T-520-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-520/93
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL/MORA EN LOS APORTES/SERVICIO PUBLICO DE SALUD/PRINCIPIO DE
CONTINUIDAD
La atención médica
tiene que ser constante, de modo que "los inconvenientes que se presenten
en el desarrollo del contrato entre la Institución de Seguridad Social y el
patrono, no deben influir sobre la prestación del servicio médico, porque
atenta contra los más elementales de la persona que la entidad obligada se
desentienda de su responsabilidad...".  Así pues, "a menos que
concurran circunstancias insuperables la continuidad en la prestación del
servicio por parte del `responsable derivado' debe continuar sin interrupciones
hasta tanto el `responsable principal' releve de la obligación al
co-contratante para iniciar otra diferente relación bien con el Estado o con
una entidad particular"
REF.:  Expediente
No. 18058
PETICIONARIO:
SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO
PROCEDENCIA:
Juzgado Quinto Penal del Circuito de Valledupar
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la de referencia, fueron proferidas por el Juzgado Quinto Penal Municipal de
Valledupar el día primero (1) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993)
y por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Valledupar el día veintinueve
(29) de junio del mismo año.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
La señora SARA MARIA
GERARDINO SANTIAGO, impetró la acción de tutela prevista en el Artículo 86 de
la Constitución Política, contra el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES con el
fin de que se le ordene prestarle el servicio médico a que tiene derecho, servicio
que le fue suspendido no obstante que el FONDO EDUCATIVO REGIONAL DEL CESAR
(FER) "ha seguido descontando mensualmente la cuota correspondiente a los
servicios del usuario".
A.  HECHOS
Según la
peticionaria, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. Actualmente
labora en el Colegio Naiconalizado Camilo Torres Restrepo de Curumaní (Cesar)
en calidad de auxiliar de servicios generales.
2. Fue legalmente
afiliada al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y desde la fecha de su afiliación, el
FONDO EDUCATIVO REGIONAL DEL CESAR ha venido descontando la cuota mensual.
3. El servicio de
atención médica fue suspendido, la última tarjeta de comprobación estuvo
vigente "hasta el 25 de enero de 1990 y a partir de esa fecha no ha sido
posible la prestación de los servicios médicos..."
II.  LAS
SENTECIAS OBJETO DE REVISION
A.  PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Penal
Municipal de Curumaní (Cesar) consideró que "por haber ocurrido la
vulneración de los derechos accionados en tutela en el Distrito Judicial de
Valledupar y pertenecer este Juzgado al de Chiriguaná, resulta apenas obvio que
se carece de competencia para fallar de fondo por lo que así se declarará y se
ordenará remitir la actuación adelantada al Juez competente..."
El Juzgado Quinto
Penal Municipal de Valledupar mediante Sentencia de junio primero (1) de mil
novecientos noventa y tres (1993) resolvió "Tutelar el derecho fundamental
de la salud y la seguridad social a la señora SARA MARIA GERARDINO
SANTIAGO...", ordenó al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES reanudar el servicio
médico asistencial en favor de la accionante y al Ministerio de Educación
Nacional, Fondo Educativo Regional del Cesar que en un plazo de cuarenta y ocho
(48) horas "se ponga al día por concepto de cuotas obrero patronales con
respecto a la afiliada SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO".  Lo anterior, de
conformidad con las siguientes consideraciones:
1. La suspensión de
los servicios médicos por parte del INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES "no
solo viola el derecho a la salud y a la seguridad social sino que por su
relación se pone en peligro el derecho a la vida de sus afiliados..."
2. El FONDO
EDUCATIVO REGIONAL se encuentra en mora por concepto de aportes obrero-patronales
"razón que llevó al organismo de Seguridad Social a suspender el servicio
no solo a la accionante sino a todos los servidores del FONDO REGIONAL FER,
ello lo hizo amparado en el Decreto 26/88 Artículo 12 que lo releva de la
obligación de otorgar la prestación médico asistencial de su
incumbencia".  Sin embargo "ante el nuevo orden constitucional este
precepto resulta contrario a la voluntad del constituyente por cuanto establece
un condicionamiento del derecho a la salud, y a la Seguridad Social garantizada
por el Estado, y que de ser vulnerados por la relación que hemos expuesto ponen
en peligro el derecho fundamental a la vida.  Ante esto resulta inaplicable ese
precepto legal preexistente y debe ceder el paso al derecho constitucional por
ser posterior y de mayor jerarquía..."
