T-440-94
Sentencia
No
Sentencia  No.
T-440/94
DERECHOS DEL
PENSIONADO/JUEZ DE TUTELA-Facultades
El juez de tutela
no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados por sus
situaciones específicas de debilidad.  El  Estado mediante el ejercicio del
amparo a los derechos fundamentales debe promover la igualdad  real y efectiva
de los sectores débiles que requieren y merecen protecciones especiales,  como
un elemento integral del principio de solidaridad social.
PENSION DE
INVALIDEZ-Suspensión del
pago/INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Arbitrariedad/DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración
El ISS, a través
de su actuación administrativa desconoció el debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la C.N., porque mediante la resolución  suspendió el pago de las
mesadas pensionales, y no notificó en debida forma al pensionado su decisión,
desconociéndole el derecho a la defensa y la impugnación.  Igualmente, sin ningún
fundamento, la entidad decide unilateralmente acoger el concepto médico del
funcionario que modificó la palabra severa por moderada, sin permitir al
pensionado  controvertir dicho peritazgo mediante los recursos previstos en la
ley. El debido proceso rige tanto para el campo judicial como  para el
administrativo; esto es que las actuaciones estatales están obligadas a
respetar este fundamental principio.
PRESUNCION DE
LEGALIDAD DE ACTO QUE RECONOCE PENSION/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA
Los actos
administrativos que reconocen la calidad  de pensionado por invalidez, gozan de
la presunción de legalidad frente a una actuación posterior, que vulnera
derechos fundamentales a la pensión, a la salud y a la seguridad social. Es la
razón por la cual es procedente la acción de tutela como el único mecanismo de
protección a unos derechos fundamentales, como son la salud, la integridad
psíquica, física y moral, lo cual permite el amparo del derecho a la seguridad
social, así éste no esté consagrado expresamente en la Constitución como un
derecho fundamental.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA CONTRA ENTIDADES DE PREVISION SOCIAL
Ante la pérdida
de su capacidad laboral por accidentes de trabajo, las personas están limitadas
y a veces imposibilitadas para obtener ingresos económicos, que les permitan
disfrutar de una normal calidad de vida; por consiguiente, las entidades de
previsión social, con actos unilaterales, provenientes de procedimientos
administrativos internos, o a veces de equivocadas interpretaciones legales, pueden
conculcar derechos fundamentales como el derecho a la salud, a la subsistencia,
a la vida o a la seguridad social, lo cual provoca daños o perjuicios
irremediables, y allí surge la tutela como una acción transitoria, mientras se
ejercitan otros medios de defensa legal.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Inaplicación
del acto
El alcance de
esta norma presupone que, en el proceso correspondiente, se adoptará la
decisión definitiva, y concede al juez de tutela una facultad temporal y
excepcional de inaplicación del acto a la situación concreta, lo cual no
puede confundirse con la suspensión provisional ni ninguna otra medida
precautelativa contencioso administrativa.El precepto también parte de la base
de que, en el caso específico del peticionario, la aplicación del acto
implicaría que continuara la violación o amenaza del derecho, causándose un
perjuicio irremediable que se precisa evitar, pese a la existencia del medio
judicial ordinario.  Esto significa que, en la hipótesis planteada por el
artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, el acto de que se trata es directamente
el causante del agravio o del peligro para el derecho fundamental, objeto de
protección.
ACCION DE TUTELA-Interposición según la materia
Ni el artículo
86 de la Constitución, ni el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, ni ninguna
otra  norma dispone que los jueces de tutela  conozcan según la materia de la
correspodiente acción, con arreglo a las jurisdicciones ordinarias.| al
peticionario de la acción de tutela, no pueden desestimársele su acción de
tutela con el argumento del factor competencia, máxime cuando al petente se le
conculcaron sus derechos fundamentales a la pensión y a la seguridad social,
por parte del Instituto de los Seguros Sociales.
REF.:
Expediente No. T-38639
Actor:
GABRIEL RODRIGUEZ
ARANGO
Magistrados:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
-Ponente-
Dr.  VLADIMIRO
NARANJO MESA
Dr.   JORGE
ARANGO MEJIA
Santafé de Bogotá,
D.C., octubre cinco (5) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Procede la Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz, a revisar los fallos
proferidos por el Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá, el día 7 de abril de
1994, y por el Tribunal Superior de Bogotá, el día 6 de mayo del mismo año,
adelantado por GABRIEL ARANGO RODRIGUEZ, mediante apoderado judicial contra el
INSTITUTO  DE LOS SEGUROS SOCIALES.
