C-935-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-935/04
PRESUPUESTO-Elaboración y ejecución supeditada a directrices y
condicionamientos superiores así como a principios constitucionales y ley
orgánica de presupuesto
La Corte ha explicado  de manera reiterada
que por su trascendencia e importancia para  el cumplimiento de las funciones
estatales y para la realización misma de los objetivos del Estado Social de
Derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al
cumplimiento de claras  directrices  y condicionamientos superiores, así como
de una serie de principios establecidos tanto en la Constitución como en la Ley
orgánica de Presupuesto cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima
política presupuestal.
PRESUPUESTO-Señalamiento de la Constitución al Gobierno para
efectos de la elaboración
PRESUPUESTO-Aspectos que debe respetar el Gobierno para la
elaboración
LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Distinción
Cabe reiterar que la  ley orgánica se
diferencia de la ley anual de presupuesto en que, "mientras que la ley
orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera
como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido
propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde
estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo. En
relación con la ley orgánica del presupuesto ha sostenido la Corte en efecto
que esta, tiene características constitucionales especiales: “ En primer
término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar determinada a
condicionar el ejercicio de la actividad legislativa. De este carácter
preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley orgánica,
condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal
que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues
una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de
procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias,
acarrea su inconstitucionalidad”.
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Características constitucionales
especiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL
PRESUPUESTO-Parámetros
Ha explicado la Corporación que cuando
se demanda una disposición relativa al presupuesto, debe confrontarse la
disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con
la Ley orgánica.
ESTATUTO
ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Principios del sistema
presupuestal
PRINCIPIO DE
COHERENCIA MACROECONOMICA-Definición
PRINCIPIO DE
HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Definición
PRESUPUESTO-Instrumento de manejo macroeconómico/LEY DE PRESUPUESTO-Importancia/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Instrumento de política macroeconómica
Aparte de su significación desde el punto de vista
político, como expresión del principio de legalidad de los ingresos y  de los
gastos, el presupuesto se ha convertido en un claro instrumento de manejo
macroeconómico. Por ello  ha dicho la Corte que  reducir el alcance normativo
de la Ley de presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo
contable, o a un requisito o condición para la ejecución de las partidas que
contempla, es desconocer los poderes políticos del Congreso de la República en
materia presupuestal. Al aprobar el presupuesto, el órgano legislativo ejerce,
en efecto,  una función de delimitación y control del poder del ejecutivo en
materia económica, y contribuye a la efectiva realización de las metas fijadas
en la ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. La ley anual de
presupuesto orienta  así las finanzas públicas, imprimiéndole a la dinámica
colectiva un rumbo u orientación particular, lo que la convierte claramente en
un instrumento de política macroeconómica.
PRINCIPIOS
DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Alcance dado por la jurisprudencia constitucional
PRINCIPIOS
DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Referencia doctrinaria
PRINCIPIOS
DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-No tienen un contenido que comporte la aplicación de reglas
numéricas exactas/PRINCIPIOS DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS
PRESUPUESTAL-Responden a orientaciones macroeconómicas de carácter general
La Corte llama la atención sobre el hecho que dichos
principios no tienen un contenido que  comporte la aplicación  de reglas
numéricas exactas sino que  responden a orientaciones macroeconómicas  de
carácter general. Así ha de tenerse en cuenta que en el caso del principio de
coherencia macroeconómica  la norma  se limita a señalar que el presupuesto
debe ser “compatible” con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. Concepto de
compatibilidad que  si bien enfatiza la necesaria relación entre el presupuesto
público y  la realidad económica valorada por el Gobierno en coordinación con
el Banco de la República -a cuya junta directiva la Constitución asigna la
calidad de autoridad monetaria cambiaria y crediticia - y las metas fijadas en
el plan de desarrollo, deja un amplio margen de apreciación al Congreso de la
República  sobre las condiciones y supuestos en que dicha compatibilidad se
configura. Ha de tenerse en cuenta así mismo que en el caso del principio de
homeóstasis presupuestal la norma en la que éste se contiene se  limita a
señalar que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad
de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar
“congruencia” con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere
desequilibrio macroeconómico. Se trata entonces de que se eviten excesos en la
estimación de los ingresos que puedan dar lugar a un déficit estructural, en
cuanto al no corresponder dicha estimación con la realidad de la actividad
económica que permita la generación de esos  ingresos  se produzca un desfase
de tal magnitud que altere los grandes equilibrios que sirven de sustento  al
sistema económico. Ello no significa, empero que, deban siempre necesariamente
coincidir  el crecimiento real del Presupuesto de Rentas y el crecimiento de la
economía. En esas circunstancias lo que debe examinarse  es la coherencia
macroeconómica desde una perspectiva de largo plazo.
PRINCIPIOS
DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Observancia en la aprobación/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Trámite debe atender mandatos constitucionales y ley
orgánica de presupuesto
Los principios de coherencia macroeconómica y
homeóstasis presupuestal  establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto (arts.
7 y 8 de la Ley de 1994 arts 20 y 21 del Decreto 111 de 1996) deben ser
respetados  por el Congreso de la República al aprobar la Ley anual de
presupuesto, cuyo trámite no solamente debe atender los mandatos
constitucionales sino también los establecidos en dicha Ley Orgánica de
presupuesto, a la que se le reconoce  en esta materia una fuerza normativa superior
a otras leyes.
PRINCIPIOS DE COHERENCIA MACROECONOMICA Y
DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Desconocimiento
cuando se presenta una manifiesta desviación
Estos principios  presupuestales en sí mismos no
tienen un contenido que comporte la aplicación  de reglas numéricas exactas
sino que  responden a orientaciones macroeconómicas  de carácter general, por
lo que  solo en aquellos casos en que se presenta una manifiesta desviación de
las mismas pueden considerarse como desconocidos.
COHERENCIA MACROECONOMICA DEL PRESUPUESTO-Amplio margen del Congreso en análisis
PRESUPUESTO-Potestad de configuración por el legislador más amplia que en otras
materias
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO DE PRINCIPIO DE
COHERENCIA MACROECONOMICA Y DE HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Alcance
Es claro que el examen que corresponde hacer a la
Corporación en este caso debe tener en cuenta estas circunstancias que llevan a
que solo en el caso en que el Congreso haya infringido los márgenes de
razonabilidad en el ejercicio de sus competencias al valorar la compatibilidad
del presupuesto con las metas macroeconómicas planteadas por el Gobierno en
coordinación con el Banco de la República, o la coherencia entre el crecimiento
de la economía y el crecimiento real del presupuesto de rentas, podrían
considerarse vulnerados los principios presupuestales a que se ha hecho
referencia.
Referencia: expediente D-5080
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2004”.
Actor: Wilson Alonso Borja
Díaz
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., veintinueve (29) de
septiembre de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Wilson Borja Díaz presentó demanda contra la Ley 848 de 2003 “por
la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004”.
Mediante auto del 26 de febrero de 2004, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda contra la Ley 848 de 2003 “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004”, y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas
acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del
proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República así como a los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y
Crédito Público, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario
con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.45.370 del 13 de noviembre de 2003.
“LEY 848 DE 2003
(noviembre 12)
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31
de diciembre de 2004.
El Congreso de Colombia
Decreta:
PRIMERA PARTE
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Artículo 1°.
Fíjense los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro
de la Nación para la vigencia fiscal del  1° de enero  al  31 de diciembre de
2004, en la suma de  SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL
SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUN MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS
MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle del Presupuesto de Rentas
y Recursos de Capital para el 2004, así:
RENTAS DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
I - INGRESOS DEL
PRESUPUESTO NACIONAL                                 70,182,447,353,391
1.       INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION                                34,678,727,000,000
2.       RECURSOS
DE CAPITAL DE LA NACION                                32,514,174,227,828
5.       RENTAS
PARAFISCALES
483,260,260,163
6.       FONDOS
ESPECIALES
2,506,285,865,400
II  - INGRESOS DE
LOS ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS
6,465,154,868,459
020900  AGENCIA
COLOMBIANA DE COOPERACION
INTERNACIONAL
B- RECURSOS DE CAPITAL
50,000,000,000
032000  INSTITUTO
COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO
DE
LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA -FRANCISCO
JOSE DE CALDAS- (COLCIENCIAS)
A- INGRESOS
CORRIENTES
2,960,000,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
2,278,395,672
032400
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS
A- INGRESOS
CORRIENTES
30,715,889,610
040200  FONDO
ROTATORIO DEL DANE
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                         5,609,096,375
B- RECURSOS DE
CAPITAL
500,000,000
040300
INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - IGAC
A- INGRESOS
CORRIENTES
15,638,963,989
B- RECURSOS DE
CAPITAL
318,000,000
050300  ESCUELA
SUPERIOR DE ADMINISTRACION
PUBLICA (ESAP)
A- INGRESOS
CORRIENTES
31,553,610,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
4,500,000,000
060200  FONDO
ROTATORIO DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD
A- INGRESOS
CORRIENTES
24,366,393,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                        600,000,000
110200  FONDO
ROTATORIO DEL MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES
A- INGRESOS
CORRIENTES
47,552,715,518
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     1,150,000,000
130900
SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA
SOLIDARIA
A- INGRESOS
CORRIENTES
4,127,027,311
B- RECURSOS DE
CAPITAL
497,745,980
131000  UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCION
DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
A- INGRESOS
CORRIENTES           25,499,500,000
131100
SUPERINTENDENCIA BANCARIA
A- INGRESOS
CORRIENTES
60,883,738,158
B- RECURSOS DE
CAPITAL
7,671,500,000
150300  CAJA DE
RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES
A- INGRESOS
CORRIENTES
68,070,738,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
1,994,664,000
150400  FONDO
ROTATORIO DEL EJERCITO
A- INGRESOS
CORRIENTES
167,875,292,876
B- RECURSOS DE
CAPITAL
180,000,000
150500  FONDO ROTATORIO
DE LA ARMADA NACIONAL
A- INGRESOS
CORRIENTES
79,131,553,150
B- RECURSOS DE
CAPITAL
800,000,000
150600  FONDO
ROTATORIO DE LA FUERZA AEREA
A- INGRESOS
CORRIENTES
55,458,387,676
B- RECURSOS DE
CAPITAL
700,000,000
150700  INSTITUTO
CASAS FISCALES DEL EJERCITO
A- INGRESOS
CORRIENTES
24,957,601,428
B- RECURSOS DE
CAPITAL
400,000,000
150800  DEFENSA
CIVIL COLOMBIANA
A- INGRESOS
CORRIENTES
141,411,420
B- RECURSOS DE
CAPITAL
65,407,300
151000  CLUB
MILITAR DE OFICIALES
A- INGRESOS
CORRIENTES
20,967,391,339
B- RECURSOS DE
CAPITAL
1,143,000,000
151100  CAJA DE SUELDOS
DE RETIRO DE LA POLICIA
NACIONAL
A- INGRESOS
CORRIENTES
77,671,720,551
B- RECURSOS DE
CAPITAL
1,350,000,000
151200  FONDO
ROTATORIO DE LA POLICIA
A- INGRESOS
CORRIENTES
287,445,743,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
1,702,000,000
151900  HOSPITAL
MILITAR
A- INGRESOS
CORRIENTES
99,626,378,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                        800,000,000
170200
INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (ICA)
A- INGRESOS
CORRIENTES
20,889,200,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
350,000,000
170300  INSTITUTO
COLOMBIANO DE LA REFORMA
AGRARIA - INCORA EN LIQUIDACION
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                        149,366,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
2,514,700,000
170500  INSTITUTO
NACIONAL DE ADECUACION
DE
TIERRAS - INAT EN LIQUIDACION
B- RECURSOS DE
CAPITAL
98,700,000
171200  INSTITUTO
NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA
-
INPA EN LIQUIDACION
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                        289,168,000
171300  INSTITUTO
COLOMBIANO DE DESARROLLO
RURAL - INCODER
A- INGRESOS
CORRIENTES
16,581,277,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     5,420,600,000
210300  INSTITUTO
DE INVESTIGACION E INFORMACION
GEOCIENTIFICA, MINERO AMBIENTAL Y NUCLEAR
-                                                                     INGEOMINAS
A- INGRESOS
CORRIENTES
4,991,000,000
210900  UNIDAD DE
PLANEACION MINERO ENERGETICA
-
UPME
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                     8,523,500,000
211000  INSTITUTO
DE PLANIFICACION Y PROMOCION
DE
SOLUCIONES ENERGETICAS - IPSE
A- INGRESOS
CORRIENTES
4,781,035,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
1,238,500,000
211100     AGENCIA
NACIONAL DE HIDROCARBUROS - ANH
A- INGRESOS
CORRIENTES
1,821,258,855,000
220200  INSTITUTO
COLOMBIANO PARA EL FOMENTO
DE
LA EDUCACION SUPERIOR (ICFES)
A- INGRESOS
CORRIENTES
24,889,053,406
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     1,000,000,000
220300  INSTITUTO
COLOMBIANO DE CREDITO
EDUCATIVO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL
EXTERIOR (ICETEX)
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                 104,866,133,656
B- RECURSOS DE
CAPITAL
31,614,448,544
220900  INSTITUTO
NACIONAL PARA SORDOS (INSOR)
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                        328,657,614
221000  INSTITUTO
NACIONAL PARA CIEGOS (INCI)
A- INGRESOS
CORRIENTES
121,734,267
221100  INSTITUTO
TECNOLOGICO PASCUAL BRAVO
-
MEDELLIN
A- INGRESOS
CORRIENTES
2,525,394,363
221300  INSTITUTO
COLOMBIANO DE LA PARTICIPACION
-JORGE ELIECER GAITAN-
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                            7,400,000
222600
UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA
Y
A DISTANCIA - UNAD
A- INGRESOS
CORRIENTES
23,758,976,047< o:p>
B- RECURSOS DE
CAPITAL
200,000,000
222700  COLEGIO
BOYACA
A- INGRESOS
CORRIENTES
785,032,893
223000  COLEGIO
MAYOR DE ANTIOQUIA
A- INGRESOS
CORRIENTES
1,591,553,553
B- RECURSOS DE
CAPITAL
233,615,763
223100  COLEGIO
MAYOR DE BOLIVAR
A- INGRESOS
CORRIENTES
973,505,504
B- RECURSOS DE
CAPITAL
39,300,000
223200  COLEGIO
MAYOR DEL CAUCA
A- INGRESOS
CORRIENTES
637,335,007
223400  INSTITUTO
TECNICO CENTRAL
A- INGRESOS
CORRIENTES
1,891,936,000
223500  INSTITUTO
SUPERIOR DE EDUCACION RURAL
DE
PAMPLONA - ISER
A- INGRESOS
CORRIENTES
839,814,308
223600  INSTITUTO
DE EDUCACION TECNICA PROFESIONAL
DE
ROLDANILLO
A- INGRESOS
CORRIENTES
515,905,237
223700  INSTITUTO
NACIONAL DE FORMACION TECNICA
PROFESIONAL DE CIENAGA
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                        242,480,487
223800  INSTITUTO
NACIONAL DE FORMACION TECNICA
PROFESIONAL DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
A- INGRESOS
CORRIENTES
213,875,461
223900  INSTITUTO
NACIONAL DE FORMACION TECNICA
PROFESIONAL DE SAN JUAN DEL CESAR
A- INGRESOS
CORRIENTES
199,105,362
224000  INSTITUTO
TECNICO AGRICOLA - ITA - DE BUGA
A- INGRESOS
CORRIENTES
274,470,000
224100  INSTITUTO
TOLIMENSE DE FORMACION TECNICA
PROFESIONAL
A- INGRESOS
CORRIENTES
564,002,111
224200  INSTITUTO
TECNICO NACIONAL DE COMERCIO
-SIMON RODRIGUEZ- DE CALI
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                        410,748,867
224300  COLEGIO
INTEGRADO NACIONAL
-ORIENTE DE CALDAS-
A- INGRESOS
CORRIENTES
165,058,198
224400  INSTITUTO
PARA EL DESARROLLO  DE LA
DEMOCRACIA
-LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO-
A- INGRESOS
CORRIENTES
12,592,000
224500  BIBLIOTECA
PUBLICA PILOTO DE MEDELLIN
PARA AMERICA LATINA
A- INGRESOS
CORRIENTES
256,907,115
225 200 INSTITUTO
TECNOLOGICO DEL PUTUMAYO
A- INGRESOS
CORRIENTES
242,768,676
225400  INSTITUTO
TECNOLOGICO DE SOLEDAD -
ATLANTICO - ITSA
A- INGRESOS
CORRIENTES
1,053,792,146
225500  CENTRO DE
EDUCACION EN ADMINISTRACION
DE
SALUD - CEADS
A- INGRESOS
CORRIENTES
338,995,766
230600  FONDO DE
COMUNICACIONES
A- INGRESOS
CORRIENTES
110,932,090,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
5,161,500,000
230700  COMISION
NACIONAL DE TELEVISION
A- INGRESOS
CORRIENTES
34,754,728,800
B- RECURSOS DE
CAPITAL
52,132,093,200
240200  INSTITUTO
NACIONAL DE VIAS
A- INGRESOS
CORRIENTES
363,143,350,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
10,771,700,000
240300  FONDO
NACIONAL DE CAMINOS VECINALES
EN
LIQUIDACION
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                        310,200,000
241200  UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL
DE
LA AERONAUTICA CIVIL
A- INGRESOS
CORRIENTES
281,922,100,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     9,433,400,000
241300  INSTITUTO
NACIONAL DE CONCESIONES - INCO
A- INGRESOS
CORRIENTES
7,000,000,000
260200  FONDO DE
BIENESTAR SOCIAL DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
A- INGRESOS
CORRIENTES
566,830,900
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                   10,281,716,399
280200  FONDO
ROTATORIO DE LA REGISTRADURIA
A- INGRESOS
CORRIENTES
10,006,048,427
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     1,198,403,660
280300  FONDO
SOCIAL DE VIVIENDA DE LA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL
B- RECURSOS DE
CAPITAL
980,577,150
290200  INSTITUTO
NACIONAL DE MEDICINA LEGAL
Y
CIENCIAS FORENSES
A- INGRESOS
CORRIENTES
221,197,600
320200  INSTITUTO
DE HIDROLOGIA, METEOROLOGIA
Y
ESTUDIOS AMBIENTALES- IDEAM
A- INGRESOS
CORRIENTES
4,702,000,000
320400  FONDO
NACIONAL AMBIENTAL
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                     6,650,000,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
150,000,000
324000  INSTITUTO
NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES
SOCIAL Y REFORMA URBANA -INURBE-
EN
LIQUIDACION
A- INGRESOS
CORRIENTES
50,000,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
15,285,100,000
324100  FONDO
NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA
B- RECURSOS DE
CAPITAL
10,000,000,000
330400  ARCHIVO
GENERAL DE LA NACION
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                        714,724,093
B- RECURSOS DE
CAPITAL
430,000
330500  INSTITUTO
COLOMBIANO DE ANTROPOLOGIA
E
HISTORIA
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                          94,647,906
330600  INSTITUTO
COLOMBIANO DEL DEPORTE - COLDEPORTES
A- INGRESOS
CORRIENTES
9,243,205,787
B- RECURSOS DE CAPITAL
6,000,000
330700  INSTITUTO
CARO Y CUERVO
A- INGRESOS
CORRIENTES
62,500,000
350200
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
A- INGRESOS
CORRIENTES
41,141,700,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
3,700,000,000
360200  SERVICIO
NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)
A- INGRESOS
CORRIENTES
86,576,000,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
47,088,000,000
C- CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES                                            573,362,883,000
360300  FONDO DE
PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO
A- INGRESOS
CORRIENTES
12,032,853,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
2,785,637,500
360400  CAJA DE
PREVISION SOCIAL  DE LA
SUPERINTENDENCIA BANCARIA EN LIQUIDACION
A- INGRESOS
CORRIENTES                                                                   12,344,029,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
9,017,133,000
360500  FONDO DE
PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES
NACIONALES DE COLOMBIA
A- INGRESOS CORRIENTES
33,999,139,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
1,122,000,000
360600
INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS)
A- INGRESOS
CORRIENTES
1,596,180,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
50,000,000
360700  INSTITUTO
COLOMBIANO DE BIENESTAR
FAMILIAR (ICBF)
A- INGRESOS
CORRIENTES
9,553,200,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
16,639,000,000
C- CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES                                         1,138,781,423,000
360800
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
A- INGRESOS
CORRIENTES
9,602,600,000
360900  INSTITUTO
NACIONAL DE VIGILANCIA
DE
MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA
A- INGRESOS
CORRIENTES
12,940,198,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     1,052,000,000
370500
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
A- INGRESOS
CORRIENTES
196,174,249,840
B- RECURSOS DE
CAPITAL                                                                     7,282,825,545
370600  INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO
Y
CARCELARIO - INPEC
A- INGRESOS
CORRIENTES
89,900,000
B- RECURSOS DE
CAPITAL
450,000,000
370700  DIRECCION
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES
A- INGRESOS
CORRIENTES
855,725,503
B- RECURSOS DE
CAPITAL
6,359,290,445
III  - TOTAL
INGRESOS
76,647,602,221,850
SEGUNDA PARTE
Artículo 2°.
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos
de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto
General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS
CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL
OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el
detalle que se encuentra a continuación:
ARTICULO 3º. El
monto de los gastos que se financiarán con los recursos que se someten a
consideración del Congreso de la República en virtud del proyecto de ley de
financiamiento que se presentará al Congreso en los términos del artículo  347
de la Constitución Política, ascienden a la suma de UN BILLON DE PESOS MONEDA
LEGAL ($1.000.000.000.000) con lo cual el presupuesto total de apropiaciones,
se fija en un valor de SETENTA Y SIETE BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE
MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUN- MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA
PESOS MONEDA LEGAL ($77.647.602.221.850).
Artículo 4°. Se
entienden incorporados al presupuesto de rentas y recursos de capital, los
ingresos  provenientes del proyecto de ley de financiamiento a que se refiere
el artículo 347 de la Constitución Política que presente el Ejecutivo por la
suma de UN BILLON DE PESOS MONEDA LEGAL ($1.000.000.000.000), si el Congreso de
la República la aprueba, con el objeto de  equilibrar el presupuesto de
Ingresos con el de Gastos.
TERCERA PARTE
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 5°. Las
disposiciones generales de la presente ley son complementarias de las Leyes 38
de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, Orgánicas del Presupuesto, y deben
aplicarse en armonía con éstas.
CAPITULO I
Del campo de aplicación
Artículo 6°. Las
disposiciones generales rigen para los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación y para los recursos de la Nación asignados a las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con
el régimen de aquellas.
Los fondos sin
personería jurídica deberán ser creados por ley o por su autorización expresa y
estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución
Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la presente ley y las demás
normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen.
CAPITULO II
De las Rentas y Recursos
Artículo 7°. El
Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase «B» con base en
la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no
contarán con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de
los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de
la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la
colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus
rendimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su
redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la
Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de
emisión se fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados
directamente por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su
emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones
financieras; su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada,
para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto
de estas.
Artículo 8°. La
Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público informará a los diferentes órganos las fechas de perfeccionamiento y
desembolso de los recursos del crédito interno y externo de la Nación. Los
establecimientos públicos del orden nacional reportarán a la referida Dirección
el monto y la s fechas de los recursos de crédito externo e interno contratados
directamente.
Artículo 9°.
Cuando exista apropiación presupuestal en el servicio de la deuda pública
podrán efectuarse anticipos en el pago de los contratos de empréstito.
Igualmente podrá atenderse con cargo a la vigencia en curso las del servicio de
la deuda pública correspondiente al mes de enero de 2005.
Artículo 10. La
representación legal y la ordenación del gasto del servicio de la deuda está a
cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público o en quien este delegue, según
las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto.
