T-324-15
Sentencia T-324/15
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido
En el campo específico de los
procedimientos administrativos, la Corte ha explicado que las garantías que
integran el derecho son, entre otras “i) el derecho a conocer el inicio de
la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en
debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno
respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a
que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de
inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por  la parte
contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión
que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con
vulneración del debido proceso”.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO-Medio de defensa judicial eficaz para controvertir la legalidad de
los actos administrativos
REVOCACION DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Alcance
REVOCACION DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Circunstancias
para la procedencia
DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
DERECHOS LABORALES EN PROCESOS DE
REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Continuidad en la relación de
trabajo
Si bien el Estado puede definir su estructura, al hacerlo no
puede interferir intensamente en los derechos laborales de quienes trabajan a
su cargo. Las medidas de protección, sin embargo, son de diversa naturaleza, y
van desde las opciones de incorporación o reincorporación a otras plantas, a
las indemnizaciones y los programas para la rehabilitación laboral. Como es
obvio, el nivel de protección más alto se encuentra en quienes ocupan cargos en
carrera, y es menor para quienes solo ostentan una estabilidad intermedia,
porque fueron vinculados en provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos
son de libre nombramiento y remoción.
SUPRESION DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS-Afectación a empleados de
carrera y de provisionalidad
Todos los afectados en el proceso de reestructuración del DAS
tenían un derecho a que se hicieran eficaces las garantías anunciadas por el
Congreso y el Gobierno Nacional en relación con la protección integral de sus
derechos laborales y su estabilidad laboral.
DERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO-Orden
a autoridades determinar en qué entidades podrían ser reubicados trabajadores
afectados en el proceso de supresión del DAS, en un cargo de iguales o
similares condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación
Referencia: Expediente T-4664494
Acción de tutela presentada por Andrés
David Moreno contra la Contraloría General de la República, con vinculación del
Departamento Administrativo de Seguridad (en Supresión), el Departamento
Administrativo de la Función Pública, el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General
de la República.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil
quince (2015).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los
Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, subsección A,
en primera instancia, el 15 de agosto de 2014 y por la Sección Segunda,
Subsección B, del Consejo de Estado el 19 de septiembre de 2014[1].
Los expedientes de la referencia fueron
seleccionados para revisión mediante auto del doce (12) de febrero de dos mil quince
(2015), proferido por la Sala de Selección Número Dos[2].
I. ANTECEDENTES
El señor David Andrés Moreno presentó acción de tutela
contra el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS (en adelante se hará
referencia a la entidad como ‘el DAS’), considerando que en el proceso de
supresión del DAS se desconocieron sus derechos fundamentales a la estabilidad
laboral, la igualdad, el mínimo vital y el debido proceso. En el trámite fueron
vinculados el Departamento Administrativo de la Función Pública, el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio
de Hacienda.
Hechos de la demanda[3]
1. El cuatro (4) de mayo de dos mil once
(2011), el Congreso de la República aprobó la ley 1444 de 2011, por la cual
decidió escindir unos Ministerios, otorgar facultades extraordinarias al
Presidente de la República para modificar la estructura de la Fiscalía General
de la Nación y dictar otras disposiciones.
En el artículo 18 de esa ley, literal a),
confirió al Presidente de la República la facultad de crear, escindir, suprimir
y determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de
precedencia de los departamentos administrativos; mientras que en el literal j),
la de crear empleos en la planta de la Fiscalía General para la incorporación
de funcionarios que se vieran afectados por la supresión del DAS. Además, el
parágrafo tercero del mismo artículo previó la “protección integral de las
personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas,
liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas, así como la reubicación o
reincorporación de los funcionarios afectados por supresión del cargo”.
2. El treinta y uno (31) de octubre de dos
mil once (2011), con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas
por el Congreso de la República en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, el
Presidente de la República profirió el Decreto 4057  de 2011, “por el cual se
suprime el Departamento Administrativo de Seguridad–DAS, se reasignan unas
funciones y se dictan otras disposiciones”. Por medio de este Decreto ordenó la
supresión del DAS, el traslado de sus funciones a otros órganos del Estado y la
reubicación de funcionarios del organismo en distintas entidades.
3. Dentro de la ejecución del Decreto
4057 de 2011, afirma el actor, no fue incorporado a ninguna entidad del Estado,
sino que continuó en la planta del DAS hasta el primero (1º) de enero de dos
mil catorce (2014). Posteriormente, a través del Decreto 2713 de 2013, el
Departamento Administrativo de la Función Pública estableció una planta transitoria
en la Contraloría General de la República[4],
y el actor fue incorporado al organismo de control. Ese decreto invocó como
fundamento normativo el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “por la cual se efectúan unas
modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2013”.
4. El veinticinco (25) de junio de dos
mil catorce (2014), la Corte Constitucional emitió un comunicado de prensa en
el que informó que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 fue declarado
inexequible.
5. El diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), la
Contraloría General de la República profirió la resolución ordinaria
ORD-81117-001081-2014, por la cual derogó las resoluciones ordinarias 3279 de
2013, 0390 de 2014, 0398 de 2014 y ORD-8117-00829-2014, mediante las que había
dispuesto la incorporación de un grupo de ex funcionarios del DAS a su planta
transitoria.
6. El peticionario informa, finalmente,
que al ser notificado de esa decisión “[l]e ordena[ro]n presentar[s]e en las
dependencias del DAS, en Bogotá, a partir del 11 de julio de 2014, pero esta
entidad efectúa su cierre definitivo el mismo día 11 de julio del [2014], como
lo indicaba el Decreto 4057 de 2011 y sus decretos de prórroga”.
Argumentos de la demanda.
7. En concepto del actor, los hechos expuestos
y las decisiones citadas llevaron a la violación de varios de sus derechos
fundamentales:
7.1. Al mínimo vital, pues desde su desvinculación
de la Contraloría General de la República no cuenta con ingresos para asegurar
su subsistencia y la de su núcleo familiar.
7.2. Al trabajo, pues aunque la
Constitución y la Ley 1444 de 2011 ordenan proteger los derechos laborales de
los afectados en este proceso de reestructuración, ese mandato no se concretó en
su caso particular.
7.3. A la igualdad porque, como
consecuencia del Decreto 4057 de 2011, se crearon y ampliaron las plantas de
personal de diferentes entidades, como la Fiscalía General de la Nación, la
Unidad Nacional de Protección, la Unidad Administrativa de Migración Colombia,
la Defensa Civil y la Policía Nacional, enviando a esas plantas de personal a
la mayoría de sus compañeros, tratamiento desigual injustificado en lo relativo
a su estabilidad laboral.
7.4. A la seguridad social y la salud, dado
que se encuentra desempleado y sin ingresos para afiliarse como independiente a
los beneficios de los sistemas de salud  y pensiones.
7.5. A la asociación sindical, en la
medida en que, a pesar de que contaba con fuero sindical, fue retirado del
servicio sin que se hubiera agotado el trámite de levantamiento del fuero.
7.6. Y al debido proceso, violación que enmarca
en una argumentación un poco más amplia, como sigue:
“Al debido proceso, [que] se ha
interpretado frecuentemente como un límite a las leyes y los procedimientos
legales y se materializa esta violación porque la norma acusada y declarada
inconstitucional en su artículo 15 respetaba derechos laborales de los
exfuncionarios del DAS al efectuar un traslado presupuestal a la Contraloría
General de la República para poder incorporarnos a su planta de personal,
derechos laborales cuya protección nos había otorgado la Ley 1444 de 2011, pero
en las consideraciones de la Corte Constitucional no se ponderan los efectos,
ya que no se garantizan los principios fundamentales de la imparcialidad,
justicia y equidad, pudiendo ordenar al Gobierno Nacional que nos reubicara en
otra entidad estatal, antes de soportar los efectos de la declaratoria de la
inexequibilidad citada, teniendo en cuenta que antes de la aprobación de la
mencionada norma me encontraba en comisión de servicios en la CGR, y pertenecía
a la planta de personal del DAS en supresión; con la notificación de la
inexequibilidad, se retrotrae mi situación al momento en que me ubicaron en la
CGR en comisión, por lo que al presentarme en el DAS en supresión, sin esta
entidad tener vida jurídica, no me  otorga alternativa laboral alguna, la cual
no fue considerada en dicha decisión. Por lo tanto no se da cabal cumplimiento
a la sentencia y  sí se está generando un conflicto por no poder ser efectiva
dicha retroactividad”.
Intervenciones de las autoridades
demandadas o vinculadas
8. De la Contraloría General de la
República
El Organismo de control accionado, por
medio de la Gerente de Talento Humano, Sara Moreno Novoa, solicitó declarar la
improcedencia de la acción. En su intervención, comenzó por señalar que las
sentencias de la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento.
Posteriormente, expresó que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, norma que
facultó al Presidente de la
República para incorporar a la planta de personal de la Contraloría General de
la República cargos del DAS en supresión, fue declarado inexequible por la
Corte en sentencia C-386 de 2014.
Acto seguido, indicó que el Gobierno
nacional expidió, con base en el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 los Decretos
2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 de 2013, mediante los cuales estableció la planta
transitoria de la Contraloría General de la República; adicionó el sistema de
nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la institución;
fijó las escalas de asignación básica para esa planta; estableció equivalencias
de empleos, y modificó la Planta de Personal del DAS en Supresión.
Añadió que, con fundamento en esos decretos, la
Contraloría General de la República, mediante resoluciones ordinarias 3279 de
2013, 0390 de 2014, 0398 de 2014 y ORD-81117-00829-2014, dispuso la
incorporación en la planta transitoria de la Contraloría General y, específicamente
en la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informativo, de los
empleados que desempeñaban cargos suprimidos en la planta del DAS, conforme el
Decreto 2715 de 2013 y, entre ellos, del peticionario.
Por comunicado de prensa de 25 y 26 de junio de 2014,
la Corte Constitucional informó al público acerca de la decisión de declarar
inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por violación a los
principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, decisión
que “deja sin vigencia la norma, prohíbe su reproducción y aplicación en el
ordenamiento jurídico”.
Así las cosas, la Contraloría General de la República,
mediante resolución ordinaria ORD-81117-001081-2014, derogó en su integridad
las resoluciones por las que el actor y un grupo de sus compañeros del DAS, en
supresión, fueron incorporados al organismo de control y ordenó el retiro del
servicio de las personas mencionadas. El acto administrativo tuvo como
fundamento el decaimiento de los presupuestos jurídicos o de derecho en los que
se basó su vinculación.
En ese sentido, indica que, “una vez acató la
decisión de la Corte Constitucional derogando los actos administrativos que
tenían como fundamento la norma excluida del ordenamiento jurídico”,
comunicó la determinación al Director del DAS en Supresión, solicitándole “realizar
las previsiones necesarias, en orden a procurar el estado de estos servidores
públicos en la entidad a su cargo, en las mismas condiciones en que se
encontraban hasta el momento en fueron (sic) retirados […]”. (Oficio
2014EE116361 de 10 de julio de 2014).
Finalmente, indicó que la acción de tutela es
improcedente, pues el actor puede controvertir la decisión ante la jurisdicción
contencioso administrativa, que es la competente para pronunciarse sobre la
validez de los actos administrativos.
9. Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República (DAPR).
Martha Alicia Corssy Martínez, actuando como apoderada
judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en
adelante, DAPR), indicó que desconoce la situación particular del peticionario,
pues “ello le corresponde” al DAS en Supresión y a la Contraloría
General de la República, empleadoras del peticionario.
Afirmó que el DAPR no participó en la expedición de la
resolución por la cual se derogaron las resoluciones que dispusieron la
incorporación en los empleos de la planta transitoria de personal de la
Contraloría de la República de los cargos suprimidos del DAS, y se dispuso el
retiro del servicio del peticionario. Añadió que no tiene competencia para
suspender los efectos de la Resolución, reversar la incorporación del
accionante u ordenar su reintegro a la planta de personal del DAS en Supresión
con efectos retroactivos, por no ser ni el empleador ni el nominador del actor.
Señaló, además, que el DAPR no suscribe decretos de liquidación de entidades
públicas nacionales como parte integrante del Gobierno Nacional, en desarrollo
del artículo 155 Superior.
En ese marco, alegó que no está legitimada por pasiva
en este trámite, pero consideró también que ello no es un obstáculo para
exponer en contexto la situación estudiada. En consecuencia, expuso que, en
2011, el Estado colombiano inició un proceso de reestructuración; indicó que la
Ley 1444 de 2011 revistió al Presidente de la República de facultades
especiales para suprimir departamentos administrativos y reasignar funciones y
competencias entre entidades y organismos de la Administración Pública
Nacional.
Manifestó que el parágrafo 3º del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 “garantizaba la protección integral de los derechos
laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del estado
reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas a quienes les
fuera suprimido el cargo”, mediante su reubicación o reincorporación, de conformidad
con las leyes vigentes.
En ejercicio de esas facultades, el Gobierno expidió
el Decreto Ley 4057 de 2011, mediante el cual se suprimió el DAS y se dispuso
que el Gobierno Nacional suprimiera los empleos de dicha planta de personal que
tenían asignadas funciones trasladas a la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa Policía
Nacional y la Unidad Nacional de Protección; y ordenó la incorporación de los
servidores que las cumplían a las plantas de personal de tales entidades y
organismos receptores de la rama ejecutiva, sin solución de continuidad y en
las mismas condiciones de carrera o de provisionalidad que ostentaban en la
entidad suprimida.
Por necesidades del servicio, el Gobierno Nacional
adelantó las acciones para incorporar a más de 5000 ex funcionarios del DAS en
las plantas mencionadas. Aquellos servidores cuyos perfiles no se requerían en
dichas entidades, o que gozaban de fuero sindical, permanecieron hasta la
desaparición de la entidad.
El Congreso de la República, posteriormente, confirió
facultades extraordinarias al Presidente de la República para incorporar
funcionarios del DAS en Supresión a la Contraloría General de la República, “por
cuanto este organismo manifestó la necesidad de incorporar a la planta de
personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación
y unificar la Planta de Regalías con la Planta Ordinaria”.
Mediante sentencia C-386 de 2014 la Corte declaró
inexequible el artículo 15 de la ley 1640 de 2013, considerando que en su
trámite se incurrió en diversos vicios. De esa forma, se configuró la inconstitucionalidad
consecuencial del Decreto Ley 2713; la norma se tornó inaplicable por ser
manifiestamente inconstitucional y porque desapareció la que le servía de fundamento.
La Contraloría General de la República expidió
entonces la Resolución ORD-811174-001081-2014, por la cual derogó las
resoluciones de incorporación de empleados del DAS en supresión a la Planta
Transitoria de la  entidad, y ordenó su retiro del servicio. La decisión se
notificó personalmente a los empleados y, en ese momento, se les ordenó
presentarse en las dependencias del DAS a partir del 11 de julio de 2014, fecha
en que se produjo el cierre definitivo de la entidad.
En cuanto a los derechos de los empleados afectados, considera
que su situación puede definirse de acuerdo con tres criterios, o dividiendo el
análisis en tres grupos.
(i) Los empleados con derechos de carrera que, en
virtud de los artículos 44 de la Ley 909 de 2004, 28 y 29 del Decreto Ley 760
de 2005, podrían optar por ser incorporados en empleos iguales o equivalentes a
los que desempeñaban, o por recibir una indemnización. En el primer caso,
pueden solicitar a la comisión nacional del servicio civil la incorporación en
el plazo de seis meses. Si no existe un empleo equivalente, tendrían derecho al
pago de la indemnización por pérdida de derechos.
(ii) Los empleados que opten por recibir la
indemnización reglamentada en los artículos 90 y siguientes del Decreto 1227 de
2005, tendrían derecho a hacer su reclamación ante la Agencia de Defensa
Jurídica del Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 9º del
Decreto 1303 de 2014.
(iii) Finalmente, los empleados en nombramiento
provisional, así como los de libre nombramiento y remoción, de conformidad con
lo señalado en el artículo 6º  del Decreto 4057 de 2011, tendrían derecho a los
beneficios consagrados  en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, tales como (iii.1)
el reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica; (iii.2)
el pago de la mitad de sus cuotas de seguridad social en salud; (iii.3) el ingreso
a programas para el mejoramiento de competencias laborales; y (iii.4) la
estabilidad laboral reforzada para madres y padres cabeza de familia sin
alternativa económica, personas con discapacidad y personas próximas a
pensionarse.
Esos beneficios serían cancelados por el SENA, previo
el cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 790 de 2002 y la
asignación de recursos por parte del ministerio de Hacienda y Crédito Público,
de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 1303 de 2014. En
virtud de lo expuesto, la tutela es improcedente porque involucra un
cuestionamiento a actos administrativos de carácter particular como la
resolución ORD-81117-001081-2014, sin demostrar un perjuicio irremediable.
10. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio
de apoderada judicial (Carolina Jerez Montoya) intervino durante el trámite de
la acción. Comenzó por indicar que no le consta nada sobre la situación
particular del accionante. Posteriormente, hizo un recuento de las normas por
las que se ordenó la supresión del DAS, se creó la planta transitoria de la
Contraloría General, se incorporó al peticionario al Organismo de control y se
produjo su desvinculación.
En ese marco, solicitó declarar la improcedencia de la
acción, alegando que al actor no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental
y que la validez de los actos administrativos debe discutirse ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que en su concepto no se
satisface el principio de subsidiariedad.
Finalmente, planteó que el Ministerio es ajeno a
cualquier relación jurídica o contractual con el accionante, que no fue ni es
su empleador y no tiene el deber legal de asumir solidariamente las
obligaciones de la Contraloría General o del DAS. Añadió que, de acuerdo con el
artículo 110 del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, los
órganos del Estado cuentan con autonomía presupuestal y puntualizó que, en
virtud de esa autonomía, no tiene competencia para atender las pretensiones del
accionante.
11. Del Departamento administrativo de la función
pública
El Departamento administrativo de la Función Pública,
a través de su Directora Jurídica, Claudia Patricia Hernández León, solicitó
declarar la improcedencia de la acción. Sus argumentos coinciden, punto por
punto, con los presentados por el Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, previamente reseñados.
Decisiones judiciales de instancia
12. Del fallo de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de primera instancia, dictada
el veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014) decidió declarar
improcedente la acción, por considerar que la decisión cuestionada es un acto
administrativo, cuyo control es competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa.
La resolución cuestionada, contrario a lo
que argumenta el actor, no fue proferida desconociendo su derecho fundamental
al debido proceso, sino como consecuencia de una decisión jurisdiccional
adoptada por la Corte constitucional. Por otra parte, manifestó, “no puede
perderse de vista que tanto el Departamento Administrativo de la Función
Pública como el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
han señalado que al actor como ex funcionario del DAS le corresponden una serie
de derechos que según su tipo de vinculación le serán reconocidos y pagados por
la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Agencia nacional de Defensa
Jurídica del Estado o el SENA.
13. De la impugnación
El actor impugnó oportunamente la decisión de primera
instancia. Comenzó por cuestionar que la Procuraduría General de la Nación haya
decidido desvincularlos del servicio, conociendo únicamente un comunicado de
prensa, y no el texto definitivo de la sentencia C-386 de 2014. Afirmó, además,
que se desconoció su fuero sindical, que su trabajo es su única fuente de
ingresos y que trabajó durante más de 12 años al servicio del Estado. Explicó,
además que, por hallarse vinculado en condición de provisionalidad, no tiene
acceso a las opciones que prevé la Ley 909 de 2004, en defensa de los derechos
de carrera de los afectados por la supresión de un cargo.
El actor presenta un nuevo argumento, basado en el
principio de confianza legítima. Indica que confió “ciegamente” en las decisiones
estatales, las cuales generaron seguridad y tranquilidad a quienes se hallaban
cobijados por una relación laboral, bajo parámetros adecuados de seguridad
jurídica, legalidad y buena fe, creando expectativas que fueron posteriormente
desconocidas.
Culmina controvirtiendo la decisión de improcedencia,
pues considera que su retiro es la prueba indiscutible de un perjuicio
irremediable, especialmente si se toma en cuenta que la Ley 1444 de 2011 ordenó
proteger integralmente sus derechos laborales.
14. De la sentencia de segunda instancia
La Sección Segunda, Subsección B, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión
de segunda instancia, dictada el 18 de septiembre de 2014 decidió revocar la
sentencia del 24 de julio de 2014 proferida en primera instancia por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, tutelar los derechos
fundamentales a la dignidad humana, la vida digna, el trabajo, el debido
proceso, la confianza legítima y el mínimo vital del peticionario.
En un primer acápite, el juez
constitucional de segunda instancia analizó la procedibilidad de la acción.
Consideró que si bien las acciones de nulidad  y nulidad y restablecimiento del
derecho son medios de defensa judicial apropiados para controvertir la
legalidad de los actos administrativos, en el caso concreto la decisión cuestionada no
refleja la voluntad de la administración, sino el cumplimiento de una decisión
judicial, la sentencia C-386 de 2014 de la Corte Constitucional, que declaró la
inexequibilidad de la Ley 1640 de 2013 y llevó al decaimiento de los actos
normativos dictados con el propósito de desarrollarla.
En cuanto al fondo del asunto, concluyó que
los derechos del peticionario sí fueron desconocidos, por lo que además de
conceder la tutela solicitada, ordenó al Gobierno Nacional que “dentro del
término de 20 días contados a partir de la notificación de esta providencia,
mediante acto administrativo motivado, adopte las medidas necesarias para dar
cumplimiento a lo dispuesto en los artículo 18, parágrafo 3º y 19 de la Ley
1444 de 2011, es decir, defina la situación del tutelante, reconociéndole los
derecho que en virtud de la Ley le corresponden”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
15. Competencia
La Sala es competente para revisar los fallos de
tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
16. Problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes del caso, corresponde
a la Sala Primera de Revisión determinar si la derogatoria de la resolución
3279 de 2013, por la cual fue incorporado el actor a la planta transitoria de
empleados de la Contraloría General de la República, y que se expidió invocando
como fundamento la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley
1640 de 2013, y el decaimiento de los actos administrativos por los que se creó
una planta transitoria y se incorporó al organismo de control a un conjunto de
ex funcionarios del DAS afectados por su supresión, supone una violación a los
derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la estabilidad laboral y
el mínimo vital del señor Andrés David Moreno.
Para resolver el problema planteado, la Sala hará
referencia a (i) el debido proceso constitucional en materia administrativa,
(ii) la tensión constitucional entre la facultad estatal de definir, renovar o
modificar su estructura, y los derechos laborales de quienes ocupan cargos
públicos. En ese marco, (iii) resolverá el caso concreto.
El debido proceso administrativo[5]
17. El artículo 29 de la Constitución Política
consagra el derecho fundamental al debido proceso y ordena que sea aplicado en
todas las actuaciones administrativas y judiciales. Además, desarrolla un
conjunto de garantías específicas, tales como el principio de legalidad, la
presunción de inocencia, el principio de favorabilidad penal, el derecho a la
defensa, la contradicción, a aportar pruebas y a impugnar la sentencias.
18. Este derecho constituye uno de los elementos más
importantes del orden constitucional. En primer lugar, porque el constitucionalismo
puede entenderse como la existencia de límites al poder público y, en segundo
término, porque el debido proceso (uno de sus componentes esenciales) asegura
que las decisiones de las autoridades se basen en leyes dictadas por el
Congreso democráticamente elegido, al tiempo que prohíbe la arbitrariedad y el
capricho y exige que las actuaciones del Estado sean racionales, razonables y
proporcionadas.
19. El debido proceso es entonces una exigencia de ajuste
de las decisiones públicas al Derecho. Los principios de razonabilidad (que las
decisiones persigan fines constitucionalmente legítimos y no generen tratos
desiguales), y de proporcionalidad (según el cual la satisfacción de esos
propósitos no puede llevar a una lesión intensa de otros principios o fines
constitucionales), complementan los rasgos de este principio constitucional.
20. El conjunto de principios y garantías
sustanciales, derivados del artículo 29 Superior, se cumple en trámites
reglados. En ellos se enlazan las garantías en una serie de pasos, definidos
según el ámbito de la actuación, para alcanzar los fines legítimos a la luz de
la Constitución, garantizando siempre al interesado el derecho a ser oído,
presentar pruebas y controvertir aquellas que obren contra sus intereses[6]. Al
respecto, se expresó en la sentencia C-1189 de 2005 que el debido proceso
administrativo corresponde “(i) al conjunto complejo de condiciones que le
impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una
secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda
relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente
determinado de manera constitucional y legal […]con dicha garantía se busca “(i)
asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de
sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica
y a la defensa de los administrados”[7].
21. Las garantías del debido proceso se concretan de
formas distintas, o con distinta intensidad, según el tipo de procedimiento o
trámite en que deben aplicarse. La finalidad que se persiga en ellos y el nivel
de afectación de los derechos fundamentales de la persona inmersa en cada
trámite, son los parámetros para definir el estándar en que cada garantía se
desarrollará, preservando siempre, como mínimos, la defensa y contradicción.
22. En el campo específico de los procedimientos
administrativos, la Corte ha explicado que las garantías que integran el
derecho son, entre otras “i) el
derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite;
iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad
competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas
por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a
gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y
contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen
por  la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a
impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos
que se expidan con vulneración del debido proceso”.[8]
23. Ahora bien, el asunto objeto de estudio plantea
diversos problemas relacionados con la forma en que las normas jurídicas
ingresan al orden jurídico y, posteriormente, pierden vigencia o son excluidas
del mismo. En efecto, como puede verse en los antecedentes de esta providencia,
se hace referencia a la inexequibilidad de la Ley 386 de 2014, y sus efectos;
al decaimiento de diversas normas (decretos con fuerza de ley y actos
administrativos), y a la derogatoria de las resoluciones por las que se dispuso
la incorporación del accionante y sus 89 compañeros a la planta transitoria de
la Contraloría General de la República.
24. Sin el ánimo de desarrollar una disertación
teórica sobre estos fenómenos jurídicos, sí resulta oportuno explicar
brevemente los alcances de las figuras mencionadas, así como de la revocación o
revocatoria directa de los actos administrativos, relacionada con las
anteriores, y de especial relevancia cuando las decisiones de la administración
generan situaciones particulares y concretas.
25. Dejando de lado la discusión acerca de las normas
que no tienen origen en actos sociales (tema sobre el que se puede consultar la
reciente sentencia C-284 de 2015[9]),
la mayor parte de las normas ingresa al ordenamiento jurídico por decisiones
voluntarias de órganos a los que se les confiere el poder de crearlas. Ello
ocurre con las leyes, los decretos, las resoluciones y las sentencias
judiciales.
Algunos de esos actos pueden ser retirados del
ordenamiento jurídico también por decisión voluntaria del órgano que los creó,
lo que se conoce como derogación.
26. Pero, por otra parte, el conjunto de normas que
componen el sistema jurídico guarda una relación jerárquica entre sus
componentes. Las normas de superior jerarquía determinan en alguna medida el
alcance o el marco de las que se pueden crear las de escalas inferiores, y
definen la competencia y procedimiento necesarios para hacerlo. La relación de
conformidad entre las normas inferiores y las superiores o, más claramente, de
sujeción de las primeras a las segundas, se denomina regularidad, y su
incumplimiento puede dar lugar a la pérdida de validez de la norma inferior.
27. El control de regularidad de las normas (de las
inferiores a las superiores) es confiado, por regla general, a órganos
judiciales, a quienes se les atribuye la competencia de declarar la validez o
invalidez de las normas, bajo diversas reglas procedimentales. Para el tema que
nos ocupa, el control de regularidad de las leyes a la Constitución corresponde
a la Corte Constitucional, y se inicia mediante la acción pública de
inconstitucionalidad[10].
La decisión que adopta la Corporación hace tránsito a cosa juzgada
constitucional y tiene efectos hacia el futuro, salvo en los casos en que la
Corte defina algo distinto[11].
Cuando el sentido de la sentencia involucra la inexequibilidad de la
disposición objeto de análisis, de conformidad con el artículo 243 Superior[12], su contenido
normativo no puede ser reproducido por ninguna autoridad.
28. En el caso de los actos administrativos, el control
de regularidad se da a través de las acciones de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho, objeto de conocimiento de la jurisdicción
contencioso administrativa. La nulidad puede producirse por la inconformidad
del acto con las normas fundantes, por desviación de poder o falta de
motivación, entre otras causas. Sin embargo, a diferencia de lo que se ha
explicado sobre la inexequibilidad de las normas legales, la declaración de
nulidad tiene efectos retroactivos, de manera que una vez se produce la decisión,
las cosas deben volver al estado previo a la expedición del acto anulado.
29. Existe, además, la posibilidad de que la
administración efectué una verificación de validez de sus propios actos, de
oficio o a petición de parte, por medio de la revocación o revocatoria directa
de los mismos, cuando estos se oponen a las normas superiores, cuando no se
ajusten al interés público o cuando causen agravios injustificados a una
persona[13].
30. Al hablar de revocación debe distinguirse entre
los actos administrativos generales y aquellos que crean situaciones
particulares y concretas. Mientras la posibilidad de revocar los primeros es
amplia y radica principalmente en la decisión autónoma de la administración, la
viabilidad de la segunda exige el agotamiento de un trámite previo, destinado a
obtener el consentimiento del afectado. En caso de que no se consiga esa
autorización, expresa y escrita, le corresponde al órgano interesado acudir a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y demandar la nulidad de su
propio acto[14].
El principio de respeto por los derechos adquiridos,
así como la posición jurídica consolidada en el particular afectado, justifican
y explican las exigencias especiales que debe cumplir la administración para
revocar directamente un acto de contenido particular y concreto.
31.
Por otra  parte, en los antecedentes del caso se hace referencia al decaimiento
de un conjunto de decretos y, particularmente, de los que definieron las
características de la planta transitoria del DAS, asunto que se
relaciona con la fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
Los
actos administrativos se presumen válidos, es decir, que preservan su
regularidad con las normas superiores, y ello les confiere “fuerza
ejecutoria”, comprendida como la posibilidad de que sus efectos sean
impuestos por la administración, mientras no exista una decisión judicial que
haya declarado su invalidez. Sin embargo, el régimen administrativo prevé que
la fuerza ejecutoria de los actos y su obligatoriedad se pierde cuando (i) sean
suspendidos provisionalmente por un juez competente; (ii) desaparezcan sus
fundamentos de hecho o de derecho; (iii) al cabo de cinco (5) años de estar en
firme, la autoridad no ha realizado actos que le correspondan para ejecutarlos;
(iv) se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto; o (v)
pierdan vigencia.
El
decaimiento supone entonces la pérdida de efectos, antes que la de validez. No
requiere ser declarado judicialmente y, antes que a la esfera de la validez de
las normas, se ubica en la de su eficacia, por lo que las relaciones creadas
antes de presentarse este fenómeno persisten.
Los procesos de reestructuración del Estado y los derechos laborales y
de carrera.
32. Dentro de un orden jurídico, político y social
como el concebido por el Constituyente de 1991, el Estado tiene como fin
primordial asegurar la dignidad humana y el respeto por los derechos
fundamentales. Su estructura y diseño institucional, y las tareas que asume en
la prestación de servicios públicos, la intervención en la economía y la
defensa del interés general, deben ser instrumentos para su cumplimiento.
33. La Constitución reconoce, por otra parte, que para
lograr ese cometido no existe una sola fórmula posible en lo que tiene que ver
con el diseño y funcionamiento de las instituciones. Por ese motivo, a partir
del principio democrático, la amplia libertad de configuración del Derecho de
la que goza el Congreso de la República, y el margen de acción del conjunto de
órganos políticos en la implementación de las políticas públicas, la Carta
difiere a las ramas legislativa y ejecutiva el diseño de la estructura estatal.
Es decir, la definición de los órganos, cargos, funciones y las condiciones de acceso,
permanencia y remuneración de los empleados públicos, siempre que esa competencia
se inspire en los principios de moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y
publicidad, propios de la función pública (artículo 209, Superior).
34. Ese diseño requiere una discusión democrática y
técnica, lo que explica que la Constitución le confiera al Congreso la potestad
de definir la estructura del Estado, y que reserve al ejecutivo otro conjunto
de facultades para la creación de cargos, la fusión y supresión de organismos
administrativos; la definición de la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y otras entidades, y otro conjunto de
competencias relacionadas con la creación de cargos, la fusión y supresión de
organismos administrativos[15].
35. En suma, diversos elementos constitucionales se conjugan
en la definición de la estructura del Estado. La libertad de configuración de
los órganos políticos (especialmente del Legislador), la obligación de cumplir
los fines esenciales del Estado y asegurar la vigencia de los derechos
fundamentales de todas las personas, la condición de hacerlo dentro de los
cauces de la función pública y, finalmente, el deber de no generar una
interferencia excesiva en los derechos de quienes ocupan los cargos de las
entidades objeto de la restructuración.
36. En ese sentido, las personas que acceden a los
cargos públicos gozan de los derechos previstos por las normas laborales, a
partir de los artículos 25 y 53 de la Carta, y tienen además un plan de vida
que pueden elaborar de forma autónoma  dentro del margen de previsibilidad que
les confiere el derecho y la confianza que depositan en las autoridades.
37. Aspiran entonces a la estabilidad en el empleo,
requieren un mínimo vital y pretenden los servicios de seguridad social propios
del sistema. Finalmente, aquellos que ingresan por concurso, es decir, con base
en los principios de igualdad y mérito, y dentro del concepto de la carrera
administrativa (artículos 13, 40 y 125), son titulares del derecho de
permanecer en el servicio, mientras no se cumplan condiciones que afecten su
desempeño, y que deben estar previamente definidas en la Constitución y la Ley.
Así las cosas, aunque no existe un derecho absoluto a la permanencia indefinida
en un cargo, ni siquiera para quienes lo ocupan dentro del sistema de carrera,
toda persona que está ejerciendo una labor productiva posee expectativas y
derechos que deben respetarse en los procesos que definen o modifican la
estructura estatal.
En la sentencia C-795 de 2009 se hizo referencia a
este conjunto de principios, y esta tensión constitucional, en los siguientes
términos:
“13. La jurisprudencia de esta Corporación ha admitido
que el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la
adecuación de la estructura orgánica y  funcional de la administración a los
cambios que imponen las dinámicas contemporáneas en que se mueven las
relaciones económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio,
la disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales[16].
Sin  embargo, ha precisado que dichos procesos deben desarrollarse con plena
observancia de los postulados que inspiran el Estado Social de Derecho,  y bajo
la orientación de los principios y directrices que rigen la gestión pública
(Art. 209 C. P.).
En cuanto al primer aspecto, la administración no
puede perder de vista que la Constitución concibe el trabajo como un principio
fundacional del Estado (Art. 1° C.P.), como un derecho individual y  como una
obligación social que goza de especial protección constitucional (Art. 25 y 53
C.P). Y en cuanto al segundo, el pleno desarrollo del Estado Social de Derecho
requiere que la actuación de los poderes públicos esté ceñida a los principios
de igualdad,  moralidad, eficacia,  economía y celeridad, en procura de la
satisfacción del interés colectivo[17].
Para el cumplimiento de tales propósitos, la
Constitución contempla la posibilidad de que, en todos los niveles, las
autoridades públicas implementen programas de reforma institucional para atender
las nuevas exigencias y necesidades que el cambio social genera. En este
sentido ha previsto que en el nivel nacional, corresponde al Congreso de la
República la función de determinar la estructura de la administración, crear,
fusionar o suprimir ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos, así como crear o autorizar la
creación de empresas industriales del Estado y sociedades de economía mixta, e
igualmente reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales (CP. art.150-7). Por su parte, el Presidente de la
República goza de facultades de reordenamiento de la administración central
para lo cual le compete crear, fusionar o suprimir los empleos que esta demande
(CP. art.150-14), suprimir o fusionar organismos administrativos (CP.
art.189-15) y modificar la estructura de esas entidades (CP. art.189-16),
siempre de acuerdo a los principios constitucionales aplicables y a los
parámetros señalados en  la ley correspondiente.
14. El impacto que estos procesos de reestructuración
generan tanto en la comunidad, en calidad de destinataria final del
cumplimiento de la función administrativa o del servicio público,  como en el
sector de los trabajadores de la entidad que es objeto de reestructuración,
exige de las autoridades que obren con suma cautela y diligencia, con miras a
salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros. Así,
frente a la comunidad en general, la Administración debe respetar los
principios que de conformidad con el artículo 209 de la Constitución gobiernan
la función administrativa, tales como la igualdad, la moralidad, la eficacia,
la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. Y frente a los
trabajadores surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales
en el marco de las relaciones laborales[18]”.
38. El nivel de protección a esos derechos varía, sin
embargo, en función de la naturaleza del vínculo del afectado con la
Administración. Así, el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, así como los
artículos 28 y 29 del Decreto Ley 760 de 2005, prescriben que los afectados por
la supresión de una entidad pueden optar por la reincorporación en empleos
iguales o equivalentes, o a recibir una indemnización; en tanto que los
empleados que ocupan cargos en provisionalidad  tienen derecho a un
conjunto de beneficios definidos en la Ley 790 de 2002, tales como un
reconocimiento económico, el pago parcial de cotizaciones a EPS, el ingreso a
programas para el mejoramiento de competencias laborales y, en caso de
pertenecer a un grupo social vulnerable, la permanencia en la entidad hasta el
momento de su cierre definitivo.
39. En la sentencia C-098  de 2013 la Corte analizó si
el mandato legislativo de igualar las condiciones de salario y prestaciones de
los funcionarios del DAS en Supresión a las que rigen en las plantas receptoras
violaba los derechos fundamentales al acceso, permanencia y retiro del
servicio, con base en los principios de igualdad y mérito. Por su relación
evidente con el caso objeto de estudio, la Sala hará una transcripción de las
consideraciones centrales del fallo, en lo que tiene que ver con la supresión
de una entidad y los derechos laborales de sus empleados:
“Para
esta Corporación, las políticas administrativas o económicas del Estado
desarrollan el ordenamiento jurídico constitucional, en la medida que con las
mismas se protejan tanto los bienes como los derechos consagrados en la Carta
Política y se garantice la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, la
libertad de empresa y el derecho al trabajo y otros derechos fundamentales.
En ese entendido, el proceso de modernización del
Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia de las actividades adelantadas
por los entes públicos en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.[19] Dichos
procesos, en su mayoría, han sido analizados por esta Corporación, la cual,
desde el punto de vista de la incidencia de los mismos en las condiciones
laborales de los trabajadores, ha señalado que los mismos reflejan los
principios y valores constitucionales siempre y cuando aseguren el ejercicio de
los derechos fundamentales de las personas y las garantías y derechos
adquiridos por los trabajadores.[20]
[…]
Así, para que el Estado pueda cumplir con sus fines debe
ajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para
obtenerlos, adecuándolas a los objetivos demarcados constitucionalmente. En
esta medida, resulta razonable que se realice una valoración del desempeño de
las entidades que conforman la administración pública y se evalúe su misión,
estructura, funciones, resultados, etc. Lo anterior, ratifica el carácter
instrumental que tiene aquella ‘frente a las políticas de gobierno, en lo
relacionado con la ordenación y racionalización de la prestación de las
funciones de responsabilidad del Ejecutivo, dentro de los principios de
eficiencia, eficacia y celeridad’.[21]
En consonancia con lo anterior, la Corte ha señalado
de manera reiterada que la estructura de la administración pública no es
intangible y puede reformarse ya sea a través de una readecuación de la planta
física y de personal de la misma o de la fusión, escisión o supresión del
organismo. Esta reforma sólo será procedente si, conforme a los mandatos
constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y
no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los
derechos laborales de los servidores públicos señalados en los artículos 53 y 58
de la Carta Política.[22]
[…].
Bajo estas consideraciones, el proceso de
reestructuración que se adopte en una entidad, dentro de los principios enunciados
para su cabal funcionamiento, resulta procedente si en él se protegen los
derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los límites
legalmente establecidos para realizarlo. Ello significa, que el retiro de su
personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el trabajador
no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se convierta en un
elemento generador de injusticia social”.
40. También en la sentencia citada, la
Corporación hizo referencia a la obligación estatal de respetar los derechos
adquiridos y al alcance de las garantías concebidas para quienes pertenecen al
régimen de carrera.
“En el presente caso, los accionantes aseguran que con
la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS– se afectaron
los derechos adquiridos de los trabajadores de la referida entidad, en la
medida que se rigen por las normas de las entidades receptoras. Razón por la
que el artículo es inconstitucional por quebrantar derechos adquiridos.
[…]
De conformidad con la jurisprudencia constitucional,
los derechos adquiridos tienen rango constitucional, razón por la cual ninguna
disposición normativa de inferior jerarquía puede contener orden alguna que
implique su desconocimiento. En este sentido, el artículo 58 de la Carta es
preciso al afirmar que ‘se garantizarán la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’; al igual que, en materia
laboral, el artículo 53 resulta expreso cuando señala que ‘la ley, los
contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores’”.
[…]
Así las cosas y con el fin de proteger los derechos de
los trabajadores afectados con la reestructuración, de la Constitución, la ley
y la jurisprudencia de esta Corporación se encuentra que: “i) los servidores
públicos que se encuentren inscritos en la carrera administrativa ostentan unos
derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad en el empleo;
ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos de carrera
administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la ley; iii)
en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la carrera
administrativa estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral,
tienen derecho a optar libremente por la incorporación,  reincorporación o
la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de
seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después
del cual si no es posible encontrar una vacante se procede a indemnizar al
servidor; iv) el respeto a tales reglas fijadas en la ley configura el debido
proceso administrativo a seguir en estos eventos”.
41. Existe entonces un cuerpo
jurisprudencial en el que se ha explicado que, si bien el Estado puede definir
su estructura, al hacerlo no puede interferir intensamente en los derechos
laborales de quienes trabajan a su cargo. Las medidas de protección, sin embargo,
son de diversa naturaleza, y van desde las opciones de incorporación o
reincorporación a otras plantas, a las indemnizaciones y los programas para la
rehabilitación laboral. Como es obvio, el nivel de protección más alto se
encuentra en quienes ocupan cargos en carrera, y es menor para quienes solo
ostentan una estabilidad intermedia, porque fueron vinculados en
provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos son de libre nombramiento y
remoción.
42. Para terminar, es importante recordar
que las garantías de la Constitución pueden adquirir estándares más altos de
protección al momento de su desarrollo legislativo (no pueden, en cambio, ser
desconocidas por la Ley). Cuando ello ocurre, el Legislador queda vinculado a
respetar el nuevo estándar alcanzado, salvo que medien razones imperiosas, que
lo obliguen a limitar ese alcance. De ser así, les corresponde a las
autoridades estatales demostrar la existencia de esas razones, así como su
carácter imperioso. Estas reglas se desprenden de los principios de progresividad
y prohibición de retroceso, aplicables en el desarrollo de las
facetas prestacionales de los derechos.
En ese marco, la Sala iniciará el
análisis del caso concreto.
Del
caso concreto
Presentación
y metodología adoptada por la Sala Primera de Revisión.
43.
El caso objeto de estudio hace referencia a un conflicto jurídico en el que la
existencia de la violación alegada por el accionante depende de un conjunto de
decisiones normativas. En otros términos, los hechos relevantes  se refieren a
la producción, derogación, decaimiento o invalidación de leyes, decretos y
otros actos administrativos de inferior jerarquía.
44.
Esta circunstancia facilita el análisis probatorio, pues esas decisiones son
públicas y oficiales. Sin embargo, hace más complejo el análisis sustantivo,
esto es, la interpretación que debe darse a esos actos a la luz de las normas
constitucionales, dado que el conflicto involucra disputas acerca de la validez
de las decisiones mencionadas y sus efectos frente a la situación del
peticionario.
45.
A continuación, la Sala explicará las premisas de análisis a partir de las
cuales asumirá el estudio del caso concreto, con el propósito de tomar en
cuenta, tanto la complejidad normativa del caso, como la situación particular del
actor y sus compañeros de trabajo. En ese marco, explicará las razones por las
que considera que se presentó una violación a los derechos del  por las
actuaciones de las partes vinculadas en este trámite y, en consecuencia,  determinará
el alcance de la decisión.
Fundamentos
metodológicos del análisis.
46.
Como se indicó, en el caso concreto se habría presentado una violación de
intereses iusfundamentales, originada en hechos normativos y en un
escenario en el que se encuentra comprometida la actuación de un conjunto de
autoridades públicas. Ello justifica el uso de una metodología basada en las
tres premisas que a continuación se explican.
El
primer aspecto es la posibilidad de que la forma en que las autoridades interpretaron
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la ley 1640 haya generado
una laguna, o haya producido la ausencia de una garantía adecuada para la
protección de un derecho, sobre cuya existencia no cabe duda (la laguna de un
derecho subjetivo sin garantías adecuadas para su protección), premisa que se
relaciona con la forma en que la Corte concibe los derechos y las garantías
constitucionales. El segundo criterio es la equidad constitucional,
entendida a la luz de los principios de cargas razonables y colaboración
armónica, pues en este caso, las normas jurídicas ejercen un peso intenso sobre
los intereses y derechos de un ciudadano, lo que obliga a la justicia
constitucional a recuperar un equilibrio perdido. La tercera, es la potestad del
juez constitucional para definir el remedio jurídico que mejor proteja los
derechos violados, en términos de eficacia, inmediatez e integralidad del
amparo.
46.1.
La Constitución como un conjunto de derechos y garantías, y la visión actual de
la jurisprudencia sobre el concepto de derechos fundamentales.
A partir de diversas propuestas de la teoría jurídica,
el derecho internacional de los derechos humanos, y el propio desarrollo de su
jurisprudencia, la Corte ha construido un concepto de derechos fundamentales
que involucra, entre otros aspectos, la concepción de la Constitución como un
conjunto de derechos y garantías; la naturaleza polifacética o poliédrica
de los derechos; la diferenciación conceptual entre fundamentalidad y justiciabilidad,
y la concurrencia de los distintos órganos del poder público para lograr su
eficacia.
Las palabras ‘derecho’ y ‘garantía’ son
vagas, y su uso difiere según el contexto, el hablante y su auditorio. Sin
embargo, dentro de la concepción de los derechos fundamentales a la que se hace
referencia, se utiliza ‘derecho’ para hacer referencia a las libertades, competencias, prerrogativas o
expectativas de recibir algo que tienen las personas, siempre que estas se
encuentren razonablemente justificadas en el orden constitucional. Por ‘garantías’,
en cambio, se hace alusión a los mecanismos por los que se pretende la
efectividad de los derechos. Esas garantías incluyen las acciones judiciales,
las políticas públicas y cualquier otra medida que aumente su margen de efectividad
y contribuya a su realización efectiva.
Por
otra parte, la Corte ha precisado que los derechos tienen diversas facetas,
tanto positivas como negativas (de abstención o de prestación), y que todas
ellas deben hacerse efectivas[23].
Además, ha rechazado las distinciones o jerarquizaciones entre los distintos
derechos, basándose en que estos son interdependientes e indivisibles.
O, en términos más simples, en que la eficacia de un derecho incide en la
de los demás, y la satisfacción de todos y cada uno de ellos es condición
necesaria para el respeto por la dignidad humana.
En
virtud de esta idea, ha aclarado que todos los derechos son justiciables,
aunque ha precisado que los deberes y facultades del juez en su cumplimiento
efectivo varían en función de la faceta que se encuentre amenazada o haya sido
violada.
Así,
el juez de tutela puede proteger de forma directa e inmediata las facetas que
no suponen costos, o solo tienen un costo razonablemente bajo; puede imponer,
así mismo, el cumplimiento de las obligaciones definidas en la ley, el
reglamento e incluso las relaciones contractuales, para lograr el goce del
derecho; y, frente a facetas positivas y costosas, que no cuentan con
desarrollo ulterior, tiene la obligación de convocar a los órganos encargados
del diseño de políticas públicas para que inicien los pasos necesarios hacia la
eficacia del derecho[24].
En eventos excepcionales, puede ser necesario que diseñe directamente una
garantía para evitar la vulneración del derecho, a raíz de la insuficiencia de
la regulación legal o de la inadecuación de las políticas públicas para la
materialización del derecho[25].
Este
caso, precisamente, habla de derechos existentes y de garantías desarrolladas
por los órganos políticos, pero que, según esas mismas autoridades, perdieron
su vigencia. En consecuencia, corresponde al juez de tutela colmar el espacio,
llenar la laguna para mantener el goce del derecho.
46.2.
La tutela como una jurisdicción de equidad.
La
acción de tutela es un mecanismo de defensa de todos los derechos
constitucionales y una concreción del derecho a un recurso judicial efectivo y
del acceso a la administración de justicia (artículos 25 CADH y 228 CP),
siempre bajo la perspectiva de lograr la prevalencia del derecho sustancial.
Por
ese motivo, la jurisdicción constitucional en sede de tutela ha sido descrita
en un conjunto de providencias como una jurisdicción de equidad de los
derechos. Esa expresión, por supuesto, no debe interpretarse en el sentido
de que se trata de una jurisdicción en la que las decisiones se adopten al
margen de la ley. La equidad, desde el punto de vista constitucional, tiene un
alcance a la vez más preciso y más poderoso, como lo explicó la Corte
Constitucional en sentencia de unificación SU-837 de 2002 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
“(H)istóricamente, la
preocupación por integrar consideraciones de equidad al derecho ha sido
continua. En efecto […], legisladores y jueces se han preocupado continuamente
por adecuar la
generalidad de las normas jurídicas a las particularidades de la realidad,
introduciendo en ellas matices y excepciones para integrar ciertas
consideraciones de equidad.
[…] En primer
lugar, la equidad
le permite al operador jurídico evaluar la razonabilidad de las categorías
generales de hechos formuladas por el legislador, a partir de las situaciones
particulares y concretas de cada caso.  En este sentido, la equidad se
introduce como un elemento que hace posible cuestionar e ir más allá de la
igualdad de hecho que el legislador presupone. La equidad permite al operador
jurídico reconocer un conjunto más amplio de circunstancias en un caso
determinado. Dentro de dichas circunstancias, el operador escoge no sólo
aquellos hechos establecidos explícitamente en la ley como premisas, sino que,
además, puede incorporar algunos que, en ciertos casos “límites”, resulten
pertinentes y ponderables, y permitan racionalizar la igualdad que la ley
presupone.
En segundo lugar, la equidad actúa como un
elemento de ponderación, que hace posible que el operador jurídico atribuya y
distribuya las cargas impuestas por la norma general, proporcionalmente, de
acuerdo con aquellos elementos relevantes, que la ley no considera
explícitamente. (…) la equidad –al  hacer parte de ese momento de aplicación de
la ley al caso concreto- permite una graduación atemperada en la distribución
de cargas y beneficios a las partes.  En este sentido, el
operador, al decidir, tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos de
su decisión entre las partes (…)
La tutela, es, en esencia, una jurisdicción de equidad
constitucional en defensa de la dignidad humana y de los derechos
fundamentales.”
En sentido similar, en la sentencia
T-1046 de 2007[26],
explicó la Corte:
“[…]
avanzando en la concreción del concepto de equidad y su papel en la justicia
constitucional, la Corte llamó la atención sobre la constitucionalización de
la equidad,
asumiendo de forma sistemática el estudio de sus rasgos, su ámbito de
aplicación en la tarea de adjudicación, y su materialización en la justicia
constitucional.
El lugar de la equidad en el ordenamiento, se
encuentra en los espacios dejados por el legislador, es decir, en los aspectos que escapan a la regulación
legislativa, bajo dos hipótesis principales: (i) la ausencia de norma expresa
para resolver un caso concreto, y (ii) la imposibilidad de las normas de dar
cuenta de situaciones de hecho excepcionales que, en principio, sí se
encuentran contempladas por las disposiciones legales […] La
equidad, entonces, se hace presente no sólo en ausencia de la ley, sino cuando
su aplicación estricta produce un resultado abiertamente injusto.
En la misma sentencia (SU-837 de 2002), la Sala Plena consideró
que los rasgos esenciales de la equidad son: (i) “la importancia de las
particularidades fácticas del caso a resolver”; (ii) la búsqueda de un “equilibrio
adecuado en la asignación de las cargas y beneficios”; y (iii) “la apreciación
de los efectos de una decisión en las circunstancias de las partes en el
contexto del caso”.
Dentro del marco expuesto, la Corte concluyó que la equidad en el
ámbito judicial colombiano, se materializa en las instituciones del
arbitramento, los jueces de paz, y la acción de tutela que persigue la
protección de los derechos fundamentales, bajo un enfoque de equidad
constitucional, en los siguientes términos: “La tutela, es, en esencia, una
jurisdicción de equidad constitucional en defensa de la dignidad humana y de
los derechos fundamentales.”
Así las cosas, la equidad, entendida como la búsqueda de
soluciones en la que se persigue la colaboración armónica de las ramas del
poder, o la coordinación entre las autoridades; y que tiene como contenido
esencial la superación de vacíos normativos y la adecuación de las respuestas
al principio de cargas soportables, razonables y proporcionadas, constituye
una herramienta apropiada para determinar la decisión que debe adoptarse en el
caso concreto, dado que la declaratoria de inexequibilidad de una norma legal
y, mucho más que esto, la forma en que los órganos vinculados actuaron frente a
esa decisión, generó cargas desproporcionadas en los derechos de un grupo de
ciudadanos.
46.3. La tercera razón para que la Corte declare desde
el inicio la violación de los derechos del peticionario radica en que resulta evidente
que la situación del actor es constitucionalmente inaceptable. Con
independencia de la complejidad del caso, no se ajusta a los propósitos de la
Carta Política el que a una persona se le creen expectativas de protección a
sus intereses constitucionalmente protegidos desde los órganos más altos del
poder público (como el Legislador democráticamente elegido, la Corte
Constitucional y el Presidente de la República), para que luego toda esa
construcción se derrumbe y las autoridades mencionadas se declaren ajenas al
problema.
47. El conjunto de principios y elementos de
interpretación constitucional citados permite pasar ahora a la narración del
caso, definir el sentido de la decisión y establecer el alcance del remedio
jurídico a adoptar.
Narración del caso, a partir del conjunto de hechos
normativos relevantes.
48.
En el año 2011, el Legislador profirió una ley en la que habilitó al Gobierno
Nacional para modificar la estructura del Estado (Ley 1444 de 2011). Esta
medida respondió a diversos factores sociales y políticos, que generaron en el
Congreso la convicción sobre la conveniencia de la desaparición del DAS. Los
procesos de reestructuración del Estado, como lo ha explicado esta Corporación,
tienen dos caras, o, mejor, pueden verse desde dos perspectivas. De una parte,
obedecen a la potestad general del Estado de definir su institucionalidad o el
conjunto de órganos a través de los que cumplirá sus fines esenciales. De otra
parte, involucran la consideración de las personas que vienen laborando y
adelantando un plan de vida como funcionarios o trabajadores de las distintas
entidades públicas.
49.
Estas personas pueden ver afectados sus derechos fundamentales. Y, si bien la
Corte ha puntualizado que algunas de esas interferencias son legítimas, pues la
estabilidad absoluta en los empleos públicos no existe en el ordenamiento
constitucional, y la restructuración persigue fines legítimos, también ha
explicado que es viable, y en ocasiones necesario, adoptar medidas para mitigar
en el mayor grado posible las consecuencias nocivas para los derechos
constitucionales que surjan en estos procesos. En la misma línea, ha señalado
que deben existir medidas de especial protección para los grupos más
vulnerables en estos contextos.
50.
El Legislador, en diversas oportunidades, ha demostrado su voluntad por
desarrollar estos principios constitucionales. En armonía con esos principios
superiores del orden jurídico, dictó la Ley 790 de 2002, en la que definió
medidas de protección para quienes ven afectados sus intereses en un programa
de reestructuración de la administración pública, así como la permanencia de
los más vulnerables hasta la finalización del proceso[27].
51.
El proceso de supresión del DAS y las medidas de protección a los derechos
laborales de los afectados constituyen el marco de análisis dentro del que la
Sala solucionará el problema planteado. A continuación, se presenta con mayor
detalle cada uno de los momentos centrales que llevaron a la supresión del DAS.
Particularmente, cada una de las decisiones en que el peticionario y 89 de sus
compañeros vieron comprometidos sus intereses laborales.
52.
Comienza la Sala por narrar la situación a resolver mediante la referencia a
cuatro momentos normativos relevantes.
52.1. Primer momento. El inicio del proceso de
restructuración que llevó a la supresión del DAS.
En
el año 2011, el Congreso de la República tomó la decisión de efectuar un
proceso de reestructuración que involucraba ministerios, departamentos
administrativos, la Fiscalía General de la Nación y otros órganos. Profirió
entonces la Ley 1444 de 2011 y, en los numerales a) y j) de su artículo 18,
confirió al Presidente la facultad de suprimir y trasladar funciones entre
departamentos administrativos, así como la de reincorporar en distintas
entidades a los funcionarios del DAS que pudieran verse afectados por la
supresión. En el parágrafo 3º de la misma disposición se declaró que los
derechos laborales serían respetados en su integridad, en los procesos que se
adelantaran con base en esa ley[28].
Entre
otros aspectos relevantes de la ley 1444 de 2011, vale la pena mencionar que en
su artículo 7º estableció que el régimen de los servidores del DAS incorporados
a otras entidades en virtud de la supresión, sería el de la entidad receptora.
En la sentencia C-098 de 2013, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
de ese enunciado normativo, al conocer de una demanda en la que se cuestionaba
su validez por un presunto desconocimiento del régimen de carrera, al prever la
modificación de las condiciones laborales de este grupo poblacional.
En
aquella ocasión, este Tribunal consideró que el régimen de carrera no se vería
afectado por la decisión, pues, primero, el Legislador no tiene la obligación
de conservar un régimen especial al momento en que se extingue la entidad a la
que se aplica; y, segundo, la decisión legislativa era una forma válida de
proteger a los afectados[29],
antes que un modo de desconocer sus derechos
adquiridos.
Concluyó
la Corte que  “i) los servidores
públicos que se encuentren inscritos en la carrera administrativa ostentan unos
derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad en el empleo;
ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos de carrera
administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la ley; iii)
en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la carrera
administrativa estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral,
tienen derecho a optar libremente por la incorporación,  reincorporación o
la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de
seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después
del cual si no es posible encontrar una vacante se procede a indemnizar al
servidor; iv) el respeto a tales reglas fijadas en la ley configura el debido
proceso administrativo a seguir en estos eventos”.
Y
puntualizó, posteriormente, “teniendo en cuenta que el legislador es
competente para reformar la estructura de la administración en relación con el
régimen salarial, prestacional y de administración de personal de los
servidores de entidades reestructuradas, la modificación planteada en la norma
demandada (parcialmente) se ajusta a la Carta Política y a la jurisprudencia constitucional
y no desconoce en manera alguna derechos adquiridos, en la medida que la
reubicación de estos trabajadores, por sí sola, no implica una desmejora de sus
condiciones laborales”[30].
Después
de la decisión legislativa de suprimir el DAS y habilitar al Gobierno para
adecuar las instituciones afectadas por el proceso de restructuración iniciado
en 2011, vino la expedición del Decreto Ley 4057 de 2001, “por el cual se
suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas
funciones y se dictan otras disposiciones”. En sus artículos 3º, 6º y 7º se
definieron  medidas de protección para los funcionarios afectados por la
supresión. Estas perseguían principalmente su vinculación a otras entidades,
como la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, adscrita al Ministerio de
Relaciones Exteriores, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de
Defensa Nacional, Policía Nacional, o la permanencia de algunos funcionarios en
condiciones de vulnerabilidad, hasta el final del proceso.
En
concordancia con ello, el artículo 6º del Decreto citado, sobre las normas de
reincorporación de empleados en las entidades destinatarias de las funciones
del DAS, estableció, en síntesis, que esta se llevaría a cabo de acuerdo con
las funciones que desempeñaban previamente en el organismo, y que quienes
tuvieran la calidad de padres o madres cabeza de familia, discapacitados, o pre
pensionados, permanecerían hasta el final del proceso en el DAS. Además, indicó
que se efectuaría sin solución de continuidad y en la misma condición
que ostentaban en el DAS, bien como funcionarios de carrera, bien como
empleados en provisionalidad. El artículo 7º del mismo Decreto (DC 4057 de
2011) planteó que el régimen prestacional y salarial de estas personas sería el
previsto en la entidad receptora.
La
Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4057 de 2011 marcaron la primera orientación
jurídica y política sobre la forma en que la supresión del DAS se armonizaría
con los derechos de los empleados de la entidad. Sin embargo, poco después este
conjunto de medidas se reforzó, tal como pasa a explicarse.
52.2.
Segundo momento. La planta transitoria de la Contraloría.
En
esta etapa fueron expedidas la Ley 1640 de 2013 y el Decreto Ley 2713 del mismo
año. Estas normas evidenciaron el interés por ampliar la protección para un
grupo de funcionarios que no habían sido beneficiados por la incorporación
prevista en las normas previas, dado que sus funciones no armonizaban con las
de las tres entidades receptoras, ya mencionadas.
Este
mecanismo de protección consistió en prever una nueva incorporación de
funcionarios en la Contraloría de la República. Y, de cara a ese propósito, el
artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 confirió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para crear una planta transitoria en el organismo de
control, en la que podrían trabajar algunos de los últimos funcionarios del
DAS, en Supresión.
La
planta transitoria del DAS fue creada por Decreto 2713 de 2011, del
Departamento Administrativo de la Función Pública. Es importante recordar que
este Decreto fue precedido de un estudio técnico sobre la pertinencia de la
incorporación ordenada en el mismo (las funciones que realizarían, las posibles
equivalencias entre cargos, la unidad de la Institución en la que podrían estas
personas ejercer labores acordes con su experiencia). La mencionada norma hace parte
de una regulación más amplia, en la que se definieron todos los pormenores de
la nueva planta[31].
Así,
una nueva Ley y un conjunto de decretos dictados por el Departamento
Administrativo de la Función Pública, con su respectivo análisis de viabilidad
técnica y el certificado de disponibilidad presupuestal permitió a las personas
que permanecían en el DAS cuando se aproximaba su extinción, preservar expectativas
de estabilidad laboral y de respeto por su conocimiento y experiencia
profesional.
52.3.
Tercer momento. La incorporación efectiva de los funcionarios del DAS a la
Contraloría.
El
tercer momento de esta historia se encuentra en la efectiva incorporación de
los funcionarios a la Contraloría General de la República, mediante sucesivas
resoluciones ordinarias. Previa la certificación de la Comisión Nacional del
Servicio Civil acerca de su pertenencia (o no pertenencia) a la carrera
administrativa, mediante las resoluciones 3278 de 2013, 390 de 2014, 398 y ORD-8117-00829-2014
del mismo año, la Contraloría General de la República vinculó a noventa ex
funcionarios del DAS a la Unidad de Gestión y Conservación de la Entidad, bajo
las condiciones de la planta transitoria, sin solución de continuidad y
conservando la naturaleza del vínculo en cuanto a los cargos de carrera y los
nombramientos en provisionalidad.
El
actor fue incorporado mediante Decreto 3278 de 2013, en provisionalidad[32].
Su expectativa de permanencia en el cargo estaba dada entonces por lo que la
Corte ha definido como una “estabilidad intermedia”, en la que solo
podría ser retirado por motivos de servicio mediante acto motivado, o en virtud
de la provisión de su cargo por el sistema de carrera.
52.4.
Cuarto momento, la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 y la
desvinculación del actor.
El
último momento se caracteriza porque, para el peticionario y sus 89 compañeros
de trabajo del DAS, hoy extinto, las garantías de estabilidad en el trabajo y
protección al mínimo vital, construidas a través del conjunto de medidas
descritas en los acápites previos, se derrumbó intempestivamente, lo que llevó
a su desvinculación del servicio público. Se inicia esta etapa con la
demanda presentada por un ciudadano contra la Ley 1640 de 2013 y la declaración
de inexequibilidad de la misma, por medio de la sentencia C-386 de 2014[33].
La
sentencia mencionada (C-386 de 2014) se originó en una demanda contra el
artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, que ordenaba la incorporación de
funcionarios del DAS en Liquidación a la Contraloría General de la República.
De acuerdo con los accionantes, el Legislador habría violado los principios de
consecutividad e identidad flexible, porque ese artículo se introdujo en el
tercer debate y no se trataba de un aspecto que hiciera parte o se derivara de
temas discutidos previamente. Además, cuestionaron la inclusión de una norma
que versaba sobre la estructura de la administración pública en una ley que
tenía como propósito la modificación de la Ley de Presupuesto. La Corte
Constitucional dio la razón a los demandantes, y por ese motivó declaró su
inexequibilidad.
La
decisión fue comunicada por la Corte Constitucional y, al día siguiente, la
Contraloría General de la República adoptó dos determinaciones. Primero,
derogar el conjunto de resoluciones por las que los funcionarios del DAS fueron
incorporados; segundo, ordenar su retiro inmediato del servicio. Estas medidas se
fundamentaron en el eventual decaimiento de los decretos por los que se definió
la planta transitoria del DAS, derivado de la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.
Además,
a los interesados se les informó que debían presentarse al DAS para continuar
con la prestación de sus servicios en esa entidad, cosa que no resultó posible,
pues la Supresión del DAS había culminado el día anterior.
A
continuación, la Sala se pronunciará sobre la procedencia de la acción, la
naturaleza de la violación de los derechos del actor y el alcance de las
medidas de protección a adoptar.
53.
Análisis de procedibilidad de la acción
La Corporación
tiene establecido que son requisitos esenciales de procedencia de la tutela, la
inmediatez y la subsidiariedad. La primera, ordena que la acción sea presentada
dentro de un término razonable, a partir del acto u omisión violatorio de los
derechos fundamentales. La segunda, que no existan otros medios de defensa
judicial para la protección del derecho, o que estos no sean idóneos y
efectivos para ese fin.
En el presente
caso no cabe duda alguna acerca del cumplimiento del primer requisito, ya que
la acción fue presentada el día siguiente al que se ocasionó la supuesta
violación a los derechos del actor, esto es, el día en que perdió su trabajo en
virtud de las decisiones ampliamente reseñadas. Por ello, esta Corte considera
cumplida la exigencia, sin necesidad de consideraciones adicionales.
En cuanto al
segundo requisito, los jueces de instancia han tenido posiciones divergentes.
El de primera instancia consideró improcedente la acción, pues pretendería
cuestionar un acto administrativo, y la competencia para verificar su legalidad
corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para el de
segunda instancia, la acción resulta procedente, debido a que el acto
cuestionado no es manifestación de la voluntad de la administración, sino el
cumplimiento de una orden judicial.
La Sala estima que
la acción de tutela sí es procedente, aunque por razones distintas a las
discutidas por los jueces de instancia. El acto administrativo que se cuestiona
involucra dos decisiones distintas. Por un lado, la derogación de las
resoluciones que dispusieron, de forma sucesiva, la incorporación de un grupo
de trabajadores del DAS, suprimido, a la planta transitoria del organismo; por otro,
el retiro definitivo de esas personas de la entidad.
Aunque la
Contraloría General ha insistido en que se trata de una decisión que obedece a
la facultad general de derogar los actos producidos en la esfera de su
competencia; y ha argumentado que lo hizo en cumplimiento de una orden judicial
(argumento que, por cierto, fue aceptado por ad quem), para la Sala la
situación descrita genera un problema constitucional relevante y novedoso. La
derogación de resoluciones concebidas por el organismo de control como actos administrativos
de carácter general implicó la afectación directa de intereses particulares y
concretos, aspecto para cuya discusión la acción de tutela también posee mayor
idoneidad que el medio defensa ordinario de defensa.
En segundo
término, el objeto del mecanismo de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa (es decir, la acción de nulidad) sería el de verificar la
conformidad de la resolución con las normas superiores, que le sirven de
fundamento. Y el actor no cuestiona esa relación de regularidad. Estima, en
cambio, que al producirse la pérdida de vigencia de su nombramiento, incluso si
ello hubiere ocurrido por razones jurídicas válidas, se ha producido una lesión
a sus derechos. Ese argumento torna el problema legal en uno de naturaleza
principalmente constitucional, que consiste en determinar si es posible que una
decisión, en principio razonable, o al menos no abiertamente ilegal, pueda
culminar en una violación de derechos fundamentales. Y para responder esa
pregunta, una vez más, la tutela presenta  mayor idoneidad que el
mecanismo alternativo.
Finalmente, la
exposición del caso y las tres premisas sobre las que la Sala construye esta
providencia, llevan a considerar que es este un asunto en el que la carga que
asumiría el ciudadano, en caso de remitirlo para la jurisdicción contencioso
administrativa, es excesiva. Desde el punto de vista de la administración
pública y la jurisdicción contencioso administrativa, sería posible iniciar una
discusión sobre la naturaleza de cada uno de los más de diez actos normativos
citados; su vigencia, eficacia, validez, y efectos concretos en el caso del
accionante. Pero, desde el punto de vista del ciudadano, se trata de un
conjunto de decisiones que venían creando la confianza de que el Estado actuaba
guiado por el propósito de proteger sus derechos. Y esa confianza se desvaneció
de un momento a otro, instantáneamente, afectando sus derechos. Resultaría
entonces inequitativo que después de frustrar su confianza se le niegue también
al ciudadano el acceso a la acción de tutela para discutir un tema de
relevancia constitucional.
54.
De la violación de los derechos del actor.
Para
la Sala, el caso concreto muestra un panorama conocido, característico de
épocas distintas a la que comenzó en Colombia con la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991 e, incluso, a los inicios del Estado de Derecho,
como hoy se conoce. Este escenario muestra a una persona inmersa en un conjunto
de decisiones de las autoridades, a través de las cuales se ciernen amenazas a
sus derechos y se extienden promesas incumplidas. Esos anuncios se producen
mediante normas de obligatorio cumplimiento que, en su conjunto, lo obligan a
adaptarse a un plan de acción trazado por designios que no están a su alcance, que
minan su autonomía y que le niegan la posibilidad de actuar razonablemente
dentro de lo que ordena el derecho, creando un círculo de actuaciones
violatorias de su dignidad y sus derechos fundamentales.
Por
eso, en esta ocasión la Sala invertirá el orden del análisis y comenzará por
señalar que al actor, sin lugar a dudas, le fueron desconocidos sus derechos
fundamentales. Se desconoció su dignidad, al ubicarlo en imposibilidad de
adoptar decisiones razonables dentro de un marco normativo impregnado por los
valores de la Carta. Se vulneraron su estabilidad laboral y su mínimo vital al
retirarlo del servicio; y todo ello, a pesar de sucesivos anuncios en los que
los más altos órganos del poder público señalaron que sus derechos serían
respetados.
Se
violó su debido proceso en su faceta de interdicción de la arbitrariedad debido
a que, como bien lo indica en su impugnación al fallo de primera instancia, el
actor contaba con un conjunto de expectativas de estabilidad que fueron creadas
desde el nivel más alto del poder público. Se trataba no solo de las normas
constitucionales, sino también de dos leyes, dos decretos con fuerza de ley, y
un conjunto de decretos reglamentarios y resoluciones que, inequívocamente, le
aseguraban un mínimo de protección a  sus derechos, y que de un momento a otro,
resultaron inexistentes o ineficaces para el cometido de brindar una protección
integral a los afectados por la supresión del DAS.
La
trasgresión de los derechos del actor es entonces clara, aunque la complejidad
normativa del caso (el conjunto de decisiones creadas y eliminadas del orden
jurídico por diversas vías) haga difícil establecer el alcance de la
responsabilidad de cada órgano del Estado, como se verá en el siguiente
acápite.
55. De las actuaciones de
las entidades vinculadas
55.2. De la Contraloría General de la
República.
La Contraloría General de la República
decidió derogar las resoluciones por las cuales incorporó a noventa
funcionarios a su planta de personal transitoria, entre ellos, al peticionario.
La resolución cuestionada
(ORD-81117-001081-2014) se basó en (i) la inexequibilidad del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, declarada por la Corte en la sentencia C-386 de 2014 y (ii)
el decaimiento de las normas dictadas bajo su fuerza normativa, concretamente,
los decretos que definieron la planta transitoria de personal. Además, ante el
juez de tutela, el Organismo de control argumentó que (iii) se dictó en cumplimiento
de las órdenes dictadas por la Corte Constitucional en esa sentencia.
La determinación adoptada por la
Contraloría General de la República resulta, en principio, razonable. Es cierto
que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de una norma que ordenó
al Presidente de la República incorporar a un grupo de ex funcionarios del DAS
a la Contraloría General de la República. También que los decretos por los
cuales se creó esa planta transitoria invocaban como fundamento el artículo 15
de la Ley 1640 de 2013, declarada inexequible.
En ese orden de ideas, hablar de
decaimiento del acto resultaba plausible. Sin embargo, la decisión de
inconstitucionalidad mencionada fue interpretada no debe interpretarse como la
negación de los derechos de los funcionarios del DAS, ni los decretos y
resoluciones mencionados eran el único fundamento de su protección. La Corte
estudió en la sentencia C-386 de 2014 problemas asociados al respeto por las
reglas del trámite legislativo (consecutividad e identidad flexible) y a la
racionalidad mínima de las leyes (unidad de materia). No se refirió a los
derechos de los funcionarios afectados por la supresión del DAS, ni negó las
obligaciones del Estado frente a estas personas.
Por eso, aunque en principio la
Contraloría General podía basar su decisión en el decaimiento de los actos
administrativos mencionados, si el caso se agotara en el plano reglamentario,
esa decisión presenta una serie de inconvenientes adicionales, desde el punto
de vista constitucional. Primero, porque la protección de los afectados por la
supresión del DAS se desprende directamente de diversos mandatos
constitucionales (derechos a la estabilidad laboral, al trabajo, al debido
proceso y al mínimo vital), y su concreción en normas legislativas y reglamentarias
llevó a la expedición de la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4057 de 2011, en
los cuales se plasmó la voluntad democrática y política de diseñar medidas de
protección para estos funcionarios, distintas y eventualmente reforzadas,
frente a procesos anteriores, lo que constituye una expresión del principio de
progresividad.
Es también un hecho probado que la
supresión del DAS llegó a su fin y que a los noventa funcionarios
incorporados a la Contraloría General de la República se les creó una
expectativa legítima. Es claro, además, que tenían derecho a una estabilidad
laboral —propia o intermedia— según el modo de su nombramiento.
Finalmente, la resolución
ORD-81117-001081-2014 incorporó a ciudadanos específicos y plenamente
identificados a la planta transitoria de la Contraloría General de la
República, así que su derogatoria implica la afectación de situaciones y
derechos de naturaleza particular y concreta.
Este conjunto de hechos y principios
constitucionales exigían de la entidad (CGR) una conducta dirigida a garantizar
los derechos de los afectados. Sin embargo, la entidad no intentó trasladarlos
o reubicarlos en otras dependencias, ni inició un diálogo con el Departamento
Administrativo de la Presidencia y el Departamento Administrativo de la Función
Pública para verificar las condiciones en que podía preverse un mecanismo, al
menos transitorio, de protección para el accionante.
Y así las cosas, no resulta admisible
que haya justificado su decisión en el cumplimiento de una orden de la Corte
pues, primero, en la sentencia C-386 de 2014 la Corporación no dirigió ningún
mandato al organismo de control y, segundo, de la parte motiva de la
providencia tampoco se puede concluir que este Tribunal haya negado la
existencia de los derechos de los afectados por la supresión del DAS (o la
inexistencia de obligaciones del Estado hacia ellos).
Al invocar un mandato inexistente en la
motivación de la resolución, la Contraloría desconoció los principios de
racionalidad y razonabilidad en la motivación de los actos administrativos y,
por lo tanto, el debido proceso constitucional.
En ese orden de ideas, la Contraloría
desconoció los derechos fundamentales del actor al trabajo, la estabilidad
laboral y el mínimo vital al no haber adelantado actuación alguna para asegurar
al máximo su permanencia en un puesto de trabajo, después de conocer la
decisión de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.
55.3.
De los Departamentos Administrativos de la Función Pública y de la Presidencia
de la República.
Estos
órganos tenían el deber de asegurar al máximo los derechos de los afectados por
la supresión del DAS. Es una obligación derivada de la Constitución Política y
precisada por el Congreso en la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4057 de 2011.
Inicialmente,
asumieron esta tarea mediante la creación de la planta transitoria de
personal de la Contraloría General de la República. Sin embargo, en el momento
en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, y especialmente, cuando la Contraloría retiró del servicio a
noventa de los funcionarios a los que generó una expectativa de estabilidad, se
abstuvieron de iniciar un proceso de concertación con ese organismo; y de
adoptar oficiosamente medidas en su favor.  Para terminar, en el momento en que
estas autoridades fueron vinculadas al trámite de tutela, afirmaron no conocer
la situación, no saber nada sobre la liquidación del DAS, no ser empleadores
del actor y no tener obligaciones solidarias o de ningún otro tipo, dada la
autonomía de las distintas entidades públicas.
Obviamente
que esta respuesta no es aceptable si proviene de quienes, mediante estudios
técnicos y con al concurso del Ministerio de Hacienda, definieron en su momento
una planta de personal, analizaron la viabilidad de crear cargos, su
equivalencia con los de la planta de personal del DAS, su asignación y derechos
laborales y de carrera. Incurrieron entonces en actitudes omisivas, que se
reflejan en la ausencia de concertación con la Contraloría General de la
República y en la inexistencia de un desarrollo de nuevas garantías para los
derechos de un conjunto de funcionarios a los que se les aseguró la protección
laboral no se vieran lesionados.
Una
vez más, la ausencia de medidas transitorias de reubicación de los afectados, y
la actitud asumida por estos órganos ante el juez de tutela, demuestran una
violación a los derechos del actor y sus compañeros.
55.4.
Del Congreso de la República.
Como
se ha explicado extensamente, el Congreso de la República ha adoptado diversas
formas de protección a la estabilidad laboral y los demás derechos laborales
que pueden verse afectados en procesos de reestructuración del Estado. La
incorporación, la reincorporación, las indemnizaciones, las medidas de
rehabilitación laboral y el retén social (o estabilidad reforzada de grupos
vulnerables) son las más conocidas.
En
el contexto de la liquidación del DAS, el Congreso decidió, en dos ocasiones,
propiciar la defensa de sus derechos. Primero, al expedir la Ley 1444 de 2011 y
prever en el parágrafo 3º del artículo 18 la defensa de los derechos
fundamentales de los trabajadores que pudieran verse involucrados en el proceso
de restructuración allí definido. Segundo, al ordenar su vinculación a la
Contraloría General de la República, por medio de la Ley 1640 de 2013.
Aunque
el Congreso desconoció, de una parte, las reglas del trámite legislativo al
hacerlo y, de otra, el principio sustancial de racionalidad de la labor
legislativa, según el cual cada norma de una ley debe guardar coherencia con la
integridad de la regulación, es clara su intención por asegurar permanencia
laboral a este grupo de trabajadores.
Pero
en una democracia, los buenos propósitos no se pueden satisfacer por cauces que
afecten la deliberación y racionalidad del trámite de las leyes. Y, en
consecuencia, al incurrir en esos yerros, el Congreso también generó una lesión
iusfundamental al peticionario y sus compañeros.
56. Conclusión
Como
puede verse, contrario a lo señalado por la parte accionada y las autoridades
vinculadas al trámite, sí se produjo una violación a los derechos fundamentales
del actor. Al debido proceso, porque sus expectativas de estabilidad, creadas
por los más altos órganos del poder, se derrumbaron de forma repentina, y ante
la indiferencia de esos órganos. A su estabilidad, su derecho al trabajo y su
mínimo vital, por el retiro del servicio, con las consecuencias que ello supone
para sus ingresos y su realización profesional. Y a recibir un trato
igualitario, pues, si el Congreso y el Gobierno decidieron enfocar la
protección en los funcionarios que pasaron a la  Unidad de Migración, la
Fiscalía General y el Ministerio del Interior, Policía Nacional, y luego decidieron
extenderla al accionante y 89 funcionarios más ordenando su incorporación a la
Contraloría, es posible concluir que, en principio, considera que su situación,
en lo que tiene que ver con la estabilidad laboral, es asimilable. A pesar de
ello, hoy el actor no ejerce empleo alguno, como sí lo hacen los demás
funcionarios incorporados a las entidades antes descritas.
57.
Alcance de la decisión.
57.1. Al plantear el enfoque del caso, la Sala se
refirió a la distinción entre derechos y garantías, y al papel del juez
constitucional y de otras autoridades en el diseño de garantías aptas para que
no haya derechos que solo se encuentren consagrados en el Texto Superior, sin
que de ahí pasen a la vida de las personas. También explicó que la jurisdicción
de tutela es una jurisdicción de equidad de los derechos constitucionales, y
que ello implica que las decisiones constitucionales deben inspirarse en los
principios de colaboración armónica, y razonabilidad de las cargas. Bajo esa
óptica, la Sala determinará el alcance del remedio judicial a adoptar en este
proceso.
57.2. Antes de hacerlo, sin embargo, es preciso
señalar que la situación que afecta al peticionario afectó también a otros 89
compañeros suyos del DAS, hoy extinto. Estos funcionarios, sin embargo, no se
hallaban todos en igualdad de condiciones, pues algunos de ellos se encontraban
inscritos en carrera, mientras que otros fueron vinculados en condición de
provisionalidad. Así las cosas, el caso concreto involucra una comunidad,
compuesta por funcionarios del DAS que, en la última etapa de la supresión
fueron vinculados a la Contraloría General de la República, en virtud de un
conjunto de decisiones políticas; y, posteriormente, fueron desvinculados del
servicio, dados los problemas de validez y vigencia de las normas relevantes.
Pero una comunidad que a su vez se divide en dos grupos. El de las personas que
se hallaban en carrera, y tienen por lo tanto derecho a un nivel más alto de
protección a su estabilidad laboral. Y el de aquellos que ocupaban cargos en
provisionalidad y, en ese sentido, tienen derecho a una estabilidad intermedia,
dado que en cualquier caso, su expectativa no tiene  protección si el cargo que
ocupan es proveído por concurso público.
57.3 La Corte Constitucional ha explicado que tiene la
potestad para definir los efectos de sus propios fallos. Así, desde las
sentencia C-113 de 1993 y C-131 de 1993, indicó  que el artículo 241 le
confiere la potestad de proteger la supremacía y la integridad de la Carta
Política, y añadió que esta misión solo puede cumplirse si se acompaña de la
definición de esos efectos.
57.4. Así las cosas, si bien el artículo 36 de y 45 de
prevén que los fallos de tutela tienen efectos inter partes (con independencia
de la fuerza de precedente que posee la ratio decidendi de toda
sentencia), lo cierto es que esta regla general se aplica a menos de que la
Corporación decida otra cosa explícitamente.
57.5. En el año 2001, la Corporación acudió a los
efectos inter pares o entre iguales, con el propósito de evitar que las
reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 fueran invocadas por
los jueces de tutela para negar su competencia y, por lo tanto, afectar el
acceso a la administración de justicia (Auto 071 de 2001[34]).
Posteriormente, en la sentencia SU-1023 de 2001[35], la
Corporación analizó un complejo problema pensional, derivado de la liquidación
de la Flota Mercante Grancolombiana. En esa oportunidad, un conjunto de
peticionarios solicitó protección constitucional a sus derechos pensionales,
considerando que la próxima liquidación de la entidad implicaría un
desconocimiento de esos derechos. La Corporación halló razón en sus argumentos,
pero notó también que se trataba de solo un pequeño grupo del número de
personas que se hallaban en la misma situación. Que hacían parte de una
comunidad, definida por haber trabajado para la Flota Mercante, y por
participar de la misma reivindicación de derechos pensionales. La liquidación
de la entidad añadía un problema evidente para la solución del caso, y es que
el dinero y bienes de la entidad resultaban limitados para satisfacer sus
obligaciones, y que conceder el derecho a solo unas pocas personas acarrearía
la lesión del resto de esa comunidad de intereses. El amparo fue entonces
extendido a los demás, bajo la figura de los efectos inter comunis.
57.6. En este caso, como se ha explicado existe una
comunidad de personas, en tanto ex funcionarios del DAS suprimido, y víctimas
del mismo conjunto de violaciones a sus derechos fundamentales. Pero dentro de
esa comunidad es preciso distinguir dos grupos, según el alcance de sus
derechos laborales, dado que algunos de los afectados se encuentran inscritos
en carrera, mientras que otros se hallan en situación de provisionalidad.
57.7. Así las cosas, la Sala dará efectos inter
comunis a esta decisión, pero dictará órdenes distintas, en atención a esa
diferencia en cuanto a la naturaleza del vínculo, de clara relevancia
constitucional, al momento de determinar el remedio judicial del caso concreto.
57.8 Según se explicó en los fundamentos centrales de
esta decisión, todos los afectados en el proceso de reestructuración del DAS
tenían un derecho a que se hicieran eficaces las garantías anunciadas por el
Congreso y el Gobierno Nacional en relación con la protección integral de sus
derechos laborales y su estabilidad laboral. Además, la decisión de la
Contraloría General de la República se basó en razones que no encuentran
sustento en la decisión de la Corte Constitucional citada como fundamento (la
sentencia C-386 de 2014).
58. En consecuencia, la Sala confirmará parcialmente
la decisión adoptada por el Juez constitucional de segunda instancia, en tanto
protegió los derechos fundamentales del actor. Además, declarará que esta
decisión se profiere con efectos inter comunis. Y, para responder
adecuadamente a la diferencia interna del grupo de afectados por el proceso de
supresión del DAS tomará las siguientes determinaciones:
58.1. Funcionarios en provisionalidad.
En relación con el peticionario, y aquellos
funcionarios que se hallaban vinculados en provisionalidad, la Sala ordenará a
la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función
Pública y la Contraloría General de la República que inicien un diálogo
interinstitucional para determinar en qué entidades podrían ser reubicadas
estas personas, de manera que el proceso resulte lo menos traumático posible,
en un cargo de iguales o similares condiciones, sin solución siempre que al
momento de cumplir esta orden no exista lista de elegibles, y hasta que este
sea proveído por el sistema de concurso de méritos.
58.2. Funcionarios en carrera.
En cuanto a los funcionarios, que perteneciendo al
grupo de los 90 funcionarios vinculados a la planta transitoria de la
Contraloría General de la República, antes de la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, la Sala ordenará a la
Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función
Pública y la Contraloría General de la República que inicien un diálogo
interinstitucional para determinar en qué entidades podrían ser reubicadas
estas personas, , en un cargo de iguales o similares condiciones. Este proceso
deberá adelantarse en un término de dos meses contados a partir de la
notificación del presente fallo y la reubicación deberá hacerse efectiva dentro
de los seis meses posteriores a la mencionada notificación.
Este grupo mantendrá su inscripción en carrera, y el
respeto reforzado por su estabilidad derivado del acceso por vía del mérito a
los cargos públicos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia dictada en segunda instancia
por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 18 de
septiembre de dos mil catorce, en cuanto (i) revocó el fallo de primera
instancia, que declaró la improcedencia de la acción; (ii) concedió la
protección constitucional a los derechos fundamentales a la dignidad humana, la
vida digna, el trabajo, el debido proceso, la confianza legítima y el mínimo
vital del peticionario, Andrés David  Moreno. Y REVOCAR las demás
órdenes de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia.
Segundo.- DAR EFECTOS INTER COMUNIS a esta decisión, en los términos que se
precisan en párrafos sucesivos.
Tercero.- ORDENAR a la Presidencia de la República, el Departamento
Administrativo de la Función Pública y la Contraloría General de la República
que inicien un diálogo interinstitucional para determinar en qué entidades
podrían ser reubicadas estas personas, de manera que el proceso resulte lo
menos traumático posible, en un cargo de iguales o similares condiciones al que
ocupaban al momento de su desvinculación, sin solución siempre que al momento
de cumplir esta orden no exista lista de elegibles, y hasta que este sea
proveído por el sistema de concurso de méritos.
La incorporación de todos los afectados
deberá hacerse efectiva desde el momento de la notificación de esta
providencia, y en un término máximo de seis meses, en consideración a las
necesidades del servicio y la disponibilidad de los cargos.
Cuarto.- ORDENAR la Sala ordenará a la Presidencia de la República, el
Departamento Administrativo de la Función Pública y la Contraloría General de
la República que inicien un diálogo interinstitucional para determinar en qué
entidades podrían ser reubicadas estas personas, en un cargo de iguales o
similares condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación. Este
proceso deberá adelantarse en un término de dos meses contados a partir de la
notificación del presente fallo y la reubicación deberá hacerse efectiva dentro
de los seis meses posteriores a la mencionada notificación.
Quinto.- ADVERTIR al Departamento Administrativo para la Función Pública
y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que deberá
adoptar las medidas necesarias para constatar el respeto por los derechos de
carrera de los funcionarios mencionados en el numeral cuarto de esta
providencia.
Sexto.- ORDENAR al Delegado de asuntos constitucionales de la
Procuraduría General de la República y a la Defensoría del Pueblo que, en el marco
de sus competencias constitucionales y legales, adelanten las tareas que
consideren necesarias para verificar el cumplimiento de estas órdenes.
Séptimo.-
Por la Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de
Estado se conformó en esa oportunidad por la Magistrada Bertha Lucía Ramírez de
Páez y el Magistrado Gerardo Arenas Monsalve. El Magistrado Encargado Gustavo
Gómez Aranguren se hallaba ausente, con permiso, como consta en el folio 227
del Cuaderno principal, por lo que no participó en la adopción de esa
sentencia.
[2] La Sala estuvo conformada por los magistrados Mauricio
González Cuervo y Jorge Iván Palacio Palacio.
[3] A continuación se presenta una narración de los hechos
del caso basada exclusivamente en el escrito de demanda. La Sala observa que en
esta puede presentarse alguna inexactitud pues en uno de los hechos el actor
afirma que su vinculación a la Contraloría General de la República se produjo a
través del Decreto 2713 de 2013, del Departamento Administrativo de la Función
Pública, cuando es posible constatar que tuvo lugar por resolución 3279 de
2013, de la Contraloría General de la República. Esta situación no supone un
obstáculo de gravedad para comprender la demanda, en aplicación de los
principios pro actione y iura novit curia, y tomando en cuenta
que los documentos allegados al expediente permiten un conocimiento pleno de
los hechos materiales del caso, tal como se explicará al iniciar el análisis
del caso concreto.
[4] Al parecer se presenta una inexactitud en la
narración, pues el decreto citado creó la planta transitoria del DAS, pero no
ordenó la vinculación del actor. Esta se produjo mediante resolución 0380 de
2014, de la Contraloría General de la República. En este acápite, sin embargo,
se conserva en la mayor medida posible la narración de la demanda, pues al
momento de analizar el caso concreto, con el resto de la información relevante,
la Sala fijará los hechos materiales probados en este proceso.
[5] La Corte Constitucional se ha referido
al alcance del derecho fundamental al debido proceso en un amplio número de
fallos, desarrollando una jurisprudencia uniforme y constante en la materia. En
esta providencia se seguirá, principalmente, lo dicho en las decisiones C-929
de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), C-034 de 2014 (MP María Victoria Calle)
y C-401 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).
[6] En efecto, la Corte se ha referido al
debido proceso administrativo como “(i)
el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”. (Sentencia C-085 de 2014 y
T-796 de 2006).
[7] En
lo que tiene que ver con el debido proceso administrativo, la jurisprudencia
específicamente ha considerado que: “El derecho al debido proceso
administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de
acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o
privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no
pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos
fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e
infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer
legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer
prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los
intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación
estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a
este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que
armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados”
(Sentencia T-772 de 2003). (…) De la aplicación del principio del debido
proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las
actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a
ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos
administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su
beneficio.
[8] Ver, sentencias C-248
de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo), C-085 de 2014 (MP. Alberto Rojas Ríos)
y C-929 de 2014 (MP. Mauricio González Cuervo).
[9] MP Mauricio González Cuervo.
[10] Constitución Política, ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
1.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su
origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
2.
Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea
Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento
en su formación.
3.
Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las
consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación.
5.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en los artículos 150 numeral
10 y 341 de
la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su
formación.
6.
Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de
la Constitución.
7.
Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de
la Constitución.
8.
Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los
proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación.
9.
Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
10.
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la
Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si
la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de
notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un
tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional,
el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento
formulando la correspondiente reserva.
11.
Darse su propio reglamento.
PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.
[11] La Corte tiene la competencia para definir los efectos
de sus fallos, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, y
las sentencias C-113 y C-131 de 1993.
[12] ARTICULO
243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
[13] ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser
revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o
social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a
una persona.
ARTÍCULO 94. IMPROCEDENCIA. La revocación directa de los actos
administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1
del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de
que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado
la caducidad para su control judicial.
[14] ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las
excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad
considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá
demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por
medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo
de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En
el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y
defensa.
Se deja de lado, para efectos de esta exposición y por
exceder claramente las necesidades del caso concreto la referencia a normas
extra jurídicas que pueden hacer parte del ordenamiento o el caso de los principios
generales del derecho, analizado hace poco en la decisión C-284 de 2015 (MP.
Mauricio González Cuervo. SV. Gloria Ortiz Delgado. AV. María Victoria Calle
Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio.
[15] Constitución Política, artículo 150
(Funciones del Congreso de la República), numeral 7. “Determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.
Por su parte, el artículo 189, confiere al Presidente
de la República las funciones de “crear, fusionar o suprimir, conforme a la
ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones y
fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al
Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales”  (numeral 14); “Suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley” (numeral 15); “modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos, y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas
generales que defina le ley”.
[16] Corte Constitucional, sentencia T-587 de
2008.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-880 de
2003.
[18] Cfr. Sentencia 587 de
2008.
[19] Artículo 2 de la Constitución Política.
[20] Ver Sentencia C-479/92, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[21] Ver Sentencia C-209 de 1997. M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[22] Sentencia
C-074/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[23] Ver, sentencias T-595 de 2002 y T-760 de 2008, entre muchas otras,
[24] Como ejemplo de este tipo de decisiones,
puede consultarse la sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[25] Sentencias T-406 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón),
SU-225 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muños; SV. José Gregorio Hernández
Galindo, Carlos Gaviria Díaz, Eduardo Cifuentes Muñoz), muy especialmente,
T-235 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[26] MP.
Jaime Córdoba Triviño.
[27] Este
conjunto de medidas, conocido como retén social, fue también objeto de un amplio
desarrollo jurisprudencial, tal y como lo expuso la Corte, entre otras, en las
sentencias C-795 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva, Unánime), SU-388 de
2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Jaime Araújo Rentería), SU-389 de
2005 (MP Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo Rentería) y  SU-377 de 2014 (MP
María Victoria Calle Correa; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[28] En
el caso que ocupa a la Sala, la Ley 1444 de 2011, por medio de la cual se
escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración
Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan
otras disposiciones, por la que se confirieron facultades extraordinarias al
Gobierno para la escisión, supresión y distribución de funciones de diversas
entidades, entre ellas el DAS, previó en el parágrafo 3º de su artículo 18 un
mandato genérico de protección a los derechos fundamentales de los afectados,
en los siguientes términos: “PARÁGRAFO 3o. Esta ley garantiza la
protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las
distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas,
fusionadas o suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresión de
cargos, los afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las
leyes vigentes”.
[29] “De este modo, en aplicación de las
normas constitucionales y legales y de la jurisprudencia de esta Corporación,
ante la inevitable reestructuración de la administración[29]
y con el fin de proteger los derechos de los trabajadores afectados en el
proceso de supresión del DAS, el legislador contempló como mecanismos de protección
a los trabajadores de esta entidad: (i) el derecho a la incorporación a la
entidad a la cual le sean asignadas las funciones trasladadas o la
indemnización de aquellos empleados retirados del servicio, (ii) el respeto por
los derechos que los trabajadores adquirieron durante su vinculación al D.A.S.
Como se observa, no existe afectación del debido
proceso ni mucho menos de los principios laborales, alegados por los actores,
ya que como lo indica la norma, “los
servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que
ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las
entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto,
conservarán sus derechos y se actualizará su inscripción en el correspondiente registro
por parte de la autoridad competente”.
No obstante, debe aclararse que la protección que
brinda el artículo acusado recae sobre aquellos derechos ya adquiridos por los
trabajadores desvinculados del DAS y no sobre las meras expectativas como la de
continuar vinculados al régimen de carrera de una entidad ya extinta. Así, en
cada caso concreto se atenderá la situación particular del empleado para
asegurar los derechos de los que efectivamente sea titular.
De otro lado, cuando la norma dice que “A partir de
la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora”,
no puede entenderse que se están desconociendo los derechos adquiridos de los
trabajadores reubicados y los principios constitucionales en materia laboral.
[…] la protección de la que gozan los servidores
públicos en carrera administrativa se circunscribe a la estabilidad y
permanencia en el cargo, lo cual hace que no puedan ser removidos del mismo,
salvo que infrinjan las disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias.
Sin embargo, este Tribunal ha reconocido que el
legislador cuenta con una potestad de configuración amplia para regular las
formas de retiro de la carrera expresamente establecidas en el artículo 125
Superior, así como para establecer otras, sin que ello implique que pueda
desconocer los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa
consagrados en la Carta, o los derechos fundamentales.
Bajo ese entendido, se reitera, la estabilidad laboral
de los empleados de carrera no sería absoluta, en la medida que la
administración pública está facultada para adecuar su funcionamiento a las
necesidades del servicio; por lo tanto puede crear, modificar, reorganizar y
suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o
las restricciones económicas se lo impongan, sin que lo anterior implique el
menoscabo del derecho a la estabilidad laboral que se deriva de la calidad de
trabajadores inscritos en la carrera administrativa.
De esta manera, la protección de los servidores
inscritos en carrera administrativa de una entidad suprimida, en virtud de la
estabilidad laboral, no puede ir más allá de la incorporación,
reincorporación o la indemnización, toda vez que el Estado no puede
garantizar la vigencia de un régimen de una entidad, que en virtud de la
supresión, no existe. No obstante ello, la legislación vigente con el fin de
garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores de carrera administrativa
establece reglas de incorporación que procuran que el servidor escalafonado
a quien le fue suprimido el cargo siga desempeñándose como tal en otra
entidad. Es decir, que, aunque pierde las condiciones especiales del régimen
extinto, ingresa a la nueva entidad bajo el amparo de las reglas de carrera
para ella vigentes.
Ahora bien, debe aclararse que los beneficios de
ascenso y retiro de un régimen especial de carrera extinto, no constituyen
derechos adquiridos para los servidores vinculados a éste, toda vez que la
estabilidad de estos cargos públicos y el acceso de los ciudadanos a la
Administración Pública, tendrá vigencia mientras subsista el régimen o la
entidad que lo sustenta. Lo anterior por cuanto una vez extinguida la entidad
para el cual fue creado el régimen de carrera, éste desaparece del ordenamiento
jurídico, junto con sus beneficios, salvo disposición especial del legislador.
En efecto, el legislador no está obligado a trasladar
los beneficios contemplados en un régimen que ha perdido vigencia, en virtud de
la supresión de la entidad a la que se aplicaba, a aquellos trabajadores que
con el fin de garantizar su derecho a la estabilidad laboral fueron reubicados
en otro organismo. Lo anterior por cuanto, se reitera, (i) la
estabilidad laboral de los empleados de carrera no es absoluta y no se antepone
a la reestructuración de la administración, y (ii) la supresión de una
entidad no solo implica que el organismo desaparezca de la estructura de la
administración pública, sino también la cesación o el traslado de sus
funciones, de su personal y de su régimen especial de carrera, en caso de
existir”.
[30] C-098
de 2013. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Jorge Iván Palacio Palacio, SV.
María Victoria Calle Correa y SV. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] Se trata de los
Decretos 2711 “Por el cual se adiciona el Sistema de Nomenclatura,
Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la
República y se dictan otras disposiciones”, 2712, “Por el cual se
fijan las escalas de asignación básica para la planta transitoria de empleos de
la Contraloría General de la República”, 2713, “Por el cual se establece una
planta transitoria de empleos en la Contraloría General de la República”, 2714,
“Por
el cual se establecen unas equivalencias de empleos” y 2715 de 2013, “Por el cual se
modifica la Planta de Personal del Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS) en Supresión”.
[32] La Resolución 3279 de 2013, de la Contraloría General
de la República contiene dos listados. En uno de ellos se incorporan los
nombres de quienes fueron vinculados como funcionarios en carrera
administrativa, y en el segundo, de quienes ingresaron en provisionalidad. En
el segundo listado, a Fl. 39 del cuaderno principal, se observa el nombre del
peticionario, quien ingresó como auxiliar de operación, grado 3.
[33] MP. Andrés Mutis Vanegas. AV. Mauricio González
Cuervo.
[34] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] MP. Jaime Córdoba Triviño.