C-477-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-477/03
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, incontrovertible e
inmutable
CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de determinar el efecto de sus
fallos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
CORTE CONSTITUCIONAL-Presunción de control integral
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Existencia
MULTAS Y SANCIONES DE TRANSITO-Porcentaje destinado a Federación Nacional
de Municipios es exequible
Resulta ajustado al Ordenamiento
Superior el segmento normativo acusado, porque sencillamente lo que hace es
reiterar la determinación contenida en el artículo 10 del citado ordenamiento
legal según la cual el 10% de los recaudos por concepto de multas y sanciones
de tránsito será destinado a  la Federación Colombiana de Municipios para pagar
la administración del SIMIT, por lo cual dicho porcentaje no puede ingresar a
los fiscos territoriales para ser aplicado en los planes de tránsito,
educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial.
Referencia: expediente D-4354
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 10, 11 y 160 (parcial) de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se
expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones”.
Demandantes: Juan Carlos Moncada Zapata y
Gabriel Guillermo Sierra Restrepo.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos Juan
Carlos Moncada Zapata y Gabriel Guillermo Sierra Restrepo solicitan a la Corte
declarar inexequible los artículos 10, 11 y 160 (parcial) de la Ley 769 de 2002
“Por                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones”.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 25 de
noviembre de 2002, admitió la demanda de la referencia por cumplir con los
requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y ordenó la
fijación en lista de las normas acusadas y el traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto.
Al mismo tiempo, comunicó la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional, al Ministerio
de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al
Ministro de Transporte. De igual forma, de conformidad con el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991, envió comunicación a la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Bogotá, a la Federación Colombiana de Municipios y a las
Universidades Externado de Colombia y Rosario, a fin de que emitieran su
concepto en relación con la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la
Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto de
los artículos 10, 11 y 160 de la Ley 769 de 2002 conforme a su publicación en
el Diario Oficial No 44.932 del 13 de septiembre  de 2002, subrayando los
partes demandados:
LEY 769 DE 2002
(agosto 6)
por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
CAPITULO III
Registros de información
Artículo 10. Sistema integrado de
información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito. Con el propósito de contribuir al
mejoramiento de los ingresos de los municipios, se autoriza a la Federación
Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel
nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por
infracciones de tránsito (SIMIT), por lo cual percibirá el 10% por la
administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado. En ningún caso
podrá ser inferior a medio salario mínimo diario legal vigente.
Parágrafo. En todas las
dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades
territoriales existirá una sede del SIMIT o en aquellas donde la Federación lo
considere necesario, con el fin de obtener la información para el consolidado
nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son
competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el
infractor en cualquier calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo.
Artículo 11. Características de la
información de los registros. Toda la información contenida en el sistema integrado
de información SIMIT, será de carácter público.
Las características, el montaje la operación
y actualización de la información del sistema, serán determinadas por la
Federación Colombiana de Municipios, la cual dispondrá de un plazo máximo de
dos (2) años prorrogables por una sola vez, por un término de un (1) año,
contados a partir de la fecha de sanción de la presente ley para poner en
funcionamiento el sistema integrado de información SIMIT.
Una vez implementado el sistema integrado
de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito
(SIMIT), la Federación Colombiana de Municipios entregará la información al
Ministerio de Transporte para que sea incorporada al Registro Unico Nacional de
Tránsito, RUNT.
CAPITULO X
Ejecución de la
sanción
Artículo 160. Destinación. De conformidad con las normas
presupuestales respectivas, el recaudo por concepto de multas y sanciones por
infracciones de tránsito, se destinará a planes de tránsito, educación,
dotación de equipos, combustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde
a la Federación Colombiana de Municipios y los particulares en
quienes se delegue y participen en la administración, liquidación, recaudo y
distribución de las multas.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para los demandantes los preceptos acusados violan los
artículos 13, 38, 113, 123, 150, 136, 189-11, 209, 210, 287, 333 y 355 de la
Constitución Política. En síntesis estos son los cargos de inconstitucionalidad
que proponen en su demanda:
1. Violación del derecho a la
igualdad
Como la Federación Colombiana de
Municipios es una entidad privada sin ánimo de lucro, que como tal no tiene el status
de una entidad pública, resulta extraño que el legislador la haya autorizado
para implementar y mantener actualizado a nivel nacional un Sistema Integrado
de Información Sobre Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito (SIMIT),
con derecho a percibir el 10% de los recaudos por la administración del
mencionado sistema.
Según el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, el
propósito del Congreso al aprobar esta norma es el de contribuir al
mejoramiento de los ingresos de los municipios, pero para lograr este fin no se
justificaba otorgar dicha función pública a un particular con nombre propio
mediante una ley, impidiendo que otras empresas privadas, con o sin ánimo de
lucro, pudieran implementar y mantener actualizado a nivel nacional el SIMIT,
con buenos resultados.
La desigualdad radica en la eliminación de
oportunidades para con otros particulares que podrían haber ofrecido al Estado
un servicio de calidad. Como  las normas demandadas han reconocido un beneficio
a una persona en concreto - la Federación Colombiana de Municipios-  sin
existir un justificación objetiva, se vulnera el artículo 13 de la
Constitución.
2. Infracción a la libertad de asociación
Si la autorización a la Federación Colombiana de
Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional el SIMIT va
acompañada de un derecho a percibir un 10% de los recaudos que se deriven de la
administración del sistema, los municipios del país quedaron obligados entonces
a trasladar un porcentaje de sus recaudos por concepto de multas e infracciones
de tránsito a un particular estableciendo con  éste una relación asociativa de
manera forzosa.
La opción de asociarse a modelos de gestión administrativa no es
obligatoria, forzosa o automática, sino discrecional, voluntaria y atendiendo
al necesidad del cumplimiento común de funciones administrativas. Si las
verdaderas asociaciones de municipios pueden determinar libremente, entre otros
aspectos, el régimen interno de administración, patrimonio y aportes de los
municipios integrantes, es inconstitucional que una ley convierta en
obligatorio un aporte a favor de una entidad privada.
La libertad de asociación es esencial a las
asociaciones de municipios, como lo ratifica el artículo 151 de la Ley 136 de
1994, por lo cual los municipios no pierden ni comprometen su autonomía
política o administrativa por afiliarse o pertenecer a una asociación. Pero por
virtud del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, todos los municipios del país
quedaron obligados a “un matrimonio presupuestal indisoluble con un
particular”, en este caso, con la Federación Colombiana de Municipios.
Desde el punto de vista constitucional, es
incomprensible la existencia de una ley que autorice a un particular, con
nombre propio, a prestar un servicio público remunerado, y de paso someter a
ella a todos los municipios de Colombia.
3. Violación al artículo 123 Superior
La autorización otorgada por el artículo 10 de la Ley
769 de 2002, está dirigida al desarrollo de funciones administrativas públicas
a favor de la Federación Colombiana de Municipios, olvidando que el desempeño
de funciones públicas por particulares solamente puede hacerse de manera
temporal, ya que la posibilidad del ejercicio permanente de dicha funciones
públicas sólo es posible si la propia Constitución la ha autorizado.
