T-614-05
II
Sentencia T-614/05
DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad con la vida
SISBEN-Errores en el sistema de selección de beneficiarios
no puede constituir una carga para ellos
JUEZ DE TUTELA-Intervención por irregularidades presentadas en
procesos de selección de beneficiarios en el SISBEN
SISBEN-Elaboración inmediata de nueva encuesta
DERECHO A LA SALUD-Práctica inmediata e íntegra de exámenes
ordenados
Referencia:
expediente T-1070712
Acción de tutela instaurada por la señora
Alcira Cadena Vasquez en representación de la señora Graciela Vasquez, contra
la Secretaria de Salud Municipal de Bogotá.
Procedencia: Juzgado Séptimo Municipal de
Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá D.C.,  dieciséis (16)
de junio de dos mil cinco (2005).
La Sala Segunda (2ª.) de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por
Juzgado Séptimo Municipal de Bogotá, dentro del trámite de la acción de tutela
instaurada por la señora Alcira Cadena Vasquez en representación de la señora
Graciela Vasquez contra la Secretaria de Salud Municipal de Bogotá, en el
asunto que originó la tutela de la referencia.
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por
remisión que hiciera la Secretaría del mencionado despacho judicial, en virtud
de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
La actora actuando en representación de su madre,
presentó acción de tutela el día veinticinco (25) de enero de dos mil cinco
(2005), ante el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Bogotá (reparto), por los
hechos que se resumen a continuación:
A. Hechos.
La señora Vasquez es una
persona de escasos recursos económicos, razón por la que es beneficiaria del
sistema de seguridad social en salud – Sisben Nivel I desde el 10 enero de
2002, pero posteriormente según encuesta realizada y por error, debido a que se
encontraba en una casa que no era la suya, fue clasificada en el Nivel III, sin
tener en cuenta su verdadera situación económica.
Por presentar problemas de salud, ha sido
hospitalizada en diferentes oportunidades y le han diagnosticado “
Enfermedad Arterial Obstructiva Crónica”, razón por la cual el médico
tratante le ordenó el examen denominado “Arteriografía de Miembros
Inferiores”, con el propósito de evitar la amputación de uno de sus pies,
examen que solo es posible realizarlo en el Hospital de Santa Clara, el cual
tiene un costo de $460.000oo, por tanto el valor del mismo, es ella quien debe
sufragarlo.
Afirma, que debido a no contar con los recursos
económicos necesarios, no le es posible  cubrir los gastos mínimos a los que se
ve obligada y de esta manera se ve prolongando el padecimiento de su madre.
B.  La demanda de tutela.
En términos generales, la actora considera que se ha
vulnerando ostensiblemente el derecho fundamental a la salud en conexidad con
la vida de su madre. En consecuencia solicita que, teniendo en cuenta su
enfermedad, se ordene a la entidad demandada, autorizar la practica del examen
denominado “Arteriografía de Miembros Inferiores”, ordenado por el
médico tratante y  además le sea otorgada la atención medica integral en salud
que requiere, una vez se realice de nuevo la encuesta, con el fin de ser
clasificada en el nivel al que realmente corresponde en el Sisben.
C.
Trámite procesal.
Una vez admitida la acción, el Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Bogotá ordenó la notificación a la entidad demandada, a fin de que
se pronuncie sobre la veracidad de los hechos que dieron origen a la tutela y
explicar así las razones por las cuales ha procedido de esa manera. Igualmente
ordenó como medida provisional realizar las gestiones tendientes a la
realización del examen ordenado por el médico tratante.
D. Respuesta de la Secretaría de Salud
Municipal.
Una vez notificada de la acción de tutela instaurada
en su contra, la Secretaría Municipal de Salud de Bogotá, mediante escrito de
fecha 31 de enero de 2005, dirigido al juzgado de conocimiento, argumentó que
la señora Vasquez, de acuerdo con la base de datos de población identificada
por el Sisben, se encuentra identificada con el Nivel III de Sisben, según
encuesta realizada el día 25 de enero de 2004, suspendida de la ARS Salud Total
por duplicidad en el Régimen Contributivo, con la EPS Humana Vivir. Por lo que,
la actora hasta tanto no clarifique su situación, no recibirá subsidio en salud
por parte del Distrito Capital.
Finaliza afirmando que a la actora se le han prestado
los servicios de salud requeridos, y se ordenó el examen “Arteriografía de
Miembros Inferiores (Aorlagrama)” que debe hacerse en el Hospital Santa
Clara, con cargo al contrato de compraventa de servicios  de salud  suscrito
con el Fondo Financiero Distrital de Salud  y los entes de salud del Distrito
Capital, advirtiendo que esta atención se prestará como población vinculada y
por lo tanto con la obligación legal de cancelar  el 30% de los servicios de
salud que se le presten como cuota de recuperación. Además la actora, no se
beneficiara de gratuidad  alguna por servicios de salud, por no estar dentro de
la población beneficiada con ella.
E. Sentencia de instancia.
Mediante sentencia del siete (7) de febrero de 2005,
el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Bogotá, denegó el amparo solicitado en la
acción de la referencia, al considerar que:
1.
De la respuesta emitida
por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá, se
observa que la encuesta solicitada por la actora ya fue practicada, teniendo en
cuenta su verdadera situación socioeconómica, en efecto el día 27 de enero de
2005 fue visitada en su lugar de residencia por funcionarios de la entidad
demandada y se determinó en la ficha con un puntaje del 25.6% que clasificó a
la señora Vasquez en el Nivel III de pobreza. Por lo tanto, se desprende que la
señora Vasquez debe cancelar el 30% de los servicios de salud que se le presten
como cuota de recuperación.
2.
Afirma, que ha sido
posible comprobar que en ningún momento se ha dejado de atender a la paciente,
solo que lo que pretende es que no se le cobre el 30% de la cuota de
recuperación; lo cual y teniendo en cuenta la ultima encuesta realizada al
estar clasificada en el Nivel III del Sisben le corresponde por ley sufragar
dicho valor.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente para decidir
sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de
1991.
Segunda. Lo que se debate.
Como se desprende de los antecedentes, la actora
considera vulnerados sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la
vida, al tener que  sufragar el 30% de copago o cuota de recuperación para ser
atendida, al estar clasificada en el Nivel III del Sisben, sin actualmente
contar con recursos económicos para cubrir el copago que tal estatus demanda.
Tercera. Procedencia de la acción de tutela.
Tal y como se ha manifestado en sentencia T- 564 de
2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, es prolifera la jurisprudencia que esta
Corporación ha proferido en relación con la protección del derecho a la salud
en conexidad con el derecho a la vida. Para la Corte, ninguna excusa es válida
cuando se está poniendo en riesgo alguno de estos derechos, ya que por encima
de cualquier situación de origen legal, contractual o reglamentaria se
encuentra la Constitución.
Las diversas situaciones que han sido analizadas por
las distintas Salas de Revisión de la Corte, permiten concluir que las entidades
promotoras de salud - en el caso de los afiliados al régimen contributivo, - y
las administradoras del régimen subsidiado - en el caso de quienes carecen de
recursos económicos, - lejos de cumplir la tarea por la cual fueron creadas,
dilatan la prestación del servicio de salud y en lugar de su eficiencia, parece
que propenden por la diversidad de trámites y excusas que hacen que estos
servicios sean en muchas ocasiones inalcanzables o finalmente innecesarios.
Por
su parte,  y como en diferentes oportunidades ha manifestado esta Corporación,
el sistema de selección de beneficiarios del régimen subsidiado padece de
múltiples deficiencias:
“la regulación del SISBEN es
ineficiente y contraria al orden público de la salud, por las mismas razones
que la hacen dar lugar a violaciones sistemáticas del derecho a la igualdad: a)
no permite recolectar los datos relevantes para diferenciar las personas que
están expuestas al riesgo de sufrir una u otra enfermedad, de las que han sido
efectivamente contagiadas o contraído la enfermedad por otra vía, y no
posibilita distinguir entre las personas que sufren un padecimiento, a las
afectadas de manera temporal de las enfermas crónicas, permanentes y
terminales; de esa manera, el funcionario departamental o municipal encargado
de decidir a quiénes se otorgará la calidad de beneficiarios del régimen
subsidiado de seguridad social en salud, no puede - aunque quiera hacerlo -,
promover "las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva",
ni adoptar "medidas a favor de grupos discriminados o marginados";
b) hace nugatorio el derecho de defensa de quienes resultan discriminados o
pertenecen a uno de los grupos que lo vienen siendo, pues para cambiar su
calificación, sólo les permite solicitar una nueva aplicación de los mismos
formularios, que no puede arrojar resultados distintos a los originales hasta
que el daño sea irremediable” (Sentencia T-177 de marzo 18 de 1999)
Así mismo, es preciso resaltar
que el SISBEN es el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas
Sociales y principal instrumento con el que cuentan las autoridades de las
entidades territoriales para focalizar el gasto social descentralizado. Sirve
para seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales dirigidos a los
sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana que son
financiados, principalmente, con los recursos provenientes de las
transferencias intergubernamentales, así como está contenido en los artículos
356 y 357 de la Carta Política y en el artículo 30 de la Ley 60 de 1993.
Sentencia T- 270 de 2002 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
Sobre el particular, en la
sentencia T-177 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, expresó que:
La regulación del SISBEN es ineficiente
para detectar a las personas pobres que, además, se encuentran en circunstancia
de debilidad manifiesta debido a las enfermedades que las aquejan, por ejemplo
Y, por la simple razón de que no fue diseñada para permitir identificarlas. Ni
la estratificación socioeconómica ni la focalización individual -que da cuenta
del empleo, el ingreso y las características de la vivienda-, fueron
construidas para permitir detectar a quienes están más expuestos a sufrir una u
otra enfermedad, a quienes la padecen sin diagnóstico, o a quienes saben que
requieren tratamiento y no lo pueden costear; de hecho.
(…)
La estratificación socioeconómica y la focalización
individual son instrumentos de medida que sólo sirven para mensurar aquello que
se tuvo en cuenta al diseñarlos, y en la regulación del SISBEN caben entes
pobres abstractos, y no personas en situación. Tal nivel de ineficacia
difícilmente puede aceptarse como razonablemente compatible con el orden
político, económico y social justo al que se alude en el Preámbulo de la Carta
Política.
Así entonces, el Sistema presenta una serie de
deficiencias que han de ser consideradas en atención a las especificidades del
caso concreto. Pero, a pesar de tales deficiencias, el juez constitucional
carece de competencia para ordenar la clasificación de las personas dentro de
un nivel determinado del SISBEN, puesto que ésta es una actividad de naturaleza
administrativa. Sin embargo, con el fin de proteger los derechos fundamentales,
el juez sí podrá analizar cada situación particular y determinar si el nivel
socioeconómico que resulta de la aplicación del instrumento de clasificación
refleja o no la situación actual de la persona[1].
Por ello, en los eventos en que encuentra que no es
concordante la situación particular del accionante con su clasificación en los
niveles incorporados en la regulación administrativa del Sistema, la Corte ha
ordenado que se realice un nuevo estudio de las condiciones socioeconómicas de
los peticionarios, teniendo en cuenta las enfermedades que padecen y sus
condiciones económicas y familiares, a fin de que puedan acceder a la prestación
de los servicios médicos que necesitan.
La Corte consideró que las personas que se encuentran
en situación de debilidad manifiesta gozan de especial protección por parte del
Estado, tal como lo indica el artículo 13 de la Constitución.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta
que la forma y condiciones como opera el régimen subsidiado aparece en el
Acuerdo 77 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Allí se señala el
procedimiento “para identificar a los potenciales beneficiarios de los
subsidios y el mecanismo de selección de los beneficiarios; el procedimiento de
afiliación a las Administradoras del Régimen Subsidiado; y la contratación y
ejecución de los recursos” (artículo 1°).
Los constantes errores existentes en el sistema de selección
de beneficiarios - Sisben, no puede constituirse en una carga para el supuesto
beneficiario; precisamente, si una persona se encuentra incluida en este
régimen, es porque carece de recursos económicos para pertenecer a otro, y si
está mal clasificada, lejos de obtener una ayuda, lo que obtendrá será una
obligación que ni siquiera responde a sus  necesidades básicas, ni a su real
situación socioeconómica.
En estas circunstancias, la
Sala encuentra que la paciente necesita la práctica de un examen, programado
desde enero de 2005, el que no ha podido realizarse, por cuanto se le exige que
cubra el 30% del valor total de la misma, por concepto de copago. Lo cierto es
que, según afirmación de la actora, carece de recursos económicos que le
impiden sufragar la suma exigida, pues es madre cabeza de familia y debe
responder por sus hijos, un sobrino huérfano, y por su madre, además no cuenta
con un trabajo que le permita la disponibilidad económica para cubrir las
necesidades básicas.
Entonces, el juez de instancia ha debido conceder la
protección que se  reclama, teniendo en cuenta que en múltiples sentencias esta
Corporación ha manifestado que en casos de gravedad y urgencia comprobadas no
existe norma legal que ampare la negativa en la prestación de servicios de
salud (sentencia 564 de 2004 M.P Alfredo Beltrán Sierra).
En conclusión, el derecho a la salud es un derecho
prestacional, que puede adquirir la connotación de fundamental cuando con su
afectación resulten vulnerados o amenazados derechos fundamentales como la
vida, la integridad de la persona, la dignidad humana u otro derecho
fundamental.
Cuarto. Análisis del caso concreto.
Es claro que la pretensión del actor, difiere de la
decisión del juez de tutela quien no tiene en cuenta, la posibilidad de
presentarse el  empeoramiento de su salud, como consecuencia de la continua
omisión en la practica del exámen ordenado por el médico tratante.
Existe plena certeza que la
situación de grave perturbación en la salud de la paciente, es la que se ha manifestado
con anterioridad según diagnósticos médicos, por lo que se concluye que está en
riesgo la estabilidad de la salud de la señora Vasquez.
Se consideró que la paciente sí
se encuentra ante un  peligro para su salud y por ende para su vida, por lo que
para lograr la recuperación y estabilidad de los derechos a la salud, vida,
integridad y dignidad humana, según las valoraciones realizadas, y lo dispuesto
por el médico tratante, se determinó que es necesaria la atención médica
integral.
Es decir, no puede la Sala,
aceptar la decisión del juez de instancia al determinar que no es posible
brindar la atención integral en salud que requiere la señora Vasquez,
argumentando el cambio de nivel en el Sisben.
Esta Sala estima procedente ordenar a la Secretaría
Municipal de Salud de Bogotá, se efectúe nuevamente encuesta SISBEN a la
demandante, se incluya la información respectiva en el banco de datos de ese
sistema, y se le informe si, de acuerdo con el resultado obtenido, tiene
derecho a beneficiarse del régimen subsidiado de salud.
En consecuencia, la acción de tutela es el mecanismo
procedente para proteger los derechos fundamentales de la accionante, con el
fin de que se determine su nivel de afiliación, ya que como ella misma lo
afirma carece de recursos económicos para sufragar los costos que la enfermedad
le exige.
Por lo anterior y teniendo en cuenta la reiterada
jurisprudencia, esta Sala protegerá los derechos de la demandante, ordenando a
la Secretaría Municipal de Salud de Bogotá, que a través de las autoridades
correspondientes, efectúen en el término de cinco (5) días contados a partir de
la notificación de esta providencia, un nuevo estudio de las condiciones
socioeconómicas de la peticionaria, teniendo en cuenta la enfermedad que padece
la señora Graciela Vasquez, a fin de que pueda acceder a la prestación de los
servicios médicos y hospitalarios que requiere para su salud, dentro del marco
de sus capacidades económicas.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el siete (7) de Febrero del
dos mil cinco (2005), por el Juzgado Penal del Circuito de Bogotá dentro de la
acción de tutela interpuesta la señora Alcira Cadena Vasquez en representación
de la señora Graciela Vasquez en contra de la Secretaría Municipal de Salud de
Bogotá. En consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría Municipal de Bogotá, que a través de
las autoridades correspondientes, efectúe en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, una nueva
encuesta Sisben prioritaria a fin de conocer la real situación socio –
económica de la señora Graciela Vasquez, y una vez realizada dicha encuesta se
proceda de conformidad con lo establecido en las normas vigentes.
TERCERO: Por Secretaría General de la Corte, LÍBRESE la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]   Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-258-02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.  En esta
sentencia se afirmó que “Lo resuelto por la Corte en sus sentencias, implica
entonces, que dada la irregularidad del sistema de selección de beneficiarios
dentro del Sisben, el juez constitucional debe determinar, si la clasificación
hecha a quien se encuentra en una situación apremiante y acude a esta instancia
judicial vulnera sus derechos fundamentales”.