C-538-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-538/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Emisión de
estampillas pro- hospitales universitarios
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL POR SENTENCIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Plena concordancia entre cargo y objeción
RECURSOS PROPIOS
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Circunstancias
que hacen posible intervención del legislador
REPUBLICA
UNITARIA, DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Compatibilidad
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Cierta
capacidad jurídica de autogestión política, administrativa y fiscal
AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No es absoluta/POTESTAD IMPOSITIVA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es autónoma sino subordinada a la ley
La autonomía constituye el pilar a
partir del cual los entes territoriales pueden alcanzar los fines asignados por
el Constituyente, al gozar de cierta capacidad jurídica de auto gestión
política, administrativa y fiscal. Sobre esta última, la autonomía se traduce
en el derecho en cabeza de los departamentos y municipios de “administrar los
recursos y establecer los                                            tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, al tenor del artículo 287 de
la Constitución. Sin embargo, por disposición del mismo precepto
constitucional, dicha autonomía no es absoluta, pues se enmarca dentro de los
límites de la Constitución y la ley, lo cual encuentra justificación en el
hecho de que los departamentos y municipios carecen de la soberanía fiscal que
ostenta de manera exclusiva el Congreso de la República. En este sentido, se
puede afirmar que la potestad impositiva de las entidades territoriales no es
autónoma sino subordinada a la ley.
DESCENTRALIZACION
Y AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Origen
representativo/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia para
imposición
Uno de los principios sobre los que se
funda el sistema tributario es el de la legalidad, que se concreta, en primer
lugar, en el origen representativo del tributo, en desarrollo del principio
según el cual “no puede haber tributo sin representación” (“nullum tributum
sine lege”), propio de un Estado democrático y vigente en nuestro ordenamiento
aún con anterioridad a la Constitución de 1991. En efecto, el artículo 338 de
la Carta señala que solamente dichos cuerpos colegiados podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, lo cual significa que la potestad
impositiva radica exclusivamente en cabeza de los cuerpos colegiados de
elección popular, como es el Congreso –órgano representativo por excelencia-,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, sin que
pueda delegarse tal potestad al gobierno en sus diversos niveles.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Ley
como fuente de obligación
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Soberanía impositiva del Congreso
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Autorización
al Presidente para transitoriamente establecerlo o modificarlo con vigencia
limitada
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Carácter
predeterminado
El principio de legalidad comprende el
carácter predeterminado del tributo, en armonía con la certeza que está llamado
a irradiar, lineamiento según el cual corresponde a los órganos de
representación popular fijar directamente, a través de la ley, las ordenanzas y
los acuerdos, los elementos constitutivos del tributo, a saber: los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos. Así pues, con la predeterminación del tributo no sólo se busca hacer
efectivo el principio de representación popular en materia impositiva, sino
garantizar la seguridad jurídica propia del sistema tributario, por cuanto los
contribuyentes tienen derecho a conocer de antemano todos los elementos de la
obligación tributaria a que estarán sujetos.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA EN TRIBUTO TERRITORIAL-No fijación de todos los elementos en virtud de autonomía
Si bien es cierto que en relación con
los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los elementos, esto es,
sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es
que frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus
elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades
territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica
reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las
entidades territoriales para la creación del tributo.
TRIBUTO
TERRITORIAL-Autorización
de creación no debe contener todos los elementos
TRIBUTO
TERRITORIAL-Fijación por
asambleas y concejos dentro del marco legal de elementos constitutivos
AUTONOMIA FISCAL
DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
delimitación por legislador de cada uno de elementos del tributo
ESTAMPILLA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento
legislativo de destinación del recurso recaudado
El artículo 338 de la Constitución no
concede a las respectivas asambleas o concejos, de manera exclusiva, la
facultad de determinar la destinación del recaudo, pudiendo hacerlo el Congreso
en la ley habilitante, sin que por ello se restrinja el alcance del principio
de autonomía territorial plasmado en la Constitución, ya que existe una
conjunción entre este último y los principios de unidad económica nacional y
soberanía impositiva en cabeza del Congreso, que permite hallar razonable una
interpretación en ese sentido, siempre y cuando se entienda que la intervención
del legislador sobre los recursos propios o fuentes endógenas de financiación
es justificada en cada caso.
ESTAMPILLA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
a inclusión por legislador en ley de autorizaciones destinación del recaudo
TRIBUTO
TERRITORIAL-Leyes que
autorizan creación no vulneran per se equidad tributaria
PRINCIPIO DE
EQUIDAD DEL TRIBUTO-Alcance
PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD-Alcance en
disposición discriminatoria
En virtud del principio de razonabilidad
una determinada disposición es discriminatoria cuando no se puede justificar
razonablemente el trato diferencial que ella establece respecto de dos
situaciones similares o, en otras palabras, cuando ante situaciones iguales se
da un tratamiento jurídico diferente sin justificación alguna. Lo anterior
significa, en sentido inverso, que no se está frente a un trato diferencial
injustificado cuando las hipótesis sobre las que recae la supuesta
discriminación son totalmente disímiles.
ESTAMPILLA
TERRITORIAL-Autorización
legislativa de emisión no constituye trato diferencial
ESTAMPILLA
TERRITORIAL-Diferenciación
respecto de contribuyentes del nivel nacional
PRINCIPIO DE
EQUIDAD EN TRIBUTACION TERRITORIAL-Tratamiento fiscal
TRIBUTO
TERRITORIAL-Recursos,
necesidades e intereses heterogéneos
ESTAMPILLA
TERRITORIAL-Habilitación y
no obligación para establecer una tasa
ESTAMPILLA
TERRITORIAL-Autorización
legislativa para ordenar emisión
ESTAMPILLA
TERRITORIAL-Autorización a
asamblea para sustitución por otro sistema de recaudo vulnera la Constitución
ESTAMPILLA PARA
INSTITUTO TECNOLOGICO-Autorización
legislativa de emisión
PRINCIPIO DE
CERTEZA DEL TRIBUTO-Ley
afectada de indeterminación u otorgamiento de facultades alternativas
PRINCIPIO DE
CERTEZA DEL TRIBUTO-Sutil
delegación impositiva a Asamblea
PRINCIPIO DE
CERTEZA DEL TRIBUTO-Habilitación
tácita a Asamblea para colocarse en lugar del Congreso estableciendo otro
sistema de recaudo
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES-Autorización
legislativa de emisión
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES-Autorización
a Asamblea para sustitución por otro sistema, medio o método de recaudo del
gravamen vulnera la Constitución
ESTAMPILLA PARA
UNIVERSIDAD DISTRITAL-Sustitución
por otro sistema de recaudo de gravamen vulnera la Constitución
ESTAMPILLA-Deberes de adhesión y anulación
Referencia:
expedientes D-3872, D-3875, D-3889, D-3890, D-3891, D-3892, D-3893, D-3894,
D-3895 y D-3896.
Demanda de
inconstitucionalidad contra las leyes 662, 663, 645, 648, 654, 655, 656, 664,
669 y 699, todas del año 2001.
Actores: Enrique
Vargas Lleras y Carlos Holmes Trujillo García
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de
dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos ENRIQUE VARGAS LLERAS y CARLOS HOLMES
TRUJILLO GARCÍA demandaron la integridad de las leyes 662, 663, 645, 648, 654,
655, 656, 664, 669 y 699, todas del año 2001.
Dada la identidad de las demandas y la
materia que se acusa, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión
celebrada el 23 de enero del presente año, decidió acumularlas.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las leyes demandadas, conforme a su publicación oficial:
&&
“Ley 662 de 2001
(julio 30)
por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla pro desarrollo científico y tecnológico del Instituto
Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA) y se dictan otras disposiciones.
&$Artículo 1º. Autorízase a la Asamblea Departamental del Atlántico para que
ordene la emisión de la estampilla "Instituto Tecnológico de Soledad,
Atlántico", constituida para tal fin.
Artículo
2°. Los
recaudos ordenados en la presente ley serán consignados por el ente recaudador
en cuenta especial del Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico,
"ITSA".
Artículo
3°. &$La
emisión de la estampilla se autoriza hasta por la suma de dos mil quinientos
millones de pesos ($2.500.000.000) anuales, a pesos constantes del año 2001.
Artículo
4°. &$Autorízase
a la Asamblea Departamental del Atlántico para que determine las características,
tarifas y demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las
actividades y operaciones que deben realizarse en el departamento y en el
Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla.
Las
ordenanzas que expida la Asamblea Departamental en desarrollo de lo dispuesto
en la presente ley, serán dados al conocimiento del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y de Educación Nacional.
Parágrafo.
La Asamblea
del Departamento del Atlántico, podrá autorizar la sustitución de la estampilla
física por otro sistema del recaudo que en todo caso cumpla con el objetivo de
la presente ley.
&$Artículo 5°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el 2% del
hecho sujeto al gravamen.
&$Artículo 6°. El control fiscal sobre la inversión de los recursos provenientes
de la estampilla, estará a cargo de la Contraloría Departamental del Atlántico.
&$Artículo 7°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se
obliga al uso de la estampilla, la asamblea departamental podrá incluir
contratos y otros renglones económicos que permite la ley.
&$Artículo 8°. Destinación. El valor recaudado por concepto de la
estampilla se destinará exclusivamente para atender el Plan de Inversión del
InstitutoTecnológico de Soledad, Atlántico, ITSA, previa aprobación del Consejo
Directivo.
&$Artículo 9°. La presente ley rige a partir
de su promulgación.”
“Ley 663 de 2001
(julio 30)
por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla pro hospitales de primer y segundo nivel de atención
del departamento del Atlántico.
&$Artículo 1°. Autorizar a la Asamblea del Departamento del Atlántico
para que ordene la emisión de la estampilla "Pro hospitales de primer y
segundo nivel de atención en el departamento del Atlántico".
&$ Artículo 2°. El producido de la estampilla a la que se refiere el
artículo anterior, se destinará exclusivamente para:
a)
Construcción, ampliación y mantenimiento de planta física;
b)
Adquisición, mantenimiento y reparación de equipos, requeridos y necesarios
para desarrollar y cumplir con las funciones propias de las instituciones de
primer y segundo nivel de atención;
c)
Dotación de instrumentos y suministros requeridos por las instituciones en el
área de laboratorios, centros o unidades de diagnósticos, biotecnología,
microtecnología, informática y comunicaciones.
Del
total recaudado, los hospitales podrán destinar hasta un diez por ciento (10%)
en el pago de personal especializado y para atender los aportes de contrapartida
que deben cubrir la atención de la seguridad social de los empleados.
&$ Artículo 3°. Autorízase a la Asamblea Departamental del Atlántico,
para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos
referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividad es, obras y
operaciones que deban realizarse en el departamento y en los municipios del
mismo.
Parágrafo. La Asamblea Departamental del
Atlántico podrá autorizar la sustitución de la estampilla por otro sistema,
medio o método de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y
eficacia el objeto de esta ley.
&$ Artículo 4°. Facultar a los Concejos Municipales del departamento
del Atlántico para que, previa autorización de la Asamblea Departamental, hagan
obligatorio el uso de la estampilla, medio o método sustitutivo si fuere el
caso, cuya emisión por esta ley se autoriza, siempre con destino a lo
estipulado en el artículo 2o. de la presente ley.
&$Artículo 5°. La tarifa que determine la Asamblea del Atlántico no
podrá exceder del dos por ciento (2%) del valor del acto, actividad, obra u
operación sujetos del gravamen.
Artículo 6°. &$La obligación de adherir y anular la
estampilla física y de aplicar el sistema, medio o método sustitutivo si fuere
el caso, de que trata esta ley, queda a cargo de los funcionarios
departamentales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al
gravamen y el incumplimiento a esta obligación se sancionará por la autoridad
disciplinaria correspondiente.
&$Artículo 7°. Los recaudos por las ventas de la estampilla y sus
correspondientes traslados estarán a cargo de la Secretaria de Hacienda
Departamental y tesorerías municipales.
&$Artículo 8°. El control del recaudo de los recursos, así como su
inversión, estarán a cargo de la Contraloría General del Departamento del
Atlántico y de las contralorías municipales.
&$Artículo 9°. La emisión de la estampilla cuya creación se autoriza
por medio de la presente ley es indefinida en el tiempo.
&$Artículo 10. La presente ley rige a partir de su promulgación.”
“Ley 645 de 2001
(febrero 19)
Por medio de la cual se
autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios.
&$Artículo 1°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo
territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de
la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos.
&$Artículo 2°. El producido de la estampilla a que se refiere el
artículo anterior, se destinará principalmente para:
a)
Inversión y mantenimiento de planta física;
b)
Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y necesarios para
desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las
Instituciones;
c)
Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de
laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal
funcionamiento;
d)
Inversión en personal especializado.
&$Artículo 3°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo
territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos para que determinen las
características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso
obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban
realizar en los departamentos y municipios de los mismos.
&$Artículo 4°. Las providencias que expidan las asambleas
departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos
en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
&$Artículo 5°. Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a
que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y
municipales que intervengan en los actos.
&$Artículo 6°. El recaudo de esta
estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2° de
la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán
exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar.
&$Artículo 7°. Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a
cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías
Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará
a cargo de las respectivas, Contralorías Departamentales.
&$Artículo 8°. La emisión de las estampillas cuya creación se
autoriza por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil
millones de pesos moneda corriente ($6.000.000.000.00) anuales por departamento
y hasta por diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo
departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 1222 de 1986.
&$Artículo 9°. La presente ley
rige a partir de su promulgación.”
“Ley 648 de 2001
(marzo 22)
Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas – 50
años.
&$ Artículo 1°. Autorízase al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá,
D. C. para que ordene la emisión de la estampilla Universidad Distrital Francisco
José de Caldas, cincuenta (50) años.
