C-375-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-375/02
AREA
METROPOLITANA-Reseña
histórica/AREA METROPOLITANA-Régimen de creación
AREA
METROPOLITANA-Régimen bajo
Constitución anterior
AREA
METROPOLITANA-Régimen bajo
Constitución vigente al momento de la creación
AREA
METROPOLITANA-Mantenimiento
en esencia del régimen anterior
AREA
METROPOLITANA-Diferencias
de régimen anterior/AREA METROPOLITANA-Previa consulta popular
AREA
METROPOLITANA-Regulación
legal
LEY ORGANICA DE
AREA METROPOLITANA-Referencia
a las que se hubieren constituido con anterioridad
AREA
METROPOLITANA-Estudio
conforme a normatividad vigente a su constitución
CONSULTA POPULAR
PARA AREA METROPOLITANA-Exigencia
con posterioridad a la vigencia de la Constitución
AREA
METROPOLITANA-Existencia
no se afecta por cambios normativos
AREA
METROPOLITANA-Formalizada
la Constitución no se afecta por requisitos futuros
ENTIDAD JURIDICA-Creación y normatividad aplicable/ENTIDAD
JURIDICA-Requisitos aplicables a la creación y los que permanentemente son
presupuesto para existencia/TEMPUS REGIT ACTUM-Finalidad/PROCEDIMIENTO-Regulación
por ley vigente al momento de cumplimiento del acto
Tratándose de la creación de entidades
jurídicas, cabe distinguir entre los requisitos que resultan aplicables a la
creación del ente y aquellos que de manera permanente son un presupuesto para
su existencia. Los primeros, entre los cuales se encuentran los requisitos de
forma o de procedimiento, deben satisfacerse en el momento en el que surge a la
vida jurídica un nuevo ente, tienen un carácter puntual. Así, una vez cumplidas
las formalidades previstas para su creación, surge a la vida jurídica el nuevo
ente, sin que en el futuro le resulten exigibles las nuevas formalidades o
procedimientos que se establezcan por el legislador, o, para el caso, por el
constituyente. A este respecto ha sido reiterada la Corte en señalar que,
conforme a la regla tempus regit actum, los asuntos de procedimiento se rigen
por la ley vigente en el momento en que se cumplieron los respectivos actos.
Por el contrario, hay requisitos que condicionan en todo momento la existencia
de determinados entes. Ese requisito debe satisfacerse, tanto en el momento de
constituirse la sociedad como a lo largo de su existencia jurídica. Si, en
cualquier momento llega a faltar, la sociedad debe disolverse.
CONSULTA
POPULAR PARA AREA METROPOLITANA-Requisito para la
creación tiene efecto hacia el futuro
CONSTITUCION
POLITICA-Vigencia de requisitos en creación de
entidades
CONSTITUCION
POLITICA-Establecimiento de nuevo requisito para la
creación de entidad
Referencia: expediente D-3707
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
3º del artículo 5 de la Ley 128 de 1994
Actor: Rafael
Bohórquez Silva
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C., quince
(15) de mayo de dos mil dos (2002)
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Rafael
Bohórquez Silva, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 5 de la Ley 128 de 1994.
La Corte, mediante
auto de septiembre catorce de 2001, proferido por el Despacho del magistrado
Sustanciador, inadmitió la demanda y dio traslado al ciudadano para que en un
término de tres días subsane sus defectos.
El accionante
corrigió la demanda en tiempo, por lo que mediante auto del primero de octubre
de 2001 se admitió y se ordenó comunicarla al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro del Interior, al Director del Departamento de Planeación
Nacional y a la Asociación Colombiana de Municipios para que intervinieran
impugnando o defendiendo la norma.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
Se transcribe el texto de la disposición
demandada, tal como fue publicado en el Diario
Oficial No. 41.236, de 23 de febrero de 1994, subrayando el aparte acusado:
LEY NUMERO 128 DE 1994
(Febrero 23)
"Por la cual se expide la ley orgánica de las áreas
metropolitanas".
ART. 5°. Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con caracterís­ticas
de área metropolitana podrán constituir­se como tal de acuerdo con las
siguientes normas:
1.
Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios
intere­sados, la tercera parte de los concejales de di­chos municipios, o el
cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral
totalizados de los mismos municipios.
2.
Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución de
nue­va entidad administrativa, donde se precise, al menos, los siguientes
aspectos: municipios que integrarían el área; municipio núcleo o metró­poli;
razones que justifican su creación.
3.
El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que, dentro
de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publique y lo
difunda con el propósito de que se debata ampliamente.
4.
La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determinada que
será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir del día que se dio
publicidad al proyec­to y que deberá coincidir con las fechas previs­tas para
consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismos de participación
ciudadana. La Registraduría del Estado Civil proveerá los medios necesarios
para la organización de la consulta popular.
5.   El
texto del proyecto de constitución del área metropolitana será sometido a
consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la
mayoría de los sufragantes. Sólo podrá convocarse de nuevo a consulta popular,
sobre la misma materia, cuando se hubiese renovado los consejos municipales.
6.   Cumplida
la consulta popular y si e] resultado fuere favorable los alcaldes y los
presidentes de los respectivos consejos muni­cipales protocolizarán la
conformación del área en un plazo no mayor de treinta días y defini­rán sus
atribuciones, financiación y autorida­des de acuerdo con esta ley, en la
Notaría Primera del municipio núcleo o metrópoli, así como las funciones
generales que cumplirá el ente me­tropolitano, particularmente en materia de
pla­neación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y
social.
PAR.1°. Cuando
se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un área metropolita­na ya
existentes, se convocará a consulta popu­lar. Su aprobación se hará por mayoría
absoluta de votos en cada uno de los municipios veci­nos interesados en la
anexión, mediante la con­currencia al menos de la cuarta parte de la población
registrada en el respectivo censo elec­toral .
La iniciativa para proponer la anexión la
tendrá, además de quienes se indica en el presente artículo el gobernador del
departamento correspondiente o la junta metropolitana, se­gún decisión adoptada
por mayoría absoluta.
La vinculación del nuevo o nuevos munici­pios
al área, en este caso, será protocolizada por el alcalde o alcaldes y
presidente o presi­dentes de los consejos de las entidades que ingresan, y el
alcalde metropolitano.
PAR. 2°. Una
vez aprobada la creación del área, o la anexión de nuevos municipios a un área
existente, los alcaldes o presidentes de consejos que entorpezcan la
protocolización ordenada por esta norma incurrirán en causal de mala conducta
sancionable o con destitu­ción.
PAR.3°.  Las áreas metropolitanas ya cons­tituidas,
continuarán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados en este artículo
para su creación y seguirán funcionando con las atribuciones, financiación y
autoridades esta­blecidas en esta ley.”.
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Considera el
accionante que la disposición acusada es contraria a los artículos 1, 2, 3, 4,
29, 40, numeral 2º, y 319 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos
de la demanda
En concepto del
actor, para la creación de las Areas Metropolitanas constituidas con
anterioridad a la vigencia de la Ley 128 de 1994, no se tuvo en cuenta la
participación ciudadana mediante la realización de la consulta popular exigida
en la Constitución Política (artículo 319 C.P), mecanismo cuyo fin es
garantizar la primacía del interés general y la participación popular en la
toma de las decisiones que afectan a todos, razón por la cual estima que el
aparte acusado de la Ley 28 de 1994, en la medida en que exime a tales áreas de
realizar la consulta popular prevista en la Constitución, resulta
inconstitucional.
Por otra parte, el
actor realiza una serie de consideraciones en torno a su desacuerdo con la existencia
del Area Metropolitana de Bucaramanga y a las condiciones sobre su
funcionamiento, que, en cuanto no contienen cargos de inconstitucionalidad, no
serán objeto de consideración por la Corte.
IV.    INTERVENCIONES
3.
Intervención del Departamento Nacional de
Planeación
El Departamento Nacional de Planeación,
actuando mediante apoderado judicial, intervino dentro del proceso de la
referencia con el objeto de solicitar a esta Corte declararse inhibida para
fallar por ineptitud de la demanda, de acuerdo con las siguientes
consideraciones:
-        El actor se limita a exponer su
desacuerdo con la norma acusada, en la medida en que, en su concepto, de ella
se deriva el mantenimiento de una pesada carga tributaria con el objeto de
sostener un ente que, en los próximos cinco años, no ofrece ningún plan para el
Municipio en el que reside.
-        El accionante no presenta ningún
cargo específico en contra de la norma demandada ya que omite señalar las
razones jurídicas por las cuales considera que esta disposición resulta
contraria a la Constitución, solamente manifiesta una apreciación personal, por
lo cual no cumplió con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991.
4.
Otras intervenciones
Un grupo de ciudadanos, encabezado por Julián Fernando
Jiménez hizo llegar vía fax un breve escrito de coadyuvancia. Dado que se
recibió extemporáneamente  no será considerado por la Corte.
El ciudadano Guillermo Hernández Méndez, actuando en
representación de la Asociación Colombiana de Areas Metropolitanas, adjuntó
copia del escrito que la Asociación presentó dentro del expediente D-3642 y que
versa fundamentalmente sobre las fuentes de financiación de esas entidades.
Dicho escrito se presentó extemporáneamente, motivo por el cual se abstendrá la
Corte de considerar su contenido.
El ciudadano Omar Hoyos Agudelo, actuando en
representación del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, solicitó el 15 de
enero de 2002 al magistrado sustanciador se sirviera ordenar la realización de
una audiencia pública para que puedan las distintas Areas “aportarle a la Corte
los elementos de juicio para adoptar la decisión mas adecuadas para el
ordenamiento jurídico y para el país”.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El representante del Ministerio Público,
después de un pormenorizado estudio sobre los antecedentes de las áreas
metropolitanas en el ordenamiento jurídico colombiano,  solicita la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con base en las siguientes
consideraciones:
-        Las Areas Metropolitanas tienen su
origen en el Acto Legislativo 01 de 1968, norma que exigía para la constitución
de este tipo de entes unos precisos requisitos dentro de los cuales no figuraba
la consulta popular que para estos efectos prevé la Carta del 91. Acorde con lo
anterior, el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa,
decidió refrendar las Areas Metropolitanas existentes con anterioridad a la
Carta Política vigente, bajo el entendido de que a éstas no se les podía exigir
un requisito que para la fecha de su creación no estaba estipulado.
-        Afirma que el cargo del actor se
funda en una concepción errada según la cual, la nueva Constitución derogó la
normatividad expedida con anterioridad a ella, cuando los actos dictados bajo
la vigencia de la Constitución anterior, deben examinarse a la luz de los
preceptos que aquélla contemplaba.
-        Agrega que mal haría el legislador
en someter a las áreas metropolitanas constituidas antes de la vigencia de la
Constitución de 1991, al mecanismo de consulta popular, que no resultaba
exigible conforme al ordenamiento anterior.
-        Finalmente, señala que las normas
que regularon lo atinente a la reglamentación de las Areas Metropolitanas se
expidieron acatando la Constitución de 1886 vigente para la época. En
consecuencia, en concepto del representante del Ministerio Público no se puede
retrotraer la Constitución de 1991 y declarar inconstitucional una figura
aduciendo que ésta, al momento de ser regulada, no cumplió con las exigencias
de una normatividad que no estaba vigente para cuando fueron creadas.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1.      Competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
3.Problema jurídico
La demanda de
inconstitucionalidad que se ha presentado impone la necesidad de establecer si
resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución la
previsión contenida en la disposición demandada, conforme a la cual las áreas
metropolitanas ya constituidas para la fecha de vigencia de la ley seguirán
funcionando sin el lleno de los requisitos señalados en la misma norma y entre
los cuales se encuentra la necesidad de un consulta popular para definir su
creación. Al no exigirse el requisito de la consulta popular para esas
entidades, se estarían desconociendo, del mismo modo, los principios
constitucionales de participación política y soberanía popular.
Para el demandante, la
norma acusada es contraria al artículo 319 de la Constitución, en cuanto
elimina el requisito de la consulta popular respecto de las áreas
metropolitanas ya constituidas, y del mismo modo es contraria a los artículos,
2º, que contempla la participación de todos en las decisiones que los afectan y
103, que establece la consulta como mecanismo de participación.
El señor Procurador General
de la Nación, por su parte,  señala que la norma no es contraria a la Carta
porque no es posible exigir a unas entidades que se constituyeron conforme a la
legislación existente antes de la constitución de 1991, unos requisitos que
para el momento de su creación no existían. Agrega que una consideración de
seguridad jurídica impide que las actuaciones que se adelanten en el ámbito
administrativo pierdan su validez cuando quiera que sean modificadas las normas
procedimentales vigentes en el momento en el que ellas se produjeron.
3.      Análisis
de la Corte
3.1.   Las áreas
metropolitanas en el ordenamiento jurídico colombiano
La figura de las áreas
metropolitanas se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano por el
Acto Legislativo No. 1 de 1968, con el objeto de permitir, para efectos
administrativos, la integración de municipios que compartieran ciertos rasgos,
en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos. De esta manera se
incorporó en la Constitución, como artículo 198, una norma conforme a la cual “[p]ara
la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más
municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las
características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales,
bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando
una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha
organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída
previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer
el funcionamiento de las entidades así autorizadas.”
Conforme a la Constitución,
entonces, la creación de un Area Metropolitana daría lugar a una nueva persona
jurídica de derecho público, con autoridades y régimen especiales. Para ese
efecto no se contemplaba la consulta popular, sino que la propia Constitución
disponía que la organización de esas entidades debía hacerse por la ley, y que,
en cada caso, para su funcionamiento se requería un acto de las Asambleas
Departamentales, a iniciativa del Gobernador y oída la opinión de los concejos
de los municipios interesados.
Del mismo modo, debe
resaltarse que el régimen de creación de las Areas Metropolitanas estaba
previsto en la propia Constitución, y que es ese ordenamiento el que debe
tomarse como referente para evaluar la creación de las áreas metropolitanas que
se hubiesen conformado durante su vigencia.
Las anteriores previsiones
constitucionales fueron desarrolladas, primero, por el Decreto-Ley 3104 de
1979, y posteriormente por el Decreto-Ley 1333 de 1986, por el cual se expidió
el Código de Régimen Municipal, y que era el ordenamiento vigente en la materia
cuando se expidió la Constitución de 1991.
La Constitución de 1991, en
su artículo 319, aunque con algunas diferencias importantes, mantiene en
esencia el anterior régimen para las áreas metropolitanas. No se trataba de la
creación una nueva categoría de entidades administrativas, sino de regular, de
manera distinta, una que ya existía.   Entre las diferencias puede destacarse,
por un lado, el hecho de que bajo el nuevo régimen, no es necesario que los
municipios que se integren en un Area Metropolitana pertenezcan al mismo
Departamento, y por otro, la necesidad de la consulta popular previa a la
conformación de una de tales entidades. Adicionalmente, la Constitución dispuso
que el régimen especial de las Areas Metropolitanas deberá hacer parte de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Para desarrollar lo dispuesto en el
artículo 319 de la Constitución se expidió la Ley 128 de 1994, de la que hace
parte la disposición acusada.
3.2.   El régimen de la
Ley 128 de 1994
De
acuerdo con el artículo 319 de la Constitución, “[l]a ley de ordenamiento
territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y
fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración
tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y
señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la
vinculación de los municipios.” Tal como se ha expresado por la Corte, el
régimen del ordenamiento territorial no necesariamente debe estar incluido en
una única ley de ordenamiento territorial, sino que es posible que, con el
carácter de orgánicas, se expidan distintas leyes encaminadas a regular
aspectos parciales del mismo.
La
Ley 128 de 1994, “[p]or la cual se expide la Ley Orgánica de las Areas
Metropolitanas” desarrolla ese mandato del artículo 319 de la Constitución.
La
Ley define lo que se entiende por áreas metropolitanas, establece los
requisitos que deben cumplir los municipios que quieran conformarlas, determina
su naturaleza jurídica, sus finalidades, las funciones que les corresponden,
las fuentes para su financiación y su estructura orgánica.
Así, conforme al artículo 1 de la Ley 128
de 1994, las “... Areas Metropolitanas son entidades
administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados
alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas
relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y
coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios
públicos requiere una administración coordinada.”  A tenor del artículo 2º de la ley, dichas áreas “... están dotadas de personalidad jurídica de derecho público,
autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.”
El artículo 5º de la Ley
128 de 1994, dentro del cual se encuentra el parágrafo demandado, regula la
manera como se constituyen las áreas metropolitanas. Se establece allí, de
manera expresa, que tanto para la constitución de un Area Metropolitana, como
la vinculación de un municipio a una ya existente, se requiere el trámite de la
consulta popular.
En la medida en que la Ley regula de manera
completa lo relacionado con las áreas metropolitanas, el parágrafo acusado
dispone que las Areas Metropolitanas ya constituidas deberán, hacia delante,
funcionar de acuerdo con las atribuciones, financiación y autoridades
establecidas en ella. A ese efecto el artículo 29 de la Ley establece que dentro del año siguiente a la vigencia de la misma “...
las Areas Metropolitanas existentes deberán reformar sus estatutos y adoptar
las demás medidas que fuere necesarias para ajustarlas integralmente a su
contenido.” Del mismo modo, en el artículo 30 de la ley se dispone que “[l]a
presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en los
artículos 348 a 373, del Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de
1986).”, con lo cual se evidencia el propósito del legislador de tener a la
Ley 128 de 1994 como el único estatuto orgánico de las Areas Metropolitanas.
Por otro lado, también
contempla la ley, en su artículo 28, que “[l]as Areas Metropolitanas
existentes al momento de expedirse esta Ley y las que con posterioridad se
conformen, podrán convertirse en distritos si así lo aprueba, en consulta
popular los ciudadanos residentes en el Area Metropolitana por mayoría de votos
en cada uno de los municipios que las conforman, y siempre que participe en las
mismas, al menos la cuarta parte de los ciudadanos inscritos en el censo
electoral.  (...)”
Es evidente, entonces, que la Ley 128 de 1994, en cuanto
que estatuto orgánico de las Areas Metropolitanas, se refiere tanto a aquellas
que se creen a partir de su vigencia, como a las que se hubiesen constituido
con anterioridad, y que somete a unas y a otras a un régimen uniforme.
3.3.
Análisis de la disposición acusada
El actor considera que es contrario a la Constitución el hecho de
que, al referirse a las Areas Metropolitanas ya constituidas la ley disponga
que las mismas “... seguirán vigentes sin el lleno de los requisitos
señalados en este artículo para su creación ...”
Antes de entrar a analizar los cargos, considera necesario la Corte
precisar que el alcance de la disposición acusada no es otro que el de señalar
que la constitución de las áreas metropolitanas preexistentes a la expedición
de la ley, debe examinarse a la luz de las normas que regulaban ese trámite
vigentes para el momento en el que el mismo se produjo y que, a tal efecto, no
resultan aplicables los requisitos contenidos en la Ley. No implica ello, ni
una valoración en concreto sobre los actos de creación de la Areas
Metropolitanas, ni una convalidación general de los mismos. En particular,
tratándose del requisito de la consulta popular, tal exigencia resultaba
exigible para todas las Areas Metropolitanas que se hubiese pretendido
constituir con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, aún
antes de la expedición de la Ley 128 de 1994. Por el contrario, la creación de
las Areas constituidas con anterioridad a la expedición de la Constitución de
1991 debía regirse por el régimen preexistente, dentro del cual no estaba
contemplada la consulta. Para efectos prácticos se tiene que en el periodo
comprendido entre la expedición de la Constitución de 1991 y la de la Ley 128
de 1994 no se constituyó ninguna nueva Area Metropolitana en el país.
Las Areas Metropolitanas que se habían
constituido con anterioridad a 1991 no desaparecieron como consecuencia de la
expedición de la nueva Constitución y  tampoco puede pretenderse que su
vigencia se viese condicionada al cumplimiento de los requisitos previstos en
la Carta para la creación de nuevas áreas, o para la incorporación de nuevos
municipios a áreas metropolitanas ya existentes.
Cuando con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991 se hubiese constituido una Area
Metropolitana, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales
vigentes para entonces, se tiene que, una vez completado el trámite de
constitución, surgió a la vida jurídica una nueva entidad cuya existencia, en
principio, no puede afectarse  por los cambios normativos que hacia adelante
pudiesen producirse en torno al procedimiento de creación de tales áreas.
En efecto, de acuerdo con el régimen que
sobre la materia antecedió al derivado de la Constitución de 1991, las áreas
metropolitanas eran “... entidades autorizadas por la constitución y
organizadas por la ley, para la más adecuada promoción, planificación y
coordinación del desarrollo conjunto y la prestación de servicios de dos o más
municipios de un mismo departamento, dotadas de personería jurídica, autoridades
y régimen especiales, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.[1]
De manera que conforme a ese régimen, que en
lo esencial se mantiene bajo la nueva Constitución, una vez constituida un Area
Metropolitana, surgía a la vida jurídica un nuevo ente, dotado de personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Tal como se
establece en el aparte normativo transcrito, la creación de ese ente estaba
autorizada por la Constitución y se cumplía conforme a los criterios de
organización fijados en la ley. Por esa serie de condiciones, resulta claro que
formalizada la constitución de la entidad, la misma no puede resultar afectada
por los requisitos que para la creación de tales entes se establezcan en el
futuro.
Tratándose de la creación de entidades
jurídicas, cabe distinguir entre los requisitos que resultan aplicables a la
creación del ente y aquellos que de manera permanente son un presupuesto para
su existencia. Los primeros, entre los cuales se encuentran los requisitos de
forma o de procedimiento, deben satisfacerse en el momento en el que surge a la
vida jurídica un nuevo ente, tienen un carácter puntual. Así, una vez cumplidas
las formalidades previstas para su creación, surge a la vida jurídica el nuevo
ente, sin que en el futuro le resulten exigibles las nuevas formalidades o
procedimientos que se establezcan por el legislador, o, para el caso, por el
constituyente. A este respecto ha sido reiterada la Corte en señalar que,
conforme a la regla tempus regit actum, los asuntos de procedimiento se
rigen por la ley vigente en el momento en que se cumplieron los respectivos
actos.
Por el contrario, hay requisitos que
condicionan en todo momento la existencia de determinados entes. Así, por
ejemplo, en derecho privado, un requisito para la existencia de una sociedad de
responsabilidad limitada es el de que cuente al menos con cinco socios. Ese
requisito debe satisfacerse, tanto en el momento de constituirse la sociedad
como a lo largo de su existencia jurídica. Si, en cualquier momento llega a
faltar, la sociedad debe disolverse.
En ocasiones, el carácter puntual o
permanente de determinada condición, depende de la naturaleza que de manera
expresa le haya sido fijada por el legislador. Así, por ejemplo, cuando la ley
dispone que para la creación de municipios se requieren ciertas condiciones
objetivas mínimas, puede el legislador disponer que tales condiciones deben
acreditarse en el momento en el que se va a crear el municipio, sin perjuicio
de que con posterioridad las mismas no se mantengan. O podría disponer, por el
contrario, que desaparecidas todas o algunas de esas condiciones, debe
desaparecer como entidad autónoma el municipio afectado. Tratándose de
requisitos de procedimiento, no existe esa dualidad de posibilidades, en la
medida en que, por su propia naturaleza, tales requisitos se predican del
momento en el que se crea el respectivo ente.
La consulta popular como requisito para la
creación de Areas Metropolitanas o para la vinculación de nuevos municipios a
las áreas ya existentes, es una condición constitucional de la mayor
importancia, puesto que realiza los principios de democracia participativa
ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el constituyente
ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es necesario tener
en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es indispensable para
que un municipio entre a formar parte de un Area Metropolitana. No obstante su
relevancia en la nueva estructura democrática del Estado colombiano, la
consulta popular, como condición para la creación de un área metropolitana, es
un requisito de procedimiento que resulta aplicable como presupuesto para la
creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión constitucional sólo
tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad de regular hechos
que, como la constitución de un Area Metropolitana con anterioridad a la
vigencia de la Constitución, ya acontecieron.  Por consiguiente la consulta
popular no resulta exigible a entes que existían antes de la expedición de la
nueva Constitución, en la medida en que la creación de tales entidades se regía
por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la exigencia de la consulta
popular.
La ley, o la propia Constitución, pueden
cambiar el régimen aplicable a las Areas Metropolitanas ya constituidas, y así
lo hace la Ley 128 de 1994, pero lo que no es posible es sujetar, de manera
retroactiva, la creación de esas áreas, a los nuevos requisitos que ellas
establezcan. Sería, incluso, posible que la continuidad de un Area
Metropolitana constituida con anterioridad a la Constitución de 1991 se haga
depender de una consulta popular, que de resultar desfavorable trajese como
consecuencia la disolución de la respetiva entidad. Pero tal posibilidad no
está prevista en la Constitución, ni resulta imperativa para el legislador.
Con los anteriores parámetros puede afirmarse
que, aún si la Ley 128 de 1994 no hubiese incorporado el contenido normativo
del parágrafo 3º del artículo 5º, la consecuencia natural y obvia en esta
materia habría sido la de que las Areas ya constituidas continuarían existiendo
-en la medida en que el nuevo orden no afecta el acto de su creación-, con
sujeción a las nuevas disposiciones que de manera general rigen su organización
y funcionamiento.
El alcance de la disposición acusada es, como
se dijo atrás, el de disponer que todas las áreas metropolitanas, tanto las ya
constituidas, como las que en el futuro se constituyan, estarán sometidas al
mismo régimen en cuanto a funciones, organización, control, financiación, etc.
Así, de manera consonante con lo dispuesto en el artículo 5, en el artículo 29
se contempla el plazo de un año para que las áreas ya constituidas adecuen sus
estatutos a lo dispuesto en la ley.
Ello resulta en un todo armónico con lo
dispuesto en el artículo 319 de la Constitución, conforme al cual corresponde a
la ley de ordenamiento territorial adoptar un régimen administrativo y fiscal
de carácter especial para las Areas Metropolitanas.
El artículo 5º de la Ley 128 de 1994, del que
hace parte el parágrafo acusado, expresamente dispone que para la creación de
las áreas metropolitanas, o para la vinculación de nuevos municipios a las ya
existentes, deberá convocarse una consulta popular y regula los aspectos
relativos a la misma y al procedimiento que habrá de seguirse en cada caso.
Desde este punto de vista, ese artículo, mirado en su conjunto, no solo no
contraria el artículo 319 de la Constitución, sino que lo desarrolla. La
previsión del parágrafo 3º no excluye la consulta como tramite para la creación
o la vinculación de municipios, sino que, como corresponde a la naturaleza de
las cosas, hace explícito el hecho de que las áreas ya constituidas, no
obstante que para su creación no debieron sujetarse a las previsiones allí
contenidas, estarán sujetas a las disposiciones de la ley que regula de manera
integral la materia.
Por consiguiente encuentra la Corte que la
disposición acusada no es contraria a la Constitución y por lo mismo se
declarará su exequibilidad.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD        del parágrafo
3º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.
De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ley 1333 de 1986, artículo 349.