C-242-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-242/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional
ABUSO DE PODER DEL LEGISLADOR-No puede
debatirse en acción de inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Reglas sobre carga argumentativa
PODER DE REFORMA-Límites
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas sobre carga argumentativa
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Requisitos
para estructurar cargo por violación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Se deriva de los cargos que formule el
actor
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de competencia/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de carga argumentativa mínima
Referencia: expediente D-5288
Demanda de inconstitucionalidad contra
las expresiones “Los partidos y movimientos políticos con Personería
Jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso,
conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de
cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas
dispuestas en la Constitución” contenidas en el primer inciso del Parágrafo
Transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “Por el
cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones”
Actor: Jesús Helí Giraldo Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  diecisiete  (17) de marzo de dos
mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Jesús Helí Giraldo Giraldo presentó demanda en contra las
expresiones “Los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica
reconocida actualmente y con representación en el Congreso, conservarán tal
personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se realicen con
posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos
resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en
la Constitución” contenidas en el inciso 1º del Parágrafo Transitorio 1º
del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, “Por el cual se adopta
una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del dieciséis (16) de diciembre de 2004, el
Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda de la referencia, toda vez que el
actor no cumplió con la diligencia de presentación personal ante el funcionario
competente y además no indicó en forma clara y precisa de acuerdo con lo
previsto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 las razones por las que el
texto acusado de inconstitucionalidad contradice el ordenamiento
constitucional, en consecuencia concedió un término de 3 días al demandante con
el fin de que corrigiera la demanda, advirtiendo que si no era corregida dentro
de ese término sería rechazada.
Presentada la corrección, mediante auto del diez (10) de
agosto de 2004 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso oficiar
a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, con el fin de que enviaran al Despacho copia completa del
expediente con los antecedentes legislativos relacionados con el trámite y
aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2003, durante los dos (2) períodos
legislativos y en el que consten las actas de las sesiones correspondientes en
las Comisiones y Plenarias del proyecto original y de las ponencias
respectivas.
Igualmente el Magistrado Sustanciador
ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del presente proceso al Señor Presidente de
la República, al Presidente del Congreso y al Ministro del Interior y de
Justicia para los efectos legales pertinentes.  Así mismo, ordenó invitar al
Presidente del Consejo Nacional Electoral y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.237 del 3 de julio de 2003.
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003”
(julio 3)
Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y
se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
“Artículo 2º. El artículo 108 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá
personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos.  Estos podrán obtenerlas con votación no inferior
al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio
nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.  Las perderán si
no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones
Públicas.  Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para
las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido
representación en el Congreso.
Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin
requisito adicional alguno.
Dicha inscripción deberá ser avalada para
los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento
o por quien él delegue.
Los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.
La Ley determinará los requisitos de
seriedad para la inscripción de candidatos.
Los estatutos de los partidos y movimientos
políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno.  Los
miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos
que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por estas.
Los estatutos internos de los partidos y
movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los
cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones para la inobservancia
de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se
fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del
derecho al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del
período para el cual fue elegido.
Parágrafo transitorio 1º.  Los partidos y
movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente y con
representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes
elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del
presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de
acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución.
Para efectos de participar en cualquiera de
las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta Reforma
hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos
políticos con representación en el Congreso podrán agruparse siempre que
cumplan con los requisitos de votación exigidos en la presente Reforma para la
obtención de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos
y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de quienes e agrupen.  La
nueva agrupación así constituida gozará de los beneficios y cumplirá las
obligaciones, consagradas en la Constitución para los partidos y movimientos
políticos en materia electoral.
Parágrafo transitorio 2º.  Un número plural
de Senadores o Representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las
pasadas elecciones del Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de
los votos válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio
Nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de
partido o movimiento político.   Esta norma regirá por tres (3) meses a partir
de su promulgación.”
III.  LA DEMANDA
Para el actor con las expresiones acusadas contenidas en
primer inciso del parágrafo transitorio 1 del artículo 2º  del Acto Legislativo
No. 01 de 2003 el Congreso incurrió en tres irregularidades: i) se
excedió en el ejercicio de su competencia para reformar la Constitución,
legisló en causa propia y  abusó de su poder en provecho única y exclusivamente
de los legisladores desconociendo el principio de igualdad, ii) con
dicho ejercicio ilegitimo del poder de reforma vulneró y sustituyó el
Preámbulo, así como los artículos 1, 5, 9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40,
numerales 2 y 3, 58, 83 y artículo 136-5 de la Constitución;  y iii)
incurrió en  vicios de procedimiento en la formación del acto legislativo.
3.1  El accionante afirma que  las expresiones acusadas dan
a entender que los únicos que conservan la personería jurídica son los partidos
y movimientos políticos que tienen representación en el Congreso, mientras que
los otros partidos y movimientos políticos que no tienen representación la
perderían.  Que en este sentido “ salta a la vista  de bulto se ve que el
Congreso legisló en causa propia, vulnerando el derecho a la igualdad, al
desconocer  la debilidad en que se  encuentran los partidos y movimientos
políticos  sin representación en el Congreso y los cuales cumplían con los
requisitos  que exigía la Constitución para conservar  la personería jurídica
por ser de  creación reciente”. Que “ El Congreso de la República no
tiene competencia para proferir esta clase de actos abusando  de su poder por
ser un constituyente derivado y no puede cambiar la Constitución a su antojo
modificando artículos de la Constitución relacionados con los derechos humanos”
3.2   Explica que dicho ejercicio ilegítimo del poder de
reforma se tradujo en la vulneración de  i) el Preámbulo
constitucional pues el legislador: “…sustituye la igualdad, la democracia y
la participación; pues al legislar en causa propia acaba con la igualdad, con
la democracia y con la participación, al manifestar que los únicos partidos y
movimientos políticos que pueden existir en Colombia son los que tengan
representación en el Congreso; o sea ellos mismos y así lo ratifica el Consejo
de Estado en sentencia del 18 de mayo de 2004 (…) cuando dice ‘Ahora,
específicamente en relación con los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia del Acto Legislativo
numero 1 de 2003, fue expresa voluntad del Constituyente la de señalar la
representación en el Congreso como condición necesaria para la conservación de
la misma”; ii) el artículo 1° superior pues la norma elimina la
democracia participativa y pluralista al señalar que los únicos partidos y
movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente y con
representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes
elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del
Acto Legislativo, de forma tal que los demás partidos y movimientos desaparecen
por voluntad del legislativo. Al respecto cita la sentencia C-089 de 1994; iii)
el artículo 5º superior, dado que los Congresistas abusaron de su poder y de la
competencia que tienen para legislar al restringir el ejercicio de los derechos
fundamentales de los partidos y movimientos políticos. Explica  que con las
expresiones acusadas se coartan los derechos de asociación, la participación en
política y el derecho a la igualdad que son derechos fundamentales que priman
sobre cualquier otro y por tanto el Congreso no puede suprimirlos cuando
arbitrariamente y abusando de su poder lo ordenen, de forma tal que con la
expedición del acto legislativo: “…las personas que estaban asociadas a un
partido o movimiento político las desvincularon, por lo tanto no pueden
participar en elecciones, pues les quitaron la personería jurídica al partido
al que pertenecen, los discriminan por no tener representación en el Congreso
sin haber participado en elecciones, pues a varios partidos y movimientos
políticos les reconoció el Consejo Nacional Electoral personería jurídica
después de las elecciones de Senado y Cámara que se realizaron en el año 2002,
como lo podemos observar en la Resolución 1767 de 2004 donde el Consejo
Nacional Electoral cancela unas personerías…”; iv) los artículos 13
y 14 constitucionales, toda vez que el legislador discriminó a los partidos y
movimientos políticos que no tienen representación en el Congreso exigiéndoles
una representación sin considerar que las próximas elecciones del Congreso se
realizarán hasta el año 2006, de suerte que: “…los únicos beneficiados con
este Acto Legislativo son los actuales congresistas y la discriminación es con
los partidos y movimientos políticos que tienen representación en el Congreso,
pero que cumplieron con los requisitos exigidos para su fundación, siendo este
hecho una presunción constitucional de que nadie está obligado a lo
imposible…”. Al respecto citas las sentencias C-089 de 1994 y C-388 de
2000; v) los artículos 16 y 20 constitucionales, dado que los
únicos que tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad son los
partidos y movimientos políticos que tienen representación en el Congreso, de
lo contrario se ve anulado tal derecho, así mismo la libertad de expresar y
difundir los pensamientos y opiniones en los términos de las expresiones
acusadas queda adscrito exclusivamente en su ejercicio a los partidos y
movimientos políticos con representación en el Congreso ocasionando con ese
hecho la desafiliación forzosa de las personas a los movimientos y partidos
políticos sin ninguna justificación; vi) el artículo 29 superior,
en la medida en que el legislador ordenó que los partidos y movimientos
políticos sin representación en el Congreso desaparezcan automáticamente, sin
que tengan derecho al debido proceso, a una defensa justa y a una ley
estatutaria que así lo exija. En ese entendido, advierte que: “…En el caso
de los partidos y movimientos políticos que el Consejo Nacional Electoral les
canceló la personería jurídica, la gran mayoría fueron creados después de las
elecciones para Congreso que se realizaron en el año 2002 y los que las
conservaron fue porque cumplieron con los requisitos de la Ley 130 de 1994 y
ahora por decisión de quienes están legislando en causa propia y abusando de su
poder, desaparecen del mapa político colombiano sin derecho al debido proceso y
a la defensa como lo ratifica el Consejo de Estado el 18 de mayo de 2004 al
decir ‘Evidentemente el artículo 2 del Acto Legislativo número 1 de 2003 no se
refirió de manera expresa a los partidos y movimientos políticos que
actualmente tienen personería jurídica, pero no representación en el Congreso.
