C-965-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-965/12
CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA
COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-No requiere de ley estatutaria
CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA
COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-Corresponde al ámbito de las facultades otorgadas al
Ejecutivo por el literal e del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA REGULACION DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Jurisprudencia
constitucional
DERECHOS FUNDAMENTALES-No toda regulación legal resulta reservada al trámite
de ley estatutaria
DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterios
para determinar cuando se requiere trámite de ley estatutaria
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHOS Y DEBERES
FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS Y PROCEDIMIENTOS PARA SU PROTECCION-Criterios
restrictivos recogidos en sentencia C-818 de 2011
Respecto de la exigencia contenida en el literal a)
del artículo 152 Superior, referida a que deben tramitarse como leyes
estatutarias toda regulación relativa a los derechos y deberes fundamentales de
las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, esta
Corporación – se reitera- ha adoptado criterios restrictivos de interpretación
de dicha obligación, recogidos en la mencionada C-818 de 2011 en los siguientes
términos: “El primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la
integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica
a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y
sistemática, que se haga de los derechos fundamentales.  Este criterio fue
expuesto en la Sentencia C-425 de 1994  y reiterado por pronunciamientos
posteriores. Sobre el particular se dijo: <la Constitución Política de 1991
introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias
respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos
normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que
la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una
más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su
constitucionalidad>”. Un segundo criterio de interpretación
restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas
cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos
fundamentales o de alguno de ellos en particular.  Un tercer criterio de
interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el
artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que <solamente se
requiere de este trámite especial cuando la ley regula de manera integral un
mecanismo de protección de derechos fundamentales,  siempre que se trate de un
mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección
de un derecho fundamental. 4 Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la
afectación o desarrollo de  los elementos estructurales de un derecho
fundamental. Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular
únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales
y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en
detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a
una petrificación del ordenamiento jurídico>.
LEY ESTATUTARIA-Criterios que permiten establecer qué función cumple respecto del
desarrollo de la regulación de derechos fundamentales
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido y alcance
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presupuestos y exigencias
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
CONGRESO Y GOBIERNO-Competencias
compartidas para la definición de la estructura y el funcionamiento de la
administración nacional
LEGISLADOR-Otorgamiento de facultades extraordinarias
PRESIDENTE-Competencia
constitucional, para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la
administración central y modificar la estructura de los Ministerios y
Departamentos Administrativos
PRESIDENTE-Facultad para cambiar de naturaleza jurídica la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones
COLPENSIONES-Naturaleza jurídica
Referencia: expediente D- 9044
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto
4121de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”.
Demandante: Carlos Alberto Ballesteros Barón y otros.
Magistrado Ponente:
ALEXEI JULIO ESTRADA
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil
doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Carlos Alberto
Ballesteros Barón y otros, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra
el Decreto 4121de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada.
DECRETO 4121 DE 2011
(2 de noviembre)
Diario Oficial No. 48.241
de 2 de noviembre de 2011
MINISTERIO DEL TRABAJO
Por el cual se cambia la
naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, en especial las facultades extraordinarias
conferidas en el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011,
CONSIDERANDO:
Que la Ley 1151 de 2007 en su artículo
155 creó a la Administradora Colombiana de Pensiones -
Colpensiones, como una empresa industrial y comercial del Estado del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente;
Que el objeto de la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones, es la administración estatal del
régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración del
sistema de ahorro de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto
Legislativo 01 de 2005, para lo cual se encuentra autorizada por la
ley;
Que de acuerdo con la Ley 1328 de 2009, los recursos de los ahorradores del sistema
de ahorro de beneficios económicos constituyen captaciones de recursos del
público; por tanto, el mecanismo de ahorro al que se hace referencia deberá ser
administrado por entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia, teniendo en cuenta criterios de eficiencia y
rentabilidad, con el fin prevalente de asegurar los recursos necesarios para
garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad social en los términos
definidos por las normas pertinentes;
Que las funciones asignadas por la ley
a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, deben cumplirse con
la finalidad de lograr la mayor rentabilidad social mediante la mejor
utilización económica y social de los recursos administrativos, técnicos y
financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho el sistema
pensional y el sistema de ahorros de beneficios económicos sean prestados en
forma adecuada, oportuna, eficiente y sin ninguna clase de limitación,
disminución o restricción con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho a
la seguridad social.
Que la vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia contribuye a que el servicio y los
derechos de los afiliados, pensionados, ahorradores y beneficiarios de
Colpensiones sean otorgados bajo criterios de seguridad, transparencia y
eficiencia sin afectar sus derechos;
Que la prestación de servicios
financieros por parte de Colpensiones tiene como objetivo primordial garantizar
la protección del derecho a la seguridad social de los usuarios y en ningún
caso los argumentos financieros serán una justificación para negarse a prestar
eficiente y oportunamente los servicios que le corresponden;
Que la administración eficiente de la
operación de Colpensiones permitirá la generación de excedentes financieros que
se destinarán a los fondos de vejez, contribuyendo con la sostenibilidad
financiera del sistema de pensiones;
Que debe asegurarse que los costos
financieros asociados a la administración del régimen de prima media con
prestación definida y del sistema de ahorros de beneficios económicos, permitan
efectividad en la orientación, otorgamiento y distribución de los derechos
asociados al sistema general de seguridad social establecido en la Constitución
Política;
Que la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones, organizada como entidad prestadora de servicios
financieros, permitirá lograr eficiencias en las operaciones de recaudo,
administración y pago así como mejorar la estructura de costos asociados a
estas funciones, para lograr mayor cubrimiento, eficiencia y rentabilidad
social para los afiliados, ahorradores, beneficiarios y pensionados;
Que de conformidad con el artículo 3o del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las
administradoras de pensiones hacen parte de la estructura de las entidades
financieras, como prestadoras de servicios financieros;
Que el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 confiere facultades
extraordinarias al Presidente de la República para cambiar la naturaleza
jurídica de las entidades y organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA. Cámbiase la naturaleza jurídica de la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del
Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad
financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, para que
ejerza las funciones señaladas en el presente decreto y en las disposiciones legales
vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos
por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 2o. OBJETO. De conformidad
con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, la Administradora Colombiana
de Pensiones - Colpensiones, hace parte del Sistema General de Pensiones y
tiene por objeto la administración estatal del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen,
y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos
de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los términos que determine la
Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter
especial.
ARTÍCULO 3o. RÉGIMEN LEGAL. Las operaciones de la Administradora Colombiana de
Pensiones - Colpensiones, se regirán por el presente Decreto, el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y sus estatutos.
La supervisión y vigilancia estará a
cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia, quien en cumplimiento de
sus objetivos legales propenderá para que Colpensiones cumpla con las funciones
establecidas en el presente decreto y en la normatividad vigente.
ARTÍCULO 4o. PATRIMONIO. El patrimonio de la entidad estará conformado por los
activos que reciba para el funcionamiento y la acumulación de los traslados que
se hagan de otras cuentas patrimoniales, las transferencias del Presupuesto
General de la Nación, los activos que le transfiera la Nación y otras entidades
públicas del orden nacional y los demás activos e ingresos que a cualquier
título perciba.
PARÁGRAFO 1o. Para la protección de los derechos de los afiliados,
pensionados, ahorradores y beneficiarios de Colpensiones y una adecuada y
transparente administración de los recursos, no harán parte del patrimonio de
Colpensiones y tendrán contabilidades separadas los fondos y cuentas destinados
al pago de las pensiones, las prestaciones económicas y los aportes con los
cuales estos se conforman. Así mismo, los fondos, cuentas y aportes del sistema
de ahorros con beneficios económicos periódicos no harán parte del patrimonio
de Colpensiones y se contabilizarán en forma independiente.
PARÁGRAFO 2o. Dado el cambio de su naturaleza jurídica, para
mantener separados los recursos propios de los que administra, una vez
Colpensiones inicie sus operaciones como administradora de los fondos, el Ministerio
de Trabajo transferirá directamente a los fondos administrados por Colpensiones
los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las
pensiones y prestaciones a su cargo y de los Beneficios Económicos Periódicos
de acuerdo con lo establecido en la ley.
PARÁGRAFO 3o. Los excedentes financieros anuales que genere
Colpensiones en su operación se destinarán a los fondos para el pago de las
pensiones de vejez, sin perjuicio de lo dispuesto en este decreto.
Para constituir y mantener el capital
que determine el Gobierno Nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones -
Colpensiones dispondrá como mínimo de un treinta por ciento (30%) de los
excedentes financieros anuales que genere en su operación. Una vez se alcance
el capital, la totalidad de los excedentes se destinarán conforme lo dispone
este parágrafo.
ARTÍCULO 5o. FUNCIONES. Además de las funciones señaladas en la legislación
vigente, como consecuencia del cambio de naturaleza jurídica, la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones, cumplirá las siguientes:
1. Administrar en forma separada de su
patrimonio los recursos correspondientes al régimen de prima media con
prestación definida, de conformidad con la ley.
2. Administrar en forma separada de su
patrimonio el portafolio de inversiones, ahorros y pagos del Sistema de Ahorros
de Beneficios Periódicos, así como los incentivos otorgados por el Gobierno
Nacional para el fomento de esta clase de ahorro a cargo de la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
3. Diseñar y adoptar estrategias para
otorgamiento de servicios adicionales o complementarios, para uso y disfrute de
sus afiliados, ahorradores, pensionados y beneficiarios, tales como servicios
de pago y transacciones virtuales o tarjetas monederos, para lo cual podrá
celebrar convenios con establecimientos públicos o privados, cajas de
compensación, entre otros.
4. Realizar las operaciones de
recaudo, pago y transferencias de los recursos que deba administrar. Para este
efecto, podrá hacerlo directamente o por medio de terceros, asociándose,
celebrando acuerdos de colaboración empresarial, efectuando convenios o
contratando con instituciones financieras o sociedades que presten servicios de
administración de redes de bajo valor. También podrá realizar estas operaciones
directamente de acuerdo con las normas vigentes, siempre y cuando demuestre que
está en condiciones de hacerlo a costos inferiores que los que encuentre en el
mercado.
ARTÍCULO 6o. TRANSITORIO.
Con el fin de no paralizar el servicio público que presta Colpensiones Empresa
Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad de servicios
financieros, continuará en la vigencia fiscal 2011 ejecutando los recursos
asignados como Empresa Industrial y Comercial del Estado.
ARTÍCULO 7o. ESTRUCTURA INTERNA. Los
actuales servidores de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones,
continuarán ejerciendo las funciones que por competencia directa o por
delegación se les han asignado, hasta que se apruebe la modificación a su
estructura interna y la planta de personal por parte del Gobierno Nacional, con
ocasión del cambio de naturaleza.
ARTÍCULO 8o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El
presente decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 2
de noviembre de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY
GARZÓN.
El Ministro de Salud y la
Protección encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Trabajo,
MAURICIO SANTA MARÍA
SALAMANCA.
La Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública,
ELIZABETH RODRÍGUEZ TAYLOR.
III. LA DEMANDA
Los demandantes consideran que el Decreto 4121 de 2011 “Por el cual se cambia la
naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”
vulnera los artículos constitucionales 152 (Reserva de Ley Estatutaria) 150-10
(ejercicio de las facultades extraordinarias), 48 (en la parte del principio de
solidaridad en materia de seguridad social-inciso primero) y el Acto
Legislativo 1 de 2005 (en la parte correspondiente al inciso décimo segundo del
artículo 48 de la Constitución, relativo a las condiciones de reconocimiento de
los beneficios económicos periódicos en el sistema de seguridad social en
pensiones).
En primer término explican que la reserva de Ley
Estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 Superior, se refiere a
que las regulaciones concernientes a los derechos fundamentales deben ser
tramitadas por el Congreso y mediante el trámite de Ley Estatutaria. Y, agregan
que según el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 constitucional, la
regulación de estos temas tampoco puede ser objeto de delegación. En este
orden, afirman que la seguridad social es, de conformidad con la misma
jurisprudencia de la Corte Constitucional, un derecho fundamental. Además de
que “El derecho a la pensión de vejez es uno de los mecanismos que, en
virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando su
vejez produce la esperable disminución de la producción laboral lo que les
dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar en una vida digna”[1]
Por lo anterior –continúan- como quiera que el Decreto
demandado alude a la regulación de “aspectos esenciales de un derecho
fundamental como lo es el derecho pensional”, su contenido debió ser
tramitado por el Congreso mediante una Ley Estatutaria.
En segundo término, los demandantes consideran que la
expedición del Decreto acusado implicó la extralimitación del Ejecutivo en el
uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley
habilitante. Esto es, que la mencionada ley habilitante (Ley 1444 de 2011) dispuso
en literal e) de su artículo 18 que otorgaba al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, para “crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de
los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional”; y, el contenido del Decreto aparte de
cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones reguló lo siguiente:
-
Determinar que las
operaciones de Colpensiones se regirán por el Estatuto Orgánico del sistema
financiero. (artículo 3° D. 4121/11)
-
Asignarle a la Superintendencia
Financiera de Colombia la función de supervisar. (artículo 3° D. 4121/11)
-
Determinar el patrimonio de
Colpensiones. (artículo
4° D. 4121/11)
-
Definir los
recursos que no harán parte del patrimonio de Colpensiones y la obligación de
tener contabilidades separadas. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11)
-
Excluir del
patrimonio de Colpensiones “los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro
de beneficios económicos periódicos”. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11)
-
Facultar al
Ministerio del Trabajo para que transfiera “directamente a los fondos administrados
por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados
al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios
Económicos Periódicos”. (artículo 4° parágrafo 2, D. 4121/11)
-
Destinar los
excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el
pago de pensiones. (artículo 4° parágrafo 3, D. 4121/11)
-
Determinar las
funciones de Colpensiones. (artículo 5°, D. 4121/11)
-
Determinar la
estructura Interna de Colpensiones. (artículo 7, D. 4121/11)
Por lo anterior concluye que el Decreto
cuestionado se excedió en el uso de las facultades extraordinarias; en pro de
lo cual agrega que el mismo Gobierno invocó el literal e) referido del artículo
18 de la ley habilitante, así como también desconoció que “la facultad de
reformar el sistema pensional la tiene el legislador tal como lo señaló el acto
legislativo 1 de 2005, competencia de la que no se desprendió el Congreso de la
República en la Ley 1444 de 2011 [la ley habilitante].”
En tercer lugar, explican los ciudadanos demandantes
que la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias se extiende
a la vulneración del principio de solidaridad que enmarca el sistema de
seguridad social (art. 48 inc. primero). Esto en tanto la ley habilitante
dispuso en el parágrafo primero del artículo 18 que “las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República en el presente artículo para renovar y modificar la estructura de
la Administración Pública nacional serán ejercidas con el propósito de garantizar
la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la
organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de
lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.”[2]
En este orden según la opinión de los actores, como
quiera que la norma convierte a Colpensiones en una entidad financiera de
carácter especial, esto resulta contrario al principio de solidaridad y
eficiencia propia del sistema de seguridad social pensional; pues el sistema
financiero en sí mismo es contrario a la solidaridad y a la eficiencia que
requiere un servicio público como el que sostiene el sistema pensional.
En cuarto lugar afirman los demandantes que se le da a
los denominados beneficios económicos periódicos un alcance distinto al que
tiene constitucionalmente en el inciso décimo segundo del artículo 48 de la
Constitución (correspondiente al artículo 1° del acto Legislativo 1 de 2005).
Esta acusación la explican de la siguiente manera:
“El artículo 2 del Decreto 4121 al señalar que dentro
de los objetivos de Colpensiones está la administración ´del sistema de ahorro
de beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de
2005´como parte de un sistema de ahorro, violenta lo dispuesto en el acto
legislativo número 1 de 2005 que no le da esa connotación, [pues en el acto legislativo en mención] por
ninguna parte se habla de un sistema de ahorro, ni podría ser de esta manera,
pues en el fondo lo que está planteado esta disposición es que dichos
beneficios solamente lo pueden tener personas afiliadas al régimen de prima
media con prestación definida por la misma naturaleza del régimen”
En los términos anteriores presentan la acusación los
demandantes y solicitan por tanto la declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 4121 de 2011.
IV. intervenciones
1.- Intervenciones de la Administradora Colombiana de
Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Trabajo.
En sendos escritos recibidos en la Secretaría General
de la Corte Constitucional la Administradora Colombiana de Pensiones
COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo
de la Función Pública y el Ministerio del Trabajo, unificaron los criterios
para la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, y solicitaron a
la Corte que desestime las acusaciones planteadas en la demanda contra el
decreto 4121 de 2011, y declare exequible la norma en cuestión. Para lo cual
presentaron todas las entidades los siguientes argumentos.
Sobre el asunto relacionado con la vulneración de la
reserva de ley estatutaria, estas intervenciones citan precedentes
constitucionales en los que la Corte Constitucional ha explicado
sistemáticamente que no todo tipo de regulación relacionada con derechos
fundamentales requiere de una ley estatutaria. Hacen referencia en especial a
la sentencia C-510 de 2008 en donde se sostuvo que una norma de seguridad
social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria en tanto “Los
criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han
sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional.[3]”
Y, no incluyen “disposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social
que, de manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulación del
núcleo esencial, ni con la definición y los alcances de un derecho
fundamental.”
De lo anterior concluyen que la reserva de ley
estatutaria se debe entender con el propósito de regular derechos fundamentales
en relación con su protección y defensa. “En este sentido, el Decreto
4121 de 2011 no regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no entró
a regular la garantía y defensa del derecho fundamental a la seguridad social y
mucho menos reformó el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, por el
contrario desde su creación mediante Ley 1151 de 2007 se sabe que la
Administradora Colombiana de pensiones, COLPENSIONES  se encargará del RPM en
los mismos términos legales que establece la Ley 100 y todo su desarrollo
posterior para administrar el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
(…) [Así], de manera alguna su reglamentación debe ser entendida como
afectación del núcleo esencial o básico de la estructura, la organización, el
funcionamiento o de la administración del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida y la garantía de efectividad del derecho fundamental a la seguridad
social. Además (…), debe tomarse en cuenta que la expedición del decreto 4121
de 2011 únicamente se refirió al aspecto institucional y operativo de la
entidad, y no en lo que toca con las reglas que gobiernan las prestaciones del
sistema general de seguridad social.”
Sobre el cargo referido a la extralimitación en el uso
de las facultades extraordinarias, destacan en primer término la necesidad de
atender al contexto del otorgamiento de las facultades en mención.  Explican
que dicho contexto indica que “el ejecutivo tenía plena competencia para la
modificación profunda de la administración pública, en cuanto que las
facultades otorgadas por el legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos
que el Ejecutivo considerara pertinentes para llevar a cabo esta
reestructuración, de acuerdo a los parámetros dados en el artículo 18 de la Ley
1444 de 2011.” Esto, en tanto el alcance de la autorización del legislativo
al ejecutivo no resulta según la redacción de la norma habilitante detallada y
taxativa, por la naturaleza de los temas cuya regulación se delega. Apreciación
que presentó la Corte Constitucional cuando revisó la constitucionalidad del
inciso primero del artículo 18 habilitante (C-240 de 2012); y sobre el cual
sostuvo: “en cuanto a la precisión de las facultades extraordinarias, la
Corte reiteró que no conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello
tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine
los parámetros claros para que se efectúe tal labor”[4]
De este modo, se debe analizar la acusación de los
demandantes desde la perspectiva de aquello que se pretendió con el
otorgamiento de las facultades extraordinarias y en consideración de que lo
significa la modificación de la naturaleza jurídica de un ente gubernamental.
De conformidad con lo anterior, sostienen entonces los intervinientes que “el
cambio de la naturaleza jurídica de una entidad implica la transformación de
sus objetivos, sistema presupuestal y contable, de funciones y estructura,
dependiendo del alcance de la transformación, pues de lo contrario, el cambio
de naturaleza jurídica sólo significaría un cambio de razón social y no uno
estructural”.
Sobre esto, a manera de ejemplo aducen que una
sociedad anónima como institución tiene obligaciones distintas de las de una
sociedad en comandita simple. Para el caso de la demanda – afirman- sucede lo
mismo. Si la entidad es ahora, en virtud de la modificación, una empresa
industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de
carácter especial vinculada al Ministerio del Trabajo, resulta de bulto que
dicho cambió implique su sometimiento al Estatuto Orgánico Financiero, entre
otros.
De igual modo, el resto de regulaciones
contenidas en el Decreto acusado, distintas a la determinación de la nueva
naturaleza jurídica de la entidad, resultan consecuencia de ello. Así por
ejemplo, su sometimiento a la vigilancia de la Superintendencia de Financiera.
Por lo anterior concluyen los intervinientes que contrario a lo expresado por
los demandantes, las modificaciones introducidas en el Decreto acusado se
derivan directamente de la nueva naturaleza jurídica de COLPENSIONES, y son
además necesarias para que dicha entidad pueda “cumplir con su labor
misional de manera adecuada, eficiente y oportuna. [Pues] este cambio de
naturaleza jurídica incorpora a Colpensiones en un sistema con mayor regulación
y control, sin que hubiera modificado las reglas y normas que ordenan el
reconocimiento de prestaciones pensionales”.
Sobre el tercer asunto planteado por los demandantes,
se sostiene en los escritos de intervención que el Decreto 4121 es expresión
del principio de solidaridad, luego no lo vulnera sino lo realiza. Ya que,
estructuró a COLPENSIONES con ingresos adicionales provenientes de la
destinación de excedentes financieros al fondo común de vejez, con el fin de
preservar el sistema general, lo cual representa el bienestar individual de
quienes ingresen al sistema de pensionados. Y, junto a esta afirmación
solicitan “que se evalúe la ineptitud sustantiva de la demanda por
insuficiencia de cargo toda vez que  (…) se limita a señalar la oposición entre
el sistema financiero y el principio de solidaridad sin exponer razones que
permitan inferir  o evidenciar confrontaciones constitucional, y en este
sentido, este cargo se fundamenta en razones subjetivas sin sustento jurídico”.
Sobre la cuarta acusación, se asevera que el
planteamiento de la demanda es errado, “en cuanto desconoce que 1) la
expedición del Decreto 4121 de 2011 no reglamento ningún aspecto de
reconocimiento de prestaciones pensionales, por tanto esta no es una reforma
pensional [que atañe al artículo 48 de la Constitución], y 2) El
artículo de la Constitución [inciso décimo segundo del artículo 48
constitucional] facultó al legislador para determinar las condiciones  y el modelo
bajo el cual se operaría el sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEP).”
De dicha facultad hizo uso el legislador en la ley 1328 de 2009, y el
sistema de BEP implica según la mencionada ley (art 87 L.1328/09), que la base
sobre la cual se otorga este tipo de beneficio es el “aporte o ahorro
periódico o esporádico que se haya realizado a través del medio o mecanismo de
ahorro determinados por el Gobierno Nacional.”
Esto significa que este cargo, considerado también
insuficientemente justificado, asume erradamente que el Decreto 2141 de 2011 ha
modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social, al establecer su
configuración como un sistema de ahorro, sin que el acto legislativo 01 de
2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en
mención autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda
conceder el aludido BEP, y la ley 1328 de 2009, ya estableció justamente que
ello operaría través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno
Nacional. Esto indica que el cargo no debe prosperar pues parte de un supuesto
errado como se acaba de explicar.
Por todo lo anterior, se reitera, sostienen que el
Decreto 4121 de 2011 debe ser declarado exequible.
3.- Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Mediante escrito allegado a la Secretaría General de
esta Corte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita que el Decreto
4121 de 2011 sea declarado exequible.
Explica este interviniente de manera breve, que la
pensión como prestación de seguridad social en Colombia, no es en principio un
derecho fundamental, sino cuando su vulneración afecte por ejemplo el derecho a
la vida. Además de que, la reglamentación contenida en el Decreto 4121 en modo
alguno determinan el alcance del derecho a la Seguridad Social.
Sobre el segundo cargo, afirma simplemente que el
cambio de naturaleza jurídica de una entidad no representa una simple
modificación  en su denominación, sino que por supuesto implica modificaciones
adicionales sin las cuales la denominación de su carácter jurídico no tendría
sentido alguno.
Sobre el tercer cargo aduce que contrario a lo
afirmado en la demanda se debe considerar que el acto legislativo 01 de 2005 “formalizó
el postulado de la sostenibilidad financiera como inherente a un sistema de
pensiones. Con el mismo se reconoce que un sistema de tal naturaleza y
finalidad, antes que una obligación estatal es una expresión de solidaridad
social y por ello en cada una de sus manifestaciones debe preverse el origen de
sus recursos y garantizarse la suficiencia de los mismos.”
Sobre la cuarta acusación sostiene que no se ve como
el decreto 4121 de 2011 aborda la regulación de los beneficios económicos
periódicos, sino que lo que establece es que la entidad los administrara en
forma separada de su patrimonio, y ello en nada contradice el inciso décimo
segundo del artículo 48 de la Constitución.
Afirma por último en general lo siguiente: "la
parte denunciante incluye argumentaciones genéricas en respaldo de sus afirmaciones
pero en varios de los apartes de su demanda no precisa cómo se puede presentar
oposición entre el decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que
vulnera.”
4.- Intervención
del Instituto de Derecho Procesal
Mediante escrito allegado a la Secretaría General de
esta Corporación, el Instituto interviniente solicita a la Corte la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011. Dicha inexequibilidad
es sustentada en el escrito de intervención, en el siguiente argumento:
“Por lo expuesto por los demandantes se puede observar
claramente que el Gobierno Nacional con el decreto 4121 de 2011, extralimitó
las atribuciones concebidas en la Ley 1444 de 2011 literal e) del artículo 18
por cuanto, la autorización se daba para el cambio de la naturaleza jurídica de
la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES más no para legislar
sobre aspectos [reseñados en el
escrito de la demanda] (…), ya que estos tienen competencia únicamente en
cabeza del legislativo y el ejecutivo no puede atribuirse competencias que la
ley no le ha otorgado como son las determinadas en el decreto demandado”.
El Interviniente no presenta más razones que la citada
anteriormente, y con base en ella solicita, como se dijo, la declaratoria de
inexequibilidad del decreto acusado.
5.- Intervención de la Universidad de Manizales
Mediante escrito allegado a la Secretaría General de
esta Corporación, el Instituto interviniente solicita a la Corte la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011.
En efecto sostiene que la norma acusada vulneró la
reserva de ley estatutaria en tanto, “la pensión es uno de los clásicos
derechos de segunda generación, que contemporáneamente, no sólo gracias a la
conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales, tendrían que
regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto ley como lo ha
hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensión como un elemento
fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los requisitos exigidos
por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda maniobra que busque pasar
ese derecho adquirido a un sistema de negocios o privado está vulnerando su
identidad.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de
constitucionalidad número 5400 del 11 de julio de 2012, mediante el cual
solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4121 de 2011.
Sobre el primer cargo aduce la Vista Fiscal que, según
la jurisprudencia de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona
de alguna manera con un derecho fundamental se someta a la exigencia del
trámite de ley estatutaria, debe procurar la regulación del núcleo esencial o
la regulación íntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera
que no hace falta sino revisar el contenido del decreto acusado para concluir
que los pormenores del funcionamiento de una institución como Colpensiones no
pretenden ni afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales derivados
de la seguridad social, y mucho menos determinan la estructura integral de
dichos derechos.
En relación con el segundo cargo sostiene el
Ministerio Público que es evidente que la modificación de la naturaleza
jurídica de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura,
por lo cual es impensable la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones
a propósito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros.
De este modo, afirma que es apenas lógico que el
decreto demandando disponga el sometimiento de la entidad al Estatuto Orgánico
Financiero y a la Superintendencia Financiera. También aclara que como Colpensiones
es una administradora de recursos que están destinados a la seguridad social.
De esta circunstancia se siguen dos consecuencias. La primera es que estos
recursos de la seguridad social no pueden hacer parte de su patrimonio, como lo
deja claro el artículo 4 del decreto demandado. La segunda es que estos
recursos deben ser manejados y administrados en forma separada de los recursos
que sí hacen parte del patrimonio, como lo prevé el artículo 5 ibídem. (…) Al
limitarse a administrar recursos, si hubiese necesidad de recursos adicionales,
el decreto en comento prevé que el Ministerio de Trabajo debe realizar la
correspondiente transferencia de manera directa del Presupuesto general de la
Nación, sin que estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. De igual
manera dispone que los excedentes financieros que genere la administración de
los recursos, deben destinarse a fondos para el pago de pensiones de vejez, sin
perjuicio de lo establecido en los parágrafos 2 y 3 del artículo 4° del decreto
en comento. (…) Del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se
sigue también el cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto
en los artículos 5° y 7° del decreto demandado. Asumir que en estas materias se
excede lo previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la
demanda, conduce al sinsentido de que el Presidente de la República puede
cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo más
mínimo sus funciones y su estructura interna. Y se afirma que se trata de un
sinsentido, porque el cambio de naturaleza jurídica de una entidad implica el
cambio de sus funciones y de su estructura.”
Sobre los dos cargos restantes, afirma el Procurador
General que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada
y sobre las normas presuntamente vulneradas. Sostiene que “afirmar que el
sistema financiero, en sí mismo, está en oposición al principio de solidaridad,
como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo”, sin
fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de
Colpensiones en relación con el acto Legislativo 01 de 2005, no es acertado,
porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinará la
condiciones de los beneficios económicos periódicos, lo que justamente ha hecho
la ley habilitante y así el decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones
quien administre dichos ahorros.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Planteamiento de la discusión
2.- Se
demanda el Decreto 4121 de 2011 “Por
el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de
Pensiones, Colpensiones” por vulnerar los artículos constitucionales 152,
reserva de Ley Estatutaria; 150-10, en lo referido al ejercicio de las
facultades extraordinarias; 48 en la parte del principio de solidaridad en
materia de seguridad social (-inciso primero); y el Acto Legislativo 1 de 2005
en la parte correspondiente al inciso décimo segundo del artículo 48 de la
Constitución, relativo a las condiciones de reconocimiento de los beneficios
económicos periódicos (BEP) en el sistema de seguridad social en pensiones.
El primer cargo se sustenta en que el Decreto demandado alude a la regulación de “aspectos
esenciales de un derecho fundamental como lo es el derecho pensional”. Y, la seguridad social es, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, un derecho fundamental. Por lo cual
el contenido de dicho decreto debió ser
tramitado por el Congreso mediante una Ley Estatutaria. Pues, la reserva de Ley Estatutaria contenida en el
literal a) del artículo 152 Superior, implica que las regulaciones
concernientes a los derechos fundamentales deben ser tramitadas por el Congreso
y mediante el trámite de Ley Estatutaria. Agregan, que según el inciso tercero
del numeral 10 del artículo 150 constitucional, la regulación de estos temas
tampoco puede ser objeto de delegación, como se hizo con el decreto demandado.
El segundo cargo, se justifica en la consideración de
que la expedición del Decreto acusado implicó la extralimitación del Ejecutivo
en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante
la Ley habilitante, en tanto la mencionada ley habilitante (Ley 1444 de 2011) dispuso
en literal e) de su artículo 18 que otorgaba al Presidente de la República precisas facultades
extraordinarias, para “crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de
los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional”; y, el contenido del Decreto aparte de
cambiar la naturaleza jurídica de Colpensiones reguló lo siguiente:
-
Determinar que las
operaciones de Colpensiones se regirán por el Estatuto Orgánico del sistema
financiero. (artículo 3° D. 4121/11)
-
Asignarle a la Superintendencia
Financiera de Colombia la función de supervisar. (artículo 3° D. 4121/11)
-
Determinar el patrimonio de
Colpensiones. (artículo
4° D. 4121/11)
-
Definir los
recursos que no harán parte del patrimonio de Colpensiones y la obligación de
tener contabilidades separadas. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11)
-
Excluir del patrimonio
de Colpensiones “los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de
beneficios económicos periódicos”. (artículo 4° parágrafo 1, D. 4121/11)
-
Facultar al
Ministerio del Trabajo para que transfiera “directamente a los fondos
administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la
Nación destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los
beneficios Económicos Periódicos”. (artículo 4° parágrafo 2, D. 4121/11)
-
Destinar los
excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el
pago de pensiones. (artículo 4° parágrafo 3, D. 4121/11)
-
Determinar las
funciones de Colpensiones. (artículo 5°, D. 4121/11)
-
Determinar la
estructura Interna de Colpensiones. (artículo 7, D. 4121/11)
A lo anterior agregan que también se
desconoció que “la facultad de reformar el sistema pensional la tiene el
legislador tal como lo señaló el acto legislativo 1 de 2005, competencia de la
que no se desprendió el Congreso de la República en la Ley 1444 de 2011 [la
ley habilitante].
El tercer cargo y cuarto cargo se refieren
respectivamente, a que la extralimitación en el uso de las facultades
extraordinarias se extiende a la vulneración del principio de solidaridad que
enmarca el sistema de seguridad social (art. 48 inc. primero), y a que se le da a los denominados beneficios económicos
periódicos (BEP) un alcance distinto al que tiene constitucionalmente en el
inciso décimo segundo del artículo 48 de la Constitución. Sobre la presunta
vulneración del principio de solidaridad sostienen que la norma convierte a
Colpensiones en una entidad financiera de carácter especial, y esto resulta
contrario al principio de solidaridad y eficiencia del sistema de seguridad
social pensional. Pues el sistema financiero en sí mismo es contrario al
principio de solidaridad y a la eficiencia que requiere un servicio público
como el que sostiene el sistema pensional. Y sobre el alcance de los BEP
afirman que el Decreto acusado lo asume como parte de un sistema de ahorro,
cuando el acto legislativo número 1 de 2005 no le da esa connotación. Además
de que no “podría ser de esta manera, pues en el fondo lo que está planteado
esta disposición es que dichos beneficios solamente lo pueden tener personas
afiliadas al régimen de prima media con prestación definida por la misma
naturaleza del régimen”
3.- Por su lado las entidades públicas intervinientes[5],
unificaron los criterios para la defensa de la constitucionalidad de la norma
demandada, y solicitaron a la Corte que la declare exequible. En relación con la vulneración de la reserva de ley estatutaria,
citaron precedentes constitucionales en los que se ha explicado que no todo
tipo de regulación relacionada con derechos fundamentales requiere de una ley
estatutaria. Así como también pronunciamiento de esta Corte en los que se
afirmó que una norma de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de
una ley estatutaria en tanto “los criterios generales para establecer los
contenidos de una ley estatutaria, han sido desarrollados por la jurisprudencia
constitucional[6]” y excluyen “disposiciones
atinentes a aspectos de la seguridad social que, de manera clara y manifiesta,
no tienen que ver con la regulación del núcleo esencial, ni con la definición y
los alcances de un derecho fundamental.”[7] Por lo que
concluyen que el Decreto 4121 de 2011 no
regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no regula la garantía y
defensa del derecho fundamental a la seguridad social y mucho menos reforma el
Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Sobre el cargo referido a la extralimitación en el uso
de las facultades extraordinarias, destacan en primer término la necesidad de
atender al contexto del otorgamiento de las facultades en mención, según el
cual “el ejecutivo tenía plena competencia para la modificación profunda de
la administración pública, en cuanto que las facultades otorgadas por el
legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos que el Ejecutivo considerara
pertinentes para llevar a cabo esta reestructuración, de acurdo a los
parámetros dados en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.” Esto, en tanto
el alcance de la autorización del legislativo al ejecutivo no resulta según la
redacción de la norma habilitante detallada y taxativa, por la naturaleza de
los temas cuya regulación se delega. Apreciación que expuso la Corte
Constitucional cuando revisó la constitucionalidad del inciso primero del
artículo 18 habilitante (C-240 de 2012); y sobre el cual sostuvo: “en cuanto
a la precisión de las facultades extraordinarias, la Corte reiteró que no
conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello tornaría inocua la
labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los
parámetros claros para que se efectúe tal labor”[8]
De este modo, se debe analizar la acusación de los
demandantes desde la perspectiva de aquello que se pretendió con el
otorgamiento de las facultades extraordinarias y en consideración de que lo
significa la modificación de la naturaleza jurídica de un ente gubernamental.
Es decir, que el cambio de la naturaleza jurídica de una entidad en los
términos de la ley habilitante implica la transformación de sus objetivos,
sistema presupuestal y contable, de funciones y estructura, dependiendo del
alcance de la transformación, pues de lo contrario, el cambio de naturaleza
jurídica sólo significaría un cambio de razón social y no uno estructural.
Agregan que si la entidad es ahora, en virtud de la
modificación, una empresa industrial y comercial del Estado organizada como
entidad financiera de carácter especial vinculada al Ministerio del Trabajo,
resulta de bulto que dicho cambió implique su sometimiento al Estatuto Orgánico
Financiero, así como al control de la Superintendencia de Financiera. Por lo
anterior aseveran que contrario a lo expresado por los demandantes, las
modificaciones introducidas en el Decreto acusado se derivan directamente de la
nueva naturaleza jurídica de COLPENSIONES, y son además necesarias para que
dicha entidad pueda “cumplir con su labor misional de manera adecuada,
eficiente y oportuna. [Pues] este cambio de naturaleza jurídica
incorpora a Colpensiones en un sistema con mayor regulación y control, sin que
hubiera modificado las reglas y normas que ordenan el reconocimiento de
prestaciones pensionales”.
Sobre el tercer y cuarto asuntos planteados en la
demanda, sostienen que la demanda adolece de fundamentos
suficientes para configurar cargo alguno. Pues en caso del tercer cargo y la
vulneración del principio de solidaridad “se limita a señalar la oposición
entre el sistema financiero y el principio de solidaridad sin exponer razones
que permitan inferir  o evidenciar confrontaciones constitucional, y en este
sentido, este cargo se fundamenta en razones subjetivas sin sustento jurídico”.
Y sobre la cuarta acusación, explican que el
planteamiento de la demanda es errado, los actores asumen que el Decreto
2141 de 2011 ha modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social,
al establecer su configuración como un sistema de ahorro, sin que el acto legislativo
01 de 2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en
mención autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda
conceder el aludido BEP, y la ley 1328 de 2009, ya estableció justamente que
ello operaría través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el
Gobierno Nacional. Es decir que este cargo parte de un supuesto errado que no
consideró la regulación existente sobre el BEP.
4.- Por su lado, algunos de los otros intervinientes
no acogieron los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad y otros sí.
Los primeros sostuvieron brevemente que el contenido del Decreto no se refería
al alcance de los derechos fundamentales de seguridad social por lo cual no era
pertinente una ley estatutaria. Afirmaron también que el cambio de naturaleza
jurídica de una entidad no representa una simple modificación en su
denominación, sino modificaciones adicionales sin las cuales la denominación de
su carácter jurídico no tendría sentido alguno. Por último analizaron que los
demandantes incluyen argumentaciones genéricas en respaldo de los cargos
tercero y cuarto, pero no precisan cómo se puede presentar oposición entre el
decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que presuntamente
vulneran.
Quienes acogen los argumentos de la demanda afirmaron
de manera escueta que se puede observar claramente que el Gobierno Nacional con
el decreto 4121 de 2011, extralimitó las atribuciones concebidas en la Ley 1444
de 2011 literal e) del artículo 18 por cuanto, la autorización se daba para el
cambio de la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones
COLPENSIONES más no para legislar sobre los aspectos reseñados en la
demanda, ya que sobre estos tiene competencia únicamente el legislativo
y el ejecutivo no puede atribuirse competencias que la ley no le ha otorgado.
Otros plantearon que en efecto la norma acusada
vulneró la reserva de ley estatutaria en tanto, “la pensión es uno de los
clásicos derechos de segunda generación, que contemporáneamente, no sólo
gracias a la conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales,
tendrían que regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto
ley como lo ha hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensión como un
elemento fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los
requisitos exigidos por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda
maniobra que busque pasar ese derecho adquirido a un sistema de negocios o
privado está vulnerando su identidad.”
5.- El Procurador explicó que según la jurisprudencia
de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona de alguna manera
con un derecho fundamental se someta a la exigencia del trámite de ley
estatutaria, debe procurar la regulación del núcleo esencial o la regulación
íntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera que al revisar
el contenido del decreto acusado sólo se puede concluir que los pormenores del
funcionamiento de una institución como Colpensiones no pretenden afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales derivados de la seguridad social,
y mucho menos determinar la estructura integral de dichos derechos.
En relación con el segundo cargo sostiene el
Ministerio Público que es evidente que la modificación de la naturaleza jurídica
de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura, por lo
cual es impensable que la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones a
propósito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros. De
este modo, afirma que es apenas lógico que el decreto demandando disponga el
sometimiento de la entidad al Estatuto Orgánico Financiero y a la
Superintendencia Financiera; así como que los recursos que maneja no pueden
hacer parte de su patrimonio (art 4 D.4121 de 2011), y que deban ser manejados
y administrados en forma separada de los recursos que sí hacen parte del
patrimonio (art 5 D.4121 de 2011).
Agrega en relación con los demás contenidos regulados
en el Decreto objeto de análisis que debe entenderse, por ejemplo, que de la
limitación de la misión de Colpensiones a administrar recursos, la eventualidad
del requerimiento de recursos adicionales, sea asumida por el decreto acusado
con la previsión de que el Ministerio de Trabajo realice la correspondiente
transferencia de manera directa del Presupuesto General de la Nación, sin que
estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. Así también
resulta comprensible la disposición según la cual “los excedentes
financieros que genere la administración de los recursos, deben destinarse a
fondos para el pago de pensiones de vejez, sin perjuicio de lo establecido en
los parágrafos 2 y 3 del artículo 4° del decreto en comento. [Añade que]
del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se sigue también el
cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto en los artículos
5° y 7° del decreto demandado. Asumir que en estas materias se excede lo
previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la demanda, conduce
al sinsentido de que el Presidente de la República puede cambiar la naturaleza
jurídica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo más mínimo sus funciones
y su estructura interna.”
Sobre los dos cargos restantes, plantea la Vista
Fiscal que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada
y sobre las normas presuntamente vulneradas. Explica que “afirmar que el
sistema financiero, en sí mismo, está en oposición al principio de solidaridad,
como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo”, sin
fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de
Colpensiones en relación con el acto Legislativo 01 de 2005, no es acertado,
porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinará la
condiciones de los BEP, lo que justamente ha hecho la ley habilitante y así el
decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones quien administre dichos
ahorros.
6.- De conformidad con lo anterior corresponde a la
Corte Constitucional establecer previamente al análisis de los asuntos de fondo
planteados en la demanda, cuáles de los cuatro cargos tienen entidad suficiente
para suscitar un problema de constitucionalidad que deba ser desatado por esta
Sala Plena. Esto, en la medida en que todos los intervinientes y el Ministerio
Público, cuando dieron cuenta de los cargos tercero y cuarto, manifestaron la
insuficiencia argumental y la falta de claridad de los mismos.
Asunto previo: Ineptitud sustancial de la demanda
respecto de los cargos tercero y cuarto.
7.- Como se deriva del escrito de la demanda y de los
antecedentes resumidos más arriba, los demandantes plantean que el Decreto 4121
de 2011 vulnera el principio de solidaridad y el inciso décimo segundo del
artículo 48 de la Constitución. La primera vulneración se da, en su opinión, porque
la consagración de COLPENSIONES con características de entidad financiera
resulta incoherente con el propósito de que su misión atienda la eficiencia y
eficacia de un servicio público.
Sobre esto, la Corte halla razón a los intervinientes
que sostuvieron que la acusación carece de suficiencia y pertinencia, luego no
genera sospecha alguna de inconstitucionalidad. Pues el postulado así
presentado carece de sustento e implicaría que la Corte de oficio desarrollara
los argumentos en que tendría sentido la afirmación de los actores. Esto es, el
principio de solidaridad en sí mismo no es inconsistente con la naturaleza
jurídica de una entidad, de tal manera que si ello se afirma hay que
demostrarlo. Cosa que no ocurre en la propuesta de la demanda.
Sobre la vulneración del inciso décimo segundo del
artículo 48 de la Constitución, relativo a que se modifica el alcance del BEP,
porque se consagra en el Decreto 4121 de 2011 como un ahorro, cuando la norma
constitucional referida no se hace referencia a ello; encuentra la Sala que el
planteamiento no resulta claro. Tal como lo demostraron algunos intervinientes
esta acusación no da cuenta de la regulación existente sobre el BEP. En efecto
el inciso décimo segundo del artículo 48
constitucional faculta al legislador para determinar las condiciones  y el
modelo bajo el cual se operaría el sistema de Beneficios Económicos Periódicos
(BEP), y en la ley 1328 de 2009, en su artículo 87 dispone que la base sobre la
cual se otorga este tipo de beneficio es el “aporte o ahorro periódico o
esporádico que se haya realizado a través del medio o mecanismo de ahorro
determinados por el Gobierno Nacional.”
Esto significa que este cargo parte de un supuesto que
no es cierto, como quiera que el Decreto demandado no ha cambiado la naturaleza
del BEP; además de que si ello llegase a ser así, la explicación debía
involucrar necesariamente el alcance de la regulación vigente sobre el tema.
Cosa que no se hizo en la demanda.
8.-
Con base en lo anterior y en la jurisprudencia constitucional sobre los
requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte considera que la
demanda es inepta en relación con los cargos tercero y cuarto, tal como se
acaba de explicar. En términos generales esta Corporación ha sostenido que uno
de los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 es el registrado en
el numeral tercero, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales
las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional
se pronunciado de matera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de
advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no
está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[9],
deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la
realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el
líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional.
Estas
exigencias materiales se han sistematizado, sin caer en formalismos técnicos,
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, y se ha sostenido que los cargos formulados por el
demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[10].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
Por ello, se reitera, a juicio de esta Corporación la
demanda en inepta en relación con los cargos tercero y cuarto, por lo cual la
Corte Constitucional sólo se pronunciará sobre los cargos primero y segundo
contenidos en la demanda, tal como lo hicieron los intervinientes y el
Ministerio Público.
Problema Jurídico
9.- De conformidad con lo explicado hasta el momento,
corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar (i) si el
contenido normativo del Decreto 4121 de 2011, debió ser tramitado como una ley
estatutaria, en consideración a que regula las características institucionales
de COLPENSIONES, que es la entidad pública encargada del manejo de los recursos
de la seguridad social en pensiones, y la seguridad social es según la
Constitución y la jurisprudencia constitucional un derecho fundamental;
vulnerándose con ello el artículo 152 de la Constitución. Y (ii) establecer si
se configuró extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias al
expedir el Decreto 4121 de 2011, en tanto la ley habilitante dispuso que la
autorización versaba sobre el cambio de naturaleza jurídica de la entidad, y el
Decreto en mención contiene regulaciones tales como el régimen jurídico que
rige la entidad, su sometimiento a entidades de control, el manejo y
características de su patrimonio, entre otros; vulnerándose con ello el
artículo 150-10 de la Constitución.
Para resolver los anteriores interrogantes la Sala
hará referencia a la jurisprudencia sobre la exigencia del trámite de ley estatutaria
en la regulación de asuntos relacionados con derechos fundamentales, para con
ello resolver el primer cargo. Luego de esto reconstruirá las líneas
jurisprudenciales sobre uso de facultades extraordinarias por parte del
ejecutivo, y se analizará el alcance de las mismas en el caso del Decreto 4121
de 2011, para con ello resolver el segundo cargo.
Reserva de ley Estatutaria en materia de regulación de
derechos fundamentales y el derecho fundamental a la seguridad social.
10.- Recientemente la Corte Constitucional retomó y actualizó la
jurisprudencia relativa a la reserva de ley estatutaria para la regulación de
asuntos relativos a derechos fundamentales, en la sentencia C-818 de 2011. En
este pronunciamiento se recordó que la Constitución consagró en los artículos
152 y 153 un procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el
Constituyente consideró como de mayor trascendencia dentro del Estado Social de
Derecho. En dichas disposiciones no sólo se señaló el contenido material de los
asuntos que deben ser regulados mediante ley estatutaria, sino también se
ordenó el establecimiento de  un trámite de formación de las mismas, especial y
más riguroso en cuanto a las mayorías requeridas para su aprobación y a la
revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva[11].
11.- No obstante, sobre el particular la Corte
Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales que apuntan ha
concluir que no toda regulación legal que tenga que ver con el tema de los
derechos fundamentales, resulta reservada al trámite de ley estatutaria. Esta
reserva temática no es general, sino restrictiva a ámbitos específicos de los
tópicos relacionados con los derechos fundamentales. Por ello, resulta
necesario determinar el punto concreto que se regula, y su incidencia en la
configuración y alcance del derecho fundamental que pretende regular.
12.- La Corte se ha planteado de manera específica el
siguiente interrogante: ¿Cuáles son los criterios para determinar cuándo un
asunto referido a los derechos fundamentales y su garantía requiere el trámite
de ley estatutaria?[12] A lo cual ha respondido,
con la idea general según la cual, se debe exigir el trámite de ley
estatutaria, cuando  el contenido de rango legal tiene la vocación de
actualizar, configurar y definir derechos fundamentales. Esto es, determinar un
nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideración de la
evolución jurisprudencial o normativa interna o externa, fijar sus alcances o
ámbito de aplicación y/o establecer el ámbito de conductas protegidas por tal
derecho.[13]
13.- También, se han desarrollado criterios
concretos derivados de lo anterior. En la sentencia C-641 de 2001, se
sistematizaron dichos criterios, y se sostuvo que el trámite legislativo se
agrava al trámite de ley estatutaria cuando “(i) se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente
incluidos en el artículo 152 de la Carta[14]. (ii) Se trate de un
derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza[15].
(iii) [Se] desarrollen y
complementen derechos fundamentales[16]. (iv) La regulación
de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales[17].
(v) La regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley
estatutaria sea integral[18]. (vi) [Se]
regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales[19].
(vii) Se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable
para la defensa y protección de un derecho fundamental[20].
14.-
En concreto, respecto de la exigencia contenida en el literal a) del artículo
152 Superior, referida a que deben tramitarse como leyes estatutarias toda
regulación relativa a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a
los procedimientos y recursos para su protección, esta Corporación – se
reitera- ha adoptado criterios restrictivos de interpretación de dicha
obligación, recogidos en la mencionada C-818 de 2011 en los siguientes
términos:
“El primero de ellos, puede denominarse como el
criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley
estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser
“integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales.
Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994[21]
y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo:
<la Constitución Política de 1991 introdujo la
modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de
las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos
normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad
que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por
una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su
constitucionalidad>”[22] (Subrayas fuera del
original).
2.2.4.2 Un
segundo criterio de interpretación restringida señala que debe
tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea
desarrollar el régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en
particular[23].  En efecto, sobre
este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993[24], la Corte se expresó
así:
<las leyes estatutarias sobre derechos
fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.> [25]
Así las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera
sólo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulación de
los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que “si el
objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental,
pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es
requerido”[26].
2.2.4.3
Un tercer criterio de interpretación restringida al que ha acudido la
Corte para interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente
a que <solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula ´de
manera integral un mecanismo de protección de derechos
fundamentales´[27],  siempre que se
trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa
y protección de un derecho fundamental. [28](Subrayas fuera del
original)>.[29]
2.2.4.4
Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o
desarrollo de  los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como
se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de
<todo evento ligado a los derechos fundamentales>[30] sino
<solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales>[31], de modo que las
leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada
manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver
con su ejercicio. En este sentido, al Corte afirmó lo siguiente en la sentencia
C-145 de 1994:
<(…) la
competencia legislativa ordinaria está directamente habilitada por la Carta
para regular derechos fundamentales y si no se presentara tal evento, la
mencionada competencia ordinaria se transformaría en exceptiva, ya que directa
o indirectamente gran parte de las leyes tocan algún o algunos derechos
fundamentales. En materia de derechos fundamentales debe efectuarse ‘una
interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una
interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias
basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en
detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la
Constitución’. Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular
únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales
y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular
en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a
una petrificación del ordenamiento jurídico>. (negrilla fuera del texto)
15.- Como conclusión de lo anterior la Corte
desarrolló criterios prácticos que le permitieran establecer qué función cumple
la ley estatutaria respecto del desarrollo de la regulación de los derechos
fundamentales. Dichos criterios se han expresado de la siguiente manera: (i)
cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos estructurales
de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento legislativo
más exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se regula o precisa
los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos  que hacen parte de su
ámbito constitucionalmente protegido y (iii) por el contrario, cuando la
ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda es su
función más común, deberá ser tramitada por procedimientos ordinarios. [T-791
de 2011][32]
En consecuencia, se sostiene en la citada C-818 de
2011, “deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los
elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii)
cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando
el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral,
estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a la
estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes
que traten situaciones principales e importantes de los derechos.”
De conformidad con lo anterior se resolverá el primer
cargo.
Solución del primer cargo.
15.- Los criterios jurisprudenciales reconstruidos en
el acápite inmediatamente anterior, implican que el cargo consistente en la
vulneración de la reserva de ley estatutaria sólo puede prosperar si en efecto
el contenido del Decreto 4121 de 2011, regula elementos estructurales de un
derecho fundamental. Respecto de la acusación concreta objeto de estudio, lo
primero que advierte la Sala es que la hipótesis de la demanda según la cual el
contenido del decreto demandado debió tramitarse mediante ley estatutaria,
involucra una omisión de los demandantes en el sentido de que si ello fuera
así, la misma ley habilitante también debía haberse tramitado por el
procedimiento del artículo 152 Superior, y sobre ello no hay explicaciones en
el escrito de la demanda.
Ahora bien sobre el contenido del Decreto 4121 de 2011
encuentra la Sala Plena que antes de discutir el carácter de los derechos
derivados de la seguridad social, que de plano se debe afirmar están
consagrados en la Constitución, se debe analizar si dicho contenido  acusado
[el del Decreto 4121 de 2011] dispone alguna regulación relativa a este derecho
o a cualquier otro de carácter fundamental.
En este orden, es claro que el contenido
de la norma demandada no regula aspecto alguno del derecho a la seguridad
social en materia pensional, ni en alguna otra materia, ni se refiere a algún
derecho fundamental. Veamos. El artículo 1° se refiere a la naturaleza jurídica
de COLPENSIONES, los artículos 2°, 3°, 4°, 5° y 7° establecen el objeto,
régimen legal, las funciones, el patrimonio y la estructura interna de la
entidad, respectivamente, según su nueva naturaleza jurídica.
16.- Ahora bien, el argumento según el
cual como la función principal de COLPENSIONES  se relaciona con el manejo de
recursos de la seguridad social, en la medida en que dicha entidad “hace
parte del Sistema General de Pensiones y tiene por objeto la administración
estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones
especiales que las normas legales le asignen, y la administración del Sistema
de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos”, luego su regulación
institucional incidiría en el alcance del derecho fundamental a la seguridad
social; es argumento –se insiste- configura una de las hipótesis que más ha
desarrollado la Corte para  explicar el carácter restrictivo de la exigencia
del trámite de ley estatutaria en la regulación de asuntos relativos a derechos
fundamentales.
En efecto, la relación que existe entre
el régimen jurídico de la institución denominada COLPENSIONES, y sus funciones
al interior del Sistema de General de Pensiones, no es suficiente para afirmar
que la regulación de dicho régimen significa la regulación de los derechos de
seguridad social pensional, en los términos en que una ley estatutaria
regularía dicho derecho. Por el contrario, el planteamiento de la acusación
supone que se trata de un caso en que no se tocan los elementos estructurales
del derecho fundamental definidos en la Constitución, no se consagran
límites, restricciones, excepciones ni prohibiciones que afecten su núcleo
esencial, no se pretende regular la materia de manera integral,
estructural ni completa, no se alude a la estructura general ni a
principios reguladores  en dicha materia y no se refiere a leyes que
traten situaciones principales e importantes de los derechos.
La prueba de lo anterior, es que no se
puede afirmar que el virtud del contenido de la norma acusada, el derecho de
seguridad pensional tiene un alcance mayor o menor, mejor o peor. Se trata pues
de un disposición normativa que pretende armonizar o ponderar necesidades
institucionales, ni siquiera derechos, y por ello no requería de una ley
estatutaria.
Por lo anterior la Corte declarará
exequible el Decreto 4121 de 2011 en relación con la ausencia de vulneración
del artículo 152 de la Constitución.
Facultades extraordinarias (delegación legislativa).
17.- La posibilidad de que el legislativo (mediante
una ley de facultades extraordinarias) delegue la expedición de normas con
rango de ley, se ha establecido en nuestro orden constitucional en el artículo
150.10 de la Carta. Y las limitaciones a dicha facultad, al tenor del
constituyente de 1991, se circunscriben a la expedición de códigos y creación
de impuestos, y a la expedición de leyes estatutarias, orgánicas y marco o de
objetivos y criterios. Esto es, que mediante las leyes de facultades
extraordinarias se pueden delegar todos los temas, excepto los que prohíbe
expresamente el inciso tercero del numeral 10º del artículo 150 de la
Constitución.
Así, la figura de las facultades extraordinarias o delegación
legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una
ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades extraordinarias” - en
la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante
normas con fuerza de ley, las cuales
reciben el nomen iuris específico de decretos leyes.
18.- En el mismo contexto, y a propósito
de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al ejecutivo
mediante el artículo 18 de la ley 1444 de 2011, con
base en la cual se expidió el Decreto 4121 de 2011 bajo estudio en la presente
providencia; recientemente en sentencia C-240 de 2012 esta Sala recogió y
sistematizó criterios no solo relativos al ámbito del uso de las facultades extraordinarias ante el fenómeno de la delegación,
sino también relativos al alcance de las facultades extraordinarias concretas
del artículo 18 de la ley 1444 de 2011. En la providencia en comento se
manifestaron en primer término “los
requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias,
los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[33],
ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva
exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no
puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el
Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[34];
(iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo
pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia
pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo
y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras
y precisas.”[35]
En ese fallo se
recalcó que la autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas
facultades, tiene como ventaja la celeridad en la expedición de normas con
fuerza de ley, siempre que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza
el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista
del régimen político”[36].[ C-240 de 2012][37]
19.- En relación con
la facultades otorgadas por el artículo 18 de
la ley 1444 de 2011, la Sala se encargó de la reconstrucción de los criterios
jurisprudenciales del
requisito consistente en que dichas facultades fueran precisas[38],
contenido en el artículo 150.10 superior. Se sostuvo que la mencionada
expresión resulta un adjetivo con el cual se califica a las facultades
extraordinarias que se reconocen al Presidente, concluyendo siempre que “es
suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los
cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento
de la carta política”. Y, se agregó en la C-240 de 2011 que, en sentencias
anteriores[39] se había explicado que
la claridad implica una delimitación de la materia sobre la cual se faculta al
Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas.
Se complementó esta
idea y se citó la sentencia C-074 de 1993 en la cual se “precisó que aunque
en la ley no se reseñen de forma detallada o taxativa las facultades
extraordinarias, sino que la materia se regule de forma amplia, mediante una
formulación general, no implica que la ley adolezca de falta de precisión,
siendo adecuado que se establezcan unos límites claros para tal efecto.”
De igual manera, tal
como lo afirmaron los intervinientes, se concluyó en aquél fallo (C-240 de
2012) que (i) “la jurisprudencia ha indicado ampliamente que resulta
suficiente la claridad en los objetivos y fines de la delegación, sin que ello
implique una limitación exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador
fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento
de facultades”[40]. Y (ii) “aunque la
materia sobre la cual verse una ley de facultades se desarrolle de forma amplia
y de modo general, sin reposar en el detalle, no implica falta de claridad, no
incidiendo en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar,
siempre que se permita interpretar inequívocamente el campo de acción dentro
del cual deberá actuar el ejecutivo”[41].
Sobre las facultades otorgadas para expedir el decreto 4121
de 2011 demandado
20.- Ahora bien, respecto de las facultades otorgadas
concretamente por medio del artículo 18 de la ley 1444 de 2011, en la citada C-240 de 2012 se describió el contexto a partir
del cual el legislador las otorgó. En la exposición de
motivos del referido proyecto, se indicó que su objeto era (i) garantizar la
eficiencia en la prestación del servicio público; (ii) hacer coherente la
organización y funcionamiento de la Administración Pública; y (iii) lograr la
mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos[42].
Para efectos
de lo anterior, el proyecto de ley solicitaba la concesión de facultades
extraordinarias que permitiesen no sólo (i) definir la estructura orgánica y
los objetivos de los nuevos Ministerios que serían creados, sino (ii) la
supresión de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignación de funciones;
(iv) la integración de sectores administrativos y (v) “en general la toma de
todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación con la
estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender
por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente
la organización y funcionamiento de la Administración”[43].
21.- Señaló
la providencia citada que en el proyecto de ley (que culminó como ley 1444 de
2011) también se recordó que acorde con la Constitución, el Congreso de la
República y el Gobierno poseen competencias compartidas para la definición de
la estructura y el funcionamiento de la administración nacional.[44] Y el Presidente como suprema
autoridad administrativa está facultado por disposición expresa del artículo
189 de la Constitución y conforme a la ley, para (i) crear, fusionar o suprimir
los empleos que demande la administración central (num. 14); (ii) suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (num. 15) y (iii)
modificar la estructura de los Ministerios y los Departamentos Administrativos
(num. 16). Y concluyó que “bajo esos lineamientos constitucionales, una vez
establecidos los parámetros por el legislador mediante la ley, la Rama
Ejecutiva puede dentro de dicho marco adelantar todas la facultades arriba
reseñadas y efectuar aquellas otras que le son permitidas directamente por la
carta política.”[45]
22.- El énfasis hecho por la Corte en el contexto del
otorgamiento de las facultades extraordinarias mediante las que se expidió el decreto acusado, tiene razón de ser en la consideración
del principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado
también jurisprudencialmente hace posible la satisfacción del requisito de
precisión, incluso ante la configuración de facultades
amplias que no describan en detalle regulación alguna. Y, explica que en dicha
hipótesis el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia
de una relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en
virtud de la delegación y el contenido amplio de la
materia delegada.
Por ejemplo,
en el caso que dio lugar a la sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demandó el
decreto extraordinario por el cual se por el cual se escindió el Instituto de
Seguros Sociales y se crearon unas Empresas Sociales
del Estado, por cuanto consideró que la norma habilitante no había autorizado
al ejecutivo para dictar normas relacionadas con “(i) el régimen laboral de quienes eran servidores públicos
en el Instituto de Seguros Sociales, incluida la
modificación del vínculo existente, el cambio de las reglas y condiciones de
trabajo y el desconocimiento de la convención colectiva vigente-; (ii) el
régimen salarial y prestacional de tales servidores; (iii) su régimen de acceso
y retiro a la carrera administrativa, y (iv) el
régimen patrimonial del ISS, que comprendió la división y transferencia de
parte de sus recursos a las nuevas Empresas Sociales.”
En la citada
sentencia se sostuvo que “la
convalidación del reconocimiento de la habilitación legislativa
está supeditada al cumplimiento de los requisitos formales y materiales
previstos en el numeral 10° del artículo 150 superior. En particular, a la
observancia del requisito de “precisión”, el cual, si
bien le impone al Congreso el deber de señalar en
forma clara y específica el campo normativo dentro de cual le corresponde
actuar al Gobierno, no exige de aquél una definición minuciosa de los asuntos
materia de regulación. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una
relación de causalidad directa entre las materias
delegadas y las disposiciones dictadas por el Gobierno, debe entenderse
cumplido tal requisito y, en consecuencia, ajustados a la Constitución los
decretos leyes que hayan sido cuestionados por ese aspecto.”
De este modo, se concluye en la
C-306 de 2004 que la
validez del requisito de precisión depende de si el Congreso ha fijado un
objetivo claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los
criterios orientadores de la delegación, con el fin de no hacer inoperante el
ejercicio de esta posibilidad constitucional. Así pues, el mandato de precisión
y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar específicamente
el ámbito de la delegación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de
la República a regular integralmente la materia que precisamente la
Constitución le permite delegar. Situación esta que acontecería sin duda, si el
Congreso predetermina exhaustivamente o en forma detallada y meticulosa el
contenido de las facultades y de sus futuros decretos leyes, “pues allí no
esta habilitando temporalmente al Ejecutivo para legislar, sino asumiendo en
forma íntegra y directa el ejercicio de una función legislativa que, si bien le
corresponde desarrollar por antonomasia, es en su materia delegable y ha sido
objeto de previa solicitud  gubernamental.”
De conformidad con los criterios anteriores a continuación
se resolverá el segundo cargo.
Solución del segundo cargo
23.- Atendiendo a la jurisprudencia que se acaba de
reseñar, esta Sala Plena encuentra que el estudio de
la acusación consistente en que el contenido del Decreto 4121 de 2011 desbordó
las facultades otorgadas por el legislador, pues las últimas se referían
únicamente al cambio de naturaleza jurídica de entidades, mientras que el decreto en cuestión reguló aspectos adiciones tales como el
régimen jurídico y patrimonial, la estructura administrativa y las funciones,
entre otros; el estudio de esta acusación -se insiste- debe considerar dos
aspectos. Uno referido al contexto del otorgamiento
de las facultades en mención, y otro relativo a si los tópicos que según la
demanda son adicionales y exceden la autorización de Congreso al Ejecutivo, se
relacionan directamente con el sentido que sugiere modificar la naturaleza
jurídica de una entidad, es decir si respetan el
principio de causalidad.
24.- Sobre lo primero considera la Corte que es esencial,
como ya se hizo en el precedente citado, indagar por el alcance del literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 como disposición
habilitante y de la cual se desprendió el sustento
legal de la expedición del decreto acusado. Dicho artículo dispone:
ARTÍCULO 18. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo
establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación
de la presente ley para:
(…)
e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza
jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la
rama ejecutiva del orden nacional;
(…)
PARÁGRAFO 1o. Las facultades extraordinarias conferidas
al Presidente de la República en el presente artículo para renovar y modificar
la estructura de la Administración Pública nacional serán ejercidas con el
propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público,
hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y
con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos
públicos.
PARÁGRAFO 2o. El Presidente de la República determinará
la planta de personal necesaria para el funcionamiento de las entidades
creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de
las facultades otorgadas por la presente ley.
PARÁGRAFO 3o. Esta ley garantiza la protección integral
de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades
del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas. Si
fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los afectados serán
reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes vigentes.
En este orden, según se verificó en la
C-240 de 2011 la solicitud del Ejecutivo de las facultades extraordinarias, dio
lugar a que el legislador explicara en la exposición de motivos de la Ley en
comento que el objeto concreto de las facultades
aludidas era garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración
Pública y lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos
públicos. De este modo las referidas facultades extraordinarias debían permitir
no sólo (i) definir la estructura orgánica y los objetivos de los nuevos
Ministerios que serían creados, sino (ii) la supresión de Departamentos
Administrativos; (iii) la reasignación de funciones; (iv) la integración de
sectores administrativos y (v) en general la toma de todas aquellas
decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura de la
Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficacia y
eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y
funcionamiento de la Administración.
25.- Lo anterior resulta determinante, pues el mismo órgano
legislativo, que es quien tiene la facultad de delegar, dispuso la necesidad de tomar todas aquellas
decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura de la
Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficacia y
eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y
funcionamiento de la Administración. Lo que en términos de la habilitación
para modificar la naturaleza jurídica de las entidades, significa atender la
necesidad de regular aquellos aspectos de su régimen que se derivan de la
denominación jurídica en cuestión. En la citada sentencia C-306 de 2004, se
presentaron argumentos dirigidos a justificar el sentido y la coherencia de las
regulaciones que rodean la modificación del régimen de las entidades, cuando
dicha modificación se expide por el Ejecutivo mediante el uso de facultades
extraordinarias. La lógica argumentativa utilizada en aquélla providencia
resulta pertinente para el presente caso.
De este modo, tal como lo dan a entender
las entidades públicas intervinientes y el Procurador General, no
resulta jurídicamente admisible modificar la naturaleza jurídica de una entidad
sin regular el régimen de vigilancia y control al que se someterá, así como las
características y naturaleza de su patrimonio, entre otros. En atención a que
las entidades públicas son el instrumento de expresión de la voluntad del
Estado y el desempeño de sus funciones la forma de cumplir dichos propósitos,
no cabe duda que la regulación de su organización debe incluir necesariamente
todo lo referente al régimen de sus elementos conformantes, como son el sistema
de control, patrimonio, funciones y estructura; por constituir tales elementos
su núcleo esencial y, en ese orden, el medio idóneo a través del cual
desarrollan y ejecutan las funciones encomendadas.
Con base en este criterio,
cuando se otorgan facultades extraordinarias al Ejecutivo para modificar la
naturaleza jurídica de un ente público, es obvio que no pueda entenderse
cumplida tal atribución si no se entran a definir los aspectos referidos.
Resultaría un despropósito pensar que esa habilitación legislativa sólo abarca
la denominación vacía de la titulación de la naturaleza jurídica, sin la
determinación de cómo se regulan aspectos relativos a su organización y a su
propia operatividad, y más desconcertante aún que dichos requerimientos
impliquen la expedición de otra nueva ley. Tal proceder no sólo hace del todo
inoperante la institución jurídica de las facultades extraordinarias, y
concretamente la competencia legislativa para modificar la naturaleza jurídica
de las entidades, sino que también resulta contrario a los principios
constitucionales de eficacia, economía y celeridad, los cuales están llamados a
gobernar el desarrollo de la función pública.
26.- Ahora bien, los entes públicos
conformantes del Estado responden a una realidad puramente jurídica en la
medida en que no gozan de una existencia visible o perceptible sensorialmente.
El criterio doctrinal de mayor aceptación, sostiene que, objetivamente, los órganos
del Estado “representan una mera abstracción -jurídica- en cuanto lo que en
verdad se aprecia de estos no es el ente en sí mismo, sino las personas que los
integran y representan, los recursos materiales y bienes de que disponen para
el cumplimiento de sus objetivos, la infraestructura física o la sede donde
desarrollan las actividades que les ha sido encomendada, e incluso sus propias
ejecutorias.”
La doctrina ius publicista mayormente aceptada,
explica que todo ente del Estado está conformado por tres elementos fundamentales
que son connaturales a su existencia, y a través de los cuales no sólo es
posible exteriorizar la actividad y el querer del Estado, sino también
determinar la definición de su régimen jurídico[46].
“Tales elementos son: la competencia, la forma y la voluntad humana.
“Respecto de la competencia, se ha dicho que la
misma determina los límites dentro de los que debe actuar el órgano, y surge
del conjunto de atribuciones y potestades que se le confían y que ejerce de
acuerdo con los fines y propósitos que inspiran su creación. La competencia de
cada órgano debe fijarse por el derecho objetivo y en interés público - dentro
del área administrativa -, lo que descarta que estos participen directa o indirectamente
de tal asignación y que sea posible su derogatoria por los propios particulares
o por el consenso de éstos con la Administración.
En cuanto hace al elemento formal, se refiere a
la manera como pueden ser configurados los órganos, esto es, todo lo
relacionado con la organización interna para proyectar su actividad hacia el
medio social, lo cual tiene ocurrencia de acuerdo a razones y circunstancias
diversas, generalmente relacionadas con el origen y especialidad de las
funciones asignadas o con principios de orden político imperantes. En virtud
del elemento formal, los órganos pueden ser clasificados en: (i) los
unipersonales, cuando se integran con una sola voluntad humana o con varias
pero que proceden en forma corporativa; (ii) los pluripersonales o colegiados,
en los cuales la voluntad individual de sus componentes se manifiesta de manera
diversa, sin perjuicio de que la voluntad final del órgano se forma por la
voluntad mayoritaria de aquellos; (iii) lo simples, que son aquellos
constituidos por un solo órgano; y (iv) los complejos, integrados por dos o más
órganos o por un conjunto de éstos. A dicha clasificación se añade que, por
razón de su origen, los órganos suelen dividirse también en constitucionales,
que son los que tienen su origen en la Norma Superior y surgen con el Estado de
Derecho, y legales, que son aquellos cuyo nacimiento se da por ministerio de la
ley y su competencia es limitada por los órganos constitucionales.
Sobre la voluntad humana, cabe destacar que es
la llamada a poner en movimiento el catalogo de atribuciones o de competencias
asignadas al órgano y, por lo tanto, es el elemento protagónico de éste en
cuanto le da vida y le garantiza su accionar. El individuo es entonces la
piedra angular del ente social, ya que permite proyectar el cumplimiento de sus
propósitos, fines e ideales, al tiempo que organiza el conjunto de bienes y
recursos que han sido dispuestos para el cumplimiento de su objetivo. Cuando el
ser humano obra en representación del órgano está expresando la voluntad de
aquél, de manera que los actos que adelanta en su nombre se atribuyen
directamente al Estado como máximo representante del poder público. Ello no
implica, por supuesto, que la persona física pierda esa condición de tal y, en
consecuencia, la capacidad jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones.
Lo que en realidad ocurre es que sus manifestaciones tienen una doble
connotación: (i) como expresión de la voluntad del órgano cuando actúa en su
nombre, y (ii) como expresión de su propia voluntad cuando gestiona para sí
mismo, como persona física o como individuo y miembro de la comunidad.
7.5. Así entendido, cada órgano, como parte integral
del Estado, tiene una porción funcional que corresponde a la forma que asume y
a las competencias que se le atribuyen por el ordenamiento jurídico en razón de
la especialización y respecto de las cuales adquiere poder jurídico; y tiene
también, como elemento determinante de su existencia, la voluntad de la persona
física que actúa como parte del órgano y que constituye a su vez la voluntad de
éste, lo que implica que las manifestaciones que haga dentro del ámbito de sus
competencias, se imputen directamente al Estado a través del respectivo órgano
al que pertenece.”
En este contexto, la designación de la naturaleza
jurídica implica a su vez la designación de un régimen jurídico, el cual
determina puntualmente los límites y posibilidades funcionales y materiales, a
partir de lo cual es posible llevar a cabo los cometidos estatales asignados a
cada ente público. El régimen jurídico, derivado –se reitera- de la naturaleza
jurídica- es el conjunto de regulaciones básicas para desempeñar una actividad
estatal concreta - plantillas técnicas, administrativas y patrimoniales -.
Constituye sin duda dicho régimen la herramienta para la realización de la
función pública; que otorga además seguridad jurídica en el hecho de su
predeterminación. De ahí que no pueda existir un régimen jurídico, eficaz,
viable y coherente sin la disposición del sistema de control, patrimonio,
funciones y estructura, que resulta coherente para la realización de la función
estatal correspondiente.
27.- En dicho contexto y bajo la precisión de que el Presidente
goza de la competencia constitucional (art 189 C.N), para
crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central,
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales y
modificar la estructura de los Ministerios y los Departamentos Administrativos;
la Sala concluye que el contenido del Decreto no sólo no desborda la
autorización otorgada por el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011,
sino que realiza el cometido que se propuso el legislador al otorgar las
facultades extraordinarias.
En efecto,
el texto del literal e) aludido no puede ser interpretado de manera aislada del
contenido y sentido general de la norma habilitante. Por supuesto respecto de
las regulaciones que se desprendieron de dicha facultad (la del literal e) art
18 L.1444/11) era lógico esperar que regularan de forma eficiente, como lo
pretendió el otorgamiento de la facultad al Ejecutivo, el cambio de naturaleza
jurídica de las entidades. Además de que ello se hiciera en el contexto de los
fines perseguidos por la norma de facultades.
Para la Sala
resulta claro que las medidas contenidas en el decreto, que nominalmente no se
refieren a la modificación la naturaleza jurídica de COLPENSIONES, se inscriben
dentro de la pretensión del legislador al otorgar la autorización para la
expedición del Decreto 4121 de 2011.
28.- De otro
lado, en relación con las regulaciones que específicamente la demanda considera
excesivas respecto del alcance de las facultades extraordinarias, encuentra la
Corte Constitucional, tal como lo señalan la mayoría de los intervinientes y el
Ministerio Público, que éstas están directamente relacionadas con lo que
implica la modificación de la naturaleza jurídica de una entidad. Por ello, no
resultan del uso excesivo de la facultad de dictar el decreto con fuerza ley
bajo estudio, sino de atender al contenido de aquello que implica que la
entidad ostente determinado estatus jurídico según su naturaleza. Veamos.
El decreto
4121 de 2011, aparte de modificar la naturaleza jurídica de COLPENSIONES al de
Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de
carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo de carácter
especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, dispone lo siguiente:
·
Que las operaciones
de COLPENSIONES se regirán por el Estatuto Orgánico del sistema financiero y la
somete a la supervisión de la
Superintendencia Financiera. (artículo 3° D. 4121/11)
Esto indica, antes que un uso excesivo de
la facultad otorgada al ejecutivo, la consecuencia lógica de la nueva
naturaleza jurídica de COLPENSIONES. Lo extraño hubiese sido que si la entidad es una Empresa Industrial y Comercial del Estado
organizada como entidad financiera no tuviera el régimen dispuesto en el
artículo 3°.
·
Determina el patrimonio de
Colpensiones (artículo
4° D. 4121/11), define los recursos que no harán parte dicho patrimonio y la
obligación de tener contabilidades separadas. (artículo 4° parágrafo 1, D.
4121/11), excluye de su patrimonio “los fondos, cuentas y aportes del sistema
de ahorro de beneficios económicos periódicos” (artículo 4° parágrafo 1, D.
4121/11); así como también faculta al Ministerio del Trabajo para que
transfiera “directamente a los fondos administrados por Colpensiones los
recursos del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de las
pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Económicos Periódicos”
(artículo 4° parágrafo 2, D. 4121/11)
Sobre estas regulaciones considera la
Corte que son necesarias en tanto la misión esencial de COLPENSIONES es según
el artículo 2° que define su objeto, “la administración estatal del Régimen
de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales que las
normas legales le asignen, y la administración del Sistema de Ahorro de
Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los términos que determine la
Constitución y la ley, en su calidad de entidad financiera de carácter
especial.”
Es decir, COLPENSIONES es una entidad que
maneja recursos. Por lo cual el cambio de denominación en cuanto al régimen
jurídico debe dejar claro el régimen de su patrimonio. Tal como lo hace ver el
Ministerio Público, desde esta perspectiva lo que habría que preguntarse es, sobre
la pertinencia de una modificación de régimen jurídico que no consagre qué
ocurre a partir de la nueva naturaleza jurídica de la entidad, con su régimen
patrimonial. Más aún tratándose de una entidad cuya función es manejar
recursos. Por esto los temas regulados en el artículo 4° y reseñados en la
demanda como extralimitación de las facultades extraordinarias, corresponden a
temas que se relacionan directamente con el cambio de naturaleza jurídica de la
institución.
·
Determina sus
funciones, (artículo 5°, D. 4121/11) así como su estructura interna. (artículo
7, D. 4121/11).
Estos contenidos se refieren en general a funciones
propias de la entidad encargada de la administración estatal del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales que las normas
legales le asignen y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios
Económicos Periódicos en materia de seguridad social pensional. Para la Corte,
el hecho de que COLPENSIONES se convirtiera en una Empresa Industrial y Comercial
del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada
al Ministerio de Trabajo de carácter especial, vinculada al Ministerio
de Trabajo; implica la necesidad de disponer de acuerdo ello, cuáles son sus funciones y su estructura interna según la
modificación.
Estas disposiciones configuran la
respuesta a los interrogantes que pueden surgir ahora que la entidad tiene la
naturaleza jurídica que la norma estudiada ha dispuesto. Por ello no sólo no
son producto del ejercicio desmedido de la facultades extraordinarias que
dieron origen al Decreto 4121 de 2011, sino que son necesarias para que la
regulación de la institución sea coherente con su naturaleza jurídica.
·
Destinar los
excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el
pago de pensiones y disponer de mínimo un 30% de los excedentes financieros
anuales para constituir su capital (artículo 4° parágrafo 3, D. 4121/11).
Esta previsión atiende a necesidades funcionales y materiales, a partir de las
cuales se ha modificado la naturaleza jurídica de COLPENSIONES, y resulta
ineludible para llevar a cabo los cometidos estatales asignados a este ente
público. Su régimen jurídico, propio de una Empresa Industrial y Comercial del
Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al
Ministerio de Trabajo, que hace parte del Sistema General de Pensiones y tiene
por objeto la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la
administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos;
requiere, este régimen – se reitera-, las condiciones para la prestación de
servicios financieros. A su turno, dichos servicios tienen como objetivo primordial garantizar la protección del derecho a la seguridad
social de los usuarios. Lo que excluye que en algún caso los argumentos
financieros sean una justificación para negarse a prestar eficiente y
oportunamente los servicios que le corresponden.
De este modo, la misma justificación del
Ejecutivo, en desarrollo de la delegación que al respecto le otorgó el
Congreso, propone la consideración de que las
actividades encomendadas a COLPENSIONES, e incluso sus propias ejecutorias,
deben estar en armonía con sus límites y deberes. Así, se pretende que la administración eficiente de la operación de
Colpensiones permita la generación de excedentes financieros que se destinen a
los fondos de vejez, y contribuyan con la sostenibilidad financiera del sistema
de pensiones. Por ello debe asegurarse que los costos financieros asociados a
la administración del régimen de prima media con prestación definida y del
sistema de ahorros de beneficios económicos, permitan efectividad en la
orientación, otorgamiento y distribución de los derechos asociados al sistema
general de seguridad social establecido en la Constitución Política. Además de
que COLPENSIONES organizada como entidad prestadora de servicios financieros,
posibilita el logro de eficiencias en las operaciones de recaudo,
administración y pago así como mejorar la estructura de costos asociados a
estas funciones, para un mayor cubrimiento, eficiencia y rentabilidad social
para los afiliados, ahorradores, beneficiarios y pensionados.
Sobre las justificaciones anteriores,
consagradas en los fundamentos del Decreto 4121 de 2011, encuentra esta Sala
que se configuran como los lineamientos generales para el adecuado cumplimiento
de las funciones de COLPENSIONES; aparte de que obran como límites necesarios
para su desempeño, en la medida en que la naturaleza financiera de esta entidad
supone la necesidad de medidas como la del parágrafo tercero del artículo 4°,
con el fin de armonizar dicha naturaleza con su objetivo principal, cual es administrar el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la
administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos.
De otro lado, omitir regulaciones como la del
parágrafo tercero del artículo 4° del Decreto acusado, en consideración a que
el carácter financiero que ha adoptado COLPENSIONES como cambio en su
naturaleza jurídica, sería tanto como omitir que junto con dicha modificación
se consagra su función principal. La cual como se ha mencionado tiene que ver
con la administración del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida. El parágrafo
tercero del artículo 4°, conecta estos dos elementos: el cambio fundamental de
naturaleza jurídica de la entidad y la función que se le ha encargado como ente
estatal. Por ello no se podría prescindir de dicha regulación, pues si se
hiciera, COLPENSIONES sería simplemente una entidad financiera perteneciente a
la estructura de las entidades financieras, como prestadoras de servicios
financieros (según el artículo 3o del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), y no una especial que a nombre del
Estado hace parte del Sistema General de Pensiones.
Por último conviene señalar, que existe una relación de causalidad directa entre las
materias delegadas y las disposiciones contenidas en el decreto acusado,
acatándose con ello el contenido del principio de causalidad según el cual si la facultades del Congreso son otorgadas de manera amplia
y no detallada, debe verificarse que las regulaciones expedidas por el
Ejecutivo guarden una relación causal con la materia descrita en la norma
habilitante. En el caso se acaba de demostrar, justamente,
que las regulaciones del Decreto 4121 de 2011 se refieren a asuntos propios del
régimen jurídico que ha adoptado COLPENSIONES.
Por las razones expuestas es este acápite
el segundo cargo tampoco prospera, así que por la razones expresadas en esta providencia
el Decreto 4121 de 2011 será declarado exequible.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 4121 de 2011, por los
cargos examinados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-965/12
Con
el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvo
parcialmente el voto respecto de lo decidido por la Sala en el fallo C-965 del
21 de noviembre de 2012, en cuanto declaró exequible, por los cargos analizados
en esa decisión el Decreto 4121 de 2011 “por la cual se cambia la naturaleza
jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.”
Comparto
con la mayoría el hecho que, de manera general, el Gobierno no excedió sus
facultades extraordinarias de producción normativa al expedir el mencionado
Decreto.  Sin embargo, considero que esta conclusión no es predicable para una
regla particular prevista en dicha normatividad, contenida en el parágrafo 3°
del artículo 4°, la cual, a propósito de la conformación del patrimonio de
Colpensiones, estipula que “Los excedentes financieros anuales que genere
Colpensiones en su operación se destinarán a los fondos para el pago de las
pensiones de vejez, sin perjuicio de lo dispuesto en este decreto. || Para
constituir y mantener el capital que determine el Gobierno Nacional, la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones dispondrá como mínimo de
un treinta por ciento (30%) de los excedentes financieros anuales que genere en
su operación. Una vez se alcance el capital, la totalidad de los excedentes se
destinarán conforme lo dispone este parágrafo.”
La
sentencia de la que me aparto en este punto consideró, en mi criterio acertadamente,
que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente en el caso
analizado versaban sobre todas aquellas reformas dirigidas a prever asuntos de
la estructura institucional de Colpensiones.  En efecto, como lo indica el
fallo “[e]n este orden, según se verificó en la C-240 de 2011 la solicitud
del Ejecutivo de las facultades extraordinarias, dio lugar a que el legislador
explicara en la exposición de motivos de la Ley en comento que el objeto
concreto de las facultades aludidas era garantizar la eficiencia en la
prestación del servicio público, hacer coherente la organización y
funcionamiento de la Administración Pública y lograr la mayor rentabilidad
social en el uso de los recursos públicos. De este modo las referidas
facultades extraordinarias debían permitir no sólo (i) definir la estructura
orgánica y los objetivos de los nuevos Ministerios que serían creados, sino
(ii) la supresión de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignación de
funciones; (iv) la integración de sectores administrativos y (v) en general
la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación
con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de
propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer
coherente la organización y funcionamiento de la Administración.” (Subrayas
originales).
Advierto
que si se hubiera seguido estrictamente el criterio planteado, la mayoría no
habría tenido opción distinta que declarar la inexequibilidad del aparte cuestionado,
puesto que el mismo no está en modo alguno dirigido a definir algún aspecto de
la estructura institucional de Colpensiones, sino a determinar un método de
inversión para sus recursos.  Esta materia, a mi juicio, escapa de las
facultades extraordinarias otorgadas y, antes bien, refiere a un asunto
sometido a reserva de ley, en tanto el artículo 48 C.P. difiere al legislador
la definición de los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante, objetivo que busca el mencionado
parágrafo en tanto establece un mecanismo de inversión para los excedentes
financieros de Colpensiones.
Debe
tenerse en cuenta que la mayoría, con el fin de justificar la
constitucionalidad de dichas reglas de inversión, señaló que las mismas
pertenecían al género de definición del patrimonio de Colpensiones, que a su
vez guardaban un vínculo verificable con el asunto estructural al que se ha
hecho referencia.  Para la Corte, “[s]obre estas regulaciones
considera la Corte que son necesarias en tanto la misión esencial de
COLPENSIONES es según el artículo 2° que define su objeto, “la administración
estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones
especiales que las normas legales le asignen, y la administración del Sistema
de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislativo 01
de 2005, en los términos que determine la Constitución y la ley, en su calidad
de entidad financiera de carácter especial.”|| Es decir, COLPENSIONES es una
entidad que maneja recursos. Por lo cual el cambio de denominación en cuanto al
régimen jurídico debe dejar claro el régimen de su patrimonio. Tal como lo hace
ver el Ministerio Público, desde esta perspectiva lo que habría que preguntarse
es, sobre la pertinencia de una modificación de régimen jurídico que no
consagre qué ocurre a partir de la nueva naturaleza jurídica de la entidad, con
su régimen patrimonial. Más aún tratándose de una entidad cuya función es
manejar recursos. Por esto los temas regulados en el artículo 4° y reseñados en
la demanda como extralimitación de las facultades extraordinarias, corresponden
a temas que se relacionan directamente con el cambio de naturaleza jurídica de
la institución.”
Advierto
que la afirmación que hace la sentencia guardaría unidad de sentido con los
demás fundamentos jurídicos del fallo, solo si se concluye que la composición
del patrimonio es uno de los asuntos a los que se refiere la estructura
institucional de Colpensiones.  Sin embargo, considero que para el caso se
muestra evidente que el objeto regulado por el parágrafo acusado no es dicha
composición, sino el método para la inversión de determinados ingresos  de ese
patrimonio. En otras palabras, la norma está dirigida a definir la utilización
de recursos del sistema general de seguridad social, asunto que no hace parte
del ámbito normativo delegado por la ley habilitante.
En
conclusión, considero que la argumentación utilizada por la Corte para declarar
la ausencia de exceso en el uso de las facultades extraordinarias, aunque es
acertada, no era aplicable al caso del control de constitucionalidad del
mencionado parágrafo.  Ello debido a que esa disposición no regula un aspecto
de la estructura institucional de Colpensiones, asunto que fue el ámbito válido
de regulación reconocido como tal por la mayoría, sino un asunto diferente que,
al relacionarse con el uso de los recursos del sistema general de seguridad
social, no hacía parte de la materia objeto de delegación legislativa.  Por
ende, para el caso particular analizado sí existió un exceso en el uso de las
facultades extraordinarias, lo que comportaba la inexequibilidad de ese
apartado normativo.
Estos
son los motivos de mi disenso parcial.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] [Citado en el texto de la demanda] T-284 de 2007
[2] Énfasis del demandante
[3]
[Cita del aparte transcrito] Al respecto ver, entre otras sentencias, C-646
de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo Montealegre
Lynett) C-1119 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de 2006 (MP
Álvaro Tafur Galvis).
[4]
[Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia
C-540/12. M.P,  Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012.
[5]
La Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función
Pública y el Ministerio del Trabajo
[6]
[Cita del aparte transcrito] C-510 de 2008 y, entre otras las sentencias,
C-646 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett) C-1119 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de
2006 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[7] Ibídem
[8]
[Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia
C-540/12. M.P,  Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de
julio de 1997, expediente D-1718.
[10] Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y
C-1256 de 2001.
[11] En la C-818 de 2011 se sostuvo al respecto lo siguiente: Esta
tendencia de establecer procedimientos especiales para la regulación de ciertas
materias, también puede encontrarse en los artículos 19.2 de la Constitución
Alemana y 53, numeral 1, de la Constitución Española, según los cuales
corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo
de materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de
la sociedad.
[12] Ver C-641 de 2001
[13] Por ejemplo, la forma como la Ley Estatutaria del derecho a la
Libertad Religiosa y de Cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha
libertad.
[14] [Cita del
aparte trascrito] Así por ejemplo, la Corte señaló que en materia de
contratación administrativa no procedía la reserva de ley estatutaria pues tal
asunto no había sido incluido dentro de la lista taxativa del artículo 152.
Corte Constitucional, Sentencia C-633/96, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
En este fallo, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el
artículo 38 del Decreto Ley 2150 de 1995, pues debido a una confusión entre los
vocablos “estatuto” y “ley estatutaria” que hacía el actor, para el demandante
la contratación administrativa era  un asunto sometido a la reserva de ley
estatutaria que no podía haber sido objeto de facultades extraordinarias. La
Corte rechazó los cargos, estableció la diferencia entre los dos vocablos y
concluyó que la contratación administrativa al no estar incluida dentro de la
lista taxativa del artículo 152, no estaba reservada por la Constitución para
el trámite excepcional de las leyes estatutarias. Corte Constitucional,
Sentencia C-408/94, MP: Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para
quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo
tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el
actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de
Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II
de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la
igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de
los grupos discriminados y marginados, y  aquellas personas que por su
condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas”.
[15] [Cita del aparte trascrito] Una
ilustración del empleo de este criterio se ve en la sentencia C-408/94 donde la
Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad social tuviera que
hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no correspondía “a los
elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha
categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen,
en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la
simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades
y onerosos en la mayoría de los casos” Corte Constitucional, Sentencia
C-408/94, MP: Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para
quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo
tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el
actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al carácter de
Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro del Título II
de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a la vida, a la
igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente en favor de
los grupos discriminados y marginados, y  aquellas personas que por su
condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas”.
[16] [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo
del empleo de este criterio es la sentencia C-013/93, proferida con ocasión de
una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias
relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo que
“las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos
y complementarlos.”. Corte Constitucional. Sentencia C-013/93, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz. En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al
trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se
desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se
entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las
distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del
Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los
desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”. Corte
Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En
esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la
Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento
de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político
fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el
trámite de las leyes estatutarias.
[17] [Cita del aparte trascrito] Este ha
sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un ejemplo
de su aplicación es la sentencia C-247/95 donde esta Corporación señaló que en
“cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere
ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica,
según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos
correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se
traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.”
Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra
la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el
procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho
político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería
el trámite de las leyes estatutarias.
[18] [Cita del aparte trascrito] Este criterio
fue aplicado en la sentencia C-425/94, donde la Corte señaló que la
“Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias
para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad” Corte Constitucional,
Sentencia C-425/94, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la
Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que
regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el
núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria. Corte
Constitucional, Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morón Díaz. En este caso, la
Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto Ley
2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían
el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había
establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la Carta una
excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades
extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
[19] [Cita del aparte trascrito] Este fue
el criterio empleado en la sentencia C-155 A/93, en la que señaló que la Acción
de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de recurso
de protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal, pero
por virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario y
con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas”. Corte
Constitucional, Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morón Díaz. En este caso, la
Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto Ley
2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían
el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había
establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la Carta una
excepción temporal para la regulación de esta materia mediante facultades
extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
[20] [Cita del aparte trascrito] Este
criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad de la regulación del
derecho al trabajo consagrada en los artículos 38 y 232 de la Ley 222 de 1995.
En esa ocasión esta Corporación afirmó que la acción de reintegro era un
instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido
que no alcanzaba “la categoría de mecanismo constitucional necesario e
indispensable para la defensa y protección del derecho al trabajo en su núcleo
esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles para el
expresado fin, no impuesto por la Constitución sino creado por la ley dentro de
la discrecionalidad propia de la función legislativa.” Corte
Constitucional, Sentencia c-434/96, mp: José
Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió los derechos
procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de compañías
comerciales y encontró que la regulación del derecho al trabajo que hacía la
norma cuestionada no afectaba su núcleo esencial. En cuando a la acción de
reintegro, la Corte señaló que aun cuando era un instrumento judicial para
proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de
garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exige el
trámite de las leyes estatutarias
[21] [Cita del
aparte trascrito] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[22] [Cita del
aparte trascrito] En esta sentencia, la Corte declaró
inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho
a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que
deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria.
[23] [Cita del
aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[24] [Cita del
aparte trascrito] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] [Cita del
aparte trascrito] En esa ocasión la Corte señaló que
en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el
instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como
obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y
justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que
gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido
de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y
convenios internacionales”.
[26] [Cita del
aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[27] [Cita del
aparte trascrito] Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.
[28] [Cita del
aparte trascrito] Cf. Sentencia c-434 de 1996, m.P. José Gregorio
Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y
señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los
trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía
constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite
de las leyes estatutarias.
[29] [Cita del aparte
trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra
[30] [Cita del aparte trascrito]  Cfr. sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] [Cita del
aparte trascrito] Cfr. sentencia C-226 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Ver también la sentencia C-319 de 2006, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[32] Reiterada en sentencia C-818 de 2011.
[33] [Cita del
aparte trascrito] “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de
l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear
los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar
que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar
como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o
‘leyes marco’ de que trata el numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia
C-417/92. Ver también C-097/03.”
[34] [Cita del
aparte trascrito] “Ver también C-119/96 MP. Antonio Barrera
Carbonell.”
[35] C-691 de 2003 reiterada en la C-240 de 2012
[36] En la sentencia C-691 de 2003 se recordó lo consignado en
las C-1493 de 2000 ya reseñada, C-503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar
Gil y C-097 de 2003 ya referida.
[37] C-240 de 2012: “El artículo 150.10 superior condiciona el
otorgamiento de las facultades extraordinarias a la solicitud expresa del
Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la conveniencia pública lo
aconseje, presupuestos que han sido ampliamente analizados por la jurisprudencia
de la Corte Constitucional.
En el fallo C-119 de marzo 21
de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la exequibilidad del
artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a
preservar la moralidad en la administración pública y otras disposiciones para
erradicar la corrupción administrativa.
El actor planteó que la norma
demandada desconocía los requisitos impuestos en la Constitución para la
aprobación de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el Congreso ni
el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y conveniencia pública
que aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no las solicitó; y (iii)
aquéllas no resultaron precisas.
En ese pronunciamiento, la
Corte Constitucional explicó que en el proyecto de ley que otorga facultades
extraordinarias se deben justificar suficientemente las razones que motivan tal
solicitud, correspondiendo al Congreso valorar las circunstancias de necesidad
y conveniencia.
Al respecto, en la referida
providencia se indicó:
“Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el
respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que
determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y la
facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica
le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún,
cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias.”
A renglón seguido refirió que
en esos eventos, el otorgamiento de las facultades conlleva la presunción de
que el Congreso encontró que las razones expuestas eran suficientes,
discrecionalidad que no conlleva arbitrariedad, salvo que se demuestre que se
obró sin fundamento real alguno.
En efecto, en el fallo citado
se consignó:
“Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es
porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera
manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin
fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública
de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la
justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen
apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha
justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.”
[38] Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las
acepciones de la palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o
determinado (cfr. Real Academia Española, Tomo II, vigésima segunda edición,
México 2001, pág. 1819).
[39] C-1028 de 2002
[40] [Cita del
aparte trascrito] Cfr. C-119 de 1996.
[41] [Cita del
aparte trascrito] Cfr. C-032 de enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa, que declaró exequible el numeral 2° del artículo 89 de la Ley 181
de 1995, que facultó al Presidente para: “Revisar la legislación deportiva
vigente y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de
adecuarlos al contenido de esta Ley”.
[42] C-240 de 2012: Gaceta
del Congreso 516 de agosto 17 de 2010. pág. 7,
[43] Íd..
[44] C-240 de 2012: En
efecto, por disposición expresa del numeral 7° del artículo 150 superior, el
Congreso mediante leyes está facultado para determinar la estructura de la
administración, crear, suprimir o fusionar Ministerios, Departamentos
Administrativos, entre otros organismos de orden nacional, función que
constitucionalmente puede delegar en el Presidente. El numeral 10° ibídem
permite a la Rama Legislativa dotar excepcionalmente al Presidente de
facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, salvo las
excepciones allí contenidas, donde en modo alguno se impide al Congreso
trasladar la potestad para estructurar la administración central.
[45] C-240 de 2012
[46] [Cita de la sentencia C-306 de 2004] Cfr. Enrique Sayagués Laso,
Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. págs. 180 y siguientes; Manuel María
Diez, El Acto Administrativo, págs. 74 y siguientes; y Renato Alessi,
Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 73 y siguientes.