&$Artículo 2°. El valor correspondiente al recaudo por concepto de lo
establecido en el artículo 1o. de la presente ley, se distribuirá así: El
cuarenta por ciento (40%) para inversión en el plan de desarrollo físico,
dotación y compra de equipos necesarios que conduzcan a ampliar la cobertura,
mejorar la calidad de la educación y desarrollar institucionalmente a la
Universidad. El veinte por ciento (20%) se invertirá en mantenimiento y
ampliación de la planta física de los equipos de laboratorios y suministros de
materiales. El quince por ciento (15%) para atender el pasivo prestacional por
concepto de pensiones, y cesantías y los gastos a cargo de la Universidad
Distrital Francisco José de Caldas. El diez por ciento (10%) para promover el
Fondo de Desarrollo de la Investigación Científica. El cinco por ciento (5%)
con destino al desarrollo y fortalecimiento de los doctorados. El cinco por
ciento (5%) con destino a las bibliotecas y centros de documentación. El cinco
por ciento (5%) con destino al fortalecimiento de la Red de Datos.
&$Artículo 3°. La emisión de la estampilla cuya reglamentación y uso
se autoriza hasta por la suma de doscientos mil millones de pesos
($200.000.000.000.00) el monto total recaudado se establece a precios
constantes de 1998.
&$Artículo 4°. Autorízase al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá,
D. C., para que determine las características, tarifa y todos los demás asuntos
referentes al uso obligatorio de la estampilla en actividades y operaciones que
se deben realizar en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, D. C.
Los
acuerdos que expida el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, en desarrollo
de lo dispuesto en la presente ley, serán llevados a conocimiento del Gobierno
Nacional, a través del ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Parágrafo. El Concejo Distrital de Santa
Fe de Bogotá podrá autorizar la sustitución de la estampilla por otro sistema
de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto
de esta ley.
Artículo 5°. Facúltese al
Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá para que haga obligatorio el uso de la
estampilla, cuya emisión por esta ley, queda a cargo de los funcionarios del
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá que intervengan en los actos.
&$Artículo 6°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que
se refiere esta ley, queda a cargo de los funcionarios del Distrito Capital de
Santa Fe de Bogotá que intervengan en los actos.
&$Artículo 7°. El recaudo de la estampilla se destinará a lo
establecido en el artículo 1o. de la presente ley.
Parágrafo. La tarifa contemplada en esta
ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho u objeto del
gravamen.
&$Artículo 8°. El control de recaudo y el traslado oportuno de los
recursos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas de Santa Fe de
Bogotá y la distribución mencionada en el artículo 2o. estará a cargo de la
Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, D. C.
&$Artículo 9°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre
los cuales se obliga el uso de la estampilla, el Concejo Distrital de Santa Fe
de Bogotá, D. C., podrá también incluir lo relativo a la producción,
comercialización y consumo de licores y aperitivos, así como los juegos de
azar.
En
todo caso la estampilla no podrá superar el valor máximo contemplado en esta
ley.
&$Artículo 10. Esta ley rige a
partir de su promulgación.”
“Ley 654 de 2001
(mayo 24)
Por la cual se autoriza a la
Asamblea Departamental del Magdalena para ordenar la emisión de la estampilla
Refundación Universidad del Magdalena de Cara al Nuevo Milenio, y se dictan
otras disposiciones.
&$Artículo 1°. Autorizar a la Asamblea Departamental del Magdalena
para que ordene la emisión de la estampilla Refundación de la Universidad del
Magdalena de Cara al Nuevo Milenio hasta por la suma de cien mil millones de
pesos ($100.000.000.000), a pesos constantes de 1999.
&$Artículo 2°. Autorízase a la Asamblea Departamental del Magdalena para
que determine las características, tarifas, hechos económicos, sujetos pasivos
y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las
actividades y operaciones que se deben realizar en el departamento, en los
municipios del mismo y en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta.
Parágrafo
Los actos que
expida la Asamblea Departamental del Magdalena en desarrollo de lo dispuesto en
la presente ley serán llevados a conocimiento del Gobierno Nacional, a través
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Apoyo Fiscal.
Parágrafo
2°. tarifa
contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del
hecho económico sujeto a gravamen.
&$Artículo 3°. Facúltese a la Asamblea del departamento del Magdalena
para que autorice al Concejo Distrital de Santa Marta y a los Concejos
Municipales del departamento del Magdalena para que hagan obligatorio el uso de
la estampilla que por esta ley se autoriza con destino a la Universidad del
Magdalena.
&$Artículo 4°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que
se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios departamentales,
municipales y distritales que intervengan en los actos. El recaudo de su
producido podrá efectuarse a través de una banca comercial.
&$Artículo 5°. El recaudo obtenido por el uso de la estampilla se
destinará a los gastos e inversiones que el Consejo Superior de la Universidad
del Magdalena determine, órgano al cual compete la administración de los
valores recaudados.
&$Artículo 6°. Las Contralorías
Departamentales y del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta,
así como las Contralorías Municipales, serán las encargadas de fiscalizar la
inversión de los recursos provenientes de la presente ley.
Artículo 7°. La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación y deja sin efecto todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
“Ley 655 de 2001
(mayo 24)
Por medio de la cual se
autoriza a la Asamblea del departamento de Antioquia para emitir la estampilla
Pro-Hospitales Públicos del departamento de Antioquia.
&$Artículo 1°. Objeto y valor de la emisión. Autorízase a la Asamblea
del departamento de Antioquia para que ordene la emisión de la Estampilla
"Pro-Hospitales Públicos del departamento de Antioquia, hasta por la suma
de doscientos mil millones de pesos ($200.000.000.000) a precios de 1999.
La
suma recaudada se asignará así: el cincuenta por ciento (50%), es decir, la
suma de cien mil millones de pesos ($100.000.000.000) para los hospitales
públicos clasificados como de tercer nivel, el treinta por ciento (30%), es
decir, la suma de sesenta mil millones de pesos ($60.000.000.000), para los
hospitales clasificados como de segundo nivel y, el veinte por ciento (20%), es
decir, la suma de cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000) para los
hospitales de atención de primer nivel.
Las
Secretarías de Hacienda del departamento de Antioquia y de los diferentes
municipios que conforman dicho departamento, tomarán las medidas presupuestales
pertinentes a fin de que el recaudo y asignación se logre de la siguiente
manera: un veinte por ciento (20%), es decir, cuarenta mil millones de pesos
($40.000.000.000) para el primer año, y así sucesivamente, hasta completar el
valor total indicado en el inciso primero del presente artículo.
&$Artículo 2°. Destinación. El producido de la estampilla a que se
refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para:
1.
Acciones dirigidas a crear una cultura de salud a través de promoción de la
salud y prevención de las enfermedades.
2.
Capacitación y mejoramiento del personal médico, paramédico y administrativo.
3.
Mantenimiento, ampliación y remodelación de la planta física.
4.
Adquisición, mantenimiento y reparación de los equipos requeridos por los
diversos servicios que prestan las instituciones hospitalarias a que se refiere
el artículo anterior para desarrollar y cumplir adecuadamente con la función
propia de cada una.
5.
Dotación de instrumentos para los diferentes servicios.
6.
Compra de suministro.
7.
Compra y mantenimiento de los equipos requeridos para poner en funcionamiento
nuevas áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que se requieran
para su cabal funcionamiento.
8.
Adquisición y mantenimiento de nuevas tecnologías a fin de poner las diferentes
áreas de los hospitales, en especial las de laboratorio, unidades de
diagnóstico, unidades de cuidado intensivo, de urgencias, de hospitalización,
biotecnología, informática y comunicaciones, en consonancia con la demanda de
servicios por parte de la población respectiva.
Parágrafo.
La Asamblea
Departamental de Antioquia determinará en los presupuestos anuales de los años
siguientes a la aprobación de esta ley los valores específicos que a cada rubro
corresponda dentro de las partidas de gastos de cada uno de los hospitales
públicos indicados en el artículo 1o. de la presente ley, pudiendo destinar
hasta un veinticinco por ciento (25%) para el pago de personal de nómina.
&$Artículo 3°. Atribución. Autorízase a la Asamblea Departamental de
Antioquia para que determine las características, tarifas, hechos económicos,
sujetos pasivos y activos, las bases gravables y todos los demás asuntos
referentes al uso obligatorio de la estampilla en las operaciones que se deban
realizar en los diferentes municipios del departamento de Antioquia.
La
Asamblea Departamental de Antioquia facultará a los Concejos de los municipios
del departamento, para que hagan obligatorio el uso de la estampilla, cuya
emisión se autoriza por esta ley y siempre con destino a las instituciones
señaladas en el artículo 1o. de la presente ley.
&$Artículo 4°. Información al Gobierno Nacional. Las providencias que
expida la Asamblea Departamental de Antioquia en desarrollo de la presente ley,
serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección de Apoyo Fiscal
&$Artículo 5°. Responsabilidad. La obligación de adherir y anular la
estampilla física a que se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios
departamentales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al
gravamen determinados por la ordenanza departamental que se expida en
desarrollo de la presente ley. El incumplimiento de esta obligación se
sancionará por las autoridades disciplinarias correspondientes.
&$Artículo 6°. Destinación. El valor recaudado por concepto de la
venta de la estampilla se destinará exclusivamente para atender los rubros
estipulados en el artículo 2o. de la presente ley. La tarifa con que se graven
los distintos actos no podrá exceder del tres por ciento (3%) del valor de los
hechos a gravar.
&$Artículo 7°. Recaudos. Los recaudos por la venta de la estampilla
estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y de las Tesorerías
Municipales conforme a la ordenanza que reglamenta la presente ley.
&$Artículo 8°. Control. El control del recaudo, del traslado oportuno
y de la inversión de los recursos provenientes del cumplimiento de la presente
ley, estará a cargo de la Contraloría Departamental de Antioquia y de las
municipales en aquellas localidades donde existan.
&$Artículo 9°. Vigencia y derogatoria.
La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación, y deroga
todas las leyes que autorizan a la asamblea departamental de Antioquia para
emitir estampillas cuyo recaudo esté dirigido al sector salud.”
“Ley 656 de 2001
(junio 7)
Por la cual se autoriza la
estampilla de la Universidad de Sucre, Tercer Milenio y se dictan otras
disposiciones.
&$Artículo 1°. Autorízase a la Asamblea Departamental de Sucre para
que ordene la emisión de la estampilla "Universidad de Sucre, Tercer
Milenio".
&$Artículo 2°. La emisión de la estampilla que se autoriza será hasta
por la suma de $50.000.000.000 (cincuenta mil millones de pesos), a pesos
constantes de 2000.
&$Artículo 3°. Autorízase a la Asamblea Departamental de Sucre para
que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes
al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que deben
realizarse en el Departamento de Sucre. Las ordenanzas que expida la Asamblea
Departamental, en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley serán llevadas
a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Parágrafo.
La Asamblea de
Sucre podrá autorizar la sustitución de la estampilla física por otro sistema
de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto
de esta ley.
&$Artículo 4°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el
dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen.
&$Artículo 5°. La fiscalización de los recursos provenientes de la
presente ley corre a cargo de la Contraloría Departamental de Sucre.
&$Artículo 6°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre
los cuales se obliga el uso de la estampilla, la Asamblea Departamental de
Sucre podrá incluir contratos, y en general los que considere pertinentes y de
ley la Asamblea Departamental.
&$Artículo 7°. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación.”
“Ley 664 de 2001
(julio 30)
por la cual se modifica
parcialmente las Leyes 66 de 1982 y 77 de 1985.
&$Artículo 1°. El artículo 1o. de la Ley 66 de 1982 modificado por el
artículo 10 de la Ley 77 de 1985 quedará así:
"Artículo
1o. Objeto y valor de la emisión. Autorízase a la Asamblea del Departamento del
Tolima para que ordene la emisión de la estampilla "Pro Universidad del
Tolima" hasta por la suma de cien mil millones de pesos ($10.000.000.000)
a valor constante a la fecha de expedición de la presente ley.
&$Artículo 2°. Deróguense los artículos 2o. y 6o. de la Ley 66 de
1982.
&$Artículo 3°. El artículo 3o. de la Ley 66 de 1982 quedará así:
"Artículo
3o. Atribución. Autorízase a la Asamblea Departamental del Tolima para que por
medio de ordenanza establezca las tarifas, hechos económicos, sujetos pasivos,
bases gravables y demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla
en las operaciones que se deban realizar en el departamento de Tolima.
La
ordenanza que expida la Asamblea Departamental del Tolima en desarrollo de la
presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Apoyo
Fiscal".
&$Artículo 4°. El artículo 4o. de la Ley 66 de 1982 quedará así:
Artículo
4o. La Asamblea Departamental del Tolima podrá facultar a los concejos de los
municipios que conforman el departamento, para que hagan obligatorio el uso de
la estampilla, cuya emisión se autoriza por esta ley siempre con destino a la
Universidad del Tolima."
&$Artículo 5°. Responsabilidad. La obligación de adherir y anular la
estampilla física a que se refiere esta ley estaría a cargo de los funcionarios
departamentales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al
gravamen determinadas por la ordenanza departamental que se expida en
desarrollo de la presente ley. El incumplimiento de esta obligación se
sancionará por la autoridad disciplinaria correspondiente.
&$Artículo 6°. Destinación. El valor recaudado por concepto de la
venta de la estampilla se destinará exclusivamente para la construcción y
dotación de la planta física en la actual sede de la Universidad del Tolima de
Ibagué, hasta cien mil millones de pesos moneda corriente ($100.000.000.000) a
valor constante a la fecha de expedición de la presente ley. La tarifa con que
se graven los distintos actos no podrá exceder del tres por ciento (3%) del
valor de los hechos a gravar.
&$Artículo 7°. El artículo 7o. de la Ley 66 de 1982 quedará así:
"Artículo
7o. Recaudos. Los recaudos por la venta de la estampilla estarán a cargo de l a
Secretaría de Hacienda Departamental y las tesorerías municipales, de acuerdo a
la ordenanza que la reglamenta."
