C-506-09
Sentencia C- 506 de 2009
Sentencia C-506/09
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY POR LA CUAL LA NACION SE ASOCIA Y RINDE HOMENAJE
AL MUNICIPIO DE CABRERA EN EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER-Infundada
La objeción formulada al
artículo 2º del proyecto de Ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por medio
de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el
departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200)
años de su fundación y se dictan otras disposiciones”, resulta infundada, toda
vez que se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que asigne en el
Presupuesto General de la Nación y/o impulse mediante el sistema de
cofinanciación, las partidas presupuestales para adelantar las obras allí
mencionadas, lo cual, como lo ha explicado la Corte Constitucional, no implica
una imposición al Gobierno Nacional, sino que el Legislador faculta al
Ejecutivo para incluir las partidas correspondientes en el Presupuesto General
de la Nación. Es decir, el Gobierno Nacional decidirá autónomamente si incluye
la partida en el Presupuesto y, en caso afirmativo, establecerá la cuantía de
la respectiva partida.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Presupuestos de procedibilidad
Para que la Corte pueda
abordar el examen de fondo de las objeciones por inconstitucionalidad es
necesario examinar previamente dos cuestiones: (i) si el Gobierno las formuló
de manera oportuna, y (ii) si el Congreso las desestimó e insistió en la
aprobación del proyecto. La primera exigencia está prevista en el artículo 166
de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 198 de la Ley 5ª
de 1992 -Reglamento del Congreso. El segundo requisito consiste en la
insistencia del Congreso en la aprobación del proyecto, en cuyo trámite las
Cámaras no pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la primera
aquella que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo
proyecto. Cuando no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad
anteriormente anotadas, la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de la insistencia formulada.
OBJECION PRESIDENCIAL-Términos para formularla
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia de las
cámaras como presupuesto de procedibilidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE OBJECION
PRESIDENCIAL-Cumplimiento de
requisitos de procedibilidad
La Corte observa, conforme con
las pruebas que reposan en el expediente, que las exigencias previstas en el
artículo 166 de la Constitución fueron debidamente atendidas, al igual que lo
dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política, por cuanto para estudiar las objeciones presidenciales al
proyecto de ley se nombró una Comisión Accidental conformada por miembros de
ambas células legislativas, la cual rindió un informe que fue aprobado por las
plenarias del Senado y Cámara, previo el cumplimiento de lo previsto en el
artículo 79-4 de la Ley 5ª de 1992 -Reglamento Interno del Congreso-, dicho
informe fue incluido en el orden del día de la sesión plenaria de las cámaras
legislativas y fue sometido a votación en sesión diferente a la que previamente
fue anunciado, tal como lo dispone el inciso segundo del artículo 160 de la
Constitución, introducido por el artículo 8° del Acto Legislativo No. 1 de
2003.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Análisis circunscrito a razones
formuladas por Gobierno
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA
GASTO-Requisito de análisis de
impacto fiscal compatible con Marco Fiscal de Mediano Plazo/OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Inclusión del costo fiscal de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional en el proyecto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance/GASTO PUBLICO-Iniciativa/OBJECION
PRESIDENCIAL-Autorización al gobierno nacional para incluir partidas
presupuestales no entraña mandato imperativo
La Corte ha explicado que el Congreso de la República y el Gobierno
Nacional cuentan con iniciativa en materia de gasto público, como también que
el Congreso está habilitado para presentar proyectos que comporten gasto
público, pero que la inclusión de las partidas presupuestales en el presupuesto
de gastos corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional. De igual manera, la
Corte ha explicado que el legislador puede autorizar al Gobierno Nacional para
realizar obras en las entidades territoriales, siempre y cuando en las normas
respectivas se establezca que el desembolso procede mediante el sistema de
cofinanciación.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PREVISION DEL IMPACTO FISCAL EN
PROYECTOS DE LEY QUE ORDENA GASTO-Reglas
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA
GASTO-Participación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se limitó a señalar la incongruencia del proyecto
sin prestar la colaboración requerida/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO
DE LEY QUE GENERA GASTO A CARGO DE LA NACION-Ausencia de razones por parte
del Ejecutivo sobre el impacto fiscal y su viabilidad no vician trámite
legislativo
El artículo 2º del proyecto de
ley objetado autoriza al Gobierno Nacional para asignar en el Presupuesto
General de la Nación, y/o impulsar a través del sistema nacional de
cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias para adelantar
determinadas obras de interés público o social y de beneficio para la comunidad
del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander. Se limita a
facultarlo para incluir las partidas correspondientes en el presupuesto general
de la Nación, permitiendo que el Gobierno Nacional decida de manera autónoma si
incluye la partida en el presupuesto y, de ser así, determinará la cuantía de
la correspondiente partida. En su trámite el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, advirtió al Congreso de la República sobre la ausencia de
estudios relacionados con el impacto fiscal del proyecto de ley. Así, aún
cuando el proyecto de ley no impone un gasto sino que se limita a proponer al
Gobierno la inclusión de determinada partida en el Presupuesto General de la
Nación, el Ejecutivo desatendió el deber de colaboración con el Congreso de la
República, en el sentido de ofrecer a los congresistas elementos técnicos
precisos para determinar el impacto fiscal del proyecto, sin que este hecho
signifique un vicio que afecte el trámite legislativo.
Referencia: expediente
OP-111
Objeciones presidenciales
formuladas al artículo 2º. del proyecto de ley 21/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por
medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera,
en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos
(200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,  veintinueve (29) de julio de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución
Política, cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067
de 1991, profiere  la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el dieciocho (18) de noviembre de dos
mil ocho (2008), el Presidente del Senado de la República hizo llegar el
proyecto de ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara,       “Por medio de la
cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el
departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200)
años de su fundación y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 2º fue
objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad.
Efectuado el reparto
correspondiente, el asunto fue remitido para sustanciación el veinte (20) de noviembre
de dos mil ocho (2008). El veintisiete (27) de noviembre siguiente se avocó
conocimiento del proceso y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes el envío de las pruebas
correspondientes al trámite legislativo seguido para la aprobación del informe
de objeciones presidenciales.
Debido a que no fueron aportadas
oportunamente la totalidad de las pruebas necesarias para verificar si se
cumplió con el trámite para la aprobación del informe de objeciones, la Corte
profirió el Auto 378 del 3 de diciembre de 2008, mediante el cual se abstuvo de
decidir sobre las objeciones mientras no se cumplieran los presupuestos
constitucionales y legales para hacerlo. En la misma providencia la Sala
supeditó el trámite subsiguiente a la verificación, por el Magistrado
Sustanciador, de que fueran aportadas las pruebas sobre el trámite de las
objeciones presidenciales al proyecto de la referencia.
Luego de los
requerimientos formulados, fueron allegadas al expediente las pruebas
necesarias para continuar con el trámite del control constitucional en el
asunto de la referencia, razón por la cual el Magistrado Sustanciador dispuso
seguir adelante con el proceso.
II.- TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
OBJETADO
A continuación la Corte
transcribe el texto definitivo aprobado por el Congreso, del proyecto de ley 021/07
Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia y
rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con
motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se
dictan otras disposiciones”, Así mismo, subraya el artículo 2º, objetado
por el Gobierno por razones de inconstitucionalidad:
“TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE
LEY 210 DE 2007 CÁMARA, 021 DE 2007 SENADO
por medio de la cual la Nación se asocia y rinde
homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo
de la celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1°. La Nación se asocia a la conmemoración y rinde público homenaje al
municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la
celebración de los doscientos (200) años de su fundación, a cumplirse el día 8
de noviembre de 2008, y exalta la memoria de sus fundadores, Luís José Delgado,
Rafael y Enrique Núñez, Juan Ramón y Bonifacio Afanador, Rafael Tadeo Navarro y
Rojas, entre otros.
Artículo
2°. Autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento y de conformidad
con los artículos 288, 334, 341, y 345 de la Constitución Política y de las
competencias establecidas en la Ley 715 de 2001, asigne en el Presupuesto
General de la Nación, y/o impulse a través del sistema nacional de
cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias a fin de adelantar las
siguientes obras de interés público o social y de beneficio para la comunidad
del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander:
1.
