C-050-20
Sentencia C-050/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CORTE CONSTITUCIONAL-Definición de vigencia de norma para
determinar materia sujeta a control
En resumen, i) el
control abstracto de constitucionalidad solo procede respecto de disposiciones
que se encuentren vigentes; ii) una norma estará vigente mientras no se
encuentre derogada de manera expresa, tácita u orgánica; iii)
jurisprudencialmente también se ha determinado que la subrogación puede llegar
a ser una modalidad de derogación; iv) de manera excepcional, esta Corporación
puede realizar un juicio de constitucionalidad sobre un precepto derogado si
este sigue produciendo efectos jurídicos y, v) en caso de duda, prevalece la
competencia de la Corte Constitucional para estudiar la disposición.
DEROGATORIA TACITA, EXPRESA Y
ORGANICA-Distinción
DEROGATORIA EXPRESA, TACITA Y
ORGANICA-Jurisprudencia
constitucional
CONTROL ABSTRACTO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/SUBROGACION-Concepto/SUBROGACION-Efectos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos
NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia
En suma,
el fragmento acusado se encuentra vigente por las siguientes razones: i) de
acuerdo con un estudio de vigencia de leyes en el tiempo es claro que no hubo
derogatoria expresa, ii) los contenidos normativos de la norma ordinaria
anterior y la estatutaria posterior no son completamente incompatibles, y iii)
los jueces lo han aplicado incluso en vigencia de la ley estatutaria.
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
LEY ESTATUTARIA-Aprobación por mayoría absoluta de
miembros del Congreso
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA
EN MATERIA DE JUSTICIA-Criterios
jurisprudenciales para determinarla
En
síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia, respecto a la administración de
justicia ordinaria están sujetas a reserva de ley estatutaria las disposiciones
que por su naturaleza: (i) afectan la estructura general de la administración
de justicia, por lo que se diferencian de aquellas que se limitan a establecer
instrumentos para garantizar la efectividad de la función; (ii) establecen y
garantizan la efectividad de los principios generales sobre la materia; o (iii)
desarrollan aspectos sustanciales en relación con esta rama del poder público.
Estas reglas no implican que todas las leyes que atribuyen competencias a los
jueces deben seguir el trámite de una norma estatutaria.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Reglas jurisprudenciales
Por lo
tanto, conforme a las reglas jurisprudenciales expuestas, en materia
transicional serán objeto de ley ordinaria aquellas disposiciones que: (i) se
circunscriban a establecer instrumentos específicos para garantizar la
efectividad del funcionamiento general de la jurisdicción; y (ii) establezcan
competencias específicas de las salas y secciones del Tribunal para la Paz. Por el
contrario, serán propias de ley estatutaria las disposiciones que: (i) afecten
la estructura general de esa jurisdicción; (ii) determinen o garanticen la
efectividad de los principios generales de la jurisdicción; (iii) desarrollen
los aspectos sustanciales en relación con esta rama del poder público; (iv)
diseñen los instrumentos judiciales y extrajudiciales de investigación y
sanción; (v) establezcan los criterios de selección y el tratamiento penal que
se dará a los responsables de los hechos que no resulten seleccionados; y (vi)
se refieran a las competencias generales de la jurisdicción.
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia material/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia personal/JURISDICCION ESPECIAL PARA LA
PAZ-Competencia temporal
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia sobre terceros
En   conclusión, la
competencia de la JEP con respecto a AENIFPU y terceros civiles ha sido
definida de manera amplia en la Constitución y en la ley estatutaria. Por lo
tanto, las diferentes disposiciones no hacen referencia a un catálogo de delitos respecto de
esta categoría de sujetos. Por el contrario, estas reiteran el deber del
Legislador de no realizar, en estos casos, tratamientos diferenciados que
puedan llevar a la incompetencia generalizada de esta jurisdicción
REGIMEN DE COMPETENCIA DE LA
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional
LEY ESTATUTARIA-Modificación o derogación
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA
DE JUSTICIA-Interpretación
restrictiva
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen previo de cargo por violación
de reserva de ley estatutaria
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales disposiciones
acusadas son inconstitucionales
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Vulneración
Referencia: Expediente D-13401
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el parágrafo 1º[1] del
artículo 11 de la Ley 1922 de 2018, “por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.”
Demandantes: Blanca Irene López Garzón y otros.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos
mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados Alberto Rojas
Ríos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando
Reyes Cuartas, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos
Blanca Irene López, Alberto Yepes Palacio, Soraya Gutiérrez Argüello, Jomary
Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, Harold Vargas Hortúa, Luis Fernando
Sánchez Supelano, Natalia Andrea Herrera Gálvez e Iván Eduardo Díaz Peña[2] presentaron
ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo
1º del artículo 11 de la Ley 1922 de 2019.
Mediante
Auto del 2 de agosto de 2019[3], la Magistrada sustanciadora admitió la demanda con
respecto a los cargos por la supuesta violación de los artículos 152 y 153 de
la Constitución, y 5°, 6°, 17 y 18 transitorios del Acto Legislativo 01 de
2017, “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de
la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de
una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”.
En consecuencia, la misma providencia ordenó: (i) fijar en lista la norma parcialmente
acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al
Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Defensor del Pueblo y a la Presidenta
de la Jurisdicción Especial para la Paz;
(iv) invitar a las facultades de Derecho
de las Universidades de Ibagué, del Norte de Barranquilla, del Cauca, de Antioquia,
La Sabana, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, del Rosario, Libre de
Colombia y la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá; a la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas, a la Fundación Víctimas Visibles, a la
Asociación Colombiana de Oficiales Retirados de las Fuerzas Militares, al
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla, a la Comisión Colombiana de
Juristas, a la Corporación Excelencia en la Justicia, a la Alianza Cinco Claves
y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad para que, si lo
consideraban oportuno, intervinieran en este asunto.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición parcialmente acusada y
se subraya el aparte demandado:
“LEY 1922 DE 2018
(julio 18)
Diario Oficial No. 50.658 de 18 de julio de 2018
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se adoptan unas reglas
de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 11. FINALIDAD Y OBJETIVOS DE LA
INVESTIGACIÓN.
La investigación de delitos de competencia de la JEP debe apuntar, según el
caso, a los siguientes objetivos:
1. Determinar las circunstancias geográficas, económicas, sociales,
políticas y culturales en las cuales sucedieron los delitos de competencia de
la JEP.
2. Cuando proceda describir la estructura y el funcionamiento de la
organización criminal, sus redes de apoyo, las características del ataque y los
patrones macrocriminales.
3. Develar el plan criminal.
4. Asociar casos y situaciones.
5. Identificar sus responsables.
6. Establecer los crímenes más graves y representativos.
7. Identificar a las víctimas y las condiciones particulares que les
ocasionen afectaciones diferenciadas.
8. Cuando sea procedente, determinar los móviles del plan criminal y en
especial aquellos que comporten razones de discriminación por etnia, raza,
género, orientación sexual, identidad de género, convicciones religión,
ideologías políticas o similares.
9. Establecer las rutas del narcotráfico y actividades ilícitas; bienes
de los perpetradores y las organizaciones criminales.
10. Los demás que se estimen necesarios.
PARÁGRAFO. La JEP será competente de manera exclusiva
y prevalente para conocer de las conductas delictivas cometidas por causa con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado por agentes
del Estado no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que se hayan
sometido voluntariamente a esta, en los términos de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz,
relacionados con financiar, patrocinar, promover o auspiciar la conformación,
funcionamiento y operación de grupos armados organizados al margen de la ley
relacionados con el conflicto armado interno.
PARÁGRAFO 2. Las investigaciones en la Jurisdicción Especial
para la Paz parten del reconocimiento de que el Estado tiene como fin esencial
proteger y garantizar los derechos de todos los ciudadanos, y tiene la
obligación de contribuir al fortalecimiento de las instituciones. Por lo
anterior, sus agentes, en particular los miembros de la Fuerza Pública,
ostentan el ejercicio legítimo de la fuerza y sus acciones se presumen legales”
III. LA DEMANDA
Los actores demandaron el parágrafo 1º del artículo 11
de la Ley 1922 de 2018 y formularon dos cargos de inconstitucionalidad.
Primer Cargo. Violación de la reserva de Ley
Estatutaria prevista en los artículos 152 y 153 de la Constitución Política
Para los accionantes, la norma acusada
debió tramitarse mediante una ley estatutaria y no ordinaria, en la medida en
que regula asuntos relacionados con la competencia material de la Jurisdicción
Especial para la Paz -en adelante JEP-. A este respecto, si se contrasta la
norma acusada con las disposiciones que definen aquella competencia (en
particular los artículos transitorios 5º, 6º, 17 y 18 del Acto Legislativo 01
de 2017, los artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria de la JEP y el Acuerdo
Final para Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera) se advierte que la primera modificó las últimas.
Según los demandantes, el parágrafo
demandado introdujo una condición adicional para el acceso a la administración
de justicia especial para la paz consistente en que las conductas a las que se
refiere estén relacionadas con “financiar, patrocinar, promover o auspiciar
la conformación, funcionamiento y operación de grupos armados organizados al
margen de la ley relacionados con el conflicto armado interno”. En
particular, los ciudadanos argumentan que, si se considera que la norma acusada
previó estos elementos como una condición taxativa o aditiva, crea un rasgo
adicional que afecta la competencia material de la JEP en los casos de los
delitos en los que intervienen terceros o agentes del Estado no integrantes de
la Fuerza Pública, más allá de lo descrito por las normas superiores en
relación con esta.
Para llegar a dicha conclusión, los
ciudadanos señalaron que la JEP no se encuentra dentro de la Rama Judicial y,
por lo tanto, no le son aplicables las disposiciones de la Ley Estatutaria 270
de 1996. En su lugar, su articulación con la estructura del Estado se rige por
el Acto Legislativo 01 de 2017, el cual define la competencia de la JEP. En
relación con este asunto, resaltaron que la Sentencia C-080 de 2018[4] estableció claramente que el proyecto de
ley “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción
Especial para la Paz” reguló asuntos que son de carácter estatutario,
orgánico y ordinario. Con respecto a los asuntos de naturaleza estatutaria, la
providencia precisó que:
“Otros contenidos como el régimen de
condicionalidad y los tratamientos especiales de justicia a que se refieren los
artículos transitorios 1 y 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, que tienen como
objetivo garantizar los derechos de las víctimas y la seguridad jurídica, son
de naturaleza estatutaria, pues forman parte de la administración de justicia
dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. En
consecuencia, de acuerdo con el artículo transitorio 5 citado, son de reserva
de ley estatutaria los tratamientos especiales aplicables dentro de la
jurisdicción y las condiciones que deben cumplir los responsables para acceder
a ellos.”
Adicionalmente, los accionantes señalaron
que la sentencia referida indicó la existencia de otras materias bajo reserva
de Ley Estatutaria, pues, en virtud del artículo 66 transitorio de la
Constitución, se entiende como materia de Ley Estatutaria el tratamiento
diferenciado para miembros de grupos ilegales y agentes del Estado responsables
de hechos en el marco del conflicto armado; los instrumentos judiciales y
extrajudiciales de investigación y sanción; y los criterios de selección, como
también el tratamiento penal que se dará a los responsables de los hechos que
no resulten seleccionados.
A partir de las consideraciones expuestas,
los demandantes indicaron que de la Sentencia C-080 de 2018 se puede extraer la
regla según la cual la competencia de la JEP es materia de Ley Estatutaria. Sobre
el particular, los ciudadanos afirman que la disposición acusada modificó las
reglas sobre la competencia de la JEP en relación con terceros y agentes del
Estado no integrantes de la Fuerza Pública. Así las cosas, concluyeron que la norma
establece una condición que afecta la competencia material de la JEP y, por
ende, debía ser tramitada mediante Ley Estatutaria. A partir de este vicio
competencial, formularon como pretensión principal que se declare la
inexequibilidad de la norma acusada.
Segundo Cargo.  Subsidiario. Desconocimiento de los
artículos 5º, 6º, 17 y 18 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017 y de los
artículos 62 y 63 de la Ley 1957 de 2019
Los demandantes presentaron un segundo
cargo, si es que la Corte concluye que el parágrafo 1° del artículo 11 de la
Ley 1922 de 2018 no regula una materia de Ley Estatutaria, tal como argumentaron
en el cargo principal.
Los ciudadanos afirmaron que el parágrafo
demandado debía contrastarse con los artículos transitorios 5º, 6º, 17 y 18 del
Acto Legislativo 01 de 2017 y los artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria 1957
de 2019 que definen la competencia de la JEP respecto de terceros y agentes del
Estado no integrantes de la Fuerza Pública. A partir de este ejercicio,
concluyeron que las disposiciones constitucionales y las normas estatutarias en
mención no circunscribieron la competencia de la JEP sobre estos actores
mediante una lista taxativa de las conductas, como lo hace el fragmento
acusado. En efecto, el parágrafo demandado puede ser interpretado como una
restricción a las conductas enunciadas y, en consecuencia, desconoce la
amplitud de la competencia que se deriva de las normas superiores en mención.
Para sustentar este argumento, los
demandantes advirtieron que el artículo 16 transitorio del Acto Legislativo 01
de 2017 estableció que la JEP tiene competencia para conocer de las conductas
que cometieren las personas que, sin formar parte de las organizaciones o
grupos armados, “hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la
comisión de delitos en el marco del conflicto”. Igualmente, destacaron el
artículo 17 transitorio ibidem, que fijó la competencia de la JEP en
relación con los agentes del Estado y precisaron:
“Se entiende por Agentes del Estado a
efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de
la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro
de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios, que hayan
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas, relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la
Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones
u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno, y
sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin
ser éste determinante de la conducta delictiva.”[5]
Por su parte, los actores destacaron que el
artículo 5º transitorio le otorgó a la JEP una competencia amplia en los
siguientes términos:
“(…) administrará justicia de manera
transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás
jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad
al 10 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en
especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos.”[6]
Finalmente, los accionantes hicieron
referencia a la Sentencia C-674 de 2017[7], en
la que se declaró la inexequibilidad de algunos apartes del artículo 16
transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y se precisó que la competencia de
la JEP en relación con terceros y agentes del Estado no integrantes de la
Fuerza Pública depende de la comparecencia voluntaria de estos sujetos.
Con base en las normas citadas, los
demandantes explicaron que, desde las previsiones de rango constitucional, se
estableció que la competencia de la JEP es prevalente y se extiende a las
conductas cometidas (i) por causa; (ii) con ocasión o (iii) en relación directa
o indirecta con el conflicto armado, y especialmente recaerá sobre infracciones
al Derecho Internacional Humanitario (en adelante “DIH”) o graves violaciones a
los derechos humanos. De esta manera, si se considera que la norma acusada
prevé una lista taxativa de conductas, o señala que las conductas que refiere
serán conexas con el conflicto, “se estarían vulnerando las disposiciones
estatutarias según las cuales no existen criterios absolutos, ni una lista
taxativa que se le deba imponer al juez para valorar la competencia de la
Justicia Especial para la Paz”[8].
Como fundamento de esta afirmación, en
primer lugar, los ciudadanos adujeron que la enumeración que prevé el parágrafo
acusado desconoce el criterio previsto en el artículo transitorio 5º sobre
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones
de los Derechos Humanos. En efecto, pueden existir conductas adelantadas por
terceros y agentes del Estado, que tengan la connotación de “graves infracciones
al DIH o graves violaciones a los DDHH” pero que no estén relacionadas
específicamente con “financiar, patrocinar, promover o auspiciar la
conformación, funcionamiento y operación de grupos armados organizados al
margen de la ley y relacionados con el conflicto armado interno”, como lo
establece el artículo demandado.
En segundo lugar, en concepto de los
accionantes, el parágrafo demandado introdujo un nuevo elemento de competencia
que desconoce el criterio de conexión con el conflicto armado previsto en el
artículo transitorio 5° del Acto Legislativo 01 de 2017 y que aquella es
prevalente y exclusiva, de conformidad con el artículo 6° ibidem.
En tercer lugar, la norma transgrede los
artículos 16 y 17 transitorios del Acto Legislativo en mención, pues estos
fijan la competencia subjetiva de la JEP en relación con los terceros y con los
agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública sin establecer una lista
de conductas como la descrita en la disposición acusada.
Además de referirse a estas normas
contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017, los actores se concentraron en
las normas de la Ley 1957 de 2019 que regulan la competencia de la JEP, en
particular en los artículos 62 y 63, para evidenciar que estas normas no
previeron una lista taxativa de las conductas cometidas por los terceros y
agentes del Estado que pueden ser conocidas por la JEP.
En conclusión, los demandantes señalaron
que de las normas de rango superior citadas no se advierte una lista taxativa
de conductas que pueden ser conocidas por la JEP respecto de los terceros y
agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública, tal y como lo
estableció el artículo 11 de la Ley 1922 de 2018.
Los artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria
de la JEP refuerzan esta conclusión, pues reiteran la competencia material y
personal de esta jurisdicción en el mismo sentido en el que lo hacen los
artículos 5°, 6°, 16 y 17 del Acto Legislativo 01 de 2017. Por lo tanto, para
los actores, la única posibilidad de declarar la exequibilidad del parágrafo
acusado es concebir que las conductas enlistadas sean meramente enunciativas y
no limitativas de la competencia de la JEP. En ese sentido solicitan que la
Corte declare la exequibilidad del parágrafo acusado en el entendido:
“de que esta norma no modifica, adiciona o regula
la competencia material de la JEP en los términos del artículo transitorio 5,
6, 16 y 17 del AL 01 de 2017 o el artículo 62 de la Ley 1957 de 2017, sino que
expone unas conductas a modo enunciativo, que pueden ser de competencia
de la JEP respecto de terceros y/o AENIFPU [Agentes Estatales No
Integrantes de la Fuerza Pública], sin perjuicio de que el juez conserve
plenas facultades para determinar la competencia de la jurisdicción en cada
caso según los criterios objetivos dispuestos para ello en la Constitución
Política y en la misma ley estatutaria.”[9] (Subrayas originales)
IV. INTERVENCIONES
El término de fijación en lista venció el 29 de agosto
de 2019[10]. La Presidenta de la
JEP, doctora Patricia Linares Prieto, presentó intervención extemporánea (2 de septiembre de 2019. Folios 161 a 165) y solicitó a la Corte que declarara la
inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018 por
violación de la reserva de ley estatutaria. Un argumento similar fue sostenido
de manera subsidiaria por los ciudadanos Juan Pablo Acosta Peñaloza, Julián
Andrés Sanabria Rativa y Álvaro Cubillos Ruiz, quienes también intervinieron
cuando había vencido el término (27
de septiembre de 2019. Folios 175 a 182).
1. Intervención conjunta de la Presidencia de la
República y el Ministerio de Justicia y del Derecho[11]
Las entidades intervinientes solicitaron que se
declare la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 1922
de 2018, tanto en relación con el presunto desconocimiento de la reserva de ley
estatutaria, como respecto de la supuesta violación de la competencia material
de la JEP.
Para sustentar la solicitud, estas entidades primero
recordaron que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la
comprensión de los asuntos que tienen reserva de ley estatutaria debe hacerse
de forma restrictiva “referente exclusivamente a la estructura orgánica
esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones
generales”.[12]
Al respecto, hicieron alusión a la Sentencia C-080 de
2018, mediante la cual la Corte llevó a cabo el control previo, automático e
integral de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que concluyó con
la expedición de la Ley 1957 de 2019. En dicho fallo, esta Corporación destacó
que:
“[e]n efecto, asuntos propios de los códigos de procedimiento
no tienen naturaleza estatutaria. Estos asuntos son, por ejemplo, los
procedimientos, los recursos, los términos, el régimen probatorio o el régimen
de medidas cautelares. También son asuntos de ley ordinaria la regulación específica
de las competencias atribuidas a las Salas y Secciones del Tribunal para la
Paz”[13] (negritas
fuera del texto original; destacados por los intervinientes).
Precisamente, las entidades recordaron que la
exposición de motivos del proyecto que dio paso a la Ley 1922 de 2018 indicó
que dicha iniciativa consistía “en dotar a la Jurisdicción Especial para la
Paz de las herramientas procesales necesarias para el cumplimiento de sus
funciones constitucionales, legales y reglamentarias, para lo cual, resulta
indispensable contar con un cuerpo normativo, acorde con el modelo de justicia
transicional que complemente las remisiones y vacíos normativos”[14].
A partir de estas consideraciones, ambas instituciones
concluyeron que el artículo 11 parcialmente acusado regula aspectos
relacionados con la finalidad y objetivos de la investigación de los delitos
que son de competencia de la JEP. Específicamente, a través del parágrafo
demandado, consideran las entidades intervinientes, que la norma
“lleva
a cabo algunas precisiones sobre la competencia exclusiva y prevalente de la
JEP para conocer de las conductas delictivas cometidas por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto armado por agentes del Estado
no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que se hayan sometido
voluntariamente a esta”[15].
Para las entidades, el parágrafo cuestionado solo
desarrolla los lineamientos definidos de forma clara, directa y categórica por
el artículo transitorio 5° del Acto Legislativo 01 del 2017, que determinó la
competencia temporal y material de la JEP. Por lo tanto, no puede afirmarse que
la norma acusada reglamente aspectos específicos que afecten la estructura general
de la administración de justicia especial para la paz, por lo que no era
necesario que se tramitara a través de ley estatutaria.
Según las intervinientes, la norma atacada no busca
modificar, adicionar o regular la competencia material de la JEP en aspectos
específicos de las atribuciones propias reservadas al legislador estatutario,
precisamente, porque las conductas indicadas en este parágrafo deben entenderse
como una enumeración de conductas posibles, “sin que ello implique que se
trata de una enumeración taxativa o excluyente y con ello se llegue a alterar
la competencia material de la JEP”[16].
Esta interpretación de la norma demandada, según la
cual las conductas enumeradas son solo “conductas posibles” de carácter
meramente ejemplificativo y no taxativo, es también la razón por la que las entidades
consideran que el segundo cargo de la demanda, relativo a la violación de la
competencia material de la JEP no debería prosperar.
Como consecuencia, la acusación sobre la inclusión de
un nuevo criterio de conexidad de las conductas con el conflicto armado, en el
sentido de que deben estar relacionadas con financiar, patrocinar, promover o
auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de grupos armados
organizados al margen de la ley, debe descartarse, conforme el criterio del
Gobierno Nacional, “no es cierto que la medida allí contenida tenga el
propósito de establecer un nuevo criterio de conexidad en relación con los
delitos de competencia de la JEP”[17].
En suma, estas entidades consideran que los contenidos
acusados no tienen reserva de ley estatutaria. Además, insisten en que la
interpretación del parágrafo demandado que hacen los accionantes es equivocada
y, por lo tanto, el alcance que le dieron a la norma acusada es incorrecto.
Estas razones las llevaron a solicitar que se declare exequible el parágrafo 1°
del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018.
2. Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción Especial
para la Paz[18]
La Secretaria Ejecutiva de la JEP solicitó que la
Corte Constitucional declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma
demandada, bajo la interpretación según la cual la enunciación de conductas no
es taxativa sino meramente enunciativa. Lo anterior, si se tiene en cuenta que:
“Si bien la norma demandada hace remisión expresa a la
Ley Estatutaria de la JEP, enmarca la competencia de la Jurisdicción sobre
agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y terceros civiles a
aquellas conductas delictivas cometidas por causa con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado y que se circunscriban a la
financiación, el patrocinio, la promoción y el auspicio de la conformación, el
funcionamiento y la operación de grupos armados organizados al margen de la
ley. Ahora bien, la norma que aquí se estudia no precisa si esta alusión a
una serie de conductas determinadas es meramente enunciativa o tiene un
carácter taxativo y por ende restringiría la competencia de la JEP sobre
agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y terceros civiles”[19] (negritas
fuera del original).
La interviniente describió normativa y
jurisprudencialmente la competencia personal de la JEP en relación con los
terceros civiles y agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública. En
particular, se refirió a los artículos 5º, 6º 16 y 17 transitorios del Acto
Legislativo 01 de 2017; a los artículos 62 y 63 de la Ley 1957 de 2019 y a las
sentencias C-674 de 2017 y C-080 de 2018. Con base en estos elementos concluyó
que:
“cuando
los terceros civiles y agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública
comparezcan voluntariamente a la Jurisdicción Especial para la Paz, esta tendrá
competencia sobre todas las conductas que dichos comparecientes hubieren
cometido con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado
antes del 1º de diciembre de 2016”[20] (negritas
incluidas por la interviniente).
De acuerdo con este análisis, afirmó que el parágrafo
acusado tiene dos interpretaciones posibles: la JEP es competente para conocer
sobre la responsabilidad de terceros civiles y agentes del Estado no
integrantes de la Fuerza Pública que se sometan voluntariamente a la misma con
ocasión de (i) aquellas conductas delictivas relacionadas con financiar,
patrocinar, promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de
grupos armados organizados al margen de la ley relacionados con el conflicto
armado interno; o (ii) todas las conductas delictivas con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado antes del 1° de diciembre de 2016.
A la luz del marco jurídico aplicable, en concepto de
la interviniente, la primera interpretación es abiertamente inconstitucional,
pues los agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y terceros
civiles pueden tener distintos grados de participación en la comisión de graves
violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario que no necesariamente se circunscriben a la mera financiación,
patrocinio, promoción o auspicio de la conformación, funcionamiento y operación
de grupos armados organizados al margen de la ley. Por consiguiente, las conductas
enunciadas por la norma demandada solo pueden interpretarse como un inventario
enunciativo que no limita la competencia de la JEP.
3. Centro de Investigación en Filosofía y Derecho de
la Universidad Externado de Colombia[21]
El director del Centro solicitó a la Corte
Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del fragmento
acusado, en el entendido de que las conductas descritas en el artículo
demandado deben ser entendidas de manera enunciativa y no taxativa.
En primer lugar, el interviniente explicó que en este
caso la Corte debe resolver si el parágrafo primero del artículo 11 de la Ley
1922 de 2018 desarrolla o modifica la competencia de la JEP en relación con las
conductas cometidas por agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública
y terceros. De encontrar que la norma modifica –y no solo desarrolla- la
competencia de la JEP, en su criterio, la Corte debería condicionar la
exequibilidad del apartado de forma que aclare la interpretación constitucionalmente
aceptable.
El ciudadano destacó que la única interpretación constitucionalmente
admisible del parágrafo atacado es aquella según la cual las conductas
enunciadas son ejemplificativas y no taxativas. Efectivamente, “introducir nuevas condiciones para la competencia de
la JEP frente a AENIFPU y terceros que voluntariamente se someten a ella es,
actualmente, materia de regulación constitucional y de desarrollo estatutario”[22].
A continuación, el interviniente reconoció que del
tenor literal de la referida disposición podría extraerse la interpretación
enunciada en la demanda, según la cual la norma introduciría una condición para
el acceso a la administración de justicia especial para la paz que afectaría la
competencia material en los casos de delitos en los que intervinieron terceros
y AENIFPU que se sometan voluntariamente.
Sin embargo, ante esta posible interpretación
inconstitucional y en aras de preservar el principio de conservación del
derecho, la intervención recalca la necesidad de que la corrección de dicha
interpretación se haga a través de una sentencia de constitucionalidad
condicionada que fije la interpretación que debe dársele a la disposición
demandada, esto es, como una enunciación no taxativa.
Por las razones anteriores, el interviniente solicitó
a la Corte que rechace la pretensión principal de la demanda y, en cambio,
acoja la subsidiaria, en el sentido de fijar la interpretación del parágrafo que
no riñe con la Constitución.
4. Universidad Sergio Arboleda[23]
La interviniente solicitó a la Corte Constitucional
que declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la disposición parcialmente
atacada.
Luego de hacer un recuento sobre el marco normativo de
la Justicia Especial para la Paz y las diferencias entre las cláusulas de
competencia y las cláusulas de autorización para la priorización, esa
universidad argumentó que el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018
“recrea una doble argamasa. Primero, presenta como
finalidad y objetivos de la investigación lo que en el fondo es el marco
teleológico de los criterios de selección y priorización de casos. Segundo,
propicia una confusión entre hechos punibles frente a los cuales la JEP puede
ser competente y un marco fáctico frente al cual debe concentrar esfuerzos de
investigación tratándose de conductas con relevancia penal, cometidas por
terceros civiles y AENIFPU. Esta doble ambigüedad conduce a un trato indistinto
entre problemas de competencia de la JEP y prioridades de investigación ante
esa jurisdicción”[24].
Según los intervinientes, la interpretación adecuada
del parágrafo es aquella, según la cual, la norma cuestionada no consigna una
lista taxativa de tipos penales, sino que hace una enunciación de ámbitos
objetivos de comportamiento o situaciones fácticas respecto a la conformación,
financiamiento y operación de grupos armados ilegales. Según esta
interpretación “el aparte normativo no
se puede apreciar como una modificación a las reglas de competencia de la JEP,
pues de lo que se trata en el texto del parágrafo en comento -y así lo muestra
su tenor literal- es de una delimitación de prioridades fácticas y subjetivas
de investigación”[25].
En ese sentido, los ciudadanos consideraron que el
propósito de la norma demandada es orientar esfuerzos investigativos y no, como
afirman los demandantes, delimitar ni alterar materialmente las competencias de
la JEP. Entonces, los intervinientes solicitaron a esta Corporación que declare
la norma constitucional de forma condicionada “en el entendido de que la lista de conductas enunciadas en el aparte
cuestionado de dicho artículo no tiene la naturaleza propia de una norma de
competencia sino la de una norma de autorización para la investigación por
parte de las autoridades respectivas dentro de la JEP”[26].
5. Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés
Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La
Sabana[27]
Los intervinientes solicitaron que la Corte
Constitucional declare la EXEQUIBILIDAD de la disposición demandada, por cuanto “desde una interpretación sistemática, teleológica y
gramatical -que además ha sido sostenida por la JEP y la Corte Suprema de
Justicia- es posible precisar que el parágrafo (i) presenta un listado
enunciativo -y no exhaustivo- de conductas y (ii) no amplía ni restringe la
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz”[28].
Para sustentar esta conclusión, los miembros de la
Universidad de La Sabana afirmaron que, desde una interpretación gramatical,
“(i) la JEP tiene la competencia exclusiva y prevalente,
(ii) para conocer de los actos cometidos con ocasión, por causa o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, (iii) que en virtud de esa competencia
puede juzgar a terceros y AEFNIPU sometidos voluntariamente, que entre otras
(iv) estas personas sometidas voluntariamente pueden haber cometido las
conductas de ‘financiar, patrocinar, promover o auspiciar la conformación,
funcionamiento y operación de grupos armados organizados al margen de la ley
relacionados con el conflicto armado interno’, y (v) esta disposición debe
analizarse de conformidad con la Ley Estatutaria de la JEP”[29].
A partir de un análisis teleológico, los
intervinientes sostuvieron que debía partirse de la ponencia del primer debate
de la Ley 1957 de 2019, en la cual se estableció que el propósito de la
iniciativa fue:
“alcanzar los siguientes fines: a) satisfacer el
derecho de las víctimas a la verdad y a la justicia; b) ofrecer verdad a la
sociedad colombiana; c) contribuir al logro de una paz estable y duradera; d)
adoptar decisiones contra quienes participaron de manera directa o indirecta en
el conflicto armado interno mediante la comisión de conductas consideradas
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones a
los Derechos Humanos”[30].
De lo anterior, según los ciudadanos, se puede inferir
que desde un primer momento el fin de la norma fue satisfacer los derechos de
las víctimas al adoptar un cuerpo normativo que permita decidir sobre quiénes
participaron directa o indirectamente en el conflicto.
Luego señalaron que, durante el trámite legislativo,
el senador Carlos Abraham Jiménez resaltó la necesidad de aclarar que conductas
como la financiación y patrocinio de grupos armados tienen relación con el
conflicto. En este sentido, más allá del sentido literal de las palabras, los
intervinientes argumentan que la finalidad de la inclusión de esta lista fue la
de proveer ejemplos de conductas relacionadas con el conflicto y no la de
incluir un listado taxativo que redujera la competencia de la JEP.
A través de una interpretación sistemática, los
intervinientes indicaron que el parágrafo demandado hace parte del artículo 11
de la Ley 1922 de 2018, que establece la finalidad y los objetivos de la
investigación en el marco de la JEP. Dicho artículo abarca la totalidad del
capítulo segundo “Particularidades de los Actos de Investigación de Delitos
de Competencia” del Libro I “Disposiciones Generales”. Por lo tanto,
afirmaron que debe entenderse que dicho parágrafo tiene un carácter explicativo
que debe mantener concordancia total con el artículo del cual hace parte, en
lugar de asumirlo como una norma autónoma. Además, al ser parte de las “disposiciones
generales”, también debe interpretarse como un lineamiento en la implementación
de la ley y no como una limitación a la competencia material de la JEP.
Adicionalmente, el artículo 49 de la Ley 1922 de 2018
enumera los requisitos que se deben presentar ante la JEP cuando se solicite la
renuncia de la persecución penal en relación con terceros y agentes del Estado
no integrantes de la Fuerza Pública. Al respecto, la manifestación de voluntad
de acogerse a la JEP debe ir acompañada “por informes, providencias
judiciales (…) que den cuenta de la situación jurídica de la persona
solicitante para determinar que la conducta fue cometida por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado[31]” (negritas
incluidas por los intervinientes). Por lo tanto, los ciudadanos concluyeron que
los requisitos no se ven limitados ni supeditados a lo establecido por el texto
demandado, sino que la competencia de la JEP, en cuanto al factor objetivo, está
mediada por los presupuestos del Acto Legislativo 01 de 2017 y la Ley
Estatutaria.
En suma, los intervinientes plantearon que la norma
parcialmente demandada presenta una lista de algunas conductas que, a manera de
ejemplo, pueden ser entendidas como conductas delictivas por causa, con ocasión
o en relación directa o indirecta con el conflicto armado por agentes del
Estado no integrantes de la Fuerza Pública y por terceros civiles que se hayan
sometido voluntariamente a la JEP. De hecho, los intervinientes afirmaron que los
operadores jurídicos transicionales[32] han aplicado el texto demandado con un propósito
enunciativo, para ejemplificar qué conductas serían objeto de conocimiento por
parte de la JEP, sin interpretarlo de manera restrictiva. Por las razones
expuestas, los intervinientes solicitaron a la Corte que declare la
constitucionalidad del texto demandado.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[33]
El Procurador General de la Nación, en
concepto 6660, recibido antes del vencimiento de la desfijación en lista el 26
de septiembre de 2019, solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
del parágrafo demandado.
Sobre el primer cargo de la demanda, que
parte del desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, el Ministerio
Público afirmó que no puede prosperar, ya que el parágrafo demandado no
modifica, altera ni excede los elementos estructurales de la jurisdicción
transicional, lo que descartaría la necesidad de un trámite estatutario para su
expedición.
En concepto del Procurador, el segundo
cargo tampoco puede ser acogido porque el aparte demandado guarda relación con
lo dispuesto en el sistema normativo de justicia transicional. Esto porque su
redacción:
“recoge y reitera los elementos más
importantes de cara a la investigación de conductas relacionadas con el
conflicto armado y cometidas por terceros no combatientes, de manera que los
verbos que enlista son enunciativos y no modifican en modo alguno la
competencia material contenida en el Acto Legislativo y en la Ley Estatutaria”[34].
Por las razones anotadas, el Ministerio
Público concluye que:
“el parágrafo -por naturaleza subordinado
al contenido del artículo- se limita a reiterar que los terceros no
combatientes solo pueden ser juzgados si se someten voluntariamente a la JEP
por conductas delictivas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa
con el conflicto armado, bases sobre las cuales, junto a la totalidad del marco
normativo transicional, el juez de conocimiento tomará las decisiones que
considere apropiadas”[35].
Por las razones expuestas, el Ministerio
Público solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la
norma demandada por cuanto no encuentra contradicción alguna entre el precepto
acusado y las normas constitucionales indicadas en la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el numeral
4º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer de la demanda formulada en contra del artículo 11 (parcial) de la Ley 1922 de 2018, pues
hace parte de una ley de la República que es acusada por su contenido material.
Planteamiento del problema jurídico y
esquema de resolución
2.
Como pretensión principal, los demandantes solicitaron que el parágrafo 1º del
artículo 11 de la Ley 1922 de 2018 sea declarado inexequible porque, a su
juicio, modifica la competencia material de la JEP, con lo que viola la reserva
de ley estatutaria prevista en los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.
Como pretensión subsidiaria, los accionantes requirieron que se declare la
constitucionalidad condicionada del parágrafo atacado, en el sentido de aclarar
que la lista de conductas contenida en el mismo es solo enunciativa. De esta
forma, según la postura de los accionantes, se impide que la interpretación
plausible sobre el carácter taxativo de dicho listado de conductas desconozca
los artículos 5º, 6º, 17 y 18 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017 y
los artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019, ley estatutaria de la administración de
justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.
La Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho
solicitaron que se declare la exequibilidad de la disposición acusada, tanto en
relación con el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, como
respecto de la supuesta violación de la competencia material de la JEP. Para
estas entidades, el parágrafo cuestionado es solo un desarrollo de los
lineamientos definidos por el artículo transitorio 5º del Acto Legislativo 01
de 2017 y no busca modificar, adicionar o regular la competencia material de la
JEP, precisamente porque la enumeración de conductas es solo enunciativa. La
Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de la Sabana presentó una
postura similar.
A su turno, la Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción
Especial de Paz, la Universidad Sergio Arboleda y el Centro de Investigación en
Filosofía y Derecho de la Universidad Externado de Colombia solicitaron la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada. Lo anterior, al
considerar que esta no precisa si la alusión a conductas determinadas es
meramente enunciativa o tiene un carácter taxativo, lo que a juicio de los
intervinientes amerita que la Corte Constitucional fije la interpretación
constitucional, según la cual la relación de conductas hecha en el artículo demandado
debe considerarse meramente enunciativa. La Clínica Jurídica de Derechos
Humanos e Interés Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de la Sabana acoge esta postura de forma subsidiaria.
Por su parte, la Procuraduría General de la Nación
solicitó que se declare la exequibilidad de la norma acusada, pues, de un lado,
el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria no puede prosperar en
la medida en que el parágrafo demandado no modifica, reemplaza ni excede la competencia
material de la JEP, lo que descartaría la necesidad de un trámite estatutario
y, de otro, no altera la competencia de la JEP porque, al enlistar verbos solo
de manera enunciativa, dicha disposición no transgrede la Constitución
Política.
3. De acuerdo con los cargos formulados por los
demandantes y las intervenciones ciudadanas, la Corte Constitucional debe abordar
dos problemas jurídicos, que atienden a la pretensión principal y subsidiaria, respectivamente,
por lo que el estudio del segundo depende de la respuesta negativa al primero.
En primer lugar, la Sala Plena estudiará el
siguiente problema jurídico: ¿El parágrafo primero del artículo 11 de la Ley
1922 de 2018, según el cual la JEP es competente de manera exclusiva y
prevalente para conocer de las conductas delictivas cometidas por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado por agentes
del Estado no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que se hayan
sometido voluntariamente a esta, “relacionados con financiar, patrocinar,
promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de grupos
armados organizados al margen de la ley relacionados con el conflicto armado
interno”, desconoce la reserva de ley estatutaria (arts. 152 y 153 C.P.) por
haber modificado vía ley ordinaria la competencia material de la JEP (arts. 5º,
6º, 16 y 17 del Acto Legislativo 01 de 2017 y artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019)?
Si la Corte concluye que la norma no viola la reserva
de ley estatutaria, deberá abordar también el siguiente problema jurídico:
¿El parágrafo primero del artículo 11 de la
Ley 1922 de 2018, según el cual la JEP es competente de manera exclusiva y
prevalente para conocer de las conductas delictivas cometidas por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado por agentes
del Estado no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que se hayan
sometido voluntariamente a esta, “relacionados con financiar, patrocinar,
promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de grupos
armados organizados al margen de la ley relacionados con el conflicto armado
interno”, viola los artículos 5º, 6º, 16 y 17 del Acto Legislativo 01 de
2017 y los artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria
1957 de 2019 al fijar un listado que podría entenderse como un límite a la
competencia material de la JEP?
Para abordar los problemas jurídicos enunciados, la Corte:
(i) reiterará las subreglas jurisprudenciales en relación con la reserva de ley
estatutaria y los límites de la competencia del legislador ordinario, con
énfasis en la jurisprudencia sobre normas transicionales; (ii) hará un recuento
del régimen de competencia de la JEP respecto de terceros y Agentes Estatales No Integrantes de la
Fuerza Pública (en adelante AENIFPU); y finalmente,
(iii) analizará el caso concreto.
4. Antes del análisis de fondo y a
pesar de que no hubo cuestionamientos sobre la vigencia del parágrafo acusado,
es necesario establecerla debido a que, con posterioridad a la Ley 1922 de 2018
de la que hace parte este apartado, fue expedida la Ley Estatutaria de la JEP
(Ley 1957 de 2019) que se ocupa de las competencias de esta jurisdicción. En
ese sentido, es necesario determinar si las disposiciones de esta ley
estatutaria tuvieron la virtualidad de derogar tácitamente el precepto
demandado, ya que, prima facie, podrían tener contenidos similares.
Cuestión previa[36]:
vigencia del parágrafo demandado
5. El numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución establece que el control de
constitucionalidad supone un juicio de contraste entre la Carta Política y una norma de inferior jerarquía, con el propósito de expulsar del
ordenamiento jurídico las disposiciones de menor rango que vayan en contravía
de los mandatos superiores. Por consiguiente, como la
vigencia de una norma es, por regla general, el presupuesto para que produzca
efectos jurídicos, el control de constitucionalidad solo procede, en principio,
respecto de preceptos que integren el sistema jurídico y se encuentren
vigentes.
En la Sentencia C-1067 de 2008[37]
esta Corporación precisó que la vigencia de una disposición se refiere al momento en que comienza a surtir efectos jurídicos, lo cual
ocurre como regla general a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente
promulgación. Por el contrario, se entiende que una norma ha perdido vigencia
cuando es derogada.
6. Los artículos 71 y 72 del Código
Civil, así como la Ley 153 de 1887, fijan tres clases de derogaciones: expresa,
tácita y orgánica. El artículo 71 del Código Civil establece que una derogación
expresa ocurre en el momento en que “la nueva ley dice expresamente que
deroga la antigua”, asimismo, este afirma que existe derogación tácita
cuando “la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con
las de la ley anterior”. Por otro lado, el artículo 72 de este mismo
Código ahonda en el concepto de derogación tácita al especificar que “[l]a
derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la
misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva
ley”. Finalmente, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 introduce la
derogación orgánica de la siguiente manera: “Estímase insubsistente una
disposición legal (…) por existir una ley nueva que regula íntegramente la
materia a que la anterior disposición se refería”.
7. Estos tres tipos de derogatorias han
sido retomados por la jurisprudencia en distintas ocasiones. La Sentencia
C-348 de 2017[38]
reiteró que la derogatoria expresa ocurre cuando el
legislador determina de manera precisa la norma que retira del ordenamiento
jurídico. Por lo tanto, no es necesario llevar a cabo ningún ejercicio de
interpretación, ya que simplemente se excluyen del
ordenamiento los preceptos legales señalados por el legislador desde el momento
en que este lo indique.
De
otro lado, afirmó que la derogatoria tácita supone un cambio de
legislación que implica una incompatibilidad entre lo regulado
en una ley anterior y una nueva, de manera que es necesario interpretar
ambas leyes para establecer cuál es la que rige la materia, o si la derogación
es total o parcial.
Por
último, precisó que la derogatoria orgánica sucede cuando una nueva
ley regula integralmente una materia que otra normativa estatuía. No
obstante, sobre este punto es importante resaltar que la jurisprudencia ha
señalado que determinar si una materia está o no enteramente regulada por la
ley posterior, “depende de la intención revelada por el legislador de
abarcar con la nueva disposición o disposiciones toda una materia, aunque en
realidad no haya incompatibilidad alguna entre éstas y las de la ley anterior.
[39]”
8. En términos
generales, como ya se explicó anteriormente, la Corte Constitucional realiza un
control abstracto de aquellas normas que no se encuentran derogadas. Sin
embargo, la jurisprudencia ha sido reiterativa al afirmar que existen varias
excepciones a ese criterio que no corresponden a un catálogo taxativo[40].
Adicionalmente, la Corte
Constitucional también ha identificado la subrogación[41] como una modalidad de la derogación, la cual consiste en el “acto de
sustituir una norma por otra”[42]. A diferencia de la derogación,
la subrogación no ocasiona la expulsión de una norma del ordenamiento jurídico,
en su lugar, reemplaza un texto normativo por otro. Por consiguiente, las
normas jurídicas sujetas a una subrogación pueden ser derogadas, modificadas o
sustituidas por nuevas disposiciones, en todo o en parte[43].
9.
En efecto, como esta Corporación recordó en la Sentencia C-291 de 2015[44], el control
constitucional recae sobre aquellas disposiciones jurídicas que aún producen
efectos jurídicos en cualquier tiempo[45].
Por lo tanto, para establecer la producción de efectos jurídicos de
una norma sustituida o derogada deben verificarse los siguientes
aspectos: “(i) las cláusulas de vigencia del cuerpo normativo que hizo el
cambio, (ii) los elementos de la práctica judicial relevantes, (iii) los
fenómenos de eficacia social pertinentes o (iv) cualquier otro criterio
aplicable que demuestre que la norma continúa con la producción de sus
consecuencias”[46].
Finalmente, es posible postular una
la regla de cierre para los casos dudosos, de acuerdo con la cual la duda se
resuelve en favor de la competencia de la Corte para adelantar el control de
constitucionalidad, tal y como fue reconocido por la sentencia C-797 de 2014[47].
10. En resumen, i) el
control abstracto de constitucionalidad solo procede respecto de disposiciones
que se encuentren vigentes; ii) una norma estará vigente mientras no se
encuentre derogada de manera expresa, tácita u orgánica; iii)
jurisprudencialmente también se ha determinado que la subrogación puede llegar
a ser una modalidad de derogación; iv) de manera excepcional, esta Corporación
puede realizar un juicio de constitucionalidad sobre un precepto derogado si
este sigue produciendo efectos jurídicos y, v) en caso de duda, prevalece la
competencia de la Corte Constitucional para estudiar la disposición.
11. A partir de lo anteriormente
establecido, esta Corporación ahora debe evaluar si el fragmento acusado se
encuentra vigente o si fue derogado. En Este último caso, deberá establecer si
aun así sigue produciendo efectos jurídicos.
El parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley
1922 de 2018 se encuentra vigente
12. El parágrafo acusado hace parte de
una ley “Por medio de la
cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para
la Paz” y del artículo 11
referido a la finalidad y objetivos de la investigación. Su texto es del
siguiente tenor:
PARÁGRAFO. La JEP será
competente de manera exclusiva y prevalente para conocer de las conductas
delictivas cometidas por causa con ocasión o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado por agentes del Estado no integrantes de la fuerza
pública y terceros civiles que se hayan sometido voluntariamente a esta, en los
términos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la
Jurisdicción Especial para la Paz, relacionados con financiar, patrocinar,
promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de grupos
armados organizados al margen de la ley relacionados con el conflicto armado
interno.”
La ley fue expedida el 18 de julio de
2018 y en su artículo 46 fijó una cláusula de vigencia simple en la que
estableció que rige a partir de su promulgación.
Por su parte, la Ley 1957 de 2019 “Estatutaria
de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”
fue proferida el 6 de junio de 2019 y su artículo 159 sólo establece una
derogatoria expresa en los siguientes términos: “La presente ley tiene
vigencia a partir de su promulgación, y deroga expresamente el numeral 11 del
artículo 5o del Decreto número 898 de 2017”. Adicionalmente, en sus
artículos 62 y 63 establece normas de competencia de la JEP.
De conformidad con este último artículo,
no ha operado el fenómeno de la derogatoria expresa. Ahora corresponde a esta
Corte verificar si se presentó una derogatoria tácita.
13. A primera vista podría pensarse que
hay un eventual conflicto de normas ya que sus contenidos se refieren a
criterios de competencia de la JEP. En ese caso, la aparente antinomia se
resolvería fácilmente con el criterio clásico de jerarquía, pues la norma
estatutaria es superior a la ordinaria. Sin embargo, al analizar las
disposiciones, es posible concluir que no hay oposición plena o
incompatibilidad total entre los dos preceptos, pues, como se verá
posteriormente en detalle, la definición de la competencia material que hace la
ley estatutaria no corresponde a un listado de conductas, como sí lo hace la
disposición bajo examen. De hecho, del extenso texto del artículo 62
estatutario se destacan los criterios para definir las conductas de su
competencia en los siguientes términos
“la
Jurisdicción Especial para la Paz es competente para conocer de los delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, entendiendo por tales todas aquellas conductas punibles donde
la existencia del conflicto armado haya sido la causa de su comisión, o haya
jugado un papel sustancial en la capacidad del perpetrador para cometer la
conducta punible, en su decisión de cometerla, en la manera en que fue cometida
o en el objetivo para el cual se cometió, cualquiera sea la calificación
jurídica que se le haya otorgado previamente a la conducta.”
Por su parte, el parágrafo acusado se
refiere a sujetos específicos y hace un listado del siguiente tenor
“La JEP será competente de manera exclusiva y
prevalente para conocer de las conductas delictivas cometidas por causa con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado por agentes
del Estado no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que se hayan sometido
voluntariamente a esta, en los términos de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz,
relacionados con financiar, patrocinar, promover o auspiciar la conformación,
funcionamiento y operación de grupos armados organizados al margen de la ley
relacionados con el conflicto armado interno.”
Como puede observarse, es imposible
comparar los dos textos en su literalidad. Sin embargo, del análisis de su
contenido se concluye que las disposiciones no se refieren exactamente a las
mismas materias de idéntica forma, por lo que no se materializa la completa
incompatibilidad normativa que pueda llevar a afirmar con total certeza que se
ha presentado el fenómeno de la derogatoria tácita, por lo que la Corte sería
competente para analizar el parágrafo acusado.
14. Finalmente, vale la pena anotar que
la norma es considerada como un precepto vigente de acuerdo con los actores
jurídicos relevantes. En efecto, ha sido invocada por los operadores jurídicos
en sus decisiones, incluso después de entrar en vigencia la ley estatutaria[48],
lo que refuerza las razones expuestas previamente de que no ha salido del
ordenamiento jurídico. Además, en aplicación de la regla jurisprudencial según
la cual, en caso de duda sobre la vigencia de la norma y la producción de
efectos jurídicos, prevalece la competencia de esta Corporación, la Sala
concluye que debe pronunciarse de fondo.
15. En suma, el fragmento acusado se
encuentra vigente por las siguientes razones: i) de acuerdo con un estudio de
vigencia de leyes en el tiempo es claro que no hubo derogatoria expresa, ii)
los contenidos normativos de la norma ordinaria anterior y la estatutaria
posterior no son completamente incompatibles, y iii) los jueces lo han aplicado
incluso en vigencia de la ley estatutaria.
Por consiguiente, la Sala considera que la disposición
se encuentra vigente, en consecuencia, ahora procede a hacer el análisis de
fondo.
La reserva de ley estatutaria y los límites a la
competencia del Legislador ordinario: reiteración de jurisprudencia
16. El artículo 152 de la Constitución establece que
la regulación de ciertas materias debe hacerse mediante ley estatutaria, como
una categoría normativa sujeta a un procedimiento más exigente que el
ordinario, dispuesto en el artículo 153 de la Carta. El Congreso de la
República debe tramitar mediante leyes estatutarias las normas sobre: (i) los derechos y deberes fundamentales de las personas y
los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de
justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición y funciones electorales; (iv) las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de
excepción; y (vi) la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia
de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.
En cuanto a los requisitos procedimentales, de acuerdo
con el artículo 153 de la Constitución, las leyes estatutarias deben aprobarse
por mayoría absoluta, dentro de una sola legislatura y deben surtir control de
constitucionalidad previo a su expedición[49].
Respecto a la regulación de la administración de
justicia y la reserva de ley estatutaria, la jurisprudencia constitucional ha
establecido reglas precisas, incluso, algunas de las pautas fijadas para la
jurisdicción ordinaria se diferencian de las señaladas para la Jurisdicción
Especial para la Paz, según los pronunciamientos de esta Corporación, como pasa
a explicarse.
La regulación de la jurisdicción ordinaria y la
reserva de ley estatutaria[50]
17. Las características de la reserva de
ley estatutaria en la jurisdicción ordinaria fueron objeto de análisis en la Sentencia
C-055 de 1995[51] que señaló lo siguiente:
“debe darse un sentido restrictivo a la
reserva estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual
ella se refiere a los elementos estructurales esenciales de la función pública
de justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la
administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y
sus competencias generales”. (Subrayado por fuera del texto original)
Como desarrollo del postulado de interpretación
restrictiva de la reserva de ley estatutaria la Corte ha dicho que:
“una ley estatutaria
encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal
b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura
general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales
y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los
diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”[52].
En consecuencia, las normas que regulan instrumentos para garantizar la
efectividad de la justicia, sin afectar los contenidos de los elementos que le
son estructurales, no están sujetas a la reserva de ley estatutaria. La Corte Constitucional se ha ocupado de
este problema en varias ocasiones, como se muestra a continuación.
18. En la mencionada Sentencia
C-055 de 1995, esta Corporación decidió que la Ley 104 de 1993[53]
no estaba sujeta al trámite propio de una norma estatutaria, ya que no recaía
sobre “los
elementos estructurales esenciales de la función pública de la administración
de justicia sino que se limita[ba] a establecer una serie de instrumentos
para garantizar la efectividad de dicha función”.
Por ejemplo, una ley
que señale el número de magistrados, así como de las salas y secciones que
conforman las altas corporaciones, debe surtir el trámite estatutario, pues reglamenta
una materia que hace parte de la estructura de la administración de justicia y
no puede ser regulada por el legislador ordinario. Tal fue el caso en la Sentencia C-037 de 1996[54]
en la que la Corte declaró inexequible el artículo 62 del proyecto de ley estatutaria
que asignaba a una ley ordinaria la definición del número de salas, secciones y
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. En esa
ocasión, este Tribunal expuso lo siguiente:
“no es factible entender
cómo o bajo qué criterios la ley ordinaria puede ocuparse de asuntos que -se
insiste- la misma ley estatutaria ya se ha encargado de definir. Así, por ejemplo, el
artículo 36 del presente proyecto establece el número de secciones que habrán
de conformar la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mientras que la disposición que se examina faculta a la ley ordinaria
determinar lo propio. Las anteriores razones resultan suficientes para declarar la
inexequibilidad del precepto en cuestión, no sin antes reiterar que dentro de
las materias que son del resorte de una ley estatutaria de administración de
justicia está la de señalar el número de magistrados y de las salas y secciones
que conforman las altas corporaciones de la rama judicial, como son, la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.”
Adicionalmente, la Corte
ha aclarado que una ley estatutaria que de manera integral pretende regular la
Administración de Justicia puede contener normas cuya expedición no estaba
reservada a este trámite, pero una ley ordinaria no puede contener disposiciones
particulares reservadas por la Constitución a leyes estatutarias.[55]
19. La jurisprudencia ha
precisado también que las normas procesales no se sujetan a la reserva anotada.
En la Sentencia C-662 de 2000[56] la Corte declaró exequibles varias
disposiciones de la Ley 527 de 1999[57] y señaló que los preceptos que modificaban y adicionaban el
derogado Código de Procedimiento Civil, en cuanto a los medios de prueba y su
valor probatorio, no requerían trámite especial para su aprobación distinto al
de una ley ordinaria, debido a que su relación con la administración de
justicia no se enmarcaba dentro de las previsiones del artículo 152 de la
Constitución.
20. De otro lado, en aplicación sistemática de los
principios para entender la reserva de ley estatutaria, la Sentencia C-284
de 2014[58]
estudió el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 que regulaba medidas cautelares
en materia de tutela. En esa oportunidad esta Corporación declaró inexequible
la expresión “y en los procesos de tutela”, y reiteró que los asuntos de
competencia del juez de tutela estaban reservados al trámite de una ley
estatutaria. Dijo lo siguiente:
“la norma legal demandada configura una
regulación en tutela que establece reglas relativas a recursos. Aunque los
recursos previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan por su contenido la
Constitución, en lo referente a su aplicación a los procesos de tutela, es
posible que con otro diseño ajustado al carácter preferente, sumario, célere e
informal del proceso de tutela se ajusten a las previsiones de la Carta
Política. Una
regulación que se refiere a recursos o medios de impugnación, como la aquí
prevista contra medidas cautelares, en tanto podría tener como función la
protección precisamente de derechos fundamentales, está sujeta también a la
reserva de ley estatutaria”.
Por lo tanto, aplicó el criterio constitucional del
artículo 152, literal a, que sujeta a esta reserva específicamente los recursos
o procedimientos para la protección de derechos fundamentales, como
evidentemente sucede en el caso de la acción de tutela.
21. En síntesis, de acuerdo
con la jurisprudencia, respecto a la administración de justicia ordinaria están
sujetas a reserva de ley estatutaria las disposiciones que por su naturaleza:
(i) afectan la estructura general de la administración de justicia, por lo que
se diferencian de aquellas que se limitan a establecer instrumentos para
garantizar la efectividad de la función; (ii) establecen y garantizan la
efectividad de los principios generales sobre la materia; o (iii) desarrollan
aspectos sustanciales en relación con esta rama del poder público. Estas reglas
no implican que todas las leyes que atribuyen competencias a los jueces deben
seguir el trámite de una norma estatutaria. En efecto, tanto la Carta Política
como la jurisprudencia constitucional establecen que ordinariamente no se
requiere ley estatutaria para esta materia, salvo que se trate de un listado
cerrado expreso contenido en la propia norma superior o de los criterios
claramente establecidos en la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, los artículos
241 (funciones y competencias de la Corte Constitucional) y 152.a. (reserva de
ley estatutaria en regulación de derechos fundamentales de las personas, y los
procedimientos y recursos para su protección) de la Constitución fijan
directrices claras al respecto.
Ahora corresponde establecer si esas
mismas reglas jurisprudenciales son aplicables a la administración de justicia
transicional.
Contenidos de la administración
de justicia transicional que deben someterse a reserva de ley
estatutaria[59]
22. La primera vez que
este Tribunal se enfrentó al reto de establecer si normas que regulaban la administración de justicia transicional tenían reserva de ley estatutaria, fue cuando se
expidió la Ley 975 de 2005[60].
En la Sentencia C-319 de 2006[61] estudió una
demanda que alegaba que los contenidos de esta legislación estaban sujetos a
reserva de ley estatutaria por establecer un procedimiento nuevo y regular
derechos fundamentales. En ese caso, esta Corporación precisó lo siguiente:
“la reserva de ley
estatutaria en materia de administración de justicia se aplica solo respecto de
aquellas disposiciones que (i.) Afectan la estructura general de la
administración de justicia, (ii.) establecen y garantizan la efectividad de los
principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales
de esta rama del poder público”[62].
En consecuencia, esa sentencia señaló que la Ley de
Justicia y Paz no tenía reserva de ley estatutaria, ya que esta simplemente
había creado un procedimiento especial dentro de la jurisdicción ordinaria que
debía surtirse ante la Fiscalía General y los tribunales superiores, por lo que
no afectaba la estructura general de la administración de justicia. Además, esa
providencia resaltó que la mencionada ley no alteraba principios generales o
aspectos sustanciales de la Rama Judicial del poder público.
23. No obstante, estas reglas son distintas en el caso
de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), debido a que no se trata de un
procedimiento especial dentro de la administración de justicia ordinaria sino
de la creación de una jurisdicción nueva en desarrollo de lo establecido por
disposiciones transicionales de la Constitución.  Por eso, respecto a la
reserva de ley estatutaria en la regulación de la JEP, esta Corporación ha
establecido reglas específicas adicionales a las señaladas para la jurisdicción
ordinaria que, por su generalidad, pueden resultar aplicables. La Sentencia
C-080 de 2018[63],
que analizó el Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017
Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en
la Jurisdicción Especial para la Paz”, encontró que regulaba indudablemente
asuntos con reserva de ley estatutaria por las siguientes razones:
“el Proyecto de Ley estructura y regula
una nueva jurisdicción, independiente de la Rama Judicial, que fue creada por
la Constitución a través del Acto Legislativo 01 de 2017, y que no se encuentra
reglada en ningún cuerpo estatutario. La Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, Ley 270 de 1996, estructura y desarrolla las jurisdicciones
ordinaria, de lo contencioso administrativo y constitucional mediante
regulaciones que no son aplicables a la Jurisdicción Especial para la Paz
–JEP–.”
En consecuencia, afirmó que la Ley 270 de
1996[64],
mediante la cual se estructuran y desarrollan las jurisdicciones ordinaria, de
lo contencioso administrativo y constitucional, es una regulación que no le es
aplicable a la JEP. Lo anterior, debido a que el Acto Legislativo 01 de 2017,
establece que esta se encuentra “sujeta a un régimen legal propio, cuenta
con autonomía administrativa, presupuestal y técnica”, administra justicia
“de manera transitoria y autónoma” y conoce “de manera preferente
sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva” de las conductas
cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto armado. Respecto a estas
últimas tres hipótesis precisó:
“[E]l artículo
transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017 señala tres hipótesis para
efectos de determinar la competencia prevalente de la JEP, a saber: hechos
cometidos (i) “con ocasión”; (ii) “por causa”; o, (iii) “en relación directa o
indirecta” con el conflicto armado. El conector usado por la disposición es
“o”, por lo que los hechos cometidos en cualquiera de las tres hipótesis han de
entenderse sometidos a la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz.”
(Subrayado por
fuera del texto original)
24. Adicionalmente, esa providencia señaló que
diferentes contenidos corresponden a regulación estatutaria por disposición del
artículo transitorio 66 de la Constitución[65],
el cual establece lo siguiente:
“[…] Una ley estatutaria podrá autorizar
que, en el marco de un acuerdo de paz, se dé un tratamiento diferenciado para
los distintos grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el
conflicto armado interno y también para los agentes del Estado, en lo
relacionado con su participación en el mismo.
Mediante una ley estatutaria se
establecerán instrumentos de justicia transicional de carácter judicial o
extrajudicial que permitan garantizar los deberes estatales de investigación y
sanción. […]
[…] el Congreso de la República, por
iniciativa del Gobierno Nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar
criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación
penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la
connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, crímenes de guerra,
cometidos de manera sistemática; establecer los casos en los que proceda la
aplicación de sanciones extrajudiciales, las penas alternativas o modalidades
especiales de ejecución y cumplimiento de la pena y autorizar la renuncia
condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no
seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el acuerdo de creación de
la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la
gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de
selección”.
También indicó que:
“el régimen de condicionalidad y los
tratamientos especiales de justicia a que se refieren los artículos
transitorios 1 y 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, que tienen como objetivo
garantizar los derechos de las víctimas y la seguridad jurídica, son de
naturaleza estatutaria, pues forman parte de la administración de justicia
dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. En
consecuencia, de acuerdo con el artículo transitorio 5 citado, son de reserva
de ley estatutaria los tratamientos especiales aplicables dentro de la
jurisdicción y las condiciones que deben cumplir los responsables para acceder
a ellos.”
25. Por lo tanto concluyó que, respecto a la
Jurisdicción Especial para la Paz, los siguientes asuntos son privativos de ley
estatutaria:
“(i) el tratamiento diferenciado para
miembros de grupos ilegales y agentes del Estado responsables de hechos en el
marco del conflicto armado; (ii) los instrumentos judiciales y extrajudiciales
de investigación y sanción; y (iii) los criterios de selección y el tratamiento
penal que se dará a los responsables de los hechos que no resulten
seleccionados.”[66]
Por oposición, los asuntos propios de códigos de
procedimiento (trámites, recursos, términos, régimen probatorio, régimen de
medidas cautelares) y regulaciones específicas de las competencias atribuidas a
las salas y secciones del Tribunal para la paz, son asuntos de ley ordinaria.
26. En consecuencia, de
acuerdo con las reglas generales que rigen la reserva de ley estatutaria en la
jurisdicción ordinaria y las específicas establecidas para la Jurisdicción
Especial para la Paz, puede concluirse que en esta última las normas privativas
de ley estatutaria, relacionadas con asuntos de competencia, eje del problema
jurídico que ocupa ahora a esta Corte, se explican por la necesidad de asegurar
un mayor grado de permanencia en el ordenamiento y una especial robustez en la
seguridad jurídica, asunto que además de ser característico de las normas
estatutarias en general, ostenta mayor relevancia en las normas transicionales.
Por lo tanto, conforme a
las reglas jurisprudenciales expuestas, en materia transicional serán objeto de
ley ordinaria aquellas disposiciones que: (i) se circunscriban a establecer
instrumentos específicos para garantizar la efectividad del funcionamiento
general de la jurisdicción; y (ii) establezcan competencias específicas de las
salas y secciones del Tribunal para la Paz.
Por el contrario, serán
propias de ley estatutaria las disposiciones que: (i) afecten la estructura
general de esa jurisdicción; (ii) determinen o garanticen la efectividad de los
principios generales de la jurisdicción; (iii) desarrollen los aspectos
sustanciales en relación con esta rama del poder público; (iv) diseñen los
instrumentos judiciales y extrajudiciales de investigación y sanción; (v)
establezcan los criterios de selección y el tratamiento penal que se dará a los
responsables de los hechos que no resulten seleccionados; y (vi) se refieran a
las competencias generales de la jurisdicción.
El régimen de competencia
de la JEP respecto de terceros y agentes del Estado que no integran la Fuerza
Pública – AENIFPU
27. La competencia de la Jurisdicción Especial para la
Paz se encuentra definida en la Constitución Política, en la normativa que ha
regulado la terminación del conflicto armado y la construcción de la paz en
Colombia y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha definido el
alcance de estas disposiciones. Dicha competencia está definida por tres
factores, uno temporal, otro material y otro subjetivo o personal.[67]
El régimen de competencia de la JEP en relación con
terceros y AENIFPU se encuentra en dicha normativa, que puede clasificarse en
dos grupos. En primer lugar, están las disposiciones marco que son aplicables
de forma general, a todos los asuntos sometidos a esa jurisdicción, referidas principalmente
a su competencia temporal y material. En segundo lugar, por normas
especiales que regulan de forma concreta la competencia personal de
estos actores con carácter civil, señala quiénes son terceros y AENIFPU para el
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (SIVJRNR).
El Acto Legislativo 01 de 2017
28. Mediante esta normativa, el constituyente derivado
creó un título de disposiciones transitorias en la Constitución Política de
1991, que hace referencia genérica a la competencia preferente, prevalente y
exclusiva de la JEP.
29. En relación con la competencia temporal y
material, el artículo transitorio 5º estableció que la JEP conocerá de manera preferente en relación con todas
las demás jurisdicciones, y exclusiva “de las conductas cometidas
con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes
participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los
derechos humanos” (Negrilla fuera del original).
30. Por su parte, el artículo transitorio 6º[68] reiteró el
criterio de competencia material de la JEP y adicionalmente estableció su prevalencia y exclusividad
sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por conductas
cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado.
31. Ahora bien, el artículo transitorio 23 de
la Constitución, pese a ser parte del capítulo VII relativo a las normas aplicables a los miembros de
la Fuerza Pública, plantea pautas generales que delimitan y fijan el alcance de
la competencia material y personal de la JEP respecto de terceros
y AENIFPU:
“Artículo transitorio 23.
Competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial
para la Paz tendrá competencia sobre los delitos cometidos por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado y sin
ánimo de obtener enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera,
sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva. Para el efecto se
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
a) Que el conflicto armado
haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la conducta punible, o
b) Que la existencia del
conflicto armado haya influido en el autor, partícipe o encubridor de la
conducta punible cometida por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto, en cuanto a:
- Su capacidad para
cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador haya
adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.
- Su decisión para
cometerla, es decir, a la resolución o disposición del individuo para
cometerla.
- La manera en que fue
cometida, es decir, a que, producto del conflicto armado, el perpetrador de la
conducta haya tenido la oportunidad de contar con medios que le sirvieron para
consumarla.
- La selección del objetivo
que se proponía alcanzar con la comisión del delito.” (Negrilla fuera del original).
32. El Acto Legislativo también regula el componente personal
de la competencia de la JEP mediante dos disposiciones que definen quiénes
son los terceros y los AENIFPU para efectos de la jurisdicción. Estos artículos
también definieron el contenido material de la competencia de dicha
jurisdicción, en concordancia y con sujeción a las disposiciones marco.
33. En primer lugar, el artículo transitorio 16
señaló que los terceros son aquellas personas que, sin formar parte de
las organizaciones o grupos armados, contribuyeron de manera directa o
indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto. Indicó que ellos
pueden acogerse a la JEP y recibir el tratamiento especial que las normas
determinen, siempre que contribuyan a la verdad, reparación y no repetición. Como se verá más adelante, la Sentencia
C-674 de 2017 declaró inexequibles los incisos 2 y 3 de este artículo “entendiendo
que, respecto del artículo transitorio 17, los agentes del Estado que no hacen
parte de la fuerza pública se encuentran sometidos al mismo régimen de los
terceros civiles previstos en el inciso 1º del artículo transitorio 16”.
34. En segundo lugar, el artículo transitorio 17
estipuló que el componente de Justicia del SIVJRNR también se aplica respecto
de los agentes del Estado que:
“hubieren cometido delitos
relacionados con el conflicto armado y con ocasión de este, aplicación que se
hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado,
simultáneo y simétrico. En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la
calidad de garantes de derecho por parte del Estado”.
La norma aclaró que se entiende como agentes del
Estado, para los efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz:
“toda persona que al
momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo
como Miembro de las Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del
Estado o de sus Entidades Descentralizadas Territorialmente y por Servicios,
que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas,
relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado”.
Asimismo, indicó que, para que dichas conductas
pudieran ser conocidas por la JEP, estas deben consistir en acciones u
omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno y
sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin
ser este el determinante de la conducta delictiva.
La Ley 1957 de 2019
35. Posteriormente, la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz reiteró la prevalencia de la competencia de la JEP y
la fórmula empleada por el Acto Legislativo 01 de 2017 para definir el criterio
material de competencia, en sus artículos 3º, 50, 62 y 63. Este último
consagró expresamente el deber de remitir de inmediato a la JEP las
investigaciones que la justicia ordinaria tuviera conocimiento, en contra de
los agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y los terceros.
36. De este modo, el artículo 3º señala que
“[e]n todo caso, la Jurisdicción Especial para la Paz será prevalente
únicamente en los asuntos de su competencia”. Por su parte, El artículo
62 dispone que, sin perjuicio de la competencia personal de la JEP, esta conocerá
de:
“los delitos cometidos por
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado,
entendiendo por tales todas aquellas conductas punibles donde la existencia del
conflicto armado haya sido la causa de su comisión, o haya jugado un papel
sustancial en la capacidad del perpetrador para cometer la conducta punible, en
su decisión de cometerla, en la manera en que fue cometida o en el objetivo
para el cual se cometió, cualquiera sea la calificación jurídica que se le haya
otorgado previamente a la conducta”.
El inciso 10 de este mismo artículo señala que, en
virtud del carácter preferente del SIVJRNR, la JEP asumirá las investigaciones
en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la
jurisdicción de Justicia y Paz, para que se investiguen las conductas y la
responsabilidad penal de aquellas personas a las que se refieren dichas
compulsas, con excepción de los terceros civiles, agentes del Estado que no
hacen parte de la fuerza pública y los aforados constitucionales, conforme a lo
previsto en los artículos 62, 63 y 79 de esta ley. Sin embargo, como se
explicará más adelante, la exequibilidad de la expresión “con excepción de
los terceros civiles, agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza
pública y los aforados constitucionales” contenida en esta disposición, fue
condicionada por esta Corte mediante la Sentencia C-080 de 2018, en el
sentido de que esta excepción no procede en caso de sometimiento voluntario de
dichos sujetos a la JEP.
Además, la norma indica que, para efectos de la
determinación de la competencia material respecto de miembros de la
Fuerza Pública, la JEP aplicará lo dispuesto en el Capítulo VII del Acto
Legislativo 1 de 2017, “siendo competente para conocer de los delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado cualquiera sea la calificación jurídica que se le haya
otorgado previamente a la conducta”. Explica que esta “relación
con el conflicto” también se da para las conductas punibles contra la vida
y la integridad personal en todas sus formas y los delitos cometidos contra
personas y bienes protegidos por el DIH, sirviéndose de su calidad de miembros
de la Fuerza Pública, así como aquellas conductas desarrolladas con o contra
cualquier grupo armado ilegal o actor ilegal, aunque no hayan suscrito el
Acuerdo Final de Paz con el Gobierno nacional.
37. La Ley Estatutaria 1957 de 2019 también contiene
normas especiales que, si bien también delimitan el criterio material, regulan
de forma específica la competencia personal de la JEP en relación con
los terceros y agentes del Estado no parte de la fuerza pública, y definen
quiénes integran estos grupos de civiles que pueden someterse a la jurisdicción
de la JEP.
38. Por su parte, el artículo 63 establece que
“el funcionamiento de la JEP es inescindible y se aplicará de manera
simultánea e integral a todos los que participaron directa e indirectamente en
el conflicto armado (…)”. Según este, en relación con los agentes
del Estado, la competencia de la JEP se aplicará respecto de aquellos que
hubieren cometido delitos por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado. Asimismo, aclara que, respecto de agentes del
Estado no integrantes de la fuerza pública, la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz únicamente comprenderá a aquellos que hayan manifestado
voluntariamente su intención de someterse a ella.
39. El parágrafo 2º de este artículo indica lo que
se entiende por agente del Estado del mismo modo que lo hace el artículo
62. No obstante, precisa que para que sus conductas sean susceptibles de ser
conocidas por la Jurisdicción Especial para la Paz, debieron realizarse
mediante “acciones u omisiones cometidas en el marco y con
ocasión del conflicto armado interno y sin ánimo de enriquecimiento personal
ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este la causa determinante de la
conducta delictiva” (Negrilla fuera del original).
Como se observa, la Ley Estatutaria agrega un elemento
a la definición de la competencia material de la JEP cuando se trata de
AENIFPU: la ausencia de ánimo de enriquecimiento personal ilícito o que, en
caso de existir, no fuera la causa determinante del delito.
40. Ahora bien, el parágrafo
3º de este artículo contempla una cláusula que señala que, en todo caso, si
con posterioridad al Acto Legislativo 1 de 2017 se aprobaran leyes o normas que
al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras
personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el
conflicto armado que provocaren que estas personas fueran excluidas de la
competencia de la JEP o que tuvieren como resultado la inaplicación de dicha
jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que
se recogen en el presente texto respecto de dichas personas, “el Tribunal
Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su
competencia conforme a lo establecido en el Acto Legislativo número
01 de 2017 y en esta ley” (Negrilla fuera del original). Lo
anterior quiere decir que, pese a que existan legislaciones posteriores que
provoquen una exclusión de la competencia de la JEP respecto de los terceros y
AENIFPU, esta podrá ejercer su jurisdicción preferente y asumir el conocimiento
de las materias que sean de su competencia, siempre que tales civiles hayan
decidido voluntariamente someterse a la JEP.
Este aparte del parágrafo 3º advierte expresamente que
los criterios de competencia aplicables a los terceros y AENIFPU son los
contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2017 y en la Ley Estatutaria de la JEP.
Cualquier trato diferenciado contenido en leyes posteriores en el sentido de
limitar la competencia de la JEP para que no pueda conocer de algunas conductas
delictivas respecto de estos sujetos, no compromete la aplicación preferente en
las materias de su competencia y asumir el conocimiento de las mismas. En ese
sentido, esta norma evidencia que no es posible contemplar un catálogo de
delitos respecto de estos sujetos, y reitera el deber del Legislador de no
realizar tratamientos diferenciados que puedan llevar a la inaplicación de la
jurisdicción.
41. Por su parte, el parágrafo 4º señala que
los agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública y los civiles que
sin formar parte de las organizaciones o grupos armados hayan contribuido de
manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto,
podrán someterse voluntariamente a la JEP para recibir el tratamiento especial
que las normas determinen, siempre que cumplan con las condiciones establecidas
de contribución a la verdad, reparación y garantías de no repetición. En estos
casos, cuando la JEP reconozca que los hechos investigados son de su
competencia, asumirá el conocimiento del asunto de manera prevalente y
exclusiva conforme al artículo transitorio 5º del Acto Legislativo 1 de 2017 y
el artículo 79 de la ley, sin perjuicio de la pérdida de tratamientos
especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías derivadas del
incumplimiento al Régimen de Condicionalidad previsto en el artículo 20 de la
ley.
42. Finalmente, el parágrafo 6º reitera la
competencia material de la JEP y señala que esta conocerá de los delitos de
personas naturales cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado, en los términos, condiciones y excepciones
prevista en esta ley.
43. El carácter prevalente de la JEP y el criterio
material de su competencia están desarrollados, además, en la Ley 1820 de
2017[69]. Sin
embargo, esta norma regula un momento posterior a la aceptación de competencia
del caso por parte de la JEP. Es decir, se refiere a una revisión ulterior de
los criterios de competencia, luego de que dicha jurisdicción ha asumido el
conocimiento de un caso (i.e. estudio posterior de la competencia de la
JEP para la concesión de un indulto a un tercero).
Concretamente, el artículo 7º de esta norma señala
que:
“[l]as amnistías, indultos
y los tratamientos penales tales como la extinción de responsabilidades y
sanciones penales y administrativas o renuncia del Estado a la persecución
penal establecidos en el acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz,
incluidos los diferenciados para agentes del Estado, prevalecerán sobre
las actuaciones de cualquier jurisdicción o procedimiento, en especial sobre
actuaciones penales, disciplinarias, administrativas, fiscales o de cualquier
otro tipo, por conductas ocurridas en el marco del conflicto interno, por
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta a este” (Negrilla
fuera del original).
Por su parte, el artículo 30 de esta normativa que
regula los criterios de valoración de la Sala de Definición de Situaciones
Jurídicas, establece que podrán ser objeto de tales tratamientos penales las
personas a quienes se les atribuyan los delitos que hayan sido cometidos en el
contexto y en razón del conflicto armado, siempre que no constituyan:
“1. Casos de participación
determinante en los denominados crímenes: crímenes de lesa humanidad,
genocidio, crímenes de guerra, toma de rehenes u otra privación grave de la
libertad, tortura, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, acceso
carnal violento y otras formas de violencia sexual, sustracción de menores,
desplazamiento forzado, o reclutamiento de menores conforme a lo establecido en
el Estatuto de Roma, sin perjuicio de la facultad contemplada en el
numeral 2 del artículo 28 de esta ley.
2. Delitos comunes que no
hayan sido cometidos en el contexto y en relación con el conflicto armado o
cuya motivación haya sido obtener beneficio personal, propio o de un tercero”.
44. En conclusión, la competencia de la JEP con
respecto a AENIFPU y terceros civiles ha sido definida de manera amplia en la
Constitución y en la ley estatutaria. Por lo tanto, las diferentes
disposiciones no hacen referencia a un
catálogo de delitos respecto de esta categoría de sujetos. Por el contrario,
estas reiteran el deber del Legislador de no realizar, en estos casos,
tratamientos diferenciados que puedan llevar a la incompetencia generalizada de
esta jurisdicción.
La jurisprudencia constitucional
45. La jurisprudencia constitucional ha definido el
alcance de las normas que regulan el régimen de competencia de la JEP respecto
de los terceros y AENIFPU en el marco del control de constitucionalidad
abstracto, automático y único, que ejerció esta Corporación sobre el Acto
Legislativo 01 de 2017 y la Ley 1957 de 2019.
Las sentencias C-674 de 2017[70], C-007 de 2018[71], C-080 de 2018[72] han interpretado la normativa a la luz de la
Constitución, teniendo en cuenta el Acto Legislativo 01 de 2017 y la misma Ley
1957 de 2019 como parámetros de control. Estas providencias han señalado no
solo el carácter prevalente de la JEP, sino el contenido de los supuestos que
definen la competencia temporal, material y personal de esta jurisdicción respecto
de todos los sujetos sometidos y excluidos de ella, en general, y respecto de
los terceros y los AENIFPU, en particular.
46. En la Sentencia C-674 de 2017[73], la Corte estudió la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2017[74] y recordó que su artículo transitorio 5º define la
naturaleza jurídica de la JEP, su marco de competencia y los criterios que se
tendrán en cuenta para calificar jurídicamente las conductas a su cargo. Asimismo,
reiteró que el artículo transitorio 6º “establece la competencia
prevalente de la JEP frente a todas las actuaciones penales, disciplinarias o
administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado”[75].
En esa oportunidad, esta Corporación declaró inexequibles
los incisos 2º y 3º del artículo transitorio 16 que regula la competencia personal
de la JEP respecto de los terceros “entendiendo que, respecto del artículo
transitorio 17, los agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza pública
se encuentran sometidos al mismo régimen de los terceros civiles previstos en
el inciso 1º del artículo transitorio 16”. En relación con los
agentes del Estado, la sentencia reiteró que:
“el artículo transitorio 17
establece que el sistema de justicia transicional es aplicable a los
trabajadores o empleados del Estado en todos los niveles territoriales,
respecto de los delitos cometidos por éstos relacionados con el conflicto y
cometidos con ocasión de éste, sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito o
cuando éste no es el determinante de la conducta delictiva”.
Sin embargo, en relación con el artículo transitorio
16 del AL 01 de 2017, señaló que, tal como estaba concebida, la norma matizaba
la competencia en relación con los terceros no combatientes puesto que
establecía que la JEP tendría competencia respecto de las personas que, sin
formar parte de las organizaciones o grupos armados, tuvieran una “participación
activa o determinante en la comisión de un catálogo cerrado de delitos”
que se establecía en el mismo precepto:
“genocidio, delitos de lesa
humanidad, graves crímenes de guerra, entendiendo por tales las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario cometidas de forma sistemática, la toma de
rehenes u otra forma de privación de la libertad, la tortura, las ejecuciones
extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras
modalidades de violencia sexual y la sustracción de menores”.
La Corte sostuvo en esa oportunidad que el
sometimiento de los terceros alzados en armas a la JEP no comporta una
sustitución del principio de juez natural, puesto que dicho sometimiento
resulta, precisamente, de su voluntad de sujetarse a una autoridad
jurisdiccional diferenciada de las ordinarias del Estado, que les ofrezca
suficientes garantías desde una perspectiva transicional. Sin embargo, señaló
que no ocurre lo mismo en relación con quienes no tienen la calidad de
combatientes y no se someten voluntariamente a la JEP, y tampoco en relación
con los destinatarios de los fueros constitucionales:
“En relación con
estos sujetos, el acceso forzoso a la JEP sí suprime la garantía del juez
natural, en la medida en que, por un lado, se dispuso un traslado de
atribuciones de la jurisdicción ordinaria a la JEP, en asuntos que comprometen
directamente la libertad individual por referirse a la investigación y sanción
de los delitos, y en la medida en que, por consiguiente, bajo el nuevo modelo
competencial se produjo una alteración de (sic) ex post y ad hoc de
las reglas de competencia, del órgano judicial, y del régimen
jurídico al que se encuentran sometidos dichos sujetos, en relación con
las infracciones cometidas en el marco del conflicto armado antes del 1º de
diciembre de 2016”.
47. A partir de lo anterior, la Corte
concluyó que algunos apartes del artículo transitorio 16 se oponían a la
garantía del juez natural. Por esta razón, declaró la inexequibilidad de los
incisos 2º y 3º de este artículo, mediante los cuales se establecía la
competencia la JEP para investigar, juzgar y sancionar a los no combatientes en
el conflicto armado, esto es, los terceros civiles y de los agentes del Estado
que no hacen parte de la fuerza pública, cuando no había mediado su voluntad de
someterse a dicha jurisdicción. Esta conclusión se explica porque, de
acuerdo con el artículo transitorio 17, los agentes del Estado que no hacen
parte de la fuerza pública se encuentran sometidos al mismo régimen de los
terceros civiles previstos en el inciso 1º del artículo transitorio 16.
Si bien la Corte
no lo mencionó expresamente al declarar la inexequibilidad de estos incisos,
esta decisión significó que se excluyera del ordenamiento ese catálogo de
delitos que existió inicialmente en el Acto Legislativo 01 de 2017 para los
terceros, entendiéndose como consecuencia: (i) que la competencia de la JEP, en
casos de terceros y agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza pública,
se activará solamente cuando voluntariamente estas personas se sometan a su
jurisdicción y que, en general, (ii) su competencia se dará respecto de todos
los delitos que sean de conocimiento de la JEP según el Acto Legislativo 01 de
2017 y la Ley Estatutaria, y no solamente respecto de los casos en que haya
existido una participación “activa y determinante” en los delitos no
amnistiables enunciados en los incisos 2° y 3° del artículo transitorio 16,
declarados inexequibles.
48. Posteriormente,
la Sentencia C-007 de 2018[76], que realizó control automático de
constitucionalidad de la Ley 1820 de
2016, definió subreglas que permiten comprender en mayor medida el alcance del
criterio material de competencia de la JEP.
En esta sentencia, al analizar la constitucionalidad
del artículo 2º[77], la Corte abordó el alcance de la expresión “relación
indirecta” incorporada en esa disposición normativa. En este sentido,
aclaró:
“536. (…) al
momento de definir las conductas en torno a las cuales se aplicará la Ley 1820
de 2016, el Congreso utilizó la fórmula ‘conductas punibles [ocurridas] por
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado’. Si
bien la Corte Constitucional ha considerado que expresiones como ‘con
causa’ o ‘con ocasión’ del conflicto son válidas en el ámbito de
las normas transicionales (sentencia C-781 de 2012[78]), y el adjetivo ‘directa’ no ofrece
problemas de constitucionalidad, pues simplemente reitera que esta norma es
para la superación del conflicto armado interno, el adjetivo ‘indirecta’ utilizado
en este artículo -y en otros de la Ley 1820 de 2016- sí genera, en principio
una pregunta constitucional relevante (…).
538. La Sala
considera que el uso de esta expresión no es incompatible con la Carta Política
por cuatro razones. Primera, porque surge a partir de la complejidad del
conflicto interno armado colombiano, un hecho que ha sido constatado por este Tribunal
y que justifica el uso de expresiones amplias, como el adjetivo señalado, al
momento de definir el ámbito de aplicación de las normas y políticas diseñadas
para su superación (C-781 de 2012[79]).
539. Segunda,
porque esta expresión también fue utilizada en el artículo 23 Transitorio del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, es decir, una norma de jerarquía
constitucional, cuya reproducción en la Ley no puede considerarse
inconstitucional[80], especialmente, si se toma en cuenta que
la disposición citada del acto reformatorio de la Carta fue declarada exequible
en la sentencia C-674 de 2017.
540. Tercera,
debido a que la misma norma (es decir, el artículo 23 Transitorio del artículo
1 del Acto Legislativo 01 de 2017) prevé un conjunto de criterios que
disminuyen su indeterminación, ya que operan como elementos que orientan la
función de apreciación de los hechos por parte de los órganos de la JEP.
541. Y,
cuarta, en atención a que el uso de esta palabra tiene que ver con la integralidad a
la que aspira el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición; es decir, con la posibilidad de evaluar todos los hechos del
conflicto -incluidos los que guardan una relación indirecta con el mismo- para
así construir, en el ámbito de los procesos que se sigan ante la Jurisdicción
Especial para la Paz, una verdad judicial que, en conjunto con la que se
construirá en la Comisión Especial para el Esclarecimiento de la Verdad,
contribuya a la comprensión de las causas profundas del conflicto armado
interno, y, por esa vía, al diseño de garantías de no repetición para las
víctimas y la sociedad en su conjunto”.
En conclusión, indicó que la palabra “indirecta”
no afecta la constitucionalidad de la norma, pues no generaba indeterminación
de las conductas que pueden ser conocidas por la JEP, ya que el mismo Acto
Legislativo 01 de 2017 prevé
criterios que disminuyen su ambigüedad y orientan la función de apreciación de
los hechos por parte de los órganos de la JEP a partir de este término. Lo
anterior permite concluir que, si bien no existe un
catálogo de delitos para terceros y AENIFPU, la remisión a la cláusula general
de competencia tampoco significa que la JEP tenga la posibilidad ilimitada e
indeterminada de asumir el conocimiento de las conductas delictivas
ejecutadas por quienes voluntariamente se han sometido a su jurisdicción.
49. Asimismo, recordó que expresiones como “con causa” o “con
ocasión” del conflicto armado son válidas en el ámbito de las normas
transicionales de acuerdo a lo dispuesto en la Sentencia C-781 de 2012[81], que estableció lo siguiente:
“Para la Corte
la expresión ‘con ocasión del conflicto armado’, inserta en la definición operativa
de ‘víctima’ establecida en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, delimita el
universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera constitucional y
compatible con el principio de igualdad, como quiera que quienes lleguen a ser
consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al contexto del conflicto
armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448 de 2011, pueden acudir
a la totalidad de las herramientas y procedimientos ordinarios de defensa y
garantía de sus derechos provistos por el Estado colombiano y su sistema
jurídico.
La expresión
‘con ocasión del conflicto armado’ tiene un sentido amplio que cobija
situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se
arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de
2012, en el sentido de declarar que la expresión ‘con ocasión de’ alude a ‘una
relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado’. Esta
conclusión también es armónica con la noción amplia de ‘conflicto armado’ que
ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos pronunciamientos
en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite
a las confrontaciones estrictamente militares, o a un grupo específico de
actores armados con exclusión de otros, ha sido
interpretada en un sentido amplio que incluye toda la complejidad y evolución
fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano”.
50. Por último, en la Sentencia C-080 de 2018 que
realizó el control automático de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la
JEP, la Corte estableció que
el análisis de configuración de la competencia material de la JEP, es decir, la
existencia de una situación de conflicto armado interno, para efectos de la aplicación
del Derecho Internacional Humanitario, “debe ser examinad[o] en cada caso
concreto[82]”[83].
Además, precisó que son varias las
circunstancias que permiten entender que la conducta se ha cometido “por
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”.
En este sentido, aclaró:
“Ahora bien,
como se dijo, el artículo transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017 señala
tres hipótesis para efectos de determinar la competencia prevalente de la JEP,
a saber: hechos cometidos (i) ‘con ocasión’; (ii) ‘por causa’; o, (iii) ‘en
relación directa o indirecta’ con el conflicto armado. El conector usado por la
disposición es ‘o’, por lo que los hechos cometidos en cualquiera de las tres
hipótesis han de entenderse sometidos a la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz.
Estas hipótesis
son definidas con más precisión en el artículo transitorio 23 del Acto
Legislativo 01 de 2017 que establece, implementando el Acuerdo Final, criterios
indicativos de conexidad con el conflicto para efectos de determinar la
competencia de la JEP respecto de miembros de la Fuerza Pública (…)
Si bien estos
criterios son aplicables a los miembros de la Fuerza Pública, no implica que no
se puedan extender a otros actores responsables de hechos en el marco del
conflicto, en cuanto se trata de conductas cometidas “con ocasión”, “por causa”
o “en relación directa o indirecta” con el conflicto armado. En efecto, los criterios señalados en la
disposición mencionada se inspiran en la jurisprudencia internacional que ha
desarrollado dichas directrices para todas aquellas personas responsables de
hechos en el marco del conflicto armado”[84] (Negrilla fuera del original).
51. De manera que esos criterios han sido dispuestos
por la ley y por la jurisprudencia de forma enunciativa, alternativa y no
acumulativa o taxativa, lo que significa que bastaría con cualquiera de ellos
para que se entienda cumplida la conexidad con el conflicto armado. Además, la
Corte ha sido clara en que los mismos se aplican no solo para los miembros de
la Fuerza Pública, sino también para cualquier otro actor responsable de hechos
en el marco del conflicto, como los terceros y los AENIFPU.
52. En la citada providencia, esta Corporación también
precisó las características de los diferentes responsables de los hechos en el
conflicto armado, para efectos de establecer su tratamiento en el Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. De este modo,
desarrolló las particularidades de los terceros como civiles que se someten
voluntariamente a la jurisdicción de la JEP.
53. En relación con los terceros, en la Sentencia
C-080 de 2018 la Corte recordó la Sentencia C-674 de 2016[85], que al estudiar este contenido normativo
del artículo transitorio 16 del Acto Legislativo, puso de presente que:
“el sometimiento
de los civiles a la JEP habría de ser voluntario, en tanto ‘se encuentran
sujetos en principio, al juez natural y al régimen jurídico general determinado
en la Constitución Política y la legislación ordinaria’[86]. No obstante, quienes se sometan a la JEP
pueden acceder a los tratamientos especiales, siempre que cumplan con
las condiciones establecidas de contribución a la verdad, reparación y no
repetición”[87].
Explicó que los civiles, en principio, son
protegidos por el Derecho Internacional Humanitario debido a su vulnerabilidad
en situaciones de conflicto armado. Sin embargo, aclaró que pueden perder tal
protección si se involucran en el conflicto armado, y conforme si lo hacen, o
no, serán considerados civiles combatientes o no combatientes.
Aclaró que el primer caso se da cuando se
presenta “una integración duradera al grupo armado organizado, realizando
labores de preparación, ejecución y comisión de actos, por ser lo anterior una
participación directa en el combate[88]”. Respecto del segundo caso, explicó que “cuando los
civiles prestan servicios de manera no continua a un grupo armado en combate no
necesariamente son considerados combatientes”. Sobre esta segunda
hipótesis, en la misma sentencia la Corte precisó:
“(…) el CICR ha
planteado una distinción entre civiles que ejercen acciones de apoyo y civiles
que participan directamente en el combate: ‘Las personas que acompañen o apoyan
continuamente un grupo armado organizado, pero cuya función no conlleve una
participación directa en las hostilidades, no son miembros de ese grupo en el
sentido del DIH. […] siguen siendo civiles que asumen funciones de apoyo,
similares a las de los contratistas privados y los empleados civiles que
acompañan a las fuerzas armadas estatales’[89].
En los
artículos transitorios 16 y 17 del Acto Legislativo 01 de 2017, como se
entendió en la Sentencia C-674 de 2017, se reconoce la existencia de dos
categorías de civiles: (i) particulares o terceros y (ii) agentes del Estado no
pertenecientes a la Fuerza Pública.
La categoría de particulares
o terceros se definió en el artículo transitorio 16 como aquellas personas
que (i) no formaron parte de la organización o grupo armado pero que (ii)
contribuyeron de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el
marco del conflicto. La categoría de agentes del Estado, para efectos de
la JEP, de conformidad con el 17, son los miembros de las corporaciones públicas,
los empleados y los trabajadores del Estado o de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios[90], que hubieren participado en el diseño o
ejecución de conductas delictivas relacionadas directa o indirectamente con el
conflicto armado, sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito o, en caso de
que lo hubiera, sin ser este el determinante de la conducta delictiva.
En virtud de la
complejidad del conflicto armado, los civiles pueden haber contribuido de
diversas formas individuales o colectivas, aisladas o como integrantes de
organizaciones privadas de carácter formal o informal. Al mismo tiempo, como se
vio, los civiles pueden haber sido víctimas del conflicto, de hecho suele ser
la condición que ordinariamente ocupan en los conflictos armados, como parte de
la población civil. Sin embargo, la calidad de civil no excluye –en abstracto–
la posibilidad de ser responsable de hechos en el marco del conflicto, como lo
prevé el artículo transitorio 16 del Acto Legislativo 01 de 2017.
Cabe aclarar, en
primer lugar, que de conformidad con la Sentencia C-674 de 2017, los civiles
que en la condición de agentes del Estado con fuero
constitucional hubieren incurrido en conductas delictivas
relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, pueden, en su
condición de terceros, someterse voluntariamente la competencia de la JEP.
En segundo
lugar, debe precisarse que los civiles pueden ser responsables de la
comisión de crímenes sin ser combatientes, razón por la que es necesario identificar
los posibles modos de responsabilidad. En efecto, el título sobre los delitos
contra personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario
(DIH) del Código Penal colombiano, se refiere al sujeto activo como ‘el que’,
sin que se requiera cumplir con el calificativo adicional de combatiente. Esto
supone que todas las personas podrían cometer este tipo de delitos sin que sea
requisito que tengan la calidad de combatientes bajo la normativa del DIH (…)
Respecto de la
complicidad, en la doctrina se ha precisado que puede tratarse de complicidad
directa, por beneficio y por silencio (direct complicity, beneficial complicity
and silent complicity)[91]: ‘La complicidad directa incluye casos
de incentivar o facilitar la comisión de violaciones a los derechos
humanos, por ejemplo, por proveer al Estado o a grupos armados no estatales
financiamiento, productos o servicios como armas o vehículos militares,
sabiendo que ellos se usarán en la dictadura o el conflicto. Se habla de complicidad
por beneficio cuando una empresa se beneficia de las violaciones a los
derechos humanos, como por ejemplo, en el caso de Sudáfrica, por operar en
el contexto del sistema del apartheid y tener acceso a mano de obra muy barata”[92].  La complicidad por silencio
se presenta cuando un actor económico no realiza acción alguna –guarda
silencio– frente a violaciones sistemáticas o continuadas de los derechos
humanos’[93].”[94] (Negrillas no originales)
En suma, esta referencia al DIH que realizó la Corte
en la Sentencia C-080 de 2018 permite inferir que las conductas
delictivas que pudo realizar un tercero o un AENIFPU “por causa con ocasión
o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”, son
diversas y no fueron detalladas en un listado taxativo.  Por ejemplo, eventuales casos de
complicidad por silencio o complicidad por beneficio que puedan existir
respecto de personas naturales y/o miembros de corporaciones públicas, como
alcaldes, gobernadores y demás funcionarios públicos del nivel local o nacional,
no se encuentran incluidos en estas hipótesis que describe la norma. Esto
denota que el contemplar restricciones iría en contravía de la cláusula de
competencia preferente de la JEP, y de las reglas que la normativa
constitucional y la jurisprudencia han definido en relación con los criterios
material y personal de competencia de la JEP. Por último, este Tribunal aclaró que no serían
consideradas responsables:
“las personas de
la población civil que hayan estado bajo el control territorial, poblacional o
armado de los grupos combatientes y que, en esas circunstancias, hayan
convivido con los crímenes o, inclusive, cohonestado con ellos como alternativa
de supervivencia, o como consecuencia del fundado temor a las represalias”.
54. Finalmente, es preciso insistir en que la Sentencia
C-080 de 2018 también reiteró que la judicialización de los terceros
(servidores públicos o particulares) presuntamente responsables de delitos en
el marco del conflicto armado, es competencia de la jurisdicción ordinaria, sin
perjuicio de que voluntariamente se puedan someter a la JEP, como lo señaló
esta Corporación en la Sentencia C-674 de 2017, al estudiar la
constitucionalidad del artículo transitorio 16 del Acto Legislativo 01 de 2017.
En conclusión, los criterios de competencia temporal,
material y personal de la JEP están definidos en la Constitución Política
mediante el Acto Legislativo 01 de 2017, en la Ley Estatutaria 1957 de 2019 y en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Análisis de constitucionalidad del parágrafo 1° del
artículo 11 de la Ley 1922 de 2018
55. Como ya fue descrito, los demandantes elevaron dos pretensiones: la principal
consistente en que el parágrafo 1º del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018 sea
declarado inexequible por violación la reserva de ley estatutaria (artículos
152 y 153 superiores) al modificar la competencia material de la JEP. La
subsidiaria, solicita la declaratoria de constitucionalidad condicionada del
parágrafo atacado, a fin de aclarar que la lista de conductas que contiene es solo
enunciativa, de lo contrario, se desconocen los artículos 5º, 6º, 17 y 18
transitorios del Acto Legislativo 01 de 2017 y los artículos 62 y 63 de la Ley Estatutaria
1957 de 2019.
La Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República junto con el Ministerio de
Justicia y del Derecho, solicitaron que se declare la exequibilidad de la
disposición acusada, tanto en relación con el presunto desconocimiento de la
reserva de ley estatutaria, como respecto de la supuesta violación de la
competencia material de la JEP. Para ellos, el parágrafo cuestionado es el
desarrollo de los lineamientos definidos por el artículo transitorio 5º del
Acto Legislativo 01 de 2017 y no busca modificar la competencia material de la
JEP, porque la enumeración de conductas es solo enunciativa. Una postura
similar, presentó de manera principal, la Clínica Jurídica de Derechos Humanos
e Interés Público de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de la Sabana.
La Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción
Especial para Paz, la Universidad Sergio Arboleda y el Centro de Investigación
en Filosofía y Derecho de la Universidad Externado de Colombia solicitaron la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada al considerar
que no precisa si el listado de conductas es enunciativo o taxativo, por lo que
la Corte debe fijar la interpretación que se ajusta a la Constitución, que se
refiere a entender este listado de manera enunciativa. La Clínica Jurídica de
Derechos Humanos e Interés Público de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de la Sabana acogió esta postura de forma
subsidiaria.
Por su parte, la Procuraduría General de la
Nación solicitó que se declare la exequibilidad de la norma acusada, pues el
cargo por violación de la reserva de ley estatutaria no prospera, ya que el
parágrafo demandado no modifica la competencia material de la JEP. La norma no
altera la competencia de la JEP porque enlista algunos verbos de manera
enunciativa.
Metodología para el análisis de la violación de la
reserva estatutaria por la alteración de la competencia material de la JEP por
vía ordinaria
56. Para iniciar el estudio de la pretensión principal
es indispensable describir la metodología de análisis de un cargo por violación
a la reserva de ley estatutaria que ya ha sido reiterada en la jurisprudencia
de esta Corporación, y que se complementa con las especificidades propias de la
normativa transicional bajo examen, sobre las cuales la Corte también se ha
pronunciado.
57. El cargo por violación de reserva de
ley estatutaria alega un vicio de competencia del Legislador Ordinario[95], por lo tanto, no procede hacer un
análisis material detallado de los contenidos normativos hasta que no se
establezca su competencia.
Esta aclaración es fundamental, pues los demandantes también presentaron una
pretensión subsidiaria que cuestiona el alcance material de la disposición y
solicitan un condicionamiento. Entonces, el estudio de este último reproche no
procedería hasta que la Corte establezca que no existe un vicio competencial.[96] Por lo tanto, este Tribunal no acepta el argumento de la Universidad Externado de Colombia que
plantea que las dos pretensiones son susceptibles de ser resueltas de manera
paralela. Como ya se dijo, la Corte no puede analizar el contenido normativo
para determinar si ante la existencia de varias interpretaciones de la
disposición, una de ellas es constitucional porque, previamente, debe analizar
el vicio de competencia. La pregunta inicial es si el Legislador ordinario
usurpó la competencia del estatutario a través de la expedición de un tipo de
norma que no está habilitado para proferir. Asumir un enfoque contrario, es decir, si la Corte
analiza la posible exequibilidad de los contenidos del precepto, podría avalar
la permanencia en el ordenamiento de una norma dictada por un órgano
incompetente[97].
En efecto, sería formal y
materialmente incorrecto estudiar inicialmente la norma de fondo. Esto abriría
la posibilidad de mantener en el ordenamiento jurídico una disposición
tramitada a través de un procedimiento inválido, dictada por una entidad que no
tenía la potestad para hacerlo, pero que puede interpretarse como ajustada a la
Constitución. Sin duda, esto afectaría gravemente la división de poderes y al
propio Estado Social de Derecho (artículo 1° constitucional).
58. En este punto, es imperativo recordar
que una de las consecuencias que se deriva de la jerarquía de las leyes
estatutarias, fundada en las previsiones especiales (formales y materiales) de
la Carta Política, es la imposibilidad de que sean modificadas por normas de
rango inferior. La Sentencia C-179 de 1994[98] indicó que: “es claro
que las leyes estatutarias pueden ser modificadas o derogadas por otras de
igual categoría, tal como lo autoriza el artículo 153 de la Carta, las cuales
obviamente deben ceñirse a la Constitución en cuanto a su trámite y contenido.”
59. El entendimiento de un cargo por violación de la
reserva de ley estatutaria como un vicio competencial, se sustenta además en
otras razones fundamentales para el ordenamiento constitucional. Copiosa
jurisprudencia de esta Corte las ha enunciado de manera genérica y en materia
de justicia transicional, pueden ser detalladas como sigue:
(i)
la
naturaleza
de este tipo de normas requiere un mayor grado de permanencia en el
ordenamiento y de seguridad jurídica para su aplicación;
(ii)
la
importancia de los temas regulados hace necesaria una garantía de mayor
consenso ideológico, de tal manera que las reformas legales más importantes no
dependan de las mayorías ocasionales; y
(iii)
se
trata de temas centrales para la democracia que deben tener mayor debate y
consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor
participación política.
60. Con todo, a pesar de las reconocidas
especificidades de la reserva de ley estatutaria en materia transicional, se
trata de un elemento de interpretación restrictiva. Por lo tanto, las normas
que regulan instrumentos para garantizar la efectividad de la justicia, pero
que no afectan los contenidos de sus aspectos estructurales, no están sujetas a
la reserva de ley estatutaria, ni siquiera en justicia transicional.
Las normas privativas de ley estatutaria, relacionadas
con asuntos de competencia en materia de la Jurisdicción Especial para la Paz y
que son relevantes para el problema jurídico que debe resolver la Corte según
su jurisprudencia, son las que:
(i)
regulan
las competencias generales de la jurisdicción (por ejemplo, tratamientos
penales diferenciados), definidas por oposición a las competencias específicas
de las salas y secciones del Tribunal para la Paz, que son materia de ley
ordinaria.
(ii)
determinan
o garantizan la efectividad de los principios generales de la jurisdicción;
(iii)
desarrollan
aspectos sustanciales en relación con este ente estatal que administra justicia;
(iv)
diseñan
los instrumentos judiciales y extrajudiciales de investigación y sanción; y
(v)
establecen
los criterios de selección y el tratamiento penal que se dará a los
responsables de los hechos que no resulten seleccionados, así como los
tratamientos penales diferenciados.
61. De otro lado, la modificación de las normas estatutarias
o la invasión de competencias del legislador estatutario por el ordinario puede
presentarse de diversas maneras. La hipótesis de reforma de una ley estatutaria
a través de una norma de inferior jerarquía no es posible, por lo que de manera
previa el juez constitucional debe establecer si el precepto ordinario alteró
el contenido de la norma estatutaria, ya que esto iría en contra del
ordenamiento constitucional. Un procedimiento similar se sigue en los casos en
los que el legislador ordinario se ocupa de materias privativas del legislador
estatutario, aunque este último no se haya pronunciado aún.
Para analizar si se
configura una violación a la reserva de ley estatutaria en materia de
competencia de la JEP, es posible considerar las siguientes pautas
metodológicas: (i) la determinación del tipo de norma, (ii) el estudio de los
contenidos de la disposición ordinaria y de las normas superiores, y (iii) la
constatación de que esa regulación implica una invasión en la órbita de
competencia del Legislador estatutario.
Los criterios establecidos
por la Corte pretenden proteger el fin último que justifica la reserva de ley
estatutaria, que es brindar estabilidad reforzada a ciertas materias por medio
de la exigencia de un trámite especial y de mayorías cualificadas para la
aprobación de cada norma de este tipo. Como consecuencia, todo cambio
sustancial –es decir aquel que altera un elemento fundamental de la
disposición- es considerado una reforma y toda invasión de competencias es
considerada como un vicio. Esta valoración es absoluta, es decir, es un examen
que no admite matices ni modulaciones. Veamos:
El parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018
fue expedido con violación de la reserva de ley estatutaria
62. De
acuerdo con el problema jurídico planteado, según el cual la Corte se pregunta
si el parágrafo acusado viola la reserva de ley estatutaria por ser una
disposición que altera la competencia de la JEP es necesario determinar: (i) el
tipo de norma, (ii) los contenidos de la disposición ordinaria y de las normas
constitucionales, y (iii) si la regulación ordinaria configura la usurpación de
la competencia del Legislador estatutario.
Tipo de norma
63. Como ya se había mencionado, en este caso -que
analiza un posible vicio de competencia del Legislador ordinario generado por
la expedición de una norma que afecta la competencia de la JEP, materia
reservada a la ley estatutaria- esta etapa no pretende fijar el alcance de la
disposición o sus posibles interpretaciones a fin de mantenerla en el
ordenamiento, tiene el objetivo de determinar si, efectivamente, es un precepto
de competencia de la JEP de aquellos que solo puede expedir el Legislador
estatutario.
Las intervenciones muestran que la tipología de la
norma no genera unanimidad. En efecto, varios consideran que es una norma de
competencia “orientadora” (intervenciones del gobierno), otros que sí es una
norma de competencia (Universidad Externado de Colombia) y los demás que no se
trata de una norma de competencia, pues es solo una disposición que aporta
criterios de selección o priorización de casos, por lo que no habría violación
a la reserva de ley estatutaria (Universidad Sergio Arboleda).
64. Para determinar si se trata o no de una norma de
competencia puede ser ilustrativa la estructura del subsistema normativo del
que hace parte y la literalidad del texto. El parágrafo demandado se encuentra
en la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”, se ubica en el
libro I “Disposiciones Generales”, como parte del Título II “Reglas
Generales de la Actuación”, en el capítulo segundo “Particularidades de
los actos de investigación de delitos de competencia de la JEP”,
específicamente en el artículo 11 que se refiere a la finalidad y objetivos de la investigación. La
ubicación de la disposición en el sistema normativo al que pertenece no aporta
información relevante sobre su naturaleza, pues a través de aquella tan solo se
podría afirmar que parece ser una regla general de procedimiento que debe normar
las particularidades de los actos de investigación de competencia de la JEP. Desde
esta perspectiva, no debería considerarse una norma de competencia.
65. Sin embargo, el análisis literal del parágrafo
bajo examen sí indica su carácter de norma de competencia, en efecto, se
compone de cuatro ejes que se refieren a la misma:
(i)
Establece
la competencia personal de la JEP respecto a agentes del Estado
no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que se hayan sometido
voluntariamente a la misma.
(ii)
Circunscribe
esta competencia personal de la JEP, mediante un criterio material,
a aquellas conductas delictivas cometidas con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado.
(iii)
Hace
una remisión expresa a lo dispuesto en la materia en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para
la Paz, que para el momento en que esta ley entró en vigencia, aún no había
sido sancionada y promulgada.
(iv)
Señala
una serie de conductas que, bajo el cumplimiento de los puntos (i) y (ii),
serán de competencia de la JEP, esto es, aquellas “relacionadas
con la financiación, el patrocinio, la promoción y el auspicio de la
conformación, el funcionamiento y la operación de grupos armados organizados al
margen de la ley relacionados con el conflicto armado interno”.
Para la Corte es cierto, como lo afirman los
demandantes y algunos intervinientes, que del tenor literal de la disposición
se puede concluir que el parágrafo introduce una condición para el acceso a la
JEP, y con ella afecta la competencia material en los casos de conductas de
terceros y AENIFPU que se sometan voluntariamente a ella. Los tres primeros
ejes de la norma, reiteran lo establecido en otras disposiciones superiores,
pero su última parte enuncia
un listado breve, que por su texto genera exclusiones, para definir la
competencia de la JEP frente a AENIFPU y terceros civiles.
66. Por la redacción y naturaleza de la disposición no
puede admitirse que se trate de un precepto meramente enunciativo u orientador, en efecto, se
trata de una norma de competencia penal transicional y las competencias,
especialmente en esta materia, son taxativas y de interpretación restrictiva.
Por las mismas razones, tampoco es un criterio de selección o priorización de
casos, que imponga una ordenación de los asuntos a partir de especificidades fácticas
o subjetivas de investigación.
Tal conclusión no se sigue del texto de la norma y,
por lo tanto, no es razonable. Además, de acuerdo con la teoría jurídica, las
normas de competencia tienen las siguientes características: confieren poderes
a órganos institucionales, por lo que establecen requisitos para realizar una
acción institucional-jurídica, por ejemplo, expedir sentencias. De hecho, indican
condiciones para producir y que existan actos institucionales-jurídicos[99]. En este caso, la disposición establece
los criterios materiales de competencia para que la JEP pueda pronunciarse y los
limita con respecto a la Constitución, de manera que no puede perderse de vista
que la idea de competencia está íntimamente vinculada con los límites. Efectivamente,
reglas de competencia como la que está bajo examen de la Corte indican quién,
cuándo y cómo se deben aplicar ciertas normas jurídicas, por lo que son
consideradas el ejemplo por excelencia de las metarreglas, que son
disposiciones que permiten la adaptación del sistema a las nuevas necesidades
sin sacrificar la estabilidad del mismo, pues se trata de un precepto que sirve
para la aplicación del derecho[100].
Los contenidos de la disposición ordinaria y de las
normas constitucionales
67. Una vez establecido que se trata de una norma de
competencia que, en principio, tendría reserva de ley estatutaria[101] es necesario precisar los contenidos de rango
supralegal acerca de la definición de la competencia de la JEP.
Aunque, en general, esta comparación se hace solamente
con la ley estatutaria al constituir el parámetro de validez más preciso de la
norma objeto de análisis, en este caso se debe analizar la norma superior
debido a la naturaleza de las disposiciones transicionales expedidas para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera, a su estructura, a su carácter excepcional y a su función en la
democratización de la sociedad colombiana. Además, porque la norma estatutaria
no había sido expedida para el momento en que fue proferida la ley de la que
hace parte el parágrafo acusado.  Para ello la Corte analizará los preceptos
aplicables y la jurisprudencia constitucional relevante en la materia.
68. El artículo transitorio 5° contenido en el
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2017 establece las cláusulas generales
de competencia de la JEP. De su extenso texto puede destacarse, en cuanto a la
competencia material, que esa jurisdicción conocerá de manera preferente, sobre todas las demás
jurisdicciones, y de forma exclusiva de las conductas cometidas (i) por causa,
con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, en
especial respecto a (ii) conductas consideradas graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o graves violaciones de los derechos humanos. Estos
elementos son reiterados en la primera parte del fragmento acusado.
Como puede observarse, el constituyente derivado
utiliza un criterio genérico, lo cual es normal por tratarse de una norma
constitucional. Sin embargo, sí precisa varios elementos a través de
definiciones por exclusión. Como puede verse, el texto superior no señala
listados de conductas de competencia de la JEP, sino listados de lo que no le
corresponde conocer, por ejemplo, el inciso 5° de la norma en cita señala que:
“Corresponderá a la Jurisdicción
Ordinaria la investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el Libro
Segundo, Capítulo Quinto, Título Décimo del Código Penal [lavado de
activos, testaferrato y enriquecimiento ilícito], cuando ellos se cometan
por no combatientes, financiadores o agentes del Estado respecto de bienes
inmuebles que hayan sido adquiridos mediante despojo o abandono forzado,
siempre que por parte de aquellos se hayan realizado actos de ejecución después
de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.”
69. Por su parte, el artículo transitorio 6° insiste en fijar la competencia prevalente
de la JEP por conductas
cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado. Los artículos transitorios 17 y 18 se refieren al tratamiento
diferenciado para agentes del Estado; y a la Reparación Integral en el Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, asuntos relacionados
con la competencia y también con reserva de ley estatutaria expresa[102].
De acuerdo con estas normas, el Constituyente
fue claro e insistente en fijar una regla general de competencia de la JEP por
comprensión[103] y por exclusiones expresas, y no por
extensión o con listados de inclusiones. De hecho, se concentra en una
conceptualización que establece la competencia material para conocer de las
conductas cometidas con ocasión,
por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, con una
mención especial a las consideradas graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o graves violaciones de los derechos humanos.
70. La forma general usada por el Constituyente
para definir la competencia material de la JEP (definición por comprensión, y
por exclusión) se explica por los principios básicos del Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición (SIVJRNR), que son de
rango constitucional, en particular el principio de integralidad, la protección
de los derechos de las víctimas, la seguridad jurídica y la complejidad de la
función de la JEP.
En efecto, el SIVJRNR pretende dar amplitud a su
competencia e incluir a la mayor cantidad de personas a fin de lograr el
reconocimiento de responsabilidad por parte de todos aquellos que participaron
de manera directa o indirecta en el conflicto (Art. 1° AL 01 de 2017).
Lógicamente, esto implica maximizar la posibilidad de evaluar los hechos y
conductas que ocurrieron en el marco del conflicto. Derivado de este principio
se encuentra el objetivo de satisfacer de la mejor manera los derechos de las
víctimas (arts. 1° y 2° Ley 1957 de 2019) y, por las particularidades del
sistema, en especial por el tipo de justicia que busca (artículo 4 Ley 1957 de
2019), uno de los puntos centrales es la búsqueda de la verdad, que solo puede
ser lograda a través interpretación del sistema desde la integralidad. Además,
resulta indispensable garantizar la seguridad jurídica de quienes pretenden
acceder al sistema para garantizar una paz estable y duradera (artículo 5° al
01 del Acto Legislativo 2017). Por lo que no son deseables las lagunas hermenéuticas
que favorezcan la incertidumbre. Finalmente, es fundamental interpretar la
función de la JEP desde las dificultades propias de la transición, los retos de
la valoración de las conductas y de los hechos relacionados con el conflicto,
así como la complejidad de la criminalidad, por lo tanto, es indispensable que
la JEP tenga un margen hermenéutico que pueda dar cuenta de todas las
dificultades de su labor y atienda de mejor manera a las finalidades del
SIVJRNR.
El uso de criterios amplios para definir la
competencia de la JEP permite armonizar las demandas de un trámite penal
especial con la complejidad de los hechos a procesar. Con todo, no se trata de
avalar el uso de nociones vagas que lleven a la indeterminación. Como ya fue
descrito, el concepto central que define la competencia de la JEP se refiere a
la relación directa o indirecta con el conflicto armado interno.
71. Esta Corte se ha pronunciado sobre el tema en
diversas ocasiones y ha concluido que el carácter abierto, pero determinable de
esta expresión, permite garantizar la seguridad jurídica suficiente al sistema
y también habilita la valoración de especificidades relevantes para cumplir sus
fines.
La Sentencia C-007 de 2018[104], aclaró que “expresiones como ‘con causa’ o ‘con
ocasión’ del conflicto son válidas en el ámbito de las normas
transicionales (sentencia C-781 de 2012)”. Se
refirió puntualmente a la expresión “relación indirecta” incorporada en
el ámbito de aplicación material de la ley y concluyó que el uso de esa expresión no es
incompatible con la Carta Política. De hecho, para efectos del problema
jurídico de este caso, las razones descritas por esa providencia son
aplicables, mutatis mutandis, para entender la forma de definición de la
competencia de la JEP:
(i)
la
complejidad del conflicto armado interno colombiano, requiere el uso de
expresiones amplias para definir el ámbito de aplicación de las normas y
políticas diseñadas para su superación.
(ii)
esta
expresión también fue utilizada en el artículo 23 Transitorio del artículo 1°
del Acto Legislativo 01 de 2017, norma de jerarquía constitucional, cuya
reproducción en la Ley no puede considerarse inconstitucional, por lo que esta
disposición fue declarada exequible en la sentencia C-674 de 2017.
(iii)
el artículo 23
Transitorio del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017 prevé un conjunto de
criterios que disminuyen su indeterminación, ya que operan como elementos que
orientan la función de apreciación de los hechos por parte de los órganos de la
JEP.
(iv)
el uso de esta
palabra tiene que ver con la integralidad a la que aspira el Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.
Efectivamente, la relación con el conflicto armado ha sido interpretada en un sentido amplio
que incluye toda la complejidad y la evolución fáctica e histórica del
conflicto armado interno colombiano (C-781 de 2012).
Incluso la referencia al Derecho Internacional
Humanitario que hizo la Sentencia C-080 de 2018 también permite inferir que las
conductas delictivas que pudo realizar un tercero o un AENIFPU “por causa
con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”,
son diversas y no fueron detalladas en un listado taxativo.
72. En suma, es razonable entender que no
existe un catálogo de delitos para investigar y juzgar a terceros y AENIFPU en
la JEP. La comprensión de las normas superiores que mejor se ajusta a las
finalidades del sistema, y de la forma que usó el Constituyente para definir la
competencia de la JEP, está asociada o limitada a reglas generales por
comprensión y por exclusión. Como consecuencia, no sería posible alterar este
enfoque por medio de una ley ordinaria para construir catálogos taxativos de
conductas de competencia de la JEP, pues en la práctica, eso limitaría su
competencia al restar o anular el margen de valoración que la misma
jurisprudencia ha reconocido como indispensable para que la entidad pueda
ejercer sus funciones y maximizar el cumplimiento de los objetivos del SIVJRNR.
Con todo, la remisión a la cláusula general de competencia tampoco significa
que la JEP tenga potestades ilimitadas e indeterminables.
73. Por otra parte, resulta ilustrativo el contenido
de la Ley Estatutaria, promulgada con posterioridad a la analizada, que muestra
la comprensión del alcance de las materias que el Constituyente le reservó. La Ley 1957 de 2019 “Estatutaria de la administración de justicia en
la Jurisdicción Especial de Paz” precisó la competencia material y personal
de la JEP en sus artículos 62 y 63. El primero establece que la JEP es
competente para:
“conocer de los delitos cometidos por causa, con
ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, entendiendo
por tales todas aquellas conductas punibles donde la existencia del
conflicto armado haya sido la causa de su comisión, o haya jugado un papel
sustancial en la capacidad del perpetrador para cometer la conducta punible, en
su decisión de cometerla, en la manera en que fue cometida o en el objetivo
para el cual se cometió, cualquiera sea la calificación jurídica que se le haya
otorgado previamente a la conducta. (…)” (subrayado fuera del texto)
En ese sentido, en este punto la Ley Estatutaria establece
la cláusula general de su competencia. No obstante, después agrega un listado
de delitos que la JEP “también” conocerá. Por lo tanto, identifica una
serie de conductas que, al no encontrarse precisadas dentro de la cláusula
general y eventualmente pueden generar dudas, necesitan ser aclaradas. Su
parágrafo 1° establece lo siguiente:
“La JEP también se aplicará, para
efectos de la extinción de la responsabilidad y sanción penal, a los siguientes
delitos, cometidos hasta el 1 de diciembre de 2016 en contextos de
disturbios públicos o en ejercicio de la protesta social: Empleo o lanzamiento
de sustancias u objetos peligrosos; perturbación de actos oficiales; violación
de los derechos de reunión y asociación; violencia contra servidor público;
obstrucción de vías públicas que afecten el orden público; perturbación en
servicio de transporte público, colectivo u oficial; asonada; y lesiones
personales, en los términos de la presente ley y la Ley 1820 de 2016. Para la aplicación de
beneficios en estos supuestos también es necesario aportar verdad plena,
reparar a las víctimas y garantizar la no repetición.”
Esta norma demuestra el interés del legislador estatutario
en precisar algunas conductas, de donde se infiere que otras no las quiso
detallar, sin que eso implique que haya circunscrito sus competencias para
enunciar delitos específicos, pues el Constituyente fue cuidadoso en el enfoque
para definir, simplemente hizo las precisiones en la propia normativa
estatutaria.
Por su parte el artículo 63, referido a la competencia
personal insiste en que la competencia de la JEP “Se aplicará a los investigados o condenados por el
delito de rebelión u otros relacionados con el conflicto, aunque no pertenezcan
a las organizaciones armadas en rebelión.” Y respecto de agentes del Estado no integrantes de
la fuerza pública, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz
únicamente comprenderá a quienes hayan manifestado voluntariamente su intención
de someterse a la misma. Además, define en su parágrafo 2° quién es agente del
Estado y aporta otras precisiones sobre la competencia en los siguientes
términos:
“Se entiende por agente del Estado a
efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de
la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como miembro
de las corporaciones públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus
entidades descentralizadas, territorialmente y por servicios, miembros de la
Fuerza Pública sin importar su jerarquía, grado, condición o fuero que haya
participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas relacionadas
directa o indirectamente con el conflicto armado. Para que tales conductas
puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la
Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante
acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado
interno y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que
existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva.”
(subrayas no originales)
El parágrafo 4° de esta norma, referido a AENIFUP y a
terceros civiles, indica que:
“Los agentes del Estado no integrantes de la Fuerza
Pública y los civiles que sin formar parte de las organizaciones o grupos
armados hayan contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de
delitos en el marco del conflicto, podrán voluntariamente someterse a la JEP
para recibir el tratamiento especial que las normas determinen, siempre que
cumplan con las condiciones establecidas de contribución a la verdad,
reparación y garantías de no repetición. En estos casos, cuando la JEP
reconozca que los hechos investigados son de su competencia, asumirá el
conocimiento del asunto de manera prevalente y exclusiva conforme al artículo
transitorio 5o del Acto Legislativo número 1 de 2017
y el artículo 79 de la presente ley, sin perjuicio de
la pérdida de tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías
derivadas del incumplimiento al Régimen de Condicionalidad previsto en el
artículo 20 de esta ley”.
Su parágrafo 5° adiciona que la competencia de la JEP también se aplicará, para
efectos de la extinción de la responsabilidad y sanción penal, a quienes estén
investigados, procesados o condenados por uno o varios de los delitos
mencionados en el parágrafo 1° del artículo 62 de esta ley.
Finalmente, reitera en el parágrafo 6° que la competencia de la Jurisdicción Especial
para la Paz respecto de los delitos relacionados con el conflicto se
circunscribirá única y exclusivamente a las personas naturales por delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, en los términos, condiciones y excepciones previstos en esta
ley.
74. De acuerdo con lo descrito, esta normativa,
mantiene la forma de determinar la competencia empleada en el AL y, por lo
tanto, conserva la definición amplia por comprensión y luego hace una
definición por exclusión expresa, posteriormente, y de manera residual, precisa
los listados de aquello que “también” conocerá la JEP (artículo 62,
parágrafo 1°). En efecto, el rasgo definitorio de las conductas que enuncia la
Constitución y que es reiterado por la Ley Estatutaria de manera enfática es
el siguiente: delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, entendiendo por tales todas aquellas conductas punibles donde
la existencia del conflicto armado haya sido la causa de su comisión, o haya
jugado un papel sustancial en la capacidad del perpetrador para cometer la
conducta punible, en su decisión de cometerla, en la manera en que fue cometida
o en el objetivo para el cual se cometió, cualquiera sea la calificación
jurídica que se le haya otorgado previamente a la conducta. Las precisiones que se presentan en el
artículo 63, que se refiere expresamente a la aplicación del criterio general
de competencia para agentes del Estado, agregan que ese criterio incluye
conductas por acción o por omisión, y a lo largo de toda la normativa es
evidente la intención de incluir todas las conductas que encuadren en estas
características, sin limitación alguna. Sin duda, mantiene el enfoque
definitorio del Constituyente, pero por su propia naturaleza como norma más
precisa, agrega especificidades por medio de listados, sin que eso implique que
deje al legislador ordinario otro tipo de definiciones que eventualmente
limiten esos enunciados.
Como ya se dijo, esta es la regla general de
competencia, pero en ciertos aspectos el Legislador estatutario hizo listados
de lo que le compete conocer, lo que indica su propia comprensión sobre la
reserva de ley estatutaria, ya que no manifestó expresamente que le otorgaba
competencia en ese aspecto al Legislador ordinario.
75. La misma ley estatutaria indica que la estabilidad
normativa en cuanto a la forma de valorar las conductas sobre las que tiene
competencia, es superlativa, lo que se explica por los fines del sistema
descritos previamente. Por lo tanto, consagra salvedades
ante las eventuales normas que generen la pérdida de competencia de la JEP.  En
efecto, el  parágrafo 3º del artículo 63 señala que, en todo caso, si
con posterioridad al Acto Legislativo 01 de 2017 se aprobaran leyes o normas
que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado, o a terceros
por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado,
que provocaren que estas personas fueran excluidas de la competencia de la JEP
o que tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la
inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el
presente texto respecto de dichas personas, “el Tribunal Especial para la
Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia
conforme a lo establecido en el Acto Legislativo número 01 de 2017 y en esta
ley” (Negrilla fuera del original). Lo
anterior quiere decir que, pese a que existan legislaciones que provoquen una
exclusión de la competencia de la JEP respecto de los terceros y AENIFPU, esta
podrá ejercer su jurisdicción preferente y asumir el conocimiento de las
materias que sean de su competencia, siempre que tales civiles hayan decidido
voluntariamente someterse a la JEP. Eso incluye a su propia ley de
procedimiento, de la cual hace parte la norma bajo examen.
76. Esta concepción de estabilidad cualificada de un
sistema que define la competencia de la JEP de manera amplia, sin listados o
calificaciones de conductas distintas a las derivadas de una definición
genérica, se ha reconocido en otras decisiones de este Tribunal sobre el tema.
Por ejemplo, la sentencia C-674 de 2017[105] implicó la exclusión de ese catálogo de
delitos que existió inicialmente en el Acto Legislativo 01 de 2017 para los
terceros, entendiéndose como consecuencia: (i) que la competencia de la JEP, en
casos de terceros y agentes del Estado que no hacen parte de la fuerza pública,
se activará solamente cuando de manera voluntaria estas personas se sometan a
su jurisdicción y que, en general, (ii) su competencia se dará respecto de todos los delitos que sean competencia de la JEP
según el Acto Legislativo y la Ley Estatutaria, y no solamente respecto de los
casos en que haya existido una participación “activa y determinante”
en los delitos no amnistiables que anteriormente eran enunciados en los incisos
2° y 3° del artículo transitorio 16, declarados inexequibles.
Por lo tanto, no hay límite material más allá de la
relación con el conflicto y de algunas precisiones relacionadas hechas por la
Ley 1957 de 2019, por lo que el Legislador ordinario no está facultado para incluir
límites adicionales a la competencia de la JEP.
77. La norma que se acusa por haber desconocido las
previsiones constitucionales y violar la reserva de ley estatutaria ya fue
previamente definida como una disposición de competencia, por lo que hay una
razón importante que soporta el cargo bajo examen. Sin embargo, ese carácter
dista de sus objetivos, si se toma en cuenta la exposición de motivos. En
efecto, en la discusión legislativa se dijo lo siguiente:
“Aquellos temas que fueron regulados
in extenso por la Constitución Política y el legislador estatutario no fueron
abordados en el proyecto de ley “por medio del cual se establecen unas Reglas
del Procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz” (RPJEP), como por
ejemplo, los factores de competencia (temporal, personal, material, etcétera),
las funciones de cada Sala y Sección, la selección de casos, entre otros. Con
el establecimiento de unas reglas procesales para la JEP se evita incurrir en
repeticiones normativas innecesarias y, al mismo tiempo, se profundiza sobre
aquellos aspectos insuficientemente tratados o carentes de regulación en el
ordenamiento jurídico existente.”[106]
En oposición, el texto normativo indica claramente que
pretende intervenir en la competencia de la JEP, bajo el siguiente tenor:
ARTÍCULO 11. FINALIDAD Y OBJETIVOS DE LA
INVESTIGACIÓN. La
investigación de delitos de competencia de la JEP debe apuntar, según el caso,
a los siguientes objetivos:
(…)
PARÁGRAFO. La JEP será competente de manera
exclusiva y prevalente para conocer de las conductas delictivas cometidas por
causa con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado por
agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles que
se hayan sometido voluntariamente a esta, en los términos de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz,
relacionados con financiar, patrocinar, promover o auspiciar la conformación,
funcionamiento y operación de grupos armados organizados al margen de la ley
relacionados con el conflicto armado interno.”
Como fue dicho previamente, el parágrafo demandado se
ocupa de cuatro aspectos (Fundamento jurídico 65). El último de ellos es el
señalamiento de una serie
de conductas que, bajo el cumplimiento de los puntos (i) y (ii), serán de
competencia de la JEP.
De acuerdo con el texto de la norma, entendido en el
sistema del que hace parte, que optó por una definición general de competencias
por comprensión y por exclusiones, es evidente que el precepto acusado -de
rango ordinario- no asume ese sistema, lo desconoce e introduce un listado que,
por ser parte de una norma de competencia, no puede ser sino taxativo.
Sin duda se trata de una norma que no es clara en su
redacción. Algunos problemas de técnica legislativa plantean preguntas
importantes sobre el alcance del texto. Por ejemplo, parece haber discordancias
en el género -no se entiende si “relacionados con” alude a las
conductas, a los agentes del Estado y a los terceros civiles, solo a una de
estas categorías. No obstante, como lo han señalado distintos ejemplos
presentados en las intervenciones, parece ser que esa relación se refiere a las
conductas delictivas, con lo que sí se trataría de una modificación a la
competencia de la JEP. La Corte destaca que este argumento no juzga el problema
de técnica legislativa de la norma, pues no todo problema de técnica es un
problema constitucional, simplemente quiere significar que la interpretación de
la norma, incluso desde su difícil texto es clara: pretende cambiar las
competencias dadas por el legislador estatutario y desconoce la forma de
definición general de las conductas de competencia de la JEP, para hacer un
listado específico.
La constatación de la invasión la competencia del Legislador
estatutario
78. A
todos los argumentos previos, que muestran la invasión del legislador ordinario
en materias propias de ley estatutaria, pueden sumarse los antecedentes
legislativos de la ley estatutaria de la JEP, que aunque fue proferida
posteriormente, ya había terminado su trámite legislativo al momento de la
expedición de la norma acusada. Estos indican que una de sus finalidades era
determinar la competencia de esta jurisdicción. La exposición de motivos del entonces Proyecto de ley estatutaria número 08 de
2017 enunció lo siguiente:
“el presente proyecto de ley estatutaria
tiene como finalidad determinar los principios que orientarán el funcionamiento
de la JEP, su competencia material, temporal, personal y territorial, el derecho aplicable, la conformación de
sus órganos y sus respectivas funciones, el régimen de sanciones y de
extradición aplicable, así como las disposiciones sobre el gobierno y la
administración de la JEP, y su respectivo régimen laboral, disciplinario y
presupuestal.”[107] (negrillas no originales)
Justamente por eso el Título II de la ley estatutaria
se ocupa de la competencia, por lo que ese tema está restringido para el Legislador
ordinario.
79. El razonamiento seguido hasta ahora muestra que,
tanto de la literalidad de la disposición acusada, como de su interpretación
sistemática, se sigue que violó la reserva de ley estatutaria. En efecto, sería
erróneo interpretar que la norma es simplemente redundante porque se ocupa de
un tema, la competencia de la JEP, que tiene reserva de ley estatutaria y del
que efectivamente se ocupó la Ley estatutaria. Las repeticiones que en realidad
limitan las previsiones superiores han sido estudiadas por esta Corte y han
sido declaradas inconstitucionales[108]. En efecto, el legislador ordinario no
puede definir lo que le compete al estatutario, y menos en un sentido distinto
al indicado por la Constitución.
Efectivamente, el legislador ordinario no tenía las
atribuciones constitucionales para definir la competencia material de la JEP de
una manera distinta a la fijada por el Acto Legislativo 01 de 2017, debido a
que modifica los efectos pretendidos por el Constituyente y altera sus
objetivos[109]. No obstante, es importante señalar que en
la fijación e interpretación de estas reglas es decisiva la naturaleza de la
norma como parte de la jurisdicción transicional ya que, en la legislación ordinaria,
muchos de los elementos relevantes aquí descritos no operan (por ejemplo, el
carácter reforzado de la estabilidad normativa).
80. La invasión de competencias
generada por la disposición es aún más clara con ejemplos que ilustran algunas
conductas que serían excluidas como consecuencia de la modificación de la
competencia generada por el listado que hace el parágrafo demandado. Dicho en
otras palabras, con la lista de conductas que otorgaría competencia a la JEP,
se excluirían entonces, a pesar de realizarse en el marco o con ocasión del
conflicto armado:
(i)
Todas
las conductas por omisión.
(ii)
Eventuales
casos de complicidad por silencio o complicidad por beneficio que puedan
existir respecto de personas naturales y/o miembros de corporaciones públicas,
como alcaldes, gobernadores y demás funcionarios públicos del nivel local o
nacional.
(iii)
El
caso de los terceros civiles que participen de manera indirecta en el conflicto
armado mediante el suministro de información general sobre el esfuerzo bélico,
que no redunde en una ventaja militar concreta.
(iv)
Individuos
que se dedican a comprar, contrabandear, manufacturar, mantener armas y otros equipos
o instrumentos por fuera de las operaciones militares específicas o a recoger
información de inteligencia que no tenga carácter táctico.
(v)
Toma
de rehenes y otras privaciones graves de libertad, por ejemplo, AENIFUP
dedicados a secuestrar combatientes insurgentes.
(vi)
Genocidio.
(vii)
Delitos
de lesa humanidad.
(viii)      Graves
crímenes de guerra.
(ix)
Tortura.
(x)
Ejecuciones
extrajudiciales.
(xi)
Acceso
carnal violento y otras formas de violencia sexual.
(xii)
Sustracción
de menores.
(xiii)      Desplazamiento
forzado.
(xiv)      Reclutamiento
de menores.
(xv)
Desaparición
forzada.
81. El entendimiento de la competencia de la JEP en
sentido amplio y ligado a los criterios generales establecidos por la
Constitución y en algunos casos precisados por la ley estatutaria, también ha
sido acogido por sus jueces. Por ejemplo, la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas
de la JEP reconoció los criterios de competencia respecto de terceros y AENIFPU
mencionados anteriormente. En la decisión del 7 de mayo de 2018[110] (10.000022.2018), esta Sala reiteró que la JEP no es
competente para conocer de conductas delictivas que no hayan sido cometidas por
causa o relación directa o indirecta con el conflicto armado.
82. Del mismo modo, en el Auto TP-SA 020
de 2018[111], la Sala de Apelaciones del
Tribunal para la Paz de la JEP señaló lo siguiente:
“Determinar qué
conductas específicas caben dentro de su ámbito de competencia material es
tarea de la JEP, pues el AL 01 de 2017 no las enlista ni tipifica, así como
tampoco define qué debe entenderse por ‘delitos cometidos por causa, con ocasión
o en relación directa o indirecta con el conflicto’. Por ello, es válido
afirmar que el carácter taxativo de la competencia se expresa de manera
diferente en la JEP que en la justicia ordinaria […] cuando el artículo 5
transitorio del artículo 1 del AL 01 de 2017 afirma que la JEP es competente
para conocer de los ‘delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado’, se está igualmente ante una
taxatividad, pero más abierta, lo que impone que tal expresión deba ser
analizada a la luz de pautas que permitan definir su correcto significado,
teniendo en cuenta los distintos momentos procesales en que se haga la
evaluación y el material probatorio disponible” (Negrilla fuera del original).
De este modo, la jurisprudencia de la JEP
señala que esta jurisdicción ha entendido su competencia de manera amplia. En
ese sentido, esta ha interpretado que los límites de su competencia son los
factores temporales, materiales y personales establecidos en el Acto
Legislativo 01 de 2017, por lo que su lectura se ajusta a lo señalado
anteriormente por esta Corporación.
83. De acuerdo con el estudio de la norma, la Corte concluye
que su inconstitucionalidad, derivada de la violación a la reserva de ley, se encuentra
en la expresión “relacionados
con financiar, patrocinar, promover o auspiciar la conformación, funcionamiento
y operación de grupos armados organizados al margen de la ley relacionados con
el conflicto armado interno”, pero no en la primera parte del parágrafo,
que simplemente reitera el criterio general de competencia de la JEP de
conformidad con lo establecido en la ley estatutaria. Por lo tanto, solo esa
fórmula aquella declarada inexequible.
CONCLUSIÓN
84. En primer lugar, este Tribunal estableció que al
tratarse de un vicio de competencia por violación de la reserva de ley
estatutaria, antes de llevar a cabo un análisis material del contenido
normativo demandado, era necesario establecer si el Legislador ordinario tenía
la competencia para expedirlo. En ese sentido, señaló que examinar si una ley
estatutaria fue modificada por una de menor jerarquía, exige que, como primera
medida, se establezca si efectivamente la disposición ordinaria invadió la
competencia para expedir contenidos propios de ley estatutaria.
85. A partir de lo anterior, determinó que la
metodología para analizar si una norma viola la
reserva de ley estatutaria en materia de competencia de la JEP es la siguiente:
(i) la determinación del tipo de norma, (ii) el estudio de los contenidos de la
disposición ordinaria y de las normas superiores y (iii) la constatación de una
modificación que, a su vez, implica una invasión en la órbita de competencia
del Legislador estatutario. En consecuencia, después de haber llevado a cabo
este ejercicio, concluyó que la norma examinada efectivamente era una norma de
competencia.
86. Por otro lado, resaltó que las competencias de la
JEP fueron establecidas de manera genérica por el Constituyente, mediante
definiciones realizadas por comprensión y a través de exclusiones, y sin acudir
a una definición por extensión o por listado. Estas enfatizan en la competencia material para conocer de las
conductas cometidas con
ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado,
con una mención especial a las consideradas graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o graves violaciones de los derechos humanos. En ese
sentido, las precisiones posteriores que hicieron algunas
disposiciones estatutarias, que se refieren expresamente a la aplicación del
criterio general de competencia para agentes del Estado, agregan que ese
criterio incluye conductas por acción o por omisión, y a lo largo de toda la
normativa es evidente la intención de incluir todas las conductas que encuadren
en estas características.
Por lo tanto, concluyó que la manera en que el Constituyente y, posteriormente, el
Legislador estatutario definieron la competencia material de la JEP (definición
constitucional general por comprensión, con exclusiones expresas y uso limitado
de listados en la ley estatutaria) se explica por los principios básicos del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición,
los cuales son de rango constitucional.
En consecuencia, precisó que es razonable entender que
no existe un catálogo de delitos para terceros y AENIFPU, debido a que esta es
la manera de interpretar las competencias amplias dadas por el Constituyente y luego desarrolladas por el
Legislador estatutario.
Entonces, señaló que no es posible alterar este enfoque a través de una ley
ordinaria que contenga catálogos taxativos de conductas de competencia de la
JEP que regulan una materia de competencia del Legislador Estatutario. En la
práctica, esto limitaría su competencia al restar o anular el margen de
valoración que la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido como
indispensable para que la entidad pueda ejercer sus funciones y maximizar el
cumplimiento de los objetivos del SIVJRNR. No obstante, la remisión a la
cláusula general de competencia tampoco significa que la JEP tenga potestades
ilimitadas e indeterminables.
87. De este modo, a pesar de que legislaciones
posteriores generen una exclusión de la competencia de la JEP respecto de los
terceros y AENIFPU, esta podrá ejercer su jurisdicción preferente y asumir el
conocimiento de las materias que sean de su competencia, siempre que tales
civiles hayan decidido voluntariamente someterse a la JEP, tal como lo ha previsto
el mismo SIVJRNR.
Por lo tanto, esta Corporación concluyó que, de
conformidad con las normas establecidas para la administración de justicia
transicional, el Legislador
ordinario no puede expedir una disposición que defina su competencia mediante
un listado, debido a que la Constitución estableció su competencia de manera
amplia a través de exclusiones y sólo de manera excepcional con listados que se
suman expresamente a la definición genérica. En ese sentido, afirmó que toda Legislación
ordinaria que detalle la competencia material de la JEP, en realidad limita sus
facultades, lo cual no está permitido por la Constitución.
En ese sentido, la Sala Plena encontró que el parágrafo sólo contiene algunas
expresiones inconstitucionales derivadas de la violación a la reserva de ley
estatutaria, porque el resto del artículo reitera las previsiones superiores. Por lo tanto, de la norma demandada tan solo
la fórmula “relacionados con financiar, patrocinar, promover o auspiciar la
conformación, funcionamiento y operación de grupos armados organizados al
margen de la ley relacionados con el conflicto armado interno” será
declarada inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1° del artículo
11 de la Ley 1922 de 2018 “por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”, excepto la
expresión “relacionados con financiar, patrocinar, promover o auspiciar la
conformación, funcionamiento y operación de grupos armados organizados al
margen de la ley relacionados con el conflicto armado interno” que se
declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Es
importante señalar que en este caso la norma no numera el parágrafo primero, a
diferencia del segundo, pero la Corte se referirá al fragmento como parágrafo
1°.
[2] Los demandantes presentaron la demanda en representación
de las siguientes organizaciones: Corporación Jurídica Yira Castro, Colectivo
de Abogados “José Alvear Restrepo” (CAJAR), Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Fundación Comité de Solidaridad
con los Presos Políticos y el Observatorio de DDHH de la Coordinación Colombia
Europa Estados Unidos (CCEEU), Folio 1.
[3] Folios 28 al
36.
[4] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[5] Folio 17.
[6] Folio
17.
[7] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[8] Folio 20.
[9] Folio 21, anverso.
[10] Informe
de Secretaría General, fl. 160.
[11] Escrito presentado
el 29 de agosto de 2019, por parte de Clara María González Zabala (Secretaria
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República) y
María Alejandra Aristizábal García (en representación del Ministerio de
Justicia y del Derecho). Folios 79 a 121.
[12] Folio 85.
[13] Folio 86.
[14] Folio 86.
[15] Folio
86.
[16] Folio
88.
[17] Folio 89.
[18] Escrito
presentado el 29 de agosto de 2019 por María del Pilar Bahamón Falla,
secretaria ejecutiva y representante judicial de la JEP. Folios 129 al 139.
[19] Folios 133 y
134.
[20] Folio 136.
[21] Escrito
presentado el 28 de agosto de 2019, por parte de Yesid Reyes Alvarado, director
del Centro de Investigación en Filosofía y Derecho de la Universidad Externado
de Colombia. Folios 64 a 78.
[22] Folio 77.
[23] Escrito presentado
el 29 de agosto de 2019, por parte de Fernando Velásquez Velásquez, John E.
Zuluaga Taborda y Kevin Giraldo Ramos. Folios 140 a 154.
[24] Folio 147.
[25] Folio 148.
[26] Folio 158.
[27] Escrito
presentado el 29 de agosto de 2019, por parte de Juana Inés Acosta López, Cindy
Vanessa Espitia Murcia y Néstor Enrique Espitia Rueda, todos ellos integrantes
de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana, así como Ana María
Idárraga Martínez y Andrés Felipe Fonseca Ramírez, miembros del Semillero de
Justicia Transicional de la misma institución. Folios 123 a 128.
[28] Folio 123.
[29] Folio 124.
[30] Folios 124 y 125.
[31] Folios 125 y 126.
[32] Para el efecto los intervinientes citaron los Autos TP-SA
No. 150, 199 y 207 de 2019, en los que la Sección de Apelación del Tribunal
para la Paz ha establecido que el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1922
establece las conductas de manera genérica, como una enunciación entre otras
posibles.
[33] Folios 154 a 161.
[34] Folio 170.
[35] Folio 170.
[36] Las
consideraciones generales subsiguientes son tomadas de la sentencia C-296 de
2019 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37] MP Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[38] MP Iván Humberto Escruceria Mayolo (e).
[39] Sentencia de marzo 28 de
1984, Corte Suprema de Justicia EN: Sentencia C-159 de 2004, MP Alfredo
Betrán Sierra.
[40] Ver
Sentencia C-797 de 2014, MP Luis Guillermo Guerrero.
[41] La subrogación como modalidad de derogación se explica en
la Sentencia C-019 de 2015, MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[42] Sentencia
C-502 de 2012. MP Adriana María Guillén Arango.
[43] Sentencia
C-502 de 2012. MP Adriana María Guillén Arango.
[44] MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[45] Sentencia
C-724 de 2007, MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46] Sentencia
C-291 de 2015, MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[47] MP
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48] Sala
de Definición de Situaciones Jurídicas. Subsala Dual Tercera. Expediente 2018120080100514E. Resolución No. 003056. 21 de junio de 2019. Ver
fundamentos 17 y 18.
[49] Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[50] Algunos de los argumentos presentados en este acápite, han
sido expuestos en la Sentencias C-619 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
y C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[51] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[52] Corte Constitucional,
Sentencia C-037 de 1996.
[53] Por la cual se consagraban
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones.
[54] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[55] Sentencia
C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[56] M.P. Fabio Morón Díaz.
[57] Por medio de la cual se
define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio
electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de
certificación y se dictan otras disposiciones.
[58] M.P. María Victoria Calle Correa.
[59] Algunos de los argumentos presentados en este
acápite, han sido expuestos en la Sentencia C-080 de 2018, M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[60] Por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y
se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.
[61] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[62] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[63] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[64] Ley Estatutaria de Administración de
Justicia.
[65] Introducido por el constituyente derivado a
través del Acto Legislativo 01 de 2012, conocido como Marco Jurídico para la
Paz, modificado a su vez por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[66] Sentencia C-080 de 2018, M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[67] De
conformidad con la teoría general del proceso, los criterios temporales,
materiales y personales son factores de determinación de competencia, por lo
que así serán entendidos en el texto.
[68] “Artículo transitorio 6º. Competencia prevalente. El componente
de justicia del SIVJRNR, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final,
prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas por
conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecta
con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas
conductas.
Respecto a las sanciones o investigaciones
disciplinarias o administrativas, incluidas las pecuniarias impuestas a
personas naturales en cualquier jurisdicción, la competencia de la Jurisdicción
Especial para la Paz se limitará bien a anular o extinguir la responsabilidad o la
sanción disciplinaria o administrativa impuesta por conductas cometidas con
ocasión, por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado,
o bien a revisar dichas sanciones, todo ello a solicitud del
sancionado o investigado (…)” (Negrilla fuera del original).
[69] “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre
amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones”
[70] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[71] M.P.
Diana Fajardo Rivera.
[72] M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[73] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[74] Lo
anterior, con fundamento en el control consagrado en el literal k) del artículo
1 del referido Acto Legislativo 01 de 2016, precepto que señala que los “(…)
acto[s] legislativo[s] tramitados mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad”.
[75] Sentencia
C-674 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[76] M.P.
Diana Fajardo Rivera.
[77] “La
presente ley tiene por objeto regular las amnistías e indultos por los delitos
políticos y los delitos conexos con estos, así como adoptar tratamientos
penales especiales diferenciados, en especial para agentes del Estado que hayan
sido condenados, procesados o señalados de cometer conductas punibles por
causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”.
[78] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[79] En
el mismo sentido, ver las sentencias C-291 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-253A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-069 de
2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[80] El
artículo 23 transitorio de la Constitución, incorporado por el Acto Legislativo
01 de 2017, que utiliza la misma fórmula. Este utiliza los siguientes criterios
para determinar la relación entre hechos y conflicto, así: a) que el conflicto
armado haya sido la causa directa o indirecta de la comisión de la conducta punible,
o b) que la existencia del conflicto armado haya influido en el autor,
partícipe o encubridor de la conducta punible cometida por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto, en cuanto a: - su capacidad
para cometerla, es decir, a que por razón del conflicto armado el perpetrador
haya adquirido habilidades mayores que le sirvieron para ejecutar la conducta.
-su decisión para cometerla, es decir, a la resolución o disposición del
individuo para cometerla-. La manera en que fue cometida, es decir, a que,
producto del conflicto armado, el perpetrador de la conducta haya tenido la
oportunidad de contar con medios que le sirvieron para consumarla.- la
selección del objetivo que se proponía alcanzar con la comisión del delito.
[81] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[82] Este
Tribunal ha sostenido: “En consecuencia, la determinación de la existencia de
un conflicto armado debe realizarse no en abstracto, sino en atención a las
características de cada caso particular. Para efectos de establecer en casos
concretos si un determinado conflicto ha trascendido el umbral de gravedad
necesario para ser clasificado como un conflicto armado interno, la
jurisprudencia internacional ha recurrido principalmente a dos criterios: (i)
la intensidad del conflicto, y (ii) el nivel de organización de las partes. Al
apreciar la intensidad de un determinado conflicto, las Cortes internacionales
han aplicado, por ejemplo, factores tales como la seriedad de los ataques y si
ha habido un incremento en las confrontaciones armadas, la extensión de las
hostilidades a lo largo de un territorio y de un período de tiempo, el aumento
en las fuerzas armadas estatales y en su movilización, así como la movilidad y
distribución de armas de las distintas partes enfrentadas. En cuanto a la
organización de los grupos enfrentados, las cortes internacionales la han
apreciado de conformidad con criterios tales como la existencia de cuarteles,
zonas designadas de operación, y la capacidad de procurar, transportar y
distribuir armas”. Corte Constitucional, Sentencia C-291 de 2007, reiterado en
las Sentencias C-253A de 2012 y C-781 de 2012.
[83] Sentencia
C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[84] Sentencia
C-080 de 2018.
[85] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[86] Sentencia
C-674 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[87] Ibidem.
[88] Comité
Internacional de la Cruz Roja. Guía participación en hostilidades.
Participación Directa en las Hostilidades según el Derecho Internacional
Humanitario.
[89] Comité
Internacional de la Cruz Roja. Guía para interpretar la noción de participación
directa en las hostilidades según el Derecho Internacional Humanitario.
Concepto de persona civil en un conflicto armado no internacional. Carácter
mutuamente excluyente de los conceptos de persona civil, fuerzas armadas y
grupos armados organizados, p.35.
[90] Noción
que coincide con la de servidores públicos del artículo 123 de la Constitución.
[91] Sabine
Michalowski y Juan Pablo Cardona. The Ten Principles of
the UN Global Compact. Principle Two: Human Rights. Consultado en
http://www.unglobalcompact.org/AboutTheGC/TheTenPrinciples/Principle2.html.
[92] Michalowski,
Sabine; Cardona, Juan Pablo (2015). Responsabilidad corporativa y justicia
transicional. Anuario de Derechos Humanos, 11, 173-182.
[93] The
Ten Principles of the UN Global Compact, op. cit.
[94] C-080
de 2018.
[95] Sentencia
C-448 de 1997, M.P. Alejandro Martínez.
[96] Algunos
casos que han abordado este análisis y han seguido esta metodología pueden
verse en las sentencias: C-223 de 2017 M.P. Alberto Rojas, C-284 de 2014 M.P.
María Victoria Calle, C-448 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez.
[97] En
este caso se configura “derecho irregular”, pues no se siguen las normas de
competencia que establecen la reserva de ley estatutaria. Con todo, no puede
afirmarse que se trate de disposiciones inexistentes. Al respecto ver RUIZ
MANERO, Juan. Jurisdicción y normas. Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1990, vol. 237.
[98] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[99] PÉREZ LLEDO, Juan Antonio. “Normas constitutivas: reglas que
confieren poderes y reglas puramente constitutivas. Las definiciones.” En:
GONZALEZ LAGIER, Daniel. Conceptos básicos del derecho. Madrid. Marcial Pons.
2015. Pp 27-45.
[100] También
existen normas de competencia para la producción de normas. Ver: GUASTINI, Riccardo. Invalidity. Ratio Juris, 1994, vol.
7, no 2, p. 212-226.
[101] Sentencia C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[102] Sentencia
C-080 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[103] Este
concepto es tomado de la teoría de conjuntos, un conjunto está definido por
compresión cuando sus elementos comparten las mismas propiedades y carencias.
Por otro lado, un conjunto está definido por extensión cuando sus elementos son
enumerados. Ver Muñoz, J. (2002). Introducción a la teoría de
conjuntos. Universidad Nacional de Colombia.
[104] M.P.
Diana Fajardo Rivera. La providencia realizó control automático de
constitucionalidad de la Ley 1820 de 2016.
[105] En esa ocasión, este Tribunal mediante control previo
y automático, examinó si el Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del
cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones”, cumplía con los parámetros
procedimentales previstos en la Constitución Política.
[106] Exposición de motivos PROYECTO DE LEY NÚMERO 225 DE 2018
SENADO por medio de la cual se adoptan unas Reglas de Procedimiento para la
Jurisdicción Especial para la Paz. Gaceta del congreso 188 de
2018 del 27 de abril.
[107] Gaceta del congreso 626 del 1° de agosto de 2017.
[108] Sentencia C-037 de 1996 “no es factible entender cómo o
bajo qué criterios la ley ordinaria puede ocuparse de asuntos que -se insiste-
la misma ley estatutaria ya se ha encargado de definir.
[109] Al respecto se
puede consultar la Gaceta 30 del 31 de enero de 2017, Pág. 14, en la que
Juanita Goebertus (Instituto para las Transiciones) expone algunas
recomendaciones “El nexo con el conflicto armado debe ser amplio para
satisfacer los derechos de las víctimas y por seguridad jurídica, lo cual es
difícil si la JE tiene dos estándares al momento de sus decisiones”. Esto
debe entenderse de conformidad con todos los antecedentes legislativos que se
refieren al nexo con el conflicto, tal como lo dicho de manera insistente esta
ponencia.
[110] Sala de Definición de Situaciones Jurídicas de la JEP,
decisión del 7 de mayo de 2018 (10.000022.2018), Consultada el 22 de enero de
2019, Recuperada de: https://relatoria.jep.gov.co/documentos/providencias/3/3/Resoluci%C3%B3n_SDSJ-084_07-mayo-2018.pdf
[111] Sala de Apelaciones
del Tribunal para la Paz de la JEP, Auto TP-SA 020 de 2018, Consultado el 22 de
enero de 2020, Recuperado de:
https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/Auto%20TP-SA%20020%20de%202018%20-%20En%20el%20asunto%20de%20%C3%81lvaro%20Ashton%20-%20DEF.pdf