T-661-16
Sentencia T-661/16
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
En la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha reconocido
que las víctimas de desplazamiento forzado pueden acudir directamente a la
justicia constitucional para reclamar la protección de sus derechos, ya que el
desamparo que afrontan luego de huir de los peligros de la violencia, conlleva
a que los mecanismos ordinarios no sean suficientemente eficaces a la hora de
atender sus necesidades
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas
Las garantías
adscritas al debido proceso administrativo apuntan a asegurar que el
cumplimiento de las funciones del Estado esté regido por la eficacia de los
procedimientos y la imparcialidad hacia los ciudadanos y, a la vez, buscan
evitar que los derechos de que son titulares estos últimos queden a la merced
de la voluntad de quien está investido de autoridad.
SUBSIDIO FAMILIAR DE
VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento administrativo de adjudicación
ADJUDICACION DE SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Aplicación de enfoque diferencial respecto de personas
que gozan de especial protección constitucional
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a Fonvivienda informar a las
accionantes sobre la posibilidad de postularse a los proyectos urbanísticos
adscritos a la próxima convocatoria que se lleve a cabo en su ciudad
Referencia: Expediente T- 5.661.267
Acción de tutela presentada por Miryam Stella Guzmán,
en nombre propio y como agente oficiosa de Margarita Guzmán, contra la Nación
–Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para
la Prosperidad Social –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintinueve (29)  de noviembre de dos mil dieciséis
(2016).
La Sala Octava de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos pronunciados, en primera instancia,
instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala
Laboral−, y en segunda instancia, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela promovida por Miryam
Stella Guzmán, en nombre propio y como agente oficiosa de Margarita Guzmán,
contra la Nación –Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el
Departamento para la Prosperidad Social –DPS− y la Caja de Compensación
Familiar Compensar.
El proceso de la referencia fue escogido por la Sala
de Selección de Tutelas Número Ocho, mediante auto proferido el 11 de agosto de
2016, indicando como criterio de selección, la urgencia de proteger un
derecho fundamental.
I.
ANTECEDENTES
La señora Miryam Stella Guzmán,
actuando en nombre propio y como agente oficiosa de su progenitora, Margarita
Guzmán, formuló acción de tutela en contra de la Nación –Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad
Social –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de la población víctima
de desplazamiento forzado, así como el principio de enfoque diferencial y
especial protección para las personas discapacitadas, con fundamento en los
siguientes:
1. Hechos
1.1.
La señora Miryam Guzmán tiene 61 años de edad y actualmente está a cargo
de su progenitora, la señora Margarita Guzmán, quien tiene 88 años de edad y padece
de una enfermedad que afecta su movilidad. Su hijo, Weimar Hernán Cajamarca, se
encuentra desaparecido desde 1987.
1.2.
La accionante se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas por
Desplazamiento forzado desde el año 2007. Desde entonces ha intentado
postularse a los proyectos de vivienda gratuita, pues no cuenta con ingresos
para adquirirla por su cuenta.
1.3.
Para tal propósito, la actora ha presentado sendas peticiones ante la
Caja de Compensación Familiar Compensar, que fueron contestadas por parte de la
entidad mediante oficios del 31 de julio de 2008, 4 de febrero de 2009, 19 de
julio de 2010, 13 de junio de 2011 y 16 de agosto de 2011. En todos ellos se le
informó que ha quedado en estado ‘calificada’ por haber cumplido los requisitos
exigidos para ser beneficiaria de un subsidio de vivienda, no obstante lo cual
éste no le ha sido otorgado por cuanto la asignación se realiza en orden hasta
agotar los recursos, aunque conservaría su estado de ‘calificada’ y, en ese
sentido, se le daría prioridad a su solicitud mientras se mantuviera en las
mismas condiciones, de conformidad con lo previsto en el Decreto 170 del 24 de
enero de 2008.
1.4.
Manifestó la tutelante que también se encuentra inscrita en el Programa
Distrital de Vivienda en Especie –SDVE−, sin que se haya reportado cierre
financiero; es decir que requiere de la asignación de recursos de orden
nacional para completar lo necesario para adquirir vivienda.
1.5.
Alegó que el Departamento para la Prosperidad Social –DPS− está
encargado de identificar los potenciales beneficiarios del subsidio de vivienda
familiar en especie, según la información contenida en las bases de datos del
Registro Único de Víctimas, la Red para la Superación de la Pobreza Extrema, el
listado de hogares damnificados por desastre natural o zonas de riesgo no
mitigable y el Sisbén. Sostuvo que de allí se elabora una lista que es remitida
a Fonvivienda, y aunque ella está incluida en una de dichas bases de datos, no se
han aplicado en su caso criterios de priorización y enfoque diferencial. En
cuanto a la pertenencia a la Red Unidos, señaló que al DPS le corresponde
administrar esa base de datos.
1.6.
Arguyó que se le ha sometido a una espera injustificada a lo largo de
más de 9 años para acceder a una solución de vivienda digna y gratuita, lo cual
constituye una revictimización por parte de la institucionalidad, y que resulta
descomedido que, en las graves condiciones de su grupo familiar, no se le haya
beneficiado con alguno de los programas que el Estado ha diseñado para
satisfacer esa necesidad.
2. Contenido de la petición de amparo
La señora Miryam Stella Guzmán reclama la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de la población
víctima de desplazamiento forzado, así como el principio de enfoque diferencial
y especial protección para las personas discapacitadas.
Según se afirma en el libelo, la Nación –Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad
Social            –DPS− y la Caja de Compensación Familiar Compensar la
han sometido por casi una década a una espera irrazonable para acceder a una
opción de vivienda gratuita, desconociendo que en su núcleo familiar concurren
condiciones particulares que viabilizan su priorización para la asignación del subsidio,
si se tiene en cuenta que se trata de mujeres de la tercera edad, víctimas de
desplazamiento forzado y que una de ellas sufre una discapacidad.
Con fundamento en lo anterior, la señora Miryam Stella Guzmán
solicita que se les conceda a ella y a su progenitora el amparo de sus derechos
y, en consecuencia, se ordene al Departamento para la Prosperidad Social
–DPS−, o a la entidad que corresponda, que se le incluya de forma
automática y directa en el listado de potenciales beneficiarios del programa de
vivienda gratuita que otorgará el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
del año 2016, atendiendo a que desde el año 2007 ostenta el estado de
‘calificada’ y que cumple con los requisitos de priorización previstos en el
Decreto 1077 de 2015; y, en concordancia con lo anterior, se ordene al
mencionado Ministerio y a Fonvivienda que se asignen los recursos necesarios
para que ella pueda adquirir vivienda.
3. Traslado y contestación de la acción de tutela
Mediante auto del 13 de abril de 2016, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral− admitió la acción de tutela y,
simultáneamente, ordenó notificar a las entidades que componen el extremo
pasivo, para que se pronunciaran sobre los hechos y ejercieran su defensa.
3.1. Respuesta del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social –DPS−
En su escrito de contestación, la jefa de la Oficina Asesora Jurídica
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS− advirtió
que no contaba con la asignación presupuestal ni con la delegación de funciones
para dar cumplimiento a las órdenes de tutela dictadas contra la entidad.
Seguidamente, señaló que luego de la transformación institucional de
Acción Social no quedaron en cabeza del DPS las funciones de entregar la ayuda
humanitaria, pues ello es del resorte de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas –UARIV−, la cual tiene la competencia
directa de coordinar y ejecutar acciones para atender y reparar a las víctimas
en la etapa de estabilización socioeconómica; al paso que lo relacionado con
subsidio de vivienda le corresponde a Fonvivienda.
Enunció las diferentes entidades que integran el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada y describió la oferta institucional
en materia de educación, salud, estabilización socioeconómica, acceso a
adjudicación de tierras, ayuda psicológica, líneas de crédito y generación de
ingresos. En este contexto, subrayó que el componente de subsidio de vivienda
está a cargo del “Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial”
(sic)[1]
y Fonvivienda, para lo cual la persona interesada debe postularse ante las
cajas de compensación, previo cumplimiento de los requisitos mínimos
solicitados por estas. Indicó que “una vez la población desplazada cumpla
con los requisitos solicitados, Fonvivienda procede a: (i) calificar, (ii)
asignar y (iii) efectuar el pago del subsidio, respetando el orden de
calificación, que no es más que un orden de elegibilidad de conformidad con la
necesidad de los postulantes. Corolario a (sic) lo anterior, para obtener
el subsidio de vivienda, su realidad o trámite, depende exclusivamente de
Fonvivienda y/o en su defecto de la caja de compensación que la actora escoja,
únicos actores a los cuales debe acudir por ser de su exclusiva competencia”;
programa que no es de competencia del DPS.
Manifestó que el DPS no es superior jerárquico de la UARIV, sino que
ejerce sobre ella control de tutela en virtud de que la misma se encuentra
adscrita ese departamento administrativo, razón por la cual su competencia se
restringe a requerir a la Unidad para el cumplimiento de los fallos de tutela.
Expresó que Fonvivienda es una entidad autónoma distinta al Ministerio
de Vivienda y que su defensa judicial también es independiente; y explicó que el
Fondo es la entidad encargada de ejecutar las políticas de vivienda del Gobierno
Nacional y, específicamente, de los subsidios de vivienda entregados a las
personas en estado de vulnerabilidad.
Adujo que el programa del Gobierno Nacional de subsidio familiar de
vivienda en especie –SFVE− o vivienda gratuita, es el único en el que
tiene competencia el DPS, cuya tarea consiste solamente en “la consolidación
de las bases de datos públicas y establecer los órdenes de priorización”,
pero el componente de dichas viviendas es administrado desde su inicio por
Fonvivienda. Dicho programa, también denominado “100 mil viviendas gratis”, “da
prioridad a las familias desplazadas, a las que hacen parte de la Red Unidos y
a los sectores más vulnerables”, favoreciendo también con un porcentaje a
los afectados por desastres naturales o habitantes de zonas de alto riesgo no
mitigable.
Indicó que, de acuerdo con la Ley 1537 de 2012, en materia del subsidio
en especie para la población vulnerable, al DPS le corresponde “elaborar el
listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada municipio y
distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los
programas de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se
definan por parte del gobierno nacional”, con base en el cual se
seleccionan los beneficiarios del programa del subsidio familiar 100% de
vivienda en especie, en los lugares donde se adelanten los proyectos de
vivienda de interés social prioritario. En caso de que el número de postulantes
exceda el número de soluciones de vivienda a entregar, el DPS realiza un
sorteo, de conformidad con los criterios de priorización establecidos en la
mencionada ley, cuando no existan otros criterios de calificación para dirimir
el empate.
En el proceso de escogencia de los hogares beneficiarios, el DPS debe
ceñirse a lo previsto en el artículo 2.1.1.2.1.3.1. del Decreto 1077 de 2015 en
relación con los órdenes de selección. Posteriormente debe remitir a Fonvivienda
el acto administrativo contentivo de la lista de potenciales beneficiarios.
Añadió que la actora no ha elevado petición alguna ante el DPS, siendo
ese el medio para acceder a la administración conforme a la competencia de cada
entidad.
Concluyó, entonces, que no existe respecto del DPS legitimación en la
causa por pasiva, pues es Fonvivienda el llamado a satisfacer las pretensiones
de la accionante. Por lo tanto, solicitó la desvinculación de la entidad del
trámite constitucional.
3.2. Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
A través de apoderado, el Ministerio de Vivienda dio respuesta a la
tutela indicando, de entrada, que es una entidad diferente de Fonvivienda, creado
por el Decreto 555 de 2003 con personería jurídica propia, patrimonio propio y
autonomía presupuestal y financiera, y es el que se encarga de todo lo
relacionado con los subsidios familiares de vivienda a que se refiere la
actora.
Aseguró que al Ministerio corresponde formular, dirigir y coordinar las
políticas, regulación, planes y programas en materia habitacional integral, y
que no tiene injerencia alguna en los hechos que motivaron la acción de tutela,
pues no es de su competencia asignar y/o rechazar postulaciones y
adjudicaciones de vivienda de interés social, ni ejerce inspección, vigilancia
y control sobre el particular. En ese sentido, estimó que se presenta respecto
de él una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Agregó que “además del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), con
cargo a los recursos del presupuesto general de la Nación y las Cajas de
Compensación Familiar con las contribuciones parafiscales administrados por
éstas, existen otras entidades encargadas de ejecutar las políticas de vivienda
otorgando subsidio de vivienda de interés social, las cuales hacen parte del
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social”.
