C-978-02
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia
C-978/02
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por mantenerse contenido normativo a pesar de subrogación
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición
derogada que no produce efectos
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Reparto de
recursos en ciertos municipios para conservación y descontaminación de ciénaga
REGALIAS-Naturaleza/FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Alcance
de la potestad legislativa de regulación
REGIMEN DE
REGALIAS-Definición
constitucional de naturaleza y contenido básico/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN REGALIAS-Determinación de destinación y uso de recursos
REGIMEN
CONSTITUCIONAL DE REGALIAS Y LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Reglas básicas de relación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGALIAS-Alcance para señalar usos y repartos de dineros
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN REGALIAS-Amplitud
en regulación/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Diseño y orientación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Usos y repartos de dineros
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Destinación a entidades territoriales
REGALIAS-Destinación específica de un porcentaje a
ciertas entidades territoriales
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Señalamiento
legislativo de asignación de porcentaje de recursos a proyectos de ciertas
entidades territoriales
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Destinación
específica a determinada entidad territorial
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Destinación
específica para ciertas entidades territoriales
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Destinación de
recursos para preservación del medio ambiente
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Tipos de usos de
dineros
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Definición como
prioritario en planes de inversión
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Canalización de recursos
hacia entidades territoriales según participación en sistema cienagoso
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Proyectos
regionales de inversión
PLAN NACIONAL DE
INVERSIONES-No contiene
todos sino los principales programas y proyectos
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Idoneidad técnica
de proyectos municipales de inversión
Referencia: expediente D-4070
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 43 de la Ley 344 de 1996, y los
artículos 359 y 360 del Código de Minas contenido en la Ley 685 de 2001.
Actor: Juan Manuel Ospina Restrepo
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C, trece
(13) de noviembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Manuel Ospina
Restrepo demanda el artículo 43 de la Ley 344 de 1996, y los artículos 359 y
360 del Código de Minas, expedido por la Ley 685 de 2001. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas. Así, el artículo 43 de la
Ley 344 de 1996 modificó el inciso primero del parágrafo del artículo 5o
de la Ley 141 de 1994, y agregó un numeral al mismo parágrafo, así:
“...  LEY 344 DE 1996
(diciembre 27)
por la cual se dictan normas tendientes a
la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA: ...
Artículo 43. Adicionar el parágrafo del artículo 5o
de la Ley 141 de 1994, así:
17. El cero punto cinco por ciento (0.5%) a
los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Tamalameque (Cesar), por
partes iguales para la conservación, preservación y descontaminación de la
Cienaga de Zapatoza.
(...)
En consecuencia,
el porcentaje a que se refiere dicho parágrafo será de 13.125%. ”
Por su parte, el
artículo 359 del Código de Minas modifica el inciso primero del parágrafo del
artículo 5o de la Ley 141 de 1994, al que además le adiciona
el numeral 18, así:
LEY 685 DE 2001
(agosto 15)
Por la cual se expide el Código de Minas y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA: ...
“ Artículo
359.  El primer inciso del parágrafo único del artículo 5o
de la Ley 141 de 1994 quedará así:
La Comisión
asignará el trece punto cinco por ciento (13.5%) de los recaudos anuales del
Fondo, para proyectos presentados por las entidades territoriales de acuerdo
con lo establecido en esta ley y con los fines exclusivos que prescribe el
artículo 361 de la Constitución Política, distribuidos así:
A este parágrafo
se le adiciona el numeral 18, el cual quedará así:
18. El cero punto cinco por ciento (0.5%) a
los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní, Tamalameque, departamento
del Cesar, y El Banco, departamento del Magdalena por partes proporcionales a
su participación territorial en el sistema cenagoso, para la conservación,
preservación y descontaminación de la Ciénaga de Zapatoza.”
Finalmente, el artículo
360 del Código de Minas también modifica un aparte de la Ley 141 de 1994 sobre
regalías pues señala:
“ Artículo
360. El Parágrafo 2o del Artículo 1o de
la Ley 141 de 1994 quedará así:
El total de los
recursos propios del Fondo Nacional de Regalías, incluyendo los excedentes
financieros y los reaforos que se produzcan, una vez descontadas las
asignaciones contempladas en el artículo 1º parágrafo 1o;
artículo 5o, parágrafo; artículo 8o numeral
8, porcentaje este que se elevará al uno por ciento (1%) de los recaudos reales
que haga el Fondo Nacional de Regalías teniendo en cuenta para su cálculo los
ingresos del semestre inmediatamente anterior y las proyecciones de ingresos
estimadas para la siguiente vigencia; y del artículo 30 de la presente ley, se
destinarán a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y
a la financiación de proyectos regionales de inversión, aplicando los
siguientes parámetros porcentuales como mínimo.
20%    para el
fomento de la minería.
20%    para la
preservación del medio ambiente.
59%    para la
financiación de proyectos regionales de inversión, definidos como prioritarios
en los Planes de Desarrollo de las respectivas entidades territoriales, que
beneficien a dos (2) o más municipios. ”
Para mayor claridad,
la Corte destaca que las disposiciones acusadas modifican apartes de la ley 141
de 1994 sobre regalías, y en especial del parágrafo del artículo 5º de ese
cuerpo normativo, al que básicamente agregan dos nuevos numerales, y ordenan un
reparto de recursos del Fondo Nacional de Regalías a ciertos municipios, para
efectos de preservar y descontaminar la ciénaga de Zapatoza.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las disposiciones acusadas vulneran los artículos. 1o,
13, 58, 80, 95-1-9, 113, 136-1-4, 189-17-20, 287-1-2-3, 300, 306, 332, 334, 339,
346, 353 y 360 de la Constitución, pues injustificadamente establecen un
privilegio a favor de ciertos municipios, a los que atribuyen 1% sobre el 13,5%
de los recursos anuales del Fondo Nacional de Regalías. Este mandato, según el
actor, disminuye “el monto total de los recursos de dicho fondo, a los que
tienen acceso las demás entidades territoriales para la aprobación de los
proyectos sobre preservación ambiental”. Esta situación desconoce entonces,
para el demandante, la “prevalencia del interés general al anteponer el
interés particular de algunas entidades territoriales sobre las del resto del
país” y es discriminatoria, pues instituye un privilegio injustificado en
favor de ciertos municipios, y en detrimento de otros que se encuentran en
idénticas circunstancias. Para sustentar el anterior cargo, el demandante
analiza la regulación constitucional y legal del Fondo Nacional de Regalías, y
concluye al respecto:
“El Art. 43 de la
Ley 344 de 1996 y el Art. 359 del Código de Minas (Ley 685 de 2001), sin
embargo, desbordan en forma ostensible los principios de equidad e igualdad, al
consagrar que antes de la distribución de los recursos del Fondo (20%, 20% y
59%) para la totalidad de las entidades territoriales, se deduzca el 13,5% de
los recaudos anuales del Fondo Nacional de Regalías, para la aprobación de los
proyectos que presenten exclusivamente determinadas entidades territoriales, en
especial respecto a los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y
Tamalameque (Cesar) y El Banco (Magdalena) a los que asigna el 1% del 13,5%
sobre el total de los ingresos del Fondo, en desmedro ostensible de los
proyectos de preservación ambiental, promoción de la minería y la de
financiación de proyectos regionales, de igual o mayor importancia, que puedan
presentar las demás entidades que son arbitrariamente restringidas”.
El actor igualmente
destaca que las normas acusadas ni siquiera son consistentes en los criterios
de reparto de las regalías a esos municipios, pues una de ellas los distribuye por
partes iguales entre los municipios, mientras que otra regula su reparto según
la participación territorial sobre el recurso natural renovable, lo cual
muestra, según su parecer, “que no existía el menor interés en referirse en
forma objetiva al valor y alcance reales de la conservación, preservación y
descontaminación ambiental y sí en establecer en forma ostensible un privilegio
a todas luces subjetivo e injustificado.”
El demandante
también precisa que si bien la ley puede señalar diversas categorías de
municipios, ello no autoriza al Congreso a establecer privilegios
injustificados para algunas entidades territoriales, en detrimento de otras,
pues no existe ninguna justificación técnica clara para consagrar esos
beneficios a esos municipios. Esta situación, según su parecer, implica una
intromisión legislativa en las funciones del Gobierno, pues es a éste a quien
corresponde “ejecutar la inversión de los caudales públicos a través de la
Comisión Nacional de Regalías y no a la rama legislativa mediante leyes”.
El actor considera
que esas disposiciones también afectan las competencias de los departamentos. Según
su parecer, los proyectos regionales de inversión que son financiados con
recursos del Fondo de Regalías deben ser presentados por las entidades
territoriales y deben haber sido incluidos previamente en los planes de
desarrollo respectivos. Sin embargo, los artículos acusados ordenan recursos a
favor de ciertos municipios, con lo cual, “al extender el ámbito regional al
beneficio de dos o más municipios contraviene el Art. 306 CP que establece el
ámbito regional exclusivamente para los departamentos.”
Finalmente,
el demandante argumenta que los artículos demandados y desconocen el sistema de
planeación previsto por la Carta pues regulan “materias cuyo tratamiento
corresponde, no a la ley ordinaria directamente, sino a los planes de
desarrollo que corresponde adoptar a la Nación y a las entidades territoriales
en forma concertada, integrada y coordinada”. El actor explica ese cargo en
los siguientes términos:
“(E)l mecanismo
previsto para la aprobación no sólo de los proyectos regionales (Art. 361 CP),
cuya planificación corresponde al Estado, fue el de su incorporación en los
planes de desarrollo departamentales y en el de la Nación, precisamente con el
fin de establecer en forma armónica y racional sus objetivos, prioridades y los
mecanismos idóneos para su financiación, mediante la presentación de los
respectivos proyectos para su aprobación con cargo al presupuesto del Fondo
Nacional de Regalías, la cofinanciación con el presupuesto nacional, cuando los
principales programas y proyectos hubieran sido incluidos en la parte general o
estratégica o en los presupuestos plurianuales de los planes de inversiones en
los planes de desarrollo respectivos, de conformidad con el Art. 339 en
concordancia con los arts. 346 y 353 CP, por lo que la existencia de la
Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías cobran sentido, y
adquieren el papel protagónico que quiso darles la Carta de 1991 como “socio
capitalista” de la descentralización y la autonomía, dentro de los cuales los
proyectos regionales cobran el privilegiado lugar que les corresponde para
impulsar el desarrollo en forma planificada armónica y racional.
Por lo expuesto,
se afirma que las normas acusadas contenidas en leyes ordinarias, no pueden
invadir la órbita de la materia específicamente determinada al sistema de
planeación previsto por la Constitución Política para la administración de los
recursos naturales y las rentas provenientes de su explotación, por cuanto
además atentarían en forma injustificada contra el núcleo mínimo de la
autonomía y los derechos que les corresponden a las entidades territoriales, su
planificación y administración a los que tienen derecho, en la forma prevista
por la Constitución”.
Para sustentar las
anteriores acusaciones, el demandante hace una revisión de la jurisprudencia de
esta Corte en materia de regalías y sugiere algunos aspectos que deberían ser
reconsiderados por esta Corporación.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Minas y Energía.
La ciudadana Sandra Liliana Bonilla Portilla, actuando como apoderada
del Ministerio de Minas y Energía, interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas. La ciudadana comienza por
analizar la naturaleza jurídica de las regalías y el alcance de la facultad del
legislador para regular el tema, para lo cual transcribe numerosos apartes de
la sentencia C-567 de 1995. Este análisis la lleva a concluir que el legislador
tiene una amplia facultad para regular el uso de las regalías, cuya asignación
no está supeditada a los planes de desarrollo. En tal contexto, la
interviniente considera que la distribución de las regalías a esos municipios
persigue un objetivo constitucionalmente válido, como es la protección de la
ciénaga de Zapatosa. Además, según su parecer, ese reparto es proporcional, por
lo que concluye que la actuación del legislador “en
este caso concreto obedece a un mandato constitucional claro y se ajusta no
sólo a los parámetros que se establecen en el mismo, sino a los principios que
la Carta Política ha establecido”.
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana
Elizabeth Gómez Sánchez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso para impugnar la demanda. La ciudadana
comienza por señalar que el artículo 43 de la Ley 344 de 1996 acusado se
encuentra derogado, pues esa disposición había agregado el numeral 17 al
parágrafo del artículo 5o de la Ley 141 de 1994. Sin embargo,
explica la ciudadana, el artículo 8º de la Ley 619 de 2000, que es posterior,
modificó a su vez el parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994, y
estableció nuevamente un numeral 17, pero con contenido distinto, pues un
porcentaje de regalías diverso a otro municipio: Sincelejo. Por ello concluye
que esa Ley 619 de 2000 derogó una de las normas acusadas.
De otro lado, la
ciudadana destaca la amplia libertad de configuración del Congreso en materia
de regalías, quien puede definir los proyectos de conservación del medio
ambiente que pueden ser financiados con esos recursos, como precisamente lo
hacen las disposiciones acusadas, por lo que concluye que los argumentos de la
demanda carecen de sustento y las disposiciones acusadas deben ser declaradas
exequibles.
3. Intervención
ciudadana.
Los ciudadanos
Calixto Cadena Castaño y Martina Abad Moreno, presidente y secretario de la
Asociación de Pescadores de la Ciénaga de Zapatosa, intervienen para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas. Los intervinientes destacan que
la Carta establece que el Fondo de Regalías debe financiar proyectos de
conservación ambiental y que la ciénaga de Zapatosa, que es el segundo cuerpo
de agua dulce del país, ha venido sufriendo un enorme deterioro ambiental.
Explican entonces que las comunidades de esa ciénaga han iniciado un proceso
participativo para proteger la ciénaga, y con los recursos de las regalías “han
propiciado avances en el mejoramiento y la conservación de la Ciénaga, hecho
que se ve reflejado en el mantenimiento y circulación de agua y en la mayor
provisión de peces, lo que consecuentemente mejora las condiciones de vida de
los habitantes de la región”.
Los ciudadanos
aclaran que los recursos de las regalías no se invierten en los cascos urbanos
de los municipios sino que se aplican exclusivamente a la protección de la
ciénaga. Por ello solicitan a la Corte que no retiren del ordenamiento unas
normas que están destinadas a preservar el medio ambiente, tal y como lo ordena
la Carta.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en concepto No 2943, recibido
el 19 de julio de 2002, solicita a la Corte que declare inexequible el numeral
17 del parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994, adicionado por el
artículo 43 de la Ley 344 de 1994, y que declare exequible el numeral 18 del
parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994, adicionado por el artículo 359
de la Ley 685 de 2001.
La Vista Fiscal
comienza por destacar que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el
Legislador goza de una amplia libertad para regular las regalías y definir la
participación de los sujetos beneficiarios y las áreas en las cuales deben ser
invertidos esos dineros, pero sin que esa distribución “favorezca de manera
injustificada a unas entidades territoriales en comparación con otras situadas
en circunstancias similares”. Luego el Procurador resalta que las normas
acusadas buscan proteger ecológicamente la ciénaga de Zapatoza, que es un
propósito válido, pero introducen una cierta discriminación entre los
municipios beneficiados. La razón es que  el numeral 17 prevé un 0.5% de
regalías para los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y
Tamalameque, por partes iguales, mientras que el numeral 18 establece
nuevamente un 5% para los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní,
Tamalameque, y El Banco. Esto significa, según su parecer, que el Legislador
privilegia  a los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y
Tamalameque, en detrimento del municipio del Banco, lo cual es discriminatorio,
pues si la finalidad de la disposición es proteger la Ciénaga de Zapatoza, no
existe razón para que a unos municipios se otorguen mayores recursos para
cumplir ese propósito, cuando todas esas entidades territoriales “deben
atender las mismas necesidades para lograr finalmente garantizar la existencia
de la Ciénaga de Zapatoza”
Los anteriores
criterios llevan al Procurador a concluir que el numeral 17 del parágrafo del
artículo 5º de la Ley 141 de 1994 es inexequible. Por el contrario, según su
parecer, el numeral 18 de esa mismo artículo no es discriminatorio, pues
incluye al municipio del Banco y prevé un criterio razonable de distribución de
las regalías, como es la participación de los distintos municipios en el
sistema de la ciénaga.
Por último, la Vista
Fiscal considera que los otros cargos del actor carecen de sustento. Según su
parecer, es claro que las entidades territoriales beneficiarias por el
parágrafo parcialmente acusado deben de todos modos presentar proyectos, que
deben contar con el concepto del Comité Técnico sobre viabilidad técnica y
financiera, y que deben estar destinados a los fines de protección ambiental,
lo cual muestra que no son dineros de libre destinación. Igualmente aclara que
esos proyectos deben estar incluidos y articulados con los planes de
desarrollo. Finalmente, el Ministerio Público recuerda que los proyectos
regionales que, según el artículo 361 superior, pueden ser financiados por el
Fondo Nacional de Regalías, pueden también ser desarrollados por municipios,
conforme a lo señalado por la sentencia C-207 de 2000, por lo que no viola la
Carta que la ley ordene la asignación de recursos de esta naturaleza a
determinados municipios, a fin de preservar  y descontaminar la Ciénaga de
Zapatoza.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 344 de 1996, y de los artículos
359 y 360 del Código de Minas, expedido por la Ley 685 de 2001, ya que se trata
de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de
leyes de la República.
Delimitación de
las disposiciones acusadas y examen de su posible derogación y de la aptitud de
la demanda.
2- La Corte recuerda
que las disposiciones acusadas, a pesar de hacer parte de distintas leyes,
tienen un tema común pues modifican apartes de la ley 141 de 1994 sobre
regalías, y en especial del parágrafo del artículo 5º de ese cuerpo normativo,
al que básicamente agregan dos nuevos numerales, los cuales ordenan un reparto
de recursos del Fondo Nacional de Regalías a ciertos municipios, para efectos
de preservar y descontaminar la ciénaga de Zapatoza. Por ello, en el fondo las
disposiciones verdaderamente acusadas son el numeral 17 del parágrafo del
artículo 5º de la Ley 141 de 1994, adicionado por el artículo 43 de la Ley 344
de 1994, y el numeral 18 del parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994,
adicionado por el artículo 359 de la Ley 685 de 2001,
3- El actor también
demanda el artículo 360 del estatuto minero, que modifica el parágrafo 2o
del artículo 1o de la Ley 141 de 1994, y establece unos
criterios de cálculo del monto de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y
unos parámetros para el reparto de esos recursos en la promoción de la minería,
la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de
inversión. Todo indica que el actor incluyó este artículo dentro de las normas
demandadas eventualmente por la mención que ella hace al parágrafo del artículo
5o de la Ley 141 de 1994, del cual forman parte los otros
numerales acusados. Sin embargo, lo cierto es que la Corte no encuentra en la
demanda ninguna acusación específica contra ese artículo 360 del estatuto
minero, por lo que la demanda contra esa disposición es inepta, por ausencia de
cargo constitucional. La Corte se inhibirá entonces de estudiar su
constitucionalidad.
4- Uno de los
intervinientes argumenta que el numeral 17 del mencionado parágrafo fue
derogado por el artículo 8º de la Ley 619 de 2000. Comienza pues la Corte por
examinar ese punto, pues si esa disposición ya no se encuentra vigente, es
posible que esta Corporación deba inhibirse de conocer de su constitucionalidad,
por carencia actual de objeto.
El artículo 43 de la
Ley 344 de 1996 agregó el numeral 17 al parágrafo del artículo 5o
de la Ley 141 de 1994, el cual establece que el 0.5% de las regalías va a los
municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Tamalameque (Cesar), por
partes iguales para la conservación, preservación y descontaminación de la
Cienaga de Zapatoza. Posteriormente, y como bien lo señala la interviniente, el
artículo 8º de la Ley 619 de 2000 señaló un nuevo contenido al ese numeral 17
del parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994, por lo que podría
entenderse que ocurrió una subrogación. Sin embargo, la totalidad de la Ley 619
de 2000 fue declarada inexequible por la sentencia C-737 de 2001. Es cierto que
en esa ocasión, la Corte difirió los efectos de esa decisión hasta el 20 de
junio de 2002, por lo que, incluso si esa ley hubiera modificado la disposición
acusada, esa eventual derogación ya no tendría efecto, debido a la declaración
de inexequibilidad de la Ley 619 de 2000.
5- Con todo, la
Corte constata que con posterioridad la presentación y admisión de la presenta
demanda, el Congreso promulgó la Ley 756 de 2002, cuyo artículo 6 subroga en su
integridad el parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994, del cual forman parte
los numerales acusados. En efecto, dice literalmente ese artículo 6° de la Ley
756 de 2002:
ARTÍCULO 6o. El parágrafo del artículo 5o. de la Ley 141 de 1994
quedará así:
"Parágrafo.
La Comisión Nacional de Regalías asignará el quince punto cinco por ciento
(15.5%) de los recaudos anuales del Fondo, para proyectos presentados por las
entidades territoriales de acuerdo con lo establecido en esta ley y con los
fines exclusivos que prescribe el artículo 361 de la Constitución Política,
distribuidos así:
1. El uno punto
cinco por ciento (1.5%) para el departamento de Córdoba hasta el año 2010
inclusive, para proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios
en los respectivos planes de desarrollo de la entidad territorial.
2. El uno punto
veinticinco por ciento (1.25%) a los municipios del área de influencia
ambiental de las fábricas cementeras, repartidos proporcionalmente según el
volumen de producción de cada una de ellas, con destino a la preservación del
medio ambiente.
3. El uno por
ciento (1%) a los municipios del área de influencia ambiental de las
siderúrgicas y acerías, repartidas proporcional mente según el volumen de
producción de cada una de ellas, con destino a la preservación del medio
ambiente.
4. En sustitución
de las obligaciones estipuladas en los artículos 3o., 4o. y 5o. del Decreto
1246 de 1974, el dos punto setenta y cinco por ciento (2.75%) para los
municipios donde se realizan procesos de refinación petroquímica de crudos y/o
gas, repartidos proporcionalmente según su volumen, con destino a la
preservación del medio ambiente y a la ejecución de las obras de desarrollo
definidas en el artículo 15  de la Ley 141 de 1994.
5. El uno punto
veinticinco por ciento (1.25%) al área metropolitana del municipio de
Barranquilla destinados a la descontaminación residual de las aguas del río
Magdalena en dicha área.
6. El uno punto
veinticinco por ciento (1.25%) al municipio de Buenaventura, destinados a la
descontaminación del medio ambiente en dicho municipio.
7. El cero punto
cinco por ciento (0.5%) destinados a la descontaminación residual de las aguas
de la Bahía de Tumaco y a la defensa del ecosistema que empezando en su cuenca
se extiende hasta el Páramo de Las Papas.
8. El cero punto
ciento veinticinco por ciento (0.125%) al municipio de Caucasia, destinados a
la descontaminación de los ríos en donde se explota el oro.
9. El cero punto
ciento veinticinco por ciento (0.125%) para el municipio de Ayapel, destinado a
la preservación y descontaminación de la ciénaga.
10. El cero punto
ciento veinticinco por ciento (0.125%) distribuidos así: Para el municipio de
Pasto (Nariño), el treinta por ciento (30%) y para el municipio de Aquitania
(Boyacá), el setenta por ciento (70%), destinados a la conservación,
preservación y descontaminación de las aguas de la Laguna de Cocha y el Lago de
Tota.
11. El cero punto
veinticinco por ciento (0.25%) con destino, en partes iguales, para los
municipios comprendidos entre las jurisdicciones de los Parques Naturales, de
los Nevados del Ruiz, Santa Isabel, Quindío, Tolima y Central; para la
preservación, conservación y descontaminación del medio ambiente.
12. El cero punto
ciento veinticinco por ciento (0.125%) para el municipio de Lorica, destinado a
la preservación y descontaminación de la Ciénaga Grande.
13. El cero punto
ciento veinticinco por ciento (0.125%) para los municipios comprendidos entre
las jurisdicciones de la Laguna de Fúquene para la preservación, conservación y
descontaminación de la laguna.
14. El cero punto
veinticinco por ciento (0.25%) para el municipio de Puerto Boyacá con destino a
la preservación del medio ambiente.
15. El uno por
ciento (1%) distribuido así: el cero punto cinco por ciento (0.5%) destinado al
departamento del Chocó para recuperar las áreas afectadas por la minería del
barequeo y para fomento de la pequeña minería, y el cero punto cinco por ciento
(0.5%) destinado a los departamentos de Vaupés y Guainía para los mismos fines.
16. El cero punto
veinticinco por ciento (0.25%) para los departamentos de Antioquia, Nariño y
Risaralda para la promoción de proyectos mineros auríferos en los municipios
productores de oro.
17. El cero punto
ochocientos setenta y cinco por ciento (0.875%) hasta el año 2010 inclusive,
para el departamento de Sucre, destinados a la descontaminación y canalización
de los arroyos y caños.
18. El cero punto
cincuenta por ciento (0.50%) a los municipios del Chimichagua, Chiriguaná,
Curumaní, Tamalameque, departamento de Cesar, y El Banco, departamento del
Magdalena, por partes proporcionales a su participación territorial en el
sistema cenagoso, para la conservación, preservación y descontaminación de la
Ciénaga del Zapatosa.
19. El cero punto
cincuenta por ciento (0.50%) para el municipio de Montería hasta el año 2010
inclusive, destinados a proyectos: prioritarios de inversión, preferencialmente
de saneamiento básico.
20. El cero punto
cincuenta por ciento (0.50%), para el municipio de Neiva, Huila, destinados a
la recuperación y preservación de la cuenca del río Las Ceibas.
21. El cero punto
cinco por ciento (0.5%) para proyectos de mejoramiento del medio ambiente e
infraestructura para las zonas de pequeña y mediana minería del carbón y del
oro en el departamento de Antioquia.
22. El cero punto
cinco por ciento (0.5%) para la recuperación del dique del río Guaitiquía en la
ciudad de Villavicencio, recursos que deberán ser ejecutados por la gobernación
del departamento.
El área de
influencia ambiental será aquella definida por el Ministerio Medio Ambiente.
Lo dispuesto en
este artículo no exime en ningún caso a los agentes contaminadores de reparar
los daños causados al medio ambiente o del cumplimiento de sus obligaciones
ambientales".
6- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que los numerales 17 y 18 del parágrafo del
artículo 5° de la Ley 141 de 1994 fueron formalmente subrogados por el nuevo
texto promulgado por el artículo 6 de la Ley 756 de 2002. Esto sugiere entonces
que la Corte debería abstenerse de conocer los cargos contra esos numerales,
por haber sido subrogados por una ley posterior, que no fue formalmente
demandada.
Sin embargo, un
examen más atento muestra que el artículo 6 de la Ley 756 de 2002 mantuvo
idéntico no sólo el texto sino incluso el lugar normativo del numeral 18 del
parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994. En efecto, ese numeral,
conforme a su modificación por la Ley 685 de 2001, establecía:
“18. El cero
punto cinco por ciento (0.5%) a los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní,
Tamalameque, departamento del Cesar, y El Banco, departamento del Magdalena por
partes proporcionales a su participación territorial en el sistema cenagoso,
para la conservación, preservación y descontaminación de la Ciénaga de
Zapatoza.”.
Por su parte, el numeral 18 del parágrafo del artículo 5° de la Ley 141
de 1994, conforme al texto adoptado por la Ley 756 de 2002, señala:
“18- El cero
punto cincuenta por ciento (0.50%) a los municipios del Chimichagua,
Chiriguaná, Curumaní, Tamalameque, departamento de Cesar, y El Banco,
departamento del Magdalena, por partes proporcionales a su participación
territorial en el sistema cenagoso, para la conservación, preservación y
descontaminación de la Ciénaga del Zapatosa.”
Las normas son
entonces idénticas, por lo que la Corte concluye que el numeral 18 del
parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994 no fue modificado por la Ley
756 de 2002, por lo que debe entenderse que su contenido se mantiene, y procede
entonces un examen de los cargos del actor contra ese numeral.
7- Por el contrario,
la Corte encuentra que el artículo 6° de la Ley 756 de 2002 prevé un contenido
distinto para el numeral 17 acusado al que contenía el artículo 43 de la Ley
344 de 1996 para ese numeral, y que fue la disposición formalmente acusada en
la demanda. Además, una atenta lectura del artículo 6° de la Ley 756 de 2002
muestra que esa disposición no reproduce, en ningún otro numeral, el contenido
normativo acusado. Por ello, la Corte concluye que el artículo 43 de la Ley 344
de 1996 se encuentra derogado. Además, no existe razón para suponer que esa
disposición se encuentre produciendo efectos, por lo que la Corte se inhibirá
de conocer de su constitucionalidad, por carencia actual de objeto.
8. Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que de las tres disposiciones demandadas, sólo
procede un examen de fondo de los cargos formulados contra el numeral 18 del
parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994, conforme al texto previsto por
la Ley 685 de 2002, que fue reproducido, sin modificaciones, por la Ley 756 de
2002. Entra pues esta Corporación a examinar los ataques contra esa
disposición.
El asunto
material bajo revisión.
9- La norma acusada
ordena un reparto de recursos del Fondo Nacional de Regalías para ciertos
municipios de los departamentos del Cesar y Magdalena, para la conservación y
descontaminación de la ciénaga de Zapatoza. El actor considera que esa
regulación es discriminatoria y afecta la primacía del interés general pues
disminuye el monto de los recursos de dicho fondo, a los que tienen acceso las
demás entidades territoriales para la aprobación de los proyectos sobre
preservación ambiental. Según su parecer, ese mandato también implica una
intromisión legislativa en las funciones del Gobierno pues, según su  parecer,
la orientación de la inversión del Fondo Nacional de Regalías corresponde al
gobierno, por medio de la Comisión Nacional de Regalías, y no al Legislador.
Por el contrario,
los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que la regulación acusada se
ajusta a la Carta, pues el Legislador cuenta con una amplia libertad para
definir las áreas en las cuales deben ser invertidos los dineros del Fondo
Nacional de Regalías, no sólo por tratarse de recursos del Estado sino porque
además expresamente la Constitución confiere al Congreso la potestad de regular
el uso de los recursos de ese fondo.
Como vemos, el
problema constitucional que plantea la presente demanda es si la ley puede o no
establecer que un porcentaje de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
sean asignado a ciertos municipios, a fin de descontaminar una ciénaga. Para
responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente sus
criterios sobre la naturaleza de las regalías y el alcance de la potestad del
Legislador para regular el manejo del Fondo Nacional de Regalías. Esa doctrina
servirá entonces para examinar los cargos del actor.
Diseño
constitucional de las regalías, Fondo Nacional de Regalías y libertad de
configuración del Legislador.
10- En numerosas ocasiones, esta Corte ha señalado que si bien la
Constitución misma define la naturaleza y el contenido básico del régimen de
las regalías, sin embargo reconoce también al Congreso una amplia libertad de
configuración para la determinación de la destinación y el uso de esos
recursos, obviamente dentro del respeto de los lineamientos señalados por la
Carta. Así, la sentencia C-580 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, definió
las reglas básicas que rigen la relación entre el régimen constitucional de las
regalías y la libertad de configuración del Legislador, en los siguientes
términos:
"(1) Las regalías que se
causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables
son de propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya
jurisdicción se realicen tareas de explotación y transporte son acreedoras de
un derecho constitucional de participación directa en las regalías, que debe
ser definido por el legislador; (3) los recursos provenientes de las regalías
que no se distribuyan entre las entidades territoriales que ostenten el derecho
constitucional de asignación directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de
Regalías; (4) corresponde al legislador definir los términos en virtud de los
cuales deben asignarse los porcentajes de participación de las entidades
territoriales en los recursos del Fondo Nacional de Regalías; (5) es
competencia de las autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo
Nacional de regalías, establecer, conforme a los términos definidos por el
legislador, los derechos de participación en las regalías de las entidades
territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los recursos del
Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la minería, la preservación del
ambiente y la financiación de proyectos territoriales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo armónico de todas las
regiones".
Específicamente sobre
la libertad del Congreso para señalar los usos y los repartos de estos dineros,
esta Corte ha señalado “que las disposiciones que definen los porcentajes de
participación de las entidades territoriales y la destinación de las
transferencias provenientes de la explotación de recursos naturales no
renovables, son herramientas cuya determinación compete al legislador (artículo
360 C.P.), y en consecuencia, éste goza de plena autonomía y libertad de
configuración.[1]” Y ese criterio
ya había sido formulado en otras oportunidades. Ha dicho esta Corte que “de
conformidad con lo establecido en el artículo 360 de la Carta Política, la
configuración del derecho de participación de las entidades territoriales sobre
las regalías, así como la fijación de los alcances del mismo, constituyen
cuestiones que deben ser determinadas por la ley” y por ello es claro que “en
materia de regalías, el legislador ostenta un amplio poder de configuración que
lo autoriza no sólo a establecer en qué porcentaje participan los departamentos
o municipios productores y los puertos marítimos y fluviales en las regalías
que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no
renovables, sino, también, a fijar su destinación”[2]
11- Esta amplia
libertad del Congreso para regular las regalías también se aplica al diseño y
orientación del Fondo Nacional de Regalías, puesto que el artículo 361 superior
sólo establece ciertas reglas básicas: (i) que todos los ingresos provenientes
de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios deberán
alimentar ese fondo; (ii) que los recursos deberán ser destinados a las entidades
territoriales; (iii) y que dichos dineros tendrán en principio unas finalidades
determinadas, a saber, la promoción de la minería, la preservación del ambiente
y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
La ley juega
entonces un papel esencial en la determinación de los usos y repartos de los
dineros del Fondo Nacional de Regalías, y en especial en la determinación de su
destinación a las entidades territoriales, pues claramente el artículo 361
superior señala que esos dineros “se destinarán a las entidades territoriales en
los términos que señale la ley (subrayas no originales)” (CP art. 361). Por
consiguiente, y contrariamente a lo sugerido por el actor, la Constitución no
ha establecido una reserva en favor del Gobierno para la definición de la
destinación de los dineros del Fondo Nacional de Regalías, pues claramente la
Carta estatuye que esos recursos deben ser destinados conforme lo señale la
ley. Y esa previsión del Constituyente no es casual sino que se explica por el
papel que juegan los Congreso o Parlamentos en toda democracia, como instancia
básica de la representación política, en la definición de la orientación que
deben tener los recursos públicos.
La
constitucionalidad de la destinación específica de un porcentaje de regalías a
ciertas entidades territoriales.
12- No existe pues
ningún obstáculo para que el Congreso, dentro de ciertos límites, señale
directamente que un determinado porcentaje de los recursos del Fondo Nacional
de Regalías deba ser asignado a los proyectos de ciertas entidades
territoriales, sin que ello pueda ser considerado en sí mismo una violación de
las competencias del Gobierno en la materia, ni del principio de igualdad. Es
más, ese punto ya había sido resuelto por esta Corte en anterior oportunidad.
Así, la sentencia C-207 de 2000, MP Carlos Gaviria, tuvo que estudiar una
demanda contra el numeral 1 del parágrafo también acusado en la presente
oportunidad, y según el cual, había una asignación de un porcentaje fijo para
el Departamento de Córdoba, por diez (10) años, para proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo
de la entidad territorial. El actor en esa ocasión consideró que esa
destinación específica a una sola entidad territorial violaba la igualdad. La
Corte rechazó el cargo del actor, para lo cual comenzó por resaltar la libertad
del Legislador en la materia en los siguientes términos:
“Recuérdese de nuevo,
que la Constitución reconoce al legislador autonomía para fijar los criterios
de distribución del ingreso generado por las regalías -artículo 361 C.P.-;
dicha libertad de configuración se expresa, concretamente, en la posibilidad de
disponer de recursos en cuantía y con destinación específicas, siempre y cuando
se respeten los principios y finalidades referidas por la Constitución, es
decir, si se intenta contrarrestar los efectos que en el medio ambiente produce
la extracción de recursos naturales no renovables, o impulsar el desarrollo de
zonas agobiadas por el atraso y la carencia de recursos. La misma ley, de otra
parte, con el propósito de asegurar la adecuada utilización de los dineros, ha
condicionado la transferencia de los mismos, a la presentación de proyectos
debidamente calificados como prioritarios para la población (Cfr. Artículos 7 y
8 de la Ley 141 de 1994).
Además, si se hace una
lectura integral del artículo 5, parcialmente impugnado, se puede constatar que
las demandas de cada ente territorial, a saber, necesidades básicas
insatisfechas, el desarrollo armónico del país, la densidad poblacional, etc.,
constituyen la razón última para aprobar la transferencia de partidas para una
u otra zona, y que por tanto, son criterios materiales los que ha tomado en
cuenta el legislador a la hora de establecer un reparto porcentual de las
regalías, que en ningún momento pueden catalogarse como formas de
discriminación o desconocimiento del principio de igualdad que reconoce la
Carta Política (artículo 16 C.P.).
La propia
Constitución es la primera en aceptar "un tratamiento especial en la
asignación de regalías"  y aun "en la participación que les
corresponda en los ingresos corrientes de la nación" en favor de ciertas
entidades territoriales (Cfr. Artículo 331 C.P.); y si bien dicha concesión
-expresa en la Carta Política-, se reconoce a los municipios ribereños del río
Magdalena, nada impide que en otros eventos, y mediante índices objetivamente
establecidos -como es el caso de la Ley 141 de 1994-, se permita la destinación
de partidas para un departamento determinado.[3]”
13- Esa misma
sentencia rechazó los cargos por violación de la igualdad pues consideró que la
Carta no ordena que las regalías sean ser repartidas, en forma idéntica, a cada
entidad territorial, por lo que bien puede la ley indicar que ciertos
porcentajes sean destinados a determinadas localidades, para ciertos proyectos.
Dijo entonces esa sentencia:
“De nada serviría una división
proporcional de las regalías entre los departamentos -falsamente igualitaria-,
para efectos de cumplir las finalidades constitucionales y legales que se
buscan con la inversión de estos dineros. Es necesario tener claras las zonas
donde la demanda de inversión es mayor y donde la canalización de recursos
resulta productiva, bien porque se intenta paliar las consecuencias que sobre
el ambiente y la sociedad se desprenden de la actividad de extracción, bien
porque se busca fomentar la minería en sectores propicios para esta labor, o
bien porque se quiere lograr un desarrollo armónico de todas las regiones
atendiendo proyectos prioritarios. Todos estos son objetivos legítimos que en
nada atentan contra los derechos reconocidos a  los entes territoriales, y que
respetan el régimen ordinario de distribución de las rentas públicas -cargas
tributarias-“.
Examen de los
otros cargos del actor y constitucionalidad del numeral acusado.
14- La Corte no
encuentra ninguna razón para modificar la doctrina establecida en los casos
anteriores, y en especial en la sentencia C-207 de 2000, sobre la posibilidad
que tiene la ley de señalar destinaciones específicas para ciertas entidades
territoriales de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, sin que esa
decisión legislativa pueda ser considerada contraria a la igualdad o a las
competencias gubernamentales en la materia. En ese sentido, bien podía el
numeral acusado establecer que el cero punto cinco por ciento (0.5%) de los
recursos anuales del Fondo de Regalías debe ser asignado “a los municipios
de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní, Tamalameque, departamento del Cesar, y El
Banco, departamento del Magdalena por partes proporcionales a su participación
territorial en el sistema cenagoso, para la conservación, preservación y
descontaminación de la Ciénaga de Zapatoza.” Nótese además que en este caso
la ley está destinando esos recursos del Fondo a una de las posibilidades
expresamente autorizadas por la Constitución, como es la preservación del medio
ambiente, puesto que esos dineros están destinados a la conservación,
preservación y descontaminación de la Ciénaga de Zapatoza. Además, la Corte
destaca que la norma acusada fue cuidadosa en asegurar un equilibrio y
proporcionalidad para el logro de esos propósito, pues esos dineros no son
repartidos por partes iguales a cada municipio sino que deben ser asignados de
acuerdo a la participación territorial de esos municipios en el sistema
cenagoso. Finalmente, la Corte destaca que la Ciénaga de Zapatoza se encuentra
geográficamente vinculada al río Magdalena, que tiene una especial protección
constitucional, pues no sólo el artículo 331 de la Carta prevé la existencia de
la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, sino que
además específicamente autoriza “en favor de los municipios ribereños un
tratamiento especial en la asignación de regalías”. Por consiguiente, el
Legislador tenía incluso un fundamento constitucional expreso para dirigir esos
dineros a esos municipios, según su participación en el sistema cienagoso de
Zapatoza.
15- Las consideraciones anteriores son suficientes para concluir que el
numeral acusado es un legítimo desarrollo de la libertad de configuración del
Legislador en materia de regalías. Resta entonces por último examinar los
cargos del actor en relación con una eventual vulneración del sistema de
planeación y de las competencias propias de los departamentos.
Como se explicó en los antecedentes, el demandante considera que los
proyectos regionales de inversión, que son financiados con recursos del Fondo
de Regalías, deben ser presentados por las entidades territoriales y deben
haber sido incluidos previamente en los planes de desarrollo respectivos. Sin
embargo, agrega el actor, el ordinal impugnado establece recursos a favor de
ciertos municipios, que hacen parte de distintos departamentos, y sin que los
proyectos hayan sido necesariamente incorporados a los correspondientes planes
de desarrollo, con lo cual desconoce las competencias de los departamentos, así
como el sistema de planeación previsto en la Carta. Entra pues esta Corporación
a examinar estos cargos.
16- Para responder a
esas acusaciones, es necesario examinar nuevamente el artículo 361 superior,
que establece las finalidades expresamente autorizadas para el uso de los
recursos del Fondo Nacional de Regalías. Así, esa disposición establece que
esos dineros se “aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación
del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales”. Es pues claro que esa norma distingue tres tipos de usos
para esos dineros: de un lado, la promoción de la minería, de otro lado, la
preservación del medio ambiente, y finalmente el financiamiento de los
proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Es pues claro que la
exigencia de que se trate de un proyecto definido como prioritario en los
planes de inversión recae genéricamente sobre los proyectos de inversión, pero
no sobre aquellos destinados a la preservación del medio ambiente, por lo que
no tenía la ley que exigir la incorporación de los proyectos destinados a proteger
la ciénaga estuvieran definidos como prioritarios en los planes de esos
municipios.
17- De otro lado, el
hecho de que la ley ordene que un porcentaje de los recursos sea destinado a
municipios de distintas entidades territoriales no afecta en sí mismo la
división territorial, ni las competencias propias de los departamentos, pues es
obvio que esa decisión legislativa no sustrae a esos municipios de los
departamentos de los cuales forman parte. La norma acusada no está creando una
nueva entidad territorial, formada por esos municipios, sino que simplemente
está canalizando recursos hacia ellos según su participación en el sistema
cienagoso.
Y en todo caso, la
Corte recuerda que esta Corporación ya había señalado que la existencia de
proyectos regionales de inversión con base en recursos de regalías no es en sí
misma contraria a la Carta. Así, dijo al respecto la citada sentencia C207 de
2000:
“Estas constataciones
permiten afirmar, entonces, que una norma consagrada por el legislador -en este
caso el parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley 141 de 1994- en la que se
establece una definición de proyecto regional, con el propósito de precisar qué
tipo de iniciativas resultan elegibles para el otorgamiento de recursos
provenientes del reparto de regalías, no resulta inconstitucional, pues no hace
otra cosa que desarrollar, dentro de las directrices que señala la propia Carta
Política, la posibilidad de crear divisiones territoriales que faciliten el
gasto racional, y el desarrollo equilibrado de distintas porciones del país.
No es acertado afirmar
que la creación de las regiones  está supeditada de manera exclusiva a la
expedición de una ley particular –v.gr. la ley orgánica de ordenamiento
territorial-, pues como se ha visto, el concepto de región que se desarrolla en
la Constitución hace referencia a una modalidad de organización -necesariamente
interdepartamental-, que puede presentarse en diferentes ámbitos, dentro de los
que la ordenación del territorio -i.e. la región como entidad territorial-, es
tan sólo una posibilidad. Así, el Congreso cuenta con una amplia facultad para
determinar, de acuerdo con las necesidades de la administración y las demandas
de la comunidad, la organización de regiones de planeación o proyectos
regionales, mediante el uso de sus atribuciones ordinarias.  La disposición
demandada es, así, un ejemplo de esta facultad reconocida al legislador.
El constituyente del
91 al referirse a las regiones expresó con claridad el deseo de impulsar la
cooperación entre los departamentos como una forma eficaz de aunar esfuerzos y
beneficiar a amplios sectores de la población, y al mismo tiempo, permitir el
desarrollo de proyectos en zonas geográficas que pertenecen a más de un ente
departamental.
La creación de
regiones o la referencia a proyectos regionales tampoco desconoce la existencia
de otras entidades territoriales dentro del mapa administrativo del país (los
departamentos o los municipios), puesto que para efectos de su participación en
el reparto de las regalías, todas las entidades territoriales cuentan con las
mismas garantías legales y con iguales posibilidades de presentar –de manera
conjunta, individual o asociada- proyectos de inversión en obras prioritarias
para la comunidad. Consecuentemente, la propia Ley 141 de 1994 consigna claras
exigencias para la aprobación de propuestas -regionales o no-, y así, asegurar
que la asignación de partidas que haga la Comisión Nacional de Regalías -órgano
legalmente encargado de esta función- satisfaga necesidades locales reales”.
18- Por último,
entra la Corte a estudiar el cargo del demandante según el cual la norma
acusada desconoce el sistema de planeación establecido en la Carta, y en
especial el carácter prevalente de la ley que contiene el Plan de Inversiones
(CP art. 341). El razonamiento del actor es que la autorización de estas
inversiones por el numeral impugnado rompe ese sistema de planeación en la
medida en que permite que una ley ordinaria invada un ley prevalente, de
contenido específico, como es aquella del Plan de Inversiones.
Para responder a ese
cargo, la Corte recuerda que es cierto que el Plan de Inversiones es prevalente
y tiene un contenido propio. Sin embargo, ello no significa que todas las
inversiones públicas deban estar contenidas en ese plan, puesto que la Carta
precisa que la misma contendrá los “los principales programas y proyectos
de inversión pública nacional” (CP art. 339). Por ello la Corte ha reconocido
que leyes ordinarias pueden contener inversiones, sin que por ello se
desconozca el sistema de planeación. Esta Corporación ha señalado que “el plan ordena las prioridades en materia
de inversión pública y no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos
y cada uno de los proyectos que decide acometer la nación.[4]”. Esta Corte ha entonces precisado que
para que deba estar contenida en el plan, la inversión debe ser de tal magnitud
“que modifique las propias prioridades definidas en el plan, pues estaríamos
en frente no de una inversión cualquiera sino de una de aquellas que,
obligatoriamente, por su carácter principal, tiene que estar contenida en el
plan de inversiones”[5]. Ahora bien, en el presente caso, el
actor no señaló de qué manera estos dineros destinados a la ciénaga de Zaragoza
eran de tal importancia como para poder ser calificados de uno de los
principales programas de inversión pública nacional, como para que debieran
obligatoriamente estar contenidos en la ley del plan de inversiones. Además, la
Corte destaca que se trata en todo caso de proyectos municipales de inversión,
que deberán mostrar su idoneidad técnica, para que los recursos les sean
asignados. En efecto, el numeral acusado no debe ser interpretado en forma
aislada sino dentro del contexto de la ley de la cual forma parte, la cual
exige que los proyectos sean idóneos técnicamente para que puedan ser
aprobados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: INHIBIRSE de conocer de la constitucionalidad
del artículo 43 de la Ley 344 de 1996 por carencia actual de objeto, debido a
la derogación de esa disposición.
Segundo: INHIBIRSE de conocer de la
constitucionalidad del artículo 360 del Código de Minas, o Ley 685 de 2001, por
demanda inepta, por ausencia de cargo.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
estudiados, el numeral 18 del parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994,
adicionado por el artículo 359 de la Ley 685 de 2001, y reproducido
literalmente por el artículo 6° de la Ley 756 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora
Clara Inés Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por cuanto se
encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la
Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-207 de 2000. MP Carlos
Gaviria Díaz.  Fundamento 5.2.
[2] Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Sentencia C-207 de 2000, MP Carlos
Gaviria, Fundamento 4.2.
[4] Sentencia C-017/97. MP Eduardo Cifuentes
Muñoz. En el mismo sentido, ver sentencia C-360/96. Fundamento Jurídico No 7.,
sentencia C-324 de 1997 y sentencia C-557 de 2000.
[5] Sentencia C-324 de 1997. Fundamento 12.