C-577-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-577/95
IMPUESTO-Concepto
Los impuestos se
cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional
o económico determinado. Se trata de una imposición obligatoria y definitiva
que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un
servicio por parte del Estado al ciudadano. En otros términos, los impuestos no
incorporan una contraprestación directa a favor del contribuyente. Por ello, en
principio, los ingresos recaudados mediante impuestos no tienen destinación
específica, pues el Estado dispone de ellos para atender las cargas públicas,
de acuerdo a criterios y prioridades políticas que no necesariamente coinciden
con los de cada contribuyente.
TASA-Concepto
Se denomina
"tasa" a un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un
bien o un servicio ofrecido por el Estado. La cuantía del gravamen debe guardar
una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado,
ya que su objeto es el de financiar servicios públicos divisibles. En
principio, puede afirmarse que la tasa no es una imposición obligatoria, toda
vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. En
el establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben
criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales
como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos domiciliarios.
La tasa se paga a titulo definitivo, pero el pago se encuentra condicionado a
la efectiva prestación del servicio.
CONTRIBUCION
FISCAL-Concepto
Los ingresos
parafiscales, denominados en la Carta "contribuciones parafiscales",
se distinguen de otras especies tributarias en que se trata de recursos
exigidos de manera obligatoria y a título definitivo, a un grupo determinado de
personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un bien
específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago de la contribución
otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios provenientes del
servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija como una
contraprestación equivalente al servicio que se presta o al beneficio que se
otorga. Los ingresos parafiscales tienen una especifica destinación y, por lo
tanto, no entran a engrosar el monto global del presupuesto Nacional.
COTIZACION EN
SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza/SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Financiación
Según las
características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica
contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto,
constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de
manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se
satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación
equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización
de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya
que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud. La
cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, reúne los requisitos de una típica contribución
parafiscal. Sin embargo, esta contribución corresponde al aporte de que trata
el artículo 49 de la Carta, ya que se destina, precisamente, a financiar el
servicio público de salud, con fundamento en los principios de solidaridad,
eficiencia y universalidad.
COTIZACION EN
SEGURIDAD SOCIAL-Fijación
de tarifa/CONTRIBUCION PARAFISCAL
La cotización de
seguridad social en salud es una contribución parafiscal de aquellas reguladas
por lo dispuesto en la Carta y por ello la Ley puede delegar en otras
autoridades la fijación de la tarifa correspondiente, siempre que establezca el
sistema y método para calcularla, así como el modo de hacer el reparto de los
costos y beneficios que tiende a sufragar. Pero al mismo tiempo, por tratarse
de un aporte al sistema general de seguridad social en salud, la tarifa de la
cotización debe ser fijada conforme a los principios de eficiencia, solidaridad
y universalidad. Para que la tarifa cumpla con la función que se le asigna en
materia de tasas y contribuciones, no conviene que esté consagrada en una norma
de carácter legal que, por su naturaleza, tiene pretensiones de estabilidad.
Por el contrario, la fijación del monto de la tarifa debe realizarse a través
de actos que le permitan cierta flexibilidad atendiendo a los costos de los
bienes o servicios que ella sufraga o financia.
TARIFA-Facultad de fijación
La habilitación
constitucional al legislador para otorgar a la autoridad administrativa la
facultad de fijar una tarifa, no puede ser entendida como la autorización de
entregarle a la administración una función discrecional. La única facultad que
la ley puede delegar en la autoridad administrativa es la de ajustar el monto
del tributo a los costos de un servicio o a los precios de un beneficio, según
los criterios que el legislador defina. Incluso cuando el legislador ha fijado
el monto máximo de la tarifa, la autoridad encargada de determinar su valor y,
por lo tanto, de vincular a los particulares al pago de una suma determinada,
debe encontrar en la Ley, la Ordenanza o el Acuerdo respectivo, las directrices
concretas - método y sistema - para fijar la tarifa de la tasa en un quantum
relativo al costo del servicio que se presta o al precio del beneficio que se
otorga.
COTIZACION EN
SEGURIDAD SOCIAL-Método y
sistema para fijar tarifa/LEY DE SEGURIDAD SOCIAL
La Ley 100
establece los elementos fundamentales para definir los costos del servicio de
salud del régimen contributivo que deberán ser sufragados por el monto de las
cotizaciones y el porcentaje de este monto que debe destinarse a la
financiación del régimen subsidiado y a la promoción de la salud pública. Como
la función de la tarifa se contrae a absorber los costos del servicio, lo
fundamental para evitar la discrecionalidad de la administración, es que la Ley
establezca los criterios y directrices que permitan determinar los costos -
sistema - y el procedimiento para fijarlos - método -, requisitos que, por las
razones anotadas, la Corte entiende cumplidos por la Ley 100 de 1993 en cuanto
atañe a la tarifa de la cotización obligatoria  que se aplica a los afiliados
al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
TARIFA-Objeto/COSTOS-Reparto
En cuanto se
refiere a tasas y contribuciones, la teoría hacendística coincide en afirmar
que el objeto de la tarifa es la recuperación de costos o la participación en
los beneficios del bien o servicio por el cual se cobra el tributo. Por ello
resulta razonable sostener que la expresión "y la forma de hacer su
reparto" contenida en el segundo inciso del artículo 338, se refiera, no
al reparto de los ingresos provenientes del tributo, sino a la distribución de
los costos o beneficios entre los contribuyentes. Esta interpretación se confirma
con una lectura sistemática del inciso al cual pertenece la expresión que se
estudia. El pronombre posesivo "su" hace referencia al reparto de los
sustantivos "costos" y "beneficios" que anteceden la
mencionada expresión. El aserto anterior es doctrina reiterada de esta
Corporación que, respecto de la expresión que se analiza, ha señalado que se
refiere a la forma de hacer el reparto de los costos que se busca recuperar
mediante el tributo y de los beneficios en los que habrá de participar el
contribuyente. El artículo 204 de la Ley 100/93 satisface el requisito
consagrado en el inciso segundo del artículo 338, pues señala la forma de
distribuir la carga fiscal entre los contribuyentes.
CONSEJO NACIONAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza
El Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud es creado por el artículo 171 de la Ley 100 de
1993, como un organismo de concertación de carácter permanente, adscrito al
Ministerio de Salud, encargado de la dirección del Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
GOBIERNO-Conformación/MINISTRO-Carácter con
que obran
El Gobierno
Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamento administrativos. El Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular constituyen el Gobierno. Sólo cuando los ministros actúan en
relación con el Congreso, se entiende que son voceros del Gobierno Nacional. En
las otras actuaciones, los Ministros obran como jefes de la administración en
su respectiva dependencia. Por lo tanto, cuando los ministros que integran el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud participan en la adopción de las
decisiones de este órgano, actúan en su calidad de jefes de la administración
de su respectiva dependencia, vale decir, como miembros del Consejo y no en
representación del Gobierno.
ESTRUCTURA DE LA
RAMA EJECUTIVA-Vulneración/CONSEJO
NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-No puede obligar a expedir decreto
La facultad
constitucional de desarrollar, reglamentar y ejecutar las Leyes, que compete al
Presidente, no puede someterse al ejercicio de facultades reglamentarias
derivadas de la Ley, radicadas en autoridades subalternas, que le supriman
capacidad de creación o de decisión autónomas. Permitir que la Ley someta la
voluntad del Gobierno a decisiones de otro órgano de creación legal y de
inferior jerarquía, podría incluso llevar a que el legislativo alterara la
arquitectura orgánica que la Constitución diseñó para garantizar el equilibrio
de poderes. Obligar al Gobierno a adoptar, en ejercicio de sus funciones,
decisiones que son producto de la voluntad exclusiva de una entidad
administrativa de menor jerarquía, equivale a vulnerar la estructura
constitucional de la rama ejecutiva del poder público, invirtiendo el orden
jerárquico que la Constitución establece y lesionando la autonomía propia del
Presidente en el ejercicio de sus competencias constitucionales.
UNIDAD NORMATIVA
La declaratoria
de inexequibilidad del literal m del artículo 156 demandado, resultaría inocua
si permaneciera vigente el parágrafo 3 del artículo 172 de la Ley 100 de 1993.
En virtud de lo anterior, la Corte ha de realizar la respectiva unidad
normativa y, en consecuencia, declarará la inexequibilidad del parágrafo 3 del
artículo 172 de la Ley 100 de 1993, por las mismas razones por las cuales se
declara la inexequibilidad de la parte demandada del literal m del artículo
156.
CONSEJO NACIONAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Decisiones
son obligatorias
Es importante
señalar que las disposiciones que se declaran inexequibles y que obligan al
Gobierno a adoptar las decisiones del Consejo son innecesarias. La misma Ley
establece que las decisiones del Consejo son obligatorias y, por lo tanto, el
decreto del Gobierno no es condición de validez de aquéllos actos. Basta con
que sean adoptados y promulgados conforme lo establece la Ley para que los
acuerdos del Consejo resulten vinculantes.
