C-109-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-109/02
ACCESO A CARGOS
PUBLICOS-Competencia
legislativa para establecer requisitos y condiciones
CARGO PUBLICO-Determinación legislativa de requisitos y
calidades/DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Límites en determinación
legislativa
Corresponde al Congreso determinar
mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos -
salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los
atributos que deben reunir los aspirantes -, sea cual fuere la forma de
vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y
remoción, o contractual, en el evento de los trabajadores oficiales. No
obstante, el legislador debe respetar la Constitución, norma de normas, al
determinar tales condiciones, de modo que no puede crear exigencias irrazonables
o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso a los cargos
públicos. La facultad otorgada al legislador, se sustenta en el hecho de que la
función administrativa es una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe
estar orientada al interés general y al cumplimiento de los  fines esenciales
del Estado. En tal virtud, debe desarrollarse con fundamento en los principios
constitucionales de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, con el fin de garantizar la prestación eficiente de
los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional,
asegurando así el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de
la población. De ahí que sea la ley el instrumento jurídico idóneo para
consolidar la estructura de la administración, determinando la existencia,
fusión o supresión de los diferentes empleos, las funciones correspondientes,
los mecanismos para garantizar el respeto a los principios aludidos y la
observancia de los límites de la administración, los cuales están determinados
por los derechos constitucionales de las personas y de los funcionarios.
DERECHO A LA
IGUALDAD EN ACCESO A CARGO PUBLICO-Importancia
El derecho a la
igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, cobra especial relevancia en
tratándose del acceso a cargos públicos, pues él "reconoce el derecho
subjetivo de las personas a una igualdad material ante la ley y la garantía de
un trato que permita el ejercicio de los mismos derechos y posibilidades para
quienes se encuentran en situaciones fácticas idénticas, sin discriminación
alguna." Lo cual impone entender que al  Estado le corresponde promover
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, al igual que adoptar
medidas a favor de los grupos discriminados, marginados y que se encuentran en
situaciones de inferioridad manifiesta.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Condiciones
iguales en circunstancias idénticas
El principio de igualdad le impide a los
órganos del poder público establecer exigencias o condiciones desiguales a
quienes se encuentran en circunstancias idénticas, salvo que el trato diferente
no implique discriminación y sea, por tanto, razonable y justificado.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Principios
en que se basa la estructura y funcionamiento
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Reglamentación
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMA DE NOMENCLATURA Y CLASIFICACION DE EMPLEOS-Nacional y territorial
SISTEMA DE
NOMENCLATURA Y CLASIFICACION DE EMPLEOS-Restricción igual de no equivalencia a nivel nacional
y territorial del área médico asistencial
DERECHO A LA
IGUALDAD-Tratamiento
diferenciado
SISTEMA DE
NOMENCLATURA Y CLASIFICACION DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Equivalencias
entre estudios y experiencia/SISTEMA DE NOMENCLATURA Y CLASIFICACION DE
EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN ENTIDADES TERRITORIALES-No
equivalencias al área médico asistencial
MEDICINA-Protección de la vida/VIDA-Protección
no puede dejarse a cualquier persona
CARRERA DE MEDICINA-Conocimiento especializado y específico
TITULO DE
IDONEIDAD EN PROFESION MEDICA-Exigencia
MEDICINA-Mayor preparación y control más severo/CARRERA
DE MEDICINA-No equivalencia del área médico asistencial entre estudios y
experiencia
Referencia: expediente
D-3652
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 32 del Decreto 1569 de
1998.
Demandante: Alvaro
Ardila Otero
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro Ardila Otero demandó el parágrafo del
artículo 32 del Decreto 1569 de 1998 "por el cual se establece el
sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades
territoriales que deben regularse por las disposiciones de la ley 443 de 1998 y
se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43358
del 10 de agosto de 1998 y se subraya lo demandado:
"DECRETO NUMERO 1569 DE 1998
(agosto 5)
por el cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que
deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 32. De
las equivalencias entre estudios y experiencia. Los requisitos de que trata el
presente decreto no podrán ser disminuidos. Sin embargo, las autoridades
competentes para adoptar las respectivas plantas de empleos, al fijar las
funciones y los requisitos específicos para su ejercicio, de acuerdo con las
funciones y las responsabilidades de cada uno de ellos, podrán prever la
aplicación de las siguientes equivalencias:
Para los empleos
pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y Profesional:
1. Título de
formación avanzada o de postgrado y su correspondiente formación académica,
por:
Tres (3) años de
experiencia profesional específica o relacionada y viceversa, siempre que se
acredite el título universitario; o
Título
universitario adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo,
siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del
cargo; o
Terminación y
aprobación de estudios universitarios adicional al título universitario exigido
en el requisito del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación
adicional sea afín con las funciones del cargo, y un (1) año de experiencia
profesional específica o relacionada.
2. Título
universitario adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo por
tres (3) años de experiencia profesional específica o relacionada.
3. Título
universitario por el grado de oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía
Nacional, a partir del grado de Capitán o Teniente de Navío.
Para los empleos
pertenecientes a los niveles técnico, administrativo y operativo:
1. Título de
formación tecnológica o de formación técnica profesional, por un (1) año de
experiencia específica o relacionada, siempre y cuando se acredite la
terminación y la aprobación de los estudios en la respectiva modalidad.
2. Un (1) año de
educación superior por dos (2) años de experiencia específica o relacionada y
viceversa, o por un (1) año de experiencia específica o relacionada y curso
específico de mínimo sesenta (60) horas de duración y viceversa.
3. Diploma de
bachiller en cualquier modalidad, por aprobación de cuatro (4) años de
educación básica secundaria y dos (2) años de experiencia y viceversa.
4. Aprobación de
un año de educación básica secundaria por un (1) año de experiencia y
viceversa.
5. Un (1) año de
educación básica primaria por un (1) año de experiencia y viceversa.
6. Un (1) curso
de 20 horas relacionado con las funciones del cargo por un (1) mes de
experiencia y viceversa.
7. La formación
que imparte el Sena, podrá compensarse así:
El modo de
formación "aprendizaje", por tres (3) años de educación básica
secundaria y viceversa, o por dos (2) años de experiencia específica o
relacionada.
El modo de
formación "Complementación", por el diploma de bachiller en cualquier
modalidad y viceversa, o por tres (3) años de experiencia específica o
relacionada.
El modo de
formación "técnica", por tres (3) años de formación en educación
superior y viceversa, o por cuatro (4) años de experiencia específica o
relacionada.
Parágrafo. Las
equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos
del área médico-asistencial de las entidades territoriales del Sistema de
Seguridad Social en Salud."
III.  LA DEMANDA
El demandante considera que la disposición
acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución, al eximir de la aplicación
de las equivalencias establecidas en dicho artículo, a los empleos que
pertenezcan al área médico - asistencial de las entidades territoriales del
Sistema de Seguridad Social en Salud, para la adopción de las respectivas plantas
de empleo. En su sentir, la norma "permite que sin justificación alguna se
puedan realizar dichas equivalencias para empleos del sector salud a nivel
nacional, pero no a nivel territorial, lo cual es manifiestamente contrario al
principio de igualdad."
- La Ley 443 de 1998 dio facultades
extraordinarias al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley que adopten
el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos y requisitos para
las entidades del orden nacional y territorial. Asimismo, según su artículo 3,
las disposiciones contenidas en ella son aplicables a los empleados del Estado
que prestan sus servicios en las entidades públicas que conforman el Sistema
General de Seguridad Social en Salud. Ahora bien, según el actor, "con lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 32 del decreto 1569, el ejecutivo hizo
una discriminación protuberante sin razón ni proporción alguna, al disponer que
la equivalencia que permite el mismo artículo, experiencia por estudio a nivel
directivo por ejemplo, no se aplica a los empleos del área médico asistencial
de las entidades territoriales, a sabiendas de que conforme al campo de
aplicación de la ley 443 de 1998 y las facultades concedidas en el artículo 66
de la misma ley, debe cualquier prohibición como esa abarcar todos los niveles,
es decir, tanto nacional como territorial, por ende, no podía, sin romper el
principio de igualdad, prohibir las equivalencias para empleos del sector salud
sólo respecto de las entidades territoriales."
- La norma acusada limita las posibilidades
de quienes trabajan en el sector salud de las entidades territoriales, pues
impide el ejercicio del derecho a desempeñar funciones y cargos públicos,
consagrado en el art. 40-7 de la Constitución, e implica que muchas personas
que "cuentan con la experiencia establecida para la equivalencia por
estudio para desempeñar, verbigracia, cargos directivo, asesor o ejecutivo, no
lo puedan hacer, poniéndolas en condiciones de desigualdad con los empleados
del sector salud del orden nacional."
- Anota que en la Resolución 238 de 1999,
expedida por el Ministerio de Salud, se establece en el numeral 2.2.2 que para
poder regentar la jefatura de una unidad de cuidados intensivos, se requiere de
"un médico jefe de la unidad especialista en: cirugía, medicina interna,
anestesiología y/o con especialización o experiencia demostrada en cuidado
crítico y con funciones específicas." Según el actor, esto demuestra que,
a falta de especialidad, es posible realizar una equivalencia con la
experiencia con que se cuente en determinado campo. Agrega que "para el
caso concreto materia de demanda, no se ve que exista una razón suficiente para
ordenar un tratamiento desigual, en la medida que la exclusión que se hace en
el parágrafo sólo se hace respecto de los empleos del sector salud de las
entidades territoriales, permitiendo y circunscribiendo sin justificación real
y jurídica, que a los empleos del sector salud del orden nacional sí se les
puedan aplicar las equivalencias, a sabiendas de que en materia de salud es más
difícil para las entidades territoriales conseguir en sus jurisdicciones
determinado recurso humano con especializaciones, entonces: ¿por qué únicamente
se prohíben las equivalencias para empleos del sector salud de las entidades
territoriales? Tanto de la Ley 443 de 1998 como del artículo de facultades al
ejecutivo se infiere que cualquier regulación era tanto para el nivel nacional
como territorial."
- Sostiene que, con fundamento en la norma
acusada, se le ha negado a muchas personas con años de experiencia en cuidados
intensivos, la posibilidad de regentar la jefatura de una unidad de cuidados
intensivos en entidades de salud del orden territorial, a pesar de que no
existe en el país tal especialización, haciendo caso omiso de la Resolución 238
de 1999 mencionada. En tal virtud, concluye preguntando "cuál es la razón
para que se haya hecho la prohibición de equivalencias para empleos del sector
salud sólo con respecto a las entidades territoriales, y por qué se exige un título
de especialización en un área como los cuidados intensivos, la cual no existe
como especialización en el país, poniendo en apuros no sólo a las mismas
entidades territoriales por la escasa o nula posibilidad de conseguir un
recurso humano de esta índole, sino que se nos pone a todo un gremio a nivel
territorial en condiciones de desigualdad legal y material respecto del resto
de empleados del Estado."
IV.
INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega
Ocampo, en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, interviene en este
proceso para defender la constitucionalidad de la disposición demandada, pues
sostiene que la limitación establecida en la norma acusada para los empleos del
área médico asistencial de las entidades territoriales se encuentra consagrada
también para aquellos que pertenecen al orden nacional.
- En efecto, señala que los principios
consagrados en la Ley 10 de 1990, que versa sobre el Sistema Nacional de Salud
y en la cual se consagra la aplicación de la carrera administrativa en dicho
sector, se aplicaron en la Ley 443 de 1998, dando una mayor estabilidad a los
funcionarios estatales. Esta, a su vez, confirió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que adopten el
sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos y requisitos para
las entidades del orden nacional y territorial, en virtud de las cuales expidió
los Decretos 1569 y 2503 de 1998, estableciendo este último la naturaleza
general de las funciones y los requisitos para los diferentes empleos públicos
de las entidades del orden nacional. Ambos decretos tienen fuerza de ley, por
haber sido expedidos con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución.
- Anota que así como en el artículo 32 del
Decreto 1569 de 1998, materia de acusación, se dispuso que "las
equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos
del área médico asistencial de las entidades territoriales del Sistema General
de Seguridad Social en Salud", el artículo 7 del Decreto 2503 del mismo
año estableció igual normativa, a saber: "las equivalencias de que trata
el presente artículo no se aplicarán a los empleos del área médico asistencial
de las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en
Salud", de modo que las equivalencias señaladas para los empleos de los
niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional no son aplicables a los
empleos del área médico asistencial de las entidades del sector salud, tanto
del orden nacional como territorial.
- Por otra parte, señala que el Decreto 861
de 2000, por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para
los empleos públicos de las entidades del orden nacional, fue expedido con base
en las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución, de tal forma que carece de fuerza para derogar o sustituir normas
de superior jerarquía, como serían los decretos con fuerza de ley.
- Por tanto, el interviniente concluye que
"no es cierto como afirma el demandante que se esté dando un trato
discriminatorio en el tema de las equivalencias para los funcionarios que
prestan sus servicios en las áreas médico asistencial (sic) del sector salud,
pues tal como se señaló anteriormente, la misma disposición se aplica tanto
para el orden nacional como para el nivel territorial, advirtiendo que el
Decreto 861 de 2000, por ser de inferior jerarquía que el Decreto 2503 de 1998,
no tiene la capacidad de  derogarlo o modificarlo…".
En tal virtud, concluye que la norma
acusada se ajusta a la Carta y, por tanto, solicita se declare su
exequibilidad.
2.     Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública
El ciudadano Ramón González González, en su
calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada. Los
argumentos que expone con ese fin se resumen a continuación.
- La excepción a la regla general de
compensar "especializaciones" por tres años de experiencia
profesional para los empleos del área médico asistencial de las entidades
territoriales del sistema de salud se justifica, ya que las unidades de
cuidados intensivos atienden a pacientes críticamente enfermos, quienes para
lograr su recuperación requieren de asistencia médica permanente y
especializada en cuidados intensivos, medicina interna y cardiología, de modo
que "en tratándose de la recuperación de la salud del ser humano, cuando
presenta enfermedades que ponen en riesgo su vida la ley no ha permitido dichas
compensaciones o equivalencias, sino que ha exigido el título de postgrado o
especialización en ciertas ramas de la medicina, con el fin de garantizar
adecuadamente el derecho fundamental a la vida y a la salud."
- No debe entenderse que las resoluciones
del Ministerio de Salud exigen una especialización en cuidados intensivos, pues
"esta expresión debe entenderse con un alcance global, es decir, no se
trata propiamente de una especialización en particular, sino que los
profesionales de salud que se ocupan de enfermos en estado crítico,
generalmente internados en las Unidades de Cuidados Intensivos, deben contar
con un postgrado, ya sea especialización, maestría, doctorado o postdoctorado,
que los haga idóneos para atender situaciones del enfermo que requieren
atención urgente y especializada, en el estado más riesgoso de su salud, que
puede costar hasta la vida del paciente."
IV.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2671 recibido el 25 de septiembre del presente año, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto 1569 de 1998,
con base en los siguientes argumentos:
- En ejercicio de las facultades otorgadas
por el artículo 66 de la ley 443 de 1998, el ejecutivo expidió primero el
decreto 1569 de 1998 y más tarde el 2503 del mismo año, estableciendo en ambos
que las equivalencias no se aplicarían a los empleos del área médico -
asistencial de las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud, haciendo
el primero referencia a las entidades territoriales y el segundo al orden
nacional. En este orden de ideas, "como los Decretos 1569 y 2503 de 1998,
nacieron a la vida jurídica en virtud de las expresas facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la República para
dictar decretos con fuerza de ley tendientes a establecer la nomenclatura,
requisitos y equivalencias de los cargos del Sistema de Seguridad Social en
Salud y, en virtud a que tales normas fueron expedidas dentro del término de
los seis (6) meses fijados por la ley habilitante, no advierte el Ministerio
Público vicio formal alguno que invalide el contenido de dichas normas."
- Agrega que  "como quiera que la
prohibición contenida en los Decretos - leyes 1569 y 2503 de 1998, hace
idéntica exclusión de las equivalencias para los cargos del área médico -
asistencial del orden territorial y nacional, respectivamente, no se evidencia
una distinción injusta que privilegie a un grupo de servidores de la citada
modalidad."
- Considera que "en atención a la
clase de funciones que desempeñan los servidores públicos que pertenecen al
área médico - asistencial, la prohibición de extender las equivalencias resulta
acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que el
sistema técnico de administración de personal debe propender por que las
decisiones y acciones que guardan relación con la vida y la salud de las
personas sean tomadas y ejecutadas por el personal que posea la mayor y mejor
capacitación en el área médica y paramédica porque no de otra forma se logran
los objetivos de eficacia y eficiencia que han de estar presentes en la
prestación del servicio público de la salud a cargo del Estado…"
- Finalmente, aduce que "basta hacer
la integración normativa entre los Decretos 1569 y 2503 de 1998 para establecer
que no le asiste la razón al demandante, toda vez que la norma acusada no
contiene discriminación alguna que atente contra el ordenamiento
constitucional."
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Dado que la disposición acusada pertenece a
un decreto ley expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades extraordinarias a él otorgadas por el artículo 66 de la Ley 443 de
1998, corresponde a esta Corporación resolver sobre su constitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 del Estatuto Superior.
2. Planteamiento del problema
El demandante afirma que, con base en el
artículo 66 de la Ley 443 de 1998, el gobierno tenía facultades extraordinarias
para expedir las normas con fuerza de ley mediante las cuales se adoptara el
sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos y requisitos para
las entidades del orden nacional y territorial. Sin embargo, el parágrafo del
artículo 32 del Decreto 1569 de 1998 excluyó a los funcionarios del área médico
asistencial de las entidades territoriales que conforman el Sistema de Seguridad
Social en Salud, de la aplicación de las equivalencias contempladas en dicho
artículo. A juicio del actor, tal exclusión debió cobijar también a los
servidores públicos que desempeñan las mismas funciones en las entidades del
orden nacional, de modo que, al no haberlo hecho, vulneró el principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 superior.
Por otro lado, ataca
el contenido mismo de la disposición, aduciendo que, al excluir de la
aplicación de las equivalencias entre estudios y experiencia a los empleos del
área médico asistencial del Sistema de Seguridad Social en Salud, se vulnera su
derecho a la igualdad, pues se les da un trato discriminatorio respecto de
quienes se desempeñan en el resto de áreas, en las cuales sí se aplican dichas
equivalencias.
En consecuencia, la
Corte se referirá, en primer lugar, a la competencia del legislador para
establecer requisitos y condiciones para acceder a cargos públicos, a fin de
pasar a examinar: a) si el gobierno estableció una discriminación al excluir de
la equivalencia a los funcionarios del área médico asistencial del orden local,
y b) si el no permitir la aplicación de las equivalencias consagradas en el
artículo 32 del Decreto 1569 de 1998 a los empleos el área médico asistencial,
vulnera el derecho a la igualdad de quienes se desempeñan dentro de esta área.
3. Competencia
del Legislador para establecer requisitos y condiciones para acceder a cargos
públicos.
La Constitución
otorgó al legislador la competencia para establecer los requisitos de acceso a
cargos públicos. En efecto, el artículo 125 superior consagra que el ingreso a
los cargos de carrera, y el ascenso en los mismos, debe hacerse previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes. Así mismo, el artículo 150 del
Estatuto Superior establece que corresponde al Congreso de la República hacer
las leyes, asignándole en el numeral 7 la función de "determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica…" Más adelante, el numeral 23 del mismo artículo
le impone la tarea de "expedir las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos".
Así, corresponde al Congreso determinar
mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos -
salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los
atributos que deben reunir los aspirantes -, sea cual fuere la forma de
vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y
remoción, o contractual, en el evento de los trabajadores oficiales. No
obstante, el legislador debe respetar la Constitución, norma de normas, al
determinar tales condiciones, de modo que no puede crear exigencias
irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso
a los cargos públicos (art. 7 C.P.)[1].
La facultad otorgada al legislador para
regular lo relativo a los cargos públicos, se sustenta en el hecho de que la
función administrativa es una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe
estar orientada al interés general (art. 209 C.P.) y al cumplimiento de los
fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.). En tal virtud, debe desarrollarse
con fundamento en los principios constitucionales de igualdad, moralidad,
eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (art. 209 C.P.),
con el fin de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos a
todos los habitantes del territorio nacional, asegurando así el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. De ahí que sea
la ley el instrumento jurídico idóneo para consolidar la estructura de la
administración, determinando la existencia, fusión o supresión de los
diferentes empleos, las funciones correspondientes, los mecanismos para
garantizar el respeto a los principios aludidos y la observancia de los límites
de la administración, los cuales están determinados por los derechos
constitucionales de las personas y de los funcionarios[2].
Así pues, el derecho
a la igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, cobra especial relevancia
en tratándose del acceso a cargos públicos, pues él "reconoce el
derecho subjetivo de las personas a una igualdad material ante la ley y la
garantía de un trato que permita el ejercicio de los mismos derechos y
posibilidades para quienes se encuentran en situaciones fácticas idénticas[3], sin
discriminación alguna." Lo cual impone entender que al  Estado le
corresponde promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva,
al igual que adoptar medidas a favor de los grupos discriminados, marginados y
que se encuentran en situaciones de inferioridad manifiesta.
Ciertamente, el
principio de igualdad consiste en la igualdad entre los iguales y la
desigualdad entre los desiguales[4],
con fundamento en la justicia distributiva, que reconoce los desequilibrios que
se presentan en la realidad de la vida social. Es por ello que la doctrina “rechaza
con la misma energía la desigualdad como la igualdad puramente formal",
pues lo que se busca es "lograr el equilibrio  entre las personas
frente a la ley y en relación con las autoridades”[5]. Por esta razón,
el principio de igualdad le impide a los órganos del poder público establecer
exigencias o condiciones desiguales a quienes se encuentran en circunstancias
idénticas, salvo que el trato diferente no implique discriminación y sea, por
tanto, razonable y justificado.
Ahora bien, respecto de la carrera administrativa, la Corte ha señalado[6]
que su estructura y funcionamiento se basa en tres
principios, a saber:
"
la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público, por lo cual la
administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por su mérito
y capacidad profesional (CP art. 125). De otro lado, la protección de la
igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a
acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (CP arts 13 y 40).
Finalmente, la protección de los derechos subjetivos del empleado de carrera
(CP arts 53 y 125), tales como el principio de estabilidad en el empleo, el
sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición
de escalafonado, pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas
a la carrera son titulares de unos derechos adquiridos, que deben ser
protegidos y respetados por el Estado. Por consiguiente, todo análisis constitucional de
una regulación específica de la carrera administrativa debe tomar en
consideración no sólo la libertad de configuración que la Carta confiere a la
ley en esta materia sino también estas finalidades constitucionales propias de
la carrera administrativa. Así, la Constitución permite al Legislador que se
desplace dentro de los principios rectores de la carrera administrativa, pues
el Congreso tiene un margen de apreciación y de regulación cuando reglamenta la
función pública, que tan sólo está limitado por la naturaleza de la carrera
administrativa y los derechos y principios que ésta protege. (...) Esto
significa que la ley sólo puede establecer regulaciones y diferenciaciones en
este campo que sean compatibles con las finalidades de la carrera
administrativa." [7]
De este modo, aunque
la discrecionalidad del legislador es amplia para efectos de regular los
requisitos y condiciones de los cargos de carrera administrativa, no puede
desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes. Por el contrario, debe
propender por la garantía del derecho a la igualdad, de manera que, al regular
el mecanismo de ingreso a la función pública, no puede establecer “requisitos
o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los
aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer[8]”.
4. El asunto bajo revisión
Bajo estos parámetros, entrará la Corte a
analizar las acusaciones contra el parágrafo del Decreto 1569 de 1998, con el
fin de determinar si le asiste o no razón al demandante.
4.1. Primer Cargo
Según el actor, el gobierno estableció una
discriminación respecto de los empleados del área médico asistencial del
Sistema de Seguridad Social en Salud, al no incluir dentro de la disposición
acusada, que consagra la no aplicación de las equivalencias ente estudios y
experiencia, a los funcionarios del área médico asistencial del orden nacional.
En efecto, el Congreso puede facultar
extraordinariamente al Presidente de la República para reglamentar lo relativo
a la carrera administrativa. En este sentido, la Corte ha afirmado:
"La carrera
administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante
ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a
los distintos empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella.
Se trata pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera
regulado por el Congreso de la República, foro político y democrático por
excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la
materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro órgano
estatal. No obstante, cabe señalar que bien puede el Congreso conferir al
Presidente de la República en forma temporal, precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa
su solicitud expresa." [9]
En este caso
concreto el Legislador facultó al Presidente para establecer la regulación del
sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos y requisitos para
las entidades del orden nacional y territorial, a través del artículo 66 de la
Ley 443 de 1998, por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa
y se dictan otras disposiciones. Este artículo reza:
"Artículo
66. Facultades extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la fecha de la promulgación de esta ley para:
1.  Expedir las normas con fuerza de ley que adopten el sistema general
de nomenclatura y clasificación de empleos con funciones generales y requisitos
mínimos para las entidades del orden nacional y territorial que deban regirse
por las disposiciones de la presente ley.
2.  Expedir
las normas con fuerza de ley que contengan:
2.1.     El
régimen procedimental especial de las actuaciones que deben surtirse ante las
Comisiones del Servicio Civil Nacional, Departamental, del Distrito Capital y
las Unidades y Comisiones de Personal;
2.2.     El
régimen procedimental especial que deben observar los anteriores organismos
para el cumplimiento de sus funciones; y las autoridades administrativas para
revocar los actos administrativos expedidos con violación a las normas de
carrera;
2.3.     Los
montos mínimos y máximos en salarios mínimos legales mensuales vigentes, de las
sanciones de multa que debe imponer la Comisión Nacional del Servicio Civil,
las demás sanciones que puede imponer y su respectivo procedimiento.
3.  Expedir
las normas con fuerza de ley que contengan los sistemas de
capacitación y de estímulos para los empleados del Estado."
Frente a este otorgamiento
de facultades, el gobierno tenía dos opciones, a saber: regular en un mismo
decreto lo relativo al sistema general de nomenclatura y la clasificación de
empleos y requisitos, tanto para las entidades territoriales, como para las del
orden nacional; o hacerlo a través de decretos distintos, como efectivamente
sucedió en el evento que nos ocupa.
Ciertamente, el Decreto 1569 de 1998,
materia de acusación, establece el sistema de nomenclatura y clasificación
de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por
las disposiciones de la Ley 443 de 1998, tal como se lee en su título. Fue
expedido por el gobierno dentro del plazo de los 6 meses otorgado por la Ley
443, pues ésta fue promulgada[10]
el 12 de junio de 1998.  El Decreto 1569 se publicó en el Diario Oficial No.
43358 del 10 de agosto del mismo año, de modo que el ejecutivo aún estaba
dentro del plazo para reglamentar tales aspectos de la carrera administrativa.
Posteriormente se expidió el Decreto 2503
de 1998, por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y
los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades
del Orden Nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan
otras disposiciones. Este decreto ley fue promulgado el 11 de diciembre
1998, a través del Diario Oficial No. 43449 y, en consecuencia, el gobierno era
aún competente para establecer dicha reglamentación. El artículo 7 de este
Decreto establece:
"Artículo
7º. De las equivalencias entre estudios y experiencia. Los requisitos de que
trata el presente decreto no podrán ser disminuidos. Sin embargo, de acuerdo
con la jerarquía, las funciones y las responsabilidades de cada empleo, las
autoridades competentes al fijar las funciones y los requisitos específicos
para su ejercicio, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias:
Para los empleos
pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y Profesional.
1.
Título de
formación avanzada o de postgrado y su correspondiente formación académica,
por:
Tres (3) años de
experiencia profesional específica o relacionada y viceversa, siempre que se
acredite el título universitario; o
Título
universitario adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo,
siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del
cargo; o
Terminación y
aprobación de estudios universitarios adicionales al título universitario
exigido en el requisito del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación
adicional sea afín con las funciones del cargo, y un (1) año de experiencia
profesional específica o relacionada.
2.
Título
universitario adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo por
tres (3) años de experiencia profesional específica o relacionada
3.
Título
universitario por el grado de oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía
Nacional, a partir del grado de Capitán o Teniente de Navío.
Para los empleos
pertenecientes a los niveles técnico y asistencial:
1. Título de
formación tecnológica o de formación técnica profesional, por un (1) año de
experiencia específica o relacionada, siempre y cuando se acredite la
terminación y la aprobación de los estudios en la respectiva modalidad.
2. Tres (3) años
de experiencia específica o relacionada por título de formación tecnológica o
de formación técnica profesional adicional al inicialmente exigido, y
viceversa.
3. Un (1) año de
educación superior por dos (2) años de experiencia específica o relacionada y
viceversa, o por un (1) año de experiencia específica o relacionada y curso
específico de mínimo sesenta (60) horas de duración y viceversa, siempre y
cuando se acredite diploma de bachiller para ambos casos.
4. Diploma de
bachiller en cualquier modalidad, por aprobación de cuatro (4) años de
educación básica secundaria y dos (2) años de experiencia y viceversa.
5. Aprobación de
un (1) año de educación básica secundaria por un (1) año de experiencia y
viceversa, siempre y cuando se acredite la formación básica primaria.
6. La formación
de educación básica primaria, secundaria o técnica por la formación que imparte
el SENA así:
Tres (3) años de
educación básica secundaria o dos (2) años de experiencia específica o
relacionada por el modo de formación "aprendizaje".
El diploma de
bachiller en cualquier modalidad o tres (3) años de experiencia específica o
relacionada, por el modo de formación "complementación".
Tres (3) años de
formación en educación superior o cuatro (4) años de experiencia específica o
relacionada, por el modo de formación "técnica".
Parágrafo. Las
equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos
del área médico asistencial de las entidades que conforman el Sistema de
Seguridad Social en Salud." (subrayado fuera del texto).
Es claro entonces que el aparte acusado del
artículo 32 del Decreto 1569 de 1998, que regula lo relativo a la nomenclatura
y clasificación de los empleos de las entidades territoriales, es idéntico al
parágrafo del artículo 7 del Decreto 2503 del mismo año, que reglamenta el
mismo aspecto, pero en lo atinente a los empleos del orden nacional, de tal forma
que el Legislador consagró igual restricción a nivel nacional y territorial, no
existiendo pues, discriminación alguna respecto de los empleados del área
médico asistencial del nivel territorial, tal como lo alega el demandante. De
este modo, la Corte advierte que la acusación del actor se deriva de un
desconocimiento de la normatividad que reguló el tema y, por tal razón, sus
argumentos no son de recibo.
4.2. Segundo Cargo
Ahora bien, el demandante no sólo acusa la
no inclusión de los empleados del orden nacional en la disposición impugnada
que, como se vio, era innecesaria, pues la materia se reguló mediante otro
decreto, sino que cuestiona además el hecho de que no se permita realizar la
equivalencia entre años de experiencia y estudios en el área médico
asistencial, pues considera que ello vulnera el derecho a la igualdad de
quienes se desempeñan dentro de esta área, frente a quienes sí se les permite
ejercer cargos a nivel directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico,
administrativo y operativo por desarrollar sus actividades en otras áreas
distintas de la salud.
Respecto de esta imputación, la Corte debe
analizar si la diferencia de trato dada por el legislador a quienes trabajan en
el área médico asistencial del Sistema General de Seguridad Social en Salud es
en efecto violatoria del derecho a la igualdad, o si se encuentra de alguna
manera justificada.
El Decreto 1569 de 1998 regula el sistema
de nomenclatura y clasificación de empleos de quienes trabajan en el sector
público de las entidades territoriales como empleados de carrera
administrativa. A su vez, el artículo 32 reglamenta las equivalencias que
pueden realizarse entre estudios y experiencia, para desempeñar cargos en los
niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico administrativo y
operativo. Así, es aplicable a todos los empleados de carrera administrativa,
salvo a los servidores del área médico asistencial quienes, en virtud del
parágrafo demandado, están excluidos, de modo que las equivalencias consagradas
en el artículo no les son aplicables. Por tanto, es evidente que la norma
establece una diferencia de trato para aquellas personas que laboran en el
sector salud.
Ahora bien, es menester aclarar que el
establecimiento de un trato diferenciado no implica necesariamente una
vulneración al derecho a la igualdad, pues es posible realizar tal distinción
cuando esté justificada objetivamente. En efecto,
"(...) no
puede predicarse una discriminación si el trato diferente obedece a un fin
constitucionalmente lícito y está motivado objetiva y razonablemente, caso en
el cual no se puede afirmar que hay violación del derecho a la igualdad. 'El
juicio de constitucionalidad respecto del trato desigual que en un momento
adopte el legislador, pretende verificar la vigencia, en su expedición, de un
sustento objetivo y razonable que lo justifique o de lo contrario, ante su
ausencia lo torne en discriminatorio e inaceptable por desconocer reglas,
valores o principios constitucionales.' Por lo tanto, ante la inexistencia de
una justificación en las condiciones precitadas, no puede predicarse nada
diferente a una discriminación, no avalada por la Constitución. En este
sentido, este principio de igualdad le impide a los órganos del poder público
establecer exigencias o condiciones desiguales a quienes se encuentran en
circunstancias idénticas, (sic) salvo que el trato diferente en las actuaciones
de las autoridades administrativas, reúnan una suerte de características que
claramente indiquen la ausencia de discriminación y justifiquen la
razonabilidad del trato distinto."[11]
La Corte encuentra que, en este caso
específico, los empleados que trabajan en el campo médico asistencial no se
encuentran en similares condiciones a aquellos que ejercen sus labores en otras
esferas, debido a los intereses y derechos fundamentales comprometidos en la
prestación del servicio de salud, esto es, el derecho a la vida, a la
integridad física y a la salud y, en tal virtud, la diferencia de trato se
halla plenamente justificada.  Claro es que con la Medicina se busca proteger
el derecho a la vida, derecho fundamental que es condición necesaria para el
ejercicio y disfrute de otros derechos, ya que sin vida no hay libertad
personal, libertad de pensamiento, de cultos, de reunión o asociación, etc.
Esto hace que la vida y su protección no puedan dejarse en manos de
cualesquiera personas, justificándose a la vez el que no todos puedan
cuidarla,  y mucho menos en sus momentos más críticos, como sucede cuando el
paciente se halla en cuidados intensivos.
Ciertamente, los conocimientos que se
adquieren en la prosecución de la carrera de medicina, y que se requieren para
practicarla, son altamente especializados y específicos, teniendo en cuenta la
complejidad de su objeto - la salud de las personas, tanto física, como mental
-, y los bienes jurídicos que están de por medio, protegidos por la Carta
Fundamental. Esta Corporación, al referirse a la exigencia de títulos de
idoneidad para ejercer la profesión médica, sostuvo:
"(…) el título,
expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en
principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos
estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido,
prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no
resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma
constitucional.
Es claro que la exigencia de
títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera
de hacer pública  la aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en
general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no
solamente con quien la ejerce".[12]).
Esto, aunado a la competencia que tiene el
Legislador para establecer los requisitos propios del ejercicio de cargos
públicos, sustenta su facultad para determinar la inaplicación –en los casos
vistos- de las equivalencias consagradas en los decretos 1569 y 2305 de 1998.
En este orden de ideas, la Corte encuentra
que la exclusión plasmada en la norma impugnada se justifica, toda vez que la
función que ejercen los servidores del Estado en el área médico asistencial
requiere de una mayor preparación, tanto teórica como práctica,[13] y por tanto, debe
ejercerse sobre ella un control más severo, en virtud de la responsabilidad
superior que les ha sido encomendada. En consecuencia, se declarará la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 32 del Decreto 1569 de 1998.
VII. DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del
artículo 32 del Decreto 1569 de 1998, por los cargos estudiados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Al respecto, ver sentencias C-537 de 1993 M.P. Ciro Angarita
Barón, C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-408 de 2001 M.P. Jaime
Araújo Rentería, entre otras.
[2] Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y C-474 de
1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Ver, entre otras, las sentencias C-002 de 1998. M.P. Jorge Arango
Mejía, C-094 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-330 de 1993. M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T- 394 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] Sentencia C-221 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Sentencia T-624 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Ver, entre otras, las sentencias C-479 de 1992, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, C-391 de 1993. M.P.
Hernando Herrera Vergara, C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero
C-040 del 9 de febrero de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-063 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero; T-315 de 1998. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Sentencia C-539 de 1998  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Ver sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Sentencia C-570 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[10] "La
promulgación es distinta de la vigencia de la ley, pues mediante la primera se
informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido de las leyes; y por la
segunda  se señala el momento a partir del cual empiezan a surtir
efectos." Sentencia C-581de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería
[11] Op. Cit. Sentencia C-474 de 1999
[12] Sentencia No. C-377 de 1994, M.P. Jorge
Arango Mejía
[13] Lo mismo acontece en la órbita privada.