T-725-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-725/03
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL-Improcedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
general/ANIMALES SILVESTRES Y MAMIFEROS MARINOS-Prohibición de
presentación en circos y espectáculos públicos
De la simple lectura de las
disposiciones del Acuerdo que motivaron la presentación de la solicitud de
tutela, se encuentra que establecen de manera general, es decir que no están
dirigidas a persona alguna en particular, la prohibición de presentar en circos
o en espectáculos públicos, o simplemente exhibir, animales silvestres en el
territorio de Bogotá, y unas sanciones para quien quiera que infrinja esta
prohibición. Es decir que, siguiendo lo que ya ha explicado la Corte, estas
normas consagran situaciones de carácter genérico, están dirigidas a un
conjunto indefinido de sujetos, que se someten a ellas por un mandato de
prohibición y que son determinables mediante la aplicación de predicados de la
misma fórmula en términos de características abstractas; luego fuerza concluir
que se trata de preceptos de carácter general, impersonal y abstracto contra
los cuales no procede la acción de tutela, por disposición expresa del numeral
5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.
Precisamente por tratarse de un acto administrativo de carácter general
impersonal y abstracto no es la tutela el medio idóneo para propiciar el
estudio de la constitucionalidad del Acuerdo 58 del 2002 del Concejo de Bogotá
(bien sea por que se considera que el Acuerdo vulnera o amenaza derechos
fundamentales, o porque desconoce normas de orden superior, o porque en su
expedición las autoridades del Distrito Capital se extralimitaron en el
ejercicio de sus funciones e invadieron el ámbito de competencia del
legislador, etc.). Para estos efectos, como lo señalaron los falladores de
instancia, se debe acudir a la vía ordinaria, ejerciendo la acción pública de
nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, específicamente
ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que es el
competente para pronunciarse en este caso.
Referencia: expediente T-731990
Peticionario: San Tito Fuentes y Otro
Procedencia: Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá.
Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
veinte (20) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
JAIME ARAÚJO RENTERÍA, ALFREDO BELTRÁN SIERRA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Bogotá, en primera instancia, y Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá, en
segunda, dentro del trámite de la acción de tutela promovida por SAN TITO
FUENTES y CESAR ESTEBAN LAZARTE contra el Señor Alcalde de Bogotá ANTANAS
MOCKUS CIVICKAS y el Presidente del Concejo de Bogotá SAMUEL ARRIETA VUELBAS.
I-  ANTECEDENTES.
Hechos.
Actuando por
medio de apoderado, los demandantes, SAN TITO FUENTES LÓPEZ y CESAR ESTEBAN
LAZARTE, interpusieron acción de tutela contra el Señor Alcalde de Bogotá,
ANTANAS MOCKUS CIVICKAS, y el Presidente del Concejo de Bogotá, SAMUEL ARRIETA
VUELBAS, el 27 de enero del 2003, con el propósito de que se amparen sus
derechos a la igualdad, al trabajo y a la libre escogencia de profesión u
oficio, que, en su sentir, son vulnerados por el Acuerdo No. 58, dictado el 23
de abril del 2002, que prohibió la presentación de animales silvestres y
mamíferos marinos en los circos o espectáculos públicos en todo el territorio
de Bogotá; con lo que, además, invade la esfera de competencia del legislador.
El apoderado
de los peticionarios presenta los siguientes como los hechos que motivan la
solicitud de amparo. A saber:
Los señores
SAN TITO FUENTES LÓPEZ y CESAR ESTEBAN LAZARTE, de nacionalidad Mejicana y
Argentina respectivamente, ingresaron al país con visas temporales de seis
meses, categoría espectáculo público, otorgadas por el Ministerio de Relaciones
Exteriores de Colombia el 17 de Diciembre de 2002. Explica que las visas fueron
solicitadas y otorgadas con único el objeto de desarrollar, en las diferentes
plazas del país, su oficio o profesión de presentar un espectáculo recreativo
con animales silvestres o salvajes, como tigres, mandriles, llamas, etc., que
han sido domados y adiestrados, como fruto de un trabajo de años.
Manifiesta su
inconformidad con el Acuerdo 58 del 23 de abril del 2002, aprobado por el
Concejo de Bogotá, con fundamento en el Decreto 1421 de 1993 y “supuestamente”
en la Constitución, y sancionado por el Alcalde del Distrito. En el artículo 2°
del Acuerdo que cuestiona se dispone la prohibición de presentar animales
silvestres o mamíferos marinos en los circos o espectáculos públicos en todo el
territorio de Bogotá, y también se prohibe a los Alcaldes Locales y al Alcalde
Mayor de Bogotá la expedición de licencias o permisos para la presentación de
estos espectáculos, so pena de incurrir en multas de cien salarios mínimos
mensuales vigentes, el decomiso de los animales y su traslado a lugar seguro y
apropiado, siendo responsabilidad de la persona natural o jurídica a quien se
le hayan decomisado su alimentación y cuidado; dispone además que el dinero que
se recaude por concepto de multas o sanciones será destinado a la protección de
animales silvestres y especies endémicas en el territorio del distrito.
Argumenta que
el Acuerdo cuestionado viola normas superiores que regulan la materia y no
prohíben la presentación de animales silvestres en espectáculos circences, y
considera un “exabrupto” que “los Acuerdos de los Consejos Municipales puedan
derogar, subrogar o derogar leyes o y decretos legislativos”; en este sentido
expone que de conformidad con el Código Nacional de Recursos Naturales de
Colombia, la actividad circense no está prohibida; aunque sí regulada en lo que
respecta a la actividad y control de las especies silvestres que posea o exhiba
el circo. De esta manera, de acuerdo con el Decreto 1608 de 1978, es obligación
del dueño de los animales registrar su entrada, específicando su procedencia y
la documentación que acredite su obtención legal, certificación sanitaria e
inventario detallado de los animales; con lo que se le expide el “CITES” o
salvoconducto, que le permite la movilización y el establecimiento temporal
dónde ha de desarrollar su actividad. Todo esto a cargo del Ministerio del
Medio Ambiente.
En el mismo
sentido explica que lo referente a la caza, el manejo o uso comercial de los
animales silvestres está regulado igualmente en el Código Nacional de Recursos
Naturales y que de conformidad con la Ley 99 de 1993, la vigilancia, el
control, la imposición de sanciones y la modificación de la normatividad al
respecto corresponden al Ministerio del Medio Ambiente. Así mismo, que el
aprovechamiento y uso de las especies silvestres y marinas a nivel mundial está
regulado por la Convención “CITES”, suscrita por Colombia, en cuyo desarrollo
sólo ha habido preocupación por cinco especies silvestres entre las que no se
encuentran los animales que se presentan en el circo al que pertenecen los
solicitantes.
Llama la
atención sobre el hecho de que el Tribunal Contencioso Administrativo de
Risaralda declaró la invalidez del Acuerdo 94 del 2002, aprobado por el Concejo
Municipal de Pereira, por medio del cual se prohibía el ingreso al municipio de
circos o espectáculos públicos que tuvieran dentro de sus actos presentaciones
con animales silvestres, por considerar que el Concejo “se excedió en el
ejercicio de sus funciones”. Así mismo, en Santiago de Cali una iniciativa
similar se estudio en la Comisión de Plan y Tierras del Concejo Municipal, que
fue desestimada al tener en cuenta que la Ley 84 de 1989, el Estatuto Nacional
de Protección Animal, regula lo referente a las sanciones para quienes violen
sus disposiciones y el procedimiento y la competencia para aplicarlas y por lo
tanto debía ser esta la normatividad a aplicar en los supuestos de hecho
previstas en el proyecto de Acuerdo; también tuvieron en cuenta la Sentencia
mencionada del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.
Por otra
parte, afirma que las actividades realizadas en el circo tanto por los animales
silvestres como por los domésticos no son reacciones al maltrato o la violencia
sino respuestas a estímulos positivos de gestos de cariño y premiación de su
domador.