Ref.: Demanda Nº
D-830
Actor: Marcela
Monroy Torres y Fernando Alvarez Rojas
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 22 numeral 2, 145 inciso 2°, 5
literal m) del Decreto 1298 de 1994, y los artículos 172 numeral 2°, 204 inciso
2° y 156 literal m) (parcial) de la Ley 100 de 1993 "Por el cual se crea
el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Diciembre cuatro (4) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
inconstitucionalidad contra los artículos 22 numeral 2, 145 inciso 2°, 5
literal m) del Decreto 1298 de 1994, y los artículos 172 numeral 2°, 204 inciso
2° y 156 literal m) de la Ley 100 de 1993 "Por el cual se crea el sistema
de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
I. TEXTO DE LA
NORMA REVISADA
(Se subraya la parte
demandada)
LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 156.
Características Básicas del Sistema General de Seguridad Social en Salud.  El Sistema General de Seguridad Social en
Salud tendrá las siguientes características:
(...)
m.  El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, a que hacen referencia los artículos 171
y 172 de esta Ley, es el organismo de concertación entre los diferentes
integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud.  Sus decisiones
serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo Consejo y deberán
ser adoptadas por el Gobierno Nacional.
(...)
ARTICULO 172.
Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes funciones:
(...)
2.  Definir el
monto de la cotización de los afiliados del Sistema , dentro de los límites
previstos en el artículo 204 de esta Ley.
(...)
ARTICULO 204.
Monto y Distribución de las Cotizaciones.  La cotización obligatoria que se aplica a los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del
presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual
no podrá ser inferior al salario mínimo.  Dos terceras partes de la cotización
estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador.  Un
punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.
El Gobierno
Nacional, previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
definirá el monto de la cotización dentro del límite establecido en el inciso
anterior y su distribución entre el Plan de Salud Obligatorio y el cubrimiento
de las incapacidades y licencias de maternidad de que tratan los artículos 206
y 207, y la subcuenta de las actividades de Promoción de Salud e investigación
de que habla el artículo 222.
(...)
DECRETO LEY NUMERO 1298 DE 1994
(...)
ARTICULO 5.
Características Básicas del Sistema General de Seguridad Social en Salud.  El Sistema General de Seguridad Social en
Salud tendrá las siguientes características:
(...)
m.  El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud es el organismo de concertación entre los
diferentes integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sus
decisiones serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo
Consejo y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional.
(...)
ARTICULO 22.
Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes funciones:
(...)
2.  Definir el
monto de la cotización de los afiliados del Sistema , dentro de los límites
previstos en el artículo 145 del presente Estatuto.
(...)
ARTICULO 145.
Monto y Distribución de las Cotizaciones.  La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados
al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del presente
régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá
ser inferior al salario mínimo.  Dos terceras partes de la cotización estarán a
cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador.  Un punto de la
cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a
la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.
El Gobierno
Nacional, previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
definirá el monto de la cotización dentro del límite establecido en el inciso
anterior y su distribución entre el Plan de Salud Obligatorio y el cubrimiento
de las incapacidades y licencias de maternidad de que trata el artículo 56 de
este Estatuto y la subcuenta de las actividades de Promoción de Salud e
investigación de que habla el artículo 160 de este Estatuto.
(...)
II. ANTECEDENTES
A. Preliminares
1. El Congreso de la
República dictó la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones, la que fue publicada en el
diario oficial N°41.148 de diciembre 23 de 1993.
2. El Gobierno
Nacional expidió el Decreto 1298 de 1994, con base en las facultades
contempladas en el numeral 5° del artículo 248 de la Ley 100 de 1993.
3. Los ciudadanos
MARCELA MONROY TORRES Y FERNANDO ALVAREZ ROJAS demandaron la
inconstitucionalidad de los artículos 22 numeral 2, 145 inciso 2°, 5 literal m)
del Decreto 1298 de 1994, y los artículos 172 numeral 2°, 204 inciso 2° y 156
literal m) de la Ley 100 de 1993, por considerarlos violatorios de los
artículos 113, 115, 189 y 338 de la Constitución. La sustentación de los cargos
será expuesta en aparte posterior de esta sentencia.
4. Se recibieron las
intervenciones del ciudadano representante del Ministerio del Trabajo y
Seguridad Social, del ciudadano representante del Ministerio de Salud, y de los
ciudadanos Jesús Mejía Vallejo y Héctor Fabio Jaramillo Santamaría. Los
argumentos de los ciudadanos que intervinieron serán expuestos en el aparte
pertinente de la presente providencia.
5. El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para
conceptuar dentro del proceso, toda vez que era Senador de la República al
tramitarse de la Ley 100 de 1993.  Aceptado el impedimento, rindió concepto el
Viceprocurador General de la Nación.
B. Pruebas
En el auto admisorio
de la demanda se ordenó a la Secretaría General la práctica de las siguientes
pruebas:
1. Solicitar al
Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República que
remitiera al proceso copia auténtica del acta de la sesión conjunta de las
comisiones segundas de ambas cámaras en que se discutieron y aprobaron los
artículos 156, 172 y 204 del proyecto de ley que luego se convertiría en Ley
100 de 1993.
2. Solicitar a los
Secretarios Generales del Senado y la Cámara de Representantes que allegaran la
transcripción de la grabación de la discusión en la respectiva sesión plenaria
en que se debatieron y aprobaron los artículos 156, 172 y 204 del proyecto de
ley que luego se convertiría en Ley 100 de 1993.
3. Solicitar al
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que enviara la siguiente
información:
a- Criterios,
sistemas y métodos que se siguen para fijar el monto de las cotizaciones, de
que trata el numeral 2° del artículo 22 del Decreto 1298 de 1994, y el numeral
2° del artículo 172 de la Ley 100 de 1993.
b- Criterios,
sistemas y métodos que se siguen para distribuir los recursos destinados al
Fondo de Seguridad y Garantía entre el Plan Obligatorio de Salud, el
cubrimiento de las incapacidades y licencias de maternidad y la subcuenta de
Promoción de Salud.
c- Determinación
de la autoridad que definió tales criterios, sistemas y métodos.
En el evento de que
tales criterios, sistemas y métodos hubiesen sido definidos a partir de un
análisis de costos y/o estudios de población, se solicitó remitir copia
auténtica de los mismos.
Además copia
auténtica de las decisiones tomadas en materia de cotizaciones, para ser
sometidas al Gobierno Nacional, junto con sus motivaciones.
Pruebas recibidas
del Congreso de la República
1.  Mediante oficio
S.G. - 345 de marzo 6 de 1995, el Secretario General de la Cámara de
Representantes hizo llegar a esta Corporación tres cassetes y veintiún folios,
que contienen las grabaciones y la respectiva transcripción de las sesiones
plenarias de los días 23 y 24 de noviembre y 1 de diciembre de 1993, en que se
debatieron los artículos 156, 172 y 204 de la Ley 100 de 1993.
2.  En oficio S.G.
139 de marzo 10 de 1995, el Secretario General del Senado de la República
allegó la transcripción de las sesiones plenarias de octubre 27 y 10 de
noviembre de 1993, en que se debatieron los artículos 156, 172 y 204 de la Ley
100 de 1993.
3. El Secretario
General de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la
República remitió al proceso copia auténtica de las actas 09 y 13
correspondientes a las sesiones conjuntas, adelantadas los días 2 y 12 de junio
1993.
Pruebas recibidas
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
Mediante oficio de
marzo 24 de 1995, el Secretario Técnico del Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud hizo llegar al proceso los siguientes documentos:
1. Tomo I del libro
“La reforma a la seguridad social en salud”.
2. Documento
“Cálculo de la Unidad de pago por “Capitación”.
3. Documento “Modelo
para cálculos de la cotización del paquete integral de salud”.
4. Actas números 5 a
10 del Consejo Nacional de Seguridad Social.
5. Acuerdos 6, 11 y
12 expedidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social.
6. Decretos 1814 de
agosto 3 de 1994 y 2926 de diciembre 31 de 1994.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
Cargo primero
contra los artículos 172-2 y 204 inciso 2° de la Ley 100 de 1993 por  Violación
del artículo 338 C.P.
1. Según los
demandantes las normas acusadas otorgan al Consejo Nacional de Seguridad Social
en Salud la facultad de definir el monto de la tarifa de la cotización
obligatoria - que a su juicio es una tasa parafiscal -, pero no señalan, como
lo exige el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, el sistema y el método
para definir los costos y beneficios del servicio, y la forma de hacer su
reparto, por lo cual resultan inconstitucionales.
Intervención del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
2. El artículo 338
de la C.P., no es aplicable al sistema de seguridad social en salud puesto que
en él no se establecen tasas ni contribuciones sino cotizaciones a un sistema
de seguro que cubre unas eventualidades que pueden o no tener ocurrencia. El
sistema está regido por los principios de universalidad y solidaridad, que
excluyen los conceptos de tasa y contribución.