En tal sentido, a las entidades territoriales les corresponde coordinar
en su respectivo territorio el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social,
a través de las instituciones especializadas que ejecuten la política de
vivienda de interés social.
Destacó que el trámite para la postulación al subsidio solo debe
adelantarse ante una caja de compensación familiar por disposición del Decreto
2190 de 2009, dado que Fonvivienda, “a fin de desarrollar sus funciones con
eficacia ha tercerizado su actividad en las Cajas de Compensación Familiar
reunidas en Unión Temporal CAVIS UT, en Findeter y en Fonade”,  a través de
un contrato de encargo de gestión cuyo objeto es “el desarrollo de los
procesos de divulgación, comunicación, información, recepción de solicitudes,
verificación y revisión de la información, digitación, ingreso al RUP (Registro
Único de Postulantes), prevalidación, apoyo a las actividades de preselección y
asignación a cargo del Fondo y seguimiento y verificación de los documentos
para hacer efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas
sus modalidades”
Indicó, además, que la accionante dispone de otros mecanismos
establecidos en la Ley 1448 de 2011 para obtener ayuda humanitaria, atención,
asistencia y reparación.
Por todo lo anterior, solicitó la vinculación de Fonvivienda y que el
Ministerio de Vivienda fuera excluido del trámite de tutela, por falta de
legitimación en la causa por pasiva.
3.3. Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda
–Fonvivienda−
El representante de Fonvivienda sostuvo que luego de verificar en el
Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio pudo constatarse que el hogar de la señora Miryam
Guzmán se postuló en la convocatoria realizada para la población desplazada en
2007, con el fin de obtener un subsidio para la adquisición de vivienda nueva o
usada, y que su estado actual es ‘calificado’, lo cual significa que “los
hogares cumplieron con los requisitos y condiciones necesarias exigidas para
acceder al subsidio, pero no ha sido posible incluirlos en las resoluciones de
asignación, debido a que las mismas se realizan en estricto orden hasta agotar
los recursos presupuestales disponibles y teniendo en cuenta la calificación
obtenida”.
Manifestó que a partir de 2012 Fonvivienda se encuentra ejecutando el
programa de vivienda gratuita destinado a entregar a la población víctima de
desplazamiento subsidios familiares 100% de vivienda en especie           –SFVE−,
y que para que se le otorgue el estado ‘asignado’ es preciso, entre otros,
encontrarse en situación de desplazamiento y estar registrado en las bases de
datos del Sistema de Información de la Red para la Superación de la Pobreza
Extrema UNIDOS-SIUNIDOS-, del Sistema de identificación para potenciales
beneficiarios de los programas sociales -Sisbén III, del Registro único de Población
Desplazada RUPD, del Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda
administrado por Fonvivienda con los hogares que hayan sido beneficiarios de un
subsidio familiar de vivienda urbano que se encuentre sin aplicar u hogares en
estado ‘calificado’, o del Sistema de Información del Subsidio Familiar de
Vivienda administrado por Fonvivienda con los hogares que hayan sido
beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado en la bolsa
de desastres naturales que se encuentren sin aplicar.
Resaltó que “las convocatorias realizadas por Fonvivienda serán para
la postulación de aquellos hogares señalados por el DPS, como potenciales
beneficiarios”, de modo que es necesario ser seleccionado por el DPS previo
a postularse a una convocatoria, para lo cual se emplean los siguientes órdenes
de priorización:
“Primer orden de priorización:
Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un
subsidio familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre
sin aplicar y pertenezcan a la Red Unidos.
Segundo orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que hayan
sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado por
Fonvivienda que se encuentre sin aplicar.
Tercer orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que se
encuentren en estado “Calificado” en el sistema de información del subsidio
familiar de vivienda administrado por Fonvivienda, que se hayan postulado en la
convocatoria para población en situación de desplazamiento realizada en el año
2007 y pertenezcan a la Red Unidos.
Cuarto orden de priorización: Hogares en condición de desplazamiento que se
encuentren en estado “Calificado” en el sistema de información del subsidio
familiar de vivienda administrado por Fonvivienda y que se hayan postulado en
la convocatoria para población en situación de desplazamiento realizada en el
año 2007.
Quinto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de
datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda
dirigida a población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a la Red
Unidos.
Sexto orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de
datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda
dirigida a población desplazada.”[2]
Adicionalmente, es requisito mínimo que el interesado realice el
trámite de postulación personalmente ante una caja de compensación familiar,
para los proyectos en los que se encuentre habilitado como potencial
beneficiario, pues el Fondo no es receptor de postulaciones.
Afirmó que la selección de los beneficiarios no depende de Fonvivienda
sino del DPS, según los porcentajes de composición poblacional del proyecto y
atendiendo a los criterios de priorización reglamentarios, y que en los casos
en que los hogares excedan el número de viviendas disponibles, se prevé la
realización de un sorteo. Luego de ello Fonvivienda “expide el acto
administrativo de asignación del subsidio de vivienda en especie a los
beneficiarios señalados en la Resolución emitida por el DPS”, quienes son
las personas que accederán a las soluciones de vivienda gratuita, teniendo en
cuenta que el procedimiento se efectúa en estricto orden.
Precisó que para el caso de la señora Miryam Guzmán, el DPS habilitó su
hogar para los proyectos Las Margaritas, Villa Karen, Plaza de la Hoja,
Victoria y El Pulpo, pero que no será posible asignarle el subsidio que reclama
por haberse postulado a la convocatoria para desplazados 2007 porque ya está
cerrada; ocasión en la que quedó en estado ‘calificado’ en tanto el puntaje no
le alcanzó para ser ‘asignado’.
Agregó que la convocatoria vigente es la de 100 mil viviendas gratis,
por lo que la interesada puede postularse ante una caja de compensación
familiar, aunque a la vez informó que algunos proyectos para los cuales la
citada se encuentra como potencial beneficiaria en la ciudad de Bogotá ya se
hallan cerrados porque fueron asignados en su totalidad, al paso que otro no se
ejecutará y otro se encuentra frenado por obra, de manera que no queda cupo
alguno para asignarle.
En ese sentido, señaló que “a la señora Guzmán no podremos asignarle
subsidio de vivienda ya que no se encuentra como potencial beneficiario en
otros proyectos en el municipio de Bogotá D.C., tampoco podrá asignar en otros
proyectos ya que el (sic) accionante solo se encuentra como potencial
beneficiario en el (sic) proyecto (sic) antes mencionados, de tal
manera que al momento que se abran proyectos nuevos en el municipio de
domicilio el DPS deberá habilitar el hogar accionante como potencial”;
proyectos cuya creación depende inicialmente de la entidad territorial –la
Alcaldía−, encargada de presentarlos ante el Ministerio de Vivienda para
que se apruebe su ejecución.
Con fundamento en lo expuesto, solicitó denegar las pretensiones de la
accionante.
3.4. Respuesta de la Caja de Compensación Compensar
En su memorial de defensa, Compensar manifestó que las cajas de
compensación familiar, a través de un acuerdo de unión temporal, suscribieron
un contrato de encargo de gestión con Fonvivienda, cuyo objeto es la
divulgación, comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación,
revisión y digitación de la información, para la adjudicación del subsidio de
vivienda de interés social con cargo a recursos destinados a ese fin por el
Gobierno Nacional; contrato cuyas obligaciones son de medio y no de resultado
frente a la adjudicación del subsidio familiar de que se trata.
En el caso de la actora, afirmó, la base de datos de Fonvivienda
muestra que la señora Miryam Guzmán registra una postulación al subsidio de
vivienda.
El 13 de julio de 2007 radicó el formulario de inscripción número
2400006944 ante Compensar, con el grupo familiar integrado por ella y su
progenitora. El 14 de septiembre del mismo año, la caja de compensación remitió
a Fonvivienda ésa y otras postulaciones, para la respectiva validación de
requisitos, calificación y asignación de subsidios. De dicho proceso, quienes
cumplen los requisitos quedan en estado ‘calificados’ y posteriormente se
asignan los subsidios hasta agotar los recursos disponibles de acuerdo con el
presupuesto establecido en cada departamento.
Relató que mediante Resolución 510 del 20 de septiembre de 2007 fueron
asignados 12.740 subsidios familiares de vivienda para población en situación
de desplazamiento, pero no fue incluido el hogar de la actora dado que, si bien
cumplió los requisitos, no fue beneficiada con el subsidio por falta de
recursos. En ese primer proceso de asignación quedó en estado ‘rechazado’. El
15 de enero de 2008 la solicitante interpuso recurso de reposición contra la
referida resolución, el cual fue resuelto mediante Resolución 195 de 2005 en el
sentido de reponer lo decidido y continuar con el proceso de calificación y
asignación.
En diciembre de 2008 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial dio paso al segundo proceso de asignación de subsidios familiares
de vivienda urbana, del cual resultaron beneficiadas 23.094 familias luego de
volver a verificar las postulaciones del año 2007. En esta oportunidad, tampoco
fue favorecido el hogar de la accionante. Mediante Resolución 601 del 16 de
diciembre de 2008, Fonvivienda anunció que algunos hogares quedaron en estado
‘calificado’ –tal es el caso de la señora Miryam Guzmán−, en virtud del cual
se reconoce que acreditaron el cumplimiento de los requisitos, pero no son
beneficiarios con el subsidio dado que la asignación se realiza en estricto
orden hasta agotar los recursos.
En diciembre de 2009 Fonvivienda llevó a cabo el tercer proceso de
asignación de subsidios, que cubrió a 10.454 familias, sin encontrarse allí
incluido el núcleo familiar de la demandante. En Resolución 903 del 17 de
diciembre de 2009 se indicó que nuevamente la señora Miryam Guzmán quedó en
estado ‘calificado’, y de dicha información se fijó edicto en Compensar el 8 de
enero de 2010.
En junio de 2010 el Ministerio adelantó el cuarto proceso de asignación
de subsidios de vivienda, en el cual fueron favorecidas 12.510 familias, pero
la actora no fue beneficiaria y quedó, otra vez, en estado ‘calificado’, según
la Resolución 751 del 8 de junio del mismo año.
Lo mismo ocurrió con el quinto proceso de asignación de subsidios,
efectuado en diciembre de 2010, en el cual el hogar de la tutelante tampoco fue
tenido en cuenta; no obstante, se ratificó su estado ‘calificado’ mediante
Resolución 1477 del 30 de diciembre de esa anualidad.
En el sexto proceso de asignación de subsidio familiar de vivienda,
realizado en mayo de 2011, fueron adjudicados 2.530 subsidios, y se mantuvo el
estado ‘calificado’ del grupo familiar de la señora Miryam Guzmá, conforme a la
Resolución 411 del 31 de mayo de 2011.
En octubre de 2011, Fonvivienda adelantó el séptimo proceso de
asignación de subsidios para población desplazada, del cual se favorecieron
6.380 hogares, pero el de la accionante permaneció en estado ‘calificado.
De acuerdo con lo señalado, Compensar sostuvo que a la actora continúa
en espera para que le sea asignado un subsidio, según la disponibilidad de
recursos por parte de Fonvivienda, pues, recordó, la inclusión en las
resoluciones de adjudicación se realiza en estricto orden hasta agotar recursos
y atendiendo a la calificación obtenida por los hogares postulados.
Señaló que actualmente el Gobierno Nacional está ejecutando las
convocatorias para la postulación de los hogares en el marco del Programa de
Vivienda Gratuita, al cual podrán postularse los interesados que acudan a las
cajas de compensación familiar en las fechas designadas y que se encuentren
registrados en los listados entregados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
Finalmente, adujo que “Compensar actúa únicamente como intermediario
para que el Gobierno Nacional otorgue el subsidio de vivienda a las familias
interesadas en obtener este beneficio; por cuanto no es esta Caja de
Compensación la entidad responsable de revocar, corregir, ajustar, modificar o
aclarar la decisión de asignación de los subsidios familiares de vivienda,
solicitados en las convocatorias realizadas por el Gobierno Nacional”.
En ese sentido, la Caja de Compensación Familiar Compensar pidió que la
acción de tutela fuera declarada improcedente frente a ella.
4. Fallo de tutela de primera instancia
Mediante sentencia del 27 de abril de 2016, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral− negó la tutela de los derechos
invocados.
Para arribar a dicha conclusión, el a quo consideró que el
acceso al beneficio reclamado está determinado por el proceso de postulación y
evaluación por parte de las entidades establecidas por el Gobierno Nacional, en
lo que el juez no puede arrogarse la competencia.
Estimó que no se había comprobado una situación adicional de
vulnerabilidad a la actora, sólo que su progenitora es de la tercera edad, y
que, en esa medida, no había lugar a alterar el orden en la asignación, en
detrimento del derecho de igualdad de las otras personas desplazadas que
también esperan la adjudicación del subsidio de que se trata.
5. Impugnación del fallo de tutela
Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral−, la accionante impugnó la
respectiva sentencia.
Planteó que el principio de enfoque diferencial y la especial
protección para las personas en estado de discapacidad son manifestaciones del
derecho a la igualdad material, por lo cual la jurisprudencia constitucional ha
admitido el reconocimiento prioritario de los beneficios cuando se conjugan
condiciones de marginalidad adicionales a la de desplazamiento forzado, tal
como –asevera− es el caso de su núcleo familiar, pues son adultos mayores
y las enfermedades que aquejan a su progenitora le generar movilidad reducida.
Insistió en que las entidades ya llevaron a cabo todos los trámites
relacionados con la postulación y evaluación, y al pasar por por alto los
oficios que confirman que ella cumple con los requisitos exigidos para ser
beneficiaria del subsidio de vivienda el Tribunal desconoció que, a pesar de encontrarse
‘calificada’, no ha sido tenida en cuenta para la asignación de recursos en los
periodos 2012, 2013 y 2014 conforme al Decreto 170 de 2008.
Con base en lo expuesto, solicitó que se revocara el fallo de tutela en
cuestión, para que, en su lugar, se amparen los derechos invocados y se ordene
su inclusión directa y automática en el listado de potenciales beneficiarios
del programa de vivienda gratuita 2016, así como la disposición de los recursos
para que pueda obtener una solución de vivienda, atendiendo a los criterios de
priorización que la cobijan.
6. Fallo de tutela de segunda instancia
Mediante sentencia del 22 de junio de 2015, la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia.
Como fundamento de tal determinación, el ad quem refirió que no
le era dable al juez de tutela soslayar el cumplimiento de los requisitos
legales para acceder a una vivienda al ordenar su entrega inmediata, como lo
pretender la accionante.
Añadió que tampoco podía concederse el amparo como mecanismo
transitorio, debido a que no se acreditó un perjuicio irremediable asociado a
una situación excepcional con respecto a otras víctimas de desplazamiento que
igualmente aguardan la asignación de ayudas y subsidios.
7. Actuaciones en sede de revisión
Mediante auto del 10 de octubre de 2016, el magistrado sustanciador
vinculó al trámite a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. –Secretaría del Hábitat−
y decretó pruebas. Así, con el fin de obtener los elementos de juicio
necesarios para proferir sentencia, se ordenó:
(i)
a la Alcaldía Mayor de Bogotá
–Secretaría del Hábitat– que informara si la actora se ha postulado a los
programas de vivienda ofrecidos por el Distrito y, en caso afirmativo, el
estado del trámite; así como que expusiera las alternativas para solución de
vivienda de que dispone la actora en la ciudad de Bogotá.
(ii)
al Departamento para la
Prosperidad Social –DPS– que señalara los puntajes y criterios de priorización
obtenidos por la accionante en cada uno de los procesos de asignación que han
tenido lugar desde 2007, junto con los puntales y criterios de priorización que
se utilizaron para asignar subsidios a los hogares que resultaron
beneficiarios.
(iii)
A Fonvivienda que informara sobre
los proyectos urbanísticos de vivienda en la ciudad de Bogotá en el marco del
programa 100 mil viviendas gratis, o el que se encuentre vigente, dentro de los
cuales no se hayan seleccionado los hogares a quienes se les entregará definitivamente
el subsidio, en los que la señora señora Miryam Stella Guzmán pueda ser
habilitada como potencial beneficiaria, previa postulación.
En respuesta a dicho proveído, las entidades concernidas manifestaron
lo siguiente:
§  Alcaldía Mayor de Bogotá −Secretaría Distrital
del Hábitat−
A través de su Secretario Jurídico, la Secretaría Distrital de Hábitat
señaló que no ha vulnerado derecho alguno de la actora y que la solicitud
resulta improcedente frente a esa dependencia.
Agregó que, tras consultar el Sistema de Información para la
Financiación de Soluciones de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat
“SIFSV”, el Sistema de Automatización de Procesos y Documentos “FOREST”, y la
base de datos sobre los hogares beneficiarios del Subsisdio Familiar de
Vivienda que otorga la Nación a través de Fonvivienda, se encontró que el hogar
conformado por las señoras Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán figura
inscrito en el programa de asignación del subsidio de vivienda distrital en especie
–SDVE−, desde el 30 de octubre de 2014, pero no ha acreditado el cierre
financiero para continuar el trámite tendiente a obtener una solución
habitacional.
Aclaró que el SDVE no entrega viviendas gratuitas sino que otorga un
subsidio equivalente a máximo 26 salarios mínimos legales mensuales vigentes
para la adquisición de una vivienda de hasta 70 salarios, lo cual supone que el
hogar inscrito debe completar los recursos para comprar el inmueble, lo que se
denomina cierre financiero.
Para efectos de acreditar los recursos del cierre financiero, son
medios válidos, entre otros, el dinero depositado en cuenta de ahorro
programado del hogar, la carta de aprobación de crédito hipotecario, donaciones
de personas jurídicas certificadas y el subsidio asignado para tal fin por
Fonvivienda que se encuentre vigente.
Expuso que en virtud del principio de complementariedad hay diferentes
posibilidades para integrar el subsidio familiar de vivienda de Fonvivienda
–SFV− con el subsidio distrital de vivienda en especie –SDVE−, de
acuerdo con una serie de condiciones.
Asimismo, explicó que para acceder al SDVE es preciso agotar las etapas
y los requisitos previstos por la Resolución 844 de 2014[3] y sus modificaciones, que comprenden:
calificación de las condiciones de vulnerabilidad, postulación, verificación y
asignación o vinculación. Sostuvo que, “la etapa de calificación tiene por
objeto priorizar los hogares a fin de que en orden de mayor a menor
vulnerabilidad puedan acceder a la oferta de vivienda disponible dentro de los
proyectos generados por la entidad. En esta calificación se tienen en cuenta
dimensiones socioeconómicas (ingreso, dependencia económica, nivel educativo)
demográficas (tamaño del hogar, su calidad de monoparental, niños y adultos
mayores que lo conforman) y de enfoque diferencial (condición de discapacidad o
pertenencia a minorías étnicas por los integrantes del grupo familiar). En
consecuencia, “el hogar sólo será convocado a postularse según su ubicación
en este listado y siempre y cuando tenga el cierre financiero, situación que
dependerá de la información que suministre el hogar al momento de su
inscripción y actualización de datos”.
A la vez, indicó que los hogares víctimas del conflicto armado con
cierre financiero pueden presentar una oferta de vivienda dentro o fuera de
Bogotá, siempre y cuando cuenten con el aval de la Secretaría Distrital de
Hábitat.
Luego de describir uno a uno los puntuales requisitos para acceder al
subsidio distrital, la Secretaría señaló que, tras verificar la página web de
Fonvivienda, se constató que la accionante se encuentra inscrita con la caja de
compensación familiar Compensar, y con la anotación de que el núcleo familiar
no se encuentra inscrito en la red de solidaridad como desplazado.
Finalmente, añadió que ésa entidad no cuenta con programas de subsidios
de cánones de arrendamiento.
Concluyó, conforme a lo expuesto en precedencia, que el Distrito no ha
vulnerado los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso
administrativo de la señora Miryam Guzmán, y que se configura una falta de
legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad, como quiera que
de los hechos expuestos por la interesada no se deriva responsabilidad alguna
de la Secretaría y, por el contrario, se le ha prestado la orientación
necesaria a la actora, quien ha asistido a charlas y ha recibido atención
personalizada, tanto que –como la propia tutelante lo reconoce en su escrito−
está al tanto de que no ha podido acceder al subsidio por no acreditar el cierre
financiero.
Como pruebas, la Secretaría Distrital de Hábitat adjuntó los siguientes
documentos:
-
Registro gráfico del sistema de
Subsidio Distrital de Vivienda en Especie, impreso el 13 de octubre de 2016, en
el cual se indica que: (i) el hogar de la actora –integrado por ella y su
progenitora− figura inscrito desde el 30 de octubre de 2014; (ii) que
aparece en estado ‘calificado’; (iii) que paga arriendo desde septiembre de
2006; (iv) que su vivienda actual es en arrendamiento con un canon de $350.000
(trescientos cincuenta mil pesos) en el barrio Jerusalén, localidad de Ciudad
Bolívar, en Bogotá; (v) que es víctima de desplazamiento forzado; (vi) que
reportó unos ingresos mensuales de $600.000 (seiscientos mil pesos); y (vii)
que se postuló para una solución de vivienda en la modalidad de ‘adquisición de
vivienda nueva’ por un valor menor o igual a 70 smlmv.
Además, se muestra una relación de las diferentes
oportunidades en que la actora ha recibido atención y seguimiento a su
postulación a lo largo de los años 2014 y 2015.
-
Registro gráfico del sistema del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que se describen las
actuaciones relacionadas con la resolución 510 del 20 de diciembre de 2007.
-
Registro gráfico del sistema del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que se señalan los detalles
de la postulación a la convocatoria desplazados 2007.
§  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
–DPS−
El Coordinador del Grupo de Trabajo Acciones Constitucionales de la
Oficina Asesora Jurídica de Prosperidad Social, reiteró los argumentos
expuestos en el memorial de defensa aportado en sede de instancia, y recalcó
que esa entidad “sólo adelanta la identificación de potenciales
beneficiarios de aquellos proyectos de SFVE que Fonvivienda requiera” y que
“el Fondo Nacional de Vivienda es el encargado de otorgar los respectivos
subsidios de vivienda, no el departamento administrativo para la prosperidad
social”, previa postulación por parte de los interesados que acudan a las
cajas de compensación familiar y acrediten el cumplimiento de los requisitos.
Afirmó que el programa 100 mil viviendas gratis se encuentra regulado
en la Ley 1537 de 2012 y su Decreto Reglamentario 1077 de 2015, en virtud de
los cuales el DPS no determina la oferta de vivienda ni tiene la potestad de
adquirir compromisos en temas de vivienda con la población, pues su función se
halla sujeta a la oferta e información sobre la ubicación y disponibilidad de
los proyectos que remita Fonvivienda, el cual, junto con el Ministerio de
Vivienda, focaliza los recursos a los municipios que se postulen para la
ejecución de viviendas gratuitas, conforme a unos requisitos mínimos.
Así, después de recibir de Fonvivienda la información sobre los
proyectos a ejecutar, el DPS elabora las listas de los potenciales
beneficiarios del subsidio, a partir de las bases de datos oficiales
administradas por las entidades competentes, sin que sea posible alterar o
modificar tales registros.
Reiteró que las listas de potenciales beneficiarios se organiza de
acuerdo a la situación de pobreza o vulnerabilidad en orden de priorización,
incluyendo los hogares que residan en el municipio donde se ubique el proyecto
en que se van a asignar los subsidios, de conformidad con los órdenes fijados
en el Decreto 1077 de 2015.
Posteriormente, el listado es enviado a Fonvivienda, para que se
encargue de la convocatoria y postulación; momento en el cual los interesados
que figuren en la lista pueden continuar con el paso siguiente que consiste en
que los hogares aspirantes se postulan ante las cajas de compensación, para que
Fonvivienda proceda a verificar el cumplimiento de los requisitos para ser
eventualmente beneficiario definitivo.
Expuso que luego Fonvivienda remite nuevamente al DPS el listado de los
hogares que cumplen requisitos, y éste selecciona quiénes son los beneficiarios
definitivos. Si el número de viviendas a repartir es mayor al número de
hogares, se asigna directamente; mientras que si el número de hogares excede el
de soluciones de vivienda, se realiza un sorteo.
En la etapa final, Fonvivienda expide el acto administrativo en el cual
se asignan los subsidios a los hogares seleccionados como beneficiarios definitivos.
Por último, el representante de Prosperidad Social adujo que esa
entidad no había vulnerado el derecho de petición de la accionante, pues en sus
bases de datos no cuentan con registro alguno de solicitud elevada por la
señora Miryam Guzmán.
Por otra parte, en memorial separado, la Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento para la Prosperidad Social informó que en comunicación
remitida por la Subdirección Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza
Extrema –ANSPE−[4],
se indicó que “una vez consultada la información que reposa en los archivos
de la Red Unidos se puede evidenciar que la sra. (sic) Guzmán, C.C.
41.763.647, perteneció a la Red unidos desde el 4 de junio de 2010 y el 13 de
julio de 2015, fecha en la cual fue promovida de la estrategia, como quiera que
alcanzó todos los logros requeridos por esta, incluso los de habitabilidad. En
consecuencia la señora Guzmán ya no pertenece a la Red Unidos.”
En tal sentido, explicó que, si bien la actora aparece registrada en
sistema en Red Unidos, tal registro es en condición de ‘promovida’, lo cual
implica que, a través del acompañamiento familiar, gestión y seguimiento a
logros por parte de los Cogestores Sociales, la señora Miryam Stella Guzmán
alcanzó 16 logros familiares, situación que permitió aplicar el formulario de
promoción que, a su vez, conlleva la finalización del acompañamiento a los
hogares de la estrategia, al superar su situación de pobreza extrema.
En documento anexo, suscrito por el director de transferencias
monetarias condicionadas del DPS, de 13 de octubre de 2016, se señaló que:
-
Esa entidad solo tiene competencia
en materia de vivienda en el procedimiento administrativo de identificación y
selección de hogares beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especia
–SFVE− de que trata la Ley 1537 de 2012 y el Decreto Reglamentario 1077
de 2015, y no maneja mecanismos de puntajes para surtir las etapas de
identificación y selección.
-
Fonvivienda remitió al DPS la
composición poblacional de 6 proyectos en la ciudad de Bogotá –Rincón de
Bolonia, Las Margaritas, Metro 136 Usme, Villa Karen, Victoria, Plaza de la
Hoja−, para los cuales se elaboró el listado de potenciales beneficiarios
del SFVE con los siguientes órdenes de priorización, de acuerdo con el Decreto
1077 de 2015:
i) Primer orden de priorización:
Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un
subsidio familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre
sin aplicar y pertenezcan a la Red Unidos.
ii) Segundo orden de priorización:
Hogares en condición de desplazamiento que hayan sido beneficiarios de un
subsidio familiar de vivienda urbano asignado por Fonvivienda que se encuentre
sin aplicar.
iii) Tercer orden de priorización:
Hogares en condición de desplazamiento que se encuentren en estado ‘Calificado’
en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por
Fonvivienda, que se hayan postulado en la convocatoria para población en
situación de desplazamiento realizada en el año 2007 y pertenezcan a la Red
Unidos.
iv) Cuarto orden de priorización:
Hogares en condición de desplazamiento que se encuentren en estado ‘Calificado’
en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por
Fonvivienda y que se hayan postulado en la convocatoria para población en
situación de desplazamiento realizada en el año 2007.
Con los anteriores órdenes de priorización se completó
el cupo de soluciones de vivienda y por ello no se acudió al siguiente escalón,
de modo que las personas en situación de desplazamiento que no estaban dentro
de este margen no podían ser tenidas en cuenta.
-
La señora Miryam Stella Guzmán
aparece en el Registro Único de Víctimas –RUV− con lugar de residencia en
Bogotá, se encuentra en la base de datos de Red Unidos reportada por la ANSPE, figura
en la base de datos con subsidio en estado ‘calificado’ o ‘asignado sin
aplicar’ según lo informado por Fonvivienda, y se encuentra inscrita en SISBEN
II.
-
El hogar de la tutelante fue
identificado como potencial beneficiario del subsidio familiar de vivienda en
especie para los proyectos Porvenir Manzana 18, Villa Karen, Las Margaritas,
Plaza de la Hoja y Victoria, dentro del cuarto orden de priorización
–desplazado con subsidio calificado−.
-
El listado fue remitido a
Fonvivienda para adelantar el trámite de postulación, pero como resultado de
dicho proceso Fonvivienda NO REPORTÓ el hogar de la señora Miryam Guzmán. Por
lo tanto, no fue habilitado para la etapa de selección.
-
La identificación como potencial
beneficiario no equivale a la asignación definitiva del subsidio, de modo que
los hogares deben cumplir una serie de requisitos entre los que se incluye la
presentación a las convocatorias hechas por Fonvivienda. Así, si después de
identificados como potenciales beneficiarios los hogares no se presentan a la
convocatoria respectiva, no se habilitan para continuar en la siguiente fase.
-
Para los proyectos de vivienda
Villa Karen, Las Margaritas, Plaza de la Hoja y Metro 136 Usme en Bogotá, se
agotaron las soluciones de vivienda, pues se adelantaron todas las etapas. En
ese sentido, Prosperidad Social no puede iniciar un nuevo proceso hasta tanto Fonvivienda
reporte nuevos proyectos.
-
El programa de subsidio familiar
de vivienda 100% en especie no utiliza mecanismos de inscripción de
beneficiarios o participantes, sino es un proceso de identificación de personas
que se encuentran previamente registradas en las bases de datos previstas para
el efecto.
De acuerdo con lo anterior, el DPS sostuvo que ha cumplido con su
función de apoyo técnico con base en la información remitida por las fuentes
primarias y el marco normativo del programa.
§  Fonvivienda
A través de apoderado, el Fondo Nacional de Vivienda presentó una
relación de 9 proyectos en la ciudad de Bogotá –Las Margaritas, Metro 136 Usme,
Plaza de la Hoja, Porvenir Calle 55, Villa Karen, Arborizadora Cra. 38 (MZ 65),
Candelaria La Nueva (II Etapa), Rincón de Bolonia y Porvenir Manzana 18−,
respecto de los cuales informó que todos se encuentran cerrados pues ya fueron
asignadas en su totalidad las viviendas, con excepción del denominado
Candelaria La Nueva (II Etapa), el cual se encuentra en etapa de selección de
34 hogares para los cupos pendientes.
Añadió que no se dispone de información sobre próximos proyectos a
ejecutarse en la ciudad de Bogotá, pues la fase II del programa de viviendas
gratuitas aplicará a municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 que no hagan parte de
áreas metropolitanas, que se postularon y cuyos proyectos cuentan con
certificado de viabilidad del Findeter.
§  Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Por medio de apoderado, el Ministerio de Vivienda reiteró los
argumentos en torno a la ausencia de legitimación en la causa por pasiva,
esbozados en su defensa ante los jueces de instancia en el trámite de la acción
de tutela.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86,
inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del caso
En el asunto bajo estudio, la señora Miryam Stella
Guzmán, a nombre propio y como agente oficiosa de su progenitora, reclama la
protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la vivienda digna de la población víctima de desplazamiento
forzado, así como el principio de enfoque diferencial y especial protección
para las personas discapacitadas, en
vista de que desde el año 2007 se postuló para acceder a un subsidio de
vivienda gratuita y, pese a acreditar el cumplimiento de los requisitos, su
hogar no ha sido tenido en cuenta para la asignación del auxilio.
Arguye que tanto ella como la agenciada, además de
víctimas de desplazamiento forzado, son personas de la tercera edad, carecen de
fuentes de ingresos y además una de ellas padece una discapacidad;
circunstancias de vulnerabilidad que no podían ser ignoradas por las entidades
del Estado para brindarles una atención prioritaria al momento de seleccionar
las familias beneficiarias.
Por lo anterior, solicita que el juez constitucional
conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados, ordenando a las
entidades accionadas que la incluyan de forma directa y automática en el
listado de potenciales beneficiarios de las viviendas a entregar en 2016, y que
destinen los recursos necesarios para que ella pueda obtener una solución de
vivienda gratuita.
Dentro del trámite de tutela, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad Social             –DPS−
y la Caja de Compensación Familiar Compensar
esgrimieron que han observado, cada una de ellas, las obligaciones que la ley
les ha deferido en todas las fases del procedimiento para la asignación del
subsidio de vivienda gratuita, no obstante lo cual no es posible satisfacer la
pretensión de la accionante, como quiera que la entrega de los subsidios se
lleva a cabo en estricto orden, conforme a los criterios de priorización y
hasta agotar los recursos disponibles, y en este momento no existen unidades de
vivienda susceptibles de adjudicación. En tal sentido, las entidades no
desconocieron que la actora reúna las condiciones necesarias para ser
beneficiaria del auxilio, pero manifestaron que no es posible entregarle una
vivienda gratuita en los términos que ella reclama.
Las decisiones de los jueces constitucionales de
primera y segunda instancias fueron adversas a los intereses de la demandante.
3.
Problema jurídico a
resolver
La Sala de Revisión debe establecer si las entidades involucradas en el
trámite de otorgamiento del subsidio familiar de vivienda en especie han
vulnerado los derechos fundamentales a la vivienda y al debido proceso de la
actora, al no haber incluido a su núcleo familiar en los grupos de
beneficiarios de una solución de vivienda gratuita, pasados 9 años desde su
postulación, habida cuenta de la situación de vulnerabilidad en que se
encuentran ella y su progenitora.
Para tal fin, en primer lugar, es necesario determinar si cada una de
las accionadas ha cumplido con los deberes que el ordenamiento jurídico les atribuye
en las diferentes etapas del trámite de asignación de subsidios de vivienda, de
cara a la solicitud que efectuó la demandante en el año 2007. Ello, con el
propósito de comprobar si ha ocurrido alguna irregularidad en la actuación que
pueda calificarse como violatoria del debido proceso.
Paralelamente, los hechos del caso sugieren que se analice si las
particulares características del hogar conformado por la promotora de la acción
y su progenitora hacen preciso que se les provea un tratamiento especial por
parte de los entes responsables del otorgamiento del beneficio a que se alude,
en aras de garantizar la efectividad de su derecho a la vivienda.
La Corte identifica, entonces, dos problemas jurídicos a dilucidar: (i)
la conducta adoptada por las entidades concernidas frente a la postulación que
hizo la señora Miryam Guzmán, ¿se ajustó a las obligaciones que recaen sobre
cada una de ellas en relación con la concesión de los subsidios de vivienda gratuita?;
y (ii) dadas las condiciones en que se hallan la tutelante y su progenitora ¿se
hallan amparadas por una protección especial que, a su vez, impone un
tratamiento diferenciado por parte de las autoridades?
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala de Revisión
procederá a efectuar el estudio de los siguientes puntos: I. Requisitos de
procedencia de la acción de tutela; II. El derecho a la vivienda digna de la
población víctima de desplazamiento forzado; III. Las garantías del debido
proceso administrativo; IV. El procedimiento de asignación del subsidio familiar
de vivienda en especie –SFVE− y la aplicación de un enfoque diferencial
respecto de las personas que gozan de especial protección constitucional; y,
desarrollado lo anterior, se dará cuenta del caso concreto.
I. Requisitos de procedencia de la acción de tutela
Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación,
la acción de tutela es un mecanismo previsto en la Constitución, orientado a la
protección inmediata de los derechos fundamentales frente a la acción u omisión
de cualquier autoridad pública, de la cual se desprenda vulneración o amenaza a
los mismos; mecanismo que sólo es procedente en la medida en que no se disponga
de otro medio eficaz de defensa judicial para salvaguardar los derechos
invocados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para conjurar un
perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que se le viene ocasionando
al tutelante.
Resulta pertinente recordar que la Constitución tiene
una cláusula de protección preferente a las personas que, por diversas causas,
se hallan en una situación de vulnerabilidad, entre las cuales se cuentan
aquellas han sido impactadas de forma directa por las dinámicas del conflicto
armado interno –como son las víctimas de desplazamiento forzado−, a raíz
de la masiva violación de sus derechos por parte de los diferentes actores
enfrentados y la marginación a que son sometidas por la sociedad y el Estado.
Eco de dicho mandato superior ha sido la postura
sostenida, de vieja data, por este Tribunal, en relación con la procedencia de
la acción de tutela para la protección de los derechos de que es titular este
grupo específico de sujetos. Sobre el particular se ha subrayado:
“En cuanto a la procedencia de la acción de tutela
cuando es interpuesta por personas en situación de desplazamiento forzado, esta
Corporación ha sido enfática en señalar que dicho estado implica el alto grado
de vulnerabilidad en que se encuentra, por cuanto ha tuvo que abanador su
vivienda y vida económica habitual para salvar su vida.
“De ahí que esta acción constitucional sea el
mecanismo más apropiado para la protección eficiente de las garantías
fundamentales de quienes padecen el flagelo del desplazamiento forzado, pues
para contrarrestarlo son necesarias “acciones urgentes por parte de las
autoridades dirigidas a satisfacer sus necesidades más apremiantes, y que
resulte desproporcionada la exigencia de un agotamiento previo de los recursos
ordinarios.”[5]
En línea con lo anterior, tratándose de víctimas de
desplazamiento forzado, inclusive se ha extendido el ámbito de justiciabilidad
a derechos cuya garantía inmediata no atañe, ordinariamente, al mecanismo
excepcional de la tutela, como lo es el derecho a la vivienda:
“En tratándose del derecho a la vivienda digna,
consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política como un derecho
económico, social y cultural, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
exigibilidad del derecho a la vivienda digna por medio de la acción de tutela,
por ejemplo, cuando la persona que acude al amparo es un sujeto de especial
protección constitucional. Asimismo, ha reconocido esta Corporación que
corresponde al juez constitucional evaluar si en el caso concreto se busca la
efectividad de un derecho subjetivo previamente definido por vía normativa.
“Sin embargo, en el caso de las víctimas de la
violencia y población desplazada, la jurisprudencia de esta Corporación ha
precisado que la acción de tutela es el mecanismo de defensa idóneo para
garantizar los derechos fundamentales de las personas que se encuentren en un
particular estado de vulnerabilidad o indefensión; en virtud de lo cual
requieren de una defensa constitucional preferente, pues en principio, los
mecanismos judiciales ordinarios no son eficaces para resolver con urgencia e
inminencia la vulneración de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección
constitucional.”[6]
En tal sentido, exigir a estas personas que encaucen
sus demandas por otros medios, agudiza su situación de desigualdad frente a
otros ciudadanos, a la vez que aumenta su indefensión frente a las autoridades
y los demás estamentos. Conforme a este criterio, en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional se ha reconocido que las víctimas de desplazamiento
forzado pueden acudir directamente a la justicia constitucional para reclamar
la protección de sus derechos, ya que el desamparo que afrontan luego de huir
de los peligros de la violencia, conlleva a que los mecanismos ordinarios no
sean suficientemente eficaces a la hora de atender sus necesidades.
De otro lado, dado que la acción de tutela está
dirigida a la protección urgente de los derechos fundamentales, es
presupuesto para su procedencia que no haya transcurrido un lapso extenso entre
la conducta presuntamente infractora y el momento en que se alega la lesión
iusfundamental.
Ello implica que el interesado debe acudir
oportunamente ante los jueces para ventilar la vulneración de sus derechos;
esto es, dentro de un tiempo razonable, dado que, si bien el recurso de amparo
no está sometido a un término exacto de caducidad, soslayar el principio de
inmediatez desnaturalizaría la acción. En consecuencia, es el juez
constitucional el que, según las circunstancias de cada caso, debe valorar la
actividad desplegada por el afectado tendiente a repeler la amenaza, o bien,
examinar si existen motivos que justifiquen una determinada falta de acción:
“[L]a Corte Constitucional ha puesto de presente la
existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el transcurso de un
lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de
interposición de la acción. Estos son (i) que se demuestre que la vulneración
es permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho que la
originó es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del
irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la especial situación
del actor convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de
ejercer los medios ordinarios de defensa judicial.”[7]
Pues bien: bajo la perspectiva que ofrecen las
anteriores consideraciones, la procedencia de la acción de tutela para el caso
particular se define a partir de los siguientes presupuestos: (I) la falta de
idoneidad y/o eficacia de otros mecanismos de defensa judicial del derecho cuya
vulneración se alega, lo cual apareja un análisis más dúctil por parte del juez
constitucional en lo que atañe al cumplimiento del requisito de subsidiariedad;
y, (II) la prolongación en el tiempo de la violación iusfundamental, aunado el
hecho de que la situación de vulnerabilidad extrema hace desproporcionada la
carga de agotar oportunamente otros medios.
II. El derecho a la vivienda digna de la población
víctima de desplazamiento forzado –Reiteración de jurisprudencia−
La Constitución de 1991 prevé que todos los colombianos y colombianas
tienen derecho a la vivienda digna, el cual apareja el deber del Estado de
propiciar las condiciones para la efectividad de esta garantía a través de
programas de vivienda de interés social, alternativas de financiación y formas
asociativas de ejecución de dichos planes[8].
A su vez, el compromiso del Estado colombiano de cara a los
instrumentos internacionales de protección de derechos humanos impone a las
autoridades la obligación de orientar políticas a la progresiva satisfacción
del derecho a la vivienda de sus habitantes. Así, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones
Unidas –ratificado por Colombia desde 1969– reconoce en su artículo 11 (numeral
1) el derecho de todas las personas a un nivel de vida adecuado y al continuo
mejoramiento de las condiciones de existencia, dentro de lo cual se encuentra
comprendido el derecho a una vivienda adecuada; concepto cuyo alcance ha
sido desarrollado por el Comité Derechos Económicos, Sociales y Culturales en
la Observación General N° 4, subrayando su relevancia para el goce de otros
derechos y su íntima relación con el principio de dignidad humana, a partir de
los siguientes aspectos generales: (i) seguridad jurídica de la tenencia, (ii)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, (iii)
gastos soportables, (iv) habitabilidad, (v) asequibilidad, (vi) lugar, y (vii)
adecuación cultural.[9]
En concordancia con lo anterior, los pronunciamientos de esta
Corporación en torno al derecho a la vivienda lo ha definido como “aquél
dirigido a satisfacer la necesidad de disponer de un sitio propio o ajeno, que
sirva como lugar de habitación en el cual se garanticen unas condiciones
mínimas, para que quienes residan allí, puedan cumplir dignamente su proyecto
de vida”[10].
En igual sentido, se han sintetizado por vía jurisprudencial las tres
dimensiones que comprende el derecho a la vivienda: “(i) la libertad del uso
y la defensa de la vivienda cuando su disfrute se ve obstruido ilegal, ilícita
o injustamente por los particulares o por el Estado, y (ii) la tenencia de una
vivienda propia o ajena, y (iii) las calidades que esta ha de tener para que su
habitante pueda vivir en condiciones mínimas de dignidad y seguridad.”[11]
Ahora bien: tratándose de un derecho con un contenido eminentemente
prestacional, regido por el principio de progresividad, los compromisos
asociados a su pleno disfrute deben ser atendidos por parte del Estado de forma
gradual, habida cuenta de que la completa satisfacción de las demandas de
vivienda de toda la población implica una vasta inversión de recursos y la
complejidad propia de la ejecución a largo plazo de una política pública
destinada a tal fin. No obstante, la Corte ha resaltado que ello no excluye su
intrínseca relación con la dignidad humana, en tanto el acceso a un refugio
adecuado es presupuesto de posibilidad para que cada individuo pueda realizar
su proyecto de vida. Desde esta perspectiva, existen determinados escenarios en
los cuales el derecho a la vivienda digna adquiere con más vigor el cariz de un
derecho fundamental autónomo y, en esa medida, se hace imperativa una pronta y eficaz
acción de los organismos estatales encaminada a la salvaguarda inmediata[12], concretamente, en lo que toca a sus
facetas mínimas o esenciales, tal como la jurisprudencia constitucional lo ha
subrayado:
“[S]i bien hoy se reconoce el carácter fundamental
del derecho a la vivienda digna, al Estado colombiano sólo le son exigibles
algunos contenidos mínimos o esenciales en el corto plazo puesto que, en
relación con los demás, su obligación se agota en iniciar inmediatamente el
proceso encaminado a su completa realización con miras a obtener el resultado
esperado y definitivo en el mediano y largo plazo.
“En cuanto a las facetas que deben cumplirse de
inmediato o en períodos breves de tiempo, la Corte ha señalado que, cuando
menos, puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos
mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar
cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho (como
mínimo, disponer de un plan); (iii) garantizar la participación de los
involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v)
proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de
vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no
interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho, y (vii)
no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. En
cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe
asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en
cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad,
sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación
cultural.”
Así, el Estado está llamado a proveer un tratamiento preferente en
materia de derecho a la vivienda frente a los sujetos amparados por una
especial protección constitucional, entre los que se cuentan las víctimas de
desplazamiento forzado, cuya situación de extrema vulnerabilidad está marcada
–precisamente– por el despojo arbitrario de su lugar de habitación y el
abandono abrupto de su modo de vida a causa de la violencia. En esa dirección
este Tribunal ha sostenido:
“[L]a Corte ha reconocido que es procedente la
acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna cuando quien
invoca su protección ha sido víctima del desplazamiento forzado. Las personas
en situación de desplazamiento han tenido que abandonar sus viviendas de manera
forzada y repentina. Una vez en el lugar de arribo, carecen de los recursos
necesarios para acceder de forma oportuna a viviendas temporales.
Adicionalmente, se ven enfrentados a múltiples obstáculos económicos y sociales
para acceder a soluciones habitacionales que contribuyan eficazmente a superar
el desplazamiento. En esa medida, la ausencia de vivienda representa para la
población desplazada una amenaza directa y grave contra su vida, y un factor
que acrecienta sus condiciones extremas de vulnerabilidad. Por ello, ha
merecido una especial protección por parte de la Corte que decididamente ha
establecido que el derecho a la vivienda digna es fundamental en el caso de la
población desplazada.”[13]
De suerte que en aquellos casos en que se halla comprometido
el derecho a la vivienda de individuos en alto grado de vulnerabilidad se
generan para el Estado obligaciones de impostergable cumplimiento, pues la
carencia de una alternativa habitacional apropiada incide de manera directa en
el goce de otros derechos fundamentales[14].
Tratándose de víctimas de desplazamiento forzado, la Corte ha precisado los
siguientes deberes mínimos que exigen la máxima diligencia por parte de las
autoridades públicas:
[E]sta Corporación ha precisado que con relación al
derecho a la vivienda de la población desplazada existen obligaciones de
cumplimiento inmediato como son las siguientes: ‘(i) reubicar a las personas
desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en
terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda
de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de
carácter permanente. En tal sentido, no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas de vivienda; (iv) tomar en consideración las especiales
necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al
interior de ésta, como las personas de la tercera edad, madres cabeza de
familia, niños, personas discapacitadas, etc., y diseñar los planes y programas
de vivienda con enfoque diferencial y (v) eliminar las barreras que impiden el
acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del
Estado, entre otras.’”[15]
Por otra parte, es menester anotar que en algunos
casos se conjugan en las víctimas de desplazamiento condiciones adicionales –relativas
a la salud, el sexo, la edad, la raza, etc.− que maximizan su estado de
debilidad manifiesta, aún frente a otros desplazados. Esta población demanda un
esfuerzo superior del aparato estatal encauzado a atender con un enfoque
diferencial su urgente necesidad de vivienda, que se materializa a través de la
adopción de medidas positivas, de acuerdo con los incisos segundo y tercero del
artículo 13 de la Constitución[16],
toda vez que la concurrencia de estos diversos factores intensifica aún más la
indignidad a la que se han visto expuestos tras la expulsión injusta de sus
lugares de origen:
“[L]as personas y familias desplazadas por la
violencia deben ser acreedoras de un trato especial por las autoridades
encargadas de otorgar los subsidios de vivienda, atendiendo a la calificación
obtenida por los hogares y respetando la asignación. No obstante, también se ha
reconocido que, cuando un hogar desplazado se encuentre en una situación
excepcional, por cuanto además del desplazamiento padecido, los preceden
condiciones de especial protección constitucional, como ser adultos mayores,
personas diagnosticadas con enfermedades catastróficas o estar en circunstancias
de debilidad manifiesta e indefensión, requieren de manera urgente y
prioritaria la asignación de recursos necesarios para una solución de vivienda
temporal o definitiva.”[17]
No cabe duda, entonces, de que la vivienda digna tiene la entidad de un
derecho fundamental, particularmente tratándose de las personas más vulnerables
de la sociedad −y dentro de este género con un mayor acento cuando se
trata de víctimas de desplazamiento forzado−, y es, a la vez, un presupuesto
para el ejercicio de otros derechos fundamentales.
Por lo tanto, dada su intrínseca relación con la dignidad humana, que
es el eje central del Estado social y democrático de Derecho, el derecho a la
vivienda debe ser salvaguardado de forma progresiva por el Estado, dispensando
más atención a los sujetos en una aguada situación de indefensión, a través de
políticas públicas que garanticen −por lo menos− unos contenidos básicos
de protección.
III. Las garantías del debido proceso administrativo
El debido proceso es un derecho fundamental de aplicación inmediata que
debe respetarse en todas las actuaciones que desarrollen las autoridades, tanto
judiciales como administrativas, de conformidad con los artículos 29 y 85 de la
Constitución.
Igualmente, instrumentos de derecho internacional que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos –artículos 14 y 15− y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos –artículo 8−, contemplan una serie de garantías que reivindican
el debido proceso como un derecho que limita el poder ejercido por los entes
estatales frente a los ciudadanos.
Desde sus albores, este Tribunal ha subrayado la importancia del debido
proceso como presupuesto esencialísimo de la relación entre la administración y
los administrados, en el marco del Estado de Derecho:
“Se observa que el debido proceso se mueve dentro
del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos,
y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales,
es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los
procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad
administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana
al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias
administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan
afectado sus intereses.
“El debido proceso tiene reglas de legitimación,
representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e
instancias garantías establecidas en beneficio del administrado, etapas que
deben cumplirse dentro del procedimiento administrativo señalado. Se concluye
que estos actos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley, que
la observancia de la forma es la regla general, no sólo como garantía para
evitar la arbitrariedad, sino para el logro de una organización administrativa
racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento estricto para
asegurar la vigencia de los fines estatales, y para constituir pruebas de los
actos respectivos, que permitan examinarlos respecto de su formación, esencia,
eficacia y validez de los mismos”[18].
En concordancia con estas premisas, la jurisprudencia constitucional ha
definido el debido proceso administrativo como “i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.”[19]
Dentro del ámbito del debido proceso administrativo, el principio de
legalidad propende por que las funciones que desarrollan las autoridades se
ajusten a normas previamente establecidas, cuya estricta observancia supone que
las decisiones de los servidores públicos no estén guiadas por criterios caprichosos
o arbitrarios, a la vez que permite la realización del principio de igualdad en
el trato hacia las personas que acuden ante los órganos del Estado.
Así, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, sus agentes
deben ceñirse a las reglas que el legislador ha fijado para sujetar su conducta
a los principios democráticos y conjurar toda extralimitación en las
atribuciones propias de la función pública, al punto que el desconocimiento de
este mandato acarrea responsabilidades para los servidores públicos que, de
forma antojadiza, rebasen dichos límites:
“De este modo, el principio de legalidad tiene
importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado,
protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que
la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado
protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la
función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos,
por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además,
garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar las
actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de
control respecto del comportamiento de las autoridades públicas.”[20]
De acuerdo con lo expuesto, la violación del derecho al debido proceso
administrativo se ha caracterizado jurisprudencialmente cuando se produce una
desviación de los márgenes precisos que fija la ley a la actuación de los
agentes del Estado:
“[S]e ha considerado que se presenta una vulneración
del citado derecho, cuando son desconocidas las disposiciones a las que ha de
sujetarse el desenvolvimiento de una actuación administrativa. Precisamente, en
la referida Sentencia C-980 de 2010, este Tribunal señaló que: ‘el debido
proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando las autoridades públicas
no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos,
y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados’.”[21]
Asimismo, la Corte ha destacado que el debido proceso administrativo
lleva implícita la garantía de que los entes del Estado, en su interacción con
los ciudadanos, adopten las decisiones que los afectan en plazos razonables,
pues de lo contrario se somete al individuo a una indefinición e inseguridad
jurídica que contraviene las bases del Estado de Derecho.
En materia de otorgamiento de beneficios estatales, el estricto
acatamiento del principio del debido proceso administrativo conduce a una
ejecución ordenada, transparente y proba de los programas que comprometen
recursos públicos para la satisfacción de las necesidades sociales, a fin de
que los auxilios lleguen a sus auténticos destinatarios y, por ese conducto,
evita que se privilegie indebidamente a unos individuos sobre otros.
En suma, las garantías adscritas al debido proceso administrativo
apuntan a asegurar que el cumplimiento de las funciones del Estado esté regido
por la eficacia de los procedimientos y la imparcialidad hacia los ciudadanos
y, a la vez, buscan evitar que los derechos de que son titulares estos últimos
queden a la merced de la voluntad de quien está investido de autoridad.
IV. El procedimiento de asignación del subsidio
familiar de vivienda en especie –SFVE− y la aplicación de un enfoque
diferencial respecto de las personas que gozan de especial protección
constitucional
Tratándose del acceso a vivienda de las víctimas de desplazamiento
forzado, el Decreto 951 de 2001 reglamentó parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y
387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para
esta población, y estableció las etapas, condiciones, tipos y modalidades de
postulación para obtener tales beneficios, la distribución territorial de los
subsidios, así como las entidades responsables de adelantar los trámites
respectivos conforme a ciertos criterios de calificación allí definidos.
Con base en esta normatividad Fonvivienda impulsó las convocatorias especiales
para desplazados en los años 2004 y 2007, pero debido a las problemáticas
originadas en la escasez de oferta de soluciones de vivienda y las dificultades
que presentaban los interesados para ahorrar los recursos destinados a
completar los subsidios, la política debió ser rediseñada en atención a la
recomendación formulada por esta Corporación, a través de la Sala de
Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004[22].
Dadas estas circunstancias, en el Decreto 170 de 2008, el Gobierno
determinó que “los hogares postulados y calificados en las convocatorias
para el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social abiertas por el Fondo
Nacional de Vivienda con cargo a los recursos para población en situación de
desplazamiento, que no hayan sido beneficiarios del subsidio, habiendo cumplido
con todos los requisitos establecidos para tal fin, podrán ser atendidos de
manera prioritaria hasta completar la totalidad de la asignación a dichos
hogares, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, supeditado,
además, a la disponibilidad de recursos y al  cumplimiento a las normas del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Seguidamente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009, reglamentado
a través del Decreto 2190 del mismo año, con el fin de conjurar las falencias
advertidas en la regulación anterior, “focaliz[ando] la política de vivienda
en la generación de una oferta suficiente y dirigida a la población desplazada,
a través del otorgamiento de subsidios para el desarrollo de obras de
urbanismo, de la concurrencia coordinada de las entidades territoriales para ejecutar
dichos proyectos y de la posibilidad de aplicar los subsidios asignados en
cualquier municipio del país, tanto en suelo urbano como rural, entre otras.”[23]
No obstante, dicha política no alcanzó a corregir de forma suficiente
los inconvenientes a los que intentó responder, en vista de que persistían las
dificultades que enfrentaban las personas desplazadas para lograr el cierre
financiero necesario para adquirir vivienda. Por lo tanto, debió ser
reformulado el plan para facilitar el acceso de esa población a una solución habitacional
en especie.
Así las cosas, la Ley 1537 de 2012, “Por la cual se dictan normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda”,
creó el subsidio familiar de vivienda gratuita en especie y estableció que el
DPS fijaría unos requisitos de priorización y focalización para atender, de
forma preferente, a las personas más vulnerables, específicamente a la
población: “a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan
por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del
rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que
haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias
y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro
de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres
cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.”[24]
El Decreto Reglamentario 1921 de 2012 estableció las competencias que
le corresponden a cada una de las instituciones –Fonvivienda y DPS− en
las distintas fases del proceso de asignación del subsidio, las cuales fueron resumidas
por este Tribunal en los siguientes términos, que se transcriben in extensu:
“En primer lugar, le compete al Fondo Nacional de
Vivienda el deber de remitir al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, la información sobre los proyectos seleccionados o que se desarrollen
en el marco del programa de vivienda gratuita. En dicha remisión se deberá
indicar el departamento o municipio en donde se desarrollará, el número de
viviendas a transferir y los porcentajes de composición poblacional, es decir,
a qué grupo están destinadas las viviendas. En lo que respecta a este último
punto, los sujetos habilitados son: población de la Red Unidos, población en
condición de desplazamiento, hogares damnificados de desastre natural,
calamidad pública o emergencia o localizados en zonas de alto riesgo (Decreto
1921 de 2012, arts. 5 y 8).
En segundo lugar, después de recibida esta
información, el mencionado Departamento Administrativo deberá elaborar un
listado de “potenciales beneficiarios”, quienes serán los hogares registrados
en la Red de la Superación de la Pobreza Extrema Unidos, el SISBEN III y el
Registro Único de Población Desplazada o el que haga sus veces. Para efectos de
seleccionar a los potencia-les beneficiarios, se deberá tener en cuenta los
criterios de priorización que atienden de manera prevalente a la situación de
vulnerabilidad de los hogares y a quienes se encontraban en proceso de
asignación de un subsidio familiar con anterioridad al nuevo proyecto (Decreto
1921 de 2012, art. 8)[62].
En tercer lugar, una vez realizada la identificación
de los potenciales beneficiarios, dicha lista se envía a Fonvivienda y mediante
acto administrativo se da apertura a la convocatoria de los hogares, los cuales
deberán suministrar la información de postulación al operador que se designe
para el efecto y deberán entregar los siguientes documentos:
“Artículo 11. Postulación. Los hogares potencialmente
beneficiarios definidos por el DPS mediante resolución, deberán suministrar la
información de postulación al operador designado, y entregar los documentos que
se señalan a continuación:
1. Formulario debidamente diligenciado con los datos
de los miembros que conforman el hogar, con indicación de su información
socioeconómica, jefe del hogar postulante, la condición de discapacidad, de
mujer u hombre cabeza de hogar, indígena, afrodescendiente, Rom o gitano.
2. Registro civil de matrimonio o prueba de unión
marital de hecho de conformidad con la Ley 979 de 2005, cuando fuere el caso.
3. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de los mayores
de 18 años y registro civil de nacimiento de los demás miembros del hogar que
se postula.
Se incluirá en el formulario la declaración jurada de
los miembros del hogar postulante mayores de edad, que se entenderá surtida con
la firma del mismo, en la que manifiestan que cumplen en forma conjunta con las
condiciones para ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en
especie, que no están incursos en las inhabilidades para solicitarlo y que los
datos suministrados son ciertos, así como la autorización para verificar la
información suministrada y aceptación para ser excluido de manera automática
del proceso de selección en caso de verificarse que la información aportada no
corresponda a la verdad.
Parágrafo. El formulario de postulación será impreso
por parte del operador que se designe para tal efecto, una vez culmine y cargue
la captura en línea de la información suministrada por el hogar, para su
revisión y firmas.”
Después de revisar la consistencia y veracidad de la
información suministrada por los postulantes, Fonvivienda deberá remitir al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el listado de los
hogares que cumplen con los requisitos para ser beneficiarios. Con base en
dicho listado, éste último deberá seleccionar los hogares que definitivamente
son beneficiarios del subsidio. Para el efecto, se deberá tener en cuenta
nuevamente los criterios de priorización, los cuales responden a distintos
órdenes acorde con la situación particular de cada hogar, que se encuentran
contenidos en el artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, previamente citado.
La selección de los hogares beneficiarios podrá
hacerse de forma directa, en aquellos casos en que los postulantes de un orden
de priorización no exceden el número de viviendas ofertadas; o a través de
sorteo, cuando los hogares que conforman el orden de priorización exceden el
número de viviendas ofertadas, de conformidad con la metodología explicada en
el artículo 15 del decreto en cita. El listado definitivo constará en una
resolución que nuevamente se remitirá a Fonvivenda, quien se encargará de su
posterior asignación mediante acto administrativo.”[25]
Posteriormente, por el Decreto 2726 de 2014 se modificaron y precisaron
las condiciones de selección y asignación de los beneficiarios de los subsidios
familiares de vivienda urbana 100% en especie previstos en el Decreto
Reglamentario 1921 de 2012, con el fin de hacer aún más transparente el
procedimiento de selección de los hogares beneficiarios.
Más recientemente, a través del Decreto 1077 de 2015 –Decreto Único
Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio−, el Gobierno
Nacional buscó racionalizar y simplificar la regulación relativa sobre la
materia, compilando las disposiciones existentes en un solo cuerpo normativo.
