C-674-99
Sentencia C-674/99
Sentencia
C-674/99
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA Y FACTURA DE COMPRA
La medida
contemplada en el artículo 76 de la Ley 488 de 1998, no desconoce el principio
constitucional de la unidad de materia, pues en cuanto es esta una ley en
materia tributaria, debe contener disposiciones encaminadas a obtener una
recuperación y mejoría de los recaudos, así como a lograr remediar el grave
déficit fiscal colombiano, para lo cual la obligación de solicitar la
expedición de las facturas y el deber de exhibirlas, se constituye en un
mecanismo adecuado y eficaz.
IGNORANCIA DE LA
LEY-Improcedencia de
alegarla
No puede alegarse
por quien es requerido a exhibir la correspondiente factura que lo acredite
como adquirente del bien o mercancía, la ignorancia del mandato legal, pues no
sólo la ley fue publicada en el diario oficial (lo que obliga a su cumplimiento
por parte de los gobernantes y gobernados), sino que permanentemente en los
diversos medios masivos de comunicación, el Gobierno a través de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales viene adelantando un amplio programa de
difusión y divulgación de esta obligación legal, cuyo fin no es otro que
garantizar los principios constitucionales, y en particular las finalidades
sociales y esenciales del Estado.
EXTINCION DE
DOMINIO-Improcedencia que
se decrete por autoridad administrativa/EXTINCION DE DOMINIO-Factura de
compra de mercancía
Existe una
reserva judicial para la declaración de extinción de dominio, por lo cual no
puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de
un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado
deber legal, pues eso equivale a una extinción de dominio decretada por una
autoridad administrativa.
EXTINCION DE
DOMINIO Y DECOMISO-Diferencias
La extinción de
dominio es una sanción patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones
penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilícitas,
mientras que el decomiso es un instituto típicamente penal, por medio del cual
se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para
cometer un ilícito, o del producto del mismo.
DECOMISO Y
RESERVA JUDICIAL/EXHORTACION AL CONGRESO-Control a evasión tributaria
No puede el
Legislador atribuir naturaleza administrativa a cualquier tipo de sanción, por
cuanto podría estarse vaciando el contenido propio del derecho penal y violando
específicas reservas judiciales en esta materia. La discrecionalidad del
legislador se encuentra entonces limitada. Es rigurosamente válido que la Corte
Constitucional rectifique, precise y modifique los criterios adelantados sobre
el decomiso definitivo en la sentencia C-194 de 1998. En efecto, esa decisión,
al permitir que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien,
como consecuencia de que ésta cometió una falta, desconoce la reserva judicial,
que como garantía a la propiedad, prevé el artículo 34 de la Carta, con lo cual
además permite una administrativización de una sanción que tiene naturaleza
típicamente penal. Por ende, esta corrección es necesaria para preservar valores
constitucionales esenciales, sin que se vea que ese cambio jurisprudencial sea
particularmente lesivo de la igualdad ni de la seguridad jurídica. Así, esta rectificación jurisprudencial permite definir el preciso
alcance de la garantía señalada por el artículo 34 de la Carta, a fin de que en
el futuro se respete adecuadamente esa reserva judicial por el Legislador y por
los funcionarios administrativos. Y si bien, subsiste una cierta desigualdad en
el trato, por cuanto, al estar cubiertos por la cosa juzgada, se mantienen en
el ordenamiento los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que
permiten un decomiso administrativo en caso de contrabando, la Corte considera
que esa afectación a la igualdad no es suficiente para imposibilitar un cambio
de jurisprudencia en esta materia, pues en vez de
seguir debilitando las garantías consagradas por el artículo 34 superior, es
necesario que éste recupere toda su fuerza normativa. La Corte declarará
la inexequibilidad del artículo 77 de la Ley 488 de 1998, con excepción del
ordinal quinto, que será mantenido en el ordenamiento. La Corte precisa
nuevamente que esta inconstitucionalidad deriva del hecho de que la sanción de
decomiso permanente administrativo desconoce la reserva judicial en esta
materia, pero que esto no excluye que el Legislador pueda prever otro tipo de
consecuencias negativas para aquellos compradores que incumplan con su deber de
exigir y conservar la correspondiente factura. Es más, debido a la importancia
que tiene la financiación de los gastos del Estado (CP art. 95), la Corte
exhorta al Legislador a que regule este aspecto, con el fin de que los
compradores cumplan eficazmente con su deber de contribuir al control a la
evasión tributaria.
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Requisitos
para cambio
Esta Corporación
tiene bien definido que, debido a las funciones
esenciales que juega en un Estado de derecho el respeto al precedente, la
variación de una jurisprudencia o una doctrina constitucional no es un asunto
de poca monta sino que debe ser cuidadosamente evaluado por los jueces. Para
que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal
aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto,
primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el
pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad
que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un
Estado de derecho.
DECOMISO DE
MERCANCIA POR LA DIAN-Falta
de factura
El artículo 77 de
la Ley 488 de 1998 en ninguna parte prevé que el comprador pueda recuperar el
bien reconociendo que, por dolo o negligencia, no reclamó la factura. La única
forma de recuperar la mercancía aprehendida es precisada por el ordinal 4º, que
literalmente dice que los “bienes retenidos podrán ser rescatados por el
interesado, previa presentación de la factura o documento equivalente
correspondiente, con el lleno de los requisitos legales, y el pago de una multa
equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la mercancía, que figure en
la correspondiente factura o documento equivalente. (subrayas no originales)”
Por su parte, el ordinal 6º señala inequívocamente que si transcurren quince
(15) días hábiles y la mercancía no ha sido rescatada, “con el cumplimiento de
todos los requisitos legales”, esto es incluyendo la presentación de la
factura, entonces “la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá
declarar su decomiso a favor de la Nación mediante resolución.” En este caso
resulta imposible aplicar el principio de conservación del derecho, puesto que
la imposición de la sanción de decomiso permanente por la DIAN no admite
ninguna interpretación razonable, que la haga compatible con la Carta. La única
alternativa es entonces declarar la inconstitucionalidad de ese mandato.
ESTABLECIMIENTO
COMERCIAL-Sanción de
cierre por evasión
El ordinal quinto
señala que las personas comisionadas que hayan constatado el hecho de la compra
sin factura o documento equivalente, deberán elaborar simultáneamente el informe
correspondiente, y darán traslado a la oficina competente para que se imponga
al establecimiento una sanción de cierre por evasión, de conformidad con el
procedimiento establecido en el artículo 657 del Estatuto Tributario. La Corte
encuentra que ese ordinal no sólo goza de autonomía normativa sino que no
suscita ningún interrogante constitucional. En efecto, esa disposición señala
una sanción autónoma para el establecimiento comercial que haya vendido una
mercancía sin factura, lo cual es legítimo, en la medida en que esa práctica
alimenta la evasión tributaria y desconoce el derecho de las personas de
contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado (CP art. 95). Igualmente,
el ordinal remite al artículo 657 del Estatuto Tributario, que precisa el alcance
de la sanción y establece el procedimiento para imponerla, con lo cual se
respeta el debido proceso. Este ordinal será entonces declarado exequible.
Referencia:
Expediente D-2320
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.
Demandante: Diego
Hernán Gamba Ladino
Magistrados
Ponentes:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Septiembre nueve (9) de 1999.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano DIEGO HERNAN GAMBA
LADINO promovió demanda ante la Corte Constitucional contra los artículos
76 y 77 de la Ley 488 de 1998.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
Cabe advertir, que
la ponencia original elaborada por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, fue
sometida a estudio de la Sala Plena de la Corporación, siendo aprobada en
relación con los antecedentes, y las consideraciones sobre la
constitucionalidad del artículo 76 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, fue
rechazada en lo que hace al artículo 77 ibídem.
En consecuencia, la
sentencia hasta el Título IV, acápite No5 (incluído), corresponde a
la ponencia original del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, mientras que el
análisis de constitucionalidad del artículo 77 de la ley 488 de 1998, acápite No6,
fue elaborado por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero.
II.     NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 43.460 del 28 de diciembre de 1998:
"Artículo
76. Obligación de exigir factura o documento equivalente. A partir
de la vigencia de la presente ley los adquirentes de bienes corporales muebles
o servicios están obligados a exigir las facturas o documentos equivalentes que
establezcan las normas legales, al igual que a exhibirlos cuando los
funcionarios de la administración tributaria debidamente comisionados para el
efecto así lo exijan.
“Artículo 77.
Retención de mercancías a quienes compren sin factura o documento equivalente. A quien en un radio de seiscientos (600)
metros de distancia del establecimiento comercial, se le sorprenda con
mercancías adquiridas en éste, sin contar con la correspondiente factura o
documento equivalente, se le aprehenderá la mercancía por la Unidad
Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Para tal fin se
tendrá en cuenta el siguiente procedimiento:
1. Toda retención
de mercancías deberá ser efectuada, mediante acta, por una persona expresamente
comisionada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien podrá, si
así lo requiere, solicitar el apoyo de la fuerza pública.
2. Quien adelante
la diligencia de retención de la mercancía, entregará al afectado un
comprobante en el cual conste este hecho, el cual se diligenciará en un formato
especialmente diseñado para este efecto por la DIAN.
3. La mercancía
retenida será almacenada en las bodegas o depósitos que disponga la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales para el efecto.
4. Los bienes
retenidos podrán ser rescatados por el interesado, previa presentación de la
factura o documento equivalente correspondiente, con el lleno de los requisitos
legales, y el pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor
de la mercancía, que figure en la correspondiente factura o documento
equivalente.
5. Las personas
comisionadas que hayan constatado el hecho de la compra sin factura o documento
equivalente, deberán elaborar simultáneamente el informe correspondiente, y
darán traslado a la oficina competente para que se imponga al establecimiento
una sanción de cierre por evasión, de conformidad con el procedimiento
establecido en el artículo 657 del Estatuto Tributario.
6. Transcurridos
quince (15) días hábiles desde la fecha en que se haya efectuado la retención
de la mercancía y esta no haya sido rescatada, con el cumplimiento de todos los
requisitos legales, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá
declarar su decomiso a favor de la Nación mediante resolución.
El funcionario
encargado de adelantar este procedimiento dispondrá de un máximo de ocho (8)
días hábiles, contados desde el vencimiento del término señalado en el inciso
anterior, para expedir la resolución correspondiente, so pena de incurrir en
causal de mala conducta. Contra la resolución proferida procederán los recursos
de ley.
7. Los bienes
decomisados a favor de la Nación podrán ser objeto de venta a través del sistema
de remate, de donación o de destrucción, de conformidad con los procedimientos
vigentes en el régimen aduanero.
Parágrafo. Cuando
se trate de bienes perecederos, los plazos a que se refiere el numeral 6 de
este artículo serán de un (1) día hábil”.
III.
EXAMEN DE LOS CARGOS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
A continuación
procede la Sala Plena de la Corporación a examinar los distintos cargos
formulados contra los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, de manera
conjunta con las intervenciones de autoridades públicas y el concepto del
Procurador, siguiendo el orden de enunciación adoptado por el demandante.
Primer Cargo.
Violación del principio de unidad de materia
* Fundamentos de
la Demanda
Según el actor, los
preceptos acusados violan el principio superior de unidad de materia (artículo
158), por cuanto los temas de título, modo y derechos reales deben su
existencia a la propiedad privada y cuyas relaciones son de órbita exclusiva
del derecho civil y comercial, y por ende, una ley tributaria no puede entrar a
regular aspectos que por su esencia son netamente civiles.
* Intervención de
la DIAN
Sostiene el
interviniente que el consumidor debe convertirse a partir de esta ley, en un
vigilante de la expedición de facturas exigiéndolas al comerciante, buscando
así cercar la evasión en todos los niveles, por lo que siendo esta la filosofía
de la ley, se mantiene la integridad del principio de unidad de materia en razón
a que el tema objeto de reglamentación fue la expedición de normas tributarias
que permitan el fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando,
objetivo que conlleva al desarrollo de la solidaridad social. Así, el artículo
76 de la ley 488/98 no entra a regular campos de competencia del régimen civil
colombiano, ni a exigir nuevos o adicionales requisitos que ofrezcan validez a
los contratos de compraventa de bienes muebles o servicios. El espíritu de las
normas en cuestión está dirigida a garantizar al Estado o a facilitarle el
control del flagelo que atenta en forma ostensible contra el orden público
económico y social justo, en perjuicio del tesoro público y las finanzas del
Estado, que exigen para su control la adopción de medidas tributarias y
administrativas, tales como sanciones y multas.
En ese orden de
ideas, señala la interviniente que seguirá siendo el título del contrato de
compraventa de bienes muebles, el simple acuerdo entre las partes sobre la cosa
y el precio, y su modo de tradición continuará recayendo sobre la entrega de la
cosa y el precio, por lo que el deber de exigir factura o documento equivalente
por parte del usuario a quien proporcione mercancía en virtud de un contrato de
compraventa en nada afecta la propiedad o posesión del bien, simplemente
permite un control; autoriza la aplicación de sanciones administrativas para
quienes incumplan los deberes formales previstos por la legislación civil. En
consecuencia, estima que las normas que se acusan guardan perfecta identidad
sustancial con la ley de reforma tributaria que los consagra, cuyo objetivo
inmediato es garantizar la obtención de recursos para el cumplimiento de las
tareas estatales a través del establecimiento de mecanismos de control y
fiscalización que la DIAN debe ejercer como parte de sus funciones, sin que sea
admisible la tesis de la modificación de los requisitos establecidos por el
Código Civil, pues se estaría confundiendo la facultad administrativa
sancionatoria del Estado con la legislativa del gobierno.
* Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Afirma el
funcionario interviniente que lo prescrito en el artículo 77 de la ley 488/98
reconoce que la compra se reputa perfecta civilmente, en la medida en que la
retención de las mercancías compradas sin la factura o documento equivalente
parte del supuesto de reconocer el derecho de propiedad sobre tales mercancías
por parte del comprador, pues justamente, los efectos de la retención sobre las
mercancías operan sobre el comprador y no sobre el vendedor. Si la compra no se
reputara perfecta civilmente, quien tendría que rescatar las mercancías sería
el vendedor y no el comprador, lo que no prevé el artículo ibídem.
En consecuencia, se
concluye que el artículo 76 del mismo estatuto no altera la naturaleza
consensual del contrato de compraventa ni modifica sus elementos esenciales,
razón por la cual no vulnera el principio de unidad de materia. Por el
contrario, en su criterio una norma que hace parte de la política estatal
contra la evasión tributaria puede hacer parte de una ley tributaria, pues el
cumplimiento del objeto de esta depende en gran parte de la efectividad de
disposiciones como las demandadas que deben ser interpretadas como elementos
instrumentales para hacer eficiente la obligación del recaudo de las rentas
tributarias.
Ahora bien, a juicio
del interviniente la omisión en la expedición de la factura cuando sea exigida
legalmente, permite al sujeto pasivo de la obligación tributaria evadir el pago
de la misma en la medida en que sin estos documentos se haría casi imposible
demostrar la ocurrencia de la venta realizada. Con la norma demandada se
pretende la colaboración del comprador para que el vendedor no pueda omitir la
obligación legal, lo que se enmarca dentro del postulado constitucional
establecido en el artículo 95 numeral 9 de la Carta Política.