3. Sin embargo, bajo
el supuesto de que al caso que se estudia se aplicara el inciso segundo del
artículo 338, las cotizaciones del sistema de salud se fijan de conformidad con
el Sistema de Seguridad Social en Salud, y los sistemas de determinación de
costos, beneficios y reparto de recursos, todos ellos consagrados en la Ley y
el Decreto a los cuales pertenecen las normas demandadas. El método establecido
por las normas en cuestión para determinar la tarifa de la cotización, es el de
la concertación entre los miembros del Sistema.
Intervención del
Ministerio de Salud
4. Los artículos
demandados cumplen a cabalidad los requisitos establecidos en el inciso segundo
del artículo 338 de la Constitución Política. La Ley 100 de 1993 - agrega -
determina cuáles subcuentas se financiarán con el monto de las cotizaciones y
en qué forma se distribuirá la cotización entre las mismas subcuentas, y con
ello establece el método y el sistema para que el Consejo Nacional de Seguridad
Social fije la tarifa de esta contribución parafiscal.
5. La expresión
"forma de hacer el reparto" del artículo 338 C.P., se refiere a la
distribución de los costos y beneficios del sistema, y no al reparto de la cotización
entre los distintos subsistemas, ya que éste hace parte del método para definir
la tarifa. Bajo este entendido las normas acusadas son constitucionales, dado
que la Ley 100 de 1993 definió la forma cómo se debe hacer el reparto de los
costos y beneficios.
Intervención del
ciudadano Jesús Vallejo Mejía
6. Las normas
acusadas otorgan competencia a las autoridades administrativas para fijar la
tarifa dentro del porcentaje máximo señalado por la Ley. En consecuencia, puede
afirmarse que la propia Ley se encargó de establecer la tarifa máxima de
cotización y el modo de distribuir los aportes a cargo de empleadores y
trabajadores para el sistema y para el fondo de solidaridad y por lo tanto esta
hipótesis no encaja dentro del inciso 2 del artículo 338. Tratándose de una
disposición especial, el citado inciso no puede aplicarse a casos no
contemplados dentro de su ámbito de validez y, por ende, no es extensivo al
evento que se estudia.
Intervención del
ciudadano Héctor Fabio Jaramillo Santamaría
7. La cotización en
materia de seguridad social en salud es una "especie" de contribución
parafiscal. El legislador debe fijar el método y sistema para definir los
beneficios del sistema de seguridad social en salud, y la forma de hacer su
reparto. No así el sistema y el método para definir los costos del servicio,
pues estos son exigibles y determinables únicamente al momento de utilizarse.
8. Las normas
demandadas establecen el sistema y método de definición de beneficios y su
distribución. De una parte se prevé que el Consejo Nacional de Seguridad Social
en Salud distribuya la cotización entre el Plan Obligatorio de Salud, el
cubrimiento de incapacidades y licencias de maternidad, y la subcuenta de
actividades de promoción. De otra parte, se definen los criterios de
distribución de los recursos en cada uno de los beneficios a los que tiene
derecho el usuario del sistema.
Concepto del
Viceprocurador General
9. Con respecto a
los artículos 5, 22 y 145 del Decreto Ley 1298 de 1994, el señor Viceprocurador
General de la Nación considera que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, por haber sido declarados inconstitucionales en la sentencia
C-255 de 1995. Por lo tanto, solicita a la Corte se atenga a lo resuelto en la
anterior providencia.
En cuanto a los
artículos 172 y 204 de la Ley 100 de 1993, el Representante del Ministerio
Público solicita a esta Corporación declare su conformidad con las normas de la
Carta Fundamental. A su juicio, la Ley determinó el sistema y el método y la
forma de hacer el reparto de los costos que deben fijarse para la determinación
de la tarifa de la cotización obligatoria al sistema de seguridad social.
Señala el
Viceprocurador que, si se tiene en cuenta que la cotización tiene por objeto la
recuperación de los costos que se generan en la prestación del servicio de
salud por intermedio de los organismos que integran el Sistema Nacional de
Seguridad Social en Salud, puede considerarse que el Título III, del Libro
Segundo, de la Ley 100 de 1993, consagra el método para definir los costos del
servicio, al regular la forma de financiación de los regímenes contributivo y
subsidiado a través del Fondo de Solidaridad y Garantía y sus subcuentas.
Por otra parte, la
Ley 100 establece, también, los mecanismos para la determinación de las
incapacidades, de la licencia de maternidad, del régimen de beneficios del Plan
Obligatorio de Salud, de la cobertura familiar, la atención básica, la atención
materno-infantil, los riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, la
atención inicial de urgencias y los planes complementarios. De igual forma,
fija el monto y distribución de las cotizaciones (12% del salario base de
cotización).
En punto a la forma
de hacer el reparto, la Vista Fiscal considera que éste se encuentra regulado
por el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, en donde se fija un límite máximo
(12% del salario base) a la cotización, cuyas dos terceras partes son pagadas
por el empleador, y el tercio restante por el trabajador.
Consideraciones
de la Corte
10. En el presente
análisis de constitucionalidad habrá de identificarse, en primer lugar, la
naturaleza de las cotizaciones del sistema de seguridad social de salud, para
saber si se trata de tasas o contribuciones e incluso, si teniendo esa
naturaleza, a ellas se aplica el segundo inciso del artículo 338 de la Carta.
Si así fuera, deberá estudiarse el alcance del inciso segundo del artículo 338
y, particularmente, de las expresiones "sistema y método" y "la
forma de hacer su reparto" a fin de establecer si las normas parcialmente
demandadas cumplen con tales requisitos.
Naturaleza
jurídica de las cotizaciones del sistema de seguridad social de salud
11. Lo primero que
debe resolver la Corte es la naturaleza jurídica de la cotización obligatoria
que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
No parece existir
controversia sobre la naturaleza tributaria de la cotización obligatoria, dado
que se trata de una obligación dineraria de carácter contributivo, dispuesta
por la Ley y a cargo de los particulares. La cuestión se centra en determinar
la categoría tributaria a la cual pertenece la mencionada cotización, a efectos
de definir las normas aplicables.
En el modelo fiscal
colombiano, los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones.
Los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. Se trata de una imposición
obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la
prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano. En otros
términos, los impuestos no incorporan una contraprestación directa a favor del
contribuyente. Por ello, en principio, los ingresos recaudados mediante
impuestos no tienen destinación específica, pues el Estado dispone de ellos
para atender las cargas públicas, de acuerdo a criterios y prioridades
políticas que no necesariamente coinciden con los de cada contribuyente.
En la teoría general
de la hacienda pública se denomina "tasa" a un gravamen que tiende a
la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado. La
cuantía del gravamen debe guardar una relación directa y proporcional con el
costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es el de financiar
servicios públicos divisibles. En principio, puede afirmarse que la tasa no es
una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de
adquirir o no el bien o servicio. En el establecimiento de la tarifa de este
gravamen sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través del
establecimiento de tarifas diferenciales como ocurre, por ejemplo, con los
precios de los servicios públicos domiciliarios. La tasa se paga a titulo definitivo,
pero el pago se encuentra condicionado a la efectiva prestación del servicio.
Los ingresos
parafiscales, denominados en la Carta "contribuciones parafiscales"
(art. 150-12), se distinguen de otras especies tributarias en que se trata de
recursos exigidos de manera obligatoria y a título definitivo, a un grupo
determinado de personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un
bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago de la
contribución otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios
provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija
como una  contraprestación equivalente al servicio que se presta o al beneficio
que se otorga. Los ingresos parafiscales tienen una especifica destinación y,
por lo tanto, no entran a engrosar el monto global del presupuesto Nacional.
Respecto a las
contribuciones parafiscales, la Corte en sentencia C-040 de 1993 señaló:
"De las
anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el
término "contribución parafiscal" hace relación a un gravamen
especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho
gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a
favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de
interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a
engrosar las arcas del presupuesto Nacional. Y por ultimo, que los recursos
recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como
por personas de derecho privado".
Como lo ha reiterado
la jurisprudencia de la Corte los tributos parafiscales no se identifican con
las tasas. En primer lugar, este tipo de gravamen no genera una
contraprestación directa y equivalente por parte del Estado y por ello su
tarifa se fija con criterios distintos a los que se utilizan para determinar el
monto de las tasas: mientras esta última se fija como una contraprestación
equivalente al beneficio que el Estado otorga al contribuyente, la de aquellas
pueden determinarse con fundamento en principios distributivos, de solidaridad,
eficiencia, etc., con independencia del valor o precio del servicio que el
Estado presta como contraprestación por el pago.
De otra parte, en
principio, el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario del
bien o servicio que presta el Estado, mientras que el tributo parafiscal es un
gravamen obligatorio.
Al mismo tiempo los
tributos parafiscales se diferencian de los impuestos dado que se destinan de
manera específica a financiar la prestación de un servicio divisible como una
contraprestación, aunque no directa ni equivalente, mientras que los impuestos
ingresan al presupuesto Nacional y no implican contraprestación alguna.
