C-911-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-911/07
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia
de las Cámaras/EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Imposibilidad
de efectuar examen por ausencia de material probatorio/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-En trámite de objeciones presidenciales
Ante la ausencia del material probatorio necesario
para establecer si en su desarrollo se cumplieron los requisitos señalados en la
Constitución, en la Ley 5ª de 1992 y en la jurisprudencia de esta corporación,
ya que las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes no pudieron enviar las actas aprobadas de las sesiones
correspondientes, por no haberse  completado el trámite de su preparación y
aprobación, esta corporación se abstendrá de pronunciarse sobre la exequibilidad
del trámite de las objeciones, con la advertencia de que, en consecuencia, el
mismo podrá ser materia de demanda, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el Art. 242,
Num. 3, de la Constitución.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Alcance
ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN NORMAS
LEGALES-No debe
constituirse en medio que cercene el ejercicio de la función legislativa
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo/INICIATIVA
LEGISLATIVA EN MATERIA DE GASTO PUBLICO/
El proyecto objetado no estaba sujeto a la iniciativa
exclusiva o reservada al Gobierno Nacional, por lo que para la introducción en
el último debate en la plenaria del Senado de la disposición objetada, no se
requería la coadyuvancia del Gobierno Nacional. A pesar de ello, el Gobierno
Nacional, por intermedio de la Viceministra de Hacienda y Crédito Público,
otorgó el aval a la nueva disposición aunque por un  monto menor al propuesto.
Referencia: expediente OP-095
Asunto: Objeciones Presidenciales por
inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por
el cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se
dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio del 2 de Octubre de 2007, recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de Octubre de 2007 y con el
fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de
1991, la Presidenta del Senado de la República remitió a esta Corporación el
Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por el cual se
adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras
disposiciones", cuyo Art. 4° fue objetado por el Presidente de la
República por razones de inconstitucionalidad, que fueron consideradas
infundadas por el Congreso de la República.
El despacho del magistrado sustanciador
avocó conocimiento del asunto mediante auto de 24 de Octubre de 2007, con base
en lo previsto en el Art. 32 del Decreto 2067 de 1991, dispuso su fijación en
lista con el fin de permitir la intervención ciudadana y ordenó la solicitud de
una información a los Secretarios Generales de las Cámaras legislativas.
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El siguiente es el texto del proyecto de ley, en el
cual se subraya el Art. 4° objetado:
LEY...
por la cual se adiciona un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley
1023 de 2006
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1 °. Adiciónese un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley
1023 de 2006, el cual quedará así: Parágrafo 2°. Para el financiamiento de la
afiliación al Régimen contributivo del grupo familiar de las madres
comunitarias se aplicará lo previsto en los artículos 3° y 4° de la Ley 509 de
1999, sin perjuicio de la progresión de cobertura universal establecida el
artículo 9° de la Ley 1122 de 2007.
Artículo 2 °. Acceso al Fondo de Solidaridad Pensional. De
conformidad con lo previsto por la Ley 797 de 2003, el Fondo de Solidaridad
Pensiona1 subsidiará los aportes al Régi­men General de Pensiones de las Madres
Comunitarias, cualquiera sea su edad y tiempo de servicio como tales.
El Gobierno Nacional garantizará la priorización al acceso de las
Madres Comunitarias al subsidio de la Subcuenta de Subsistencia de que trata la
Ley 797 de 2003, cuando no cumplan con los requisitos para acceder al Fondo de
Solidaridad Pensional - Subcuenta de Solidaridad, o cuando habiendo cumplido la
edad en los términos de la ley no alcancen a completar el requisito de semanas
de cotización exigido.
Parágrafo 1°. Las Madres Comunitarias para ser beneficiarias de los
subsidios de la subcuenta de Solidaridad, deben acreditar la calidad de Madres
Comunitarias que ostenta, por parte del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, o quien haga sus veces.
Parágrafo 2°. Las madres sustitutas, los agentes educativos FAMI
(Familia, Mujer e Infancia), tendrán acceso al Fondo de Solidaridad Pensional,
previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la presente ley.
Artículo 3°. Habilitación de la condición de beneficiario. Quienes
hayan perdido la condición de Beneficiarios del Fondo de Solidaridad Pensional,
por haber incurrido en mora y por haberse retirado en cualquier tiempo de
manera voluntaria con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán
reactivar su condición manifestando su voluntad de ingresar nuevamente al
Fondo.
Artículo 4°. La bonificación mensual de las madres comunitarias
se incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1°
de enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos que se realicen.
Artículo 5°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga todas las
disposiciones
que le sean contrarias.
La Presidente del honorable Senado de la República,
Dilian
Francisca Toro Torres.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Emilio Ramón Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Alfredo
Ape Cuello Baute.
El
Secretario General de la Honorable. Cámara de Representantes,
Angelino
Lizcano Rivera.
III. TRAMITE DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
Del
trámite que surtió el Proyecto de Ley N° 254 de 2005 Cámara -110 de 2006 Senado en el Congreso
de la República se señalan los siguientes hechos relevantes para el estudio de
las objeciones presidenciales:
1. El proyecto fue presentado ante la
Secretaría de la Cámara de Representantes el 16 de Diciembre de 2005 por el
Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, asignado a la Comisión
VII Constitucional Permanente de dicha corporación y publicado en la Gaceta del
Congreso N° 02 de 6 de Enero de 2006 (P. 34).
2. El proyecto de ley fue debatido y aprobado en las
siguientes fechas:
El 7 de  Junio de 2006 por la Comisión Séptima de la
Cámara de Representantes.
El 15 de Agosto de 2006 por la Plenaria de la Cámara
de Representantes.
El 15 de Mayo de 2007 por la Comisión Séptima del
Senado de la República.
El 14 de Junio de 2007 por la Plenaria del Senado de la
República.
En esta corporación se introdujo el texto del Art. 4º
del proyecto de ley, objetado por el Gobierno Nacional.
En efecto, el texto definitivo aprobado en la Comisión
Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República no incluía ese
artículo, según consta en la ponencia para cuarto debate al proyecto de ley.[1]
En este debate se expresó:
"La Presidencia interviene para un punto de orden:
Bueno, vamos a volver al Orden original (…) hay un informe ya de la
Subcomisión sobre el tema del Proyecto de las Madres Comunitarias.
(…)
(…) señora ponente por favor
leamos la proposición a que ha llegado, con la que tiene acuerdo la comisión
que nombramos acá.
(…)
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable
Senadora Dilian Francisca Toro Torres:
Artículo nuevo, entonces la bonificación para las madres
comunitarias será el 70% del salario mínimo.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo
nuevo leído por la honorable Senadora ponente, y cerrada su discusión,
pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Y esta responde
afirmativamente".[2]
3. Designadas Comisiones Accidentales de Mediación, el
informe correspondiente fue considerado y aprobado el 19 de Junio de 2007 por la
Plenaria de la Cámara de Representantes y por la Plenaria del Senado de la
República.
En dicho informe se expresó:
"Artículo 4°. Se adiciona como artículo cuarto el artículo
nuevo aprobado en Senado con la siguiente redacción:
Artículo 4°. La bonificación mensual de las madres comunitarias se
incrementará al 70%  del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1°
de enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos que se
realicen". (Fl. 118 Cuaderno Principal)
4. Mediante escrito dirigido a los
Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y
radicado el 19 de Junio de 2007, el Ministro de Hacienda y Crédito Público
manifestó los reparos constitucionales que sirven de fundamento a la objeción
presidencial que se examina (Fls. 40-41 Cuaderno Principal).
5. Mediante escrito de 22 de Junio de
2007, radicado el 29 de Junio siguiente, el Presidente de la Cámara de
Representantes envió el proyecto de ley, acompañado de todos sus antecedentes,
al Presidente de la República para la sanción respectiva.
IV. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
El Gobierno Nacional formuló dos objeciones al
proyecto de ley, así:
1. Violación del Art. 151 de la Constitución Política
Expresa que el gasto que crea el Art. 4° del proyecto
de ley, en virtud del cual la bonificación mensual de las madres comunitarias
se incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1º
de Enero de 2008, no se ajusta a lo dispuesto en el Art. 7° de la Ley 819 de
2003, por no estar previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como lo
comunicó el Ministro de Hacienda y Crédito Público a los Presidentes del Senado
y de la Cámara de Representantes mediante escrito de 19 de Junio de 2007, y que
ni el gasto ni el impacto fiscal del mismo se hicieron explícitos durante el
trámite del proyecto de ley, ni fueron incluidos expresamente en la exposición
de motivos ni en las ponencias.
Manifiesta que el mencionado gasto no fue analizado
por el Congreso durante el trámite del proyecto, habida cuenta de que la
proposición por medio de la cual se incluyó la medida en el texto del proyecto
de ley fue objeto de discusión y aprobación en el último de los debates del
proyecto y que por ello el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tuvo la
oportunidad de rendir concepto acerca de la consistencia del incremento en la
bonificación con lo señalado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo, salvo lo
expresado por la Viceministra General de dicho ministerio en la sesión en la
que se incluyó la proposición, en el sentido de que ese monto no era
financiable  y por tanto el  Ministerio no podía aceptarlo.
Indica que de acuerdo con las proyecciones realizadas
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el citado gasto alcanza la
suma de ochenta y cinco mil millones de pesos ($85.000.000.000) anuales con
cargo al programa correspondiente, el cual tiene a su cargo otros gastos, de
suerte que con la disposición objetada se ponen en peligro la estabilidad y la
cobertura del mismo.
Afirma que por tener la Ley 819 de 2003 carácter
orgánico, su desconocimiento implica la violación del Art. 151 de la
Constitución, en virtud del cual el Congreso de la República estará sujeto a
las leyes orgánicas en el ejercicio de la actividad legislativa.
2. Violación del Art. 154 de la Constitución Política
Sostiene que la creación del citado gasto vulnera el
Art. 154 superior, toda vez que es competencia exclusiva del Gobierno Nacional
proponer la expedición o reforma de las leyes que ordenen participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas.
Indica que aunque el Congreso de la República goza de
una cláusula general de competencia para la expedición y reforma de las leyes, la
Constitución establece condicionamientos y asigna al Gobierno Nacional la
potestad exclusiva de presentar proyectos sobre determinadas materias, de modo
tal que las proposiciones sobre estas últimas que se formulen en el trámite de
un proyecto de ley y que no provengan del Gobierno Nacional deben contar con su
aquiescencia o consentimiento. Añade que una interpretación distinta dejaría
sin sentido el Art. 154 de la Constitución, pues permitiría que una vez
presentado el proyecto se desatiendan las propuestas del Gobierno Nacional.
V. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
La Comisión Accidental designada para que rindiera
informe sobre las objeciones formuladas acogió éstas y propuso "aprobar
el proyecto de ley presentado en el informe de conciliación, con la exclusión
del artículo 4°, el cual fue objetado por el Gobierno"
Dicho informe fue considerado y rechazado por la
Plenaria del Senado el 25 de Septiembre de 2007 y por la Plenaria de la Cámara
de Representantes el 26 de Septiembre del mismo año, cuyas razones no obran en
los antecedentes del proyecto.
