T-369-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-369/94
DEBIDO PROCESO-Vulneración/CONSEJO DIRECTIVO
UNIVERSITARIO-Arbitrariedad
La norma
referente al debido proceso, cuando somete las actuaciones administrativas a
este principio, lo hace en forma general, sin distinciones entre lo público y
lo privado. Por tanto, las determinaciones del Consejo Directivo no escapan a
la aplicación del debido proceso.  La Sala percibe la violación del derecho del
actor al debido proceso, pues la administración de la Universidad, no debió
acatar lo decidido por el Consejo, ya que éste, como cuerpo de jerarquía
inferior a la Rectoría, no podía arbitrariamente asumir unas funciones que no
le correspondían.  Por eso, si la Universidad no estaba de acuerdo con la
decisión del Rector, habría podido revocarla con el concurso de la misma
Rectoría o de los organismos colocados en la cúspide de las responsabilidades
de gobierno, a saber, la Sala General o la Consiliatura. Y este derecho del
alma mater, como así se declarará, está todavía vigente.
DERECHO A LA
EDUCACION-Vulneración/RESOLUCION-Incumplimiento/ESTUDIANTE-Pérdida
de la calidad
El hecho de que
una universidad, incumpliendo una decisión de uno de sus órganos más
importantes como la Rectoría, vulnere el derecho reglamentario de un estudiante
a ser matriculado, no significa que el derecho a la educación no pueda
igualmente ser violado. Esto precisamente ocurrió en el presente caso, porque,
como consecuencia de la inobservancia de la orden del Rector, el peticionario
dejó de tener la calidad de estudiante. La autonomía universitaria, siendo una
preciosa garantía de los sistemas educativos liberales, no puede servir como
escudo ni para la transgresión del derecho a la educación, ni para la violación
del ordenamiento jurídico en general, particularmente en el aspecto del debido
proceso.
Ref: proceso T-29925
Peticionario: Carlos Alberto LLoreda LLoreda
Procedencia: Consejo de Estado (Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo)
Magistrado sustanciador:
Dr. Jorge Arango Mejía
Aprobada en sesión
de agosto veintidós (22) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz, y por la doctora Susana Montes, quien, por
impedimento del titular, reemplaza al magistrado Antonio Barrera Carbonell,
decide sobre la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, de fecha diciembre siete (7) de mil novecientos noventa y tres
(1993).
I.
ANTECEDENTES.
A. Hechos.
Al señor Carlos
Alberto LLoreda LLoreda, estudiante de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
de la Universidad Libre, Seccional de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, la
resolución número noventa y siete (97) de octubre cinco (5) de mil novecientos
noventa y tres (1993), suscrita por el Rector doctor Miguel Angel Herrera
Zgaib, le resolvió dos problemas: uno económico, relacionado con una deuda suya
por la matrícula del año lectivo de mil novecientos noventa y dos (1992), y
otro administrativo, consistente en el adelantamiento de sus estudios sin estar
matriculado para el año de mil novecientos noventa y tres (1993).
Para la solución de
las dificultades del actor, el artículo primero de la resolución ordenó:
"Ordénase a
la Oficina de Registro y Control de la Facultad de Derecho, tener como abono a
la matrícula del año lectivo 1992 del estudiante CARLOS ALBERTO LLOREDA
LLOREDA, la suma de trescientos treinta y nueve mil ochocientos nueve pesos
($339. 809.oo), cedidos por la señora Margoth Roncancio Pinilla."
Y el artículo
segundo determinó:
"Ordénase a
la Oficina de Registro y Control de la Facultad de Derecho, registrar y/o
legalizar la matrícula para el curso Quinto Año de Derecho del estudiante
CARLOS ALBERTO LLOREDA LLOREDA, del año lectivo 1993."
Aun cuando no está
documentalmente establecido, la decisión del Rector, según el peticionario, se
habría basado en unas facultades otorgadas por la Consiliatura conforme al acta
número treinta (30), de septiembre ocho (8) de mil novecientos noventa y tres
(1993).
Contra lo resuelto
por el Rector, el Consejo Directivo de la Universidad, Seccional de Bogotá, el
siete (7) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993), decidió dejar
sin efecto las determinaciones que ordenaban matricular varios estudiantes,
entre éllos el señor LLoreda LLoreda.
Sobre el particular,
dijo el Consejo:
"El doctor
Eurípides Cuevas señala que la delegación de la Consiliatura se otorgó, pero
dentro del respeto al Estatuto Orgánico y a las leyes. Expresa que la propuesta
es la de no darle trámite a esas Resoluciones. Dice, además, que no está de
acuerdo con el formalismo exagerado, pero sí con el debido proceso, porque, de
lo contrario, se llegaría al argumento del doctor Armando Solórzano, según el
cual en la Universidad deben graduarse primero y estudiar después.
"El
Consejo Directivo deroga las Resoluciones mediante las cuales, con violación de
los Estatutos, de los Reglamentos Orgánicos y de las directrices del ICFES, el
Rector de la Universidad Libre ordena, a estas alturas del año, matricular a
una serie de estudiantes."
Como consecuencia de
lo anterior, la Oficina de Registro y Control -según el actor- suspendió la
tramitación de sus calificaciones.
B. Peticiones.
Fueron las
siguientes:
"1.- Que el
Honorable Tribunal decrete inexistente o, en su defecto, nulo, el acuerdo
expedido por el 'CONSEJO DIRECTIVO' (de la Seccional de Bogotá) de la
Corporación Universidad Libre, por ser incompetente para conocer y determinar
sobre esta materia.
"2.- Que,
como consecuencia de lo anterior, decrete el cumplimiento y ejecución inmediata
del mandato de la Resolución No. 097 de octubre 5 de 1993.
"3.- Que
decrete que es la Oficina de Registro y Control de la Facultad de Derecho, la
que debe proceder a registrar y/o legalizar dicha matrícula, conforme lo manda
el acto proferido por el señor Rector (Resolución No. 097 de octubre 5 de
1993)." (paréntesis por fuera de texto)
C. La primera
instancia.
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, (asunto radicado bajo el
número AT-3788), con fecha veintiocho (28) de octubre de mil novecientos
noventa y tres (1993), denegó las pretensiones de la tutela.
En apoyo de su
fallo, estimó que aquí se daba "la ausencia del presupuesto relativo al
carácter de fundamental y constitucional del derecho amenazado o vulnerado",
pese a reconocer que "ciertamente, en alguna medida, está involucrado
el derecho a la educación". En todo caso, en la opinión del a quo
primó la tesis de que el derecho por definir sólo sería el de "permanecer
en el sistema de educación superior, en virtud del Reglamento Orgánico y de los
estatutos vigentes en la Corporación Universidad Libre, controversia que se
escaparía al ámbito del fallador de esta clase de acción especial y residual."
Y, en relación con
el debido proceso, el Tribunal observó "la existencia de actos emitidos
por órganos de diversa jerarquía al interior de la entidad educativa",
pero no advirtió "una infracción abrupta a la normatividad a que debe
someterse la actividad desplegada por el órgano colegiado de gobierno y
dirección del ente educativo, que posibilite la protección inmediata del
derecho fundamental a la educación subyacente."
D. La segunda
instancia.
Impugnado el fallo,
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el siete
(7) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), revocó la
providencia atacada y, en su lugar, rechazó la acción por improcedente.
El ad quem
sostuvo que "el derecho a que se registre y legalice una matrícula'
no constituye un derecho fundamental tutelable a través de la acción
prevista en el artículo 86 de la Constitución Nacional (sic), ya que tal
derecho tiene su origen en una situación reglamentaria, y de conformidad con lo
establecido en el mismo artículo 86 ibídem, el artículo 2o. del decreto 306 de
1992, en concordancia con el artículo 1o. del decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela protege exclusivamente los derechos constitucionales
fundamentales."
Agregó, además, que
el derecho señalado no puede confundirse con el derecho a la educación -de
aplicación no inmediata-, "toda vez que forma parte de los Derechos
Sociales, Económicos y Culturales, que no son exigibles a través de la acción
de tutela". Y concluyó diciendo que la acción de tutela no sirve para
desconocer la autonomía universitaria.
II.
CONSIDERACIONES.
A.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir sobre la sentencia que se revisa, por lo dispuesto en
los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y los artículos 33 y
34 del decreto 2591 de 1991.
B. La presente
acción de tutela está llamada a prosperar, pues el acto acusado se profirió con
violación del debido proceso.
De acuerdo con los
Estatutos de la Universidad Libre, es claro que el Consejo Directivo, Seccional
de Bogotá, cuyo objetivo fundamental "es el mantener la unidad
de principios constitutivos de la Universidad y la integridad académica y
administrativa con las políticas generales de la Corporación", es,
respecto de la Rectoría, una dependencia de inferior categoría, pues
esta última es la "primera autoridad académica".
En efecto, el
artículo 62, entre otras cosas, dice que son funciones de tal Consejo: "Dirigir
la marcha académica, administrativa y financiera de la Seccional de conformidad
con los presentes Estatutos y las directrices emanadas de la Sala General, la
Consiliatura, la Presidencia y la Rectoría."; "Ejercer
en la Seccional las funciones que no estén expresamente determinadas para la
Consiliatura, la Presidencia, la Rectoría y la Secretaría
General."; y "Dar cumplimiento a los mandatos de la Sala
General, la Consiliatura, la Presidencia y la Rectoría".
(se subraya)
Dada la claridad de
los textos anotados, que establecen una competencia subsidiaria del Consejo
Directivo, Seccional de Bogotá, y que supeditan su acción a las directivas y
mandatos de varios órganos -uno de los cuales es la Rectoría-, es lógico
concluir que el Consejo es un órgano de rango inferior al ocupado por el
Rector.
Ahora bien, el
artículo 29 de la Constitución establece que "el debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". La
norma, en sentir de la Sala, cuando somete las actuaciones administrativas a
este principio, lo hace en forma general, sin distinciones entre lo público y
lo privado. Por tanto, las determinaciones del Consejo Directivo no escapan a
la aplicación del debido proceso.
De otra parte, como
es bien sabido, el debido proceso no se reduce a un solo elemento, sino que es
un conjunto de garantías del que son beneficiarias las personas. Por eso, este
derecho constitucional fundamental incluye conceptos tales como el principio de
legalidad, el del juez natural, el de favorabilidad y el de defensa.
En la acción que nos
ocupa, el Consejo Directivo, Seccional de Bogotá, con el loable propósito de
garantizar la primacía de los reglamentos de la Institución, no obstante ser un
organismo de categoría inferior, unilateralmente, sin facultades estatutarias,
es decir, vulnerando el principio de legalidad, decidió derogar la resolución
del Rector que había legalizado la anómala situación en que se encontraba el
señor LLoreda LLoreda. En este preciso sentido, la Sala percibe la violación
del derecho del actor al debido proceso, pues la administración de la
Universidad, no debió acatar lo decidido por el Consejo, ya que éste, como
cuerpo de jerarquía inferior a la Rectoría, no podía arbitrariamente
asumir unas funciones que no le correspondían.
Por eso, si la
Universidad no estaba de acuerdo con la decisión del Rector, habría podido
revocarla con el concurso de la misma Rectoría o de los organismos colocados en
la cúspide de las responsabilidades de gobierno, a saber, la Sala General o la
Consiliatura. Y este derecho del alma mater, como así se declarará, está
todavía vigente.
Sobre este
particular, conviene dejar constancia de que la Sala tuvo en cuenta que los
estatutos colocan a la Sala General y a la Consiliatura en la cúspide de la
jerarquía orgánica de la Universidad. Es así como, respectivamente, los incisos
primeros del artículo 28 y del artículo 39 dicen:
"La Sala
General es el organismo directivo superior de la Corporación, (...)".
"La Consiliatura,
cuando no esté reunida la Sala General, dirigirá la Corporación en todos sus
aspectos (...)".
Creemos que el
fundamento del criterio expuesto, fue también objeto de percepción tanto por el
salvamento de voto formulado contra el fallo de la primera instancia, pues allí
se lee: "El Consejo Directivo de la Universidad deroga la anterior
resolución, sin que de lo aportado por la Secretaría General de la Universidad
se deduzca qué norma la faculta para derogar decisiones de la Rectoría...",
como por el concepto de la Defensoría del Pueblo que, en lo pertinente, dijo:
"De las normas citadas y, en general, del contenido de los documentos
aludidos, no se puede establecer la existencia de norma alguna que otorgue al
Consejo Directivo de la Universidad Libre facultad para derogar las decisiones
de la Rectoría. En el acuerdo proferido -motivo principal de la presentación de
la tutela- el Consejo Directivo no señala las disposiciones por medio de las
cuales se le otorga la competencia para adoptar decisiones en tal sentido."
Además, la
iniciativa del Consejo Directivo, Seccional de Bogotá, también es violatoria
del debido proceso en la medida en que sanciona al peticionario de la tutela,
sin su citación y audiencia.
En resumen, la
protección del derecho que el peticionario tiene al debido proceso -la cual,
con arreglo a la sentencia de esta Corte C-134 del 17 de marzo de 1994, y al
numeral 1o. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991, siempre procede frente a
la violación que los particulares encargados de un servicio público hagan de
cualquier derecho fundamental-, conducirá a que la Sala ordene a la Universidad
Libre y particularmente a la Oficina de Registro y Control de la Facultad de
Derecho, que, mientras esté vigente la resolución noventa y siete (97) de
octubre cinco (5) de mil novecientos noventa y tres (1993), suscrita por el
Rector Nacional de ese centro docente, doctor Miguel Angel Herrera Zgaib, tiene
que darle cumplimiento, obviamente adecuándola, sin ajustes o sobrecostos de la
matrícula, para el año lectivo que corresponda.
Como es apenas
natural, una vez el peticionario esté debidamente matriculado para el quinto
(5o.) año de derecho, deberá respetar todas sus obligaciones de orden académico
y administrativo para con la Universidad, en igualdad de condiciones con los
demás estudiantes.
Finalmente, en
desarrollo de la función preventiva de la acción de tutela, se ordenará al
Consejo Directivo de la Seccional de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, dejar
sin efectos la parte del acta del día siete (7) de octubre de mil novecientos
noventa y tres (1993) donde se determinó derogar "las Resoluciones
mediante las cuales, con violación de los Estatutos, de los Reglamentos
Orgánicos y de las directrices del ICFES, el Rector de la Universidad Libre ordena,
a estas alturas del año, matricular a una serie de estudiantes.".
C. Mientras la
resolución de la Rectoría esté vigente, su incumplimiento viola el derecho
fundamental a la educación.
La Sala discrepa del
Consejo de Estado cuando éste sostiene que el derecho a la legalización de una
matrícula es tan sólo de naturaleza reglamentaria; que el derecho a la
educación no es tutelable por estar ubicado dentro de los derechos sociales,
económicos y culturales y, por ende, no es constitucional fundamental; y que la
tutela en este caso no procede pues afecta la autonomía universitaria.
El hecho de que una
universidad, incumpliendo una decisión de uno de sus órganos más importantes
como la Rectoría, vulnere el derecho reglamentario de un estudiante a ser matriculado,
no significa que el derecho a la educación no pueda igualmente ser violado.
Esto precisamente ocurrió en el presente caso, porque, como consecuencia de la
inobservancia de la orden del Rector, el peticionario dejó de tener la calidad
de estudiante. Así, pues, es claro que la violación de un precepto simplemente
reglamentario, no excluye ab initio, mecánicamente, la posibilidad de
una afrenta a un derecho fundamental.
En cuanto a la
cuestión de saber si el derecho a la educación es o nó fundamental, la Corte
Constitucional ha sostenido la opinión de que se trata de un derecho
constitucional fundamental. Así lo expuso la sentencia de la Sala Cuarta de
Revisión T-002 de mayo 8 de 1992, de donde se extraen los siguientes apartes:
"El hecho de
limitar los derechos fundamentales a aquellos que se encuentran en la
Constitución Política bajo el título de los derechos fundamentales y excluír
cualquier  otro que ocupe un lugar distinto, no debe ser considerado como
criterio determinante sino auxiliar, pues él desvirtúa el sentido garantizador
que a los mecanismos de protección y aplicación de los derechos humanos otorgó
el constituyente de 1991. El juez de tutela debe acudir a la interpretación
sistemática, finalística o axiológica para desentrañar, del caso particular, si
se trata o no de un derecho fundamental, lo que podría denominarse una
"especial labor de búsqueda" científica y razonada por parte del
juez."
"Siendo la
educación un derecho constitucional fundamental, el incumplimiento de las
condiciones para el ejercicio del derecho, como sería el no responder el
estudiante a sus obligaciones académicas y al comportamiento exigido por los
reglamentos, puede dar lugar a la sanción establecida en el ordenamiento
jurídico para el caso y por el tiempo razonable que allí se prevea, pero no
podría implicar su pérdida total, por ser un derecho inherente a la
persona."
Por último, es claro
que la autonomía universitaria, siendo una preciosa garantía de los sistemas
educativos liberales, no puede servir como escudo ni para la transgresión del
derecho a la educación, ni para la violación del ordenamiento jurídico en
general, particularmente en el aspecto del debido proceso. Esta idea, también,
fue expuesta por la jurisprudencia citada:
"El principio
de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución,
debe ser leído en el marco del artículo 2, por ser la primera una norma
orgánica mientras que este último es un principio material que irradia toda la
Constitución. La educación puede ser encauzada y reglada autónomamente pero no
negada en su núcleo esencial."
En síntesis,
mientras la resolución de la Rectoría esté vigente, el derecho a la educación
del actor tendrá que ser tutelado.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, el siete (7) de diciembre de mil
novecientos noventa y tres (1993) y, en su lugar, CONCEDER la tutela de
los derechos que el señor Carlos Alberto LLoreda LLoreda tiene al debido
proceso y a la educación, todo esto sólo mientras esté vigente la resolución de
la Rectoría de la Universidad Libre número noventa y siete (97), de octubre
cinco (5) de mil novecientos noventa y tres (1993).
SEGUNDO. ORDENAR a dicha Universidad y
particularmente a la Oficina de Registro y Control de la Facultad de Derecho,
que, mientras esté vigente la resolución noventa y siete (97) de octubre cinco
(5) de mil novecientos noventa y tres (1993), suscrita por el Rector Nacional
de ese centro docente, doctor Miguel Angel Herrera Zgaib, tiene que darle
cumplimiento, obviamente adecuándola, sin ajustes o sobrecostos de la
matrícula, para el año lectivo que corresponda.
TERCERO. Para reiterar la ineficacia de la parte del acta del
día siete (7) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993), donde se
determinó derogar "las Resoluciones mediante las cuales, con violación
de los Estatutos, de los Reglamentos Orgánicos y de las directrices del ICFES,
el Rector de la Universidad Libre ordena, a estas alturas del año, matricular a
una serie de estudiantes", ORDENAR a la Universidad Libre y
particularmente al Consejo Directivo de la Seccional de Santafé de Bogotá,
Distrito Capital, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al
momento en que sea notificada de la sentencia, proceda a la inscripción en el
mismo libro de actas de la parte resolutiva de esta providencia.
CUARTO. ADVERTIR que la Rectoría, la Sala General o la Consiliatura de
la Universidad, conservan los poderes que los Estatutos de la Universidad les
confieren y que, por tanto, podrán, en cualquier momento, revocar la resolución
número noventa y siete (97) de octubre cinco (5) de mil novecientos noventa y
tres (1993), suscrita por el Rector doctor Miguel Angel Herrera Zgaib.
QUINTO. COMUNICAR esta providencia al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, para los efectos previstos en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
SUSANA MONTES
Conjuez
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General