Artículo 11. Los
gastos que sean necesarios para la administración, consecución y servicio de
las operaciones de crédito público, las asimiladas a ellas, las propias del
manejo de la deuda, las operaciones conexas y las demás relacionadas con los
recursos del Crédito serán atendidos con cargo a las apropiaciones del Servicio
de la Deuda Pública.
Artículo 12.
Facúltase a la Dirección General del Tesoro Nacional para que con los
excedentes de liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que
administre, realice las siguientes operaciones: compra y venta de títulos
valores emitidos por la Nación, el Banco de la República, Fogafín, entidades
sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y otros
gobiernos y tesorerías; compra de deuda de la Nación; compras con pacto de
retroventa con entidades públicas y con entidades financieras sujetas al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, dentro de los cupos que
autorice el Ministro de Hacienda y Crédito Público; depósitos remunerados e
inversiones financieras en entidades sujetas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria; depósitos a término y compras de títulos emitidos por
entidades bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de
riesgos; y las demás que autorice el Gobierno Nacional; así mismo, préstamos
transitorios a la Dirección General del Tesoro Nacional, reconociendo tasa de
mercado durante el periodo de utilización, evento que no implica unidad de
caja; y préstamos de títulos valores a la citada Dirección a tasas de mercado.
Parágrafo. Lo
anterior aplica cuando, de acuerdo con las disposiciones legales, la Dirección
General del Tesoro Nacional  no pueda hacer unidad de caja con los recursos de
los fondos que administre.
Artículo 13. El
Gobierno Nacional podrá realizar sin operación presupuestal alguna,
sustituciones en su portafolio de inversiones con sus entidades
descentralizadas, de conformidad con las normas legales vigentes.
Artículo 14. Los
ingresos corrientes de la Nación y aquellas contribuciones y recursos que en
las normas legales no se haya autorizado su recaudo y manejo a otro órgano,
deberán ser consignados en la Dirección General del Tesoro Nacional, por
quienes estén encargados de su recaudo.
Las
Superintendencias que no sean una sección presupuestal deberán consignar
mensualmente en la Dirección General del Tesoro Nacional, el valor total de las
contribuciones establecidas en la Ley.
Artículo 15. El
Ministro de Hacienda y Crédito Público fijará los criterios técnicos para el
manejo de los excedentes de liquidez del Tesoro Nacional acorde con los
objetivos monetarios, cambiarios y de tasa de interés a corto y largo plazo.
Artículo 16. Los
rendimientos financieros originados con recursos de la Nación, incluidos los
negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección General del Tesoro
Nacional en el mes siguiente de su recaudo.
Artículo 17. Los
establecimientos públicos podrán pagar con sus ingresos propios obligaciones
financiadas con recursos de la Nación mientras la Dirección General del Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público transfiere los dineros
respectivos.
Igual
procedimiento será aplicable a los órganos del Presupuesto General de la Nación
cuando administren fondos especiales y a las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas sobre los recursos de la Nación.
Estas operaciones
deberán contar con autorización previa de la Dirección General del Tesoro
Nacional.
CAPITULO III
De los Gastos
Artículo 18. Las
afectaciones al presupuesto se harán teniendo en cuenta la prestación principal
originada en los compromisos que se adquieran y con cargo a este rubro se
cubrirán los demás costos inherentes o accesorios.
Con cargo a las
apropiaciones de cada rubro presupuestal, que sean afectadas con los
compromisos iniciales, se atenderán las obligaciones derivadas de estos
compromisos, tales como, los costos imprevistos, ajustes y revisión de valores
e intereses moratorios y gastos de nacionalización.
Artículo 19.
Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el
presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren
como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en
quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente
por incumplir lo establecido en esta norma.
Artículo 20. Para
proveer empleos vacantes se requerirá del certificado de disponibilidad
presupuestal por la vigencia fiscal de 2004. Por medio de este, el Jefe de
Presupuesto o quien haga sus veces garantizará la existencia de los recursos
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004, por todo concepto de gastos de
personal, salvo que el nombramiento sea en reemplazo de un cargo provisto o
creado durante la vigencia, para lo cual se deberá expedir el certificado de
disponibilidad presupuestal para lo que resta del año fiscal.
Toda provisión de
empleos de los servidores públicos deberá corresponder a los previstos en la
planta de personal, incluyendo las vinculaciones de los trabajadores oficiales.
Previo al
reconocimiento de la Prima Técnica se expedirá el certificado de disponibilidad
presupuestal. Por medio de este se deberá garantizar la existencia de recursos
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
La vinculación de
supernumerarios, por períodos superiores a tres meses, deberá ser autorizada
mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano.
Artículo 21. La
solicitud de  modificación a las plantas de personal requerirá para su
consideración y trámite, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público  Dirección General del Presupuesto Público Nacional , los siguientes
requisitos:
1. Exposición de
motivos.
2. Costos
comparativos de las plantas vigente y propuesta.
3. Efectos sobre
los gastos generales.
4. Concepto del
Departamento Nacional de Planeación si se afectan los  gastos de Inversión.
5. Y los demás que
la Dirección General del Presupuesto Público Nacional considere pertinentes.
El Departamento
Administrativo de la Función Pública aprobará las propuestas de modificaciones
a las plantas de personal, cuando hayan obtenido la viabilidad presupuestal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público  Dirección General del Presupuesto
Público Nacional.
Artículo 22. Los
recursos destinados a programas de capacitación y bienestar social no pueden
tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos,
primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos
pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores
públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie.
Los programas de
capacitación podrán comprender matrículas de los funcionarios, que se girarán
directamente a los establecimientos educativos, salvo lo previsto por el
artículo 114 de la Ley 30 de 1992. Su otorgamiento se hará en virtud de la
reglamentación interna del órgano respectivo.
Artículo 23. La
Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público será la competente para expedir la resolución que regirá la
constitución y funcionamiento de las cajas menores en los órganos que conforman
el Presupuesto General de la Nación, y en las entidades nacionales con régimen
presupuestal de Empresas Industriales y Comerciales del Estado con carácter no
financiero, respecto de los recursos que le asigna la Nación.
Artículo 24. La
adquisición de los bienes que necesiten los órgano s que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación para su funcionamiento y organización
requieren de un Plan de Compras. Este plan deberá aprobarse por cada órgano
acorde con las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación
y se modificará cuando las apropiaciones que la respaldan sean modificadas.
Cuando los órganos
de que trata el artículo 6° de la presente ley requieran adquirir vehículos,
deberán obtener autorización previa de la Dirección General del Presupuesto
Público Nacional. Para ello se deberá incluir una justificación en que se
detalle el inventario de vehículos y su programa de reposición. Exceptúanse los
vehículos de los Presidentes de las Ramas del Poder Público y los operativos de
la Fuerza Pública y el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.
Artículo 25. Se
podrá hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar
su destinación ni cuantía, mediante resolución suscrita por el jefe del
respectivo órgano.  En el caso de los establecimientos públicos del orden
nacional estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o
Consejos Directivos. Si no existen Juntas o Consejos Directivos lo hará el
representante legal de estos.
Dichos actos
administrativos requerirán para su validez de la aprobación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público
Nacional.
Los jefes de los
órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.
A fin de evitar
duplicaciones en los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto
de otro órgano que haga parte del Presupuesto General de la Nación, el mismo
acto administrativo servirá de base para realizar los ajustes correspondientes
en el órgano que distribuye e incorporar las del órgano receptor.  La ejecución
presupuestal de estas deberá iniciarse en la misma vigencia de la distribución;
en caso de requerirse se abrirán subordinales.
El jefe del órgano
o en quien este haya delegado la ordenación del gasto podrá efectuar a nivel
del decreto de liquidación asignaciones internas de apropiaciones en sus
dependencias, seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y
de gestión, sin que las mismas impliquen cambiar su destinación.  Estas
asignaciones para su validez no requerirán aprobación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público
Nacional.
Artículo 26. Los
órganos de que trata el artículo 6° de la presente ley podrán pactar anticipos
únicamente cuando cuenten con Programa Anual Mensualizado de Caja- PAC
aprobado.
Artículo 27. El
Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los
ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales
rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su
objeto o naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público
Nacional  hará mediante Resolución, las operaciones que en igual sentido se
requieran durante el transcurso de la vigencia.
Cuando se trate
del presupuesto de gastos de inversión requerirá del concepto previo favorable
del Departamento Nacional de Planeación.
En el evento en
que la distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías contenidos
en la presente Ley del Presupuesto, no fueren concordantes con el texto
constitucional vigente en el momento en que se expida el decreto de
liquidación, estas partidas se ajustarán a las disposiciones constitucionales
aplicables, y a las normas legales que las desarrollen, en especial a lo
previsto en la Ley 141 de 1994 y en la Ley 756 de 2002, ajuste que se realizará
en dicho decreto.
Artículo 28. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público  Dirección General del Presupuesto
Público Nacional  de oficio o a petición del Jefe del órgano respectivo, hará
por resolución las aclaraciones y correcciones de leyenda necesarias para
enmendar los errores de transcripción y aritméticos que figuren en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004.
Artículo 29. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público  Dirección General del Presupuesto
Público Nacional  podrá abstenerse de adelantar los trámites de cualquier
operación presupuestal de las entidades señaladas en el artículo 6° de la
presente ley que incumplan los objetivos y metas trazados en el Plan
Financiero, en la Programación Macroeconómica del Gobierno Nacional y en el
Programa Anual de Caja. Para tal efecto, los órganos y entidades enviarán a la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional informes mensuales sobre la
ejecución de ingresos y gastos, dentro de los cinco (5) primeros días del mes
siguiente.
Artículo 30. Los
compromisos y las obligaciones de los órganos que sean una sección del
Presupuesto General de la Nación correspondientes a las apropiaciones
financiadas con rentas provenientes de contratos o convenios, sólo podrán ser
asumidos cuando estos se hayan perfeccionado.
Artículo 31.
Cuando los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación,
celebren contratos entre sí, con excepción de los de crédito, que afecten sus
presupuestos, harán los ajustes mediante resoluciones del Jefe del órgano
respectivo. En  el caso de los Establecimientos Públicos del Orden Nacional,
las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales con personería
jurídica así como las señaladas en el artículo 5º del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, dichos ajustes deberán realizarse por acuerdo o resolución de las
juntas o consejos directivos o el representante legal del órgano, si no existen
juntas o consejos directivos.
Para iniciar la
ejecución de los actos a que se refiere el inciso anterior, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Público Nacional-
aprobará las resoluciones o los acuerdos que deberán ser remitidos para estos
efectos, acompañados del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal
y su justificación económica en la cual se señale el objeto, valor y duración de
los contratos.
Los jefes de los
órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.
Artículo 32.
Cuando los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación posean
bienes muebles o inmuebles que en la actualidad no estén utilizando o que no
sean necesarios para el desarrollo normal de sus funciones, deberán
desarrollar  todas las actividades tendientes a enajenarlos o arrendarlos,
ofreciéndolos prioritariamente a los municipios y departamentos.
Así mismo, cuando
dichos órganos funcionen en inmuebles de propiedad de particulares en calidad
de arrendatarios, deberán durante la vigencia fiscal de 2004 efectuar las
gestiones necesarias para su traslado a un inmueble que actualmente no se
encuentre ocupado por otra entidad pública y que sean de su propiedad.
Artículo 33.
Ningún órgano podrá contraer compromisos que impliquen el pago de cuotas a
organismos internacionales con cargo al Presupuesto General de la Nación, sin
que exista la ley aprobatoria de tratados públicos o que el Presidente de la
República haya autorizado su aplicación provisional en los términos del
artículo 224 de la Constitución Política.
Los aportes y
contribuciones de la República de Colombia a los Organismos Financieros
Internacionales se pagarán con cargo al Presupuesto General de la Nación, salvo
en aquellos casos en que los aportes se contabilicen como reservas
internacionales, que serán pagados de conformidad con lo previsto en la Ley 31
de 1992 o aquellas que la modifiquen o adicionen.
Artículo 34. Los órganos
que conforman el Presupuesto General de la Nación deberán reintegrar, dentro
del primer trimestre de 2004, a la Dirección General del Tesoro Nacional, y a
sus tesorerías cuando correspondan a recursos propios, los recursos originados
en convenios con organismos internacionales que no estén amparando compromisos
u obligaciones, y que correspondan a apropiaciones presupuestales de la
vigencia fiscal 2002 y anteriores, incluidos sus rendimientos financieros,
diferencial cambiario, y demás réditos originados en aquellos, con el soporte
correspondiente.
CAPITULO IV
De las reservas presupuestales y cuentas por pagar
Artículo 35. Las
reservas presupuestales y las cuentas por pagar de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, correspondientes al año 2003, deberán
constituirse a más tardar el 20 de enero de 2004 y remitirse a la Dirección
General del Presupuesto Público Nacional en la misma fecha. Las primeras serán
constituidas por el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto o quien haga
sus veces, y las segundas por el ordenador del gasto y el tesorero de cada
órgano.
Cuando se trate de
aportes de la Nación a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o a
las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, tanto las reservas
como las cuentas por pagar deberán constituirse en el mismo plazo, por el
ordenador del gasto y el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces, en el
primer caso, y por el ordenador del gasto y el tesorero de cada empresa o
sociedad en el segundo caso.
Igual
procedimiento será aplicable a las Superintendencias y a las Unidades
Administrativas Especiales cuando no figuren como secciones presupuestales.
Únicamente en
casos excepcionales se podrán efectuar correcciones a la información suministrada
respecto de la constitución de las reservas presupuestales y/o cuentas por
pagar. Estas correcciones se podrán efectuar hasta el 15 de febrero de 2004.
Los casos
excepcionales serán calificados por el jefe del órgano o representante legal
del órgano o entidad, según el caso.
Artículo 36.
Constituidas las cuentas por pagar y las reservas presupuestales de la vigencia
fiscal de 2003, los dineros sobrantes serán reintegrados a la Dirección General
del Tesoro Nacional.
Las cuentas por
pagar y las reservas presupuestales correspondientes a la vigencia fiscal de
2003 que no hubieren sido ejecutadas a 31 de diciembre de 2004 expirarán sin
excepción. En consecuencia, deberán ser reintegrados a la Dirección General del
Tesoro Nacional.
Los recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación con destino a las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con
el régimen de aquellas, que no hayan sido comprometidos o ejecutados a 31
diciembre de 2004, deberán ser reintegrados por estas a la Dirección General
del Tesoro Nacional.
Parágrafo: Los
reintegros de que trata el inciso primero del presente artículo deberán
realizarse por el ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo
órgano, a más tardar el 20 de enero de 2004. Los mismos funcionarios
reintegrarán los recursos a que se refieren los incisos segundo y tercero, a
más tardar el 20 de enero de 2005.
Artículo 37.
Cuando se haya adjudicado una licitación, concurso de méritos o cualquier otro
proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales,
incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en
la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última
vigencia, previo el cumplimiento de los procedimientos presupuestales
correspondientes.
CAPITULO V
De las vigencias futuras
Artículo 38. Los
cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no
utilizados a 31 de diciembre del año en que se concede la autorización caducan
sin excepción. En los casos de licitación, concurso de méritos o cualquier otro
proceso de selección, se entienden utilizados los cupos anuales de vigencias
futuras con el acto de adjudicación.
Artículo 39. Las
solicitudes para comprometer recursos de la Nación, que afecten vigencias
fiscales futuras de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o
Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquellas, deberán tramitarse a
través de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación a los
cuales estén vinculadas.
CAPITULO VI
Disposiciones varias
Artículo 40. El
servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación, incluidas las
transferencias que hace la Nación a las Entidades Territoriales, está obligado
a efectuar los trámites correspondientes para que se solicite por quien
corresponda la constancia sobre la naturaleza de estos recursos a la Dirección
General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con el fin de llevar a cabo  el desembargo, para lo cual el
solicitante deberá indicar el tipo de proceso, las partes involucradas, el
despacho judicial que profirió las medidas cautelares, y el origen de los
recursos que fueron embargados.
Artículo 41.  Las
sentencias, conciliaciones y cesantías parciales, serán incorporadas al
presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el
artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Artículo 42. Los
órganos a que se refiere el artículo 6° de la presente ley cancelarán los
fallos de tutela con cargo al rubro que corresponda a la naturaleza del negocio
fallado. Para cancelarlas, en primera instancia se deberán efectuar los
traslados presupuestales requeridos, con cargo a los saldos de apropiación
disponibles durante la vigencia fiscal en curso.
Los
Establecimientos públicos deberán atender las providencias que se profieran en
su contra, en primer lugar con recursos propios.
Con cargo a las
apropiaciones del rubro sentencias y conciliaciones se podrán cancelar todos
los gastos originados en los Tribunales de Arbitramento.
Artículo 43. En
virtud de la autonomía consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política,
las Universidades Estatales pagarán las sentencias o fallos proferidos en
contra de la Nación con los recursos asignados por parte de esta, en
cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
Artículo 44. Las
obligaciones por concepto de servicios médico - asistenciales, servicios
públicos domiciliarios, gastos de operación aduanera, comunicaciones,
transporte y contribuciones inherentes a la nómina, causados en el último
trimestre de 2003, se podrán pagar con cargo a las apropiaciones de la vigencia
fiscal de 2004.
La prima de
vacaciones, la indemnización a las mismas, las cesantías, las pensiones y los
impuestos, podrán ser cancelados con cargo al presupuesto vigente cualquiera
que sea el año de su causación.
Artículo 45.
Autorízase a la Nación y sus entidades descentralizadas para efectuar cruces de
cuentas entre sí o con entidades territoriales y sus descentralizadas, sobre
las obligaciones que recíprocamente tengan causadas.  Para estos efectos se
requerirá acuerdo previo entre las partes. Estas operaciones deberán reflejarse
en el presupuesto, conservando, únicamente, la destinación para la cual fueron
programadas las apropiaciones respectivas.
En el caso de las
obligaciones de origen legal que tenga la Nación y sus entidades descentralizadas
para con otros órganos públicos, se deberán tener en cuenta, para efectos de
estas compensaciones,  las transferencias y aportes, a cualquier título, que
las primeras hayan efectuado a las últimas en cualquier vigencia fiscal. Si
quedare algún saldo en contra de la Nación esta podrá sufragarlo a través de
títulos de deuda pública, sin que implique operación presupuestal alguna.
Cuando se combinen
las calidades de acreedor y deudor en una misma persona, como consecuencia de
un proceso de liquidación o privatización de órganos nacionales de derecho
público, se compensarán las cuentas automáticamente, sin operación presupuestal
alguna.
Artículo 46. La
Nación podrá emitir bonos en condiciones de mercado u otros títulos de deuda
pública para pagar las obligaciones financieras a su cargo, causadas o
acumuladas a diciembre 31 de 1993, por concepto de pasivo por pensiones y
cesantías de las personas beneficiarias del extinto Fondo del Pasivo
Prestacional del sector salud, y para sanear los pasivos correspondientes a las
cesantías de las Universidades Estatales, a que se refiere el artículo 88 de la
Ley 30 de 1992 del personal administrativo y docentes no acogidos al nuevo
régimen salarial. Igualmente, se podrán emitir los bonos pensionales de que
trata la Ley 100 de 1993. La emisión de los bonos o títulos de que trata este
artículo, no implica operación presupuestal alguna y sólo deberán
presupuestarse para efectos de su redención. El mismo procedimiento se aplicará
a los bonos que se expidan en cumplimiento del artículo 29 de la Ley 344 de
1996.
Artículo 47. El
presupuesto inicial correspondiente a la vigencia fiscal de 2004 contiene la
reducción ordenada en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en la Ley 344 de
1996. En consecuencia para dicho año se cumple con lo establecido en el
mencionado Estatuto.
Artículo 48. El
porcentaje de la cesión del Impuesto a las Ventas asignado a las Cajas
Departamentales de Previsión y al Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, con destino al pago de las cesantías definitivas y pensiones del
personal docente nacionalizado, continuará pagándose tomando como base los
convenios suscritos en virtud de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989.
Artículo 49. La
Nación podrá aportar a la Administración Postal Nacional los recursos
necesarios, para garantizar el servicio de franquicia postal previsto por la
ley, a los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, así
como el servicio de telegrafía prestado por esta de manera directa, o a través
de otras empresas, a la Rama Judicial.
Para el servicio
de telegrafía, las entidades partícipes expedirán los respectivos paz y salvos
con fundamento en el reconocimiento de la deuda que por este concepto realice
cada uno de los órganos deudores y procederán a realizar los respectivos
ajustes contables, sin operación presupuestal alguna.
Artículo 50. La
Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional, el Ejército Nacional, la
Armada Nacional, la Fuerza Aérea y el Departamento Administrativo de Seguridad
deberán cubrir con cargo a sus respectivos presupuestos los gastos del personal
vinculado a dichos órganos y que conforman los Grupos de Acción Unificada por
la Libertad Personal -Gaula- a que se refiere la Ley 282 de 1996.
Artículo 51. Para
la vigencia fiscal de 2004 la Nación podrá asignar recursos para el programa de
auxilios para los ancianos indigentes de que tratan el artículo 257 y el inciso
primero del artículo 258 de la Ley 100 de 1993.
Artículo 52. Los
aportes patronales al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar podrán
recaudarse a través de las Cajas de Compensación, Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y/o a través del Sistema Financiero.
Artículo 53. Los
órganos de que trata el artículo 6° de la presente ley deberán remitir al
Departamento Nacional de Planeación, antes del 30 de marzo de 2004, el
presupuesto de inversión debidamente regionalizado.
Cuando se realicen
modificaciones al Presupuesto que afecten la regionalización, los diferentes
órganos deberán remitir esta información al Departamento Nacional de
Planeación,  dentro del mes siguiente al perfeccionamiento de dicha operación.
En general, todos
los gastos de inversión de los órganos a que se refiere el artículo 6º de la
presente ley requiere del previo visto bueno del Departamento Nacional de
Planeación, DNP.
Artículo 54. Todos
los programas y proyectos en carreteras y aeropuertos que no estén a cargo de
la Nación y que estén financiados con recursos del Fondo de Inversiones para la
Paz, FIP, podrán ser ejecutados por el Instituto Nacional de Vías, la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, UAEAC, o mediante convenios
con las entidades territoriales, según el caso.
Artículo 55. En
desarrollo del artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 18 del Decreto 1140 de 1999 y para
garantizar su saneamiento financiero, el Instituto de Planificación y Promoción
de Soluciones Energéticas - IPSE- o quien haga sus veces, podrá capitalizar,
previa consulta con los representantes legales de las entidades territoriales
accionistas, en las Empresas de Servicios Públicos de Energía los activos de su
propiedad que posee en el sistema interconectado y no interconectado Nacional.
Una vez capitalizados estos activos, el Instituto podrá entregar a la Nación
las acciones en dación de pago. Todas estas transacciones no requerirán
operación presupuestal alguna.
La  Nación -
Ministerio de Minas y Energía podrá financiar en la vigencia fiscal de 2004,
hasta por la suma de VEINTE MIL MILLONES DE PESOS ($20.000.000.000), los
subsidios para pagos por menores tarifas eléctricas correspondientes a las
zonas no interconectadas, con los recursos de que trata el artículo 82 de la
Ley 633 de 2000.
Artículo 56. La
Agencia Nacional de Hidrocarburos en desarrollo de lo previsto en el Decreto
1760 de 2003, reflejará en su presupuesto las regalías de que trata el artículo
5 de dicho decreto.
Artículo 57. La
ejecución de los recursos que deban ser girados al Fondo Nacional de Pensiones
de las entidades territoriales con cargo al Presupuesto General de la Nación,
se realizará por medio de resolución expedida por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, ordenando el giro de los recursos. Si no fuere posible
realizar el giro de los recursos a las administradoras del Fondo, bastará para
el mismo efecto, que por dicha resolución se disponga la administración de los
mismos por parte de la Dirección del Tesoro Nacional a través de una cuenta
especial, mientras los recursos puedan ser efectivamente entregados.