En suma, los
tributos o contribuciones parafiscales constituyen una categoría tributaria
específica distinta de las tasas y los impuestos.
12. La cotización
para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado.
Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos
intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados. Los
recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las
arcas del presupuesto Nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden
ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una
contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una
forma de financiar colectiva y globalmente el sistema Nacional de seguridad
social en salud.
Las características
de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado que se
impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público
determinado. Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos,
por lo tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional. La cotización del
sistema de salud tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo
obligatorio y, de otra parte, no genera una contrapartida directa y equivalente
por parte del Estado, pues su objetivo es el de asegurar la financiación de los
entes públicos o privados encargados de prestar el servicio de salud a sus
afiliados.
Según las
características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica
contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto,
constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de
manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se
satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación
equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización
de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya
que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud.
13. Una de las
partes que ha intervenido en el presente proceso de constitucionalidad sostiene
que las disposiciones fiscales contenidas en el artículo 338 de la Constitución
no se aplican a la cotización de que tratan las normas demandadas, pues esta especie
tributaria se encuentra regulada por lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de
la Carta.
Según esta tesis
existe en la Constitución una nueva categoría tributaria, distinta a los
impuestos, las tasas y las contribuciones, conformada por los "aportes al
sistema de seguridad social en salud y saneamiento ambiental" de que
tratan los artículos 48 y 49 del texto constitucional y que corresponde
justamente a la cotización obligatoria del sistema de seguridad social de
salud.
14. El artículo
150-12 de la Constitución establece el principio de legalidad del tributo. A su
turno, el artículo 338 del mismo texto, señala que en tiempo de paz las únicas
especies tributarias cuya tarifa puede ser fijada por una autoridad distinta a
las corporaciones públicas de representación popular indicadas en el citado
artículo, son las tasas y las contribuciones. A esta regla de competencia nada
añaden los artículos 48 y 49 de la Carta. En ellos no se otorga a las
autoridades administrativas la facultad de fijar el monto de los aportes.
En los términos de
la Constitución, si los aportes al sistema de seguridad social en salud
configuraran en realidad una nueva categoría tributaria, distinta a las tasas y
contribuciones, el Congreso, las asambleas y los concejos municipales serían
los únicos órganos facultados para fijar la correspondiente tarifa. En este
evento, si la cotización en seguridad social no fuera una contribución o una
tasa, resultaría impertinente la aplicación del segundo inciso del artículo
338, pero igualmente sería inconstitucional la atribución que concede el
legislador a otras autoridades para que fijen la tarifa aplicable al
contribuyente.
Por el contrario, si
la mencionada cotización corresponde a una de las especies tributarias
señaladas - tasa o contribución -, la atribución para fijar la tarifa sería
constitucional siempre que se cumplieran los otros requisitos de que habla el
citado artículo 338, cuales son la fijación del sistema y el método para
establecer la tarifa, y la forma de hacer el reparto de los costos y
beneficios.
15. Como quedó
señalado en aparte anterior de esta sentencia, la cotización obligatoria que se
aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, reúne
los requisitos de una típica contribución parafiscal. Sin embargo, como se
señala en la intervención referida, esta contribución corresponde al aporte de
que trata el artículo 49 de la Carta, ya que se destina, precisamente, a
financiar el servicio público de salud, con fundamento en los principios de
solidaridad, eficiencia y universalidad (art. 152,153, y 154 de la Ley 100 de
1993).
No encuentra la
Corte razones para aseverar que los aportes al sistema de salud pública no
tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales, y siendo una especie
tributaria de esta naturaleza, no existe ningún argumento para excluirla de lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 338, que de manera general se
refiere a las "contribuciones".
En consecuencia, una
interpretación sistemática de la Carta lleva a la Corte a señalar que la
cotización de seguridad social en salud es una contribución parafiscal de
aquellas reguladas por lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 338 de la
Carta y por ello la Ley puede delegar en otras autoridades la fijación de la
tarifa correspondiente, siempre que establezca el sistema y método para
calcularla, así como el modo de hacer el reparto de los costos y beneficios que
tiende a sufragar. Pero al mismo tiempo, por tratarse de un aporte al sistema
general de seguridad social en salud, la tarifa de la cotización debe ser
fijada conforme a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad,
tal como lo dispone el artículo 49 de la Carta.
Alcance del
segundo inciso del artículo 338 de la Carta
16. Ahora bien,
incluso si se trata de una contribución parafiscal, cuando el legislador ha
decidido el porcentaje máximo de la tarifa y los criterios de distribución
entre los sujetos pasivos de la misma, podría sostenerse - como lo hace uno de
los ciudadanos - que no es aplicable el segundo inciso del artículo 338 de la
Carta, pues de una u otra manera la tarifa ya fue fijada por el propio
legislador al establecer su máxima cuantía.
17. Como regla
general, por mandato del primer inciso del artículo 338 de la Carta, y en
desarrollo del principio de legalidad del tributo, en virtud del cual no puede
haber tributación donde no hay representación, sólo las corporaciones públicas
de elección popular están constitucionalmente facultadas para establecer los
elementos integrantes de un gravamen.
De manera
excepcional la Constitución estableció la posibilidad de que los cuerpos
colegiados de elección popular facultados para establecer tributos, asignaran a
otra autoridad la función de fijar la tarifa de las tasas y las contribuciones.
Esta excepción se consagra a partir del reconocimiento de que en materia de
tasas y contribuciones, la tarifa hace relación al costo del servicio que el
Estado presta o del beneficio que el contribuyente recibe o puede percibir a
cambio del pago del gravamen. Por esta razón en algunos casos las tarifas deben
ser relativamente flexibles, enderezadas como están a financiar costos o a
sufragar precios variables en el tiempo y depender de criterios técnicos cuya
ponderación compete, de manera primordial, a la autoridad encargada de prestar
el servicio o proporcionar el bien que se otorga al contribuyente.
En estas
condiciones, para que la tarifa cumpla con la función que se le asigna en
materia de tasas y contribuciones, no conviene que esté consagrada en una norma
de carácter legal que, por su naturaleza, tiene pretensiones de estabilidad.
Por el contrario, la fijación del monto de la tarifa debe realizarse a través
de actos que le permitan cierta flexibilidad atendiendo a los costos de los
bienes o servicios que ella sufraga o financia.
Para efectos de
cumplir con el principio fundamental en virtud del cual no habrá tributación
donde no hay representación, el constituyente señaló que la fijación de la
tarifa, elemento esencial del tributo, no puede obedecer a criterios discrecionales
de la autoridad administrativa. Por el contrario, el monto concreto de la
tarifa que en cada caso se cobrará al contribuyente debe ser fruto del sistema
y el método que el legislador establezca, a fin de que cumpla con la función de
recuperar los costos del servicio que se presta a manera de contraprestación o
de que sirva como compensación por el beneficio directo que el individuo
percibe. La razón que justifica la imposición de los requisitos establecidos en
el segundo inciso del artículo 338, es la de evitar la arbitrariedad de las
autoridades administrativas para fijar el monto de las tarifas, elemento
tributario de máxima importancia para el contribuyente.
18. Bajo estas
premisas la Corte debe estudiar si, en el evento de que el Legislador fije el
monto máximo de la tarifa de una tasa o una contribución, y asigne a la
autoridad administrativa la facultad de determinarla dentro del rango fijado,
queda relevado de la obligación de establecer el método y el sistema para
definir los costos y beneficios que se sufragan con los recursos percibidos.
Ciertamente el
establecimiento de un tope máximo es un límite a la discrecionalidad de la
autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa. Sin embargo este límite
no parece suficiente para cumplir con los objetivos constitucionales de que
trata el inciso segundo del artículo 338 de la C.P., pues el rango de libertad
que se deja a la autoridad administrativa no puede ser entendido sino como la
atribución de una facultad discrecional que en nada se compadece con el
principio de legalidad del tributo. La habilitación constitucional al
legislador para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una
tarifa, no puede ser entendida como la autorización de entregarle a la
administración una función discrecional. La única facultad que la ley puede
delegar en la autoridad administrativa es la de ajustar el monto del tributo a
los costos de un servicio o a los precios de un beneficio, según los criterios
que el legislador defina.
Así las cosas,
incluso cuando el legislador ha fijado el monto máximo de la tarifa, la
autoridad encargada de determinar su valor y, por lo tanto, de vincular a los
particulares al pago de una suma determinada, debe encontrar en la Ley, la
Ordenanza o el Acuerdo respectivo, las directrices concretas - método y sistema
- para fijar la tarifa de la tasa en un quantum relativo al costo del
servicio que se presta o al precio del beneficio que se otorga.