Terminación de la Construcción de la Sede del Colegio Integrado de Cabrera.
2.
Pavimentación de la Vía San Gil - Cabrera - Barichara.
Artículo
3°. Las autorizaciones de gastos otorgadas al Gobierno Nacional en virtud de
esta ley, se incorporarán en el Presupuesto General de la Nación, de acuerdo
con las normas orgánicas en materia presupuestal, en primer lugar, reasignando
los recursos hoy existentes en cada órgano ejecutor, sin que ello implique un
aumento del presupuesto y en segundo lugar, de acuerdo con la disponibilidad
que se produzcan en cada vigencia fiscal.
Artículo 4°. La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación”.
III.- TRÁMITE
LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El trámite legislativo del
Proyecto de Ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de la cual la
Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento
de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su
fundación y se dictan otras disposiciones”, presenta los siguientes hechos
relevantes:
1.- Iniciativa y trámite en el
Senado de la República
- El 20 de julio de 2007 fue
presentado el proyecto ante la Secretaría General del Senado de la República,
por el congresista Óscar J. Reyes Cárdenas, radicado con el número 021 de 2007,
Senado. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso número 345 del jueves
26 de julio de 2007, Senado, páginas 31 y 32.
- La ponencia para
primer debate en Senado (Comisión Segunda), presentada por el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, fue publicada en la
Gaceta del Congreso número 429 del jueves 6 de septiembre de 2007, Senado,
(páginas 22 a 24).
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado de la República,[1]
el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en sesión del 11
de septiembre de 2007, para la próxima sesión (Acta 04)[2],
y el articulado se aprobó por unanimidad[3] con quórum de 12
senadores en la sesión siguiente, es decir, el 18 de septiembre de 2007,  (Acta
05)[4].
- La ponencia para segundo debate
en Senado (Plenaria), presentada por el congresista Carlos Emiro Barriga
Peñaranda, fue publicada en la Gaceta del Congreso número 589 del jueves 22 de
noviembre de 2007, Senado (páginas 16-18).
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la República[5],
el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en Sesión
Plenaria del 5 de diciembre de 2007, según consta en el acta número 25,
publicada en la Gaceta número 41 del 15 de febrero de 2008; el articulado fue
aprobado en la Sesión Plenaria del 10 de diciembre de 2007, según consta en el
acta número 26, publicada en la Gaceta número 58 del martes 26 de febrero de
2008; el quórum estuvo integrado con 95 senadores, de los cuales ninguno voto
negativamente el proyecto.
2.- Trámite en la Cámara de
Representantes
- Remitido el proyecto a la
Cámara de Representantes, la Presidencia de esa Cámara repartió el mismo a la
Comisión Segunda Constitucional Permanente, donde fue radicado con el número 210
de 2007, Cámara[6].
- La ponencia para primer debate
en Cámara (Comisión Segunda), presentada por el Representante Silfredo Morales
Altamar, fue publicada en la Gaceta del Congreso número 81 del jueves 13 de
marzo de abril de 2008, Cámara (páginas 1-2).
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por la Secretaria General de la Comisión Segunda Constitucional
Permanente de la Cámara[7], el anuncio previo a la
discusión y votación del proyecto se dio en sesión del 1º  de abril de 2008,
para la próxima sesión, y el proyecto se aprobó en la sesión del 2 de abril de
2008 por unanimidad, con la asistencia de 17 representantes, según consta en el
Acta número 20 de 2008, publicada en la Gaceta número 396 del viernes 27 de
junio de 2008[8].
- La ponencia para segundo debate
en Cámara (Plenaria), presentada por el representante Silfredo Morales Altamar,
fue publicada en la Gaceta del Congreso número 332 del lunes 9 de junio de
2008, Cámara (páginas 12 y 13).
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara[9],
el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en Sesión
Plenaria del 11 de junio de 2008, para la sesión del martes 17 de junio de 2008
(Acta 117)[10], y el articulado se
aprobó en la sesión plenaria del 17 de junio de 2008 (Acta 118)[11].
IV.- OBJECIONES DEL SEÑOR
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El Gobierno[12]
objetó por inconstitucional el artículo 2º del proyecto y en consecuencia lo
devolvió al Congreso sin la correspondiente sanción presidencial.
Para el Ejecutivo, el artículo 2º
del proyecto de Ley es inconstitucional toda vez que ni en la exposición de
motivos del proyecto ni en las respectivas ponencias de trámite, se analizó el
impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes de financiamiento
requeridas para su implementación.
Explicó el Gobierno que: “La
iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para
financiar la implementación de las obras allí previstas. Tampoco señaló la
fuente alternativa de recursos para efectos de dicha financiación. Así las
cosas, el proyecto de Ley resulta inconsistente, como quiera que dichos
programas no se encuentran previstos dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Al no estar incluidos, la expedición del proyecto presiona el gasto sin contar
con la fuente necesaria para cubrirlos.
El Ministerio de Hacienda
consideró en la debida oportunidad que el proyecto de ley consistente en la
aprobación, por parte del Gobierno Nacional y de la respectiva entidad
territorial, de recursos para la financiación de las obras allí planteadas,
requería la identificación clara de los costos que implica y de la o las
respectivas fuentes de financiamiento, de conformidad con el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003. En dicha oportunidad, esa cartera estableció que:
‘Según lo expuesto a la luz del artículo 7 de la Ley
819 de 2003, sería necesario que se estableciera claramente en las ponencias
del proyecto, el costo fiscal del mismo así como la fuente de ingreso adicional
generada para el financiamiento de dicho costo, tal como lo ha reiterado esta
entidad en múltiples ocasiones’.
Así, dado
que las ponencias del proyecto no incluyeron el análisis del costo fiscal
respectivo y tampoco señalaron la fuente adicional para su financiación, la
implementación de la iniciativa es inconsistente con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, razón por la cual, el Gobierno Nacional respetuosamente se permite
objetar la iniciativa en cuestión, pues ello supone el desconocimiento de los
mandatos previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y por ende, la
vulneración del artículo 151 de la Constitución Política.
De
conformidad con los parámetros constitucionales de la planeación, la jerarquía
normativa que ostenta la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y las leyes
orgánicas, en especial la Ley 819 de 2003, respetuosamente se solicita acoger
las presentes objeciones, con el fin de impedir la desarticulación de los
recursos y su destinación a objetivos aislados de los programas de inversión
previstos en él”.
V.- INSISTENCIA DEL CONGRESO
EN LA APROBACIÓN DEL PROYECTO OBJETADO
Las células legislativas
integraron una Comisión Accidental con el propósito de analizar los argumentos
del Ejecutivo, elaborar un informe conjunto y presentarlo a consideración de
cada una de las plenarias. El texto del respectivo informe es el siguiente[13]:
“Con el objeto de darle cumplimiento al
artículo 167 de la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, en
relación a las objeciones presidenciales a proyectos de ley, muy comedidamente
nos permitimos dirigirnos a ustedes con el fin de rechazar los argumentos de
inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional ha argüido para el Proyecto número
210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación
se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de
Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su
fundación y se dictan otras disposiciones, de acuerdo con las siguientes
consideraciones:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
en oficio radicado el 24 de julio del presente año, plantea, frente al proyecto
de ley en cuestión, que su artículo 2º es inconstitucional, ‘toda vez que ni
en la exposición de motivos del proyecto, ni en las respectivas ponencias de
trámite, se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes
de financiamiento requeridas para su implementación’. Señala, que ‘La
iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para
financiar la implementación de las obras allí previstas. Tampoco señaló la
fuente alternativa de recursos para efectos de dicha financiación’. Y
finaliza indicando que ‘la implementación de la iniciativa es inconsistente
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo pues ello supone el desconocimiento de los
mandatos previstos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003’.
El texto del artículo 2º del proyecto de
ley que nos ocupa es el siguiente:
‘Artículo 2º. Autorícese al Gobierno
Nacional para
que en cumplimiento y de conformidad con los artículos 288, 334, 341 y 345 de la
Constitución Política y de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001,
asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o impulse a través del sistema
nacional de cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias a fin de
adelantar las siguientes obras de interés público o social y de beneficio para
la comunidad del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander:
1. Terminación de la construcción de la
Sede del Colegio Integrado de Cabrera.
