T-566-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-566/92
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/BIENES DE USO PUBLICO-Playas
La playa y la
franja de bajamar son BIENES DE USO PUBLICO del Estado que no pueden ser objeto
de adjudicación por formar parte del espacio público. Dicha parte no es pues
objeto de tutela sobre el área de bosque secundario. Si tanto el particular
como la DIMAR se encuentran ocupando, aparentemente, el mismo sitio, y el área
no está definida, éste es un conflicto que debe ser resuelto por la
Jurisdicción Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 83 del
Código Contencioso Administrativa que establece la competencia de esa
jurisdicción. Mientras el pronunciamiento se efectúa, tanto el particular como
la Dirección Marítima y Portuaria pueden continuar ocupando el terreno
de bosque secundario, evitando causar daños ecológicos irreparables a la vegetación.
El área objeto de la acción de tutela no se encuentra  delimitada y sobre la
misma coexisten varias ocupaciones; así pues, esta Sala de Revisión reitera su
consideración de acudir a la jurisdicción competente para que se dirima el
conflicto.
OCUPACION-Derecho legal
No existe por lo
tanto vulneración ni amenaza a los derechos fundamentales al trabajo, la
libertad de empresa, la intimidad familiar y la igualdad del peticionario, pues
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que la ocupación no
es un derecho fundamental de origen constitucional sino legal.
REF: EXPEDIENTE
Nro. 3848
Presentada por:
Rafael Antonio Salas Muñoz.
Procedencia:
Juzgado Promiscuo del Circuito de Bahía Solano -Choco-.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., octubre veintitres (23) de mil novecientos noventa y  dos (1992).
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Simón Rodríguez Rodríguez,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-3848, adelantado por el Señor
Rafael Antonio Salas Muñoz.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 29 de julio del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar Sentencia de Revisión.
1. Solicitud.
El peticionario
invocó acción de tutela ante el Juez Promiscuo del Circuito de Bahía Solano
(Chocó), contra actos del teniente de infantería Alvaro Augusto Cubillos Gómez
y del sargento Camilo Arias, Capitán y Secretario de la Capitanía de Puerto de
Bahía Solano, respectivamente,  que se originó en los siguientes hechos:
En el sitio
mencionado inició la construcción de una casa y realizó plantaciones de coco,
guanábana y borojó. Las autoridades acusadas ordenaron destruir la casa y
arrancar lo sembrado, perturbando con la amenaza del poder y las armas, las
labores que  venían desarrollando en el inmueble antecitado. Las mencionadas
autoridades colocaron un letrero de la Armada Nacional en la entrada del predio
pretendiendo con ello impedir el acceso al terreno.
En primer lugar, el
Sr. Rafael Antonio Salas Muñoz manifiesta que desde hace tres meses viene
ocupando el terreno baldío ubicado en Bahía Solano (Chocó), adyacente al faro
de Punta Huina, frente a la playa, de una extensión aproximada de 250, metros y
allí procedió a desmontar y plantar cocos y árboles frutales.
El accionante en
asocio del señor Manuel Vidal Rojas ejerció actos posesorios en una franja de
terreno ubicada en Bahía Solano, Departamento del Chocó.
El señor Salas alega
que el inmueble sub-exámine es un terreno baldío y que por lo mismo en él puede
realizar la explotación.
Cuando la Dirección
Marítima y Portuaria tuvo conocimiento de la ocupación, envió en fecha mayo 28
del año en curso una notificación solicitándole al peticionario la interrupción
de los trabajos allí realizados por ser una zona de jurisdicción de la
Dirección, más aún si se trata de la zona de ubicación del faro como ayuda a la
navegación.
En el informe
pericial dirigido a la Capitanía del Puerto sobre la inspección realizada en el
terreno objeto de la tutela, el  perito considera, con fundamento en el Decreto
2324 de 1984, lo siguiente:
"- La playa es
un bien de uso público, el sector contiguo a ésta es un sistema fluviomarino y
a partir del límite final de los 80 metros la DIMAR ejerce jurisdicción de 50
metros y en el denominado tercer sector asignado para cumplir fines de uso
público como es la de garantizar la seguridad de la navegación marítima,
mediante la instalación allí de un faro.
Por lo expuesto
anteriormente se puede determinar claramente y concluír que el terreno en su
totalidad se encuentra bajo la jurisdicción de la Dirección General
Marítima".
El peticionario
considera que los actos acusados constituyen violación de los artículos 13
-derecho a la igualdad-, 25 -derecho al trabajo-, 28 -derecho a la
inviolabilidad del domicilio- y 29 -debido proceso- de la Constitución Política
de Colombia.
2. Fallo del
Juzgado Promiscuo del Circuito de Bahía Solano -Chocó- (Providencia de 11 de
junio de 1992).
El fallador
considera que es improcedente la solicitud presentada al tenor del artículo 1º
literal 7º del Decreto 306 de 1992, cuando expresa que no existe perjuicio
irremediable si el restablecimiento o protección del derecho se realiza a
través de orden oportuna de actuar o abstenerse de hacerlo, siempre que la
conducta sea distinta del pago de una indemnización de perjuicios.
Así mismo, considera
el juzgado, existen otros medios judiciales de defensa como los procedimientos
administrativos, policivos, juicios posesorios y en últimas ordinarios
indemnizatorios.
Con respecto a la
violación del derecho al trabajo, manifestó el Despacho, que el Estado lo debe
proteger,  pero que cuando esa actividad humana se contrapone al derecho de
otro, el Estado no puede protegerla.
Así las cosas, el
juzgado promiscuo del circuito de Bahía Solano denegó la tutela de los derechos
aludidos.
II. FUNDAMENTOS
JURIDICOS.
1. Competencia.
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de
revisión del fallo dictado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Bahía
Solano (Chocó), con fundamento en los artículos  86 inciso tercero y 241
numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud
de la selección que de dicho fallo practicó la Sala correspondiente, y del
reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta
Corporación.
2. Clases de
nexos entre un bien y un titular en la Constitución de Colombia de 1991.
En el contexto de la
Constitución de 1991 la propiedad está protegida y garantizada junto con los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
La Carta distingue
tres clases de propiedad: privada, estatal y  pública. A continuación se
analiza cada una de ellas.
La propiedad privada
puede ser individual (CP art. 58), como una forma de aplicar y organizar la
riqueza social para que genere desarrollo económico . Por esta razón debe ser
protegida y garantizada junto con los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles. Otra de las modalidades de propiedad privada es la colectiva
contemplada en los artículos  329 y 55 Transitorio de la Constitución. Este
último se ocupó de los bienes baldíos de las zonas rurales ribereñas de los
ríos de la Cuenca del Pacífico, de la siguiente forma:
"Dentro de los
dos años vigentes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el
Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el
Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades
negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas
de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas
tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las
áreas que habrá de demarcar la misma ley ...".
La propiedad estatal
también se encuentra determinada en el artículo 58 de la Constitución y en el
artículo 332 que se refiere en forma global al subsuelo y a los recursos
naturales renovables como pertenecientes no ya a la República, sino al Estado.
Y la propiedad
pública consagrada en los artículos 63, 82 y 102 de la Constitución. En los
artículos citados no se consagra un derecho en el sentido habitual de la
expresión. Son mas propiamente, unas garantías institucionales, unas
protecciones constitucionales  de determinados bienes, inspiradas en distintas
razones de interés público: culturales, ecológicas, protección de minorías,
protección de dominio público.
Es deber para el
Estado proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso
común, cuidando de que prevalezca éste sobre el interés particular.
a. Bienes de
dominio privado.
El artículo 58 de la
Constitución establece que se garantiza la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
En primer término se
define la propiedad como función social que implica obligaciones, a la cual le
es inherente una función ecológica. Se adiciona por lo tanto la definición
tradicional de propiedad que traía la Constitución desde 1936.
Dentro del concepto
de propiedad privada, se encuentra la propiedad individual (CP artículo 58), la
colectiva o comunitaria (CP artículo 329, 58  inciso 3º, 55 y 64 transitorios).
b. Bienes del
Estado.
Son del Estado el
subsuelo y los recursos naturales no renovables de conformidad con el artículo
332 de la Constitución Política, el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el
segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético (CP art.
102), así como los bienes que posee como propiedad privada, en iguales
condiciones que los particulares (CP art. 58).
El artículo 102 de
la Constitución al referirse al territorio y a "los bienes públicos que de
él forman parte", para señalar que pertenecen a "la Nación",
consagra el llamado dominio eminente: el Estado no es titular del territorio en
el sentido de ser "dueño" de él, sino en el sentido de ejercer
soberanía sobre él.
Marienhoff distingue
el "dominio eminente" del "dominio público", así:
"El dominio
eminente es un poder supremo sobre el territorio; vincúlase a la noción de
soberanía. Se ejerce potencialmente sobre todos los bienes situados dentro del
Estado, ya se trate del dominio privado o público del mismo o de la propiedad
de los particulares o administrados... El dominio público, es un
conjunto o suma de bienes sometido a un régimen jurídico especial, distinto del
que rige los bienes de dominio privado"1.
En el artículo 332
de la Constitución, se consagra la propiedad del Estado del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables y de los demás muebles destinados a su
transformación, sin perjuicio de los derechos adquiridos.
Ese nuevo texto
adopta una norma general al referirse al subsuelo y a los recursos naturales no
renovables, como pertenecientes no ya a la República sino al Estado.
c. Bienes de
dominio público.
Existe un tercer
grupo de propiedad, normalmente estatal y excepcionalmente privada, que se
distingue no por su titularidad sino por su afectación al dominio público, por
motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la riqueza cultural
nacional, el uso público y el espacio público.
Los bienes que deben
comprenderse en el dominio público  se determinan no sólo por las leyes que
califican una cosa o un bien como de dominio público; además es necesario que
concurra el elemento del destino o de la afectación del bien a
una finalidad pública; es decir, a un uso o a un servicio público o al fomento
de la riqueza nacional, variedades de la afectación que, a su vez, determinan
la clasificación de los bienes de dominio público2.
La teoría de la
afectación de los bienes de dominio público fue introducida por el legislador
colombiano en el artículo 148 del Decreto 222 de 1983.
c.1. Bienes
afectados al fomento de la riqueza nacional.
Esta clase de bienes
de dominio público está formada por los bienes que están afectos al fomento de
la riqueza nacional. Por ejemplo: el patrimonio cultural, arqueológico e
histórico.
En este grupo se
ubican los bienes de dominio privado o estatal destinados al uso público, como
el caso de las fachadas de los inmuebles que poseen un valor histórico o
arquitectónico, en los que el dominio es exclusivo de una persona, pero no
pueden ser alterados por el valor que representan para la sociedad (artículo 9º
de la Ley 9a de 1989).
c.2. Bienes
afectados al uso público.
Esta categoría la
integran en primer lugar, los bienes de dominio público por naturaleza,
definidos en la ley como aquellos que reúnen determinadas condiciones físicas,
como los ríos, torrentes, playas marítimas y fluviales, radas, entre otros y
también los que siendo obra del hombre, están afectados al uso público en forma
directa como los caminos, canales, puertos, puentes y demás obras públicas de
aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y cuidado sean de
competencia de las autoridades locales.
La enumeración que
antecede no debe entenderse cerrada, sino ejemplificativa y abierta, dado que
en la ley 9a de 1.984
y en el Código Civil se refieren a otros bienes análogos de aprovechamiento y
utilización generales.
Los bienes de uso
público del Estado, tienen como característica ser inalienables,
imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la Constitución Política).
a) Inalienables:
significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.
b) Inembargables:
esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las
entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios,
embargos o apremios.
c) Imprescriptibles:
la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los
particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse
por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas,
con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes3 . Es
contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público de los
habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del
uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los
asociados.
c.3. Bienes
afectados al espacio público.
La definición de los
bienes del Estado destinados al uso público se encuentra en el artículo 9º de
la Ley 9a de 1.989 que
determina que los bienes de uso público hacen parte del concepto general de espacio
público. Pero este concepto no es exclusivo de estos bienes, sino que
abarca además bienes particulares que por su naturaleza, su uso o afectación
están destinados a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los
habitantes. Luego el espacio público es el género y el uso público, la especie.
Aquél concepto subsume a éste.
El fundamento
constitucional de la protección del espacio público lo encontramos en el
artículo 82 de la Constitución, que establece:
"Es deber del
Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
La entidades
públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y
regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del
interés común".
Establece así el
citado artículo:
"Entiéndese
por espacio público el
conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de
los inmuebles privados destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a
la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto,
los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el
espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto
peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o
pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de
las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas
verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los
servicios públicos básicos para la instalación y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la
preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos,
naturales, religiosos, recreativos y artísticos como para la conservación y preservación
del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los
necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, a sí como de sus elementos vegetativos,
arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo"
(negrillas no originales).
Este artículo
reitera el concepto que ya se encontraba contenido en el artículo 166 del
Decreto Ley 2324 de 1984, que dice:
"Bienes de uso
público: las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son
bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los
particulares, quiénes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias
para su uso y goce de acuerdo a la ley y las disposiciones del presente
decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno
sobre el suelo ni el subsuelo" (negrillas no originales).
Así pues, tanto la
playa como la franja de bajamar son bienes de uso público y por lo tanto forman
parte del espacio público. La definición de esas zonas la trae el mismo Decreto
Ley, así:
"COSTA
NACIONAL: Una zona de dos (2) kilómetros de ancho paralela a la línea de la más
alta marea.
PLAYA MARITIMA: Zona
de material no consolidado que se extiende desde la línea de la más baja marea
hasta el lugar donde se presenta un marcado cambio en el material, forma
fisiográfica o hasta donde se inicie la línea de vegetación permanente,
usualmente límite efectivo de las olas de temporal.
BAJAMAR: La máxima
depresión de las aguas o altura mínima.
3. Tratamiento
jurídico de los bienes baldíos.
Las expedición de
las leyes sobre apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías es
función del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 150
numeral 18 de la Constitución.
La Ley 135 de 1961
en su artículo 29 establece que no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos sino
por ocupación previa y en favor de las personas naturales o cooperativas o
empresas comunitarias campesinas y por extensiones no mayores de cuatrocientas
cincuenta (450) hectáreas por persona o socio de la empresa comunitaria o
cooperativa campesina. No obstante podrán hacerse adjudicaciones en favor de
entidades de derecho público para la construcción de obras de infraestructura
destinadas a la instalación o dotación de servicios públicos, bajo la condición
que si dentro del término que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
señalare no se diere cumplimiento al fin previsto, los predios adjudicados
revierten al dominio de la Nación.
Los bienes del
Estado que están destinados a ser adjudicados son los llamados
"baldíos" y, mediante resolución administrativa de adjudicación del
terreno a quien pretenda ser adjudicatario, el Estado le confiere apenas un
derecho personal o crédito, no el derecho real de dominio.
Se denomina bien
baldío al terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte de los
bienes del Estado porque  se encuentra dentro de los límites territoriales y
carece de otro dueño.
El artículo 685 del
Código Civil establece que por la ocupación se adquiere el dominio de las cosas
que no pertenecen a nadie y cuya adquisición no es prohibida por las leyes o
por el derecho internacional.
El modo para la
adjudicación de terrenos baldíos es la ocupación, dando cumplimiento a las
disposiciones contenidas en la las Leyes 200 de 1936, 2a de 1.959 y 135 de 1.961 y en
el Decreto 2275 de 1988. Cosa distinta pero no menos importante son las
obligaciones que su condición de ocupador le impone a la persona, por motivos
de orden social, económico y ecológico, en cuanto a la utilización del terreno
en vía de titulación. El acto administrativo de adjudicación es un acto
constitutivo que reconoce la titularidad del derecho real en cabeza del
ocupante, y su inscripción en el competente registro de la propiedad inmueble
sirve de prueba de esta titularidad a partir del hecho de esa ocupación.
Los bienes baldíos
son transferibles por naturaleza y son por lo tanto objeto de enajenación por
titulación.
Según el Código
Fiscal, artículos 66 y 67, los particulares pueden establecerse en tierras
baldías con ganados o cultivos, con derecho a que le sea adjudicada la zona
ocupada. El artículo 1º de la Ley 200 de 1.936 ratifica este concepto.
La ocupación está
garantizada por acciones reales que el ocupante podrá ejercitar para
salvaguardar su derecho; si el ocupante ha cumplido a cabalidad su papel de
adjudicatario, puede constreñir al Estado a su reconocimiento.
La persona que
solicite la adjudicación de un baldío por ocupación previa, deberá demostrar
que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie
cuya adjudicación solicita, excluídas las zonas de vegetación protectora o
bosques naturales, y además, que en su aprovechamiento cumple con las normas
de protección de los recursos naturales. Para este efecto las áreas
dedicadas a la conservación de la vegetación protectora, lo mismo que las
destinadas al uso forestal racional, situada fuera de las zonas decretadas como
reservas forestales o de bosques nacionales se tendrán como porción explotada
para el cálculo de la superficie de explotación.
Igualmente la Ley 2a de 1959, en el artículo 5º,
consagra que no es permitida la explotación de bosques en terrenos baldíos que
haya señalado el Ministerio de Agricultura, sin licencia del mismo Ministerio,
basada en un concepto técnico, y cualquier producto que se extraiga sin los
requisitos que se determinan en la Ley será decomisado.
El artículo 8º se
refiere a que la adjudicación de tierras baldías estará sujeta a la
condición de que la explotación de las tierras se ajuste a las reglamentaciones
previstas y la violación de las mismas dará lugar a la reversión
automática.
El artículo 209 del
Código de Recursos Naturales prohibe la ocupación de los baldíos que
correspondan a zonas de reserva forestal. Establece así el artículo:
Art. 209: No
podrán ser adjudicados los baldíos de las áreas de reserva forestal.
Se podrá otorgar
concesión sobre el uso de baldíos desprovistos de bosques, aún dentro del área
de reserva forestal, durante el tiempo necesario para que el concesionario
establezca bosques artificiales y los pueda aprovechar.
No se reconocerá el
valor de mejoras hechas en una región después desde haber sido declarada área
de reserva forestal. Tampoco habrá lugar al pago de mejoras en alguna de dichas
áreas cuando se hayan hecho después de ponerse en vigencia este código"
(negrillas no originales).
Ahora bien, la zona
de reserva forestal del Pacífico está determinada en la Ley 2a de 1959, que consagra:
"a) ZONA DE
RESERVA FORESTAL DEL PACIFICO, comprendida dentro de los siguientes límites
generales:
Por el SUR, la línea
de frontera con la República del Ecuador; por el OCCIDENTE, el Océano Pacífico
y la línea divisoria con la República de Panamá; por el NORTE, el Océano
Atlántico (Golfo de Urabá), y por el ORIENTE, una línea que arrancando 15
kilómetros al Este del divorcio de aguas de la Cordillera Occidente, en los
límites con el Ecuador, siga hasta el volcán de Chiles el nevado de Cumbal y la
quebrada San Pedro, y de allí, a través del río Patía, hasta Chita, continuando
15 kilómetros al Este, por el divorcio de aguas del cerro de Rivas al cerro de
Munchique y siguiendo la cordillera Occidental hasta el cerro de Caramanta; de
allí al cerro Paramillo y luego al cerro Murrucucú y de allí una linea recta,
con rumbo 45° noreste, hasta el Océano Atlántico".
La protección
constitucional del ambiente contenida en lo que se ha denominado la
Constitución ecológica4,
es la razón jurídica de la protección de las zonas de reserva forestal y la
prohibición de adjudicación de los baldíos de las áreas que conforman esta
zona.
Es por ello que para
decidir esta tutela se estudiará si el ocupante  se encuentra utilizando un
bien baldío adjudicable o una zona de reserva forestal no adjudicable.
4. Nexos derecho
a la ocupación- derecho al ambiente sano.
El artículo 80 de la
Constitución establece:
El Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
Además, deberá
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará
con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas".
En este artículo se
regulan tres temas relacionados con los recursos naturales: su planificación,
el control de su deterioro y la cooperación fronteriza.
En primer lugar,
debe entenderse que se contemplan aquí tanto los recursos naturales renovables
como los no renovables.
Con los recursos
naturales el hombre se relaciona de dos maneras: o los explota
-"aprovechamiento"-, o los conserva   -"manejo", que
implica "conservación, restauración o sustitución"-.
Sin embargo ambas
funciones, en principio casi contradictorias, como quiera que cada vez que el
hombre ha aprovechado los recursos naturales los ha destruído o consumido,
encuentran en el término "desarrollo sostenible",  su punto de
equilibrio, en el cual se puede usar y hacer productiva la naturaleza sin
destruirla. Luego, mediante un adecuado manejo -sustentable-, es posible hacer
compatibles y coexistentes ambos términos.
El artículo consagra
básicamente un mandato para el Estado, es decir tanto para la nación como para
las entidades territoriales, con sus entidades descentralizadas. En Colombia,
desde esta óptica institucional, la División de Corporaciones del Departamento
Nacional de Planeación es la agencia encargada de realizar esta planificación,
la cual es ejecutada por el INDERENA y por las Corporaciones autónomas
regionales. Participa igualmente de la planificación el programa de medio
ambiente y el programa del mar que adelanta el Sistema Nacional de ciencia y
Tecnología de Colciencias.
En segundo lugar, el
control de los factores de deterioro ambiental implica una labor preventiva y
una labor represiva. Ambas situaciones las vislumbra el inciso segundo del
artículo objeto de comentario.
La prevención está
asociada a la educación ambiental y a la exigencia de estudios de impacto
ambiental. Aquí la Oficina de Prevención de Desastres de la Presidencia de la
República juega un importante papel.
La represión hace
alusión a las sanciones legales, consistentes en la suspensión de obras,
reparación de daños, indemnización de perjuicios e incluso responsabilidad
penal, como se verá en la parte de los mecanismos protectores de este ensayo.
En tercer lugar se
regula la cooperación fronteriza para proteger ecosistemas. Este inciso se
relaciona con los artículos 226, 289 y 337 de la Carta.
Así pues,
independientemente del derecho a ocupar un terreno baldío y a su posterior
reconocimiento por el Estado, éste deberá controlar el deterioro ambiental
causado por el ocupador y exigir de él la reparación de los daños ocasionados.
5. De las
autoridades encargadas de la protección de las playas y de las reservas
forestales.
Por medio del
Decreto 2324 del 18 de septiembre de 1984, la Dirección General Marítima y
Portuaria -dependencia del Ministerio de Defensa-, ejerce su jurisdicción hasta
el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas:
aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico
marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluviomarinos; mar territorial,
zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas supra
adyacentes, litorales incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país
situados en su jurisdicción; islas, islotes y cayos y sobre algunos ríos de
conformidad con el artículo 2º del mencionado decreto.
La reglamentación
del uso y goce de todas las playas marítimas y de los terrenos de bajamar
corresponde a la Dirección Marítima y Portuaria y así mismo podrá otorgar
concesiones previo el cumplimiento de requisitos, tales como:
"...c) Un
concepto del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables
(INDERENA), en que se exprese que las explotaciones o construcciones para las
cuales se solicita el permiso no son contrarias a las normas de conservación y
protección de los recursos naturales renovables existentes en la zona.
El Código de
Recursos Naturales establece en el artículo 164 la protección de las playas y
los recursos naturales renovables de la zona:
"Corresponde al
Estado la protección del ambiente marino, constituído por la aguas, por el
suelo, el subsuelo y el espacio aéreo del mar territorial y el de la zona
económica, y por las playas y recursos naturales renovables de la zona.
Esta protección se
realizará con las medidas necesarias para impedir o provenir la contaminación
de la zona con sustancias que puedan poner en peligro la salud humana,
perjudicar los recursos hidrobiológicos y menoscabar las posibilidades de
esparcimiento o entorpecer los demás usos legítimos del mar.
Entre esas medidas
se tomarán las necesarias para:
a. Determinar la
calidad, los límites y concentraciones permisibles de deshechos que puedan
arrojarse al mar y establecer cuáles no pueden arrojarse;
b. Reglamentar, en
coordinación con el Ministerio de Minas y Energía, el ejercicio de las
actividades de exploración y explotación de hidrocarburos u otros recursos
minerales marinos y submarinos o existentes en las playas marítimas, para
evitar la contaminación del ambiente marino en general".
6. Del caso
concreto.
De conformidad con
el plano elaborado por el funcionario del INDERENA, el área ocupada por el
peticionario se puede dividir en dos sectores: un sector de playa, incluída la
franja de bajamar, y un sector correspondiente a área forestal (bosque
secundario).
a) La playa y la
franja de bajamar son BIENES DE USO PUBLICO del Estado que no pueden ser objeto
de adjudicación por formar parte del espacio público, y cuyos fundamentos
jurídicos ya fueron expuestos en capítulo anterior. Dicha parte no es pues
objeto de tutela.
b) Sobre el área de
bosque secundario que fue ocupada por parte del peticionario, y a fin de
determinar si ésta corresponde a la llamada "zona de reserva
forestal", la Corte Constitucional solicitó al INDERENA la clasificación
que dicho Instituto ha realizado de las áreas forestales, parques naturales y
zonas de colonización. Mediante comunicación de 14 de octubre del año en curso,
el INDERENA envió a esta Corporación con destino al expediente T- 3848, una
copia heliográfica del mapa de reservaciones, permisos, sustracciones y
Corporaciones Regionales de Colombia.
Con fundamento en el
documento mencionado se establece que la zona ocupada por el Sr. Rafael Antonio
Salas Muñoz, se encuentra clasificada por el INDERENA como ASENTAMIENTO DE
COLONOS (S-2) ubicado en Bahía Solano (Chocó).
Para esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional no se encuentra clara la delimitación del
terreno correspondiente al bosque secundario y que fue ocupado por el
peticionario.
Es más del concepto
del perito se colige que el bosque se encuentra dentro del área de jurisdicción
de la Dirección Marítima y Portuaria, pero exactamente no se determina su
límite.
Igualmente por la
documentación aportada al proceso y por verificación posterior de la Corte
Constitucional          -documentos que se aportan a esta sentencia-, se
observa que se encuentra pendiente de titulación ante el INCORA el área aledaña
al faro de Punta Huina, lo que hace que igualmente la DIMAR se encuentre
ocupando el mismo sector.
Si tanto el Sr.
Salas Muñoz como la DIMAR se encuentran ocupando, aparentemente, el mismo
sitio, y el área no está definida, para esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional éste es un conflicto que debe ser resuelto por la Jurisdicción
Contencioso Administrativo, de acuerdo con el artículo 83 del Código
Contencioso Administrativo que establece la competencia de esa jurisdicción.
Mientras el pronunciamiento
se efectúa, tanto el particular como la Dirección Marítima y Portuaria
pueden continuar ocupando el terreno de bosque secundario, evitando causar
daños ecológicos irreparables a la vegetación, de conformidad con el artículo
95 numeral 8º de la Constitución Política.
El sector de la
playa y la franja de bajamar  no pueden ser ocupados por persona alguna, por
disposición expresa que así lo determina; y los terrenos ubicados en lo que se
denomina "bosque secundario", pueden ser objeto de ocupación, pero
quien ocupe y atente contra los recursos naturales, se hará merecedor a las
sanciones penales a que diere lugar, de conformidad con el Código Penal.
Sobre la
deforestación de la franja aledaña a la playa el INDERENA -Regional pacífico
medio-, realizó un reconocimiento del lugar y conceptuó:
"1. Que el
ilícito fue cometido en la zona aledaña al faro de la ciudad de Mutis y no en
el lugar en donde se encuentra instalado.
2. Que por su
importancia y como medida de protección el área talada por donde circula el
agua subterránea debido a los drenajes debe ser reforestada con especies
nativa.
3. Se recomienda no
tumbar (talar) el área que se encuentra socolada, ni ampliar su superficie.
4. Se recomienda
ampliar el área de protección a la mareas con reforestación ya que ésta franja
quedó muy disminuída.
5. Esta por decir
que las secuelas producidas por la tala ampliaría su extensión con fenómenos
como la erosión y pérdida de agua, de no cumplir con los puntos 2, 3 y 4 ya
señalados".
No existe por lo
tanto vulneración ni amenaza a los derechos fundamentales al trabajo, la
libertad de empresa, la intimidad familiar y la igualdad del peticionario, pues
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que la ocupación no
es un derecho fundamental de origen constitucional sino legal.
El área objeto de la
acción de tutela no se encuentra  delimitada y sobre la misma coexisten varias
ocupaciones; así pues, esta Sala de Revisión reitera su consideración de acudir
a la jurisdicción competente para que se dirima el conflicto.
Es necesario
reiterar que según la Constitución el respeto al medio ambiente es deber de
todos y en todas las circunstancias, razón por la cual esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional enviará copia de la Sentencia a la Fiscalía de Bahía
Solano a fin de que se investigue la posible comisión de un hecho punible
contra los recursos naturales de que trata el Capítulo II del Título VII del
Código Penal.
La creación de una
"cultura del ambiente sano", en el marco de la pedagogía
constitucional (CP art. 41) exige que esta Corporación adopte todos los
mecanismos -teóricos y punitivos- necesarios para que la letra de la Carta se
traduzca en la realidad y sea, por tanto, derecho efectivo.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido por el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Bahía Solano (Chocó), con  las aclaraciones
expuestas en esta Sentencia.
SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, ENVIAR copia de esta Sentencia a la Dirección General
Marítima y Portuaria, al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente -INDERENA-,
al Instituto Colombiano de la Reforma    Agraria -INCORA-, a la Gobernación del
Departamento del Chocó, a la Alcaldía del Municipio de Bahía Solano, a
COLCIENCIAS, al Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional
-IDEA- y a la División Especial de Corporaciones del Departamento Nacional de
Planeación.
TERCERO:  A través de la Secretaría General ENVIAR
copia de esta Sentencia a la Fiscalía de Bahía Solano (Chocó) para lo de su
competencia.
CUARTO: A través de la Secretaría General ENVIAR
copia de esta Sentencia al Juzgado Promiscuo del Circuito de Bahía Solano
(Chocó) y al Defensor del Pueblo.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ                 SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ Magistrado
Magistrado
1 MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V
-Dominio Público-. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires.1.988, pág, 38.
2 Cfr, PARADA, Ramón. Derecho Admnistrativo , Tomo III, Bienes
públicos, Derecho urbanístico. Editorial Marcial Pons, cuarta edición. Madrid.
1.991, pág 43 y ss "El criterio de la afectación como definidor del
dominio público. Bienes que comprende".
3 Cfr, GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo.
Volumen II. Novena edición. Editorial Tecnos. Madrid. 1.989, pág. 405 y ss.
4 En la Sentencia T-875 de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, se desarrolló el concepto de Constitución Ecológica,
patiendo de la lectura sistemática, axiológica y finalista de la Constitución
Política.