&$Artículo 8°. El artículo 8o. de la Ley 66 de 1982 quedará así:
"Artículo
8o. Control. El control del recaudo, del traslado oportuno y de la inversión de
los recursos provenientes del cumplimiento de la presente ley, estará a cargo
de las contralorías municipales y departamental del Tolima".
&$Artículo 9°. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”
“Ley 669 de 2001
(julio 30)
por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla pro-salud departamental en el departamento del Valle
del Cauca.
&$Artículo 1°. Autorícese a la Asamblea del Departamento del Valle
del Cauca para que ordene la emisión de la estampilla pro-salud departamental
cuyo producido se destinará para el pago de excedentes de facturación por
atención de vinculados de las empresas sociales del Estado o instituciones que
pertenezcan a dicha red y que hayan sido sostenidas con recursos públicos.
&$Artículo 2°. La emisión de la estampilla cuya creación se autoriza
será hasta por la suma de doscientos treinta y un mil (231.000) salarios
mínimos.
&$Artículo 3°. Autorizar a la Asamblea Departamental del Valle del
Cauca para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos
referentes al uso de la estampilla en las actividades y operaciones que se
deberán realizar en el departamento y en los municipios del mismo.
&$Artículo 4°. La obligación de adherir y anotar la estampilla a que
se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios departamentales y
municipales que intervienen en los actos.
&$Artículo 5°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder del
dos por ciento (2%) del valor del hecho u objeto del gravamen.
&$Artículo 6°. El recaudo de la estampilla deberá ser consignado en
el Fondo Seccional de Salud del Departamento del Valle del Cauca y su recaudo
estará a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y tesorería
municipales.
&$Artículo 7°. El control del recaudo y del traslado oportuno de los
recursos que por esta ley se ordena, estará a cargo de la Contraloría del
departamento.
&$Artículo 8°. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación.”
“Ley 699 de 2001
(octubre 17)
por la cual se autoriza a la Asamblea Departamental de
Boyacá la emisión de la estampilla
Pro Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 1°. Autorízase a la Asamblea del departamento de Boyacá,
para que ordene la emisión de la estampilla "Pro Desarrollo de la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia", hasta por la suma de
ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000.00).
Artículo 2°. Autorízase a la Asamblea Departamental de Boyacá para
que determine los sujetos activos y pasivos del gravamen, los hechos económicos
sujetos al mismo, las tarifas, sistemas de recaudo y todos los demás asuntos
referentes al uso obligatorio de la estampilla de algunas actividades y
operaciones que se realicen en el departamento de Boyacá y los municipios
pertenecientes a su circunscripción.
Parágrafo. La ordenanza que expida la asamblea de Boyacá en
desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, será dada a conocer al Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 3°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que
se refiere la presente ley, queda a cargo de los funcionarios departamentales y
municipales que intervengan en los diferentes, actos y hechos económicos que
sean sujetos del gravamen que se autoriza por la presente ley.
Artículo 4°. La vigencia y control de los recaudos provenientes del
cumplimiento de la presente ley, estará a cargo de la Contraloría del
Departamento de Boyacá y de las Contralorías Municipales.
Artículo 5°. Esta ley rige a partir de la fecha de su
promulgación.”
III.  LA DEMANDA
Los demandantes consideran que si bien las
leyes acusadas persiguen un interés altamente social, vulneran los artículos 1,
13, 95-9, 150-5, 287, 300-3-4, 303, 338 y 363 de la Constitución Política.
Luego de hacer referencia al marco
constitucional de la descentralización fiscal y la autonomía territorial, así
como las causas que desencadenaron el descalabro fiscal en las entidades
territoriales que dio como resultado la expedición de la Ley 617 de 2000, los
demandantes señalan que “en nada contribuye para con el proceso de
estabilización de las finanzas territoriales la proliferación de leyes que autorizan
la creación de estampillas, puesto que quedaría en simple retórica la impulsión
y adopción de medidas que buscan la organización” de dichas finanzas, a la vez
que “se lesiona la unidad del sistema tributario en virtud de la disgregación
de tributos que se causa con la expedición de este tipo de leyes, originándose
un desorden fiscal que no permite a las entidades territoriales ejercer su
autonomía fiscal de acuerdo con las normas constitucionales.”
Agregan que dichas leyes conducen al
desorden fiscal y la desestabilización del sistema tributario territorial, toda
vez que no se ajustan a los principios que informan dicho sistema y su
promulgación no se adecua a las necesidades y utilidades propias de las
entidades territoriales, las cuales deben organizar sus fiscos atendiendo la
capacidad tributaria de los contribuyentes, sin crear inequidades y ventajas
frente a otras entidades territoriales.
A su juicio, se debe mantener la coherencia
con las políticas financieras territoriales actuales de tal forma que la
descentralización fiscal sea una realidad y que las entidades territoriales
opten por organizar sus fiscos mediante el examen juicioso de sus capacidades
tributarias, sin tener que acudir a la financiación de ciertas actividades
mediante leyes que autorizan la emisión de estampillas, sino por el contrario
ajustar sus finanzas a través de un sistema tributario organizado con
metodología y criterio equitativo, para así hacer uso racional de sus ingresos
corrientes como fuentes endógenas de financiación.
Con estas premisas, y luego de una extensa
disertación en relación con la naturaleza jurídica de la estampilla dentro de
los ingresos departamentales,  los actores  concluyen que el legislador, al
expedir las leyes acusadas, incurre en serias contradicciones de orden
político, económico y técnico. Los cargos concretos formulados en contra de las
referidas leyes se resumen a continuación:
- Violación de los artículos 1, 287 y 300
de la Constitución
Con fundamento en los principios
constitucionales de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, los departamentos están en la obligación constitucional de
gestionar sus propios recursos, para lo cual deben atender, de manera racional
y eficiente, las necesidades propias de acuerdo con sus capacidades fiscales.
Así pues, las leyes impugnadas vulneran los
referidos principios, a su vez que comprometen las funciones propias de las
Asambleas Departamentales, ya que una ley que autoriza la creación de
estampillas lesiona la autonomía fiscal regional, la hace irreal y condena a la
entidad territorial a depender constantemente de autorizaciones para la
consecución de recursos adicionales, haciéndose ineficiente e inviable con el
tiempo, puesto que en vez de establecer mecanismos que permitan la gestión
propia de recursos, se abre una vía para acceder a recursos extraordinarios sin
que se revisen los inconvenientes presentados en la gestión de los recursos
propios.
Por un lado, a través de las leyes
impugnadas se impide que se presente un esfuerzo fiscal de las entidades
territoriales para elevar el nivel de recaudo y, por el otro, se presenta una
injerencia no facultada, innecesaria e inútil por parte del legislador en el
ejercicio de las funciones departamentales.
Sobre el primer aspecto, señalan los
demandantes que dichas leyes lesionan “el esfuerzo que debe realizar la entidad
para obtener un mejor recaudo de sus fuentes endógenas, puesto que le es mucho
más fácil pero fiscalmente inconveniente, obtener la autorización para la
creación de un nuevo recaudo en vez de proceder a hacer más eficiente el
sistema de recaudo actual.” Sobre el segundo aspecto, consideran que “la
autonomía de las entidades territoriales para el manejo libre e independiente
de la política fiscal, no es de carácter absoluto sino que la propia
Constitución, y excepcionalmente la ley, enmarcan su campo de acción,” tal como
lo ha precisado la Corte Constitucional.
Toda restricción a la autonomía de las
entidades territoriales, en cuanto implica la destinación específica de sus
recursos propios, debe ser útil y proporcionada. Así pues, al ser la estampilla
un gravamen propio o fuente endógena, la intervención del legislador para fijar
la destinación específica de los recursos se encuentra restringida.
“La injerencia del legislador no se ajusta
a ninguna de las excepciones que le otorgan la facultad de intervenir en la
destinación de los recursos propios de la entidad territorial, ya que no puede
considerarse su intervención como facultada expresamente por la Constitución o
en aras a proteger el patrimonio de la Nación o conveniente para mantener la
estabilidad macroeconómica interna y externa, ni mucho menos con ocasión a
condiciones sociales que trascienden del ámbito local o regional.”
Concluyen que las leyes acusadas vulneran
los citados cánones constitucionales en la medida en que atentan contra el
Estado unitario y lesionan la estabilidad macroeconómica del país.
- Artículo 13, 95-9 y 363 de la
Constitución
Las leyes demandadas fomentan inequidades
frente a todos los contribuyentes que residen en entidades territoriales
diferentes y además no establecen principios uniformes que permitan intervenir
la capacidad tributaria de los contribuyentes, con el efecto adicional de
presionar indebidamente la capacidad tributaria de estos últimos. También
desconocen el principio de equidad tributaria pues el alcance de una ley que
autoriza la emisión de una estampilla se limita “a los contribuyentes de la
entidad territorial correspondiente, situándolos en una situación diferente a
la de sujetos que conviven en el entorno de otras entidad territorial,
colocando a aquéllos en una clara desventaja tributaria poco proporcional y
justificada.”
“Al permitirse la creación de leyes que
autorizan la emisión de estampillas, no se está considerando el efecto que
éstas tienen sobre la igualdad en la carga tributaria que debe soportar el
contribuyente para ‘contribuir al financiamiento de gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad’, vulnerándose con ello el
principio de equidad por falta de razonabilidad y proporcionalidad en la medida
adoptada.”
Las referidas leyes no consultan “la
capacidad tributaria de los sujetos gravados, puesto que de su expedición no
resulta ningún elemento de juicio y análisis que permita inferir una evaluación
de la actual carga tributaria que afecta a los sujetos que contribuyen a
financiar los gastos de la entidad territorial, y que por tanto justifique un
aumento de la misma.” Así, “el legislador deja abierta la posibilidad de que la
Asamblea Departamental imponga de manera arbitraria e irrazonable las cargas
impositivas sin establecer indicativos de la capacidad económica de los
contribuyentes que serán sujetos pasivos de la obligación tributaria.”
- Artículo 150-5 de la Constitución
Señalan los demandantes que el “ejercicio
propio de la actividad legislativa consistente en la autorización a la Asamblea
Departamental para que emita una estampilla, no corresponde al cumplimiento de
los principios, valores y fines constitucionales, ya que antes que propender
por (sic) la unificación del sistema tributario igualitario, contribuye a
disgregarlo”, desbordando así los estrictos límites a la cláusula general de
competencia a que alude el artículo 150-5 de la Constitución.
-
Artículo 303 de la
Constitución
Las leyes acusadas, además, desnaturalizan
“la función del gobernador quien, en su calidad de agente del Presidente de la
República, debe poner en marcha la política económica general, ya que (...) no
resulta ajustado a las necesidades y prioridades de la política económica que
actualmente el Gobierno Nacional ha puesto en marcha mediante la Ley 617 de
2000, autorizar a las asambleas departamentales emitir estampillas.”
“La emisión de estampillas se constituye en
una manera de crear un nuevo tributo cuyo recaudo se destinará a la
financiación de ciertas actividades que debe cumplir el departamento. Pero el
crear nuevas fuentes de recaudo debe ajustarse a las políticas económicas y
fiscales que se han puesto en marcha para el saneamiento y racionalización de
las finanzas territoriales, de lo contrario sería imposible cumplir con los
propósitos que se quisieron fijar al expedirse la Ley de Saneamiento Fiscal
Territorial y por lo tanto la misión propia del gobernador como ejecutor de las
políticas económicas nacionales resulta seriamente lesionada.”
- Artículo 338 de la Constitución
Las leyes demandadas desconocen la garantía
para los contribuyentes consistente en la predeterminación de los tributos,
según la cual la ley que crea un impuesto debe establecer, de manera directa,
los elementos constitutivos del mismo. En efecto, el contenido normativo de
aquéllas no establece, de manera directa, todos los elementos que configuran la
obligación tributaria, como lo son los hechos u operaciones económicas sujetas
al gravamen, vulnerando así el canon constitucional citado.
IV.  INTERVENCIONES
1. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano MAURICIO PLAZAS VEGA, en su
calidad de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino
en el presente proceso para solicitar a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de las leyes demandadas, por considerarlas violatorias de
los artículos 13, 338 y 363 de la Constitución, que consagran los principios de
igualdad, legalidad, equidad, eficiencia y progresividad de los tributos.
Teniendo en cuenta que el conjunto de
normas tributarias forman un sistema, cada impuesto debe armonizarse con los
demás tributos para que el sistema del cual forman parte cumpla con los
referidos principios.
Con fundamento en el principio de
eficiencia, es deber del Congreso, al expedir leyes que crean tributos, “tener
en cuenta su armonía con el sistema tributario, determinando si éstas realmente
cumplen de manera oportuna y razonable las finalidades para las que son creadas
y si ayudan al mejoramiento del sistema tributario”. De otra parte, “el sistema
tributario establecido, así como sus modificaciones, deben consultar con el plan
económico de la Nación, ya que de lo contrario atentaría contra el desarrollo
económico de la misma.”
También vulneran el principio de igualdad y
de equidad tributaria, ya que en forma arbitraria y desordenada facultan sólo
“a algunas Asambleas y al Concejo de Bogotá para establecer tributos,
con el agravante que no se precisa en ellas el marco de esas facultades y no se
fijan los elementos básicos de los impuestos que crean.” De esa forma, dichas
leyes contribuyen a que el sistema tributario sea incoherente.
Con la proliferación de leyes referentes a
estampillas a favor de instituciones de salud y educación de nivel local, se
olvida que “la ley tributaria nacional y territorial vigente permite la
obtención de recursos de manera más eficiente y sin que se atente contra la
estabilidad del sistema tributario y contra el principio de eficiencia
tributaria.”
