C-438-19
Sentencia
C-438/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance
UNIDAD
DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad
jurídica
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de
forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática
o sistemática
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su
finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede
cancelar el principio democrático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a
una interpretación razonable y proporcional
Bajo ese entendido, frente al
contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación
razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas
y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo
que de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos
contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio
objetivo y razonable
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites que impone el principio de
unidad de materia
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático anual
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa y política y
herramienta macroeconómica
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático/PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Proceso de elaboración
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-División/DISPOSICIONES GENERALES
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Objeto
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial
En razón de la naturaleza especial de
este tipo de ley, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad
materia debe ser analizado bajo unos principios especiales. Así, “una norma
incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de
conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la
materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de
las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)
temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por
ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden
tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes”
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de
materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Vinculación de carácter temporal
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-No se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las
mismas/DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional
LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como
criterios adicionales
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulaciones que contempla no tienen
carácter permanente
Así, se advierte que no solo existe
una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el
contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para
la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en
el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de
unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente
mediante una norma transitoria
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales
En relación
con las normas acusadas observó la Corte que: (i) sobre la estampilla
procultura, se modifica una norma permanente, el artículo 38-1 de la Ley 397 de
1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la seguridad social de los
gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de la base gravable de la
sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado, se modifica
el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también permanente; y por último,
(iii) respecto de la tarifa de los derechos de tránsito y monto de especies
venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia el artículo 15 de la Ley
1005 de 2006 así mismo permanente. Por lo anterior, los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se consideran inexequibles por
quebrantar el límite temporal de anualidad al cual deben regirse las disposiciones
instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, pues sus efectos deben
limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto
Referencia: Expediente D-13.119
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2019”.
Actor: Jairo Díaz Hernández.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre
de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.    ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
establecida en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano
Jairo Díaz Hernández demandó la constitucionalidad de los artículos 122, 134,
148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2019”.
Mediante Auto del veintidós (22)
de marzo de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir
la demanda; (ii) disponer su fijación en lista; (iii) comunicar sobre la
iniciación del proceso al Presidente de la República y  al Congreso de la
República; (v) invitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación, a la
Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales DIAN, a la Federación Colombiana de
Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana
de Ciudades Capitales, a la ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes
-FENALCO-, a la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la
Pontificia Universidad Javeriana, a las facultades de derecho de las
universidades de Los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, de La Sabana, al profesor del área de Derecho Tributario de la
Universidad del Rosario, doctor Mauricio A. Plazas Vega, y al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario para que, si lo estimaran conveniente,
intervinieran en este proceso dentro del término de fijación en lista; y (vi) correr
traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de
2018 “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.
Ley 1940 de 2018
(noviembre 26)
Por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019
“ARTÍCULO 122. Los recursos de
regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución
no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo número 05 de 2011, deberán consignarse en la Dirección General de
Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ARTÍCULO 134. Los
departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de la
Estampilla Pro Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y
del gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre
de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que hacen
referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los
beneficiarios de tal disposición.
ARTÍCULO 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575
de 2012, el cual quedará así:
PARÁGRAFO 2. Para calcular la sobretasa
o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los
municipios podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas
jurisdicciones.
ARTÍCULO 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005
de 2006, el cual quedará así:
Artículo 15. derechos de tránsito.
Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales
de conformidad con el artículo 338 de la Carta
Política, y el artículo 168 de la Ley 769
de 2002, fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los
derechos de tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única
nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción que se realizan en los
Organismos de Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán
basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores
de eficiencia, eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor
equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por
cada especie venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá
ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de
Transporte una vez realizado el trámite.”
III.
LA DEMANDA
El demandante considera
que los artículos objeto de censura constitucional contravienen lo dispuesto en
el artículo 158 de la Constitución Política, de conformidad con los argumentos
que se exponen a continuación:
1.
Advierte que en la Ley
1940 de 2018, se adoptaron disposiciones en diferentes materias que modificaron
leyes que son objeto de regulación permanente y que a su juicio se presenta una
ruptura de la unidad de materia dado que dicha norma no tiene relación
razonable, objetiva y conexión con el tema y las materias dominantes de las
normas acusadas son el sistema general de regalías, la estampilla pro cultura y
patrimonio cultural, la ley general de bomberos y el Código Nacional de Tránsito
y Trasporte.
2.
Indica que las
disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden modificar
reglas generales incluidas en leyes permanentes.[1]
3.
Señala que el artículo
158 de la Constitución Política dispone que “todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”.
4.  Menciona que desde la
sentencia C-006 de 2012 la Corte Constitucional respecto al principio de unidad
de materia ha trazado una posición reiterada, prolífica y continua; ha explicado
que una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les
introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando y ha sostenido
que el legislador vulnera dicho principio cuando introduce una norma que deroga
una ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en
una ley dedicada a las zonas francas.
Que el alcance normativo
de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe
circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia”. Y que una norma incluida dentro de la
ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal,
(ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del
cuerpo normativo en el que se inserta. Finalmente, que en el caso de las leyes
anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual),
(b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, las disposiciones generales
de la ley anual de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no
pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.
5.
Relata que en el mismo sentido la Corte Constitucional se pronunció
en la sentencia C-493 de 2015, en la que asumió dos posiciones frente al juicio
de unidad de materia de la ley anual de presupuesto:
La primera, “la estricta”, según la cual, se viola dicho
principio cuando se incluye una norma que no tenga un contenido eminentemente
presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de regulación sea el presupuesto
en un sentido restringido.
La segunda, “la ponderada”, en la que según las sentencias
C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008, se viola el principio cuando se incluye una
norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria
(mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del
presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de
tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).
Aduce que la Corte ha reconocido que “la ley de presupuesto
involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta
ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor
del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de
claro contenido normativo”. En tal sentido, ha precisado que el alcance
normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe
circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia”.
6. Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el
legislador viola el principio de unidad de materia (i) cuando introduce una
norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace
parte  de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la
materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994, C-177 de 2002);
(ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a
instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control
estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003) y (iii) cuando se
regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados
con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004).
Presenta como ejemplo la siguiente comparación normativa:
Ley
Permanente
Artículo
Ley Permanente
Artículo Ley Presupuesto Nación  2019
Modificación Realizada
1530
de 2012
Por
la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de
Regalías
“ARTÍCULO
144.FINANCIACION DE OTROS COMPROMISOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Los saldos
de los recursos de regalías y compensaciones sin comprometer a 31 de
diciembre de 2011, los causados y no recaudados por las entidades
beneficiarias durante la vigencia 2011, así como los retenidos con
ocasión de decisiones tomadas en ejercicio de las funciones de control y
vigilancia asignadas al Departamento Nacional de Planeación, se
destinarán a atender el pago de compromisos adquiridos a 31 de diciembre de
2011, incluidas las vigencias futuras asumidas con el lleno de los
requisitos legales…”
ARTÍCULO
157. REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA REGALÍAS Y COMPENSACIONES CAUSADAS
A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Las regalías y compensaciones causadas a
31 de diciembre de 2011, así como el ajuste definitivo del cuarto
trimestre de 2011, se reanudarán, liquidarán y distribuirán conforme a
lo establecido en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, en lo
pertinente.
Artículo
122. Los recursos de regalías y compensaciones causados a 31
de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la
entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 05 de 2011, deberán consignarse
en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
La
Ley 1530 de 2012 regula lo dispuesto por los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política.
El
parágrafo 1° del artículo 361 establece que el Sistema General de Regalías
tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas
contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2° del artículo 360 de la
Constitución Política, Ley 1530 de 2012.
En
la legislación permanente y vigente los recursos de regalías causados al 31
de diciembre de 2011 se destinan a atender compromisos adquiridos, con la
norma demandada la nación apropia de los recursos de regalías, por fuera del
presupuesto del SGR.
En
la legislación permanente y vigente los recursos de regalías causados al 31
de diciembre de 2011 se liquidan y distribuyen para entidades territoriales y
el FNR, con la norma demandada la nación se apropia de los recursos de
regalías.
LEY
397 de 1997
Por
la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos
concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio
cultural, fomentos y estímulos a la cultura...
ARTÍCULO
38-1. Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de
2001. El nuevo texto es el siguiente: El producido de la estampilla a que se
refiere el artículo anterior, se destinará para:
…
4.
Un diez por ciento (10%) para seguridad social del creador y del gestor
cultural…”
Artículo
134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar
recursos del 10% de la estampilla Procultura, a que hace referencia el
numeral 4° del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el
artículo 2° de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del
gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de
diciembre de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que
hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se
afecten a los beneficiario de tal disposición.
Con
la norma permanente y vigente se autorizó a las asambleas departamentales y
los concejos distritales la emisión de una estampilla “Procultura”,
destinando el diez por ciento del recaudo para la seguridad social del
creador y gestor cultural.
Con
la norma demandada se regula un tributo de las entidades territoriales y se
autoriza cambiar su destinación para financiar “demás conceptos”
Ley
Permanente
Artículo
Ley Permanente
Artículo Ley Presupuesto Nación  2019
Modificación Realizada
Ley
1575 de 2012
Por
medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia
Artículo
37. Recursos por iniciativa de los entes territoriales. Los
distritos, municipios y departamentos podrán aportar recursos para la gestión
integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates
en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales
peligrosos, en los siguientes términos.
a)
De  los municipios
Los
concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer
sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio,
impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de
acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.
