T-717-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-717/13
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Excepciones
El principio de subsidiariedad
establece una regla general de procedibilidad de la acción de tutela que impone
al actor el deber de acudir a las vías judiciales ordinarias para solicitar la
protección de sus derechos fundamentales. Este requisito evita que la tutela
elimine de forma paulatina los medios jurídicos de defensa establecidos por la
Ley.  De ahí que los demandantes pueden utilizar la tutela cuando carecen de
recurso o de acción para salvaguardar sus garantías. Lo propio sucede en los
eventos en que existiendo medio judicial ordinario, éste no es idóneo o eficaz,
o en las hipótesis en que el amparo a los derechos procede de forma transitoria
con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable. La Sala
expondrá esas situaciones en que una demanda de tutela cumple con el principio
de subsidiariedad. La subsidiariedad cuenta con dos excepciones que comparten
como supuesto fáctico la existencia del medio judicial ordinario, que consisten
en: i) la falta de idoneidad o de eficacia de la acción para salvaguardar los
derechos fundamentales del accionante; y ii) la instauración de la acción de
tutela de forma transitoria para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS
LABORALES-Improcedencia general para
solicitar prestaciones laborales de contenido económico diferentes al salario y
por no existir perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PAGO DE ACREENCIAS
LABORALES-Procedencia excepcional por
afectación del mínimo vital
La
Corte Constitucional ha señalado que la tutela dirigida a obtener el pago de
acreencias laborales es improcedente. Sin embargo, esta regla tiene una excepción
que consiste en que procede la acción de tutela cuando la falta del desembolso
afecte el mínimo vital del actor o de su familia.  De esta manera “por regla
general, no es procedente la acción de tutela para obtener el pago de
acreencias laborales. Sin embargo, ha precisado que de manera excepcional puede
acudirse a ella para obtener la cancelación de salarios, siempre que éstos
constituyan la única fuente de recursos económicos que le permitan al
trabajador asegurar una vida digna y cuando su no percepción afecte su mínimo
vital y el de su familia”. La afectación al mínimo vital es la puerta de
entrada a la acción de tutela para obtener el pago de acreencias laborales.
Este derecho ha sido definido como “los requerimientos básicos indispensables
para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente
en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud,
educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores
insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su
modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PAGO DE ACREENCIAS
LABORALES-Improcedencia para
solicitar pago de nivelación salarial por cuanto puede acudir al proceso
ejecutivo, según ley 1437 de 2011
Para la Sala el medio judicial
idóneo y eficaz que permitiría a la accionante solicitar el pago de la
nivelación salarial es el proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, según establece el numeral 4º del artículo 297 de la
Ley 1437 de 2011. De un lado, el proceso ejecutivo ofrece una respuesta clara,
definitiva y precisa al debate planteado por la solicitante, el cual responde a
que pueda solicitar a la administración municipal que le cancele los dineros
derivados de la homologación de su empleo. Así, esta herramienta procesal
permitiría a la demandante obligar, por medio del juez contencioso, a que el
municipio cumpla con la obligación dineraria reconocida por la misma administración.
Ello no es otra cosa que atender la pretensión de la demanda estudiada. De otro
lado, el proceso ejecutivo es eficaz, puesto que concede a la actora la
posibilidad de una pronta protección de sus derechos fundamentales, al permitir
que exija judicialmente el pago del retroactivo solicitado. Para la Sala es
evidente que la peticionaria sí puede pedir al juez de ejecución que ordene al
Municipio cancelar el crédito a su favor, en la medida que el actual debate
solo recae en cómo y cuándo se desembolsará el dinero, materia propia del
proceso ejecutivo.
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR
PAGO DE ACREENCIAS LABORALES-Improcedencia
por existir otros mecanismos de defensa judicial y no existir perjuicio
irremediable ni afectación del mínimo vital
Para la Sala el perjuicio
irremediable no es inminente, pues la actora se encuentra recibiendo su salario
de forma mensual, dinero con el que puede satisfacer su derecho al mínimo
vital. Ahora bien, la Sala estima que la presente acción de tutela no es
procedente para ordenar el pago del retroactivo de la nivelación salarial,
porque la omisión del referido desembolso no es la causa de la afectación al
derecho al mínimo vital de la accionante, en razón que recibe mes a mes el pago
del salario por el cargo que desempeña. Si bien el retardo del pago del dinero
adeudado es prolongado, esa cantidad es consecuencia de un aumento del salario.
Por tanto, la solicitante pudo satisfacer su mínimo vital con el sueldo
efectivamente desembolsado. Aunado a lo anterior, el retroactivo es un dinero
que debe la administración a la tutelante de bastante tiempo atrás. Ello
evidencia que no existe la afectación al mínimo vital, al no cancelar el
retroactivo derivado de la homologación del empleo que ocupaba la actora en
sector educación, dado que ella recibía su salario con el fin de que atendiera
sus gastos de manutención.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA
VIDA DIGNA-Vulneración
por empleador al permitir descuentos directos sobre salario por crédito por
libranza, superando los máximos permitidos por la ley 1527 de 2012
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA
VIDA DIGNA-Orden
a Municipio proceda a descontar del sueldo por concepto de deudas como máximo
el 50% del mismo, conforme ley 1527 de 2012
Referencia: expediente T-3497269.
Acción de tutela instaurada por Silena
Proenza Fuentes contra la Nación –Ministerios de Educación Nacional y de
Hacienda y Crédito Público – y el Municipio de Valledupar.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA.
Dentro del proceso de revisión de los fallos emitidos
por el Tribunal Administrativo del Cesar y la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de tutela incoada por
Silena Proenza Fuentes contra la Nación –Ministerios de Educación Nacional y de
Hacienda y Crédito Público – y el Municipio de Valledupar.
I. ANTECEDENTES.
La solicitud de amparo se fundamentó en los
siguientes:
1.
Hechos.
1.1.
La
señora Silena Proenza Fuentes es una funcionaria administrativa de la
Secretaría de Educación Municipal de Valledupar que ocupa el cargo de secretaria
grado 05.
1.2.
En
desarrollo del proceso de descentralización, la Ley 60 de 1993 ordenó que la
nación transfiriera la prestación del servicio público educativo a los
departamentos. Para materializar tal disposición, esas entidades territoriales incorporaron
y homologaron los empleos nacionales a su planta de personal. Lo propio ocurrió
con la Ley 715 de 2001 a nivel municipal, comoquiera que esa  norma radicó en
cabeza de los municipios el suministro de la educación. Esta dinámica generó
mayores costos para la administración territorial representados en la diferencia
salarial entre los cargos incorporados al municipio y los empleos que con
anterioridad hacían parte de su planta de personal.
1.3.
La
directiva número 10 de 2005 emitida por el Ministerio Nacional de Educación
determinó los lineamientos para que se realizara la nivelación salarial de los
empleos de los docentes de los municipios. Por medio de la consulta del 9 de
diciembre de 2009, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
avaló dicho procedimiento.
1.4.
Más
adelante, a través de los decretos 0049 del 2007 y 0046 de 2010, el Municipio
de Valledupar asignó la denominación, el código, el grado y la asignación
básica mensual a los cargos que se encuentran dentro de su planta de personal. En
específico, la entidad territorial homologó el empleo que ocupaba la
peticionaria a secretaría grado 05, código 440 con un salario de $
1.377.389.oo.
1.5.
La
nueva escala salarial generó un retroactivo que debía pagarse a los empleados
públicos beneficiados por tal situación. De ahí que, la administración
municipal adeuda a la petente por ese concepto $ 55.701.997.oo.
1.6.
La
entidad territorial debe cancelar a los empleados beneficiados de la
homologación de los cargos $ 6.643.911.813.oo. Este monto sería desembolsado
por el Municipio de Valledupar en concurrencia con el Ministerio de Educación Nacional
en las sumas de $ 2.937.200.342.oo y $ 3. 706.71 471 respectivamente. El dinero
que debía aportar la entidad territorial se sustentó en los excedentes del
balance de la vigencia fiscal de los años 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, según
informó el Ministerio referido en el oficio 2011 EE 69872 de 2011.
1.7.
No
obstante, el 30 de diciembre de 2011, el Municipio de Valledupar utilizó los
recursos dispuestos a cubrir la deuda del retroactivo de la nivelación salarial
para pagar la nómina de educación, el fondo de prestaciones sociales y el fondo
nacional del ahorro.
1.8.
El
25 de julio de 2012, la solicitante presentó derecho de petición ante la
administración municipal con el fin de que ésta cancelara los valores adeudados
y explicara las razones que llevaron a que el desembolso no se realizara. La
entidad territorial negó la postulación, porque el Ministerio de Hacienda no ha
transferido los dineros que corresponde a la nación por los costos de la homologación
de empleos del sector educación, tal como se acordó.
1.9.
La
tutelante manifestó que los 2,4 salarios mínimos legales vigentes que devenga son
insuficientes para atender sus gastos de manutención y los de su familia, así
como pagar las diferentes obligaciones financieras contraídas con: i) el Banco
BBVA por el valor de $ 18.203.067.oo mediante la cual debe cancelar
mensualmente $ 534.202.oo; ii) Crediservicios S.A.S. por una suma de $
21.557.002.oo que obliga a la peticionaria a desembolsar la cuota de $
630.182.oo al mes; iii) Inversiones Saraveli por el monto de $ 1.115.000.oo,
que implica el descuento por nómina de $ 65.000.oo; iv) Ena Ovalle de Villazon,
quien tiene un crédito a su favor de $ 9.529.022,oo y por el cual embargó la
quinta parte del sueldo de la petente que corresponde a $ 168.747.oo., en el
marco de un proceso ejecutivo; y iv) Solution Kapital y Cootratekar, a quienes
la peticionaria debe desembolsar mes a mes $ 146.700.oo y $ 60.000.oo
respectivamente.
1.10.    En tal virtud,
el 30 de octubre de 2013, la señora Silena Proenza Fuentes promovió acción de
tutela contra la Nación –Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y
Crédito Público – y el Municipio de Valledupar, por considerar que vulneraron
sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la igualdad, y a la salud,
al no efectuar el pago del retroactivo de la nivelación salarial que se produjo
con la homologación de su cargo en la administración municipal, dinero que le
permitiría cancelar las deudas que tiene con sus acreedores.
2.     Intervención de
la parte demandada.
2.1.
Nación -Ministerios de Hacienda y
Crédito Público y Nacional de Educación-.
2.1.1.
Fabio Hernán Ortiz Riveros, delegado
del Sr. Ministro de Hacienda y Crédito Público para representar judicialmente a
esta entidad, se opuso a la tutela argumentando que la demanda
es improcedente, en la medida que el proceso ejecutivo es el mecanismo judicial
idóneo para que la peticionaria obtenga el pago del retroactivo derivado de la
nivelación salarial. Además, estimó que no existe riesgo de configuración de un
perjuicio irremediable en los derechos de la petente, porque: i) la consumación
del daño carece de inminencia, ya que no se evidencian elementos fácticos que
demuestren que la lesión se producirá en corto plazo; y ii) las medidas que se
requieren para conjurar el menoscabo no son urgentes, dado que “se impetra
la presente acción sin solicitar el pago de la sentencia dentro de los
parámetros que fijado la ley para el cumplimiento de las sentencias”. Por
último, adujo que el Municipio de Valledupar no ha remitido los documentos
requeridos para suscribir el acuerdo de pago con el Ministerio conforme
establece la Ley 1450 de 2011.
2.1.2.
La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio
Nacional de Educación solicitó que la entidad fuese desvinculada del proceso de
tutela, porque no tiene la competencia para ordenar los pagos del retroactivo
de la nivelación salarial o asignar los recursos destinados a tal fin. En
materia de deudas laborales del sector educativo, el artículo 148 de la Ley
1450 de 2011 establece que el Ministerio solo tiene las funciones de revisar
las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales, certificar el
monto que se reconoce a los servidores públicos y establecer las fuentes de
financiación.
Así,
por medio del oficio No 2011EE50410 de 2011, la entidad informó al Municipio de
Valledupar que la liquidación de la deuda derivada de la homologación de los
empleos del sector educación era consistente, al señalar que ascendía a $
13.775.771.941.oo. No obstante, de ese valor se asignaron a la entidad
territorial $ 7.131.860.128.oo, de modo que la suma que falta por cancelar es
de $ 6.643.911.813.oo. Las fuentes de financiación del monto de la obligación serán
compartidas entre la Nación y la administración municipal. A través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la primera transferirá $
3.706.711.471.oo. La segunda desembolsará $ 2. 937.200.342.oo producto de
excedentes del balance del sistema general de participaciones en las vigencias
fiscales.
Recalcó
que una vez  realizada esta labor, el Ministerio de Hacienda y Crédito debe
adelantar el acuerdo de pago con el Municipio de Valledupar con el fin de que
establezca la forma en que se desembolsaran los recursos. En este pacto no
participa el Ministerio de Educación Nacional, por eso debe ser desvinculado
del proceso, al no tener competencia para ordenar la transferencia de dineros.
2.2.
William Rafael del Toro Gómez,
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Valledupar solicitó que el
amparo fuese declarado improcedente, comoquiera que la actora cuenta con otro
medio de defensa judicial para obtener el pago del retroactivo. Resaltó que en
otras ocasiones como la de la peticionaria, los funcionarios han acudido a la
jurisdicción contenciosa. Este hecho demuestra que la tutela no es la vía
adecuada para que los servidores públicos obtengan el desembolso del dinero
adeudado.  Al respecto citó la sentencia T-218 de 2002 y reiteró que las
tutelas solo proceden de forma excepcional para obtener la nivelación salarial
o los pagos derivados de la misma.
Además
estimó que la tutela tampoco procede de forma transitoria, dado que no existe
la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable en los derechos de
la actora. Ello en razón de que el mínimo vital de la petente se encuentra
satisfecho con el pago de su salario, el cual recibe cada mes. Incluso, manifestó
que la demandante trabaja diariamente para la administración, situación que
evidencia la ausencia de vulneración de su derecho al trabajo.
El
funcionario advirtió que la entidad territorial no ha negado el pago de la
deuda. Lo que en realidad ocurre es que el desembolso del retroactivo solo
puede hacerse cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público traslade los
recursos que corresponden a la nación, pues con ello se cancelaran los saldos a
favor de todos los funcionarios al mismo tiempo, sin que se privilegie a alguno
en el orden de pago.
Finalmente, el
representante del municipio señaló que la tutela no cumple con el requisito de
inmediatez, porque han trascurrido dos años de la expedición del decreto que
estableció la nivelación salarial y el pago del retroactivo.
3.     Sentencia de
tutela de primera instancia.
3.1.
En
sentencia proferida el 14 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo del
Cesar concedió el amparo a los derechos de la solicitante, dado que el pago del
retroactivo es necesario para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable. El juez de primera instancia manifestó que someter a la señora
Silena Proenza a un proceso ordinario implicaría que su precaria situación
económica empeorara. Por ende, los medios de defensa judicial que tiene la
peticionaria carecen de idoneidad para proteger sus derechos fundamentales.
Además recalcó
que no existe duda sobre el derecho que tiene la peticionaria a recibir el pago
del retroactivo. Precisó que la prestación debida a la funcionaria es una
retribución de su trabajo, esto es, es un derecho que debe ser cancelado de
forma completa que no puede considerarse como una prebenda.
En tal virtud,
el Tribunal ordenó al Municipio de Valledupar que dentro del plazo de un mes a
la notificación de ese fallo adelantara los procedimientos correspondientes
para cancelar el retroactivo a la demandante, y desembolsara en ese mismo plazo
el dinero respectivo.
4.     Impugnación del
fallo de primera instancia.
4.1.
Sol
Yadira Rojas Rivera, delgada de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de
Valledupar impugnó la sentencia con base en razones similares a las expuestas
en la contestación de la demanda.
4.2.
La
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó que la
sentencia de primera instancia fuese revocada y reiteró su petición de que la
entidad fuese desvinculada del proceso de la referencia. Para ello presentó los
mismos argumentos de la contestación de la demanda.
5.     Sentencia de
segunda instancia.
5.1.
El
25 de abril de 2013, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de
Estado confirmó el fallo de primera instancia, con sustento en que la tutela es
procedente para ordenar el pago del retroactivo de la nivelación salarial
cuando se tiene certeza del derecho y tal desembolso se requiere para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable. Reseñó que esa Sala de Decisión ha
ordenado a las entidades territoriales que cancelen dicha deuda a los
servidores públicos, porque el retroactivo es una justa retribución a su
trabajo. Además resaltó que en esas ocasiones la Subsección ha manifestado
que la mora en el desembolso priva a la persona de cancelar las obligaciones
que ha adquirido, hecho que afecta en un futuro su patrimonio y eventualmente
su derecho al mínimo vital. El juez colegiado precisó que, en virtud del
derecho a la igualdad, este precedente era extendible al caso de la
peticionaria, toda vez que la actora se encuentra en una precaria situación económica
similar a los fallos anteriores.
5.2.
Frente
a la inmediatez, el Consejo de Estado advirtió que la omisión de dos años en el
pago del retroactivo de la nivelación salarial demuestra que la solicitante
promovió la tutela, porque su situación no ha sido resuelta y continúa la
vulneración a sus derechos fundamentales.
5.3.
Por
último, adujo que no son de recibo los argumentos suministrados por las
entidades demandadas respecto de que existe un procedimiento administrativo
para obtener los recursos que permitan cancelar la deuda y, que es responsabilidad
de otra institución pagar el retroactivo, comoquiera que las cargas administrativas
no pueden trasladarse a los servidores públicos, “máxime cuando los mismos
como ocurre en esta oportunidad, han tenido que esperar años a la definición de
su situación prestacional por parte de las autoridades administrativas”.
6.     Pruebas relevantes
del proceso.
6.1.
Pruebas
aportadas por el accionante:
6.1.1. Copia del decreto 416 de 2010 por
el cual la Alcaldía de Valledupar homologó los cargos del personal del sector
educativo financiado por el Sistema General de Participaciones, que muestra que
la señora Silena Proenza Fuentes ocupa el cargo de secretaria código 440, grado
5 y pasó de tener un salario de $ 1.311.799.oo en el año 2009 a $ 1.377.389.oo en la anualidad 2010. Este aumento es producto de la nivelación salarial.
(Folios 2 – 10 Cuaderno 2).
6.1.2. Copia del oficio 2011EE69872 por
medio del cual el Ministerio Nacional de Educación señaló que los $
6.643.911.813.oo que conforman la deuda del pago del retroactivo se realizará
con $ 2.937.200.342.oo producto de excedentes del balance de las vigencias
fiscales de los años de 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 de los recursos del
sistema general de participaciones, y $ 3.706.711.471.oo resultado de la transferencia
que realizara la entidad al municipio (Folio 11 Cuaderno 2).
6.1.3. Copia de la respuesta del derecho
de petición emitida por la oficina de presupuesto del Municipio de Valledupar
que indicó que de los $ 2.937.200.342.oo de excedentes del balance de las
vigencias fiscales de los años 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 se utilizaron $
2.905.181.261.56 en los pagos de la nómina de educación, el Fondo de
Prestaciones Sociales y en el Fondo Nacional del Ahorro del mes de diciembre de
2011 (Folio 13 Cuaderno 2).
6.1.4. Certificaciones y estados de
cuenta de diferentes obligaciones financieras que evidencian que la
peticionaria tiene deudas con: i) el Banco BBVA por el valor de $ 18.203.067.oo
mediante la cual debe cancelar mensualmente $ 534.202.oo; ii) Crediservicios
S.A.S. por una suma de $ 21.557.002.oo que obliga a la peticionaria a
desembolsar la cuota de $ 630.182.oo al mes; iii) Inversiones Saraveli por el
monto de $ 1.115.000.oo, que implica el descuento por nómina de $ 65.000.oo;
iv) Ena Ovalle de Villazon, quien tiene un crédito a su favor de $ 9.529.022,oo
y por el cual embargó la quinta parte del sueldo de la petente que corresponde
a $ 168.747.oo., en el marco de un proceso ejecutivo; y iv) Solution Kapital y
Cootratekar, a quienes la peticionaria debe desembolsar mes a mes $ 146.700.oo
y $ 60.000.oo respectivamente  (Folio 16-20 Cuaderno 2). Los montos enunciados
son descontadas del salario de la petente mensualmente por la entidad demandada
(Folio 16-17 Cuaderno 2).
6.1.5. Copia del auto del 29 de octubre
de 2010 proferido por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Valledupar a través
del cual se decretó el embargo del porcentaje del título de dominio que tiene
el demandado José Leonardo Maya Proenza, hijo de la tutelante, sobre el bien
inmueble ubicado en la dirección Diagonal 6B, lote No. 8 transversal 14, Barrio
de los Ángeles. En este predio habita la peticionaria (Folio 21  Cuaderno 2).
6.1.6. Copia de la respuesta al derecho
de petición presentado por la señora Proenza Fuentes en el que solicitó el pago
del retroactivo de la nivelación salarial. La Alcaldía de Valledupar negó la
postulación de la actora al señalar que can0063elaría dicho valor cuando el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público girara los recursos prometidos para
pagar la totalidad de la deuda a todos los empleados públicos beneficiados por
la homologación (Folio 22 Cuaderno 2).
6.2.
Pruebas
aportadas por las entidades accionadas.
6.2.1. Certificado expedido por la
alcaldía de Valledupar que indica que a la señora Silena Proenza Fuentes se le
adeuda $ 55.701.997 producto de la nivelación salarial y la homologación de su
empleo a nivel municipal (Folio 80 Cuaderno 2).
6.2.2. Certificación emitida por la alcaldía
de Valledupar que constató que la peticionaria recibió $ 36.234.763.oo en el
año 2012 (Folios 81-82 Cuaderno 2)
6.2.3. Comunicación emitida por la
oficina de presupuesto del Municipio de Valledupar al juez de primera instancia
del proceso de tutela, en la cual informó que de los $ 2.937.200.342.oo
excedentes del balance de las vigencias fiscales de los años 2007, 2008, 2009,
2010 y 2011 se utilizaron en el mes de diciembre de 2011 $ 2.905.181.261.56 en
los pagos de la nómina de educación ($ 2.851.758.755.56), el Fondo de
Prestaciones Sociales ($ 18.548.311.oo) y en el Fondo Nacional del Ahorro ($
34.838.195.oo) (Folio 47- Cuaderno 2). Estos gastos cuentan con el respectivo
soporte de: i) registro presupuestal de compromisos; ii) órdenes de pagos; y
iii) registro de disponibilidad presupuestal (Folios 48- 60 Cuaderno 2).
II. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN.
Competencia.
1.     Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas jurídicos.
1.
En
el presente asunto corresponde a esta Corporación establecer si la Nación
–Ministerios Nacional de Educación y Hacienda y Crédito Público- y el Municipio
de Valledupar vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
igualdad de Silena Proenza Fuentes, al omitir pagarle $ 55.701.997.oo producto
de la nivelación y homologación de su empleo de secretaria código 440, grado 5.
Sin embargo, es preciso tener en cuenta que como resultado de las
particularidades del caso y las decisiones adoptadas por los jueces de instancia,
la Sala debe previamente determinar si la tutela es procedente para que un
servidor público obtenga el pago de un retroactivo, derivado de la nivelación
salarial, a pesar de que la administración ha cancelado de forma oportuna y sin
interrupciones el salario.
2.     Para abordar los
problemas descritos, la Sala confirmará la jurisprudencia sobre el principio de
subsidiariedad en la acción de tutela. En especial, precisará la procedibilidad
de dicha herramienta constitucional para obtener el pago de acreencias
laborales, entre las que se encuentran los retroactivos derivados de la
nivelación salarial. Finalmente, llevará a cabo el análisis del caso concreto.
El principio de subsidiariedad en
la acción de tutela.
3.
El principio
de subsidiariedad establece una regla general de procedibilidad de la acción de
tutela que impone al actor el deber de acudir a las vías judiciales ordinarias
para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito
evita que la tutela elimine de forma paulatina los medios jurídicos de defensa
establecidos por la Ley[1].
De ahí que los demandantes pueden utilizar la tutela cuando carecen de recurso
o de acción para salvaguardar sus garantías. Lo propio sucede en los eventos en
que existiendo medio judicial ordinario, éste no es idóneo o eficaz, o en las
hipótesis en que el amparo a los derechos procede de forma transitoria con el
fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable. La Sala expondrá
esas situaciones en que una demanda de tutela cumple con el principio de
subsidiariedad.
3.1.
El mencionado
mandato de optimización se sustenta en el carácter residual de la acción de
tutela. Para las Salas de Revisión esa naturaleza “presupone el respeto por
las jurisdicciones ordinarias y especiales, así como por sus propias acciones,
procedimientos, instancias y recursos, a fin de que la acción constitucional no
usurpe las competencias de otras autoridades jurisdiccionales”[2]. Además, la Corte
ha resaltado que la protección de los derechos de las personas también es una
obligación de los jueces ordinarios en la resolución de asuntos de discusión
legal.
Por tanto, esta Corporación ha
señalado que: “de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el
juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la
protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una
instancia de decisión de conflictos legales.  Nótese cómo de desconocerse
el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que
le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo.”[3]
En tal virtud, la Sala Plena de la
Corte precisó en la sentencia SU-1070 de 2003[4]
frente a la subsidiariedad en la acción de tutela que: “1º) Los
medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes
a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus
derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la supremacía de
los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de la
persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo
subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su objeto no es
desplazar los otros mecanismos de protección judicial, ‘sino fungir como último
recurso (...) para lograr la protección de los derechos fundamentales’[5]; 4º)
La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto reservado
a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado
otros medios de defensa judicial; 5º) La existencia de un medio ordinario de
defensa judicial no genera, por sí, la improcedencia de la acción de tutela”.
3.2.
La
subsidiariedad cuenta con dos excepciones que comparten como supuesto fáctico
la existencia del medio judicial ordinario, que consisten en: i) la falta de
idoneidad o de eficacia de la acción para salvaguardar los derechos
fundamentales del accionante; y ii) la instauración de la acción de tutela de
forma transitoria para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. La
Sala entrará a analizar cada una de esa hipótesis.
3.2.1.
La primera situación
se refiere a la falta de idoneidad y de eficacia del medio judicial que tiene
el demandante a su disposición para proteger sus derechos fundamentales. Ello
se produce, porque la acción ordinaria no ofrece: i) respuesta a la
problemática constitucional; y/o ii) pronta solución al asunto debatido.
De un lado, las Salas de Revisión
han advertido que la evaluación de la aptitud del medio judicial ordinario debe
establecer que éste es adecuado para proteger el derecho del demandante o que permite
que los accionantes obtengan lo pretendido. Estas situaciones se identifican
con un análisis de las circunstancias del caso concreto, por ejemplo las
características procesales del mecanismo, el derecho en discusión, y el estado
en que se encuentra el solicitante[6].
En específico, el
juez debe establecer si el mecanismo ordinario permite brindar una solución “clara,
definitiva y precisa”[7]
al debate constitucional, y la habilidad que tiene esa acción para proteger los
derechos invocados. En efecto, “el otro medio de defensa judicial existente,
debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez
constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”[8].
De otro lado, esta Corte ha
señalado que la eficacia del medio judicial intenta evaluar si éste presenta
una protección oportuna al derecho amenazado o vulnerado[9]. Para evaluar esa
cualidad de la acción ordinaria, la Corte ha estimado conducente tomar en
consideración entre otros aspectos“(a) el objeto del proceso judicial que se
considera que desplaza a la acción de tutela”; “(b) el resultado
previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la
protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales;[10]” y (c) las
circunstancias concretas del caso sometido a estudio.
3.2.2.
El segundo
lugar, la acción de tutela también procede de forma transitoria, siempre que
exista la posibilidad  de que se configure un perjuicio irremediable a los
derechos de los actores. La Corte ha entendido el perjuicio irremediable como “un
riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental, que de ocurrir no existirá forma de reparar el daño”[11],
salvo con indemnización. Esta Corporación ha explicado que para
identificar la existencia de un perjuicio irremediable es indispensable que:
i) la lesión sea inminente, es
decir, que el menoscabo a los derechos de los peticionarios de una acción de
tutela sea una amenaza inmediata que está por suceder. “Lo inminente, pues,
desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado
cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay
inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.
Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia”[12].
ii) se requiera medidas urgentes
para evitar la consumación del perjuicio irremediable. La respuesta debe ser
inmediata con el fin de que se conjure el posible daño a los derechos
fundamentales. Esa evaluación se consigue al realizar una adecuación fáctica
entre la medida y la lesión.
iii) el daño sea grave con
relación al interés jurídicamente tutelado. “La gravedad obliga a basarse en
la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación
oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata
de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un
bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente”[13]
iv) sea de tal magnitud que indica
que la acción de tutela es impostergable para evitar la consumación del
perjuicio.
Desde el punto de vista
probatorio para demostrar el perjuicio irremediable, la Corte solo ha exigido
en la demanda que se señalen los hechos que lo configuran[14].  Ello en razón del
carácter sumario y expedito de la acción de tutela que prohíbe a los jueces
imponer un excesivo ritualismo o formalismo.
En el caso de las acreencias
laborales, este Tribunal Constitucional ha señalado ciertas circunstancias que
permiten establecer si se está en presencia de un perjuicio irremediable, entre
otras, se encuentran: “el tipo de acreencia laboral; la edad del demandante
-para establecer si la persona puede esperar a que las vías judiciales
ordinarias funcionen; su estado de salud –enfermedad grave o ausencia de ella-;
la existencia de personas a cargo; la existencia de otros medios de
subsistencia; la situación económica del demandante; el monto de la acreencia
reclamada; la carga de la argumentación o de la prueba que sustenta la presunta
afectación del derecho fundamental, en particular del derecho al mínimo vital,
a la vida o la dignidad humana”[15].
3.3.
Por
consiguiente, el principio de subsidiariedad es un requisito que debe ser
observado en las demandas de tutela, pues funge como una condición de
procedibilidad general. Éste protege las competencias asignadas a los jueces
por el ordenamiento jurídico y garantiza la naturaleza residual además de
subsidiaria de la tutela. No obstante, el mencionado requisito no es absoluto,
en la medida que cuenta con excepciones que permite a las personas promover el
amparo a sus derechos, aún cuando existan medios judiciales ordinarios para que
los salvaguarde.
Procedibilidad de la acción de
tutela para ordenar el pago de acreencias laborales.
4.
La Corte Constitucional ha
señalado que la tutela dirigida a obtener el pago de acreencias laborales es
improcedente. Sin embargo, esta regla tiene una excepción que consiste en que
procede la acción de tutela cuando la falta del desembolso afecte el mínimo
vital del actor o de su familia.  De esta manera “por regla general, no es
procedente la acción de tutela para obtener el pago de acreencias laborales.
Sin embargo, ha precisado que de manera excepcional puede acudirse a ella para
obtener la cancelación de salarios, siempre que éstos constituyan la única
fuente de recursos económicos que le permitan al trabajador asegurar una vida
digna y cuando su no percepción afecte su mínimo vital y el de su familia”[16].
En
esos eventos, las peticiones de pagos sobre acreencias laborales dejan de ser
un asunto de competencia de la jurisdicción ordinaria o contenciosa
administrativa, de modo que el juez de tutela podrá conocer de una causa de
dicha naturaleza. “El mencionado pago [se erige] en un derecho
fundamental de aplicación inmediata destinado a suplir el mínimo vital de las
personas en aras de evitar un perjuicio irremediable”[17].
4.1.
La afectación al mínimo vital es
la puerta de entrada a la acción de tutela para obtener el pago de acreencias
laborales. Este derecho ha sido definido como “los requerimientos básicos
indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su
familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo
referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en
cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que,
no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser
humano”[18]
4.2.
La Corte ha reconocido que las
siguientes condiciones permiten presumir la afectación al mínimo vital del
actor que solicita el pago de acreencias laborales[19]:
i)
Que el retardo en el desembolso
sea prolongado[20]
o indefinido[21].
Es decir, que se trate “de un incumplimiento superior a dos meses, salvo que
el salario corresponda al mínimo mensual legal vigente”[22].
ii)
Que las sumas que se reclamen no
sean una deuda demasiado antigua, pues el simple paso del tiempo descarta la
afectación al mínimo vital, en la medida que el interesado satisfizo con otros
ingresos sus necesidades básicas o las de su familia[23].
iii)
Que la presunción de afectación al
mínimo vital debe ser desvirtuada por el demandado o por el administrador de
justicia. Ello sucede en los eventos en que “se encuentre acreditado en el
expediente que el accionante cuenta con otros ingresos o recursos que permitan
su subsistencia”[24].
En contraste, el actor solo tiene la carga de alegar y de probar sumariamente
que el incumplimiento salarial lo coloca en situación crítica, debido a la
carencia de recursos de otra procedencia, que permitan asegurar la subsistencia
digna[25].
4.3.
Por
último, esta Corporación ha señalado que los argumentos económicos,
presupuestales o financieros no justifican el retardo para cancelar los
emolumentos[26]
pedidos por el trabajador. No obstante, tales factores pueden ser relevantes al
momento de impartir la orden de tutela, por cuanto facilitan o determinan la
posibilidad de cumplimiento del fallo[27].
Caso concreto.
5.
En
el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, se discute si la Nación
–Ministerios de Educación Nacional y Hacienda y Crédito Público- y el Municipio
de Valledupar vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
igualdad de la señora Silena Proenza Fuentes, al omitir el pago de $ 55.701.997.oo
producto de la nivelación salarial y homologación de su empleo de secretaria
código 440, grado 5. Este cuestionamiento obliga a que la Sala previamente
determine si la tutela es procedente para ordenar el pago de un retroactivo,
derivado de la nivelación salarial.
Verificación de los requisitos de
la procedencia  de la acción de tutela para ordenar el pagar el retroactivo del
salario.
6.
En primer
lugar, para la Sala el medio judicial idóneo y eficaz que permitiría a la
accionante solicitar el pago de la nivelación salarial es el proceso ejecutivo
adelantado ante la jurisdicción contenciosa administrativa, según establece el
numeral 4º del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011[28].
De un lado, el proceso ejecutivo
ofrece una respuesta clara, definitiva y precisa al debate planteado por la
solicitante, el cual responde a que pueda solicitar a la administración
municipal que le cancele los dineros derivados de la homologación de su empleo
(Supra 3.2). Así, esta herramienta procesal permitiría a la demandante obligar,
por medio del juez contencioso, a que el municipio de Valledupar cumpla con la
obligación dineraria reconocida por la misma administración (Folio 80 Cuaderno
2). Ello no es otra cosa que atender la pretensión de la demanda estudiada.
De otro lado, el proceso
ejecutivo es eficaz, puesto que concede a la actora la posibilidad de una
pronta protección de sus derechos fundamentales, al permitir que exija
judicialmente el pago del retroactivo solicitado. Para la Sala es evidente que
la peticionaria sí puede pedir al juez de ejecución que ordene al Municipio de
Valledupar cancelar el crédito a su favor, en la medida que el actual debate
solo recae en cómo y cuándo se desembolsará el dinero, materia propia del
proceso ejecutivo (Supra 3.2).
No afecta la eficacia del proceso
ejecutivo el hecho de que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012[29] establezca que en los
eventos en que esa herramienta procesal se dirija contra un municipio debe
adelantarse como requisito de procedibilidad la conciliación, porque tal
condicionamiento permite que la señora Proenza Fuentes acuerde con la entidad
accionada una forma de pago que satisfaga los intereses de las partes, más si
se tiene en cuenta que ninguna de ellas discute sobre la existencia de la
obligación. Además, la accionante tiene la posibilidad de solicitar el embargo
de dineros del Municipio de Valledupar para asegurar el pago de la deuda
analizada. Es más, la petente podrá pedir la mencionada medida cautelar
afectando los rubros en siguiente orden: i) los ingresos corrientes de libre
destinación; ii) el objeto de gastos referente a conciliaciones además de
sentencias judiciales del Municipio de Valledupar; y ii) subsidiariamente los
recursos del sistema general de participaciones sector educación, al ser un
crédito derivado del mismo, siempre que los anteriores recursos no sean
suficientes para sufragar la deuda[30].
Por lo tanto, la accionante debe
acudir al proceso ejecutivo para que sea ordenado el pago del retroactivo de la
homologación del cargo de la demandante producto del proceso de
descentralización en el servicio de educación.
6.1.
En segundo
lugar, de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala concluye que el hecho
que la actora reciba su sueldo mensualmente en principio desvirtúa la
afectación a su derecho al mínimo vital, en la medida que con ese dinero la
petente podría atender sus necesidades básicas. Incluso, el retroactivo es un
pago adicional al salario, de modo que la servidora pública sufragó su
manutención con el dinero desembolsado por la administración municipal como
retribución del servicio. Lo antepuesto,  implica que en el caso concreto no se
configura el perjuicio irremediable que haga procedente el amparo de forma
transitoria. Lo propio ocurre con las reglas de procedencia de la tutela
requeridas por la jurisprudencia para ordenar el pago de una acreencia
laboral.
La inexistencia del riesgo que se
configure un perjuicio irremediable a los derechos de la peticionaria ocurre,
porque la acreencia laboral adeudada por el Municipio de Valledupar es una
retribución adicional al salario causado y pagado a la servidora pública. De
hecho, ese valor es el resultado del aumento del sueldo producto del proceso de
homologación de empleos y que es inferior al salario cancelado mensualmente a
la empleada. La suma ascendió a $ 55.701.997.oo, debido a la demora en el
reconocimiento de la nivelación y en el pago del mismo.
Además, para la Sala el perjuicio
irremediable no es inminente, pues la actora se encuentra recibiendo su salario
de forma mensual, dinero con el que puede satisfacer su derecho al mínimo
vital. Es más, la consumación del daño no es cierta, pues como señaló el juez
de segunda instancia la omisión en el pago del retroactivo de la nivelación
salarial podría causar una afectación al mínimo vital, ya que la tutelante no
tendría los ingresos suficientes para cancelar las deudas contraídas con el
sistema financiero. Así las cosas, esa supuesta vulneración al derecho referido
es una situación contingente que carece de certeza. De hecho, la administración
descuenta del salario de la solicitante los valores de las acreencias que
actualmente tiene. El daño causado por la mora en el pago del retroactivo
afecta el registro financiero de la peticionaria, empero no lesiona gravemente
un derecho fundamental de aquella (Supra 4.2). Y se subraya que la señora
Proenza Fuentes no tiene personas a su cargo, de modo que su salario se encuentra
destinado a satisfacer sus necesidades básicas y sus obligaciones financieras.
Ahora
bien, la Sala estima que la presente acción de tutela no es procedente para
ordenar el pago del retroactivo de la nivelación salarial, porque la omisión
del referido desembolso no es la causa de la afectación al derecho al mínimo
vital de la señora Silena Proenza Fuentes. Lo expuesto, en razón de que la
actora recibe mes a mes el pago del salario por el cargo que desempeña. Si bien
el retardo del pago del dinero adeudado es prolongado, esa cantidad es
consecuencia de un aumento del salario. Por tanto, la solicitante pudo
satisfacer su mínimo vital con el sueldo efectivamente desembolsado. Aunado a
lo anterior, el retroactivo es un dinero que debe la administración a la
tutelante de bastante tiempo atrás. Ello evidencia que no existe la afectación
al mínimo vital, al no cancelar el retroactivo derivado de la homologación del
empleo que ocupaba la actora en sector educación, dado que ella recibía su
salario con el fin de que atendiera sus gastos de manutención.
6.2.
En contraste, la administración
municipal sí ha estado vulnerando el derecho al mínimo vital de la señora
Proenza Fuentes, porque ha realizado el descuento de nómina por una suma
superior a la permitida por la ley, esto es, más de mitad del salario de la
servidora pública. Este hecho sí implica una afectación al mencionado derecho,
pues impide a la actora atender sus necesidades básicas. La Sala subraya que
los pagadores del salario ni pueden desconocer normas laborales  y los derechos
fundamentales irrenunciables de los trabajadores cuando éstos acceden a
deducciones de sus sueldos con el fin de que sean destinados a cancelar deudas
a favor de terceros. Avalar un descuento son control, sería tanto como relevar
a los servidores públicos de cumplir la constitución y la ley.
Por
esta razón, la Corte ordenará a la entidad demandada que el descuento del
sueldo de la tutelante derivado de las acreencias vigentes que ésta posee solo
puede efectuarse hasta los límites señalados en la Ley 1527 de 2012 y los
artículos 155 y 156 de Código Sustantivo del Trabajo. Lo expuesto con el fin de
que la demandante satisfaga su mínimo vital.
En
el caso sub-judice, la actora  tiene créditos que se cancelan por medio
de:a) libranzas; y ii) un proceso ejecutivo mediante embargo judicial (ver
hecho 1.10). En efecto, los limites de esas formas de pago de las obligaciones
deben armonizarse y computarizarse, a pesar de que son diferentes. Los primeros
son definidos  como  los  descuentos  del  salario  que autoriza el trabajador
al  empleador con el fin de cancelar créditos con entidades operadoras que
atienden productos, bienes y servicios objeto de libranza [31]. El numeral 5º del
artículo 3 de la Ley 1527 de 2012 estableció que estas deducciones solo son
deducibles hasta el 50%  del salario del empleado. Los segundos son reconocidos
como la intervención de las autoridades judiciales para cobrar de forma
oficiosa una suma adeudada a un particular. El Código Sustantivo del Trabajo
precisó que el embargo del sueldo tiene como máximo: i) la quinta (1/5) parte
de lo que exceda el salario mínimo vital en créditos generales; o ii) la mitad
del salario si la acreedora de la obligación en una cooperativa legalmente
autorizada.
Para
la Corte los límites de las formas de pago referidas deben acompañarse, al
punto que su coexistencia no afecte el derecho al mínimo vital de los
trabajadores, en el caso concreto de la actora. En consecuencia, los descuentos
realizados simultáneamente por libranzas y embargos judiciales no pueden superar
el 50% del salario del empleado, toda vez que la suma restante es el dinero que
tiene el trabajador para satisfacer sus necesidades básicas de forma aceptable.
Así mismo, la restricción señalada se encuentra en los dos medios de pagos
citados, de modo que el legislador pretende que el trabajador mantenga ingresos
mínimos que no pueden reducirse a la mitad de su salario.
7.     La Sala Novena de Revisión no desconoce que la petente
tiene el derecho a que le sea pagado el retroactivo de la nivelación salarial.
No obstante, estima que el medio judicial idóneo y eficaz es el proceso
ejecutivo y no la acción de tutela.
Así
mismo, la Sala advierte que las entidades demandadas no pueden excusarse en
problemas administrativos para evitar desembolsar el pago del retroactivo de la
homologación de los empleos del sector educación. Se resalta que las entidades
han tardado más de dos años en realizar los trámites requeridos para
desembolsar el dinero a favor de los servidores públicos. Por ende, se instará
a las autoridades demandadas para que dentro de la actual vigencia fiscal
adelanten los trámites requeridos con el fin de que efectúen el pago del
retroactivo derivado de la homologación de los empleos del sector educación en
el municipio de Valledupar.
8.
Como resultado de las anteriores
consideraciones, esta Sala revocará parcialmente las decisiones proferidas por el
Tribunal Administrativo del Cesar y la Subsección B de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, que concedieron el amparo constitucional al derecho al
mínimo vital de la señora Silena Proenza Fuentes, por la ausencia del pago del
retroactivo. En su lugar, tutelará ese derecho solo en cuanto tiene que ver con
el dinero del salario cancelado a la tutelante. En consecuencia esta
Corporación ordenará al Municipio de Valledupar que el descuento del sueldo de
la petente por concepto de deudas tenga como máximo el 50% del mismo. Lo
expuesto conforme establece el numeral 5º del artículo 3 de la Ley 1527 de
2012, además en los artículos 155 y 156 del Código Sustantivo del Trabajo. Y
revocará la orden de pago dada a las entidades demandadas sobre el retroactivo
de la nivelación salarial a favor de la tutelante. Así mismo, instará a las
entidades accionadas para que dentro de la actual vigencia fiscal adelanten los
trámites requeridos con el fin de que efectúen el pago del retroactivo derivado
de la homologación de los empleos del sector educación en el Municipio de
Valledupar.
Ahora
bien, la Sala se abstendrá de ordenar el reintegro del dinero del retroactivo
decretado en el fallo de tutela que ahora se revoca, si dicha suma fue
cancelada a la solicitante, como consecuencia de las sentencias de instancia.
Lo expuesto en razón de que carecería de sentido disponer que la accionante
deba reintegrar a la administración un pago al que tiene derecho y que entró a
su patrimonio. La Corte resalta que la acción de tutela no es el mecanismo
adecuado para obtener el pago de los retroactivos derivados de las nivelaciones
salariales o de las homologaciones de los empleos públicos.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR, parcialmente la sentencia proferida el 26 de abril de 2013, por la Subsección
B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó el fallo emitido el
14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar que concedió el
amparo al derecho al mínimo vital de la señora Silena Proenza Fuentes por la
ausencia del pago del retroactivo. En su lugar, TUTELAR ese derecho solo
en cuanto tiene que ver con el dinero del salario cancelado a tutelante.
Segundo.-  ORDENAR, al
Municipio de Valledupar, que a través de su oficina de nómina proceda a
descontar del sueldo de la petente por concepto de deudas como máximo el 50%
del mismo. Conforme establece el numeral 5º del artículo 3 de la Ley 1527 de
2012, además de los artículos 155 y 156 del Código Sustantivo del Trabajo.
Tercero.-
REVOCAR la orden expedida por los jueces de instancia que dispuso el pago
del retroactivo de la nivelación salarial a favor de la peticionaria, en las
condiciones descritas en esta providencia.
Cuarto.- INSTAR,  al Municipio de Valledupar y a la Nación –
Ministerio de Hacienda y Crédito Público- para que dentro de la actual vigencia
fiscal adelanten los trámites administrativos respectivos con el fin de que
efectúen el pago del retroactivo derivado de la homologación de los empleos del
sector educación en el Municipio de Valledupar.
Quinto.-
LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]Esta
posición contribuye a: “(i) que se desfigure el papel institucional de la acción
de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos
fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez
ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el
deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos
fundamentales (artículo 2 Superior)[  y (iii) que se abran las puertas para
desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el
desplazamiento de la garantía reforzada de los procedimientos ordinarios ante
la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los
procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento ( y no
sumarios).”   Sentencia T- 514 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[2]Sentencias
T-304 de abril 28 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-586 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3]Sentencia
T-406 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[4]M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[5]Sentencia
SU-544 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6]Sentencia
T-888 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia T-803 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[8]
Sentencia T-384 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, citada por la sentencia
T-206 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]Sentencias
T-106 de 1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-480 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-847 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-888 de
2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10]Sentencias T-822 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-888 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[11]Sentencia SU-1070
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12]Sentencia
SU-1070
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-910 de 2010 M.P. Mauricio González,
y T-061 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13]Ibídem.
[14]Sentencia
SU-1070
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[15]Sentencia
T-910
de 2010 M.P. Mauricio González
[16] Sentencias
T-1087 de 2002 M.P: Jaime Córdoba Triviño; T-952 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-1046 de 2012 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[17] Sentencia
T-624 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[18]
Sentencia T-011 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-910 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo. En el mismo sentido, ver el fallo T-1046 de 2012
M.P. Luis Guillermo Guerrero que advierte que
la jurisprudencia ha definido al mínimo vital como “aquella parte del
ingreso del trabajador destinado a solventar sus necesidades básicas y del núcleo
familiar dependiente, tales como alimentación, vivienda, salud, educación,
recreación, servicios públicos domiciliarios, entre otras prerrogativas que se
encuentran previstas expresamente en la Constitución N acional y que además, posibilitan el mantenimiento de la dignidad del
individuo como principio fundante del ordenamiento jurídico constitucional”
[19]Sentencias
T-208 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-1046 de 2012 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[20]Sentencia
T-725 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[21]Sentencia
T- 442 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22]Sentencia
T-1046 de 2012 M.P Luis Guillermo Guerrero.
[23] Sentencia
T-162 de 2004, puesto que “la protección de la acción de tutela no se
extiende a sumas de dinero adeudadas con anterioridad”. En el mismo sentido
el fallo T-910 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo.
[24]Sentencia
T-683 de 2001. Dicho requisito corresponde a una carga probatoria del
accionado. Posición reiterada en el fallo T-1046 de 2012 M.P Luis Guillermo Guerrero.
[25]Sentencias
T-
535 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-910 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo.
[26]Sentencia
T-035 de 2001, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.
[27]Sentencia
T -065
de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] “TÍTULO
IX Proceso ejecutivo Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este
Código, constituyen título ejecutivo: (…)4. Las copias auténticas de los
actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el
reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa,
y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que
expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia
auténtica corresponde al primer ejemplar”.
[29] Artículo 47. La conciliación prejudicial. La
conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos
ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará
siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos
contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse
representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación
judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor
puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio
Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes
relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y
fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del
municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la
cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
[30]Sentencia
C-539 de 2010 M.P.
Jorge Ignacio Preteltd y C-1154 de 2008 M.P Clara Inés
Vargas Hernández
[31]
Ley 1527 de 2012. Articulo 2º. Definiciones aplicables a los productos y
servicios financieros adquiridos mediante libranza o descuento directo. Las
siguientes definiciones se observarán para los efectos de aplicación de la
presente ley: a) Libranza o descuento directo. Es la autorización dada por el
asalariado o pensionado, al empleador o entidad pagadora, según sea el caso,
para que realice el descuento del salario, o pensión disponibles por el
empleado o pensionado, con el objeto de que sean giradas a favor de las
entidades operadoras para atender los productos, bienes y servicios objeto de
libranza.