Asimismo, las referidas leyes son
contrarias al principio de legalidad tributaria, toda vez que no contienen
todos los elementos esenciales de un impuesto, como lo exige el artículo 338 de
la Constitución. Siendo que los entes territoriales no gozan de soberanía
fiscal, la facultad tributaria que ejercen debe tener en cuenta el marco que la
ley creadora del tributo haya establecido. En relación con la autorización
genérica dada para la emisión de estampillas, la “ley de autorizaciones” debe
fijar al menos el marco de referencia, los parámetros generales y las
directrices del tributo que se crea, tal como lo ha sostenido la Corte
Constitucional. La “autorización genérica” dada por la ley a las entidades
territoriales “no debe entenderse de tal manera que aquélla no establezca
mínimo sus características, su ámbito de aplicación, su naturaleza jurídica, el
sentido y alcance del tributo, como sucede en el caso de las leyes demandadas
en donde la vaguedad de sus contenidos y propósitos es evidente.”
2. Intervención ciudadana
El ciudadano LEOPOLDO ROMERO GÁLVEZ
intervino en este proceso para coadyuvar la demanda y, en consecuencia,
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes acusadas, con
fundamento en los argumentos que se exponen enseguida:
Afirma el interviniente que las leyes
demandadas vulneran los principios que informan el sistema tributario
colombiano, “ya que éstas no son más que la autorización para la creación de
nuevos tributos territoriales, dejando al arbitrio del órgano respectivo la
fijación de los hechos generadores del mismo.” De esa manera, no se tiene en
cuenta “el estado de las finanzas territoriales y el esfuerzo del Gobierno por
promover su saneamiento y con ello estabilizar la economía del país.” De esta
manera las leyes acusadas “constituyen autorizaciones para la creación de
tributos que impiden la consecución y el fortalecimiento de la autonomía
territorial en la gestión eficiente de sus propias rentas.”
Además, las leyes acusadas
contrarían los principios de descentralización y autonomía fiscal de las
entidades territoriales, en la medida en que éstas “recurrirán afanosamente a
los recursos de la Nación para financiar sus actividades propias,” así como
tampoco “propenderán por mejorar su política fiscal a través de la auto-gestión
de sus propios recursos.”
Vulneran también el principio de
equidad tributaria, toda vez que pone en situación de desventaja a los sujetos
que ejercen sus actividades en otra entidad territorial no sujeta al gravamen,
así como el principio de igualdad, en la medida en que fijan un monto máximo de
recaudo y “no es equitativo que un sujeto resulte gravado con tributo hasta que
se verifique el recaudo del monto máximo autorizado, mientras que otro sujeto
que incurre en la misma conducta, pero con posterioridad a la verificación de
tal monto, no quede sometido a los efectos de éste.”
El interviniente anexa un documento emitido
por el Ministerio de Hacienda, con fecha 24 de octubre de 2001 y dirigido a los
presidentes de la Comisión Tercera del Senado y de la Cámara de Representantes,
en la que se esbozan argumentos en contra de algunos proyectos de ley relativos
a la emisión de estampillas.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2825 recibido el 19 de marzo de 2002, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las leyes 645, 654, 655, 656, 662, 663, 664,
669 y 699 de 2001, y estarse a lo resuelto en la sentencia C-089 de 2001 en
relación con la Ley 648 de 2001, por las siguientes razones:
“La Constitución no concreta únicamente en
el legislador la facultad de señalar los elementos del tributo, por cuanto esta
facultad dependerá del nivel al que éste corresponda. Así, tratándose de
tributos del nivel nacional, el Congreso es el llamado a crear el tributo y
señalar todos los elementos del mismo y, facultativamente, puede delegar en las
corporaciones del nivel territorial el establecimiento de algunos de los
elementos, pero en este caso, debe indicar expresa y claramente los criterios,
pautas o directrices, a los que deben sujetarse las autoridades
departamentales, distritales o municipales en el ejercicio de tal delegación.”
“Si por el contrario, se trata de tributos
que pertenecen por derecho propio a los entes del nivel territorial, la
obligación del legislador se limita a la autorización para la creación del
tributo y al señalamiento de los criterios, pautas o directrices generales del
mismo.”
Con fundamento en jurisprudencia de la
Corte Constitucional, señala el Procurador que las estampillas son recursos
propios de los entes territoriales, por lo cual se justifica que el legislador
no deba señalar todos los elementos del tributo, con el fin de respetar la
autonomía administrativa y fiscal de aquéllos, teniendo en cuenta que uno de
sus principales derechos es el de administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (C.P. Art.
287-3).
Respecto de las leyes demandadas, “el
legislador se limita a dar una autorización al ente territorial para que, si lo
considera conveniente, ordene o no la emisión de la estampilla; por ello, no
puede aseverarse que se presente una excesiva intromisión del legislador en los
asuntos de los entes territoriales, pues únicamente los está facultando.”
Por lo anterior, el Ministerio Público
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las leyes demandadas.
Sin embargo, si bien individualmente
consideradas las leyes objeto de demanda son constitucionales, vistas en
conjunto constituyen una forma extraordinaria de proveer recursos a los entes
territoriales, que puede terminar afectando la estabilidad macroeconómica del país.
En efecto, “la proliferación de leyes de autorización para la emisión de
estampillas desconoce el papel del legislador como unificador de la política
tributaria, genera un desgaste irracional de la actividad legislativa, se
constituye en indebida injerencia en la ponderación de las necesidades locales
y en la utilización de los recursos propios de los entes territoriales y rompe
el principio de igualdad y de homogeneidad tributaria al no sujetarse a unos
criterios generales.”
Señala el Procurador que se requiere que
“el Congreso analice la figura de las estampillas como fuente de ingresos de
los entes territoriales y de considerar necesario mantener esta figura,
establezca unos criterios generales, sobre los fines, los sujetos pasivos, las
tarifas y la proporcionalidad entre el presupuesto, la gestión y la emisión de
estampillas, a efecto de cumplir una de sus funciones, cual es la existencia de
criterios estándar o generales en el aspecto tributario, señalando tratamientos
especiales sólo cuando éstos se justifiquen, protegiendo por demás a los
contribuyentes en su derecho a la igualdad. (...) De lo contrario, y para cada
caso concreto, siempre existirán causas que ameritarán la autorización de
recursos especiales(...)”
Por ello, solicita a la Corte que exhorte
“al Congreso para la expedición de una ley que señale los parámetros generales,
los objetivos y los límites para la emisión de estampillas por parte de los
entes territoriales, que permitan un manejo macroeconómico coherente del
sistema tributario.”
Por último, en relación con la Ley 648 de
2001, pide a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-089 de 2001.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución,
por tratarse de leyes de la República.
2. Cosa Juzgada
2.1  Ley 645 de 2001
La totalidad de la Ley 645 de 2001 fue
demandada ante esta Corporación, siendo radicado el expediente bajo el número
D-3699, por argumentos que coinciden con los esgrimidos en la presente demanda.
La Corte declaró exequible la integridad de la misma mediante sentencia C- 227
de 2002[1],
operando el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En consecuencia, en
relación con los cargos contra la Ley 645 de 2001 se estará a lo resuelto en la
sentencia antes citada.
2.2. Artículo 2° de la Ley 648 de 2001
En relación con la Ley 648 de 2001, el
señor Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia
C-089 de 2001, en la cual se analizaron las objeciones presidenciales al proyecto
de ley[2]
que autorizaba la emisión de la estampilla “Universidad Distrital Francisco
José de Caldas 50 años,” declarando infundadas dichas objeciones, una de
las cuales coincide con los cargos de la demanda que ahora se estudia.
En efecto, en la primera objeción formulada
en contra del referido proyecto, el Ejecutivo considera que el artículo 2° del
proyecto establece una destinación especial y detallada de la totalidad del
impuesto que se pretende recaudar por concepto de la emisión de la estampilla,
lo cual vulnera el artículo 287 de la Constitución, en tanto niega la autonomía
de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses. En su
concepto, cuando el Congreso señala la destinación específica de los recaudos
por concepto de la estampilla, desconoce la facultad discrecional de los
concejos municipales de disponer de los recursos generados por sus tributos.
La Corte declaró infundada dicha objeción, al considerar
que aun cuando se trate de recursos propios de las entidades territoriales, es
posible la intervención del legislativo si se presentan determinadas
circunstancias que así lo ameriten. Para el caso concreto, encontró las
siguientes:
“Analizada con detenimiento la documentación allegada,
y en especial la exposición de motivos y el proyecto en cuestión, encuentra la
Corte que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas afronta serios
problemas financieros y que en tales circunstancias el legislador consideró
pertinente adoptar medidas de naturaleza tributaria.  Igualmente para esta
Corte es claro que los eventuales beneficios superan el ámbito local o
regional, en tanto cobijan a estudiantes provenientes de otras ciudades y
municipios del país, pero especialmente a los de condiciones sociales
difíciles, todo lo cual redunda en últimas en el fortalecimiento de la
educación superior colombiana.  Así, por ejemplo, en la exposición de motivos y
en las ponencias para debate, los congresistas ilustran que cerca del 25% de
los alumnos de la universidad proviene de distintas partes del territorio
nacional, que hay estudiantes de estratos bajos (1, 2 y 3), así mismo señalan
que el déficit de la institución supera los tres mil millones de pesos
($3.000.000.000.oo) y que el presupuesto nacional asignado a la Universidad
Distrital (6.000.000.000.oo) es muy inferior al de otras instituciones
universitarias como la de Antioquia ($80.900.000.000.oo), la del Valle
($57.800.000.000) o la del Atlántico ($32.000.000.000.oo).
13.- En estos términos,
la injerencia del legislador en el proyecto objetado resulta ser necesaria para
alcanzar el fin propuesto e idónea para la consecución del mismo, pues si lo
que se desea es ayudar al saneamiento financiero de una universidad con impacto
nacional, es apenas lógico que se asegure que los recursos lleguen a ella y que
sean adecuadamente utilizados.  Además, la intervención es razonablemente
proporcionada, en la medida que se trata de un ingreso adicional que no altera
el presupuesto general de la entidad ni entorpece su normal funcionamiento,
configurándose en la cuarta excepción descrita y que autoriza la intervención
del Congreso en materia de rentas territoriales propias.
14.- La Corte
destaca la proporcionalidad de la medida, ya que mal podría afirmarse que se
trata de una intromisión excesiva en la autonomía del Concejo Distrital, cuando
éste conserva la facultad para decretar o no le emisión de la estampilla y a
partir de ello cobrarla o abstenerse de hacerlo.  Guarda también un margen de
discrecionalidad, en la medida que el Congreso se abstiene de regular todos los
elementos del tributo y cede al Concejo la libertad para determinarlos, a un
punto tal que incluso le autoriza para sustituir la estampilla por otro sistema
de recaudo, siempre y cuando permita cumplir el objeto de la ley.  La norma ha
de ser entendida entonces como un mecanismo para contribuir al fortalecimiento
de una institución que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá
del ámbito simplemente local.  Por consiguiente, la objeción contra el artículo
2 del proyecto de ley de la referencia será declarada infundada.”
La segunda y última objeción presidencial al proyecto no
coincide con los cargos de la presente demanda, pues allí se controvierte el
artículo 8° del mismo con base en que el control de recaudo y el traslado
oportuno de los recursos a la Universidad no debe estar a cargo de la
Contraloría de Santafé de Bogotá, por cuanto dichas funciones desbordan el
alcance de las competencias dadas por la Constitución a este organismo de
control. No sobra advertir que la Corte también declaró infundada dicha
objeción, “bajo el entendido de que el artículo 8º del proyecto autoriza a la
Contraloría Distrital a ejercer únicamente el control posterior y selectivo del
recaudo, del traslado y de la distribución de los recursos obtenidos.”
Así las cosas, la Corte se estará a lo resuelto en la
sentencia C-089 de 2001 pero sólo en relación con el artículo 2° de la Ley 648
de 2001, por existir plena concordancia entre la objeción formulada contra esa
disposición contenida en el proyecto que dio origen a la Ley 648 y el cargo
formulado en la presente demanda.
3. Problema Jurídico
Corresponde a la Corte decidir si las leyes
demandadas vulneran los principios constitucionales de descentralización y
autonomía territorial, así como los que informan el sistema tributario,
especialmente los de legalidad y equidad, para lo cual debe resolver los
siguientes interrogantes: (i) si el Congreso puede autorizar a los entes
territoriales para la emisión de una estampilla con el objeto de captar
recursos propios; (ii) si de conformidad con el principio de legalidad
tributaria, dichas leyes de autorización deben contener todos los elementos
esenciales del tributo, y si es constitucional que el Congreso determine la
destinación del recaudo; y (iii) si las leyes demandadas consagran un trato
discriminatorio respecto de los contribuyentes que residen en la entidad
territorial que impone la obligación tributaria, frente a aquellos
contribuyentes del nivel nacional o que residen en otro ente territorial.
La descentralización y la autonomía fiscal
de los entes territoriales
El artículo 1° de la Constitución Política, que esboza los
caracteres del Estado, dispone que “Colombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales(...)” Existe pues, a instancias del canon
constitucional citado, una compatibilidad entre el carácter unitario de la
organización estatal y los aludidos principios de descentralización y autonomía
territorial, que orienta en materia impositiva el alcance del ejercicio de las
funciones del Congreso, así como de las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales.
La autonomía constituye el pilar a partir
del cual los entes territoriales pueden alcanzar los fines asignados por el
Constituyente, al gozar de cierta capacidad jurídica de auto gestión política,
administrativa y fiscal. Sobre esta última, la autonomía se traduce en el derecho
en cabeza de los departamentos y municipios de “administrar los recursos y
establecer los                                            tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones”, al tenor del artículo 287 de la
Constitución. Sin embargo, por disposición del mismo precepto constitucional,
dicha autonomía no es absoluta, pues se enmarca dentro de los límites de la
Constitución y la ley, lo cual encuentra justificación en el hecho de que los
departamentos y municipios carecen de la soberanía fiscal que ostenta de manera
exclusiva el Congreso de la República. En este sentido, se puede afirmar que la
potestad impositiva de las entidades territoriales no es autónoma sino
subordinada a la ley. Sobre este punto, ha sido particularmente prolija la
jurisprudencia de la Corte, de la cual cabe destacar la sentencia C-346/97
(M.P. Antonio Barrera Carbonell):
“(L)a
conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el
entendido de que según lo establece el art. 287 de la Constitución, las
entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y
atribuciones que les pertenece por sí mismas y que no devienen propiamente del
traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios
asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un
ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades
para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.