El negocio llegó a
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, en
virtud de lo ordenado por el artículo  31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibidem, la Sala de
Selección de la Corte, por expresa petición de la Defensoría del Pueblo, eligió
para los efectos de revisión, la presente acción de tutela.
I.   ANTECEDENTES
Los Hechos
1.      El señor
GABRIEL RODRIGUEZ ARANGO, afiliado al I.S.S., sufrió un accidente de trabajo el
8 de agosto de 1976, el cual lo dejó incapacitado en forma permanente. Por
resolución No. 12907 de 1977 el Instituto le concedió incapacidad permanente
provisionalmente por dos años, comenzando a partir del 14 de abril de 1977.  Luego,
mediante resolución  03511 de 3 de abril de 1981, se le concedió pensión por
incapacidad permanente.
2.      Posteriormente,
el 10 de mayo de 1992, el Jefe de la Sección Nacional de Prestaciones
Económicas solicitó  concepto al doctor JAIRO  ALFONSO TELLEZ, sobre la
persistencia del estado de invalidez del pensionado.  El 20 de junio de 1992 el
mencionado médico devolvió el expediente afirmando que no se había presentado
el pensionado a la citación para la revisión respectiva.  El expediente no
reporta constancia alguna sobre la citación a examen.  En junio de 1992 se le
suspendieron los pagos.
3.      Ante tal
situación se solicitó explicación escrita radicada el 19 de agosto de 1992.
4.  Por resolución
05962 de agosto 20 de 1992, sin ser notificado personalmente el pensionado,
sino por edicto, publicado en la Seccional  del Tolima, pese a haber sido
informado el ISS del nuevo domicilio, se suspendieron las prestaciones
económicas. Esta resolución dispone la suspensión en el pago de sus
prestaciones, que venía reconociéndosele desde hacia dos meses.
5.      La  base
para dicho proferimiento radicó en el hecho de que el pensionado  fue requerido
para el examen médico, siendo  renuente al mismo.
6.      Al tener
conocimiento de la situación fueron interpuestos los recursos de reposición y
apelación presentados el día 27 de septiembre de 1992.
7.      Un mes
después de presentados los recursos, dos meses después de  la resolución, y
cuatro después de suspendidos los pagos, se solicita al doctor Jairo Alfonso
Tellez, nueva evaluación médica del afiliado.
8.   El día 28 de
octubre de 1992 aquél solicita  a la psicóloga María Eugenia Jaramillo,
evaluación del pensionado, la que conceptúa, con fecha 11 de noviembre de 1992,
básicamente, que el pensionado padece en la actualidad una severa alteración
de su memoria mediata, que es uno de los elementos vitales.
9.      Aparece en
el expediente, que el médico Téllez Mosquera cambió la palabra
"severa" por "moderada", y conceptúa que el pensionado no
debe seguir siendo considerado inválido.
10.    Con base en
tal concepto, se emitió la resolución 03430 del  1o. de junio de 1993, un año
después de suspendidos los pagos, modificando el número 05962 de 1992 y se
suspende nuevamente  la pensión de invalidez.
11.    Según el
actor, en dicha resolución no fueron estudiados los argumentos de los recursos
de reposición y de apelación, ni se ordenó practicar las pruebas solicitadas.
12.
Aparece
también en el expediente que, el 1o. de junio de 1993 el pensionado fundamenta
el recurso de apelación concedido y sin estudiarlo, ni decretar pruebas, el
Jefe de la Oficina Jurídica Nacional, resuelve por resolución 5541 del 22 de
noviembre  de 1993, confirmar la resolución No. 05962 del 20 de agosto de 1992.
