C-226-96
Sentencia C-226/96
Sentencia
C-226/96
PARTIDOS
POLITICOS-Acceso a
televisión/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Regulación de participación de
partidos en medios de comunicación/COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Fijación
de espacios utilizables por partidos
La atribución
constitucional del Consejo Nacional Electoral se limita a la regulación de la
“participación” de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado, quedan otros aspectos vinculados con el acceso
a dichos medios - principalmente de orden técnico,  logístico y
administrativo-, cuya regulación atañe a otros organismos. No puede
interpretarse una competencia normativa, circunscrita a la “participación” de
algunos sujetos cualificados en los servicios televisivos del Estado, de manera
tan amplia que abarque indiscriminadamente todos los elementos que, pese a ser
ajenos a la “participación”, se relacionen con la emisión y transmisión de los
mensajes, programas y campañas de los partidos y movimientos que hagan uso de
los indicados medios.
Referencia: Demanda
Nº D-1126
Actor: Manuel S.
Urueta A.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 182 de 1995 “por la cual se
reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional
de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
Entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Aprobado por Acta N°
24
Santa Fe de Bogotá
D.C., Mayo veintitrés (23) de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 182 de 1995 “por la cual se
reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional
de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
Entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones”.
I.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
LEY 182 DE 1995
(Enero 20)
“por la cual se
reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional
de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
Entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones”.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 31°.  Los Partidos y Movimientos Políticos con
personería jurídica y reconocimiento de la autoridad electoral, tendrán acceso
a la utilización de los servicios de televisión operados por el Estado, en los
términos que determinen las leyes y reglamentos que expida la Comisión Nacional
de Televisión y el Consejo Nacional Electoral”.
II.  ANTECEDENTES
1.- El Congreso
dictó la Ley 182 de 1995 “por la cual se reglamenta el servicio de televisión y
se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se
conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y
actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los
servicios, se reestructuran Entidades del sector y se dictan otras
disposiciones en materia de telecomunicaciones”, publicada en el Diario Oficial
N° 41.681 de enero 20 de 1995.
2.- El ciudadano
Manuel Urueta, demandó el artículo 31 de la Ley 182 de 1995, por considerarlo
violatorio de los artículos 112, 152, 153 y 265-9 de la C.P.
3.- La Comisión
Nacional de Televisión, por intermedio de apoderado, solicita a la Corporación
que declare la exequibilidad de la norma acusada. El Ministro del Interior
interviene para coadyuvar la demanda y, en consecuencia, solicita que se
declare inexequible la norma demandada.
4.-  El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible
la norma acusada.
III.  CARGOS E INTERVENCIONES
Cargo Primero.
Violación de los artículos 112, 152 y 153 de la Constitución Política.
De conformidad con
el artículo 152 de la Constitución corresponde a una ley estatutaria regular el
régimen de los partidos y movimientos políticos. En igual sentido se establece
la regulación del derecho de réplica. En desarrollo de esta disposición se
expidió la Ley 130 de 1994, cuyo artículo 25 dispuso que el acceso de los
partidos y movimientos políticos a los medios de comunicación social del
Estado, se realizaría en los términos que fijara el Consejo Nacional Electoral,
previo concepto del Consejo Nacional de Televisión.
La norma acusada,
que hace parte de una ley ordinaria, modificó el artículo 25 de la Ley 130 de
1994 al establecer una competencia compartida en materia de regulación del
acceso de los partidos y movimientos políticos a la televisión.  Por esta
razón, el artículo acusado viola el artículo 152 de la Constitución, toda vez
que la regulación de esta materia corresponde a una ley estatutaria (Artículo
152 de la C.P.) y, por otra parte, únicamente mediante una ley estatutaria
puede modificarse  otra de esa naturaleza.
Intervención de
la Comisión Nacional de Televisión
La norma acusada no
viola los artículos 112, 152 y 153, puesto que la materia regulada en la Ley
182 de 1995 no es de aquellas reservadas a ley estatutaria. En efecto, el
artículo 31 acusado se limita a regular el acceso de los movimientos y partidos
políticos a los servicios de televisión, sin entrar en el tema de la regulación
de la organización y el régimen de partidos y movimientos políticos, el régimen
de oposición y las funciones electorales (C.P. arts. 112 y 152-C).
La existencia de
entidades autónomas con funciones similares sobre la misma materia obliga a
entender que a una y otra corresponde campos distintos. A la Comisión Nacional
de Televisión, le está asignada la regulación de aspectos técnicos, mientras
que al Consejo Nacional Electoral, le compete la regulación del uso de los
espacios habilitados para los movimientos y partidos políticos, de acuerdo con
las directrices que dicte la Comisión.  Funciones que han sido tratadas en
normas con distinto rango, ordinarias en el primer caso y estatutarias en el
segundo.
Coadyuvancia del
Ministro del Interior
El Ministro coincide
en el señalamiento del actor en el sentido de que la norma acusada pretende
modificar el artículo 25 de la Ley 130 de 1994, razón por la cual debió
surtirse el trámite propio de las leyes estatutarias y no, como ocurrió, el
correspondiente a las leyes ordinarias.
Cargo segundo.
Violación del numeral 9 del artículo 265 de la C.P.
La Constitución
confirió competencia al Consejo Nacional de Televisión para regular la
prestación del servicio de televisión (Art. 77 de la C.P.), y al Consejo
Nacional Electoral le señaló la tarea de “reglamentar la participación de los
partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del
Estado” (C.P. art. 265-9).
La contradicción
normativa que se presenta respecto de las funciones de ambos entes se resuelve
aplicando las reglas de hermenéutica definidas en la Ley 57 de 1887, según las
cuales una disposición especial se prefiere a una general y, además, cuando las
disposiciones tengan la misma especialidad o generalidad, se preferirá la
disposición posterior. Siguiendo estas reglas, “se colige con fuerza
incontrovertible que las normas constitucionales especiales reguladoras de las
competencias del Consejo Nacional Electoral en materia de capacidad
constitucional para reglamentar el acceso de los partidos y movimientos
políticos a los medios de comunicación social del Estado prevalecen sobre las
normas constitucionales generales que le dan competencia al órgano autónomo de
la televisión”.  De suerte que resulta claro que a la Comisión corresponde la
regulación de los espacios comerciales y culturales, y al Consejo Nacional
Electoral la regulación de los espacios políticos. Ello no implica que no deba
presentarse coordinación armónica entre ambas entidades.
Esta interpretación
permite armonizar el citado artículo 265-9 con el artículo 112 de la
Constitución en cuanto garantiza el derecho de réplica a los partidos y
movimientos políticos.
Estas razones
explican por qué la norma acusada viola el artículo 265-9 de la Carta al
otorgar competencia compartida a la Comisión Nacional de Televisión y al
Consejo Nacional Electoral para regular el acceso de los partidos y movimientos
políticos a la televisión.
Intervención de
la Comisión Nacional de Televisión
La norma acusada no
desconoce la competencia del Consejo Nacional Electoral. En efecto, al Consejo
corresponde velar por que se cumplan las normas sobre uso de espacios de televisión
por parte de los movimientos y partidos políticos habilitados para ello por el
mismo Consejo. A la Comisión, por su parte, le compete definir los espacios
destinados, de manera general, para el acceso de los movimientos y partidos
políticos.
Se trata, en
definitiva, de competencias diversas que no pueden confundirse ni
identificarse.
Coadyuvancia del
Ministro del Interior
La Constitución fue
muy cuidadosa en regular los aspectos relativos a la participación política, en
cuanto elemento constitutivo del Estado social de derecho (Preámbulo y art. 1
de la C.P.). De ahí que hubiese delegado toda la autoridad para regular lo
relativo al acceso de los partidos y movimientos políticos a los medios
sociales de comunicación del Estado en un único organismo - Consejo Nacional
Electoral - (Art. 265-5 y 265-9 de la C.P.).
Coherente con esta
perspectiva, la Constituyente delegó en los partidos y movimientos políticos la
presentación de las ternas a partir de las cuales el Consejo de Estado elegirá
a los miembros del Consejo Nacional Electoral, constituyéndose en un mecanismo
idóneo para garantizar el derecho de los partidos y movimientos a acceder a los
medios de comunicación. “En efecto, tal regulación garantiza la participación
efectiva de los partidos y movimientos políticos en la determinación,
desarrollo y protección de sus derechos, gracias a la composición misma del
Consejo Nacional Electoral, aspecto que no es predicable de la integración de
la Comisión Nacional de Televisión”.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
La normatividad
relativa al acceso de los movimientos  y partidos políticos a la televisión,
que en materia de competencia para definirla se encuentra regulada en la norma
acusada, es asunto reservado a las leyes estatutarias (C.P. lit. c) artículo
152 ).
Como quiera que la
Ley 182 de 1995, de la cual hace parte la norma acusada, no se tramitó como ley
estatutaria se presenta un vicio insubsanable en su formación que apareja la
inconstitucionalidad del artículo objeto de revisión de constitucionalidad.
V. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda.
El problema
planteado
2. Corresponde a la
Corte Constitucional determinar a qué entidades compete la regulación de los
“términos” de acceso a la televisión estatal por parte de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y reconocimiento de la autoridad
electoral. De otro lado, debe precisarse si la materia indicada, en lo que
concierne a la ley, en su integridad, debe desarrollarse a través de la ley
estatutaria sobre partidos y movimientos políticos y del estatuto de la
oposición.
3. Para el
demandante y el coadyuvante es claro que lo que ha sido objeto de regulación
por la ley demandada, se superpone a la esfera de competencia propia de la ley
estatutaria y de la especial que se le ha asignado al Consejo Nacional
Electoral, de suerte que las funciones de la Comisión Nacional de Televisión -
que tienen carácter general - necesariamente deben proyectarse en un
campo distinto al relativo a la regulación del acceso y participación de los
partidos y movimientos políticos a los servicios televisivos estatales. Ahora,
si la armonización de las dos competencias que se propone, no resulta de
recibo, se impondría la prevalencia de la competencia radicada en cabeza del
Consejo Nacional Electoral, por tener carácter especial y estar contenida en
una norma posterior de la Constitución. El demandante niega que, dentro del
marco de la ley, la regulación del referido acceso y utilización de los
servicios de televisión del Estado, tenga carácter compartido entre la Comisión
y el Consejo.
Para conformar su
aserto, el demandante transcribe el texto de los artículos 112, 152-c y 265-5y
9 de la C.P. En particular, reza así la última norma citada: “El Consejo
Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes
atribuciones especiales: 5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre
partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y
encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las
minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de
plenas garantías. 9 Reglamentar la participación de los partidos y movimientos
políticos en los medios de comunicación social del Estado”. Por su parte, anota
el demandante, la Ley estatutaria 130 de 1994 “por la cual se dicta el Estatuto
Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su
financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”
se ocupó de la materia, en su artículo 25: “El Consejo Nacional Electoral,
previo concepto del Consejo Nacional de Televisión o el organismo que haga sus
veces, establecerá el número y duración de los espacios indicados atrás y
reglamentará la utilización de los mismos, en forma que se garantice el respeto
a las instituciones y a la honra de las personas”. De este modo, la ley
demandada introduce una modificación a la ley estatutaria, sin observar el
procedimiento dispuesto en el artículo 153 de la C.P.
4. Por su parte, el
ciudadano que representa a la Comisión Nacional de Televisión, considera que,
en lugar de existir contradicción entre las normas constitucionales y legales,
lo que se observa es plena armonía. La Constitución y la ley estatutaria,
consagran derechos de participación; la ley demandada - de naturaleza ordinaria
-, se limita a regular el acceso a la televisión con miras a su ejercicio
concreto. De otro lado, las competencias de los dos entes, antes que
superponerse, se despliegan en campos distintos y se complementan. A La
Comisión Nacional de Televisión, corresponde, en el marco de la ley, regular y
ocuparse de la operación y explotación de los servicios de televisión y, en
materia electoral, simplemente, determinar “cuáles son los espacios
utilizables”; Al Consejo Nacional Electoral, compete, de manera exclusiva,
determinar los partidos y movimientos que pueden tener acceso a la televisión,
lo mismo que el grado de su participación.
5. A juicio de la
Corte si la disposición demandada, como sostiene el actor, desconoce las
atribuciones constitucionales del Consejo Nacional Electoral (C.P. art., 265 -
5 y 9), será inexequible. Igual consecuencia se seguirá si la materia propia de
la ley estatutaria sobre partidos, movimientos políticos y Estatuto de la
oposición (C.P. arts. 112 y 152-c), ha sido objeto de desarrollo normativo, por
parte de aquélla.
6. Corresponde al Consejo
Nacional Electoral, de conformidad con la ley, ”reglamentar la participación de
los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del
Estado” (C.P. art., 265-9). A su turno, la Ley estatutaria 130 de 1994 “por la
cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se
dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones”, determinó el ámbito del poder reglamentario del
Consejo: establecer el número y duración de los espacios y regular su
utilización. La citada ley, de otra parte, contempló un requisito previo al
ejercicio de la competencia - concepto previo del Consejo Nacional de
Televisión - y precisó la finalidad de la regulación: el respeto a las instituciones
y la honra de las personas. Desde luego, la reglamentación que el Consejo
Nacional Electoral expida deberá sujetarse a los criterios y pautas que se
fijan en la ley estatutaria mencionada, particularmente en lo que se relaciona
con la utilización de los medios, la divulgación política, la propaganda
electoral y los porcentajes de distribución de los espacios.
La disposición
demandada reitera la competencia del Consejo Nacional Electoral en punto a la
regulación del acceso a los servicios televisivos estatales por parte de los
partidos y movimientos políticos. El campo de esta competencia, no se establece
en la disposición, pero se comprende que no puede ser otro distinto que el
definido por la Constitución y desarrollado en la ley estatutaria.
Como quiera que la
atribución constitucional del Consejo Nacional Electoral se limita a la
regulación de la “participación” de los partidos y movimientos políticos en los
medios de comunicación social del Estado, quedan otros aspectos vinculados con
el acceso a dichos medios - principalmente de orden técnico,  logístico y
administrativo-, cuya regulación atañe a otros organismos.
No puede
interpretarse una competencia normativa, circunscrita a la “participación” de
algunos sujetos cualificados en los servicios televisivos del Estado, de manera
tan amplia que abarque indiscriminadamente todos los elementos que, pese a ser
ajenos a la “participación”, se relacionen con la emisión y transmisión de los
mensajes, programas y campañas de los partidos y movimientos que hagan uso de
los indicados medios. En este sentido, so pretexto de regular la participación
de los partidos y movimientos políticos en la televisión, no podría el Consejo
definir las condiciones de explotación y operación de los medios de
comunicación del Estado, el área asignada a éstos, su configuración técnica, la
gestión y la calidad de su servicio, la utilización por ellas de redes y
servicios satelitales, la asignación de sus frecuencias, la autorización del
montaje y modificación de sus redes etc. Independientemente del contenido del
programa que se transmita y de sus participantes, su emisión está sujeta a
exigencias técnicas y a definiciones normativas diversas, sin las cuales ella
no sería posible.
La Competencia
atribuida al Consejo Nacional Electoral restringida a la regulación de la
participación de los agentes políticos en los medios de comunicación del
Estado, presupone que existen tales operadores públicos y que la televisión,
dentro del marco de la ley, es regulada por una entidad autónoma del orden
nacional. En modo alguno, salvo en lo que se refiere a la utilización ordenada
por la Constitución y la ley, el Consejo Nacional Electoral, puede pretender
regular el régimen general de los operadores públicos de la televisión o
asumir, de manera integral, mientras se emiten los programas políticos, la
dirección y control de la televisión nacional.
Dado que para los
efectos de la emisión de los programas políticos a que se ha hecho mención,
junto a la regulación de la “participación” de los diferentes partidos y
movimientos, deben necesariamente concurrir otras relativas a los demás
aspectos que intervienen en su producción y transmisión, la norma demandada
dispone que también deben tomarse en consideración los reglamentos que expida
la Comisión Nacional de Televisión que es, justamente, el organismo técnico a
que se refiere el artículo 77 de la C.P.
A este respecto no
puede presentarse un conflicto de competencia. Salvo lo referente a la decisión
sobre los participantes (partidos y movimientos), sus porcentajes, la forma de
utilización de los espacios, su número y duración, los demás asuntos de orden
técnico, administrativo y logístico que deban resolverse por vía normativa, de
conformidad con la ley, corresponderán a la órbita de la Comisión de Televisión.
Establecidos por la Comisión Nacional de Televisión los espacios utilizables,
corresponderá al Consejo fijar su número y duración, lo mismo que regular su
utilización entre los partidos y movimientos políticos. La Comisión Nacional de
Televisión, a su turno, garantizará las condiciones de operación y explotación
necesarias para que los programas políticos puedan producirse y emitirse en
condiciones óptimas en vista del importante objetivo que persiguen.
Se observa que las
competencias de los dos organismos son complementarias y que su ejercicio
demanda un grado importante de coordinación y colaboración. La afinidad de las
atribuciones, sin embargo, no impide alinderar con nitidez su campo de acción.
La dualidad de las competencias - que no coincidencia - surge de la
Constitución (C.P., arts. 77 y 264-9) y, en este orden de ideas, la ley
demandada no hace otra cosa que reiterar ése específico diseño constitucional.
Quizá no se discuta
sobre la competencia que conserva la Comisión Nacional de Televisión para
regular los elementos técnicos, logísticos y organizativos, predicables de
cualquier producción y emisión televisiva, incluida la que es objeto de
análisis. Conviene, por ello, centrar la reflexión sobre los elementos más
relevantes de este tipo de programaciones: determinación de los espacios
utilizables; número y duración de los espacios; participantes; porcentajes;
utilización de los espacios.
Con excepción de la
primera materia - espacios utilizables -, las restantes son del resorte del
Consejo Nacional Electoral, pues así lo dispone expresamente el artículo 25 de
la Ley 130 de 1994. La excepción se justifica, por las razones ya expuestas. La
competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de la
televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P. art. 77); la
atribución del Consejo Nacional Electoral, es especial y se limita a regular la
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación del Estado. La decisión relativa a los espacios utilizables, toma
en consideración criterios de distribución con base en franjas, audiencias,
frecuencias y otros elementos técnicos diferentes de la existencia de las
diferentes fuerzas políticas y de su distinto peso en la vida política del
país, extremo que se libra a la exclusiva competencia del Consejo Nacional
Electoral. Lo contrario equivaldría a facultar a un órgano que tiene una
función pública específica en el campo electoral, para influir de manera
determinante y general en el manejo y dirección de la televisión, no menos que
en la actividad cultural del país en la cual junto al importante interés por
los asuntos políticos concurren otros diferentes. De ahí que, definidos los
espacios utilizables por parte de la Comisión, para los propósitos del acceso a
la televisión de los partidos y movimientos, la regulación de su participación
sí debe obedecer a las pautas y regulaciones que al respecto dicte el Consejo
Nacional Electoral.
Las razones
expuestas son suficientes para desestimar los cargos de la demanda y, en
consecuencia, declarar la constitucionalidad de la disposición analizada.
VI. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 31 de la Ley 182 de 1995.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE,
COMUNÍQUESE AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL CONGRESO,
PUBLÍQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General