Sin embargo, la lectura literal del parágrafo transitorio 1º de esa norma
permite deducirlo fácilmente, pues al referirse a la conservación de la
personería jurídica para quienes la tienen actualmente reconocida y tienen
representación en el Congreso es obvio concluir que, contrario sensu, pierden
la actual personería jurídica quienes no tienen representación en el
Congreso…”; vii) el artículo 38 superior, en la medida en que el
legislador desafilió de las asociaciones que se habían constituido con todos
los requisitos exigidos para ello los partidos y movimientos políticos que no
tienen representación en el Congreso exigiendo en consecuencia un imposible,
que es tener representación en dicho órgano legislativo sin haber participado
en elección alguna, sin considerar que muchos movimientos y partidos político
obtuvieron su personería jurídica después de las elecciones del año 2002 y las
próximas elecciones para el Congreso se realizarán en el año 2006; viii)
el artículo 40-2 y 3 constitucional, toda vez que los partidos y movimientos
políticos no pueden ejercer el derecho a tomar parte en las elecciones y otras
formas de participación democrática, ni formar parte de los partidos políticos
libremente si no tienen una debida representación en el Congreso, sin
considerar lo que en ese sentido señaló la Corte Constitucional en sentencia
C-089 de 1994, de forma tal que se hace necesaria la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones acusadas con efecto retroactivo para que los
partidos y movimientos que perdieron la personería jurídica a consecuencia de
dicha norma la recuperen y puedan seguir asociados; ix) el
artículo 58 superior, dado que desconocen el respeto a los derechos adquiridos
de los partidos y movimientos políticos que obtuvieron su personería jurídica
con el lleno de los requisitos de ley, por el simple hecho de no tener
representación en el Congreso, especialmente si se considera que: “…Los
derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 constitucional, son aquellas
situaciones concretas consolidadas, en el caso que nos ocupa no es una
expectativa ya que los partidos y movimientos obtuvieron la personería jurídica
porque cumplieron con los requisitos que exige la Constitución y por lo tanto
tienen unos derechos adquiridos que no puede desconocer el Congreso y
haciéndolo en causa y provecho propio, únicamente para ellos, por el solo hecho
de ostentar el poder y ser quienes impulsaron y aprobaron ese adefesio…”; x)
el artículo 83  de la Constitución Nacional, toda vez que los únicos
que tienen buena fe son los Congresistas y por tanto ésta no se presume para
los partidos y movimientos políticos que no tienen representación en el
Congreso;  xi) el artículo 136-5 constitucional que prohíbe
expresamente al Congreso y a cada una de sus Cámaras Legislativas decretar
actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas, y en
el caso bajo estudio ocurrió así por el simple hecho de que el partido o
movimiento político no cuente con la debida representación en el Congreso. En
ese entendido, afirma que el parágrafo transitorio que contiene las expresiones
acusadas fue aprobado con el único propósito: “…de desterrar a los partidos y
movimientos políticos que no tengan representación en el Congreso de la
República, ordenando con éste acto que desaparezcan automáticamente y sin
ninguna defensa, Causándole a los partidos y movimientos políticos que no
tienen representación en el Congreso el mayor daño posible, cual es el de
perder la personería jurídica, por un imposible de cumplir…”.
Finalmente, destaca que el tema de las expresiones
acusadas  no corresponde a la materia principal de dicha norma que es una
reforma política, toda vez que: “…La Reforma Política no es un acto para
derogar las personerías jurídicas a los partidos o movimientos políticos por el
único motivo de no tener representación en el Congreso de la República, sin
haber participado en elección alguna…”
3.3 Advierte  de otra parte que “La Constitución Política de Colombia nos enseña que para poder
Reformar la Carta Magna mediante ACTO LEGISLATIVO, se deben cumplir
estrictamente 8 debates.
Pues bien
Honorables Magistrados en el caso específico del ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2.003
EL ARTÍCULO 2 PARÁGRAFO TRANSITORIO 1, INCISO 1, no cumplió con este mandato ya
que solo fue incorporada esta Vulneración a los Principios y Derechos
Fundamentales en el segundo debate.
La Gaceta del
Congreso No. 303 del 29 de Julio de 2.002 PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE
2002 SENADO Páginas 1 a 6 nada dijo del contenido del Parágrafo Transitorio 1
Inciso 1 aquí cuestionado.
La Gaceta del
Congreso No. 406 del 2 de Octubre del 2.002 PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 2.002 SENADO. Tampoco dijo nada del contenido
del Parágrafo Transitorio 1 Inciso 1.
La Gaceta del
Congreso 437 del 22 de Octubre de 2.002 PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2.002 SENADO. No manifestó absolutamente
nada sobre el Parágrafo Transitorio 1 Inciso 1.
La Gaceta del
Congreso 481 del 8 de Noviembre del año 2.002 TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2.002 SENADO. Aparece el Parágrafo Transitorio y de su
texto se lee claramente la Vulneración a los Principios y Derechos
Fundamentales, al Legislar en causa propia el Congreso de la República que dice
“LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS CON REPRESENTACIÓN EN EL CONGRESO A LA VIGENCIA DE
ESTE ACTO LEGISLATIVO, MANTENDRÁN SUS PERSONERÍAS JURÍDICAS HASTA LAS SIGUIENTES
ELECCIONES PARA ESCOGER MIEMBROS DEL CONGRESO”.
Por lo
anterior Honorables Magistrados se deduce que solo tuvo 6 debates el  Parágrafo
Transitorio, aquí demandado, siendo a todas luces Inconstitucional.
Los
requisitos y etapas que debe surtir para la expedición de los Actos
Legislativos, por corresponder cualitativamente a una función Constituyente,
son más difíciles y exigentes que los que se aplican en el trámite de las
leyes.
Así, el
artículo 375 de la Constitución establece claros mandatos que deberán ser
observados al reformarse la Carta Política por el Congreso, entre ellos; el
trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios.
Y el art. 157
–1 C.P. y art. 144 ley 5/92 dicen que el proyecto debe publicarse en la gaceta
del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva.
El art.160
C.P. dice el Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva
comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso
correspondiente.