Sobre los
derechos fundamentales violados expone que, conforme a la sentencia C-606 de
1992, se vulnera la constitución cuando por encima del derecho fundamental a
escoger oficio u ocupación, derecho establecido en forma paralela a las
garantías de igualdad y libertad que lo protegen, se interviene ese derecho por
fuera de parámetros concretos establecidos por el legislador, y para este caso
esos parámetros se encuentran establecidos en el Código Natural de Recursos
Naturales. Igualmente, expresa que el oficio de domador, de artista de circo,
no constituye delito o contravención en ninguna parte del mundo y que
prohibirlo es negar un derecho fundamental, en desconocimiento de lo dispuesto
en el artículo 26 constitucional. También resalta que en la sentencia C-606 de
1992 la Corte señaló que toda regulación de una profesión debe consultar el
interés general, pues de otro modo existiría grave riesgo de profundizar la desigualdad
social al negar el ejercicio del derecho al trabajo; por esto, la intervención
estatal en esta materia tiene que estar legitimada a tal punto que con ella se
protejan bienes cuya jerarquía constitucional merezca igual nivel de protección
que el que se ofrece a los derechos fundamentales y particularmente al derecho
al trabajo, que es principio fundante del Estado.
Pretensiones.
Primero: Se
disponga inaplicar el contenido del Acuerdo 58 de Abril de 2002 del Concejo de
Bogotá, porque vulnera lo derechos fundamentales de igualdad, trabajo y libre
escogencia de profesión u oficio, y también porque es ilegal, pues en su
expedición las autoridades demandadas se extralimitaron en el ejercicio de sus
funciones.
Segundo: Que
como consecuencia de lo anterior, se ordene el restablecimiento inmediato de
los derechos vulnerados, reconociendo que los domadores de Circo peticionarios
ejercen una actividad lícita y tienen derecho a laborar en Bogotá, sujetos
únicamente al cumplimiento de las obligaciones determinadas en el Código
Nacional de Recursos Naturales.
Tercero: De
considerar el Juez de Tutela que no puede resolver la inaplicación del Acuerdo
58 de Abril de 2002, se disponga suspenderlo provisionalmente como mecanismo
transitorio, hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa produzca el
pronunciamiento de fondo, para prevenir los perjuicios irremediables que la
prohibición contenida en el Acuerdo produce a los peticionarios.
Contestación
de las autoridades demandadas.
- La Alcaldía
Mayor de Bogotá solicitó por intermedio del Director de la Oficina de Asuntos
Judiciales, doctor JOSE FERNANDO SUAREZ VENEGAS, el 3 de febrero del 2003, que
se declare la improcedencia de la presente solicitud de tutela, con base en las
siguientes razones: Considera que la acción es improcedente porque el Acuerdo
58 del 2002 del Concejo de Bogotá no prohíbe la actividad circense ni la
restringe, sólo prohíbe la utilización de animales silvestres; además porque el
Acuerdo en cuestión es un acto de carácter general, impersonal y abstracto,
contra el cual no procede la acción de tutela (art. 6°, num. 5, Decreto 2591 de
1991); así mismo considera que existe otro mecanismo de defensa judicial (art.
6°, num. 1, Decreto 2591 de 1991), pues podría acudir a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa y allí solicitar la suspensión provisional del Acuerdo de
resultar este viciado de ilegalidad manifiesta.
Igualmente,
estima que no está demostrada la afectación o puesta en peligro de los derechos
invocados, ni la acción procede como mecanismo transitorio porque no existen
elementos de urgencia, como la inminencia, la  impostergabilidad y la gravedad.
Concluye afirmando que el Concejo de Bogotá tiene legitimidad y competencia
para establecer limitaciones a los asociados.
