C-064-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-064/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
para la proposición del cargo de violación al principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Integración
tiene carácter excepcional/PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis en
las que procede su integración
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
LEY-Elementos a tener en cuenta para la
determinación del núcleo temático
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Finalidad
de la norma que condiciona la acumulación de cotizaciones en materia pensional,
a la necesidad de que las cotizaciones en salud se hagan sobre la misma base
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración
La norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797
de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio
Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al
sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los
afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores
independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos
dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de
la pensión.
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Finalidad
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Exigencia
de cotizar en salud sobre la misma base que se cotiza para pensión constituye
un mecanismo de control a la evasión de los aportes en salud
La exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en salud
sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a fin
de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble condición
de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las cotizaciones
de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un mecanismo de
control a la evasión de los aportes debidos al sistema de seguridad social en
salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre una base superior
para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o mínima a la seguridad
social en salud, con lo cual se preserva la integridad y sostenibilidad de todo
el sistema de seguridad social integral.
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Encuentra
fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores/SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Para efectos de la cotización, el salario base
debe coincidir tanto en el subsistema de salud como en el de pensiones/SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Consagración constitucional/SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público y derecho irrenunciable
La viabilidad financiera del Sistema Integral de Seguridad Social,
encuentra fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores, con
las cuales se constituye un fondo o reserva que está destinado a atender tanto
el pago de las mesadas pensionales como los servicios de salud. De ahí que las
cotizaciones se fijen de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual
es menester que el salario base de cotización coincida en los dos subsistemas,
en el de salud y en el de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato
del artículo que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio
público y derecho irrenunciable.
UNIDAD DE MATERIA-El subsistema de
seguridad social en pensiones y el subsistema de seguridad social en salud son
interindependientes normativamente
No tiene razón entonces el actor, cuando funda su pretensión de
inexequibilidad de la norma impugnada en la total independencia entre los
subsistemas de seguridad social en pensiones y en salud, pues desconoce que
normativamente ellos conforman el denominado Sistema de Seguridad Social
Integral en virtud del cual surge una suerte de interdependencia, tal como lo
reconoce  el artículo 1° de la Ley 100 de 1993.
Referencia: expediente D-5274
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Parágrafo 1° (parcial) del artículo 5° de la Ley
797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Actor: Luis Agustín Castillo Zárate
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., primero (1º) de  febrero de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Agustín Castillo Zárate solicita a la
Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del Parágrafo 1°
(parcial) del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales”, por considerar que tal disposición vulnera el artículo 158
de la Constitución Política.
Mediante auto
del 9 de julio de 2004, se admitió la demanda de la referencia por cumplir con
los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, se
solicitó a las Secretarías Generales del H. Senado de la República y la H.
Cámara de Representantes los antecedentes legislativos correspondientes al
trámite surtido por la Ley 797 de 2003 en el Congreso de la República, se
ordenó la fijación en lista de la norma acusada, y se dispuso el traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Así mismo, de
conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto
2067 de 1991, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior
y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, y al Ministro de la
Protección Social.
De igual manera,
al tenor del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación al
Departamento Nacional de Planeación, al Instituto de Seguros Sociales, a la
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías
–Asofondos-, al Fondo de Pensiones Públicas –Fopep-, a la Asociación Colombiana
de Empresas de Medicina Integral –Acemi-, al Fondo de Solidaridad y Garantía
–Fosyga-, al Consejo Nacional de Política Económica y
Social –Conpes-, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS- y a
la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que aportaran su
opinión sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a
decidir en relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del
parágrafo 1 (parcial) del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, subrayando el
aparte demandado:
“LEY 797 DE 2003
Por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 5o. El
inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así:
Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las
cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario
mensual.
El salario base de cotización para los trabajadores particulares,
será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del
Trabajo.
El salario mensual base de cotización para los servidores del sector
público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 4a. de 1992.
El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y
privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por
el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales
para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.
Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo
la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.
En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación
directa y proporcional al monto de la pensión.
PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba
salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o
por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo,
las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al
salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para
todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos,
será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma
base.
En ningún caso
el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal
mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario
mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad
Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y
hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la
presente ley.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El cargo de
inconstitucionalidad formulado por el actor se concreta en indicar que la norma
acusada vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, que consagra el
principio de unidad de materia según el cual “Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”.
Lo anterior,
por cuanto en su parecer, la materia regulada en la Ley 797 de 2003  es el
sistema general de pensiones y no el de salud.  Al respecto, explica que si
bien estas dos materias integran “el gran tema de la seguridad social (...)
no son la misma cosa, así pertenezcan a la misma familia”.
Por ello,
considera que cuando el segmento impugnado del parágrafo del artículo 5° de la
Ley 797 de 2003 señala que “Para estos efectos, será necesario que las
cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base” (Negrilla
del actor), “es claro que esta norma se refiere al sistema de salud, que no
es la materia de la Ley 797 de 2003”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Instituto de Seguros Sociales –ISS-
Carlos Libardo Bernal Pulido, actuando en
representación del Instituto de Seguros Sociales solicita la declaración de
exequibilidad del aparte normativo acusado y al efecto expone dos argumentos
que apoyan la constitucionalidad de la norma en cuestión.  El primero de ellos,
se relaciona con un error de interpretación de la expresión demandada por parte
del actor, y el segundo, con la exequibilidad de la misma, aunque en gracia de
discusión se pudiera entender como una norma que regula el tema de salud.
En cuanto al primero, el interviniente
precisa que el aparte demandado “no define, ni regula ningún asunto
concerniente al Sistema de Seguridad Social en Salud”, pues no establece la
base que se deberá tomar para las cotizaciones en salud, ni los factores para
determinarla (los cuales se determinan en el artículo 65 del decreto 806 de
1998), sino que dispone “que para efectos de la acumulación de las
cotizaciones al Sistema General de Pensiones, se deberá tener en cuenta la base
que el cotizante de este sistema tiene establecida con relación a las
cotizaciones del sistema de salud, en aquellos casos en los cuales el afiliado
obtiene, en un mismo período, ingresos de fuentes diferentes”.
Explica que entonces el sentido del
parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 es el de regular el tema
pensional, como quiera que alude a la procedencia o no de la acumulación de
cotizaciones para efectos de establecer el salario base de la mesada pensional,
razón por la cual considera que se integra debidamente dentro de la materia de
la Ley 797 y en consecuencia no se vulnera el artículo 158 Superior.
No obstante lo anterior, como un segundo
argumento en favor de la constitucionalidad de la norma, señala que aunque se
admitiera que la disposición acusada regula el tema de salud, tampoco es cierto
que los dos subsistemas de salud y pensiones, integrantes del Sistema de
Seguridad Social, deban tratarse normativamente con independencia absoluta, por
cuanto ello resulta contrario a la coherencia del sistema jurídico y escinde la
esencia misma del sistema.  En este orden de ideas, establece que aunque la Ley
y su epígrafe se refiere específica y explícitamente al subsistema de
pensiones, esto no significa que exista imposibilidad jurídica de regular un
tema que atañe directamente al de salud, porque ello responde a un criterio y
propósito unificador del sistema.
De ésta manera, explica que los dos
sistemas tienen un referente común: la seguridad social integral, el cual tiene
asidero constitucional en el inciso 2, artículo 46 Superior, por lo cual no
puede hablarse de independencia absoluta, cuando existe una materia común a los
dos sistemas, que son las bases de cotización.
En su parecer, lo que ha ocurrido “es
un proceso de interdefinibilidad parcial de algunos elementos comunes a los dos
subsistemas”, pues “el legislador de las pensiones define una
consecuencia jurídica pensional, tomando como supuesto de hecho una situación
fáctica que corresponde al sistema de salud.  Este es un mecanismo lógicamente
permitido y jurídicamente válido, en la medida que puede constituirse como en
efecto se constituye, en un control a la evasión de los recursos del sistema.
No es raro encontrar en el sector de los cotizantes independientes y en el de
los contratistas del Estado, una inconsistencia en la base que toman para las
cotizaciones entre uno y otro sistema de seguridad social (pensiones y salud)”.
Agrega, que la asimilación de las bases
para las cotizaciones en estos subsistemas, se encuentra latente en el
parágrafo 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual es
constitucionalmente viable seguir la tendencia unificadora de los subsistemas
de la Seguridad Social Integral, propiciando “un sistema de reglas comunes
para aquellos asuntos que resulten fundamentales al Sistema”.
Concluye afirmando que “no resulta
constitucionalmente incoherente que la base de cotización, en un sistema se
establezca sobre la base de cotización del otro subsistema, o que se tomen en
cuenta algunos factores de uno de ellos, para definir los factores del que se
pretende regular o que al definir estos factores se hagan condicionamientos en
la base de un subsistema con fundamento en la base definida para el otro, como
ocurre en el caso del texto acusado, en cuanto se refiere a la definición del
salario base de liquidación del monto pensional”.
2.
Ministerio de la Protección Social
Ernesto Angarita Rodríguez, quien obra en
representación del Ministerio de Protección Social, interviene en el trámite de
la presente acción, con el objeto de solicitar la declaración de exequibilidad
de la norma acusada.
Como cuestión previa plantea que la Corte
Constitucional debe inhibirse de fallar el presente asunto, por existir inepta
demanda, toda vez que en su sentir el actor no concretó el concepto de
violación ya que sólo realizó un señalamiento genérico de la norma violada, “pero
sin especificar las razones y efectos que pudieran surgir como resultado de la
presunta violación”.
Sin embargo, dice que de no aceptarse el
anterior argumento debe desestimarse el cargo propuesto por el actor, por
cuanto la norma que se acusa reguló un tema afín al sistema de seguridad social
integral consagrado en la Ley 100 de 1993. Por esta razón, considera que no
existe violación del artículo 158 Superior, pues es indiscutible que dicho
sistema “creó un conjunto inescindible que reguló aspectos de la seguridad
social como el de las pensiones, salud y riesgos profesionales y dentro de los
criterios de unidad que regulan el sistema, se incluyó la norma demandada en el
ley 797 de 2003”.
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Diana Arenas
Pedraza, obrando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
considera que la expresión acusada debe ser declarada exequible, por cuanto
conforme con la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-886/02, C-352/98,
C-669/02, C-531/95) el principio de unidad de materia no puede interpretarse de
manera estricta.
Concretamente,
explica que el aparte demandado “no establece nada distinto al principio
general de unidad de la base de cotización en el Sistema de Seguridad Social
Integral, contenido en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 en su parágrafo 1°”.
Por lo anterior, considera que la norma demandada tiene por objeto clarificar
que el ingreso base de cotización cuando se perciben varios ingresos, “sigue
siendo igual en los dos sistemas, el de pensiones y el de salud y que por ello
no se trata de establecer una excepción a la regla general que determinó la Ley
100 de 1993”.
Así mismo,
precisa que existe una conexidad teleológica que permite mantener la coherencia
entre los dos sistemas (pensiones y salud), en el Sistema General de Seguridad
Social Integral, así como sistemática, pues “dentro del principio general de
la unidad de la base de cotización, no podría regularse la determinación de una
base en el Sistema Pensional, en forma aislada a la determinación de la base en
el Sistema de Salud”.
En el mismo
sentido, indica que hay una relación temática directa de los salarios base de
cotización en los sistemas generales de salud y pensiones, los cuales responden
al objeto del Sistema General de Seguridad Social Integral consagrado en el
artículo 1 de la Ley 100 de 1993.
En éste orden de
ideas, considera que los objetivos que persigue esta disposición es i) aclarar
que cuando el afiliado perciba dos o más ingresos, debe cotizar de la misma
manera para los dos sistemas, pues no se trata de una regulación predicable
solamente del Sistema General de Pensiones, y ii) consagrar un mecanismo de
verificación para evitar la evasión en el Sistema General de Seguridad Social
Integral, “toda vez que como en  ambos sistemas se debe cotizar en forma
proporcional al ingreso, el salario base de cotización debe coincidir en ambos
sistemas”.
De esta manera,
concluye que el propósito de la norma es que “los afiliados no coticen sobre
una base superior a pensiones, por cuanto esta constituye su reserva pensional,
y por una base mínima para el Sistema General de Salud, que es un sistema
solidario, donde sin importar la base de cotización se reciben los mismos
servicios de salud, esto es el mismo plan obligatorio de salud, POS”.
Por último,
observa que el contenido de la norma demandada no es nuevo por cuanto el
parágrafo 1 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, contempla igual base de
cotización en ambos sistemas (pensiones y salud).
4.
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – Acemi
Ana Cecilia Santos, Vicepresidenta
Jurídica de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral–Acemi,
interviene para solicitar la exequibilidad de la norma demandada.
Con tal objeto, antes de exponer los
argumentos por los cuales considera que la norma es exequible, señala que en el
presente asunto debe integrarse una proposición jurídica completa con el resto
del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, pues la expresión
demandada por sí sola, no tiene sentido propio y autónomo y sólo puede ser
entendida si se lee como una unidad gramatical y normativa.
A continuación,
señala que si el legislador considera que el ingreso base de cotización en
pensión debe ir aparejado al de salud, es con el objeto de brindar protección
al derecho a la salud en conexidad con la vida, que podría verse afectado por
la falta de pago de la cotización correspondiente en pensión.
De otra parte,
advierte que “la Constitución no optó por modelos concretos de seguridad
social, dejando al legislador determinar los elementos estructurales del
sistema”, de conformidad con su amplio margen de competencia en la
definición de los mecanismos de acceso al sistema, el conjunto de beneficios y
los requisitos para acceder a los mismos.
De ésta forma,
concluye que “el Congreso tiene facultades para modificar los regímenes
existentes, en orden a garantizar la viabilidad económica del sistema y la
eficacia de los principios que lo gobiernan.  Por tanto, le es dable modificar
las expectativas de los sujetos para que el Estado cumpla con sus obligaciones
en materia de seguridad social, al punto de exigir que en los casos en que el
afiliado reciba salario de dos o más empleadores o ingresos como trabajador
independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo
período de tiempo, las cotizaciones correspondientes sean efectuadas en forma
proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, tanto en
pensión como en salud”.
Por lo
anterior, concluye que el legislador bien podía establecer la base de
cotización de los dos sistemas (pensiones y salud), más si se considera que no
atenta contra los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad y
propende por la financiación del sistema de seguridad social.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación
en concepto de 15 de septiembre de 2004, solicita declarar la inexequibilidad
de la expresión “Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al
sistema de salud se hagan sobre la misma base”, contenida en el parágrafo
1° del artículo 5 de la Ley 797 de 2003.
Comienza por referirse a las
disposiciones constitucionales que consagran el principio de unidad de materia
(artículos 158 y 169 de la Constitución Política) y explica que éste principio
busca la racionalización de la actividad legislativa y garantiza los principios
de transparencia y publicidad.
A continuación, recoge la jurisprudencia
de la Corte Constitucional en esta materia, precisando que debe favorecerse lo
sustancial sobre lo formal y el principio democrático de conservación de la
ley, de tal forma que con independencia del tenor literal del título,
subtítulos o contenido específico de las normas de una ley, sus preceptos deben
guardar relación sustancial con el cuerpo de la misma.
Seguidamente, presenta un cuadro
descriptivo en el que relaciona el título de la Ley 797 de 2003 y el contenido
de cada una de sus normas, y expone que aunado al contexto general de la Ley
100 de 1993 que se reforma, puede establecerse que “si bien el sistema de
seguridad social creado por la Ley 100 de 1993 se rige por el principio de
integralidad (artículo 2°, literal d, Ley 100 de 1993) y está compuesto por los
regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y
los servicios sociales complementarios, debe señalarse que existe una
regulación general y una regulación independiente para cada uno de los
subsistemas”, lo cual se evidencia en que el sistema general de pensiones
que se encuentra regulado en el libro primero de la Ley 100 y el de salud en el
libro segundo de la misma ley.  En éste punto, agrega que “ni el título de
la ley ni los temas tratados en los artículos que la componen, ni siquiera el
que contiene la expresión demandada, hacen referencia al sistema de seguridad
social en salud”.
Explica asimismo, que resulta lógico que
el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 no haga alusión alguna al sistema de salud,
pues “la finalidad de los dos sistemas, la forma como se organizan y
funcionan, los servicios que cubren, los beneficiarios, los costos, la
rentabilidad, la relación temporal entre cotización y prestación, el control
que se ejerce sobre ellos, etc., son diferentes y por tanto responden a
criterios específicos para cada uno”.
A continuación expresa que aunque el
legislador tiene libertad para determinar una base igual para los dos sistemas,
cualquier regulación debe ser analizada separadamente. En éste sentido,
recuerda que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 reformado por la norma
acusada, está contenido en el capítulo III del libro primero, titulado “cotizaciones
al sistema general de pensiones” y regula la base de cotización de
trabajadores del sector público y privado, mientras que “las cotizaciones al
sistema general de salud, tienen relación con la regulación del régimen
contributivo, el cual se rige por normas especiales, entre otras, por el
artículo 65 del decreto 806 de 1998”.
Con base en lo anterior, la Vista Fiscal
considera que no resulta legítimo “que en el proceso de regulación de un
tema, se extienda tal regulación a materias que no están bajo estudio del
legislador”. Igualmente, advierte que en el artículo 5° de la Ley 797 de
2003 quedó expresamente establecida la base de cotización del sistema de
pensiones, por lo que resulta innecesaria la expresión que se demanda, para
efectos del tema pensional.
De otra parte, realiza las siguientes
consideraciones:
“Podría
pensarse válidamente que el legislador pretende unificar la base de cotización
de los dos sistemas y que por ello se aprobó la expresión demandada, sin
embargo, en concepto del Ministerio Público, teniendo en cuenta que la materia
que se trata es exclusivamente la pensional, no se debatieron los efectos de la
unificación de las dos bases; la expresión acusada implica que al momento de
obtener la pensión, la acumulación de las cotizaciones de pensiones dependerá
de que coincidan con las cotizaciones de salud, pero las implicaciones de esta
interdependencia no fueron consideradas a profundidad.
“En este
caso, se observa que no hay relación sustancial entre la expresión demandada y
el contenido del artículo en que se encuentra ni tampoco con los demás
artículos, ni con el título de la Ley 797 de 2003, la cual regula
exclusivamente el tema pensional y no el tema de salud, ni tampoco, con las
materias modificadas de la Ley 100 de 1993, de tal manera que no se observa que
la norma cumpla con los requisitos de claridad, profundidad y totalidad que
deben caracterizar la tarea del legislador, ni que contribuya con la finalidad
de la ley, cual es la reforma al sistema de pensiones, según la exposición de
motivos que acompañó a la ley, la cual, igualmente, únicamente hace referencia
al tema pensional.  En particular, con relación a la expresión acusada, la
única referencia que se hace en dicha exposición en relación a la expresión
acusada es la siguiente “con el fin de evitar conductas indebidas se dispone
que en todo caso deberá cotizarse a salud sobre la misma base”.
“Como puede
observarse, no se trata aquí de una simple formalidad en cuanto al tema tratado
sino que en este caso, la conexidad que se pretende establece (sic) entre los
dos sistemas se desvirtúa por la falta de análisis de los efectos de dicha
conexión, generando consecuencias que escapan a la finalidad de la ley, puesto
que la base de cotización del sistema pensional, queda claramente establecida
en la norma”.
Finalmente, aclara que en su concepto,
las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en la sentencia
C-435/96, no son aplicables al presente caso y resalta que la falta de análisis
sobre las repercusiones de la norma demandada “es preocupante en asuntos que
afectan derechos fundamentales de los trabajadores”.
VI.  CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida
contra leyes de la República.
2. Acerca de las solicitudes de
inhibición y de integración de la unidad normativa
El Ministerio de Protección Social en su escrito
de intervención pide a la Corte que se inhiba de fallar el presente asunto,
pues en su sentir  el actor no concretó en su demanda el concepto de violación
ya que solo realizó un señalamiento genérico sin especificar las razones por
las cuales el texto acusado infringe la Carta  Política.
Acemi, por su parte considera que en la presente
causa es posible dictar un fallo siempre y cuando se integre la unidad
normativa con todo el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, pues
la disposición impugnada carece por sí misma de sentido.
En torno a la
primera inquietud, la Corte coincide con el demandante en el sentido de que
según constante jurisprudencia constitucional[1],
las demandas de inconstitucionalidad donde se propone la violación al principio
de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior, deben cumplir,
entre otras exigencias, con  la de exponer las razones por las cuales las
disposiciones demandadas no guardan relación con el tema de la ley a la cual
pertenecen. En Sentencia C-245 de 2004, MP Clara Inés
Vargas Hernández se dijo al respecto:
“…es necesario tener presente que para que la Corte pueda ejercer
control cuando se alega infracción a la citada norma superior, es menester que
el actor efectúe un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de
la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales
considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y,
por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior.”
En la demanda que se revisa, el
actor plantea su acusación en los siguientes términos:
“La materia
de la Ley 797 de 2003 es el “sistema general de pensiones”. No es el “sistema
de salud”, si bien estas dos materias integran el gran tema de la seguridad
social. Una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa. El sistema general de
pensiones y el sistema general de salud, aunque son hermanos, no son la misma
cosa, así pertenezcan a la misma familia. Es claro que la Ley 797 de 2003 trata
de manera exclusiva y excluyente  del “sistema general de pensiones”, por
cuanto en su encabezado o enunciado dice: “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones  previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados
y especiales”. (He resaltado). El enunciado transcrito (sic) no dice que la ley
se refiere al sistema general de salud.
“(…)
“Como vimos
en el punto anterior,  la materia de que trata las Ley 797 de 2003 es el sistema
general de pensiones. Por tanto, es inadmisible, y desde luego
inconstitucional, que en tal ley se establezcan normas referentes al sistema
de salud, cuando la materia de la ley no es el  sistema de salud sino el
sistema general de pensiones”.
Según puede
apreciarse, pese a que la exposición del concepto de violación es bastante
escueta, el actor  ha cumplido con la exigencias anteriormente anotadas pues en
forma razonada sostiene que la violación a la unidad de materia se produce en
razón de que los apartes normativos del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley
797 de 2003, que hacen referencia a la base de cotización al sistema de salud,
no guardan identidad temática con la materia regulada en ese ordenamiento
legal, cuyo contenido está orientado única y exclusivamente a modificar algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993. En consecuencia, la solicitud hecha en el sentido de que la
Corte debe inhibirse por inepta demanda no está llamada a prosperar.
Ahora bien, sobre el planteamiento hecho por
Acemi, en el sentido de integrar la unidad normativa vale recordar que en
múltiples ocasiones la jurisprudencia se ha referido a la facultad prevista en
el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 que la habilita a la Corte
Constitucional para integrar la unidad normativa con otros preceptos que no
fueron demandados. Es así como ha considerado que para que no termine siendo
juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la aplicación de la figura en
mención tiene carácter excepcional pues solo procede en las siguientes tres
hipótesis:
i) Cuando se demanda una disposición que,
individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que,
para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada[2];
ii) En aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas; y
iii) Cuando pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad[3].
Particularmente en lo que hace al primer evento, la Corte ha
precisado que para que pueda entrar a resolver sobre una demanda incoada contra
fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un
contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado con
los postulados y mandatos constitucionales[4].
Lo anterior, porque las expresiones aisladas carentes de sentido
propio que no producen efectos jurídicos solas o en conexidad con la
disposición completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni
inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo un juicio sobre
la materia[5].
De ahí, que en tal caso sea necesario integrar la unidad normativa con las
disposiciones no demandadas que le dan sentido, para darle de esta forma
efectividad a la decisión del juez constitucional.
En el presente caso se acusa el segmento
normativo “Para estos efectos, será necesario
que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base”, del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, proposición jurídica que, como puede apreciarse, tiene sentido
inteligible y completo ya contiene un mandato específico referente a la base de
las cotizaciones en el sistema de salud, la que según lo allí dispuesto, debe
ser la misma que la prevista para el sistema de pensiones en los casos a que se
refiere el primer inciso de la citada disposición legal.
En consecuencia, en el asunto que se revisa está claro que no
procede integrar la unidad normativa con las restantes expresiones no
demandadas del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, pues,  según
se explicó, el segmento acusado puede ser entendido y aplicado con
independencia  de lo establecido en lo prescrito en tal disposición.
Hecha estas observaciones preliminares, la Corte procede al examen
de fondo de las expresiones censuradas del parágrafo 1° del artículo 5° de la
Ley 797 de 2003.
3. El problema jurídico
Según el actor, el segmento impugnado del parágrafo 1° del artículo
5° de la Ley 707 de 2003, vulnera el principio constitucional de la unidad de
materia, pues la referencia que hace a la base de cotización al sistema de
salud no guarda identidad con la materia regulada en ese ordenamiento legal,
cuyo contenido normativo está orientado única y exclusivamente a modificar
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y de los regímenes pensionales exceptuados y especiales, razón por la
cual desconoce el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158
Superior.
Para el ISS lo acusado no infringe la Carta Política, pues no
pretende regular ningún asunto concerniente al Sistema de Seguridad Social en
Salud, sino  establecer la base que se debe tomar para calcular las
cotizaciones en pensiones, cuando se trata de afiliados que perciban salario de
dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por
prestación de servicios como contratistas, en un mismo periodo de tiempo, lo
cual viene a ser reiteración de lo establecido en el artículo 204 de la ley 100
de 1993. En su parecer, no es incoherente que la base de cotización en el
sistema de pensiones se establezca sobre la base de cotización del subsistema
en salud.
El Ministerio de la Protección Social
propugna igualmente por la exequibilidad de la disposición demandada, pues en
su sentir ella refleja la unidad inescindible que existe entre los subsistemas
de pensiones, salud y riesgos profesionales.
En el mismo
sentido se pronuncia el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para quien la
norma impugnada guarda identidad temática, sistemática y teleológica con la
materia dominante de la Ley 797 de 2003, en la medida en que consagra un
mecanismo de verificación que impide la evasión al Sistema General de Seguridad
Social Integral, toda vez que como en  ambos subsistemas se debe cotizar en
forma proporcional al ingreso, el salario base de cotización debe coincidir en
ellos.
Acemi, tampoco
advierte inconstitucionalidad alguna en la disposición que se revisa, ya
que en su opinión el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración,
bien podía establecer la misma base de cotización en los dos sistemas
(pensiones y salud), más si se considera que al hacerlo no está atentando
contra los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad y propende por
la financiación del sistema de seguridad social.
Contrariamente a lo planteado por los intervinientes, el Procurador
considera que la Corte debe retirar del ordenamiento la norma demandada pues en
su criterio carece de todo vinculo con la temática de Ley 797 de 2003,  ya
que  la relación que pretende establecer entre los dos sistemas (pensiones y
salud) se desvirtúa por la falta de análisis de los efectos de dicha conexión,
generando consecuencias que escapan a la finalidad de la ley, ya que la base de
cotización del sistema pensional está allí claramente establecida.
Así pues, el problema jurídico que debe resolverse en la presente
oportunidad consiste en establecer si la referencia a la base de las
cotizaciones del sistema de salud, que contiene el segmento impugnado del
inciso primero del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, no
guarda relación alguna con este ordenamiento legal y, por tanto, vulnera el
principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior. A fin
de absolver este interrogante, la Corte considera importante precisar
previamente el sentido y alcance de dicho principio. Una vez haya abordado este
asunto, entrará a decidir de fondo sobre la demanda de la referencia.
4.  Sentido y alcance del principio superior de la unidad de materia
En constante
jurisprudencia esta Corporación tiene establecido que el principio de unidad de
materia, según el cual todo proyecto de ley debe observar una identidad
temática (art. 158 de la CP), busca ante todo racionalizar la actividad
legislativa al impedir que en el tramite de las leyes se incluyan disposiciones
o modificaciones que no se relacionen con  los tópicos fundamentales que ellas
desarrollan.
La
jurisprudencia también ha precisado que “Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente,
no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse
como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley” [6].
Por lo cual, el
término "materia" que trae la norma superior que se comenta
no debe interpretarse en forma rígida “al punto que se desconozcan o ignoren
las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de
las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica
entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma” [7],
tal como lo recuerda la Corte en la sentencia C-887 de 2002.
En Sentencia
C-618 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte se refirió al control
constitucional cuando la acusación recae en violación del principio de unidad
de materia y señaló que como el ordenamiento jurídico no está dividido
nítidamente en compartimientos, el legislador  cuenta con libertad para
determinar el contenido  de las normas que expide:
“7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una
conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del
legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de
las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El
sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos
predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el
derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades,
prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien
sea por iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la
Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden
reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más
acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y
uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas
que tradicionalmente se consideraban inescindibles”.
En esta providencia trajo como ejemplo los
temas de las pensiones y de la salud, que dada su interdependencia pueden
permitir una regulación unificada. Dijo la Corte:
“Así pues, el hecho de que usualmente temas como las
pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud
hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso
constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un Código Social
en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La
estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte
esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del
Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el
cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de
las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido
organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política
pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia
no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar
instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo
contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el
constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un
límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el
ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la
Constitución.”
Ahora
bien, el hecho de que el control constitucional sobre la observancia del
principio de unidad de materia no deba ser rígido, tampoco puede llevar a que
se flexibilice a tal punto que quede desprovisto de contenido. Es por ello que
la jurisprudencia ha expresado, que sólo una interpretación razonable y
proporcionada permitirá descubrir si entre la norma acusada y la ley existe la
conexidad temática, porque “lo que impone el principio de unidad de materia
es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que
entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.[8]
Así mismo, en Sentencia C-309 de 2002, MP Jaime Córdoba Triviño, la
Corte después de realizar un examen sistemático de la jurisprudencia proferida
sobre el principio de unidad de materia, señaló que para efectos del control
constitucional se hace necesario establecer los núcleos temáticos contenidos en
la ley a la cual pertenece la norma acusada de violar dicho principio:
“(…) resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley
pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera
o no el principio de unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[9]
“De ese modo, para ejercer el control de constitucionalidad por
vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles
son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene
vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al
interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de
manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el
legislador.”
De acuerdo con
la anterior doctrina, en el asunto bajo revisión el análisis constitucional de
la norma acusada se orientará a establecer si ella se encuentra dentro del
núcleo de la normatividad a que se refiere el proyecto que se convirtió en la
Ley 797 de 2003, o si por el contrario, se trata de un artículo cuyo contenido
es extraño al resto de la Ley. De allí se concluirá si  vulnera o no el
principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución.
5.  Constitucionalidad del aparte normativo acusado.
La Ley 797 de
2003, fue aprobada bajo el siguiente epígrafe: “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales”.
Como su
nombre lo indica, consideró el legislador procedente reformar algunos artículos
de la ley 100 de 1993, relacionados con el sistema general de pensiones, para
lo cual, se modificaron entre otras, normas relativas a las cotizaciones al
sistema general de pensiones, la base y el monto de las mismas. Los antecedentes
legislativos revelan que la intención del Gobierno con tales medidas fue,
fundamentalmente, la de lograr una mayor equidad, solidaridad y viabilidad
financiera en el nuevo sistema. En la exposición de motivos del proyecto de
ley, al respecto se lee lo siguiente:
“En un Estado
como el nuestro, con recursos limitados, es muy importante que antes de
discutir su utilización, nos pongamos de acuerdo en los principios básicos que
se deben cumplir para la destinación de los dineros públicos. Así mismo, los
principios deben servir de guía para analizar la utilización que, actualmente,
se le da a los recursos públicos destinados al sistema pensional vigente. Estos
principios rectores son:
- Equidad y solidaridad social.
- Responsabilidad fiscal.
- Justicia redistributiva.
“A pesar de los
avances logrados por la Ley 100 de 1993, el país ha experimentado importantes
cambios demográficos, económicos, sociales y laborales, lo cual exige
implementar nuevas modificaciones al sistema pensional para asegurar una mayor
equidad social, solidaridad y responsabilidad fiscal.
“El sistema
actual, 8 de cada 10 colombianos con edad para pensionarse no están cubiertos
por el sistema. En el año 2001, solo el 23% de los adultos mayores, con igual o
mayor edad para pensionarse, están cubiertos por el sistema.
“En el régimen de
prima media con prestación definida de manera regresiva, se subsidia, con
recursos públicos, entre el 42 y el 72% de cada pensión reconocida actualmente.
Quiere esto decir, en cifras del año 1999, que el Gobierno Nacional dedicó 2,04
puntos del PIB (cerca de 4 billones de pesos), para que dos personas de cada
diez, con edad superior a la de jubilación, pudieran recibir el subsidio a la
pensión.
“De seguir la
tendencia actual, el Gobierno central debería destinar, en el año 2019, cinco
punto cinco (5.5) puntos del PIB para que esa gran minoría siga recibiendo
subsidio a su pensión.
“La tasa efectiva
de cotización tiene un alto grado de regresividad, situación que genera
inequidad en el sistema, pues termina subsidiando a personas que tienen una
mayor capacidad de pago para realizar aportes voluntarios que le permitan
mejorar el monto de la pensión por recibir.
(…)
“El sistema
pensional tiene un pasivo muy alto (valor presente de las obligaciones futuras
por pensiones de jubilación) que no está financiado, incidiendo en el aumento
del déficit fiscal de la Nación. Actualmente, el pasivo equivale al 206% del
PIB del año 2000. Según el modelo DNP pensión (para 2001), el déficit alcanzó
en el año 2000, el 192,4% del PIB. El desfinanciamiento existente, para
asegurar que una minoría goce de su pensión, tendrá que ser cubierto con
recursos de la Nación en caso de seguir con las mismas condiciones
“En el mundo la
tasa de cotización promedio, oscila entre el 18 y el 20% del ingreso, En
Colombia es del 13,5%, generando un gran desbalance entre los beneficios que
reciben los pensionados y el esfuerzo que realizan para poder obtener su
pensión.
“Mientras que en
Colombia, el período de cotización para acceder a una tasa de reemplazo del 65%
del ingreso base de liquidación es de 20 años, en Bolivia es de 33 años, en
Chile de 35 años, en El Salvador es de 49 años y en México es de 34 años. Así
mismo, mientras que la tasa de reemplazo en nuestro país es, aproximadamente,
del 65%, en el resto de países latinoamericanos, es del 44%. Lo anterior hace
que el sistema actual tenga una frágil estructura, financieramente hablando.
Para pagar las
obligaciones pensionales ya causadas y aquellas que deberán ser reconocidas en
los próximos 18 años, el país tendría que generar un flujo de caja equivalente
al 33% del déficit fiscal de la Nación.
“Para atender
mesadas pensionales de antiguos servidores públicos, el país tuvo que apropiar,
en el presupuesto del año 2001, recursos cercanos a los 6 billones de pesos (3%
del PIB). De continuar con la misma tendencia, en el año 2014, el déficit
fiscal, por cuenta del pago de futuras pensiones, alcanzaría niveles superiores
del 6% del PIB, situación que generaría problemas fiscales difíciles de
manejar.
“Con el sistema
actual, el ISS no tendría viabilidad. Entre el año 2000 y el año 2001, el ISS
debió cancelar 700 mil millones adicionales a los ingresos (recaudos por
cotización + rendimientos financieros). De continuar esta tendencia, el ISS no
tendría dinero para responder por los beneficios pensionales en el año 2005.
(…)
“Objetivos del proyecto de ley
“El proyecto de
ley busca integrar nuevos elementos e instrumentos que, concebidos y ejecutados
en forma integral, permiten alcanzar una política más coherente y, por lo
tanto, un mejor impacto social que refleje los principios de equidad,
solidaridad, responsabilidad financiera y justicia redistributiva. (…)” [10]
En desarrollo
de estos objetivos, el Gobierno propuso, entre otras medidas, reformar ciertos
artículos relacionados con las cotizaciones, tales como el artículo 17 de la
Ley 100 de 1993, sobre la obligatoriedad de las cotizaciones, el 18 Ibídem, que
regula la base de cotización de los trabajadores dependientes de los sectores
privado y público, el 19 Ibídem, que regula la base de cotización de los
trabajadores independientes, y el 20 idem, sobre monto de las cotizaciones. En
relación con la modificación propuesta al artículo 18 mencionado, se consideró
que:
“Artículo 6°
Base de la cotización. Se amplía la base de cotización a veinticinco (25)
SMLMV, para quienes no estén en el régimen de transición. Se adiciona el
artículo 18 de la Ley 100 permitiendo que las cotizaciones de aquellos
afiliados que tienen durante el mismo periodo el carácter de trabajador
independiente y de asalariado, sean efectuadas en proporción al salario y
honorarios devengados en cada uno de ellos. Con el fin de evitar conductas
indebidas se dispone que en todo caso deberá cotizarse a salud sobre la misma
base y no podrán adicionarse al ingreso base de liquidación los
honorarios percibidos en los cinco años anteriores al cumplimiento de la edad
requerida”. [11]
(se subraya)
La enmienda
al artículo 18 de la ley 100 de 1993 consistió entonces, entre otras, en
adicionarle un Parágrafo 1º, para consagrar lo atinente a las cotizaciones de
los afiliados que perciben salario e ingresos como trabajador independiente o
por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo,
dado que la norma anterior solo regulaba lo atinente a las cotizaciones cuando
se percibía salario de dos o más empleadores. La adición consistió, en indicar
que en este caso, las cotizaciones serán efectuadas en forma proporcional al
salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para
todos los efectos de la ley sin exceder el tope legal. Igualmente se determinó,
que para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud
se hagan sobre la misma base, segmento normativo que estima el actor contrario
a la Constitución.
Según el actor, no existe relación alguna de conexidad entre los
apartes demandados del parágrafo 1° del artículo 5° y la Ley 797 de 2003, pues
en su sentir, están regulando lo referente a las cotizaciones en salud,
temática que es ajena por completo al contenido de dicho ordenamiento legal, el
cual tiene por objeto introducir algunas modificaciones al sistema de seguridad
social en pensiones.
Para la Corte el cargo no está llamado a prosperar, por las
siguientes razones:
Como se ha visto, el inciso primero del parágrafo en cuestión
reformó y adicionó el artículo 18 de la ley 100 de 1993, en el sentido de
disponer que la base de cotización al sistema de pensiones de aquellas personas
que tienen ingresos de diferentes fuentes, es decir, como asalariados y como
trabajadores independientes, equivale a la sumatoria de los aportes
proporcionales, siempre y cuando coticen al sistema de salud sobre la misma
base. Esto significa que si dichos trabajadores no cotizan al sistema de salud
sobre la misma base que cotizan al sistema de pensiones, no podrán proceder a
la citada acumulación de aportes para efectos de determinar la base de
liquidación de su mesada pensional.
En este orden de ideas, la medida contenida en el segmento acusado
está orientada a condicionar la posibilidad de la acumulación de cotizaciones
para fijar la base pensional de los afiliados que ostentan la doble condición
de asalariados y trabajadores independientes, a la necesidad de que las
cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base, a fin de
evitar conductas indebidas, tal y como así se dejó expresado en la
exposición de motivos del proyecto de ley que culminó en la 797 de 2003.
Se evidencia de esta forma, la existencia de una conexidad entre el
núcleo temático de la Ley 797 de 2003 y sus objetivos, es decir, entre las
previsiones relacionadas con el sistema general de pensiones, incluyendo lo
relacionado con las cotizaciones, y en especial, las de quienes ostentan la
calidad de asalariados y trabajadores independientes, con la necesidad de
impedir el desequilibrio del sistema de seguridad social integral, imponiendo
mediante la disposición acusada, una condición que permite la acumulación de
cotizaciones para efectos pensionales, con la que se evita que los afiliados
puedan cometer conductas indebidas, al poder cotizar para el sistema general de
pensiones un porcentaje mayor, acumulando las cotizaciones de los dos ingresos
percibidos de distinta fuente, y con ello obtener una base mayor para la
liquidación de la pensión,  pero no hacerlo de la misma forma para el sistema
de salud.
Es decir, consideró el legislador necesario, permitir la acumulación
de cotizaciones para efectos pensionales, cuando se ostentan dos calidades, la
de asalariado y trabajador independiente en un mismo período, pero bajo la
condición de que igual acumulación operaría en relación con el sistema de
salud.
Quiere decir lo anterior, que la norma acusada no está regulando un
tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el
actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes,
exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una
condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados
y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las
cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y
con ello el monto de la pensión. Condición consistente en que también se cotice
para el sistema general de seguridad social en salud sobre la misma base,
temática afín por completo a la desarrollada en la Ley 797 de 2003.
Como bien lo ponen de presente el ISS y el Ministerio de Hacienda en
sus escritos de intervención, con la medida que se revisa el legislador
simplemente está definiendo una consecuencia jurídica en materia pensional -la
acumulación de cotizaciones-, con una condición que corresponde al sistema de
salud -el pago de la cotización sobre la misma base que para pensión-,
determinación que está en completa armonía con los propósitos de la Ley 797 de
2003, de lograr mayor equidad, solidaridad y viabilidad financiera en el
sistema de seguridad social integral.
En efecto, la exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en
salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a
fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble
condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las
cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un
mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de
seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre
una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o
mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y
sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral.
Sobre el particular conviene recordar, que la viabilidad financiera
del Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las
cotizaciones de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un
fondo o reserva que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas
pensionales como los servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen
de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual es menester que el
salario base de cotización coincida en los dos subsistemas, en el de salud y en
el de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato del artículo 48
Superior que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio
público y derecho irrenunciable.
También debe tenerse en cuenta que la medida que consagra el
segmento normativo bajo revisión, es trasunto de la regla que ya se encontraba
regulada en el parágrafo 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 para el
subsistema de salud, según la cual “la base de cotización de las personas
vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos afiliados
obligatorios al sistema general de seguridad social en salud será la misma
contemplada en el sistema general de pensiones”, lo cual pone nuevamente de
presente la necesidad de que en los dos subsistemas coincidan las bases de
cotización a fin de evitar “conductas indebidas” que atenten contra la
estabilidad financiera del sistema de seguridad social, que precisamente es uno
de los objetivos de la Ley 797 de 2003.
No tiene razón entonces el actor, cuando funda su pretensión de
inexequibilidad de la norma impugnada en la total independencia entre los
subsistemas de seguridad social en pensiones y en salud, pues desconoce que
normativamente ellos conforman el denominado Sistema de Seguridad Social
Integral en virtud del cual surge una suerte de interdependencia, tal como
lo reconoce  el artículo 1° de la Ley 100 de 1993 al disponer que aquel “comprende
las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos
destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico,
de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, u otras que se
incorporen en el futuro”; y lo corrobora el artículo 2° del mismo
ordenamiento al señalar que en virtud del principio de unidad en dicho
sistema se presenta una “articulación de políticas, instituciones,
regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la
seguridad social”. También cabe recordar, que de acuerdo con lo previsto en
el artículo 6º de la misma Ley 100 de 1993, [El sistema de Seguridad Social
Integral está instituido para unificar la normatividad y la planeación de la
seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de ls
mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley; y que,
según el artículo 8º Ibídem, [E]l Sistema de Seguridad Social Integral es un
conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y
está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen
en la presente ley.
Concluyendo, el segmento normativo bajo revisión no viola el
principio de unidad de materia, pues como se ha explicado anteriormente, guarda
relación sistemática y teleológica con la Ley 797 de 2003. En consecuencia, se
declarará ajustado al Ordenamiento Superior.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones“Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones
al sistema de salud se hagan sobre la misma base”, del parágrafo 1° del
artículo 5° de la Ley 797 de 2003, por el cargo analizado en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencias C-245 de 2004. MP Clara Inés Vargas Hernández y C-579 de 2001 MP
Alfredo Beltrán Sierra
[2]
Sobre casos en los cuales la Corte ha integrado una proposición jurídica
completa y se ha pronunciado sobre apartes normativos no acusados que
conformaban una unidad lógico jurídica inescindible con otros apartes sí
demandados, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-560-97, C-565-98
y C-1647-00 MP: José Gregorio Hernández Galindo; C-1106-00 MP: Alfredo Beltrán
Sierra y C-154-02 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]
Sentencia C-871 de 2003. MP Clara Inés Vargas Hernández
[4]
Sentencia C-154 de 2002. MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] Sentencia C-233 de 2003.
[6]
Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Alfredo Beltrán Sierra.
[8]
Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada, entre otras, en
la Sentencia C-460 de 2004 MP Alfredo Beltrán Sierra
[9]
Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.
[10]
Exposición de motivos de la Ley 797 de 2003. Gaceta del
Congreso No. 350 de 2002.
[11]
Exposición de motivos de la Ley 797 de 2003. Gaceta del
Congreso No. 350 de 2002.