Pues bien
Honorables Magistrados, nada de esto sucedió con el parágrafo Impugnado y solo
apareció en el 3° debate por obra y magia del espíritu  santo (sic); por lo
tanto no surtió los ocho debates exigidos por la Carta para la expedición de
este tipo de actos reformatorios de la Constitución y se deben dar completos e
integrales para que lo aprobado tenga validez; como esto no sucedió infringe la
cláusula de reforma constitucional, siendo Inconstitucional el INCISO
PRIMERO DEL PARÁGRAFO TRANSITORIO 1 DEL ARTÍCULO 2 DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DEL 3
DE JULIO DE 2.003; por lo tanto comedidamente solicito a los Honorables
Magistrados declararlo INEXEQUIBLE con efectos retroactivos, para que los
Partidos y Movimientos Políticos que el Consejo Nacional Electoral les canceló
la Personería Jurídica el 9 de Junio de 2004 según resolución 1767, sigan
participando en la Democracia Colombiana”.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio referido, a través de apoderado judicial,
interviene en el presente proceso para solicitar que se declare la
constitucionalidad de los preceptos acusados, con fundamento en las
consideraciones que enseguida se sintetizan.
El interviniente afirma que de conformidad con lo previsto
en la Constitución Nacional, los actos legislativos solo pueden ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos previstos en el Título XIII,
esto es por vicios de procedimiento en su formación.   Al respecto cita la
sentencia C-443 de 1998.
Aduce que de acuerdo con la doctrina nacional el principio
de buena fe es un parámetro según el cual cada uno debe celebrar sus negocios,
cumplir con sus obligaciones y en general ejercer sus derechos mediante una
conducta de fidelidad, en esa medida: “…es inobjetable que el principio en
comento conjuga la dualidad deber-derecho, en tanto reitera un imperativo ético
que, frente a la situación particular de los servidores públicos, no se agota
con la simple observancia de los parámetros de normalidad que rigen las
relaciones sociales.  De allí que la buena fe se constituya, además en un
fundamento inescindible de la seguridad jurídica que debe imperar en las
instituciones contemporáneas…”. Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-281 de 1994.
En esos términos, indica que la presunción de buena fe
solamente puede ser desvirtuada probando debidamente que el agente estatal ha
obrado con mala fe, esto es ha ejercido actos contrarios a los que su
investidura obliga y por tanto sus acciones no se ejecutaron de buena fe.
Señala que el trámite que surtió el Acto Legislativo No. 01
de 2003 se ajustó a lo previsto en el Título XIII de la Constitución Política
que establece los procedimientos que deben seguirse para la reforma de la  Carta
fundamental.
Advierte que: “…La Constitución establece que las
comisiones y plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley
o Acto Legislativo, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra
Cámara no obliga a repetir todo el trámite, ya que una comisión accidental de
conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las
diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobación de las
plenarias.  Por esta razón, no se requiere que los proyectos de acto legislativo
tengan el mismo texto durante los ocho debates, como lo pretende el actor, la
única limitación que establece la Carta Política, es que lo que no aparezca en
el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene
cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni se pueden ya introducir
temas nuevos…”.
Señala que la discusión y aprobación del artículo que
contiene las expresiones acusadas, en la segunda vuelta se hizo con fundamento
en el que fue aprobado en primera vuelta, tal como se puede constatar en la
revisión del texto del Decreto No. 99 de 2003 y en ese sentido se respetaron
las disposiciones constitucionales y legales establecidas para el trámite del
proyecto de acto legislativo.
En esos términos, afirma que si las normas constitucionales
(artículo 160, inciso 2º) autorizan que durante el segundo debate cada Cámara
Legislativa se introduzcan cambios al proyecto de ley, es apenas lógico que la
correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente aprobado no tiene que
ser absoluta, especialmente si se considera que la Constitución prevé la
existencia de Comisiones de Conciliación que lo que pretenden es flexibilizar
el trámite legislativo con el fin de superar las divergencias entre los textos
aprobados en una y otra Cámara, que naturalmente provienen de la facultad de
ellas de modificar el proyecto originalmente presentado, tal y como lo
establece también el artículo 186 de la Ley 5a de 1992.
Concluye entonces que: “…no existe ningún vicio de forma
en el trámite en la formación del aparte acusado del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2003, el cual adiciona el artículo 108 Superior, por cuanto
el Congreso de la República tramitó este precepto de acuerdo a lo dispuesto por
la Constitución; fue publicado antes de darle trámite en las comisiones
respectivas; aprobado en primero y segundo debate en cada una de las Cámaras
Legislativas, las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en las
plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes;
entre el primero y segundo debate en cada Cámara mediaron los términos a que
alude el artículo 160 de la Constitución, y se aprobó el quórum constitucional
requerido en las plenarias de cada Cámara, como parte del texto conciliado por
la Comisión nombrada a tal fin por las mesas directivas del Senado y de la
Cámara…”.
2. Consejo Nacional Electoral
El Presidente del Consejo Nacional Electoral, interviene en
el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad
de las expresiones demandadas con base en los argumentos que se resumen a
continuación.
El interviniente recuerda que el Consejo Nacional
Electoral, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial
de las conferidas por los artículos 108 y 265 numerales 5 y 8 de la
Constitución, así como los artículos 3, 4 y 39, literal c) de la Ley 130 de
1994, profirió dos actos administrativos en relación con el tema de las
personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos i) Resolución
No. 4150 de julio de 2003 “Por medio de la cual se reglamenta el régimen de
transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería jurídica de los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y se
deroga la Resolución No. 0369 de 2000”, esta norma extendía en su artículo
5º la permanencia de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos
políticos hasta el año 2006 y ii) Resolución No. 1767 de junio de 2004 “Por
la cual se cancelan unas personerías jurídicas”, esta norma se produjo como
consecuencia de la declaratoria de nulidad del artículo 5 de la Resolución No.
4150 de 2003.
Precisa que el Consejo de Estado mediante fallo del 18 de
mayo de 2004 declaró la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 4150 de
2003, razón por la que: “…los partidos y movimientos políticos, con
personería jurídica reconocida, pero sin representación en el Congreso, al
momento de entrar en vigencia el Acto Legislativo No. 01 de 2003, perdieron su
derecho a conservar su personería jurídica, por lo cual se les canceló la
personería jurídica en acatamiento del fallo citado, mediante la Resolución No.
1767 de 2004…”.
Señala que la facultad de reglamentar el procedimiento para
el reconocimiento de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos
políticos, así como la facultad de declarar la pérdida de personería se
encuentra atribuida constitucional, legal y reglamentariamente al Consejo
Nacional Electoral, de conformidad con lo previsto entre otras en el artículo
2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En esos términos, la regla general y expresa con vocación
de permanencia en relación con el reconocimiento y pérdida de personería
jurídica mientras no sea modificada o derogada es la contenida en el artículo
2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Destaca que: “…las diferentes exposiciones de motivos y
debates relativos a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2003, fueron
publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 303, 406, 437, 540, 567, 592 de
2002 y las Gacetas 81, 32, 146, 169, 220, 271, 301, 395, 328 y 417 de 2003”.
Advierte que la Corte Constitucional mediante sentencia
C-753 del 10 de agosto de 2004 se pronunció en relación con el parágrafo
transitorio (parcial) del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003
respecto del número de debates y la introducción de modificaciones en proyectos
de leyes o actos legislativos que se adelantan en el Congreso.
Considera que con fundamento en la sentencia referida: “…lo
argumentado por el actor en el sentido que la pérdida de personerías jurídicas
para los partidos y movimientos que no tuvieran representación en el Congreso
de la República, no fue tema aludido por el Congreso de la República, es una
aseveración que carece de fundamento.  El inciso primero del parágrafo
transitorio 1 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003 se constituye en
parte integral de toda Reforma Política.  La reforma política del acto tantas
veces citado lleva envuelta la agrupación de partidos y la pérdida de
personería jurídica por parte de algunos partidos y movimientos que no se
ajustan a los nuevos requisitos exigidos por el Acto Legislativo 01 de 2003…”.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El Secretario de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, allegó a esta Corporación el concepto rendido por el
académico Cesáreo Rocha Ochoa sobre la demanda de la referencia mediante el que
solicita la declaratoria de constitucionalidad de las expresiones acusadas, con
fundamento en las razones que se resumen a continuación.
El interviniente advierte que no se
pronunciará en relación con la acusación por los vicios de forma supuestamente
acaecidos durante el trámite que surtió la disposición acusada, toda vez que no
existen suficientes elementos de juicio pues solamente se cuenta con las
afirmaciones del actor sobre el particular.
Considera que las expresiones acusadas: “…tienen
por objeto garantizar los derechos que les corresponden a los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica reconocida y con representación
en el Congreso, para que puedan cumplir con los fines en la vida del país, con
los principios contenidos en sus disposiciones estatutarias, y por ello,
estando reunidos tales presupuestos, pueda desempeñarse en la regularidad de la
vida política y, en consecuencia conservarán su personería jurídica hasta las
siguientes elecciones del Congreso, ‘que se realicen con posterioridad a la
promulgación de dicho acto legislativo’, dentro del presupuesto de que la
representación en el Congreso vigente sea efectiva y no se cause trastornos por
lo tanto, al ejercicio de la función legislativa por parte de los integrantes
de tales partidos o movimientos…”.
En esos términos, estima que la razón de
la norma constitucional es clara, toda vez que permite que se hagan efectivos
los derechos de los miembros de los partidos o movimientos políticos con
asiento en las Cámaras Legislativas que cuenten con el reconocimiento legal de
su personería, de forma tal que no tiene razón de ser que se mantenga la
personería jurídica a partidos o movimientos políticos que fueron derrotados en
las urnas y que por tanto no lograron una representación legal en el Congreso
Nacional y que por lo mismo no pueden realizar actos jurídicos al ser
desconocidas sus aspiraciones electorales.
Señala que las afirmaciones expuestas
por el actor en su demanda no tienen ningún fundamento jurídico y en
consecuencia no resulta evidente la contravención de las normas
constitucionales invocadas como quebrantadas.
Finalmente afirma que: “…De qué vale
mantener una personería jurídica para un partido o movimiento político que no
tiene representación en el Congreso?  Pueden tales asociaciones realizar actos
o hechos que produzcan consecuencias jurídicas en un marco de soledad
electoral? (…) los derechos son para ejercerlos y en este esquema estaríamos
ante la inexistencia del partido o movimiento político o al menos ante su
ineficacia jurídica, razón lógica para que se le retire el reconocimiento de la
personería jurídica, como reconocimiento del Estado para la validez de los
actos de las asociaciones u organizaciones políticas…”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto de rigor, recibido el 20 de octubre de
2004, en el que solicita a la Corte inhibirse  en relación con el cargo por
sustitución de la Constitución y declarar exequibles las expresiones demandadas
por el cargo sobre vicios de trámite formulado en la demanda, de conformidad
con las consideraciones que se resumen enseguida.
La Vista Fiscal
advierte que: “…el ciudadano Giraldo Giraldo, formula un cargo por la
existencia de un vicio de fondo que no es de la esencia de la demanda de
inconstitucionalidad propio del Acto Legislativo 01 de 2003, frente al cual la
Corte Constitucional, por expresa disposición del ordenamiento superior
–artículos 241, numeral 1 y 379 de la Constitución Política-, únicamente posee
la competencia para pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad por
vicios de forma, salvo lo  dispuesto en la sentencia C-551 de 2003, cuyo
criterio no resulta de aplicación frente a los cargos que en esta ocasión,
formula el actor por violación del artículo 13 de la Carta Política, pues en la
demanda no están demostrados los supuestos que para el efecto fueron reseñados
por la Corte Constitucional para acometer el estudio de un acto legislativo
cuando el poder de reforma ha desbordado el límite de sus competencias en
desarrollo de una reforma constitucional…”.
Considera entonces
que el cargo planteado por el actor se encuentra formulado de manera genérica
dado que no desarrolla cuáles son los límites de la competencia que el Congreso
excedió o cuáles son las reglas aplicables a la reforma constitucional en
concreto que no son de la esencia de la misma, y menos aún las disposiciones
superiores que establecen los límites de competencia que se sugiere fueron
vulnerados, especialmente si se considera que: “…el accionante parte del
supuesto de existencia de un interés manifiesto de los reformadores de la Norma
Superior sin determinar cuál es dicho interés y sin referir los criterios de
carácter finalístico que materializan o evidencian la actuación parcializada
que se imputa al Constituyente Derivado, lo que hace imposible la tarea de
confrontación entre el contenido de la reforma misma y los principios o valores
constitucionales inherentes al Estado Social de Derecho…”.
En esos términos,
afirma que la mera referencia a la violación del derecho a la igualdad por la
situación de indefensión en que se hallan los partidos y movimientos políticos
que no tienen asiento en el Congreso no comporta el carácter de argumentación
suficiente para sustentar el reparo de violación constitucional que se atribuye
al inciso 1º del parágrafo transitorio acusado, toda vez que la competencia atribuida
por la Constitución al Constituyente derivado no encuentra límites en la misma
normativa para establecer las reglas inherentes a la conservación de la
personería jurídica de los movimientos y partidos políticos, especialmente si
se considera que no existen reglas constitucionales que impongan la
intangibilidad de la norma de cuya reforma se ocupó el constituyente derivado,
de forma tal que éste actuó en ejercicio de sus competencias constitucionales.
Al respecto cita la sentencia C-1200 de 2003.
Luego de detallar el
trámite surtido por  el acto legislativo No. 01 de 2003 en el Congreso, afirma
que en manera alguna puede considerarse que el parágrafo transitorio acusado
haya desconocido los mandatos superiores relativos al trámite de los actos Legislativos
Recuerda que de
conformidad con lo previsto en el artículo 375 superior, el trámite de los
proyectos de actos reformatorio de la Constitución debe hacerse en dos períodos
ordinarios consecutivos y en el segundo período sólo podrán debatirse aquellas
iniciativas que fueron objeto de discusión en el primer periodo de sesiones.
Señala que a su vez
el artículo 225 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 7º de la Ley
186 de 1995 y el artículo 226 de la Ley referida, en armonía con lo previsto en
el artículo 375 constitucional, señalan que en la segunda vuelta no podrán
debatirse las proposiciones no presentadas en la primera vuelta.
Destaca que: “…uno
de los requisitos que señaló el Constituyente para marcar la diferencia entre
el trámite al que debe someterse la aprobación de un acto reformatorio de la
Constitución y aquel que corresponde a la ley ordinaria se encuentra el de
discutir y aprobar los textos de los actos legislativos en ocho (8) debates con
la expresa prohibición de introducir en la segunda vuelta, textos que no
correspondan a iniciativas discutidas y aprobadas en la primera vuelta, salvo
que el texto introducido durante la segunda vuelta, textos que no correspondan
a iniciativas discutidas y aprobadas en la primera vuelta, salvo que el texto
introducido durante la segunda vuelta haga parte de la esencia de los temas
aprobados en la primera legislatura (sentencia C-614 de 2002)…”.
Considera que el
contenido normativo que comporta el inciso 1º del parágrafo transitorio del
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, guarda relación directa con lo
discutido y aprobado en la primera vuelta dentro de la reforma propuesta al
artículo 108 de la Constitución Nacional, toda vez que la expresión “los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente
y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las
siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la
promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que
la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución”, se
introdujo con esa redacción en la sesión Plenaria del Senado de la República en
la primera vuelta (Gaceta del Congreso No. 146 de 2003), de forma tal que desde
un comienzo y a lo largo de los ocho debates que se surtieron para la
aprobación de la reforma al artículo 108 de la Constitución, el aspecto
relativo al otorgamiento y pérdida de las personerías jurídicas de los
partidos, movimientos políticos y grupos representativos de ciudadanos estuvo
presente y fue discutido por las Comisiones Constitucionales y por las
plenarias de una y otra Cámara Legislativa.