2.2.2. Un rasgo
característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución
que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios
que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar
una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar
sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias
específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al
mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el
derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas
nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según
convenga a la gestión de los intereses regionales y locales.
No obstante, como lo ha señalado la Corte, con
fundamento en los arts. 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución no
existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades
territoriales, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe
ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la
Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad
impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede
señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales
para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía,
es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la
desvirtúe, desconozca o desnaturalice.”
De otro lado, es de observar que el señor
Procurador General de la Nación solicita que la Corte exhorte al Congreso para
que expida una ley que señale los parámetros para la emisión de estampillas por
parte de los entes territoriales.  La Corte considera que hace parte de la
autonomía y de la libertad de configuración del órgano legislativo, la fijación
dentro de los límites constitucionales de cada una de las emisiones de
estampillas y que en consecuencia no es necesario exhortar al Congreso; mucho
más cuanto que el Congreso dentro de su libertad de configuración puede por
leyes posteriores, modificar o inclusive derogar las ya existentes sobre
estampillas.
Principio de
legalidad tributaria
Uno de los principios sobre los que se
funda el sistema tributario es el de la legalidad, que se concreta, en primer
lugar, en el origen representativo del tributo, en desarrollo del principio
según el cual “no puede haber tributo sin representación” (“nullum tributum
sine lege”), propio de un Estado democrático y vigente en nuestro
ordenamiento aún con anterioridad a la Constitución de 1991.[3] En efecto, el artículo
338 de la Carta señala que solamente dichos cuerpos colegiados podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, lo cual significa que la potestad
impositiva radica exclusivamente en cabeza de los cuerpos colegiados de
elección popular, como es el Congreso –órgano representativo por excelencia-,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, sin que
pueda delegarse tal potestad al gobierno en sus diversos niveles.
El referido principio se sintetiza entonces
en que la fuente de la obligación tributaria no puede ser sino la ley. Así las
cosas, aún en el marco de un estado de emergencia económica el Congreso no se
desprende de su soberanía impositiva ni la delega en el Ejecutivo para que éste
decrete o modifique tributos. Simplemente ocurre que la propia Carta Política
autoriza al Presidente para que, transitoriamente, establezca o modifique
tributos con una vigencia limitada, a través de una normatividad que puede ser
adoptada como definitiva por parte del legislador. Al respecto, es de notarse
que bajo la vigencia de la Constitución anterior, la jurisprudencia y la
doctrina consideraban válido el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Ejecutivo para decretar impuestos, lo cual fue claramente erradicado por el
Constituyente de 1991.[4]
En segundo lugar, el principio de legalidad
comprende el carácter predeterminado del tributo, en armonía con la certeza que
está llamado a irradiar, lineamiento según el cual corresponde a los órganos de
representación popular fijar directamente, a través de la ley, las ordenanzas y
los acuerdos, los elementos constitutivos del tributo, a saber: los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos. Así pues, con la predeterminación del tributo no sólo se busca hacer
efectivo el principio de representación popular en materia impositiva, sino
garantizar la seguridad jurídica propia del sistema tributario, por cuanto los
contribuyentes tienen derecho a conocer de antemano todos los elementos de la obligación
tributaria a que estarán sujetos.
Ahora bien, en relación con los tributos de
carácter territorial el Congreso de la República debe respetar la autonomía de
que gozan dichas entidades, absteniéndose de incidir excesivamente en su
capacidad para administrar sus propios recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Pues si bien aquél, en
ejercicio de su soberanía impositiva puede autorizar a los cuerpos colegiados
territoriales para establecer o modificar tributos, así como delinear los
parámetros mínimos que aseguren cierta eficacia al tributo de acuerdo con los
propósitos fiscales perseguidos, no puede definir en la ley habilitante todos y
cada uno de los elementos del tributo, asunto éste del resorte de las asambleas
y concejos, que conocen de primera mano las necesidades e intereses de sus
territorios y pueden, con más sólidos fundamentos de juicio, determinar el
alcance y la conveniencia del contenido de cada uno de dichos elementos.
Sintetizando:  si bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el
legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto
pasivo, hechos y bases gravables y tarifas;  también lo es que frente a los
tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque
estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales.  De este modo,
la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo
es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la
creación del tributo.  Sobre esta tensión que se produce entre los principios
de legalidad tributaria y autonomía territorial, en reciente pronunciamiento la
Corte señaló:
“...(
) El principio de la certeza del tributo –o de la precisión legal de los
elementos de la obligación tributaria- surge como un extremo definitorio del
principio de autonomía territorial que a la luz del artículo 287-3 superior
reivindica en cabeza de las entidades territoriales su derecho a “(...)
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Por
donde, entre estos dos principios fluye una tensión que según sea el sentido e
intensidad con que se resuelva, favorecerá o frustrará fiscalmente el cometido
autonómico de las entidades territoriales: a mayor gobernabilidad territorial
sobre la fijación directa de los componentes de la obligación tributaria, mayor
será su autonomía impositiva;  y viceversa.  Sin desconocer, claro es, la
importancia capital del postulado de unidad económica que debe presidir las
decisiones fiscales en lo nacional y territorial, con la subsiguiente
salvaguarda contra la atomización del tributo. En todo caso, cuando quiera que
la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas
corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo
igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado.
Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a
voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con
exclusividad de las asambleas y concejos.  De lo cual se concluye que mientras
en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo
tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las
asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía
territorial que informa la Constitución.”[5]
De conformidad con el artículo 338 de la
Constitución y tomando en consideración el anterior criterio jurisprudencial,
es fácil concluir que las leyes demandadas, cuyo objeto es la autorización a
una asamblea o concejo municipal o distrital para la creación de un tributo, no
deben contener todos los elementos del mismo. Si bien resulta imprescindible
que este último contenga todos los elementos esenciales esgrimidos en el citado
canon constitucional, en manera alguna dicha norma “señala que la fijación
de sus elementos sólo puede ser efectuado por el legislador, ya que habla
específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, es conforme
con la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los
marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del mismo”.[6] Tratándose de recursos
propios de las entidades territoriales, no hay razón para que el legislador
delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la
autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional. En
consecuencia, el cargo según el cual las leyes demandadas son
inconstitucionales por no contener todos los elementos constitutivos del
tributo, no está llamado a prosperar.
Resta determinar, entonces, si el
legislador incurre en una indebida injerencia en la autonomía territorial al
establecer la destinación del recurso recaudado a través de la estampilla,
restringiendo así la discrecionalidad de las asambleas departamentales o
concejos municipales o distritales para decidir autónomamente dicha destinación
pues, como lo ha sostenido la Corte, “cuando se trata de recursos
territoriales provenientes de fuente endógena (recursos propios), la
posibilidad de intervención por parte del legislador aparece muy restringida,
pues de otra forma la autonomía financiera de las entidades territoriales
correría el riesgo de perder su esencia”.[7]
Al respecto, el artículo 338 de la
Constitución no concede a las respectivas asambleas o concejos, de manera
exclusiva, la facultad de determinar la destinación del recaudo, pudiendo
hacerlo el Congreso en la ley habilitante, sin que por ello se restrinja el
alcance del principio de autonomía territorial plasmado en la Constitución, ya
que existe una conjunción entre este último y los principios de unidad
económica nacional y soberanía impositiva en cabeza del Congreso, que permite
hallar razonable una interpretación en ese sentido, siempre y cuando se
entienda que la intervención del legislador sobre los recursos propios o
fuentes endógenas de financiación es justificada en cada caso.
Sobre el particular, resulta pertinente
reiterar que “si la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley
debe definir todos los elementos de la obligación tributaria. Pero en cambio,
si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se limita a
autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes corporaciones de
representación popular, en el ámbito territorial, proceder a desarrollar el
tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales eventos, ‘la ley
puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco
dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los
elementos concretos de la contribución’ (Sentencia C-084 de 1995). Así, desde
sus primeros fallos, esta Corporación ya había señalado que ‘la ley de
autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo,
pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el
acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes citado.’ (Sentencia
C-004 de 1993)”.[8]
Se concluye entonces que dentro del marco
de generalidad de la ley de autorizaciones a que se ha hecho referencia, bien
puede incluir el legislador, en ejercicio de su soberanía impositiva, la
destinación del recaudo a que aluden las leyes demandadas, siempre que no
implique una intervención injustificada en la autonomía de los entes
territoriales. La Corte[9]
ha establecido una serie de criterios para determinar la constitucionalidad de
dicha intervención impositiva en materia de recursos endógenos, así:
“Cuando (i) lo
señala expresamente la Constitución; (ii) es necesario proteger el patrimonio
de la Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos del
presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente para mantener la estabilidad
económica interna y externa; (iv) las condiciones sociales y la naturaleza de
la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional.
Si bien es cierto que la Constitución prohibe la creación de rentas nacionales
con destinación específica, también lo es que no prohíbe la asignación
específica de rentas de otro orden, toda vez que no son computadas dentro de
los ingresos corrientes de la nación[10].
“De cualquier
manera, toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implica la
destinación específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil
y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo
contrario deberá ser declarada inexequible[11].”[12]
Las leyes que autorizan la creación de
tributos territoriales no vulneran per se el principio de equidad tributaria
Manifiestan los demandantes que las leyes
demandadas vulneran el principio de equidad tributaria respecto de “los
contribuyentes de la entidad territorial correspondiente, situándolos en una
situación diferente a la de sujetos que conviven en el entorno de otra entidad
territorial, colocando a aquéllos en una clara desventaja tributaria poco
proporcional y justificada.”
El principio de igualdad, consagrado
genéricamente en el artículo 13 de la Constitución, irradia todas las
actuaciones de las autoridades públicas y encuentra manifestaciones concretas
como en el caso de la imposición de tributos. Así, el artículo 363 de la Carta
estatuye que el sistema tributario se funda en el principio de equidad, entre
otros, sobre el cual la Corte ha delimitado su alcance así:
“Al lado del principio de legalidad del
tributo, de profunda raigambre democrática, el principio de igualdad constituye
claro límite formal y material del poder tributario estatal y, por
consiguiente, las reglas que en él se inspiran se orientan decididamente a
poner coto a la arbitrariedad y a la desmesura. No se trata de establecer una
igualdad aritmética. La tributación tiene que reparar en las diferencias de
renta y riqueza existentes en la sociedad, de modo que el deber fiscal,
expresión de la solidaridad social, tome en cuenta la capacidad contributiva de
los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la carga fiscal, la que ha
de asignar con criterios de progresividad, a fin de alcanzar grados cada vez
mayores de redistribución del ingreso nacional.
“La igualdad
impone la necesidad de acatar como regla tributaria básica la generalidad del
tributo. Si al margen de los contribuyentes se coloca a aquellas personas que
carecen de capacidad contributiva, todos los demás ciudadanos, según su poder
económico y en los términos de la ley, quedan sujetos al mismo deber de
concurrir al levantamiento de las cargas públicas. El privilegio en la ley y en
la aplicación de la ley, resulta definitivamente proscrito, pues el poder
tributario se fundamenta en la justicia y en la equidad.”[13]
Ahora bien, en virtud del principio de
razonabilidad una determinada disposición es discriminatoria cuando no se puede
justificar razonablemente el trato diferencial que ella establece
respecto de dos situaciones similares o, en otras palabras, cuando ante
situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación
alguna. Lo anterior significa, en sentido inverso, que no se está frente a un
trato diferencial injustificado cuando las hipótesis sobre las que recae la
supuesta discriminación son totalmente disímiles.
En el presente caso, la Corte debe analizar
si una ley por medio de la cual el Congreso autoriza a las entidades
territoriales, a través de sus órganos de representación popular, a emitir
estampillas pro-fomento de una institución del nivel departamental o municipal,
establece un trato diferencial injustificado respecto de los contribuyentes
sujetos a dicha obligación tributaria.
Efectivamente, las leyes demandadas crean
un trato diferencial entre los contribuyentes del respectivo ente territorial
en su condición de sujetos pasivos de la obligación tributaria allí
establecida, frente a los contribuyentes del nivel nacional o de las demás
entidades territoriales, pues sólo aquéllos deberán asumir la carga fiscal
derivada del cobro de la estampilla. Sin embargo, la Corte no encuentra tal
diferenciación arbitraria o irrazonable, toda vez que los parámetros para
identificar una posible discriminación tributaria están circunscritos a la
órbita interna del ente territorial del que se trate. En ese sentido, no puede
compararse el tratamiento tributario que decida adoptar una determinada
asamblea departamental o concejo distrital o municipal, frente a la política
fiscal de la Nación o de otro ente territorial por cuanto, en materia de
tributación territorial, el principio de equidad se restringe al tratamiento
fiscal que se pueda dar al interior de la respectiva entidad departamental,
distrital o municipal. Al respecto, dijo la Corte lo siguiente:
“Es de notar que
las competencias impositivas que la Carta y la ley 397 de 1997 otorgan a las
asambleas y concejos municipales podrían sugerir desigualdades aparentes entre
una y otras jurisdicciones en el terreno de su ejecución.  Es decir, algunos
manifestarán que en el plano municipal, a tiempo que unos concejos podrían
establecer una estampilla con tarifa moderada o baja, otros por su parte
ejercerían sus facultades estipulando una estampilla con tarifa más alta frente
a iguales hechos gravables, generándose así tarifas diferenciales contrarias al
principio de equidad tributaria.  Iguales glosas cabría esperar de la red
departamental.  Sin embargo, en presencia de dichas sindicaciones se impone
observar que, tratándose de tributos territoriales la igualdad debe entenderse
dentro de cada jurisdicción y no con referencia al plano nacional.  Claro es
que en atención al principio de autonomía territorial cada asamblea
departamental y cada concejo municipal puede ejercer sus facultades impositivas
sin sujeción a los criterios adoptados por sus homólogos dentro de sus
respectivas jurisdicciones; lo que por contera implica reconocer que frente a
tributos territoriales el juicio de igualdad sólo puede hacerse en el seno de
cada jurisdicción, en relación con los hechos y sujetos pasivos
territorialmente alinderados y con cabal respeto a la pluralidad y diferencia
que las jurisdicciones ajenas puedan ostentar en el despacho de sus asuntos
internos.  Sin olvidar que siendo Colombia un Estado Social de Derecho las
asambleas y concejos deben ejercer sus competencias –en este caso las
tributarias- con estricto apego a los mandamientos constitucionales y legales.
