T-528-92
Sentencia No
Sentencia
No. T-528/92
ACCION
POPULAR
La
Acción Popular consagrada en el artículo 1005 del C.C., puede ahora, con
sobradas y explícitas razones constitucionales, ser interpretada y desarrollada
por los jueces en los casos concretos de controversia sobre los bienes y
derechos públicos y colectivos para asegurar su amparo judicial específico  y
concreto, inclusive sobre el Ambiente.
DERECHO
AL AMBIENTE SANO/DERECHOS COLECTIVOS/ACCION DE TUTELA/DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración
/DERECHO A LA VIDA-Protección
La
Carta de 1991 consagra el "Derecho al Goce de un Ambiente Sano",  no
como un derecho constitucional fundamental, sino como un derecho y un interés
constitucional de carácter colectivo; en este sentido la Acción de Tutela no es
procedente para obtener de manera autónoma su protección, pues aquella procede
para obtener el amparo específico de los derechos constitucionales
fundamentales y no el de otros derechos que, como los colectivos, deben
perseguirse judicialmente por virtud del ejercicio de las Acciones Populares o
de las Acciones de Clase o de Grupo en los términos de su regulación legal,
salvo las hipótesis de la protección indirecta o consecuencial. Se señala de
modo indubitable que este Derecho Constitucional Colectivo puede vincularse con
la violación de otro Derecho Constitucional de rango o naturaleza fundamental
como la salud,  la vida o la integridad física entre otros, para obtener, por
vía de la tutela, el amparo de uno y otro derechos de origen constitucional,
pues en estos casos prevalece la protección del Derecho Constitucional Fundamental
y es deber del juez remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas que
atenten contra éste. Igualmente, tampoco es un obstáculo para la procedencia de
la Acción de Tutela. La relación que se exige entre la violación o la amenaza
de violación a un Derecho Constitucional Fundamental por el desconocimiento de
un derecho colectivo u otro  derecho de carácter ordinario, debe ser de
causalidad directa y eficiente. En el caso concreto se encuentra que existe la
relación de causalidad exigida. Este hecho, al hacer INHABITABLE  una zona
habitada por determinadas personas y de RIESGO PARA LA SALUD HUMANA, ANIMAL Y
VEGETAL otra, en sí mismo  conduce a provocar amenaza o violación directa al
Derecho Constitucional a la Vida, a la Integridad Física, mucho más cuando las
dependencias correspondientes no ordenan las medidas que se hacen necesarias,
para proteger de modo directo y eficaz la vida de los habitantes y residentes
de aquellas zonas.
JUEZ
DE TUTELA-Facultades
Corresponde
a los jueces en esta nueva dimensión de las proyecciones de la justicia
constitucional, atender a los aspectos sustanciales de la solicitud y subsanar
con sus providencias, su prudente juicio de la Carta y su interpretación de las
condiciones propias del caso concreto, las deficiencias apenas formales de la
petición.
ACCION
DE CLASE O DE GRUPO
Las
Acciones de Clase o de Grupo no hacen referencia exclusiva a los Derechos
Constitucionales Fundamentales, ni sólo a los Derechos Colectivos, pues también
comprenden a los Derechos Subjetivos de origen  constitucional o legal y
necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o
daño causado y cuya reparación se puede pedir ante el juez;  empero, exigen
siempre que este daño sea de los que son causados en ciertos eventos a un
número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser
atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos
procesales dilatorios.
Sala
de Revisión No. 5
Expediente
No. T-2679
Acción
de tutela presentada contra unas omisiones del Ministro de Salud en el caso de
la explotación Carbonífera de El Cerrejón y Tajo Sur por la Asociación
Intercor-Carbocol.
Contaminación
Ambiental, Derecho a la Vida y a un Medio Ambiente Sano.
Peticionario:
ARMANDO
PEREZ ARAUJO
Magistrados:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Dr.
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Santafé
de Bogotá, D.C., Septiembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y dos
(1992).
La
Sala de revisión en asuntos de tutela, compuesta por los señores Magistrados
Simón Rodríguez Rodríguez, Jaime Sanín Greiffenstein y Fabio Morón Díaz, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del
Magistrado Ponente, resuelve sobre las sentencias relacionadas con la acción de
la referencia, proferidas por el Tribunal Superior de Riohacha, el día 28 de
febrero de 1992  y por la Honorable Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena,
el día 30 de abril de 1992.
I.
ANTECEDENTES
A.  La Petición
1.
Con fecha doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992), el
señor Armando Pérez Araújo, Abogado inscrito y en ejercicio, actuando
"como agente de los derechos de los habitantes de las veredas de Caracolí
y El Espinal", presentó ante el Honorable Tribunal Superior de Riohacha,
un escrito en el que interpone la Acción de Tutela, establecida en el artículo
86 de la Carta Fundamental, "para que como mecanismo transitorio se eviten
perjuicios irremediables diferentes a los ya registrados, originados por la
presencia en sus hogares de niveles insoportables e impermisibles para la vida
humana, de material particulado de Carbón y estéril, ruidos y vibraciones
ocasionadas por la actividad minera del Complejo Carbonífero El Cerrejón, en el
área distinguida con el nombre Tajo Sur".
2.
Los hechos que señala el peticionario como causa de la citada acción, se
resumen como sigue:
a)
En su opinión, la actividad minera que se cumple en la citada zona, y la
omisión del Ministerio de Salud, ponen en peligro o amenazan la vida de los
habitantes de aquella y los hace sujetos de trato degradante e infrahumano por
parte del Estado Colombiano.  Sostiene el peticionario que se viola y amenaza
violar los Derechos Constitucionales garantizados por los artículos 11 y 12 de
la Carta.
b)
Sostiene el peticionario que el Ministerio de Salud expidió la resolución 02122
del 12 de febrero de 1992 en la que se registra "las gravísimas
circunstancias de salud que afectaban a los habitantes del Tajo Sur; además, en
aquella resolución se declaró como zona inhabitable la franja comprendida hasta
1000 metros, y zona de riesgo para la salud humana, animal y vegetal, la
comprendida entre 1000 y 4500 metros, empero, la omisión de la autoridad
administrativa contra la cual se dirige la acción "consiste en no haber
ordenado el cese de actividades mineras, para impedir que familias humildes
pusiesen en peligro sus vidas, estando, como estaban y están aún, en el derecho
pleno de vivir en sus residencias, con la garantía de que el Estado les
preserve el derecho a la conservación de sus vidas."
c)
Advierte el peticionario que resulta inaudito que el Ministerio de Salud haya
omitido una medida prohibitiva o al menos conminatoria, máxime si aquel
Despacho conoció de las graves violaciones y amenazas a los derechos de las
personas habitantes de aquellas zonas; dicho Ministerio se limitó a integrar un
Comité "interinstitucional" al cual no pudieron asistir los indígenas
y campesinos perjudicados.
d)
Sostiene el accionante que cabe distinguir entre las violaciones o las amenazas
de violación al Derecho a la Vida, de una parte y la violación al Derecho de
Vecindad y al Derecho Colectivo al Ambiente de otra; así, sostiene que por lo
primero cabe la Acción de Tutela como mecanismo directo, y por lo segundo
procede la Acción de Tutela pues se trata de impedir un perjuicio
irremediable.  En este sentido señala lo siguiente: " De tal suerte que en
el presupuesto fáctico de la vecindad del Tajo Sur (Proyecto Carbonífero El
Cerrejón Zona Norte), quiénes estén residenciados en lo que la resolución 02122
de Minsalud llama zona INHABITABLE, estarían encuadrados como quiénes tienen
sus vidas amenazadas por la contigüidad de grandes trabajos de minería; los
otros serían los que simplemente viven en zona de riesgo para la salud. Pero
ambas situaciones constituyen suficiente base para que la autoridad competente
tramite y conceda la tutela de los derechos vulnerados y amenazados".
B.
Las Sentencias que se Revisan.
1.
El Tribunal Superior de Riohacha
El
veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992), el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Riohacha, dentro de los términos
constitucionales y legales, previas algunas diligencias probatorias, resolvió
sobre la petición formulada, y ordenó denegar la tutela propuesta por el Doctor
Armando Pérez Araújo, contra el Ministerio de Salud por
"improcedente".
Además,
el Tribunal, ordenó comunicar al señor Procurador General de la Nación, al
Defensor del Pueblo y al Ministro de Minas y Energía, las irregularidades que
detecta en los hechos y actuaciones que examina y que vierte en la parte motiva
de la providencia que se estudia.
Es
necesario destacar que el Tribunal llamó a rendir  declaración al peticionario
quien formalmente manifestó que actuaba como agente oficioso de campesinos,
indígenas y menores de las veredas de Caracoli y El Espinal, afectados por la
contaminación ambiental de la explotación carbonífera de El Cerrejón, en el
área del Tajo Sur.
En
dicho acto, que obra en los folios 124 y 125 del expediente, el Señor ARMANDO
PEREZ ARAUJO manifestó expresamente que actuaba como agente oficioso de los
campesinos Señores MILTON ORTIZ CARRILLO, su esposa y sus hijos menores,
habitantes del predio los Cocos y de DIOMEDES CARDONA habitante de otro predio
vecino de la mina; igualmente, el peticionario afirma que actua como  agente
oficioso de las personas que como miembros de la comunidad indígena WAYUU del
Espinal, corregimiento de Hatonuevo, municipio de Barrancas, aparecen
determinadas plenamente en un estudio estadístico y de identificación del
componente habitacional indígena de la región que sufre el supuesto impacto de
la contaminación ambiental reconocida por el Ministerio de Salud Pública. En la
misma diligencia aparece la copia del citado estudio elaborado por la
Organización Indígena de la Guajira "YANAMA" y consta de 16 hojas que
obran en los folios 126 a 141 del expediente.
La
sentencia que se revisa fundamenta su resolución en las consideraciones que se
resumen, así:
-
No aparece claramente ningún elemento que acredite la legitimidad del
peticionario y los argumentos presentados por el Doctor Armando Pérez Araújo no
son convincentes sobre el punto de su calidad del agente oficioso de los
Titulares de los derechos que se dicen amenazados o vulnerados; no obstante lo
anterior, el Tribunal pasó a estudiar el planteamiento de la tutela como
mecanismo transitorio.
-
Bajo el amparo de las reglas que regulan el ejercicio de la Acción de Tutela,
no es procedente la acción propuesta en este caso concreto pues, "la orden
procurada para que el Ministro de Salud controle la Salud Ambiental de Caracolí
y Espinal, o disponga la reinstalación de los habitantes de estas poblaciones,
no se encuentran tipificadas como reparaciones exclusivas de un perjuicio
irremediable que daría procedencia a la tutela como mecanismo transitorio.
-Según
lo dispuesto por los artículos 86 y 88 de la Carta, la protección específica
del Medio Ambiente Sano no es objeto de la Acción de Tutela, pues para ello se
hallan previstas las Acciones Populares reguladas de conformidad con la Ley, a
menos que el peticionario solicite la tutela para impedir un perjuicio
irremediable.  Esta última hipótesis no se cumple en el caso planteado por el
peticionario, ya que la orden que se pide no se endereza a evitar ningún
perjuicio irremediable de aquellos que sólo se reparan íntegramente mediante
indemnizaciones.
Agrega
el Tribunal que "... es apreciable que actualmente no hay un estudio ni un
plan de manejo ambiental sobre Caracolí y el Espinal, debidamente controlado
por Minsalud que sirvan de fundamento a la decisión favorable de esta Acción de
Tutela, sin la prueba plena de la contaminación grave del ambiente de estas
poblaciones no es viable ordenarle a Minsalud que adopte los correctivos
indispensables, porque no estaría configurada la amenaza a los derechos a la
Vida y al Trato Humano consagrados como fundamentales por los artículos 11 y 12
de la Constitución Nacional."
-
En su concepto "lo que si parece procedente es la Acción de Cumplimiento
prevista por el artículo 87 de la Constitución Nacional en cuanto a los
Capítulos VIII y XXVI del Código de Minas y la Resolución No. 02122 del 22 de
febrero de 1992 del Ministerio de Salud, o una acción por responsabilidad
extracontractual".
Por
último, la decisión que se examina manifiesta que "Es lamentable la
conducta Estatal sobre la Contaminación Ambiental de las poblaciones de
Caracolí y el Espinal y concretamente la omisión posiblemente prevaricadora,
del cumplimiento de las normas defensoras de un Ambiente Sano, lo cual debe ser
puesto en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, en relación con
su facultad conferida por el artículo 278, núm. 1o. de la Constitución Nacional
y del Defensor del Pueblo (Facultad del artículo 282, núm. 1o. y 5o. de la
Constitución Nacional), para que se pronuncien sobre las irregularidades que
surgen en este asunto atribuibles a los Ministerios de Minas y Energía y Salud
Pública."
2.
La Impugnación
El
peticionario impugnó oportunamente la anterior decisión de la Sala Plena del
Tribunal Superior de Riohacha para efectos de obtener su revocatoria ante la
Sala Plena de la H. Corte Suprema de Justicia;  sus consideraciones en esencia
son las que se resumen enseguida:
-
Ante el argumento que se basa en la falta de plena prueba de la contaminación,
el impugnante sostiene que de ninguna manera la Acción de Tutela solicitada es
susceptible de discutirse en el terreno de  la prueba plena de la
contaminación, "máxime, si la omisión del  Ministro González Posso
consiste en no haber producido  la respectiva orden oficial, emanada de sus
funciones pública legales, tendiente a evitar la Acción de peligro contra las
vidas de unos seres humanos luego de que  el mismo Ministro registrara en
diferentes documentos públicos la prueba de la contaminación  al extremo de
calificar la zona como inhabitable, una, y de alto riesgo para la salud humana
y animal, la otra (resolución 2122/91).
"Dicho
de otra manera:  como podría haber falta de prueba para tutelar unos derechos,
si el mismo Ministro reconoce que están vulnerados y amenazados esos derechos,
afirmando que es imposible la vida humana".
-
El peticionario impugna la providencia con la afirmación según la cual, el
Tribunal reconoce la existencia de la omisión que motivó la acción de la
referencia y sin ningún criterio explícito se abstiene de ordenar la tutela
pedida.
3.
La Sentencia de la Honorable Corte Suprema de Justicia.
Remitido
debidamente el expediente ante la  H. Corte Suprema de Justicia, superior
jerárquico del Tribunal que conoció en primer término de la solicitud de
tutela, aquel alto Tribunal resolvió en término la impugnación y ordenó
"confirmar la sentencia de fecha 28 de febrero del  presente año mediante
la cual el Tribunal Superior  de Riohacha DENEGO la tutela demandada por el
Doctor ARMANDO PEREZ ARAUJO ...".
Las
razones por las que la Corte Suprema de Justicia resolvió de aquella forma la
impugnación, se resumen como sigue:
-
No es admisible, a la luz de la Constitución que el Ambiente quede comprendido
dentro de los derechos fundamentales de inmediata aplicación como lo son los
previstos en los artículos 11 y 12 que el actor encuentra vulnerados o
amenazados por la presunta omisión del Ministro de Salud en el ejercicio de sus
funciones.
Afirma
la Corte Suprema de Justicia que:  "Estos derechos, fundamentales para
todo ser humano, no están relacionados con el Medio Ambiente, la Seguridad y la
Salubridad Pública como lo entiende el actor.  En el artículo 11 establece que
la vida es inviolable y por ello prohibe al legislador consagrar la pena de
muerte, y el artículo 12 de la misma codificación superior, dispone que
"nadie podrá ser sometido a desaparición forzada, a torturas ni tratos o
penas crueles, inhumanas o degradantes, es decir, que también prohibe a las
autoridades atentar contra la vida de las personas mediante procedimientos
contrarios a su dignidad y al legislador consagrar penas de la naturaleza expresamente
contemplada".
"De
conformidad con lo dispuesto por el numeral 3o. del artículo 6o. del Decreto
2591 de 1991 y atendiendo al material que se tiene a la vista en el expediente,
no se presenta perjuicio irremediable alguno y por el contrario, la resolución
del Ministerio de Salud, está dirigida a prevenir ese riesgo que el actor
califica como violatorio de derechos constitucionales fundamentales de los
habitantes del lugar."
-
No existe omisión alguna por parte del Ministro de Salud con relación a su
obligación de vigilancia del complejo carbonífero de El Cerrejón, y  al no
aparecer informe definitivo sobre el riesgo que pueda originar la actividad
desarrollada por la Asociación Intercor- Carbocol con relación a la salud de
los habitantes de Caracolí y El Espinal, no procede la tutela demandada por el
Doctor Pérez Araújo.
-
Como el mismo actor está adelantando un proceso de protección del Medio
Ambiente con el mismo objeto ante la justicia en el municipio de San Juan del
Cesar, resulta claro que cuenta con otra vía judicial para hacer valer los
derechos, aún los constitucionales fundamentales de sus representados y que lo
está haciendo valer; por tanto, no puede prosperar la tutela con carácter
preventivo ni como mecanismo transitorio, ya que la vía judicial que procede
está en ejecución.
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera.
La Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de
las sentencias de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral  9 de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este examen
se hace por virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala
correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
Segunda.
La Materia Objeto de las Actuaciones
a)
En primer término encuentra la Sala que el peticionario de modo expreso
solicita por virtud del ejercicio de la Acción de Tutela que consagra el
artículo 86 de la Carta Política y que reglamenta el Decreto 2591 de 1991, la
protección del Derecho Constitucional a la Vida y del Derecho Constitucional
Fundamental al Trato Digno y Humano que aseguran los artículos 11 y 12
respectivamente de la Carta Fundamental.
En
concepto de la Corte Constitucional la cuestión planteada por el peticionario
se contrae especificamente a obtener que se decrete por vía de la citada acción
como mecanismo transitorio, la protección inmediata del derecho de sus
"representados",  ya que estos resultan afectados en los mencionados
derechos constitucionales, por fuerza de la contaminación ambiental que
producen las actividades de explotación del carbón por la Asociación Intercor-Carbocol,
en un determinado sitio que aparece plenamente identificado, y por la omisión
en que incurrió el Ministerio de Salud Pública, al no impedir el desarrollo de
las citadas actividades de explotación minera de carácter peligroso y dañino.
En
otros términos, el peticionario pretende el amparo judicial de unos
determinados derechos constitucionales fundamentales amenazados de modo directo
por las actividades de explotación minera en vecindades de las veredas de
Caracolí y El Espinal  del Municipio de Barrancas en el Departamento de la
Guajira y que no han sido objeto del control efectivo que corresponde a unas
dependencias y entidades del Estado.
b)
En un detenido examen del escrito presentado se encuentra que el peticionario
hace radicar la solicitud en la supuesta omisión de una autoridad pública
revestida de funciones de origen legal y constitucional en el cumplimiento de
su deber de proteger el Ambiente Sano y de controlar la contaminación de este.
Esta reflexión, que se dirige a interpretar el contenido sustancial de la
acción, la hace la Corte Constitucional atendiendo a la naturaleza y a la
finalidad de la Acción de Tutela, como mecanismo especial de protección de los
Derechos Constitucionales Fundamentales, y para asegurar el cabal cumplimiento de
la Constitución.
El
señor ARMANDO PEREZ ARAUJO, que dice actuar como agente oficioso de
algunas personas, tampoco solicitó por vía de la Acción de Tutela la protección
directa y autónoma del Derecho Constitucional Colectivo a gozar de un Medio
Ambiente Sano, como equivocadamente lo entendió el H. Tribunal Superior de
Riohacha, ni reclama la protección judicial del Derecho Constitucional
Fundamental de Petición (art.23 C.N.), como podría pensarse inicialmente, ni
manifiesta que en oportunidad alguna lo haya ejercido en los términos de la
norma constitucional que lo garantiza o que no se le haya dado pronta
respuesta.
c)
No obstante lo anterior, y cómo el despacho Judicial que atendió inicialmente
la petición, fundamenta su actuación y la denegación  de tutela solicitada, en
la consideración según la cual, si bien por los hechos narrados por el
interesado, y que aparecen en la situación jurídica planteada, se produjo una
evidente violación al Derecho Constitucional a Gozar de un Ambiente Sano que
garantiza el artículo 79 de la Carta de una parte, y aún cuando en su concepto
existe una seria infracción en los deberes del Ministerio de Salud en la
protección al Derecho Constitucional al Medio Ambiente Sano de otra, ninguna de
las situaciones observadas es en su opinión objeto de la Acción de Tutela,
ahora debe la Corte Constitucional en este caso examinar la relación que existe
entre la resolución del Ministerio de Salud y los deberes constitucionales y
legales de las dependencias del Estado, con la situación de los representados
en lo que hace a su Derecho Constitucional Fundamental a la Vida y a la
Integridad Física de las personas respecto de las que  se dice agente oficioso
el Señor PEREZ ARAUJO, y en cuanto hace a la procedencia de la TUTELA reclamada.
Del
examen de los elementos probatorios que obran en el expediente, como son las
intervenciones escritas del representante de Carbocol S.A.  y de Intercor, se
encuentra que efectivamente se han adelantado actividades de previsión y de
control de los niveles de contaminación ambiental de las zonas aledañas a la
explotación minera, las que han contado con la participación de entidades de
los Ministerios  de Salud Pública,  Minas y Energía y Agricultura; estas
actividades comprenden programas de medición de la calidad del aire y de
disminución de las emisiones de polvo generadas por las operaciones de
explotación minera.  Empero no aparece que se haya cambiado el concepto técnico
emitido por el señor Ministro de Salud y contenido en la resolución 02122 del 22
de febrero de 1991, en la que se señala el carácter de INHABITABLE  Y DE ALTO
RIESGO PARA LA VIDA ANIMAL, VEGETAL Y HUMANA  de la zona donde habitan las
personas en nombre de las cuales se interpone la tutela de la referencia, y lo
cierto es que esta característica continúa presente como causa de la amenaza de
violación a los derechos constitucionales cuya TUTELA se reclama.
Esta
Corporación también se ocupa de determinar si, como lo advierte el citado
Tribunal, la petición enderezada a obtener el pronunciamiento del Ministerio de
Salud, constituye en verdad el planteamiento de un perjuicio irremediable sobre
el que proceda la Acción de Tutela como mecanismo transitorio mientras se
adelantan otras acciones judiciales, o si por la misma causa aparece la violación
o la amenaza de violación directa y eficiente de algún derecho Constitucional
Fundamental que imponga su protección directa.
Por
último, en esta providencia se examina la calidad de Agente oficioso con
la que dice actuar el peticionario y su importancia para los efectos de la
tramitación de la Acción de Tutela
Tercera:
El Amparo Judicial del Derecho a Gozar de un Ambiente Sano.
a)
El Derecho Constitucional de todas las personas al disfrute de un Ambiente
Sano  está consagrado expresamente en el artículo 79 de la Carta bajo el título
de los Derechos Colectivos y del Ambiente; además, este derecho aparece
relacionado en la lista enunciativa que  establece el inciso primero del
artículo 88 de la misma Carta, como objeto de las Acciones Populares con fines
concretos.
En
estas condiciones, los citados enunciados normativos del inciso segundo del
artículo 88 de la Carta, prescriben con claridad que en cuanto entidad jurídica
autónoma, el derecho  específico al goce de un Ambiente Sano,  está
garantizado judicialmente por virtud de un instrumento procesal específico y
directo de carácter  principal y de naturaleza también autónoma, conocido como
las acciones populares y en caso de daño subjetivo pero plural por
virtud de las acciones de grupo o de clase, amén de las vías judiciales
ordinarias y de los casos especiales de responsabilidad objetiva que establezca
la ley.
b)
Como aspecto preliminar se detiene esta Corporación en advertir que el Derecho
a la Conservación y al Disfrute de un Medio Ambiente Sano y de la promoción y
preservación de la calidad de la vida, así como la protección de los bienes,
riquezas y recursos ecológicos y naturales, es objeto de grandes reflexiones y
preocupaciones  que sólo recientemente han hecho aparición plena en el Derecho
Constitucional y en el Derecho Internacional.
Es
evidente que hoy en día, para determinar los grandes principios que deben regir
la vida de las sociedades organizadas y en camino de evolución, ya no puede
ignorarse la necesidad de proteger el medio ambiente y de dar a las personas
los derechos correlativos;  en este sentido se tiene que después  del año de
1972 en el que se adoptó la Declaración de Estocolmo sobre medio ambiente
humano, se ha reconocido en vasta extensión el valor que debe otorgarse a su
protección.  Además, en este proceso, y en sus variantes, el camino recorrido
muestra que no sólo se incorporó dicho principio general como valor
constitucional  interno que se proyecta sobre todo el texto de la Carta, sino
que aquel produjo grandes efectos de irradiación sobre las legislaciones
ordinarias de muchos paises.  También, después de aquella fecha son varias las
naciones que lo incorporaron en sus textos constitucionales, ya como un derecho
fundamental, ora como un derecho colectivo de naturaleza social.  Esta
consagración permite, además, al Poder Ejecutivo, a la Administración Pública y
a los jueces colmar lagunas y promover su expansión ante situaciones crónicas o
nuevas; en este mismo sentido, el crecimiento y las crisis de la economía de gran
escala industrial  y la expansión del conocimiento sobre la naturaleza y la
cultura ha favorecido  el incremento de técnicas, medios, vías e instrumentos
gubernativos, administrativos y judiciales de protección del Derecho al Medio
Ambiente Sano.  En este sentido se observa que la Carta Fundamental de 1991,
también establece como servicio público a cargo del Estado y como específico
deber suyo, la atención al saneamiento ambiental, que debe obedecer a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
c)
Ahora bien, en el ámbito del Derecho Constitucional  y de la función judicial,
se tiene que el principal aporte de este magno proceso de evolución de las
sociedades contemporáneas, consiste en desligar su protección no sólo de los
tradicionales derechos subjetivos amparables por las vías ordinarias, sino de
la dependencia del amparo de los derechos constitucionales fundamentales;
adquiere así este principio no sólo el carácter de valor normativo que inspira
a toda la actividad estatal y ciudadana (arts. 8, 58 inciso segundo, 79 inciso
segundo y 95 numeral 8o. de la C.N.), sino el rango de Derecho Constitucional
Colectivo como es el caso colombiano después de la Carta de 1991 (arts. 79
inciso primero y 88 C.N.).
