C-955-00
Sentencia C-955/00
Sentencia
C-955/00
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Informalidad/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
constitucional
Es doctrina de la
Corte la de que, pese al carácter informal de la acción pública de
inconstitucionalidad, que surge a la vez del derecho político, en cabeza de
todo ciudadano, y del interés colectivo en la preservación del ordenamiento
jurídico y de su estatuto básico, los jueces a quienes se encomienda la
delicada función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta no pueden
cumplir su tarea si no se les indica, al menos en sencillo esbozo, las razones
en que se funda el ciudadano para pedir que una norma sea declarada contraria a
los preceptos fundamentales. No es cosa baladí poner en tela de juicio una
regla de Derecho, cuya vigencia no debería verse interrumpida por determinación
del organismo jurisdiccional competente, a menos que ante él se perfile un
razonamiento mínimo orientado a demostrar su incompatibilidad con postulados o
mandatos del Constituyente.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
cuando se alegan razones de inconformidad o inconveniencia
La sola
inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha puesto en vigencia,
o las razones de inconveniencia que esgrima -que pueden ser válidas y, en todo
caso, son respetables desde el punto de vista de la libertad de expresión-, no
son suficientes para hacer que operen los mecanismos de control de
constitucionalidad, que requieren un elemental soporte argumentativo expresado
ante el juez para que se inicie, tramite y decida con fuerza de cosa juzgada y
de modo definitivo si el precepto acusado se aparta de la Constitución
Política.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Motivos
de inadmisión o rechazo/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Ineptitud
demanda de inconstitucionalidad
Si a primera
vista el Sustanciador observa, al momento de resolver acerca de la admisión de
la demanda, que ésta carece de todo motivo en que pueda basarse el actor para
pedir su inexequibilidad, ha de rechazarla, o inadmitirla -ordenando al
demandante que corrija su libelo-. Pero, en virtud de la prevalencia del
Derecho sustancial y para preservar el derecho político del ciudadano, si tal
apreciación inicial no arroja la clara e incontrovertible conclusión de la ineptitud
de la demanda, será la Sala Plena de la Corte la que, al dictar sentencia,
establezca sus alcances y su idoneidad, como en el presente caso ocurre.
COMISIONES DE
CAMARA Y SENADO-Sesiones
conjuntas/PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-No existe norma que
excluya sesiones conjuntas
No existe norma
superior que establezca un trámite especial para la aprobación de normas
tributarias, en cuya virtud se excluya respecto de ellas la eventualidad de las
sesiones conjuntas. Los proyectos de ley que versen sobre disposiciones de ese
carácter deben someterse para tal efecto a los ritos ordinarios.
LEY-Trámite de urgencia
LEY MARCO-Ambito de competencias del legislador y el
Ejecutivo
Las normas
constitucionales y la jurisprudencia han demarcado las órbitas legislativa y
gubernamental en cuanto al ejercicio de las funciones estatales previstas en el
artículo 150, numeral 19, del Estatuto Fundamental. Obsérvese inicialmente que
tales campos de competencia no se confunden, y definitivamente no puede
afirmarse que sea indiferente la normatividad básica al respecto, de modo que
en los indicados temas no todo lo puede hacer el Congreso ni tampoco
corresponde al Ejecutivo hacerlo todo. Hay -se repite- unas zonas bien demarcadas,
propias de cada una de las ramas, no es dable a ninguna de ellas apropiarse de
la esfera asignada a la otra, y, si una de las dos lo hace, actúa
inconstitucionalmente, con la necesaria consecuencia de la invalidez e
inefectividad de lo que, extralimitándose en sus atribuciones, haya producido.
ACTIVIDADES
FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Competencia repartida entre Gobierno y Congreso de la
República
La diferencia
entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los mencionados preceptos
superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335 C.P.), no está señalada a
partir de una discriminación por materias. No. Se trata de los mismos asuntos
-la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público-, pero la competencia está repartida entre el legislador y el
Ejecutivo, según el momento en que obre cada uno respecto de los temas en
cuestión: la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en términos
generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la concreción,
en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco
de la misma, está en cabeza del Gobierno, a no ser que, en razón de su contenido,
la competencia para expedirlas o adoptarlas esté constitucionalmente asignada a
la misma Rama Legislativa -evento en el cual la norma tendrá, por fuerza, que
ser específica-, a la Junta Directiva del Banco de la República, o a otro
órgano del Estado.
LEY MARCO-Características
LEY MARCO-Distribución de competencias entre
Congreso de la República y Gobierno
BANCO DE LA
REPUBLICA-Funciones por
ley
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Límites en
cuanto al Banco de la República
LEY ESTATUTARIA-Criterio para determinar su carácter/LEY
MARCO-Carácter lo fija su contenido
Podría la Corte
dictaminar de manera plena y definitiva que no es ley estatutaria aquella que
no ha sido aprobada por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, o que
no ha sido tramitada en el curso de una sino de dos legislaturas, sin necesidad
de cotejar cada uno de sus preceptos en cuanto al alcance de los mandatos que
consagran. Pero la "ley cuadro" es, desde el punto de vista de su
trámite, una ley ordinaria, de modo que se la distingue sólo por su contenido.
LEY-Pueden existir artículos que sean marco y
otros que no lo sean/RESERVA DE LEY-Materias no pueden dejar de hacer
parte de ley marco
Ha dicho la Corte
que una ley del Congreso no necesariamente tiene que ser "ley marco"
en su totalidad, o corresponder exclusivamente a esa clase de leyes. En un
estatuto dedicado de manera predominante a una determinada materia -en este
caso la vivienda- puede haber artículos que sean "marco" y otros que
no lo sean, o, en otras palabras, una ley no tiene que ser ciento por ciento
"marco", siempre que respete el principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución.
LEY MARCO-Regulación de financiación de vivienda a
largo plazo/LEY MARCO-Contenido en materia de vivienda
Deben ser
"marco", en los términos del artículo 150, numeral 19, literal d), de
la Constitución y de la Sentencia C-700 de 1999, los artículos que toquen con
la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la operación y
gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo
plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo
referente a la intervención del Estado en esas actividades, pero escapan a tal
concepto los artículos que resulten tan específicos que constitucionalmente
correspondan a la órbita de funciones del Gobierno y los que, por su materia,
estén confiados a la decisión exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la
República.
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Autorización para
otorgamiento de créditos de vivienda
INTERVENCION
ECONOMICA-Atribución del
Estado
DERECHO A LA
ADQUISICION DE VIVIENDA DIGNA-Alcance/CREDITO PARA VIVIENDA-Condiciones/DEMOCRATIZACION DEL
CREDITO
En los referidos
préstamos debe garantizarse la democratización del crédito; ello significa que
las posibilidades de financiación, en particular cuando se trata del ejercicio
del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna deben estar
al alcance de todas las personas, aun las de escasos recursos. Por lo tanto,
las condiciones demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de
financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro de
intereses de usura, exentos de control o por encima de la razonable
remuneración del prestamista, la capitalización de los mismos, entre otros
aspectos, quebrantan de manera protuberante la Constitución Política y deben
ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la Ley que se examina puede
ser interpretada ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u
obstaculice el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus
obligaciones.
CONTRATO DE
ADHESION-Créditos para
adquisición de vivienda
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Vigilancia de
relación contractual entre institución prestamista y deudor
INTERVENCION
ESTATAL EN ENTIDAD FINANCIERA-Fomento
y protección del ahorro
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Control sobre
instituciones financieras
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Facultad de
investigar y sancionar a intermediarios financieros
UVR-Cálculo por el CONPES es inconstitucional/JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Función de establecer metodología para
cálculo de la UVR
Según el artículo
372 de la Constitución, la autoridad monetaria y crediticia, es decir, la
llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta
alrededor de la cual funcionará el sistema de financiación de vivienda a largo
plazo, es únicamente la Junta Directiva del Banco de la República, la cual, eso
sí, deberá hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las
sentencias que la Corte Constitucional ha proferido sobre el tema, entre ellas
la presente. Otorgar al CONPES la competencia para el mencionado efecto
significa dejar en cabeza de un organismo integrante de la Rama Ejecutiva una atribución
de la privativa competencia de la Junta Directiva del Emisor.
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Competencia
para determinar equivalencia entre UPAC y UVR/SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Efecto hacia el futuro
RELIQUIDACION DE
CREDITO DE VIVIENDA-Reclamo
ante los jueces
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía/CONSEJO
SUPERIOR DE VIVIENDA-Sugerencias no vinculantes
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia
privativa para consagrar exenciones y regímenes tributarios especiales/DECRETO
REGLAMENTARIO-No puede contener exenciones  tributarias/DECRETOS
EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-No pueden contener exenciones
tributarias
En tiempo de paz
solamente el Congreso puede establecer tributos de nivel nacional, y le
corresponde a la ley, de manera directa, contemplar, entre los varios elementos
de cada gravamen, sus sujetos pasivos. Por tanto, la consagración de exenciones
y la previsión de regímenes tributarios especiales corresponden privativa e
íntegramente al Congreso; no pueden compartirse con el Ejecutivo, y las
exenciones no pueden hallarse contenidas en decretos reglamentarios ni en
aquellos que desarrollan las directrices de las leyes cuadro ni en actos
administrativos en ninguna de sus categorías.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Necesidad
de resolver sobre norma que continúa produciendo efectos
LEY MARCO-Ambito y regulación por el Gobierno/DECRETOS
EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Contenido
La Corte debe
afirmar en esta ocasión que, pese al carácter general atribuido por la
Constitución a los preceptos integrantes de las leyes "marco", como
no hay un traslado de competencia legislativa a la cabeza del Gobierno, sino
que éste debe desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva, los lineamientos,
las políticas y los criterios fijados en la ley, habrá necesariamente
disposiciones dotadas de un carácter más específico pero siempre legislativo,
en la medida en que la materia correspondiente está reservada exclusivamente al
legislador. En otros términos, en este tipo de leyes lo que queda para la
actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de índole
administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la
República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las
leyes de facultades extraordinarias.
UVR-Sistema de financiación de vivienda
UVR-No es una moneda/UVR-Objeto
La UVR no es una
moneda, pues no tiene existencia física ni jurídica como tal, y carece en sí
misma de poder liberatorio: no sustituye al peso como unidad monetaria ni es
medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos
prestados, según evolucione la inflación.
UVR-Justificación constitucional/UVR-Debe
reflejar exclusivamente la inflación
La UVR únicamente
es aceptable desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir
con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de
la República debe actuar el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo
del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas
cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en
norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el
incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los
préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su
cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope
exclusivo. No se considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3 que la
contempla, siempre que refleje verdadera y exclusivamente la inflación.
CREDITO PARA
VIVIENDA A LARGO PLAZO-Límite
a la tasa de interés
CREDITO PARA
VIVIENDA-Tasas de interés
deben ser intervenidas por el Estado/INSTITUCION FINANCIERA-Posición
dominante
Debe insistir la
Corte en que, por ser el del acceso a la vivienda digna un derecho de rango
constitucional que el Estado debe hacer efectivo, y por haberse establecido
como objetivo prevalente en la Constitución de 1991 la democratización del
crédito, según los lineamientos del Estado Social de Derecho, las tasas de
interés aplicables a los créditos de vivienda deben ser intervenidas por el
Estado; no pueden ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta
autonomía por cuanto su determinación según las fluctuaciones del mercado hace
posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante,
impongan a sus deudores tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos,
haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crédito, y
que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique
la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y
por el cual deben velar las autoridades competentes.
SISTEMA DE
FINANCIACION DE VIVIENDA-El
interés cobrado debe ser el remuneratorio/INFLACION-Doble cobro
Debe tenerse en
cuenta que,  cobrada como está en las UVR (y lo estaba en las UPAC) la
corrección monetaria, como forma de conservar el poder adquisitivo del dinero
prestado aun a pesar del proceso inflacionario, el interés que se cobre por
parte de las entidades financieras no puede reflejar de nuevo como uno de sus
componentes el resarcimiento por inflación o por depreciación de la moneda,
pues ello significaría doble cobro de la inflación, lo que carecería de toda
justificación tanto desde el punto de vista jurídico como bajo la perspectiva
económica, por lo cual el interés que se cobre dentro del sistema de
financiación de vivienda, para construcción y para adquisición de inmuebles
destinados a vivienda, no puede ser sino remuneratorio, es decir, debe pagar
únicamente el servicio del crédito y los costos de administración. Ello, en el
curso de la relación jurídica en cuestión, resulta lícito y justo, pero la
remuneración no puede ser desproporcionada ni irrazonable, ni estar exenta del
control estatal ni de los límites que los organismos competentes introduzcan, y
menos llevar a la ruina a los deudores.
TASA DE INTERES-Componentes
En toda tasa de
interés debe distinguirse entre lo que, dentro de su cuantía, está llamado a
indemnizar al acreedor por la depreciación de la moneda, lo que corresponde a
los costos de su actividad y lo que de manera específica tiene que ver con su
ganancia en la operación respectiva, que, para ser constitucional en Colombia,
debe ser racional y proporcionada, no usuraria.
TASA DE INTERES
NOMINAL-Elementos
constitutivos
TASA DE INTERES
REAL-Elementos
constitutivos
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Deber
de reducir tasas de interés/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Realización
Como en esta
Sentencia se define que la tasa de interés remuneratorio no puede quedar
descontrolada ni sujeta a las variables propias del mercado, y las de
intermediación de vivienda vienen siendo las más altas, deben reducirse
significativamente por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer
posible la realización del derecho a una vivienda digna y para que sea
verdadera la democratización del crédito.
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Deber
de fijar tasa máxima de interés/INTERES REMUNERATORIO-Tasa máxima debe
ser la más baja
La Junta, en su
condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto motivado en que se
justifique su decisión, deberá fijar la tasa máxima de interés remuneratorio que
se puede cobrar por las entidades financieras en este tipo de créditos. Ella, a
su turno, será siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se
estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de la
Superintendencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los puntos de
dichas tasas, e independientemente del objeto de cada crédito, y a la tasa
menor se le deberá descontar la inflación para que no se cobre doblemente.
CREDITO PARA
VIVIENDA-Tasas de interés
CREDITO PARA
VIVIENDA-Protección por el
Estado
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Función de
certificar tasa máxima permitida para créditos de vivienda
CREDITO PARA
VIVIENDA-Reglas para el
sector de la construcción
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Igual trato para
idéntica situación
Referencia:
expedientes D-2823 y D-2828
Demandas de
inconstitucionalidad incoadas contra las leyes 546 del 23 de diciembre de 1999,
"por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los
objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean
instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas
relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y
negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones", y 550 del 30 de
diciembre de 1999, "por la cual se establece un régimen que promueva y
facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes
territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el
desarrollo armónico de las regiones, y se dictan disposiciones para armonizar
el régimen vigente con las normas de esta Ley"
Demandantes:
Alejandro Baquero
Nariño y Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y previos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone fin al
proceso de constitucionalidad iniciado a partir de las demandas instauradas por
los ciudadanos Alejandro Baquero Nariño y Humberto de Jesús Longas Londoño
contra las leyes 546 del 23 de diciembre de 1999 y 550 del 30 de diciembre del
mismo año.
En razón de la
ineptitud de la demanda, a la que se hará referencia más adelante, respecto de
la Ley 550 de 1999, y la extensión de ésta, la Corte se abstendrá de
transcribirla.
En cambio, se
transcribe en su integridad el texto de la Ley 546 de 1999, tal como aparece
publicado en el Diario Oficial 43827 del 23 de diciembre de 1999:
"LEY 546 DE 1999
(diciembre 23)
por la cual se dictan normas en
materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los
cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema
especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a
dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros
costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Disposiciones generales
Artículo
1. Ambito de
aplicación de la ley. Esta ley establece las normas generales y señala los
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un
sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo,
ligado al índice de precios al consumidor y para determinar condiciones
especiales para la vivienda de interés social urbana y rural.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo
establecido en la presente ley, las entidades del sector solidario, las
asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los
fondos de empleados, el Fondo Nacional del Ahorro y cualesquiera otra entidad
diferente de los establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de
vivienda denominados en moneda legal colombiana o en Unidades de Valor Real,
UVR, con las características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos
de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen
capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o
parciales.
Artículo
2. Objetivos y
criterios de la presente ley. El Gobierno Nacional regulará el sistema
especializado de financiación de vivienda de largo plazo para fijar las
condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho constitucional a la
vivienda digna, de conformidad con los siguientes objetivos y criterios:
1.
Proteger el patrimonio de las familias representado en vivienda.
2.
Proteger y fomentar el ahorro destinado a la financiación y a la construcción
de vivienda, manteniendo la confianza del público en los instrumentos de
captación y en los establecimientos de crédito emisores de los mismos.
3.
Proteger a los usuarios de los créditos de vivienda.
4.
Propender por el desarrollo de mecanismos eficientes de financiación de
vivienda a largo plazo.
5. Velar
para que el otorgamiento de los créditos y su atención consulten la capacidad
de pago de los deudores.
6.
Facilitar el acceso a la vivienda en condiciones de equidad y transparencia.
7.
Promover la construcción de vivienda en condiciones financieras que hagan
asequible la vivienda a un mayor número de familias.
8.
Priorizar los programas y soluciones de vivienda de las zonas afectadas por
desastres naturales y actos terroristas.
Artículo
3. Unidad de
Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que
refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la
variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo
valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo
de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología
de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos,
ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de
cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.
El
Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la
UVR.
Artículo
4°.
Participantes. Harán parte del sistema especializado de financiación de
vivienda:
1. El
Consejo Superior de Vivienda.
2. Los
establecimientos de crédito que otorguen préstamos con este objetivo.
3. Los
ahorradores e inversionistas.
4. Los
deudores.
5. Los
constructores, y
6. Los
demás agentes que desarrollen actividades relacionadas con la financiación de
vivienda tales como fondos hipotecarios, sociedades fiduciarias en su calidad
de administradoras de patrimonios autónomos, sociedades titularizadoras y otros
agentes o intermediarios.
Artículo
5. Conversión
de las corporaciones de ahorro y vivienda. A partir de la vigencia de la
presente ley, las corporaciones de ahorro y vivienda tendrán la naturaleza de
bancos comerciales. Para tal efecto, dispondrán de un plazo de treinta y seis
(36) meses con el fin de realizar los ajustes necesarios para adecuarse a su
nueva naturaleza.
Los
establecimientos bancarios que posean participación accionaria en corporaciones
de ahorro y vivienda que se conviertan en bancos comerciales en virtud de lo
dispuesto en la presente ley, deberán enajenar dicha participación dentro de
los cinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley.
Artículo
6. Consejo
Superior de Vivienda. Créase el Consejo Superior de Vivienda, como organismo
asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con
la vivienda.
El
Consejo estará conformado así:
1. El
Ministro de Desarrollo Económico o su delegado, quien lo presidirá.
2. El
Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
3. El
Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
4. El
Superintendente Bancario o su delegado.
5. El
Superintendente de Valores o su delegado.
6. El
Superintendente de Sociedades o su delegado.
7. El
Superintendente de Subsidio Familiar o su delegado.
8. Un
representante de las organizaciones populares de vivienda.
9. Un
representante de los constructores.
10. Un
representante de los establecimientos de crédito.
11. Un
representante de los usuarios de crédito individual de vivienda, elegido de
conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
12. Un
representante de los trabajadores, elegido de conformidad con el reglamento que
expida el Gobierno Nacional.
13. Un
representante de las Cajas de Compensación Familiar, elegido por el Consejo
Superior de Subsidio Familiar.
14. Un
representante del sector inmobiliario nacional, elegido de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional.
El
Consejo contará con una Secretaría Técnica, de conformidad con lo que disponga
el reglamento, a quien le corresponderá entre sus funciones, la de calcular y
divulgar el valor diario de la Unidad de Valor Real.
Parágrafo. El Consejo creado en este
artículo asumirá las funciones del Consejo Superior de Vivienda de que trata la
Ley 3ª de 1991.
Artículo
7. Reuniones y
funciones del Consejo Superior de Vivienda. El Consejo Superior de Vivienda se
reunirá como mínimo dos veces al año y tendrá las siguientes funciones:
1. Asesorar al Gobierno Nacional en la formulación, coordinación y
ejecución de la Política de Vivienda, particularmente la de interés social.
2.
Revisar los costos para adquisición de vivienda, tales como los gastos por
concepto de impuestos, tarifas, tasas.
3.
Evaluar periódicamente los resultados obtenidos en desarrollo de los programas
de ejecución de la política de vivienda.
4. Velar
por el cumplimiento de los objetivos y criterios del sistema especializado de
financiación de vivienda de largo plazo, consagrado en la presente ley.
5.
Establecer y divulgar las estadísticas que afecten a la construcción y
financiación de vivienda.
6. Velar
por el cumplimiento de las condiciones de transferencia e información en las
actividades de las diferentes entidades involucradas en el sistema
especializado de financiación de vivienda a largo plazo.
7.
Recomendar a la Junta Directiva del Banco de la República la intervención
temporal en los márgenes de intermediación de los créditos destinados a la
financiación de vivienda.
8.
Recomendar los seguros y riesgos que deban tener los activos que se financien.
9.
Recomendar incentivos para la adquisición y comercialización de bonos y títulos
hipotecarios.
10.
Presentar anualmente al Congreso de la República un informe acerca del déficit
cuantitativo y cualitativo, urbano y rural de vivienda, en el nivel nacional y
regional, en forma global y por estrato socioeconómico.
11. Las
demás que le asigne la ley.
CAPITULO II
Recursos para la financiación
de vivienda
Artículo
8. Recursos
para la financiación de vivienda. Además de las operaciones autorizadas por el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sin perjuicio de las facultades de
las Superintendencias Bancaria y de Valores en sus áreas de competencia, el
Gobierno Nacional reglamentará nuevas operaciones destinadas a la financiación
de vivienda, expresadas en UVR, de conformidad con las disposiciones de la
presente ley, y establecerá estímulos especiales para canalizar recursos del
ahorro remunerado a la vista con destino a la financiación de vivienda.
Artículo
9. Bonos
hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crédito la emisión de bonos
hipotecarios denominados en UVR, los cuales se enmarcarán dentro de los
siguientes lineamientos:
1. Serán
títulos valores de contenido crediticio.
2. Serán
emitidos por los establecimientos de crédito y tendrán como finalidad exclusiva
cumplir los contratos de crédito para la construcción de vivienda y para su
financiación a largo plazo.
3. Los
créditos que obtengan financiación mediante la emisión de bonos hipotecarios deberán
estar garantizados con hipotecas de primer grado, que no podrán garantizar
ninguna otra obligación.
4. Los
créditos que hayan sido financiados con bonos hipotecarios no podrán ser
vendidos, ni cedidos o transferidos de ninguna manera, ni sometidos a ningún
gravamen, ni utilizados como garantías por el emisor de los respectivos bonos,
con excepción de lo señalado en el artículo siguiente.
Con
todo, el establecimiento de crédito emisor podrá convenir con otro
establecimiento de crédito que éste asuma la obligación de pagar los bonos,
para lo cual cederá la correspondiente cartera hipotecaria, de conformidad con
las normas que al respecto expida el Gobierno Nacional, siempre que dichas
operaciones cuenten con la autorización de la Superintendencia Bancaria, previo
concepto favorable del Consejo Asesor y el consentimiento de la Asamblea de los
tenedores de bonos.
5. El
emisor, o quien haya asumido la obligación de pagar los bonos, será responsable
por la administración y gestión de los activos que se financien mediante los
mismos, ante los tenedores de dichos bonos. Para el efecto, deberá suscribir un
contrato de administración.
6. La
Superintendencia Bancaria establecerá obligaciones de revelación contable que
garanticen el adecuado conocimiento del público sobre el valor de aquella parte
de los activos que, no obstante figurar en el balance de los establecimientos
de crédito, no forman parte de la prenda general de los acreedores de los
mismos, en caso de liquidación de la entidad emisora, de acuerdo con lo
establecido en el artículo siguiente.
7. La
Superintendencia de Valores señalará los requisitos y condiciones para la
emisión y colocación de los bonos que se emitan en desarrollo de lo aquí
previsto, los cuales deberán promover su homogeneidad y liquidez. En todo caso,
los bonos a que se refiere el presente artículo serán desmaterializados y
podrán negociarse a través de las Bolsas de Valores.
Artículo
10. Evento de
liquidación de un establecimiento de crédito que tenga bonos hipotecarios en
circulación. Cuando por cualquier circunstancia se decida liquidar un
establecimiento de crédito que tenga en circulación bonos hipotecarios, o que
haya asumido la obligación de pagarlos de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo anterior, se aplicarán en relación con los bonos
hipotecarios, las siguientes normas:
1. Se
entenderá que tanto los créditos financiados mediante dichos bonos, como los
fondos recaudados para aplicar a los mismos y las garantías o derechos que los
amparen o respalden, pertenecen a los tenedores de los bonos y no a la entidad
en liquidación. Para el efecto, se identificarán los créditos y demás activos
que pertenecen al conjunto de tenedores de cada una de las emisiones, a las que
se les dará, para todos los efectos, tratamiento separado.
En el
caso previsto en el presente artículo, los créditos hipotecarios que respaldan
los bonos no constituirán parte de la prenda general de los acreedores del
emisor o de quien haya asumido la obligación de pagarlos en el proceso de
liquidación y, por lo tanto, estarán excluidos de la masa de bienes del mismo
para cualquier efecto legal.
2. En
ningún caso la entidad en liquidación podrá ceder, con la responsabilidad de
pagar los bonos, la cartera hipotecaria.
3. La
Superintendencia de Valores convocará a las asambleas de tenedores de tales
títulos para que decidan, respecto de cada emisión, bien sobre la enajenación
de los créditos y el correspondiente prepago total de los respectivos bonos, o
bien sobre la cesión a otro establecimiento de crédito o a una sociedad
fiduciaria en su calidad de administradora de patrimonios autónomos, del
contrato de administración de los bonos, incluyendo la cesión de los créditos y
de sus respectivas garantías, y la entrega de los fondos recaudados y de los
pendientes de recaudo y de las demás garantías o derechos que los amparen o
respalden. En el evento de cesión del contrato de administración, el cesionario
sólo será responsable de la administración de la emisión.
4. Si se
optare por la enajenación de los créditos otorgados bajo este sistema y por
cualquier razón quedare un remanente después del pago de los bonos
hipotecarios, éste se restituirá a la entidad en liquidación.
Parágrafo
1. En caso de
que se decida la venta de los activos hipotecarios o la cesión del contrato de
administración, se entenderá que los tenedores de bonos pierden su calidad de
acreedores de la entidad en liquidación.
En caso
de que, dentro del término de noventa días, no se decida la cesión del contrato
de administración de la emisión o la venta de los activos, no se aplicará lo
previsto en el presente artículo y, por lo mismo, los activos hipotecarios se
reintegrarán a la masa de la liquidación y los tenedores de los bonos se entenderán
reconocidos por sus respectivas acreencias, en el proceso liquidatorio.
Parágrafo
2. Si algún
establecimiento de crédito o una sociedad fiduciaria en su calidad de
administradora de patrimonios autónomos acepta la cesión del contrato de
administración, deberá informar al depósito centralizado de valores donde se
encuentran inscritos los bonos, que dicha emisión sólo cuenta con la garantía
de la cartera hipotecaria.
Parágrafo
3. Para todos
los efectos legales, las operaciones a que se refiere el numeral tercero del
presente artículo se entenderán perfeccionadas con el solo acuerdo entre el
representante legal de los tenedores de bonos y el nuevo administrador o el
adquiriente de la cartera hipotecaria, según fuere el caso. Dicho acuerdo será
suficiente para que el nuevo administrador o el nuevo propietario de los
créditos se entienda legitimado para administrar, cobrar e incluso ejecutar
judicialmente las garantías cedidas o los créditos enajenados, con las
facultades que correspondían al anterior administrador, o al acreedor, según el
caso.
Artículo
11. Creadores
de mercado. El Gobierno Nacional establecerá condiciones que permitan a las
personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las Superintendencias
Bancaria o de Valores, que cuenten con la capacidad financiera y la liquidez
que determine el Gobierno Nacional, para actuar como originadores y como
creadores de mercado de los bonos y títulos hipotecarios a que se refiere la
presente ley. Para estos propósitos, el Gobierno Nacional diseñará y adoptará
mecanismos que permitan otorgar cobertura de riesgos de tasas de interés, de
liquidez y de crédito, entre otros.
El
Gobierno Nacional creará y promoverá los mecanismos necesarios que aseguren el
mercado secundario de los bonos y títulos hipotecarios y las condiciones en que
se ofrezcan tales mecanismos.
CAPITULO III
Titularizaciones
Artículo
12. Titularización
de cartera hipotecaria. Los establecimientos de crédito y las entidades
descritas en el artículo 1° de la presente ley podrán emitir títulos
representativos de créditos otorgados para financiar la construcción y la
adquisición de vivienda, incluyendo sus garantías o títulos representativos de
derechos sobre los mismos y sobre las garantías que los respaldan, cuando
tengan como propósito enajenarlos en el mercado de capitales. Dichos títulos
sólo contarán, de parte de los respectivos emisores, con las garantías o
compromisos respecto de la administración y el comportamiento financiero de los
activos, que se prevean en los correspondientes reglamentos de emisión.
Los
establecimientos de crédito podrán otorgar garantías a los títulos
representativos de proyectos inmobiliarios de construcción.
Los
establecimientos de crédito también podrán transferir sus créditos, incluyendo
las garantías o los derechos sobre los mismos y sus respectivas garantías, a
sociedades titularizadoras, a sociedades fiduciarias en su calidad de
administradoras de patrimonios autónomos o a otras instituciones autorizadas
por el Gobierno Nacional, con el fin de que éstas emitan títulos, en las
condiciones previstas en el presente artículo, para ser colocadas entre el
público.
Cuando
en desarrollo de esta autorización se movilicen activos de manera directa o se
transfieran para su posterior movilización, se entenderá que los activos
transferidos no se restituirán al patrimonio del originador ni al del emisor,
en los casos en que éste se encuentre en concordato, liquidación, o cualquier
otro proceso de naturaleza concursal.
La
Superintendencia de Valores señalará los requisitos y condiciones para la
emisión y colocación de los diferentes títulos que se emitan en desarrollo de
lo aquí previsto, los cuales deberán promover su homogeneidad y liquidez. En
todo caso, los títulos a que se refiere el presente artículo serán desmaterializados.
Parágrafo.
La cesión de
cualquier crédito, garantía o derecho sobre los mismos, que se realice para
movilizar activos financieros en desarrollo de lo dispuesto en el inciso
primero del presente artículo, no producirá efectos de novación y sólo
requerirá para perfeccionarse que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 15 de la Ley 35 de 1993, o en la norma que lo sustituya o modifique, y
a sus reglamentos. La Superintendencia Bancaria tendrá, respecto de los
procesos de movilización de activos a que se refiere el presente artículo, las
facultades previstas en el último inciso de dicha norma.
Artículo
13. Derechos
de los tenedores de títulos hipotecarios. En ningún caso los títulos emitidos
en los procesos de titularización otorgarán a sus tenedores el derecho de
solicitar o iniciar procesos divisorios respecto de la universalidad o masa que
constituyen los créditos subyacentes y/o las garantías que los amparen.
Artículo
14. Sociedades
titularizadoras. Las sociedades titularizadoras de que trata la presente ley,
tendrán como objeto social exclusivo la titularización de activos hipotecarios
y estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia de
Valores.
Artículo
15. Autorización
al Gobierno. Autorízase a la Nación para que, directamente o por intermedio del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, participe en el capital de una
o más sociedades titularizadoras.
CAPITULO IV
Régimen tributario de los bonos
hipotecarios y de los títulos representativos de cartera hipotecaria
Artículo
16. Beneficio
tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la
financiación de vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y
complementarios, los rendimientos financieros causados durante la vigencia de
los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de
los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo
previsto para su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y
bonos aquí previstos, que estarán expresados en UVR, podrán dividirse en
cupones representativos de capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o
bonos deberán contemplar condiciones de amortización similares a las de los
créditos que les dieron origen.
Para
efectos de gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos
no podrán ser readquiridos o redimidos por su emisor.
Gozarán
del beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de
titularización de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la
presente ley, que se coloquen en el mercado dentro de los cinco (5) años
siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.
En
ningún caso el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos
títulos o bonos constituirá un ingreso gravable.
CAPITULO V
Régimen de financiación de
vivienda a largo plazo
Artículo
17. Condiciones
de los créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el
artículo primero de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las
condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, que tendrán
que estar denominados exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes
criterios generales:
1. Estar
destinados a la compra de vivienda nueva o usada o a la construcción de
vivienda individual.
2. Tener
una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en
forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante
toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de
la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual
efectiva.
3. Tener
un plazo para su amortización comprendido entre cinco (5) años como mínimo y
treinta (30) años como máximo.
4. Estar
garantizados con hipotecas de primer grado constituidas sobre las viviendas
financiadas.
5. Tener
un monto máximo que no exceda el porcentaje, que de manera general establezca
el Gobierno Nacional, sobre el valor de la respectiva unidad habitacional, sin
perjuicio de las normas previstas para la financiación de vivienda de interés
social subsidiable.
6. La
primera cuota del préstamo no podrá representar un porcentaje de los ingresos
familiares superior al que establezca, por reglamento, el Gobierno Nacional.
7. Los
sistemas de amortización tendrán que ser expresamente aprobados por la
Superintendencia Bancaria.
8. Los
créditos podrán prepagarse total o parcialmente en cualquier momento sin
penalidad alguna. En caso de prepagos parciales, el deudor tendrá derecho a
elegir si el monto abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo de la
obligación.
9. Para
su otorgamiento, el establecimiento de crédito deberá obtener y analizar la
información referente al respectivo deudor y a la garantía, con base en una
metodología técnicamente idónea que permita proyectar la evolución previsible
tanto del precio del inmueble, como de los ingresos del deudor, de manera que
razonablemente pueda concluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser
puntualmente atendido y estaría suficientemente garantizado.
10.
Estar asegurados contra los riesgos que determine el Gobierno Nacional.
Parágrafo.
No obstante lo
dispuesto en el presente artículo, los establecimientos de crédito y todas las
demás entidades a que se refiere el artículo 1° de la presente ley, podrán
otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana, siempre
que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés
durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen
capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o
parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna. Se
aplicarán a estas operaciones todas las demás disposiciones previstas en esta
ley para los créditos destinados a la financiación de vivienda individual.
Adicionalmente
y a solicitud del deudor, las obligaciones establecidas en UPAC por los
establecimientos de crédito y por todas las demás entidades a que se refiere el
artículo 1° de la presente ley, podrán redenominarse en moneda legal colombiana
en las condiciones establecidas en el inciso anterior.
Artículo
18. Desembolsos.
Los créditos a que se refiere el artículo anterior podrán ser desembolsados por
los establecimientos de crédito en moneda legal o a solicitud del deudor, en
bonos hipotecarios expresados en UVR, en los términos que establezcan las
Superintendencias Bancaria y de Valores, cada una en el ámbito de sus
respectivas competencias. En todo caso, los créditos destinados a la
financiación de vivienda de interés social tendrán que ser desembolsados en
moneda legal colombiana y podrán ser otorgados en moneda legal colombiana.
Artículo
19. Intereses
de mora. En los préstamos de vivienda a largo plazo de que trata la presente
ley no se presumen los intereses de mora. Sin embargo, cuando se pacten, se
entenderá que no podrán exceder una y media veces el interés remuneratorio
pactado y solamente podrán cobrarse sobre las cuotas vencidas. En consecuencia,
los créditos de vivienda no podrán contener cláusulas aceleratorias que
consideren de plazo vencido la totalidad de la obligación hasta tanto no se
presente la correspondiente demanda judicial o se someta el incumplimiento a la
justicia arbitral en los términos establecidos en la correspondiente cláusula
compromisoria. El interés moratorio incluye el remuneratorio.
Artículo
20.
Homogeneidad contractual. La Superintendencia Bancaria establecerá condiciones
uniformes para los documentos contentivos de las condiciones del crédito y sus
garantías, mediante los cuales se formalicen las operaciones activas de
financiación de vivienda individual a largo plazo.
Durante
el primer mes de cada año calendario, los establecimientos de crédito enviarán
a todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda una
información clara y comprensible, que incluya como mínimo una proyección de lo
que serían los intereses a pagar en el próximo año y los que se cobrarán con
las cuotas mensuales en el mismo período, todo ello de conformidad con las
instrucciones que anualmente imparta la Superintendencia Bancaria. Dicha
proyección se acompañará de los supuestos que se tuvieron en cuenta para
efectuarla y en ella se indicará de manera expresa, que los cambios en tales
supuestos, implicarán necesariamente modificaciones en los montos proyectados.
Con base en dicha información los deudores podrán solicitar a los
establecimientos de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada
año calendario, la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de
amortización a su real capacidad de pago, pudiéndose de ser necesario, ampliar
el plazo inicialmente previsto para su cancelación total.
Artículo
21. Deber de
información. Los establecimientos de crédito deberán suministrar información
cierta, suficiente, oportuna y de fácil comprensión para el público y para los
deudores respecto de las condiciones de sus créditos, en los términos que
determine la Superintendencia Bancaria.
Durante
el primer mes de cada año calendario, los establecimientos de crédito enviarán
a todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda una
información en las condiciones del presente artículo.
Artículo
22. Patrimonio
de familia. Los deudores de créditos de vivienda individual que cumplan con lo
previsto en la presente ley podrán constituir, sobre los inmuebles adquiridos,
patrimonio de familia inembargable por el valor total del respectivo inmueble,
en la forma y condiciones establecidas en los artículos 60 de la Ley 9ª de 1989
y 38 de la Ley 3ª de 1991.
Lo
previsto en el inciso anterior sólo tendrá efecto cuando el crédito de vivienda
haya sido otorgado por un valor equivalente como mínimo al cincuenta por ciento
(50%) del valor del inmueble. El patrimonio de familia así constituido perderá
su vigencia cuando el saldo de la deuda represente menos del veinte por ciento
(20%) de dicho valor.
Sin
perjuicio de lo establecido en el inciso anterior, una vez constituido el
patrimonio de familia inembargable y mientras que la deuda se encuentre
vigente, éste no podrá ser levantado sin la autorización del acreedor
hipotecario. Dicha autorización deberá protocolizarse en la escritura pública
mediante la cual se solemnice el acto.
Artículo
23. Derechos
notariales y gastos de registro. Los derechos notariales y gastos de registro
que se causen con ocasión de la constitución o modificación de gravámenes
hipotecarios, a favor de un participante en el sistema especializado de
financiación de vivienda, para garantizar un crédito de vivienda individual, se
liquidarán al setenta por ciento (70%) de la tarifa ordinaria aplicable. La
cancelación de gravámenes hipotecarios de créditos para vivienda se considerará
acto sin cuantía.
Para
efectos de los derechos notariales y gastos de registro, la constitución del
patrimonio de familia de que trata el artículo 22, cuya inembargabilidad se
entenderá levantada únicamente a favor del acreedor hipotecario que financió su
adquisición, o de quien lo suceda en sus derechos, en todos los casos se
considerará como un acto sin cuantía.
Artículo
24. Cesión de
créditos. En cualquier momento, los créditos hipotecarios para vivienda
individual podrán ser cedidos, a petición del deudor, a favor de otra entidad
financiera.
Para tal
efecto, los establecimientos de crédito autorizarán, en un plazo no mayor de
diez (10) días hábiles, la cesión del crédito y sus garantías, una vez el
deudor entregue la oferta vinculante del nuevo acreedor. Dicha cesión tendrá
los efectos previstos por el artículo 1964 del Código Civil.
La
cesión de créditos no generará derechos notariales, gastos notariales e
impuestos de timbre.
Artículo
25. Crédito
para la construcción de vivienda. A los créditos que se otorguen para financiar
proyectos de construcción de vivienda les será aplicable lo dispuesto en el
artículo 17, numerales 2, 4, y el artículo 18 anterior. El Gobierno Nacional
establecerá las demás condiciones para el otorgamiento y los desembolsos de
estos créditos, así como los sistemas de subrogación en la medida en que se
vendan las viviendas construidas.
CAPITULO VI
Vivienda de interés social
Artículo
26. Los planes
de ordenamiento territorial deberán contemplar zonas amplias y suficientes para
la construcción de todos los tipos de vivienda de interés social definidos por
los planes de desarrollo y por las reglamentaciones del Gobierno de tal manera
que se garantice el cubrimiento del déficit habitacional para la vivienda de
interés social.
Con el
propósito de garantizar la reactivación de la construcción en beneficio de los
adquirentes, amplíase hasta el 30 de junio del año 2000, el plazo para que los
municipios, distritos y la Isla de San Andrés adopten los planes de
ordenamiento territorial previstos en la Ley 388 de 1997 y prorróganse por tres
(3) meses los plazos contemplados en la Ley 505 de 1999, excepto los del
artículo 10 de dicha ley.
El
Gobierno Nacional establecerá estímulos en materia de asignación de recursos
para vivienda, equipamiento e infraestructura vial y de servicios, que no
constituyan transferencias, dirigidos a los municipios y distritos que hayan
adoptado su plan de ordenamiento territorial antes del 30 de junio del año
2000.
Parágrafo
1. Para
aquellos municipios que se erijan con posterioridad a la promulgación de esta
ley establécese el plazo hasta por dos (2) años, contados a partir de la
elección del primer alcalde municipal para que adopten los planes de
ordenamiento territorial previo cumplimiento de los requisitos legales y
reglamentarios establecidos para tales efectos y referidos en la Ley 388 de
1997 y las concordantes que la modifiquen o adicionen.
Parágrafo
2°. Amplíase
el plazo hasta por un año más, contado a partir de la vigencia de la presente
ley para los municipios que hayan sido erigidos dentro del año anterior a la
promulgación de esta misma ley, para que adopten los planes de ordenamiento
territorial previo cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios
establecidos para tales efectos y referidos en la Ley 388 de 1997 y las
concordantes que la modifiquen o adicionen.
Artículo
27. Criterios
para la distribución regional de los recursos del subsidio para vivienda de
interés social. Los recursos nacionales del subsidio familiar para vivienda de
interés social previstos en la Ley 3ª de 1991, se distribuirán según lo
establezca el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional, el
cual deberá contemplar, entre otros, criterios técnicos que maximicen el
beneficio social de las respectivas inversiones, contribuya regionalmente a la
equidad, permita atender las calamidades originadas por desastres naturales,
potencialicen los programas de VIS por autogestión o sistemas asociativos y el
mejoramiento de la vivienda VIS.
Artículo
28. Obligación
de los establecimientos de crédito de destinar recursos a la financiación de
vivienda de interés social. Las entidades financieras deberán destinar
anualmente, durante los cinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente
ley, como mínimo el veinticinco por ciento (25%) del incremento de la cartera
bruta de vivienda, al otorgamiento de crédito para financiar la construcción,
mejoramiento y adquisición de vivienda de interés social. El Gobierno Nacional
reglamentará el porcentaje y las condiciones especiales que deberán destinarse
a la vivienda de los minusválidos.
La
obligación prevista en el inciso primero del presente artículo se entenderá
cumplida si las respectivas entidades demuestran que, durante el período
estipulado, efectuaron inversiones en bonos hipotecarios o títulos hipotecarios
originados en procesos de titularización de cartera de vivienda de interés
social subsidiable por la misma cuantía.
Parágrafo.
Para toda la
vivienda de interés social la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de
once (11) puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley.
Artículo
29.
Destinación de subsidios a la vivienda de interés social subsidiable. De
conformidad con el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Política,
durante los cinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley, se
asignará de los recursos del presupuesto nacional una suma anual equivalente a
ciento cincuenta mil millones de pesos ($150.000.000.000.00) expresados en UVR,
con el fin de destinarlos al otorgamiento de subsidios para la Vivienda de
Interés Social, VIS, subsidiable. La partida presupuestal de que trata este
artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recortes presupuestales.
Para dar
cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política de Colombia las
entidades del Estado o de carácter mixto, que promuevan, financien, subsidien o
ejecuten planes de vivienda de interés social subsidiable, directa o
indirectamente diseñarán y ejecutarán programas de vivienda urbana y rural,
especialmente para las personas que devengan hasta dos (2) salarios mínimos y
para los desempleados. Dichos programas se realizarán en distintas modalidades
en los términos de la Ley 3ª de 1991.
Parágrafo
1. El Gobierno
Nacional destinará anualmente el veinte por ciento (20%) de los recursos
presupuestales apropiados para el subsidio a la vivienda de interés social VIS
para atender la demanda de la población rural. Al final de cada semestre si no
se hubiere colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente
se destinará a atender la demanda urbana.
Parágrafo
2. Las
autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de
vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas
construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas
para la población minusválida. Las viviendas para minusválidos no tendrán
barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha
población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
Artículo
30. Garantías
para bonos hipotecarios para financiar cartera VIS subsidiable y para títulos
emitidos en procesos de titularización de cartera VIS subsidiable. El Gobierno
Nacional, a través de Fogafín, otorgará garantías para los bonos hipotecarios
para financiar cartera VIS subsidiable y para títulos emitidos en procesos de
titularización de cartera VIS subsidiable, que emitan los establecimientos de
crédito, en los términos y con las condiciones que señale el Gobierno Nacional.
Los
recursos del subsidio para vivienda de interés social podrán destinarse al
otorgamiento de estas garantías. La cuantía de tales recursos será la
correspondiente a la prima asumida o al pago de la contingencia, cuando fuere
el caso y será adicional a las sumas que se destinen en el presupuesto nacional
al otorgamiento de subsidio directo a favor de los adquirentes de vivienda de
interés social subsidiable.
La junta
directiva del Inurbe, con el voto favorable del Ministro de Desarrollo
Económico, determinará el monto de los recursos adicionales que podrán
otorgarse en forma de garantía para los fines expresados en el inciso anterior.
También
podrán otorgarse en forma de compromisos gubernamentales para atender un
porcentaje de cada una de las cuotas periódicas a cargo de los deudores de
préstamos de vivienda de interés social o para cubrir parte del canon de
arrendamiento en los términos y con las condiciones que establezca el Gobierno
Nacional.
Parágrafo.
Cuando los
subsidios de interés social se otorguen en forma de garantías, la contingencia
correspondiente deberá estimarse sobre bases técnicas, para efectos de
cuantificar la correspondiente asignación.
Artículo
31. Derechos
notariales y gastos de registro. Los derechos notariales y gastos de registro
que se causen con ocasión de la constitución o modificación de gravámenes
hipotecarios, a favor de un participante en el sistema especializado de
financiación de vivienda, para garantizar un crédito de vivienda individual de
interés social no subsidiable, se liquidarán al cuarenta por ciento (40%) de la
tarifa ordinaria aplicable.
Los
derechos notariales y gastos de registro que se causen con ocasión de la
constitución o modificación de gravámenes hipotecarios, a favor de un
participante en el sistema especializado de financiación de vivienda, para
garantizar un crédito de vivienda individual de interés social, que en razón de
su cuantía pueda ser objeto de subsidio directo, se liquidarán al diez por
ciento (10%) de la tarifa ordinaria aplicable.
Para
efectos de los derechos notariales y gastos de registro, la constitución del
patrimonio de familia de que trata el artículo 22, cuya inembargabilidad se
entenderá levantada únicamente a favor del acreedor hipotecario que financió su
adquisición, o de quien lo suceda en sus derechos, en todos los casos se
considerará como un acto sin cuantía. Igualmente la cancelación de los
gravámenes será considerado un acto sin cuantía.
Parágrafo.
Lo previsto en
el presente artículo, se aplicará sin perjuicio de las normas que establezcan
tarifas más favorables, respecto de actos relativos a viviendas de interés
social.
Artículo
32. Recursos
de Finagro para vivienda de interés social rural. Destínese el veinte por
ciento (20%) de los recursos provenientes de las inversiones forzosas con que
cuenta Finagro, a la financiación de vivienda de interés social rural, bien sea
para la construcción de programas o para la adquisición, mejoramiento y
construcción individual en sitio propio, en las condiciones que para el efecto
establezca la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con sujeción a lo
dispuesto por el Consejo Superior de Vivienda.
Parágrafo
1. En aquellos
casos en que por razón de la demanda los recursos previstos en el presente
artículo no se utilicen, Finagro podrá destinarlos al fomento agrícola a través
del financiamiento de las actividades agropecuarias de conformidad con las
disposiciones vigentes y su objeto social.
Parágrafo
2. Para los
efectos de lo previsto en este artículo, Finagro realizará de manera permanente
actividades tendientes a promocionar esta línea de financiamiento.
Artículo
33. Beneficiarios
del subsidio. Los beneficiarios de subsidio de vivienda que habiendo perdido la
misma por imposibilidad de pago, podrán obtener de nuevo el subsidio de
vivienda por una sola vez más y previa solicitud a las instituciones encargadas
de su asignación.
Artículo
34. Aplicación
a los créditos para financiación de vivienda de interés social. Lo dispuesto en
la presente ley será aplicable a los créditos para construcción y financiación
de vivienda de interés social en lo que no contradiga sus disposiciones
especiales.
Para
efectos de la presente ley, se entenderá por vivienda de interés social la que
cumpla los requisitos establecidos por la legislación vigente en esta materia.
CAPITULO VII
Mecanismos de solución de
conflictos
Artículo
35. Pacto
arbitral. Se aplicarán las reglas previstas en el presente capítulo cuando
entidades financieras que otorguen créditos para la construcción o adquisición
de vivienda, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley, pacten con los
deudores de dichos créditos cláusulas compromisoria o compromiso, con el objeto
de deferir a un tribunal lo relacionado con el cumplimiento y la ejecución
forzada de las obligaciones derivadas de dichos créditos.
La
cláusula compromisoria o el compromiso deberá constar por escrito.
En los
eventos de cesión de los créditos que se otorguen en desarrollo de lo previsto
en la presente ley, se entenderá que el adquirente se subroga, para todos los
efectos legales, en la posición del acreedor original.
El
tribunal de arbitramento decidirá en derecho.
Parágrafo
1. El pacto
arbitral no se aplicará para los conflictos suscitados por la reliquidación de
los deudores en el sistema UPAC.
Parágrafo
2. Solamente
por solicitud expresa del deudor podrá pactarse el procedimiento de
arbitramento.
Artículo
36. Procedimiento
arbitral. Los procesos que, en relación con los asuntos mencionados en el
artículo anterior, se sometan a la justicia arbitral, se adelantarán conforme
al trámite previsto en el Código de Procedimiento Civil para los procesos de
ejecución con título hipotecario. Para su desarrollo, los árbitros tendrán las
mismas funciones, deberes, facultades y atribuciones legalmente asignadas a los
jueces en relación con dichos procedimientos. No obstante, contra las decisiones
del tribunal de arbitramento, las partes sólo podrán intentar los recursos que
de acuerdo con las normas legales sobre arbitramento proceden dentro del
proceso arbitral.
Las
medidas cautelares y la ejecución de la sentencia podrán ser ordenadas y practicadas
por los árbitros o por quienes designen para obrar en su nombre, conforme a las
reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil y demás normas
aplicables. Los árbitros podrán comisionar a las autoridades correspondientes,
con las mismas atribuciones de los jueces de la República, para la práctica de
las medidas mencionadas. Igualmente, podrán requerir la colaboración de las
autoridades, con las mismas atribuciones que corresponden a los jueces de la
República, para lo relacionado con la ejecución de las providencias,
diligencias de entrega y demás actuaciones que se hagan necesarias para cumplir
sus decisiones.
En lo no
previsto en este capítulo, los tribunales de arbitramento se regirán por las
disposiciones vigentes en materia de arbitramento, y en particular por las
contenidas en el Decreto 2279 de 1989, la Ley 23 de 1991, el Decreto 2651 de
1991, la Ley 446 de 1998, el Decreto 1818 de 1998, la Ley 510 de 1999 y las
demás que en el futuro las adicionen, complementen, modifiquen o sustituyan. No
obstante, cuando de acuerdo con dichas disposiciones se requiera la citación de
terceros que no estipularon el pacto arbitral, la imposibilidad de su
notificación o la falta de su adhesión al pacto arbitral, no conlleva la
extinción de los efectos del compromiso o los de la cláusula compromisoria,
pero se entenderá que el efecto del respectivo fallo no se les podrá hacer
extensivo. Los honorarios y funcionamiento del tribunal, se regirán por el
reglamento.
Parágrafo.
Los árbitros
serán seleccionados de listas integradas mediante concurso público que será
organizado por el Consejo Superior de la Judicatura entre personas que reúnan
los requisitos exigidos para ser juez civil de circuito.
Artículo
37. Costas y
gastos. Las costas y los gastos a que haya lugar con ocasión del trámite de los
procesos arbitrales previstos en el presente capítulo, incluidos los honorarios
de árbitros y secretarios de los tribunales de arbitramento y los gastos
fijados por éstos para el desarrollo del proceso arbitral, excluidos los
honorarios del abogado del deudor, serán de cargo del acreedor, y su pago se
hará conforme a las normas que regulan la materia en el procedimiento arbitral.
Sin embargo, en el evento en que el deudor se opusiere a la ejecución y
resultase vencido, en el mismo laudo se le condenará a pagar la mitad de dichas
costas y gastos, a favor del acreedor. En este caso, el laudo incluirá la
liquidación de la respectiva condena.
Parágrafo.
El Consejo
Superior de la Judicatura coordinará la defensa de los deudores de vivienda de
interés social subsidiable por parte de la Defensoría del Pueblo, los
estudiantes de derecho en práctica y año social y los consultorios jurídicos de
las universidades debidamente autorizados.
CAPITULO VIII
Régimen de transición
Artículo
38. Denominación
de obligaciones en UVR. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de
vigencia de la presente ley, todas las obligaciones expresadas en UPAC se
expresarán en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional.
Vencido este término sin que se hayan modificado los documentos en que consten
tales obligaciones, éstas se entenderán expresadas en UVR, por ministerio de la
presente ley.
Parágrafo.
Las entidades financieras quedan facultadas para redimir en forma anticipada
los títulos valores denominados en UPAC. Igualmente, a elección del deudor, se
podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos.
Artículo
39. Adecuación
de los documentos contentivos de las condiciones de los créditos. Los
establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las
condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados
con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley a las disposiciones previstas
en la misma. Para ello contarán con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días
contados a partir de la vigencia de la presente ley.
No
obstante lo anterior, los pagarés mediante los cuales se instrumenten las
deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en
UPAC o en pesos, se entenderán por su equivalencia, en UVR, por ministerio de
la presente ley.
Parágrafo
1. La
reliquidación de los créditos en los términos de que trata el presente capítulo
y los correspondientes documentos en los que consten las condiciones de los
créditos de vivienda individual a largo plazo, no constituirá una novación de
la obligación y por lo tanto, no causará impuesto de timbre.
Parágrafo
2. Dentro de
los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, y a solicitud
de quien al 31 de diciembre de 1999, pueda acreditar que se encuentra
atendiendo un crédito de vivienda que está a nombre de otra persona natural o
jurídica, podrá requerir a las entidades financieras para que actualicen la
información y se proceda a la respectiva subrogación, siempre y cuando
demuestre tener la capacidad de pago adecuada. Obtenida la subrogación, dichos
créditos podrán ser objeto de los abonos previstos en este artículo.
Artículo
40. Inversión
social para vivienda. Con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho
constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los
artículos siguientes para abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido
contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de
vivienda individual a largo plazo y para contribuir a la formación del ahorro
que permita formar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en
dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46.
Parágrafo
1. Los abonos
a que se refiere el presente artículo solamente se harán para un crédito por
persona. Cuando quiera que una persona tenga crédito individual a largo plazo
para más de una vivienda, deberá elegir aquel sobre el cual se hará el abono e
informarlo al o a los respectivos establecimientos de crédito de los cuales sea
deudor. Si existiera más de un crédito para la financiación de la misma
vivienda, el abono podrá efectuarse sobre todos ellos. En caso de que el
crédito haya sido reestructurado en una misma entidad, la reliquidación se
efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito originalmente pactado.
Parágrafo
2. Quien
acepte más de un abono en violación de lo dispuesto en este numeral, deberá
restituir en un término de treinta (30) días los abonos que hubiera recibido en
desarrollo de lo dispuesto en esta ley y los decretos que la desarrollen; si no
lo hiciere incurrirá en las sanciones penales establecidas para la desviación
de recursos públicos. La restitución de las sumas abonadas por fuera del plazo
antes señalado deberá efectuarse con intereses de mora, calculados a la máxima
tasa moratoria permitida por la ley.
Artículo
41. Abonos a
los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo
anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los
préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de
vivienda individual a largo plazo así:
1. Cada
establecimiento de crédito tomará el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999,
de cada uno de los préstamos, que se encuentren al día el último día hábil
bancario del año de 1999.
Para
efectos de determinar el saldo total de cada obligación, se adicionará el valor
que en la misma fecha tuviere el crédito otorgado por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, Fogafín, en virtud de lo dispuesto por los artículos
11 y 12 del Decreto Extraordinario 2331 de 1998, cuando fuere del caso.
2. El
establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los
créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días
comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999,
publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología
establecida en el Decreto 856 de 1999.
3. El
Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de
diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación
indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los títulos a que se
refiere el parágrafo 4° del presente artículo, o en la forma que lo determine
el Gobierno Nacional.
Parágrafo
1. Para la
reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de
vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de
crédito en moneda legal, se establecerá una equivalencia entre la DTF y la
UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de
comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan
la misma rebaja que la correspondiente a los créditos pactados en UPAC.
Parágrafo
2. Los
establecimientos de crédito tendrán un plazo de tres (3) meses, contados a
partir de la presente ley para efectuar la reliquidación. Los intereses de mora
a que hubiere lugar por concepto de cuotas de amortización no atendidas durante
este lapso, serán descontados del valor que al deudor moroso le correspondiere
por concepto del abono para la reducción del saldo de su crédito.
Parágrafo
3. Si los beneficiarios
de los abonos previstos en el presente artículo incurrieren en mora de más de
doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el
valor del abono recibido. El establecimiento de crédito devolverá al Gobierno
Nacional títulos a los que se refiere el parágrafo cuarto del presente artículo
por dicho valor. En todo caso si el crédito resultare impagado y la garantía se
hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional
la parte proporcional que le corresponda de la suma recaudada.
Parágrafo
4. El Gobierno
Nacional queda autorizado para emitir y entregar Títulos de Tesorería, TES,
denominados en UVR y con el rendimiento que éste determine, con pagos
mensuales, en las cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas
que se abonarán a los créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a
diez (10) años de plazo. Estas operaciones sólo requerirán para su validez del
decreto que ordene su emisión y determine las condiciones de los títulos, que
podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los recursos
provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley.
Artículo
42. Abono a
los créditos que se encuentren en mora. Los deudores hipotecarios que
estuvieren en mora al 31 de diciembre de 1999, podrán beneficiarse de los
abonos previstos en el artículo 40, siempre que el deudor manifieste por
escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del
crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley.
Cumplido
lo anterior, la entidad financiera procederá a condonar los intereses de mora y
a reestructurar el crédito si fuere necesario.
A su
turno, el Gobierno Nacional procederá a abonar a dichas obligaciones el monto total
de la diferencia que arroje la reliquidación de la deuda, efectuada de
conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 41 anterior, mediante
la entrega al respectivo establecimiento de crédito de los títulos a que se
refiere el parágrafo cuarto del mismo artículo 41.
Parágrafo
1. Si los
beneficiarios de los abonos previstos en este artículo incurrieren en mora de
más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en
el valor del abono recibido. El establecimiento de crédito devolverá al
Gobierno Nacional títulos a los que se refiere el parágrafo 4° del artículo 41,
por dicho valor. En todo caso, si el crédito resultare impagado y la garantía
se hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional
la parte proporcional que le corresponda de la suma recaudada.
Parágrafo
2. A las
reliquidaciones contempladas en este artículo les serán igualmente aplicables
el numeral 1 del artículo 41 anterior, así como lo previsto en los parágrafos
1° y 2° del mismo artículo.
Parágrafo
3. Los
deudores cuyas obligaciones se encuentren vencidas y sobre las cuales recaigan
procesos judiciales que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada
en vigencia de la presente ley decidan acogerse a la reliquidación de su
crédito hipotecario, tendrán derecho a solicitar suspensión de los mencionados
procesos. Dicha suspensión podrá otorgarse automáticamente por el juez
respectivo. En caso de que el deudor acuerde dentro del plazo la reliquidación
de su obligación, de conformidad con lo previsto en este artículo el proceso se
dará por terminado y se procederá a su archivo sin más trámite. Si dentro del
año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente
en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con
la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento
de la suspensión, y previa actualización de su cuantía.
Artículo
43. Excepción
de pago. El valor que se abone a cada crédito hipotecario por concepto de las
reliquidaciones a que se refiere esta ley, así como los subsidios que entregue
el Gobierno Nacional dentro del programa de ahorro a los titulares de la opción
de readquisición de vivienda dada en pago, constituirán un pago que como tal,
liberará al deudor frente al establecimiento de crédito acreedor. Dicho pago, a
su vez, constituirá una excepción de pago total o parcial, según sea el caso,
tanto para el establecimiento de crédito como para el Estado, en los procesos
que se adelanten por los deudores para reclamar devoluciones o indemnizaciones
por concepto de las liquidaciones de los créditos o de los pagos efectuados
para amortizarlos o cancelarlos.
En caso
de sentencia favorable, los mencionados valores se compensarán contra el fallo.
La misma excepción podrá alegarse sobre el monto de los subsidios que entregue
el Gobierno Nacional a los titulares de la opción de readquisición de vivienda
dada en pago, dentro del programa de ahorro para completar la cuota inicial.
La
excepción aquí prevista podrá proponerse en cualquier estado del proceso. Así
mismo, en las sentencias que se dicten se aplicará como mecanismo para
satisfacer los correspondientes derechos individuales, los previstos en esta
ley.
Artículo
44. Inversión
en Títulos de Reducción de Deuda (TRD). Créase una inversión obligatoria
temporal en "Títulos de Reducción de Deuda" –TRD– destinados a
efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para
la financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los
artículos anteriores.
Los TRD
se denominarán en UVR; serán emitidos por el Gobierno Nacional; podrán ser
desmaterializados, tendrán un plazo de diez (10) años contados a partir de la
fecha de su colocación y serán negociables.
El
capital de los títulos se amortizará en un solo pago a su vencimiento y podrá
ser prepagado cuando las condiciones fiscales así lo permitan. Los títulos no
reconocerán intereses remuneratorios.
La
emisión y colocación de los TRD sólo requerirá del Decreto de emisión y la
firma del Director General de Crédito Público.
Artículo
45. Sujetos
obligados a invertir en TRD. Estarán obligados a suscribir en el mercado
primario TRD todos los establecimientos de crédito, las sociedades de
capitalización, las compañías de seguros, los fondos comunes ordinarios,
especiales y de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos
de valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de
inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión. No
estarán sometidos a esta inversión los fondos que de conformidad con el
respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los
recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera. Igualmente,
quedan excluidos los recursos destinados exclusivamente a seguridad social administrados
por las compañías de seguros.
La
inversión a que se refiere este artículo será del cero punto sesenta y ocho por
ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, contados a partir del año 2000 y
se liquidará sobre el total de sus pasivos para con el público, en el caso de
establecimientos de crédito y las sociedades de capitalización; del cero punto
sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, del valor del
respectivo fondo en el caso de los fondos de valores, fondos comunes ordinarios,
especiales y de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos
de valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de
inversión administrados por las sociedades administradoras de inversión, y del
cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años,
sobre las primas emitidas en el caso de las compañías de seguros.
Parágrafo.
Los sujetos
obligados a efectuar la inversión forzosa la realizarán anualmente por períodos
mensuales para completar en cada período anual el cero punto sesenta y ocho por
ciento (0.68%). Para el efecto, deberán invertir mensualmente en títulos una
doceava parte del porcentaje señalado en el presente artículo, calculado sobre
los saldos de los pasivos para con el público, el valor del respectivo fondo, o
el valor de las primas emitidas, según sea el caso. El nivel de la inversión
deberá ajustarse al final de cada año calendario, con base en el promedio
mensual de la base de cálculo de la inversión durante el plazo aquí previsto.
Este mismo procedimiento tendrá lugar anualmente durante el período comprendido
entre los años 2000 y 2005, ambos inclusive.
En caso
de reducción de los recursos que sirven de base para el cálculo anual de la
inversión, no habrá lugar al reembolso del valor invertido en títulos de
reducción de deuda.
Artículo
46. Opción de
readquisición de vivienda. Durante el año siguiente a la vigencia de la
presente ley, quienes entreguen o hayan entregado en dación en pago su
vivienda, tendrán opción para readquirirla siempre que no haya sido enajenada
por el respectivo establecimiento de crédito. En caso de que haya sido
enajenada, el establecimiento de crédito podrá ofrecer, en las mismas
condiciones, otro inmueble de propiedad de la entidad sobre el cual no se haya
ejercido por parte de su anterior propietario, la opción de readquisición de
vivienda.
La
opción se pactará en un contrato que suscribirán el deudor que entrega el
inmueble en dación en pago y la respectiva entidad financiera, en el que se harán
constar los derechos y las obligaciones del titular de la opción y de la
entidad financiera, de conformidad con las siguientes reglas:
1. Al
momento de celebrarse el contrato, el inmueble objeto del mismo deberá ser
avaluado en los términos consagrados en la presente ley. Dicho avalúo servirá
de base para determinar el precio mensual del arrendamiento que no podrá
exceder del cero punto ocho por ciento (0.8%) del valor del avalúo y el de la
opción de readquisición, en los términos que se señalan en los numerales 5 y 6
de este artículo.
2. El
titular de la opción tendrá el derecho real de habitación sobre el mismo,
mediante el pago de un canon mensual.
3. El
establecimiento de crédito ofrecerá en venta el inmueble objeto del contrato al
titular de la opción.
4. El
establecimiento de crédito estará obligado a mantener la oferta por el término
pactado en el contrato, el cual no podrá exceder de tres (3) años.
5. El
precio de la oferta será el valor comercial del inmueble, en la fecha del
vencimiento del plazo determinado por un avalúo técnico realizado en los
términos de la presente ley o en la fecha anterior en que el titular de la
opción decidiere ejercerla.
6. En el
momento de hacerse efectiva la oferta, la valorización del inmueble se
compartirá por partes iguales entre el establecimiento de crédito y el titular
de la opción.
7. El
titular de la opción deberá cumplir durante todo el plazo de la oferta, un
programa de ahorro que tendrá, además de los beneficios previstos para el programa
de ahorro para el fomento de la construcción –AFC–, un subsidio del Estado
consistente en un abono de un peso por cada peso ahorrado por el titular de la
opción, sin que exceda en ningún caso del quince por ciento (15%) del valor
comercial del bien establecido al momento de la celebración del contrato
especial previsto en esta ley, el cual se hará efectivo sólo cuando se concrete
la venta.
Vencido
el plazo de la oferta, si ésta no se aceptare, su titular deberá devolver al
establecimiento de crédito el inmueble en el mismo estado en que lo recibió y
podrá disponer del dinero ahorrado, deducido el valor del subsidio.
8. La
restitución del inmueble objeto de la operación se sujetará a lo dispuesto para
el comodato precario.
9. Podrá
pactarse que las diferencias entre las partes sean sometidas a decisión
arbitral en los términos de la presente ley.
10. El
inmueble objeto del contrato deberá estar asegurado durante todo el plazo por
los riesgos que determine el Gobierno Nacional.
11. El
incumplimiento de cualquiera de las obligaciones derivadas tanto del contrato
que incorpora el derecho de habitación como del de ahorro programado, dará
lugar a la terminación del contrato especial aquí señalado.
Parágrafo
1°. En el
evento en que el bien haya sido transferido a cualquier título a un patrimonio
autónomo, sociedad matriz o subsidiaria del respectivo establecimiento de
crédito, las obligaciones que de acuerdo con el presente artículo
corresponderían al establecimiento de crédito radicarán en la persona o entidad
a quien se haya transferido el bien, incluido el patrimonio autónomo.
Parágrafo
2°. El titular
de la opción tendrá derecho a cancelar el valor del inmueble con recursos
propios o con el producto de un préstamo otorgado por cualquier establecimiento
de crédito.
Artículo
47.
Autorización. Se autoriza por un año contado a partir de la fecha de
promulgación de la presente ley, a los establecimientos de crédito para
comercializar los inmuebles destinados a vivienda que hayan recibido en dación
en pago, mediante el contrato especial establecido en el artículo anterior,
salvo el subsidio previsto en el numeral 7 del artículo 46.
Artículo
48. Fondo de
Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria. Con el propósito de
facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice
de precios al consumidor, autorízase la creación de un Fondo de Reserva para la
Estabilización de la Cartera Hipotecaria que será administrado por el Banco de
la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Las
inversiones en el Fondo de que trata este artículo, se considerarán como
inversión social.
Dicho
fondo contará con los siguientes recursos:
1. Los
provenientes de un impuesto nacional que se crea por la presente ley, que se
causará mensualmente, a partir del mes siguiente a la vigencia de la misma y
hasta el 31 de diciembre del año 2002. La base gravable del impuesto es el
valor mensual de la remuneración de los encajes. Son sujetos pasivos de este
impuesto los establecimientos de crédito. La tarifa del tributo será del
cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual de los encajes. El Banco
de la República retendrá y colocará directamente en el Fondo el monto del
impuesto al momento del pago al respectivo establecimiento de crédito de la
remuneración sobre el encaje. Este impuesto no hará parte de la participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
2.
Ciento cincuenta mil millones ($150.000.000.000) provenientes de las utilidades
del Banco de la República correspondientes al ejercicio de 1999.
3. Los
provenientes de la diferencia entre la UVR adicionada en el interés
remuneratorio y la DTF, cuando la primera fuere superior a la segunda, que
deberán ser aportados por los establecimientos de crédito que tengan cartera
hipotecaria denominada en UVR y pasivos para con el público denominados en DTF,
de conformidad con el reglamento que expida para el efecto el Gobierno
Nacional.
4. Los
rendimientos de los recursos que conformen el Fondo.
5. Los
provenientes de los créditos que se contraten o se asignen para este fin. El
Banco de la República, como agente fiscal del Gobierno Nacional, podrá
contratar a nombre de éste, créditos destinados al Fondo. El pago de las operaciones
de crédito destinadas al Fondo podrán abonarse con cargo a los recursos del
mismo.
Artículo
49. Coberturas
de riesgo. Con cargo a los recursos de dicho fondo, el Banco de la República
podrá ofrecer a los establecimientos de crédito, y solamente para el saldo de
la cartera de vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre
del año 2000, coberturas de riesgo del diferencial entre la tasa de interés de
mercado y la inflación. Las condiciones en que se ofrezca la anterior cobertura
propenderán por el reflejo de su valor económico en el largo plazo, en los
términos que determine el Gobierno Nacional.
CAPITULO IX
Otras disposiciones
Artículo
50. Avalúos y
avaluadores. Sin perjuicio de la competencia que en materia de avalúos
corresponde al Instituto Agustín Codazzi y a los catastros municipales y
departamentales y distritales autorizados por la ley, los avalúos que se
requieran para las operaciones activas y pasivas de que trata la presente ley,
serán realizados por personas pertenecientes a una lista cuya integración y
actualización corresponderá reglamentar a la Superintendencia de Industria y
Comercio, con sujeción a los requisitos de idoneidad profesional, solvencia
moral, independencia y responsabilidad, en los términos que determine el
Gobierno Nacional.
La
remuneración de la labor de los avaluadores se hará con base en el número de
metros cuadrados de los bienes inmuebles, aplicando una tarifa descendente en
proporción a la extensión, y con un monto máximo establecido en el respectivo
reglamento del Gobierno Nacional.
Artículo
51. Régimen
especial de negociación en bolsa. La Superintendencia de Valores podrá
establecer reglas que permitan el acceso a las compañías de seguros, las
sociedades fiduciarias, las sociedades administradoras de fondos de pensiones y
de cesantías y las entidades que administren reservas pensionales del régimen
de prima media con prestación definida, a los sistemas de negociación de las
bolsas de valores que operen en el país para realizar operaciones sobre bonos
hipotecarios y títulos hipotecarios, de que trata la presente Ley, por cuenta
de los fondos o reservas que administren o para la inversión de las reservas
técnicas, de acuerdo con el respectivo régimen de inversión. Los valores a que
se refiere este inciso serán transables en bolsa. La Superintendencia de
Valores podrá requerir y regular la integración del mercado de dichos valores.
Las
entidades a que se refiere este artículo no podrán negociar títulos emitidos,
avalados, garantizados u originados por ellas, por sus filiales, subsidiarias,
vinculadas o por la matriz, sus filiales, subsidiarias o vinculadas. Las bolsas
de valores velarán por el cumplimiento de lo establecido en el presente
artículo.
La
Superintendencia de Valores regulará, mediante preceptos de carácter general,
lo atinente a la aplicación de las normas del mercado público de valores y las
disposiciones de las bolsas de valores, a las instituciones mencionadas en el
primer inciso del presente artículo, que ingresen a los sistemas de negociación
de las bolsas en desarrollo de la autorización contenida en el mismo.
Artículo
52. Registro
en centrales de riesgo. Los deudores de los créditos de vivienda individual a
largo plazo que reestructuren sus créditos hipotecarios en los términos
previstos en el artículo 42 de la presente ley, tendrán derecho a exigir que
sus nombres se retiren como deudores morosos de las centrales de riesgo, una
vez hayan cumplido puntualmente con el pago de las tres primeras cuotas de la
obligación reestructurada. Los deudores hipotecarios de viviendas entregadas en
dación en pago con posterioridad al 1° de enero de 1997, tendrán derecho a que
las entidades financieras los declaren a paz y en salvo por el crédito
respectivo y retiren sus nombres de las centrales de riesgo. Igualmente, podrán
beneficiarse de la opción de readquisición de vivienda establecida en el
artículo 46 de la presente ley.
Artículo
53. Fomento a
la competencia. El Gobierno Nacional, mediante normas de carácter general,
podrá ordenar a los establecimientos de crédito que otorguen crédito de
vivienda individual a largo plazo, que pongan en práctica procedimientos
dirigidos a incrementar la competencia entre quienes deseen proveer los seguros
que deban adquirir los deudores de dichos créditos.
Artículo
54. Comisión
de seguimiento. El Congreso, representado por las Comisiones Terceras, elegirá
una comisión de seguimiento para el cabal cumplimiento de la presente ley y su
correspondiente desarrollo reglamentario y financiero.
Artículo
55. Protección
especial para los adquirientes de vivienda individual. El Gobierno Nacional,
mediante normas de carácter general, determinará los mecanismos que aseguren
que los dineros recibidos por las personas dedicadas a la actividad de la
construcción, por concepto de ventas de contado y pago de cuotas iniciales, se
canalicen a través de instrumentos que tiendan a asegurar la adecuada inversión
y destinación de los recursos del proyecto de construcción al inmueble vendido
o prometido en venta.
Para los
fines aquí previstos, el Gobierno establecerá para los constructores la
obligación de informar a los prometientes compradores sobre la existencia de
gravámenes en mayor extensión y exigirá que en las escrituras públicas que
perfeccionen dichas promesas de compraventa se protocolice una carta del
establecimiento de crédito titular de la garantía en mayor extensión mediante
la cual autorice el otorgamiento de la escritura de compraventa por haber
recibido el pago de la prorrata correspondiente.
Artículo
56. Incentivos
a la financiación de vivienda de interés social subsidiable. Adiciónase al
Estatuto Tributario, el siguiente artículo: Las nuevas operaciones destinadas a
la financiación de vivienda de interés social subsidiables, no generarán rentas
gravables por el término de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de
la presente ley.
Artículo
Transitorio 57. Se
extiende hasta el 31 de enero del año 2000 lo dispuesto en el artículo 14 del
Decreto Legislativo 2331 de 1998.
Artículo
58. Vigencia.
La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
El
Presidente del honorable Senado de la República,
Miguel
Pinedo Vidal.
El
Secretario General del honorable Senado de la República,
Manuel
Enríquez Rosero.
El
Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Armando
Pomárico Ramos.
El
Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Gustavo
Bustamante Moratto.
REPUBLICA DE COLOMBIA -
GOBIERNO NACIONAL
Publíquese
y ejecútese.
Dada en
Santa Fe de Bogotá, D. C., a 23 de diciembre de 1999.
ANDRES
PASTRANA ARANGO
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Juan
Camilo Restrepo Salazar.
El
Ministro de Desarrollo Económico,
Jaime
Alberto Cabal Sanclemente".
I. LAS DEMANDAS
Aunque han sido
acumuladas en razón de su coincidencia material, por razones de claridad se
resumen independientemente las demandas presentadas.
a) Ciudadano
Alejandro Baquero Nariño (Expediente D-2823)
Impugna los
artículos 1, 3, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,
25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47,
48, 49, 51, 52 y 53 de la Ley 546 de 1999 y la totalidad de la Ley 550 del
mismo año.
En lo referente a
los enumerados preceptos de la Ley 546 de 1999, el actor formula los siguientes
cargos:
-En términos
generales estima inconstitucional el anatocismo o capitalización de intereses,
que considera plasmado en los artículos objeto de acción, pues, en su criterio,
viola el principio de igualdad ante la ley y "maniata, insensibiliza y
reduce aterradoramente la capacidad del Estado para cumplir con su labor e
inversión social y sólo favorece al que acapara".
-En su criterio, las
normas acusadas vulneran los artículos 1, 2, 3, 23, 25, 29, 44, 65 y 335 de la
Constitución y el Preámbulo de la misma.
-Dice que la
capitalización de intereses, en todo tipo de créditos -y no solamente en los
relativos a vivienda, a los cuales se limitó la Sentencia C-747 del 6 de
octubre de 1999, proferida por esta Corte Constitucional- "es un delito
que genera la sobre explotación del trabajador, al permitir que la plusvalía se
capte por medio del cobro de intereses sobre intereses, a través de presiones
para facilitar la acumulación de los intermediarios financieros, monopolios y
sus especulaciones cambiarias".
-Agrega, respecto al
mismo asunto, que "todas las personas, familias, famiempresas,
microempresas, medianas empresas o entidades perjudicadas por las altas tasas
de interés y el anatocismo quedan con toda esta Ley como si no hubieran sido
víctimas permanentes del abuso financiero".
-Indica que, con las
normas impugnadas, se violenta sistemáticamente el derecho al trabajo, por
cuanto no hay, según ellas, oportunidad para crear empresa y se desconocen
posibilidades para laborar con el apoyo de la economía solidaria.
-Arguye que, con el
sistema consagrado en la Ley, se esclaviza al deudor, sometiéndolo,
"exagerada e inhumanamente", a la tasa de interés del mercado, a la
deuda externa, a la devaluación, a los acuerdos con el Fondo Monetario
Internacional y a la inflación.
-Alega que "el
cobro de intereses no pactados, en saldos y cuentas crecientes, además de los
cobros jurídicos, secuestros de inmuebles, embargos, las daciones en pago y los
inhumanos desalojos que se aplicaron a los usuarios, violando y desamparando a
la familia de la manera más indolente, (…) es la violencia
institucionalizada…" y "legitima el poder de los especuladores
financieros por medio de la usura y el abuso…".
-El anatocismo, a su
juicio, sirve a la inflación y la inflación se estructura en él.
-La U.V.R. es, en
concepto del accionante, inconstitucional. "Es idéntica a la UPAC
-afirma-, porque es una forma de anatocismo y con ella también existe la
pretensión de continuar el cobro de intereses sobre intereses y de atropellar a
la familia colombiana con la dación en pago, para violar la igualdad ante la
ley".
-Sobre la forma en
que se liquida la U.V.R. afirma:
"Desde el 1 de
Enero de 1993 hasta el 31 de Diciembre de 1999, al valor inicial de la UVR le
calculan un incremento del 229,29% o sea que se incrementa anualmente en 32,75%
o 2,73% mensual, violando el interés legal, que según el Código Civil, es el 6%
anual o 0.5% mensual, porque de $31,3774 no podría pasar de $44,5559, el 31 de
Diciembre de 1999; en los 7 años este debe ser el valor de esa U.V.L. unidad de
valor legal, que proponemos, sin violar el interés legal.
Con la UVR, se
pretende ocular y continuar la infamia que implicó someter años y años a
familias para pagar el descuento comercial que como lo define BALDOR, es
abusivo, porque los especuladores cobran intereses sobre sumas mayores a las
prestadas. Con la nueva Upac, se utiliza al Congreso prologando la UVR con la
ley marco de vivienda para que no se castigue la violencia institucionalizada,
tapar y atenuar la infamia que se ejerció durante 27 años por medio del
crédito. Existe toda una red, cohonestada por financieras multilaterales
internacionales que pretenden legitimar y perpetuar el agio, evitar que bajen los
intereses, exigiendo privatizaciones, prolongando la violencia
institucionalizada que tanto rechaza la familia colombiana; con la
capitalización de intereses, se violan sistemáticamente los derechos
fundamentales de los niños; es inconstitucional, por transgredir los artículos
5 y 44 de la C.N. Exigimos el amparo a la familia, deslegitimando la agresión
institucionalizada".
-Asegura el
demandante que la forma de liquidar la U.V.R. hace crecer las cuotas
periódicas, haciendo impagables hasta los créditos a corto plazo.
-También, en su
criterio, resulta violada la igualdad ante la ley cuando en el artículo 35,
parágrafo 1, de la Ley 546 de 1999 se dispone que "el pacto arbitral no se
aplicará para los conflictos suscitados por la reliquidación de los deudores en
el sistema UPAC".
-Manifiesta que el
absolutismo del especulador financiero es contrario a los postulados del Estado
Social de Derecho y que todo sistema de valor constante es contrario a la
Constitución, según se desprende de la Sentencia C-747 de 1999, proferida por
esta Corte.
-Expresa que los
"alivios" o "descuentos" contemplados en la Ley 546 de 1999
para los antiguos deudores del sistema UPAC, cuyas deudas se convirtieron a
U.V.R., no son proporcionales al daño efectivamente sufrido por ellos durante
la vigencia de aquél.
-Declara que con el
nuevo sistema se impide, como en el caso de la UPAC, cumplir la orden impartida
por el artículo 335 de la Constitución, que obliga al Estado a promover la
democratización del crédito, ya que se favorece el enriquecimiento sin causa de
los especuladores financieros.
Sobre la Ley 550 de
1999 el actor señala:
"Específicamente,
la Ley 550/99, es inconstitucional, porque suprime la autonomía de los entes
territoriales, los somete a reestructurar la financiación; es contraria a los
artículos 1, 13, 25, 335 de la C.N., por obedecer a intereses contrarios a la
promoción de la democratización del crédito, a la descentralización y
principalmente a la necesidad de encubrir el daño ocasionado por el sector
financiero agiotista, a toda la población. Esta Ley 550/99, encubre sutilmente
el anatocismo, porque no lo denuncia ni castiga; el cobro de intereses ha
reducido la capacidad adquisitiva y creativa de nuestras familias, limitando la
capacidad generadora de valor agregado del productor. No responde, ¿por qué
habría que reestructurar el ente o la empresa?".
(...)
"No hay
oportunidad en esta Ley 550/99, para crear empresa, se desconocen posibilidades
para laborar, con el apoyo del SECTOR DE LA ECONOMIA SOLIDARIA, sector
relativamente libre, que no lleva el lastre de infamia contra la familia
colombiana, ni tiene la impagable deuda social generada por la dación en pago
que si tiene el sector financiero, por ser expropiatorio; tampoco tiene la
carga de las tasas de interés especulativo.
EL ANATOCISMO
ENRIQUECE A LOS PODEROSOS GENERANDO MISERIA, AGRESION CORPORATIVA, VIOLENCIA
INSTITUCIONALIZADA, GUERRA CONTINUADA. Con él, se esclaviza al deudor, sometiendo exagerada
e inhumanamente al pueblo colombiano, con la tasa de interés del mercado, la
deuda externa, con la devaluación, el acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional y la inflación, y muchas otras causas violatorias del interés
legal 6% anual. La típica estafa, se trata de encubrir y despenalizar. Es
incoherente que existan cárceles o se castiguen los abusos de sectores
diferentes al financiero, si desde el mismo Estado se implementan las
agresiones corporativas, cohonestando la dación en pago o expropiación
insensible y violatoria de toda nuestra Constitución Política.
La Paz se
construye colaborando diariamente con base en un constructivo trabajo digno,
apoyados en el pueblo soberano, ejerciendo la democracia decisiva, no sobre la
especulación institucionalizada.
La justicia no
existe para los dueños del gran capital financiero, porque para ellos hasta el
Congreso les fabrica leyes que los deja libres de culpa; no se hace justicia,
con aquellos que pretenden institucionalizar y prolongar el anatocismo.
Sistemáticamente se viola el debido proceso. El sometimiento y la
sobreexplotación son las causas principales de la violencia en Colombia y de la
desigualdad social.
Con la Ley 550 DE
1999 de 30 de diciembre de 1999 "POR LA CUAL SE ESTABLECE UN REGIMEN
QUE PROMUEVA Y FACILITE LA REACTIVACION EMPRESARIAL Y LA REESTRUCTURACION DE
LOS ENTES TERRITORIALES PARA ASEGURAR LA FUNCION SOCIAL DE LAS EMPRESAS Y
LOGRAR EL DESARROLLO ARMONICO DE LAS REGIONES Y SE DICTAN DISPOSICIONES PARA
ARMONIZAR EL REGIMEN LEGAL VIGENTE CON LAS NORMAS DE ESTA LEY", se
discrimina socialmente.
EL SECTOR DE LA
ECONOMIA SOLIDARIA REAL, en la Ley 550/99, está excluido; se viola la
igualdad ante la ley, porque se limitan las oportunidades de un sector
principalmente productor de alimentos, ligado respetuosa e íntimamente a la
realidad; en esta ley se ignoró este vital mandato de la Constitución Política,
en el artículo 65, que exige al Estado, especial protección a la producción de
alimentos.
La reactivación
empresarial, se logra fundamentalmente con nuevas empresas, con el sector
solidario real que maneja transparentemente más del 60% de la economía nacional
por medio de relaciones sociales directas, sanas y edificantes; no aparece en
la Ley 550/99, la Superintendencia del Sector Solidario, sector trascendental
para las nuevas alternativas estructurales que estamos forjando.
En la Ley 550/99, la
reestructuración se propone únicamente para empresas existentes que se quieran
acoger a esta, no para todo el pueblo soberano. No se tuvo en cuenta que la
capitalización de intereses fue la causa de la quiebra de las empresas y de la
disminución de su capacidad productiva, tampoco se tuvo en cuenta el
fundamental apoyo que las asociaciones, las cooperativas y muchas
organizaciones tienen para proponer alternativas definitivas, porque no tienen
carga financiera ni deuda social. No se tienen en cuenta las nuevas empresas ni
el sector solidario, por el afán de tapar la violencia institucionalizada que a
través del crédito, ejercieron las corporaciones y el Estado; se viola la
igualdad ante la ley.
La Sentencia
C-747/99, de la Honorable Corte Constitucional, declaró inexequible la
capitalización de intereses, para deudores de vivienda, según el Magistrado
Eduardo Cifuentes. La pregunta es, ¿por qué sólo para vivienda? Con varias
formas de cobro de intereses sobre intereses, se ejerce la violencia
institucionalizada, directamente en el crédito, en tarjetas de crédito, en
certificados u otras formas de captación, con multas, con liquidaciones
laborales, con bonos; también aparece en pagos de servicios, predial,
valorización y en otras formas de abuso económico de descuento comercial. La
capitalización de intereses desampara los hogares de las mayorías, que por
circunstancias ajenas a su evolución particular, se les ha impedido la
producción y suministro de alimentos básicos para la vida digna.
Indirectamente en
reformas tributarias, impuestos de aduanas, cobros coercitivos, contribuciones
obligadas, impuestos, en cuentas, peajes y concesiones, se favorece el
enriquecimiento sin causa a favor de los especuladores financieros, que son
élites que manipulan el Gobierno, para ejercer la competitividad desleal y
fortalecer sus monopolios, desamparando y esclavizando económicamente la
familia, porque hace impagables las deudas permitiendo la infame dación en
pago".
(...)
"El
endeudamiento externo se hace crecer, con la devaluación o disminución del
poder adquisitivo del peso colombiano con relación al dólar, violando
desesperada y sistemáticamente la igualdad ante la ley.
Porque existen los
recursos para negociar el pago definitivo de la deuda externa, es que el pueblo
colombiano, está luchando contra la capitalización de intereses y sus
instrumentos ilegales como la hipoteca abierta sin límite de cuantía; se están
definiendo argumentos contra la devaluación, contra la deuda externa, contra el
poder desproporcionado del superestado de las multinacionales, prepotencia
desbocada en los mediocres o tiranos locales; importantes análisis, se están
elaborando, sustentando y sensibilizando contra ese infame impuesto contra los
pobres o pérdida del poder adquisitivo llamado inflación.
No podemos aceptar
que el anatocismo siga siendo utilizado para disminuir o subanormalizar a gran
parte de la población, con la anulación de la capacidad adquisitiva de millones
de seres de menores recursos. El Anatocismo, sirve a la inflación, y la
inflación se estructura en él.
Nuestro pueblo, con
la humanidad en general, estamos forjando un futuro comunitario esperanzador,
que viene gestando nuevas relaciones sociales, viene engendrando la verdadera
reforma financiera, sin sofismas. Estamos comprendiendo y desarrollando la
informática ubicua; velozmente tenemos noticias sobre lo que otros hacen cerca
o en cualquier lugar del universo, esa gran cantidad de datos, la estamos
transformando día a día en conocimiento, con sensibilidad y filosofía; la
capacidad de colaboración a distancia y la posibilidad de sobrepasar espacio y
tiempo está reconstruyendo el tejido social necesitándonos unos a otros, hacia
la verdadera evolución colectiva e individual, pueblerinos globales
relacionados físicamente en asentamientos humanos, pero interactivos
mundialmente.
La desigualdad ante
la ley, gestada con la capitalización de intereses, agenciada por las
financieras multilaterales internacionales, se acabará mediante decisiones de
la Honorable Corte Constitucional por solicitud del PUEBLO SOBERANO
COLOMBIANO.
Solicito que se
declare inexequible la UVR; es idéntica a la UPAC, desde la Sentencia C-383799,
porque es una forma de Anatocismo, y con ella, también existe la pretensión de
continuar el cobro de intereses sobre intereses y atropellar a la familia
colombiana con la dación en pago, para violar la igualdad ante la ley.
Aprovechando la primordial necesidad de subsistencia, el "crédito" es
utilizado para despropósitos inauditos con relación a cualquier tipo de
actividad, el sistema es disipado aprovechando la desventaja de la familia con
relación al Estado en manos de los oportunistas que se apoderan del Gobierno,
para prolongar infamias; hasta al hogar se le ha convertido en una
mercancía".
b) Ciudadano
Humberto de Jesús Longas Londoño
Ataca la totalidad
de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999. Su pretensión principal es la de que
se declare inexequible en su totalidad.
-En criterio del
actor, el mencionado estatuto legislativo fue tramitado irregularmente:
"4.1.1.
INDEBIDO TRAMITE DE LA LEY QUE REGULA NORMAS TRIBUTARIAS.
La Ley 546 de
1999 en el preámbulo y en los artículos 16, 48 numeral 1 y 56 regula normas
tributarias, y en su trámite se violó la Constitución Política de Colombia.
Normas
constitucionales infringidas.
Artículos 154 último
inciso y 157 de la Constitución Política de Colombia.
En noviembre 24 de 1999
en sesión conjunta las Comisiones Terceras de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República dieron aprobación en primer debate
al Proyecto de Ley acumulado Nº 134/99, 141/99, 149/99, 156/99, 175/99 de la
Cámara y Nº 31/99 del Senado, como consta en la Gaceta del Congreso Nº 482 de
noviembre 29 de 1999 que se acompaña en el Anexo 8.2.
El último inciso del
artículo 154 de la Constitución Política de Colombia estipula y exige que los
proyectos de ley relativos a los tributos deben iniciar su trámite en la Cámara
de Representantes. Luego, el artículo 157 numeral 2 de la misma Constitución
establece que todo proyecto de ley debe ser aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara y que el reglamento del
Congreso determina los casos en los cuales el primer debate se suscite en sesión
conjunta de las Comisiones Permanentes de ambas Cámaras.
Es mi opinión, que
en el caso de proyectos de ley relativos a tributos, así lo disponga en general
la Ley 5 de 1992 Orgánica del Congreso, no se puede efectuar el primer debate
en sesión conjunta de las Comisiones Terceras Permanentes de la Cámara
de Representantes y del Senado de la República porque nunca se cumpliría ni se
sabría si el trámite se inició en la Cámara de Representantes. La sesión
conjunta indica que el trámite es simultáneo en ambas Comisiones
Permanentes, y no puede determinarse con exactitud por cual Comisión se inició
el trámite y aprobación.
En el caso de los
tributos, es indispensable que el trámite se inicie y apruebe en primer debate
separada e independientemente en la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes; para continuar también separada e independientemente el primer
debate en la Comisión Tercera del Senado; y luego continuar con los segundos debates
separados e independientes en la Plenaria de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República. De no ser así, no se cumpliría nunca la exigencia del
último inciso del artículo 154 de la Constitución Política de Colombia.
Como la Ley 546 de
1999 contiene normas tributarias y se aprobó el primer debate en sesión
conjunta de las Comisiones Terceras de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República, no puede determinarse con exactitud por cual comisión
se inició y aprobó el trámite; siendo obligatorio el inicio y aprobación del
trámite por la Cámara de Representantes primeramente.
Es la violación del
último inciso del artículo 154 de la Constitución Política de Colombia; por lo
cual, la Ley 546 de 1999 está viciada de inconstitucionalidad; y así solicito
sea declarada por la Honorable Corte Constitucional".
-Considera que la
Ley 546 de 1999 no es una ley marco:
"Esta Ley es
una simple ley ordinaria.
Disposiciones
constitucionales infringidas.
Artículo 150 numeral
19 literal d) de la Constitución Política de Colombia.
El preámbulo de la
Ley 546 de 1999 es del siguiente tenor:
'Por el cual se
dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios
generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un
sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro
destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda
y se expiden otras disposiciones'.
Del análisis de los
diferentes artículos de la Ley 546 de 1999 se llega a la conclusión que no es
una Ley 'marco' en los términos del artículo 150 numeral 19 de la Constitución
Política de Colombia. La Ley 546 de 1999 es una ley ordinaria. Por no ser una
ley 'marco' o norma general no es válida ni apta para regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en los
términos del artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política de
Colombia. Si se pretendió regular cabalmente la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, entre ellas la financiación de
vivienda a largo plazo, debió hacerse por una ley general que señalara los
objetivos y criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional.
El sólo artículo 2
de la Ley, 'objetivos y criterios de la presente Ley', no basta para determinar
y calificar a la Ley 546 de 1999 como ley general o 'marco'. Todas las leyes,
ordinarias, estatutarias, orgánicas, 'marco', pueden tener artículos con los
objetivos, criterios y principios orientadores de la ley. Pero esto sólo no
basta para las leyes 'marco'. Toda la ley 'marco', en todos sus artículos, debe
ser un compendio de objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para dar cabal cumplimiento al artículo 189 numerales 24 y 25
de la Constitución Política de Colombia. Por eso, las leyes 'marco' no son
fáciles de redactar; porque dentro de la especificidad de la materia que
regulan debe ser general; y dentro de esta generalidad debe concretar los
objetivos y criterios para cada uno de los temas o subtemas o materias
particulares que se regulan.
El legislador debe
tener gran capacidad para conciliar estas ambivalencias. Una ley 'marco' no es
un listado de criterios y objetivos. Cada tema o subtema o materia de la ley
debe contener los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional. De lo contrario, cualquier ley ordinaria, por la generalidad de la
Ley y por incluir objetivos, criterios y principios, sería ley 'marco'.
La Ley 546 de 1999
no es ley general o 'ley marco' en los términos del artículo 150 numeral 19 de
la Constitución Política de Colombia, porque allí no se establecen objetivos ni
criterios como norma general a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional
para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, entre ellas la financiación de vivienda, según la
exigencia del artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política de
Colombia. Dicha Ley se limita a regular normas de vivienda, impuestos y otras
disposiciones y vivienda de interés social; es decir, que la Ley 546 de 1999 no
tiene la categoría de ley general o 'ley marco'. Es simplemente una ley
ordinaria pero no de la categoría de las leyes que deben regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de los recursos captados del público,
del artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política de Colombia.
Cualquier ley no puede regular estas actividades: debe ser una ley con
connotaciones especiales que debe cumplir el legislador. Por tal razón, la Ley
546 de 1999 demandada es inconstitucional por no ser una ley 'marco' de
financiación de vivienda a largo plazo dentro de la actividad financiera".
-Estima que la Ley
546 de 1999 se inmiscuye en el ejercicio de funciones propias de la autonomía
del Banco de la República:
"La autonomía
del Banco de la República se ve vulnerada por la Ley 546 de 1999.
Disposiciones
constitucionales infringidas.
Artículos 2, 113,
150 numeral 19, 189 numeral 25, 371, 372 y 373 de la Constitución Política de
Colombia.
La Ley 546 de 1999
en el artículo 3 otorga al CONPES la facultad de establecer la metodología del
cálculo de la Unidad de Valor Real -UVR-; en el artículo 7 asigna funciones
sobre financiación de vivienda a largo plazo, comercialización de bonos y
títulos hipotecarios al Consejo Superior de Vivienda; en el artículo 17 otorga
facultad a la Superintendencia Bancaria para aprobar los sistemas de
amortización; en el artículo 20 otorga a la Superintendencia Bancaria facultad
para establecer las condiciones de homogeneidad contractual de los créditos y
garantías; lo mismo para los términos de la información en el artículo 21.
Estos son algunos ejemplos de violación de la autonomía del Banco de la
República en la regulación crediticia que le corresponde para mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda y el objetivo del empleo que según la Corte
es de su incumbencia. La Ley distrae y traslada funciones, y atribuciones
constitucionales del Banco de la República a organismos del poder ejecutivo
como lo es el CONPES, la Superintendencia Bancaria, el Consejo Superior de
Vivienda. Es decir, que el manejo de la financiación de vivienda a largo plazo
se dejó en poder de la rama ejecutiva del poder público, y se excluyó a la
Junta Directiva del Banco de la República de esta suprema función como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, establecida por el artículo 372 de la
Constitución Política de Colombia; cuando una de las funciones básicas es la
regulación del crédito, según el artículo 371 de la misma Constitución.
Esta es una
violación flagrante de la colaboración exigida por el artículo 113 de la
Constitución Política de Colombia. Parece que la rama ejecutiva del poder
público se erige como un superpoder en materia de la financiación de vivienda a
largo plazo, apartándose de la estructura del Estado de Derecho actual y de sus
fines esenciales del artículo 2 de la Constitución Política de Colombia.
La Ley no puede
ordenar la usurpación de funciones asignadas por la Constitución al Banco de la
República. Por tal razón, la Ley 546 de 1999 es inconstitucional".
Como petición
subsidiaria -que tendría lugar si la Corte no accede a declarar la
inexequibilidad total de la Ley-, el accionante solicita que se declaren
inconstitucionales varios artículos específicamente glosados por él en la
siguiente forma:
"4.2.1.
Unidad de Valor Real-UVR contenida en los siguientes artículos: Artículo 1º
parágrafo, 3, 8, 9, 16, 17, 18, 29, 38, 39, 41, 44 y 48. Cosa juzgada
constitucional.
Se estableció la
Unidad de Valor Real-UVR en reemplazo de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante-UPAC violando la cosa juzgada constitucional.
Disposiciones
constitucionales infringidas.
Artículo 243 de la
Constitución Política de Colombia.
El artículo 243 de
la Constitución Política de Colombia establece que los fallos de la Corte
Constitucional en el ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, y que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,
mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entra la norma ordinaria y la Constitución.
La declaratoria de
inexequibilidad de todas las normas del Decreto Extraordinario 663 de 1993 que
estructuraba el sistema UPAC en la Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999,
Magistrado Ponente Doctor José Gregorio Hernández Galindo, fue de fondo por
violación de los artículos 2, 3, 51, 113, 150 numerales 10 y 19 literal d), 189
numerales 24 y 25 de la Constitución Política de Colombia; no fue por vicios de
forma sino por la violación de la vivienda digna a que tienen derecho todos los
colombianos; por la extralimitación de las atribuciones de la rama ejecutiva
sobre la rama legislativa al expedir por Decreto Extraordinario normas que
correspondían al legislativo por Ley 'marco', en la financiación de vivienda a
largo plazo, y al ejecutivo por norma reglamentaria; y la representación del
pueblo por sus representantes. En definitiva, el ejercicio del poder público
fue violado por las normas declaras inexequibles del Decreto Extraordinario 663
de 1993 sobre el sistema UPAC, y no fue un simple vicio de trámite.
Por esta razón, la
Unidad de Valor Real-UVR, que es la misma Unidad de Poder Adquisitivo Constante
UPAC, con otro nombre, no puede tener existencia legal, porque es la
reproducción del contenido material del UPAC; y en la Constitución, al momento
de promulgar la Ley 546 en diciembre 23 de 1999, subsistían las disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontación entre las normas ordinarias
declaradas inexequibles y la Constitución.
Del texto del
artículo 3 de la Ley 546 de 1999, de la exposición de motivos del Proyecto de
Ley, y de la metodología para el cálculo de la UVR expedida por el CONPES en el
Documento 3066 de 1999, Anexo 8.3, se desprende que la UVR es el mismo UPAC con
otro nombre.
Además, en el
artículo 41 numeral 2 de la Ley 546 de 1999 se le da el carácter de retroactivo
a enero 1 de 1993 a la UVR creada por el Decreto 856 de 1999; cuando en ese
momento existía jurídicamente la UPAC, que es la que debe corregirse en la
reliquidación.
Su
inconstitucionalidad es manifiesta y debe desaparecer esta UVR del ordenamiento
jurídico colombiano.
4.2.2. Impuestos
establecidos en la Ley 546 de 1999. Artículos 16, 48 numeral 1 y 56.
Disposiciones
constitucionales infringidas.
Artículos 154, 338,
359 y 363 de la Constitución Política de Colombia.
El trámite de las normas
tributarias debe iniciarse en la Cámara de Representantes; lo cual, no ocurrió
como se demostró en el numeral 4.1.1. de esta Demanda.
Las exenciones de
impuestos deben tener iniciativa del Gobierno Nacional de conformidad con el
artículo 154 de la Constitución Política de Colombia. Estas exenciones de los
artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999 no fueron introducidos en el Proyecto
de Ley inicial sino dentro de su trámite como puede observarse en el Anexo 8.2.
en la aprobación del primer debate; por lo cual, se solicita a la Honorable
Corte Constitucional verificar si se cumplió la iniciativa gubernamental
requerida o fue iniciativa de los ponentes en el Congreso; y si se hicieron los
debates requeridos por el artículo 157 de la Constitución Política de Colombia.
En cuanto al
artículo 48 numeral 1º de la Ley 546 de 1999, es ostensible la violación de los
artículos 338 y 359 de la Constitución Política de Colombia: no hay definición
clara de sujetos activos y pasivos, hecho generador, bases gravables y tarifas
de impuestos; y además, constituye una renta nacional con  destinación
específica, violando también la equidad, eficiencia y progresividad requeridas
en el sistema tributario del artículo 363 de la Constitución Política de
Colombia.
No es jurídicamente
aceptado que en leyes 'marco' de sólo objetivos y criterios generales, se
incluyan normas tributarias que requieren un detalle legal más dispendioso y
específico.
Por tales razones,
tales normas son inconstitucionales.
4.2.3.
Reliquidación  de deudas en UPAC. Artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 47 de
la Ley 546 de 1999. Tratamiento discriminatorio que viola el derecho de
igualdad, principio de equidad y la responsabilidad patrimonial del Estado por
los daños antijurídicos causados por la acción u la omisión de las autoridades
públicas.
Disposiciones
constitucionales infringidas.
Artículos 2, 13, 90
de la Constitución Política de Colombia.
Todos estos artículos
demandados desconocen que el sistema UPAC declarado inexequible por la
Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, Magistrado Ponente Doctor José
Gregorio Hernández Galindo, es un fallo erga omnes sin distinciones de
ninguna clase. El sistema UPAC desapareció jurídicamente en septiembre 16 de
1999 para todos los implicados en dicho sistema: personas naturales o
jurídicas, ahorradores, deudores por créditos en UPAC sin distinción, bien sea
por vivienda, por adquisición de lotes, por adquisición de oficinas, bodegas,
por préstamos de libre inversión. La reliquidación de los créditos en UPAC debe
cubrir a todos los que tuvieron créditos por este sistema y que se vieron
perjudicados por el mismo; no importa si estuvieron vigentes los créditos a
diciembre 31 de 1999; o si fueron pagados antes o si están al día, o si está en
mora; que tenga uno o más créditos. Todos, sin distinción, fueron perjudicados
por el sistema UPAC; y todos tienen derecho a la reliquidación de sus créditos
y a la devolución o aplicación de los excesos pagados en su totalidad, no en
forma parcial como se determina en la Ley 546 de 1999.
También debe
reliquidarse, eliminando la capitalización de intereses en los créditos en
UPAC, al declararse inexequible el artículo 137 numeral 1 del Decreto
Extraordinario 663 de 1993 en la Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, y en
los créditos de vivienda al declararse inexequible el artículo 121 numerales 1º
y 3º del mismo Decreto por la Sentencia C-747 de octubre 6 de 1999, Magistrado
Ponente Doctor Alfredo Beltrán Sierra.
Es decir, la
reliquidación cubre a todos los implicados; y también debe incluir el recálculo
de la Corrección Monetaria atada al Indice de Precios al Consumidor-IPC
teniendo en cuenta la Sentencia del Consejo de Estado, Expediente Nº 9280, de
mayo 21 de 1999; y además, se debe eliminar la capitalización de intereses o
interés compuesto involucrado en el monto acumulado de las deudas en UPAC,
sustituyéndolo por interés simple desde el inicio del préstamo.
La Corrección
Monetaria atada al IPC debe recalcularse teniendo en cuenta los siguientes
aspectos jurídicos.
Corrección
Monetaria correctamente reliquidada.
La reliquidación de
la Corrección Monetaria del UPAC ordenada por la Ley de financiación de
vivienda 546 de 1999 es parcial y no total.
La correcta
reliquidación de la Corrección Monetaria del UPAC debe corresponder a los
siguientes fundamentos jurídicos.
-En julio 7 de 1988
por el Decreto Autónomo 1319 se ordenó el cálculo de la Corrección Monetaria
del UPAC en el 40% del IPC anual de los doce meses anteriores más el 35% de la
tasa DTF del mes anterior.
Allí realmente se
incluyó, como factor importante del cálculo de la Corrección Monetaria del
UPAC, la tasa DTF.
-En mayo 29 de 1990
el Decreto Autónomo 1127 ordenó el cálculo de la Corrección Monetaria del UPAC
en el 45% del IPC anual para los doce meses anteriores más el 35% de la tasa
DTF del mes anterior, norma que quedó incluida en el artículo 2.1.2.3.7 del
Decreto Extraordinario 1730 de 1991 de julio 4 de 1991 vigente hasta abril 5 de
1993 cuando fue sustituido por el artículo 134 del Decreto Extraordinario 663
de 1993-Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que dio aplicación al artículo
16 literal f) de la Ley 31 de 1992, regulación del Banco de la República.
-En marzo 15 de 1993
se expidió la Resolución Externa 6, y en abril 15 de 1993 la Resolución Externa
10, del Banco de la República, que ordenan el cálculo de la Corrección
Monetaria del UPAC en el 90% del DTF. Estas Resoluciones estuvieron vigentes
hasta septiembre 9 de 1994 cuando se expidió la Resolución Externa 26 del Banco
de la República.
-En septiembre 9 de
1994 el Banco de la República expide la Resolución Externa Nº 26 que ordena el
cálculo de la Corrección Monetaria del UPAC en el 74% de la tasa DTF de las
doce semanas anteriores. Esta Resolución recobra vigencia ante la
nulidad decretada por el Consejo de Estado en la Sentencia 9280 de mayo 21 de
1999 a la Resolución Externa Nº 18 de junio 30 de 1995, y que ordenó atar la
Corrección Monetaria del UPAC al IPC. Todo esto quedó confirmado por la
Sentencia C-383 de mayo 27 de 1999 de la Corte Constitucional que ordenó la
eliminación definitiva desde siempre de la tasa de interés DTF del cálculo de
la Corrección Monetaria del UPAC, y exigió que sólo el IPC puede ser la base
del cálculo de dicha corrección Monetaria.
-En junio 1º de 1999
el Banco de la República expide la Resolución Externa Nº 10, atando la
Corrección Monetaria del UPAC al 100% del IPC promedio para los doce meses
anteriores iniciando con el vigente en mayo 31 de 1999, 13.57%, y
disminuyéndolo en porcentajes determinados para cada uno de los meses junio a
diciembre de 1999 para llegar a un supuesto y proyectado IPC promedio de los
doce meses anteriores, que proyectado a diciembre de 1999 se tomó en el 12.16%
anual; lo cual, en realidad no se cumplió porque el IPC real de 1999
alcanzó el 9.23% anual según el DANE. Es decir, que entre junio 1º de 1999 y diciembre
31 de 1999 la Corrección Monetaria del UPAC estuvo inflada por disposición
expresa del Banco de la República, porque se calculó sobre un supuesto IPC.
Jurídicamente, y
atendiendo lo dispuesto en las Sentencias 9280 de mayo 21 de 1999 del Consejo
de Estado y C-383 de mayo 27 de 1999 de la Corte Constitucional, la Corrección
Monetaria de UPAC debe calcularse correctamente, así:
-Entre junio 30
de 1988 y mayo 29 de 1990 por el 75% del IPC (40% + 35%), ya que se debe
remplazar la tasa DTF por el IPC de acuerdo con los mismos porcentajes vigentes
en dicho lapso exigidos por las normas jurídicas vigentes allí. Decreto
Autónomo 1319 de 1988.
-Entre mayo 29 de
1990 y abril 5 de 1993 por el 80% del IPC (45% + 35%), ya que se debe
remplazar la tasa DTF por el IPC de acuerdo con los mismos porcentajes vigentes
en dicho lapso exigidos por las normas jurídicas vigentes allí, Decreto
Autónomo 1127 de 1990 y artículo 2.1.2.3.7 del Decreto Extraordinario 1730 de
1991.
-Entre abril 5 de
1993 y septiembre 9 de 1994 por el 90% del IPC, ya que se debe remplazar la
tasa DTF por el IPC de acuerdo con el porcentaje vigente en dicho lapso
establecido por las Resoluciones Externas 6 de marzo  15 de 1993 y 10 de abril
15 de 1993 del Banco de la República, normas vigentes en ese momento.
-Entre septiembre
9 de 1994 y mayo 31 de 1999 por el 74% del IPC, ya que se debe remplazar la
tasa DTF por IPC de acuerdo con el porcentaje vigente en dicho lapso
establecido por la Resolución Externa Nº 26 de 1994 que recobró vigencia
ante la nulidad decretada a la Resolución Externa Nº 18 de junio 30 de 1995,
por la Sentencia 9280 de mayo 21 de 1999 del Consejo de Estado.
-Entre junio 1 de
1999 y diciembre 31 de 1999 por el 100% del IPC mensual real certificado por el
DANE, no proyectado, según lo ordenado por la Sentencia C-383 de mayo 27 de
1999 de la Corte Constitucional.
En mi opinión, ésta
es la correcta reliquidación de la Corrección Monetaria del UPAC que debe
efectuarse de acuerdo con la situación jurídica resultante de las Sentencias
9280 de mayo 21 de 1999 del Consejo de Estado y C-383 de mayo 27 de 1999 de la
Corte Constitucional.
Inexequibilidad
de la capitalización de intereses implica reliquidación del monto acumulado del
crédito en UPAC y de los préstamos de vivienda.
Además, la
inexequibilidad de la capitalización de intereses implica que el cálculo de los
créditos en UPAC y de los préstamos de vivienda debe hacerse con las fórmulas
de interés simple desde el inicio del préstamo de acuerdo con las tasas nominales
remuneratorias determinadas en los pagarés, y no sobre las tasas de interés
efectivas anuales que se usan para la capitalización de intereses.
Eliminación del
componente de la capitalización de intereses incluido en el valor acumulado de
las deudas en UPAC y en préstamos de vivienda.
La Ley de
financiación de vivienda a largo plazo, Ley 546 de 1999, ni siquiera menciona
la reliquidación que debe hacerse a las deudas en UPAC y a los préstamos de
vivienda, debiendo eliminar del valor acumulado de cada deuda a diciembre 31 de
1999 el componente de la capitalización de intereses allí incluido.
La Sentencia C-700
de septiembre 16 de 1999, Magistrado Ponente Doctor José Gregorio Hernández,
declaró inexequible el artículo 137 del Decreto Extraordinario 663 de 1993 que
establecía el interés compuesto para el cálculo de las deudas en UPAC, y la
Sentencia C-747 de octubre 6 de 1999, Magistrado Ponente Doctor Alfredo Beltrán
Sierra, declaró inexequible el artículo 121 del mismo Decreto en lo que se
refiere a la capitalización de intereses en los créditos para financiación de
vivienda de largo plazo.
Es decir, ahora,
no existe jurídicamente la capitalización de intereses ni en los préstamos en
UPAC ni en los préstamos para vivienda en general por haber sido retirada del
ordenamiento jurídico en septiembre 16 de 1999 y en octubre 6 de 1999. La
declaratoria de inexequibilidad ocurrió de facto en esas fechas; por lo cual,
como norma jurídica, en este momento, no existe. Si no existe ahora tal
norma que exigía la capitalización de intereses en los préstamos de UPAC y en
los créditos de vivienda, necesariamente debe excluirse ahora del valor
acumulado de los préstamos el valor producido por la capitalización de
intereses.
Es decir, en este
momento, los préstamos en UPAC y los créditos de vivienda no pueden incluir
en su valor acumulado ningún componente producto de la capitalización de
intereses que se hubiere efectuado con anterioridad. O sea, que debe
reliquidarse cada crédito con  interés simple desde el inicio del
préstamo para eliminar ahora el componente producido por la
capitalización de intereses declarada inexequible.
Las deudas en UPAC y
los créditos de vivienda están ostensiblemente inflados ahora porque se
sigue manteniendo un valor acumulado que incluye la capitalización de intereses
declarada inconstitucional.
Este punto es básico
para la conversión al nuevo sistema UVR establecido en la nueva Ley de
financiación de vivienda, Ley 546 de 1999; porque si no se corrige o reliquida
la deuda, los antiguos deudores de UPAC verán incrementadas sus cuotas
mensuales siguientes del año 2000 en adelante con la fórmula de interés simple;
porque se parte de un valor acumulado exageradamente alto que incluye la
antigua capitalización de intereses declarada inconstitucional. Es un tratamiento
discriminatorio contra los antiguos usuarios del sistema UPAC porque inician el
nuevo sistema con montos de deuda altos, mientras los nuevos usuarios de la UVR
inician con  montos más reducidos.
En mi opinión,
jurídicamente, debe desaparecer el valor acumulado de la capitalización de
intereses incluido en el valor de hoy de los préstamos en UPAC y de los
préstamos de vivienda, ante la inexequibilidad decretada por las Sentencias de
la Corte Constitucional C-700 de septiembre 16 de 1999 y C-747 de octubre 6 de
1999.
Derecho de
igualdad, principio de equidad, principio de responsabilidad del Estado.
Todos los artículos
demandados violan el derecho de igualdad y el principio de equidad del
artículo 13 de la Constitución por establecer privilegios y discriminaciones; y
por la elusión del Estado a su responsabilidad extracontractual, viola el principio
de responsabilidad del Estado del artículo 90 de la misma, ya que el Estado
es responsable por la acción u omisión de las autoridades públicas: Congreso, Junta
Directiva del Banco de la República, Ministerio de Hacienda, Superintendencia
Bancaria, y por qué no, el mismo Presidente de la República; y debe repetir
contra ellos.
(…)
Todas las
características del derecho de igualdad se cumplen en el presente caso:
-Es un derecho
subjetivo porque puede ser invocado por todas las personas ante la
administración de justicia.
-Es un derecho
típicamente relacional porque se viola al violarse el derecho fundamental de
vivienda digna.
-Es un derecho
genérico porque se proyecta a las relaciones entre las personas y la
administración pública nacional.
-Es una obligación
constitucional a cargo del Estado y un límite al poder público nacional.
La discriminación es
plena porque no se trata sólo de diferenciar entre algunas personas
perjudicadas con el UPAC de otras. Es la esencia misma de la discriminación
para algunos usuarios del sistema UPAC contra un privilegio de otros usuarios
del mismo sistema. No hay objeto ni justificación jurídica ni legal ni
constitucional para diferenciar: algunos usuarios se le otorga supremacía sobre
otros en las normas demandadas, sin justificación.
(…)
"…no es
razonable ni objetiva la discriminación en contra algunos usuarios del sistema
UPAC y en beneficio de otros en cuanto al derecho de indemnización de
perjuicios ocasionados por el sistema UPAC, más bien es irracional como
capricho del legislador.
El trato
diferenciado sólo es válido cuando hay desigualdades.
-Responsabilidad
extracontractual del Estado.
El Estado debe
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos imputables por la acción
u omisión de las autoridades públicas y debe reparar patrimonialmente los daños
causados por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo debiendo
repetir contra éste, según el artículo 90 de la Constitución Política de
Colombia.
Así mismo, el Estado
debe sancionar los abusos y maltratos que contra las personas que por su
condición económica se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
según el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.
Por violar los
artículos 13 y 90 de la Constitución Política de Colombia los artículos
demandados en este numeral de la Ley 546 de 1999 son inconstitucionales".
El actor señala como
violados los artículos 2; 13; 90; 150, numeral 19; 154, último inciso; 157;
189, numeral 25; 243; 338; 359; 363; 371; 372 y 373 de la Constitución
Política.
II.
INTERVENCIONES
En este proceso
intervinieron, para impugnar o defender las disposiciones acusadas, los
ciudadanos que se relacionan a continuación:
-Elson Rafael
Rodríguez Beltrán presentó escrito con el fin de impugnar el artículo 40 de la
Ley 546 de 1999, por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 13, 51, 90 y
243 de la Carta Política y por desconocer, además, las sentencias C-383, C-700
y C-747 de 1999, proferidas por la Corte Constitucional, y la dictada por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999.
-Juan Manuel Charry
Urueña, actuando en nombre propio y en representación del Banco de la
República, solicita la constitucionalidad de la Ley 546 de 1999.
-Sergio Chaparro
Madiedo, actuando en su calidad de apoderado de la Superintendencia Bancaria,
pide a la Corte que declare exequibles las normas acusadas.
Afirma que, en su
concepto, la Corte Constitucional no es competente para determinar las
condiciones concretas de las reliquidaciones, en particular si debe hacerse con
un porcentaje o con el 100% del I.P.C., pues para dirimir esas controversias
están las autoridades judiciales, dentro de los juicios que se adelanten en
cada caso en particular.
-William López
Leyton y Andrés Portilla Herrera, actuando en su calidad de apoderados del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Asociación Bancaria y de
Entidades Financieras de Colombia, respectivamente, presentan escrito
defendiendo las normas impugnadas.
-Angela Gabriela
Salas Guerrero, actuando en su calidad de apoderada de la Superintendencia de
Valores, justifica la constitucionalidad de la Ley 546 de 1999.
-Luis Carlos Sáchica
Aponte y Carlos Eduardo Serna Barbosa, en su calidad de apoderados del
Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda y del Ministerio de Desarrollo
Económico, respectivamente, solicitan a la Corte que declare la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Coinciden en
manifestar, respecto de la demanda incoada por Alejandro Baquero Nariño
(expediente D-2823), que, como se presentó como "un derecho de
petición", no cumple los requisitos exigidos por la Carta Política ni los
establecidos por las normas que regulan la acción de inconstitucionalidad.
Aducen que los argumentos expuestos por el actor no constituyen cargos de
inconstitucionalidad, además de ser un escrito, según el apoderado del
Ministerio de Desarrollo Económico, incoherente e inconexo.
-Sabas Pretelt de la
Vega, Presidente de la Federación Nacional de Comerciantes, FENALCO, solicita a
la Corte que declare la aplicación extensiva de la reliquidación y demás
derechos reconocidos en la Ley 546 de 1999, tendientes a subsanar los vicios
del sistema UPAC, a los créditos hipotecarios adquiridos en esa denominación
para fines distintos a los de vivienda.
Afirma:
"…la
inexequibilidad del sistema UPAC, tanto por la inequidad generada al ligar su
cálculo a las tasas de interés como por la inexistencia de ley marco que
regulara sus parámetros, se predica de la totalidad de los créditos adquiridos
bajo tal denominación, independientemente de la destinación concreta para la
cual fueron utilizados por los deudores. En tal virtud, los predicamentos
realizados por la H. Corte se hacen extensivos no sólo a los deudores de
créditos hipotecarios destinados a vivienda, sino también a los demás fines, y
es en tal medida que al expedirse la Ley que, en cumplimiento a lo dispuesto
por la jurisdicción constitucional, debía sustituir al sistema UPAC subsanando
vicios de inconstitucionalidad, era menester referir tanto la situación de los
créditos hipotecarios para financiación de vivienda como los destinados a otros
fines que fueron adquiridos en UPAC.
(…)
La Ley 546/99, en
especial sus artículos 39, 40, 41, 42 y 46, circunscribe el derecho a la
reliquidación de créditos con el consiguiente aporte estatal para su abono así
como la opción de readquisición, a 'las obligaciones vigentes que hubieran sido
contratadas con establecimientos de crédito destinadas a la financiación de
vivienda individual a largo plazo', excluyendo de tal supuesto los créditos
que fueron adquiridos en UPAC para la financiación a largo plazo de inmuebles
destinados a fines empresariales, al presumir que sólo los deudores de
créditos para vivienda fueron perjudicados con el sistema".
Asegura que tal
situación desconoce que todos los deudores del sistema UPAC resultaron
perjudicados al tener que pagar más de lo que realmente adeudan, y por ello no
existe razón suficiente para privilegiar a determinados deudores frente a los
demás, mucho más si el sector excluido está conformado por las micro, pequeñas
y medianas empresas que adquirieron préstamos para sus locales.
-Clemencia Afanador
Soto, en su propio nombre, manifestó:
"La frase
Unidad de Cuenta seria una medida que indica la sumatoria de varias
cantidades de características similares. Pero no se conoce que cantidades son,
si son cuentas corrientes, de ahorros, presupuestales, tributarias, cambiarias
o hipotecarias, que en ese caso, podrían indicar, por ejemplo, la cantidad de
inmuebles afectados por una garantía hipotecaria en primer grado, etc.
La financiación de
un artículo, hace relación al objeto social de una entidad, repitiendo,
financiera, que multiplica una cantidad de dinero, para obtener una
mayor utilidad a través del pago de un interés.
Quiere decir que, a
la UVR se le está dando el mismo tratamiento de una tasa de interés y
simplemente, es una medida que facilita una clasificación y que no tiene en sí
misma, relación con un valor en pesos.
Si además, si a la
UVR se le define un número basado en el IPC, solamente reflejaría los precios
de unos artículos y las variaciones a las que por efecto del proceso de
inflación, están sometidos. No indica un efecto multiplicador del dinero como
lo hace una tasa de interés.
El costo del metro
cuadrado de construcción es diferente a la cantidad de dinero adicional a su
precio que un deudor paga cuando no cuenta con el efectivo necesario en el
momento de su compra.
(...)
ARTICULO 17
Su segundo numeral
dice: "Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR,
que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés
será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden
una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en
términos de tasa anual efectiva...".
Financieramente, la
capitalización es un proceso que permite reunir determindo capital durante un
período de tiempo, a través de depósitos contínuos. Quiere decir que en la
medida que se pacten determinadas cuotas, se reciben unos intereses que
incrementan el capital inicialmente ahorrado.
Este proceso podría
contravenir el procedimiento de capitalización de intereses en un sistema de
financiación de vivienda, debido a que su objetivo es el de aumentar un capital
y no el de elevar la tasa de interés de un crédito.
La tasa de interés
remuneratoria no puede calcularse sobre la UVR, debido a que una Unidad de
Valor Real , como se anotó, no es una Unidad de Cuenta, no define un valor en
pesos, no puede ser tomada como interés y al tener relación con el IPC,
indicaría una clasificación de precios de determinados artículos.
Si se analiza la
tasa de interés remuneratoria en forma independiente, no sería lógico
mantenerla fija, debido a que, si la inflación influye en su cálculo, en
algunas ocasiones va a disminuir, como se comprueba en las variaciones del IPC
e impacto del factor vivienda, presentados al principio de este documento. El
otro elemento  que obliga a permitir la flexibilidad en la tasa se refiere al
proceso de depreciación a que están sometidos los inmuebles, más o menos a
partir de los 10 años de construcción. La vida útil de una construcción en los primeros
años, permite incrementar la inversión con cierta celeridad".
III. PRUEBAS
El Magistrado
Sustanciador, por autos del 6 de julio del año en curso, decretó varias
pruebas, encaminadas a establecer, desde el punto de vista fáctico, los
elementos de juicio a los que se refieren los demandantes y los intervinientes,
con miras a fundamentar la decisión.
A la Superintencia
Bancaria se le solicitó certificación sobre el interés bancario corriente
nominal aplicable a créditos de vivienda; la tasa de interés anual efectiva que
en promedio están cobrando las entidades financieras respecto de dichos
créditos regidos por la Ley 546 de 1999 y cómo se están liquidando.
Se ofició a los
expertos Eduardo Sarmiento Palacio, Alvaro Montenegro, Guillermo Silva, Octavio
Quintero, Gabriel Turbay, Humberto Camargo y a la Sociedad Colombiana de
Economistas, para que conceptuaran sobre lo siguiente:
-¿Cuál es la función
económica del interés en cualquier crédito?
-¿Cuál debe ser la
base para el cálculo del interés? ¿Se debe cobrar el monto del capital en pesos
que se adeuda, o sobre qué otro valor o elemento?
-¿Sería aceptable
económicamente cobrar el interés sobre la UVR o sobre otra unidad de cuenta?
-¿En términos
económicos resulta razonable, sí o no, que respecto de un crédito de largo
plazo se cobren simultáneamente interés y corrección monetaria?
Por otra parte,
fueron trasladadas a este proceso las pruebas recaudadas que obran en los
expedientes D-2777 y D-2883 (acumulados), según auto del 23 de junio de 2000
(demandantes Sixto Acuña Acevedo, Fernando Salazar Escobar, Rafael Bohorquez
Silva, Armando Arciniegas Niño, Myriam Bustos S., Pablo Bustos Sánchez, Darío
Platarrueda Vanegas, María Consuelo Romero Millán, Felipe Rincón Salgado, Luis
Armando Montoya Munévar, Diter Raúl Castrillón Oberndorfer, Orlando Ossa
Arango, Julio César Perdomo Rubio, Emperatriz Castillo Burbano y Humberto
Martínez Aranda).
En consecuencia, se
estudiaron los documentos aportados por las siguientes personas:
Luis García
Echeverría, Decano Académico de la Facultad de Ciencias Económicas y
Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana; María Mercedes Cuellar
de Martínez, Presidente del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda,
I.C.A.V.; Gustavo Petro Urrego, Raúl Rueda Maldonado, César Augusto Mejía
Urrea, Rafael Amador, Oscar Darío Pérez Pineda, Armando Pomarico Ramos, Emith
Montilla Echavarría, Oscar López Cadavid, José Antonio Llinas, Julián Silva
Meche, Rafael Paladú Díaz, Fernando Tamayo Tamayo, Helí Cala López, Freddy
Sánchez Arteaga, Salomón Saade Abdalá, Rubén Darío Quintero Villada, Jorge
Barraza Farar, María Isabel Mejía Marulanda y William David Cubides Rojas,
representantes a la Cámara; Carlos Eduardo Corsi Otálora, Aurelio Iragorri
Hormaza, Omar Yepes Alzate, Juan Manuel López Cabrales, Juan Martín Caicedo
Ferrer y Piedad Córdoba Ruiz, senadores de la República; Hernando José Gómez
Restrepo, Presidente de la Cámara Colombiana de la Construcción, CAMACOL;
Sergio Clavijo Vergara, Salomón Kalmanovitz Krauter, Leonardo Villar Gómez,
Antonio Hernández Gamarra y Miguel Urrutia Montoya, directores del Banco de la
República; Luis Bernardo Flórez Enciso, Director de la Junta Directiva del
Banco de la República; Jorge Arango Mejía; Alvaro Montenegro; Eduardo Villate
Bonilla; Octavio Quintero; Gilberto Echeverri Mejía; José Fernando Castro
Caycedo, Defensor del Pueblo; Jorge Humberto Botero, Presidente de la
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia; Eduardo Sarmiento
Palacio; Darío López Ochoa; Fernando Barberi Gómez, Director de Posgrados Area
Económica de la Universidad del Rosario; René Verswyvel Villamizar, Director
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE; Consuelo
Corredor Martínez, Decana de la Universidad Nacional de Colombia; Isidoro Arévalo;
Sixto Acuña Acevedo, Presidente de la Asociación de Usuarios del Sistema
Financiero Colombia Renace; Roberto Rengifo Escobar, Director Ejecutivo de la
Asociación Nacional de Usuarios del Sistema Financiero y Servicios Públicos,
ANUSIF, Regional Antioquia; Jaime Alberto Cabal Sanclemente, Ministro de
Desarrollo Económico; Alberto Hernández García; Clemencia Parra de Villamizar,
Presidente Ejecutivo de FEDELONJAS; Mauricio Pérez Salazar, Decano de la
Facultad de Economía Universidad Externado de Colombia; Juan Camilo Restrepo
Salazar, Ministro de Hacienda, y Sara Ordoñez Noriega, Superintendente
Bancario.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos.
a) En cuanto a la
Ley 546 de 1999:
-Declarar la
constitucionalidad de los artículos 3, 8, 10, 11, 12, 13, 14 ,15, 18, 19, 20,
21, 22, 23, 25, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 38, 39, 40, 44, 45, 47, 48, 51 y
53.
-Declarar exequible
el artículo 1, bajo el entendido de que el índice de precios al consumidor debe
interpretarse como el tope máximo para el reajuste de la UVR.
-Declarar la
constitucionalidad del artículo 9, siempre y  cuando se garantice el derecho
del deudor de solicitar la cesión del crédito de que trata el artículo 24.
-Declarar
constitucional el artículo 17, condicionado a que únicamente se beneficien del
régimen especial de vivienda a largo plazo las personas naturales en la compra
de la primera vivienda; que se coloque un límite del valor de las unidades
habitaciones que merecen protección especial del Estado y que se desarrollen
programas  especiales  de vivienda  para las clases medias.
-Declarar la
constitucionalidad del artículo 28, excepto la expresión "durante el año
siguiente a la vigencia de la presente ley", la cual considera es
inexequible.
-Declarar
constitucional el artículo 41, pero con la condición de que se creen los
mecanismos para reconocer la reliquidación a las personas que pagaron su
crédito entre 1993 y 1999, a excepción de la expresión "si los
beneficiarios de los abonos previstos en el presente artículo incurrieren en
mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se
incrementará en el valor del abono recibido", contenida en el parágrafo 3,
la cual pide sea declarada inconstitucional.
-Declarar la
constitucionalidad del artículo 42, excepto las frases "siempre que el
deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la
reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la
vigencia de la Ley", "Cumplido lo anterior," y "si dentro
del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor  incurriere
nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad
financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se
encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su
cuantía", que hacen parte de los incisos primero, segundo y del parágrafo
3 del artículo 42, respectivamente, las cuales, en su concepto, son inconstitucionales.
-Declarar la
constitucionalidad del artículo 43, con excepción de la expresión "tanto
para el establecimiento de crédito como…", contenida en el inciso primero,
la cual pide se declare inconstitucional.
-Declarar la
constitucionalidad de la expresión "La excepción aquí prevista podrá
oponerse en cualquier estado del proceso", contenida en el último inciso
del artículo 43, pero siempre y cuando se entienda como un mecanismo
transitorio excepcional a favor de las dos partes, y únicamente para los
procesos que se encuentren en curso al momento de efectuarse la reliquidación y
no  para  procesos que se inicien posteriormente, en los cuales -considera-
deben observarse las debidas oportunidades procesales.
-Declarar
constitucional el artículo 46, bajo el entendido de que la readquisición puede
contemplar cualquier inmueble y no sólo los señalados en esa disposición.
-Declarar la
constitucionalidad del artículo 52, excepto la frase "una vez hayan
cumplido puntualmente con el pago de las tres primeras cuotas de la obligación
reestructurada", la cual pide sea declarada inconstitucional.
-Declararse inhibida
para pronunciarse sobre el artículo 35, por ineptitud sustancial de la demanda.
-Declarar la
inconstitucionalidad de los artículos 16, 49 y 56.
Afirma el Jefe del
Ministerio Público que la Ley 546 de 1999 sí reúne las características de una
ley marco, y que su trámite estuvo ajustado a los preceptos constitucionales,
pues se observó lo dispuesto por los artículos 163 de la Carta, que regula el
trámite de urgencia, y por el 169 de la Ley 5 de 1992, sobre sesiones
conjuntas.
Manifiesta que el
artículo 163 mencionado no excluye los proyectos que contengan normas
tributarias, y por ello no es de recibo el argumento del actor, según el cual
está prohibido dárseles a aquéllos el trámite excepcional previsto en la
Constitución.
De acuerdo con lo
anterior, en su concepto, tampoco se vulnera el artículo 157 Ibídem,
pues  el proyecto de  ley  fue  publicado  oficialmente en la Gaceta del
Congreso y aprobado en primer debate en sesión conjunta de las comisiones
terceras permanentes de Senado y Cámara.
Considera que no es
válido el argumento del demandante, en cuanto que una ley marco no puede
contener normas tributarias, pues -a su juicio- en ese tipo de leyes
"pueden existir normas concretas que desarrollen aspectos que guarden
relación con las políticas y directrices generales que la misma regula. Además,
si las normas impositivas son del resorte exclusivo del legislador, la ley de
vivienda no podría haber dejado estos aspectos a la regulación administrativa
que corresponde al Ejecutivo".
Asegura el
Procurador que, revisado el expediente legislativo, no se encontró que los
beneficios tributarios consagrados en los artículos 16 y 56 de la Ley
estuviesen contemplados en el proyecto presentado por el Gobierno, ni
posteriormente avalado por éste, y no aparecen en el expediente las razones que
llevaron a las comisiones a introducir dichas modificaciones. Por ello, se
desconoció el artículo 154 de la Carta Política.
Expresa que el
artículo 48 de la Ley establece un fondo de reserva para la estabilización de
la cartera hipotecaria, y que, como su objetivo es facilitar las condiciones
para la financiación de vivienda, siendo ésta considerada inversión social, el
artículo referido está amparado por la excepción del numeral 2 del artículo 359
de la Constitución, pues esos  recursos se destinarán  a  garantizar el derecho
a la vivienda. Y arguye que, por lo anterior, resulta inconstitucional  el artículo
49 de la Ley en cuestión, toda vez que prevé que, con cargo a  dicho fondo, se
dé a  los  establecimientos  de crédito cobertura de riesgos del diferencial
entre la tasa del mercado y la inflación.
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público que la Ley analizada no vulnera el principio de la cosa
juzgada constitucional, por cuanto los fallos de la Corte Constitucional no
consagran efectos retroactivos ni ordenan la reliquidación de los créditos como
erróneamente lo entienden los demandantes.
Arguye que la
mencionada Ley, en sus artículos 41, 42 y 46, al establecer los abonos a los
créditos vigentes, busca "reparar parcialmente los efectos nocivos que
conllevó la inclusión de la DTF en el cálculo de las Unidades de Poder
Adquisitivo Constante UPAC". Así las cosas, en su criterio, el Estado
reconoce su responsabilidad por los perjuicios ocasionados a los deudores y
busca resarcirlos.
El Jefe del
Ministerio Público no comparte la acusación formulada por los actores, según la
cual el sistema contemplado en la Ley 546 es materialmente igual al anterior,
pues advierte que el nuevo sistema acoge lo dispuesto por las sentencias de la
Corte Constitucional, además de establecer nuevos parámetros. Enumera las
principales diferencias con el sistema anterior.
Expone que el nuevo
sistema tiene aspectos muy positivos, pero también presenta algunas
deficiencias que deben ser corregidas para que se cumpla a cabalidad el
cometido constitucional.
Sobre el tema
afirma:
"…advertimos
que la ley no contempla mecanismos para controlar el cobro de intereses
remuneratorios, variable fundamental del costo de la obligación. La ley se
limita a señalar que la tasa de interés no puede ser modificada durante la vida
del crédito (art. 17-2), precepto que puede generar inconvenientes por cuanto
será favorable al deudor si obtuvo su crédito en un momento de bajas tasas de
interés, pero que lo afectará si por el contrario adquirió su crédito en
momentos de altas tasas de interés, porque se verá sometido a una tasa elevada
durante todo el plazo, lo cual resultará excesivamente oneroso. Sin embargo,
este aspecto se ve atenuado al permitir que en cualquier momento el deudor
podrá solicitar la cesión del crédito a favor de otra entidad financiera y, de
esta forma, podrá acceder a tasas de interés más bajo (art. 24), operación que
no representará gastos notariales,  ni pago de impuesto de timbre.
La fijación de una
tasa de interés máxima por un año para los créditos de vivienda de interés
social es una medida  temporal que no resuelve el problema de las altas tasas
de interés que se cobran en los créditos de vivienda. De una parte, porque
permite la libertad de fijación de las tasas en un mercado no competitivo, en
el cual el sector financiero tiene un alto grado de cohesión que orienta el
mercado, y no ofrece al deudor verdaderas alternativas en el momento de
adquirir vivienda. La competencia del sector financiero en nuestro país se da
en términos de publicidad y servicios, no en relación con las tasas de interés,
lo que ha ocasionado que tengamos una tasa de interés de las más altas del
mundo".
Con base en lo
anterior, solicita a la Corte declarar exequible el artículo 28 de la Ley,
excepto la expresión "durante el año siguiente a la vigencia de la
presente ley", la cual considera es inconstitucional, mientras el
legislador establece las tasas diferenciales de interés para la adquisición de
vivienda.
Agrega que, en su
criterio, no se está cumpliendo con el cometido constitucional de protección
del derecho a la vivienda, al dar a los créditos para vivienda el mismo
tratamiento que el de cualquier otro crédito relativo a tasas de interés.
Afirma que otro
aspecto que amenaza la estabilidad del sistema es la desproporción en los
ajustes por inflación entre la remuneración al capital y la remuneración al
trabajo, pues mientras los salarios se ajustan anualmente con los índices de
inflación o por debajo de ellos, e incluso no se reajustan, como en este año,
el costo del dinero se reajusta mensualmente, convirtiéndose la inflación en el
impuesto de los pobres, y expresa:
"El Estado
debe, como lo ha venido haciendo, tomar las medidas para controlar los niveles
de inflación y así mismo, establecer mecanismos que garanticen el reajuste del
capital y del trabajo de acuerdo con ella. Así lo establece la propia Carta
Constitucional al consagrar como principio del derecho laboral la garantía de
una remuneración mínima, vital y móvil y al ordenar que el Estado por medio del
Banco de la República vele por la capacidad adquisitiva del dinero, lo que
incluye velar por la capacidad adquisitiva del salario, representación
monetaria del valor del trabajo. Por ello es necesario que no se interprete el
vínculo entre la UVR y el IPC de tal manera que el ajuste del valor de la
primera sea equivalente al 100% del reajuste del último. El IPC, debe
entenderse como un tope máximo, por debajo del cual se actualice la UVR, de tal
manera que se logre mantener una relación justa entre el incremento del salario
y el nivel de precios. Así, a nuestro entender, debe interpretarse la expresión
'ligado al índice de precios al consumidor', contenida en el artículo 1
de esta Ley.
De otra parte, es
importante el impulso de los mecanismos de financiación no intermediado
establecidos por la ley y de captación de recursos a largo plazo, pero,
teniendo en cuenta que en nuestro medio no es muy fuerte este mercado, deben
preverse controles a las tasas de interés bancario, teniendo en cuenta que las
entidades financieras son la fuente más frecuente de recursos para compra de
vivienda.
Otra carencia que
debe ponerse de relieve es la ausencia de una promoción especial para las
formas asociativas de ejecución de programas de vivienda, de que trata el
artículo 51 Superior".
Asegura que es sano
lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley analizada, pues debe garantizarse la
plena información de los compradores de vivienda sobre los costos proyectados
de su crédito, el comportamiento del mismo, así como sus derechos y
obligaciones.
En criterio del Procurador,
el Estado debe proteger la vivienda de interés social, pues con ella se cubren
las necesidades habitacionales de los grupos de menores ingresos, y para ello
requiere de fuentes especiales de financiación y mecanismos como las
inversiones forzosas, entre otros.
Según dice, también
requiere especial protección la vivienda para los sectores del nivel medio de
la población, la que, si bien no incluye en principio subsidios estatales, sí
debe contemplar límites a las tasas de interés y programas públicos y privados
que la promuevan. Pero agrega que existe otra modalidad de compra de vivienda,
que es la que se hace como negocio inmobiliario, la cual comprende la
adquisición de inmuebles por parte de persona jurídicas, modalidad que -aduce-
no puede estar comprendida dentro de las políticas destinadas a proteger el
derecho a la vivienda de que trata el artículo 51 de la Constitución, ni dentro
de los beneficios que contempla la Ley 546 de 1999.
Así las cosas,
afirma que la constitucionalidad de las normas debe condicionarse a que se dé
un tratamiento diferencial a cada una de las modalidades de vivienda, pues lo
que se busca es proteger el derecho de las personas naturales a acceder a una
vivienda digna en condiciones justas.
Considera que no es
razonable que los alivios a los créditos se apliquen sólo a los vigentes, pues
con ello se estaría fomentando la cultura del no pago y, por tanto, las
personas que ya cancelaron su deuda, a costa de grandes esfuerzos, se verían
afectadas. Sugiere, entonces, que a estas personas se les reconozca el valor
correspondiente al abono al que tendrían derecho, el que dice debe ser
certificado por las instituciones financieras, y cita, al respecto, la
Sentencia C-149 del 22 de abril de 1993.
Asegura que como los
abonos los hace el Estado con recursos públicos, los mismos sólo pueden ser
alegados en su favor por tal ente en caso de que en un proceso judicial sea
declarada su responsabilidad por los daños que hubiera podido sufrir un deudor
hipotecario. Y no es admisible que el artículo 43 señale que esos abonos pueden
constituir excepción de pago oponible por los establecimientos de crédito en el
evento de ser condenados; motivo por el cual solicita a la Corte que declare la
inconstitucionalidad de la frase "tanto por el establecimiento de crédito
como…", contenida en el inciso 1, del artículo 43 de la Ley 546 de 1999.
En cuanto a las
sanciones contempladas en los artículos 41 y 42, manifiesta:
"…las mismas
vulneran el principio constitucional del debido proceso al crear procedimientos
especiales en contra de futuras moras del deudor. En primer lugar, la expresión
'si los beneficiarios de los abonos previstos en el presente artículo
incurrieren en mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva
obligación se incrementará en el valor del abono recibido', contenida en el
parágrafo 3 del artículo 41, crea una sanción que estará pendiente durante toda
la vida del crédito. En segundo lugar, el artículo 42 señala que los procesos
que estén en curso quedarán suspendidos a solicitud del deudor, con el fin de
que se surta la reliquidación y si es del caso, la reestructuración del
crédito; anunciando en la parte final del parágrafo 3 que 'si dentro del año
siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en
mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la
sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de
la suspensión, y previa actualización de su cuantía'.
Debe tenerse en
cuenta que la actual crisis del sistema de financiación de vivienda no es
responsabilidad de los deudores y que por el contrario las medidas transitorias
que ahora se adoptan pretenden resarcir los pagos excesivos que ellos hicieron
por el cálculo indebido de la UPAC. Por lo tanto, las medidas correctivas deben
dar lugar a un replanteamiento del crédito que no pueda reversarse en contra
del deudor. En caso de una nueva situación de mora, ésta no debe tener en
cuenta los antecedentes crediticios del deudor, ni presumirse su
responsabilidad con la sola demostración de una mora cualquiera por la entidad
crediticia.
Cabe recordar que
conforme al régimen ordinario, cuando un deudor incurre en una situación de
mora ésta queda solucionada con el pago y en un nuevo evento deberá iniciarse
el proceso correspondiente en todas sus etapas".
Por ello, pide el
Jefe del Ministerio Público que se declare la inconstitucionalidad de los
apartes transcritos, contenidos en los parágrafos terceros de los artículos 41
y 42 de la Ley.
Solicita igualmente
que se declaren inexequibles las expresiones "siempre que el deudor
manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la
reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la
vigencia de la Ley" y "cumplido lo anterior", de los incisos 1 y
2 del artículo 42, pues afirma:
"c. El alivio
se aplica solamente a un crédito de vivienda por deudor: resulta adecuado al
precepto constitucional, por cuanto lo que se favorece en la ley es el derecho
a la vivienda y no el negocio inmobiliario.
Por esta razón, así
como resulta lógico que se beneficie un solo crédito por deudor, resulta
contrario al principio de igualdad conceder el alivio a las entidades
financieras o a cualquier otra entidad, que adquiera y enajene inmuebles.
d. No se encuentra
justificada la diferenciación hecha por el legislador, según la cual los
deudores que se encuentran al día, tendrán derecho de manera automática a la reliquidación,
mientras que los deudores morosos deberán solicitarla expresamente y por
escrito. Este requisito resulta injustificado, teniendo en cuenta que todos
tienen derecho a ella".
Manifiesta que el
traslado al CONPES de la función de fijar la metodología para calcular la UVR,
consagrada en el artículo 3 de la Ley estudiada, no vulnera la autonomía del
Banco de la República o de su Junta Directiva, por cuanto no se trata de una
función de regulación en materia crediticia ni monetaria. Además que "las atribuciones
asignadas al Consejo Superior de Vivienda (art. 7) y a la Superintendencia
Bancaria (arts. 17 y 20, etc.), no invaden la órbita del Banco de la República
de regular el crédito, consagrada en el artículo 371 Superior, ni vulnera el
principio de colaboración de las ramas y órganos del poder público, como lo
acusa el demandante, sino que por el contrario fortalece este último".
Arguye que los
artículos 26 y siguientes de la Ley, que tratan sobre las entidades
territoriales, no atentan contra la autonomía de éstas, pues, según los
preceptos constitucionales, la formulación de políticas sectoriales es una
facultad de la Nación, que se cumple por medio de la ley y se desarrolla a
través de las políticas gubernamentales, sin perjuicio de la autonomía que
tienen los entes territoriales.
Señala, en cuanto a
los contratos particulares de mutuo, que no es función de la Corte pronunciarse
al respecto, pues ello compete a los jueces ordinarios, quienes deben analizar
si las relaciones contractuales mantuvieron el equilibrio y la equidad
contractual. Y asegura que tampoco la Corte puede entrar a estudiar la
responsabilidad del Estado por los pagos realizados en exceso, pues ello es de
competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Finalmente, solicita
a la Corte declararse inhibida en relación con el artículo 35, relacionado con
el pacto arbitral, pues en la demanda no se formulan cargos específicos contra
dicha disposición.
b) Respecto de la
Ley 550 de 1999, pide el Procurador que la Corte se declare inhibida por
ineptitud sustancial de la demanda, pues -a su juicio- ésta no reúne los
requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1992, ya que los
cargos formulados son genéricos y no es posible determinar con claridad cuáles
son las normas acusadas, las disposiciones constitucionales infringidas, ni las
razones por las cuales se vulnera la Carta.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
A. Ineptitud
sustancial de la demanda incoada contra la Ley 550 de 1999. Necesidad de un
mínimo de argumentación constitucional por parte del ciudadano que pide la
inexequibilidad de una norma. Los motivos de inconveniencia o las discrepancias
del actor con el sentido del precepto no son suficientes para abrir un proceso
de inconstitucionalidad
La Corte proferirá
fallo inhibitorio en lo relativo a la demanda que instaura el ciudadano
Alejandro Baquero Nariño contra la Ley 550 de 1999, "por la cual se establece
un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones, y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen vigente con las normas de esta
Ley".
En efecto, no se
encuentra en el extenso escrito del actor un solo cargo de inconstitucionalidad
formulado contra la normatividad en mención ni contra ninguno de sus apartes.
Se formulan, en cambio, consideraciones de conveniencia y en varios pasajes del
escrito se relacionan los ataques correspondientes con los que el propio
demandante entabla contra la UVR y la capitalización de intereses.
No se cumple, pues,
uno de los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que
consiste en indicar, además de las normas constitucionales que se consideran
infringidas, las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
En efecto, es
doctrina de la Corte la de que, pese al carácter informal de la acción pública
de inconstitucionalidad, que surge a la vez del derecho político, en cabeza de
todo ciudadano, y del interés colectivo en la preservación del ordenamiento
jurídico y de su estatuto básico, los jueces a quienes se encomienda la delicada
función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta no pueden cumplir
su tarea si no se les indica, al menos en sencillo esbozo, las razones en que
se funda el ciudadano para pedir que una norma sea declarada contraria a los
preceptos fundamentales. No es cosa baladí poner en tela de juicio una regla de
Derecho, cuya vigencia no debería verse interrumpida por determinación del
organismo jurisdiccional competente, a menos que ante él se perfile un
razonamiento mínimo orientado a demostrar su incompatibilidad con postulados o
mandatos del Constituyente.
Desde ese punto de
vista, la sola inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha
puesto en vigencia, o las razones de inconveniencia que esgrima -que pueden ser
válidas y, en todo caso, son respetables desde el punto de vista de la libertad
de expresión-, no son suficientes para hacer que operen los mecanismos de
control de constitucionalidad, que requieren un elemental soporte argumentativo
expresado ante el juez para que se inicie, tramite y decida con fuerza de cosa
juzgada y de modo definitivo si el precepto acusado se aparta de la
Constitución Política.
Si a primera vista
el Sustanciador observa, al momento de resolver acerca de la admisión de la
demanda, que ésta carece de todo motivo en que pueda basarse el actor para
pedir su  inexequibilidad, ha de rechazarla, o inadmitirla -ordenando al
demandante que corrija su libelo-. Pero, en virtud de la prevalencia del
Derecho sustancial y para preservar el derecho político del ciudadano, si tal
apreciación inicial no arroja la clara e incontrovertible conclusión de la
ineptitud de la demanda, será la Sala Plena de la Corte la que, al dictar
sentencia, establezca sus alcances y su idoneidad, como en el presente caso
ocurre.
Si el Despacho del
Magistrado Sustanciador no rechazó esta demanda, lo hizo, en razón de los
indicados principios superiores, por la circunstancia de que el demandante, en
el mismo escrito, formulaba cargos contra la Ley 546 de 1999, sobre vivienda,
cargos éstos que sí cumplían los requisitos legales. Un rechazo global del
libelo habría implicado hacer nugatorio el derecho del ciudadano a que se
estudiara la posible inconstitucionalidad, por él sustentada, contra la otra
Ley que motivó su actuación ante la Corte.
B. Examen de la
Ley 546 de 1999
1. Aspectos
formales. La deliberación conjunta de las comisiones para el primer debate. La
iniciativa del Gobierno
El proyecto de ley
fue presentado ante la Cámara de Representantes el 8 de octubre de 1999 por los
ministros de Hacienda y Crédito Público y Desarrollo, y fue publicado en la
Gaceta del Congreso, Año VIII - Nº 371 del 12 de octubre de 1999.
El 11 de octubre de
1999 se presentó mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional, y
mediante Resolución MD-1102 del 15 de octubre, la Mesa Directiva de la Cámara
de Representantes autorizó a la Comisión Tercera Constitucional Permanente de
la misma para llevar a cabo sesión conjunta con la Comisión Tercera del Senado
de la República.
El 2 de noviembre de
1999, el Gobierno envió el segundo mensaje de urgencia al Congreso.
Las comisiones
terceras de Senado y Cámara, en sesión conjunta del 24 de noviembre de 1999,
aprobaron el proyecto de ley con votación favorable unánime de los 15 senadores
que integran la Comisión Tercera del Senado y la de 22 de los 27 representantes
que conforman la de la Cámara. Uno de los representantes dejó constancia de su
voto negativo.
El proyecto fue
aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes en sesión del 16 de
diciembre de 1999, con una votación de 139 votos afirmativos.
En el Senado de la
República se aprobó el proyecto en segundo debate el 16 de diciembre de 1999,
por 95 senadores, según consta en el Acta Nº 32, publicada en la Gaceta Año
VIII, Nº 603 del 24 de Diciembre de 1999, paginas 54 a 60.
De acuerdo con
certificación expedida por el Secretario General del Senado, la Plenaria no
aceptó los impedimentos de los senadores para votar el proyecto de Ley 164/99,
de conformidad con el artículo 286 de la Ley 5 de 1992.
Ahora bien,
surgieron diferencias entre los textos aprobados en las plenarias, lo que hizo
indispensable que se acudiera a la conciliación de los mismos.
El informe de la
Comisión Accidental nombrada por la Presidencia para dirimir las discrepancias
entre el Senado de la República y la Cámara de Representantes en torno al
contenido del articulado, fue aprobado "mediante votación ordinaria con un
quórum de 91 senadores", en sesión extraordinaria del Senado de la
República del 17 de diciembre de 1999, según consta en el Acta Nº 33, publicada
en la Gaceta Año VIII, Nº 606 del 24 de diciembre de 1999, páginas 31 a 32; y
por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de diciembre de 1999, con el
voto afirmativo de 138 representantes.
Uno de los
demandantes sostiene que, al haber sesionado conjuntamente las comisiones
terceras de ambas cámaras, se violó el artículo 154 de la Carta, según el cual
los proyectos relativos a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes, puesto que dicha circunstancia hacía imposible tener certeza
acerca de que el proyecto hubiese sido presentado ante la aludida cámara.
Para la Corte el
señalado argumento no goza de sustento constitucional, ya que no existe duda
alguna en el sentido de que el proyecto de ley en referencia fue presentado por
el Gobierno e inició su trámite en la Cámara de Representantes, pues ello
consta en la respectiva acta de presentación del 8 de octubre de 1999. Ese
mismo día, el Presidente de la Cámara de Representantes, "en consideración
al asunto de que trata el proyecto de ley Nº 134/99", lo envió a la
Comisión Tercera Constitucional Permanente, para lo de su competencia (ver
folios 31 a 33 del expediente que reposa en la Secretaría de la mencionada
Comisión).
Debe tenerse en
cuenta que no existe norma superior que establezca un trámite especial para la
aprobación de normas tributarias, en cuya virtud se excluya respecto de ellas
la eventualidad de las sesiones conjuntas. Los proyectos de ley que versen
sobre disposiciones de ese carácter deben someterse para tal efecto a los ritos
ordinarios.
Además, es
pertinente señalar que si la materia central del proyecto de ley no es
tributaria, como sucede en el caso sub examine, se sigue el trámite
propio del conjunto normativo.
En otro aspecto,
encuentra esta Corporación que la Ley 546 cumplió los requisitos y  etapas
previstos en la Carta para su aprobación, puesto que el proyecto fue publicado
oficialmente por el Congreso; se surtieron los tres debates, según lo dispuesto
en los artículos 157 y 163 de la Carta, normas que autorizan las sesiones
conjuntas de las comisiones permanentes para primer debate.
Entre el primero y
los segundos debates medió un lapso superior a ocho días, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 160 superior. Por su parte, las plenarias de la Cámara
de Representantes y del Senado aprobaron en las mismas fechas el proyecto en
referencia y el informe de la comisión de conciliación, lo que, según criterio
de la Corte, se ajusta al trámite de urgencia previsto en la Constitución
Política.
Al respecto, ha
dicho esta Corporación:
"Si bien entre
la aprobación del Proyecto Ley en una de las Cámaras y la iniciación del debate
en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160), la
deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos
Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje
de urgencia del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el
cumplimiento de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por
el Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación,
carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate.
En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se
somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el
íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin excepcionar
los proyectos de ley relativos a los tributos -  se aprueba conjuntamente por
las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate
en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días.
Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos
comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno
de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo
que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario.
38. El artículo 183
de la ley 5ª de 1992 se limita a contemplar la hipótesis examinada y a
establecer en ese caso la simultaneidad del segundo debate en cada una de las
Cámaras, sin esperar que transcurra el lapso de quince días. La norma legal
armoniza correctamente el supuesto ordinario del artículo 160 con el
extraordinario del artículo 163". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-025 del 4 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La Corte declarará
la exequibilidad de la Ley en relación con los mencionados cargos.
2. Naturaleza de
la Ley examinada. Las leyes marco sobre la actividad financiera, bursátil y
aseguradora. Delimitación de las competencias del Congreso, el Gobierno y la
Junta Directiva del Banco de la República
Emprende la Corte
Constitucional el estudio y consideración de las demandas en referencia, que se
dirigen contra la totalidad de la Ley 546 de 1999, "por la cual se dictan
normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a
los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema
especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a
dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos
vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras
disposiciones".
Se hace preciso,
ante todo, establecer cuál es la naturaleza de la Ley demandada, con el
propósito de fijar claramente las reglas constitucionales a las que estaba
sujeto el Congreso al expedirla.
Tanto del título
dado por el legislador al ordenamiento expedido como de los antecedentes
relativos a su origen y trámite se desprende sin lugar a dudas que se quiso
poner en vigencia un estatuto de aquellos que la doctrina y la jurisprudencia
han denominado "marco" o "cuadro" sobre la actividad
financiera relacionada con la adquisición y construcción de inmuebles a largo
plazo, en especial en lo relativo a vivienda, es decir, el propio legislador ubicó
la normatividad dictada en las previsiones del artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución Política.
Debe recordarse que
la presentación del proyecto que dio lugar a la Ley en referencia por parte del
Gobierno tuvo su origen en la Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999,
proferida por esta Corte, mediante la cual fueron declaradas inexequibles todas
las normas que, en el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero), estructuraban el denominado sistema UPAC, o de unidades de poder
adquisitivo constante, utilizado no solamente para la financiación de vivienda
a largo plazo sino para otro tipo de adquisiciones de inmuebles bajo la misma
modalidad crediticia.
Es claro que toda
esa normatividad, que correspondía en la nueva Carta Política a la ya
mencionada figura de las "leyes marco", se estimó contraria a la
misma, por cuanto, a juicio de esta Corte, no podía estar consagrada en un
decreto con fuerza de ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias
(lo cual está prohibido expresamente por el artículo 150, numeral 10, Ibídem)
y,  además,  rompía  por  completo  el  esquema  señalado en los artículos 150
-numeral 19-, 189 -numerales 24 y 25- y 335 de la Constitución.
Del mundo jurídico
desaparecieron, en virtud de la Sentencia, tanto las normas relativas al
aludido sistema de financiación de vivienda, que estuvo ligado a la creación de
las UPAC y al nacimiento de las corporaciones de ahorro y vivienda, como las
referentes a compras de oficinas, locales, bienes comerciales, etc., objetos a
los que se extendió posteriormente el sistema inicialmente concebido para
vivienda, motivo por el cual lo resuelto por la Corte en el mencionado fallo
afectó todas las formas de contratación que utilizaban esa modalidad de
crédito, y también las que regulaban los créditos con destino a constructores.
Es claro que las disposiciones declaradas inexequibles no distinguían entre los
créditos por el tipo o clase de bien inmueble que se adquiriera, pero es lo
cierto que, como lo indica su título, la Ley 546 de 1999, al menos en el
enunciado general de las directrices que traza, quiso regular únicamente la
actividad de financiación en cuanto a compra y construcción de vivienda a largo
plazo, y tal escogencia por parte del legislador sobre la materia objeto de su
actividad se encuentra dentro de su libertad de configuración, varias veces
avalada por esta Corte.
La Corte fundamentó
así la decisión de inconstitucionalidad:
"Una revisión
de los temas abordados por la normatividad enjuiciada permite establecer que su
contenido corresponde a una vía constitucional diferente de la que fue usada
para ponerlas en vigencia:
Las disposiciones
demandadas se refieren a la finalidad que tienen las corporaciones de ahorro y
vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC;
las estipulaciones de los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro;
el otorgamiento de préstamos; las obligaciones en moneda legal y su
determinación mediante la aplicación de la equivalencia del UPAC; el deber de las
corporaciones de ahorro y vivienda de informar al público sobre la equivalencia
en moneda legal de las cantidades en UPAC; el cálculo para su liquidación; el
concepto de tasa efectiva para los efectos legales del sistema de valor
constante; las modalidades de captación del ahorro de valor constante; las
cuentas de ahorro y los certificados de valor constante; los plazos de
expedición de tales certificados; las normas aplicables a los depósitos
ordinarios; las "cuentas de ahorro especial" y su tratamiento; las
prohibiciones y limitaciones a las operaciones de crédito; la capitalización de
intereses en este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la
materia.
Así, pues, todas
estas normas sobre las cuales recae el presente análisis constitucional, son la
base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual fue originalmente
concebido para captar ahorros del público y otorgar préstamos hipotecarios a
largo plazo destinados a la adquisición de vivienda. Las disposiciones acusadas
conforman un conjunto normativo destinado a desarrollar ese sistema y, en tal
virtud, están íntimamente atadas unas a otras, y ello se deduce de su
contenido.
En efecto, en las
disposiciones en cuestión y en las que las complementan se determina cuáles son
los instrumentos de captación del ahorro de valor constante (la cuenta de
ahorro de valor constante y el certificado de ahorro de valor constante); y se
establece que para el fomento del ahorro destinado a la construcción  deberá
aplicarse  la   unidad   de   poder   adquisitivo  constante -UPAC-. También
dicha normatividad señala lo que ha de entenderse por tasa efectiva de interés,
para los efectos legales del sistema de valor constante, y la forma en que las
corporaciones de Ahorro y Vivienda deben llevar a cabo la contabilidad de los
recursos captados a través de los instrumentos propios del valor constante, y
crea y regula las "cuentas de ahorro especial" de valor constante.
Son normas, en fin,
que pertenecen al género de la regulación de las actividades financieras, de
crédito y de captación, aprovechamiento e inversión de recursos integrantes del
ahorro privado, y a la especie de disposiciones que, según los artículos 51 y
150, numeral 19, literal d), deben estar contenidas, en cuanto se refieren al
sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en norma legal dictada
privativa y excluyentemente por el Congreso.
Por tanto, el
Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la
órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la
Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150,
numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por
supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos
constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo 3 de la
Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-700 del
16 de septiembre de 1999).
La Corte, además,
fue muy clara en la parte resolutiva del Fallo, al indicar lo que se declaraba
inexequible:
"Tercero.-
Decláranse INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del
Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que
estructuraban el sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138,
139 y 140". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-700 del 16
de septiembre de 1999).
Ahora bien, en la
Sentencia se contempló la vigencia ultra-activa de las normas que se declaraban
inexequibles, con el objeto de dar tiempo al Gobierno y al Congreso para que,
en la órbita de sus respectivas atribuciones, dictaran el marco normativo y su
desarrollo en la materia que venía siendo regida por aquéllas -el sistema de
valor constante-.
Se dispuso, en
efecto que, si bien las normas en cuestión eran retiradas del ordenamiento
jurídico por contrariar la Constitución, extenderían extraordinariamente su
vigencia hacia el futuro hasta el 16 de junio de 2000, fecha de expiración de
la legislatura ordinaria del Congreso que, para la fecha del Fallo, se
encontraba en curso.
La ley acusada,
entonces, pretendió sustituir parte de las disposiciones desaparecidas: las
referentes a vivienda.
En la exposición de
motivos del proyecto, el Gobierno Nacional manifestó:
"II. La
exigencia constitucional de dictar una ley marco para el Sistema de
Financiamiento de Vivienda de Largo Plazo
Mediante sentencia
C-700 de 1999 la honorable Corte Constitucional declaró inexequibles las normas
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que regulaban el sistema de ahorro
y vivienda basado en la unidad de poder adquisitivo constante UPAC. En dicha
sentencia la Corte, afirmó que: "ni siquiera en virtud de decretos con
fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, puede
ahora el Presidente de la República dictar normas en el campo financiero,
bursátil, de seguros o de ahorro, sin previamente le hayan sido señaladas las
pautas, objetivos y criterios mediante ley del Congreso, que constituye el
marco de su actividad reguladora", en virtud de los mandatos superiores
contenidos en el artículo 150 numeral 19 literal d), de la Constitución, en
concordancia con el artículo 335 que reserva para tales efectos la institución
de las leyes marco.
En efecto, la
precitada sentencia precisa que la voluntad del constituyente fue de que se
dictara una ley marco que trazara las pautas, directrices, objetivos y
criterios referentes a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público. Esta sentencia precisa las competencias normativas del
Congreso al atribuirle en forma exclusiva la reglamentación general y delimita
la esfera de reglamentación del Gobierno Nacional, a quien correspondería
desarrollar los lineamientos genéricos fijador por el legislador.
En consecuencia, y
no obstante la autorización conferida al Gobierno Nacional por la Ley 510 de
1999, se considera procedente presentar ante el Congreso de la República un
proyecto de ley marco para el nuevo sistema de financiación de vivienda
individual a largo plazo, que señala las normas generales y criterios a los
cuales deberá sujetarse el Gobierno para su establecimiento".
No puede dejarse de
lado la circunstancia de que, previamente, la Corte Constitucional, mediante
sentencias C-383 del 27 de mayo de 1999 y C-747 del 6 de octubre del mismo año,
que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, declaró inexequibles, para
los créditos que se habían otorgado con base en el desaparecido UPAC, la inclusión
de la DTF y la capitalización de intereses.
Razonó así la Corte
en los mencionados fallos:
"...la
Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los
derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no
puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por
ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover "planes
de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de financiación
a largo plazo".  Es decir, conforme a la Carta Política no puede la
adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser
considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al
contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las
autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter
específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de
vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que
se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define
como de "interés social".
4.4.  Para la Corte
es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la
moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor
real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice
conforme a la corrección monetaria.
4.5.  Es decir, la
actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraídas a
largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no
vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre
acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuído su valor, ni
el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del
poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.
4.6.  Encuentra la
Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece
que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de "fijar la metodología
para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos
de la tasa de interés en la economía",  implica que la corrección monetaria
se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el
mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo
factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce,
que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues,
como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su
utilización, el cual se determina por las tasas de interés.
4.7.  Por ello, a
juicio de la Corte al incluír como factor de la actualización del valor de la
deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en
un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se
aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente
que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo
que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como
contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir
opuesto a la "vigencia de un orden justo", como lo ordena el artículo
2º de la Constitución.
4.8.  Semejante
sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte
adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de
manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues
ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de
vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los
ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se
realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino
bajo otros criterios". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-383 del 27 de mayo de 1999).
"4.2. En torno
a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los apartes acusados del
artículo 121 del Decreto Ley 0663/93, se encuentra por esta Corporación que la "capitalización
de intereses" en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se,
no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su
inexequibilidad  de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito
de esa especie.
4.3.  Sin embargo,
cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la
"capitalización de intereses", sí resulta violatoria del
artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27
de mayo de 1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra), y hoy se
reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los
apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663 de 1993, "la
Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los
derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no
puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por
ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover
"planes de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de
financiación a largo plazo".  Es decir, conforme a la Carta Política no
puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias
colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del
Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción
individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la
Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable
a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en
condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de
planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto
éste último que la propia Carta define como de "interés social".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-747 del 6 de octubre de
1999. M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).
Lo dicho significa
que, en cuanto a los demás objetos del sistema de financiación a largo plazo de
compra o construcción de inmuebles, que podía considerarse regulado también en
las normas declaradas inexequibles mediante Sentencia C-700 de 1999, nada se ha
previsto dentro de la Ley acusada.
Es claro que estamos
ante el ejercicio, por parte del Congreso, de la atribución contemplada en el
numeral 19, literal d), del artículo 150 de la Constitución, a cuyo tenor
corresponde a la rama legislativa "dictar las normas generales y señalar
en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno" para "regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público".
Es decir, el
Congreso -que, previa iniciativa del Gobierno, ha debido hacerlo desde las
primeras legislaturas posteriores a la expedición de la Carta Política, como lo
ordenaba el artículo transitorio 49 de la misma y lo recordó esta Corte en la
Sentencia C-700 de 1999- estaba llamado a expedir una "ley cuadro" o
"ley marco" sobre los asuntos en referencia, y fue su voluntad y la
del Ejecutivo que ello se hiciera a través de la normatividad sobre la cual
recaen hoy las demandas que se estudian, en el campo de la vivienda.
Empero, se requiere
un análisis de las disposiciones integrantes de la Ley 546 de 1999 para
establecer -como se expondrá- si todas ellas tienen el carácter de normas
"cuadro" y si corresponden, por ende, al objeto previsto en el
artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución.
Uno de los
demandantes acusa la totalidad de la Ley, entre otros motivos, por ese, esto
es, por cuanto, en su criterio, aunque la indicada fue la presentación pública
que se dio al  trámite de la misma, asegura que el Congreso no lo hizo, ya que
la ley dictada -en su sentir- no tiene en realidad el aludido carácter.
Antes de verificar
si ello es o no así, resulta necesario delimitar, en términos abstractos, las
competencias del Congreso y el Gobierno en el campo de la regulación materia de
estudio -la que recae sobre las actividades financiera, bursátil y
aseguradora-, y diferenciar también el objeto de las leyes "marco" a
las que se refieren los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la
Constitución Política y el asignado, también por la Carta, a la Junta Directiva
del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.
En cuanto al primer
aspecto, ha de insistirse en que, con toda nitidez, las normas constitucionales
y la jurisprudencia han demarcado las órbitas legislativa y gubernamental en
cuanto al ejercicio de las funciones estatales previstas en el artículo 150,
numeral 19, del Estatuto Fundamental.
Obsérvese
inicialmente que tales campos de competencia no se confunden, y definitivamente
no puede afirmarse que sea indiferente la normatividad básica al respecto, de
modo que en los indicados temas no todo lo puede hacer el Congreso ni tampoco
corresponde al Ejecutivo hacerlo todo. Hay -se repite- unas zonas bien
demarcadas, propias de cada una de las ramas, y, como expresó la Corte en la
Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, no es dable a ninguna de ellas
apropiarse de la esfera asignada a la otra, y, si una de las dos lo hace, actúa
inconstitucionalmente, con la necesaria consecuencia de la invalidez e
inefectividad de lo que, extralimitándose en sus atribuciones, haya producido.
Repárese también en
que la diferencia entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los
mencionados preceptos superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335
C.P.), no está señalada a partir de una discriminación por materias. No. Se
trata de los mismos asuntos -la actividad financiera, bursátil y aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público-, pero la competencia está repartida entre el
legislador y el Ejecutivo, según el momento en que obre cada uno respecto de
los temas en cuestión: la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en
términos generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la
concreción, en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas
por el marco de la misma, está en cabeza del Gobierno, a no ser que, en razón
de su contenido, la competencia para expedirlas o adoptarlas esté
constitucionalmente asignada a la misma Rama Legislativa -evento en el cual la
norma tendrá, por fuerza, que ser específica-, a la Junta Directiva del Banco
de la República, o a otro órgano del Estado.
Esta Corporación, en
torno a las características de las leyes marco, ha advertido:
"1o. El
legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y
los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la
materia que constituye su objeto.
2o. Estas leyes
limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se
contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a
dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción
de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que
constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos;  de ahí
que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.
3o. Para expedirlas
o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo
decide autónomamente sobre su contenido.
4o.   En virtud de
esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general
y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.
5o.  Revisadas las
materias que la reforma de 1968  reservó a este tipo de leyes, como rasgo común
todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo;
a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una
regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes;
o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta
inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y
votación parlamentaria pública.
6o. Al Gobierno
incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo
hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o
"marcos" dados  por el legislador  en la respectiva Ley". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992.
M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
"...el Congreso
de la República tiene a su cargo, mediante leyes que la doctrina ha denominado
"marco" o "cuadro", dictar las normas generales y señalar
en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
(...)
No es propio de la
ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso fijar régimen salarial alguno,
sino señalar las disposiciones a las que debe sujetarse el trámite de los
asuntos a cargo de la Rama Legislativa, tanto en el campo de la aprobación o
improbación de los proyectos de ley y de acto legislativo como en lo referente
al control político, a las elecciones que el Congreso y sus cámaras deben
efectuar y al ejercicio de las demás funciones y competencias a su cargo.
(...)
Como mediante la ley
marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el
Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar
una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la
Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado
establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio
del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos
previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia
de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de
tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas
por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la
segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas
que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad,
la respectiva materia.
Si el Congreso, en
tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a
establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada
flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo
alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito
que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera
no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo
tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la
colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines
de aquél. Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para
ingresar en forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe
la prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1, de la Constitución
Política: "Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos
de competencia privativa de otras autoridades".
Adicionalmente, al
incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del
Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que circunscribe
tal tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad legislativa propia de
aquél.
Ello no quiere
decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite
trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación
estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni
que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas
precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley
marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la
Constitución a la ley.
(…)
Lo que se quiere
significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen,
disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales,
adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se
presenten dentro de la vigencia de la ley marco". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998).
Insiste la Corte en
que mediante las leyes denominadas "marco" el Congreso debe limitarse
a expedir las normas generales, objetivos y criterios a los que habrá de
sujetarse el Gobierno para regular, de manera concreta, mediante decretos, las
materias previstas en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.
No puede el
legislador sustituir al Ejecutivo en el desempeño de la función que a éste
corresponde, y por tanto las normas específicas, de tipo administrativo,
contenidas en la ley, que deberían haberse dejado a la determinación del
Presidente de la República, son inconstitucionales.
En esta doctrina han
insistido tanto la Corte Suprema de Justicia, en relación con el numeral 22 del
artículo 76 de la anterior Carta Política, como la Corte Constitucional durante
la vigencia de la Constitución de 1991.
La Corte Suprema, en
uno de sus más contundentes fallos sobre el particular, al definir la
distribución de competencias entre Congreso y Gobierno cuando se trata de la
institución de las "leyes marco", declaró inexequibles numerosos
artículos de la Ley 47 de 1981, sobre zonas francas, por haber entrado en el
detalle que correspondía al Gobierno (Sentencia del 15 de julio de 1982. M.P.:
Dr. Luis Carlos Sáchica Aponte).
Dijo entonces esa
Corporación esbozando una doctrina que esta Corte ha acogido:
"Las mal
llamadas "leyes-cuadros" se distinguen por su técnica y por su
materia. Aquella se concreta a que el legislador debe en este tipo de leyes
limitarse a fijar la política, los criterios, los principios que dirigirán la
acción del Ejecutivo en determinado campo de su gestión. Por esto, la materia
de estas leyes debe ser específica y expresamente determinada por la
Constitución, para sustraerla a la regulación detallada y potencialmente
extensiva propia de los códigos y a veces de la ley ordinaria, y tal materia
debe ser de aquellas que, por razones de orden técnico y de oportunidad, exijan
una gran facilidad y variabilidad de decisión, como la que es propia del
Ejecutivo y, en cambio, no se consigue en el arduo trámite legislativo, que es
lo que justifica esta modalidad de reparto de competencias entre Legislativo y
Ejecutivo en el manejo de esta clase de asuntos".
Por su parte, la
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998, dictada
a propósito de unas objeciones presidenciales, declaró inexequibles las normas
del proyecto de Ley número 248/97 Senado y  50/96 Cámara, por la misma causa,
es decir, por la invasión de la órbita del Ejecutivo por parte del Congreso al
determinar aspectos que solamente a aquél correspondían, según la Constitución,
en materia de salarios y prestaciones de los empleados públicos al servicio de
las cámaras legislativas.
Dijo la Corte:
"Como mediante
la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas
por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al
dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la
Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado
establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio
del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos
previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia
de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de
tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas
por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la
segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas
que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad,
la respectiva materia.
Si el Congreso, en
tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a
establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada
flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo
alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito
que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera
no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo
tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la
colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines
de aquél. Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para
ingresar en forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe
la prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1, de la Constitución Política:
"Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades".
Adicionalmente, al
incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del
Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que
circunscribe tal tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad
legislativa propia de aquél.
Ello no quiere
decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite
trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación
estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni
que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas
precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley
marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la
Constitución a la ley". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-196 del 13 de mayo de 1998).
A propósito del tema
financiero, al que se refieren las demandas, la Corte reiteró los criterios que
se acaban de mencionar en la Sentencia C-700 de 1999, en la que se expuso:
"La
Constitución de 1886, cuyo texto, reformado en 1968, introdujo la atribución
constitucional propia del Presidente de la República en materia de ahorro y
crédito, y de intervención en la banca estatal y en el manejo e inversión de
los recursos captados del público, fue derogada expresamente, con efecto
inmediato, por el artículo 380 de la nueva Constitución. Esta, en la materia, modificó
el esquema de funcionamiento de todas las ramas del poder público y, en lo que
toca con el Presidente de la República, le quitó algunas atribuciones con el
objeto de devolver al Congreso sus antiguos poderes.
En el asunto objeto
de estudio, no se remite a duda que el Constituyente quiso sustraer a la
influencia y decisión exclusivas del Ejecutivo la regulación de los importantes
temas que venían siendo de su privativo resorte, y, por el contrario, entregar
al Congreso, por la vía de las leyes "marco", la autoridad suficiente
para sujetar, mediante pautas y criterios legislativos -formales y orgánicos-,
la futura actividad administrativa del Presidente de la República.
Afirma la Corte que
ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de
facultades extraordinarias puede ahora el Presidente de la República dictar
normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que
previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante
ley del Congreso, que constituya el marco de su actividad reguladora. Y ello en
virtud de perentorios mandatos superiores".
Entonces, para que
el articulado ahora sometido a examen esté avenido a los preceptos
constitucionales, debe contemplar el marco al que tenga que ajustarse el
Gobierno al regular en concreto el nuevo sistema de financiación a largo plazo
para la construcción y adquisición de inmuebles con destino a vivienda. En
otras palabras, el carácter propio de la ley, de conformidad con el artículo
150, numeral 19, literal d), de la Constitución, en armonía con el 335 Ibídem,
implica que ella consagre apenas las grandes pautas o directrices y de ninguna
manera los mandatos específicos, que, en tanto no sean de la órbita exclusiva
del propio legislador ordinario, de la Junta Directiva del Banco de la
República o de otro órgano estatal, corresponden al Gobierno.
Es aquí donde
resulta relevante, para los fines de la presente revisión constitucional,
definir   también   el  campo  de actividad  del  Banco  Emisor
-particularmente de su cabeza, la Junta Directiva-, para establecer qué
corresponde a ella, qué puede y en qué medida disponer el Congreso y cuál es el
escenario de actuación gubernamental en asuntos financieros y crediticios.
No es nuevo el tema
para esta Corte y, por el contrario, ha sido abordado varias veces por la
jurisprudencia, en la cual debe destacarse el énfasis puesto a la autonomía de
la Junta Directiva del Banco y a los definidos terrenos propios de las
competencias legislativa y gubernamental.
Téngase presente que
el órgano directivo del Banco, según el artículo 372 de la Constitución, es la
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley.
El Congreso, según
la misma norma, debe dictar la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la
República para el ejercicio de sus funciones. Y el artículo 150, numeral 22,
confía a la Rama Legislativa la atribución de "expedir las leyes
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete
desempeñar a su Junta Directiva".
El Congreso, en
efecto, expidió la Ley 31 de 1992, por la cual, entre otras, "se dictan
las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones".
"Para la Corte
es claro -se expresó en Sentencia C-489 del 3 de noviembre de 1994- que si, de
conformidad con lo dicho, a la ley compete la asignación de las funciones que
habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte
en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el
contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones
básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir
que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en
lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva
corresponden como autoridad monetaria, cambiaria o crediticia, o para
establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada
caso concreto".
Agregó el Fallo:
"Las leyes de que se trata deben fijar, por vía general y abstracta,
el ámbito de funciones del Banco" (Resaltado en el original).
Y concluyó:
"De
ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa
general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de
la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía
del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones
reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en
Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell),
la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la
Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia
exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó
compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra
autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo
campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de
ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y
de su Junta Directiva". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-489 del 3 de noviembre de 1994).
A ello debe añadirse
que, por supuesto, también está vedado al Congreso equivocar o confundir las
funciones del Gobierno y las del Banco y atribuir al uno tareas propias del
otro, o dar lugar, mediante leyes, a que se pierdan de vista las fronteras
establecidas en la Constitución.
Pero es claro
también que las funciones del Banco y de la Junta han de ser ejercidas en
coordinación con la política económica general, y -claro está- según lo que
prescribe la Constitución.
Al estudiar la
constitucionalidad de los artículos 3, 5, 6 y 18 de la Ley 35 de 1993, la Corte
Constitucional hizo las siguientes precisiones, que resultan de especial
interés para el análisis del presente proceso:
"Toda
interpretación constitucional sobre el ejercicio de funciones públicas debe
partir del supuesto de que cada organismo, entidad o servidor estatal tan sólo
puede desempeñar aquellas que le han sido expresamente asignadas por el
ordenamiento jurídico, lo cual no significa que se sostenga la existencia de
divisiones rígidas y absolutas en cuya virtud resulte imposible que dos o más
instituciones concurran, cada una circunscrita al ámbito propio de sus
competencias y dentro de un criterio de razonable cooperación, para el
desarrollo de actividades complementarias tendientes a realizar objetivos
señalados en la normatividad constitucional. De ahí que, según las voces del
artículo 113 de la Carta, "los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines".
Así las cosas, el
intérprete de la Carta Política debe dar aplicación a toda su preceptiva,
integrando los diferentes elementos normativos, con miras a alcanzar un
entendimiento sistemático y coherente del conjunto, en vez de propiciar la
sobrevaloración de unos mandatos sobre otros, pues, al hacer nugatorios los
preceptos de disposiciones integrantes de la Constitución, ésta resulta
vulnerada.
Consecuente con esta
doctrina, la Corte Constitucional no puede admitir que la atribución de
responsabilidades a la Junta Directiva del Banco de la República implique, de
suyo, la exclusión absoluta del Congreso y del Ejecutivo en el campo de la
orientación de la economía, particularmente en uno de sus aspectos vitales cual
es el de la actividad financiera". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-560 del 6 de diciembre de 1994).
Allí mismo se
definieron los límites existentes entre la cuestión crediticia propiamente
dicha y la referente a la regulación de las actividades financiera, bursátil y
aseguradora:
"Las
atribuciones de intervención y regulación estatal de las actividades
financiera, bursátil y aseguradora. La necesidad de preservar la confianza
pública en el sistema financiero.
La jurisprudencia de
esta Corte ha sido constante en afirmar la autonomía administrativa, patrimonial
y técnica del Banco de la República. También ha reiterado que su Junta
Directiva, como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, no puede ser
desplazada en el cumplimiento de sus funciones por el Congreso ni por el
Ejecutivo.
Como lo señaló la
Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994, "el Gobierno carece de
competencia para formular o participar en la formulación de la política de
crédito del país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que
permitan dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores
económicos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de
promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente
incentivar e impulsar". Allí se dijo que la previsión de las regulaciones
que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo
monetario y crediticio es de competencia exclusiva de la Junta Directiva del
Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el
Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado.
En la Sentencia
C-489 del 3 de noviembre último la Corte destacó que, si bien al legislador
corresponde expedir las normas a las que habrá de someterse el Banco en el
desempeño de sus funciones (artículos 150, numeral 22, 371 y 372 de la
Constitución), debe hacerlo por vía general y abstracta. Le están
vedadas, entonces, las atribuciones de sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto
de los actos que le corresponden, adoptando de manera específica las medidas de
competencia privativa de su Junta Directiva, y de establecer límites o
condicionamientos en relación con ellas en cada caso particular.
No obstante, es
preciso diferenciar el tipo de funciones del que se viene tratando, que aluden
a la adopción de medidas de regulación económica tanto en el campo crediticio
como en el cambiario y en el monetario, de las que corresponde ejercer al
Estado respecto de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, atribuciones éstas que la Constitución Política
no ha confiado a la Junta Directiva del Banco Central sino que, mediante el
sistema de ley marco, ha dejado en cabeza del Congreso y del Presidente
de la República, encargando al primero las responsabilidades de expedir normas
o pautas generales y de señalar objetivos y criterios, y encomendando al
segundo el ejercicio concreto de la función interventora, con arreglo a la ley.
Así lo disponen con
meridiana claridad los artículos 150, numeral 19, literal d), y 189, numeral
25, de la Constitución Política.
En este  sentido,
la  Corte debe reiterar lo expuesto en sentencias C-021 del 27 de enero y C-489
del 3 de noviembre de 1994. Como allí se dijo, no se puede asimilar, ni
siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia
del Banco de la República, con la potestad de intervención del Gobierno, a él
asignada por la Carta Política para el ordenamiento y control de las
actividades en referencia". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-560 del 6 de diciembre de 1994).
Para la Corte,
entonces, en la Ley 546 de 1999 será preciso distinguir, analizado su
contenido, aquellas disposiciones que trazan reglas generales destinadas a su
desarrollo por el Gobierno, en el ámbito de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, inversión o
aprovechamiento de recursos captados del público (arts. 150, numeral 19,
literal d), y 335 de la Constitución), de las que tendrá a cargo, en la órbita
de sus atribuciones constitucionales, como autoridad monetaria y crediticia, la
Junta Directiva del Banco de la República.
Y será preciso
también resolver la inquietud de uno de los demandantes acerca de la mayor o
menor sujeción de la normatividad expedida al carácter general, inherente a la
"ley marco", en los términos que se dejan expuestos.
Desde luego, no es
posible responder, de manera global y tomado el conjunto normativo en sí mismo,
al interrogante que formula el actor -¿es esta o no una "ley marco"?-
ya que, por la misma característica anotada, es indispensable analizar, de modo
singular o particular, todos y cada uno de sus artículos; algunos pueden
corresponder al anotado requerimiento constitucional y es posible que otros no,
pero no se puede afirmar, en cuanto al todo, que sea o no "ley
cuadro".
Obsérvese que, en
cambio, sí resulta factible afirmar el carácter orgánico o estatutario de
determinada ley que se ocupe de los temas previstos en los artículos 151 y 152
de la Constitución, pero sobre la base de verificar si en el trámite
correspondiente el Congreso ha cumplido todos los requisitos formales que la
propia Constitución señala.
Así, podría la Corte
dictaminar de manera plena y definitiva que no es ley estatutaria aquella que
no ha sido aprobada por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, o que
no ha sido tramitada en el curso de una sino de dos legislaturas, sin necesidad
de cotejar cada uno de sus preceptos en cuanto al alcance de los mandatos que
consagran.
Pero la "ley
cuadro" es, desde el punto de vista de su trámite, una ley ordinaria, de
modo que se la distingue sólo por su contenido.
Pero también ha
dicho la Corte que una ley del Congreso no necesariamente tiene que ser
"ley marco" en su totalidad, o corresponder exclusivamente a esa
clase de leyes. En un estatuto dedicado de manera predominante a una
determinada materia -en este caso la vivienda- puede haber artículos que sean
"marco" y otros que no lo sean, o, en otras palabras, una ley no
tiene que ser ciento por ciento "marco", siempre que respete el
principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la
Constitución.
En el caso que nos
ocupa, no todo lo referente a vivienda toca simultáneamente con la actividad
financiera y, en consecuencia, en lo que escapa a ese ámbito no es aplicable el
artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución.
Debe recordarse:
"...el
Legislativo no tiene por estas razones vedada su posibilidad de estatuir normas
marco dentro de leyes más amplias o comprehensivas. Se admite la posibilidad de
que ellas sean aprobadas junto con otras que se hallen dentro del mismo haz
normativo pero que no tengan dicha calidad, lo cual no es prohibido por la
Constitución.
Por otra parte, que
el legislador, en la norma marco, establezca reglas detalladas cuando se trate
de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la órbita
del Gobierno, que es administrativa.
No puede olvidarse,
sobre este último punto, que, de todas maneras, las pautas generales que dicte
el Congreso en las leyes marco hacen parte del ejercicio de su función
legislativa. Es decir, las materias que con arreglo a la Constitución son de
reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo ni delegarse en él,
y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades extraordinarias (Art.
150, numeral 10, C.P.), no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco que el
Congreso de la República debe trazar en las materias previstas en el artículo
150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la órbita gubernamental. El
marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede establecerlo es el
Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en leyes en sentido
formal y orgánico. La potestad reglamentaria, que se amplía en tratándose de
asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el numeral 19 del
artículo 150 de la Carta, corresponde al Gobierno, pero éste ejerce una función
sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no le es posible
modificar, derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador haya dispuesto
al sentar las bases generales que orientan la actividad estatal en la materia
respectiva. El Presidente de la República apenas puede -y debe- concretar tales
directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el desarrollo de las
leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el objeto de adecuar
las pautas generales a las variables circunstancias de la economía y al manejo
de situaciones objeto de su decisión.
Es evidente,
entonces, que la Carta Política resultaría violada si se
"deslegalizaran" por esta vía asuntos que son de competencia
exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno
Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida
estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que
establece el artículo 113 de la Constitución". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997. Ms.Ps. Dr.  José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo
Mesa).
A juicio de la
Corte, deben ser "marco", en los términos del artículo 150, numeral
19, literal d), de la Constitución y de la Sentencia C-700 de 1999, los
artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es
decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo
relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de
inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en
esas actividades (art. 335 C.P.), pero escapan a tal concepto los artículos que
resulten tan específicos que constitucionalmente correspondan a la órbita de
funciones del Gobierno y los que, por su materia, estén confiados a la decisión
exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República.
Por tanto, en el
presente caso, la Corte entra a verificar, en cada artículo de la Ley acusada,
si, en la materia prevista por el numeral 19, literal d), del artículo 150 de
la Constitución, se limita o no a consagrar las pautas, directrices,
principios, objetivos y finalidades que son propios de este tipo de
legislación, o si, por el contrario, ha entrado en detalles que debió el
legislador dejar en manos del Ejecutivo, o en áreas pertenecientes al rango de
lo estrictamente monetario o crediticio, que ha debido no tratar en tanto son
de la competencia privativa del Emisor.
En el fondo, al
pronunciarse la Corte en torno al carácter general o específico de las
disposiciones acusadas, o sobre la reserva material por el contenido crediticio
o monetario de las normas, estará decidiendo si el Congreso invadió o no la
órbita funcional del Ejecutivo o del Banco de la República. Y ello sólo puede
hacerse mediante el cotejo de cada artículo.
La  Ley  546  del 23
de diciembre de 1999 contiene nueve capítulos, a saber: I.- Disposiciones
generales; II.- Recursos para la financiación de vivienda; III.-
Titularizaciones; IV.- Régimen tributario de los bonos hipotecarios y de los
títulos representativos de cartera hipotecaria; V.- Régimen de financiación de
vivienda a largo plazo; VI.- Vivienda de interés social; VII.- Mecanismos de
solución de conflictos; VIII.- Régimen de transición; IX.- Otras disposiciones.
Los capítulos que
aluden al aspecto financiero o al bursátil son el I, el II, el III, el V, el
VIII y el IX. Los capítulos IV, VI y VII no incluyen propiamente preceptos
legales que puedan encasillarse en el artículo 150, numeral 19, de la
Constitución, puesto que se refieren a un régimen tributario especial, a planes
y subsidios para vivienda de interés social, y a mecanismos de solución de
conflictos en materia de vivienda.
Procede la Corte al
análisis, bajo la anotada perspectiva, de cada uno de los enunciados acápites.
Capítulo I
El artículo 1 está
destinado a señalar el ámbito de aplicación de la Ley. Si se atiende a su
tenor, el conjunto normativo en estudio está dirigido a trazar las normas
generales y los criterios a los que debe atenerse el Ejecutivo para regular un
sistema especializado de financiación de vivienda a largo plazo, ligado al
índice de precios al consumidor, y para determinar condiciones especiales para
la vivienda de interés social, urbana y rural.
Como todo
ordenamiento, en éste debía señalarse los confines de sus mandatos, que, según
puede verse, no eran otros que los propios de una ley marco sobre financiación
de vivienda a largo plazo.
El parágrafo,
fijando ya una primera pauta que hace parte del marco, confiere autorización a
cualquier entidad, inclusive diferente de los establecimientos de crédito, para
otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en UVR,
siempre que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de
intereses ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales.
Corresponde la norma
al carácter general propio de las leyes marco, y desde ese punto de vista no
viola la Constitución, aunque la Corte estima necesario, con arreglo al
artículo 335 Ibídem, condicionar la exequibilidad en varios sentidos:
-Quienes otorguen
créditos de vivienda no pueden hacerlo sin previa autorización específica del
Estado -hoy a través de la Superintendencia Bancaria-. Por tanto, no toda
entidad, carente de permiso, podría actuar en tal sentido sin violar el aludido
mandato de la Carta; a juicio de la Corte, el legislador no puede dejar en
manos de cualquier persona o entidad el manejo del crédito en el delicado campo
de la financiación de vivienda. Las instituciones que lo hagan deben estar
perfectamente identificadas y controladas por el Estado, que está llamado
constitucionalmente a intervenir en ellas.
Al respecto, se
repite:
"La de
intervención económica resulta ser una atribución de indispensable ejercicio
por parte del Estado.
Según expresó esta
Corporación en Sentencia T-461 del 26 de octubre de 1994, la ausencia de una
autoridad que, con conocimiento de causa y sobre estimativos técnicos fundados,
defina el rumbo del sistema financiero en su conjunto representaría la
entronización del caos en dicha actividad, implicaría la pérdida de la
confianza pública en su manejo y conduciría a la ruptura de las necesarias
políticas estatales en lo concerniente a la dirección y estabilización de la
economía.
No puede olvidarse
que el señalamiento expreso de las facultades de intervención a cargo del
Presidente de la República, dentro de los marcos legales, corresponde a toda
una concepción sistemática, estructurada a partir de varias normas
constitucionales.
El artículo 333 de
la Constitución establece que la actividad económica y la iniciativa privada
son libres, pero advierte que la libertad a ellas reconocida habrá de ejercerse
dentro de los límites del bien común.
La libre competencia
económica, si bien es un derecho de todos a la luz del mismo precepto, supone
responsabilidades, por lo cual la ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exija, entre otros factores, el interés social.
Así, en materias
como las que tratan las normas demandadas, la Corte estima indispensable
recalcar que, a la luz de la preceptiva constitucional vigente y siguiendo el
criterio de la prevalencia del interés público en ella consagrado, no puede
permitirse que aspectos tales como los límites de endeudamiento de las
instituciones financieras, los topes de los créditos que ellas otorgan, las
clases y requisitos de las garantías exigidas a los deudores, o los niveles de
patrimonio mínimo de quienes ejercen la gestión financiera, queden librados a
la más absoluta discreción de los entes participantes o dependan en forma
exclusiva de las fuerzas del mercado y del incontrolado juego de la oferta y la
demanda. La presencia estatal activa, técnicamente orientada y razonablemente
dirigida, dentro de unas políticas globales que preserven el sano y armónico
desenvolvimiento de la actividad crediticia, resulta insustituible como
garantía para el público y como factor que incide en la solidez del sistema
económico en su conjunto.
Asuntos de especial
trascendencia económica como los niveles de riesgo en la colocación de los
dineros confiados a las instituciones financieras, ya por los particulares, ora
por las entidades del Estado, deben ser objeto de la permanente vigilancia del
Ejecutivo, pues las operaciones de inversión que se efectúen con tales recursos
no interesan solamente al establecimiento crediticio que las lleva a cabo, sino
primordialmente a los depositantes, asegurados e inversionistas (artículo 1º de
la Ley 35 de 1993), y, en general, afectan la integridad del componente
financiero de la economía y, por tanto, el interés público. Por ello deben
marchar dentro de los cauces que trace el Gobierno con arreglo a la ley, bajo
la perspectiva de garantizar la solidez operacional de todo el conjunto
sometido a control, la adecuada inversión de los fondos captados del público y
la transparencia del mercado.
El artículo 334 del
Estatuto Fundamental confía al Estado la dirección general de la economía,
mientras el 335, específicamente relacionado con las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, es diáfano al declarar que ellas sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará
la forma de intervención del Gobierno en estas materias.
Todo lo dicho encaja
dentro de los principios básicos que inspiran al Estado Social de Derecho
(artículo 1º C.P.), que mal podría dejar expósita la confianza pública en el
manejo ordenado, serio y transparente del sistema financiero, ni permitir que
los recursos provenientes del ahorro privado afrontaran contingencias
susceptibles de ser evitadas y controladas merced a la vigilancia de la
autoridad pública responsable de conducir y orientar la economía
nacional". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-560 del 6
de diciembre de 1994).
-En los referidos
préstamos debe garantizarse la democratización del crédito; ello significa que
las posibilidades de financiación, en particular cuando se trata del ejercicio
del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna (artículos 51
y 335 C.P.) deben estar al alcance de todas las personas, aun las de escasos
recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosas de los préstamos,
los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas
cuotas, el cobro de intereses de usura, exentos de control o por encima de la
razonable remuneración del prestamista, la capitalización de los mismos, entre
otros aspectos, quebrantan de manera protuberante la Constitución Política y
deben ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la Ley que se examina
puede ser interpretada ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u
obstaculice el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus
obligaciones.
Ello implica también
que, por la especial protección estatal que merecen las personas en cuanto al
crédito para adquisición de vivienda, las tasas de interés y las condiciones de
los préstamos no pueden dejarse al libre pacto entre las entidades crediticias
y sus deudores, entre otras razones por cuanto la práctica muestra que siendo
éstos débiles frente a aquéllas, los contratos que celebran han venido a
convertirse en contratos por adhesión en los que la parte necesitada del
crédito es despojada de toda libertad para la discusión y acuerdo en torno a
los términos contractuales. Entonces, esas tasas y condiciones contractuales
son intervenidas por el Estado; están sujetas a la fijación de topes por la
Junta Directiva del Banco de la República, que a su turno está obligada a
establecerlos y a impedir desbordamientos o alzas desmedidas que rompan el
equilibrio financiero y la estabilidad de los deudores en la ejecución y
cumplimiento de sus obligaciones. En otros términos, no son tasas que puedan
comportarse como las demás, según las leyes del mercado, sino que en ellas
deben intervenir las autoridades monetarias y crediticias, tal como lo exigen
las normas constitucionales vigentes y, aparte de este Fallo, las sentencias
C-481 del 7 de julio de 1999 y 208 del 1 de marzo de 2000, proferidas por esta
Corte, que son obligatorias para el Estado y para los particulares (Decreto
2067 de 1991).
Además, el
desarrollo de la relación contractual entre la institución prestamista y el
deudor está vigilada por el Estado a través de la Superintendencia Bancaria,
organismo por cuyo conducto el Presidente de la República ejerce la función
señalada en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política.
El artículo 2 señala
los objetivos y criterios de la Ley, el primero de los cuales -bajo cuya
directriz básica, dado su origen superior, deben interpretarse y aplicarse
todos los demás- consiste en "hacer efectivo el derecho a la vivienda
digna".
El numeral segundo
hace explícito el propósito de "proteger y fomentar el ahorro destinado a
vivienda, manteniendo la confianza del público en los instrumentos de captación
y en los establecimientos de crédito emisores de los mismos".
La protección y el
fomento del ahorro destinado a la financiación y a la construcción de vivienda
constituye también objetivo esencial dentro de la política económica del Estado
y desarrolla cabalmente los preceptos constitucionales, si bien debe entenderse
enmarcado en los postulados del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), en el
mandato de democratización del crédito (art. 335 C.P.), y en el entendido de la
permanente intervención estatal en las actividades de las entidades
financieras, cuya libertad de empresa no es absoluta pues está supeditada a una
función social que implica obligaciones, responsabilidades y restricciones
(arts. 333, 334 y 335 C.P.) y a la intervención y vigilancia estatales (art.
335 C.P.).
En la misma norma
legal acusada se señala al Estado el objetivo de mantener la confianza del
público en los instrumentos de captación en los establecimientos de crédito
emisores de los mismos.
Eso supone que, en
desarrollo de la función presidencial contemplada en el artículo 189, numeral
24, de la Constitución, la Superintendencia Bancaria tiene a su cargo la
delicada tarea de hacer efectivas las prescripciones constitucionales, legales
y reglamentarias, las obligaciones y cargas de las instituciones financieras, y
sus compromisos específicos con deudores y ahorradores, para lo cual, de oficio
o a petición de las personas afectadas, está en el deber de iniciar y adelantar
las investigaciones necesarias y de imponer las sanciones contempladas en la
ley.
La Corte ha
señalado:
" Es natural
que en el cumplimiento del papel que le es propio, el Superintendente Bancario
goce de un margen de apreciación suficiente para evaluar la conveniencia y
oportunidad de muy diversas operaciones financieras que precisamente se someten
a su consideración en guarda de la solidez y armonía de la estructura
económica, que necesariamente afecta el interés colectivo.
La ausencia de una
autoridad que, con conocimiento de causa y sobre estimativos técnicos fundados,
defina el rumbo del sistema financiero en su conjunto representaría la
entronización del caos en la actividad financiera, implicaría la pérdida de la
confianza pública en el manejo de ésta y conduciría a la ruptura de las
necesarias políticas estatales en lo concerniente a la dirección y estabilización
de la economía.
Esa perspectiva
resulta abiertamente contraria a los mandatos constitucionales. El artículo 333
de la Carta señala que la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, pero dentro de los límites del bien común; que la libre competencia
económica, si bien es un derecho de todos, supone responsabilidades; y que la
ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija, entre
otros factores, el interés social. El artículo 334 Ibídem confía al
Estado la dirección general de la economía, mientras el 335, específicamente
relacionado con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
advierte con claridad que ellas sólo pueden ser ejercidas previa autorización
del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del
Gobierno en estas materias". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-461 del 26 de octubre de 1994).
En ese contexto, la
tercera pauta señalada en la norma que se estudia, consistente en proteger a
los usuarios de los créditos de vivienda, tiene especial importancia como
"marco", cuya observancia plena, estricta y oportuna se impone al
Gobierno, mediante la expedición de normas que la desarrollen y a través de la
función eficiente y ágil de la Superintendencia Bancaria, que a la luz de este
precepto ya no puede afirmar que carezca de facultades para investigar y
sancionar a los intermediarios financieros que abusen de los deudores o que
desobedezcan o distorsionen las disposiciones legales o las sentencias
judiciales, en especial las de constitucionalidad.
Para la Corte es
claro que la Superintendencia puede y debe impartir las órdenes pertinentes a
las entidades que vigila, con miras a aplicar el ordenamiento jurídico en el
Estado Social de Derecho.
Ha señalado el
legislador (numerales 4, 5, 6, 7 y 8 del artículo examinado), en reglas que se
avienen a la Constitución en cuanto establecen el marco necesario sobre la
materia regulada, que el Gobierno Nacional está obligado a propender al
desarrollo de mecanismos eficientes de financiación de vivienda a largo plazo;
a velar para que el otorgamiento de los créditos y su atención consulten la
capacidad de pago de los deudores, con el fin de evitar que se repita uno de
los motivos centrales del fracaso del sistema UPAC; a facilitar el acceso a la
vivienda en condiciones de equidad y justicia; a promover la construcción de
vivienda a un mayor número de familias; y a "priorizar" -en la
terminología de la norma- los programas y soluciones de vivienda de las zonas
afectadas por desastres naturales y actos terroristas.
Desde el punto de
vista de su papel como norma marco, que establece postulados generales y fija
límites al Ejecutivo, y también por el aspecto de su contenido, que se somete a
los principios fundamentales de la Carta Política, este precepto es
constitucional. A la inversa, son inconstitucionales las disposiciones que el
Ejecutivo dicte contrariando las pautas en él señaladas. Será declarado
exequible, en el entendido de las premisas que deja sentadas la Corte en los
precedentes párrafos.
El artículo 3, que
será motivo de análisis por otros aspectos, define el concepto de la Unidad de
Valor Real (UVR), y por supuesto, establece una base primordial para la
posterior actuación del Gobierno en la regulación de la actividad financiera
que se despliegue dentro del sistema. Desde esa perspectiva, no viola la
Constitución.
No obstante, cuando
ya se considera el contenido mismo de la definición, se encuentra que confiere
al CONPES -Consejo Nacional de Política Económica y Social- una facultad que no
le corresponde, pues según el artículo 372 de la Constitución, la autoridad
monetaria y crediticia, es decir, la llamada a establecer la metodología para
el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionará el sistema de
financiación de vivienda a largo plazo, es únicamente la Junta Directiva del
Banco de la República, la cual, eso sí, deberá hacerlo dentro de las pautas y
reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional ha
proferido sobre el tema, entre ellas la presente. Otorgar al CONPES la
competencia para el mencionado efecto significa dejar en cabeza de un organismo
integrante de la Rama Ejecutiva una atribución de la privativa competencia de
la Junta Directiva del Emisor.
Así, pues, serán
declaradas inexequibles las expresiones "cuyo valor se  calculará de
conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica
y Social -CONPES-. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo
de la UVR, ésta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los
bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera
hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado".
Por la misma razón,
es inconstitucional el inciso segundo del artículo 3, según el cual "el
Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante -UPAC-, así como el régimen de transición de la UPAC a la
UVR". Todo ello corresponde exclusivamente a la Junta Directiva del Banco
de la República, que en sus decisiones al respecto deberá consultar las normas
de la Ley así como los fallos C-383, C-700 y C-747, proferidos por esta Corte,
y lo que se define en la presente Sentencia.
Se advierte, en todo
caso, que la inconstitucionalidad que se declara tendrá efecto hacía el futuro,
particularmente en lo que toca con la conversión de la UPAC a la UVR, ya que
las equivalencias fijadas por el Gobierno lo fueron con base en la norma
acusada, que entonces se hallaba en pleno vigor y no había sido objeto de
decisión de constitucionalidad por esta Corte. Ello, sin perjuicio de los
reclamos que puedan tener lugar ante los estrados judiciales por las reliquidaciones
efectuadas, al compararlas con lo resuelto por la Corte Constitucional en las
sentencias C-383 y C-700 de 1999.
Lo referente al
régimen de transición de la UPAC a la UVR es del resorte del legislador en
cuanto a la fijación de las pautas y principios correspondientes, función que
no puede ser delegada en el Ejecutivo ni siquiera a través de facultades
extraordinarias (art. 150, numeral 10, C.P.), menos todavía con carácter
permanente. Además, el régimen de transición entre los dos sistemas de
financiación a largo plazo está previsto en la misma Ley examinada (Capítulo
VIII).
El artículo 4 está
destinado a prever la integración del sistema especializado de financiación de
vivienda. Es propio de la ley marco, pues se trata de un elemento de política
general de vivienda que, según la Constitución, compete al legislador, y es
simultáneamente base necesaria de la posterior regulación a cargo del
Ejecutivo. Es exequible.
El artículo 5 obliga
a las antiguas corporaciones de ahorro y vivienda a convertirse en bancos
comerciales y les otorga para ello un plazo de 36 meses, que estima la Corte
deben contarse a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley, para
realizar los ajustes que implica tal adecuación.
También ordena a los
establecimientos bancarios que posean participación accionaria en corporaciones
de ahorro y vivienda que se conviertan en bancos comerciales a enajenar su
participación en el término máximo de 5 años.
Es del resorte del
legislador, mediante ley marco, el señalamiento relativo a la naturaleza de los
entes que ejerzan las actividades propias de la intermediación financiera, tal
como resulta de los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la Constitución.
Igualmente,
corresponde al legislador, de conformidad con el artículo últimamente
mencionado, establecer quiénes, cómo y dentro de qué condiciones y
características pueden ejercer las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos de captación, en cuanto se trata de actividades de
interés público. La ley, directamente, debe regular la materia y señalar la
forma de intervención del Gobierno, promoviendo la democratización del crédito.
Por este aspecto, entonces, el mencionado artículo será declarado exequible.
El artículo 6 crea
el Consejo Superior de Vivienda, organismo asesor del Gobierno Nacional en
todos los aspectos que se relacionen con la materia, e indica su conformación.
Puesto que se trata de establecer un organismo dentro de la administración
nacional, modificando además una disposición legal precedente (la de la Ley 3
de 1991), correspondía al legislador expedir esta norma. Podía hacerlo, además,
como parte del marco indispensable para la regulación del sistema de
financiación de vivienda a largo plazo. Es exequible, en cuanto ley marco, con
la salvedad de su último inciso en las expresiones que atribuyen a la
Secretaría Técnica del Consejo la función de "calcular y divulgar el valor
diario de la Unidad de Valor Real", que serán declaradas inexequibles por
significar palmaria intromisión en las atribuciones de la Junta Directiva del
Banco de la República.
A este respecto ha
de observar la Corte que la norma, contrariando la Constitución, quiso
trasladar al Ejecutivo la integridad de la función que, según aquélla, ha sido
asignada al ente directivo del Emisor, la cual tiene que ver con la definición
del valor de las unidades de cuenta creadas por la ley, que  reflejan las
variaciones en la inflación, y que son trascendentales para la determinación
del monto de las deudas y para la actualización de los saldos de las mismas.
Buscó así dejar en
cabeza del CONPES la atribución de estipular la metodología del cálculo de la
UVR; en la del Gobierno la de determinar la equivalencia entre ella y el UPAC
(art. 3) y en la Secretaría Técnica del Consejo de Vivienda -que es el
Ejecutivo también, según el Decreto 2704 del 30 de diciembre de 1999, en el
cual se había dispuesto que "temporalmente" ella sería ejercida
conjuntamente por los ministros de Hacienda y Crédito Público y Desarrollo
Económico- el cálculo y divulgación del valor diario de la UVR.
Todo ello, por
supuesto, rompe la necesaria separación funcional consagrada en el artículo 113
de la Constitución y desconoce la autonomía técnica del Banco de la República
(art. 371 C.P.) y su carácter de autoridad en los terrenos monetario y
crediticio (art. 372).
En cuanto a las
funciones del Consejo, enunciadas en el artículo 7, materia de examen,
solamente pueden ser de asesoría o apoyo al Gobierno para el cumplimiento de
las que a él competen, por lo cual debe quedar claro que no puede el Consejo
expedir normas, menos todavía si ellas hacen parte de la órbita funcional de la
Junta Directiva del Banco de la República como autoridad crediticia, o si
buscan sustituir a los organismos de control y vigilancia.
Bajo esa
perspectiva, las funciones en mención son constitucionales, siempre y cuando se
interpreten y apliquen en el sentido de que, dado su papel asesor, las
recomendaciones que formula el Consejo Superior de Vivienda, como resultado de
sus estudios, no obligan al Gobierno y menos al legislador, ni a la Junta
Directiva del Banco de la República.
El numeral 7 del artículo
demandado estatuye que el Consejo Superior de Vivienda tendrá la función de
"recomendar a la Junta Directiva del Banco de la República la intervención
temporal en los márgenes de intermediación de los créditos destinados a la
financiación de vivienda".
La expresión
"temporal" será declarada inexequible, siguiendo los criterios que
acogió la Corte en la Sentencia C-208 del 1 de marzo de 2000 (M. P.: Dr.
Antonio Barrera Carbonell), mediante la cual se declaró inconstitucional la
parte del literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, en cuanto pretendía
circunscribir a situaciones excepcionales y por un término no superior a 120
días en el año la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República
para señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los
establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas
las operaciones activas o pasivas.
En efecto, la
referencia a la temporalidad de esa atribución, hecha por la ley, contraría
abiertamente los preceptos constitucionales que señalan a la Junta Directiva
del Banco como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, sin ninguna
restricción en el tiempo para el ejercicio de sus funciones (artículos 3, 71 y
372 C.P.).
Y es claro que, como
en el expresado fallo se anotó, para la Corte resultan lesivas de la autonomía
del Banco las disposiciones legales orientadas a limitarlo en su capacidad de
discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter
económico y social que debe tener en cuenta para la fijación de las tasas
máximas de interés.
Además, la Corte, en
esta materia, debe reiterar por una parte la autonomía de la Junta Directiva
del Banco, que sin perjuicio de la coordinación con el Gobierno debe tener la
iniciativa de la aludida intervención en las tasas de interés e intermediación
-por lo cual las recomendaciones del Consejo no pueden ser sino sugerencias no
vinculantes para el Emisor, y no son requisito necesario para que intervenga
las tasas de interés para créditos de vivienda-, y por la otra la eventual
responsabilidad en cabeza de dicha Junta si permite que las tasas se desborden,
causando daño a la economía y perjuicio a los deudores. Para que tales
conceptos -autonomía y responsabilidad de la Junta- puedan tener cabal
realización, a la luz de la Carta Política, es indispensable que no se le
superponga otro órgano o cuerpo administrativo o asesor que deba trazarle
pautas, criterios u oportunidades de acción, los que únicamente las normas
constitucionales, interpretadas y aplicadas por esta Corte, y la ley, con un
sentido general, pueden indicarle en los términos de los artículos 150, numeral
22, y 372 de la Constitución.
El numeral 7
impugnado, con la excepción de la palabra "temporal", será declarado
exequible en los términos precedentes.
Capítulo II
Los artículos 8, 9,
10 y 11, acusados, consagran disposiciones generales que encajan en la
naturaleza y el sentido de una ley marco sobre financiación de vivienda, ya que
establecen pautas y criterios para que el Gobierno reglamente nuevas
operaciones destinadas a ese objeto, expresadas en UVR, y para que establezca
estímulos especiales para canalizar recursos del ahorro remunerado a la vista
con destino al mismo propósito (art. 8).
El artículo 9
específicamente autoriza a los establecimientos de crédito para emitir bonos
hipotecarios denominados en UVR, como títulos valores de contenido crediticio
destinados exclusivamente a cumplir los contratos de crédito para la construcción
de vivienda y para su financiación a largo plazo.
El artículo 10
estipula las reglas aplicables al caso de liquidación de un establecimiento de
crédito que tenga bonos hipotecarios en circulación. Y el 11 ordena al Gobierno
establecer las condiciones que permitan a las personas jurídicas sometidas a la
vigilancia y control de las superintendencias Bancaria y de Valores actuar como
originadores y creadores del mercado de bonos y títulos hipotecarios, para lo
cual el Ejecutivo deberá diseñar y adoptar mecanismos que permitan otorgar
cobertura de riesgos de tasas de interés, de liquidez y de crédito, entre
otros, así como para asegurar el mercado secundario de los bonos y títulos
hipotecarios y las condiciones en que se ofrezcan  tales mecanismos.
La Corte encuentra
que el Congreso en dichas normas establece las reglas generales que en la
materia deberá desarrollar el Presidente de la República. Bajo esa perspectiva,
a la cual se circunscribe ahora la Corte, las disposiciones en referencia son
constitucionales, si bien la exequibilidad de las mismas es relativa. Por su
aspecto material serán examinadas posteriormente por esta Corporación en otros
procesos.
Capítulo III
Los artículos 12 al
15 de la Ley acusada se refieren al régimen de titularización de cartera
hipotecaria.
Según el artículo
12, los establecimientos de crédito y las entidades descritas en el artículo 1
pueden emitir títulos representativos de créditos otorgados para financiar la
construcción y adquisición de vivienda, incluyendo sus garantías o títulos
representativos de derechos sobre los mismos y sobre las garantías que los
respaldan, cuando tengan como propósito enajenarlos en el mercado de capitales.
El artículo 13
contempla los derechos de los tenedores de títulos hipotecarios. El 14 estipula
el objeto de las sociedades titularizadoras. El 15 autoriza al Gobierno
Nacional para que directamente o por intermedio del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras participe en el capital de una o más sociedades
titularizadoras.
En cuanto normas que
regulan la actividad financiera de los establecimientos de crédito, de las
entidades del sector solidario, de las asociaciones mutualistas de ahorro y
crédito, de las cooperativas financieras, de los fondos de empleados y del
Fondo Nacional del Ahorro, todas las cuales están autorizadas para otorgar
créditos de vivienda, las aludidas disposiciones están dentro de la competencia
del Congreso y gozan de la generalidad exigida por el artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución, a la vez que desarrollan el 335 Ibídem.
En lo que se
relaciona con el aspecto analizado, los aludidos artículos serán declarados
exequibles.
Capítulo IV
El artículo 16,
único integrante de este Capítulo, no es en sí mismo una norma marco, y mal
podría serlo por cuanto su objeto consiste en contemplar una exención
tributaria y un régimen tributario especial relativo a los rendimientos de
títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda.
Bien es sabido que,
al tenor del artículo 338 de la Constitución, en tiempo de paz solamente el
Congreso puede establecer tributos de nivel nacional, y le corresponde a la
ley, de manera directa, contemplar, entre los varios elementos de cada
gravamen, sus sujetos pasivos. Por tanto, la consagración de exenciones y la
previsión de regímenes tributarios especiales corresponden privativa e
íntegramente al Congreso; no pueden compartirse con el Ejecutivo, y las
exenciones no pueden hallarse contenidas en decretos reglamentarios ni en
aquellos que desarrollan las directrices de las leyes cuadro ni en actos
administrativos en ninguna de sus categorías.
Por tanto, en cuanto
aquí se incluyeron tales exención y régimen tributario especial directamente en
la ley, con el objeto de complementar las disposiciones estrictamente
financieras sobre vivienda, sin invadir la órbita de funciones del Gobierno, no
fue violada la Constitución, y así lo declarará la Corte, sin perjuicio de que,
por su contenido material, el artículo del que se trata sea impugnado mediante
acción ciudadana, en cuyo evento esta Corporación decidirá en su momento.
Capítulo V
Este Capítulo está
destinado a señalar el régimen de financiación de vivienda a largo plazo.
En esta parte de la
Sentencia se lo examinará desde el punto de vista de las atribuciones del
Congreso al dictar las reglas generales propias de la ley marco, pero la Corte
volverá más adelante sobre su contenido, en cuanto sobre él han recaído otros
cargos de las demandas.
Según el artículo
17, que se refiere a las condiciones de los créditos de vivienda individual, el
Gobierno Nacional las establecerá, de acuerdo con los criterios que en esa
misma norma se enuncian.
Desde el punto de
vista que se viene analizando, es decir, en cuanto, con las salvedades que más
adelante se destacan, en el precepto se consagran pautas generales, criterios y
objetivos que deben ser observados por el Gobierno, es constitucional, pues en
efecto los términos en que ha sido concebido son lo suficientemente generales y
amplios, como corresponde a las normas marco.
Los artículos
siguientes (18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25) también corresponden, en su
sentido y en su forma, a la exigencia de generalidad de las normas marco en
materia financiera, pues consagran directrices relacionadas con los desembolsos
de los créditos, los intereses de mora aplicables a los mismos, los documentos
en que habrán de constar los contratos, el deber de información a cargo de las
instituciones crediticias, la posibilidad de los deudores de constituir
patrimonio de familia inembargable, los derechos notariales y los gastos de
registro, la cesión de créditos y las referencias a los créditos para la
construcción de vivienda.
Sin perjuicio de
posteriores análisis por otros conceptos, en este aspecto serán declarados
exequibles.
Capítulo VI
El Capítulo VI de la
Ley alude a la vivienda de interés social.
El artículo 26
introduce reglas mínimas para los planes de ordenamiento territorial, los
cuales deberán contemplar zonas amplias y suficientes para la construcción de
todos los tipos de vivienda de interés social definidos por los planes de
desarrollo y por las reglamentaciones del Gobierno, de tal manera que se
garantice la solución del déficit habitacional en ese rango de vivienda.
En el segundo inciso
de la misma norma se amplía el plazo para la adopción de planes de ordenamiento
territorial en los municipios, los distritos y la Isla de San Andrés, y se
prorrogan por tres (3) meses los plazos contemplados en la Ley 505 de 1999, con
excepción de los previstos en el artículo 10 de dicha Ley.
El inciso 3 dispone
que el Gobierno establecerá estímulos en materia de asignación de recursos para
vivienda, equipamiento e infraestructura vial y de servicios que no constituyan
transferencias, dirigidos a los municipios y distritos que hayan adoptado su
plan de ordenamiento territorial antes del 30 de junio del año 2000.
El artículo 27
contempla los criterios para la distribución regional de los recursos del
subsidio para vivienda de interés social.
El artículo 29
estatuye que, de conformidad con el numeral segundo del artículo 359 de la
Constitución Política, durante los cinco años siguientes a la vigencia de la
Ley se asignará, de los recursos del presupuesto nacional, una suma anual
equivalente a ciento cincuenta mil millones de pesos expresados en UVR, con el
fin de destinarlos al otorgamiento de subsidios para la vivienda de interés
social subsidiable. Agrega que la partida presupuestal en referencia no podrá
ser objeto en ningún caso de recortes presupuestales.
El segundo inciso de
este artículo ordena:
"Para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución
Política de Colombia las entidades del Estado o de carácter mixto, que
promuevan, financien, subsidien o ejecuten planes de vivienda de interés social
subsidiable, directa o indirectamente diseñarán y ejecutarán programas de
vivienda urbana y rural, especialmente para las personas que devengan hasta dos
(2) salarios mínimos y para los desempleados. Dichos programas se realizarán en
distintas modalidades en los términos de la Ley 3ª de 1991".
El artículo 31
dispone que los derechos notariales y gastos de registro que se  causen con
ocasión de la constitución o modificación de gravámenes hipotecarios a favor de
un participante en el sistema especializado de financiación de vivienda, para
garantizar un crédito de vivienda individual de interés social no subsidiable,
se liquidarán al cuarenta por ciento (40%) de la tarifa ordinaria aplicable. Si
en razón de su cuantía pueden ser objeto de subsidio directo, el artículo prevé
que tales gravámenes se liquiden al diez por ciento (10%) de la tarifa
ordinaria aplicable.
El inciso 3 dice
que, para efectos de los derechos notariales y gastos de registro, la
constitución del patrimonio de familia (art. 22), se considerará en todos los
casos como un acto sin cuantía.
El artículo 32
destina el 20% de los recursos provenientes de las inversiones forzosas con que
cuenta FINAGRO a la financiación de vivienda de interés social rural.
El artículo 33
establece que los beneficiarios de subsidio de vivienda que hayan perdido la
misma por imposibilidad de pago, pueden obtener de nuevo el subsidio de
vivienda por una vez más, previa solicitud a las instituciones encargadas de su
asignación.
Ninguna de las
normas que se acaban de enunciar corresponde a la índole de pautas o criterios
"marco" relativos a la actividad de los establecimientos financieros
y de intervención, es decir, no son de aquellas disposiciones legales a las que
se refiere el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución. No
buscan establecer directrices en materia financiera sino reglas concretas
referentes a planes de ordenamiento territorial, distribución de recursos para
el subsidio de vivienda de interés social, destinación de recursos
presupuestales con ese objeto, derechos notariales, gastos de registro en
cuanto a vivienda de interés social y destinación forzosa de recursos de
FINAGRO para la financiación de esa misma clase de vivienda en el nivel rural.
Son, pues, preceptos
propios de un régimen de vivienda aunque no están llamados a regular la
actividad de las instituciones financieras, y guardan íntima relación con el
desarrollo legal de los artículos 13, incisos 2 y 3, y 51 de la Carta Política.
Que no sean
"marco" no los hace inexequibles. Ya se ha dicho que en un  mismo
ordenamiento expedido por el Congreso pueden coexistir normas de la aludida
categoría con otras que no lo sean.
Las normas que se
han citado, del Capítulo VI de la Ley, son todas de competencia del Congreso,
de conformidad con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 51, 150, 288,
334 y 359 de la Constitución, es decir que no hay en ellos, por el aspecto
considerado -la posible intromisión del Congreso en asuntos del resorte del
Ejecutivo o de otros órganos del poder público- motivo alguno de
inconstitucionalidad.
Los artículos 28, 30
y 34, acusados por el mismo motivo, si bien tocan todos con aspectos
financieros (obligación de los establecimientos de crédito de destinar recursos
a la financiación de vivienda de interés social, garantías para bonos
hipotecarios con tal destinación, y aplicación de las normas de la Ley a los
créditos de vivienda de interés social), gozan de la generalidad exigida a las
leyes "cuadro" y, por ende, en cuanto al cargo, serán declarados
exequibles.
Capítulo VII
En el Capítulo VII
el legislador pretendió regular lo atinente a la solución de los conflictos o
diferencias que se presenten entre las entidades financieras que otorguen
créditos para construcción o adquisición de vivienda y sus deudores.
No se trata
evidentemente de disposiciones que puedan ser clasificadas como
"marco" en materia financiera, ya que no establecen reglas generales,
criterios ni objetivos a los cuales deba atenerse el Presidente de la República
para los fines previstos en el numeral 19, literal d), del artículo 150 de la
Constitución.
Son, por el
contrario, normas completas, que consagran en toda su extensión y de manera
específica preceptos materialmente legislativos mediante los cuales se
introduce la cláusula compromisoria respecto de la relación jurídica existente
entre entidades financieras prestamistas y deudores hipotecarios; se señala el
procedimiento arbitral y se fijan las reglas referentes a costas y gastos en el
curso de los mismos.
No se puede decir
que mediante estas disposiciones haya usurpado el Congreso la función propia
del Ejecutivo por ser demasiado concretas, y en tal sentido serán declaradas
exequibles, sin perjuicio de posteriores análisis por el aspecto material, si
son demandadas.
Capítulo VIII
Los artículos 38 a
49 están dedicados a prever el régimen de transición entre el antiguo y el
nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, lo que resultaba
imperativo para el legislador habida cuenta de la declaración de
inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, contemplaban el
ordenamiento aplicable.
Desde luego, esas
disposiciones deben ser examinadas, en relación con el cargo, para establecer
si se ajustaron a la Constitución, limitándose a consagrar reglas generales,
principios y criterios.
Debe observarse
inicialmente que en algunos de los artículos fueron fijados términos que, al
momento de proferir el presente fallo, ya vencieron.
Pero, siguiendo su
reiteradísima jurisprudencia, la Corte Constitucional resolverá acerca de las
normas acusadas, tomando en consideración que están produciendo efectos, tanto
en lo referente a reliquidación de las obligaciones como en materia de abonos y
reclamos, y también en lo relativo a posibles investigaciones respecto de
entidades financieras por haber incumplido o vulnerado sus mandatos.
Es claro que, en
consecuencia, no carece de objeto la determinación de exequibilidad o
inexequibilidad que adopte esta Corporación.
El artículo 38
establece la denominación  en UVR de las obligaciones contraídas en el
desaparecido sistema UPAC; el 39 ordena la adecuación de los documentos
contentivos de las condiciones de los créditos; el 40 obliga al Estado a
invertir las sumas previstas en los artículos siguientes en la financiación de
vivienda individual a largo plazo y en la formación de ahorro; el 41 y el 42
contemplan las reglas aplicables a los abonos respecto de los créditos
hipotecarios otorgados en UPAC, fijando reglas distintas según que los deudores
se hubiesen encontrado al día o en mora a 31 de diciembre de 1999; el 43
estipula que el valor abonado a cada crédito hipotecario por concepto de las
reliquidaciones previstas en la Ley, así como los subsidios en ella consagrados
a favor de los titulares de la opción de readquisición de vivienda dada en pago
constituirán un pago que, como tal, liberará al deudor frente al
establecimiento de crédito acreedor, y constituirá excepción en los procesos
que se adelanten por los deudores para reclamar devoluciones o indemnizaciones
por concepto de las liquidaciones de los créditos o de los pagos efectuados
para amortizarlos o cancelarlos; el 44 crea una inversión obligatoria temporal
en los denominados "Títulos de Reducción de Deuda (TRD); el 45 señala los
sujetos obligados a invertir en TRD; el 46 prevé la opción de readquisición de
vivienda para quienes la entreguen o hayan entregado en dación en pago; el 47
autoriza a los establecimientos de crédito para comercializar los inmuebles
recibidos a título de dación en pago; el 48 autoriza la creación de un fondo de
reserva para la estabilización de la cartera hipotecaria, que será administrado
por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno
Nacional; y el 49 dispone que, con cargo a los recursos de dicho fondo, el
Banco de la República ofrecerá a los establecimientos de crédito coberturas de
riesgo (del diferencial entre la tasa de interés de mercado y la inflación)
para el saldo de cartera individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre
de 2000.
Un análisis de las
disposiciones en referencia permite afirmar -en relación con el cargo del que
se viene tratando- que, en líneas generales, con las excepciones que más
adelante se destacan, han sido dictados por el Congreso dentro del ámbito de
sus atribuciones, ya que señalan las directrices que deben ser aplicadas para
la introducción del nuevo sistema de financiación a largo plazo.
Hay en estas
disposiciones un mayor grado de concreción, lo que sin embargo no las hace
inconstitucionales, pues debe observarse que tienen por objeto prever las
reglas necesarias para el tránsito normativo en torno a relaciones jurídicas en
curso, que habían tenido su comienzo en la celebración de contratos y en el
otorgamiento de préstamos hipotecarios al amparo de las disposiciones legales
precedentes, los que deben continuar ejecutándose bajo el imperio de las
nuevas, que en su gran mayoría son de orden público y, por su propia
naturaleza, de efectos inmediatos.
En ese orden de
ideas, asuntos que claramente están reservados a la competencia constitucional
del legislador, como el relativo a la modificación general de los documentos
contentivos de las obligaciones ya contraídas, o la disposición, también
general, de hacer abonos a los créditos, las inversiones forzosas establecidas,
o la opción de readquirir viviendas previamente entregadas a título de dación
en pago, no podían quedar libradas a la discreción del Gobierno ni ser objeto
de decretos dotados apenas de fuerza administrativa o reglamentaria.
La Corte debe
afirmar en esta ocasión que, pese al carácter general atribuido por la Constitución
a los preceptos integrantes de las leyes "marco" (art. 150, numeral
19, C.P.), como no hay un traslado de competencia legislativa a la cabeza del
Gobierno, sino que éste debe desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva,
los lineamientos, las políticas y los criterios fijados en la ley, habrá
necesariamente disposiciones dotadas de un carácter más específico pero siempre
legislativo, en la medida en que la materia correspondiente está reservada
exclusivamente al legislador. En otros términos, en este tipo de leyes lo que
queda para la actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de
índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente
de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con
las leyes de facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución.
Esto hace que, en
cuanto al cargo enunciado se refiere, las normas del Capítulo VIII, con las
salvedades que se indican inmediatamente, sean declaradas exequibles, como lo
serán, advirtiendo eso sí que pueden ser estudiadas por la Corte, en este u
otros procesos, en relación con cargos distintos.
Ahora bien, por las
razones que en esta misma providencia fueron esbozadas en lo referente a la
distribución de competencias entre Congreso, Gobierno y Junta Directiva del
Banco de la República, es inexequible la frase "según la equivalencia que
determine el Gobierno Nacional", del artículo 38, y las expresiones
"o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional", del numeral 3
del artículo 41 acusado, y "en los términos que determine el Gobierno
Nacional", del parágrafo 1 del mismo artículo.
La inexequibilidad
surtirá efectos hacia el futuro, como se explicó al hablar de la disposición
contemplada en el artículo 3, pero sin perjuicio del derecho que tienen las
personas a reclamar ante los jueces si consideran que la equivalencia en
cuestión no se ajustó a las providencias proferidas por esta Corte (sentencias
C-383 y C-700 de 1999).
A juicio de la
Corte, no se está regulando en las expresiones mencionadas algo integrante de
la actividad financiera -lo que encuadraría en el artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución- sino que se transfiere al Gobierno una
competencia que toca específica y directamente con el crédito, campo en el cual
la llamada a tomar determinaciones, como autoridad crediticia dotada de
autonomía, es la Junta Directiva del Emisor.
En lo demás, y con
las excepciones a que se refiere la Corte más adelante, estos preceptos son exequibles
en cuanto corresponden a la naturaleza general señalada en el artículo 150,
numeral 19, literal d), de la Constitución.
Anótase que en el
numeral 2 del artículo 41, cuando se ordena a los establecimientos de crédito
reliquidar el saldo total de cada uno de los préstamos utilizando la UVR para
todos los días comprendidos entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de
1999, se condiciona dicha reliquidación a la lista que publique el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en
el Decreto 856 de 1999.
Ello, aunque pudiera
parecer contrario a la distribución de competencias que en este Fallo se ha
defendido, entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, no
lo es en realidad, puesto que la norma no está facultando al Ministerio de
Hacienda para que fije la metodología de cálculo de la UVR, como sí lo hizo el
artículo 3 que se declarará inexequible en ese punto, ni tampoco para
determinar materialmente el aludido valor. Si bien se estudia el precepto, lo
único confiado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el
tema de la reliquidación es aplicar, mediante referencia temporal, una
metodología señalada con anterioridad a la expedición misma de la Ley, cuando
se creó la UVR mediante Decreto 856 de 1999, aplicable inicialmente a los TES
(Títulos de Tesorería Clase B de que trata el Decreto 2599 de 1998, destinados
a financiar apropiaciones del presupuesto general de la Nación), y
posteriormente, por adopción legal, a los créditos de vivienda.
Allí la UVR se
definió como "unidad de medida que en razón de la evolución de su valor en
moneda legal colombiana con base en el índice de precios al consumidor,
reconoce la variación en el poder adquisitivo de la moneda colombiana" y
se fijó una metodología posteriormente transferida por la referencia de que se
trata, al sistema legal.
La Corte no tiene
competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 856 de
1999, de carácter administrativo, pero entiende que la sola remisión a dicha
norma, con carácter temporal -como se advierte en el artículo- no viola
precepto constitucional alguno, ya que se trata de un procedimiento mecánico de
equivalencias, sujeto desde luego a las reclamaciones que por posible contravención
de las sentencias C-383 y C-700 de 1999 pudieren formularse ante los jueces.
En consecuencia, el
numeral 2, objeto de demanda, habrá de ser declarado exequible.
Lo anterior no obsta
para que la Corte, por el aspecto material o por otros cargos, en esta o en
futuras providencias, vuelva sobre las normas del Capítulo en mención -aun las
declaradas exequibles por este cargo- para definir si son o no
constitucionales.
Capítulo IX
Los artículos 50 a
58 contienen disposiciones varias sobre avalúos y avaluadores, régimen especial
de negociación en bolsa de valores que se ofrecen en el país para realizar
operaciones sobre bonos hipotecarios y títulos hipotecarios, registro en
centrales de riesgo, fomento a la competencia, comisión congresional de seguimiento
sobre el cumplimiento de la  ley, protección especial para los adquirentes de
vivienda individual, incentivos para la financiación de vivienda de interés
social subsidiable y vigencia de la Ley.
Igualmente, por
artículo transitorio 57, se extendió hasta el 31 de enero de 2000 lo que había
dispuesto el artículo 14 del Decreto Legislativo 2331 de 1998 respecto de
daciones en pago.
Todas estas
disposiciones son de competencia del legislador. Mediante ninguna de ellas se
invadió la órbita propia del Ejecutivo ni el ámbito de otra rama u órgano del
poder público.
Se declarará su
constitucionalidad en cuanto al cargo, sin perjuicio del análisis material que
pueda asumir la Corte en virtud de demandas específicas.
3. Las unidades de valor real
El eje del sistema
de financiación de vivienda contemplado en la Ley 546 de 1999 está constituido
por las denominadas "unidades de valor real" (UVR), que quiso el
legislador reemplazaran a las extinguidas "unidades de poder adquisitivo
constante" (UPAC), y que obedecen al mismo propósito: salvaguardar al
acreedor por la depreciación de la moneda, causada por la inflación.
Las UVR no fueron
creadas por el estatuto materia de análisis sino por el Decreto 856 de 1999, en
el cual se las concibió para mantener actualizado el valor de las inversiones
en títulos de deuda pública TES.
Los ciudadanos
demandantes consideran que la figura de la UVR es de suyo inconstitucional por
cuanto hace imposible que se cumpla el cometido de diseñar un sistema adecuado
de financiación de vivienda a largo plazo con miras a satisfacer el derecho de
las personas a una vivienda digna (art. 51 C.P.).
El artículo 3 de la
Ley demandada, que define el concepto, expresa que se trata de una unidad de
cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en
la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.
En otros términos,
la Ley consagró una forma de contabilizar determinadas obligaciones contraidas
con el sistema financiero para la construcción o adquisición de inmuebles
destinados a vivienda, con el propósito de sostener en el tiempo el valor real
de lo adeudado, librando así al acreedor de las contingencias propias de la
pérdida de poder adquisitivo de la moneda. Y ello sin perjuicio del interés que
cobran las entidades financieras, como resulta del artículo 17 de la Ley, según
se verá más adelante.
Como lo expresó el
economista Eduardo Sarmiento Palacio en su concepto presentado a la Corte,
"el préstamo se ajusta de acuerdo con la corrección monetaria en términos
de la inflación y se le adiciona una tasa de interés que es establecida por las
CAV. De esta manera, los usuarios tienen que cubrir el préstamo original más el
ajuste de la inflación más la tasa de interés".
Como lo dijo la
Junta Directiva del Banco de la República dentro de este mismo proceso, se
trata simplemente de una "medida contable".
Se entiende,
entonces, que la UVR no es una moneda, pues no tiene existencia física ni
jurídica como tal, y carece en sí misma de poder liberatorio: no sustituye al
peso como unidad monetaria ni es medio de pago. Mediante ella solamente se
actualiza el valor de los pesos prestados, según evolucione la inflación.
A juicio de esta
Corte, puede el legislador, sin violar la Carta Política, en una ley marco que
regule el sistema de financiación de vivienda, contemplar una unidad de cuenta
que refleje en las cantidades adeudadas el comportamiento del proceso
inflacionario. Al hacerlo, define unas reglas de las cuales parten los contratantes
en su relación jurídica y facilita que, por las características y el objeto de
los créditos, se expresen los saldos todavía no pagados en términos reales para
que sobre ellos, ya actualizados, se calcule el interés. Así, el capital
prestado conserva su poder adquisitivo y la entidad prestamista no resulta
castigada por el aumento de la inflación, medido con base en el índice de
precios al consumidor. Ello es legítimo y, por tanto, la sola consagración de
una norma que permita cuantificar el impacto de la depreciación monetaria no
vulnera precepto alguno de la Constitución.
El artículo 3, al
que se circunscribe este análisis, dice que las UVR habrán de reflejar el poder
adquisitivo de la moneda "con base exclusivamente en la variación
del índice de precios al consumidor certificado por el DANE" (subraya la
Corte), lo cual implica que la Junta Directiva del Banco de la República -que
tendrá a su cargo el cálculo de la UVR a partir de esta Sentencia- no podrá
considerar para el efecto factor alguno distinto. Sólo con ese sentido y
alcance será declarada exequible la norma, ya que todo elemento o sistema
extraño que haga crecer más la UVR que la inflación significaría cobrar al
deudor lo que no debe por concepto del puro ajuste de los saldos a su cargo.
La Corte proclama
una vez más que la función del Banco Central y de su Junta Directiva está
enmarcada por los postulados del Estado Social de Derecho, a la luz de los
cuales sólo se adecúa a la Constitución un sistema de financiación de vivienda
en el que, bajo estricta regulación e intervención estatal, se preserve el
equilibrio económico entre los contratantes, protegiendo especialmente a los
deudores para que no pierdan sus inmuebles por la imposibilidad de pagar los
créditos que les han sido otorgados.
Por otra parte, el
sistema técnico de cuantificación y actualización de las cuentas que se
establecen en relación con el préstamo debe ser suficientemente claro y
específico desde el principio, en cuanto a la modalidad de cálculo prevista y
en lo relativo a la manera como se reflejará en sus cuotas. El deudor -quien
garantiza el pago mediante hipoteca del inmueble construido o adquirido,
eliminando así todo riesgo para el acreedor- también debe contar con la
seguridad acerca de la obligación que contrae y en torno a la forma en que
evolucionará, para no ser tomado de sorpresa con alzas imprevistas o
injustificadas.
La UVR, en
consecuencia, únicamente es aceptable desde el punto de vista constitucional si
sirve para introducir con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta
Directiva del Banco de la República debe actuar, tal como lo propone en su
concepto el Procurador, el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo
del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas
cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en
norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el
incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los
préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su
cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope
exclusivo.
En síntesis, no se
considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3 que la contempla, siempre
que refleje verdadera y exclusivamente la inflación.
Además, como se
estudiará inmediatamente, el sistema que en esa figura se funda no es
constitucional si permite que la inflación, ya cobrada mediante ella, se vuelva
a cobrar en los intereses.
4. Los
intereses remuneratorios
Como antes se
resaltó, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999 fijó los criterios generales a
los que está sujeto el Gobierno Nacional al establecer las condiciones de los
créditos de vivienda a largo plazo.
Tales créditos,
según la norma, estarán denominados exclusivamente en UVR, aunque según su
parágrafo, las entidades a las que se refiere el artículo 1 de la Ley están
autorizadas para otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal
colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa
fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de
amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente
el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin
penalidad alguna.
Expresamente ordena
el mismo parágrafo que a estas operaciones se apliquen todas las disposiciones
previstas en la Ley para los créditos destinados a financiación de vivienda
individual. Y, por tanto, les son aplicables todos los condicionamientos que
más adelante se explican, contenidos en esta Sentencia, al fallar sobre la
exequibilidad del precepto.
En cuanto a la
fijación del "marco" que habrá de ser desarrollado por el Gobierno,
hay que advertir que -según se expresó en otro aparte de este mismo Fallo-, el
Ejecutivo podrá dictar decretos al respecto en aquellos asuntos que sean de su
competencia. No así en la que constitucionalmente corresponde a otros órganos
del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la República. Esta, como lo
previene el artículo 372 de la Constitución, es la autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia, "conforme a las funciones que le asigne la
ley", no el Gobierno, y en consecuencia, en aspectos tales como la
determinación del valor de la UVR y la fijación del interés remuneratorio
máximo al que se aludirá en esta Sentencia, nada tiene que reglamentar el
Ejecutivo; la Junta debe actuar en desarrollo de las pautas trazadas por la ley
y según las condiciones de exequibilidad que la presente Sentencia señala.
En lo referente a
cada uno de los criterios enunciados en el artículo 17 acusado, se tiene lo
siguiente:
a) Se aviene a la
Constitución el señalado en el numeral 1 del artículo 17, que exige que los créditos
de los que se trata deben estar destinados a la compra de vivienda nueva o
usada o a la construcción de vivienda individual. Tal es el objeto de la Ley, y
al delimitar su ámbito, circunscribiéndolo a vivienda, el legislador  define
el  marco  que  traza,  de  acuerdo con los artículos 51, 150 -numeral 19,
literal d)- y 335 de la Constitución Política.
b) El numeral 2
exige expresamente a tales créditos: "Tener una tasa de interés
remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no
podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia
del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y
deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual
efectiva".
Que los créditos tengan
una tasa de interés remuneratoria no contraviene la Constitución, pues es
lícito que el prestamista obtenga un rendimiento. Pero esta Corte estima que sí
resulta abiertamente opuesto a la Carta Política que esa tasa de interés no
tenga límite alguno y que en ella se vuelvan a incluir los puntos del aumento
de la inflación.
En efecto, en lo que
hace al primer aspecto, debe insistir la Corte en que, por ser el del acceso a
la vivienda digna un derecho de rango constitucional que el Estado debe hacer
efectivo (art. 51 C.P.), y por haberse establecido como objetivo prevalente en
la Constitución de 1991 la democratización del crédito (art. 335 C.P.), según
los lineamientos del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), las tasas de
interés aplicables a los créditos de vivienda deben ser intervenidas por el
Estado; no pueden ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta
autonomía por cuanto su determinación según las fluctuaciones del mercado hace
posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante,
impongan a sus deudores tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos,
haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crédito, y
que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique
la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y
por el cual deben velar las autoridades competentes.
Es un hecho
públicamente conocido que los deudores de las entidades crediticias no pactan
en realidad con ellas las tasas de interés, ni las discuten, y que, por el
contrario, en una posición de absoluta indefensión, los intereses les son
impuestos, de modo que deben optar, sin remedio, entre aceptarlos y no tomar el
préstamo, ya que suscriben contratos por adhesión. Es allí donde aparece la
función interventora del Estado, que está llamado a fijar topes a las tasas de
interés que se cobran y a velar porque esos topes se respeten.
La Corte expresó al
respecto:
"...la
Constitución de 1991 señala como uno de los valores fundamentales, conforme a
los cuales se organiza el Estado Colombiano, el de la justicia, para cuyo
efecto declara que la pacífica convivencia de los asociados ha de realizarse en
un “orden justo”, que, al propio tiempo, implica que la actividad de las
autoridades y de los  particulares ha de adelantarse conforme a los principios
democráticos.
(...)
En ese mismo orden
de ideas, la Constitución actual autodefine al Estado Colombiano como “Estado
Social de Derecho”, lo que explica la existencia, en el ordenamiento
constitucional,  de normas dirigidas a ese propósito, entre ellas, el artículo
51, en el cual se consagra el derecho a la adquisición y conservación de una
vivienda digna, por lo que imperativamente allí se dispone que, corresponde al
Estado fijar “las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”,
así como se dispone que para el efecto promoverá “sistemas adecuados de
financiación a largo plazo”.
(...)
"...el
otorgamiento y la aceptación de créditos por las entidades financieras para la
adquisición y conservación de vivienda, mediante contratos de mutuo con
garantía hipotecaria, no se rigen de manera absoluta por el principio de la
autonomía de la voluntad sin limitación alguna, sino que ellos son contratos
que han de obedecer a la intervención del Estado, esto es, que son contratos de
los que  la  doctrina denomina “dirigidos”,  en los que, en aras del
interés público y las finalidades sociales, se restringe la autonomía de la
voluntad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-846 del 6
de julio de 2000. M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).
Por ello, tal como
se encuentra redactada la norma del artículo 17, numeral 2, de la Ley 546 de
1999, es inconstitucional, puesto que al permitir el cobro de un interés
remuneratorio que se libra a los vaivenes del mercado y que en teoría
"convienen" las partes pero en el que se impone siempre la voluntad
de una de ellas (la más fuerte en la relación contractual), el legislador no
cumplió el cometido señalado por la Constitución por cuanto, en este aspecto,
no estableció las directrices ni los criterios que han de ser aplicados en los
créditos, y por ende dejó consagrado un sistema falto de toda idoneidad para
hacer efectivo el derecho que garantiza el artículo 51 de la Constitución Política.
Como lo manifestó la
Decana de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de
Colombia, doctora Consuelo Corredor Martínez, en su concepto remitido a la
Corte, en este punto de la tasa de interés, la Ley 546 de 1999 usa la capacidad
regulatoria del Estado sobre el sistema financiero de la vivienda sólo en
parte, pues se reserva el derecho de fijar el valor periódico de la UVR y la
forma de calcular su reajuste periódico con base en el IPC, pero "renuncia
a su capacidad de intervención en la determinación de la tasa de interés
remuneratoria y, al contrario, deja la decisión en manos del mercado y en
particular de la entidad financiera, otorgando además una garantía mínima de
protección al usuario en el sentido de que 'dicha tasa de interés será fija
durante toda la vigencia del crédito' y deja una insólita posibilidad 'a menos
que las partes acuerden una reducción de la misma', la cual por supuesto es
imposible de practicar por sugerencia o solicitud del deudor individual".
La experta consultada
observa al respecto que, para el caso del UPAC, hasta 1991, la tasa de interés
remuneratoria fue controlada por el Estado, de lo cual deduce con razón que
"dentro de estos parámetros es posible afirmar que los montos globales a
pagar por efecto de las tasas de interés remuneratorias, cobradas sobre la UVR,
pueden ser iguales o superiores a las del sistema UPAC".
En fin, los
usuarios, con una norma tan indefinida, quedan sometidos -sin consideraciones
ni defensa- a las leyes del mercado, como si la Constitución Política no se
hubiera resuelto por el Estado Social de Derecho, y en la práctica en manos de
las entidades del sector financiero, que les habrán de imponer las tasas de
interés que quieran.
Los anteriores
elementos de juicio se complementan con lo expuesto ante la Corte
Constitucional por la Sociedad Colombiana de Economistas, que en su concepto
manifestó:
"A todo lo
anterior debe agregarse un hecho fundamental que ha estado ausente en el análisis
del Gobierno y del sector financiero: la vivienda no es un negocio. En lo
primario, no genera renta por sí misma. Es un derecho social, es decir, es un
bien mérito. En particular la vivienda social. Por lo tanto, la adquisición de
vivienda no genera rentabilidad per se, por lo que el costo del dinero
destinado a financiamiento de vivienda debe obedecer a otros parámetros más
asequibles al bolsillo de los colombianos y no pretender que sea precisamente
la línea de crédito más costosa en la historia del país y una de las
actividades más acosadas de cargas onerosas...".
Para la Corte, la
total falta de restricción en la fijación de las tasas de interés en materia de
vivienda vulnera el principio de orden justo que contempla como valor
primordial el Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los
deudores, pues en niveles excesivos, como los que se vienen cobrando, tales
intereses se convierten en confiscatorios, en total contradicción con los
artículos 34 y 58 de la Constitución Política.
La Corte coincide
con el Defensor del Pueblo, quien, en su intervención dentro de este proceso,
expresó que, si bien la Ley 546 de 1999 estableció límites y parámetros para la
UVR, no señaló los límites a la tasa de interés remuneratoria, con lo cual se puede
presentar un desbordamiento de la misma, de tal forma que en el futuro la
financiación resultará inadecuada e injusta, violando principios
constitucionales.
Más adelante añade
el Defensor del Pueblo:
"Un aspecto en
el que el país debe avanzar es el debate sobre la eficiencia de la banca y,
asociado a esto, los márgenes de intermediación. Precisamente, la diferencia
entre los intereses activos y pasivos, o margen de intermediación, es un
indicador de la eficiencia relativa del sector bancario nacional. Los tipos de
interés generalmente reflejan la capacidad de respuesta de las instituciones
financieras a la competencia y a los estímulos de precios, así como también a
tasas obligatorias de reserva y créditos selectivos y controles de los
intereses. En Colombia, según el FMI, este margen era de 8,8 puntos en 1990 y
de 10,8 puntos en 1996, nivel que ha venido creciendo hasta llegar a la
coyuntura actual, en la que el conjunto del sector financiero está captando
recursos a una tasa de 10,37% efectivo anual (nivel de la DTF) y los está
colocando a una tasa máxima permitida de 26,09% (más allá de la cual se
considera usura). Esto indica que el margen de intermediación es de 16 puntos,
uno de los más altos del mundo, aun si se compara con los márgenes de naciones
en vías de desarrollo como Chile (3,9 puntos), Venezuela (8 puntos) o Costa
Rica (9 puntos). En los países desarrollados este nivel normalmente no supera
los 5 puntos, llegando incluso al extremo de Canadá, donde el margen es de 1,7
puntos.
El elevado margen de
intermediación del sistema financiero colombiano indica una pérdida de
eficiencia y una competencia imperfecta. Las consecuencias de esta realidad se
traducen en un mayor valor del dinero, en detrimento de los distintos actores
de la economía, en especial las familias.
Ahora bien, el
margen específico de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda está, a la fecha,
en 13 puntos, toda vez que el promedio de captación es de 10,99% y el
colocación 23,90%, según la Superintendencia Bancaria. Un elevado margen en
este tipo de créditos explica, en parte, el problema de la financiación de
vivienda en el país".
Los intereses
desbocados, sin control ni medida, rompen el equilibrio mínimo entre las partes
y hacen imposible que el deudor cancele la obligación contraida, tal como
aconteció con el UPAC, y puede ocurrir con la UVR si el precepto en estudio se
mantiene en su tenor textual sin interpretarlo, como lo hará la Corte, conforme
a la Constitución.
Por otra parte, el
empresario financiero, mediante esa remuneración desmedida, cuando ya ha sido
resarcido mediante la unidad de cuenta UVR por el deterioro que sufriría en su
valor el dinero prestado, como efecto de la inflación, resulta enriqueciéndose
sin causa y empobreciendo injustificadamente al deudor, lo cual hace que la
norma legal acusada, al prever simplemente "un" interés
remuneratorio, dejado al querer de las instituciones prestamistas,
"pactándolo" en cada contrato por adhesión, permite la usura y el
atropello por parte del intermediario, dejando expósito al deudor, y hace
impracticables un sistema "adecuado" de financiación de vivienda a
largo plazo (art. 51) y la democratización del crédito (art. 335 C.P.) en todas
las modalidades de los préstamos de vivienda.
En el otro aspecto
relativo al alcance del numeral 2 del artículo 17 examinado, en el sentir de la
Corte resulta inconstitucional la consagración de un sistema que permite el
doble cobro de la inflación y que, como se viene diciendo, no estipula criterio
alguno para delimitar el incremento o la variación del interés remuneratorio,
con grave perjuicio para el deudor, bien que se trate de constructor o de
adquirente de vivienda por préstamo individual, y con el efecto inadmisible, si
se tiene en cuenta el artículo 51 de la Constitución, de hacer impagables los
créditos, lo cual a su turno afecta a las entidades financieras acreedoras, a
las que interesa que se les devuelva lo prestado.
No se olvide que la
actividad de intermediación financiera, en el Estado Social de Derecho, supone
responsabilidades; y tiene una función social que implica obligaciones, lo que
sencillamente significa que su libertad, lejos de ser absoluta o de hallarse
exenta de controles e intervenciones, está marcadamente restringida y dirigida
por el Estado.
Tampoco puede
desconocerse el carácter de interés público de dicha actividad, aunque sea
desempeñada por particulares, de modo que el Estado debe intervenir en ella
según lo disponen los artículos 334 y 335 de la Constitución.
Más aún, la ley -y
en lo que a ella corresponde, la Junta Directiva del Banco de la República- se
encuentran obligadas a "delimitar (subraya la Corte) el alcance de
la libertad económica" cuando así lo exija, entre otros factores, el
interés social, que indudablemente está afectado en el tipo de créditos de los
que trata la Ley 546 de 1999.
Debe tenerse en
cuenta que,  cobrada como está en las UVR (y lo estaba en las UPAC) la
corrección monetaria, como forma de conservar el poder adquisitivo del dinero
prestado aun a pesar del proceso inflacionario, el interés que se cobre por
parte de las entidades financieras no puede reflejar de nuevo como uno de sus
componentes el resarcimiento por inflación o por depreciación de la moneda,
pues ello significaría doble cobro de la inflación, lo que carecería de toda
justificación tanto desde el punto de vista jurídico como bajo la perspectiva
económica, por lo cual el interés que se cobre dentro del sistema de
financiación de vivienda, para construcción y para adquisición de inmuebles
destinados a vivienda, no puede ser sino remuneratorio, es decir, debe pagar
únicamente el servicio del crédito y los costos de administración. Ello, en el
curso de la relación jurídica en cuestión, resulta lícito y justo, pero la
remuneración no puede ser desproporcionada ni irrazonable, ni estar exenta del
control estatal ni de los límites que los organismos competentes introduzcan, y
menos llevar a la ruina a los deudores.
En toda tasa de
interés debe distinguirse entre lo que, dentro de su cuantía, está llamado a
indemnizar al acreedor por la depreciación de la moneda, lo que corresponde a
los costos de su actividad y lo que de manera específica tiene que ver con su
ganancia en la operación respectiva, que, para ser constitucional en Colombia,
debe ser racional y proporcionada, no usuraria.
Para la Corte, una
cosa es que el prestamista sea resarcido por la depreciación que sufre la
moneda cuando es afectada por la inflación (corrección monetaria o ajuste por
inflación), y ello está claramente previsto en las normas acusadas con la
formulación de la UVR -lo cual, se repite, es legítimo-, y otra muy distinta
-que debe ser rechazada por injusta y por inconstitucional- que el prestamista
ya indemnizado por concepto de inflación la cobre otra vez en los intereses.
Ante la Corte
expresó el experto economista Humberto Camargo:
"Cobrar en un
crédito de 30 años (puesto que el largo plazo comienza a los 5 años)
simultáneamente interés y corrección monetaria, es decir doble tasa de
inflación más adehalas, no resulta razonable, lícito ni económico,
puesto que si con un plazo de 15 años la UPAC obligó a los deudores a pagar más
de 20 veces el valor del préstamo al cobrarles similares magnitudes, la UVR que
es la misma UPAC pero duplicando la inflación, que dicho sea de paso no ha
disminuido  aunque el computador del DANE haga milagros, con una tasa de
interés en constante aumento, como lo estamos viviendo, obligará a los deudores
a sufragar más de 40 veces el monto del crédito" (negrillas y
subrayado en el texto original).
El economista Alvaro
Montenegro, también consultado por la Corte, distingue entre la tasa de interés
nominal y la tasa de interés real:
"En principio,
el mercado determina la tasa de interés nominal. Sin embargo, el hecho de que
ésta sea determinada por el mercado no implica que sea justa, porque en la
práctica, por poder monopólico o influencias, se pueden manipular ambos
componentes, el real y el que supuestamente representa la inflación, como
sucedió en el pasado con las altas tasas de interés cobradas en los préstamos
hipotecarios (16-18 por ciento) y la vinculación de la corrección monetaria a
la DTF. Aunque no existe consenso entre los economistas acerca de una única
tasa de interés real, en términos históricos las tasas reales en el mundo han
estado entre el cinco y el diez por ciento. En este sentido la ley actual de
vivienda 546 de 1999 puede atentar (la Corte Constitucional considera que
atenta) contra el artículo 51 constitucional, que habla de sistemas adecuados
de financiación, en razón de que no evita ni prohibe que las tasas reales se
puedan elevar a niveles exagerados, dado que las deja al mercado"
(aclaración entre paréntesis, fuera del texto original).
El mismo experto
añade:
"Básicamente,
la tasa de interés nominal puede cobrarse de dos maneras: o se cobra completa
sobre el saldo adeudado, o primero se aplica la tasa de inflación al saldo y
luego a este saldo ajustado se aplica la tasa de interés real, da lo mismo. En
el primer caso se debe cobrar sobre el monto del saldo adeudado en pesos, como
en un crédito tradicional BCH. En el segundo caso, el saldo se ajusta o expresa
en Uvrs y sobre esto se cobra el interés real. Pero aunque este procedimiento
es financieramente correcto, es justo solamente si la corrección monetaria
verdaderamente refleja la inflación y la tasa de interés del préstamo refleja
la tasa de interés real libre de manipulación" (subraya la Corte).
Por lo tanto,
concluye:
"Es aceptable
el interés sobre la UVR siempre y cuando se trate de interés real y no
nominal. El sistema UPAC original limitaba el interés real que se podía
cobrar por encima de la corrección a un máximo de 7.5%; luego, dicho tope se
elevó un poco, pero siempre se mantuvo un tope en la versión original del
sistema. La liberación de las tasas reales del sistema, junto con las cuotas
supermínimas y la inclusión de la DTF en la corrección, fueron la causa del
exagerado costo de los créditos hipotecarios. Si hubiera suficiente competencia
no sería necesario poner topes a la tasa de interés. Sin embargo, en años
recientes la competencia se redujo a medida que las corporaciones se compraban
unas a otras".
(...)
"Es razonable
cobrar simultáneamente corrección e interés sobre un préstamo de largo plazo si
y sólo si dicha corrección refleja la pérdida en el poder adquisitivo y dicha
tasa de interés es la tasa de interés real y no una tasa de interés inflada o
manipulada" (subraya la Corte).
A su turno, el
economista Eduardo Villate Bonilla, en relación con este tema, conceptuó ante
la Corte:
"La tasa de
interés real está definida como aquella que se cobra por encima de la inflación
o sobre el capital expresado en unidades que se reajustan con la
inflación...".
(...)
"Es importante
recordar que el crédito hipotecario a largo plazo requiere unas condiciones de
protección especiales para que las tasas reales de interés no superen ciertos
límites, porque de otra manera se convierte en impagable, tal como se ha
demostrado dolorosamente en la reciente crisis colombiana".
A la pregunta,
formulada por esta Corte, acerca de si aparecía viable económicamente que con
el nuevo sistema los deudores hipotecarios pudieran pagar sus créditos, el
economista Eduardo Sarmiento Palacio conceptuó:
"Dentro de las
condiciones prevalecientes, la tasa de interés de los préstamos resulta doce
puntos por encima de la inflación. Esta cifra es mucho mayor que la
rentabilidad del capital y mucho mayor que el rendimiento de los arriendos. Los
usuarios quedan expuestos a erogaciones muy superiores al aumento del ingreso y
a un aumento de los pasivos con respecto a los activos. En el fondo, se está
induciendo a la comunidad a adquirir un bien por encima de su costo de
oportunidad. Por lo demás, el sistema se torna vulnerable. En cualquier momento
que se presente una caída de la actividad económica que ocasione la reducción
de los salarios o la baja de los precios de la construcción, los deudores se
encontrarían ante la imposibilidad de cumplir las obligaciones y entregar
masivamente las propiedades, tornando insolvente el sistema. En este sentido,
se mantienen las condiciones que llevaron a la crisis actual".
(...)
"Una vez
corregida la práctica de calcular la corrección monetaria con el DTF y la
capitalización de intereses, subsiste el problema del margen de
intermediación. Nada se gana estableciendo la corrección monetaria en
términos de la inflación cuando los bancos pueden establecer en donde quieran
el margen de intermediación. Por este camino se puede conformar un sistema
injusto e insolvente. La dificultad se presenta en todos los niveles, pero es
especialmente crítica en la financiación de largo plazo. En este caso no existe
la competencia del ahorro que lleve a los intermediarios financieros a
establecer los márgenes en niveles competitivos. Por el contrario, disponen de
una amplia disponibilidad para fijarlos en el nivel que les reporta la máxima
ganancia monopólica".
La Sociedad
Colombiana de Economistas expuso lo siguiente:
"La tasa de
interés que se cobra sobre el capital es una herramienta suficiente para
considerar la remuneración del capital en cualquier crédito. Como lo ha sido
históricamente para la humanidad en todas sus edades. Al ser la tasa de interés
equivalente a la tasa de crecimiento de la productividad neta de la economía en
su conjunto, ya ha involucrado previamente conceptos como la inflación y
devaluación, como en el caso de la utilidad neta de las compañías al final del
año, así como también es el resultado del PIB al final de cada período, el
cual, como es de todos conocido, en el más óptimo de los casos no llega al
8-10%, después de agregarle y quitarle todos los movimientos de la economía en
su conjunto. Por tal razón, conceptuamos que introducir la corrección monetaria
al capital y en no pocos casos al mismo interés capitalizado es una distorsión monstruosa
del concepto económico del capital y de la tasa de interés, tal como se
conceptúa en el mundo entero".
La Corte
Constitucional acoge en este punto la tesis formulada por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 18 de septiembre de 1995
(expediente 4256. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Esteban Jaramillo Schloss), en
la que se manifestó:
"...necesario
es comenzar advirtiendo que al reconocerse intereses corrientes sobre
determinada suma adeudada, se incluye como componente de la respectiva tasa la
depreciación monetaria pues bien sabido es que, por norma general y así lo
exigen las reglas del mercado de capitales en un país donde impera la libre
competencia económica según los términos del Art. 333 de la C.N., el tomador
del dinero debe pagar al prestamista institucional, por sobre el denominado
costo financiero estricto, un precio justo que al segundo le permita cubrir sus
expensas operativas, crear reservas para hacerle frente a riesgos en los que la
depreciación monetaria juega sin duda un papel preponderante y obtener, en fin,
un razonable aprovechamiento empresarial.
En efecto, 'el
interés legal comercial asimilado al corriente bancario (884 del C. de Co.)
-tiene dicho la entidad pública rectora de la actividad financiera en Colombia-
es certificado por la Superintendencia Bancaria de conformidad con las
ponderaciones de los promedios de las tasas que han venido cobrando los
establecimientos bancarios, conforme a la oferta y la demanda existente de
fondos prestables, así como factores de tiempo, riesgo, inflación y devaluación
propios de las condiciones financieras y monetarias del mercado. En este orden
de ideas el interés corriente bancario surge de la conjugación de los factores
antes señalados, en una fórmula financiera que permite establecer la tasa de
interés aplicable a un período determinado (concepto 900055703-3 del 01 de
noviembre de 1990). Así pues como en el cálculo del monto de este tipo de
intereses, se tienen en cuenta fenómenos como la inflación y la devaluación, este
interés no es compatible con la corrección monetaria, pues equivaldría a un
doble reconocimiento del mismo hecho. El interés bancario corriente
involucra un porcentaje de corrección monetaria y otro de tasa pura'.
(Superintendencia Bancaria, Oficio 93003771-2 del 9 de marzo de 1993)"
(subraya la Corte Constitucional).
En la tasa de
interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está
comprendida solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de
prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:
-La indemnización
del acreedor por la disminución del poder adquisitivo de la moneda como
consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal
están incluidos los de la inflación.
-Los gastos
administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero.
-La remuneración a
que tiene derecho la entidad prestamista, en desarrollo de su negocio, es
decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y
adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en
los préstamos de vivienda, como se ha dicho.
Si de la tasa de
interés nominal deducimos los puntos correspondientes a la inflación, queda una
tasa real. Para la Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más
costos administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los
registros contables.
Como en los
préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la Ley examinada, el saldo del
capital prestado es actualizado al ritmo de la inflación, en dicha unidad de
cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es
cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es inconstitucional. Luego,
para que la norma no sea declarada inexequible, debe entenderse que la tasa
remuneratoria sólo es la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación.
En otro aspecto,
para que la norma acusada se entienda ajustada a la Constitución, es
indispensable que, según resulta de la Sentencia C-747 de 1999, la tasa de
interés remuneratorio por préstamos de vivienda, calculada sobre los saldos
insolutos, no sea compuesto sino simple, y debe sumarse a los puntos de la
inflación, no multiplicarlos, pues eso significaría que se la cobrara
doblemente.
Ahora bien, como en
esta Sentencia se define que la tasa de interés remuneratorio no puede quedar
descontrolada ni sujeta a las variables propias del mercado, y las de
intermediación de vivienda vienen siendo las más altas, deben reducirse
significativamente por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer
posible la realización del derecho a una vivienda digna (art. 51 C.P.) y para
que sea verdadera la democratización del crédito (art. 335 C.P.). Entonces, la Junta,
en su condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto motivado en
que se justifique su decisión, deberá fijar la tasa máxima de interés
remuneratorio que se puede cobrar por las entidades financieras en este tipo de
créditos. Ella, a su turno, será siempre inferior a la menor de todas las tasas
reales que se estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de
la Superintendencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los puntos de
dichas tasas, e independientemente del objeto de cada crédito, y a la tasa
menor se le deberá descontar la inflación para que no se cobre doblemente.
Se trata, no de
porcentajes ocasionales o eventuales cobrados en casos de excepción por ciertas
entidades financieras, sino de tasas ofrecidas en igualdad de condiciones a
todas las personas y aplicables normalmente a los créditos que otorgan en el
giro habitual de sus negocios.
Desde luego, no se
entienden incorporadas como tasas de referencia con el objeto previsto en este
Fallo las que extraordinariamente otorgue un intermediario financiero en forma
especial a su clientela, ni las que el mismo intermediario o las empresas
pacten mediante convención o acuerdo con sus trabajadores, para los créditos
que les pueda otorgar en calidad de tales.
En todo caso, las
tasas aplicables a vivienda -se repite- serán las menores del mercado.
La interpretación
que se prohija no admite la comparación del crédito de vivienda con otros
créditos que puedan considerarse similares a éstos, pues la financiación de
vivienda, por su protección constitucional y su finalidad social, debe estar
sujeta a reglas especiales que signifiquen una sustancial diferencia, en las
tasas de interés, respecto de todos los demás créditos.
La tasa, así fijada
por el Banco de la República, previa certificación de la Superintendencia
Bancaria, de manera inmediata a la comunicación de esta Sentencia, será
obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si
pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la
Junta Directiva del Banco Emisor fije, con la necesaria repercusión en el monto
de las cuotas futuras, todas las cuales estarán regidas por la norma en el
sentido de que, ya disminuida la tasa de interés, permanecerá fija durante toda
la vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla.
Sólo en esos
términos se entiende constitucional el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546
de 1999. De lo contrario, es inexequible, y así lo declarará la Corte.
5. El cobro de
intereses sobre la UVR
El numeral 2, objeto
de consideración, manifiesta que la tasa de interés remuneratorio será
"calculada sobre la UVR".
Esta parte de la
disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser
objeto de actualización son los saldos insolutos, a medida que se paguen las
cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como
en esta Sentencia se prevé.
Por otra parte, en
las cuotas mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección
por inflación a medida que se cause, evitando así que se lleve al capital. Para
el efecto, el deudor puede dirigirse a la entidad financiera y solicitarle que
le cotice en las facturas correspondientes los ajustes por inflación en la
medida en que se van causando. Y puede, desde luego, modificar estas
instrucciones en la oportunidad anual que para pedir reestructuración de su
crédito contempla el artículo 20 de la Ley acusada.
En caso de que el
deudor no lo exprese así, los saldos ajustados por la inflación incluirán la
corrección ya causada pero no pagada en las cuotas.
6. La
exequibilidad de otras reglas sobre la tasa de interés en los créditos de
vivienda
-Es exequible que
los intereses en este tipo de créditos se cobren en forma vencida y que no puedan
capitalizarse.
Lo primero, por
cuanto, como lo dice el economista Guillermo Silva Sánchez, en respuesta
dirigida a esta Corte sobre los aspectos técnicos del crédito, "el cobro
de interés por anticipado constituye una forma de usura, pues se cobra sobre
una suma superior a la entregada", lo cual significa, en términos
constitucionales, que el legislador, consciente de la ruptura del equilibrio
entre las partes y del injustificado traslado patrimonial del deudor al
acreedor si el pago anticipado de intereses fuese admitido, lo prohibió
explícitamente, y para ello goza de atribuciones constitucionales.
En efecto, como se
ha dicho en el presente Fallo, el crédito en general en un Estado Social de
Derecho está sujeto al control y a la intervención del Estado (art. 335 C.P.),
y el crédito de vivienda en particular goza de especial protección con miras a
garantizar el verdadero ejercicio del derecho contemplado en el artículo 51 de
la Carta.
Las normas que en
esta materia se dictan por el legislador son de orden público, en razón de los
intereses generales que buscan proteger, y su indudable carácter imperativo
impide que las partes estipulen en contrario, pues si así se admitiera
resultarían inútiles todas las previsiones de la ley en el marco de relaciones jurídicas
en que, como acontece con las que se examinan, una parte goza de mayor poder
efectivo que la otra.
La ley en tales
casos viene a imponer restricciones a la parte dominante dentro del contrato,
para equilibrar las fuerzas y producir los efectos queridos por el orden
jurídico, impidiendo las estipulaciones en contrario.
El segundo aspecto,
relacionado con la prohibición de capitalizar los intereses, no es sino una
consecuencia asumida por la ley, del principio de la cosa juzgada
constitucional (art. 243 C.P.), ya que dicha modalidad financiera en  los
créditos para vivienda fue declarada inexequible mediante Sentencia C-747 del 6
de octubre de 1999 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).
-Es exequible la
norma del numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999 en cuanto exige que
la tasa de interés sea fija durante toda la vigencia del crédito de vivienda, a
menos que las partes acuerden una reducción de la misma, y que se exprese única
y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva.
Para la Corte es
claro que, según lo dicho en los párrafos anteriores, el legislador bien puede
establecer esta clase de reglas imperativas, con miras a mantener la
estabilidad en la relación jurídica y en garantía de la debida certidumbre por
parte de los deudores respecto de la tasa de interés que están pagando. Es a
todas luces en su defensa que el numeral acusado plasma el carácter invariable
de la tasa de interés a lo largo de la ejecución del contrato, pues nítidamente
establece que esa inmutabilidad de la tasa impide que se la aumente durante la
vigencia del crédito, pero no que se la disminuya, lo cual es perfectamente
posible cuando las condiciones del mercado hayan variado o las circunstancias
del deudor así lo exijan, siempre, desde luego, que las partes en el contrato
consientan en ello.
El precepto debe ser
entendido y aplicado en armonía con la parte final del artículo 20 de la Ley
546 de 1999, y con el condicionamiento que a él introduce esta Corporación.
Allí se indica que, con base en la información clara y comprensible que deberán
recibir los deudores de créditos individuales hipotecarios, en la cual está
comprendido el tema de los intereses a pagar anualmente, los que se cobrarán
con las cuotas mensuales en el mismo período, podrán solicitar a los establecimientos
de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada año calendario,
la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su
real capacidad de pago, pudiéndose, de ser necesario, ampliar el plazo
inicialmente previsto para su cancelación total. Lo cual condicionará esta
Corte, en punto de su exequibilidad, en el sentido de que las entidades
financieras no pueden negarse a la reestructuración solicitada si se dan las
condiciones objetivas para ello.
En todo caso, si
hubiere controversia en torno a tales condiciones objetivas, debe decidir la
Superintendencia Bancaria.
Lo dicho es
aplicable entonces al acuerdo sobre reducción de intereses en todos los
créditos vigentes y, por supuesto, en los nuevos, ya que tanto la norma del
artículo 17, numeral 2, como la del 20, demandados, otorgan tratamiento
uniforme en estos aspectos a todos los deudores hipotecarios de créditos para
vivienda.
Desde luego, las
tasas de interés ya pactadas en contratos vigentes tendrán que modificarse por
vía general con arreglo a la presente Sentencia, si habían contemplado
intereses superiores a los que surgirán del ejercicio que de su competencia
haga la Junta Directiva del Banco de la República, al indicar, previa
certificación de la Superintendencia Bancaria, cuál es la tasa máxima que se
puede cobrar en este tipo de créditos, que será siempre inferior a la menor o
más baja de todas las que se estén cobrando en el sistema financiero.
7. El plazo de
amortización
No encuentra la Corte
reparo alguno en lo relativo a la exequibilidad del numeral 3 del artículo 17,
que señala como característica de los créditos objeto de su regulación la de
tener un plazo de amortización comprendido entre cinco años como mínimo y
treinta como máximo. Está dentro de la competencia del legislador, al dictar
los principios, objetivos y criterios a que se refiere el artículo 150, numeral
19, literal d), de la Constitución, señalar los límites aplicables a los plazos
de los créditos en este renglón de la actividad financiera.
Obviamente, esos
plazos pueden ser modificados por las partes, tal como lo expresa esta
Sentencia, en los casos de reestructuración de los créditos (art. 20 de la Ley
546 de 1999) y en los eventos en que, al cumplir lo aquí fallado, sin aumentar
las cuotas que se vienen pagando, se vaya amortizando a capital desde la
primera.
8. La garantía
mediante hipoteca
Tampoco es
inconstitucional, a juicio de la Corte, que los préstamos, según lo previene el
numeral 4 del artículo 17 impugnado, estén garantizados con hipotecas de primer
grado constituidas sobre las viviendas financiadas. El legislador está
facultado para señalar todo lo concerniente al régimen de garantías de las
obligaciones, y las reales se justifican en créditos como los aquí previstos
para neutralizar el riesgo que corre el acreedor, al colocar altas sumas de
dinero destinadas a la financiación de vivienda.
9. Relación entre
el monto del préstamo y el valor de la vivienda
El numeral 5 del
artículo 17 no viola la Constitución cuando exige que los préstamos para
vivienda no excedan el porcentaje que, de manera general establezca el Gobierno
Nacional sobre el valor de la respectiva unidad de habitación, sin perjuicio de
las normas previstas para la financiación de vivienda de interés social
subsidiable.
En primer lugar, la
ley traza un marco con arreglo al artículo 150, numeral 19, literal d), de la
Constitución, al que debe sujetarse el Ejecutivo para concretar la relación que
debe existir entre lo que se presta y el valor de la vivienda financiada con el
crédito. La norma es al respecto suficientemente general, pero plasma un
principio indispensable para la razonabilidad del sistema, ya que impide que
las personas contraigan obligaciones muy superiores a su verdadera capacidad de
pago y que financien la adquisición del bien por la totalidad de su valor,
comprometiendo todos los recursos individuales y familiares en el mismo objeto
y precipitando situaciones de futura imposibilidad de cumplimiento de la
obligación que se contrae.
Por otro lado, el
criterio que señala el legislador estimula el ahorro previo de la persona o de
la familia y permite que la contratación del crédito se haga por una suma
inferior, asegurando así la viabilidad del pago.
Como la propia norma
lo advierte, el principio contemplado en el numeral que se estudia debe
aplicarse sin perjuicio de las normas previstas para la financiación de
vivienda de interés social subsidiable.
10. Relación
entre la cuota del préstamo y los ingresos familiares
Indica el numeral 6
del artículo 17 demandado que en los créditos de vivienda individual la primera
cuota del préstamo no podrá representar un porcentaje superior al que
establezca, por reglamento, el Gobierno Nacional.
Se trata de una
norma "marco", que da lugar a la actuación administrativa del
Presidente de la República, quien deberá dictar el decreto por el cual indique
el porcentaje de los ingresos familiares que delimitará el monto de la primera
cuota de los préstamos.
Es una disposición
que protege simultáneamente al deudor y a la entidad financiera: al primero por
cuanto consulta su capacidad de pago, impide que en la amortización por
vivienda se distraigan los dineros destinados a otras necesidades de la familia
y delimita desde el principio, mediante norma de orden público, la cuota que
debe pagarse; a la segunda, toda vez que esta regla facilita que la atención
del crédito sea viable.
Está dentro de las
atribuciones del legislador contemplar esta clase de preceptos, orientados a
hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna, asegurando, como
lo ordena el artículo 51 de la Constitución, elementos adecuados para tal fin.
La alusión a la
primera cuota es lógica, ya que ella es el punto de referencia que se debe
tomar en cuenta para las siguientes y, además, es en el momento de celebrar el
contrato o de reestructurar el crédito que pueden las partes considerar el
nivel de ingresos familiares del deudor.
La Corte
condicionará la exequibilidad de este numeral, relacionándolo con el artículo
20, para que se entienda que las expresiones "primera cuota" se
refieren no solamente al primer pago que haga el deudor en el comienzo de la
ejecución del crédito, sino también al primero que efectúe después de haber
sido reestructurado el mismo, en los términos del inciso segundo de dicho
precepto, el cual precisamente busca que, si hay lugar a ello, dentro de los
dos primeros meses de cada año calendario, por solicitud del deudor, que debe
ser aceptada por la institución financiera, si median condiciones objetivas, se
ajuste el plan de amortización a la real capacidad de pago de aquél, siendo
posible incluso que, si se necesita, se amplíe el plazo inicialmente previsto
para la cancelación total del crédito. Sólo en estos términos se entiende
exequible el indicado numeral 6. Bajo cualquier otro entendido será declarado
inexequible.
11. Los sistemas
de amortización
La Corte considera
que se acomoda a la Constitución el numeral 7 del artículo 17 de la Ley 546 de
1999, a cuyo tenor los sistemas de amortización en los créditos para vivienda
tendrán que ser expresamente aprobados por la Superintendencia Bancaria.
En efecto, el
artículo 335 de la Carta Política, al referirse a la actividad financiera la
califica como de interés público y encomienda a la ley la misión de regular la
forma de intervención del Gobierno en ella y promover la democratización del
crédito.
Por otra parte, el
artículo 189, numeral 24, de la Constitución le ordena al Presidente de la
República ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control
sobre las personas que adelanten la actividad financiera, y es evidente que,
como lo ha repetido la jurisprudencia de esta Corporación, los mecanismos a
través de los cuales operan los intermediarios y las modalidades de su gestión,
especialmente en créditos sujetos a la protección y atención especial del
Estado -como el de vivienda- están supeditados a verificación, control,
orientación y restricción a cargo de la Superintendencia Bancaria, organismo
que cumple, desde luego en los términos de la ley, la aludida función
presidencial.
Ahora bien, los
planes de amortización en la clase de créditos objeto de análisis están
llamados a realizar los principios constitucionales referentes a la vivienda y
al crédito y las reglas básicas que estipula la ley marco.
En consecuencia, no
cualquier plan puede ser aprobado por la Superintendencia, que deberá velar por
el acatamiento a esos postulados.
Así, la Corte
entiende que se vulneraría el artículo 51 de la Constitución, en el que se
exige al Estado prever sistemas adecuados de financiación a largo plazo,
si se permite en tales planes que los deudores paguen en sus cuotas solamente
intereses, ya que al no amortizar nada a capital no disminuye la base sobre la
cual se liquidan los réditos.
Por tanto, el
numeral en cuestión solamente es constitucional si se condiciona en el sentido
de que ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda puede
permitir que en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. Desde la primera
cuota ellos deberán contemplar la amortización a capital para que el saldo vaya
disminuyendo, y será sobre los saldos insolutos, actualizados según evolucione
la inflación, que se cobren los intereses remuneratorios en los términos de
esta Sentencia.
Desde luego, para no
causar perjuicio a los usuarios, esta amortización al capital desde la primera
cuota no se podrá traducir bajo ninguna circunstancia en aumento de las cuotas
que vienen pagando, para lo cual, si es del caso, podrá ampliarse el plazo
inicialmente pactado.
12. Posibilidad
de prepago de los créditos sin sanción
El numeral 8 del
artículo acusado autoriza que los créditos puedan prepagarse total o
parcialmente en cualquier momento sin penalidad alguna. Dice también que, en
caso de prepagos parciales, el deudor tendrá derecho a elegir si el monto
abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo de la obligación.
Esta regla no
corresponde a nada distinto del cumplimiento de la Sentencia C-252 del 26 de
mayo de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza Mejía) y del acatamiento al principio
de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.).
13. Información
adecuada, completa y oportuna sobre el deudor y la previsible evolución del
crédito
El numeral 9 del
artículo 17 impugnado dispone:
"Para
su otorgamiento, el establecimiento de crédito deberá obtener y analizar la
información referente al respectivo deudor y a la garantía, con base en una
metodología técnicamente idónea que permita proyectar la evolución previsible
tanto del precio del inmueble, como de los ingresos del deudor, de manera que
razonablemente pueda concluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser
puntualmente atendido y estaría suficientemente garantizado".
A juicio de la
Corte, se trata de una disposición que encaja en la órbita de atribuciones del
legislador, y resulta acorde con el artículo 51 de la Constitución, en cuanto,
por su razonabilidad, contribuye con certeza a la previsión de un sistema
adecuado de financiación de vivienda, a la vez que otorga transparencia y
seguridad a las operaciones crediticias.
No se encuentra en
el texto transcrito vicio alguno de inconstitucionalidad.
14. Exigencia de
seguros. Redenominación de obligaciones en UVR
El numeral 10 del
artículo 17, materia de demanda, exige que los créditos de vivienda individual
a largo plazo estén asegurados contra los riesgos que determine el Gobierno
Nacional.
Es esta una pauta
necesaria para preservar la garantía que se otorga y la conservación del
patrimonio del deudor. Corresponde al sentido de una ley "marco" en
la materia y no desconoce precepto alguno de la Constitución, pues resulta
apenas natural que el legislador señale las cargas de los contratantes y adopte
las medidas preventivas, razonables y proporcionales, que estime adecuadas para
estructurar la política que traza, en este caso la de vivienda.
El parágrafo del
artículo 17 ya ha sido examinado en su primera parte, y la Corte lo halla
constitucional.
También lo es el
segundo inciso de dicho parágrafo, toda vez que se trata simplemente de otorgar
a los deudores de los establecimientos de crédito la posibilidad de que sus
obligaciones puedan redenominarse en moneda legal colombiana si, al momento de
entrar en vigencia la Ley, ya estaban vigentes pero denominadas en UPAC.
15. Desembolsos
El tenor del
artículo 18, que establece la forma en que habrán de producirse los desembolsos
de los créditos otorgados a la luz de los preceptos que se examinan, señala la
posibilidad de que ello se haga en moneda legal -regla general- o, a solicitud
del deudor, en bonos hipotecarios expresados en UVR. En ambas formas se respeta
la normatividad constitucional, pues en la primera se utiliza la moneda
colombiana determinada por el legislador (art. 150, numeral 13, de la Carta
Política) y en la segunda se otorgan títulos que actualizan, según la
inflación, el valor de lo prestado, lo cual no quebranta las normas del
ordenamiento jurídico por las mismas razones expuestas en torno a la figura de
la UVR.
Que los términos de
los bonos hipotecarios en los cuales puede representarse el desembolso sean
establecidos por las superintendencias Bancaria y de Valores, en las áreas de
sus respectivas competencias, es algo que puede y debe consagrar el legislador
para someter la emisión y colocación de los títulos correspondientes y la
actividad que en esta materia cumplen las instituciones financieras a unas
reglas mínimas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 150, numeral 19, literal
d); 189, numeral 24, y 335 de la Carta Política.
También es
constitucional, en cuanto se ajusta al objetivo de protección especial y
consulta la naturaleza de los créditos, que la parte final de la norma exija
que los destinados a la financiación de vivienda de interés social tengan que
ser desembolsados en moneda legal colombiana, con la autorización -que repite
lo ya dicho en términos generales por el parágrafo del artículo 17- de otorgar
ese tipo de créditos en moneda legal colombiana. Respecto de lo cual debe
anotarse por la Corte que ello no modifica la sujeción de los mismos a las
disposiciones de la Ley y a las condiciones que en relación con su
exequibilidad se contemplan en la presente Sentencia.
16. Intereses de
mora
Dice el artículo 19
acusado que en los préstamos de vivienda a largo plazo no se presumen los
intereses de mora, lo cual significa que, para poder ser cobrados, deben
pactarse. Y cuando se pacten, la norma legal -que es de orden público-
determina para ellos un monto máximo: no podrán ser superiores a una y media
veces el interés remuneratorio pactado y solamente podrán cobrarse sobre las
cuotas vencidas.
No cabe duda de que
allí el legislador está en ejercicio de su competencia para formular las
directrices básicas propias de una ley de vivienda, otorgando a ésta y a las
personas que la adquieren la protección especial que resulta de las normas
constitucionales.
Desde luego, ha de
observarse que el interés remuneratorio pactado -tomado por la norma como base
para la fijación del tope máximo del interés moratorio- sigue las reglas del
artículo 17 de la Ley y los condicionamientos plasmados en este Fallo respecto
del mismo: se trata del interés convenido, pero a su vez, si, en los contratos
vigentes, era superior al que resulte de la definición general que en
desarrollo de esta providencia fije la Junta Directiva del Banco de la
República, debe ajustarse de inmediato, con la necesaria repercusión en los
intereses de mora, si se hubiesen acordado, en los términos del precepto que se
analiza.
La Corte considera
que, en cuanto norma especial de protección, es acorde con los principios y
mandatos constitucionales la segunda parte del artículo en estudio, según la
cual los créditos de vivienda no podrán contener cláusulas aceleratorias que
consideren de plazo vencido la totalidad de la obligación hasta tanto no se
presente la correspondiente demanda judicial.
Igualmente se aviene
a la Constitución, como norma de carácter imperativo, la regla final del
artículo, a cuyo tenor el interés moratorio incluye el remuneratorio.
Estos dos principios
hacen parte del sistema de regulación de la actividad financiera según los
artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la Constitución, y desarrollan
a cabalidad el artículo 51 Ibídem. Se busca lograr un equilibrio entre
las partes, brindando protección especial y seguridad jurídica al deudor
hipotecario.
Así, pues, en los
aspectos aquí examinados, y con los condicionamientos expuestos, se declarará
la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 546 de 1999.
17. Homogeneidad
contractual
De acuerdo con la
función de vigilancia y control que corresponde al Presidente de la República
en los términos de la Ley, según el artículo 189, numeral 24, de la Constitución,
tal como lo resalta la Corte en otros apartes de la presente providencia, es
ajustado a la Constitución que el artículo 20 objeto de proceso ordene a la
Superintendencia Bancaria -por cuyo conducto cumple el Presidente la indicada
atribución- establecer condiciones uniformes para los documentos contentivos de
las condiciones del crédito y sus garantías, mediante las cuales se formalicen
las operaciones activas de financiación de vivienda individual a largo plazo.
Ello confiere seguridad jurídica a las partes y, en el caso del deudor, le hace
posible conocer desde el comienzo las reglas del contrato, que de conformidad
con el principio de igualdad, no serán distintas de las contempladas para todas
las demás personas en sus mismas condiciones.
El inciso 2 del
artículo 20 tiene gran importancia, en cuanto garantiza a los usuarios del
crédito de vivienda la certidumbre, desde el momento en que se inicia la
relación jurídica y de manera permanente a lo largo de la vigencia del
préstamo, acerca de las condiciones económicas del mismo, de los intereses que
se le cobran, de la manera como están estructuradas sus cuotas mensuales y de
la amortización que, en los términos de esta Sentencia, van efectuando.
En efecto, exige el
legislador -y ello es propio de una ley marco de vivienda, en cuanto fija
requerimientos esenciales relativos al crédito sobre ella- que durante el
primer mes de cada año calendario los establecimientos financieros remitan a
sus deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda una
información clara y comprensible, que incluya como mínimo una proyección de lo
que serán los intereses por pagar en el período anual y los que se cobrarán en
cada cuota mensual, todo de conformidad con las instrucciones que anualmente
imparta la Superintendencia Bancaria.
Se deduce de lo
dicho que, a partir de la disposición en comento, ha debido desaparecer el
fenómeno de la ignorancia generalizada entre los usuarios en torno al
desenvolvimiento de sus relaciones financieras con la entidad crediticia y
respecto al estado actual de sus obligaciones. En buena parte, la crisis del
sistema UPAC y las dificultades para el afianzamiento del nuevo esquema de
financiación de vivienda han obedecido a la desinformación del público, y en
particular de los deudores, sobre la normatividad en vigor y en relación con la
forma como en cada caso se liquidan y discriminan los distintos pagos incluidos
en las cuotas periódicas que tienen a su cargo.
De allí que, considerando
la Corte que esta disposición no solamente respeta las normas fundamentales
sino que resulta indispensable para la efectividad de las mismas en la materia
de que se trata, proceda a declararla exequible, advirtiendo que, en su
ejecución, las entidades financieras están llamadas a transmitir a quienes
solicitan créditos las características de éstos, la forma en que, según la
opción a que alude esta Sentencia, pagarán la corrección por inflación y los
intereses, lo relativo a la amortización de capital, según el sistema
correspondiente aprobado por la Superintendencia Bancaria, y los montos de las
cuotas. Los deudores de créditos vigentes también tienen derecho a recibir esa
información, precisa, detallada, clara y comprensible, pues la norma legal no discrimina,
de tal manera que, como ella indica, a la proyección correspondiente se
acompañen los supuestos que se tuvieron en cuenta para efectuarla  y, de manera
expresa, los cambios en tales supuestos y las implicaciones que toda
modificación tendrá en los montos proyectados.
Se trata, en
últimas, de conseguir que se configuren unas condiciones de transparencia y
flujo de información en virtud de las cuales entidades y usuarios conozcan a la
vez sus respectivas obligaciones y derechos, y simultáneamente que los deudores
gocen de los indispensables conocimientos y documentos respecto de sus
créditos, para formular, si lo consideran pertinente, las reclamaciones a que
haya lugar.
Es justamente ese
último propósito el que aparece claramente complementado por la posibilidad,
destacada en el artículo, de que, debidamente informados, los deudores puedan
solicitar y obtener la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de
amortización a su real capacidad de pago.
Eso significa, por
una parte, que los planes de amortización no son inmodificables durante la vida
del crédito, y, por la otra, que la oportunidad de reestructuración, llamada a
hacer posible y efectivo el pago de la obligación, se tendrá periódicamente
-dentro de los dos primeros meses de cada año calendario-, evitando situaciones
insalvables e irreversibles desde el punto de vista financiero, que conduzcan a
las circunstancias de incumplimiento forzado, que constituyeron una de las
causas primordiales de la crisis que mediante la Ley 546 de 1999 se ha
pretendido conjurar.
La Corte encuentra
también exequible el aludido aparte del artículo, aunque considera necesario
condicionar su exequibilidad a que, conocidas por la institución financiera las
condiciones objetivas, acepte y efectúe la reestructuración solicitada. Desde
luego -como ya se dijo-, la controversia en torno a si existen o no esas
situaciones objetivas debe ser solucionada por la Superintendencia Bancaria, en
ejercicio de sus funciones.
Por las mismas
razones que se han expuesto en torno al artículo 20, es exequible el 21 de la
Ley demandada, según el cual los establecimientos de crédito deberán
suministrar información cierta, suficiente, oportuna y de fácil comprensión
para el público y para los deudores respecto de las condiciones de sus
créditos, en los términos que fije la Superintendencia Bancaria. Esta
información puede ser pedida por cualquier deudor y ha de ser entregada por la
entidad correspondiente en el momento en que se le solicite.
Pero, además, aun
sin solicitud expresa, hay una obligación a cargo de las instituciones
financieras (inciso 2 del artículo 21), de remitir dicha información, durante
el primer mes de cada año calendario, a todos sus deudores de créditos
individuales hipotecarios para vivienda. Con ello se acatan las disposiciones
de los artículos 15 y 20 de la Constitución.
18. Créditos para
la construcción de vivienda
Según el artículo 25
de la Ley 546 de 1999, demandado, a los créditos que se otorguen para financiar
proyectos de construcción de vivienda les será aplicable lo dispuesto en el
artículo 17, numerales 2 y 4, y el artículo 18 del mismo ordenamiento
(referente a desembolsos). Añade que el Gobierno Nacional establecerá las demás
condiciones para el otorgamiento y los desembolsos de estos créditos, así como
los sistemas de subrogación en la medida en que se vendan las viviendas
construidas.
Actúa el legislador
con arreglo al artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, pues
traza pautas en materia financiera para uno de los renglones de mayor
importancia dentro del sistema de vivienda, cual es el de la construcción.
Consagra la norma,
inicialmente, una remisión al artículo 17 sobre condiciones generales de los
créditos, que resulta coherente dentro del conjunto de la ley marco, y que no
se entiende contraria a la Constitución Política. La Corte declarará su
constitucionalidad, en el entendido de que también son aplicables a los
constructores los condicionamientos que en este Fallo se hacen sobre la
constitucionalidad de dicho precepto, y particularmente el relativo al interés
máximo que podrá cobrarse en ese tipo de créditos.
Desde luego, el
Gobierno, al desarrollar la Ley en los términos del artículo 189, numeral 24 de
la Constitución, deberá fijar condiciones especiales para los créditos a
constructores, en cuanto incidan en los costos de construcción.
Todo ello,
necesariamente, deberá reflejarse en los precios de venta de las viviendas.
19. El interés en
los créditos otorgados para vivienda de interés social
El parágrafo del artículo
28 de la Ley 546 de 1999 establece que, para toda la vivienda de interés
social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante
el año siguiente a la entrada en vigencia de aquélla.
La norma es
exequible, en cuanto corresponde a un mandato de protección doble, de origen
constitucional: recae sobre el derecho de toda persona a una vivienda digna
(art. 51 C.P.) y además cobija a un amplio sector de la población carente de
recursos y necesitada del apoyo estatal para financiar la construcción,
mejoramiento y adquisición de su vivienda.
Si antes se ha
expresado que las condiciones económicas de los créditos de vivienda en
general, por recaer sobre un bien mérito, no pueden estar libradas a las
fluctuaciones del mercado sino que  deben ser intervenidas y controladas por el
Estado, con mayor razón ello ocurre con la vivienda de interés social, según lo
dispone el artículo 13 de la Constitución Política cuando ordena a aquél
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El precepto superior
impone también al Estado la obligación de proteger especialmente a aquellas
personas que por su condición económica -entre otras- se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta.
El interés social
tiene gran importancia en la Constitución Política, ya que es propio que se lo
atienda con carácter preferente en un Estado Social de Derecho, en el que, de
otra parte, se subraya como uno de los principios centrales del ordenamiento el
de solidaridad (art. 1 C.P.).
La vigencia de un
orden justo (Preámbulo y art. 2 C.P.) exige perentoriamente que las personas de
menores ingresos, tradicionalmente marginadas del desarrollo y afectadas en sus
derechos básicos, obtengan reivindicación, así sea mínima, por parte del
Estado, que debe buscar el equilibrio económico entre ellas y quienes poseen,
manejan, invierten y aprovechan los recursos.
Y, al respecto,
siendo la democratización del crédito objetivo prioritario señalado al sistema
financiero por el artículo 335 de la Constitución, es apenas natural que la
ley, llamada a regular la forma de intervención estatal en la materia, fije
topes de obligatoria observancia que hagan asequibles a la población más pobre
las posibilidades de financiación de su vivienda.
En armonía con los
postulados constitucionales que se resaltan, debe recordarse que el Estado
tiene a cargo la dirección general de la economía y que debe intervenir, por
mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, así como para asegurar que "todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos" (art. 334 C.P.).
La empresa, como
base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones, en los
términos del artículo 333 de la Constitución, y la ley está llamada, de
conformidad con el mismo mandato, a delimitar "el alcance de la libertad
económica" cuando así lo exija el interés social.
El bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado, según las voces del artículo 366 de la Carta Política.
Unas altas tasas de
interés para la vivienda de interés social hacen imposible el logro de estos
objetivos y convierten en teórico el Estado Social de Derecho.
Será declarado
exequible el parágrafo que se examina, aunque, como establece un límite
temporal -un año que pronto culminará-, la exequibilidad debe condicionarse
para dejar en claro que de la tasa prevista (11%) deberá deducirse la inflación
y que, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la
Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades
constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar
las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las
cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la
capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también
bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá
la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda.
20. Las normas
tributarias
El ciudadano Longas
Londoño impugna los artículos 16, 48 -numeral 1- y 56 de la Ley 546 de 1999.
El primero de ellos
contempla, como ya se dijo, una exención tributaria al impuesto sobre la renta
y complementarios, para los rendimientos financieros causados durante la
vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera
hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la Ley.
El artículo 48, por
su parte, autoriza la creación de un Fondo de Reserva para la estabilización de
la cartera hipotecaria, que será administrado por el Banco de la República. Las
inversiones del Fondo se consideran como inversión social.
El numeral 1, al que
se refiere el impugnador, dice, al indicar los recursos con los que contará el
Fondo:
"1. Los provenientes de un impuesto nacional que se crea por
la presente ley, que se causará mensualmente, a partir del mes siguiente a la
vigencia de la misma y hasta el 31 de diciembre del año 2002. La base gravable
del impuesto es el valor mensual de la remuneración de los encajes. Son sujetos
pasivos de este impuesto los establecimientos de crédito. La tarifa del tributo
será del cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual de los encajes.
El Banco de la República retendrá y colocará directamente en el Fondo el monto
del impuesto al momento del pago al respectivo establecimiento de crédito de la
remuneración sobre el encaje. Este impuesto no hará parte de la participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación".
El artículo 56
adiciona el Estatuto Tributario en el sentido de que las nuevas operaciones
destinadas a la financiación de vivienda de interés social no generarán rentas
gravables por el término de cinco años contados a partir de la vigencia de la
Ley.
A juicio del actor,
estas normas presentan vicios de procedimiento y también vulneran la
Constitución Política desde el punto de vista material.
El cargo por el
aspecto formal, además del ya estudiado en cuanto a la iniciación del trámite
por la Cámara, radica en que, según dice el demandante, las exenciones de
impuestos deben tener la iniciativa del Gobierno Nacional (art. 154 C.P.), pero
las previstas en los artículos 16 y 56 en mención no fueron introducidas en el
proyecto inicial sino dentro del trámite congresional en el primer debate.
Estudiadas las
pruebas que obran en el expediente, se encuentra que, si bien el proyecto de
ley que originalmente presentó el Gobierno a consideración del Congreso de la
República, publicado en la Gaceta número 371 del 12 de octubre de 1999 (página
4), no contenía las disposiciones tributarias en referencia, es preciso anotar
que en la ponencia para primer debate, publicada en la Gaceta número 482, los
ponentes manifestaron:
"Con base en
los comentarios y la información recabada por el Congreso durante los foros y
reuniones con todos los sectores interesados en el tema, se propuso al Gobierno
el otorgamiento de ventajas tributarias para que estos títulos tengan una más
rápida penetración en el mercado, ventaja que contribuirá a estimular el ahorro
a largo plazo, tan necesario para la estabilidad económica.
El Gobierno fue
receptivo a esta solicitud y presentó una propuesta aditiva a su proyecto en la
cual reconoce que el mantenimiento de valor de los títulos hipotecarios y de
los bonos no constituye enriquecimiento para su tenedor e igualmente exime del
impuesto sobre la renta los rendimientos financieros para las emisiones
colocadas dentro de los cinco años siguientes a la vigencia de la ley, y por el
plazo de redención total de los títulos y de los bonos, que en cualquier caso
no podrá ser inferior a cinco años".
Idéntica afirmación
se hizo en el informe ponencia para segundo debate (ver Gaceta del Congreso 533
del 10 de diciembre de 1999, página 6).
Por lo tanto, no
encuentra la Corte Constitucional que por el aspecto indicado se haya incurrido
en irregularidad alguna, y menos que deba tener lugar la declaración de
inexequibilidad, pues en todo caso la iniciativa en la materia tributaria de
que se trata corrió a cargo del Gobierno Nacional. No fue violado el artículo
154 de la Constitución.
En cuanto al aspecto
material, que refiere el accionante al artículo 48, numeral 1, de la Ley
impugnada, asegura que con su expedición fueron desconocidos los artículos 338
y 359 de la Constitución Política, ya que, en su sentir, no hay en la norma
definición clara de sujetos activos y pasivos, hecho generador, bases gravables
ni tarifas. Agrega que, de otra parte, estamos en presencia de una renta
nacional con destinación específica, quebrantando también la equidad, la
eficiencia y la progresividad requeridas en el sistema tributario, según el
artículo 363 de la Constitución Política.
Finalmente sostiene
que en leyes "marco", de sólo objetivos y criterios generales, no es
de recibo que se incluyan normas que requieren un detalle legal más dispendioso
y específico.
La Corte
Constitucional, en relación con lo dicho, manifiesta:
El impuesto creado
cumple cabalmente los requisitos exigidos al legislador en los artículos 338 y
359 de la Constitución.
En efecto, la norma
acusada señala expresamente que se trata de un impuesto nacional, y establece
su objeto. El sujeto activo del tributo es la Nación; son sujetos pasivos los
establecimientos de crédito; la base gravable es el valor mensual de la
remuneración de los encajes; el hecho gravable es el ejercicio de la actividad
de intermediación financiera y la percepción de remuneración mensual por
conceptos de encajes; la tarifa corresponde al cincuenta por ciento (50% ) de
la remuneración mensual de los encajes; la vigencia del gravamen principia a
partir del mes siguiente a la vigencia de la Ley y terminará el 31 de diciembre
de 2002.
Es una renta
nacional de destinación específica, pero no está prohibida por el artículo 359
de la Constitución Política puesto que, como la norma misma lo indica, las
inversiones en el Fondo de Reserva para la Titularización de la Cartera
Hipotecaria se consideran como inversión social, y lo son en criterio de esta
Corte, ya que se trata, en últimas, de facilitar las condiciones para la
financiación de vivienda, objetivo social claramente previsto en el artículo 51
de la Constitución Política.
No considera la
Corte que con este impuesto, que está destinado a una finalidad de interés
colectivo y que se cobra a las instituciones que prestan recursos para la
financiación de vivienda, se estén contrariando los principios de equidad
tributaria y de eficiencia, y que no tienen un carácter regresivo como afirma
el demandante.
Ahora bien, ya tiene
establecido esta Corte que, mientras no se contraríe el principio
constitucional de unidad de materia, una determinada ley no tiene que ser
exclusiva y puramente "marco". Es aceptable que, al lado de normas de
esa naturaleza, se consagren disposiciones que no tengan el mismo carácter. Y
nada en la Constitución indica que el legislador, al expedir una ley
"marco", tenga prohibido crear impuestos, tasas o contribuciones.
El numeral demandado
debe ser declarado exequible.
21. El principio
de igualdad y las reliquidaciones de créditos contraídos en UPAC. Razón de las
actuaciones estatales orientadas a conjurar una crisis social de grandes
proporciones. Exequibilidad del ejercicio de la función legislativa con miras a
solucionar, al menos en parte, una grave situación social
El ciudadano Longas
Londoño dirige también su demanda contra los artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43,
46 y 47 de la Ley 546 de 1999, asegurando que vulneran los artículos 2, 13 y 90
de la Constitución, ya que introducen discriminaciones entre los antiguos
deudores de UPAC, en contra de lo dispuesto por esta Corte en Sentencia C-700
del 16 de septiembre de 1999.
En su concepto, de
acuerdo con ese fallo y con el C-747 del 6 de octubre de 1999, la reliquidación
de los créditos en UPAC debe cubrir a todos los que tuvieron créditos por este
sistema y que se vieron perjudicados por el mismo; no importa si estuvieron
vigentes los créditos a diciembre 31 de 1999; o si fueron pagados antes, o si
están al día, o si están en mora; o si tienen uno o más créditos. Todos, sin
excepción -agrega-, fueron perjudicados por el sistema UPAC, y todos tienen
derecho a la reliquidación de sus créditos y a la devolución y aplicación de
los excesos pagados, en su totalidad, no en forma parcial como se determina en
la Ley 546 de 1999.
Como ya se indicó,
se hacía imprescindible que la ley marco de vivienda contemplara las reglas
generales aplicables a la transición entre el sistema anterior  de financiación
y el nuevo, y los criterios para fijar la equivalencia entre la UPAC y la UVR.
En términos
generales, los preceptos integrantes del Capítulo VIII de la Ley no
contravienen la Constitución Política, con las salvedades que adelante se
indican, ya que tienen por objeto fijar las pautas, criterios y objetivos con
base en los cuales pueda tener solución el conflicto generado, respecto de
miles de deudores hipotecarios, por la crisis del sistema UPAC.
En realidad, debe
reconocerse que a las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, dictadas por
esta Corte, y a la expedición de la Ley acusada antecedieron inocultables
síntomas de perturbación social ocasionada por el aumento exagerado de las
tasas de interés, por la vinculación de la DTF al cálculo de la unidad de poder
adquisitivo constante y por la capitalización de intereses en las obligaciones
contraidas con el sector financiero.
Es un hecho
públicamente conocido, que por tanto no necesita prueba especial dentro de este
proceso ni requiere ser sustentado en cifras, el de que las deudas en UPAC se
hicieron impagables en la generalidad de los casos, en términos tales que se
extendió la mora y que la cartera hipotecaria de difícil o imposible cobro creció
desmesuradamente, conduciendo a la instauración de incontables procesos
ejecutivos, de remates y de daciones en pago, con las naturales consecuencias
negativas para la economía y para la estabilidad del crédito. A todo lo cual se
agregó la pérdida o disminución del valor de los inmuebles, como una expresión
más de la recesión que ha venido afectando al país en los últimos años.
El legislador
encontró, entonces, una situación creada, de excepcional gravedad, de cuya
solución dependía no solamente la buscada reactivación económica sino la
atención inmediata de la crisis individual y familiar causada por los aludidos
factores, con inmenso perjuicio para miles de personas.
El Estado, a través
de la Ley, se anticipó a reconocer su eventual responsabilidad, al menos
parcial, en los motivos que llevaron al colapso, y asumió voluntariamente los
costos inherentes al resarcimiento de los deudores perjudicados, quienes
durante años efectuaron pagos por conceptos que esta Corte halló después
inconstitucionales, y tanto él como las instituciones financieras se vieron
enfrentados a la inminencia de un sinnúmero de demandas legítimamente
instauradas ante los jueces por los afectados, con miras a la reliquidación de
sus créditos y a la devolución o abonos de las cifras ya canceladas en exceso.
En consecuencia, se
concibió en la normatividad una figura (la UVR) que sustituyera el sistema
UPAC, declarado  inexequible  por esta  Corte  mediante  Sentencia C-700 de
1999, y, toda vez que seguían vigentes más de ochocientas mil deudas
hipotecarias contraidas a la luz de las normas precedentes, y estaban latentes
los innumerables pleitos ejecutivos o de reclamo de las sumas pagadas, el
legislador encontró indispensable la adecuación de tales obligaciones al
esquema creado, la conversión de la UPAC a la UVR, la reliquidación de los
créditos para dar cumplimiento a las sentencias de esta Corporación y del
Consejo de Estado, los abonos a los deudores por la diferencia que arrojase la
comparación entre las sumas que adeudaban y las que efectivamente cancelaron,
la opción de readquisición de vivienda para quienes la habían perdido y la
suspensión de los procesos ejecutivos iniciados, entre otras medidas que juzgó
propicias, aunque pudieran no plasmar un resarcimiento completo, para impedir
que los efectos de la perturbación social y económica se extendieran.
A juicio de la
Corte, independientemente de la constitucionalidad de cada una de las normas
del Capítulo individualmente consideradas, el conjunto de las disposiciones
puestas en vigencia obedeció a una legítima actitud del legislador, quien quiso
adelantarse, mediante reglas ordinarias, a la circunstancia de una posible
declaración del estado de emergencia económica y social por el Presidente de la
República (art. 215 C.P.).
Como reiterada
jurisprudencia de la Corte lo ha manifestado, a los estados de excepción
solamente puede acudir el Ejecutivo cuando la magnitud de la crisis actual o
inminente hace inoperantes los mecanismos normales de los que gozan las ramas
del Poder Público para mantener la estabilidad y el pacífico desenvolvimiento
de las actividades económicas y sociales, sin sobresaltos.
Si la exigencia
constitucional consiste en que los medios normales al alcance del Estado se
agoten con antelación al uso de los poderes extraordinarios del Jefe del
Estado, el Congreso de la República goza de atribuciones suficientes para
consagrar las normas legales que ataquen las causas de los fenómenos que
podrían configurar situaciones críticas y conducir a soluciones extraordinarias.
Estas -repite la Corte- solamente se ajustan a la Constitución en
circunstancias extremas, luego la oportuna acción legislativa encaja sin
dificultad en los objetivos constitucionales enunciados desde el Preámbulo,
consistentes en asegurar valores como la vida digna de las personas, la
pacífica convivencia, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico
democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social
justo.
Obsérvese que es
precisamente el legislador el encargado de desarrollar preceptos
constitucionales como los contemplados en los artículos 51 y 335 de la
Constitución, y que bien puede el Estado, por su conducto, proveer, mediante la
apelación a los recursos del Tesoro Público, los mecanismos indispensables para
la solución -aunque sea parcial- de las necesidades que se muestran como
impostergables, tal como aconteció con la materia objeto de regulación por el
estatuto que se revisa.
Anota la Corte que,
sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas, la que deberá establecerse judicialmente en cada
caso, se justifica que el mismo Estado, motu proprio, con miras a la
prevalencia del bien común, aporte, sin que sea  requisito un previo fallo
judicial, algunos de los recursos necesarios para contener la perturbación del
orden social.
Es esa la
justificación de las normas legales enjuiciadas que ordenaron abonos en cabeza
de los antiguos deudores del sistema financiero en virtud de contratos
hipotecarios expresados en UPAC, hoy en UVR.
En todo caso, nada
de lo que se expone en esta Sentencia puede entenderse en el sentido de impedir
que quienes estimen haber sufrido daño en su patrimonio como consecuencia de
los pagos efectuados por conceptos que la Corte declaró inexequibles en las
sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, acudan, como es su derecho (art. 229
C.P.), a los jueces para que diriman los conflictos existentes al respecto, sin
perjuicio de la competencia que a la vez tiene la Superintendencia Bancaria
para atender las quejas o reclamos que se formulen por las personas
descontentas con sus reliquidaciones o abonos, para cristalizar así los
propósitos de la Constitución y de la ley en cuanto al restablecimiento de los
derechos afectados.
De lo dicho se
desprende, con las excepciones que en detalle se señalan más adelante, la
exequibilidad de los artículos 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999,
referentes a reliquidaciones y abonos, que son considerados por esta
Corporación en abstracto, frente a la Carta Política, sin que en el presente
Fallo pueda entrar la Corte a examinar el modo concreto en que las
reliquidaciones hayan sido efectuadas ni acerca de la validez de cada una de ellas,
como en numerosos escritos presentados dentro del proceso se solicitó.
Un análisis
individual de las normas acusadas permite establecer:
-El artículo 38 es
exequible, salvo las expresiones "según la equivalencia que determine el
Gobierno Nacional", contenidas en el primer inciso, e "igualmente a
elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos,
en UVR o en pesos".
La exequibilidad
surge, además de lo expuesto, del hecho de que la norma se limita a ordenar una
conversión de las obligaciones expresadas en términos de un sistema
desaparecido (el UPAC) al que en la nueva Ley se establece (el UVR), lo que no
es contrario a los preceptos superiores, siempre que se entienda -claro está-
que las reliquidaciones debían acatar con exactitud lo previsto en las
sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, de manera tal que los pagos efectuados
por conceptos inconstitucionales (DTF o capitalización de intereses) debían ser
devueltos o abonados a los deudores.
Sin embargo, no
siendo este estrado el competente para calificar cómo haya sido efectuada cada
reliquidación, la Corte se circunscribe a declarar, en los términos dichos, la
exequibilidad de las normas objeto de ataque, y quienes algo tengan que
reclamar por los aludidos conceptos tienen expedito el camino para solicitar a
las instituciones financieras la revisión correspondiente, a la
Superintendencia Bancaria la vigilancia respectiva, y a los competentes jueces
de la República las soluciones que en justicia correspondan.
Ahora bien, la
inexequibilidad de las expresiones "según la equivalencia que determine el
Gobierno Nacional" proviene de las mismas razones en este Fallo expuestas
acerca de los fragmentos que en el artículo 3 de la Ley son declarados
inexequibles.
En cuanto al
parágrafo, se acoge a la Constitución la facultad de las entidades financieras
de redimir en forma anticipada los títulos valores denominados en UPAC, regla
que también se explica en un régimen de transición, que debe permitir a los
depositantes tal posibilidad, sin esperar al vencimiento de los términos
inicialmente pactados.
En cambio, viola la
Constitución la potestad que se otorga a las entidades financieras deudoras de
denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, según su voluntad, en UVR o en
pesos. Allí se pone de presente una vez más la posición dominante de la
institución financiera, en esta ocasión ante sus depositantes, y la ruptura de
la equidad y de la igualdad que deben gobernar las relaciones financieras, toda
vez que, mientras las obligaciones se denominan sólo en UPAC y luego en UVR
para los fines de la reliquidación, los pasivos de los establecimientos
financieros pueden quedar libremente denominados en uno o en otro valor, según
su conveniencia y sin consultar a los depositantes.
-El artículo 39, que
consagra la obligación de los establecimientos de crédito de ajustar los
documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda
individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vigencia
de la Ley a las disposiciones previstas en la misma, es apenas una consecuencia
del cambio de sistema, el cual repercute forzosamente en los contratos que se
venían ejecutando.
No se viola la
Constitución con el aludido mandato, toda vez que éste, por su carácter general
e imperativo, ajusta al nuevo orden las relaciones jurídicas establecidas con
anterioridad, y ello se encuentra incluido en la órbita de atribuciones del
legislador.
Lo propio puede
afirmarse en relación con el plazo concedido, de 180 días, que para la fecha de
esta providencia ya ha expirado.
También resulta
constitucional que, por ministerio de la ley, los pagarés mediante los cuales
se instrumenten las deudas así como las garantías de las mismas, cuando
estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entiendan por su equivalencia en
UVR, previa -desde luego- la reliquidación en los términos precedentes.
El parágrafo primero
dispone que la reliquidación de los créditos no constituye una novación de la obligación
y, por lo tanto, no causará impuesto de timbre. Al respecto, entiende la Corte
que se desarrolla por parte del legislador la atribución de precisar cuál es el
alcance jurídico de las operaciones que regula, introduciendo las precisiones y
modificaciones necesarias al orden jurídico a cuyo amparo las obligaciones
fueron contraidas (art. 150, numeral 1, C.P.), para estructurar el sistema y
asegurar la transición eficiente entre una y otra modalidad de crédito.
Además, en cuanto se
consagra una exención tributaria, también ella es del resorte del Congreso
Nacional.
El parágrafo segundo
preceptúa que quien a 31 de diciembre de 1999 se encontraba atendiendo un
crédito de vivienda que estuviese a nombre de otra persona natural o jurídica,
podrá requerir a las entidades financieras para que actualicen la información y
se proceda a la respectiva subrogación, siempre y cuando se demuestre tener la
capacidad de pago adecuada. Obtenida la subrogación, señala la norma que dichos
créditos podrán ser objeto de los abonos previstos en la Ley.
No se presta a
controversia que el propósito del legislador, en ese sentido conforme con la
Carta Política, es el de hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 228
C.P.), haciendo que salga a la luz una situación jurídica hasta ahora
encubierta, consistente en que alguien pagaba en realidad un crédito pero
aparecía como deudor otra persona natural o jurídica. Es claro que ese deudor
puede reclamar los abonos reconocidos en la Ley a todo deudor en sus mismas
circunstancias.
Que tal hecho se
haga explícito es legítimo y bajo esa perspectiva la norma es exequible.
Pero no lo es el
término de tres meses siguientes a la vigencia de la Ley, estipulado en el
parágrafo, pues sin ninguna justificación discrimina entre personas cobijadas
por la misma hipótesis, rompiendo el principio de igualdad y obligando al
sostenimiento de una situación jurídica ajena a la verdad.
Serán declaradas
inexequibles las expresiones "dentro de los tres (3) meses siguientes a la
vigencia de la presente Ley, y", contenidas en el parágrafo segundo del
artículo 39.
-El artículo 40,
también impugnado en este proceso, se refiere a la inversión social para
vivienda y estatuye que, con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho
constitucional del que se trata, el Estado invertirá las sumas previstas en los
artículos siguientes para abonar las obligaciones vigentes que hubieren sido
contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de
vivienda individual a largo plazo, así como para contribuir a la formación del
ahorro que permita estructurar la cuota inicial de los deudores que hayan
entregado a título de dación en pago sus viviendas, en los términos previstos
en el artículo 46 (opción de readquisición de vivienda).
Se concretan en esta
norma los postulados que ya fueron objeto del análisis genérico efectuado por
la Corte en la presente providencia, relativos a la efectiva vigencia del
Estado Social de Derecho y concernientes también a la asunción anticipada por
parte del Estado de las responsabilidades inherentes a los acontecimientos que
precipitaron la crisis del sector inmobiliario y de crédito financiero de
vivienda en los años inmediatamente anteriores.
En la disposición
cuestionada el ente estatal busca realizar el mandato superior del artículo 51,
varias veces citado en este proceso, y se obliga a invertir sumas integrantes
del patrimonio colectivo en el abono a obligaciones vigentes contraidas por las
personas con establecimientos de crédito.
Ello no puede
catalogarse como subsidio, pues no corresponde tal concepto a los
antecedentes verídicos del establecimiento de la normatividad en tela de
juicio, ni tampoco es posible que se lo catalogue como auxilio, de aquellos
prohibidos por la Constitución en favor de particulares (art. 355 C.P.), sino
que debe encasillarse en la función de respuesta del ente estatal frente a una
circunstancia grave y crítica que amenazaba con descomponer, de manera
inminente e incontrolable, el orden económico y social de la República.
Vale la pena anotar
que el Estado, en ejercicio de la función legislativa, en ocasiones anteriores
-como postula ahora la Corte- anticipó soluciones de carácter general, como
ocurrió con la expedición de la Ley 201 de 1959, en la que, para evitar la
discusión individual ante los jueces sobre la existencia de fuerza como vicio
del consentimiento, en los contratos celebrados durante la denominada época de
la violencia, dispuso que, en caso de perturbación del orden público que
hubiere dado lugar a la declaratoria del estado de sitio por conmoción
interior, se tendría como fuerza que viciaba el consentimiento cualquier
aprovechamiento que del estado de anormalidad se hubiere hecho en la
celebración de un acto o contrato que se tradujera en condiciones tan
desfavorables que hicieran presumir que en circunstancias de libertad jurídica
no se hubiere celebrado.
Era una medida que
trataba de salir al paso de futuras situaciones de controversia que la ley
podía regular sin necesidad de aguardar a que en la práctica se incoaran las
acciones judiciales. Así se hizo ahora, por la Ley que se demanda, ante la
posibilidad de una avalancha de acciones judiciales, y aunque la solución legal
-que es parcial- no impide que ellas se sigan incoando, hubo un acto legítimo
del Congreso para evitar, hasta donde le era posible, la crisis social que se
avecinaba.
Lo relacionado con
la contribución estatal a la formación del ahorro que permita configurar la
cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus
viviendas, en los términos del artículo 46 de la Ley, no obstante la apariencia
de subsidio que presenta la redacción del artículo, obedece a la misma
filosofía ya planteada y es sólo en ese sentido que se declarará su
constitucionalidad, con apoyo en los preceptos que se desprenden del carácter social
del Estado de Derecho colombiano.
El parágrafo primero
del artículo 40 que se estudia estatuye que los abonos a que se refiere
solamente se harán "para un crédito por persona", de tal manera que
si alguien tiene un crédito individual a largo plazo para más de una vivienda,
deberá elegir aquél sobre el cual se hará el abono e informarlo al o a los
respectivos establecimientos de crédito de los cuales sea deudor, y si
existiera más de un crédito para la financiación de la misma vivienda, el abono
podrá efectuarse sobre todos ellos.
Dispone el artículo
que, en caso de que el crédito haya sido reestructurado en una misma entidad,
la reliquidación se efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito
originalmente pactado.
El parágrafo
segundo, por su parte, en íntima conexión con el primero, estipula que quien
acepte más de un abono en violación de lo dispuesto deberá restituir en un
término de 30 días los abonos que hubiere recibido en desarrollo de lo dicho, y
añade que, si no lo hiciere, incurrirá en las sanciones penales establecidas
para la desviación de recursos públicos.
De conformidad con
el artículo, la restitución de las sumas abonadas por fuera del plazo antes
señalado deberá efectuarse con intereses de mora, calculados a la máxima tasa
moratoria permitida por la ley.
Es claro, según lo
expuesto, que se trata de dineros públicos, entregados por el Estado para
solucionar en forma anticipada una crisis social de grandes proporciones, y en
esa medida podía el legislador fijar las condiciones de su asignación a
particulares, y contemplar las sanciones penales por su eventual desviación.
Además, como el
propósito central de estas normas consistió en hacer efectivo el derecho a una
vivienda digna, no se encuentra razón para que una persona tuviera que ser
protegida en más de una unidad habitacional, sin perjuicio de los reclamos que
por la vía judicial pueda formular el propietario de dos o más, si cree que fue
lesionado en su patrimonio por la crisis que el legislador buscó conjurar.
-Los artículos 41 y
42 de la Ley acusada son constitucionales, como ya se dijo, desde el punto de
vista de que trazan el marco del régimen de transición entre el antiguo y el
nuevo sistema, pues en ellos, sin perjuicio de análisis posteriores que haga la
Corte a propósito de otras demandas, se encuentran algunas reglas contrarias a
la Carta Política.
Las expresiones
"o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional", del numeral 3,
y "en los términos que determine el Gobierno Nacional", del parágrafo
1 del artículo 41 se declararán inexequibles por las razones ya expuestas.
De otro  lado, se ha
roto el principio de igualdad al distinguir, para efectos de reliquidación y
abonos, entre deudores al día y deudores morosos.
La Corte
Constitucional, acerca del postulado de la igualdad, ha sostenido
invariablemente que frente a situaciones idénticas se hace menester formular y
aplicar las mismas soluciones.
Abundante ha sido la
jurisprudencia en tal sentido, de la cual cabe recordar:
"En repetidas
oportunidades, la Corte Suprema de Justicia y esta Corporación han precisado el
alcance del derecho a la igualdad. El objeto de la garantía ofrecida a toda
persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento
jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción
matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la
previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por
la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se
favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla
de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales
factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y
situaciones divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-094 del 27 de febrero de 1993).
"El artículo 13
de la Constitución consagra el principio de igualdad de todas las personas ante
la ley. Este principio exige el mismo tratamiento para las personas que se
encuentran cobijadas bajo una misma hipótesis y una diferente regulación
respecto de aquellas que presentan características diversas,  por las
condiciones en medio de las cuales actúan, o por las circunstancias particulares
que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en
justificados criterios, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en
Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.
Para que sea
admisible el trato diferente y por lo mismo constitutivo de una diferenciación
constitucionalmente legítima, deben existir los siguientes requisitos:
- En primer lugar,
que las personas se encuentren efectivamente en diferente situación de hecho;
- En segundo lugar,
que el trato diferente que se les otorga tenga una finalidad;
- En tercer lugar,
que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva
de los valores y principios constitucionales;
- En cuarto lugar;
que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que
se persigue y el trato desigual que se otorga-, sean coherentes entre sí o, lo
que es lo mismo, guarden racionalidad interna;
- Y en quinto lugar,
que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica
que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las
circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-330 de 12 de agosto de
1993. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
"La igualdad
constituye fundamento insustituíble del ordenamiento jurídico que se deriva de
la dignidad humana, pues resulta de reconocer que todas las personas, en cuanto
lo son, no presentan entre sí diferencias sustanciales. Todas, en su esencia
humana, son iguales y merecen la misma consideración, con independencia de la
diversidad que entre ellas surge por motivos accidentales como la raza, el
sexo, el color, el origen o las creencias.
(…)
La Sala Plena, en
Sentencia del 29 de mayo de 1992 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), dejó
en claro que el principio de igualdad, según el cual no se permite regulación
diferente de supuestos iguales o análogos, es objetivo, pues se predica de la
identidad entre los iguales y de la diferencia entre los desiguales.
Según esa doctrina,
la naturaleza de las cosas puede, en sí misma, hacer imposible la aplicación
del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos de orden natural,
biológico, moral o material y según la conciencia social dominante.
Pero -debe insistir
la Corte- tal distinción tampoco puede ser interpretada en el sentido de que
desaparezca el sustrato mismo de la igualdad -que descansa en la identidad
entre los seres humanos en lo que es de su esencia- siempre que haya diversidad
accidental -por ejemplo, en el campo biológico o en el natural-, pues ello
implicaría ni más ni menos que desconocer el fundamento mismo del postulado.
Ha de tenerse
cuidado -entonces- en establecer con claridad que el trato diferente para
fenómenos también diversos tiene que fundarse en motivos razonables que
justifiquen la diferencia, con el objeto de no eliminar de plano la igualdad
por una apreciación exagerada de características distintas que no sean suficientes
para enervar la siempre preponderante equiparación entre seres sustancialmente
iguales.
En otros términos,
las divergencias de trato para fenómenos desiguales tienen que ser
proporcionales a la desigualdad misma sobre la cual recaen.
En últimas, lo que
persigue la doctrina constitucional cuando rechaza con la misma energía la
desigualdad como la igualdad puramente formal es lograr el equilibrio entre las
personas frente a la ley y en relación con las autoridades. Las eventuales
distinciones que buscan corregir o disminuir diferencias accidentales tienen un
carácter excepcional frente al postulado genérico de la igualdad y tan sólo
encuentran justificación en la medida en que a través de ellas se realice
aquél". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-624 del 15 de diciembre de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"Las
discriminaciones introducidas por el legislador o las autoridades entre
hipótesis análogas o iguales quebrantan el principio constitucional de la
igualdad y violan el derecho fundamental correspondiente (artículo 13 C.P.)
cuando carecen de justificación, esto es, de un motivo razonable y plausible
para otorgar trato distinto a situaciones que se presentan bajo idénticas o
similares características". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-005 del 18 de enero de 1996).
El legislador no
escapa a esa obligación, impuesta claramente por el artículo 13 de la
Constitución, que exige además que la igualdad no tenga un carácter puramente
formal sino que se refleje en términos materiales y ciertos, de modo que
"el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados".
De la misma manera,
por si lo dicho fuera poco, el inciso final del precepto superior obliga al
Estado a proteger especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, entre otras, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta
-como los deudores hipotecarios del UPAC ante las instituciones prestamistas-,
y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
El Preámbulo de la
Constitución procura la instauración de un orden jurídico, político, económico
y social justo, y el artículo 1 de la Constitución proclama el Estado Social de
Derecho -que no es simplemente una fórmula retórica-, mientras el 2, al
justificar la existencia de las autoridades de la República señala que ellas
han sido establecidas "para proteger a todas las personas
residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares" (subraya la
Corte).
Por tanto, las
diferencias que los artículos demandados introdujeron en cuanto a las
reliquidaciones de los créditos y en lo relativo a los abonos de los mismos son
desde todo punto de vista injustificadas y arbitrarias.
Veamos:
-Los artículos 41 y
42, para efectos de las reliquidaciones y los abonos, distinguen injustificadamente
entre los créditos que a 31 de diciembre de 1999 se encontraban al día y los
que a esa misma fecha se hallaban en mora.
Tal diferenciación
resulta contraria a la igualdad de trato que impone la Constitución, ya que las
hipótesis -no obstante la mora de unos deudores y el cumplimiento de otros-
eran las mismas. La verdadera fuente del derecho de todos ellos y de las
obligaciones correlativas en cabeza de las instituciones financieras acreedoras
(reliquidar y abonar o devolver lo pagado de más) era precisamente el efectivo
traslado patrimonial de recursos a las entidades prestamistas, lo que causó el
problema social que el legislador quiso solucionar. Tales obligaciones no
desaparecían por el hecho de la mora, y como se trataba de cosas diferentes -una
el derecho al abono y otra el estar o no en mora-, no podía tomarse la
situación -estar al día o en mora- de cada crédito como factor para dilatar la
reliquidación de unos de los deudores, ni tampoco para que, por vencimiento del
plazo otorgado a los morosos para solicitar sus reliquidaciones, quedaran ellos
sin los abonos que les correspondían.
En consecuencia, las
palabras "que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de
1999", del numeral 1; "que estuvieren al día el 31 de diciembre de
1999", del numeral 3, del artículo 41; y "siempre que el deudor
manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la
reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la
vigencia de la Ley", del inciso 1, y "cumplido lo anterior", del
inciso 2 del artículo 42 acusado, serán declaradas inexequibles.
La condonación de
los intereses de mora, prevista en el inciso segundo de dicho artículo, no
vulnera la Constitución, y así se declarará, siempre que se entienda que tales
intereses condonables son solamente los causados hasta el 31 de diciembre de
1999, pues la norma no podía cobijar perdón de intereses de mora futuros.
Analizando el
contenido del artículo 41, en los demás aspectos, se encuentra avenido a la
Constitución.
En efecto, bien
podía el legislador señalar reglas en cuya virtud los abonos dispuestos se
hicieran sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, y ordenar que los
beneficiarios de aquéllos fueran únicamente los deudores de créditos destinados
a la adquisición o construcción de vivienda individual a largo plazo.
Tampoco choca con la
preceptiva fundamental la metodología básica contemplada en la norma, en los
términos ya expuestos.
El parágrafo 1
resulta acorde con el propósito de acatar lo decidido por esta Corte en la
Sentencia C-383 de 1999, toda vez que, para la reliquidación de los saldos de
los créditos otorgados en moneda legal, busca establecer una equivalencia entre
la DTF y la UPAC, para comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR,
y obtener que esos créditos contraídos en pesos tengan la misma rebaja que los
pactados en UPAC.
Es, a juicio de la
Corte, una regla justa y proporcionada, si se tiene en cuenta que las
situaciones en uno y otro caso eran las mismas, y si se observa que no fueron
pocos los deudores afectados por la crisis del UPAC que, ante alternativas
financieras ofrecidas por otras entidades, resolvieron pasar sus obligaciones a
moneda legal, pero sufrieron los mismos perjuicios de los deudores que
permanecieron obligados en unidades de poder adquisitivo constante.
El parágrafo 2
otorgó a las entidades financieras un plazo de tres meses para efectuar las
reliquidaciones y estipuló que los intereses de mora a que hubiere lugar por
concepto de cuotas de amortización, no atendidas durante ese término, serían
descontados del valor que al deudor moroso le correspondiera por concepto del
abono para la reducción del saldo de su crédito, una regla equitativa y
proporcionada, ya que la reliquidación abarcaba, en los términos expuestos, la
situación económica que se tenía el 31 de diciembre de 1999, y no
circunstancias posteriores a esa fecha.
El parágrafo 3
dispone que, si los beneficiarios de los abonos previstos en el presente
artículo incurrieren en mora de más de doce meses, el saldo de la respectiva
obligación se incrementará en el valor del abono recibido y el establecimiento
de crédito devolverá al Gobierno los títulos que había recibido según el
parágrafo 4.
Señala, además, que,
en todo caso, si el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere
efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte
proporcional que le corresponda de la suma adeudada.
Aunque se llama la
atención en el sentido de que la hipótesis de la cual proviene dicha regla -la
mora del deudor- no puede entenderse como "incurrir en mora dentro del año
siguiente" -como algunos escritos presentados a la Corte lo manifestaron-
sino la de durar un año en la aludida situación, la consecuencia atribuida al
incumplimiento por el legislador se ajusta a la Carta Política, por cuanto los
abonos, provenientes de recursos públicos, de acuerdo con lo analizado, podían
estar sujetos a condición resolutoria: el deudor está advertido de que se
obliga a seguir atendiendo el crédito regular y puntualmente, so pena de perder
el abono efectuado.
El artículo 42,
excluida por virtud de esta Sentencia la discriminación que introducía entre
deudores morosos y al día, extiende a aquéllos los beneficios de los abonos
previstos en el artículo 40 y ordena abonar a sus obligaciones el monto total
de la diferencia que arroje la reliquidación de la deuda, efectuada de
conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 41, ya analizado.
El parágrafo 1 del
artículo 42 contempla la hipótesis de que el deudor que ha recibido abono
incurra en mora de más de doce meses, y señala para ella la misma consecuencia
prevista en el parágrafo 1 del artículo 41, que como lo ha dicho la Corte en
esta providencia, no es inconstitucional.
El parágrafo 2
dispone que a las reliquidaciones contempladas en el artículo 42 les sean
aplicables el numeral 1 del artículo 41 y lo previsto en los parágrafos 1 y 2
del mismo precepto. Como tales normas serán declaradas exequibles, también ésta
lo debe ser.
El parágrafo 3 del
artículo examinado contempla que los deudores cuyas obligaciones se encuentren
vencidas y sobre las cuales recaen procesos judiciales, que dentro de los
noventa días siguientes a la entrada en vigencia de la Ley decidan acogerse a
la reliquidación de su crédito hipotecario, tienen derecho a solicitar
suspensión de los mencionados procesos.
Agrega la norma que
dicha suspensión podrá otorgarse automáticamente por el juez respectivo, lo
cual significa que no necesariamente es indispensable la solicitud por parte
del interesado.
Dispone el precepto
que, en caso de que el deudor acuerde dentro del plazo mencionado la
reliquidación de su obligación, el proceso se dará por terminado y se procederá
a su archivo sin más trámite.
Señala el parágrafo,
finalmente, que si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito
el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a
solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la
etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización
de su cuantía.
A juicio de la
Corte, no hay quebranto de mandato constitucional alguno por el hecho de prever
la suspensión de los procesos judiciales en cuanto a deudores cuyas
obligaciones se encuentran vencidas, pues resulta apenas elemental que, si la
situación general objeto de regulación no era otra que la de una extendida
imposibilidad de pago, más por el colapso del sistema que por la consciente y
deliberada voluntad de los deudores de permanecer en mora, las reliquidaciones
de los créditos, así como los abonos y las compensaciones producidos a partir
de aquéllas, deben repercutir en el trámite de los procesos, como lo dijo la
Corte en la Sentencia SU-846 del 6 de julio de 2000 (M.P.: Dr. Alfredo Beltrán
Sierra).
En ese orden de
ideas, la suspensión de los procesos en curso, ya por petición del deudor, o
por decisión adoptada de oficio por el juez, tiene por objeto que se efectúe la
reliquidación del crédito y, producida ella, debe dar lugar a la terminación
del proceso y a su archivo sin más trámite, como lo ordena la norma, que en tal
sentido, lejos de vulnerar, desarrolla el postulado constitucional que propende
al establecimiento de un orden justo (Preámbulo y artículo 2 C.P.) y realiza
los principios de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y de
acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
Empero, esos mismos
propósitos del legislador, y por consiguiente las normas constitucionales que
los contemplan, aparecen desvirtuados por el parágrafo que se estudia cuando
supedita la suspensión del proceso a que el deudor decida acogerse a la
reliquidación de su crédito dentro de los noventa días siguientes a la entrada
en vigencia de la Ley. Por una parte, ese término es inconstitucional por las
razones atrás expuestas, y de otro lado, si las condiciones objetivas que deben
dar lugar a la mencionada suspensión no dependen de haberse acogido o no a una
reliquidación a la que todos los deudores tenían derecho, se trata de un requisito
que rompe la igualdad y que injustificadamente condena a una persona, además de
no recibir oportunamente el abono que le corresponde, a no poder efectuar la
compensación entre el abono y lo que debe, y muy probablemente a ser condenada
en el proceso.
También contraviene
el derecho a la igualdad, el debido proceso y el derecho a la administración de
justicia la parte final del mismo parágrafo 3, a cuyo tenor, si dentro del año
siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en
mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la
sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de
la suspensión, y previa actualización de su cuantía.
En efecto, es
evidente que se trata de situaciones jurídicas distintas, en cuanto la nueva
mora, que al tenor del precepto se constituye en hipótesis de la reanudación
del proceso, debe dar lugar a un proceso nuevo y de ninguna manera acumularse a
la que había propiciado el anterior, terminado, según el mismo mandato legal,
con las consecuencias que tiene la terminación de todo juicio.
El acreedor goza,
por supuesto, del derecho a iniciar un nuevo proceso ejecutivo en contra de su
deudor, pero mal puede retomarse el proceso expirado, en la etapa en que se
encontraba cuando se produjo la suspensión, puesto que ello significa atribuir
efectos ultra activos a situaciones previas ya definidas, combinándolas con
hechos nuevos, en contra de una de las partes, con notorio desequilibrio en la
relación procesal.
Serán declaradas
inexequibles, en este parágrafo, las expresiones "que dentro de los noventa
(90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley decidan
acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario", "dentro del
plazo" y "si dentro del año siguiente a la reestructuración del
crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a
solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la
etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización
de su cuantía".
En lo demás, como
normas "marco", estos dos artículos serán declarados exequibles.
Por no existir
cargos en este proceso -al menos configurados en la forma que previene el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991-, la Corte no entrará en el análisis
material del parágrafo 4 del artículo 41, ni en el de los artículos 43 a 49 de
la Ley, que están cobijado de todas maneras por la declaración de exequibilidad
relativa a su carácter de normas marco en materia de financiación de vivienda.
La parte motiva de
esta providencia se encuentra indisolublemente vinculada a la resolutiva y, por
tanto, es obligatoria.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1. La Corte se declara INHIBIDA para
resolver de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 550 de 1999, por
ineptitud sustancial de la demanda.
2. Declárase EXEQUIBLE la Ley 546 de
1999, "por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los
objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean
instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas
relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y
negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones", en cuanto, por
los cargos formulados, el Congreso no incurrió en vicios de trámite.
3. Con las excepciones previstas en esta
Sentencia, declárase EXEQUIBLE la Ley 546 de 1999, en cuanto, al
establecer el marco de la actividad financiera en materia de vivienda, se
ajustó a las prescripciones del artículo 150, numeral 19, literal d) de la
Constitución.
4. Declárase EXEQUIBLE el artículo 1 de
la Ley 546 de 1999, pero en el entendido de que las entidades que otorguen
créditos de vivienda deben hallarse sometidas al control, vigilancia e
intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe
garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una
vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo
cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE.
5. Declárase EXEQUIBLE, en los términos
de esta Sentencia, el artículo 2 de la Ley 546 de 1999.
6. Declárase EXEQUIBLE el artículo 3 de
la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones que a continuación se transcriben,
las cuales se declaran INEXEQUIBLES:
"...cuyo valor
se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de
Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la
metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos
ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de
titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.
El Gobierno Nacional
determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR".
La exequibilidad de
este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de
la República deberá proceder, una vez comunicada esta Sentencia, a establecer
el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente
la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno,
correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o
aplicación, la norma se declara INEXEQUIBLE.
7. Declárase EXEQUIBLE el artículo 4 de
la Ley 546 de 1999.
8. Decláranse INEXEQUIBLES, en el
inciso final del artículo 6 de la Ley 546 de 1999, las expresiones "a
quien le corresponderá entre sus funciones, la de calcular y divulgar el valor
diario de la Unidad de Valor Real".
9. Declárase EXEQUIBLE, en los términos
de esta Sentencia, el artículo 7 de la Ley 546 de 1999, excepto la expresión
"temporal", contenida en su numeral 7, que se declara INEXEQUIBLE.
La EXEQUIBILIDAD
de este precepto se declara en el entendido de que las funciones confiadas al
Consejo Superior de Vivienda son únicamente de asesoría.
10. Declárase EXEQUIBLE el artículo 16
de la Ley 546 de 1999, en cuanto, al expedirlo, el Congreso no invadió la
órbita de funciones del Gobierno.
11. Decláranse EXEQUIBLES los artículos
26, 27, 29, 31, 32 y 33 de la Ley 546 de 1999, en cuanto al expedirlos, el Congreso
no invadió la órbita de funciones del Gobierno ni de otro órgano del Poder
Público.
12. Decláranse EXEQUIBLES los artículos
35, 36 y 37 de la Ley 546 de 1999, en cuanto, al expedirlos, el Congreso no
invadió la órbita del Ejecutivo.
13. Declárase EXEQUIBLE, con las
salvedades y condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de
1999.
La EXEQUIBILIDAD
de este precepto se declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las
siguientes condiciones:
-El numeral 2 sólo
es EXEQUIBLE en el entendido de que la tasa de interés remuneratoria a
que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la
menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la
actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria, y su
máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República,
conforme a lo resuelto por la Corte Constitucional, en sentencias C-481 del 7
de julio de 1999 y C-208 del 1 de marzo de 2000.
-Una vez se
comunique el presente fallo, y la Junta Directiva del Banco de la República
proceda a fijar la tasa máxima de interés remuneratorio, la norma legal, con el
condicionamiento que precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata
tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados.
Los créditos que se
encuentren vigentes al momento de la comunicación de esta providencia y en los
cuales hubieren sido pactados intereses superiores al máximo que se fije,
deberán reducirse al tope máximo indicado, que será aplicable a todas las
cuotas futuras.
-Los intereses
remuneratorios se calcularán sólo sobre los saldos insolutos del capital,
actualizados con la inflación.
-El numeral 6 sólo
es EXEQUIBLE en el entendido de que las expresiones "primera cuota"
se refieren no solamente a la primera del préstamo, sino también a la primera
que se pague luego de una reestructuración del crédito, de conformidad con el
artículo 20 de la Ley 546 de 1999.
-El numeral 7 se
declara EXEQUIBLE únicamente si se entiende que la Superintendencia
Bancaria no podrá aprobar ningún plan de amortización en materia de
financiación de vivienda en cuya virtud en las cuotas mensuales sólo se paguen
intereses. En todas las cuotas, desde la primera, tales planes deben contemplar
amortización a capital, con el objeto de que el saldo vaya disminuyendo, sin
que ello se pueda traducir en ningún caso en incremento de las cuotas que se
vienen pagando, para lo cual, si es necesario, podrá ampliarse el plazo
inicialmente pactado.
-En las cuotas
mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección por
inflación a medida que se causa.
Bajo cualquiera otra
interpretación, estos numerales se declaran INEXEQUIBLES.
14. Declárase EXEQUIBLE el artículo 18
de la Ley 546 de 1999.
15. En los términos de esta Sentencia,
declárase EXEQUIBLE el artículo 19 de la Ley 546 de 1999.
16. Declárase EXEQUIBLE el artículo 20
de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la reestructuración del crédito
pedida por el deudor dentro de los dos primeros meses de cada año, si hay
condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y efectuada por la
institución financiera. En caso de controversia sobre tales condiciones
objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria. Bajo cualquiera otra
interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE.
17. Declárase EXEQUIBLE el artículo 21
de la Ley 546 de 1999.
18. Declárase EXEQUIBLE el artículo 25
de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que también son aplicables a los
constructores los condicionamientos que en este Fallo se hacen sobre la
constitucionalidad del artículo 17 de la misma Ley, pagarán también los
intereses más bajos, y el Gobierno, al desarrollar la Ley, deberá fijar
condiciones especiales para sus créditos, en cuanto incidan en los costos de la
construcción, todo lo cual deberá reflejarse en los precios de venta de las
viviendas.
19. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del
artículo 28 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que de la tasa prevista
deberá deducirse la inflación y, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado
pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de
conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad
competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de
créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas
y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y
protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real
de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la
vigente para los demás créditos de vivienda.
20. Declárase EXEQUIBLE, en lo relativo
al cargo examinado, esto es, en cuanto no vulneró el artículo 338 de la
Constitución, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 546 de 1999.
21. Declárase EXEQUIBLE, en los términos
de esta Sentencia, el artículo 38 de la Ley 546 de 1999, con excepción de las
expresiones "según la equivalencia que determine el Gobierno
Nacional", de su primer inciso, e "Igualmente, a elección del deudor,
se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en
pesos", de su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
22. Declárase EXEQUIBLE el artículo 39
de la Ley 546 de 1999, con excepción de las expresiones "dentro de los
tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, y", del
parágrafo 2, que se declaran INEXEQUIBLES.
23. En los términos de esta providencia,
declárase EXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 546 de 1999.
24. Declárase EXEQUIBLE, en los términos
de esta Sentencia, el artículo 41 de la Ley 546 de 1999, y sus parágrafos 1, 2
y 3, con excepción de las expresiones "que se encuentren al día el último
día hábil bancario del año 1999", del numeral 1, "que estuvieren al
día el 31 de diciembre de 1999", "o en la forma que lo determine el
Gobierno Nacional", del numeral 3, y "en los términos que determine
el Gobierno Nacional", del parágrafo 1, que se declaran INEXEQUIBLES.
25. Declárase EXEQUIBLE el artículo 42,
con excepción de las frases "siempre que el deudor manifieste por escrito
a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito,
dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley", de su
inciso primero; "cumplido lo anterior", de su inciso 2; y, en el parágrafo
3, las frases "que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada
en vigencia de la presente Ley decidan acogerse a la reliquidación de su
crédito hipotecario", "dentro del plazo", y "si dentro del
año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente
en  mora, los procesos  se reiniciarán a solicitud de la entidad  financiera
y  con  la sola demostración  de  la mora, en la etapa en que se encontraban al
momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía", que se declaran
INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL  ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                                       Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
CONSTANCIA SENTENCIA C-955/00
CONSTANCIA EN SENTENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Afirmaciones
plasmadas en salvamento de voto
El suscrito magistrado en la sesión de la
Sala Plena de la Corte Constitucional celebrada hoy treinta (30) de agosto del
año dos mil (2000), conocido el salvamento de voto de los magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa a la Sentencia C-955 de 26 de julio de
2000, mediante la cual se pronunció la Corte en relación con algunas normas de
la Ley 546 de 1999, acusadas como inconstitucionales , de las cuales unas se
declararon ajustadas a la Carta, otras se declararon inexequibles y respecto de
otras la Corte declaró su constitucionalidad condicionada, deja la siguiente
CONSTANCIA:
Primero.-  Como corresponde en un Estado Democrático y por la
propia índole de una Corporación Judicial Colegiada, como lo es esta Corte, es
apenas obvio que con respecto a algunas providencias por ella proferidas, se
presenten entre los magistrados que la integran discrepancias ya sea en la
motivación del fallo o en las decisiones que se adopten, razón esta por la
cual, como principio universal y además expresamente establecido para nuestro
caso en el Decreto 2067 de 1991, tanto para la aprobación de las consideraciones
del fallo como para las decisiones contenidas en su parte resolutiva, se
dispone que la voluntad de la Corporación se exprese previa votación sobre el
particular.
Segundo.-  Siendo ello así, se impone como consecuencia necesaria
en una democracia que las razones individualmente expuestas por cada uno de los
magistrados durante el debate, así como las proposiciones de decisión
presentadas particularmente por estos, si no obtienen la mayoría requerida, no
pasen de ser sino eso:  las posiciones particulares e individuales de quienes
no fueron mayoría.  Estos no pueden, en ningún caso, pretender que con su
postura individual se sustituya la decisión colectiva, como quiera que no son
jueces singulares sino integrantes de una Corporación Colegida.
Tercero.-  Se afirma en el salvamento de voto suscrito por los
magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz  y Vladimiro Naranjo Mesa a la Sentencia
C-955 de 26 de julio del presente año, que la Corte Constitucional al declarar
la exequibilidad condicionada entre otros de los artículos 3 y 17 de la Ley 546
de 1999 en cuanto a la fijación en pesos de la unidad de cuenta denonimada UVR
y respecto de que los intereses de los créditos para la financiación de
vivienda a largo plazo no pueden incluir el porcentaje de inflación ya causada,
porque también quedaban incluidos en la actualización de los saldos
respectivos, lo que constituía un doble cobro de la misma a los deudores, así
como el haber declarado que los intereses que se cobren en esta clase de
créditos afectados a una finalidad social deben ser inferiores a la menor tasa
real del mercado, resulta ser una extralimitación de las funciones de la Corte
Constitucional. Así, según el criterio de los magistrados aludidos, esta
Corporación se arrogó para sí en la Sentencia C-955 de 26 de julio del presente
año, atribuciones que no le corresponden, sustituyó al Congreso de la República
en el ejercicio de sus funciones y, por lo mismo, lo resuelto por la Corte
Constitucional resulta contrario, según su criterio, a la Carta Política y carente
de legitimación democrática.
Cuarto.-  Tales afirmaciones, formuladas por los magistrados
Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa, luego de que sus posiciones
individuales con respecto a la Ley 546 de 1999, expuestas durante el debate que
culminó con la Sentencia C-955 de 26 de julio de 2000, no lograron convencer a
la mayoría de la Corte, a mi juicio resultan contrarias a Derecho, son
antidemocráticas, constituyen un irrespeto a la Corporación de la que todavía
forman parte pues pese a haber renunciado ostentan hoy la calidad de
magistrados de esta Corte, e invitan francamente a la desinstitucionalización
de la República en momentos especialmente difíciles.
Esas expresiones del salvamento de voto a
que se hace referencia son contrarias a Derecho, como quiera que conforme al
artículo 4 de la Constitución, ésta es "norma de normas"  y,
según el artículo 241 de la Carta, a la Corte Constitucional se le confía la
guarda e integridad y supremacía de la Constitución, lo que significa que ella
puede, de manera legítima y como en tantas ocasiones lo ha hecho entre otros
con el voto favorable de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro
Naranjo Mesa, proferir sentencias modulativas, integradoras, interpretativas o
condicionadas en relación con la exequibilidad de normas sometidas a su
decisión.  Por ello, afirmar a último momento, que adoptar como se adoptaron
decisiones de esa índole en la Sentencia C-955 de 26 de julio de 2000, no es
posible dentro del ejercicio de las funciones atribuidas a la Corte, constituye
la negación de las atribuciones que a ésta le confiere la Carta y una posición
contradictoria por quienes, en otros fallos, votaron afirmativamente sentencias
modulativas, integradoras, interpretativas o condicionadas.
Lo que así se refleja es que, si la
sentencia resulta acorde con su posición personal, se considera entonces por
ellos conforme a la Carta y aparece entonces, como una contribución a la
evolución del Derecho a través de la jurisprudencia; y, en el caso contrario, si
decisiones de esta clase se adoptan sin su voto, la sentencia respectiva
resulta, según su particular modo de apreciar las cosas, violatoria de la
Carta.
Semejante actitud, no puede ser considerada
jamás, como el acatamiento obligado a los principios democráticos, sino,
justamente, como el desconocimiento absoluto de la regla elemental de que las
decisiones en Organismos Colegiados se adoptan por la mayoría.
En tal virtud, fluye como consecuencia
inexorable, que las afirmaciones del salvamento de voto a que se ha hecho
referencia, son, además, un irrespeto a la Corporación de la que se forma
parte, pues, es muy distinto discrepar de la decisión mayoritaria que intentar
descalificar a la Corte y procurar su desprestigio.
Actitudes como estas, son, a todas luces,
una invitación pública al desconocimiento de los fallos judiciales, un
desconocimiento abierto de la legitimidad que tiene la Corte Constitucional por
decisión del constituyente primario y una incitación a desinstitucionalizar a
la República, nada de lo cual puede merecer ni la adhesión ciudadana, ni la
aceptación de los magistrados de esta Corte, que, pese a las expresiones
injuriosas del malhadado salvamento de voto de los magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa a la Sentencia C-955 de 26 de julio
del año en curso, seguiremos cumpliendo nuestra función en un Estado Social de
Derecho, pronunciando las sentencias que nos corresponde dictar, "en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución".
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Adhiero a la constancia,
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Salvamento de
voto a la Sentencia C-955/00
CORTE
CONSTITUCIONAL-Sustitución
al legislador en la competencia para desarrollar derecho a la vivienda digna/CORTE
CONSTITUCIONAL-Organo superior regulador del Estado dotado de poderes de
intervención (Salvamento de voto)
La Corte, sin ser
el órgano competente, tanto en términos jurídicos como cognoscitivos,
abiertamente sustituye al Legislador en lo que respecta al desarrollo del derecho
a la vivienda digna. De una parte, la atribución de competencias a la Junta
Directiva del Banco de la República, solo la puede hacer el Legislador, no la
Corte Constitucional, mediante sentencia. En el mismo sentido, las funciones de
la Superintendencia Bancaria, escapan a la potestad ordenadora de la Corte
Constitucional. La potestad interventora del Estado, al igual que la
competencia normativa para dictar reglas sobre los derechos constitucionales -
ambas atribuciones del Legislador -, sufren la desembozada suplantación de la
Corte, que decide intervenir de manera permanente la tasa activa de los
créditos de vivienda y de los destinados a la construcción. La retroactividad y
la alteración de la seguridad jurídica, que normalmente podría dar base para
aducir una glosa constitucional a propósito de la intervención regular del
órgano competente, no resulta oponible cuando es la Corte la que dicta las
medidas. La sentencia anuncia con claridad que ha nacido en el panorama de los
órganos reguladores del Estado, uno superior a todos, dotado de poderes de
intervención, cuyas resoluciones incluso no experimentan las limitaciones que
se pueden hacer valer ante las autoridades competentes. Este nuevo órgano no es
otro distinto de la propia Corte Constitucional.
ORDENAMIENTO
JURIDICO-Innovación por
Corte Constitucional (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Vulneración
por sentencia de Corte Constitucional (Salvamento de voto)
Referencia:
expedientes D-2823 y D-2828
Demandas de inconstitucionalidad
incoadas contra las leyes 546 del 23 de diciembre de 1999, "por la cual se
dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios
generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un
sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro
destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda
y se expiden otras disposiciones", y 550 del 30 de diciembre de 1999,
"por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la
reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para
asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de
las regiones, y se dictan disposiciones para armonizar el régimen vigente con
las normas de esta Ley"
Demandantes:
Alejandro Baquero
Nariño y Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Discrepamos
parcialmente de la sentencia de la Corte. Aunque, como fruto del debate, la
mayoría aceptó en parte nuestros planteamientos, persiste nuestro
disentimiento. En todo caso, la ponencia original afortunadamente sufrió
sustanciales modificaciones y cambios. Muy brevemente, nos apartamos de la
decisión, por las razones siguientes.
1. La Corte, sin ser
el órgano competente, tanto en términos jurídicos como cognoscitivos,
abiertamente sustituye al Legislador en lo que respecta al desarrollo del
derecho a la vivienda digna. De una parte, la atribución de competencias a la
Junta Directiva del Banco de la República, solo la puede hacer el Legislador,
no la Corte Constitucional, mediante sentencia. En el mismo sentido, las
funciones de la Superintendencia Bancaria, escapan a la potestad ordenadora de
la Corte Constitucional. En la sentencia, la Corte dispone que los créditos de
vivienda tendrán una tasa máxima de interés remuneratorio, que será fijada por
la Junta Directiva del Banco de la República, con base en una certificación que
proveerá la mencionada superintendencia. De otra parte, la potestad
interventora del Estado, al igual que la competencia normativa para dictar
reglas sobre los derechos constitucionales - ambas atribuciones del Legislador
-, sufren la desembozada suplantación de la Corte, que decide intervenir de
manera permanente la tasa activa de los créditos de vivienda y de los
destinados a la construcción. En efecto, la sentencia determina que la tasa de
interés remuneratorio de estos préstamos, deberá ser siempre inferior a la más
baja tasa del mercado financiero. Sin duda se trata de una medida
intervencionista, pero tomada por el órgano de la justicia constitucional por
fuera de sus funciones constitucionales. Pese a la innovación que pretorianamente
se introduce en el régimen financiero, la Corte extiende esta norma creada por
ella a todos los contratos de mutuo celebrados con anterioridad, cuyas cuotas
nuevas deberán ajustarse a la tasa máxima que se establezca por la Junta
Directiva del Banco de la República. La retroactividad y la alteración de la
seguridad jurídica, que normalmente podría dar base para aducir una glosa
constitucional a propósito de la intervención regular del órgano competente, no
resulta oponible cuando es la Corte la que dicta las medidas. La sentencia
anuncia con claridad que ha nacido en el panorama de los órganos reguladores
del Estado, uno superior a todos, dotado de poderes de intervención, cuyas
resoluciones incluso no experimentan las limitaciones que se pueden hacer valer
ante las autoridades competentes. Este nuevo órgano no es otro distinto de la
propia Corte Constitucional.
2. Podría sostenerse
que no se ha producido ninguna transformación en el cuadro de los poderes del
Estado, pues tan solo se trataría de la expedición de una sentencia
condicionada o integradora. Sin embargo esto último no es cierto. La Corte no
ha decidido adoptar una entre diversas interpretaciones posibles, o llenar un
vacío acudiendo a principios o reglas existentes o implícitos. Más allá de los
confines legítimos de la interpretación, la Corte - sin ninguna autorización -
ha innovado radicalmente el ordenamiento jurídico, y lo ha hecho de dos
maneras. Primero, atribuyendo competencias nuevas a organismos del Estado.
Segundo, interviniendo en la actividad económica mediante la expedición de
normas, antes inexistentes.
3. Las nuevas normas
dictadas por el novísimo y poderoso órgano de intervención económica, pueden
ser analizadas desde distintas ópticas y ser consideradas más o menos
convenientes dependiendo de los intereses en juego. La Corte se expone a toda
clase de críticas o elogios, puesto que decidió transformarse en instancia
puramente política, lo que puede deteriorar su prestigio y respetabilidad.
Creemos que la defensa del Estado Social de Derecho, no reclamaba de la Corte
esta mutación, que la aleja decididamente de su función jurisdiccional. La
Corte no ha sido consciente que carece de legitimidad democrática directa para
fijar políticas públicas en el campo económico. Tampoco se ha detenido a
analizar lo inapropiado que resulta para una Corte Constitucional entrar a
emular con el Legislador democrático, cuando su cometido exclusivo es el de
controlar su obra desde el punto de vista del cumplimiento del marco constitucional.
De hecho las nuevas normas adoptadas por la Corte, no se enderezan a actualizar
el consenso constitucional, sino a ocupar el espacio del Legislador. La Corte
entonces no podrá soslayar la crítica económica, política y social, más aún si
se advierte en la fórmula convenida por ella la fragilidad de un diagnóstico y
de una solución que sólo reparan en el deudor actual, dejando de lado la
complejidad del fenómeno real sobre el cual versa su regulación. Si se capta a
tasas de mercado y se colocan los créditos a tasas subsidiadas, el mercado del
crédito tenderá a marchitarse, en perjuicio de los potenciales compradores, o
sea de la inmensa población que carece de vivienda. El costo del subsidio, en
últimas se  trasladará a los depositantes o a los contribuyentes, lo que no
deja de ser regresivo e injusto. Las nuevas reglas pueden adicionalmente
erosionar la situación financiera de varias instituciones crediticias. En este
caso, la responsabilidad de los insucesos se radicará en la autora de las
normas, no así su costo social que correrá por cuenta de los sectores sociales
más desvalidos. La inconsulta intervención de la Corte en el proceso de
asignación de recursos, mediante normas que no atienden el fondo de la materia,
genera distorsiones que terminan por afectar negativamente a los colectivos
aparentemente beneficiados por ellas, a lo que se suma el daño que ocasiona a
las demás personas y actores sociales. Las buenas intenciones de la Corte - que
compartimos -, lamentablemente por lo expuesto se expresan en reglas que
fatalmente las contradicen. La inteligente alternativa del Legislador -
orientar el mercado financiero a la financiación de la vivienda -, queda
excluida, dado que la solución judicial aleja el ahorro privado de esta
utilización, salvo para los ahorradores no informados que corresponden a los
sectores menos pudientes, lo que entraña una manifiesta injusticia. La pérdida
de dinámica de la financiación privada de la vivienda, exigirá al Estado
absorber cargas económicas en detrimento del gasto social más apremiante. Lo
anterior también obedece a la reducida capacidad de distinción que acusa la
sentencia, que permite - aparte de la vivienda de interés social -, conceder el
mismo trato a todos los estratos sociales, con independencia de su nivel de ingreso.
Al injusto traslado de recursos que se opera por toda la sociedad a favor de
los actuales deudores, se agrega la virtual extinción del mercado financiero de
vivienda de largo plazo, lo que se consuma con la obligatoriedad que se impone
a los acreedores para reestructurar las obligaciones financieras, restándole
toda seguridad y plausibilidad a las titularizaciones, a las emisiones de bonos
de largo plazo y al mercado secundario de hipotecas. Es claro que la muerte del
mercado financiero de largo plazo, impide reducir sustancialmente el verdadero
costo del crédito hipotecario. De otro lado, la expansión del crédito
inmobiliario, a costos razonables y sostenibles, si se la priva del mercado de
papeles de largo plazo, no resulta posible, máxime si esto conduce a alejar las
inversiones procedentes de los fondos de pensiones.
4. La sentencia de
la Corte petrifica una opción de regulación, como la única constitucionalmente
posible. La alternativa de la Corte coincide con la regla que postula la
intervención permanente de las tasas activas, para todos los créditos de
vivienda, como si ella surgiera de lo previsto en el artículo 51 de la C.P. La
Corte, por lo demás, asume sin ningún fundamento, que esta tasa
“constitucionalmente” debe situarse siempre por debajo de la tasa activa más
baja del mercado. Definitivamente, esta sub-regla no surge de la norma
constitucional, que se ha limitado a deferir al Legislador histórico la
regulación respectiva, desde luego sujetando las distintas opciones a la
observancia del marco constitucional. En materia económica, por lo demás, no es
juicioso adoptar reglas inmodificables. Esto último explica la consagración de
las leyes-cuadro. El principio democrático, que la Corte debería defender,
queda anulado cuando se eleva un modelo normativo a único canon y, además,
inmodificable por surgir como supuesta exigencia implícita del texto
constitucional. Ahora, si el esquema normativo contingente se encarna en una
sentencia de la Corte Constitucional, por contera se viola el principio de
división de poderes. Esta metafísica constitucional de orden económico, nunca
puede ser el fruto de las funciones legítimas de una Corte Constitucional.
5. La ley marco
sobre el sistema de ahorro y crédito en materia de vivienda, puede disponer la
creación de organismos especiales para los efectos de fijar metodologías para
los patrones de ajuste por inflación - UVR -, atribuyéndoles las competencias
correspondientes, sin que esto signifique desconocer las competencias de la
Junta Directiva del Banco de la República. La UVR es una unidad de cálculo, y
no moneda. El sistema de ahorro y crédito, materia de la ley, se establece como
desarrollo concreto de las facultades constitucionales previstas en el artículo
150-19-d de la C.P. En este sentido, dicha ley bien podía asignarle funciones
específicas al Consejo Nacional de Política Económica y Social, lo mismo que al
Consejo Superior de Vivienda y a su secretaría Técnica.
6. Los argumentos
anteriores nos llevan igualmente a separarnos de la sentencia en aspectos
puntuales. La obligatoria amortización de capital en todas las cuotas de los
deudores, no corresponde a ninguna exigencia de la Constitución. La sola
remisión del Constituyente a la técnica de la ley cuadro, indica que sobre el
particular no existe un mandato constitucional y, por ello, mal hace la Corte
en imponerlo y suponerlo. Esta regla pretoriana, en la práctica, puede afectar
negativamente a los mismos deudores o prestarse a que se soslaye de manera
artificial.
7. La Constitución
tampoco ordena que los créditos a constructores deban tener las mismas
condiciones financieras favorables que los que se extienden a los deudores
individuales de créditos de vivienda. En la realidad, los plazos, riesgos y
condiciones de este género de préstamos son distintos de los últimos. La Corte
no se limita a homologar categorías diferentes, sino que además proyecta el
ámbito de protección del artículo 51 de la C.P., más allá de su objeto propio,
circunscrito a la vivienda digna. Ahora, si resultare cierto que el subsidio
financiero al constructor fuere conveniente para promover la vivienda digna,
ello debería sopesarse y decidirse por el Legislador, no así por la Corte
Constitucional.
8. La fijación legal
de plazos para que los deudores morosos soliciten la reliquidación de los
créditos, no viola la Constitución. La circunstancia de la mora de suyo es un
factor diferencial legítimo. De otro lado, dado que el abono se producía con
cargo a recursos del Erario se tornaba imperioso precisar la cuantía del subsidio
y el término para suministrarlo. En la sentencia, a este respecto, se abunda en
explicaciones sobre la naturaleza obligatoria de este abono, el que se vincula
a una admisión de responsabilidad del Estado, a la cual alude ciertamente la
ley examinada pero como mera eventualidad y siempre sujeta a una declaración
judicial en ese sentido. En ausencia de una sentencia judicial, el abono tiene
carácter de subsidio. No puede la Corte Constitucional modificar su naturaleza,
anticipando la condena judicial contra el Estado, lo que no hace la ley, ni
puede deducirse del mero cotejo de la norma legal con las normas
constitucionales.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-955/00
UVR-No puede generar intereses (Salvamento
parcial de voto)
Una unidad de
cuenta -si eso es la UVR, de acuerdo con la definición del artículo 3- no puede
generar intereses. Las personas pagan réditos sobre el capital prestado, no
sobre la corrección monetaria mediante la cual el acreedor queda indemnizado de
manera inmediata por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, generada
por la inflación.
INFLACION-Doble cobro (Salvamento parcial de voto)
DEUDOR-Derecho a restitución o abono de dinero
pagado en exceso (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expedientes D-2823 y D-2828
Aunque he tenido el
honor de ser el ponente del trascendental fallo en referencia, debo consignar
las razones de mi salvamento parcial de voto, toda vez que durante el debate
fue modificado en algunos aspectos el proyecto de fallo que me permití presentar
a consideración de la Sala Plena.
1. Ante todo, es
necesario reconocer que la afortunada decisión de la Corte respecto al numeral
2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999, en particular en lo relativo a la
fórmula mediante la cual se llegará a establecer una tasa máxima para el
interés remuneratorio en los préstamos de vivienda, no es de mi autoría, si
bien la comparto por el profundo sentido de justicia que la anima, y porque,
además, de no haber sido por ella, la Corte habría tenido que declarar la inconstitucionalidad
de dicha norma, e inclusive la de la UVR, afectando así el alma del sistema de
financiación de vivienda fundado por el legislador.
En efecto, la
aludida disposición, tal como fue redactada, puesta en vigencia y aplicada, no
resistía un análisis de constitucionalidad efectuado a la luz de los principios
del Estado Social de Derecho. Contemplar una unidad de cuenta (UVR), orientada
a incorporar el valor de la inflación en los préstamos de vivienda, y
simultáneamente "una" tasa de interés remuneratorio carente de todo
límite, calculada además sobre dicha unidad de cuenta, era, ni más ni menos,
otorgar el visto bueno a la usura, reproduciendo los vicios del sistema UPAC y
aun haciéndolos más ostensibles y graves.
No me cabe duda de
que, con esa norma, si hubiese sido declarada exequible sin condiciones, se
condenaba a miles de familias a la fatal consecuencia de hacer imposible su
cumplimiento ante las entidades financieras y a la consiguiente pérdida de sus
viviendas, y se habría conducido, por tanto, al colapso del sistema en poco
tiempo, con las impredecibles consecuencias sociales y económicas, aun peores
que las causadas por el de las unidades de poder adquisitivo constante.
Propuse a la Corte
declarar inexequibles las expresiones "calculadas sobre la UVR",
usadas por el legislador para señalar la base -normalmente creciente, día a
día- sobre la cual habrían de cobrarse los ilimitados intereses remuneratorios
en referencia.
En mi criterio, una
unidad de cuenta -si eso es la UVR, de acuerdo con la definición del artículo
3- no puede generar intereses. Las personas pagan réditos sobre el capital
prestado, no sobre la corrección monetaria mediante la cual el acreedor queda
indemnizado de manera inmediata por la pérdida del poder adquisitivo de la
moneda, generada por la inflación.
Como se decía en la
ponencia, si crece la inflación, en forma constante crece también el valor de
la UVR y, por tanto, el monto de la obligación, aun a pesar de los abonos a
capital que en buena hora propicia la Sentencia, irá creciendo, y también lo
que habrá de pagarse por intereses.
El tema del doble
cobro de la inflación puede verse bajo dos perspectivas diferentes.
Si ya la UVR, en sí
misma, dejaba a salvo a la entidad prestamista por la pérdida del poder adquisitivo
de la moneda a causa de la inflación, no ve el suscrito Magistrado la razón
para que, adicionalmente, esa corrección monetaria o ajuste inflacionario
genere, a medida que aumenta, nuevos intereses. Ni para que esos intereses,
ilimitados, vuelvan a incluir la inflación.
Por el aspecto
contrario, si el interés en cualquier crédito comprende ya la corrección por
inflación, además de los gastos operativos y la ganancia del prestamista, y si
además esa tasa de interés no tiene límite y es impuesta por el banco al
deudor, a su amaño, no se aprecia con claridad cuál es la causa jurídica de
calcular y pagar de nuevo la inflación mediante la UVR.
2. También salvo mi
voto en cuanto a la decisión de declarar exequible el término de un año
establecido en la Ley para la vigencia del interés tope del 11% en cuanto a los
créditos de vivienda de interés social.
La protección
constitucional de las franjas más humildes de la población debe ser constante,
a la luz de la Constitución Política. Aceptar que, pasado un año de cuando
entró en vigencia la Ley, estas personas deban volver a pagar intereses
ilimitados -los que quieran las entidades financieras- es, en mi criterio,
contrario a los principios del Estado Social de Derecho y, por tanto,
inconstitucional.
El condicionamiento
aprobado por la Corte en cuanto al parágrafo del artículo 28 resulta teórico, y
tiene más el sentido de una buena intención de la Corporación que de algo
imperativo que en realidad asegure la sujeción del precepto a la Constitución
Política. Afortunadamente la Sala decidió agregar que la tasa de interés para
vivienda de interés social será siempre inferior a la aplicable en los otros
créditos de vivienda; y dispuso, además, en forma coherente con lo dicho sobre
el artículo 17, que de esos 11 puntos sea descontado el valor de la inflación.
3. No estoy de
acuerdo con la exequibilidad de las normas que establecieron discriminaciones
en lo relativo a las reliquidaciones de los créditos adquiridos bajo la
vigencia del desaparecido sistema UPAC.
Hay algo de
elemental justicia que, en mi opinión, ha debido ser tenido en cuenta por la
Corte: todos los antiguos deudores, sin excepción -como lo dijo uno de los
demandantes-, sufrieron el perjuicio de pagos en exceso -por conceptos
inconstitucionales- durante varios años. Por tanto, han debido ser indemnizados
por igual, de acuerdo con las sentencias C-383, C-700 y C-747 del año pasado,
proferidas por esta Corte.
Si todos pagaron lo
que no debían, todos tenían derecho a que automáticamente las instituciones
financieras que recibieron esos recursos pagados de más se los abonaran o se
los devolvieran, y creo yo que con intereses.
Ha quedado claro en
el Fallo, eso sí, que pueden reclamar por la vía judicial, y que los jueces
competentes tienen los elementos indispensables para reparar, ojalá con
prontitud, los daños que a tales deudores se les causó.
4. Considero que los
parágrafos 1 y 2 del artículo 40 son inconstitucionales y que así ha debido
declararlo la Corte.
En efecto, allí se
dispuso que los abonos previstos para los deudores -que, como se dice en la
Sentencia, corresponden a verdaderos derechos de ellos y no a una dádiva-
solamente se harán para un crédito por persona; que el titular de obligaciones
para más de una vivienda debe escoger a cuál se aplica tal abono; y que la no
restitución en el término de treinta (30) días de lo recibido desconociendo la
norma lleva al deudor a incurrir en las sanciones penales establecidas para la
desviación de recursos públicos.
Reglas injustas, sin
ninguna duda, puesto que, como en el Fallo se reconoce, todos los deudores, por
los distintos créditos en UPAC, fueron afectados por los pagos efectuados entre
1993 y 1999 por conceptos que esta Corte encontró lesivos de la Constitución.
Y, por ende, los afectados, independientemente del número de créditos por los
cuales pagaron en exceso, tenían derecho a la restitución o abono de esos
dineros.
5. Me aparto del
contenido y decisión de la Sentencia en lo referente a la exequibilidad del
parágrafo 1 del artículo 42 de la Ley acusada.
Se trata de una
norma que carece de sentido, en cuanto, por una mora posterior, retrotrae los
efectos del abono ya efectuado a favor del deudor. De nuevo se parte del
supuesto de que lo abonado no corresponde a un derecho sino a un regalo, y, por
supuesto, se contempla que, si el deudor incurre de nuevo en mora de más de
doce meses, el saldo de la obligación se incrementará en el valor de lo
recibido.
Se ignora cuál fue
la causa de las reliquidaciones y de los abonos -los pagos de lo no debido,
efectuados por los deudores del UPAC a favor de las instituciones financieras-,
dándoles entonces un alcance de mera liberalidad o generosidad del Estado -que,
dicho sea de paso, asume en la Ley unas obligaciones que no son suyas-, y
relacionando el derecho a mantener el abono con el mayor o menor cumplimiento
del deudor con la entidad prestamista.
Ninguna relación
tiene una cosa con la otra, y en cambio el precepto agrava, ya de manera
irremediable, la situación del deudor y hace impagable el crédito.
Esa falta de
relación entre la causa de los abonos y la posterior mora del deudor resulta
contraria al artículo 13 de la Constitución, que ordena al Estado proteger
especialmente a las personas que, entre otros motivos, por su situación
económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Y
sinceramente este Magistrado no cree que, habida cuenta de la impresionante
crisis del UPAC y del estado de cosas que hoy presenta la economía en general,
pueda afirmarse que todo deudor que incurre en mora lo hace animado por una
deliberada voluntad de incumplimiento, o por lo que últimamente se denomina con
la antipática expresión "cultura del no pago". La situación
públicamente conocida es, por el contrario, la de la absoluta imposibilidad de
pagar que afecta a muchas familias a raíz, precisamente, de la injusta
estructura que se le dio al UPAC en los últimos años.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-955/00
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-No se desconoce
por dar trato distinto a deudores cumplidos y a los incumplidos (Salvamento
parcial de voto)
AUXILIOS O
DONACIONES-Realización del
derecho a la vivienda digna (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-2823 y D-2828
Muy respetuosamente
expreso a continuación, de manera suscinta, las razones de mi desacuerdo
parcial con la decisión contenida en la sentencia C-955/2000, circunscrito a
los numerales 13,18, 23, 24 y 25 de su parte resolutiva, en consonancia con los
pertinentes apartados de la parte considerativa.
1.  En relación con la declaratoria de exequibilidad
condicionada del artículo 17, e inexequibilidad de algunas expresiones
contenidas en el numeral segundo de esta misma disposición, la Corte se basa en
la necesidad de que la determinación de las cuotas de los créditos de vivienda
debe estar intervenida por el Estado, para asegurar los propósitos explícitos en
el artículo 51 de la Constitución. No obstante, para la Corte ese propósito
solo se asegura mediante el criterio por ella adoptada de imponer que la tasa
máxima de interés que pueden cobrar las entidades financieras en los préstamos
de vivienda  no exceda el interés menor que en el sistema financiero se cobra.
Si bien es cierto que en la sentencia se  excluyen como parámetros de
comparación para la determinación de la tasa los llamados  préstamos
preferenciales y extraordinarios, es lo cierto también, que se mantuvieron como
referentes los préstamos de consumo y a corto plazo.
A mi juicio la Corte
ha debido limitarse a la determinación conceptual de tasa remuneratoria,
enunciado los factores que la integran, pero no avanzar en el establecimiento
de un tope máximo y menos frente a elementos que no son comparables en términos
reales como las tasas de préstamos a corto y mediano plazo, cuando los
préstamos de vivienda conforme a la propia ley 546 de 1999 se pactan a plazos
que oscilan entre  quince y treinta años.
Si bien es cierto
que en la sentencia se reconoce que la tasa de interés remuneratorio debe
considerar “la indemnización al acreedor por la depreciación de la moneda, lo
que corresponde a los costos de su actividad y lo que de manera específica tiene
que ver con su ganancia en la actividad respectiva, que deberá ser racional y
proporcional y no usuraria”, es claro que la fijación de una tasa máxima de
acuerdo con los términos de la sentencia si bien en teoría está llamada a
proteger a los deudores, deja de lado los intereses de ahorradores y de las
propias entidades crediticias, so riesgo de generar un desequilibrio en el
sistema que podrá dar al traste con los propósitos buscados, pues no parecen
basarse en términos reales del sistema económico definido en la Constitución
vigente, que al propio tiempo que impone finalidades sociales reconoce la libre
iniciativa dentro del bien común.
2.  La Corte estima que la diferencia de tratamiento
prevista en los artículos 41 y 42 de la ley acusada es contraria al principio
de igualdad pues con esas normas se discrimina a los deudores que no se
encontraban al día a 31 de diciembre de 1999 con los que si lo estaban. A
juicio de la Corte no hay bases objetivas para ese tratamiento desigual.
Sobre el particular
considero, como lo expresé durante la discusión de la ponencia, que la
situación de quien ha sido cumplido no es la misma de quien ha sido incumplido.
Si bien es cierto que en su generalidad los deudores incumplidos pueden serlo
por imposibilidad debida a la situación económica general, no puede perderse de
vista que los deudores cumplidos no lo son solamente por disponer de medios,
sino por el imperativo de honrar sus compromisos, aún a costa de grandes
esfuerzos. Y en ese sentido resultan inequitativamente tratados quienes a pesar
de la observancia y cumplimiento son equiparados a quienes quizá no han
realizado los mismos esfuerzos en igualdad de condiciones.
3.
La Corte declaró la Constitucionalidad del artículo 40 de la ley, bajo la
consideración de que esta disposición busca realizar el mandato constitucional
del artículo 51 de la Constitución Política y obliga a invertir sumas
integrantes del patrimonio colectivo en abono a obligaciones vigentes
contraidas con establecimientos de crédito. A juicio de la sentencia  tales
inversiones no pueden catalogarse como subsidio ni como auxilios de aquellos
prohibidos por la Constitución en favor de particulares “sino deben
encasillarse en la función de respuesta del ente estatal frente a una
circunstancia grave y crítica que amenazaba con descomponer de manera inminente
e incontrolable, el orden económico y social de la República”.
En términos de la
ponencia  “Lo relacionado con la contribución estatal a la formación del ahorro
que permita configurar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en
dación en pago a sus viviendas, en los términos del artículo 46 de la Ley, no
obstante la apariencia de subsidio que presenta la redacción del
artículo, obedece a la misma filosofía ya planteada y es sólo en ese sentido
que se declarará su constitucionalidad, con apoyo en los preceptos que se
desprenden del carácter social del Estado de Derecho colombiano.”
Como también expresé
durante la discusión de la ponencia,  considero que dentro del marco
establecido en el artículo 51 de la Constitución, puede el legislador arbitrar
mecanismos variados para asegurar la realización del derecho a la vivienda
digna que allí se proclama.  Entre esos bien puede  establecer subsidios e
inclusive, como lo ha interpretado la Corte en jurisprudencia que data de 1994
auxilios, sin que ello signifique fatalmente trasgresión de la prohibición
contenida en el inciso del artículo 355 de la Constitución Política.
En efecto, si bien
es cierto que por principio está vedado a todos los órganos del Poder Público
“decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho  privado”, como lo ha señalado la Corte esos auxilios en la medida en
que correspondan al desarrollo y ejecución de mandatos constitucionales no son contrarios
a derecho; tratándose de los apoyos a que se refiere la norma en referencia si
bien la sentencia da una explicación que puede ajustada considero que el
reconocimiento del verdadero carácter de esos apoyos que no es otro que el ser
subsidios o auxilios - respaldados en el propio artículo 51 de la Constitución
para el cumplimiento de los explícitos cometidos allí señalados-, en nada pugna
con las disposiciones constitucionales ni con la jurisprudencia de la Corte.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS