T-295-99
Sentencia T-295/99
Sentencia T-295/99
TUTELA CONTRA
SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Frente
a sus trabajadores actúa como particular
SUBORDINACION-Disminución de pensión/INDEFENSION-Disminución
de pensión
PENSION DE
JUBILACION-Es un derecho
subjetivo
SITUACIONES
JURIDICAS SUBJETIVAS-Inmutabilidad
o intangibilidad
ACTO PROPIO-Respeto
Un tema jurídico que tiene como sustento el
principio de la buena fe es el del  respeto al acto propio, en virtud del cual,
las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe. Principio constitucional, que sanciona
como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con
respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto. Se trata de una
limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias podrían ser
ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del caso,
dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de una
anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede tolerar,
porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una
extralimitación del propio derecho.
ACTO PROPIO-Condiciones para su aplicación
El respeto del
acto propio requiere de tres condiciones para que pueda ser aplicado: a. Una
conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz. b. El ejercicio de una
facultad o de un derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés
que crea la situación litigiosa, debido a la contradicción -atentatorio de la
buena fe- existente entre ambas conductas. c. La identidad del sujeto o centros
de interés que se vinculan en ambas conductas.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Protección de derechos adquiridos frente a
particulares
La Corte Constitucional,
tratándose de tutelas contra autoridad pública, ha defendido la ejecutividad,
obligatoriedad y eficacia del acto administrativo y ha considerado que hay
violación de derechos fundamentales cuando ocurre revocatorias directas, sin
autorización de quien haya adquirido el derecho. Cuando la tutela, como en el
presente caso, no es (dentro de la estructura de la acción de tutela)
propiamente contra autoridad pública, entonces, con igual razón hay que
proteger las determinaciones ya tomadas, que han constituido un derecho
adquirido para el beneficiado y que no pueden ser modificadas sin la
autorización del favorecido porque se ha consolidado en él una situación
jurídica concreta, que al ser variada afecta la buena fe y la seguridad
jurídica; de ahí que  viene al caso esta teoría del respeto al acto propio, con
su proyección en la definición de asuntos laborales y prestacionales, máxime
cuando las determinaciones sobre el trabajo, en democracia, no pueden ser
dictadas por una sola de las partes: el empleador, ya que si ello ocurriera se
afectaría el principio de la buena fe y aún los derechos a la dignidad e
irrenunciabilidad.
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA
VOLUNTAD-Renuncia
a los derechos no es ilimitada/DERECHOS FUNDAMENTALES-Irrenunciabilidad
La posibilidad de renunciar no es ilimitada
en el caso de los derechos constitucionales fundamentales; solo existe cuando
se produce en condiciones de igualdad, y resulta problemática cuando la
renuncia se inserta en una relación de poder que con ella queda reforzada o que
hace suponer que ella no es voluntaria: no es lo mismo renunciar a un derecho
frente a iguales que hacerlo en beneficio de quien tiene poder. La renuncia es
eficaz solo cuando se produce en ejercicio de la libertad concedida por el
derecho. No cabe reducir la función constitucional de los derechos
fundamentales constitucionales que son inalienables, a la simple garantía de la
autonomía de la voluntad. No cualquier renuncia a un derecho fundamental supone
un ejercicio legítimo del mismo. En la medida en que se consideren
irrenunciables, los derechos no solo operan frente a los demás particulares,
sino que limitan la libertad de su propio titular, supone la simple pervivencia
de ciertos derechos como tales. Esto es, determinadas posibilidades jurídicas
de defensa subsisten aunque el particular no las utilice o, incluso, las
renuncie formalmente. Nadie puede oponer tal renuncia a la libertad personal,
ni siquiera para exigir la correspondiente responsabilidad. La renuncia cabe,
sin embargo, en la medida en que el derecho renunciado tenga por sentido la
garantía a la intimidad o al libre desarrollo de la personalidad.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Elementos
DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL DE PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Protección del jubilado
PENSION DE
JUBILACION-Revocación por
particular sin consentimiento expreso y escrito del titular
PENSION DE
JUBILACION-Disminución por
lo que recibe como jubilado de otra institución
PENSION DE
JUBILACION-Disminución
arbitraria en persona de avanzada edad enferma
TUTELA
TRANSITORIA A PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Pago de totalidad de pensión sin descontar lo
recibido por otro estamento y concepto
Referencia: Expediente T-190164
Accionante: Alberto Rebollo Bravo
Juzgador de origen:
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Tema:
Respeto al acto
propio
Situaciones
jurídicas particulares y concretas
No disminución de la
pensión de jubilación
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de
Bogotá, D.C., mayo cuatro (4) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de la tutela instaurada por Alberto Revollo
Bravo contra la entidad denominada BANCAFE (antes Banco Cafetero). Expediente
T-190164.
A N T E C E D E N T E S
1. El doctor Alberto
Revollo Bravo, es actualmente mayor de setenta años y está afectado por una
enfermedad coronaria-RVM, EPOC, arterioesclerótica carotidea (así lo expresan
los dictámenes médicos), por la cual ha sido operado en dos oportunidades y le
han implantado un marcapasos permanente y tres puentes coronarios.
2. En el año de 1985
adquirió el derecho a una pensión vitalicia de jubilación, que debe pagar,
antes el Banco Cafetero y ahora BANCAFE, en las condiciones señaladas en el
acto jurídico que le reconoció la prestación: Resolución 199 de 21 de julio de
1985, cuyos  numerales 1° y 2° de la parte resolutiva establecieron:
“Artículo 1°.
Reconocer a favor del señor ALBERTO REVOLLO BRAVO, de las condiciones civiles
anotadas atrás, una pensión vitalicia de jubilación oficial equivalente a la
suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS PESOS CON 17/100
($293.900,17) mensuales, desde el 13 de abril de 1985, fecha en la cual se
produjo su retiro del servicio oficial según consta en declaración extrajuicio
rendida en el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá.
Artículo 2°. El valor de la anterior pensión de
jubilación será cubierto mensualmente, en su totalidad por el Banco Cafetero,
el cual tendrá derecho a repetir contra los organismos obligados al pago, a
prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido en ellos, de conformidad
con el artículo 28 del Decreto (sic)”.
Aunque no ha sido
motivo de mención alguna, ni en esta tutela ni en ningún otro juicio, es
obligación indicar que al final de la Resolución 199 de 1985 aparece la
notificación que se le hizo a Alberto Revollo Bravo y a continuación de ésta
hay una nota (también firmada por el actor) que dice: “En desarrollo del
artículo 9° de la anterior Resolución, autorizo al Banco Cafetero para que
descuente mensualmente de mi mesada pensional las sumas correspondientes para
abonar a Deudores Varios a mi cargo, por concepto de mesadas pensionales que
llegue a recibir de manera simultánea del Instituto de Seguros Sociales con la
pensión del Banco Cafetero y por cualquier otro concepto”. El artículo 9°
de la Resolución al cual se refiere la nota dice textualmente: “El Banco
procederá a suspender el pago de las mesadas pensionales, reconocidas por esta
Resolución, en el evento de incumplimiento del punto anterior por parte del
pensionado”. El punto anterior es del siguiente tenor: “Artículo 8°. El
pensionado queda comprometido a tramitar, el reconocimiento por parte del
Instituto de los Seguros Sociales de las pensiones a que se hiciere acreedor,
una vez reunidos los requisitos establecidos en los respectivos reglamentos. Y
así lo hizo el doctor Revollo Bravo.
3. Pero,  el ISS
inicialmente no le reconoció al doctor Revollo Bravo la prestación, (Resolución
03471 del 29 de mayo de 1990), motivo por el cual el propio  Banco Cafetero
interpuso los recursos y fue así como el 28 de marzo de 1994 se revocó la
anterior Resolución y se profirió por parte del ISS la # 001196 que reconoció y
ordenó pagar la pensión de vejez, agregando que “A partir de la ejecutoria
de esta providencia, el Banco Cafetero continuará pagando únicamente la diferencia
entre la pensión de jubilación y la de vejez del ISS”. En los considerandos
se indicó que “es incompatible  la percepción de las dos pensiones en forma
completa y simultánea  de acuerdo con lo dispuesto  en el artículo 128 de la
Constitución Política”, aunque también se advirtió en la Resolución del ISS
que “la  pensión de jubilación no reviste el carácter de compartida  con la
de vejez que reconoce y paga el ISS” .
