C-358-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-358/17
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A
PROYECTO DE LEY EN EL CUAL LA NACION SE VINCULA A LA CELEBRACION DE LOS 50 AÑOS
DE LA UNIVERSIDAD DE CORDOBA-Parámetros de control constitucional
OBLIGATORIEDAD DEL USO DE
ESTAMPILLA PARA LOS CONCEJOS MUNICIPALES-Juicio de proporcionalidad/FIJACION
DE TARIFA DE ESTAMPILLA DE UNIVERSIDAD DE CORDOBA EN PROYECTO DE LEY-No es
adecuada, necesaria ni proporcional en sentido estricto
La Corte concluye que: (i) las medidas objetadas
por el Gobierno Nacional en el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la
República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes se enmarcan en una de
las tres hipótesis que habilitan al Legislador para intervenir en rentas endógenas
de las entidades territoriales, esto es, que la crisis de la Universidad de
Córdoba trasciende el ámbito meramente local; (ii) la obligatoriedad del uso de
la estampilla para los Concejos Municipales, establecida en el proyecto de Ley
sub examine, supera el juicio de proporcionalidad dado que resulta idónea,
necesaria y proporcional en sentido estricto para alcanzar la finalidad
propuesta; (iii) la fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% no es
adecuada, necesaria ni proporcional en sentido estricto, dado que, de un lado,
dicha tarifa ya fue fijada en el mismo porcentaje por la Ordenanza 07 de 2012
y, del otro, dicha medida es una injerencia desproporcional del Legislador en
la autonomía de las entidades territoriales para la fijación de los elementos
de sus tributos; y, finalmente, (iv) para favorecer la finalidad legitima de
incrementar los recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad
de Córdoba, basta con la obligatoriedad del uso de la estampilla prevista en el
artículo 6 del proyecto de Ley objetado, sin que sea admisible transgredir la
autonomía de las entidades territoriales en los términos del parágrafo del
artículo 7 ibídem. En tales términos, la Corte encuentra infundada la objeción
gubernamental formulada en contra del artículo 6 del proyecto de Ley sub
examine y fundada aquella relacionada con el parágrafo del artículo 7 del mismo.
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE INGRESOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/LIMITES
DEL LEGISLADOR PARA DEFINIR ELEMENTOS DE INGRESOS DE LOS ENTES TERRITORIALES-Jurisprudencia
constitucional
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para clasificar fuentes exógenas y
endógenas de financiación
A partir de la sentencia C-720 de 1999, la Corte
Constitucional ha empleado tres criterios para determinar si un ingreso o renta
es exógeno o endógeno. Los tres criterios son formal, orgánico y material.
El criterio formal atañe a la definición del Legislador (Arts. 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la CP), es
decir, implica verificar si la propia Ley define el ingreso como exógeno o
endógeno. El criterio orgánico “reside en
identificar los órganos políticos que participan en su creación. Si para
perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisión política de los
órganos de representación local o regional, es procedente afirmar que se trata
de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de
financiación”. Y, finalmente, el criterio material, a la luz del
cual una renta o ingreso es endógeno si “se
recaudan integralmente en su jurisdicción y se destina a sufragar gastos
propios de la entidad territorial”
FUENTES ENDOGENAS Y EXOGENAS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Distinción
La distinción entre ingresos o rentas exógenas y
endógenas de las entidades territoriales comporta gran importancia para efectos
de definir (i) el alcance de la libertad de configuración del Legislador y (ii)
la intensidad del control de constitucionalidad. En relación con las medidas
adoptadas sobre los ingresos o rentas exógenas, la libertad de configuración
del Legislador es amplia y el control constitucional es, por regla general,
flexible. Por el contrario, en relación con las medidas sobre los ingresos o
rentas endógenas, la libertad de configuración del Legislador es limitada y la
intensidad del control constitucional es estricta.
INTERVENCION LEGISLATIVA EN
RECURSOS ENDOGENOS-Supuestos
La
Corte Constitucional ha establecido que el Legislador puede adoptar medidas
relacionadas con rentas o ingresos endógenos sólo en los siguientes tres casos:
(i) “Cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre
en su artículo 317”, el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje
determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades
encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción”. (ii) Cuando resulte necesario para proteger el patrimonio
de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna
o externa”. Por ejemplo, la Corte Constitucional ha señalado que el Legislador
puede interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo
en la sobretasa a la gasolina, “con el fin de
garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo,
evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a
créditos externos concedidos a dichos entes”. Y, finalmente, (iii) Cuando
“las condiciones sociales y la naturaleza de la
medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”.
Por ejemplo, en la sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró exequible una norma
que le fijaba un destino especial a un recurso endógeno, en la medida en que
constituía “un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de una institución
[como la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en serios problemas
financieros] que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del
ámbito simplemente local”. Asimismo, en la sentencia C-925 de 2006, la Corte
Constitucional admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un
recurso endógeno de entidades territoriales, toda vez que “los efectos no se
restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en
el ámbito nacional”.
INTERVENCION LEGISLATIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA FRENTE A FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites
En las sentencias C-538 de 2002, C-593 de 2010, C-625
de 2010 y C-260 de 2015, entre otras, la Corte Constitucional ha establecido
límites a las competencias del Legislador en materia de tributos de las
entidades territoriales. Así, en la sentencia C-538 de 2002, la Corte señaló
que “(s)i bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el
legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto
pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a los
tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque
estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales. De este
modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento
mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales
para la creación del tributo.”. En este mismo sentido, en la sentencia C-260 de
2015, la Corte concluyó que “mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de
poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es
compartida con las asambleas y concejos’ (…) las leyes que tan solo autorizan a
establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían ocuparse de los
elementos básicos de los tributos. (v) la Corte consideró que si bien era
cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar
todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases
gravables y tarifas,  también lo era que ‘frente a los tributos
territoriales el Congreso no
puede fijar todos sus elementos
porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales’;
empero, en este caso el legislador puede ‘señalar ciertas pautas, orientaciones
y regulaciones o limitaciones generales’, para el ejercicio de la facultad
impositiva territorial.” La
competencia de las entidades territoriales para la definición de los elementos
de los ingresos tributarios se justifica “en los principios constitucionales de
descentralización y autonomía, [a la luz de los cuales] los departamentos están
en la obligación constitucional de gestionar sus propios recursos, para lo
cual deben atender, de manera racional y eficiente, las necesidades propias de
acuerdo con sus capacidades fiscales.” Además, la definición de los
elementos de los tributos por parte de las entidades territoriales se funda en
que la tributación debe tomar “en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y,
conforme a ella, determine la carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de
alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso nacional.” Además de lo anterior, según la jurisprudencia de la
Corte, la constitucionalidad de una medida legislativa que intervenga en una
fuente de recursos endógena de las entidades territoriales necesariamente deber
ser analizada a la luz de la proporcionalidad y sus tres subprincipios, esto
es, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Estampilla como fuente endógena/ESTAMPILLA-Contenido y
alcance
EMISION DE ESTAMPILLA DE
UNIVERSIDAD-Finalidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de
la medida
Referencia: Expediente OG-150
Objeciones Gubernamentales al
Proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la
Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la
celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan
apropiaciones presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo (5) de 2017.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en
los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución Política, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 067 de 2014 (Senado de
la República) y 125 de 2013 (Cámara de Representantes) “por medio de la cual
la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de
Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la ley 382 de
1997 y se dictan otras disposiciones”.
I. ANTECEDENTES
1. El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente:
“Ley N° _____________________
“POR MEDIO
DE LA CUAL LA NACIÓN SE VINCULA A LA CELEBRACIÓN DE LOS 50 AÑOS DE LA
UNIVERSIDAD DE CÓRDOBA, SE AUTORIZAN APROPIACIONES PRESUPUESTALES, SE MODIFICA
LA LEY 382 DE 1997 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
El Congreso de la República
Decreta
ARTÍCULO
1º. La Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de
Córdoba, ubicada en el departamento de Córdoba, y se une al regocijo de toda su
comunidad universitaria.
ARTÍCULO
2º. El Gobierno Nacional, en cumplimiento y de conformidad con los artículos
334, 341, 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en
la Ley 30 de 1992 y sus decretos reglamentarios, podrá, teniendo en cuenta las
disponibilidades presupuestales, incorporar dentro del Presupuesto General de
la Nación, las apropiaciones necesarias que permitan ejecutar y entregar al
servicio de la comunidad universitaria de la Universidad de Córdoba,
departamento de Córdoba, las siguientes obras de infraestructura y
fortalecimiento del recurso humano:
a)
Construcción y dotación de una
nueva biblioteca central.
b)
Construcción y dotación del
edificio del Centro de Idiomas de la Universidad de Córdoba.
c)
Construcción y dotación del Centro
de Investigación, Innovación y Desarrollo Tecnológico de la Universidad de
Córdoba.
d)
Construcción y dotación del
Conservatorio de artes y música de la Universidad de Córdoba.
e)
Construcción y dotación del
Coliseo cubierto de la Universidad de Córdoba.
f)
Remodelación y Adecuación de la
Infraestructura Física y Tecnológica actual de la Universidad de Córdoba.
ARTÍCULO
3º. Las autorizaciones de gastos otorgadas al Gobierno Nacional en virtud de
esta ley, se incorporarán en los presupuestos generales de la Nación, de
acuerdo con las normas orgánicas en materia presupuestal, reasignando los
recursos hoy existentes en cada órgano ejecutor, sin que ello implique un aumento
del presupuesto, de acuerdo con las disposiciones que se produzcan en cada
vigencia fiscal.
ARTÍCULO
4º. Para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias en cumplimiento
de la presente ley, se deberá realizar la inscripción previa de los proyectos
en el Banco de Proyectos de Inversión Pública del departamento nacional de
Planeación.
ARTÍCULO
5º. Modifíquese la destinación de los recursos de la estampilla “Prodesarrollo
académico y descentralización de servicios educativos de la Universidad de Córdoba”
establecida en el artículo 1º de la Ley 382 de 1997, el cual quedará así:
“Artículo
1º. Autorizase a la Asamblea Departamental de Córdoba para que ordene la
emisión de la estampilla “Prodesarrollo Académico y Descentralización de
Servicios Educativos de la Universidad de Córdoba”, cuyo producido se
destinará: Construcción y adecuación de infraestructura física, estudios
previos e interventorías de los mismos; adquisición de equipos de laboratorios
para docencia, investigación, innovación y desarrollo tecnológico; dotación de
bibliotecas, adquisición de nuevas tecnologías y adecuación de la
infraestructura tecnológica; pago del pasivo pensional de la Universidad;
funcionamiento de los programas académicos en los municipios del departamento
de Córdoba y reducción de la deserción estudiantil mediante beca y apoyo
económico a los estudiantes destacados académicamente, que garanticen su
permanencia en el sistema educativo.”
ARTÍCULO
6°. Modifíquese el artículo 4º de la Ley 382 de 1997, el cual quedará así:
“Artículo
4°. Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de Córdoba
deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con
la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado
por la ley”.
ARTÍCULO
7°. Modifíquese el artículo 5° de la Ley 382 de 1997, el cual quedará así:
“Artículo
5°. El recaudo de la estampilla se destinará a lo establecido en el artículo 1°
de la presente ley y corresponderá al Consejo Superior de la Universidad de
Córdoba establecer en el presupuesto anual de la Universidad, las cantidades y
porcentajes que se destinarán a cada ítem de acuerdo con la ley.
Parágrafo.
La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al
gravamen. (Subrayado y negrilla fuera de texto)
ARTÍCULO
8º. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias.”
[…]”. (Negrita y subrayas en las
expresiones objetadas)
A. DE LAS OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA
2. El Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito
Público objetaron parcialmente el Proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de
la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la
cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de
Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de
1997 y se dictan otras disposiciones” por razones de inconstitucionalidad[1].
El Gobierno Nacional formuló dos objeciones:
2.1. En primer lugar, el Gobierno Nacional señaló que la expresión
“obligatorio”, contenida en el artículo 6° del proyecto de ley, vulnera
la autonomía de las entidades territoriales prevista el artículo 287 de la
Constitución y desconoce el artículo 338 ibídem. En este sentido, el Gobierno
sostuvo que:
“(…) la obligatoriedad de la estampilla vulnera la autonomía de las
entidades territoriales, quebranta el mandato contenido en el artículo 287 de
la Constitución y desconoce el límite que le impone al Legislador el artículo
338 Superior. Así, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, si bien la
creación de tributos territoriales debe estar autorizado por el Legislador, una
vez creados por la ley las Asambleas y los Concejos conservan plena autonomía
para establecerlos en sus jurisdicciones, administrarlos, manejarlos y
utilizarlos.”
2.2. Al respecto, el Gobierno señaló que “[m]ientras en
los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo
tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las
asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía
territorial que informa la Constitución”. Así mismo, el Gobierno Nacional resaltó
que si bien “la autonomía de las entidades territoriales se ejerce “dentro
de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el
interés nacional y el principio de Estado Unitario, [también lo es que] el
Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar
por completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los
asuntos de interés local”. El Gobierno precisó sobre el particular:
“Al respecto ha señalado la Corte en sentencia C-1097 de 2001 lo
siguiente:
“Mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de
poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es
compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el
principio de autonomía territorial que informa la Constitución”.
Es relevante reiterar que en el marco de la autonomía de las entidades
territoriales, la gestión de sus intereses no puede desligarse de la facultad
de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. Sobre este tema se ha pronunciado la
jurisprudencia constitucional, así:
“Por su parte, el principio de autonomía de las entidades territoriales
tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios.
Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la
autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales, a saber:
(i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer
las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales. El
artículo 287 Superior también advierte que la autonomía de las entidades
territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”,
con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado
Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional,
el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para
despojar por completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo
de los asuntos de interés local.” (Sentencia C-937 de 2010) (Subrayado por
fuera del texto).”
2.3. En segundo lugar, el Gobierno Nacional reiteró que el
principio de autonomía de las entidades territoriales también se vulnera con el
parágrafo del artículo 7 del proyecto de Ley, el cual establece una tarifa fija
para el cobro de la estampilla. En su concepto, con dicha medida se desplaza “la
autonomía que guardan los entes territoriales para fijar los elementos de la
contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, así como las tarifas de las mismas, acorde con sus
circunstancias y necesidades específicas diferenciales”. Sobre el
particular, el Gobierno Nacional manifestó lo siguiente:
“Del
mismo modo, se estaría desconociendo el principio de autonomía de las entidades territoriales en lo que resulta del análisis de lo
establecido en el parágrafo del artículo 7 del proyecto de ley que no ocupa,
toda vez que el mismo establece:
“Parágrafo.
La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al
gravamen.”
En
la medida que tal disposición, a diferencia de lo establecido en el parágrafo del artículo que se pretende modificar (Art. 5 de la
Ley 382 de 1997) que a la letra dice:
“Parágrafo.
La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del
valor del hecho sujeto al gravamen.”
Implica
que el legislador sea quien establezca el valor de una tarifa fija para el
cobro de la estampilla, desplazando así la autonomía que guardan los entes
territoriales para fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las
tarifas de las mismas, acorde con sus circunstancias y necesidades específicas
diferenciales.” (Negrillas
fuera de texto).
B. DE LA INSISTENCIA DEL CONGRESO EN EL PROYECTO DE LEY
OBJETADO PARCIALMENTE
3. El Congreso de la República consideró
infundadas las objeciones gubernamentales e insistió en la aprobación del
proyecto de Ley de la referencia. Los informes presentados y aprobados en las
plenarias de ambas Cámaras defienden la intervención del Legislador en la
regulación de la estampilla con fundamento en la finalidad que persigue la
medida, esto es, ampliar el recaudo de recursos para garantizar la oferta
educativa en la Universidad de Córdoba. Los informes advierten que la situación
de la educación en el departamento de Córdoba es crítica en los siguientes
términos:
a. De cada 22.000 estudiantes
bachilleres que egresan por año, tan solo 8.000 acceden a las Instituciones de
Educación Superior, lo cual implica que la oferta educativa a nivel superior
sólo atiende el 36.4% de los estudiantes bachilleres. Los informes resaltan que
dicho porcentaje es muy inferior a la media nacional de 82.9%.
b. La Universidad de Córdoba es
la institución que mayor número de estudiantes acoge y de ellos el 94.3%
pertenecen a los estrados 1 y 2, que a su vez incluyen jóvenes de comunidades
indígenas y afrodescendientes.
c. Los recursos tanto propios
como aquellos provenientes de la Ley 382 de 1997 han sido insuficientes para
cubrir las necesidades de la Universidad.
d. La estampilla creada por la
Ley 382 de 1997 ha recaudado menos del 50% del total esperado, por lo cual se
propuso su modificación parcial para recaudar los recursos que sean
suficientes.
3.1. Los informes de insistencia
de ambas Cámaras indican que las objeciones formuladas por el Gobierno omiten
el análisis de los artículos precedentes del proyecto de Ley, los cuales
autorizan a la Asamblea Departamental de Córdoba para que ordene la emisión de
la estampilla. En tales términos, le corresponde a esa Corporación de elección
popular la facultad de acoger o no las modificaciones realizadas a la Ley 382
de 1997. Ambos informes también señalan que aún de la redacción del artículo 6°
se puede observar que los Concejos Municipales deben hacer obligatorio el uso
de la estampilla, siempre y cuando cuenten con la reglamentación que sobre el
particular elabore autónomamente la Asamblea Departamental de Córdoba.
3.2. Los mismos informes señalan
que la modificación propuesta también pretende establecer una tarifa fija y no
variable como ocurre en la actualidad, lo cual busca garantizar que la
Universidad de Córdoba reciba real y oportunamente el monto señalado por la Ley.
Además, ambos informes indican que la medida adoptada por el legislativo
resulta proporcional y adecuada para el fin perseguido y no representa una
intromisión indebida en los asuntos de los entes territoriales, dado que la
educación trasciende el ámbito local y coincide plenamente con uno de los pilares
del Plan Nacional de Desarrollo.
C.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
4. Mediante el concepto No. 6058, el
Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia y
solicitó que se declaren fundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno Nacional. El Procurador señaló que el problema jurídico a
resolver consiste en determinar si el legislador vulneró la autonomía de los
entes territoriales al establecer que los Concejos de los municipios
pertenecientes al departamento de Córdoba deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla y, además, determinar una tarifa fija para su
cobro.
4.1. La Vista Fiscal indicó que las entidades
territoriales gozan de autonomía para establecer o imponer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, con arreglo a los
lineamientos fijados por la Constitución y la ley para tales temas. En ese
sentido, el Procurador sostuvo que la intervención del legislador es justificada
siempre y cuando respete el margen de discrecionalidad de las entidades
territoriales para establecer los tributos que consideren necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.
4.2. En su sentir, el proyecto de Ley hace
obligatorio el uso de la estampilla, con lo cual se desconoce la autonomía de
las entidades territoriales. Al respecto, el Procurador consideró que “la
imposición dentro de las jurisdicciones de las asambleas departamentales y los
concejos municipales para obligarlos al uso de la estampilla y el
establecimiento de una tarifa fija […] desplaza la autonomía de los entes
territoriales para la administración de recursos y el establecimiento de los
tributos, de conformidad con lo previsto en el artículo 287 superior en
concordancia con el artículo 388 Constitucional”.
4.3. En este sentido, el Ministerio Público advirtió
que “el Congreso de la República tiene la facultad exclusiva para fijar
todos los elementos esenciales de los tributos de carácter nacional, mientras
que, en lo atinente a los del orden territorial, debe como mínimo crear o
autorizar su creación, bajo la carga de preservar la autonomía fiscal que la
Constitución le otorga a las entidades territoriales, cuyo límite admisible,
según se expuso en la reciente Sentencia C-077 de 2012, lo constituye el hecho
de permitirles fijar la tarifa o tasa impositiva, sin perjuicio del deber de
salvaguardar la libre administración, recaudo y control sobre los mismos”.
4.4. Finalmente, el Procurador señaló que la
estampilla fue creada por la Ley 382 de 1997, mediante la cual se facultaba a
los Concejos Municipales del Departamento de Córdoba para que, previa
autorización de la Asamblea departamental, se hiciera uso obligatorio de la
estampilla. Además, dicha Ley estableció que la tarifa contemplada en
esta ley no podía exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al
gravamen, con lo cual simplemente se estableció un límite máximo. Con base en estas consideraciones, el Procurador concluyó que “mientras
anteriormente la ley fijaba unos parámetros que permitían a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales ejercer la facultad impositiva
dentro de sus jurisdicciones, el proyecto de ley objetado pretende precisamente
lo contrario”.
D.  REMISIÓN DEL PROYECTO DE LEY Y DE LAS
OBJECIONES A LA CORTE CONSTITUCIONAL
5. Mediante el oficio de 3 de febrero de 2016, el Secretario
General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente
del Proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de
la Cámara de Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la
celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan
apropiaciones presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”, para que, según lo previsto en los artículos 167 de la
Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su
exequibilidad.
5.1. Mediante el auto de 23 de febrero de 2016,
la Corte Constitucional asumió conocimiento del proceso y le solicitó a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la
remisión de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la
aprobación del Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley objetado.
5.2. Por medio del auto No. 090 del 2 de marzo
de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió abstenerse de decidir
sobre las objeciones gubernamentales de la referencia. Dicha decisión se fundó
en que no se habían remitido varias  Gacetas del Congreso necesarias para
verificar el cumplimiento del trámite legislativo correspondiente y, por lo
tanto, se apremió a los Secretarios Generales del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes para el envío de las mismas.
5.3. Mediante los oficios de 8 de marzo y 1 de
abril de 2016, los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara
de Representantes, respectivamente, enviaron a la Corte Constitucional las
pruebas solicitadas.
5.4. Por medio del Auto No. 255 de 22 de junio de 2016, la
Sala Plena de la Corte Constitucional devolvió al Senado de la República el
expediente legislativo correspondiente al Proyecto de Ley objetado para que se subsanara
el vicio de trámite relativo a la omisión del requisito de votación nominal y
pública del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria de esa Cámara
legislativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1431 de
2011.
5.5. El 11 de agosto 2016, la Corte Constitucional recibió
nuevamente el expediente legislativo, procedente de la Secretaría del Senado de
la República, y se le indicó a esta Corporación que el vicio de procedimiento
detectado en el Auto No. 255 de 2016 había sido debidamente subsanado. En
efecto, el Secretario General del Senado de la República señaló que en “sesión Plenaria del H. Senado de la República el día veintisiete
(27) de julio del año dos mil dieciséis (2016), fue considerado y aprobado, el
Informe Accidental para estudio de Objeciones, integrada por la Honorable
ARLETH CASADO DE LOPEZ, al Proyecto de Ley No. 067 DE 2014 Senado – 125 de 2013
Cámara “POR MEDIO DEL CUAL LA NACION SE VINCULA A LA CELEBRACION DE LOS 50
AÑOS DE LA UNIVERSIDAD DE CORDOBA, SE AUTORIZAN APROPIACIONES PRESUPUESTALES,
SE MODIFICA LA LEY 382 DE 1997 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.”
(Negrillas originales).
5.6. En dicho documento, el Secretario General del Senado de la República agregó: “El resultado
de la votación nominal y pública presentada para la aprobación de este Informe
es la registrada en el Acta No. 03 de 27 de julio de 2016, atendiendo lo
dispuesto en el artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2009, que establece “[…]
El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que
determine la Ley […]”, desarrollado por la Ley 1431 de 2011.”
5.7. Mediante el auto de 16 de agosto de 2016, se requirió
al Secretario General del Senado de la República para que enviara a la Corte
Constitucional el Acta No. 03 del 27 de julio de 2016, con indicación de la Gaceta
en la que fue publicada, el quórum, las mayorías y el número de votos, además
de su discriminación nominal, a favor y en contra del informe de objeciones
aprobado por la Plenaria.
5.8. Debido a que dicha información no fue remitida, a través
del Auto No. 371 del 22 de agosto de 2016, la Sala Plena se abstuvo de decidir
acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia. En consecuencia, la
Corte ordenó poner en conocimiento de dicha providencia al Presidente del
Senado de la República para que enviara el Acta junto con la información
solicitada.
5.9. El 23 de agosto de 2016, el Secretario General del
Senado de la República allegó copia impresa del Acta No. 03 del 27 de julio de
2016 de la sesión plenaria de dicha corporación de fecha 27 de julio de 2016 y
copia auténtica de la Gaceta del Congreso No. 771 del 16 de septiembre de 2016
5.10. El 22 de septiembre de 2016, la Secretaría General de
la Corte remitió al despacho de la Magistrada María Victoria Calle la respuesta
remitida por el Secretario General del Senado de la República.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
6. La Corte Constitucional es competente para
conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Nacional en el presente caso, de conformidad con lo previsto en los artículos
167 y 241.8 de la Constitución Política, así como 32 del Decreto 2067 de 1991.
7. La Corte Constitucional ha establecido que
son dos las condiciones necesarias para que se active su competencia para
decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley que hubieren sido
objetados por el Gobierno Nacional como inconstitucionales. En primer lugar, que
el Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad dentro de los
términos previstos en el artículo 166 de la C.P. Y, en segundo lugar, que el
Congreso insista en la aprobación del articulado objetado. Tal como se
evidencia líneas adelante, dichas condiciones se cumplen en el presente caso,
por lo que se encuentra activada la competencia de la Corte Constitucional para
decidir sobre el proyecto de Ley objetado.
B.  DEL
TRÁMITE DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
8. El artículo 241.8 de
la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde
decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. Dicha
competencia comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas
objeciones, según jurisprudencia reiterada de esta Corporación[2].
a.  Oportunidad de las objeciones
9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 166 de la
Constitución Política, “El Gobierno dispone del término de
seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de
más de veinte artículos”. Al respecto, la Corte Constitucional ha
establecido que los días a que hace referencia tal disposición son hábiles y no
calendario[3].
10. El 17 de junio de 2015, el Proyecto
de Ley No. 067 de 2014 de Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de
Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración
de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones
presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”,
fue sometido a Conciliación y debidamente aprobado en las Plenarias de Senado y
Cámara de Representantes, tal como consta en el oficio remisorio enviado por el
Secretario General de la Cámara de Representantes al señor Presidente de la República,
en el que se incluye su texto definitivo. Dicho proyecto de Ley consta de 8
artículos.
11. El 15 de julio de 2015, el proyecto de Ley referido fue
recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República para que el Presidente procediera a su sanción u
objeción. El 24 de julio del mismo año, el Gobierno Nacional devolvió el
proyecto a la Cámara de Representantes por cuanto objetó como
inconstitucionales dos apartes normativos del mismo.
12. En tales términos, las objeciones por
inconstitucionalidad del Gobierno Nacional al proyecto de la referencia fueron
formuladas oportunamente dentro del término de 6 días previstos  en el artículo
166 de la CP.
b. Trámite de las objeciones
13. De conformidad con el artículo 197 de la Ley 5 de 1992, “Si
el gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo
origen”. En el presente caso dicho requisito se cumplió. En efecto, el
proyecto de Ley y las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional fueron
devueltos a la Cámara de Representantes, en la cual tuvo origen dicho proyecto,
según consta en el oficio de 21 de julio de 2015 emitido por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público[4].
14. El texto de dicha objeción fue debidamente publicado en
la Gaceta del Congreso No. 548 de 30 de julio de 2015[5].
15. Ambas Cámaras nombraron como miembros de la Comisión
Accidental para el estudio de las tales objeciones a la Senadora Arleth Casado
de López y al Representante Fabio Raúl Amín Saleme. Ambos congresistas
presentaron sus informes sobre las objeciones formuladas por el Gobierno
Nacional los días 14 y 16 de diciembre de 2015, respectivamente, en
cumplimiento de lo previsto en artículo 199 de la Ley 5 de 1992[6].
16. Tales informes fueron debidamente publicados en las
Gacetas No. 1042 de 10 de diciembre de 2015 (Senado de la República) y 1051 de
14 de diciembre del mismo año (Cámara de Representantes)[7].
17. En ambos informes, los integrantes de la Comisión
Accidental solicitaron rechazar las objeciones de inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional y, en consecuencia, insistir en la
aprobación del proyecto con los apartes objetados. Ambos informes también dan
cuenta de las específicas razones por las cuales el Gobierno Nacional objetó
los apartes del proyecto de Ley.
18. El informe de objeciones gubernamentales de la Senadora
Arleth Casado de López fue anunciado para su votación en el Senado de la
República el día 10 de diciembre de 2015[8], según consta en el
Acta No. 37 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 41 del
19 de febrero de 2016[9].
19. Dicho informe fue efectivamente sometido a consideración
del Senado de la República y aprobado el 14 de diciembre de 2015, según consta
en el Acta No. 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 39
del 19 de febrero de 2016[10]. La votación se surtió
en los siguientes términos[11]:
“Proyecto de ley número 067 de
2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, por medio de la cual la nación se vincula a la
celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan
apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras
disposiciones.
La Presidencia concede el uso
de la palabra a la honorable Senadora Arleth Patricia Casado de López.
[…]
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria el Informe en el cual se declaran fundadas (sic)
las Objeciones al Proyecto de Ley número 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara
y cerrada su discusión esta le imparte su aprobación.
Aprobado 14 de diciembre de
2015.” (Negrillas originales).
20. El informe de objeciones gubernamentales del
Representante Fabio Raúl Amín Saleme fue anunciado para su votación por la
Cámara de Representantes el día 15 de diciembre de 2015[12]
y publicado en la Gaceta del Congreso No. 105 del 18 de marzo de 2016, de acuerdo
con el Acta No. 113 del 15 de diciembre de 2015.
21. Dicho informe fue efectivamente sometido a consideración
de la Cámara de Representantes y aprobado el 16 de diciembre de 2015,
según consta en el Acta No. 114 de la misma fecha, y publicado en la Gaceta del
Congreso No. 112 del 29 de marzo de 2016[13]. La votación se
realizó en los siguientes términos:
“[…] Se cierra el registro, la
votación es la siguiente por el SÍ 77 votos electrónicos y 2 manuales para un
total por el SÍ de 79 votos, por el NO 9 votos electrónicos, ninguno manual
para un total por el NO de 9 votos, señor Presidente ha sido aprobado el
informe presentado por el doctor Fabio Raúl Amín sobre las objeciones
presidenciales del Proyecto de ley número 125 de 2013 Cámara, 37 de 2014
Senado.”
22. Del examen del trámite de las objeciones gubernamentales
en el Congreso de la República, la Corte Constitucional constató que dicho informe
fue debatido en el Senado de la República y aprobado mediante votación
ordinaria, con lo cual se vulneraba el artículo 133 de la Constitución y la Ley
1431 de 2011, “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el
artículo 133 de la Constitución Política”.
23. Por lo anterior, mediante el Auto No. 255 del 22 de
junio de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional devolvió al Senado de
la República el expediente legislativo correspondiente al Proyecto de Ley No.
067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de
Representantes “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración
de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones
presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”,
para que subsanara el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito
de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales en la
plenaria de esa Cámara legislativa.
24. El 22 de septiembre de 2016, tras varios requerimientos, el Secretario General del Senado de la
República remitió copia auténtica de la Gaceta del Congreso 771 del 16 de
septiembre de 2016, en la cual se publicó el “Acta número 03 de la sesión
ordinaria del miércoles 27 de julio de 2016”[14],
en cuyo orden del día se refiere la corrección del vicio subsanable descrito en
el Auto No. 255 del 22 de junio de 2016, proferido por la Sala Plena de la
Corte Constitucional[15]. En dicha acta se establece lo siguiente:
“Corrección
de vicios subsanables en actos del Congreso, remitidos por la honorable Corte
Constitucional
Auto-255 de 2016
Proyecto de ley número 67 de
2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, por medio de la cual se vincula a
la celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan
apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997.
Por Secretaría se da lectura al
informe de Corrección de vicios al Proyecto de ley número 67 de 2014 Senado,
125 de 2013 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional.
Siguiente punto Presidente,
corrección de vicios subsanables en actos del Congreso remitidos por la
honorable Corte Constitucional. Mediante auto 255 de 2016 referente al proyecto
de ley 067 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, por medio de la cual se vincula
la celebración de los 50 años de la universidad de córdoba, se autorizan
apropiaciones presupuestales y se modifica la ley 382 de 1997, la honorable Corte
Constitucional dictaminó, en el aparte primero de la sentencia mencionada en la
parte resolutiva, dice primero: Primero. Devolver al Senado de la República el
expediente legislativo correspondiente al Proyecto de ley número 067 de 2014
Senado, 125 de 2013 Cámara, para que subsane el vicio de trámite, consistente
en la omisión del requisito de votación nominal y pública, del informe de
objeciones gubernamentales en la plenaria de esa cámara legislativa.
Para el cumplimiento de lo
anterior el senado de la República tendrá un plazo de 30 días hábiles contados
a partir del 20 de julio.
La Presidencia manifiesta:
Está claro Secretario. Le
informo a la plenaria, la Corte Constitucional devolvió las objeciones, porque
no fueron votadas nominalmente, entonces para corregir ese error que es
subsanable, abra el registro para que se vote nominalmente el informe de las
objeciones. En ese momento la plenaria del Senado lo votó Sí.
La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el informe de Corrección de vicios al Proyecto de
ley número 67 de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara, remitido por la honorable
Corte Constitucional, y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la
votación e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 69
TOTAL: 69 votos
[A continuación aparece
descrita la votación nominal al informe de objeciones del Proyecto de ley 067
de 2014 Senado, 125 de 2013 Cámara].
En consecuencia, ha sido
aprobado el informe corrigiendo los vicios al Proyecto de ley número 67 de 2014
Senado, 125 de 2013 Cámara, remitido por la honorable Corte Constitucional.
Aprobado 27 de julio de 2016.”[16]
(Negrillas originales).
25. En tales términos, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 133 de la Constitución y 2 de la Ley 1431 de 2011, así como de lo
ordenado por esta Corporación mediante el Auto 255 de 2016, la Corte encuentra
que el vicio relativo a la omisión de la votación nominal y pública del informe
de las objeciones en ambas plenarias fue debidamente subsanado, según consta en
la referida acta 3 de 27 de julio de 2016 publicada en la Gaceta del Congreso
771 del 16 de septiembre de 2016.
26. Resulta pertinente señalar, además, que el trámite del
proyecto de Ley se desarrolló dentro del término previsto en el artículo 162 de
la CP, esto es, en un lapso no superior de 2 legislaturas. En efecto, dicho
proyecto de Ley fue remitido  a la Comisión IV  Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes para su primer debate el día 17 de octubre de 2013 y,
finalmente aprobado por las Plenarias del Senado de la República, el día 17 de
junio de 2015.
27. Igualmente es necesario resaltar que la Corte
Constitucional ha establecido que “el término con el que cuenta el Congreso de la
República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en
ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley.
En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad
con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a un proyecto de ley
deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas.
Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras
legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el
Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la
Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas
para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse
sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional’”[17]
28. En tales términos, el trámite de las objeciones también se
desarrolló dentro del mismo término previsto en el artículo 162 de la CP. Dichas
objeciones fueron formuladas por el Gobierno Nacional el 24 de julio de 2015 y el
informe de insistencia fue finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes el día 16 de diciembre de 2015, según consta en el Acta No. 114
de la misma fecha, así como publicado en la Gaceta del Congreso No. 112 del 29
de marzo de 2016. Es más, la subsanación del vicio advertido por la Corte
Constitucional en el auto No. 255 del 22 de junio de 2016 se realizó  también dentro
de dicho término, según consta en la Gaceta del Congreso 771 del 16 de
septiembre de 2016, en la cual se publicó el “Acta número 03 de la sesión
ordinaria del miércoles 27 de julio de 2016”.
29. En conclusión, la Sala no advierte irregularidad alguna
en el trámite de las objeciones sub examine habida cuenta que (i) se
formularon oportunamente, (ii) se remitieron a la Cámara en la que el proyecto
de Ley tuvo origen, (iii) se integró debidamente la Comisión Accidental para su
trámite, (iv) los informes contienen específicamente las razones de la objeción
así como las de la insistencia y fueron debidamente publicados, (v) se
realizaron los anuncios para los debates en debida forma, (vi) los informes
fueron sometidos a consideración de las Cámaras y aprobados por las mayorías
absolutas de ambas Cámaras, (vii) el único vicio procedimiento, advertido en el
auto 255 de 2016, fue subsanado en debida forma por el Senado de la República,
y, finalmente, (viii) tanto el trámite del proyecto de Ley como el de las
objeciones se desarrolló dentro del término previsto en el artículo 162 de la
CP. Por lo tanto, la Sala procede a pronunciarse sobre las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional.
C. ANALISIS MATERIAL DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
30. El Gobierno Nacional formuló dos objeciones de
inconstitucionalidad en contra de dos apartes normativos del proyecto de Ley “por medio de la cual la Nación se vincula a la
celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan
apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”. Los
apartes objetados son los siguientes:
a.
“Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de Córdoba
deberán hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con
la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado
por la ley”.  (Art. 6
del proyecto de Ley)
b. Parágrafo.
La tarifa contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al
gravamen.”
(Negrita y subrayas fuera del texto) (Parágrafo del artículo 7 del proyecto de
Ley)
31. En opinión del Gobierno Nacional, dichos apartes
normativos vulneran la autonomía de las entidades territoriales para establecer
y administrar los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
así como para fijar los elementos de la contribución respectiva como los
sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de la
misma.
32. Para determinar si dichas objeciones son fundadas, la
Corte Constitucional se referirá a su jurisprudencia sobre la libertad de
configuración del Legislador y sus límites en relación con la autonomía de las
entidades territoriales. A partir de las reglas adscritas identificadas,
la Corte analizará las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.
a. La libertad de configuración del Legislador y sus
límites en relación con los ingresos de las entidades territoriales
33.
La jurisprudencia constitucional ha determinado los límites del Legislador para
definir los elementos de los ingresos de los entes territoriales en relación
con el principio de autonomía territorial. Al respecto, desde la sentencia
C-219 de 1997, la Corte ha distinguido dos clases de ingresos o rentas de las
entidades territoriales, a saber: (i) exógenas, es decir aquellas que provienen
de una fuente externa, y (ii) endógenas, es decir aquellas de fuente
propia. En el primer grupo se encuentran, a manera de ejemplo, los aportes y
las participaciones que la nación le trasfiere a un distrito o municipio. En el
segundo se destacan, entre otras, los recursos provenientes de la explotación
de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de
sus propios impuestos, tasas o contribuciones.
34.
A partir de la sentencia C-720 de 1999, la Corte Constitucional ha empleado
tres criterios para determinar si un ingreso o renta es exógeno o endógeno. Los
tres criterios son formal, orgánico y material. El
criterio formal atañe a la definición del Legislador (Arts. 150.12, 287, 300.4 y 313.4 de la CP), es
decir, implica verificar si la propia Ley define el ingreso como exógeno o
endógeno. El criterio orgánico “reside en
identificar los órganos políticos que participan en su creación. Si para
perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisión política de los
órganos de representación local o regional, es procedente afirmar que se trata
de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de
financiación”[18].
Y, finalmente, el criterio material, a la luz del cual una renta o ingreso es
endógeno si “se recaudan integralmente en su
jurisdicción y se destina a sufragar gastos propios de la entidad territorial”[19].
35.
La distinción entre ingresos o rentas exógenas y endógenas de las entidades
territoriales comporta gran importancia para efectos de definir (i) el alcance
de la libertad de configuración del Legislador y (ii) la intensidad del control
de constitucionalidad. En relación con las medidas adoptadas sobre los ingresos
o rentas exógenas, la libertad de configuración del Legislador es amplia y el
control constitucional es, por regla general, flexible. Por el contrario, en
relación con las medidas sobre los ingresos o rentas endógenas, la libertad de
configuración del Legislador es limitada y la intensidad del control
constitucional es estricta[20].
36. De conformidad con la
sentencia C-873 de 2002, “El artículo 338 de la Constitución no concede a
las respectivas asambleas o concejos, de manera exclusiva, la facultad de
determinar la destinación del recaudo, pudiendo hacerlo el Congreso en la ley
habilitante, sin que por ello se restrinja el alcance del principio de
autonomía territorial plasmado en la Constitución, ya que existe una conjunción
entre este último y los principios de unidad económica nacional y soberanía
impositiva en cabeza del Congreso, que permite hallar razonable una
interpretación en ese sentido, siempre y cuando se entienda que la
intervención del legislador sobre los recursos propios o fuentes endógenas de
financiación es justificada en cada caso.” (Negrita y
subrayado fuera del texto)
37.
La Corte Constitucional ha establecido que el Legislador puede adoptar medidas
relacionadas con rentas o ingresos endógenos sólo en los siguientes tres casos[21]:
(i)
“Cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como
ocurre en su artículo 317”[22],
el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los
gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del
manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de
acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción”.
(ii)
“Cuando resulte necesario para proteger el patrimonio de la Nación o
mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa”[23]. Por ejemplo,
la Corte Constitucional ha señalado que el Legislador puede interferir en la
destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo en la sobretasa a la
gasolina, “con el fin de garantizar la
capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se
hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos
concedidos a dichos entes”[24]. Y,
finalmente,
(iii)
Cuando “las condiciones sociales y la
naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente
local o regional”. Por ejemplo, en la sentencia C-089 de 2001 la Corte
declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial a un recurso
endógeno, en la medida en que constituía “un mecanismo para contribuir al
fortalecimiento de una institución [como la Universidad Distrital Francisco
José de Caldas, en serios problemas financieros] que por su naturaleza e
impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local”[25].
Asimismo, en la sentencia C-925 de 2006, la Corte Constitucional admitió que
mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno de entidades
territoriales, toda vez que “los efectos no se restringen a la jurisdicción
de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional”[26].
38. Sin embargo, en las sentencias C-538 de 2002,
C-593 de 2010, C-625 de 2010 y C-260 de 2015, entre otras, la Corte
Constitucional ha establecido límites a las competencias del Legislador en
materia de tributos de las entidades territoriales. Así, en la sentencia C-538
de 2002, la Corte señaló que “(s)i bien es cierto que en relación con los
tributos nacionales el legislador debe fijar todos los elementos, esto es,
sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo
es que frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus
elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades
territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos
implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador
da a las entidades territoriales para la creación del tributo.”. (Subraya y
negrilla fuera del texto)
39. En este mismo sentido, en la sentencia C-260 de
2015, la Corte concluyó que “mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de
poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es
compartida con las asambleas y concejos’ (…) las leyes que tan solo autorizan a
establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían ocuparse de los
elementos básicos de los tributos. (v) la Corte consideró que si bien era
cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar
todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases
gravables y tarifas,  también lo era que ‘frente a los tributos
territoriales el Congreso no
puede fijar todos sus elementos
porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales’;
empero, en este caso el legislador puede ‘señalar ciertas pautas, orientaciones
y regulaciones o limitaciones generales’, para el ejercicio de la facultad
impositiva territorial. (Subraya y
negrillas originales).”[27]
40. La competencia de las entidades territoriales para
la definición de los elementos de los ingresos tributarios se justifica “en
los principios constitucionales de descentralización y autonomía, [a la luz
de los cuales] los departamentos están en la obligación constitucional de
gestionar sus propios recursos, para lo cual deben atender, de manera
racional y eficiente, las necesidades propias de acuerdo con sus capacidades
fiscales.”[28]
Además, la definición de los elementos de los tributos por parte de las
entidades territoriales se funda en que la tributación debe tomar “en cuenta la capacidad
contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la carga
fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de
alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso nacional.”[29]
(Subraya y negrita fuera del texto)
41. Además de lo anterior, según la jurisprudencia de
la Corte, la constitucionalidad de una medida legislativa que intervenga en una
fuente de recursos endógena de las entidades territoriales necesariamente deber
ser analizada a la luz de la proporcionalidad y sus tres subprincipios,
esto es, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. En la
sentencia C-925 de 2006, esta Corporación sostuvo que “[v]erificada la
concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia
constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de
las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se
ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin
constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el
grado de autonomía de las entidades territoriales”[30].
b. Caso Concreto
42. El proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la
República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes “por medio de la cual
la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de
Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de
1997 y se dictan otras disposiciones” contiene las siguientes dos medidas:
(i) la habilitación al Gobierno Nacional para incorporar apropiaciones al
Presupuesto General de la Nación que permitan desarrollar ciertas obras de
infraestructura de la Universidad de Córdoba (art.2), y, (ii) la reforma a la
Ley 382 de 1997, la cual versa sobre la autorización legislativa a la Asamblea
Departamental de Córdoba para ordenar la emisión de la estampilla “Prodesarrollo
Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de
Córdoba” cuyo producido tendrá destinaciones específicas de fortalecimiento
del mismo centro universitario. La finalidad de estas medidas es ampliar los
recursos –que actualmente resultan insuficientes– para garantizar la oferta
educativa en la Universidad de Córdoba.
43. Además, la estampilla prevista en la Ley 382 de 1997,
que se pretende reformar mediante el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado
de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes, constituye una
fuente endógena de recursos de la entidad territorial a la luz de los criterios
expuestos en el párrafo 32 de esta providencia. A la luz del criterio
orgánico, dicha estampilla es reglamentada por la Asamblea Departamental de
Córdoba y los Concejos Municipales son los llamados a hacer obligatorio su uso,
así:
(i)        La Asamblea
Departamental reglamentará la emisión de la estampilla “Prodesarrollo
Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de
Córdoba” (artículo 5º del proyecto de ley, que modifica lo pertinente del
artículo 1º de la Ley 382 de 1997);
(ii)      La Asamblea Departamental
determina las características de la estampilla en las actividades y operaciones
que se deban realizar en el departamento y en los municipios del mismo (Art. 3
de la Ley 382 de 1997)
(iii)
Los Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de Córdoba
son los encargados de velar por el uso de dicha estampilla en cada una de sus
jurisdicciones, una vez la Asamblea Departamental expida la reglamentación correspondiente
(artículo 6º del proyecto de ley, que modifica el artículo 4º ibídem), y;
(iv)
El Consejo Superior de la Universidad de Córdoba establecerá en el
presupuesto anual de la Universidad las cantidades y porcentajes de lo
recaudado por concepto de la emisión de la estampilla que se destinarán a las
finalidades previstas en la ley (artículo 7º del proyecto de ley que modifica
el artículo 8º de la Ley 382 de 1997).
44. En efecto, la estampilla “Prodesarrollo Académico y
Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de Córdoba” ya fue
reglamentada en el Capítulo XIX (Arts. 215 a 222) de la Ordenanza 07 de 2012
expedida por la Asamblea Departamental de Córdoba[31].
Dicha regulación define, entre otros, el hecho generador (Art. 217), los
sujetos pasivos (Art. 219), la base gravable (Art. 220), la destinación (Art.
221) y la tarifa de dicha estampilla (Art. 222).
45. Igualmente, con base en el criterio material, el
ingreso producido como consecuencia de la estampilla “Prodesarrollo
Académico y Descentralización de Servicios Educativos de la Universidad de
Córdoba” es de naturaleza endógena por cuanto es recaudado integralmente en
la jurisdicción del departamento de Córdoba y se destinará a sufragar gastos
propios del desarrollo y fortalecimiento de la Universidad de Córdoba.
46. La estampilla creada mediante la Ley 382 de 1997, que se
pretende modificar mediante el proyecto de Ley sub examine, se enmarca
en una de las tres hipótesis que habilitan al Legislador para intervenir en
rentas o ingresos endógenos de las entidades territoriales. En efecto, dicha
medida se justifica en que claramente “las
condiciones sociales [de la
Universidad de Córdoba y de la educación a nivel nacional y departamental] y
la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente
local o regional”. Al respecto, es preciso reiterar que en el propio
informe de la Comisión de Conciliación ante las plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes se aludía a que:
“La situación de la educación en el
departamento de Córdoba es crítica, pues de cada 22.000 estudiantes
bachilleres que egresan por año, tan solo 8.000 acceden a las Instituciones de
Educación Superior, lo cual traducido en porcentajes revela que el departamento
solo absorbe el 36.4% de los estudiantes; cifra que se encuentra por debajo de
la media nacional que es el 82.9%. La Universidad de Córdoba es la institución
que mayor número de estudiantes acoge (…) De ellos el 94.3% pertenecen a los
estrados 1 y 2, que a su vez incluyen jóvenes de comunidades indígenas y
afrodescendientes. Pese a su importancia y al incremento de la
población estudiantil (se duplicó a partir del año 2010), tanto los recursos
propios como los provenientes de la Ley 382 de 1997 han sido insuficientes para
cubrir las necesidades de la universidad. La estampilla, a 18 años de su
implementación, ha recaudado menos del 50% del total aprobado en la norma (…)
[…] Por otra parte, es preciso incrementar el
recaudo, ya que los recursos que gira la nación en casi un 95 a 98% están
destinados al funcionamiento de las instituciones de Educación superior y no a
la Inversión, y tal como está redactada la norma vigente no hace obligatorio el
recaudo de la estampilla a todos los municipios del Departamento de Córdoba,
que son su principal área de influencia, aunque se reciben estudiantes
del bajo cauca antioqueño, el Urabá antioqueño, Sucre y sur de Bolívar.” (Negritas y resaltado fuera del texto)
47. En efecto, la crisis económica y financiera de la
Universidad de Córdoba (déficit financiero de funcionamiento para el año 2017
de 18.145.160.097, equivalente al 11.6% de su presupuesto total) trasciende el
ámbito meramente local y comporta especial importancia regional y nacional,
habida cuenta que su oferta académica beneficia ampliamente estudiantes de
otros departamentos, minorías étnicas y raciales, así como población
perteneciente a estratos socioeconómicos desfavorecidos. En efecto, de los
15246 estudiantes activos, 985 proceden de otros departamentos distintos a
Córdoba, 186 son indígenas, y 147 afro descendientes. Además, la oferta
académica de la Universidad de Córdoba –que “paso de 6 programas de pregrado
ofertados en el año 1993 a 32 programas que se ofertaron en el año 2016
equivalente a un crecimiento del 433 %”[32]–
contribuye sustancialmente a la formación de los estudiantes, de Córdoba y de
Antioquia, Sucre y Bolívar, principalmente pertenecientes a los estratos 1 y 2,
quienes conforman el 94.3% del cuerpo estudiantil[33].
48. Tras demostrar que, habida cuenta de su envergadura
nacional y regional, la crisis de económica y financiera de la Universidad de
Córdoba justifica en principio la intervención del Legislador en los
recursos endógenos de la entidad territorial, la Corte examinará la constitucionalidad
de las dos medidas contenidas en el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado
de la República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes y objetadas por el
Gobierno Nacional a la luz del principio de proporcionalidad.
49. El artículo 6 de Ley sub examine dispone que “Los
Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de Córdoba deberán
hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con la
reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo autorizado por
la ley”. (Resaltada la expresión objetada por el Gobierno Nacional).
Por su parte, el parágrafo de su artículo 7 establece que: “La tarifa
contemplada en esta ley será del 2% del valor del hecho sujeto al gravamen.”
(Negrita y subrayas fuera del texto – Toda la expresión fue objetada por el
Gobierno Nacional).
50. En primer lugar, es necesario determinar si dichas
medidas son idóneas para alcanzar el fin que se propone. A todas luces la
obligatoriedad del uso de la estampilla para los Concejos Municipales es una
medida adecuada para ampliar el recaudo de recursos de la Universidad de
Córdoba en aras de garantizar el acceso a la educación superior y la adecuada
prestación de este servicio por parte de dicho centro universitario. Es más, de
compararse con la reglamentación vigente, según la cual, los Concejos
Municipales están facultados para hacer obligatorio el uso de la estampilla, la
medida contenida en el proyecto de Ley y objetada por el Gobierno Nacional
resulta ser más idónea dado que garantiza el uso obligatorio de dicha estampilla
en el 100 % de los municipios de Córdoba y, por lo tanto, optimiza el recaudo
de dicho recurso.
51. La fijación de la tarifa de la estampilla (2% del valor
del hecho sujeto a gravamen) en principio sería una medida adecuada para
ampliar el recaudo de recursos de la Universidad de Córdoba en aras de
garantizar el acceso a la educación superior y la adecuada prestación de este
servicio por parte de dicho centro universitario. Sin embargo, a través del
artículo 222 de la Ordenanza 07 de 2012, la Asamblea Departamental de Córdoba
ya fijó la tarifa de dicha estampilla en el 2% en los siguientes términos: “TARIFA.
La estampilla que se fija a favor de la estampilla Pro Universidad de Córdoba
es del dos por ciento (2%) del valor bruto de los contratos gravados” (Sic).
Así las cosas, reiterar que la tarifa de la estampilla corresponde al 2%, tal
como lo establece el parágrafo del artículo 7 del proyecto de Ley objetado, a
todas luces deviene estéril y, por lo tanto, inadecuado para alcanzar la
finalidad que se propone dicha medida, esto es, ampliar los recursos para
garantizar la oferta educativa en la Universidad de Córdoba. Este último
argumento es suficiente para declarar fundada la objeción del Gobierno Nacional
en contra del parágrafo del artículo 7 del proyecto de Ley sub examine,
sin embargo, a continuación también se analizará, en gracia de discusión, su
déficit de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
52. En segundo lugar, se debe determinar si dichas medidas
son necesarias para alcanzar el fin propuesto, es decir, si existe otra medida
alternativa que consiga la misma finalidad sin afectar la autonomía fiscal de
las entidades territoriales. En este caso, existe otra alternativa para lograr
el recaudo del recurso proveniente de la estampilla creada a través de la Ley
382 de 1997: justamente la prevista en dicha Ley, es decir, facultar a
los Concejos Municipales “para que, previa autorización de la Asamblea del
Departamento, hagan obligatorio el uso de la estampilla”. Sin embargo,
dicha medida alternativa no permite satisfacer la finalidad perseguida en
términos comparables a la contemplada en el contenido normativo objetado por el
Gobierno Nacional. En efecto, según la exposición de motivos del proyecto de
Ley objetado, así como el informe sobre las objeciones presidenciales, “[l]a
estampilla, a 18 años de su implementación, ha recaudado menos del 50% del
total aprobado en la norma”. Por el contrario, el uso obligatorio de la
estampilla prevista en la Ley 382 de 1997 supone que todos los Concejos Municipales
de Córdoba deberán hacer uso forzoso de la misma. Así las cosas, la medida
objetada es necesaria porque permite alcanzar de mejor manera el fin
perseguido.
53. Por su parte, la fijación de la tarifa de la estampilla
(2% del valor del hecho sujeto a gravamen) deviene innecesaria en la medida en
que la misma tarifa ya fue fijada mediante el artículo 222 de la Ordenanza 07
de 2012 expedida por la Asamblea Departamental de Córdoba. En tales términos,
no es necesario repetir en la Ley la misma tarifa que ya fue dispuesta en la
Ordenanza de la Asamblea. Así, lejos de necesaria, la fijación de la tarifa de
la estampilla carece de efecto útil y, por lo tanto, resulta redundante e
innecesaria.
54. Finalmente, es preciso verificar si dichas medidas son proporcionales
en sentido estricto. El uso obligatorio de la estampilla creada en la Ley 382
de 1997 “de acuerdo con la reglamentación dispuesta por la Asamblea
Departamental según lo autorizado por la ley” trae como consecuencia un
grado alto de satisfacción de la ampliación de los recursos para garantizar la
oferta educativa en la Universidad de Córdoba y justifica la afectación baja o
media de la autonomía de la entidad territorial. En efecto, si bien la Ley
establece que los Concejos Municipales harán obligatorio el uso de la
estampilla, supedita dicha función a la reglamentación de la Asamblea
Departamental de Córdoba. Justamente para efectos de esa reglamentación, la
Asamblea conserva amplía autonomía para (i) decretar o no la estampilla
autorizada, (ii) reglamentar su uso y (iii) definir los demás elementos de
dicho ingreso como los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores
y las bases gravables, entre otros.
55. Por su parte, la fijación de la tarifa de la estampilla
en el 2% del valor del hecho sujeto a gravamen resulta desproporcionada en
relación con la autonomía de las entidades territoriales. Tal como se
desarrolló en los párrafos 37 a 39 de esta providencia, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que el Legislador no puede fijar todos los
elementos de los tributos departamentales o municipales (sujeto activo, sujeto pasivo,
hechos y bases gravables y tarifas), por cuanto de esta manera transgrede su
autonomía administrativa y fiscal. Además, dicha restricción a la libertad de
configuración del Legislador se funda en que, en relación con la tarifa de los
tributos departamentales o municipales, las Asambleas y los Concejos son los
entes llamados a fijar las cargas fiscales “de manera racional y eficiente, las necesidades propias de acuerdo con
sus capacidades fiscales.”[34]
56. Bajo esta perspectiva, la
fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% comporta una exigua satisfacción
de la ampliación de los exiguos recursos de la Universidad de Córdoba (dado que
dicha tarifa está vigente en la medida en que fue dispuesta en el artículo 222
de la Ordenanza 07 de 2012 expedida por la Asamblea Departamental de Córdoba) y
en ningún caso justifica la alta afectación de la autonomía territorial a
través de una excesiva injerencia del Legislador en la fijación de los
elementos propios de los tributos departamentales.
57. En conclusión, (i) las medidas objetadas por el Gobierno
Nacional en el proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125
de 2013 de la Cámara de Representantes se enmarcan en una de las tres hipótesis
que habilitan al Legislador para intervenir en rentas endógenas de las
entidades territoriales, esto es, que la crisis de la Universidad de Córdoba
trasciende el ámbito meramente local; (ii) la obligatoriedad del uso de la
estampilla para los Concejos Municipales, establecida en el proyecto de Ley sub
examine, supera el juicio de proporcionalidad dado que resulta idónea,
necesaria y proporcional en sentido estricto para alcanzar la finalidad
propuesta; (iii) la fijación de la tarifa de la estampilla en el 2% no es
adecuada, necesaria ni proporcional en sentido estricto, dado que, de un lado,
dicha tarifa ya fue fijada en el mismo porcentaje por la Ordenanza 07 de 2012
y, del otro, dicha medida es una injerencia desproporcional del Legislador en
la autonomía de las entidades territoriales para la fijación de los elementos
de sus tributos; y, finalmente, (iv) para favorecer la finalidad legitima de
incrementar los recursos para garantizar la oferta educativa en la Universidad
de Córdoba, basta con la obligatoriedad del uso de la estampilla prevista en el
artículo 6 del proyecto de Ley objetado, sin que sea admisible transgredir la
autonomía de las entidades territoriales en los términos del parágrafo del
artículo 7 ibídem.
58. En tales términos, la Corte encuentra infundada la
objeción gubernamental formulada en contra del artículo 6 del proyecto de Ley sub
examine y fundada aquella relacionada con el parágrafo del artículo 7 del
mismo.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar INFUNDADA la objeción en
relación con la expresión “obligatorio” , contenida en el artículo 6º del proyecto de Ley
No. 067 de 2014 del Senado de la República y 125 de 2013 de la Cámara de
Representantes, “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración
de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones
presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”, y, por lo tanto, declarar la EXEQUIBILIDAD de la
expresión “obligatorio”, del artículo 6º de dicho proyecto, en relación
con el aspecto analizado.
SEGUNDO: Declarar FUNDADA la
objeción formulada por el Gobierno Nacional en contra del parágrafo del
artículo 7 del proyecto de Ley No. 067 de 2014 del Senado de la
República y 125 de 2013 de la Cámara de Representantes. En consecuencia, se declara
su INEXEQUIBILIDAD.
TERCERO: DESE cumplimiento a lo previsto en el último inciso
del artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el
expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO
ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-358/17
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Corte debió declarar fundadas las
objeciones propuestas en contra del uso obligatorio
que de la estampilla deberán hacer los Concejos
municipales del departamento de Córdoba (Salvamento
Parcial de voto)/USO OBLIGATORIO QUE DE LA
ESTAMPILLA DEBERAN HACER LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DEPARTAMENTO-Vulneración de la autonomía de las entidades territoriales
(Salvamento parcial de voto)
La
Corte Constitucional en la parte resolutiva del fallo, ha debido declarar
fundadas las objeciones propuestas en contra del uso obligatorio que de la
estampilla deberán hacer los Concejos municipales del departamento de Córdoba, "de
acuerdo con la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo
autorizado por la ley". En mi opinión, la expresión "obligatorio
" debió ser declarada contraria a la Constitución, pues el legislador, al
establecer la obligatoriedad del uso la estampilla, conforme lo disponga la
Asamblea Departamental, vulneró la autonomía de las entidades territoriales,
por cuanto que una vez creado el tributo por la ley, las Asambleas y Concejos
deben tener el margen de discrecionalidad que les permita establecer la
obligatoriedad, el monto, el recaudo, la administración y la aplicación
concreta del tributo, de conformidad con la competencia que les fue asignada
por los artículos 287 numeral 3, 300 y 313 de la Constitución Política.
ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los
límites previstos en la Constitución y la ley (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO
DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Concepto (Salvamento Parcial de voto)/AUTONOMIA
TERRITORIAL-Núcleo esencial (Salvamento Parcial de voto)
El
artículo 287 de la Constitución establece el principio de autonomía
territorial, que se encuentra vinculado a la descentralización territorial, al
señalar que "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses", precisando que en virtud de ella tendrán
derecho a: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
corresponden, "Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones" y participar en las
rentas nacionales, lo que sugiere la necesidad de integrar los elementos del Estado
unitario, con los de la autonomía territorial (…) Respecto de la autonomía
territorial ha señalado la Corte, que consiste en la capacidad de que gozan las
entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los
límites de la Constitución y la ley, de modo tal que los poderes locales se
comporten integralmente respecto del Estado unitario. Dicha autonomía cuenta
con un núcleo esencial, que "está constituido en primer término, por
aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL-Tensión entre los contenidos del
Estado unitario y los de la autonomía territorial (Salvamento parcial de voto)
Ha
sostenido esta Corporación, que los casos de tensión entre los contenidos del
Estado unitario y los de la autonomía territorial, deben ser resueltos desde
las perspectivas y variables que ofrezca cada caso, a efectos de lograr una
mejor armonización entre ellos, precisando que sólo serán aceptadas las
intervenciones que resulten razonables y proporcionadas en el caso concreto.
Dentro de esta perspectiva se afirmó en la Sentencia C-123 de 2014, que "no
bastará con que se alegue la existencia de un interés nacional para que una
disposición legal que limita el ejercicio de competencias a entidades
territoriales se entienda acorde con los preceptos constitucionales; ante un
conflicto entre estos principios, los órganos de la administración, el
legislador y, en última instancia, el juez de la constitucionalidad deberán
evaluar si dicha limitación, que tiene como fundamento el principio de
organización unitaria del Estado -artículo 1o de la Constitución-,
resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que se está
limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. " (Salvamento Parcial de voto)
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites en materia fiscal
(Salvamento Parcial de voto)
La determinación de los límites del legislador respecto de la
destinación de los ingresos de las entidades territoriales, depende de la
distinción que se haga entre los ingresos exógenos y endógenos de esas
entidades. En este sentido se ha sostenido que respecto de los primeros, el
legislador cuenta con una amplia potestad de configuración, mientras que en
relación con los recursos endógenos, es decir, aquellos que cuentan con fuente
propia, la libertad de configuración legislativa se restringe en virtud el
principio de autonomía territorial. De este modo reiteró la Corte en la
Sentencia C-262 de 2015, que solamente en tres casos es posible la intervención
del legislador sobre esos recursos y que cuando ella acontezca, debe ser
sometida a un juicio estricto de razonabilidad. Las tres hipótesis, señaladas
por la parte mayoritaria en el fallo son las siguientes: i. Cuando la
Constitución haya ordenado o autorizado expresamente la intervención en la
destinación de las rentas territoriales, como ocurre con el artículo 317, el
cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los
gravámenes sobre la propiedad inmueble "a las entidades encargadas del
manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de
acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción". ii. Cuando la intervención resulte necesaria para proteger
el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica
interna o externa. Como evento específico la Corte citó el caso de la guerra
exterior previsto en el artículo 362 de la Constitución, según el cual, "la
ley" no puede trasladar los impuestos departamentales y municipales, "salvo
temporalmente en caso de guerra exterior", así como el caso
jurisprudencial de la sobretasa de la gasolina, "con el fin de garantizar
la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que
se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos
concedidos a dichos entes ". iii. Cuando "las condiciones
sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito
simplemente local o regional", como sucedió en los casos contenidos en la
Sentencia C-089 de 2001 que declaró exequible una norma que destinó un recurso
endógeno para fortalecer la Universidad Francisco José de Caldas, y en la
Sentencia C-925 de 2006, relacionada con los costos de la licencia de
conducción. Finalmente dijo la Corte, que cualquiera que sea la hipótesis que
se enfrente, "la medida legal debe también satisfacer además un juicio de
proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para
perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores"
Referencia: Expediente OG-150
Objeciones
Gubernamentales al proyecto de Ley No. 067 de 2014 Senado y 125 de 2013 Cámara "Por medio
de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la
Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuéstales, se modifica
la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”
Magistrado
Ponente: Carlos Bernal Pulido
Refiero a
continuación las consideraciones que me condujeron a salvar parcialmente el
voto de lo resuelto en la Sentencia C-358 de 2017, por la que se declaró
infundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional contra el
Proyecto de Ley No. 067 de 2014 Senado y 125 de 2013 Cámara "Por medio
de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la
Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuéstales, se modifica
la Ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones ".
Ciertamente comparto la decisión adoptada
por la Sala Plena, de declarar infundada la objeción propuesta en contra del
Parágrafo del artículo 7 del Proyecto de ley, que establece una tarifa
obligatoria del 2% del valor del hecho sujeto a gravamen, correspondiente a la
estampilla "Prodesarrollo académico y descentralización de
servicios educativos de la Universidad de Córdoba", establecida en el
artículo 1 de la Ley 382 de 1997.
Sin embargo considero que la Corte
Constitucional en la parte resolutiva del fallo, ha debido declarar fundadas
las objeciones propuestas en contra del uso obligatorio que de la
estampilla deberán hacer los Concejos municipales del departamento de Córdoba, "de acuerdo
con la reglamentación dispuesta por la Asamblea Departamental según lo
autorizado por la ley". En mi opinión, la
expresión "obligatorio " debió ser
declarada contraria a la Constitución, pues el legislador, al establecer la
obligatoriedad del uso la estampilla, conforme lo disponga la Asamblea
Departamental, vulneró la autonomía de las entidades territoriales, por cuanto
que una vez creado el tributo por la ley, las Asambleas y Concejos deben tener
el margen de discrecionalidad que les permita establecer la obligatoriedad, el
monto, el recaudo, la administración y la aplicación concreta del tributo, de
conformidad con la competencia que les fue asignada por los artículos 287
numeral 3, 300 y 313 de la Constitución Política.
1. El principio
de autonomía territorial
El artículo 287 de la Constitución
establece el principio de autonomía territorial, que se encuentra vinculado a
la descentralización territorial, al señalar que "Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses", precisando que en virtud de ella tendrán derecho a:
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
corresponden, "Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" y participar en
las rentas nacionales, lo que sugiere la necesidad de integrar los elementos
del Estado unitario, con los de la autonomía territorial.
Este enunciado general se desarrolla en
las competencias de los órganos de representación popular del nivel
territorial. Así, respecto de las asambleas departamentales, el numeral 4 del
artículo 300 de la Constitución establece que por medio de ordenanzas, les
corresponde "Decretar, de conformidad con la ley, los
tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales ", de análoga forma
a como el numeral 4 del artículo 313 de la Carta Política dispone que es
competencia de los concejos municipales, "Votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales ".
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional[35]
ha señalado que el Estado unitario supone la centralización política, la
existencia de competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial, así
como la de competencias centralizadas para la formulación de decisiones
políticas con vigencia en todo el territorio. Este mismo Estado unitario
faculta al poder central para que efectúe intervenciones puntuales en las
competencias territoriales, en cumplimiento y ejecución de intereses
nacionales.
Respecto de la autonomía territorial ha
señalado la Corte, que consiste en la capacidad de que gozan las entidades
territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley, de modo tal que los poderes locales se comporten
integralmente respecto del Estado unitario. Dicha autonomía cuenta con un
núcleo esencial, que "está constituido en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan. "[36]
También ha
sostenido esta Corporación, que los casos de tensión entre los contenidos del
Estado unitario y los de la autonomía territorial, deben ser resueltos desde
las perspectivas y variables que ofrezca cada caso, a efectos de lograr una
mejor armonización entre ellos, precisando que sólo serán aceptadas las
intervenciones que resulten razonables y proporcionadas en el caso concreto.
Dentro de esta perspectiva se afirmó en la Sentencia C-123 de 2014, que "no bastará
con que se alegue la existencia de un interés nacional para que una disposición
legal que limita el ejercicio de competencias a entidades territoriales se
entienda acorde con los preceptos constitucionales; ante un conflicto entre
estos principios, los órganos de la administración, el legislador y, en última
instancia, el juez de la constitucionalidad deberán evaluar si dicha
limitación, que tiene como fundamento el principio de organización unitaria del
Estado -artículo 1o de la
Constitución-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que
se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. "[37]
El artículo 288 de la Constitución
dispone, que "Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley". La Corte ha precisado el contenido de tales principios
en numerosas ocasiones. Así en la Sentencia C-149 de 2010 señaló que en los
asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las
competencias de los órganos territoriales y que la efectivización de tales
principios corresponde a lo siguiente:
"El
principio de concurrencia parte de la consideración de que, en
determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la
participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en
primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de
entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este
principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea
necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse
de esa responsabilidad.
El principio de coordinación,
a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes
entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga
de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte
complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa
coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias
y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.
El principio de subsidiariedad,
finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para
el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que
la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias,
debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del
principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la
medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad
significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir
en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren
incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. "[38]
El principio de autonomía territorial
tiene varios escenarios de despliegue como pueden serlo los relacionados con el
territorio, la destinación del suelo, la prestación de los servicios públicos y
el régimen fiscal, entre otros.
2. La autonomía
territorial en materia fiscal
La Corte Constitucional examinó el tema
de la autonomía territorial en materia fiscal en la Sentencia C-615 de 2013,
que resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra numerosos
artículos de la Ley 1493 de 2011 "Por la cual se toman medidas para
formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan
competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva y se dictan otras disposiciones". La Sala en primer
lugar registró el amplio margen del legislador para regular la materia,
señalado que:
"De
conformidad con el tenor literal de estas disposiciones superiores, es claro
para la Sala que los artículos 150 numeral 12 y 338 CP le confieren al
Legislador una amplia potestad de regular lo concerniente a las contribuciones
fiscales y parafiscales y le reconocen la facultad para exigirlos cuando la ley
lo determina. En este sentido, el legislativo puede establecer, imponer o crear
los tributarios en general, puede modificarlos, derogarlos, y puede igualmente
determinar los mecanismos para su recaudo, así como los controles y sanciones
necesarios ante el incumplimiento del deber de tributar por parte del
contribuyente."[39]
Sin embargo y
como ocurre respecto del ejercicio de todas las funciones públicas, la amplia
potestad del legislador en materia tributaria cuenta con límites, entre los que
se cuentan los derechos fundamentales de las personas, la razonabilidad y la
proporcionalidad de las medidas que adopte, así como los contenidos del
principio de autonomía territorial, que ostentan distintas facetas, entre las
que se cuenta la fiscal. Dentro de la misma dimensión ha dicho la Corte, que en
materia de tributos los límites del legislador fueron concebidos en dos formas "(i) el
deber constitucional de contribuir a la financiación de los gastos públicos,
dentro de criterios de justicia y equidad (art. 95.9 CP.) y (ii) se limita al
legislador porque se le ordena construir un sistema tributario donde predominen
los principios de equidad, eficiencia y progresividad, sistema que en ningún
caso puede ser retroactivo en sus disposiciones ni en su aplicación (art. 363
CP.)"[40].
La determinación de los límites del
legislador respecto de la destinación de los ingresos de las entidades
territoriales, depende de la distinción que se haga entre los ingresos exógenos
y endógenos de esas entidades. En este sentido se ha sostenido que respecto de
los primeros, el legislador cuenta con una amplia potestad de configuración,
mientras que en relación con los recursos endógenos, es decir, aquellos que cuentan
con fuente propia, la libertad de configuración legislativa se restringe en
virtud el principio de autonomía territorial. De este modo reiteró la Corte en
la Sentencia C-262 de 2015, que solamente en tres casos es posible la
intervención del legislador sobre esos recursos y que cuando ella acontezca,
debe ser sometida a un juicio estricto de razonabilidad. Las tres hipótesis,
señaladas por la parte mayoritaria en el fallo son las siguientes[41]:
i.    Cuando la
Constitución haya ordenado o autorizado expresamente la intervención en la
destinación de las rentas territoriales, como ocurre con el artículo 317, el
cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los
gravámenes sobre la propiedad inmueble "a las entidades encargadas del
manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de
acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción".
ii. Cuando la intervención resulte
necesaria para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad
constitucional o macroeconómica interna o externa.[42] Como evento
específico la Corte citó el caso de la guerra exterior previsto en el artículo
362 de la Constitución, según el cual, "la ley" no puede
trasladar los impuestos departamentales y municipales, "salvo
temporalmente en caso de guerra exterior", así como el caso
jurisprudencial de la sobretasa de la gasolina, "con el fin
de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este
modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a
créditos externos concedidos a dichos entes ".[43]
iii. Cuando "las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender
el ámbito simplemente local o regional", como sucedió en
los casos contenidos en la Sentencia C-089 de 2001 que declaró exequible una
norma que destinó un recurso endógeno para fortalecer la Universidad Francisco
José de Caldas, y en la Sentencia C-925 de 2006, relacionada con los costos de
la licencia de conducción.
Finalmente dijo
la Corte, que cualquiera que sea la hipótesis que se enfrente, "la medida
legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar
idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines
indicados en los supuestos anteriores"[44].
3. Caso concreto
En el presente caso, el Presidente de la
República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público objetaron parcialmente
el Proyecto de ley No. 067 de 2014 Senado y 125 de 2013 Cámara "Por medio
de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la
Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuéstales, se modifica
la Ley 382 de 1997y se dictan otras disposiciones". El artículo 5 del
proyecto modifica la destinación de los recursos provenientes de la estampilla "Prodesarrollo
académico y descentralización de servicios educativos de la Universidad de
Córdoba", modificando el artículo 1 de la Ley 382 de 1997 que
autoriza a la Asamblea Departamental a la emisión de la estampilla, precisando
su destinación. Adicionalmente el artículo 6 del proyecto, modifica el artículo
4 de la Ley 382 de 1997, estableciendo que "Los
Concejos de los municipios pertenecientes al departamento de Córdoba deberán
hacer obligatorio el uso de la estampilla de acuerdo con la
reglamentación dispuesta por la Asamblea departamental según lo autorizado por
la ley".
Considero que el mandato que obliga a los
Concejos municipales del departamento de Córdoba a hacer obligatorio el uso de
la estampilla, de acuerdo con la reglamentación que eventualmente disponga la
Asamblea Departamental "según lo autorizado por la
ley", viola el principio de autonomía territorial contenido
en el artículo 287 de la Constitución, así como el artículo 331 de la
Constitución, que establece las competencias de los concejos municipales.
La decisión adoptada por el sector
mayoritario fundamenta su decisión en dos cuestiones: en primer lugar, en lo
que allí se denomina "una de las tres hipótesis" en las que se
permite que el legislador haga la destinación de los recursos endógenos de una
entidad territorial, al considerar que "la naturaleza de la medida así lo
exige por trascender el ámbito simplemente local o regional"; y en segundo
término, porque las dos medidas objetadas por la Presidencia de la República:
el uso obligatorio de la estampilla por parte de los concejos municipales y la
tarifa del 2% del valor del hecho sujeto al gravamen, al ser sometidas
conjuntamente a un test de razonabilidad, permitieron concluir que se trataba
de medidas proporcionales.
Este mandato del legislador, que dispone
el uso obligatorio de la estampilla por parte de los concejos municipales, debe
ser considerado como un acto de imposición del poder legislativo sobre los
recursos endógenos de las entidades territoriales, que se inscribe en el
escenario de una cierta tendencia que erosiona lentamente los contenidos y la
efectividad de la descentralización administrativa y la autonomía territorial
bien por la vía de las leyes que contienen los planes nacionales de desarrollo
o por el camino de la legislación ordinaria, dentro de una línea en la que
puede ser inscrita la Sentencia C-155 de 2016, que en decisión dividida,
declaró la exequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país",
que
configuró el tributo territorial de alumbrado público como una contribución
especial, y por lo mismo, con destinación específica, desnaturalizando así uno
de los recursos endógenos de las entidades territoriales[45].
El artículo 4 de la Ley 382 de 1997,
vigente a la fecha del fallo, señala lo siguiente:
"Artículo
4o. Facúltese a los Concejos Municipales del departamento de Córdoba para
que, previa autorización de la Asamblea del Departamento, hagan obligatorio el
uso de la estampilla que autoriza la presente ley."
Se trata de un enunciado respetuoso de la
autonomía territorial en los niveles departamental y local, que faculta a los
Consejos Municipales para hacer uso obligatorio de la estampilla, bajo la
previa autorización de la Asamblea Departamental. En sentido contrario, la
orden dada en el nuevo texto legislativo dictado desde Bogotá, desconoce a la
Asamblea Departamental como instancia de decisión en el nivel territorial
reconocida por la Carta Política, afectando nuevamente la descentralización
administrativa.
La sentencia
adoptada por la Sala afirma que la medida dispuesta por el legislador es
necesaria, "porque permite alcanzar de mejor manera el fin
perseguido ", señalando como
argumento que en 18 años de vigencia, la estampilla tan solo ha recaudado el
50% de lo previsto. Adicionalmente y respecto de su proporcionalidad, dijo que
se justificaba la afectación "baja o media" de la autonomía
de la entidad territorial, pues el uso obligatorio de la estampilla trae como
consecuencia la ampliación de los recursos para garantizar la oferta educativa
de la Universidad de Córdoba, a lo que debe sumarse, que "la Asamblea
conserva amplia autonomía para (i) decretar o no la estampilla autorizada, (ii)
reglamentar su uso y (iii) definir los demás elementos de dicho ingreso como
los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables
entre otros ".
Considero que esta afirmación no es del
todo correcta y que lo que hace el nuevo enunciado es justamente lo contrario,
reducir drástica y desproporcionadamente la competencia constitucional de la
Asamblea Departamental, la que simplemente asistirá en silencio a la ejecución
de la orden del uso obligatorio de la estampilla, que contiene un recurso
endógeno. De este modo, ya no tiene que autorizar nada sobre su recurso fiscal,
pues los poderes centrales ya hicieron, conservando el carácter nominal de sus
poderes reglamentarios, pues los contenidos sustantivos del mismo fueron
reducidos con gran intensidad.
Por lo demás conviene recordar que como
se sostuvo en el salvamento de voto a la Sentencia C-155 de 2016, que
decisiones legislativas como la adoptada, "parecen estar nutridas por una
desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa,
y de autonomía territorial. Como si se partiera de la base de que si no se les
da, desde el nivel central, una destinación forzosa y específica a los recaudos
obtenidos"12, la gestión pública quedaría malograda.
Mi disentimiento lleva, obviamente, el
respeto que profeso por las decisiones mayoritarias de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
[1] Cno 2. Fl. 33.
[2] Corte Constitucional. Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de
2010.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997.
[4] Cno. 1. Fls. 22 y 23.
[5] Cno. 1. Fls. 20 y ss
[6] Cno. 1. Fls. 4 a 10 y 13 a 19.
[7] Cno. 1. Fls. 3 y 20.
[8] Cno. 3. Flo. 1. Certificación expedida por el Secretario General
del Senado, Gregorio Eljach Pacheco. Folio Gaceta
del Congreso No. 41
del 19 de febrero de 2016 (Acta de Plenaria
No. 37 del 10 de diciembre de 2015), p. 51.
[9] Ibid. Fl. 51.
[10] Ibid. Fl. 49-53.
[11] Ibid. Fl. 50 de la Gaceta del Congreso No. 39 de 19 de
febrero de 2016.
[12] Cno. 3. Flo. 1. Certificación expedida por el Secretario General
del Senado, Gregorio Eljach Pacheco. Folio Gaceta
del Congreso No. 41
del 19 de febrero de 2016 (Acta de Plenaria
No. 37 del 10 de diciembre de 2015), p. 51.
[13] El Secretario General de la Cámara de Representantes certificó en
relación con la votación del informe de objeciones gubernamentales, lo
siguiente: “[…] 2. En sesión plenaria de la H. Cámara de Representantes del
día 16 de diciembre de 2015, que consta en el Acta No. 114, a la cual se
hicieron presentes ciento cincuenta y siete (157) H. Representantes a la
Cámara, fue considerado y aprobado el informe a las Objeciones Presidenciales,
a través de votación nominal, de la siguiente manera:
Informe
de Objeciones Presidenciales: VOTOS EMITIDOS: 88.
VOTOS
POR EL SI: 79
VOTOS
POR EL NO: 9.” (Negrillas originales).
[14] Cno. Ppal. Fls. 89 a 114.
[15] Según consulta realizada en la Gaceta del Congreso 507 del 18 de
julio de 2016, se observa la publicación del Auto de Sala Plena N° 255 del 22
de junio de 2016 y del informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto
de Ley número 125 de 2013 Cámara, 67 de 2014 Senado, “por medio de la cual la
Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba,
se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la Ley 382 de 1997 y se
dictan otras disposiciones”. Consultado en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3.
En el informe sobre  las objeciones presidenciales se planteó que “la medida
adoptada por el legislativo resulta proporcional y no una intromisión excesiva
de su parte. Añadámosle a lo anterior, 4) que el proyecto de ley y el asunto de
que trata evidentemente trasciende el ámbito local en razón a que se trata de
garantizar el acceso a la educación superior pública y la adecuada prestación
del servicio en el departamento. Incluso, el objeto de la iniciativa coincide
plenamente con uno de los pilares adoptados el recientemente aprobado Plan
Nacional de Desarrollo, a saber: la educación.” Por lo anterior, se propuso
aprobar los argumentos expuestos en el dicho informe y, en consecuencia,
rechazar las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Presidente
de la República al Proyecto de ley número 125 de 2013 Cámara, 67 de 2014
Senado.
[16] Cno. Ppal. Fls. 93 y 94.
[17] Corte Constitucional. Sentencias C-593 de 2010, C-068,
C-069 y C-885 de 2004.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-720 de 1999.
[19] Id.
[20] Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997.
[21] Corte Constitucional. Sentencia C-873 de 2002 y C-262 de 2015.
[22] Id.
[23] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2001. En ese caso, al
reconstruirla, la Corte señaló que eran dos causales diferentes las de proteger el patrimonio de la Nación, y mantener la
estabilidad económica interna y externa. Dichas hipótesis pueden agruparse en
una sola sin sacrificar su autonomía conceptual.
[24] Así fue como la Corte Constitucional sintetizó en la sentencia
C-219 de 1997, la regla de las sentencias C-004 de 1993 y C-070 de 1994. En la
sentencia C-004 de 1993, por ejemplo, la Corte declaró exequible una norma
legal que le confería a una entidad distinta a la territorial la administración
de la sobre tasa a la gasolina, a pesar de ser esta una renta propia.
[25] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2001.
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 2006. La norma acusada
decía que “La renovación
de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo
alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”, lo cual suponía
exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico que les
correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se destinaban a
entes territoriales.
[27] Corte Constitucional. Sentencia C-260 de 2015. Cfr.
C-121 de 2006, C-227 y C538 de 2002.
[28] Corte Constitucional. Sentencia C-538 de 2002.
[29] Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 1998.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 2006.
[31] Por medio de la cual se expide el Estatuto de Rentas del
Departamento de Córdoba.
[32] Documento titulado: “Situación Financiera de la Universidad de
Córdoba - 2017”. Universidad de Córdoba, marzo de 2017.
[33] Id.
[34] Ob. Cit. 28.
[35] Al respecto
pueden ser consultadas las sentencias C-149 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-123 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-035 de 2016 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado
[36] Sentencia C-149
de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, citando la Sentencia C-579 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[37] Sentencia C-123
de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos, consideración jurídica No. B 1
[38] Sentencia C-149
de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica No. 5.2.
[39] Sentencia C-615
de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 3.1.
[40] Sentencia C-1060
A de 2001 M.P. Lucy Cruz de Quiñones
[41] Sentencia C-262
de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 25
[42] Sentencia C-089
de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[43] La Corte
sintetizó en la sentencia C-219 de 1997 la regla de las sentencias C-004 de
1993 M.P. Ciro Angarita Barón y C-070 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara
[44] Sentencia C-265 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa, citando
la Sentencia C-925 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[45] Sentencia C-155
de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo. Salvamento de voto de los magistrados
María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos.