C-122-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-122/13
Bogotá, DC, 13 de
marzo de 2013
MARCO GENERAL PARA LA LIBRANZA
O DESCUENTO DIRECTO-Retención en los pagos a trabajadores independientes
RETENCION EN LOS PAGOS A TRABAJADORES INDEPENDIENTES-Inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo acerca
de la constitucionalidad de una norma que ha sido derogada y no continúa
produciendo efectos en el ordenamiento jurídico
Ref: Expediente D-9241
Actor: Karol Jhullieth
Palacios Mejía.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 15 (parcial) de la Ley
1527 de 2012, “Por medio de la cual se establece un marco general para la
libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
La
ciudadana, Karol Jhullieth Palacios Mejía, en
ejercicio de la acción publica de inconstitucionalidad, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 15 (parcial) de la ley
1527 de 2012. Los enunciados normativos demandados
son -con subrayas-:
“LEY 1527 DE 2012[1]
Por medio de la cual se establece un marco general
para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo  13.  Retención en  los pagos a los trabajadores
independientes.
La retención en  la fuente
aplicable a los pagos o abonos en  cuenta realizados a trabajadores
independientes  pertenecientes  al  régimen  simplificado,  o  que cumplan  los
topes y condiciones de este régimen  cuando no  sean responsables del lVA, cuya
sumatoria mensual no exceda de cien (100) UVT no están sujetos a retención en
la fuente a título de impuestos sobre la renta.
Los  pagos  o abonos en
cuenta  que  se  efectúen  a trabajadores  independientes por concepto de
prestación de servicios que cumplan con  las condiciones dichas en  el  inciso
anterior,  cuya  sumatoria mensual exceda de  cien  (100)  UVT,  están sujetos
a  retención  en  la  fuente  a  título  de  impuesto  sobre  la  renta,  de
conformidad con la siguiente tabla:
Rangos en UVT
desde
hasta
Tarifa
>100
150
2%
>150
200
4%
>200
250
6%
>250
300
8%
La  base para calcular la
retención será el  80% del valor pagado en el mes.  De la misma se deducirá el
valor total del aporte que el trabajador independiente deba  efectuar al
sistema general de seguridad social en  salud,  los aportes obligatorios  y
voluntarios  a  los  fondos  de  pensiones  y  administradoras  de  riesgos
profesionales,  y  las  sumas que destine el  trabajador al  ahorro  a largo  plazo
en  las cuentas denominadas "Ahorro para Fomento a la Construcción
(AFC)".
La  retención  en  la
fuente  aplicable  a  los  pagos  realizados  a  trabajadores  independientes
pertenecientes a régimen  común,  o al  régimen  simplificado que  superen las
300 UVT, será la que resulte de aplicar las normas generales.
(...)
Artículo 15. Vigencia y
derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8° numeral 2 del
Decreto - Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto
Tributario, el artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley
1450 de 2011.
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
El actor solicita se declare la inexequibilidad de los
artículos 13 y 15 (parcial) de la ley 1527 de 2012 por resultar violatorios de
los artículos 158, 154, 341, 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política.
2.1. Cargo por vulneración de la regla de unidad de
materia.
2.1.1. La demanda.
Para la actora, la disposición acusada
vulnera el artículo 158 de la Constitución Política -unidad de materia-, al
regular asuntos sustantivos ajenos al contenido temático de la ley. Por un
lado, la Ley 1527 de 2012, como se expresa desde su título, establece
regulaciones sobre la figura de la libranza, buscando definir su marco general
y dictando otras disposiciones complementarias; y las disposiciones acusadas
regulan y derogan  materias de orden tributario sobre la retención en la
fuente de los trabajadores independientes, materias que no guardan ningún tipo
de relación o conexidad con la temática propia del contenido de la Ley 1527/12.
2.1.2. Intervenciones oficiales y ciudadanas.
2.1.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
exequible.
Solicita el Ministerio se declare la exequibilidad de  las
disposiciones demandadas por  la vulneración del principio de unidad de
materia: si bien no tienen relación directa con el marco general de la
libranza, sí guardan una relación de conexidad temática , toda vez que en el
campo de aplicación de la ley 1527/12 se encuentran los trabajadores
independientes, sujetos al artículo 13  demandado; y el mecanismo para realizar
la retención  en la fuente es a través de descuentos o abonos en cuenta que se
efectúen a los trabajadores independientes, al igual que como funciona la
libranza.
Adicionalmente, expresa que la inclusión del articulo13 fue
propuesta, expresamente y discutida en debate lo que conlleva que el control de
constitucionalidad por la violación del principio de unidad de materia es más
flexible,  por lo que declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas
contravendría el principio democrático y la libertad de configuración
legislativa.
2.1.2.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN:
exequible.
Debe ser declarada exequible, por cuanto las disposiciones
acusadas tuvieron por finalidad regular un procedimiento que permitiera dar
claridad y certeza en relación con los ingresos sobre los cuales procede la
libranza o descuentos directos sobre los honorarios del trabajador
independiente, sin afectar su mínimo vital. En ese sentido, el Legislador quiso
dar seguridad jurídica sobre los descuentos aplicables a título de retención en
la fuente para aquellos trabajadores independientes con ingresos superiores a
100 UVT e inferiores a 300UVT, lo que no conlleva a un vicio por violación del
principio de unidad de materia.
2.1.2.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario:
inexequible con efectos diferidos.
Los artículos 13 y 15
de la ley 1527 de 012 no tienen conexidad temática, causal, teleológica ni
sistemática con el contenido regulado por la misma. Y fueron disposiciones
adicionadas al final del proceso legislativo, sin haberse expresado los motivos
para su adición, no haber sido consideradas, debatidas y explicadas en los
debates legislativos, con clara violación del principio de unidad de materia.
Sin embargo, solicita el ICDT se declare la inexequibilidad diferida del
artículo 13, de la ley 1527712, hasta tanto el Congreso vuelva a regular la
materia relativa a la retención en la fuente de los trabajadores
independientes, en virtud de que se reviviría una norma que en su criterio es
contraria a la Constitución, al afectar a una población vulnerable como son los
trabajadores independientes afectando los principios de legalidad, justicia y
equidad.
2.1.2.4. Departamento de derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia: inexequible.
Debe declararse la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, por cuanto existe una falta de relación temática evidente, entre la
ley y los artículos demandados, en virtud de que la ley regula aspectos
contractuales (no tributarios) de una forma de crédito que pueden contratar las
personas naturales que estén vinculadas mediante contrato de trabajo; en tanto
el régimen de retención en la fuente plasmado en su artículo 13, se refiere a
una clase de sujetos diferentes, toda vez que no son empleados, sino
trabajadores independientes y regula una relación tributaria.
2.1.2.5. Universidad de Ibagué: inexequible.
Manifiesta que es evidente la vulneración de la regla de la
unidad de materia,  pues una norma tributaria que trata de la retención en los
pagos a los trabajadores independientes no tiene relación cercana con la
libranza, dado que el tema de la ley no es sobre “trabajadores”, sino de
establecer una regulación apropiada de crédito soportado en libranza.
2.2. Desconocimiento de la iniciativa gubernamental.
2.2.1. La demanda.
El aparte acusado del artículo 15 de la
Ley 1527/12, vulnera la regla de la iniciativa gubernamental en formulación y
reforma de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, prevista en el artículo 154
de la Constitución Política, en tanto la ley 1527/12 tuvo iniciativa en el
Congreso de la República.
2.2.2. Intervenciones Oficiales y ciudadanas.
2.2.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público: inhibición.
La Corte debe inhibirse de emitir un fallo de fondo, dada la
ineptitud sustantiva de la demanda al fundamentarse en un contenido normativo
que no emana del texto acusado y por cuanto las motivaciones expuestas carecen
de certeza, claridad, especificidad y suficiencia.
2.2.2.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIAN: exequible
La atribución de la
introducción de las normas en materia tributaria ha sido dada al Congreso de la
República por la Constitución Política, por lo que está dentro de sus
competencias puede establecer los tributos y sus características, precisar los
hechos gravables, contemplar las tarifas, señalar la fecha a partir de la cual
se cobrarán y la forma de su recaudo, entre otros aspectos, por lo que dicha
facultad no se opone a la Constitución, así se trate de una modificación a la
ley del plan.
2.2.2.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario:
exequible.
En relación con el vicio
relativo a que la iniciativa de proyectos de ley radica en el gobierno y no en
el legislativo, manifiestan que si bien el ICDT no se pronuncia sobre vicios de
forma en la formación de las leyes, en el presente caso se evidencia que hubo
aval del gobierno nacional, en virtud de que el proyecto de ley fue objetado
por el gobierno y las objeciones no incluyeron las disposiciones acusadas en
este oportunidad. No comparten la posición del actor, en cuanto a considerar
inconstitucional la derogatoria del artículo 173 de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, en razón de que las normas sobre retención en la fuente no
constituyen la materia propia de ella; no obstante, el incluirla en la ley, no
significa que tenga unas características especiales, siendo una disposición más
propia de leyes ordinarias (como por ejemplo de la reforma tributaria).
2.2.2.4. Departamento de derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia: exequible.
El cambio introducido al artículo 173
de la ley 1450 de 2011, es un cambio marginal que se refiere a una modificación
a las reglas de las retenciones en la fuente y no un cambio de rumbo en cuanto
a estrategias de actuación frente al desarrollo económico, por lo que su
expedición no está sujeta a particulares exigencias en el trámite legislativo
relacionadas con la iniciativa legislativa y las mayorías necesarias para su
aprobación. Por lo expuesto, el cargo carece de fundamento para que sea
declarada su inconstitucionalidad.
2. 3. Vulneración de la reserva de ley orgánica.
2.3.1. La demanda.
La modificación de la Ley 1450 de 2011,
del Plan Nacional de Desarrollo, por ser una ley orgánica no puede ser
modificada por una ley ordinaria, como la ley 1527/12.
2.3.2. Intervenciones Oficiales y ciudadanas.
2.3.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público: inhibición.
La Corte debe inhibirse de emitir un fallo de fondo, dada la
ineptitud sustantiva de la demanda al fundamentarse en un contenido normativo
que no emana del texto acusado y por cuanto las motivaciones expuestas carecen
de certeza, claridad, especificidad y suficiencia.
2.3.2.2. Departamento de derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia: exequible.
El cambio introducido al artículo 173
de la ley 1450 de 2011, es un cambio marginal que se refiere a una modificación
a las reglas de las retenciones en la fuente y no un cambio de rumbo en cuanto a
estrategias de actuación frente al desarrollo económico, por lo que su
expedición no está sujeta a particulares exigencias en el trámite legislativo
relacionadas con la iniciativa legislativa y las mayorías necesarias para su
aprobación.
2.3.2.3. Universidad de Ibagué: inexequible.
La Ley 1450 de 2011, es una ley orgánica
para cuya aprobación requiere de mayoría absoluta de los votos de los miembros
de ambas cámaras, y que no puede ser modificada o derogada sino por una ley de
su misma categoría, motivo por el cual, se hace evidente la falta de
competencia del legislador para derogar el artículo 173 de la ley 1450 de 2011,
mediante una ley ordinaria como la Ley 1527 de 2012.
2.4. Vulneración del principio de legalidad de los
tributos.
2.4.1. La demanda.
El artículo 13 de la Ley 1527/12,
desconoce el principio de legalidad del tributo puesto que, en su opinión no
fija con precisión la base de la retención, al permitir dos interpretaciones
contrarias que son: (i) la base para aplicar el gravamen es del 80% neto de lo
pagado; (ii) la base para aplicar el gravamen es del 80% incluida la deducción
de los aportes correspondientes, generando inseguridad jurídica en su aplicación.
Así las cosas, concluye que el contribuyente no cuenta con la certeza y
seguridad jurídica respecto del monto de dinero que debe pagar a la
administración, pues la base de la retención, es objeto de múltiples
interpretaciones , y en consecuencia la noma deviene inconstitucional.
2.4.2. Intervenciones Oficiales y ciudadanas.
2.4.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público: inhibición.
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse,
por ineptitud sustantiva de la demanda, al fundarse en un contenido normativo
que no emana del texto de las disposiciones constitucionales supuestamente
violadas, sino que surge de una interpretación subjetiva, distinta a la que
contempla el tenor jurídico de dichas disposiciones, quedando duda que los
argumentos planteados no son claros, específicos, pertinentes ni suficientes.
2.4.2.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIAN: exequible.
Manifiesta que las
disposiciones acusadas no vulneran el principio de legalidad tributaria al no
fijar en forma clara la base de la retención, por cuanto de la lectura de la
norma se pueden deducir los elementos de la retención en la fuente, como lo son
el sujeto pasivo, el hecho generador, la base de la retención y la tarifa
aplicable.
2.4.2.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario:
exequible.
Expresa que lo
manifestado por la demandante acerca de dos posibles interpretaciones sobre las
normas acusadas, no implican que éstas vulneren el principio de legalidad y
menos aun que sean inconstitucionales.
2.4.2.4. Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia: exequible.
Expresa debe declararse exequible, pues de la simple lectura
gramatical del artículo 13 de la ley 1527/12, se puede apreciar que en él se
establece con meridiana claridad cual es la base sobre la cual se debe aplicar
la tarifa de retención en la fuente establecida. En efecto, manifiesta que para
determinar la base de la retención se debe multiplicar el total del valor
pagado por el 80%, cifra a la que se le deben deducir los pagos realizados por
el trabajador a salud, pensiones, riesgos profesionales y el ahorro que realice
en cuentas de ahorro para el fomento de la construcción, y sobre el resultado así
obtenido, se aplicará la retención en la fuente, aplicando la tarifa que le
corresponda según la tarifa progresiva.
2.4.2.5. Universidad de Ibagué: exequible.
Expresa que el contenido de la norma no viola el principio
de legalidad tributaria, por ser una disposición con características técnicas
claras y de menor complejidad y mayor certeza para determinar el valor de la
retención en la fuente.
3. Concepto del Procurador General de la Nación[2]:
inexequibilidad.
3.1. Frente a la vulneración del artículo 158 Superior, por
violación de la regla de la unidad de materia, encuentra el Procurador que la
Ley1527 de 2012, como su título lo indica, tiene como objetivo crear un marco
general para la libranza o descuento directo, y doce de sus quience artículos
se dedican a ello, por lo que no resulta razonable ni coherente con el
contenido de la ley, que en uno de ellos, se introduzca una modificación al
régimen tributario para regular la retención en la fuente en el impuesto a la
renta en los pagos o abonos en cuenta realizados a los trabajadores
independientes, en razón de que no existe conexidad causal, teleológica,
temática o sistemática con la materia dominante en la ley.
3.2. En cuanto a la derogatoria del artículo 173 de la ley
1450 de 2011, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014, el cual regula la aplicación de la retención en la fuente para
trabajadores independientes, de cuya lectura se advierte que dicho asunto no
guarda relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el
contenido de la ley 1527 sobre el marco general de la libranza y cuyas materias
no fueron consideradas.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de
la Constitución Política.
2.
Inhibición para declarar la inexequibilidad de los artículos 13 y 15 de la Ley
1527 de 2012.
2.1.
El artículo 13 de la Ley 1527 de
2012.
El precepto acusado -artículo 13 de la ley 1527/12 -, ha desaparecido
del ordenamiento jurídico colombiano, en virtud de  su derogatoria expresa por el
artículo 198 de la Ley 1607 de diciembre 26 de 2012, que estableció: “La
presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga(...), el
artículo 13 de la ley 1527 de 2012 y todas las disposiciones que le sean
contrarias”(subraya añadida)[3].
Además, dicha disposición ya no tiene la virtud de continuar produciendo
efectos ultractivamente, pues la materia
regulada es el régimen de la retención en la fuente sobre la renta de
trabajadores independientes, y su derogación impide que continúe regulando hechos
ocurridos con posterioridad al año fiscal correspondiente que se regirán por la
norma posterior. En consecuencia, la Corte
se abstendrá de pronunciarse sobre el artículo 13 demandado.
2.2. El artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.
El aparte acusado del
artículo 15 de la ley 1527 de 2012, derogó expresamente el artículo 173 de la
Ley 1450 de 2011, que establecía el régimen de retención en la fuente aplicable
a los trabajadores independientes que tuviesen contratos de prestación de servicios al año, que no
excedieran  los trescientos (300) UVT mensuales, a quienes se les aplicaría la
misma tasa de retención de los asalariados estipulada en la tabla de retención
en la fuente contenida en el Artículo 383 del E.T.,
modificado por la Ley 1111 de 2006.
A su vez, el artículo
173 de la Ley 1450 de 2011, fue subrogado por el artículo 13 de la Ley 1527 de
2012, cuando estableció un nuevo régimen de retención en la fuente
aplicable a los pagos o abonos en cuenta realizados a los trabajadores
independientes, disposición que fue posteriormente derogada de manera expresa
por el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012 que estableció: “La presente Ley
rige a partir de su promulgación y deroga(...), el artículo 13 de la ley 1527
de 2012 y todas las disposiciones que le sean contrarias”.
En consecuencia, el artículo 15 de la ley 1527 de 2012,
acusado en esta oportunidad, al derogar una norma - el artículo 173 de la ley
1450 de 2011- que para la fecha del juicio de constitucionalidad se encuentra
derogada, impide por sustracción de materia, la realización de un juicio de
constitucionalidad, debiéndose la Corte declarar inhibida para pronunciarse de
fondo.
5.
Razón de la decisión.
No procede el examen de constitucionalidad de las normas
demandadas, cuando durante el curso del proceso, son derogadas o subrogadas por
otras disposiciones,  debiéndose la Corte abstener de realizar un juicio de
fondo, por sustracción de materia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA por sustracción de materia para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 13 y 15
de la Ley 1527 de 2012.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente
con excusa
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente
con permiso
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI
EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
(E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]Diario Oficial No. 48.414  de 27 de abril de 2012.
[2]
Concepto No. 5453 de octubre 12 de 2012.
[3]
La promulgación de la Ley 1607, fue realizada en día 26 de diciembre de 2012,
mediante su inserción en el Diario oficial 48.655 del citado año.