T-060-16
Sentencia T-060/16
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando
violación de derechos persiste en el tiempo
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Facultad de
fallar extra y ultra petita
JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita
El juez de
tutela está investido de la facultad oficiosa de proferir fallos extra y ultra
petita, cuando de los hechos de la demanda se evidencia la vulneración de un
derecho fundamental, incluso cuando no ha sido solicitado por el tutelante.
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cambio de parámetro de control
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA
LEY 100 DE 1993-Cambio de
jurisprudencia y alcance de la sentencia C-258 de 2013
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Reanudación de términos para el ejercicio
por UGPP, al evidenciar aumento desproporcionado en la mesada pensional, según
sentencia C-258 de 2013
PENSIONES
ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS
EN LA LEY-Indebida interpretación del régimen de
transición para reliquidación de pensión
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Vulneración
del derecho de acceso a la administración de justicia de UGPP para verificar si
hay abuso del derecho en reliquidación pensional a funcionario, quien presenta
vinculaciones precarias
Referencia: expediente T-5.143.141.
Fallos de tutela
objeto revisión: Sentencia de segunda instancia del 03 de agosto de 2015, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Quinta, que confirmó la
providencia del 28 de mayo de 2015, por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Accionante: Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP.
Accionados: Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda -
Subsección Tercera y otro.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO.
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de 2016
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo
dictado en primera instancia, el 28 de mayo de 2015, por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta y, en segunda instancia,
el 03 de agosto de 2015, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Quinta, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Demanda de tutela
1. Salvador Ramírez López en calidad de
apoderado judicial[1]
y subdirector jurídico pensional de la UGPP, solicita el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso (CP, 29) mediante la configuración de un
defecto material o sustantivo y el desconocimiento del precedente y, al acceso efectivo
a la administración de justicia (CP, 229), presuntamente vulnerados a la
entidad pública por parte de un fallo judicial. La conducta de la violación se
centra en el reconocimiento de una reliquidación sin topes pensionales de la
mesada pensional del ciudadano Humberto Cárdenas Gómez, como beneficiario del
régimen de transición previsto para los funcionarios de la Rama Judicial en el
Decreto 546 de 1971, reconocida mediante fallo del 09 de septiembre de 2004,
proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de
Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera, y que a su juicio,
trasgrede el principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional.
2. Se solicita al juez
constitucional dejar sin efectos el fallo atacado y el reintegro de las mayores
sumas consignadas al pensionado, producto del abuso del derecho, al duplicarse
la mesada pensional mediante una vinculación precaria -un mes- como Consejero
de Estado[2].
Hechos del caso
3. Cajanal EICE
(hoy liquidada) le reconoció al señor Humberto Cárdenas Gómez mediante
Resolución No. 003895 del 9 de septiembre de 1998, una pensión del régimen de
transición para los funcionarios de la Rama Judicial, por la suma de
$1.493.012,25 efectiva desde el 1° de mayo de 1995[3], al cumplir
con los requisitos previstos en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, una vez  acreditara
el retiro efectivo del servicio.
4. El
pensionado inconforme con el monto reconocido, inició un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, con el fin de que se reliquidara la cuantía de la
mesada y se incluyeran los factores salariales de vacaciones, gastos de
representación, primas de navidad, de servicios y por limitar la cuantía al tope
de 20 SML/v.
5. Dicho
proceso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de
Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera[4] mediante
fallo del 09 de septiembre de 2004, en el cual: (i) declaró la nulidad de la
resolución de reconocimiento; (ii) ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de
jubilación del demandante sin topes pensionales; (iii) efectuar los ajustes anuales;
(iv) descontar de la suma que resulte, los aportes a que por ley haya lugar; y
mediante sentencia de adición del 21 de octubre de 2004 (v) la indexación de
los mayores valores acorde con el IPC. En cumplimento de este fallo, Cajanal EICE
mediante Resolución 6588 del 02 de agosto de 2006 tasó la reliquidación de la
mesada pensional en la suma de $9.195.490,31.
6. Mediante
Decreto 2196 de 2009 se ordenó la liquidación y supresión de Cajanal EICE. Y,
luego de varias prórrogas en el proceso de liquidación, las obligaciones pensionales
de Cajanal fueron adquiridas por la UGPP el 11 de junio de 2013.[5]
Posteriormente, el 09 de marzo de 2015[6]
mediante apoderado judicial la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Parafiscal interpone acción de tutela en busca de la protección de
los derechos fundamentales al debido proceso y denegación al acceso a la
justicia, conculcados presuntamente por un fallo judicial.
7. En la
sustentación de la vulneración del debido proceso, el apoderado de la UGPP
indicó que el fallo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo atacado
incurrió en los siguientes yerros:
(i)
Defecto material o sustantivo al desconocer normas de rango constitucional, pues aplicó una
interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 6 del Decreto
546 de 1971 y el Decreto 717 de 1978 ajena a su finalidad, ya que no tuvo en
cuenta que el pensionado en los últimos meses de servicio tuvo un incremento
desproporcionado de sus ingresos y por ello duplicó el monto de su mesada
pensional, trastocando el ámbito de la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional. Sobre el particular trae a colación la sentencia de unificación
SU-962 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) en
la que se señaló: “que las decisiones que incurren en una vía de hecho por
interpretación carece(n) de fundamento objetivo y razonable, por basarse en una
interpretación ostensible y abiertamente contraria a la norma jurídica
aplicable.”
(ii)
Desconocimiento del precedente sentado en la sentencia C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) por medio de la cual, la Corte Constitucional indicó que las pensiones
reliquidadas por vinculaciones precarias en nombramientos en provisionalidad,
constituyen un abuso del derecho. Es así como el pensionado pasó de devengar
$7.666.877,06 a $15.483.395,15.[7]
Respuesta de las entidades accionadas
8. Mediante Auto
del 22 de abril de 2015, el juez de primera instancia notificó[8] a la
Subsección Tercera, Sección Segunda, Sala de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el auto admisorio de la presente tutela y
concedió un término perentorio para ejercer el derecho a la defensa.
Adicionalmente, procedió a vincular mediante oficio BLV-14164 del 28 de abril
de 2015[9],
al pensionado Humberto Cárdenas Gómez, en calidad de directo afectado con la
decisión judicial que eventualmente se adopte. No obstante, el período para
ejercer el derecho de contradicción, venció en silencio, sin que la el
vinculado allegara escrito de contestación o se opusiera a los hechos. La
Subsección Tercera, Sección Segunda, Sala de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare improcedente la acción
ante el incumplimiento del requisito de inmediatez.[10]
Sentencias objeto de revisión
Primera instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, del 28 de mayo de 2015[11]
9. El juez constitucional negó el amparo
solicitado por la UGPP en tanto que la accionante no cumplió con el requisito
de inmediatez, pues desde la ejecutoria del fallo judicial atacado hasta el
momento de la interposición de la acción de tutela, transcurrió un lapso de 10
años, 3 meses y 19 días, aduciendo la actora que tan solo hasta el 11 de junio
de 2013 adquirió la competencia para conocer y controvertir las decisiones
judiciales en las que hizo parte la extinta Caja Nacional de Previsión Social –
Cajanal.
Impugnación
10. Mediante
escrito del 12 de junio de 2015 el apoderado judicial de la UGPP impugnó el
fallo de primera instancia, al considerar que los aspectos negativos de la
entidad sustituida no pueden ser imputados a su representada, y en ese sentido
los años de inactividad no pueden transferírsele automáticamente. Máxime si se
considera que Cajanal estuvo en un estado de cosas inconstitucionales[12]
y, al tratarse de una prestación periódica como lo es una mesada pensional, el
daño ocasionado a la actual administradora de pensiones no ha cesado.
Segunda
instancia: Sentencia del Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta,
del 03 de agosto de 2015[13].
11. El juez de
segunda instancia al desatar la impugnación declaró la improcedencia de la
tutela al considerar que conforme a la sentencia T-835 de 2014 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), la Corte Constitucional reconoció que era posible justificar
la falta de defensa por parte de la accionante contra la providencia judicial
atacada, en tanto que la UGPP asumió la protección de los recursos públicos desde
el 11 de junio de 2013 y el daño se origina en una prestación periódica, como
lo es la mesada pensional. No obstante, constató que no se habían agotado todos
los recursos judiciales a su disposición, siendo procedente el recurso
extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
II. FUNDAMENTOS
Competencia
12. La Corte Constitucional está habilitada
para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución
Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36-.
Trámite en el proceso
de Revisión
13. La Sala de Selección No. 09 mediante Auto del 28 de septiembre
de 2015, notificado por estado del 15 de octubre de 2015, dispuso la selección
del expediente y, de acuerdo con el sorteo realizado en esa misma sesión, el asunto
le correspondió por sorteo al Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, el cual, se
declaró impedido para conocer del mismo mediante escrito del 26 de noviembre de
2015.
14. Tras aceptar el impedimento del Dr. Vargas Silva por ser
beneficiario del régimen de transición y específicamente del Decreto 546 de
1971, el expediente rotó a la Magistrada en turno María Victoria Calle, quien
también manifestó su imposibilidad de conocer el asunto por una causal similar,
el 03 de diciembre de 2015. Razón por la cual, mediante oficio del 18 de
diciembre de 2015[14]
el proceso fue remitido a la Sala Segunda de Revisión, Despacho del Magistrado
Alejandro Linares Cantillo, quien en esa misma fecha asumió el trámite de
revisión.
15. En tanto que a partir del 1° de enero de 2016, se
rotaron los números y la composición de las Salas de Revisión, el asunto sub
lite le corresponde a la Sala Tercera de Revisión, integrada
por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado
y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside.
Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
16. Respecto de la
posibilidad de admitir el examen de amparo cuando la conducta que atenta o
vulnera un derecho fundamental deriva de una decisión judicial, es pertinente
recordar que esta Corporación, en la Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),  hizo
alusión a los requisitos generales y especiales para la procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales, en los siguientes
términos:
“Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los siguientes:
a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…)
b.
Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y
extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.  De allí que sea un deber del actor desplegar todos los
mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa
de sus derechos. (…)
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se
hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la vulneración.  (…)
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la
misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y
que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.  (…)
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.  (…)
f.
Que no se trate de sentencias de tutela.  (…)” (Todas las subrayas fuera
de texto)
17.  Del anterior
pronunciamiento se extrae que para que sea factible la revisión de un fallo
judicial por parte del juez constitucional, la demanda de tutela debe: (i)
versar sobre un asunto de relevancia constitucional; (ii) agotar todos los
recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos por la legislación aplicable;
(iii) presentarse en un término oportuno y razonable; (iv) si la alegación del
defecto es por una irregularidad procesal, esta debe ser de tal magnitud que
impacte en el sentido de la decisión; (v) una especificación detallada de los
hechos y; (vi) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela.
18. De igual modo, en esa
misma sentencia de constitucionalidad, además de pronunciarse sobre los
anteriores requisitos formales, se señalaron las causales especiales o
materiales para la procedibilidad de la acción de amparo contra las decisiones
judiciales. Estas son:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad
de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación
directa de la Constitución.
Estos
eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales
involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”
19. En conclusión,
se ha reiterado que siempre que concurran los requisitos generales y, por lo
menos, una de las causales específicas de procedibilidad contra las
providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela como
mecanismo excepcional por vulneración de derechos fundamentales. Razón por la
cual, en el caso en concreto, previo a plantearse el problema jurídico, la Sala
Tercera de Revisión procederá a verificar el cumplimiento de los mismos.
Constatación de la acreditación
de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia
judicial
Que el asunto sometido a estudio del
juez de tutela tenga relevancia constitucional
20. El presente caso reviste de
importancia constitucional, en la medida que se estudia la posible afectación
del derecho fundamental al debido proceso (CP, 29) y el
acceso a la administración de justicia (CP, 229) generada
por un fallo judicial que ordenó una reliquidación pensional sin límite de
cuantía.
Que el actor haya agotado los recursos
judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir a la acción de tutela,
salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable
21. Frente a esta
exigencia, es necesario establecer dos distinciones respecto de los mecanismos judiciales.
Por un lado, el fallo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
acusado fue proferido en primera instancia, por lo que en su momento, Cajanal EICE
tenía la posibilidad de apelar dicha decisión, sin que se ejercitara adecuadamente
dicho recurso, quedando la sentencia en firme. Y en tanto que la ahora
demandante UGPP[15]
asumió las funciones de la extinta Caja muchos años después, no es factible
imputarle dicha negligencia, pues sus obligaciones de defensa fueron adquiridas
desde el 11 de junio del 2013, tal y como se reconoció en la sentencia T-835 de
2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
22. Ahora bien, no le asiste razón al
juez de tutela de segunda instancia -Supra numeral 11-, al
indicar que la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión con
fundamento en la sentencia C-258 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub). Por las siguientes razones:
23. La Corte Constitucional al estudiar el régimen
de pensiones especiales previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 para los
Congresistas y por extensión a Magistrados de Altas Cortes y otros funcionarios
públicos, por medio de la sentencia C-258 de 2013, indicó que cuando la administradora
de pensiones evidenciara irregularidades o abuso del derecho en el
reconocimiento de la pensión del régimen de transición, podría optar por: (i)
la revocatoria directa -Art. 19 de la Ley 797/03- o (ii) la revisión del
reconocimiento -art.20 de la Ley 797/03-. No obstante, limitó dichos efectos[16]
a los pensionados de ése régimen pensional, en los siguientes términos:
“4.1. OBJETO
DE ESTA SENTENCIA
4.1.1. Alcance
del control constitucional rogado de las leyes
La Constitución
confirió a la Corte Constitucional muy amplios poderes en orden a preservar la
supremacía y la integridad del ordenamiento superior. Sin embargo, como
elemento de garantía del sistema y de preservación del principio de separación
de poderes, cuando la Corporación conoce de una demanda ordinaria de
inconstitucionalidad, no puede ejercer un control oficioso sobre la
constitucionalidad de todo el precepto u otras disposiciones, sino que su
análisis debe circunscribirse a la norma acusada y a los cargos propuestos por
el demandante.
En este caso,
los demandantes solicitan a la Corte declarar que el artículo 17 de la Ley 4 de
1992 es contrario al derecho a la igualdad y al Acto Legislativo 01 de 2005. La
disposición acusada, prevista inicialmente para los Congresistas, es aplicable
igualmente a otros servidores públicos en virtud de
distintas normas; entre ellos se encuentran los
Magistrados de Altas Cortes -artículo 28 del Decreto 104 de 1994- y ciertos
funcionarios de la Rama Judicial, el Ministerio Público y órganos de control,
como el Procurador General de la Nación –artículo 25 del Decreto 65 de 1998-,
el Fiscal General de la Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, el
Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, y los Delegados ante
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado –artículo 25 del Decreto
682 del 10 de abril de 2002-.
En este orden de
ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta
providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el
precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás
servidores ya señalados. Por tanto, en este fallo no se abordará la
constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados,
creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes
del Magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio
Público, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de
Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los
trabajadores oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las
universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o
los dispuestos por convenciones colectivas, entre otros[17]. En
consecuencia, lo que esta Corporación señale en esta decisión no podrá ser
trasladado en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados.”
(Subrayas fuera de texto)
24. Conforme a lo anterior, las
consecuencias de reanudación de términos para interponer el recurso
extraordinario de revisión, no fueron previstas para el régimen de la rama
judicial, es decir, el contemplado en el Decreto 546 de 1971, al cual pertenece
el ciudadano Humberto Cárdenas Gómez vinculado a la presente acción de tutela.
Asunto además reiterado en el resolutivo de dicha sentencia, al precisar lo
siguiente:
“Cuarto.- Las pensiones
reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del
derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de
esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las
instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o
reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.
Quinto.- En los demás casos
de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales
i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el
reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de
la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas
encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente,
los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de
conclusiones de esta sentencia. (Subrayas fuera de texto)
25. Ahora bien, conforme al artículo 251 de
la Ley 1437 del 2011[18]
el término oportuno para incoar dicho recurso para efectos del artículo 20 de
la Ley 797 de 2003, es dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria
de la providencia. Oportunidad que a todas luces caducó para Cajanal EICE y que
en todo caso no es imputable a la Unidad de Gestión de Pensiones y
Parafiscales, en tanto que para dicho momento era otra la entidad encargada de
ejercer dicha defensa.
26. Así las cosas, se constata que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales como
administradora de la pensión del régimen de transición del ciudadano Humberto
Cárdenas Gómez, no cuenta con un mecanismo ordinario o extraordinario a su
disposición para solicitar la  protección de los derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente
conculcados por un fallo judicial. En ese sentido, se entiende superado el
cumplimiento de este requisito de procedibilidad.
Presentación en
un término oportuno y razonable
27. La Corte ha indicado que una de las características
principales de la tutela es la inmediatez. Es decir, la interposición de la
demanda no admite espera o dilación para la oportuna activación del mecanismo
de protección de un derecho fundamental presuntamente conculcado. Esta
Corporación ha sostenido prima facie que la tutela no tiene término de
caducidad (CP, 86). Por lo cual, en algunos casos, el juez constitucional no
puede rechazarla in limine argumentado un lapso excesivo en su
presentación, sino que por el contrario debe entrar a estudiar el asunto de
fondo en la medida que concurran otros elementos que justifiquen la moratoria. En efecto, esta Corporación en
sentencia de unificación de tutelas SU-961 de 1999, señaló, al respecto, lo
siguiente:
“La
posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que
no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede
rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar
a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea
en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin
consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la
violación del derecho fundamental?. Las consecuencias de la premisa inicial,
según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al
aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin
afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia.  Todo
fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental
el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante.”
28. No obstante lo anterior, aquello no implica que el juez
constitucional pueda conceder la protección de los derechos fundamentales señalados
como vulnerados cuando aquella se solicitó de manera manifiestamente tardía. El
principio de inmediatez busca que la acción de tutela se ejerza dentro de un
término razonable desde la presunta vulneración del derecho fundamental. En ese
sentido, este Tribunal, a través de sus distintas Salas
de Revisión ha acogido el criterio de determinar el término razonable con base
en las características especiales de cada caso en concreto, por lo cual, en
algunas ocasiones un plazo de seis (6) meses podría resultar suficiente para
declarar la tutela improcedente y en otros eventos, un término de dos (2) años
se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela[19].
Dicha ponderación para el ejercicio oportuno de la acción depende de la
casuística del proceso, como lo consideró la Sala Quinta de Revisión en la
Sentencia T-328 de 2010 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), así:
“En tal sentido,
la inmediatez como criterio general de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales exige que ésta se presente dentro de un
término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración. El fundamento detrás de dicha
exigencia estriba en que: “La vocación de la tutela es la de servir como
instrumento para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los
derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la actuación u omisión de
una autoridad pública. Para que ello sea viable, es imperativo que las personas
hagan uso de la acción con la misma presteza con la que la jurisdicción
constitucional debe atenderla.”
29. La determinación del plazo
oportuno tratándose de la posible vulneración de un derecho fundamental por
parte de una sentencia judicial, también fue estudiada en la sentencia T-033 de
2010 (M.P, Jorge Iván Palacio Palacio), de la siguiente manera:
“Por otra parte
y para facilitar el examen de la razonabilidad del lapso transcurrido entre el
momento de la presunta vulneración del derecho fundamental invocado y el
ejercicio de la acción, la Corte ha establecido los siguientes criterios: (i)
si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la
inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros
afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio
tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del
interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de
acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier
forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.”  (Subraya
fuera de texto)
Por
consiguiente, debe estudiarse en cada caso particular, atendiendo los criterios
antes reseñados, si la acción de tutela, pudiéndose ejercer, se presentó dentro
de un término razonablemente oportuno. Así, en algunos casos, seis (6) meses
podrán resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; así como
también, en otros, un término de 2 años se podría considerar razonable para
ejercer la acción de tutela, ya que todo dependería de las particularidades del
caso.”
30. Con todo, la Corte ha precisado que,
bajo ciertos parámetros, es aceptable un mayor espacio de tiempo transcurrido
entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de
tutela. En este sentido, en sentencia T-158 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) expuso:
“De la
jurisprudencia de esta Corporación se puede derivar que solamente es aceptable
un extenso espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera la
vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos circunstancias
específicas: (i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo
y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la
especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,
convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un
juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros”.
Determinación de la inmediatez para la procedencia
de la acción de tutela en contra de la sentencia judicial que ordenó una
reliquidación pensional
31. Teniendo en cuenta que la causa de la posible
vulneración del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia se origina en una sentencia judicial, la Sala
Tercera de Revisión considera que, para el caso en concreto, el término
oportuno y razonable para iniciar la demanda se determina con fundamento en los
siguientes criterios decantados por la jurisprudencia -Supra numerales 29
y 30- :
(i)
Determinación de si existe un motivo válido para la inactividad del accionante;
(ii) si la
inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros
afectados con la decisión;
(iii) si existe
un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los
derechos fundamentales del interesado;
(iv) si el
fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación
violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy
alejado de la fecha de interposición.
En el evento en el que el lapso se
extremadamente largo, se deberá verificar si:
(i) Se demuestra que la vulneración es permanente en el tiempo y
que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto
de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada
del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.
(ii) Que la especial situación de aquella persona a quien se le han
vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión,
interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.
32. Con fundamento en los anteriores criterios, es necesario
determinar los extremos del momento en el que inició la conducta vulneradora
-fallo judicial- y la solicitud de defensa de los derechos fundamentales
-demanda de tutela-. No obstante, en el asunto sub lite es necesario precisar que como consecuencia de la supresión de la
entidad pública en la que originalmente estaba a cargo de la pensión especial
acusada -Cajanal-, mal podría imputársele a la actual entidad UGPP dicha carga.
Por tal motivo, y en acogimiento de lo estimado por otra Sala de Revisión, en
un caso que si bien es distinto al tratarse del reintegro de un porcentaje de
cotización para el Sistema de Salud en los casos de la pensión gracia, es
asimilable en lo que respecta al cómputo de la inmediatez para la accionada. En
dicha oportunidad la Sala Quinta de Revisión en la sentencia T-835 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) indicó lo siguiente:
“En los casos analizados la vulneración de los
derechos fundamentales de la accionante es permanente por tratarse del pago de
prestaciones periódicas, aunado a que la UGPP asumió las funciones de
defensa judicial de Cajanal el 11 de junio de 2013, por lo que no se está
en presencia de un descuido de la administración. Así mismo, se debe tener en
cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se financia la
prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a
financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado, razones que
explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en estudio.”
(Subraya fuera de texto)
33. Adicionalmente, debe resaltarse que en términos de caducidad, el
Consejo de Estado ha considerado que tratándose de actos que reconocen o niegan
prestaciones periódicas tales como el derecho pensional o su reliquidación, no
son objeto de la excepción de caducidad cuando el juez debe pronunciarse sobre
el orden justo. Por lo tanto, la posibilidad de controvertir decisiones que
reconocen, niegan o modifican prestaciones periódicas, es aceptada en la
sentencia del 02 de octubre de 2008[20],
en la que el máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo indicó lo siguiente:
“(…)
y se incurre en el pecado que señala el aforismo latino de “súmmum jus summa
injuria” -derecho estricto injusticia suprema-  que se suele utilizar para
indicar que al juez no puede considerársele como un autómata o esclavo de la
norma escrita, por ley; debe entenderse el ordenamiento jurídico como un todo.
Incluso, en los casos como el aquí examinado, la doctrina constitucional
permite dejar de lado el texto de la ley para no proferir decisiones que
contraríen el orden justo, valor este constitutivo de nuestro ordenamiento
constitucional (…)”.   En suma, la relectura y alcance que en esta oportunidad
fija la Sala al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto
dispone que los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse
en cualquier tiempo, no apunta sólo a aquéllos que literalmente tienen ese
carácter, sino que igualmente comprende a los que las niegan.  Ello por
cuanto de un lado, la norma no los excluye sino que el entendimiento en ese
sentido ha sido el resultado de una interpretación restringida, y de otro,
tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas,
tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para sus titulares que son
personas de la tercera edad, ello se traduce en reclamaciones y controversias
que envuelven derechos fundamentales.
No
puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía de los
derechos inalienables y éstos prevalecen sobre aspectos procesales. El derecho
a la pensión y su reliquidación es un bien imprescriptible e irrenunciable para
sus titulares.  En el sub examine, al tiempo que como quedó expresado en
párrafos anteriores, la demanda contra los actos impugnados fue presentada
por fuera del término de caducidad -cuestión que extrañamente ignoró el
Magistrado que admitió la demanda y la Sala que la decidió-, sin embargo bajo
la motivación expuesta precedentemente, su extemporaneidad se torna en una
inconsistencia inane, pues en cualquier caso, si no hay caducidad para los
actos que reconocen prestaciones periódicas tampoco la habrá para aquellos que
las niegan, fundamento que facilita el examen de fondo del asunto propuesto en
esta instancia.”  (Todas las subrayas fuera de texto)
34. De lo anterior se extrae que incluso antes de la entrada en
vigencia de la Ley 1437 de 2011, la Sección Segunda - Subsección “A” Sala
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en aplicación a un
orden justo, contempló la posibilidad de no tener en consideración los términos
de caducidad tratándose de prestaciones periódicas en asuntos pensionales o de
su reliquidación, tal y como ocurre en el caso sub lite.
35. Si bien es cierto, que en la anterior providencia, la norma del
entonces Código de Procedimiento Administrativo se refería al término de
caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su lógica
también debe aplicarse a las sentencias que reconocen, niegan o modifican
prestaciones periódicas. Si no, se desconocería la posibilidad de solicitar
reliquidaciones, cuando la pensión es reconocida judicialmente. Se trata de
situaciones que se proyectan en el tiempo, lo que explica su posibilidad de
revisión y control durante el tiempo su vigencia.
36. Con fundamento en todo lo anterior, el cómputo del
término oportuno y razonable no será desde el pronunciamiento del fallo
judicial atacado -09 de septiembre de 2004- sino desde
el momento en el que la accionante asumió la defensa judicial de los recursos
del sistema pensional a cargo del tesoro, es decir, 11 de junio de 2013.
37. Así las cosas, teniendo en cuenta que desde el 11 de
junio de 2013 al 09 de marzo de 2015 -Supra numeral 5-,
han transcurrido aproximadamente un año (1) y nueve (9) meses, encuentra la
Sala que a primera vista dicho lapso sería desproporcionado. No obstante, es
necesario considerar que el daño es continuado y la especial situación de
defensa del patrimonio público afectado entre otras por casos de abuso de
derecho o fraude a la ley. Al respecto, esta Corporación, en la Sala de
Revisión Sexta, en la sentencia T-546 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado) consideró en un caso análogo, esta situación para determinar el
cumplimiento del requisito de inmediatez, así:
“39. Para el caso en estudio se
considera que la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante es
permanente por tratarse del pago de prestaciones periódicas, lo anterior sumado
a la situación especialísima derivada en que la UGPP sólo asumió las funciones
de defensa judicial de CAJANAL el 11 de junio de 2013, por lo tanto se observa
que frente a la oportunidad de la tutela  objeto de estudio no estamos en
presencia de una desidia de la Administración sino ante la imposibilidad
jurídica y material para interponer la acción en un término menor.
Igualmente, se
debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se financia la
prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a
financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado, razones que
explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en estudio.”
38. Conforme al anterior pronunciamiento, el período
empleado para la defensa de los derechos fundamentales que la accionante estima
conculcados, se torna adecuado y por ende la acción es procedente ante la grave
afectación de recursos públicos. Por tal razón, y al evidenciarse que en el
presente caso el asunto versa sobre un daño continuado, como lo es el pago de
una obligación de tracto sucesivo –mesada pensional- y no se evidencia desidia
en la defensa jurídica por parte de la entidad pública accionante, es posible
aplicar el mismo criterio empleado por las Salas de Revisión Quinta y Sexta, y
por lo tanto, el requisito de inmediatez será tenido por satisfecho.
Alegación de una irregularidad procesal
39. Tal y como se señaló con anterioridad -Supra numeral 7-
la titular de los derechos fundamentales afectados invoca la protección
constitucional por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso y al
acceso efectivo a  la administración de justicia. Respecto del primero, lo
sustenta mediante la configuración de un defecto material o sustantivo y el
desconocimiento del precedente.
Verificación de los demás requisitos de forma
40. Finalmente, conforme al marco de procedencia reseñado en el
párrafo 16, restan por analizar los requisitos de que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible” y que no se
trate de sentencias de tutela. Frente al primero se tiene por satisfecho en
la medida que en el acápite de los hechos se detalla la situación fáctica -Supra
numerales 1 al 7- y, la providencia cuestionada no es una sentencia de
tutela.
Constatación de la
acreditación de al menos uno de los requisitos especiales de procedencia de la
tutela contra providencia judicial
41. Conforme a las falencias imputadas a la sentencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca de defecto material o sustantivo y
vulneración del precedente, se tiene que el concepto de la violación se funda
en el desconocimiento por parte de la providencia acusada de
normas de rango constitucional, mediante la aplicación de una interpretación
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y
el Decreto 717 de 1978 ajena a su finalidad y permitir el aumento de la mesada
mediante vinculaciones precarias, que pugnan con el principio de Sostenibilidad
Financiera.
42. Sobre la argumentación del anterior
defecto, se echa de menos la identificación de la interpretación ajena a la
finalidad de las disposiciones legales invocadas y con ello el desconocimiento
de normas Superiores. Pues en la sustentación tan solo se hacen aseveraciones
genéricas, como el juez “desconoció normas de rango constitucional al
momento de ordenar la reliquidación”, sin precisar el modo en el que
los fundamentos del fallo judicial contrariaron en ese momento los postulados
constitucionales vigentes. Pues, se logra inferir de la alusión al principio de
Sostenibilidad Financiera que se trata del artículo 48 de la Carta Política.
43. No obstante, dicho argumento resulta
inadmisible en tanto que el fallo fue proferido el 09
de septiembre de 2004, y el principio de Sostenibilidad Financiera en el
Sistema Pensional, fue introducido con posterioridad en la reforma
constitucional del Acto Legislativo 01 de 2005, cuya vigencia data del 25 de
julio de 2005. Razón por la cual, no sería posible aplicar ese criterio al
defecto alegado, el cual exige por lo menos, que al momento de adoptarse la
decisión acusada, esta se funde en normas inexistentes o
inconstitucionales -Supra numeral 18-.
44. En igual sentido, se manifiesta que el
defecto por vulneración del precedente, recae sobre la sentencia C-258 de 2013,
la cual fue proferida el siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), por
lo que tampoco podría darse el análisis de este defecto, por parte de una
sentencia judicial proferida con antelación a la fijación del precedente que se
estima violado.
45. De todo lo expuesto, se concluye que si
bien prima facie la demanda de tutela resulta procedente al cumplir con
los requisitos de forma para el análisis de la vulneración de un derecho
fundamental por parte de una providencia judicial, al no lograr configurar siquiera
uno de los defectos recopilados por la jurisprudencia, no es posible acceder a
amparar el derecho fundamental al debido proceso. De la situación fáctica
descrita se evidencia que la reliquidación de la mesada pensional se incrementó
desproporcionadamente por cuenta de unos nombramientos. Razón por la cual, y
con base en las facultades extra y ultra petita en cabeza de los
jueces constitucionales, esta Sala se planteará si es posible aplicar el
precedente de reanudación de términos judiciales para que la administradora de
pensiones pueda ejercer el recurso extraordinario de revisión. Por lo cual, se
hará un breve caracterización de dichas facultades.
Fallos extra y ultra petita en el
trámite de tutela. Reiteración de jurisprudencia
46. Pese a que no se configuró una causal
específica de procedencia de tutela contra providencia judicial, en la
sentencia de unificación SU-195 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) la
Sala Plena reiteró la facultad que ostentan los jueces de tutela para resolver
un asunto distinto al solicitado[21];
en esa oportunidad este Tribunal indicó lo siguiente:
“En cuanto a la
posibilidad de que los fallos puedan ser extra y ultra petita en
materia de tutela, esta Corte de manera pacífica ha señalado que el
juez de tutela puede al momento de resolver el caso concreto conceder el amparo
incluso a partir de situaciones o derechos no alegados, atendiendo la
informalidad que reviste el amparo y además quien determina los derechos
fundamentales violados. Así, desde los primeros pronunciamientos se ha
sentado esta posición, toda vez que conforme a la condición sui
generis de esta acción, la labor de la autoridad judicial no puede
limitarse exclusivamente a las pretensiones invocadas por la parte actora, sino
que debe estar encaminada a garantizar el amparo efectivo de los derechos
fundamentales. (Subraya fuera de texto).
47. En el curso del proceso que culminó con
la sentencia T-568 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) a la Sala de Revisión se le planteó la vulneración del derecho a la
seguridad social en pensiones por causa de la suspensión de una pensión de
sobrevivientes por hijo inválido. En ese caso la Sala constató que la tutela
era improcedente por cuanto el actor contaba con una pérdida de capacidad laboral inferior al 50% y por ello no cumplía con
el requisito legal para ser considerado inválido. No obstante, por virtud de un
fallo extra petita ordenó la tutela de su derecho fundamental a la salud
con base en lo siguiente:
“El juez de
tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera
activa para brindar la adecuada protección a los derechos constitucionales de
las personas, al punto que puede decidir más allá de lo pedido o sobre
pretensiones que no hicieron parte de la demanda. El funcionario jurisdiccional
podrá usar dicha potestad ultra o extra petita, siempre que se establezca la
infracción a los derechos del demandante.” (Subraya fuera de texto).
48. Finalmente, en la sentencia de unificación SU-484 de 2008 (M.P.
Jaime Araújo Rentería), la Sala Plena al referirse a la acción de tutela como
mecanismo efectivo en la protección de los derechos fundamentales y en
aplicación de la facultad extra petita, consideró lo siguiente:
“En consideración a la naturaleza fundamental
de los derechos amparados por la acción consagrada en el artículo 86 de la
Carta Política, el régimen de la tutela está dotado de una mayor laxitud que el
resto de las acciones jurídicas. En efecto, mientras que el pronunciamiento
judicial ultra y extra petita está vedado en materia civil,
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 305 del Código de Procedimiento
Civil[22],
al juez de tutela le está permitido entrar a examinar detenidamente los
hechos de la demanda para que, si lo considera pertinente, entre a determinar
cuáles son los derechos fundamentales vulnerados y/o amenazados, disponiendo lo
necesario para su efectiva protección. (Subraya fuera de texto) No en vano
la Corte Constitucional ha sostenido que:
“(…) dada la naturaleza de la presente
acción, la labor del juez no debe circunscribirse únicamente a las pretensiones
que cualquier persona exponga en la respectiva demanda, sino que su labor debe
estar encaminada a garantizar la vigencia y la efectividad de los preceptos
constitucionales relativos al amparo inmediato y necesario de los derechos
fundamentales. En otras palabras, en materia de tutela no sólo resulta
procedente sino que en algunas ocasiones se torna indispensable que los fallos
sean extra o ultra petita. Argumentar lo contrario
significaría que si, por ejemplo, el juez advierte una evidente violación, o
amenaza de violación de un derecho fundamental como el derecho a la vida, no
podría ordenar su protección, toda vez que el peticionario no lo adujo
expresamente en la debida oportunidad procesal. Ello equivaldría a que la
administración de justicia tendría que desconocer el mandato contenido en el
artículo 2o superior y el espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se
reitera- la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales es el
cimiento mismo del Estado social de derecho.”
49. Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que el juez de
tutela está investido de la facultad oficiosa de proferir fallos extra y
ultra petita, cuando de los hechos de la demanda se evidencia la
vulneración de un derecho fundamental, incluso cuando no ha sido solicitado por
el tutelante. En este caso, como consecuencia del cambio del parámetro
constitucional introducido con el Acto Legislativo 01 de 2005 a la Seguridad
Social en Pensiones, y el reciente pronunciamiento por parte de esta
Corporación en la sentencia C-258 de 2013. Esta Sala se planteará el siguiente
problema jurídico. ¿Es posible aplicar el precedente de reanudación de los
términos para controvertir las pensiones reconocidas con abuso de derecho o
fraude a la ley mediante el ejercicio del recurso extraordinario de Revisión
-art. 20 Ley 797 de 2003- a las pensiones causadas en el régimen especial de
transición previsto en el Decreto 546 de 1991, y, con ello amparar el derecho
al acceso a una efectiva administración de justicia vulnerado a la UGPP?
Existencia de un cambio de parámetro de
control
50. Es importante señalar que el cambio del
parámetro de control tiene un efecto directo sobre la cosa juzgada ya que
habilita al juez constitucional para conocer una proposición ya estudiada
frente a un contexto jurídico diferente, como lo expresó éste Tribunal
Constitucional al pronunciarse sobre el derecho de asociación, en la sentencia
C-1234 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), así:
“Se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la
Corte, en el año de 1994, en la sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo
416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido
incorporados por medio de la Ley, los Convenios 151 y 154 de la OIT, y del
otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución.
Aunado a lo anterior, la declaración de exequibilidad de la prohibición para
los sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de peticiones o de
celebrar convenciones colectivas, radicó principalmente en la consideración de
que el artículo 416 del Código laboral era una de las excepciones de que trata
el artículo 55 de la Constitución, argumento que queda sin piso, por la
sencilla razón de la existencia de las Leyes en mención. En consecuencia, por
este aspecto, la Corte puede volver a examinar la constitucionalidad de lo
acusado del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues no se está
ante el fenómeno de la cosa juzgada.” (Subrayas fuera de texto).
51. Ahora bien, otro ejemplo del efecto
directo del cambio de parámetro constitucional en el fenómeno procesal, se da
en la reforma al artículo 48 Superior, efectuada por el Acto Legislativo 01 de
2005, el cual alteró el panorama normativo bajo el cual se adoptó la sentencia
C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) por
medio de la cual, se interpretó el concepto de derechos adquiridos previsto
para el régimen de transición.
Ahora bien, el artículo 48 constitucional
-marco constitucional del artículo 36 de la Ley 100/93-, fue modificado por el
citado Acto Legislativo, con la incorporación de nuevos principios al derecho a
la seguridad social en pensiones y al propio artículo 36 de la Ley 100/93,
resumido en las siguientes normas:
52. Sobre el derecho a la seguridad
social en pensiones: (i) fundó el principio de la Sostenibilidad Financiera
del Sistema Pensional; (ii) consagró el respeto de los derechos adquiridos con
arreglo a la ley en materia de seguridad social; (iii) consagró la estabilidad
e inmutabilidad en el pago de la mesada; (iv) prohibió establecer requisitos y
beneficios pensionales distintos a los de la leyes del sistema general de
pensiones; (v) ordenó la liquidación pensional concordante con los aportes
cotizados; (vi) dispuso la derogatoria de los regímenes especiales y
exceptuados; (vii) ordenó la revisión de las pensiones adquiridas con abuso del
derecho y (viii) fijó un tope al monto de la mesada.
53. Expresamente sobre el artículo 36 de
la ley del Sistema General: (i)  determinó que el régimen de transición expiró
el 31 julio de 2010; (ii) en protección a las expectativas legítimas, estableció
una extensión de dicho régimen para aquellos afiliados que acrediten 750
semanas o 15 años de servicio a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01
de 2005 -25 de julio de 2005-, permitiendo causar el derecho pensional antes de
finalizar el año 2014; (iii) los requisitos y beneficios serán los expresamente
consagrados en el artículo 36 y demás normas que lo desarrollen.
54. Finalmente, en reconocimiento al
derecho viviente[23],
en la sentencia C-258 de 2013 se demostró que con anterioridad e incluso
después del Acto Legislativo 01 de 2005, algunos jueces de la República en
aplicación de una interpretación contraria al espíritu de las normas de la
transición pensional, reconocieron pensiones más allá de lo legalmente
permitido. Por ello, algunas Salas de Revisión en corrección a dicha práctica
interpretativa han venido extendiendo el precedente constitucional a regímenes
pensionales distintos al de los Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes
y algunos servidores públicos.
55. Ahora bien, un ejemplo de la aplicación
del precedente establecido en la             C-258 de 2013, se dio en la sentencia
T-078 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo) en la cual, se estudió el caso de
un pensionado por el régimen de transición del Decreto 758 de 1990, al que se
le aplicaron los criterios de la mencionada sentencia de constitucionalidad, en
lo atinente a los parámetros de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, en los siguientes términos:
“4.3. Interpretación jurisprudencial
del Artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
4.3.1. El régimen de transición
establecido en la Ley 100/93, en armonía con las normas y principios de rango
constitucional, ofrece a un grupo de afiliados que se encuentran próximos a la
consolidación de su derecho pensional, beneficios que implican el efecto
ultractivo de los requisitos de edad,
monto y número de semanas o tiempo de servicio del régimen al cual venían afiliados
al momento de la entrada en vigencia del nuevo sistema general de pensiones.
4.3.2. Cabe destacar que, en lo relacionado con el concepto monto se presentan dos acepciones, una en el
marco de los regímenes especiales y, otra como beneficio del régimen de transición.
En cuanto a la primera, está concebida como el resultado de aplicar el
porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del respectivo
régimen; y la segunda como un privilegio
legal para aquellos próximos
a adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado, serían
destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada en
vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en el
artículo 36 de la Ley 100/93, así:
4.3.2.1. Inciso
segundo- establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición
-40 años hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los
beneficios antes mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y
(iii) dispone que las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley
General de Pensiones.
4.3.2.2. Inciso
tercero- regula la forma de promediar el ingreso base de liquidación de
aquellos beneficiarios del régimen de transición que están a menos de 10 años
de consolidar el derecho, los cuales cuentan con la posibilidad de: (i)
liquidar la pensión con base en el tiempo restante o (ii) con el promedio de
toda la vida laboral si fuere superior. No obstante, no mencionó a los
afiliados que estando dentro del régimen de transición les faltare más de 10
años para acceder al derecho pensional, por lo que se entiende que se rige por
la ley general, es decir, el artículo 21 de la Ley 100/93.
4.3.3. En la sentencia C-258 de 2013, respecto de la
interpretación del artículo 36 de la Ley 100/93, la Corte determinó que el
cálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas
especiales que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de
una ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100, en la medida que
el beneficio otorgado, como se señaló en un principio, consiste en la
aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado
el peticionario,  pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad,
tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Situación distinta
se presenta respecto del ingreso
base de liquidación, puesto
que este no fue un aspecto sometido a transición, como se deriva del tenor
literal del artículo 36 de la ley mencionada.
4.3.5.
De lo anterior, se puede colegir que esta Corporación al estudiar la
constitucionalidad de la norma demandada en esa oportunidad (art. 17 Ley 4 de
1992), fijó unos parámetros de interpretación para la aplicación del régimen de
transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100/93, especialmente en lo
relacionado en su inciso 3°, que establece el modo de calcular el ingreso base
de liquidación para aquellos beneficiarios del tránsito normativo;
interpretación constitucional que no resulta ajena al presente caso, más aun,
cuando el conflicto versa sobre la aplicación integral del régimen especial del
que era beneficiario el accionante, y del régimen de transición mencionado.”
(Subraya fuera de texto)
56.
El anterior pronunciamiento fue objeto de solicitud de nulidad, la cual se negó
por parte de la Sala Plena en el Auto 078 de 2014 al
considerar que “La solicitud de nulidad debe ser negada cuando se constata
que la Sala de Revisión de Tutelas competente no cambió la jurisprudencia en
vigor, sino que, por el contrario, adoptó su decisión en acatamiento de un
precedente interpretativo fijado dentro de la ratio decidendi de una sentencia
de constitucionalidad que es relevante y aplicable para la solución del caso
concreto.”
57.
Posteriormente, la Sala Plena en la sentencia de unificación SU-230 de 2015
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) al resolver un problema similar respecto
de la interpretación que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia hace sobre algunos aspectos del régimen de transición, se acogió el
criterio interpretativo de la C-258 de 2013, del siguiente modo:
“La Sala Plena de la Corte Constitucional en la
Sentencia C-258 de 2013 fijó el precedente en cuanto a la interpretación
otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del
régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes
especiales. La sentencia fijó unos parámetros determinados para el régimen
especial dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además, estableció una
interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a
la transición del artículo 36 la Ley 100.
En esa medida, Sala Plena encontró que el artículo 17
de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su
configuración viviente, resultaba contrario al ordenamiento constitucional por
cuanto (i) desconocía el derecho a la igualdad, en armonía con los principios
constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un
sistema pensional equitativo, (ii) generaba una desproporción manifiesta entre
algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992
cuando, además, (iii) existía falta absoluta de correspondencia entre el valor
de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción
excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy
elevado. Esto, además, (v) es incompatible con el principio de Estado Social de
Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se
contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de
relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del
beneficiario del elevado subsidio.”
58. De todo lo
expuesto, se puede concluir que como consecuencia de la interpretación que hizo
esta Corporación en sede de control abstracto respecto del régimen de
transición en el marco del régimen especial de la Ley 4 de 1992, dados sus
efectos erga omnes, algunas Salas de Revisión e incluso en unificación
han adoptado los criterios esgrimidos en la sentencia C-258 de 2013. Razón por
la cual, la mención atinente a que lo que esta
Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática
a otros regímenes especiales o exceptuados -Supra numeral
23-  hace referencia a una restricción para las administradoras de
pensiones para hacer uso de lo indicado en esa oportunidad, dejando abierta la
posibilidad a las Salas de Revisión de acoger esos criterios en otros casos en
concreto, tal y como ocurrió en las sentencias mencionadas -Supra numerales
55 y 57-.
De la
reanudación de términos para el ejercicio del recurso extraordinario de
revisión
59. En el numeral
26 se constató que la UGPP no tuvo la oportunidad de ejercer los mecanismos
legales para revisar la pensión concedida con un aparente abuso del derecho.
Por lo que se hará una síntesis de los fundamentos de la C-258 de 2013 para
ordenar el reinicio de términos en cuanto a la procedencia del recurso
consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En primer lugar, se
consideró que “En términos generales, comete abuso
del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que
lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien
se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e
irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv)
aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que
desvirtúa el objetivo jurídico que persigue.”[24]
60. En aplicación al tema pensional, se establecieron
algunos casos en los que podría configurarse la anterior irregularidad, dentro
de los cuales se destaca el siguiente:
“Recuerda la
Corte que, para ese menester se tendrá en cuenta, de manera preponderante, la
dimensión objetiva de los conceptos del abuso del derecho y fraude a la ley, de
manera que no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o
amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que, a la luz de lo
establecido en esta sentencia, resulta contrario a la Constitución y como
resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido
conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva
desproporción y falta de razonabilidad en la prestación.
En materia
pensional con frecuencia se presentan situaciones de abuso del derecho, que se
encuadran dentro de esta segunda hipótesis, que dan lugar al reconocimiento de
pensiones con ventajas irrazonables frente a la verdadera historia laboral
del peticionario, que generan un desequilibrio manifiesto del principio de
igualdad, y fruto de un aprovechamiento de las interpretaciones que las
autoridades judiciales y administrativas han hecho de las normas.
Esto suele presentarse
en situaciones en las que servidores públicos beneficiarios del régimen
especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, obtienen, en el
último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en
realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un
salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia
productiva. Ello en aprovechamiento de las tesis de algunas corporaciones
judiciales sobre las reglas de la transición y del Ingreso Base de Liquidación.
Cabe señalar que para que se produzca este abuso del derecho, el aumento, se
repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente  que no
corresponde a su historia laboral.
En estos eventos,
los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años
de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera
salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes
que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la
obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión
reconocida.
Estos casos
suelen además estar acompañados de vinculaciones precarias al cargo en virtud
del cual se produce el aumento del ingreso base de liquidación, a través de
figuras como las suplencias en el caso de los
Congresistas, el encargo en el caso de Magistrados, y la provisionalidad,
en los demás casos en que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es aplicable.
En este punto
debe recordarse que si bien es cierto la Corte ha avalado la existencia de
algunos regímenes pensionales especiales, también lo es que, dado su
carácter excepcional y su impacto en las finanzas públicas, sus reglas deben
ser de interpretación restringida y no pueden ser extendidas por analogía a
casos de servidores no cobijados por ellos.” (Todas las subrayas fuera de
texto)
61. De lo anterior
se concluye que (i) la connotación de abuso del derecho no va dirigida al uso
de conductas delictivas, sino a la interpretación que se hizo del régimen de
transición; (ii) el desequilibrio entre la resultante de la pensión     -mesada-
con lo efectivamente aportado -historial de cotización- debe ser evidente, de
tal modo, que rompa con el promedio de lo cotizado durante toda la vida laboral;
(iii) y, que el salto abrupto sea producto de vinculaciones precarias durante
el último año para adquirir la pensión o la reliquidación. No obstante, dichos
criterios deberán ser constatados por el juez de la jurisdicción competente y
en el seno de un proceso judicial que garantice el debido proceso a ambas
partes.
62. Finalmente, dentro de las múltiples
órdenes dadas en la C-258 de 2013, se previó el uso de los recursos de
revocatoria directa -art.19 de la Ley 797/03- y de revisión -art.20 de la Ley
797/03- en tanto que pese a que el Acto Legislativo encomienda al Legislador la
expedición de un mecanismo idóneo para la revisión de pensiones, lo cual hasta
el momento no se ha hecho. En uso de dichas figuras ajustadas a la interpretación
jurisprudencial, se consideró lo siguiente:
“Los
condicionamientos consagrados en la Sentencia C-835 de
2003, deben ser plenamente aplicados por las entidades responsables, para los
procedimientos que se adelantarán para dar cumplimiento a la presente
providencia.
Cabe
también dejar claro que los términos de caducidad de posibles acciones
contenciosas contra estos actos de reconocimiento pensional, se reanudarán y
empezarán nuevamente a contarse a partir de la fecha de la comunicación de esta
providencia.”
Aplicación en el caso en concreto
63. Acorde con la situación fáctica
descrita por la accionante UGPP y que en todo caso no fue controvertida por el
pensionado, siendo efectivamente vinculado desde el inicio de la acción de
tutela, se evidencia con claridad que el primer monto de su pensión fue fijado
en la suma de $1.493.012,25 -Supra numeral 3-; fue reliquidada por
orden judicial en $9.195.490,31 -Supra numeral 3- y,
posteriormente incrementada en $15.483.395,15[25]
al haber fungido por un lapso muy corto como magistrado del Consejo de Estado -Supra
numeral 7-. De lo que se colige que la reliquidación ordenada por un
fallo judicial es sustancialmente superior al monto inicialmente reconocido,
cumpliendo prima facie con los criterios esgrimidos en el numeral 61
atinentes a  que: (i) la connotación de
abuso del derecho no va dirigida al uso de conductas delictivas, sino a la
interpretación que se hizo del régimen de transición; (ii) el desequilibrio
entre el producto de la pensión –mesada- con lo efectivamente aportado
–historial de cotización- debe ser evidente, de tal modo, que rompa con el
promedio de lo cotizado durante toda la vida laboral; (iii) y, que el salto
abrupto sea producto de vinculaciones precarias durante el último año para
adquirir la pensión o la reliquidación. Los cuales, en todo caso deberán ser
constatados por el juez de la jurisdicción competente y en el seno de un
proceso judicial que garantice el debido proceso de ambas partes.
64. En el análisis de subsidiariedad se constató que la entidad
administradora de los recursos públicos con los que se sufraga la prestación
periódica no tuvo la oportunidad procesal de ejercitar una debida defensa ante
el juez de los contencioso administrativo en tanto, que desde el 11 de junio de
2013, asumió las obligaciones de Cajanal, verificándose la imposibilidad de un
acceso efectivo a la administración de justicia y con ello la vulneración de
dicho derecho fundamental.
65. No obstante lo anterior, y en vista de que el reproche del
incremento del quantum de la pensión deriva de una interpretación
judicial, el recurso procedente es el de revisión en los términos de la sentencia
C-258 de 2013. Por lo que resta determinar el momento a partir del cual se
reanuda el término para incoar dicho recurso extraordinario. Al respecto, la
sala de revisión considera aplicable la formula acogida en la providencia antes
mencionada, es decir, desde el momento de la notificación de esta sentencia.
III. CONCLUSIÓN
Síntesis del caso
66. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal – UGPP mediante apoderado judicial interpuso una demanda de
tutela el 09 de marzo de 2015 contra una providencia
judicial del 09 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera,
por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso (CP, 29) mediante
la configuración de un defecto material o sustantivo y el desconocimiento del
precedente y, al acceso efectivo a la administración de justicia (CP, 229), en
tanto que en dicho proveído se  reconoció una reliquidación de la mesada
pensional del ciudadano Humberto Cárdenas Gómez del régimen de transición del
Decreto 546 de 1971 sin topes pensionales, con base en todo los elementos
percibidos y con fundamento en vinculaciones precarias –Supra numeral 2-
y que a su juicio, trasgrede el principio de Sostenibilidad Financiera del
Sistema Pensional.
Consideraciones
67. Evaluados los requisitos formales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales, se constató que la
UGPP no cuenta con un mecanismo judicial para la satisfacción de su pretensión
de revisión  de la reliquidación -artículo 20 de la Ley 797 de 2003-, puesto
que la reanudación de términos dispuesta por esta Corporación en la sentencia C-258
de 2013, no aplica automáticamente para las pensiones causadas bajo el régimen
del Decreto 546 de 1971 y, que en su caso, el término para el ejercicio de la
defensa de sus derechos fundamentales es oportuno, en tanto que se trata de un
daño continuado por el pago de una obligación de tracto sucesivo -mesada- y en
la defensa del patrimonio público. Adicionalmente, la demanda no logró
configurar ninguno de los defectos alegados, puesto que debe enunciarse con
claridad cuál es la interpretación judicial ajena a los postulados
constitucionales vigentes al momento de la adopción del fallo, y los precedentes
constitucionales aplicables a ese caso que se estiman desconocidos.
68. No obstante, la Sala de Revisión en
ejercicio de sus facultades extra y últra petita, al evidenciar
que en el caso en concreto podría mediar un posible abuso del derecho por parte
de una interpretación judicial contraria a los principios del artículo 48,
modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, procedió a analizar si era
posible aplicar el precedente sentado en la C-258 de 2013 respecto de la
reanudación de términos en los casos en los que la administradora de pensiones
identifique aumentos desproporcionados de la mesada producto de vinculaciones
precarias.
69. Así las cosas, se identificó de los
hechos presentados por la accionante UGPP y que no fueron controvertidos por el
pensionado en el respectivo momento procesal, que el
primer monto de la mesada se fijó inicialmente en la suma de $1.493.012,25 -Supra
numeral 3-; por orden judicial se reliquidó en $9.195.490,31 -Supra
numeral 3- y, posteriormente se incrementó en $15.483.395,15 al
haber fungido por el lapso muy corto[26]
como magistrado del Consejo de Estado -Supra numeral 7. La Sala
estima que para este caso, lo pertinente es que el juez de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo verifique en el seno de un proceso judicial con
respeto al debido proceso, si se cumplen las condiciones de abuso del derecho
por vinculaciones precarias enunciadas en la C-258 de 2013.
70.
Adicionalmente, se constató que por falta del desarrollo legal del mandato
constitucional del Acto Legislativo 01 de 2005 atinente al “establecimiento
de un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con
abuso del derecho o sin el cumplimiento de requisitos”, la administradora
de pensiones accionante, si lo considera pertinente, podrá interponer el
recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, para cuyo caso, los términos para ejercitarlo, se contaran a partir de
la notificación de la presente sentencia. Por ende, los jueces competentes de
la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deberán darle trámite al
recurso extraordinario de Revisión, en observancia de los lineamentos
establecidos en la presente providencia, en relación con los términos aquí
indicados, a efectos de aplicar el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Razón de la decisión
71. Se vulnera el acceso efectivo a la
administración de justicia de una entidad que administra recursos públicos en
pensiones, cuando no existen medios legales efectivos e idóneos para solicitar
la defensa jurídica del patrimonio público que se ve afectado por
interpretaciones judiciales, declaradas por el máximo tribunal en lo
constitucional como contrarias a los principios que rigen la Seguridad Social
en Pensiones, en especial en los casos de abuso del derecho.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR
por las razones expuestas en esta sentencia, la
providencia del 03 de agosto
de 2015 dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo
– Sección Quinta,  que a su
vez confirmó con base en otras consideraciones, el fallo del 28 de mayo de 2015 proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, que declaró improcedente el amparo
solicitado.
SEGUNDO. CONCEDER
el amparo del derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de
justicia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Pensionales de la Protección Social –UGPP-.
TERCERO. DECLARAR
que los términos para el ejercicio de la defensa judicial, se contarán a partir
de la notificación de esta providencia, si la entidad accionante UGPP considera
pertinente tramitar ante el respectivo órgano judicial, el recurso
extraordinario de revisión.
CUARTO. INSTAR
a los jueces competentes de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
para que, respecto de los términos para ejercer el recurso extraordinario
previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sean determinados conforme a
la parte motiva de esta providencia.
LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
salvamento de voto
MARTHA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA T-060/16
Referencia: expediente
T-5.143.141
Acción de tutela
instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Parafiscal -UGPP-contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de
Descongestión, Sección Segunda -Subsección Tercera y otro-.
Magistrado Ponente:
ALEJANDO LINARES
CANTILLO
No obstante que estimo acertadas las
decisiones adoptadas en el presente asunto, quiero aclarar que la sentencia
C-258 de 2013 se pronunció acerca de los siguientes aspectos: 1) no puede
extenderse el régimen pensional previsto en la Ley 4 de 1992, a quienes con
anterioridad al 1o de abril de 1994, no se encontraban afiliados al
mismo, 2) en lo que tiene que ver con el ingreso base de liquidación deben
aplicarse los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, 3) solo pueden tomarse como
factores de liquidación de la pensión aquellos ingresos que hayan sido
recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo
del servicio y sobre los cuales se hubiesen realizado las cotizaciones y, 4) en
lo referente al tope de la pensión, las mesadas no pueden superar los
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. De otra parte, en
relación con las personas que adquirieron las pensiones de manera ilegal, con
fraude a la ley o abuso del derecho, se reguló la revisión de estas
prestaciones, y los mecanismos legales para ello.
En el fallo
materia de la presente aclaración, se llega a la conclusión de que en los
argumentos esgrimidos por la entidad accionante no se precisa cuál de los
supuestos contenidos en la sentencia C-258-2013, fue desconocido o transgredido
al reconocerse la pensión de jubilación del demandante o al efectuarse los
reajustes de que esta fue objeto. En ese sentido se advierte que, no resulta
claro si la UGPP busca la aplicación del tope pensional, la reliquidación de la
mesada en consideración a los factores salariales, o en relación con el IBL.
Frente al punto,
debo realizar la siguiente observación: en mi sentir, de las sentencias
judiciales que reconocen la reliquidación de la mesada pensional en cuestión,
se evidencia que la persona concernida como funcionario judicial, se desempeñó
como Magistrado de Tribunal desde el 9 de julio de 1984 hasta el 30 de abril de
1999[27] (14 años 9 meses
y 29 días). De conformidad con las normas que regulan la remuneración de un
Magistrado de Tribunal y un Magistrado de alta Corporación, (artículo 1o
del Decreto 610 de 1998, el Decreto 664 de 1999 y el Decreto 1102 de 2012)[28], se desprende
que el salario de un Magistrado de Tribunal, equivaldría al 80% de lo que
devenga un Magistrado de alta Corporación, por consiguiente, al tenerse en
cuenta dicha realidad, y los múltiples pronunciamientos judiciales que así lo
han reconocido, estimo que dicho análisis podría incidir en las consideraciones
que deban efectuarse en relación con la posible configuración del supuesto
"abuso del derecho", esto puesto que al momento de efectuar la
liquidación de la pensión, es posible que no existan diferencias protuberantes
en el monto alcanzado por la mesada pensional.
Ahora bien, por
otro lado, ante la posibilidad de que la nueva entidad pueda promover los
mecanismos judiciales idóneos a efectos de lograr la aplicación de los nuevos
parámetros de control establecidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, y la
sentencia C-258-2013, una vez proferidas las nuevas decisiones judiciales, nada
impide que se pueda promover una nueva acción de amparo con la finalidad de dar
aplicación al principio de sostenibilidad financiera y, además, velar por la
protección del patrimonio público, en caso de que las mismas incurran en los
defectos que según la jurisprudencia de esta Corte así lo permiten.
Fecha ut
supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-060/16
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto UGPP cuenta con el recurso previsto en el artículo 20 de la ley 797
de 2003 para solicitar revisión de sentencia que haya reconocido pensión con
abuso del derecho (Salvamento de voto)
Respecto
del término para incoar el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales
que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que
sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además
constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2005 y que estableció de forma expresa que: “el recurso deberá presentarse dentro de los
cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los
casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. Como quiera que sólo hasta la expedición del artículo
251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la
revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en
abuso del derecho, considero que esa es la disposición que debe regir la
caducidad para el caso que ocupó la atención de la Sala.
PENSIONES
ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS
EN LA LEY-UGPP estaba en término para formular
solicitud de revisión de sentencia (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-5.143.141
Acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Parafiscal UGPP contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda Subsección Tercera
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a
salvar el voto tal y como lo manifesté en la sesión de la Sala Tercera de
Revisión adelantada el 15 de febrero de 2016, en la que, por votación
mayoritaria, se profirió la sentencia T-060 de 2016.
2. La sentencia de la que me aparto revocó los fallos de
instancia[29]
que consideraron improcedente la acción de tutela formulada por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal -en adelante UGPP- en
contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión,
Sección Segunda Subsección Tercera. En su lugar, concedió el amparo del derecho
al acceso efectivo a la administración de justicia de la actora y restableció
el término para incoar la revisión que está prevista en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003.
La UGPP solicitó, como medida de protección de sus derechos
al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que se dejara sin
efectos la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2004 por la autoridad
judicial accionada, mediante la cual declaró la nulidad de la resolución[30] a través
de la que CAJANAL EICE reconoció la pensión de vejez a Humberto Cárdenas Gómez,
y ordenó la reliquidación de la prestación sin límites en la cuantía.
Para la accionante, la providencia judicial incurrió en dos
causales específicas de procedibilidad de la tutela: desconocimiento del precedente sentado
en la sentencia C-258 de 2013[31] y defecto sustantivo porque aplicó una interpretación de las normas regentes que
contrarió el principio de sostenibilidad financiera, pues el pensionado en los
últimos meses de servicio incrementó de forma desproporcionada sus ingresos y
duplicó el monto de la mesada.
Como quiera que
la acción de tutela se dirigió contra una providencia judicial, la sentencia de
revisión emprendió el análisis de los requisitos generales de procedencia. En
ese estudio estableció que: (i) el caso revestía importancia constitucional, en
la medida en que se discutía la afectación de los derechos al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia; (ii) se cumplía el presupuesto de
inmediatez, debido al momento en el que la UGPP asumió la defensa judicial de
los recursos del sistema pensional -11 de junio de 2013- y al carácter
permanente de la afectación derivada del pago de una obligación de tracto
sucesivo; (iii) se identificaron los hechos que generaron la vulneración; (iv)
no se controvirtió una sentencia de tutela; y (v) se cumplió el requisito de
subsidiariedad.
En el análisis
de subsidiariedad se indicó que si bien no se formuló el recurso de apelación
en contra de la decisión atacada, esa omisión no era imputable a la accionante
porque adquirió sus obligaciones de defensa de los recursos del sistema
pensional con posterioridad a la providencia judicial censurada. También se
destacó que la actora no cuenta con el procedimiento de revisión previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que venció el término para su formulación
previsto en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, y no era viable aplicar, en
el caso estudiado, la reanudación de términos ordenada en la sentencia C-258 de
2013, por cuanto ésta sólo se ocupó del régimen especial de pensiones previsto
en el artículo17 de la Ley 4ª de 1992, el cual no corresponde al que se aplicó
en la decisión cuestionada.
Advertida la
concurrencia de los requisitos generales de procedencia de la tutela, se
determinó que la sentencia controvertida no adolecía de los defectos que se le
endilgaron. Esa conclusión se erigió en el momento en el que se profirió -9 de
septiembre de 2004-, la introducción del principio de sostenibilidad financiera
en el sistema pensional a través del Acto Legislativo 1 de 2005 y la fecha en
la que se emitió la sentencia C-258 de 2013 -7 de mayo de 2013-.
No obstante lo
anterior, la Sala en ejercicio de sus facultades extra y ultra petita
planteó como problema jurídico establecer si era posible aplicar el precedente
fijado en la sentencia C-258 de 2013, específicamente la medida de reanudación
de los términos para controvertir la pensión aparentemente reconocida con abuso
de derecho en la sentencia de 9 de septiembre de 2004, en los términos de lo
dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Con el fin de
responder dicho problema, hizo una síntesis de las razones expuestas en la
sentencia C-258 de 2013 para ordenar la reanudación de términos.
Particularmente sobre el abuso del derecho refirió: (i) las hipótesis generales
en las que se presenta; (ii) los casos en los que podría configurarse en
materia pensional y (iii) las consecuencias que provoca, dentro de las que
destacó el desequilibrio entre la pensión y lo efectivamente cotizado. Luego
resaltó que, de acuerdo con la sentencia de constitucionalidad mencionada,
dichos criterios deben ser constatados por el juez ordinario en el marco de un
proceso judicial que garantice el debido proceso.
Finalmente, en
la sentencia T-060 de 2016 se consideró que la situación demostrada en el
trámite de la acción se ajustó, en principio, a los criterios sobre abuso del
derecho desarrollados en la sentencia C-258 de 2013, razón por la que dispuso
la reanudación del término de caducidad de la solicitud de revisión para que,
por esa vía, se constate una posible irregularidad en el reconocimiento de la
pensión de Humberto Cárdenas Gómez.
3. Contrario a
la posición mayoritaria de la Sala, considero que la acción formulada por la
UGPP no superaba el análisis de procedencia por la inobservancia del carácter
subsidiario de la tutela previsto en el artículo 86 de la Carta Política, pues
el momento en el que la UGPP asumió las funciones de defensa judicial de
CAJANAL y el tránsito legislativo sobre el recurso de revisión, llevan a
concluir que la accionante cuenta con el recurso previsto en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003 para solicitar la revisión de la sentencia dictada el 9
de septiembre de 2004.
En efecto, tal y
como lo señaló la sentencia de la que me aparto, el mecanismo al alcance de la
actora para satisfacer su pretensión y restablecer los derechos que adujo
conculcados como consecuencia de un reconocimiento pensional indebido a su
cargo es el procedimiento de revisión previsto en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003. Sin embargo, contrario a la posición mayoritaria de la Sala,
considero que en el caso examinado no operó la caducidad, tal como lo explicaré
a continuación.
Para evidenciar
la plausibilidad de la revisión de la sentencia proferida el 9 de septiembre de
2004 deben considerarse las siguientes circunstancias:
(i)
El mecanismo previsto en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, en principio, se estableció para la revisión de decisiones
judiciales que reconocieron prestaciones periódicas a cargo del erario público
únicamente por la trasgresión del debido proceso o por haber excedido lo debido
de acuerdo con las disposiciones regentes.
(ii)
El Acto Legislativo 1 de 2005 estableció la
posibilidad de revisión de pensiones reconocidas con abuso del derecho.
(iii)
No se ha efectuado un desarrollo legal del
instrumento de revisión previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005.
(iv)
Ante la omisión legislativa, se ha acudido al
mecanismo previsto en  el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para la revisión de
pensiones obtenidas con abuso del derecho.
(v)
El término de 5 años del artículo 251 de la Ley
1437 de 2011 comporta el único desarrollo respecto a la caducidad de la
revisión por abuso del derecho en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005.
(vi)
La situación especialísima que se configura
frente a la UGPP, por el momento en el que asumió las funciones de defensa
judicial de CAJANAL -11 de junio de 2013-.
4. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003[32] estableció la
posibilidad de que el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de
acuerdo con sus competencias y por solicitud del Gobierno, revisen las
providencias judiciales que “en cualquier tiempo” hayan decretado un
reconocimiento que imponga al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza.
El procedimiento de revisión establecido
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando: (i) el reconocimiento
se haya obtenido con violación al debido proceso o (ii) la cuantía del derecho
reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva
que le eran legalmente aplicables.
De lo anterior se evidencia que la norma,
en su acepción original, previó la posibilidad indefinida en el tiempo de
revisar decisiones judiciales que reconocieron pensiones con violación del
debido proceso o que superaron los topes legales, pero no aquellas obtenidas con
abuso del derecho.
Posteriormente, la sentencia C-835 de 2003[33] declaró inexequible la
expresión “cualquier tiempo” prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, pues consideró que la indeterminación que generaba, transgredía el
derecho al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el
imperio del Estado Social de Derecho.
En
esa oportunidad, la Corte destacó que la posibilidad de que se revisen en
cualquier tiempo decisiones judiciales que configuraron una situación jurídica
concreta, provoca una alta inseguridad jurídica y de paso: “(…) desplomaría
el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas
ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por
supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de
un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos
de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.”
Como consecuencia
de la inexequibilidad de la expresión que permitía la
revisión “en cualquier tiempo” se presentó un vacío en relación con el
término durante el cual podía elevarse la solicitud correspondiente, el cual
fue superado por la misma sentencia con una remisión a los términos vigentes
para el recurso de revisión ordinario. Sobre el asunto, la Corte indicó que el mecanismo debía ser activado: “(…)
de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro
del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso
Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712
de 2001.  Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de
este fallo.”
De manera que, tras la expedición de la
sentencia C-835 de 2003 se contaba con un instrumento especial para la revisión
de decisiones judiciales que reconocieron prestaciones periódicas a cargo del
erario público con violación del derecho al debido proceso o que superaron las
cuantías fijadas en la ley. Así, la solicitud de revisión podía formularse
dentro de los 2 o 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia cuando la
competencia era de la jurisdicción contenciosa administrativa[34]
o de la jurisdicción ordinaria laboral[35], respectivamente.
5.
Luego, el Acto Legislativo 1 de 2005 adicionó un último inciso al artículo
48 Superior, según el cual: “[l]a ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o
sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las
convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados". (Subrayas
fuera del texto original)
Ese
precepto superior contempló un mecanismo específico para la revisión de las
pensiones reconocidas con abuso del derecho. Sin embargo, como no se
expidió una ley que desarrollara dicho mandato, se ha acudido a la solicitud
especial del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como vía para la revisión de las
pensiones en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como lo hizo la sentencia
C-258 de 2013[36].
Ahora
bien, como quiera que la extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley 797
de 2003 tuvo origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión  del
Acto Legislativo 1 de 2005, los términos establecidos en la sentencia C-835
de 2003 no resultan aplicables para la verificación de pensiones obtenidas
con abuso del derecho. Lo anterior, por cuanto esa decisión analizó la
posibilidad de revisión únicamente frente a las dos causales previstas
originalmente en la Ley 797 de 2003. En consecuencia, el abuso del derecho como
causal de revisión independiente no se consideró por la Corte para establecer
los términos de caducidad provisionales referidos.
Lo
expuesto evidencia que respecto del término para incoar el mecanismo de
revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso
del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la
Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005 y que estableció de forma expresa que: “el recurso deberá presentarse dentro de los
cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los
casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.
Como
quiera que sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011
hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias
judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, considero
que esa es la disposición que debe regir la caducidad para el caso que ocupó la
atención de la Sala.
6.
Establecido el término para incoar el procedimiento de revisión -5 años- se
advierte que, para su contabilización, se fijó un hito específico: la
ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como
referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al
momento en el que dicha unidad asumió las funciones de defensa judicial de
CAJANAL y al estado de cosas inconstitucional de esta última entidad,
reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998[37]
y T-1234 de 2008[38], en las que
advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.
En
efecto, la situación especialísima de la UGPP frente a su actividad judicial se
ha considerado por esta Corporación en diversas oportunidades. Por ejemplo, en
la sentencia T-835 de 2014[39] se analizó
con menor rigor el presupuesto de subsidiariedad y se estableció el carácter
oportuno de la acción formulada por la UGPP, bajo una consideración especial
sobre el momento en el que dicha entidad asumió las funciones de defensa
judicial de CAJANAL.
El
estado de cosas inconstitucional que se configuró frente a CAJANAL y el momento
en el que la UGPP asumió la competencia para la defensa judicial deben
considerarse para la contabilización del término de 5 años establecido en el
artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, pues si éste transcurrió durante el tiempo en el que se presentó la
situación estructural de ineficiencia administrativa referida y cuando la accionante no tenía
competencia para emprender las actuaciones judiciales correspondientes, como
sucedió en el caso que examinó la Sala, la contabilización del término a partir
de la ejecutoria de la providencia judicial se traduce en la inexistencia del mecanismo de
revisión para la UGPP.
En
consecuencia, el término previsto para formular la revisión debe contarse para
la UGPP desde que efectivamente pudo promoverla, esto es, desde que se le
asignó la competencia para la defensa judicial de CAJANAL -11 de junio de
2013-.
Esa
aplicación de la norma le da un efecto útil a la revisión y al término de
caducidad que: (i) concilia el interés general que resguarda el mecanismo de
revisión y la seguridad jurídica que proporciona el término de caducidad; (ii)
observa el raigambre superior del mecanismo previsto en el Acto Legislativo 1
de 2005; (iii) atiende a la inexistencia de un término de caducidad aplicable
para la revisión de pensiones obtenidas con abuso del derecho; (iv) se ajusta a
la autorización constitucional de afectar la intangibilidad de las sentencias
ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones irregulares en desmedro
del erario público; (v) atiende al principio general del derecho, según el cual
de la ilegalidad no se generan derechos y, vi) responde a la situación especial
de ineficiencia e inoperancia administrativa de CAJANAL.
De
acuerdo con lo expuesto, el término de 5 años para que la UGPP formulara la
solicitud de revisión de la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2004 por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección
Segunda –Subsección Tercera- debió contabilizarse desde el 11 de junio de 2013,
lo que descartaba la procedencia de la acción de tutela formulada por la UGPP
como consecuencia del incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar
el voto respecto de las consideraciones y la decisión que se adoptó en el
presente caso.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Escritura pública No. 2425 del 20 de junio
de 2013, elevada ante la Notaría 47 del Círculo de Bogotá D.C. a folio 56 del
Cuaderno No. 1.
[2] A folio 32 del Cuaderno No. 1 obra
certificación laboral expedida por la Directora Administrativa de la División
de Tesorería del Consejo Superior de la Judicatura, dando constancia de la
vinculación de Humberto Cárdenas Gómez como Magistrado del Consejo de Estado
del 1 al 31 de mayo de 1999.
[3] Resolución a folio 11 del Cuaderno No. 1.
[4] Fallo acusado a folios 66 a 76 del
Cuaderno No. 1.
[5] Folio 2 del Cuaderno No. 1.
[6] Acta de reparto a folio 45 del Cuaderno
No. 1.
[7] Folio 7 del Cuaderno No. 1.
[8] Oficio recibido el 29 de abril de 2015
obrante a folio 81 del cuaderno No. 1.
[9] Notificación a folio 98 del Cuaderno No.
1.
[10] Contestación a
folios 83 a 88 del Cuaderno No. 1.
[11] Sentencia de primera instancia, folios 145
a 152 del cuaderno No. 1.
[12] T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) en la que en el resolutivo Sexto se decidió:
“DECLARAR
que el estado de cosas que originó las acciones de tutela objeto de revisión es
contrario a la Constitución, en consecuencia por Secretaría General de la Corte
Constitucional deberá COMUNICARSE la presente providencia al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Trabajo y Seguridad Social, al jefe
del Departamento Administrativo de la Función Pública, a la gerencia de la Caja
Nacional de Previsión, a la Subdirección de prestaciones económicas de la Caja
Nacional de Previsión, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la
fecha de esta sentencia, corrijan en la práctica, dentro de los parámetros
legales, las fallas de organización y procedimiento que afectan la pronta
resolución de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones y se
adecuen las relaciones laborales, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva
de esta sentencia.”
[13] Impedimento a folios 62 y 63 del Cuaderno
No. 2.
[14] Folio 78 del Cuaderno No. 2.
[15] Por medio del Decreto 4269 de 2011,
Cajanal fue sucedida procesalmente por la UGPP “Que con fundamento en lo
anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- se encuentra
adelantando las acciones de alistamiento que le permitan asumir los procesos
misionales de carácter pensional que actualmente ejecuta CAJANAL EICE en
Liquidación, de conformidad con las funciones que le fueron asignadas por la
Ley 1151 de 2007.”… “la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en
Liquidación adelantará. prioritariamente. las acciones que permitan garantizar
el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades
afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren
cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la
pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado
a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto. de acuerdo con las normas
que rigen la materia. Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la
administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean
asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP. creada por la Ley
1151”.
[16] C-258 de 2013 “En todos estos casos, el
pensionado no tiene un derecho adquirido, y por tanto, en aras de dar
cumplimiento a la presente providencia, la Administración podrá proceder a revocar
y reliquidar el derecho pensional con el objeto de hacerlo compatible con el
ordenamiento jurídico y con el régimen pensional que realmente le corresponde.
En efecto, en la concesión de estos derechos pensionales no se respetó la
legalidad. Sin embargo, dicha reliquidación no puede ser arbitraria.
Por todo lo
anterior, la Administración deberá revocar o reliquidar unilateralmente el
acto, con efectos hacia futuro, a través de un procedimiento que garantice a
los afectados su derecho a la defensa y con la posibilidad de la interposición
de los recursos pertinentes. Además, el administrado podrá acudir a las
acciones contenciosas correspondientes.”
[17] Estos se encuentran, entre otras
disposiciones, en la Ley 32 de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos 1282 y
1302 de 1994, la Ley 33 de 1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto Ley 2661
de 1960, la Ley 6 de 1945, la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el
Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1660 de 1978.
[18] Artículo 251. Término para interponer
el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la
ejecutoria de la respectiva sentencia. (…)
En los
casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá
presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la
providencia judicial o
en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a
partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”
(Resaltado fuera de texto)
[19] Ver entre otras las sentencias T-328 de 2010, T-526 de 2005 yT-692 de 2006.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, radicación número
25000-23-25-000-2002-06050-01(0363-08).
[21] Facultad reiterada posteriormente por la
SU-515 de 2013 “Aunque esa censura fue planteada mediante escrito allegado
durante el trámite de revisión efectuado por esta Corporación, la Sala
considera que ella puede ser estudiada teniendo en cuenta la informalidad y el
carácter garantista de la acción de tutela, que permiten que los jueces fallen
los casos a través de decisiones ultra o extra petita.”
[22] Cita dentro del texto “Reformado por el Decreto 2282 de 1989, art. 1º, mod.
135. Dicho artículo prevé en su inciso 2º que “No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por
objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la
invocada en ésta”.”
[23] C-258 de 2013 “Resultan inexequibles
algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuyo alcance
evolucionó en el derecho viviente en un sentido contrario a la Carta. También
se ha explicado por qué es necesario que las pensiones obtenidas con abuso del
derecho o con fraude a la ley sean reliquidadas a 31 de diciembre de 2013.
Igualmente, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de
2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a
recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios.  De
igual manera, resulta claro que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la
Ley 4 de 1992, es constitucional si se entiende que: (i) no puede extenderse el
régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de
1994, lo cual incluye lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994,
no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la
pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos
efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y
sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las
reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios
de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso
tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas
correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes. Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su
configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por
cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios
constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un
sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre
algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992
cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor
de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción
excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy
elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de
Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se
contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de
relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del
beneficiario del elevado subsidio.”
[24] Ibíd. Subraya fuera de texto.
[25] Folio 7 del Cuaderno No. 1.
[26] A folio 32 del
Cuaderno No. 1 obra certificación laboral expedida por la Directora
Administrativa de la División de Tesorería del Consejo Superior de la
Judicatura, dando constancia de la vinculación de Humberto Cárdenas Gómez como
Magistrado del Consejo de Estado del 1 al 31 de mayo de 1999.
[27] Folio 70 vuelta.
[28]
ARTICULO
1°.A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que
vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal,
Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior
Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y
Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales
de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores
Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la
Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y
Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios
vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen
de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados
del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación
básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que
por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corle Suprema de
Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la
Judicatura. La remuneración para el año 2014 es de $20.899.256.
[29] Fallo de primera instancia proferido el 28 de mayo de 2015 por la
Sección Cuarta  de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. Fallo de segunda instancia proferido el 3 de agosto de 2015 por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
[30] Resolución número 003895 del 9 de
septiembre de 1998 expedida por Cajanal EICE.
[31] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.”
[33]M.P. Jaime Araújo Rentería
[34] Artículo 187 del Código Contencioso Administrativo “El recurso deberá interponerse dentro de
los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia.”
[35] Artículo 32 Ley 712 de 2001 “El recurso podrá interponerse dentro de los seis (6) meses
siguientes a la ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de
cinco (5) años contados a partir de la sentencia laboral o de la conciliación,
según el caso.”
[36] “Este procedimiento fue diseñado para
otras causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el
desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en
ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará
aplicación a los artículo 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones
reconocidas exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las
pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el
alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho
atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre
el derecho de petición.”
[37] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[38] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[39] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio