C-647-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-647/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
COSA JUZGADA MATERIAL-Presupuestos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
CARRERA DOCENTE-Ingreso
REGIMEN DE CARRERA DOCENTE Y DERECHOS ADQUIRIDOS-Derechos de docentes que accedieron  de manera provisional al
sector oficial por contratos de prestación de servicios
ESCALAFON NACIONAL DOCENTE-Inscripción no
implica que educador se encuentre vinculado en forma automática a la carrera
administrativa
BACHILLER PEDAGOGICO-Requisitos para ejercer docencia
BACHILLER PEDAGOGICO-Requisitos para gozar de
derechos y garantías de carrera docente
BACHILLER PEDAGOGICO-Requisitos para
inscripción y ascenso en escalafón docente
DERECHOS ADQUIRIDOS DE BACHILLER PEDAGOGICO ESCALAFONADO-Ejercicio docencia
PROFESION DOCENTE-Ejercicio por bachilleres
pedagógicos previamente incluidos en el escalafón docente
DERECHOS ADQUIRIDOS DE DOCENTE-Expedición de
nuevo régimen de carrera
DERECHOS ADQUIRIDOS DE BACHILLER PEDAGOGICO-No
desconocimiento/DERECHOS ADQUIRIDOS DE BACHILLER PEDAGOGICO-Predicables
respecto del régimen establecido en Decreto 2277/79/DERECHOS ADQUIRIDOS DE
BACHILLER PEDAGOGICO-No pueden predicarse respecto del régimen establecido
en Decreto1278/02
Los derechos adquiridos que pudieran invocarse por los
bachilleres pedagógicos lo son en efecto  respecto del régimen establecido en
el Decreto Ley 2277 de 1979 y ello en cuanto se hubieran cumplido los
requisitos en él establecidos. En manera alguna pueden predicarse respecto del
régimen nuevo establecido en el decreto 1278 de 2002 que solo se aplica a
quienes pretendan vincularse al servicio docente después de su vigencia, o a
quienes habiéndose vinculado al servicio docente antes quieran voluntariamente
ser cobijados por ese nuevo régimen, obviamente cumpliendo los requisitos que
en él se señalan. Es decir que claramente la acusación formulada por el
supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos (art 58
C.P.) en contra de los artículos 2, 3, 18 y 21 (parcial) carece de fundamento
pues en manera alguna puede considerarse que con dichas disposiciones el
Legislador haya privado de algún derecho adquirido a los bachilleres
pedagógicos  i) que se hubieren vinculado al servicio docente en las
condiciones señaladas en el decreto Ley 2277 de 1979 y hubieren cumplido los
requisitos para ser inscritos en carrera  pues  en relación con ellos no cabe
predicar la aplicación  del Decreto Ley 1278 de 2002 y por consiguiente de las
normas acusadas,  ii) que hayan obtenido el título de bachiller pedagógico
después de la vigencia  del Decreto Ley 1278 de 2002 o que habiéndolo obtenido
con anterioridad  no se hayan vinculado al servicio docente cumpliendo los
requisitos para ser inscritos en el escalafón y en  la carrera docente
señalados por el decreto Ley 2277 de 1979 pues respecto de ellos ningún derecho
adquirido cabe predicar por la aplicación del Decreto Ley 2277 de 1979, como
claramente lo explicó la Corte en las Sentencias C-313 de 2003, C-1169 de 2004
y C-031 de 2006 al analizar el caso de los docentes provisionales. Así las
cosas la Corte constata que el cargo central invocado por el demandante, a
saber,  el supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos de los
bachilleres pedagógicos  no está llamado a prosperar.
DERECHO A LA IGUALDAD DE BACHILLER PEDAGOGICO-Ingreso
y ascenso en la carrera docente
No se puede
afirmar que al expedirse un nuevo régimen de carrera para el personal de
docentes, directivos docentes y administrativos y al disponerse que ese régimen
sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera a partir de su vigencia, se
haya discriminado a los bachilleres pedagógicos que ya se encontraban
vinculados al servicio docente por excluirlos del nuevo sistema de carrera.
Claramente su situación  no es la misma  que la de los otros profesionales que
han obtenido una mayor calificación académica y ello se convierte en razón
suficiente para que se busque someterlos a un régimen de carrera ajustado a las
nuevas circunstancias. Así mismo ha de señalarse  que el trato dado a los
bachilleres pedagógicos por las disposiciones acusadas está sustentado por un
fin constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad. Al
tiempo que  el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar
quiénes son y quienes no profesionales de la educación y qué títulos se
requieren para la inscripción y ascenso en el escalafón docente no está
constitucionalmente proscrito. A ello debe sumarse que  la exigencia de títulos
mínimos de idoneidad académica para acceder al servicio educativo público o la
exigencia de  estrictos requisitos en materia de carrera se ajustan de manera
adecuada el fin perseguido, a saber  el aumento de la calidad de la educación.
BACHILLER PEDAGOGICO Y DERECHO A ESCOGER LIBREMENTE PROFESION U OFICIO-Ingreso y ascenso en la carrera docente
Cabe reiterar las consideraciones hechas  en la
sentencia C-422 de 2005 para el caso de los artículos 3°  y 21 parcial  del
Decreto 1278 de 2002 ahora en relación con los artículos 2°, 18 y 21 en cuanto
a que con dichas disposiciones no cabe entender vulnerado el derecho a escoger
libremente profesión u oficio. En efecto la posibilidad de acceder a cursos y
programas de capacitación no está vedada a los bachilleres pedagógicos como en
dicha sentencia se explicó y particularmente a obtener bajo el cumplimiento de
ciertos requisitos especiales previstos para ellos el título de normalistas
superiores y en este sentido a optar, si ese es su deseo, por ejercer la
actividad docente en los términos señalados en el decreto 1278 de 2002.
Ha de tenerse en cuenta igualmente que  el artículo 26 Superior establece,
junto con la garantía de los sujetos de elegir la labor que desarrollarán, la
potestad del legislador de exigir títulos de idoneidad en determinadas
circunstancias. Por ello, la necesidad de acreditar preparación pedagógica por
parte de quienes decidan libremente ingresar o ascender en la carrera docente,
tan solo desarrolla el mandato superior de procurar una educación de calidad
superior. A ello cabe agregar que  las exigencias que en dichas normas se hacen
en materia de selección por concurso, superación del periodo de prueba  y
evaluación  no son obstáculos para el libre ejercicio de la profesión  docente
por la que deciden optar los bachilleres pedagógicos sino  presupuestos
necesarios par garantizar la calidad de dicha actividad en armonía con  lo
señalado en el artículo 68 superior.
Referencia: expediente
D-6085
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 18 y 21
(parcial) del Decreto Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente”
Actor: Cristian Albert Uscátegui Sánchez
Magistrado Ponente:
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Cristian Albert Uscátegui Sánchez presentó demanda contra los artículos 2º, 3º, 18 y
21 (parcial) del Decreto Ley 1278 de 2002 “por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”.
Mediante auto del quince (15) de diciembre de 2005, el Magistrado
Sustanciador inadmitió la demanda contra los
artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) del Decreto Ley 1278 de 2002 “por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, concediendo en
consecuencia un término de tres (3) días al accionante para que la corrigiera,
en el sentido de indicar claras y precisas razones por las cuales considera que
los artículos acusados desconocen la
Constitución Política.
Dado que el actor
dentro del término legal efectuó la corrección señalada, el Magistrado
Sustanciador mediante auto del treinta (30) de enero de 2006 admitió la demanda
contra los artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) del
Decreto Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente”, y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista el
texto de las disposiciones acusadas para asegurar la intervención ciudadana y
comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al
Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de
Justicia y de Educación Nacional, para que, de
estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.840 del 20 de
junio de 2002.   Se subraya lo demandado.
“DECRETO LEY 1278 DE 2002
(junio 19)
Por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
Capítulo I
Objeto, aplicación y alcance
(…)
Artículo 2º. Aplicación. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes
se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos
docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de
preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados
de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
Los educadores estatales ingresarán primero al servicio, y
si superan satisfactoriamente el período de prueba se inscribirán en el
Escalafón Docente, de acuerdo con lo dispuesto en este Decreto.
Artículo 3º. Profesionales de la
Educación. Son profesionales de la educación las personas que poseen título
profesional de licenciado en educación expedido por una institución de
educación superior, los profesionales con título diferente, legalmente
habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo dispuesto en este
decreto, y los normalistas superiores.
(…)
Capítulo II
Carrera y escalafón docente
(…)
Artículo 18. Ingreso a la
Carrera. Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente
los educadores estatales que sean seleccionados mediante concurso, superen
satisfactoriamente el período de prueba, y sean inscritos en el Escalafón
Docente.
(…)
Artículo 21. Requisitos para inscripción y ascenso en el
Escalafón Docente.
Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los
docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón
Docente:
Grado Uno: a) Ser normalista superior,
b) Haber sido nombrado mediante concurso,
c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de
prueba.
Grado Dos: a) Ser licenciado en Educación o profesional con
título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en
educación,
b) Haber sido nombrado mediante concurso,
c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de
prueba, o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el
grado Uno.
Grado Tres: a) Ser licenciado en educación o profesional,
b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a
la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea
considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza – aprendizaje de los
estudiantes,
c) Haber sido nombrado mediante concurso,
d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de
prueba, o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el
Grado Uno o Dos.
Parágrafo. Quien reúna los requisitos de los Grados Dos o Tres puede
aspirar a inscribirse directamente a uno de estos grados, previa superación de
la evaluación del período de prueba.
Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a
otro dentro del Escalafón Docente, previa acreditación de requisitos y
superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias.
(…)”
III.
LA DEMANDA
Para el actor las
disposiciones acusadas del Decreto 1278 de 2002 “por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”
desconocen los  derechos adquiridos (art. 58
C.P.) de los bachilleres pedagógicos escalafonados   -quienes tras el
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2277 de 1979, esto es,
la obtención del titulo respectivo y la inscripción en el Escalafón Docente
Nacional, debieron ser tomados en cuenta en el referido Estatuto de Profesionalización
Docente-. Dicho desconocimiento de sus derechos adquiridos vulnera
consecuentemente para el actor el  derecho de escoger profesión u oficio, la
libertad de enseñanza, el principio de la buena fe y la confianza legítima, la
igualdad, los derechos de acceder a un cargo público, al trabajo y a
desarrollar una actividad económica “que hacen parte del patrimonio jurídico de
los referidos bachilleres pedagógicos escalafonados.”
Explica que “El
Estado Colombiano al haber expedido a través de las Escuelas Normales
autorizadas y las Juntas Seccionales de Escalafón, el título de Bachiller
Pedagógico y la Resolución de Inscripción al Escalafón respectivamente, a
aquellos ciudadanos que cumpliesen con los requisitos exigidos para tales
circunstancias, está llamado a cumplir con la obligación de respetar la
presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, mismas
decisiones que también obligan al respeto por el principio de la intangibilidad
de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un
acto administrativo, en este caso el derecho a ejercer la profesión docente por
parte de los bachilleres pedagógicos escalafonados; obligaciones a cumplir por
parte del Estado en respuesta a las razones de seguridad jurídica y de respeto
a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han
quedado consolidadas en cabeza de los bachilleres pedagógicos escalafonados,
quienes depositaron su confianza en los enunciados de los mismos actos
administrativos expedidos por el Estado”.
Precisa que “Al
entrar en vigencia el Decreto 1278 de 2002, ya varios ciudadanos habían
cumplido con los supuestos fácticos previstos por el Decreto 2277 de 1979 para
ser titulares del derecho a ejercer la profesión docente, tras la obtención del
titulo de Bachiller Pedagógico y la inscripción en el Escalafón Nacional
Docente. Sin embargo, la aplicación retroactiva y derogatoria que del Decreto
1278 de 2002 hace el Estado, específicamente con lo dicho en los artículos 2° y
3° del mismo en cuanto pretende aplicar las normas de ese estatuto a quienes se
vinculen a partir de la vigencia del mismo para desempeñar cargos docentes sin
hacer una excepción para con los bachilleres pedagógicos y sin tener en cuenta
las proyecciones ya consolidadas por parte del Decreto 2277 de 1979 para con
los mismos; además, con la derogación hecha por parte del Decreto 1278 de 2002
del mismo escalafón nacional docente cuando obliga a la inscripción dentro del
nuevo escalafón para ingresar a la carrera docente, desconoce que el anterior
escalafón aún tiene efectos jurídicos para con varios docentes; adicionalmente
se desconoce la calidad que como educadores poseen los bachilleres pedagógicos
cuando se les excluye de aquellos calificados como profesionales de la educación
dentro del articulo 3° sin ni siquiera hacer una excepción para con este grupo
de ciudadanos. Lo anterior rompe no solo con la confianza de los bachilleres
pedagógicos en la aplicación que del Derecho hace el Estado en su caso, sino
que además desconoce su libertad y autonomía, incurriendo en una evidente
vulneración de su dignidad ya que la elección que hicieran de adelantar
estudios de bachillerato pedagógico y posteriormente inscribirse en el
escalafón nacional docente, hacen parte de la esfera que protege la autonomía
en la actuación de las personas y las proyecciones que de la consolidación de
varias de ellas se generan.
Afirma además que
“El Estado realiza una aplicación retroactiva del Decreto 1278 de 2002, en
cuanto pretende reglamentar el ingreso de los docentes a la carrera teniendo en
cuenta únicamente a aquellos docentes que poseen los títulos allí contemplados,
desconociendo realidades de la carrera docente como son el hecho de contar aún
con bachilleres pedagógicos autorizados por el mismo Estado para el ejercicio
de la docencia, quienes han venido siendo vinculados a través de figuras
provisionales, en espera de la convocatoria a concurso público de méritos para
la provisión de cargos docentes, confiando en el respeto que de parte del mismo
Estado merece la consolidación del derecho a ejercer la profesión docente. Sin
embargo, es el mismo Estado quien desconoce este derecho, al hacer imposible el
ejercicio de la docencia a los bachilleres pedagógicos, pues aplica la
reglamentación del Decreto 1278 de 2002 en el caso de este grupo de ciudadanos
sin hacer una debida excepción para con ellos, quienes han actuado bajo las
normas del Decreto 2277 de 1979, esperando bajo estas mismas, vincularse al
servicio del Estado, pues las actuaciones del Estado así han proyectado los
efectos de la aplicación de dichas normas especialmente cuando emite el Decreto
3012 de 1997, que en el articulo 37, evidentemente proyecta los efectos de
generados de los hechos de obtener el titulo de bachiller pedagógico e inscribirse
al escalafón bajo el amparo del mismo Decreto 2277 de 1979”
Afirma  entonces
que “el Decreto 1278 de 2002 en sus artículos 2°, 3°, 18 y 21 (parcial) solo
debiese aplicarse a aquellos ciudadanos que no se han inscrito al escalafón
nacional docente y que poseen título en educación otorgado con posterioridad a
la reglamentación que de estos ha hecho el Estado en desarrollo de la
Ley General de Educación, haciendo una excepción con aquellos ciudadanos que
ya se encuentran inscritos dentro del escalafón nacional docente y cuyo título
fue otorgado antes de la reglamentación de la
Ley General de Educación, como es el caso de los bachilleres pedagógicos
escalafonados, quienes obtuvieron su título con autorización del Estado antes
de la entrada en vigencia de la reglamentación correspondiente a la
reestructuración de las Escuelas Normales y su vinculación al servicio del
Estado debiese hacerse  al amparo del mismo Decreto 2277 de 1979, excepción que
respetaría el patrimonio jurídico de estos ciudadanos”
Ahora bien, en cuanto a la vulneración que consecuentemente se produce
en criterio del actor de  diferentes derechos por haberse desconocido los
derechos adquiridos de los  bachilleres pedagógicos escalafonados, señala
concretamente que se desconocen i) el derecho a escoger profesión u oficio (art
26 C.P.), porque el Estado reconoció el bachillerato pedagógico como un titulo
idóneo para el ejercicio de la profesión y así lo avaló con la inscripción en
el escalafón docente y de un momento a otro considera que dichos docentes no
son idóneos para el ejercicio de la docencia,  ii) el principio de la buena fe
(art. 83 C.P.) y la confianza legítima, pues el decreto 1278 de 2002 excluye a
los bachilleres pedagógicos de la posibilidad de ingresar como docentes al
servicio del Estado. Docentes que venían ejerciendo su oficio bajo expectativas
creadas por los decretos 2277 de 1979 y 3012 de 1997,  iii) el derecho al
trabajo (arts 25 y 53 C.P.), porque con la aplicación de los artículos acusados
el legislador lo condiciona hasta el punto de hacerlo impracticable, en la
medida en que se establecen condiciones que van más allá de lo razonable,  iv)
el derecho al ejercicio de cargos públicos (art. 40-7
C.P.), porque se niega la posibilidad a los bachilleres pedagógicos de acceder
a la carrera docente bajo el supuesto de que su formación no garantiza la
idoneidad para el ejercicio de la docencia al servicio del Estado, v) el
derecho al ejercicio de una actividad económica (art 333
C.P.), teniendo en cuenta que el titulo de bachiller pedagógico era uno de
aquellos que el Estado avalaba como requisito para el ejercicio de la docencia,
actividad que les garantizaba a esos docentes contar con un medio real para
garantizar su propia subsistencia y realización, vi) la libertad de enseñanza
(art. 27 C.P.) en tanto que los decretos 2277 de 1979 y 3012 de 1997 protegían
el ejercicio de la docencia a los bachilleres pedagógicos y, por lo tanto, eran
titulares de la libertad de enseñanza, la cual se les resulta anulada en virtud
de la exclusión contenida en los preceptos acusados,  y  vii) el derecho a la
igualdad (art. 13 C.P.) toda vez que el legislador extraordinario le dio un
trato igual a situaciones diferentes: “aquellos docentes que al momento de
aplicar el decreto 1278 de 2002 están cursando estudios en las escuelas
normales y en las universidades conducentes, a los títulos de normalista
superior y licenciado en ciencia de la educación respectivamente, o aquellas
personas que poseen tales títulos desde hace muy poco tiempo, específicamente
desde la reglamentación real de la
Ley General de Ecuación y, aquellas personas que poseen título docente
otorgado por las escuelas normales antes de la reestructuración de las mismas.
La diferencia entre éstos y aquellos es que éstos han ingresado al escalafón
nacional docente, confiando en la proyección real que esta situación conlleva
jurídicamente, a diferencia de aquellos, que buscan  entrar tanto al servicio
como al escalafón”
IV.    INTERVENCIONES
1.   Ministerio de
Educación Nacional
El Ministerio referido a través de apoderado
judicial, interviene en el presente proceso y solicita a la Corte declarar que
ha operado el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la acusación
formulada en el presente proceso, a partir  de las razones que a continuación
se resumen.
Advierte
el interviniente que el demandante “haciendo caso omiso de la cosa juzgada
constitucional, repite ante la Corte, los mismos cargos en contra de los
artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002, que ya habían sido
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte, entre otras, en las siguientes
providencias: Sentencia C-973 de 2001, Sentencia C-617 de 2002, Sentencia
C-1169 de 2004, Sentencia C-422 de 2005 y Sentencia C-479 de 2005”.
Luego
de recordar que según  el primer inciso del artículo 243 superior los fallos
que la Corte dicte  en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito  a
cosa juzgada constitucional y de citar  diferentes providencias de la
Corporación en las que se explica el alcance de la cosa juzgada constitucional
tanto formal como material[1] afirma que “en
el caso sub exámen, es claro que la Corte en ejercicio del control de
constitucionalidad, se ha pronunciado previamente, como se indicó (…) sobre la
exequibilidad de los artículos 2º, 3º, 18 y 21 del Decreto 1278 de 2002, sin
que en dichos pronunciamientos se haya limitado su alcance, que posibilite una
nueva intervención al respecto”, por lo que “en atención al principio de
la seguridad jurídica (…) se solicita a la Corte que declare la cosa juzgada
constitucional en el proceso de la referencia”.
2. Intervención ciudadana
Los ciudadanos Wilson Fernando Valenzuela
Guerrero, Eduardo Alfonso Cuellar Díaz, Maria del Pilar Velasco Rodríguez,
Jasbleindy Chavarrio García, Sonia María Fajardo Rodríguez, Walter Alexander
Guerrero Castellanos, Yolanda Hermínda Cortés, José Tiberio Arévalo Casas,
Gerardo Anibal Torres Romero, Jorge Elías Bohórquez Guerrero, Leonel Rodríguez
Pinto y Bellanid Rivera Sáenz intervienen en el presente  proceso mediante escrito
del 22 de febrero de 2006, con los siguientes fundamentos.
Los intervinientes, quienes invocan su
calidad de bachilleres pedagógicos, abogan por la protección de  sus derechos
adquiridos,  así como sus derechos al trabajo, al ejercicio de la profesión
docente, a ocupar un cargo público, a escoger una actividad económica, a la
igualdad, y a la libertad de enseñanza, los cuales están siendo en su criterio
flagrantemente vulnerados, en tanto que las disposiciones del Decreto 1278 de
2002, les impide el ejercicio de la profesión docente.
Sostienen que se
encuentran inscritos dentro del escalafón nacional docente, a través de
resoluciones legalmente expedidas por la
Junta Seccional de Escalafón. Por lo anterior, manifiestan que han tenido la
oportunidad de ocupar cargos docentes provisionales, en regiones bastante
alejadas de varias provincias de Boyacá, y anhelan tener la oportunidad de
acceder a la carrera docente, pero la nueva reglamentación de la docencia se lo
impide totalmente.
Por ello solicitan a
la Corte se declaren inexequibles las disposiciones demandadas dado que estas
les están negando toda posibilidad de continuar en ejercicio de la docencia, a
pesar de haber contado siempre con la autorización de las autoridades para
ocupar cargos docentes en el área de básica primaria.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 4056, recibido el
siete (7) de marzo de 2006, donde solicita a la Corte “ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-1169 de 2004, por la existencia de cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 2 y de cosa juzgada material frente a los
artículos 3, 18 Y 21 (parcial), y en consecuencia declarar EXEQUIBLES los
artículos 3, 18 Y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002, únicamente por los
cargos analizados en la demanda”.
La Vista Fiscal, advierte que “Con motivo de una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 7º, 13 (parágrafo) y
46 –parciales- del Decreto 1278 de 2002, la
Corte Constitucional profirió la
sentencia C-1169 de 2004, en la cual se refirió al tema analizado en esta
oportunidad.  En efecto, aún cuando la demanda contra el artículo 2º, se
refería a la vulneración de los artículos 121, 150 y 189, numeral 10 de la
Constitución Política por considerar que el Gobierno se había extralimitado en
el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 111.2 de la
Ley 715 de 2001, en esa demanda el argumento central se circunscribía a señalar
que puesto que los derechos laborales de los docentes contemplados en el
régimen anterior deben ser respetados, al incluir el Gobierno en el artículo 2º
del Decreto-Ley acusado la expresión ‘se vinculen’, desconoció la diferencia
puesta de presente, desbordando la restricción impuesta por el Legislador
consistente en restringir el nuevo estatuto a quienes automáticamente
‘ingresen’ a la carrera administrativa docente.  En consecuencia, el Gobierno
ignoró el alcance de la norma habilitante, desconociendo de paso los derechos
laborales de quienes se encuentran contemplados por el Decreto 2277 de 1979”.
Sostiene
que en la sentencia C-1169 de 2004 la Corte procedió a explicar “la razón
por la cual los docentes que se encuentran en provisionalidad, como
consecuencia de la exigencia contenida por la Ley 60 de 1993[2],
que consistió en ordenar perentoriamente la sujeción de la educación oficial al
sistema de carrera previsto en el artículo 125 de la
Constitución Política y, por ende, la eliminación paulatina de los contratos
de prestación de servicios vigentes, cuyo término legal fue ampliado a través
de la Ley 715 de 2001, en el artículo 38[3], no tienen
derechos adquiridos respecto de la profesionalización docente establecida en el
Decreto 1278 de 2002.”
Como fundamento de sus aseveraciones cita los apartes
pertinentes de la aludida sentencia.
Concluye entonces que los argumentos expuestos por la
Corte Constitucional en la sentencia C-1169 de 2004 “son aplicables en su
totalidad al presente caso, dado que las consideraciones allí plasmadas
respecto de los educadores que, en general, no cumplían las exigencias para
consolidar el derecho adquirido a la aplicación del régimen de carrera
administrativa previsto en el Decreto 2277 de 1979, pueden extenderse, en
particular, a los Bachilleres Pedagógicos, a quienes la sola inscripción en el
escalafón no les otorga derechos adquiridos en la carrera docente”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones demandadas hacen parte de un Decreto Ley proferido con fundamento
en el artículo 150-10 superior.
2. La materia sujeta a examen
Para el actor las
disposiciones acusadas del Decreto 1278 de 2002 “por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”
desconocen los  derechos adquiridos (art. 58
C.P.) de los bachilleres pedagógicos escalafonados -quienes tras el
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2277 de 1979, esto es,
la obtención del titulo respectivo y la inscripción en el Escalafón Docente
Nacional, debieron ser tomados en cuenta en el referido Estatuto de
Profesionalización Docente-. Dicho desconocimiento de sus derechos adquiridos
vulnera consecuentemente para el actor el  derecho de escoger profesión u
oficio (art 26 C.P.), la libertad de enseñanza (art. 27
C.P.), el principio de la buena fe (art. 83
C.P.), la igualdad (art. 13 C.P.), los derechos de acceder a un cargo público
(art. 40-7 C.P.), al trabajo  (arts 25 y 53
C.P.)  y a desarrollar una actividad económica (art 333
C.P.) “que hacen parte del patrimonio jurídico de los referidos Bachilleres
Pedagógicos Escalafonados.”
Para
el interviniente en representación del Ministerio de Educación Nacional en el
presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional tanto
formal como material en relación con lo decidido ya por la Corte en las
sentencias C-973 de 2001, C-617 de 2002, C-1169 de 2004, C-422 de 2005 y C-479
de 2005.
Por su parte el señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la
sentencia C-1169 de 2004 respecto de la acusación formulada en contra del
artículo 2°  del Decreto 1278 de 2002, por la existencia de cosa juzgada
constitucional. Así como constatar  la  configuración del fenómeno de la cosa
juzgada material respeto de la acusación formulada en contra de los artículos
3, 18 y 21 (parcial), y en consecuencia declarar exequibles dichos  artículos
3, 18 y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002, únicamente por los cargos
analizados en este proceso.
Así
las cosas,  la Corte deberá examinar si asiste o no razón al actor cuando
afirma que los artículos 2, 3, 18 y 21 (parcial) del
Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el
Estatuto de Profesionalización Docente” desconocen los  derechos
adquiridos (art. 58 C.P.) de los bachilleres pedagógicos escalafonados  y en
caso de ser así, si  consecuentemente  se desconocen,  como también lo afirma
al actor, el  derecho de escoger profesión u oficio (art 26
C.P.), la libertad de enseñanza (art. 27
C.P.), el principio de la buena fe (art. 83
C.P.), la igualdad (art. 13 C.P.), los derechos de acceder a un cargo público
(art. 40-7 C.P.), al trabajo  (arts 25 y 53
C.P.)  y a desarrollar una actividad económica (art 333
C.P.) “que hacen parte del patrimonio jurídico de los referidos Bachilleres
Pedagógicos Escalafonados.”
Previamente
deberá la Corte examinar i) el alcance de la cosa juzgada constitucional en el
presente proceso ii)  los criterios  fijados en la
sentencia C-1169 de 2004  sobre el tema de  la existencia o no de derechos
adquiridos en materia de carrera de los docentes  que accedieron de manera
provisional al sector oficial de la educación y fueron inscritos en el
escalafón docente con fundamento en el Decreto  2277 de  1979 y su  relevancia
para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso iii) los
criterios señalados  en la sentencia C-479 de 2005, sobre el caso de los
bachilleres pedagógicos  y su  relevancia para el análisis de los cargos
planteados en el presente proceso
3.  El alcance de la cosa juzgada en el presente proceso
Tanto
el interviniente en representación del Ministerio de Educación Nacional como el
señor Procurador General de la Nación  afirman que en el presente caso se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, formal o material
según el caso,  respecto de la acusación formulada en el presente proceso.
Sobre este punto  la
Corte recuerda que la cosa juzgada
constitucional es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en
el artículo 243 de la Constitución Política y mediante la cual se otorga a las
decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de
inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa
consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer
y decidir sobre lo resuelto. De ella surge igualmente la prohibición para el
Legislador de reproducir el contenido material de una norma  declarada
inexequible, evento en el cual la nueva norma debe ser igualmente declarada
inexequible[4].
La Corporación ha precisado que en el análisis de cosa juzgada en
cada proceso concreto, corresponde a la Corte desentrañar frente a cada
disposición, si efectivamente se puede predicar la existencia de cosa juzgada,
sea esta absoluta o material,  que impida un nuevo pronunciamiento, así como si
se está  mas bien ante una cosa juzgada aparente o ante una cosa juzgada
relativa que permita una valoración de la norma frente al texto superior, en
aras de garantizar tanto la integridad y supremacía de la Carta como de los
fines y valores propios de la institución de la cosa juzgada[5].
Cabe destacar que
dentro de los presupuestos que ha señalado la jurisprudencia constitucional
para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada material  -a que alude el
señor Procurador en este caso- la Corte ha dicho que la disposición demandada
respecto de la cual  ella se predique debe tener el mismo contenido normativo
que aquel que  ya fue examinado por la Corte[6].
Esta
Corporación ha explicado
así mismo que  dicha identidad normativa debe apreciarse  teniendo en cuenta
tanto la redacción de las disposiciones demandadas como el contexto dentro del
cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa pero el
contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha
habido una reproducción.[7] En el mismo
sentido si el  texto es el mismo pero el contexto normativo en el que se le
reproduce es diferente no cabe predicar dicha identidad[8].
Ahora
bien la Corte constata que efectivamente la Corporación se ha pronunciado en
repetidas ocasiones en torno al tema del respeto de los derechos adquiridos derivados
de  la aplicación del régimen de carrera administrativa docente prevista en el
Decreto 2277 de 1979  frente a  la expedición del nuevo Estatuto de
Profesionalización docente contenido en el Decreto Ley  1278 de 2002.  Es el
caso concretamente de las sentencias C-617 de 2002[9],
C-313 de 2003[10],   C-1169 de
2004[11] y C-031 de
2006[12].
Igualmente
que la Corte en las Sentencias C-422 de 2005[13] y
C-479 de 2005[14] se pronunció
específicamente en relación con el caso de los bachilleres pedagógicos al
examinar  la acusación formulada por el mismo demandante  en esos como en el
presente  proceso,  en contra de los artículos  3, 7 y 21 (parcial) del Decreto
Ley 1278 de 2002  -en el caso de la
Sentencia C-422 de 2005-  y en contra del inciso primero
del artículo 116 y el parágrafo del artículo 117 de la Ley 115 de 1994 -en el
caso de la sentencia C-479 de 2005-.
Empero
respecto de dichas providencias frente a la acusación formulada en el presente
proceso en aplicación de  los criterios señalados en la jurisprudencia  a que
se ha hecho referencia  solo cabe entender configurado el fenómeno de la cosa
juzgada que impide un nuevo pronunciamiento de la Corte  en relación con  i) lo
decidido en la Sentencia  C-313 de 2003[15]
respecto del cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad en
contra del artículo 2 del Decreto Ley 1278 de 2002   ii) lo decidido en la
sentencia C-422 de 2005[16] en relación
con los cargos formulados por la supuesta vulneración del principio de
igualdad  y de la libertad de escogencia de profesión u oficio en contra del
artículo 3  y en contra  del primer inciso y las expresiones “Grado uno: a) ser
normalista superior” del segundo inciso del artículo 21 del Decreto Ley 1278 de
2002.
En
efecto, es claro que la acusación formulada en contra del artículo 2 del
Decreto 1278 de 2002  en el presente proceso es  en esencia la misma que
analizó la Corte en la Sentencia C-313 de 2003[17] y
que evidentemente  sucede lo mismo en relación con la acusación formulada en
contra de los artículos 3 y 21 parcial del Decreto 1278 de 2002 que fue
analizada por la Corte en la Sentencia C-422 de 2005[18].
En
ese orden de ideas la Corte se estará a lo resuelto en las referidas sentencias
y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Cabe aclarar que respecto
de lo decidido en la Sentencia C-1169 de 2004          -invocada por el señor
Procurador- ha de tenerse en cuenta que en esa ocasión se examinó la acusación
formulada en contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, por la
supuesta vulneración de los artículos 121, 150 y 189 numeral 10 de la
Constitución por extralimitación  en el uso de las facultades extraordinarias
otorgadas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001[19]
y que en la parte resolutiva se decidió “Declarar EXEQUIBLES los siguientes
preceptos legales demandados previstos en el artículo 2° del Decreto-Ley 1278
de 2002: “Se vinculen”, “para desempeñar cargos docentes y directivos
docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria
y secundaria) o media, y a quienes”, por el cargo y las razones
expuestas en esta providencia”-resalta la
Corte-. Es decir que en la sentencia se limitó expresamente el alcance de la
decisión al cargo allí estudiado  que es diferente de los que ahora se
formulan.
Así
mismo cabe precisar que si bien la Corte  en las sentencias C-422 y 479 de 2005
se refirió expresamente al caso de los bachilleres pedagógicos frente a una
acusación similar formulada por el mismo actor en el presente proceso,  la
decisión en esos procesos  en el primer caso -Sentencia C-422 de 2005- se
refirió como se ha visto exclusivamente  a los artículos 3 y 21 parcial del
Decreto 1278 de 2002 y solo respecto de los cargos por  violación al principio
de igualdad y al ejercicio de profesión y oficio,   y en el segundo  -sentencia
C-479 de 2005-  se refirió fue al inciso primero del
artículo 116 y el parágrafo del artículo 117 de la Ley 115 de 1994
-disposiciones diferentes a las que ahora se  acusan-.
Ahora
bien, aun cuando  no se pueda predicar -contrario a lo que afirma el
interviniente en representación del Ministerio de Educación Nacional- la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto del
conjunto de  las  decisiones aludidas en este acápite de la sentencia, es claro
para la Corte que los criterios señalados en ellas orientan necesariamente la
decisión que habrá de adoptarse en el presente caso respecto de los nuevos
cargos formulados por el demandante en el presente proceso. Por ello  a
continuación la Corporación  recordara  particularmente  los criterios fijados
por la Corte en las sentencias C-1169 de 2004 y C-479 de 2005 por  su  relevancia para el análisis de los
cargos que deben ser examinados por la Corte en esta oportunidad.
4. Los criterios  fijados en la
sentencia C-1169 de 2004  sobre el tema de  la existencia o no de derechos
adquiridos en materia de carrera de los docentes  que accedieron de manera
provisional al sector oficial de la educación y fueron inscritos en el
escalafón docente con fundamento en el Decreto  2277 de  1979 y su  relevancia
para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso
Cabe recordar que
la Corte en la Sentencia C-1169 de 2004[20]  al analizar la
acusación formulada por extralimitación del legislador en el ejercicio de
facultades extraordinarias a él conferidas[21]  en contra del algunos apartes del artículo 2 del
Decreto  1278 de 2002[22]  hizo una serie de
precisiones  sobre los antecedentes  del  Decreto 1278 de 2002  y sobre la
situación de los docentes  que accedieron de manera provisional al sector
oficial de la educación, por haber estado previamente vinculados mediante
contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 38
de la Ley 715 de 2001.
Para efectos de esta sentencia  esta
Corporación resalta  de lo  dicho en la referida sentencia C-1169 de 2004,
las   consideraciones allí efectuadas            -reiteradas en la
Sentencia C-031 de 2006[23]- relativas a dos
aspectos relevantes para el análisis de los cargos formulados en el presente
proceso a saber, i) que el simple hecho de estar inscrito en el
Escalafón Nacional Docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, no implica que
el educador se encuentre vinculado de forma automática a la carrera
administrativa, como servidor público del Estado, y  ii) que los
derechos que emanan de la carrera docente establecida en el Decreto 2277 de
1979, en virtud de lo previsto en el artículo 27 del mismo, se sujetan no sólo
a la inscripción en el Escalafón de Docentes, sino también a la superación de
las etapas en los procesos de selección o concurso, a la correspondiente
designación en un cargo docente en propiedad, y a la toma de posesión del
mismo.
En efecto, sobre el
particular la Corte señaló lo siguiente:
“[El] Decreto
2277 de 1979 organizó la prestación del servicio público esencial de la
educación, a través de la creación de un estatuto para el ejercicio de la
profesión docente. Dicho estatuto además de contemplar las condiciones
generales para ejercer la docencia, distinguió entre educadores oficiales y no
oficiales, y creó el denominado Escalafón Nacional Docente, el cual conforme al
artículo 8° del citado Decreto, se entendió como el sistema de clasificación de
los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y
méritos reconocidos.
Dada su
cobertura y alcance general, el Escalafón Nacional Docente se previó para toda
modalidad de educadores, independiente de la institución educativa a la cual
prestaran sus servicios[24]. Lo anterior, fue
expresamente reconocido en los artículos 3° y 4° del Decreto 2277 de 1979, en
los siguientes términos:
“Artículo 3º. Educadores Oficiales. Los educadores que presten sus
servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital,
intendencial, comisarial y municipal, son empleados oficiales de régimen
especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por
las normas previstas en este Decreto.
Artículo 4°. Educadores no oficiales. A los educadores no oficiales
le serán aplicables las normas de este Decreto sobre escalafón nacional docente,
capacitación y asimilaciones. En los demás aspectos del ejercicio de la
profesión, dichos educadores se regirán por las normas del Código Sustantivo
del Trabajo, los pactos y convenciones colectivas y los reglamentos internos, según
el caso”[25]. (Subrayado por
fuera del texto original).
[En]
consecuencia, el Escalafón Nacional Docente se estableció como un sistema de
clasificación de los educadores para toda modalidad de docentes, ya sean éstos
del sector oficial o del no oficial. Sin embargo, en cuanto al primer grupo de
educadores, la inscripción en el Escalafón se convirtió en conditio sine que
non para habilitar a dichos profesionales en el acceso,  permanencia y retiro
de la carrera docente[26].
Ahora bien, un
análisis sistemático de los artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de
1979, permite concluir que para ingresar a la carrera docente en el sector
oficial, se exigió no sólo la inscripción en el Escalafón Nacional Docente,
sino también la superación de las etapas en los procesos de selección o
concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesión del cargo[27].
Esto significa que el profesional en la educación del sector oficial que no
acreditara el cumplimiento de los anteriores requisitos, no podía acceder a la carrera
docente, aun cuando se encontrara inscrito en el Escalafón Nacional.
En este orden de
ideas, se concibió a la carrera docente como el régimen legal de estabilidad,
ascenso y permanencia en el sector oficial de la educación, a través del mérito
y la profesionalización de los educadores inscritos en el Escalafón Nacional
Docente. Al respecto, disponía el artículo 26 del Decreto 2277 de 1979:
“La carrera docente es el régimen legal que ampara el ejercicio de la
profesión docente en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos
educadores en el empleo, les otorga el derecho a la profesionalización,
actualización y capacitación permanente, establece el número de grados del
escalafón docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia
dentro del mismo, así como la promoción a los cargos directivos del carácter
docente”.
Igualmente cabe
recordar que  en relación con la situación de los docentes que accedieron de
manera provisional al sector oficial de la educación, por haber estado
previamente vinculados mediante contratos de prestación de servicios, conforme
a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 y la imposibilidad de
predicar en su caso la existencia de derechos adquiridos  expresó la Corte lo
siguiente:
“El accionante
considera que el artículo 2° del citado Decreto, vulnera los artículos 121, 150
y 189 numeral 10 de la Constitución Política, pues desconoce los derechos
adquiridos de los docentes que accedieron de manera provisional al sector
oficial de la educación, por haber estado previamente vinculados mediante
contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 38
de la Ley 715 de 2001.
En su opinión,
la ley habilitante ordenó aplicar el nuevo Estatuto de Profesionalización a quienes
“ingresen a partir de la promulgación de [dicha] ley” al nuevo régimen de
carrera docente y, por lo mismo, a los educadores al servicio del Estado
vinculados con anterioridad mediante órdenes de prestación de servicios y que,
posteriormente, ingresaron de manera provisional al sector oficial de la
educación, en atención a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001,
no les resulta aplicable; toda vez que dichos educadores, por una parte, ya se
encontraban escalafonados y, por la otra, eran sujetos pasivos de la carrera
docente prevista en el Decreto 2277 de 1979.
Conforme a lo
expuesto, se pregunta la Corte: ¿Si como lo sostiene el accionante los
educadores que accedieron de manera provisional al sector oficial de la
educación, por haber sido previamente vinculados mediante contratos de
prestación de servicios, se encuentran sujetos a lo previsto en el Decreto 2277
de 1979 y, en esa medida, el Presidente de la República se extralimitó en el
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas en el artículo 111.2 de
la Ley 715 de 2001, al someterlos al nuevo Estatuto de Profesionalización
Docente establecido en el Decreto-Ley 1278 de 2002?
[P]artiendo de las anteriores
consideraciones, esta Corporación concluye que no le asiste razón al accionante,
por los siguientes argumentos:
(i) El estar
“inscrito” en el Escalafón Nacional Docente previsto en el Decreto 2277 de
1979, no implica necesariamente que el educador se encuentre “vinculado” a la
carrera administrativa como servidor público del Estado, ya que, por ejemplo,
el mismo Decreto, en el artículo 4°, establecía que a los docentes no oficiales
(o privados) le eran aplicables las mismas normas sobre el Escalafón Nacional[28].
(ii) Los derechos que emanan de la
carrera docente establecida en el Decreto 2277 de 1979, en virtud de lo
previsto en el artículo 27, se sujetan no sólo a la inscripción en el
Escalafón, sino también a la superación de las etapas en los procesos de
selección o concurso, a la designación en un cargo docente en PROPIEDAD y a la
toma de posesión del mismo. En efecto, la citada norma disponía que:
“Artículo 27. Ingreso a la
carrera. Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente  los
educadores oficiales que estén inscritos en el Escalafón Docente, sean designados
para un cargo docente en propiedad y tomen posesión del mismo”.
(Subrayado por fuera del texto original).
En virtud de lo
anterior, no puede un educador que accedió de manera provisional al sector
oficial de la educación, por haber sido vinculado con anterioridad mediante
contrato de prestación de servicios, en los términos del artículo 38 de la Ley
715 de 2001, pretender, en strictu sensu, la ampliación de los beneficios
reconocidos en el régimen de carrera docente del Decreto 2277 de 1979, pues para
su ingreso se requiere como conditio sine quo non haber sido designado en
propiedad para el ejercicio de dicho cargo.
(iii) Esta
Corporación en diversas oportunidades ha establecido que la existencia de un
derecho adquirido (C.P. art. 58), independientemente de la materia jurídica
objeto de regulación, se somete al cumplimiento riguroso de los supuestos
jurídicos previstos en la ley[29]. Así las cosas,
mientras dichos supuestos no se consoliden completamente en el patrimonio de un
sujeto a manera de consecuencia jurídica, éste tan sólo tiene la esperanza o
probabilidad de obtener algún día los intereses o derechos individuales o
sociales creados y definidos bajo el imperio de una ley, denominándose dicho
fenómeno como mera expectativa o situación jurídica abstracta[30],
a contrario sensu, si todos los hechos jurídicos previstos en la norma, son
objeto de realización por el individuo, se producen las consecuencias jurídicas
nacidas en virtud de la disposición legal y consolidan a favor de su titular un
derecho adquirido o una situación jurídica concreta que debe ser respetada.
En el presente
caso, es indiscutible que los educadores a los cuales se refiere el accionante,
no cumplieron las exigencias o supuestos jurídicos para consolidar en su
patrimonio el derecho adquirido a la aplicación del régimen de carrera
administrativa docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, pues no
acreditaron, entre otros, los requisitos de superación del proceso de
selección, ser nombrados en propiedad y tomar posesión del cargo docente.
Es preciso
concluir entonces que el Presidente de la República no desbordó el alcance de
las facultades extraordinarias concedidas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de
2001, toda vez que los educadores a los que se refiere el artículo 38 de la Ley
715 de 2001, no habían ingresado a la carrera administrativa docente, ni
reunían los requisitos previstos en el Decreto 2277 de 1979, para consolidar en
su órbita personal y jurídica esa situación.
En estos
términos, la Corte declarará la exequibilidad de los preceptos legales
demandados previstos en el artículo 2° del Decreto-Ley 1278 de 2002, por el
cargo y las razones expuestas en esta providencia.”
5.  Los criterios señalados  en la
sentencia C-479 de 2005, sobre el caso de los bachilleres pedagógicos  y su
relevancia para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso
Cabe
recordar igualmente que la Corte en la
sentencia C-479 de 2005 al analizar si los artículos 116 y 117 (parciales) de
la Ley 115 de 1994, vulneraban el principio de igualdad constitucional al
impedirle a los bachilleres pedagógicos ejercer la docencia en los niveles
preescolar y de educación básica primaria, luego de hacer un completo recuento
de los antecedentes  de dichas disposiciones así como del sentido de la
acusación contra ellas formulada[31]   y de reiterar  los
criterios señalados por la Corte en la
Sentencia   C-422 de 2005  sobre la ausencia de vulneración del principio de
igualdad  en el caso de los bachilleres pedagógicos por parte de los artículos
3 y 21 parcial del Decreto Ley 1278 de 2002[32], puso de
presente que en todo caso a los bachilleres pedagógicos escalafonados que
hubieran cumplido en su momento los requisitos señalados en el Decreto Ley
2278 de 1979 debería  respetárseles  sus derechos adquiridos.
Señaló
la Corporación:
“Con todo, antes de finalizar, esta Corporación
encuentra indispensable hacer una salvedad respecto de los bachilleres
pedagógicos que ya se encuentran incluidos en el escalafón docente. En su caso,
las preceptivas constitucionales que consagran el respeto por los derechos
adquiridos (Arts. 53 y 58 C.P.) obligan a considerarlos como aptos para el
ejercicio de la profesión docente, pues tal derecho les ha sido reconocido por
la circunstancia de haberse escalafonado tras el cumplimiento de los requisitos
exigidos para ello. En esa medida, para la Corte, los bachilleres pedagógicos
escalafonados conservan la facultad de ejercer la docencia en los términos
señalados en la legislación pertinente, por lo que éstos no pueden verse
afectados por la decisión legislativa que fue demandada.
En este sentido, la Corte reitera lo dicho en las sentencias C-617/02[33]
y C-313/03[34] en las
que la Corporación advirtió que la coexistencia de los estatutos de
profesionalización docente dictados mediante decretos 2277 de 1979 y 1278 de
2002 obligaba el respeto por los derechos de quienes ya hubieren ingresado al
escalafón según las exigencias requeridas cuando se vincularon a él. Sobre este
particular, la Corte dijo en la
Sentencia C-313 de 2003:
Los
argumentos señalados en la Sentencia C-617/02  a que se ha hecho referencia
anteriormente y que sirvieron para justificar la constitucionalidad de la norma
de facultades, deben en consecuencia reiterarse en esta ocasión en relación con
la constitucionalidad del  artículo 2 del Decreto 1278 de 2002.
En
efecto como en dicha sentencia se señaló, ante una nueva regulación
constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en
los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les
corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es
legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de
docentes, directivos docentes y administrativos.
En
el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se
vincularon antes de la promulgación del decreto sub examine,   pues la
expedición de un nuevo régimen de carrera docente no puede significar el
desconocimiento de los derechos adquiridos por el personal cobijado por el Estatuto
Docente anterior.
De
allí que el artículo 2 acusado haya dispuesto  que el nuevo régimen se aplica
únicamente a los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a
partir de la vigencia del decreto 1278 de 2002.
Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de conformidad  con el
Decreto Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus normas y por tanto se
respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a las mismas.  (Sentencia C-313 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Gálvis) (Subrayas fuera del
original)
La misma posición fue reconocida por la Corte en la
Sentencia C-973 de 2001, en donde la Corporación reconoció que el carácter
dual del estatuto docente no implicaba desmejora de los derechos adquiridos de
los educadores[35].”[36]
A
partir  de los anteriores presupuestos procede la Corte a efectuar el análisis
de los cargos que corresponde examinar en la presente sentencia.
6. El análisis de los cargos
6.1 Para el actor
los artículos 2, 3, 18 y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización
Docente” desconocen los  derechos adquiridos (art. 58
C.P.) de los bachilleres pedagógicos escalafonados -quienes tras el
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2277 de 1979, esto es,
la obtención del titulo respectivo y la inscripción en el Escalafón Docente
Nacional, debieron ser tomados en cuenta en el referido Estatuto de
Profesionalización Docente-. Dicho desconocimiento de sus derechos adquiridos
vulnera consecuentemente para el actor el  derecho de escoger profesión u
oficio (art 26 C.P.), la libertad de enseñanza (art. 27
C.P.), el principio de la buena fe (art. 83
C.P.), la igualdad (art. 13 C.P.), los derechos de acceder a un cargo público
(art. 40-7 C.P.), al trabajo  (arts 25 y 53
C.P.)  y a desarrollar una actividad económica (art 333
C.P.) “que hacen parte del patrimonio jurídico de los referidos Bachilleres
Pedagógicos Escalafonados.”
Como
se ha visto la Corte ya se pronunció respecto de i)  la supuesta vulneración
del derecho a la igualdad por parte del artículo 2 del Decreto 1278 de 2002 en la
Sentencia C-313 de 2003 que declaró la exequibilidad del mismo artículo por el
cargo referido, ii) la supuesta vulneración del derecho a la igualdad y del
derecho a escoger profesión u oficio por parte del artículo 3 y del primer
inciso y las expresiones del segundo inciso del artículo 21 del decreto Ley
1278 de 2002 que igualmente fueron declaradas exequibles por esos cargos.
En
lo no resuelto  ya en las referidas sentencias  C-313 de 2003   y C-422 de 2005
corresponde entonces a la Corte entrar a examinar la acusación formulada y en
primer lugar el cargo por  el supuesto desconocimiento de los derechos
adquiridos de los bachilleres pedagógicos por parte del conjunto de disposiciones
acusadas -arts 2, 3, 18 y 21 (parcial)- cargo básico del que el actor desprende
consecuencialmente la vulneración por dicha normas de diferentes derechos (al trabajo, a escoger profesión u oficio, a acceder a un cargo público,
a desarrollar una actividad económica, así como  los principios de igualdad  y
de buena fe y  la libertad de enseñanza).
6.2
Al respecto  cabe   precisar  que como se desprende de las  consideraciones
hechas en las sentencias C-313 de 2003, C-1169 de 2004, C-422 y C-479 de 2005
-algunos de cuyos apartes  fueron recordados  precedentemente en esta
sentencia-  en relación con el caso de los bachilleres pedagógicos resultan
relevantes para el análisis  los siguientes elementos:
(i)
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º
del Decreto Ley  2277 de 1979, a partir de la vigencia del mismo, sólo podrían
nombrarse, para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación,
quienes poseyeran un título docente o acreditaran estar inscritos en el
Escalafón Nacional Docente, de conformidad con ciertos requerimientos que se
hacían para cada nivel educativo. Los bachilleres pedagógicos  de acuerdo con
el mismo decreto Ley  fueron autorizados para  ejercer la docencia en
preescolar y básica primaria y señaló ocho grados del escalafón que podían ser
ocupados por Bachilleres Pedagógicos que hubieran acreditado cursos y años mínimos
de experiencia en grados inferiores (art. 10).
(ii)
Los bachilleres pedagógicos son los egresados
de las escuelas normales no reestructuradas que culminaron su educación media
con énfasis en pedagogía. El Decreto 2903 de 1994 de reestructuración de las
normales autorizó a esta categoría de bachilleres para que ingresaran a las
escuelas normales reestructuradas para que cursaran los 4 semestres requeridos
para obtener el título de Normalista Superior.
(iii)
A partir de la entrada en vigencia de la
Ley General de Educación -115 de 1994-, los títulos diferentes al de
normalista –expedidos por las escuelas normales reestructuradas- no serían
aptos para ingresar a la carrera docente. No obstante, si se trata de
bachilleres pedagógicos escalafonados con anterioridad a 1997, los mismos
podrán ejercer la docencia en los términos del estatuto docente establecido en
el Decreto Ley 2277 de 1979, mientras demuestren idoneidad en las pruebas de
permanencia y ascensos en el mismo.
(iv)
El título de bachiller pedagógico fue excluido
como título de idoneidad para ejercer la labor docente en los niveles de
preescolar y básica primaria a partir de la Ley 115 de 1994.
(v)
Como se señaló en la
Sentencia C-475 de 2005   los bachilleres pedagógicos  que se hubieren
vinculado de conformidad  con el Decreto Ley 2277 de 1979 continuarán
rigiéndose por sus normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan
adquirido conforme a las mismas y en ese sentido quienes  hubieren cumplido los
requisitos para su ingreso al escalafón y a la carrera docente de acuerdo con
el Decreto Ley 2277 de 1997 podrán dentro de dicho régimen conservar la facultad de ejercer la docencia en los
términos señalados en dicho Decreto Ley y sus derechos de carrera.
(vi)
A partir de la expedición del Decreto Ley 1278
de 2002  los bachilleres pedagógicos para poder  vincularse al servicio docente
para desempeñar cargos docentes y directivos docentes
al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y
secundaria) o media, o para poder ser asimilados al régimen señalado en el
referido Decreto Ley  deberán cumplir con los requisitos que en dicha
disposición se establecen. Es decir  que deberán i) obtener como mínimo el
título de normalista superior  (art. 3 del Decreto Ley 12798 de 2002[37])
ii) para poder gozar  de los derechos y garantías de la carrera docente deberán
ser seleccionados mediante concurso, superar satisfactoriamente el período de
prueba, y ser inscritos en el Escalafón Docente (art. 18 del Decreto Ley 12798
de 2002), iii) Para poder inscribirse y ascender en los distintos grados del
escalafón docente deberán cumplir  como requisitos:  para el grado uno a) ser
normalista superior, b) haber sido nombrado mediante concurso c) superar
satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba; para el grado dos   ;
para el grado tres a) ser licenciado en educación o profesional con título
diferente  más programa de pedagogía  o un título de especialización en
educación  b) haber sido nombrado mediante concurso  c) superar
satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba, o la evaluación de
competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno; para el grado tres
a) Ser licenciado en educación o profesional, b) Poseer título de maestría o
doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de
formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza –
aprendizaje de los estudiantes, c)haber sido nombrado mediante concurso, ) Superar
satisfactoriamente la evaluación del período de prueba, o la evaluación de
competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos.
(vii)
Como lo explicó la Corte en la
Sentencia C-313 de 2003 al examinar el cargo formulado por la supuesta
vulneración del principio de igualdad por el artículo 2 del Decreto Ley 1278 de
2002-  es legítimo que el  régimen establecido en el  referido Decreto Ley  no
se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación del mismo,   pues
la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no puede significar el
desconocimiento de los derechos adquiridos por el personal cobijado por el
Estatuto Docente anterior. De allí que el artículo 2 del mismo Decreto Ley
haya dispuesto  que el nuevo régimen se aplica únicamente a los docentes,
directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la vigencia del
decreto 1278 de 2002. Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de
conformidad  con el Decreto Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus
normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a
las mismas. El artículo 2 del Decreto 1278 de 2002 señala en todo caso,  que el
nuevo  régimen se aplicará a aquellos docentes que se asimilen al nuevo
estatuto docente en los términos del artículo 65 del mismo decreto,  es decir,
a aquellos que decidan voluntariamente inscribirse en el nuevo escalafón  en
las condiciones que en dicho artículo se señalan. Asimilación voluntaria que
obviamente en nada vulnera los derechos adquiridos de los mismos decentes.
De dicha síntesis
se desprende que -como lo puso de presente la Corte en la
sentencia C-422 de 2005- el legislador de manera paulatina ha aumentado los
estándares de preparación académica de los profesionales docentes, pero siempre
ha procurado respetar los derechos adquiridos de quienes desempeñan este tipo
de  labores.
Ahora bien, desde
esta perspectiva, la Corte pone de presente  que ninguna vulneración de los
derechos adquiridos de los  bachilleres pedagógicos cabe predicar de las normas
acusadas en el presente proceso.
Como se acaba de señalar los bachilleres
pedagógicos que hubieran sido escalafonados  en cumplimiento de los requisitos
señalados en el Decreto Ley 2277 de 1979 y se  mantengan vinculados  en
aplicación de dicho régimen conservan la facultad de
ejercer la docencia en los términos señalados en dicho Decreto Ley y
particularmente  sus derechos de carrera en tanto hayan cumplido los requisitos
previstos en el mismo Decreto 2277 de 1979 para ser inscritos en ella -superación
de las etapas en los procesos de selección o concurso,  la designación en un
cargo docente en propiedad y a la toma de posesión del mismo (art 27 D.L 2277
de 1979)-.   Al respecto  no sobra reiterar que como
lo puso de presente la Corte  en la
sentencia C-1169
de 2004[38] y lo reiteró en la
Sentencia C-031 de 2006[39]  -al analizar la
situación de los docentes  que accedieron de manera provisional al sector
oficial de la educación, por haber estado previamente vinculados mediante
contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 38
de la Ley 715 de 2001-  que: i) el simple hecho de estar inscrito en el
Escalafón Nacional Docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, no implica que
el educador se encuentre vinculado de forma automática a la carrera
administrativa, como servidor público del Estado, y  ii) que los
derechos que emanan de la carrera docente establecida en el Decreto 2277 de
1979, en virtud de lo previsto en el artículo 27 del mismo, se sujetan no sólo
a la inscripción en el Escalafón de Docentes, sino también a la superación de
las etapas en los procesos de selección o concurso, a la correspondiente
designación en un cargo docente en propiedad, y a la toma de posesión del
mismo.
Ahora bien, a
partir de la expedición del Decreto Ley 1278 de 2002  los bachilleres
pedagógicos  que pretendan vincularse al servicio docente  y los que habiéndose
vinculado anteriormente  pretendan voluntariamente  que se les aplique el
régimen  de carrera docente en él establecido  deberán cumplir los requisitos
señalados  en el mismo Decreto Ley. Requisitos éstos ciertamente más rigurosos
dentro de la perspectiva de la profesionalización de dicha actividad y que son
precisamente a los que aluden los artículos acusados por el actor  en el
presente proceso  -arts 2, 3, 18 y (21 parcial)-   artículos que constituyen la
esencia del nuevo estatuto docente respecto del cual ningún derecho adquirido
cabe invocar por parte de los bachilleres pedagógicos.
Los
derechos adquiridos que pudieran invocarse por los bachilleres pedagógicos lo
son en efecto  respecto del régimen  establecido en el Decreto Ley 2277 de 1979
y ello en cuanto  se hubieran cumplido los requisitos en él establecidos. En
manera alguna pueden predicarse  respecto del régimen nuevo establecido en el
decreto 1278 de 2002  que solo se aplica a quienes pretendan vincularse al
servicio docente después de su vigencia, o a quienes habiéndose vinculado al
servicio docente antes  quieran voluntariamente ser cobijados por ese nuevo
régimen, obviamente cumpliendo los requisitos que en él se señalan.
Es
decir que claramente la acusación formulada por el supuesto desconocimiento de
los derechos adquiridos   (art 58 C.P.) en contra de los artículos 2, 3, 18 y
21 (parcial) carece de fundamento pues en manera alguna puede considerarse que
con dichas disposiciones el Legislador haya privado de algún derecho adquirido
a los bachilleres pedagógicos  i) que se hubieren vinculado al servicio docente
en las condiciones señaladas en el decreto Ley 2277 de 1979  y hubieren
cumplido los requisitos para ser inscritos en carrera  pues  en relación con
ellos no cabe predicar la aplicación  del Decreto Ley 1278 de 2002 y por
consiguiente de las normas acusadas,  ii) que hayan obtenido el título de
bachiller pedagógico después de la vigencia  del Decreto Ley 1278 de 2002 o que
habiéndolo obtenido con anterioridad  no se hayan vinculado al servicio docente
cumpliendo los requisitos para ser inscritos en el escalafón y en  la carrera
docente  señalados por el decreto Ley 2277 de 1979 pues respecto de ellos
ningún derecho adquirido cabe predicar por la aplicación del Decreto Ley 2277
de 1979, como claramente lo explicó la Corte en las Sentencias C-313 de 2003[40],
C-1169 de 2004[41] y C-031 de
2006[42] al analizar
el caso de los docentes provisionales.
Así
las cosas la Corte constata que el cargo central invocado por el demandante, a
saber,  el supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos de los
bachilleres pedagógicos  no está llamado a prosperar y así se señalará en la
parte resolutiva de esta sentencia.
6.3
Dado que el demandante derivaba del desconocimiento  de los derechos adquiridos
la violación de otros derechos y principios constitucionales  y que dicho
desconocimiento no se da, ello bastaría para  señalar que los cargos formulados
de manera consecuencial por el demandante pierden su fundamento y por tanto no
pueden estar llamados a prosperar. Empero encuentra la Corte que examinados  en
concreto cada uno de ellos no sobra señalar  razones adicionales para descartar
cualquier vulneración de los derechos invocados.
En
efecto, a partir de las consideraciones que acaban de hacerse, es claro que por
el hecho de haberse expedido un nuevo estatuto de profesionalización docente y
haberse exigido  requisitos mas estrictos de los que antes se exigían para el
ejercicio de dicha actividad no puede entenderse  que a los bachilleres
pedagógicos se les desconozcan los derechos  a escoger
profesión u oficio, al trabajo,  a acceder a un cargo público, a desarrollar
una actividad económica, como tampoco que se hayan infringido  los principios
de igualdad  y de buena fe  o  la libertad de enseñanza.
Como ya lo precisó
la Corte para  el caso  del artículo 2° -Sentencia C-313 de 2003- y  para  el
de los artículos 3° y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002 -sentencia C-422 de
2005-  ha de reiterarse  para el caso de los artículos 18, y 21 (parcial -en lo
no decidido en la sentencia C-422 de 2005-) que no se puede afirmar que al
expedirse un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos
docentes y administrativos y al disponerse que ese régimen sólo se aplicará a
quienes ingresen a la carrera a partir de su vigencia,  se haya discriminado a
los bachilleres pedagógicos que ya se encontraban vinculados al servicio
docente por excluirlos del nuevo sistema de carrera.  Claramente su situación
no es la misma  que la de los otros profesionales   que han obtenido una mayor
calificación académica y ello se convierte en razón suficiente para que se
busque someterlos a un régimen de carrera ajustado a las nuevas circunstancias.
Así mismo ha de señalarse  que el trato dado a los bachilleres
pedagógicos por las disposiciones acusadas está sustentado por un fin
constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad. Al tiempo
que  el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar quiénes son y
quienes no profesionales de la educación y qué títulos se requieren para la
inscripción y ascenso en el escalafón docente no está constitucionalmente
proscrito. A ello debe sumarse que  la exigencia de títulos mínimos de
idoneidad académica para acceder al servicio educativo público o la exigencia
de  estrictos requisitos en materia de carrera se ajustan de manera adecuada el
fin perseguido, a saber  el aumento de la calidad de la educación.
Igualmente cabe reiterar las consideraciones hechas  en la
sentencia C-422 de 2005 para el caso de los artículos 3°  y 21 parcial  del
Decreto 1278 de 2002  ahora en relación con los artículos 2°, 18 y 21 (parcial
-en lo no decidido en la Sentencia C-422 de 2005-) en cuanto a que con dichas
disposiciones no cabe entender vulnerado el derecho a escoger libremente
profesión u oficio.
En efecto la posibilidad de acceder a cursos y programas de
capacitación no está vedada a los bachilleres pedagógicos como en dicha
sentencia se explicó y particularmente a obtener bajo el cumplimiento de
ciertos requisitos especiales previstos para ellos el título de normalistas
superiores y en este sentido a optar, si ese es su deseo, por ejercer la actividad
docente en los términos señalados en el decreto 1278 de 2002.
Ha de tenerse en cuenta igualmente que  el artículo 26 Superior establece,
junto con la garantía de los sujetos de elegir la labor que desarrollarán, la
potestad del legislador de exigir títulos de idoneidad en determinadas
circunstancias. Por ello, la necesidad de acreditar preparación pedagógica por
parte de quienes decidan libremente ingresar o ascender en la carrera docente,
tan solo desarrolla el mandato superior de procurar una educación de calidad
superior[43]. A ello cabe agregar
que  las exigencias que en dichas normas se hacen en materia de selección por
concurso, superación del periodo de prueba  y evaluación  no son obstáculos
para el libre ejercicio de la profesión  docente por la que deciden optar los
bachilleres pedagógicos sino  presupuestos necesarios par garantizar la calidad
de dicha actividad en armonía con  lo señalado en el artículo 68 superior.
En la misma línea  y por las mismas razones debe afirmarse,   respecto
del conjunto de disposiciones acusadas,   que con ellas mal pueden entenderse
vulnerados los derechos al trabajo (arts 25 y 53
C.P.), al acceso a cargos  públicos (art. 40-7
C.P.) o al ejercicio de una actividad económica (art 333
C.P.), a partir del supuesto planteado por el actor según el cual con “la
aplicación de los artículos acusados” el legislador condicionó el  ejercicio
de los referidos derechos  “hasta el punto de hacerlos impracticables, en la
medida en que se establecen condiciones que van más allá de lo razonable”.
En las normas acusadas en manera alguna cabe  considerar  establecidas
condiciones irrazonables que impidan el acceso a la profesión docente. Su
simple lectura basta para descartar tal eventualidad.
Tampoco cabe entender desconocido  el principio de la buena fe  (art. 83
C.P.) y  el principio de  confianza legítima que de el ha derivado la
jurisprudencia[44], pues,  contrario a lo
afirmado por el actor,   las supuestas  “expectativas creadas por los decretos
2277 de 1979 y 3012 de 1997”  no pueden invocarse en el presente caso como
limitante para  que el Legislador pueda expedir un nuevo estatuto de
profesionalización docente destinado a armonizar el ejercicio de esa actividad
con los mandatos de la Constitución.
Menos aún cabe entender vulnerada la libertad de enseñanza (art. 27
C.P.) cuyo supuesto  desconocimiento  el demandante hace consistir simplemente
en que  “los decretos 2277 de 1979 y 3012 de 1997 protegían el ejercicio de la
docencia a los bachilleres pedagógicos y, por lo tanto, eran titulares de la
libertad de enseñanza, la cual se les resulta anulada en virtud de la exclusión
contenida en los preceptos acusados”.
En
ese orden de ideas es claro  en este como en los demás casos que los cargos
formulados por el actor en contra de las disposiciones acusadas no están
llamados a prosperar.
Ahora
bien, dado que la Corte  no encuentra que las disposiciones acusadas, respecto
de las cuales como se ha visto la Corporación ha estado llamada a pronunciarse
en repetidas ocasiones[45],  vulneren
de alguna manera la Constitución, lo que procede  es declarar la exequibilidad
pura y simple de  las mismas.
Así
las cosas,   la Corte además de estarse  a lo resuelto  en la
Sentencia  C-313 de 2003
M.P. Alvaro Tafur Galvis -en relación con la acusación formulada por la
supuesta vulneración del principio de igualdad  en contra del artículo 2°  del
Decreto Ley 1278 de 2002- y  en la
Sentencia  C-422 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto -en relación con
la acusación formulada por la supuesta vulneración del
derecho a la igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio en contra del artículo 3°, así como contra  el  primer
inciso y las expresiones “Grado Uno : a) Ser normalista superior” del
segundo inciso  del artículo 21 del Decreto Ley 1278 de 2002-,  declarará la
exequibilidad pura y simple de  los artículos   2°, 3° y 18   del Decreto Ley
1278 de 2002 así como  el primer  y segundo incisos del  artículo 21 del  mismo
Decreto Ley y así lo señalara en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO  en la
Sentencia  C-313 de 2003 en relación
con la acusación formulada por la supuesta vulneración del principio de
igualdad  en contra del artículo 2°  del Decreto Ley 1278 de 2002
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO  en la Sentencia  C-422 de 2005 en relación con la
acusación formulada por la supuesta vulneración del
derecho a la igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio en contra del artículo 3°, así como contra  el  primer
inciso y las expresiones “Grado Uno : a) Ser normalista superior” del
segundo inciso  del artículo 21 del Decreto Ley 1278 de 2002
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES,  los artículos  2°, 3°, 18  y los incisos
primero y segundo del artículo  21  del Decreto Ley 1278 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA C-647 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6085
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 18 y 21
(parcial) del Decreto Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente”.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones unánimes de esta Corte, me permito presentar
aclaración de voto a la presente sentencia, por cuanto en su momento no
participé de la firma de la sentencia C-313 del 2003, de la cual discrepo;
igualmente presenté salvamento y aclaración de voto frente a la
sentencia C-1169 del 2004; y aclaré igualmente mi voto frente a la decisión
adoptada mediante la sentencia C-422 del 2005; sentencias todas éstas que sirven
de fundamento a la presente decisión, razón por la cual me remito a los
argumentos expuestos en los salvamentos y aclaraciones de voto mencionados, por
cuanto considero que dichos argumentos son válidos también en el presente caso.
Con fundamento en
lo anterior aclaro mi voto a esta decisión.
Fecha ut supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Invoca diferentes apartes de las sentencias C- 113 de 1993,  C-037 de
1996, C-478 de 1998, C-774 de 2001, C-656 de 2003.
[2] El parágrafo 1 del articulo 6 de la Ley 60 de
1993. señalaba que "Los docentes temporales vinculados por contrato a los
servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los
requisitos de la carrera docente. serán incorporados a las plantas de personal
de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus
servicios. previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal.
La vinculación de los docentes temporales será gradual. pero deberá efectuarse
de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento
anual del situado flSCal y con recursos propios de las entidades territoriales
y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de
la presente ley. (...)".
[3] Según el artículo 38 de la Ley 715 de 2001
"(...) Los docentes. directivos docentes y funcionarios administrativos
de los planteles educativos que a 10 de noviembre de 2000 se encontraban
contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de
servicios. y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo.
y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001. por el municipio o el
departamento. indistintamente. serán vinculados de manera provisional durante
el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre. deberán. los departamentos y
municipios. renovarles los contratos a más tardar ello de febrero de 2002.
"Los docentes. directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación
de servicios por los departamentos o municipios. dentro de los dos meses antes
y ello de noviembre de 2000. demostrando solución de continuidad durante ese
periodo. y que cumplan los requisitos del cargo. serán vinculados de manera
provisional durante el año 2002. "Los docentes. directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre
de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de
prestación de servicios. y que cumplan los requisitos para el ejercicio del
respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron  renovados en el 2001, serán
vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y
verificación de requisitos, salvo que  sus contratos hayan sido suprimidos  como
resultado del proceso de reorganización del sector educativo de la entidad
territorial”.
[4] Sentencia C-030/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver en el
mismo sentido entre otras la Sentencia C-774/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Al respecto, ver, entre otras  las Sentencias
C-113/93, C-925/00 y C-774/01. En relación con cada una de estas categorías la Corporación hizo
la siguiente síntesis en la Sentencia C-774/01:
“ a)   De la cosa juzgada aparente.
Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es
apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma,
carece de toda motivación en el cuerpo de la
providencia. En estos eventos “...la absoluta falta de toda referencia, aun la
más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de
lo acusado...”, tiene como consecuencia que la decisión pierda, “...la fuerza
jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los
cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente
debatido...”.  Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no
existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición
anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a
“... a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron
materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción
ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución..”
b)De la cosa juzgada formal y la cosa
juzgada material.
La cosa juzgada formal se presenta
“...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se
trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual. Este evento hace que “ ...no se pueda volver a revisar la decisión
adoptada mediante fallo ejecutoriado..”
Por su parte, la cosa juzgada material,
“...se [ presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente
igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos
normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de
los contenidos de una norma jurídica...”.
Esta restricción tiene sustento en el
artículo 243 de la Constitución Política, según el cual  “ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por
razones de fondo...”. De este modo la reproducción integral de la norma, e
incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un
elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido
esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el
fenómeno de la cosa juzgada.
Cuando una disposición es declarada
inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitación de la
competencia del legislador (ordinario o extraordinario), que le impide
reproducir el contenido material de la norma que no se ajusta a la
Carta Fundamental, y en el evento que ello ocurra la Corte debe proferir un
fallo de inexequibilidad por la violación del mandato dispuesto en el artículo
243 de la Constitución Política.
Cuando es declarada exequible una
disposición, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla
general la imposibilidad para la
Corte Constitucional de pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya
que puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del
ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en
la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.
No obstante lo anterior, y teniendo en
cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario
advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional
se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de
exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de
su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados
casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su
interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades
concretas de la vida colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en
el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de
constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución
viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad,
no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión,
precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -,
un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en
significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora
deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos
casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el
nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser
contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y
permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución
jurídica.
c) De la cosa juzgada absoluta y de la
cosa juzgada relativa:
Se presenta cosa juzgada absoluta cuando
el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del
control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir,
se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto  Constitucional.
La cosa juzgada relativa se presenta de
dos maneras:
-Explícita, cuando “...la
disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte
ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el
futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la
sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”.
Implícita, se presenta
cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa
juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en
tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y
la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte
declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada
relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a
cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el
examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran
parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un
único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo  que se presenta cuando: ‘. el
análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la
Carta Política fue respetada o vulnerada.” Sentencia C-774/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Ver Sentencia C-030/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[7] Ver entre otras las sentencias C-427 de 1996. MP: Alejandro Martínez
Caballero, donde la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se
da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es exactamente igual,
es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos normativos son iguales.
[8] ver Sentencia C-228/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Y Eduardo
Montealegre Lynett. A.V. Jaime Araujo Rentería.
[9]  M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Córdoba Triviño. Donde se decidió “Declarar exequible el
artículo 111, numeral 2, de la Ley 715 de 2001”.
[10] M.P. Álvaro Tafur Galvis. Donde se decidió  entre otros asuntos,
declarar la exequibilidad por los cargos analizados  i) del artículo 2  del
Decreto 1278 de 2002  por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad de los docentes vinculados a la
administración con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1278 de
2002, como quiera que dicho artículo establece un régimen diferente,
desconociendo así el mandato  del artículo 13 constitucional. y ii) de los artículos 3
y 7 del Decreto 1278 de 2002 por la supuesta vulneración del deber  del Estado
de velar por  la calidad de la educación y asegurar la idoneidad ética y
pedagógica de quienes la ejerzan como consecuencia de la posibilidad de que
profesionales con títulos diferentes a los de  licenciado en pedagogía
desarrollen esta actividad y puedan ingresar a la carrera docente.
[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil.   Donde se examinó la acusación formulada en
contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, por la supuesta
vulneración de los artículos 121, 150 y 189 numeral 10 de la Constitución por
extralimitación  en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas en el
artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001
[12] M.P. Álvaro Tafur Galvis. Donde se decidió
“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el
parágrafo del artículo 13 del Decreto Ley 1278 de 2002 “por el cual se
expide el Estatuto de Profesionalización Docente”.
[13] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[14] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] M.P. Alvaro Tafur Galvis
[16] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] En la
referida Sentencia en efecto se  estudió el cargo por violación del principio
de igualdad en los siguientes términos:  “  3.1.2 La constitucionalidad del artículo 2º del
Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado. El artículo 2º define el ámbito de aplicación
del Decreto 1278 de 2002, señalando que sus normas se aplican a quienes se
vinculen con la administración para desempeñar cargos docentes y directivos
docentes, en los niveles de preescolar, básica o media, con posterioridad a la
entrada en vigencia del Decreto, y a quienes sean asimilados de conformidad con
lo dispuesto en el mismo. Así mismo, advierte que quienes ingresen al servicio,
en calidad de docentes estatales, deben superar el periodo de prueba para ser
inscritos en el Escalafón Docente.
Como se advirtió, los demandantes  consideran que
dicho precepto desconoce el derecho a la igualdad de los docentes públicos
vinculados a la administración con anterioridad a la entrada en vigencia del
Decreto 1278 de 2002, como quiera que la norma establece un régimen diferente,
desconociendo así el mandato  del artículo 13 constitucional.
Al respecto, cabe reiterar  que dicho mandato debe
entenderse predicable únicamente entre personas que se encuentren en las mismas
circunstancias de hecho y de derecho, pues el tratamiento igual solamente puede
invocarse entre iguales.
En el caso sujeto a examen, es claro que el
tratamiento diferenciado que se da a los docentes en razón de la fecha de su
vinculación a la administración, anterior o posterior a la entrada en vigencia
del Decreto 1278 de 2002,  responde al hecho de que la situación de los
docentes en uno y otro caso no  es la misma, y ello en virtud del cambio en las
condiciones fácticas y normativas que provocaron la expedición de un nuevo
régimen docente.
Así lo reconoció esta Corporación al analizar el
numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, en el que se concedieron
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias.
Los argumentos señalados en la
Sentencia C-617/02  a que se ha hecho referencia anteriormente y que sirvieron
para justificar la constitucionalidad de la norma de facultades, deben en
consecuencia reiterarse en esta ocasión en relación con la constitucionalidad
del  artículo 2 del Decreto 1278 de 2002.
En efecto como en dicha sentencia se señaló, ante una
nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades
territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios
que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y
educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el
personal de docentes, directivos docentes y administrativos.
En el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se
aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación del decreto sub
examine,   pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no puede
significar el  desconocimiento de los derechos adquiridos por el personal
cobijado por el Estatuto Docente anterior.
De allí que el artículo 2 acusado haya dispuesto  que
el nuevo régimen se aplica únicamente a los docentes, directivos docentes y
administrativos que ingresen a partir de la vigencia del decreto 1278 de 2002.
Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de
conformidad  con el Decreto Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus
normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a
las mismas.
La norma señala en todo caso,  que el nuevo  régimen
se aplicará a aquellos docentes que se asimilen al nuevo estatuto docente en
los términos del artículo 65 del mismo decreto,  es decir,  a aquellos que
decidan voluntariamente inscribirse en el nuevo escalafón  en las condiciones
que en dicho artículo se señalan. Asimilación voluntaria que como se explicará
más adelante en nada vulnera los derechos adquiridos de los mismos decentes.
En ese contexto, es evidente que no le asiste razón a
los demandantes  pues no se puede afirmar que al expedirse un nuevo régimen de
carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y
al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera a
partir de su vigencia,  se haya discriminado a ese personal por excluirlo de la
aplicación del régimen anteriormente vigente, ni que en el mismo sentido se
haya discriminado a quienes ya se encontraban vinculados al servicio docente
por excluirlos del nuevo sistema de carrera.
Como se indicó, la situación de unos y otros docentes
no es la misma pues se está frente a  un distinto régimen constitucional de
participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, que
se convierte en razón suficiente para que el personal nuevo se someta a un régimen
de carrera ajustado a las nuevas circunstancias.
Así las cosas,  la Corte
debe rechazar el cargo de los accionantes  contra de la norma demandada,
respecto de la vulneración del derecho a la igualdad  por la supuesta
discriminación de los servidores vinculados bajo el régimen anterior frente a
aquellos  a quienes se  aplica el nuevo régimen docente, por el hecho de
limitarse su aplicación a aquellos que se vinculen a la carrera docente a
partir de la vigencia del Decreto  1278 de 2002.”
[18] En dicha sentencia la Corte  hizo el
siguiente análisis: ““29.- Como fue arriba señalado, para que un trato
diferenciado sea constitucionalmente admisible debe, entre otras cosas contar
con una razón aceptable que justifique la
desigualdad. Pasará la Sala a estudiar si existe un fundamento que sustente
distinto trato a los normalistas superiores y a los bachilleres pedagógicos al
momento de ingresar al servicio educativo estatal.
30.- El criterio “nivel de preparación”, como
fundamento para dar un trato diferente en punto de ingreso y ascenso a la
carrera docente, no resulta sospechoso. Lo anterior en tanto todas las
personas, en principio, tienen la posibilidad de acceder al sistema educativo y
en ese sentido, acreditar la preparación necesaria para ocupar determinado cargo
con los títulos que así lo acrediten. En segundo lugar, porque en el caso
concreto de los bachilleres pedagógicos la normatividad de reestructuración de
las escuelas normales les reconoció la posibilidad de obtener el título de
normalista superior, si cursaban los cuatro semestres requeridos. En tercer
lugar porque el criterio “preparación académica”, pretende ser un parámetro
objetivo para evaluar la capacidad para desempeñar determinada labor sin que el
mismo pueda ser desconocido de manera arbitraria por el nominador. Por las
razones anteriores esta Sala, al igual que ha hecho en ocasiones anteriores, no
aplicará un juicio estricto de proporcionalidad de la medida que establece el
trato diferenciado, sino que aplicará un test intermedio de razonabilidad, es
decir, determinará si las disposiciones demandadas son adecuadas para obtener
el fin previsto y si la finalidad propuesta es constitucionalmente admisible.
31.- El  artículo 67 de la
Carta Fundamental pone en cabeza del Estado la función de vigilar e
inspeccionar el servicio educativo en aras de garantizar su calidad. En
desarrollo de tal deber, el Gobierno dictó el Decreto 1278 de 2002, cuyo objeto
es la regulación de las relaciones entre el Estado y los educadores a su
servicio, bajo el imperativo de la idoneidad de los profesionales que prestan
este servicio. El reconocimiento de la formación de los docentes, su
experiencia, desempeño y competencias son los criterios centrales al momento de
definir el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio en procura de
una educación de calidad y el crecimiento profesional del los maestros. En ese
sentido, y bajo la pretensión de calidad de los docentes que ingresen al
servicio estatal, las condiciones para la incorporación al escalafón docente
son: (i) tener título de normalista superior o título profesional expedido por
una universidad o por una entidad de educación superior, (ii) satisfacer los
requisitos de experiencia, desempeño y competencias.
32.-Coincide esta Corporación con lo señalado por la
Vista Fiscal. Los primeros niveles de escolarización requieren altos niveles
de preparación en términos de contenidos y pedagógicos, en ese sentido, la
exigibilidad de título de idoneidad cada vez más estrictos además de ser
correlato del mandato de la calidad de la educación, se corresponde con el
deber estatal de mejorar los estándares consagrados en el artículo 68
constitucional. En ese, sentido, y descendiendo a las normas acusadas, el trato
diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin
constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad.
33.- En segundo lugar el criterio “nivel de educación”
como razón para diferenciar quiénes son y quienes no profesionales de la
educación (art. 3 demandado) y qué títulos se requieren para la inscripción y
ascenso en el escalafón docente (art. 21, literal a) no está
constitucionalmente proscrito. Lo anterior por cuanto sí existe un diferente
nivel de escolarización entre los normalistas superiores quienes, además de
cursar todos los niveles de educación media, deben desarrollar 4 semestres de
formación exclusivamente pedagógica. Por el contrario, los bachilleres
pedagógicos, es decir los egresados de las escuelas normales antes de su
reestructuración, que escogieron como énfasis vocacional pedagogía tan sólo
veían cursos específicos sobre enseñanza en los dos últimos años de su
formación (5° y 6°). No obstante el decreto de reestructuración de las normales
fue claro en habilitar los títulos de bachilleres pedagógicos para adelantar
los 4 semestres faltantes para obtener el título de normalista superior,
actualización que, por lo demás, aún pueden cursar.
34.- En ese sentido la exigencia de títulos mínimos de
idoneidad académica para acceder al servicio educativo público lograría de
manera adecuada el fin perseguido: el aumento de la calidad de la
educación. Aunque tal finalidad supone el concurso de muchos otros factores
que derivan no directamente del incremento de los estándares mínimos de
idoneidad académica de los docentes, la presencia de maestros altamente
calificados permite en mayor medida la obtención del fin al cual se encamina.
La restricción ilegítima del derecho a escoger
libremente profesión u oficio por parte de los artículos demandados, tampoco
tuvo lugar. Lo anterior por cuanto (i) la posibilidad de acceder a cursos y
programas de capacitación no está vedada a los bachilleres académicos Además
(ii) el artículo 26 Superior consagra, junto con la garantía de los sujetos de
elegir la labor que desarrollarán, la potestad del legislador de exigir títulos
de idoneidad en determinadas circunstancias. En conclusión, la necesidad de
acreditar preparación pedagógica por parte de quienes decidan libremente
ingresar o ascender en la carrera docente, tan solo desarrolla el mandato
superior de procurar una educación de calidad superior.
35. Por las razones expuestas en las anteriores
consideraciones la Sala declarará exequibles los artículos demandados, respecto
del cargo de vulneración del derecho a la igualdad y de la libertad de
escogencia de profesión u oficio”.
[19]         Dispone
la norma en cita: “Ley 715 de 2001, artículo 111.2. Se conceden facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la
presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias
y con los recursos.
El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará
Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los
siguientes criterios: (...)
7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos
docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979. (...)”.
[20] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[21] El actor sostuvo  que los apartes acusados en
ese proceso del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, vulneraban los
artículos 121, 150 y 189 numeral 10 de la Constitución. pues consideraba que el
Gobierno se extralimitó en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas
en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001 al disponer que el nuevo régimen de
carrera docente se aplicará a quienes se vinculen al cargo o al servicio, y no
a quienes ingresen al nuevo régimen de carrera docente como, en su
opinión, lo restringía la ley habilitante.
[22] A continuación se
destacan los apartes acusados  en ese proceso del artículo 2 del Decreto 1278
de  2002:  “Artículo 2º. Aplicación. Las normas de este
estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del
presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al
servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y
secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo
dispuesto en esta misma norma”.
A su
vez la parte resolutiva de la referida sentencia en el aparte pertinente fue
del siguiente tenor: Primero. Declarar EXEQUIBLES los siguientes
preceptos legales demandados previstos en el artículo 2° del Decreto-Ley 1278
de 2002: “Se vinculen”, “para desempeñar cargos docentes y directivos
docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria
y secundaria) o media, y a quienes”, por el cargo y las razones expuestas
en esta providencia.
[23] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[24] Decreto 2277 de 1979, art. 8°.
[25] Disposición declarada exequible mediante sentencia C-673 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Al respecto, el inciso 2° del artículo 8° del Decreto 2277 de 1979,
dispuso que: “La inscripción en dicho Escalafón habilita al educador para
ejercer los cargos de la Carrera Docente”. De igual manera, los artículos
27 y 28, determinaron: “Artículo 27. Gozarán de los derechos y garantías de
la carrera docente los educadores oficiales que estén inscritos en el
Escalafón Docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y
tomen posesión del mismo”. “Artículo 28. El educador escalafonado al
servicio oficial no podrá ser suspendido o destituido del cargo, sin antes
haber sido suspendido o excluido del escalafón (...)”. (Subrayado por
fuera del texto original).
[27] Reitérese, al respecto, lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2277
de 1979, conforme al cual: “Gozarán de los derechos y garantías de la
carrera docente los educadores oficiales que estén inscritos en el Escalafón
Docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y tomen
posesión del mismo”. (Subrayado por fuera del texto original)
[28]            Recuérdese que dicha norma establecía que: “Artículo 4°.
Educadores no oficiales. A los educadores no oficiales le serán aplicables
las normas de este Decreto sobre escalafón nacional docente, capacitación y
asimilaciones. En los demás aspectos del ejercicio de la profesión, dichos
educadores se regirán por las normas del Código Sustantivo del Trabajo, los
pactos y convenciones colectivas y los reglamentos internos, según el caso”.
(Subrayado por fuera del texto original).
[29] Véase, entre otras, las sentencias C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-126 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-168 de
1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y
C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[30] Sobre la materia, dispone el artículo 17 de la Ley 153 de 1887: “Las
meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o
cercene”.
[31] En efecto, por
Decreto 2277 del 14 de septiembre de 1979 y en ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por la Ley 8ª de 1979, el Gobierno Nacional estableció
las bases fundamentales del ejercicio de la profesión docente en Colombia. Por
conducto de la norma, el Gobierno reguló las condiciones de ingreso, ejercicio,
estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñaban la profesión
docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema
Educativo Nacional, excepto las del nivel superior, que se regirían por
disposiciones especiales.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º
del mencionado Decreto 2277 de 1979, a partir de la vigencia del mismo, sólo
podrían nombrarse, para ejercer la docencia en planteles oficiales de
educación, quienes poseyeran un título docente o acreditaran estar inscritos en
el Escalafón Nacional Docente, de conformidad con ciertos requerimientos que se
hacían para cada nivel educativo.
Así, para el nivel preescolar, los únicos
habilitados para ejercer la docencia eran los Peritos o Expertos en Educación,
los Técnicos o Tecnólogos en Educación con especialización en ese nivel, los
Licenciados en Ciencias de la Educación con especialización o con postgrado en
este nivel, el personal escalafonado y los Bachilleres Pedagógicos.
Del mismo modo, el Decreto
reservó la docencia en el nivel Básico Primario únicamente para los Peritos o
Expertos, Técnicos o Tecnólogos en Educación, Licenciados en Ciencias de la
Educación o con postgrado en este nivel, personal escalafonado y Bachilleres
Pedagógicos.
El artículo 10 del citado
Decreto 2277 de 1979 señalaba los requisitos para el ingreso y ascenso de los
educadores titulados a los diferentes grados del Escalafón Nacional Docente,
para lo cual dividió el Escalafón en 14 grados, ocho primeros de los cuales
podían ser ocupados por Bachilleres Pedagógicos que hubieran acreditado cursos
y años mínimos de experiencia en grados inferiores. El literal e) del parágrafo
1º del mismo artículo advertía, a su vez, que los títulos de Normalista,
Institutor, Maestro Superior, Maestro y Normalista Rural con Título de
Bachiller Académico o Clásico eran equivalentes al de Bachiller Pedagógico para
efectos del ascenso en el escalafón docente.
No obstante, el 8 de febrero de 1994 entró a
regir en Colombia la Ley General de Educación –Ley 115 de 1994-, compendio
normativo estructurado para hacer efectivas las prescripciones de la entonces
recién aprobada Constitución de 1991 que comprometen al Estado con la
profesionalización del personal docente y el mejoramiento de los niveles de
educación en el país.
Establece el artículo 116 de la Ley 115 que “para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se
requiere título de licenciado en educación o de postgrado en educación,
expedido por una universidad o por una institución de educación superior
nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las
normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de
Educación Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente,
salvo las excepciones contempladas en la
presente Ley y en el Estatuto Docente”. Adicionalmente, el parágrafo del
artículo 117 de la referida Ley señaló que “El título de normalista superior
sólo acredita para ejercer la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo
de educación básica primaria, en los términos de la
presente Ley”.
Como se evidencia, la norma citada
excluyó de la posibilidad de ejercer la docencia en el servicio educativo
estatal a los Bachilleres Pedagógicos -a quienes previamente el Decreto 2277 de
1979 había autorizado-, conservando la autorización en los niveles de
preescolar y educación básica primaria para los Normalistas Superiores que
obtuvieran el título de las normales reestructuradas autorizadas por el
Ministerio de Educación Nacional.
Es esta, precisamente, la medida que el
demandante considera violatoria del principio de igualdad, porque mientras los
Normalistas Superiores están habilitados por Ley para ejercer la docencia en
los niveles de preescolar y de educación básica primaria del servicio educativo
estatal, los bachilleres pedagógicos ya no pueden hacerlo, pese a que, a juicio
del demandante, ambos están igualmente calificados. En últimas, el demandante
reprocha que el legislador al establecer quienes pueden ejercer la docencia en
dichos niveles haya dejado por fuera a los bachilleres pedagógico, los que, a
su juicio, están igualmente capacitados para hacerlo”.
[32] “De lo
dicho se tiene que la Corte Constitucional analizó la concordancia de la
restricción del Decreto 1278 de 2002 con el contenido de los imperativos
constitucionales de igualdad y libre escogencia de profesión oficio, gracias a
lo cual descartó su mutua incompatibilidad. La Corporación no encontró, en
consecuencia y luego de hacer un análisis de la normativa que regula el tema de
los requisitos para obtener los grados correspondientes, que la exigencia de
títulos de idoneidad indicadores de una mayor preparación académica fuera
contraria a los preceptos constitucionales; sobre todo si se atendía al hecho
de que uno de los principios básicos del programa educativo de la
Carta Política es la profesionalización de sus docentes y el incremento de su
capacidad de enseñanza.
Esta consideración resulta acorde con lo
dicho por la Corte en la Sentencia C-507 de 1999, cuando indicó:
“La importancia de la profesionalización de la
educación se ve reflejada en el fin último que pretende alcanzar: asegurar la
idoneidad ética y pedagógica de los docentes. Pese al dicho del demandante
sobre la contradicción de la medida con diversas normas de derechos
fundamentales, lo cierto es que ni existe prohibición expresa al legislador que
le impida propender por la profesionalización de la actividad docente, sea
pública o privada, como tampoco esta finalidad se muestra prescindible o
irrelevante a la luz de la necesidad de ‘un personal altamente calificado que
cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la
formación de hombres’ y mujeres.” (Sentencia C-507 de 1997,
M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Por lo anterior, en esta oportunidad, la
Corte Constitucional considera perfectamente viable reiterar la posición
recientemente admitida y, en consecuencia, estima que tampoco el artículo 116
de la Ley 115 de 1994 es inconstitucional por los cargos idénticamente
analizados. Ambos, en cuanto regulan el acceso al ejercicio de la docencia en
el servicio educativo estatal, consagran una medida que ha sido encontrada
legítima por el juez constitucional, para el cual la persecución de mejores
niveles de preparación de los educadores es una razón de interés público que
amerita elevar las exigencias profesionales. Por idénticas razones, la
Corporación considera que el parágrafo del artículo 117 de la Ley demandada
resulta exequible, pero exclusivamente por los cargos analizados en esta
providencia.
[33] MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño
[34] M.P. Álvaro Tafur Gálvis
[35] “En lo que respecta a la carrera docente, tal
y como ha sido concebida en el Estatuto Docente y particularmente en lo que
tiene que ver con el escalafón nacional docente como sistema de clasificación
de los educadores ella cumple sólo parcialmente con los tres aspectos mencionados
en la jurisprudencia citada. No se pronuncia la Corte sobre el tercer aspecto,
ya que no es objeto de esta demanda y la estabilidad de los docentes
garantizada por el artículo 53 de la Carta nada tiene que ver con la estructura
dual del escalafón ni con el ascenso dentro del mismo…”. Sentencia C-973 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] Sentencia C-479 de 2005
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[37] Artículo 3º.
Profesionales de la Educación. Son profesionales de la educación las personas
que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por una
institución de educación superior, los profesionales con título diferente,
legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo
dispuesto en este decreto, y los normalistas superiores.
[38] M.P. Rodrigo escobra Gil
[39] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[40] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[41] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[43] Ver sentencia C.422 de 2005
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[44] Ver, entre otras, las sentencia SU-250 de 1998
M.P. Alejandro Martínez Caballero, SU-120 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis,   C-931 de 2004
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-131  y C-1049 de 2004  M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[45] Ver las sentencia C-313 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis,  C-1169 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil ,  C-422 de 2005
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y  C-031 de 2006
M.P. Álvaro Tafur Galvis,