Los recursos serán
girados con la periodicidad que disponga el Gobierno Nacional. En el evento en
que los recursos no se hayan distribuido en su totalidad entre las entidades
territoriales, los no distribuidos se podrán girar a una cuenta del Fondo,
administrada de la misma manera que los demás recursos del Fondo, como recursos
por abonar a las cuentas correspondientes de las entidades territoriales.
Para efectos de
realizar la verificación de las condiciones a las que hace referencia el
parágrafo 3° del artículo 2° de la Ley 549 de 1999, el Gobierno determinará las
condiciones sustanciales que deben acreditarse, los documentos que deben
remitirse para el efecto, y el procedimiento con que la misma se realizará.
Mientras se producen las verificaciones, se girarán los recursos en la forma
prevista en el inciso anterior. Cuando se establezca que la realidad no
corresponde con lo que se acreditó, se podrán descontar los recursos
correspondientes, para efectos de ser redistribuidos, sin que dicha nueva distribución
constituya un nuevo acto de ejecución presupuestal.
Artículo 58. Los
proyectos viales de las redes secundaria o terciaria y urbana, y los
aeropuertos que no estén a cargo de la Nación y que hayan sido seleccionados y
priorizados en los distintos departamentos  durante las Audiencias Públicas
celebradas en cumplimiento del artículo 6º de la Ley 812 de 2003 podrán ser
ejecutados directamente por las entidades especializadas del sector
transporte,  o mediante convenios con las entidades territoriales. La
responsabilidad de la Nación se limitará a la ejecución de los proyectos, y
dichas redes seguirán a cargo de las entidades territoriales; en ningún caso
podrá modificar el mantenimiento que actualmente la Nación adelanta en vías
secundarias o terciarias.
Artículo 59. El
gobierno nacional podrá, prioritariamente, adicionar el gasto de vivienda de
interés social, si durante la vigencia fiscal de 2004 se presentan las
siguientes condiciones: a) que el monto de las utilidades de 2003 que el Banco
de la República debe transferir a la Nación, sea superior al estimado en la
presente ley, y b) que el resultado del balance cuasi-fiscal del Banco de la
República en 2004 sea superior al previsto en el balance del sector público
consolidado que se estima al cierre de 2004. Para tales efectos, el Gobierno
Nacional presentará un proyecto de ley para adicionar dichos recursos.
Artículo 60. Los
recurso
s destinados a
subsidios de vivienda de interés social urbanos y rurales, se adjudicarán
siempre a través de convocatorias públicas, conforme lo establece la Ley 546 de
1999.
Artículo 61. El
Gobierno Nacional, conforme al compromiso adquirido con el Distrito Capital de
Bogotá, D.C., para la financiación de la Avenida Longitudinal de Occidente,
expedirá las vigencias futuras correspondientes que permitan la continuidad de
la obra.
Artículo 62. Los
jefes de los órganos o sus delegados territoriales que conforman el Presupuesto
General de la Nación, atenderán en forma prioritaria el pago de los servicios
públicos y los impuestos territoriales. El incumplimiento de la presente
disposición es causal de mala conducta.
Artículo 63. El
cumplimiento del artículo 80 de la Ley 812 de 1993, y en caso de no ser posible
el cruce de cuentas, el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional suscribirán con las
respectivas entidades territoriales los correspondientes acuerdos de pago para
el saneamiento de las deudas que estas últimas tienen con los docentes y
administrativos por concepto de salarios y prestaciones que se financiaban con
los recursos del situado fiscal y que estuvieren vigentes a 31 de diciembre de
2001, los cuales se atenderán con cargo al servicio de la deuda.
Artículo 64. Los
excedentes del Sistema General de Participaciones para Educación, se destinarán
en su totalidad para programas de Mejoramiento de la Calidad de la Educación,
en los términos del artículo 88 del Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 65. En el
Presupuesto asignado al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, modifícase la
leyenda de la partida contenida en el literal c), programa 111, subprograma
1101, subproyecto 1, así: ANALISIS, DISEÑO Y CONSTRUCCION DISTRITO DE
ADECUACION DE TIERRAS ARIARI, META, TRIANGULO DEL SUR DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. PREVIO
CONCEPTO D.N.P.
Artículo 66. El
INCODER o la entidad nacional competente, deberá incluir en el contrato para el
desarrollo del proyecto Distrito de Riego de Ranchería, mediante los
procedimientos legales correspondientes, los recursos que por la venta de las
acciones de Carbocol deben ser invertidos en el Departamento de La Guajira, de
conformidad con el artículo 23 de la ley 226 de 1995, y los recursos que ha
entregado y se ha obligado a entregar el Departamento de La Guajira, en virtud
del convenio interadministrativo celebrado por el INAT cedido al Incoder, para
la financiación del mencionado proyecto.
Se autoriza a la
Nación, para que, previa la celebración de conciliación prejudicial, a través
de la autoridad competente, apruebe las vigencias futuras necesarias para
garantizar la ejecución del proyecto Distrito de Riego de Ranchería, incluyendo
los recursos a que se refiere el presente artículo, todo lo cual no implica
legalizar hechos cumplidos.
Artículo 67. Con
el fin de continuar con la política del Programa de Renovación de la
Administración Pública, derogase el artículo 14 de la Ley 368 de 1997.
Artículo 68. Las
entidades estatales podrán constituir mediante patrimonio autónomo  los fondos
a que se refiere el artículo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se
coloquen en dichos fondos ampararán los bienes del Estado cuando los estudios
técnicos indiquen que es más conveniente la cobertura de los riesgos con
reservas públicas que con seguros comerciales.
Cuando los
estudios técnicos permitan establecer que determinados bienes no son
asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la
relación costo beneficios del aseguramiento es negativa, o que los recursos
para autoprotección mediante fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no
es posible o conveniente su uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente
a estos bienes y no asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.
Esta disposición
será aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las
sociedades de economía mixta asimiladas a estas.
Artículo 69.
Corregir el nombre de la Sección presupuestal 3604 -Caja de Previsión Social de
la Superintendencia Bancaria, Capresub, agregando el texto -En Liquidación-, de
conformidad con lo establecido en el Decreto 2398 del 25 de agosto de 2003.
Artículo 70. El
Gobierno Nacional adelantará las gestiones conducentes para garantizar la
financiación de los programas de renovación de cédulas y de realizar el censo
nacional de población.
Artículo 71. Los
proyectos de mantenimiento vial financiados con recursos provenientes de la
sobretasa del ACPM y gasolina, y los proyectos de mantenimiento de vías
troncales se ejecutarán previo concepto DNP.
Artículo 72.
Modifícase el artículo 80 de la Ley 633 de 2000, el cual quedará así: -De
conformidad con los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, la
Nación asignará un monto suficiente de recursos destinados a cubrir el valor
correspondiente al cincuenta por ciento (50%) del costo de la energía
eléctrica, debidamente comprobado por las electrificadoras de cada región, de
los usuarios de los distritos de riego y de los distritos de riego
administrados por el Estado o por las Asociaciones de usuarios debidamente
reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Parágrafo 1°. Para
el caso de los usuarios de los distritos de riego cuya facturación sea
individual, este beneficio se otorgará solo para aquellos que no posean más de
cincuenta (50) hectáreas.
Parágrafo 2°. Para
efectos de la clasificación de los usuarios del servicio de energía, según la
Ley 142 de 1994, la utilización de la energía eléctrica para riego dirigido a
la producción agropecuaria se clasificará dentro de la clase especial, la cual
no pagará contribución. Además con el objeto de comercializar la energía
eléctrica, los usuarios en los distritos de riego y los distritos de riego, se
clasificarán como usuarios no regulados.-
Artículo 73. El
Gobierno Nacional durante la vigencia fiscal de 2004 presentará al Congreso de
la República una adición al presupuesto del Ministerio de Agricultura  de un
mínimo del 50% de las utilidades del año 2003 del Banco Agrario S.A., para
programas y proyectos de inversión del sector agropecuario y rural.
Artículo 74. Los
recursos con destino a las entidades públicas que tengan la obligación de
atender, la infancia y la adolescencia en los ámbitos de la educación, salud,
nutrición, la seguridad social para las madres cabeza de familia, el
desplazamiento forzado serán orientados con especial prioridad a la atención de
la infancia y la adolescencia indígena y afrodescendientes según lo ordena el
compromiso constitucional con la diversidad, la justicia y la solidaridad.
Artículo 75.  La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos
fiscales a partir del 1º de enero de 2004.
(…)
III.
LA DEMANDA
El demandante afirma que la  Ley 848 de 2003 “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004”, vulnera los artículos 4, 7 y 8 de la Ley 179 de 1994 “Por la cual
se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de
Presupuesto”.   A continuación se transcriben textualmente las razones por
las que el actor  considera que las normas constitucionales referidas son
quebrantadas.
“1. La ley de presupuesto 2004, no guarda el principio
de coherencia macroeconómica establecido en el artículo 7º de la Ley 179
de 1994 en la medida en que:
- Las proyecciones de inversión privada tiene
implícitos supuestos que no corresponden con la realidad económica, en este
sentido, cabe recordar que mientras que el sector público siga demandando
recursos para solventar el creciente déficit fiscal (8.0 billones para el 2004
– 3.3.% del PIB) es muy difícil que el crédito concurra a las familias y
empresas.  Si dentro de los supuestos macroeconómicos que sustentan el
presupuesto se dice que la inversión será liderada por el sector privado, esto
implica que se liberen recursos de crédito para el ciclo de ahorro – inversión
se cumpla.
Sin embargo las demandas de recursos para solventar el
déficit fiscal del gobierno, implican que el crédito doméstico deba crecer en
un 15.8% para que se cumplan las metas de inversión contempladas en el
presupuesto, la evolución reciente de los créditos del sistema financiero,
muestra que estos tienen una tendencia a concentrarse en títulos de deuda del
gobierno (15% de los activos totales en 1999 y 28% a junio de 2003) llevando a
“una recomposición del portafolio en detrimento de la actividad productiva”
(CGR, 2003:25), a la vez que el volumen de recursos ofrecidos por el sector
financiero a la economía en lugar de aumentar, se redujo en 1.6 billones de
pesos entre 1999 y 2003.
Esto es el ejemplo clásico del efecto “crowding
out”: la mayor actividad del sector público en términos de absorción del
ahorro de la economía le resta recursos al sector privado, por lo tanto nada
indica que el crecimiento de la inversión para 2004 crezca a un ritmo como el
planteado en el presupuesto, entonces la coherencia macroeconómica del
presupuesto se incumple, y por cierto estos supuestos sobre la inversión son
bastante restrictivos y de hecho no razonables.
- Es muy incierta la recuperación del consumo privado,
especialmente como consecuencia de las reformas tributarias 2002 y la
proyectada para este año, la cual según anuncios del propio Gobierno se
concentrará en la ampliación de la base del IVA y muy seguramente del aumento
de las tarifas, en contravía a lo recomendado por los estudios de la Misión del
Ingreso Público (2002) y los análisis de la CGR (2002 y 2003), a pesar que en
los últimos meses se ha evidenciado la recuperación de ésta variable (2.3%),
ésta se ha concentrado según los mismos reportes del DANE de junio de 2003 en
bienes suntuarios, en perjuicio de los alimentos (-7%), vestuario (-10.5%) y
educación (-3.2%).
Las proyecciones sustentan el crecimiento del consumo
con base al aumento de las transferencias desde el resto del mundo, que
fortalece el ingreso de los hogares, es decir, que el aumento del ingreso
ciudadano no se da por un mejoramiento sostenido de las variables empleo,
ingreso real, y ahorro, sino que depende de las remesas de colombianos
residentes en el extranjero una variable que a pesar de haber crecido de manera
importante en los últimos años (150% anual en promedio 1999-2002) no parece lo
suficientemente importante como para recuperar en los hogares su capacidad de
consumo, deteriorada por las condiciones económicas del país desde finales de
1998.
Nótese que el consumo público (o del gobierno) en
lugar de presentar una recuperación, muestra una disminución como consecuencia
de los procesos de reducción del Estado, y principalmente como consecuencia del
Referendo en lo que tiene que ver con la congelación de los gastos de
funcionamiento, los cuales en realidad significan una reducción real del
presupuesto.
Con estas perspectivas, la coherencia del presupuesto
está en duda, en la medida en que si la recuperación de éstas variables tal
como hemos analizado no se produce, entonces el recaudo de ingresos tributarios
puede estar sobredimensionado por una cifra mayor a la que comentamos atrás y
alcanzar los 2.5 billones de pesos; por tanto se requeriría de mayores
esfuerzos en los mercados financieros para obtener los recursos necesarios para
financiar el presupuesto, o un agresivo proceso de aplazamiento de gastos el
cual puede contemplar un congelamiento total de salarios de empleados del
sector público para el 2005 o la insuficiencia de recursos para el adecuado
funcionamiento del Estado.
2.  El presupuesto no guarda el principio de homeóstasis
presupuestal (Art. 8º Ley 179/1994) en la medida en que:
- El principio presupuestal atrás señalado establece
que “el crecimiento real del Presupuesto de Rentas, incluida la totalidad de
los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar coherencia
con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconómico”.   Este principio no ha sido suficientemente analizado puesto
que su introducción se realizó por la necesidad de contar con un mecanismo
legal para controlar el crecimiento del tamaño del Estado por la vía de
los mayores recursos que toma del resto de la economía, evitando la “absorción”
de la actividad económica y la depresión de la misma, es decir, que su
intención clara es evitar el fenómeno de “crowding out” comentado en el punto
anterior.
Sin embargo, las cifras presentadas a lo largo de toda
la discusión del proyecto de ley, desde la presentación del presupuesto hasta
su aprobación definitiva dejan ver todo lo contrario: el presupuesto de rentas
proyectado para el 2004 se incrementa en términos nominales en un 12.3%,
mientras que la economía lo hace en un 9.8% lo que indica que el desfase de 2.5
puntos se hace a costa de la extracción de recursos del resto de la economía
impidiendo un crecimiento coherente de los recursos del Gobierno, con los del
resto de la economía nacional.  En términos reales mientras que las
proyecciones de crecimiento del PIB para el 2004 se ubican en un 3.3%, el
crecimiento de las rentas del presupuesto se estima en un 5.8% explicadas por
los mayores recaudos tributarios derivados de la reforma tributaria, y el
mejoramiento del balance del sector descentralizado.
Este efecto, tiene serias implicaciones en el
desempeño económico y a pesar de que no se corrigió con posterioridad a la devolución
del proyecto inicial por parte del Congreso, inexplicablemente se aprobó en el
primer debate y pasó sin discusión en la ponencia para segundo debate y para su
sanción definitiva”.
IV.   INTERVENCIONES
4. 1.  Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio referido actuando a través de apoderado
judicial, interviene en el presente proceso, para solicitar que se declare la
constitucionalidad de la Ley acusada, de acuerdo con los argumentos que se
sintetizan a continuación.
El interviniente, luego de  recordar los diferentes
textos constitucionales y legales a tener en cuenta  para la elaboración del
presupuesto,    hace énfasis  en que el proyecto de Presupuesto General de la
Nación para la vigencia de 2004, se presentó acompañado de un Mensaje del
Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el
cual se hizo explícito análisis de la consistencia macroeconómica del mismo,
atendiendo las observaciones que en su momento efectuaran las comisiones
terceras y cuartas  del Senado  de la República y la Cámara de Representantes
que decidieron devolver al Gobierno  el proyecto inicialmente presentado.
Recuerda así mismo que durante el trámite Legislativo
de dicho proyecto en las Comisiones económicas del Congreso, el Banco de la
República expresó su opinión acerca de la consistencia macroeconómica del
proyecto formulado por el Gobierno Nacional y una vez escuchado el mismo fue
votado por dichas Comisiones.
4.1.1 Respecto del cargo
relativo al supuesto desconocimiento del principio de coherencia
macroeconómica  el interviniente expuso  concretamente los siguientes
argumentos que se transcriben textualmente
“Los supuestos empleados en la elaboración de la Ley
de Presupuesto de 2004 son consistentes y no existe hasta el momento evidencia
de que no vaya a cumplirse alguno de ellos. Por el contrario, inversionistas
extranjeros y bancos multilaterales apoyan el crecimiento proyectado por el
Gobierno en los supuestos económicos (ver Tabla 1).
El crecimiento observado en 2003 y la
recuperación de las principales variables relevantes son hechos que respaldan
la proyección de crecimiento empleada en el presupuesto de 2004. Desde siempre
los supuestos han previsto el hecho de que la inversión sea liderada por el
sector privado. Con relación a esto, la evidencia nos da la razón.
El consumo de bienes durables de los hogares creció
90/0 en 2003 consolidando la recuperación que se viene observando desde 2000.
Asimismo, el consumo total de los hogares creció 2040/0 en 2003. Por su parte,
la inversión ha mostrado una importante recuperación pasando de $9.2 billones
de pesos en 1999 a $12.7 billones de pesos en 2003. Este incremento corresponde
a un crecimiento de 380/0 entre 2000 y 2003.
Fuente:
DANE
Las importaciones de bienes de capital
también muestran perspectivas positivas. En 2003 el crecimiento de este rubro
fue del 160/0 y respalda así la dinámica económica por la que está atravesando
el país.
En cuanto al gasto del Gobierno éste corresponde en su
mayoría a transferencias a los hogares.  Por tratarse de pagos de pensiones,
este gasto del gobierno incrementa el ingreso disponible de los hogares,
compensando así el incremento en el gasto como tal. Adicionalmente, las
perspectivas de consumo de los hogares evidencian su confianza en la actividad
económica y anticipan así la continuación de la recuperación del consumo
privado. En febrero de 2003 el balance de respuestas (negativas menos
positivas) de la encuesta de confianza del consumidor realizada por
Fedesarrollo se ubicó en 16, mientras que este mismo índice fue de -1.3 para el
mismo mes del año anterior. También las expectativas de los consumidores son
positivas. En este caso el balance de respuestas en febrero de 2003 fue 25, 16
respuestas positivas por encima de las observadas un año antes. Por su parte,
las expectativas de la industria son también favorables de manera que se espera
que la recuperación en inversión también continúe.
4.1.2 Frente al cargo por el supuesto desconocimiento
del principio de homeóstasis presupuestal el interviniente expuso a su vez los
siguientes argumentos:
“Como es bien sabido, el país presenta un
desequilibrio estructural en sus finanzas públicas que viene creciendo desde
1.993, tal y como se puede observar en la siguiente gráfica, ya que los gastos
totales del Gobierno Nacional Central se han mantenido de manera sistemática y
creciente por encima de los ingresos. Esto se ha traducido en la acumulación de
una deuda que el Gobierno debe saldar. Asimismo, la situación se ve agravada
con la acumulación de un importante pasivo pensional, resultado de compromisos adquiridos
con generaciones anteriores, que ahora debe ser financiado por el gobierno ante
el agotamiento de las reservas del 1SS.
Para disminuir esta brecha entre los gastos e ingresos
del Gobierno ha sido necesario elaborar una estrategia de ajuste estructural
con la cual se pueda alcanzar un escenario de equilibrio macroeconómico en el
largo plazo, de manera que el gasto público sea sostenible.
De acuerdo con el demandante, la Ley de Presupuesto
viola el principio de Homeóstasis Presupuestal (Art. 8° Ley 179 de 1.984), el
cual establece que "El crecimiento real del Presupuesto de Rentas,
incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza,
deberán guardar coherencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que
no genere desequilibrio macroeconómico.”
La definición del principio anteriormente mencionado
no especifica si el crecimiento de las rentas presupuestarias debe ser
inferior, superior o igual al de la economía, simplemente menciona que debe
existir coherencia entre los mismos para que no se afecte el equilibrio
macroeconómico. Por ende, a partir de esta definición no puede concluirse que
una diferencia de 2.5 puntos entre éstos sea incoherente.
La coherencia debe ser entendida precisamente dentro
del contexto de promoción de un equilibrio macroeconómico. Se puede pensar que
las rentas presupuestales deban crecer al ritmo de crecimiento de la economía
para preservar un equilibrio macroeconómico, pero este no es el caso de
Colombia. Es importante tener presente el escenario del cual se está partiendo;
este ha demandado un incremento en los ingresos y un ajuste en los gastos
(entre 2002 y 2003 los gastos totales del Gobierno Nacional Central pasaron de
21.5 a 20.9% del PIB, implicando un ajuste de 0.6% del PIB) para lograr
garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo.
Por lo tanto, el mayor crecimiento de las rentas
presupuestarias con respecto al de la economía previsto para 2.004, se enmarca
dentro de un contexto de ajuste fiscal derivado de la delicada situación de las
finanzas públicas de la Nación. Esto refleja los esfuerzos realizados por el
Gobierno Nacional a través de dos recientes reformas tributarias, que hacen
parte de una estrategia encaminada precisamente a alcanzar un equilibrio
macroeconómico que garantice la sostenibilidad de la política fiscal. El
crecimiento de las rentas presupuestarias debe ser analizado tomando como
referencia el comportamiento del gasto público; se debe buscar que los ingresos
corrientes permitan cubrir gastos inaplazables tales como las pensiones y el
servicio de la deuda pública. Por ende la coherencia entre ingresos y gastos
que debe estar implícita en el presupuesto se constituye en el punto de partida
para el diseño de una política macroeconómica sana.
Por otro lado, es necesario aclarar que existe una
diferencia conceptual entre el presupuesto de rentas y el financiamiento. El
primero se define como el conjunto de ingresos corrientes que el Gobierno tiene
previsto utilizar en una vigencia determinada para poder cumplir con sus
obligaciones. En la medida en que los ingresos no alcancen a cubrir los gastos
en dicha vigencia, se generará un déficit presupuestal.
Este resultado refleja las necesidades de
financiamiento del Gobierno que deben ser cubiertas a través del mercado
financiero, en donde éste competirá con los demás sectores de . la economía
para conseguir recursos. Es en esta competencia por recursos de financiamiento
que puede originarse el "crowding out".
Sin embargo, cuando el déficit del Gobierno disminuye
a través del tiempo, es decir que los ingresos están creciendo a una tasa
superior a los gastos, sus necesidades de financiamiento también disminuyen,
reduciendo la posibilidad de que se presente un efecto de "crowding
out", o de desplazamiento al sector privado en la competencia por
recursos.
Esto último se puede observar en las siguientes
gráficas, ya que el Déficit y el Saldo de la Deuda del Sector Público
Consolidado como porcentaje del PIB, han venido disminuyendo desde 2.002. Lo
anterior indica que las necesidades de financiamiento en el sector financiero
del Gobierno también disminuyen, y por ende, "la extracción de recursos
del resto de la economía", lo cual es consistente con un escenario de
equilibrio macroeconómico en el largo plazo.
Por último, es posible ver que la demanda de recursos
por parte del Gobierno, de ninguna manera limita la disponibilidad de crédito
al sector privado. El crowding out mencionado no se ha dado gracias a la
fortaleza de la balanza de pagos. Una señal importante de la existencia de
crowding out es el aumento en las tasas de interés y en Colombia no hay
evidencia de esto, por el contrario las tasas de interés han disminuido. En lo
corrido del año, las tasas de intervención del Banco de la República se han
reducido 50 puntos básicos, ubicándose hoy la tasa mínima de expansión, en
6.75%.
Por lo anterior, se puede afirmar que a
diferencia de lo que sostiene el demandante, el mayor crecimiento de las rentas
presupuestarias con respecto al de la economía no origina desequilibrios
macroeconómicos, sino que por el contrario, dada la coyuntura fiscal del país,
permite reducir los desequilibrios fiscales de los que se parte para lograr
alcanzar la sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas y por esta vía el
equilibrio macroeconómico de largo plazo.
(…)
Por lo anterior, no existen razones valederas para que
el demandante pueda concluir que dicho principio no se esté cumpliendo; además,
es claro que en su demanda desconoció las modificaciones introducidas al
presupuesto de la vigencia de 2003 con base en los recursos adicionados en la
Ley 844 del 17 de octubre de 2003, los cuales fueron gestionados en el
transcurso de la aprobación de la Ley de presupuesto de 2004.
En efecto, el proyecto de rentas y recursos de capital
del presupuesto de la Nación presentado inicialmente a consideración del
Congreso de la República el 29 de julio de 2003, crecía al 12.3%, como
resultado de pasar el presupuesto de $63.3 billones a $71.1 billones. Sin
embargo, paralelamente a las discusiones de la Ley anual de presupuesto para la
vigencia fiscal de 2004, el Gobierno Nacional presentó un proyecto de ley de
modificación al presupuesto de 2003 por una suma cercana a los $4.2 billones.[1]
Con esta propuesta de adicionar la base de 2003, que
sirvió para la medición del crecimiento del presupuesto de 2004, ya no fue,
entonces, la suma de $63.3 billones sino la de $67.2 billones; este cambio en
las cifras no fue considerada en ningún momento por el demandante, pese a que
el Gobierno Nacional durante las discusiones de estudio y aprobación del
presupuesto para la vigencia de 2004 puso de presente la nueva estimación en el
crecimiento del presupuesto una vez incorporados los recursos adicionales en el
presupuesto de 2003.
Es más, el aumento en el presupuesto para la vigencia
fiscal de 2004, una vez realizada la mencionada modificación al presupuesto de
2003, se encuentra consignado en la Gaceta del Congreso año XLL número 529 del
viernes 10 de octubre de 2003, en el texto para segundo debate en sesión
plenaria del Honorable Senado de la República al Proyecto de Ley número 89 de
2003 Cámara, 90 de 2003 Senado, en donde se muestra en la página 4, cuadro 2,
que el crecimiento del presupuesto de la Nación es del 6%”.
4.1.3  Por último hace énfasis en las consecuencias
que tendría una decisión de inexequibilidad en el presente caso. Al respecto
expresa lo siguiente:
“Si la Corte Constitucional llega a
declarar inexequible la ley anual de presupuesto, por las razones expuestas por
el demandante, regiría el presupuesto del año anterior.
Este supuesto tendría amplia repercusión en
el funcionamiento y administración del sector público nacional, teniendo en
cuenta que las facultades del Gobierno Nacional estarán limitadas a la
repetición del presupuesto del año anterior, reduciendo gastos y en
consecuencia suprimiendo o refundiendo empleos.
En cuanto a la reducción de gastos, se
resalta la protección constitucional que se tiene en el Sistema General de
Participaciones, el Servicio de la Deuda, las pensiones, el financiamiento a
las universidades y a los partidos políticos, entre otros; que no alcanza a ser
compensado con la reducción o supresión de empleos.
Finalmente, sobre la cuantificación del
impacto fiscal, podemos señalar que, en caso de declararse inexequible la Ley
en estudio, saldrían los siguientes artículos de las Disposiciones de la misma:
“a. ARTICULO 54: Concepto: Entraría el Fondo de Caminos que hoy se
encuentra en liquidación. Valor $ No tiene.
b. ARTICULO 55 INCISO FINAL: Concepto: Subsidios Zonas No
Interconectadas. Valor $20.000 millones. Mayor presión de caja en el
Tesoro Nacional por cuanto se cambia fuente de financiamiento.
c. ARTICULO 56: Concepto:
Saldrían del Presupuesto de la Agencia Nacional de Hidrocarburos las regalías
directas (petroleras) con destino a los beneficiarios. Valor $1.7 billones.
d. ARTICULO 58: Concepto: No estarían habilitados
jurídicamente las
entidades del sector transporte para ejecutar recursos de las audiencias
públicas Valor $ 107.000 millones.
(INVIAS $104 mm; Aeronáutica $3.0 mm)
e. ARTICULO 66: Concepto:
Distrito de Riego de Ranchería: Recursos Guajira. No habría garantía jurídica
para la Nación para tramitar vigencias futuras. Valor $12.000 millones
de menor presión de gasto financiado con APN
f. ARTICULO 72: Concepto: Subsidios eléctricos Distritos de
Riego. Valor $5.000 millones de menor presión de gastos financiado con
APN.
g. ARTICULO 73: Concepto: Utilidades Banco Agrario. Valor $
(en discusión y por definir). A criterio de la DGPN no serian más de $3.000
millones, de acuerdo a la participación accionaria de la Nación en el Banco.
Menor presión de gastos financiado con APN.”
De la misma
forma, al producirse la inexequibilidad de la ley, se dejarían de percibir
recursos cercanos a los 400 mil millones de pesos, a que hace alusión el
artículo 34, el cual dispone:
“Artículo 34. Los órganos que conforman el Presupuesto General de la
Nación deberán reintegrar, dentro del primer trimestre de 2004, a la Dirección, General del Tesoro
Nacional, y a sus tesorerías cuando correspondan a recursos propios, los
recursos originados en convenios con organismos internacionales que no estén
amparando compromisos u obligaciones, y que correspondan a apropiaciones
presupuestales de la vigencia fiscal 2002 y anteriores, incluidos sus
rendimientos financieros, diferencial cambiario, y demás réditos originados en
aquellos, con el soporte correspondiente.”
4.
2.  Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el
concepto en el que actuó como ponente el académico Mauricio A. Plazas Vega.
El interviniente advierte que: “…los planteamientos
del demandante sobre el desconocimiento de los principios de coherencia
macroeconómica y homeóstasis presupuestal no solo son en extremo subjetivos,
sino que, en muchas ocasiones, parten de la base de afirmaciones que no cuentan
con el respaldo de cifras específicas que pongan de manifiesto el contraste
abrupto que se requeriría entre la ley anual de presupuesto y las metas
macroeconómicas y los niveles de crecimiento de la economía para que pudiera
concluirse que realmente se contraviene la Constitución Política…”.
Considera que la norma demandada no viola
el principio de coherencia macroeconómica, toda vez que “la simple afirmación
según la cual el crecimiento del nivel de gasto del Estado y del porcentaje del
déficit fiscal, que caracterizan a Colombia en los actuales momentos, impide
que el sector privado crezca en las condiciones que serían ideales para mejorar
los recaudos tributarios, no es suficiente para evidenciar, que en efecto, el
país se encuentra ante una prospectación de rentas y una autorización de
gastos, que no consulta en absoluto, las metas macroeconómicas”.
Señala además que la Ley acusada no
vulnera el principio de homeóstasis presupuestal, dado que no necesariamente el
crecimiento de los ingresos a favor del Estado debe coincidir exactamente con
el porcentaje de crecimiento de la economía, pues es evidente que si la
economía decrece o registra tasas de aumento sustancialmente bajas, los
recaudos tributarios tienden a disminuir; pero esa circunstancia no implica que
el aumento porcentual de los ingresos necesariamente deba corresponder al
crecimiento porcentual de la economía.
Advierte que la demanda está dirigida a que la Corte:
“…en el evento de encontrar asidero en los hechos y consideraciones aducidos
por el libelista, declare inexequible totalmente la ley anual de presupuesto,
pretensión esta que no puede ser evaluada con un criterio eminentemente formal
sobre el contenido de la Carta Política y de la Ley Orgánica del Presupuesto
sino que debe ser considerada desde la perspectiva de la concurrencia de
poderes y órganos que participan del complejo proceso de elaboración,
discusión, aprobación y ejecución del presupuesto…”.
Afirma que independientemente de la
necesidad imperiosa que tiene el sistema fiscal colombiano de una revisión a
fondo de las consecuencias del rechazo del proyecto de presupuesto sometido por
el Gobierno Nacional a consideración del Congreso, pues una repetición del
presupuesto anterior se convierte en una sanción para la colectividad, como un
todo, más que para el Presidente y el cuerpo del Gobierno, lo cierto es que
para ese tipo de evaluaciones de contenido político en torno a la coherencia
del presupuesto público con las metas macroeconómicas y con los niveles
esperados del crecimiento de la economía, el órgano llamado a efectuar el
análisis y discusión al respecto como en efecto lo viene haciendo tiempo atrás,
es el Congreso de la República.
En ese sentido estima que:  “…No se
puede pretender que la Corte Constitucional desatienda el hecho de que ya en su
oportunidad con motivo de la discusión del proyecto de ley de presupuesto
público de que aquí se trata, el Congreso, como el propio demandante lo
reconoce, consideró tales variables y llegó a devolverlo al Gobierno para su
reelaboración…”, circunstancia que no implica que los principios de
coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal, que fueron acogidos en el
sistema presupuestal nacional con el fin de procurar una plena armonía entre el
presupuesto del Estado, la planeación económica y la política económica y
fiscal en general, sean letra muerta dentro del sistema normativo.
Para finalizar señala que en el evento de
que el presupuesto sometido por el Gobierno a consideración del legislativo no
corresponda a las metas macroeconómicas ni guarde armonía con el Plan Nacional
de Desarrollo, del que debe ser su instrumento de conformidad con lo previsto
en la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto, el Congreso podrá
rechazarlo, o devolver el proyecto al Gobierno, como en efecto lo ha hecho en
varias ocasiones; situación que igualmente puede predicarse:  “…de aquellos
casos en los cuales el proyecto de ley de presupuesto público no tenga en
cuenta los niveles de crecimiento de la economía, y, por tal motivo, exponga al
país a un desequilibrio económico pernicioso; desequilibrio que, como lo
sugiere el demandante, puede presentarse no solamente en los casos en los
cuales haya un superávit presupuestal sino también en los casos de déficit…”.
4. 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaria General de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por la Corte
Constitucional, hizo llegar el concepto que preparó el académico Mauricio A.
Plazas Vega, solicitando la constitucionalidad de la norma demandada.
Cabe aclarar que el concepto referido fue
elaborado por el mismo académico que rindió el concepto del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, motivo por el que su texto es idéntico y en
consecuencia no se transcribe nuevamente.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación,
allegó el concepto número 3562, recibido el 17 de mayo de 2004, en el cual
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, de
conformidad con las siguientes consideraciones.
Recuerda que:  “…El presupuesto es un
instrumento de política económica y fiscal fundamental en la dirección general
de la economía por parte del Estado, es por ello, que la Constitución, dentro
del régimen económico y de la hacienda pública dedica a este tema un capítulo
específico (capítulo 3º), además de hacer mención al tema en otros
artículos…”.  Al respecto cita los artículos 346 y 352 de la Constitución
Nacional.
Precisa que en
desarrollo del precepto constitucional previsto en el artículo 352 superior, se
expidieron las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, que fueron compiladas por
disposición de ésta última junto con la Ley 38 de 1989 en el Estatuto Orgánico
de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), norma que establece los principios del
sistema presupuestal.
En ese sentido señala que:  “…las disposiciones
constitucionales y su desarrollo en una ley orgánica, muestran la importancia
del tema presupuestal y los requisitos especiales que deben cumplir el Gobierno
Nacional y el Congreso de la República, en cuanto a las competencias, la forma
y oportunidad de presentación, discusión, modificación y aprobación y las
consecuencias de la inobservancia de estos requisitos…”.
Señala que el trámite de la Ley de Presupuesto es una
de las actuaciones políticas de mayor entidad que desarrollan tanto el Gobierno
Nacional como el Congreso, en tanto que en él se concentran los programas
políticos y se atiende efectivamente las necesidades del funcionamiento del
Estado para lograr el cumplimiento de sus fines constitucionales, además de
afectar de manera esencial el funcionamiento general de la economía, de suerte
que la racionalidad del presupuesto está garantizada por el procedimiento legal
exigido para la expedición de dicha norma.
Estima que las exigencias legales para la expedición
de la Ley de Presupuesto, pretenden:  “…encausar de manera racional, las
decisiones políticas que se adopten, pero, con relación a estas opciones, es
decir a la forma de estimación de las rentas y priorización de los gastos, el
Ejecutivo y el Legislativo, dentro de los limites constitucionales, cuentan con
una amplia facultad de actuación, la que se ajustará a los preceptos
constitucionales, siempre y cuando el contenido de sus decisiones no afecte de
manera evidente los preceptos constitucionales y legales…”.
En ese sentido advierte que el estudio que haga la
Corte Constitucional, es estricto en cuanto al procedimiento y demás
limitaciones contenidas en la Constitución y en la Ley Orgánica, debe ser
flexible en relación con las apreciaciones políticas que se realicen dentro del
marco de libertad del Gobierno Nacional y el Congreso con el fin de proteger
así el fundamento democrático que subyace a la aprobación de la Ley
correspondiente, en cuya expedición participan las autoridades elegidas
popularmente.
Indica que la Ley 848 de 2003 no vulnera las normas constitucionales
y orgánicas que rigen en materia de presentación, discusión y aprobación de la
Ley Anual de Presupuesto, toda vez que:  “…el Gobierno Nacional presentó los
soportes económicos de sus estimaciones y de los ajustes que se realizaron al
presupuesto, los cuales en principio generaron observaciones por parte del
legislativo, pero que finalmente fueron justificados de manera que el Congreso
apreció suficientes para finalmente aprobar la ley acusada…”.
Al respecto afirma que el principio de
coherencia macroeconómica previsto en el artículo 7 de la Ley 179 de 1994 y
artículo 20 del Decreto 111 de 1996, señala que el presupuesto debe ser
compatible con las metas fijadas por el Gobierno.  A su vez el principio de
homeóstasis presupuestal previsto en el artículo 8 de la Ley 179 de 1994 y
artículo 21 del Decreto 111 de 1996, exige congruencia entre el crecimiento
real del presupuesto de metas y el crecimiento de la economía para evitar el
desequilibrio macroeconómico.
Afirma que no
existe una abierta incompatibilidad entre el presupuesto y las metas
macroeconómicas fijadas por el Gobierno, ni tampoco una incongruencia evidente
entre el crecimiento real del presupuesto y el crecimiento de la economía,
especialmente, si se tiene en cuenta que:  “… el comportamiento de la
economía depende de múltiples factores internos y externos, de variables
objetivas y de expectativas de los actores económicos, que no permiten sostener
que una u otra valoración de esos factores, dentro de las múltiples posibles,
sea la correcta, debiéndose en todo caso preferir aquella valoración, que con
sus posibles debilidades, ha sido resultado de un proceso de discusión de
quienes representan a los ciudadanos…”.
Para concluír
señala que las estimaciones y autorizaciones contenidas en la Ley 848 de 2003,
serán valoradas durante y después del ejercicio fiscal, y pueden dar lugar a
los ajustes previstos en la Constitución, con el fin de adecuar el presupuesto
a las circunstancias concretas de la economía; igualmente su evaluación está sujeta
al control político.  Así mismo, la valoración de las proyecciones
presupuestales con los resultados obtenidos constituirá uno de los insumos para
el análisis del presupuesto de las vigencias fiscales posteriores, toda vez que
las decisiones económicas por su naturaleza estimativa requieren ajustes
permanentes.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
6.1.   Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  la norma acusada hace
parte de una Ley de la República.
6. 2. La materia sujeta a examen
Según el actor  el Congreso de la República al expedir la
Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al
31 de diciembre de 2004” desconoció i) el principio de coherencia
macroeconómica establecido en el artículo 7° de la Ley 179 de 1994 (art. 20 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto), por cuanto las metas  de recuperación y
crecimiento de la inversión privada no corresponderían a la realidad y en
consecuencia las sumas previstas en la Ley acusada por concepto de recaudo de
obligaciones tributarias estarían sobredimensionadas;  ii) el principio de
homeóstasis presupuestal  establecido en el artículo 8 de la Ley 179 de 1994
(art. 21 del Estatuto Orgánico de Presupuesto) por cuanto el presupuesto de
rentas tendría un incremento del 5.8% en tanto que el crecimiento estimado del
PIB alcanzaría apenas el 3.3%
Los intervinientes y el señor Procurador coinciden en
afirmar que no asiste razón al actor en su acusación y hacen énfasis en que i)
el actor parte de consideraciones eminentemente subjetivas sobre el alcance de
los principios enunciados y su compatibilidad o no con la ley  acusada; ii)  el
Trámite dado a la Ley de presupuesto se ajustó a los mandatos superiores al tiempo
que el Congreso en cumplimiento de sus funciones tuvo oportunidad de analizar y
discutir las cifras presentadas por el Gobierno para sustentar la coherencia
macroeconómica del presupuesto previamente a la aprobación  de la misma; iii)
la simple afirmación según la cual el crecimiento del nivel de gasto del Estado
y del porcentaje del déficit fiscal, que caracterizan a Colombia en los
actuales momentos, impide que el sector privado crezca en las condiciones que
serían ideales para mejorar los recaudos tributarios, no es suficiente para
evidenciar que la prospectación de rentas y la autorización de gastos,
contenida en el presupuesto no consulta las metas macroeconómicas;    iv) para
respetar el principio de homeóstasis presupuestal no se necesita que el
crecimiento del presupuesto de rentas coincida exactamente  con  el porcentaje
de crecimiento de la economía;  v) El actor en su demanda al efectuar los
cálculos sobre el crecimiento del presupuesto de rentas no tomó en cuenta  las
modificaciones introducidas al presupuesto de la vigencia de 2003 con base en
los recursos adicionados en la Ley 844 del 17 de octubre de 2003, vi) el
análisis a efectuar por la Corte debe enmarcarse dentro del principio de
colaboración de poderes y el respeto a la competencia del Congreso como
representante del pueblo para hacer la evaluación política del contenido del
presupuesto y de su coherencia con las metas macroeconómicas planteadas por el
Gobierno y con el plan de desarrollo del cual debe ser instrumento; y  vii) el comportamiento
de la economía depende de múltiples factores, de variables objetivas y de
expectativas de los Actores económicos, que no permiten sostener que una u otra
valoración de esos factores, dentro de las múltiples posibles, sea la correcta,
debiéndose en todo caso preferir aquella valoración, que ha sido resultado de
un proceso de discusión entre quienes representan a los ciudadanos.
Corresponde a la Corte en consecuencia examinar si asiste
razón o no al demandante en relación con la  supuesta vulneración por la Ley
848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31
de diciembre de 2004”, de los principios de  coherencia macroeconómica y
homeóstasis presupuestal  establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto
(arts.  7 y 8 de la Ley 179 de 1994, 20 y 21 del Decreto 111 de 1996).
6. 3. Consideraciones preliminares
Previamente, la Corte considera necesario efectuar
algunas precisiones relativas a i) los principios  de coherencia macroeconómica
y homeóstasis presupuestal contenidos en  la Ley Orgánica de Presupuesto y su
alcance frente a la Ley anual  de presupuesto  ii) los antecedentes, contenido
y alcance de la disposición acusada, que resultan pertinentes para el análisis
de los cargos planteados en la demanda.
6.3.1
Los principios de coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal
contenidos en  la Ley Orgánica de Presupuesto y su alcance frente a la ley
anual  de presupuesto
6.3.1.1 La Corte ha explicado  de manera
reiterada  que por su trascendencia e importancia para  el cumplimiento de las
funciones estatales y para la realización misma de los objetivos del Estado
Social de Derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada
al cumplimiento de claras  directrices  y condicionamientos superiores, así
como de una serie de principios establecidos tanto en la Constitución como en
la Ley orgánica de Presupuesto cuya aplicación garantiza una adecuada y
legítima política presupuestal[2].
Así, para efectos de la elaboración del presupuesto la
Constitución le señala al Gobierno i) que no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii)
que el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346
C.P.); iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado
conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el
funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) que el
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Y que si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las
comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de apropiaciones debe
contener un componente denominado gasto público social que agrupará las
partidas de esa naturaleza y  que excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi) que en la distribución
territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas
con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa, según reglamentación que hará la ley (art. 350C.P.); vii) que
el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación
al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones. (art. 350 C.P.); viii) que el Congreso no podrá aumentar ninguna
de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir
una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351
C.P.); ix) que el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado,
la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341 superior (art. 351 C.P.).
A más de lo anterior, el Gobierno en la
elaboración del presupuesto debe respetar los principios establecidos a partir
de los mandatos superiores  en la Ley Orgánica de Presupuesto y que rigen el sistema
presupuestal.
Al respecto cabe reiterar que la  ley
orgánica se diferencia de la ley anual de presupuesto en que, "mientras
que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece
la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art.
352)[3], el contenido propio de
las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar
los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (CP. arts 346
y ss)[4].
En
relación con la ley orgánica del presupuesto ha sostenido la Corte en efecto
que esta, tiene características constitucionales especiales:
“
En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar
determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151
C.P.). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias
importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la
materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a
un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que
ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”. [5]
En este sentido ha explicado la
Corporación que cuando se demanda una disposición relativa al presupuesto, debe
confrontarse la disposición acusada no solamente con el texto constitucional,
sino también con la Ley orgánica [6].
Cabe recordar  finalmente sobre este punto
que  en atención a los mandatos del artículo 252 superior y de conformidad con
el artículo 24 de la Ley 225 de 1995[7],
se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la
Ley 179 de 1994[8]
y la Ley 225 de 1995[9],
así como la Ley 38 de 1989[10],
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6.3.1.2 Ahora bien, respecto de los
principios presupuestales establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto,  a
los que se ha referido la Corte en múltiples pronunciamientos[11], cabe recordar que el
artículo 12 del Decreto 111 de 1996  -Estatuto Orgánico de Presupuesto-,   señala
lo siguiente:
“ARTICULO 12.
(Ley 38 de 1989, art.8, Ley 179 de 1994, art.4)
Los principios del sistema presupuestal son la planificación, la anualidad, la
universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización,
la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis.
Dentro de dichos principios deben destacarse,  para
efectos de esta sentencia, los principios de coherencia macroeconómica y
homeóstasis presupuestal que se encuentran definidos  respectivamente  en los
artículos 20 y 21 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, cuyo tenor es el
siguiente:
ARTICULO 20. (Ley 179 de 1994, art.7). Coherencia
Macroeconómica. El presupuesto debe ser compatible con las metas
macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta
Directiva del Banco de la República.
ARTICULO 21.  (Ley 179 de 1994, art.8) Homeóstasis
Presupuestal. El crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la
totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar
congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere
desequilibrio macroeconómico.
Al respecto cabe recordar que aparte de su
significación desde el punto de vista político, como expresión del principio de
legalidad de los ingresos y  de los gastos[12],
el presupuesto se ha convertido en un claro instrumento de manejo
macroeconómico[13].
Por ello  ha dicho la Corte que  reducir el alcance normativo de la Ley de
presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un
requisito o condición para la ejecución de las partidas que contempla, es
desconocer los poderes políticos del Congreso de la República en materia
presupuestal[14].
Al aprobar el presupuesto, el órgano
legislativo ejerce, en efecto,  una función de delimitación y control del poder
del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la efectiva realización de
las metas fijadas en la ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. La ley
anual de presupuesto orienta  así las finanzas públicas, imprimiéndole a la dinámica
colectiva un rumbo u orientación particular, lo que la convierte claramente en
un instrumento de política macroeconómica[15].
Ha dicho la Corte lo siguiente:
“Todas estas
reglas y restricciones particulares se explican por la importancia del
presupuesto en el origen de la democracia y en su evolución. Si bien la Corte
no pretende hacer un resumen de la historia del derecho público en esta
materia, y de la cual surgió el principio según el cual no hay tributación sin
representación[16],
sí se quiere resaltar el hecho de que el presupuesto cumple una función
democrática trascendental, en la medida en que define cuáles son las rentas que
el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá;
materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los
derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas
reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios
dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución
como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber
ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus
fines sociales.
La función
administrativa y política del presupuesto no es incompatible, entonces, con su
carácter de herramienta macroeconómica[17].
Por el contrario, la deliberación del Congreso sobre el proyecto del
presupuesto constituye un control democrático y periódico de los representantes
del pueblo a la política macroeconómica en su componente fiscal, propuesta por
el Ejecutivo. El presupuesto general de la nación es una especie de contrato
democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de
prioridades, mediante el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular
en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la
herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines
esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el
servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un
orden justo (artículo 2 C.P.), tienen un correlato real y específico en la ley
de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y reforma
calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a
través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso.”[18]
En  este sentido los principios  de coherencia
macroeconómica y de  homeóstasis presupuestal  se explican en la medida en que,
como lo ha expresado esta Corporación,  el presupuesto "(...) está
dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las
políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los
Gastos del Gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o
liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el
tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y  el
endeudamiento externo del sector nacional[19].
Concretamente sobre los principios en mención  la
Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“(E)n virtud del principio de coherencia,
el presupuesto en su integridad, según lo dispone el artículo 346 de la Carta, debe ser compatible con
las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta
Directiva del Banco de la República, las cuales se establecen de
conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política, en el Plan
Nacional de Desarrollo, en cuya parte general "se señalarán los propósitos
y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.
Igualmente, de acuerdo con el principio de
la homeóstasis presupuestal, lo que se persigue es mantener la congruencia entre
el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos
adicionales, y el crecimiento de la economía, para evitar que genere
desequilibrio macroeconómico; función esta radicada exclusivamente en cabeza
del Ejecutivo, a quien corresponde, en su calidad de director y gestor de la
política económica y fiscal del país, y con fundamento en las metas y
prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que los órganos que lo
conforman - artículo 10. de la ley 179 de 1994, inciso
20.-, entre ellos la Contraloría General de la República, no adquieran
compromisos y obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o que
si lo hacen, sea bajo el sometimiento a las condiciones especiales que señale
el Gobierno para el efecto, en relación con los gastos que no tengan el
carácter de obligatorios”.[20]
Por su parte la doctrina se ha referido a dichos
principios  de coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal[21] para destacar su
importancia con el fin de asegurar que el Presupuesto Público sea un verdadero
instrumento que permita lograr los diferentes objetivos económicos y sociales
del Estado[22].
Al respecto algunos autores hacen énfasis en la  relación de dichos principios
con  el principio de planeación[23],
en tanto que otros lo relacionan mas bien con el principio de equilibrio
presupuestal[24].
Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho
que dichos principios no tienen un contenido que  comporte la aplicación  de
reglas numéricas exactas sino que  responden a orientaciones macroeconómicas
de carácter general.
Así ha de tenerse en cuenta que en el caso del
principio de coherencia macroeconómica  la norma  se limita a señalar que el
presupuesto debe ser “compatible” con las metas macroeconómicas fijadas por el
Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República[25]. Concepto de
compatibilidad que  si bien enfatiza la necesaria relación entre el presupuesto
público y  la realidad económica valorada por el Gobierno en coordinación con
el Banco de la República -a cuya junta directiva la Constitución asigna la
calidad de autoridad monetaria cambiaria y crediticia (art. 372 C.P.)- y las
metas fijadas en el plan de desarrollo (art. 339 C.P.), deja un amplio margen
de apreciación al Congreso de la República  sobre las condiciones y supuestos
en que dicha compatibilidad se configura.
Ha de tenerse en cuenta así mismo que en el caso del
principio de homeóstasis presupuestal la norma en la que éste se contiene se
limita a señalar que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas[26] incluida la totalidad
de los créditos adicionales de cualquier naturaleza[27], deberán guardar
“congruencia” con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere
desequilibrio macroeconómico.
Se trata entonces de que se eviten excesos en la
estimación de los ingresos que puedan dar lugar a un déficit estructural, en
cuanto al no corresponder dicha estimación con la realidad de la actividad económica
que permita la generación de esos  ingresos  se produzca un desfase de tal
magnitud que altere los grandes equilibrios que sirven de sustento  al sistema
económico[28].
Ello no significa, empero que, deban siempre
necesariamente coincidir  el crecimiento real del Presupuesto de Rentas y el
crecimiento de la economía. Como lo explican varios de los intervinientes, bien
puede suceder que en determinado momento  resulte pertinente  que exista una
diferencia  entre los dos niveles de crecimiento, en el marco, por ejemplo, de
una política  de ajuste  destinada a garantizar la sostenibilidad del sistema
económico[29].
En esas circunstancias lo que debe examinarse  es la coherencia macroeconómica
desde una perspectiva de largo plazo.
6.3.2 Antecedentes, contenido y alcance de la
disposición acusada
La Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004”,  consta de 75
artículos.
El Gobierno nacional presentó el 29 de julio de 2003
a consideración del Congreso de la República el Proyecto de ley 042 de 2003
(Cámara) y 051 de 2003 (Senado)  por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre del año 2004”.
El 13 de agosto del mismo año, las Comisiones Terceras
y Cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes en sesión conjunta, y de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto[30],
aprobaron la devolución al Gobierno Nacional del mencionado proyecto por
considerar que no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica del Presupuesto
y dentro de ellos los principios de coherencia macroeconómica y homeóstasis
presupuestal.
Por esta razón el Gobierno Nacional presentó
nuevamente el proyecto de ley a consideración del Congreso.
En el mensaje respectivo presentado por el Presidente
de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público el Gobierno hizo
las siguientes consideraciones que resulta pertinente transcribir para efectos
de la presente sentencia:
“(…)   M E N S A J E P R E S I D E N C I A L
En cumplimiento de lo dispuesto por la Constitución
Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), el pasado 29 de julio el
Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República el
Proyecto de ley 042 de 2003 (Cámara) y 051 de 2003 (Senado)  por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del año 2004”.
Sin embargo, el 13 de agosto, las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y de
la Cámara de Representantes en sesión conjunta, y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 56 del EOP, aprobaron la devolución al Gobierno
Nacional del mencionado proyecto por considerar que no se ajusta a los
preceptos de la Ley Orgánica del Presupuesto.
El Gobierno ha analizado con el mayor respeto y
cuidado los argumentos esgrimidos por las honorables Comisiones. Como resultado
de esa evaluación, ha realizado las enmiendas correspondientes en el proyecto
de ley, que nuevamente se presenta con el propósito de que se pueda adelantar
en el Congreso una discusión franca y transparente sobre la situación de las
finanzas públicas y, en particular, sobre la composición y magnitud del
presupuesto de 2004 y de sus fuentes de financiación.
Los recursos sobre los que el Congreso tuvo más
reparos fueron los provenientes del proyecto de Ley Antievasión, calculados en
un billón de pesos. El Gobierno Nacional, en aras de reducir la controversia
que ha suscitado su estimación y dado que en los próximos días se llevará al
Congreso un proyecto de ley sobre este tema, presenta a la consideración del
Congreso de la República un presupuesto desfinanciado en esa misma cuantía y
propondrá, en un proyecto de ley, el mecanismo para su financiación, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 347 de la Constitución Política y
el EOP. Las partidas de gasto que se financiarán con esta fuente de recursos se
detallan más adelante.
Algunos congresistas han expresado también su
preocupación por el cumplimiento de diferentes preceptos del EOP, en particular
de aquellos relacionados con los principios presupuestales de coherencia
macroeconómica y de homeóstasis presupuestal previstos en los artículos 20 y 21
del Estatuto. Por este motivo, es de la mayor importancia reiterar que la
estimación de ingresos y gastos para 2004 puesta a consideración del Congreso
guarda total coherencia con estos principios.
En el primer caso, el proyecto de presupuesto que se
propone es compatible con el escenario macroeconómico que determina el
comportamiento de los principales agregados económicos tales como la evolución
del índice general de precios, el crecimiento real de la economía y la
evolución de los agregados monetarios y cambiarios. Este escenario se deriva
del trabajo coordinado entre los equipos técnicos del Departamento Nacional de
Planeación, Banco de la República y Ministerio de Hacienda, realizado con base
en modelos que han sido evaluados y avalados por reconocidos analistas
nacionales e internacionales.
En el segundo caso, la programación presupuestal
también ha buscado mantener la congruencia entre las previsiones de crecimiento
real del presupuesto y las estimaciones sobre el comportamiento de la economía,
precisamente con el propósito de evitar la generación de desequilibrios
macroeconómicos que den al traste con el cumplimiento de las metas fiscales con
que se ha comprometido el Gobierno Nacional.
El presupuesto que se pone a consideración del
Congreso muestra un crecimiento de 14.5% frente al presupuesto vigente en 2003,
lo cual, como se verá en detalle más adelante, corresponde a factores
extraordinarios tales como la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH) como establecimiento público encargado del giro de las regalías ($1.8
billones); el incremento de las obligaciones en materia pensional a cargo de la
Nación, que incluye la atención de las mesadas del ISS ($1.1 billón), por
agotamiento de las reservas del instituto y el pago de las pensiones de sus ex
empleados y el efecto pleno del fortalecimiento de las fuerzas armadas ($641
mm). La suma de estos elementos asciende a $3.6 billones. Si se excluye el
efecto presupuestal de estos factores, el incremento del presupuesto de 2004
respecto al valor actual del presupuesto del año 2003 es de cerca del 9%, por
lo que no se puede considerar que la programación presupuestal para 2004 esté
generando un desequilibrio macroeconómico.
El presupuesto refleja la decisión del Gobierno de
apropiar las necesidades reales que se conocen a la fecha de presentación del
presente proyecto, con el objetivo de minimizar la necesidad de llevar una
adición presupuestal en el segundo semestre del año entrante, como es la
práctica recurrente. El Gobierno Nacional ha programado un presupuesto realista
considerando los recursos que previsiblemente obtendrá durante 2004 y
fundamentado en los criterios que se especifican en el capítulo tercero de este
documento. Entre estos ha tenido en cuenta el ahorro que se pueda generar en el
PGN del próximo año por la aprobación del referendo de que trata la Ley 796 de
2003, estimado en cerca de $550 mm. En la eventualidad de que la ciudadanía no
apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuará los ajustes
presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y
los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Con estas consideraciones, el Presupuesto General de
la Nación (PGN) para el año 2004 asciende a $77.6 billones, de los cuales $76.6
billones corresponden al presupuesto básico y un billón de pesos al valor de
las apropiaciones que carecen de financiación y que se presenta como presupuesto
complementario. El PGN se financia así: $34.7 billones, con ingresos
corrientes de la Nación; $32.5 billones, con recursos de capital; $3 billones,
con rentas parafisca les y otros fondos especiales, y $6.5 billones, con
recursos propios de los establecimientos públicos del orden nacional. El billón
restante se financiará con los recursos que se recauden en aplicación de la Ley
Antievasión, en caso de ser aprobada por el Congreso.
Los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República, el Contralor General de la República y algunos congresistas
consideraron conveniente que se precisara el origen de los denominados otros
recursos de capital. Este rubro, que se presenta en el detalle de rentas y
recursos de capital del proyecto de ley de presupuesto, está conformado por
partidas que requieren presupuestación sin que impliquen necesariamente
requerimiento efectivo de recursos para su atención.
Este es el caso de las pérdidas de apropiación por
$578 mm, las cuales representan el 0.7% del total del presupuesto de gastos,
que se estima no se ejecutará como resultado de la dinámica propia de la
ejecución presupuestal. También se incluyen $526 mm por efecto de la deuda
flotante, es decir, el mayor valor del rezago presupuestal que se espera
acumular en 2004 y que se ejecutará con cargo a los recursos del año 2005. Esto
es, se proyecta que el rezago presupuestal pasará de $2.5 billones en 2003 a
$3.1 billones en 2004. Así mismo, se incluye lo que se conoce como cruce de
cuentas entre entidades del sector público por $530 mm. Este corresponde al
registro de cruce de cuentas entre el Gobierno Nacional y algunas entidades
públicas y no implican flujo de caja, pero requiere incorporación presupuestal
para permitir el registro contable de la operación que cancela el pasivo.
Así, las pérdidas de apropiación, la deuda flotante y
el cruce de cuentas entre entidades suman $1.6 billones de los $3.2 billones de
otros recursos de capital. La diferencia, por $1.6 billones, equivale
aproximadamente a US$ 500 millones que el Gobierno Nacional espera conseguir en
colocaciones en el curso de los próximos meses aprovechando la situación que en
ese momento ofrezcan los mercados internos y externos.
(…)
“La formulación del proyecto de Ley de Presupuesto
General de la Nación para el año 2004 se ha basado en los supuestos macroeconómicos
que se presentan en el cuadro 3.20 y ha seguido los criterios generales que se
exponen a continuación. En particular se estima que la economía va a crecer
3.3% el año entrante, la devaluación promedio va a ser del orden de 7.7% Y la
meta de inflación es 5.5%.”
(…)
Sobre el contenido de este documento, es importante
señalar que su texto por primera vez incluye una presentación del mismo de
acuerdo con las funciones que ejerce el Estado, es decir, mostrando el uso de
los recursos públicos. Este esfuerzo corresponde al convencimiento del Gobierno
de que es necesario que el presupuesto recupere su importancia como el
mecanismo a través del cual se dé una priorización de las necesidades de gasto
público de manera que permita una adecuada asignación y focalización del mismo.
De esta manera, se le quiere dar al presupuesto la
dimensión de ser el instrumento de política a través del cual el Gobierno
presenta para la aprobación del legislativo, su estrategia de provisión de
bienes públicos y semipúblicos, cumpliendo con las funciones de redistribución
del ingreso que le corresponde. También actúa como determinante de la política
fiscal, al definir el tamaño de los gastos y su financiación a través de
impuestos o de endeudamiento”.[31]
Ante las Comisiones  terceras y cuartas del Senado de
la República y la Cámara de Representantes fue presentada  la ponencia para
primer debate en sesiones conjuntas, donde a propósito de las variaciones
introducidas por el Gobierno al proyecto de presupuesto  para atender las
observaciones de los miembros de las Comisiones terceras y cuartas del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes se hicieron las siguientes
consideraciones  que  resulta pertinente recordar a continuación.
PONENCIA
PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONOMICAS CONJUNTAS
AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 89 DE 2003 CAMARA, 90 DE 2003 SENADO
por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2004[32]
1. INTRODUCCION
(…)
Ante los argumentos esgrimidos por los honorables
Congresistas acerca de la inconveniencia de presupuestar los recursos
provenientes de la ley antievasión, sin haber, siquiera, presentado antes a
consideración del Congreso de la República el correspondiente Proyecto de ley,
el Gobierno Nacional se acogió a lo dispuesto en el artículo 347 de la
Constitución Política y presentó un presupuesto desequilibrado, con una
desfinanciación de un billón de pesos (1.000.000.000.000. Los ingresos
requeridos para lograr el equilibrio presupuestal, serán los que resulten de
aplicar, en caso de ser aprobada, la citada Ley Antievasión, que se presentará
al Congreso de la República en los próximos días, de acuerdo con lo manifestado
por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Los Congresistas estaremos
atentos para analizar el contenido de tal iniciativa, con la esperanza de que
el Gobierno Nacional busque con ella generar ingresos adicionales, que no
supongan la imposición de más gravámenes a la sociedad colombiana, mientras se
mantienen vigentes normas que han creado tanta contribución y exención
tributaria, que sin duda en el momento económico de su adopción encontraron
justificación, pero que hoy frente al panorama de nuestros ingresos corrientes,
son insostenibles desde el punto de vista de la equidad social y suponen un
gasto tributario superior a los $4 billones.
En caso de no ser aprobada la iniciativa de Ley
Antievasión, y de no encontrarse fuentes alternativas de financiación para el presupuesto
complementario, el Gobierno deberá efectuar los ajustes respectivos en el
cómputo de gastos de la vigencia 2004, en consonancia con lo previsto en el
E.O.P.
Visto lo anterior, y en cumplimiento de los plazos
legales para el efecto señalados en el artículo 56 E.O.P., el pasado 10 de
septiembre, las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes acogieron el monto definitivo del Presupuesto de Ingresos y
Gastos, el cual asciende a la suma de $77.6 billones, la cual incluye, se
insiste, $1 billón correspondiente al ya citado y explicado presupuesto
complementario.
Este monto es superior al del año 2003 en un 7.8%
(Cuadro 1). De acuerdo con la explicación rendida por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, este incremento corresponde, en gran medida a los siguientes
factores extraordinarios: *) La creación de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH), como establecimiento público encargado del giro de las
regalías ($1.8 billones); *) El incremento de las obligaciones en materia
pensional a cargo de la Nación, que incluye la asunción de las mesadas del ISS,
dado el agotamiento de las reservas del Instituto y el pago de las pensiones de
sus ex empleados ($1.1 billón); y, *)El efecto sobre el presupuesto de la
vigencia 2004, de las medidas de fortalecimiento de las fuerzas armadas ($641
mm).
De no considerarse estos factores, el incremento del
Presupuesto General de la Nación para el año 2004, frente al del año 2003,
sería solo de 2.9%.
La financiación del PGN se ha definido así:
1. $34.7 billones, correspondientes a ingresos
corrientes de la Nación.
2. $32.5 billones, correspondientes a recursos de
capital.
3. $3 billones, correspondientes a rentas parafiscales
y otros fondos especiales.
4. $6.5 billones, correspondientes a recursos propios
de los establecimientos públicos del orden nacional (EPN).
El billón restante se financiará con los recursos que
se recauden en aplicación de la correspondiente ley antievasión, de ser esta
aprobada por el Congreso.
El elevado peso de los recursos de capital como fuente
de financiamiento (42%), que, en su mayoría corresponde a endeudamiento externo
e interno, refleja una estructura de financiación del gasto poco conveniente
para la sanidad fiscal del País, en la medida en que se recurre a montos
crecientes de deuda para atender gastos presupuestales, sin consideración a la
eficiencia. El saldo de la deuda pública del sector público no financiero,
creció 31.3% del PIB en siete años, entre 1996 y 2003; por lo que no
registramos como logro positivo del Gobierno Nacional su propósito de reducir
en los próximos siete años el saldo de la deuda en un escaso y limitado 4.6%
del PIB. Y, subrayamos con preocupación, el muy poco esfuerzo que en este
proyecto se refleja para lograr la disminución real del gasto público y el
mínimo aporte de "la reestructuración del Estado" a ese fin; el cual,
huelga anotar, es esencial para aliviar nuestra grave dependencia del endeudamiento.
En efecto, el servicio de la deuda ya ocupa un lugar
destacado en la programación del gasto de la administración central. Para el
año 2004 representa cerca del 36% del Presupuesto General de la Nación y
aproximadamente un 40% del presupuesto financiado solo con recursos de la
Nación. Este es un índice claro de la incapacidad demostrada por el Estado
durante los últimos años para generar recursos sanos, basados en una progresiva
tributación y, resalta, además, la urgencia de encontrar mecanismos que permitan
reducir la fuerte presión que existe sobre la sostenibilidad fiscal del país.
(…)
2. RESPONSABILIDAD FISCAL DEL CONGRESO
Al hacer la presentación del Proyecto de ley de
Presupuesto, el Gobierno Nacional señaló que su programación atiende las
posibilidades fiscales del país y guarda congruencia con las metas financieras
previstas para la vigencia 2004. A pesar del esfuerzo que han hecho el Gobierno
y el Congreso por aprobar reformas que mejoren el balance fiscal de la Nación,
el país todavía atraviesa por dificultades en materia fiscal que le obligan a
ser cauteloso. En efecto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público ha señalado
que el problema fiscal aún no se ha resuelto completamente y que todavía
existen dificultades para la financiación del presupuesto, incluso previendo la
aprobación del proyecto de ley antievasión.
Los congresistas hemos sido conscientes de la
necesidad del ajuste fiscal y del mejoramiento de la eficiencia del Estado y
hemos asumido con seriedad la responsabilidad que nos asiste en la búsqueda de
las mejores soluciones. Prueba de ello la dimos en el último año cuando
abocamos el estudio de diferentes propuestas de reforma estructural, a las
cuales, por demás, se le introdujeron las modificaciones que requerían.
Reformas como la pensional, la de Responsabilidad Fiscal, la tributaria, la ley
de referendo, la autorización de facultades extraordinarias al ejecutivo para
reestructurar el sector público y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND),
fueron aprobadas después de un debate serio y responsable realizado con un
espíritu crítico, independiente y propositivo, buscando lo mejor para el país,
como le corresponde a un Congreso moderno.
La aprobación de cambios legales, institucionales y
constitucionales constituyen nuestra contribución a la solución del problema
fiscal y al desmonte de los factores generadores de desequilibrio. Los ponentes
reiteramos que el control del crecimiento del gasto de funcionamiento y el
replanteamiento de los esquemas que han conducido a tan elevado endeudamiento
público, deben ser objetivos centrales de la política económica y, en
particular, de la política fiscal y de gestión de la deuda. Con relación a los
gastos llamamos la atención del Gobierno sobre los de defensa y seguridad, los
cuales se incrementan en un 14.1% en lo referente a gastos de personal y en un
20.5% en gastos generales; ello, con gran sacrificio de los demás sectores; por
lo que se impone una seria revisión de los resultados del sector y de su
estructura de costos administrativos.
Frente a esto, se mencionan dos (2) circunstancias que
han generado preocupación entre algunos de los ponentes: la existencia de
cuatro fondos rotatorios al interior del Ministerio de Defensa, uno en cada
fuerza, con altos costos administrativos y reglas de contratación y compras
diferentes; y, el beneficio pensional de los civiles al servicio de las fuerzas
militares, equivalente al de los combatientes.
Los miembros de las Comisiones Económicas nos hemos
reunido con representantes del Gobierno Nacional, del Banco de la República, de
la Contraloría General de la República y con numerosos académicos y expertos en
el tema económico y fiscal, con el objeto de analizar el proyecto de
presupuesto y sus implicaciones económicas y sociales y, evaluar y plantear las
mejores alternativas de cara a un mejor desempeño presupuestal para el próximo
año.
Para tal fin y con el ánimo de lograr mejores y más
eficientes resultados, hemos constituido subcomisiones y establecido mesas
de trabajo en las cuales, con la participación de funcionarios del
Ministerio de Hacienda, del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y de los
diferentes Ministerios y entidades adscritas o vinculadas, se han analizado,
desde un punto de vista sectorial, las implicaciones de la propuesta
presupuestal presentada por el Gobierno. El resultado de estas reuniones nos
han proporcionado elementos de análisis para el estudio y evaluación del
presente proyecto de ley.
(…)
4. CONSIDERACIONES FINALES
Al rendir ponencia al proyecto de presupuesto para la
vigencia fiscal del año 2004, lo hacemos con el convencimiento de que el
Congreso está cumpliendo con la responsabilidad política de dotar al Estado de
los recursos necesarios para atender los fines asignados en la Constitución y en
la Ley.
(…)
Por ello, hemos realizado las observaciones y
recomendaciones antes consignadas en cuanto a nuestras preocupaciones respecto
de la deuda pública y el crecimiento de los gastos para defensa, seguridad y
los limitados efectos en materia de reducción del gasto público, entre otros.
Por lo expuesto arriba y para que el proyecto de ley
cumpla con los requisitos constitucionales y las normas orgánicas del
presupuesto, nos permitimos proponer:
Dese primer debate al Proyecto de ley número 89 de
2003 Cámara, 90 de 2003 Senado, por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 2004, por un monto de setenta y siete
billones seiscientos cuarenta y siete mil seiscientos dos millones doscientos
veintiún mil ochocientos cincuenta pesos moneda legal ($77.647.602.221.850) con
las modificaciones propuestas. “[33](subrayas
fuera de texto).
Cabe precisar que a dichas comisiones
fueron presentados sendos informes de ponencia en los que respectivamente el
Representante Wilson Alfonso  Borja  Díaz -demandante en el presente proceso- y
el Senador Rafael Amador Campos  se apartaron de las consideraciones hechas
por  los demás ponentes  y presentaron ponencia negativa al proyecto por
considerar que  ni en la referida ponencia ni en el respectivo pliego de
modificaciones propuesto  se daba respuesta a los interrogantes planteados
inicialmente por el Congreso de la República.
Al respecto se transcriben a continuación los apartes
pertinentes de dichos informes.
(…)  INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY 089 DE 2003 CÁMARA.
por medio de la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2004.
(…)
3.2 Elementos críticos del presupuesto 2004
En general las deficiencias del presupuesto por las
cuales este fue rechazado por el Congreso en los primeros debates se mantienen
en la presentación definitiva del mismo, en resumen estas son:
1. No hay claridad sobre la forma en que se van a
obtener los recursos que financiarán el presupuesto, especialmente para
mantener el déficit del Sector Público Consolidado por debajo del 3%, en esto
es necesario destacar que los aforos de utilidades de TELECOM por $444mm y del
resto de entidades públicas por $1.1 billones no han sido suficientemente
justificados en la presentación del presupuesto, esto implica por el momento
una desfinanciación de 1.5 billones lo que va en contravía a lo dispuesto en el
EOP.
2. En el mismo sentido, el presupuesto no deja
claramente establecidos los montos de utilidades del Banco, los cuales rebasan
por más de $300 mm las propias estimaciones que la Junta Directiva del Banco de
la República presentó al Congreso en su informe de Julio del presente año.
3. Adicional a ello, la CGR estima en su análisis
sobre las cifras del presupuesto que los ingresos tributarios están
sobredimensionados en una cifra superior a $1.2 billones, esto en la medida en
que los recaudos de impuestos y el decrecimiento de la actividad económica
evidenciada en el segundo semestre del presente año hacen prever que no habrá
un aumento tan considerable de los ingresos fiscales del Gobierno, por ello no
sorprende el anuncio realizado por el Gobierno de realizar a finales del
presente año una nueva reforma tributaria orientada a recaudar más de 2 billones
de pesos, lo que incluye los esfuerzos de la ley antievasión.
4. Finalmente, en el presupuesto se incluyen los
ahorros por el REFERENDO lo que de ninguna manera constituye una regla de
programación clara del presupuesto, así como tampoco incluye los costos y
gastos derivados de la adaptación de las normas contenidas en él como por
ejemplo los mayores presupuestos destinados a la CGR para cumplir la labor de
las contralorías regionales, las indemnizaciones por el despido de los
trabajadores de estas, y los menores recaudos tributarios por concepto de
retención en la fuente a los salarios de los funcionarios públicos cuya base de
liquidación se verá reducida. De acuerdo con estimaciones previas realizadas
por nosotros, estos costos pueden ascender hasta $300 mm en pesos de 2003, lo
que implicaría que los ahorros para el próximo año no serían 3,03 billones sino
2,7 billones lo cual se hace sin considerar el impacto de estas medidas en el
nivel de actividad económica interna que podría impactar negativamente el
recaudo de impuestos.
Por las razones anteriormente expuestas, rendimos ponencia
negativa al proyecto de ley 089/2003 C y recomendamos archivarlo
procediendo en consecuencia con lo dispuesto en el EOP y obligando a la acción
de repetición presupuestal con las condiciones establecidas en el mismo.
Wilson Alfonso Borja Díaz,
Representante a la Cámara por Bogotá.”[34]
(…)
INFORME DE PONENCIA AL PROYECTO DE LEY 089
DE 2003 CÁMARA, 090 DE 2003 SENADO
por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2004.
(…)
Proposición
Considerando que:
1. Rescatamos del Proyecto de Presupuesto
General de la Nación para la vigencia 2004 el esfuerzo del Gobierno Nacional
por aumentar en términos reales el rubro de inversión, que respecto a 2003
crece en un 8%; congruente con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo
"Hacia un Estado Comunitario", en el cual las regiones establecen
proyectos básicos de inversión en vías, agua potable y saneamiento básico, y
distritos de riego.
2. Reconocemos el avance de incluir en un
capítulo especial, comentarios adicionales al presupuesto, como son el costo de
los beneficios tributarios por 4,6 billones de pesos, los pasivos contingentes
por 980 mil millones, y el análisis de sensibilidad econométrica entre
variables macroeconómicas. Estos elementos le brindan transparencia y solidez a
la aprobación del presupuesto general de la Nación.
3. No obstante lo anterior, encontramos que no existe
claridad en la política monetaria, tributaria y fiscal. Las autoridades
económicas, frenan la capacidad de inversión del sector privado, aumentando la
tasa de interés interbancaria en un punto, al pasar del 6 al 7% en meses
pasados.
De igual manera, se han dado bandazos en la política
cambiaria; pues se pasó de una política devaluacionista en 2002, en la que la
devaluación nominal superó el 20%, a una política de apreciación en 2003, año
en el que la tasa de cambio ha caído en promedio 80 pesos.
Respecto a la política tributaria, el Gobierno sigue
privilegiando los impuestos regresivos sobre el consumo, pues el IVA explica el
30% del total de los ingresos tributarios, desconociendo otras fuentes
alternativas de financiación, como los beneficios tributarios, que alcanzan el
1.9% del PIB; y la lucha contra la evasión y elusión tributaria que supera los
5 billones de pesos.
Frente a la política fiscal, es cuestionable que se
mantenga el endeudamiento como fuente recurrente de financiación; que en la
vigencia 2004 representa el 30% de las fuentes de financiación. Esta situación
lleva a que se siga incrementando abrumadoramente el servicio de la deuda,
rubro que, a excepción de las transferencias, tiene anualmente el mayor
incremento dentro del presupuesto.
4. El comportamiento histórico de las variables
macroeconómicas, evidencia que no se cumplirán las metas de crecimiento
propuestas de 5.8 y 11.7% para el consumo familiar y la inversión privada,
respectivamente, en 2004. En los últimos cuatro años, el consumo familiar
reportó un crecimiento inferior al 0.5% y la inversión privada apenas fue del
6,8% del PIB, muy inferior al 18.5% del PIB que se había aprobado en el acuerdo
con el FMI. Esto conllevó a que el crecimiento de la economía fuera en promedio
del 0.4%, inferior en 1.7 puntos al inicialmente estimado por el Gobierno de
2.1%.
5. El Gobierno no está realizando el ajuste que ha
anunciado en el gasto público, fundamentalmente de los gastos de personal y los
gastos generales, los cuales crecen, con respecto al año anterior, en el 7.1 y
20.5%, respectivamente; lo que no se explica, pues el proyecto considera el
supuesto de la aprobación del referendo en la parte de la congelación de este
tipo de gastos.
6. Preocupa igualmente la vulnerabilidad y falta de
claridad en las fuentes de financiación. La iniciativa considera recursos
adicionales de capital por 32.5 billones; provenientes entre otros de los
excedentes financieros de Ecopetrol, Banco de la República y otros
establecimientos públicos, siendo cuestionable que se cumpla con estas
expectativas, pues el desempeño empresarial muestra una fuerte disminución de
la capacidad para generar estos excedentes.
Principalmente, este año se presenta una disminución
en el precio del petróleo y en la producción de crudo, y en el precio del
dólar, lo que desvirtúa el supuesto de los altos excedentes en Ecopetrol y el
Banco de la República.
Adicionalmente se están considerando nuevos ingresos
provenientes del proyecto de ley antievasión con el que se busca recaudar un
billón de pesos adicionales, y que seguramente estará acompañado de una
iniciativa de ampliar el cobro del IVA generalizado a una tarifa del 2%;
contrariando la decisión de la Corte Constitucional.
7. Lo anterior conllevará un desfinanciamiento cercano
a los 5 billones de pesos, lo que repercutirá en más endeudamiento en una cifra
similar, poniendo al país en un riesgo inminente de olvidarse de la inversión
pública y la inversión social; pues de continuar esta tendencia el
endeudamiento en 2004 puede ser superior al 56% del PIB y el servicio de la
deuda absorbería en 2005 cerca del 45% del presupuesto de la Nación, restando
toda posibilidad de inversión pública.
8. A pesar de esto, el Gobierno sigue desatendiendo la
solicitud de desmontar los beneficios tributarios, valorados en 4,6 billones;
producto de los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas y los
descuentos tributarios del impuesto a la renta.
9. Como se demostró anteriormente, el proyecto no
cumple con los principios de homeóstasis presupuestal y coherencia
macroeconómica contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Por las anteriores consideraciones, presento ponencia
negativa al Proyecto de ley 089 Cámara de 2003, 090 Senado de 2003, por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004.
Honorable Representante Rafael Amador Campos, Ponente
Coordinador.
Dado en Bogotá, D. C., a 23 de septiembre de 2003.”[35] (subrayas fuera de
texto)
Luego de ser aprobado el proyecto de presupuesto con
su pliego de modificaciones por las comisiones económicas conjuntas de Cámara[36] y Senado[37] fue presentada en cada
corporación la ponencia para segundo debate, a la que igualmente fue acompañado
un pliego de modificaciones avalado por el Gobierno.
Como se desprende de las Gacetas del Congreso No. 529
y 531 del 10 de octubre de 2003 el texto presentado en una y otra Corporación
es idéntico. De dichas ponencias cabe resaltar en relación con la discusión
sobre la coherencia macroeconómica del Presupuesto y el respeto de los
principios señalados en la Ley Orgánica los siguientes apartes:
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE
LEY 89 DE 2003 CÁMARA, 90 DE 2003 SENADO
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2004.
En cumplimiento del mandato constitucional y de lo
dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (EOP), presentamos
a consideración de la plenaria (…), ponencia para segundo debate del Proyecto
de ley número 89 de 2003 Cámara, 90 de 2003 Senado, por la cual se decreta
el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
A modo de introducción haremos una descripción del
proceso seguido hasta ahora por el proyecto de ley en mención desde su
presentación al Congreso de la República y una síntesis de las principales
observaciones hechas por ésta Corporación a la propuesta gubernamental:
1. El primer
debate en Comisiones Económicas Conjuntas
El pasado 29 de julio, el Gobierno Nacional, por
intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, puso a consideración del
Congreso de la República el proyecto de ley por el cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Gastos de la Nación (PGN) para el año 2004, aforado por
valor de $77.6 billones. El 13 de agosto siguiente, las comisiones terceras y
cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes en sesión conjunta, después
de analizar con detenimiento el mencionado proyecto y de escuchar al Gerente
del Banco de la República, al Contralor General de la República y a otros
distinguidos analistas, y de conformidad con las facultades establecidas por la
Constitución Nacional, el artículo 56 del EOP, la Ley 5ª de 1992 y el Decreto
111 de 1996, devolvieron al Ejecutivo dicho proyecto de ley.
Argumentamos los Congresistas la inconveniencia de
presupuestar los recursos provenientes de la ley antievasión, sin haber,
siquiera, presentado antes a consideración del Congreso de la República el
correspondiente proyecto de ley. El Gobierno Nacional se acogió a lo dispuesto
en el artículo 347 de la Constitución Política y presentó un presupuesto
desequilibrado, con una desfinanciación de un billón de pesos
(1.000.000.000.000.00). Los ingresos requeridos para lograr el equilibrio
presupuestal, serán los que resulten de aplicar, en caso de ser aprobada, la
citada Ley Antievasión, que se presentará a consideración del Congreso de la
República en los próximos días, tal como lo ha manifestado el señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público.
Los Congresistas estaremos atentos para analizar el
contenido de tal iniciativa, con la esperanza de que el Gobierno Nacional
busque con ella generar ingresos adicionales, que no supongan la imposición de
más gravámenes a la sociedad colombiana, mientras se mantienen vigentes normas
que han creado tanta contribución y exención tributaria, que sin duda en el
momento económico de su adopción encontraron justificación, pero que hoy,
frente al panorama de nuestros ingresos corrientes, son insostenibles desde el
punto de vista de la equidad social y suponen un gasto tributario superior a
los $4 billones.
En caso de no ser aprobada la iniciativa de Ley
Antievasión, y de no encontrarse fuentes alternativas de financiación para el presupuesto
complementario, el Gobierno deberá efectuar los ajustes respectivos en el
cómputo de gastos de la vigencia 2004, en consonancia con lo previsto en el
EOP.
El 29 de agosto el Ministro de Hacienda y Crédito
Público radicó nuevamente el proyecto de ley, con los ajustes y explicaciones
exigidas por las honorables Comisiones Económicas. En cumplimiento de los
plazos legales para el efecto señalados en el artículo 56 del EOP, el pasado 10
de septiembre, las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes acogieron el monto definitivo del Presupuesto de Ingresos y
Gastos, el cual asciende a la suma de $77.6 billones, la cual incluye, se
insiste, $1 billón correspondiente al presupuesto complementario. Igualmente,
en consonancia con el mencionado artículo 56, el 24 de septiembre estas mismas
Comisiones deliberaron y aprobaron en primer debate el proyecto de ley de
presupuesto de 2004.
Durante el curso del primer debate los miembros de las
Comisiones Económicas nos reunimos con representantes del Gobierno Nacional,
del Banco de la República, de la Contraloría General de la República y con
numerosos académicos y expertos en el tema económico y fiscal, con el objeto de
analizar el proyecto de presupuesto y sus implicaciones económicas y sociales
y, evaluar y plantear las mejores alternativas de cara a un mejor desempeño
presupuestal para el próximo año. Igualmente, constituimos subcomisiones y mesas
de trabajo en las cuales, con la participación de funcionarios del
Ministerio de Hacienda, del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y de los
diferentes Ministerios y entidades adscritas o vinculadas, se analizaron, desde
un punto de vista sectorial, las implica ciones de la propuesta presupuestal
presentada por el Gobierno. El resultado de estas reuniones proporcionó
elementos de análisis para el estudio y evaluación del presente proyecto de
ley.
Para el primer debate los ponentes, con el aval del
señor Ministro de Hacienda, presentamos un pliego de modificaciones que fue
aprobado por las honorable Comisiones Económicas y que, sin modificar el monto
definitivo del presupuesto de gastos aprobado, se tradujo en una recomposición
del PGN. Las principales
operaciones presupuestales fueron las siguientes1:
? Modificar
la composición del presupuesto básico y del presupuesto complementario. Se
trasladó al primero $120 mm de gastos de inversión, correspondientes al pago de
subsidios eléctricos ($80 mm) y fortalecimiento y ajuste de la red pública
hospitalaria ($40 mm), y se ubicó, en su lugar, $120 mm de gastos de
funcionamiento (transferencias corrientes), que corresponden a partidas
destinadas al pago de las pensiones de los ex funcionarios del ISS. Los ponentes
hemos considerado que los recursos destinados a la red pública hospitalaria y a
subsidios eléctricos no deben quedar supeditados en su totalidad al presupuesto
complementario. Así lo ha aceptado el Gobierno y ha procedido a hacer
los ajustes correspondientes.
? Incrementar
en $50 mm las apropiaciones para inversión regional de que trata el artículo 6º
de la Ley 812 de 2003 o Ley del PND, para llegar a una suma de $250 mm en 2004,
que representa el 25% del total previsto en dicha ley. Para poder realizar esta
operación se redujo en la misma cuantía el presupuesto de inversión de la
Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI).
? Incrementar
en $10 mm los recursos previstos para el Fondo de Apoyo Financiero para la
Energización de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) y en $10 mm los destinados
al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales
Interconectadas (FAER). Para realizar esta operación se contracreditan las
apropiaciones para subsidios eléctricos.
? Recomponer
el presupuesto de la Presidencia de la República con objeto de destinar
recursos al proyecto Fotovoltáicos y se modifica la financiación para el
proyect o Microcentral Brazo Seco - Guapi, Cauca.
? Recomponer
el presupuesto del Ministerio de Agricultura y destinar de los recursos del
Fondo de Comercialización de Productos Agropecuarios, $20 mm para Apoyo
Gubernamental a los Cafeteros (AGC).
? Finalmente,
se modificaron algunos artículos de las disposiciones generales (55, 58 y 59) y
se propusieron otros nuevos, tendientes a asegurar la correcta ejecución del
PGN de 2004.
(…)
2. Principales tesis y observaciones del congreso
sobre el proyecto de ley
Las siguientes son las principales tesis planteadas
por los Congresistas y observaciones hechas por estos al proyecto de ley del
presupuesto para la vigencia de 2003, en las sesiones de primer debate y en la
preparación de la ponencia de segundo debate:
? El elevado peso de los recursos de capital como
fuente de financiamiento (42%), que, en su mayoría corresponde a endeudamiento
externo e interno, refleja una estructura de financiación del gasto poco
conveniente para la sanidad fiscal del país, en la medida en que se recurre a
montos crecientes de deuda para atender gastos presupuestales, sin
consideración a la eficiencia.
? El saldo de la deuda pública del sector público no
financiero, creció 31.3% del PIB en siete años, entre 1996 y 2003; por lo que
no registramos como logro positivo del Gobierno Nacional su propósito de
reducir en los próximos siete años el saldo de la deuda en un escaso y limitado
4.6% del PIB.
? El servicio de la deuda ocupa un lugar destacado en
la programación del gasto de la administración central. Para el año 2004
representa cerca del 36% del PGN y aproximadamente un 40% del presupuesto
financiado solo con recursos de la Nación. Este es un índice claro de la
incapacidad demostrada por el Estado durante los últimos años para generar
recursos sanos, basados en una tributación progresiva y, resalta, además, la
urgencia de encontrar mecanismos que permitan reducir la fuerte presión que
existe sobre la sostenibilidad fiscal del país.
En 2003, antes de la adición que está tramitando el
Congreso, el servicio de la deuda representa un 35% del total del presupuesto;
con la adición, un 27%. Algunos ponentes en este punto llaman a la reflexión al
Ejecutivo indicando que la adición presupuestal última es la más grande
aprobada para el servicio de la deuda y que significó por efecto de la
devaluación un pago cercano al billón de pesos. Lo anterior debe determinar una
mayor precaución en el manejo de la tasa de cambio.
? Subrayamos con preocupación, el muy poco esfuerzo
que en este proyecto se refleja para lograr la disminución real del gasto
público y el mínimo aporte de "la reestructuración del Estado" a ese
fin; el cual, huelga anotar, es esencial para aliviar nuestra grave dependencia
del endeudamiento.
? Reiteramos que el control del crecimiento del gasto
de funcionamiento y el replanteamiento de los esquemas que han conducido al elevado
endeudamiento público, deben ser objetivos centrales de la política económica
y, en particular, de la política fiscal y de gestión de la deuda.
? Llamamos la atención del Gobierno sobre los gastos
de defensa y seguridad, los cuales se incrementan en un 14.1% en lo referente a
gastos de personal y en un 20.5% en gastos genera les; ello, con gran
sacrificio de los demás sectores; por lo que se impone una seria revisión de
los resultados del sector y de su estructura de costos administrativos. Dos (2)
circunstancias generan especial preocupación entre los Congresistas: la
existencia de cuatro fondos rotatorios al interior del Ministerio de Defensa,
uno en cada fuerza, con altos costos administrativos y reglas de contratación y
compras diferentes; y, el beneficio pensional de los civiles al servicio de las
fuerzas militares, equivalente al de los combatientes.
Anuncios recientes posteriores al debate surtido en
las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara hacen evidente la
persistencia del Gobierno de continuar incrementando el gasto militar, que
indefectiblemente se convierte en permanente, sin que exista claridad sobre la
viabilidad de su financiamiento futuro con ingresos corrientes. Se ha indicado
que se requieren nuevos $700.000 millones adicionales, esto refuerza la
necesidad de que se justifique su destino frente a la efectividad de los
resultados que están financiando y se reitera que debe existir un severo plan
de ajuste, seguimiento y control a los gastos administrativos -de funcionamiento
y generales- al interior de las fuerzas militares.
? Sobre el cálculo de gastos de personal en el
proyecto de ley, algunos ponentes expresaron su distancia sobre la previsión en
que está basado, por cuanto estiman que de no aprobarse el referéndum el
Gobierno no podrá adoptar la congelación salarial por decreto toda vez que
sobre ella se habrá pronunciado negativamente el constituyente primario. De
modo que ese ejercicio de futurología electoral y prospectiva presupuestal
podrá encontrar ese escollo.
? Hacemos notar con preocupación que el cálculo de las
transferencias a las universidades para el año 2004 se hizo sobre la base del
congelamiento de los gastos de funcionamiento previsto en la ley del referendo
y, por ello, la transferencia disminuye en noventa y siete mil millones de
pesos. Debe tenerse presente la fuente de financiamiento para atender la
partida en su integridad, en el caso de no aprobarse el Referendo.
Los Congresistas hemos sido conscientes de la
necesidad del ajuste fiscal y del mejoramiento de la eficiencia del Estado y
hemos asumido con seriedad la responsabilidad que nos asiste en la búsqueda de
las mejores soluciones. Prueba de ello la dimos en el último año cuando
abocamos el estudio de diferentes propuestas de reforma estructural, a las
cuales, por demás, se le introdujeron las modificaciones que requerían.
Reformas como la pensional, la de Responsabilidad
Fiscal, la tributaria, la ley de referendo, la autorización de facultades
extraordinarias al ejecutivo para reestructurar el sector público y la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo (PND), fueron aprobadas después de un debate serio
y responsable realizado con un espíritu crítico, independiente y propositivo,
buscando lo mejor para el país, como le corresponde a un Congreso moderno. La
aprobación de cambios legales, institucionales y constitucionales constituyen
nuestra contribución a la solución del problema fiscal y al desmonte de los
factores generadores de desequilibrio.
3. Tamaño y composición del presupuesto de gastos para
2004
El monto del presupuesto aprobado para 2004 es
superior al del año 2003 en un 7.6% (Cuadro 1). De acuerdo con la explicación
rendida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, este incremento
corresponde, en gran medida, a los siguientes factores extraordinarios:
i) La creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH), como establecimiento público encargado del giro de las regalías ($1.8
billones);
ii) El incremento de las obligaciones en materia
pensional a cargo de la Nación, que incluye la asunción de las mesadas del ISS,
dado el agotamiento de las reservas del Instituto y el pago de las pensiones de
sus ex empleados ($1.1 billón); y
iii) El efecto sobre el presupuesto de la vigencia
2004, de las medidas de fortalecimiento de las fuerzas armadas ($641 mm). De no
considerarse estos factores, el incremento del Presupuesto General de la Nación
para el año 2004, frente al del año 2003, sería solo de 2.7%, que equivale a
una reducción del 2.7%, en términos reales.
(…)
La financiación del PGN se ha definido así:
1. $34.7 billones, correspondientes a ingresos
corrientes de la Nación.
2. $32.5 billones, correspondientes a recursos de
capital.
3. $3 billones, correspondientes a rentas parafiscales
y otros fondos especiales.
4. $6.5 billones, correspondientes a recursos propios
de los establecimientos públicos del orden nacional (EPN).
El billón restante se financiará con los recursos que
se recauden en aplicación de la correspondiente ley antievasión, de ser esta
aprobada por el Congreso.
El proyecto de Presupuesto General de la Nación
asciende a $77.6 billones, que incluye $1 billón de pesos como presupuesto
complementario, y se distribuye así:
1. $71.1 billones: apropiaciones con aportes de la
Nación.
2. $6.5 billones: recursos administrados por los EPN.
En términos de la clasificación por objeto del gasto,
se tiene:
1. $40.7 billones, el 52.4%, corresponde a gastos de
funcionamiento.
2. $27.8 billones, el 35.8%, corresponde a servicio de
la deuda.
3. $9.2 billones, el 11.9%, corresponde a gastos de
inversión (Cuadro 1).
Por otra parte, el presupuesto de la Nación (Cuadro 2)
equivale al 92% del PGN y se compone de gastos de funcionamiento por $37
billones (52%), servicio de la deuda por $27.8 billones (39%) y gastos de
inversión por $6.4 billones (9%).
(…)
El presupuesto complementario se divide en $630 mm en
gastos de inversión y $370 mm en gastos de funcionamiento,  (…)
(…)
El Gobierno ha manifestado su compromiso respecto a
que la mayoría de los proyectos estén ejecutados al finalizar la vigencia del
PND. Los proyectos se presupuestarán en cabeza del Ministerio o el Departamento
Administrativo correspondiente y serán ejecutados en su totalidad por la
Nación, sin perjuicio de que esta pueda celebrar convenios con las entidades
territoriales para la ejecución de los mismos.
Finalmente, como ya se había indicado, en el
presupuesto complementario se incluyen $630 mm, cuya ejecución depende de que
el Congreso encuentre pertinente y coherente con el esfuerzo fiscal, y por
tanto apruebe, la propuesta de financiación que el Gobierno Nacional ponga a su
consideración.
(…)
El notable crecimiento de los gastos de funcionamiento
de los EPN, 72.8%, se debe a la inclusión, por primera vez en el PGN, de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) creada por el Gobierno nacional en
desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 790 de 2002,
con base en las cuales ordenó la escisión de Ecopetrol. Los objetivos
principales de la ANH son la administración integral de las reservas de
hidrocarburos de propiedad de la Nación y el giro de las regalías y
compensaciones monetarias a las entidades beneficiarias de estas. Para el
cumplimiento de esta última función, el presupuesto de la ANH para 2004 incluye
$1.8 billones, que equivale casi a la mitad del total de recursos propios
destinados a funcionamiento.
Así las cosas, el monto de recursos propios de los EPN
destinados a gastos de funcionamiento en 2004, sin incluir los recursos de la
ANH, ascienden a $1.8 billones, monto inferior en un 11% respecto al valor
incorporado en el presupuesto de 2003.
Respecto a la inversión financiada con ingresos
propios ($2.8 billones), esta se refiere básicamente a recursos del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje, Instituto
Nacional de Vías, Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos
en el Exterior (ICETEX), Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil
y Fondo de Comunicaciones, entre otros.
3.5 Fuentes de financiamiento del presupuesto de 2004.
Un presupuesto general de la Nación con egresos por $77.6 billones, cuya
financiación con ingresos corrientes, fondos especiales y rentas parafiscales
es apenas de $43.8 billones, esto es, el 56% del total, sigue mostrando el
problema fundamental que afecta las finanzas públicas, que no es otro que el de
un presupuesto que supera la capacidad del Gobierno para pagar sus obligaciones
mediante el uso de recursos generados por su propia actividad, a pesar, además,
de las numerosas reformas tributarias aprobadas en el último decenio.
Tanto el Ministro de Hacienda, como el Contralor
General de la República han manifestado su preocupación por las dificultades
que puedan presentarse para financiar el presupuesto de 2004. Estas expresiones
son más preocupantes aun si se considera que, además, en el rubro
correspondiente a otros recursos de capital existen partidas superiores a los
tres billones de pesos cuyo recaudo es incierto y dependerá de las condiciones
que se presenten en los mercados de capital y de las medidas de ajuste que
adopte el Gobierno.
Por las razones que a continuación se expresan algunos
ponentes colocaron de presente sus argumentos contrarios a las conclusiones del
Contralor General de la Nación en su documento sobre el proyecto de
presupuesto:
- Los presupuestos son una estimación de ingresos y de
fuentes y una autorización de gastos, por lo tanto los supuestos en que basa el
Señor Contralor sus afirmaciones encuentran otros que algunos de los ponentes
dejamos consignados, sobre la base de que la actividad privada logrará impulsar
el crecimiento como consecuencia de los resultados positivos que tiene que
arrojar la gran inversión que se destina a defensa y seguridad.
El proyecto de presupuesto 2004 es consistente con un
déficit del Sector Público Consolidado de 2.5% del PIB y de 5.7% del PIB para
el Gobierno Central. Así mismo es coherente con el escenario macroeconómico, la
evolución del IPC, el crecimiento real de la economía y la evolución de los
agregados monetarios y cambiarios. Es el resultado del trabajo
interinstitucional entre el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República y
el Departamento Nacional de Planeación.
Además el proyecto de presupuesto es coherente con un
crecimiento de la economía de 3.3% liderado por la actividad privada, en
particular por los sectores de construcción (8.3%), industria manufacturera
(4.9%), servicios financieros (8%), transporte y comunicaciones (4.7%) y
comercio (3.8%). En menor medida, también contribuirá al crecimiento el sector
agropecuario (1.9%). Los supuestos de crecimiento son realistas pero
conservadores.
El presupuesto se enmarca en un escenario en el que la
inversión crecerá 4.3% (real) y estará liderada de ahora en adelante por el
fortalecimiento de la inversión privada. Esta última crecerá 8.5% (real) en
2004 y se espera que mantenga la tendencia creciente alrededor de 6% en el
futuro. Así mismo, el crecimiento del consumo total (2.5% real) estará liderado
a partir de 2004 por el crecimiento del consumo de los hogares (3.2% real).
Finalmente en relación con las dudas del Señor
Contralor sobre los 5.5 billones incluidos en el financiamiento del
presupuesto. Los ponentes creemos en la buena fe en las previsiones del
Gobierno según las cuales, 1 billón está asociado a la ley antievasión y hace
parte del presupuesto complementario; 1.3 billones corresponden al manejo
normal de fondos del portafolio de la tesorería. Los 3.2 billones restantes
denominados "otros recursos de capital" incluyen partidas que deben
presupuestarse sin que impliquen necesariamente requerimiento efectivo de
recursos para su atención. Estos son: pérdidas de apropiación ($578mm),
incremento de la deuda flotante (526mm), cruces de cuentas (530mm) y otras
colocaciones por (1.600 mm). El Gobierno tiene 15 meses para identificar el
mecanismo más adecuado y menos costoso para estas últimas, -las colocaciones-.
(…)
Al rendir ponencia al proyecto de
presupuesto para la vigencia fiscal del año 2004, lo hacemos con el
convencimiento de que el Congreso está cumpliendo con la responsabilidad
política de dotar al Estado de los recursos necesarios para atender los fines
asignados en la Constitución y en la ley. Hemos realizado las observaciones y recomendaciones
anteriores resaltando nuestra preocupación respecto de la situación de la deuda
pública y el crecimiento de los gastos para defensa, seguridad y los limitados
efectos en materia de reducción del gasto público, entre otros.
(…)
Por lo expuesto arriba y para que el proyecto de ley
cumpla con los requisitos constitucionales y las normas orgánicas del
presupuesto, nos permitimos proponer:
Dése segundo debate al Proyecto de ley número 89 de
2003 Cámara, 90 de 2003 Senado, por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 2004, por un monto de setenta y siete
billones seiscientos cuarenta y siete mil seiscientos dos millones doscientos
veintiún mil ochocientos cincuenta pesos ($77.647.602.221.850) moneda legal,
con las modificaciones propuestas por los ponentes y la Carta de Modificaciones
presentada por el Gobierno Nacional.”[38]
(subrayas fuera de texto)
Cabe precisar que en relación con dicha ponencia el
representante Wilson Alonso Borja Díaz -demandante en el presente proceso- dejó
constancia de su criterio divergente en relación con la misma. Al respecto cabe
resaltar los siguientes apartes de la constancia referida que coinciden
ampliamente con los argumentos expuestos por él en su demanda.
Constancia
Sobre el Proyecto de ley 89 de 2003 Cámara, 90 de
2003, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2004
(…)
Consideraciones generales
La ponencia para el debate del presupuesto 2004,
modifica de manera sustancial la estructura presupuestal que presentó el
Gobierno a las Comisiones Económicas del Congreso, y que en la ponencia
presentada por nosotros a nombre de la bancada del Frente Social y Político,
hicimos evidente, al tenor no solo de nuestros propios análisis sino también
con los que realizaron la Contraloría General de la República y el Banco de la
República.
En este sentido queremos recordar, que el monto total
del presupuesto por 77.6 billones de pesos, de los cuales 76.6 hacen parte del
presupuesto básico y el billón restante hace parte del presupuesto adicional,
no están debidamente financiados en la medida en que muchos de los supuestos
que implican no tienen la suficiente razonabilidad, principio fundamental que
debe guiar la programación presupuestal, según lo expresado por el propio
Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP).(…)
Por estas razones, consideramos que aún se mantiene
las razones por las cuales rendimos ponencia negativa al Proyecto de
Presupuesto 2004, las cuales resumiremos a continuación y a las cuales se le
han agregado algunos otros factores que aclararemos en la parte final de la
presente constancia:
1. El proyecto de presupuesto 2004, no guarda el
principio de coherencia macroeconómica establecido en el artículo 7 de la Ley
179 de 1994 en la medida en que:
- Las proyecciones de inversión tienen implícitos
supuestos que no se corresponden con la realidad económica, en este sentido,
cabe recordar que mientras que el sector público siga demandando recursos para
solventar el creciente déficit fiscal (8.0 billones para el 2004 - 3.3% del
PIB) es muy difícil que el crédito concurra a las familias y empresas. Si
dentro de los supuestos macroeconómicos que sustentan el presupuesto y que
hacen parte de la ponencia para segundo debate, se dice que la inversión será
liderada por el sector privado, esto implica que se liberen recursos de crédito
para que el ciclo ahorro-inversión cumpla, los agentes piden prestado para
invertir (principalmente las empresas).
Sin embargo, las demandas de recursos para solventar
el déficit fiscal del Gobierno, implican que el   crédito doméstico deba crecer
en un 15.8% para que se cumplan las metas de inversión contempladas en el
presupuesto, la evolución reciente de los créditos del sistema financiero,
muestra que estos tienen una tendencia a concentrarse en títulos de deuda del
Gobierno (15% de los activos totales en 1999 y 28% a junio de 2003) llevando a
“una recomposición del portafolio en detrimento de la actividad productiva”
(CGR, 2003:25), a la vez que el volumen de recursos ofrecido por el sector
financiero a la economía en lugar de aumentar se redujo en 1.6 billones de pesos
entre 1999 y 2003.
Esto es el ejemplo clásico del efecto “crowding out”
que hemos comentado en otras ocasiones, por lo tanto nada indica que el
crecimiento de la inversión para el 2004 crezca a un ritmo como el planteado en
el proyecto de presupuesto, si estos supuestos no se cumplen, entonces la
coherencia del presupuesto se incumple, y por cierto estos supuestos sobre la
inversión son bastante restrictivos y de hecho no razonables.
- Realmente vemos muy incierta la recuperación del
consumo privado, especialmente como consecuencia de las reformas tributarias
2002 y la proyectada para este año, la cual según anuncios del propio Gobierno
se concentrará en la ampliación de la base del IVA y muy seguramente del
aumento de las tarifas, en contravía a lo recomendado por los estudios de la
Misión del Ingreso  Público (2002) y los análisis de la CGR (2002 y 2003, a
pesar que en los últimos meses se ha evidenciado una leve recuperación de esta
variable (2.3%), esta se ha concentrado según los mismos reportes del Dane de
junio 2003, en bienes suntuarios, en perjuicio de los alimentos(7%), vestuario
(10.5%) y educación (3.2).
Las proyecciones sustentan el crecimiento del consumo,
con base al aumento de las transferencias desde el resto del mundo, que
fortalecen el ingreso de los hogares.
Nótese que el consumo público (del Estado) en lugar de
presentar una recuperación, muestran una disminución como consecuencia de los
procesos de reducción del estado, y principalmente como consecuencia del
Referendo en lo que tiene que ver con la congelación de los gastos de
funcionamiento, los cuales en realidad significan una reducción real del
presupuesto.
Con estas perspectivas, la coherencia del presupuesto
está en duda en la medida en que si la recuperación de estas variables tal como
hemos analizado no se produce, entonces el recaudo de ingresos tributarios
puede estar sobredimensionado por una cifra mayor a la que comentamos atrás,
por tanto se requerirá de mayores esfuerzos en los mercados financieros para
obtener los recursos necesarios para financiar el presupuesto, o a  un agresivo
proceso de aplazamiento de gastos el cual puede contemplar un congelamiento
total de salarios de empleados del sector público para el año 2005, o la
insuficiencia de recursos para el adecuado funcionamiento del Estado.
2. De la misma forma, reiteramos que el presupuesto no
guarda el principio de homeóstasispresupuestal (Art. 8 Ley 179 1994) en la
medida que:
- El principio presupuestal atrás señalado establece
que “ el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de
los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar coherencia
con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconómico” . Este principio no ha sido suficientemente analizado, puesto
que su introducción se realizó por la necesidad de contar con un mecanismo
legal para controlar el crecimiento del tamaño del estado por la vía de los
mayores recursos que toma el resto de la economía, evitando la “absorción “ de la
actividad económica  y la depresión de la misma.
Sin embargo, las cifras presentadas a lo largo de toda
la discusión, desde la presentación del presupuesto a primer debate dejan ver
todo lo contrario, el presupuesto de rentas proyectado por el 2004 se
incrementa en términos nominales en un 12.3%, mientras que la economía lo hace
en un 9.8%, lo que indica que el desface de 2.5 puntos de hace a costa de la
extracción de recursos del resto de la economía, impidiendo un crecimiento
coherente de los recursos del Gobierno, con los del resto de la economía
nacional.  Este efecto, tiene serias implicaciones en el desempeño económico, y
a pesar de que no se corrigió con posterioridad a la devolución del proyecto
inicial por parte del congreso, inexplicablemente se aprobó en el primer debate
y pasó sin discusión en la ponencia para este segundo debate.
(…)
Esta es nuestra constancia sobre el Proyecto de
Presupuesto y resume nuestra posición frente al mismo, no sobra señalar que
consideramos inconveniente la aprobación del Proyecto de Presupuesto 2004,
mucho más si se tiene en cuenta que en el numeral 2 de la ponencia para segundo
debate se hace énfasis en muchas de las críticas y posiciones que en la
presente constancia se han señalado.
Para terminar, cabe señalar que no hay consecuencia
entre las observaciones realizadas por los ponentes en segundo debate y la
decisión de los mismos de aprobar el proyecto en los términos en que están
planteados.
Cordialmente,
Wilson Alfonso
Borja Díaz
Representante a la
Cámara por Bogotá
Comisión Tercera”[39]
Según consta en el Acta No. 11 de la sesión plenaria
del Senado de la República de 14 de octubre de 2003 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 557 del  28 de octubre de 2003 y No. 073 de la sesión plenaria de
la Cámara de Representantes del 15 de octubre de 2003 publicada en la Gaceta
del Congreso No. 600 del 19 de noviembre del mismo año, las ponencias para
segundo debate  fueron sometidas a votación y aprobadas en las Plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, junto con una serie de
proposiciones modificativas de algunos rubros específicos, de acuerdo con las
cartas de modificaciones radicadas previamente por el Gobierno sin que ello
incidiera en el monto total del presupuesto ni en las fuentes de financiación
del mismo contenidas en las ponencias aludidas.
El texto aprobado fijó  así  los cómputos del
presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la
vigencia fiscal del  1° de enero  al  31 de diciembre de 2004, en la suma de
SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS
MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUN MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL
($76.647.602.221.850).
De
acuerdo con el artículo 2° de la Ley aprobada  se ordenó apropiar para atender
los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del
Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero al
31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES
SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS
VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850),
según el detalle que en dicho artículo se establece.
En
el artículo 3° de la ley se estableció de otra parte que “El monto de los
gastos que se financiarán con los recursos que se someten a consideración del
Congreso de la República en virtud del proyecto de ley de financiamiento que se
presentará al Congreso en los términos del artículo  347 de la Constitución
Política, ascienden a la suma de UN BILLON DE PESOS MONEDA LEGAL
($1.000.000.000.000) con lo cual el presupuesto total de apropiaciones, se fija
en un valor de SETENTA Y SIETE BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL
SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUN- MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS
MONEDA LEGAL ($77.647.602.221.850).”
En
ese orden de ideas  el artículo 4° señala que “Se entienden incorporados al
presupuesto de rentas y recursos de capital, los ingresos  provenientes del
proyecto de ley de financiamiento a que se refiere el artículo 347 de la
Constitución Política que presente el Ejecutivo por la suma de UN BILLON DE
PESOS MONEDA LEGAL ($1.000.000.000.000), si el Congreso de la República la aprueba,
con el objeto de  equilibrar el presupuesto de Ingresos con el de Gastos.”
No sobra precisar que previamente a la aprobación de
la ley acusada en el presente proceso, el Congreso  aprobó el proyecto de ley
37 de 2003 Senado 34 de 2003 Cámara “por la cual  se efectúa  una adición al
Presupuesto General de la nación para la Vigencia  fiscal de 2003” que se
convirtió en la  Ley  844 de 2003,   cuyo artículo 1°  establece que
una adición presupuestal para el año 2003  de cuatro billones seiscientos
sesenta y nueve mil  novecientos sesenta y ocho millones  novecientos catorce
mil  cuatrocientos noventa y un pesos ( $4.669.968.914.491).
6.4.   Análisis de los cargos
6.4.1 El actor afirma que  la ley 848 de 2003 “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004” desconoció i) el principio de coherencia macroeconómica establecido
en el artículo 7° de la Ley 179 de 1994 (art. 20 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto), por cuanto las metas de recuperación y crecimiento del sector
privado no corresponderían a la realidad y consecuentemente las sumas previstas
en la Ley acusada por concepto de recaudo de obligaciones tributarias estarían
sobredimensionadas, por lo que no guardaría el presupuesto la señalada
coherencia; así como  ii) el principio de homeóstasis presupuestal  establecido
en el artículo 8° de la Ley 179 de 1994 (art. 21 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto) por cuanto el presupuesto de rentas tendría un incremento del 5.8%
en tanto que el crecimiento estimado del PIB alcanzaría apenas el 3.3% con lo
que se presentaría un desfase del 2.5 % entre estas cifras, lo que comportaría
el desconocimiento de dicho principio de homeóstasis presupuestal.
6.4.2 Al respecto la Corte señala que como se
desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia los principios
de coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal  establecidos en la Ley
Orgánica de Presupuesto (arts. 7 y 8 de la Ley de 1994 arts 20 y 21 del Decreto
111 de 1996) deben ser respetados  por el Congreso de la República al aprobar
la Ley anual de presupuesto, cuyo trámite no solamente debe atender los
mandatos constitucionales sino también los establecidos en dicha Ley Orgánica
de presupuesto, a la que se le reconoce  en esta materia una fuerza normativa superior
a otras leyes[40].
Ahora bien, como allí se explicó, dichos principios
presupuestales en sí mismos no tienen un contenido que comporte la aplicación
de reglas numéricas exactas sino que  responden a orientaciones
macroeconómicas  de carácter general, por lo que  solo en aquellos casos en que
se presenta una manifiesta desviación de las mismas pueden considerarse como
desconocidos.
En este sentido es claro que como allí también se
explicó el Congreso tiene un amplio margen para analizar la coherencia
macroeconómica del presupuesto que le es presentado por el Gobierno para su
aprobación, así como su compatibilidad con las metas fijadas en coordinación
con el Banco de la Republica en el marco de  sus respectivas competencias.
Téngase en cuenta, además, que en materia presupuestal
-siempre y cuando se respeten los principios de razonabilidad y
proporcionalidad-, el Legislador cuenta con una potestad de configuración que
es más amplia que en muchas otras materias[41].
En armonía con lo que viene de puntualizarse, ese
orden de ideas es claro que, como lo señalan varios de los intervinientes en el
proceso, el examen que corresponde hacer a la Corporación en este caso debe
tener en cuenta estas circunstancias que llevan a que solo en el caso en que el
Congreso haya infringido los márgenes de razonabilidad en el ejercicio de sus
competencias al valorar la compatibilidad del presupuesto con las metas
macroeconómicas planteadas por el Gobierno en coordinación con el Banco de la
República, o la coherencia entre el crecimiento de la economía y el crecimiento
real del presupuesto de rentas, podrían considerarse vulnerados los principios
presupuestales a que se ha hecho referencia.
6.4.3  A partir de los anteriores elementos previos,
la Corte procede a examinar en concreto el cumplimiento o no en el presente
caso de los principios referidos.
6.4.3.1 La Corte destaca que como se desprende de los
antecedentes legislativos a que se hizo extensa referencia en los apartes
preliminares de esta sentencia, durante el trámite del proyecto de ley que
culminó con la expedición de la ley acusada, el Congreso y el Gobierno
examinaron concretamente si el proyecto de presupuesto presentado respetaba o
no los principios invocados por el actor en su demanda, al punto que el
proyecto inicialmente presentado fue devuelto por las comisiones económicas de
Cámara y Senado, entre otras razones, por considerarse que el mismo no se
ajustaba a las normas de la Ley orgánica de Presupuesto, obligando al Gobierno
a presentar una nueva versión del mismo y a sustentar específicamente el
cumplimiento de los referidos principios de coherencia macroeconómica y
homeóstasis presupuestal.
Tanto en la ponencia para primer debate presentada por
las comisiones económicas conjuntas de Cámara y Senado, como en las ponencias
para segundo debate, aspecto central  de la argumentación presentada por los
ponentes fue igualmente el análisis de la coherencia macroeconómica  del
proyecto de presupuesto, que finalmente fue aprobado por las plenarias de una y
otra Corporación  a partir de la valoración  hecha por los Congresistas sobre
la pertinencia de dicho presupuesto  y su respeto de los principios
presupuestales.
El actor -Representante a la Cámara-, por su parte
considera que  ello no fue así y dejó sendas constancias en primero y en
segundo debate sobre lo que él considera el incumplimiento de los principios de
coherencia macroeconómica y homeóstasis presupuestal que en su parecer  solo
fueron nominalmente considerados por  sus colegas ponentes en el Congreso
cuando expusieron   algunas inquietudes sobre las fuentes de financiación del
presupuesto pero  dieron sin embargo aprobación al mismo.
De todo ello se desprende que el Congreso examinó
concretamente el cumplimiento o no de los referidos principios presupuestales
al estudiar y aprobar le ley acusada y consideró que ésta atendía las metas
macroeconómicas planteadas por el Gobierno en coordinación con el Banco de la
República, sin que la Corte encuentre elementos que la lleven a considerar que
desbordó el ejercicio de sus competencias  o que hizo una valoración
irrazonable de las cifras sobre los diferentes agregados económicos contenidas
en el proyecto de presupuesto.
6.4.3.2 Ahora bien, concretamente frente al argumento
del actor según el cual el principio de coherencia macroeconómica habría sido
desconocido por cuanto las proyecciones hechas en el presupuesto sobre
inversión privada tendrían “implícitos supuestos que no corresponden con la
realidad económica” dada la incidencia que sobre ellos tendría el
crecimiento del nivel de gasto del Estado y del porcentaje del déficit fiscal
existente y que “si la recuperación de éstas variables tal como hemos
analizado no se produce, entonces el recaudo de ingresos tributarios puede
estar sobredimensionado”, la Corte llama la atención sobre el hecho que
como lo expresa  validamente el interviniente en representación de la Academia
de Jurisprudencia y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario la simple
afirmación según la cual el crecimiento del nivel de gasto del Estado y del
porcentaje del déficit fiscal, que caracterizan a Colombia en los actuales
momentos, impide que el sector privado crezca en las condiciones que serían
ideales para mejorar los recaudos tributarios, no es suficiente para evidenciar
que ello sea así y que en el presupuesto aprobado por el Congreso para la
vigencia fiscal 2004 se haya hecho una valoración irrazonable  de los ingresos
tributarios, ni mucho menos que ello lleve a considerar entonces que  el
presupuesto contenido en la Ley 848 de 2003 no consulte las metas macroeconómicas
planteadas por el Gobierno.
Al respecto ha de tenerse en cuenta que
el presupuesto supone como lo señala el señor Procurador General de la Nación
la prospección de una serie de variables económicas  de cuya certeza  no puede
partirse al momento de la elaboración del presupuesto  en tanto  el
comportamiento de la economía depende de múltiples factores internos y
externos, de variables objetivas y de expectativas de los actores económicos,
que no permiten sostener que una u otra valoración de esos factores, dentro de
las múltiples posibles[42],
sea la correcta, debiéndose en todo caso preferir aquella valoración que ha
sido resultado de un proceso de discusión a través de los representantes
legítimos del pueblo reunidos en el Congreso[43].
Así pues es claro que no existen elementos que puedan
llevar a la Corte a considerar que asiste razón al actor respecto de su
acusación  de la Ley 848 de 2003 por el supuesto desconocimiento del principio
de coherencia  macroeconómica.
6.4.3.3 Ahora bien frente al argumento del actor según
el cual  con la Ley 848 de 2003  se desconoció el principio de homeóstasis
presupuestal porque  en ella se proyectó un crecimiento del Producto Interno
Bruto para el 2004 del 3.3%, al tiempo que se presupuestó un crecimiento de las
rentas del presupuesto del 5.8% -lo que indicaría un desfase de 2.5 puntos que
pondría en evidencia la vulneración del principio enunciado- , la Corte
recuerda que como se explicó en los apartes preliminares de esta sentencia el
respeto del principio de homeóstasis presupuestal  no supone que necesariamente
deban coincidir el crecimiento real del Presupuesto de Rentas y el crecimiento
de la economía.
El artículo 21 del Decreto 111 de 1996  -Estatuto
Orgánico de Presupuesto- que corresponde al artículo 8 de la Ley 179 de 1994,
señala simplemente que “el crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida
la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán
guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no
genere desequilibrio macroeconómico”, congruencia que no significa identidad
entre las cifras aludidas.
Al respecto ha de tenerse en cuenta que como lo
explican varios de los intervinientes, bien puede suceder que en determinado
momento  resulte pertinente  que exista una diferencia  entre los dos niveles
de crecimiento, en el marco de una política  de ajuste  destinada a garantizar
la sostenibilidad de las finanzas del Estado  y que en esas circunstancias lo
que debe examinarse  es el equilibrio macroeconómico desde una perspectiva de
largo plazo.
Desde esta perspectiva no puede considerarse que el
Congreso haya en estas circunstancias efectuado una valoración  irrazonable de
las cifras planteadas en el presupuesto sobre este punto y en consecuencia
tampoco puede considerarse vulnerado el principio de homeóstasis presupuestal.
Así las cosas, la Corte constata que no asiste razón al
actor en cuanto a la acusación formulada contra la Ley 848 de 2003 “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004”, por la supuesta vulneración de los principios de  coherencia
macroeconómica y homeóstasis presupuestal, por lo que frente a los  cargos
enunciados en este sentido la Corte declarará la exequibilidad de la ley
acusada y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar
EXEQUIBLE,
por los cargos analizados,   la Ley 848 de 2003 “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La tasa de crecimiento del presupuesto para 2004 prevista en el
proyecto de presupuesto para 2004 presentado a Consideración del H. Congreso
preveía una adición al presupuesto de la Nación en 2003 por $307 mil millones,
la cual fue radicada el día 23 de Julio de 2003. Sin embargo, mediante cartas
de modificaciones el monto definitivo del adicional finalmente ascendió a la
suma de $4.167 mil millones.
[2] Sentencia C-1645/00 M.P. Carlos Gaviria
Díaz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias  C-442/01 y C-177/02
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra  C-1064/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Jaime Córdoba Triviño C-1065/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] “Artículo 352. Además de lo señalado
en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.”
[4] “Artículo 346. El gobierno formulará
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá
corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro
de los primeros diez días de cada legislatura.
“En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida
alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto
decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de
desarrollo.
“Las comisiones de asuntos económicos de las dos
cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.”
[5]Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el
mismo sentido ver las sentencias C-1379/00 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y  C-892/02 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[6]Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el
mismo sentido ver las sentencias  C-1379/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y  C-892/02 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[7] Dicho artículo  24  de la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, autorizó al Gobierno Nacional para ”compilar las normas de
esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni
contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto.”.
[8] “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la
ley 38 de 1989 orgánica de presupuesto”
[9] por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto
[10] “Normativo  del Presupuesto General de la
Nación”
[11] Ver, entre otras las sentencias  C-478/92
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 546/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
423/95 M.P. Fabio Morón Díaz,   C-442/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-793/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[12] A respecto en la Sentencia C-685 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló que el presupuesto general
de la Nación es "... un mecanismo de racionalización de la actividad
estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política
económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y
de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la
separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno
a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se
deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza
jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental”
(subrayas fuera de texto)
[13] Sentencia C-066/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[14] Sentencia C-177/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra .
[15] Sentencia C- 066 de 2003 M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[16] No se pierda de vista que buena parte de la
evolución que se dio en Europa desde la edad media hacia la consolidación de la
idea de Estado, en los términos acuñados por la modernidad, se relaciona de
manera esencial con el desarrollo de la esfera de la Hacienda Pública “y la
evolución de los poderes del Parlamento sobre la política en general”. La idea
central detrás de esta manera de organizar el poder público se relaciona con la
necesidad de asegurar que la acción de los miembros de una sociedad (el Estado
o los mismos particulares) cuente con los recursos económicos necesarios para
llevarla a cabo y tales recursos sean debidamente protegidos. Se trata, entre
otros, de reconocer la utilidad y necesidad de que el parlamento proteja los
recursos dinerarios destinados a financiar la actividad pública y así limite la
capacidad de acción del Ejecutivo (“the power of the purse” del
parlamento es la elocuente expresión empleada en el derecho inglés para referir
este principio). Al respecto, pueden consultarse: David Coombs, “El Poder
Financiero del Parlamento”. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1981, pgs.
281 y ss., y “Parliaments of the World” (Edición preparada por Valentine
Herman) The Macmillan Press Ltd. East Kilbride (Escocia) 1976, pgs. 731 y ss.,
por tan sólo citar dos textos clásicos dentro de la literatura comparada, que
dan cuenta del proceso histórico ya relatado y su importancia dentro de la
formación de la idea moderna de democracia.
[17] Sobre la importancia del presupuesto como
herramienta de la política macroeconómica para, entre otros, cumplir los fines
sociales del Estado, la Corte ha dicho:
(... ) “El
presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en
instrumento poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones
esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y
públicos, que de otra forma serían inaccesibles al público. Su importancia va
más allá de las actividades de fomento (...) En efecto, el presupuesto al
definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume
el carácter  de instrumento de política económica.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Acerca del análisis de
exequibilidad de la Ley 38 de 1989)
[18] Sentencia
C-1064-01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y  Jaime Córdoba Treviño.
[19] Sentencia C-478 de 1992 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[20] Sentencia C- 315 de 1997, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[21] El concepto de homeóstasis (Del griego,
homo – parecido, y óstasis – posición, estabilidad). introducido por el
Legislador en el artículo 8 de la Ley  179 de 1994  para significar la
necesidad de mantener el equilibrio macroeconómico en la expedición de la ley
anual de presupuesto, proviene de la biología como se recuerda en el
Diccionario de la Lengua Española  en donde  se define como  “Conjunto de
fenómenos de autorregulación, conducentes al mantenimiento de una relativa
constancia en las composiciones  y las propiedades del medio interno de un
organismo”  Por extensión también se define como “Autorregulación de la
constancia de las propiedades  de otros sistemas influidos por agentes
exteriores. Diccionario de la Real Academia de la Lengua  Española  Vigésima
primera edición  pag. 1119.
[22] Así por ejemplo el tratadista Jorge Gómez
Ricardo señala lo siguiente:
“En esencia, el principio de coherencia macroeconómica
aspira a que el Presupuesto Público se encuentre armonizado y articulado con
las diferentes políticas económicas que se propone el Estado (políticas
fiscales, monetarias, crediticias, cambiarias, de comercio y finanzas
internacionales, sociales, laborales, etc.) para el logro de una serie de
propósitos u objetivos: crecimiento del producto interno bruto, reducción de
las tasas de desempleo, disminución de los niveles de inflación, resolución de
situaciones recesivas, salir de una difícil situación de estanflación, evitar
efectos negativos producidos por desequilibrios en la balanza de pagos,
resolver problemas de crisis cambiaria, evitar desequilibrios fiscales nocivos,
déficit o superávit excesivos en el presupuesto público, promover la justicia
social, reducir los grados de concentración de la riqueza y el ingreso,
promover mayor competitividad, evitar imperfecciones del mercado, reducir
efectos externos negativos, impulsar externalidades positivas, asimilar y
generar innovaciones tecnológicas, estimular el ahorro, la inversión y la
generación de empleos o cualquier otras metas que trace la autoridad económica.
En últimas, el Presupuesto Público debe ser un
instrumento para lograr los diferentes objetivos económicos y sociales del
Gobierno: distribución equitativa de los ingresos y la riqueza, crecimiento
económico, estabilidad económica y asignación eficiente de los recursos
económicos disponibles.”
El mismo autor destaca en el caso del principio de
homeóstasis presupuestal  la clara influencia que dicho principio tiene en
determinadas  corrientes doctrinarias económicas
El principio de homeóstasis presupuestal se propone
evitar desajustes económicos que puedan redundar en situaciones nocivas sobre
la actividad económica.  Se considera que el crecimiento en el presupuesto
público debe coincidir con los objetivos de crecimiento de la economía.  Si se
generara un crecimiento en el presupuesto superior al crecimiento esperado de
la economía se incurrirá en situaciones que inducen a la inflación, porque habría
un crecimiento excesivo de los medios de pago-  Si, por el contrario, se
incrementa al presupuesto en proporciones inferiores a las metas propuestas de
crecimiento del producto interno bruto, existirán deficiencias de recursos que
impedirán cumplir con los propósitos de crecimiento económico, y podría
generarse deficiencia de recursos que inducirían a un estrangulamiento de la
actividad económica, con sus secuelas recesivas.
Este principio de homeóstasis presupuestal está
ampliamente influenciado por los desarrollos analíticos e ideológicos de Milton
Friedman y, en general, por la escuela conocida como “Neoliberalismo”, que
demuestra gran preocupación por el comportamiento de la cantidad de dinero en
circulación: considera que si que si se presenta un desbordamiento de la oferta
monetaria se generan efectos inflacionarios, y si su crecimiento es ínfimo se
frena el crecimiento de la economía.” Ver Jorge Gómez Ricardo. Presupuesto
Público Colombiano  Instrumento para la orientación de la Política Económica
Financiera. Universidad Externado de Colombia, Primera edición 1998, Bogotá
Págs. 276-279.   En el mismo sentido ver Mauricio Plazas Vega  Derecho
de la Hacienda Pública y Derecho Tributario. Editorial Temis, Bogotá , 2000,
Pág. 558.
[23] Así por ejemplo el tratadista Juan Camilo
Restrepo señala lo siguiente:
J. Principio de la Coherencia Macroeconómica
Este principio que en el
fondo es un poco redundante puesto que podría quedar incluido en el de la
planificación, es definido por el artículo 7º de la Ley 179 de 1994, de la
siguiente manera: “El presupuesto debe ser compatible con las metas
macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva
del Banco de la República”.
K. Principio de la Homeostasis Presupuestal
Este principio, cuyo significado es mucho más sencillo
que el complejo nombre que le dio el legislador, consiste, según el artículo 8º
de la Ley 179 de 1994, en que: “El crecimiento real de Presupuesto de Rentas,
incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza,
deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que
no genere desequilibrio macroeconómico”.  Juan Camilo Restrepo Salazar
Hacienda Pública  Universidad Externado de Colombia, Sexta edición, Bogotá,
2003,  Pág. 258.  En el mismo sentido ver Camilo Calderón Rivera.  Planeación
Estatal y Presupuesto  Público, Legis,  Bogotá  2000,  Pág. 136.
[24] Así por ejemplo Alfonso Miranda Talero  señala que  “El principio de equilibrio presupuestal se
encuentra consagrado en todos los estatutos orgánicos del presupuesto
colombiano en forma categórica y sin modificaciones: Desde el artículo 211 de
la Constitución Política de 1886 hasta el equilibrio financiero previsto
en el artículo 341 de la Constitución Política de 1991 y la homeóstasis presupuestal
del estatuto presupuestal, última reforma aprobada por el Congreso, siempre
se ha preceptuado que el presupuesto de gastos tendrá como base el de rentas e
ingresos, y entre ambos se mantendrá el más estricto equilibrio, o de acuerdo
con la nueva terminología, deberán guardar congruencia con el crecimiento de
la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico-  Desafortunadamente
los encargados de controlar desde el punto de vista político, administrativo y
numérico legal el cumplimiento de estas normas, no han logrado, a pesar de sus
esfuerzos, meter en cintura a los organismos estatales responsables del
continuo y progresivo déficit que se ha venido presentado, con las funestas
consecuencias de todos conocidas.  Ojalá que las nuevas disposiciones puedan
producir el efecto anhelado Alfonso Miranda Talero El
Derecho de las Finanzas Públicas. Legis, Segunda edición, Bogotá 1999,  Pág
344.
[25] Al respecto cabe recordar lo dicho en la
sentencia C-481 de 1999 donde la Corte hace énfasis en que: “Este mandato de
coordinación es fundamental pues significa que el Banco de la República no
puede desarrollar una política monetaria, crediticia y cambiaria que sea
indiferente respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras
autoridades económicas, y en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento
teórico para que se haya incorporado la exigencia de coordinación es la alta
interrelación de los sistemas económicos, que explica que el manejo de una
variable económica puede afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o
positiva. Así, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco, pueden
tener efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento económico, en
especial en el corto plazo, mientras que, la política fiscal, que corresponde
esencialmente al Gobierno,  puede a su vez tener una gran influencia sobre la
estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra
fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que
es, constituye una variable estratégica, no sólo en relación con los fenómenos
monetarios y la inflación, sino que tiene también un influjo decisivo sobre las
estrategias de desarrollo, y en especial sobre la evolución de la balanza
comercial y de la dinámica de endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación de
la moneda disminuye la competividad de las exportaciones, estimula las
importaciones y favorece a quienes se encuentran endeudados en divisas,
mientras que las devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen las
exportaciones,  desestimulan las importaciones y hacen más gravosa las deudas
en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de interés, que se ve fuertemente
condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de la República, tiene
también efectos muy importantes sobre las dinámicas de inversión, por lo cual
su impacto sobre el crecimiento y el empleo es también considerable”.  Al
respecto ver igualmente las sentencias  C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y C-719/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26] El presupuesto general de la Nación, como
es sabido, se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Al respecto el
artículo 11 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto establece
lo siguiente:
“a) El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional.
b) El presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones incluye las
apropiaciones para las distintas ramas del poder público, órganos de control,
Ministerios, Departamentos Administrativos, establecimientos públicos, etc,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos.
c) Las disposiciones generales son las normas tendentes a asegurar la
correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente
rigen durante el año fiscal para el cual se expiden.
[27] Arts 79  a 83 del decreto 11 de 1996
Estatuto Orgánico de Presupuesto
Artículo 79.  Cuando durante
la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable
aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes,
ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por
la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno,
con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.  (Ley 38 de 1989,
art.65).
Artículo 80.  El Gobierno Nacional presentará al
Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al
presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de
Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e Inversión.  (Ley 38 de
1989, art.66, Ley 179 de 1994, art.55, incisos 13 y 17).
Artículo 81.  Ni el Congreso ni el Gobierno podrán
abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto
respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir
de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contracréditos a la ley de apropiaciones.  (Ley 38 de 1989, art.67).
Artículo 82.  La disponibilidad de los ingresos de la
Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificado por
el Contador General.  En el caso de los ingresos de los establecimientos
públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien
haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar
los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano
respectivo.  (Ley 38 de 1989, art.68, Ley 179 de 1994, art.35).
Artículo 83.  Los créditos adicionales y traslados al
Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por
los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que
éste señale.  La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado
de excepción respectivo.   (Ley 38 de 1989, art.69, Ley 179 de 1994, art.36).
[28] Ver  Mauricio Plazas Vega Derecho de la
Hacienda Pública y Derecho Tributario. Ed. Temis, Bogotá , 2000,  Pág. 558.
[29] Ver por ejemplo  Alfonso Miranda Talero. El Derecho de las Finanzas
Públicas.  Legis, Segunda edición, Bogotá 1999,  Págs. 290-291 Al respecto
dicho tratadista  señala que “ La concepción clásica del presupuesto: el
equilibrio estático, no parece en el estatuto vigente. Frente a ese equilibrio
existe el dinámico sustentado por los tratadistas modernos según el cual, el
equilibrio puede ser alterado transitoriamente en función de la economía del
país  con objetivos de estabilización económica y como eficaz herramienta de la
política anticíclica”
[30] Artículo 56.  Una vez presentado el
proyecto de presupuestos por el Gobierno Nacional, las Comisiones del Senado y
Cámara de Representantes, durante su discusión, oirán al Banco de la República
para conocer su opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit
y del nivel de gasto propuesto.
Antes del 15 de agosto las Comisiones del Senado y
Cámara de Representantes podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los
preceptos de esta Ley Orgánica, en cuyo casó será devuelto al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que lo presentará de nuevo al Congreso antes del 30
de agosto con las enmiendas correspondientes.
Antes del 15 de septiembre las Comisiones del Senado y
de la Cámara de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del
presupuesto de gastos.  La aprobación del proyecto por parte de las Comisiones,
se hará antes del 25 de septiembre y las Plenarias iniciarán su discusión el 1º
de octubre de cada año.  (Ley 38 de 1989, art.39, Ley 179 de 1994, arts. 26 y
55, inciso 20).
[31] GACETA DEL CONGRESO No. 447 del 29 de
agosto de 2003 pág. 1-53.
[32] Fueron designados como ponentes los
siguientes H. Congresistas:
Comisión Tercera
Senado
Aurelio Iragorri
Hormaza,
Javier Enrique Cáceres Leal, Luis Eduardo Vives Lacouture, Gabriel
Ignacio Zapata Correa, Coordinadores; Piedad Zuccardi de García, Jaime
Dussán Calderón, Juan Manuel Corzo Román, Camilo A. Sánchez Ortega.
Comisión Cuarta Senado
Juan
Carlos Restrepo Escobar, Coordinador; Edgar de J. Guzmán Carrascal, Dilian
Francisca Toro Torres, Nazly Ucroz Piedrahíta.
Comisión Tercera
Cámara
César Negret Mosquera,
Oscar Darío Pérez Pineda, Rafael Amador Campos, Coordinadores; Fernando Tamayo
Tamayo, José A. Mejía Gutiérrez, Jorge Luis Feris Chadid, Zulema Jattín
Corrales, Adriana Gutiérrez Jaramillo, Jorge Casabianca Prada, Wilson Alfonso
Borja Díaz, Muriel Benito-Revollo B., Eduardo Crissien B.
Comisión Cuarta Cámara
Alfonso Antonio Campo
Escobar, Luis Antonio Serrano Morales, Javier Tato Alvarez Montenegro,
Coordinadores;Buenaventura León León, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Carlos
Arturo Quintero Marín, Juan Miguel Mejía Camargo, Luis Eduardo Vargas Moreno,
Octavio Benjumea Acosta
[33] GACETA DEL CONGRESO No. 487 del 23 de
septiembre de 2003 pág .3-16.
[34] GACETA DEL CONGRESO No. 487 del 23 de
septiembre de 2003 pags 8-13
[35] GACETA DEL CONGRESO No. 487 del 23 de
septiembre de 2003 pags 14-16
[36] Los ponentes designados fueron los
siguientes H. representantes
Comisión Tercera Cámara
César Negret Mosquera, Oscar Darío Pérez Pineda, Rafael
Amador Campos, (Coordinadores);
Fernando Tamayo Tamayo, José A. Mejía Gutiérrez, Jorge Luis Feris Chadid,
Zulema Jattin Corrales, Adriana Gutiérrez Jaramillo, Jorge Casabianca Prada,
Wilson Alfonso Borja Díaz, Muriel Benito-Revollo B., Eduardo Crissien B.
Comisión
Cuarta Cámara
Alfonso Antonio Campo Escobar, Luis Antonio Serrano
Morales, Javier Tato Alvarez Montenegro (Coordinadores); Buenaventura León León, Carlos
Alberto Zuluaga Díaz, Carlos Arturo Quintero Marín, Juan Miguel Mejía Camargo,
Luis Eduardo Vargas Moreno, Octavio Benjumea Acosta.
[37] Los ponentes designados fueron los
siguientes H. Senadores:
Comisión Tercera Senado
Aurelio Iragorri Hormaza (Coordinador), Gabriel Zapata
Correa (Coordinador), Javier Enrique Cáceres Leal (Coordinardor), Luis Eduardo
Vives Lacouture (Coordinador), Piedad Zuccardi de García, Jaime Dusán Calderón,
Juan Manuel Corzo Román, Camilo A. Sánchez Ortega
Comisión Cuarta Senado
Juan Carlos Restrepo Escobar (Coordinador), Edgar de J.
Guzmán Carrascal, Dilian Francisca Toro Torres, Nazly Ucrós Piedrahíta, Raúl
Rueda Maldonado, Carlos Moreno de Caro.
[38] Gaceta del Congreso N° 531 del  10 de
0ctubre de 2003  Págs. 1-8
Gaceta del Congreso N° 529  del 10 de Octubre de 2003
Págs. 1- 9
[39] GACETA DEL CONGRESO No. 600 del 19 de
noviembre de 2003 Págs. 37-39
[40]Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el
mismo sentido ver las sentencias  C-1379/00 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo,  C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y C-892/02 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[41] Al respecto ver entre otras las sentencias
C- 837/01 M.P. Jaime Araujo Rentería,  C-1064-01
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y  Jaime Córdoba Triviño,  C-809/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.  Cabe recordar sobre este punto las
siguientes consideraciones hechas por la Corte a propósito de la  competencia
del Congreso en materia presupuestal frente las competencias atribuidas a las
entidades territoriales.  “En general, debe admitirse que el Legislador
cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la
administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que,
como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes
descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que
permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se
demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto. Ello
se deduce, fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artículo 334
constitucional, la dirección general de la economía corresponde al Estado, y en
particular al titular de la función legislativa nacional. En ese sentido, por
ser el Legislador el encargado de trazar las políticas macroeconómicas de la
Nación, mal haría el intérprete del texto constitucional en admitir que la
autonomía de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que
impida el adecuado diseño y desenvolvimiento de dicha política -es decir, en un
factor de desestabilización macroeconómica-. No debe olvidarse que, para
efectos de las reglas arriba señaladas sobre las relaciones entre unidad
nacional y autonomía territorial, la estabilidad económica de la nación
constituye un interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser
objeto de una regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales se encuentra
limitada por la mayor potestad de intervención del Legislador nacional en
asuntos económicos, puesto que así lo exige la delicada tarea a él encomendada,
para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo
suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la
responsabilidad macroeconómica no es sólo propia del Legislador nacional, sino
también del Gobierno, así como de la junta directiva del Banco de la
República”  Sentencia C-
837/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[42] Sobre las múltiples opciones  que por ejemplo en materia de
política fiscal se han abordado en Colombia Ver  Enrique Low Murtra, Jorge
Gómez Ricardo. Teoría Fiscal. Universidad Externado de Colombia, Tercera
Edición, Bogotá, 1997, págs 14-17.  Ver igualmente, entre otros Juan Camilo Restrepo Salazar  Hacienda
Pública  Universidad Externado de Colombia, Sexta edición, Bogotá, 2003; Gilberto Arango Londoño Estructura Económica
Colombiana. Pontificia Universidad Javeriana, Sexta edición, Bogotá 1985, págs
371 y ss; Oscar  Alviar Ramírez y  Fernando Rojas Hurtado. Elementos de
finanzas públicas en Colombia,  Temis, Bogotá 1985; Esteban Jaramillo. Tratado
de la Hacienda Pública,  Editorial Minerva, Segunda edición, Bogotá, 1930.
[43] Sentencia
C-1064-01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y  Jaime Córdoba Triviño