C-535-17
Sentencia C-535/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA
IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la
paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Régimen transitorio para acreditación en
alta calidad de programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que
son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para
la implementación de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
Con el fin
de decidir acerca de la exequibilidad del Decreto 892 de 2017 “por el cual se
crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”, la Sala debe
resolver si aquel fue expedido en uso estricto de las facultades legislativas
extraordinarias conferidas en el Acto Legislativo 01 de 2016. Abordado ello y
ante su respuesta afirmativa, entra a hacer el cotejo entre el decreto expedido
y el contenido de la Carta. Con el fin de determinar ambas cuestiones la Sala
adopta la siguiente metodología. En primer lugar, realiza una introducción acerca
de la facultad de producción legislativa del Presidente de la República, con
énfasis en aquella que tiene origen en el Acto Legislativo 01 de 2016. Para ese
efecto recuerda la jurisprudencia que condensa los límites y subreglas
aplicables a este tipo de normas. En segundo lugar, con fundamento en el
contenido y alcance de la delegación legislativa prevista por el artículo 2º de
dicho acto legislativo, recuerda cuáles son las condiciones que deben cumplirse
para que un asunto resulte susceptible de ser regulado a través de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente por dicha enmienda
constitucional. En tercer lugar, la Sala se refiere a los derechos a la
igualdad y a la educación en general y, en particular, a los programas
académicos que buscan formar para educar, su relevancia en zonas geográficas
vulnerables, la importancia de la calidad en el marco del respeto a la
autonomía universitaria y su relación con la paz. Finalmente, a partir de las
reglas y conclusiones que se derivan de los análisis precedentes, se resuelve
declarar exequible el decreto objeto de estudio, a excepción del inciso segundo
del artículo 1º que se declara exequible en el entendido de que la previsión
allí contenida se predica solamente de los programas que se ofrezcan en los
municipios priorizados.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Estimula el
ejercicio del poder limitado y evita su concentración
HABILITACION LEGISLATIVA
AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter
excepcional y delimitado
En el caso de las facultades legislativas
presidenciales, se trata de prerrogativas que no corresponden a la regla
general en un Estado Social y Democrático de derecho. En efecto, el primer
elemento que define la concesión de facultades extraordinarias al Presidente es
su carácter excepcional, con independencia de la fuente que prevé la
habilitación. Esta es la base sobre la que se ha estructurado el conjunto de
normas que regulan la función excepcional del Ejecutivo como Legislador y ha
dado origen tanto a sus límites como a sus parámetros interpretativos. En esa
medida, tal característica sustenta el control jurisdiccional de los decretos
leyes o de los decretos legislativos.
CONTROL JUDICIAL A LAS
FACULTADES PRESIDENCIALES EXTRAORDINARIAS-Incorpora un análisis material
Las facultades legislativas
extraordinarias del Presidente de la República precisan un control judicial que
verifique que su ejercicio sea temporal y materialmente ajustado a la
habilitación en su favor.
HABILITACION LEGISLATIVA
AL GOBIERNO NACIONAL-Limitaciones
de carácter material
En la misma norma superior [Artículo 150 de la Constitución Política] concurren precisas limitaciones de
carácter material a la habilitación legislativa extraordinaria, las cuales
apuntan a verificar que: (i) lo regulado se ajuste a los fines trazados por la
norma habilitante y responda en forma directa, objetiva, estricta, suficiente e
inconfundible a ellos; (ii)    la actividad de producción normativa del
Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, aspecto que puede
verificarse de manera precisa con la literalidad del texto habilitante, por lo
tanto, están proscritos la analogía o los métodos extensivos de interpretación
para entender su competencia; (iii)  respete las exclusiones al ejercicio de
las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a reserva
estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las normas
de facultades. Sin embargo, tratándose de potestades otorgadas mediante actos
legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que el
Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias
para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que puede conferir
facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar
al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y
(iv)  con independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea
eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la
intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la
necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo
ordinario no puede darles una respuesta expedita.
HABILITACION LEGISLATIVA
AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros
de control constitucional
Alrededor de los límites temporales y
materiales a las facultades legislativas excepcionales del Presidente de la
República, se estructura el control constitucional con el fin de asegurar la
conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo que a plazos de
ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa vía, el control de
constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica la guarda de la
organización del Estado Social y Democrático de Derecho, debido a que es la
única garantía para asegurar las libertades personales de los asociados, así
como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de frenos y
contrapesos.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Competencia de
la Corte Constitucional en la revisión de los decretos dictados al amparo del
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y
asuntos de índole sustantivo
La jurisprudencia de esta Corte ha
indicado que su función con respecto al control de constitucionalidad de los
decretos expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016,
recae sobre los aspectos formales relativos a la competencia del Presidente
para regular el asunto, y sobre aquellos asuntos de índole sustantiva derivados
de la necesidad de verificar la conexidad entre la materia regulada y la
implementación del Acuerdo, como las restricciones derivadas de la vigencia del
principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Competencia
gubernamental
Los decretos con fuerza de ley que
implementen el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera deben ser adoptados por el
Presidente de la República. Sobre el particular, se resalta que la competencia
adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios
deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de
la Constitución, según el cual el Presidente y el ministro o director de
departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Temporalidad
El decreto respectivo debe haber sido
expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016. La entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016 fue
reconocida mediante la sentencia C-160 de 2017, según la cual, dado que el
proceso de refrendación se cumplió a cabalidad el 30 de noviembre de 2016, el
término de 180 días calendario de vigencia de las facultades legislativas para
la paz comenzaron a contarse a partir del 1º de diciembre de 2016. Esto quiere
decir que las facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas
hasta el día 29 de mayo de 2017.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Límites materiales
El contenido del decreto correspondiente debe
tener como objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo del
Acuerdo Final. Esto quiere decir que debe acreditarse el cumplimiento de los
requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el
Acuerdo así como de necesidad estricta, aspectos que implican una carga
argumentativa para el Presidente cuando adopta la normativa extraordinaria.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisito de
conexidad objetiva
La conexidad objetiva se refiere a la
necesidad de que el Gobierno demuestre de manera genérica un vínculo cierto y
verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto
respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que dichos
decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo.
Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo que implica que no puedan
regular materias diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos
necesarios para su desarrollo.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisito de
conexidad estricta o juicio de finalidad
La conexidad estricta, que también puede
denominarse como un juicio de finalidad o conexidad teleológica, se refiere a
la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el
objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de manera
precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En efecto, se
trata de una relación directa entre la regulación expedida y el aspecto
específico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo que descarta vínculos
accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las Facultades
Presidenciales para la Paz.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Valoración de
la conexidad estricta
La valoración de la conexidad estricta
supone una labor en dos niveles: externo e interno. En el primero, el Gobierno
deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de
implementación. De tal forma, se vería incumplido el requisito (i) si el
gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que
pretende desarrollar, o (ii) si no existe un vínculo verificable entre esa
materia precisa y los contenidos del decreto respectivo, de manera que la norma
extraordinaria regule asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales
deben ser en toda circunstancia tramitados a través del procedimiento
legislativo ordinario. En el segundo, el gobierno debe mostrar el vínculo entre
las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la
regulación efectivamente expedida. Por ende, se incumplirá esta condición
cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo
efectivamente regulado.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisito de
conexidad suficiente
La conexidad suficiente está relacionada
con el grado de estrecha y específica proximidad entre la regulación prevista
en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad suficiente, la
proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo por sí sola
demuestra el vínculo. En consecuencia, las argumentaciones del Gobierno que
sean genéricas y las relaciones incidentales o indirectas entre el decreto
correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad
suficiente e implicarán un ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias
conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, pues no mostrarían un vínculo
indiscutible entre la legislación extraordinaria y la materia específica e
identificada del Acuerdo Final que se supone que el gobierno pretende
desarrollar o implementar.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de necesidad
estricta
El límite que se deriva del principio de
separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático es el
de necesidad estricta. Como se ha expuesto a lo largo de esta sentencia, el
carácter limitado de la habilitación legislativa extraordinaria se explica en
el origen derivado que tienen las facultades de producción normativa del
Presidente. Esta naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de
deliberación y de representatividad de las minorías políticas que es connatural
a la adopción de los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el
debate en el Congreso al conceder con precisión y claridad la autorización
legislativa al Presidente […] Esta
condición de excepcionalidad exige al Gobierno hacer una demostración en dos
niveles (i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo para regular la
materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de
que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 tampoco cumple con tal
idoneidad. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean
ordinarios o especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe
evidencia de que cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el
ordinario o el especial para implementar el Acuerdo Final- puede generar
resultados parecidos en tiempos similares.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Asuntos
expresamente excluidos
El último grupo de limitaciones versa sobre
los asuntos expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación
legislativa extraordinaria. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar
impuestos. Conforme a esta restricción, se tiene que el Congreso, en ejercicio
de su poder de reforma constitucional, concluyó inequívocamente que
determinados asuntos -en razón a su relevancia, jerarquía normativa o por estar
sujetos a requisitos constitucionales agravados para su aprobación- debían
estar excluidos de la habilitación legislativa extraordinaria que, se insiste,
carece de instancias para la deliberación democrática previa a la expedición de
la respectiva norma
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Exclusión de asuntos sometidos a
reserva estricta de ley
Tampoco resultará válida desde la
perspectiva constitucional, la utilización de la habilitación legislativa
extraordinaria para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren
de la mayor discusión democrática posible y que, por lo mismo, están sometidos
a reserva estricta de ley. Al respecto, debe resaltarse que en la sentencia
C-699 de 2016, la Corte definió que el establecimiento de las facultades
extraordinarias por parte del Acto Legislativo 1 de 2016 no tenía un alcance
tal que reformase el diseño constitucional de competencias para la producción
normativa. Por esta razón, concurrían límites implícitos a dicha habilitación,
vinculados con la reserva de ley.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Ámbito de
validez
La validez de los decretos dictados
conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 consiste en servir de
medios para la implementación del Acuerdo respecto de aquellos asuntos
eminentemente instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la
comprobación de un grado de deliberación democrática suficiente. Por el
contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo que han sido
consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón, requieren de
dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del trámite
legislativo, bien sea ordinario o especial.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Juicio o test de igualdad/PRINCIPIO A LA
IGUALDAD-Test de proporcionalidad
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional y el derecho comparado, el abordaje sobre el principio de
igualdad puede hacerse con dos enfoques complementarios. El primero es el test
o juicio de proporcionalidad y el segundo es el test de igualdad. Sobre el
primero, la jurisprudencia determinó que en este “el juez estudia (i) si la
medida es o no “adecuada”, esto es, si ella constituye un medio idóneo para
alcanzar un fin constitucionalmente válido; luego (ii) examina si el trato
diferente es o no “necesario” o “indispensable”, para lo cual debe el
funcionario analizar si existe o no otra medida que sea menos onerosa, en
términos del sacrificio de un derecho o un valor constitucional, y que tenga la
virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin propuesto. Y, (iii) finalmente
el juez realiza un análisis de “proporcionalidad en estricto sentido” para
determinar si el trato desigual no sacrifica valores y principios
constitucionales que tengan mayor relevancia que los alcanzados con la medida
diferencial”. Respecto al test de igualdad, la sentencia [C-093 de 2001]
determinó que este se encarga de determinar el grado de severidad con la que
debe ser analizada la medida.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Razonabilidad de la norma
[La] naturaleza [del principio de
igualdad] es eminentemente relacional, de modo que inevitablemente deriva en la
comparación entre personas o grupos de personas. Al rastrear los criterios de
comparación, la Sala Plena aclaró que es posible verificar una clasificación hecha
por el Legislador a partir de determinar si esta es (i) racional al incluir “a
todas las personas en similar situación”, o (ii) irracional si ninguna de las
personas incluidas tiene relación con los fines de la disposición normativa.
Ahora bien, existen casos en los que la racionalidad sobre la clasificación
hecha por el Legislador es debatible. Sucede cuando la medida en cuestión es
(i) infra-inclusiva de modo que no incluye a todas las personas ubicadas en
similar situación a la luz del fin buscado por la norma; (ii) sobre-inclusiva
por incluir personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado;
o (iii) sobre-inclusiva e infra-inclusiva simultáneamente por excluir personas
en situación similar e incluir a otras que no tienen condición semejante. De
esta forma, la sentencia concluyó que no se trata de exigir al legislador
congruencia perfecta sino razonable “entre el criterio de diferenciación y la
delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho criterio”.
JUICIO DE IGUALDAD-Principios constitucionales
El juicio de igualdad ha de concretarse
sobre cuatro principios constitucionales. En primer lugar, el trato idéntico a
personas en idénticas circunstancias. En segundo lugar, el trato enteramente
diferenciado a personas en situaciones sin ningún elemento en común. En tercer
lugar, el trato paritario a quienes presenten similitudes y diferencias cuando
las similitudes sean más relevantes que las diferencias. Por último, el trato
diferenciado a aquellos en una posición en parte similar y en parte distinta,
en la que las diferencias sean más relevantes.
JUICIO INTEGRADO DE
IGUALDAD-Etapas
El test de igualdad es un mecanismo para
establecer si “el tratamiento diferente que un precepto dispensa a dos
supuestos de hecho se ajusta al principio de igualdad”. De esta manera, una vez
son establecidos supuestos fácticos comparables es posible proceder con lo que
se ha denominado juicio integrado. Este se efectúa en tres pasos: “(i) el
análisis de la adecuación de la medida al fin perseguido, es decir, la
determinación de si ella constituye un medio idóneo para alcanzar un fin
constitucionalmente válido; (ii) el examen de la necesidad de la medida
diferenciadora, para lo cual se debe establecer si existe otra medida que sea
menos onerosa en términos del sacrificio de un derecho o un valor
constitucional, y que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin
propuesto; y (iii) el estudio de la proporcionalidad en estricto sentido de la
medida, con el objeto de determinar si el trato desigual materia de control no
sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que
los alcanzados con ella”. De este modo, vemos que para el juicio integrado son
necesarios tanto el juicio de proporcionalidad como el test de igualdad.
PRINCIPIO DE IGUALDAD
RESPECTO A ENTIDADES TERRITORIALES-Enfoques
En la jurisprudencia constitucional es
posible establecer dos enfoques sobre el principio a la igualdad con respecto a
las entidades territoriales. Estos se diferencian entre sí por la naturaleza
jurídica de los sujetos en comparación. El primer criterio analiza la igualdad
desde el punto de vista de los habitantes de la entidad territorial, por lo que
se concentra en examinar cómo una medida sobre un municipio, departamento o
distrito, afecta al grupo de personas que habitan en él. El segundo criterio se
enfoca en comparar a las entidades territoriales, lo que quiere decir que su
examen recae en determinar cómo una disposición puede afectar de manera
distinta a varias entidades.
DERECHO A LA EDUCACION-Factor de desarrollo humano
La educación es un instrumento para el
desarrollo humano y social a través del cual se adquieren “las herramientas
necesarias para el desenvolvimiento en el medio cultural en que se habita”.
Aproxima a las personas al estado de las discusiones en el campo del
conocimiento, la ciencia, la técnica y difunde los demás bienes de la cultura
que le permiten al individuo interactuar y aportar a la colectividad de la que
es parte. Esta Corporación ha resaltado en varias oportunidades que la
educación no solo impulsa los valores sociales relacionados con la cultura, el
desarrollo y el conocimiento, sino que también busca la concreción de metas
personales que apuntan a la realización de cada ser humano y a “potenciar el ejercicio
de otros derechos como la igualdad de oportunidades, el trabajo, los derechos
de participación política, la seguridad social y el mínimo vital, por mencionar
solo algunos”.
ACCESO A LA EDUCACION-Problemas de acceso en el campo
En el caso colombiano, el conflicto armado
ha imposibilitado el acceso al servicio educativo de personas radicadas en el
campo. La dinámica del desplazamiento ha estimulado las diferencias y los
desequilibrios educativos entre las zonas rurales y urbanas. El afianzamiento de
la violencia y la debilidad del Estado supuso la ampliación de las brechas
entre el campo y la ciudad, más marcadas aún en los escenarios en los que se
registró en forma más permanente el conflicto armado […] Las cifras de acceso,
cobertura, permanencia y calidad en las zonas rurales, muestran un abandono
institucional a partir del cual en relación con la educación se presentan
“problemas para ejercer a este derecho que afectan especialmente a niños, niñas
y adolescentes que habitan en zonas rurales”, entre otras comunidades
vulnerables.
EDUCACION-Derecho y servicio público con función
social
La educación ha sido reconocida en el
artículo 67 de la Constitución de 1991 en una doble dimensión: como un servicio
público y un derecho. Dicha consagración garantiza a los ciudadanos el acceso
al conocimiento, la ciencia, la técnica, como a los demás bienes y valores de
la cultura, en consonancia con los fines y valores constitucionales del Estado
Social y Democrático de Derecho. La educación como servicio público, exige del Estado acciones
concretas para garantizar su prestación eficaz y continua a todos los
habitantes del territorio nacional. Los principios que rigen su prestación son
la universalidad, la solidaridad y
redistribución de los recursos en la población económicamente vulnerable. Con
respecto a su faceta como derecho, si bien la educación está relacionada
como un derecho social, económico y cultural en el texto constitucional, tanto
el artículo 44 de la Carta en el caso de los niños, como la jurisprudencia de
esta Corporación en el caso de los adultos, lo reconocen como un derecho fundamental, aunque tenga
componentes progresivos.
DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
DERECHO A LA EDUCACION-Gratuidad
La Corte concluyó que la gratuidad
es una obligación que se predica del derecho a la educación pública en
cualquiera de sus niveles, en la medida que se trata de un mecanismo para
lograr la accesibilidad de todos a este bien social. En este sentido, “el cobro
de derechos académicos resulta incompatible con el principio de gratuidad
universal de la educación en el nivel de primaria, comoquiera que se trata de
una obligación inequívoca e inmediata del Estado.”. Sin embargo, la providencia
aclaró que debido al carácter progresivo de la educación secundaria y superior,
el cobro de derechos académicos podía ser compatible con la obligación del
Estado de implementar progresivamente la gratuidad en los niveles de enseñanza
secundaria y superior.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Relación con
la dignidad humana y otros derechos
La sentencia C-520 de 2016 amplió
el carácter del derecho a la educación a partir de su relación con la dignidad
humana y de su facultad para potenciar el ejercicio de otros derechos como la
igualdad de oportunidades, el trabajo, los derechos de participación política,
la seguridad social y el mínimo vital de las personas en edad adulta.
DERECHO A LA EDUCACION-Carácter fundamental de toda la población
sin distinción por razón de la edad
La Corte Constitucional sostuvo durante
una primera etapa que para los menores de edad tenía un carácter de fundamental
y gratuito, mientras que para los adultos tenía un contenido prestacional y
programático. Sin embargo, la sentencia C-520 de 2016 abrió el espectro de
aplicación de este derecho al determinar que, a pesar de su carácter
progresivo, la educación es un derecho fundamental que no puede estar limitado
por la edad de las personas.
EDUCACION SUPERIOR-Goza de los elementos de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, que son comunes a la enseñanza en
todas sus formas y en todos los niveles
La
Observación General N° 13 del Comité DESC, dedica un capítulo al derecho a la
educación superior en desarrollo del apartado c) del párrafo 2 del artículo 13
del Pacto. Según lo anotado en ella, en este nivel, el derecho a la educación
también tiene los elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad, que son comunes a los esquemas de enseñanza. Sin embargo, este documento
plantea que una de las principales diferencias que tiene el derecho a la
educación en este nivel, es que la accesibilidad no es universal como en los
programas educativos básicos pues “la enseñanza superior no ‘debe ser
generalizada’, sino sólo disponible ‘sobre la base de la capacidad’, capacidad
que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la
experiencia de cada cual”.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Contenido
La
jurisprudencia constitucional ha establecido de manera pacífica que la
autonomía universitaria es una garantía de funcionamiento del servicio público
de educación superior. Asegura su enfoque académico y, con ello, la realización
de los fines que están asociados a ella. La autonomía universitaria está sometida a los
postulados constitucionales con los que comparte jerarquía normativa y con los
que debe ser armonizada, y también a la ley, siempre que esta no la vacíe. Esta Corporación ha reconocido que las
libertades que implica se concentran en los “temas académicos, enfoques
ideológicos, de manejo administrativo y financiero [con el objetivo de que] no
sean objeto de intervención estatal, teniendo las instituciones libertad de
acción, siempre bajo los parámetros establecidos por la Constitución y la Ley”.
DERECHO A LA EDUCACION-Calidad
La
calidad del servicio educativo se ha entendido como una materia sometida a la
cláusula general de competencia legislativa y a la reserva general de ley, por
lo que su regulación compete en exclusiva al Legislador, que diseña el marco de
acción de vigilancia y control al Gobierno nacional.
REGISTRO CALIFICADO-Concepto
El
registro calificado es una condición para poder “ofrecer y desarrollar un
programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad” y
opera como un mecanismo para asegurar mínimos de calidad en la educación
profesional. Según la definición normativa, “el
registro calificado es el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento
de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación
superior.// Compete al Ministerio de Educación Nacional otorgar[lo] (…)
mediante acto administrativo debidamente motivado en el que se ordenará la
respectiva incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación
Superior, SNIES, y la asignación del código correspondiente”.
REGISTRO CALIFICADO Y VALORACION DE CALIDAD DE
PROGRAMAS CURRICULARES DE EDUCACION SUPERIOR-Licenciaturas
Una vez obtenido el registrado calificado
y puesto en funcionamiento un programa curricular de educación superior, su
calidad es valorada en operación del mismo, a través de los procesos de
acreditación. Para la educación superior en general, se trata de dos momentos
distintos pero complementarios. En el caso de las licenciaturas, la Ley 1753 de
2015 estableció que la oferta de programas de pregrado además del registro
calificado requería la acreditación en alta calidad (art. 222[93]). De no
hacerlo, el registro calificado otorgado, se perdería al cabo de dos años. El
Legislador otorgó a los programas de pregrado en licenciatura que ya habían
alcanzado cuatro cohortes de egresados, un plazo para acreditarse de dos años,
contados a partir de la entrada en vigencia de esa Ley, esto es el 9 de junio
de 2015. Los programas que no hubieren logrado este número de promociones,
contarían con el mismo plazo desde el momento en que cumplieran ese requisito.
En el mismo período, la ley le impuso al Gobierno Nacional el deber de nivelar
los criterios de emisión del registro calificado de los programas de pregrado
en licenciatura a los estándares de acreditación en alta calidad. En esa
medida, los requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta
calidad fueron unificados en el caso de las licenciaturas.
CALIDAD DE PROGRAMAS DE FORMACION DOCENTE-Parte integrante del derecho a la
educación
La garantía de la calidad de los
programas de formación docente es parte integrante del derecho a la educación
no solo de aquellos que están formándose para enseñar, sino de los educandos. A
través de ella el Estado cumple sus deberes en relación con la aceptabilidad de
los programas, tanto de aquellos de educación superior, como a través de ellos
de la educación preescolar, primaria, básica y media.
FORMACION DOCENTE-Doble perspectiva desde el punto de vista del derecho
a la educación y función social
La formación docente desde el punto de
vista del derecho a la educación implica una doble mirada. De un lado, puede
ser analizada como una garantía en cabeza de quien elige el campo profesional
de la educación. Por otro lado, como un mecanismo a través del cual el Estado
asegura el acceso al sistema educativo, en condiciones de equidad y calidad, a
niños y niñas en los niveles escolares básicos. No solo implica el acceso a los
programas de quien aspira a obtener un título de licenciatura, sino que cumple
una función social que, como en casi todas las profesiones, va más allá de la
concreción de las metas individuales.
ESTADO-Inspección y vigilancia de la educación
Los artículos 67, 68 y 69 de la
Constitución, que reconocen el derecho a la educación y su función social para
cumplir con fines y principios constitucionales, imponen al Estado la
obligación de regular y ejercer funciones de inspección y vigilancia sobre la
educación. Uno de los objetivos de este mandato constitucional es asegurar la
calidad del sistema educativo y su operatividad en todo el territorio nacional.
La Carta establece el derecho a la libertad de elección de oficio que asiste a las
personas al elegir un programa de profesionalización. En el artículo 26, el
constituyente señaló que “toda persona es libre de escoger profesión u oficio.
La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social.” Sin embargo, se ha aclarado que esta
libertad tiene límites que la articulan con los demás contenidos
constitucionales. Ello explica la inspección y vigilancia a la que es sometida
la educación profesional por parte del Estado, que debe asegurar que con el
ejercicio de cualquier profesión no se ponga en peligro a la sociedad. De
acuerdo con lo anterior, este derecho tiene límites intrínsecos, que devienen
del derecho mismo y le dan alcance, y límites extrínsecos, que surgen de la
Constitución y la ley para hacerlo compatible con intereses igualmente
relevantes “como pueden ser los derechos ajenos, el orden público, el bien
común y el deber correlativo al ejercicio de cada derecho”.
FORMACION DOCENTE-Fines generales
La
Ley General de Educación dedica un capítulo a la formación de los docentes. En
el artículo 109 señala sus fines generales: (i) la capacitación de la más alta
calidad científica y ética; (ii) el desarrollo de la teoría y la práctica
pedagógica como parte fundamental del saber del educador; (iii) el
fortalecimiento de la investigación en el campo pedagógico y en el saber específico;
(iv) y la preparación del educador en niveles de pregrado y posgrado.
FORMACION DOCENTE-A cargo de Instituciones de Educación
Superior
Según
el artículo 112 de la misma ley, las Instituciones de Educación Superior y las
escuelas normales, son las encargadas de la formación docente. Ellas deben
responder a estándares de calidad en el momento de la creación y entrada en
funcionamiento de un programa de educación superior de formación docente.
EDUCACION EN ZONAS RURALES-Disparidad en cobertura y calidad frente
a centros urbanos/EDUCACION EN ZONAS RURALES-Ineficiente respuesta
estatal y efectos/EDUCACION EN ZONAS RURALES-Deberes estatales
La
disparidad entre los centros urbanos del país y las regiones más apartadas, no
solo desde la perspectiva geográfica sino desde el punto de vista del acceso a
bienes y servicios, es una realidad en Colombia y la falta de disponibilidad de
programas educativos en todos los niveles la reproduce […] la brecha en
cobertura y calidad entre las zonas rurales y urbanas es notable. Los efectos
de esa brecha han sido reconocidos por la UNICEF y la CEPAL que han denunciado
en América Latina la falta de oportunidades educativas. En Colombia, la
reducida respuesta estatal a la demanda educativa en zonas rurales, tiene una
estrecha relación con el desarrollo en general y con la vida de los niños y
jóvenes en particular. Esa reacción estatal ineficiente también ha sido
conocida por esta Corte en sede de revisión, especialmente en relación con la
falta de condiciones y recursos (físicos y humanos) para la prestación del
servicio educativo en zonas apartadas en los niveles básicos de formación. La
situación permite concluir que los deberes estatales en la materia implican, en
aras de la disponibilidad y la accesibilidad, procurar que las condiciones
geográficas de determinada zona, no impidan la formación escolar y esta pueda
concretarse sin distinciones respecto a los centros geográficos.
ACCESO A LA EDUCACION EN CONDICIONES DE
CALIDAD-Principio de
igualdad
Los
esfuerzos por regular la calidad de la educación superior deben cualificarse en
ciertas zonas del país en las que, por motivos históricos, el acceso a los
servicios educativos ha sido deficiente e inequitativo en relación con la
disponibilidad de programas y recursos en los lugares centrales del país. No
hacerlo, quebranta el principio a la igualdad en la medida en que, tal como
opera el sistema educativo, comporta cargas adicionales para aquellas personas
que residen en zonas apartadas del país y aspiran a acceder a él en condiciones
de calidad que satisfagan mínimamente el esquema de adaptabilidad,
asequibilidad, accesibilidad y aceptabilidad.
PLAZO ADICIONAL PARA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN
DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE
LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Alcance
geográfico
El
alcance geográfico de la medida se concentra en 19 departamentos: “Antioquia,
Arauca, Bolívar, Cauca, Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba, Guaviare, Huila, La
Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Sucre, Tolima y
Valle del Cauca”. En ellos, según explicó el Gobierno, se encuentra el 59.7% de
los programas impactados por la pérdida de registro calificado prevista en la
Ley 1753 de 2015.  No obstante, ese dato debe ser precisado, pues el alcance
geográfico de las medidas adoptadas por el Decreto 892 de 2017 debe considerar
dos variables: la falta de acreditación de los programas y su ubicación en un
departamento con municipios priorizados en los PDET […] bajo el criterio
geográfico y de priorización, el alcance del Decreto 892 se focaliza en 19
departamentos, por tener en su territorio municipios priorizados. Sin embargo,
de acuerdo con la información remitida por el Ministerio por requerimiento de
esta Corte, sólo algunos de ellos ofrecen programas de licenciatura [así las
cosas] sólo 16 departamentos serían destinatarios de la medida por tener
municipios priorizados y además ofrecer programas de licenciatura.
REFORMA RURAL INTEGRAL-Propensión por una visión integradora
entre dinámicas rurales y urbanas
La Reforma Rural Integral se inclina por
una visión integradora entre las dinámicas urbanas y rurales. Sin embargo,
sostiene que tal integración debe forjarse en términos de equidad, por lo
tanto, las zonas rurales con menor presencia institucional demandan mayor
atención por parte del Estado.
PERDIDA DE REGISTRO
CALIFICADO EN ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Consecuencias
La
consecuencia de la pérdida de registro calificado previsto en el artículo 222
de la Ley 1753 de 2015 en las zonas afectadas por el conflicto armado, sería la
extinción de la oferta y –a juicio del Gobierno- la falta de desarrollo de
programas académicos. El cierre de estos programas disminuiría la cobertura y
el acceso a la educación superior, lo que en últimas supone un aumento de la
inequidad en detrimento de las zonas rurales, especialmente en las que han
sufrido los efectos directos del conflicto y que han sido priorizadas para la
implementación del Acuerdo de Paz.
PLAZO ADICIONAL PARA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN
DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE
LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Test
integrado de igualdad
PLAZO ADICIONAL PARA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN
DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE
LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-No
constituye una medida sobre-inclusiva
La
ampliación del plazo no es sobre-inclusiva por las siguientes razones: el
Decreto otorga el plazo a todos los programas de licenciatura que operen en los
departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los PDET,
identificados en el Decreto 893 de 2017. El alcance departamental, corresponde
a una opción viable que el legislador podía adoptar en el marco de su libertad
de configuración sin que perdiera efecto la finalidad de la medida. En efecto,
16 departamentos serían destinatarios de la medida por tener municipios
priorizados y además ofrecer programas de licenciatura: Antioquia, Arauca,
Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena,
Nariño, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca. La inclusión de estas
entidades territoriales en este plan de beneficios, no afecta la finalidad del
programa de intervención y transformación en pro del equilibrio territorial que
promueve el Decreto objeto de estudio, corresponde a una de varias opciones
viables, sobre las que el legislador tenía la facultad de decidir. Aunque la
disposición incluye programas ubicados en municipios urbanos, incluso en
ciudades capitales, no hay una afectación inconstitucional de la finalidad que
se propone la norma. El otorgamiento del plazo bajo examen a programas de
licenciatura ubicados en municipios que no han sido priorizados en los PDET no
hace que la medida sea inconstitucional, se trata de una elección hecha por el
legislador extraordinario dentro del marco de varias alternativas posibles.
PLAZO ADICIONAL PARA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN
DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE
LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-No
constituye una medida infra-inclusiva
La Corte encuentra que la disposición no
es infra-inclusiva porque, de acuerdo con la finalidad de la norma -mantener la
oferta de licenciaturas a fin asegurar la disponibilidad y permanencia
de personal docente calificado a nivel de educación preescolar, básica y media
en ciertas regiones- parece razonable que haya una distinción que focalice la
extensión del plazo en algunos programas de licenciatura del territorio
nacional. En efecto, la norma diferencia los programas de licenciatura ubicados
en departamentos que tienen municipios priorizados y los demás con base en dos
criterios: (i) su carácter rural y (ii) haber padecido especialmente las
consecuencias del conflicto armado.
INEXEQUIBILIDAD-Declaratoria de inconstitucionalidad
simple, diferida o integradora por eventual generación de vacíos e
inconsistencias normativas
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADORA-Modalidad
interpretativa
ACOMPAÑAMIENTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE
ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA
IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Cláusula
sobre-inclusiva
ACOMPAÑAMIENTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE
ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA
IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Exequibilidad
condicionada a que solo sea predicable de los programas de licenciatura que se
ofrezcan en municipios priorizados
Expediente: RDL-024
Revisión oficiosa de
constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “por el cual se crea un régimen
transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se
localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
En
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, como de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Iván
Humberto Escrucería Mayolo (e.), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos, Carlos Libardo Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz
Delgado, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 confirió al Presidente de la
República facultades para expedir decretos con fuerza de ley, “cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una Paz estable y duradera.” De igual manera, la norma mencionada señala
que dichos decretos “tendrán control de constitucionalidad automático
posterior a su entrada en vigencia”.
En uso
de las facultades mencionadas, el Presidente de la República promulgó el Decreto
892 del 28 de mayo de 2017 “por el cual se crea un régimen transitorio para
la acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a
nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan
municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET)”, suscrito también por la Ministra de
Educación Nacional.
La
Corte asumió conocimiento a través de auto del 5 de junio de 2017. Esa decisión
también ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República
y a los ministros de Educación, del Interior, de Hacienda y Crédito Público, a los
Directores del Departamento Nacional de Planeación y del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, con el objeto de que en el evento de
considerarlo oportuno, intervinieran en el presente trámite. De la misma forma,
se invitó a participar en este asunto a la Federación Colombiana de Municipios,
a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de
Trabajadores de la Educación –FECODE; a las Secretarías de Educación de
Antioquia, Arauca, Bolívar, Cauca, Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba, Guaviare,
Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo,
Sucre, Tolima y Valle del Cauca, como a algunas Instituciones de Educación Superior
con presencia en estos departamentos[1].
En la
misma decisión también se ofició al Ministerio de Educación Nacional[2],
al Consejo Nacional de Acreditación (CNA)[3], a la
Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) y a la Asociación Colombiana de
Facultades de Educación (ASCOFADE)[4],
con el objetivo de que respondieran un cuestionario sobre la materia en debate.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir
el asunto en referencia.
II. LA
NORMA OBJETO DE EXAMEN
A
continuación se transcribe el texto del Decreto Ley objeto de examen, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 50.247 del 28 de mayo de 2017.
“DECRETO
NÚMERO 892 DE 2017
(mayo 28)
por el cual se crea un régimen
transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se
localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, “Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”, y
CONSIDERACIONES
1. Consideraciones generales
Que con el fin de cumplir el mandato
constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución Política, el cual
señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24
de noviembre de 2016 el Gobierno nacional suscribió con el grupo armado FARC-EP
el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera (en adelante el Acuerdo Final).
Que la suscripción del Acuerdo Final dio
apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia,
enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado y
que, como parte esencial de ese proceso, el Gobierno nacional está en la
obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final.
Que con el propósito anterior, el Acto
Legislativo 01 de 2016 confirió al Presidente de la República una habilitación
legislativa extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza
material de ley.
Que la Corte Constitucional, mediante las
Sentencias C-699 de 2016, y C-160 y C-174 de 2017, definió los criterios de
validez constitucional que deben cumplir los decretos leyes, los cuales son
obligatorios, dada su trascendencia e importancia para el Estado Social de
Derecho.
Que el contenido de este Decreto Ley
tiene una naturaleza instrumental, en el sentido de que tiene por objeto
facilitar o asegurar la implementación y desarrollo normativo del punto uno del
Acuerdo Final –“Reforma Rural Integral”- particularmente del punto 1.3.2.2.
2. Requisitos Formales de Validez
Constitucional
Que el presente decreto se expide dentro
del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto Legislativo
es partir de la· refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso
de la República mediante decisión política de refrendación del 30 de noviembre
de 2016.
Que el presente decreto es suscrito, en
cumplimiento del artículo 115 inciso 3 de la Constitución Política, por el
Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional, que para este
negocio en particular constituyen Gobierno.
Que el presente decreto ley en
cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política
tiene el título “Por el cual se crea un régimen transitorio para la
acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a
nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan
municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET)”, el cual corresponde precisamente a su
contenido.
Que como parte de los requisitos formales
trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley cuenta
con una motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
3. Requisitos Materiales de Validez
Constitucional
Que en cumplimiento del requisito de
conexidad objetiva, el presente decreto ley tiene: (i) un vínculo cierto y
verificable entre su materia y articulado, y el contenido del Acuerdo Final;
(ii) sirve para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final y (iii) no regula aspectos
diferentes ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el
proceso de implementación de dicho punto, tal y como se demuestra a
continuación.
Que el punto uno del Acuerdo Final
contiene, entre otros temas, el pacto sobre “Reforma Rural Integral”, mediante
el cual se busca contribuir a la transformación estructural del campo, cerrando
las brechas entre el campo y la ciudad, y creando condiciones de bienestar y
buen vivir para la población rural.
Que dentro del punto uno del Acuerdo
Final, el punto 1.3.2.2 establece que «con el propósito de brindar atención
integral a la primera infancia, garantizar la cobertura, la calidad y la
pertinencia de la educación y erradicar el analfabetismo en las áreas rurales,
así como promover la permanencia productiva de los y las jóvenes en el campo, y
acercar las instituciones académicas regionales a la construcción del
desarrollo rural, el Gobierno nacional creará e implementará el Plan Especial
de Educación Rural».
Que ese mismo punto prevé que para el
desarrollo del Plan Especial de Educación Rural, se tendrán en cuenta una serie
de criterios, entre los cuales se encuentran “La construcción, reconstrucción,
mejoramiento y adecuación de la infraestructura educativa rural, incluyendo
la disponibilidad y permanencia de personal docente calificado” (negrilla en
el texto original del Decreto 892 de 2017).
Que el punto 1.2.1 del Acuerdo Final
establece que los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) tienen
como objetivo “lograr la transformación estructural del campo y el ámbito
rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad (...)”. En
este sentido, los PDET son un instrumento de planificación y gestión para el
desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el
conflicto y, por tanto, el Acuerdo Final prevé la priorización de las zonas más
necesitadas y urgidas de este instrumento, con base en los parámetros
establecidos en el numeral 1.2.2 de dicho Acuerdo. Adicionalmente, el punto
1.2.5 del Acuerdo Final señala que los PDET serán el mecanismo de ejecución en
las zonas priorizadas de los diferentes planes nacionales que se deriven de
aquel.
Que los puntos del Acuerdo Final
señalados en precedencia -como se demostrará más ampliamente en los apartados
referentes a la conexidad estricta y la conexidad suficiente-, son la base de
las disposiciones que dicta el presente Decreto Ley, por cuanto este tiene por
objeto introducir un artículo transitorio en el artículo 222 de la Ley 1753 de
2015, para garantizar que los programas académicos de licenciaturas a nivel de
pregrado que son ofrecidos en los departamentos donde se localizan los municipios
priorizados para la implementación de los PDET, que a la entrada en vigencia
del presente decreto ley no estén acreditados en alta calidad, puedan seguir
funcionando.
Que esta medida tiene conexidad directa
con el Acuerdo Final, por cuanto permitirá que más de 9.200 estudiantes -según
la información que se explica más adelante- puedan acceder a la educación
superior, considerando que estos programas se convierte en la única opción de
acceso a la educación superior para estos jóvenes en los municipios priorizados
para la implementación de los PDET y, por tanto, garantizará la disponibilidad
y permanencia de aproximadamente 1.600 docentes calificados en las zonas
rurales.
Que por lo anterior, es claro que existe
un vínculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la
materia del presente Decreto Ley, pues este se circunscribe a expedir las
disposiciones necesarias para la implementación del Plan Especial de Educación
Rural, particularmente para garantizar la disponibilidad y permanencia de
personal docente calificado en los departamentos donde se localizan municipios
priorizados para la implementación de los PDET.
Que la pérdida de vigencia de los
programas académicos de licenciaturas de las instituciones de educación
superior por la no obtención de la acreditación en alta calidad al 9 de junio
del presente año impactará de manera negativa en los municipios priorizados
para la implementación de los PDET, teniendo en cuenta que esta situación no
permitirá facilitar y avanzar en la implementación y el desarrollo adecuado de
la Educación Rural y del Plan Especial de Educación Rural que establece el
punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final, lo que ocasionará traumatismos que incidirán
en el acceso a la educación superior en estas zonas y afectarán tanto los
índices cobertura y permanencia en la educación, así como el número de cupos
universitarios para las personas de estos territorios priorizados.
Que el Gobierno nacional previó en el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 la necesidad de crear una política de
mejoramiento del sistema educativo del país, incentivando el acceso, cobertura
y permanencia a la educación superior.
Que base en lo anterior, la Ley 1753 de
2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, establece,
entre otros aspectos, la acreditación de alta calidad de las licenciaturas,
para lo cual el artículo 222 dispuso que los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que a la fecha de entrada en vigencia de la
citada norma tuvieran como mínimo cuatro cohortes de egresados y que no
contaran con acreditación de alta calidad debían obtener tal reconocimiento en
un plazo de dos años contados a partir del 9 de junio de 2015. Así mismo,
estableció que la no obtención de dicha acreditación en los términos descritos
traería consigo la pérdida de vigencia del registro calificado otorgado para el
funcionamiento del mismo.
Que existen 352 programas académicos de
licenciaturas que cumplen con el requisito de cohorte que establece el artículo
222 de la Ley 1753 de 2015; por lo tanto, a junio 9 de 2017, estos programas
deben haber obtenido la acreditación en alta calidad, so pena de que sus
registros calificados pierdan vigencia. Actualmente, de los 352 programas
académicos de licenciaturas, 89 ya están acreditados y 263 no lo están.
Que de acuerdo con la información
disponible en el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Superior (SACES) y el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior
(SNIES), de los 263 programas académicos de licenciaturas que no están
acreditados, el 59.7% se encuentran ubicados en los departamentos en donde
están ubicados los municipios que a la fecha de expedición del presente decreto
han sido priorizados para la implementación de los PDET (Antioquia, Arauca,
Bolívar, Cauca, . Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba, Guaviare, Huila, La Guajira,
Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle
del Cauca).
Que de los 263 programas académicos de
licenciaturas que no están acreditados y que cumplen con el requisito de
cohorte que establece el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, 88 no iniciaron
el proceso de acreditación y, por lo tanto, el próximo 9 de junio perderán su
registro calificado. De estos 88 programas académicos, 55 son ofrecidos y
desarrollados por instituciones de educación superior que se encuentran en los
departamentos en los que se ubican municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
Que, así mismo, de los 263 programas
académicos de licenciaturas que no están acreditados y que cumplen con el
requisito de cohorte que establece el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, 175
iniciaron proceso de acreditación de alta calidad ante el Consejo Nacional de
Acreditación (CNA); de estos 175, 99 se ubican en los departamentos donde se
localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
Que en concordancia con la información
suministrada al Ministerio de Educación Nacional por el Consejo Nacional de
Acreditación (CNA), hasta el 9 de mayo del 2017 este Consejo había evaluado el
91.4% de las solicitudes de acreditación de los programas académicos de
licenciaturas. Esta evaluación arrojó como resultado que 51 programas de los 99
que se ubican en los departamentos donde se localizan municipios priorizados
para la implementación de los PDET no cumplen las condiciones para alcanzar la
acreditación en alta calidad, por lo que el próximo 9 de junio perderán la vigencia
de su registro calificado.
Que a los anteriores 51 programas de
licenciatura que no alcanzarán la acreditación de alta calidad se deben sumar
los 55 programas que no iniciaron el proceso de acreditación y que también
están ubicados en los departamentos donde se localizan municipios priorizados
para la implementación de los PDET. Esto da un total de 106 programas que se
cerrarán el próximo 9 de junio en tales departamentos, en cumplimiento del
inciso 3 del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.
Que, ahora bien, en el SNIES se registra
que en el año 2015 más de 9.200 estudiantes oriundos de los municipios que en
la actualidad están priorizados para la implementación de los PDET estaban
matriculados en los programas de licenciaturas que están en riesgo de perder su
registro calificado por la no obtención de la acreditación en alta calidad que
prevé el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Lo anterior significaría que el
cierre de estos programas de licenciaturas impediría el acceso directo a la
educación superior de nuevas generaciones de jóvenes nacidos en los municipios
priorizados, con el agravante de que en estas zonas la oferta de licenciaturas
se convierte casi en la única opción de acceso a la educación superior para
estos jóvenes.
Que de acuerdo con el reporte del
Observatorio Laboral para la Educación del Ministerio de Educación Nacional,
correspondiente a los egresados del año 2014 que empezaron a trabajar en el año
2015, 1.611 jóvenes ejercen su profesión dentro de los 167 municipios priorizados
para la implementación de los PDET. Esto permite concluir que la no oferta y
desarrollo de programas académicos de licenciaturas inciden directamente en
estas zonas afectadas por el conflicto armado.
Que, adicionalmente, a causa de la
pérdida de vigencia de los registros calificados por la no obtención de la
acreditación en alta calidad en los términos del artículo 222 de la Ley 1753 de
2015, y de acuerdo con la información que arroja el SACES, los cupos nuevos que
se dejarían de ofertar cada año en programas de licenciaturas en instituciones
de educación superior ubicadas en los departamentos donde se localizan
municipios priorizados para la implementación de los PDET ascenderían a 13.250
aproximadamente.
Que el cierre de programas académicos de
licenciaturas también afecta de manera negativa en el funcionamiento de las
Escuelas Normales Superiores, las cuales desempeñan un papel relevante a nivel
nacional y regional en la preparación de los maestros, toda vez que estas
instituciones, para desarrollar el programa de formación complementaria para el
otorgamiento del título de Normalista Superior, celebran convenios con
instituciones de educación superior con facultades de educación, lo cual
permite el reconocimiento de saberes, logros y competencias, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 2.5.3.1.8 del Decreto 1075 de 2015.
Que dentro de los municipios priorizados
para la implementación de los PDET, se encuentran localizadas 13 Escuelas
Normales Superiores, que se verán afectadas en sus procesos de formación
complementaria, por la imposibilidad que tendrían para celebrar convenios con
instituciones de educación superior que operen en dichos territorios, de
acuerdo con lo indicado en el considerando anterior.
Que, de igual forma, teniendo en cuenta
que la tasa de tránsito inmediato de la Educación Superior en zonas rurales es
tan solo del 22.2%, de acuerdo con lo reportado en el Sistema de Información de
Matrícula de Educación Preescolar, Básica y Medía (SIMAT) y en el Sistemas
Nacional de Información de Educación Superior (SNIES), el cierre de estos
programas disminuiría drásticamente la cobertura y el acceso de educación
superior aumentado la brecha de inequidad en las zonas rurales, especialmente
en las que han sufrido los efectos directos del conflicto y que han sido
priorizadas para la implementación del Acuerdo de Paz.
Que con ocasión al Acuerdo Final, se
observa que los retos frente a la educación superior se ampliaron en relación
con las metas propuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y, por lo
tanto, para el caso específico es necesario otorgar un periodo de transición de
32 meses para que los programas académicos de licenciaturas cumplan con la
exigencia de la acreditación, siendo esta una oportunidad para aportar al
desarrollo e implementación del Plan Especial de Educación Rural previsto en el
Acuerdo Final.
Que de acuerdo con lo anterior, se puede
evidenciar que existe conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el
presente decreto ley y el Acuerdo Final, toda vez que el parágrafo transitorio
que prevé esta normativa auxilia a por lo menos 106 programas de licenciatura,
permitiéndoles acreditarse dentro de los siguientes 32 meses y sin perder la
vigencia de sus registros calificados.
Que, además, esta medida permite la no
eliminación de más de 13.000 cupos universitarios anuales, el ejercicio de más
de 1.600 docentes que egresarían de los programas de licenciaturas y la no
afectación de por lo menos 13 Escuelas Normales Superiores, todo lo anterior en
zonas rurales del país específicamente de los municipios priorizados para la
implementación de los PDET. Con esto se evita que la tasa de tránsito inmediato
de la educación superior en zonas rurales disminuya y perjudique la cobertura y
permanencia educativa en el campo colombiano, permitiendo así la facilitación,
creación, aseguramiento del “desarrollo del punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final que
establece la construcción del desarrollo rural a través de la implementación
del Plan Especial de Educación Rural.
Que en cumplimiento del requisito de
conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley en su
contenido normativo responde en forma precisa a un aspecto definido y concreto
del Acuerdo, pues como se ha evidenciado con las cifras enunciadas en los
considerandos mencionados hasta el momento, únicamente se pretende cobijar a
programas académicos de licenciaturas que atienden estudiantes en las zonas
rurales y que tienen relación directa con los municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),
sin que se regule aspectos diferentes a ello.
Que en cumplimiento del requisito de
conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente Decreto Ley responde en
forma precisa al punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final, en forma tal que la relación
entre el artículo de esta normativa y el Acuerdo no es incidental ni indirecta.
Lo anterior, pues el parágrafo transitorio que dispone el presente decreto ley
trata sobre los programas académicos de licenciaturas que se desarrollen en
instituciones de educación ubicadas en los departamentos en donde se encuentran
los municipios priorizados para la implementación de los PDET, con el fin de
garantizar la disponibilidad y permanencia de personal docente calificado en
las zonas rurales.
Que el presente decreto ley (i) es
instrumental a la realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo Final
y (ii) tiene el potencial para facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final, porque para facilitar el aseguramiento
y la implementación del Plan Especial de Educación Rural, definido en el punto
1.3.2.2 del Acuerdo Final, es necesario que la brecha entre la educación rural
y la educación de las ciudades no aumente y que, por el contrario, los índices
de cobertura y permanencia educativa en las zonas campesinas del país arrojen
crecimiento. A este propósito contribuirá el no cierre de programas académicos
en estas zonas.
Que lo anterior es, sin duda, un aporte
significativo a la promoción y fomento de la educación en el sector rural y un
mecanismo que innegablemente permitirá el aumento y mejoramiento en el acceso,
la cobertura y la permanencia al sistema educativo de las personas ubicadas en
las áreas rurales, lo que fortalecerá la formación profesional de las mismas y
finalmente aportará al desarrollo rural.
Que en cumplimiento del requisito de
necesidad estricta, el presente decreto ley (i) trata temas cuya regulación por
decreto ley tiene un carácter urgente e imperioso en la medida en que no es
objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos
ordinarios o de Fast Track, (ii) no regula asuntos que por su naturaleza
requieren la mayor discusión democrática posible, y que por lo mismo están
sometidos a reserva estricta de ley, y (iii) sirve de medio para la
implementación del Acuerdo respecto de aquellos asuntos eminentemente
instrumentales.
Que como razones que fundamentan la
necesidad de expedir la norma se tiene la urgencia institucional, toda vez que
el 9 de junio del presente año se vence el plazo para que todos los programas
de licenciaturas del país se acrediten en alta calidad, so pena de que sus
registros calificados pierdan vigencia, lo que conlleva la imposibilidad de
continuar su oferta y desarrollo después de la fecha enunciada.
Que con lo establecido en este decreto
ley, se prorroga el plazo hasta 32 meses más, salvaguardando la cobertura y
permanencia en la educación rural, disminuyendo el riesgo de afectación al
derecho a la educación de los habitantes de municipios priorizados para la
implementación de los PDET.
Que es objetivamente imposible acudir al
Procedimiento Legislativo Especial o al procedimiento legislativo ordinario,
pues, como ya se indicó, el plazo para la acreditación de los programas de licenciatura
vence en aproximadamente dos semanas.
Que el proceso de acreditación de alta
calidad de programas académicos debe hacerse de forma programada con por lo
menos cuatro años de anterioridad, dado que solamente el trámite que se hace
por medio del Consejo Nacional de Acreditación (CNA) dura aproximadamente dos
años; pero la preparación para, cumplir con las condiciones solicitadas de
acuerdo con los lineamientos establecidos por dicha institución son complejos y
de larga implementación. Por lo anterior, se hace necesario que una institución
de educación superior (lES) desarrolle un plan de ajuste estructural en sus
instancias administrativas y académicas, lo cual requiere de un gran esfuerzo
en tiempo e inversión de recursos humanos y financieros que puede durar hasta 2
años.
Que teniendo en cuenta lo anterior y
considerando que muchas lES, especialmente las públicas de regiones
históricamente afectadas por el conflicto armado, no han logrado prepararse
para alcanzar la acreditación de sus programas académicos de licenciatura en
estos dos años que han trascurrido, se hace necesario que el Ministerio de
Educación Nacional diseñe e implemente estrategias de fomento, que tendrán como
propósito fundamental coadyuvar a la preparación de las lES y al acompañamiento
cercano de los programas de licenciatura, para que en 2019 se logre acreditar
un número significativo de estos programas, los cuales por ahora, en las
condiciones en las que se encuentran, no están listos para someterse a un
proceso de acreditación de alta calidad.
Que por lo anterior, se hace necesario
ampliar el plazo para que las instituciones de educación superior ubicadas en
los departamentos que fueron priorizados para la implementación del Acuerdo
Final puedan obtener la acreditación en alta calidad de sus programas
académicos de licenciaturas a nivel de pregrado, adicionando un parágrafo
transitorio al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Esta medida permitirá la no
pérdida de vigencia del registro calificado de los programas académicos ubicados
en los departamentos en los que se ubican los municipios priorizados para la
implementación de los PDET, que no estén acreditados antes del 9 de junio del
presente año.
Que esta medida permite que dichos
programas puedan seguirse ofertando y facilitar así el acceso a la educación
superior en las zonas rurales y en los municipios priorizados para la
implementación de los PDET, lo cual materializa el incremento progresivo de
cupos universitarios, la promoción y ampliación de la oferta de la educación superior
y la permanencia educativa que se pretende en el Plan Especial de Educación
Rural, dispuesto en el Acuerdo Final.
Que así mismo, la pérdida de vigencia de
los registros calificados de programas de licenciaturas que se ofrecen en los
departamentos en donde se encuentran los municipios que fueron priorizados para
la implementación del Acuerdo Final afectará en el mediano y largo plazo la
graduación de nuevos maestros y, en consecuencia, incidirá de manera negativa
en la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y
media en tales territorios.
Que en Colombia existen 289 Instituciones
de Educación Superior, las cuales se encuentran concentradas generalmente en
las capitales de departamento. Sin embargo, se observa que su oferta atiende a
estudiantes de los municipios de todo el departamento, quienes normalmente se
desplazan a estas instituciones para aprovechar la única oferta que allí
existe.
Que por lo anteriormente expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Adición de un parágrafo
transitorio al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Adiciónese un parágrafo
transitorio al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así:
«Parágrafo transitorio. Los programas
académicos de licenciaturas a nivel-de pregrado que son ofrecidos en los
departamentos donde se localizan los municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),
de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que a la entrada en
vigencia del presente decreto ley no estén acreditados en alta calidad de
acuerdo con lo establecido en los incisos 1 y 2 del presente artículo, tendrán
treinta y dos (32) meses de plazo a partir de la expedición del presente
Decreto Ley para obtener dicho reconocimiento; cumplido este plazo, se
procederá de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del presente artículo.
En todo caso, el Ministerio de Educación
Nacional, a partir de la expedición del decreto, adelantará acciones de fomento
y promoción para que los programas de licenciaturas señalados en el inciso
anterior avancen en el proceso de fortalecimiento institucional que los
conduzca a la acreditación en alta calidad. Estas acciones deberán responder a
las particularidades de las instituciones y programas»,
Artículo 2. Vigencia. Este decreto ley
rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y
CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los veintiocho
(28) días del mes de mayo de dos mil diecisiete (2017)
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN
La Ministra
de Educación Nacional,
YANETH
CRISTINA GIHA TOVAR”
III.
LAS PRUEBAS RECAUDADAS
En
atención al decreto de pruebas efectuado por parte de esta Corporación, las
entidades a las que se les ofició con el fin de recaudar elementos de juicio
adicionales, se manifestaron en el siguiente sentido:
1. Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN)
La asociación considera que la calidad de la educación está concentrada
en los centros urbanos, en una dinámica que los privilegia y que tiende a
afianzarse y reproducirse en detrimento de las zonas más vulnerables. En ese
contexto, la emisión del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “hace posible la
continuidad de los programas de licenciatura en regiones en donde la formación
de maestras y maestros constituye un aspecto de vital importancia para la
construcción de paz y la implementación de los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET)”[5].
Explicó que las normas sobre los procesos de acreditación de licenciaturas,
promueven que las instituciones de educación superior de algunas urbes[6]
concentren sus recursos humanos, físicos y financieros en afianzar y responder
al proceso de acreditación. Este no es el caso de las regiones y las zonas
rurales. Según su postura, el hecho de que “solo 89 licenciaturas tengan
acreditación de las 501 existentes en el país, y que estas se puedan
desarrollar en ciertos contextos urbanos indica que el Sistema de Aseguramiento
de la Calidad refuerza unos privilegios del (sic.) que muy pocos programas de
licenciatura gozan, especialmente en razón de su posición geográfica, su
distancia respecto del centro del país, el carácter de la institución y el área
de conocimiento que contemplan”[7].
La expedición del decreto objeto de análisis atenúa la reproducción de
las desigualdades geográficas entre los programas de licenciatura al extender,
para algunos de ellos, el plazo para la satisfacción de los requisitos de
acreditación. Esta medida no sólo responde a las dificultades que pesan sobre
la zonas más rezagadas en ese proceso, sino que enfrenta las inconsistencias
normativas propiciadas por la Resolución 2041 de 2016[8],
en la que se omiten los términos de preparación y transformación institucional
que anteceden a los trámites administrativos tendientes a la acreditación. Esta
normativa, según la entidad, explica que de un total de 501 programas de
licenciatura en el país, 412 no estuvieran acreditados para el momento de la
expedición del Decreto 892 de 2017.
Finalmente, sobre la duración de los procesos de acreditación, esta
asociación sostuvo que varía entre 1 y 3 años, por varios factores, por ejemplo
el tipo de acreditación y el estado de desarrollo institucional.
2. Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional describió varias dificultades que
afrontan las entidades que pretenden lograr la acreditación de alta calidad.
Entre ellas enunció las siguientes: el talento humano de alto nivel se
concentra en las grandes ciudades; comparadas con ellas, las instituciones de
educación superior ubicadas en áreas rurales enfrentan mayores retos al momento
de acreditarse. Las deficiencias en la formación postgradual que estas últimas
experimentan, suponen grandes esfuerzos para responder a las exigencias
nacionales de acreditación. Adicionalmente, las instituciones de educación
superior regionales orientan los recursos principalmente a la docencia, en
detrimento de otros factores necesarios para la acreditación en alta calidad
como la investigación, la internacionalización del conocimiento o la proyección
social. Como consecuencia, tampoco disponen de personal dedicado a la etapa de
autoevaluación, en la que el objetivo es diagnosticar y trazar estrategias de
transformación en pro del mejoramiento de la calidad de los programas.
Ante
los problemas regionales para responder a los estándares de calidad, se han
previsto diversas estrategias gubernamentales. El Ministerio destacó la
socialización de los requisitos y estrategias de acreditación, el
acompañamiento técnico, la financiación de los procesos de acreditación, la
creación de estrategias de apoyo y trabajo conjunto entre instituciones
acreditadas y no acreditadas. Actualmente se encuentra en desarrollo una
convocatoria que ofrece recursos a las instituciones no acreditadas que
formulen e implementen una propuesta técnica y financiera de mejoramiento de la
calidad. En el caso de las instituciones públicas de educación superior, se
constituyó un fondo que tiene la finalidad de brindarles asistencia técnica en
el proceso.
Esta cartera ministerial manifestó que el proceso de acreditación solo pueden
emprenderlo los programas con registro calificado vigente, que se impartan en
una institución de educación superior que no esté sancionada por el
incumplimiento de las normas que la rigen, y que hayan graduado al menos 4
cohortes de egresados. La evaluación tiene una duración de 11 meses que se
cuentan desde el momento de la presentación del informe de autoevaluación y
finalizan con el concepto del Consejo Nacional de Acreditación (CNA). A esa
fase le anteceden tres etapas más[9],
cuya preparación puede llevarle a la institución de 2 a 5 años, sin perjuicio
de que pueda tardar más, porque supone la satisfacción de requisitos que no
pueden consolidarse en el corto plazo.
El
Ministerio resaltó que uno de los principales retos de los procesos de
acreditación en el país tiene que ver, en general, con el número de programas
acreditados, pues actualmente no supera el 20% de las instituciones educativas
y de los programas ofertados[10].
En consonancia con ello, es preciso no perder de vista que, en las zonas más
vulnerables, alcanzar la acreditación supone la disminución de disparidades
entre las áreas rurales y las ciudades, y tratándose de formación docente
implica, adicionalmente, asegurar la calidad de la educación en otros niveles
distintos al superior. Ello sin duda se traducirá en la consolidación de la
igualdad de oportunidades entre sus pobladores.
La entidad afirmó que el Decreto Ley se expidió con base en la
información remitida por el Consejo Nacional de Acreditación, para el 9 de mayo
de 2017, cuando solo había completado la valoración sobre el 91,4% de los
programas de licenciatura. Con el 100% de la evaluación sobre la acreditación
de estos programas, encontró que hay 352 acreditados y 263 que no lo están. De
estos últimos, 188 están ad portas de la pérdida del registro calificado
en virtud del artículo 222 de la Ley 1753 de 2017[11].
En
términos generales, el impacto de la pérdida del registro calificado prevista
en el artículo en mención se concretaría territorialmente en 129 municipios, en
Bogotá y en 30 departamentos[12],
por la ubicación de las instituciones educativas que ofrecen los programas aun
no acreditados. En esas entidades territoriales, afectaría a 52.904 estudiantes
matriculados y a 19.500 que esperan matricularse para el primer semestre de
cualquier licenciatura, y que constituyen la demanda educativa de la formación
docente. De esos 19.500 aspirantes, según la matrícula actual de los programas,
13.250 están en las entidades territoriales priorizadas. Para ellos, la pérdida
de registro calificado de los programas de licenciatura implica la sustracción
de la oferta educativa.
El
Ministerio recordó que no se trata de una medida que solo tiene efectos en los
lugares donde se ubican las instituciones de educación superior que ofertan los
programas, pues trasciende a las áreas de influencia geográfica de aquellos.
Informó además que entre las zonas aquejadas por la pérdida de la oferta
educativa de programas de licenciatura se encuentran los municipios y
departamentos en los que se habilitaron las zonas veredales y puntos de
transición a la legalidad de los miembros del extinto grupo FARC-EP.
Concluyó
que el Decreto Ley 892 de 2017 parte de la necesidad de que los programas
académicos de licenciatura ofrecidos en los municipios priorizados para la
implementación del PDET y no acreditados aún, no pierdan su registro calificado
y puedan seguir en operación. Les otorga un plazo único y máximo de 32 meses
para que respondan a las exigencias de calidad del CNA. Ello implica continuar
los procesos de acreditación y a mantener en oferta cerca de 9.200 cupos que
coadyuvan a reducir el desequilibrio regional. La normativa bajo examen constituye
una oportunidad de desarrollo rural y regional que permite avanzar en la
transformación del campo.
3. Consejo Nacional de Acreditación (CNA)
El CNA resaltó que los procesos de acreditación fijan referentes de
calidad que marcan la medición de avances y los retos de las instituciones
educativas del nivel superior.
El Consejo aclaró que la pérdida del registro calificado trae consigo
la imposibilidad de admitir nuevos estudiantes en un programa de educación
superior e implica la exclusión del programa en el Sistema Nacional de
Información de la Educación Superior (SNIES). Sin embargo, en el evento de la
pérdida del registro calificado, la institución de educación superior debe
garantizar la culminación de las cohortes iniciadas durante la vigencia del
mismo. Como consecuencia, los efectos de la pérdida del registro se concretan
sobre los aspirantes que pretenden iniciar el programa y no en relación con los
estudiantes matriculados ni con los egresados durante la vigencia del registro
calificado.
Tras la pérdida del registro calificado, no es posible tramitar la
acreditación. La institución deberá entonces reajustar el programa y solicitar un
nuevo registro. Una vez obtenido, podrá reanudar los procesos tendientes a la
acreditación cuando haya logrado 4 cohortes de egresados, lo que le tomaría un
tiempo aproximado de 6,5 años, para programas que tengan una duración de 10
semestres.
El CNA sostuvo que la fase de evaluación para la acreditación dura
aproximadamente 11 meses, pero el proceso que la antecede puede tardar de 2 a 5
años, incluido un año para el proceso de autoevaluación.
Finalmente, para la entidad, la expedición del Decreto Ley objeto de
análisis tiene efectos positivos, porque a los programas que no están
acreditados les da un término prudente para avanzar en sus planes de mejora sobre
la base de las recomendaciones del CNA, sin necesidad de perder el registro
calificado. Ello implica la conservación de la oferta educativa y de la
formación docente en las regiones.
4. Asociación Colombiana de Facultades de Educación (ASCOFADE)
ASCOFADE argumentó que la normativa sobre los estándares de calidad en
la educación superior, recogida en el Decreto 2450 de 2015[13],
impuso plazos y condiciones a los distintos programas para la formación de
docentes, al margen de sus necesidades y condiciones. Los llevó a la
acreditación obligatoria, en contravía de la autonomía universitaria y sin
tener en cuenta que impedía “plantear diversas opciones de mejoramiento de
las licenciaturas teniendo en cuenta la pertinencia y reales necesidades de las
regiones, las poblaciones y los sujetos”[14].
Como consecuencia, las zonas más vulnerables quedaron sometidas a un proceso
nacional que no representa sus necesidades.
El
Decreto objeto de análisis, si bien no soluciona los problemas denunciados en
materia de calidad, sí genera mayor cobertura universitaria. Detiene el efecto
negativo del cierre de los programas de licenciaturas previsto en el artículo
222 de la Ley 1753 de 2015 y sus consecuencias en relación con el desarrollo
educativo de las zonas rurales.
No
obstante, la emisión del decreto genera un trato desigual bajo supuestos que no
lo justifican. Al concebir una extensión del plazo para la acreditación de los
programas de licenciatura ofertados en las zonas priorizadas, desconoce el
impacto nacional del conflicto armado y de la guerra en el campo. Olvida que
también los programas ofertados en otras zonas del país son una oportunidad de
profesionalización para la población víctima del conflicto, que a causa del
desplazamiento forzado se aleja de las zonas directamente más afectadas.
Con
fundamento en esa visión reducida del conflicto, no solo se extiende el plazo
para el cumplimiento de los requisitos de acreditación en alta calidad, sino
que además se ofrece un acompañamiento del Ministerio de Educación, que parece
exclusivamente destinado a esas zonas priorizadas, con lo que se otorga un
trato desigual entre los programas de licenciatura. La acreditación debe
potenciar el acompañamiento estatal para los programas en general.
Además,
el decreto que se analiza desconoce que los trámites ante el CNA duran un
tiempo aproximado de 2 años, antecedidos por estrategias internas de
mejoramiento, complejas y de larga implementación, que pueden tomar 2 años más.
El decreto prevé una extensión del plazo, sin considerar la necesidad de una
transformación real y material de la educación en las regiones, lo que sin duda
llevaría más que 32 meses.
Si bien
la medida es necesaria, ASCOFADE estima que es insuficiente para garantizar
procesos de mejoramiento de la calidad de los programas de licenciatura en las
regiones.
IV.
INTERVENCIONES[15]
1. Presidencia
de la República
A
través de su Secretaría Jurídica y de la Ministra de Educación Nacional, la
Presidencia solicitó que la norma sea declarada EXEQUIBLE. Según su
postura, el Decreto Ley 892 de 2017 satisface los requisitos formales y
materiales de conexidad objetiva, estricta y suficiente, como también el de
necesidad estricta, exigidos por la jurisprudencia constitucional. Destacó que
la norma en cuestión consagra una medida netamente instrumental para facilitar
y asegurar la implementación y materialización del punto 1.3.2.2 del Acuerdo
Final y se concentra en asuntos imprescindibles para ello.
Explicó
que el primer punto del Acuerdo Final contiene el pacto sobre Reforma Rural
Integral (RRI), que promueve una transformación estructural del campo y de las
condiciones de bienestar de la población que lo habita. Este pacto se sustenta
en tres principios: el bienestar y el buen vivir de la población rural, la
priorización de las zonas más vulnerables y la integralidad de las medidas.
Entre los planes que lo componen se encuentra el Plan Especial de Educación
Rural, entre cuyas estrategias está la disponibilidad y permanencia de personal
docente calificado en las regiones.
Bajo
esta óptica, el Decreto Ley 892 de 2017 propende por la continuidad en el
funcionamiento de los programas de licenciatura ofrecidos en los municipios
priorizados para la implementación de los PDET. De ellos, conforme el artículo
222 de la Ley 1753 de 2015, los que no fueron acreditados en alta calidad para
el 9 de junio de 2017, esto es 106 programas, perderían la vigencia del
registro calificado. Para contrarrestar esta consecuencia jurídica, el Decreto
Ley analizado, busca asegurar la disponibilidad y permanencia de cerca de 1.611
docentes calificados en las zonas priorizadas, que se hace posible al permitir
la continuidad del desarrollo de los programas y la graduación de los
estudiantes que adelantan estudios para convertirse en educadores. En esa
medida, concluye, el Decreto tiene una conexidad directa con el Acuerdo Final.
Sobre
la conexidad estricta y suficiente, precisó que el cierre inminente de 106
programas de licenciatura en las zonas priorizadas era un obstáculo para el
cumplimiento del Acuerdo Final. El Decreto bajo examen permite su
funcionamiento y, en forma paralela, el cumplimiento de los requisitos de
acreditación con un plazo adicional de 32 meses. La normativa asegura la
calidad en la educación, evita el crecimiento de las brechas entre los sectores
rurales y urbanos, sobre todo en lo que se refiere a la cobertura educativa.
Para
finalizar, destacó que la inminencia de la pérdida del registro calificado,
prevista para el 9 de junio de 2017, supone que ni el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz ni el ordinario tenían vocación para responder a la
situación.
2. Federación Colombiana de Municipios
La
Federación solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto Ley 892
de 2017, pues cumple los requisitos formales y los de conexidad objetiva,
estricta y suficiente que ha planteado la jurisprudencia constitucional.
Sin
embargo, cuestionó la satisfacción del requisito de necesidad estricta. Para la
Federación, no hay motivo suficiente para que el Gobierno Nacional haya
esperado hasta el 28 de mayo de 2017, para consolidar una estrategia que evitara
la pérdida de registro calificado que el Decreto 892 de 2017 trata de detener. El
Gobierno tuvo tiempo suficiente para acudir a otro procedimiento legislativo,
aunque ello pueda explicarse por la falta de culminación del proceso de
evaluación de la acreditación por parte del CNA, que para el 9 de mayo de 2017,
aún no había concluido.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en el concepto No. 6348 recibido el 4 de julio
de 2017, solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto Ley
892 de 2017. Argumentó que el Decreto 892 de 2017 se expidió con arreglo a los
requisitos formales, al haber sido expedido por el Presidente de la República, con
fundamento en una motivación conexa con las medidas adoptadas y de la
descripción de la materia regulada en su título. Responde a las competencias
extraordinarias del Presidente, en la medida en que fue expedido durante la
temporalidad de aquellas, guarda una relación de conexidad teleológica con el
Acuerdo Final, no supera los límites de las facultades conferidas y responde a
un criterio de necesidad suficiente. Además, no infringe ningún mandato
constitucional.
La
Vista Fiscal sostiene que, de la información recolectada en el proceso
constitucional, queda claro que la expedición de la norma analizada obedece a
la urgencia de la situación y a la necesidad de hacer uso de las facultades
presidenciales legislativas extraordinarias, dada la pérdida inminente del
registro calificado de 106 programas de licenciatura.
El
Procurador encontró que la aplicación de la versión original del artículo 222
de la Ley 1753 de 2015 implica una reducción drástica de la oferta educativa,
que dificulta el cumplimiento de los compromisos recogidos en el Acuerdo Final,
en lo que atañe a la educación rural. La ampliación del plazo de cumplimiento
de los requisitos para la obtención de la acreditación de alta calidad, claramente
es una medida instrumental urgente para la implementación de lo acordado, ante
la proximidad de la pérdida de registro calificado de los programas de
licenciatura no acreditados en alta calidad. Además, la medida no rebasa los
límites explícitos e implícitos que le impuso al ejecutivo el Acto Legislativo
01 de 2016.
Resaltó
que la norma analizada está orientada a la ampliación del plazo para la
acreditación en alta calidad a 32 meses adicionales, no elimina la política
educativa gubernamental ni sacrifica la calidad de la educación, por lo que no
precisa de amplio debate democrático.
Por
último, concluyó que el Decreto Ley 892 de 2017 no pugna con los mandatos
constitucionales. Como quiera que su objetivo es impedir la disminución de la
oferta de licenciaturas en los sectores geográficos más perjudicados por el
conflicto armado, representa “una forma de justicia restaurativa”[16]
dada la intención global de la RRI de revertir los efectos del conflicto y el
abandono estatal al territorio. Se trata de una estrategia para superar las
causas del conflicto y garantizar el acceso a la educación superior.
En
respuesta a algunos de los argumentos de los intervinientes, la vista fiscal consideró
que el decreto no trastoca el principio a la igualdad pese a que contiene
tratos desiguales, pues ellos se basan en características objetivas de los
programas, en razón de su ubicación en zonas excluidas y comprometidas por la
dinámica del conflicto armado. Además consideró que el término adicional conferido
es suficiente para adelantar el proceso de acreditación.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de
2016, la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del
Decreto Ley 892 de 2017. Esto debido a que se trata de una norma expedida en ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente para promulgar leyes
tendientes a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera.
Asunto
analizado y metodología de la decisión
2. Los
intervinientes, la Presidencia de la República y la Federación Nacional de
Municipios, sostienen que la norma objeto de análisis es exequible. En efecto, hay
una relación de conexidad entre el Decreto 892 de 2017 y los fines de las
facultades legislativas extraordinarias establecidas en el Acto Legislativo 01
de 2016. En su criterio, la medida contenida en el Decreto Ley objeto de
estudio, es meramente instrumental y permite el cumplimiento de lo pactado en
el Acuerdo Final.
Sin
embargo, la Federación Nacional de Municipios cuestionó el cumplimiento del requisito
de necesidad estricta. Para esta, si bien al momento de la emisión de la norma
objeto de estudio, era urgente evitar la pérdida del registro calificado y
ninguno de los procedimientos legislativos podía hacerlo en forma efectiva, no
es claro si el Gobierno puede satisfacer este requisito cuando, con su
inacción, propició las condiciones de urgencia que ahora usa para desplegar sus
facultades legislativas extraordinarias. De hecho, la pérdida de registros
calificados estaba prevista desde 2015, por lo que no son claras las razones
por las que solo hasta mayo de 2017 se convierte en un asunto urgente.
3. Las
entidades y personas que participaron en el debate probatorio del caso,
coinciden en la importancia y justificación de la medida. Con todo, ASCOFADE
llamó la atención sobre la posibilidad de que el Decreto objeto de análisis
constitucional, represente un desafío al principio a la igualdad bajo el
supuesto de la zonificación del conflicto armado colombiano. Para la entidad,
el hecho de que se concedan beneficios a instituciones situadas en algunas
entidades territoriales, desconoce el carácter nacional del conflicto. Además,
sostuvo que la medida es insuficiente y, ya que otorga solo 32 meses de plazo,
propicia cambios formales y no materiales de los programas de licenciatura en
las áreas priorizadas.
4. La
Procuraduría General de la Nación concluyó que el decreto analizado es
constitucional, en tanto obedece a la urgencia de la situación y a la necesidad
de hacer uso de las facultades presidenciales legislativas extraordinarias,
dada la pérdida inminente del registro calificado de 106 programas de
licenciatura, aspecto que impediría el cumplimiento de lo acordado. Llamó la
atención sobre el hecho de que la medida no rebasa las facultades legislativas
del Presidente, conforme el Acto Legislativo 01 de 2016 y desarrolla los
principios constitucionales.
5. De
esta manera, con el fin de decidir acerca de la exequibilidad del decreto
objeto de análisis, la Sala debe resolver si aquel fue expedido en uso estricto
de las facultades legislativas extraordinarias conferidas en el Acto
Legislativo 01 de 2016. Abordado ello y en caso de que la respuesta sea
afirmativa, entrará a hacer el cotejo entre el decreto expedido y el contenido
de la Carta.
6. Con
el fin de determinar ambas cuestiones la Sala adoptará la siguiente
metodología. En primer lugar, realizará una introducción acerca de la facultad
de producción legislativa del Presidente de la República, con énfasis en
aquella que tiene origen en el Acto Legislativo 1 de 2016. Para ese efecto
recordará la jurisprudencia que condensa los límites y subreglas aplicables a
este tipo de normas. En segundo lugar, con fundamento en el contenido y alcance
de la delegación legislativa prevista por el artículo 2º de dicho acto
legislativo, recordará cuáles son las condiciones que deben cumplirse para que
un asunto resulte susceptible de ser regulado a través de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente por dicha enmienda constitucional. En
tercer lugar, la Sala se referirá a los derechos a la igualdad y a la educación
en general y, en particular, a los programas académicos que buscan formar para
educar, su relevancia en zonas geográficas vulnerables, la importancia de la
calidad en el marco del respeto a la autonomía universitaria y su relación con
la paz. Finalmente, a partir de las reglas y conclusiones que se deriven de los
análisis precedentes, se resolverá el caso concreto.
La facultad de producción legislativa del
Presidente de la República. Excepcionalidad y límites. Reiteración de
jurisprudencia[17]
7.
Esta Corte ha reiterado que
los propósitos centrales del régimen constitucional, en lo que respecta a la
división institucional de las ramas y órganos del poder público, son (i) el
mantenimiento de un poder limitado alejado de prácticas autoritarias; y (ii) el
logro de los fines esenciales del Estado, dentro los cuales la eficacia de los
derechos fundamentales tiene un lugar principal. El primer objetivo se logra a
partir de una definición específica de las competencias de cada ente, así como
a través de la previsión de controles interorgánicos entre los mismos. El
segundo objetivo, en cambio, supone la previsión de canales institucionales
específicos, que permitan la acción concurrente y complementaria entre los
poderes, bajo un esquema de colaboración armónica.
8.
En el caso de las facultades
legislativas presidenciales, se trata de prerrogativas que no corresponden a la
regla general en un Estado Social y Democrático de derecho. En efecto, el
primer elemento que define la concesión de facultades extraordinarias al
Presidente es su carácter excepcional, con independencia de la fuente
que prevé la habilitación. Esta es la base sobre la que se ha estructurado el
conjunto de normas que regulan la función excepcional del Ejecutivo como
Legislador y ha dado origen tanto a sus límites como a sus parámetros
interpretativos. En esa medida, tal característica sustenta el control
jurisdiccional de los decretos leyes o de los decretos legislativos.
El carácter excepcional de las
atribuciones legislativas del Presidente no solo tiene un fundamento teórico, sino
también histórico que explica la importancia que le ha dado la Carta Política.
Antes de 1991, la potestad legislativa del Presidente en el marco de los
estados de sitio tenía límites y controles judiciales reducidos que impedían el
mantenimiento del equilibrio de los poderes públicos. En el nuevo régimen
constitucional, conforme a los principios de separación de poderes y bajo una
clara convicción de la importancia del debate democrático para la consolidación
y la evolución institucional del modelo de Estado escogido por el
constituyente, solo puede predicarse la validez de facultades legislativas del
Presidente cuando han sido conferidas y ejercidas con sujeción a límites
materiales y temporales concretos, que no trastoquen el orden constitucional
actual, incluso en desarrollo de la justicia transicional.[18]
9.
En general, las facultades
legislativas extraordinarias del Presidente de la República precisan un
control judicial que verifique que su ejercicio sea temporal y
materialmente ajustado a la habilitación en su favor. Esto asegura la
distribución del poder público y el equilibrio entre quienes lo detentan, en
especial entre el Legislador y el Presidente de la República. Ese control es
rogado, salvo en el caso de los decretos legislativos y de las normas expedidas
al amparo de la habilitación contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo
1º de 2016.
10.
De acuerdo con lo previsto
en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política uno de los límites al
ejercicio de las facultades legislativas por el Ejecutivo es su carácter
temporal. El control de constitucionalidad habrá de verificar que (i) se
hayan proferido durante el lapso previsto en la Constitución o en la ley
habilitante; y (ii) que la facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la
materia correspondiente, pues la misma se agota con su primer uso[19].
Ahora bien, en la misma norma superior
concurren precisas limitaciones de carácter material a la habilitación
legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a verificar que:
(i)
lo regulado se ajuste
a los fines trazados por la norma habilitante y responda en forma directa,
objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos;
(ii)   la actividad de producción normativa del
Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, aspecto que puede
verificarse de manera precisa con la literalidad del texto habilitante, por lo
tanto, están proscritos la analogía o los métodos extensivos de interpretación
para entender su competencia;
(iii)  respete las exclusiones al ejercicio de las
facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a reserva estricta
de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las normas de
facultades. Sin embargo, tratándose de potestades otorgadas mediante actos
legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que el
Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias
para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que puede conferir
facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar
al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y
(iv)  con independencia de la fuente que
contiene la facultad, su ejercicio sea eminentemente excepcional, es decir que
responda al carácter imperioso de la intervención regulatoria del Ejecutivo,
por la urgencia de la coyuntura o la necesidad de su experticia, lo que explica
que el mecanismo legislativo ordinario no puede darles una respuesta expedita[20].
11.
Alrededor de los límites
temporales y materiales a las facultades legislativas excepcionales del
Presidente de la República, se estructura el control constitucional con el fin
de asegurar la conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo que a
plazos de ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa vía, el
control de constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica la
guarda de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho, debido a
que es la única garantía para asegurar las libertades personales de los
asociados, así como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de
frenos y contrapesos.
Por ende, este control judicial implica
no solo confrontar disposiciones normativas (una de habilitación frente a otra
de ejecución de las facultades extraordinarias), sino que también consiste en
un ejercicio de validación del alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo.
No solo debe efectuarse en un plano interno a dicha normativa, sino que debe
atender a una valoración en función de la vigencia del principio de separación
de poderes. En esa medida, la interpretación de las potestades legislativas del
Presidente no puede perder de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de
modo que el trámite legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo
razonable que haga concluir que no es un medio necesario para regular la materia.
Cualquier intento de desbordamiento de
las competencias excepcionales por parte del Ejecutivo, ya sea por
contradicciones con la norma habilitante o porque dicha excepcionalidad tienda
a hacerse permanente, no solo contraviene dicha disposición legal, sino que
invade por esa vía esferas de acción del Congreso, quien detenta en toda
circunstancia una competencia legislativa general.
Condiciones para que un asunto pueda ser
regulado a través de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Reiteración de
jurisprudencia[21]
12.
El artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2o. La
Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio.
Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República
para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.
Las anteriores
facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los decretos con fuerza
de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de
constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
La
jurisprudencia de esta Corte[22]
ha indicado que su función con respecto al control de constitucionalidad de los
decretos expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, recae
sobre los aspectos formales relativos a la competencia del Presidente
para regular el asunto, y sobre aquellos asuntos de índole sustantiva
derivados de la necesidad de verificar la conexidad entre la materia regulada y
la implementación del Acuerdo, como las restricciones derivadas de la vigencia
del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
Límites formales a las facultades
legislativas excepcionales del Presidente a través del Acto Legislativo 1 de
2016. Reiteración jurisprudencial[23]
13.
Los decretos con fuerza de
ley que implementen el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera deben ser adoptados por el
Presidente de la República. Sobre el particular, se resalta que la
competencia adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos
extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del
artículo 115 de la Constitución, según el cual el Presidente y el ministro o
director de departamento correspondientes, en cada negocio particular,
constituyen el Gobierno.
14. De
la misma manera, el decreto respectivo debe haber sido expedido dentro de los
180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. La
entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016 fue reconocida mediante la sentencia
C-160 de 2017[24],
según la cual, dado que el proceso de refrendación se cumplió a cabalidad el 30
de noviembre de 2016, el término de 180 días calendario[25]
de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzaron a contarse
a partir del 1º de diciembre de 2016. Esto quiere decir que las
facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29
de mayo de 2017[26].
15.
Finalmente, el decreto debe
tener una motivación suficiente que demuestre su condición de instrumento para
la implementación del Acuerdo Final. Con todo, la evaluación sobre esa
motivación corresponde a los límites materiales, como se explica a
continuación.
Límites materiales a las facultades
legislativas excepcionales del Presidente otorgadas por el Acto Legislativo 1
de 2016[27]
16.
El contenido del decreto
correspondiente debe tener como objeto facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo del Acuerdo Final. Esto quiere decir que
debe acreditarse el cumplimiento de los requisitos de conexidad objetiva,
estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo así como de necesidad
estricta[28],
aspectos que implican una carga argumentativa para el Presidente cuando adopta
la normativa extraordinaria.
Los decretos de que trata el Acto
Legislativo 1 de 2016 no son una atribución genérica o abierta al Gobierno para
la producción legislativa. Por el contrario, son el resultado de una
competencia excepcional, que se explica en la necesidad de expedir una serie de
medidas para implementar el acuerdo de paz dentro del marco propio de la
justicia transicional. Además, materializan una competencia gubernamental que
no está precedida de debate democrático alguno para su ejercicio, ni menos de
la representatividad de la oposición o de otras formas de minorías políticas.
De allí que resulte reforzada la pertinencia de un control de
constitucionalidad que verifique el cumplimiento de los límites materiales a
tal forma excepcional de habilitación legislativa.
16.1.
La conexidad objetiva[29]
se refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre de manera
genérica un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y
la materia del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo
determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo
que implica que no puedan regular materias diferentes o que rebasen el ámbito
de aquellos asuntos necesarios para su desarrollo.
16.2.
La conexidad estricta[30],
que también puede denominarse como un juicio de finalidad o conexidad
teleológica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno,
consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en
el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y
concreto del Acuerdo. En efecto, se trata de una relación directa entre la
regulación expedida y el aspecto específico del Acuerdo, identificado por el
Gobierno, lo que descarta vínculos accidentales o accesorios como
justificaciones del ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz.
Esta limitación resulta crucial en
términos de preservación del principio de separación de poderes. Como es
sabido, las materias sobre las cuales versa el Acuerdo Final están vinculadas a
diferentes aspectos relativos a (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la
participación en política, en particular de los integrantes de los grupos
alzados en armas; (iii) el fin del conflicto armado; (iv) el problema de las
drogas ilícitas; (v) los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación,
verificación y refrendación de los acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud
de esas materias, una concepción genérica de la habilitación legislativa
extraordinaria conllevaría irremediablemente a desconocer la naturaleza
estrictamente limitada de la competencia gubernamental de producción
legislativa. Asimismo, esta visión amplia significaría un desequilibrio de los
poderes públicos a favor del Ejecutivo, quien quedaría investido de una
facultad omnímoda para regular los más diversos aspectos de la vida social, en
grave perjuicio del principio democrático y de la separación de poderes.
La valoración de la conexidad estricta
supone una labor en dos niveles: externo e interno[31].
En el primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido
preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma, se vería
incumplido el requisito (i) si el gobierno no identifica de manera exacta el
contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o (ii) si no existe un
vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto
respectivo, de manera que la norma extraordinaria regule asuntos diferentes a
los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a
través del procedimiento legislativo ordinario. En el segundo, el
gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las
Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente expedida.
Por ende, se incumplirá esta condición cuando las motivaciones expuestas por el
gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado.
16.3.
La conexidad suficiente[32]
está relacionada con el grado de estrecha y específica proximidad entre la
regulación prevista en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo
que se pretende implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad
suficiente, la proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo
por sí sola demuestra el vínculo. En consecuencia, las argumentaciones
del Gobierno que sean genéricas y las relaciones incidentales o indirectas
entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo,
desconocerán la conexidad suficiente e implicarán un ejercicio excesivo de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, pues
no mostrarían un vínculo indiscutible entre la legislación extraordinaria y la
materia específica e identificada del Acuerdo Final que se supone que el gobierno
pretende desarrollar o implementar.
17.
El límite que se deriva del
principio de separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional
democrático es el de necesidad estricta[33].
Como se ha expuesto a lo largo de esta sentencia, el carácter limitado de la
habilitación legislativa extraordinaria se explica en el origen derivado que
tienen las facultades de producción normativa del Presidente. Esta naturaleza
se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de representatividad
de las minorías políticas que es connatural a la adopción de los decretos con
fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el Congreso al conceder con
precisión y claridad la autorización legislativa al Presidente.
Lo anterior explica el carácter limitado
y excepcional de la habilitación legislativa extraordinaria, pues la regla
general para la producción normativa en el Estado constitucional es la
actividad ordinaria del Congreso, en tanto que la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de las minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige
al Gobierno hacer una demostración en dos niveles (i) que el trámite
legislativo ordinario no es idóneo para regular la materia objeto del decreto,
y (ii) que el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º
del Acto Legislativo 1 de 2016 tampoco cumple con tal idoneidad. Por ende, el
requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la
habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso,
de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de
los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o
especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe evidencia de que
cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el ordinario o el especial
para implementar el Acuerdo Final- puede generar resultados parecidos en
tiempos similares.
Dichos canales, como se ha señalado,
tienen carácter principal y preferente para la producción legislativa, de
manera que la expedición de los decretos leyes debe partir de la demostración
acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a la falta de idoneidad del
procedimiento legislativo ante el Congreso.
Ahora bien, la acreditación por parte del
Gobierno del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con
exponer criterios de conveniencia política o de eficiencia en la expedición
normativa, sino que exige un estándar mayor consistente en la demostración
acerca de la falta de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario y especial.,
en virtud de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras,
lo que le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos
de los decretos extraordinarios, que el uso de la habilitación legislativa
especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el
decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante
un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto
que se actuaría en desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de
competencia legislativa a favor del Congreso.
18.
El último grupo de
limitaciones versa sobre los asuntos expresamente excluidos de la
regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria. El artículo 2º
del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que dichas facultades no podrán ser
utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su
aprobación, ni para decretar impuestos.
Conforme a esta restricción, se tiene que
el Congreso, en ejercicio de su poder de reforma constitucional, concluyó
inequívocamente que determinados asuntos -en razón a su relevancia, jerarquía
normativa o por estar sujetos a requisitos constitucionales agravados para su
aprobación- debían estar excluidos de la habilitación legislativa
extraordinaria que, se insiste, carece de instancias para la deliberación
democrática previa a la expedición de la respectiva norma. En ese sentido, se
está ante una premisa similar a la expuesta para el caso del requisito de
necesidad estricta: la definición de determinados asuntos que, por su
importancia y pretensión de permanencia en el orden jurídico, requieren estar
revestidos de la mayor deliberación democrática posible, no pueden ser
sometidos a la regulación por parte de decretos extraordinarios, que son
medidas excepcionales e intrínsecamente limitadas.
Esta fue la concepción de las facultades
extraordinarias en el Acto Legislativo 1 de 2016. Para el Congreso era claro
que las competencias legislativas del Presidente están circunscritas a aspectos
instrumentales.[34]
19.
Como es obvio, tampoco
resultará válida desde la perspectiva constitucional, la utilización de la
habilitación legislativa extraordinaria para la regulación de asuntos que, por
su naturaleza, requieren de la mayor discusión democrática posible y que, por
lo mismo, están sometidos a reserva estricta de ley. Al respecto, debe
resaltarse que en la sentencia C-699 de 2016, la Corte definió que el
establecimiento de las facultades extraordinarias por parte del Acto
Legislativo 1 de 2016 no tenía un alcance tal que reformase el diseño
constitucional de competencias para la producción normativa. Por esta razón,
concurrían límites implícitos a dicha habilitación, vinculados con la reserva
de ley.
De esta forma, la
validez de los decretos dictados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1
de 2016 consiste en servir de medios para la implementación del Acuerdo
respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales y que, por lo mismo,
no están supeditados a la comprobación de un grado de deliberación democrática
suficiente. Por el contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo
que han sido consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón,
requieren de dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del
trámite legislativo, bien sea ordinario o especial.
20.
En ese sentido, concurre un
propósito definido de delimitar de manera precisa la habilitación legislativa
extraordinaria a favor del Ejecutivo, tanto desde una perspectiva material como
temporal. Con este fin, además de cumplir con las condiciones formales previstas
en el Acto Legislativo 1 de 2016, los decretos adoptados con base en esa
habilitación deben ser conexos a precisos contenidos del Acuerdo, no podrán
versar sobre los asuntos excluidos en la enmienda constitucional y, de una
manera más general, resultan excluidos aquellos temas que no deban ser
imperiosamente regulados a través del mecanismo de los decretos leyes, al
requerir estar precedidos de un debate democrático calificado.
Hecha la
presentación general del contexto en el que esta Corte ejerce el control de
constitucionalidad de los decretos adoptados con base en las facultades
extraordinarias previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016,
ahora procede la Sala a hacer una breve explicación del tema genérico que
regula la norma en revisión.
El principio de igualdad y las medidas diferenciales
21. En
relación con el concepto de igualdad y las medidas diferenciales adoptadas por
el legislador, esta Corporación ha sentado una vasta línea jurisprudencial para
evaluar la constitucionalidad de esas determinaciones. Siendo así, en este
recuento jurisprudencial solo se hará referencia a las sentencias más
importantes respecto a este tema.
21.1. La
sentencia C-093 de 2001[35]
precisó que de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el derecho comparado,
el abordaje sobre el principio de igualdad puede hacerse con dos enfoques
complementarios. El primero es el test o juicio de proporcionalidad y el
segundo es el test de igualdad. Sobre el primero, la jurisprudencia determinó
que en este “el juez estudia (i) si la medida es o no “adecuada”, esto es,
si ella constituye un medio idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente
válido; luego (ii) examina si el trato diferente es o no “necesario” o
“indispensable”, para lo cual debe el funcionario analizar si existe o no otra
medida que sea menos onerosa, en términos del sacrificio de un derecho o un
valor constitucional, y que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia
el fin propuesto. Y, (iii) finalmente el juez realiza un análisis de “proporcionalidad
en estricto sentido” para determinar si el trato desigual no sacrifica valores
y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que los alcanzados
con la medida diferencial”. Respecto al test de igualdad, la sentencia
determinó que este se encarga de determinar el grado de severidad con la que
debe ser analizada la medida.
21.2.  La
sentencia C-741 de 2003[36]
examinó el principio de igualdad y la Sala Plena aludió a que su naturaleza es
eminentemente relacional, de modo que inevitablemente deriva en la comparación
entre personas o grupos de personas. Al rastrear los criterios de comparación,
la Sala Plena aclaró que es posible verificar una clasificación hecha por el
Legislador a partir de determinar si esta es (i) racional al incluir “a todas
las personas en similar situación”, o (ii) irracional si ninguna de
las personas incluidas tiene relación con los fines de la disposición
normativa.
Ahora bien, existen casos en los que la racionalidad sobre la
clasificación hecha por el Legislador es debatible. Sucede cuando la medida en
cuestión es (i) infra-inclusiva de modo que no incluye a todas las
personas ubicadas en similar situación a la luz del fin buscado por la norma;
(ii) sobre-inclusiva por incluir personas colocadas en situación
diferente a la luz del fin buscado; o (iii) sobre-inclusiva e
infra-inclusiva simultáneamente por excluir personas en situación
similar e incluir a otras que no tienen condición semejante. De esta forma, la
sentencia concluyó que no se trata de exigir al legislador congruencia perfecta
sino razonable “entre el criterio de diferenciación y la delimitación del
ámbito de las clases resultantes de dicho criterio”.
21.3. Por
su parte, la sentencia C-114 de 2005[37] precisó que
el juicio de igualdad ha de concretarse sobre cuatro principios
constitucionales. En primer lugar, el trato idéntico a personas en idénticas
circunstancias. En segundo lugar, el trato enteramente diferenciado a personas
en situaciones sin ningún elemento en común. En tercer lugar, el trato
paritario a quienes presenten similitudes y diferencias cuando las similitudes
sean más relevantes que las diferencias. Por último, el trato diferenciado a
aquellos en una posición en parte similar y en parte distinta, en la que las
diferencias sean más relevantes. De esta manera, vemos que llevar a cabo este
test supone definir si los sujetos en comparación son o no equiparables.
21.4. La
sentencia C-896 de 2006[38]
precisó que al principio de igualdad le son inherentes los cuatro mandatos
constitucionales ya reseñados. En esa medida, el test de igualdad es un
mecanismo para establecer si “el tratamiento diferente que un precepto
dispensa a dos supuestos de hecho se ajusta al principio de igualdad”. De
esta manera, una vez son establecidos supuestos fácticos comparables es posible
proceder con lo que se ha denominado juicio integrado. Este se efectúa en tres
pasos: “(i) el análisis de la adecuación de la medida al fin perseguido, es
decir, la determinación de si ella constituye un medio idóneo para alcanzar un
fin constitucionalmente válido; (ii) el examen de la necesidad de la medida
diferenciadora, para lo cual se debe establecer si existe otra medida que sea
menos onerosa en términos del sacrificio de un derecho o un valor
constitucional, y que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin
propuesto; y (iii) el estudio de la proporcionalidad en estricto sentido de la
medida, con el objeto de determinar si el trato desigual materia de control no
sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que
los alcanzados con ella”. De este modo, vemos que para el juicio integrado
son necesarios tanto el juicio de proporcionalidad como el test de igualdad.
21.5. Por
último, la sentencia C-929 de 2014[39] recogió los
presupuestos establecidos en la jurisprudencia anterior y estableció que el
juicio de igualdad se caracteriza por ser complejo. Involucra “el examen del
precepto demandado, la revisión de la norma respecto de la cual se alega el
trato diferenciado injustificado y la consideración del propio principio de
igualdad”, de cara al grupo que sirve como extremo opuesto del ejercicio
comparativo. De este modo, sintetizó los pasos a seguir en tres: el primero es
la determinación del criterio de comparación, esto implica la verificación de
que los supuestos de hecho sean confrontables. El segundo paso es la definición
sobre si con la medida evaluada se afecta el mandato de trato igualitario. En
caso de ser así, se abre un tercer paso, el cual constata “si la diferencia
de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones en
comparación merecen un trato diferente desde la Constitución”.
El
principio de igualdad en relación con las entidades territoriales: reiteración
de jurisprudencia
22. En
la jurisprudencia constitucional es posible establecer dos enfoques sobre el
principio a la igualdad con respecto a las entidades territoriales. Estos se
diferencian entre sí por la naturaleza jurídica de los sujetos en comparación.
El primer criterio analiza la igualdad desde el punto de vista de los habitantes
de la entidad territorial, por lo que se concentra en examinar cómo una medida
sobre un municipio, departamento o distrito, afecta al grupo de personas que
habitan en él. El segundo criterio se enfoca en comparar a las entidades
territoriales, lo que quiere decir que su examen recae en determinar cómo una
disposición puede afectar de manera distinta a varias entidades.
23. Sobre
el primer criterio de análisis existen distintas sentencias constitucionales.
La sentencia C-223 de 1995[40]
analizó la constitucionalidad del artículo 177 de la Ley 136 de 1994[41],
debido a que una demanda acusaba a esta disposición de desconocer el principio
de igualdad porque establecía diferencias entre las personerías jurídicas de
los municipios. Siendo así, la Corte determinó que “no es posible
[establecer diferencias entre municipios] que no tengan una justificación
razonable y objetiva.”.
23.1. En
la sentencia C-036 de 1996[42]
la Corte analizó una acusación por discriminación entre municipios, con origen
en un trato preferencial negativo contra los productores de petróleo o gas,
originado en el artículo 26 (parcial) de la Ley 141 de 1994[43].
Sobre este punto, la Sala Plena señaló que el principio a la igualdad se enfoca
en el ser humano, por lo que el análisis de la igualdad entre entidades
territoriales “sólo podría tener asidero en la medida en que el trato
diferente injustificado repercutiera en discriminaciones entre los habitantes
de una y otra célula municipal en aspectos básicos como su supervivencia, su
dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales”.
23.2.  Por
último, en la sentencia C-036 de 2005[44] la Corte
determinó que la igualdad se predica de “‘todas las personas’, y por ello no
es pertinente su aplicación al trato entre entidades territoriales”. En
consecuencia, el primer criterio de interpretación sostiene que la “existencia
de una diferencia legal entre dos municipios no implica una violación de la
igualdad”, en la medida en que esta solo es predicable de las personas. Sin
embargo, esta línea de interpretación ha sido por pronunciamientos
jurisprudenciales que han sostenido que es posible predicar un juicio de
igualdad entre entidades.
24. En
la sentencia C-579 de 2001[45]
la Corte inauguró esta línea hermenéutica cuando determinó que es “válido
efectuar un juicio de igualdad entre dos entidades públicas, por dos motivos:
(i) en su calidad de personas jurídicas, las entidades territoriales cuentan
con los derechos inherentes a tal personalidad, según sean aplicables; y (ii)
frente a la expedición del régimen que les será aplicable por parte del
Congreso, las entidades municipales se encuentran en igualdad de condiciones
[para evitar medidas discriminatorias].”
25. Más
adelante, en la sentencia C-179 de 2014[46] reiteró los
fundamentos de la sentencia C-579 de 2001 en lo que atañe a la
posibilidad de analizar el principio de igualdad en relación con entidades
territoriales, como titulares de derechos. En conclusión, vemos que
desde el 2001 es posible hacer un juicio de igualdad entre municipios,
departamentos y distritos, debido a que estos son sujetos comparables que
demandan un trato igualitario, aunque no idéntico, entre sí. De ahí que el
Legislador deba sujetarse a la igualdad para regular todo lo atinente a ellos.
Educación,
democracia y consolidación de la paz
26. La
educación es un instrumento para el desarrollo humano y social a través del
cual se adquieren “las herramientas necesarias para el desenvolvimiento en
el medio cultural en que se habita”[47]. Aproxima a
las personas al estado de las discusiones en el campo del conocimiento, la
ciencia, la técnica y difunde los demás bienes de la cultura que le permiten al
individuo interactuar y aportar a la colectividad de la que es parte.
Esta
Corporación ha resaltado en varias oportunidades[48]
que la educación no solo impulsa los valores sociales relacionados con la
cultura, el desarrollo[49]
y el conocimiento, sino que también busca la concreción de metas personales que
apuntan a la realización de cada ser humano y a “potenciar el ejercicio de
otros derechos como la igualdad de oportunidades, el trabajo, los derechos de
participación política, la seguridad social y el mínimo vital, por mencionar
solo algunos”[50].
La
educación tiene una doble connotación entre lo “individual y relacional,
particular y comunitari[o]”[51],
que se encuentran íntimamente relacionadas. Si bien está asociada a la marcha
histórica de las sociedades y es determinante para ellas desde un punto de
vista colectivo, debe decirse que desde la perspectiva particular de las
personas la educación prepara para el trabajo, propicia la consolidación de
proyectos de vida, permite el ejercicio ciudadano estructurado al fomentar la
formación íntegra de los seres humanos. Nos empodera para comparecer al espacio
social[52]
en el que “se articulan y adquieren sentido tanto las apuestas de la escuela
como las de la ciudadanía”[53].
Bajo esa perspectiva, la educación no solo tiene implicaciones
individuales sino colectivas. El estudiante consolida procesos sociales de más
amplio alcance en la medida en que la democratización del conocimiento[54]
no se limita a los contenidos, sino que indirectamente fomenta una práctica
dialógica y participativa que redunda en una cultura democrática y pluralista
en la sociedad. Como ha sostenido esta Corporación, “la educación es a la
vez un mundo en sí y un reflejo del mundo. Está sometida a la sociedad pero
reacciona también a las condiciones ambientales a las que se halla sometida,
contribuyendo así a engendrar las condiciones objetivas de su formación”[55].
27. La
educación cumple fines particulares que consolidan valores relevantes para la
sociedad como la democracia y el pluralismo. Se convierte en un mecanismo para
forjar una ciudadanía que en un mundo globalizado e interconectado, no se
contrae a las dinámicas nacionales sino que se extiende a las mundiales, por lo
que “la distribución del acceso a la educación de calidad es un asunto
urgente para todas las democracias modernas.”[56]
La
formación de los ciudadanos en los valores sociales compartidos implica el
reconocimiento de la posición del sujeto en la sociedad y de sus derechos. Es
condición para la exigibilidad material de las garantías constitucionales y de
la eficacia de la Constitución Política[57]. La escuela
asegura la visualización de los derechos y deberes ciudadanos que derivan del
régimen constitucional.
Así las
cosas, las restricciones al acceso, permanencia o calidad educativa, ligadas a
las debilidades institucionales en la prestación del servicio educativo, no
solo tienen repercusiones inmediatas en la limitación de un derecho. Influyen
también en la conformación del espacio democrático y en la institucionalización
de mecanismos para fomentar el diálogo y la construcción colectiva e inclusiva
de la sociedad, a partir de relaciones más equitativas entre los ciudadanos.
28. En
el caso colombiano, el conflicto armado ha imposibilitado el acceso al servicio
educativo de personas radicadas en el campo. La dinámica del desplazamiento ha
estimulado las diferencias y los desequilibrios educativos entre las zonas
rurales y urbanas. El afianzamiento de la violencia y la debilidad del Estado supuso
la ampliación de las brechas entre el campo y la ciudad, más marcadas aún en
los escenarios en los que se registró en forma más permanente el conflicto
armado. En ellos, todos rurales, incidió en “la precaria situación de la
educación rural en materia de acceso, permanencia y calidad. Más de un 20% de
los niños y adolescentes rurales entre 5 y 16 años no va a la escuela,
porcentaje que se incrementa al 73,7% entre los 17 y 24 años. La mitad de los
niños, adolescentes y jóvenes rurales no llega a superar el quinto grado.”[58]
Las
cifras de acceso, cobertura, permanencia y calidad en las zonas rurales,
muestran un abandono institucional a partir del cual en relación con la
educación se presentan “problemas para ejercer a este derecho que afectan
especialmente a niños, niñas y adolescentes que habitan en zonas rurales”[59],
entre otras comunidades vulnerables.
El
derecho a la educación. Reiteración jurisprudencial
29. La
educación ha sido reconocida en el artículo 67 de la Constitución de 1991 en
una doble dimensión: como un servicio público y un derecho. Dicha consagración
garantiza a los ciudadanos el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica,
como a los demás bienes y valores de la cultura, en consonancia con los fines y
valores constitucionales del Estado Social y Democrático de Derecho.
La
educación como servicio público, exige del Estado acciones concretas para garantizar su prestación
eficaz y continua a todos los habitantes del territorio nacional. Los
principios que rigen su prestación son la
universalidad, la solidaridad y redistribución de los recursos en la población
económicamente vulnerable. Con respecto a su faceta como derecho, si bien la
educación está relacionada como un derecho social, económico y cultural
en el texto constitucional, tanto el artículo 44 de la Carta en el caso de los
niños, como la jurisprudencia de esta Corporación en el caso de los adultos[60], lo reconocen como un derecho fundamental, aunque tenga
componentes progresivos.
30. Además de esas normas de la Carta Política, el bloque de
constitucionalidad remite a varias disposiciones que regulan y fijan el alcance
de la educación y de las obligaciones estatales en la materia. Por ejemplo, los
Estados deben tomar medidas tales como la implantación de la enseñanza
gratuita, la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad, el
fomento de la asistencia a las escuelas y buscar la reducción de las tasas de
deserción escolar.[61].
En particular, la Observación General No. 13 describió el alcance del derecho a
la educación en el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales[62]
y precisó que la educación tiene cuatro facetas de la prestación: la
aceptabilidad, la adaptabilidad, la disponibilidad o asequibilidad y la
accesibilidad.
En concordancia con lo
establecido en la Observación General N°13, esta Corporación ha fijado el
alcance de cada una de esas esferas de la educación. La sentencia C-376 de 2010[63] lo hizo en los siguientes términos:
“i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que
puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes
instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su
ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar
instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del
servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación
del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al
sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y
facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y
económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que
la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se
garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad,
la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse.”
La incorporación de estas
facetas de la educación es fácilmente reconocible en el texto constitucional[64].
31. La
Sala Plena de esta Corte ha abordado el contenido del derecho a la educación en
distintos pronunciamientos. La sentencia C-210 de 1997[65] declaró inexequible el
artículo 186 de la Ley 115 de 1994[66]; este consagraba la gratuidad de la
educación en los establecimientos públicos para hijos del personal de
educadores, directivos y administrativos del sector educativo estatal, de los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional muertos en servicio
activo. En esa oportunidad, esta Corporación resaltó que el mandato
constitucional de gratuidad de la educación “es claro y no hace
distinciones” en cuanto a sus titulares.
Más adelante, en la sentencia
C-251 de 1997[67] este Tribunal ejerció el control
automático de constitucionalidad a la Ley 319 de 1996, “por medio de la
cual se aprueba el Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ‘Protocolo de
San Salvador’, suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988”. El
artículo 13 del Protocolo establece que toda persona debe tener acceso a la
educación, por lo que los Estados tienen el deber de capacitar a todas las personas para
participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista. Al examinar
ese artículo, la Corte señaló que comoquiera que las obligaciones para los
Estados recogidas en el Protocolo Adicional coincidían con las consagradas en
los artículos 67 y 68, se imponía declarar la constitucionalidad de la ley[68].
En la sentencia C-170 de 2004[69] la Corte precisó
el alcance del derecho a la educación, en esta diferenció su contenido para los
niños y los adultos. En esa ocasión la Corte hizo una
interpretación sistemática de los artículos 44 y 67 de la Constitución, por lo
que concluyó que, si bien el derecho a la educación tenía un contenido fundamental para todos los menores sin
importar la edad que estos pudieran tener, en el caso de los adultos o mayores
de edad era distinto, debido a que este derecho adquiría un carácter
prestacional y programático, por lo que no podía ser interpretado como un
derecho fundamental. Esta conclusión llevó a la Corte a declarar exequible la
expresión que prohíbe trabajar a los menores de 14 años y que impone a sus
padres la obligación de disponer que estos acudan a un centro educativo, bajo
el entendido de que esta previsión se encuentra sujeta a las
condiciones previstas en los Convenios Nos. 138 “sobre la Edad Mínima de Admisión al
Empleo” y 182 “sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil” de
la OIT.
La sentencia C-376 de 2010[70] especificó aún más el contenido del derecho fundamental a la
educación de los menores de edad, debido a que determinó que este tenía
carácter gratuito y obligatorio en el nivel básico. La Corte decidió sobre la
exequibilidad del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, el cual autoriza al gobierno nacional para regular los
cobros que pueden hacer los establecimientos educativos estatales por
concepto de derechos académicos, atendiendo a diferentes variables socio
económicas. En esa providencia, esta Corporación estableció que la enseñanza primaria debe ser
generalizada y accesible a todos por igual, por lo que es exigible
inmediatamente. Como consecuencia de esto, determinó que el mecanismo para
garantizar ese nivel de accesibilidad era la gratuidad de la prestación del
servicio. Así mismo, precisó sobre la expresión del inciso 3 del artículo 67 de
la Constitución, según la cual la educación es obligatoria “[…] entre los
cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar
y nueve de educación básica”. Sobre este punto, la providencia estableció
que la edad señalada en esta disposición “es sólo un criterio establecido por el constituyente para
delimitar una cierta población objeto de un interés especial por parte del
Estado [por lo que] las edades fijadas en la norma aludida no pueden tomarse
como criterios excluyentes sino inclusivos”. De este modo, fijó que el inciso 3 del artículo 67 solo
corresponde a la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno
grado de educación básica, por lo que no puede ser interpretado como un criterio que restrinja el
derecho a la educación de los menores de edad.
De este
modo, la Corte concluyó que la gratuidad es una
obligación que se predica del derecho a la educación pública en cualquiera de
sus niveles, en la medida que se trata de un mecanismo para lograr la
accesibilidad de todos a este bien social. En este sentido, “el cobro de
derechos académicos resulta incompatible con el principio de gratuidad
universal de la educación en el nivel de primaria, comoquiera que se trata de
una obligación inequívoca e inmediata del Estado.”. Sin embargo, la
providencia aclaró que debido al carácter progresivo de la educación secundaria
y superior, el cobro de derechos académicos podía ser compatible con la
obligación del Estado de implementar progresivamente la gratuidad en los
niveles de enseñanza secundaria y superior. De esta manera, esta Corporación
declaró que el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 era exequible condicionalmente.
En la sentencia C-622
de 2013[71]
la Corporación consolidó su línea. Reiteró la posición de que el derecho a
la educación es fundamental para los menores de edad, en la medida en que
señaló que prestar el servicio de educación básica es una obligación por parte del Estado.
Además, reafirmó su posición de que “en el caso de los mayores, el derecho
al acceso a la educación como obligación de la Administración, deja de ser
fundamental y adquiere un carácter esencialmente
prestacional y programático, salvo que se trate de personas con
discapacidad.”.
Sin embargo, la sentencia C-520 de 2016[72]
amplió el carácter
del derecho a la educación a partir de su relación con la dignidad humana y de
su facultad para potenciar el ejercicio de otros derechos como la igualdad de
oportunidades, el trabajo, los derechos de participación política, la seguridad
social y el mínimo vital de las personas en edad adulta.
En esa decisión, esta Corporación llegó a la conclusión de que el
derecho a la educación es un derecho de la persona y, por lo tanto, es
fundamental, tanto en el caso de los menores como en el de los adultos. Para
concluirlo aseguró que “una obligación progresiva es, ante todo, una
obligación y no una promesa o una afirmación retórica. El principio de
progresividad tiene un contenido normativo claramente definido por la
jurisprudencia constitucional, en la medida en que (i) cuestiona la inacción
estatal, (ii) ordena dar pasos adelante o la adopción de medidas constantes;
(iii) prohíbe –prima facie– los retrocesos, y (iv) exige que las medidas
respeten el principio de igualdad y el mandato de no discriminación.”
En consecuencia, la Sala Plena determinó que el derecho de acceso
a la educación superior es un derecho humano por la profunda relación que
guarda con la dignidad humana y el goce de otros mandatos superiores, lo que le
dio un carácter de fundamental y de servicio público universal a la luz de
la Constitución Política.
32. En resumen, la educación es un servicio público y un derecho.
Sobre su contenido, la Corte Constitucional sostuvo durante una primera etapa
que para los menores de edad tenía un carácter de fundamental y gratuito,
mientras que para los adultos tenía un contenido prestacional y programático.
Sin embargo, la sentencia C-520 de 2016 abrió el espectro de aplicación de este
derecho al determinar que, a pesar de su carácter progresivo, la educación es
un derecho fundamental que no puede estar limitado por la edad de las personas.
El
derecho a la educación superior
33.
La relevancia de la
educación en los niveles superiores -en los que se concentra la
profesionalización de los estudiantes y su preparación para el mercado laboral,
según sus intereses y aptitudes- ha sido reconocida, entre otras, por la UNESCO
en la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI:
visión y acciones de 1998[73].
La organización enfatizó que en los niveles superiores la educación es un
derecho sobre el cual los Estados deberían asegurar cada vez mayores niveles de
acceso, para responder a los retos actuales de la sociedad y del desarrollo.
34.
La Observación General N° 13
del Comité DESC, dedica un capítulo al derecho a la educación superior en
desarrollo del apartado c) del párrafo 2 del artículo 13 del Pacto. Según lo
anotado en ella, en este nivel, el derecho a la educación también tiene los
elementos de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, que
son comunes a los esquemas de enseñanza. Sin embargo, este documento plantea
que una de las principales diferencias que tiene el derecho a la educación en
este nivel, es que la accesibilidad no es universal como en los programas
educativos básicos pues “la enseñanza superior no ‘debe ser generalizada’,
sino sólo disponible ‘sobre la base de la capacidad’, capacidad que
habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la
experiencia de cada cual”.
La
educación superior está constitucionalmente regulada en los artículos 67 a 69
de la Constitución. Según lo preceptuado por esas disposiciones, es un derecho
de la persona a partir del cual puede acceder a bienes de relevancia social,
como lo son el conocimiento y la cultura. En el año 2016 la Sala Plena de esta
Corporación reconoció la educación superior como un derecho fundamental. Si
bien lo ha abordado únicamente desde el punto de vista del acceso, la instituyó
en una garantía de formación para la persona en la adultez. A continuación se
hará un breve recuento jurisprudencial de este derecho.
Inicialmente
la sentencia C-311 de 1994[74]
que analizó la Ley 30 de 1992, cuyo objetivo es la organización del “servicio
público de la educación superior” precisó que dicha norma, lejos de regular
un derecho fundamental, establecía pautas para la organización de un servicio
público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Enfatizó que los
centros educativos están protegidos por el artículo 69 de la Constitución que
garantiza la autonomía universitaria. Sobre este asunto, que era el foco del
debate en esa oportunidad, la sentencia sostuvo que si bien las Universidades
cuentan con un amplio espectro de autonomía para escoger libremente su
filosofía, esta autonomía encuentra un límite en los derechos fundamentales y
en los mandatos constitucionales, por lo que no es ilimitada.
La sentencia
C-520 de 2016 estableció concretamente que el derecho a la educación y su
relación “con la dignidad humana no se desvanece con el paso del tiempo y su
conexión con otros derechos fundamentales se hace (…) más notoria con el paso
del tiempo, pues la mayor parte de la población adulta requiere de la educación
para el acceso a bienes materiales mínimos de subsistencia mediante un trabajo
digno”. El fallo señaló que el derecho a la educación es universal y, en
esa medida no es posible hacer distinciones en relación con su iusfundamentalidad,
por la edad. Sin perjuicio de ello, “las condiciones de aplicación” del
mismo si pueden ser afectadas por factores etarios. Reconoció la existencia de “obligaciones
de aplicación inmediata y deberes progresivos, con base en parámetros de edad
del educando y nivel educativo”. En lo que tiene que ver con la educación
superior, las obligaciones estatales frente al acceso son de carácter
progresivo. La distribución de los cupos está mediada por el mérito, que se
convierte en criterio principal de acceso a los estímulos creados por el
Estado.
Posteriormente,
la sentencia C-003 de 2017[75]
señaló, en igual sentido y con fundamento en esa última decisión y en otros
fallos de tutela[76],
que “si bien el artículo 44 de la Constitución señala expresamente que el
derecho a la educación es fundamental para los niños, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que también lo puede ser en el caso de los
adultos”.
La
autonomía universitaria y la calidad de la educación superior
35. La
jurisprudencia constitucional ha establecido de manera pacífica que la
autonomía universitaria es una garantía de funcionamiento del servicio público
de educación superior. Asegura su enfoque académico y, con ello, la realización
de los fines que están asociados a ella.
En una
línea unívoca, la Corte Constitucional ha sentado los contenidos de esta
garantía, sus titulares y sus restricciones.
35.1. Inicialmente,
la sentencia C-337 de 1996[77]
al conocer una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 28 y 29
(parciales) de la Ley 30 de 1992[78]
en los que se reguló la figura de la autonomía universitaria, precisó que esta
consiste en la facultad que se otorgó a las universidades de:
“darse y modificar sus
estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear,
organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus
labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los
títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos,
adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus
recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional”.
Desde entonces la Sala Plena de la Corte dejó estableció que se trata
de una facultad que no puede asumirse en términos absolutos, en el entendido de
que si bien es una garantía institucional de los prestadores del servicio
educativo en el nivel superior, le corresponde al Estado “regular y ejercer
la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su
calidad, (…) y a la ley ‘establecer las condiciones requeridas para la creación
y gestión de los centros educativos’”.
También
destacó esta sentencia que la autonomía universitaria es una garantía en favor
de las instituciones de educación superior que les confirió dos potestades: la
primera la auto-organización (darse sus propias directivas) y la
auto-regulación (regirse por sus propios estatutos).
35.2. La
sentencia C-162 de 2008[79]
señaló que, como quiera que la autonomía universitaria es una garantía
institucional, al legislador le está vedado “suprimirlas, vaciarlas de
contenido o desfigurarlas, con esta prohibición queda garantizada la imagen
maestra de la institución”. En ese sentido, si bien la autonomía
universitaria no es absoluta y puede ser sometida a la ley, esta no puede
intervenir de tal modo que la haga inexistente o inoperante.
35.3. En
la sentencia C-1019 de 2012[80],
en la misma línea del carácter no absoluto de la autonomía universitaria,
destacó que esta figura no es irrestricta y bien puede limitarse para “hacer
efectiva la función de control y vigilancia del Estado del servicio público de
educación”.
35.4. Por
último, en la sentencia C-491 de 2016[81] que resolvió
una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley
1740 de 2014[82],
recogió y sintetizó la jurisprudencia al respecto. Destacó que la autonomía
universitaria propende por el despliegue de la labor académica con
independencia de poderes externos a ella. En pro de este fin, no solo se le
brinda autonomía académica, sino financiera y administrativa a las universidades.
En esa medida, la facultad implica la dirección ideológica y la organización
interna (financiera y administrativa) de la institución educativa. Sin embargo,
dada la potestad estatal de vigilancia e inspección, la autonomía de establecer
los reglamentos internos y el objetivo de que las “universidades sean
verdaderos centros de pensamiento libre”, debe armonizarse con los derechos
fundamentales, las demás normas constitucionales y la ley.
36. Así
las cosas, la autonomía universitaria está sometida a los postulados
constitucionales con los que comparte jerarquía normativa y con los que debe
ser armonizada, y también a la ley, siempre que esta no la vacíe.
Esta
Corporación ha reconocido que las libertades que implica se concentran en los “temas
académicos, enfoques ideológicos, de manejo administrativo y financiero [con el
objetivo de que] no sean objeto de intervención estatal, teniendo las
instituciones libertad de acción, siempre bajo los parámetros establecidos por
la Constitución y la Ley”[83].
Como se reconoció en la sentencia C-1019 de 2012[84],
la autonomía universitaria no pugna con “la facultad legislativa para expedir
disposiciones con base en las cuales las universidades pueden darse sus propias
directivas y regirse por sus propios estatutos”.
Entre
las materias incluidas en esa facultad legislativa se encuentra la calidad de
la educación, pues como servicio público “está sujeta al régimen
constitucional de los servicios públicos en general (art. 365 C. Pol.), lo
mismo que al régimen específico de prestación que fije la ley (art. 150,
Num.23)”[85].
La calidad del servicio educativo se ha entendido como una materia sometida a
la cláusula general de competencia legislativa y a la reserva general de ley,
por lo que su regulación compete en exclusiva al Legislador, que diseña el
marco de acción de vigilancia y control al Gobierno nacional[86].
37.
Uno
de esos dispositivos de aseguramiento de calidad es el registro calificado. La
Ley 1108 de 2010[87]
previó esta figura como un elemento a través del cual se asegura la calidad de
los programas de educación superior. El registro calificado es una condición
para poder “ofrecer y desarrollar un programa académico de educación
superior que no esté acreditado en calidad”[88]
y opera como un mecanismo para asegurar mínimos de calidad en la educación
profesional. Según la definición normativa,
“el registro
calificado es el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la
Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las
condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior.//
Compete al Ministerio de Educación Nacional otorgar[lo] (…) mediante acto
administrativo debidamente motivado en el que se ordenará la respectiva
incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior,
SNIES, y la asignación del código correspondiente”[89].
Sin
el registro calificado, un programa de educación profesional no puede entrar en
funcionamiento y, si en la práctica lo hiciere, la consecuencia será la falta
de capacidad para emitir un título académico válido. Conforme lo dispuesto en
el artículo 2.5.3.2.1.1 del Decreto 1075 de 2015 “el registro calificado
ampara las cohortes iniciadas durante su vigencia”. La disposición
normativa en cita condiciona el funcionamiento de un programa de pregrado y la
obtención de los títulos académicos asociados a él[90]
al registro calificado y, a su vez, este depende del cumplimiento de
condiciones institucionales y curriculares mínimas[91].
Por esta razón el registro debe ser periódicamente renovado.
Una
vez obtenido el registrado calificado y puesto en funcionamiento un programa
curricular de educación superior, su calidad es valorada en operación del
mismo, a través de los procesos de acreditación[92].
Para la educación superior en general, se trata de dos momentos distintos pero
complementarios.
38. En
el caso de las licenciaturas, la Ley 1753 de 2015 estableció que la oferta de
programas de pregrado además del registro calificado requería la acreditación
en alta calidad (art. 222[93]).
De no hacerlo, el registro calificado otorgado, se perdería al cabo de dos
años. El Legislador otorgó a los programas de pregrado en licenciatura que ya
habían alcanzado cuatro cohortes de egresados, un plazo para acreditarse de dos
años, contados a partir de la entrada en vigencia de esa Ley, esto es el 9 de
junio de 2015. Los programas que no hubieren logrado este número de
promociones, contarían con el mismo plazo desde el momento en que cumplieran
ese requisito.
En el
mismo período, la ley le impuso al Gobierno Nacional el deber de nivelar los
criterios de emisión del registro calificado de los programas de pregrado en
licenciatura a los estándares de acreditación en alta calidad. En esa medida,
los requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad
fueron unificados en el caso de las licenciaturas. La Resolución N° 2041 del 3
de febrero de 2016[94],
da cuenta de la forma en la que esa obligación fue asumida por el Gobierno y
precisó los lineamientos de calidad para los programas de licenciatura.
39. El
recuento normativo muestra que la garantía de la calidad de los programas de
formación docente es parte integrante del derecho a la educación no solo de
aquellos que están formándose para enseñar, sino de los educandos. A través de
ella el Estado cumple sus deberes en relación con la aceptabilidad de los
programas, tanto de aquellos de educación superior, como a través de ellos de
la educación preescolar, primaria, básica y media.
Sin embargo, como quiera que las cuatro dimensiones del derecho a la
educación (adaptabilidad, asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad o
calidad) no pueden asumirse en forma aislada sino complementaria, las medidas
en relación con la aceptabilidad deben ir acompañadas de otras tantas que
propendan por un acceso equitativo al servicio educativo y por la
disponibilidad de programas de todos los niveles educativos en el territorio
nacional, que obviamente también deberán mostrar adaptabilidad.
La
educación para educar: los programas de formación docente
40. La
formación docente desde el punto de vista del derecho a la educación implica
una doble mirada. De un lado, puede ser analizada como una garantía en cabeza
de quien elige el campo profesional de la educación. Por otro lado, como un
mecanismo a través del cual el Estado asegura el acceso al sistema educativo,
en condiciones de equidad y calidad, a niños y niñas en los niveles escolares
básicos. No solo implica el acceso a los programas de quien aspira a obtener un
título de licenciatura, sino que cumple una función social que, como en casi
todas las profesiones, va más allá de la concreción de las metas individuales.
41.
Los artículos 67, 68 y 69 de
la Constitución, que reconocen el derecho a la educación y su función social
para cumplir con fines y principios constitucionales, imponen al Estado la
obligación de regular y ejercer funciones de inspección y vigilancia sobre la
educación. Uno de los objetivos de este mandato constitucional es asegurar la
calidad del sistema educativo y su operatividad en todo el territorio nacional.
Asimismo,
la Carta establece el derecho a la libertad de elección de oficio que asiste a
las personas al elegir un programa de profesionalización. En el artículo 26, el
constituyente señaló que “toda persona es libre de escoger profesión u
oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social.”
Sin
embargo, se ha aclarado que esta libertad tiene límites que la articulan con
los demás contenidos constitucionales. Ello explica la inspección y vigilancia
a la que es sometida la educación profesional por parte del Estado, que debe
asegurar que con el ejercicio de cualquier profesión no se ponga en peligro a
la sociedad[95].
De acuerdo con lo anterior, este derecho tiene límites intrínsecos, que devienen
del derecho mismo y le dan alcance, y límites extrínsecos, que surgen de
la Constitución y la ley para hacerlo compatible con intereses igualmente
relevantes “como pueden ser los derechos ajenos, el orden público, el bien
común y el deber correlativo al ejercicio de cada derecho”[96].
42.
Tales límites fundamentan la
vigilancia sobre la educación superior. En efecto, está sustentada en la
necesidad de asegurar mínimos en la formación que respondan a los desafíos
actuales de la sociedad. En esa medida, la Ley 1740 de 2014[97]
facultó al Ministerio de Educación para inspeccionar y vigilar a las
instituciones de educación superior para, entre otras, asegurar la prestación
del servicio en condiciones de calidad[98]. Además, diseñó
mecanismos preventivos y sancionatorios para ese fin[99].
43.
En lo que tiene que ver con
la educación para educar, según lo ha sostenido esta Corporación, la búsqueda
de la calidad “también incide en la calidad de la educación a que tienen
derecho los estudiantes, ya que la idoneidad docente (…) está estrechamente
ligada a la calidad de la enseñanza”[100]
en general. En ese sentido asegura una “mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos; garantiza[r] el adecuado cubrimiento del servicio y
asegura[r] a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo”[101].
Como consecuencia de la función social de la educación y de los retos
globales del sistema educativo como servicio y derecho de interés para el
Estado, todos los desafíos se trasladan a la formación docente y se convierten
en parámetros para prever los elementos exigibles a los programas de educación
superior, cuyo objetivo es la consolidación de educadores altamente competentes
y “polivalentes”[102].
El
educador, tal como lo define la Ley 115 de 1994, es aquella persona que orienta
el “proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos, acorde
con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia y la
sociedad”[103]
en el marco de la libertad de cátedra y enseñanza. Debe estar orientado a “la
formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una
concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de
sus deberes”[104].
En esa medida, la formación profesional de los educadores responde a lógicas
particulares que ameritan un tratamiento diferenciado.
44. La
Ley General de Educación dedica un capítulo a la formación de los docentes. En
el artículo 109 señala sus fines generales: (i) la capacitación de la más alta
calidad científica y ética; (ii) el desarrollo de la teoría y la práctica
pedagógica como parte fundamental del saber del educador; (iii) el
fortalecimiento de la investigación en el campo pedagógico y en el saber
específico; (iv) y la preparación del educador en niveles de pregrado y
posgrado.
Según el
artículo 112 de la misma ley, las Instituciones de Educación Superior[105]
y las escuelas normales[106],
son las encargadas de la formación docente. Ellas deben responder a estándares
de calidad en el momento de la creación y entrada en funcionamiento de un
programa de educación superior de formación docente.
La
operación de un programa de pregrado en licenciatura, cualquiera que sea la
especialidad disciplinar de la que se trate, depende de parámetros y exigencias
previstos por el Legislador para asegurar la calidad de la educación. Unos han
sido diseñados en forma general para programas de educación superior, y otros
en forma específica para los programas de licenciatura.
45. La
educación superior y el esquema mixto de prestación del servicio a la educación
–público y privado- fortalece tanto el carácter pluralista de la educación en
Colombia[107],
como los principios como el de la autonomía universitaria (art. 69 CN). Siendo
así, el Estado adquiere una relevancia particular, debido a que el artículo 67 de
la Constitución le impone el deber de “regular y ejercer la suprema inspección
y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos”.
Las
normas existentes muestran que, si bien la autonomía universitaria es una
garantía atada a la educación superior que asegura principios constitucionales,
no se trata de una prerrogativa absoluta.
La calidad de la educación en las regiones e importancia de la
formación docente
46. La
disparidad entre los centros urbanos del país y las regiones más apartadas, no
solo desde la perspectiva geográfica sino desde el punto de vista del acceso a
bienes y servicios, es una realidad en Colombia y la falta de disponibilidad de
programas educativos en todos los niveles la reproduce. De hecho, los
resultados de la evaluación de la calidad educativa lo demuestran[108].
Una
perspectiva histórica revela que en las zonas con menor presencia estatal, tanto
en Colombia como en América Latina, la educación tiende a mejorar[109].
Con todo, la brecha en cobertura y calidad entre las zonas rurales y urbanas es
notable[110].
Los
efectos de esa brecha han sido reconocidos por la UNICEF y la CEPAL que han denunciado
en América Latina la falta de oportunidades educativas. En Colombia, la
reducida respuesta estatal a la demanda educativa en zonas rurales, tiene una
estrecha relación con el desarrollo en general y con la vida de los niños y
jóvenes en particular[111].
Esa reacción estatal ineficiente también ha sido conocida por esta Corte en
sede de revisión, especialmente en relación con la falta de condiciones y
recursos (físicos y humanos) para la prestación del servicio educativo en zonas
apartadas en los niveles básicos de formación[112].
La situación permite concluir que los deberes estatales en la materia implican,
en aras de la disponibilidad y la accesibilidad, procurar que las condiciones
geográficas de determinada zona, no impidan la formación escolar y esta pueda
concretarse sin distinciones respecto a los centros geográficos.
47. En
suma, los esfuerzos por regular la calidad de la educación superior deben
cualificarse en ciertas zonas del país en las que, por motivos históricos, el
acceso a los servicios educativos ha sido deficiente e inequitativo en relación
con la disponibilidad de programas y recursos en los lugares centrales del
país. No hacerlo, quebranta el principio a la igualdad en la medida en que, tal
como opera el sistema educativo, comporta cargas adicionales para aquellas
personas que residen en zonas apartadas del país y aspiran a acceder a él en
condiciones de calidad que satisfagan mínimamente el esquema de adaptabilidad,
asequibilidad, accesibilidad y aceptabilidad.
48. En
conclusión, los esfuerzos del Estado por forjar una educación de calidad en las
ciencias de la educación y en la formación docente, revelan una preocupación
especial por la calidad de la educación superior en ese campo y por la del
sistema educativo, en general, dada la correlación que existe entre la
formación del educador y las cuatro dimensiones del derecho a la educación de
sus educandos.
Sin
embargo, la materialización de la igualdad supone obligaciones cualificadas en
torno a las zonas con menor presencia estatal en materia educativa, como una
medida para reconocer y eliminar las deficiencias derivadas de la insuficiencia
y la falta de efectividad de las estrategias gubernamentales[113]
para asegurar efectivamente los recursos físicos y humanos[114]
en las regiones, y a partir de ellas hacerlas competitivas en relación con las
grandes urbes[115].
Análisis de
constitucionalidad del Decreto Ley 892 de 2017
El Decreto
Ley en revisión cumple con los requisitos formales para su expedición
49.
La Sala encuentra que el
Decreto Ley 892 de 2017 satisface los requisitos formales exigidos. En efecto,
la norma fue emitida por el Presidente de la República y suscrita por la
Ministra de Educación Nacional. Por ende, se conforma Gobierno en los
términos del artículo 115 de la Carta Política[116].
50. Por
tratarse de una norma con fuerza y rango de ley, resulta necesario el
cumplimiento del mandato previsto en el artículo 169 de la Constitución, según
el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”.
El Decreto Ley 892 de 2017 se titula “por el cual se crea un régimen
transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se
localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”. De acuerdo con lo dispuesto por
su artículo 1º, el título otorgado es adecuado, al ser suficientemente claro
y tener relación directa con el contenido de la normativa. Por
consiguiente, este requisito formal se cumple.
51. El
decreto debe precisar la norma que habilita al Presidente de la República para
su expedición con el fin de determinar su naturaleza jurídica. En este caso,
dicho requisito fue satisfecho, ya que la normativa precisa que ha sido
expedida “en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, ‘Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera’”.
52. La
disposición, a su vez, fue adoptada dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, toda vez que fue
proferida por el Presidente de la República el día 28 de mayo de 2017, cuando
la oportunidad para hacerlo finalizaba el 29 de mayo.
53. Del mismo modo, el Decreto fue motivado
por el Gobierno a través de cuarenta y nueve considerandos divididos en tres
secciones que serán objeto de referencia en el estudio material de la medida.
Con todo, previamente es importante precisar el alcance de la normativa bajo
examen.
Contexto
normativo y alcance de la disposición
54.
El artículo 222 de la Ley
1753 de 2015 dispuso, en aras de la cualificación de la formación docente, la
necesidad de que los programas de licenciatura existentes y los que estaban por
crearse respondieran a estándares de alta calidad. De esta forma, condicionó el
funcionamiento de los currículos a la satisfacción de los mismos, de modo que
los programas que no estuvieran acreditados en ese momento contarían con un
plazo de dos años para cumplir con esa exigencia.
A los
programas con cuatro o más cohortes de egresados, el plazo se les contaba desde
la entrada en vigencia de ese artículo. Transcurrido ese periodo, que terminaba
el 9 de junio de 2017, los programas de licenciatura que no estuvieran
acreditados en alta calidad dejarían de funcionar, al perder el registro
calificado en virtud de la disposición en cita.
El
texto del artículo 222 era del siguiente tenor
“ARTÍCULO 222. ACREDITACIÓN DE ALTA
CALIDAD A LICENCIATURAS. Los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que
tengan como mínimo cuatro (4) cohortes de egresados y que no se encuentren
acreditados en alta calidad, deberán obtener dicho reconocimiento en un plazo
de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.
Los programas de licenciaturas a nivel de
pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes antes mencionado deberán
adelantar el trámite de acreditación en alta calidad en un plazo de dos (2)
años, una vez cumplido el mismo.
La no obtención de dicha acreditación en
los términos anteriormente descritos, traerá consigo la pérdida de vigencia del
registro calificado otorgado para el funcionamiento del mismo.
PARÁGRAFO. El otorgamiento del registro calificado
para licenciaturas y programas académicos enfocados a la educación, deberá
cumplir unos parámetros mínimos de calidad establecidos por el Ministerio de
Educación Nacional mediante estudios técnicos, sin perjuicio de la autonomía
universitaria. Para ello, el Gobierno nacional deberá nivelar los criterios del
registro calificado a los de alta calidad establecidos para estos programas, en
un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley.”
En mayo
de 2017, el Gobierno Nacional encontró que 352 programas tenían más de cuatro
cohortes de egresados[117].
De esos, 89 estaban acreditados y por lo tanto, la medida contemplada en el
artículo 222 tendría como destinatarias a 263[118]
carreras. El 59,7% de los programas afectados con la medida por carecer de
acreditación en alta calidad, estaba ubicado en las 19 zonas priorizadas hasta
ese entonces[119],
por lo que perderían su registro calificado y no podrían ofrecer los programas
de licenciatura en esas zonas.
55.
En ese contexto, el Decreto
Ley 892 de 2017 introdujo un parágrafo transitorio al artículo 222 de la Ley
1753 de 2015 y determinó lo siguiente:
“PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado
que son ofrecidos en los departamentos donde se localizan los municipios
priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que
a la entrada en vigencia del presente decreto ley no estén acreditados en alta
calidad de acuerdo con lo establecido en los incisos 1 y 2 del presente
artículo, tendrán treinta y dos (32) meses de plazo a partir de la expedición
del presente Decreto Ley para obtener dicho reconocimiento; cumplido este
plazo, se procederá de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del presente
artículo.
En todo caso, el
Ministerio de Educación Nacional, a partir de la expedición del decreto,
adelantará acciones de fomento y promoción para que los programas de
licenciaturas señalados en el inciso anterior avancen en el proceso de
fortalecimiento institucional que los conduzca a la acreditación en alta
calidad. Estas acciones deberán responder a las particularidades de las
instituciones y programas”.
56.
Como puede observarse, el
primer inciso del parágrafo transitorio otorga un plazo adicional de 32 meses
para buscar la acreditación de las licenciaturas ofrecidas en los departamentos
en los que se ubican los municipios priorizados para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). El segundo inciso prevé
el apoyo del Ministerio de Educación Nacional para que los programas de
licenciatura de los que trata la norma avancen en el fortalecimiento
institucional que les permita la acreditación de alta calidad, de acuerdo con
las especificidades de las instituciones y de los programas.
Según las
consideraciones que motivaron el decreto en mención, el alcance geográfico de
la medida se concentra en 19 departamentos: “Antioquia, Arauca, Bolívar,
Cauca, Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba, Guaviare, Huila, La Guajira, Magdalena,
Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca”[120].
En ellos, según explicó el Gobierno, se encuentra el 59.7% de los programas
impactados por la pérdida de registro calificado prevista en la Ley 1753 de
2015.
57.
No obstante, ese dato debe
ser precisado, pues el alcance geográfico de las medidas adoptadas por el
Decreto 892 de 2017 debe considerar dos variables: la falta de acreditación de los
programas y su ubicación en un departamento con municipios priorizados en los
PDET.
Sobre
el primer aspecto, cabe resaltar que la pérdida del registro calificado se
materializaría, según lo destacó el Ministerio Nacional, en los siguientes
departamentos: Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bogotá D.C., Bolívar,
Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca,
Guainía, La Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander,
Putumayo, Quindío, Risaralda, San Andrés y Providencia, Santander, Sucre,
Tolima y Valle del Cauca. Por lo tanto, la medida impactará a 30 de los 32[121]
departamentos y al Distrito Capital.
De
acuerdo con el Decreto Ley 893 de 2017[122], de dichas
entidades solo los departamentos de Antioquia, Arauca, Bolívar, Caquetá, Cauca,
Cesar, Chocó, Córdoba, La Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena, Meta, Nariño,
Norte de Santander, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca, tienen
municipios priorizados. Bajo el criterio geográfico y de priorización, el
alcance del Decreto 892 se focaliza en 19 departamentos, por tener en su territorio
municipios priorizados. Sin embargo, de acuerdo con la información remitida por
el Ministerio por requerimiento de esta Corte, sólo algunos de ellos ofrecen
programas de licenciatura.
Tabla 1. Afectación por pérdida de registro calificado,
número de municipios y municipios
afectados priorizados por departamento[123]
Departamento con municipios priorizados PDET
(DL
893/2017)
Afectación por la pérdida de registro
calificado por departamento
Coincidencia
con
zonas
veredales
(nombre)
Zonas priorizadas en el Decreto 893 de
2017
Municipios
Coincidencia
Subregión de
priorización
% coincidencia con zonas afectadas
% de frente a todo el Depto.
Total
municipios
en
departamento
Nombre
C
a
n
t.
% de municipios priorizsdosen Depto.
1
Antioquia
125
Apartadó
8
6%
Ninguna
2
x
Urabá
Antioqueño
25%
2%
El Carmen de
Viboral
Ninguna
Envigado
Ninguna
La Ceja
Ninguna
Medellín
Ninguna
Rionegro
Ninguna
Santa Rosa de
Osos
Ninguna
Turbo
Ninguna
x
Urabá
Antioqueño
2
Arauca
7
Saravena
1
14%
Ninguna
1
x
Arauca
100%
14%
3
Bolívar
46
Cartagena
5
11%
Ninguna
2
40%
4%
El Carmen de
Bolívar
Ninguna
x
Montes de
María
Magangué
Ninguna
María la baja
Ninguna
x
Montes de
María
Turbaco
Ninguna
4
Caquetá
16
Florencia
2
13%
Ninguna
2
x
Cuenca del
Caguán y Piedemonte caqueteño
100%
13%
San Vicente
del Caguán
Miravalle
x
Cuenca del
Caguán y Piedemonte caqueteño
5
Cauca
42
Patia
3
7%
Ninguna
2
x
Alto Patía -
Norte del Cauca
67%
5%
Popayán
Ninguna
Santander de
Quilichao
Ninguna
x
Alto Patía -
Norte del Cauca
6
Cesar
25
Curumaní
2
8%
Ninguna
1
50%
4%
Valledupar
Ninguna
x
Sierra Nevada
– Perijá
7
Chocó
30
Quibdó
1
3%
Ninguna
0
0%
0%
8
Córdoba
28
Lorica
5
18%
Ninguna
2
40%
7%
Montelibano
Ninguna
x
Sur de
Córdoba
Montería
Ninguna
Sahagún
Ninguna
Valencia
Ninguna
x
Sur de
Córdoba
9
La Guajira
15
Fonseca
5
33%
Pondores
1
x
Sierra Nevada
– Perijá
20%
7%
Maicao
Ninguna
Manaure
Ninguna
Riohacha
Ninguna
Villanueva
Ninguna
10
Guaviare
4
San José del
Guaviare
1
25%
Charras
1
x
Macarena –
Guaviare
100%
25%
11
Huila
37
Algeciras
4
11%
Ninguna
1
x
Cuenca del
caguán y Piedemonte caqueteño
25%
3%
La plata
Ninguna
Neiva
Ninguna
Pitalito
Ninguna
12
Magdalena
30
Plato
2
7%
Ninguna
1
50%
3%
Santa Marta
Ninguna
x
Sierra Nevada
– Perijá
13
Meta
29
Acacias
5
17%
Ninguna
0
0%
0%
Cumaral
Ninguna
Granada
Ninguna
San Juan de
Arama
Ninguna
Villavicencio
Ninguna
14
Nariño
64
Barbacoas
3
5%
Ninguna
2
x
Pacífico y
frontera nariñense
67%
3%
Pasto
Ninguna
San Andrés de
Tumaco
La Playa
x
Pacífico y
frontera nariñense
15
Norte de Santander
40
Cúcuta
7
18%
Ninguna
0
0%
0%
Durania
Ninguna
Gramalote
Ninguna
Ocaña
Ninguna
Pamplona
Ninguna
San Cayetano
Ninguna
Arboledas
Ninguna
16
Putumayo
13
Valle del
Guamuez
1
8%
Ninguna
1
x
Putumayo
100%
8%
17
Sucre
26
Corozal
4
15%
Ninguna
1
25%
4%
San Marcos
Ninguna
San Onofre
Ninguna
x
Montes de
María
Sincelejo
Ninguna
18
Tolima
47
Ibagué
10
21%
Ninguna
2
20%
4%
Cajamarca
Ninguna
Chaparral
Ninguna
x
Sur del
Tolima
Honda
Ninguna
Líbano
Ninguna
Mariquita
Ninguna
Melgar
Ninguna
Purificación
Ninguna
Rioblanco
Ninguna
x
Sur del
Tolima
Santa Isabel
Ninguna
19
Valle del Cauca
42
Cali
8
19%
Ninguna
1
13%
2%
Buenaventura
Ninguna
x
Pacífico
medio
Candelaria
Ninguna
Cartago
Ninguna
Guadalajara
de Buga
Ninguna
Palmira
Ninguna
Roldanillo
Ninguna
Tuluá
Ninguna
Como
puede observarse, sólo 16 departamentos serían destinatarios de la medida por
tener municipios priorizados y además ofrecer programas de licenciatura:
Antioquia, Arauca, Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare,
Huila, Magdalena, Nariño, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca. El
departamento que recibiría la mayor cobertura por la norma sería el Guaviare,
pero la interpretación del dato debe considerar que en ese territorio sólo hay
4 municipios. Por otra parte, todos los municipios de departamentos como
Antioquia, que no son en su totalidad rurales ni están priorizados, recibirían
los beneficios contemplados en el parágrafo transitorio introducido por el
Decreto bajo examen, en efecto, sólo el 2% de sus municipios han sido
priorizados y ofrecen programas de licenciatura.
Por
otra parte, los programas de licenciatura ofrecidos en los siguientes departamentos,
con sus correspondientes municipios, quedarían excluidos por no contar con
municipios priorizados para los PDET hasta la fecha:
Tabla 2. Entidades territoriales excluidas de la medida
consagrada en el DL 892/2017
(Sin municipios priorizados para PDET)
Departamento
Afectación por la pérdida de registro
calificado por departamento
Municipios por departamento
Municip.[124]
de la entidad
territorial
Municipios que ofrecen licenciaturas???
C
a
n
t.
% de municipios en Depto.
1
Amazonas
11
Leticia
1
9%
2
Atlántico
23
Barranquilla
3
13%
Puerto
Colombia
Soledad
3
Bogotá D.C.
1
Bogotá
1
100%
4
Boyacá
123
Boavita
15
12%
Cerinza
Chiquinquirá
Chiscas
Cubará
Duitama
Garagoa
Guican
Muzo
Pesca
Samacá
Soata
Socha
Sogamoso
Tunja
5
Caldas
27
La Dorada
2
7%
6
Casanare
19
Monterrey
3
16%
Paz de
Ariporo
Yopal
7
Cund/marca
116
Arbeláez
15
13%
Cajicá
Caqueza
Cogua
Facatativá
Fusagasugá
Gacheta
Girardot
La Palma
Nocaima
Quetame
Sibate
Simijaca
Tausa
Zipaquirá
7
Guainía
9
Inírida
1
11%
8
Quindío
12
Armenia
2
17%
Quimbaya
9
Risaralda
14
Mistrato
2
14%
Pereira
10
San Andrés y Providencia
2
San Andrés
1
50%
11
Santander
87
Bucaramanga
6
7%
Barbosa
Barrancabermeja
Málaga
Socorro
Vélez
58. Este
recuento de datos permite concluir que, en el caso de los departamentos que se
beneficiarán de las medidas previstas en el Decreto 892 de 2017 (plazo
adicional para acreditación y acompañamiento del Ministerio de Educación), las
coincidencias entre los municipios priorizados y aquellos que serán afectados
con la pérdida del registro calificado no son amplias (Ver municipios
sombreados en la Tabla 1)[125],
sino que por el contrario se reducen a 16 casos (Antioquia, Arauca, Bolívar,
Caquetá, Cauca, Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena, Nariño, Putumayo,
Sucre, Tolima y Valle del Cauca). Además, todos los municipios de esos
departamentos resultarían beneficiados por las medidas. Por lo tanto, el plazo
adicional y las disposiciones de promoción que establece el Decreto operarían
en zonas urbanas y rurales, independientemente de la afectación por el
conflicto y de las demás razones invocadas para justificar esta medida
transitoria que, como se verá en detalle en el siguiente apartado, surge para
implementar el Acuerdo Final en el capítulo de Reforma Rural Integral. Este
incluye un pacto en relación con la educación rural, efectivamente, su objetivo
es proporcionar una atención integral a la primera infancia garantizando la
calidad, cobertura y pertinencia de la educación en las áreas rurales, para así
lograr eliminar el analfabetismo “ así como promover la permanencia
productiva de los y las jóvenes en el campo, y acercar las instituciones
académicas regionales a la construcción del desarrollo rural”[126].
(negrillas no originales). Una vez se ha establecido el alcance de la
normativa, la Corte procede a su análisis.
El Decreto
Ley 892 de 2017 cumple con los límites materiales de este tipo de normativas:
conexidad objetiva, estricta y suficiente así como con el criterio de necesidad
59. De
conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la Corte
analizará el cumplimento de los requisitos que deben acreditar los decretos
leyes adoptados en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.
60. La
conexidad exige que se demuestre un vínculo material entre la medida
adoptada por el Decreto 892 de 2017 y el Acuerdo Final. La verificación significa que este último
constituye un referente hermenéutico de conformidad con el Acto Legislativo 2
de 2017. La Sala constata
que existe un vínculo entre la medida adoptada y el Acuerdo Final que puede detallarse
al ver su carácter objetivo, estricto y suficiente.
61. La
conexidad objetiva exige constatar la existencia de un vínculo general
cierto y verificable entre la normativa expedida y el Acuerdo Final. Para juzgar el cumplimiento de este
requisito, es necesario tener en cuenta que el Acuerdo se encuentra construido
a partir de seis pilares: (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la
participación en política; (iii) el fin del conflicto armado; (iv) el problema
de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las víctimas; y (vi) la
implementación, verificación y refrendación de los acuerdos.
62.
El Decreto bajo examen “por
el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de
los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos
en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”
consta de dos artículos, el que reforma la Ley 1753 de 2015 al agregar un
parágrafo transitorio, y uno de vigencia. El primer inciso del artículo 1º fija un término de 32
meses adicionales para lograr la acreditación de las licenciaturas. El plazo se
otorga a los programas de licenciatura a nivel de pregrado, siempre que en
ellos concurran dos características:
(i)
No estar acreditado
en alta calidad a la entrada en vigencia del decreto ley, es decir para el 28
de mayo de 2017.
(ii)
Ser ofertados en los
departamentos donde se localizan los municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
El
segundo inciso prevé el apoyo del Ministerio de Educación Nacional para que los
programas de licenciatura de los que trata la norma avancen en el
fortalecimiento institucional que les permita la acreditación de alta calidad,
de acuerdo con las especificidades de las instituciones y programas.
63.
Según las consideraciones
con base en los cuales fue expedido el decreto bajo examen, el Acuerdo Final incluye
el punto 1.3.2.2. sobre Reforma Rural Integral, cuyo objetivo principal es
cerrar las brechas entre el campo y la ciudad. Uno de los instrumentos
concebidos para ese fin es el Plan Especial de Educación Rural. Este plan
propende por la “la integración de las regiones colombianas, la inclusión
social de quienes han vivido excluidos y el fortalecimiento de la democracia en
todo el territorio nacional como herramienta institucional para dar mayor
transparencia a los conflictos sociales”[127].
Lograr estos objetivos implica, entre otros, asegurar la disponibilidad y permanencia
de personal docente calificado en las regiones. El gobierno resaltó que el
alcance geográfico de la medida se concentra en 19 departamentos: “Antioquia,
Arauca, Bolívar, Cauca, Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba, Guaviare, Huila, La
Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Sucre, Tolima y
Valle del Cauca”[128].
En ellos, según explicó, se encuentra el 59.7% de los programas impactados por
la pérdida de registro calificado prevista en la Ley 1753 de 2015, reformada
por el Decreto bajo examen, con lo cual los jóvenes que aspiren a ser docentes
se encontrarán con una oferta reducida o inexistente y, con ello, la
posibilidad de contar con maestros para los niños, niñas y jóvenes de la región
se reduciría ostensiblemente. Este fenómeno afectaría la integración regional,
la inclusión social y el fortalecimiento de la democracia que pueden darse a
través de la educación. Aunque de las pruebas obrantes en el proceso la Sala
pudo establecer que solamente se beneficiarían 16 departamentos y no 19 como lo
afirmó el gobierno, es claro que la normativa se refiere a lo requerido para
implementar el Acuerdo Final.
Como puede
observarse, es evidente que existe un vínculo cierto y verificable entre el
Decreto y el Acuerdo Final, con lo que se cumple con la conexidad objetiva.
64. La
conexidad estricta exige un vínculo directo, no incidental ni accesorio
entre el decreto expedido y un aspecto o compromiso específico del Acuerdo
Final. Se trata de un juicio de finalidad o de conexidad teleológica
porque el objetivo de la medida debe desarrollar o implementar el acuerdo final
de manera evidente. La verificación de este requisito puede hacerse desde un
punto de vista externo y uno interno.
64.1. La
conexidad estricta a nivel externo implica que el gobierno debe identificar
el contenido preciso del Acuerdo Final que pretende desarrollar. En este caso,
como ya fue mencionado, dicha normativa se adoptó para la implementación
inmediata del punto 1.3.2.2. del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, referido a la
Reforma Rural Integral y, en particular al Plan Especial de Educación Rural.
En
efecto, uno de los objetivos
propuestos por el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, es la transformación del campo.
Para implementarlo se acordó la necesidad de una Reforma Rural Integral (RRI)
orientada por la promoción de condiciones de bienestar para la población rural.
De dicha reforma se espera que “erradique la pobreza, promueva la igualdad,
asegure el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía y como consecuencia
garantice la no repetición del conflicto y la erradicación de la violencia.”[129]
La
Reforma Rural Integral parte de una visión del campo como un “escenario
socio-histórico con diversidad social y cultural”[130]
en el que sus pobladores han de participar en la consolidación de mejores
condiciones de vida para ellos. En esa medida el desarrollo social está ligado
a los procesos educativos y al consecuente fortalecimiento de la democracia[131].
Esta
concepción propone cambios que van más allá del acceso a la tierra, también
pretende promover los planes nacionales que aborden las dificultades históricas
del campo, desde una visión integral. Como consecuencia, se concentra en la
provisión de servicios públicos entre los que se encuentra la educación, pues garantizar
su acceso genera “oportunidades de buen vivir”[132]
que afianzan las condiciones para una paz estable y duradera.
Adicionalmente,
la Reforma Rural Integral se inclina por una visión integradora entre las
dinámicas urbanas y rurales. Sin embargo, sostiene que tal integración debe
forjarse en términos de equidad, por lo tanto, las zonas rurales con menor
presencia institucional demandan mayor atención por parte del Estado. Como
parte de la Reforma Rural Integral se incluyó un pacto sobre la educación
rural. Su objetivo es:
“brindar atención integral a la
primera infancia, garantizar la cobertura, la calidad y la pertinencia de la
educación y erradicar el analfabetismo en las áreas rurales, así como
promover la permanencia productiva de los y las jóvenes en el campo, y
acercar las instituciones académicas regionales a la construcción del desarrollo
rural”[133].
El
logro de las metas de la RRI implica que el Gobierno implemente el Plan
Especial de Educación Rural, con los objetivos establecidos en el Acuerdo Final,
entre los que se encuentran dos especialmente relevantes para el asunto que se
analiza en esta oportunidad: (i) la cobertura universal con atención integral a
la primera infancia; y (ii) la construcción, reconstrucción, mejoramiento y
adecuación de la infraestructura educativa rural, que incluye la disponibilidad
y permanencia de personal docente calificado.
Estas
finalidades habrán de tener especial énfasis en las zonas afectadas por el
conflicto armado, entre las que se cuentan aquellas con mayor presencia de
cultivos ilícitos, pues allí es preciso:
“fortalecer la presencia institucional
del Estado (…), promoviendo el desarrollo integral y la satisfacción de los
derechos de todos los ciudadanos y las ciudadanas; garantizando la seguridad,
la convivencia y la observancia y protección de los derechos humanos; y
asegurando la provisión de infraestructura, servicios públicos, educación,
acceso a las comunicaciones entre otros, de manera que se asegure el respeto y
aplicación de los principios y normas del Estado Social de Derecho”[134]
(negrilla fuera del texto original)
El
primer borrador del Plan Especial de Educación Rural, fue elaborado el 14 de
junio de 2017 y presentado por el Ministerio de Educación durante el término
probatorio de este proceso. Su pretensión principal es que “los modelos
educativos se adapten a las necesidades de los territorios y que permita bajar
los niveles de deserción en los niveles de transición, primaria, secundaria y
media, mientras, conjuntamente, se elevan los estándares de calidad educativa
en los mismos niveles.”[135]
El Plan
Especial de Educación se implementará durante 10 años, y está dirigido a las
zonas rurales a las que se les da prioridad. Para efectuar las trasformaciones
del campo y materializar el proyecto de educación rural, el Gobierno propone fomentar
la demanda y consolidar la oferta en el campo de calidad y con pertinencia, de
cara a las necesidades de la zona a la que prevé servir[136].
El Plan
llama la atención sobre los efectos del conflicto en el sistema educativo en
las regiones, y precisa que “la presencia de la guerra en una zona afecta
fuertemente el entorno académico porque desincentiva la presencia de buenos
docentes, dificulta la inversión en infraestructura, impide el desarrollo de
programas para mejorar la calidad educativa y aumenta las tasas de
reclutamiento de menores por parte de grupos armados, entre otros.”[137]
Uno de los principales problemas educativos en un contexto de guerra es el “déficit
en cobertura y la baja permanencia de los estudiantes en las aulas de clase”[138].
En
relación con la calidad de la educación, el Gobierno Nacional puntualizó que
los resultados de las pruebas Saber Pro no solo dejaban en desventaja a las
zonas rurales frente a las urbanas, sino que entre todas ellas las “zonas de
postconflicto” presentan menores resultados[139].
Destacó que, pese a los debates sobre el particular, existe un vínculo
innegable entre la calidad docente y el logro académico por parte de los
estudiantes, en tanto la primera permite una orientación más efectiva al
educando[140].
El
texto del Plan destaca que entre las causas del desequilibrio entre áreas
rurales y urbanas en el país pueden citarse deficiencias en “infraestructura,
recurso humano, currículos pedagógicos y administración de las sedes”[141].
Específicamente, en lo que atañe al recurso humano, destacó que la
trasformación del campo está mediada por la formación de personal docente y
directivo docente. Éste debe profesionalizarse en el territorio nacional, para
lograr que la oferta educativa sea asequible en todas las regiones y
municipios, en igualdad de condiciones, para lo cual el Gobierno “debe
garantizar que en las zonas rurales y rurales dispersas exista una mayor
proporción de docentes”[142].
El
desequilibrio en la presencia de personal docente calificado en las áreas
rurales frente a las urbanas, no solo incrementa las diferencias en los
resultados del proceso educativo, sino que además genera distinciones
salariales entre los docentes rurales y urbanos[143],
que terminan por reproducir las desigualdades entre el campo y la ciudad.
Con el
propósito de dar respuesta a los desafíos que suponen los hallazgos en materia
de recursos humanos para la educación rural, el Plan prevé cuatro estrategias:
Concurso docente y plan de incentivos salariales; Plan de capacitación en
educación especial y pertinente: Internados y nuevos protocolos pedagógicos
para zona rural; Plan de profesionalización y formación: Formación continua,
postgradual y en Educación Inicial; y Plan de incentivos no salariales:
bienestar social del personal vinculado al sector educativo en zona rural.
Además
de la relación directa con el Acuerdo Final, las consideraciones que llevaron a
la expedición del decreto reafirman los contenidos del Acuerdo que el Decreto
892 pretende implementar. En efecto, su objetivo es “facilitar o asegurar la
implementación y desarrollo normativo del punto uno del Acuerdo Final –“Reforma
Rural Integral”-, particularmente del punto 1.3.2.2.”[144].
Este punto intenta “contribuir
a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo
y la ciudad, y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población
rural”[145].
Para ello, el Gobierno se comprometió a crear e implementar el Plan de
Educación Rural con el propósito de ofrecer una atención integral a la primera
infancia,   asegurar la pertinencia, cobertura y la calidad de la educación, así
como  erradicar el analfabetismo en las áreas rurales. Adicionalmente, este
plan debe impulsar la permanencia productiva de las personas jóvenes en el
campo, y acercar las instituciones académicas regionales a la construcción del
desarrollo rural”[146].
Se trata de un plan que considera varios criterios, entre ellos “La
construcción, reconstrucción, mejoramiento y adecuación de la infraestructura
educativa rural, incluyendo la disponibilidad y permanencia de personal
docente calificado” (negrilla en el texto original del Decreto 892 de 2017)”[147].
Una de las herramientas para lograr las transformación estructural del campo y del
ámbito rural para alcanzar una relación equitativa entre el campo y la ciudad
son los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) (Punto 1.2.1.
del Acuerdo Final). La consideración 14 afirma:
“los PDET son un instrumento de
planificación y gestión para el desarrollo y la integración de las regiones
abandonadas y golpeadas por el conflicto y, por tanto, el Acuerdo Final prevé
la priorización de las zonas más necesitadas y urgidas de este instrumento, con
base en los parámetros establecidos en el numeral 1.2.2 de dicho Acuerdo.
Adicionalmente, el punto 1.2.5 del Acuerdo Final señala que los PDET serán el
mecanismo de ejecución en las zonas priorizadas de los diferentes planes
nacionales que se deriven de aquel.”
Por lo
tanto, la Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad estricta a nivel
externo.
65. La conexidad
estricta a nivel interno exige que el gobierno demuestre la coherencia
entre las motivaciones de la norma y la regulación efectivamente expedida. De
esta forma se constata que la medida adoptada desarrolla la finalidad
específica que la motivó y que, por lo tanto, está vinculada con un contenido
del Acuerdo Final. En este
caso, los elementos de análisis de la conexidad a nivel externo y a nivel
interno coinciden, pues ambos se ubican en la motivación del Decreto. Sin
embargo, en este nivel del estudio, el vínculo debe acreditarse entre los
“considerandos” y la normativa expedida.
Las
consideraciones del Decreto 892 de 2017 establecen que pretende “garantizar
que los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son
ofrecidos en los departamentos donde se localizan los municipios priorizados
para la implementación de los PDET, que a la entrada en vigencia del presente
decreto ley no estén acreditados en alta calidad, puedan seguir funcionando”[148]
a fin de implementar los puntos mencionados del Acuerdo Final. Según el
Ministerio, la medida beneficiaría a 9.200 estudiantes y aseguraría la
presencia de 1.600 docentes calificados en las zonas rurales.
Como ha
sido reseñado, el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, antes de ser adicionado
con un parágrafo transitorio por el Decreto bajo examen, acarreaba la pérdida
de vigencia del registro calificado de los programas de licenciatura ofertados
en todo el territorio nacional que no tuvieran acreditación en alta calidad. De
esos programas, según las motivaciones del Decreto, cerca del 59% se encontraba
en los departamentos con municipios priorizados para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial[149].
Sobre el
particular, la Sala encuentra que, cotejada la información presentada por el
Ministerio de Educación Nacional sobre el número de departamentos con programas
de licenciatura afectados y los considerandos del Decreto, se tiene que de los
32 departamentos en los que está dividido el territorio nacional, 30 se ven
afectados con la pérdida de registro calificado de los programas de
licenciatura que se imparten en sus territorios. De esos 30, hay 19
departamentos afectados que, al mismo tiempo tienen municipios priorizados (ver
Tabla 1), es decir se trata del 63%  y no del 59%.
Como
quiera que el Decreto 892 amplía el plazo de acreditación y ofrece
acompañamiento a ese 63%, quedaron excluidos de la medida 11 departamentos (ver
Tabla 2), que equivalen al 37%  de aquellos con programas afectados. De tal
modo, el alcance de la medida que adiciona el Decreto objeto de estudio, quedó
circunscrito a los siguientes departamentos, con ocasión de la existencia de
programas de licenciatura en algunos de sus municipios:
Tabla 3. Listado de municipios priorizados con programas de licenciatura
afectados por la pérdida de registro calificado
prevista en el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015[150]
Entidades
territoriales con programas afectados por la pérdida de Registro Calificado
(L1753/15)
Departamento
Municipio[151]
1
Antioquia
1
Apartadó*
2
Turbo
2
Arauca
3
Saravena
3
Bolívar
4
El Carmen de Bolívar
5
María la Baja
4
Caquetá
6
Florencia*
7
San Vicente del Caguán
5
Cauca
8
Patía
9
Santander de Quilichao
6
Cesar
10
Valledupar*
7
Córdoba
11
Montelíbano
12
Valencia
8
La Guajira
13
Fonseca
9
Guaviare
14
San José del Guaviare*
10
Huila
15
Algeciras
11
Magdalena
16
Santa Marta*
12
Nariño
17
Barbacoas
18
San Andrés de Tumaco*
13
Putumayo
19
Valle del Guamuez
14
Sucre
20
San Onofre
15
Tolima
21
Chaparral
22
Rioblanco
16
Valle
del Cauca
23
Buenaventura*
El número
de municipios priorizados en el Decreto Ley 893 de 2017 que tienen programas de
licenciatura que para mayo del año en curso estaban ad portas de perder
el registro calificado, es considerablemente reducido en relación con el
territorio nacional, del departamento y con el número de municipios por
departamento (Ver Tabla 1). Se trata de 23 municipios, que por estar en el
marco de un departamento, llegan a beneficiar a otros 643, con ocasión de su
mera presencia en el departamento y sin distinguir entre las áreas rurales y
urbanas, este tema será objeto de análisis posterior.
66.
En ese contexto fue expedido
el Decreto 892 de 2017, para responder al propósito de la educación rural y al
Plan Especial de Educación Rural. Se trata de una estrategia orientada  a
construir, mejorar y adecuar la infraestructura rural, lo que implica disponer
de docentes calificados que permanezcan en los campos, tal y como fue pactado
en el Acuerdo Final.
No
obstante, el enfoque recogido en la parte motiva del Decreto 892 no se limita a
la educación como dispositivo de transformación del campo. Trata de integrarlo
a las medidas relacionadas con los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), que prioriza las zonas más necesitadas de intervención
estatal educativa, con base en los parámetros establecidos en el Acuerdo[152].
En el Decreto, la educación y la priorización de municipios van enfocados a
lograr “el desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y
golpeadas por el conflicto”[153].
En
suma, el objetivo del decreto es que “la brecha entre la educación rural y
la educación de las ciudades no aumente y que, por el contrario, los índices de
cobertura y permanencia educativa en las zonas campesinas del país arrojen
crecimiento. A este propósito contribuirá el no cierre de programas académicos
en estas zonas.”[154]
Si el artículo 22 de la Ley 1753 continuara vigente en su texto original, podría
no haber programas de licenciatura funcionando en las zonas rurales
priorizadas, por lo que la oferta educativa seguiría concentrándose en zonas
urbanas y las brechas entre el campo y la ciudad se acrecentarían cada vez más.
El 9 de
mayo del 2017, el Gobierno encontró que de “263 programas académicos de
licenciaturas que no están acreditados y que cumplen con el requisito de
cohorte que establece el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, 88 no iniciaron
el proceso de acreditación y (…) 55 de ellos son ofrecidos y desarrollados por
instituciones de educación superior que se encuentran en los departamentos en
los que se ubican municipios priorizados para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”[155].
De los que iniciaron proceso “175, 99 se ubican en los departamentos donde
se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”[156].
Para cuando se expidió el decreto cuya constitucionalidad se analiza, el
Ministerio de Educación previó una afectación de al menos 106 programas de
licenciatura ubicados en los departamentos con municipios priorizados.
La
medida, recordó el Gobierno nacional en la parte motiva del decreto, también
afecta a “las Escuelas Normales Superiores, las cuales desempeñan un papel
relevante a nivel nacional y regional en la preparación de los maestros, toda
vez que estas instituciones, para desarrollar el programa de formación
complementaria para el otorgamiento del título de Normalista Superior, celebran
convenios con instituciones de educación superior con facultades de educación”[157].
Con base en las pruebas es posible establecer que en los municipios priorizados
para la implementación de los PDET, hay cuando menos 13 Escuelas Normales
Superiores.
Adicionalmente,
el gobierno expuso que:
“muchas lES, especialmente las
públicas de regiones históricamente afectadas por el conflicto armado, no han
logrado prepararse para alcanzar la acreditación de sus programas académicos de
licenciatura en (…) dos años (…) [es] necesario que el Ministerio de Educación
Nacional diseñe e implemente estrategias de fomento, que tendrán como propósito
fundamental coadyuvar a la preparación de las lES y al acompañamiento cercano
de los programas de licenciatura, para que en 2019 se logre acreditar un número
significativo de estos programas, los cuales por ahora, en las condiciones en
las que se encuentran, no están listos para someterse a un proceso de
acreditación de alta calidad.”[158]
67.
La consecuencia de la
pérdida de registro calificado previsto en el artículo 222 de la Ley 1753 de
2015 en las zonas afectadas por el conflicto armado, sería la extinción de la
oferta y –a juicio del Gobierno- la falta de desarrollo de programas
académicos. El cierre de estos programas disminuiría la cobertura y el acceso a
la educación superior, lo que en últimas supone un aumento de la inequidad en
detrimento de las zonas rurales, especialmente en las que han sufrido los
efectos directos del conflicto y que han sido priorizadas para la
implementación del Acuerdo de Paz.
Estas
razones llevaron a que el gobierno considerara “necesario otorgar un periodo
de transición de 32 meses para que los programas académicos de licenciaturas
cumplan con la exigencia de la acreditación, siendo esta una oportunidad para
aportar al desarrollo e implementación del Plan Especial de Educación Rural
previsto en el Acuerdo Final”[159].
La ampliación del plazo evita una afectación negativa en la cobertura y
permanencia educativa en el campo[160],
y facilita el “desarrollo del punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final que establece
la construcción del desarrollo rural a través de la implementación del Plan
Especial de Educación Rural”[161].
Por eso
quedó claro que el objetivo del Decreto 892 de 2017 es “únicamente (…)
cobijar a programas académicos de licenciaturas que atienden estudiantes en las
zonas rurales y que tienen relación directa con los municipios priorizados para
la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),
sin que se regule aspectos diferentes a ello”[162]
(negrillas no originales).
La Corte
concluye que el decreto ley bajo control es una medida que goza de conexidad
interna, pues en efecto existe coherencia entre su parte considerativa y la
medida adoptada. Las motivaciones exponen los siguientes aspectos:
(i)
El Acuerdo Final
prevé la Reforma Rural Integral;
(ii)
Este punto incluye la
educación básica rural como elemento fundamental;
(iii)
El artículo 222 de la
Ley 1753 de 2015 imponía un plazo cercano y perentorio para la acreditación de
alta calidad de los programas de licenciatura y preveía como consecuencia la
pérdida del registro calificado;
(iv)
Para el momento de la
expedición del decreto bajo examen era inminente la pérdida de registro
calificado de una cantidad importante de programas de licenciatura, en
particular de los programas ofrecidos en los municipios rurales que han sufrido
la guerra y han sido priorizados por los PDET;
(v)
El cierre de esos
programas generaría la disminución e incluso falta de oferta de licenciaturas en
regiones rurales que además han sido afectadas por el conflicto. Como
consecuencia las y los jóvenes que quieran ser maestros carecerían de acceso a
los planes de estudio, lo que, a su vez, afectaría la disponibilidad y calidad
docente en la educación básica en estos municipios.
Por su parte,
la medida adoptada consiste en lo siguiente:
(i)
Agrega un parágrafo
transitorio al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015;
(ii)
Otorga 32 meses
adicionales a algunos programas de licenciatura a nivel de pregrado para lograr
la acreditación de alta calidad y evitar que pierdan el registro calificado;
(iii)
El plazo se otorga,
siempre que en ellos concurran dos características:
a.
No estar acreditados
en alta calidad a la entrada en vigencia del decreto ley, es decir para el 28
de mayo de 2017.
b.
Ser ofertados en los
departamentos donde se localizan los municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).
(iv)
Prevé el apoyo del
Ministerio de Educación Nacional para que los programas de licenciatura de los
que trata la norma avancen en el fortalecimiento institucional que les permita
la acreditación de alta calidad, de acuerdo con las especificidades de las
instituciones y programas.
De esta manera, se puede concluir que existe conexidad interna en la
norma bajo examen, ya que hay coherencia entre la motivación y la disposición
expedida.
68. La
conexidad suficiente exige que el vínculo demostrado baste por sí solo,
de manera indiscutible y sin necesidad de argumentos colaterales, para dejar en
evidencia la específica y estrecha proximidad entre lo regulado y el contenido
preciso del Acuerdo Final que se pretende desarrollar.
En este caso no hay discusión ni duda alguna sobre el tema, en efecto,
una vez se determina el vínculo y se constata la conexidad objetiva y estricta,
es posible entender, sin razones adicionales, la relación entre la normativa
expedida por el Presidente y el Acuerdo Final.
69. En
síntesis, la conexidad establecida entre el decreto bajo control y el Acuerdo
Final es objetiva, ya que basta con el cotejo de la norma bajo examen y
los apartes del Acuerdo que fueron expuestos, para verificar la relación de
medio a fin que los une. Es estricta porque el decreto ley examinado
prevé medidas para el cumplimiento directo de obligaciones expresamente
adquiridas por el Gobierno Nacional en el Acuerdo Final, en particular en lo
que concierne a la educación en el campo como elemento fundamental de la
Reforma Rural Integral. También es suficiente porque la referencia a
estos apartes del Acuerdo Final basta para explicar el vínculo instrumental que
liga al Decreto Ley 892 de 2017 con el Acuerdo Final. Por consiguiente, se
encuentra cumplido el requisito relativo a la conexidad.
70. El
criterio de necesidad estricta exige que el gobierno demuestre que el
uso de las facultades legislativas excepcionales del presidente es indispensable
pues los demás procedimientos existentes, tanto ordinarios como
extraordinarios, para implementar un tema preciso del Acuerdo Final no pueden
llevarse a cabo en tiempos razonables para un proceso de transición. El
fundamento constitucional de esta exigencia al ejecutivo radica en un principio
fundamental en el Estado Social de Derecho: la proscripción de la arbitrariedad.
Como consecuencia, en el caso de los Decretos expedidos por el Gobierno en
virtud de las facultades extraordinarias para la paz, este Tribunal debe
verificar la justificación esgrimida por el ejecutivo para haber optado por
este procedimiento especial para legislar. Sólo así cobran sentido cláusulas constitucionales
fundamentales como el artículo
113 Superior que, además de prever la separación de poderes, contempla la
colaboración armónica entre ellos, pues “surge como resultado de la búsqueda
de mecanismos institucionales […para] evitar la arbitrariedad de los
gobernantes y […] asegurar la libertad de los asociados.”[163]
El análisis de la necesidad estricta definida en esos términos tiene
las siguientes implicaciones: (i) demanda la justificación gubernamental del ejercicio de las facultades
legislativas para la paz, en ella el ejecutivo debe explicar las razones por
las que es preferible –en términos constitucionales- esa opción, en lugar del
trámite del procedimiento legislativo ordinario o especial de paz. (ii) Las
razones tienen que ver indefectiblemente con la estabilización de corto plazo,
esto es, deben sostener que la urgencia de la disposición impide agotar las
etapas propias de los demás procedimientos legislativos existentes[164].
Con todo, (iii) a esta Corporación no le corresponde una verificación sobre la
conveniencia del precepto adoptado por el Presidente de la República[165].
Lo que la Corte debe analizar, con base en un principio de razón suficiente, es
la justificación de la elección del mecanismo legislativo usado a fin de evitar
una actuación arbitraria por parte del Ejecutivo, pues su posibilidad de escogencia
frente a distintos procedimientos legislativos no podría entenderse como una
potestad ilimitada o como un acto de poder antojadizo.
De conformidad
con la jurisprudencia, el análisis de necesidad estricta debe verificar las
justificaciones expuestas por el gobierno en dos niveles (i) que el
trámite legislativo ordinario no sea idóneo para regular la materia objeto del
decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de que trata el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 tampoco cumpla con tal idoneidad. Por
definición, no todas las materias relacionadas con el proceso de paz pueden ser
reguladas a través del procedimiento legislativo especial. En efecto se trata
de una cantidad importante de temas, todos de gran impacto e incidencia, que a
la vez, pueden ser implementados bajo exigencias distintas y en tiempos
variables[166].
Por otra
parte, el carácter innecesario del procedimiento legislativo ordinario no se
solventa con el juicio de conexidad, pues a pesar del establecimiento de la
relación que este requisito exige en cada uno de sus componentes, la pluralidad
de temas del acuerdo también incluye aspectos estructurales que requieren de un
amplio debate democrático y que por esa, entre otras razones, no podrían ser
parte del procedimiento especial. Aceptar la tesis contraria, que la
posibilidad de acudir al procedimiento ordinario queda descartada con el
análisis de conexidad, implicaría admitir que todos los asuntos relacionados
con el proceso de paz son urgentes y pueden ser abordados con el enorme
sacrificio democrático que implica la legislación especial. Es evidente que esa
idea contraviene la jurisprudencia de esta Corporación.[167]
71. El
Decreto Ley 892 de 2017 cumple plenamente con el requisito de necesidad
estricta, teniendo en cuenta que
trata temas de carácter urgente e imperioso, cuyo trámite no era posible a
través de los canales deliberativos ordinarios o de fast track.
Sobre
este aspecto, el Gobierno resaltó que la urgencia surgía de la proximidad del
plazo impuesto por la Ley 1753 de 2015 (9 de junio 2017) para que los programas
de licenciaturas del país se acreditaran en alta calidad, so pena de la pérdida
de vigencia de sus registros calificados, “lo que conlleva la imposibilidad
de continuar su oferta y desarrollo después de la fecha enunciada”. A dos
semanas del vencimiento del plazo era imposible tramitar una norma similar por
una vía legislativa ordinaria o especial. La única alternativa era acudir a las
facultades extraordinarias del Acto legislativo 1 de 2016.
En este
caso la necesidad del uso de las facultades legislativas presidenciales surge
del diseño institucional previo, en efecto, se trata de una prórroga que sólo
era susceptible de ser considerada ante la cercanía del vencimiento del plazo
inicial. Sin embargo, algunos intervinientes consideraron que el Gobierno podía
haber previsto que, dada la complejidad y exigencia del proceso, el plazo se
cumpliría sin que muchos programas de licenciatura lograran la acreditación en
alta calidad. No obstante, ese es solo uno de los elementos a considerar. En
efecto, como se ha explicado extensamente en esta providencia, la norma bajo
examen se ocupa de implementar uno de los puntos del Acuerdo de Paz. Como es un
hecho notorio, este pacto ha sido suscrito hace menos de un año, por lo que
introdujo un nuevo matiz al tema de la acreditación en alta calidad de las
licenciaturas. Ese elemento reciente ha resultado decisivo en la decisión
gubernamental de otorgar una prórroga y ofrecer apoyo a ciertos programas. No
se trata de una disposición genérica sobre la acreditación, es una decisión
enfocada territorialmente de conformidad con lo pactado en el Acuerdo Final y
con los PDET. En ese sentido, era imposible para el Gobierno ver la urgencia de
la situación antes de que el Acuerdo Final fuera suscrito y requiriera ser
implementado, y antes de la determinación de los municipios priorizados por los
PDET, cuya definición se hizo el mismo día de la expedición del decreto bajo
examen.
El
Decreto Ley 892 de 2017 no regula asuntos expresamente excluidos[168]
72. El artículo 2º
del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que las facultades legislativas para
la paz no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Por su
parte, la sentencia C-699 de 2016 consideró que “ (vi) Aunque no lo dice expresamente,
en la medida en que no son admisibles las reformas tácitas a la
Constitución, tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para
regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el
artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la
restricción de la libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento
penas (CP arts 29 y 93)”. Más adelante la misma sentencia precisó el contenido de esta
limitación a las facultades legislativas del Presidente: “Los decretos ley
que se expidan con arreglo a estas facultades extraordinarias deben facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final, y no pueden versar sobre
ciertas materias con reserva especial o estricta de ley” (negrillas
no originales).
73. Esto no significa que cualquier materia que tenga reserva de ley
sea excluida de la competencia legislativa atribuida al Presidente, pues
conduciría al contrasentido de que dichas facultades no podrían ser ejercidas
al tener por objeto expedir normas con fuerza de ley. Resulta necesario
resaltar que la exclusión se refiere a las materias sometidas a un reserva
estricta de ley, es decir, aquellas materias que la Constitución ha
reservado de manera especial al Congreso de la República y no pueden ser ni
delegadas, ni atribuidas constitucionalmente al Presidente, al tratarse de “(…)
asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática
posible”[169].
74. Para
analizar el Decreto sometido a control es necesario estudiar su contenido. Es
un cuerpo normativo que consta de dos artículos, el primero referido al
desarrollo de la materia establecida en su título, y el segundo determina su
vigencia. La temática versa sobre un aspecto puntual de la regulación de la
educación superior: la acreditación de alta calidad para los programas de
licenciatura. El artículo 1º otorga un plazo adicional para lograr la
acreditación a ciertos programas de licenciatura que cumplen condiciones
geográficas y de priorización en los PDET y además prevé el acompañamiento del
Ministerio de Educación para que puedan lograrlo.
Como
puede observarse, se trata de un asunto que no está sometido a reserva estricta
de ley, pues, en condiciones típicas, se trataría de un tema sometido a ley
ordinaria. De acuerdo con ello, el Decreto 892 no regula una materia
expresamente excluida. Por las mismas razones es posible afirmar que no se
trata de un asunto que requiera amplio debate democrático, en efecto, la
regulación se ocupa de otorgar un plazo mayor a algunos programas de licenciatura
para que logren la acreditación de alta calidad y puedan mantener su registro
calificado a fin de asegurar la oferta en las zonas rurales y afectadas por el
conflicto para que, a su vez, haya disponibilidad y permanencia de docentes en
esas regiones. El decreto se ocupa de una regulación instrumental muy puntual
sobre un tema que corresponde a la competencia ordinaria del legislador, por lo
que no necesita mayor discusión en la escena democrática.
Cumplimiento
de reglas constitucionales sustantivas
75. La
Corte advierte que, además de los límites formales y materiales anotados, el
decreto bajo examen está sometido a las demás normas constitucionales, en
particular a aquellas vinculadas a la materia que es objeto de regulación. Por
ende, como la previsión de las facultades extraordinarias supone la vigencia y
vinculatoriedad de las disposiciones superiores, también debe determinarse la
compatibilidad del Decreto Ley 892 frente a ese parámetro.
76. Según
lo expuesto anteriormente, la norma busca otorgar un plazo adicional a los
programas de licenciatura ubicados en departamentos que han padecido las
consecuencias del conflicto, con el objetivo de que logren la acreditación en
alta calidad y puedan mantener el registro calificado. La disposición también
prevé el apoyo del Ministerio de Educación para el mismo fin.
Esta
prórroga haría posible mantener la oferta de estos planes de estudio, lo que
permitiría atender a la población de regiones históricamente afectadas por el
conflicto armado, debido a que estas no han logrado prepararse para alcanzar la
acreditación en el plazo fijado en la Ley 1753 de 2015. La medida tiene como
objetivo mediato facilitar la implementación del punto uno del Acuerdo Final
(Reforma Rural Integral), que en uno de sus apartados pretende cerrar las
brechas entre el campo y la ciudad por medio de condiciones de bienestar para
la población rural. Para ello es necesario asegurar la disponibilidad y
permanencia de personal docente calificado a nivel de educación básica. El
Decreto otorga el plazo a todos los programas de licenciatura que operen en los
departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los PDET, identificados
en el Decreto 893 de 2017.
77. Podría
pensarse que la medida eventualmente podría afectar la autonomía universitaria
(art. 69 Superior), sin embargo, respeta esta potestad. La jurisprudencia
constitucional ha sido pacífica al reconocer que es una garantía de
funcionamiento de la educación superior que asegura su enfoque académico y la
realización de sus fines. Con todo, no es una facultad absoluta, pues de
conformidad con el artículo 67 de la Constitución, el Estado tiene la competencia
de  regular y vigilar la educación superior. Además, la autonomía universitaria
debe estar en armonía con los derechos fundamentales y las demás normas
constitucionales y legales.
En este
caso, la norma otorga una prórroga del plazo para la acreditación en alta
calidad de algunos programas de licenciatura y prevé el acompañamiento del
Ministerio de Educación para el logro de este objetivo. La primera medida no
riñe con el artículo 69 de la Carta, pues sólo amplía el plazo para cumplir con
un proceso que pretende asegurar la calidad educativa cuyo diseño y
verificación corresponde al Estado.
El
acompañamiento del Ministerio de Educación responde a una estrategia de fomento
para coadyuvar a las IES. Esta consiste en la preparación para afrontar la
acreditación y en proporcionar acompañamiento cercano para que alcancen esa
meta. En principio, no se trata de interferir en los asuntos de cada programa
universitario, sólo pone a disposición de los beneficiarios el apoyo técnico
del Ministerio. De esta manera, es una medida de promoción que pretende la
asegurar calidad en los programas de licenciatura sin sacrificar su oferta.
Esta
interpretación encuentra apoyo en un argumento literal. En efecto, el parágrafo
transitorio introducido por el Decreto es parte del artículo 222 de la Ley 1753
de 2015, cuyo parágrafo reconoce el papel de la autonomía universitaria en la
consecución de la calidad que se pretende con la acreditación. La autonomía
universitaria supone una guía y un límite para entender el proceso de
acreditación y las medidas de promoción previstas en el decreto examinado.
Las previsiones
de fomento establecidas en el Decreto 892 de 2017, son razonables para que el
Estado cumpla con su obligación constitucional de asegurar la calidad en la
educación superior, especialmente en la educación para educar de la que se ocupan
los programas de licenciatura. En consecuencia, no existe violación a la
autonomía universitaria.
78. De
otro lado y como se ha dicho a lo largo del texto, la disposición establece un
trato diferenciado entre los programas de licenciatura ubicados en
departamentos con municipios priorizados por los PDET y los demás programas del
país, con el que claramente se fija un beneficio a favor de los primeros
consistente en (i) el mayor plazo para lograr la acreditación en alta calidad y
(ii) el acompañamiento del Ministerio de Educación para lograrlo. En ese
sentido, es necesario analizar el trato distinto a la luz de la Constitución.
De hecho, algunos intervinientes consideraron que el plazo debería beneficiar a
todos los programas de licenciatura con independencia de su ubicación
territorial y que debería ser mayor, pues los datos demuestran que se trata de
un proceso que puede tardar hasta 4 años si se toman en cuenta todas las etapas
de preparación. En particular, ASCOFADE indicó que el trato desigual no está
justificado por las siguientes razones:
(i)
La extensión del
plazo para la acreditación de los programas de licenciatura ofertados en las
zonas priorizadas, desconoce el impacto nacional del conflicto armado y de la
guerra en el campo;
(ii)
La medida no toma en
cuenta que los programas ofertados en otras zonas del país, también son una
oportunidad de profesionalización para la población en situación de
desplazamiento que se aleja de las zonas directamente más afectadas.
(iii)
La norma responde a
una visión reducida del conflicto, ya que sólo ofrece acompañamiento del Ministerio
de Educación a programas que se oferten en zonas priorizadas aunque debería ser
para todos.
Por su
parte, el Ministerio Público consideró
que el trato desigual se basa en características objetivas de los programas, en
razón de su ubicación en zonas excluidas y comprometidas por la dinámica del
conflicto armado.
79. La
Sala aplicará un test integrado de igualdad para analizar la
constitucionalidad de la medida. En primer lugar, en cuanto al plazo adicional
para que ciertos programas de licenciatura logren la acreditación en alta
calidad, la Corte considera que -por tratarse de un tema de competencia
ordinaria del legislador que se enmarca en su libertad de configuración y que
no se ocupa de temas especialmente problemáticos en términos de derechos- un test
leve es el procedente.
Bajo
esta óptica, la Corte encuentra que el fin buscado por la medida no está constitucionalmente prohibido, porque otorga un plazo adicional para la
acreditación en alta calidad y con ello promueve su logro para programas de licenciatura
en regiones rurales especialmente golpeadas por el conflicto armado. Además,
esta medida incide en la disponibilidad y calidad de los docentes de educación preescolar,
básica y media en esas zonas. Sin duda se trata de un fin ajustado a la Carta
que responde a un problema de gran magnitud relacionado con la calidad y
disponibilidad de la educación en sus distintos niveles en regiones apartadas.
El medio empleado es adecuado, pues un mayor plazo es una
alternativa viable cuyo uso no está prohibido por la Carta, en efecto, la norma
prorroga por una sola vez el término para que más programas, que han sido
seleccionados con base en criterios objetivos y constitucionalmente relevantes,
puedan lograr la acreditación de alta calidad.
80. La
concesión de un plazo adicional para la acreditación en alta calidad, por una
sola vez, a algunos programas de licenciatura que se ubican en regiones que
tienen ciertas características que los ponen en desventaja frente a, por
ejemplo, centros urbanos, no implica que el Estado incumpla con su deber de
asegurar calidad educativa en la educación superior y tampoco en la educación preescolar,
básica y media que será impartida por los maestros que se formarán en esos
programas de licenciatura.
En el
marco de la educación para educar, es claro que el objetivo de la medida es impulsar
a ciertos programas de licenciatura para que sea factible cumplir con la
obligación de acreditarse en alta calidad, deber que recae sobre todas las
licenciaturas del país. En efecto, la norma no exime a los programas ubicados
en los departamentos que tienen municipios priorizados de la obligación general
de lograr la acreditación en alta calidad. Lo que hace es ampliar, por una sola
vez, el plazo final que contemplaba el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, a
fin de que los programas que reúnan las características allí previstas, tengan
tiempo suficiente para acreditarse, pues por sus especificidades enfrentan
retos adicionales a los que tienen otras licenciaturas.
Por
otra parte, es importante enfatizar que el objetivo último de esta norma se
refiere al aseguramiento de la disponibilidad y calidad de los docentes de
educación preescolar, básica y media en regiones apartadas y deprimidas,
quienes eventualmente se formarán en los programas de licenciatura beneficiados
por el plazo adicional. La existencia de esta norma va a permitir la formación
de calidad de los docentes en las regiones, pues si no fuera ampliado el plazo,
los programas de licenciatura que no lograran la acreditación en alta calidad
perderían su registro calificado, pues el sistema colombiano exige a todas las
licenciaturas estar acreditadas a fin de asegurar calidad.
Evidentemente
el plazo que otorga la norma no exime de requisitos a los programas
beneficiados, tampoco relaja los estándares de análisis del proceso de
acreditación con respecto a las demás licenciaturas de país. Tal como ha sido precisado
por el Ministerio de Educación y por los intervinientes, la acreditación es un
proceso complejo, extenso, que demanda un acumulado considerable de recursos
económicos y de esfuerzo humano. Sin embargo, es importante entender la calidad
de la educación de manera articulada con las necesidades y condiciones del
contexto, esta situación explica la razonabilidad de prever un plazo adicional para
generar condiciones que permitan a los programas de licenciatura de las
regiones más apartadas asegurar calidad por medio de la acreditación que, a su
vez, les permitirá mantener el registro calificado. De esta forma se asegura la
disponibilidad y la calidad educativa en regiones apartadas.
La
medida también es necesaria, pues el medio es adecuado para lograr un fin viable, con todo, algunos
intervinientes consideran que se trata de un mecanismo infra o supra-inclusivo.
Una de
las intervenciones indica que se trata de una medida infra-inclusiva[170],
pero los datos allegados al proceso parecieran indicar lo contrario[171].
En este punto, el escrutinio exige que el legislador acredite un grado de
congruencia razonable entre el criterio de diferenciación y la
definición de los grupos resultantes de dicho criterio.
81. La
Corte encuentra que la disposición no es infra-inclusiva porque, de acuerdo con
la finalidad de la norma -mantener la oferta de licenciaturas a fin asegurar la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado a nivel de
educación preescolar, básica y media en ciertas regiones- parece razonable que haya
una distinción que focalice la extensión del plazo en algunos programas de
licenciatura del territorio nacional. En efecto, la norma diferencia los
programas de licenciatura ubicados en departamentos que tienen municipios
priorizados y los demás con base en dos criterios: (i) su carácter rural y (ii)
haber padecido especialmente las consecuencias del conflicto armado.
Si la previsión
se amplía a todos los programas de licenciatura, es decir, si desaparece la
distinción, dejaría de ser una medida de promoción que otorga tiempo adicional a
ciertos planes de estudio en razón de su ubicación geográfica y por las
especiales consecuencias del conflicto en la zona. En efecto, la norma prevé
una medida diferenciada positiva y la Corte cambiaría esa naturaleza con un
argumento de mera conveniencia. Es importante enfatizar que estos elementos han
impactado la capacidad institucional e incluso económica de los programas,
ambas relevantes en un proceso de acreditación de alta calidad. Admitir que la
distinción es innecesaria llevaría a igualar a quienes se encuentran en clara
desventaja con quienes, según la información aportada a este proceso[172],
cuentan con mejores y mayores recursos para el logro de la acreditación[173].
Este
argumento no ignora la movilidad estudiantil y profesional planteada por
algunos intervinientes. Según ese razonamiento, todo el país debe verse
beneficiado por la norma porque las dinámicas del conflicto hacen que todos los
programas atiendan población rural y victimizada, en virtud de fenómeno del
desplazamiento forzado. Si bien este punto es plausible, soslaya que el
objetivo central de la norma no solo es asegurar la oferta de programas de
licenciatura, sino garantizar la disponibilidad, calidad y permanencia de
docentes en las zonas beneficiadas. Si se toman en cuenta los fines de la norma
en su conjunto que también se dirigen al fomento de la educación preescolar,
básica y media, es comprensible que se prefiera apoyar de manera cualificada a
los programas que funcionan en esas regiones. Adicionalmente, los datos sobre
movilidad estudiantil/profesional en materia de licenciaturas no son
contundentes.
La
información existente sobre la ubicación laboral de los egresados de programas
de pregrado en licenciatura es producto del trabajo del Observatorio Laboral
para la Educación (OLE). Este se lleva a cabo a partir del cotejo del lugar en
el que se obtiene el título académico y el lugar de desempeño laboral. Con base
en el municipio de cotización y la afiliación a seguridad social, es posible
fijar la permanencia o traslado de los egresados. Este ejercicio tiene mayor
grado de certeza en otras carreras distintas a aquellas de formación docente.
El OLE obtiene las cifras del cruce de las bases de datos del Sistema Nacional
de Información de la Educación Superior (SNIES) con la información de aportes a
la seguridad social del Ministerio de Salud y Protección Social y de la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).  Con respecto a los educadores este
ejercicio tiene menor fiabilidad, en tanto “el lugar de cotización y el
sector económico son asociados al aportante, que para el caso particular del
Magisterio corresponde mayoritariamente a la Fiduciaria La Previsora S.A.,
ubicada en Bogotá”[174].
La
cotización de los docentes registra como punto de origen el del Magisterio, que
registra uno mismo que puede abarcar distintas regiones, tal como precisó el
Ministerio de Educación en relación con la metodología de estimación de la
información que sirvió como base a la expedición del Decreto 892 de 2017.
En la
educación superior en general, para el año 2015, el Ministerio de Educación
Nacional llamó la atención sobre el hecho de que la concentración de la oferta
educativa en algunas zonas centrales del país explicaba que “en muchos
departamentos del país no se cuenta con la disponibilidad de oferta de capital
humano calificado en todos las áreas de conocimiento”, de manera que la
concentración de la oferta educativa implica a su vez la concentración de los
recursos humanos calificados[175].
El OLE
precisó que para 2013, en términos generales, la movilidad de los egresados se
presentaba en los siguientes términos:
Ilustración
1. Tomada de “Educación Superior en Cifras - Movilidad
laboral de los graduados de educación superior en Colombia” Boletín No. 10.
12-ago-15.
Ese
organismo concluyó que “el 77% de los estudiantes (…) se encontraban
matriculados en programas ofertados en su departamento de origen y el restante
23% en programas de formación de otras zonas diferentes a la de su nacimiento.”[176]
Específicamente
en programas de licenciatura el Ministerio, a través del OLE, encontró que
1.611 egresados en 2014, en el 2015 empezaron a trabajar en los 167 municipios
priorizados, pero no precisa su origen.
De
acuerdo con esta información, es imposible establecer si las personas oriundas
de las zonas que pretenden beneficiarse y que recibieron educación superior en
ciudades, retornan o no a sus municipios de origen. De acuerdo con ello, no se
desvirtúa la necesidad de la distinción entre los dos grupos de programas a fin
de mantener a los jóvenes en la región y garantizarles acceso y calidad
educativa si optan por estudiar una licenciatura, lo cual incidirá
positivamente en la disponibilidad y calidad de la educación preescolar, básica
y media. Una vez descartado el carácter infra-inclusivo del plazo otorgado por
el Decreto 892 de 2017, procede el estudio de un posible efecto
supra-inclusivo.
82. Como
ya se ha dicho, la norma diferencia los programas de licenciatura ubicados en
departamentos que tienen municipios priorizados y los demás, la ampliación del
plazo no es sobre-inclusiva por las siguientes razones:
83. El
Decreto otorga el plazo a todos los programas de licenciatura que operen en los
departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los PDET,
identificados en el Decreto 893 de 2017. El alcance departamental, corresponde
a una opción viable que el legislador podía adoptar en el marco de su libertad
de configuración sin que perdiera efecto la finalidad de la medida.
En efecto, 16
departamentos serían destinatarios de la medida por tener municipios
priorizados y además ofrecer programas de licenciatura: Antioquia, Arauca,
Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena,
Nariño, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca. La inclusión de estas
entidades territoriales en este plan de beneficios, no afecta la finalidad del
programa de intervención y transformación en pro del equilibrio territorial que
promueve el Decreto objeto de estudio, corresponde a una de varias opciones
viables, sobre las que el legislador tenía la facultad de decidir.
Aunque la disposición incluye programas ubicados en municipios urbanos,
incluso en ciudades capitales, no hay una afectación inconstitucional de la
finalidad que se propone la norma. El otorgamiento del plazo bajo examen a
programas de licenciatura ubicados en municipios que no han sido priorizados en
los PDET no hace que la medida sea inconstitucional, se trata de una elección
hecha por el legislador extraordinario dentro del marco de varias alternativas
posibles.
84. Por
lo tanto, la medida cumple con el objetivo de la norma, de hecho, la finalidad
mediata del Decreto 892 de 2017 es la implementación de la Reforma Rural Integral
incluida en el Acuerdo Final, tal como lo reiteró el gobierno en las numerosas
consideraciones que lo motivaron. Bajo ese marco de análisis, el otorgamiento
del plazo adicional a los programas de licenciatura que se ubican en los
departamentos con municipios priorizados en los PDET es una opción razonable
adoptada por el legislador. En efecto, el decreto cuya constitucionalidad se analiza se
expidió para implementar el Acuerdo Final en el punto específico de la Reforma
Rural Integral, y tiene por objetivo principal la reducción de las brechas
entre el campo y la ciudad. La inclusión de zonas urbanas o municipios no
priorizados en la búsqueda del equilibrio geográfico de los municipios más
vulnerables del país no desnaturaliza la medida, pues mantiene un beneficio
promocional para los programas ubicados en las zonas que mayor fomento
necesitan. Por estas razones, la Corte declarará la exequibilidad del plazo
fijado.
85. Además
de la prórroga en el plazo para lograr la acreditación en alta calidad, el
decreto prevé el acompañamiento del Ministerio de Educación en el proceso. Esta
medida también aplica para todos los programas de licenciatura que se impartan
en los departamentos que tienen municipios priorizados. En este caso, la Corte
considera que la medida no supera un juicio integrado de igualdad por las
siguientes razones:
86. En
primer lugar, por tratarse de un tema de competencia
ordinaria del legislador que no se ocupa de temas especialmente problemáticos
en términos de derechos, procede un test con intensidad leve. Sin embargo,
debido a que la normativa se refiere al uso de los escasos recursos del Estado
por medio de un apoyo especial, el rigor del análisis aumenta y, por lo tanto, es
aplicable un test intermedio.
87. Bajo
esta óptica, la Corte encuentra que el fin buscado por la medida es legítimo e importante, porque otorga apoyo estatal para la acreditación
en alta calidad y promueve su logro para programas de licenciatura en regiones
rurales especialmente golpeadas por el conflicto armado. Además, esta medida
incide en la disponibilidad y calidad de los docentes de educación preescolar,
básica y media en esas zonas. Sin duda se trata de un fin ajustado a la Carta
que responde a las necesidades de calidad y disponibilidad de la educación en
sus distintos niveles. El medio empleado es adecuado, pues el
apoyo técnico del Ministerio de Educación en el proceso razonablemente puede
llevar al logro del objetivo. Sin embargo, parece exceder la necesidad por
ser una medida supra-inclusiva.
88. Como
ya se ha dicho, la norma diferencia los programas de licenciatura ubicados en
departamentos que tienen municipios priorizados y los demás con base en dos
criterios: (i) su carácter rural y (ii) haber padecido especialmente las
consecuencias del conflicto armado. Sin embargo, estos elementos no son
congruentes con la norma y su alcance por las siguientes razones:
89.
El Decreto otorga el apoyo del
Ministerio de Educación a todos los programas de licenciatura que operen
en los departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los PDET,
identificados en el Decreto 893 de 2017. Con el alcance departamental pierden
efecto las particularidades de la ubicación rural de los programas y la
característica de haber sufrido especialmente el conflicto.
En
efecto, 16 departamentos
serían destinatarios de la medida por tener municipios priorizados y además
ofrecer programas de licenciatura: Antioquia, Arauca, Bolívar, Caquetá, Cauca,
Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena, Nariño, Putumayo, Sucre,
Tolima y Valle del Cauca. En ellos la relación entre el número total de
municipios y de aquellos que fueron priorizados revela el carácter
sobre-inclusivo de la medida.
Por
ejemplo, en el departamento de Antioquia, con un total de 125 municipios, solo
ocho de ellos ofertan programas de licenciatura en el nivel de pregrado, esto
es el 6%. De esos ocho municipios solo dos fueron priorizados en el Decreto Ley
893 de 2017, que equivalen al 25% de los municipios con licenciaturas y al 2%
del total de municipios en ese departamento. Llama la atención este caso porque
entre los territorios con licenciaturas afectadas, que con el enfoque
departamental del Decreto tendrán el acompañamiento del Ministerio de
Educación, se encuentra Medellín, una ciudad capital de la que es difícil
predicar el carácter rural y el desequilibrio geográfico que trata de contener
la Reforma Rural Integral y los planes educativos que están atados a ella y al
Acuerdo Final.
Frente
al ejemplo específico de Medellín y de cara a los departamentos excluidos de la
medida, cabe preguntarse –desde el punto de vista de la igualdad- la razón por
la cual esa urbe y no otras como Bogotá que ofrece la mayor cantidad de
programas[177],
quedan excluidas del beneficio y el motivo que lleva a que zonas rurales e
incluso selváticas como Inírida, no hayan sido incluidas en una medida que
busca mejorar las condiciones de marginalidad de algunos territorios, para
hacerlos más competitivos. El ejemplo de Medellín muestra de qué manera la
norma rompe con la finalidad del programa de intervención y transformación en favor
del equilibrio territorial que promueve el Decreto objeto de estudio.
El caso
de Antioquia no es el único que permite verificar dinámicas sobre-inclusivas.
En Nariño, de sus 64 municipios solo el 5% (Barbacoas, Pasto y San Andrés de
Tumaco) ofrecen licenciaturas. De esos tres municipios solo dos comparten la
condición de tener programas de licenciatura y haber sido priorizados (equivalentes
al 3%). Sin embargo, el acompañamiento del Ministerio cobijará también a Pasto,
que es una ciudad, sobre la que es difícil sostener la necesidad de equilibrar
las condiciones, para cerrar brechas entre espacios rurales y urbanos.
El
mismo panorama se encuentra en departamentos tales como Bolívar, Sucre, Cesar,
Magdalena, Tolima y Valle del Cauca, cuyas capitales se verán favorecidas con
un apoyo estatal diseñado para reforzar las condiciones en entornos rurales, lo
que sin duda provocará la reproducción y no la reducción de las brechas entre
el escenario rural y el urbano.
Adicionalmente,
el departamento en el que la medida se funda en la priorización de un mayor
porcentaje de sus municipios es el Guaviare. Allí el 25% de los municipios
están priorizados, aunque tan alto porcentaje se explica porque en ese
territorio sólo hay un total de 4 municipios. De ellos uno se encuentra
priorizado y los tres restantes estarían cobijados por el acompañamiento del
Ministerio de Educación, aunque es de aclarar que ninguno de esos tres tiene
oferta de programas de licenciatura en pregrado.
La
información precitada demuestra que, en contra del fin buscado, la
disposición incluye el apoyo del Ministerio a programas ubicados en municipios
urbanos, incluso en ciudades capitales. Además, también se benefician zonas que
no han sido especialmente afectadas por el conflicto. Este último argumento
se refuerza porque el beneficio es aplicable a municipios que no han sido
priorizados en los PDET, es decir, que no tienen esas especiales condiciones[178].
90. Por
lo tanto, la medida de apoyo estatal no se ocupa de cumplir con el objetivo
de la norma, de hecho, la finalidad mediata del Decreto 892 de 2017 es la
implementación de la Reforma Rural Integral incluida en el Acuerdo Final, tal
como lo reiteró el gobierno en las numerosas consideraciones que lo motivaron.
Con el diseño sobre-inclusivo de la medida, se amplía el beneficio a programas
que no necesariamente tienen impacto en el logro del objetivo de la norma, pues
los datos no muestran por qué debe ampliarse el beneficio a departamentos
enteros y no, por ejemplo, a las subregiones definidas por el Decreto 893 de
2017, que, al parecer responden a criterios mejor sustentados. No obstante,
ninguna de esas opciones parece razonable.
Como
quiera que el decreto cuya constitucionalidad se analiza se expidió en el marco
del acuerdo final y de la Reforma Rural Integral, y que éstos tienen por
objetivo principal la reducción de las brechas entre el campo y la ciudad, no
es claro cómo puede ayudar al logro de esta meta la inclusión de zonas urbanas
o municipios no priorizados en la búsqueda del equilibrio geográfico de los
municipios más vulnerables del país. Por el contrario, la sobre-inclusión de
municipios acarrearía, desde el punto de vista de la medida y de los beneficios
que otorga, la reproducción y afianzamiento de las desigualdades que tratan de
ser detenidas y menguadas entre entidades territoriales. Por un lado, lleva al
Ministerio a destinar recursos a zonas no priorizadas, y a los programas
ubicados en esas regiones les da una ventaja irrazonable frente a (i) los
municipios con mayor cantidad de población en situación de pobreza que son los
priorizados, y (ii) a los departamentos que, aun con programas afectados por la
Ley 1753, fueron excluidos de la medida por no albergar municipios priorizados.
91.
Por el contrario, aceptar
que el acompañamiento del Ministerio de Educación debe aplicarse sólo a
programas ubicados en los municipios priorizados para los PDET mantiene el
objetivo e impacto previstos por la norma. En efecto, la medida beneficiaría a
los siguientes municipios:
Tabla 4. Listado de municipios priorizados con programas de
licenciatura
que recibirían los beneficios del Decreto 892 de 2017[179]
Departamento
Municipio[180]
1
Antioquia
1
Apartadó*
2
Turbo
2
Arauca
3
Saravena
3
Bolívar
4
El Carmen de
Bolívar
5
María la Baja
4
Caquetá
6
Florencia*
7
San Vicente del
Caguán
5
Cauca
8
Patía
9
Santander de
Quilichao
6
Cesar
10
Valledupar*
7
Córdoba
11
Montelíbano
12
Valencia
8
La Guajira
13
Fonseca
9
Guaviare
14
San José del
Guaviare*
10
Huila
15
Algeciras
11
Magdalena
16
Santa Marta*
12
Nariño
17
Barbacoas
18
San Andrés de
Tumaco*
13
Putumayo
19
Valle del Guamuez
14
Sucre
20
San Onofre
15
Tolima
21
Chaparral
22
Rioblanco
16
Valle del Cauca
23
Buenaventura*
Focalizar
ese apoyo en los municipios que más lo necesitan es una forma razonable de
administrar la ayuda estatal y de lograr el cumplimiento de los objetivos de la
norma.
92. Podría
afirmarse que es más fácil para los docentes en formación de ciertas regiones desplazarse
a ciudades capitales de departamento a estudiar, por lo tanto, debe
beneficiarse con el apoyo del Ministerio de educación a todos los programas de
los departamentos que tengan al menos un municipio priorizado. Existen varias
razones por las que este argumento no es admisible y que se comprenden a
cabalidad si se tiene en cuenta que el fin de la norma es garantizar oferta y
calidad educativa en los niveles preescolar, básico y medio en zonas rurales especialmente
afectadas por el conflicto armado, pues por medio del apoyo estatal es factible
que los programas ubicados en esas zonas obtengan la acreditación en alta
calidad y aseguren suficiente oferta docente.
(i)
Los datos sobre
movilidad estudiantil y profesional en relación con los estudiantes de
licenciatura y los maestros son prácticamente inexistentes, tal como fue
relatado en el fundamento 80 de esta providencia y de acuerdo con las pruebas
obrantes en el proceso. Bajo estas circunstancias, es imposible saber si un
estudiante formado en una ciudad va a prestar sus servicios profesionales en un
lugar distinto, en este caso, en un municipio priorizado, por lo tanto no se
asegura el aumento de la oferta educativa en las zonas, por el contrario, la
oferta se concentra en ciudades, con lo que aumenta la brecha de marginalidad
de los municipios priorizados.
(ii)
Los costos de acceso
y permanencia aumentan sustancialmente cuando los jóvenes deben migrar hacia
una ciudad. Favorecer a los programas urbanos desconocería los obstáculos que
implica el traslado en un país en el que se ha probado que existe un vínculo directo entre la pobreza rural,
el aislamiento espacial y la densidad vial terciaria[181]. Esta hipótesis impondría una carga
adicional a las personas de estos municipios y afectaría el cumplimiento de las
obligaciones estatales en materia educativa en esas regiones, pues las
dificultades de acceso y permanencia en la educación superior en las regiones
han sido reconocidas por el gobierno[182]. En materia
de acceso los problemas son los siguientes: la ubicación geográfica de ciertas
poblaciones, las limitaciones tecnológicas y de infraestructura, los problemas
de orden público, violencia social y desplazamiento. La oferta de educación
superior en estas regiones es escasa. El elevado índice de pobreza e indigencia
dificultan el acceso a la educación superior e impiden financiar los estudios y
asumir los costos asociados. Los procesos de articulación de la educación media
con la educación superior no toman en cuenta las necesidades de ciertas
poblaciones. La mayoría de pruebas de admisión a la educación superior tampoco
prevé las realidades educativas. Las propuestas académicas relacionadas con el
posconflicto y la reconciliación son insuficientes y dejan de lado la promoción
del acceso de la población al sistema de educación superior, en especial de
aquellos estudiantes pertenecientes a poblaciones víctimas del conflicto
armado. La oferta de créditos educativos y mecanismos de financiación, tanto
del ICETEX como de otras entidades privadas o públicas es insuficiente.
En cuanto a la
permanencia, la migración de los jóvenes que viven en zonas rurales hacia los
centros urbanos afecta su adaptabilidad e identidad cultural. El elevado índice
de pobreza de una parte de la población estudiantil dificulta su ingreso y
permanencia en la educación superior. Los apoyos profesionales son
insuficientes para orientar a estudiantes que han ingresado con baja
preparación académica. Son poco frecuentes las evaluaciones que se realizan
para identificar las deficiencias cognoscitivas y de competencias que
permitirían diseñar programas de nivelación. La falta de capacitación especial
a los profesores y la escasez de recursos pedagógicos para favorecer la
adaptación de estudiantes son notables. Las dificultades de adaptación a la
vida universitaria por discriminación y estigmatización de estudiantes
pertenecientes a poblaciones víctima del conflicto armado y con referenciación
étnica y cultural específica son recurrentes. Son pocos los programas de
bienestar universitario que incluyen centros de desarrollo infantil con el fin
de favorecer la permanencia de las mujeres madres en el sistema. Es numerosa la
población de estudiantes que pertenece a la primera generación de cada familia
que accede a la educación superior y carece de sólidos lazos familiares de
apoyo. Las prácticas pedagógicas centradas en el docente se desarrollan sin
tener en cuenta las características de los estudiantes y el contexto en el que
se insertan las acciones educativas.
(iii)
La formación urbana
no respondería, como debe hacerlo, a las especificidades de las zonas rurales y
generaría el incumplimiento de los deberes estatales de aceptabilidad y adaptabilidad
que caracterizan el derecho a la educación.
(iv)
Es posible que se
amplíe la oferta educativa pero no con las condiciones necesarias para aumentar
de manera progresiva el estándar de prestación del derecho a la educación
superior en zonas marginadas, de hecho la oferta se concentraría en las
ciudades. Tal situación afectaría, en particular el componente de
accesibilidad.
(v)
Por otra parte, la
medida tampoco facilitaría el cumplimiento de las obligaciones inmediatas que
tiene el Estado frente a la educación básica, específicamente en los
componentes de accesibilidad, adaptabilidad, asequibilidad y aceptabilidad. En
efecto, no se trataría de un diseño que adopte políticas positivas para incluir
a los más marginados, por el contrario impondría cargas tan gravosas que
eventualmente los excluiría y con ello generaría discriminación; no respondería
a la obligación de adaptarse localmente para adecuarse a los contextos
específicos de zonas rurales que han sufrido un gran impacto del conflicto
armado; no aseguraría la presencia de docentes formados capaces de mantener la
oferta y de prestar el servicio educativo de manera permanente y, finalmente,
no garantizaría calidad educativa con base en contenidos culturalmente
apropiados.
En
suma, no basta con ampliar la oferta educativa en las zonas más robustas en
oferta de licenciaturas, de hecho, las ciudades que ofrecen mayor cantidad de
programas de licenciatura no se encuentran en los departamentos que tienen
municipios priorizados. Además, el fin de la norma es específico y detallado,
por lo tanto, la comprensión de su texto debe dar cuenta de esa finalidad y
evitar que una medida de acción afirmativa desaparezca por la sobre-inclusión,
hasta el punto de destinar un recurso valioso, como el apoyo estatal en el
proceso de acreditación, a quienes no lo necesitan con tanto apremio.
93. Con base en estas consideraciones, la
Corte concluye que el segundo inciso del artículo 1º es inconstitucional. Con todo, no es factible adoptar un fallo de
inexequibilidad simple debido a la trascendencia constitucional del objeto del
Decreto 892 de 2017 que pretende asegurar cobertura y calidad educativa en
zonas del país que presentan rezagos en la materia a través del acompañamiento
del Ministerio de Educación en los procesos de acreditación en alta calidad de
sus programas de licenciatura. De tal suerte, el resultado de una declaratoria
de inexequibilidad simple no sólo es indeseable sino que generaría efectos
claramente inconstitucionales por obstaculizar e incluso impedir la ampliación
de cobertura y calidad. Bajo estas circunstancias, se impone adoptar un fallo
que tenga un alcance diferente.
94. La jurisprudencia[183] se ha
referido a diversas situaciones que han llevado a considerar opciones
adicionales a la declaratoria de inexequibilidad ordinaria. La Sentencia
C-325 de 2009[184]
consideró que, aunque se encuentre una clara inexequibilidad simple, debe
valorarse la eventual generación de vacíos e inconsistencias normativas que
podrían tener resultados inconstitucionales, que lógicamente son indeseables
para el sistema jurídico. Ante estas circunstancias hay al menos dos opciones[185] -permitidas por el ordenamiento para mantener la
integridad y supremacía de la Constitución y del sistema jurídico como un todo
que debe estar acorde con ella- que no van más allá de las competencias de la
Corte Constitucional: (i)
proferir una sentencia de inconstitucionalidad diferida, y conceder un tiempo
al Legislador para que expida una nueva norma en reemplazo de la que se
considere contraria a la Carta en ejercicio de su libertad de configuración
pero dentro del respeto a la Constitución,[186] o (ii)
expedir una sentencia integradora, situación en la que la propia Corte llena el
vacío que deja la norma parcialmente inconsti­tucional al salir del sistema
jurídico.[187]
95. Sobre la metodología para la
escogencia entre una sentencia diferida o una integradora la sentencia C-112
de 2000 dijo lo siguiente:
“Aun cuando no existen
reglas simples al respecto, la Corte considera que, como lo demuestra la
práctica constitucional[188],
el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición
inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el
legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es
preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la
situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integra­dora
afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP, art. 3º) pues el
tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración del
Legislador. La extensión del plazo conferido al legislador dependerá, a su vez,
de esas variables.”
Pero también procede una sentencia integradora, por
medio de la cual, el juez constitucional “proyecta los mandatos
constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera integrar
aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones
del orden legal”[189].
Estas sentencias pueden ser interpretativas, aditivas o sustitutivas y “encuentran
fundamento en el carácter normativo de la Carta Política (C.P. art. 4°) y en
los principios de efectividad (C.P. art. 2°) y conservación del derecho (C.P.
art. 241), llamados a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad”[190],
ya que facilitan la labor de “mantener vigente en el ordenamiento jurídico
la norma que ofrece insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el
sentido que le permite al órgano de control constitucional ajustar su contenido
a los mandatos superiores parcialmente ignorados por el legislador”[191].
96. En
el presente caso, la ausencia del texto que debe declararse inexe­quible puede
resultar más gravosa -en términos constitucionales- que su presencia debido al
impacto en los procesos de acreditación de alta calidad en programas de
licenciatura y, con ellos, la ampliación de la cobertura y la calidad educativa
en las regiones que más las necesitan. Con todo, una sentencia diferida no
tendría mucho sentido por la naturaleza temporal de la disposición y por la
urgencia en su aplicación. Por tanto, la Corte encuentra el fallo integrador en
la modalidad interpretativa como el más razonable en este asunto para
condicionar la comprensión del segundo inciso del artículo 1º del Decreto 892
de 2017 para que el beneficio se aplique únicamente a los programas ofrecidos
en los municipios priorizados.
97. En
conclusión, el Decreto 892 de 2017 prevé dos disposiciones excepcionales y
transitorias para lograr la acreditación en alta calidad de programas de
licenciatura que se ofrezcan en departamentos con municipios priorizados por
los PDET, a fin de ampliar la cobertura y calidad de la educación básica y
media: (i) un plazo adicional para lograr la acreditación institucional y (ii)
el acompañamiento del Ministerio de Educación en el proceso. Para la Corte, la
primera previsión se ajusta a la Constitución, pues se trata de un tema propio
del ejercicio de la libertad de configuración del legislador. En efecto, la
disposición adoptada era viable y de acuerdo con un escrutinio leve de igualdad
es constitucionalmente admisible. Por el contrario, la segunda disposición es
inconstitucional porque convierte un beneficio dirigido a programas ubicados en
entidades territoriales rurales que han sufrido especialmente las consecuencias
del conflicto armado, en una cláusula sobre-inclusiva que tendría como
destinatarios a municipios que no sólo no ostentan estas características
–pueden ser urbanos y no tener un impacto específico del conflicto-, sino que
serían beneficiados solamente por estar ubicados en ciertos departamentos. En
ese sentido, el Estado provee un apoyo especial por medio de sus limitados
recursos a municipios no priorizados sin que exista una razón suficiente para
ampliar ese soporte. En consecuencia el segundo inciso del artículo 1º es
inexequible, pero en aplicación del principio de conservación del derecho, la
Corte declarará su exequibilidad condicionada a que el acompañamiento del
Ministerio de Educación sólo sea predicable de los programas de licenciatura
que se ofrezcan en municipios priorizados.
98. Con
respecto a la duración de la prórroga, esta Corte estima que no se trata de un
problema constitucional sino de la discusión de un asunto de política pública que,
prima facie, no presenta ningún debate que le competa a esta Corporación[192].
Tal como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, este tribunal
carece de competencia para analizar la conveniencia de una medida, por lo que
sólo puede pronunciarse sobre su razonabilidad[193].
En efecto, se trata de un plazo cuya fijación es competencia del legislador y,
en este caso, del legislador extraordinario, que valora la información
existente para adoptar la medida que juzgue adecuada.
99. Por último, la Corte advierte que el
artículo 2º del Decreto Ley 248 de 2017 reitera la fórmula ordinaria de
vigencia prospectiva de las normas jurídicas, razón por la cual en nada se
opone a la Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 892
de 2017 “por el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en
alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado
que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados
para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET)”, a excepción del inciso segundo del artículo
1º que se declara EXEQUIBLE EN EL ENTENDIDO de que la previsión allí
contenida se predica solamente de los programas que se ofrezcan en los
municipios priorizados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e.)
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e.)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-535/17
DEPARTAMENTOS
EN QUE NO SE ENCUENTRAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS-Inexistencia de programas de licenciatura sin
acreditación de alta calidad (Salvamento parcial de voto)
MUNICIPIOS
PRIORIZADOS-Escasez de
programas de educación superior y consecuencias (Salvamento parcial de voto)
OBJETIVOS
DE LA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA-Mejoramiento de no solo la calidad de la oferta sino
también de la calidad de los educadores en formación en beneficio de los
estudiantes del sistema educativo en general (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente RDL-024
Revisión oficiosa de constitucionalidad del
Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “por el cual se crea un régimen
transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se
localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Con el debido respeto me permito expresar
las razones por las que me aparto de la decisión mayoritaria dentro del
presente asunto, en cuanto condicionó la exequibilidad del inciso segundo del
Artículo 1 del Decreto Ley 892 de 2017, a que se entienda que las acciones de
fomento y promoción de los programas de licenciatura que se ofrecen en los
departamentos a que se refiere la norma sólo se deben realizar en los
municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial.
La
mayoría de la Sala consideró que la realización de las mencionadas acciones de
fomento desconoce el principio de igualdad respecto de los departamentos del
país en los que no se ubican municipios priorizados, sin que exista una razón
suficiente que justifique el trato desigual, razón por la que su realización
sólo se justifica respecto de los programas que se desarrollan en los
municipios priorizados.
Tal
condicionamiento desconoce que en los departamentos en los que no se encuentran
municipios priorizados no existen programas de licenciatura sin acreditación de
alta calidad. En efecto, de conformidad con el Artículo 222 de la Ley 1753 de
2015, el plazo de dos (2) años que otorgó dicha ley para la acreditación de los
programas venció el pasado 9 junio, con la consecuencial pérdida del registro
calificado, por lo que en tales departamentos no existen desde entonces
programas que requieran apoyo para la acreditación de alta calidad, por la sencilla
razón, se repite, de que ya perdieron el registro calificado y no cuentan con
un plazo adicional para su acreditación.
El
condicionamiento, en consecuencia, sólo afecta los programas de licenciatura
que se ofrecen en municipios no priorizados que forman parte de departamentos
en los que se localizan municipios priorizados, no obstante que la ampliación
del plazo para su acreditación de alta calidad sí se aplica a todos los
programas de licenciatura que se ofrezcan en todos los municipios de tales departamentos.
La mayor
parte de los municipios priorizados por razón del conflicto, de la pobreza y de
la débil presencia institucional, no cuentan con programas de educación
superior, por lo que su población –la más afectada por el conflicto-, sólo
puede acceder a la oferta educativa que se ofrece generalmente en las capitales
de departamento o en municipios con algún grado de desarrollo, razón que
justifica mantener el fomento estatal para la acreditación de todos los
programas de licenciatura que en virtud del decreto resultaron beneficiados con
un nuevo plazo para su acreditación.
El
condicionamiento desconoce, por otra parte, que en materia de programas de
licenciatura, el objetivo de su acreditación no pretende tan sólo mejorar la
calidad de la oferta –beneficiando a los estudiantes que acceden a ellos-,
sino, ante todo, la calidad de los educadores que se forman en dichos programas
–beneficiando a los estudiantes del sistema educativo en general-, razón por la
que el lugar en el que se ofrezcan los programas pierde relevancia frente al
objetivo superior de formar mejores educadores para todo el territorio del
departamento, contribuyendo de esa manera a mejorar la calidad de la educación.
Finalmente, cabe insistir en que la acreditación de
calidad de los programas de licenciatura constituye una medida de gran impacto
en el mejoramiento de la calidad de los programas de formación de docentes y,
por lo mismo, de la calidad de la educación básica y media a la que se
vincularán tales docentes. La adopción de dicho objetivo de política educativa
forma parte de la libertad de configuración del legislador y del ejecutivo, y
no puede la Corte, por carecer de competencia para ello, reducir su ámbito
territorial de aplicación, sin elementos de juicio sobre la necesidad, la
conveniencia y el impacto de la medida.
Fecha
ut supra,
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ACLARACIÓN Y
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA
C-535/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia de
consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta/ IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia
(Aclaración de voto)
Aclaro mi
voto frente al requisito competencial, de creación jurisprudencial, denominado
estricta necesidad. Tal como lo he expuesto de manera reiterada, junto con
otros Magistrados, ante la Sala Plena, ese requisito de control de
constitucionalidad (i) no se deriva de manera directa del Acto Legislativo 01
de 2016, (ii) es innecesario cuando también se está revisando la conexidad con
el Acuerdo Final (cuya implementación es, en sí misma, "urgente
e imperiosa"), (iii) tiene límites temporales (180 días)
y (iv) respeta competencias legislativas del Congreso de la República (excluye
la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que requieren mayorías calificada o absoluta para su aprobación,
y leyes que decretan impuestos).
DERECHO A LA
EDUCACION-Papel fundamental en la
construcción y consolidación de la paz (Salvamento parcial de voto)
El derecho a la educación juega un papel fundamental en la construcción
y consolidación de la paz. Así lo reconoció la Constitución, en el inciso 2 del
artículo 67, al establecer que "la educación formará al colombiano en el respeto
a los derechos humanos, a la paz y a la democracia (...)". Así mismo quedó
pactado en el Acuerdo Final. Y de igual manera lo resaltó la Corte en la
sentencia C-535 de 2017, que contó con mi voto favorable en lo relativo a la
exequibilidad del inciso primero del artículo 1 del Decreto 892 de 2017.
ACOMPAÑAMIENTO
DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE
SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Desarrollo de fines constitucionales (Salvamento
parcial de voto)
Contrario a lo decidido, considero que
las "acciones de fomento y promoción" previstas
para los programas de licenciatura que aún no tienen acreditación de alta
calidad y están ubicados en departamentos con municipios priorizados para la
implementación de los PDET, están acordes con la Constitución. En particular,
son acciones que lejos de contrariar la Carta Fundamental y vulnerar el derecho
a la igualdad, desarrollan el fin previsto en el inciso 5 del artículo 66,
relativo a alcanzar "la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos", al propender
por la existencia de programas de licenciatura acreditados y en alta calidad.
ACOMPAÑAMIENTO
DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE
SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-No es contrario al derecho a la
igualdad (Salvamento parcial de voto)
ACOMPAÑAMIENTO
DEL MINISTERIO DE EDUCACION EN PROCESO DE ACREDITACION EN DEPARTAMENTOS EN QUE
SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Constitucionalidad de la medida no
debió ser condicionada (Salvamento parcial de voto)
PLAZO
ADICIONAL PARA ACREDITACION DE PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN DEPARTAMENTOS EN
QUE SE UBICAN MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA IMPLEMENTACION DE LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Relación con
el acompañamiento del Ministerio de Educación en los mismos
departamentos (Salvamento parcial de voto)
Vale la pena
reiterar la repercusiones positivas […] que tienen las dos medidas previstas en
el artículo 1 del Decreto 892 [ampliación del plazo y acompañamiento del
Ministerio de Educación] frente a la cobertura y la calidad de la educación que
reciben los que denominé "los maestros del mañana" y sus futuros
alumnos, en los departamentos con municipios priorizados. Estas dos medidas
están relacionadas entre sí. De hecho, es una acción "a medias"
ampliar el plazo pero no brindar acompañamiento para surtir el trámite de
acreditación. Incluso, en ciertos casos, puede ser más relevante el soporte
para surtir el trámite de acreditación, que la simple ampliación del término
para hacerlo
Referencia:
Expediente RDL-024
Revisión oficiosa
de constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 "por el cual
se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) ".
Magistrada
Sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
1. Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corporación, salvo parcialmente mi voto
respecto de la decisión adoptada en la sentencia C-535 del 17 de agosto de 2017[194],
en lo referente a la declaratoria de exequibilidad condicionada[195]
del inciso segundo[196] del artículo 1o del Decreto 892 de 2017[197].
Considero, al
igual que otros Magistrados de la Sala, que el citado inciso debió haberse
declarado exequible sin ningún tipo de condicionamiento, por las razones que
expondré a continuación. Estas se basan en los mismos fundamentos
constitucionales que llevaron a la Sala Plena a declarar la exequibilidad del
inciso primero[198] del artículo en mención, sin ningún
tipo de condicionamiento ni de restricción, como sí se incluyó para el inciso
segundo[199].
2.
Adicionalmente, aclaro mi voto frente al requisito competencial, de creación
jurisprudencial, denominado estricta necesidad. Tal como lo he expuesto de
manera reiterada, junto con otros Magistrados, ante la Sala Plena, ese
requisito de control de constitucionalidad (i) no se deriva de manera directa
del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) es innecesario cuando también se está
revisando la conexidad con el Acuerdo Final (cuya implementación es, en sí
misma, "urgente e imperiosa"), (iii) tiene
límites temporales (180 días) y (iv) respeta competencias legislativas del
Congreso de la República (excluye la expedición de actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, y leyes que decretan impuestos).
2.1. Si bien el principio de separación
de poderes rige en todo momento la actuación de las autoridades públicas, de
ello no se deriva que las facultades previstas para el Gobierno en el Acto
Legislativo 01 de 2016 estén limitadas sólo a asuntos "urgentes e
imperiosos'" (citando los términos empleados en el acápite 17 de la
sentencia C-535 de 2017). El Gobierno debe demostrar en los considerandos de
los decretos expedidos en uso de las facultades excepcionales de la referencia,
que cumplen con los requisitos de conexidad objetiva, estricta (interna y
externa) y suficiente con el Acuerdo Final. No comparto la interpretación,
según la cual, el Acto Legislativo 01 de 2016 prevé que el Gobierno debe
establecer "(...) dentro de los considerandos de los
decretos extraordinarios, que el uso de la habilitación legislativa especial es
imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo
"[200] y que "(...) de no
demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de
la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en desmedro
del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a
favor del Congreso"[201]A continuación
expondré los argumentos que sustentan mi salvamento parcial de voto frente a la
declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 1o del Decreto 892 de 2017.
I.
El acompañamiento del Ministerio de Educación a los
establecimientos educativos que (i) dictan los programas de licenciatura en
pregrado, ubicados en los departamentos con municipios priorizados para la
implementación de los PDET, y (ii) que aún no estén acreditados en alta calidad
(Art. 1, inc. 2 del Dec 892 de 2017), es un medio para garantizar el fin
constitucional de alcanzar "la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos" (Art. 66, inc 5
de la Constitución) y no es contrario al derecho a la igualdad.
3.    El Decreto 892 de
2017, objeto de revisión, adicionó un parágrafo transitorio al artículo 222 del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Ley 1753 de 2015)[202].
Este incluye dos acciones concretas (ampliación del plazo previsto en el
artículo 222, en 32 meses adicionales y acompañamiento por parte del Ministerio
de Educación) con grandes repercusiones para la garantía del derecho a la
educación de miles de colombianos, residentes actuales y futuros en los 170
municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (en adelante PDET) y en otros municipios, ubicados en
el mismo departamento, con los que éstos tienen interacciones económicas y
sociales.
4.    La dupla de
acciones adoptadas por el parágrafo transitorio, (i) aborda dos componentes
esenciales del derecho a la educación: cobertura y calidad; (ii) está dirigida
a tres grupos principales de beneficiarios: los actuales estudiantes de los
programas de licenciatura, los futuros estudiantes de las mismas (quienes junto
con los primeros, son "los maestros del mañana") y sus futuros
alumnos; y (iii) reconoce la existencia de dinámicas sociales y económicas
regionales, que van más allá de la esfera municipal, e incorpora una lógica
departamental.
5.   El derecho a la
educación juega un papel fundamental en la construcción y consolidación de la
paz. Así lo reconoció la Constitución, en el inciso 2 del artículo 67, al
establecer que "la educación formará al colombiano en el respeto
a los derechos humanos, a la paz y a la democracia (...)". Así mismo quedó
pactado en el Acuerdo Final. Y de igual manera lo resaltó la Corte en la
sentencia C-535 de 2017, que contó con mi voto favorable en lo relativo a la
exequibilidad del inciso primero del artículo 1 del Decreto 892 de 2017.
6.   En atención a los
argumentos antes expuestos, la Corte consideró en la sentencia C-535 de 2017
que es exequible ampliar el plazo, en 32 meses, para que los establecimientos
educativos ubicados en departamentos con municipios priorizados para la
implementación de los PDET, logren la acreditación en alta calidad, de los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado, que para la fecha de
expedición del Decreto 892 (mayo 28 de 2017) no contaran con tal acreditación.
7.   Al respecto
consideró que la ampliación del plazo, en los términos previstos en el inciso
primero del artículo 1, no es una medida infra-inclusiva ni sobre-inclusiva[203].
Señaló que "el alcance departamental, corresponde a una
opción viable que el legislador podía adoptar en el marco de su libertad de
configuración sin que perdiera efecto la finalidad de la medida"[204].
La
cual fue definida en los siguientes términos: "mantener la
oferta de licenciaturas a fin de asegurar la disponibilidad y permanencia de
personal docente calificado a nivel de educación preescolar, básica y media en
ciertas regiones "[205].
8.   Esta ampliación
del plazo [y la consecuente suspensión de la pérdida de vigencia del registro
calificado para los programas que no tengan acreditación de alta calidad],
tiene repercusiones positivas frente a la cobertura y la calidad de la
educación que reciben los actuales estudiantes de los programas de
licenciatura, los futuros estudiantes de las mismas, y derivado de ello, sus
futuros alumnos. Adicionalmente, reconoce que existen dinámicas sociales,
económicas y migratorias con un espectro más amplio al municipal, y por eso
considera que la medida en cuestión debe cobijar no sólo a los establecimientos
educativos ubicados específicamente en los 170 municipios priorizados para la
implementación de los PDET, sino también a aquellos que estén localizados en
otros municipios del mismo departamento.
9.   Si bien estos
fueron los fundamentos para considerar exequible, sin ningún tipo de
condicionamiento, la primera de las medidas adoptadas por el Decreto 892
[ampliación del plazo], resulta extraño que los mismos no hayan sido tenidos en
cuenta por la mayoría de los magistrados de la Sala Plena, para declarar exequible,
de manera simple (sin condicionamientos), la segunda de las medidas dispuestas
en este Decreto [acompañamiento del Ministerio de Educación].
10.  El proceso para
alcanzar la acreditación en alta calidad puede ser complejo, requiere tiempo y
dedicación por parte de los planteles educativos y en muchos casos, es
necesaria la adopción de correctivos. El Gobierno Nacional es consciente de
esta dificultad. A ésta hizo mención en los considerandos del Decreto en
cuestión, de la siguiente manera:
"Que el
proceso de acreditación de alta calidad de programas académicos debe hacerse de
forma programada con por lo menos cuatro años de anterioridad, dado que
solamente el trámite que se hace por medio del Consejo Nacional de Acreditación
(CNA) dura aproximadamente dos años; pero la preparación para cumplir con las
condiciones solicitadas de acuerdo con los lineamientos establecidos por dicha
institución son complejos y de larga implementación. Por lo anterior, se hace
necesario que una institución de educación superior (IES) desarrolle un plan de
ajuste estructural en sus instancias administrativas y académicas, lo cual
requiere de un gran esfuerzo en tiempo e inversión de recursos humanos y
financieros que puede durar hasta 2 años.
"Que
teniendo en cuenta lo anterior y considerando que muchas IES, especialmente las
públicas de regiones históricamente afectadas por el conflicto armado, no han
logrado prepararse para alcanzar la acreditación de sus programas académicos de
licenciatura en estos dos años que han trascurrido, se hace necesario que el
Ministerio de Educación Nacional diseñe e implemente estrategias de fomento,
que tendrán como propósito fundamental coadyuvar a la preparación de las IES y
al acompañamiento cercano de los programas de licenciatura, para que en 2019 se
logre acreditar un número significativo de estos programas, los cuales por
ahora, en las condiciones en las que se encuentran, no están listos para
someterse a un proceso de acreditación de alta calidad"[206].
11.  En mérito de lo
anterior, el inciso segundo del artículo 1 del Decreto 892 de 2017 estableció
un acompañamiento por parte del Ministerio de Educación para el proceso de
acreditación, en términos de "acciones de fomento y
promoción", descrito de la siguiente manera:
"En todo
caso, el Ministerio de Educación Nacional, a partir de la expedición del
decreto, adelantará acciones de fomento y promoción para que los programas de
licenciaturas señalados en el inciso anterior avancen en el proceso de
fortalecimiento institucional que los conduzca a la acreditación en alta
calidad. Estas acciones deberán responder a las particularidades de las
instituciones y programas ".
12.
A diferencia de lo decidido frente a la ampliación del
plazo para obtener la acreditación en alta calidad, la Corte consideró que las "acciones de
fomento y promoción''' que adelantará el Ministerio de Educación
deben estar restringidas a los programas de licenciatura que dicten
instituciones educativas ubicadas en los municipios priorizados para la
implementación de los PDET. La mayoría de los integrantes de esta Corporación
estableció que la propuesta del Decreto 892, de extender ese acompañamiento a
instituciones educativas ubicadas en el mismo departamento, resultaba
inconstitucional.
13. La Sala Plena estimó que esta segunda
medida, a diferencia de la primera, no superaba un juicio integrado de
igualdad. Al respecto señaló:
"(...) \a
Corte encuentra que el fin buscado por la medida es legítimo e importante,
porque otorga apoyo estatal para la acreditación en alta calidad y promueve su logro
para programas de licenciatura en regiones rurales especialmente golpeadas por
el conflicto armado. Además, esta medida incide en la disponibilidad y calidad
de los docentes de educación preescolar, básica y media en esas zonas. Sin duda
se trata de un fin ajustado a la Carta que responde a las necesidades de
calidad y disponibilidad de la educación en sus distintos niveles. El medio
empleado es adecuado, pues el apoyo técnico del Ministerio de Educación en el
proceso razonablemente puede llevar al logro del objetivo. Sin embargo, parece
exceder la necesidad por ser una medida supra-inclusiva.
(...)
El Decreto otorga
el apoyo del Ministerio de Educación a todos los programas de licenciatura que
operen en los departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los
PDET, identificados en el Decreto 893 de 2017. Con el alcance departamental
pierden efecto las particularidades de la ubicación rural de los programas y la
característica de haber sufrido especialmente el conflicto ". (se omiten negrillas
del texto original)[207]
14.
Con base en estos argumentos, la mayoría decidió
condicionar la exequibilidad del inciso segundo a que el acompañamiento del
Ministerio de Educación sólo se diera en los municipios priorizados. De acuerdo
con los datos presentados por la Magistrada ponente en la sentencia[208],
sólo 23 municipios (en 16 departamentos) serán beneficiados por el
acompañamiento que ese Ministerio le brindará a los establecimientos educativos
que dictan programas de licenciatura en pregrado (sin acreditación en alta
calidad). Con esta decisión, tres (3) departamentos con municipios priorizados
para la implementación de los PDET (Chocó, Meta y Norte de Santander) quedaron
sin ningún tipo de asesoría del nivel central. De igual modo, 54 municipios
ubicados en 19 departamentos con municipios priorizados con programas de
licenciatura en pregrado (sin acreditación en alta calidad)[209], también
quedaron sin tal acompañamiento.
15.
Contrario a lo decidido, considero que las "acciones de
fomento y promoción" previstas para los programas de
licenciatura que aún no tienen acreditación de alta calidad y están ubicados en
departamentos con municipios priorizados para la implementación de los PDET,
están acordes con la Constitución. En particular, son acciones que lejos de contrariar
la Carta Fundamental y vulnerar el derecho a la igualdad, desarrollan el fin
previsto en el inciso 5 del artículo 66, relativo a alcanzar "la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos", al propender por
la existencia de programas de licenciatura acreditados y en alta calidad.
16.
Vale la pena reiterar la repercusiones positivas, que
expuse en apartes anteriores, que tienen las dos medidas previstas en el
artículo 1 del Decreto 892 [ampliación del plazo y acompañamiento del Ministerio
de Educación] frente a la cobertura y la calidad de la educación que reciben
los que denominé "los maestros del mañana" y sus futuros alumnos, en
los departamentos con municipios priorizados. Estas dos medidas están
relacionadas entre sí. De hecho, es una acción "a medias" ampliar el
plazo pero no brindar acompañamiento para surtir el trámite de acreditación.
Incluso, en ciertos casos, puede ser más relevante el soporte para surtir el
trámite de acreditación, que la simple ampliación del término para hacerlo.
Estos son los motivos de mi disenso y por
los que consideré que el inciso segundo del artículo 1o del Decreto 892 de 2017 debió haberse declarado
exequible sin ningún tipo de condicionamiento.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-535/17
TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación
ALCANCE DEPARTAMENTAL EN OTORGAMIENTO DE
PLAZO ADICIONAL PARA PROGRAMAS DE LICENCIATURA-Pierden efecto las particularidades de la ubicación
rural de los programas y la característica de haber sufrido especialmente el
conflicto
ALCANCE DEPARTAMENTAL EN OTORGAMIENTO DE
BENEFICIOS PARA PROGRAMAS DE LICENCIATURA-Medida sobre-inclusiva
Expediente: RDL-024
Revisión oficiosa de
constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “por el cual se crea un régimen
transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan
municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET)”.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
1. Con el
acostumbrado respeto, me aparto parcialmente del fallo de la Corte que decidió
lo siguiente:
“Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 892 de 2017
“por el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta
calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que
son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para
la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET)”, a excepción del inciso segundo del artículo 1 que se declara exequible
en el entendido de que la previsión allí contenida se predica solamente de los
programas que se ofrezcan en los municipios priorizados.”
La
mayoría consideró que el
Decreto 892 de 2017 es exequible. En efecto (i) acreditó todos los requisitos
formales para su expedición; (ii) cumplió con los límites materiales de este
tipo de normativas: conexidad objetiva, estricta y suficiente, así como con el
criterio de necesidad. Adicionalmente, (iii) superó, en su generalidad un
análisis constitucional sustantivo. Se trata de un cuerpo normativo que prevé
dos disposiciones excepcionales y transitorias para lograr la acreditación en
alta calidad de programas de licenciatura que se ofrezcan en departamentos con
municipios priorizados por los PDET, a fin de ampliar la cobertura y calidad de
la educación básica y media: (i) un plazo adicional para lograr la acreditación
institucional y (ii) el acompañamiento del Ministerio de Educación en el
proceso. Para la Corte, la primera previsión se ajusta a la Constitución, pues
se trata de un tema propio del ejercicio de la libertad de configuración del
legislador. En efecto, la disposición adoptada era viable y de acuerdo con un
escrutinio leve de igualdad es constitucionalmente admisible. Por el contrario,
la segunda disposición es inconstitucional porque convierte un beneficio
dirigido a programas ubicados en entidades territoriales rurales que han
sufrido especialmente las consecuencias del conflicto armado, en una cláusula
sobre-inclusiva que tendría como destinatarios a municipios que no sólo no
ostentan estas características –pueden ser urbanos y no tener un impacto
específico del conflicto-, sino que serían beneficiados solamente por estar
ubicados en ciertos departamentos. En ese sentido, el Estado provee un apoyo
especial por medio de sus limitados recursos y no existe una razón suficiente
para ampliar esa ayuda a municipios no priorizados. En consecuencia la Corte
concluyó que el segundo inciso del artículo 1º era inexequible, pero en
aplicación del principio de conservación del derecho, declaró su exequibilidad
condicionada a que el acompañamiento del Ministerio de Educación sólo sea
predicable de los programas de licenciatura que se ofrezcan en municipios
priorizados.
2. La
razón por la cual me separo parcialmente de la posición mayoritaria es que
considero que las
expresiones “departamentos donde se localizan” contenida en el título, y
“los departamentos donde se localizan” del artículo 1º, son INEXEQUIBLES
por la misma razón sostenida por la mayoría para condicionar el segundo
inciso del artículo 1º, tal como lo manifesté en la ponencia originalmente
presentada para debate ante la Sala Plena. En efecto, las frases convierten un
beneficio dirigido a programas ubicados en entidades territoriales rurales que
han sufrido especialmente las consecuencias del conflicto armado, en una cláusula
sobre-inclusiva que tendría como destinatarios a municipios que no ostentan
estas características, sino que serían beneficiados solamente por estar
ubicados en ciertos departamentos. No es plausible establecer la distinción que
hizo la mayoría, pues en los dos casos se trata de cláusulas violatorias del
derecho a la igualdad por beneficiar a programas que no reúnen las precisas
particularidades necesarias para ser beneficiarios del tratamiento
diferenciado.
A
continuación reproduzco literalmente la argumentación original que presenté a
consideración de la Sala Plena y que evidencia las razones de mi desacuerdo.
Cabe anotar que los fundamentos de mi posición y de la mayoritaria se originan
en las mismas pruebas que obran en el expediente.
3. Para analizar la constitucionalidad de la medida la Sala aplicará un
test integrado de igualdad. Por tratarse de un tema de competencia
ordinaria del legislador que no se ocupa de temas especialmente problemáticos
en términos de derechos, un test leve sería el procedente. Sin embargo, debido
a que la normativa podría afectar el derecho fundamental a la educación de
niños, niñas y adolescentes y porque tiene un impacto en población vulnerable,
el rigor del análisis aumenta y, por lo tanto, será un test intermedio.
Bajo
esta óptica, la Corte encuentra que el fin buscado por la medida es legítimo e importante, porque otorga un plazo adicional para la
acreditación en alta calidad y promueve su logro para programas de licenciatura
en regiones rurales especialmente golpeadas por el conflicto armado. Además,
esta medida incide en la disponibilidad y calidad de los docentes de educación
preescolar, básica y media en esas zonas. Sin duda se trata de un fin ajustado
a la Carta  que responde a un problema de gran magnitud relacionado con la
calidad y disponibilidad de la educación en sus distintos niveles. El medio
empleado es adecuado, pues prorroga el término para que más programas
logren la acreditación de alta calidad y además prevé el apoyo del Ministerio
de Educación en el proceso. Sin embargo, parece exceder la necesidad por
ser una medida infra o supra-inclusiva[210].
Una de
las intervenciones indica que se trata de una medida infra-inclusiva[211],
pero los datos allegados al proceso parecen indicar que se trata de una disposición
sobre-inclusiva[212].
En este punto, el escrutinio exige que el legislador acredite un grado de congruencia
razonable entre el criterio de diferenciación y la definición de los grupos
resultantes de dicho criterio.
4. La
Corte encuentra que la disposición no es infra-inclusiva porque, de acuerdo con
la finalidad de la norma -mantener la oferta de licenciaturas a fin asegurar la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado a nivel de
educación preescolar, básica y media en ciertas regiones- parece razonable que
haya una distinción que focalice la medida en algunos programas de licenciatura
del territorio nacional. En efecto, la norma diferencia los programas
de licenciatura ubicados en departamentos que tienen municipios priorizados y
los demás con base en dos criterios: (i) su carácter rural y (ii)
haber padecido especialmente las consecuencias del conflicto armado.
Si la
previsión se amplía a todos los programas de licenciatura, es decir, si
desaparece la distinción, dejaría de ser una medida de promoción que otorga
apoyo estatal y tiempo adicional a ciertos planes de estudio en razón a su
ubicación geográfica y a las especiales consecuencias del conflicto en la zona.
En efecto, la norma prevé una medida de discriminación positiva y la Corte
cambiaría esa naturaleza con un argumento de mera conveniencia. Es importante
enfatizar que estos elementos han impactado la capacidad institucional e
incluso económica de estos programas, ambas relevantes en un proceso de
acreditación de alta calidad. Admitir que la distinción es innecesaria llevaría
a igualar a quienes se encuentran en clara desventaja con quienes, según la
información aportada a este proceso[213],
cuentan con mejores y mayores recursos para el logro de la acreditación[214].
Este
argumento no ignora la movilidad estudiantil y profesional planteada por
algunos intervinientes. Según ese razonamiento, todo el país debe verse
beneficiado por la norma porque las dinámicas del conflicto hacen que todos los
programas atiendan población rural y victimizada, en virtud de fenómeno del
desplazamiento forzado. Si bien este punto es plausible, soslaya que el
objetivo central de la norma no solo es asegurar la oferta de programas de
licenciatura, sino garantizar la disponibilidad, calidad y permanencia de
docentes en las zonas beneficiadas. Si se toman en cuenta los fines de la norma
en su conjunto que también se dirigen al fomento de la educación preescolar,
básica y media, es comprensible que se prefiera apoyar de manera cualificada a
los programas que funcionan en esas regiones. Adicionalmente, los datos sobre
movilidad estudiantil/profesional en materia de licenciaturas no son
contundentes.
La
información existente sobre la ubicación laboral de los egresados de programas
de pregrado en licenciatura es producto del trabajo del Observatorio Laboral
para la Educación (OLE). Este coteja el lugar en el que se obtiene el título
académico y el lugar de desempeño laboral. Cuando se establece el municipio de
cotización se determina la permanencia o traslado de los egresados. Este
ejercicio tiene mayor grado de certeza en otras carreras distintas a aquellas
de formación docente. El OLE obtiene las cifras del cruce de las bases de datos
del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) con la información
de aportes a la seguridad social del Ministerio de Salud y Protección Social y
de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP). Con respecto a los
educadores este ejercicio tiene menor fiabilidad, en tanto “el lugar de
cotización y el sector económico son asociados al aportante, que para el caso
particular del Magisterio corresponde mayoritariamente a la Fiduciaria La
Previsora S.A., ubicada en Bogotá”[215].
La
cotización de los docentes registra como punto de origen el del Magisterio, que
registra uno mismo que puede abarcar distintas regiones, tal como precisó el
Ministerio de Educación en relación con la metodología de estimación de la
información que sirvió como base a la expedición del Decreto 892 de 2017.
En la
educación superior en general, para el año 2015, el Ministerio de Educación
Nacional llamó la atención sobre el hecho de que la concentración de la oferta
educativa en algunas zonas centrales del país explicaba que “en muchos
departamentos del país no se cuenta con la disponibilidad de oferta de capital
humano calificado en todos las áreas de conocimiento”, de manera que la
concentración de la oferta educativa implica a su vez la concentración de los
recursos humanos calificados[216].
El OLE
precisó que para 2013, en términos generales, la movilidad de los egresados se
presentaba en los siguientes términos:
Ilustración 1. Tomada de “Educación Superior en Cifras - Movilidad
laboral de los graduados de educación superior en Colombia” Boletín No. 10. 12-ago-15.
Ese
organismo concluyó que “el 77% de los estudiantes (…) se encontraban
matriculados en programas ofertados en su departamento de origen y el restante
23% en programas de formación de otras zonas diferentes a la de su nacimiento.”[217]
Específicamente
en programas de licenciatura el Ministerio, a través del OLE, encontró que
1.611 egresados en 2014, en el 2015 empezaron a trabajar en los 167 municipios
priorizados, pero no precisa su origen.
De
acuerdo con esta información, es imposible establecer si las personas oriundas
de las zonas que pretenden beneficiarse y que recibieron educación superior en
ciudades, retornan o no a sus municipios de origen. De acuerdo con ello, no se
desvirtúa la necesidad de la distinción entre los dos grupos de programas a fin
de mantener a los jóvenes en la región y garantizarles acceso y calidad
educativa si optan por estudiar una licenciatura, lo cual incidirá
positivamente en la disponibilidad y calidad de la educación preescolar, básica
y media. Una vez descartado el carácter infra-inclusivo del Decreto 892 de
2017, procede el estudio de un posible efecto supra-inclusivo.
5. Como
ya se ha dicho, la norma diferencia los programas de licenciatura ubicados en
departamentos que tienen municipios priorizados y los demás con base en dos
criterios: (i) su carácter rural y (ii) haber padecido especialmente las
consecuencias del conflicto armado. Sin embargo, estos elementos no son
congruentes con la norma y su alcance por las siguientes razones:
El
Decreto otorga el plazo a todos los programas de licenciatura que operen en los
departamentos donde se ubiquen los municipios priorizados por los PDET,
identificados en el Decreto 893 de 2017. Con el alcance departamental pierden
efecto las particularidades de la ubicación rural de los programas y la
característica de haber sufrido especialmente el conflicto.
En efecto, 16
departamentos serían destinatarios de la medida por tener municipios
priorizados y además ofrecer programas de licenciatura: Antioquia, Arauca,
Bolívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare, Huila, Magdalena,
Nariño, Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca. En ellos la relación entre
el número total de municipios y de aquellos que fueron priorizados revela el
carácter sobre-inclusivo de la medida.
Por ejemplo, en el departamento de Antioquia, con un total de 125
municipios, solo ocho de ellos ofertan programas de licenciatura en el nivel de
pregrado, esto es el 6%. De esos ocho municipios solo dos fueron priorizados en
el Decreto Ley 893 de 2017, que equivalen al 25% de los municipios con
licenciaturas y al 2% del total de municipios en ese departamento. Llama la
atención este caso porque entre los territorios con licenciaturas afectadas,
que con el enfoque departamental del Decreto tendrán el plazo y el
acompañamiento del Ministerio de Educación, se encuentra Medellín, una ciudad
capital de la que es difícil predicar el carácter rural y el desequilibrio
geográfico que trata de contener la Reforma Rural Integral y los planes
educativos que están atados a ella y al Acuerdo Final.
Así las cosas, frente al ejemplo específico de Medellín y de cara a los
departamentos excluidos de la medida, cabe preguntarse –desde el punto de vista
de la igualdad- la razón por la cual esa urbe y no otras como Bogotá que ofrece
la mayor cantidad de programas[218],
quedan excluidas del beneficio y el motivo que lleva a que zonas rurales e
incluso selváticas como Inírida, no hayan sido incluidas en una medida que
busca mejorar las condiciones de marginalidad de algunos territorios, para
hacerlos más competitivos. La inclusión de Medellín en este plan de beneficios,
rompe con la finalidad del programa de intervención y transformación en pro del
equilibrio territorial que promueve el Decreto objeto de estudio.
El caso de Antioquia no es el único que permite verificar dinámicas
sobre-inclusivas. En Nariño, de sus 64 municipios solo el 5% (Barbacoas, Pasto
y San Andrés de Tumaco) ofrecen licenciaturas. De esos tres municipios solo dos
comparten la condición de tener programas de licenciatura y haber sido
priorizados (equivalentes al 3%). Sin embargo, la medida cobijará también a
Pasto, que es una ciudad, sobre la que es difícil sostener la necesidad de
equilibrar las condiciones, para cerrar brechas entre espacios rurales y urbanos.
El mismo panorama se encuentra en departamentos tales como Bolívar,
Sucre, Cesar, Magdalena, Tolima y Valle del Cauca, cuyas capitales se verán
favorecidas con una medida diseñada para reforzar las condiciones en entornos
rurales, lo que sin duda provocará la reproducción y no la reducción de las
brechas entre el entorno rural y el urbano.
Adicionalmente, el departamento en el que la medida se funda en la
priorización de un mayor porcentaje de sus municipios es el Guaviare. Allí el
25% de los municipios están priorizados, aunque tan alto porcentaje se explica
porque en ese territorio sólo hay un total de 4 municipios. De ellos uno se
encuentra priorizado y los tres restantes estarían cobijados por los
beneficios, aunque es de aclarar que ninguno de esos tres tiene oferta de
programas de licenciatura en pregrado.
La información precitada demuestra que, en contra del fin buscado,
la disposición incluye programas ubicados en municipios urbanos, incluso en
ciudades capitales. Además, también se benefician zonas que no han sido
especialmente afectadas por el conflicto. Este último argumento se refuerza
porque el beneficio es aplicable a municipios que no han sido priorizados en
los PDET, es decir, que no tienen esas especiales condiciones[219].
6. Por lo tanto, la medida no se ocupa de cumplir con el objetivo de
la norma, de hecho, la finalidad mediata del Decreto 892 de 2017 es la
implementación de la Reforma Rural Integral incluida en el Acuerdo Final, tal
como lo reiteró el gobierno en las numerosas consideraciones que lo motivaron.
Con el diseño sobre-inclusivo de la medida, se amplía el beneficio a programas
que no necesariamente tienen impacto en el logro del objetivo de la norma, pues
lo datos no muestran por qué debe ampliarse el beneficio a departamentos
enteros y no, por ejemplo, a las subregiones definidas por el Decreto 893 de
2017, que, al parecer responden a criterios mejor sustentados. No obstante,
ninguna de esas opciones parece razonable.
Como
quiera que el decreto cuya constitucionalidad se analiza se expidió en el marco
del acuerdo final y de la Reforma Rural Integral, y que éstos tienen por
objetivo principal la reducción de las brechas entre el campo y la ciudad, no
es claro cómo puede ayudar al logro de esta meta la inclusión de zonas urbanas
o municipios no priorizadas en la búsqueda del equilibrio geográfico de los
municipios más vulnerables del país. Por el contrario, la sobre-inclusión de
municipios acarrearía, desde el punto de vista de la medida y de los beneficios
que otorga, la reproducción y afianzamiento de las desigualdades entre
entidades territoriales que tratan de ser detenidas y menguadas. Por un lado,
lleva al Ministerio a destinar recursos a zonas no priorizadas y a los
programas ubicados en ellas les da una ventaja irrazonable frente a (i) los
municipios con mayor cantidad de población en situación de pobreza que son los
priorizados, y (ii) a los departamentos que, aun con programas afectados por la
Ley 1753, fueron excluidos de la medida por no albergar municipios priorizados.
7. Por
el contrario, aceptar que la medida debe aplicarse sólo a programas ubicados en
los municipios priorizados para los PDET mantiene el objetivo e impacto
previstos por la norma. La medida beneficiaría a los siguientes municipios:
Tabla 1. Listado de municipios priorizados con programas de
licenciatura
Que recibirían los beneficios del Decreto 892 de 2017[220]
Departamento
Municipio[221]
1
Antioquia
1
Apartadó*
2
Turbo
2
Arauca
3
Saravena
3
Bolívar
4
El
Carmen de Bolívar
5
María
la Baja
4
Caquetá
6
Florencia*
7
San
Vicente del Caguán
5
Cauca
8
Patía
9
Santander
de Quilichao
6
Cesar
10
Valledupar*
7
Córdoba
11
Montelíbano
12
Valencia
8
La Guajira
13
Fonseca
9
Guaviare
14
San
José del Guaviare*
10
Huila
15
Algeciras
11
Magdalena
16
Santa
Marta*
12
Nariño
17
Barbacoas
18
San
Andrés de Tumaco*
13
Putumayo
19
Valle
del Guamuez
14
Sucre
20
San
Onofre
15
Tolima
21
Chaparral
22
Rioblanco
16
Valle del Cauca
23
Buenaventura*
De los
fundamentos anteriores puede concluirse que las expresiones “departamentos
donde se localizan” contenida en el título, y “los departamentos donde
se localizan” del artículo 1º del Decreto 892 de 2017, son
inconstitucionales porque convierten un beneficio dirigido a programas ubicados
en entidades territoriales rurales que han sufrido especialmente las
consecuencias del conflicto armado, en una cláusula sobre-inclusiva que tendría
como destinatarios a municipios que no sólo no ostentan estas características
–pueden ser urbanos y no tener un impacto específico del conflicto-, sino que
serían beneficiados solamente por estar ubicados en ciertos departamentos. En
ese sentido serán declaradas inexequibles.
Por las
razones anteriores me separo parcialmente de la decisión adoptada por la
mayoría.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA  C-535/17
DINAMICA EDUCATIVA A NIVEL SUPERIOR-Educación ofrecida en capital
departamental beneficia a la población de todos los municipios (Salvamento parcial de voto)
MUNICIPIOS PRIORIZADOS-Escasez de programas de educación superior y consecuencias (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: Expediente RDL-024
Revisión oficiosa
de constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “Por el cual se
crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).”
Magistrada Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, en relación con la sentencia C-535 de 2017 salvo parcialmente
mi voto, pues aunque estoy conforme con la declaratoria de exequibilidad del
Decreto 892 de 2017, me aparto de la decisión por la cual se incluyó una
excepción respecto del inciso segundo del artículo 1º y se declaró “EXEQUIBLE
EN EL ENTENDIDO de que la previsión allí contenida se predica
solamente de los programas que se ofrezcan en los municipios priorizados.”
Expongo a continuación las razones que me obligan a apartarme de esa parte del
fallo.
El artículo primero del Decreto 892 de 2017 establece lo
siguiente:
“Artículo 1. Adición de
un parágrafo transitorio al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Adiciónese un parágrafo transitorio al
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así:
«Parágrafo transitorio. Los programas académicos de
licenciaturas a nivel-de pregrado que son ofrecidos en los departamentos donde
se localizan los municipios priorizados para la implementación de los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), de conformidad con lo previsto en
el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, que a la entrada en vigencia del presente decreto ley no
estén acreditados en alta calidad de acuerdo con lo establecido en los incisos
1 y 2 del presente artículo, tendrán treinta y dos (32) meses de plazo a partir
de la expedición del presente Decreto Ley para obtener dicho reconocimiento;
cumplido este plazo, se procederá de conformidad con lo dispuesto en el inciso
3 del presente artículo.
En todo caso, el Ministerio
de Educación Nacional, a partir de la expedición del decreto, adelantará
acciones de fomento y promoción para que los programas de licenciaturas
señalados en el inciso anterior avancen en el proceso de fortalecimiento
institucional que los conduzca a la acreditación en alta calidad. Estas
acciones deberán responder a las particularidades de las instituciones y
programas».”
Según lo
estableció la Corte en su sentencia, el Decreto 892 de 2017 prevé dos
disposiciones excepcionales y transitorias para lograr la acreditación de alta
calidad de licenciaturas que se ofrezcan en departamentos con municipios
priorizados por los PDET, a fin de ampliar la cobertura y calidad de la
educación básica y media: (i) un plazo adicional para lograr la acreditación
institucional y (ii) el acompañamiento del Ministerio de Educación en el
proceso. La Corte consideró que la primera previsión se enmarca en el ejercicio
de la libertad de configuración del legislador. Respecto de la segunda
previsión, consideró que este beneficio resulta inconstitucional si acoge
programas ubicados en municipios, que, sin haber sufrido especialmente los
efectos del conflicto armado, son beneficiarios solo por hacer parte de ciertos
departamentos, pues ello implicaría que el Estado provea un apoyo especial a
esos municipios, gastando recursos limitados, sin ninguna razón que lo
justifique.
Esa
conclusión resulta de un análisis limitado y superficial del sistema de
educación superior y en particular de sus dinámicas interdepartamentales. La
decisión es errada pues pasa por alto que: (i) la educación ofrecida en
las capitales de cada Departamento beneficia a la población de todos los
municipios del mismo, lo que permite mayor calidad y cobertura, racionalizando
el uso de los recursos disponibles. (ii)  Al no permitir la cobertura
del beneficio para los departamentos con municipios priorizados, se limita
drástica e innecesariamente el efecto útil del Decreto.
A
continuación procedo a desarrollar cada uno de los puntos anunciados:
(i)
la educación ofrecida en las capitales de cada Departamento
beneficia a la población de todos los municipios del mismo, lo que permite
mayor calidad y cobertura, racionalizando el uso de los recursos disponibles
Según el Sistema Nacional de Información de la Educación
Superior – SNIES, en Colombia existen 289 Instituciones de Educación Superior[222], las cuales se
encuentran concentradas en su mayoría en las capitales de los departamentos,
[223] y su oferta
académica está dirigida a estudiantes provenientes de todos los municipios de
cada departamento, quienes normalmente se desplazan a estas instituciones para
aprovechar una mejor oferta que la existente en sus municipios[224].
Por otra parte, vale la pena recordar que las instituciones
de educación superior de carácter oficial representan el 21% del total de
instituciones; pero pese a ello, y de acuerdo a datos suministrados por el
Ministerio de Educación Nacional, en cifras, el número de estudiantes
matriculados a 2016 en instituciones públicas (1.194.697 que equivale al 49.9%)
es casi igual al número de estudiantes matriculados en instituciones privadas
(1.199.737-50.10%)[225].
Las Universidades Públicas se encuentran ubicadas en su gran
mayoría en las capitales departamentales,[226]
porque con ello se procura ofrecer la más amplia cobertura, sacando provecho de
los recursos disponibles y generando calidad en los programas. La población de
los municipios de todo el departamento, se ve claramente beneficiada por la
educación pública que se dicta en las cabeceras departamentales y aunque en
ocasiones, gracias a programas de extensión, o sedes en otros municipios se
logra llegar a las zonas más apartadas, dichos programas y sedes, no pueden
cubrir toda la demanda académica que si puede ofrecer la sede principal.
En conclusión, no se puede pasar por alto que al beneficiar a
las universidades y programas académicos de las capitales de departamento, hay
un efecto directo en la población de todos los municipios del mismo, pues ante
la imposibilidad de que todos los municipios del país cuenten con entidades de
educación superior, y que ellas ofrezcan la totalidad de los programas
académicos existentes, la mayor y mejor oferta educativa se concentra en las
ciudades que, por ser capitales de departamento o por su ubicación y población,
se convierten en ejes para congregar a los estudiantes del departamento e
incluso de departamentos vecinos.
Esto no tiene incidencia directa en la oferta de
profesionales a nivel municipal, que en el caso de la educación se ve afectado
más por la oferta laboral disponible.
(ii)
Al no permitir la cobertura del beneficio para los
departamentos con municipios priorizados, se limita drástica e innecesariamente
el efecto útil del Decreto
Pese a la notoria la importancia que tienen las instituciones
de educación superior que se ubican en las cabeceras departamentales,  los
efectos del fallo limitan los beneficios del Decreto a los programas académicos
de los municipios priorizados. La mayor parte de esos municipios no cuentan con
la infraestructura para ofrecer programas académicos de educación superior y
aquellos que si cuentan con dicha infraestructura, ofrecen únicamente algunos
programas, que no pueden cubrir todas las necesidades en la materia.
Como se puede ver en la siguiente tabla construida con información
del SNIES, los únicos municipios de cabecera municipal priorizados son
Florencia, Santa Marta y Valledupar. Esos municipios cuentan con un amplio
número de programas ofertados (de 17, 29 y 15 programas académicos en pedagogía
respectivamente), mientras que los municipios priorizados restantes tienen una
oferta que en promedio no alcanza a llegar a tres (3) programas. Solo Turbo
(Antioquia) tiene una oferta amplia de programas, pero ni siquiera ciudades
como Tumaco (Nariño) o Buenaventura (Valle del Cauca) con más de doscientos mil
(200.000) y cuatrocientos mil (400.000) habitantes respectivamente, cuentan con
una oferta suficiente, como sí la tendrían Pasto o Cali.
Por ende, tal como se puede verificar a continuación, las
licenciaturas ofertadas, no cubren todas las necesidades pedagógicas, sino solo
algunos aspectos, lo que limita la oferta para los interesados y en
consecuencia se traduce en escasez de docentes preparados para dar respuesta a
las necesidades del posconflicto, lo que podría perfectamente suplirse si el
beneficio incluyera a las capitales del Departamento.
DECRETO
892 DE 2017
SNIES
Alto Patía – Norte del
Cauca – Cauca – Santander de Quilichao
-
Licenciado
en lenguas modernas, inglés y francés/ Universidad del Cauca / Activo /
Educación
-
Licenciado
(a) en lingüística y semiótica / Universidad del Cauca / Activo / Sin
clasificar
-
Licenciado
en música / Universidad del Cauca / Activo / Educación
-
Licenciado
(a) en educación básica con énfasis en matemáticas / U. del Valle / Activo /
Educación
Alto Patía – Norte del
Cauca – Cauca – Toribío
Licenciado en
etnoeducación / U. Pontificia Bolivariana / Inactivo / Educación
Alto Patía – Norte del
Cauca – Nariño – Los Andes
- Licenciatura en
educación especial /
U. de Antioquia / Activo
/ Educación
- Licenciatura en
educación básica con énfasis en humanidades, lengua castellana / U. de
Antioquia / Activo / Educación
- Licenciatura en
educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental / U.
de Antioquia / Inactivo / Educación
- Licenciatura en
educación básica con énfasis en humanidades, lengua castellana / U. de
Antioquia / Inactivo / Educación
- Licenciatura en
educación básica con énfasis en matemáticas / U. de Antioquia / Activo /
Educación
- Licenciatura en
matemáticas y física / U. de Antioquia / Inactivo / Educación
- Licenciatura en
educación básica con énfasis en ciencias sociales/ U. de Antioquia / Inactivo
/ Educación
- Licenciatura en
educación física/ U. de Antioquia / Activo / Educación
Bajo Cauca y Nordeste
Antioqueño – Antioquia – Amalfi
Licenciatura en
educación física / U. de Antioquia / Activo / Educación.
Bajo Cauca y Nordeste
Antioqueño – Antioquia – Caucasia
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en humanidades, lengua castellana /U.  de
Antioquia / inactivo /Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental
/U. de Antioquia / Inactivo / Educación.
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias sociales /U. de Antioquia /
Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas /U. de Antioquia / Inactiva /
Educación.
-
Licenciatura
en lenguas extranjeras / U. de Antioquia / Activo / Educación.
Bajo Cauca y Nordeste
Antioqueño – Antioquia – Ituango
Licenciatura en educación
física, recreación y deporte / Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid
/Inactivo / Educación.
Bajo Cauca y Nordeste
Antioqueño – Antioquia – Segovia
-
Licenciatura
en educación básica, con énfasis en humanidades, lengua castellana /U. de
Antioquia / Activa / Educación.
-
Licenciatura
en educación física, recreación y deporte / Politécnico Colombiano Jaime
Isaza Cadavid / Inactiva / Educación.
Bajo Cauca y Nordeste
Antioqueño – Antioquia – Taraza
Licenciatura en
pedagogía reeducativa / Universidad Católica Luis amigó-Funlam / inactiva /
Educación
Chocó – Chocó – Istmina
Licenciatura en
filosofía y educación religiosa / Universidad Católica de Oriente / Inactivo
/ Educación.
Cuenca del Caguán y
Piedemonte Caqueteño – Caquetá – Florencia
-
Licenciatura
en educación física / U. Surcolombiana / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en educación artística / U. Surcolombiana /
Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en Ciencias Sociales / U. de la Amazonia / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en Lingüística y Literatura / U de la Amazonia / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en lingüística y educación indígena / U. de la Amazonia / Inactiva /
Educación.
-
Licenciatura
en matemáticas y física / U de la Amazonia / Activo / Educación.
-
Licenciatura
en educación básica / U. de la Amazonia / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias sociales / U. de la Amazonia /
Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en lengua castellana / U. de la Amazonia / Inactivo / Educación.
-
Licenciatura
en Inglés / U de la Amazonia / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en lengua castellana y literatura / U de la Amazonia / Activa / Educación.
-
Licenciatura
en lengua castellana y literatura / U de la Amazonia / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en Pedagogía infantil / U. de la Amazonia / Activa / Educación.
-
Licenciatura
en Ciencias Sociales / U. de la Amazonia / Activa / Educación.
-
Licenciatura
en lengua castellana / U de la Amazonia / Activa / Sin clasificar.
-
Licenciatura
en educación artística y cultural / U. de la Amazonia / Activa / Educación.
-
Licenciatura
en educación física, deportes y recreación / U. de la Amazonia / Activa /
Educación.
Montes de Maria –
Bolívar – Córdoba
-
Licenciatura
en Español y literatura / Unimagdalena / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en Ciencias sociales / Unimagdalena / Inactiva / Educación.
Montes de María –
Bolívar – El Carmen de Bolívar
-
Licenciatura
en Español y literatura / Unimagdalena / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en Ciencias sociales / Unimagdalena / Inactiva / Educación.
Montes de María –
Bolívar – San Jacinto
-
Licenciatura
en ciencias fisico-matemáticas y computación / Unimagdalena /
-
Licenciatura
en Ciencias sociales / Unimagdalena / Inactiva / Educación.
Montes de María –
Bolívar – Zambrano
Licenciatura en
educación básica primaria / U. de San Buenaventura / Inactivo / Educación.
Montes de María – Sucre
– Coloso
-
Licenciatura
en Español y literatura / Corp. Univ. Del Caribe / Inactiva / Educación.
-
Licenciatura
en educación infantil con énfasis en edu. artística, edu. física, rec, dep,
tecn. e informática / Corp. Univ. del Caribe/ Inactiva / Educación
Montes de María – Sucre
– Ovejas
Licenciatura en
Educación Infantil / Corp. Univ. Del Caribe / Inactiva / Educación.
Montes de María – Sucre
– San Onofre
-
Licenciatura
en ciencias naturales / Unimagdalena / Inactivo / Educación.
-
Licenciatura
en ciencias sociales / Unimagdalena / Inactiva / Educación
-
Licenciatura
en Educación Infantil / Corp. Univ. Del Caribe / Inactiva / Educación.
Pacífico Medio – Cauca -
Guapi
Licenciatura en
educación infantil /
Universidad Pedagógica
Nacional / Inactivo / Educación
Pacífico Medio – Valle
del Cauca – Buenaventura
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas / U. del Valle / Activo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas / U. del Valle / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental /
U. del Valle / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental /
U. del Valle / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en arte dramático / U. del Valle / Activo / Educación
Pacífico y Frontera
Nariñense – Nariño – San Andrés de Tumaco
-
Licenciatura
en lengua castellana y literatura / U. de Nariño / Activo / Sin clasificar.
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental /
U. de Nariño / Activo / Sin clasificar.
Putumayo – Putumayo –
Puerto Asís
-
Licenciatura
en biología / U. Pedagógica Nacional / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación infantil / U. Pedagógica Nacional / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en etnoeducacion / U. Pontificia Bolivariana / Inactivo Educación
-
Licenciatura
en etnoeducación con énfasis en ciencias sociales/ U. Pontificia Bolivariana
/ Inactivo Educación.
Sierra Nevada – Perijá –
Cesar – Valledupar
-
Licenciatura
en matemáticas y física / U. Popular del Cesar / Activo / Educación
-
Licenciatura
en ciencias naturales y medio ambiente / U. Popular del Cesar / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en matemática e informática / U. Popular del Cesar / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en lengua castellana e inglés / U. Popular del Cesar / Activo / Educación
-
Licenciatura
en ciencias naturales y educación ambiental / U. Popular del Cesar / Activo /
Educación
-
Licenciatura
en arte y folklore / U. Popular del Cesar / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en arte y folklore y cultura / U. Popular del Cesar / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica en danza / U. de Antioquia / Activo / Artes
representativas
-
Licenciatura
en necesidades educativas especiales con énfasis en valores humanos /
Unimagdalena / Inactivo / educación
-
Licenciatura
en ciencias sociales / Unimagdalena / Inactivo / educación
-
Licenciatura
en ciencias fisicomatemáticas y computación / Unimagdalena / Inactivo /
educación
-
Licenciatura
en educación preescolar /  U. de San Buenaventura / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental/
U. de San Buenaventura / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en filosofía y educación religiosa / U. católica de oriente/ Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en español y literatura / corporación universitaria del caribe – CECAR /
Inactivo / Educación.
Sierra Nevada – Perijá –
La Guajira – San Juan del Cesar
-
Licenciatura
en ciencias sociales / Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en español y literatura/ Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en pedagogía infantil / instituto nacional de formación técnica profesional
de san juan del cesar / Inactivo / Educación
Sierra Nevada – Perijá –
Magdalena – Santa Marta
-
Licenciatura
en ciencias sociales / Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en lenguas modernas: énfasis inglés, español, francés, español / Unimagdalena
/ Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en ciencias fisicomatemáticas y computación / Unimagdalena / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en ciencias naturales / Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en artes plásticas / Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
licenciatura
en español y literatura / Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en necesidades educativas especiales con enfasis en valores humanos /
Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas / Unimagdalena / Activo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en humanidades- lengua castellana
-
licenciatura
en preescolar/ Unimagdalena / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en informática/ Unimagdalena / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas/ Unimagdalena / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en filosofía y estudios políticos/ Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental/
Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en idiomas extranjeros/ Unimagdalena /
Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en informática/ Unimagdalena / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en filosofía y estudios políticos/ Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en sociales/ Unimagdalena / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en educación preescolar/ Unimagdalena / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias sociales/ Unimagdalena / Inactivo
/ Educación
-
Licenciatura
en educación infantil/ Unimagdalena / Activo / Educación
-
Licenciatura
en informática/ Unimagdalena / Activo / Null
-
Licenciatura
en ciencias naturales y salud / U. de San buenaventura / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en ciencias naturales y salud/ U. de San buenaventura / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación física, recreación y deportes / Fundación universidad autónoma
de Colombia –FUAC / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación artística / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en filosofía y ciencias religiosas / U. Católica de oriente/ Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en filosofía y educación religiosa / U. Católica de oriente / Inactivo /
Educación
-
licenciatura
en educación básica con énfasis en tecnología e informática / U. Cooperativa
de Colombia/ Inactivo / Educación
Sierra Nevada – Perijá –
Magdalena - Aracataca
-
Licenciatura
en español y literatura / Unimagdalena / Inactivo / Educación
Sierra Nevada – Perijá –
Magdalena – Ciénaga
-
Licenciatura
en educación preescolar / Instituto nacional de formación técnica profesional
- Humberto Velásquez García / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación: énfasis admón. supervisión, lengua castellana, ciencias
naturales, matemática / Instituto nacional de formación técnica profesional -
Humberto Velásquez García/ Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas / Instituto nacional de
formación técnica profesional - Humberto Velásquez García/ Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en lengua castellana / Instituto nacional de
formación técnica profesional - Humberto Velásquez García/ Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis matemáticas / Instituto nacional de formación
técnica profesional - Humberto Velásquez García/ Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental /
Instituto nacional de formación técnica profesional - Humberto Velásquez
García/ Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación con énfasis en ciencias naturales / Instituto nacional de
formación técnica profesional - Humberto Velásquez García/ Inactivo /
Educación
Sur de Bolívar –
Antioquia – Yondó
Licenciatura en
educación física, recreación y deporte / Politécnico colombiano Jaime Isaza
Cadavid / Inactivo / Educación
Sur de Córdoba – Córdoba
– Montelíbano
Licenciatura en pedagogía
reeducativa /
Universidad católica
Luis amigó-FUNLAM / Inactivo / Educación
Sur de Córdoba – Córdoba
– Tierralta
Licenciatura en
pedagogía reeducativa / Universidad católica Luis amigó-FUNLAM / Inactivo /
Educación
Urabá Antioqueño –
Antioquia – Apartadó
-
Licenciatura
en matemáticas y física / U. de Antioquia / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación física, recreación y deporte / Politécnico colombiano Jaime
Isaza Cadavid / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación agroambiental y ciencias naturales / Politécnico colombiano
Jaime Isaza Cadavid / Inactivo / Educación
Urabá Antioqueño –
Antioquia – Dabeiba
Licenciatura en
educación física, recreación y deporte / Politécnico colombiano Jaime Isaza
Cadavid / Inactivo / Educación
Urabá Antioqueño –
Antioquia – Turbo
-
Licenciatura
en música / U. de Antioquia / Activo / Educación
-
Licenciatura
en pedagogía infantil /  U. de Antioquia / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación especial / U. de Antioquia / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias sociales / U. de Antioquia /
Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en matemáticas / U. de Antioquia / Inactivo /
Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en humanidades, lengua castellana / U. de
Antioquia / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en matemáticas y física / U. de Antioquia / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación básica con énfasis en ciencias naturales y educación ambiental /
U. de Antioquia / Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación física/ U. de Antioquia / Activo / Educación
-
Licenciatura
en educación preescolar / U. INCCA de Colombia/ Inactivo / Educación
-
Licenciatura
en educación preescolar / tecnológico de Antioquia / Inactivo / sin
clasificar
En
consonancia con lo anterior, se advierte que la normativa en estudio tal
como fue interpretada por la Sala Plena de esta Corporación pierde su efecto
útil, toda vez que el número de municipios priorizados que cuentan con
programas académicos de licenciatura es sustancialmente bajo (de 169
municipios, 32[227] cuentan con este
tipo de programas), y al no tomar en cuenta el criterio departamental, buena
parte de la población de los municipios priorizados, pierden el beneficio para
su municipio y para su departamento.
Esto significa
que como efecto de la exequibilidad condicionada, los siguientes departamentos,
con un amplio número de municipios priorizados, fueron excluidos de los
beneficios de la medida:
1
Arauca*
7 municipios priorizados
2
Boyacá
5 municipios priorizados
3
Casanare
9 municipios priorizados
4
Cundinamarca
4 municipios priorizados
5
Guaviare*
4 municipios priorizados
6
Huila*
4 municipios priorizados
7
Meta*
16 municipios priorizados
8
Norte de Santander*
13 municipios priorizados
9
Risaralda
2 municipios priorizados
10
Santander
13 municipios priorizados
11
Tolima*
9 municipios priorizados
12
Vaupés
2 municipios priorizados
13
Vichada
2 municipios priorizados
TOTAL
13 Departamentos
90 municipios priorizados
*
Los Departamentos señalados con asterisco corresponden a aquellos en los que,
según el Decreto 892 de 2017, se encuentra parte de los 55 programas académicos
de licenciaturas que no están acreditados, y que se pretendía beneficiar con la
medida.[228]
En otras
palabras, de ciento sesenta y nueve (169) municipios priorizados, cuya
población pudo ser beneficiada permitiendo que el Decreto 892 de 2017 tuviera
efecto en los veintisiete (27) departamentos en que están ubicados, solo
treinta y dos (32) municipios  de trece (13) departamentos, son beneficiados
directamente, y tan solo tres (3) municipios son capital departamental.[229]
Trece (13)
departamentos, con noventa (90) municipios priorizados, muchos de ellos con las
más importantes falencias en personal docente, fueron excluidos completamente
de la medida, bajo un argumento de priorización de recursos que desconoce la
importancia y la dinámica de la educación al interior de los departamentos del
país. De esos trece (13) departamentos que fueron excluidos de los beneficios
del Decreto 892 de 2017, seis (6) fueron identificados por el Gobierno
Nacional, como parte de los beneficiarios directos de la medida por contar con
programas académicos de licenciaturas que requerían del apoyo para no perder su
acreditación.
El argumento
por el cual, un programa académico en pedagogía no puede ser beneficiario de la
medida, solo por encontrarse en un departamento en el que hay municipios
priorizados, parte de la idea absolutamente errada de que un programa académico
de educación superior beneficia únicamente a la población del municipio en que
se dicta, cuando la educación pública superior en Colombia, está construida
fundamentalmente desde una dinámica departamental, en la cual, las
Universidades Departamentales, con asiento en las ciudades capitales, generan
educación y desarrollo a todos los municipios de los departamentos, haciendo
eficientes los recursos invertidos en educación.
En ese
sentido, la restricción establecida por la Corte en la Sentencia C-535 de 2017
carece de razón suficiente, pues evidentemente la medida estaba dirigida a
beneficiar a la población de los municipios priorizados. Tal como quedó
limitada la interpretación del Decreto, el bajo número de municipios en los que
se imparten los programas de licenciaturas, la restringida oferta académica
ofrecida y la exclusión de seis (6) departamentos con municipios priorizados,
evidencia que la medida así modificada no resulta suficiente para superar el
déficit o lograr los objetivos del Decreto 892 de 2017.
Fecha et supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
A LA SENTENCIA
C-535/17
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Ausencia de
consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta (Aclaración
de voto)
Ni el artículo que otorga
constitucionalmente las facultades [presidenciales para la paz], ni ninguna
otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con fuerza
de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente
necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte
Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo
decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en
desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con
fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a
saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido
acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son
precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez
de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el
ordenamiento constitucional. Esta redacción fue interpretada de la forma más
radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016
“Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del
Territorio”, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa
sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas especiales y,
por no encontrar dicha argumentación en la parte motiva de la norma, la
sentencia decidió declararla inexequible […] Evidentemente la decisión excede
aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se
exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en
circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso.”
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Circunstancia excepcional que amerita
acudir a las facultades presidenciales para la paz (Aclaración de voto)
La circunstancia excepcional que amerita
acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de
implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que
constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las
normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma
constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso
de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con
las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador
en su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la
sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la
paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
IMPLEMENTACION NORMATIVA
DEL ACUERDO FINAL-Urgencia
(Aclaración de voto)
Según las experiencias internacionales, el
paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene
frente a la eficacia de los acuerdos de paz. Según indica el estudio de
Standford University sobre implementación de procesos de paz, la concepción del
logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se consolida luego de
un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años 80, “cuando varias
guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visión y dejaron en
claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus
compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos
de ser una época de reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos,
incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que
están en el medio.” En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes
de la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el
conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los
resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto,
a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior, sino que se analizan a corto plazo,
en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes, que es
cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo
tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz.
PRIMEROS MESES DE
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Carácter determinante para los resultados finales del
proceso (Aclaración de voto)
Del análisis de los datos de la Peace
Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University - la matriz más importante de
evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro
común entre los casos de éxito y aquellos que han fracasado en la
implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del
resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación directa con el
grado de avance en la implementación que se logre en los meses subsiguientes a
la firma de los acuerdos.
CELERIDAD EN
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Aspecto de vital importancia para el éxito del proceso
de paz (Aclaración de voto)
Las razones por las cuales la celeridad en
el tiempo de implementación se convierte en un aspecto de vital importancia
para el éxito del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido
identificados algunos factores que pueden clasificarse así: a) Seguridad: el
desarme, desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad
para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan
a desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de
volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se sienten.
Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las posibles
violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las violaciones y
transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su parte del
acuerdo”. b) La confianza generada por las instituciones y las normas: la
implementación rápida de las normas pactadas sobre participación democrática y
garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza
razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la aplicación de una
estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que ha ido ganando
terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”. Esta confianza
alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las reformas permiten una
participación democrática. c) El efecto nocivo de los boicoteadores: el
profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que
aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los `saboteadores´,
entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven
afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de
implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a aquellos
que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la
implementación es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan
sacar provecho de las medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y
generando efectos nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman,
“1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores que
fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de
diseño institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.
INTEGRALIDAD DEL PROCESO
DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comprensión
de todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz (Aclaración
de voto)/INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Esencialidad
de las medidas conexas a los acuerdos para el logro de la paz (Aclaración de
voto)
Una posible vía argumentativa para
sustentar que se hace necesario revisar la “estricta necesidad” de cada medida
en que se haga uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es
suponer que la diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar
y valorar la urgencia de cada una de ellas de forma separada. El problema de
este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia
transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos
aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra
en un solo asunto (como podría ser la amnistía), sino en todos los elementos
necesarios para la consolidación de la paz, incluyendo reformas institucionales
y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la
sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas
conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz.
Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo
cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso y el incumplimiento
de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita
que se desfigure lo pactado.
INTEGRALIDAD DEL PROCESO
DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Valor
intrínseco y extrínseco de las medidas destinadas al logro de la paz (Aclaración
de voto)
La
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un
efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen,
pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e inescindible, en el
que cada medida está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de
una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es
fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder
de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un
valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un valor
extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma tal
que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o
independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.
Referencia: Expediente
RDL-024
Revisión oficiosa de
constitucionalidad del Decreto 892 del 28 de mayo de 2017 “Por el cual se
crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).”
Magistrada Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de
acuerdo con la decisión tomada por la sentencia C-535 de 2017, aclaro mi voto,
por considerar que la exigencia del requisito de estricta necesidad o “competencia
material del ejecutivo” -tal como la Sala Plena de la Corporación lo exigió
al Decreto 892 de 2017-, carece de fundamento constitucional, en particular
porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto
Legislativo 1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la
implementación del Acuerdo Final para la paz.
Expondré
mi postura con base en las dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance
de las competencias del ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en
segundo lugar, la urgencia que requiere la implementación del Acuerdo y,
finalmente, me referiré a la integralidad del proceso y al carácter
inescindible de las medidas.
1.
La Competencia
Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016
La Constitución Política, en virtud de la
reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al Presidente de la
República de una competencia especial para dictar los Decretos con fuerza de
Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo Final, en los siguientes
términos:
“Artículo 2°. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo
transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades
presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de la República
para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar
impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este
artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su
entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de
estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro
de los dos meses siguientes a su expedición.”
El
artículo transitorio de la Carta consagra expresamente los límites de las
facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo), la
conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar
la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera), las
jerarquías y materias normativas (Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos) y, además, implementa un control automático de
constitucionalidad para las normas que se profieran en el marco de estas
competencias.
Sin embargo, ni el
artículo que otorga constitucionalmente las facultades, ni ninguna otra
disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con fuerza de ley
que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente
necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte
Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo
decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en
desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con
fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a
saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido
acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue
interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al
Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las
facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en
la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La
exigencia del requisito se planteó en la sentencia C-160 de 2016 con las
siguientes palabras:
“la habilitación legislativa
extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto
que la regla general para la producción normativa en el Estado constitucional
es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige
entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como
el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente
e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto
a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos
de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa
especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el
decreto respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría
ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria,
puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de
la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente la
decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo
único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias
se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma
constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a
la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían
de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que
constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de
los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que
potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que
puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario
usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales
requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con las FARC.
En otras palabras,
la circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar
decretos con fuerza de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz
en el que se encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto
Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso
de sus facultades.  La reforma constitucional que les sirve de fundamento se
planteó para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite
ordinario resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo
Final. Esa fue la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y
así lo admitió esta Corporación en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la
transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización incluso
de los procesos de reforma.
Frente a los
decretos ley, es evidente que el proceso de implementación de los acuerdos es,
en sí mismo, una situación excepcional que amerita actuar de forma célere, pues
como se verá más adelante, los retrasos son un grave riesgo para la efectividad
del Acuerdo en cuanto al logro de la paz.  Por eso, existiendo de antemano una
situación excepcional que sirvió de base a la expedición del Acto Legislativo
01 de 2016, esto es, existiendo una norma constitucional que expresamente lo
autoriza, además de desgastante institucionalmente y redundante
argumentativamente, resulta ser un ejercicio inútil hacer un examen de
necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la conexidad con  al Acuerdo
Final, puesto que si las normas están ligadas al proceso de paz, la
excepcionalidad que la justifica es evidente.
2.
La urgencia de la
implementación
Según las
experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que
mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el
estudio de Standford University sobre implementación de procesos de paz,[230]
la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se
consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años
80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa
visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las
partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la
firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un
lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en
conflicto y los civiles que están en el medio.”[231]
En efecto, el
problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de una paz
general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas partes
que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación de un
proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son diversos
los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad posterior,[232]
sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de
los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran
los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de
un proceso de paz.[233]
Según lo sostiene
parte de la doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de paz es una
cuestión determinante, pues está demostrado por experiencias internacionales
que la seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es crucial para la
estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de negociación que ya
habrían sido superados.[234]
Del análisis de los
datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University - la matriz más
importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un
parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han fracasado en la
implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del
resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación directa con el
grado de avance en la implementación que se logre en los meses subsiguientes a
la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como
ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en la consolidación
final de la paz son los siguientes:[235]
a)
India ha adelantado diversos
acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un
ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco jurídico para
implementar los compromisos. El  acuerdo estipulaba la creación de un Consejo
Autónomo de Bodo  —democráticamente electo—.  El consejo estaba específicamente
obligado a salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de los habitantes
de esa región, y para ello tendría una serie de competencias. Sin embargo, no
se logró adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones para
implementarlo jamás se realizaron.[236]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[237]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[238]
b)    Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de
Lusaka, 1994), durante el primer año sólo se logró implementar el 1,85% de los
compromisos, a los 5 años tan sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía
Internacional, evidenciando lo sucedido manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el
gobierno angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola
(UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este
acuerdo, la ONU aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la
paz en Angola. UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del
Consejo de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer
año de UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres
meses, en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU.
Esta decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional
ante los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se
retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha
en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de
restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un
largo estancamiento.”[239]
La falta de implementación del acuerdo generó en los
años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación
de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un
auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron
serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas
perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la
ayuda económica.”[240]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[241]
c)  En el caso de
Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo,
las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en la
implementación hicieron que éste fracasara.[242]  Según la matriz de la
Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo, no solo fue lenta
sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal forma que cinco
años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en el avance. El
fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el año 2012.
Ejemplos de éxito en
la consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte en la
sentencia C-699 de 2016[243]
dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así:
a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el
72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma.
Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para
su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas
las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las
reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las
reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se
implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el
Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos
enfrentamientos bélicos.[244]
b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la
paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[245]
Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el
marco de las negociaciones.[246]
La implementación de los acuerdos del Salvador[247]
requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este
punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c)
Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó
mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas
constitucionales y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El
éxito de la medida se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las
reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió
por completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el
proceso general de implementación.
Las razones por las
cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte en un aspecto
de vital importancia para el éxito del proceso de paz son diversas, pero en
general, han sido identificados algunos factores que pueden clasificarse así:
a)     Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración
de los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad,
puesto que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de
tensión que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos
armas tienen, más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten,
más sensibles se muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto
más sensibles son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran
a cumplir con su parte del acuerdo”.[248]
b)    La confianza generada por las instituciones y las
normas: la implementación rápida de las normas pactadas sobre participación
democrática y garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados
una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la
aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que
ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”.[249]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)     El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor
Stedman hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan
el proceso para lograr intereses oportunistas, “los `saboteadores´,
entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven
afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de
implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a aquellos
que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la
implementación es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan
sacar provecho de las medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y
generando efectos nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman,
“1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores
que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias
de diseño institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.[250]
Esta situación es
ampliamente reconocida y ha motivado que la comunidad internacional le
manifieste al Gobierno colombiano la importancia de actuar con celeridad en la
implementación del Acuerdo.
En su comunicado en
diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Ban
Ki Moon, manifestó: “La ratificación del Acuerdo constituye un hito
importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas de todos los
colombianos por un futuro de paz y prosperidad después de décadas de conflicto.
El Secretario General espera que todos los esfuerzos se dirijan rápidamente
al arduo trabajo de implementación del acuerdo, con especial énfasis
en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a
las comunidades vulnerables más afectadas por el conflicto.”[251]
En junio de 2017, el
actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido con atención el
proceso de implementación, y recientemente se manifestó alentando a la continuidad
de los esfuerzos en esa tarea.  “El Secretario-General considera alentador
el progreso realizado en la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en
particular con respecto a la finalización de la entrega ayer del primer 30 por
ciento de las armas individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El
Secretario-General exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores
progresos en la implementación de sus respectivos compromisos plasmados en
el acuerdo de paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para
continuar apoyando el proceso de paz, según sea requerido.”[252]
Por lo tanto, no
cabe duda de que la celeridad en las medidas destinadas a la implementación del
Acuerdo es una condición indispensable para lograr la consolidación de la paz.
Todos los factores identificados por la doctrina entran en juego en el caso
colombiano y generan riesgos que solo pueden ser superados  si el Estado actúa
de forma ágil, promoviendo seguridad, confianza y debilitando las posibilidades
de que terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la
paz. Esta celeridad no solo ha sido reconocida por la doctrina y por las
instancias internacionales, sino que esta misma Corte ha dado cuenta de ello en
sus pronunciamientos. Por lo tanto, exigir una argumentación sobre la necesidad
de acudir a una vía expedita para proferir las normas destinadas a la
implementación del Acuerdo, es una postura desprovista de sentido, que
contradice la jurisprudencia y desconoce la evidencia.
3.
La integralidad del proceso
de paz
Una posible vía
argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la “estricta
necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto
Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada
norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de
forma separada.
El problema de este
argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia
transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos
aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra
en un solo asunto (como podría ser la amnistía), sino en todos los elementos
necesarios para la consolidación de la paz, incluyendo reformas institucionales
y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la
sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas
conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz.
Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo
cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso y el incumplimiento
de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita que
se desfigure lo pactado.
El proceso
colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia
transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptación en los
últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de Derecho y la Justicia
de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos”, el
Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transición
como una "variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos
de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a
gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir
a la justicia y lograr la reconciliación" (párr. 8). En la
introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia, paz y democracia
no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien imperativos que se
refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de los tres objetivos
en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una
planificación estratégica, una integración cuidadosa y una secuencia sensata de
las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente en una determinada
institución o desestimar a la sociedad civil o a las víctimas”. Sobre el
asunto de la integralidad señala el informe que “23. Nuestra experiencia
confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado de derecho y la
justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en una nación
devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias
relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser
cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de la
justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicación
de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde el país.”.
[253]
Según lo señaló el
Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y
las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea General de
las Naciones Unidas en 2012, “La justicia transicional implica la
articulación de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede
abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la
verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción
del cargo o combinaciones de todas las anteriores, tal como ha reconocido el
propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”.
Para el Relator, la
práctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos
de paz, no logran resultados permanentes en la estabilidad de la transición. No
basta con la justicia penal. “Si se desarrollan en forma aislada, ni
siquiera los procesos más rigurosos de búsqueda de la verdad son equiparados a
justicia, ya que la revelación de la verdad no satisface plenamente la
necesidad de una reparación adecuada. La justicia no solo obliga a conocer los
hechos sino que también requiere actuar sobre la verdad descubierta. Del mismo
modo, las reparaciones sin enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma
institucional son fácilmente interpretables como intentos de comprar la
aquiescencia de las víctimas. Por último, las medidas de reforma de las
instituciones, como la investigación de antecedentes y depuración del personal,
también resultarán insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para
hacer frente a las violaciones como para garantizar que no se repitan”.[254]
En el mismo sentido
se han pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, quienes, firmando en conjunto el voto concurrente del Juez García
Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del Mozote Vs. El Salvador (2012),
sostuvieron:
“21. A partir del derecho internacional
de los derechos humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se
pueden delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar
estas tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación.
22. Un primer y obvio punto de partida es que la situación anómala y
excepcional de un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse
por millares los nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas.
Esa situación excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también
excepcionales. La clave está en construir el ejercicio de ponderación que
procese de la mejor manera esa tensión entre justicia y terminación del
conflicto para lo cual se debe considerar varios componentes, tanto judiciales
como no judiciales. Que se orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la
verdad, justicia y la reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de
masivas violaciones, las respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto
y la búsqueda de la paz duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su
conjunto la aplicación de medidas concurrentes que permitan el mayor grado de
atención simultánea a esos tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, deben ser entendidos
como interdependientes. Solo la aplicación integrada de medidas en favor de las
víctimas en todos esos ámbitos puede conseguir resultados eficaces y
concordantes con el ordenamiento interamericano de derechos humanos. Así,
la simple aplicación de sanciones penales, sin que ellas impliquen un serio
esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su conjunto, podría convertirse en
un proceso burocrático que no satisfaga la pretensión válida de las víctimas de
llegar a la mayor verdad posible. Por otro lado, el otorgamiento de
reparaciones sin que se sepa la verdad de las violaciones ocurridas, y sin
sentar condiciones para una paz duradera, sólo produciría un aparente alivio en
la situación de las víctimas, pero no una transformación de las condiciones que
permiten la recurrencia de las violaciones.”[255]
Por lo tanto, la
fortaleza de un modelo de justicia transicional, está en la capacidad de dar
respuesta a múltiples derechos y objetivos en juego, y ello solo se logra a
partir de la integralidad del modelo y de la interdependencia de las diferentes
medidas para lograrlo.
En el ámbito
nacional, la Comisión Asesora de Política Criminal también se ha alineado con
este enfoque al recomendar que “en el caso colombiano, habida cuenta de la
magnitud y complejidad del problema por resolver después de casi cincuenta años
de conflicto armado interno, así como de la ponderación necesaria entre los
valores de la justicia y la paz, […] el modelo de justicia posconflicto que
deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el Estado y las
guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre otros,
dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun, reformas
institucionales”.[256]
En este sentido,
como ya lo ha sostenido esta Corporación, existe una interrelación entre los
diferentes elementos de la justicia transicional, que son fundamentales para
lograr una paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición para
la paz si hace imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una
condición para la paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que
hayan colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia
transicional será una condición para la paz si satisface las demandas de
retribución; (iv) la justicia distributiva será una condición de una paz
duradera si determina las causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar
nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a largo plazo justifica
prolongar el conflicto. Por su parte, existen también múltiples relaciones
entre los elementos de la justicia transicional: (i) La justicia sirve a la
verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La
verdad también sirve a la justicia identificando a los perpetradores; (iii) la
verdad también es un instrumento para dar justicia a las víctimas”.[257]
La Corte Constitucional
ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el carácter integral del
modelo de justicia transicional adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia
C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro del diseño integral de los
instrumentos de justicia transicional derivados del marco jurídico para la paz,
la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios de selección y priorización,
sin perjuicio de la competencia que la propia Constitución atribuye a la
Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política criminal del Estado, los
criterios de priorización.” Y finalmente concluyó “9.1. , la Corte
encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la expresiones  “máximos”,
“cometidos de manera sistemática” y “todos los”, contenidas en el inciso cuarto
del artículo 1°, estas se encuentran estrechamente vinculadas a un sistema
integral de justicia transicional, por lo cual era necesario pronunciarse
sobre la totalidad del inciso.”[258]
En la Sentencia
C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre participación
política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte de un proceso que tiene
pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta complemento de las medidas
previstas para la investigación, sanción y juzgamiento de los máximos
responsables en el artículo transitorio 66 de la Constitución, la participación
en política es un elemento de naturaleza, condiciones y condicionamientos
distintos de aquellos a los que se encuentra sometido el componente penal del
marco transicional”.[259]
La naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto
directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, pues
el proceso debe ser entendido como un todo armónico e inescindible, en el que
cada medida está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de una
de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a
la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que
todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco
por el aporte que hacen al proceso, pero también un valor extrínseco, por la
relación que guardan con el sistema integral, de forma tal que su análisis no
puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se
desnaturalizaría su verdadero sentido.
Por lo tanto, si la
implementación del Acuerdo final debe realizarse con urgencia, y por ello fue
reformada la Carta con el Acto Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre
la estricta necesidad del uso de las competencias excepcionales, resulta
totalmente redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las medidas, con
el que se establece la relación entre el Acuerdo y las normas proferidas no
solo resulta pertinente y suficiente, sino que es además el que mejor se adapta
al carácter integral del modelo de justicia transicional colombiano.
Por estas razones,
no estoy de acuerdo con la realización de un examen de estricta necesidad a los
Decretos Ley dictados por el Presidente de la República en uso de las facultades
conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Fecha ut supra,
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] Se trata de las Universidades Distrital “Francisco José de
Caldas”, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Pedagógica Nacional, de
Nariño, Libre, Javeriana, Industrial de Santander, de los Andes, de Antioquia,
San Buenaventura, de Cartagena, del Cauca, del Valle, Popular del Cesar,
Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”, Surcolombiana, de Córdoba,
de la Guajira, del Magdalena, de los Llanos, Francisco de Paula Santander, de
Pamplona, de Sucre y del Tolima, la Fundación Universitaria Luis Amigó -FUNLAM-
(Sede Apartadó), la Unidad Central del Valle del Cauca y la Corporación
Universitaria del Caribe,
[2] El cuestionario iba orientado a que dicha entidad informase: “1)
La metodología usada para determinar las cifras de instituciones, programas e
impacto regional de la pérdida de registro calificado prevista en el artículo
222 de la Ley 1753 de 2015, en las que se sustenta el Decreto 892 del 28 de
mayo de 2017. // 2) En detalle, lo siguiente: // a. Qué zonas específicas del
país, en concreto municipios y áreas de influencia, se verán afectadas por la
pérdida del registro calificado prevista en el artículo 222 de la Ley 1753 de
2015. // b. En cuáles de estas áreas existen zonas veredales, que puedan
resultar directamente comprometidas con la pérdida de registro calificado de
los programas de pregrado en licenciatura, establecida en esa norma. // c.
Cuáles son las instituciones de educación superior y los programas que están
próximos a la pérdida del registro calificado por la aplicación de ese
artículo. // d. En cada zona y por cada institución, determine cuál es la
naturaleza, pública o privada, de las instituciones de educación superior que
impartan los programas de pregrado en licenciaturas, que se verían afectadas
por la medida. // e. Precisar con estadísticas la población afectada por la
pérdida de registro calificado de la que trata la norma en mención. // f.
Aportar estadísticas sobre la permanencia de los egresados de los programas de
pregrado en licenciatura en las regiones en las que cursaron sus estudios y
sobre su vinculación como docentes de educación básica y media en instituciones
educativas de la zona. // 3) ¿Qué estrategias ha adoptado el Gobierno Nacional
para que los programas de pregrado en licenciatura impartidos en las regiones
priorizadas, cumplan con cada uno de los factores de acreditación, en especial
los de visibilidad internacional, investigación e impacto de los egresados en
el medio? Relaciónelas, especifique su alcance y su impacto. // 4) ¿Cuáles son
los términos de duración de los procesos de acreditación, las fases del mismo,
sus requisitos, dificultades y aciertos en materia de calidad educativa? // 5)
¿Cuáles son los retos que ha identificado el Gobierno Nacional concretamente en
las regiones más vulnerables del país? // 6) ¿Cuál es el impacto, a nivel
nacional y regional, en los procesos y programas de acreditación nacional que
traería el Decreto 892 del 28 de mayo de 2017?” Auto del 5 de junio de
2017. (Cuaderno principal. Folios 11vto. a 12)
[3] El cuestionario en mención era el siguiente: “1) ¿Cuál es la
normativa aplicable a los procesos de acreditación de alta calidad para los
programas de pregrado en licenciatura en las regiones? Determine si entre ellos
hay distintos planes de acreditación y especifique todas las variables
relevantes. Remita además la normativa y reglamentación correspondiente. // 2)
¿Cuál es el efecto que tiene la pérdida de registro calificado para un programa
de pregrado en licenciatura? // 3) ¿Cuál es el efecto que tiene la pérdida de
registro calificado en un programa de pregrado en licenciatura para una
Institución de Educación Superior? // 4) ¿Cuál es el efecto que tiene la pérdida
de registro calificado para los estudiantes que cursan programas de pregrado en
licenciatura cuando estos pierden el registro calificado? // 5) ¿Cuál es el
efecto que tiene la pérdida de registro calificado para los aspirantes de
programas de pregrado en licenciatura cuando estos pierden el registro
calificado? // 6) ¿Cuál es el efecto que tiene la pérdida de registro
calificado para los egresados de programas de pregrado en licenciatura cuando
estos pierden el registro calificado? // 7) ¿Cuál es el efecto que tiene la
pérdida de registro calificado de un  programa de pregrado en licenciatura, en
el proceso futuro de acreditación del mismo? Específicamente informe si luego
de la pérdida del registro calificado hay algún periodo de tiempo en el que no
se puedan adelantar procesos tendientes a la acreditación de alta calidad.  //
8) ¿Cuáles son las etapas del proceso de acreditación de alta calidad para los
programas de pregrado en licenciatura?, ¿Qué incidencia tiene cada factor de
acreditación y cada característica, en estos procesos? // 9) ¿Cuál es el
término máximo que puede durar un proceso global de acreditación de alta
calidad en programas de pregrado en licenciatura que no hayan iniciado el
trámite? // 10) ¿Qué estrategias ha adoptado el Gobierno Nacional para que los
programas de pregrado en licenciatura en las regiones priorizadas cumplan con
cada uno de los factores de acreditación, en especial los de visibilidad
internacional, investigación e impacto de los egresados en el medio? // 11)
¿Cuáles son los posibles impactos –internacionales, nacionales y regionales-
que acarrearía la ampliación del plazo para culminar los procesos de
acreditación de alta calidad en los programas de pregrado en licenciatura, en
los términos planteados en el Decreto 892 del 28 de mayo de 2017? // 12)
¿Cuáles son los términos de duración de los procesos de acreditación, las fases
del mismo, sus requisitos, dificultades y aciertos en materia de calidad
educativa y los retos del proceso en las regiones más vulnerables del país?.
Diferencien por programas y universidades acreditadas y no acreditadas.”
[4] Tanto a la Asociación Colombiana de Universidades –ASCUN- y a la
Asociación Colombiana de Facultades de Educación –ASCOFADE, se les ofició con
el fin de que precisaran “1) Los términos de duración de los procesos de
acreditación, las fases del mismo, sus requisitos, dificultades y aciertos en
materia de calidad educativa y los retos del proceso en las regiones más
vulnerables del país.// 2) El impacto, a nivel nacional y regional, en los
procesos y programas de acreditación nacional que engendraría el Decreto 892
del 28 de mayo de 2017”. A ambas entidades se les advirtió la posibilidad
de agregar lo que estimaran pertinente sobre el tema.
[5] Cuaderno principal, folio 25.
[6] Cuaderno principal, folio 25. Se refirió específicamente a Bogotá,
Medellín y Tunja.
[7] Cuaderno principal, folio 22.
[8] “Por la cual se establecen las características específicas de
calidad de los programas de Licenciatura para la obtención, renovación o
modificación del registro calificado”
[9] Según lo manifestado por el Ministerio de Educación, la fase de
evaluación es precedida por tres fases más. La primera es la apreciación de las
condiciones iniciales, que comienza cuando la IES considera estar preparada
para una valoración de alta calidad y termina con una valoración sobre las
probabilidades de éxito de la institución y con una autorización para avanzar a
la siguiente etapa. La segunda fase es la de autoevaluación, y en ella cada
institución analiza el cumplimiento de los criterios y lineamientos de
acreditación definidos por el CNA, estos resultados son recopilados por la IES
en un informe. Ese documento es radicado en el CNA y da inicio al proceso de
evaluación con fines de acreditación. Normalmente esta etapa lleva
aproximadamente un año. La tercera fase es la visita de evaluación externa: una
vez es aprobada la autoevaluación por parte del CNA se designan pares
evaluadores, que se encargan de revisar el documento que la contiene y de
efectuar una visita a la institución durante 2,5 días para verificar la
veracidad de su contenido. El resultado es consignado en un informe de
evaluación externa que es remitido a la institución, para sus observaciones y
para que se amplíe, profundice o aclare información. La cuarta fase es la
evaluación final, en la que el CNA en sesión plenaria estudia cada programa y
conceptúa sobre la viabilidad de su reconocimiento como de alta calidad. En
concepto del CNA se remite al Misterio de Educación para que expida el acto
administrativo correspondiente
[10] Cuaderno principal, folio 60.
[11] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014­2018
‘Todos por un nuevo país’”.
[12] Cuaderno principal, folio 49.
[13] “Por el cual se reglamentan las condiciones de calidad para el
otorgamiento y renovación del registro calificado de los programas académicos
de licenciatura y los enfocados a la educación, y se adiciona el Decreto 1075
de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación”.
[14] Cuaderno Principal. Folio 147.
[15] Además de las que se relacionan a continuación, se recibió
respuesta de (i) la Universidad de los Andes, que informó que, para el momento
del requerimiento, no contaba con personal para pronunciarse sobre el tema
(Cuaderno principal, folio 152); y (ii) la Secretaría de Educación del
Departamento de Antioquia, que sostuvo que dado que sus competencias están
relacionadas con la prestación del servicio educativo en los niveles
preescolar, básica y media, no tiene competencia en el manejo de los procesos
de acreditación de los programas académicos de los que trata el decreto 892 de
2017 (Cuaderno principal, folio 232).
[16] Cuaderno principal, folio 227.
[17] Una recapitulación del tema puede verse en las sentencias C-253 de
2017 y C-331 de 2017 MP Gloria Stella Ortiz Delgado, de esta última se ha
tomado este acápite.
[18] El derecho constitucional comparado revela que otros tribunales constitucionales, cuando se han enfrentado a
situaciones de transición no han sido del todo deferentes con respecto a la
autoridad del Presidente. De esta manera, incorporan a este ejercicio de
control: (i) un juicio diferenciado material bajo la premisa de que el
juez debe diferenciar si el acto regulatorio se refiere a una institución que
hace parte del Poder Ejecutivo o si, por el contrario, se impactan instituciones
que son creadas por expreso mandato del Congreso y que, por la misma razón,
gozan de autonomía administrativa; (ii) un test de poder que determina
si el Presidente actúa bajo su autoridad reforzada o si por el contrario la
misma es atenuada en razón a que es desplazada por la acción directa del
Congreso o de la Constitución; (iii) un examen de finalidad para
establecer si la acción administrativa reemplaza una función constitucional
indelegable en cabeza del Legislador o ignora de manera notoria un mandato o
principio constitucional; y (iv) un juicio de razonabilidad transversal que
en primera medida debe cerciorarse de que la norma tenga un límite temporal
claro y no modifique de manera desproporcionada el ejercicio de un derecho
fundamental. Ver la sentencia C-253 de 2017.
[19] Con respecto a los límites al ejercicio de las facultades
legislativas por parte del Ejecutivo, la Corte ha considerado de forma
reiterada que éstas se agotan con el primer uso, en particular en la sentencia
C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se indicó que “desde sus
inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del
poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la
habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden
ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser
ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior
de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”.
En ese mismo sentido, se pronunciaron las sentencias C-172 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-140
de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz y  C-610 de 1996 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[20] La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el otorgamiento
de facultades legislativas extraordinarias “(…) resulta útil para la
regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera
la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para
conjurar crisis o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública”
sentencia C-691 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Las especiales
finalidades que teóricamente justifican la delegación de las facultades
legislativas también han sido reconocidas en las sentencias C-335 de 2016 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-645 de 2016 M.P. María Victoria Calle
Correa, C-562 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-016 de 2013 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza y C-1492 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[21] Este apartado se basa en las sentencias C-253 y C-331 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] Este apartado fue extraído de la Sentencia C-331 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, misma que sustentó un capítulo análogo en las
sentencias C-699 de 2016 MP María Victoria Calle; C-160 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa; C-224 de
2017 M.P. Alberto Rojas Ríos; C-253 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
C-289 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[23] Aparte extraído de la sentencia C-331 de 2017. En ella se precisó
que “el análisis de constitucionalidad del ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas en el Acto Legislativo 001 de 2016 esta Corporación
ha hecho referencia a “límites formales” para distinguirlos de “límites
materiales” tal y como se indicó en las sentencias C-160 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado y C-253 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Asimismo, en el control automático del ejercicio de otro tipo de facultades
legislativas por parte del Ejecutivo, la Corte ha acudido a esa distinción, en
particular la sentencia C-802 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño diferencia “requisitos
formales” y “requisitos materiales”.”
[24] “ (…) esta Corporación entiende cumplido el último requisito
exigido por la Sentencia C-699 de 2016 para la Refrendación Popular,
consistente en que un órgano democrático y deliberativo, como el Congreso de la
República, haya verificado los requisitos de Refrendación Popular y declarado
la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016”: Corte Constitucional,
sentencia C-160/17.
[25] Sentencia C-331 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] Ídem.
[27] Aparte extraído de la sentencia C-331 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[28] Los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente, y
necesidad estricta se establecieron en la sentencia C-699 de 2016, de acuerdo
con la competencia que el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 le otorgó
al Presidente de la República. Se desarrollaron en la sentencia C-331 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[29] El requisito de conexidad objetiva se estableció inicialmente en la
sentencia C-699 de 2016 y su alcance en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue
reiterado en la sentencia C-253 de 2017.
[30] El requisito de conexidad estricta se previó inicialmente en la
sentencia C-699 de 2016. Luego, en la sentencia C-160 de 2017 se estableció el
alcance del presupuesto, y se precisó que también corresponde a un juicio de
finalidad en el que se adelanta un análisis de dos niveles, entre los que se
encuentra: (i) la identificación del contenido preciso del Acuerdo y (ii) la
verificación del vínculo entre la medida y el contenido en mención. La
constatación de que el ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz
busca facilitar o asegurar la implementación del Acuerdo Final también se
adelantó en las sentencias C-174 de 2017 y C-224 de 2017 bajo el presupuesto de
“conexidad externa o teleológica”. Asimismo, en la sentencia C-289 de
2017 se realizó un juicio de finalidad, dirigido a determinar si el Decreto Ley
se emitió con el fin de implementar o desarrollar el Acuerdo Final.
[31] La distinción entre conexidad externa e interna se introdujo en la
sentencia C-174 de 2017 y se reiteró en las sentencias C-224 de 2017 y C-289 de
2017.
[32] El requisito de conexidad suficiente se estableció inicialmente en
la sentencia C-699 de 2016 y su alcance se fijó en la sentencia C-160 de 2017,
el cual fue reiterado en la sentencia C-253 de 2017.
[33] El requisito de necesidad estricta se estableció en la sentencia
C-699 de 2016, en la que se indicó que el ejercicio de las Facultades
Presidenciales para la Paz se justifica “solo en circunstancias
extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar
de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente.”. En las
sentencias que han estudiado la constitucionalidad de los decretos ley
expedidos con base en las facultades en mención (sentencias C-160 de 2017,
C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017 y C-289 de 2017) se ha analizado la
estricta necesidad que justifica su ejercicio y que la regulación no se tramite
mediante los otros mecanismos de producción legislativa. En la sentencia C-224
de 2017 se adelantó un “test estricto de necesidad” dirigido a verificar
el presupuesto en mención.
[34] Gaceta del Congreso 113 de 2016, páginas 5-6.
[35] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[38] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[39] M.P. Mauricio González Cuervo.
[40] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[41] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
[42] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[43] “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por
la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.”
[44] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[46] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Sentencia C-114 de 2005. M.P. Humberto Sierra Porto.
[48] Al respecto ver las sentencias C-520 de 2016 M.P. María Victoria
Calle Correa y C-284 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[49] Desarrollo entendido en el sentido propuesto por Amartya Sen,
conforme el cual “Si bien la prosperidad económica y la situación
demográfica favorable fomentan el bienestar y la libertad de una sociedad, no
es menos cierto que mayor educación, prevención y atención sanitaria y otros
factores similares afectan las auténticas libertades de que disfruta la
población. Estos 'avances sociales' deben considerarse como parte del
'desarrollo', puesto que proporcionan una existencia más prolongada, libre y
fructífera, además de que estimulan la productividad o el crecimiento
económico.” SEN, Amartya. Las teorías del desarrollo a principios del
siglo XXI. Cuadernos de economía, 1998, vol. 17, no 29, p. 73-100.
[50] Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[51] MARTÍNEZ MARTÍN, Miquel. Formación para la ciudadanía y educación
superior. Revista Iberoamericana de Educación (OEI), 2006, N° 42, p. 85-102,
2006.
[52] SERNA DIMAS, Adrián. Ciudadanos de la Geografía Tropical. Ficciones
históricas de lo ciudadano. Centro de Investigaciones y desarrollo Científico
de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Bogotá, 2006. “(…) la
identidad ciudadana está sustentada en el funcionamiento de tres campos
sociales relativamente autónomos: la política, la economía y la educación. La
ciudadanía sólo puede difundirse como identidad mediática común si los agentes
sociales tienen condiciones legítimas de existencia en estos tres campos, cuyo
acceso universal para todas las posiciones del espacio social depende
fundamentalmente de la regulación del Estado. (…) No obstante estos campos
soportan sus propias tensiones internas, que afectan su universalidad”. En
cita en la sentencia T-085 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] GOMEZ NAVAS, Diana et. al. Ciudad, localidad y escuela.
Escenarios para una ciudadanía en derechos. Personería de Bogotá e
Instituto para la Pedagogía, la Paz y el Conflicto Urbano (IPAZUD). 2009, P.247.
[54] Objetivo señalado para la educación desde la Asamblea Nacional
Constituyente, en la que se precisó que “democratiza el acceso al conocimiento
y a otras expresiones de la cultura”, en cita en la sentencia C-284 de 2017.
[55] Sentencia C-284 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo, en referencia
a la sentencia T-429 de 1992 que se refirió a la educación como un instrumento
de cambio, igualdad y democracia.
[56] NUSSBAUM, Marta C. La crisis silenciosa. Signo y pensamiento, 2011,
vol. 30, no 58, p. 16-22.
[57] LE GAL, Jean. Los derechos del niño en la escuela: una educación
para la ciudadanía. Graó, 2005. P.22
[58] GONZÁLEZ, Mabel. El verdadero fin del conflicto armado: Jóvenes
vulnerables, educación rural y construcción de la paz en Colombia. Informe del
Consejo Noruego para Refugiados y Norwegian Centre for Conflict Resolution,
dic. 2016.
[59] UNICEF. Análisis de situación de la infancia y la adolescencia en
Colombia 2010-2014. PP. 86 a 110. En: http://unicef.org.co/sitan/assets/pdf/sitan.pdf.
[60] Sentencia C-520 de 2016 M.P. María Victoria Calle.
[61] La Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 1948, en el artículo 26, establece que toda persona tiene derecho a
la educación. Su propósito es el pleno desarrollo de la personalidad humana y
el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y las libertades
fundamentales. Por su parte, los artículos 28 y 29 de la Convención sobre los
Derechos del Niño. Ratificada por el Estado colombiano
mediante la ley 12 de 1991 también fija obligaciones para los Estados.
[62] El Pacto de Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales Ratificado por el
Estado colombiano a través de la ley 74 de 1968. en
su artículo 13, señala que el derecho a la educación “debe orientarse hacia
el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad”. En
relación con este artículo, en 1999, el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (Comité DESC) emitió la Observación General No. 13, en la que describió
el alcance del derecho a la educación en el Pacto.
[63] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64]
Con
respecto a la asequibilidad o disponibilidad, el inciso 5 del artículo
67 de la Constitución señala que el Estado debe garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia. Asimismo, el inciso primero del artículo 68 de la
Carta Política da la posibilidad expresa a los particulares para fundar
establecimientos educativos. Frente a la accesibilidad en materia
económica, el inciso 4 del artículo 67 de la Constitución indica que la
educación debe ser gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de
derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Sobre la adaptabilidad,
el inciso 5 del artículo 68 de la Constitución señala
que los integrantes de grupos étnicos tienen derecho a una educación que
respete y desarrolle su identidad cultural. Además, el inciso 6 de esta
disposición indica que el Estado está obligado a prestar el servicio a la
educación a las personas con algún tipo de situación de discapacidad y a
aquellos con capacidades excepcionales. Por último, el criterio de aceptabilidad
se ve reflejado en el inciso 5 del artículo 67 de la Carta, de conformidad con el cual
el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación con el fin de velar por su calidad y la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos. Adicionalmente, el inciso 3 del artículo
68 establece que la enseñanza debe estar a cargo de personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica.
[65] M.P. Carmenza Isaza de Gómez.
[66] "Por la cual se expide la Ley General de Educación".
[67] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[68] “Todas estas regulaciones coinciden con lo estatuido por la
Constitución en esta materia. Así, el artículo 67 superior prevé que la
educación es un derecho, que la enseñanza que debe estar orientada hacia el
respeto de los derechos humanos, la paz y la democracia, que la educación
básica es obligatoria y que la enseñanza es gratuita en las instituciones
estatales, sin perjuicio de que deban pagar derecho académicos quienes cuenten
con los medios para hacerlo. Por su parte, el artículo 68 protege el derecho de
los padres a escoger la enseñanza de sus hijos así como el derecho de los
particulares a fundar establecimientos educativos.”
[69] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[70] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[71] M.P. Mauricio González Cuervo.
[72] M.P. María Victoria Calle.
[73] La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha celebrado en dos oportunidades (1998 y 2009)
la Conferencia Mundial sobre Educación Superior. En ella reúne delegados de sus
Estados Miembros de la UNESCO; representantes de los organismos de las Naciones
Unidas; representantes de ONG y de la sociedad civil; y expertos, con el
propósito de evaluar los retos que tiene este nivel educativo frente en la
nueva dinámica mundial. Desde el 31 de octubre de 1947, Colombia es miembro de
la UNESCO y participó en la Conferencia de 1998 en cita, ver http://unesdoc.unesco.org/images/0011/001163/116345s.pdf,
consultada en julio de 2017. La referencia a las conclusiones se hace como
doctrina internacional autorizada.
[74] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[75] En esta decisión la Corte, en el estudio de constitucionalidad del
numeral 4º del artículo 8º de la Ley 1678 de 2013. “Por medio de la cual se
garantiza la educación de posgrados al 0.1 % de los mejores profesionales
graduados en las instituciones de educación superior públicas y privadas del
país”.
[76] Se trata de las sentencias “Sentencias T-002 de 1992 (MP
Alejandro Martínez Caballero), SU-277 de 1993 (MP Antonio Barrera Carbonell, SV
Eduardo Cifuentes Muñoz, SV Carlos Gaviria Díaz, SV Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz), T-543 de 1997 (MP Hernando Herrera Vergara),
T-239 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), T-780 de 1999 (MP Álvaro Tafur Galvis),
T-642 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes), T-689 de 2005 (MP Rodrigo Escobar
Gil), T-188 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-390 de 2011 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio), T-458 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-008
de 2016 (MP Alberto Rojas Ríos, SPV Luis Ernesto Vargas Silva). El derecho a la
educación para personas adultas ha sido objeto de pronunciamiento, además, en
las sentencias T-534 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía, AV Eduardo Cifuentes
Muñoz), T-018 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz), T-108 de 2001 (MP (E) Martha
Victoria Sáchica Méndez). En la Sentencia T-533 de 2009 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) se destacó el carácter fundamental del derecho, con independencia
de la edad del titular. Además, se realizó un extenso análisis sobre la
naturaleza de las obligaciones estatales en relación con cada uno de los
componentes del derecho” Adicionalmente se funda en las “sentencias
T-642 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes), T-689 de 2005 (MP Rodrigo Escobar
Gil), T-188 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-390 de 2011 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio).”
[77] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[78] "Por la cual se organiza el servicio público de la
Educación Superior"
[79] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[80] M.P. Mauricio González Cuervo.
[81] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[82] “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los
numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula
la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente
la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
[83] Sentencia C-491 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[84] M.P. Mauricio González Cuervo.
[85] Sentencia C-675 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[86] Sentencia C-782 de 2007. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[87] “Por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”.
[88] Ley 1188 de 2008. Artículo 1.
[89] Ley 1188 de 2008. Artículo 1.
[90] Decreto 1295 de 2010 “Por el cual se reglamenta el registro
calificado de que trata la Ley 1188 de 2008 y la oferta y desarrollo de
programas académicos de educación superior”. Artículo 2. “Carencia de
registro.- No constituye título de carácter académico de educación superior el
que otorgue una institución respecto de un programa que carezca de registro
calificado”.
[91] Ambas se encuentran previstas en el artículo 2 de la Ley 1188 de
2008 “Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación
superior y se dictan otras disposiciones”.
[92] Decreto 1075 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Educación”. Capítulo 7. Acreditación de
Calidad
[93] “Acreditación de alta calidad a licenciaturas. Los programas
académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que tengan como mínimo cuatro
(4) cohortes de egresados y que no se encuentren acreditados en alta calidad,
deberán obtener dicho reconocimiento en un plazo de dos (2) años contados a
partir de la entrada en vigencia de la presente ley. // Los programas de
licenciaturas a nivel de pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes
antes mencionado deberán adelantar el trámite de acreditación en alta calidad
en un plazo de dos (2) años, una vez cumplido el mismo. // La no obtención de
dicha acreditación en los términos anteriormente descritos, traerá consigo la
pérdida de vigencia del registro calificado otorgado para el funcionamiento del
mismo. // PARÁGRAFO. El otorgamiento del registro calificado para licenciaturas
y programas académicos enfocados a la educación, deberá cumplir unos parámetros
mínimos de calidad establecidos por el Ministerio de Educación Nacional
mediante estudios técnicos, sin perjuicio de la autonomía universitaria. Para
ello, el Gobierno nacional deberá nivelar los criterios del registro calificado
a los de alta calidad establecidos para estos programas, en un plazo de dos (2)
años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.”
[94] “Por la cual se establecen las características específicas de
calidad de los programas de Licenciatura para la obtención, renovación o
modificación del registro calificado”
[95] Sentencia C-969 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[96] Sentencia C- 393 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[97] “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los
numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula
la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente
la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
[98] Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el
artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución
Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se
modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Artículo 1.
[99] Sentencia C-491 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[100] Sentencia C-973 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[101] Sentencia C-1109 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[102] RAVENTÓS, Francesc. “La crisis de los sistemas educativos
europeos”. En: PRATS, Joaquim y RAVENTÓS Francesc (Dir.). Los sistemas
educativos europeos ¿Crisis o transformación? Colección Estudios Sociales.
Núm.18. Fundación “La Caixa”, Barcelona 2005. Para el autor se exige del
docente la sociedad exige al educador ser “competente, que ayude a cambiar,
que sea reflexivo, investigador, intelectual, crítico y transformador. Además,
que domine los contenidos, provoque aprendizajes, interprete y aplique el
currículum, seleccione los contenidos y las metodologías más adecuados a cada
contexto y a cada grupo, comprenda la cultura y la realidad local, desarrolle
una educación intercultural educando en el diálogo y relacionando la teoría con
la praxis. También, que eduque en la interdisciplinariedad, en la diversidad y
en el trabajo en equipo, investigando continuamente, aportando nuevas
propuestas para desarrollar ideas y proyectos innovadores, detectando al mismo
tiempo los problemas afectivos, sociales, de salud y de aprendizaje de los
alumnos, y si fuera posible, solucionándolos. Asimismo, que ayude a los alumnos
a ser creativos, receptivos al cambio, a anticiparse y adaptarse, a ser
críticos, a identificar y solucionar problemas, etc., al tiempo que fomenta la
participación de los padres y madres, y atiende a sus problemas y necesidades.”
[103] Ley 115 de 1994. Artículo 104.
[104] Ley 115 de 1994. Artículo 1.
[105] La Ley 30 de 1992, en su artículo 16, contempla distintas clases de
Instituciones de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales;
b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas; y c) Universidades.
[106] Ley 115 de 1994. Artículo 112. Respecto de las escuelas normales,
ellas se conciben como “unidades de apoyo académico para la formación
inicial de docentes” y, solo a través de convenio celebrado con
Instituciones de Educación Superior –IES-, pueden ofertar formación docente que
permita alcanzar el título de normalista.
[107] Sentencia C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. “(…)
la nuestra es una sociedad heterogénea, donde el pluralismo y la autonomía de
la persona son valores fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter
igualmente abierto, pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o
grupos de personas en Colombia.”
[108] “PISA in Focus”. N° 28. Paris: OECD Publishing. 2012 Equity and
Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools. París: OECD Publishing. 2011. En relación con la calidad educativa,
con fundamento en las pruebas Saber de 2012 a 2016, el Ministerio sostuvo que
entre las zonas urbanas y rurales hay una diferencia importante, que se
acrecienta frente a los municipios o zonas de posconflicto. MINISTERIO DE
EDUCACIÓN NACIONAL. Plan Especial de Educación Rural. Hacia El Desarrollo Rural
y la Construcción de Paz. Borrador 14 de junio de 2017. P. 34.
[109] BORSOTTI, Carlos. Sociedad rural, educación y escuela en América
Latina. UNESCO - CEPAL - PNU D Kapelusz. Buenos aires, 1984 y COLBERT, Vicky.
Mejorando el acceso y la calidad de la educación para el sector rural pobre. El
caso de la Escuela Nueva en Colombia. Revista Iberoamericana de Educación,
1999, no 20, pp. 109-110.
[110] Ver: Delgado Martha. La educación básica y media en
Colombia: retos en equidad y calidad. FEDESARROLLO. Bogotá. 2014. Disponible en
http://hdl.handle.net/11445/190,
consultado en julio de 2017. Barrera-Osorio, Felipe;
Maldonado, Darío y Rodríguez, Catherine. Calidad de la educación básica y media
en Colombia: diagnóstico y propuestas. Serie documentos de trabajo No. 126.
Octubre de 2012. Facultad de Economía Universidad del Rosario. Disponible en http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/10907/10078.pdf,
consultado en julio de 2017.
[111] CEPAL y UNICEF. La adolescencia y el derecho a la educación. 2013.
Infografía. En: http://www.cepal.org/sites/default/files/infographic/files/cepal_maternidad_adolescente_esp.pdf;
CEPAL y UNICEF. La adolescencia y el derecho a la educación. 2013. y Flórez, C.
E., & Soto, V. Fecundidad adolescente y desigualdad en Colombia. CEPAL
Notas de Población, 83, 2006. PP. 41-74.
[112] Ver por ejemplo las sentencias T-690 de 2012 M.P. María Victoria
Calle Correa, T-458 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-008 de 2016
M.P. Alberto Rojas Ríos y T-085 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[113] Ver MARTÍNEZ-RESTREPO, Susana; PERTUZ, María Cecilia; RAMÍREZ, Juan
Mauricio. La situación de la educación rural en Colombia, los desafíos del
posconflicto y la transformación del campo. Noviembre de 2016. En: https://compartirpalabramaestra.org/alianza-compartir-fedesarrollo/la-situacion-de-la-educacion-rural-en-colombia-los-desafios-del.
Según los autores, si bien los planes y programas destinados por el Gobierno
para desarrollo de la educación en el campo a través de los modelos de
educación flexible, persisten problemas como “La baja matrícula en la
educación básica secundaria y las bajas tasas de graduación de la educación media
o bachillerato, lo que refleja altas tasas de deserción; // Brechas en la
calidad educativa, lo que se evidencia en el bajo rendimiento académico de los
estudiantes y en las brechas entre los pobladores rurales y urbanos. //Una alta
extraedad de los estudiantes en las zonas rurales y bajos niveles educativos
(…). // Reducido acceso a la educación superior y altas tasas de deserción.”
[114] Así lo han constatado distintas salas de revisión de la Corte
Constitucional, entre otras, en las sentencias como la T-085 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; T-743 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-963 de 2004 M.P. M.P. Clara Inés Vargas. En ellas se ha destacado la
condición de vulnerabilidad de los estudiantes en zonas rurales (a causa de la
falta de escuelas, la dificultad de acceso a servicios públicos y la ausencia
de docentes)  y en función de ella han destacado la necesidad de que las
escuelas deben estar disponibles en todos los lugares poblados o, cuando menos,
localizados a distancias razonables que permitan el acceso de todos los menores
de edad, lo que implica el aseguramiento del transporte cuando ello no suceda y
el acceso no pueda concretarse autónomamente por parte de la familia del
estudiante. Además es necesario el nombramiento docente.
[115] PERFETTI, Mauricio. Estudio sobre la educación para la población
rural en Colombia. UNESCO. 2004. “No obstante estos avances significativos,
la magnitud de la brecha educativa del sector rural con su contraparte urbana
es aún bastante alta, con lo cual los avances alcanzados no han sido
suficientes para equiparar las condiciones de desarrollo del país y para
asegurar el mandato constitucional de ofrecer educación a toda su población”.
[116] “ningún acto del Presidente, excepto
el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos
Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de
suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea
suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se
hacen responsables”.
[117] Cuaderno principal, folio 4.
[118] Cuaderno principal, folio 5.
[119] Cabe recordar que los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial están regulados en el Decreto Ley 893 de 2017 “Por el cual se
crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET”. El
parágrafo del artículo 3º precisa la posibilidad de que las zonas priorizadas
cambien con el paso del tiempo. En esa medida, dispone que a “medida en que
se avance en la implementación de los PDET en las zonas priorizadas, el
Gobierno Nacional, sujeto a la disponibilidad de recursos, podrá poner en
marcha otros PDET en zonas que cumplan los criterios establecidos en el Acuerdo
(…)”
[120] Cuaderno principal, folio 5.
[121] Cantidad de departamentos que reporta el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en la Codificación de la División
Político-Administrativa (Divipola). En:
http://geoportal.dane.gov.co:8084/Divipola
[122] “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial -PDET”
[123] Tabla elaborada por el despacho de la Magistrada sustanciadora, a
partir del cotejo de la información recaudada en el proceso (aportada por el
Gobierno), datos censales y estadísticos de público acceso. La primera
columna hace referencia al listado de departamentos con municipios priorizados
por el Decreto 893 de 2017. La segunda hace referencia a la totalidad de
municipios de cada uno de esos departamentos, conforme la información recaudada
del  Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Resultados
Censo General 2005 En: https://www.dane.gov.co/files/censos/resultados/NBI_total_municipios_30_Jun_2011.pdf.
La tercera da cuenta de los municipios en los que se encuentran los
programas de licenciatura que perderían el registro calificado, por cuenta de
lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015; la información sombreada
corresponde a los municipios que tienen estos programas y además fueron
priorizados. La cuarta da cuenta de la cantidad de municipios por
departamento que serán afectados con la medida dispuesta inicialmente por el
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. La quinta hace relación del
porcentaje de los municipios en los que hay programas que perderán el registro
calificado por departamento. La sexta establece la existencia de zonas
veredales en cada municipio relacionado. La séptima precisa el número de
municipios que en el departamento fueron priorizados en el Decreto 893 de 2017.
La octava detalla la zona de priorización o subregión a la que
pertenecen los municipios priorizados. La novena establece el porcentaje
de esa priorización sobre el número de municipios afectados por el artículo
222. La décima alude al porcentaje de municipios en el departamento que
fueron priorizados y además tienen programas de licenciatura que quedarían sin
registro calificado, y que generarían el beneficio para los programas del
departamento.
[124] Información extraída del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE). Resultados Censo General 2005.
[125] Cuaderno principal, folio 49.
[126] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1.3.2.2. Educación rural.
[127] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan Especial de Educación
Rural. “Hacia el Desarrollo Rural y la Construcción de Paz”. Borrador,
14 de junio de 2017. Cuaderno Principal, folio 179.
[128] Cuaderno principal, folio 5.
[129] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1. Página 10 de 310.
[130] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1. Página 10 de 310.
[131] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1. Página 50 de 310.
[132] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1. Página 13 de 310.
[133] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1.3.2.2. Educación rural.
[134] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1. Página 105 de 310.
[135] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P. 15.
[136] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.15.
[137] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.20.
[138] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.22.
[139] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.34.
[140] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.43.
[141] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.29.
[142] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.41.
[143] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan especial de educación rural.
Hacia el desarrollo rural y la construcción de paz. Borrador. 14 de junio de
2017. P.44.
[144] Considerando 5 del Decreto Ley 892 de 2017.
[145] Considerando 11 del Decreto Ley 892 de 2017.
[146] Considerando 12 del Decreto Ley 892 de 2017.
[147] Considerando 13 del Decreto Ley 892 de 2017.
[148] Considerando 15 del Decreto Ley 892 de 2017
[149] Decreto Ley 892 de 2017. “el 59.7% se encuentran ubicados en los
departamentos en donde están ubicados los municipios que a la fecha de
expedición del presente decreto han sido priorizados para la implementación de
los PDET (Antioquia, Arauca, Bolívar, Cauca, Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba,
Guaviare, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander,
Putumayo, Sucre, Tolima y Valle del Cauca).”
[150] Tabla elaborada por la Magistrada sustanciadora en la que muestra
los municipios priorizados en el Decreto Ley 893 de 2017 y, a través de ellos
los departamentos,  en los que, según las pruebas aportadas por el Ministerio
de Educación Nacional, hay programas de pregrado en licenciatura afectados por
el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, en su versión original.
[151] Los municipios marcados con asteriscos, conforme a lo dispuesto en
el Decreto 893 de 2017, sólo serán atendidos en su área rural.
[152] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1.2.2. “Criterios de priorización: el
proceso de transformación estructural del campo debe cobijar la  totalidad de
las zonas rurales del país. Se  priorizarán las zonas más necesitadas y urgidas
con PDET para implementar con mayor celeridad y recursos los planes nacionales
que se  creen en el marco de este Acuerdo. Los criterios de priorización de las
zonas serán: // • Los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y de
necesidades insatisfechas; // • El grado de afectación derivado del conflicto;
// • La debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de
gestión; // • La presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías
ilegítimas.”
[153] Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Punto 1.2.1. Objetivos de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial.
[154] Considerando 39 del Decreto Ley 892 de 2017
[155] Considerando 23 del Decreto Ley 892 de 2017.
[156] Considerando 24 del Decreto Ley 892 de 2017.
[157] Considerando 30 del Decreto Ley 892 de 2017.
[158] Considerando 45 del Decreto Ley 892 de 2017.
[159] Considerando 33 del Decreto Ley 892 de 2017.
[160] Ídem. Según la parte motiva del Decreto 892, tal afectación
consiste en “la no eliminación de más de 13.000 cupos universitarios
anuales, el ejercicio de más de 1.600 docentes que egresarían de los programas
de licenciaturas y la no afectación de por lo menos 13 Escuelas Normales
Superiores, todo lo anterior en zonas rurales del país específicamente de los
municipios priorizados para la implementación de los PDET.”
[161] Considerando 36 del Decreto Ley 892 de 2017.
[162] Considerando 36 del Decreto Ley 892 de 2017.
[163] Sentencia C-312 de 1997 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[164] “(…) el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios y especiales”: Corte Constitucional, sentencia C-160 de 2017.
[165] Por esta razón, la sentencia C-160 de 2017 aclaró la naturaleza
eminentemente jurídica del control de los decretos expedidos en desarrollo de
las facultades legislativas para la paz: “Se trata de un cotejo entre el
decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio
estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o
negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control
no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y
el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de
paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos”.
[166] En la sentencia C-172 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se
advierten las divergencias temporales de las medidas relacionadas con justicia
transicional, al respecto se indicó que: “los procesos de justicia
transicional deben propender por objetivos estructurales que van más allá de la
sola terminación del conflicto, por ejemplo el fortalecimiento del Estado
Social de Derecho y de la democracia. De ahí la variabilidad de los tiempos en
cada tipo de medidas y la importancia de la discusión democrática para su
determinación.” En ese sentido, la sentencia C-160 de 2017 reconoce la
complejidad de las medidas propias de la justicia transicional y las
variaciones con respecto a la urgencia: “Los tiempos de la justicia
transicional son variables de acuerdo con las materias de que se trate cada
medida. En efecto, aunque la vigencia de las normas en general es permanente,
existen casos específicos en los que sus efectos son limitados en el tiempo.
Del mismo modo, aunque hay temas de urgencia para atender la transición,
existen otros temas estructurales que requieren de un mayor debate democrático
e incluso de la existencia de ciertas condiciones materiales para su
implementación.”
[167] En efecto, las sentencias (C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de
2017, C-253 de 2017 y C-289 de 2017) que han estudiado la constitucionalidad de
los decretos expedidos con base en las facultades presidenciales para la paz
han hecho énfasis en que se compruebe la necesidad y urgencia de que la
regulación concreta se expida a través de esa vía excepcional.
[168] Las consideraciones generales de este apartado son tomadas la
sentencia C-253 de 2017 MP Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[169] Corte Constitucional, sentencia C-160/17.
[170] Es decir que no incluye a todas las
entidades que se encuentran en una similar a la luz del fin buscado por la
norma.
[171] Esto quiere decir que incluye a entidades
en situación diferente a la luz del fin buscado.
[172] Ver la intervención de la Asociación Colombiana de Universidades.
“[L]os programas que cuentan con la acreditación de alta calidad están
concentrados en los cascos urbanos y mayoritariamente en las ciudades capitales
de los departamentos” fl.41 y 41 cdno. Ppal.
[173] El Ministerio de Educación afirma que el desarrollo de la educación
superior no es equilibrado entre las distintas regiones. Fl 60 cdno. Ppal.
[174] Cuaderno principal, folio 28vto.
[175] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. “Educación Superior en Cifras -
Movilidad laboral de los graduados de educación superior en Colombia” Boletín
No. 10. 12-ago-15.
[176] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. “Educación Superior en Cifras -
Movilidad laboral de los graduados de educación superior en Colombia” Boletín
No. 10. 12-ago-15.
[177] Universidad Pedagógica Nacional (2017) Informe proyecto de
investigación “Diseño de políticas para el fortalecimiento y disminución de
brechas de calidad en los programas de licenciatura en Colombia” VVAA. Fls.
30-47 cdno. Ppal.
[178] El Decreto 893 de 2017 "Por el cual se crean los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial-:-PDET" estableció que “Las zonas
priorizadas se caracterizan por presentar una incidencia de la pobreza
multidimensional de 72,8%, mayor al nivel nacional que se ubica en 49,0%, según
datos del Censo 2005. Asimismo, el 67,0% de los municipios presentan muy alta y
alta incidencia del conflicto armado, según el índice de incidencia del
conflicto armado del DNP, y concentraron el 94,2% de los cultivos de coca,
según el Censo de SIMCI 2016. Por otra parte, los 170 municipios tienen un
puntaje promedio de 56,4 en el componente de eficiencia en la evaluación de
desempeño integral municipal del DNP del año 2015, 'frente a 59,8 del resto de
municipios. Para el componente de eficacia el puntaje fue de 66,1 para los PDET
frente a 75,3 del resto de municipios.”
[179] Tabla elaborada por la Magistrada sustanciadora en la que muestra
los municipios priorizados en el Decreto Ley 893 de 2017 y, a través de ellos
los departamentos,  en los que, según las pruebas aportadas por el Ministerio
de Educación Nacional, hay programas de pregrado en licenciatura afectados por
el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, en su versión original.
[180] Los municipios marcados con asteriscos, conforme a lo dispuesto en
el Decreto 893 de 2017, sólo serán atendidos en su área rural.
[181] Fedesarrollo ha concluido que “así como los territorios líderes
desde el punto de vista de la dinámica económica suelen tener una alta densidad
poblacional, las áreas más rezagadas suelen estar alejadas de las densidades,
tanto por la distancia como por la falta de una infraestructura que las conecte
a ellas.” VILLAR, L. y  RAMÍREZ, J.M. Infraestructura regional y pobreza
rural. FEDESARROLLO, Working Paper No. 61, 2014-2. Disponible en: http://www.repository.fedesarrollo.org.co/bitstream/handle/11445/234/WP_2014_No_61.pdf?sequence=1
[Consultado el 8 de agosto de 2017]. En efecto, la distancia a los lugares donde
hay mayor densidad poblacional,  ya sea explicada por la geografía o por
deficiencias en la infraestructura, es uno de los principales factores que
explican la baja productividad, los bajos ingresos per cápita y los altos
niveles de pobreza. De este modo, este centro de pensamiento ha concluido que “los
municipios con mayores densidades de vías terciarias tienden a tener menores
tasas de incidencia de la pobreza y menores brechas de pobreza (menor
intensidad de la pobreza entre la población pobre)”
[182] Respuesta del Ministerio de Educación Nacional. Fls 61 y 62 cdno.
ppal.
[183] Esta reconstrucción es tomada de la sentencia C-172 de 2017.
[184] MP Gabriel Eduardo Mendoza.
[185] Dijo la Corte en la sentencia C-112 de 2000, MP Alejandro Martínez
Caballero, “(…) es doctrina reiterada de esta Corte que el juez
constitucional no está atrapada (sic) en la disyuntiva de mantener en forma
permanente una norma en el ordenamiento (declaración de constitucionalidad) o
retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que la Carta
simplemente ha establecido que a la Corte compete "decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes" (CP 241 ord 4º). Por consiguiente, al decidir sobre estas demandas,
la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.”
[186] En la sentencia C-112 de 2000 se dijo: “(…) de un lado, puede
recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, a
fin de establecer un plazo prudencial para que el Legislador corrija la
inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y como esta Corte lo ha
aceptado en anteriores oportunidades (…)”Al respecto, ver entre otras la
sentencias: C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero, C-700 de 1999 MP
José Gregorio Hernández Galindo.
[187] “De otro lado, puede también la Corte llenar, ella misma, el
vacío legal que produce la declaración de inexequibilidad de la disposición
acusada, por medio de una modalidad de sentencia integradora, pues el vacío de
regulación, es llenado por medio de un nuevo mandato que la
sentencia integra al sistema jurídico, proyectando directamente los mandatos
constitucionales en el ordenamiento legal. Esta Corporación ha recurrido en el
pasado a ese tipo de decisiones (…)” Sentencia C-112 de 2000.
[188] “Ver sentencia C-109 de 1995 y C221 de 1997, fundamento 22. Y en
derecho comparado, ver Thierry DI MANNO. Le juge constitutionnel et la
technique des decisiones “interpretatives” en France et en Italie. Paris:
Economica, 1997”. Cita contenida en la sentencia C-112 de 2000
[189] Sentencia C-109 de 1995 MP Alejandro Martínez.
[190] Sentencia C-1230 de 2005 MP Rodrigo Escobar.
[191] Sentencia C-748 de 2009 MP Rodrigo Escobar.
[192] Sentencia C-296 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[193] Sentencia C-646 de
2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa “Los llamados test de
razonabilidad son una manera de requerir del legislador racionalidad en la toma
de decisiones, es decir, de asegurar que las normas no sean un capricho del
poder sino un medio para alcanzar fines prioritarios de política pública”.
[194] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[195] Se declaró exequible "EN EL
ENTENDIDO que la previsión allí contenida se predica solamente de los programas
que se ofrezcan en los municipios priorizados". Tales municipios
son los 170 que se listan en el artículo 3 del Decreto 893 de 2017, "por el cual
se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET", ubicados en 19
departamentos y agrupados en 16 subregiones [Pacífico y frontera nariñense,
Pacífico medio, Alto Patía y Norte del Cauca, Chocó, Urabá antioqueño, Sur de
Córdoba, Bajo Cauca y Noreste antioqueño, Sur de Bolívar, Montes de María,
Sierra Nevada y Perijá, Catatumbo, Arauca, Macarena-Guaviare, Cuenca del Caguán
y Piedemonte Caqueteño, Putumayo y Sur del Tolima].
[196] El inciso segundo del artículo 1 del
Decreto 892 de 2017 establece lo siguiente: "En todo
caso, el Ministerio de Educación Nacional, a partir de la expedición del
decreto, adelantará acciones de fomento y promoción para que los programas de
licenciaturas señalados en el inciso anterior avancen en el proceso de
fortalecimiento institucional que los conduzca a la acreditación de alta
calidad. Estas acciones deberán responder a las particularidades de las instituciones
y programas ".
[197]"Por el cual
se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)".
[198] El inciso primero
del artículo 1 del Decreto 892 de 2017 señala lo siguiente: "Los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
los departamentos donde se localizan los municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),
de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que a la entrada en
vigencia del presente decreto ley no estén acreditados en alta calidad de
acuerdo con lo establecido en los incisos 1° y 2° del presente artículo,
tendrán treinta y dos (32) meses de plazo a partir de la expedición del presente
decreto ley para obtener dicho reconocimiento; cumplido este plazo, se
procederá de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3° del presente
artículo".
[199] El
condicionamiento adoptado por la Sala Plena restringe el acompañamiento del
Ministerio de Educación sólo a las entidades educativas con programas
académicos de licenciatura a nivel de pregrado, que no tengan acreditación en
alta calidad y que estén ubicados en alguno(s) de los 170 municipios
priorizados para la implementación de los PDET.
[200] Párrafo 17,
inciso 5, pág 27 de la sentencia C-535 de 2017.
[201] Ibídem.
Ley 1753 de 2015,
Art. 222: "Acreditación de alta calidad a licenciaturas. Los
programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que tengan como
mínimo cuatro (4) cohortes de egresados y que no se encuentren acreditados en
alta calidad, deberán obtener dicho reconocimiento en un plazo de dos (2) años
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.\\ Los programas
de licenciaturas a nivel de pregrado que no cuenten con el requisito de
cohortes antes mencionado deberán adelantar el trámite de acreditación en alta
calidad en un plazo de dos (2) años, una vez cumplido el mismo. \ \ La no
obtención de dicha acreditación en los términos anteriormente descritos, traerá
consigo la pérdida de vigencia del registro calificado otorgado para el
funcionamiento del mismo. \\ PARAGRAFO. El otorgamiento del registro calificado
para licenciaturas y programas académicos enfocados a la educación, deberá
cumplir unos parámetros mínimos de calidad establecidos por el Ministerio de
Educación Nacional mediante estudios técnicos, sin perjuicio de la autonomía
universitaria. Para ello, el Gobierno nacional deberá nivelar los criterios del
registro calificado a los de alta calidad establecidos para estos programas, en
un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley".
[203] Párrafos 81 y 82
de la sentencia C-535 de 2017.
[204] Párrafo 83 de la
sentencia C-535 de 2017.
[205] Párrafo 81 de la
sentencia C-535 de 2017.
[206] Decreto 892 de
2017, Consideraciones, Sección 3 "Requisitos Materiales de Validez
Constitucional", incisos 35 y 36.
[207] Párrafos 87 y 89
de la sentencia C-535 de 2017.
[208] Tabla 4.
"Listado de municipios priorizados con programas de licenciatura que
recibirían los beneficios del Decreto 892 de 2017" (pág 81, párrafo 91 de
la sentencia C-535 de 2017), elaborada por la Magistrada ponente a partir de
las pruebas aportadas por el Ministerio de Educación.
[209] 16 Tales municipios se listan en la Tabla 1.
"Afectación por pérdida de registro calificado, número de municipios y
municipios afectados priorizados por departamento" (pág 51, párrafo 57 de
la sentencia C-535 de 2017), elaborada por la Magistrada ponente a partir de "información
recaudada en el proceso aportada por el Gobierno), datos censales y
estadísticos de público acceso”
[210] La doctrina ha considerado que el análisis para determinar si una
medida es infra o sobre-inclusiva se lleva a cabo al momento de examinar la
necesidad del medio empleado. Al respect, ver KELSO, R.
Considerations of Legislative Fit Under Equal Protection, Substantive Due
Process, and Free Speech Doctrine: Separating Questions of Advancement,
Relationship and Burden. En: University of Richmond Law Review. Marzo,
1994. Vol. 28, p. 1279-1310 y TREIMAN, D. Equal Protection and Fundamental
Rights: A Judicial Shell Game. En: Tulsa Law Review. Mayo, 1980. Vol.15, p. 183-229.
[211] Es decir que no incluye a todas las
entidades que se encuentran en una similar a la luz del fin buscado por la
norma.
[212] Esto quiere decir que incluye a entidades
en situación diferente a la luz del fin buscado.
[213] Ver la intervención de la Asociación Colombiana de Universidades.
“[L]os programas que cuentan con la acreditación de alta calidad están
concentrados en los cascos urbanos y mayoritariamente en las ciudades capitales
de los departamentos” fl.41 y 41 cdno. Ppal.
[214] El Ministerio de Educación afirma que el desarrollo de la educación
superior no es equilibrado entre las distintas regiones. Fl 60 cdno. Ppal.
[215] Cuaderno principal, folio 28vto.
[216] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. “Educación Superior en Cifras -
Movilidad laboral de los graduados de educación superior en Colombia” Boletín
No. 10. 12-ago-15.
[217] MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. “Educación Superior en Cifras -
Movilidad laboral de los graduados de educación superior en Colombia” Boletín
No. 10. 12-ago-15.
[218] Universidad Pedagógica Nacional (2017) Informe proyecto de
investigación “Diseño de políticas para el fortalecimiento y disminución de
brechas de calidad en los programas de licenciatura en Colombia” VVAA. Fls.
30-47 cdno. Ppal.
[219] El Decreto 893 de 2017 "Por el cual se crean los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial-:-PDET" estableció que “Las zonas
priorizadas se caracterizan por presentar una incidencia de la pobreza
multidimensional de 72,8%, mayor al nivel nacional que se ubica en 49,0%, según
datos del Censo 2005. Asimismo, el 67,0% de los municipios presentan muy alta y
alta incidencia del conflicto armado, según el índice de incidencia del
conflicto armado del DNP, y concentraron el 94,2% de los cultivos de coca,
según el Censo de SIMCI 2016. Por otra parte, los 170 municipios tienen un
puntaje promedio de 56,4 en el componente de eficiencia en la evaluación de
desempeño integral municipal del DNP del año 2015, 'frente a 59,8 del resto de
municipios. Para el componente de eficacia el puntaje fue de 66,1 para los PDET
frente a 75,3 del resto de municipios.”
[220] Tabla elaborada por la Magistrada sustanciadora en la que muestra
los municipios priorizados en el Decreto Ley 893 de 2017 y, a través de ellos
los departamentos,  en los que, según las pruebas aportadas por el Ministerio
de Educación Nacional, hay programas de pregrado en licenciatura afectados por
el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, en su versión original.
[221] Los municipios marcados con asteriscos, conforme a lo dispuesto en
el Decreto 893 de 2017, sólo serán atendidos en su área rural.
[222] De las cuales 62 pertenecen al sector
oficial, 207 al sector no oficial y el restante cuentan con un régimen especial
según información suministrada por el Ministerio de Educación Nacional a mayo
de 2017.
[223] Conforme a la información suministrada a
través de SNIES, 230, de las 289 Instituciones de educación superior se
encuentran ubicadas en ciudades capitales.
[224] Decreto 892 del
28 de mayo de 2017.
[225] SACES – MEN, mayo de 2017 Sin embargo, del año 2010 al 2015, el
número de estudiantes matriculados, fue mayor en las instituciones de educación
superior públicas que en las privadas, tal como se observa en la siguiente
gráfica:
[226] De acuerdo a la información suministrada
por las Instituciones de Educación Superior a través del SNIES, 59 de las 78
instituciones públicas de educación superior se encuentran ubicadas en
capitales de departamento.
[227] Santander de Quilichao – Cauca; Toribío –
Cauca; Los Andes – Nariño; Amalfi – Antioquia; Caucasia – Antioquia; Ituango –
Antioquia; Segovia – Antioquia; Tarazá – Antioquia; Istmina – Chocó; Florencia
– Caquetá; Córdoba – Bolívar; El Carmen de Bolívar – Bolívar; San Jacinto –
Bolívar; Zambrano – Bolívar; Coloso – Sucre; Ovejas – Sucre; San Onofre –
Sucre; Guapi – Cauca; Buenaventura – Valle del Cauca; San Andrés de Tumaco –
Nariño; Puerto Asís – Putumayo; Valledupar – Cesar; San Juan del Cesar – La
Guajira; Santa Marta – Magdalena; Aracataca – Magdalena; Ciénaga – Magdalena;
Yondó – Antioquia; Montelibano – Córdoba; Tierralta – Córdoba; Apartadó –
Antioquia; Dabeiba – Antioquia; Turbo – Antioquia.
[228]  Presidencia de la República, Decreto 892
de 2017: “Considerando (…)Que de acuerdo
con la información disponible en el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de
la Educación Superior (SACES) y el Sistema Nacional de Información de la
Educación Superior (SNIES), de los 263 programas académicos de licenciaturas
que no están acreditados, el 59.7% se encuentran ubicados en los departamentos
en donde están ubicados los municipios que a la fecha de expedición del
presente decreto han sido priorizados para la implementación de los PDET
(Antioquia, Arauca, Bolívar, Cauca, . Cesar, Chocó, Caquetá, Córdoba, Guaviare,
Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo,
Sucre, Tolima y Valle del Cauca). Que de los 263 programas académicos de
licenciaturas que no están acreditados y que cumplen con el requisito de
cohorte que establece el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, 88 no iniciaron
el proceso de acreditación y, por lo tanto, el próximo 9 de junio perderán su
registro calificado. De estos 88 programas académicos, 55 son ofrecidos y
desarrollados por instituciones de educación superior que se encuentran en los
departamentos en los que se ubican municipios priorizados para la
implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).”
[229] Como consecuencia lógica del modelo de
educación departamental que prima en Colombia, resalta el hecho de que el
efecto de la decisión resulta beneficiar en mayor medida a los 3 departamentos
(Magdalena, Cesar y Amazonas) en que los municipios priorizados son cabecera
departamental, y donde efectivamente se verán cubiertos un número importante de
programas gracias a la amplia oferta académica de dichos municipios. En cambio,
en 10 de los 13 departamentos en que tiene efectos el Decreto, el beneficio
estará limitado a un escaso número de programas, ofrecidos por pequeños municipios
priorizados, lo cual hace inviable que dichos programas generen la cobertura
necesaria para lograr los objetivos del acuerdo.
[230] CISAC - Center For International Security And Cooperation, Stanford
University. El texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements
in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su
prefacio. “Between late 1997 and early 2000, Stanford University’s Center for
International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy
(IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study of the
determinants of successful peace implementation. The project examined every
peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were
prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of
outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a
more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen
the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design
of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora
in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that
the results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[231] CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in
Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers.  “There
was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion,
where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict.
Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these
assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and
Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention
to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to
peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately
after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and
vulnerability for the warring parties and civilians caught in between.”
[232] George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the
International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The
further away one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more
likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles,
famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring
state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible
for what has taken place rather than the technology of the peace mission
itself. As the potential impact of such exogenous factors increases, the
quality of our inferences about the contribution of the peace operation itself
tends to diminish until the point where it breaks down completely.”
[233] Bajo esta medida, para el Center For International Security And
Cooperation -Cisac de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola,
Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso de  Bosnia, en que el proceso
estaba en desarrollo pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue
calificado como éxito parcial.  En cambio en El Salvador, Mozambique,
Guatemala,  y Nicaragua, donde 2 años después de la firma del acuerdo la guerra
había cesado y el proceso de implementación sumamente avanzado, la calificación
es de éxito.
[234] Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la República,
en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.
[235] Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la
profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015,  para la Comisión Primera
del Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.
[236] Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan
un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de
2005. “Después del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue
aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como
resultado de la considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se
llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la
discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había
reclamado y el Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el
argumento de que los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas
aldeas.” P. 17.
[237] Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República, con
base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de cuya
tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum of
Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%,
1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[238] Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después
de 1993, los Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el
Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia
—en representación de los Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo
Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original
pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la
India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los
primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de
Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir
en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el
consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” P. 18.
[239] Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de
los derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de
internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[240] Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40.
Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[241] Acosta Juana, ídem.
[242] Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas?
Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis.
P. 100. “En diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los
independentistas casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han
pasado tres años desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés,
Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC
(Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz.
Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de
hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran
el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del
mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar
Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[243] Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los
procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado en otros países con
fines de implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego
del proceso de desarme del IRA en Irlanda.”
[244] Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de
Dayton y la disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En:
EAFIT, Blogs, 17 de septiembre de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton
permitieron una estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta
hoy en día no hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina
– surgieron varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado
de Bosnia: Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada
‘limpieza étnica’: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de
varias zonas monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las
condiciones  para construir una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[245] Juana Acosta, ídem.
[246]de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, “El Salvador
Chapultepec Peace Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[247] Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos
firmados el jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de
Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.
[248] B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores
Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador
(1992 -1994).
[249] Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN:
Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado
en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[250] S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination:
Contaning opposition an susteining implementation of peace Agreements in Civil
Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio Laura,
Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz.
El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
[251] Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones
Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del
original. Consultada de la página de internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[252] Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia,
Nueva York 8 de  junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[253]Organización de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El
Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o
han sufrido conflictos, UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones
Unidas.
[254] Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012.
Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y
Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23
[255]  Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños
vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A.
Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se
adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
[256] Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final.
Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado
colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231
[257] Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS,
Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York
University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la
sociedad  civil en la elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en
: MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo
del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad
Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.
[258] Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
[259] Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria
Sáchica Méndez).