T-906-14
NOTA DE
RELATORIA: De conformidad con el Auto del 10 de
julio de 2015 proferido por el doctor Jorge Iván Palacio Palacio, se deja la
siguiente constancia: “que el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio no
participó en las sentencias T-903, T-904, T-905 y T-906 de 2014, dictadas el 26
de noviembre de 2014
Sentencia
T-906/14
DERECHO AL TRABAJO Y LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Caso en que se niega licencia en salud ocupacional por cuanto se
adelantaron estudios en institución no formal
La disponibilidad implica que el Estado debe
proporcionar servicios especializados que permitan a sus ciudadanos identificar
las oportunidades de empleo que se ajusten a sus necesidades y capacidades.
La accesibilidad se explica tres dimensiones: la primera referente a
la no discriminación y a la igualdad de oportunidades y de trato; la segunda
que atañe a la erradicación de barreras físicas y sociales, que cobra gran
importancia cuando se trata de personas en situación de discapacidad; y la
tercera sobre el derecho a obtener información sobre las oportunidades de
empleo. Por último, los elementos de aceptabilidad y calidad, se
vinculan con aquellas exigencias dirigidas a reclamar condiciones justas y
seguras de empleo, acorde con las realidades sociales y culturales del trabajador,
que permitan el desarrollo de un servicio digno.
DERECHO FUNDAMENTAL A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Contenido
Se trata básicamente del reconocimiento de la
potestad individual de toda persona para elegir la actividad profesional o no
de la cual derivará su sustento. Al respecto, esta Corporación ha señalado que: [l]a libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un
derecho fundamental reconocido a toda persona. Este involucra tanto la
capacidad de optar por una ocupación como de practicarla sin más limitaciones
que las establecidas en la Constitución y en la ley.
EXIGENCIA DE TITULOS DE IDONEIDAD
Sin importar si se trata de un oficio o una profesión, el Estado
se reserva la atribución de exigir títulos de idoneidad, con el propósito
de asegurar que el ejercicio de las distintas acciones propias de una labor
cumplan con los requerimientos de cada especialidad y con las medidas de
seguridad correspondientes. Lo anterior, sin perjuicio de la necesidad de tener que cumplir
con una etapa de formación académica no sólo frente las profesiones,
sino también respecto de aquellos oficios que involucran un grave riesgo social
o en los que está involucrado el interés general.
EDUCACION-Derecho y servicio
público con función social
Por mandato constitucional, la educación en
Colombia es tanto un derecho como un servicio público, cuyo propósito es
permitir el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás
bienes y valores de la. En cuanto a su característica como derecho, se enfoca
en la formación de las personas en búsqueda del fortalecimiento de sus
capacidades y su realización como individuo y miembro de la sociedad. En lo que respecta a su condición de servicio público, se orienta a exigir
del Estado la obligación de proporcionarlo de forma eficiente y continua, en el
sentido de cumplir con los principios de universalidad, solidaridad y redistribución de los recursos en la
población económicamente vulnerable.
EDUCACION FORMAL, NO FORMAL E INFORMAL
La
educación por ley admite tres modalidades, a saber: formal, no formal e
informal. En la primera se encuentra la educación preescolar, básica, media y
superior. En la segunda, actualmente llamada educación para el trabajo y el
desarrollo humano, se halla la formación académica y de ocupaciones no sometida
a grados o niveles, cuya obtención puede ser reconocida para la culminación de
ciclos propedéuticos de formación superior. Y, finalmente, en la tercera, se
ubican las fuentes cotidianas de conocimiento no impartidas en instituciones de
educación propiamente dichas.
SALUD OCUPACIONAL-Requisitos para obtener
la licencia
Para
que una persona natural pueda recibir la licencia para ejercer en el campo de
la salud ocupacional, debe acreditar un título, ya sea de técnico, tecnólogo
o profesional en esa área, ofrecido por instituciones de educación superior que
hacen parte de la denominada educación formal.
DERECHO A LA IGUALDAD Y AL TRABAJO-No
vulneración por cuanto el actor no cuenta con los requisitos para que le sea
otorgada la licencia en salud ocupacional, pues no posee un título de educación
superior
Referencia:
Expediente T-4444882
Acción
de tutela instaurada por el señor Jhonnatan Leonardo Lagos Figueredo contra la Secretaría
de Salud de Boyacá
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veintiséis (26) de noviembre
de dos mil catorce (2014)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del
Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso, dentro de la
acción de amparo constitucional presentada por el señor Jhonnatan Leonardo
Lagos Figueredo contra Secretaría de Salud de Boyacá.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
1.1.1. El 20 de noviembre de 2011, el
señor Jhonnatan Leonardo Lagos Figueredo obtuvo certificado de aptitud
ocupacional, como técnico en salud ocupacional del Instituto Politécnico
Agroindustrial de Acacias Meta, por haber cursado los estudios pertinentes con
una duración de 1340 horas.
1.1.2. El
Instituto Politécnico Agroindustrial es un plantel de educación para el trabajo
y el desarrollo humano, en virtud de lo previsto en la Ley 1064 de 2006,
categorizado antes de su entrada vigencia como un instituto de educa-ción no
formal, reconocido por las secretarías de educación del Departamento del Meta y
de Villavicencio[1].
1.1.3. Afirma el accionante que laboró
aproximadamente durante un año en distintas empresas del sector petrolero. No
obstante, en diciembre de 2012, para suscribir un nuevo contrato, le pidieron
presentar una licencia en salud ocupacional, la cual no le había sido exigida
antes.
1.1.4. En virtud de lo anterior, inició
el proceso de solicitud de la citada licencia ante la Secretaría de Salud de
Boyacá, entidad que se negó a su expedición mediante oficio del 25 de noviembre
de 2013, al considerar que la obtención de la misma requiere de un título de
técnico en salud ocupacional otorgado por una institución de educación superior
acreditada por el Ministerio de Educación Nacional, según lo dispone la
Resolución No. 4502 de 2012 del Ministerio de Salud[2].
1.2. Solicitud de amparo constitucional
Con fundamento
en lo anterior, el señor Jhonnatan Leonardo Lagos Figueredo instauró acción
de tutela en contra de la Secretaría de Salud de Boyacá, con
el propósito de obtener la protección de sus derechos al trabajo y a la
igualdad,
mediante la orden de expedir a su favor la licencia en
salud ocupacional.
En
términos generales,
considera que al no expedirse la licencia no puede desempeñarse en el oficio
que escogió y del cual deriva su sustento, en perjuicio del derecho al trabajo;
mientras que, en cuanto a la igualdad, estima que se encuentra en la misma
situación de los estudiantes del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–, a
quienes si se les expide dicha licencia.
1.3. Contestación de la demanda
En respuesta del 3 de marzo de 2014, la
Secretaría de Salud de Boyacá informó que es la entidad encargada de expedir la
licencia en salud ocupacional, en virtud de lo previsto en el artículo 1º de la
Resolución No. 4502 de 2012.
No obstante, en lo que respecta a la
solicitud del accionante, explicó que el señor Lagos Figueredo no cumple con
los requisitos para obtener dicha licencia, ya que el título de técnico en
salud ocupacional que avala el ejercicio del citado oficio debe ser obtenido en
una institución de educación superior, y no –como él lo pretende– en un
instituto de “educación no formal”.
1.4. Pruebas aportadas al proceso
Como pruebas relevantes constan en el
expediente los siguientes documentos:
- Certificado de aptitud expedido
el 20 de noviembre de 2011 a favor del señor Jhonnatan
Leonardo Lagos Figueredo, como técnico en salud ocupacional
otorgado por
el Instituto Politécnico Agroindustrial de Acacias, Meta.
- Respuesta negativa del 25 de noviembre
de 2013 a la solicitud realizada por el actor, dirigida a la obtención de una licencia
en Salud Ocupacional por parte de la Secretaría de Salud de Boyacá.
- Copia de la Resolución No. 4502 de
2012 del Ministerio de Salud y Protección Social.
- Oficio del Instituto Politécnico
Agroindustrial, en el cual le informa al accionante que no expide ningún tipo
de licencia, y que al tenor de la citada Resolución No. 4502 de 2012, ese
documento sólo puede expedirse a quienes hayan obtenido títulos en institutos
de educación superior.
II.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
En sentencia del 11 de marzo de 2014, el
Juez Primero Laboral del Circuito de Sogamoso amparó los derechos invocados por
el accionante y ordenó a la Secretaría de Salud de Boyacá estudiar la solicitud
de otorgamiento de la licencia con fundamento en la Resolución No. 2318 de 1996[3]. Para el efecto, la
citada autoridad judicial explicó que cuando el accionante adquirió el
certificado de salud ocupacional se encontraba vigente la Resolución en mención,
en la cual los requisitos para la obtención de la licencia eran más flexibles,
pues se requería que el título de técnico fuese obtenido en una institución
acreditada por el ICFES. En consecuencia, se configuró una vulneración al
debido proceso por aplicársele una norma posterior a la obtén-ción de su
título.
En oficio remitido al juzgado de
instancia con fecha 21 de marzo de 2014, la Secretaría de Salud de Boyacá
informó que en cumplimiento del fallo de tutela, se procedió a estudiar los
requisitos de la Resolución No. 2318 de 1996, en la cual se exige que:
“Podrán
obtener la Licencia de Salud Ocupacional las personas naturales calificadas en
esta área, cuando reúnan alguno de los siguientes requisitos:
(…)
d. Técnico en Salud Ocupacional o una de sus áreas, con título obtenido en una
institución debidamente aprobada por el Instituto Colombiano de Fomento de la
Educación Superior ICFES.”
Como
consecuencia de la norma en cita, se reiteró que en el asunto bajo examen no es
procedente otorgar la licencia solicitada, pues en el certificado de estudios
aportado por el accionante, no consta que el Instituto Politécnico
Agroindustrial esté aprobado por el ICFES.
III. REVISIÓN POR PARTE DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
3.1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la
decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El
expediente fue seleccionado por medio de Auto del 6 de agosto de
2014 proferido
por la Sala de Selección Número Ocho.
3.2. Actuaciones en sede de revisión
3.2.1. Pruebas decretadas
En Auto del 22 de septiembre de 2014, el
despacho del Magistrado Sustanciador dispuso oficiar al Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES–, con
el fin de que informara
si en virtud de lo previsto en el artículo 2º literal d) de la Resolución No.
2318 de 1996, el Instituto Politécnico Agroindustrial de Acacias, entidad donde
cursó sus estudios el accionante, fue debidamente aprobado por dicha entidad.
En
la misma providencia, se ofició al Ministerio de Salud y Protección
Social para que informara qué motivó el cambio en los requisitos para la
expedición de la licencia en salud ocupacional entre las Resoluciones de los
años 1996 y 2012, específicamente en lo que respecta al tipo de instituciones
en las cuales puede obtenerse el título de técnico en salud ocupacional.
3.2.2.
Respuesta del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación Superior
–ICFES–
El
30 de septiembre de 2014, la asesora jurídica del Instituto Colombiano para la
Evaluación de la Educación Superior –ICFES–, informó que luego de la
reestructuración del Ministerio de Educación Nacional y de dicha entidad, se
estableció que entre las funciones del citado Ministerio se encuentran aquellas
relacionadas con el fomento de la educación superior que antes estaban
asignadas al Instituto.
De
esta manera, señaló que la inspección y vigilancia de las instituciones de
educación superior está en cabeza del Ministerio de Educación Nacional,
mientras que el ICFES se dedica exclusivamente a la evaluación del sistema
educativo colombiano. Por ello, concluyó que el instituto no es el encargado de
dar respuesta al requerimiento realizado por esta Corporación.
3.2.3.
Respuesta del Ministerio de Salud y Protección social
En
comunicación del 10 de octubre de 2014, el Director Jurídico del Ministerio de
Salud y Protección Social señaló que el cambio de los requisitos para la
expedición de la licencia en salud ocupacional, específicamente en lo que
respecta al tipo de instituciones en las cuales puede obtenerse el título de
técnico en salud ocupacional, se explica en que la Resolución No. 2318 de 1996
fue expedida en virtud del artículo 87 de la Ley 9 de 1979 y del artículo 16
del Decreto 614 de 1984, normas que establecen en cabeza del Ministerio de
Salud el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y determina-ción
de los requisitos mínimos para quienes ejerzan su actividad profesional en el
área de la salud ocupacional[4].
En
tal Resolución se impuso como requisito que las instituciones en las cuales
podía obtenerse el título en salud ocupacional debían estar acreditadas por el
ICFES, pues el artículo 29 de la Ley 30 de 1992, les otorga autonomía a las
instituciones de educación superior para crear y desarrollar los programas
académicos previa notificación al citado instituto[5].
En
seguida expone que el artículo 23 de la Ley 1562 de 2012 introdujo un cambio
normativo, en el sentido de establecer que los títulos en salud ocupacional
deben ser obtenidos en instituciones reconocidas por el Ministerio de Educación
Nacional. Por esta razón, se expidió la Resolución No. 4502 de 2012, en la que
se sigue la lógica actual de que le corresponde al Ministerio de Educación
Nacional otorgar el registro calificado a las instituciones de educación
superior, como se dispone en la Ley 1188 de 2008 y en el Decreto 1295 de 2010.
3.2.4.
Escritos allegados por el accionante
En
oficios del 8 y 16 de octubre de 2014, el accionante insiste en que se revise la
presente acción de tutela, por cuanto estima que el amparo del juez de
instancia fue insuficiente, ya que no tuvo en cuenta la protección otorgada por
la Ley 1064 de 2006 a la educación para el trabajo y el desarrollo humano, la
cual consagra como principio rector la no discriminación de dicha modalidad de educación
y de las instituciones que la imparten.
3.3. Problema jurídico
A partir de las circunstancias fácticas
que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de la decisión adoptada
en la respectiva instancia judicial, esta Corporación debe determinar si se vulnera el
derecho al trabajo y la igualdad del señor Jhonnatan Leonardo Lagos Figueredo,
como consecuencia de la decisión de la Secretaría de Salud de Boyacá de no
expedir a su nombre la licencia en salud ocupacional, teniendo en cuenta que
cursó sus estudios  en un instituto de educación para el trabajo y el desarrollo
humano (antes educación no formal).
Con el fin de resolver este problema
jurídico, la Sala inicialmente (i) se pronunciará sobre el derecho al trabajo y
la libertad de oficio; luego de lo cual hará (ii) una breve referencia al
derecho a la educación y a la estructura del servicio educativo en Colombia;
para concluir con (iii) un examen de los requisitos previstos para obtener la
licencia en salud ocupacional. Con sujeción a los temas expuestos, (iv)
la Sala entrará a analizar el caso concreto.
3.4.
Derecho al trabajo y libertad de oficio
3.4.1. La Constitución Política, en el
artículo 25, consagra al trabajo como un derecho y una obligación social que goza
de protección especial por parte del Estado y debe garantizarse en condiciones
dignas y justas[6].
Adicionalmente,
el artículo 53 del Texto Superior, consagra los siguientes principios mínimos
fundamentales a tener en cuenta para regular el derecho al trabajo:
(i)
Igualdad de oportunidades para los trabajadores.
(ii)
Remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo.
(iii)
Estabilidad en el empleo.
(iv)
Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
(v)
Facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles.
(vi)
Situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho.
(vii)
Primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales
(viii)
Garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; y
(ix)
Protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
En lo que respecta al Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, el derecho al trabajo está consagrado en el artículo 6º
del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), como el conjunto de prerrogativas que le otorgan a toda persona la
posibilidad de ganarse la vida y de escoger libremente a qué dedicarse. Por su naturaleza
eminente-mente subjetiva, involucra a cargo del Estado el deber de adoptar
medidas para garantizarlo, entre las que se destacan aquellas dirigidas a
promover la orientación y formación técnico profesional y la creación de normas
para el desarrollo económico, social y cultural[7].
En la Observación General No. 18, el
Comité DESC señaló que el ejercicio de la actividad laboral debe contar con
elementos esenciales propios de los derechos sociales, lo que incluye la
obligación de asegurar su disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad
y calidad.
La disponibilidad implica que el
Estado debe proporcionar servicios especializados que permitan a sus ciudadanos
identificar las oportunidades de empleo que se ajusten a sus necesidades y
capacidades. La accesibilidad se explica tres dimensiones: la primera referente
a la no discriminación y a la igualdad de oportunidades y de trato; la segunda
que atañe a la erradicación de barreras físicas y sociales, que cobra gran
importancia cuando se trata de personas en situación de discapacidad; y la
tercera sobre el derecho a obtener información sobre las oportunidades de
empleo. Por último, los elementos de aceptabilidad y calidad, se
vinculan con aquellas exigencias dirigidas a reclamar condiciones justas y
seguras de empleo, acorde con las realidades sociales y culturales del
trabajador, que permitan el desarrollo de un servicio digno.
3.4.2. Como una garantía que va más allá
de la regulación sobre la prestación de servicios, el artículo 26 de la
Constitución Política consagra el derecho a la libre escogencia de profesión u
oficio[8].
Se trata básicamente del reconoci-miento de la potestad individual de toda
persona para elegir la actividad profesional o no de la cual derivará su
sustento. Al respecto, esta Corporación ha señalado que: “[l]a libertad de
escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un derecho fundamental reconocido a
toda persona. Este involucra tanto la capacidad de optar por una ocupación como
de practicarla sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y
en la ley.”[9].
De esta manera, sin coacciones ni
presiones, el régimen constitucional le permite a toda persona escoger la
actividad lícita, profesional o no, a la que habrá de dedicarse teniendo en
cuenta su vocación, capacidades, tendencias y perspectivas, con el fin de que
pueda cumplir el rol que desea en sociedad, al tiempo que obtiene lo necesario
para su sostenimiento y para realizarse como individuo.
Sin
embargo, como se deriva de lo previsto en el citado artículo 26 del Texto
Superior, el ejercicio de este derecho admite las limitaciones que prevea el
legislador, dirigidas a garantizar la aptitud e idoneidad de quienes ejercen
una profesión o un oficio.
La
lógica que subyace a la posibilidad de consagrar limitaciones, se encuentra en
que existen ciertas actividades que trascienden a la individualidad de cada
sujeto e implican una exposición de la sociedad frente a posibles riesgos. De
ahí que, sin importar si se trata de un oficio o una profesión, el Estado se reserva
la atribución de exigir títulos de idoneidad, con el propósito
de asegurar que el ejercicio de las distintas acciones propias de una labor
cumplan con los requerimientos de cada especialidad y con las medidas de
seguridad correspondientes.
Lo anterior, sin perjuicio de la
necesidad de tener que cumplir con una etapa de formación académica no
sólo frente las profesiones, sino también respecto de aquellos oficios que
involucran un grave riesgo social o en los que está involucrado el interés
general.
Por lo demás, dichas exigencias de
formación y de idoneidad, no excluyen la posibilidad de que el Estado cumpla funciones
de supervisión, vigilancia e inspección sobre las profesiones y sobre
las actividades económicas, sociales o culturales en las que se desarrollan los
oficios.
No obstante, sin importar cuál sea el
ámbito regulación (idoneidad, formación o control), el legislador se encuentra
limitado a las cargas de razonabilidad y proporcionalidad. En cuanto a la
primera, su ámbito de acción se guía por el criterio de necesidad[10],
buscando proteger
a la comunidad de los riesgos que conlleva la práctica de determinada actividad;
mientras que, en lo atañe a la segunda, se excluye toda restricción que pueda afectar
el núcleo del citado derecho imponiendo limitaciones absurdas e innecesarias.
3.4.3. En suma, más allá de la
protección que brinda el derecho al trabajo, reconocido en la Constitución Política
y en los instrumentos de derecho internacional, se consagra como derecho de
toda persona la libertad de escoger profesión u oficio, como el medio
para materializar una prerrogativa de vida, vinculado con la
posibilidad de elegir una ocupación según sus preferencias
o capacidades. Esta garantía fundamental no exime a los ciudadanos
de cumplir con las exigencias y los requisitos de idoneidad que el legislador
establezca para el desarrollo de dicha actividad, en busca de proteger a la
sociedad y de realizar fines de interés general, de acuerdo con las cargas que emanan
de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
3.5. Derecho a la educación y estructura
del servicio educativo en Colombia
3.5.1. Por mandato constitucional, la
educación en Colombia es tanto un derecho como un servicio público, cuyo propósito
es permitir el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás
bienes y valores de la cultura (CP art. 67). En cuanto a su característica como
derecho, se enfoca en la formación de las personas en búsqueda del fortalecimiento
de sus capacida-des y su realización como individuo y miembro de la sociedad. En lo que
respecta a su condición de servicio público, se orienta a exigir
del Estado la obligación de proporcionarlo de forma eficiente y continua, en el
sentido de cumplir con los principios de “universalidad,
solidaridad y redistribución de los recursos en la población económicamente
vulnerable”[11].
3.5.2.
El derecho a la educación fue desarrollado en la Observación General No. 13 del
Comité DESC, en la cual se destacó cuatro características que lo identifican, a
saber: (i) la disponibilidad, que alude a que se garantice la educación en
la cantidad suficiente según las necesidades básicas de la pobla-ción, previa carga
de asegurar la dotación necesaria para preservar su eficiente funcionamiento; (ii)
la accesibilidad, que implica la eliminación de barreras que generen discriminación,
con la disposición de medidas que permitan el acceso material y económico a
centros de enseñanza y materiales de apoyo; (iii) la aceptabilidad, que
hace referencia a la calidad de la educación y a su idoneidad frente a las
exigencias de la sociedad; y por último (iv) la adaptabilidad, que
significa la posibilidad de que la educación se amolde a las necesidades de
cada comunidad y cada alumno.
3.5.3.
El servicio público de educación está regulado por la Ley 115 de 1994, la cual
desarrolló el precepto constitucional contenido en el artículo 67 del Texto superior,
el cual establece que: “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por
el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia
en el sistema educativo”. Con este propósito, en la ley en cita se define
la estructura del referido servicio público y se establece la existencia
de tres modalidades de educación: formal, no formal e informal.
3.5.3.1. La educación formal se define
como aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, con una
secuencia regular de ciclos lectivos, y sujeta a unas pautas de tipo curricular
que culminan con la obten-ción de grados y títulos. Esta educación tiene inicialmente
tres niveles: (i) el preescolar que consta mínimo de un grado para niños
menores de seis años, encaminado a fortalecer su desarrollo integral; (ii) la
educación básica que comprende nueve grados, cinco de primaria y cuatro de secundaria,
cuyo propósito es enseñar las áreas básicas del conocimiento y de la actividad
humana; y finalmente, (iii) la educación media, compuesta por dos grados, con
el fin de brindar herramientas que permitan la comprensión de ideas y valores
universales, así como la preparación para la educación superior y la vida
laboral.
Una vez concluidos los tres niveles
previamente expuestos se encuentra la educación superior, cuya regulación está
consagrada en la Ley 30 de 1992 y es aquella que posibilita el desarrollo de
las potencialidades del ser humano de forma integral y busca la formación
profesional y académica de los alumnos. Esta educación se imparte en universidades,
instituciones técnicas profesionales,  instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas.
Según la Ley 30 de 1992, son instituciones
técnicas profesionales “aquellas facultadas legalmente para ofrecer
programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de
especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos
humanísticos propios de este nivel”[12].
Por su parte, la ley en cita define a las instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas como “aquellas facultadas para adelantar programas
de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o
disciplinas y programas de especialización”[13]. Finalmente,
las universidades son “las reconocidas actualmente como tales y las
institu-ciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las
siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación
académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmi-sión
del conocimiento y de la cultura universal y nacional”[14]. Por ende,
la educación formal en el nivel superior sólo se puede ofertar en las
anteriores instituciones y son ellas las que pueden otorgar títulos para sus
programas, ya sea de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas.
3.5.3.2. Según la Ley 115 de 1994, el
segundo tipo de educación es el conocido como “educación no formal”, término que
fue reemplazado por la Ley 1064 de 2006 con el título de “educación para el
trabajo y el desarrollo humano”. Esta modalidad tiene como propósito actualizar,
complementar, suplir conocimientos y formar a los alumnos en aspectos
académicos y laborales, sin estar sujeta al sistema de niveles y grados que se
le exige a la educación formal.
La citada Ley 1064 de 2006 establece que
los programas ofrecidos en esta categoría de educación culminarán con un
certificado de aptitud ocupacional, el cual podrá ser objeto de reconocimiento
para la formación de ciclos propedéuticos por las instituciones de
educación superior y tendrán igual tratamiento que los programas técnicos y
tecnólogos.
De esta manera, se entiende que un ciclo
propedéutico corresponde a una  “fase de la
educación que le permite al estudiante desarrollarse en su formación
profesional siguiendo sus intereses y capacidades”[15], a través de ciclos en los que el estudiante puede adquirir
varios títulos como técnico o tecnólogo, que continuados finalizan en un título
profesional.
3.5.3.3. Finalmente, la Ley 115 de 1994 contempla
la educación informal, la cual es definida como el conocimiento libre y espontáneo
que se adquiere a través de personas, entidades, medios de comunicación,
tradiciones o costumbres.
3.5.4. En conclusión, en términos
constitucionales, es claro que la educación es un derecho encaminado al
fortalecimiento de las capacidades individuales, al tiempo que se define como un
servicio público vigilado y proporcionado por el Estado. La educación por ley
admite tres modalidades, a saber: formal, no formal e informal. En la primera
se encuentra la educación preescolar, básica, media y superior. En la segunda, actualmente
llamada educación para el trabajo y el desarrollo humano, se halla la formación
académica y de ocupaciones no sometida a grados o niveles, cuya obtención puede
ser reconocida para la culminación de ciclos propedéuticos de formación
superior. Y, finalmente, en la tercera, se ubican las fuentes cotidianas de
conocimiento no impartidas en instituciones de educación propiamente dichas.
3.6. Requisitos para obtener la licencia
en salud ocupacional
3.6.1. La salud ocupacional es una
disciplina que en términos generales se encarga de prevenir afectaciones a la
salud psíquica y física, así como de mantener el bienestar de los trabajadores,
en virtud de las condiciones propias de su labor. Quienes ejerzan este oficio,
por virtud de la ley, deben acreditar conocimientos para garantizar su
idoneidad.
Al respecto, la Ley 9 de 1979 “por la
cual se dictan medidas sanitarias”, en el artículo 87, indica que quienes
presten servicios de salud ocupacional serán supervisados por el Ministerio de
Salud. Posteriormente, el artículo 16 del Decreto 614 de 1984[16], consagra las
responsabilidades del citado Ministerio, entra las que se destaca la de
determinar los requisitos mínimos que debe cumplir el personal calificado en el
aludido oficio.
En virtud de las normas en mención, el
Ministerio de Salud expidió la Resolución No. 2318 de 1996, la cual, en el
artículo 2, establece los requisitos que deben cumplir las personas naturales para
que puedan obtener la licencia en salud ocupacional, en los siguientes términos:
“Podrán
obtener la Licencia de Salud Ocupacional las personas naturales calificadas en
esta área, cuando reúnan alguno de los siguientes requisitos:
a.
Profesional Universitario con especialización en Salud Ocupacional, con título
obtenido en una institución universitaria debidamente aprobada por el Instituto
Colombiano de Fomento de la Educación Superior ICFES.
b.
Profesional Universitario en un área de Salud Ocupacional, con título obtenido
en una institución Universitaria debidamente aprobada por el Instituto
Colombiano de Fomento de la Educación Superior ICFES.
c.
Tecnólogo en Salud Ocupacional o una de sus áreas, con título obtenido en una
institución debidamente aprobada por el Instituto Colombiano de Fomento de la
Educación Superior ICFES.
d.
Técnico en Salud Ocupacional o una de sus áreas, con título obtenido en una
institución debidamente aprobada por el Instituto Colombiano de Fomento de la
Educación Superior ICFES.”
Con posterioridad, se expidió la Ley
1562 de 2012[17],
en cuyo artículo 23, nuevamente, se establece que el Ministerio de Salud
reglamentará el procedi-miento y requisitos para el otorgamiento de las
licencias de salud ocupacional. Con sujeción a este nuevo mandato, se expide la
Resolución No. 4502 de 2012, en la que se disponen los siguientes requisitos
para la obtención de la citada licencia:
“Artículo
2o. Requisitos. El otorgamiento y renovación de las licencias
de salud ocupacional a las personas naturales o jurídicas públicas o privadas
que oferten a nivel nacional, servicios de seguridad y salud en el trabajo,
estará sujeto al cumplimiento de los siguientes requisitos:
a)
Personas
naturales:
1.
Fotocopia
de los títulos o diplomas debidamente legalizados que demuestren el nivel
académico otorgado por una institución de educación superior debidamente
aprobada por el Ministerio de Educación Nacional, en cualquiera de las
siguientes modalidades de formación académica:
a)
Profesional
Universitario con posgrado en un área de salud ocupacional, con título obtenido
en una institución de educación superior debidamente aprobada por el Ministerio
de Educación Nacional.
b)
Profesional
Universitario en un área de salud ocupacional, con título obtenido en una
institución de educación superior debidamente aprobada por el Ministerio de
Educación Nacional.
c)
Tecnólogo
en salud ocupacional, con título obtenido en una institución de educación
superior debidamente aprobada por el Ministerio de Educación Nacional.
d)
Técnico
en salud ocupacional, con título obtenido en una institución de educación
superior debidamente aprobada por el Ministerio de Educación Nacional.”
3.6.2.
Por consiguiente, en criterio de la Corte, como se observa de las normas
previamente transcritas, no cabe duda que bajo cualquiera de los dos regímenes
anteriormente mencionados, para que una persona natural pueda recibir la
licencia para ejercer en el campo de la salud ocupacional, debe acreditar un título,
ya sea de técnico, tecnólogo o profesional en esa área, ofrecido por
instituciones de educación superior que hacen parte de la denominada educación
formal.
El
único cambio evidenciado entre las dos resoluciones en cita, como se puso de
presente en el acápite de pruebas, es el de la entidad que debía o debe vigilar
a la institución que otorga el título, cambio que tiene fundamento en la
reestructuración del ICFES que trasladó tal función al Ministerio de Educa-ción
Nacional.
En
conclusión, tanto antes como después de la Resolución emitida en el año 2012,
el requisito esencial para el ejercicio del oficio de salud ocupacional sigue
siendo el de obtener un título, el cual sólo se ofrece en los programas
de educación formal y a través de las instituciones de educación superior
previstas para el efecto, tal y como se dispone en el artículo 24 de la Ley 30
de 1992, en los siguientes términos:
“Artículo
24. El
título, es el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una
persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber
determinado en una institución de educación superior. Tal
reconocimiento se hará constar en un diploma.
El
otorgamiento de títulos en la educación superior es de competencia exclusiva de
las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente ley.”[18]
3.7.
Caso concreto
3.7.1.
El 20 de noviembre de 2011, el señor Jhonnatan Lagos Figueredo obtuvo un
certificado de aptitud ocupacional como “técnico en salud ocupacional”, por
haber cursado 1340 horas en el Instituto de Educación para el Trabajo y el
Desarrollo Humano, Politécnico Agroindustrial en Acacias (Meta). Desde la
obtención de dicho certificado y durante una anualidad, el citado señor laboró
en el sector petrolero en el campo de la salud ocupacional, hasta finales del
año 2012, cuando para suscribir un nuevo contrato le exigieron la presentación
de la licencia en salud ocupacional expedida por la respectiva Secretaría de
Salud.
En
consecuencia, procedió a solicitar la expedición de dicha licencia ante la
Secretaría de Salud de Boyacá, la cual negó tal trámite bajo el argumento de
que, según la Resolución No. 4502 de 2012 del Ministerio de Salud, es requisito
para la obtención de la mencionada licencia contar con un título en salud
ocupacional otorgado por una institución de educación superior.
El
juez de instancia decidió conceder el amparo y ordenó a la Secretaría de Salud
de Boyacá estudiar el caso del señor Lagos Figueredo a la luz de la Resolución
No. 2318 de 1996, la cual establecía los requisitos para acceder a la licencia
en el momento en que el actor adquirió su certificado de aptitud
ocupacional. En este orden de ideas, en criterio de la citada autoridad
judicial, se configuró una vulneración al debido proceso por aplicársele al
accionante una norma posterior a la obtención de su título. A pesar de lo
anterior, la Secretaria de Salud no otorgó la licencia reclamada, pues evidenció que no
existía prueba de que el Instituto Politécnico Agroindustrial hubiese aprobado
por el ICFES, como requisito exigible antes de la entrada en vigencia de la
Resolución No. 4502 de 2012.
3.7.2.
A diferencia de lo expuesto por el juez de instancia y teniendo en cuenta los
elementos de prueba que se aportaron al expediente, es claro que el debate
propuesto no se concreta en determinar cuál es la Resolución a aplicar (2318 de
1996 o 4502 de 2012), sino, por el contrario, en examinar si una persona que
obtuvo un certificado de aptitud ocupacional otorgado por un Instituto de
Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano (antes educación no formal),
cumple con los requisitos para la expedición de la licencia en salud
ocupacional, necesaria para laborar en ese campo.
La
protección que invoca el actor se justifica en el amparo de sus derechos al
trabajo y a la igualdad. El primero, porque considera que al no expedirse la
licencia no puede desempeñarse en el oficio que escogió y del cual deriva su
sustento. Y, el segundo. porque afirma que se encuentra en la misma situación
de los estudiantes del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–, a quienes si se
les expide dicha licencia.
3.7.3.
En cuanto al primer derecho invocado, no observa la Corte que el actor acredite
que existe una vulneración puntual de su derecho al trabajo, pues su alegación
se limita a exponer que existen dificultades para ser vinculado en el mismo rol
que desempeñaba en una empresa petrolera, por la falta de la licencia en salud
ocupacional. Por ello, el conflicto propuesto se relaciona de forma directa con
la libertad de escoger profesión u oficio, como garantía constitucional que le
permite a toda persona natural la facultad de elegir una ocupación a la cual
dedicarse como forma de derivar su sustento a lo largo de la vida.
Como
previamente se dijo, respecto de esta última, la Constitución política faculta
al legislador para exigir títulos de idoneidad que den certeza sobre la
capacidad de una persona para ejercer un oficio o profesión, siempre que dicha
exigencia se someta a los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad.
Para
el caso específico de la salud ocupacional, a través de la Ley 9
de 1979, se otorgó la facultad al Ministerio de Salud para que regulara los
requisitos que debían cumplir quienes ejercieran en dicho campo. Entre ellos se
dispuso la obtención de una licencia en salud ocupacional, cuya expedición se
sometió al cumplimiento de las exigencias consagradas en la Resolución No. 2318
de 1996, posteriormente modificada por la Resolución No. 4502 de 2012.
Ambas resoluciones exigen que para la
expedición de la citada licencia, las personas naturales deben contar con títulos
profesionales, técnicos o tecnólogos en salud ocupacional o en áreas afines,
otorgados por instituciones
de educación superior, en el año 1996 aprobadas por el ICFES y en el 2012 por
el Ministerio de Educación Nacional.
Como se indicó en las consideraciones
generales de esta providencia, dicha categoría de títulos solo se emiten por la
denominada educación formal, ya que la Educación para el Trabajo y el
Desarrollo Humano se limita a la expedición de certificados de aptitud
ocupacional, cuyo objetivo es actualizar, complementar, suplir conocimientos y
formar en aspectos académicos y laborales a los alumnos, sin que esté sujeta al
sistema de niveles y grados que se le exige a la primera.
De donde resulta que, teniendo en cuenta
que el programa cursado por el accionante no otorga un título de educación
superior, sino, como ya se indicó, un certificado de aptitud ocupacional, esta
Sala concluye que no cumple con los requisitos exigidos para la expedición de
la licencia en salud ocupacional que reclama, bajo ninguna de las dos
resoluciones, pues en ambas se requiere la obtención de un título,
propio de las instituciones de educación superior.
No se trata de una exigencia irrazonable
o desproporcionada, pues la salud ocupacional es una disciplina que encarna un
importante riesgo social, referente al rol de prevenir afectaciones a la salud
psíquica y física, así como a mantener el bienestar de los trabajadores, en
virtud de las condiciones propias de su labor.
3.7.4. Por otra parte, en lo que
respecta a la protección del derecho a la igualdad invocada por el peticionario
en relación con los estudiantes del SENA, es necesario mencionar que la citada
entidad es un establecimiento público de orden nacional creado para formar a
los trabajadores de todas las actividades económicas y contribuir al desarrollo
económico y social del país, fortaleciendo los procesos de formación
profesional. Entre sus funciones se encuentra la de adelantar programas de
formación tecnológica y técnica profesional (numeral 6, artículo 4, de la Ley
119 de 1994). Adicionalmente, en el Decreto 359 de 2000, por el cual se dictan
algunas disposiciones reglamentarias del Sistema de Formación Profesional
Integral que imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se hace
referencia a que en virtud de la Ley 119 de 1994, éste se encuentra
expresamente facultado para adelantar programas de educación formal superior.
En este sentido, si el SENA tiene la posibilidad
de ofrecer programas de educación superior, es claro que puede emitir los
títulos correspondientes a dichos programas, lo que implica que, en el caso de
la salud ocupacional, quienes los obtengan pueden acceder a la respectiva
licencia. Por lo anterior, es innegable que la situación planteada difiere de
quienes se capacitan en un Instituto de Educación para el Trabajo y el
Desarrollo Humano, lo que conduce a la imposibilidad de formular un juicio de
igualdad.
3.7.5. En suma, esta Sala de Revisión concluye
que el señor Jhonnatan
Leonardo Lagos Figueredo no cuenta con los requisitos para que le sea otorgada
la licencia en salud ocupacional, pues no posee un título de educación
superior, requisito establecido por la autoridad facultada legalmente para
reglamentar la materia, como lo es el Ministerio de Salud. Sin embargo, como se
deriva de lo previsto en la Ley 1064 de 2006, el accionante podrá           –aprovechando
lo ya cursado– adelantar un programa en una institución de educación superior,
donde le permitan continuar un ciclo propedéutico y obtener el respectivo
título.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia del 11 de marzo de 2014 proferida por el Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Sogamoso y, en su lugar, DENEGAR el amparo
de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad del señor Jhonnatan
Leonardo Lagos Figueredo.
SEGUNDO.- Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el Artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] El artículo 1º de la ley en cita dispone que: “Reemplácese
la denominación de Educación no formal contenida en la Ley General de Educación
y en el Decreto Reglamentario 114 de 1996 por la Educación para el Trabajo y el
Desarrollo Humano.”
[2] En el aparte pertinente, la
mencionada Resolución establece que: “Artículo 2o. Requisitos. El otorgamiento y
renovación de las licencias de salud ocupacional a las personas naturales o
jurídicas públicas o privadas que oferten a nivel nacional, servicios de
seguridad y salud en el trabajo, estará sujeto al cumplimiento de los
siguientes requisitos: // a) Personas naturales: // 1. Fotocopia de los títulos
o diplomas debidamente legalizados que demuestren el nivel académico otorgado
por una institución de educación superior debidamente aprobada por el
Ministerio de Educación Nacional, en cualquiera de las siguientes modalidades
de formación académica: // a) Profesional Universitario con posgrado en un área
de salud ocupacional, con título obtenido en una institución de educación
superior debidamente aprobada por el Ministerio de Educación Nacional. // b)
Profesional Universitario en un área de salud ocupacional, con título obtenido
en una institución de educación superior debidamente aprobada por el Ministerio
de Educación Nacional.
c) Tecnólogo en salud ocupacional, con título obtenido
en una institución de educación superior debidamente aprobada por el Ministerio
de Educación Nacional. // d) Técnico en salud ocupacional, con título obtenido
en una institución de educación superior debidamente aprobada por el Ministerio
de Educación Nacional. (…)”.
[3] Sobre el particular, el artículo
2 de la Resolución en cita señala que: “Podrán obtener la Licencia de
Salud Ocupacional las personas naturales calificadas en esta área, cuando
reúnan alguno de los siguientes requisitos: // a. Profesional Universitario con
especialización en Salud Ocupacional, con título obtenido en una institución universitaria
debidamente aprobada por el Instituto Colombiano de Fomento de la Educación
Superior ICFES. // b. Profesional Universitario en un área de Salud
Ocupacional, con título obtenido en una institución Universitaria debidamente
aprobada por el Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior ICFES.
// c. Tecnólogo en Salud Ocupacional o una de sus áreas, con título obtenido en
una institución debidamente aprobada por el Instituto Colombiano de Fomento de
la Educación Superior ICFES. // d. Técnico en Salud Ocupacional o una de sus
áreas, con título obtenido en una institución debidamente aprobada por el
Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior ICFES.”
[4]  Las normas en cita disponen que: “Ley
9 de 1979, artículo 87. Las personas que presten servicios de salud
ocupacional a empleadores o trabajadores estarán sujetos a la supervisión y
vigilancia del Ministerio de Salud o la entidad en que éste delegue.” “Decreto
614 de 1984, artículo 16. Responsabilidades del Ministerio de Salud: // a)
Prestar asistencia técnica a los Servicios Seccionales de Salud y demás
organismos gubernamentales de Salud, sujetándose a los niveles de organización
administrativa del Sistema Nacional de Salud y a los términos del presente
Decreto; // b) Establecer normas y promover la formación del recurso humano en
Salud Ocupacional de acuerdo con las necesidades y los recursos; / c)
Determinar los requisitos mínimos que debe cumplir el personal calificado en
Salud Ocupacional, tanto a nivel científico como técnico;
d) Supervisar los programas de Salud Ocupacional que
desarrollen las entidades del nivel nacional, lo mismo que los de los Servicios
Seccionales de Salud; // e) Ejercer la vigilancia técnica en materia de Salud
Ocupacional, conforme al procedimiento que se establece en este Decreto.”
[5] La disposición en mención
consagra que: “La autonomía de las instituciones universitarias, o, escuelas
tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada
por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes
aspectos: a. Darse y modificar sus estatutos; // b. Designar sus autoridades
académicas y administrativas; // c. Crear, desarrollar sus programas
académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos; // d. Definir y
organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales
y de extensión; // e. Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus
alumnos; // f. Adoptar el régimen de alumnos y docentes, //  y g. Arbitrar y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional. // Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado
en los literales a) y c) se requiere notificación al Ministro de Educación
Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior, Icfes.”
[6] “El trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección
del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas.”
[7] El artículo 6º del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) señala
que: “1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que
comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida
mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas
para garantizar este derecho. // 2. Entre las medidas que habrá de adoptar cada
uno de los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad
de este derecho deberá figurar la orientación y formación técnico profesional,
la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un
desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y
productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas
fundamentales de la persona humana.”
[8] “Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social. // Las profesiones legalmente
reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el
funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles
funciones públicas y establecer los debidos controles.”
[9] Sentencia T-498 de
1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sentencia C-505 de
2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Sentencia T-743 de
2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] Artículo 17.
[13] Artículo 18.
[14] Artículo 19.
[15]
www.mineducacion.gov.co
[16] “Por el cual se determinan las bases
para la organización y administración de salud ocupacional”
[17] “Por la cual se
modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en
materia de salud ocupacional”.
[18] Subrayado por fuera del texto
original.