Llegado este punto, es menester subrayar que, si bien el procedimiento
no está supeditado al sistema de turnos, deben respetarse los órdenes de
priorización a que se ha hecho alusión y no puede privilegiarse, ipso facto,
a quienes acuden a la acción de tutela para obtener un trato preferente:
“[P]or regla general, la acción de tutela no
procede para alterar el orden de asignación de subsidios, o los turnos
destinados por la administración para adjudicar las ayudas en materia de
vivienda. Una actuación en contrario desconocería el derecho de igualdad de
aquellas familias que están en condiciones similares y que aguardan
pacientemente el beneficio otorgado por las autoridades competentes.
“Sin embargo, este Tribunal ha reconocido en casos
concretos, excepciones a esta regla general de improcedencia de la acción de
tutela, cuando se requiere la intervención del juez de amparo ante la necesidad
de un tratamiento con enfoque diferencial, debido a que ciertas personas que
hacen parte de la población desplazada se encuentran en una adicional y
especial situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condiciones que
deben verificarse en cada caso concreto.”[26]
En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que en
determinadas situaciones de extrema vulnerabilidad, es preciso aplicar medidas
especiales encaminadas a proteger los derechos de las personas más indefensas
que están a la espera de estos beneficios:
“Así las cosas, esta Corporación ha establecido que
existen algunos factores particulares de vulnerabilidad, como son las personas
desplazadas que se encuentran en condiciones especiales, por cuanto son madres
cabeza de familia, discapacitados o de la tercera edad, que hacen más
prioritaria la atención por parte de las entidades del Estado y, además, hace
necesario la eliminación de barreras administrativas para hacer efectiva la
garantía al derecho a la vivienda. Por lo tanto, dichos criterios
diferenciadores justifican la adopción de acciones positivas en favor de los
grupos especiales, en virtud del incumplimiento sistemático de obligaciones del
Estado.”[27]
Se colige de lo expuesto que el trámite para la asignación del subsidio
familiar de vivienda en especie se encuentra puntualmente regulado en lo
atinente a la estructura del sistema, las modalidades del beneficio, los
criterios de distribución de los recursos, las competencias de las autoridades
involucradas y de las entidades territoriales, así como las etapas del proceso
y los criterios para selección de los hogares adjudicatarios; todo lo cual debe
ser estrictamente observado en procura de las garantías del derecho al debido
proceso administrativo de que son titulares las personas que aspiran a acceder
a una solución de vivienda, quienes, en determinadas circunstancias de extrema
vulnerabilidad, dependen de la respuesta efectiva del Estado para viabilizar el
pleno ejercicio de sus derechos fundamentales.
4.
Caso concreto
En la acción de tutela bajo estudio, la señora Miryam Stella Guzmán, en
nombre propio y como agente oficiosa de su progenitora, reclama la protección
urgente de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna
de la población víctima de desplazamiento forzado, así como el principio de
enfoque diferencial y especial protección para las personas discapacitadas, los
cuales considera vulnerados por las entidades accionadas, debido a que no se ha
priorizado su hogar para la asignación de un subsidio familiar de vivienda en
especie, pese a que son personas víctimas de desplazamiento forzado, ambas de
la tercera edad y una de ellas padece una discapacidad.
Como medida inicial, es necesario poner de presente
que el mecanismo de amparo resulta procedente, como quiera que, de acuerdo con
lo expuesto en el respectivo acápite de esta sentencia, se constata que:
(I) es excesivo y desproporcionado exigir que personas
situadas en un agudo estado de vulnerabilidad –como son las tutelantes− agoten
íntegramente otros medios de defensa, tal como lo ha reconocido sostenidamente
la jurisprudencia constitucional frente a la crisis que atraviesan las personas
víctimas del conflicto armado interno, de modo que un examen demasiado severo
del requisito de subsidiariedad hace nugatorios otros derechos fundamentales;
y,
(II) la violación iusfundamental alegada viene
prolongándose en el tiempo, pues la solicitud de inclusión en los programas de vivienda
gratuita que elevó la actora data de hace casi una década atrás, sin que a la
fecha la administración haya ofrecido una solución real a su reclamación.
Nótese que está debidamente acreditado en el expediente que se trata de
dos mujeres de la tercera edad, que tienen la calidad de víctimas de desplazamiento
forzado –tal como fue reconocido por las autoridades competentes−, y que
una de ellas se encuentra en un estado de salud crítico.
No cabe duda, entonces, en cuanto a que la acción de tutela es el medio
idóneo para que personas con las particulares condiciones de que adolecen las
accionantes encaucen sus demandas frente a las autoridades públicas cuya acción
u omisión viene ocasionándoles un perjuicio directo en sus derechos
constitucionales.
Depurado el anterior aspecto, corresponde a la Sala determinar si, en
efecto, las entidades que integran el extremo pasivo han conculcado los
derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso de las
tutelantes, y si se han abstenido de aplicar un enfoque diferencial en su
favor, debiendo tener en cuenta los varios factores de vulnerabilidad que se
conjugan en ellas.
En primer lugar, se puede observar que, previa postulación, el hogar de
la señora Miryam Stella Guzmán fue evaluado y quedó en estado ‘calificado’
desde la convocatoria que realizó Fonvivienda en 2007 para entregar subsidios
de vivienda gratuita a personas desplazadas por la violencia. A lo largo de los
años que han transcurrido desde entonces, la interesada ha formulado sendas
peticiones para que se le asigne una solución de vivienda, pero en todas las
ocasiones la respuesta institucional ha sido idéntica: que conserva su estado
de ‘calificado’ y que la entrega se lleva a cabo en estricto orden y conforme a
los recursos disponibles.
Paralelamente, la accionante acudió a la oferta distrital de vivienda −que
consiste en un subsidio parcial para la adquisición de un inmueble−, pero
en vista de que es preciso contar con el capital necesario para completar el
valor del bien y el hogar de la actora no dispone de dicho dinero, ha sido
imposible efectuar el cierre financiero.
Pues bien: del acervo probatorio recaudado, la Sala advierte, por una
parte, que actualmente la actora se encuentra habitando con su progenitora en
un inmueble arrendado en la ciudad de Bogotá, por el cual paga un canon de
$350.000 (trescientos cincuenta mil pesos), con unos ingresos reportados de
$600.000 (seiscientos mil pesos). Así, aunque en principio puede afirmarse que
las promotoras de la acción cuentan con una solución provisional de vivienda, no
debe desconocerse que el valor del arrendamiento asciende a más de la mitad de
los ingresos ordinarios del núcleo familiar y que, en esa medida, podría llegar
a estar comprometido el mínimo vital de las dos personas que destinan la mayor
parte de sus recursos escasos al propósito de proveerse de un refugio.
Bajo esta perspectiva, es menester resaltar que, de acuerdo con lo
expuesto en los antecedentes, son aspectos relevantes para evaluar el cumplimiento
del Estado en relación con el derecho a la una vivienda digna, la seguridad
jurídica de la tenencia −protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas−, los gastos soportables −los
gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel
que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades
básicas−, y la asequibilidad −los grupos en situación de
desventaja deben contar con un acceso a los recursos adecuados para conseguir
una vivienda−; de modo que, ciertamente, las condiciones en que la actora
y su progenitora detentan el inmueble donde residen son precarias.
Es claro que la satisfacción plena del derecho a la vivienda de todos
los habitantes es una meta que requiere una política estatal de ejecución
progresiva. Sin embargo, tratándose de personas en las que concurren plurales
circunstancias de vulnerabilidad, como ser despojadas por el conflicto,
mujeres, adultas mayores y, una de ellas, con un grave estado de salud, el
Estado debe maximizar sus esfuerzos a fin de garantizar los contenidos
esenciales del derecho a la vivienda, para lo cual no basta la calificación
como eventuales beneficiarias del auxilio, si, a la postre, ello no pasa de ser
una expectativa ilusoria para las interesadas.
Aunque las accionadas demuestran que han ejecutado con éxito la entrega
de decenas de miles de soluciones de vivienda a hogares desplazados en los
procesos de asignación que han tenido lugar desde la convocatoria de 2007, es
forzoso concluir que en el caso específico de las señoras Miryam Stella Guzmán
y Margarita Guzmán la dificultad para avanzar en el trámite se ha convertido en
un verdadero obstáculo para que accedan a una vivienda digna a través del
programa ofertado por el Gobierno, pues, a pesar de haber cumplido con los
requisitos establecidos para acceder al beneficio –al punto de ostentar el
estatus de ‘calificado’− y aún con su apremiante situación de
indefensión, no han sido favorecidas para efectos de acceder a la solución
habitacional que solicitaron.
Ahora bien: en relación con el derecho al debido proceso administrativo
de que son titulares agente y agenciada, la Sala encuentra que, si bien se han
descrito con rigor las diferentes etapas que deben agotar los aspirantes al
subsidio para acceder a una vivienda gratuita y las competencias que tienen el
DPS, Fonvivienda y las cajas de compensación a lo largo del proceso, no es
claro si no se han culminado y por qué motivo todas las fases del procedimiento
en el caso particular de la actora, habida cuenta de que su hogar ostenta el
estado ‘calificado’ desde el año 2007, fue situada en el cuarto orden de
priorización, e inclusive ha sido identificada como potencial beneficiaria del
subsidio en algunos proyectos desarrollados en su ciudad de residencia.
Dicho de otro modo, aunque no se vislumbra algún vicio notorio que
insinúe dolo en el procedimiento adelantado por las accionadas, no es posible establecer
si la información de la actora que reposa en las bases de datos que consulta el
DPS está debidamente actualizada –en orden a ser priorizada conforme a los
criterios previstos por el Decreto reglamentario−, si la misma fue
enterada oportunamente de que su núcleo familiar fue habilitado para algunos
proyectos en Bogotá, si en el momento oportuno se postuló o no ante la caja de
compensación familiar Compensar, como tampoco se deduce de los documentos
aportados si la asignación de unidades de vivienda alcanzó a cobijar el orden
de priorización en que ella se encontraba y si los subsidios fueron entregados
de forma directa o mediante sorteo.
Lo que sí refulge de las pruebas allegadas es que la señora Miryam
Guzmán no ha mantenido una actitud pasiva frente a su solicitud de subsidio de vivienda,
pues ha acudido en diferentes ocasiones a la Caja de Compensación –que es la
intermediaria autorizada− para averiguar sobre el impulso que se le ha
dado a su postulación. Empero, la respuesta que le ha dado la entidad ha sido
desfavorable en todos los casos, y se ha limitado a transcribir, por medio de
una plantilla, una respuesta genérica que no ofrece orientación precisa para continuar
con el proceso de asignación, o para que ella pueda tomar las medidas
tendientes a superar el estado de estancamiento en que se encuentra su trámite
desde hace nueve años.
Como se indicó en precedencia, es ajeno a los principios de un Estado
de Derecho que las personas sean sometidas a una incertidumbre perpetua por
parte de las autoridades encargadas de tomar decisiones que las afectan, que
es, precisamente, lo que se observa en el caso bajo estudio.
Para la Sala, es inadmisible desde una perspectiva constitucional que
una familia integrada por dos mujeres de la tercera edad, víctimas de
desplazamiento forzado, y una de ellas con agudas afecciones de salud, sean
constreñidas a esperar el favor del Estado durante casi una década, sin
expectativas de avanzar en procura de la consecución de la vivienda deprecada.
Así las cosas, como quiera que el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012[28] prescribe que el programa de
asignación de viviendas debe beneficiar en forma preferente a las personas en
situación de desplazamiento, mujeres cabeza de hogar, personas en situación de
discapacidad y adultos mayores, aunado al hecho de los postulantes calificados
en 2007 son susceptibles de un trato prioritario en la entrega del mencionado
auxilio según el Decreto 170 de 2008, y de conformidad con el precedente
jurisprudencial de esta Corporación en cuanto a la atención especial que
merecen los sujetos sobre los que pesan condiciones adicionales de
vulnerabilidad, se concederá
el amparo deprecado y adoptarán medidas orientadas a destrabar la postulación de
la accionante, a fin de propiciar que se materialice para su núcleo familiar la
alternativa de una solución de vivienda gratuita en especie.
En primer lugar, la
Corte ordenará a la Personería de Bogotá que, en desarrollo de las funciones
que la Constitución y la ley le han conferido en materia de guarda y promoción
de los derechos humanos, realice un acompañamiento activo y continuo al hogar
de las señoras Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, a fin de que puedan
actualizar la información correspondiente ante las entidades que administran
las bases de datos que sirven de plataforma para la conformación de los
listados de potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en
especie.
En segundo lugar, se ordenará a Prosperidad Social
–DPS− que, en la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de
Bogotá, tenga en cuenta los factores de vulnerabilidad que concurren en el
hogar de las señoras Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, así como la
información que se haya actualizado en las bases de datos como consecuencia de
la orden anterior, a efectos de que su hogar sea priorizado al momento de elaborar
el listado de potenciales beneficiarios de los subsidios de vivienda y para la
eventual selección de adjudicatarios definitivos, de conformidad con los
órdenes de priorización previstos en el ordenamiento.
Y, en tercer lugar, se ordenará a Fonvivienda y a Compensar
que adopten las medidas que sean necesarias para que la señora Miryam Stella Guzmán
sea efectivamente informada sobre la posibilidad de postularse a los proyectos
urbanísticos adscritos a la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la
ciudad de Bogotá, así como que le brinden una orientación completa y eficaz en
cada una de las etapas del proceso de postulación. Se advierte que para la
verificación de requisitos no podrá exigirse al hogar del accionante que aporte
nuevamente la documentación que ella ya radicó y que reposa en sus archivos desde
la convocatoria del año 2007. En caso de requerir aclaraciones o
actualizaciones sobre la información, deberá comunicárselo en términos claros y
con suficiente antelación, para que la solicitante proceda a efectuar los
ajustes pertinentes dentro de un término oportuno.
Por último, en lo que atañe al trámite para la
obtención de subsidios de vivienda en el ámbito distrital, la Sala observa que,
de acuerdo con las pruebas aportadas, se han facilitado los canales para que el
hogar de las actoras reciba asesoría en diferentes oportunidades, pero es la
escasez de recursos para realizar el cierre financiero lo que ha dificultado un
progreso en el procedimiento, toda vez que el modelo del programa local de
vivienda implica que las personas interesadas completen el capital necesario para
acceder a una solución de vivienda.
En consecuencia, se ordenará a la Secretaría de
Hábitat de Bogotá que comunique a la accionante en términos claros las
alternativas de que dispone para viabilizar el cierre financiero que se
encuentra pendiente, e impulsar el trámite de asignación del subsidio de
vivienda distrital.
5.     Síntesis de la decisión
En la presente oportunidad la Sala Octava de Revisión examinó el caso
de una familia integrada por dos mujeres de la tercera edad, víctimas de
desplazamiento forzado y una de ellas con una delicada condición de salud, que
se postuló a la convocatoria que llevó a cabo Fonvivienda en 2007 para la asignación
de subsidios familiares de vivienda gratuita en especie para desplazados, y que
no ha sido beneficiada con el auxilio en ninguno de los procesos de asignación
que han tenido lugar desde entonces.
Para lograr un adecuado entendimiento de la controversia y determinar
si se vulneraron los derechos invocados, se analizó la jurisprudencia
constitucional en torno al alcance y contenido del derecho a la vivienda digna
de la población víctima de desplazamiento forzado y se examinaron las garantías
del derecho al debido proceso administrativo.
Asimismo, se verificó el procedimiento legal previsto para la
asignación de subsidios familiares de vivienda en especie a través de su
evolución normativa, con arreglo a las competencias deferidas a cada una de las
entidades accionadas, y dedicando especial atención a los casos en que es
plausible la aplicación de un enfoque diferencial.
Al descender al estudio del caso concreto, se constató que, si bien las
tutelantes actualmente cuentan con una
solución habitacional en arriendo, dicho hecho no excluye que las autoridades
deban adoptar las medidas necesarias para propiciarles el acceso a una vivienda
digna a través del programa diseñado para el efecto, a la luz de la obligación
internacional del Estado sobre la materia y de los estándares fijados por la
jurisprudencia de esta Corporación.
Por otra parte, se comprobó que la grave parálisis que ha sufrido la
postulación que hizo en 2007 el hogar de las accionantes, está relacionado con
el deficiente flujo de información y coordinación entre las interesadas y las
entidades encargadas del procedimiento, en lo relativo a proveerles de
alternativas que les permitan impulsar su solicitud.
Por lo tanto, se demostró la necesidad de ordenarle a las accionadas
que cada una, de acuerdo con la labor que les asigna el ordenamiento y en
atención a la situación de vulnerabilidad del hogar de las demandantes,
despliegue sus funciones a fin de activar el trámite de postulación y eventual
adjudicación del subsidio de vivienda que reclamaron hace casi una década.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia de 22 de junio de 2016, proferida por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto CONFIRMÓ el fallo de 27
de abril del mismo año –por el cual la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá negó la tutela invocada–. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso
de Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, en los términos de las motivaciones
de esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Personería de Bogotá que, en desarrollo de las funciones que la Constitución
y la ley le han conferido en materia de guarda y promoción de los derechos
humanos, realice un acompañamiento activo y continuo al hogar de conformado por
Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán, a fin de que puedan actualizar la
información correspondiente ante las entidades que administran las bases de
datos que sirven de plataforma para la conformación de los listados de
potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie. Para dar
cumplimiento a esta orden, la Personería deberá contactar a la actora, por el
medio más expedito y dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contado a
partir de la notificación que se le haga de esta sentencia, a fin de iniciar un
plan coordinado con el hogar para ejecutar la gestión encomendada.
Tercero.- ORDENAR al Departamento Administrativo “Prosperidad Social –DPS−” que, en la próxima
convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de Bogotá, tenga en cuenta los
factores de vulnerabilidad que concurren en el hogar conformado por Miryam
Stella Guzmán y Margarita Guzmán, así como la información que se haya
actualizado en las bases de datos como consecuencia de la orden impartida en el
ordinal anterior, a efectos de que su hogar sea priorizado al momento de
elaborar el listado de potenciales beneficiarios de los subsidios de vivienda y
para la eventual selección de adjudicatarios definitivos, de conformidad con
los órdenes de priorización previstos en el ordenamiento.
Cuarto.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda −Fonvivienda− y a la caja de compensación
familiar Compensar que adopten las medidas que sean necesarias para que el
hogar conformado por Miryam Stella Guzmán y Margarita Guzmán sea efectivamente
informado sobre la posibilidad de postularse a los proyectos urbanísticos adscritos
a la próxima convocatoria que se lleve a cabo en la ciudad de Bogotá, así como
que le brinden una orientación completa y eficaz en cada una de las etapas del
proceso de postulación. Se advierte que para la verificación de requisitos no
podrá exigirse al hogar de las accionantes que aporte nuevamente la
documentación radicada con anterioridad y que reposa en los archivos desde la
convocatoria del año 2007. En caso de requerir aclaraciones o actualizaciones
sobre la información, deberán comunicárselo en términos claros y con suficiente
antelación, para que las interesadas procedan a efectuar los ajustes
pertinentes dentro de un término oportuno.
Quinto.- ORDENAR a la Personería de Bogotá, al Departamento Administrativo “Prosperidad Social –DPS−”, al Fondo Nacional de Vivienda −Fonvivienda− y a la caja de
compensación familiar Compensar que, para dar estricto cumplimiento a lo
dispuesto en los anteriores ordinales de esta decisión, coordinen sus esfuerzos
para ofrecer un acompañamiento efectivo al hogar conformado por Miryam Stella
Guzmán y Margarita Guzmán, así como para depurar la información respecto del
mismo de la cual disponen tales entidades, con el fin de facilitar el trámite
para el desembolso del subsidio familiar de vivienda en especie.
Sexto.- ORDENAR
a la Secretaría Distrital de
Hábitat de Bogotá que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a
partir de la notificación de esta sentencia, comunique a la accionante en
términos claros las alternativas de que dispone para viabilizar el cierre
financiero que se encuentra pendiente, e impulsar el trámite de asignación del
subsidio de vivienda distrital.
Séptimo.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En virtud de las reformas a la administración pública
implementadas a través de la Ley 1444 de 2011, Escisión y reorganización del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y la creación del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio.
[2] Estos son los órdenes de priorización para la población
desplazada previstos en el Decreto 2726 DE 2014, “Por el cual se modifican y
precisan las condiciones de selección y asignación de los beneficiarios de los
subsidios familiares de vivienda urbana 100% en especie.”
[3]
“Por medio de la cual se adopta el reglamento operativo para el otorgamiento
del Subsidio Distrital de Vivienda en Especie para Vivienda de Interés
Prioritario en el Distrito Capital, en el marco del Decreto Distrital 539 de
2012”.
[4]
La Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –ANSPE− se
fusionó con el DPS y pasó a ser una subdirección del mismo.
[5]
Sentencia T-832 de 2014, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[6]
Sentencia T-167 de 2016, M.P.: Alejandro Linares Cantillo
[7]
Sentencia T-886 de 2014, M.P.: María Victoria Calle Correa
[8]
Artículo 51 de la Constitución Política.
[9] “[E]l concepto de adecuación es particularmente
significativo en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para
subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si
determinadas formas de vivienda se puede considerar que constituyen una
"vivienda adecuada" a los efectos del Pacto. Aun cuando la adecuación
viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales,
climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera que, aun así,
es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en
cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos
figuran los siguientes:
“a)
Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de
formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el
arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los
asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.  Sea cual
fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados
Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad
legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de
esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.
“b) Disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda
adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la
seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a
una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
“c) Gastos
soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la
satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar
medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en
general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían
crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así
como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las
necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de
costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos
contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las
sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes
de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar
medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.
“d) Habitabilidad.
Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer
espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen
ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda[v] preparados por la OMS,
que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está
relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis
epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de
vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad
y morbilidad más elevadas.
“e) Asequibilidad.
La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe
concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible
a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse
cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los
grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados
físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas
con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de
desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse
desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política
en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales
de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por
sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el
centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones
apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para
vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.
“f) Lugar. La
vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención
para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto
en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros
para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias
excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la
vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad
inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los
habitantes.
“g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos.” (Observación General N° 4, Comité PIDESC).
[10] Sentencia T-642 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez
[11] Sentencia T-886 de 2014, M.P.: María Victoria Calle Correa
[12] “También ha consagrado la jurisprudencia de esta
Corporación que el derecho a la vivienda es fundamental cuando se trata de
sujetos de especial protección constitucional, como son menores de edad,
adultos mayores, personas en situación de discapacidad o población desplazada;
en los casos en que se afecta el contenido mínimo de protección del derecho, de
acuerdo con el cual el Estado está en la obligación de promover planes de
vivienda, que incluyen subsidios para la compra o arrendamiento de bienes
inmuebles, este último cuando la afectación del derecho sea como consecuencia
de la acción (por ejemplo, por obras de interés general) o inacción (por
ejemplo, construcciones sin licencia de construcción en zonas de alto riesgo)
de las entidades territoriales o por hechos imprevisibles (por ejemplo,
desastres naturales). En estos casos, el carácter fundamental del derecho a la
vivienda, obliga a la adopción de medidas de carácter inmediato.” Sentencia
T-167 de 2016, M.P.: Alejandro Linares Cantillo
[13] Sentencia T-088
de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[14] Cons. Sentencia T-175 de 2008, M.P.: Mauricio González
Cuervo
[15]
Sentencias T-239 de 2013 y T-188 de 2016, M.P.: María Victoria Calle Correa.
[16]
“Articulo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.
“El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
“El
Estado  protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[17] Sentencia T-167
de 2016, M.P.: Alejandro Linares Cantillo
[18] Sentencia T-442 de 1992, M.P.: Simón Rodríguez Rodríguez
[19] Sentencia T-796 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández
[20] Sentencia C-851 de 2013, M.P.: Mauricio González Cuervo
[21] Sentencia T-628 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez
[22] Cons. Auto 008 de 2009.
[23] Sentencia T-642 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez
[24] Ley 1537 de 2012, artículo 12 inciso 2.
[25] Sentencia T-642 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez
[26] Sentencia T-885 de 2014, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado
[27] Sentencia T-445 de 2012, M.P.: Mauricio González Cuervo
[28] “Artículo 12. Subsidio en especie para población vulnerable.
Reglamentado por el Decreto Distrital 1921 de 2012. Las viviendas resultantes
de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar
subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los
predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales
incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de
subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de
priorización y focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Sin perjuicio
de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia
el presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre
en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a
programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza
extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que
esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por
desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre
habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en
estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar,
personas en situación de discapacidad y adultos mayores. (…)” Se
subraya