3. Tanto el FONDO
EDUCATIVO REGIONAL como el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES "están
atentando contra el derecho a la vida de la accionante".  El primero
porque "pese a haberle hecho las retenciones a la accionante estas no han
sido canceladas al seguro..." y el segundo porque "no debió suspender
el servicio, condicionando así la salud de los trabajadores al pago de sumas de
dinero por concepto de aportes obrero patronales..."  Es cierto que la
demanda ejecutiva promovida por el INSTITUTO contra el FONDO fue rechazada,
pero "ello no es obice para que su acción llegase hasta allí..."
B.  LA
IMPUGNACION
1. Dentro del
término legal, el Ministerio de Educación Nacional, mediante apoderado impugnó
el fallo de primera instancia y al efecto expuso que el plazo de cuarenta y
ocho (48) horas concedido al FONDO EDUCATIVO REGIONAL "para que se ponga
al día en el pago de sus cuotas obrero patronales al INSTITUTO DE LOS SEGUROS
SOCIALES es demasiado corto y por lo mismo apremiante, por lo cual el sentido
de esta apelación apunta a que se conceda un plazo razonable..."
2. A su vez, el
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES impugnó el fallo con base en los siguientes
argumentos:
a. "El Decreto
2665 de 1988 no ha sido acusado de inconstitucionalidad, por lo tanto el
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES debe darle aplicación puesto que tiene plena
vigencia".
b. El INSTITUTO no
ha atentado contra los derechos a la salud, a la seguridad social y a la vida
de la accionante porque está obligado a "prestarle los servicios médicos
de urgencias y de accidentes de trabajo a todo ciudadano, encontrándose en mora
o que no esté afiliado".
c. La acción de
tutela debió recaer única y exclusivamente contra el patrono moroso puesto que
es él quien a partir de la suspensión de los servicios "corre con la
obligación directa de prestar a los trabajadores la atención médica
hospitalaria", además, "si el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES continúa
prestando todos los servicios a los morosos esto iría en menoscabo de los
derechos de los trabajadores afiliados cuyos patronos sí cancelan los
aportes".
d. "Si el
INSTITUTO es obligado a reconocer todos los servicios médicos asistenciales...
los trabajadores beneficiados estarían incrementando automáticamente su tiempo
para efectos de adquirir su pensión, lo cual traería más carga a la
entidad..."
C.  LA SEGUNDA
INSTANCIA
El Juzgado Quinto
Penal del Circuito de Valledupar, mediante Sentencia de junio veintinueve (29)
de mil novecientos noventa y tres (1993) decidió "REVOCAR los numerales 1
y 2 de la Sentencia de tutela de primer grado expedida por el Juzgado Quinto
Penal Municipal de esta ciudad, a través de la cual se tutelaron los derechos a
la seguridad social y a la salud de SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO..."
Además, ordenó "al Ministerio de Comunicaciones, Fondo Educativo Regional
Seccional Cesar, que dentro de un plazo de quince días hábiles contados a
partir de la notificación de esta decisión, deberá pagar al INSTITUTO DE LOS
SEGUROS SOCIALES, SECCIONAL CESAR, las cuotas obrero-patronales atrasadas en su
integridad y no solo respecto de SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO como lo había
dispuesto el fallo de primer grado.  Mientras tanto deberá prestar el servicio
médico asistencial a sus empleados".  Lo anterior, conforme a las
siguientes consideraciones:
1. "Para este
Despacho atendiendo todo el entorno esbozado en esta providencia y la situación
concreta de la petente SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO, el derecho a la seguridad
social pretensamente conculcado, no resulta fundamental porque con la omisión
en la prestación del servicio médico asistencial por parte del Seguro Social,
no se estaba atacando la dignidad humana, la vida o el libre desarrollo a la
personalidad, a lo sumo, podría estarse atacando el derecho a la salud, tampoco
incluido dentro de los derechos fundamentales pero el que en determinadas
circunstancias puede adquirir tal categoría".
2. La suspensión del
servicio "como lo ha dejado expresado el recurrente se circunscribía en la
asistencia médica asistencial, vale decir, al derecho a la salud con carácter
asistencial y no al derecho a la salud como derecho fundamental, porque éste
seguía protegido en la medida en que el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES
seguía con la obligación de atender a todos sus afiliados en caso de urgencias
o de accidente de trabajo, eventos en los que sí es posible predicar que el
derecho a la salud adquiere el carácter de fundamental porque en esos casos la
no atención atentaría de manera directa contra el derecho fundamental a la
vida".
3.  El INSTITUTO DE
LOS SEGUROS SOCIALES "por sus especiales circunstancias es sólo una
institución de seguridad social sometida a reglamentaciones y procedimientos
legales que deben tenerse en cuenta, y no es una institución de asistencia pública
abierta, por consiguiente no es acertado afirmar como lo hizo el Juez de
primera instancia, que el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES debía omitir dar
cumplimiento al Decreto 2665 de 1988...".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto por los Artículos 86, Inciso tercero y 241, Numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los Artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar las sentencias que
resolvieron acerca de la acción de tutela de la referencia.  Se procede a la
revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B.  LA MATERIA
En la Sentencia No.
406 de veinticuatro de septiembre de 1993, de la que fue ponente el Honorable
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, se abordó una problemática similar a
la que ahora examina esta Sala de Revisión; por tal motivo, los fundamentos jurídicos
que entonces expuso la Corte sirven de norte para resolver el presente caso, y
dados los evidentes puntos de contacto existentes, en esta oportunidad se
reitera la jurisprudencia contenida en la mencionada providencia.
Aduce la
peticionaria que el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES está obligado a prestarle
la asistencia médica por cuanto mensualmente se le descuenta el porcentaje
correspondiente, propósito al que, prima facie, se contrapone lo dispuesto en
el Decreto 2665 de 1988 que faculta al INSTITUTO para suspender el servicio
médico por la mora en el pago de los aportes.  Así las cosas, la Sala debe
dilucidar si existe vulneración o amenaza de los derechos fundamentales a la
seguridad social y a la salud de un trabajador cuando la entidad con la que su
patrono ha celebrado un contrato interinstitucional de prestación de servicios,
suspende la prestación debido a que el patrono no cumple con su obligación de
pagar el costo respectivo.
En primer término es
necesario destacar que la seguridad social, que se ubica dentro de la categoría
de los derechos fundamentales, es un servicio público que se rige por los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, correspondiéndole al
Estado el deber de prestarlo y de procurar una mayor cobertura.  En tanto
servicio público la seguridad social ha de ser permanente, resultando
inadmisible su interrupción; a ese carácter permanente se suma el de la
obligatoriedad, pues "a la luz de la Constitución, el Estado es
responsable de garantizar que las entidades de la seguridad social -públicas o
particulares- estén dispuestas en todo momento a brindar atención oportuna y
eficaz a sus usuarios".  La atención médica tiene que ser constante, de
modo que "los inconvenientes que se presenten en el desarrollo del contrato
entre la Institución de Seguridad Social y el patrono, no deben influir sobre
la prestación del servicio médico, porque atenta contra los más elementales de
la persona que la entidad obligada se desentienda de su
responsabilidad...".
Cabe entonces distinguir
entre la obligación del patrono frente a su trabajador y aquella otra
obligación surgida entre el patrono y el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES en
razón del contrato interinstitucional de prestación de servicios médicos. La
primera obligación encuentra sustento en los aportes del trabajador; el
patrono, por su parte, puede prestar directamente los servicios o contratarlos
con un tercero, hipótesis esta última cuyo riesgo no puede en ningún caso
afectar al trabajador. Tal como lo puntualizó la Sala Séptima de Revisión,
"en ambas situaciones -por vía directa o indirecta- la responsabilidad es
única y exclusivamente del patrono, cuando el servicio médico asistencial sea
suspendido o cancelado por el incumplimiento en el pago de los aportes o en la
forma de pago pactada en el contrato", de donde se desprende que no le son
oponibles al trabajador afiliado "los efectos jurídicos del contrato que
su patrono celebre con terceros para la prestación de los servicios
asistenciales".
Ahora bien, el
derecho a la salud consagrado en el Artículo 49 superior, según lo ha precisado
la jurisprudencia de esta Corporación es un derecho fundamental por conexidad y
adquiere tal carácter "ya que su amenaza compromete otros derechos
fundamentales, como lo son en el asunto que se revisa, la integridad de la
persona y la seguridad social del afiliado, y por tanto en ese evento es, en
principio, susceptible de protección a través de la acción de tutela". La
realización de los fines del Estado requiere de la prestación eficiente del
servicio público cuyos principios generales se vinculan a las ideas de
continuidad, adaptación a las nuevas circunstancias e igualdad. Característica
del servicio público es su continuidad, "a su vez el Artículo 49 de la
Constitución consagra que la atención a la salud es un servicio público a cargo
de la entidad responsable.  Por lo tanto, al ser la salud un servicio público
no puede interrumpirse su prestación por su carácter inherente a la existencia
misma del ser humano y del respeto a su dignidad".
En armonía con las
consideraciones expuestas y atendiendo las circunstancias del caso sub-examine
es posible afirmar que "quien contrata con el Estado aunque no sea
directamente el responsable de la prestación médico asistencial, tiene la
obligación de cumplir el contrato en toda circunstancia y no puede alegar la
excepción de contrato no cumplido (Artículo 1609 del Código Civil), o
abstenerse de cumplir en virtud de disposiciones especiales (Decreto 2665 de
1988), para sustraerse del cumplimiento de la prestación obligada".  Así
pues, "a menos que concurran circunstancias insuperables la continuidad en
la prestación del servicio por parte del `responsable derivado' debe continuar
sin interrupciones hasta tanto el `responsable principal' releve de la obligación
al co-contratante para iniciar otra diferente relación bien con el Estado o con
una entidad particular", el principio de continuidad se predica también de
los contratos interadministrativos celebrados entre las agencias del Estado.
En este orden de ideas, procede la solicitud de tutela formulada por la
peticionaria en contra del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
El acervo probatorio
permite establecer que el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES "suspendió los
servicios médicos asistenciales de los afiliados al patronal FER, porque este
se encuentra en mora del pago de sus aportes patrono-laborales desde junio de
1990...".  El Tesorero del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, SECCIONAL CESAR,
con fecha veinte (20) de mayo de 1993 certificó que "el patrono `FONDO
EDUCATIVO REGIONAL FER' identificado cn número patronal 16018200413, debe a
esta Seccional la suma de $ 475'356.445.oo por concepto de aportes obrero
patronales de junio/90 a abril de 1993".
La exigibilidad del
pago de la suma adeudada en nada puede afectar a las personas que requieren la
asistencia médica, empero, es asunto que escapa al ámbito de la acción de
tutela por tratarse de una controversia que debe ser ventilada por los canales
adecuados y ante las autoridades correspondientes. No es entonces del resorte
del Juez de Tutela ordenar al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Educativo
Regional del Cesar ponerse al día y dentro del término de cuarenta y ocho (48)
horas en el pago por concepto de cuotas obrero-patronales con respecto a la
afiliada SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO" como lo ordena el Juez de
primera instancia, ni tampoco disponer el pago de esas cuotas en su integridad,
"dentro de un plazo de quince días hábiles... y no sólo respecto de
SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO..." como lo hizo el Juez de segunda
instancia. Sin embargo, lo anterior no obsta para que se ordene al Ministro de
Educación Nacional, Fondo Educativo Regional del Cesar que adelante los
trámites necesarios tendientes a incluir en el presupuesto la partida
correspondiente para realizar el pago de la suma adeudada por concepto de
aportes obrero patronales.
Sin embargo, a la
Sala le asalta la duda acerca del destino de los aportes realizados y se
pregunta por qué los llamados a vigilar, contratar y sancionar conductas
semejantes no lo han hecho.  De la misma forma como se abordó este aspecto en
la Sentencia No. 406 de 1993 se enviará "copia de la Sentencia al Fiscal
General de la Nación para que sea nombrado un Fiscal Especial que asuma la
investigación por la posible comisión de hechos punibles contra la
Administración Pública, conforme el Artículo 22-2 del Decreto 2699 de 1991.
Igualmente se enviará copia al Procurador General de la Nación y al Contralor
General de la República para lo de su competencia".
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  REVOCAR la
Sentencia proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Valledupar el
día veintinueve (29) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), y en su
lugar CONFIRMAR la proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de
Valledupar el primero (1) de junio de 1993, salvo el numeral tercero que reza
"Ordenar al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Educativo Regional del
Cesar FER, para que en el plazo de cuarenta y ocho (48) horas se ponga al día
en el pago por concepto de cuotas obrero-patronales con respecto a la afiliada
SARA MARIA GERARDINO SANTIAGO", por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Ordenar al
Ministerio de Educación Nacional, Fondo Educativo Regional del Cesar que
adelante los trámites necesarios tendientes a incluir en el presupuesto la
partida correspondiente para realizar el pago de la suma adeudada al Instituto
de los Seguros Sociales, por concepto de aportes obrero patronales.
TERCERO.  Disponer
que por Secretaría General se envíe copia de la Sentencia al Fiscal General de
la Nación, al Procurador General de la Nación y el Contralor General de la
República para lo que de su competencia.
TERCERO.  LIBRENSE por Secretaría las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General