Al final de esta
Resolución 129 de 1995, nuevamente el Banco puso una nota que dice: “Autorizo
a BANCAFE, para que descuente de mis mesadas pensionales los mayores valores
que llegara a pagarme ya sea por error o por cualquier otro concepto”.
Pero, esta nota no fue firmada por Alberto Revollo Bravo.
4. En el mismo año
de 1995, el doctor Revollo Bravo fue afectado por otra Resolución, la Nº 129
del 11 de mayo de 1995, esta vez proferida por BANCAFE (Sociedad Anónima de
Economía Mixta del Orden Nacional), que reformó unilateralmente y sin el
consentimiento del titular del derecho, lo que ya se le había otorgado en 1985,
por cuanto la nueva Resolución  redujo de la mesada de la pensión de
jubilación  la suma que el mencionado doctor Revollo Bravo recibe  del ISS por
concepto de pensión de vejez. El argumento esgrimido por BANCAFE en la
Resolución 129 de 1995 fue que “el exempleador sólo está obligado a pagar la
diferencia que resulte al efectuar la deducción de la pensión del Instituto de
Seguros Sociales, de la reconocida por el Banco..” La parte resolutiva de
la Resolución de BANCAFE dice expresamente:
“Modificar, como
en efecto lo hace, los artículos 1° y 2° de la Resolución No. 199 del 21 de
junio de 1985, emanada de la Vicepresidencia Administrativa de este entidad, en
sentido de deducir la pensión por vejez reconocida por el Instituto de los
Seguros Sociales, de la pensión de jubilación oficial otorgada por BANCAFE al
señor ALBERTO REVOLLO BRAVO, conforme a lo expuesto en la parte considerativa
del presente Acto Administrativo…”
5. Está probado que
la modificación de la pensión de jubilación  fue unilateral. En primer lugar
porque es una aseveración del peticionario de la tutela que no ha sido
desvirtuada; en segundo lugar porque en la contestación de la demanda, en un
juicio ordinario laboral que cursa en el Juzgado 10° Laboral de Bogotá,
-Alberto Revollo Bravo vs. BANCAFE-, el apoderado de la entidad demanda aceptó
el hecho sexto de la demanda que hace mención a que se “reformó
unilateralmente y sin consentimiento de mi poderdante (Revollo Bravo) ,
mediante Resolución 129 del 11 de mayo de 1995, la Resolución inicial, o sea la
Resolución 199 del 21 de julio de 1985…”, como también se aceptó en el
juicio laboral por parte de la demandada que era  cierto el hecho 10° que hacía
referencia a la reclamación del doctor Revollo dirigida a agotar la via
gubernativa instaurada contra la mencionada Resolución Nº 129/95, recurso que
no prosperó. Es más, dentro del expediente de tutela obra un escrito (no
redargüido como falso en su contenido por BANCAFE) en el cual el Director Jurídico
de BANCAFE, Carlos Humberto Jaimes, le pide al abogado del Banco, Jaime Cerón
Coral, que corrija la contestación de la demanda frente a los hechos 1°, 2°,
3°, 4° y 9°, en el sentido de aceptarlos como CIERTOS; hechos que se refieren
al lleno de requisitos para obtener la prestación (hechos 1° y 2°), a la
obtención de la pensión de jubilación en 1985 (hecho 3°), a la circunstancia de
que la Resolución que decretó la pensión de jubilación no dispuso que dicha
pensión debía ser compartida entre BANCAFE y el ISS (hecho 4°) y a que se
interpuso reposición por parte del jubilado contra la Resolución 129 de 1995
que le disminuyó el monto de la pensión.
6. En efecto, el 18
de mayo de 1995 el doctor Revollo pidió que se revocara la ya citada
Resolución 129 del 11 de mayo de 1995 pero el 8 de agosto de 1995 BANCAFE  la
confirmó en todos sus términos.
7. Desde cuando se
expidió la Resolución 129, la crítica que Revollo Bravo le formuló a esa
actuación se basó en que la determinación del Banco fue unilateral y
completamente contraria a las normas y jurisprudencia, y se ha venido
respaldando esta última afirmación con dos sentencias proferidas precisamente
dias antes de expedirse el 11 de mayo de 1995 la Resolución 129; esas
sentencias son la de la Corte Suprema de Justicia de 27 de enero de 1995 que
dijo: “puede decirse entonces que el ISS se convirtió en un mero
administrador de los dineros que aportan los asalariados y empleadores con el
compromiso de manejarlos; por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones
que éste otorgue provinieron del Tesoro público”; jurisprudencia que es
también aceptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo de 3 de
abril de 1995 que declaró nulos unos artículos del reglamento general del
seguro social en cuanto a invalidez, vejez y muerte y que es la segunda
jurisprudencia que el solicitante invoca. Luego, según el doctor Revollo, la
afectación de su pensión fue arbitraria  y significó una desmejora de sus
condiciones de pensionado “pues, para tal hecho debe haber providencia
judicial que así lo determine o consentimiento del pensionado afectado”.
8. Informa el
solicitante de la tutela que el 18 de febrero de 1998 instauró el
correspondiente juicio ordinario laboral. Y, evidentemente, por petición de la
Corte Constitucional ha sido agregado al expediente de tutela la copia íntegra
de aquel proceso laboral, que cursa en el Juzgado Décimo del Circuito Laboral
de Santafé de Bogotá, apareciendo como última actuación judicial (en las copias
remitidas a la Corte) el auto de 4 de diciembre de 1998 que  señaló dentro de
dicho proceso el 24 de marzo de 1999 como fecha para la audiencia de
conciliación y/o  primera de trámite.
9.  De las copias remitidas a la Corporación se colige
también que los dos argumentos centrales en el juicio ordinario laboral son
estos: No podía BANCAFE acudir al mecanismo de la revocatoria unilateral, ni
mucho menos hacerlo con el argumento de que el doctor Revollo Bravo no podía al
mismo tiempo percibir su pensión de jubilación (por parte de BANCAFE) y de
vejez (por parte del ISS) porque no hay incompatibilidad entre ellas (en el
caso concreto del solicitante), según las ya citadas jurisprudencias del
Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia.
10. Es por ello que en el petitorio en el
juicio laboral, por cierto bastante extenso, se pide entre otras cosas, que se
declare que la Resolución 129 de 1995, emanada de BANCAFE, desmejoró la pensión
vitalicia de jubilación sin autorización del beneficiario y en detrimento de
sus derechos adquiridos; que se declare que no hay incompatibilidad entre la
pensión de jubilación decretada por el Banco y la de vejez reconocida por el
ISS; que tampoco se trata de pensiones compartidas y como corolario de lo
anterior que se pague la mesada completa.
LA ACCION DE
TUTELA.
11. el 1° de septiembre de 1998 el doctor
Alberto Revollo Bravo  instauró acción de tutela, como mecanismo
transitorio, contra BANCAFE, porque, en sentir del solicitante, le han
violado derechos adquiridos (art. 58 C.P.), lo han afectado como persona de la
tercera edad     (art. 46 C.P.), se le ha afectado el derecho al pago oportuno
y completo de mesadas pensionales (art. 53 ibidem), y porque con esa actuación
se ha  desprotegido a una persona débil, con desconocimiento de los artículos
1° y 13 de la C. P.. El petitorio en la tutela  es del siguiente tenor:
“Comedidamente y
para evitar que se produzca el perjuicio irremediable, solicito se TUTELE o
AMPARE mis derechos fundamentales invocados, en forma transitoria,
ordenando a Bancafé a PARTIR DE LA PRESETANCION DE LA TUTELA, no continuar
descontando de mi PENSION DE JUBILACION OFICIAL el valor de la PENSION DE VEJEZ
que me otorgó el I.S.S., por no existir incompatibilidad para recibir
simultáneamente las dos (2) pensiones, tal como lo ha sostenido el Honorable
Consejo de Estado, Sección 2ª, acogiendo la tesis sentada por la Sala Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, en varios casos, al declarar nulo el literal
b) del artículo 49 de la Resolución 49 de 1990 proferida por el Instituto de
Seguros Sociales.
Igualmente
solicito se ordene a Bancafé y con el fin de evitar se continúe causando un
perjuicio ya causado, me entregue lo que me ha retenido hasta la fecha por el
concepto antes anotado, pues, su actitud contradice claras jurisprudencia, en
perjuicio del suscrito pensionado; retenciones que datan desde el 10 de Mayo de
1989, por haberlas recibido el mencionado Banco del Instituto de Seguros
Sociales.
Como los derechos
laborales invocados en esta tutela ya se tramitan ante el juzgado 10 Laboral
del Circuito de esta ciudad, solicito se tenga en cuenta este hecho a fin de
que no se me imponga la carga de iniciar el proceso para los efectos
contemplado en el artículo 8 del Decreto 2551 de 1991, pues el suscrito se halla
en espera de la sentencia respectiva.”
12. Dentro de la tramitación de la tutela, el
apoderado de BANCAFE hace caso omiso de las jurisprudencias de la Corte Suprema
y el Consejo de Estado invocadas por el doctor Revollo Bravo y cita otras
sentencias de la Corte Suprema (de 14 de abril de 1994, de 15 de diciembre de
1995, de 11 de diciembre de 1991, de 5 de diciembre de 1991), que según él
sustentan la tesis del empleador de la compartibilidad de la pensión, pero
agrega en el memorial: “….solo si en gracia de discusión admitiéramos como
probable la duda de la no compartibilidad de las pensiones, resulta
incuestionable que no es la via de la tutela la que debe seguirse para la
definición que se pretende, pues ella no procede cuando existen  otros medios
de defensa judicial”.
13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, profirió la sentencia de primera instancia en la tutela, el 25
de septiembre de 1998, declarándola improcedente, y la principal argumentación
fue la siguiente:
“Por lo anterior, considera la Sala que la acción
propuesta no está llamada a prosperar, pues no cabe duda que, tal como están
planteados los hechos y circunstancias que motivan la tutela solicitada,
existen otros recursos o medios de defensa judicial para proteger los derechos
que se dicen lesionados y para que el accionante logre el pleno y total
restablecimiento de los mismos.
Como el actor solicita se ordene a BANCAFE deje de
descontar de la Pensión de Jubilación a él reconocida la Pensión de Vejez
otorgada por ISS, considera la Corporación que dicha petición hace parte de una
acción de carácter laboral que puede ejercerse, como ya se hizo ante la
jurisdicción ordinaria, tal como se evidencia con la documental de folios 48 a
68, en donde se pide el restablecimiento pleno de los derechos posiblemente
conculcados, por lo que la vía de la Acción de Tutela no es procedente para tal
fin.
La acción de tutela por ser de carácter eminentemente
subsidiaria y residual, no tiene legal ni constitucionalmente la virtud de
desplazar validamente la acción ordinaria respectiva que a manera de remedio
judicial principal existe para revisar la legalidad de las omisiones de la
administración, como la que se acusa en el presente caso.”
14. El fallo fue impugnado porque no se analizó
el perjuicio irremediable, base de la tutela como mecanismo transitorio. Adujo
el impugnante entre otras razones la siguiente:
“No analizó el Tribunal si la edad y mi afección
cardiaca incidían  en el perjuicio anunciado como INMINENTE, ni tampoco analizó
las medidas que requerían para conjurar el perjuicio irremediable, ni calificó
el perjuicio, ni mucho menos determinó la urgencia y la gravedad de la acción;
hecho por el cual replico para que se determine el perjuicio invocado sobre el
cual pasó el Tribunal sin tocarlo, ni machacarlo, es decir, lo dejó intacto”.
15. En segunda instancia, el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, el 29 de octubre de 1998, confirmó lo
decidido por el a-quo con esta argumentación:
“Ciertamente el
actor pertenece a la tercera edad y conforme a los certificados médicos que
obran a folios 13 y 14 del expediente se deduce que padece de una enfermedad
coronaria.
Sin
embargo, tales circunstancias no encuadran dentro de las características de
inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la protección, que debe
revestir el perjuicio para que pueda considerarse como irremediable y, por lo
mismo, ser idóneo para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio.
En efecto, el no
pago completo de las mesadas pensionales, fruto de la deducción de la
diferencia entre la pensión de jubilación y la pensión de vejez que dispuso
BANCAFE a través de la Resolución núm. 129 de 11 de mayo de 1995, a lo cual se
contrae la solicitud del actor, no ha impedido que a éste se le suministre la
debida y oportuna atención médica que por sus afecciones cardíacas requiere.
Todo lo contrario, de los documentos antes mencionados se infiere que el actor
ha recibido el tratamiento médico indicado.
En parte alguna de los hechos de la solicitud se
afirma que las circunstancias que motivan la misma pongan en peligro la vida
del actor y que, por ello, se haga inminente, urgente, grave e impostergable la
protección de los derechos que reclama.
De tal manera que como quiera que a través del
ejercicio del medio de defensa judicial que existe contra la resolución antes
referida, del cual ya hizo uso el actor, se puede obtener la satisfacción de la
mismas pretensiones que son objeto de esta acción, es evidente su
improcedencia.
Finalmente,
cabe advertir, en relación con la violación del derecho a la igualdad, que en
parte alguna del expediente ni en los hechos de la solicitud de tutela se
afirma siquiera que a otras personas colocadas en la misma situación de hecho
del actor se les haya dado por parte de BANCAFE un tratamiento distinto y
favorable respecto del de éste, razón por la cual no puede predicarse la
transgresión de dicho derecho.”
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
A. COMPETENCIA
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para conocer dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso segundo y
241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 35 y 42 del Decreto No. 2591 de 1991; además, su examen se hace
por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
B.
TEMAS JURIDICOS A TRATAR
1.     Tutela contra particulares
Ha dicho la Corte
Constitucional que por expreso mandato del artículo 86 C.P. el destinatario de
la tutela no es la persona jurídica pública sino la autoridad pública y que
excepcionalmente puede serlo el particular.
Por autoridades
públicas deben entenderse todas las personas que están facultadas por la norma
para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones
obliguen o afecten a los particulares.[1]
Para calificar la
autoridad pública en la tutela no se tiene en cuenta tanto la investidura
cuanto la función que se desempeñe en el instante de surgir la acción u omisión
que se señale como violatoria de derechos fundamentales. Si gráficamente se
trata de una relación vertical,[2]
se tendrá que habrá tutela contra autoridad pública cuando el servidor público
ejercita una actividad o poder de autoridad. En la T-496/93[3] expresamente se dijo:
“La investidura
de funcionario o servidor público no otorga por ese solo hecho, el ejercicio
del poder público en su forma de "autoridad", hasta el punto que
puede afirmarse, sin exageración, que la mayoría de los servidores del Estado
no ejercen "autoridad pública"4 .
Así pues, se
debe diferenciar entre la actividad o poder de autoridad de la actividad de
gestión. En la primera el Estado manifiesta una actividad de mando a través de
la expedición de actos de poder o de autoridad. En la segunda, se enmarcan las
actuaciones que realiza el Estado sin utilizar el poder de mando y que, por
consiguiente, son semejantes a las actuaciones de los particulares.
De acuerdo con
esta idea, cuando se está frente a una actividad de poder debe aplicarse a la
administración los principios y normas especiales, es decir el derecho administrativo,
y los litigios que allí resultaren serían de competencia de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativa y dado el caso de no existir otro medio judicial
de defensa, procedería la tutela como mecanismo de protección de los derechos
fundamentales.
Por el contrario,
cuando el Estado actúa mediante actos de gestión, queda sometido al derecho
común y a los jueces comunes.”
La jurisprudencia
anterior se dio en un caso de tutela contra una sociedad de economía mixta, en
el fallo se recordó que las relaciones laborales y los conflictos que surjan de
ellas se rigen por el derecho privado y que esta clase de empresas “frente a
sus trabajadores  actúa como un particular y no como una autoridad pública”,
de lo cual se colige que, para el caso de la presente acción, valen las
consideraciones hechas en la jurisprudencia antes indicada, luego se trata de
una tutela contra particulares y  la norma aplicable es el artículo 42 del
decreto 2591 de 1991.
2.     Indefensión y subordinación
Es procedente la tutela contra actos u omisiones de
los particulares  cuando la solicitud sea para tutelar a quien se encuentre en
situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual
se interpuso la acción, indica el numeral 9° del artículo 42 del decreto 2591
de 1991.
“Esta facultad
tiene fundamento jurídico en el derecho de igualdad, toda vez que quien se
encuentra en alguna de las situaciones referidas  no cuenta con las mismas
posibilidades de defensa que otro particular. Por ello, el Estado debe acudir a
su protección -en caso de haberse violado un derecho constitucional
fundamental- , lo cual no es otra cosa que una compensación entre el perjuicio
sufrido y el amparo inmediato del derecho. Con todo, también debe advertirse que
las situaciones de indefensión o de subordinación deben apreciarse en cada caso
concreto”[4].
Un jubilado tiene condición de inferioridad como
persona de la tercera edad que  se halla indefenso si su pensión de jubilación
es suprimida o disminuida en forma unilateral por la entidad que la ha
otorgado; y, adicionalmente se encuentra en condición de subordinación respecto
a quien le paga la mesada. Luego, puede válidamente instaurar la acción de
tutela.
3. La pensión de
jubilación es un derecho subjetivo
En numerosas
sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas la T-355/95[5] y la T-313 del mismo
año[6] se
dijo que la pensión, cuando ha adquirido la condición de situación jurídica
concreta, merece la especial protección constitucional. Esta posición
garantista es resultado no solo de la Constitución de 1991, sino que tiene su
antecedente en la transformación jurisprudencial que a partir de 1946 se dió al
tema de las pensiones por parte de la Corte Suprema de Justicia,
superándose el anterior criterio, que provenía desde el 10 de diciembre 1915,
en decisión dividida porque cuatro de los nueve magistrados salvaron el voto[7] y que consideraba a la
pensión como una gracia o recompensa gratuita [8] y
sin características de derecho adquirido[9].
Se necesitó que el Consejo de Estado principiara a darle un nuevo enfoque a
la liquidación de las pensiones para que lo que había sido salvamento de voto
en 1915 se convirtiera en doctrina mayoritaria de la Corte Suprema el 28 de
febrero de 1946[10]
cuando se declaró inexequible el artículo 9 del Decreto de 1932. Dijo la
Corte Suprema:
"El régimen
jurídico de la pensión de retiro, como el del sueldo, depende de la naturaleza
jurídica de la pensión, en tanto que las condiciones legales no se han llenado
(pensión eventual) el agente público se halla en una situación legal y
reglamentaria; cuando las condiciones legales se han llenado, aquél se
encuentra en una situación jurídica individual"[11]
"Desde que
un agente público ha llenado las condiciones preestablecidas y se ha producido
por los medios legales el reconocimiento de una pensión en su favor, tiene el
status que corresponde a una pensión adquirida. El derecho del agente público
es entonces irrevocable en el sentido de que las condiciones, las bases de la
liquidación, las tarifas que resultan de los textos legislativos en vigor en
tal momento, no podrían ser modificados en detrimento suyo".[12]
En 1961 reitera la
Corte Suprema, en sentencia de constitucionalidad, que las pensiones son
derechos personales de los beneficiarios y otorga créditos contra la entidad
que la concede[13]
.
El tema ya no ofrece complicación alguna en la
Constitución de 1991, por cuanto ésta se expidió precisamente con el fin de
asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de
la Carta), caracterizándose al Estado como social de derecho, fundado entre
otras cosa en el respeto al trabajo (artículo 1º), teniendo como uno de sus
fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales está la
remuneración, el reajuste y el pago oportuno de la pensión (artículos 53, 46 y
48), todo ello dentro del marco de la dignidad (artículo 53). Luego, la
protección a quien ha adquirido su derecho a la pensión debe ser efectiva.
"Ahora bien,
en derecho público como en derecho privado, la efectividad de las obligaciones
sólo se logra si existen los mecanismos judiciales necesarios para que los
individuos puedan existir tales conductas por parte del Estado. De lo contrario
el derecho se convierte en una mera proclamación de propósitos que nadie asume
como propios. En el caso de los derechos constitucionales fundamentales se ha
establecido la tutela con el fin de hacer efectivos los derechos de manera
pronta y adecuada. La acción de tutela es la respuesta instrumental al
propósito del constitucionalismo contemporáneo, según el cual las personas
deben gozar efectivamente de sus derechos fundamentales"[14]
Hasta dónde va la protección del derecho fundamental,
ha sido tema  en varias sentencias de la Corte Constitucional, por ello, viene
al caso hacer esta referencia analógica:
"Esta
Corporación estima que las conductas omisivas de las entidades encargadas de la
seguridad social (Caja Nacional de Previsión Social, Instituto de los Seguros
Sociales) en atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente
a los pensionados atenta contra el principio fundamental que rige nuestro
Estado social de derecho y que constituye uno de sus fines esenciales,
consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de
los asociados.
En efecto, el
simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido
satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle
eficacia material, que efectivamente al pensionado se le cancelen cumplidamente
las mesadas futuras y atrasadas, y que se le reconozca en aquellos casos que
así se solicite, obviamente si se dan los presupuestos legales, la
reliquidación o reajuste de la pensión a que tiene derecho. Obligación que debe
hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a
no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados."[15]
(subraya fuera de texto).
4. Respeto a
los derechos subjetivos (inmutabilidad e intangibilidad)
En la sentencia
T-292/95[16],
en un caso en el cual la tutela prosperó, se dijo:
“Razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad
o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a
través de un acto administrativo”.
Aunque esta jurisprudencia se refiere a actos
administrativos, tiene aplicación para los casos en que la situación jurídica
concreta proviene de un acto de gestión que reconoce una jubilación.
También es
predicable contra los particulares la jurisprudencia que se ha venido
desarrollando contra la administración (sería inequitativo que se aplicara para
actos de la administración y se excluyera en el caso de tutela contra
particulares) y que se expresa en la sentencia T-315/96[17] :
“Esta prerrogativa con que cuenta el particular, como
lo ha expuesto la Corte a través de sus distintas salas de revisión,  tiene como
objetivos, entre otros, evitar que la administración, en uso de ciertos poderes
y aduciendo una serie de necesidades, desconozca derechos subjetivos cuya
modificación o desconocimiento requiere de la anuencia de su titular, pues,
sólo él, por la misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo. Si la
administración no logra obtener ese consentimiento debe buscar la intervención
del aparato jurisdiccional, que decide si es posible modificar o desconocer los
derechos reconocidos al particular.
Se busca, así,
darle algún equilibrio a las relaciones que surgen entre la administración y el
particular, asegurándole a éste que aquélla no modificará o desconocerá sus
derechos, sin el agotamiento previo de ciertos requisitos. Se evitan así
decisiones que asalten la buena fe del titular del derecho y rompan la
seguridad jurídica.”