- Por su
parte, El 5 de febrero del 2003 el Presidente Concejo de Bogotá, Fernando López
Gutiérrez, presentó el Oficio No 00028 ante juzgado sexto Civil Municipal, en
el que afirma que el Concejo no violó ninguna disposición constitucional o
legal con la aprobación del Acuerdo 58 del 2002. Sustenta la validez del
Acuerdo en el Decreto ley 1421 de 1993, el Estatuto de Bogotá, el cual dispone
en su artículo 1° que el Distrito Capital goza de autonomía para la gestión de
sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley; en su artículo
2° señala que está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que
establecen expresamente la Constitución y las leyes especiales que se dicten
para su organización y funcionamiento e igualmente que en ausencia de las
anteriores se apliquen las normas constitucionales y legales vigentes para los
municipios; en el artículo 12 establece las atribuciones del Concejo Distrital
y en su numeral 7 prevé que éste puede dictar “la normas necesarias para
garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos
naturales y el medio ambiente”.
Explica que
también se tuvo en cuenta la Ley 84 de 1989 o Estatuto Nacional de Protección
de los Animales, que en su artículo 1° establece que los animales tendrán en todo
el territorio nacional especial protección contra el sufrimiento y el dolor,
causados directa o indirectamente por el hombre.
Concluye
afirmando que al Concejo de Bogotá no lo anima sino la protección de la fauna
silvestre y doméstica, y que con el Acuerdo 58 del 2002 además de no violar
disposiciones legales o constitucionales, ni subrogar o derogar leyes o
decretos; tampoco viola los derechos fundamentales al trabajo o a la libre
escogencia de profesión u oficio y a la igualdad, porque la protección del
medio ambiente y de los recursos naturales no tiene incidencia en la escogencia
de profesión u oficio, o en el trabajo o en la igualdad ante la ley, pues el
Acuerdo está orientado de manera general y su cumplimiento cobija a todas las
personas que habiten, residan o transiten por el territorio del Distrito
Capital.
Intervención
del Ministerio Público.
- El
Ministerio Público en cabeza de la Procuradora Judicial II en Asuntos Civiles
doctora Luz Stella Bernal, interviene en el proceso, por escrito que presenta
el 10 de febrero del 2003, en el que manifiesta que la tutela no es la vía para
dilucidar si el Acto Administrativo materia de inconformidad se ajusta a los
lineamientos legales o no, porque es la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo la competente para definir sobre su legalidad, al momento de
fallar la Acción de Nulidad. Por tanto, en su opinión, mientras ello ocurre el
Acuerdo 58 del 2002 está vigente y debe observarse por todos aquellos que se
encuentren en la situación a que alude.
II -
SENTENCIAS QUE SE REVISAN.
Primera
instancia.
Mediante
providencia de 13 de febrero de 2003, el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Bogotá resolvió negar la solicitud, fundándose en que la acción de tutela es
improcedente porque se tienen otros medios de defensa judicial, como acudir a
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en procura de nulidad; y es
igualmente improcedente la acción tutela contra un acto de carácter general.
Además, considera que la tutela no puede alterar competencias o mecanismos de
control jurisdiccional de facultades administrativas, otorgadas por la
Constitución y la Ley, por lo que quien debe pronunciarse sobre el tema es el
Tribunal Contencioso Administrativo por la vía ordinaria. También desestima la
petición de amparo como mecanismo transitorio, porque en este caso no se indica
con claridad qué perjuicio irremediable pueden sufrir los peticionarios  y
tampoco se ha demostrado.
Impugnación.
El Dr. Jorge Alberto Díaz Mayorga,
apoderado de los peticionarios, impugnó el fallo de primera instancia, mediante
escrito que presentó el 20 de febrero del 2003. Al explicar las razones que
motivan su inconformidad insiste en la ilegalidad del Acuerdo, por
extralimitación de funciones, pues las autoridades distritales no pueden
disponer sobre animales que no son fauna del distrito; así mismo cuestiona el
fallo porque no confrontó las normas ni tuvo en cuenta su jerarquía, ya que no
indicó por qué prima el Acuerdo en cuestión sobre el Código Nacional de
Recursos Naturales y la Ley 99 de 1993. También insiste en que el Acuerdo 58
del 2002 viola el derecho a un trabajo milenario y el derecho a la igualdad,
porque en la Plaza de Toros de la Santa María, de Bogotá, la gente adinerada se
divierte con el sufrimiento de toros de casta; negando por contera el derecho a
la libre escogencia de profesión u oficio. Cuestiona que el fallo no estudió la
situación de hecho de los peticionarios, que, en su opinión, son hechos
notorios y no requieren prueba, porque la esencia del circo son los animales
salvajes, su cuidado y manutención son especiales y costosos, y un animal
domado no puede devolverse a la selva ipso facto.