Lo que a su vez refrenda la existencia de tributos de exclusivo cuño
departamental y de tributos propios del solar municipal.”[14]
(Subrayado fuera del texto)
En consecuencia, las leyes demandadas no
consagran discriminación alguna frente a los sujetos pasivos de la obligación
tributaria allí establecida, por cuanto las hipótesis sobre las cuales recae la
supuesta discriminación son totalmente disímiles. No podría ser otra la
conclusión si se tiene en cuenta que cada entidad territorial posee recursos,
necesidades, e intereses totalmente heterogéneos, sumado a la discrecionalidad
de cada cuerpo colegiado de ejecutar o no la autorización impartida por el
Congreso para la emisión de la estampilla. En efecto, las leyes demandadas en
ningún caso establecen una obligación sino una mera habilitación para
establecer una tasa de conformidad con los parámetros señalados en cada ley y
los que determine la asamblea o concejo respectivo, como se consignó en la
susodicha sentencia C-1097/01.
A continuación la Sala procede a
realizar un resumen de las normas acusadas, en orden a puntualizar la
correspondencia que las mismas ostenten frente a la Constitución Política.
-Ley 662 de 2001
A través de esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental del Atlántico para ordenar la
emisión de la estampilla “Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico”,
cuyo monto máximo es de $ 2.500.000.000 anuales, que será manejado por el ente
recaudador en una cuenta especial de dicho Instituto.  Asimismo se autorizó a
la Asamblea del Atlántico para determinar las características, tarifas y demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y
operaciones circunscritas al Departamento y al Distrito Industrial y
Portuario de Barranquilla.
En forma alternativa la Asamblea
del Atlántico quedó facultada para autorizar la sustitución de la estampilla
física por otro sistema de recaudo que cumpla el cometido de la presente ley.
La ley 662 previó como tarifa máxima el 2%
del hecho gravable, el cual podrá comprender contratos y otros renglones
económicos que permite la ley.
El recaudo tendrá como destino exclusivo la ejecución del
Plan de Inversión del Instituto Tecnológico de Soledad Atlántico, previa
aprobación del Consejo Directivo, cuyo control estará a cargo de la Contraloría
Departamental del Atlántico.  Igualmente, en desarrollo de las relaciones
interinstitucionales la Asamblea del Atlántico pondrá en conocimiento del
Ministerio de Hacienda y de Educación Nacional las respectivas ordenanzas.
Como bien se aprecia, en ejercicio de sus poderes
constitucionales el Congreso de la República autorizó la emisión de una
estampilla para el Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico, fijando al
respecto el sujeto activo (Departamento del Atlántico y Distrito Industrial y
Portuario de Barranquilla), facultando a la Asamblea para definir el hecho
generador (actividades y operaciones circunscritas al Departamento y al
Distrito) y especificando el tope máximo de la tarifa (2%), siendo del resorte
de la Asamblea del Atlántico la determinación del sujeto pasivo, las
características de la estampilla y la tarifa concreta en el marco del límite
señalado.  Igualmente reguló el destino que se le debe dar al recaudo.
Disposiciones tales que le permiten a esta Corporación concluir que la ley bajo
estudio resulta ajustada a los cánones constitucionales, salvo en lo atinente
al parágrafo de su artículo 4, que expresa:
“La
Asamblea del Departamento del Atlántico, podrá autorizar la sustitución de la
estampilla física por otro sistema de recaudo que en todo caso cumpla con el
objetivo de la presente ley”.
Regla ésta que atenta primeramente contra lo dispuesto en
el artículo 300-4 de la Constitución Política, toda vez que la competencia
tributaria de las Asambleas Departamentales debe sujetarse a la ley que en
forma precisa establezca un tributo o autorice su creación.  Es decir, la
ley no puede incurrir en dictados afectados de indeterminación o en el
otorgamiento de facultades alternativas, que lejos de ajustarse al principio de
la certeza del tributo que entraña el artículo 338 superior, constituyan una
clara indeterminación rayana en una sutil delegación impositiva a favor
de las Asambleas, proscrita incluso en cabeza del Presidente de la República
(art- 150-10 C.P.).  De lo cual se sigue que el parágrafo cuestionado estaría
habilitando tácitamente a la Asamblea Departamental del Atlántico para ponerse
en el lugar del Congreso estableciendo otro sistema de recaudo –diferente a la
estampilla-, y por tanto, para hacer a través de ordenanza lo que le
corresponde al Congreso hacer mediante ley (art. 121 C.P.).  Por donde, el
ejercicio de la alternativa prevista en el parágrafo sólo tendría un efecto:
el de desvirtuar el sentido y alcance de la ley 662 de 2001.  O  lo que es
igual:  el de desarrollar el germen de su propia negación teleológica.
Por consiguiente, el parágrafo
del artículo 4 de la ley 662 de 2001 será declarado inexequible.
-Ley 663 de 2001
A través de esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental del Atlántico para ordenar la
emisión de la estampilla “Pro hospitales de primer y segundo nivel de
atención en el departamento del Atlántico”.  Seguidamente señaló el destino
que se le debe dar al recaudo obtenido, al propio tiempo que autorizó a la
Asamblea para determinar las características, tarifas y todos los demás asuntos
referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades,  obras y
operaciones circunscritas al Departamento y a los municipios del mismo.
En lo atinente a la tarifa la ley
previó un tope máximo del 2% sobre la base gravable, a tiempo que autorizó a
la Asamblea para sustituir la estampilla por otro sistema, medio o método de
recaudo que permita cumplir con el objeto de la ley.
También facultó a los concejos
municipales del departamento del Atlántico para que, previa autorización de la
Asamblea Departamental, hagan obligatorio el uso de la estampilla, medio o
método sustitutivo si fuere el caso.  El deber de adherir y anular la
estampilla física y de aplicar el sistema, medio o método sustitutivo, si
fuere el caso, queda a cargo de los funcionarios departamentales y
municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen.  En el
mismo sentido, los recaudos y sus correspondientes traslados estarán a cargo de
la Secretaría de Hacienda Departamental y de las tesorerías municipales.  El
control del recaudo y su inversión quedan a cargo de la Contraloría del
Departamento del Atlántico y de las contralorías municipales.
Pues bien, la ley 663 de 2001 autorizó la
emisión de una estampilla para los hospitales de primer y segundo nivel de
atención en el Departamento del Atlántico, fijando al respecto el sujeto activo
(Departamento del Atlántico y sus municipios), facultando a la Asamblea para
establecer el hecho generador (actividades, obras y operaciones circunscritas
al Departamento y sus municipios) y estipulando el tope máximo de la tarifa
(2%), siendo del resorte de la Asamblea del Atlántico la determinación del
sujeto pasivo, las características de la estampilla y la tarifa concreta en el
marco del límite señalado.  Igualmente dispuso sobre el destino que se le debe
dar al recaudo.
Facultó a los concejos municipales -previa autorización de
la Asamblea por tratarse de un tributo departamental- para hacer obligatorio el
uso de la estampilla, medio o método sustitutivo si fuere el caso;
quedando a cargo de los respectivos funcionarios departamentales y municipales
los deberes de adhesión y anulación de la estampilla o de aplicación del
medio sustitutivo;  con la subsiguiente competencia de la Secretaría de
Hacienda Departamental y de las tesorerías municipales en lo atinente al
recaudo y traslado de fondos.  Es decir, se trata de un preceptiva legal que se
acompasa con los mandatos constitucionales correlativos, salvo en lo
concerniente al parágrafo de su artículo 3, que expresa:
“La
Asamblea Departamental del Atlántico podrá autorizar la sustitución de la
estampilla por otro sistema, medio o método de recaudo del gravamen que permita
cumplir con seguridad y eficacia el  objeto de esta ley”.
Regla ésta que atenta primeramente contra lo dispuesto en
el artículo 300-4 de la Constitución Política, toda vez que la competencia
tributaria de las Asambleas Departamentales debe sujetarse a la ley que en
forma precisa establezca un tributo o autorice su creación.  Es decir, la
ley no puede incurrir en dictados afectados de indeterminación o en el
otorgamiento de facultades alternativas, que lejos de ajustarse al principio de
la certeza del tributo que entraña el artículo 338 superior, constituyan una
clara indeterminación rayana en una sutil delegación impositiva a favor
de las Asambleas, proscrita incluso en cabeza del Presidente de la República
(art- 150-10 C.P.).  De lo cual se sigue que el parágrafo cuestionado estaría
habilitando tácitamente a la Asamblea Departamental del Atlántico para ponerse
en el lugar del Congreso estableciendo otro sistema de recaudo –diferente a la
estampilla-, y por tanto, para hacer a través de ordenanza lo que le
corresponde al Congreso hacer mediante ley (art. 121 C.P.).  Por donde, el
ejercicio de la alternativa prevista en el parágrafo sólo tendría un efecto:
el de desvirtuar el sentido y alcance de la ley 663 de 2001.  O  lo que es
igual:  el de desarrollar el germen de su propia negación teleológica.
Por consiguiente, el parágrafo del artículo
3 de la ley 663 de 2001 será declarado inexequible.  Igual suerte seguirán –por
unidad normativa- los siguientes segmentos de la misma ley:
“Art. 4º. (...)
medio o método sustitutivo si fuere el caso, (...)”.
“Art. 6º. (...) y
de aplicar el sistema, medio o método sustitutivo si fuere el caso, (...)”.
-Ley 645 de 2001
Por virtud de esta ley se autorizó a las
Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales
Universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales
Universitarios Públicos.  Asimismo señaló el destino que se le debe dar al
recaudo obtenido, a la vez que autorizó a las Asambleas para determinar las
características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio
de la estampilla en las actividades y operaciones circunscritas a los
departamentos y municipios de los mismos.
En lo concerniente a la tarifa la
ley previó un tope máximo del 2% sobre la base gravable.  Indicó que las
ordenanzas correspondientes se comunicarán al Ministerio de Hacienda.  Los
deberes de adherir y anular las estampillas quedaron a cargo de los
funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos, a
tiempo que los recaudos por la venta de estampillas serán del resorte de las
Secretarías de Hacienda Departamentales y de las Tesorerías Municipales,
radicando el control en cabeza de las respectivas Contralorías
Departamentales.  El monto autorizado para la emisión de las estampillas
asciende a $ 6.000.000.000.00 anuales por departamento y hasta por un 10%  del
valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el
artículo 172 del decreto 1222 de 1986.
Ahora bien, como quiera que esta
ley ya fue declarada exequible por la Corte constitucional mediante sentencia
C- 227 de 2002, en la parte resolutiva se estará a lo resuelto en esa
providencia.
-Ley 648 de 2001
A través de esta ley se autorizó
al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, D.C., para que ordene la emisión de
la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas.  También se
estipuló en su artículo 2 la distribución que se le debe dar al recaudo
obtenido, precepto que ya fue declarado exequible por esta Corporación mediante
sentencia C-089 de 200.  Por tanto, en este punto se estará a lo ya resuelto.
Igualmente se autorizó al Concejo
Distrital para determinar las características, tarifas y todos los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en actividades y
operaciones circunscritas al Distrito Capital, especificando que el Concejo
podrá incluir lo relativo a la producción, comercialización y consumo de
licores y aperitivos, así como los juegos de azar, debiendo comunicarle al
Ministerio de Hacienda los Acuerdos respectivos.  En lo atinente a la tarifa la
ley previó un tope máximo del 2% sobre la base gravable.    Los deberes de
adherir y anular las estampillas quedaron a cargo de los funcionarios del
Distrito Capital que intervengan en los actos.  El monto autorizado para la
emisión de las estampillas asciende a $ 200.000.000.000.00, pudiendo el
Concejo Distrital autorizar la sustitución de la estampilla por otro sistema de
recaudo del gravamen que permita cumplir con el objeto de la ley.  En
relación con el control sobre el recaudo, sobre su traslado y distribución la
ley destacó en su artículo 8 la competencia que le asiste a la Contraloría de
Santa Fe de Bogotá.  Artículo éste que fue declarado exequible en sentencia
C-089 de 2001, pero por motivos distintos a los alegados en la presente
demanda.
La ley 648 de 2001 autorizó la emisión de
una estampilla para la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, fijando
al respecto el sujeto activo (Santa Fe de Bogotá, D.C.), facultando al Concejo
Distrital para establecer el hecho generador (actividades y operaciones
circunscritas al Distrito Capital) y estipulando el tope máximo de la tarifa
(2%), siendo del resorte del Concejo Distrital la determinación del sujeto
pasivo, las características de la estampilla y la tarifa concreta en el marco
del límite señalado.  Igualmente dispuso sobre la distribución que se le debe
dar al recaudo y sobre el control fiscal.
Sin perjuicio de la cosa juzgada
constitucional a que se ha hecho referencia en relación con el artículo 2 de la
ley 648 de 2001, la Corte encuentra esta ley ajustada a los mandatos
constitucionales, salvo en lo relativo al parágrafo de su artículo 4, que
expresa:
“El
Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá podrá autorizar la sustitución de la
estampilla por otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con
seguridad y eficacia el  objeto de esta ley”.
Regla ésta que atenta primeramente contra lo dispuesto en
el artículo 313-4 de la Constitución Política, toda vez que la competencia
tributaria de los Concejos Distritales y Municipales debe sujetarse a la ley
que en forma precisa establezca un tributo o autorice su creación.  Es
decir, la ley no puede incurrir en dictados afectados de indeterminación o en
el otorgamiento de facultades alternativas, que lejos de ajustarse al principio
de la certeza del tributo que entraña el artículo 338 superior, constituyan una
clara indeterminación rayana en una sutil delegación impositiva a favor
de los Concejos, proscrita incluso en cabeza del Presidente de la República
(art- 150-10 C.P.).  De lo cual se sigue que el parágrafo cuestionado estaría
habilitando tácitamente al Concejo de Bogotá para ponerse en el lugar del
Congreso estableciendo otro sistema de recaudo –diferente a la estampilla-, y
por tanto, para hacer a través de Acuerdo lo que le corresponde al Congreso
hacer mediante Ley (art. 121 C.P.).  Por donde, el ejercicio de la alternativa
prevista en el parágrafo sólo tendría un efecto:  el de desvirtuar el sentido y
alcance de la ley 648 de 2001.  O  lo que es igual:  el de desarrollar el
germen de su propia negación teleológica.
Por consiguiente, el parágrafo del artículo
4 de la ley 648 de 2001 será retirado del ordenamiento jurídico por
inexequible.
-Ley 654 de 2001
Mediante esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental del Magdalena para ordenar la
emisión de la estampilla “Refundación de la  Universidad del Magdalena”, por
un monto total de $ 100.000.000.000.00.  Se facultó a la Asamblea para
determinar las características, tarifas, hechos económicos, sujetos pasivos y
todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las
actividades y operaciones circunscritas al Departamento, sus municipios y el
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, debiendo comunicar sus
ordenanzas y demás actos al Ministerio de Hacienda, Dirección de Apoyo Fiscal.
En lo atinente a la tarifa la ley previó un tope máximo del 2% sobre la
base gravable.
También facultó al Concejo
Distrital de Santa Marta y a los concejos municipales del departamento del
Magdalena para que, previa autorización de la Asamblea Departamental, hagan
obligatorio el uso de la estampilla.  El deber de adherir y anular la
estampilla quedó a cargo de los funcionarios departamentales, distritales y
municipales que intervengan en los actos sujetos al gravamen.  El recaudo se
destinará a los gastos e inversiones que el Consejo Superior de la Universidad
del Magdalena determine, quien deberá administrar los valores recaudados.  El
control del recaudo y su inversión quedan a cargo de la Contraloría
Departamental, Distrital y de los respectivos municipios, de acuerdo con sus
jurisdicciones.
Según se observa, la ley 654 de 2001
autorizó la emisión de una estampilla para la Universidad del Magdalena,
fijando al respecto el sujeto activo (Departamento del Magdalena, Distrito de
Santa Marta y municipios del Departamento), facultando a la Asamblea para
establecer el hecho generador (actividades y operaciones circunscritas al
Departamento, al Distrito de Santa Marta y a los municipios del Departamento) y
estipulando el tope máximo de la tarifa (2%), siendo competencia de la Asamblea
del Magdalena la determinación del sujeto pasivo, las características de la
estampilla y la tarifa concreta en el marco del límite señalado.  Igualmente
dispuso sobre el destino que se le debe dar al recaudo.
Facultó a los concejos del departamento
-previa autorización de la Asamblea por tratarse de un tributo departamental-
para hacer obligatorio el uso de la estampilla;  quedando a cargo de los
respectivos funcionarios departamentales, distritales y municipales los deberes
de adhesión y anulación de la estampilla;  finalmente destacó en cabeza del
Consejo Superior de la Universidad del Magdalena la competencia para determinar
los gastos e inversiones a que pueda dar lugar el recaudo.  Con el control que
le atañe a la Contraloría Departamental, a la Distrital y a las municipales
dentro de sus respectivas jurisdicciones.  Se trata entonces de una ley que se
ensambla claramente con los mandatos constitucionales pertinentes.
-Ley 655 de 2001
Mediante esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental de Antioquia para ordenar la
emisión de la estampilla “Pro-Hospitales Públicos del departamento de
Antioquia”, por una cuantía total de $ 200.000.000.000.00.  Se
facultó a la Asamblea para determinar las características, tarifas, hechos
económicos, sujetos pasivos y activos, las bases gravables y todos los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las operaciones
circunscritas a los municipios del departamento, debiendo comunicar sus
providencias al Ministerio de Hacienda, Dirección de Apoyo Fiscal. En
lo atinente a la tarifa la ley previó un tope máximo del 3% sobre la base
gravable.
Igualmente facultó a los concejos
municipales del departamento de Antioquia para que, previa autorización de la
Asamblea Departamental, hagan obligatorio el uso de la estampilla.  El deber de
adherir y anular la estampilla quedó a cargo de los funcionarios departamentales
y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen.
Señaló la destinación del recaudo especificando las asignaciones con sus
porcentajes, indicando que el recaudo estará a cargo de la Secretaría de
Hacienda Departamental y de las Tesorerías Municipales.  La ley también dispuso
sobre las apropiaciones presupuestales que debe hacer el departamento con
referencia a los recaudos por concepto de la estampilla.  El control del
recaudo, de su traslado e inversión quedan a cargo de la Contraloría
Departamental y de las contralorías municipales, con arreglo a sus
jurisdicciones.
En resumen, la ley 655 de 2001 autorizó la
emisión de una estampilla para los hospitales públicos del departamento de
Antioquia, facultando a la Asamblea para fijar los sujetos activos (aunque de
la ley se desprende que lo son el departamento de Antioquia y sus municipios) y
para establecer el hecho generador (operaciones circunscritas al Departamento y
sus municipios), a tiempo que estipuló el tope máximo de la tarifa (3%);
siendo competencia de la Asamblea la determinación de los sujetos pasivos, las
características de la estampilla y la tarifa concreta en el marco del límite
señalado.  Igualmente dispuso sobre el destino –y porcentajes de asignación-
que se le debe dar al recaudo.
Facultó a los concejos municipales del
departamento -previa autorización de la Asamblea por tratarse de un tributo
departamental- para hacer obligatorio el uso de la estampilla;  quedando a
cargo de los respectivos funcionarios departamentales y municipales los deberes
de adhesión y anulación de la estampilla;  indicó que los recaudos estarán a
cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y de las Tesorerías
Municipales, siendo el control de cargo de la Contraloría Departamental y de
las respectivas contralorías municipales dentro de sus respectivas
jurisdicciones.  Es decir, se trata de una preceptiva legal que se ajusta a los
cánones constitucionales.
-Ley 656 de 2001
Mediante esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental de Sucre para ordenar la emisión
de la estampilla “Universidad de Sucre, Tercer Milenio”, por un monto
total de $ 50.000.000.000.00.  Se facultó a la Asamblea para determinar
las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso
obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones circunscritas al
Departamento de Sucre –dentro de lo cual se incluyen los contratos-, debiendo
comunicar sus ordenanzas al Ministerio de Hacienda.  En lo
atinente a la tarifa la ley previó un tope máximo del 2% sobre la base
gravable.  Igualmente la Asamblea podrá autorizar la sustitución de la
estampilla por otro sistema de recaudo, siempre que se cumpla con el objeto de
la ley.  La fiscalización de los recursos corren a cargo de la Contraloría
Departamental.
Tal como se constata, la ley 656 de 2001
autorizó la emisión de una estampilla para la Universidad de Sucre, fijando al
respecto el sujeto activo (Departamento de Sucre), facultando a la Asamblea
para establecer el hecho generador (actividades y operaciones circunscritas al
Departamento, incluidos los contratos) y estipulando el tope máximo de la
tarifa (2%), siendo competencia de la Asamblea de Sucre la determinación del
sujeto pasivo, las características de la estampilla y la tarifa concreta en el
marco del límite señalado.
Del anterior análisis se concluye que la
ley acusada se amolda a los preceptos constitucionales, salvo en lo atinente al
parágrafo de su artículo 3, que expresa:
“La
Asamblea de Sucre podrá autorizar la sustitución de la estampilla física por
otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y
eficacia el  objeto de esta ley”.
Regla ésta que atenta primeramente contra lo dispuesto en
el artículo 300-4 de la Constitución Política, toda vez que la competencia
tributaria de las Asambleas Departamentales debe sujetarse a la ley que en
forma precisa establezca un tributo o autorice su creación.  Es decir, la
ley no puede incurrir en dictados afectados de indeterminación o en el otorgamiento
de facultades alternativas, que lejos de ajustarse al principio de la certeza
del tributo que entraña el artículo 338 superior, constituyan una clara
indeterminación rayana en una sutil delegación impositiva a favor de los
Asambleas, proscrita incluso en cabeza del Presidente de la República (art-
150-10 C.P.).  De lo cual se sigue que el parágrafo cuestionado estaría
habilitando tácitamente a la Asamblea de Sucre para ponerse en el lugar del
Congreso estableciendo otro sistema de recaudo –diferente a la estampilla-, y
por tanto, para hacer a través de Ordenanza lo que le corresponde al Congreso
hacer mediante Ley (art. 121 C.P.).  Por donde, el ejercicio de la alternativa
prevista en el parágrafo sólo tendría un efecto:  el de desvirtuar el sentido y
alcance de la ley 656 de 2001.  O  lo que es igual:  el de desarrollar el
germen de su propia negación teleológica.
Por consiguiente, el parágrafo del artículo
3 de la ley 656 de 2001 será retirado del ordenamiento jurídico por
inconstitucional.
- Ley 664 de 2001
Por medio de esta ley se
modificaron parcialmente las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985, en los siguientes
términos:
El artículo 1 de la ley 66 de 1982,
modificado por el artículo 10 de la ley 77 de 1985, al tenor de la modificación
introducida por el artículo 1 de la ley 664 de 2001 quedó así:  autorizó a la
Asamblea del Departamento del Tolima para ordenar la emisión de la estampilla
“Pro Universidad del Tolima”, bajo un monto máximo de $ 100.000.000.000.00.
Seguidamente se derogaron expresamente los artículos 2 y 6 de la ley 66 de
1982.
El artículo 3 de la ley 66 de 1982, en
términos del artículo 3 de la ley 664 de 2001 quedó así:  autorizó a la
Asamblea del Tolima para establecer las tarifas, hechos económicos, sujetos
pasivos, bases gravables y demás asuntos referentes al uso obligatorio de la
estampilla en las operaciones circunscritas al departamento del Tolima,
debiendo comunicarse la respectiva ordenanza al Ministerio de Hacienda –
Dirección General de Apoyo Fiscal.
El artículo 4 de la ley 66 de 1982, al
tenor del artículo 4 de la ley 664 de 2001 quedó así:  estipuló que la Asamblea
Departamental del Tolima podrá facultar a los concejos de los municipios de
este departamento para que hagan obligatorio el uso de la estampilla.
El deber de adherir y anular la estampilla
quedó a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan
en los actos o hechos sujetos al gravamen.  Se especificó como destinación del
recaudo la construcción y dotación de la planta física de la actual sede de la
Universidad del Tolima, señalando como tarifa máxima el 3% de la base gravable.
Al actualizar el artículo 7 de la ley 66 de
1982 dispuso la ley 664 de 2001 a través de su artículo 7 que los recaudos
estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y de las Tesorerías
Municipales.
El artículo 8 de la ley 66 de 1982, en
términos del artículo 8 de la ley 664 de 2001 quedó así:  señaló que el control
sobre el recaudo, traslado de fondos e inversión estará a cargo de la Contraloría
Departamental y de las contralorías municipales.
Como bien se aprecia, en
ejercicio de su poder de configuración legal el Congreso modificó las leyes 66
de 1982 y 77 de 1985, esto es, autorizando la emisión de una estampilla para la
Universidad del Tolima, fijando al respecto el sujeto activo (Departamento del
Tolima), facultando a la Asamblea para establecer el hecho generador
(operaciones circunscritas al Departamento) y el sujeto pasivo, al propio
tiempo que estipulando el tope máximo de la tarifa (3%), siendo competencia de
la Asamblea del Tolima la determinación de la tarifa concreta en el marco del
límite señalado.
La ley 664 de 2001 facultó a los
concejos municipales del departamento -previa autorización de la Asamblea por
tratarse de un tributo departamental- para hacer obligatorio el uso de la
estampilla;  quedando a cargo de los respectivos funcionarios departamentales y
municipales los deberes de adhesión y anulación de la estampilla;  indicó que
los recaudos estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y de
las Tesorerías Municipales, siendo el control de cargo de la Contraloría
Departamental y de las respectivas contralorías municipales dentro de sus
respectivas jurisdicciones.  Es decir, se trata de una ley que se ajusta a los
cánones constitucionales.
-Ley 669 de 2001
Mediante esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca para ordenar
la emisión de la estampilla “pro-salud departamental cuyo producido se
destinará para el pago de excedentes de facturación por atención de vinculados
de las empresas sociales del Estado o instituciones que pertenezcan a dicha red
y que hayan sido sostenidas con recursos públicos”, por una cuantía total
de 231.000 salarios mínimos.  Se facultó a la Asamblea para determinar
las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso de la
estampilla en las actividades y operaciones circunscritas al departamento y sus
municipios;  en lo tocante a la  tarifa la ley previó un tope máximo del 2%
sobre la base gravable.
El deber de adherir y anular la
estampilla quedó a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que
intervengan en los actos sujetos al gravamen.  En lo atinente a la destinación
del recaudo dispuso que el mismo deberá ser consignado en el Fondo Seccional de
Salud del Departamento del Valle del Cauca, siendo responsables del recaudo la
Secretaría de Hacienda Departamental y las Tesorerías Municipales.  El control
del recaudo y de su traslado quedó en cabeza de la Contraloría
Departamental.
Por tanto, la ley 669 de 2001 autorizó la
emisión de una estampilla para el servicio de salud departamental del Valle del
Cauca, con un monto máximo de 231.000 salarios mínimos, fijando al respecto el
sujeto activo (departamento del Valle del Cauca y sus municipios), facultando a
la Asamblea para establecer el hecho generador (actividades y operaciones
circunscritas al departamento y sus municipios) y estipulando el tope máximo de
la tarifa (2%), siendo competencia de la Asamblea la determinación del sujeto
pasivo, las características de la estampilla y la tarifa concreta en el marco
del límite señalado.  Igualmente dispuso sobre el destino del recaudo y sobre
el Fondo donde debe ser consignado.
Los deberes de adhesión y anulación de la
estampilla se radicaron en cabeza de los funcionarios departamentales y
municipales que intervengan en los actos gravados;  También se dispuso que los
recaudos estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y de las
Tesorerías Municipales, siendo el control de cargo de la Contraloría
Departamental.
La ley en estudio no acusa falencias
constitucionales.  Sin embargo, en lo atinente a su artículo 7 in fine deberá
declarase la exequibilidad condicionada de la expresión “Contraloría del
departamento”, en el entendido de que la misma sólo es predicable en
relación con el recaudo y traslado de fondos de recursos que corresponda hacer
a los respectivos funcionarios departamentales.
- Ley 699 de 2001
Mediante esta ley el Congreso de la
República autorizó a la Asamblea Departamental de Boyacá para ordenar la
emisión de la estampilla “Pro-Desarrollo de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia ”, hasta por la suma de $ 120.000.000.000.00.  Al
respecto se facultó a la Asamblea para determinar los sujetos activos y pasivos
del gravamen, los hechos económicos, las tarifas, los sistemas de recaudo y
todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla de
algunas actividades y operaciones circunscritas al departamento y sus
municipios, debiendo comunicar la ordenanza respectiva al Ministerio de
Hacienda. La ley no fijó tope máximo para la tarifa.
El deber de adherir y anular la
estampilla quedó a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que
intervengan en los diferentes actos y hechos económicos sujetos al gravamen. El
control del recaudo quedó a cargo de la Contraloría Departamental y de las
contralorías municipales.
Es decir, la ley 699 de 2001 autorizó la
emisión de una estampilla para el desarrollo de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, por una cuantía máxima de $ 120.000.000.000.00, para
fijar los sujetos activos (aunque del tenor de la ley se entienden como tales
el departamento y sus municipios) y pasivos, el hecho generador (algunas
actividades y operaciones circunscritas al departamento y sus municipios), la
tarifa, los sistemas de recaudo y demás aspectos pertinentes.
Los deberes de adhesión y anulación de la
estampilla quedaron a cargo de los respectivos funcionarios departamentales y
municipales; siendo el control del resorte de la Contraloría Departamental y de
las respectivas contralorías municipales dentro de sus respectivas
jurisdicciones.
Del anterior análisis se concluye que
frente a los mandatos superiores la ley en mención resulta constitucional.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la integridad
de la Ley 662 de 2001, “por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla pro desarrollo científico y tecnológico del Instituto
Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA) y se dictan otras disposiciones,” solamente por los cargos analizados en la presente
sentencia.  Salvo el parágrafo del artículo 4 de la misma ley, el cual se
declara INEXEQUIBLE.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 663 de 2001, “por la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro
hospitales de primer y segundo nivel de atención del departamento del
Atlántico”, solamente por los cargos analizados
en la presente sentencia.  Salvo los siguientes dispositivos de la misma ley
que se declaran INEXEQUIBLES:  el parágrafo del artículo 3;  la expresión “medio
o método sustitutivo si fuere el caso”, contenida en el artículo 4;  y la
expresión “y de aplicar el sistema, medio o método sustitutivo si fuere el
caso”, contenida en el artículo 6.
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 654 de 2001, “Por la cual se autoriza a la
Asamblea Departamental del Magdalena para ordenar la emisión de la estampilla
Refundación Universidad del Magdalena de Cara al Nuevo Milenio, y se dictan
otras disposiciones”, solamente por los
cargos analizados en la presente sentencia.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 655 de 2001, “Por medio de la cual se
autoriza a la Asamblea del departamento de Antioquia para emitir la estampilla
Pro-Hospitales Públicos del Departamento de Antioquia”” solamente por los cargos analizados en la
presente sentencia.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 656 de 2001, “Por la cual se autoriza la
estampilla de la Universidad de Sucre, Tercer Milenio y se dictan otras
disposiciones”, solamente por los cargos analizados en la
presente sentencia.  Salvo el parágrafo del artículo 3 de la misma ley, que se
declara INEXEQUIBLE.
SEXTO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 664 de 2001, “Por la cual se modifica
parcialmente las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985”, solamente por los cargos analizados en la presente
sentencia.
SEPTIMO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 669 de 2001, “Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla Pro-Salud Departamental en el Departamento del Valle
del Cauca”, solamente por los cargos
analizados en la presente sentencia y conforme al condicionamiento que aparece
en la parte motiva de esta sentencia.
OCTAVO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de
la Ley 699 de 2001, “Por la cual se autoriza a la
Asamblea Departamental de Boyacá la emisión de la estampilla Pro-Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia y se dictan otras disposiciones”, solamente
por los cargos analizados en la presente sentencia.
NOVENO. ESTARSE A
LO RESUELTO en la
sentencia C-227 de 2002, que declaró EXEQUIBLE la Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una
estampilla Pro-Hospitales Universitarios”,
solamente por los cargos analizados en la presente sentencia.
DECIMO. Declarar EXEQUIBLE la integridad de la Ley 648
de 2001 “Por la cual se autoriza la emisión de la
estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas – 50 años”, solamente por los cargos analizados en la presente
sentencia, salvo el parágrafo del artículo 4 de la misma ley, que se declara INEXEQUIBLE.
En lo tocante al artículo 2° de la ley, debe ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-089 de 2001, que declaró infundada la primer objeción
formulada al proyecto de ley No. 07/99 Senado 97/98 Cámara “Por la cual se autoriza la emisión de la estampilla Universidad
Distrital Francisco José de Caldas – 50 años”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia
C-538/02
TRIBUTO TERRITORIAL-Inconstitucionalidad
de normas de creación con ausencia de ley orgánica y de elementos mínimos que
garanticen principios (Salvamento de voto)
Son inconstitucionales, como en
el caso en cuestión, las normas que establezcan  la creación de tributos del
orden territorial con ausencia tanto de una ley orgánica que fije las
condiciones generales de su desarrollo, como de los elementos mínimos que
permitan garantizar el principio de legalidad y el principio de identidad del
tributo.
TRIBUTO
TERRITORIAL-Existencia de
ley orgánica para establecimiento (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Ley que confiere a entes territoriales facultad para adopción
(Salvamento de voto)
Magistrado Ponente:
Jaime
Araujo Rentería
Expedientes
No: D-3872, D-3875, D-3889,
D-3890, D-3891, D-3892, D-3893, D-3894,
D-3895 y D-3896.
Demanda de inconstitucionalidad contra las Leyes 662, 663, 645, 648, 654, 655,
656, 664, 669 y 699, todas del año 2001.
Con el acostumbrado respeto,
manifestamos nuestro disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la
Corte en la  sentencia de la referencia, quien mediante el presente fallo
resolvió:
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 662 de 2001, “Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla pro desarrollo científico y tecnológico del Instituto
Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA) y se dictan otras disposiciones”,
salvo el parágrafo del artículo 4 el cual se declaró inexequible.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 663 de 2001, “Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla pro hospitales de primer y segundo nivel de atención
del Departamento del Atlántico”, salvo el parágrafo del artículo 3; la
expresión “medio o método sustitutivo si fuere el caso””, contenida en
el artículo 4; y la expresión “y de aplicar el sistema, medio o método
sustitutivo si fuere el caso”, contenida en el artículo 6, los cuales
fueron declarados inexequibles.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 654 de 2001, “Por la cual se autoriza a la
Asamblea Departamental del Magdalena para ordenar la emisión de la estampilla
Refundación Universidad del Magdalena de cara al Nuevo Milenio, y se dictan
otras disposiciones”.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 655 de 2001, “Por medio de la cual se
autoriza a la Asamblea del Departamento de Antioquia para emitir la estampilla
Pro-Hospitales Públicos del Departamento de Antioquia”.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 656 de 2001, “Por la cual se autoriza la
estampilla de la Universidad de Sucre, Tercer Milenio y se dictan otras
disposiciones”, salvo el parágrafo del artículo 3 que fue declarado
inexequible.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 664 de 2001, “Por la cual se modifica
parcialmente las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985”.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 669 de 2001, “Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla Pro-Salud Departamental en el departamento del Valle
del Cauca”.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 699 de 2001, “Por la cual se autoriza a la
Asamblea Departamental de Boyacá la emisión de la estampilla Pro-Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
-
Estarse
a lo resuelto en la sentencia C-227 de 2002, que declaró exequible la Ley 645
de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla
Pro-Hospitales Universitarios”.
-
Declarar
exequible la integridad de la Ley 648 de 2001, “Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Cladas-50
años”, salvo el parágrafo del artículo 4 de la misma ley, que fue declarado
inexequible. Sobre el artículo 2 de la Ley, resolvió estarse a lo resulto en la
sentencia C-089 de 2001, que declaró infundada la primera objeción formulada al
proyecto de ley No. 07/99 Senado 97/98 Cámara “Por la cual se autoriza la
emisión de la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Cladas-50
años”.
Fundamentamos nuestra posición
con base en los argumentos que exponemos a continuación:
-
A
través de las normas demandadas, el legislador autorizó a los entes
territoriales para la emisión de estampillas con el objeto de captar recursos
propios, determinando la destinación del recaudo.
-
La
Corte reiteró su posición conforme a la cual, es constitucional que las
asambleas y concejos fijen dentro del marco de la ley los elementos
constitutivos del respectivo tributo, pues a su juicio cuando se trata de
recursos propios de las entidades territoriales, no es necesario que el
legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues tal acción
vulnera la autonomía fiscal concedida por la Carta a las entidades
territoriales
-
Así
mismo, para la mayoría de esta Corporación, la Constitución no concede a las
respectivas asambleas o concejos de manera exclusiva, las facultad de
determinar la destinación del recaudo pudiendo el Congreso hacerlo en la ley
habilitante, siempre que no implique una intervención injustificada que afecte
la autonomía de los entes territoriales. Adicionalmente, la Corte no encuentra
que las leyes demandadas creen un trato diferencial entre los contribuyentes
del respectivo ente territorial, frente a contribuyentes de otros entes
territoriales o de los del nivel nacional, pues a su juicio los parámetros para
identificar una posible discriminación tributaria están circunscritos a la
órbita interna del ente territorial del que se trate.
-
Frente
a las anteriores consideraciones, reiteramos nuestra posición conforme a la
tesis planteada en salvamentos de voto hechos a otras decisiones proferidas por
esta Corporación[15],
según la cual son inconstitucionales, como en el caso en cuestión, las normas
que establezcan  la creación de tributos del orden territorial con ausencia
tanto de una ley orgánica que fije las condiciones generales de su desarrollo,
como de los elementos mínimos que permitan garantizar el principio de legalidad
y el principio de identidad del tributo.
-
Lo
anterior como consecuencia de la interpretación sistemática que se debe
realizar a partir de lo consagrado por los artículos 150-12, 151 y 287-3,
frente a  los artículos 317 y 338 de  la C.P. a través de los cuales se
reconoce a las entidades territoriales competencia para crear tributos y fijar
sus elementos, y de los artículos 287, 300-4 y 314-4 del mismo ordenamiento que
habilitan al Congreso para regular la normatividad de los entes territoriales
en materia fiscal. En virtud de esta interpretación, para que un ente
territorial pueda establecer un tributo tiene que existir una ley orgánica que
regule la materia y fije los derroteros esenciales del tributo.
-
Por
lo anterior, la ley que confiera a las entidades territoriales la facultad para
adoptar un tributo debe responder necesariamente al principio de identidad el
cual exige un contenido mínimo que permita determinar e individualizar un
tributo del otro, a partir de cada uno de los elementos, es decir, el hecho
generador, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa y el sujeto activo.
-
En
consecuencia, nos apartamos de la decisión mayoritaria adoptada por esta
Corporación dentro del presente fallo, y nos remitimos íntegramente a lo
expuesto en los salvamentos de voto a las sentencias C-1097 de 2001 y C-227 de
2002.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONETALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Proyecto de Ley No. 07/99 Senado 97/88
Cámara
[3] Fue posiblemente en la Carta Magna de
1215 donde se plasmó por vez primera el referido principio, al considerar que
los contribuyentes debían concurrir, por medio de sus representantes, en la
determinación de las diversas cargas tributarias. Al respecto, conviene citar
la Cláusula XII de la referida Carta: “Ningún impuesto o contribución será
aplicado en Nuestro reino a menos que se fije por deliberación conjunta,
excepto para rescatar a Nuestra persona, para hacer caballero a Nuestro hijo
mayor y para casar por una sola vez a Nuestra hija mayor y por esto se pagará
únicamente una contribución razonable. Así se hará con respecto a
contribuciones de la ciudad de Londres”. Citada por: LEWIN, Alfredo. “Principios
Constitucionales de Derecho Tributario”, Instituto Colombiano de Derecho
Tributario y Universidad de los Andes, Bogotá, 2002, pg. 20.
[4] Cfr. LEWIN, Alfredo. Op.Cit. pg. 24.
[5] Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[6] Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[7] Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[8] Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[9] Sentencias C-495 de 1998, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-413 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Cfr. Corte Constitucional, sentencia
C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.
[11] Sentencia C-219 de 1997.
[12] Sentencia C-089 de 2001. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[13] Sentencia C-183 de 1998, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[14] Sentencia C-1097 de 2001 M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[15] En la sentencia C-1097 de 2001, la Corte declaró la exequibilidad
de una norma que autorizaba la emisión de la estampilla “pro-cultura”.
Así mismo, en sentencia C-227 de
2002 esta Corporación declaró la exequibilidad de una disposición que
autorizaba la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios.