C-494-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-494/94
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL
REF:
Expediente No. D - 568
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el inciso 3o. del artículo 242 de la Ley
100 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y
se dictan otras disposiciones".
MATERIA:
*
Prohibición de pactar retroactividad en el régimen de cesantía aplicable a los
nuevos servidores del sector salud.
*
Derecho de Negociación y Contratación Colectiva.
ACTOR:
JAIME
ANTONIO DIAZ MARTINEZ
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Aprobada
por Acta No. 57 de noviembre 3 de 1994.
Santafé
de Bogotá D.C., Noviembre tres (3) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.       ANTECEDENTES
Procede
la Corte Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad que ante
esta Corporación presentó el ciudadano  JAIME ANTONIO DIAZ MARTINEZ contra
el inciso 3o. del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Al
proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó además del envío de los
antecedentes legislativos de la ley parcialmente acusada, que se fijara en
lista el negocio en la Secretaría General de la Corte por el término de diez
(10) días, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia
de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso de la República, al igual que a los señores Ministros de Hacienda y
Crédito Público, de Justicia y del Derecho y de Trabajo y Seguridad Social, a
fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada.
Cumplidos
como se encuentran los trámites constitucionales y legales, procede la Corte a
decidir.
II.      LA
NORMA PARCIALMENTE ACUSADA
Se
transcribe a continuación el texto de la norma parcialmente acusada, conforme a
su publicación en el Diario Oficial No. 41.148 del jueves ventitres (23) de
diciembre de 1993. Se subraya lo acusado.
"LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
por la cual se crea el
Sistema de Seguridad Social
Integral y se dictan otras
disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
"...
TITULO VI
DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS
Artículo
242.- Fondo Prestacional del Sector Salud. El Fondo del Pasivo Prestacional para el sector salud,
de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el
pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.
El
costo adicional generado por concepto de la retroactividad de la cesantía del
sector salud que a la vigencia de esta ley tienen derecho a ello, conforme al
artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en ésta, será
asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en
los plazos y términos de concurrencia que establece la misma ley.
A
partir de la vigencia de la presente ley no podrán reconocerse ni pactarse para
los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de
cesantía a ellos aplicable.
En
el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60
de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen
especial un sistema pensional distinto al exigido por la entidad de previsión
social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores
correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo
Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el
trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los
diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las
entidades territoriales y la mencionada entidad previsional, en la porción que
a cada cual le corresponda.
Las
entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las
cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte
de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la
concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos
previstos en la Ley 60 de 1993.
Parágrafo.
Para efectos de lo
dispuesto en el presente artículo, entiéndese por cesantías netas, las
cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993.
..."
III.    NORMAS
CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS
El
ciudadano JAIME ANTONIO DIAZ MARTINEZ considera que la norma cuya
constitucionalidad cuestiona, es violatoria de la Constitución Política en sus
artículos 1o., 2o., 4o., 25, 39, 53 y 55.
IV.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Afirma
el actor, que los trabajadores oficiales poseen un vínculo de carácter
contractual que les otorga un mínimo de derechos en sus condiciones de trabajo.
Dichas condiciones sólo pueden ser mejoradas mediante las vías que permite la
ley, dentro de las cuales la más importante, a su juicio, es la contratación
colectiva. Esta prerrogativa encuentra respaldo tanto en la Constitución
Nacional como en la ley a través de los derechos adquiridos.
La
norma acusada en su sentir está entonces vulnerando ese derecho de contratación
colectiva, mediante el cual podría lograrse el mejoramiento de las condiciones
de trabajo, a través del establecimiento de un régimen de retroactividad de las
cesantías.
Siendo
la negociación colectiva una garantía cierta para los trabajadores resulta
improcedente para el actor que la ley le imponga limitaciones, como sucede en
el presente caso.
Para
concluir estima que por esta misma razón, el fragmento acusado vulnera el
Convenio 98 de la O.I.T., ratificado por Colombia mediante la Ley 27 de 1976,
cuyo artículo 4o. estipula que los Estados deben adoptar medidas adecuadas para
estimular y fomentar entre las organizaciones de trabajadores y los empleadores
u organizaciones de empleadores, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de
negociación voluntaria, con el objeto de regular las condiciones de empleo.
V.      INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro
del término de fijación en lista, el ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA presentó
escrito en el que impugna la demanda bajo estudio, con base en las siguientes
consideraciones:
A su
juicio, las apreciaciones del actor parten del supuesto inadmisible de que la
ley no puede establecer límites al derecho de negociación colectiva que consagra
el artículo 55 Superior, cuando es éste el que precisamente lo faculta para
establecer las excepciones necesarias para la efectividad y ejercicio del
derecho. Por ello, estima que la restricción que contempla el artículo en lo
acusado, cabe dentro de la competencia del Congreso.
Posteriormente,
indica que el actor plantea prácticamente la constitucionalización del régimen
de la legislación laboral, lo cual no resulta aplicable, ya que la Carta no ha
establecido que las disposiciones de dicha legislación se entienden
incorporadas a su texto y gozan de igual rango que las suyas, de modo que la
ley ordinaria no pueda modificarlas.
Concluye
manifestando que no debe acogerse el argumento de que la norma en lo acusado
viola la regulación internacional del trabajo, pues ello no significa que la
legislación interna quede inhibida para disponer sobre límites a la negociación
colectiva laboral.
VI.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
El
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante apoderado, presentó escrito
justificando la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada, y
solicitando la declaratoria de exequibilidad de la misma.
A su
juicio, el derecho de negociación colectiva admite las excepciones que
establezca la ley según el artículo 55 de la Carta, y eso es precisamente lo
que hace la norma cuestionada.
Estima
que dicha norma solo tiene efectos a partir de la vigencia de la Ley 100 de
1993, por lo cual no afecta derechos adquiridos ni situaciones jurídicas
concretas ya que solo se aplica para los nuevos servidores del sector salud,
dejando a salvo cualquier expectativa o derecho de los ya vinculados a este
sector.
La
norma acusada, según indica, sólo se refiere a la imposibilidad de darle
efectos retroactivos al régimen de cesantías, por lo que se puede realizar
cualquier negociación sobre las cesantías, pero sus efectos sólo se proyectarán
hacia el futuro, lo cual es la regla general de toda convención o contrato.
Por
otra parte, alude a la aplicación de los Convenios de la O.I.T., frente a lo
cual estima que debe revisarse la jurisprudencia de la Corte Constitucional
plasmada en la sentencia No. C-562 de 1992, MP. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein,
según la cual, si bien es cierto estos convenios no reúnen las exigencias para
convertirse en tratados internacionales, sí pueden tenerse como tales, pues son
instrumentos internacionales que contienen normas de derecho adoptadas por un
órgano colectivo, con la aclaración de que carecen de ratificación.
Al
respecto considera, que si bien el artículo 53 de la Carta establece que los
convenios internacionales de trabajo están incorporados en la legislación
interna, no por ello puede concluirse que se asimilan a los tratados y que
constituyen norma de interpretación de la Constitución, pues se llegaría al
contrasentido de que una norma de rango legal determine la interpretación de
una norma Superior.
Por
ello, concluye que el artículo 55 constitucional no debe interpretarse de
conformidad con los Convenios de la O.I.T. pues estos sólo tienen rango legal y
su aplicación debe sujetarse a la Constitución y regirse por las normas del
Código Civil, en cuanto a prevalencia de la ley posterior y de la ley especial.
VII.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
oficio No. 457 de julio 11 de 1994, el Jefe del Ministerio Público, doctor
Carlos Gustavo Arrieta Padilla, envió a esta Corte el concepto de rigor en
relación con la demanda instaurada contra el inciso tercero del artículo 242 de
la Ley 100 de 1993, solicitando declarar su exequibilidad.
Después
de hacer algunas precisiones en torno al mínimo de derechos y garantías que
para los trabajadores contemplan la ley laboral y la Constitución Nacional, así
como de la figura de la negociación colectiva, el señor Procurador acoge los
planteamientos de los intervinientes en este proceso y manifiesta sobre el
particular:
"Tanto
el impugnante a la demanda, Dr. Jesús Vallejo Mejía, como el apoderado
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dr. Juan Manuel Charry Urueña,
sostienen en sus escritos que el derecho de negociación colectiva regulado
en la transcrita norma constitucional tiene excepciones y límites que son
señalados por la ley, de manera que la prohibición contenida en la norma
acusada sería por tanto una excepción al derecho de negociación colectiva.
Comparte
el Procurador los anteriores planteamientos que identifican en la reserva legal
para el establecimiento de excepciones a las negociaciones colectivas la
voluntad del constituyente de fijar ciertos límites a este tipo de
acuerdos."
Del
mismo modo, manifiesta que el derecho a la cesantía es de carácter patrimonial
y goza del amparo y garantía consagrado en el artículo 58 Superior, por lo que
no puede ninguna ley posterior desconocerla ni disminuirla. Sin embargo,
sostiene el concepto fiscal que lo que si puede  hacer el legislador es
modificar las bases de su reconocimiento y liquidación pero sólo hacia el
futuro, tal como lo hizo la norma acusada respecto a los servidores del sector
salud.
Al
respecto, sostiene que:
"Es
por ello que la norma en cuestión no puede afectar ni afecta con sus mandatos
derechos adquiridos ni situaciones jurídicas concretas, limitándose su
aplicación solamente a quienes en el futuro adquieran el vínculo con el sector
salud.
Ahora
bien, ha sido opinión reiterada del Ministerio Público que el régimen económico
de la cesantía de los trabajadores, independientemente del sector al que
pertenezca quien la causa, forma parte del ámbito de la intervención del Estado
y éste bien puede expedir las normas de rango legal que hagan efectiva tal
facultad, con propósitos racionalizadores. Así la definición del citado sistema
y el señalamiento de las más generales características de dicha prestación es
competencia plena del Congreso.
..."
Para
concluir, afirma que no resulta desvertebrado el principio de igualdad a que se
refiere el demandante, ya que se da un tratamiento diferenciado pero para
personas que se encuentran en supuestos distintos.
VIII.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.-     La Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda de
inconstitucionalidad instaurada contra el inciso tercero del artículo 242 de la
Ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo
241 de la Constitución Nacional.
Segunda. Cosa Juzgada Constitucional.
Teniendo
en cuenta que la disposición a que se refiere esta demanda ya fue objeto de
estudio y decisión en materia de constitucionalidad, tal como consta en la
Sentencia No. C-408 de 15 de septiembre de 1994 (MP. Dr. Fabio Morón Diaz),
emanada de la Sala Plena de esta Corporación, de conformidad con lo preceptuado
en el artículo 243 de la Constitución Política, habrá de estarse a lo resuelto
en esa providencia.
Dentro
de los argumentos que expuso la Corte para tomar dicha determinación, vale la
pena citar los siguientes:
"Lo
primero que debe señalarse para desestimar el criterio de la demanda es que los
trabajadores nuevos no tienen derechos adquiridos y lo lógico, normal y razonable
es que las nuevas relaciones de trabajo, consulten elementos sociales y
económicos, considerados por el legislador, al disponer que no podrán
reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud,
retroactividad en el régimen de cesantías a ellos aplicables. Téngase en cuenta
que la cuestión aparece muy clara y precisa en el inciso de este artículo. Se
refiere la norma a un régimen legal propio de los servidores del servicio
público de salud, escapando de su órbita reguladora la capacidad negociadora
del sector laboral, y en este sentido no tiene razón el señor Procurador en sus
conceptos al respecto. Lo cierto es que la tendencia legislativa de los últimos
años es contraria a la retroactividad de las cesantías, luego de encontrar
válidas operaciones econométricas que justifican tal tendencia... Si lo que se
pretende es la retroactividad de las cesantías de los nuevos empleados del
sector salud, la definición del punto corresponde al legislador resultando por
este aspecto igualmente constitucional el artículo 242".
Así las
cosas, como el citado fallo ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional,
esta Corporación encuentra motivos suficientes para abstenerse de proferir un
nuevo pronunciamiento, por lo que ordenará en la parte resolutiva estar a lo ya
decidido.
IX.      DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador
General de la Nación y previos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, administrando justicia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION
R E S U E L V E :
Estése
a lo resuelto en la
Sentencia No. C-408 del 15 de septiembre de 1994, mediante la cual se declaró
exequible el artículo 242, inciso tercero de la Ley 100 del 23 de diciembre de
1993, "por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se
dictan otras disposiciones".
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MONCALEANO
Secretaria General