C-665-00
Sentencia C-665/00
Sentencia C-665/00
SERVICIO PUBLICO
DE SANEAMIENTO AMBIENTAL/SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Responsabilidad del Estado
SERVICIO PUBLICO
DE SALUD POR PARTICULARES
PRESTACION DE
SERVICIOS PUBLICOS DE SALUD POR EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO/ENTIDAD
DESCENTRALIZADA-Reserva
legal
La Constitución no ha hecho una enumeración
taxativa de las entidades que integran la administración técnicamente
descentralizada, y por tanto las denominaciones, las características de los
diferentes tipos de personas jurídicas públicas de ese orden así como la
creación de la tipología misma corresponden al legislador. Las empresas
sociales del Estado son entes que no pueden confundirse con los
establecimientos públicos y que constituyen una nueva categoría de entidad
descentralizada concebida con un objeto específico que la propia legislación ha
señalado y que justifica, por razón de los propósitos constitucionales que
mediante su existencia persigue el legislador, unas ciertas reglas y una
normatividad también especial.
HOSPITALES
PUBLICOS-Manejo por el
Estado/HOSPITALES PUBLICOS-Estructura administrativa
SANCION
DISCIPLINARIA-Reserva
legal
EMPRESAS SOCIALES
DEL ESTADO-Facultad del
legislador para establecer su estructura/LEY MARCO SALARIAL
Referencia:
expediente D-2705
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 19 de la Ley 10 de 1990 y
contra los artículos 192 (parcial), numerales 3 y 4 del 195 y 197 de la Ley 100
de 1993
Actor: Simón Castro
Benítez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los ocho (8) días de junio de dos mil (2000).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la
demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político,
presentó el ciudadano Simón Castro Benítez contra el artículo 19 de la Ley 10
de 1990 y contra los artículos 192 (parcial), numerales 3 y 4 del 195 y 197 de
la Ley 100 de 1993.
I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"LEY 10 DE 1990
(Enero 10)
Por la
cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 19.-
Estructura administrativa básica de las entidades de salud. Las entidades
públicas deberán tener una estructura administrativa básica, compuesta por:
1) Una Junta
Directiva, presidida por el Jefe de la Administración Seccional o local o su
delegado, integrada en el primer nivel de atención -hospitales locales, centros
y puestos de salud- por los organismos de participación comunitaria, en los
términos que lo determine el reglamento. En las entidades de los niveles
secundario y terciario de atención -hospitales regionales, universitarios y
especializados- se integrará la junta, en forma tal, que un tercio de sus
integrantes estén designados por la comunidad, un tercio de éstos representen
el sector científico de la salud y un tercio de ellos representen al sector
político administrativo. En desarrollo de lo previsto en el artículo 1º de esta
ley, se reglamentarán los mecanismos de conformación, las funciones y
funcionamiento de los organismos de dirección”.
"LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23 de 1993)
Por la cual se crea el Sistema de Seguridad
Social Integral y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 192.-
Dirección de los Hospitales Públicos. Los directores de los hospitales públicos
de cualquier nivel de complejidad, serán nombrados por el jefe de la respectiva
entidad territorial que haya asumido los servicios de salud, conforme a lo
dispuesto en la Ley 60 de 1993 y a la reglamentación que al efecto expida el
Gobierno Nacional de terna que le presente la junta directiva,
constituida según las disposiciones de la Ley 10 de 1990, por períodos
mínimos de tres (3) años prorrogables. Sólo podrán ser removidos cuando se
demuestre, ante las autoridades competentes, la comisión de faltas graves
conforme al régimen disciplinario del sector oficial, faltas a la ética, según
las disposiciones vigentes o ineficiencia administrativa definidas mediante
reglamento del Gobierno Nacional.
Parágrafo 1.-
Esta norma entrará en vigencia a partir del 31 de marzo de 1995.
Parágrafo 2. Los
directores de hospitales del sector público o de las empresas sociales del
Estado se regirán en materia salarial por un régimen especial que reglamentará
el Gobierno Nacional dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la
presente ley, teniendo en cuenta el nivel de complejidad y el presupuesto del
respectivo hospital.
(...)
Artículo 195.-
Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente
régimen jurídico:
1. El
nombre deberá mencionar siempre la expresión “Empresa Social del Estado”.
2. El
objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público
a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social.
3. La
junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el
artículo 19 de la Ley 10 de 1990.
4. El
director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192
de la presente ley.
5.
Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos
y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de
1990.
6. En
materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá
discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto
general de contratación de la administración pública.
7. El
régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en
la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de
presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de
servicios, en los términos previstos en la presente ley.
8.
Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de
los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales.
9.
Para efectos de tributos nacionales, se someterán al régimen previsto para los
establecimientos públicos.
(...)
Artículo 197.-
Empresas Sociales de Salud de carácter territorial. Las entidades
territoriales deberán disponer, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades
descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud,
con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo”.
II. LA DEMANDA
El actor manifiesta que, de acuerdo con lo
señalado en los artículos 194, 195, 196 y 197 de la Ley 100 de 1993, los
hospitales públicos deben tener la organización de empresas sociales del
Estado, con categoría de entes descentralizados, cuyo antecedente está
constituido por los establecimientos públicos bien del orden nacional,
departamental, distrital o municipal, que se dedicarán a la prestación de
servicios de salud. Por tanto concluye que las empresas sociales del Estado son
de creación legal mas no constitucional, cuyo examen de exequibilidad se
estudió en la Sentencia C-408 de 1994.
Considera el demandante que, a partir de la
vigencia de la Ley 10 de 1990, las juntas directivas de los hospitales públicos
tienen una participación minoritaria del Estado, ya que pasó de tener el ciento
por ciento de la dirección a tener la tercera parte (las otras dos corresponden
a la comunidad y al sector científico de cada entidad), situación que no se
compadece con la realidad, ya que el Estado es el que suministra las
instalaciones, los inmuebles, las dotaciones y las herramientas, convirtiéndose
en el gran sostenedor económico, año tras año, de dichos hospitales públicos.
Por lo expuesto, a juicio del demandante,
el efecto de la Ley 10 de 1990 es el de expropiar de hecho a los hospitales
públicos departamentales, distritales y municipales en dos de sus tres partes
en la conformación de sus respectivas juntas directivas, perdiendo de tal
manera cada uno de los entes territoriales la respectiva conducción en ese
órgano de dirección sin ningún tipo de contraprestación económica. Ello, en su
concepto, desvirtúa el contenido del artículo 362 de la Constitución Política.
En virtud de la interpretación que el
demandante le otorga al artículo 10 demandado, resultan a su juicio vulnerados
los preceptos constitucionales 303 y los numerales 1, 2 y 11 del 305, en los
cuales se describen algunas de las funciones desarrolladas por el gobernador.
Tampoco se respetan, entre otras, las atribuciones constitucionales que tiene
el alcalde según los artículos 314 y 315, numeral 3 Ibídem.
Califica entonces el sistema normativo
consagrado en las leyes 10 de 1990 y 100 de 1993 (artículos 192 y 195,
numerales 3 y 4), como anárquico y fomentador del desgobierno, porque
desconceptúa en la práctica el sistema de descentralización impuesto por la
Constitución Política. Reitera que tanto el alcalde como el gobernador pasan a
ser sujetos extraños y ajenos en el funcionamiento de la empresa social del
Estado, lo que conduce en la práctica al fracaso del sistema de la seguridad
social, ya que en realidad se presenta como deficiente e insuficiente.
Manifiesta el accionante que el legislador,
en los artículos acusados, excedió y transgredió varios postulados
constitucionales, entre ellos el 189, numeral 13 y 305, numeral 5, toda vez que
el nombramiento de los directores de los hospitales públicos o empresas
sociales del Estado en todos los niveles territoriales está sometido a la terna
que presente la junta directiva de cada hospital a la suprema autoridad
administrativa territorial, para periodos fijos de tres años y removibles sólo
por faltas disciplinarias con proceso previo.
Es decir, de acuerdo con la demanda, el
nombramiento del director del hospital público que no estaba sometido a ternas;
ahora sí lo está. Antes no existía periodo fijo; actualmente la Ley 100 dice
que es de tres años; y el nombramiento, que era libre y sin limitaciones, en
caso de remoción queda sujeto a previo proceso disciplinario.
A juicio del actor, a partir de la Ley 10
de 1990 y con el refuerzo que le otorgó la Ley 100 de 1993, la estructura
administrativa de los hospitales públicos, a nivel nacional, departamental,
distrital y municipal, se comenzó a tornar en privada y gratuita, desconociendo
la intención del Constituyente expresada en el artículo 49 del texto
constitucional, y debilitándose la presencia del Estado en la dirección y
conducción de la salud pública.
Según el demandante, la Ley 100, en el
parágrafo 2 del artículo 192, es inconstitucional en cuanto dispuso que
mediante un régimen reglamentario expedido por el Gobierno Nacional se fijará
el aspecto salarial de los directores de los hospitales públicos o empresas
sociales del Estado de las distintas entidades territoriales.
Lo anterior, a juicio del actor, por cuanto
resulta ilógico que le esté prohibido al gobernador o al alcalde determinarlo,
siendo que ellos son los únicos que conocen de las posibilidades o limitaciones
de su presupuesto, teniendo en cuenta las rentas, los ingresos y las
apropiaciones correspondientes de cada entidad territorial.
Finalmente acusa como contrario a los
artículos 300 y 313 de la Carta el contenido del artículo 197 de la Ley 100 de
1993 que impone a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la
transformación de los hospitales públicos en empresas sociales del Estado,
desconociendo el querer y la voluntad que en esta materia puedan manifestar los
diputados y concejales respectivos.
III.
INTERVENCIONES
El ciudadano Mauricio Fajardo Gómez,
obrando en calidad de apoderado del Ministerio de Salud, solicita a la Corte
que se inhiba en fallar sobre el fondo del asunto, toda vez que, en su opinión,
el actor, al sustentar la impugnación de los cargos, parte de juicios de valor
subjetivos carentes de todo análisis objetivo, y además no expone un juicio de
inconstitucionalidad sobre las normas acusadas.
Afirma que las actuaciones de las juntas
directivas de las empresas sociales del Estado en todos los niveles
territoriales están amparadas por el principio de legalidad, el cual obliga a
que sus decisiones respeten las de mayor jerarquía, según lo dispuesto por el
artículo 4 de la Constitución Política.
Señala que, en virtud de lo anterior, el
Decreto Reglamentario 1876 de 1994, en el artículo 5 estableció que las
funciones de las juntas directivas de las empresas sociales del Estado deben
ser ejercidas teniendo como uno de sus fines el desarrollo de las políticas que
en materia de salud sean fijados por las autoridades estatales o territoriales
correspondientes.
De otro lado, afirma el interviniente que
la facultad nominadora de los directores de los hospitales públicos o empresas
sociales del Estado por parte del Presidente de la República, del Gobernador y
del Alcalde (artículo 192 de la Ley 100 de 1993), se ajusta a lo dispuesto en
esta materia en los artículos 49, 123 y 125 de la Constitución Política, dado
que tienen el carácter de servidores públicos.
Considera constitucional el parágrafo 2 del
artículo 192 demandado, toda vez que el decreto reglamentario que fija la
escala salarial de los directores o gerentes de las empresas sociales del
Estado, debe expedirse con base en los lineamientos y directrices generales que
se establezcan en la ley respectiva, según el artículo 150, numeral 19, literal
e), de la Constitución Política.
Sostiene el interviniente que, cuando el
artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que los servicios de salud
atendidos de manera directa por la Nación o sus entidades territoriales se
prestarán principalmente a través de empresas sociales del Estado, y les fija
el régimen jurídico señalado en el artículo 195 de la misma Ley, se están
desarrollando los postulados fijados en los preceptos constitucionales 48, 49 y
365.
Finalmente, según el ciudadano en mención,
es necesario advertir la diferencia jurídica que existe -y que para el actor no
se da- entre establecimiento público y empresa social del Estado.
Señala que en virtud de esa distinción, la
Ley 489 de 1998 otorga a dichas entidades regímenes jurídicos diferentes, a
pesar de pertenecer al sector descentralizado por servicios de la Administración.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar la constitucionalidad de los artículos 19 de la Ley 10 de
1990, 192 y 195 de la Ley 100 de 1993, en lo acusado y de la totalidad del 197
Ibídem.
Considera que el argumento expuesto por el
actor, según el cual, con la conformación de las juntas directivas se configura
el fenómeno de la expropiación, carece de fundamento, toda vez que el carácter
público de las entidades de salud se conserva en toda su plenitud, y de otro
lado porque la figura de la expropiación en nada corresponde a la situación
institucional contemplada por las normas demandadas.
En criterio del Jefe del Ministerio
Público, los argumentos expuestos por el accionante en contra del inciso
primero del artículo 192 y del numeral 4 del artículo 195 de la Ley 100 de
1993, referente al nombramiento de los directores de las empresas sociales del
Estado, carecen de fundamento, ya que el legislador ha distinguido la
naturaleza jurídica de éstas de la que corresponde a los establecimientos
públicos; a pesar de pertenecer unas y otras al sector descentralizado por
servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, tienen regímenes jurídicos
independientes y autónomos.
Por tanto, la aparente ampliación que el
impugnador pretende otorgar al nombramiento del director de la empresa social
del Estado como si se tratara de un director de un establecimiento público, es
improcedente.
Finalmente considera que el legislador, al
expedir el parágrafo 4 del artículo 195 demandado, desarrolló lo dispuesto por
el 150 de la Carta Política, según el cual el Gobierno Nacional debe tener como
criterio para fijar las políticas salariales de los empleados públicos el nivel
de complejidad y el presupuesto del respectivo hospital.
En punto a la supuesta inconstitucionalidad
del artículo 197 de la Ley 100 de 1993, manifiesta que esa norma está amparada
por los artículos 49 y 365 de la Carta Política, en los cuales se precisa que
en materia de salud las competencias de las asambleas departamentales y de los
concejos municipales deben estar sometidas a los parámetros establecidos por la
ley para la prestación de este servicio público.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Cosa juzgada
Sobre los artículos
195 y 197 de la Ley 100 de 1993, algunos de cuyos apartes han sido acusados en
este proceso, no puede haber nueva decisión de la Corte, pues fueron declarados
exequibles mediante Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994 (M.P.: Dr.
Fabio Morón Díaz).
2. El legislador
puede crear, modificar u organizar nuevas formas de entidades descentralizadas.
Las empresas sociales del Estado frente a la Constitución
En los términos del
artículo 49 de la Constitución Política, la atención de la salud y el
saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado; al cual
corresponde organizarlos, dirigirlos y reglamentarlos conforme a los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente es deber del Estado
establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas y ejercer su vigilancia y control. Debe también el Estado señalar las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y
determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la
ley.
En cuanto servicio
público, según lo dispone el artículo 365 de la Carta, es deber del Estado
asegurar la atención, protección y prestación eficiente de los servicios de
salud a todos los habitantes del territorio nacional. Pero el hecho de que
corresponda al Estado garantizar el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud y de asegurar la prestación eficiente de
los servicios públicos no significa que tenga que asumir en forma directa su
prestación, pues el texto constitucional es claro al señalar que los servicios
pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades
organizadas o por particulares.
La Ley 100 de 1993,
por la cual se creó el sistema de Seguridad Social y se dictaron otras
disposiciones, definió en su artículo 94 la naturaleza de las empresas sociales
del Estado en la siguiente forma:
Ley 100 de 1.993.
“Artículo 194.
Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación
o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las
Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de
entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio
y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos,
según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este
capítulo”.(Subrayado fuera de texto).
La propia Ley 100 de
1993 establece que el objeto de las empresas sociales del Estado es la
prestación de servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado, o
como parte del servicio público de seguridad social.
Estas empresas
constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría
especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud
de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7, según el cual
corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional,
crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos "y otras entidades del
orden nacional".
Para la Corte
resulta indudable que la Constitución no ha hecho una enumeración taxativa de
las entidades que integran la administración técnicamente descentralizada, y
por tanto las denominaciones, las características de los diferentes tipos de
personas jurídicas públicas de ese orden así como la creación de la tipología
misma corresponden al legislador. De modo que las referencias del numeral 7 del
artículo 150 de la Carta apenas enuncian, pero no agotan, las entidades
públicas que integran la Administración Nacional. La configuración completa de
ellas es de competencia del Congreso, o en su caso del Presidente de la
República revestido de facultades extraordinarias.
En el artículo 210
de la Constitución se ratifica que las entidades del orden nacional
descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por la ley o autorizadas
por ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad
administrativa.
Es
claro que las empresas sociales del Estado son entes que no pueden confundirse
con los establecimientos públicos y que constituyen una nueva categoría de
entidad descentralizada concebida con un objeto específico que la propia
legislación ha señalado y que justifica, por razón de los propósitos
constitucionales que mediante su existencia persigue el legislador, unas
ciertas reglas y una normatividad también especial. Como órganos del Estado,
aún cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetos al control político
y a la suprema dirección del órgano de dirección al cual están adscritos.
La Ley 489 de 1998,
al definir en el artículo 38 la integración de la rama ejecutiva del poder
público, incluyó dentro de ésta a las empresas sociales del Estado,
reconociéndoles una categoría diferente a la de los establecimientos públicos.
La Ley señala que las aludidas entidades descentralizadas son creadas por la
Nación o por las entidades territoriales para la prestación de servicios de
salud, en forma directa.
Precisamente
en la misma Ley 100 de 1993 se ordenó transformar todas las entidades
descentralizadas del orden nacional cuyo objeto fuere la prestación de
servicios de salud en empresas sociales de salud. Igual procedimiento debía
llevarse a cabo en las entidades territoriales, a las que se concedió un plazo
de 6 meses para dicha adecuación.
La Corte
Constitucional, en Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994 (M.P.: Dr.
Fabio Morón Díaz), declaró la constitucionalidad de este tipo de entidades y
señaló:
“Más aún, y de
manera expresa el artículo 150 en su numeral 7o., otorga competencia al
Congreso de la República para crear personas jurídicas que no correspondan a la
tipología hasta ahora existente, cuando afirma que podrá mediante ley
determinar "la estructura de la administración nacional", con la
creación, supresión o fusión de "otras entidades del orden nacional".
Además, tiene la ley la competencia de otorgar a las asambleas departamentales
y a los concejos municipales funciones como las ordenadas en los artículos
examinados, de disponer, que las entidades territoriales a través de esas
últimas corporaciones creen, transformen o reestructuren las entidades
encargadas de la prestación de servicios  de salud, en empresas sociales del
orden departamental o municipal, pues ellas están autorizadas para cumplir las
funciones que les señale la ley, según lo dispone la Carta en los  artículos
300-11 y 313-10, respectivamente.
De lo anterior,
fluye lo infundado del cargo”.
Definida la
naturaleza de las empresas sociales del Estado, como una nueva categoría de
entidades públicas descentralizadas y diferentes de los establecimientos
públicos, cuyo objetivo es la prestación de servicios públicos de salud, entra
la Sala al análisis de los cargos restantes hechos por el actor en su demanda.
3. Integración de
las juntas directivas de los hospitales públicos y de las empresas sociales del
Estado. Nombramiento y salario de sus directores
El
artículo 19 de la Ley 10 de 1990, por la cual se reorganizó el Sistema Nacional
de Salud, estatuye que, en las entidades del primer nivel de atención
(hospitales locales, centros y puestos de salud), la estructura administrativa
básica está encabezada por una Junta Directiva presidida por el Jefe de la
Administración seccional o local o su delegado, e integrada por los organismos
de participación comunitaria, en los términos que defina el reglamento. En las
entidades del nivel secundario y terciario de atención, la Junta se integrará
en forma tal que un tercio de sus integrantes sean designados por la comunidad;
que otro tercio represente al sector científico de la salud y que el otro haga
lo propio a nombre del sector político administrativo.
A propósito de esta
integración, que reserva al sector político administrativo tan solo una tercera
parte en las juntas directivas, anotó el actor:
“Lo inconstitucional
es que la ley expropie de hecho a los hospitales públicos departamentales,
distritales y municipales en sus dos terceras partes al disponer que la
dirección de estas solamente en una tercera parte sea estatal”.
El
actor utiliza indebidamente el término “expropiación”, que tiene en la Carta
Política (art. 58) un alcance bien definido como modalidad orientada a quitar
la propiedad particular sobre un bien por razones y con requisitos que la misma
Carta indica, y que, por tanto, ningún sentido tiene dentro del contexto bajo
examen, ajeno por completo a aquel derecho y a sus restricciones. Los bienes
pertenecientes a los hospitales públicos o destinados a ellos siguen siendo de
propiedad pública, así el sector político administrativo sólo tenga una tercera
parte en las juntas directivas que trazan las directrices básicas de su
actividad.
Como
se señaló anteriormente, es facultad del legislador no únicamente la de crear,
suprimir, o fusionar entidades del orden nacional sino también la de fijar sus
objetivos y estructura orgánica. Y si la Ley 10 de 1990 quiso que las juntas
directivas de las entidades de salud tuvieran una integración que  representara
no solamente al sector político sino también al de salud -en el campo
científico- y a la comunidad por partes iguales, en nada contraría esta
disposición los preceptos constitucionales, pues el hecho de que el Estado
tenga el deber de garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de
salud no significa que deba manejar en forma directa a las instituciones prestadoras
de ellos. Incluso, por mandato constitucional, el Estado se encuentra
habilitado para contratar con particulares su prestación y en entidades
privadas con las cuales establezca convenios es claro que no tiene mayor
representación.
Se
declarará exequible la norma demandada, pues en nada resultan desconocidos los
postulados ni las disposiciones de la Constitución Política por la forma en que
ha sido estructurada en aquélla la composición de las juntas directivas de los
hospitales públicos. Por el contrario, en criterio de esta Corporación, se
realiza en el precepto acusado el principio superior que caracteriza la
democracia colombiana como participativa (art. 1 C.P.), ya que no se remite a
duda el interés de la comunidad en el buen manejo de las instituciones de
salud, en especial si son públicas (art. 2 C.P.).
No se
trata, por lo tanto, de una entrega de la propiedad pública a los particulares,
ni de una privatización de la salud, sino de una formulación legal de la
estructura administrativa de los hospitales públicos que otorga papel
importante a la comunidad y al sector científico en sus orientaciones.
En lo
relativo a los apartes demandados del artículo 192 de la Ley 100 de 1993, que
se refieren al nombramiento de los directores de los hospitales públicos, el
cual corresponde al jefe de la respectiva entidad territorial que haya asumido
los servicios de salud, de terna que le presente la junta directiva integrada
como se señaló en el numeral anterior, y al período de los directores de estas
entidades y sus causales de remoción, son todos aspectos que se han dejado por
el Constituyente en manos del legislador y que en modo alguno, en el caso de
las disposiciones impugnadas, desconocen ni vulneran principios o textos
constitucionales.
Si los directores
tienen un período prorrogable de tres años, y permanecen en sus cargos mientras
no se demuestre la comisión de faltas graves conforme al régimen disciplinario
del sector oficial, faltas a la ética según las disposiciones vigentes o
ineficiencia administrativa, ello, con la salvedad que adelante se expone, no
constituye desconocimiento de norma constitucional alguna, pues el legislador
está en libertad de establecer las causales que considere para el retiro de
estos servidores públicos.
Desde luego, como
acaba de decirse, es el legislador -y no el Gobierno- el llamado a tipificar
las conductas objeto de sanción, lo que aparece claro en el artículo 29 de la
Constitución. La adscripción de competencia al Ejecutivo para hacerlo, sin
límite de tiempo y sin los  requisitos del artículo 150, numeral 10, de la
Constitución, además de vulnerar el principio de legalidad y el debido proceso,
representa un inadmisible traslado de funciones legislativas al Presidente de
la República. Por eso, la Corte declarará la inexequibilidad de las expresiones
"definidos mediante reglamento del Gobierno Nacional".
Ahora bien, el actor
considera que los directores de estas entidades deberían ser nombrados por el
Presidente de la República, los gobernadores o los alcaldes, según el caso,
para que así fueran agentes suyos y existiera la libertad de removerlos en
cualquier momento, dentro de su concepción de que las empresas sociales del
Estado  son verdaderos establecimientos públicos.
Como ya se ha
anotado, las empresas sociales del Estado tienen una naturaleza jurídica
diversa de la que corresponde a los establecimientos públicos, y su función
primordial, a diferencia de éstos, no consiste en el cumplimiento de tareas
administrativas en un sentido general, sino que radica ante todo en la atención
de salud. Por ello, las disposiciones que las rigen son también distintas y, en
el caso de las empresas sociales, que por su naturaleza de entidades
descentralizadas públicas debían ser creadas por ley, como en efecto lo fueron,
el legislador estaba facultado para establecer su estructura orgánica y por
ende, lo relativo al período, nombramiento y causales de retiro de sus
directores.
El
parágrafo del artículo 192 de la Ley 100 de 1993, también demandado, consagra
que el Gobierno deberá reglamentar un régimen especial en materia salarial para
los directores de hospitales del sector público de las empresas sociales del
Estado, teniendo en cuenta el nivel de complejidad y el presupuesto del respectivo
Hospital.
La Sala encuentra
que esta disposición se ajusta al texto constitucional, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal e), según el cual corresponde
al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública. Lo que el citado parágrafo hace no es otra
cosa que establecer un marco general para que el Gobierno, teniendo en cuenta
el nivel de complejidad y el presupuesto del respectivo hospital, reglamente un
régimen especial en materia salarial para los directores de los hospitales
públicos y de las empresas sociales del Estado.
Se trata entonces de
una ley marco en materia del régimen salarial que debe regir para los
directores de estas entidades, los cuales, por su naturaleza y funciones, son
empleados públicos.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLES el numeral 1 del artículo 19 de la Ley 10 de 1990 y los apartes
demandados del artículo 192 de la Ley 100 de 1993, con excepción de las
expresiones "definidas mediante reglamento del Gobierno Nacional",
pertenecientes a su inciso primero, que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.- Respecto
de la demanda incoada contra los numerales 3º y 4º del artículo 195 y en lo
referente a la impugnación del artículo 197 de la Ley 100 de 1993, ESTESE A LO
RESUELTO por esta Corte en Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                                            Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General