A este respecto, el Secretario General del Senado de la
República señala:
"Luego de una larga discusión la plenaria manifestó que no
aceptaría las objeciones del Ejecutivo al artículo 4°, por lo que el debate se
aplazó mientras se conformaba una subcomisión para su estudio. Posteriormente,
se reabrió el debate y se presentó una proposición sustitutiva en la que se
rechazan las objeciones al artículo 4° suscrita por los Senadores Luis Fernando
Velasco, Yolanda Pinto, Germán Aguirre, Humberto Builes, Dilian Francisca Toro,
Héctor Helí Rojas, Carlos Julio González, entre otros; dicha proposición fue
aprobada con el quórum constitucional correspondiente". (Fl. 15 Cuad. Principal)
A su vez, en relación con el mismo punto, el
Secretario General de la Cámara de Representantes señala:
"En comienzo se aprobó el informe en comento y luego se reabrió
la discusión y la Plenaria de esta Corporación lo negó."  (Fl. 2, Cuad. Principal)||
VI. INTERVENCIONES
Intervención de las ciudadanas Carmen Cecilia Díaz
Rojas y Ana María Torres Boada
Mediante escrito presentado el 25 de Octubre de 2007,
las ciudadanas Carmen Cecilia Díaz Rojas y Ana María Torres Boada, obrando
respectivamente en representación de la Fundación Gestión Ciudadana y de
Gestora Madres Comunitarias, piden a la Corte que salvaguarde los derechos
fundamentales de las madres comunitarias, en particular el derecho al trabajo
en condiciones dignas y justas y el derecho a la igualdad, con las siguientes
razones:
Expresan que el programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar Familiar consiste en que una madre comunitaria, en su casa y con sus
recursos, adapta un espacio con base en los lineamientos
técnico-administrativos definidos previamente por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, ICBF, para atender 13 niños de 2 a 5 años, de 8 de la
mañana a 4 de la tarde, de lunes a viernes, a los cuales se les ofrece la
formación integral inicial y además se les proporciona almuerzo y dos
refrigerios, preparados por la misma madre comunitaria. Indican que dicho
programa está dirigido a niños de los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 cuyos
padres trabajan y no tienen los recursos económicos necesarios para
inscribirlos en un jardín infantil.
Afirman que en el país existen aproximadamente 78.500
madres comunitarias, que atienden aproximadamente a 1.200.000 niños, y que sólo
reciben por su trabajo una beca o bonificación por parte del ICBF, que
actualmente es de $197.340.
Señalan que el ICBF celebra un contrato llamado de
colaboración con las Asociaciones de Madres Comunitarias, con sujeción a las
normas de la Ley 80 de 1993, y que las madres comunitarias dependen
directamente de dichas asociaciones en la prestación de sus servicios, en una
relación que tiene carácter laboral y, sin embargo, aquellas no reciben ni el
salario ni las prestaciones sociales que corresponden a ese carácter.
Exponen que el Gobierno Nacional aduce como excusa la
falta de recursos económicos para atender las obligaciones a favor de las
madres comunitarias y arguye también que el programa podría ponerse en riesgo,
lo cual en opinión de las intervinientes es sólo un chantaje para que aquellas
no reclamen sus derechos.
Finalmente sostienen  que en esta oportunidad la Corte
Constitucional debe proteger el principio según el cual a un trabajo igual
corresponde un salario igual, ya que en el mismo ICBF y en la Secretaría de
Integración Social del Distrito Capital de Bogotá trabajan madres llamadas
jardineras o formadoras que realizan el mismo trabajo de las madres
comunitarias y devengan un salario superior al mínimo legal, con las
prestaciones sociales correspondientes, y que la misma corporación debe amparar
el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad
y calidad del trabajo.
VII. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto N° 4400 radicado el 17 de Octubre de
2007, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita
a la Corte que declare infundadas las objeciones y como consecuencia declare exequible
el Art. 4° del proyecto de ley.
Sostiene que "la insistencia en la aprobación
del proyecto de ley objetado obedece a la intención del legislador  de corregir
un estado de cosas inconstitucional en el que se encuentra inmerso el régimen
de las madres comunitarias por discriminación laboral y de género al que se
hallan sometidas debido a la pírrica suma que se les reconoce por sus servicios
prestados ($203.900.oo pesos)".
Considera que "la discriminación laboral se da
porque no se les reconoce a las madres comunitarias una retribución que
responda a unas condiciones de vida digna (mínimo vital), cubiertas mediante
una contraprestación mínima aceptable a los servicios prestados, que en
Colombia equivale a un salario mínimo legal mensual. La discriminación de
género se presenta porque son mujeres las que prestan el servicio de cuidado de
las poblaciones infantiles más vulnerables del país".
Indica que la bonificación propuesta tiene un impacto
fiscal muy reducido frente al Presupuesto General de la Nación y concierne
actualmente a 78.508 madres comunitarias y sus núcleos familiares, según la
información suministrada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
VIII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De conformidad con lo
preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente
caso.
Oportunidad y trámite de las objeciones
2. De conformidad con lo contemplado en el Art. 166 de
la Constitución, el Gobierno Nacional dispone del término de seis días para
devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte
artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta
artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
Agrega la disposición que si transcurridos estos términos el Gobierno no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.
La Corte Constitucional ha señalado que estos términos
se refieren a días hábiles[3].
En el presente asunto el proyecto de ley parcialmente
objetado contiene cinco artículos. Por consiguiente, el término para devolverlo
con objeciones era de seis días, contados a partir del día siguiente al 29 de
Junio de 2007, día en que se radicó en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República la comunicación dirigida por el Presidente de la
Cámara de Representantes al Presidente de la República con el fin de que
sancionara el proyecto de ley (Fl .
60 Cuad. Principal).
Dicho término vencía el 10 de Julio de 2007, fecha en
la cual fue radicada la comunicación dirigida por el Presidente de la República
al Presidente de la Cámara de Representantes devolviendo el proyecto de ley sin
la correspondiente sanción ejecutiva, con objeciones por razones de
inconstitucionalidad en relación con su Art. 4°. (Fls. 42 y ss. Cuad.
Principal).
En esta forma, se cumplió el requisito de oportunidad
de las objeciones establecido en el Art. 166 superior.
3. Respecto del trámite de las objeciones, se señala
lo siguiente:
i) La Comisión Accidental designada
para estudiar las objeciones formuladas, integrada por la Senadora Dilian
Francisca Toro Torres y el Representante a la Cámara Buenaventura León León,
presentó informe mediante el cual solicitó que se aprobara el proyecto de ley
con la exclusión del Art. 4° objetado, es decir, acogiendo las objeciones
formuladas (Fls. 4-14 Cuaderno Principal).
ii) La Plenaria del Senado de la República anunció el
sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 18 de Septiembre de
2007, según consta en el Acta N° 11 de la misma fecha, que no ha sido
publicada, según certificación
expedida por el Subsecretario General de la misma
corporación.
El informe fue considerado y votado por dicha
corporación el 25 de Septiembre de 2007 con una mayoría de 87 senadores, de los
102 que integran la corporación, según consta en el Acta N° 12 de la misma
fecha, que no ha sido publicada, de acuerdo con la certificación expedida por
el Subsecretario General de la misma, la cual decidió rechazar las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley.
iii) La Plenaria de la Cámara de Representantes
anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 18 de
Septiembre de 2007, según consta en el Acta N° 71 de la misma fecha, que fue
enviada en medio magnético por el Secretario General de dicha corporación.
El informe fue considerado y votado por dicha
corporación el 25 de Septiembre de 2007, según consta en el Acta N° 073 de la
misma fecha, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General
de la misma corporación, la cual decidió rechazar las objeciones formuladas por
el Gobierno Nacional al proyecto de ley.
iv) Mediante escrito de 2 de Octubre de 2007, radicado
el 8 de Octubre siguiente, la Presidenta del Senado de la República remitió el
proyecto de ley a esta Corte para que decida sobre la exequibilidad de las
objeciones  rechazadas por el Congreso de la República.
Imposibilidad de efectuar el examen sobre el trámite
de las objeciones. Alcance limitado de esta sentencia.
4. Con base en el recuento del trámite de las
objeciones, contenido en el numeral anterior, ante la ausencia del material
probatorio necesario para establecer si en su desarrollo se cumplieron los
requisitos señalados en la Constitución, en la Ley 5ª de 1992 y en la
jurisprudencia de esta corporación, ya que las Secretarías Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes no pudieron enviar las actas
aprobadas de las sesiones correspondientes, por no haberse  completado el
trámite de su preparación y aprobación, esta corporación se abstendrá de
pronunciarse sobre la exequibilidad del trámite de las objeciones, con la
advertencia de que, en consecuencia, el mismo podrá ser materia de demanda, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de
caducidad previsto en el Art. 242, Num. 3, de la Constitución.
Examen material de las objeciones
Problemas jurídicos planteados
5. Corresponde a la Corte establecer si en el trámite
de aprobación del Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara,
objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad : i) se
violó el Art. 7º de la Ley 819 de 2003, que trata del análisis del impacto
fiscal de las normas legales, y, por ser esta última una disposición de una ley
orgánica, se quebrantó el Art. 151 de la Constitución Política, y ii) se violó
la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para la expedición o reforma de
las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias
de las mismas (Art. 154 C. Pol.).
Para resolver estos problemas jurídicos la Corte hará
unas consideraciones sobre la cláusula de competencia general del Congreso de la
República para hacer las leyes e iniciativa en materia de gasto público y sobre
la exigencia del análisis del impacto fiscal de las normas legales y a
continuación hará el examen material de las citadas objeciones.
Cláusula de competencia general del Congreso de la
República para hacer las leyes e iniciativa en materia de gasto público
6. Uno de los fundamentos de un Estado democrático es
la separación de las ramas del poder público, que conforme a la doctrina
constitucional garantiza el ejercicio de pesos y contrapesos en la organización
y el funcionamiento del Estado. Dentro de ese esquema general, al poder
legislativo le corresponde hacer y reformar las leyes, al poder ejecutivo
reglamentarlas para su debida ejecución y ejecutarlas y al poder judicial
declarar la existencia o inexistencia de los derechos que consagran las mismas
y hacerlos efectivos, así como controlar la legalidad de los actos de la
Administración.
Por consiguiente, desde el punto de vista funcional,
las ramas ejecutiva y judicial del poder público están subordinadas a la rama
legislativa del mismo, lo cual se explica por ser el órgano legislativo el de
mayor representación política entre los órganos constituidos del Estado.
La mencionada división de funciones en el Estado, y la
supremacía del órgano legislativo, está consagrada en el ordenamiento
constitucional colombiano, cuyo Art. 114 establece que corresponde al Congreso
de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control
político sobre el Gobierno y la Administración. Por su parte, el Art. 150
ibídem dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes y enumera sus
principales funciones mediante las mismas.
7. La reforma constitucional de 1968 tuvo como
finalidad fortalecer la rama ejecutiva del poder público. Ello trajo como
consecuencia un debilitamiento del órgano legislativo, principalmente en
materia de iniciativa para la expedición y reforma de las leyes, lo que se
materializó en el contenido del Art. 79 de la Constitución anterior, en virtud
del cual se asignó al Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para la
expedición y la reforma de las leyes más importantes en la actividad económica,
como son las atinentes al presupuesto nacional, el gasto e inversiones
públicas, los planes y programas de desarrollo económico y social, la
estructura de la administración nacional, crédito, deuda pública, cambios
internacionales, comercio exterior, régimen de aduanas, participación en las
rentas de la nación, situado fiscal y exenciones de impuestos, tasas y
contribuciones nacionales, excepto las personales del impuesto de renta y
complementarios.
No obstante, la misma disposición estableció que “sobre
las materias específicas propuestas por el gobierno, las cámaras podrán
introducir en los proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo
lo dispuesto en el artículo 80”.[4]
La Constitución de 1991 reaccionó contra dicha
minusvalía del poder legislativo y buscó restablecer el poder pleno que históricamente
ha ejercido en el Estado democrático, tanto en Colombia como en otros países.
Sobre este tema uno de los miembros de la Asamblea
Nacional Constituyente que participó activamente en su discusión y decisión en
ella, expresa:
“La
experiencia constitucional de los últimos años y especialmente la práctica que
se desarrolló a raíz de la reforma de 1968, mostraban las fallas y vacíos que
se presentaban en el proceso de formación de las leyes. La identificación de
las vicisitudes del trámite legislativo motivó al grupo del Fénix a proponer,
en primer término, que se modificara el artículo 79 de la codificación de 1886.
El Acto legislativo número 1 de 1945 otorgó a los ministros del despacho el
monopolio para la presentación de proyectos contentivos de códigos,
estructuración del presupuesto nacional, los planes y programas económicos y la
división del territorio. La reforma de 1968 levantó la reserva sobre los
códigos, pero la extendió sobre todo proyecto de ley que implicara un gasto
para el Estado. Prácticamente, con esa restricción se cercenó toda posibilidad
a los congresistas. Como explicamos en el informe que presentamos en la
comisión tercera:
“Aparte del régimen de la titularidad de la iniciativa parlamentaria,
la experiencia constitucional de los últimos años indica con vigoroso énfasis
la urgencia de reformular la definición del alcance de esta iniciativa, esto
es, del ámbito en que se despliega. Como es sabido, la disciplina que emergió
de la reforma de 1968 confiere un alcance diferente a la iniciativa del
Gobierno y a la de los congresistas, a quienes está restringida la capacidad de
dar impulso a proyectos de ley en ciertas áreas que se reservan a aquel, sin
que pueda decirse que el criterio que inspira la restricción sea infalible o
haya aportado mejoría en el funcionamiento de las instituciones.
“Con esas limitaciones, en puridad, los congresistas quedaron
privados de toda iniciativa de proponer reordenamientos jurídicos reguladores
de la actividad del Estado, puesto que no existe acto, movimiento u operación
de esa entidad que no cause una erogación del tesoro. Y se extremó más todavía
al trasladar, también al Gobierno, la iniciativa de proyectos referentes al
nuevo sistema de legislación delegada que se denominan “leyes marco”. Todo este
cercenamiento de atribuciones inherentes al Congreso se compensó con la
habilitación de los vituperados auxilios parlamentarios y con la facultad de
crear exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, a lo
cual se añadió la obligación del Gobierno de incorporar, sin modificaciones, en
el proyecto de presupuesto, el que para funcionamiento del Congreso elaboraran
las mesas directivas. De seguro los historiadores encontrarán en estos gajes
del artículo 79, el origen del deterioro en que entró el prestigio y
credibilidad de nuestro órgano legislativo y que a los constituyentes de 1991
nos corresponde encontrar innovaciones que lo rescaten.
“Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en
materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de
modificar  las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de
presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política,
cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de
gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición, y
no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general. Por
lo demás, respecto a la realización o desembolso de las inversiones, existen
dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los planes y programas
de desarrollo económico y social, y el segundo, su incorporación en los rubros
de gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la demagogia y
manirrotismo parlamentario[5].” [6]  (se subraya)
En este campo, el Art. 154 superior, que contempla la
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para la expedición y reforma de las
leyes sobre algunas materias, señala que "las cámaras podrán introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno" y el Art.
160 ibídem dispone en forma general que “durante el segundo debate cada
cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias”.
Por su parte, el Art. 160 de la Ley 5ª de 1992
establece que todo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley
que estuvieren en curso, en la comisión constitucional respectiva, tanto a la
totalidad del proyecto como a su articulado.
8. Sobre el tema de la iniciativa legislativa en
materia de gasto público la Corte Constitucional ha expresado:
“La Asamblea
Constituyente de 1991, en lo referente al gasto público, debatió sobre la
necesidad de devolver la plenitud de la iniciativa legislativa al Congreso.
Para ello, se planteó una distinción necesaria entre la capacidad para decretar
un gasto y la posible competencia del legislador para presentar el proyecto de
ley anual de presupuesto. Se concluyó a favor de la primera posibilidad, pero
se mantuvo la iniciativa gubernamental en materia presupuestal.
“Sobre el
particular, el constituyente Hernando Yepes Arcila anotó:
“Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en
materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de
modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de
presupuesto.  Son dos figuras radicalmente distintas.  En la teoría política
cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa parlamentaria de
gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un acto-condición y
no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de carácter general.  Por
lo demás respecto a la realización o desembolso de las inversiones existen dos
actos-condiciones: el primero, su incorporación a los planes y programas de
desarrollo económico y social, el segundo su incorporación en los rubros de
gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la demagogia y
manirrotismo parlamentarios.” [7]
“La
distinción entre presupuesto y leyes que decretan gasto público quedó, pues,
establecida en la Constitución Política de 1991. Lo anterior resulta relevante
si se tiene en consideración que el artículo 154 superior, referente a la
iniciativa legislativa, no estableció excepciones en favor del gobierno para la
presentación de proyectos de ley en los que se decrete gasto público -como
inversiones públicas-, salvo que se trate de alguno de los eventos contemplados
en los numerales 3, 9 y 11 del artículo 150, que se ordene la participación en
rentas nacionales o transferencias de las mismas, o que se autorice aportes o
suscripciones del Estado a empresas comerciales o industriales, entre otros.
Por tal motivo, debe reconocerse, entonces, que a partir de la vigencia de la
Carta Política los congresistas readquirieron la iniciativa para presentar
proyectos de ley que decreten gasto público”. [8]  (Se subraya)
Así mismo, en otra ocasión esta corporación expuso:
“(3) El principio general predicable del Congreso y de sus miembros
en materia de iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A
voces del artículo 154 de la CP: "Las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno
Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 146, o por iniciativa
popular en los casos previstos en la Constitución".
“Por vía excepcional, la Constitución, en el artículo citado,
reserva a la iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales
3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150,
así como aquellas que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
“Salvo el caso de las específicas materias de que pueden ocuparse
las leyes mencionadas, no se descubre en la Constitución una interdicción
general aplicable a la iniciativa de los miembros del Congreso para presentar
proyectos de ley que comporten gasto público.
“En realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de
éstas se traduce en prohibición general para que el Congreso pueda por su
propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto
público, lo cual, de otra parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en
que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto (…)”.[9] (se subraya)
Exigencia del análisis del impacto fiscal de las
normas legales
9. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 7º de la
Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones:
ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito
y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo[10].
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un
gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior
será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Esta disposición orgánica presupuestal exige que: (i)
el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen
beneficios tributarios deberá hacerse explícito en todo momento y ser
compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo; (ii) para cumplir esos
propósitos, tanto en la exposición de motivos del proyecto como en las
ponencias de trámite respectivas, deberán incluirse expresamente los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dichos costos, y (iii) el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en cualquier tiempo durante el trámite legislativo, debe rendir un
concepto sobre la consistencia de los mencionados costos fiscales y la fuente
de ingreso adicional, de conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y
aquel deberá publicarse en la Gaceta del Congreso.
La Corte se ha pronunciado en varias ocasiones sobre
el cumplimiento de estos requisitos[11]. En la Sentencia C-502
de 2007 expresó que los mismos son instrumentos de racionalización de la
actividad legislativa que tienen una incidencia favorable en la aplicación de
las leyes, en la implementación de las políticas públicas, en el logro de un
orden en las finanzas públicas y de estabilidad macroeconómica para el país, pero
no deben constituirse en medios que cercenen el ejercicio de la función
legislativa por parte del Congreso de la República o que confieran un poder de
veto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el trámite y
aprobación de los proyectos de ley, pues ello vulneraría la autonomía del
legislador y el principio de separación de las ramas del poder público. Así
mismo, señaló que por ser el citado ministerio el principal  responsable del
cumplimiento de tales requisitos, por razón de sus funciones y de los recursos
humanos y materiales que tiene a su disposición, su incumplimiento por parte de
esa entidad no puede determinar la falta de validez del proceso legislativo o
de la ley correspondiente. Al respecto expuso:
“Evidentemente, las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de
2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad
legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los
costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la
República. También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la
situación económica del país y con la política económica trazada por las
autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en
las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad
macroeconómica del país.
De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la aplicación
efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se
producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades
de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada
de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de
desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello, los instrumentos
contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la superación de esa
tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en el Estado Social
de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de
las mismas los elementos necesarios –administrativos, presupuestales y
técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para hacer el seguimiento
de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento.
Así, pues, el mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003 se erige como
una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso legislativo como
para promover la aplicación y el cumplimiento de las leyes, así como la
implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello no significa que
pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera para que el
Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre
el legislativo exclusivamente.
35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se desempeña
el Congreso de la República, admitir que el art. 7° de la Ley 819 de 2003
constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva
sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la
práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y
concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los
proyectos de ley.
Por una parte, los requisitos contenidos en el artículo presuponen
que los congresistas – o las bancadas - tengan los conocimientos y herramientas
suficientes para estimar los costos fiscales de una iniciativa legal, para
determinar la fuente con la que podrían financiarse y para valorar sus
proyectos frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la realidad, aceptar que
las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un
requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso
reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside
en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de
separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona
seriamente la autonomía del Legislativo.
Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se generarían
para la actividad legislativa del Congreso de la República conducirían a
concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda sobre las
iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de Hacienda es quien cuenta
con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de los costos
fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos necesarios para
asumir los costos de un proyecto y para determinar la compatibilidad de los
proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él tendrían que acudir los
congresistas o las bancadas que quieren presentar un proyecto de ley que
implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría qué peticiones atiende
y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello adquiriría el poder de
determinar la agenda legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso.
Pero, además, el Ministerio podría decidir no intervenir en el
trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender
el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que el proyecto fuera
aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y sin conocer de
manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias macroeconómicas
establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En realidad, esta situación
ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de 2005 – atrás
reseñada – y el Presidente de la República objetó el proyecto por cuanto  el
Ministerio de Hacienda  no había conceptuado acerca de la iniciativa legal. Sin
embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que la omisión
del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso legislativo.
36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres
incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de
racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe
inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado,
con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias
fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos
constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de
que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las
realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio
de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del
Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga
principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los
datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo
tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando
estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos
gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso
legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas
del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por
el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de
Hacienda  no participa en el curso del proyecto durante su formación en el
Congreso de la República, mal puede ello significar que el proceso legislativo
se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas
en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la
presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio
de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de
los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso
legislativo ni vicia la ley correspondiente”. [12]
Ausencia de fundamento de la objeción por violación
del Art. 151 de la Constitución Política
10. El Gobierno Nacional considera que al aprobar el
Congreso de la República el Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06 Senado,
254/05 Cámara se violó el Art. 7º de la Ley 819 de 2003, que trata del análisis
del impacto fiscal de las normas legales, y, por ser esta última una
disposición de una ley orgánica, se quebrantó el Art. 151 de la Constitución
Política.
La disposición objetada establece que la bonificación
mensual de las madres comunitarias se incrementará al 70% del salario mínimo
legal mensual vigente a partir del 1° de enero de 2008, sin perjuicio de los
posteriores incrementos que se realicen.
11. En relación con esta objeción debe señalarse que:
i) Evidentemente, la norma objetada genera un gasto a
cargo de la Nación, por lo cual está comprendida en la previsión del Art. 7° de
la Ley 819 de 2003.
ii) La norma objetada sólo se introdujo en el segundo
debate del proyecto en la plenaria del Senado, que fue el último de su
tramitación, el 14 de Junio de 2007. En dicho debate se expresó:
"La Presidencia interviene para un punto de orden:
Bueno, vamos a volver al Orden original (…) hay un informe ya de la
Subcomisión sobre el tema del Proyecto de las Madres Comunitarias.
(…)
(…) señora ponente por favor
leamos la proposición a que ha llegado, con la que tiene acuerdo la comisión
que nombramos acá.
(…)
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable
Senadora Dilian Francisca Toro Torres:
Artículo nuevo, entonces la bonificación para las madres
comunitarias será el 70% del salario mínimo.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo
nuevo leído por la honorable Senadora ponente, y cerrada su discusión,
pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Y esta responde
afirmativamente".[13]
Por esta razón, era imposible que la Exposición de
Motivos presentada por el Gobierno Nacional y los informes de ponencia de cada
uno de los cuatro debates incluyeran los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos.
Así mismo, debe señalarse que en dicha sesión el Gobierno Nacional, por intermedio de la
Viceministra de Hacienda y Crédito Público, aprobó la nueva disposición, aunque
por un monto menor al propuesto, en los siguientes términos:
“La Presidencia ofrece el uso de la palabra a la señora Viceministra
de Hacienda y Crédito Público, doctora Gloria Cortés.
“Palabras de la señora Viceministra de Hacienda y Crédito Público,
doctora Gloria Cortés.
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la señora
Viceministra de Hacienda y Crédito Público, doctora Gloria Cortés:
“Muchas gracias señor Presidente, yo quisiera aclarar acá que ese
artículo no cuenta con el aval del Ministerio de Hacienda, tiene costo fiscal y
por lo tanto no consideramos que es Inconstitucional, el máximo porcentaje que
podríamos nosotros avalar sería hasta del 60%, el 70% no porque desfinancia
todos los programas aprobados en el Plan de Desarrollo del Bienestar Familiar” [14]
No obstante, con posterioridad, el 19 de Junio de
2007, fecha en la que tanto la Cámara de Representantes como el Senado
aprobaron el informe de la Comisión de Conciliación, esto es, cuando estaba terminando
literalmente el trámite del proyecto en el Congreso de la República, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito dirigido a los
Presidentes de ambas corporaciones, manifestó los reparos constitucionales que
fueron retomados en el escrito de objeciones presidenciales (Fls. 67-68 Cuad.
Principal).
En estas condiciones, la manifestación del Ministro de
Hacienda y Crédito Público fue visiblemente tardía y, además, no era
pertinente, por haber sido ya aceptada por la Viceministra de Hacienda y
Crédito Público la mencionada disposición.
Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia antes
citada de esta corporación, la omisión del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al no controvertir oportunamente la aprobación de la nueva disposición
por parte del Congreso de la República, no puede viciar el trámite de formación
de la misma. Por ello, la objeción presidencial por el supuesto desconocimiento
del Art. 7º de la Ley 819 de 2003 y del Art. 151 de la Constitución resulta sin
fundamento.
Ausencia de fundamento de la objeción por violación
del Art. 154 de la Constitución Política
12. Por otra parte, el Gobierno Nacional considera que
se violó la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para la expedición o
reforma de las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas (Art. 154 C. Pol.).
De conformidad con lo expuesto en las consideraciones
generales de esta sentencia, en la doctrina constitucional se distingue entre
las leyes que ordenan o implican gasto público y la ley general de presupuesto prevista
en los Arts. 150, Num. 11, y 345 a 355 de la Constitución. En virtud de la
primera de tales disposiciones corresponde al Congreso de la República “establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración”, es decir,
estimar las rentas en el presupuesto correspondiente y autorizar los gastos en
la ley de apropiaciones.
Conforme a dicha distinción, las leyes que ordenan o
implican gasto público son el título o causa de la ley de presupuesto, que es
un acto-condición necesario para la ejecución de aquellas.
Las primeras son por regla general de iniciativa del
Congreso de la República, con fundamento en el principio democrático y en la
cláusula general de competencia legislativa (Arts. 1º, 3º y 150 C. Pol.). También,
porque el Art. 154 superior, que en el inciso 2º establece por vía de excepción
y en forma expresa la iniciativa legislativa exclusiva o reservada del Gobierno
Nacional en unas materias determinadas[15], no incluye en
ellas las disposiciones que ordenen o impliquen público, y porque, como se
anotó, según los antecedentes de la misma disposición, el constituyente tuvo claramente
la voluntad de restablecer la  iniciativa legislativa en materia de gasto
público en cabeza del Congreso de la República, lo cual explica que no
reprodujera la expresión contenida en el Art. 79 de la Constitución anterior que
privaba a dicho órgano estatal de la iniciativa para presentar proyectos de ley
que decretaran inversiones públicas o privadas y que crearan servicios a cargo
de la Nación o los traspasaran a ésta.
En cambio, la ley de presupuesto es claramente una de
las excepciones de iniciativa exclusiva o reservada del Gobierno Nacional (Art.
154, inciso 2º, y 346 C. Pol.).
13. En la Exposición de Motivos del proyecto de ley
objetado se expresó:
La Ley 509 de 1999, logró que las madres
comunitarias de los Hogares Co munitarios del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar pudieran acceder al régimen contributivo del Sistema General de
Seguridad Social en Salud; Sin embargo, se contempló que su núcleo familiar
accedería como afiliados prioritarios al régimen subsidiado en salud.
El presente proyecto de ley plantea una propuesta
integral, cuyo fin es disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida
de las madres comunitarias y su grupo familiar, lo que redundará también en la
calidad del servicio que prestan a los Hogares Comunitarios, cuyo éxito depende
del bienestar que estas tengan en su núcleo familiar, mitigando el riesgo en
salud a través del aseguramiento y permanencia en el Sistema de una parte, y de
otra contribuyendo a que puedan obtener un ingreso aceptable durante su vejez
mediante la pensión o en su defecto un subsidio económico que se le brinda al
Adulto Mayor.
Para incorporar estos objetivos a la legislación,
se proponen las siguientes modificaciones y adiciones:
1. Afiliación al régimen contributivo en salud del
grupo familiar de las madres comunitarias; para tal efecto, se plantea, propone
un incremento en el ingreso base de cotización del 8% al 12% de la suma que
reciben las madres comunitarias por concepto de bonificación y un subsidio a la
cotización en lo correspondiente al faltante que se genera entre la cotización
efectuada por la madre comunitaria y la cotización sobre un (1) salario mínimo
legal vigente.
2. Acceso al subsidio a la cotización en pensiones
que se otorga a través del Fondo de Solidaridad Pensional, eliminando el
requisito de edad y en consecuencia permitiendo que estas puedan llegar a
disfrutar de una pensión y de los beneficios del Sistema de Seguridad Social
Integral.
3. Priorización en la asignación del subsidio
establecido en el Programa de Protección Social al Adulto Mayor, que se
financia con recursos de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, para aquellas madres que no se puedan beneficiar del subsidio a la
cotización en pensiones.
4. Ampliación de cobertura en el régimen
contributivo en salud, estimada en 94.340 personas que conforman el núcleo
familiar de las madres comunitarias que actualmente y según información del
ICBF ascienden a 78.617 (corte a septiembre de 2005).
5. Ampliación de cobertura en el Fondo de
Solidaridad Pensional, como consecuencia de la flexibilización en los
requisitos para acceder a los beneficios del mismo. Se estima que unas 40.000
madres podrán obtener el subsidio a la cotización en pensiones.  [16]
Esta materia no está comprendida en las citadas
excepciones consagradas en el Art. 154 de la Constitución, por lo cual el
proyecto objetado no estaba sujeto por razón de ella, ni tampoco por razón de
la generación de gasto público, como se indicó, a la iniciativa exclusiva o
reservada del Gobierno Nacional. Por tanto, podía ser presentado por los
miembros del Congreso. No obstante,  el Gobierno Nacional hizo su presentación
ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el 16 de Diciembre
de 2005, por intermedio del Ministro de la Protección Social, Diego Palacio
Betancourt, quien suscribió la mencionada Exposición de Motivos.
En estas condiciones, es claro que para la
introducción, en el último debate en la plenaria del Senado, de la disposición
objetada, no se requería la coadyuvancia del Gobierno Nacional, conocida en la
doctrina constitucional como el aval del mismo,  de que trata el Parágrafo del
Art. 142 de la Ley 5ª de 1992, en virtud del cual “el Gobierno Nacional
podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso
cuando las circunstancias lo justifiquen(…)”.
A pesar de ello, el Gobierno Nacional, por intermedio
de la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, otorgó dicho aval a la nueva
disposición, aunque por un monto menor al propuesto, en los términos indicados
en el numeral anterior.
De otro lado, cabe señalar que ni el texto inicial del
proyecto, ni la adición del mismo contenida en el Art. 4º objetado, tratan de
la participación en las rentas nacionales o de transferencias de las mismas,
como equivocadamente lo plantea en su objeción el Presidente de la República, sino
de una materia completamente distinta. A este respecto es oportuno señalar lo
dispuesto en el mencionado Art. 142 de la Ley 5ª de 1992, sobre la iniciativa
privativa del Gobierno Nacional en el proceso legislativo, en virtud del cual,
en lo pertinente, dicha iniciativa sólo comprende “las participaciones de
los municipios, incluyendo los resguardos indígenas, en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas”[17].
Por estas razones, la objeción presidencial por la
supuesta vulneración de la iniciativa exclusiva o reservada del Gobierno
Nacional, establecida en el Art. 154 de la Constitución, carece de fundamento.
Con base en lo expuesto, la Corte declarará infundadas
las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al
Art. 4º del citado proyecto de ley y declarará exequible dicha disposición, por
las razones analizadas en esta sentencia.
IX. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ABSTENERSE de pronunciarse sobre la exequibilidad del trámite de
las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al
Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por el
cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se
dictan otras disposiciones".
En consecuencia, dicho trámite podrá ser objeto de
demanda, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del
término de caducidad previsto en el Art. 242, Num. 3, de la Constitución.
Segundo.- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional al Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06
Senado, 254/05 Cámara, "por el cual se adiciona un parágrafo 2 al
artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones".
Tercero.- Como consecuencia de la declaración anterior, DECLARAR
EXEQUIBLE el Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05
Cámara, "por el cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de la
Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones".
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Gaceta del Congreso N°
252 de 7 de Junio de 2007, Ps. 1 ss., Fls. 131 ss. Cuad. Principal.
[2] Acta N° 66 de 14 de Junio
de 2007. Gaceta del Congreso N° 415 de 28 de Agosto de 2007, Ps. 58-59.
[3] Sentencias
C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996 y C- 028 de 1997.
[4]
El Art. 80 de la Constitución anterior se refería a la ley que debía fijar los
planes y programas de desarrollo económico y social a que debía someterse la
economía nacional y los de las obras públicas que hubieran de emprenderse o
continuarse.
[5]
El informe-ponencia sobre las funciones del Congreso, su funcionamiento y el
trámite de las leyes, con autoría del delegatario Hernando Yepes Arcila, se
publicó en la Gaceta Constitucional Nº 67 de mayo 4 de 1991.
[6]
Palacio Rudas, Alfonso. El Congreso en la Constitución de 1991. Bogotá, Tercer
Mundo Editores, 1992, Ps. 182-184. Las mismas consideraciones están consignadas
en la ponencia única para primer debate en plenaria sobre la Rama Legislativa
del Poder Público, que reunió las ponencias individuales presentadas por varios
constituyentes y fue publicada en la Gaceta Constitucional N° 79 de 22 de Mayo
de 1991, Ps. 9-10.
[7]
Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°67, Sábado 4 de mayo
de 1991, pág 5.
[8] Sentencia
C- 343 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9]
Sentencia C- 490 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] ARTÍCULO 1o. MARCO
FISCAL DE MEDIANO PLAZO. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el
Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la
Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será
estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto.
Este Marco contendrá, como mínimo:
a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4o
de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179
de 1994;
b) Un programa macroeconómico plurianual;
c) Las metas de superávit primario a que hace
referencia el artículo 2o de la presente ley, así como el nivel de deuda
pública y un análisis de su sostenibilidad;
d) Un informe de resultados macroeconómicos y
fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de
incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año
anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las
medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit
primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que
reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;e)
Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el
sector público;
f) Una estimación del costo fiscal de las
exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes;
g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la
vigencia fiscal anterior;
h) Una relación de los pasivos contingentes que
pudieran afectar la situación financiera de la Nación;
i) En todo presupuesto se deben incluir
indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y
programas desagregados para mayor control del presupuesto.
[11] Sobre
el particular pueden consultarse las Sentencias C-1113 de 2004;  C-500 de 2005;
C-729 de 2005; C-874 de 2005;  C-072 de 2006; C-856 de 2006; C-929 de 2006, y
C-502 de 2007.
[12] M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[13] Acta N° 66 de 14 de
Junio de 2007. Gaceta del Congreso N° 415 de 28 de Agosto de 2007, Ps. 58-59.
[14] Acta N° 66 de 14 de
Junio de 2007. Gaceta del Congreso N° 415 de 28 de Agosto de 2007, P. 60.
[15] Tales materias
corresponden a las siguientes leyes: las que aprueben el Plan Nacional de
Desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la
administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales
y fijen los gastos de la administración; las que organicen el crédito público;
las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales;
las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las relacionadas con el
Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta
Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales y comerciales y, por último, las que decreten
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
[16]
Gaceta del Congreso Nº 02 de 2006, P. 35, Fl.  278 del Cuaderno Principal.
[17]
Sobre el particular deben tenerse en cuenta las modificaciones introducidas a
los Arts. 356 y 357 superiores en materia de distribución de recursos  y de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.