II.   LAS DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE
REVISIÓN
A.      Sentencia
de Primera Instancia
Por reparto
corrrespondió este proceso al Juzgado 14 Civil del Circuito de Santafé de
Bogotá, despacho que por sentencia de 7 de abril de 1994 resolvió conceder la
tutela en forma transitoria, con base en las siguientes consideraciones:
1.      "Es tan
protuberante la actuación ilegal del  Instituto, que en forma negligente e
insolidaria despojó al asegurado de su prestación, violando la garantía
constitucional del debido proceso puesto que sin  mediar citación y decisión de
ninguna especie suspendió la pensión, que luego trató de justificar con las
resoluciones, o mejor, sin adelantar ningún proceso lo dejó en situación
precaria, le suprimió el medio que tenía para su subsistencia, para cubrir
medianamente sus necesidades, lo del  diario vivir, y consecuentemente  los
servicios médicos, en perjuicio de su salud, que es la base misma de la vida
humana, y el derecho a su rehabilitación, que es  también  el derecho a gozar
plenamente de la vida, y le debió rebajar la moral y crearle la angustia de su
situación, considera que no puede menos que concederle la tutela en forma
transitoria a fin de que se le evitara más perjuicios al inválido."
En consecuencia, el
Juzgado de primera instancia  decidió conceder en forma transitoria al
peticionario Gabriel Rodríguez Arango, la acción de tutela en cuanto a la
cancelación de las mesadas pensionales. Y por lo anterior, ordenó al ISS
pagarle al actor las mesadas pensionales hasta cuando la jurisdicción
contencioso administrativa resuelva sobre el particular, igualmente, advirtió
al actor que tenía un término de cuatro meses para instaurar la acción
contencioso administrativa, so pena de cesar los efectos de la presente tutela
y notificar a la entidad del contenido de esta providencia.
B.      Impugnación
El ISS, a través de
apoderado impugnó la anterior sentencia, por cuanto consideró que el Juez se
extralimitó en sus funciones, por cuanto el demandado se sujetó a la Ley 90 de
1946, y al Decreto 2665 de 1988, teniendo como base el concepto del Jefe de la
Sección  de Medicina Laboral.
C.
Sentencia de Segunda Instancia
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Civil-, resolvió el día 6 de
mayo de 1994, revocar el fallo de primera instancia del Juzgado 14 civil del
Circuito de Santafé de Bogotá, con base en los siguientes razonamientos:
1.      La acción de
tutela, conforme al artículo 86 C.N., está instituída para proteger derechos
fundamentales; y luego de hacer un análisis de los derechos invocados por el
peticionario, como la igualdad (art. 13 C.N.), petición, (art. 23 C.N.),
trabajo (art. 25 C.N.), petición de previsión, rehabilitación e integración
social a cargo del Estado para los disminuídos físicos (art. 47 C.N.);  la
obligación del Estado y los empleados de  ofrecer formación y rehabilitación
profesional y técnica  a quienes lo requieran (minusválidos), el tribunal
señaló que este grupo de derechos se ven afectados no autónomamente o
directamente, sino como consecuencia del presunto desconocimiento del debido
proceso, es decir, que, violado éste, sus efectos repercuten en los restantes;
por eso la Sala se detuvo sólo a examinar el debido proceso.
2.      Señala  que
el Decreto 2591 de 1991, artículo 6o. numeral 1o. establece que la acción de
tutela es improcedente cuando existan otros recursos o  medios de defensa
judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
3.      Finalmente,
trae a colación una jurisprudencia de la honorable Corte Suprema de Justicia,
referente al artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991 sobre la acción  de tutela
como mecanismo transitorio:
"La acción de
tutela que la Constitución prevé de manera excepcional, sólo como mecanismo
transitorio para  evitar un perjuicio irremediable, puede ejercerse, de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, conjuntamente
con la acción de nulidad y demás procedimientos ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo".
Y continúa el
Tribunal diciendo:
"En estas
condiciones no parece  lógico que un juez diferente al contencioso
administrativo conozca de la acción dirigida contra un acto u omisión
administrativos, al tiempo que éste necesariamente sea el que deba conocer de
la  acción de nulidad o de las demás procedentes.
"Contra ese
acto u omisión de la autoridad pública y cuando se trata de ejercitar
autónomamente la tutela frente a un acto u omisión administrativos contra los
cuales proceden las acciones contencioso administrativas pertinentes, es decir,
sin que el actor promueva  "conjuntamente" la acción de tutela con
otras acciones a que se refiere la norma, también debe aquella instaurarse ante
la jurisdicción contencioso administrativa.
"Otro
entendimiento de la norma en cuya virtud llegue a interpretarse que el
reglamento  legal de la acción de tutela autoriza a un juez de la jurisdicción
ordinaria para que suspenda o aclare la ejecución de un acto administrativo de
carácter particular, mientras se adelante el proceso contencioso
administrativo, chocaría frontalmente, con lo estatuído por la misma
Constitución Política de la acción de tutela cuando ella se dirige contra las
actuaciones que son fruto de la actividad administrativa, o la posibilidad de
un juzgamiento simultáneo por los diferentes jueces de un mismo acto u omisión
repugna con la distribución de competencias el principio de especialización que
supone el establecimiento de diferentes jurisdicciones.  La posibilidad de
juzgamiento simultáneo y paralelo por el juez competente de lo
contencioso-administrativo y por otro juez cualquiera, podría  significar que
mientras el uno dispusiera la suspensión o ejecución de determinado acto, el
otro negara o viceversa con la consiguiente incertidumbre que conllevaría
semejante situación". (Corte Suprema de Justicia sentencia de  1o. de
abril de 1993. M.P. Dr. Carlos Esteban Jaramillo Scholls).
4.      Declara el
Tribunal que de acuerdo con la jurisprudencia citada, la jurisdicción ante la
cual se instauró la acción de tutela no es competente para conocerla, razón
suficiente para  revocar la sentencia proferida  por el Juzgado 14 Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá, y así lo  ordena en la parte resolutiva.
III.  CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera.   La
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto por los artículos 86 inciso 3o. y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar las sentencias que
resolvieron la acción de tutela de la referencia.
Segunda.   La
Materia
La Corte
Constitucional siguiendo su doctrina según la cual los derechos fundamentales
no son exclusivamente aquellos consagrados de manera taxativa en el título II,
Capítulo 1 de la Carta Política, ha reconocido en reiteradas ocasiones, el
carácter de fundamental del derecho a la seguridad social, en especial los
derechos a la pensión de vejez, jubilación e invalidez, que de él se
desprenden.
Como lo ha expresado
en diversas oportunidades esta Corporación, el derecho a la seguridad social
no  está expresamente consagrado en la Constitución como un derecho
fundamental.  Sin embargo, este derecho establecido en forma genérica en el
artículo 48 de la Constitución, adquiere el carácter  de fundamental cuando,
según  las circunstancias del caso, su reconocimiento  tiene la potencialidad
de  poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la
dignidad humana, la integridad  psíquica, moral o el derecho a la igualdad
entre las personas.
Desde otro punto de
vista, se dice que el derecho a disfrutar de la pensión, en ocasiones, comparte
la naturaleza de fundamental, dada su  derivación directa e inmediata del
derecho al trabajo,  considerado también como principio esencial del Estado
social de derecho, y siempre que su titularidad recaiga en  personas que gozan
de su pensión por diversas  razones.
En repetidas
ocasiones, esta Corporación también se ha pronunciado sobre el derecho a la
seguridad social,  en especial los derechos a la pensión de vejez, de
jubilación y la invalidez que giran  en rededor de los pensionados, quienes
merecen una especial consideración como parte de la sociedad y el Estado,
buscando la plena efectividad de todos sus derechos, en forma que éstos no se
conviertan simplemente en la enunciación  de premisas que no van a tener un fin
práctico.
En el caso
sub-exámine, encontramos que el ISS procedió equivocadamente; en efecto, desde
un comienzo, ese ente administrativo, mediante sendos actos administrativos
(resoluciones 12907 de 1976 y 03511 de 1981), concedió la calidad de pensionado
por incapacidad permanente al peticionario.  De las pruebas que obran en el
expediente, se advierte la actuación ilegal del ISS, que en forma insolidaria y
negligente despojó al asegurado de su pensión de invalidez permanente, y demás
prestaciones asistenciales, sin mediar citación y decisión de ninguna especie
-pues en el expediente no aparece prueba sobre citación alguna-; suspendió la
pensión, que luego trata de justificar con las resoluciones posteriores 03430
de 1991 y 5964 de 1991 sin adelantar ningún proceso. Es evidente que la
administración, unilateralmente dejó al peticionario GABRIEL RODRIGUEZ ARANGO,
en situación precaria, le quitó el medio que tenía para su congrua
subsistencia, lo del diario vivir, y consecuentemente los servicios médicos, en
perjuicio de su salud y seguridad social, que es la base de la vida misma y el
derecho a su rehabilitación. También es evidente que, de los informes médicos a
que se alude en el expediente, se puede inferir que el actor de la tutela se
encuentra en la circunstancia de disminución psíquica, lo cual amerita un trato
preferencial razonable, con mira a considerarlo incapacitado permanentemente
para trabajar.
Si bien es cierto
que el actor de la tutela, posee algunos mecanismos jurídicos y legales para
hacer efectivos tales derechos; en principio, puede decirse que como están
afectados o lesionados sus derechos fundamentales, dispone el actor de medios
de defensa judicial para  reclamar el pago de las mesadas suspendidas, o las
prestaciones económicas, como son las acciones ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa. El juez de tutela no puede ser indiferente ante la
situación de los pensionados por sus situaciones específicas de debilidad.  El
Estado mediante el ejercicio del amparo a los derechos fundamentales debe
promover la igualdad  real y efectiva de los sectores débiles que requieren y
merecen protecciones especiales,  como un elemento integral del principio de
solidaridad social (art. 48 y 13  de la  C.N.).
Es necesario
advertir que el reconocimiento al actor del disfrute de su pensión por
incapacidad permanente (invalidez) proviene de unos  actos administrativos
emitidos por autoridad competente, pero que, por una orden interna, se
suspendieron unilateralmente las prestaciones económicas, amparadas en el
supuesto de una falta de comparecencia del pensionado a la práctica de unos
exámenes médicos, que tenían por objeto el analizar  si persistía o no la causa
de la invalidez, actuación que no fue notificada personalmente al inválido
pensionado. Mediante resolución  No. 05962 del 20 de agosto de 1992 se
suspendió el pago de las mesadas pensionales, y este acto administrativo se le
notificó  mediante edicto en la seccional del Tolima,  pese a que el asegurado
había informado al ISS el cambio de su domicilio.  Posteriormente el ISS ordena
la práctica de dos exámenes médicos que resultaron contrapuestos, el primero de
los cuales, afirma que el paciente padece en la actualidad una severa
alteración de la memoria mediata; el segundo examen, extrañamente, sin
ningún fundamento, cambia la palabra "severa" por
"moderada", conceptuando  que el pensionado no debe  seguir siendo
tenido como inválido.
El ISS, a través de
su actuación administrativa desconoció el debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la C.N., porque mediante la resolución  05962 de 1992 suspendió
el pago de las mesadas pensionales, y no notificó en debida forma al pensionado
su decisión, desconociéndole el derecho a la defensa y la impugnación.
Igualmente, sin ningún fundamento, la entidad decide unilateralmente acoger el
concepto médico del funcionario que modificó la palabra severa por moderada,
sin permitir al pensionado  controvertir dicho peritazgo mediante los recursos
previstos en la ley.
El debido proceso
rige tanto para el campo judicial como  para el administrativo; esto es que las
actuaciones estatales están obligadas a respetar este fundamental principio.
Los actos
administrativos que reconocen la calidad  de pensionado por invalidez, gozan de
la presunción de legalidad frente a una actuación posterior, que vulnera
derechos fundamentales a la pensión, a la salud y a la seguridad social. Es la
razón por la cual es procedente la acción de tutela como el único mecanismo de
protección a unos derechos fundamentales, como son la salud, la integridad
psíquica, física y moral, lo cual permite el amparo del derecho a la seguridad
social, así éste no esté consagrado expresamente en la Constitución como un
derecho fundamental.
Cuando la
administración reconoce un derecho mediante un acto administrativo (pensión por
invalidez), es viable la acción de tutela como mecanismo transitorio para
garantizar el derecho reconocido, y para evitar un perjuicio irremediable,
mientras se define el mismo mediante las acciones o medios  legales
establecidos para su defensa.
En concordancia con
lo anterior, es necesario hacer referencia al artículo 73 del C.C.A., según el
cual "cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y de contenido concreto o reconocido un derecho
de igual categoría no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y
escrito de su titular".
Sobre el particular
y como ya tuvo oportunidad de exponerlo esta Corte, en sentencia T-516 del 10
de noviembre de 1993: "...cuando un acto administrativo reconoce el
derecho a la pensión de vejez o jubilación o una prestación social a favor de
un particular, dicho derecho no puede ser revocado unilateralmente por la misma
entidad de previsión social sin el consentimiento expreso de su titular pues
ello atentaría contra los derechos adquiridos".
Corresponde entonces
con lo anotado proceder a la protección del derecho a la seguridad social y a
la pensión y prevenir a la entidad administrativa para que se abstenga de
proceder en actuaciones  u omisiones, como las que dieron origen a la presente
acción.
De otra parte,
estima la Sala de Revisión que el derecho a la seguridad social de las personas
pensionadas, es un derecho establecido con el fin de hacer realidad el
reconocimiento a la dignidad de las personas; es necesario que el Estado
garantice la efectividad de los derechos de los pensionados; el derecho a la
seguridad social, implica la obligación de todos los estamentos oficiales de
hacer realidad y traducir en hechos concretos sus postulados fundamentales.
Ante la pérdida de
su capacidad laboral por accidentes de trabajo, las personas están limitadas y
a veces imposibilitadas para obtener ingresos económicos, que les permitan
disfrutar de una normal calidad de vida; por consiguiente, las entidades de
previsión social, con actos unilaterales, provenientes de procedimientos
administrativos internos, o a veces de equivocadas interpretaciones legales,
pueden conculcar derechos fundamentales como el derecho a la salud, a la
subsistencia, a la vida o a la seguridad social, lo cual provoca daños o
perjuicios irremediables, y allí surge la tutela como una acción transitoria,
mientras se ejercitan otros medios de defensa legal.
Esta Sala de
Revisión advierte que, en el fallo de primera instancia, hay una implícita
resonancia del alcance constitucional del derecho a la igualdad, con miras a la
protección constitucional de los pensionados minusválidos, en razón a que el
papel fundamental del Estado es el de procurar un equilibrio para mitigar el
padecimiento de quienes, por sus condiciones de inferioridad, puedan sobrevivir
de una forma  digna, como corresponde a un ser humano, sea cualquiera su
circunstancia particular.  La acción de tutela es, en consecuencia, procedente,
conforme lo ordenado por el fallo de primera instancia concedido como mecanismo
transitorio, en razón del perjuicio irremediable, que  se   le causa al
pensionado.
LA COMPETENCIA Y LA ACCION DE TUTELA
Una vez más debe la
Corte insistir en lo reafirmado por su jurisprudencia, en el sentido de la
competencia y la acción de tutela.
Esta Sala de
Revisión no comparte el planteamiento contenido en el fallo de segunda
instancia proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé
de Bogotá -Sala Civil-, sobre la interpretación en materia de competencia de la
acción de tutela.  En efecto, al instituir la acción de tutela, la Carta Política
pretendió la efectividad de los derechos fundamentales, confiando a los jueces
la delicada tarea de realizar los principios y mandatos constitucionales en el
caso concreto, pero no implantó un sistema de justicia paralelo, que llevara al
desconocimiento o sustitución de la jurisdicción ordinaria ni de la contenciosa
administrativa.
Así, en sentencia
T-001 de 3 de abril de 1992, la Corte puso de relieve el carácter subsidiario
de la acción de tutela, según el cual, ella tan sólo resulta procedente cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque
evitar un perjuicio irremediable (art. 86 inc. 3o. C.N.).
El artículo 8o. del
Decreto 2591 de 1991, inciso final, autoriza exclusivamente, para los casos de
la tutela concedida como mecanismo transitorio, con el objeto de impedir un
perjuicio irremediable, que si el juez lo estima procedente, podrá ordenar
"que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica
concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso."
El alcance de esta
norma presupone que, en el proceso correspondiente, se adoptará la decisión
definitiva, y concede al juez de tutela una facultad temporal y excepcional de inaplicación
del acto a la situación concreta, lo cual no puede confundirse con la suspensión
provisional ni ninguna otra medida precautelativa contencioso
administrativa.
El precepto también
parte de la base de que, en el caso específico del peticionario, la aplicación
del acto implicaría que continuara la violación o amenaza del derecho,
causándose un perjuicio irremediable que se precisa evitar, pese a la
existencia del medio judicial ordinario.  Esto significa que, en la hipótesis
planteada por el artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, el acto de que se trata
es directamente el causante del agravio o del peligro para el derecho
fundamental, objeto de protección.
Esta posición
anterior, posee sustento en la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia
T-203 del 26 de mayo de 1993). En efecto, entre la  inaplicación del acto y la
suspensión provisional procede la siguiente diferencia:
"Como puede
verse, lo que es posible decretar en este caso es una inaplicación temporal al
caso concreto considerada la particular y específica situación en que se
encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad
del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión
provisional.  No tiene entonces el alcance de la misma  y por ende, excepción
hecha de la inaplicación que puede favorecer al petente a fin de evitarle un
daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras
que sea suspendido provisionalmente por la jurisdicción contencioso
administrativa o anulado por ella."
"Ahora bien, es
claro que considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector
de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita, la
posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden con la
jurisdicción contencioso administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente la
posibilidad de protección judicial; lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela  como  mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y de otra las pertinentes
ante la jurisdicción especializada."
De las
consideraciones jurisprudenciales anteriores, se infiere que el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil, desarrolló una
errónea interpretación de atribuir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
competencia privativa para conocer de tutelas que involucren suspensión de
actos administrativos, en razón a que el Decreto 2591 de 1991 no preceptúa que
la acción de tutela, bajo la modalidad de mecanismo transitorio, sea ante el
mismo juez que ha de conocer la acción principal y simultáneamente con la
demanda ordinaria.
En este sentido, es
pertinente citar el auto de Sala Plena de esta Corporación, de fecha primero
(1o.) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), en el expediente
No. T-32.352, con ponencia del Magistrado  Jorge Arango Mejía, en el que se
define este mismo tema de la competencia, en los siguientes términos:
"Sin
embargo, lo cierto es que Esto,
que concuerda con la informalidad y sencillez características de la acción,
también es aplicable al trámite  de las demandas donde la tutela se solicita
como mecanismo transitorio, porque, a juicio de la Sala, al sentido "conjuntamente"
debe llegarse no sólo mediante la interpretación literal sino también con
una indagación teleológica.  Así, por razón de la informalidad de la
institución a tal expresión corresponde la tercera acepción de la Real Academia
Española, es decir,  "a un mismo tiempo". (ob. cit. pág. 1213). En
consecuencia, el inciso comentado del artículo 8o. del decreto 2591 de 1991,
debe interpretarse en el sentido de que los  interesados pueden, desde un
principio, ejercer la acción de tutela al tiempo con las demás de naturaleza
contencioso administrativa, sin que sea necesario que todas ellas se tramiten
ante la jurisdicción contencioso administrativa."
El Decreto 2591 de
1991, además de no crear una competencia especial distinta  de la general,
permite disociarlas en el tiempo, con la única condición de que la acción
principal se ejerza dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha del
fallo de tutela.
Por las razones
expuestas, al peticionario de la acción de tutela, no pueden desestimársele su
acción de tutela con el argumento del factor competencia, máxime cuando al
petente se le conculcaron sus derechos fundamentales a la pensión y a la
seguridad social, por parte del Instituto de los Seguros Sociales.
En mérito de lo
expuesto, la Sala número Ocho de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.  Revocar la sentencia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil, del día 6 de
mayo de 1994, mediante la cual se denegó la acción de tutela promovida por el
ciudadano Gabriel Rodríguez Arango, contra el Instituto de los Seguros
Sociales.
Segundo.  Conceder la tutela como mecanismo
transitorio, al peticionario Gabriel Rodríguez Arango, contra el Instituto de
los Seguros Sociales, ordenándole el pago de las mesadas pensionales
suspendidas, hasta cuando la jurisdicción contencioso administrativa resuelva
sobre el particular, y advertir al actor que tiene un término de cuatro (4)
meses para instaurar la acción contencioso administrativa pertinente.
Tercero.  Envíese copia de esta sentencia a la
Procuraduría General de la Nación para que investigue la conducta de los
empleados  del Instituto Colombiano de Seguros Sociales que intervinieron en
este asunto.
Cuarto.  Líbrense por Secretaría las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General