Artículo
148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575
de 2012, el cual quedará así:
“PARÁGRAFO
2°. Para calcular la sobretasa o recargo al impuesto predial
destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios podrán
utilizar el avalúo catastral vigente en sus respectivas
jurisdicciones”.
Con
la norma permanente y vigente se autorizó a los concejos distritales
establecer sobretasas al impuesto predial para financiar la actividad
bomberil.
Con
la norma demanda se modifica la base gravable y forma de liquidar la
sobretasa municipal sobre el impuesto predial para financiar la actividad
bomberil.
Se
pasa de liquidar la sobretasa sobre el valor del impuesto predial a
liquidarla en función de avalúo catastral.
LEY
1005 DE 2006
Por
la cual se adiciona o modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley
769 de 2002.
ARTÍCULO
15. LICENCIA DE CONDUCCIÓN, LICENCIA DE TRÁNSITO Y PLACA ÚNICA NACIONAL.
Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o
Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el
artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para
determinar las tarifas por derechos de tránsito, correspondientes a licencias
de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional.
Dichas
tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio
con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.
Dentro
de ese cálculo deberá contemplarse un 35%
que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al
Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que
tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la
especia venal respectiva.
Artículo
151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el
cual quedará así:
“Artículo
15. Derechos de Tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales,
Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la
Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y
el método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito de los
trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de
registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos
de Tránsito.
Las
tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico
sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y
economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85
salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 s.m.d.l.v) por cada especie
venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor
deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio
de Transporte una vez realizado el trámite.
Con
la norma permanente y vigente se reguló el cobro de los derechos por
licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional.
Con
la norma demandada se introduce un nuevo derecho de tránsito
correspondiente a tarjeta de registro.
Con
la norma permanente y vigente se calculaba el 35% por cada especie
venal para ser transferido al Ministerio de Transporte.
Con
la norma demandada se modifica la formula y se incluye un valor
equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85
s.m.d.l.v.) por cada especie venal para ser transferido al  Ministerio de
Transporte.
IV.
INTERVENCIONES
Vencido el término de
fijación en lista y en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del veintidós (22)
de marzo de dos mil diecinueve (2019), se recibieron a través de la Secretaría
General de esta Corporación, los escritos de la Federación Colombiana de
Municipios, la Universidad Externado de Colombia, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Asociación Colombiana de
Ciudades Capitales y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
–ANDI.
1.  Federación Colombiana de
Municipios[2]
1.1. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios solicita se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, ya
que considera que se está yendo de manera frontal contra la jurisprudencia de
la Corte, en la medida en que “se está modificando una ley sustancial, con
efectos permanentes en el tiempo, sin la más mínima conexidad temática,
finalística o de temporalidad, amén de estar incidiendo en la destinación de
rentas endógenas de las entidades territoriales”.
1.2. Sobre el artículo 122
acusado, señala que coincide con el criterio del accionante, cuando afirma que llama
la atención que en la ley de presupuesto para el 2019, se aluda a ejecuciones
presupuestales que han debido hacerse en el año 2011, ya que ello riñe con el
principio de temporalidad “pues no se está diciendo la manera como deben
ejecutarse las normas de presupuesto para el año al que corresponde el
presupuesto, sino que alude a recursos que debieron ser ejecutados muchos años
atrás. Pero además hay discordancia material en la medida en que la Ley 1940 no
es una ley que se ocupe de la destinación de las regalías y compensaciones”.
1.3. Frente al artículo
134 acusado, afirma que aplicados los criterios establecidos por la Corte en la
sentencia C-768 de 2010, en relación con la estampilla pro universidad, es
igualmente válido para la estampilla procultura pues “es evidente que para
el establecimiento de esa estampilla es imperativa la intervención del órgano
de representación de la entidad territorial, luego en aplicación del criterio
orgánico no cabe duda de que se trata de rentas endógenas. De manera que
mientras no entren en juego la estabilidad macroeconómica del país ni el
patrimonio nacional, el legislador no puede inmiscuirse en la destinación de
esta renta endógena. Y en todo caso si pudiera hacerlo, tendría que ser a
través de una ley sustancial, de vigencia indefinida, y de ninguna manera a
través de las disposiciones generales de la ley de presupuesto.”
1.4. Indica finalmente
que “a lo anterior se suma el hecho de que el elemento temporalidad no
aparece por parte alguna, de manera que se está en presencia de una renta
endógena como ha señalado la Corte. Y aunque no se menciona la ley que se está
interviniendo, es evidente que se está modificando aquella que se ocupa de la
sobretasa bomberil”.
2.  Universidad Externado de
Colombia[3]
La Directora del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicita
declarar inexequibles los artículos demandados, teniendo en cuenta los
siguientes argumentos.
2.1. Destaca en primer
término que las disposiciones demandadas aluden a: (1) Recursos de regalías sin
girar y distribuir anteriores al Acto Legislativo N°. 05 de 2011; (2) Recursos
de la estampilla procultura; (3) Base gravable de la sobretasa bomberil cuando
se aplica al impuesto predial unificado; y (4) tarifa derechos de tránsito y
monto de especies venales de tránsito.
Considera que es
necesario analizar si las disposiciones demandadas guardan conexidad temática,
teleológica, sistemática o causal con la Ley 1940 de 2018.
2.2. Examinados los requisitos de conexidad general decantados por
la Corte Constitucional, en la sentencia C-133 de 2012 y haciendo alusión,
entre otras, a la sentencia C-400 de 2010, concluye la interviniente que “hay
conexidad temática puesto que la materia de Ley 1940 de 2018 y el asunto
de las disposiciones que se demandan son el mismo, asuntos presupuestales
relacionados con ingresos y gastos públicos; hay conexidad teleológica
pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de sus
disposiciones demandadas, pues buscan alcanzar un mismo fin, un presupuesto
equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo hay conexidad sistemática,
dado que la relación entre todas las disposiciones de la ley anual de presupuesto
y las normas demandadas, responden a una racionalidad interna de coherencia
entre ingresos y gastos; finalmente, también hay conexidad causal por la
identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones
demandadas, por cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición son los
mismos, un sistema presupuestal ordenado”.
2.3. Adicionalmente, aduce, se deben analizar tres supuestos de
conexidad; temporalidad, tema y finalidad, tal como se indica en la sentencia
C-493 de 2015.
La interviniente expone dos supuestos de la aplicación del
criterio de temporalidad, estudiados por la Corte Constitucional en la
sentencia C-039 de 1994 en la que se examinó una norma que modificaba el ámbito
de protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una
ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital.
Revisado el tema, concluye que “es claro que las leyes anuales
de presupuesto no pueden contener normas que excedan sus límites temporales de
vigencia, es decir que excedan del año de la vigencia para la cual fijan los
respectivos ingresos y gastos públicos”.  En ese sentido, encuentra que,
aunque las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad generales
del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por efecto de
las disposiciones demandadas sí significan una modificación permanente al
ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia de dichas
disposiciones.
2.4. Señala así, que todas las disposiciones demandadas resultarían
inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad, al cual deben
regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, “pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada
presupuesto en cuestión, en tal sentido, se cumple con lo referenciado en la
sentencia C-493 de 2015, donde se indicó que las disposiciones generales de la
ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden
modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[4]
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apoya la constitucionalidad de la norma y solicita que se
desestimen las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, teniendo en cuenta los siguientes argumentos:
3.1. Manifiesta que el
actual “Sistema General de Regalías” cuenta con un sistema presupuestal independiente
del Presupuesto General de la Nación, este nuevo sistema nació a la vida
jurídica con el Acto Legislativo 05 de 2011, en virtud del parágrafo 1° del
artículo 361 de la Constitución Política, con un régimen presupuestal
establecido en los artículos orgánicos contenidos en la Ley 1530 de 2012.
Lo anterior significa que
a los recursos de las regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de
2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 05 de 2011, es decir, que pertenecen al antiguo régimen de
regalías, en el cual no se estableció un tratamiento diferencial a nivel
presupuestal, se les aplican las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto
Compilado en el Decreto 111 de 1996. Así, a la luz del principio de unidad de
caja de que trata el artículo 16[5]
de dicha norma, los mencionados recursos deberán consignarse en la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para ser administrados bajo el principio de unidad de caja.
Afirma que la
inexequibilidad de esta norma dejaría estos recursos en un “limbo” presupuestal,
ya que al tenor del principio de legalidad del gasto público consagrado en el
artículo 345 de la Constitución Política, no puede existir gasto público, sin
una previa incorporación de los ingresos correspondientes en la ley del
presupuesto por parte del Congreso de la República.
Agrega que antes de la
creación del Sistema General de Regalías no existía una norma vigente que
permitiera incorporar los recursos causados, y que con el artículo demandado se
pueden incorporar al Presupuesto General de la Nación los recursos generados
antes del Acto Legislativo 05 de 2011, para que cumplan los cometidos fijados
por el legislador, sin cambiar su destinación.