Segunda
instancia.
De la
impugnación conoció el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá, quien
mediante sentencia de 18 de marzo del 2003 resolvió confirmar el fallo de
tutela impugnado por considerar que: Si bien la norma prohíbe la presentación
de animales silvestres en Bogotá, bien como parte de números circenses o como
simple exhibición; ésta no crea una situación discriminatoria,  ya que tiene
una justificación razonable, pues el Acuerdo define lo que se debe entender por
circo, y esto permite diferenciarlo de la tauromaquia. Además, considera
improcedente la pretensión mediante la acción tutela porque los peticionarios
cuentan con otros medios de defensa judicial, como los que se pueden ejercer
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que estima el medio
adecuado para resolver sobre la legalidad del Acuerdo 58 del 2002, de Bogotá.
Así mismo, no observa violación a los derechos fundamentales al trabajo y a la
igualdad, porque a los demandantes no se les ha sometido a discriminación
alguna, ni se les ha prohibido ejercer su actividad circense dentro de Bogotá,
solamente la utilización de animales salvajes en sus espectáculos. Tampoco
encuentra pruebas de que por esta restricción se hubiera afectado el derecho al
mínimo vital de los solicitantes de amparo.
III-
PRUEBAS ALLEGADAS AL EXPEDIENTE
-     Copias autenticadas de los pasaportes de los señores SAN TITO
FUENTES LÓPEZ y CESAR ESTEBAN LAZARTE, junto con sus visas de ingreso a
Colombia.
-      Copia de la declaración de importación, donde se incluyen los
animales salvajes o silvestres, expedida por la DIAN.
-     Copia del fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de
Risaralda, del 16 de mayo del 2002, que declaró la invalidez del Acuerdo 094
del 2002 del Concejo Municipal de Pereira, que contenia disposiciones similares
a las del Acuerdo 58 del 2002 del Concejo de Bogotá.
-     Copia de la certificación expedida por la Secretaría General del
Concejo de Santiago de Cali, que informa sobre las razones por las que el
Concejo decidió archivar el proyecto de Acuerdo No. 058, por el cual se buscaba
prohibir la participación de toda especie animal en actos de circo o en
cualquier espectáculo público en ese municipio.
-     Copia del Acuerdo 58 del 2002 del Concejo de Bogotá, “Por medio
del cual se prohibe la presentación de animales silvestres y mamíferos marinos
en los circos o espectáculos públicos, se prohibe a los alcaldes locales
expedir licencias o permisos para espectáculos con animales silvestres o
mamíferos marinos y se dictan otras disposiciones”.
IV-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
Competencia.
1- Esta Sala es competente para revisar
las sentencias del proceso la referencia, de conformidad con los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, así como por el
Auto del 15 de mayo del 2003, de la Sala de Selección Número cinco, que
resolvió seleccionarlo.
Problema
Jurídico.
2- Corresponde
a esta Sala establecer si el Acuerdo 58 del 2002 del Concejo de Bogotá, que
prohíbe la presentación de animales silvestres y mamíferos marinos en los
circos o espectáculos públicos, y a los alcaldes locales expedir licencias o
permisos para espectáculos con animales silvestres o mamíferos marinos en el
territorio del Distrito Capital, constituye una vulneración o amenaza a los
derechos a la libertad de escoger profesión u oficio, al trabajo y a la
igualdad de los peticionarios, ante la cual sea procedente la acción de tutela
para ordenar el amparo.
3- En
el presente caso se interpuso acción de tutela contra el Alcalde de Bogotá y el
Presidente del Concejo Distrital, el 27 de enero del 2003, con el propósito de
que se amparen los derechos a la igualdad, al trabajo y a la libre escogencia
de profesión u oficio de los señores San Tito Fuentes Lopez y Cesar Esteban
Lazarte, que consideran vulnerados por el Acuerdo No. 58 del Concejo de Bogotá,
dictado el 23 de abril del 2002, que prohibió la presentación de animales silvestres
y mamíferos marinos en los circos o espectáculos públicos en todo el territorio
de Bogotá.
El apoderado
argumenta que el Acuerdo mencionado vulnera los derechos al trabajo, a la
libertad de escoger profesión u oficio y a la igualdad, porque no les permite
presentar, en el circo al que pertenecen, espectáculos con animales silvestres
o salvajes y de esta manera les prohíbe ejercer su oficio como domadores.
También sostiene que el Acuerdo es ilegal porque se expidió desconociendo
normas de orden superior que regulan pero no prohíben la presentación de
animales silvestres en espectáculos circenses en Colombia, con lo que además el
Concejo invadió competencias propias del legislativo.
Por esto
pretende que, vía tutela, se disponga inaplicar el contenido del Acuerdo 58 de
Abril de 2002 del Concejo de Bogotá, porque vulnera derechos fundamentales de
sus peticionarios y porque es ilegal. Que como consecuencia de lo anterior, se
reconozca que los domadores de Circo peticionarios ejercen una actividad lícita
y tienen derecho a laborar en Bogotá. En subsidio solicita se suspenda
provisionalmente el Acuerdo como mecanismo transitorio para prevenir el
sufrimiento de un perjuicio irremediable.
Los falladores
de instancia coincidieron en declarar improcedente la acción de tutela, en este
caso, porque los peticionarios cuentan con otros medios de defensa judicial,
como los que se pueden ejercer ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, que estima el medio adecuado para resolver sobre la legalidad
del Acuerdo 58 del 2002, de Bogotá. Y el a quo agrega que se trata de un acto
de carácter general, contra el cual no procede la acción de tutela.
La acción
de tutela no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto
(art. 6°, num. 5°, Decreto 2591 de 1991)
4- Conforme al artículo 86 de la Constitución y a lo dispuesto en
el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, de manera
general, ésta tiene como objeto la protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas "cuando quiera que éstos resulten vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública" o
de un particular, en las condiciones determinadas en el Decreto mencionado y
con base en el artículo 86 constitucional. Y procede siempre y cuando no exista
otro medio judicial de defensa idóneo, es decir, tanto o más eficaz que la
acción de tutela[1],
para lograr la garantía efectiva del derecho vulnerado o amenazado, a menos que
se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Teniendo claro lo anterior, para este caso vale la pena precisar
que lo que se busca con la acción de tutela es lograr la protección efectiva,
actual y concreta del o de los derechos fundamentales de una persona
determinada, contra la acción o la omisión particular y concreta de
quien los amenace o vulnere (sea una autoridad o un particular en los casos
previstos). Por esto la protección que el juez de tutela ofrece al peticionario
consiste en una orden dirigida al responsable de los hechos que motivan la
petición de amparo para que actúe, cuando sea necesaria una conducta positiva
para garantizar el derecho, o para que no continúe vulnerando o amenazando el
derecho fundamental de la persona afectada.
Por esa
misma razón, el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 consagra
expresamente que la acción de  tutela no procede contra actos de carácter
general, impersonal y abstracto; es decir, aquellos de carácter objetivo que
producen efectos generales y no se dirigen a alguien en particular, como una
ley en sentido material o un acto administrativo de carácter general, razón por
la que no pueden producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que sean
susceptibles de amparo constitucional por medio de la acción de tutela. La Corte
se ha manifestado en este sentido en repetidas ocasiones, tal como pasa a
verse:
“Cuando el
enunciado de la norma jurídica consagra situaciones genéricas y comprende un
conjunto indefinido de sujetos a ella sometidos por un precepto de mandato o de
prohibición, que son determinables mediante la aplicación de predicados que la
misma formula en términos de características abstractas, se dice que se trata
de un acto regla (Jeze) o general.