19. Realizadas las
consideraciones anteriores, la cuestión que debe resolver la Corte reside en
establecer si la Ley 100 de 1993, fijó el método y el sistema para que las
autoridades administrativas competentes determinen el monto de la tarifa de la
cotización obligatoria que se aplica a los afiliados del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
20. A la luz de las
normas que integran la Ley 100 de 1993, la cotización en seguridad social se
fija como mecanismo de recuperación de costos a efectos de financiar el sistema
integral de solidaridad social en salud, bajo los principios de solidaridad,
universalidad y eficiencia (art. 153 Ley 100). Según el artículo 204 de la Ley
100 de 1993, la cotización es obligatoria y su monto será máximo de un 12% del
salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo.
La Ley 100 de 1993
establece que los recursos recaudados por la cotización deberán absorber los
siguientes costos del sistema:
(1) Un punto de la
cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a
la financiación de los costos del régimen subsidiado.
(2) Un porcentaje
inferior a un punto de la cotización, estará destinado a financiar la subcuenta
de las actividades de Promoción de Salud e investigación (art. 222 Ley 100).
Estos recursos serán adicionados con recursos fiscales.
(3) Una parte del
recaudo global, constituida por la sumatoria de tantas  unidades de pago por
capitación cuantos afiliados se registren en el sistema, se destinará a
financiar los servicios de salud que componen el Plan de Salud Obligatorio de
que trata el artículo 162 de la Ley 100, que para los afiliados cotizantes es
el contemplado en el Decreto-Ley 1650 de 1977.
A este respecto es
preciso señalar que la Ley 100 de 1993 consagra los criterios técnicos
necesarios para el establecimiento del valor de la Unidad de Pago por
Capitación. En efecto, el artículo 182 de la Ley establece que por la
organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan
de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social
en Salud reconocerá a cada EPS un valor percápita, que se denominará Unidad de
Pago por Capitación. Esta unidad se establecerá en función del perfil
epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los
costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología
y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud. (art. 182
de la Ley 100).
(4) Otra parte de la
cotización se destinará al cubrimiento de las incapacidades generadas en
enfermedad general de que trata el artículo 206 de la Ley. Este monto debe ser
suficiente para cubrir la totalidad de las incapacidades generadas por
enfermedad general que deban ser atendidas por el Sistema.
(5)  Por último, el
artículo 204 de la Ley 100, establece que otro porcentaje del monto total de las
cotizaciones se destinará al cubrimiento de las licencias de maternidad de que
trata el artículo 207 de la misma codificación. Según lo dispone este último
artículo, los recursos trasladados por este concepto deben ser suficientes para
cancelar la totalidad de las licencias de maternidad que el Fondo de
Solidaridad esté en la obligación de reconocer.
21. Como lo ha
señalado esta Corporación, la determinación legal del sistema y el método para
definir el costo de un servicio o la compensación por el beneficio percibido,
sólo puede juzgarse en cada caso concreto, tomando en consideración las
características específicas del servicio que se presta o del beneficio que se
percibe.
Dada la naturaleza
de contribución parafiscal del tributo analizado, y bajo el entendido de que la
función de la tarifa es la de contribuir a la financiación del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, con fundamento en los principios de solidaridad,
eficiencia y universalidad, lo pertinente es que la Ley señale el sistema y el
método para definir los costos del servicio de salud que presta el sistema y
cuya financiación corresponde a los recursos provenientes de la cotización.
En punto al sistema,
la Ley parcialmente demandada optó por señalar los factores que convergen en la
determinación de los costos globales que han de ser sufragados por el conjunto
de los recursos captados a través de la cotización, así como las reglas o
principios básicos que deben tomarse en cuenta al momento de fijar la tarifa.
En efecto, en
desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad la Ley señala que
la tarifa no puede superar el 12% de la base gravable de la cotización. Pero
dentro de ese rango, la Ley establece un nuevo límite, al consagrar, en su
artículo 9, que los recursos captados deben destinarse exclusivamente a
sufragar los costos del sistema de salud. Para ello, la Ley establece los
componentes de dichos costos, a fin de que la autoridad deba someterse a ellos
al momento de determinar la tarifa. Así, la Ley establece que los recursos
recaudados se deben contraer exclusivamente a absorber los costos de la
prestación de los servicios de salud del plan de salud obligatorio, las
licencias de maternidad y las incapacidades generadas en enfermedad general. Un
porcentaje inferior a un punto de la cotización, estará destinado a financiar
la subcuenta de las actividades de Promoción de Salud e investigación, y por
último un punto de la cotización será trasladado al "Fondo de Solidaridad
y Garantía" para contribuir a la financiación de los beneficiarios del
régimen subsidiado.
En lo atinente al
método o procedimiento para la determinación de los costos según las reglas y
los componentes que se especifican en el sistema, la Ley señaló que la determinación
del costo per cápita ponderado de los servicios de salud incluidos en el plan
de salud obligatorio se hará conforme a los criterios técnicos y los parámetros
comerciales que  consagra el artículo 182, los que se traducen en la llamada
Unidad de Pago por Capitación. El costo de las licencias de maternidad y de las
incapacidades generadas por enfermedad general, se efectuará teniendo en cuenta
factores de imposible determinación previa, como el número de incapacitados y
los emolumentos a los que, en cada caso y según las normas vigentes, haya
lugar. De la misma manera, se determinó el porcentaje máximo que deberá ser
destinado a la subcuenta de promoción en salud y el porcentaje fijo destinado a
financiar el régimen subsidiado.
En suma, la Ley 100
establece los elementos fundamentales para definir los costos del servicio de
salud del régimen contributivo que deberán ser sufragados por el monto de las
cotizaciones y el porcentaje de este monto que debe destinarse a la
financiación del régimen subsidiado y a la promoción de la salud pública.
Como la función de
la tarifa se contrae a absorber los costos del servicio, lo fundamental para
evitar la discrecionalidad de la administración, es que la Ley establezca los
criterios y directrices que permitan determinar los costos - sistema - y el
procedimiento para fijarlos - método -, requisitos que, por las razones
anotadas, la Corte entiende cumplidos por la Ley 100 de 1993 en cuanto atañe a
la tarifa de la cotización obligatoria  que se aplica a los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
Alcance de la
expresión "la forma de hacer su reparto" del inciso segundo del
artículo 338
22. Los demandantes
sostienen que la expresión "forma de hacer su reparto" que se
consagra en el segundo inciso del artículo 338, se refiere al reparto que se
surte del monto global recibido por cotizaciones entre los distintos
subsistemas que componen el sistema integral de seguridad social en salud.
Agregan que la Ley que faculta a la autoridad para fijar la tarifa de una tasa
o contribución debe, a su turno, señalar la forma de hacer su reparto y que la
Ley 100 de 1993 no satisface tal requisito.
Al respecto, uno de
los ciudadanos sostiene que tal expresión hace referencia "a la forma de
hacer el reparto de los costos y beneficios que se quieren obtener al fijar la
tarifa de la cotización". Añade que la Ley 100 estableció de manera clara
la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios, pues señaló que el
patrono cubrirá dos terceras partes de la cotización y el trabajador la tercera
parte - costos - y consagró los beneficios a los cuales tiene derecho el
trabajador al cotizar al sistema de seguridad social en salud.
23. En cuanto se
refiere a tasas y contribuciones, la teoría hacendística coincide en afirmar que
el objeto de la tarifa es la recuperación de costos o la participación en los
beneficios del bien o servicio por el cual se cobra el tributo. Por ello
resulta razonable sostener que la expresión "y la forma de hacer su
reparto" contenida en el segundo inciso del artículo 338, se refiera, no
al reparto de los ingresos provenientes del tributo, sino a la distribución de
los costos o beneficios entre los contribuyentes.
Esta interpretación
se confirma con una lectura sistemática del inciso al cual pertenece la
expresión que se estudia. El pronombre posesivo "su" hace referencia
al reparto de los sustantivos "costos" y "beneficios" que
anteceden la mencionada expresión.
El aserto anterior
es doctrina reiterada de esta Corporación que, respecto de la expresión que se
analiza, ha señalado que se refiere a la forma de hacer el reparto de los
costos que se busca recuperar mediante el tributo y de los beneficios en los
que habrá de participar el contribuyente[1].
24. Dada la
naturaleza de contribución parafiscal del tributo analizado, lo pertinente en
esta materia es que la Ley señale la forma de hacer el reparto entre los
contribuyentes de los gastos del sistema de salud que se deben absorber con el
pago de la cotización. En consecuencia, la tarea de la Corte se contrae a
verificar si la Ley 100 de 1993, consagró la forma de hacer el reparto de la
carga parafiscal con miras a la recuperación de los costos del sistema
contributivo de salud.
El artículo 204 de
la Ley, señaló que el montó máximo de la cotización obligatoria será del 12%
del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario
mínimo. Cualquiera sea la tarifa que, siguiendo los parámetros estudiados para
la definición de costos, se fije, el artículo citado señala que dos terceras
partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a
cargo del trabajador, salvo cuando se trate de un trabajador independiente
quien por este hecho deberá sufragar la totalidad de la tarifa. Ello implica
que un porcentaje de los costos del sistema contributivo se sufraga en su
totalidad por los trabajadores independientes, mientras que el porcentaje
restante lo absorbe, en sus dos terceras partes, el patrono y la parte restante,
el trabajador asalariado. A juicio de la Corte esta disposición satisface el
requisito consagrado en el inciso segundo del artículo 338, pues señala la
forma de distribuir la carga fiscal entre los contribuyentes.
Cargo segundo
contra el literal m del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 por violación de los
artículos 113, 115 y 189 de la C.P.
25. Los demandantes
consideran que el Presidente de la República, como Suprema Autoridad
Administrativa, no está sujeto a ninguna otra autoridad de esta naturaleza. Las
normas acusadas en el aparte que dice "y deberán ser adoptadas por el
Gobierno Nacional", condicionan el ejercicio de la potestad reglamentaria
y las funciones de inspección y vigilancia del Presidente de la República a las
decisiones adoptadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que
es una autoridad administrativa de creación legal, contrariando la estructura
estatal colombiana.
Añaden los
demandantes que la atribución que esta norma otorga al Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud, vulnera la norma constitucional que atribuye
competencias al Presidente de la República en materia de inspección y
vigilancia sobre la prestación del servicio de salud.
Intervención del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
26. En su intervención
el representante del Ministerio del Trabajo solicita que se declare exequible
la norma demandada. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud es un
órgano al que corresponde la toma de decisiones del sistema de salud, previa
concertación entre los integrantes públicos y privados del mismo. En él tienen
asiento varios representante de la rama ejecutiva, tanto del orden nacional,
como de las entidades territoriales, garantizándose la participación estatal en
el proceso. En todo caso, en el evento de que las decisiones tengan
implicaciones fiscales o se refieran a la calidad del servicio, es menester el
concepto previo y favorable del Ministro de Salud. Por todo lo anterior, las
normas acusadas no  vulneran la estructura estatal colombiana.
27. La función del
Presidente de inspección y vigilancia sobre la prestación del servicio de salud
no se encuentra vulnerada, puesto que ésta no le fue asignada al Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud.
Intervención del
Ministerio de Salud
28. El representante
del Ministerio de Salud solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la
norma parcialmente acusada. El Presidente de la República únicamente goza de la
autonomía a que se refieren los demandantes respecto del ejercicio de las
funciones que ejerce como Jefe del Estado, Suprema Autoridad Administrativa o
jefe de Gobierno, de conformidad con los artículos 188 y 189 de la C.P.
Las funciones que el
Presidente ejerce como cabeza del Gobierno Nacional, no son autónomas -
artículo 115 de la C.P.- y pueden, por lo tanto, estar sometidas a los
lineamientos que fije otra autoridad.
Si se revisa el
artículo 189 de la C.P., se concluye que al Presidente de la República no le
está asignada la atribución de fijar las tarifas de las cotizaciones en materia
de seguridad social.  Por lo tanto, el Congreso de la República bien puede
asignar esta función - la cual no está dentro de las prohibiciones taxativas a
las que se refiere el artículo 150 numeral 10 -, al organismo que considere
pertinente.
29. El Presidente, a
través de los Ministros que tienen asiento en el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, participa en el proceso de fijación de las tarifas, toda vez
que como lo dispone el artículo 208 de la C.P., bajo la dirección del
Presidente de la República les corresponde (a los ministros del despacho
entre otros) formular las políticas atientes a su despacho, dirigir la
actividad administrativa y ejecutar la Ley.
30. La norma
parcialmente acusada no menoscaba la función presidencial de inspección y vigilancia,
puesto que ésta no le fue asignada al Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud.
Intervención de
Jesús Vallejo Mejía
31. El ciudadano
Jesús Vallejo Mejía sostiene que la norma acusada es constitucional. El sentido
de la norma no es el de someter al Gobierno a las directrices del Consejo. Por
el contrario, de la norma se desprende que la vigencia de las decisiones del
Consejo depende de la aceptación del Gobierno.
32. Los Decretos que
expida el Gobierno en desarrollo de los artículos demandados son
"reglamentos de servicios", y no reglamentos gubernamentales
de los que contempla el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
Política.
Intervención de
Héctor Fabio Jaramillo Santamaría
33. El ciudadano
Héctor Fabio Jaramillo Santamaría estima que la norma demandada es
constitucional.
Los demandantes
olvidan que las decisiones del Consejo que tengan implicaciones fiscales o que
se refieran a la calidad del servicio, requieren del concepto previo y
favorable del Ministro de Salud.
34. Las funciones de
inspección y vigilancia están a cargo del Gobierno Nacional - artículo 19 del
Decreto 1298 de 1994 - y se complementan con las funciones de la
Superintendencia Nacional de Salud - Libro V del Decreto 1298 de 1994 -.
Concepto del
Viceprocurador General de la Nación
35. Para el señor
Viceprocurador, el artículo 156 de la Ley de Seguridad Social no vulnera la
Constitución. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud es un organismo
adscrito al Ministerio de Salud y, en consecuencia, sujeto al control de tutela
por parte del Gobierno Nacional.
En efecto, al exigir
que las decisiones del mencionado Consejo deban ser adoptadas mediante decreto
expedido por el Gobierno, sumado a la presencia de los ministros de Salud,
Trabajo y Hacienda - como representantes del Presidente de la República - en la
integración del mismo, le otorga asidero constitucional suficiente a la norma
demandada, en la medida en que no se conculcan las facultades del Presidente
como suprema autoridad administrativa y, en especial, su potestad reglamentaria
y la facultad de ejercer inspección y vigilancia sobre la prestación de los
servicios públicos.
Consideraciones
de la Corte
36. En los términos
de la demanda y a la luz de las intervenciones antes resumidas, la cuestión que
debe resolver la Corte se centra en determinar si, la obligatoria adopción por
parte del Gobierno Nacional de las decisiones del Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, vulnera la estructura y la independencia orgánica de la rama
ejecutiva del poder público.
Para resolver esta
cuestión se hace necesario estudiar el origen, composición y funciones del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, y la forma en la cual la Ley
vincula al Gobierno Nacional con sus decisiones.
37. El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud es creado por el artículo 171 de la Ley
100 de 1993, como un organismo de concertación de carácter permanente, adscrito
al Ministerio de Salud, encargado de la dirección del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Este órgano está
conformado por el ministro de salud - quien lo preside -; el ministro de
trabajo y seguridad social o su delegado; el ministro de hacienda y crédito
público o su delegado; dos representantes de las entidades departamentales y
municipales de salud; dos representantes de los empleadores; dos representantes
de los trabajadores; el representante legal del Instituto de Seguros Sociales;
un representante de las entidades promotoras de salud distintas del ISS; un
representante de las instituciones prestadoras de servicios de salud; un
representante de los profesionales del área de la salud, y un representante de
las asociaciones de usuarios de servicios de salud del sector rural.
Se trata de un
órgano plural de concertación entre funcionarios de sector central,
descentralizado y miembros de la sociedad civil relacionados con el servicio de
salud. Las decisiones del Consejo tienen carácter concertado.  A través de
ellas se desarrolla el principio constitucional de la democracia participativa
consagrado, entre otros, en el preámbulo, y en los artículos 1 y 103 de la
Carta.
Son funciones del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, según el artículo 172 de la Ley
100, las siguientes:
(1) definir el Plan
Obligatorio de Salud para los afiliados según las normas de los regímenes
contributivo y subsidiado; (2) definir el monto de la cotización de los
afiliados del Sistema;  (3) definir el valor de la Unidad de Pago por
Capitación; (4) definir el valor por beneficiario del régimen de subsidios en
salud; ( 5) definir los medicamentos esenciales y genéricos que harán parte del
Plan Obligatorio de Salud; (6) definir los criterios generales de selección de
los beneficiarios del régimen subsidiado de salud por parte de las entidades
territoriales; (7) definir el régimen de pagos compartidos; (8) definir el
régimen que deberán aplicar las entidades promotoras de salud para el
reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general y
de las licencias de maternidad a los afiliados según las normas del régimen
contributivo; (9) definir las medidas necesarias para evitar la selección
adversa de usuarios por parte de las entidades promotoras de salud y una
distribución inequitativa de los costos de la atención para los distintos tipos
de riesgo; (10) recomendar el régimen y los criterios que debe adoptar el
Gobierno Nacional para establecer las tarifas de los servicios prestados por
las entidades hospitalarias en los casos de riesgo catastrófico, accidentes de
tránsito y atención inicial de urgencias; (11) reglamentar los Consejos
Territoriales de Seguridad Social en Salud; (12) ejercer las funciones de
Consejo de Administración del Fondo de Solidaridad y Garantía; (13) presentar
ante las Comisiones séptimas de Senado y Cámara, un informe anual sobre la
evolución del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (14) adoptar su
propio reglamento; (15) las demás que le sean asignadas por Ley o que sean
necesarias para el adecuado funcionamiento del Consejo.
El parágrafo primero
del artículo 172 de la Ley 100 de 1993 consagra, como requisito indispensable
para que el Consejo pueda adoptar decisiones que tengan implicaciones fiscales
o que incidan sobre la calidad del servicio público de salud, la necesidad de
obtener el concepto previo y favorable del ministro de salud.
38. Según el literal
m del artículo 156 demandado, las decisiones del Consejo, "deberán ser
adoptadas por el Gobierno Nacional". Por su parte, el parágrafo 3 del artículo
172 de la Ley, señala que deben ser adoptadas por el Gobierno las definiciones
de que tratan los numérales 1, 4, 5, 7 y 11 arriba transcritos. El numeral 2
del artículo 172 consagra como función del Consejo definir el monto de la
cotización de los afiliados del Sistema. Esta norma se complementa con lo
dispuesto en el artículo 204 de la Ley que establece que el Gobierno Nacional,
previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, definirá
el monto de la cotización obligatoria.
En suma, la Ley 100
de 1993 le otorga al Consejo ciertas funciones que ejerce de manera autónoma,
pero consagra que las decisiones del Consejo deben ser adoptadas por el
Gobierno Nacional.
39. El ciudadano
Jesús Vallejo Mejía considera en su intervención que el cargo del demandante
reposa sobre una premisa equivocada consistente en suponer que las
disposiciones acusadas establecen a cargo del Gobierno el deber de adoptar las
decisiones que apruebe el Consejo. En su concepto, "lo que las
disposiciones ordenan es que para que sean obligatorias las decisiones de dicho
Consejo, se requerirá que las adopte el Gobierno Nacional, que conserva, por
supuesto, su poder de darles curso o no, según lo considere conveniente".
Sin embargo, una
lectura detallada permite sin dificultad entender que las normas de la Ley 100
de 1993 establecen, en primer lugar, que el Consejo tiene una serie de
funciones que ejerce de manera autónoma (Ley 100 de 1993,  art. 172); que las
decisiones que el Consejo adopte en ejercicio de sus funciones son obligatorias
(Ley 100 art. 176 literal m); que el Gobierno debe adoptarlas mediante
decreto (ibídem). El carácter vinculante de los acuerdos que expide el Consejo
en ejercicio de las funciones que la ley le adscribe y la obligación del
Gobierno, - que surge, entre otros, del mandato imperativo de la norma
parcialmente demandada -, permiten a la Corte concluir que, por lo que hace a
las decisiones de que trata el artículo 172 de la Ley 100, se prevé la
expedición de dos actos administrativos: el primero que corresponde al acuerdo
expedido por el Consejo, y, el segundo, que es el decreto del Gobierno, que no
hace otra cosa que reproducir el contenido del acuerdo.
En efecto, dado que
es el Consejo y no el Gobierno quien tiene la facultad de definir los aspectos
centrales del sistema de seguridad social en salud de que trata el artículo 172
de la Ley 100 de 1993, la función que en cumplimiento de la norma parcialmente
demandada cumple el Gobierno es exclusivamente la de plasmar en un Decreto el
contenido del acuerdo que ha sido decidido por el primero. En este proceso el
Gobierno no puede modificar el contenido de las decisiones del Consejo puesto
que equivaldría a usurpar funciones que la Ley le otorga directamente a dicho
órgano. Puede afirmarse entonces que la Ley 100 de 1993 no le reconoce al
Gobierno nuevos ámbitos de acción, dado que  la atribución de funciones recae
exclusivamente en el Consejo. La labor que la Ley asigna al Gobierno es
meramente formal. Se limita la función de ejercer una potestad constitucional
propia para reproducir el contenido de un acuerdo previamente adoptado por otra
autoridad administrativa de creación legal.
Por las razones
expuestas, comparte la Corte la interpretación de la demanda a cuyo tenor la
disposición acusada, así como  el parágrafo 3° del artículo  172 de la Ley 100,
y  el artículo 204 de la misma norma, consagran, en cabeza del Gobierno
Nacional, el deber legal de adoptar mediante decreto las decisiones aprobadas
por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que, de conformidad con
el literal m, del artículo 176 de la Ley, son actos administrativos
obligatorios y no meras recomendaciones.
40. En las
intervenciones de los representantes del Ministerio de Salud y de Trabajo y
Seguridad Social se sostiene que el deber que las normas acusadas atribuyen al
Gobierno no atenta contra la estructura orgánica de la rama ejecutiva del poder
público ya que, en primer lugar, las tareas que se asignan al Consejo no
corresponden a funciones constitucionales del Gobierno o del Presidente de la
República y, en segundo lugar, en el Consejo se encuentra representado el
Gobierno a través de los ministros del despacho.
Con independencia
del análisis de las funciones que la Ley confiere al Consejo -que no son
materia de estudio en el presente juicio de constitucionalidad dado que la
demanda no se refiere a las normas que las consagran -, la Corte advierte que
los ministros que participan en el Consejo a su vez integran el Gobierno cuando
se trata de decidir aquellos asuntos que por su naturaleza les competen. No
cabe duda, de otro lado, que estos funcionarios actúan bajo la suprema
dirección del Presidente de la República.
Sin embargo, como lo
señala el artículo 115 de la Carta, el Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de
departamento administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de
Departamento correspondientes, en cada negocio particular constituyen el
Gobierno. Sólo cuando los ministros actúan en relación con el Congreso, se
entiende que son voceros del Gobierno Nacional (art. 208). En las otras
actuaciones, los Ministros obran como jefes de la administración en su
respectiva dependencia. Por lo tanto, cuando los ministros que integran el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud participan en la adopción de las
decisiones de este órgano, actúan en su calidad de jefes de la administración
de su respectiva dependencia, vale decir, como miembros del Consejo y no en
representación del Gobierno.
El deber que la
norma parcialmente demandada impone al Gobierno es el de expedir un acto cuyo
contenido ha sido definido por otro órgano administrativo de menor jerarquía
dentro de la estructura administrativa de la rama ejecutiva del poder público.
Esto significa que el Presidente de la República, que ostenta la calidad de
jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, tiene que ratificar, por
expresa disposición legal, una decisión adoptada por un Consejo integrado,
entre otros miembros, por algunos de sus agentes.
41. El decreto
gubernamental que expide el Gobierno es un acto administrativo sometido a una
especifica condición: la adopción por parte del Consejo de un acuerdo previo
cuyo contenido debe ser fielmente reflejado en el acto administrativo emanado
del Gobierno. En virtud de lo dispuesto en la norma parcialmente demandada, el
acto precedente - acuerdo del Consejo - se convierte en presupuesto necesario
del acto sucesivo - decreto del Gobierno - que debe reflejar su contenido.
Si bien la ley puede
establecer condiciones a las cuales deben someterse los actos administrativos,
tales condiciones deben ser respetuosas de la estructura, organización y
autonomía de las diferentes ramas y órganos del poder público.
El Gobierno y el
Presidente conforman las máximas instancias de dirección política y
administrativa dentro de la rama ejecutiva del poder público. Por la situación
jurídico-política en la que se encuentra el Gobierno y en particular el
Presidente - como suprema autoridad administrativa -, las demás entidades o
articulaciones administrativas quedan sujetas a sus directrices, pese a que en
el ejercicio de funciones legales o constitucionales propias, estas entidades
adopten decisiones obligatorias,  las cuales, de acuerdo con los asuntos
tratados,  pueden ser más o menos autónomas.
De la estructura
organizativa de la rama ejecutiva se deduce el principio de la organización
piramidal del ordenamiento jurídico administrativo. Este principio garantiza la
coherencia del ordenamiento administrativo y como tal debe ser respetado por
todos los órganos del Estado. En consecuencia, los actos administrativos se
encuentran relacionados entre sí de manera tal que su rango depende de la
relación jerárquica que existe entre los órganos que los expiden, así como del
ámbito de su autonomía. Por ello, los acuerdos y resoluciones se subordinan a
los decretos, los que a su vez se someten a la ley y a la Constitución.
Ahora bien, la Ley
puede atribuir a entidades administrativas de creación legal o constitucional
ciertas funciones que no estén sujetas a la reserva legal y que la C.P. no haya
atribuido a otro órgano. En el ejercicio de tales funciones, las entidades
administrativas competentes pueden expedir los acuerdos o resoluciones del
caso, sin necesidad de que se contemple la expedición posterior de un decreto
presidencial que responda o acoja integralmente su contenido. Pero la función
derivada del poder reglamentario de estas entidades no puede llegar hasta el
punto de constreñir al Gobierno y, en particular, al Presidente - único titular
constitucional de la potestad reglamentaria de las leyes - a actuar al margen
de su voluntad para adoptar normas decididas por un órgano de inferior
jerarquía sujeto a su autoridad. En otras palabras, la facultad constitucional
de desarrollar, reglamentar y ejecutar las Leyes, que compete al Presidente, no
puede someterse al ejercicio de facultades reglamentarias derivadas de la Ley,
radicadas en autoridades subalternas, que le supriman capacidad de creación o
de decisión autónomas.
Permitir que la Ley
someta la voluntad del Gobierno a decisiones de otro órgano de creación legal y
de inferior jerarquía, podría incluso llevar a que el legislativo alterara la
arquitectura orgánica que la Constitución diseñó para garantizar el equilibrio
de poderes.
Por las razones que
quedan anotadas, obligar al Gobierno a adoptar, en ejercicio de sus funciones,
decisiones que son producto de la voluntad exclusiva de una entidad
administrativa de menor jerarquía, equivale a vulnerar la estructura
constitucional de la rama ejecutiva del poder público, invirtiendo el orden
jerárquico que la Constitución establece y lesionando la autonomía propia del
Presidente en el ejercicio de sus competencias constitucionales.
42. Al expedir un
decreto los miembros del Gobierno asumen de manera compartida las
responsabilidades políticas y jurídicas correspondientes. En este orden de
ideas, la ley no puede obligar al Gobierno a expedir un decreto cuyo contenido
material no ha sido estudiado ni decidido por él, pues al Presidente, los
ministros y jefes de departamento administrativo que en cada negocio particular
constituyen Gobierno, no pueden responder por la expedición de un acto producto
de la voluntad exclusiva de otro órgano.
En consecuencia la
Corte considera que el literal m del artículo 156 demandado, -en virtud del
cual las decisiones del Consejo, "deberán ser adoptadas por el Gobierno
Nacional" -,  y  el segundo inciso del artículo 204, - según el cual el
Gobierno Nacional, previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social
en Salud, definirá el monto de la cotización obligatoria y su distribución
entre el Plan Obligatorio de Salud y el cubrimiento de las incapacidades y
licencias de que tratan los artículos 206 y 207 de la citada Ley, funciones
estas que, según lo dispuesto en los artículos 172, 206, 207 y 222 competen al
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -, vulneran la estructura
orgánica de la rama ejecutiva del poder público y desconocen las calidades del
Presidente como suprema autoridad administrativa y jefe de Gobierno (C.P.,
artículo 189), y en consecuencia serán declaradas inexequibles en la parte
resolutiva de la presente providencia.
43. El artículo 172
de la ley 100 de 1993 establece:
"Artículo 172.-
Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
El Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud, tendrá las siguientes funciones:
1.- Definir el Plan
Obligatorio de Salud para los afiliados según las normas de los regímenes
contributivo y subsidiado, de acuerdo con los criterios del capítulo tercero
del primer título de este libro.
2.- Definir el monto
de la cotización de los afiliados del Sistema, dentro de los límites previstos
en el artículo 204 de esta ley.
3.- Definir el valor
de la Unidad de Pago por Capitación según lo dispuesto en el artículo 182 del
presente libro.
4.- Definir el valor
por beneficiario del régimen de subsidios en salud.
5.- Definir los
medicamentos esenciales y genéricos que harán parte del Plan Obligatorio de
Salud.
6.- Definir los
criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de
salud por parte de las entidades territoriales, dando la debida prioridad a los
grupos pobres y vulnerables y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 60 de
1993.
7.- Definir el
régimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del artículo 160 y los
artículos 164 y 187 de la presente ley.
8.- Definir el régimen
que deberán aplicar las Entidades Promotoras de Salud para el reconocimiento y
pago de las incapacidades originadas en enfermedad general y de las licencias
de maternidad a los afiliados según las normas del régimen contributivo.
9.- Definir las medidas
necesarias para evitar la selección adversa de usuarios por parte de las
Entidades Promotoras de Salud y una distribución inequitativa de los costos de
la atención de los distintos tipos de riesgo.
10.- Recomendar el
régimen y los criterios que debe adoptar el Gobierno Nacional para establecer
las tarifas de los servicios prestados por las entidades hospitalarias en los
casos de riesgo catastrófico, accidentes de tránsito y atención inicial de
urgencias.
11.- Reglamentar los
Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud.
12.- Ejercer las
funciones de Consejo de Administración del Fondo de Solidaridad y Garantía.
13.- Presentar ante
las Comisiones séptimas de Senado y Cámara, un informe anual sobre la evolución
del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
14.- Adoptar su
propio reglamento.
15.- Las demás que
le sean asignadas por Ley o que sean necesarias para el adecuado funcionamiento
del Consejo.
Parágrafo 1.- Las
decisiones anteriores que tengan implicaciones fiscales y sobre la calidad del
servicio público de salud requerirán el concepto favorable del Ministro de
Salud.
Parágrafo 2.- El
valor de pagos compartidos y de la Unidad de Pago por Capitación - UPC - serán
revisados, por lo menos una vez por año, antes de iniciar la siguiente vigencia
fiscal.  En caso que no se haya revisado la UPC al comenzar el año, ésta se
ajustará en forma automática en una proporción igual al incremento porcentual
del salario mínimo aprobado por el Gobierno Nacional el año inmediatamente
anterior.
Parágrafo 3.- Las
definiciones de que tratan los numerales 1,4,5,7, y 11 del presente artículo
deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional."
(negrillas fuera del
texto)
El parágrafo 3°
citado, reproduce la parte demandada del literal m del artículo 156 de la Ley
100. El citado parágrafo obliga al Gobierno Nacional a reproducir en un decreto
las decisiones que adopte el Consejo. De este modo, se reitera la vinculación
del Gobierno respecto de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud de
lo dispuesto en los numerales 1,4,5,7 y 11 del artículo 172.
En estas
condiciones, la declaratoria de inexequibilidad del literal m del artículo 156
demandado, resultaría inocua si permaneciera vigente el parágrafo 3 del
artículo 172 de la Ley 100 de 1993. En virtud de lo anterior, la Corte ha de
realizar la respectiva unidad normativa y, en consecuencia, declarará la
inexequibilidad del parágrafo 3 del artículo 172 de la Ley 100 de 1993, por las
mismas razones por las cuales se declara la inexequibilidad de la parte
demandada del literal m del artículo 156.
Es importante
señalar que las disposiciones que se declaran inexequibles y que obligan al
Gobierno a adoptar las decisiones del Consejo son innecesarias. La misma Ley
establece que las decisiones del Consejo son obligatorias y, por lo tanto, el
decreto del Gobierno no es condición de validez de aquéllos actos. Basta con
que sean adoptados y promulgados conforme lo establece la Ley para que los
acuerdos del Consejo resulten vinculantes.
44. El 7 de junio de
1995, la Corte Constitucional mediante sentencia C-255/95 declaró inexequible
el Decreto 1298 de junio 22 de 1994 "por el cual se expide el Estatuto
Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud", salvo el numeral
primero del artículo 674 del mismo Decreto, sobre el cual se pronunció la
sentencia C-195 de 1994, y el numeral 5 del artículo 248 de la Ley 100 de
1993.
En la consideración
cuarta de la sentencia SC-255/95, la Corte manifestó lo siguiente:
"Es necesario aclarar
que la declaración de inexequibilidad del Decreto 1298 no implica tal
declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron integradas.
Estas normas, en sí mismas consideradas, conservan su validez y su vigencia, si
no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al
Decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de
inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del
Decreto 1298 de 1994".
Las
normas del Decreto 1298 de 1994 demandadas en este proceso, reproducen los
artículos igualmente demandados de la Ley 100 de 1993. En efecto, el literal m
del artículo 156 de la Ley 100 en la parte que dice "deberán ser adoptadas
por el Gobierno Nacional" fue reproducido, textualmente, en la parte final
del literal m del artículo 5 del Decreto Ley 1298 de 1994. De la misma manera
el artículo 172 de la Ley 100, en la parte del numeral segundo que señala
"2. Definir el monto de la cotización de los afiliados del Sistema , dentro
de los límites previstos en el artículo 204 de esta Ley.", resultó
reiterado por el numeral 2 del artículo 22 del Decreto 1298. Igualmente, el
segundo inciso del artículo 204 de la Ley 100, que dispone: "El Gobierno
Nacional, previa aprobación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
definirá el monto de la cotización dentro del límite establecido en el inciso
anterior y su distribución entre el Plan de Salud Obligatorio y el cubrimiento
de las incapacidades y licencias de maternidad de que tratan los artículos 206
y 207, y la subcuenta de las actividades de Promoción de Salud e investigación
de que habla el artículo 222", se reprodujo en el segundo inciso del
artículo 145 del Decreto  1298 de 1994. Por las razones anotadas, el examen
constitucional se ha limitado a la revisión de las normas demandadas de la Ley
100 de 1993.
D E C I S I Ó N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el aparte
del literal m del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 que dice "y
deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional".
SEGUNDO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el segundo
inciso del artículo 204 de la ley 100 de 1993.
TERCERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el parágrafo
3 del artículo  172 de la Ley 100 de 1993.
CUARTO.- DECLARAR
EXEQUIBLE el numeral 2 del
artículo 172 de la Ley 100 de 1993.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1](SC-455/94. M.P. Dr
José Gregorio Hernández Galindo)