En ese sentido, hace
énfasis en que: “…El aparte demandado, fue discutido y aprobado con todas
las formalidades inherentes a una Reforma Constitucional en la primera vuelta
en la Cámara de Representantes (Gacetas del Congreso números 562 del 6 de
diciembre de 2002 y 592 del 16 de diciembre de 2002).  Incluso el texto
aprobado por la Cámara de Representantes en la primera vuelta que contiene el
parágrafo cuestionado, fue conciliado por la Comisión accidental designada para
tal fin (Gacetas del Congreso números 32 del 4 de febrero de 2003 y 81 del 5 de
marzo de 2003)…”.
Advierte que en la
segunda vuelta, no obstante que la Comisión Primera del Senado no lo propuso,
el segmento normativo que reformó el artículo 108 superior, inherente a la
conservación de las personerías jurídicas para los partidos y movimientos
políticos con representación en el Congreso sí fue considerado, toda vez que la
Comisión Primera del Senado al fusionar el texto de las reformas a los
artículos 107 y 108 de la Constitución lo excluyó del texto del proyecto que
venía aprobado en la primera vuelta y como proposición sustitutiva que
posteriormente fue aprobada por la Comisión referida, defiriendo a la ley la
reglamentación relacionada con la obtención y el mantenimiento de las
personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos.
Destaca que: “…Al
ser considerada la reforma de los artículos 107 y 108 de la Constitución
Política, la plenaria del Senado de la República, incluyó nuevamente una
reforma separada de los citados artículos y retomó el texto del parágrafo 1,
aprobado en la primera vuelta el cual consideraba la posibilidad de que los partidos
políticos y movimientos políticos con personería jurídica y con representación
en el Congreso de la República conservaran tal personería hasta las siguientes
elecciones para Congreso.  Dicho texto se mantuvo durante los debates restantes
de la segunda vuelta (Gacetas del Congreso números 190 del 7 de mayo de 2003,
271 del 11 de junio de 2003, 301 del 18 de junio de 2003 y 356 del 25 de julio
de 2003)…”, esa reforma fue acogida por la Comisión de Conciliación
designada para el efecto (Gaceta del Congreso No. 328 de 2003) y constituye el
texto definitivo del inciso 1º del parágrafo 1º del artículo 108 de la
Constitución (Gaceta del Congreso No. 417 de 2003).
En ese entendido,
considera que el texto del inciso 1º del parágrafo transitorio 1º del artículo
2º contentivo de las expresiones acusadas: “…sí fue considerado en los
debates de la primera y segunda vueltas en las Comisiones Constitucionales
Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes así como en las sesiones
plenarias de estas mismas Corporaciones, en dos ocasiones para excluirlo por
existir propuestas sustitutivas –debates de Comisión en el Senado de la
República- sustituyendo su contenido por las facultades legales para regular el
tema de las personerías jurídicas de los movimientos y partidos políticos y, en
los demás casos para aprobarlo, razón suficiente par afirmar que desde el punto
de vista formal, se cumplió con la exigencia legal y constitucional de analizar
la reforma en dos períodos ordinarios en los cuales se surtieron los ochos (8)
debates reglamentarios, sin que en dichos debates se advierta la presencia de
vicios que conduzcan a la inexequibilidad de la reforma por este aspecto…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 1° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Inhibición de la Corte.  Reiteración de los criterios expuestos en
la Sentencia C-1124 de 2004
La Corte constata que la acusación formulada por el actor en el
presente proceso  contra el primer inciso del parágrafo  transitorio 1 del
artículo 2  del Acto Legislativo 01 de 2003 es prácticamente idéntica a la
formulada dentro del proceso D-5203  contra el mismo parágrafo que culminó con
la Sentencia C-1124 de 2004  donde la Corporación resolvió no pronunciar una
sentencia de fondo.
En efecto, en ese, como en el presente proceso, la acusación
formulada por el demandante aludía  al “abuso del poder del Legislador”  por
cuanto este “legisló en causa propia y en detrimento de los partidos
políticos más débiles, que habían cumplido con los requisitos de creación
establecidos por la Constitución Política y habían sido creados recientemente”
así como a que  “el texto del parágrafo acusado desconoce derechos
fundamentales -que el Congreso no puede modificar en su calidad de
constituyente derivado-, por lo que la norma constituye una derogación o
sustitución de la Constitución, para lo cual el Congreso no está autorizado” [1].
La formulación de dicha acusación coincide igualmente con la que
hace el actor en el presente caso en relación con la supuesta vulneración de
las normas que rigen el trámite de los actos legislativos  respecto del no
cumplimiento de los ocho debates exigidos para su aprobación -acusación que
como ocurrió en esa oportunidad se formula  de manera genérica y prácticamente
en los mismos términos-.
Las únicas variantes en  el presente caso  consisten en que el actor
considera vulnerados  numerosos  artículos de la Constitución (Preámbulo, 1, 5, 9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40,
numerales 2 y 3, 58, 83 y 136-5 C.P.), al tiempo que  enuncia la
supuesta vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 C.P.).
Dado que como pasa a exponerse  efectuado
el análisis  que  corresponde a esta etapa procesal[2],   ninguno
de los elementos de la acusación formulada permite el pronunciamiento de la
Corporación, la Corte reiterará los criterios expuestos en la sentencia C-1124
de 2004  y se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo.
2.1 Inhibición en relación con la acusación formulada  por abuso de
poder y sustitución de la Constitución  y por el desconocimiento de los textos
superiores enunciados en la demanda (Preámbulo, 1, 5,
9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83, 136-5 y 158 C.P)
Para el actor con la expedición de las expresiones acusadas “el Congreso legisló en causa propia, vulnerando el derecho
a la igualdad, al desconocer  la debilidad en que se  encuentran los partidos y
movimientos políticos  sin representación en el congreso y los cuales cumplían
con los requisitos  que exigía la constitución para conservar la personería
jurídica por ser de creación reciente”. Así
mismo afirma que “El Congreso de la República no tiene competencia para
proferir esta clase de actos abusando de su poder por ser un constituyente
derivado y no puede cambiar la Constitución a su antojo modificando artículos
de la Constitución relacionados con los derechos humanos”. Igualmente que
con su actuación habría vulnerado el  Preámbulo, y los artículos 1, 5, 9, 13,
14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83, y 136-5 de la
Constitución,  al tiempo que habría desconocido el principio de unidad de
materia (art. 158 C.P).
Frente a la acusación así formulada, en cuanto al supuesto abuso de
poder del Legislador y la supuesta sustitución de la Constitución, la Corte
debe reiterar  las consideraciones hechas en la Sentencia C-1124  de 2004.
Allí se señaló en efecto, claramente, que la Corte tiene a su cargo
la verificación de la concordancia normativa entre los textos de la
Constitución y las normas que se demandan, pero en manera alguna está llamada a
enjuiciar la conducta política del Congreso.
Al respecto debe reiterarse lo siguiente:
“El demandante sostiene que la norma acusada incurre en violación
del artículo 13 de la Carta Política porque mediante la expedición del Acto
Legislativo demandado, en el parágrafo transitorio particularmente acusado, el
Congreso legisló en causa propia y en detrimento de los partidos políticos más
débiles, que habían cumplido con los requisitos de creación establecidos por la
Constitución Política y habían sido creados recientemente.
Para la Corte Constitucional, el planteamiento del cargo de la
demanda supone una acusación por abuso de poder del legislador que,
evidentemente, no puede ser debatida en el marco de una acción pública de
inconstitucionalidad.
El fin central de la acción pública de inconstitucionalidad es el
control de constitucionalidad del texto de las disposiciones legales. El
análisis que corresponde a esta función de control es meramente jurídico y
depende, fundamentalmente, del texto de las disposiciones normativas
enfrentadas. En este sentido, el examen de constitucionalidad de una disposición
legal es un examen abstracto que se limita a cotejar el valor y alcance
normativo de dos disposiciones jurídicas. En ese marco de acción, la Corte
Constitucional no está habilitada para evaluar el comportamiento político del
Congreso cuando expide sus disposiciones legales. Acusaciones como la que
sustenta el cargo de inconstitucionalidad estudiado, que se explican con frases
como: “Mucho menos la Corte puede avalar las actitudes de los Congresistas
cuando abusan de su poder, legislan en causa propia, sin importarles los
derechos humanos destruyendo la Constitución, para perpetuarse en el poder como
lo hacen los dictadores, que no tienen ni dios ni ley”, exceden, sin más, el
ámbito de control que ejerce la Corte, pues se enmarcan en el ámbito de reflexión
política del Congreso.
De tal forma que si el Congreso actuó en causa propia o en causa
ajena, de si con su conducta pretendió favorecer los intereses de los partidos
configurados y desamparar los partidos y movimientos políticos de reciente
creación y, en suma, si detrás de la norma que se acusa existe un abuso del
poder legislativo, dicho asunto escapa por completo al análisis que corresponde
realizar a la Corte en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad.
La Corte -se repite- tiene a su cargo la verificación de la
concordancia normativa entre los textos de la Constitución y los de las leyes
que se demandan, pero en manera alguna está llamada a enjuiciar la conducta
política que está detrás de la actividad del Congreso. De allí que la
Corporación haya dicho que “El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”[3]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan”[4].
En este caso, el cargo por el cual se acusa al Congreso de legislar en causa
propia, abusando del poder conferido, es un cargo no sustentado, vago, impreciso
e indeterminado que no se desprende del texto de la norma acusada ni se
relaciona directamente con ella.”[5]
Cabe destacar
que en dicha sentencia la Corte hizo énfasis  así mismo sobre la especial carga
argumentativa  que asiste al actor que pretende que se declare la
inexequibilidad de un Acto Legislativo con fundamento en un cargo por
sustitución de la Constitución por lo que no  basta afirmar que con la
modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la
Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes,
que tal cambio implica la sustitución de la Constitución vigente.
Al respecto debe en consecuencia reiterarse por la Corporación  lo
siguiente:
“(E)l demandante también indica que el texto del parágrafo acusado
desconoce derechos fundamentales -que el Congreso no puede modificar en su
calidad de constituyente derivado-, por lo que la norma constituye una
derogación o sustitución de la Constitución, para lo cual el Congreso no está
autorizado.
En relación con este cargo, la Sala Plena considera que no existe
una argumentación suficiente que amerite un pronunciamiento de fondo, tal como
pasa a explicarse.
En la Sentencia C-551 de 2003, a propósito de la revisión de la Ley
796 de 2003 por la cual se convocó a un referendo nacional, la Corporación
aseguró que la competencia de reforma constitucional que ejerce el Congreso no
es una competencia absoluta, sino que se ejerce dentro de ciertos límites. Tras
admitir que la competencia reformatoria constitucional del Congreso de la
República es presupuesto jurídico del procedimiento de adopción del acto
legislativo, por lo cual la Corte tiene competencia para estudiarla a efectos
de verificar su concordancia con la Constitución[6],
el Tribunal manifestó que “el poder de reforma, por ser un poder constituido,
tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no
contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su
integridad.[7]”
En este sentido, la Corte recalcó:
“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para
destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y
por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente
se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no
está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la
Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede,
en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por
ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por
cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además
porque estaría minando las bases de su propia competencia. .”[8]
Ahora bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido por
la Corte se despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia
significa que en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma
constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la
sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación
de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución
precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal
cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa
considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional
por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la
Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud
de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso
del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se
cotejan.
En el caso particular, la Corte no encuentra que el actor haya
justificado suficientemente su aserto en el sentido de demostrar cómo el cambio
en las condiciones de conservación de la personería jurídica de los partidos y
movimientos políticos implica una sustitución o una derogación de la
Constitución Política. Entiende que el actor ilustra una transformación en las
condiciones de acceso al espectro democrático, pero no considera que se haya
explicado por qué dicho cambio constituye la abrogación de la Constitución
vigente.
En este sentido, la Corporación considera que el cargo también es
inepto y por ello se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto del
mismo.”[9]
A partir de los
criterios así expuestos es claro que en el presente caso, frente a la acusación
formulada  por el abuso de poder del Congreso y por  la  supuesta sustitución
de la Constitución, lo que procede es abstenerse de emitir pronunciamiento de
fondo como se señaló en la referida sentencia C-1124 de 2004.
Ahora bien,  frente a la acusación formulada por la supuesta
vulneración de el  Preámbulo y de los artículos 1, 5,
9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83, y 136-5 de la
Constitución,  la Corte constata que lo que el actor formula es una
acusación  por  desconocimiento material de artículos específicos de la
Constitución, frente a la cual  la Corte carece de competencia[10] como se desprende de
la simple lectura del texto de los  artículo 241-1  y  379 superiores[11] por lo que en relación
con los mismos  está Corporación deberá igualmente inhibirse de hacer
pronunciamiento de fondo.
En relación con
la acusación por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia
(art. 158 C.P.), cabe señalar además que el actor no sustenta la acusación que
formula[12]
y en este sentido  es claro que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia[13], se configura
igualmente al respecto la ineptitud sustancial de la demanda.
3. Inhibición de la Corte en relación con la acusación por violación
del trámite en la aprobación del inciso acusado. Reiteración de los criterios
expuestos en la Sentencia C-1124 de 2004
La  Corte encuentra, de otra parte,  que la acusación contra el
primer inciso del parágrafo 1° del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003
en relación con el supuesto desconocimiento del mandato superior (art. 375
C.P.) que establece la exigencia de ocho debates  en el trámite de los actos
legislativos  fue formulada  por el actor  en términos prácticamente idénticos
a los que en su momento se formularon por el demandante en el proceso D-5203
que culminó con la Sentencia C-1124 de 2004.
En consecuencia al respecto  deben reiterarse los argumentos que se
expusieron en dicha sentencia y que llevaron a la Corte, como  ha de ser en  el
presente caso, a inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo  por
ineptitud sustantiva de la demanda.  Reitera la Corte lo siguiente:
“Dice el demandante que en el trámite de aprobación del parágrafo
transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003 –que modificó el
artículo 108 de la Constitución Política- se incurrió en un vicio de
inconstitucionalidad al no dársele al parágrafo el número de debates
reglamentarios previstos en la Carta. Efectivamente, advierte que el segmento
indicado no fue incluido en el proyecto original, como tampoco lo fue en la
ponencia para primer debate ante la comisión constitucional permanente del
Senado de la República, ni en la ponencia para segundo debate en la plenaria
del Senado. Según el impugnante, el parágrafo vino a incluirse, finalmente, en
el texto definitivo aprobado por el Senado, publicado en la Gaceta N° 481 de
2002.
No obstante, revisado el texto de la demanda, esta Sala constata que
los cargos de la misma no desarrollan suficientemente el vicio de
inconstitucionalidad alegado. Como ya se dijo, el libelo se estructura sobre la
afirmación de que el parágrafo en cuestión no tuvo los ocho debates
reglamentarios, para demostrar lo cual se precisa que el texto del proyecto de
acto legislativo no fue incluido en la ponencia para primer debate en el Senado
y tampoco en la ponencia para segundo debate en la plenaria. En el fondo, lo
que el demandante plantea es un vicio de inconstitucionalidad por violación del
principio de consecutividad de los proyectos de ley. Sin embargo, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional, para que un cargo de
inconstitucionalidad por violación de dicho principio se considere
sustancialmente apto, se requiere que el demandante demuestre, no sólo que el
artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión
alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél
resulta absolutamente novedoso al continente normativo.
Dicha exigencia es entendible si se tiene en cuenta que, por
disposición de varias preceptivas constitucionales y legales, la introducción
de modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley es una
práctica legítima y permitida. Así, por ejemplo, el artículo 160 de la
Constitución Política permite que, durante el segundo debate, cada cámara
introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
considere necesarias. Igualmente, el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso) habilita a la Plenaria para introducir modificaciones
al proyecto de ley que se estudia, sin necesidad de que aquellas regresen a la
Comisión para ser nuevamente discutidas. Del mismo modo, el artículo 177 del
Reglamento del Congreso da vía libre a la Plenaria para modificar el proyecto
remitido por la Comisión, para lo cual establece un sistema de conciliación que
permite reconsiderar las discrepancias. El artículo 186 del mismo Reglamento
prescribe, por su parte, que las disposiciones nuevas o distintas introducidas
por una cámara serán consideradas como discrepancias, indicando con ello que
las cámaras sí pueden introducir modificaciones al texto del proyecto original.
Finalmente, aunque con ello no se agote el tema, el artículo 226 de la Ley 5ª
prescribe que “El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en
la segunda "vuelta", siempre que no altere la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida”.
En este sentido, si las normas constitucionales y legales que
regulan el trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base
de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben
de las comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión
de una norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme,
simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y
que apareció en un momento posterior del debate. Gracias a la permisión
constitucional y legal, al demandante le corresponde indicar, como requisito
sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad
-claramente identificada en la demanda- es violatoria del principio de
consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los
proyectos que tienen las cámaras.
Nuevamente, el hecho de que la Constitución y la ley autoricen
introducir modificaciones a los proyectos de ley durante su trámite en el
Congreso extrema el rigor con que debe plantearse el cargo por violación del
principio de consecutividad, pues impone al demandante el análisis del carácter
verdaderamente novedoso de la norma acusada.
La anterior no es una exigencia reciente de la jurisprudencia. La
Corte Constitucional, en Sentencia C-992 de 2001, cuando estudió la
procedibilidad de una demanda por vicios de forma dirigida contra la Ley 633 de
2001, llegó a una conclusión idéntica al advertir que, frente a la normatividad
constitucional y legal, es el actor el que debe explicar por qué la
introducción de una nueva norma durante el trámite legislativo de un proyecto
de ley es contraria a la potestad modificatoria general de los proyectos que
tienen las cámaras. Sobre este particular, dijo:
“Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado
texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión,
puesto que ello puede responder a una modificación  o adición producida en los
términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el
cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad
no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De esta
manera, para estructurar un cargo por violación del principio de
consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso,
a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de
lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la
Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto
se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que
identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran
nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de
ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere
que los mismos corresponden  a asuntos nuevos, que no guarden relación de
conexidad con lo discutido en el primer debate.
La
pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad
que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de
consecutividad. (Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil)
En la misma providencia, la Corte advirtió que de no
imponerse esta exigencia al demandante, el juez constitucional se vería abocado
a revisar oficiosamente todos los debates en los que se discutió y aprobó la
norma tildada de inconexa con el fin de detectar el vínculo deprecado por el
demandante, lo cual excede las funciones del tribunal constitucional. En
relación con este punto, la Corte dijo:
“En general, de aceptarse la pretensión del actor
sería necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la
comparación que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en
segundo debates, tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de
los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias,
para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relación
de conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisión, y en
general si no está presente alguna de las condiciones que dan sustento
constitucional a tal variación.
Sin embargo, uno de los elementos centrales del
sistema de control de constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente,
el de que la Corte no puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se
demande una norma por virtud de la acción pública de inconstitucionalidad, se
deriva de los cargos que sean adecuadamente formulados por el demandante.
Como en el presente caso, respecto de los presuntos
vicios de trámite en la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no
presenta de manera adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá
de inhibirse de realizar un pronunciamiento por este concepto. (Sentencia C-992
de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil)”
En el caso particular, la Sala adoptará una decisión similar a la
citada, pues el demandante se limita a señalar que el parágrafo acusado fue
introducido después del primer debate ante la Comisión permanente del Senado de
la República, en el texto definitivo aprobado por la plenaria de esa cámara
legislativa, pero no explica por qué dicha inclusión es a tal punto novedosa
que quebranta el principio de consecutividad del proyecto de ley puesto a
consideración del Congreso. En consecuencia, la Corte se inhibirá de analizar
de fondo este cargo.”[14]
En ese orden de ideas por no  darse
respecto de los elementos de la acusación formulada por el actor contra las
expresiones acusadas contenidas en el primer inciso del parágrafo transitorio 1
del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003 los presupuestos que permiten
que la Corporación  se pronuncie de fondo, pues como ya se señaló i) la
acusación por sustitución de la Constitución  se formuló de manera genérica  y
sin cumplir con la carga argumentativa mínima necesaria para su estudio   ii)
se plantean cargos por violación material de artículos específicos de la
Constitución respecto de los cuales la Corte carece de competencia iii) tampoco
se sustentó la acusación por la supuesta vulneración del principio de unidad de
materia  iv) la acusación por el supuesto incumplimiento del mandato superior
que exige ocho debates se formuló de manera genérica  y sin cumplir con la
carga argumentativa mínima necesaria para su estudio,   la Corte se inhibirá en
el presente caso y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Por las razones señaladas en esta providencia, INHIBIRSE de
emitir pronunciamiento de fondo respecto de la acusación formulada contra el
inciso primero del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 108 de la Constitución
Política.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente
sentencia por encontrarse en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-242 de 2005
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios en su
formación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia
de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
La
Constitución indica expresa y claramente que cuando el objeto de la demanda es
una reforma constitucional, la Corte sólo puede estudiar su
inconstitucionalidad cuando se trate de “vicios en su formación”, lo que
significa, a contrario sensu, que las demandas sobre los demás vicios no pueden
ser objeto de control de constitucionalidad. Si bien se pueden utilizar
distintas técnicas de interpretación, la conclusión no puede conducirnos a
desconocer la dicción clara del art. 241-1. La expresión “sólo por vicios en su
formación” no puede interpretarse ab absurdum, de manera tal que lo que quiere
decir el art. 241.1 C.P. es justo lo contrario: que también puede conocer la
Corte de la constitucionalidad de un acto reformatorio por vicios de contenido
o, aspectos materiales o vicios de competencia. Bien sea por razones normativas
o por razones derivadas de la lógica de control jurídico de validez, la Corte
no es competente para conocer de “vicios de sustitución”, o de
inconstitucionalidad por razones de fondo o materiales.
1. En este
proceso la Corte se inhibe de conocer una demanda de inconstitucionalidad
contra un acto legislativo, con los siguientes  argumentos: “….por no darse
respecto de los elementos de la acusación formulada por el actor contra las
expresiones acusadas contenidas en el primer inciso del proyecto transitorio 1
del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003 los presupuestos que permiten
que la Corporación se pronuncie de fondo, pues como ya se señaló i) la
acusación por sustitución de la Constitución se formuló de manera genérica y
sin cumplir con la carga argumentativa mínima necesaria para su estudio ii) se
plantean cargos por violación material de artículos específicos de a
Constitución respecto de las cuales la Corte carece de competencia iii) tampoco
se sustentó la ocasión por supuesta vulneración del principio de unidad de
materia, iv) la ocasión por el supuesto incumplimiento del mandato superior que
exige ocho debates se formuló de manera genérica y sin cumplir con la carga
argumentativa mínima necesaria para su estudio, la Corte se inhibirá en el presente
caso…”
No obstante
compartir la decisión de inhibición, discrepo de los motivos, en la medida en
que con esta argumentación la Corte sostiene que se pueden demandar los Actos
Legislativos, por motivos diferentes a la existencia de “vicios en su formación”.
2. El control de
constitucionalidad que puede realizar la Corte Constitucional esta condicionada
por dos aspectos: el primero las competencias que expresamente le asigne
el texto constitucional. En este orden de ideas la norma que regula esta
competencia es el artículo 241 en su numeral primero:
A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y principios términos de este artículo. Con tal
fin, cumplía las siguientes funciones:
1. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo
por vicios en su formación.
La Constitución
indica expresa y claramente que cuando el objeto de la demanda es una reforma
constitucional, la Corte sólo puede estudiar su inconstitucionalidad cuando se
trate de “vicios en su formación”, lo que significa, a contrario sensu, que las
demandas sobre los demás vicios no pueden ser objeto de control de
constitucionalidad.