“Por su
propia naturaleza, entonces, el acto de este linaje no crea situaciones
jurídicas subjetivas y concretas y, por lo mismo, tampoco puede lesionar por sí
sola derechos de esta índole, que es lo que la Constitución y la ley requieren
para que la acción de tutela sea viable, por cuya virtud, en consecuencia, esta
no procede.”[2]
En el mismo
sentido:
“Cuando el
desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se
origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias
subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituídos lo son), su
efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos
especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad
contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho)
contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la
actuación de un organismo público competente para que, también por vía de
disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.
“Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del
Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción
"cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y
abstracto". Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es
suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos
fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya
aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto
es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger
el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención.”[3]
El respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la
esencia del Estado de Derecho, de ahí que, como bien lo establece el inciso 2°
del artículo 2° de la Constitución[4],
la garantía de los derechos fundamentales de las personas no sólo corre a cargo
del Juez de Tutela, sino que ésta es vinculante para cualquier persona que esté
investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales
del mismo. De manera que, cuando se trate de proteger derechos fundamentales de
una persona contra una acción u omisión de carácter particular y concreto,
contra la cual no exista otro medio judicial de defensa idóneo, o aun
existiendo se emplee como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, la acción de tutela es procedente; pero cuando es un acto
normativo de carácter general el que vulnera o amenaza derechos fundamentales
de las personas, la acción de tutela no es procedente. En estos casos, hay que
echar mano de los otros instrumentos de que dispone el ordenamiento para
preservar la supremacía de la Constitución, y con ésta la garantía de los
derechos de las personas, como, por ejemplo, la acción pública de
inconstitucionalidad, ante la jurisdicción constitucional, cuando se trate de
leyes; o la acción de nulidad, ante la jurisdicción contencioso administrativa,
cuando se trate de actos administrativos.
En este
caso, como se anotó antes, la solicitud de tutela la motivan la prohibición de
presentar animales silvestres en circos y las sanciones por su infracción que
establecen el Acuerdo 58 del 2002 del Concejo de Bogotá. Para mayor claridad en
el análisis, se citan a continuación los artículos de la mencionada norma:
“Acuerdo 58 del año 2002
“Por medio del cual se prohibe la presentación de animales
silvestres y mamíferos marinos en los circos o espectáculos públicos, se
prohibe a los Alcaldes Locales expedir licencias o permisos para espectáculos
con animales silvestres o mamíferos marinos y se dictan otras disposiciones.
(…)
“Artículo
primero: Definición de circo. Circo es una agrupación artística teatral y
recreativa que desarrolla todos los números típicamente circenses, como
acrobacia, trapecio, malabares, cuerda indiana, alambre, magia, contorsiones,
etc., acompañados por payasos. Todos estos artistas, junto a un maestro de
pista que anuncia los números, forman el circo.
“Artículo
segundo: Prohibición de presentar animales silvestres o mamíferos en los circos
o espectáculos públicos. La presentación de animales silvestres domesticados o
no, que hagan parte de números circenses, o como simple exhibición queda
prohibida en todo el territorio de Bogotá D.C.
“Parágrafo
1°.: Queda prohibido a los Alcaldes Locales y al Alcalde Mayor del Distrito
Capital expedir licencias o permisos para la presentación de espectáculos en
donde se presenten animales silvestres y/o mamíferos marinos.
“Artículo
tercero: Multas y sanciones. La autoridad ambiental de Bogotá D.C. impondrá a
quienes incumplan las normas circenses y de exposición y presentación de
animales silvestres o mamíferos marinos, multa de cien salarios mínimos
mensuales vigentes, el decomiso de los animales y el traslado de los mismos a
un lugar seguro y apropiado.
“La
financiación de los gastos ocasionados  por el traslado de los animales, su
alimentación y cuidado en general será por cuenta de la persona natural o
jurídica a quien se le hayan decomisado.
“Artículo
cuarto: Fondo para la protección de animales silvestres y especies endémicas. Los
dineros que se recauden en el Distrito Capital por concepto de multas y o
sanciones a los infractores del REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO CIRCENSE Y DE
EXPOSICIÓN Y PRESENTACIÓN DE ANIMALES SILVESTRES Y MAMÍFEROS MARINOS EN EL
D.C., serán destinados a programas para la protección de animales silvestres y
especies endémicas en el territorio del Distrito Capital.
“Artículo
quinto: Vigencia: El presente Acuerdo rige a partir de su publicación y deroga
las disposiciones que les sean contrarias.”
De la simple
lectura de las disposiciones del Acuerdo que motivaron la presentación de la
solicitud de tutela, se encuentra que establecen de manera general, es decir
que no están dirigidas a persona alguna en particular, la prohibición de
presentar en circos o en espectáculos públicos, o simplemente exhibir, animales
silvestres en el territorio de Bogotá, y unas sanciones para quien quiera que
infrinja esta prohibición. Es decir que, siguiendo lo que ya ha explicado la
Corte, estas normas consagran situaciones de carácter genérico, están dirigidas
a un conjunto indefinido de sujetos, que se someten a ellas por un mandato de
prohibición y que son determinables mediante la aplicación de predicados de la
misma formula en términos de características abstractas; luego fuerza concluir
que se trata de preceptos de carácter general, impersonal y abstracto contra
los cuales no procede la acción de tutela, por disposición expresa del numeral
5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de
tutela.
Precisamente
por tratarse de un acto administrativo de carácter general impersonal y
abstracto no es la tutela el medio idóneo para propiciar el estudio de la
constitucionalidad del Acuerdo 58 del 2002 del Concejo de Bogotá (bien sea por
que se considera que el Acuerdo vulnera o amenaza derechos fundamentales, o
porque desconoce normas de orden superior, o porque en su expedición las
autoridades del Distrito Capital se extralimitaron en el ejercicio de sus
funciones e invadieron el ámbito de competencia del legislador, etc.). Para
estos efectos, como lo señalaron los falladores de instancia, se debe acudir a
la vía ordinaria, ejerciendo la acción pública de nulidad ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, específicamente ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, que es el competente para pronunciarse en este
caso.
Con base en lo
anterior, se confirmará la decisión adoptada por el Juzgado Dieciocho Civil del
Circuito de Bogotá el dieciocho de marzo del 2003, que confirmó el fallo del
Juzgado Sexto Civil Municipal de Bogotá, del 13 de febrero del 2003, en el
sentido de declarar improcedente el amparo constitucional invocado por el
apoderado de los Señores San Tito Fuentes y Cesar Esteban Lazarte, por las
razones expresadas en esta providencia, es decir, por haberse solicitado la
tutela contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto.
V- DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR la decisión adoptada por el Juzgado
Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá el dieciocho de marzo del 2003, que
confirmó el fallo del Juzgado Sexto Civil Municipal de Bogotá, del 13 de
febrero del 2003, en el sentido de declarar improcedente el amparo
constitucional invocado por el apoderado de los Señores San Tito Fuentes y
Cesar Esteban Lazarte, por las razones expresadas en esta providencia.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] “El juez de tutela debe examinar, en cada caso, si el otro
mecanismo de defensa judicial que es aplicable al caso es igual o más eficaz
que la tutela. Sólo si la respuesta es afirmativa, podrá rechazar la tutela
argumentando esa causal de improcedencia. De otro modo y con miras a hacer
prevalecer el derecho sustancial y los derechos inalienables de la persona
humana, deberá conceder la tutela. De no hacerlo, estaría violando el derecho
fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales.(Sentencia
T-100 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria Diaz).
[2] Sentencias No. T-225 a 400 de 1992 (Corresponden a las acciones
de tutela interpuestas por lo vendedores ambulantes de Ibagué, contra el
Decreto 742 de 1991, del Alcalde, que prohibió la instalación de ventas
callejeras en un amplio sector del centro de esa ciudad).
[3] Sentencia No. T-321 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Diaz
[4] “Las autoridades de la República están instituidas para proteger
a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares”