corresponden a la Comisión Legal de Cuentas.
La vigencia será hasta el 31 de diciembre de los dos (2) años siguientes a la
fecha de su publicación, con excepción del artículo undécimo.
La ponencia para primer debate en el Senado
se publicó en la Gaceta 506 del 2 de octubre de 2001.
En dicha ponencia se hace un detallada
presentación de las modificaciones que se proponen para el articulado aprobado
en la Cámara sobre el saneamiento  contable de las entidades públicas, y, en
esa materia, se adiciona un artículo para permitir que las entidades públicas
dispongan de los bienes recibidos en procesos concursales en virtud de los
establecido en la Ley 550 de 1999, “... así como permitir al liquidador de
entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria en proceso de liquidación
como consecuencia de la toma de posesión de bienes, la constitución de encargos
fiduciarios para pagar preferentemente las acreencias que adeudan a la DIAN y
que están generando una incertidumbre jurídica respecto de los registros contables
...”
Por otro lado, se adicionan cinco nuevos
artículos respecto de los cuales, de manera general la ponencia señala que “[i]gualmente,
se ajustan los requisitos para pertenecer al régimen simplificado previstos en
la Ley 633 de 2000, teniendo en cuenta la diferente capacidad económica de los
pequeños comerciantes minoristas y detallistas y las personas naturales que
presten servicios gravados; correlativamente se modifica la presunción que
permite a las autoridades tributadas, (sic) con base en un monto de los gastos
laborales, de arrendamiento de locales, de consumo de servicios públicos y del
manejo del efectivo en cuentas bancarias, establecer las condiciones económicas
de los responsables del IVA que deben pertenecer al régimen común.”
Luego, al presentar en detalle cada una de
las modificaciones o adiciones, se justifica la adición de cada uno los cinco
nuevos artículos, con argumentos que, en general, se refieren a “la necesidad
de crear una cultura de pertenencia voluntaria al régimen tributario que evite
los efectos nocivos de la competencia desleal entre los contribuyentes
cumplidos y los que ignoran ese deber de solidaridad social”; al hecho de
que “... la organización fiscal de los sectores económicos informales,
también ayuda a fortalecer las finanzas territoriales, ya que permite un mayor
control de los pequeños contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio
residentes en sus jurisdicciones territoriales”; y a la conveniencia de
simplificar algunos trámites de estos contribuyentes.
La Corte destaca que, de acuerdo con la
naturaleza y la finalidad de las nuevas disposiciones, se proponía que respecto
de las mismas, la vigencia de la ley no fuese transitoria sino permanente.
Según constancia expedida por la Secretaría
de la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República, el
proyecto fue aprobado en esa célula legislativa en la sesión del 21 de
noviembre de 2001.
El Proyecto de Ley No. 85 de 2000 - Cámara
147 de 2001 - Senado, “por la cual se expiden normas para el saneamiento de
la Información Contable en el sector público y se dictan otras disposiciones”,
fue considerado en la plenaria del Senado de la República en la sesión del 14
de diciembre de 2001.
Al iniciar el
debate, la Presidencia cedió el uso de la palabra al Senador Víctor Renán
Barco, uno de los ponentes, quien después de señalar que el proyecto venía de
la Cámara y que “en el Senado se le han introducido
algunas modificaciones que mantienen la unidad de materia porque tienen que ver
con el régimen contable...”,
se refirió exclusivamente a esas modificaciones, hasta el momento en que fue
interpelado por el Senador Carlos Holguin Sardi, quien preguntó acerca de la
conexidad que existía entre los temas tributarios que estaba presentando el
ponente y el contenido de un proyecto de ley por la cual se expiden normas para
el saneamiento de la información contable en el sector público. El ponente
respondió que se trataba de temas tributarios con incidencia en la contabilidad
de los comerciantes, agregó que el tema se había introducido por insistencia de
la DIAN porque tiene un limbo relacionado con la boleta fiscal, que en la
propuesta se suprime. Dijo además, que por iniciativa de los Ministros de
Agricultura y Hacienda había una proposición para adicionar el proyecto con un
artículo que regula la caducidad de la información negativa en los bancos de
datos para las personas que se pongan al día en sus obligaciones atrasadas.
Ante la insistencia de algunos senadores en
torno a la incongruencia de los temas sobre los que versaba el proyecto
aprobado en la Cámara y los que se habían agregado en el Senado y que en su
concepto, al menos en algunos aspectos, comportaban una verdadera reforma tributaria,
se acordó modificar el encabezado del proyecto de ley, el cual finalmente fue
aprobado como  “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la
información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones”.
Durante el debate en la plenaria del Senado
se agregaron dos artículos más relativos, el primero a unas exenciones del
IVA, y el segundo, a la facultad que se otorga al Director de la DIAN, para
autorizar la compensación de la pérdidas fiscales que hayan sufrido las
sociedades en un determinado periodo gravable.
La Presidencia del Senado designó al
Senador Víctor Renán Barco López “... para que con la Comisión Accidental
designada por la Presidencia de la Honorable Cámara de Representantes,
concilien las discrepancias surgidas en la aprobación del articulado  ...”
La plenaria de la Cámara de Representantes,
en la sesión del 14 de diciembre de 2001 consideró y aprobó el acta de
conciliación, según la cual la Comisión Conciliadora, después de analizar los
textos aprobados por ambas cámaras acordó tomar como texto definitivo el
aprobado por el Senado y que se anexaba al acta.
Según certificación expedida por el
Secretario General del Senado de la República el informe de la Comisión de
Accidental de Mediación fue aprobado mediante votación ordinaria y quórum de 85
senadores de 102. De acuerdo con el acta, dicha aprobación se surtió en la
sesión del 14 de diciembre de 2001.
4.3.
Análisis de los
cargos
La Corte se refiere en primer lugar al
cargo por violación del principio de unidad de materia.
3.3.1. El principio de unidad de materia está contenido en los artículos 158
y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone, por una parte, que “todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” y, por otra,  que
“el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
De esas disposiciones se desprenden tres condiciones
que integran el principio: en primer lugar, el legislador debe definir con
precisión, desde el título mismo del proyecto, cual habrá de ser el contenido
de la ley. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben
guardar una relación de conexidad entre si, bien sea temática, teleológica o
sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se
introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto
de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.
Advierte la Corte
que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite
diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda
establecerse una relación de conexidad material con base en los criterios que
se han señalado. Para tal efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir
a elementos tales como “... el contenido de la exposición de motivos en cuanto
allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la
función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que
se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en
las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes
entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[1]
Por otro lado, si bien es posible que el
curso de los debates se introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos,
en aplicación del principio de unidad de materia, las mismas no pueden ser
ajenas a la materia del proyecto. En  ocasiones, como resultado de los cambios
que el proyecto sufre a lo largo de los debates, es posible modificar el título
del mismo para que éste refleje de mejor manera el contenido temático del
proyecto. Pero ello sólo es admisible cuando se trate de incorporar en el
título modificaciones que en si mismas preserven el principio de unidad de
materia, sin que, tal como la ha señalado la Corte, baste con modificar el
titulo de un proyecto, de modo que queden comprendidas en él modificaciones en
el articulado que no guardan relación alguna de conexidad con la materia propia
del proyecto de ley, para entender que se ha satisfecho con el principio de
unidad de materia. En tal evento, ha dicho la Corte, se habría evitado una
eventual violación del artículo 169 de la Constitución, en cuanto que existiría
correspondencia entre el contenido de la ley y el título de la misma, pero no
se subsanaría el desconocimiento de la exigencia de unidad de materia.[2]
El principio de unidad de materia, como de
manera reiterada lo ha señalado la Corte, obedece, entre otras finalidades, a
las de permitir, tanto la transparencia, como la coherencia del debate. En el
primer caso se trata de evitar  que se aprueben como parte de una ley, normas,
que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales
no se ha surtido un verdadero debate. Así, bien sea desde el proyecto original
o en modificaciones posteriores, pueden incorporarse normas que no tienen
relación con la materia propia del proyecto, que pasan por consiguiente
desapercibidas, sin que sobre las mismas se presente discusión alguna y sin
que, con frecuencia, exista conciencia sobre su verdadero alcance. El debate en
ese evento no sería transparente, defecto que afecta no solo la actividad del
Congreso, sino que limita las posibilidades de participación democrática
inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se verían
sorprendidos por la aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el
proyecto no tuvieron previa y explícita noticia. En el segundo caso se busca
que la tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el
propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo
conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de
conexidad. Esto último ocurriría cuando, no obstante que determinados
contenidos temáticos son introducidos de manera explícita en un proyecto de
ley, y respecto de ellos se cumple un debate en el Congreso, tales contenidos
no pueden ser referidos a una materia común. En ese caso el debate no sería
coherente.
3.3.2.     La demanda siguiendo muy de cerca los criterios que la
jurisprudencia de la Corte ha fijado para la formulación de un cargo de
inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia,
identifica claramente cual es la materia propia del proyecto de ley, a partir
del objeto señalado para la misma en su artículo primero, del encabezado del
proyecto, de la exposición de motivos, de los informes de ponencia y del examen
particularizado sobre el contenido de las distintas disposiciones del proyecto,
todo lo cual lleva a concluir que el núcleo temático del mismo es,
indudablemente, de índole contable y tiene como fin lograr que los estados
financieros de las entidades públicas destinatarias de la norma reflejen
fielmente su realidad económica, financiera y patrimonial.
La demanda identifica luego las normas que
no guardan relación de conexidad con ese núcleo temático, porque modifican y
adicionan el estatuto Tributario en aspectos que, como ya se dijo, se
relacionan con algunos aspectos del IVA y otras materias tributarias.
Para la Corte es claro que las nuevas
disposiciones no tienen un contenido contable sino tributario, no tienen como
destinatarios a las entidades públicas sino a los particulares responsables del
IVA, y, en consecuencia, no se orientan a fijar un régimen transitorio para
sanear la información contable de las entidades públicas, sino uno permanente
que modifica la situación tributaria de los particulares.  En ello difieren
sustancialmente del proyecto originalmente debatido y aprobado, el cual, a
partir de la adición de dichas disposiciones no responde a una sola  materia,
al punto que para darle coherencia fue necesario cambiarle el encabezado para
incorporar en él, como un contenido temático nuevo, las regulaciones que, con
carácter autónomo se incorporaron en el proyecto. De esta manera la ley que fue
finalmente aprobada tiene dos materias subyacentes, una relacionada con el
saneamiento de la información contable de las entidades públicas, y otra, que
discurre por completo separada de la anterior, la relacionada con algunos
aspectos del régimen del IVA y otro temas tributarios. Entre esos dos extremos
del proyecto no es posible establecer ninguna relación de conexidad temática,
teleológica o sistemática, salvo la peregrina pretensión de que ambos tienen
una implicación contable o versan sobre temas económicos.  Es claro, entonces,
que se ha violado el principio de unidad de materia. Observa la Corte, además,
que, aunque el tema no fue objeto de demanda en este proceso, la ley contenía
una tercera materia, ajena a cualquiera de las dos anteriores, que es la
relativa a la caducidad de los registros en los bancos de datos y que fue
declarada inexequible por la Corte mediante Sentencia C-687de 2002, debido a
que la regulación de la misma requería del trámite de una ley estatutaria.
Ni siquiera una muy laxa aproximación al
tema de la unidad de materia permite aceptar la argumentación según la cual, en
la medida en que los asuntos tributarios que son objeto de regulación tienen
una dimensión contable, ello permitía adicionarlos a un proyecto cuyo objeto
específico era también un tema contable como es el saneamiento de la información
contable de las entidades públicas. Y no resulta de recibo esa posibilidad,
porque es claro que el contenido de regulación de los artículos adicionados
obedece a finalidades netamente tributarias, sin perjuicio, claro de sus
repercusiones contables, pero sin que ése sea el tema de las normas, que por lo
demás afectan la contabilidad de los particulares, no la de las entidades
públicas, a cuyo saneamiento se orientaba el proyecto original.
La ruptura del principio de unidad de
materia, tal como ha sido reseñado en esta providencia, se puso en evidencia en
el propio Senado de la República, con argumentos que corroboran el criterio
según el cual, entre otras finalidades, el precepto constitucional que lo
contiene se orienta a garantizar que los debates parlamentarios se desarrollen
en torno a un eje central que les de coherencia.
En este caso, el debate de los distintos
contenidos temáticos del proyecto de la ley se surtió de manera aislada, sin que
hubiese sido posible identificar un hilo conductor que les diese unidad, al
punto que, según se desprende de las actas de las sesiones, tanto de la
comisión como de la plenaria del senado, las discusiones en esa Corporación
versaron exclusivamente, sobre los aspectos tributarios, no sobre los
contables, los que salvo ajuste menores, sea probaron tal como venía de la
Cámara de Representantes. Así, mientras que en la Cámara de Representantes se
debatió un proyecto de contenido contable, orientado a permitir que las
entidades  públicas depurasen la información registrada en sus estados
financieros, en el Senado de la República se debatió un proyecto de contenido
tributario, que se orientaba, al decir de la ponencia, entre otros propósitos
de alcance tributario, a “... crear una cultura de pertenencia voluntaria al
régimen tributario que evite los efectos nocivos de la competencia desleal
entre los contribuyentes cumplidos y los que ignoran ese deber de solidaridad
social”;  a  fortalecer las finanzas territoriales, mediante  la organización
fiscal de los sectores económicos informales, lo cual contribuye a un mayor
control de los pequeños contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio; y
a simplificar algunos trámites de los contribuyentes del IVA.
3.3.3.     Con base en las anteriores consideraciones,
encuentra, la Corte, que en el trámite del Proyecto de Ley 147/2001 – Senado
85/2000 – Cámara se desconoció de manera ostensible, respecto de las
disposiciones demandadas, lo dispuesto en el artículo, 158 de la Constitución y
por consiguiente tales disposiciones habrán de declararse inexequibles, sin que
para el efecto sea necesario referirse a los restantes cargos de la demanda.
VII.   DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la
INEXEQUIBILIDAD de los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de
2001.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos
16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]              Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.
[2]              Ver Sentencia C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez
Caballero