C-208-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-208/16
INSTRUMENTOS PARA
PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA
EVASION FISCAL-Se respetaron los principios de
publicidad y unidad de materia, así como, la competencia de las Comisiones
Constitucionales para dar primer debate de proyecto de ley
En el
presente caso la Sala de la Corte adopta las siguientes decisiones con relación
a los cargos presentados por la demanda de la referencia. (1) Se reitera que un
cargo de inconstitucionalidad debe señalar las normas constitucionales que se
consideren infringidas, exponer el contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas y presentar las razones por
las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución, las cuales
deberán ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. (2) Se
reitera que la violación del principio de unidad de materia (art. 158, CP) sólo
puede predicarse de aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal,
(ii) teleológica, (iii) temática;  (iv) sistémica o (v) por consecuencia, con
la materia dominante de la misma.  Por eso, el legislador
no desconoce tal principio al haber aprobado una ley con el objeto de ‘prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’
(Ley 12762 de 2015), por el sólo hecho de haber introducido una diversidad de
temas tales como ‘reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del
consumo, y las sanciones por el no pago’, pues son asuntos que no carecen de
toda relación con el tema central de la Ley.
(3) El Congreso de la República no viola el principio
de publicidad al dejar de publicar en el Acta del debate en Comisión, y en la
Gaceta del Congreso en la que se publicó dicha Acta, el texto del Proyecto de
ley que fue aprobado en debate en Comisión, cuando el texto en cuestión sí fue
publicado en una Gaceta del Congreso diferente, incluyendo las modificaciones
que fueron introducidas y las razones para ello. (4) Por último, el Congreso de
la República no viola las reglas de competencia de las comisiones
constitucionales legislativas, al tramitar un proyecto de ley que tiene un
objeto complejo que aborda diversas áreas del derecho por medio de las
comisiones legislativas que se ocupan especialmente de esos asuntos o de los temas
más afines y prevalentes del Proyecto de ley de que se trate.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
INSTRUMENTOS PARA
PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA
EVASION FISCAL-Inhibición para pronunciarse sobre
cargos por desconocimiento del principio de publicidad parcialmente, reglas de
votación, reglas de reserva de ley estatutaria y orgánica, competencias del
Presidente de la República, principios de tipicidad penal, non bis in ídem y
derecho penal mínimo, y violación del principio de progresividad de los
derechos sociales
INSTRUMENTOS PARA
PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA
EVASION FISCAL-Principios y reglas constitucionales
sobre el procedimiento legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LEY-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
INSTRUMENTOS PARA
PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA
EVASION FISCAL-Conductas perseguidas
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/INSTRUMENTOS
PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA
EVASION FISCAL-No existe obligación alguna que los documentos del
procedimiento legislativo sean publicitados conjuntamente/PUBLICIDAD EN
TRAMITE LEGISLATIVO EN NORMA SOBRE INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y
SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA EVASION FISCAL-Publicación
en tiempo/PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO EN NORMA SOBRE INSTRUMENTOS PARA
PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, EL LAVADO DE ACTIVOS Y LA
EVASION FISCAL-No existe regla constitucional o legal alguna que obligue a
que las actas sean publicadas con el texto de los proyectos de ley aprobados en
ellas
No se incurre
en una afectación del principio de publicidad por haber dejado de publicar el
texto aprobado en el primer debate en Comisión dela Cámara de Representantes y
las razones de las modificaciones introducidas junto con el Acta de la sesión
en la que tal debate se dio, cuando se había realizado previamente una
publicación independiente y anterior en la que tal texto fue incluido, con los
comentarios acerca de las modificaciones. No existe regla constitucional o
legal alguna que obligue a que las Actas sean publicadas con el texto de los
proyectos de ley aprobados en ellas. El principio de publicidad exige que las
decisiones y los debates sean dados a conocer públicamente y a tiempo para el
buen desarrollo del mismo, no que sean publicados todos a la vez o en las
mismas Gacetas.
REGLAS DE
COMPETENCIA DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS-Importancia
Referencia: expediente D-10970
Demandante: Henry Villarraga Oliveros
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1762
de 2015, ‘por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.’
Magistrada Ponente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Henry Villarraga Oliveros presentó acción de inconstitucionalidad contra la Ley 1762 de 2015, ‘por medio
de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’. La demanda fue repartida a la Magistrada
sustanciadora, quien la admitió para su conocimiento por la Sala Plena.[1]
II. NORMAS
DEMANDADAS
Debido a la
extensión de las normas acusadas y con el fin de lograr una mejor organización
y comprensión de la presente sentencia, no se transcribirá la totalidad de la
Ley acusada en esta parte de la sentencia.[2]
Esta variación a la estructura tradicional de las sentencias de la Corte
Constitucional la ha utilizado la jurisprudencia en múltiples ocasiones, por
razones similares, desde su inicio[3]
hasta recientes decisiones.[4]
III. DEMANDA
El ciudadano Henry Villarraga Oliveros,
presentó acción de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1762 de 2015, para
pedir que la misma sea declarada inexequible por violar varias normas de la
Constitución Política y del bloque de constitucionalidad. El primer conjunto de
cargos presentado es de carácter procedimental, en tanto que el segundo
conjunto de cargos se refiere a violaciones materiales de la Constitución. Así,
los primeros tres cargos pretenden mostrar como el Congreso violó principios y
reglas constitucionales del proceso legislativo, en tanto que los dos
restantes, se concentran en mostrar la irrazonabilidad y desproporción de la
Ley, así como el desconocimiento de principios básicos del derecho penal.
1.
En primer lugar el accionante considera que se violaron principios y reglas
constitucionales del procedimiento legislativo. A saber, los principios de
unidad de materia, de publicidad legislativa, la regla de exigencia de votación
nominal y el principio de consecutividad e identidad flexible.
1.1. En cuanto al principio de unidad de
materia, el accionante sostiene que no es posible entender por qué si la
temática de la ley era “[…] la adopción de instrumentos para prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal,
no se explica entonces, la razón por la cual se realizó la modificación al
Código Penal respecto del delito de lavado de activos, sabiéndose que esta
conducta que ya aparecía dentro del ordenamiento jurídico, y contaba con un
amplio espectro de delitos subyacentes o determinantes del miso –pues, en total
ascendían a 55 conductas punibles graves generadoras de dinero sucio que causan
daño al orden económico y social–,  hoy, en virtud a este marco normativo se le
adicionan cuatro conductas punibles subyacentes.”[5]   Para el
accionante, “[…] resulta no solo un contrasentido sino una verdadera
desproporción del legislador, que bajo el sofisma de querer adoptar
instrumentos contra el lavado de dinero, se quiera presentar como una
circunstancia conexa el delito de contrabando, y al abrigo de dicho argumento,
se haya incorporado sin razón alguna otra serie de conducta subyacentes o
determinantes del lavado de activos, como es el caso del favorecimiento al
contrabando, el favorecimiento al contrabando de hidrocarburos y el fraude
aduanero; pues en realidad, si lo que se quería era adoptar instrumentos
jurídicos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, no requería el
legislador acudir a modificación de un complejo de normas que nada tienen que
ver con la prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando, como
es el caso de las reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del
consumo, y las sanciones por el no pago, por cuanto, ese proceder se erige como
un sofisma de distracción para realizar una expansión punitiva innecesaria que
por la complejidad que demanda la investigación del delito de lavado de
activos, lo que se convierte es en un verdadero modelo de atascamiento de las
diferentes investigaciones.” [6]
El accionante, al referirse a las competencias de las Comisiones
Constitucionales Permanentes de las Cámaras (asunto que será expuesto
posteriormente), reafirmó este cargo en los siguientes términos: “[se vulneró] el
principio de identidad que consiste en que las Cámaras debatan y aprueben
regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que
exista identidad en el contenido material de las disposiciones.”[7]
1.2.
En relación a la violación del principio de publicidad como requisito esencial
del trámite legislativo en el proceso de aprobación de la ley acusada, la
acción presentada dijo que se habían cometido las siguientes ‘irregularidades’:
“1) Ni el Acta 055 del
2 de junio de 2015 ni en la Gaceta del Congreso N° 484 del 15 de julio de 2015
se consignó el texto que fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes.  ||  2) Tampoco se consagró en ellas como fue su votación del
proyecto de ley 190 de Cámara.  ||  3) Menos aún se consignó ni publicitó
cuales fueron las modificaciones que se realizaron al citado proyecto de Ley N°
190 de Cámara.  ||  4) Las demás publicaciones que se surtieron no cumplieron
las publicaciones dentro de los periodos o términos señalados en la Ley 5ª de
1992.”[8]
1.3. Con relación a las reglas de votación
en el trámite legislativo la acción de inconstitucionalidad señaló lo
siguiente,
“Conforme dan cuenta
las grabaciones magnetofónicas y televisivas de los debates, trámites y
discusión y aprobación del Proyecto de Ley 94 de 2013 de Senado y 190 de 2014
de Cámara, se podrá observar, escuchar y constatar que allí no se surtió ni dio
cumplimiento estricto a las exigencias establecidas en los artículos 133, 146 y
157 de la CP, esto es, no hubo votación nominal con relación a la aprobación de
la citada ley, y por ende, la misma está llamada a ser declarada inexequible
por la ocurrencia de esta clase de vicios de forma.  ||  Tampoco se demuestra
dicha votación nominal en las Gacetas del Congreso que contienen el trámite
surtido de la Publicidad del Proyecto de Ley 94 de 2013 Senado y 190 de 2014
Cámara, las cuales anexo como elementos probatorios documentales válidos para
demostrar la falencia y comprobación de esta sustancial irregularidad que debe
conllevar a la exclusión del ordenamiento jurídico de la ley 1762 de 2015, por
ser ella abiertamente inconstitucional al haber acontecido en su trámite esta
clase de irregularidades procedimentales.”
1.4. Con relación a la competencia de las
comisiones legislativas del Congreso de la República, la acción indicó que se
había incurrido en una violación en los siguientes términos,
“[…] la ley 1762 de
2015 por su fárrago de temas jurídicos incluidos en ella (violación del
principio de unidad de materia) desconoció las cláusulas de competencia de las
comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República conforme
lo señala la Constitución Política en sus artículos 151 y 152 y las Leyes
Orgánicas 3ª y 5ª de 1992.
[…]  ||  El Proyecto de
ley número 094 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara rindió ponencia para primer
debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente, con fundamento en los
artículos 150 y 156 de la Ley 5ª de 1992; los asuntos de competencia de la
Comisión Primera Constitucional Permanente se encuentran consagrados en el
artículo 2 de la ley 3 de 1992 […].  ||  Una vez analizados los temas que son
de conocimiento de la Comisión Primera Constitucional Permanente podemos decir
que la ley 1762 de 2015 inició su trámite y se presentó ponencia en una
Comisión Constitucional permanente diferente a aquella que le correspondía conocer
por su contenido  de los temas a tratar en dicha ley; pues, la ley regula temas
de comercio exterior en relación a las prácticas desleales del comercio, lucha
contra la corrupción, medidas de integración, control policivo y control
aduanero, normas del ordenamiento penal y procesal penal, régimen sancionatorio
común para productos sometidos al impuesto al consumo, disposiciones en materia
comercial, normas de fortalecimiento institucional contra el contrabando y
caracteriza ciertas modalidades de comercio ilegal.”[9]
Para el accionante, al ser un tema de
comercio exterior la materia central del proyecto de ley, “[…] debió debatirse
en primer debate en las Comisiones Segundas del Senado y de la Cámara de
Representantes por ser ellas las competentes para tramitarlo, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992, norma que asignan a estas Comisiones los proyectos de ley
referentes al comercio exterior.”[10]
2. En segundo lugar se considera que la Ley
acusada es inconstitucional por cuanto el legislador ordinario modificó a
través de ella leyes orgánicas y estatutarias sin tener la competencia para
hacerlo. Implicaría, la violación de las reglas de los procedimientos
legislativos especiales para cierto tipo de leyes de la República. A su juicio,
“[…] la Ley 1762 de 2015 se torna abiertamente inconstitucional en tanto que
reglamenta materias de competencia exclusiva de leyes orgánicas, y por ende
conforme se señaló inicialmente, ese irregular trámite genera un vicio
competencial que afecta de suyo toda la ley expedida.”[11] En la demanda
se dijo lo siguiente,
“[…] al expedirse la
[Ley acusada] el Congreso de la República no tuvo en cuenta que con esas
modificaciones se estaban mudando normas cuyo procedimiento no era el mismo que
corresponde a las leyes ordinarias como es el caso de la ley orgánica de la
UIAF, el estatuto orgánico financiero, la ley orgánica del transporte,
ordenamientos jurídicos estos cuyo procedimiento de expedición y modificación,
tiene señalado un trámite diferente el marco constitucional.  ||  Las
disposiciones de las leyes orgánicas antes referidas, no es el mismo que se
previó para la expedición de una ley ordinaria por cuanto ellas tienen y deben
sujetarse al estricto procedimiento señalado en el artículo 151 de la carta
política y al haberse realizado una modificación a los citados estatutos
orgánicos por la vía de una ley ordinaria, se incurrió entonces en un grave
defecto formal que impide el nacimiento a la vida jurídica de la reformas
introducidas a tales estatutos.”[12]
Se sostiene que la Ley 1762 de 2015 acusada
en el presente proceso violó las reglas de procedimiento legislativo especial
(1) “[…] al introducir modificaciones a una Ley Estatutaria como los es la
Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del
Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional […] sin tener en
cuenta el trámite establecido en el artículo 153 de la CP”[13];  (2) al
realizar “[…] modificaciones a la Ley 1454 de 2011 y a la Ley 338 de 1997 o
Ley de ordenamiento territorial, ordenamiento que es una extensión de la Constitución
Nacional […] es una Ley orgánica que requería conforme al artículo 151
de la CP, unas exigencias y especialidades en su trámite, debate, aprobación y
expedición […]”[14].
Adicionalmente, la acción presentó argumentos contra normas específicas de la
Ley acusada.
2.1. Se considera que el artículo 15 de la
Ley acusada pues en éste se designa competencias a los departamentos y el
Distrito Capital, a pesar de que ello no podía hacerse mediante el
procedimiento legislativo seguido. Se dijo al respecto,
“Esta función asignada
a los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá no podían
asignarse por medio de una ley ordinaria pues tal como lo establece el artículo
151 de la CP la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales debe ser sujeto de regulación por medio de una ley orgánica,
cuestión que no aconteció en el presente evento.  ||  Igualmente ese aspecto
regulado por la ley 1454 de 2011, por medio de la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones,
analizando el contenido del Capítulo III de Competencias: [artículo 26]”[15].
2.2. En cuanto al artículo 16 de la Ley
1762 de 2015, la acción considera que el “Congreso extralimitó sus funciones”.
No obstante en este caso no se hace referencia a violaciones respecto del
procedimiento legislativo de la norma, sino a cuestiones materiales acerca de
las mismas.[16]
2.3. Con relación al Capítulo II de la Ley
1761 de 2015 la acción dijo lo siguiente,
“Actualmente cada
departamento tiene su propio régimen sancionatorio, con multas y sanciones
diferentes, pues según los establecido el artículo 287 de la CP  las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de
los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias.  ||  2. Ejercer las
competencias que les correspondan.  ||  3. Administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.  ||
4. Participar en las rentas nacionales.
El Congreso de la
República al unificar las sanciones aplicables al impuesto al consumo se
extralimitó en sus funciones, pues, como esta norma le está quitando o se está
abrogando la competencia que por la autonomía entregada constitucionalmente a
las entidades territoriales de regular y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones asignadas, genera su expedición un vicio
competencial legislativo que determina la inconstitucionalidad de la ley.”[17]
2.4. Concluye el accionante la presentación
de estos argumentos de inconstitucionalidad por supuesta incompetencia
legislativa en los siguientes términos:  “[así] las cosas este cargo está
claramente llamado a prosperar por cuanto con él se ha desconocido y violentado
el marco constitucional competencial del poder legislativo en tanto se presenta
la violación a la reserva de la ley orgánica en tanto el Congreso no podía ni
debía tramitar de esta forma la reforma que se aprobó.”[18]
3. En tercer lugar, se alega que la
expedición de la Ley acusada violó las cláusulas competenciales
constitucionales que le corresponden al Presidente de la República (num. 25,
art. 189, CP). De acuerdo con la acción de inconstitucionalidad el Congreso no
sólo desconoció las reglas de los procedimientos legislativos especiales, sino
también las competencias presidenciales. Dice al respecto,
“[…] todas las normas
que reforman, adicionan o complementan el Estatuto Aduanero, son de resorte y
competencia exclusiva del señor Presidente de la República, cuando ellas tienen
que ver con la regulación de aspectos aduaneros, por expresa autorización que
de ello hace el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política.  ||
Resulta entonces un contrasentido que mientras el Congreso de la República a
través de la Ley Marco 1609 de 2 de enero de 2013 le confiera facultades pro
tempore al señor Presidente de la República para regular los aspectos aduaneros
que dicha ley marco contempla y el Legislativo se abrogue una competencia que
no le es propia del poder legislativo.  ||  Esto es una flagrante violación al
principio de división de poderes y usurpación de funciones públicas.”[19]
4. En cuarto lugar, la acción de la
referencia considera que algunas de las normas consagradas en la Ley 1762 de
2015 desconocen el principio constitucional de no juzgar a una persona dos
veces por lo mismo (no bis in idem). En su criterio, esto ocurriría con
el delito de lavado de activos (art. 11, Ley 1762 de 2015) y el concierto para
delinquir (art. 12, Ley 1762 de 2015). Dijo al respecto,
“No obstante los
diferentes pronunciamiento que ha realizado la Corte Constitucional respecto
del delito de lavado de activos, y de cara a las cuatro estructuras típicas
[…], ellas contienen una serie de verbos rectores para identificar las
conductas en ellas descritas, que no es factible delimitarlas con claridad por
cuanto varias de tales acepciones verbales llevan implícito un comportamiento
al que necesariamente debe preexistir otro, sin que sea factible realizar esa
delimitación acudiendo [a] la teoría del concurso de conductas punibles y los
principios interpretativos de especialidad, subsunción, alternatividad y consunción,
que podrían aplicarse por los operadores judiciales, puesto que la sombra común
existente entre cada uno de los verbos rectores, no permite que se delimite
claramente un comportamiento del otro, lo que conduce a que se quebrante el
principio de legalidad estricta. Veamos por qué.
(a) Tal ocurre con la
comunidad que existe entre los verbos ‘ingresar’ o ‘extraer’ mercancías, que
presuponen la existencia de otros comportamientos como el de haber adquirido
las mercancías, el poseerlas, conservarlas, administrarlas, resguardarlas,
custodiarlas, transportarlas ya sea directa o indirectamente, por cuanto
precisamente lo que se ingresa al territorio nacional, son bienes denominados
‘mercancías’, que antes de su ingreso, han sido ‘adquiridos’ por el autor de la
conducta posterior denominada como ‘ingreso’ o ‘extracción’ del o al territorio
nacional, los debe ‘transportar’, para posteriormente atravesar con ellos la
frontera, los ‘custodia’ como es obvio, los ‘conserva’, ‘oculta’ su verdadera
naturaleza u origen, y por esa razón, al realizar el ingreso de tales bienes,
de manera inmediata su comportamiento se adecua al tipo penal de lavado de
activos, con lo cual, se pone no sólo doblemente el mismo comportamiento, sino
triplemente, dado que tanto el favorecimiento al contrabando como el lavado de
activos, fácticamente tienen unas acepciones verbales, que no permiten realizar
una distinción precisa de las conductas en cuestión, contrariándose así
entonces la prohibición del doble juzgamiento por el mismo hecho.  ||  Los
tipos penales en cuestión se refieren a un sujeto activo indeterminado, el
mismo sujeto pasivo que es el Estado Colombiano como titular del orden
económico y social del bien jurídico protegido; un mismo objeto material las
cuales son las mercancías ingresadas de contrabando, las que deben haber sido
adquiridas previamente, es decir, la confusión es tal, que necesariamente el
operador jurídico se verá en la necesidad de sancionar triplemente o
cuádruplemente un mismo comportamiento, dada la evidente falla técnica
legislativa con la cual se quebrantó la prohibición constitucional.
(b) Se erige como
delito subyacente del delito de los punibles de Lavado de activos (art. 11 de
la Ley 1762 de 2015) y concierto para delinquir (art. 12 de la Ley 1762 de
2015), los reatos de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados,
fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento
de contrabando de hidrocarburos, cuando estos ya han sido no sólo objeto de regulación
y tratamiento en el delito transnacional de lavado de activos como se observó
antes y como a continuación lo precisaré, sino que esas conductas ya han sido
tenidas en cuenta en los tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de la
lucha contra este flagelo.  ||  Si la intención del legislador era la de
combatir el contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude
aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento del
contrabando de hidrocarburos haciendo más gravosas esas conductas de quien
incurra en dicho comportamiento, no requería razonablemente hablando, acudir a
semejante galimatías jurídico, pues le basta simple y llanamente aumentar el
marco punitivo como lo realizó con otros tipos penales, sin tener la necesidad
de acudir a ese tipo de alambique jurídico con el que abandonó el deber de
garantía que también tenía como límite para la elaboración de las normas,
previsto en el artículo 2° de la Constitución, evitando de manera precisa que a
cualquier ser humano se le juzgue doblemente por dicho comportamiento.  ||
Aquí el legislador abandonó esa obligación, ese deber de garantía o de garante,
y se colocó al servicio del expansionismo irracional del parco punitivo sin que
existiera una necesidad para ello […].”[20]
Para el accionante, el legislador abandonó dentro
de su libertad de configuración sus obligaciones constitucionales de
intervención mínima  y “[…] se colocó al servicio del expansionismo
irracional del marco punitivo sin que existiera una necesidad para ello,
desconociendo en esta forma las orientaciones que sobre el tema ha trazado la
Corte Constitucional […].  ||  […] como si no existiera otra forma más
racional para combatir el contrabando […]”.[21]
A juicio de la demanda, existen 55
conductas punibles subyacentes, tanto directa como indirectamente que pueden
servir para penalizar la conducta de lavado de activos (la demanda presenta una
lista de 55 nombres de delitos, en especial aquellos contra el sistema
financiero y contra la administración pública).[22] Se menciona
que los delitos contemplados en la ley de contrabando de hidrocarburos o sus
derivados, fraude aduanero, favorecimiento del contrabando y favorecimiento de
contrabando de hidrocarburos, no eran necesarios.  Dice al respecto: “Ninguno
o muy pocos de estos punibles ha tenido que introducirse dentro del tipo penal
de lavado de activos para ser considerado delito subyacente de aquel; en tanto
el operador jurídico en aplicación a las recomendaciones, tratados y convenios
internacionales, han venido desarrollando jurisprudencialmente y en acatamiento
a esa persecución de tan grave delito, las cincuenta y cinco conductas penales
que directa o indirectamente tocan con el punible de lavado de activos.”[23]
Por ello concluye categóricamente:  “Aceptar y avalar la redacción del tipo
penal de lavado de activos como hoy está siendo considerado en su redacción y
técnica jurídica por la Ley 1762 de 2015, como también lo está siendo la
redacción del punible de enriquecimiento ilícito, es, no sólo gravar doble o
triplemente una misma conducta, bajo el tamiz de la justicia penal, sino que,
violenta y desconoce grandemente ese principio constitucional que prohíbe que
cualquier persona sea juzgada dos veces por el mismo hecho.”[24]
Al querer precisar la acusación, la acción
de la referencia sostiene lo siguiente,
“[…] al haberse
abandonado por el Congreso la función garantista de derechos que también le
atañe y le correspondía aplicar, y potar por ese expansionismo punitivo,
adoptando una redacción tal, que no permite distinguir una conducta de la otra,
esto es, que dentro de este contexto, no se avino a la obligación de cumplir
con el principio de tipicidad estricta, dejando entonces al azar del intérprete
la delimitación de las conductas y en riesgo de que en un juzgamiento futuro,
se sancionen o puedan llegar a investigar y sancionar más de dos veces por el
mismo comportamiento a la persona que llegue a incurrir en la conducta punible
de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento
y facilitación del contrabando y favorecimiento de contrabando de hidrocarburos
[…], por cuanto como ya se ha precisado, para ingresar bienes al territorio
nacional o extraerlos del mismo sin el cumplimiento de las obligaciones
tributarias y aduaneras, implica ello, que tales bienes:  (i) ya hayan sido
adquiridos por quien los ingresa o los extrae,  (ii) sea transportados,  (iii)
administrados,  (iv) resguardados,  (v) poseídos,  (vi) ocultados, antes del
ingreso o extracción, y en esas condiciones, aquí en realidad surge la
posibilidad cierta y real de confundir al operador jurídico penal en tanto no
se puede determinar con claridad, qué es lo primero en esas conductas; o es la
realización o conjugación del reato de lavado de activos, o lo es el
contrabando de hidrocarburos y sus derivados, o lo es el fraude aduanero, o lo
es el favorecimiento y facilitación del contrabando o por el contrario lo es el
contrabando. Ahí existen no sólo ese panorama oscurantista de la ley sino que
genera y produce el interrogante de qué es lo que debe realmente reprocharse.
||  Si es primero el lavado de activos y después el contrabando, entonces, cuál
es el subyacente de cuál o es éste de aquel o es aquel de éste, se trata de un
asunto en el que por la definición de las conductas el legislador ha dejado en
el limbo al intérprete, quien en manera alguna puede usurpar las competencias
que le son propias al legislador y quien constitucionalmente no podía
delegarlas al operador jurídico. Justamente el principio de configuración
legislativa consiste en la facultad y amplitud del legislador para configurar
de manera clara, precisa, concreta y determinada los injustos, los
procedimientos pero ello no es óbice para que se deje la puerta abierta para
que sea el operador jurídico hacer [sic] las adecuaciones normativas.”[25]
Finalmente, la acción de
inconstitucionalidad concluye este cargo señalando que “[…] dicha violación no
se hubiera producido si únicamente se hubiese incrementado la punibilidad en
cada uno de los preceptos y no se hubiere modificado el delito de lavado de
activos, porque en ese evento no existiría peligro de sancionarse dos veces el
mismo hecho o el mismo comportamiento, tampoco se hubiese presentado para la
construcción o la redacción de las modificaciones a tales tipos penales, una
redacción diferentes acudiendo a otro tipo de verbos rectores en los que no
implica dejar una sombra común entre ellos […]”[26]
5. En quinto lugar, la acción presentada
considera que la Ley viola los principios de no regresividad, proporcionalidad
y razonabilidad, conforme a la exposición de motivos de la misma. A juicio del
demandante la Ley 1762 de 2015 es un mecanismo jurídico que pretende hacer más
dura la labor de pequeños comerciantes en favor de los productos de las grandes
marcas y grandes comerciantes.[27]
En su concepto, “[…] mientras no se realicen los controles totales a las
mercancías que ingresan al país, no se puede, so pretexto de perseguir el
delito de contrabando, tratar de enmarcar dicho comportamiento con la conducta
de lavado de activos para buscar proteger actividades monopolísticas que la
Constitución Política de Colombia prohíbe.”[28] De manera
particular, el accionante se refiere a que la Ley acusada pretende constituirse
en el “azote de los pequeños comerciantes organizados en los Sanandresitos
de Colombia, en tanto que ellos realizan actividades completamente lícitas, no
son los que transportan, ingresan ni ocultan mercancías ingresadas al país
contraviniendo el régimen aduanero o […] tributario, pues sólo han
buscado una actividad u oficio lícito con el cual han logrado obtener su sustento
diario y el de su familia, y allí más de cuatro millones y medio de personas
obtienen sus ingresos personales y familiares diariamente. […].”[29]
Con relación a la violación de los derechos
económicos, sociales y culturales y del principio de progresividad y no
regresividad y desconocimiento de la costumbre judicial la acción sostiene lo
siguiente:
“[…] Colombia estaba
obligada conforme al principio de progresividad a: (i) no reducir la protección
que había sido reconocida por el Estado y a no derogar los regímenes o
condiciones más favorables para los empresarios-trabajadores y a minorías
étnicas;  (ii) a la no expedición de medidas legislativas que retrotraigan o
menoscabe algún derecho reconocido o desmejorar alguna situación de hecho
favorable que tenga cualquier trabajador o grupo étnico.
Acorde a lo anterior,
la Corte Constitucional frente a los derechos de la seguridad social ha fijado
unos criterios mínimos para ser tenidos en cuenta en defensa de aquellos
derechos sociales, y bien pueden ellos, por analogía, ser aplicados al caso en
particular que nos ocupa.
La Corte ha señalado
que una vez alcanzado un nivel del protección de un derecho económico, social y
cultural, existe prima facie la presunción de inconstitucionalidad de todo
retroceso y por lo tanto la necesidad de realizar un juicio de
constitucionalidad más severo en el caso de que se presenten legislaciones
regresivas atentatorias a estos derechos y a esos grupos minoritarios más
desprotegidos (C-228 de 2011), como ocurre hoy en día con la Ley 1762 de 2015.
||  Igualmente, como consecuencia de lo anterior, se ha precisado que se debe
realizar un test de no regresividad para hacer el control de constitucionalidad
de las normas que aparentemente se desconocen o crean un retroceso de esos
derechos. Y es eso, precisamente lo que ocurre con la Ley 1762 de 2015 y lo
cual solicito sea aplicado al marco jurídico que contiene esta ley demandada a
efecto de que se establezca si en verdad la misma representa un claro
desconocimiento de estos principios.”
Sin dar ningún argumento concreto de porqué
la aplicación de los criterios señalados por la jurisprudencia para determinar
cuándo se ha violado el principio de progresividad y no regresividad llevaría a
la conclusión de que, en efecto, sí se han desconocido tales principios, la
acción de tutela afirma que esa sería la conclusión a la que se debería llegar.[30]
Expresamente dice el accionante en el texto presentado a la Corte,
“Estando absolutamente
seguro que de realizarse la aplicación de estos pasos y este test la ley 1762
de 2015 se torna regresiva y atentatoria contras este sector social y económico
de la vida nacional.
Cuando esta ley atenta
contra el empleo y supervivencia de cuatro millones y medio de personas que
obtienen sus ingresos propios para sostener a su familia y sostenerse ellos
mismos, pretendiendo acabar con este sector formal de la economía colombiana a
punta de un expansionismo punitivo propiciado por ciertos sectores económicos
del país y de la mano del Gobierno de turno y unos legisladores que presionados
por la maquinaria del Estado, aprueban una legislación regresiva y
desestimulante para un sector de la economía nacional que tiene un nicho de
mercado que no es otros que las clases de estratos 2, 3 y 4 de la sociedad, es
buscar generar con esa clase de legislación elementos generadores de violencia
y descontento ciudadano que podrían generar más violencia y desestabilización
en la sociedad colombiana […]”[31]
La acción sostiene que la Ley acusada crea
“una gran brecha entre ricos y pobres” por cuanto,
“[…] con ella sólo se
pretende proteger y amparar a unos pocos sectores de la economía colombiana y
de capital extranjero, que al amparo de la citada ley entronizan sus
actividades monopolísticas en la comercialización de productos o mercancías de
vinos y licores; de perfumería y cosméticos; de repuestos y autopartes; de
textiles, ropa y calzado; de drogas o fármacos; de tecnología y
electrodomésticos, los cuales están hoy en cabeza de pocas personas que han
logrado que se les entregue exclusividad y franquicia para su distribución en
regiones como América del Sur y el Caribe. Con ella sólo se benefician quienes
se han prevalido de la obtención de esas franquicias o distribuciones
exclusivas  quienes al amparo de la ley en comento pretenden  (i) imponer los
precios de mercado de sus productos,  (ii) ser distribuidos mayoristas
exclusivos (sic) en este país;  (iii) venderle sus productos a determinados
distribuidores minoritarios.  ||  La ley no desarrolla salvaguardas ni
protecciones para los sectores menos favorecidos, por el contrario los
desprotege como lo está haciendo hoy con sectores indígenas que sobreviven de
la distribución minoritaria de combustibles o de mercancías que adquieren en
las ciudades fronterizas de Colombia como lo son la tribu Wayuu residente en la
Guajira o las que residen en Cúcuta, Leticia o Nariño.  ||  Tampoco se protege
ni se dan oportunidades para que importen los pequeños y medianos comerciantes
de Colombia, por el contrario, las trabas y demás gravámenes impuestos por el
INVIMA, o por el Ministerio de Comercio Exterior o por la misma DIAN atentan
contra este sector valioso de la economía nacional.”[32]
Para el accionante, “[…] el legislador
se equivocó al tratar de penalizar conductas que son de contenido económico y
peor aún en enfocar su poder represivo en perseguir a los pequeños y medianos
comerciantes y no a los grandes y mayores contrabandistas de Colombia, de
manera pues, que atacar con sevicia y desproporción a un sector valioso de la
economía colombiana, que son gestores de paz, que buscan día a días su sustento
diario y el de su familia, desarrollando actividades lícitas como lo son los
pequeños y medianos comerciantes de Colombia es desconocer sus derechos
económicos, a desempeñar con libertad su oficio y su actividad económica que
por más de 50 años ha sido tolerada y aceptada socialmente por toda la sociedad
colombiana.  Esto va en contravía de los derechos constitucionales consagrados
en los artículos 26, 38, 58 y 333 de la CP y por ello se acude a esta Augusta
Corporación para implorar el amparo de este importante sector socioeconómico de
Colombia.”[33]
IV. INTERVENCIONES
A continuación se presentan las posiciones
de cada una de las intervenciones presentadas dentro del proceso, agrupándolas,
para mayor claridad, de forma general y por cada uno de los cargos presentados
por la acción de inconstitucionalidad de la referencia.[34]
1. Intervenciones. Las posiciones de
las autoridades, instituciones y personas que participaron en el proceso,
pueden agruparse de la siguiente manera.
1.1.
Tres de las autoridades que intervinieron,
presentaron a la Corte Constitucional como solicitud principal que se inhibiera
de resolver de fondo los argumentos de la demanda. A su juicio ninguno de los
cargos presentados reúne los requisitos para poder ser analizados en sede de
constitucionalidad. Tal es el caso del Ministerio de Minas y Energía;[35]
el Ministerio de Relaciones Exteriores;[36]
y de la Dirección de Impuestos y Aduanas (DIAN).[37] Otra de las
autoridades intervinientes en el proceso, la Fiscalía General de la Nación,
consideró que la Corte se debería inhibir de conocer algunos de los cargos,
sobre todo los referentes a la supuesta irrazonabilidad de las medidas legales
acusadas, puesto que éstos no son pertinentes, ya que se fundan básicamente en
razones de conveniencia, no en argumentos constitucionales.[38]
1.2. Las siete autoridades y la asociación
que participó en el proceso pidieron a la Corte que declarara exequible la Ley
1762 de 2015 con relación a los cargos presentados en la demanda, por considerar
que ninguno de ellos debe prosperar. Tres de las autoridades, como se dijo,
presentaron esta petición como subsidiaria, mientras que las cuatro restantes y
la asociación la presentaron como petición principal. Así, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público;[39]
el Ministerio de Minas y Energía (subsidiariamente); el Ministerio de Relaciones
Exteriores (subsidiariamente); Ministerio de Justicia;[40] la Dirección
de Impuestos y Aduanas, DIAN (subsidiariamente); el Representante legal de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI);[41] y la Fiscalía
General de la Nación (en la mayoría de los cargos). Defendió la exequibilidad
de las normas acusadas la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF).[42]
1.3. Por otra parte, un conjunto de
ciudadanos, dedicados a actividades de comercio (según lo afirman en sus
escritos), participaron en el proceso para coadyuvar la demanda y solicitar la
inconstitucionalidad de las reglas acusadas, su posición fue presentada y
suscrita por seiscientos veintiún (621) ciudadanos.[43]
1.4. Sólo una institución académica
participó en el proceso, sin presentar una posición o solicitud a la Corte más
allá de someter a su consideración sus argumentos y reflexiones; la Universidad
Externado de Colombia.[44]
2. Argumentos de las intervenciones.
Ahora bien, los principales argumentos en los que cada una de las
intervenciones fundó su posición fueron los siguientes.
2.1. Inhibición
2.1.1. El Ministerio de Minas y Energía
consideró que se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. A su
parecer, “no puede ser aceptado que se cite que todos los artículos de la
Ley 1762 de 2015 son inconstitucionales y no se haga una confrontación artículo
por artículo de la ley de la Constitución y menos que unas especulaciones y
aseveraciones críticas de la deficiencia institucional del control de
contrabando como fuerza de violación material normativa […]”.[45]
En su criterio, la demanda se ocupa en gran parte de “[…] opiniones e
interpretaciones vagas y plantea un querer del actor en el sentido que se
aplique y reviva la despenalización [de] las conductas para dar puertas
abiertas a la apertura económica, razonamiento que […] parece inoportuno
e inconducente en una acción de constitucionalidad, más adelante se limita a
plantear una serie de fallas de la institucionalidad administrativa de control
del fenómeno del contrabando, desconociendo justamente el objetivo principal de
la demanda contra la ley atacada.”[46]
El Ministerio, no obstante, solicitó a la Corte Constitucional que si decide
entrar a conocer de fondo la demanda, haga un pronunciamiento de exequibilidad.
Las razones para sustentar esa solicitud serán presentadas a medida que se
presenten los argumentos frente a cada uno de los cargos.
2.1.2. El Ministerio de Relaciones
Exteriores solicitó la inhibición por parte de la Corte, por considerar que el
actor no indica con “suficiente claridad (coherencia argumentativa)” las
razones de inconstitucionalidad. No indica “[…] uno a uno los artículos
demandados, los fundamentos de su supuesta contrariedad con la Constitución
Política de Colombia. Por el contrario, se militan a traer a colación en todas
las normas demandadas los mismos fundamentos e idénticas consideraciones a lo
largo de su escrito. Es decir, existe un pobre estudio de constitucionalidad
respecto de cada uno de los artículos objeto de la presente acción.  ||
Igualmente, brilla por su ausencia el requisito de especialidad que debe
contener este tipo de controles judiciales excepcionales; en efecto, no existe
un solo cargo concreto en el escrito demandatorio contra las normas acusadas y
precisadas cada una de ellas, su fundamento es absolutamente vago, impreciso y
abstracto, ni siquiera se razona en la demanda los antecedentes de cada
artículo demandado, su finalidad y la contrariedad con preceptos
constitucionales y pilares fundamentales de nuestro sistema jurídico
constitucional.”[47]
2.1.3. La DIAN, por su parte, sostuvo que
del “contenido de la demanda se establece que la misma no cumple con ninguno
de los presupuestos de procedibilidad que se exigen para que la Corte
Constitucional pueda estudiar la constitucionalidad de la Ley 1762 del 6 de
julio de 2015 […] y adoptar una decisión de fondo, si se tiene en cuenta
que: 1) en la demanda […] se fundamenta la supuesta violación
constitucional al modificarse leyes orgánicas y estatutarias afirmando
simplemente que en la Ley 1762 de 2015 se desconoció y vulneró el trámite para
modificar o reformar leyes orgánicas y leyes estatutarias;  2) en relación con
el primer cargo afirma sin ninguna explicación jurídica y razonada que al
analizar la nueva estructura típica de los delitos [acusados], el
legislador patrio, rompiendo con los límites  de la razonabilidad y la
proporcionalidad en un acto de expansionismo punitivo desproporcionado,
quebrantó el artículo 29 de la carta de derechos, en la nueva confección
sistemática de esos tipos penales, por la incorporación de los delitos de
favorecimiento al contrabando, favorecimiento al contrabando de hidrocarburos y
contrabando como delitos subyacentes del punible de lavado de activos, lo cual
conduce necesariamente a que se termine juzgando y sancionando por más de dos
veces el mismo comportamiento asignándole un nombre diferente;  3) afirmar
frente al segundo cargo que la Ley 1762 de 2015 debe ser declarada
inconstitucional por cuanto en el debate, trámite y aprobación de la misma se
realizó un rompimiento de la unidad temática, sin especificar puntualmente cuál
de los artículos de la ley demandada pudo haber violado el principio de unidad
de materia; afirmaciones que carecen de respaldo jurídico real, convirtiéndose
en simples apreciaciones subjetivas.  ||  En este orden de ideas, [se
solicitó] no acceder al examen constitucional de fondo de la norma acusada,
en la medida en que no se presentan razones específicas que permitan definir
con claridad la manera como la norma acusada viola la Constitución Política, y
no se presenta un reproche de naturaleza constitucional fundado en la
apreciación del contenido de la norma constitucional que se considera vulnerada
y la disposición acusada.”[48]
2.1.4. Para la Fiscalía General de la
Nación, la Corte debería abstenerse de responder de fondo los cargos por
violación de las reglas de trámite; por violación de la reserva de ley orgánica
y de ley estatutaria; y por violación de las competencias especiales del
Gobierno Nacional en la materia.
2.2. Inexequibilidad
Seiscientos veintiún ciudadanos que
apoyaron la demanda, suscribiendo un documento conjunto para respaldarla,
consideraron que las normas acusadas crean un “[…] expansionismo punitivo
innecesario y nos lleva a la conclusión de creer que resulta más beneficioso,
rentable y admisible por el Estado colombiano pertenecer a un grupo armado al
margen de la ley que ser o haber escogido la profesión de comerciante”.[49]
2.2.1. En su intervención, consideran que
las normas acusadas desconocen el principio de buena fe que debería regir la
actividad comercial. Al respecto afirman:
“[…] bajo la gravedad
del juramento, que todas nuestras actuaciones relacionadas con nuestra
actividad son cimentadas en la presunción de buena fe, cuando compramos o
vendemos algún bien mueble (mercancías), lo hacemos amparados en esta garantía
fundamental, lo podemos decir sin temor a equivocarnos que nunca hemos
realizado un negocio, transacción o negociación pensando o con la intención de
defraudar a nuestros clientes o al estado colombiano; por el contrario –con
mucho orgullo lo señalamos– nos hemos formalizado, declaramos y pagamos todas y
cada una de las cargas tributarias que el Estado nos ha impuesto, es decir
somos actores y competidores en la economía colombiana, pero de forma extraña,
encontramos que el Estado o un sector que los representa se ha ensañado contra
nosotros, cuando nos realizan operativos sin el respeto del debido proceso; se
nos realizan decomisos arbitrarios y somos víctimas de la corrupción de algunos
funcionarios de la DIAN y de extorciones de grupos armados ilegales.
Hoy denunciamos a
través de esta coadyuvancia el trato diferencial y discriminatorio que
recibimos por parte del Estado colombiano, nos hemos convertido en el patito
feo de las grandes superficies comerciales y de los pocos beneficiarios de
franquicias y distribuciones exclusivas de mercancías extranjeras que sólo a
través nuestro se han logrado posicionar en nuestro país y no tienen otra
alternativa más que perseguirnos utilizando el Legislativo y a las fuerzas
represivas del Estado para poder ellos desarrollar al amparo de esta ley, su
actividad monopolística de esa distribución exclusiva de mercaderías.
Ustedes pueden revisar
o preguntar señores Magistrados de la Corte Constitucional cuantos operativos
le hacen al Éxito, Falabella, centros comerciales como Andino, Unicentro o
Santa Fe, y encontrarán que la respuesta es ninguno; nunca ve uno que estén
haciendo control en esos centros comerciales o grandes superficies, pero, a
nosotros nos persiguen con saña, con sevicia, eso es discriminatorio ¿o es que
los dueños de los centros comerciales o los propietarios de las grandes
superficies son colombianos de mejor estatus?  O nosotros por ser casi todos,
por no decir que todos, comerciantes de clase media o baja, de la clase obrera
colombiana ¿somos ciudadanos de segunda categoría.”[50]
2.2.2. Para este grupo de personas, su
actividad se encuentra regulada por las normas civiles, las cuales, sostienen,
permiten la venta de cosa ajena. Dicen al respecto,
“Podemos observar que
nosotros realizamos nuestra actividad amparados en el artículo 1857 del Código
Civil y en virtud a ese amparo legal nuestras ventas o compras de mercancías
son perfectamente válidas y ajustadas al ordenamiento jurídico a la luz del
marco jurídico sustantivo civil. Por ello, mal puede el Gobierno Nacional
presumir como lo hace, amparado en la Ley 1762 de 2015, que las mercancías que
nosotros distribuimos son ilícitas y de contrabando y que por ende somos
contrabandistas, o lavadores de activos o peor aún, narcotraficantes.
En Colombia está
permitida la venta de cosa ajena; sólo que, quien vende debe salir al
saneamiento de ello. Es decir, si se permite como lícito la venta de algo que
no es del propietario y quien vende debe salir al saneamiento, mal puede,
pregonarse que las mercancías que nosotros distribuimos son ilícitas por el
simple hecho que según las autoridades aduaneras, aquellas fueron introducidas
a nuestro país ilícitamente o contraviniendo el régimen aduanero.  ||  Nosotros
no introducimos al país esas mercancías, solo las adquirimos para
comercializarlas, en nuestros locales comerciales; las mercancías que pueden y
deben ser incautadas por las autoridades aduaneras son todas aquellas que en
los puertos, aeropuertos y puestos fronterizos de Colombia ingresan o egresan
ilícitamente a nuestro país, contraviniendo ese régimen aduanero. En nuestros
centros comerciales, al comprar nosotros esos bienes muebles, aplicamos las
normas del código civil colombiano, que permite la perfección de la venta con
la entrega de la cosa.
[…] ||  Cuando
adquirimos las mercancías para revenderlas o comercializarlas en nuestros
locales comerciales, nosotros solo acatamos los preceptos legales que rigen la
compraventa de bienes muebles dentro del territorio Colombiano; […]”[51]
2.2.3. Finalmente las personas
intervinientes dentro del proceso, pequeños y medianos comerciantes, como se
identifican, sostienen que la decisión de perseguir su actividad penalmente
implica un grave impacto social. Consideran que sus negocios y su actividad
“[…] subsiste por el esfuerzo de todas las personas que derivan su sustento
de esta actividad que desde siempre ha sido macartizada o discriminada; nunca
hemos sido beneficiarios de absolutamente ninguna prerrogativa o subsidio del
Estado como pasa con otros sectores de la economía y sin embargo nos hemos
mantenido a pesar de todos los embates de los que hemos sido víctimas por parte
del Estado a través de los operativos arbitrarios de la Policía Fiscal y
Aduanera, por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y pero
aún por parte de todos los grupos armados ilegales.”[52]
2.3. Exequibilidad
Como se dijo, las intervenciones de las
ocho autoridades que participaron en el proceso de la referencia presentaron
los siguientes argumentos para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas.
2.3.1. Cargo por violación al principio
de unidad de materia
Para los intervinientes, la inclusión de
los delitos acusados, delitos subyacentes del lavado de activos, guarda
relación estrecha y directa con el objeto de prevenir y sancionar el delito de
contrabando, por lo que su inclusión no afecta el principio de unidad de
materia. Así, por ejemplo, para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
durante el trámite legislativo del proyecto de ley de ‘anticontrabando’ las
modificaciones introducidas –en plenarias y comisiones- se relacionaron siempre
con los ejes temáticos del mismo –contrabando, lavado de activos, evasión
fiscal- no se evidencia ninguna violación al principio de identidad flexible.[53]
Para el Ministerio, la Ley 1762 de 2015 se ajusta a tal principio, debido a que
aborda contenidos temáticos objetiva y razonablemente conexos entre sí. De
hecho, se afirma, la ley “[…] se estructuró como regulación especializada
para combatir el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, por lo
cual todos los capítulos que la componen se relacionan con tales temas y se
complementan […]”[54]
El Ministerio de Justicia resaltó en su intervención que las normas acusadas,
que a su juicio fueron debatidas adecuadamente a lo largo de los debates en
Comisiones y Plenarias de las Cámaras del Congreso, guardan relación temática
entre sí, y por lo tanto, unidad de materia. En su parecer, desde las
exposiciones de motivos de la ley quedó claro este asunto. Dijo al respecto,
“Se ha diagnosticado
por las autoridades de control aduanero y, en general, por el Estado
colombiano, que el comercio delictivo está siendo utilizado para efectos de
lavar activos, respecto de lo cual se identifican dos fenómenos que se deben
tener en cuenta: primero, cuando el lavado de activos se comete de manera
simultánea con las conductas de contrabando, acudiendo a las diferentes
modalidades del mismo y dando visos de legalidad a los bienes respectivos y,
segundo, cuando cometido el contrabando y el fraude aduanero, los bienes
derivados de este tipo de conductas se quieren ingresar al torrente legal de
bienes, de divisas u otros, caso en el cual las conductas perseguidas adquieren
el carácter de delito subyacente al lavado de activos. En el proyecto de ley se
propuso la modificación de la tipificación del lavado de activos, buscando
adecuar la norma a una realidad diagnosticada por la autoridad aduanera, la
Unidad de Información y Análisis Financiero de la Fiscalía.
Por su parte, las
modificaciones introducidas al Código de Comercio se sustentaron al señalar que
era imprescindible que al tratar el proyecto de ley temas relacionados con el
comercio ilegal se deben prever algunos cambios necesarios en materia de
legislación mercantil, particularmente aquellas normas relacionadas con el
comercio ilegal se deben prever algunos cambios necesarios en materia de
legislación mercantil, particularmente aquellas normas relacionadas con las
sanciones a quienes suministren información requerida por la Superintendencia
de Sociedades o el ente correspondiente en ejercicio de sus funciones de
inspección, vigilancia y control. Asimismo se menciona la importancia que
tienen los revisores fiscales en materia de control al contrabando, como
terceros llamados a detectar y poner en conocimiento de los administradores,
socios y autoridades correspondientes, las irregularidades que se puedan
presentar sobre el manejo de los bienes, por lo cual se les impone el deber de
informar tales irregularidades para efectos de determinar en qué casos la
empresa comercial es utilizada para fines ilícitos. En esa medida el proyecto
de ley modifica el Estatuto Anticorrupción imponiendo a los revisores fiscales
el deber de denunciar los actos de contrabando y lavado de activos, además de
los actos de corrupción pública y privada.
En cuanto tiene que ver
con el impuesto al consumo de cervezas, licores, vinos, cigarrillos y tabaco,
igualmente se adujo como justificación del proyecto de ley, que se pretendía
contemplar un régimen sancionatorio más robusto para el control en materia de defraudación
por evasión de este impuesto a los departamentos y al Distrito Capital, en
orden a combatir diversos fenómenos en materia de comercio de bienes sujetos al
impuesto al consume que se comercializan ilegalmente y gran medida derivan de
actividades de contrabando. Al respecto ha de tenerse en cuenta que el impuesto
al consumo debe ser asumido tanto por quienes producen este tipo de bienes en
el país como por aquellos que los ingresan para ser consumidos en el territorio
nacional. El fenómeno del contrabando de cigarrillos, licores y cerveza tiene
un elevado impacto fiscal. La evasión del impuesto al consumo genera
competencia desleal y ello afecta gravemente a los productores nacionales y a
los importadores legales, quienes deben asumir el pago de impuesto y aranceles
por el ingreso del producto.
Con fundamento en lo
anterior, es clara la conexión o relación temática de cada una de las citadas
disposiciones con el objeto y finalidad de la Ley 1762 de 2015, mediante la
cual se adopta instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, por lo cual de manera
alguna se configura la vulneración del principio de unidad de materia.”[55]
En su intervención, la DIAN resaltó que la
unidad de materia no significa ‘simplicidad temática’, “[…] de tal suerte
que se piense erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, sólo
puede referirse a un mismo o único tema, pues la expresión ‘materia’ a que hace
referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva
amplia y global, de forma tal que permita comprender diversos temas cuyo límite
es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el
proceso de formación de la ley.”[56]
La Fiscalía General de la Nación, por su
parte, sostuvo que la Ley 1762 de 2015, “[…] dese el inicio de su trámite en
el Congreso evidenció una temática clara, consistente en combatir las conductas
criminales del contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”; el
legislador tenía la intención “[…] inclusive de modificar normas vigentes en
el ordenamiento, referentes a tales conductas criminales. Tales fenómenos
delictivos se caracterizan por su notoria especialidad, modernización y
complejidad. Ello necesariamente obliga a ajustar las normas penales y de otras
ramas del derecho a tales realidades cambiantes. || […] La
estructuración de esta nueva ley permitió tender un esquema integral de
prevención, control y sanción del contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal, que forzosamente debía extenderse a diferentes regímenes
legales. Todo ello, con el propósito coherente de combatir eficazmente esos
fenómenos criminales.”[57]
Para la Fiscalía existe identidad temática, causal, teleológica y sistemática
entre la norma demandada y la materia dominante de la misma.