5. El principio
de la buena fe
En la sentencia anteriormente citada se
invoca la buena fe, que antes era un principio general del derecho y ahora ha
adquirido rango constitucional.[18]
Como principio
general del derecho, ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana
especialmente desde 1935,[19]
citándose la jurisprudencia y doctrina francesa y sobre todo el artículo 1603
del Código Civil Colombiano: “Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y
por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las
cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación , o que por la
ley pertenecen a ella”.  Norma que tiene su correspondencia en numerosos
artículos del Código Civil[20]
y que en la década del treinta también tendrá en Colombia importante
tratamiento doctrinal: “De ahí que se hable de la buena fe como de un
criterio primordial en la interpretación de las convenciones, gracias al cual
el juez puede sacar triunfante la equidad sobre los rigores del formalismo”[21].
El principio de la
buena fe  es también principio del derecho laboral,  ha sido incluido en el
Código Sustantivo del Trabajo, artículo 55 y aparece en la jurisprudencia
laboral desde la época del Tribunal Supremo del Trabajo: “El principio de la
buena fe, que no es nuevo sino que data de las mejores tradiciones romanas,
debe presidir la ejecución de los contratos, incluido el de trabajo”[22].
Sentencia ésta proferida el 9 de febrero de 1949[23]  y que llega hasta
analizar no solo la buena fe sino la mala fe, en los siguientes términos:
“La mala fe –ha
dicho la Corte Suprema de Justicia- debe ser la deducción acertada hecha sobre
la plena comprobación de hechos precisos de naturaleza incompatible con la bona
fide, como lo sería, en tratándose de la buena fe contractual, la
demostración evidente de una visible ventaja pecuniaria en una negociación
celebrada con un incapaz, que mostrara un aprovechamiento inhonesto del estado
de inferioridad en que ocurrió una de las partes a su celebración, es
decir, la prueba de que se abusó de un estado de debilidad para obtener
un indebido e injusto provecho, apreciable en el desequilibrio de los valores.
Sin olvidar tampoco que la calificación de la fe jurídica, el rigor con que se
exige o es exigible buena fe en los negocios de hecho, conformada
probatoriamente y adoptada en las situaciones de cada caso”. (Lo resaltado es
fuera del texto).
Y, la Corte
Constitucional, en reciente jurisprudencia, habla de la proyección de la buena
fe, C-68/99[24]
que hace adicionalmente un pormenorizado recuento de jurisprudencias
anteriores:
“Con
anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, la buena fe tuvo en el
derecho colombiano el carácter de principio jurídico que informa la
normatividad, y al que se le dió aplicación como “regla general de derecho”,
por la jurisprudencia nacional, con fundamento en el artículo 8º de la Ley 153
de 1887.
Esa situación
varió con la Constitución de 1991, cuyo artículo 83, de manera expresa elevó la
buena fe a norma constitucional, como deber jurídico al cual habrán de
“ceñirse” las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas y
que, además, se presume en las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.
En torno a lo
dispuesto por el artículo 83 de la Constitución vigente, esta Corporación se ha
pronunciado en diferentes oportunidades, así:
- En sentencia
T-460 de 1992, se expresó que: “El principio de la buena fe se erige en arco
toral de las instituciones colombianas dado el especial énfasis que en esta
materia introdujo la Carta del 91, a tal punto que las relaciones jurídicas que
surjan a su amparo no podrán participar de supuestos que lo desconozcan. En el
diario acontecer de la actividad privada, las personas que negocian entre sí
suponen ciertas premisas, entre las cuales está precisamente el postulado que
se enuncia, pues pensar desde el comienzo en la mala fe del otro sería dar vida
a una relación viciada”. (Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández
Galindo).
- En sentencia
C-575 de 1992, se dijo por la Corte que “El artículo 83 de la Constitución
Política, consagra el principio general de la buena fe, el cual pretende
simultáneamente proteger un derecho y trazar una directiva para toda la gestión
institucional. El destinatario de lo primero es la persona y el de lo segundo
el Estado. El derecho que se busca garantizar con la presunción de la buena fe
es el derecho de las personas a que los demás crean en su palabra, lo cual se
inscribe en la dignidad humana, al tenor del artículo 1º de la Carta. Ello es
esencial para la protección de la confianza tanto en la ética como en materia
de seguridad del tráfico jurídico”. (Magistrado ponente, doctor Alejandro
Martínez Caballero).
-  En sentencia
C-544 de 1º de diciembre de 1994, se dijo entonces por la Corte: “La buena fe
ha sido, desde tiempos inmemoriales uno de los principios fundamentales del derecho,
ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en
nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a
esperar que los demás procedan en la misma forma. En general, los hombres
proceden de buena fe: es lo que usualmente ocurre. Además, el proceder de mala
fe, cuando media una relación jurídica, en principio constituye una conducta
contraria al orden jurídico y sancionada por éste. En consecuencia, es una
regla general que la buena fe se presume: de una parte es la manera usual de
comportarse; y de la otra, a la luz del derecho, las faltas deben comprobarse.
Y es una falta el quebrantar la buena fe”. (Magistrado ponente, doctor Jorge
Arango Mejía).
De esta suerte,
es claro entonces que el comportamiento de los particulares en sus relaciones
jurídicas, conforme a la Constitución se presume que se realiza con observancia
plena de la lealtad, probidad y recto proceder que, además, con legítimo
derecho espera cada uno que procedan los demás. Por ello, no puede el
legislador suponer el quebranto del deber jurídico que impone la Constitución
para que tanto los particulares como las autoridades públicas actúen en sus
relaciones recíprocas, pues la confianza legítima en el proceder de buena fe,
esto es en ceñirse a una conducta irreprochable en el comportamiento con los
demás, es decir, en el proceder con lealtad y, en general con corrección y
rectitud, son el soporte necesario para que exista seguridad y credibilidad en
las relaciones sociales.”
6. El respeto al acto propio
Un tema jurídico que tiene como sustento el principio
de la buena fe es el del  respeto al acto propio, en virtud del cual, las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe (art. 83 C.N). Principio constitucional, que
sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente
contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto.
La teoría del
respeto del acto propio, tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum
proprium nellí conceditur” y, su fundamento radica en la confianza
despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta
realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar
curso a una pretensión posterior y contradictoria.
El tratadista y
Magistrado del Tribunal Constitucional Español Luis Díaz Picazo[25] enseña que la
prohibición no impone la obligación de no hacer sino, más bien, impone un deber
de no poder hacer; por ello es  que se dice “no se puede ir contra los actos
propios”.
Se trata de una limitación del ejercicio de derechos
que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en
las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por
ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo que el
ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del
derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho.
El respeto del acto propio requiere entonces de tres
condiciones para que pueda ser aplicado:
a. Una conducta
jurídicamente anterior, relevante y eficaz
Se debe entender como conducta, el acto o la serie de
actos que revelan una determinada actitud de una persona, respecto de unos
intereses vitales. Primera o anterior conducta que debe ser jurídicamente
relevante, por lo tanto debe ser ejecutada dentro una relación jurídica; es
decir, que repercuten en ella, suscite la confianza de un tercero o que revele
una actitud, debiendo excluirse las conductas que no incidan o sean ajenas a
dicha relación jurídica.
La conducta vinculante o primera conducta, debe ser
jurídicamente eficaz; es el comportamiento tenido dentro de una situación
jurídica que afecta a una esfera de intereses y en donde el sujeto emisor de la
conducta, como el que la percibe son los mismos. Pero además, hay una conducta
posterior, temporalmente hablando, por lo tanto, el sujeto emite dos conductas:
una primera o anterior y otra posterior, que es la contradictoria con aquella.
b. El ejercicio de una facultad o de un derecho
subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la situación
litigiosa, debido a la contradicción –atentatorio de la buena fe- existente
entre ambas conductas.
La expresión pretensión
contradictoria encierra distintos matices: por un lado, es la emisión de una
nueva conducta o un nuevo acto, por otro lado, esta conducta importa ejercer
una pretensión que en otro contexto es lícita, pero resulta inadmisible por ser
contradictoria con la primera. Pretensión, que es  aquella conducta realizada
con posterioridad a otra anterior y que esta dirigida a tener de otro sujeto un
comportamiento determinado. Lo fundamental de la primera conducta es la
confianza que suscita en los demás, en tanto que lo esencial de la pretensión
contradictoria, es el objeto perseguido.
c. La identidad del
sujeto o centros de interés que se vinculan en ambas conductas.
Es necesario entonces que las
personas o centros de interés que intervienen en ambas conductas -como emisor o
como receptor- sean los mismos. Esto es que tratándose de sujetos físicamente
distintos, ha de imputarse a un mismo centro de interés el acto precedente y la
pretensión ulterior.
En la doctrina[26] y en la jurisprudencia
colombiana no ha sido extraño el tema del acto propio, es así como la
Corte Constitucional en la T-475/92[27]-
dijo:
“La buena fe
supone la existencia de una relación entre personas y se refiere
fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra
dada. En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del
particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la
autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para
determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la
negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las
dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos
formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales
circunstancias. No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos
tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga
incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real
significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para
calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas
del caso.
12. La
administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el
perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este
imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos,
sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración
generadoras de situaciones jurídicas subjetivas  o concretas para una persona.
El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la
relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su
extinción.
13. El principio
de la buena fe incorpora la doctrina que proscribe el "venire contra
factum proprium", según la cual a nadie le es lícito venir contra sus
propios actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la
conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la
seriedad del procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el
efecto vinculante de sus actos para los particulares. La revocatoria directa
irregular que se manifieste en la suspensión o modificación de un acto
administrativo constitutivo de situaciones jurídicas subjetivas, puede hacer
patente una  contradicción con el principio de buena fe y la doctrina de los
actos propios, si la posterior decisión de la autoridad es contradictoria,
irrazonable, desproporcionada y extemporánea o está basada en razones
similares. Este es el caso, cuando la administración, luego de conceder una
licencia de funcionamiento a una persona para el ejercicio de una determinada
actividad, luego, sin justificación objetiva y razonable, procede a suspender o
revocar dicha autorización, con el quebrantamiento consecuente de la confianza
legítima y la prohibición de "venir contra los propios actos".
Y, por la misma época, el 13 de
agosto de 1992, el Consejo de Estado, Sección Tercera,[28] reiteró la filosofía
contractual que en casos similares había expuesto la Corporación, en los siguientes
términos:
“Cuando las partes se suscitan
confianza con la firma de acuerdos, documentos, actas, deben hacer homenaje a
la misma. Ese es un MANDAMIENTO MORAL y un PRINCIPIO DEL DERECHO JUSTO. Por
ello el profesor KARL LORENZ, enseña:
‘El ordenamiento jurídico protege
la confianza suscitada por el comportamiento de otro y no tiene mas remedio que
protegerla, porque PODER CONFIAR , como hemos visto, es condición fundamental
para una pacífica vida colectiva y una conducta de cooperación entre los
hombres y, por tanto, de la paz jurídica. Quien defrauda la confianza que ha
producido o aquella a la que ha dado ocasión a otro, especialmente a la otra
parte en un negocio jurídico, contraviene una exigencia  que el Derecho - con
independencia de cualquier mandamiento moral - tiene que ponerse así mismo
porque la desaparición de la confianza, pensada como un modo general de
comportamiento, tiene que impedir y privar de seguridad el tráfico
interindividual. Aquí entra en juego la idea de una seguridad garantizada por
el Derecho, que en el Derecho positivo se concreta de diferente manera…’ (
Derecho justo. Editorial Civitas, pág. 91).
“ La Corporación encuentra que
con inusitada frecuencia las partes vinculadas a través de la relación negocial
resuelven sus problemas, en plena ejecución del contrato, y firman los acuerdos
respectivos. Transitando por esa vía amplían los plazos, reciben parte de la
obra, se hacen reconocimientos recíprocos, pero instantes después  vuelven
sobre el pasado para destejer, como Penélope, lo que antes habían tejido,
sembrando el camino de dificultades desleales , que no son de recibo para el
Derecho, como tampoco lo es la filosofía del INSTANTANEISMO, que lleva a
predicar que la persona no se obliga sino para el momento en que expresa su
declaración de voluntad, pero que en el instante siguiente queda liberado de
sus deberes. Quienes así proceden dejan la desagradable impresión de que con su
conducta sólo han buscado sorprender a la contraparte, sacando ventajas de los
acuerdos que luego buscan modificar o dejar sin plenos efectos. Olvidan quienes
así actúan que cuando las personas SE VINCULAN generan la imposibilidad de
ROMPER o DESTRUIR lo pactado. Solo el juez, por razones de ley, puede desatar
el vínculo contractual”.
Para luego continuar diciendo la
misma sentencia del Consejo de Estado:
“Transitando por esta vía se
atenta contra los ACTOS PROPIOS. La buena fe, se enseña, implica un deber de
comportamiento, ‘…. . que consiste en la necesidad de observar en el futuro la
conducta que los actos anteriores hacían prever’.
“En la jurisprudencia española se
ha manejado esta problemática dentro del siguiente perfil:
‘La buena fe que debe presidir el
tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento administrativo, imponen
que la doctrina de los actos propios obliga al demandante a aceptar las
consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y
perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad
contiene un designio de alcance jurídico indudable, manifestado explícitamente,
tal como se desprende del texto literal de la declaración, por lo que no es
dable al actor desconocer, ahora, el efecto jurídico que se desprende  de aquel
acto: y que, conforme con la doctrina sentada en sentencias de esta
jurisdicción, como las del Tribunal Supremo de 5 de julio, 14 de noviembre y 17
de diciembre de 1963, y 19 de diciembre de 1964, no puede prosperar el recurso,
cuando el recurrente se produce contra sus propios actos’ (Sentencia de 22 de
abril de 1967. Principio general de la buena fe en el derecho administrativo,
Editorial Civitas, Jesús González Pérez, pág. 117 y ss)”.
Es válida también la apreciación
de Miguel S. Marienhoff[29]
cuando dice que “El acto que creó derechos, si es ‘regular’ no puede ser
extinguido por la administración pública mediante el procedimiento de la
revocación por razones de ‘ilegitimidad’”. Y se afirma que es válido el
anterior concepto porque la razón para que no haya revocatorias unilaterales
también lo es para el respeto al acto propio, por eso la señala el citado
autor: “Es este un concepto ético del derecho que, tribunales y juristas,
deben tener muy en cuenta por el alto valor que con él se defiende”[30],
pero, se repite el respeto al acto propio fundamentalmente se debe a que la
estabilidad de dicho acto tiene como base el principio de la buena fe, no solo
en la relación del Estado con los particulares sino de estos entre sí.
La Corte Constitucional,
tratándose de tutelas contra autoridad pública, ha defendido la ejecutividad,
obligatoriedad y eficacia del acto administrativo y ha considerado que hay
violación de derechos fundamentales cuando ocurre revocatorias directas, sin
autorización de quien haya adquirido el derecho[31]. Cuando la tutela,
como en el presente caso, no es (dentro de la estructura de la acción de
tutela) propiamente contra autoridad pública, entonces, con igual razón hay que
proteger las determinaciones ya tomadas, que han constituido un derecho
adquirido para el beneficiado y que no pueden ser modificadas sin la
autorización del favorecido porque se ha consolidado en él una situación
jurídica concreta, que al ser variada  afecta la buena fe y la seguridad
jurídica; de ahí que  viene al caso esta teoría del respeto al acto propio, con
su proyección en la definición de asuntos laborales y prestacionales, máxime
cuando las determinaciones sobre el trabajo, en democracia, no pueden ser
dictadas por una sola de las partes: el empleador[32], ya que si ello
ocurriera se afectaría el principio de la buena fe y aún los derechos a la
dignidad e irrenunciabilidad  (artículo 53 C.P).
7. La renuncia de los derechos no
es ilimitada
Ahora bien, la regla del respeto al acto propio nace y
tiene su plena eficacia en el negocio jurídico, institución que se desarrolla
solo en la libertad y responsabilidad amparada por el principio jurídico de la
autonomía de la voluntad.
Principio de la autonomía de la voluntad que supone
que las renuncias y los negocios jurídicos atinentes a los derechos subjetivos
resultan admisibles.
A la libertad individual corresponde también la
posibilidad de vincularse limitando así el juego protector de los derechos de
las personas; estos ya no permitirán eludir la alternativa entre el
cumplimiento de la obligación y la correspondiente irrresponsabilidad.
Ahora bien, la posibilidad de renunciar no es
ilimitada en el caso de los derechos constitucionales fundamentales; solo
existe cuando se produce en condiciones de igualdad, y resulta problemática
cuando la renuncia se inserta en una relación de poder que con ella queda
reforzada o que hace suponer que ella no es voluntaria: no es lo mismo
renunciar a un derecho frente a iguales que hacerlo en beneficio de quien tiene
poder. Si solo la idea de equilibrio permite hablar de libertad contractual,
las garantías dispuestas por el constituyente (art. 53 C.N.) en desarrollo de
la especial protección al trabajo (art. 25) eventualmente limitativas de la
libertad negocial con el fin de lograr una cierta igualdad material, en este
tipo de relaciones abrirán en la misma medida la posibilidad de su ulterior
configuración autónoma; tal sentido tiene que ciertos derechos del trabajador
se consideren irrenunciables en el seno de la relación laboral. En estos casos,
la renuncia sería eficaz solo si muestra su específica funcionalidad respecto
del sentido objetivo de la relación en la que se inserta, así como su respeto
al equilibrio constitucional y legalmente establecido para la misma.
Cabria añadir que la renuncia es eficaz solo cuando se
produce en ejercicio de la libertad concedida por el derecho. No cabe reducir
la función constitucional de los derechos fundamentales constitucionales que
son inalienables, a la simple garantía de la autonomía de la voluntad. No
cualquier renuncia a un derecho fundamental supone un ejercicio legítimo del
mismo. En la medida en que se consideren irrenunciables, los derechos no solo
operan frente a los demás particulares, sino que limitan la libertad de su
propio titular, supone la simple pervivencia de ciertos derechos como tales.
Esto es, determinadas posibilidades jurídicas de defensa subsisten aunque el
particular no las utilice o, incluso, las renuncie formalmente. Nadie puede
oponer tal renuncia a la libertad personal, ni siquiera para exigir la
correspondiente responsabilidad.
La renuncia cabe, sin embargo, en la medida en que el
derecho renunciado tenga por sentido la garantía a la intimidad o al libre
desarrollo de la personalidad. Pero, se recuerda que en lo laboral hay
irrenunciabilidad a los derechos mínimos establecidos en normas laborales.
8. Perjuicio
irremediable.
Como la decisión judicial que se revisa  ha
considerado que  la situación del  caso concreto no hace posible la tutela
porque no es necesario prevenir   un perjuicio irremediable, entonces, es
indispensable precisar el concepto.
"Ha señalado
en reiteradas oportunidades esta Corporación (la Corte Constitucional), que para la procedencia
de la tutela como mecanismo transitorio, es indispensable que exista con
certeza la posibilidad de que se produzca el perjuicio, para lo cual el fallo
de tutela se presenta en este caso, como el medio idóneo de protección
inmediata y transitoria de los derechos fundamentales del afectado, mientras el
juez competente se pronuncia de manera definitiva"[33]
Para que sea viable
la tutela como mecanismo transitorio es  necesario evaluar si los hechos que se
ponen en conocimiento de la jurisdicción constitucional son inminentes y
graves, que exijan  adoptar una solución en forma urgente e impostergable. La
sentencia que precisa los elementos del perjuicio irremediable es la
T-225/93[34]
que dice lo siguiente:
"A- El
perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo
cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica,
aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación
natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que
oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de
la urgencia.
C). No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente.
D). La urgencia
y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que
tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia,
no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de
precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la
actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de
los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”.
Y, en sentencia que declaró inexequible el inciso 2º
del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 la Corte dijo:
"Tratándose
de la segunda modalidad de la acción de tutela - cuando se utiliza como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable -, el dato legal,
esto es, la existencia de un medio judicial ordinario no es óbice para que la
persona pueda instaurarla. Por el contrario, el presupuesto de procedibilidad
de esta acción es precisamente la existencia de un medio legal de defensa que,
sin embargo, no impide que la persona puede apelar transitoriamente a la acción
de tutela justamente para evitar un perjuicio irremediable.[35]
En relación concreta con las pensiones de jubilación
ha dicho la Corte algo que analógicamente ilustra:
“Las normas
constitucionales que protegen a la tercera edad (art. 46), que consagran el
derecho a la igualdad y a la protección de los débiles (art. 1º y 13) y que,
específicamente, imponen en el pago oportuno de las pensiones (art. 53), no
pueden quedar relegadas por prácticas que convierten la vida de los pensionados
en un drama para el cual la constitución y las leyes no son sino meros postulados
retóricos"[36]
Sobre el perjuicio
irremediable, hay, en lo que respecta a los jubilados, la incidencia de la
edad. En la sentencia T-456/94, de esta Sala de Revisión, se dijo:
"La
equidad permite que para igualar las cargas de los ancianos frente a otros
jubilados que no han superado la edad de vida probable de los colombianos,se
puede aplicar la tutela, como mecanismo transitorio, ordenándose que el derecho
prestacional del reclamante, si se ajusta a la ley, sea visualizado por el
anciano, sin que la existencia de otros medios de defensa judiciales se
constituya en disculpa para que el longevo no conozca en vida la solución para
sus derechos reclamados. Esta es una forma de valorar la eficacia y decidir jurídicamente
con base en los elementos fácticos.
Con mayor razón
opera este mecanismo transitorio si el anciano reclama porque se le ha violado
el derecho a la igualdad, en otras palabras, porque su dignidad se ve ofendida
ante la triste realidad de que el Estado, al cual le prestó sus servicios por
muchos años, le da un trato discriminatorio. Esa persona tiene todo el derecho
a conocer en vida el resarcimiento de su dignidad ultrajada”.
Por otra parte, la
Corte ha dicho en sentencia T-011/93: “Para que la vida del hombre sea digna
de principio a fin, es obligatorio asegurarle a las personas de la tercera edad
el derecho a la seguridad social”. Esa dignidad del jubilado y los derechos
adquiridos que surgen de su status de pensionado, no pueden razonablemente
estar ligados exclusivamente a la vida probable de los colombianos. Este es un
factor muy importante pero también puede ocurrir que quien se acerque a tal
límite también quede cobijado por la tutela como mecanismo transitorio si es
delicado e irreversible su estado de salud y si la definición judicial, por la
vía ordinaria, a sus reclamos, se intuye que no va a ser  oportuna.
CASO CONCRETO
Alberto Revollo Bravo adquirió su derecho a que
BANCAFE le pague una pensión vitalicia de jubilación, cubrimiento que ha de
hacer dicha entidad mensualmente y en su totalidad, porque así se
dispuso en los artículos 1° y 2° de la Resolución 199 de 1985. Es una situación
jurídica concreta, consolidada, que no puede ser revocada unilateralmente según
se explicó en los temas jurídicos reseñados en la presente sentencia.
Si posteriormente mediante Resolución 129 de 1995 se
modificaron los artículos 1° y 2° de la Resolución 199 de 1985, y se ha
admitido que fue una decisión unilateral de BANCAFE, no aceptada por el
jubilado, esta alteración de lo inicialmente determinado es inconstitucional
porque afecta el principio de buena fe (artículo 83 C.P.) en armonía con el
artículo 53 (protección a la dignidad y los derechos) con el artículo 56
(protección a los derechos adquiridos), normas constitucionales que sustentan,
en materia laboral, el respeto al acto propio. En el presente caso han sido
violadas las normas citadas porque el trato que se le ha dado al doctor Revollo
Bravo no se compagina ni con su dignidad de persona, ni con el respeto al
derecho que adquirió, ni menos con los principios de irrenunciabilidad a los
derechos laborales fundamentales y pago oportuno y obviamente completo de su
mesada.
Como la disminución arbitraria de su mesada ha
afectado a una persona de la tercera edad, a pocas semanas de llegar a la edad
de vida promedio de los colombianos, pero afectada gravemente por una afección
coronaria, es razonable predicar para ella la existencia de un daño irreparable
que permite la acción de tutela, aunque esté de por medio un proceso ordinario
laboral que en un año de tramitación a penas ha llegado a  audiencia de
conciliación y/o primera audiencia de trámite.
Esta condición de
inferioridad en la cual se halla el doctor Revollo (por razón de su edad y su
enfermedad) no solo justifica la existencia de un perjuicio irremediable sino
que constituye para el solicitante un derecho a algo: la especial protección
del Estado, dentro del esquema del inciso 3° del artículo 13 de la C. P. (El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan)
y del artículo 46 que le ordena al Estado proteger a los ancianos.
No vale argumentar que el propio ISS fue quien ordenó
que se hiciera el descuento porque esa determinación no solo debe discutirse en
el proceso ordinario laboral sino que por el contrario puede constituirse en
otro factor que demuestra la forma arbitraria como se han violado los derechos
del jubilado Revollo Bravo porque él pidió su pensión de vejez al ISS y esta
entidad dice en la parte motiva que no habrá compartibilidad pensional, sin
embargo en la parte resolutiva ordena que se le descuente la suma que el ISS le
reconoce por vejez de la cantidad que BANCAFE le había reconocido por
jubilación, además, la Resolución del ISS elude la caracterización de
contribuciones parafiscales que la Corte Constitucional le ha asignado a los
fondos provenientes de los aportes para pensiones. Estas cuestiones ha debido
someterlas BANCAFE al estudio del juez cometente y nunca suplir a la autoridad
jurisdiccional, motu propio, y de paso afectar un derecho adquirido, en
ostensible detrimento al respeto que debe tener el acto propio.
Tampoco se puede
argüir que la disminución de la mesada se debió a una presunta autorización del
jubilado, hecha en confusa redacción en la notificación de la Resolución
proferida en 1985 porque en primer lugar se trata de derechos irrenunciables,
concepto que ya se desarrolló anteriormente; en segundo término esta aspecto de
la presunta autorización ni siquiera ha sido alegado por BANCAFE, tampoco
aparece en las Resoluciones del Banco y del ISS, es más, a continuación de la
Resolución de 1995 de BANCAFE que disminuyó la mesada del tutelante, aparece
una nota de autorización para descuento que, como ya se dijo en los hechos, el
doctor Revollo Bravo no firmó.
Es importante hacer una última aclaración: la
protección, como mecanismo transitorio, no puede ir mas allá de ordenar a
BANCAFE que se mantenga la decisión inicial, pagándosele la totalidad de la
pensión de jubilación sin que en las mesadas se le descuente lo que recibe el
jubilado por otra Institución ( ISS) y por otro concepto (pensión de vejez). No
se ordenará el pago debido por mesadas anteriores porque ese derecho
patrimonial debe exigirse por vía ordinaria, al no producirse daño irreparable
por su no percepción.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
los fallos de instancia, el de 25 de septiembre de 1998 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el de 29 de octubre de 1998 del Consejo de
Estado, y en su lugar CONCEDER COMO MECANISMO TRANSITORIO la tutela interpuesta
por ALBERTO REVOLLO BRAVO, por cuanto se le violaron los derechos contenidos en
los artículos 58, 46, 53 y 13 de la Constitución Política.
Segundo.- ORDENAR
a BANCAFE que de inmediato proceda a pagarle a Alberto Revollo Bravo
mensualmente la totalidad de la pensión de jubilación, según se determinó en
los numerales 1° y 2° de la Resolución 199 de 1985, sin que en las mesadas se
le descuente lo que recibe el jubilado por la pensión de vejez que le otorgó el
ISS. Orden ésta que por ser mecanismo transitorio queda vigente mientras se produce
fallo ejecutoriado en la jurisdicción ordinaria.
Tercero.- Por
Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Ver T-501/91, M.P. José Gregorio Hernández y T-578/93, M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[2] Ver T-405/96
[3] M.P. Alejandro Martínez Caballero
4 Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 1993. Magistrado
Sustanciador. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] C-134/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[5] M. P. Alejandro Martínez Caballero
[6] Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[7] El ponente fue Augusto N. Samper y salvaron el voto: Pardo, Juán
N.Méndez, Pulido y Bartolomé  Rodríguez
[8]Sentencia de 25 de octubre de 1918, Ponente: Gnecco Laborde, ver
G.J.T. XXVI, #1380, pág. 378 y la de 10 de diciembre de 1915 (g.j. #1225,
p.165) ambas de la Corte Suprema, Sala Plena.
[9]Ver. G.J.T. XLV, # 1928, pág. 600. Sentencia de 18 de octubre de
1937, Ponente : Pedro Alejo Rodríguez.
[10] M.P. Aníbal Cardoso Gaitán
[11]Gaceta Judicial #2029, pág. 1º.
[12]Ibidem.
[13]Sentencia de 11 de diciembre de 1961, Ponente: Enrique López de
Pava,  G.J.T. XCVII, #2246-9, pág. 18.
[14]Ponente: Ciro Angarita Barón, T-526, 18 de septiembre de 1992.
[15]Sentencia T-181, 7 de mayo de 1993, Ponente: Hernando Herrera
Vergara.
[16] M.P. Fabio Morón Diaz
[17] M.P. Jorge Arango Mejía
[18] Ver T-475/92, M.P. Eduardo Cifuentes MUñoz
[19] Ver Sentencias de la Corte Suprema de Justicia, de 20 de mayo de
1936,G.J. #1904, p. 444 y ss.; 20 de octubre de 1937, G. J. 1928. Y, la Corte
Suprema Colombiana hizo el análisis de la presencia de la buena fe en la
jurisprudencia francesa desde un fallo de la Corte de Casación de dicho país el
3 de agosto de 1815 y uno famoso del 20 de junio de 1910. Ver también G. J.
1943, p.466
[20] Por ejemplo, artículos 768, 515, 716, 728, 732, 737, 764, 768, 769,
916, 963, 964, 966, 967, 983, 1033, 1324, 1512,  1633, 1877, 1974, 2804, entre
otros.
[21] FRANCISCO TAFUR MORALES, La Nueva jurisprudencia de la Corte,
edición de 1939, p. 78
[22] Gaceta del trabajo, T. IV, p. 82
[23] M.P. Luis Alberto Bravo
[24] M. P. Alfredo Beltrán Sierra
[25] La Doctrina del Acto Propio, un Estudio Crítico sobre la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo –Bosch Casa Editorial Barcelona. 1963.
[26] Ver el capítulo “La doctrina de los actos propios en el derecho
administrativo”, en el libro “Derecho constitucional y administrativo  en la
constitución política de Colombia” de GASPAR CABALLERO, Editorial Diké y
Ediciones Rosaristas, pags. 127 y ss.
[27] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[28] M.P. Julio César Uribe
[29] Su razonamiento se refiere a actos de la administración, aparece
en su Tratado de derecho administrativo T. II, p. 607, pero se puede extender a
la teoría del respeto al acto propio.
[30] Ibidem, p. 607
[31] Ver T-355/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[32] Salvo el caso del jus variandi, pero esta figura no tiene nada
que ver con la presente tutela.
[33]Sentencia T- 52/94, Ponente doctor HERNANDO HERRERA
[34] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[35]Corte Constitucional Sentencia Nº T-531/93. Magistrado Ponente: Dr
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[36]T-56/94, Ponente doctor EDUARDO CIFUENTES.