2. Pavimentación de la vía San Gil-
Cabrera-Barichara’.
Como puede observarse, el artículo 2º de
este proyecto está invitando al Gobierno Nacional a asignar y/o impulsar
partidas presupuestales tendientes a adelantar obras de interés público o
social, en ningún momento está obligando al Gobierno a ejecutar dichas partidas.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido enfática frente a las objeciones de inconstitucionalidad
que el gobierno arguye para esta clase de proyectos de ley. En ese sentido,
establece la Corte, que si una ley que decreta un gasto público consagra un
mandato imperativo dirigido al Ejecutivo, la misma es inexequible, pero si por
el contrario se trata de una ley que se limita a decretar un gasto público y
como tal, sólo es un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de
la partida correspondiente en la ley de presupuesto, la misma resultará acorde
con los mandatos superiores, análisis este que tiene como fundamento la
estructura gramatical empleada por el legislador.
La propia Procuraduría General de la Nación,
en Concepto 3841 de junio de 2005, dirigido a la Corte Constitucional, dentro
del trámite constitucional que terminó con la Sentencia C-729 de 2005,
conceptuó:
‘Así, podemos concluir, de conformidad con
el texto constitucional y los planteamientos de la Corte Constitucional, que
las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público, se ajustan al
ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al
Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto. Por el
contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes se pretende obligar
al Gobierno a ejecutar un determinado gasto’.
Es de entender, que este proyecto de ley
simplemente está creando un título jurídico que servirá de base para que en un
momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el
Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las
atenciones decretadas previamente por el Congreso, sin desconocer el artículo
7° de la Ley 819 de 2003, pues si bien las inconsistencias que considere el
Gobierno Nacional, desde el punto de vista económico, serán planteadas en el
momento mismo de hacer o no las erogaciones en el presupuesto. En este último
sentido, la Corte Constitucional ha señalado, en Sentencia C-502 de 2007, que ‘admitir
que el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite,
que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de
los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la
facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una
especie de poder de veto sobre los proyectos de ley’, y a su vez establece
que ‘aceptar que las condiciones establecidas en el artículo 7° de la Ley
819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y
exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de
iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual
se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la
medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo’.
Por otra parte, el artículo 102 de la Ley
715 de 2001, establece:
‘En el Presupuesto General de la Nación no
podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley,
para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones
presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con
participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y
de las partidas de cofinanciación para programas de desarrollo de funciones
de competencia exclusiva de las entidades territoriales’. (Subrayado fuera del texto original).
De lo anterior se deduce que las partidas
a que se refiere el artículo 2° del proyecto objetado, en donde se invoca a
esta Ley 715 de 2001, pueden ser incluidas en el Presupuesto Nacional con el
fin de que se cumpla el requisito de la cofinanciación en la ejecución de las
obras que se señalan, lo que significa que se está consagrando la opción a la Nación
de realizar las obras autorizadas a través del sistema de concurrencia, como
excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones
que les corresponde a las entidades territoriales con los recursos de las
transferencias.
En ese orden, tampoco se desconoce el
contenido del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, siempre y cuando, como es
evidente en el proyecto de ley que nos ocupa, la autorización al Gobierno
Nacional no sea un imperativo de cumplimiento inmediato, sino que este lo acate
en la medida de las posibilidades presupuestales, cuyo cumplimiento podrá
hacerse mediante el mecanismo de la cofinanciación, no generando tampoco un
vicio de inconstitucionalidad esta clase de disposición en el referido
proyecto.
La Corte Constitucional, frente a esto
último, ha expresado, en Sentencia C-1113 de 2004, lo siguiente:
‘Para dejar claro y en caso de futuros
conceptos del Ministerio de Hacienda que puedan obstaculizar el normal trámite
del proyecto, tampoco se está autorizando para celebrar ningún tipo de
convenios ni contratos como tampoco adoptando ningún tipo de cofinanciación,
situaciones estas que sí darían lugar a argumentos de inconstitucionalidad. En
este caso las autorizaciones dadas al Gobierno Nacional se enmarcan dentro de
las excepciones previstas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 (Coordinación,
subsidiariedad y concurrencia), es decir, las cubiertas por el sistema de
cofinanciación no violan la Constitución Nacional.
En el proyecto se señala sin dar lugar a
otra interpretación, que es el Gobierno Nacional quien impulsará y definirá
los instrumentos para la adecuación, restauración, protección y conservación;
quiere esto decir, primero, que el municipio y el departamento también
contribuirá con recursos disponibles para atender estos proyectos; y segundo
que será el Gobierno Nacional quien discrecionalmente adopte el mecanismo de
financiación.
Subrayado fuera del texto original.
Por lo anterior, la autorización que
indica el artículo 2º de este proyecto no puede entenderse como una orden
imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una
autorización de un gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes,
directamente y/o por medio del mecanismo de la cofinanciación.
Además, la interpretación legal que hace
el gobierno no puede ser tan drástica que desconozca los objetivos que él mismo
se ha trazado, pues el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), en el
artículo 129, señala: ‘Proyectos por Viabilizar. El Gobierno
Nacional acompañará a las entidades territoriales en el diseño y estructuración
de proyectos del anexo que, aun cuando no están incluidos en el presente Plan
Nacional de Inversiones, sean importantes para contribuir al logro de una mayor
competitividad, productividad e impacto social de las regiones, y para seguir
avanzando en las metas de la agenda interna y la Visión Colombia Segundo
Centenario, para su posterior inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional, BPIN. Algunos de estos proyectos se financiarán con cargo al crédito
de US$1.000 millones a que hace referencia esta ley’.
Es por tanto, que se solicitará a la Corte
Constitucional que declare la exequibilidad del proyecto de ley en comento,
dado que la autorización del Gobierno Nacional para la construcción de las
obras de infraestructura allí consignadas no constituye un mandato de
obligatorio cumplimiento, que requiera el acatamiento de los requisitos
exigidos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.
Conclusión:
Debe resaltarse que el artículo 2° del
precitado proyecto de ley autoriza al Gobierno para que concurra
en unas obras públicas, siendo esto, un llamamiento o invitación, que no se
puede entender como una imposición.
Con las anteriores consideraciones,
solicitamos a las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, rechazar y declarar infundadas las objeciones por razones de
inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República al Proyecto
de ley número 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la
Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento
de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su
fundación y se dictan otras disposiciones, y por lo tanto remitir el
expediente de este proyecto a la honorable Corte Constitucional, para que en el
término de seis (6) días, tal como lo expresa el numeral 1 del artículo 199 de la
Ley 5ª de 1992, decida sobre su exequibilidad”.
VI.- INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la
participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que quienes
desearan intervenir pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación.
El término previsto venció en silencio.
VII.- CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto del 25 de noviembre de 2008,
considera que las objeciones presidenciales formuladas al artículo 2º del
proyecto son infundadas y, en consecuencia, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del mismo.
Empieza el Jefe del Ministerio
Público reiterando que la Constitución Política de 1991, establece como regla
general para el Congreso, la de la libre iniciativa legislativa en materia
presupuestal y en particular, en lo relativo a la iniciativa del gasto. Añade
que esta competencia parlamentaria desarrolla el principio de legalidad del
gasto público, según el cual corresponde al Congreso, en su condición de órgano
de representación popular, ordenar las erogaciones necesarias para ejecutar los
compromisos inherentes al Estado social de derecho. Sin embargo, continúa el
Procurador, el constituyente por vía de excepción, reservó para el ejecutivo la
iniciativa legislativa en relación con algunos aspectos de éste.
Explica el Procurador General de la
Nación que las leyes que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos
que servirán de base para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga
conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros
necesarios para satisfacer las obligaciones decretadas previamente por el
Congreso.
Agrega la Vista Fiscal: “Las
leyes que autorizan gasto público no tienen per se la aptitud jurídica para
modificar directamente la ley de apropiaciones o el Plan Nacional de
Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice los
traslados presupuestales pertinentes con arreglo a los cuales se pretende
obtener recursos para sufragar los costos que su aplicación demanda.
(…)
Esto significa que en materia
de gasto público, la Carta Política efectuó un reparto de competencias entre el
Congreso y el Gobierno Nacional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del
gasto de conformidad con los preceptos constitucionales, y deben actuar
coordinadamente dentro de sus competencias. Así, el Gobierno requiere de la
aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y el Congreso requiere de la
anuencia del Gobierno, quien determinará la incorporación de los gastos
decretados por el Congreso, siempre y cuando sean consecuentes con el Plan
Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación, tal como lo
estipula el artículo 346 de la Carta.
(…)
En consecuencia, el Ejecutivo
es el órgano constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de
gastos, consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de
recursos para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para
imponerle la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones
decretadas mediante una ley anterior, lo que tampoco significa que el
legislador carezca de iniciativa en materia de gasto público.
Así, podemos concluir, de
conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la Corte
Constitucional, que las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto
público, se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se
limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de
presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes
se pretende obligar al Gobierno a ejecutar un determinado gasto.
(…)
Así, en concepto del
Ministerio Público, la estructura gramatical que emplea el legislador en el
texto del artículo 2 del proyecto objetado, al señalar que: ‘autorícese al
Gobierno Nacional para que en cumplimiento del artículo 102 de la Ley 715 de
2001, incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las partidas
presupuestales para concurrir …’ no es de aquellas que pudieran entenderse como
una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata
únicamente de una autorización de un gasto para que el Gobierno incluya las
partidas correspondientes. Por este aspecto, el Despacho encuentra que el
proyecto objetado se ajusta a la Carta Política”.
En cuanto al artículo 7º de la
Ley 819 de 2003, el Ministerio Público concluye que esta norma constituye un
instrumento de racionalización de la actividad legislativa, para que esta se
realice con conocimiento de los costos fiscales que genera cada una de las
leyes aprobadas por el Congreso de la República, permitiendo también que las
leyes expedidas estén en armonía con la situación económica del país y con la
política económica trazada por las autoridades correspondientes. Sin embargo,
para la Vista Fiscal, esta norma no representa una carga sobre el Congreso en
la formación de los proyectos de Ley.
Por lo anterior, explica el
Procurador General de la Nación, “no se desconoce la importancia que se
desprende del contenido del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, no obstante,
cuando es evidente, como en el caso que nos ocupa, que la autorización al
Gobierno Nacional no es un imperativo de cumplimiento inmediato, sino una
facultad que debe ser acatada en la medida de las posibilidades presupuestales
y bajo el mecanismo de la cofinanciación, los requisitos contemplados en el
mencionado artículo, no se erigen en un vicio que genere la
inconstitucionalidad de la disposición demandada (sic.)”
VIII.- CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.- Competencia
De conformidad con lo  dispuesto
en los artículos 167 y 241, numeral 8º de la Constitución Política, la Corte es
competente para decidir definitivamente sobre la  constitucionalidad de las
normas objetadas por el Gobierno Nacional, respecto de las cuales el Congreso
insista en su aprobación.
2.- Metodología de análisis
Antes de adelantar el examen de
fondo sobre las objeciones es necesario determinar si se cumplen los
presupuestos para tal fin. En consecuencia, la Corte comenzará por analizar
cuáles son estos requisitos y si se reúnen en el presente caso, específicamente
en lo relativo a la oportunidad en su formulación y la insistencia del Congreso
de la República.
3.- Requisitos de
procedibilidad para el examen de fondo de las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Para que la Corte pueda abordar el
examen de fondo de las objeciones por inconstitucionalidad es necesario
examinar previamente dos cuestiones: (i) si el Gobierno las formuló de manera
oportuna y (ii) si el Congreso las desestimó e insistió en la aprobación del
proyecto.
3.1.- La primera exigencia está
prevista en el artículo 166 de la Constitución Política, en concordancia con el
artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 -Reglamento del Congreso-. De acuerdo con
estas normas, el Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver con
objeciones cualquier proyecto de ley que no conste de más de veinte artículos, de
diez (10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos, y de
veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta; de no hacerlo en
ese lapso el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgar la
correspondiente ley[14].
El artículo 166 de la Carta
Política también establece que si al momento de presentar las objeciones el
Congreso se encuentra en receso, el Presidente deberá publicarlas dentro de
dicho plazo. Para ello es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 138 de la Constitución, según el cual el
Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos
períodos por año que constituirán una sola legislatura: el primer período de
sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo
comienza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio siguiente[15].
3.2.- El segundo requisito para
que la Corte pueda abordar el estudio de fondo de las objeciones consiste en la
insistencia del Congreso en la aprobación del proyecto. En este sentido, el
artículo 167 de la Carta dispone que todo proyecto objetado volverá a las
cámaras legislativas a segundo debate y advierte que cuando el Gobierno formule
objeciones por inconstitucionalidad, “si las cámaras insistieren”, el
asunto será remitido a la Corte para que decida sobre su exequibilidad.
La jurisprudencia ha explicado
que la insistencia de las cámaras legislativas, que en todo caso debe tener una
carga mínima de argumentación[16], constituye “el punto
de partida para que pueda ésta pronunciarse sobre la exequibilidad o
inexequibilidad del proyecto objetado”[17]. Más aún, ha considerado
dicha exigencia como “verdadero presupuesto de procedibilidad del control
constitucional”[18]. Así mismo, ha señalado
que para insistir en la aprobación de un proyecto las Cámaras no pueden exceder
el plazo de dos legislaturas, siendo la primera aquella “que esté cursando
en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[19].
En suma, cuando no se cumpla
alguna de las exigencias de procedibilidad anteriormente anotadas (presentación
oportuna por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la insistencia
formulada[20].
4.- Objeciones del
Gobierno y oportunidad en su formulación
4.1.- En el caso objeto de examen
el texto del proyecto de ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de la
cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el
departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200)
años de su fundación y se dictan otras disposiciones”, consta de cuatro (4)
artículos. Por lo tanto, el término para devolverlo con objeciones era de seis
(6) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la recepción del mismo
por el Gobierno Nacional.
Conforme con las pruebas que
reposan en el expediente, el proyecto fue recibido en la Presidencia de la
República el día dieciséis (16) de julio de 2008[21], luego el término para
presentar objeciones vencía el día veintitrés (23) de julio de 2008.
4.2.- Observa la Corte que las
exigencias previstas en el artículo 166 de la Constitución fueron debidamente
atendidas. En efecto, las objeciones al artículo 2º del proyecto fueron
enviadas el 23 de julio de 2008[22], esto es, dentro del
término de seis (6) días exigido en la Carta Política (art.166).
Despejada esta primera cuestión,
para abordar un análisis de fondo queda por establecer si el Congreso
efectivamente desestimó las objeciones del Gobierno e insistió en la aprobación
del proyecto.
5.- Trámite de las objeciones
en el Congreso de la República
5.1.- Informe de objeciones
Recibidas las objeciones
presidenciales en el Congreso de la República, las mesas directivas de Senado y
Cámara designaron una Comisión Accidental para estudiarlas, que luego de
analizar los argumentos del Ejecutivo presentó su informe a consideración de
cada una de las plenarias.
5.1.1.- Senado de la República
- Presentación del Informe. Los
congresistas Álvaro Alférez Tapias (Representante a la Cámara) y Carlos E.
Barriga Peñaranda (Senador), presentaron el 26 de agosto de 2008 el “Informe
sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 210 de 2007 Cámara
-021 de 2007 Senado”. Su texto es el siguiente[23]:
“INFORME
DE OBJECIÓN PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY 210 DE 2007 CÁMARA, 021 DE 2007
SENADO
por medio de la cual la Nación se asocia y rinde
homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo
de la celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras
disposiciones
Bogotá, D. C., agosto 26 de 2008.
Doctores
HERNAN ANDRADE SERRANO
Presidente
Honorable Senado de la República
GERMAN VARON COTRINO
Presidente
Honorable Cámara de Representantes
Bogotá, D. C.
Referencia: Desestimación de las objeciones
presidenciales al Proyecto de ley número 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007
Senado.
Respetados Presidentes:
Con el objeto de darle cumplimiento al artículo 167 de
la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, en relación a las
objeciones presidenciales a proyectos de ley, muy comedidamente nos permitimos
dirigirnos a ustedes con el fin de rechazar los argumentos de
inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional ha argüido para el Proyecto número
210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación
se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de
Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su
fundación y se dictan otras disposiciones, de acuerdo con las siguientes
consideraciones:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en oficio
radicado el 24 de julio del presente año, plantea, frente al proyecto de ley en
cuestión, que su artículo 2º es inconstitucional, ‘toda vez que ni en la
exposición de motivos del proyecto, ni en las respectivas ponencias de trámite,
se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes de
financiamiento requeridas para su implementación’. Señala, que ‘La
iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para
financiar la implementación de las obras allí previstas. Tampoco señaló la
fuente alternativa de recursos para efectos de dicha financiación’. Y
finaliza indicando que ‘la implementación de la iniciativa es inconsistente
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo ’pues ello supone el desconocimiento de
los mandatos previstos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003’.
El texto del artículo 2º del proyecto de ley que nos
ocupa es el siguiente:
Artículo 2º. Autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento y de conformidad con los
artículos 288, 334, 341 y 345 de la Constitución Política y de las competencias
establecidas en la Ley 715 de 2001, asigne en el Presupuesto General de la Nación,
y/o impulse a través del sistema nacional de cofinanciación, las partidas presupuestales
necesarias a fin de adelantar las siguientes obras de interés público o social
y de beneficio para la comunidad del municipio de Cabrera, en el departamento
de Santander:
1. Terminación de la construcción de la Sede del
Colegio Integrado de Cabrera.
2. Pavimentación de la vía San Gil- Cabrera-Barichara.
Como puede observarse, el artículo 2º de este proyecto
está invitando al Gobierno Nacional a asignar y/o impulsar partidas
presupuestales tendientes a adelantar obras de interés público o social, en ningún
momento está obligando al Gobierno a ejecutar dichas partidas.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido
enfática frente a las objeciones de inconstitucionalidad que el gobierno arguye
para esta clase de proyectos de ley. En ese sentido, establece la Corte, que si
una ley que decreta un gasto público consagra un mandato imperativo dirigido al
Ejecutivo, la misma es inexequible, pero si por el contrario se trata de una
ley que se limita a decretar un gasto público y como tal, sólo es un título
jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en
la ley de presupuesto, la misma resultará acorde con los mandatos superiores,
análisis este que tiene como fundamento la estructura gramatical empleada por
el legislador.
La propia Procuraduría General de la Nación, en
Concepto 3841 de junio de 2005, dirigido a la Corte Constitucional, dentro del
trámite constitucional que terminó con la Sentencia C-729 de 2005, conceptuó:
‘Así, podemos concluir, de conformidad con el texto
constitucional y los planteamientos de la Corte Constitucional, que las leyes
mediante las cuales el Congreso decreta gasto público, se ajustan al
ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al
Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto. Por el
contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes se pretende obligar
al Gobierno a ejecutar un determinado gasto’.
Es de entender, que este proyecto de ley simplemente
está creando un título jurídico que servirá de base para que en un momento
ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto
General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las atenciones
decretadas previamente por el Congreso, sin desconocer el artículo 7° de la Ley
819 de 2003, pues si bien las inconsistencias que considere el Gobierno
Nacional, desde el punto de vista económico, serán planteadas en el momento
mismo de hacer o no las erogaciones en el presupuesto. En este último sentido, la
Corte Constitucional ha señalado, en Sentencia C-502 de 2007, que ‘admitir
que el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite,
que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de
los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la
facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una
especie de poder de veto sobre los proyectos de ley’, y a su vez establece
que ‘aceptar que las condiciones establecidas en el artículo 7° de la Ley
819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y
exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de
iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual
se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la
medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo’.
Por otra parte, el artículo 102 de la Ley 715 de 2001,
establece:
‘En el Presupuesto General de la Nación no podrán
incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser
transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones
reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para
la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de
cofinanciación para programas de desarrollo de funciones de competencia
exclusiva de las entidades territoriales. (Subrayado fuera del texto original).
De lo anterior se deduce que las partidas a que se
refiere el artículo 2° del proyecto objetado, en donde se invoca a esta Ley 715
de 2001, pueden ser incluidas en el Presupuesto Nacional con el fin de que se
cumpla el requisito de la cofinanciación en la ejecución de las obras que se
señalan, lo que significa que se está consagrando la opción a la Nación de
realizar las obras autorizadas a través del sistema de concurrencia, como
excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones
que les corresponde a las entidades territoriales con los recursos de las
transferencias.
En ese orden, tampoco se desconoce el contenido del
artículo 7° de la Ley 819 de 2003, siempre y cuando, como es evidente en el
proyecto de ley que nos ocupa, la autorización al Gobierno Nacional no sea un
imperativo de cumplimiento inmediato, sino que este lo acate en la medida de
las posibilidades presupuestales, cuyo cumplimiento podrá hacerse mediante el
mecanismo de la cofinanciación, no generando tampoco un vicio de
inconstitucionalidad esta clase de disposición en el referido proyecto.
La Corte Constitucional, frente a esto último, ha
expresado, en Sentencia C-1113 de 2004, lo siguiente:
‘Para dejar claro y en caso de futuros conceptos del
Ministerio de Hacienda que puedan obstaculizar el normal trámite del proyecto,
tampoco se está autorizando para celebrar ningún tipo de convenios ni contratos
como tampoco adoptando ningún tipo de cofinanciación, situaciones estas que sí
darían lugar a argumentos de inconstitucionalidad. En este caso las
autorizaciones dadas al Gobierno Nacional se enmarcan dentro de las excepciones
previstas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 (Coordinación,
subsidiariedad y concurrencia), es decir, las cubiertas por el sistema de
cofinanciación no violan la Constitución Nacional.
En el proyecto se señala sin dar lugar a otra
interpretación, que es el Gobierno Nacional quien impulsará y definirá los
instrumentos para la adecuación, restauración, protección y conservación;
quiere esto decir, primero, que el municipio y el departamento también
contribuirá con recursos disponibles para atender estos proyectos; y segundo
que será el Gobierno Nacional quien discrecionalmente adopte el mecanismo de
financiación. Subrayado fuera del
texto original.
Por lo anterior, la autorización que indica el
artículo 2º de este proyecto no puede entenderse como una orden imperativa,
sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una autorización
de un gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes,
directamente y/o por medio del mecanismo de la cofinanciación.
Además, la interpretación legal que hace el gobierno
no puede ser tan drástica que desconozca los objetivos que él mismo se ha
trazado, pues el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), en el artículo
129, señala: ‘Proyectos por Viabilizar. El Gobierno Nacional
acompañará a las entidades territoriales en el diseño y estructuración de
proyectos del anexo que, aun cuando no están incluidos en el presente Plan
Nacional de Inversiones, sean importantes para contribuir al logro de una mayor
competitividad, productividad e impacto social de las regiones, y para seguir
avanzando en las metas de la agenda interna y la Visión Colombia Segundo
Centenario, para su posterior inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional, BPIN. Algunos de estos proyectos se financiarán con cargo al crédito
de US$1.000 millones a que hace referencia esta ley’.
Es por tanto, que se solicitará a la Corte
Constitucional que declare la exequibilidad del proyecto de ley en comento,
dado que la autorización del Gobierno Nacional para la construcción de las
obras de infraestructura allí consignadas no constituye un mandato de
obligatorio cumplimiento, que requiera el acatamiento de los requisitos
exigidos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.
Conclusión:
Debe resaltarse que el artículo 2° del precitado
proyecto de ley autoriza al Gobierno para que concurra en unas
obras públicas, siendo esto, un llamamiento o invitación, que no se puede
entender como una imposición.
Con las anteriores consideraciones, solicitamos a las
Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, rechazar y
declarar infundadas las objeciones por razones de inconstitucionalidad
presentadas por el Presidente de la República al Proyecto de ley número 210
de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se asocia
y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con
motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se
dictan otras disposiciones, y por lo tanto remitir el expediente de
este proyecto a la honorable Corte Constitucional, para que en el término de
seis (6) días, tal como lo expresa el numeral 1 del artículo 199 de la Ley 5ª
de 1992, decida sobre su exequibilidad”.
- Publicación. El informe desestimando
las objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso número
552 del miércoles 27 de agosto de 2008, Senado (página 11)[24].
- Anuncio previo. El anuncio
previo para la votación del informe de objeciones se llevó a cabo el día martes
21 de octubre de 2008, según consta en el acta número 19 de esa fecha,
publicada en la Gaceta número 28 del 6 de febrero de 2009, (página 30). En ella
se lee:
“Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la
Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima
sesión.
Sí señor Presidente los
proyectos para discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la
República son los siguientes:
Proyectos con informe de
objeciones
Proyecto
de ley número 021 Senado, 210 de 2007 Cámara, por medio de la cual la
Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento
de Santander, con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se
dictan otras disposiciones”.
- La aprobación por unanimidad de
los 96 Senadores presentes tuvo lugar el día martes 28 de octubre de 2008,
según consta en el acta número 20 de esta fecha, publicada en la Gaceta número
29 del 6 de febrero de 2009 (páginas 4, 22-24)[25]. La Presidencia del
Senado indicó a la Secretaría continuar con el informe de objeciones al
proyecto de ley de la referencia, la Presidencia concedió el uso de la palabra
al Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, quien fue escuchado sobre los
antecedentes del informe.
Posteriormente, la Presidencia
abrió la discusión del informe en el cual se declaran “… infundadas las
objeciones presentadas por el Ejecutivo y, cerrada su discusión, el Senado le
imparte su aprobación por unanimidad”. (Página 23 de la Gaceta número 29 de
2009).
5.1.2.- Cámara de
Representantes
El anuncio previo a la votación
del informe de objeciones del proyecto de ley de la referencia, se llevó a cabo
en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 8 de octubre de 2008, según
consta en el acta número 139 de esa fecha, publicada en la Gaceta número 798
del viernes 14 de noviembre de 2008. En la página 34 se lee:
“Por instrucciones del señor
Presidente, con la autorización del señor Secretario General, de conformidad
con el acto Legislativo 01 de 2003 y lo indicado por la Corte Constitucional,
se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 14 de
octubre de 2008 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o de actos legislativos.
(…)
Proyecto
de ley número 210 de 2007Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la
cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el
departamento de Santander, con motivo de la celebración de los 200 años de su
fundación y se dictan otras disposiciones. Publicado en la Gaceta del
Congreso número 557 de 2008”.
La votación y aprobación del
informe de objeciones fue realizada en la sesión del 14 de octubre de 2008,
según consta en el Acta 140, publicada en la Gaceta del Congreso 866 del 26 de
noviembre de 2008 (página 28)[26], de la cual se destaca
lo siguiente:
“Informe de Objeciones al Proyecto
de Ley 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación
se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de
Santander, con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se
dictan otras disposiciones.
El informe es como sigue:
Conclusión: Debe resaltarse el artículo segundo del precitado proyecto de ley,
que autoriza al Gobierno para que concurra en unas obras públicas, siendo este
un llamamiento de invitación, que no se puede entender como una imposición.
Por las anteriores
consideraciones, solicitamos a las Plenarias de Senado y Cámara, rechazar y
declarar infundadas las objeciones  al Proyecto de ley por razones de
inconstitucionalidad, presentadas por el Presidente de la República. Por tanto,
remitir el expediente a la Honorable Corte Constitucional, para que en el
término de seis días establezca y decida sobre su exequibilidad. Firma: Álvaro
Alférez, Carlos Barriga Peñaranda.
Leído el informe Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia, doctor Germán Varón Cotrino:
Se somete a consideración de la
Plenaria el informe de objeciones leído por el señor Secretario, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado ¿aprueba la Plenaria?
Secretarios General, doctor
Jesús Antonio Rodríguez C.:
Aprobado Presidente”.
- Quórum deliberatorio y
decisorio en Plenaria. El quórum deliberatorio y decisorio para la aprobación
del proyecto fue de 151 de los 166 miembros que conforman la Plenaria de esa
Corporación, según consta en el en el Acta número 140, publicada en la Gaceta
del Congreso 866 del 26 de noviembre de 2008 (páginas 1-2)[27].
La votación se realizó conforme al artículo 129 del reglamento del Congreso.
- Finalmente, el Presidente del
Congreso de la República remitió el 18 de noviembre de 2008 a la Corte
Constitucional el proyecto de le referencia, para que la Corporación decida
sobre la exequibilidad del artículo objetado.
6.
Para la Corte, el trámite del proyecto de Ley 210 de 2007 Cámara, 021 de
2007 Senado, por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al
municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la
celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras disposiciones, se
ajusta a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política, por
cuanto para estudiar las objeciones presidenciales se nombró una Comisión
Accidental conformada por miembros de ambas células legislativas, la cual
rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del Senado y Cámara.
Así
mismo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 79-4 de la Ley 5ª de 1992
-Reglamento Interno del Congreso-, dicho informe fue incluido en el orden del
día de la sesión plenaria de las cámaras legislativas y fue sometido a votación
en sesión diferente a la que previamente fue anunciado, tal como lo dispone el
inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, introducido por el artículo
8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Verificado
el trámite del proyecto de ley, se examinarán de fondo las objeciones
planteadas por el Ejecutivo.
7. Delimitación de la
materia objeto de análisis
7.1. Según constante
jurisprudencia[28], el examen que realiza la
Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la
insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe
a las normas controvertidas, los cargos formulados por el objetante y los
argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos
que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional.
En el presente caso las
objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno no se refieren a
la totalidad del proyecto de ley, sino a una de sus disposiciones, motivo por
el cual el examen de la Corte se limitará al texto objetado, teniendo en cuenta
los cargos planteados por el Ejecutivo y los argumentos expuestos por el
Congreso para insistir en la sanción del proyecto.
7.2. Considera la Sala que las
objeciones del Ejecutivo plantean el siguiente problema jurídico: La Corte
Constitucional deberá determinar si durante el trámite del proyecto de ley de
la referencia, el Congreso de la República desconoció los requisitos
establecidos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y, por tanto, transgredió
lo dispuesto en el artículo 151 superior, teniendo en cuenta el carácter
orgánico de la mencionada ley.
8. El artículo 2º del
proyecto de ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación
se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de
Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su
fundación y se dictan otras disposiciones”, no desconoce lo dispuesto en el
artículo 151 de la Constitución Política.
8.1 Tanto el informe presentado a
las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, como el
concepto del Procurador General de la Nación, son acordes en que los argumentos
presentados por el Presidente de la República han dado lugar a varias
sentencias de la Corte Constitucional, por lo cual ambos documentos remiten a
la jurisprudencia de esta Corporación para dar solución al problema jurídico
que ahora ocupa a la Sala.
A partir de la sentencia C-502 de
2007, la Corte señaló el alcance del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Con
fundamento en los argumentos expuestos en la mencionada decisión,  la Corte ha
declarado infundadas objeciones presidenciales basadas en el presunto
incumplimiento de lo dispuesto en la citada norma, como ocurrió, entre otras,
en las siguientes providencias:
-
C-015-A de 2009, correspondiente al proceso OP-114, en la cual se
analizaron las objeciones presidenciales al Proyecto de ley 72/06 Senado,
231/07 Cámara, “por la cual la Nación se vincula a la celebración de los
treinta (30) años de existencia jurídica de la Universidad de La Guajira y
ordena en su Homenaje la construcción de algunas obras”.
-
C-1200 de 2008, correspondiente al proceso OP-109, en el cual se
analizaron las objeciones presidenciales al Proyecto de ley No 086/07 Senado,
158/06 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los 304 años de fundación del Municipio de Valle de San Juan en el Departamento
del Tolima y se dictan otras disposiciones”.
-
C-1197 de 2008, correspondiente al proceso OP-108, en el cual se
analizaron las objeciones presidenciales al art. 2º del Proyecto de ley No
062/07 Senado, 155/06 Cámara, “por medio de la cual se declara como patrimonio
cultural de la Nación el Festival Internacional de Poesía de Medellín y se
dictan otras disposiciones”.
-
C-1139 de 2008, correspondiente al proceso OP-104, en el cual se
analizaron las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No 168/06 Senado,
085/06 Cámara, “por el cual la Nación se asocia a la celebración de los treinta
años de actividades académicas de la Universidad de la Guajira y se dictan
otras disposiciones”.
-
C-731 de 2008, correspondiente al proceso OP-101, en el cual se
analizaron las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No 167/06 Senado,
076/06 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los 100 años del municipio de Alejandría en el departamento de Antioquia”.
-
C-315 de 2008, correspondiente al proceso OP-098, en el cual se
analizaron las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No 18/06 Senado,
207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los
remisos del servicio militar obligatorio”.
-
C-441 de 2009, correspondiente al proceso OP-122, en el cual se
analizaron las objeciones del Gobierno al Proyecto de Ley No. 217 de 2007
Senado, 098 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se conmemoran los 30 años del
carnaval departamental del Atlántico y los 10 años del reinado interdepartamental,
se declaran patrimonio cultural y se dictan otras disposiciones”.
Teniendo en cuenta que el
problema jurídico planteado en el asunto sub examine ha sido resuelto
por la Corte Constitucional en varias oportunidades, la Sala se limitará ha
reiterar su jurisprudencia para aplicarla al presente caso.
9. La Corte ha explicado que el
Congreso de la República y el Gobierno Nacional cuentan con iniciativa en
materia de gasto público, como también que el Congreso está habilitado para
presentar proyectos que comporten gasto público, pero que la inclusión de las
partidas presupuestales en el presupuesto de gastos corresponde exclusivamente
al Gobierno Nacional. De igual manera, la Corte ha explicado que el legislador
puede autorizar al Gobierno Nacional para realizar obras en las entidades
territoriales, siempre y cuando en las normas respectivas se establezca que el
desembolso procede mediante el sistema de cofinanciación. Sobre esta materia,
en la sentencia C-113 de 2004, quedó consignado:
“(…) la Corte Constitucional
ha establecido i) que no existe reparo de constitucionalidad en contra de las
normas que se limitan a ‘autorizar’ al Gobierno para incluir un gasto, pero de
ninguna manera lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la Corporación que
la Ley Orgánica del Presupuesto no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la
potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo
con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones
cuestionadas; ii) que las autorizaciones otorgadas por el legislador al
Gobierno Nacional, para la financiación de obras en las entidades territoriales,
son compatibles con los mandatos de naturaleza orgánica sobre distribución de
competencias y recursos contenidos en la Ley 715 de 2001 cuando se enmarcan
dentro de las excepciones señaladas en el artículo 102 de dicha Ley, a saber,
cuando se trata de las ‘apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo
de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de
concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programa en desarrollo
de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales’”.
10. El artículo 7º de la Ley 819
de 2003[29], establece que en los
proyectos de ley que decreten gasto público debe preverse el costo fiscal de la
iniciativa, como también la fuente de ingreso para el financiamiento de dicho
costo. Además, la misma norma prevé que el impacto fiscal del proyecto deberá
estar en armonía con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La sentencia C-502 de
2007, se refirió a esta materia explicando lo siguiente:
“36. Por todo lo anterior, la
Corte considera que los primeros tres incisos del art. 7º de la Ley 819 de 2003
deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y
como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez
que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a
su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto
significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado
artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las
leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin
crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear
un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en el ese
proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio
de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionario y
la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los
congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le
corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el
Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No
obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plano recae
sobre el Ministerio de Hacienda.
Por otra parte, es preciso reiterar
que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso el proyecto durante
su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7º de la Ley 819 de 2003. Puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en
informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente”.
10.1 Posteriormente, la Corte
Constitucional, mediante la sentencia C-315 de 2008, precisó:
“Del precedente transcrito
pueden sintetizarse las siguientes reglas, en cuanto al contenido y alcance de
la previsión del impacto fiscal al interior de los proyectos de ley:
Las obligaciones previstas en
el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad
legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente
valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad
macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un
estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y
las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre
respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas.
El mandato de adecuación entre
la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política
económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la
aprobación de las iniciativas legislativas cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las
instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y ii) aceptar una
interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el
Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del
Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las
leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función
constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance
entre los poderes públicos y el principio democrático.
Si se considera dicho mandato
como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde
inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso
ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la
compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las
proyecciones de la política económica trazada por el Gobierno. Así, si el
Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal
erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al
procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las
consecuencias económicas del proyecto.
El artículo 7º de la Ley
819/03 no puede interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte
la validez constitucional del trámite respectivo.”
11. El artículo 2º del proyecto
de ley objetado autoriza al Gobierno Nacional para asignar en el Presupuesto
General de la Nación, y/o impulsar a través del sistema nacional de
cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias para adelantar
determinadas obras de interés público o social y de beneficio para la comunidad
del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander; es decir, el texto
del artículo objetado se ajusta a la facultad reconocida al Congreso de la
República para aprobar proyectos de ley que comporten gasto público, toda vez
que no le impone al Gobierno su ejecución, pues se limita a facultarlo para
incluir las partidas correspondientes en el presupuesto general de la Nación,
permitiendo que el Gobierno Nacional decida de manera autónoma si incluye la
partida en el presupuesto y, de ser así, determinará la cuantía de la
correspondiente partida.
12. Observa la sala que en el trámite
legislativo, desde la exposición de motivos, fueron tenidos en cuenta los
elementos que normalmente dan lugar a las objeciones presidenciales en relación
con las “leyes de honores”. Así, en la ponencia para primer debate, publicada
en la Gaceta número 429 del jueves 6 de septiembre de 2007, páginas 22, 23 y
24, quedó consignado:
“3. Fundamento legal
Conforme a lo estipulado en el numeral 11 del artículo 150 de la
Constitución Política, corresponde al Congreso, mediante la expedición de una
ley, ‘establecer las rentas nacionales y los gastos de la administración’. De
igual manera, el artículo 345 en su primer inciso, indica que no se podrá hacer
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de
gastos y su inciso segundo contempla que no podrá hacerse ningún gasto público
que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o
por los Concejos Distritales o Municipales.
Así mismo, el inciso segundo del artículo 346 ratifica lo
anterior, cuando afirma que ‘en la ley de apropiaciones no podrá incluirse
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un
gasto decretado conforme a la ley anterior’.
Conforme a lo anterior, se consagra lo que se denomina el ‘principio
de legalidad del gasto público’, el cual tiene el alcance de imponer que dicho
gasto sea previamente decretado mediante ley e incluido dentro del Presupuesto
General de la Nación.
Al respecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-685 de
1996 dispuso:
‘El principio de legalidad del gasto constituye uno de los
fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal
principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un
mecanismo necesario de control al ejecutivo y una expresión inevitable del
principio democrático y de la forma republicana del Gobierno (C. P. artículo
1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos
momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser
previamente decretadas por la ley (C. P. artículo 346) sino que, además, deben
ser apropiadas por la ley del presupuesto (C. P. artículo 345) para poder ser
efectivamente realizadas’. (Subrayado fuera del texto).
Es conveniente hacer claridad, que en virtud del principio de
legalidad del gasto, el Congreso tiene facultades para autorizar gastos
públicos, como en el presente caso del proyecto de ley Por medio de la cual la Nación
se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de
Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su
fundación y se dictan otras disposiciones.
Con ocasión del estudio realizado por parte de la Corte
Constitucional en Sentencia C-343 de 1995, sobre iniciativa legislativa que
determina gasto público, manifestó lo siguiente:
‘... La iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley
que decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del
Presupuesto General de la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título
para que, posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley
anual de Presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos. Algunos
miembros del Congreso de la República sí podían presentar el proyecto de ley
bajo examen y, por ende, podían también ordenar la asignación de partidas para
la reparación y manutención del templo de San Roque en la ciudad de
Barranquilla.
Naturalmente, en virtud de lo expuesto, tanto la Constitución como
la ley exigen que la ejecución del gasto decretado en este proyecto dependa de
su inclusión en el presupuesto General de la Nación, para lo cual
necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con la autorización del
Gobierno Nacional, en particular la del señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público. Esta Corte declara la exequibilidad formal del proyecto de ley, en
cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para trámite
legislativo del mismo’.
En
consecuencia, sometemos a consideración del honorable Senado de la República la
presente iniciativa, ya que se ajusta al marco constitucional que regula la
materia”.
13. El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público intervino en el trámite legislativo a través del oficio
UJ-0702-08 del 16 de junio de 2007[30], dirigido al Presidente
de la Cámara de Representantes. En este documento se lee:
“El proyecto de ley que nos ocupa busca rendir
homenaje público al municipio de Cabrera, Departamento de Santander, en razón a
los doscientos años de su fundación, y exaltar la memoria de sus fundadores.
Con base en lo anterior autoriza al Gobierno Nacional para incluir partidas en la
Ley Anual de Presupuesto para ser destinadas a obras y programas en beneficio
del Municipio. Finalmente, dispone que dichas partidas no implicarán un aumento
en el presupuesto, sino que se financiarán redistribuyendo los recursos ya
existentes.
Al respecto, es preciso advertir que el Congreso de la
República aprobó el Plan Nacional de Desarrollo ‘Estado Comunitario, Desarrollo
para todos’, el cual involucra la ejecución de múltiples inversiones de interés
Nacional que requieren cuantiosas disponibilidades financieras para su
cumplimiento. Es por ello que el proyecto de la referencia no es congruente con
las perspectivas fiscales que la Nación ha fijado para el próximo cuatrienio,
pues presiona el gasto sin la respectiva fuente de financiamiento.
Por tanto, ante las exigencias de gasto que se tienen
previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, es prioritario analizar por parte
del Congreso, la pertinencia de la aprobación de leyes, comúnmente denominadas
‘de honores’, que crean mayores presiones de gasto público.
De otra parte, este Ministerio se permite recordar que
de conformidad con lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, de
carácter orgánico, con la presentación de cada proyecto de ley debe acompañarse
la exposición del impacto fiscal que implicaría su implementación y debe
indicarse, además, la nueva fuente de financiamiento que se propone, para dicha
implementación:
‘ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS
NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente
en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que
planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en
el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o
quien haga sus veces’. (Subrayas fuera del texto)
El proyecto de ley no expone el impacto fiscal de la
iniciativa y tampoco indica en la exposición de motivos una nueva fuente de
financiación. Al contrario, ordena una nueva priorización en la asignación del
gasto. Así, como quiera que las leyes orgánicas condicionan la actividad
legislativa, la iniciativa que nos ocupa adolece de inconstitucionalidad”.
Como se observa, el Gobierno
Nacional, mediante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, advirtió al
Congreso de la República sobre la ausencia de estudios relacionados con el
impacto fiscal del proyecto de ley, señalando que el mismo no era congruente
con las perspectivas fijadas para el próximo cuatrienio, pues presionaba el
gasto sin la respectiva fuente de financiamiento. Además, señaló el Ministerio
que el proyecto de ley carecía de la exposición sobre el impacto fiscal que
implicaría su implementación.
Es decir, en el presente caso,
aún cuando el proyecto de ley no impone un gasto sino que se limita a proponer
al Gobierno la inclusión de determinada partida en el Presupuesto General de la
Nación, el Ejecutivo desatendió el deber de colaboración con el Congreso de la
República, en el sentido de ofrecer a los congresistas elementos técnicos
precisos para determinar el impacto fiscal del proyecto, sin que este hecho
signifique un vicio que afecte el trámite legislativo, según lo establecido por
esta Corporación en la Sentencia C-502 de 2007, pues en ella quedó consignado:
“puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias
fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del
Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta
el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley
correspondiente”.
14. Considera la Sala que el
artículo 2º del proyecto de Ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de
la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el
departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200)
años de su fundación y se dictan otras disposiciones”, se limita a
autorizar al Gobierno Nacional para que asigne en el Presupuesto General de la
Nación y/o impulse mediante el sistema de cofinanciación, las partidas
presupuestales para adelantar las obras allí mencionadas, lo cual, como lo ha
explicado la Corte Constitucional, no implica una imposición al Gobierno
Nacional, sino que el Legislador faculta al Ejecutivo para incluir las partidas
correspondientes en el Presupuesto General de la Nación.
Es decir, el Gobierno Nacional
decidirá autónomamente si incluye la partida en el Presupuesto y, en caso
afirmativo, establecerá la cuantía de la respectiva partida.
Por lo anterior, la Corte
declarará infundada la objeción presidencial y declarará la exequibilidad en
relación con los argumentos expuestos por el Ejecutivo.
IX.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Primero.- DECLARAR
INFUNDADA la objeción por inconstitucionalidad formulada por el Presidente
de la República respecto del artículo 2º del Proyecto de ley 021/07 Senado,
210/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al
municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la
celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras
disposiciones”
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 2º del  Proyecto de ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por
medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera,
en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos
(200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones”, únicamente por el
cargo planteado en la objeción presidencial analizada en esta sentencia.
Tercero.- DÉSE cumplimiento
a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
Ausente
con permiso.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Página 1 del cuaderno de pruebas Comisión II Senado de la República.
[2] Acta 04 del 11 de septiembre de 2007,
publicada en la Gaceta 598 del 26 de noviembre de 2007, pág. 15 y s.s.
[3] Gaceta número 598 de 2007, página 65.
[4] Acta 05 del  18 de septiembre de 2007, publicada en la Gaceta 598 del
26 de noviembre de 2007, pág. 61 y s.s.
[5] Cuaderno de pruebas Senado de la República, folio
1.
[6] Cuaderno de pruebas, Cámara de Representantes,
folios 1 y siguientes.
[7] Cuaderno de pruebas Comisión II Cámara, folios
1 y 2.
[8] Acta número 20 del 2 de abril de 2008,  publicada en la Gaceta 396 del
27 de junio de 2008.
[9] Cuaderno de pruebas Cámara de Representantes,
folios 1 y 2.
[10] Acta número 117 del miércoles 11 de junio de 2008, publicada en
la Gaceta número 422, pág, 45.
[11] Acta número 118  del martes 17 de junio de 2008, publicada en la
Gaceta número 423, pág. 23.
[12] Cuaderno principal, folios 16 y 17.
[13] Cuaderno principal, páginas 11, 12, 13, 14 y 15.
[14] Sobre este punto la jurisprudencia ha explicado que los
términos allí previstos se refieren a días hábiles y completos, cuyo cómputo
comienza a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido
para la sanción de rigor. Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996,
C-510 de 1996, C-028 de 1997, C-063 de 2002  y C-068 de 2004, C-433 de 2004,
C-856 de 2006, C-1040 de 2007, C-315 de 2008 y C-616 de 2008, entre muchas
otras.
[15] La norma aclara que el Congreso también se reunirá en sesiones
extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste
señale, en cuyo caso sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta
a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es
propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.
[16] Corte Constitucional, Sentencias C-559 de 2002  y C-1146 de 2003,
entre otras.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-883 de 2007. Ver también las
sentencias C-616 y 731 de 2008.
[18] Ídem. Ver también la Sentencia C-1183 de 2008
[19] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-069 de 2004, C-433 de
2004, C-985 de 2996 y C-482 de 2008.
[20] Corte Constitucional, Sentencias C-036 de
1998, C-070 de 2004, C-500 de 2005, C-883 de 2007 y C-1183 de 2008, entre otras.
[21] Cuaderno Principal, folio 18.
[22] Cuaderno principal, páginas 16 y 17.
[23] Cuaderno principal, páginas 5, 6, 7 y 8.
[24] Cuaderno de pruebas Senado de la República.
[25] Cuaderno de pruebas Senado de la República.
[26] Cuaderno de pruebas Cámara de Representantes.
[27] Cuaderno de pruebas Cámara de Representantes.
[28] Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256
de 1997, entre otras.
[29] Esta Ley fue publicada
en el diario oficial número 45.243 del 9 de julio de 2003. El texto mencionado
establece:
“Ley 819 de 2003
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones.
(…)
ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE
LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente
en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que
planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en
el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o
quien haga sus veces”.
[30] Cuaderno principal, folios 25 y 26.