d)
En nuestro régimen jurídico y a nivel legislativo, encontramos como nota
destacable y como ejemplo para todas las naciones del mundo, las nociones y las
vías de protección administrativa o policiva que incorporó el Código de
Recursos Naturales expedido en 1974 (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974 y
sus reglamentarios, los decretos 02 de 1982 y 2206 de 1983 sobre contaminación
del aire), en los que se da un tratamiento extenso y riguroso a este tema;
también cabe destacar las previsiones que trae la Ley de Reforma Urbana (Ley
9a. de 1989 art. 8o., Decreto 2400 de 1989 arts. 5o. y 6o.), en materia de la
protección del medio ambiente y la extensión de las acciones populares de que
se ocupa el artículo 1005 del Código Civil a dicho fin.
Además,
se encuentran las disposiciones correspondientes a la Ley 9a. de 1979 que
establece el Código Sanitario Nacional y que regula el tema de la
contaminación  y de la protección del ambiente en lo que se relaciona con el
bienestar y la Salud Humana, en especial las que regulan el tema de los
residuos sólidos y su almacenamiento a campo abierto y el de las emisiones
atmosféricas.
Igualmente,
cabe tener en cuenta para los efectos del examen de los elementos de derecho
que se refieren a la situación jurídica planteada por la petición de tutela de
la referencia, que el Decreto 2655 de 1988 "Por el cual se expide el
Código de Minas", establece en sus artículos 246 a 250 las principales
reglas para regular el tema de la Conservación del medio ambiente, en especial
el Artículo 248 que dice textualmente lo siguiente:
"El
Ministerio de Minas y Energía es el organismo competente para ejercer la
vigilancia y control de la forma como se realicen la utilización, conservación
y restauración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de las
actividades mineras. Las demás autoridades de cualquier orden, deberán poner en
conocimiento de ese Despacho cualquier obra o labor minera, que implique el uso
indebido de los mismos, y tomarán las medidas preventivas provisionales a que estén
facultados por las leyes, para evitar y contrarrestar situaciones de peligro o
daño a las personas y  a los bienes públicos o privados que tal uso pueda
causar"
Además,
es deber del Ministerio de Minas y Energía tomar las providencias que eviten o
mitiguen los daños causados por la actividad minera a los recursos naturales
renovables y del medio ambiente, sea de oficio, a petición de parte o de las
autoridades y en coordinación con éstas (art. 249). Estas precisiones de
carácter normativo son fundamento de las consideraciones que conducen a  la
decisión que se habrá de tomar en la parte resolutiva de esta providencia,
porque sientan las bases de la relación entre la violación a un derecho
constitucional de carácter colectivo como lo es el de Gozar de un Medio
Ambiente Sano y un Derecho Constitucional Fundamental como lo es el Derecho a
la Vida y a la Integridad Física de las personas; ademas, dichas normas
establecen determinadas responsabilidades de carácter ineludible por parte de
los organismos del Estado en cuanto a los derechos que hoy, bajo el amparo de
la Carta de 1991, reclaman de los jueces mayor atención y cuidado que en
oportunidades anteriores.
e)
De otra parte, a juicio de la Corte Constitucional aquella Acción Popular
consagrada en el artículo 1005 del C.C., puede ahora, con sobradas y explícitas
razones constitucionales, ser interpretada y desarrollada por los jueces en los
casos concretos de controversia sobre los bienes y derechos públicos y
colectivos para asegurar su amparo judicial específico  y concreto, inclusive
sobre el Ambiente.
Aquellas
disposiciones de la actual Ley de Reforma Urbana establecen lo siguiente:"
"Ley
9a. de 1989
"......
"Artículo
8o.  Los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán
para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código
Civil.  Esta acción también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o
privada, para la defensa de la integridad y condiciones  de uso, goce y
disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención
de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los
usuarios.
"El
incumplimiento de las ordenes que expida el juez en desarrollo  de la acción de
que trata el inciso anterior configura la conducta prevista en el artículo  184
del Código Penal de 'fraude a resolución judicial'.
"La
acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil podrá
interponerse en cualquier tiempo, y se tramitará por el procedimiento previsto
en el núm. 8 del artículo 414 del Código de Procedimiento Civil."
"DECRETO
2400 DE 1989
"Artículo
5o.   Para efectos del artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989, se entiende por
usuario del espacio público y del medio ambiente cualquier  persona pública o
privada que haga uso o pueda llegar a hacer uso de un determinado espacio
público o que haya sido afectada o pueda ser afectada por un determinado medio
ambiente.
"Artículo
6o.  La acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil, podrá
ser ejercitada por los usuarios para la defensa del espacio público y del medio
ambiente.
"Para
determinar el Juez competente, se tendrá en cuenta el carácter público o
privado de la persona demandada."
Pero
además, el artículo 994 del Código Civil, en concordancia con los artículos 988
y 993 del mismo Estatuto, establece la denominada acción judicial  o de
querella contra obra nueva o antigua que puede ser ejercitada,  sin que medie
prescripción alguna por el que tema que una obra ya hecha corrompe el aire y
lo hace conocidamente dañoso.  Esta es una típica Acción  Popular que está
prevista en la ley para la protección del Ambiente como derecho colectivo.
Obviamente,
este es el resultado de una actividad interpretativa que puede y debe tener
lugar en su sede judicial natural, mucho más ahora bajo las luces que irradia
la nueva Carta sobre la función garantizadora de los jueces con fundamento en
la prevalencia de los derechos constitucionales de las personas.
No
sobra advertir con carácter indicativo que la legislación penal colombiana
también establece un sólido cuerpo de disposiciones de carácter punitivo y
represor, que se ocupa de la protección judicial de algunos bienes jurídicos
relacionados con el Derecho Constitucional a Gozar de un Ambiente Sano, así:
-
En el título de los delitos contra la seguridad pública se establece como
delitos el incendio (art. 189); el daño a obra de defensa común destinada a la
captación, conducción, embalse, almacenamiento, tratamiento o distribución de
aguas (art. 190); el provocar inundación o derrumbe (art. 191), la perturbación
de los servicios de energía y combustible (art. 196); la tenencia, fabricación
y tráfico de sustancias u objetos explosivos inflamables, asfixiante, tóxico,
corrosivo o infeccioso (art. 197); el empleo de los mismos contra personas o
edificios, o medio de locomoción, o su uso en lugar público o abierto al
público (art. 198); la violación o medida sanitaria (art. 293); la propagación
de epidemia (art. 204); la contaminación, envenenamiento o alteración de agua
(art. 205); la corrupción de alimentos y medicinas (art. 206).
-
En el título de los delitos contra el orden económico social también se
establecen como punibles la explotación, transporte, comercio o beneficio
ilícito de los recursos naturales (art. 242); la ocupación ilícita de parques y
zonas de reserva forestal (art. 243); explotación ilícita de  yacimiento minero
(art. 244); la propagación de enfermedad sobre los recursos naturales (art.
245); la destrucción el daño o la afectación de los recursos naturales (art.
246) y la contaminación ilícita del ambiente (art. 247)
f)
Ahora bien, la Carta de 1991 es explícita en adoptar el modelo que consagra el
"Derecho al Goce de un Ambiente Sano",  no como un derecho constitucional
fundamental, sino como un derecho y un interés constitucional de carácter
colectivo; en este sentido la Acción de Tutela, cuyos fundamentos se examinan
más arriba, no es procedente para obtener de manera autónoma su
protección , pues,  como se vio, aquella procede para obtener el amparo
específico de los derechos constitucionales fundamentales y no el de otros
derechos que, como los colectivos, deben perseguirse judicialmente por virtud
del ejercicio de las Acciones Populares o de las Acciones de Clase o de Grupo
en los términos de su regulación legal, salvo las hipótesis de la protección
indirecta o consecuencial que se explicó más arriba y que ahora  se reiteran.
Así,
se señala de modo indubitable que este Derecho Constitucional Colectivo puede
vincularse con la violación de otro Derecho Constitucional de rango o
naturaleza fundamental como la salud,  la vida o la integridad física entre
otros, para obtener, por vía de la tutela que establece el  artículo 86 de la
Constitución Nacional, el amparo de uno y otro derechos de origen
constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del Derecho
Constitucional Fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos,
ofensas y amenazas que atenten contra éste. Igualmente, tampoco es un obstáculo
para la procedencia de la Acción de Tutela.
g)
Por tanto, para que fuera procedente la finalidad de obtener la protección autónoma
del Derecho Constitucional a Gozar de un Medio Ambiente Sano el peticionario,
bien podía intentar una Acción Popular con fines concretos, como parece que lo
hizo, según sus afirmaciones, ante un Juzgado del municipio de San Juan del
César en el Departamento de la Guajira;  además, el peticionario bien pudo
ejercer la Acción de Tutela basando su petición en el amparo judicial
específico de un Derecho Constitucional Fundamental que fuese amenazado o
vulnerado de modo concreto, específico, directo y eficaz por la conducta
generadora de la contaminación o por la omisión de una autoridad pública en
caso de ser demostrada. Lo cierto es que para el caso en que se encuentran los
"representados" en la acción de la referencia, no existe vía judicial
que les asegure la protección específica de su Derecho Constitucional
Fundamental a la Vida y a la Integridad física, en las condiciones de
contaminación demostradas.
En
este sentido cabe observar que no asiste razón al Honorable Tribunal que denegó
la petición formulada bajo el supuesto según el cual por estar en la base de la
violación señalada, una evidente violación a un derecho constitucional de
carácter colectivo, no procedía decretar la TUTELA  pedida, y tampoco por el
hecho de reconocerse que se estaba adelantando la acción popular
correspondiente en los términos que en esta parte de la providencia se señalan.
Obviamente,
cabe señalar que inclusive el peticionario equivocó el planteamiento formal  de
su solicitud al señalar que la planteaba como un mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, pero dicha falta lo es sólo en un aspecto
formal que no enerva la finalidad  de la Acción de Tutela, ni significa razón
suficiente para no hacer prevalecer el carácter inmediato de la aplicación de
los derechos constitucionales fundamentales. Corresponde a los jueces en esta
nueva dimensión de las proyecciones de la justicia constitucional, atender a
los aspectos sustanciales de la solicitud y subsanar con sus providencias, su
prudente juicio de la Carta y su interpretación de las condiciones propias del
caso concreto, las deficiencias apenas formales de la petición.
En
verdad la planteada no es una solicitud de tutela como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable; se trata de una petición concreta y
específica de la protección de un derecho de rango constitucional fundamental
que, a la luz de las previsiones de la Carta y en el caso concreto de que se
trata, no esta condicionada al éxito o al adelantamiento previo o posterior de
una acción judicial distinta de la especifica que consagra el artículo 86 de la
Carta y como tal debió tramitarse con independencia del equivoco apenas formal
en que incurrió el peticionario.
Sentadas
las anteriores consideraciones, esta Corporación se ocupa del examen de los
aspectos de hecho relacionados con la procedencia y la conducencia de la acción
intentada en el ámbito del bien jurídico que se pretende amparar por virtud de
la Acción de Tutela.
Cuarta.
El Artículo 88 de la Carta y las Acciones Populares
Dadas
las situaciones jurídicas que fueron objeto de debate en el trámite y
resolución de la acción de la referencia, esta Sala se ocupa del examen
sistemático de los mecanismos judiciales de origen constitucional y de
consagración y desarrollo deferido a la ley, conocido como el instituto de las
Acciones Populares, así:
a)
Como una de las  innovaciones introducidas por la Carta Política de 1991 al
régimen constitucional colombiano de protección judicial de los derechos de las
personas, aparecen en los incisos primero y segundo del artículo 88 de la
Constitución el concepto de Acciones Populares con fines concretos
y el de Acciones de Clase o de Grupo.
Estas
disposiciones establecen que:
"La
ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
"También
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
"...".
Aspecto
sustancial de esta institución es su fundamento constitucional directo y su
extensión a ámbitos que no habían sido objeto de regulación antecedente;
empero, cabe destacar que en nuestro sistema jurídico ya se conocía  la figura
de las acciones populares consagrada en el orden legal en varias disposiciones
del Código Civil, y más recientemente en otras normas pertenecientes a
regulaciones alejadas de aquel texto como se verá en detalle más adelante.
b)
No sobra advertir, para los fines apenas ilustrativos de esta parte de la
providencia, que las Acciones Populares y Ciudadanas con fines abstractos
se conocen en Colombia desde los mismos orígenes de la República como
instrumentos para asegurar la legalidad y la constitucionalidad de los actos
jurídicos de carácter legislativo y administrativo; aquellas acciones han sido,
en su desarrollo práctico, uno de los instrumentos procesales más destacados en
toda nuestra historia jurídico-política y aparecen reiteradas en el nuevo texto
constitucional como uno de los aportes nacionales a la ciencia constitucional
del mundo occidental; entre ellos basta mencionar la Acción  Pública Ciudadana
de inexequibilidad y la Acción Popular de Nulidad.
c)
Ahora bien, por el contrario, nuestras acciones populares con fines
concretos han sufrido las vicisitudes propias de un sistema jurídico
típicamente jurisdiccional y legislado, que no ahondó en el fortalecimiento de
las competencias del juez y de sus capacidades protectoras de los derechos de
las personas y que limitó seriamente las vías de acceso a la justicia; desde
luego, este destino histórico no fue sufrido únicamente por nuestro Derecho, ya
que buena parte de los régimenes similares al nuestro y que seguían sus mismas
tendencias, se pueden catalogar dentro de estas características.
d)
Sólo a partir de la segunda mitad de este siglo, el movimiento
constitucionalista continental europeo y latinoamericano paulatinamente se
ocupó de reexaminar las condiciones estructurales del concepto de acceso a la
justicia y recibió parcialmente las influencias del derecho angloamericano,
incorporando en principio, y en distintas formas,  los instrumentos que dan al
Juez un marco más amplio de competencias enderezadas a los fines propios de la
defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la Administración,
de los gobiernos y de los grupos económicamente más fuertes dentro de las
sociedades fundamentadas  en la economía capitalista.  Este proceso permite a
la doctrina elaborar el concepto de jurisdicción constitucional de la libertad
y formular los lineamientos básicos del llamado Derecho Constitucional
Procesal.
Con
los mismos fines ilustrativos, se tiene que la Teoría General del Proceso
influenciada por el derecho constitucional contemporáneo, se ha ocupado de
plantear la problemática judicial derivada de las siempre cambiantes
condiciones de las sociedades, y en consecuencia, el viejo concepto de igualdad
ha sido reexaminado de tal manera que en sus distintos aspectos, la regulación
del proceso ha avanzado de modo notable con instituciones ya recibidas en
nuestro ordenamiento jurídico; empero, las más profundas modificaciones en lo
que hace a la problemática del acceso a la justicia han exigido al
Derecho Constitucional y a la misma Teoría General del Proceso el  abordar
nuevos  y más grandes retos, desconocidos e inimaginados inclusive en las
primeras etapas de evolución del Estado demoliberal.
Lo
que caracteriza estas evoluciones no es tanto la consagración de las libertades
sino su vigencia por virtud de la actividad procesal;  en otros términos, para
el derecho contemporáneo no resulta suficiente consagrar los derechos de las
personas en la Constitución para que estos sean respetados por las autoridades
y por las personas en general, pues se hace necesario elevar a rango
constitucional las garantías básicas que aseguren un más amplio y efectivo acceso
a la justicia constitucional.
e)
Naturalmente cabe destacar que, dentro de nuestra tradición constitucional, los
remedios judiciales previstos para la protección de los derechos de las
personas se han dividido entre los que son especificamente previstos para la
protección inmediata de los derechos constitucionales como el Habeas Corpus,
las Acciones Públicas de inconstitucionalidad y de nulidad y la Excepción de
Inconstitucionalidad, y los que son ordinarios y comprenden los derechos
subjetivos y los intereses legítimos, como son el procedimiento civil y el
procedimiento contencioso administrativo;  en este mismo sentido se  pronunció
la Carta de 1991, pero por voluntad expresa del Constituyente ésta fue mucho
más allá al incrementar no sólo el número de los derechos fundamentales de la persona
humana y al hacer extensiva su eventual protección judicial a todas las
personas, inclusive en algunas situaciones jurídicas, a la persona moral,  sino
al establecer mayores y más efectivos medios específicos de su amparo judicial,
como ocurre con la denominada Acción de Tutela consagrada en el artículo 86 de
la Carta, enderezada de modo complementario pero directo hacia la protección de
los derechos constitucionales fundamentales de las personas.
Igual
predicado se hace sobre las Acciones Populares con fines concretos, previstas
especificamente para la protección de los derechos e intereses colectivos (art.
88 inciso primero)  y sobre las Acciones de Grupo o de clase (art. 88 inciso
segundo) para proteger todo tipo de derechos que resulten "dañados" en
un grupo amplio de personas.
Estas
disposiciones constitucionales se encuadran obviamente dentro del conjunto
armónico y ordenado de las demás vías, instancias y competencias judiciales
ordinarias y especializadas que tienen igual fundamento constitucional; en este
sentido, es claro el deber del legislador de proveer con sus regulaciones los
desarrollos normativos que den a cada uno de estos instrumentos la posibilidad
coherente y sistemática de su efectivo ejercicio por todas las personas, y el
compromiso de los jueces en su desarrollo y efectividad.
Desde
esta perspectiva, se tiene que las Acciones Populares, sin ser un instituto
desconocido en nuestro medio, ahora aparecen ocupando un lugar preeminente que
irradia, con sus proyecciones constitucionales, una nueva dinámica al derecho
público colombiano; esto significa, principalmente, que aquellas dejarán de
estar en el olvido y que, tanto jueces como ciudadanos en general, podrán
ocuparse de estas con mayor efectividad que antes. Ahora, la Corte Constitucional
advierte que se hace necesario promover entre los ciudadanos y los operadores
del derecho una sólida conciencia cívica para dar a estas previsiones el
impulso práctico que merecen, en favor de la vigencia de la Carta y de los
cometidos garantísticos señalados por el constituyente.
Esta
consideración se hace teniendo en cuenta la situación jurídica planteada en el
caso que se examina, puesto que, como se ha visto, en concepto del Tribunal
Superior de Riohacha, que no comparte la Corte Constitucional, se sostiene que
el peticionario pretende en principio y de modo expreso la protección por vía
de la Acción de Tutela de un Derecho e Interés Colectivo de los que enumera
expresamente la Carta, como se verá enseguida, y porque la Corte Suprema de Justicia,
como se consignó mas arriba, resolvió confirmar la providencia del H. Tribunal
con base en que no se configuró la situación que permite la utilización de la
Acción de Tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, ante la existencia de otras vías judiciales ya puestas en
ejercicio.
f)
En este orden de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la
Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como otro de los
instrumentos de defensa judicial de los derechos de las personas, señala
también el ámbito material y jurídico de su procedencia, en razón de la
naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas;
éstas aparecen previstas para operar dentro del marco de los derechos e
intereses colectivos que son, especificamente, el patrimonio público, el
espacio público y la salubridad pública; igualmente, se señala  como objeto y
bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la
moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica.
Esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja, dentro de las competencias
del legislador, la definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y
naturaleza, la cual le asigna un gran valor en procura de uno de los fines
básicos del Estado  Social de Derecho como es el de la Justicia.
Queda
claro, pues, que estas acciones, aunque estén previstas para la preservación y
protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar
derechos de similar  naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley
conforme a la Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y
concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de
lógica y seguridad jurídica.
También
se  desprende de lo anterior que  las acciones populares, aunque se enderecen a
la protección y amparo judicial de estos concretos intereses y derechos
colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación
subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la
omisión de la  autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos
últimos fines el Constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o
de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como
complemento residual la Acción de Tutela si se presenta la violación de los
Derechos Constitucionales, como en este caso lo propone el peticionario.
En
consecuencia, para esta Corporación es claro que el peticionario en esta oportunidad
no propone la directa protección del Derecho Constitucional a Gozar de un Medio
Ambiente Sano, sino la protección de unos derechos específicos de carácter
Constitucional Fundamental, que en su opinión se encuentran amenazados por la
supuesta omisión de una autoridad administrativa del orden nacional y ante una
situación reconocida jurídicamente como de grave amenaza para la vida humana y,
por tanto, no se encuentra ninguna incompatibilidad entre la acción popular que
se intentó por separado ante los jueces competentes en el municipio de San Juan
del Cesar   y la Acción de Tutela intentada ante el Tribunal Superior de
Riohacha. En este sentido la Corte Constitucional no comparte las reflexiones
que sirvieron para denegar la solicitud de tutela de la referencia, en lo que
hace a la supuesta incompatibilidad de objeto y de fin entre lo solicitado y la
vía utilizada en el caso concreto. Lo cierto es que el peticionario reclama
otro derecho distinto del que se protege con las acciones populares y al examen
de la petición debe dársele un sentido conforme con la naturaleza especial de
la Acción de  Tutela para no desvirtuar sus cometidos, y así se hará en esta
sentencia.
g)  Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un
contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la
preexistencia de un daño que se quiera reparar subjetivamente, ni están
condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor
distinto de su condición de  parte del pueblo.
Característica
fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del
artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con
carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no
dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su
ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden
amparar a través de ellas.  Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el
Derecho Latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y
derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya protección no
siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y
goce de dichos intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras
razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales
de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función
judicial esta nota  de principio.   Los términos del enunciado normativo a que
se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre
el señalado carácter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este
aspecto, dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que
corresponden a esta Corporación, para evitar y corregir equívocos como el
advertido en la primera de las sentencias que se examinan.
Además,
su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas
por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra los particulares;
su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas, atendiendo a sus
fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales.
h)
Ahora bien, el inciso segundo del citado artículo 88 de la Carta preve otro
mecanismo de sustancial importancia dentro del campo de las garantías
judiciales de los derechos de las personas, conocido como las Acciones de
Clase o de Grupo.  Estas, igualmente regulables por la ley, no hacen
referencia exclusiva a los Derechos Constitucionales Fundamentales, ni sólo a
los Derechos Colectivos, pues también comprenden a los Derechos Subjetivos de
origen  constitucional o legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo
y demostración de un perjuicio o daño causado y cuya reparación se puede
pedir ante el juez;  empero, exigen siempre que este daño sea de los que son
causados en ciertos eventos a un número plural de personas que por sus
condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud, inmediatez,
efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios.  El acceso a la
justicia es también en estos casos preocupación fundamental del constituyente,
que al consagrarlos da nuevas herramientas a la sociedad para la protección de
los derechos de las personas en sus distintos ámbitos, y a esta hipótesis de
protección judicial de los derechos se hace referencia también con el propósito
de promover su entendimiento y su ejercicio.
Quinta:   La Acción de Tutela y el
Artículo 86 de la Constitución   Nacional
a)
Para definir otro de los fundamentos de esta providencia, esta Sala, en
acatamiento de su jurisprudencia reiterada en fallos anteriores, estima  que la
Acción de Tutela  está prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental
como un mecanismo procesal  específico y directo  que tiene por objeto la
eficaz protección concreta  e inmediata de  los derechos constitucionales
fundamentales, en una determinada situación jurídica, cuando éstos  sean
violados o se presente amenaza de su violación y cuando sean   reclamados de
modo concreto y específico, no obstante que en su formulación concurran otras
hipótesis de reclamo de protección judicial de derechos de otra naturaleza y
categoría.
b)
Como lo ha señalado esta Corporación en varias oportunidades, dicha acción es
un medio procesal específico porque se contrae a la  protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales afectados de modo
actual e inminente,  siempre que estos se hallen radicados en cabeza de una
persona o de un grupo determinado de personas y conduce, previa la concreta
solicitud, a la expedición de una declaración judicial que contenga una o
varias ordenes de efectivo e inmediato cumplimiento, enderezadas a garantizar
su tutela, con fundamento constitucional.
c)
La Acción de Tutela consagrada en el citado artículo 86 de la Carta Política de
1991 es, en este sentido, una clara expresión de las nuevas competencias de la
Justicia Constitucional con fines concretos, enderezada por razones ontológicas
y doctrinarias a la protección jurisdiccional de las Libertades de origen
constitucional y de rango fundamental, que  complementa, en determinadas
situaciones y bajo el imperio de ciertas condiciones, el conjunto de funciones
tradicionales y propias  de los jueces de la República, para asegurar la
vigencia procesal específica del conjunto de los derechos constitucionales
fundamentales.
d)
Empero, adviértase sobre la procedencia de este mecanismo, que la Acción de
Tutela puede conducir a la indirecta y consecuencial protección de otros
derechos e intereses legítimos de rango constitucional o legal, siempre que su
desconocimiento se cause por  la violación específica de cualquier Derecho
Constitucional Fundamental y que la protección de éste sea reclamada en el
asunto concreto de que se trate.
Igualmente,
téngase en cuenta que la violación o el desconocimiento de cualquier otro
derecho o interés legítimo de rango constitucional no fundamental o legal puede
conducir a la violación directa y especifica de un Derecho
Constitucional Fundamental, y que aquellos pueden resultar consecuencialmente
comprendidos y amparados por la resolución judicial que decrete la tutela en
favor del Derecho Constitucional fundamental, que se demuestra vulnerado o
amenazado.
Obviamente,
téngase en cuenta que esta hipótesis solo es procedente cuando se reclama la
Tutela del específico derecho de rango constitucional fundamental y, además,
cuando se encuentra que el desconocimiento o la violación del derecho o del
interés de otro rango o condición jurídica distinta de aquellos para los que
esta previsto el artículo 86 de la Carta, resulta siendo la causa directa y
eficiente de la violación o amenaza de que se ocupa la Acción de Tutela.
Esto
significa, en otros términos, que la Acción de Tutela, aunque esté prevista
para la protección específica y directa de los Derechos Constitucionales
Fundamentales, no es un mecanismo excluyente de la protección consecuencial e
indirecta de los restantes derechos e intereses jurídicos, siempre que en su
ejercicio se reclame y se determine la violación o la amenaza de violación directa
y eficiente de los derechos constitucionales fundamentales.
e)
Como la finalidad prevalente de la Acción de Tutela es, se repite, la
protección de los Derechos Constitucionales Fundamentales, esta  no puede
ejercitarse sin que se proponga así sea de modo concurrente para dicho fin
específico; esta consideración se hace por la Corte Constitucional con el fin
de señalar que eventualmente pueden concurrir en la petición judicial de amparo
constitucional de un Derecho Constitucional Fundamental, otras situaciones de
carácter jurídico que resultan comprometidas por la actuación, así esta
comporte, en el caso concreto, su indirecta consecuencia.
f)
Así las cosas, la Acción de Tutela es  instrumento constitucional de carácter directo
de protección de los derechos Constitucionales fundamentales, porque siempre
presupone una actuación preferente y sumaria a la que el afectado puede acudir
sólo en ausencia de cualquier otro medio de defensa judicial de aquellos
derechos, salvo que se utilice apenas y excepcionalmente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre estos y, en todo
caso, procura la restitución al sujeto peticionario en el goce del derecho de
rango constitucional fundamental que se demuestra lesionado.
Es
necesario destacar que tanto en la norma constitucional, como en su desarrollo
legislativo, el ejercicio de la citada acción está condicionado, entre otras
razones, por la presentación ante el Juez de una situación concreta y
específica, aunque no excluyente, de violación o amenaza de
violación de los  derechos fundamentales, cuya autoría debe ser atribuída a
cualquier autoridad pública o, en ciertos eventos definidos por la ley, a
sujetos particulares.
g)
Se establece así un sistema complementario y residual de garantía de aquellos
derechos constitucionales fundamentales que, con determinadas características
de sumariedad, preferencia y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de
su protección judicial, pues el Constituyente quiso superar con sus
previsiones, determinadas deficiencias estructurales de la organización del
sistema judicial que, entre otras causas, por su carácter legislado, no
garantizaba la plena, efectiva e integral protección de los derechos
constitucionales fundamentales, tan caros al Estado Social y Democrático de
Derecho y al constitucionalismo en todas sus evoluciones.
Aquella
protección judicial tradicional que se pretende reformar y complementar se
funda desde sus orígenes en el evidente carácter disponible de los derechos e
intereses de rango y naturaleza distintos de los derechos constitucionales
fundamentales; empero, estos últimos reclaman a la luz de las nuevas
concepciones del Derecho Constitucional, un sistema de garantía especial que
aparece ahora consagrado en la institución de la Acción de Tutela.
h)
De otra parte, obsérvese que no se trata de una vía de defensa de la
Constitución en abstracto o con fines generales, que pueda dirigirse contra
todos los integrantes o agentes de una Rama del Poder Público en su conjunto, o
contra un acto con vocación general y abstracta para lo cual la Carta y la ley
establecen otras vías; ni versa sobre la protección especifica o general de los
derechos subjetivos controvertibles judicialmente por las vías ordinarias o
especializadas,  ni sobre la legalidad de los actos administrativos de
contenido individual, subjetivo y concreto, atacables ante la jurisdicción
constitucionalmente competente de lo contencioso administrativo. Reiterase la
observación interpretativa que se dejó definida más arriba sobre las relaciones
de esta acción con la protección consecuencial de otros derechos e intereses
jurídicos, y sobre la relación de causalidad exigida entre su violación o
desconocimiento y la violación o amenaza de violación causada sobre los
derechos constitucionales fundamentales.
Por
último, téngase en cuenta que su consagración constitucional se endereza a
establecer un procedimiento, o eventualmente un conjunto de procedimientos
judiciales autónomos, específicos y directos de garantía inmediata de
muy precisos  derechos y libertades, establecidos en principio, en el capítulo
I del Título Segundo de la Constitución y considerados como fundamentales,
cuando quiera que, se repite, sean agraviados por la concreta acción o la
omisión de una autoridad pública  o por un organismo del Estado, siempre
identificable especificamente como  una autoridad responsable de la misma, o
por un particular en los términos señalados por la ley.
Asunto
bien diferente es el del impacto de las violaciones al Derecho Constitucional a
gozar de un Medio Ambiente Sano sobre el núcleo esencial de los  Derechos
Constitucionales Fundamentales de la persona humana como son la Salud, la
Integridad Física y la Vida , entre otros los que bien pueden ser protegidos
como se ha advertido,  bajo ciertas condiciones de causalidad directa y
eficiente por virtud del ejercicio de la Acción de Tutela, con independencia de
la existencia de las restantes vías judiciales que, como las acciones
populares, están previstas de modo específico para lograr el amparo  de
aquellos.
Sexta:
La Situación Planteada en el Caso de la Contaminación Ambiental por la
Explotación del Carbón en las Veredas de Caracoli y El Espinal.
a)
Sin lugar a duda, se repite, los citados artículos 79 y  88 de la Carta señalan
el carácter colectivo del Derecho, lo cual en principio excluye la procedencia
de la  Acción de Tutela en los términos señalados por el artículo 86 de la
normatividad superior, por la específica razón de la existencia de otras vías
judiciales de protección en los términos de las consideraciones que se señalan
más arriba y como lo advierten en el plano teórico las dos providencias que se
revisan; empero, como se advierte en esta sentencia, de ser el atentado o la
amenaza de violación a un derecho colectivo como  el de gozar de un Medio
Ambiente Sano de tal naturaleza que en la específica situación, se atenta de
modo directo y eficiente contra un Derecho Constitucional Fundamental, puede
intentarse la Acción de Tutela y amparar uno y otro derechos simultáneamente al
demostrarse en las condiciones advertidas, la acción o la omisión atentatoria
de unas autoridades públicas contra tales derechos fundamentales.
Así
las cosas, esta Sala de la Corte Constitucional encuentra que de conformidad
con lo dispuesto por la Carta y por la Ley 9a. de 1989, la vía para obtener la
protección judicial del Derecho Constitucional al medio ambiente no es la del
ejercicio de la Acción de Tutela establecida en la citada norma
constitucional,  salvo que se invoque como violado y  se demuestre la violación
directa o la amenaza eficiente de violación de un Derecho Constitucional
Fundamental, como lo indica el peticionario al señalar que se atenta contra el
Derecho a la Vida de los habitantes de las zonas comprendidas por la citada
resolución del Ministerio de Salud.
A
juicio de la Corte y en el caso concreto que  se examina, dicha relación no es
remota sino directa,y ni siquiera la relación entre los hechos descritos y la
amenaza al Derecho Constitucional Fundamental a la Vida y a la Integridad
Física de las personas es discutible a la luz de la resolución 02122 de 1991
del Ministerio de Salud, y es suficiente para que proceda la Acción de Tutela
impetrada en favor del amparo de estos últimos derechos, pues nada más evidente
que los términos utilizados por tan alta dependencia de Estado. Examinada la
legislación correspondiente a las funciones de los Ministerios de Minas y
Energía y de Salud Pública, así como de sus dependencias y entidades vinculadas
y aun adscritas, se encuentra que existe una clara y notoria omisión en el
deber de proteger con medidas especificas y eficaces a las personas señaladas por
el peticionario en sus vidas y en su integridad física, afectadas directamente
por la contaminación ambiental que se ha probado.
b)
Así las cosas, en el caso concreto procedía la  Acción de Tutela por el aspecto
de la amenaza de violación al Derecho Constitucional a la Vida y a la
Integridad Personal  ( art. 11 C.N.),  causada por la contaminación ambiental
de la explotación carbonífera. Adviértase nuevamente que en opinión de la Corte
la relación que se exige entre la violación o la amenaza de violación a un
Derecho Constitucional Fundamental por el desconocimiento de un derecho
colectivo u otro  derecho de carácter ordinario, debe ser de causalidad directa
y eficiente, pues no basta que se estime la existencia de una relación remota
entre la situación jurídica o de hecho entre una y otra violación o amenaza de
violación para que proceda la Acción de Tutela.
Empero,
como se advierte en el caso concreto de la petición que se examina,  se
encuentra que existe  la relación de causalidad exigida, pues en verdad por las
condiciones de explotación minera que se señalan, se contamina el ambiente tal
y como lo comprueba el  Ministerio de Salud y el H. Tribunal Superior de
Riohacha. Este hecho, al hacer INHABITABLE  una zona habitada por determinadas
personas y de RIESGO PARA LA SALUD HUMANA, ANIMAL Y VEGETAL otra, en sí mismo
conduce a provocar amenaza o violación directa al Derecho Constitucional a la
Vida, a la Integridad Física, mucho más cuando las dependencias
correspondientes no ordenan las medidas que se hacen necesarias, para proteger
de modo directo y eficaz la vida de los habitantes y residentes de aquellas
zonas.
c)
De otra parte, como se advirtió en las precedentes consideraciones sobre el
artículo  86 de la Carta y la Acción de Tutela, se tiene como uno de los
requisitos sustanciales predicados de su procedencia, sin cuyo cumplimiento no
se puede acceder a la petición, el que impone al peticionario el deber de
señalar sin formulismos o ritualidades especiales el caso concreto de violación
o amenaza de violación de los Derechos Constitucionales de una persona o de un
grupo determinado de personas y su identificación especifica; en efecto, no
basta señalar en abstracto la hipótesis de la  violación o de la amenaza de
violación y señalar a la autoridad  supuestamente causante de una acción o
responsable de la omisión; es necesario que se señale a la persona o al grupo
de personas en cuyo nombre se actúa en calidad de representante o de agente
oficioso o, si se presenta en nombre propio, la identificación específica de
quien se estima perjudicado o amenazado en sus derechos constitucionales
fundamentales.
En
este sentido el Decreto 2591 de 1991 señala en sus arts. 1o., 10o. y 15,  que
toda persona tendrá Acción de Tutela para reclamar sus derechos constitucionales
fundamentales, debiendo señalar en la solicitud su nombre y lugar de
residencia; igualmente se admite que esta acción sea ejercida por otra persona
que actúe en nombre del titular del Derecho Constitucional reclamado, sea como
su representante o como su Agente Oficioso.  Esta última hipótesis es
admisible cuando el titular de los mismos derechos no esté en condiciones de
promover su propia defensa y cuando tal circunstancia ocurra deberá
manifestarse en la solicitud. Se trata de asegurar por esta vía que exista la
más amplia efectividad del mecanismo constitucional de protección judicial a
los derechos constitucionales fundamentales y de favorecer el anhelo del
Constituyente de promover el acceso a la justicia, en todos los ámbitos de la
vida social, mucho más cuando se trata de personas que no cuentan con los
medios ni con los recursos para promover la defensa tradicional  de sus
derechos. De lo anterior se concluye que el Señor Pérez Araujo bien pudo
ejercer la Acción de Tutela en su condición de Agente Oficioso de las personas
en cuyo nombre dice actuar y que identifica plenamente en su escrito y en el
anexo a que se ha hecho referencia en esta providencia, los cuales no merecen
a  la Corte Constitucional ningún reparo en este aspecto bien previsto en la
ley.
Se
ha advertido reiteradamente que la Acción de Tutela es un mecanismo que procura
la justicia constitucional en concreto y de modo específico, y no conduce a
resoluciones en abstracto y con carácter objetivo, para lo cual existen otras
vías de acceso a la justicia constitucional como puede ser la acción de nulidad
o las aciones de cumplimiento; en consecuencia, debe presentarse al juez el
caso específico de agravio o amenaza en  contra de una o varias personas que
reclaman la tutela o el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales.
Se trata pues de una vía por la cual se puede reclamar en favor del titular de
un Derecho Constitucional  Fundamental, la tutela concreta, directa, subjetiva
y específica de aquel derecho ante una situación también concreta, subjetiva y
especifica de violación y, en este caso el peticionario señala e identifica,
por virtud de un medio jurídico expreso y válido, como lo fue la declaración
rendida ante el despacho del Magistrado Sustanciador en el Tribunal Superior de
Riohacha a las personas en cuyo nombre actúa y, por lo mismo, resulta posible
al juez verificar  si la conducta o la omisión atacada, causa o no violación o
amenaza de violación a un Derecho Constitucional Fundamental como el Derecho a la
Vida o al Trato Digno y Humano. Esta última exigencia se desprende
palmariamente del contenido de la parte resolutiva de la Resolución  número
02122 de 1991 del Ministerio de Salud.
En
consecuencia, bien podía el Juez en este caso comprobar la  amenaza de
violación o la violación concreta del Derecho Constitucional Fundamental por el
examen de la actuación administrativa que señaló el carácter de INHABITABLE Y
DE GRAVE PELIGRO PARA LA VIDA HUMANA, VEGETAL Y ANIMAL de una determinada zona
vecina a la explotación minera y proferir la sentencia de amparo o de tutela en
concreto y con carácter específico sobre aquellos derechos radicados en cabeza
de un grupo también determinado de personas, que han comprobado que residen en
dichos lugares y que los reclamaban por la actuación de un agente oficioso que
los identifica especificamente.
No
procede la denegación de la tutela pedida cuando se demuestra por cualquier
medio, como en efecto ocurrió en el caso en examen, la violación o la amenaza
de violación del Derecho Constitucional Fundamental; en este caso se comprobó
efectivamente la violación objetiva a un Derecho Constitucional de tal
categoría por la omisión de un deber constitucional y legal de las autoridades
públicas, y no basta la simple información a los funcionarios competentes o
compulsar las copias que lo ameriten para garantizar la vigencia y eficacia de
la Constitución Nacional.
La
Acción de Tutela no está prevista para atender reclamos de orden  genérico ni
de orden social o político desligados de un caso concreto de violación a los
derechos constitucionales fundamentales; supone un caso de violación o amenaza
de esta índole que se debe enmendar para remover o precaver los obstáculos al
goce pleno de aquellos derechos y en este caso se cumplió con esta condición
ineludible.
En
mérito de lo expuesto,
LA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA
DE REVISION DE TUTELAS,
Administrando
Justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E:
Primero:
REVOCAR las sentencias proferidas por el Honorable Tribunal Superior de
Riohacha, el día 28 de febrero de 1992 y por la Honorable Corte Suprema de
Justicia el día 30 de abril del mismo año, relacionadas ambas con la Acción de
Tutela de la referencia presentada por el Doctor Armando Pérez Araújo, salvo el
numeral segundo de la parte resolutiva de la primera de las providencias que se
cita, que se confirma.
Segundo.
Conceder la tutela del Derecho Constitucional Fundamental a la Vida y a la
Integridad Personal de MILTON ORTIZ CARRILLO, su esposa y sus hijos menores,
de DIOMEDES CARDONA  y su familia, y de las específicas personas y familias
residentes en las veredas de Caracolí y el Espinal del Municipio de Barrancas
en el Departamento de La Guajira, que aparecen relacionadas en los folios 131,
132, 133 y 134 del expediente contentivos del estudio poblacional elaborado por
la Organización Indígena YANAMA, los que se insertan como parte de esta
sentencia.
Tercero.
Ordenar
a todas las entidades y dependencias competentes de los Ministerios de Salud
Pública y de Minas y Energía que a más tardar dentro de los treinta (30) días
siguientes a la comunicación de esta sentencia, tomen todas las medidas,
ordenes, resoluciones y provisiones que sean necesarias y adecuadas para
garantizar la efectiva protección de los Derechos Constitucionales
Fundamentales a la Vida y a la Integridad Física de las personas y familias
afectadas directamente por la situación de contaminación en las veredas de
Caracolí y el Espinal del Municipio de Barrancas en el Departamento de la
Guajira.  Dichas autoridades y entidades, deberán precaver la conservación de
la calidad de la vida y del medio ambiente sano en las mismas veredas en todo
lo que se relacione con la contaminación ambiental producto de la actividad de
la explotación minera del carbón, teniendo en cuenta el carácter de INHABITABLE
y de ALTO RIESGO PARA LA VIDA HUMANA, VEGETAL Y ANIMAL señalado por la
resolución número 02122 de 1991 (febrero 22) del Ministerio de Salud.
Cuarto:
COMUNIQUESE
al Tribunal Superior de Riohacha, la presente decisión para que sea notificada
a las partes conforme lo ordena el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y para
que informe a esta Corte sobre el cumplimiento de las ordenes a que se refieren
los numerales anteriores.
Cópiese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO
MORON DIAZ             SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General