* Concepto del
Ministerio Público
A juicio del
Procurador, en el caso de las normas acusadas se produce un claro y evidente
vínculo causal entre estas y la materia dominante de la misma, puesto que la
exigencia de la factura de compra, así como la retención y decomiso de los
bienes adquiridos sin este documento, constituyen mecanismos idóneos para
prevenir y reprimir la evasión tributaria que se genera en la adquisición de bienes
muebles o en la prestación de servicios, y por tanto contribuyen a mejorar los
recaudos, y por ende, a remediar el grave déficit fiscal colombiano.
Además, afirma que
el deber de solicitar por el adquirente al comerciante la factura de compra y
exhibirla cuando los funcionarios de la DIAN lo soliciten, no implica una
modificación a los elementos esenciales del contrato de compraventa reglado por
el código civil. La norma no se refiere ni condiciona el negocio jurídico
propio del contrato de compraventa; simplemente establece un deber fiscal para
el consumidor de bienes o servicios, no como prueba de la celebración del
contrato, sino para efectos del control a la evasión tributaria. En
consecuencia, no se altera el contrato de compraventa sino que se hace
eficiente el arbitrio de los ingresos fiscales por la venta de mercancías o la
prestación de servicios gravados con impuestos.
Segundo
Cargo.   Violación de la prohibición constitucional de la confiscación y del
derecho de propiedad
* Fundamentos de
la Demanda
Considera el
demandante que de la lectura del numeral 6 del artículo 77 de la ley 488 de
1998 no queda la menor duda que se trata de una extinción de dominio o una
confiscación, pues si el ciudadano en quince días no rescata la mercancía, esta
pasa a la Nación para ser rematada. No basta con afirmar que el ciudadano tiene
los mecanismos legales para rescatar el bien adquirido, pues no se discute en
este caso si se aplica o no el principio del debido proceso; se trata de cuestionar
la forma como se vulnera la propiedad privada por la administración tributaria
en aras de fiscalizar a un tercero, en este caso, el comerciante. Es allí,
entonces, donde se debe exigir la expedición de la factura como lo señala el
artículo 615 del E.T.
En consecuencia,
estima que ninguna de las circunstancias que pueden cuestionar la forma como se
adquieren las cosas puede endilgarse a la persona que no cuente con la factura
al momento en que un funcionario de la administración tributaria se lo requiera;
sin embargo, el resultado va a ser el mismo: su dominio sobre el bien se
extinguirá a favor de la Nación. Por lo tanto, es inaceptable que un requisito
formal como la existencia de una factura pueda extinguir el derecho a la
propiedad.
* Intervención de
la DIAN
Respecto a la
presunta vulneración de los artículos 34 y 58 constitucional, señala la
representante de la DIAN que la retención o decomiso a que se refiere el
artículo 77 acusado no se rigen por los postulados del artículo 34 superior,
siendo así posible efectuarse por autoridades administrativas debidamente
autorizadas y respetando el procedimiento establecido para el efecto,
ajustándose a lo previsto en la ley y garantizándose así los principios de
legalidad y debido proceso a que deben someterse todas las actuaciones
administrativas. Así las cosas, no se viola en su criterio con el procedimiento
de control establecido por la disposición ibídem el derecho a la propiedad, ni
se incurre en la prohibición de la confiscación, pues las circunstancias de
retención de las mercancías prevista por dicha norma son antagónicas en su
esencia con la confiscación que se produce en el evento de sustracción de
bienes procedentes de un hecho ilícito.
Ahora bien, a su
juicio teniendo en cuenta que la comisión de faltas administrativas no implica
que la propiedad de las mercancías para el caso haya sido adquirida por medios
ilícitos, o constituyan conducta ilícita sino que simplemente no se esté
cumpliendo con ciertos mecanismos administrativos de control que tampoco
constituyen negación de la función social de la propiedad, por lo que mal
podría tenerse como aplicable el artículo 58 superior, pues la conducta asumida
por los usuarios que no exigen factura no constituye delito, y en consecuencia
no puede ser decomisada ni expropiada, medida que no se produce frente al
desobedecimiento del mecanismo de control, pues se ordena es la retención de la
mercancía hasta tanto se cumpla con los requisitos administrativos y se cancele
la multa por el incumplimiento de los mismos.
Además, afirma que
el artículo ibídem no tiene aplicación en este caso, pues la adquisición de las
mercancías retenidas no es considerada como el resultado de una operación
ilícita, ni tampoco se está cuestionando la legalidad del contrato de compraventa
de bienes muebles, sino que se está exigiendo la configuración de un
procedimiento administrativo previamente señalado por la ley sobre el cual se
han previsto sanciones por el incumplimiento y que se aplican por funcionarios
administrativos, materia que a diferencia de lo regulado por el artículo 58
constitucional, se refiere a la expropiación mediante sentencia judicial por
motivos de utilidad pública o interés social. Y además, no se transgrede el
derecho al debido proceso porque la misma ley prevé un procedimiento sin el
cual no es posible declarar que la mercancía pasa a disposición de la Nación;
la retención da comienzo al proceso, partiendo de la base que el decomiso o la
retención son medidas inmediatas de carácter administrativo que no requiere del
agotamiento de un proceso, por cuanto está concebida para servir a los fines
del mismo, garantizándose el cumplimiento de los deberes a cargo de la entidad.
* Concepto del
Ministerio Público
Para el Jefe del
Ministerio Público, la retención, el decomiso y el eventual remate de los
bienes o mercancías adquiridos sin factura, no representa un acto de
confiscación, pues el artículo 77 acusado no consagra un despojo arbitrario en
favor del fisco de la propiedad sobre efectos adquiridos en el comercio, sino
se ordena la aprehensión o retención y posterior venta de esos bienes muebles,
partiendo del hecho que su compra se efectuó con desconocimiento del artículo
76 de la ley 488, que obliga al adquirente a solicitar la correspondiente
factura comercial para evitar la evasión.
Por tanto, señala
que el legislador en estos preceptos no está ordenando caprichosamente la
privación del derecho de dominio por el incumplimiento de una simple
formalidad, sino que parte del supuesto que el particular es sorprendido sin la
factura de compra, es decir que hay una prueba de evasión tributaria la cual
puede ser desvirtuada por el adquirente mediante la exhibición posterior de la
factura.
Además, afirma que
estas normas encuentran su fundamento constitucional en la solidaridad con las
autoridades y en el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.
Finalmente, respecto
al cargo contra el artículo 58 constitucional, estima que se equivoca el actor
al señalar que se somete en las normas acusadas el ejercicio de la propiedad
privada a lo estipulado en las leyes civiles, toda vez que esta acepción tiene
un sentido omnicomprensivo de todas las disposiciones legales, incluidas las de
carácter tributario que le asignen al derecho de dominio la función social o
ecológica que le imprimió el constituyente.
Tercer Cargo.
Violación de los artículos 83 y 84 de la Constitución
* Fundamentos de
la Demanda
Señala el actor que
si el Código Civil ha regulado los derechos reales y la forma como se obtienen
a través de títulos constitutivos o traslaticios, no entiende porqué en los
artículos demandados se quiere adicionar caprichosamente un requisito para
ejercer el dominio y la posesión de las cosas, llamado factura, so pena de
perder el dominio de los bienes que se encuentren sin este documento. Por lo
tanto, condicionar la existencia del contrato de compraventa y la posesión del
bien o servicio adquirido a la tenencia de una factura constituye un exceso de
reglamentación que desconoce lo dispuesto en el artículo 84 superior.
* Intervención de
la DIAN
En cuanto al cargo
por presunta violación del artículo 84 superior, considera la funcionaria
interviniente que las normas no entran a regular el establecimiento de nuevos o
adicionales permisos o requisitos como hace verlo el actor, pues en nada afecta
la seguridad jurídica otorgada por la norma civil a quien celebre contratos de
esta naturaleza, pues la finalidad que le asiste a la reforma es contribuir a
que el Estado cumpla con su principal encomienda, razón por la cual no se viola
el artículo 84 superior.
* Concepto del
Ministerio Público
Señala el Procurador
que en relación con la violación al principio de la buena fe, la demanda no es
viable por cuanto la obligación de solicitar la factura de compra y de
exhibirla ante las autoridades tributarias (art. 76) no es una presunción de
mala fe de los particulares, sino que traduce el deseo del legislador de
vincularlos en la lucha contra la evasión de los impuestos, apoyándose para
ello en normas superiores que radican en los ciudadanos deberes de solidaridad
y colaboración con las autoridades oficiales.
En cuanto a la
retención, decomiso y eventual remate de mercancías adquiridas sin factura
(art. 77), tampoco se desconoce el citado principio, como quiera que la no
tenencia de este documento es considerada por el legislador como una prueba de
que el adquirente esté cohonestando la evasión tributaria, circunstancia que
justifica dicho procedimiento por las autoridades pertinentes.
En consecuencia,
afirma que ante la ocurrencia de esta eventualidad, se produce una inversión de
la carga de la prueba para el adquirente que carece de la factura, pero tal
situación no atenta contra la buena fe, ni contra la presunción de inocencia,
ni el derecho de defensa, puesto que de una parte el Estado tiene una prueba
consistente en haber sorprendido al adquirente sin la factura, y de otra dentro
del procedimiento administrativo el interesado tiene la posibilidad de
controvertir dicha prueba en su contra adjuntando oportunamente el documento o
su equivalente, con lo cual se le permite hacer efectivas sus garantías
fundamentales.
Finalmente, indica
que no se vulnera el artículo 84 superior, porque el deber de solicitar la
factura de compra o su equivalente, no es un requisito adicional que
obstaculice el libre ejercicio del derecho de dominio, sino por el contrario,
es un llamamiento a los particulares para que cumplan con la función social de
la propiedad, evitando así la comisión de maniobras de evasión tributaria en
detrimento del erario público.
Cuarto Cargo.
Violación del derecho a la igualdad
Según el demandante,
el artículo 77 acusado viola el artículo 13 constitucional, pues hace una
“graciosa” distinción entre los ciudadanos que se encuentran dentro del radio
de los 600 metros del almacén y los que se hayan por fuera de esta distancia,
por lo que mientras los primeros están sometidos a la aplicación de un
procedimiento administrativo que puede culminar con la extinción de dominio
sobre el bien adquirido a favor del Estado por no contar con la factura al
momento de ser exigida por la DIAN, los segundos no serán objeto de ningún tipo
de sanción, a pesar de que tampoco cuenten con la factura.
* Intervención de
la DIAN
En cuanto a la
presunta violación del artículo 13 constitucional, estima el apoderado de la
Dirección de Impuestos y Aduanas que la misma no se da, pues el fin de las
normas acusadas es el control de la evasión y el contrabando, objetivo al que
están sometidos todos los colombianos, y por tanto no se viola la igualdad al
establecer obligaciones que contribuyan a lograr dicho propósito. Señala que no
son las disposiciones demandadas la que consagran el tratamiento diferencial
entre el régimen común y el simplificado, pues la legislación tributaria
introdujo tal diferencia desde 1983, por lo que no puede afirmarse que sea
constitutivo de desigualdad el hecho de que la ley contemple regímenes
distintos frente a la responsabilidad de la expedición de factura o su
equivalente; así entonces, es lógica la obligación de expedir factura y de
exigirla.
* Concepto del
Ministerio Público
A juicio del
Procurador, el radio de 600 metros para la incautación de las mercancías
compradas sin factura puede ser considerado por el legislador como el espacio
donde normalmente los particulares desarrollan su actividad comercial. Ello
también protege a su juicio, los derechos fundamentales de los ciudadanos,
porque en un área geográfica indeterminada cualquier persona podría ser
abordada por las autoridades a fin de incautarle los efectos que lleve consigo,
sin que exista justificación fáctica a partir de la cual pueda presumirse que
está incumpliendo el deber de exigirle al comerciante la factura de compra, con
lo cual se desconocerían las garantías de la buena fe y la presunción de
inocencia.
Además, estima que
si las normas acusadas no establecieran un campo de retención de los bienes
adquiridos sin factura, la DIAN no podría cumplir con los imperativos
constitucionales de eficiencia, celeridad y efectividad en el desarrollo de las
funciones que le asigna la Constitución y la ley, y tampoco podría combatir la
evasión.
En consecuencia,
concluye que las normas censuradas no crean discriminaciones, porque quienes no
se hallen dentro del marco espacial de 600 metros no se encuentran en la misma
situación fáctica de quienes estén cerca a los establecimientos comerciales,
respecto de los cuales se justifica plenamente la aplicación del procedimiento
de retención de las mercancías.
Quinto Cargo.
Violación al debido proceso
* Fundamentos de
la Demanda
Estima el demandante
que las normas impugnadas violan el derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 constitucional, pues no crea la seguridad jurídica necesaria que
debe reunir todas las actuaciones administrativas, y en especial la forma como
se determinará la comisión de este tipo de infracciones tributarias, pues queda
al arbitrio del funcionario de la DIAN la fijación del límite en el cual se
considera cometida la infracción y crea situaciones confusas en contra de los
ciudadanos.
* Intervención de
la DIAN
En relación con la
presunta vulneración del artículo 29 superior, no comparte el cargo por cuanto
existe la norma que impone la sanción, la que contiene el procedimiento a
seguir y la que otorga los mecanismos para que el usuario demuestre que el
incumplimiento del deber no obedece a la mala fe, avalando la disposición
tributaria acusada los principios del debido proceso y la legalidad que
revisten el carácter de normas constitucionales.
* Concepto del
Ministerio Público
Señala el Procurador
que la ley consagra en forma detallada el procedimiento aplicable para la
retención de las mercancías compradas sin factura, así como la manera en que
los bienes incautados pueden ser decomisados y rematados, lo cual garantiza el
derecho al debido proceso, por cuanto se prevé la intervención de los
interesados para que previa presentación de la factura o documento equivalente,
puedan recuperar los bienes aprehendidos, y fija términos a la autoridad
tributaria para declarar el comiso en favor de la Nación, así como permite la
interposición de recursos contra esta decisión y autoriza la venta de los
bienes decomisados con arreglo a los procedimientos aduaneros.
Sexto Cargo.
Violación del artículo 228 constitucional
* Fundamento de
la Demanda
Según el actor, el
artículo 77 de la Ley 488 de 1998 viola el artículo 228 constitucional, pues
sancionar al ciudadano que por alguna razón no porta la factura del bien que ha
adquirido de acuerdo con las leyes civiles, no es combatir la evasión; por lo
tanto, imponer al adquirente una sanción desproporcionada como la extinción del
dominio, es poner una carga muy pesada encima de los consumidores. Ello, sin
contar con los conflictos que originará la aplicación del artículo ibídem en
relación con los comerciantes que no están obligados a facturar como en el caso
de los que pertenecen al régimen simplificado. Todo lo cual, señala, es rendir
demasiado culto a la formalidad dándole prioridad sobre el derecho sustancial.
* Intervención de
la DIAN
Respecto al cargo
que se examina, señala la apoderada de la DIAN que el poder sancionador se ha
reconocido a la administración con fundamento en el “ius punendi” que
ostenta el Estado; potestad ésta que no sólo es ejercida por los jueces sino
por diversos funcionarios de la administración que para lograr el cumplimiento
de las funciones que le han sido asignadas, deben hacer uso de este para
garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal. Además, en el campo
de las infracciones tributarias como consecuencia de los traumatismos que puede
generar la inobservancia del deber de contribuir con el funcionamiento del
Estado y de las obligaciones accesorias que de él se derivan, el legislador ha
consagrado una serie de sanciones que pueden ser aplicadas en ejercicio de la
potestad sancionadora de la administración, sin que esto implique violación de
derechos y garantías, ni usurpación de funciones.
* Concepto del
Ministerio Público
A juicio del
Procurador, la demanda carece en este cargo de fundamento, porque las normas
acusadas y las que se pretenden desarrollar son de carácter sustancial y tienen
por finalidad asegurar el recaudo fiscal y el cumplimiento de las obligaciones
tributarias en condiciones de equidad.
Agrega que a pesar
de no haber sido invocadas otras normas constitucionales como demandadas,
teniendo en cuenta que el control de la Corte es integral, considera ese
despacho que algunos apartes del artículo 77 de la Ley 488 de 1998 vulneran
principios del derecho sancionatorio fundado en el acto ilícito y el principio
de proporcionalidad de la sanción, contenidos en el artículo 29 constitucional.
En efecto, afirma
que si se analiza el artículo 77 acusado, se concluye que la sanción de la
multa allí prevista (el 10% del valor registrado en la factura) se aplica a
quien está en condiciones de probar la expedición de la factura, caso en el
cual el fundamento de la sanción será la no exhibición de la factura en el
instante en el cual lo solicita la autoridad, y no la evasión. En consecuencia,
quien evade el tributo es sancionado con el decomiso del bien, y quien ha
cumplido con la obligación tributaria y sólo presenta la factura con posterioridad,
recupera el bien pero es sancionado con multa, sin que exista fundamento
razonable para su imposición. Así las cosas, la norma establece un
procedimiento que permite probar la expedición de la factura, y con ella el
pago del tributo, pero esa garantía sólo protege al comprador en la medida en
que le restituyen el bien, pero no en relación con la sanción de multa, pues es
requisito previo a la devolución del mismo el pago de la sanción pecuniaria.
Por lo tanto, se solicita a la Corte declarar parcialmente inconstitucional el
artículo 77 de la ley demandada.
En igual sentido,
señala que si se observa el texto del artículo ibídem, la sanción prevista en
los eventos en que transcurrido el término la persona no presenta la factura es
el decomiso del bien en favor de la sanción, lo cual significa que equivale
aproximadamente a un 600% del valor dejado de pagar por concepto de la
obligación tributaria.
Por lo tanto, afirma
que si se tiene en cuenta que el fundamento de dicha sanción es la evasión
tributaria y el principio de solidaridad, es claro que debe existir una
proporcionalidad entre el valor dejado de pagar (ilícito) y el valor a cancelar
como consecuencia de la sanción (decomiso), y en el caso examinado es evidente
que no se cumple dicho requisito. Igualmente, estima que se transgrede el
principio de igualdad, cuando para un ilícito descrito por el legislador en
idéntica forma en su supuesto de hecho, se prevén dos consecuencias jurídicas
diferentes -sanciones-.
Según el Jefe del
Ministerio Público, el artículo 669 del Estatuto Tributario establece una
sanción de multa para quien evada el IVA equivalente al valor de la operación
que es motivo de la misma. Resulta entonces evidente que al consagrar como
sanción en el artículo 77 acusado el decomiso del bien, se está dando un trato
discriminatorio a dos conductas que en esencia consisten en una idéntica
acción, cual es evadir el pago del IVA.
Por consiguiente,
solicita se declaren constitucionales los artículos acusados, con excepción de
la expresión “y el pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del
valor de la mercancía, que figure en la correspondiente factura o documento
equivalente”, contenida en el numeral 4 del artículo 657-1, adicionado al
Estatuto Tributario por el artículo 77 de la Ley 488 de 1998, la cual es
inconstitucional.
Por su parte, pide a
la Corte condicionar la constitucionalidad de los numerales 6 y 7 del artículo
657-1, adicionado al Estatuto Tributario por el artículo 77 de la Ley 488 de
1998, bajo el entendido de que el decomiso allí previsto no opera como sanción,
sino exclusivamente como medida administrativa para quien abandone los bienes
que le han sido aprehendidos en forma provisional. En consecuencia, quien se
presente y reconozca la no expedición de la factura correspondiente, deberá ser
sancionado con la multa establecida en el artículo 669 del Estatuto Tributario,
pues el fundamento del reproche en este caso, radica en la no cancelación de la
obligación tributaria.
IV.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.   Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
formuló contra los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.
2.   Problema
Jurídico
Corresponde a la
Corte determinar si las normas acusadas vulneran el ordenamiento
constitucional, al establecer no sólo la obligación por parte de los
adquirentes de bienes corporales muebles o servicios de exigir las facturas o
documentos equivalentes que establezcan las normas legales, sino igualmente la
obligación de exhibirlas cuando los funcionarios de la administración
tributaria se los exijan, so pena de incurrir en las sanciones previstas en el
artículo 77 acusado, a saber la retención de la mercancía y la correspondiente
multa.
Lo anterior, por
cuanto a juicio del demandante se trata de una extinción de dominio o una
confiscación, ya que si no se acredita la factura dentro del término previsto
en la norma legal, la mercancía pasará a la Nación para ser rematada, lo cual
además, estima le quebranta sus derechos a un debido proceso, a la presunción
de la buena fe, a la propiedad y a la igualdad. Pero además, considera que
vulnera el principio de unidad de materia, ya que una ley tributaria como lo es
la 488 de 1998, no se puede ocupar de temas referentes a las relaciones civiles
y comerciales, como los consagrados en los artículos acusados.
3.   De
la Obligación de expedir factura o documento equivalente y las sanciones por su
incumplimiento.
.1- Antes de
examinar los cargos formulados en el presente asunto, considera pertinente la
Sala Plena hacer algunas consideraciones en torno de la obligación legal de las
personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones
liberales o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, de
expedir factura o documento equivalente, y las sanciones que su incumplimiento
acarrea.
.2- De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 615 del Estatuto Tributario,
“Para efectos
tributarios, todas las personas o entidades que tengan la calidad de
comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a
éstas, o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, deberán
expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada
una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de
contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales…”.
Por su parte, el
artículo 616-1 del mismo estatuto, adicionado por el artículo 37 de la Ley 223
de 1995, alude a la factura o documento equivalente en los siguientes términos:
“La factura de
venta o documento equivalente se expedirá, en las operaciones que se realicen
con comerciantes, importadores o prestadores de servicios o en las ventas a
consumidores finales.
Son documentos
equivalentes a la factura de venta: el tiquete de máquina registradora, la
boleta de ingreso a espectáculos públicos, la factura electrónica y los demás
que señale el Gobierno Nacional (…)”.
.3- Ahora bien, no
en todos los casos se requiere la expedición de la factura, tal como lo
estipula el artículo 616-2 ibídem: ni en las operaciones realizadas por bancos,
corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías
de financiamiento comercial, así como tampoco en las ventas efectuadas por los
responsables del régimen simplificado y cuando se trate de la enajenación de
bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas
naturales, cuando la cuantía de la operación sea inferior a dos millones de
pesos y en los demás casos que señale el Gobierno Nacional.
En consecuencia,
salvo en los casos determinados expresamente en la norma en cita, es obligación
ineludible del vendedor expedir la factura o documento equivalente, so pena de
incurrir en las sanciones previstas en la ley.
En efecto, según lo
estipulado por el artículo 652 y 652-1-1 del Estatuto Tributario, adicionado
por los artículos 44 de la Ley 223 de 1995 y 56 de la Ley 6ª de 1992, quienes
estando obligados a expedir facturas no lo hagan o lo hagan sin el cumplimiento
de los requisitos establecidos, “podrán ser objeto de sanción de clausura o
cierre del establecimiento de comercio, oficina o consultorio, o sitio donde se
ejerza la actividad, profesión u oficio de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 657 y 658 del estatuto tributario” (negrillas fuera de texto).
.4- Para el
cumplimiento de lo dispuesto en las normas aludidas, preceptúa el artículo 653
del E.T. que dos funcionarios designados especialmente por el jefe de la
división de fiscalización para tal efecto, que hayan constatado la infracción,
darán fe del hecho, mediante un acta en la cual se consigne el mismo y las
explicaciones que haya aducido quien realizó la operación sin expedir la
factura.
.5- En cuanto a la
sanción por la no expedición de factura, ésta en los términos del artículo 657
del E.T., se aplicará clausurando por un (1) día el sitio o sede respectiva del
contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposición de sellos
oficiales. Y agrega el artículo 47 de la Ley 223 de 1995 que una vez aplicada
la sanción de clausura, en caso de incurrir nuevamente en cualquiera de los
hechos sancionables con esta medida, la sanción a aplicar será la clausura por
diez (10) días calendario y una multa equivalente a la establecida en la forma
prevista en el artículo 655.
.6- Las normas
transcritas imponen sanciones al vendedor por el incumplimiento de la
obligación de expedir las respectivas facturas, con la correspondiente sanción
en caso de omitir dicho mandato legal. A pesar de la rigurosidad de las medidas,
en la práctica fueron insuficientes para atacar dicho flagelo, por lo que
estimó el legislador necesario, ante el aumento en la evasión tributaria y el
contrabando, expedir normas destinadas a imponerle, ya no sólo al vendedor o
comerciante, sino también al comprador o adquirente de bienes o servicios la
obligación de exigir la expedición de la factura o documento equivalente.
4.   Antecedentes
legislativos de las normas que exigen la expedición de facturas en el comercio
para reducir la evasión - Guardan identidad sustancial con el tema y el objeto
de la Ley 488 de 1998 por lo que no se viola el principio de unidad de materia.
.1- La Ley 488 de
1999 tuvo como uno de sus objetivos, enfrentar la grave situación fiscal del
país generada principalmente por la disminución en el recaudo.
En efecto, como lo
señaló el Ministro de Hacienda y Crédito Público en la exposición de motivos al
proyecto de ley presentado ante las cámaras legislativas, “la grave situación
requiere medidas de fondo. Es indispensable aumentar la base tributaria y
eliminar focos de evasión. Darle mayores instrumentos a la Administración.
Simplificar procesos para facilitar el control. Buscar la eficiencia en el
recaudo de impuestos. A todo ello, apunta esta reforma”.
En igual sentido se
expresó en la ponencia presentada ante las Comisiones Terceras y Cuartas del
Senado y Cámara de Representantes que:
“El proyecto de
ley busca aliviar la difícil situación fiscal del país. No sólo tiene como
objetivo aumentar la base de tributación, sino que es consciente de las
limitaciones de la administración para lograr mayores controles a la evasión y
al contrabando. Por ello propone importantes cambios en la concepción de estos
flagelos, que buscan, tanto en su definición como en su penalización, acabar
con las prácticas de competencia desleal, de elusión y de evasión, que tienen
al borde de la crisis a la economía formal del país.
(…)
Todos los
colombianos deben pagar impuestos. La paz quiere decir que todos los
colombianos, sin excepciones, deben poner su grano de arena. Ello significa
dejar atrás los privilegios y los tratamientos especiales”.
.2- Para lograr
dicho fin se expidieron una serie de disposiciones en el Capítulo Tercero del
citado proyecto de ley, entre las cuales se incluyen las que se examinan, las
cuales tuvieron como justificación, según el Gobierno Nacional, los siguientes
argumentos:
“En el capítulo
tercero se plantea una lucha frontal contra el contrabando, que es el cáncer
que carcome el sector productivo colombiano. Los empresarios consideran al
contrabando como su peor enemigo. Es la competencia desleal, la evasión de
impuestos.
…
Este es tal vez
el capítulo más importante de la reforma. Acabar con el contrabando, que está
íntimamente ligado al narcotráfico: es el mecanismo preferido para lavar las
utilidades de este flagelo que azota al país.
…
Se busca también
generalizar la expedición de facturas en el comercio para reducir la evasión.
Para ello es necesario dotar a la Administración de los instrumentos necesarios
para poder incautar mercancías compradas sin factura.
A este respecto
se establecen los procedimientos para el decomiso y recuperación. También se
esclarece en qué casos proceden medidas como cierre del establecimiento o
sanciones pecuniarias, buscando eliminar las arbitrariedades de la
administración.
El consumidor
debe convertirse en un ente vigilante de la expedición de facturas. Debe
exigírselas al comerciante. Se busca cercar a la evasión en todos los niveles”[1].
.3- La expedición de
la Ley 488 de 1998 estuvo motivada por la necesidad de adoptar medidas
encaminadas a superar la grave situación de crisis que enfrenta el país por el
gran déficit generado por la falta de recursos, por el elevado endeudamiento de
la Nación, por la reducción de los ingresos tributarios, por la situación
económica mundial, y especialmente, por la reducción en el recaudo tributario
(la cual según el Gobierno, se ha generado por la crisis económica que vive el
país -fundamentalmente por la reducción en el crecimiento del recaudo de IVA-,
la tasa de interés moratoria para las deudas tributarias y “el cáncer de la
evasión”). Y para ello, entonces, se hacía necesario adoptar un “compromiso de
mejorar el recaudo, para lo cual ya se están tomando medidas, algunas de ellas
requieren cambios, modificaciones a la ley y éstas aparecen consignadas en este
proyecto”, tal como lo manifestó el Ministro de Hacienda al presentar el proyecto
de ley ante las cámaras legislativas. Y agregó que “la grave situación requiere
medidas de fondo. Es indispensable aumentar la base tributaria. Eliminar focos
de evasión. Darle mayores instrumentos a la administración y buscar la
eficiencia en el recaudo de impuestos”.
.4- En ese orden de
ideas, es indudable que no sólo el propósito que persigue la ley se logra a
través de la adopción de medidas de orden legislativo, acciones de control y
fiscalización, y la aplicación de drásticas sanciones a quienes incumplan sus
obligaciones tributarias para con el Estado, sino que se hace indispensable
convertir al consumidor -al adquirente de bienes muebles y servicios-, en parte
activa de ese proceso de lucha contra la evasión, contra la corrupción, contra
el contrabando, y en general, contra todo aquello que atenta gravemente contra
la estabilidad institucional, la prevalencia del interés general, y los
recaudos que le permitan al Estado atender adecuadamente sus obligaciones para
con la comunidad.
.5- Es preciso señalar
que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 95 de la Carta
Política, son deberes de la persona y del ciudadano, “contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad”, razón por la cual, es perfectamente admisible dentro del
marco trazado por el constituyente de 1991, que el legislador le imponga al
consumidor, a quien adquiere bienes y servicios, en aras de enfrentar
eficazmente el grave fenómeno de la evasión, la obligación de exigirle al
vendedor o adquirente de bienes o servicios, las facturas o documentos
equivalentes que establezcan las normas legales, así como de exhibirlas cuando
sean requeridos por funcionarios de la administración tributaria.
.6- Con respecto al
presunto desconocimiento de la naturaleza del contrato de compraventa de bienes
muebles, regulado por las normas del Código Civil, es pertinente señalar que
por el hecho de exigirse la factura al adquirente del bien que lo acredita como
tal, no se está modificando el título del contrato, cual es el simple acuerdo
entre las partes sobre la cosa y el precio, ni dejará de recaer el modo de
tradición sobre la entrega de la cosa y el precio, ni en consecuencia, se está
afectando la propiedad ni la posesión de la mercancía; lo que hace el
legislador en el artículo 76 de la ley 488 de 1998, es crear un instrumento de
control destinado a enfrentar el fenómeno delictivo de la evasión, haciendo
efectivos los principios constitucionales y los deberes a cargo de las personas,
en este caso, de los comerciantes y demás adquirentes de bienes y servicios. De
esa forma, entonces, el artículo ibídem no está cambiando la naturaleza
consensual del contrato ni alterando sus elementos fundamentales, que
implicarían que si los preceptos lo hicieran deberían hacer parte de una norma
de esa naturaleza (civil o comercial), sino que están imponiendo una obligación
encaminada a mejorar las rentas tributarias, dentro de la política estatal de
lucha contra el contrabando y la evasión, por lo que pueden válida y
legítimamente hacer parte de una ley tributaria, como en efecto lo hacen en el
asunto sub examine.
.7- En consecuencia,
estima la Corte que el cargo esgrimido por el demandante en cuanto a la
violación del principio constitucional de unidad de materia no está llamado a
prosperar, por cuanto el título de la Ley 488/98, “por el cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, y la finalidad
de la misma, están dirigidos a enfrentar el fenómeno de la evasión mediante el
establecimiento de mayores controles por parte de la administración tributaria,
que ayuden a eliminar los focos de la evasión, y a darle mayores instrumentos a
la administración para atacar este problema. Y para cumplir tal fin, se señala
en la ley la obligación de generalizar la expedición de facturas en el
comercio, así como de exigir las mismas cuando sea requerido el adquirente del
bien o servicio por parte de funcionarios de la DIAN, todo lo cual, repercute
en un mejoramiento en el recaudo y en una mayor eficiencia del sistema
tributario colombiano.
Por consiguiente,
comparte la Corte la constitucionalidad de la obligación consagrada en el
artículo 76 demandado, por cuanto se hace indispensable convertir al consumidor
en un ente vigilante de la expedición de facturas; debe exigírselas al
comerciante, para así cercar a la evasión en todos los niveles. Todo lo cual
redundará en un mejoramiento del recaudo tributario, ya que se le cerrarán las
brechas de la evasión a quienes incurren en esta conducta delictiva. Por lo que
en consecuencia, todo aquel que incumple su obligación constitucional y legal
de contribuir con el Estado en la lucha para acabar con el fenómeno delictivo
de la evasión y el contrabando, en la medida en que colabora en mantener y
apoyar este ilícito, debe asumir las consecuencias que de su omisión se
derivan.
.8- Es indudable
para esta Corporación que el artículo 76 demandado consagra un mecanismo
tributario a través del cual se pretende erradicar o al menos disminuir la
evasión y el contrabando, comprometiendo para ello en mayor grado a los
consumidores de bienes y servicios: configuran toda una política estatal contra
la evasión tributaria.
Compromiso que en la
práctica requiere, ante la falta de solidaridad de los consumidores de bienes,
de su omisión al deber legal de exigir la respectiva factura del bien o
servicio adquirido que permita ejercer un mayor y más eficaz control a la
evasión y al contrabando, y de su incumplimiento a los mandatos legales,
generar una conciencia social en las personas de su obligación de colaborar con
la administración tributaria en la lucha por erradicar dichas conductas
delictivas, mediante las medidas administrativas, pues sólo a través de una
cultura de represión se logrará generar ese sentido de solidaridad para con el
Estado, que contribuirá notablemente a hacer efectivos los principios
constitucionales de la solidaridad y prevalencia del interés general, así como
a garantizar el cumplimiento de los fines a cargo del Estado.
.9- En consecuencia,
la medida contemplada en el artículo 76 de la Ley 488 de 1998, no desconoce el
principio constitucional de la unidad de materia, pues en cuanto es esta una
ley en materia tributaria, debe contener disposiciones encaminadas a obtener una
recuperación y mejoría de los recaudos, así como a lograr remediar el grave
déficit fiscal colombiano, para lo cual la obligación de solicitar la
expedición de las facturas y el deber de exhibirlas, se constituye en un
mecanismo adecuado y eficaz.
Así entonces, existe
un claro vínculo causal entre el artículo 76 y la materia dominante de la Ley
488/98, razón por la cual el cargo relativo a la violación del principio de
unidad de materia no prospera.
5.
Examen de los cargos formulados contra el artículo 76 de la Ley 488 de 1998.
En forma previa, es
pertinente destacar que según el actor, el artículo 76 ibídem vulnera los
artículos 83, 84 y 228 de la Constitución Política. En consecuencia, procede la
Corporación a examinar dichos cargos de manera separada.
5.1    La presunta violación del principio de la buena fe
Conforme al artículo
83 de la Carta Política que proclama el principio de la buena fe como rector de
las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas, ellas están
gobernadas por dos reglas primordiales: la obligación en que están los
particulares y las autoridades públicas de actuar con sujeción a los postulados
de la buena fe, y la presunción legal de que todas las gestiones de los particulares
ante las autoridades públicas se adelantan de buena fe. Entonces, en las
actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, se presume que
aquéllos no actúan movidos por propósitos de engaño o dolo, y que si alguien
asevera que es este el caso, debe probar su aserto.
En consecuencia, el
sentido de esta presunción es que si a una persona se le atribuye una conducta
jurídicamente ilícita, quien hace la imputación es obligada a probarla.
Con respecto a la
presunta vulneración del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83
de la Constitución, estima la Corte que él no se afecta en el presente caso,
por cuanto la conducta señalada en el artículo 76 de la Ley 488 de 1998 es
inequívoca y todas las personas que adquieran bienes, en la medida en que nadie
puede alegar como justificación de su conducta la ignorancia de la ley, conocen
la obligación que tienen de exigirle al vendedor la expedición de la respectiva
factura o documento equivalente, y de exhibirla cuando sea requerido a ello.
Por consiguiente, no puede afirmarse que la ley establezca en el artículo
ibídem, la presunción de mala fe del adquirente del bien.
Así entonces, la
obligación de exigir y exhibir la factura se convierte en un medio idóneo para
lograr el objetivo que persigue el legislador de vincularlos en la lucha contra
la evasión con apoyo en las normas constitucionales que radican en los
ciudadanos el deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado.
Adicionalmente, es
preciso manifestar que lo que establece la norma acusada es que si a una
persona, adquirente de unos bienes o mercancías, se le solicita por parte de
los funcionarios de la administración tributaria exhibir la factura de venta o
el documento equivalente, y éste no la presenta, no es admisible la excusa de
que ignoraba la norma legal que le impone la obligación de exigirle al vendedor
la correspondiente factura para poder exhibirla ante los funcionarios de la
DIAN en caso de que éstos se la soliciten. Por lo tanto, en su caso no es admisible
la excusa de que ignoraba la disposición que hace ilícita su conducta.
Adicionalmente, el
principio de la buena fe no se opone a que el Estado, en razón de su
responsabilidad constitucional de alcanzar un orden justo, así como de
garantizar el cumplimiento de sus finalidades, y las autoridades, obligadas a
proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, cumplan con la tarea que les
corresponde en la persecución, investigación y represión del delito, en
especial de aquellos como el contrabando y la evasión que atentan contra el
orden económico y social justo.
En efecto, la
búsqueda de un ideal de justicia material consagrado en el ordenamiento
constitucional no puede confundirse con la posibilidad de que cada uno reclame
la concreción de ese propósito desde su perspectiva particular y según su
concepción de lo justo. Lo que debe determinarse es si en realidad el precepto
acusado resulta contrario al orden justo que configura la Constitución. Y a
juicio de la Corte, con fundamento en los argumentos esbozados, dicha
disposición encuadra dentro de los preceptos constitucionales que obligan a los
particulares, no sólo a cumplir y acatar la Constitución y la ley, sino en
especial, a contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
(arts. 6 y 95 CP.). No puede alegarse por quien es requerido a exhibir la
correspondiente factura que lo acredite como adquirente del bien o mercancía,
la ignorancia del mandato legal, pues no sólo la ley fue publicada en el diario
oficial (lo que obliga a su cumplimiento por parte de los gobernantes y
gobernados), sino que permanentemente en los diversos medios masivos de
comunicación, el Gobierno a través de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales viene adelantando un amplio programa de difusión y divulgación de
esta obligación legal, cuyo fin no es otro que garantizar los principios
constitucionales, y en particular las finalidades sociales y esenciales del
Estado.
En conclusión, el
cargo no está llamado a prosperar.
5.2    La obligación de los adquirentes de bienes corporales de exigir
factura o documento equivalente no implica que se estén estableciendo permisos,
licencias ni requisitos adicionales respecto del ejercicio de un derecho o
actividad
.1- Señala el
demandante que el artículo 76 de la ley 488 de 1998 viola el artículo 84
constitucional, por cuanto el condicionamiento de la existencia del contrato de
compra venta y la posesión del bien o servicio adquirido a la tenencia de una
factura constituye un exceso de reglamentación.
.2- En relación con
este cargo, estima la Corte que no está llamado a prosperar, por cuanto el
artículo 76 de la Ley 488 de 1998 al disponer la obligación de los adquirentes
de bienes corporales muebles o servicios de exigir factura o documento
equivalente, no significa el establecimiento de permisos, licencias ni
requisitos adicionales respecto del ejercicio de un derecho o actividad. Dicha
obligación constituye desarrollo de una normatividad encaminada a enfrentar la
evasión tributaria, para evitar el detrimento del erario público y asegurar la
efectividad de la función social de la propiedad, de los principios
constitucionales de la solidaridad y de la prevalencia del interés general;
además constituye instrumento efectivo para que las personas cumplan con su
deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado. Pero igualmente, y como se anotó en precedencia, no se
trata de adicionar un requisito al ejercicio de los derechos o actividades de
los particulares, sino de imponerle para beneficio de la colectividad, un deber
correlativo consistente en exigir la expedición de la factura al vendedor, todo
lo cual contribuye a enfrentar la evasión y a mejorar el recaudo. Y ello le
permitirá al Estado cumplir una de sus finalidades, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 2º superior, cual es la de garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Y en esa
medida, como lo expresa este mismo precepto, las autoridades de la República
lograrán la realización de su cometido de asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares.
En tal virtud,
estima la Corte que el cargo tampoco es procedente.
5.3    El artículo 76 de la ley 488 de 1998 no desconoce el principio
constitucional de la prevalencia del derecho sustancial.
Sostiene el
demandante, que el artículo 76 acusado viola el artículo 228 de la Carta
Política, ya que le da prevalencia a las formalidades sobre el derecho
sustancial.
Al respecto, debe
manifestar la Sala que dicho precepto superior no se vulnera, por cuanto la
norma acusada es de carácter sustancial, en la medida en que impone
obligaciones a cargo de los adquirentes de mercancías y servicios, y señalan
los procedimientos que se siguen para sancionar el incumplimiento de las mismas
con las garantías propias del debido proceso. Se trata, en consecuencia, de una
norma de carácter sustancial, indispensable para asegurar las finalidades del
Estado y el cumplimiento de los principios constitucionales, así como de los
deberes a cargo de los particulares.
En tal virtud, no es
válido el argumento del demandante, y en consecuencia el cargo no prospera.
6. Examen de la
constitucionalidad del artículo 77 de la Ley 488 de 1998.
.1- El anterior
examen ha mostrado que es perfectamente válido que la ley imponga a los
compradores el deber de exigir y conservar las facturas de compra, a fin de
exhibirlas, dentro de límites y circunstancias razonables, a los funcionarios
de la administración tributaria. Esto significa que también puede la ley prever
sanciones para aquellos compradores que no cumplan con esa obligación, puesto
que si es constitucional que el ordenamiento legal establezca un deber a una
persona, es obvio que es también válido que la normatividad prescriba que
alguna consecuencia negativa se sigue de la inobservancia de ese mandato. Sin
embargo, una cosa es que la ley pueda sancionar al particular que no cumpla con
el deber de conservar y exhibir las facturas de compra, y otra muy diferente es
que la ley pueda prever cualquier castigo, pues es obvio que la sanción debe
ajustarse a la Carta, y en particular, debe ser proporcionada y respetar las
prohibiciones constitucionales en materia de sanciones. Con tales criterios,
entra la Corte a analizar la otra disposición acusada, a saber el artículo 77
de la Ley 488 de 1998.
.2- La norma prevé
que si una persona es sorprendida en un radio de seiscientos (600) metros de
distancia de un establecimiento comercial, con mercancías recién adquiridas, y
no exhibe la correspondiente factura o documento equivalente, entonces los
productos son aprehendidos por los agentes de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. Se elabora un acta y se entrega entonces un recibo a la
persona, quien puede reclamar los bienes dentro de los siguientes quince días
hábiles, previa presentación de la factura o documento equivalente
correspondiente. En caso de que recupere la mercancía y presente la factura, la
persona debe pagar de todos modos una multa equivalente al diez por ciento
(10%) del valor de la mercancía, pero si no reclama el producto en ese lapso,
entonces la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales procede a declarar su
decomiso a favor de la Nación, mediante resolución, a fin de que los bienes
sean vendidos en un remate, o sean donados o destruidos.
Como vemos, toda la
regulación está estructurada sobre el eventual decomiso definitivo de la
mercancía, si el comprador no exhibe la correspondiente factura, en un término
específico, por lo cual debe la Corte comenzar por examinar la
constitucionalidad de esa eventual sanción. En efecto, si ese castigo es
contrario a la Carta, entonces deberá retirarse del ordenamiento la casi
totalidad del artículo 77 de la Ley 488 de 1998.
Ahora bien, según el
demandante, este decomiso equivale a una confiscación y desconoce el derecho de
propiedad, pues se priva al comprador de un bien legítimamente adquirido. Por
su parte, la Vista Fiscal considera que la medida no afecta el derecho de
propiedad ni representa una confiscación, por cuanto se trata de una sanción,
que es una consecuencia de que el adquirente desconoció, al adquirir una
mercancía, un deber que la ley le había impuesto, a saber, reclamar y conservar
la factura de compra. Entra pues la Corte a examinar la constitucionalidad del
decomiso previsto por la norma acusada.
Decomiso,
extinción de dominio y reserva judicial: cambio y precisión de jurisprudencia.
.3- Una primera
posibilidad de análisis es considerar que el decomiso permanente previsto por
la disposición impugnada equivale materialmente a una extinción de dominio, por
cuanto un individuo es privado de su propiedad por la acción de la DIAN. Así,
la persona ha adquirido el bien de manera lícita, puesto que ha habido un
negocio jurídico válido, como una compraventa, y la propiedad le ha sido
transferida por un modo jurídico determinado, como es la tradición o entrega de
la mercancía por parte del comprador. Es pues incuestionable que la persona es
legítima propietaria del bien correspondiente, sin que se pueda aducir que el
incumplimiento del deber de reclamar la factura ha viciado el proceso de
adquisición del bien. En efecto, una cosa es que el proceso de transferencia de
la propiedad haya sido o no lícito y regular, y otra muy diferente es que el
comprador haya o no cumplido con la obligación de exigir y conservar el recibo,
como expresión de su deber de colaborar con la administración tributaria (CP
art. 95). Es obvio que la no observancia de esa carga puede comportar sanciones
para el comprador, pero no invalida per se la adquisición del bien, por
lo cual, la sanción permanente equivale a privar administrativamente a una
persona de una propiedad por incumplir una obligación tributaria; por ende, el
obvio interrogante que surge es si el castigo por el incumplimiento de ese
deber fiscal puede ser el decomiso del bien decretado por una autoridad
administrativa como la DIAN.
.4- Para la Corte,
la respuesta a la anterior pregunta es claramente negativa, pues el texto del
artículo 34 de la Constitución es inequívoco: la ley puede prever la extinción
de dominio sobre bienes adquiridos en una forma que configure enriquecimiento
ilícito, se haga en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la
moral social. Podría entonces, en gracia de discusión, considerarse que quien
compra una mercancía pero incumple con el deber legal de exigir y conservar una
factura, ha  adquirido el bien con deterioro de la moral social y en perjuicio
del Tesoro Público, pues ha contribuido a una evasión tributaria, por lo cual
la ley puede ordenar la extinción de esa propiedad. Sin embargo, incluso si lo
anterior fuera cierto, asunto que no es necesario dirimir en esta sentencia,
habría que concluir que la norma es inconstitucional, ya que la medida es
tomada por una autoridad administrativa -la DIAN- mientras que, conforme al
perentorio artículo 34 de la Carta, y a reiterada jurisprudencia de esta
Corporación al respecto[2],
la extinción de dominio sólo puede ser declarada por una autoridad judicial.
Esto significa que
existe una reserva judicial para la declaración de extinción de dominio, por lo
cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de
privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un
determinado deber legal, pues eso equivale a una extinción de dominio decretada
por una autoridad administrativa. Una conclusión se impone: la sanción de
decomiso permanente prevista por la disposición acusada, en la medida en que
equivale materialmente a una extinción de dominio, desconoce la reserva
judicial prevista por el artículo 34 de la Carta.
.5- Con todo, podría
objetarse que la anterior argumentación no es válida, pues no se pueden
confundir el decomiso y la extinción de dominio, que son figuras distintas, y
esta Corporación ha admitido, en anteriores sentencias, la posibilidad de que
autoridades administrativas decreten el decomiso de determinados bienes. Entra
pues la Corte a examinar ese reparo.
La Corte recuerda
que, en sentido estricto, el decomiso definitivo de un bien y la extinción de
dominio son figuras conceptualmente diversas. Así, la extinción de dominio es
una sanción patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales,
aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilícitas, mientras que
el decomiso es un instituto típicamente penal, por medio del cual se priva al
autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un
ilícito, o del producto del mismo. Así, sobre la naturaleza de la extinción de
dominio, la sentencia C-374 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, señaló
al respecto:
"La
extinción del dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma,
de estirpe constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo
juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías
procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo
sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en
cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la
propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la
Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización
alguna.
No se trata de
una sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más
amplio que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del
reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados
básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito
sino a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa
de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de
conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas
en el mandato constitucional.”
Igualmente, esa
misma sentencia precisó que, debido a su especial naturaleza constitucional,
la extinción del dominio prevista en el inciso 2 del artículo 34 de la Carta no
puede ser entendida como una simple "constitucionalización" de
institutos legales como el “comiso e incautación de bienes, los cuales, sin
perjuicio de aquélla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el
objetivo que les es propio, tanto para la investigación correspondiente como en
lo relacionado con el vínculo existente entre el ilícito y la destinación a él
de cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegítimo que de él podría
derivarse.” Por ello la Corte aclaró que “mientras el decomiso es una medida
inmediata, adoptada por la autoridad que la ley indique sin necesidad del
agotamiento de proceso, precisamente por cuanto está concebida para servir a
los fines del mismo, la extinción del dominio requiere, por expreso mandado
constitucional, de sentencia judicial, previo el agotamiento del proceso, con
todas las garantías previstas en el artículo 29 de la Carta.”
.6- Estas
referencias parecerían entonces señalar que mientras que la extinción de
dominio requiere de sentencia judicial, por el contrario, el decomiso no supone
tal medida, y puede incluso ser decretado por una autoridad administrativa,
conclusión que parecería además encontrar expreso sustento en una reciente
decisión de esta Corte, en donde esta Corporación admitió un decomiso administrativo.
Así, en la sentencia C-194 de 1998, MP. Hernando Herrera Vergara, esta Corte
declaró la constitucionalidad de los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997,
que permitían a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales aprehender,
decomisar y rematar mercancías de contrabando. Según esa sentencia, el decomiso
no tenía por qué ser judicialmente decretado, por tratarse de una figura
distinta a la extinción de dominio. Dijo entonces al respecto la Corte:
“De lo anterior,
se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las previsiones
contenidas en el artículo 34 constitucional, pues se trata de una determinación
administrativa, de carácter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente
como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en las normas
demandadas, que no son propias de la extinción del dominio, y en consecuencia,
no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trámite del proceso
penal por la actividad delictiva que ello genera.
A diferencia de
lo anterior, la extinción del dominio consagrada en el artículo 34 de la Carta
Política, así como la expropiación regulada en el artículo 58 ibídem, exigen
para su declaratoria de un pronunciamiento judicial.
Finalmente y con
fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carácter de la extinción del
dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta independiente
de la infracción penal, frente a los hechos punibles imputables a la persona;
mientras que el decomiso es una medida inmediata de carácter administrativo que
no requiere "del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto
está concebido para servir a los fines del mismo", en este caso, por
expresa disposición del legislador ordinario (artículo 20 de la Ley 383 de
1997), dicha autoridad es la "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
o la entidad que haga sus veces", sin perjuicio de la acción penal a que
haya lugar frente a la comisión del hecho punible.
Por ello, la
circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de decomisar o
determinar la aprehensión de la mercancía, no configura el desconocimiento del
principio constitucional de la independencia judicial, toda vez que el proceso
administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.”
En síntesis, a
los funcionarios judiciales corresponde como función principal, la
administración de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la
imposición directa de penas como consecuencia de la comisión de un hecho
punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo
proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte
consignada en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera
Carbonell), "la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento
de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico
institucional mediante la asignación de competencias a la administración que la
habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el
acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia
contribuye a la realización de sus cometidos".
Como resultado de
lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de imponer penas y
medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y otra distinta,
la facultad de la administración de decomisar y aprehender bienes y mercancías
como consecuencia directa de una falta de índole administrativa, facultad ésta
que no conlleva transgresión alguna del ordenamiento constitucional.
Así pues, como se
ha indicado, resulta igualmente claro, que en el caso de las normas objeto de
examen, se trata de dos procesos diferentes, autónomos e independientes: uno,
el administrativo aduanero que adelanta por mandato legal, la Dirección de
Impuestos y Aduanas, por el incumplimiento a las normas aduaneras y tributarias
que regulan la importación de mercancías al territorio nacional, y otro el
proceso jurisdiccional penal, que llevan a cabo las autoridades judiciales
cuando de la actuación ilícita e ilegal se deriven consecuencias penales para
el infractor.”
.7- La anterior
sentencia muestra que la Corte ha admitido el decomiso administrativo, debido a
que concluyó que esa figura es diferente a la extinción de dominio y configura
una sanción exclusivamente administrativa, que no tiene entonces reserva
judicial. La pregunta que surge es si procede conservar esa jurisprudencia, que
parecería dar sustento a la constitucionalidad de la disposición acusada, o si
por el contrario, existen razones que justifiquen un cambio y precisión de esa
doctrina constitucional.
Para responder a ese
interrogante, la Corte considera conveniente distinguir entre la aprehensión
temporal de un bien y el decomiso permanente del mismo. Así, para esta
Corporación sigue siendo válido que las autoridades administrativas, en
determinadas situaciones definidas por la ley, y con suficientes formalidades
para garantizar la propiedad, puedan proceder a aprehender y retener bienes de
una persona. Igualmente, es válido que si la persona no reclama la cosa,
después de un lapso de tiempo suficientemente razonable, las autoridades
administrativas puedan concluir que hubo una renuncia de la propiedad por el
particular, y procedan a constatar y decretar ese abandono. En ninguno de estos
casos, la Constitución prevé una reserva judicial, por lo cual bien pueden esas
medidas ser tomadas por una autoridad administrativa. Por el contrario, la
situación es distinta cuando se faculta a una autoridad no judicial a declarar
el decomiso permanente de un bien de un particular, como sanción al hecho de
que esa persona incumplió un deber legal. En efecto, en ese caso, el individuo
es el legítimo propietario de una cosa, pero por violar alguna norma del
ordenamiento legal, se le priva de esa propiedad. El interrogante que se
plantea es entonces el siguiente: ¿puede ese “decomiso permanente” -que priva a
una persona de su legítima propiedad, por incumplir una obligación legal- ser
considerado una simple sanción administrativa? ¿O debemos concluir que se trata
de una pena -esto es, de una verdadera sanción criminal-, que por lo tanto debe
ser impuesta por un juez, a fin de garantizar el debido proceso penal?
La respuesta a esa
pregunta es definitiva pues si ese decomiso permanente, derivado del
incumplimiento de una obligación legal, es considerado una sanción puramente
administrativa, entonces es válido que pueda ser decretado por una autoridad
administrativa. Pero si tal sanción tiene indudables connotaciones penales,
entonces inevitablemente sólo podrá ser impuesto por un funcionario que reúna
las garantías de independencia y autonomía de los funcionarios judiciales. Así,
el artículo 29 de la Carta expresamente establece que “nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias
de cada juicio”. Por su parte, el artículo 14-1 del Pacto de Derechos civiles y
Políticos  señala que toda persona tiene derecho “a ser oída públicamente y con
las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter
penal formulada contra ella”, norma sustantivamente igual a la prevista por el
artículo 8º sobre garantías judiciales de la Convención Interamericana. Todas
estas disposiciones muestran entonces que una pena, esto es, una sanción
criminal, sólo puede ser impuesta por un juez, independiente e imparcial, por
lo cual debe la Corte estudiar  si el decomiso permanente de un bien es o no
una pena.
.8- La Corte
considera que no es fácil establecer una distinción nítida entre sanciones
penales y administrativas. Así, en determinados casos, una multa es una sanción
administrativa, pero ese castigo se encuentra igualmente previsto, como pena,
en los artículos 41 y 46 del estatuto criminal. Al no existir un criterio
sustantivo claro para diferenciar entre penas y faltas administrativas, es
necesario concluir que el Legislador, en desarrollo del principio democrático,
tiene una cierta libertad para definir y calificar las consecuencias que
derivan de una determinada falta. En efecto, en principio corresponde a la ley
determinar esos castigos y calificar su naturaleza (CP. arts. 28 y 29), por lo
cual bien puede asignar a una sanción un carácter penal en unos casos, y
administrativo en otros. Sin embargo, ¿significa lo anterior que el Congreso
puede calificar como administrativa cualquier sanción, a fin de atribuir su
conocimiento a una autoridad administrativa?
La Corte considera
que la libertad del Legislador para atribuir naturaleza administrativa a las
sanciones por determinados comportamientos no es plena, por las siguientes dos
razones:
De un lado, la tesis
de la plena discrecionalidad del Congreso en la materia estaría permitiendo que
el legislador vaciara de contenido el derecho penal, pues bien podría la ley
convertir en faltas administrativas todos los hechos punibles, transformar en
sanciones administrativas todas  las penas del estatuto criminal, y atribuir su
conocimiento a funcionarios administrativos. Es obvio que esa
“administrativización” del derecho penal es no sólo democráticamente
inconveniente sino que es inconstitucional, por cuanto la Carta y los tratados
internacionales de derechos humanos prevén la existencia de una legislación
específica penal. Así, numerosas normas de la Carta y de los tratados de
derechos humanos hacen referencia específica al proceso penal (CP. arts. 29,
32, 34), precisamente para rodearlo de las mayores garantías posibles, por
cuanto se parte del supuesto que las sanciones penales son las más graves, por
lo cual la persona debe contar con los mejores mecanismos para su defensa.
De otro lado, en
algunos casos, la Carta y los tratados de derechos humanos específicamente
atribuyen exclusivamente a los jueces la imposición de ciertas sanciones. Por
ejemplo, la Constitución (CP. art. 28) y la jurisprudencia de esta Corporación
han señalado inequívocamente que sólo los funcionarios judiciales pueden
decretar sanciones privativas de la libertad.  En tales condiciones, es obvio
que no puede la ley definir un arresto como una sanción administrativa, a fin
de atribuir a una autoridad administrativa la posibilidad de decretar esa
medida, pues claramente se estaría desconociendo la estricta reserva judicial
que, en materia de libertad personal, establece la Carta.
Conforme a lo
anterior, es necesario concluir que no puede el Legislador atribuir naturaleza
administrativa a cualquier tipo de sanción, por cuanto podría estarse vaciando
el contenido propio del derecho penal y violando específicas reservas
judiciales en esta materia. La discrecionalidad del legislador se encuentra
entonces limitada.
.9- En tales
condiciones, y sin que la Corte deba entrar en esta oportunidad a determinar
los criterios que permiten diferenciar entre sanciones penales y
administrativas, para esta Corporación es claro que no puede la ley convertir
en administrativa una sanción para la cual la propia Carta ha establecido una
reserva judicial. En tales eventos, es evidente que esos castigos sólo pueden
ser impuestos por un funcionario que goce de la imparcialidad e independencia
de los jueces, por lo cual tienen una cierta connotación penal, sin que ello
signifique que obligatoriamente deba ser conocido por un juez penal.
Ahora bien, para
esta Corte es claro que la Carta ha querido proteger el derecho de propiedad,
de tal manera que ha consagrado una reserva judicial para que a una persona se
la pueda privar del dominio de un bien, sin compensación, y como consecuencia
de la violación de una norma del ordenamiento, pues el artículo 34 superior es
perentorio en señalar que esa medida de “extinción de dominio” debe ser
judicial. En efecto, no tiene mucho sentido admitir que el artículo 34 de la
Carta ordena que la extinción de dominio, esto es, la privación de la propiedad
de una persona, deba ser decretada por los jueces, pero que el Legislador pueda
eludir ese mandato simplemente estableciendo que la sanción de despojar de la
propiedad un bien no constituye una extinción de dominio sino un “decomiso
permanente” decretado por una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las
figuras del decomiso y la extinción del dominio mantienen las diferencias
señaladas anteriormente, la Corte concluye que las sanciones que impliquen la
privación de la propiedad de un bien de una persona sólo pueden ser declaradas
por los jueces, no sólo por expreso mandato constitucional sino, además, porque
llegan a desconocer el contenido esencial de un derecho constitucional, como la
propiedad (CP art. 58). Otra cosa diferente es que las autoridades
administrativas puedan aprehender u ocupar temporalmente bienes, o declarar su
abandono por los propietarios, pues en estos casos no se está imponiendo una
sanción sino tomando una medida cautelar temporal (aprehensión), o constatando
una situación fáctica (abandono), que supone un desconocimiento de la función
social de la propiedad.
.10- La Corte
entiende que las anteriores consideraciones implican un cambio de jurisprudencia
en relación con lo sostenido en la sentencia C-194 de 1998, por lo cual entra a
analizar si esa variación de doctrina se justifica. En efecto, esta Corporación
tiene bien definido que, debido a las funciones
esenciales que juega en un Estado de derecho el respeto al precedente, la
variación de una jurisprudencia o una doctrina constitucional no es un asunto
de poca monta sino que debe ser cuidadosamente evaluado por los jueces[3]. Por ello,
en anterior oportunidad, esta Corporación ha explicado los requisitos que debe
cumplir un cambio de jurisprudencia para que sea legítimo. Así, en la sentencia
C-400 de 1998, MP. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento jurídico No,
57, con criterios reiterados en la sentencia SU-047 de 1999, MP, Carlos Gaviria
Díaz y Alejandro Martínez Caballero, Fundamento jurídico No, 46, la Corte
estableció claramente:
“En
ese orden de ideas, un tribunal puede apartarse de un precedente cuando
considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de
argumentación, esto es, tiene que aportar las razones que justifican el
apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración de una nueva
respuesta al problema planteado. Además, para justificar un cambio
jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual
es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo
hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de
determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea
arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un
peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los
criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre
las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el
principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho
(subrayas no originales).”
Conforme a esas
pautas, es rigurosamente válido que la Corte Constitucional rectifique, precise
y modifique los criterios adelantados sobre el decomiso definitivo en la
sentencia C-194 de 1998. En efecto, esa decisión, al permitir que una autoridad
administrativa prive a una persona de un bien, como consecuencia de que ésta
cometió una falta, desconoce la reserva judicial, que como garantía a la
propiedad, prevé el artículo 34 de la Carta, con lo cual además permite una
administrativización de una sanción que tiene naturaleza típicamente penal. Por
ende, esta corrección es necesaria para preservar valores constitucionales
esenciales, sin que se vea que ese cambio jurisprudencial sea particularmente
lesivo de la igualdad ni de la seguridad jurídica. Así, esta rectificación jurisprudencial permite definir el preciso
alcance de la garantía señalada por el artículo 34 de la Carta, a fin de que en
el futuro se respete adecuadamente esa reserva judicial por el Legislador y por
los funcionarios administrativos. Y si bien, subsiste una cierta desigualdad en
el trato, por cuanto, al estar cubiertos por la cosa juzgada, se mantienen en
el ordenamiento los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, que
permiten un decomiso administrativo en caso de contrabando, la Corte considera
que esa afectación a la igualdad no es suficiente para imposibilitar un cambio
de jurisprudencia en esta materia, pues en vez de
seguir debilitando las garantías consagradas por el artículo 34 superior, es
necesario que éste recupere toda su fuerza normativa.
La
inconstitucionalidad del decomiso permanente por la DIAN
.11- El anterior
examen lleva a la conclusión que el decomiso permanente por la DIAN viola la
reserva judicial del artículo 34 superior.
Con todo, podría
considerarse que lo anterior no comporta obligatoriamente la declaración de
inconstitucionalidad de esa sanción, pues la Corte podría limitar su alcance.
Aunque con una argumentación distinta, pues está basada exclusivamente sobre
consideraciones sobre la falta de proporcionalidad de la sanción, tal es en
parte la solicitud del Ministerio Público, quien considera que la decisión
adecuada es que la Corte precise que el decomiso no opera como sanción, sino
exclusivamente como medida administrativa para quien abandone los bienes que le
han sido aprehendidos en forma provisional, pero que si la persona se presenta
y reconoce la no expedición de la factura correspondiente, deberá ser
sancionada con la multa establecida para los casos de evasión tributaria.
A pesar de su
aparente plausibilidad, la Corte considera que esa petición no es de recibo,
por cuanto el condicionamiento solicitado por el Procurador implica una
alteración sustantiva del sentido de la disposición acusada. En efecto, el
artículo 77 de la Ley 488 de 1998 en ninguna parte prevé que el comprador pueda
recuperar el bien reconociendo que, por dolo o negligencia, no reclamó la
factura. La única forma de recuperar la mercancía aprehendida es precisada por
el ordinal 4º, que literalmente dice que los “bienes retenidos podrán ser
rescatados por el interesado, previa presentación de la factura o documento
equivalente correspondiente, con el lleno de los requisitos legales, y el
pago de una multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la
mercancía, que figure en la correspondiente factura o documento equivalente.
(subrayas no originales)” Por su parte, el ordinal 6º señala inequívocamente
que si transcurren quince (15) días hábiles y la mercancía no ha sido
rescatada, “con el cumplimiento de todos los requisitos legales”, esto es
incluyendo la presentación de la factura, entonces “la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales deberá declarar su decomiso a favor de la Nación mediante
resolución.”
El condicionamiento
propuesto por la Vista Fiscal no encuentran entonces ningún sustento en el
texto legal acusado, por lo cual implicaría una inaceptable deformación de la
voluntad legislativa por parte del juez constitucional. Por tal razón, en este
caso resulta imposible aplicar el principio de conservación del derecho, puesto
que la imposición de la sanción de decomiso permanente por la DIAN no admite
ninguna interpretación razonable, que la haga compatible con la Carta. La única
alternativa es entonces declarar la inconstitucionalidad de ese mandato, y así
se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Examen del resto
del contenido del artículo 77 de la Ley 488 de 1998
.12- Una vez
mostrado que es necesario retirar del ordenamiento la sanción de decomiso, por
violar el artículo 34 de la Carta, entra la Corte a estudiar si esa
determinación afecta en su totalidad el artículo 77 de la Ley 488 de 1998.
Ahora bien, una simple lectura muestra que esa disposición está estructurada
sobre la base del decomiso, como sanción por incumplimiento del deber de exigir
la factura. Así, el primer inciso prevé la manera cómo se lleva a cabo la
aprehensión de las mercancías en tales casos, mientras que los ordinales 1º, 2º
y 3º especifican que deberá levantarse un acta de la retención, entregarse un
recibo a la persona en el cual conste el hecho, y el bien será almacenado en
las bodegas o depósitos que disponga la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales para el efecto. Por su parte, los incisos 6º y 7º, así como el
parágrafo, establecen que si la mercancía no es rescatada, en un plazo
determinado y, con la exhibición de la factura y el cumplimiento de los
requisitos legales, debe entonces procederse al decomiso y remate de los
bienes, o a su eventual donación o destrucción.
Todos estos
contenidos normativos se encuentran entonces indisolublemente ligados al
decomiso, por lo cual deben también ser declarados inexequibles, y así se hará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
.13- El ordinal 4º,
por su parte, parece mostrar autonomía normativa, puesto que no se relaciona
aparentemente con el decomiso permanente sino que establece una multa del 10 %
a quien no pueda en el momento de la aprehensión de las mercancías exhibir la
factura, pero proceda a recuperar, en los siguientes días, el bien, previa
presentación del documento correspondiente. Este ordinal no estaría entonces
previendo el decomiso sino una consecuencia distinta, a saber, la multa del
10%, por lo cual podría pensarse que debe estudiar la Corte independientemente
la constitucionalidad de esa sanción. Sin embargo, un análisis más detenido
muestra que esa multa no tiene verdaderamente ninguna autonomía normativa, por
cuanto sólo tiene sentido si se mantiene la posibilidad de que la DIAN decrete
el decomiso permanente de los bienes, como lo muestra la siguiente y breve
reducción al absurdo. Supongamos que la Corte examina esa sanción y la declara
exequible; llegaríamos entonces a una situación, totalmente irrazonable: si la
persona reclama el bien, dentro de los siguientes quince días a su aprehensión,
y muestra la factura, entonces se le impone una multa del 10 % del valor de la
mercancía; pero si no muestra la factura en ese término, entonces no recibe
ninguna sanción y el bien debe serle retornado, puesto que no es posible
aplicarle el decomiso permanente administrativo, por ser éste inconstitucional.
Esta eventualidad es totalmente irrazonable, por lo cual debe concluirse que la
suerte de la multa del 10% se encuentra indisolublemente ligada a aquella del
decomiso permanente. Por unidad normativa, el ordinal 4º debe entonces también
ser retirado del ordenamiento legal, sin que la Corte deba entrar a estudiar en
esta oportunidad si esa sanción es o no en sí misma constitucional.
.14- Finalmente, el
ordinal quinto señala que las personas comisionadas que hayan constatado el
hecho de la compra sin factura o documento equivalente, deberán elaborar
simultáneamente el informe correspondiente, y darán traslado a la oficina
competente para que se imponga al establecimiento una sanción de cierre por
evasión, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 657 del
Estatuto Tributario. La Corte encuentra que ese ordinal no sólo goza de
autonomía normativa sino que no suscita ningún interrogante constitucional. En
efecto, esa disposición señala una sanción autónoma para el establecimiento
comercial que haya vendido una mercancía sin factura, lo cual es legítimo, en
la medida en que esa práctica alimenta la evasión tributaria y desconoce el
derecho de las personas de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado
(CP art. 95). Igualmente, el ordinal remite al artículo 657 del Estatuto
Tributario, que precisa el alcance de la sanción y establece el procedimiento
para imponerla, con lo cual se respeta el debido proceso. Este ordinal será
entonces declarado exequible.
.15- Conforme a lo
anterior, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 77 de la Ley 488
de 1998, con excepción del ordinal quinto, que será mantenido en el
ordenamiento. La Corte precisa nuevamente que esta inconstitucionalidad deriva
del hecho de que la sanción de decomiso permanente administrativo desconoce la
reserva judicial en esta materia, pero que esto no excluye que el Legislador
pueda prever otro tipo de consecuencias negativas para aquellos compradores que
incumplan con su deber de exigir y conservar la correspondiente factura. Es
más, debido a la importancia que tiene la financiación de los gastos del Estado
(CP art. 95), la Corte exhorta al Legislador a que regule este aspecto, con el
fin de que los compradores cumplan eficazmente con su deber de contribuir al
control a la evasión tributaria.
V.     DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 76 de la Ley 488 de 1998.
Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 77 de la Ley 488 de 1998, con excepción del
ordinal quinto, que es declarado EXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
NOTA DE
RELATORIA: CAMBIO DE JURISPRUDENCIA
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-674/99
DECOMISO DE
MERCANCIA-Falta de factura
(Salvamento parcial de voto)
Las medidas
dispuestas en la norma declarada inconstitucional, en criterio de los suscritos
y con fundamento en la jurisprudencia de la Corporación, podían ser dictadas
por el legislador en desarrollo de sus atribuciones constitucionales, ya que
éste goza de libertad para definir y calificar la naturaleza y las
consecuencias que se derivan de las faltas cometidas por los ciudadanos.
Pudiendo asignar a éstas, en consecuencia, las sanciones penales o
administrativas que se derivan de ellas, como así lo hizo en el caso de los
artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, sin desconocer por ello el
ordenamiento constitucional, como erróneamente lo entendió la mayoría en el
fallo del cual nos apartamos. La retención de la mercancía a que aludía el
artículo 77 demandado, constituía una sanción temporal y transitoria aplicable
a aquellas personas que fueran sorprendidas por funcionarios de la DIAN a una
distancia razonable del establecimiento comercial con mercancías adquiridas en
éste sin contar con la correspondiente factura. Aprehendida la mercancía, ésta
era almacenada en bodegas o depósitos dispuestos por la DIAN, mientras se
cumplía el término fijado en la norma para rescatar el bien. Si el adquirente o
afectado por la medida presentaba la respectiva factura y pagaba la
correspondiente multa, recuperaba el bien. Por consiguiente, dicha retención no
podía asimilarse ni a una confiscación ni a una extinción del dominio, pues
siempre y cuando la persona acreditara la adquisición del bien con la factura,
recuperaba el bien; en los casos de confiscación y extinción de dominio, ésta
posibilidad no existe. La medida que se aplicaba en caso de transcurrir el
término legal previsto para rescatar la mercancía, consistente en la
declaratoria, mediante resolución, del decomiso del bien a favor de la Nación,
no puede ser considerada como una medida confiscatoria, pues la ley establecía
los diversos mecanismos que le permitían al afectado con la aprehensión o el
decomiso de la mercancía, la garantía del debido proceso y el respeto de sus
derechos fundamentales.
DECOMISO DE
BIENES Y MERCANCIAS-Naturaleza
(Salvamento parcial de voto)
El decomiso
administrativo a que aludía el artículo 77 de la ley 488 de 1998 no podía
asimilarse a una extinción de dominio, pues se trataba de una determinación
administrativa, de carácter inmediato, que adoptaba la autoridad
correspondiente como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en
el artículo 76 de la misma ley, que no son propias de la extinción del dominio,
y por lo tanto no requieren de una sentencia judicial. No cabe duda, entonces,
que las sanciones previstas en el citado artículo 77, derivadas de una omisión
del cumplimiento de una obligación constitucional a cargo de los ciudadanos
adquirentes de bienes y servicios, son de carácter eminentemente
administrativos, y deben ser impuestas por el funcionario competente, en éste
caso, los de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Cambio/PRINCIPIO
DE SEGURIDAD JURIDICA-Desconocimiento (Salvamento parcial de voto)
La Sala Plena de
la Corte resolvió en la providencia de la cual nos apartamos, modificar su
jurisprudencia con graves efectos en la lucha contra el flagelo de la evasión y
el contrabando. Y en especial, para los ciudadanos, en cuanto se desconoció el
principio de la seguridad jurídica, que exige una línea jurisprudencial
uniforme, que respete la cosa juzgada. Lo que no ocurrió en el presente caso,
pues la jurisprudencia de la Corporación contenida en la sentencia C-194 de
1998, admitía la validez y eficacia del decomiso aduanero, como mecanismo
efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, el cual no podía ser
asimilado a una extinción de dominio, por su naturaleza y por las consecuencias
jurídicas diferentes que de cada una de ellas se derivan.
DECOMISO Y
RESERVA JUDICIAL
(Salvamento parcial de voto)
No es válido el
argumento expuesto en la sentencia para justificar el cambio de jurisprudencia,
y en consecuencia la inconstitucionalidad del artículo 77 de la ley 488 de
1998, según el cual se desconoce la reserva judicial que como garantía a la
propiedad prevé el artículo 34 de la Carta Política, en virtud de permitirse
que una autoridad administrativa prive a una persona de un bien por haber
cometido una falta, y además se administrativiza la sanción que tiene
naturaleza penal. Pero, como se ha dejado expuesto, no existe la alegada
reserva judicial para el caso de las sanciones previstas en el artículo 77,
pues no sólo ésta no está expresamente señalada en la Constitución, sino que el
legislador está habilitado por el ordenamiento superior para determinar cuándo
las sanciones tienen carácter penal o administrativo, a pesar de que las mismas
afecten la propiedad. Por ello, no puede, entonces, afirmarse como un
desconocimiento del artículo 34 superior.
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION-Comprador y vendedor por falta de factura (Salvamento parcial de voto)
No es válida la
afirmación, según la cual el único responsable de la obligación tributaria en
esta materia es el vendedor, en cuanto es el directamente responsable de
facturar la mercancía y de cancelar el respectivo impuesto. Frente a la
problemática de la evasión tributaria y del contrabando, la administración ha
tenido que adoptar de tiempo atrás, medidas encaminadas a reducir y combatir
dicho fenómeno, como la aplicación de sanciones elevadas, la retención y el
decomiso de la mercancía, entre otras. Pero ellas han sido insuficientes, razón
por la cual se resolvió acudir, como aparece en la exposición de motivos de la
ley 488 de 1998, a otros mecanismos encaminados a que los compradores exigieran
al vendedor la expedición de la respectiva factura, y la omisión en el
cumplimiento de dicha obligación acarreaba la imposición de sanciones. Lo cual,
al tenor de los artículos 6º y 95 de la Carta Política, tenía como finalidad
que todas las personas cumplieran con su deber constitucional de contribuir al
financiamiento de los gastos del Estado, mediante el pago de los impuestos, y
la colaboración para que éste se haga efectivo. No puede afirmarse que se trate
de sanciones iguales para el contribuyente, agente retenedor o responsable,
como para el adquirente de bienes corporales muebles o servicios, pues para los
primeros son más cuantiosas y representativas, mientras que los segundos, de
conformidad con el artículo 77, en la medida en que cumplieran con su
obligación legal de exigir y exhibir la respectiva factura, no sufrían sanción
alguna, ya que al ser requeridos a exhibirla, podrían presentarla a los
funcionarios sin que por ello fuesen sujetos de pena alguna; si eventualmente
la llegaren a sufrir por no tener en su poder la factura, no tendrían, como
consecuencia, la pérdida del bien, pues podrían reclamarle al vendedor su
factura y llevarla ante los funcionarios de la DIAN para recuperar así la
mercancía, previo el pago de una multa equivalente al 10% del valor de la
mercancía.
CONTRABANDO Y
EVASION-Fenómenos de la
realidad (Salvamento parcial de voto)
Los fenómenos
propios de la realidad, a nuestro juicio, deben ser consultados por el juez
constitucional, en aras de imprimirle a sus decisiones una valoración integral.
Por ello, no ha debido retirar del ordenamiento jurídico una norma ajustada a
la Constitución, fundamental en la lucha contra la evasión y el contrabando.
Referencia:
Expediente D-2320
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998.
Con el debido
respeto a las decisiones de la Sala Plena de la Corporación, nos permitimos
formular salvamento de voto en torno a la decisión adoptada por la mayoría, en
relación con el artículo 77 de la Ley 488 de 1998, salvo en lo relacionado con
el numeral 5º, de acuerdo con los siguientes criterios, que fueron expuestos en
su oportunidad.
1.- La retención de la mercancía a que
aludía el artículo 77 de la Ley 488 de 1998 no puede asimilarse a una extinción
de dominio ni a una confiscación, ni tampoco configura una violación al derecho
de propiedad.
.1- Las medidas dispuestas en la norma declarada
inconstitucional, en criterio de los suscritos y con fundamento en la
jurisprudencia de la Corporación[4],
podían ser dictadas por el legislador en desarrollo de sus atribuciones
constitucionales, ya que éste goza de libertad para definir y calificar la
naturaleza y las consecuencias que se derivan de las faltas cometidas por los
ciudadanos. Pudiendo asignar a éstas, en consecuencia, las sanciones penales o
administrativas que se derivan de ellas, como así lo hizo en el caso de los
artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998, sin desconocer por ello el
ordenamiento constitucional, como erróneamente lo entendió la mayoría en el
fallo del cual nos apartamos.
No se trata, en ese
caso, de una “administrativización” del derecho penal, ni tampoco del
desconocimiento de la Constitución ni de los Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos; la sanción prevista en el artículo 77 ibídem constituía
desarrollo de la atribución del legislador de imponer las consecuencias
jurídicas que se derivan del incumplimiento por parte de los ciudadanos de sus
deberes y obligaciones previstas en el artículo 95 de la Carta Política.
Además, dicha sanción, no había sido señalada por el ordenamiento superior,
como propia e inherente a los jueces, pues se trata de una medida
administrativa, que conllevaba implicaciones de índole exclusivamente
administrativas.
En consecuencia, no
existe en ésta materia una reserva judicial, que exija que los castigos
previstos en el artículo 77, sean aplicados por los jueces, dada la naturaleza
penal de éstas sanciones, y por la imparcialidad e independencia que rodean al
funcionario judicial. Pues bien, esa pretendida reserva es inexistente, ya que,
de una parte, no está prevista expresamente en la Constitución, y de otra, es
claro que no puede asignársele a toda sanción el carácter penal, pues existen
unas que, como las enunciadas en el artículo 77 de la ley 488 de 1998, tienen
naturaleza eminentemente administrativa, como lo ha reconocido la Corporación
en la sentencia C-194 de 1998, y por tanto pueden ser impuestas por los
funcionarios administrativos, a través de los procedimientos previstos por la
ley, sin que por ello se vulnere el ordenamiento constitucional.
.2- A juicio de los suscritos, la retención de
la mercancía a que aludía el artículo 77 demandado, constituía una sanción
temporal y transitoria aplicable a aquellas personas que fueran sorprendidas
por funcionarios de la DIAN a una distancia razonable del establecimiento
comercial con mercancías adquiridas en éste sin contar con la correspondiente
factura. Aprehendida la mercancía, ésta era almacenada en bodegas o depósitos
dispuestos por la DIAN, mientras se cumplía el término fijado en la norma para
rescatar el bien. Si el adquirente o afectado por la medida presentaba la
respectiva factura y pagaba la correspondiente multa, recuperaba el bien. Por
consiguiente, dicha retención no podía asimilarse ni a una confiscación ni a
una extinción del dominio, pues siempre y cuando la persona acreditara la
adquisición del bien con la factura, recuperaba el bien; en los casos de
confiscación y extinción de dominio, ésta posibilidad no existe.
.2.1- La medida que se aplicaba en caso de
transcurrir el término legal previsto para rescatar la mercancía, consistente
en la declaratoria, mediante resolución, del decomiso del bien a favor de la
Nación, no puede ser considerada como una medida confiscatoria, pues la ley
establecía los diversos mecanismos que le permitían al afectado con la
aprehensión o el decomiso de la mercancía, la garantía del debido proceso y el
respeto de sus derechos fundamentales.
En efecto, como lo
venía reconociendo de tiempo atrás la Corte Suprema de Justicia[5], la confiscación es el
absoluto despojo, sin compensación alguna, que da por resultado la pérdida
total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno, en beneficio del
fisco.
Por lo tanto, no era
aceptable el argumento del demandante, de que las medidas contenidas en el
artículo 77 de la Ley 488 de 1998 equivalían a una confiscación, ya que no
existía apropiación oficial indebida sin causa ni procedimiento legal, y por la
simple aprehensión del patrimonio de la persona. Ello, por cuanto la
disposición señalaba claramente el trámite y el procedimiento que se debía
seguir por parte de los funcionarios de la DIAN para llevar a cabo la retención
de la mercancía, el cual incluía una diligencia en la que se levantaba un acta,
mediante un formato especialmente diseñado para este efecto por la
administración, y se disponía el almacenamiento de la mercancía y la forma de
rescatarla, con el derecho a interponer los recursos de ley contra la
resolución que decretaba su decomiso. Pero además, porque la retención de los
bienes o servicios se disponía por el incumplimiento del adquirente a la
obligación de exigir la respectiva factura o documento equivalente de venta,
razón por la cual no se trataba en el caso del artículo 77, como en la
confiscación, de una apropiación indebida y sin causa legal.
Además, la
retención, el decomiso y el eventual remate de la mercancía no representaba un
acto de confiscación, pues el artículo 77 demandado no consagraba un despojo
arbitrario de la propiedad en favor del Estado; se ordenaba la aprehensión o
retención y posterior remate de esos bienes, por cuanto su compra se había
efectuado con violación del artículo 76 de la Ley 488 de 1998 que obliga al
adquirente a solicitar la factura comercial para evitar la evasión.
.2.2- De otra parte, el decomiso de bienes y
mercancías a que hacía referencia el artículo 77 de la Ley 488 de 1998,
correspondía al ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración -en
cabeza de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-, con ocasión de la
transgresión de las disposiciones que imponen la obligación a los adquirentes
de bienes corporales muebles o de servicios de exigir las facturas o documentos
equivalentes que establezcan las normas legales, por lo que no se podía
asimilar a una extinción del dominio, como erróneamente lo consideró la mayoría
en la sentencia de la cual nos apartamos.
En efecto, en la
extinción de dominio, los bienes, en virtud de una sentencia judicial, pasan a
poder del Estado por haber sido adquiridos de manera ilícita, o por haber sido
utilizados para la comisión de delitos, mientras que en el caso del decomiso,
en virtud de una ley, se efectúa la retención y posterior decomiso de los
bienes por decisión de la autoridad administrativa, y como sanción por
violación de disposiciones encaminadas a la lucha contra el contrabando y la
evasión tributaria, otorgándose al afectado los recursos legales para obtener
el rescate de las mercancías, bienes o servicios retenidos.
Por consiguiente, el
decomiso administrativo a que aludía el artículo 77 de la ley 488 de 1998 no
podía asimilarse a una extinción de dominio (art. 34 CP.), pues se trataba de
una determinación administrativa, de carácter inmediato, que adoptaba la
autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones fácticas
establecidas en el artículo 76 de la misma ley, que no son propias de la
extinción del dominio, y por lo tanto no requieren de una sentencia judicial.
No cabe duda, entonces, que las sanciones previstas en el citado artículo 77,
derivadas de una omisión del cumplimiento de una obligación constitucional a
cargo de los ciudadanos adquirentes de bienes y servicios, son de carácter
eminentemente administrativos, y deben ser impuestas por el funcionario
competente, en éste caso, los de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Ahora bien, ésta
Corporación en la sentencia C-194 de 1998, MP. Dr. Hernando Herrera Vergara,
había precisado que el decomiso constituye una herramienta administrativa, de
aplicación inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el
contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía
nacional, así como la competencia desleal, lo cual garantiza la prevalencia de
los bienes colectivos y supraindividuales. Medida ésta que no puede asimilarse
a una extinción de dominio, pues se trata de dos instituciones totalmente
diferentes, como así puede deducirse de su naturaleza y de los alcances de las
mismas. Al respecto, dijo la Corte:
“El decomiso
aduanero constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter
efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar
que se lesione gravemente la economía nacional, así como la competencia leal,
lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales.
No resulta extraño que el lavado de activos y el tráfico ilícito de drogas
hayan encontrado en el contrabando, como lo asevera en la exposición de
motivos, un mecanismo ilegal para introducir dineros producto de actividades
ilícitas.
La regulación del
decomiso como medida inmediata de carácter administrativo, y su independencia
con respecto al proceso penal, esta contemplada en los artículos 57, 67, 79, 80
y 81 del Decreto 1909 de 1992.
Cabe observar que
en el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos que le permiten
garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensión o el decomiso
de la mercancía la observancia del debido proceso y el respeto a sus derechos
fundamentales.
Además, en cuanto
a la definición jurídica de las mercancías importadas con violación a los
reglamentos de aduanas e impuestos, dicho decreto por expreso mandato del
legislador -facultado constitucionalmente para ello (CP. artículos 150 y 189)-,
atribuye la competencia y responsabilidad a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacional.
Así mismo, y
según se desprende de los mandatos contenidos en los artículos 15 a 21 de la
Ley 383 de 1997, la mercancía introducida al territorio nacional en forma
irregular pasará a propiedad de la Nación, por abandono declarado mediante
resolución administrativa aduanera, cuando dentro de los dos meses siguientes a
su introducción al país no se haya hecho efectiva su legalización, por abandono
voluntario, como consecuencia de la aprehensión efectuada por la autoridad
aduanera, cuando existan restricciones legales respecto de las mercancías importadas,
o cuando efectuada la aprehensión, por omisión de los requisitos exigidos para
su legalización, se ordene mediante resolución motivada su decomiso.
Acerca de las
diferencias existentes entre el decomiso y la extinción de dominio, ya esta
Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse al examinar la constitucionalidad
de la Ley 333 de 1996[6],
al advertir que estas dos instituciones no son iguales. En efecto, al respecto
se expresó:
"La figura
de la extinción del dominio prevista en el inciso 2 del artículo 34 de la
Constitución, no corresponde a una "constitucionalización" de los
institutos legales conocidos como comiso e incautación de bienes, los cuales,
sin perjuicio de aquélla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el
objetivo que les es propio, tanto para la investigación correspondiente como en
lo relacionado con el vínculo existente entre el ilícito y la destinación a él
de cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegítimo que de él podría
derivarse. No se olvide que la extinción del dominio, según acaba de
advertirse, no cobija toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la
incautación de bienes son aplicables en términos generales, como lo contemplan
las normas procesales pertinentes, a un cúmulo de hechos punibles que escapan a
la excepcional medida contemplada por el artículo 34, inciso 2, de la
Constitución.
Además,
mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la
ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un proceso, precisamente por
cuanto está concebida para servir a los fines del mismo, la extinción del
dominio requiere, por expreso mandado constitucional, de sentencia judicial,
previo el agotamiento del proceso, con todas las garantías previstas en el
artículo 29 de la Carta" (negrillas y subrayas fuera de texto).
De lo anterior,
se colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las previsiones
contenidas en el artículo 34 constitucional, pues se trata de una determinación
administrativa, de carácter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente
como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en las normas
demandadas, que no son propias de la extinción del dominio, y en consecuencia,
no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trámite del proceso
penal por la actividad delictiva que ello genera.
A diferencia de
lo anterior, la extinción del dominio consagrada en el artículo 34 de la Carta
Política, así como la expropiación regulada en el artículo 58 ibídem, exigen
para su declaratoria de un pronunciamiento judicial.
Finalmente y con
fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carácter de la extinción del
dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta independiente
de la infracción penal, frente a los hechos punibles imputables a la persona;
mientras que el decomiso es una medida inmediata de carácter administrativo que
no requiere "del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto
está concebido para servir a los fines del mismo", en este caso, por
expresa disposición del legislador ordinario (artículo 20 de la Ley 383 de
1997), dicha autoridad es la "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
o la entidad que haga sus veces", sin perjuicio de la acción penal a
que haya lugar frente a la comisión del hecho punible.
Por ello, la
circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de decomisar o
determinar la aprehensión de la mercancía, no configura el desconocimiento del
principio constitucional de la independencia judicial, toda vez que el proceso
administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.
En síntesis, a
los funcionarios judiciales corresponde como función principal, la
administración de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la
imposición directa de penas como consecuencia de la comisión de un hecho
punible, mediante sentencia judicial y previo el agotamiento del respectivo
proceso; por el contrario, y siguiendo la jurisprudencia de esta Corte
consignada en la sentencia No. C-214 de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera
Carbonell), "la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento
de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico
institucional mediante la asignación de competencias a la administración que la
habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el
acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia
contribuye a la realización de sus cometidos".
Como resultado de
lo anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de imponer penas y
medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y otra distinta,
la facultad de la administración de decomisar y aprehender bienes y mercancías
como consecuencia directa de una falta de índole administrativa, facultad ésta
que no conlleva transgresión alguna del ordenamiento constitucional.
…
Por consiguiente,
el decomiso de bienes y mercancías a que hacen referencia los artículos 20 y 21
de la Ley 383 de 1997, corresponden al ejercicio de la potestad sancionatoria
de la administración, con ocasión de la transgresión de las disposiciones que
regulan la introducción de mercancías al país sin el cumplimiento de los
requisitos y formalidades previstas en las normas aduaneras y tributarias.
Potestad ésta, que como se ha expresado, no corresponde a los funcionarios
judiciales, por tratarse de situaciones que implican sanciones administrativas,
sin perjuicio de las penales que corresponden, estas últimas, a las autoridades
judiciales, y no encajan, en consecuencia, dentro de las regulaciones previstas
en el artículo 34 constitucional sobre extinción del dominio” (negrillas fuera
de texto).
Con fundamento en la
jurisprudencia transcrita, era aún más evidente la constitucionalidad del
artículo 77 de la ley 488 de 1998, ya que la Corporación por decisión de su
Sala Plena había avalado la exequibilidad del decomiso aduanero, el mismo cuyo
procedimiento se determinaba en este precepto.
No obstante, la Sala
Plena de la Corte resolvió en la providencia de la cual nos apartamos,
modificar su jurisprudencia con graves efectos en la lucha contra el flagelo de
la evasión y el contrabando. Y en especial, para los ciudadanos, en cuanto se
desconoció el principio de la seguridad jurídica, que exige una línea
jurisprudencial uniforme, que respete la cosa juzgada. Lo que no ocurrió en el
presente caso, pues la jurisprudencia de la Corporación contenida en la
sentencia C-194 de 1998, admitía la validez y eficacia del decomiso aduanero,
como mecanismo efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, el cual
no podía ser asimilado a una extinción de dominio, por su naturaleza y por las
consecuencias jurídicas diferentes que de cada una de ellas se derivan.
Sin embargo, en la
sentencia de la cual nos apartamos, se resolvió cambiar la jurisprudencia
vigente, con el argumento de que era necesario preservar valores constitucionales,
como la garantía a la reserva judicial en defensa del derecho de propiedad,
frente a lo cual cabría preguntarse, ¿dónde queda la atribución del legislador
de definir y calificar las consecuencias que se derivan de una cierta falta, en
especial cuando ésta es de naturaleza administrativa? Y dónde está consagrada
la mencionada reserva judicial, cuando lo que está de por medio es una decisión
administrativa que se aplica frente a la violación de los ciudadanos a sus
deberes y obligaciones constitucionales? Interrogantes que no aparecen
absueltos en la sentencia, y que habrían conducido a mantener la jurisprudencia
vigente, contenida en la citada sentencia C-194 de 1998.
.3- En consonancia con lo anterior, tampoco se
violaba el artículo 58 superior, por cuanto éste precepto se refiere a la
expropiación mediante sentencia judicial, mientras que el artículo 77 aludía a
una facultad de los funcionarios administrativos de la DIAN de decomisar y
aprehender bienes y mercancías como consecuencia directa de una falta
administrativa.
No se desconocía el
derecho de propiedad que tenían los adquirentes de los bienes o mercancías que
eran sorprendidos sin la correspondiente factura, por cuanto el derecho de
propiedad, como los demás derechos no son absolutos, ya que no sólo según los
artículos 4º y 6º de la Constitución, los particulares están obligados a
respetar y cumplir la Constitución y las leyes, sino que además, su ejercicio
conlleva, correlativamente, el cumplimiento de unos deberes y unas obligaciones
mínimas, como lo era, en este caso, el exigir la factura o documento
equivalente al vendedor, y de exhibirla a los funcionarios de la DIAN, como
medidas eficaces para enfrentar el grave fenómeno de la evasión.
En efecto, según el
artículo 95 superior, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en
la Constitución conlleva responsabilidades. Por ende, el reconocimiento
constitucional a toda persona del derecho a la propiedad, implica para toda
persona, una serie de responsabilidades inherentes al ejercicio de su derecho y
a la función social del mismo, así como el cumplimiento de deberes y
obligaciones para con la sociedad. En consecuencia, quien se sustrae a la
ejecución de las normas constitucionales y legales debe asumir las
consecuencias que de ello se deriven, entre ellas las sanciones administrativas
o penales, según el caso, que establece la ley.
Además, el derecho
de propiedad que la Constitución garantiza en su artículo 58 es el adquirido de
manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, por lo que nadie puede
exigir garantía ni respeto a su propiedad cuando el título que ostenta surge
con violación a la ley.
Por consiguiente,
con las medidas contenidas en el artículo 77 se buscaba garantizar que todas
las personas cumplieran con el deber de contribuir a financiar los gastos e
inversiones del Estado, lo cual redundaría en beneficio del interés general.
Deber y beneficio que no se cumplen cuando quien adquiere el bien lo hace con
desconocimiento de las normas legales que le imponen exigir y exhibir la
respectiva factura, pues con su incumplimiento contribuye a aumentar la evasión
tributaria, y en consecuencia, a que se reduzcan los recaudos del Estado, todo
lo cual perjudica el interés general, y atenta contra la función social de la
propiedad.
De esa manera,
entonces, tampoco es válido el argumento expuesto en la sentencia para
justificar el cambio de jurisprudencia, y en consecuencia la
inconstitucionalidad del artículo 77 de la ley 488 de 1998, según el cual se
desconoce la reserva judicial que como garantía a la propiedad prevé el
artículo 34 de la Carta Política, en virtud de permitirse que una autoridad
administrativa prive a una persona de un bien por haber cometido una falta, y
además se administrativiza la sanción que tiene naturaleza penal. Pero, como se
ha dejado expuesto, no existe la alegada reserva judicial para el caso de las
sanciones previstas en el artículo 77, pues no sólo ésta no está expresamente
señalada en la Constitución, sino que el legislador está habilitado por el ordenamiento
superior para determinar cuándo las sanciones tienen carácter penal o
administrativo, a pesar de que las mismas afecten la propiedad. Por ello, no
puede, entonces, afirmarse como un desconocimiento del artículo 34 superior.
No existían, entonces,
suficientes elementos de juicio para aceptar el cambio de jurisprudencia, por
cuanto las medidas contenidas en las normas que fueron objeto de examen por
parte de esta Corporación, y que dieron lugar a la expedición de la sentencia
C-194 de 1998, son del mismo resorte y naturaleza de las contenidas en el
artículo 77 de la ley 488 de 1998. Sin embargo, y en forma injustificada, para
la Corte ahora tales medidas resultan inconstitucionales, con el argumento de
que equivalen a una extinción de dominio, cuando dado su carácter
administrativo no podían asimilarse a sanciones penales, que encuadraran dentro
de la prohibición señalada en el artículo 34 de la Carta Política.
Adicionalmente, con
las medidas contenidas en la norma sub examine, no se desconocían valores
constitucionales, como lo afirma la sentencia; por el contrario, se les daba
efectividad a los mismos, en particular, a los deberes y obligaciones a cargo
de los ciudadanos, en los términos del artículo 95 superior.
2.
De la proporcionalidad de la sanción que se imponía al comprador, frente a la
que se impone al vendedor.
.1- A juicio de los suscritos, no es
procedente el argumento expuesto en la sentencia, según el cual existe una
evidente falta de proporcionalidad entre el valor dejado de pagar y el valor a
pagar como sanción.
El legislador en el
artículo 77 de ley 488 de 1998, establecía distinciones entre las sanciones
administrativas que se aplicaban al vendedor y al comprador; al primero por no
expedir la respectiva factura o documento equivalente, y al segundo por no
exigir al vendedor la factura y no exhibirla ante los funcionarios de la DIAN.
Para el vendedor, la sanción es la clausura del establecimiento o el cierre por
evasión, mientras que para el comprador lo era la multa del 10% del valor de la
mercancía que figuraba en la factura.
Para efectuar el
análisis de proporcionalidad de las medidas que adoptaba el artículo 77 de la
Ley 488 de 1998, es necesario, según la jurisprudencia de esta Corporación
(sentencia C-022 de 1996), que se configuren tres requisitos: a) los medios
escogidos deben ser adecuados para la consecución del fin perseguido; b) los
medios empleados deben ser necesarios para la consecución de ese fin y, c) los
medios empleados deben guardar proporción con los fines perseguidos; esto es,
que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios
constitucionales más importantes.
La finalidad
pretendida por la norma declarada inconstitucional, encontraba justificación en
el objetivo de atacar la evasión y el contrabando, mediante la imposición de
drásticas sanciones para quienes vendieran mercancías sin expedir la respectiva
factura, y para quienes las adquirieran sin exigirla. Se trataba, por
consiguiente, de medios adecuados para conseguir el resultado, cual era
erradicar el grave fenómeno de la evasión: se imponían este tipo de sanciones,
la clausura o cierre del establecimiento por evasión al vendedor que incumple
su obligación legal, y la multa del 10% del valor que figuraba en la factura al
comprador, que en caso de no rescatarla, era decomisada por las autoridades
aduaneras y luego rematada.
.2- Ahora bien, según se observa, la sanción
para el vendedor es mucho más drástica de lo que lo era para el comprador,
porque a juicio del legislador, es el primer obligado a cumplir las normas
tributarias, en cuanto es el responsable de cancelar el respectivo tributo; sin
embargo, en la medida en que éstos han encontrado diversas formas de evadir el
pago y el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, era necesario, en
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 95 de la Carta Política, hacer
partícipe en esa obligación al comprador, requiriéndolo para que exigiera al
vendedor la expedición de la correspondiente factura. Y en caso de no hacerlo,
se le imponía una multa equivalente a un porcentaje del valor facturado, como
consecuencia del incumplimiento de su obligación legal.
.3- Con respecto a la sanción consistente en
la multa que se le imponía al adquirente del bien que no exhibía la
correspondiente factura cuando era requerido por el funcionario de la DIAN,
ésta era perfectamente razonable por ser proporcional al hecho, a la obligación
incumplida y a los intereses en juego, así como adecuada para el comportamiento
omisivo del afectado. La sanción, entonces, era justa y equitativa por los
intereses jurídicos que se estaban protegiendo, y por el fenómeno de la evasión
que se trataba de combatir.
Y esa multa,
proporcionalmente, era inferior a la sanción que se impone al vendedor; por lo
que en cuanto no vulneraba precepto constitucional alguno, y no era
desproporcionada frente a la sanción que a éste se aplica, no se hallaba
razonable la inconstitucionalidad del artículo 77 de la ley 488 de 1998.
Además, si se
examinan los artículos 639 y siguientes del Estatuto Tributario relativos a las
sanciones que aplican las autoridades a quienes incumplen sus obligaciones para
con el Estado, se encuentra que la sanción que se imponía en el artículo 77 de
la ley 488 de 1998 era proporcional y razonable.
.4- Ahora bien, frente a la figura consistente
en el decomiso de la mercancía a favor de la nación que se decretaba cuando
transcurrido el término de que disponía el afectado por la retención de la
mercancía, éste no la rescataba, cabe precisar que no se trataba propiamente de
una sanción, sino de una medida de carácter administrativo, efectiva en la
lucha contra la evasión y el contrabando.
Dicha medida tenía
lugar, según el artículo 77 de la ley 488 de 1998, cuando transcurrido el
término legal (15 días) desde la fecha en que se efectuó la retención de la
mercancía, ésta no había sido rescatada. En ese caso, la DIAN declaraba su
decomiso a favor de la Nación mediante resolución, contra la cual procedían los
recursos legales, y en consecuencia, podían ser objeto de venta a través de
remate, donación o destrucción, de conformidad con los procedimientos
tributarios vigentes.
Situación  similar
fue  analizada  por  la Corte Constitucional en la sentencia C-194/98 al
examinar la constitucionalidad de los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997,
preceptos que fueron declarados en su oportunidad, exequibles.
En efecto, los
bienes o servicios adquiridos sin la respectiva factura o documento
equivalente, lo eran de manera irregular con desconocimiento de lo dispuesto en
la ley (artículo 76 de la Ley 488 de 1998). Situación que podía ser subsanada
con la presentación posterior de la factura y el pago de una multa. Pero si
pasados 15 días contados desde la retención de los bienes por la DIAN, estos no
eran rescatados, pasarían a propiedad de la Nación por abandono voluntario,
declarado mediante resolución administrativa aduanera.
Y es que era apenas
normal y obvio que el afectado por la aprehensión de su mercancía acudiera a la
mayor brevedad al establecimiento de comercio que le había vendido la mercancía
y que por una u otra circunstancia no le había expedido la correspondiente
factura o documento equivalente, con el objeto que le expidiera una nueva, y
con ésta presentarse ante las autoridades de la DIAN para rescatar el bien.
Pero si pasado un término, que a juicio de los suscritos resultaba razonable en
cuanto al interés jurídico de por medio, el afectado no concurría a rescatarlo,
debía presumirse que lo había abandonado; ello se declaraba mediante resolución
contra la cual procedían los recursos legales, razón por la cual dicha medida
no podía calificarse como desproporcionada, pues el afectado había tenido a su
alcance todos los medios para rescatar la mercancía.
.5- También resulta pertinente señalar que no
existía desproporción entre la sanción que se imponía al comprador sorprendido
por los funcionarios de la DIAN sin la correspondiente factura de venta, y
aquella que se le aplica al vendedor.
No es válida la
afirmación, según la cual el único responsable de la obligación tributaria en
esta materia es el vendedor, en cuanto es el directamente responsable de
facturar la mercancía y de cancelar el respectivo impuesto. Frente a la
problemática de la evasión tributaria y del contrabando, la administración ha
tenido que adoptar de tiempo atrás, medidas encaminadas a reducir y combatir
dicho fenómeno, como la aplicación de sanciones elevadas, la retención y el
decomiso de la mercancía, entre otras. Pero ellas han sido insuficientes, razón
por la cual se resolvió acudir, como aparece en la exposición de motivos de la
ley 488 de 1998, a otros mecanismos encaminados a que los compradores exigieran
al vendedor la expedición de la respectiva factura, y la omisión en el
cumplimiento de dicha obligación acarreaba la imposición de sanciones. Lo cual,
al tenor de los artículos 6º y 95 de la Carta Política, tenía como finalidad
que todas las personas cumplieran con su deber constitucional de contribuir al
financiamiento de los gastos del Estado, mediante el pago de los impuestos, y
la colaboración para que éste se haga efectivo.
.6- Con la finalidad de mejorar el recaudo del
impuesto sobre las ventas, la ley impone responsabilidades y sanciones tanto al
contribuyente como al agente retenedor o responsable del impuesto por no
consignarlo, por introducir mercancías al territorio nacional por lugar no
habilitado o sin declararla ante las autoridades aduaneras, e igualmente por
expedir facturas sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
artículo 617 del Estatuto Tributario, como por no expedirlas estando obligado a
ello, tales como la clausura definitiva del establecimiento (artículo 74 de la
ley 488/98) y la clausura por tres días con la leyenda “cerrado por evasión”
(artículo 75 ibídem).
En consecuencia, no
puede afirmarse que se trate de sanciones iguales para el contribuyente, agente
retenedor o responsable, como para el adquirente de bienes corporales muebles o
servicios, pues para los primeros son más cuantiosas y representativas,
mientras que los segundos, de conformidad con el artículo 77, en la medida en
que cumplieran con su obligación legal de exigir y exhibir la respectiva
factura, no sufrían sanción alguna, ya que al ser requeridos a exhibirla,
podrían presentarla a los funcionarios sin que por ello fuesen sujetos de pena
alguna; si eventualmente la llegaren a sufrir por no tener en su poder la
factura, no tendrían, como consecuencia, la pérdida del bien, pues podrían
reclamarle al vendedor su factura y llevarla ante los funcionarios de la DIAN
para recuperar así la mercancía, previo el pago de una multa equivalente al 10%
del valor de la mercancía.
Por consiguiente,
por el no pago o consignación del impuesto o por incurrir en contrabando, quien
debe asumir la responsabilidad es el responsable, que es el vendedor, y no el
comprador por no exigir la factura respectiva, tal como lo reconoció la Sala
Plena en la decisión de la que respetuosamente nos hemos apartado. Sin embargo,
frente a fenómenos tan graves y que se han incrementado ostensiblemente en los
últimos años como el contrabando y la evasión, en aras de garantizar las
finalidades sociales y esenciales del Estado y de hacer exigibles los deberes y
obligaciones de los ciudadanos para con el conglomerado social y el Estado, se
hacía necesario, como acertadamente lo consideró en su momento el legislador en
las normas materia de acusación, combatirlos con medidas efectivas como la
exigencia al comprador del bien o servicio de exhibir la respectiva factura de
venta, con lo cual se colaboraría con la administración tributaria en la
recuperación de los recursos del Estado.
Esos fenómenos
propios de la realidad, a nuestro juicio, deben ser consultados por el juez
constitucional, en aras de imprimirle a sus decisiones una valoración integral.
Por ello, no ha debido retirar del ordenamiento jurídico una norma ajustada a
la Constitución, fundamental en la lucha contra la evasión y el contrabando.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Cfr. Gaceta del Congreso. Año VII - No. 171 Lunes 7
de septiembre de 1998. Pags.34 y 35.
[2]
Ver, entre otras, las sentencias C-176 de 1994, C-374 de 1997 y C-404 de 1999,
[3]
Ver, entre otras, las sentencias C-400 de 1998 y SU-047 de 1999.
[4] Cfr. Corte Constitucional. Ver sentencia C-194 de
1998. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[5] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de
diciembre de 1982. MP. Dr. Ricardo Medina Moyano. Ver salvamento de voto del
Magistrado Manuel Gaona Cruz.
[6] Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997.