3.2. Argumenta que el
artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, busca la correcta y eficiente ejecución de
los recursos producto de la emisión de la estampilla “Procultura”, por
lo que los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del
10% de que trata el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997,
modificado por artículo 2° de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del
creador y del gestor cultural, pueden disponer de los saldos disponibles a 31
de diciembre de 2018, para cumplir con el objeto de la estampilla, es decir,
para fomentar y estimular la cultura, con destino a proyectos acordes con los
planes nacionales y locales de cultura definidos en los demás numerales del
artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley
666 de 2001.
Explica que, “dado que
los recursos de la estampilla “Procultura” se reinvierten en el mismo sector
artístico y cultural, la disposición normativa no afectará a los beneficiarios
de la Ley 397 de 1997, comoquiera que la norma demandada tiene como finalidad
lograr una ejecución eficiente de los recursos de que trata el artículo 38 de
la citada ley, al permitir que las entidades territoriales que ya tienen
cubiertas las obligaciones contempladas en el numeral 4° de ese artículo,
podrán atender otras necesidades culturales respetando el marco de la Ley 397
de 1997”.
Indica que declarar
inexequible esta disposición “impedirá que los beneficiarios de los recursos
de la estampilla “Procultura”, accedan a mayores acciones y programas
artísticos y culturales en sus departamentos y municipios, al imposibilitar que
el 10% de esos recursos que los entes territoriales no requieran por ya tener
amparada la seguridad social del creador y del gestor cultural, se puedan
destinar a la esencia para la cual fue creada la estampilla mencionada. Cabe
recordar que los recursos públicos no tienen por objeto proveer de fondos las
cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones en
desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas”.
Afirma que el propósito del artículo 134 de la Ley 1940 de 2018 es que sea
viable la inversión de los recursos que no están amparando la seguridad social
del acreedor y del gestor cultural, por no requerirse.
3.3. Frente al acusado
artículo 148 de la Ley 1940 de 2018, expone que es una disposición general que
tiene el propósito lógico de fijar un punto de referencia cierto para calcular
la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad
bomberil, que constituye una fuente de financiación de la Dirección Nacional de
Bomberos, por lo que existe de manera clara unidad de materia con la ley
demandada.
3.4. Finalmente, respecto
del artículo 151 de la Ley 1940 de 2018 demandado, dice “dado que de algunos
de los trámites que se encuentran establecidos en el Código Nacional de
Tránsito Terrestre, el Ministerio de Transporte percibe recursos de las
especies venales, este artículo permite que las entidades territoriales definan
el sistema y el método de la tarifa de los trámites de tránsito en sus
diferentes dimensiones, basados en estudios económicos sobre los costos del
servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía como lo estipula
el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, permitiendo distinguir con claridad el
valor equivalente en salarios mínimos diarios legales vigentes que serán
transferidos al Ministerio de Transporte. Esos ingresos hacen parte de los
ingresos corrientes de la Nación y son fuente de financiación del Presupuesto
General de la Nación, por lo que declarar inconstitucional esta norma
perjudicaría el recaudo de la Nación para financiar los gastos autorizados en
la Ley 1940 de 2018 por el Congreso de la República”.
Reafirma que “la ley de
presupuesto tiene como finalidad incorporar ingresos, gastos y establecer unas
disposiciones generales para la correcta ejecución del presupuesto, de manera
tajante, es negarle la oportunidad al legislador de incluir artículos que vayan
en sintonía con el desarrollo del país, ya que como señala el artículo 10 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996, la ley
anual de presupuesto es un instrumento para el cumplimiento a los planes y
programas de desarrollo económico y social”.
4. Departamento Nacional de Planeación[6]
El Departamento Nacional
de Planeación interviene por medio de apoderado judicial y solicita que la
Corte se inhiba frente a la acusación de fondo contra las normas demandadas,
por ausencia concreta de cargos y declare las normas acusadas como exequibles.
4.1. Como argumento de lo anterior indica que los artículos
acusados guardan en forma integral una relación directa con el conjunto
normativo expuesto en la Ley 1940 de 2018. Transcribe algunos apartes de la
posición expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-064 de 2005
respecto del principio de unidad de materia, específicamente en cuanto indica “solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.
4.2. Manifiesta que el planteamiento de la
parte actora no permite realizar con nitidez un cotejo con la Constitución de
algunos de los cargos formulados. Señala que la demanda plantea una serie de
percepciones o consideraciones de carácter subjetivo sin descender a la forma
en que se concreta esa violación y que además, la acusación es “indirecta o
mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así
en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se
pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas
demandadas con la Constitución”.
5. Asociación Colombiana de Ciudades
Capitales[7]
El director jurídico de
la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -ASOCAPITALES-, solicita a la
Corte declare la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, por las
siguientes razones.
5.1. Con base en el
análisis jurisprudencial de algunas sentencias de la Corte, el interviniente
señala que el principio de unidad de materia implica una relación razonable y
objetiva entre la norma acusada y la materia que predomina en el texto legal. Vínculo
que se determina a partir de la relación de conexidad causal, teleológica y
sistemática que existe entre las disposiciones demandadas y el núcleo temático
de la ley.
5.2. Afirma que el
artículo 122 demandado, debió ser incluido en la Ley de Presupuesto del Sistema
General de Regalías para las vigencia 2019-2020 y no en la Ley Anual de
Presupuesto, dada su naturaleza y  los objetivos que persigue. Concluye que “(a)
la norma demandada no versa sobre la materia regulada en la Ley Anual de
Presupuesto (conexidad temática);  (b) las razones de expedición del artículo
acusado no tienen relación causal con dicha ley; (c) no está encaminado a
atender los objetivos de la mencionada Ley (conexidad teleológica); y (d) no
existe una relación entre el artículo y la Ley 1940 de 2018 (conexidad
sistemática). Por lo anterior, no existe una conexidad objetiva y
razonable entre el núcleo de la Ley Anual de Presupuesto y el artículo
demandado, por el contrario, ese artículo tiene una estrecha relación con el
Presupuesto del Sistema General de Regalías”.  En su sentir, la norma
acusada no atiende el principio de unidad de materia, al no cumplir los
requisitos de conexidad que lo rigen, ni respetar el vínculo presupuestal
exigido por la Corte Constitucional.
5.3. Respecto del
artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, indica que regula una renta de carácter
territorial que no tiene vínculo presupuestal con la Ley Anual de Presupuesto,
puesto que no constituye una herramienta que permita desarrollar el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia 2019; por el contrario, solo tiene
impacto en los presupuestos de las entidades territoriales. La disposición
acusada no responde a la racionalidad interna de la mencionada ley, toda vez
que no tiene el mismo propósito y pretende alcanzar objetivos distintos a los
contemplados en su núcleo esencial.
5.4. Sobre el artículo
148 demandado, estima que no tiene relación razonable y objetivo con la Ley
Anual de Presupuesto, ya que modifica una renta endógena de las entidades
territoriales que no sirve de instrumento para la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, pues solo tiene impacto a nivel municipal.
Además, “modifica materias sustantivas y constituye una regulación con
vocación de permanencia, ya que la redacción de la norma acusada indica que de
ahora en adelante los municipios podrán utilizar el avalúo catastral para el
cálculo de la sobretasa bomberil indefinidamente en el tiempo. En consecuencia,
la disposición acusada desconoce la prohibición de modificar materias
sustantivas (para el caso la Ley 1575 de 2012), e ignora el requisito de
temporalidad contenido en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto”.
5.5. Respecto del
artículo 151 indica que establece lineamientos generales para la fijación de
las tarifas de derechos de tránsito. En ese sentido, no permite la correcta
ejecución del Presupuesto General de la Nación, ni constituye una indicación
que debe adoptar el Gobierno Nacional como ejecutor del gasto y recaudador de
ingresos fiscales.  Es una norma autónoma que se aparta del contenido de la Ley
Anual de Presupuesto, concebida para estar vigente indefinidamente en el
tiempo. No tiene conexidad temática, teleológica, causal y sistemática, su
contenido es extrapresupuestario, desconoce por tanto, el requisito de
temporalidad y la prohibición de modificar normas de carácter sustancial.
6. Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-[8]
El representante legal de
la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, solicita se declare
la inexequibilidad de los artículos demandados, de acuerdo con los siguientes
argumentos.
6.1. Manifiesta el
interviniente que coincide plenamente con los argumentos planteados por el
demandante, en cuanto a que las disposiciones impugnadas violan el principio de
unidad de materia, toda vez que no guardan conexidad temática, causal,
teleológica o sistemática con una ley anual de presupuesto como lo es la 1940
de 2018. Igualmente, modifican normas sustanciales y tienen vocación de
permanencia, lo que, según ha dicho la Corte Constitucional, “no es propio
de las normas instrumentales de una ley anual de presupuesto.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[9]
El Procurador General de
la Nación solicita a la Corte Constitucional (i) declarar condicionalmente
exequible el artículo 122 de la Ley 1940 de 2018, en el entendido de que esta
disposición no modifica el régimen especial del funcionamiento y organización
de los recursos de las regalías, pues se trata de una disposición que no tiene
vocación de permanencia; y (ii) declare inexequibles los artículos 134, 148 y
151 de la Ley 1940 de 2018, por desconocer el principio de unidad de materia.
1.  A juicio del Ministerio
Público, “la disposición acusada tiene dos lecturas con consecuencias
constitucionales disímiles. La primera lectura, parte de considerar, como lo
sostiene el demandante, que no existe relación entre el artículo 122 y la
materia dominante de la Ley 1940 de 2018, y que la ley anual de presupuesto
termina por modificar disposiciones permanentes que hacen parte del sistema de
regalías”.
2.  Sobre el primer
asunto considera que la temática del artículo 122 no tiene una vinculación
directa con la materia regulada en la Ley 1940 de 2019, dado que mientras esta
debe regular estrictamente el monto máximo del gasto y apropiar las partidas
para una determinada vigencia fiscal, la disposición acusada se ocupa de
regular el giro y la distribución de los recursos causados en el 2011, es
decir, para una vigencia fiscal distinta a la comprendida entre el 1 de enero
al 31 de diciembre de 2019.
Adicionalmente, indica
que “podría sostenerse que el legislador modificó las reglas sobre
destinación de los recursos de los giros de regalías” pues dicho artículo
establece que estos deben ingresar al Tesoro Nacional, a través de su consignación
en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda, lo que “desborda la teleología propia de las leyes anuales de
presupuesto y modifica leyes de carácter permanente”.  Estima que la
modificación es implícita en tanto no menciona expresamente el artículo 144 de
la Ley 1530 de 2012. Para el Procurador, esta lectura sería contraria a la
Carta.
La otra lectura, en su
sentir, no resulta contraria al principio de unidad de materia y permite
precisar que el artículo 122, no modifica la regulación permanente sobre
regalías contenida en el artículo 144 de la Ley 1530 de 2012. Ello, teniendo en
cuenta que se trata de una disposición de carácter transitorio que establece
una autorización para las entidades territoriales aplicable solo a este tipo de
recursos, y durante un tiempo determinado. Lo que hace el artículo 122 de la Ley
1940 de 2018, es “permitir que los recursos que ya fueron recaudados puedan
ser usados en la ley anual de presupuesto, pues se trata de saldos de las
regalías a 31 de diciembre de 2011, y que pueden ser consignados en la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. En este sentido se trata de unos recursos
específicos que no modifican la regulación permanente del sistema de regalías
y, sobre todo, que no modifican la forma de su destinación”.
En consecuencia, solicita
a la Corte que declare condicionalmente exequible el artículo 122 demandado, en
el entendido que esta disposición “no modifica el régimen especial del
funcionamiento y organización de los recursos de las regalías, pues se trata de
una disposición que no tiene vocación de permanencia”.
3. De otra parte, el
Ministerio Público observa que la disposición regulada en el artículo 134
acusado no hace una modificación de la autorización a las entidades
territoriales para emitir la estampilla cuyo propósito es fomentar y estimular
la cultura, así como tampoco implica una modificación sobre la competencia de
estas entidades para administrar los recursos de la misma. Sin embargo, “la
inclusión de una norma relativa a la modificación de una de las hipótesis en
las que se puede destinar los recursos derivados de la estampilla Procultura,
implican la modificación de una disposición normativa de carácter permanente,
lo que es contrario a la finalidad de una ley anual de presupuesto”. Así
las cosas, para el Ministerio Público, el artículo 134 es inconstitucional.
4. Refiere que el
artículo 148 varía la base gravable de la sobre tasa al impuesto predial para
financiación de la actividad bomberil y dispone que la base para su liquidación
se realizará sobre el avalúo catastral y no sobre el impuesto predial. Esta
modificación implica, en su decir, un cambio en la regulación sustancial y
permanente de uno de los elementos del tributo, esto es, la base gravable.
Reitera entonces, que la Ley Anual de Presupuesto no es el instrumento para variar
la legislación permanente, pues debe circunscribirse a estimar los ingresos y
autorizar los gastos de una determinada vigencia fiscal.
5. La misma argumentación
la considera aplicable para el caso del artículo 151 sub examine, pues establece
cambios sobre normas contenidas en el Código Nacional de Tránsito y Transporte.
El Ministerio Público constata, que si bien el mencionado artículo conserva la
autorización legal a las asambleas departamentales y a los concejos municipales
y distritales para fijar las tarifas sobre derechos de tránsito, en la
disposición original se establecen tres (3) tipos de licencias sobre las que se
fijan las tarifas (licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única
nacional), mientras que al artículo 151 adiciona un tipo de licencia o
documento a esa facultad, esta es, “la tarjeta de registro”.
En el mismo sentido,
señala, la Ley 1940 de 2018 establece una modificación al porcentaje que se
debe transferir al Ministerio de Transporte por cada especie venal, puesto que
se pasa del 35% a 0.85 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada una
de estas especies, variando así la cuantificación de los recursos a transferir,
esto es, la tarifa que es también un elemento del tributo.
6. Con base en lo
anterior, para la Procuraduría General de la Nación los artículos 134, 148 y
151 de la Ley 1940 de 2018 son inconstitucionales.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte
es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 122, 134,
148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hace parte de una ley.
2. PROBLEMA JURÍDICO
Y OBJETO DE LA DEMANDA
El demandante considera que las normas acusadas desconocen el
principio de unidad de materia en razón a que exceden las materias propias de
la Ley de Presupuesto, las cuales, en su concepto, deben circunscribirse a estimar los ingresos y autorizar los gastos de
una determinada vigencia fiscal y a establecer una serie de disposiciones
generales necesarias para su correcta ejecución. Para el actor, las normas
acusadas sobrepasan temporal, temáticamente y finalísticamente el objeto de
este tipo de leyes.
La mayoría de los
intervinientes, entre ellos, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia -ANDI-y la Universidad Externado solicitan la
declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas. Consideran que aquellas
desconocen de forma flagrante la jurisprudencia constitucional por cuanto están
modificando una ley sustancial, con efectos permanentes en el tiempo, sin la
más mínima conexidad temática, finalística o de temporalidad.
Por su parte, la Universidad Externado sostiene que, si bien
encuentra que las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad
generales del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por
efecto de las disposiciones demandadas sí significan una modificación
permanente al ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia
de dichas disposiciones, situación prohibida para las leyes anuales del
presupuesto.
El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte
declararse inhibida al considerar que no existe una acusación clara contra las
normas acusadas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que sí
se cumple el principio de unidad de materia frente a la le ley anual del
presupuesto en relación con las normas acusadas. Lo anterior en razón a que
incorpora medidas que permiten la ejecución de rubros y además son un instrumento para el
cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social.
Finalmente, el Procurador
General de la Nación solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 al considerar que modifican de
forma permanente la normatividad vigente, además de no guardar relación alguna
con las materias propias de la ley anual del presupuesto. No obstante, solicita
la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 122 al considerar
que la medida es transitoria y por tanto, acorde con el principio de
temporalidad.
En ese contexto, corresponde a esta Corte resolver el siguiente
problema jurídico: ¿exceden las normas cuestionadas las
materias propias de la Ley de Presupuesto al contener medidas de carácter
permanente y no transitorio y en ese contexto, desconocen el principio de unidad de materia?
Previo
a resolver el problema jurídico planteado esta Corporación procederá a resolver
sobre la aptitud de la demanda. Una vez superado este análisis, se hará un estudio del significado del principio de unidad de
materia, en especial en las leyes anuales de presupuesto. Finalmente, se
analizará la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
3.
Análisis previo de aptitud
del cargo
Como se expuso anteriormente, el Departamento
Nacional de Planeación estima que esta Corte debe declararse inhibida para
emitir un fallo de fondo, por considerar que no existe cargo, al plantearse una
serie de percepciones subjetivas sin descender a la forma en que se concreta
esa violación.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad,[10]
según el cual el accionante debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en la demanda
una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la
Corte Constitucional pueda efectuar una verdadera confrontación entre la norma
acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición
constitucional aparentemente vulnerada.
Esta
Corporación en numerosas ocasiones ha reiterado que no cualquier tipo de argumentación
sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad
sino que es necesario que los razonamientos presentados contengan unos
parámetros mínimos que permitan a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo
respecto del asunto planteado. Al respecto, la Sentencia C-1052 de 2001[11],
indicó que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la decisión
que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria.[12]
Bajo ese entendido, la no formulación de una demanda
en debida forma impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición
acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de
revisión del ordenamiento jurídico.
Así,
la acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además,
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente
doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[13] Además,
no sólo debe estar enunciada en forma completa sino que debe ser capaz de
suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada.
Ahora bien, aunque los anteriores requisitos deben
ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda, este
análisis inicial tiene un carácter provisional en la medida que no tiene la
exigencia y el rigor “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a
decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos
acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las eventuales
falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas en el
sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio el
derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad”.[14]
A
juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar el cargo son inteligibles
y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En efecto, el
accionante cumplió con la carga de plantear las razones por las cuales
considera que las normas cuestionadas de la Ley 1940 de 2018 vulneran la
Constitución.
Dichas
razones son claras, porque permiten comprender argumentativamente lo
solicitado, es decir, de sus argumentos se puede establecer que lo que se ataca
es la posible modificación de reglas generales incluidas en leyes permanentes,
por parte de las normas cuestionadas, que hacen parte de una ley anual de
presupuesto; son ciertas, pues cuestionan, bajo una
interpretación razonable, el contenido parcial de los artículos 122, 134, 148 y
155 de la Ley 1940 de 2018 con las interpretaciones que se han hecho por vía
jurisprudencial relacionadas con el principio de unidad de materia,
especialmente en temas presupuestales. De manera que no pueden introducirse
modificaciones que no guarden conexidad con el tema que se regula o introducirse
normas que rebasan los límites temporales por modificar una regla de carácter
permanente, como considera que ocurre en este caso.
Igualmente,
estima el despacho que las razones expuestas son específicas, al
relacionar de manera objetiva la forma en que se afecta o desconoce el
principio de unidad de materia; pertinentes y suficientes porque
sus cuestionamientos tienen naturaleza constitucional, en tanto generan una
duda razonable sobre las modificaciones contempladas en las disposiciones
acusadas en tanto pueden implicar un cambio de regulaciones sustanciales y
permanentes, lo que rebosaría el objeto de la ley anual de presupuesto.
1.2.5.
Bajo ese contexto, los cargos de la demanda cumplen los presupuestos para que
esta Corporación se pronuncie de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión
cuestionada a la luz del artículo 158 de la Constitución.
4. El principio de unidad de materia
El artículo 158 de la Carta dispone que “(t)odo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”. Por su parte, el artículo
169 indica que “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a
su contenido”.
De estos dos preceptos constitucionales surge el principio de
unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud
de aquél, “las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben
contar con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo
establecido en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que
sean introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de
cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de
ley inició su trámite en el Congreso.”[15]
En cuanto al alcance y contenido del principio de unidad materia,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que este persigue racionalizar y
tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el momento de discusión de los
proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley
que finalmente llega a ser aprobada[16]. En razón de lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de
este principio constituye un vicio material[17],
y por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni
tiene carácter subsanable.”[18]
La Corte ha explicado que las anteriores exigencias
constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de
seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates
que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[19], y porque
luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de
certeza sobre la coherencia interna de las obligaciones que de ella se derivan.[20] Sobre
el particular dijo la Corporación:
“asegurar que las leyes tengan un
contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a
varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio
radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y
también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de
normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje
temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido
objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras
legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la
coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”.[21]
De otro lado, la Corte ha señalado que,
al analizar el vicio por unidad de materia y en aras del respeto al principio
democrático, el análisis de la conexidad no debe ser excesivamente rígido y en
consecuencia, éste puede considerarse satisfecho si existe relación temática,
teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la
contiene[22].
Al referirse a la conexidad temática,
esta Corporación ha estimado que para “la determinación del núcleo temático
con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre
otros, a los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en
comisiones y plenarias- o al título de la ley”[23]. En relación
con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos
instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el
cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición
acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis
en conjunto de la normatividad.”[24]
En cuanto al nivel de escrutinio, se ha
estimado que, en respeto a la libertad de configuración del legislador, el
análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad
como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[25]
En el mismo orden de ideas, la Corte ha
considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no
pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una
relación de conexidad objetiva y razonable[26].
Así pues, la Corte ha rescatado el
carácter flexible del control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando
se trata de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En
este sentido, por ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar
si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben
ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no
opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[27].
(Negrillas y subrayas fuera del texto original).
Y en el mismo orden de ideas, agregó:
“(...) para respetar el amplio margen de configuración del
órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual
se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo
en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema
tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada
es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa,
ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas
de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede
ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal,
temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la
jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la
conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta
el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los
efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con
el tema de la ley[28]”.[29] (Negrillas y subrayas fuera del original).
Por eso, sin desatender el
propósito perseguido por el principio de unidad de materia -evitar las
incongruencias normativas en las leyes-, la hermenéutica constitucional ha
dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido estricto, rígido
o absoluto, al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales
entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que
persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser
complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto
legal. Según esta Corporación, una interpretación restrictiva del citado
principio implicaría desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto
contrario al pretendido, en cuanto terminaría por anular el principio
democrático, convirtiéndose en una camisa de fuerza para el Congreso que
obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla caótica e
incluso nugatoria.
Bajo ese entendido, frente
al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una
interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad si
entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica, pues lo que de aquél se predica es que exista un núcleo rector de
los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable.
5. Requisitos especiales cuando se analiza el principio de unidad
de materia en las leyes anuales de presupuesto.
De igual manera, la jurisprudencia ha desarrollado unos requisitos
especiales cuando se analiza el principio de unidad de materia en las leyes
anuales de presupuesto. Lo anterior, por cuanto la
materia de la ley anual de presupuesto está definida de forma expresa por la
Constitución. En tal medida, la libertad de configuración del legislador se
encuentra limitada por las restricciones particulares en la configuración de
las leyes anuales de presupuesto.
La Corte Constitucional ha reconocido
que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones
generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que
debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los
ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.”[30]
5.1 Naturaleza de la ley de presupuesto
Los artículos 345 a 355 superiores[31] regulan
lo concerniente al presupuesto. Dentro de dicha regulación se encuentra
específicamente la materia de la Ley Anual de presupuesto o Presupuesto de
Rentas y Ley de Apropiaciones; en ella, se establecen las rentas nacionales y
se fijan los gastos del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual,
comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre, la que, además, debe ser
aprobada por el Congreso de la República y guardar correspondencia con el Plan
Nacional de Desarrollo.
Con respecto al objeto de la
Ley Anual de Presupuesto, la sentencia C- 1064 de 2001[32] señala que
esta normativa es un reflejo de la realidad social y económica, como también de
las políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el presupuesto
es una especie de “…contrato democrático anual sobre la asignación de
recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado
concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la
política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa
cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política
social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción
de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y
específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de
creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor
participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo
reunidos en el Congreso.”[33]
En particular, acerca de la función
democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto, en esta misma
sentencia se expuso:
“…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus
ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por
lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas.
Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función
democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de
controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las
limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de
contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines
sociales…”[34].
De lo anterior, la Corte concluye que la
función administrativa y política del presupuesto no es incompatible con su
carácter de herramienta macroeconómica.
Así, el presupuesto es el resultado de
un debate democrático, plasmado en una ley, por medio del cual se pretende
responder a la realidad económica y a las necesidades sociales de los
colombianos. De allí que, su elaboración es un acto en el que participan tanto
la rama ejecutiva como la rama legislativa. La primera cumple la función de
elaborar y presentar el proyecto y la segunda desarrolla la tarea de deliberar
y expedir la ley sobre la materia dentro de los tres primeros meses de cada
legislatura.
De conformidad con el
artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de
la Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir,
la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal; la ley de
apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente; las disposiciones
generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución
del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expidan”[35]. Respecto a la naturaleza de las
disposiciones generales, tanto la jurisprudencia como la doctrina han sostenido
que tiene un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que
permitir la adecuada ejecución del presupuesto[36]. De acuerdo
con lo anterior, las “…disposiciones generales… tienen por objeto facilitar
y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal,
sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir… mandatos legales
en sentido material… o …modificar o derogar normas de carácter sustantivo… ni
…desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del
estatuto orgánico de presupuesto… según lo precisó la Corte Constitucional en
Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, expediente D-1869, Magistrado ponente,
doctor Fabio Morón Díaz”[37].
Esto a su vez se ve representado en el
procedimiento relativo a “la elaboración y presentación del proyecto de ley
anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión,
modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso;
la sanción de la ley correspondiente por parte del presidente, y la ejecución
presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto”[38].
En razón de la naturaleza especial de
este tipo de ley, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad
materia debe ser analizado bajo unos principios especiales. Así, “una norma
incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad
(i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia
general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las
leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)
temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por
ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden
tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes”[39].
5.2 La unidad de materia en la ley anual de presupuesto
En la medida en que el tema, la
finalidad y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente
establecido por la Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de
tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del
principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y
cuidadosa. Lo anterior por cuanto “los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes
presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la
ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas”.[40]
La jurisprudencia ha considerado que son
ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación
con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012[41] se hizo un
listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha transgredido el
principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de presupuesto: “(i)
cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una
regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está
relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de
1994;[42] C-177 de 2002);(ii) cuando se
incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en
materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente
vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[43](iii)
cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley
anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya
habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[44]); (iv) cuando se fijan derechos y
garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en
el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni
tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución
del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006[45]);
(v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos
relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[46])”. A continuación se refieren
algunas decisiones en las que la Corte ha analizado este tipo de situaciones.
En los primeros años de vida de la Corte Constitucional se comenzó
a crear jurisprudencia al respecto, así en sentencia C- 039 de 1994[47],
dicha Corporación declaró la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 17 de 1992 pues determinó que su
contenido, referido a la fijación condiciones
concretas para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los
Senadores y Representantes, vulneraba el principio de unidad material de la ley
anual de presupuesto en tanto constituía “una materia que por su naturaleza
resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una
ley de presupuesto”, a lo que además agregó que “la ley de presupuesto
tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador
establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es
el caso del artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida
jurídica a la vigencia fiscal de 1992”.
Posteriormente en sentencia C- 402 de 1997[48] la Corte
afirmó, refiriéndose a las disposiciones generales contenidas en la Ley anual
de presupuesto, que “es
necesario que exista una conexidad instrumental estricta, esto es, que sólo
pueden incluirse dentro de la ley anual aquellas disposiciones que se
encuentren rigurosamente relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución
del presupuesto en la vigencia fiscal respectiva, y siempre y cuando el
contenido de las normas no desborde el campo de lo estrictamente presupuestal”.
En dicha oportunidad la Corporación declaró la
exequibilidad del primer inciso del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, en el
entendido de que era una “norma instrumental, en la medida en que se limitó
a desarrollar un mecanismo para que se aplique el principio de inembargabilidad
del presupuesto contenido en la ley orgánica”, mientras que declaró la
inexequibilidad el segundo inciso pues encontró que “desbordó el contenido
propio de una disposición presupuestal instrumental, ya que tenía un sentido
normativo propio”[49], puesto que
consagraba un régimen de responsabilidad patrimonial fiscal para los
funcionarios judiciales que decretaran embargos sobre los recursos
presupuestales.
En la sentencia C-177 de 2002[50] la
Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad del artículo 10 (parcial)
de la Ley 626 de 2000, argumentando que aunque posee una evidente relación de
conexidad temática y sistemática con la ley en la cual está inserta, desconoce
el principio de unidad de materia “en cuanto rebasa la materia temática
propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, (…) otra ley vigente y
de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su
artículo 86. (…) Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los
límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia
presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las
partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos
aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico
acumulativo en los años siguientes”.
Es de resaltar la Sentencia C-1124 de 2008 que
analizó la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007. En
dicha oportunidad, esta Corporación consideró que: “dado que la ejecución
del presupuesto -a cuyo servicio están las comentadas disposiciones generales-
no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que esa
ejecución es tan sólo un simple acto contable llevado a cabo casi
mecánicamente, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio
de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una
concepción superada de lo que es el presupuesto y ponga en peligro los
supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa
que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones
generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la
ley anual de presupuesto”.
La mencionada sentencia adopta una concepción más
amplia del principio de unidad de materia en lo relativo a la Ley anual de
presupuesto indicando aquella providencia que “la índole de las materias
incorporadas en la ley anual de presupuesto, el carácter normativo que ésta
tiene y los propósitos que fundan su adopción y su ejecución, no autorizan la
observancia de una concepción restringida, sino que por el contrario imponen
una apreciación amplia del principio de unidad de materia”.
Adicionalmente, se advirtió
que el análisis de la unidad de materia exige atender a la especialidad de su
trámite en términos de participación democrática directa y representativa y, en
este sentido, se advirtió que “el análisis de la conexidad que ha de tener
toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del
principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y
cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes
presupuestarias, incentivan que normas que no tengan relación con la materia de
la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas”.
Preceptos con base en los
cuales se determinó que “una norma incluida dentro de la ley anual de
presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii)
teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo
normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto
se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y  (c)
finalidad (presupuestal).  Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales
de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no
pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.
En consecuencia, se reiteró
que el principio de unidad de materia en el marco de las leyes anuales de
presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos de conexidad generales, así
como los criterios finalísticos, temporales y temáticos y, puntualmente, en
relación con las disposiciones generales se advirtió un análisis más
restrictivo, al precisar que no pueden modificar normas generales incluidas en leyes
permanentes ni tener vocación de permanencia.[51]
Esta postura fue reiterada,
nuevamente, con la Sentencia C-052 de 2015, en la cual se advirtió que el
control de constitucionalidad necesariamente debe ser más riguroso que respecto
a otro tipo de normas ordinarias. Puntualmente, se sostuvo que “la Ley Anual
de Presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de
cada una de las partes que lo componen: presupuesto de rentas, ley de
apropiaciones y disposiciones generales. En particular, las disposiciones
generales sirven para la correcta ejecución del presupuesto y todo lo que no
guarde íntima relación para el logro de este propósito vulnera el principio de
unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto”.[52]
En la Sentencia C-704 de
2015 se recalcó que la jurisprudencia constitucional ha fijado reglas
particulares en lo que respecta a la evaluación del cumplimiento del principio
de unidad de materia en el caso de las leyes anuales de presupuesto.  Así,
dicho precedente determina que si bien el principio de unidad de materia no
debe interpretarse de un modo estricto, de manera que la ley anual de
presupuesto solo pueda ser comprendida como un ejercicio exclusivamente
contable, ello no implica que toda disposición jurídica pueda ser válidamente
incorporada en dicha ley.  En contrario, para cumplirse con el mencionado
principio constitucional deben acreditarse tres parámetros específicos: el
vínculo con la materia presupuestal, la prohibición de modificar materias
sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad[53].
Por medio de la Sentencia
C-486 de 2016, la Corporación consideró que no existía unidad temática,
sistemática o teleológica entre la norma demandada y la ley anual de
presupuesto, pues, mientras la primera trataba de una organización de ingresos
y gastos, la segunda regulaba el pago de una prestación derivada de un derecho
fundamental. En relación con requisitos especiales para determinar la unidad de
materia en las leyes anuales de presupuesto, la Corte señaló que la
modificación que se introdujo por el legislador (al régimen de pago de las
cesantías de los docentes) se concreta en dos aspectos: la ampliación del plazo
para pagarlas y la disminución de la sanción en la cancelación de los intereses
de mora por incumplimiento de esta obligación, es decir, se estipularon en las
disposiciones generales la modificación de normas sustanciales, con contenido
permanente, en contradicción con la finalidad, temática y temporalidad de la
ley anual de presupuesto[54]. Esta postura fue reiterada en la
Sentencia C-047 de 2018.[55]
Con fundamento en las reglas referidas pasará a
definirse el caso concreto.
5       Caso concreto
Procede la Corte a
determinar si el contenido de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la
Ley 1940 de 2018 transgrede el principio de unidad materia, al ser ajeno a las
materias propias de una ley anual de presupuesto.
Como se refirió en precedencia, la unidad de la temática se rompe cuando no es posible encontrar
una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma[56].
En el caso de las Leyes Anuales de Presupuesto, es
necesario también considerar los aspectos de (i) temporalidad, (ii) asunto y
(iii) finalidad presupuestal. En este orden de ideas, las disposiciones
generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de
permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes
permanentes”[57].
Al respecto, se observa que la mayoría de las normas acusadas implican
un cambio en regulaciones sustanciales y permanentes que rebosan el objeto de
la Ley Anual de Presupuesto que se circunscribe a
estimar los ingresos y autorizar los gastos de una determinada vigencia fiscal,
como pasará a explicarse de cada una de las normas acusadas.
En primer lugar, el artículo 122 de la Ley 1940 de 2008 establece
que los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de
2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia
del acto legislativo 05 de 2001, se consignarán a la Dirección General de
Crédito Público y Tesoro Nacional. Específicamente consagra:
ARTÍCULO 122. Los recursos de regalías
y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución
no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 05 de
2011, deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Acto Legislativo 5 de 2011
establece el régimen constitucional de regalías modificando los artículos 360 y
361 superiores. La norma consagra que la explotación de un recurso natural no
renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título
de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se
pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables.
Mediante otra ley, a
iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines,
administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.
Por otro lado, el
parágrafo 1 del artículo 2 del Acto Legislativo 5 de 2011 consagra que “Los recursos del Sistema General de Regalías no
harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de
Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema
presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere
el inciso 2° del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República
expedirá bianualmente (sic) el presupuesto del Sistema General de Regalías.
En cumplimiento de los mandatos constitucionales, el legislador
expidió la Ley 1530 de 2012 cuyo objeto fue “determinar
la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de
participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de
Regalías.”
A su vez, el artículo 74 regula que el Presupuesto del Sistema General
de Regalías estará compuesto por un Presupuesto Bianual (sic) de Ingresos del
Sistema General de Regalías, un Presupuesto Bianual (sic) de Gastos del Sistema
General de Regalías, y unas disposiciones generales. Así mismo, éste contendrá
la estimación de los ingresos que se esperan recaudar durante una bianualidad
como contraprestación económica a la explotación de los recursos naturales no
renovables, y la proyección de otras fuentes de financiamiento del Sistema,
incluida la disponibilidad inicial de recursos no ejecutados durante la
bianualidad anterior. El Presupuesto Bianual (sic) de Ingresos del Sistema
General de Regalías guardará consistencia con el Plan de recursos del Sistema
General Regalías.
Sobre los recursos causados antes de la vigencia del Acto
Legislativo 5 de 2011 optó por la siguiente fórmula:
“ARTÍCULO 144. FINANCIACIÓN DE OTROS
COMPROMISOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Los
saldos de los recursos de regalías y compensaciones sin comprometer a 31 de
diciembre de 2011, los causados y no recaudados por las entidades beneficiarias
durante la vigencia 2011, así como los retenidos con ocasión de decisiones
tomadas en ejercicio de las funciones de control y vigilancia asignadas al
Departamento Nacional de Planeación, se destinarán a atender el pago de
compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 2011, incluidas las vigencias
futuras asumidas con el lleno de los requisitos legales. Estos compromisos
deben estar debidamente certificados por el representante legal de la entidad
territorial.
Si dichos recursos fueran insuficientes para cubrir los
compromisos adquiridos, las entidades beneficiarias utilizarán los siguientes
recursos:
1. A los que hace referencia el artículo 136 de
la presente ley, salvo en lo relacionado con el Fondo Nacional de Regalías.
2. Los saldos disponibles a su favor, en el Fondo de Ahorro y
Estabilización Petrolera (FAEP).
3. Los recursos del impuesto de transporte por oleoductos y
gasoductos.
4. Las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del
artículo 361 de
la Constitución Política.
De mantenerse algún faltante, las entidades beneficiarias podrán
decidir si dichos compromisos se asumen con cargo a los recursos de los Fondos
de Desarrollo Regional y de Compensación Regional.
Si se llegaren a presentar saldos de recursos disponibles, luego
de surtir lo previsto en el inciso primero de este artículo, las entidades
beneficiarias los destinarán a la financiación de proyectos de inversión
prioritarios incluidos en sus planes de desarrollo, previa incorporación en sus
respectivos presupuestos.
El Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación hará
seguimiento a estos recursos.”
Como se observa el artículo
122 de la Ley 1940 de 2018 modifica el contenido del artículo 144 de la Ley
1530 de 2012. Este último contiene una norma transitoria en la medida en que,
como lo sostiene el Procurador General de la Nación, permite a las entidades
territoriales disponer de regalías para un fin determinado, verificado lo cual
se agota. Es decir, autoriza que los recursos de regalías causados y no recaudados por las entidades beneficiarias durante
la vigencia 2011 se destinen al pago de compromisos adquiridos a 31 de
diciembre de 2011, cumplido lo cual la norma pierde vigencia.
Por su parte el artículo 122
de la Ley 1940 de 2018 no es una norma permanente, como lo afirma el demandante,
sino que es transitoria en cuanto, como sucede con la norma modificada, también
se agota una vez que es ejecutada, o pierde vigencia finalizado el año 2019.
Así, se advierte que no solo
existe una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el
contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para
la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en
el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de
unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente mediante
una norma transitoria.
Por lo tanto, la norma
resulta exequible en tanto no modifica el régimen de regalías y no ser una
disposición con vocación de permanencia.
En relación
con el artículo 134 de la Ley 1940 de 2018 modifica el artículo 38 de la Ley
397 de 1997 “Por la cual se desarrollan los
artículos 70, 71 y 72 y
demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas
sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el
Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.”
El artículo 38 de la Ley 397
de 1997 autoriza a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y
municipales para emitir una estampilla con el propósito de fomentar y estimular
la cultura y determina que los recursos serán administrados por las entidades
territoriales. De igual manera, el artículo 38-1 establece la destinación del
producto de la estampilla y prevé, entre otras cosas, que el 10% del recaudo
debe destinarse a la seguridad social del creador y del gestor cultural. El
texto de la norma original es el siguiente:
ARTÍCULO 38-1. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:>
El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se
destinará para:
1. Acciones dirigidas a estimular y promocionar la creación, la
actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las
expresiones culturales de que trata el artículo 18 de la Ley 397 de 1997.
2. Estimular la creación, funcionamiento y mejoramiento de
espacios públicos, aptos para la realización de actividades culturales,
participar en la dotación de los diferentes centros y casas culturales y, en
general propiciar la infraestructura que las expresiones culturales requieran.
3. Fomentar la formación y capacitación técnica y cultural del
creador y del gestor cultural.
4. <Ver Notas del Editor> Un diez por ciento (10%) para
seguridad social del creador y del gestor cultural.
5. Apoyar los diferentes programas de expresión cultural y
artística, así como fomentar y difundir las artes en todas sus expresiones y
las demás manifestaciones simbólicas expresivas de que trata el artículo 17 de la Ley 397 de 1997.
ARTÍCULO 38-2. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Autorizase
a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos
municipales para que determinen las características, el hecho generador, las
tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio
de la estampilla "Procultura" en todas las operaciones que se
realicen en su respectiva entidad territorial.
PARÁGRAFO. Las ordenanzas
y acuerdos que expidan las asambleas departamentales, los concejos distritales
y los concejos municipales en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley,
deberán ser remitidas para el conocimiento del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal.
ARTÍCULO 38-3. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:>
La tarifa con que se graven los diferentes actos sujetos a la estampilla
"Procultura" no podrá ser inferior al cero punto cinco por ciento
(0.5%), ni exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen.
El artículo 134 acusado
modifica esta destinación del 10% al permitir que los saldos disponibles a 31
de diciembre de 2018 se inviertan en los demás conceptos a que hace referencia
el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el
artículo 2 de la Ley 666 de 2001 (estimulación y fomento a la cultura), siempre
y cuando no se afecten a los promotores y gestores culturales.[58]
Resulta entonces evidente
que el contenido del artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
2019, modifica la forma de destinación de un tributo y, por tanto, excede el
carácter temporal que debe guiar las normas presupuestales. De igual manera,
busca complementar una disposición normativa permanente y, por tanto,
dista de contener una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una
norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado. Por consiguiente, no
existe un vínculo razonable y objetivo, desatendiendo los criterios de conexidad
temática, teleológica, causal y sistemática.
Esto mismo es predicable de los
artículos 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 en donde incluso se acepta de forma
expresa que se adiciona un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, en
el primero de ellos, y se modifica el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, en el
segundo.
En efecto, el artículo 37 de
la Ley 1575 de 2012 autoriza la sobretasa o recargo, entre otros, al impuesto
predial y establece su régimen de liquidación y base gravable para financiar la
actividad bomberil en las entidades territoriales. La norma dispone:
Artículo 37. Recursos por
iniciativa de los entes territoriales. Los distritos, municipios y departamentos
podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio,
los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención
de incidentes con materiales peligrosos, en los siguientes términos.
a) De los Municipios
Los concejos municipales y
distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a
los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor,
demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad
bomberil.
b) De los Departamentos
Las asambleas, a iniciativa de
los gobernadores, podrán establecer estampillas, tasas o sobretasas a
contratos, obras públicas, interventorías, concesiones o demás que sean de
competencia del orden departamental y/o donaciones y contribuciones.
Parágrafo. Las sobretasas o
recargos a los impuestos que hayan sido otorgados para financiar la actividad
bomberil por los concejos municipales y distritales bajo el imperio de las
leyes anteriores, seguirán vigentes y conservarán su fuerza legal.
El artículo 148 de la Ley 1940 de 2018 agrega la forma de liquidar
la base gravable y consagra que “Para calcular la sobretasa o recargo al
impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios
podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas jurisdicciones.”
En otras palabras, a través de
le ley general de presupuesto se establece uno de los elementos del tributo, la
basa gravable. No obstante, ello no tiene relación alguna con el objeto de este
tipo de leyes y, por el contrario, busca agregar un elemento a la legislación
permanente.
La misma argumentación es
predicable del artículo 151 pues establece modificaciones sobre normas
contenidas en el Código Nacional de Tránsito y Transporte.[59]
Así, si bien el artículo 151 conserva la autorización legal a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales y distritales para fijar las
tarifas sobre derechos de tránsito, en la disposición original se establecen
tres tipos de licencias sobre las que se fijan las tarifas: la licencia de
conducción, la licencia de tránsito y la placa única nacional[60].
El artículo 151 de la Ley 1940 de 2018 adiciona un tipo de licencia o
documento, que es la tarjeta de registro.
De igual manera, cambia el porcentaje
que se debe transferir al Ministerio por cada especie venal, puesto que se pasa
del 35% a 0,85 salarios mínimos mensuales vigentes por cada una de estas
especies.
Nuevamente, se observa que el contenido acusado no es propio de la
Ley Anual de Presupuesto y que su propósito fue modificar una norma permanente
vigente en el ordenamiento.
Por todo lo anteriormente señalado, se declarará la exequibilidad
del artículo 122 de la Ley 1940 de 2018 y la inexequibilidad de los artículos
134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018.
Conclusiones
El demandante consideró que
los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de
2018 transgredieron el principio de unidad de materia en
razón a que excedieron las materias propias de la Ley de Presupuesto
La Corte Constitucional reiteró que
las leyes deben tener un contenido sistemático e integrado, referido a un solo
tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. De lo contrario,
se desconoce el principio de unidad de materia. Al analizar este posible vicio y en aras del respeto al principio democrático, el análisis de la
conexidad no debe ser excesivamente rígido y, en consecuencia, éste puede
considerarse satisfecho si existe relación temática, teleológica, causal o
sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene.
De igual manera, sostuvo la Corporación que en el caso de la ley
anual del presupuesto el análisis del principio de unidad de materia debe ser
especialmente cuidadoso en razón a que los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes
presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la
ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas. Así, en
consecuencia, las disposiciones adoptadas no
pueden tener vocación de permanencia, ni pueden modificar leyes permanentes, es
decir, exceder el año de la vigencia para la cual fijan los respectivos
ingresos y gastos públicos.
En relación con las
normas acusadas observó la Corte que: (i)
sobre la estampilla procultura, se modifica una norma permanente, el artículo
38-1 de la Ley 397 de 1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la
seguridad social de los gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de
la base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial
unificado, se modifica el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también
permanente; y por último, (iii) respecto de la tarifa de los derechos de
tránsito y monto de especies venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia
el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 así mismo permanente.
Por lo anterior, los
artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se
consideran inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad al cual
deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de
presupuesto, pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada
presupuesto.
Respecto del artículo 122, referente a
regalías sin girar y distribuir anteriores al Acto Legislativo 05 de 2011, que
modifica la Ley 1530 de 2012 en sus artículos 144 y 157, se advierte que dicha
norma no es de carácter permanente sino transitorio, por lo cual no se desconoce
el principio de unidad de materia de la ley anual de presupuesto.
VI. DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 122 de la Ley 1940 de 2018 por el cargo analizado.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 por las razones expuestas
en la presente providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO                           DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrado                                                        Magistrada
En comisión
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ       ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado                                                              Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO                  CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS           ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Demanda
de inconstitucionalidad, folio 3.
[2] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 35 al 39.
[3] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 40-43.
[4] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 44-48.
[5] Decreto
111 de 1996, artículo 16: Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas
y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el Presupuesto General de la Nación (…)
[6] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 52-55.
[7] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 58-60.
[8] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 61-62.
[9] Demanda
de inconstitucionalidad, folios 65-69.
[10] Dice
la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[11] Corte Constitucional.
Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[12] Corte Constitucional.
Sentencia C-641 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Tomado de las sentencias
C-1052 y 1193 de 2001. (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.
[13] Corte Constitucional.
Sentencia C-029 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[14] Corte Constitucional.
Sentencia C-781 de 2007 (MP. Humberto Sierra Porto).
[15] C-292 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[16] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067
de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] Corte
Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. La
Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de
unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable”
(Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la
acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca”
(Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las
Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo
Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006.
MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández,
C-211 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis
y C-230 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[18]C-292 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[19] Ver ibídem
[20] Cfr. ibídem
[21] Sentencia
C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[22] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] Corte
Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. En esta
ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial, la cual,
entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las
Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria -en
títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez
que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento
que debía adelantarse en cada caso.  En consecuencia, consideró la Corte, si la
regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma
modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente
que ceñirse a una superintendencia en particular, y específicamente a la
Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió esta Corporación en la
Sentencia C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[24] C-292 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[25] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1067 de
2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz,
reiterada en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sentencia
C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se
desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99)
cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el
mercado público de valores y las Superinten­dencias Bancaria y de Valores, una
norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley
(artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia de la
Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio excepcional de
funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la
sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte
estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las
partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
[28] Corte
Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil. El artículo
86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible
importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el
contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene
conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte
también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón.
[29] Corte
Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] Corte
Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La
sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido
reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP
Jaime Araujo Rentería).
[31]
Sentencia C- 1064 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño: “En el proyecto de ley de apropiaciones [no es posible] incluir
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un
gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para
atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la
deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (artículo 346 C.P.)
-
El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad
de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva (artículo 347 C.P.)
-
Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada,
ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de gastos contemplados (artículo 347 Ibíd.).
-
La ley de apropiaciones debe contener un componente denominado
gasto público social que agrupará las partidas de esa naturaleza (artículo 350
C.P.).
-
El Congreso no puede “aumentar ninguna de las partidas del
presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino
con la aceptación escrita del ministro del ramo” (artículo 351, inciso 1,
C.P.). En cambio, el Congreso “podrá eliminar y reducir partidas de gastos
propuestas por el gobierno”, con las excepciones que señala el artículo 351 en
su inciso segundo.
-
Recibido el proyecto respectivo en el Congreso, corresponde a las
Comisiones de Asuntos Económicos tanto del Senado como de la Cámara discutirlo
y aprobarlo en primer debate, para lo cual la Constitución las autoriza
sesionar conjuntamente (artículo 346 inciso 2 C.P.).
-
Si el Congreso no expide el presupuesto, regirá el presentado por
el gobierno en los términos señalados por el artículo 347 Superior, y si el
gobierno no lo presenta dentro del plazo constitucional, regirá el del año
anterior. Pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o
refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo
ejercicio (artículo 348 C.P.).”
[32] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
“[33]
Corte Constitucional. Sentencia C 1064 de 2001. MPs. Dr. Manuel Jose Cepeda
Espinosa y Dr. Jaime Córdoba Triviño”.
[34] Ibídem.
[35] Corte
Constitucional. Sentencia C562 de 1998. MP. Dr. Alfredo Beltrán Sierra
[36] Ibídem
[37] Ver
también C-821 de 2004
[38] Corte
Constitucional. Sentencia C 821 de 2004. MP. Dr. Jaime Araújo Rentería
[39] Corte
Constitucional. Sentencia C 006 de 2012. MP. María Victoria Calle Correa
[40] Corte
Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En
este caso se consideró “[…] importante precisar que las leyes de presupuesto
tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación
particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las
leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una
u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en
ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden
contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia
fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy
diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la
Constitución para la expedición de la ley anual-o los que imponen las
necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del
presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente
cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes
estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en
leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los
mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la
Constitución.” La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 13 de la
Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos
establecidos para las leyes estatutarias.
[41] M.P.
María Victoria Calle
[42] Corte
Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este
caso se estudió una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de
seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el
presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En
ejercicio de la facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución
Política al Congreso Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la
Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076,
1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para
la liquidación de pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos
salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de
localización y vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el
último ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis
(6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir
del 1o. de enero de 1992.”  Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas:
“[…] la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le
era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de
permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992,
que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
[43] Corte
Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso
se resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de
2002 [‘Exceptúase
de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la
Auditoría General de la Nación. (en razón a que dicho control es
ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas).
Entre paréntesis los apartes declarados inexequibles].
[44] Corte
Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este
caso se resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005
porque se consideró que: “El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia
de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no
contiene herramientas necesarias  para la ejecución del presupuesto aprobado,
ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la
respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador.  ||
Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en cuanto la
norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto podría haber
sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no contuviera ninguna
otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que por sí sola tiene
autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relación
con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorporó finalmente, y, por ello,
queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente
establecido en el artículo 158 de la Constitución Política.” La norma decía:  Artículo 79°. Modifíquese los
artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así:  Artículo
1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los
artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de
2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno
(31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del parágrafo 3o del
artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de
la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean contrarias.’.” La Ley
716 de 2001, que había introducido una serie de normas en materia contable,
había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de 2003 y,
posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de
presupuesto.
[45] Corte
Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte
dijo al respecto: “La norma demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones Generales’, Capítulo V,
denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece que para todos los
efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,
Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán
los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.  ||  La
Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni
autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida
ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por
el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un
efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de
materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”
[46] Corte
Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La
norma que se resolvió declarar inexequible decía: “Artículo 13. Para
tener derecho a la reposición de gastos electorales, los candidatos que
participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante
las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a
que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003
en la forma y con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del
Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones
mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho informe auditado por un
Contador Público juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría
del Partido que inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación
de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la
rendición del respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema
de Auditoría Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será
responsable solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del
informe.  ||  También podrá presentarse el informe por la entidad u
organización que el candidato haya acreditado ante la Organización Electoral
para el efecto.  ||  Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo
Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos
del reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de
los ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe,
salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan
necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición.  ||  La
reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y
Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de
ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus
representantes, Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los
informes que rindan los candidatos.” La norma había sido incluida en la Ley 844
de 2003, por la cual se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
[47] M.P.:
Antonio Barrera Carbonell.
[48] M.P.:
Alejandro Martínez Caballero.
[49] Tal y
como se extrae de la sentencia C- 402 de 1997, las disposiciones generales
contenidas en la ley de presupuesto anual, se consideraban puramente
instrumentales, por lo que debían estar rigurosamente atadas a la ejecución del
presupuesto, configurándose esta característica como uno de los criterios más
relevantes para determinar la vulneración del principio de unidad de materia.
Así se afirma que: “el contenido propio de la ley del presupuesto, establece
que éste se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que
estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las
llamadas ‘disposiciones generales’, que ‘son normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.’ Esto significa que
estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues
su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto”.
[50] M.P.:
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51] M.P María
Victoria Calle Correa
[52] M.P Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
[53] M.P Luis
Ernesto Vargas Silva
[54] M.P María
Victoria Calle Correa
[55] M.P.
Antonio José Lizarazo
[56]
Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[57] C-006 de
2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.
[58] ARTÍCULO
134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del
10% de la Estampilla Pro Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del
artículo 38-1 de la Ley 397
de 1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666
de 2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán
destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018 por este concepto, a
financiar los demás conceptos a que hacen referencia las disposiciones citadas,
siempre y cuando no se afecten a los beneficiarios de tal disposición.
[59] ARTÍCULO 151. Modifíquese
el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006,
el cual quedará así:
Artículo 15. derechos de tránsito.
Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales
de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y
el artículo 168 de la Ley 769 de 2002,
fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de
tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta
de registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos de
Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un
estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia,
eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85
salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por cada especie venal
de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y
transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez
realizado el trámite.
[60] El texto
del artículo 15 de la Ley 1005 DE 2006, es el siguiente.
ARTÍCULO 15. LICENCIA
DE CONDUCCIÓN, LICENCIA DE TRÁNSITO Y PLACA UNICA NACIONAL. Corresponde a las
Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad
con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de
2002, fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de
tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y
placa única nacional. Dichas tarifas estarán basadas en un estudio económico
sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y
economía. Dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido
por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por
concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de
Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.