T-470-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-470/14
LEGITIMACION POR ACTIVA O AGENCIA OFICIOSA
DE OCUPANTES DE ASENTAMIENTO IRREGULAR-Caso en que la demandante no acreditó obrar en nombre
de una asociación de desplazados
La actora no está legitimada en la causa
por activa para actuar en representación o como agente oficiosa de los demás
ocupantes del asentamiento irregular denominado Villa Miriam, puesto que en
ningún momento acreditó obrar en nombre de una asociación de desplazados, gozar
de mandato legal o vocería para el efecto, no individualizó ni determinó el
número de posibles afectados en favor de quienes interpela la protección
tutelar deprecada y tampoco explicó los motivos que le asistieron para actuar
en esa calidad o para justificar la imposibilidad práctica de defensa de
aquellos en tratándose de sus derechos fundamentales.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
La Corte Constitucional se ha ocupado en múltiples
oportunidades del tema de la procedencia del recurso de amparo cuando aquel es
ejercido por miembros de la población en condición de desplazamiento. En sus
pronunciamientos, esta Corporación ha dejado en claro que la acción de tutela
es el mecanismo idóneo para reclamar la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada, en razón a que se trata de sujetos de
especial protección constitucional, dada la condición particular de desamparo,
vulnerabilidad, indefensión y debilidad manifiesta en que se encuentran, así
como la necesidad de que se les brinde una protección urgente e inmediata en
orden a garantizar unas condiciones mínimas de subsistencia
DERECHOS DE LAS PERSONAS EN MATERIA DE
DESALOJOS FORZOSOS-Límites
constitucionales de las autoridades públicas
Si bien es cierto que las ocupaciones irregulares de
bienes públicos no cuentan con respaldo legal, dicha circunstancia no es una
razón válida para desconocer los derechos fundamentales de los invasores,
especialmente cuando se encuentran en especiales circunstancias de
vulnerabilidad derivadas de fenómenos como el desplazamiento forzado interno y
contra ellos se inicien súbitamente procedimientos administrativos o policivos
de desalojo que agravan y profundizan aún más esa situación
MODIFICACION DEL REGISTRO DE POBLACION
DESPLAZADA
Así se ha establecido reiteradamente en la
jurisprudencia de esta Corporación, particularmente a partir de la Sentencia
T-025 de 2004, en la que se determinó que es constitucionalmente viable la
modificación del registro de la población desplazada o la confección, incluso,
de uno reciente, en aquellos casos en que por fuerza del paso del tiempo se
constituyen nuevos núcleos familiares entre las personas víctimas del
desplazamiento forzado, lo cual resulta necesario e idóneo para salvaguardar la
institución familiar y preservar tanto su mínimo vital como la subsistencia de
cada uno de sus miembros individualmente considerados, especialmente de adultos
mayores y menores de edad. De modo que siendo el anterior un escenario admitido
en la jurisprudencia constitucional, pues se trataría de la conformación de un
nuevo núcleo familiar cuya ayuda humanitaria debe ser reconocida por separado,
la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas será la encargada de constatar la ocurrencia de esa concreta situación
con la carga de tramitar la división del grupo familiar, identificar el entorno
familiar y caracterizar el estado en el que se encuentra para así determinar,
entre otras cosas, la permanencia de las circunstancias fácticas alegadas por
la actora respecto de la situación de desplazamiento y de su real estado de
necesidad
DERECHOS DE DESPLAZADOS EN CASOS DE
DESALOJO-Ordenes dirigidas
a precaver una situación de afectación si se produce el desalojo
La contingencia así identificada que subyace al
análisis de la situación a la que se vería enfrentada la actora y su núcleo
familiar, de ser ordenado un desalojo, amerita, a juicio de la Sala de
Revisión, la adopción de una serie de órdenes dirigidas a precaver una
situación de afectación grave de los derechos constitucionales fundamentales
alegados como quebrantados en el caso concreto. En tal virtud, habrá de
revocarse la providencia de segunda instancia que negó la protección constitucional
solicitada y, en su lugar, serán protegidos los derechos fundamentales de la accionante
y de su núcleo familiar a la vida y a la vivienda digna, advirtiéndoles a las
entidades demandadas que en el evento en que ordenen su desalojo del predio
Villa Miriam deberán garantizar sus derechos fundamentales en calidad de
miembros de la población desplazada, según sus competencias legales y teniendo
en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia
Referencia:
Expediente T-4.260.085
Demandante:
Sandra Milena Cano Urieles
Demandado:
Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, Gobernación del
Departamento del Cesar y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce
(2014).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 Num. 9º de la Constitución Política y
33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo proferido
por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Valledupar que, a su vez, revocó el
dictado por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi, a
propósito del recurso de amparo constitucional formulado por Sandra Milena Cano
Urieles contra la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, la Gobernación del
Departamento del Cesar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
Según se
ilustra en la demanda, el 23 de julio de 2013, la señora Sandra Milena Cano
Urieles presentó acción de tutela contra la Alcaldía
Municipal de Agustín Codazzi, la Gobernación del Departamento del Cesar y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, habida cuenta de la
presunta violación de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida y a
la vivienda digna, en la que considera incurren las aludidas entidades como
consecuencia de su inminente decisión de desalojarla por la fuerza, junto con su
núcleo familiar, del predio que actualmente ocupan de manera informal, sin que
hasta el momento se les haya ofrecido soluciones habitacionales de reubicación,
de albergue provisional o de alojamiento permanente y definitivo. Los
presupuestos fácticos que respaldan la protección iusfundamental invocada
con base en el artículo 86 Superior, son los que seguidamente se exponen.
2.      Hechos relevantes y pretensiones
2.1. Manifiesta la señora Sandra Milena Cano Urieles
que desde hace más      de 24 meses se encuentra asentada de facto con
su familia, conformada por su compañero permanente y dos hijos menores de edad,
en una invasión ubicada dentro del perímetro urbano del municipio de Agustín Codazzi,
Cesar[1],
debido a la precaria situación económica que afrontan y a la carencia de
políticas públicas específicas en la materia que les permitan acceder a una
vivienda en condiciones dignas.
2.2. Aclara, sin embargo, que, recientemente, la
máxima autoridad de policía del ente territorial reveló en público su intención
de expulsar a los grupos poblacionales que han ido estableciéndose súbita e
irregularmente en             los contornos de la localidad[2], sin antes verificar la
complejidad de las problemáticas sociales allí existentes ni mucho menos haber
implementado previamente planes de contingencia, programas o proyectos de
vivienda          de interés social o de interés prioritario que mitiguen de
alguna forma la ostensible afectación que habría de producirse a los miembros
de los distintos asentamientos humanos, entre los cuales se encuentran
desplazados y víctimas del conflicto armado interno.
2.3. Por manera que al hallarse en un hábitat
susceptible de eventuales medidas de lanzamiento, estima pertinente instar al
juez de tutela para que se le ordene a la Alcaldía Municipal de Agustín
Codazzi, a la Gobernación del Departamento del Cesar y al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, que desistan de desalojar forzadamente
tanto a su familia como a aquellas que están ubicadas en el sector conocido como
Villa Miriam, por fuera de lo cual solicita que se elabore un programa
que corrija de raíz la política habitacional y de adquisición de vivienda,
siempre que se adelanten las anunciadas diligencias  de despojo.
De igual forma, reclama le sea brindada toda la
información correspondiente a la naturaleza jurídica del predio que invade y a la
existencia de convenios que hoy por hoy se estén ejecutando con la finalidad de
proveer fórmulas de acceso a usos urbanos autorizados del suelo. Por último, previene
al representante legal del ente territorial municipal para que, en adelante, se
abstenga de incurrir en declaraciones similares a las que dieron lugar al
presente recurso de amparo constitucional.
3.      Oposición a la demanda de tutela
3.1. El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal
de Agustín Codazzi, en Auto del 07 de octubre de 2013, asumió la competencia
del asunto y ordenó correr traslado del mismo a los representantes legales de
la Alcaldía Municipal de la localidad, de la Gobernación del Departamento del
Cesar y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con el
objetivo de que se constituyeran en parte y ejercieran el derecho de réplica en
relación con           la problemática jurídica planteada[3].
3.2. En esa providencia, la autoridad
judicial requirió especialmente al Alcalde Municipal de Codazzi para que
informara sobre las actuaciones que hasta el momento había adelantado con la
finalidad de desalojar a las familias que figuran en calidad de invasoras del
asentamiento humano denominado Villa Miriam.
3.1.   Alcaldía Municipal de Agustín
Codazzi
3.1.1. En el término legal otorgado para el
efecto, quien funge como Alcalde Municipal de Agustín Codazzi intervino mediante
escrito en el que se pronunció sobre los alegatos esgrimidos en la acción
entablada en su contra.
3.1.2. De manera preliminar, puso de
relieve que ni a la propiedad privada ni a la vivienda se las concebía necesariamente
en el ordenamiento jurídico colombiano como prerrogativas de carácter fundamental,
motivo por el cual el instrumento de defensa judicial instituido en la Carta
Política de 1991 no era idóneo ni eficaz para garantizar su protección
inmediata, entre otras razones, por el hecho de que su talante residual y
supletivo admite la naturaleza preferente de los diversos procedimientos
dispuestos ya sea en el derecho civil, comercial, administrativo o policivo, que
regulan pródigamente dichas temáticas.
3.1.3. Una vez planteada esa consideración,
se sirvió explicar que los propietarios del predio invadido iniciaron los
respectivos procesos de carácter policivo, en seguida de lo cual afirmó que el
terreno ocupado le pertenecía al municipio, siendo definido en el Plan Básico de
Ordenamiento Territorial como zona de reserva forestal caracterizada por
ofrecer una sensibilidad ambiental o social elevada que impide el desarrollo de
ciertas actividades en su interior. Esto último, significa que “ese tipo de
áreas presentan alta restricción en cuanto a la realización de procesos no solo
desde el punto de vista técnico, sino de igual forma, desde la óptica social y
ambiental por la importancia del ecosistema, lo que las lleva a que estén
sujetas a protección especial y control permanente”. De ahí que pueda
inferirse razonablemente que no pueda organizarse ningún tipo de asentamiento
humano, en definitiva, porque incluso “la cota de servicio de ese
predio está a más de un metro por debajo de la existente para conectar al
sistema de redes de alcantarillado, además de constituirse como zona inundable
por localizarse debajo de la cota del pavimento”[4].
3.1.4. Llegado a este punto, hizo hincapié,
en todo caso, en múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional que han
fijado como regla general que las órdenes de desalojo no constituyen, prima
facie, la vulneración de los derechos fundamentales de los ocupantes cuando
quiera que éstos no acrediten tener algún derecho de propiedad, posesión o
tenencia sobre el predio en cuestión, mucho menos cuando aquellas obedecen, por
ejemplo, al interés de salvaguardar su integridad física en atención a que el
predio habitado ha sido declarado zona de alto riesgo.
En tal virtud, subrayó que por estar bajo
la tutela jurídica del Estado, el predio invadido debía ser objeto de las
acciones legales pertinentes para evitar su apropiación irregular por
particulares y, a su turno, para garantizar que la destinación de aquel cumpla
fines de utilidad pública, dada su inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad.
3.1.5. Indicó, por lo demás, que la
Secretaría de Planeación, no obstante las dificultades de la administración local
para diseñar y construir proyectos de vivienda de gran envergadura, ha
desarrollado varios programas de interés social que se encuentran en ejecución
con destino a la población más vulnerable[5],
entre los que cabe destacar:
“a. Proyecto de VIS urbanización Villa
Baquero - 200 viviendas para población desplazada - Proyecto en etapa de
ejecución.
b. Terminación Proyecto de Vivienda de
Interés Social VIS Llerasca                  - 77 viviendas para 77 familias
que se está ejecutando.
c. Terminación Proyecto de Vivienda
Saludable -107 viviendas.
d. Terminación de Proyecto de Vivienda de
Interés Social Casacara                    - 79 viviendas.
e. Terminación Proyecto Roca I y Roca II –
109 viviendas en ejecución en el Municipio.
f. Terminación Proyecto de Vivienda Urb. La
Divina Pastora – 92 viviendas.”
3.1.6. Bajo este entendimiento y en abierta
oposición a la demanda de tutela, el Alcalde Municipal solicita desestimar las
pretensiones allí vertidas, sobre todo porque, como dejó entrever, se encuentra
adelantando las gestiones pertinentes para dar una solución de fondo a la
difícil situación habitacional del municipio.
3.2.   Gobernación del Departamento del
Cesar
3.2.1. Al dar respuesta oportuna al requerimiento
judicial, el Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Jurídicos del Departamento
del Cesar, actuando como delegado del Gobernador, sostuvo que no existía
legitimación en la causa por pasiva respecto de la entidad que representa, pues
aquella carece de toda competencia legal para la construcción de viviendas de
interés social para la población desplazada al tenor de lo estipulado en el
Decreto 2190 de 2009, el cual apunta al Fondo Nacional de Vivienda como la
instancia responsable de ejecutar la política pública en materia de vivienda y
desarrollo urbano, y ante la cual la actora no prueba haber acudido.
3.2.2. Aseguró, así mismo, que es el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social el encargado de brindar la atención
directa a la población desplazada y adoptar las medidas tendentes a su
consolidación y estabilización socioeconómica a través de acciones que deben
desplegar en conjunto con otras entidades que conforman el Sistema Nacional de
Información y Atención Integral para esa población.
3.2.3. Por último, remató su intervención arguyendo
que para que la protección tutelar sea conferida en el caso concreto, la actora
no solamente debía acreditar su condición de desplazada, sino también haberse postulado
previamente como beneficiaria de subsidios de vivienda de interés social y que
los mismos le hubiesen sido denegados.
3.3.   Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social
3.3.1. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, luego de exponer las
transformaciones institucionales que se surtieron respecto de las funciones de
la Agencia Presidencial para la Acción Social con motivo de la entrada en
vigencia de la Ley 1448 de 2011, dejó en claro que las pretensiones de la
actora se involucraban más ahora con el resorte de competencias atribuidas a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
entidad con personería administrativa patrimonial llamada a coordinar las
acciones para brindar la atención oportuna y hacer el seguimiento a las emergencia
humanitarias, desplazamientos masivos y atentados terroristas.
3.3.2. De otro lado, anunció que el Fondo Nacional de
Vivienda, con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, es el encargado
de suministrar los respectivos subsidios de vivienda de interés social, por lo
que, de conformidad con la normatividad vigente, serían las Cajas de Compensación
las operadoras de dicho subsidio para obtener los formularios y diligenciar la
correspondiente postulación de que se trate.
4.   Pruebas que obran en el expediente
Una vez verificadas las pruebas relevantes que fueron
aportadas al trámite de
tutela, todas de origen documental, vale destacar las siguientes:
-
Copias simples de las Cédulas de Ciudadanía de la accionante Sandra Milena Cano
Urieles y de su compañero permanente, así como de los Registros Civiles de
Nacimiento de sus dos menores hijos (Folio 7 a 10 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de certificación expedida por la Agencia Presidencial para la
Acción Social, el 31 de marzo de 2009, en la que se reconoce en situación de
desplazamiento al núcleo familiar conformado por Betty Isabel Urieles Pallares
en calidad de Jefe de Hogar y de Sandra Milena Cano Urieles, Jorge Luis
Cano Urieles, Cindy Paola Cano Urieles, José Carlos Cano Urieles y Carlos
Andrés Cano Urieles, en calidad de hijos o hijastros (Folio 11 del Cuaderno
Principal).
-
Copias simples de sendos recortes de artículos periodísticos a través de los
cuales el Alcalde Municipal de Agustín Codazzi manifiesta su intención de
adoptar las medidas pertinentes con el fin de desalojar a las personas
ocupantes de los asentamientos humanos o invasiones establecidas en el casco
urbano de la localidad (Folios 13 a 15 del Cuaderno Principal).
- Copias
simples de certificaciones expedidas por la Secretaría de Planeación Municipal,
en enero de 2012 y mayo de 2013, en las que, por un lado, se deja constancia
acerca de 6 proyectos de vivienda de interés social que se están llevando a
cabo en el Municipio de Agustín Codazzi y, por otro, se confirma la existencia
de un predio ubicado en la Carrera 16 No. 5-25 que es propiedad del municipio
según estudios realizados por la Secretaría Municipal de Planeación (Folio 30 a
33 del Cuaderno Principal del Expediente).
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.   Sentencia de Primera Instancia
1.1. En providencia dictada el 25 de
noviembre de 2013, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi
decidió tutelar los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, al
mínimo vital y a la vivienda digna y adecuada de la señora Sandra Milena Cano
Urieles, corolario de lo cual le ordenó al Alcalde Municipal de Agustín
Codazzi, al Gobernador del Departamento del Cesar y al representante legal del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que, en un término
perentorio, garantizaran un albergue provisional a la actora y a su núcleo
familiar si aún no lo hubieren hecho y, en el evento en que ésta reuniera los
requisitos de ley, procedieran a incluirla en un programa de vivienda de
desplazados del municipio.
1.2. Para la autoridad judicial, la decisión
de desalojo anunciada por la Alcaldía es legal y legítima, como quiera que los
ocupantes en esta acción no acreditaron ni alegaron tener algún derecho de
propiedad, posesión o tenencia sobre el predio en cuestión. Sin embargo, “ha
de tenerse en cuenta que la mentada decisión afecta a personas que gozan de un
status especial generado por su condición de desplazados por la violencia, lo
que los coloca en un estado de vulnerabilidad, debilidad e indefensión que
precisan de la protección del Estado”.
1.3. De manera que pese a no advertirse vulneración
alguna de derechos fundamentales con las órdenes de desalojo impartidas por la
Alcaldía Municipal, lo que sí se evidencia es que frente a los criterios de
atención y oportunidad para reclamar beneficios en materia de vivienda existe una
indiscutible incuria e inactividad que lógicamente explica que se confiera la
protección constitucional impetrada.
2.   Impugnación del fallo
2.1. La decisión del a-quo fue
recurrida en el término de rigor por parte del Jefe de la Oficina Asesora de
Asuntos Jurídicos del Departamento del Cesar, quien se ratificó en todo lo
apuntado en el escrito de intervención e insistió en el hecho de que el
cumplimiento de las órdenes dictadas en el fallo de tutela corresponde
exclusivamente a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi en coordinación con
el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Fondo Nacional
de Vivienda, por ser las entidades encargadas de suministrar ayudas económicas
y brindar atención a la población desplazada, a la vez que adelantar programas
de viviendas de interés social y asignar subsidios para su adquisición.
2.2. De igual manera, el Alcalde Municipal
de Agustín Codazzi impugnó la sentencia de primera instancia sobre la base de ratificar
que el terreno ilegalmente ocupado que se denomina Villa Miriam estaba incluido
en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial como zona de reserva forestal y
que ello suponía un enfrentamiento entre el derecho a la propiedad que le
asiste al Estado y el derecho a la vivienda digna de los habitantes del
asentamiento irregular que debía zanjarse a favor del primero, entre otras
razones, por          la consideración del riesgo que, a su juicio, existe
frente a los derechos a la vida y a la integridad física de las personas allí
asentadas, al tratarse de una zona inundable cuya “cota de servicio está a
más de un metro por debajo de la existente para conectar al sistema de
alcantarillado”.
3.   Segunda Instancia
3.1. En sentencia del 31 de enero de 2014,
el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Valledupar revocó la protección
inicialmente conferida en primera instancia, al estimar que del estudio de los
elementos de juicio recaudados no podía deducirse la real afectación de los
derechos invocados como transgredidos, sino apenas el temor producido por una
amenaza de desalojo.
3.2. Adicionalmente, declaró que la
demandante había allegado como prueba encontrarse inscrita como desplazada por
la violencia en el grupo familiar cuyo jefe de hogar es Betty Urieles,
desconociéndose si en el presente recurso obraba en representación de dicho
núcleo o si, por el contrario, esa persona que se indica en el registro como
jefe de hogar ha sido beneficiada directamente con una vivienda o un subsidio
que alcanza a proyectarse de manera favorable sobre la actora al aparecer
formalmente como hija en aquel.
3.3. De cualquier modo, concluye, la tutela
no resultaba procedente porque “no se acreditó en debida forma la situación
actual de desplazamiento de la actora ni que ésta haya agotado los
procedimientos administrativos requeridos para acceder a una solución de vivienda,
así como tampoco existe certeza sobre la ocupación legítima del predio ni
tampoco que se hayan adelantado acciones en contra de los ocupantes del terreno
que implique violencia contra las personas o bienes, ni la concurrencia de vías
de hecho”.
III.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241,
numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 18 de marzo de
2014, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de esta
Corporación.
2.      Cuestión preliminar
2.1. Tal como lo prevé el artículo 86 de la
Constitución Política de 1991, la acción de tutela es un instrumento de defensa
judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados como consecuencia de las acciones u omisiones de las
autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en aquellos
eventos delineados por la Constitución y la Ley[6].
2.2. En consonancia con ese mandato superior, el
Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el mecanismo tuitivo de los
derechos fundamentales, a través de su artículo 10, definió los titulares de la
acción de tutela[7],
quienes podrán impetrar el amparo constitucional (i) bien sea en forma
directa, (ii) por intermedio de un representante legal, (iii)
mediante apoderado judicial, (iv) así como a través de agente oficioso.
De igual manera, estarán legitimados para ejercerla, (v) tanto el
Defensor del Pueblo como los personeros municipales.  La disposición normativa es
del siguiente tenor:
“ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.”
2.3. De acuerdo con las anteriores
precisiones, ha de advertirse, de cara al asunto sub-exámine, que la
señora Sandra Milena Cano Urieles promovió la presente acción de tutela con la finalidad,
no solo de evitar que su núcleo familiar fuera eventualmente desalojado de la
invasión Villa Miriam por parte de la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, la
Gobernación del Departamento del Cesar y el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, sino en el interés de que esa pretensión cobijara
materialmente a los demás grupos poblacionales que allí tienen asiento
informal, para lo cual, indiscutiblemente, no tiene legitimación.
Esa premisa tiene cabida si se tiene en
cuenta que la jurisprudencia constitucional para este tipo de casos ha sido
clara y enfática en señalar que, por regla general, cuando se trata de
población desplazada por la violencia, compuesta en su mayoría por menores de
edad, mujeres cabeza de familia, personas de la tercera edad y minorías
étnicas, aunque no les es exigible presentar directamente o a través de abogado
una acción de tutela para la justiciabilidad de sus derechos fundamentales,
dada su situación de extrema vulnerabilidad, cuando sus garantías, derechos e
intereses son representados o agenciados por terceros, sí es necesario que
quien los represente o actúe en su nombre acredite ese ejercicio de
representación propiamente dicho o de agencia oficiosa, con miras a que se
garantice el acceso material a la justicia y de paso se impidan arbitrariedades
o abusos que desnaturalicen los rasgos distintivos que informan al mecanismo de
amparo constitucional[8].
2.4. A la luz de tal perspectiva, conviene
concluir, entonces, que la actora      no está legitimada en la causa por
activa para actuar en representación o como agente oficiosa de los demás
ocupantes del asentamiento irregular denominado Villa Miriam, puesto que
en ningún momento acreditó obrar en nombre de una asociación de desplazados,
gozar de mandato legal o vocería para el efecto, no individualizó ni determinó
el número de posibles afectados en favor de quienes interpela la protección
tutelar deprecada y tampoco explicó los motivos que le asistieron para actuar
en esa calidad o para justificar la imposibilidad práctica de defensa de
aquellos en tratándose de sus derechos fundamentales.
2.5.
Con todo, lo precedentemente expuesto no se traduce, en modo alguno, en el
desconocimiento de los derechos que le asisten a la población que se encuentra
asentada irregularmente en el perímetro urbano del municipio de Agustín
Codazzi, sino en el eje medular de estudio de esta Sala de Revisión con miras a
ilustrar una posible solución frente a la acción de tutela presentada.
2.6.
En ese orden de ideas, se procederá a formular el problema jurídico remitiéndose
a analizar las especificidades propias que le atañen a la situación particular que
enfrenta la señora Sandra Milena Cano Urieles, considerando que el ejercicio de
la acción de tutela se efectuó en nombre propio y en el de su núcleo familiar.
3.      Problema jurídico y esquema de solución
3.1. Precisado el contexto en el que esta
Corporación debe intervenir, la problemática de índole jurídica por resolver,
en sede de revisión, se contrae a la necesidad de establecer si, efectivamente,
la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, la Gobernación del Departamento del
Cesar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, transgredieron
los derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna de la actora Sandra
Milena Cano Urieles y de su núcleo familiar, ante la eventual decisión de
ordenar su desalojo por encontrarse asentados irregularmente en una invasión
ubicada en el casco urbano del municipio de Agustín Codazzi. En particular,
habrá de establecerse los límites constitucionales que deben observarse por
parte de las autoridades públicas cuando quiera que se trata del desalojo de
ocupantes informales de bienes o predios de carácter público.
3.2. De entrada, interesa señalar, sin embargo, que la
cuestión así referida ya ha sido objeto de un profuso desarrollo
jurisprudencial por parte de esta colegiatura, a propósito de la revisión de
acciones de tutela que incluyen supuestos fácticos sustancialmente análogos. De
ahí que, en esta ocasión, la Sala reitere brevemente las sub-reglas que
han ido decantándose para este tipo de casos en cuanto incumbe a (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se trata de población
desplazada y a (ii) los límites constitucionales existentes que deben
atender las autoridades públicas en relación con la orden de desalojo de
ocupantes irregulares de bienes públicos para luego, finalmente, puestas en
contraste con los hechos materiales del caso que se revisa, dar respuesta al
cuestionamiento previamente enunciado[9].
4.      Reglas Jurisprudenciales que se reiteran
4.1.   Procedencia de
la acción de tutela en tratándose de población desplazada
La Corte Constitucional se ha ocupado en múltiples
oportunidades del tema de la procedencia del recurso de amparo cuando aquel es
ejercido por miembros de la población en condición de desplazamiento[10].
En sus pronunciamientos, esta Corporación ha dejado en claro que la acción de
tutela es el mecanismo idóneo para reclamar la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada, en razón a que se trata de sujetos de
especial protección constitucional, dada la condición particular de desamparo,
vulnerabilidad, indefensión y debilidad manifiesta en que se encuentran, así
como la necesidad de que se les brinde una protección urgente e inmediata en
orden a garantizar unas condiciones mínimas de subsistencia. Esta posición ha
sido tradicionalmente reconocida en la jurisprudencia, de la manera que a
continuación se expone:
“La acción de tutela procede como mecanismo
de protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede
simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a
las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente
protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado
cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus
necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que
resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos
ordinarios como requisito para la procedencia de la acción”.[11]
Por
manera que, en consideración al
particular estado de vulnerabilidad de la población desplazada, esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que
la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo
para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales[12], por una parte, porque a
pesar de que existen otros medios de defensa judicial, los mismos carecen de la
entidad suficiente para dar una respuesta oportuna, completa e integral frente
a las víctimas del desplazamiento forzado, con motivo de la situación de
gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran[13]; y por otra, porque en virtud de los principios de
inmediatez, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que caracterizan al
amparo constitucional, no es posible exigir el agotamiento previo de los
recursos ordinarios, pues en tratándose de la población desplazada prevalece
la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos materiales que
se encuentran comprometidos[14],
como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento
interno[15],
los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpretación y
definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de
protección a favor de la población desplazada[16].
De conformidad con las consideraciones formuladas en
precedencia, la Sala de
Revisión encuentra que, frente al caso concreto, la acción de amparo
constitucional resulta idónea y eficaz para salvaguardar los derechos
fundamentales de la actora y de su núcleo familiar, teniendo en cuenta la
situación de desplazamiento forzado, de extrema vulnerabilidad y de
irregularidad en la que habitan, razón por la cual pasará a desarrollar el
siguiente aspecto planteado en el acápite del problema jurídico.
4.2.   Derechos de
las personas en materia de desalojos forzosos: los límites constitucionales de
las autoridades públicas en la materia
El fenómeno de urbanización irregular del suelo responde
necesariamente, por contraste, al incumplimiento de las normas jurídicas
establecidas al efecto para regular las relaciones de propiedad o las formas de
producción del espacio urbano. Los tipos de informalidad en que se desenvuelve
la construcción de un hábitat informal suelen caracterizarse por la multiplicidad
de formas y magnitudes que pueden abarcar, desde la ocupación de predios
públicos o privados, asentamientos, invasión de lotes individuales, toma de inmuebles
de propiedad fiscal y que comprenden hasta propiedades de origen social -es el
caso de las comunidades indígenas-; todo lo cual se realiza, las más de las
veces, en áreas de riesgo natural y sin infraestructura alguna, en suelos
contaminados, con altas densidades y difícil acceso a los bienes colectivos
asociados a la vida urbana, tales como los lugares de trabajo y los servicios
básicos de educación y salud. Ello, indefectiblemente, ha conducido a que sea
incluida en la agenda de las políticas públicas de raigambre social del Estado la
necesidad de regularizar el uso de la tierra, controlar los terrenos ocupados
ilegalmente y, en general, robustecer la calidad constructiva de las viviendas
económicas o populares, hoy llamadas de interés social o prioritario[17].
Con todo, lo cierto es que la tensión viva y constante
que subsiste, por ejemplo, entre los procesos de apropiación informal del suelo
y las relaciones de propiedad vigentes[18],
como ocurre en el caso que ocupa la atención de la Sala, en donde se trata de
una invasión aparentemente ubicada en un lugar de compleja topografía y de
condiciones ambientales desfavorables, generalmente desemboca en la exclusión
del hábitat urbano popular y en su clasificación sistemática como irregular, lo
que viene aparejado, además, por el desconocimiento del deber estatal de
brindar soluciones materiales adecuadas con estándares mínimos y aceptables
respecto del acceso a una vivienda en condiciones de dignidad.
Las diferentes orientaciones asumidas por la
intervención del Estado, aunque muestren significativas variaciones, implican,
sin duda alguna, resolver la problemática atinente a la pugna entre la
urbanización popular y los derechos de propiedad y del orden urbano establecido
en las leyes que le son aplicables.
Por esa razón, la Corte Constitucional ha considerado
que, además del respeto de todas las garantías constitucionales del derecho al
debido proceso, cuando quiera que se surta el trámite de desalojo de ocupantes de bienes públicos asentados
de manera irregular, éste debe
articularse con la protección
del derecho a la vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos
vulnerables, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 13 y 51 de la
Constitución Política, 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948, 11, párrafo 1°, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, y en las observaciones generales del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[19],
así como también en los Principios de Pinheiro[20]
sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas[21].
Específicamente, del análisis de dicha normatividad y de la doctrina
internacional, este Tribunal ha concluido que[22]:
(i)
Existe la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en
atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de
habitación, especialmente dirigidos a          la población vulnerable y que se
ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna[23].
(ii)
Las autoridades públicas, ante el supuesto de pretender recuperar bienes o
predios públicos o cuya propiedad es particular, deben implementar las medidas
adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados.
Así, de acuerdo con las observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997 del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los Principios de Pinheiro, las
autoridades deben, entre otros aspectos:
“(a) garantizar el debido proceso, (b) consultar
previamente a la comunidad afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo
en un plazo suficiente y razonable, (d) suministrar a los interesados, en un
plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines
que se destinarán las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la
diligencia; (f) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no
efectuar desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las
personas afectadas den su consentimiento;          (h) ofrecer recursos
jurídicos efectivos a los afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la
comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la
reparación de los daños que les sean causados.”[24]
(iii) Cuando el grupo poblacional afectado no disponga de recursos propios
para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar
las medidas pertinentes acordes con sus posibilidades, para que se proporcione
otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según
proceda[25].
(iv) Las autoridades deben evitar el uso desproporcionado
de la fuerza y proteger especialmente a la población más vulnerable, como
adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de discapacidad,
desplazados, etc.[26]
(v) En
los procedimientos de
desalojo, la responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae
sobre varias instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional,
quienes de manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes
mencionadas. En ese sentido, se ha señalado que “las autoridades locales y
de policía son garantes de los derechos fundamentales de la población asentada
en su respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables por razones de
igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son
titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades”[27].
Esbozado el anterior panorama, se tiene que, si bien
es cierto que las ocupaciones irregulares de bienes públicos no cuentan con
respaldo legal, dicha circunstancia no es una razón válida para desconocer los
derechos fundamentales de los invasores, especialmente cuando se encuentran en
especiales circunstancias de vulnerabilidad derivadas de fenómenos como el
desplazamiento forzado interno y contra ellos se inicien súbitamente procedimientos
administrativos o policivos de desalojo que agravan y profundizan aún más esa
situación. Así, examinadas brevemente
las garantías generales que deben respetar las autoridades públicas al momento
de adelantar diligencias de desalojo, la Corte procederá a resolver de fondo el
asunto planteado.
5.      Caso Concreto
5.1. Habiéndose dejado en claro que la acción de
tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de los
derechos fundamentales de la población desplazada, esta Sala de Revisión encuentra
que, en la presente causa, la solicitud de amparo constitucional realizada por
la señora Sandra Milena Cano Urieles estuvo motivada en una eventual decisión
de desalojo que pudiera ser adoptada por parte de la Alcaldía Municipal de
Agustín Codazzi,   la Gobernación Departamental del Cesar y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, al encontrarse asentada
irregularmente en una invasión ubicada en el casco urbano del municipio Agustín
Codazzi. Esto último, con fundamento en recientes manifestaciones públicas del
propio Alcalde de la localidad de poner en marcha todos los procedimientos
administrativos y de carácter policivo tendentes a la expulsión de las
comunidades que han ido instalándose informalmente en distintos predios
alrededor de la ciudad.
En efecto, es de destacarse que la actora habita desde
hace más de 2 años, junto con su núcleo familiar, compuesto por su compañero
permanente y sus dos hijos menores de edad, en un asentamiento humano denominado
Villa Miriam, por fuerza de los escasos recursos que ha obtenido para
subsistir y sobre todo en atención a la dificultad práctica que le supone
acceder en calidad de beneficiaria a planes o programas de vivienda de interés
social o de carácter prioritario ofrecidos por el propio municipio, habida
cuenta del déficit sustancial existente allí en materia de soluciones
habitacionales, incluso para atender a la población desplazada, de la cual hace
parte.
5.2. A este respecto, vale mencionar que la tutelante Sandra
Milena Cano Urieles aporta como elemento de prueba de su condición de
desplazada una certificación expedida el 31 de marzo de 2009 por la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en la que aparece
en el Sistema de Información efectivamente inscrita como parte del núcleo
familiar encabezado por la señora Betty Cano Urieles. Esa información, en
principio, revelaría que es ésta, en calidad de jefe de hogar, en quien
recaería la titularidad de las diferentes ayudas económicas conferidas por el
Estado. Sin embargo, esta Sala de Revisión ha de llamar la atención frente al
hecho de que el certificado de inscripción relacionado, además de carecer por
completo de efectos constitutivos, data de hace casi 5 años y es perfectamente
posible que en ese interregno considerable de tiempo se haya producido un
fenómeno de división o escisión de ese núcleo familiar inicialmente registrado
que derivó en la composición de por lo menos uno nuevo en el que ahora la
actora funge como jefe de hogar, lo que, por contera, la convierte en potencial
beneficiaria de la ayuda humanitaria en general y de los respectivos subsidios
y auxilios económicos a los que tiene derecho, de manera autónoma e
independiente.
Así se ha establecido reiteradamente en la
jurisprudencia de esta Corporación, particularmente a partir de la Sentencia
T-025 de 2004, en la que se determinó que es constitucionalmente viable la
modificación del registro de la población desplazada o la confección, incluso,
de uno reciente, en aquellos casos en que por fuerza del paso del tiempo se
constituyen nuevos núcleos familiares entre las personas víctimas del
desplazamiento forzado, lo cual resulta necesario e idóneo para salvaguardar la
institución familiar y preservar tanto su mínimo vital como la subsistencia de
cada uno de sus miembros individualmente considerados, especialmente de adultos
mayores y menores de edad[28].
De modo que siendo el anterior un escenario admitido
en la jurisprudencia constitucional, pues se trataría de la conformación de un
nuevo núcleo familiar cuya ayuda humanitaria debe ser reconocida por separado,
la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas será la encargada de constatar la ocurrencia de esa concreta situación
con la carga de tramitar la división del grupo familiar, identificar el entorno
familiar y caracterizar el estado en el que se encuentra para así determinar,
entre otras cosas, la permanencia de las circunstancias fácticas alegadas por
la actora respecto de la situación de desplazamiento y de su real estado de
necesidad.
5.3. Por otra parte, interesa puntualizar que tanto la
Gobernación del Departamento del Cesar como el Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social coincidieron en descartar de plano cualquier tipo de
responsabilidad que pudiere ser reconocida en el asunto, sobre la base de no
tener competencia alguna para enfrentar la problemática habitacional existente
en el municipio de Agustín Codazzi. No así ocurrió con la Alcaldía local, cuyo
representante legal adujo en un primer momento que los propietarios de los
predios ilegalmente ocupados habían adelantado los respectivos procedimientos
administrativos dirigidos a lograr su restitución, en seguida de lo cual,
contradictoriamente, puso de manifiesto que los terrenos objeto de la
controversia planteada eran propiedad del ente territorial y que se
consideraban como zona de reserva forestal que estaba bajo la protección y
control del municipio.
Con todo, a partir de una serie de certificaciones
expedidas por la Secretaría de Planeación Municipal, informó que se encontraba
adelantando las gestiones necesarias para tratar de solucionar de alguna manera
el problema del déficit habitacional existente para segmentos poblacionales en
condiciones de vulnerabilidad, concretamente a través de la puesta en marcha de
diversos proyectos de vivienda de interés social que se están llevando a cabo
en su jurisdicción para favorecer a más de 400 familias desplazadas
aproximadamente.
5.4. Conforme con la anterior comprensión, y aun
cuando se tiene por acreditada la situación de desplazamiento que enfrenta la actora
y su núcleo familiar, se considera que no sería factible consentir, prima
facie, la protección tutelar invocada al no evidenciarse en el expediente
contentivo de la acción elemento de juicio alguno del que quepa predicar la
existencia de una específica orden de desalojo proferida en su contra o
respecto de los demás ocupantes informales del asentamiento conocido como Villa
Miriam, ni siquiera del que se desprenda un indicio acerca de la apertura de
las actuaciones administrativas preliminares pertinentes con la intención de expulsarlos
o despojarlos del predio en el que actualmente habitan.
Empero, lo que sí se puede inferir del recuento de
hechos que forma parte del acápite de antecedentes de esta providencia, es la
posibilidad latente de que se surta finalmente un procedimiento policivo de
lanzamiento o desalojo que termine afectando gravemente los derechos
fundamentales de la actora y de su núcleo familiar, bien porque ello sea
resultado de los procesos presuntamente emprendidos por los particulares que
aducen ostentar derechos de propiedad, posesión o tenencia del predio que
ocupan, de conformidad con lo expuesto por el Alcalde Municipal en su respuesta
al requerimiento judicial; o bien porque a pesar del alto grado de
consolidación habitacional que podría revelarse,           la caracterización
ambiental y la naturaleza jurídica del terreno le impone a las autoridades
públicas el deber consustancial no solamente de impedir su uso particular de
forma irregular y de asegurar que su goce y disfrute se ajuste a finalidades de
utilidad pública, sino también de salvaguardar los derechos a la vida y a la
integridad física de quienes por razones de extrema vulnerabilidad lleguen a
asentarse allí sobrellevando las altas restricciones existentes en el uso del
suelo y las condiciones de alto riesgo en que se llevarían a cabo procesos de
organización de hábitat informales urbanos[29].
5.5. La contingencia así identificada que subyace al análisis
de la situación a la que se vería enfrentada la actora y su núcleo familiar, de
ser ordenado un desalojo, amerita, a juicio de la Sala de Revisión, la adopción
de una serie de órdenes dirigidas a precaver una situación de afectación grave
de los derechos constitucionales fundamentales alegados como quebrantados en el
caso concreto.
5.6. En tal virtud, habrá de revocarse la providencia
de segunda instancia que negó la protección constitucional solicitada y, en su
lugar, serán protegidos los derechos fundamentales de la señora Sandra Milena
Cano Urieles y de su núcleo familiar a la vida y a la vivienda digna,
advirtiéndoles a las entidades demandadas que en el evento en que ordenen su desalojo
del predio Villa Miriam deberán garantizar sus derechos fundamentales en
calidad de miembros de la población desplazada, según sus competencias legales
y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia.
5.7. Adicionalmente, se le ordenará a la Alcaldía
Municipal de Agustín Codazzi que despliegue las actuaciones necesarias para convocar
a las instituciones públicas del orden nacional y territorial que considere pertinentes
para que procedan a delinear las medidas, incluidas las de carácter
presupuestal, para materializar efectivamente las garantías de las personas
víctimas del desplazamiento forzado interno que fungen como ocupantes del
predio denominado Villa Miriam, según las disposiciones consagradas en
la normatividad aplicable.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO-.
REVOCAR, por las razones
expuestas en esta providencia, la Sentencia proferida el 31 de enero de 2014
por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Valledupar que, en su momento,
revocó la dictada el 25 de noviembre de 2013 por el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Agustín Codazzi, en relación con el amparo constitucional
promovido por Sandra Milena Cano Urieles contra la Alcaldía Municipal de Agustín
Codazzi, la Gobernación del Departamento del Cesar y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social y, en su lugar, TUTELAR los
derechos a la vida y a la vivienda digna de la actora y de su núcleo familiar.
SEGUNDO-. ADVERTIR a la Alcaldía Municipal de Agustín
Codazzi, a la Gobernación del Departamento del Cesar y al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social que, en caso de iniciarse las
diligencias tendentes al desalojo de la actora y de su núcleo familiar del
predio Villa Miriam, deberán garantizar sus derechos fundamentales,
según sus competencias legales y de conformidad con las consideraciones
expuestas en esta providencia.
TERCERO-. ORDENAR
a la Alcaldía
Municipal de Agustín Codazzi que, dentro de los diez (10) días siguientes a la
notificación de la presente sentencia, despliegue las actuaciones necesarias
para convocar a las instituciones públicas del orden nacional y territorial pertinentes
para que procedan a delinear las medidas, incluidas las de carácter
presupuestal, para materializar efectivamente las garantías de las personas
víctimas del desplazamiento forzado interno que fungen como ocupantes del
predio denominado Villa Miriam, según las disposiciones consagradas en
la normatividad aplicable.
CUARTO-. COMUNICAR a la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, por conducto de su representante legal o de
quien haga sus veces, que dentro de los
diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice las
verificaciones y caracterización de la escisión del núcleo familiar compuesto
por la señora Sandra Milena Cano Urieles, su compañero permanente y sus dos
hijos menores de edad. Para
tal diligencia, la citada Unidad podrá solicitar el apoyo correspondiente de
las autoridades competentes en asuntos de familia, para que, en virtud de su
conocimiento especializado en dicha área, informen sobre las circunstancias que
rodean al núcleo familiar de la señora Sandra Milena Cano Urieles y, por dicha
vía, puedan obtener un registro autónomo e independiente del originario.
QUINTO-.Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36
del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Refiere la actora que el asentamiento humano del que hace parte es llamado Villa
Miriam, en el cual habitan más familias que se encuentran en condiciones de
vulnerabilidad, ya sea por su extrema pobreza o por estar compuestas por
sujetos de especial protección constitucional, tales como mujeres embarazadas,
menores de edad y adultos mayores. Ver folios 2 y 3 del Cuaderno Principal del
Expediente.
[2]
Al escrito demandatorio se adjuntaron copias simples de 2 artículos
periodísticos referidos a la postura del Alcalde del Municipio de Agustín
Codazzi sobre el aumento de la violencia que se vive en la localidad por cuenta
del fenómeno de las invasiones de terrenos, lo cual, en su opinión, constituye
argumento apenas suficiente para que sean adoptados todos los procedimientos
tendentes a la expulsión de los ocupantes de los asentamientos humanos
irregulares. Ver folios 13 a 15 del Cuaderno Principal del Expediente.
[3]
Teniendo en cuenta que revisado el expediente por parte del Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Valledupar, en segunda instancia, no pudo verificarse que
el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social haya sido notificado
debidamente del trámite de la presente acción de tutela, dicha autoridad
judicial se sirvió decretar la nulidad de lo actuado a partir del auto
admisorio para que la entidad mencionada en precedencia rindiera un informe
detallado en relación con el recurso de amparo promovido por la señora Sandra
Milena Cano Urieles y así evitar incurrir en una indebida conformación del
litis consorcio necesario. En tal virtud, frente a la Alcaldía Municipal de
Agustín Codazzi y a la Gobernación del Departamento del Cesar no se realizó
requerimiento posterior alguno, en la medida en que se mantuvo vigente el
efectuado en la providencia que inicialmente había admitido la acción de
tutela. Ver folios 16 a 21 y 127 a 132 del Cuaderno Principal del Expediente.
[4]
Adicionalmente, según certificado de la Secretaría de Planeación Municipal, la
clasificación del uso del suelo del predio en el que se ubica presuntamente la
actora no es procedente como área de actividad residencial, pues sólo en la
zona circundante está permitido el uso forestal y de recreación pasiva. Ver
folios 30 a 33 del Cuaderno Principal del Expediente.
[5]
El Alcalde Municipal reveló además en su escrito que por cuenta de la
multiplicidad de factores procedimentales, administrativos y presupuestales, la
administración local se encuentra impedida para emprender proyectos de vivienda
de gran magnitud. De hecho, adujo que en la actualidad el Municipio no contaba
con terrenos ni siquiera para adelantar planes de vivienda de interés social.
Ver folio 24 del Cuaderno Principal del Expediente.
[6] A
partir de la incorporación de dicho precepto normativo en el ordenamiento
constitucional colombiano, nuestro régimen jurídico cuenta con un sistema
efectivo de protección reforzada de las garantías y prerrogativas de carácter
fundamental que asegura el sometimiento de todos los poderes públicos y
privados a la Constitución, así como la coherencia y supremacía de ésta última
sobre cualquier otra norma jurídica. Sobre el particular, consultar, entre
otras, las Sentencias T-212 de 2009 y T-778 de 2010.
[7]
Interesa destacar que la jurisprudencia constitucional se ha encargado de
puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad es una de sus notas
características, cuyo fundamento justamente reside en la aplicación del
principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales,
ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de
procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el concerniente a la debida
acreditación de la legitimación por activa -o la titularidad- para promover el
recurso de amparo constitucional. Consultar, entre
otras, la Sentencia T-493 de 2007.
[8]
Consultar, entre otras, las Sentencias T-025 de 2004, T-078 de 2004, T-284 de
2005, T-1067 de 2007,           T-190 de 2009, T-177 de 2010, T-367 de 2010,
T-312 de 2011 y T-091 de 2013.
[9]
Según lo ha definido la Corte Constitucional, “la reiteración de jurisprudencia es un método de adjudicación apropiado
para resolver problemas jurídicos de frecuente aparición en determinados
escenarios constitucionales. La técnica citada consiste en recordar y aplicar
las sub-reglas definidas por la jurisprudencia en supuestos fácticos análogos a
los que presenta el caso de estudio. El método comporta celeridad a la
administración de justicia, dado que los jueces adoptarán sus decisiones bajo
reglas claras y derroteros señalados por los órganos de cierre del sistema
jurídico”. Sentencia T-589 de 2011. Sobre
el tema de reiteración de jurisprudencia también pueden consultarse, entre
otras, las Sentencias T-505 de 2008 y T-662 de 2013.
[10] Al respecto, consultar entre otras, las Sentencias T-227 de 1997, SU-150
de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001, T-098 de 2002, T-419 de 2003, T-985 de
2003, T-740 de 2004, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, T-175 de 2005, T-563 de
2005, T-1076 de 2005, T-086 de 2006, T-468 de 2006, T-821 de 2007, T-056 de
2008,       T-006 de 2009, T-742 de 2009, T-068 de 2010, T-946 de 2011, T-119
de 2012, T-235 de 2013 y T-239 de 2013.
[11] Sentencia T-821 de 2007.
[12] Consultar, entre otras, las Sentencias T-740 de 2004, T-1094 de
2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-882 de 2005, T-1076 de 2005, T-1144 de
2005, T-086 de 2006, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-620 de 2009,
T-840 2009, T-085 de 2010, T-432 de 2014,
[13] Consultar, entre otras, las Sentencias T-025 de 2004, T-740 de
2004, T-1094 de 2004, T-175 de 2005,         T-563 de 2005, T-882 de 2005,
T-1076 de 2005, T-1144 de 2005, T-468 de 2006, T-496 de 2007, T-821 de 2007, T-1135
de 2008, T-192 de 2010 y T-319 de 2009.
[14] Consultar, entre otras, las Sentencias T-192 de 2010, T-319 de
2009, T-923 de 2009, T-506 de 2009, T-787 de 2009 y T-869 de 2008.
[15] En el aparte pertinente, el principio No. 7 señala que: “Si
el desplazamiento se produce en situaciones distintas de los estados de
excepción debidos a conflictos armados y catástrofes, se respetarán las
garantías siguientes: (…) las autoridades legales competentes aplicarán medidas
destinadas a asegurar el cumplimiento de la ley cuando sea necesario; y se
respetará el derecho a un recurso eficaz, incluida la revisión de las
decisiones por las autoridades judiciales competentes”.
[16] Consultar, entre otras, las Sentencias T-602 de 2003 y C-278 de
2007.
[17] “Desde
el año 2003 a la actualidad, el Sistema Nacional de Subsidio Familiar de
Vivienda, se articula dentro de la denominada “Red de Solidaridad Social”, que
constituye un programa nacional de mejoramiento de calidad de vida dirigido a
los estratos de población más pobres. Hasta hoy, se han mantenido los programas
de vivienda nueva, a través del sistema de cuotas iniciales, que sumado al
ahorro programado y al crédito complementario, las familias pueden acceder a la
vivienda. Esta nueva política implicó la adopción de un proceso delegado en
terceros por parte de FONVIVIENDA, la disminución del valor promedio del
subsidio, el estímulo al esfuerzo territorial en proyectos de vivienda de
interés social, la simplificación del proceso de elegibilidad de proyectos, el
ajuste a la fórmula de calificación de hogares para premiar ahorros estables,
la implementación de acciones para ampliar la oferta del crédito complementario
y la aplicación de ajustes de tipo institucional para el proceso de
elegibilidad, postulación y asignación del subsidio. En cuanto a los
desarrollos legislativos relacionados con la producción de vivienda, incluyendo
la generación de suelo, el Gobierno Nacional expidió los Decreto 4260 de 2007 y
3671 de 2009, sobre macroproyectos de interés social nacional; el Decreto 4821
de 2010, para garantizar suelo urbanizable para los proyectos de construcción
de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de
emergencia económica, social y ecológica nacional. El 30 de junio de 2011, el
Congreso de Colombia expidió la Ley 1469, con la cual se adoptan medidas para
promover la oferta de suelo urbanizable y facilitar la ejecución de operaciones
urbanas integrales de impacto municipal, metropolitano o regional.”
Consultar el Informe sobre criterios ambientales para el diseño y construcción
de vivienda urbana del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, julio de
2012.
[18] La Corte Constitucional ha establecido que el ejercicio del derecho a la propiedad no puede ser
objeto de restricciones irrazonables o desproporcionadas que se traduzcan en el
desconocimiento del interés legítimo que le asiste al propietario de obtener
una utilidad económica sobre sus bienes, y de contar con las condiciones
mínimas de goce y disposición. Sobre el particular, consultar, entre otras, las
Sentencias C-1074 de 2002,       C-133 de 2009, C-189 de 2006, C-666 de 2010 y
T-575 de 2011.
[19]
En especial las observaciones generales número 4 de 1991 y 7 de 1997.
[20] Se conoce con esta denominación a los Principios de
las Naciones Unidas sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de
los Refugiados y las Personas Desplazadas. Estos principios fueron resultado
del Informe definitivo del Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro, aprobados
por la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas en agosto de 2005.
[21]
Al respecto, se puede consultar la Sentencia T-908 de 2012.
[22]
Con referencia en las sentencias T-235 de 2013 y T-689 de 2013.
[23] Sentencia T-349 de 2012.
[24] Sentencia T-689 de 2013.
[25] Ibídem.
[26] Consultar, entre otras, las Sentencias T-349 de 2012 y T-235 de
2013.
[27] Ibíd.
[28] Conviene resaltar que la jurisprudencia
constitucional ha identificado, cuando menos, 5 escenarios específicos en los que
se ha reconocido la división de un grupo familiar que
fue desplazado por la violencia, de los cuales, sólo uno no amerita la división
de la ayuda humanitaria y tres justifican la entrega de ayuda independiente a
la del grupo original. Tales situaciones se pueden resumir de la siguiente
manera:
(i) Cuando las personas deciden separarse de
su núcleo familiar original sin justificación o para recibir mayor ayuda
humanitaria (inciso 1º del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 y Sentencia
T-025 de 2004). En este escenario no es posible incluir un nuevo registro y se
mantendrá el monto de la ayuda inicialmente otorgada, la cual será entregada al
jefe de hogar que consta en la correspondiente declaración.
(ii) Cuando se trata del abandono por parte del jefe de hogar y se
requiere la protección de menores de edad (parágrafo del artículo 119 del
Decreto 4800 de 2011 y Sentencia T-721 de 2008). En esta hipótesis se procederá
a la creación de un nuevo registro y se dividirá proporcionalmente la ayuda
según la conformación de cada grupo familiar.
(iii) Cuando el núcleo se separa por violencia intrafamiliar (parágrafo
del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011). En este escenario se siguen las
mismas reglas previamente expuestas, esto es, se debe crear un nuevo registro y
dividir proporcionalmente la ayuda.
(iv) Cuando se trata de menores de edad y de adultos mayores que se reencuentran
con su familia (Sentencia T-025 de 2004). En esta circunstancia, siempre que
sea necesario, se debe modificar la información del registro, para garantizar
que el núcleo familiar reciba la ayuda adecuada y proporcional a su nueva
realidad.
(v)
Cuando se está en presencia de mujeres cabeza de familia o de parejas nuevas
con hijos (Sentencias T-025 de 2004, T-783 de 2011 y T-462 de 2012). En esta
hipótesis se deberá inscribir un nuevo registro “autónomo y diferente al
originario”, con miras a proporcionar la ayuda necesaria “que les permita
existir independientemente como familias”. Sobre el particular, consultar la
Sentencia T-025 de 2004.
[29]
Consultar, entre otras, las Sentencias T-078 de 2004, T-770 de 2004, T-967 de
2009, T-068 de 2010 y         T-282 de 2011.