C-472-13
Sentencia C-472/13
(Bogotá,
D.C.,  23 de julio de 2013)
REGLAS ESPECIALES DE PROTECCION PENAL
RELATIVAS A CAUSALES DE AGRAVACION DE DETERMINADOS DELITOS O A LA EXTENSION DEL
TERMINO DE PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL-Indeterminación de la expresión “legalmente
reconocida” en norma demandada, vulnera
el principio de taxatividad en materia penal y pone en riesgo el derecho de
asociación sindical
La
afectación del derecho de asociación sindical y del derecho a la igualdad
podría ocurrir si los artículos parcialmente acusados excluyeran de la
protección penal especial a los sindicatos constituidos conforme a lo dispuesto
en el artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo pero que no han adelantado
o concluido su inscripción en el registro del Ministerio de Trabajo. Así las
cosas, considerando que la expresión “legalmente reconocida” resulta ambigua
–lo que afecta el principio de taxatividad en materia penal- y puede dar lugar
a interpretaciones de diferente tipo, algunas contrarias al derecho de
asociación sindical, se impone declarar su inexequibilidad.
DEMANDA
CONTRA EL TITULO DE UNA LEY-Competencia de la Corte Constitucional
La Corte ha reconocido que el título de una ley puede ser
declarado inconstitucional (i) por desconocer la exigencia de correspondencia
con el contenido fijada en el art. 169, (ii) por desconocer la prohibición de
discriminación establecida en el artículo 13, (iii) por sustituir el número o
la descripción general del contenido de la ley considerando lo dispuesto en
artículos 193 y 194 del Reglamento del Congreso o (iv) por la concesión de
reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica por fuera del
trámite previsto para este tipo de casos en el numeral 15 del artículo 150 de la
Carta. También destacó que el título podría violar una disposición
constitucional cuando el subtítulo de la ley, por su carácter de criterio
interpretativo de la normatividad que precede, es contrario al contenido de los
preceptos constitucionales o supra legales, en este caso, de las leyes
estatutarias y orgánicas a las cuales está sujeta la actividad ordinaria del
legislador. Así las
cosas, la Corte es competente para pronunciarse sobre el título de una ley.
Dicho título así como las diferentes disposiciones que configuran el texto
normativo, hacen parte de las leyes cuyo control le ha sido encomendado en el
numeral 4 del artículo 241 de la
Carta.
SINDICATO-Personería
jurídica automática
A partir de la fundación, instrumentada
en el acta constitutiva, el ordenamiento acepta el nacimiento de un nuevo
sujeto de derecho puesto que, como allí se prescribe toda organización sindical
de trabajadores, por el solo hecho de su fundación, y a partir de la asamblea
constitutiva, goza de personería jurídica. Según lo ha explicado la
Corte este efecto se conoce en la doctrina como personería jurídica automática,
para significar que entre el acto de creación de un sindicato y el nacimiento
de una persona jurídica distinta a la de sus creadores, no media ningún
procedimiento, trámite o elemento adicional.
SINDICATO-Momento
en que nace
ETAPAS
QUE LEY 1369 DE 2009 SURTIO EN EL CONGRESO-Objetivo
consistió siempre en asegurar protección penal para sindicalistas y nunca en
consagrar distinción fundada en inscripción
LIMITES
EN ACTUACION DE ORGANIZACIONES SINDICALES POR NO EFECTUAR REGISTRO-Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia
DERECHO
DE ASOCIACION SINDICAL-No intervención del Estado en
constitución/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTA DE CONSTITUCION-Efectos
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Relevancia jurídica/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE
ACTOS JURIDICOS-Producción de efectos jurídicos
PRINCIPIO
DE TAXATIVIDAD PENAL-Jurisprudencia constitucional
Referencia:
Expediente D-9455
Demanda
de inconstitucionalidad contra (i) la ley 1309 de 2009-Título
de la Ley (parcial)- y artículo 3 (parcial) y (ii) la ley 1426 de 2010
artículo 1 (parcial), artículo 2 (parcial), artículo 3 (parcial) y artículo 4
(parcial).
Actor:
Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esperanza Calderón, Juan Camilo Rivera Rugeles
y José Luciano Sanín Vásquez
Magistrado
Sustanciador: Mauricio González Cuervo
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Luciano Sanín Vásquez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, formulan demanda solicitando la declaratoria de
inconstitucionalidad de la expresión “legalmente reconocida” incluida en el
título y en el artículo 3 de la ley 1309 de 2009 así como en los artículos 1,
2, 3 y 4 de la ley 1426 de 2010.
El
texto de las expresiones demandadas y que se subraya es el siguiente:
LEY
1309 de 2009
(junio
26)
Por
la cual se modifica la Ley 599 de 2000 relativa a las conductas punibles que
atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los miembros de una
organización sindical legalmente reconocida.
ARTÍCULO 3º. Modifíquese el numeral 4 del artículo
166 de la Ley 599 de 2000 Circunstancias de Agravación Punitiva, el cual
quedará así:
“4.
Cuando la conducta se cometa, por razón de sus calidades, contra las siguientes
personas: servidores públicos, comunicadores, defensores de derechos humanos,
candidatos o aspirantes a cargos de elección popular, dirigentes o miembros de
una organización sindical legalmente reconocida, políticos o
religiosos, contra quienes hayan sido testigos de conductas punibles o
disciplinarias, juez de paz, o contra cualquier otra persona por sus creencias
u opiniones políticas o por motivo que implique alguna forma de discriminación
o intolerancia”.
LEY
1426 de 2010
(diciembre
29)
Por
la cual se modifica la Ley 599 de 2000, relativa a las conductas punibles que
atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los defensores de
derechos humanos y periodistas
ARTÍCULO
1o. Modifíquese el inciso 2o del artículo 83 de la Ley 599 de 2000, el cual
quedará así:
“El
término de prescripción para las conductas punibles de genocidio, desaparición
forzada, tortura, homicidio de miembro de una organización sindical legalmente
reconocida, homicidio de defensor de Derechos Humanos, homicidio de
periodista y desplazamiento forzado, será de treinta (30) años”.
ARTÍCULO
2o. Modifíquese el numeral 10 del artículo 104 de la Ley 599 de 2000, el cual
quedará así:
(...)
“10.
Si se comete en persona que sea o haya sido servidor público, periodista, juez
de paz, Defensor de Derechos Humanos, miembro de una organización sindical legalmente
reconocida, político o religioso en razón de ello”.
ARTÍCULO
3o. Modifíquese el numeral 11 del artículo 170 de la Ley 599 de 2000, el cual
quedará así:
(...)
“11.
Si se comete en persona que sea o haya sido periodista, dirigente comunitario,
Defensor de Derechos Humanos, miembro de una organización sindical legalmente
reconocida, política, étnica o religiosa o en razón de ello”.
ARTÍCULO 4o. Modifíquese el inciso 2o del artículo
347 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Si
la amenaza o intimidación recayere sobre un miembro de una organización
sindical legalmente reconocida, un defensor de Derechos Humanos,
periodista o en un servidor público perteneciente a la Rama Judicial o al
Ministerio Público o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función
que desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte”.
2.
Pretensiones de los demandantes y cargos formulados.
2.1.
Los ciudadanos demandantes solicitan que se declare la inexequibilidad de las
expresiones subrayadas.
Para
fundamentar su pretensión formulan dos cargos en los que se afirma la infracción
de las siguientes disposiciones: artículos 13, 38, 39 y 93 de la Constitución
Política  – artículos 2, 3 y 10 del Convenio 87 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) – artículo 22 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos – artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
2.1.1.
Las expresiones demandadas desconocen el derecho de asociación por dos tipos de
razones. En primer lugar, establecen como requisito para la aplicación de una
medida que protege a las organizaciones sindicales, el cumplimiento de una
medida administrativa consistente en el reconocimiento que de ellas hace el
Ministerio respectivo. En segundo lugar, la condición de ser una organización
legalmente reconocida a efectos de considerarla como sujeto pasivo de las
medidas penales adoptadas, desconoce la importancia de proteger integralmente
al movimiento sindical en Colombia.
Esta
conclusión se apoya en varias razones.
2.1.1.1.
El trámite de inscripción en el registro que debe adelantarse ante el
Ministerio no es un requisito necesario para la existencia de la organización
sindical sino, exclusivamente, un trámite declarativo. Siendo ello así limitar
la protección al cumplimiento del referido requisito implica la desprotección
de la organización sindical en tanto su condición de tal es previa al
cumplimiento del requerimiento referido y, en consecuencia, desde ese momento
merece protección.
2.1.1.2.
Atendiendo la violencia antisindical registrada en diferentes informes, existe
una obligación especial del Estado de proteger los derechos de las
organizaciones sindicales y sancionar aquellas conductas que constituyan una
vulneración de los mismos. No proceder en esa dirección implica la infracción
de la obligación de garantizar el respeto de los derechos humanos establecida
en diferentes instrumentos internacionales.
2.1.2.
Los apartes normativos acusados desconocen el derecho a la igualdad en tanto
que, sin una justificación suficiente, otorgan un trato diferenciado entre las diferentes
organizaciones sindicales en atención al hecho de encontrarse o no legalmente
constituidas. El tratamiento diferente debe ser evaluado aplicando el
denominado juicio estricto de igualdad puesto que se trata de una distinción
que limita el goce de un derecho constitucional a un determinado grupo de
personas y, adicionalmente, afecta a una población que se encuentra en
situación de evidente debilidad.
Conforme
a lo anterior y adelantando el examen de adecuación de la medida, se constata
que ella es inadecuada dado que si lo que se pretende es adoptar una medida de
protección frente a la violencia antisindical, excluir del grupo de
destinatarios a los miembros de organizaciones sindicales que no se encuentran
legalmente reconocidas no contribuye a tal propósito.
La
medida no consigue superar tampoco el juicio de necesidad o indispensabilidad
dado que el legislador contaba con medios alternativos que, en una medida
menor, afectaban el derecho de las organizaciones sindicalizadas –y de sus afiliados-
a ser debidamente protegidas por el Estado. La medida menos gravosa consistía
en prever un régimen penal uniforme con independencia de que se trate de una
organización sindical legalmente reconocida.
Adicionalmente,
la medida no puede considerarse estrictamente proporcionada dado que el
establecimiento de un requisito formal para el otorgamiento de la protección
penal especial a la que se refieren las normas demandadas, viola el derecho de
asociación.
3.
Intervenciones.
3.1.
Ministerio del  Interior.
La
demanda presentada carece de la sustentación requerida para el efecto “pues
los actores tratan de relacionar aspectos que encuentran asidero constitucional
en la propia Constitución Política en el artículo 39”
3.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho.
Solicita
sea declarada la exequibilidad.
Las
expresiones demandadas no vulneran el derecho de asociación sindical dado que
no implican ninguna restricción a la facultad de constituir libremente los
sindicatos. Ellos surgen a la vida jurídica con su constitución mediante la
formalización del escrito correspondiente, resultando oponible a partir del
registro del acto.
La
condición prevista en las expresiones demandadas resulta justificada si se
tiene en cuenta que solo con el registro del acto constitutivo los terceros y
el Estado pueden identificar adecuadamente el nacimiento del sindicato.
3.3.
Ministerio de Trabajo.
Solicita
sea declarada la exequibilidad.
El
cuestionamiento formulado por los demandantes se funda en una interpretación
que no se sigue de las expresiones acusadas. En efecto, la expresión
“legalmente reconocida” no excluye el amparo de la organización sindical en
tanto el mismo se extiende desde el momento en que se produce su fundación.
Ahora bien, en todo caso el registro sindical no tiene como finalidad, tal y
como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, la creación una
autorización previa “sino que simplemente lo que busca es establecer una
formalidad encaminada a asegurar el normal funcionamiento del sindicato”.
3.1.4.
Universidad Javeriana.
Solicita
sea declarada la inexequibilidad.
La
disposición demandada debe someterse a un juicio estricto de igualdad dado que
se ocupa de regular la situación de organizaciones que pueden considerarse como
grupos vulnerables y destinatarios posibles de conductas delictivas. Si bien el
ordenamiento jurídico puede establecer una exigencia para la debida
constitución y formalización de los sindicatos, tomarla en consideración para
efectos de hacer una diferenciación en materia penal no resulta adecuado en
tanto se “pone en discusión los derechos fundamentales y bienes jurídicos de
mayor relevancia” para las personas. La desprotección que se deriva de las
expresiones acusadas no se fundan en una diferencia justificada dado “que el
trámite es un requisito meramente declarativo y no constitutivo”.
Las
organizaciones sindicales nacen desde su constitución y no desde el registro
que procede ante las autoridades correspondientes y, en consecuencia, la medida
discriminatoria adoptada, no resulta necesaria. La medida adoptada,
adicionalmente, no resulta proporcionada en sentido estricto dado que la
limitación impuesta a las organizaciones sindicales constituye un trato
evidentemente discriminatorio.
3.1.5.
Universidad del Rosario.
Solicita
sea declarada la exequibilidad.
La
exigencia del registro sindical que permite verificar el cumplimiento de los
requisitos para la debida constitución de un sindicato, se encuentra plenamente
ajustada a las disposiciones constitucionales y a los instrumentos
internacionales referidos a la organización sindical. De manera particular, no
cabe afirmar que las expresiones demandadas desconozcan la Constitución cuando
esta misma, en su artículo 39, prevé que el reconocimiento jurídico de los
sindicatos se produce con la simple inscripción del acta de constitución.
3.1.6.
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia.
Solicita
sea declarada la inexequibilidad.
La
expresión “legalmente reconocida” implica el cumplimiento de la condición
consistente en inscribirse en el registro sindical. Considerar la formalización
del registro como condición para el otorgamiento de una protección penal
especial no se ajusta a la Constitución si se tiene en cuenta, entre otras
cosas, que dicho registro cumple una función exclusivamente formal que, tal y
como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, no constituye una
exigencia de la que dependa el nacimiento del sindicato.
El
uso de la expresión “legalmente reconocida” implica el empleo de un
calificativo discriminatorio. Este calificativo supone que las autoridades
públicas admiten reservas al momento de proteger a los sindicatos. El uso de
tal calificativo sería equivalente a condicionar la protección que las normas
penales hacen de los defensores de derechos humanos indicando, por ejemplo, que
deben hacer parte de determinadas organizaciones. Esta disposición implica que
a los sindicalistas, a diferencia de lo que ocurre con otras personas
especialmente protegidas, solo se les protege cuando el sindicato al que
pertenecen ha satisfecho una exigencia exclusivamente formal.
4.
Procuraduría General de la Nación.
Solicita
sea declarada la inexequibilidad.
El
empleo de la expresión “legalmente reconocida” supone la inscripción del
sindicato en el registro respectivo del Ministerio. La exclusión de los
miembros de sindicatos que no han sido registrados carece de justificación a la
luz de las disposiciones constitucionales y el Convenio 87 de la OIT.
Se
oponen a la Constitución las expresiones acusadas si se considera que la
protección de los sindicatos surge desde su válida constitución y no a partir
de su reconocimiento. En consecuencia, el tratamiento diferenciado, requiriendo
la acreditación de una condición que solo cumple funciones de oponibilidad,
vulnera la libertad sindical.
Se
desconoce también el mandato conforme al cual cualquier suspensión o
cancelación de la personería jurídica de un sindicato requiere la intervención
judicial. En el caso de las expresiones demandadas, la imposición de una
actuación frente a la administración a efectos de obtener el reconocimiento
legal, implica una reducción muy importante de la protección sin mediar
justificación alguna.
El
ejercicio de la libertad de configuración por parte del Congreso de la
República en relación con la fijación de tipos penales se encuentra limitada
por las restricciones establecidas en el artículo 39 y en los artículos 2 y 8.2
del Convenio 87 de la OIT. En este caso las expresiones acusadas desconocen los
límites que de allí se siguen.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
1.1.
La Corte es competente para pronunciarse respecto de la demanda interpuesta en
contra de las expresiones acusadas con fundamento en lo dispuesto en el numeral
4 del artículo 241 de la Constitución.
1.2.
Uno de los apartes demandados hace parte del título de la ley 1309 de 2009. La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado en diferentes oportunidades que
el título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en estricto sentido
en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición o una permisión,
sí “exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en
el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de
interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la
misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título
contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento
jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no
conforme con el estatuto superior.”[1].
De acuerdo con ello, la
Corte ha reconocido que el título de una ley puede ser declarado
inconstitucional (i) por desconocer la exigencia de correspondencia con el
contenido fijada en el art. 169, (ii) por desconocer la prohibición de
discriminación establecida en el artículo 13, (iii) por sustituir el número o
la descripción general del contenido de la ley considerando lo dispuesto en los
artículos 193 y 194 del Reglamento del Congreso o (iv) por la concesión de
reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica por fuera del
trámite previsto para este tipo de casos en el numeral 15 del artículo 150 de la
Carta.[2]
Además de tales límites específicos, enunciados en la
sentencia C-152 de 2003, la Corte también destacó que el título podría violar
una disposición constitucional cuando “el subtítulo de la ley, por su
carácter de criterio interpretativo de la normatividad que precede, es
contrario al contenido de los preceptos constitucionales o supra legales, en
este caso, de la leyes estatutarias y orgánicas a las cuales está sujeta la
actividad ordinaria del legislador.”
Así las cosas, la
Corte es competente para pronunciarse sobre el título de una ley. Dicho título
así como las diferentes disposiciones que configuran el texto normativo, hacen
parte de las leyes cuyo control le ha sido encomendado en el numeral 4 del
artículo 241 de la Carta.
2.
Problema constitucional.
¿Desconoce
el derecho de asociación sindical y el derecho a la igualdad, que las reglas
especiales de protección penal relativas a las causales de agravación de
determinados delitos o a la extensión del término de prescripción de la acción
penal para ellos, únicamente se apliquen cuando el delito afecte a
miembros de organizaciones sindicales legalmente reconocidas?
3.
Aclaración preliminar sobre las disposiciones parcialmente demandadas.
3.1.
Los ciudadanos demandantes cuestionan parcialmente, además del título de la ley
1309 de 2009, la constitucionalidad del artículo 3 de dicha ley y de los
artículos 1, 2, 3 y 4 de la ley 1426 de 2010. Estas disposiciones incorporaron
ajustes a normas del Código Penal relativas al término de prescripción de la
acción y a las causales de agravación de algunos delitos. En general, los
artículos parcialmente acusados incrementan el reproche para varios supuestos,
entre los cuales se encuentra el relativo a las conductas delictivas que afectan
a los miembros de una organización sindical legalmente reconocida.
3.2.
La comparación de la regulación vigente con la originalmente establecida en el
Código Penal permite identificar los siguientes cambios, relevantes para
precisar el grupo de normas que se cuestiona.
a) El
texto original del inciso segundo del artículo 83 de la ley 599 de 2000 preveía
que el término de prescripción para las conductas punibles de genocidio,
desaparición forzada, tortura y desplazamiento forzado era de 30 años. En la
actualidad, luego de las modificaciones establecidas por el artículo 1 de la
ley 1309 de 2009 y por el artículo 1 de la ley 1426 de 2010 el referido término
de prescripción se aplica a tales conductas y, adicionalmente, al homicidio de
un miembro de una organización sindical legalmente reconocida, de un defensor
de derechos humanos o de un periodista.
b) El
numeral 10 del artículo 104 de la ley 599 de 2000 estableció en su texto
original como causal de agravación del homicidio que la conducta se cometiere
en persona que sea o haya sido servidor público, periodista, juez de paz,
dirigente sindical, político o religioso en razón de ello. El texto actual,
modificado sucesivamente por el artículo 2 de la ley 1309 de 2009 y por el
artículo 2 de la ley 1426 de 2010, establece que la causal de agravación se
configura cuando el delito se cometa en persona que sea o haya sido servidor
público, periodista, juez de paz, defensor de derechos humanos, miembro de una
organización sindical legalmente reconocida, político o religioso en razón de
ello.
c) El
artículo 166 de la ley 599 de 2000 establecía en el numeral 4 que constituía
una circunstancia de agravación para el caso del delito de desaparición forzada
el hecho de que la conducta se cometiera, por razón de sus calidades, contra
servidores públicos, comunicadores, defensores de derechos humanos, candidatos
o aspirantes a cargos de elección popular, dirigentes sindicales, políticos o
religiosos, contra quienes hayan sido testigos de conductas punibles o disciplinarias,
juez de paz, o contra cualquier otra persona por sus creencias u opiniones
políticas o por motivo que implique alguna forma de discriminación o
intolerancia.
El
texto actual, modificado por el artículo 3 de la ley 1309 de 2009, estableció que
la causal de agravación se estructuraba también cuando la conducta se comete,
por razón de sus calidades, contra dirigentes o miembros de una organización
sindical legalmente reconocida.
d) El
artículo 170 original de la ley 599 de 2000 estableció las causales de
agravación para los delitos de secuestro simple y secuestro extorsivo previendo
en su numeral 9 que una de ellas se producía cuando se cometía en persona que
sea o haya sido periodista, dirigente comunitario, sindical, político, étnico o
religioso en razón de ello. Posteriormente, la ley 733 de 2002 modificó el
artículo 170, adicionando algunas causales de agravación, dando lugar a que el
original numeral 9 quedará ubicado en el numeral 11 e introduciendo a este
último algunos ajustes.
El
texto actual, modificado sucesivamente por el artículo 4 de la ley 1309 de 2009
y el artículo 3 de la ley 1426 de 2010, señala que la agravación se produce si
el delito se comete en persona que sea o haya sido
periodista, dirigente comunitario, defensor de derechos humanos, miembro de una
organización sindical legalmente reconocida, política, étnica o religiosa o en
razón de ello.
e) El
original artículo 347 de la ley 599 de 2000 preveía en su inciso segundo como
causal de agravación del delito de amenazas, la circunstancia consistente en
que ellas recayeren sobre un servidor público perteneciente a la Rama Judicial
o al Ministerio Público o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o
función que desempeñe. El texto actual, modificado por el artículo 6 de la ley
1309 de 2009 y el artículo 4 de la ley 1426 de 2010 señala que la pena se
agravará si la amenaza o intimidación recae sobre un miembro de una
organización sindical legalmente reconocida, un defensor de Derechos Humanos,
un periodista o un servidor público perteneciente a la Rama Judicial o al
Ministerio Público o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función
que desempeñe.
4. La
expresión “legalmente reconocida” desconoce los artículos 13 y 39 de la
Constitución, dado que puede ser interpretada de forma contraria a la
protección constitucional de las organizaciones sindicales.
4.1.
La interpretación de la expresión “legalmente reconocida”.
4.1.1.
Los demandantes así como algunos de los intervinientes, advierten que la frase
“organización sindical legalmente reconocida” incluye únicamente a los
sindicatos que se encuentran inscritos ante el Ministerio de Trabajo (art. 365
CST) y no a los que se encuentran constituidos, pero cuya inscripción no se ha
producido.
Tal
interpretación, que demostraría la existencia de un régimen penal diferenciado,
implicaría la infracción de los artículos 13 y 39 de la Constitución.
Resultaría entonces necesario expulsar del ordenamiento la expresión “legalmente
reconocida” de forma que todos los miembros de las organizaciones
sindicales sean protegidos de la misma forma, con independencia de que se
hubiere o no surtido la inscripción del sindicato ante el Ministerio de
Trabajo.
Esta
interpretación no es sin embargo defendida por todos los intervinientes.
Algunos advierten que la protección de los sindicatos se activa desde el
momento de su fundación (art. 364 CST) y, en consecuencia, la expresión acusada
no excluye a ningún tipo de organización sindical de la protección que ofrece.
Una
tercera postura afirma que resulta correcto el punto de partida de los
demandantes. Sin  embargo, el tratamiento diferenciado que de allí se deriva no
se opone a la Carta Política en tanto la inscripción en el Ministerio
respectivo cumple importantes funciones de publicidad que pueden ser
consideradas por el legislador.
4.1.2.
Para la Corte, tal y como lo ponen de presente las diferentes intervenciones,
la expresión legalmente reconocida podría ser interpretada de diferentes
formas. A continuación la Corte establecerá cuál es el alcance de cada una de
tales interpretaciones con el propósito de establecer si alguna de ellas se
opone a la Constitución y, en caso de ser ello así, determinar el tipo de
decisión que debe adoptar esta Corporación.
4.1.2.1
Una primera interpretación sugiere que la expresión “legalmente reconocida”
alude a una característica de las organizaciones sindicales consistente en que
el ordenamiento jurídico haya reconocido su existencia. Esto implicaría que se
trataría de una organización sindical legalmente reconocida cuando ella se ha
constituido de acuerdo a las normas vigentes. Esta interpretación puede
apoyarse en diferentes razones.
4.1.2.1.1.
En los ordenamientos jurídicos, diferentes hechos, actos o relaciones son objeto
de reconocimiento legal. El proceso de configuración de las diferentes fuentes
formales del derecho vigente se orienta a identificar aquellos hechos,
actos o relaciones que son jurídicamente relevantes y que por ello demandan una
regulación. El resultado de ese proceso implica, entre otras cosas, la
atribución de derechos, la imposición de obligaciones o el establecimiento de
competencias de actuación. De acuerdo con ello, el reconocimiento legal
se manifiesta de diferentes formas en tanto el sistema jurídico puede (i)
considerar un hecho como jurídicamente relevante, con el propósito de
prohibirlo mediante la fijación de una sanción y de una competencia para su
imposición, (ii) estimar un acto como jurídicamente vinculante, estableciendo
derechos y obligaciones para quienes en él participan o (iii) determinar que
cuando se satisfacen determinadas condiciones es necesario reconocer un status
especial a un sujeto o grupo de personas.
La
frase “miembros de una organización sindical legalmente reconocida”
implicaría que la membrecía se predica de una organización que cumple las
condiciones previstas en el ordenamiento jurídico para ser calificada como
“sindical”. De esa forma, el enunciado que se acusa supone una remisión a las
normas que definen los requisitos para el nacimiento de un sindicato o que
establecen a partir de qué momento el ordenamiento le reconoce un status
especial por cumplir los requerimientos fijados para su válida existencia.
Ese
momento, según el ordenamiento jurídico vigente, se corresponde con el de la
fundación del sindicato. Esta, de acuerdo con el artículo 364 del Código
Sustantivo del Trabajo, es contemporánea al surgimiento de la persona jurídica.
A partir de la fundación, instrumentada en el acta constitutiva, el ordenamiento
acepta el nacimiento de un nuevo sujeto de derecho puesto que, como allí se
prescribe toda organización sindical de trabajadores, por el solo hecho de
su fundación, y a partir de la asamblea constitutiva, goza de personería
jurídica.” Según lo ha explicado la Corte “[e]ste efecto se conoce en la
doctrina como personería jurídica automática, para significar que entre el acto
de creación de un sindicato y el nacimiento de una persona jurídica distinta a
la de sus creadores, no media ningún procedimiento, trámite o elemento
adicional.”[3]
Sería
a partir de ese momento, sin perjuicio de la necesaria comunicación al
empleador para asegurar su oponibilidad (art. 406. parágrafo 2), que se
perfecciona la garantía foral de los fundadores (art. 406. literal (a)) y que
se activa la prohibición de despedir, desmejorar o trasladar a los trabajadores
aforados sin una justa causa previamente evaluada por el juez (art. 405). En
efecto, la sentencia T-784 de 2001 apoyándose para ello en la sentencia C-567
de 2000 se ocupó de precisar en qué momento se producía el nacimiento de la
organización sindical:
“(…)
3.1 La Constitución, la ley y los tratados internacionales establecen
claramente este momento: desde el momento de su fundación.
3.2
En efecto, el artículo 39 de la Constitución dice: “Los trabajadores y
empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin
intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple
inscripción del acta de constitución.” Lo que armoniza con el contenido del
Convenio 87 de la O.I.T., suscrito el 9 de julio de 1948, y aprobado por
Colombia, mediante la Ley 27 de 1987, que señala: “Artículo 2: Los trabajadores
y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen derecho
de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de
afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los
estatutos de las mismas.”
3.3
El artículo 44 de la ley 50 de 1990, estableció lo que se ha denominado la
personería jurídica automática. Dice el precepto: “Artículo 44. Toda
organización sindical de trabajadores, por el sólo hecho de su fundación, y a
partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica.”
Siempre y cuando cumpla con el número mínimo de afiliados, 25, según el
artículo 359 del Código Sustantivo del Trabajo.
(…)
3.5
Queda, entonces despejado el asunto sobre el momento de la creación de la
organización sindical, momento que es independiente del trámite de inscripción
ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por lo que observaciones
relacionadas con asuntos como correcciones a los estatutos, falta de
determinada información sobre fundadores, etc., tienen efectos sobre la
inscripción ante la autoridad administrativa correspondiente, pero no
frente al acto jurídico, en virtud del cual opera por ministerio de la
Constitución, la existencia de la organización sindical.”(Las subrayas y
negrillas corresponden al texto original de la sentencia)
En
esa dirección y fundado en el hecho de haber nacido jurídicamente el sindicato,
este Tribunal ha señalado que no es válido, sin la previa autorización
judicial, el despido de un trabajador protegido por el fuero sindical incluso
en aquellos eventos en los cuales el Ministerio de Trabajo niegue
posteriormente su inscripción, al adelantar el trámite establecido en el
artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo. La sentencia T-1317 de 2005
señaló al respecto:
“En
efecto, tal y como lo ha indicado la Corte en la sentencia T-873 de 2004, entre
otras, los artículos 39 de la Constitución y 364 y 406 del Código Sustantivo
del Trabajo protegen la existencia misma del sindicato desde su fundación a
partir de la fecha misma de la asamblea de constitución. Si luego la
inscripción resulta rechazada, surgen los efectos propios de tal decisión, pero
dichos efectos no pueden entenderse retroactivos dado que no existe norma
alguna que así lo autorice.
(…)
Según
lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, la existencia del sindicato no
puede verse supeditada a su inscripción exitosa en el Ministerio de Protección
Social, toda vez que el artículo 364 del C.S.T. es claro en señalar que la
personería jurídica la adquiere automáticamente la organización sindical desde
el momento mismo de su constitución. En consecuencia y como se desprende
del contenido del artículo 406 del mismo código, el fuero sindical opera para
los fundadores del sindicato desde el mismo día de su constitución, debiéndose
demostrar su notificación al empleador por razones de oponibilidad.” (Subrayas
no hacen parte del texto original)[4]
Recorrido
el supuesto de hecho previsto en las normas para el surgimiento del sindicato
–reunión y suscripción del acta de constitución- nace una nueva persona
jurídica (arts. 361 y 364). A partir de ese momento el Código Sustantivo del
Trabajo se ocupa de regularlo en asuntos referidos (i) a sus estatutos (art.
369), (ii) a sus órganos de administración (entre otros, arts. 371, 376, 385,
386 y 387), (iii) a sus facultades y funciones (arts. 373 y 374), (iv) a las
prohibiciones que los limitan (arts. 379 y 380) y (v) a los procedimientos de
administración (entre otros, arts. 393, 394, 395 y 398). Así pues, una primera
interpretación permitiría entender que el reconocimiento legal al que
aluden las disposiciones parcialmente cuestionadas, se produce cuando la
organización sindical ha cumplido las condiciones previstas en la ley para ser
considerada como tal.
En
síntesis, la inscripción del acta constitutiva no incidiría en el
reconocimiento que, desde el nacimiento del sindicato, hace ley. Ese nacimiento,
producto del acto fundacional, es temporalmente diferente a su oponibilidad en
tanto esta última se produce cuando, al cumplir con el acto de inscripción
(art. 366 CST), el nacimiento de la persona jurídica-sindicato puede ser
conocido por todos (arts. 367 y 368). La inscripción en el registro, que cumple
funciones de publicidad, no es una condición para que la organización sindical
adquiera el estatus de persona jurídica ni para que se activen todas las normas
que disciplinan su actividad, entre las que se encuentran las relativas al
fuero de los fundadores. Es tan claro que el reconocimiento legal del sindicato
se produce desde su fundación, que la solicitud para la inscripción se tramita
por el sindicato –persona jurídica- y no por sus fundadores (art. 365)[5].
Así
las cosas, una primera interpretación de las expresiones ahora cuestionadas
excluye la posibilidad de afirmar que su empleo en los artículos demandados
comporte una exclusión de las organizaciones sindicales no inscritas en el
registro. A partir de su fundación, el ordenamiento jurídico ya ha reconocido
la existencia del sindicato, estableciendo los órganos que lo administran, las
funciones que deben cumplir y la garantía foral para amparar a sus
fundadores.
4.1.2.1.2.
En apoyo de la interpretación señalada podrían exponerse razones históricas
fundadas en el proceso legislativo del proyecto que culminó con la expedición
de la ley 1309 de 2009. Del examen de las diferentes etapas que la ley 1309 de
2009 surtió en el Congreso, puede inferirse que su objetivo consistió siempre
en asegurar una amplia protección penal para los sindicalistas y nunca en
consagrar una distinción fundada en la realización o no de la inscripción ante
el Ministerio de Trabajo.
En la
exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional
se indicó:
“Las políticas públicas por
definición deben contar con la participación de todos los sectores que componen
la sociedad, para que se produzca un impacto real en los objetivos propuestos.
Es por ello, que el Gobierno Nacional a través de este proyecto de ley propone
la agravación punitiva para quien atente o intente atentar contra la vida, la
integridad personal y los derechos de reunión y asociación de los miembros de una
organización sindical legalmente reconocida en Colombia. En los últimos años
los órganos de control legislativo, y los mecanismos especiales surgidos desde
la Organización Internacional del Trabajo, OIT, para Colombia, se han
pronunciado entre otros aspectos, sobre la adopción de medidas que apunten a
erradicar cualquier acto de lesa humanidad, dirigido contra los miembros de las
organizaciones sindicales, en protección a la vida, integridad personal y los
derechos de reunión y asociación. En este sentido, se han procurado diversas
acciones que aunadas a la presente motivación de modificación a la Ley 599 de
2000, podrán apuntar a evitar la comisión de cualquier tipo de conducta punible
que atenten contra los derechos y libertades de los ciudadanos sindicalizados
en cualquier parte del territorio nacional.”[6] (Subrayas no hacen parte del texto
original)
El informe ponencia para primer debate
en la Cámara de Representantes explicó así las razones para aprobar el
proyecto:
“La
iniciativa pretende dar cumplimiento a las recomendaciones que diferentes
instancias internacionales les han efectuado a las autoridades del Estado
colombiano para la protección de la actividad sindical. Evidentemente el
endurecimiento de las penas no va a producir por sí misma la reducción del
riesgo a que se ven expuestos los activistas de las causas de los
trabajadores, pero da una señal en el sentido de la adopción de
instrumentos normativos para castigar con severidad estas trasgresiones, que en
últimas atentan contra garantías fundamentales que la Constitución declara como
parte del ideario de la sociedad.”[7] (Subrayas no hacen parte del texto original)
Durante la discusión
en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes uno de los ponentes
expuso el sentido del proyecto:
“(…) Gracias señor
Presidente. Esto es muy sencillo, yo no quiero complicar las cosas y al maestro
Piedrahíta; en este momento las conductas descritas como agravantes hacen
alusión al dirigente sindical; cuando se habla de dirigente sindical pues se
entiende que es el Presidente; aquí le hacemos erga omnes, por el
hecho de ser sindicalista. Entonces se agrava la pena o se aumenta el
término de prescripción; esta es una sugerencia del Ministerio de Justicia; yo
conversé con el señor Viceministro y entiendo las convenciones internacionales
escinden el problema; por qué agravar una pena o prolongar una prescripción,
porque el occiso es dirigente sindical y no hacer lo mismo cuando él se
siente sindicalista.
Entonces usted mira en la
comparación de tipos, son todos sindicalistas; que si hay ultimátum por un solo
hecho, la conducta se agrava. Esa es la explicación, es decir de fondo no hay
nada, simplemente que el sujeto pasivo ya no requiere la condición de
dirigente, basta que sea simplemente el sindicalista; eso es doctor
Piedrahíta y ustedes verán que el proyecto es sencillo, corto y en la exposición
se aclara esto, no sé si hace eficiente o alguien quiera otra aclaración, pero
yo la encuentro aceptada. Lo que agrava la conducta es el sujeto pasivo,
entonces si el dirigente sindical y si es sindicalista raso o no, aquí
es para todos, está claro, alguna otra observación o si no les rogaría que le
diéramos curso a esto que realmente es un clamor internacional lo que hay en
esta materia en Colombia.”[8] (Subrayas no hacen parte del
texto original)
En la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes varias de las intervenciones insistieron en la importancia del
proyecto para la protección del sindicalismo sin que se hiciera referencia
específica a que la expresión “legalmente reconocida” tuviera como objetivo
condicionar la protección de la organización sindical a su efectiva inscripción
ante el Ministerio[9].
Posteriormente, en el informe ponencia
para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, cuyas
motivaciones fueron acogidas también en el informe ponencia que luego se
presentaría para el debate en la plenaria de dicha cámara legislativa[10],
se explicó lo siguiente:
“La iniciativa pretende
enviar un fuerte mensaje a la sociedad en general sobre la imperiosa necesidad
de reforzar la punibilidad de las conductas punibles cometidas
contra los sindicalistas y, a su vez, está en consonancia con las
recomendaciones que diferentes instancias internacionales les han efectuado a
las autoridades del Estado colombiano para la protección de la actividad
sindical. Así, se envía una señal por parte del Estado colombiano en el
sentido de la adopción de instrumentos normativos para castigar con severidad
estas trasgresiones, que en últimas atentan contra garantías fundamentales que
la Constitución declara como parte del ideario de la sociedad.”[11]
(Subrayas no hacen
parte del texto original)
En la aprobación del
proyecto de ley en la Comisión Primera del Senado no se suscitó un debate
extenso sobre el alcance del proyecto. Intervino únicamente al entonces
Ministro del Interior y de Justicia quien señaló que
“lo que pretende es agravar la pena cuando los homicidios o los atentados se
hacen contra bienes o contra personas del sindicalismo, es una protección
especial al sindicalismo y a los trabajadores, básicamente ese es el
proyecto.”[12] (Subrayas no hacen parte del
texto original).
En el trámite restante del proyecto de
ley no se suscitó discusión alguna en relación con el significado de la
expresión “legalmente reconocida”. En efecto, la conciliación que se
debió surtir no tuvo por objeto ese asunto, sino otras  cuestiones relativas al
término de prescripción que debía establecerse y a los supuestos bajo los
cuales debía operar el agravante del tipo penal de amenazas cuando se tratara
de un servidor público.
Así las cosas, es posible concluir que
durante el trámite legislativo (i) no se evidenció intención alguna por parte
del Gobierno Nacional o de los congresistas de conferirle a la frase “organización
sindical legalmente constituida” el sentido que le atribuyen los
demandantes. Por el contrario (ii) de la exposición de motivos presentada por
el Gobierno, de los informes de ponencia en ambas cámaras legislativas y de
varios de los debates que se surtieron, se sigue que el objetivo del proyecto
consistía en proteger a todos los sindicalistas y sindicatos sin la
diferenciación propuesta por los demandantes. Estos hechos permiten identificar
una voluntad legislativa inequívoca que hace posible concluir que los apartes
normativos demandados comprenden a todas las organizaciones que, según las
reglas vigentes, han nacido como sindicatos en las condiciones establecidas por
el artículo 364 de la Carta.
4.1.2.2. No obstante lo
anterior, en contra de la interpretación anterior, podría señalarse que la
expresión “organización sindical legalmente reconocida” alude a aquellos
sindicatos reconocidos por las autoridades administrativas en las condiciones
definidas por la ley. Esta interpretación se apoyaría en una interpretación
literal del artículo 39 conforme al cual el reconocimiento jurídico de los
sindicatos se produce con la simple inscripción del acta de constitución.
De esta manera, el reconocimiento legal sería equivalente al reconocimiento
jurídico al que alude al artículo 39 produciéndose, únicamente, a partir de la
inscripción del acta ante el Ministerio respectivo.
Esta comprensión podría encontrar apoyo
en la sentencia No. 115 de 1991 de la Corte Suprema de Justicia en la que dicho
Tribunal examinó algunas acusaciones en contra de varios artículos de la ley 50
de 1990. Una de las disposiciones cuestionadas era el artículo 50 de la ley 50
de 1990, modificatoria el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo[13]
y en cuyo texto se disponía que ningún sindicato podía actuar como tal,
ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni
ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se hallare constituido
como tal, registrado ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y sólo
durante la vigencia de ésta inscripción.
Al examinar si la sujeción de la capacidad de
actuación del sindicato al perfeccionamiento del registro allí establecido
desconocía las normas que en materia de asociación sindical consagraba el
artículo 39 de la Carta, la Corte advirtió que, aunque el artículo acusado
podía oponerse a lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 50 de 1990 en el que
se establecía que a partir de su fundación la organización sindical goza de
personería jurídica, la norma demandada no violaba la
Constitución. Advirtió entonces:
“No ve la Corte que las disposiciones acusadas en
ninguna forma atenten contra el derecho de asociación en su modalidad
específica como libertad sindical, pues es propio de la ley y está dentro de
sus poderes, por ejemplo, exigir determinado número de afiliados para que
puedan formarse ciertas células sindicales (art. 55), exigir para la obtención
de personería jurídica el sometimiento de los estatutos a la
Constitución, la ley y las buenas costumbres (art. 46-4), condicionar el
ejercicio de sus funciones y derechos a un registro oficial que, por lo demás,
puede ser ficto o tácito a falta de pronunciamiento expreso dentro de cierto
término (art. 50) y, en fin, dar la (sic) gobierno, por encima de la voluntad
sindical, facultades para que el conflicto colectivo suscitado se resuelva por
un medio diferente a la huelga (art. 63).”
Y más adelante precisó:
“Puede criticarse este artículo de contrariar el 44
ibidem conforme al cual "toda organización sindical de trabajadores por el
solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva,
goza de personería jurídica", dado que aquél subordina el ejercicio de las
funciones y de los derechos -que es en lo que consiste fundamentalmente la
personería jurídica- de las organizaciones sindicales al registro respectivo,
pero no puede decirse que sea inconstitucional, según se explicó ampliamente
cuando se analizó el artículo 39 de la
Carta. Lo mismo es aplicable al artículo 59 que se refiere al registro de las
federaciones y confederaciones.
Cabe anotar que si bien no se llega al
extremo deseado por el actor de que sea la mera manifestación de voluntad de
los fundadores la que dé nacimiento inmediato a la asociación, lo cierto es que
no se imponen requisitos previos a esa voluntad ni se le sujeta a permisos o
limitaciones de ese estilo, y que se reemplaza la concesión de personería por
un registro más ágil y rápido en el que rige el silencio administrativo
positivo, lo que, en sentir de la Corte, se acomoda al nuevo principio
constitucional ya citado, de que los sindicados deben poderse formar "sin
intervención del Estado" y que "su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del acto de constitución" como aquí
ocurre, pues no hay un poder absoluto e ilimitado para formar sindicatos y
estos siguen sometidos al régimen legal, ya que, en veces de la misma
Constitución, "se sujetarán al orden legal y la de principios
democráticos" (art. 39 ibídem) cuya verificación y cumplimiento competen
al Estado.”(Subrayas no son del texto original)
Conforme a lo expuesto por la Corte no
resultaba en principio inconstitucional que se limitara la capacidad de
actuación de las organizaciones sindicales por el hecho de no haber efectuado
el registro. De esta manera, podría advertirse que la expresión “legalmente
reconocida”  implica que la organización sindical solo lo será cuando dispone
de capacidad para actuar. Ello ocurriría, atendiendo lo dispuesto en el
artículo 50 de la ley 50 de 1990 desde el momento de efectuar la inscripción
ante el Ministerio del trabajo.
4.1.2.3. Aunque en
principio resultan posibles ambas interpretaciones, la Corte considera que la
segunda de ellas se opone a Constitución. En efecto, la interpretación que del
artículo 39 de la Constitución  así como del Convenio 87 de la OIT ha hecho la
jurisprudencia constitucional con posterioridad a la señalada sentencia 151 de
la Corte Suprema de Justicia indica que las organizaciones sindicales son
destinatarias de protección y reconocimiento desde el mismo momento de su
fundación.  En efecto, según la posición consolidada de esta Corporación la
protección constitucional de los sindicatos se asegura con el reconocimiento de
un derecho a conformarlos sin intervención estatal alguna (art. 39 primera
frase CP y artículo 2 del Convenio 87 de la OIT) sin perjuicio de la función de
publicidad que se adscribe a la inscripción a la que alude también el artículo
39 de la Carta al señalar que el reconocimiento jurídico de los
sindicatos se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
Esta conclusión se funda en el examen de las sentencias C-567 de 2000, C-465 de
2008, C- 621 de 2008 y C-695 de 2008.
En la sentencia C-567 de 2000 este
Tribunal abordó el cuestionamiento constitucional de los artículos 45, 46, 47 y
50 de la ley 50 de 1990 que habían modificado, respectivamente, los artículos
365, 366, 367 y 367 del Código Sustantivo del Trabajo. En opinión del
demandante la regulación adoptada en materia de registro sindical, desconocía
varias disposiciones de la Constitución y del Convenio 87 de la Organización
Internacional del Trabajo.
La Corte,
luego de advertir que respecto del artículo 50 de la ley 50 de 1990 existía ya
cosa juzgada constitucional, señaló que la lectura de las disposiciones
acusadas permitía diferenciar entre el nacimiento del sindicato y la
materialización de la inscripción ante el Ministerio correspondiente. Explicó
así la Corte esta distinción:
“En
primer lugar, los artículos 45, 46 y 47 de la
Ley 50 de 1990, no pueden mirarse en forma aislada de las otras disposiciones
establecidas en la misma Ley. Lo que hay en el fondo son dos momentos
distintos: cuando nace el sindicato y adquiere personería jurídica, por una
parte, y el momento de la inscripción ante las autoridades correspondientes,
por la otra. Son asuntos distintos, y con consecuencias diferentes.
El
reconocimiento automático de la personería jurídica fue el propósito del
legislador al expedir la Ley 50 de 1990, y, en este camino, resultan ajustadas
a la Constitución los preceptos de la misma ley que así lo garanticen, y,
obviamente, contrarios a la Constitución disposiciones que lo obstaculicen.”
Luego
de transcribir algunos apartes de la exposición de motivos de la ley 50 de
1990, fundamentó la constitucionalidad de las normas que establecían la
inscripción del sindicato:
“Tal
como lo expresa uno de los párrafos transcritos, el fin de la inscripción está
en que el sindicato pueda válidamente actuar frente a terceros. Por este
aspecto, la inscripción cumple los tres propósitos fundamentales que son la publicidad,
la seguridad y la prueba.
Como
se dijo anteriormente, al examinar en conjunto la normas de la
Ley 50 de 1990, se observa que el artículo 44 establece de forma precisa
cuándo adquiere personería jurídica la organización sindical : "por el
sólo hecho de su fundación, y a partir de la asamblea constitutiva."
Nótese
que esta disposición cumple los dos primeros presupuestos del artículo 39,
inciso primero, de la Constitución, en cuanto al momento en que el sindicato
adquiere personería jurídica, ya que éste se constituye por sí y ante sí, y
únicamente por parte de los trabajadores, sin intervención del Estado, y
con el sólo hecho de su fundación, en la respectiva asamblea constitutiva, de
la que naturalmente quedará el acta de constitución.
En
conclusión, no infringe el artículo 39 de la
Constitución, ni las normas citadas del Convenio 87, el hecho de que en la ley
se establezca que la organización sindical recién creada y que ya tiene
personería jurídica, cumpla, con posterioridad, con unos requisitos legales
para que sea inscrita ante la autoridad correspondiente, para los efectos
mencionados de publicidad, seguridad y prueba, de su existencia.
Así
queda desvirtuado el cargo general contra los preceptos demandados.
No
obstante, a continuación se examinará cada disposición demandada, pues si se
observa que en el examen concreto de lo cada una dice, hay alguna limitación a
las garantías de asociación sindical, habrá de declararse la respectiva
inconstitucionalidad.
El
examen respectivo se hará teniendo en cuenta los principios generales en que se
apoya el derecho fundamental del derecho de asociación sindical: que en su
constitución no exista intervención del Estado; como consecuencia, de ello, se
reconozca la personería jurídica automática; y, que la organización sindical
existirá mientras no medie decisión judicial que suspenda o cancele la
personería jurídica. Esto significa que la personería jurídica existe en
forma independiente de su inscripción ante la autoridad administrativa.”(Las
subrayas son del texto original)
De
esta manera, la Corte precisaba que la inscripción prevista cumplía las
funciones de publicidad, seguridad y prueba sin afectar, en modo alguno, el
nacimiento del sindicato como persona jurídica cuando se cumplía lo dispuesto
en el artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo. La inscripción no impide
que el sindicato sea considerado desde antes titular de derechos y obligaciones
aunque cumpla una trascendental función de oponibilidad. Tal conclusión
permitió entonces advertir que no se violaban ni el artículo 39 de la
Constitución ni el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo,
norma integrada al bloque de constitucionalidad.
Advertida entonces por parte de la Corte la función de publicidad
que se anudaba a la inscripción del acta en el Ministerio, tuvo oportunidad de
aplicar tal regla de decisión en las sentencias C-465, C- 621 y C-695 de 2008.
En la primera de tales providencias, la Corte se ocupó de
establecer la constitucionalidad de la disposición que establece que ninguna
modificación de los estatutos sindicales tendrá validez ni comenzará a regir,
mientras no se efectué su depósito por parte de la organización sindical ante
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art. 370 CST.) y de la norma que
señala que cualquier cambio, total o parcial, en la junta directiva de un
sindicato no tendrá ningún efecto si no es comunicado previamente al empleador
y al inspector del trabajo (art. 371 CST.). Según los demandantes tal
disposición desconocía la prohibición de injerencias administrativas en el
reconocimiento de los sindicatos.
La
Corte advirtió que salvo algunas de sus expresiones, las disposiciones se
ajustaban a la Constitución siempre y cuando se entendiera que el depósito ante
el Ministerio de Trabajo previsto en el artículo 370 o la comunicación
mencionada en el artículo 371 cumplían exclusivamente funciones de
publicidad, sin que ello autorizara al Ministerio de
la Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la
reforma[14].
Consideró en esa oportunidad que los procedimientos de publicidad
establecidos en los artículos demandados no se oponían a la Constitución en
tanto no implicaban una forma de control previo ni un condicionamiento de
validez de las determinaciones adoptadas sino, únicamente, un mecanismo para
asegurar su conocimiento y oponibilidad.
En la sentencia C-621 de 2008 este Tribunal consideró que no
violaba la Carta el artículo 361 del Código Sustantivo del Trabajo –modificado
a su vez por el artículo 41 de la ley 50 de 1990- en el que se establece la
obligación de suscribir un acta de fundación en la que se deja
constancia de la reunión inicial y se indican los nombres de los iniciadores, sus
documentos de identificación, la actividad que ejercen y que los vincule así
como el  nombre y objeto de la asociación.
Señaló:
“No
encuentra la Corte que el mandato sub examine vulnere la garantía
constitucional de la libertad sindical, puesto que la exigencia del acta de
fundación del sindicato no representa una autorización
previa ni constituye un obstáculo para la creación de una organización
sindical, sino que persigue establecer una simple formalidad encaminada a
asegurar el normal funcionamiento del sindicato.
En efecto, la suscripción del acta de fundación del sindicato
es una actuación de índole administrativa que describe hechos o circunstancias
que se presentan en el momento en que los trabajadores, haciendo uso del
derecho positivo de la libertad sindical, deciden autónoma y libremente erigir
una organización para la defensa de sus intereses.
Dicho documento es de significativa importancia, ya que sirve de
fundamento para la toma de decisiones al interior de la organización,
principalmente para efectos de la inscripción en el registro sindical que lleva
el Ministerio de la Protección Social que, según ha señalado esta Corte (…),
solamente cumple la función de publicidad, pues de acuerdo con lo
establecido en el artículo 39 de la
Constitución Política, en concordancia con el artículo 364 del C. S. T. (…),
toda organización de trabajadores, por el solo hecho de su fundación y a partir
de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica.”
(Subrayas no hacen parte del texto)
Posteriormente, en la sentencia C-695 de 2008 la
Corte se pronunció sobre una nueva demanda en contra del artículo 372 del
Código Sustantivo del Trabajo. Dispuso esta Corporación que, a diferencia de lo
que ocurrió al momento de adoptar la sentencia C-567 de 2000, no existía cosa
juzgada constitucional derivada de la sentencia 115 de 1991, puesto que la
disposición originalmente evaluada, había sido modificada por el artículo 6 de
la ley 584 de 2000.
Precisado lo anterior, la Corte tuvo que establecer si la norma
que supeditaba la actuación del sindicato -así como el ejercicio de sus
derechos y funciones- a la previa inscripción en el Ministerio de Trabajo,
desconocía o no la Constitución y el Convenio 87 de la
Organización Internacional del Trabajo. Con fundamento en las disposiciones
constitucionales que prevén la libertad de asociación sindical y que prohíben
la exigencia de un reconocimiento previo para la protección de las
organizaciones sindicales, esta Corporación advirtió que la inscripción cumplía
únicamente funciones de publicidad. Conforme a ello, el deber de llevar a cabo
la inscripción no impide el nacimiento del sindicato. Dijo entonces:
“De
acuerdo con estas disposiciones, es claro que jurídicamente los sindicatos
existen en forma válida en virtud de su constitución, sin intervención o
autorización previa por parte del Estado, mediante una declaración de voluntad
colectiva, emitida en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada,
declaración  que por exigencia constitucional debe constar en un acta que debe
inscribirse en el registro correspondiente.
Ello
implica que dicha declaración de voluntad colectiva produce sus efectos
jurídicos entre las partes de la misma, o sea, entre los fundadores del
sindicato, a partir del momento de su emisión, como ocurre en
general en el campo jurídico con las declaraciones de voluntad, en particular
en materia de contratos.
En
cambio, en relación con los terceros, la declaración de voluntad de
constitución del sindicato sólo produce efectos jurídicos, esto es, sólo les es
oponible a partir de la comunicación de la misma a ellos, en forma particular o
en forma general, esto último mediante publicación.
Este
es el efecto propio del principio de publicidad, que tiene predominantemente un
fundamento racional, en cuanto en forma general los actos jurídicos sólo
producen efectos a partir de su conocimiento, real o presunto, por parte de sus
destinatarios, como ocurre por ejemplo con las leyes y los actos
administrativos, con los actos procesales según los diversos códigos de
procedimiento y con los actos de los particulares en el ámbito contractual.”
(Subrayas no hacen parte del texto original)
En
ese marco, la Corte precisó con autoridad el significado del artículo 39 de la
Constitución al señalar:
“En
este orden de ideas, la expresión “su reconocimiento jurídico [del
sindicato]  se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”,
contenida en el Art. 39 de la Constitución, debe interpretarse en armonía
con  el principio de publicidad, en el sentido de que dicho reconocimiento no
consiste en el otorgamiento de personería jurídica al sindicato, ni tampoco en
un acto declarativo de su existencia válida, por parte del Estado, sino en
la oponibilidad o producción de los efectos jurídicos de dicha constitución
respecto del Estado, como tercero que es, comprendidas todas sus entidades,
frente a los partícipes en la declaración de voluntad colectiva de
constitución, o sea, frente a los fundadores del sindicato, y en relación con
todos los demás terceros, entre ellos en primer lugar el empleador, a partir de
la mencionada inscripción.”
Con
fundamento en esa interpretación y atendiendo la posibilidad de que el artículo
demandado fuere entendido en el sentido de que la inscripción constituye un
requisito de validez o existencia del sindicato, lo que sería contrario al
artículo 39 y al artículo 2 del Convenio 87 de la Organización Internacional
del Trabajo, la Corte dispuso declarar exequible el artículo 372 del Código
Sustantivo del Trabajo en el entendido de que la citada inscripción cumple exclusivamente
funciones de publicidad, sin que ello autorice al ministerio mencionado para
realizar un control previo sobre el contenido del acta de constitución.
4.1.3. De la síntesis precedente se puede concluir que las
organizaciones sindicales surgen a la vida jurídica y son objeto de amparo
desde el momento de su fundación. Conforme a ello, resulta contraria a la
Constitución la interpretación de la locución “legalmente reconocida” de
manera tal que excluya de la protección penal, que se sigue de las normas
penales en que ella se emplea, a los miembros de  sindicatos no inscritos en el
registro al que alude el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo. Ello
es así en tanto la jurisprudencia constitucional indica que la protección de la
organización sindical se produce desde el momento en que nace a la vida
jurídica, lo que ocurre desde que su constitución se produce en los términos
que establece el artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo.
4.2. La expresión “legalmente
reconocida” desconoce el principio de taxatividad penal debido a su
indeterminación.
4.2.1. Tal y como ha quedado señalado la expresión acusada no es
unívoca y suscita diferentes debates interpretativos. Esta indeterminación
plantea problemas desde la perspectiva del principio de legalidad. En efecto,
el principio de estricta legalidad o principio de taxatividad en materia penal,
ampliamente reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación, impone una
obligación al legislador consistente en establecer de manera precisa e
inequívoca aquellos comportamientos penalmente relevantes[15]
y, en esa medida, una prohibición de adoptar tipos penales ambiguos o
indeterminados. En esa dirección, la sentencia C-559 de 1999 señaló:
“La prohibición de
la retroactividad y la reserva legal no son sin embargo suficientes, pues si la
ley penal puede ser aplicada por los jueces a conductas que no se encuentran
claramente definidas en la ley previa, entonces tampoco se protege la libertad
jurídica de los ciudadanos, ni se controla la arbitrariedad de los funcionarios
estatales, ni se asegura la igualdad de las personas ante la ley, ya que la
determinación concreta de cuáles son los hechos punibles recae finalmente, ex
post facto, en los jueces, quienes pueden además interpretar de manera muy
diversa leyes que no son inequívocas. Por eso, la doctrina y la jurisprudencia,
nacional e internacionales, han entendido que en materia penal, el principio de
legalidad en sentido lato o reserva legal, esto es, que la ley debe definir
previamente los hechos punibles, no es suficiente y debe ser complementado por
un principio de legalidad en sentido estricto, también denominado como el
principio de tipicidad o taxatividad (…), según el cual, las conductas punibles
deben ser no sólo previamente sino taxativa e inequívocamente definidas por
la ley, de suerte, que la labor del juez penal se limite a verificar si una
conducta concreta se adecua a la descripción abstracta realizada por la ley.
Según esa concepción, que esta Corte prohija, sólo de esa manera, el principio
de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, pues
sólo así protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal. En efecto, únicamente si las descripciones penales
son taxativas, pueden las personas conocer con exactitud cuáles son los
comportamientos prohibidos y la labor de los jueces, en el proceso de
adecuación típica, se limita a determinar si, conforme a los hechos probados en
el proceso, el acusado cometió o no el hecho punible que se le imputa.”
(Subrayas no hacen parte del texto original)
La prohibición de ambigüedad o indeterminación vincula al
legislador al momento de expedir normas penales y, en esa medida, aquellas
disposiciones que por su falta de claridad pueden poner en riesgo el carácter
inequívoco que deben tener las normas penales deben ser excluidas del ordenamiento
jurídico.
4.2.2. Así las cosas, considerando que la ambigüedad de la
expresión “legalmente reconocida” no solo desconoce el principio de
taxatividad sino que, adicionalmente, pone en riesgo el derecho de asociación
sindical al hacer posible interpretaciones contrarias al deber de proteger a
los miembros de las organizaciones sindicales desde el momento en que estas se
han constituido, la Corte declarará inexequible las expresiones demandadas en
esa oportunidad.
5. Razón de la decisión.
5.1.
Síntesis del caso.
La
Corte consideró que la expresión “legalmente reconocida” incluida en el título
y en el artículo 3 de la ley 1309 de 2009 así como en los artículos 1, 2, 3 y 4
de la ley 1426 de 2010, si desconoce las disposiciones directamente
constitucionales o aquellas integradas al bloque de constitucionalidad que
protegen el derecho de asociación sindical y el derecho a la igualdad de las
organizaciones sindicales.
5.2.
Fundamento de la decisión.
5.2.1.
La Corte es competente, con fundamento en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los títulos de
una ley. Dicha competencia se funda, de una parte, en que el título se integra
a la ley y, de otra, en que el título a pesar de no constituir una proposición
normativa propiamente dicha se erige en un criterio para la interpretación de
la ley. Adicionalmente, ese control se impone dado que el título debe
satisfacer ciertos requerimientos básicos relativos, por ejemplo, a que no
sustituya la numeración de la ley o a que guarde correspondencia con el
contenido normativo.
5.2.2.
La afectación del derecho de asociación sindical y del derecho a la igualdad
podría ocurrir si los artículos parcialmente acusados excluyeran de la
protección penal especial a los sindicatos constituidos conforme a lo dispuesto
en el artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo pero que no han adelantado
o concluido su inscripción en el registro del Ministerio de Trabajo.
Así
las cosas, considerando que la expresión “legalmente reconocida” resulta
ambigua –lo que afecta el principio de taxatividad en materia penal- y puede
dar lugar a interpretaciones de diferente tipo, algunas contrarias al derecho
de asociación sindical, se impone declarar su inexequibilidad.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “legalmente reconocida” incluida en el título y en
el artículo 3 de la ley 1309 de 2009 y en los artículos 1, 2, 3 y 4 de
la ley 1426 de 2010.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-152 de
2003
[2] Tales límites fueron reiterados,
recientemente, en la sentencia C-393 de 2011.
[3] Sentencia T-938 de
2011
[4] La sentencia T-873 de
2004 allí citada indicó: “Así pues, si la organización sindical
nace a la vida jurídica desde el momento de su constitución, y si el fuero
sindical es una garantía que se reconoce en beneficio del sindicato mismo para
asegurar su existencia, entonces debe operar también en cabeza del trabajador
desde el mismo momento en que se funda el sindicato.”
[5] Este sistema se opone
a otros sistemas para el nacimiento de la persona jurídica como el que
establecen (i) la ley 1258 de 2008 para la sociedad por acciones simplificadas
en cuyo artículo 2 se prevé que una vez inscrita en el Registro Mercantil, formará
una persona jurídica distinta de sus accionistas o (ii) la ley 222 de 1995 que al
referirse a las denominadas empresas unipersonales dispone en el artículo 71
que ella, una
vez inscrita en el registro mercantil, forma una persona jurídica.
[6] Gaceta del Congreso No. 265 de 2008.
[7] Gaceta del Congreso No. 325 de 2008.
[8]
Intervención del Representante a la
Cámara Germán Navas Talero, en la sesión de fecha 19 de junio de 2008
incorporada en el Acta No. 42 de 2008. Gaceta del Congreso 419 de 2008.
[9] Así se infiere de las
discusiones que constan en el Acta 153 de la sesión plenaria de fecha 25 de
noviembre de 2008. Gaceta del Congreso 15 de 2009.
[10] Gaceta del Congreso 489 de 2009.
[11] Gaceta del Congreso 351 de 2009.
[12] Intervención del Ministro de Justicia Fabio Valencia Cossio, en la sesión de fecha 3 de junio de 2009.
Gaceta del Congreso 660 de 2009.
[13] El artículo 372
original establecía lo siguiente: “Ningún sindicato puede actuar como
tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le
señalen, ni ejercitar los derechos que le corresponda, mientras no tenga el
reconocimiento de su personería jurídica y sólo durante la vigencia de este
reconocimiento.”
[14] Precisó el
condicionamiento del artículo 371 indicando, adicionalmente, que el fuero
sindical opera inmediatamente después de la primera comunicación.
[15] En esa dirección se
encuentran, entre otras, las sentencias C-200 de 2002, C-205 de 2003, C-101 de
2004, C-820 de 2005 y C-1260 de 2005.