Si bien se
pueden utilizar distintas técnicas de interpretación, la conclusión no puede
conducirnos a desconocer la dicción clara del art. 241-1
3. La Corte
Constitucional en su condición de poder constituido no puede actuar si no se le
asignan funciones o competencias expresas en la Constitución. El principio de
interdicción de arbitrariedad (no se puede permitir que un funcionario o una
institución pueda actuar sin límites, de manera ajena a criterios de voluntad)
como principio que da sentido al estado democrático colombiano conlleva al
establecimiento de funciones desde la Constitución. Ahora, si bien es posible,
en ciertas hipótesis reconocer competencias implícitas o derivadas de las
funciones previstas en la Constitución, esta posibilidad propia de los órganos
constitucionales autónomos no puede darse cuando exista expresa norma en
contrario establecida en la Constitución.
La expresión
“sólo por vicios en su formación” no puede interpretarse ab absurdum, de
manera tal que lo que quiere decir el art. 241.1 C.P. es justo lo contrario:
que también puede conocer la Corte de la constitucionalidad de un acto
reformatorio por vicios de contenido o, aspectos materiales o vicios de competencia.
Los vicios que
pueden demandarse, que pueden ser estudiados en materia de reforma
constitucional son los que se refieren al procedimiento, a los requisitos
formales o de trámite, seguido en este caso por el Congreso de la República
como poder constituyente constituido
4. El otro
límite para el ejercicio del control de constitucionalidad es válido tanto para delimitar el control sobre las leyes como el
de reformas constitucionales. Se trata de la lógica inherente a la
naturaleza del control jurídico. Solo se controla aquello que es
susceptible de ser controlado. La Corte no puede realizar un control de validez
jurídica de una reforma constitucional, por aspectos diferentes al
procedimiento, por lo menos no desde una perspectiva jurídica.
El control jurídico
requiere una serie de requisitos que no puede cumplirse cuando el objeto del
juzgamiento son normas o disposiciones de rango constitucional. El control
jurídico requiere un sujeto controlador que este técnicamente capacitado;
requiere además que existan normas jurídicas preestablecidas e indisponibles
por quien controla, de manera  tal que el parámetro de comparación sea
preestablecido, y cierto, no disponible. En el presente caso la Corte si bien
es una Corporación de juristas no tiene un parámetro preestablecido, cierto e
indisponible. No existe de manera cierta, clara, los principios, valores,
aspectos sustanciales, eje central, o espíritu que pueden servir como elemento
de comparación. Que es lo esencial o sustancial? Esto depende de lo que en el
transcurso del proceso determine la misma Corte, dicho de otra forma, quien
juzga determina que es lo que se infringe, cual es el parámetro de comparación.
No existe derecho previo, preestablecido y cierto que pueda ser utilizado como
elemento de contraste o comparación para decidir sobre la validez de un acto
legislativo que es demandado por “sustituir la Constitución”
5. De los
motivos que originan la decisión de inhibición del acto Legislativo 1/2003
expresados en la sentencia sólo es de recibo el último referente al cargo sobre
procedimiento legislativo. Las demás razones suponen que existe la posibilidad
de admitir y decidir de fondo sobre demandas de inconstitucionalidad de actos
legislativos por motivos diferentes a los vicios en el procedimiento.
Bien sea por
razones normativas o por razones derivadas de la lógica de control jurídico de
validez, la Corte no es competente para conocer de “vicios de sustitución”, o
de inconstitucionalidad por razones de fondo o materiales.
Fecha, ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra A.V. Humberto Sierra Porto
[2] Ver, entre otras las sentencias C-584/01 y
C-300/02  M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-329/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Estos son los defectos a los cuales se ha
referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una
demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la
violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244
de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013
de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[4]  Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[5] Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra A.V. Humberto Sierra Porto.
[6] Esta proyección de los problemas de
competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de
contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia
han señalado, de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto
ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre
viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más
de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable.
Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Ibídem.
[8] Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[9] Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
A.V. Humberto Sierra Porto
[10] Ver, entre otras, la Sentencia C-865/01
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] ARTÍCULO 241. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin,
cumplirá las siguientes funciones:
1.Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su
formación.(…)
ARTÍCULO 379. Los Actos Legislativos, la
convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la
Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este título.
La acción pública contra estos actos sólo
procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 2.
[12] El actor se leimita en efecto a señalar e
que el tema de las expresiones acusadas  no
corresponde a la materia principal de dicha norma que es una reforma política,
toda vez que: “…La Reforma Política no es un acto para derogar las
personerías jurídicas a los partidos o movimientos políticos por el único
motivo de no tener representación en el Congreso de la República, sin haber
participado en elección alguna”.
[13] Al
respecto cabe recordar por ejemplo que en  las sentencias C-540, C-579, C-585
de 2001, esta Corporación recordó que es una carga mínima de todo demandante
indicar concretamente cuál o cuáles son las razones específicas que implican
que ciertas disposiciones desconocen la regla de unidad de materia, sin que sea
suficiente que el actor mencione genéricamente los distintos capítulos y temas
de la ley, y afirme que son muy heterogéneos. Dijo al respecto esta Corte en la
sentencia C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, fundamento 2 b:
“En el caso presente el demandante se
limitó a señalar que la integridad de la Ley 617 viola el artículo 158 del
Texto Fundamental porque toca diferentes temas  -económico, fiscal,
administrativo y presupuestal-, desconociendo con ello no solo el sentido del
principio de unidad de materia sino también la línea jurisprudencial que de
tiempo atrás ha elaborado esta Corporación.
Ante ello, la Corte encuentra manifiestas
deficiencias en la formulación del cargo relativo a la violación del principio
de unidad de materia.  Por una parte, el actor no trata como una unidad la
proposición contenida en el artículo 158 de la Carta, retoma de ella sólo la
exigencia de que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
desvincula de la argumentación todo lo relacionado con la inadmisibilidad de
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con la materia de la
ley.  Por otra parte, la Corte advierte que por ninguna parte aparece una
secuencia argumentativa que permita conocer los motivos por los cuales se
estima que se ha vulnerado el principio de unidad de materia, es decir,
encuentra que se ha incumplido el deber que tiene el actor de exponer
"las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
En esa oportunidad, la Corte se
inhibió de conocer de una acusación genérica contra la totalidad de la ley por
desconocimiento de la regla de unidad de materia, por considerar que la demanda
era inepta, en la medida en que el demandante no concretó las razones de su
acusación ni las disposiciones concretamente atacadas. Ese criterio fue reiterado
por la sentencia C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett, fundamento 3,
que se inhibió también de conocer una acusación contra la totalidad de la Ley
617 de 2000 por violación de la regla de unidad de materia. Específicamente
dijo al respecto esta Corte:
“Si un ciudadano pretende que la Corte
efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por
considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá
efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley
que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una
aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una
exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas
legales de violar la Carta Política.
(....)
Pues bien, en este caso los demandantes
omitieron cumplir con uno de los requisitos enunciados, dado que no explicaron
por qué no existe, en su criterio, conexión alguna entre el propósito de la ley
617/00, que es de saneamiento y racionalización fiscal de los entes
territoriales, y la regulación de las inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos territoriales. Se limitan, simplemente, a indicar que se
trata de temas diferentes, los cuales, a pesar de la voluntad de la mayoría de
los miembros del Congreso, no podían ser regulados en un mismo cuerpo legal”.
Por su parte, la
sentencia C-585 de 2001, MP Alfredo Beltrán Sierra, fundamento 2, reiteró
nuevamente ese criterio y también se inhibió de conocer de un ataque contra la
mencionada ley por violación de la regla de unidad de materia. Dijo entonces
esta Corporación:
“Si el actor formula un cargo por violación
del artículo 158 de la Carta Política, a él le corresponde la demostración de
que las distintas normas que forman parte del proyecto carecen de unidad
temática, pues, conforme a lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, no basta con mencionar la norma constitucional que se dice infringida,
sino que, es indispensable que el actor precise la razón de la violación de la
norma constitucional mediante el juicio de comparación entre el contenido
normativo de la disposición legal objeto de la acción de inconstitucionalidad y
la norma de rango superior contenida en la Carta Política.  Ello no se hizo en
este caso y, por consiguiente, en razón de tal defecto sustancial de la
demanda, no queda a la Corte solución distinta a la de la inhibición”.
[14] Sentencia C-1124/04 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra A.V. Humberto Sierra Porto.