4. Violación a los artículos 136-1 y 150-9 Superiores
Las normas demandadas conllevan una invasión del
legislador a la competencia del Ejecutivo, pues de acuerdo con lo establecido
en los artículos 136-1 y 150 numeral 9 de la Carta, el legislador no puede ir
más allá de otorgarle una autorización para celebrar los contratos necesarios
con el fin de cumplir con las funciones administrativas, sin indicarle
directamente con quien debe celebrar dicho contrato, tal como sucede con los
preceptos acusados.
5.  Violación al artículo 189-11 Superior
El inciso segundo del artículo 11 de la Ley 769 de
2002, al disponer que las características, el montaje, la operación y
actualización de la información del SIMIT, serán determinadas por la Federación
Colombiana de Municipios, desconoce el artículo 189 – 11 Superior, pues
el legislador  está delegando la potestad reglamentaria a un particular.
La potestad reglamentaria no puede ser entregada a un
particular bajo ninguna circunstancia. Solo en ciertos casos y bajo especiales
condiciones, una potestad reglamentaria subsidiaria podría ser atribuida por el
Congreso a órganos públicos distintos del Gobierno en sentido técnico.
6. Violación al artículo 209 de la Carta
Según el principio de la buena administración, la
función administrativa relacionada con la Implementación y Mantenimiento de un
Sistema Nacional Integrado de Información sobre Multas y Sanciones por
Infracciones de Tránsito (SIMIT), puede perfectamente ser atribuida a
particulares, pero en condiciones de imparcialidad.
Sin embargo, el legislador optó por beneficiar a un
particular con nombre propio para autorizarle el ejercicio de una función
pública que puede ser prestada por otras personas, quizás mejor que la
Federación Colombiana de Municipios.
La ley no puede presumir que un particular presta un
mejor servicio informático cuando su objeto social como persona sin ánimo de
lucro no está relacionado con el mismo, a diferencia de cualquier otra empresa
que sí se dedica a esta actividad y que encuentra vulneradas sus expectativas y
sus oportunidades de contratar con el Estado por razón de lo dispuesto en las
normas acusadas.
El Estado no puede abruptamente beneficiar a un particular
en concreto, sin razones objetivas para semejante privilegio a costa de los
derechos de terceros que están  en condiciones de ofrecer servicios
calificados, eficientes, económicos y expeditos a los municipios.
No puede ser transparente una disposición como la del
artículo 10 de la Ley 769 de 2002, ya que de plano establece que la
remuneración para el particular beneficiado, “en ningún caso podrá ser
inferior a medio salario mínimo diario legal vigente”, precepto que resulta
ofensivo con las entidades locales.
7.  Violación al artículo 210 Superior
Los particulares,  pueden cumplir funciones
administrativas en los términos del artículo 210 de la Constitución, pero tal
cumplimiento debe hacerse en el marco de las condiciones establecidas en la Ley
489 de 1998.
Las condiciones que se establecen en  el artículo 110
de la Ley 489 de 1998,  para que las personas naturales y jurídicas privadas
puedan ejercer funciones administrativas no se fijaron en la Ley 769 para el
caso de la Federación Colombiana de Municipios.
La norma acusada no exigió ni acto administrativo, ni
convenio, para que la Federación pudiera desempeñar funciones públicas, menos
aún se dio cumplimiento a las condiciones que se señalan en los artículos 110 y
111 de la Ley 489 de 1998, por lo que todos estos requisitos fueron
pretermitidos en favor de la organización privada ya mencionada.
Entonces la Ley 769 de 2002 derogó las condiciones
establecidas en las normas anteriormente citadas violando, en consecuencia, el
espíritu y literalidad del artículo 210 de la Constitución.
8. Violación del artículo 287 Superior
La autonomía municipal resulta vulnerada al obligarse
a los municipios a sostener vínculos con la Federación Colombiana de Municipios
para la gestión de asuntos propios.
Varias disposiciones de la propia Ley 769 indican que
la materia regulada por las normas impugnadas van en contravía de las
competencias de los municipios, como por ejemplo el artículo 7° que establece
que las autoridades de tránsito son autónomas para delegar en entidades
privadas el recaudo de las multas correspondientes;  al igual que el artículo
135 parágrafo 1° que señala que los organismos de tránsito pueden suscribir
contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar
aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las
multas.
Luego, si la ejecución de tareas relacionadas con las
multas e infracciones de tránsito municipales son de competencia de las
localidades, no existe razón para que los municipios tengan que pagarle a un
ente privado externo para el cumplimiento de sus competencias.
9. Violación al artículo 333 de la Carta
La libre competencia es un derecho de todos, pero que
en el presente caso la posibilidad de presentar una propuesta al Estado
mediante un procedimiento honesto, público y transparente no se dio, por lo que
la decisión legislativa contenida en las normas acusadas no contribuye al
desarrollo empresarial.
El Estado en vez de impedir que existan restricciones
a la libertad económica procedió en sentido abiertamente contrario, obstruyendo
esta misma libertad al beneficiar a la Federación Colombiana de Municipios.
10. Violación al artículo 355 Superior
El Congreso mediante los artículos demandados decretó
un auxilio a favor de un ente privado, olvidando que por mandato de la citada
norma Superior la contratación con particulares sin ánimo de lucro sólo procede
con el fin de impulsar programas y actividades de interés público, y no para el
ejercicio de funciones administrativas.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Carlos Enrique
Campillo Parra
Este ciudadano interviene para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas apoyado en los siguientes
argumentos:
No hay violación del derecho a la igualdad, porque
existen ciertas desigualdades de hecho que legítimamente pueden traducirse en
desigualdades de tratamiento jurídico sin que estas situaciones contraríen la
justicia.
En el presente caso no se trata de una entidad sin soporte
legal sino, por el contrario, de una organización de municipios y distritos
cuya finalidad es la defensa de los intereses comunes, entre los que se
encuentran el cumplimiento de las atribuciones constitucionales como prestar
los servicios públicos, construir obras que demanden el progreso local, entre
otras actividades.
La Federación Colombiana de Municipios ostenta una
naturaleza acorde con las reglas del derecho civil para cumplir con las
actividades que le corresponden como entidad sin ánimo de lucro  y,
adicionalmente, puede actuar en ejercicio de prerrogativas o potestades
públicas conforme a las reglas de derecho público. Entonces no puede afirmarse
que dicha entidad es igual frente a los particulares cuando hace uso de las
prerrogativas públicas que le fueron atribuidas por el legislador para
implementar el SIMIT.
No hay violación al derecho de asociación, porque
todos los municipios hacen parte de la Federación por derecho propio lo cual
implica una apertura total para que todas las entidades territoriales locales
se beneficien. La fijación de una tarifa mínima por la administración del
sistema obliga a la Federación a realizar un trabajo eficiente a bajo costo,
con lo cual se limitan los gastos administrativos del sistema.
No se violan las normas sobre el ejercicio de
funciones públicas por particulares, toda vez que dicha atribución no cambia la
naturaleza de la entidad a la que se le encarga la función, la cual conserva su
condición de sujeto sometido al régimen de derecho privado, en lo atinente a la
organización y desarrollo de sus actividades estatutarias. Luego, cuando estas
entidades hayan sido revestidas de la facultad para ejercer funciones
administrativas participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con
el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan el lugar de la
autoridad estatal.
No se desconocen las atribuciones del Ejecutivo, ya
que el Código Nacional de Tránsito estableció dos figuras diferentes. Así, los
artículos 8 y 9 asignan al Ministerio del Transporte la competencia sobre los
registros de información, sus características, montaje, operación y
actualización, los que operarán como elemento estadístico y de coordinación
entre el Ministerio y los Organismos de Tránsito. Además, los artículos 10 y 11
autorizan a la Federación de Municipios para implementar y mantener actualizado
un Sistema Integrado de Información sobre Multas y Sanciones por Infracciones
de Tránsito.
No existe incompatibilidad entre los registros de
información que maneja el Ministerio de Transporte y el SIMIT, pues este último
tiene el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los
municipios y su finalidad es obtener información nacional para garantizar que
no se efectúen trámites por infractores que no se encuentren a paz y salvo.
Tampoco se viola el  artículo 189 –11 de la Carta que
consagra la facultad reglamentaria, toda vez que la autorización que está dando
el legislador se  refiere a un sistema y no a una norma. Además, es necesario
que la Federación de Municipios tenga la posibilidad de determinar cómo opera
el sistema en cada región, teniendo en cuenta las circunstancias de ellas y la
mayor o menor capacidad operativa del organismo de tránsito, el tipo de equipos
de tránsito se van a usar y cómo y cuando se actualizará el sistema.
La facultad reglamentaria, como competencia
complementaria de la ley, debe ocuparse de garantizar que el propósito de
mejorar los recaudos y los fines establecidos por el legislador se cumplan,
para lo cual el Gobierno puede dentro del marco constitucional expedir las
normas reglamentarias que se requieran para garantizar el ejercicio de los
derechos de los ciudadanos que resulten afectados por el funcionamiento del
SIMIT; pero su manejo por parte de la Federación no limita la facultad
reglamentaria del gobierno.
No se quebranta el principio de la buena
administración, pues lo importante es que se satisfagan las necesidades de los
habitantes del territorio haciendo más eficiente y económico los procesos y
garantizando la moralidad en el manejo de los recursos. En este caso, es
razonable que si las multas del código oscilan entre 4 y 30 salarios mínimos
legales diarios vigentes, se fije un costo de medio salario mínimo legal diario
que sirva para mantener un sistema administrado dentro de los criterios de
economía, moralidad y eficiencia.
La Federación es una entidad asociativa sin ánimo de
lucro que agrupa a los municipios colombianos y cuyos ingresos se gastan en la
satisfacción de las necesidades de ellos mismos.
El actor expone un problema legal y no de
constitucionalidad, por lo que en este aspecto la demanda adolece de técnica
constitucional pues debió expresar por qué la autorización dada a la Federación
viola el artículo 210 de la Carta.
No hay vulneración a la autonomía municipal ya que es
evidente que cuando el legislador autoriza a la Federación Colombiana de
Municipios para implementar y mantener actualizado el sistema de información de
multas y sanciones por infracciones de tránsito no le está quitando la
autonomía administrativa o fiscal a las entidades territoriales, ni está
limitando tal facultad. Por el contrario, es razonable que el Congreso en
ejercicio de sus potestades autorice a un órgano asociativo de las entidades
territoriales locales para que contribuya al mejoramiento de los ingresos de
los municipios y los fortalezca financieramente.
No se lesiona la libertad económica, porque la
Federación debe garantizar la libre concurrencia de oferentes que deseen
participar en el proyecto, ya que dentro de éste habrá necesariamente unas
funciones que debe asumir directamente la Federación Colombiana de Municipios y
otras que deberá contratar con particulares. Por lo que resulta equivocada la
posición del actor, teniendo en cuenta que no se  está frente a un tema económico
de los que trata el artículo 333 de la Carta, sino frente al ejercicio de
funciones administrativas.
Finalmente, en cuanto hace a la violación del artículo
355 Superior el cargo formulado por el demandante es impreciso pues no dice en
qué consiste la infracción directa de la norma constitucional. Además, una
autorización para el ejercicio de una potestad pública no es un auxilio, así de
tal potestad se deriven ingresos como recuperación de los costos
administrativos   de un proyecto o del cumplimiento de una función. En el caso
de la Federación, se trata de  una entidad asociativa de los mismos municipios
que debe cumplir con una autorización legal y que como consecuencia de su
actuación operativa y administrativa recibe un pago que se destina a la ejecución
del objetivo específico y sus remanentes al cumplimiento de los objetivos
generales de la Federación.
2.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por medio de apoderado, solicita se
declare la exequibilidad de las normas acusadas, para lo cual expone los
siguientes argumentos:
Antes de iniciar el estudio de las normas acusadas,
expresa que la Corte Constitucional en sentencia C-495 de 1998, dijo que las
multas por concepto de infracciones  constituyen una renta nacional de
naturaleza no tributaria que se destina para ser empleada en los planes de
tránsito, educación y seguridad vial.
Por lo anterior, considera que el legislador tiene
mayor injerencia y su margen de acción es más amplio, por lo que puede
determinar a quien le asigna la función de su recaudo, control y
administración, como es el caso de determinar el sujeto encargado de la
implementación y mantenimiento del sistema de información de las multas y
sanciones que dan origen a estos recursos cedidos a las entidades
territoriales.
Así mismo le es permitido al Congreso señalar el
régimen jurídico a que debe someterse los servicios públicos, esto con base en
lo preceptuado en el artículo 365 de la Constitución, y el artículo 150
numerales 23 y 25.
Afirma que el legislador puede señalar directamente
quien prestará un determinado servicio público de interés general, como lo es
el servicio de tránsito, bien sea que establezca que lo preste el mismo Estado
a través de un determinado organismo estatal, o indirectamente por comunidades
organizadas o por particulares siempre que se garantice que la prestación del
servicio sea eficiente, por lo que no se puede predicar la violación del
principio de igualdad.
De la misma manera no se vulnera el artículo 333 de la
Carta, ya que este precepto se refiere sustancialmente  a actividades
económicas de carácter privado, y el caso en estudio no estamos en presencia
del aspecto económico que tal norma regula, sino frente al ejercicio de
potestades administrativas.
En relación con la presunta vulneración de la libertad
de asociación, argumenta que la Federación Colombiana de Municipios es un ente
que agrupa a todos los municipios y distritos, e inclusive a asociaciones de
municipios del país, según lo establecido en el artículo 1° de sus estatutos.
En lo referente al cargo por violación del artículo
123 Superior, dice que no existe tal vulneración, ya que se debe tener en
cuenta que la Federación tiene una naturaleza especial como quiera que
constituye una entidad asociativa sin ánimo de lucro que agrupa a los
municipios y distritos del país,  y  si según lo dispuesto en el inciso segundo
del artículo 210 de la Carta, los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley, con mayor razón puede
asignársele a dicho ente la función administrativa de implementar y mantener
actualizado el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por
infracciones de tránsito (SIMIT).
Del mismo modo considera que no existe vulneración al
artículo 150-9 de la Constitución, porque se justifica la injerencia del
legislador en el señalamiento de un determinado sujeto para el manejo del
SIMIT.
Frente a la presunta infracción del artículo 189
numeral 11 de la Carta,  expone que a la Federación se le está otorgando una
facultad sólo de carácter técnico, que se consiste en la determinación de las
características, montaje y la manera de alimentar un sistema para mantenerlo
actualizado. Siendo esto así, no se le está atribuyendo a dicha entidad
facultades de carácter normativo y, por ende, el legislador no está invadiendo
la órbita de competencia del Ejecutivo.
Sostiene que no hay infracción al principio de la
buena administración, porque la Federación a pesar de ser un entidad de
carácter privado no es un particular como cualquier otro, en tanto que
participa de una naturaleza pública al estar integrada por municipios y
distritos, y al tener como finalidad la defensa de los intereses comunes. En
consecuencia, al asignarle tal función, el legislador sólo pretendía que el
manejo del sistema en cabeza de la Federación garantice un manejo eficaz,
eficiente y transparente de los recursos.
Sobre el ataque por presunta violación del artículo
210 Constitucional, señala que además de los criterios expuestos la Ley 769 de
2002 no está supeditada a la Ley 489 de 1998, toda vez que esta última no es
una norma marco, es decir, se está frente a leyes de igual rango y la norma
posterior no está sujeta a la anterior.
Sostiene que no hay el más mínimo de asomo de
violación a la autonomía de las entidades territoriales, porque las multas a
favor de los municipios en donde se comete la infracción son una renta nacional
no tributaria y exógena respecto de la cual el legislador, en desarrollo del
poder pleno de crear, modificar, eliminar rentas de carácter nacional, puede
determinar a quien le asigna la función de implementación y mantenimiento del
sistema de información de las multas y sanciones  por infracciones de tránsito.
Frente al cargo relacionado con la violación del
artículo 355 de la Carta, señala que en el caso del 10% autorizado para ser
percibido por la Federación, es justo conceder una retribución económica por la
prestación de un servicio en desarrollo de una función administrativa que
implica el montaje, mantenimiento y actualización de un andamiaje tecnológico
que implica costos operativos y administrativos. De ésta manera, resalta que
todos los ingresos de la Federación de Municipios en esencia se reinvierten en
los mismos municipios, para financiar y apoyar proyectos y asesorías institucionales
a los mismos municipios, por lo que no puede haber violación a este precepto
constitucional.
3. Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la entidad,
Gilberto Toro Giraldo, interviene para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, planteando los siguientes criterios:
Los demandantes parten de un supuesto que no
verifican, ni cuestionan, cual es la naturaleza de la Federación Colombiana de
Municipios. Simplemente aseguran que es una entidad privada sin ánimo de lucro,
prejuicio que les impide apreciar con objetividad el sentido de las normas
acusadas, olvidando que en el certificado expedido por la Cámara de Comercio no
se dice que la Federación Colombiana de Municipios sea una entidad privada,
sino una persona jurídica sin ánimo de lucro que se rige por el derecho
privado.
Manifiesta que la Ley 489 de 1998 dispuso en su
artículo 95 que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por
la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones
previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género;
y en el artículo 96 de la misma obra se estableció que cuando se constituyan
personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas
en el Código Civil.
Considera, por lo expuesto, que es erróneo señalar que
la Federación es una entidad privada por el sólo hecho de haber sido sometida
al derecho privado. Concluye, entonces , que es una entidad pública, porque los
sujetos que la integran son inequívocamente públicos, ya que sólo pertenecen a
ella los municipios del país, al igual como públicos son los principios y fines
en que se inspira.
Por tanto, afirma que todos los demás cargos no tienen
fundamento toda vez que la razón de ser de la acusación es la naturaleza
privada de la asociación. Desvirtuada ella, pierden todo su peso las demás
acusaciones.
Señala que la Federación aglutina a todos los
municipios y asociaciones de municipios del país, y en esa medida es única. De
ahí que no pueda equipararse a las asociaciones de municipios como figura
específica porque no sólo no es una de ellas, ya que tales asociaciones son
también integrantes de la Federación.
Sostiene que la Ley no obliga a los municipios
asociarse, porque una cosa es que siendo la Federación la administradora del
SIMIT, los entes territoriales deban pagarle el porcentaje que la ley señala
por el establecimiento y operación del mismo, y otra muy diferente la
organización interna de la Federación.
Asegura que el manejo del SIMIT no corresponde al
ejercicio de la potestad reglamentaria. Los demandantes parecen confundir las
características del sistema, que son una cuestión meramente técnica y
operativa, con la potestad reglamentaria de las leyes, materia puramente
jurídica.
Indica que la multas de tránsito no son recursos
endógenos municipales, por lo que no puede haber violación de la autonomía
municipal. Además, advierte que el cargo fue formulado a través de un argumento
“circular”, pues para afirmar que se trata de una competencia municipal los
demandantes no apelan a las disposiciones constitucionales sino a otros
artículos de la misma ley. Recuerda que según la Corte las multas son recursos
exógenos a los municipios, lo que le permite al legislador ocuparse de su
destinación, toda vez que no se trata de menoscabar los fiscos locales sino,
por el contrario, procurar su vigorización.
Afirma que no tiene cabida la invocación de la
libertad económica, porque ella es predicable y propia del ámbito de la
libertad de iniciativa privada y  no de las actividades propias y exclusivas
del Estado.
Finalmente, sostiene que el pago que recibe la
Federación no es un auxilio o donación,  aunque dicha institución puede ser
destinataria de auxilios estatales porque se trata de una suma de dinero que se
entrega como contraprestación  por el ejercicio de una función pública.
4. Ministerio de Justicia y del Derecho
Por medio de apoderado, defiende la
constitucionalidad de los preceptos demandados, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
Con respecto al cargo formulado por vulneración de la
libertad de asociación sostiene que carece de soporte alguno, ya que existe una
gran diferencia entre implementar un sistema de información general sobre un
tema específico y la obligación de asociarse.
En su sentir, tampoco se vulneran los principios de la
función administrativa, pues la misma norma establece que una vez implementado
el sistema de información la Federación entregará la información al Ministerio
de Transporte para que sea incorporada al Registro Unico Nacional de Tránsito.
Estima que no se vulnera la potestad reglamentaria
propia del Presidente de la República, ya que desde ningún punto de vista
dicha facultad puede ser equiparable con la facultad de la Federación para
determinar el montaje y operación del sistema de información a que hace
referencia la disposición impugnada, por lo que es apenas natural que si a la
Federación se le autoriza para la implementación y operación de un sistema sea
ella misma la que determine su funcionamiento y características.
Señala que no se viola la libertad económica porque el
mismo artículo 160 hace relación no sólo a la Federación de Municipios, sino a
los particulares en quienes se delegue y participen de la administración, lo
que da a entender que dicha posibilidad está abierta a quienes demuestren
capacidad para el ejercicio de ésta función.
Manifiesta que no se lesiona la prohibición del artículo
355 Superior, por cuanto la autorización para ejercer una función temporal de
manera alguna implica decretar un auxilio. Se trata es de una contraprestación
natural por el servicio que presta el particular, que necesariamente implica
una serie de gastos y erogaciones que no está en obligación de soportar.
5.  Coadyuvancia del ciudadano Jorge Sotelo Guzmán
Dicho ciudadano intervine para coadyuvar
la acción pública de inconstitucionalidad, manifestando compartir plenamente
los argumentos planteados en el escrito de la demanda, por lo que solicita se
declare la inexequibilidad total de los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de
2002, y parcial del artículo 160 del mismo Código.
6. Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad sostiene que las normas demandas son inconstitucionales, por las
siguientes razones:
Afirma que la Federación Nacional de Municipios es un
organismo eminentemente privado, ya que su objetivo es actuar como vocera de
las necesidades y aspiraciones municipales, de manera que no presta un servicio
público sino que se encarga de velar por los intereses de sus asociados. De la
misma manera, el origen de sus ingresos pueden ser públicos o privados.
Indica que al ser la Federación una entidad de derecho
privado, se viola el derecho a la igualdad pues impide que otros particulares
que tengan capacidad técnica y económica puedan encargarse del sistema
integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito.
Señala que no se está violando el derecho a la libre
asociación, ya que los municipios pertenecen por derecho propio a la Federación
Colombiana de Municipios, por lo cual la norma sólo está regulando una
consecuencia natural a la que se someten los asociados a dicha Federación.
Expresa que las disposiciones acusadas no establecen
el tiempo por el cual la Federación Colombiana de Municipios ejercerá su labor
administrativa y por lo tanto, resulta viable la impugnación del actor.
También señala que la norma impugnada no cumple con
las características de ser general, impersonal y abstracta, puesto que atribuye
a una persona jurídica privada específica el desempeño de funciones públicas y
le otorga a ella de manera exclusiva un beneficio económico proveniente de
dineros públicos, situación que no es coherente con el Estado y la
Constitución.
En relación con la presunta vulneración a la potestad
reglamentaria, considera que es errado el concepto de los demandantes, porque
lo dispuesto en el artículo en cuestión se refiere a las labores técnicas que
están a cargo y supervisión de la propia Federación. De manera que no es
preciso decir que se atenta contra la potestad reglamentaria.
Afirma que existe vulneración a la Carta por el
cumplimiento de las condiciones para que los particulares ejerzan funciones
administrativas, toda vez que se exige para los efectos medie un acto
administrativo o un convenio. En el presente caso, no se presentó ninguno de
éstos requisitos y por lo tanto no es legal la adjudicación de la función administrativa
en el orden que contemplan  las normas acusadas.
Manifiesta que los demandantes confunden la libertad
económica con la libre competencia, y que la que resulta lesionada con la ley
769 de 2002 es esta última, porque no  existe una igualdad en las posibilidades
de los diferentes oferentes de un bien o servicio.
Sostiene que en las normas impugnadas no se decreta
propiamente un auxilio puesto que la Federación Nacional de Municipios
percibirá unos ingresos a causa de su labor técnica del sistema de información
sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito.
A su juicio lo que se presenta es un favorecimiento  a
un particular para que ejerza una función pública, sin que ostente derecho
alguno, en contradicción con lo preceptuado por el artículo 136-4 de la
Constitución Política, por lo cual considera que la norma demandada es
inconstitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la
Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón, en  concepto Nro. 3129 de fecha 28 de enero
de 2002, solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los
artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, y la inexequibilidad del la expresión “la
Federación Colombiana de Municipios y”, contenida en el artículo 160 del
mismo estatuto, para lo cual presenta sus argumentos en los siguientes
términos:
La Federación Colombiana de Municipios
es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de
carácter gremial, que se rige por el derecho privado, organizada con base en la
libertad de asociación prevista en el articulo 38 de la Constitución Política.
A ella pertenecen por derecho propio los municipios, distritos y asociaciones
de municipios del país y tiene como fina1idad la defensa de sus intereses
comunes.
Según lo anterior y frente a la
vulneración al derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta,
considera que en el caso que nos ocupa el trato discriminatorio y desigual
injustificado se presenta cuando el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, crea el
sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones
de tránsito y entrega directamente su administración a la Federación Colombiana
de Municipios, actividad por la cual percibirá a título de honorarios o de
administración el 10 % por la operación del sistema cuando se cancele el valor
adeudado y en ningún caso percibirá menos de medio salario mínimo diario legal
vigente, en perjuicio de las personas jurídicas existentes de la misma naturaleza
o que se llegaren a conformar, pues se trata de una función que de igual manera
en términos de selección objetiva y en condiciones de eficacia, eficiencia y
resultados puede ser ejercida también por cualquier otra entidad.
En criterio del Procurador no existe
entonces justificación para que la norma impugnada vulnerando el derecho de los
demás agentes del mercado de acceder a la administración del SIMIT en
condiciones de igualdad, les limite ese derecho adjudicando un contrato
directamente por vía legislativa a la Federación Colombiana de Municipios, pues
al no ser una entidad pública no estamos ante los presupuestos de una
contratación interadministrativa, esta sí de adjudicación directa, por lo cual
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada.
Sin embargo considera que la norma no vulnera el
artículo 38 Constitucional, por cuanto ella no está imponiendo a los municipios
y distritos el deber de afiliarse a la Federación Colombiana de Municipios o la
condición de ser asociado para que pueda ocuparse de la administración del
sistema y de la actualización sobre las multas y sanciones que se impongan en
cada uno de ellos.
Así mismo, el Procurador manifiesta que
la norma demandada no desconoce el principio de autonomía territorial al crear
el SIMIT, pues por el contrario, con esta medida el Congreso de la República,
en virtud de la cláusula general de competencia, está cumpliendo con la
facultad constitucional de fijar las políticas que en materia de tránsito deben
ejecutar los entes territoriales. En este caso, si bien los titulares de las
multas son los municipios, no es menos cierto que las sanciones por
infracciones de tránsito hacen parte de la política general del Estado para
prevenir y reprimir esta clase de contravenciones.
Con base en lo dispuesto en los artículos 123 y 210
Superiores, concluye que el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, atribuye a un
particular directamente el ejercicio de una función pública de carácter
administrativo, con vulneración de los preceptos constitucionales antes
mencionados, pues no dispuso específicamente bajo qué condiciones debía
someterse el ejercicio de estas funciones por parte de la Federación Colombiana
de Municipios que es un particular, como tampoco señaló si eran las mismas
condiciones previstas por la Ley 489 de 1998 o si por el contrario se sometía a
otras condiciones especiales.
Esa omisión legislativa genera la inconstitucionalidad
de la norma. De igual, manera la norma no señala cuál es el término durante el
cual se realizará tal función, lo cual debe ser determinado de manera precisa
así sea susceptible de prórroga.
Señala que con la expedición del artículo 10 de la Ley
679 se vulneró igualmente el artículo 150, numeral 9 de la Constitución Política,
pues la Corte Constitucional mediante sentencia C-923 de 2000, señaló que
cuando el legislador obra directamente en la adjudicación de un bien público en
usufructo, vulnera el artículo 150 numeral 9° de la Carta Política que supedita
la celebración de contratos por parte de la Administración a las autorizaciones
que conceda la ley, lo que significa que esta no debe disponer directamente el
contrato ni ordenar que se celebre sino autorizar al Ejecutivo para que, en uso
de una facultad, no en desarrollo de un mandato, adelante el proceso respectivo
y lo perfeccione.
Agrega que en el caso que nos ocupa la
norma también vulnera la Carta Política, pues la función administrativa que
ejerce la Federación Colombiana de Municipios según los artículos 10, 11 y 160
de la Ley 679 de 2002, no corresponde a una potestad de la administración
pública de seleccionar el particular para suscribir el convenio en virtud del
cual ejerce la función administrativa, sino de un mandato otorgado por la ley,
que precisamente hace inconstitucionales las normas demandadas.
Con respecto a los principios de concurrencia en la
contratación pública, los principios de la función administrativa, la
iniciativa privada, libertad económica, la libre empresa y el derecho
fundamental a la libre competencia, el Ministerio Público resalta que en el
caso que nos ocupa se trata de una actividad o función pública­ administrativa
susceptible de gestión privada, pero que debe en todo caso estar al servicio de
los intereses generales. Sin embargo, con la selección directa que hace el
legislador a la Federación Colombiana de Municipios se está contrariando los
artículos 13, 209 y 333 de la Constitución Política..
Señala que la norma demandada faculta a
la Federación Colombiana de Municipios para determinar las características, el
montaje, la operación y actualización de la información del sistema, para lo
cual dispone de un plazo máximo de dos años prorrogables por una sola vez por
un término de un año. Frente a este tópico, sostiene que en Colombia, de
conformidad con el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Po1ítica, el
Presidente de la República ejerce de manera privativa la potestad reglamentaria
de la ley.
Manifiesta que la Constitución no
contempla la posibilidad de que los particulares que presten funciones públicas
o administrativas puedan determinar en sus reglamentos las características y
las condiciones de operación del servicio, porque esto es competencia de la
autoridad pública y en todo caso los entes que realicen la regulación, inspección
y vigilancia pueden producir sus decisiones pero dentro del marco de la ley y
de los reglamentos expedidos por quien, de acuerdo con la Carta, tiene la
facultad de hacerlo.
Expresa el Procurador que el porcentaje con destino a
la Federación Colombiana de Municipios es una contraprestación económica como
consecuencia de la administración del SIMIT por parte de éste organismo. Este
porcentaje es la cuota de administración que se le cobra a cada municipio
razonablemente y guardada la proporción a la cuantía, ya que sobre ella debe
ocuparse cuando la registra en el sistema nacional, cuando actualiza los datos
sobre ella, y cuando deba registrar los antecedentes.
Como quiera que en ella hay una contraprestación, se
desnaturaliza la institución del auxilio, por cuanto éste se configura como una
donación del Estado a un particular que desde luego está exenta de onerosidad.
Como aquí la gratuidad no existe, el porcentaje previsto en la Ley en si mismo
no es inconstitucional, pues no se trata de auxilio o de donación sino de una
verdadera contraprestación económica generada por la administración del SIMIT.
Finalmente, precisa que como quiera que el artículo
160 de la Ley 679 de 2002, dispone que el recaudo por concepto de multas y
sanciones por infracciones de tránsito se destinará a planes de tránsito,
educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial, salvo lo que
corresponde a la Federación Colombiana de Municipios, es necesario por
integración normativa, solicitar a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad de la expresión “la Federación Colombiana de Municipios
y" ya que la atribución de la administración del SIMIT hecha en forma
directa a esta organización privada también es contraria a la Carta, por las
mismas razones anotadas anteriormente.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República.
2. Cosa juzgada constitucional absoluta
De conformidad con lo prescrito en el artículo 243 de
la Constitución Política, los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que
ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico
declarado inexequible por razones de fondo mientras subsistan en el
Ordenamiento Superior las disposiciones que sirvieron de fundamento para hacer
la confrontación entre la norma ordinaria y la Ley Fundamental.[1]
Para la Corte el anterior enunciado normativo
significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en
cumplimiento de su misión de guardiana de la integridad y la supremacía de la
Carta adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, con lo
cual se garantiza la efectiva aplicación de los principios de igualdad,
seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, “pues se
obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las
decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes
sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de
manera distinta”. [2]
Según lo dispuesto en el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, esta Corporación al
ejercer el control constitucional debe confrontar el texto acusado con la
totalidad de los preceptos de la Carta Política, pudiendo fundar su decisión en
la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido
invocada en el curso del proceso. En este sentido también se orienta el mandato
del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de
Justicia- según el cual “En desarrollo del artículo 241 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas
a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”.
La jurisprudencia también ha señalado que
es la propia Corte la que determina los efectos de sus decisiones,  atribución
ésta que “nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el
inciso primero del artículo 241, de guardar la  "integridad  y supremacía
de la Constitución", porque para cumplirla,  el paso previo e
indispensable es la interpretación  que se hace en la sentencia que debe
señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte
Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una
hoja de papel”. [3]
Como es la Corte la que señala los efectos
de sus pronunciamientos puede suceder que al adoptar su decisión no haya
restringido el alcance del fallo por haber parangonado la norma bajo revisión
con la totalidad de los preceptos del Ordenamiento Superior, evento en el cual
la sentencia produce efectos de cosa juzgada absoluta e impide toda
posibilidad de formular y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
contra el precepto acusado, mientras subsistan las disposiciones
constitucionales en las que se apoyó el fallo.[4]
Sobre la  cosa juzgada absoluta esta
Corporación en forma reiterada ha expresado que se configura este fenómeno “cuando
el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del
control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir,
se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional.” [5]
Puede ocurrir que pese ha haber analizado
en el texto de la providencia los cargos propuestos en una demanda la Corte no
ha señalado  expresamente el alcance limitado de sus efectos a esos
determinados aspectos, evento en el cual debe entenderse que la adopción de la
decisión ha estado precedida por un análisis de la norma impugnada frente a la
totalidad de las normas superiores, dando lugar a que la providencia también
esté amparada por la cosa juzgada absoluta[6],
configurándose en tal hipótesis una suerte de  “presunción de control
integral”. [7]
En el caso sometido a revisión encuentra la Corte que
se presenta la cosa juzgada constitucional en sentido absoluto, puesto que en
sentencia C-385 del 13 de mayo de 2003, expediente D-4305, Magistrado Ponente
Dr. Alfredo Beltrán Sierra, ésta Corporación declaró la constitucionalidad de
los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, que nuevamente son demandados ante
este alto Tribunal, sin limitar su decisión a los cargos analizados en aquella
oportunidad.
En dicho pronunciamiento dijo la Corte:
“3. Análisis
sobre la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002.
“3.1.  Conforme a la Constitución Política la
República de Colombia es un estado unitario, pero que, además, expresamente
establece la autonomía de las entidades territoriales.  Tal autonomía,
reconocida en el artículo 1º de la Carta se precisa luego en el artículo 287 de
la misma y, conforme a esta disposición ella ha de ejercerse para la gestión de
los intereses de las entidades territoriales, pero dentro de los límites
trazados por la Constitución y la ley.
“De esta suerte, las entidades territoriales tienen el
derecho a gobernarse por sus propias autoridades, así como a ejercer las
competencias que específicamente les atribuye la Constitución. Más, como quiera
que la autonomía administrativa podría hacerse nugatoria ante la carencia de
recursos económicos, la propia Constitución en el citado artículo 287 extiende
la autonomía como un derecho de las entidades territoriales a la administración
de sus recursos, a participar en las rentas nacionales y a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, desde luego con sujeción
a la ley y dentro del marco de la propia Constitución Política.
“3.2.  Ello significa, entonces, que las entidades
territoriales, aunque son autónomas, dentro del estado unitario que nos rige
carecen, sin embargo de una soberanía tributaria.  Requieren siempre de una ley
para establecer tributos en el ámbito de comprensión de su respectivo
territorio y, desde luego, nada impide a la Nación la sesión a los entes
territoriales de algunos impuestos de origen nacional.
“3.3.  Como se sabe, en virtud del Acto Legislativo
No. 1 de 1968 (artículo 11) se asignó al Congreso de la República como una de
sus atribuciones la de “unificar las normas sobre policía de tránsito en todo
el territorio de la República”, con lo cual se puso fin a la situación preexistente
a esa reforma constitucional, esto es, al establecimiento de normas de tránsito
por cada una de las entidades territoriales.
“Bajo la vigencia de la Constitución de 1991, el
artículo 150, numeral 25 de la Carta, con texto igual al de la reforma constitucional
de 1968, asignó igualmente al Congreso la función de unificación de las normas
sobre policía de tránsito en todo el territorio nacional.
“3.4.  Siendo ello así, en la Ley 769 de 2002 se fijan
las reglas de comportamiento de tránsito tanto para la circulación de vehículos
como para la de los peatones, se definen las faltas por infracción a aquellas y
se establecen las sanciones correspondientes entre las cuales figuran multas de
cuantías diferentes.
“3.5. Conforme al Código Nacional de Tránsito Terrestre,
expedido mediante Ley 769 de 2002, la Nación para fortalecer los ingresos de
los municipios les asigna los dineros provenientes de multas por la comisión de
faltas de tránsito en los territorios respectivos y, en el artículo 10 de ese
Código se establece que habrá un “sistema integrado de información sobre las
multas y sanciones por infracciones de tránsito (simit)”, con lo cual no sólo
puede registrarse el nombre y la identidad de quienes incurran en faltas a las
normas reguladoras del tránsito, sino, también, el monto de las multas y demás
sanciones que se les impongan, lo que permite, sin duda un mayor control por
parte de las autoridades y facilita el cobro de las sumas debidas por ese
concepto en cualquier parte del territorio colombiano.
“3.6.  La creación de ese sistema de información sobre
multas y sanciones por infracciones de tránsito y el funcionamiento continuo y
eficiente del mismo, trae como consecuencia necesaria una mayor posibilidad de
recaudo de las sumas de dinero causadas por ese concepto a favor de las
entidades territoriales municipales, es decir, que es ese un mecanismo ideado
por el legislador para contribuir de esa manera a mejorar los ingresos
municipales.
“3.7.  Como es obvio, el funcionamiento del sistema
integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito
a que se ha hecho alusión, requiere de una actividad de carácter administrativo
y de una infraestructura para el efecto, que garanticen que el mecanismo ideado
por el legislador tenga un adecuado y permanente funcionamiento, susceptible de
perfeccionamiento con el tiempo, para que se fortalezca, cada vez más el
ingreso de los municipios por ese concepto.
“3.8.  Así las cosas, el legislador conforme a lo
dispuesto por el artículo 210 de la Constitución autorizó a la “Federación
Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel
nacional” el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por
infracciones a las normas de tránsito, lo que no resulta contrario a la Carta
Política pues el inciso segundo del citado artículo 210 de la misma permite a
los particulares el cumplimiento de “funciones administrativas en las
condiciones que señale la ley”, es decir, que es ella una forma de
descentralización por colaboración de los particulares con el Estado.
“3.9.  Ha de recordarse ahora por la Corte que el
artículo 95 de la Ley 489 de 1998, declarado exequible por esta Corporación,
con excepción de su parágrafo, mediante Sentencia C-671 de 1999, autoriza a las
entidades públicas para que se asocien entre sí con el propósito de cooperar en
el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente
servicios que se encuentren a su cargo, norma esta de la cual se expresó
entonces por la Corte que ese precepto tiene como soporte constitucional el
artículo 209 de la Carta, cuyo inciso segundo “impone como un deber la
coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el
cumplimiento de los fines del Estado”.
“En la misma sentencia acabada de mencionar, se agregó
por la Corte Constitucional que:
“4.2.  En cuanto al
inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte
que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se
conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a
las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las
entidades de este género".
“De conformidad con el
artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas
por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa
autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios
que orientan la actividad administrativa".  Ello significa que las
entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan
surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre
dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del
legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo
150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos
generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas
participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y
responsabilidad.
“En consecuencia,
la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas
superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en
consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen
propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere
señalado la ley de creación o autorización de éstas.
“Además, en todo caso, el
ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas,  los regímenes de los
actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad
serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes
especiales sobre dichas materias”.
Ello
significa, entonces que la Federación Colombiana de Municipios, persona
jurídica sin ánimo de lucro, creada por esos entes territoriales, si bien se
rige por normas del derecho privado para otros aspectos, en cuanto hace al
ejercicio de la función pública que le autoriza el artículo 10 de la Ley 769 de
2002 para la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional del
sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de
tránsito, se encuentra sometida a las normas propias del derecho público, como
quiera que en la citada Sentencia C-671 de 1999, se advirtió expresamente que
en tales casos, se repite, “el ejercicio de las prerrogativas y potestades
públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los
controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales
según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
“No
encuentra así la Corte que resulte contrario a la Constitución que el
legislador autorice a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y
mantener actualizado a nivel nacional el sistema integrado de información sobre
multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como tampoco resulta
contrario a la Carta Política que para ese propósito específico se asigne a la
entidad mencionada el 10% proveniente de dichos recursos para “la
administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado”, sin que pueda
ser inferior “a medio salario mínimo diario legal vigente”, pues, como salta a
la vista, el cumplimiento de la función a que se ha hecho referencia necesita
que al ente autorizado para ejercerla se le dote de recursos con esa finalidad.
“3.10.
Se observa por la Corte que en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de
2002 se dispone que “en todas las dependencias de los organismos de tránsito
y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del Simit o en
aquellas donde la Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la
información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe
ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en
donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si este no se
encuentra a paz y salvo”.
“Analizado
el contenido del parágrafo que se acaba de transcribir, es claro que se
autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para imponer, en aquellas
dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las entidades
territoriales donde ella lo considere necesario “una sede del Simit”,  lo que
afecta de manera ostensible la autonomía territorial garantizada por la
Constitución Política en su artículo 287 a las entidades territoriales, la cual
también se cercena por la disposición acusada en cuanto en ella se ordena que
en “todas” las dependencias de los organismos de tránsito y transporte de las
entidades territoriales existirá una sede del sistema integrado de información
sobre multas y sanciones de tránsito.  Es decir, la ley invade la esfera propia
de la estructura de la administración municipal para imponer la existencia de
una oficina determinada, o autoriza a la Federación Colombiana de Municipios
para exigir la existencia de una sede para ese efecto, lo que resulta contrario
a la autonomía administrativa que a los municipios les garantiza la
Constitución Política.  Por ello, habrá de declararse la inexequibilidad
parcial del parágrafo del artículo 10 de la Ley 769 de 2002 en las expresiones
mencionadas.
“3.11.
El artículo 11 de la Ley 769 de 2002, por su parte, establece cuáles serán las
características de la información contenida en el sistema integrado de
información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, registro
este que por disposición legal será “de carácter público”; y agrega que las
características, montaje operación y actualización de la información del
sistema se determinarán por la Federación Colombiana de Municipios, para lo
cual se le otorga un “plazo máximo de dos (2) años prorrogables por una sola
vez, por el término de un (1) año, contados a partir de la fecha de la sanción”
de la citada ley, información que deberá ser entregada “al Ministerio de
Transporte para que sea incorporada al Registro Unico Nacional de Tránsito
.RUNT”.
“Por
las mismas razones ya anotadas, encuentra la Corte que la norma mencionada en
nada quebranta la autonomía que a los municipios como entes territoriales les
confiere el artículo 287 de la Carta Política, así como tampoco ella resulta
infringida porque la Federación Colombiana de Municipios deba entregar la
información recaudada sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito al
Ministerio de Transporte para que ella se incorpore a un Registro Unico
Nacional de Tránsito, para centralizar allí la información correspondiente.
“3.12.
Por otra parte, encuentra la Corte que la creación del Sistema Integrado de
formación sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como
la autorización a la Federación Colombiana de Municipios para implementarlo y
para mantener actualizada la información correspondiente al nivel nacional, en
nada afecta el derecho a la igualdad garantizado por el artículo 13 de la
Constitución Política.  Ello es así, por cuanto las entidades territoriales del
orden municipal se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, la cual
dispuso la implementación y mantenimiento actualizado a nivel nacional de un
Sistema Integrado de Información sobre multas y sanciones por infracciones de
tránsito, aplicable en todos los municipios de Colombia independientemente de
su categoría, incluyendo desde luego a los que tienen la calidad de Distritos
conforme a la Carta Política.
“3.13.
No encuentra tampoco la Corte que las normas acusadas quebranten el derecho de
asociación, pues a ninguno de los entes territoriales locales se le compele por
la ley a formar parte de la Federación Colombiana de Municipios, ni se le
impide a los que actualmente la integran retirarse de ella.  Simplemente el
legislador le asignó una función pública a la persona jurídica creada desde
antes de la expedición de la ley, de manera voluntaria por las personas de
derecho público que decidieron conformarla, y, en desarrollo de esa función descentralizada
por colaboración, la Federación aludida habrá de contribuir al mejoramiento de
los ingresos de los municipios, aún de aquellos que no sean miembros de ella
pues el mandato legal no hizo ninguna excepción al respecto; y porque,
adicionalmente, ha de ser así para que se pueda mantener actualizado a nivel
nacional el Sistema Integrado de Información sobre multas y sanciones por
infracciones de tránsito a que las normas en cuestión se refieren.
3.14. Viene en consecuencia de lo dicho que los
artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, no quebrantan la Constitución Política
y, por ello se declarará su exequibilidad por esta Corporación.”
En consecuencia, en relación con la demanda presentada
en esta ocasión contra los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, se
dispondrá estarse a lo resuelto en la Sentencia  C-385 de 2003.
3. Acusación parcial contra el artículo 160 de la Ley
769 de 2002
En la presente oportunidad el actor
también impugna las expresiones “la Federación Colombiana de Municipios y”, pertenecientes
al artículo 160 de la Ley 769 de 2002, pues considera que por unidad normativa
con los artículos 10 y 11 ibidem, desconocen igualmente los preceptos
13, 38, 113, 123, 136, 150-9, 189-11, 209, 210, 287, 333 y 355 de la
Constitución Política.
Para la Corte la acusación debe ser
desestimada por  las siguientes razones:
El artículo 160 de la Ley 769 de 2002,
establece que de conformidad con las normas presupuestales respectivas, el
recaudo por concepto de multas e infracciones de tránsito, se destinará a
planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad
vial, “salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios”
y los particulares en quienes se delegue y participen en la administración,
liquidación, recaudo y distribución de las multas.
La exclusión de la Federación Colombiana
de Municipios de la destinación dada a los recaudos por concepto de multas y
sanciones por infracciones de tránsito se debe a que conforme a lo dispuesto en
el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 el 10% de los mismos debe ser entregado a
dicha entidad por concepto de administración del sistema integrado de
información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito -SIMIT-, lo
que según lo decidido en la Sentencia C-385 de 2003 es constitucional pues para
el cumplimiento de la función asignada a la mentada institución el legislador
debe dotarla de los recursos necesarios.
Entonces, resulta ajustado al
Ordenamiento Superior el segmento normativo acusado del citado artículo 160 de
la Ley 769 de 2002, porque sencillamente lo que hace es reiterar la
determinación contenida en el artículo 10 del citado ordenamiento legal según
la cual el 10% de los recaudos por concepto de multas y sanciones de tránsito
será destinado a  la Federación Colombiana de Municipios para pagar la
administración del SIMIT, por lo cual dicho porcentaje no puede ingresar a los
fiscos territoriales para ser aplicado en los planes de tránsito, educación,
dotación de equipos, combustible y seguridad vial.
Por las anteriores razones, se
declarará la exequibilidad de las expresiones “la Federación Colombiana de
Municipios y” del artículo 160 de la Ley 769 de 2002.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.  ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-385 de 2003, expediente
D-4305, que declaró EXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de
2002.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “la Federación Colombiana
de Municipios y”, contenidas en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-477/03
COSA JUZGADA-Configuración (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4354
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 10, 11 y 160 (parcial) de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se
expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado salva el voto por las
siguientes razones:
En el numeral primero de la parte
resolutiva de esta providencia se decidió estar a lo resuelto en sentencia
C-385 de 2003 sentencia en la que salvé el voto.
EN relación con el numeral segundo de la
parte resolutiva salvo el voto como quiera que las razones jurídicas expresadas
en mi salvamento de voto a la sentencia C-385 de 2003 son igualmente válidas en
relación con este numeral.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] En este sentido se puede consultar Sentencia C-153 de 2002 .M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Sentencia C-310 de 2002
[3] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía
[4] Es de observar que cuando se presenta el tránsito constitucional
las sentencias de exequibilidad proferidas antes de la vigencia de la nueva
Carta no impiden el nuevo examen de la Corte (ver Auto de Sala Plena del 2 de
junio de 1992 y Sentencia C-397 de 1995 entre otras). Sin embargo las
sentencias que dictó la Corte Suprema de Justicia en vigencia de la actual
Carta Política, y mientras asumía el control constitucional  la Corte
Constitucional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (ver sentencias
C-557 de 1993 y  C-159 de 1997entre otras)
[5] Sentencia Ibídem
[6] Sentencia C-478 de 1998
[7] Auto de sala Plena No. 174 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
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