T-964-00
Sentencia T-964/00
Sentencia T-964/00
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para protección de derechos
colectivos
Si bien es cierto que esta Corporación ha
establecido que el amparo procede excepcionalmente cuando la demanda de tutela
pretende la protección de los derechos de una colectividad, no lo es menos que
la misma Corte ha aclarado que ello sólo sucede en aquellos casos en los cuales
se encuentre probada una conexidad entre el motivo que causa o amenaza generar
un daño colectivo y el agravio individual que respecto de sus derechos
fundamentales invoca el actor de la tutela. Así las cosas, no es la acción de
tutela el recurso judicial procedente para la protección de intereses o
derechos puramente colectivos, cuando su vulneración o amenaza no comporta la
afectación de un derecho fundamental del actor.
DERECHOS
COLECTIVOS-Vulneración por
programación de única jornada de exámenes de validación
Referencia:
expediente T-309588
Acción de tutela
instaurada por Sara Emilse Huertas contra el Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior - ICFES
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., julio treinta y uno
(31) de dos mil (2000)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, dentro de la acción
de tutela instaurada por Sara Emilse Huertas contra el Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior - ICFES
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El 26 de enero de 2000, el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES- expidió la
siguiente circular:
"Exámenes de
validación de estudios de educación básica y media en el ICFES
"1. El ICFES
realiza los siguientes exámenes de validación de estudios de educación básica y
media:
- Educación  básica
en el ciclo de primaria
- Grados de la
educación básica secundaria o media vocacional
- Educación básica
en el ciclo secundario
- Educación media
académica
- Validación general
del bachillerato académico
“2. Desde 1988 estos
exámenes se han realizado dos veces al año, en junio y en noviembre. Esta
periodicidad ha estado regulada con base en la demanda del servicio de estos
exámenes.
“3. De 1996 a 1999
esta demanda ha bajado de 88.455 inscritos a 36.080, lo cual representa un
decrecimiento del 59.2%.
“4. Los costos que
implica el ofrecimiento de estos exámenes de validación son altos en razón del
número de pruebas que se preparan y la aplicación en poblaciones distantes y
dispersas en el país, en lugares cercanos al sitio de residencia de los
interesados.
“5. Dada la
reducción del número de usuarios, el ICFES ha programado para el año 2000
realizar una aplicación de exámenes en el mes de noviembre. Las inscripciones
se realizarán en el mes de agosto..."
1.2. Mediante escrito del 7 de febrero de
2000, la ciudadana Sara Emilse Huertas entabló  una acción de tutela en contra
del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES -,
argumentando que, con la decisión expresada en la circular transcrita, dicha
entidad había vulnerado los derechos a la educación, la libertad de aprendizaje
y el trabajo de "una cantidad de aspirantes que necesitan de manera
apremiante presentar y aprobar el examen [que tradicionalmente realizaba el
ICFES] en junio..." Los hechos que sustentan su demanda son los
siguientes:
“1. El 26 de
enero del 2000 y sin avisar debidamente a todos los Institutos de Educación NO
FORMAL, donde se dicta VALIDACIÓN DEL BACHILLERATO, el ICFES arbitrariamente,
por medio de una CIRCULAR, 'decide' NO REALIZAR los exámenes de Validación del
Bachillerato en el mes de Junio, porque bajó la ‘DEMANDA’.
“2. Los derechos
que paga cada estudiante para poder presentar los exámenes de validación tenían
un valor de $76.500.oo (SETENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS) el año pasado, lo
cual NO ES NADA ECONOMICO.
“3. El argumento
de la decisión es aparentemente económico pues supuestamente, antes se
presentaban 88.455 (OCHENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO)
ASPIRANTES, y ahora sólo 36.080 (TREINTA Y SEIS MIL OCHENTA) aspirantes, pero
la cifra que representa es astronómica considerando los precios del año pasado
($2.760.120.oo) DOS MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES CIENTO VEINTE MIL PESOS.
“4. Si ‘los costos que implica el ofrecimiento de estos exámenes de
validación son altos en razón al número de pruebas que se preparan’ como dice
el numeral 4 de la citada circular, por qué razón NO PREPARAN UN NUMERO MENOR
DE PRUEBAS?
“5. El ICFES está
olvidando que la validación fue una medida del Estado Colombiano para
garantizar un acceso más fácil, una tabla de salvación para quienes no pudieron
estudiar por diversas razones en el tiempo normal y así tener derecho a la
EDUCACION SUPERIOR, no para producir ganancias.
“6. Probablemente
el ICFES NO LO SABE, pero existe una gran cantidad de ASPIRANTES que NECESITAN
DE MANERA APREMIANTE presentar y aprobar el EXAMEN de JUNIO para poder viajar,
estudiar una carrera intermedia o para trabajar, ya que el hecho de terminar la
educación secundaria es determinante para ellos. Y el hecho de no permitirles
presentar el examen de mitad de año, les está violando la libertad de
aprendizaje consagrada en el artículo 27 de la C.N., así que están frustrando
los planes de progreso de un gran número de Colombianos...”
La demandante solicita que se ordene al
ICFES que revoque su decisión de no practicar pruebas de validación en el mes
de junio y, en consecuencia, que se le ordene que expida oportunamente los
formularios para la práctica de las pruebas en ese mes.
2. Pruebas
En respuesta al auto de pruebas que le
fuera enviado por el juzgado de tutela, el jefe de la división de
administración de exámenes del ICFES comunicó que, contrariamente a lo
sostenido por la actora, en la actualidad, los costos de los exámenes de
validación practicados por el ICFES deben ser asumidos plenamente por la
entidad, ya que no está autorizada para cobrar por ellos suma alguna. Lo
anterior, señala, se debe a que el numeral 3º del artículo 6º del Decreto 1211
de 1993, en el cual se consagraba que la junta directiva el ICFES determinaría
las tarifas que la entidad podía cobrar por concepto de sus servicios, fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional[1].
Expresa que, anteriormente, la realización
de los exámenes se financiaba con los dineros de los usuarios, pero que ahora
los costos deben ser asumidos enteramente por el ICFES. Igualmente, precisa que
la demanda por dichos exámenes ha bajado casi en un 60%. Concluye que la
institución debió tomar medidas que garantizaran la prestación del servicio,
sin afectar desproporcionadamente sus recursos. En ese sentido, agrega que la
actuación del ICFES que es enjuiciada por la actora, antes que ser arbitraria,
se encuentra dentro del marco de sus atribuciones legales y persigue un fin
legítimo, cual es el de evitar que la institución incurra en una situación
deficitaria.
3. Sentencias objeto de revisión
Mediante sentencia proferida el 23 de
febrero de 2000, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja decidió denegar
la tutela impetrada.
Consideró el fallador que la determinación
de ICFES de realizar una sola jornada de exámenes de validación durante el año
2000 no vulnera los derechos al estudio o el trabajo de quienes se encuentran
próximos a presentar la prueba, por varias razones: "la primera, que el
ICFES no está negando la realización de las pruebas, sólo las está programando
dentro de un nuevo calendario (...); la segunda porque tal comportamiento no
parece desproporcionado ni arbitrario sino ajustado a precisos elementos de
juicio propios de su actividad reglamentaria dentro de la noción de economía,
eficiencia y responsabilidad estatal (...); la tercera porque si bien 'la
educación será  gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos' (inciso 4, art. 67
C.P.), corresponde a las entidades que prestan el servicio de educación o que
lo avalan, establecer los términos y las épocas en que están en capacidad de
llevarlo a efecto; la cuarta porque la programación precedente, es decir, la
que otrora existía (...) no constituye para el ICFES una camisa de fuerza de
ineludible y permanente ejecución, como que corresponde a su autonomía
reglamentaria determinarlo; la quinta [porque] el juzgado no entiende cómo la
programación de dos pruebas de validación al año no vulnera el derecho a la
educación, pero en cambio una sola sí".
Estima entonces el juzgador que, si bien es
cierto que el ideal sería que el Estado  ofreciera tantas prácticas de pruebas
como requirieran los usuarios, ello no es posible. Además, encuentra que
"dentro de un juicio de razonabilidad, y mejor, dentro de un juicio de
proporcionalidad, que conjugue los intereses del estudiante con los del Estado,
la programación anual de una prueba, si bien no es lo ideal, tampoco aparece
como atentatoria contra el derecho a la educación."
Finalmente, manifiesta que "para el
caso particular de la accionante no sabemos cuál es en concreto el apremio que
le asiste", ya que ella "se limita a exponer necesidades comunes a
una gran cantidad de aspirantes. " La demanda se proyecta a exigir del
aparato judicial "la implantación de unas órdenes de espectro general
reglamentario que la beneficie a ella pero también a la generalidad de los
estudiantes de este país..." Obviamente, continúa, "el Juzgado no
puede acceder a tales pedimentos porque de hacerlo tendría que incursionar ilegítimamente
en la actividad propia y reglamentaria del ICFES..."
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La ciudadana
Sara Emilse Huertas instauró una acción de tutela en contra del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES -, con el argumento
de que la decisión de dicha entidad de suprimir los exámenes de validación que
realizaba en el mes de junio vulnera los derechos a la educación, la libertad
de aprendizaje y el trabajo de "una cantidad de aspirantes [a obtener el
grado de bachilleres] que necesitan de manera apremiante presentar o aprobar el
examen [que tradicionalmente realizaba el ICFES] en junio..."
2. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Tunja denegó la solicitud de tutela impetrada por la actora. Consideró el
juzgado que la determinación del ICFES de realizar una sola jornada de exámenes
de validación para el año 2000 se encuentra dentro de sus atribuciones
reglamentarias y no vulnera los derechos al trabajo o al estudio de quienes se
encuentran próximos a presentar las pruebas. Asimismo, el juez de tutela
estableció que la medida persigue armonizar los intereses del Estado y de los
de los estudiantes. Finalmente, el Juzgado señaló que la actora no había
manifestado cuáles eran sus circunstancias particulares y por qué la determinación
del ICFES vulneraba sus derechos fundamentales, sino que se  limitó a hacer un
reclamo en abstracto, en nombre de todos los estudiantes del país, buscando que
el juez de tutela ordenara la revocatoria de un acto general.
Problema jurídico
3. De acuerdo
con la demanda, esta Sala de Revisión debería determinar si el ICFES vulneró
los derechos fundamentales de muchos colombianos al disponer que, en adelante,
no se realizarán dos jornadas anuales de exámenes de validación, sino una. Con
todo, antes de entrar a examinar ese punto habrá de establecerse si la acción
de tutela presentada por la actora es procedente.
Procedencia de la acción de tutela
4. En diferentes oportunidades se ha
pronunciado esta Corporación en punto a los requisitos de procedencia de la
acción de tutela. Se ha afirmado que esta acción ha sido consagrada en el
artículo 86 Superior como un mecanismo de carácter excepcional, encaminado a la
protección directa, efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de las
personas frente a las posibles violaciones o vulneraciones de que éstos pueden
ser objeto. En estos términos, la Corte ha señalado que no puede prosperar una
demanda de amparo constitucional sin que el actor cumpla con el presupuesto
indispensable de indicar que alguno de sus derechos fundamentales ha sido
vulnerado o amenaza serlo.
Es precisamente en este sentido que la
jurisprudencia constitucional ha determinado que la acción de tutela es una
acción subjetiva de carácter estrictamente personal y concreto, cuyo titular es
únicamente la persona agraviada o amenazada en sus derechos fundamentales,
quien tiene el deber de iniciarla directamente, mediante su representante, o
por intermedio del defensor del pueblo o de un personero municipal o distrital,
en los casos establecidos en el Decreto 2591 de 1991.
En este orden de ideas, el fin específico
de la acción de tutela no es otro que el de brindar a la persona afectada la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales que le han
sido vulnerados o se encuentran amenazados, tal como lo señalan claramente el
artículo 86 de la Carta Política y los artículos 1 y 10 del Decreto 2591 de
1991. La procedencia de la tutela depende entonces de que el agraviado, o quien
actúe en su nombre, pueda demostrar que él ha sido personalmente afectado en
uno de sus derechos fundamentales.[2]
Y es por ello que, como lo ordena el numeral 5 del artículo sexto del Decreto
2195 de 1991, la acción de tutela resulta improcedente "cuando se trate de
actos de carácter general, impersonal o abstracto", pues la función del
juez "se limita a ordenar para el caso particular y específico, puesto
en su conocimiento, las medidas necesarias para garantizar al agraviado
el pleno goce de su derecho y, si es pertinente, volver las cosas al estado en
que se encontraban antes de la violación"[3].
5. De otra parte, cabe recordar que, si
bien es cierto que esta Corporación ha establecido que el amparo procede
excepcionalmente cuando la demanda de tutela pretende la protección de los
derechos de una colectividad[4],
no lo es menos que la misma Corte ha aclarado que ello sólo sucede en aquellos
casos en los cuales se encuentre probada una conexidad entre el motivo que
causa o amenaza generar un daño colectivo y el agravio individual que respecto
de sus derechos fundamentales invoca el actor de la tutela. Así las cosas, no
es la acción de tutela el recurso judicial procedente para la protección de
intereses o derechos puramente colectivos, cuando su vulneración o amenaza no
comporta la afectación de un derecho fundamental del actor.
6. En el proceso bajo examen la actora
acusa al ICFES de haber vulnerado con la  determinación adoptada mediante la
circular del 26 de enero de 2000 - de acuerdo con la cual dicha institución
programará una única jornada de exámenes de validación para el año 2000, a
realizarse en el mes de noviembre - los derechos constitucionales de "una
gran cantidad de aspirantes que necesitan de manera apremiante presentar y
aprobar el examen de junio para poder viajar, estudiar una carrera intermedia o
para trabajar, ya que el hecho de terminar la educación secundaria es
determinante para ellos. [E]l hecho de no permitirles presentar el
examen de mitad de año, les está violando la libertad de aprendizaje
consagrada en el artículo 27 de la C.N., así que están frustrando los planes de
progreso de un gran número de Colombianos" (cursivas no
originales).
Como se desprende del texto transcrito, en
el presente caso resulta evidente que, antes que presentar una demanda
encaminada a lograr la protección de sus derechos fundamentales, la
actora se limita a la exposición  de una serie de cargos en contra de la
determinación adoptada por el ICFES, refiriéndose de manera impersonal a la
posible vulneración de los derechos constitucionales de un número indeterminado
de personas. De hecho, en ninguna parte de la demanda la actora expresa cuál es
su interés particular en la causa, ni cuál el apremio que le asiste al
solicitar que el ICFES programe y realice una doble jornada de exámenes de validación
en el año 2000.
A juicio de la Sala, en el presente caso el
ámbito propio de la acción de tutela aparece desbordado, toda vez que con la
demanda se pretenden alcanzar unos efectos generales e impersonales sobre un
vasto e indeterminado sector de la población colombiana, sin que pueda
establecerse una relación de conexidad entre los cargos formulados en la
demanda y la vulneración o amenaza de alguno de los derechos fundamentales de
la parte actora. La demandante ataca, por vía de tutela, un acto general,
impersonal y abstracto, asunto para el cual, como se señaló en el fundamento 4,
no es procedente la acción de amparo. Por ello habrá de declararse su
improcedencia.
V. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, el día 23 de
febrero de 2000, mediante la cual se denegó el amparo solicitado por la señora
Sara Emilse Huertas. En su lugar se RECHAZA POR IMPROCEDENTE  la solicitud de
tutela.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Por sentencia C-743 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional
declaró la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 6 del Decreto 1211 de
1993. La Corte fundamentó su decisión con el argumento de que con la expedición
de dicho precepto normativo el legislador extraordinario había extralimitado el
ejercicio de las funciones que le fueran conferidas por el artículo 142 de la
Ley 30 de 1992.
[2]
Ver, entre otras, las sentencias T-321 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-453
de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-709 de 1998, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3]
Sentencia T-321 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Subrayas originales.
[4]
Ver, entre otras, las sentencias T-437 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, T-254, M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-320 M.P. Carlos Gaviria Díaz,
T-366, T-539 y T-551 de 1993 M.P., T-354 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.