Finalmente, la ANDI sostuvo que “[…] la
inclusión del contrabando como uno de los delitos cuya rentabilidad es
susceptible de ser blanqueada es apenas lógico, en la medida que se trata de un
delito que implica rentabilidad para su autor, la cual puede ser ficticiamente
legalizada en su patrimonio.  […] || En este contexto el cargo formulado
por el demandante no está llamado a prosperar, en la medida que desconoce la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual ha reconocido los nexos
entre contrabando y lavado de activos, así como el valor de los delitos
subyacentes, como herramientas para prevenir y sancionar su comisión.”[58]
2.3.2. Cargos por violación al principio
de publicidad en el trámite legislativo
Las intervenciones defienden que este
principio no fue violado, porque el texto sí fue publicado. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público hizo en su intervención un recuento de todo el
proceso legislativo de la Ley acusada, concluyendo que el principio de
publicidad se cumplió, pues se efectuaron todas las publicaciones requeridas
–de ponencias, debates en comisión y plenarias, informes de conciliación y
texto definitivo-.[59]
Por su parte, la ANDI indicó que “aunque la ausencia de publicación
derivaría en un vicio de procedimiento legislativo y no en una violación del
principio de unidad de materia, no sobra expresar que la afirmación del
demandante carece de veracidad, en la medida que el Texto Aprobado en Tercer
Debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se publicó en la
Gaceta del Congreso N° 387 de 2015, publicada el 9 de junio de 2015.”[60]
El Ministerio de Justicia también consideró en su intervención que todas las
publicaciones habían sido realizadas correctamente.[61]
2.3.3. Cargos por violación a las reglas
de votaciones legislativas
Las intervenciones defienden que no existió
violación alguna a tales reglas en la aprobación de la Ley 1762 de 2015, porque
en este caso no se necesitaba una votación nominal, pues la posición de la
Comisión era unánime. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que
“[…] es errada la afirmación del demandante sobre la exigencia de realizar
votación nominal y pública en todas las instancias de deliberación, debido a
que cuando, por ejemplo, existe unanimidad no es necesario agotar tal forma de
votación, ni en los eventos en que se plantea la pregunta respecto del querer
de la voluntad de la cámara para convertir un proyecto en ley de la República.”[62]
La intervención hace un recuento de todas las votaciones que se adelantaron
durante el trámite del proyecto de ley. La ANDI sostuvo que según la
jurisprudencia constitucional, el Reglamento del Congreso (art. 129, num. 16) permite
“[…] avalar la votación ordinaria de un Proyecto de Ley cuando exista
unanimidad entre los congresistas.  ||  En el presente caso, el Acta 055 del 2
de junio de 2015, contenida en la Gaceta del Congreso N° 484 de 2015 denota que
durante el debate, la Mesa Directiva solo consagró una votación ordinaria en
aquellos casos donde hubo unanimidad, mientras que, como se consagra la
votación fue nominal en aquellos casos donde hubo disenso.”[63]El Ministerio
de Justicia también consideró en su intervención que todas las votaciones
habían sido realizadas correctamente.[64]
2.3.4. Cargos por violación de las
competencias de las Comisiones Legislativas
Las autoridades y la asociación intervinientes
defienden la constitucionalidad de la Ley, advirtiendo que la Comisión que
tramitó el Proyecto sí era competente, tanto por el criterio de predominancia y
el de especialidad o afinidad.  El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
consideró que el proyecto de ley se tramitó en las Comisiones Primeras de cada
una de las Cámaras, porque a estas corresponde conocer sobre los derechos, los
deberes y las garantías. En todo caso, se indicó que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional (sentencia C-619 de 2012), sólo es admisible la
intervención del juez constitucional cuando la decisión de reparto de una
proyecto de ley se hizo arbitraria e irrazonablemente.[65] Para la
ANDI, la jurisprudencia de la Corte ha sentado dos criterios para determinar si
un Proyecto determinado se discutió en la Comisión indicada, según dos
hipótesis. Si el proyecto de ley regula temas que son objeto de debate en
diferentes comisiones legislativas, el conflicto deberá ser resuelto a favor de
la Comisión que conozca de la materia predominante del proyecto de ley
(art. 146 de la Ley 5ª de 1992; criterio de predominancia). Si el proyecto
trata un tema que no está adscrito a una Comisión específica, se deberá asignar
su trámite a la Comisión que sea competente para tratar materias afines
(art. 2°, parágrafos 1 y 2, Ley 3ª de 1992). Así, considera que el cargo
concreto y específico debe analizarse en los siguientes términos: la ley
acusada “[…] adopta instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal. En desarrollo de lo
anterior, modifica tipos penales, crea procesos policivos, hace modificaciones
al Código de Comercio y establece normas de fortalecimiento institucional. Por
su parte, las Comisiones Primeras, son competentes para conocer de las
estructuras y organizaciones administrativas, así como reglar los derechos,
garantías y deberes. Por ello, resulta que tanto las modificaciones al Código
Penal y el Código de Comercio, como las normas de fortalecimiento
institucional, caen en la órbita de competencias de las Comisiones Primeras, en
su función de regular los derechos, los deberes y la organización
administrativa.  ||  Así las cosas, la asignación competencial de la ley
demandada en el Congreso de la República se ajusta tanto al criterio de
predominancia y de especialidad, establecidos por la Corte. Corolario de lo
anterior es que su asignación no resulta irrazonable y por ello, no existe el
presunto vicio competencial que argumenta el demandante.”[66]
2.3.5. Cargos por violación de la
reserva de ley estatutaria y ley orgánica
Las intervenciones defienden la
constitucionalidad de la ley, porque consideran que las leyes modificadas
claramente no son leyes orgánicas ni son leyes estatutarias. La ANDI sostuvo
respecto a la reserva de ley orgánica lo siguiente: “[…] ni la Ley 526 de
1999 (por la cual se crea la UIAF) ni el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero) están sometidas a la reserva de ley orgánica, como
aduce el demandante. Por el contrario, al estudiar el trámite de la Ley 526 de
1999 por el Congreso, se encuentra que se tramitó como Ley Ordinaria. En el
mismo sentido, la sentencia C-053 de 2013 aclaró que el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero no es una Ley Orgánica. […]  ||  Ahora bien, en la
totalidad del texto demandado no se encuentra ninguna modificación a lo
dispuesto por la Ley 1454 de 2011, por lo que no se encuentra de qué manera
pudo haberse vulnerado la reserva de ley orgánica respecto de aquella norma.
Por el contrario, ambas normas tienen objetos sustancialmente distintos.
[…]”.  Por otra parte, con relación a la reserva de ley estatutaria  la ANDI
dijo lo siguiente: “[…] la norma demandada no modifica el derecho de acceso
a la información pública que protege dicha Ley sino que realiza una
interpretación restrictiva del alcance de la reserva del legislador estatutario.”
Por lo dicho, la ANDI solicita a la Corte desestimar el cargo.  El Ministerio
de Justicia confirmó esta posición al sostener que “[…] ninguna de las disposiciones
de la Ley 1762 de 2015 guarda relación con materias objeto de regulación
mediante ley orgánica como el reglamento del Congreso o alguna de las Cámaras,
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, ni asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales. Tampoco la ley modifica
o afecta normas estatutarias como la referida de la Ley de información pública.”[67]
De otra parte, la DIAN, al referirse a este cargo, insistió en que la Corte
debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo, pues “[…] el argumento
del accionante se torna ambiguo e inocuo en la medida en que no concreta su
cargo pues solo apunta a señalar en términos generales que al expedirse la Ley
[acusada] el Congreso no tuvo en cuenta que con esas modificaciones se estaban
mudando normas cuyo procedimiento no era el mismo que corresponde a las leyes
ordinarias, por lo tanto […] no podría la Corte, siguiendo su propia
línea jurisprudencial en relación con la presentación de demandas de
inconstitucionalidad, realizar un examen completo del cargo, en la medida en
que le mismo no es claro, pues no se comprenden las razones específicas que
permitan definir con claridad la manera como la disposición acusada vulnera la
Carta Política, ello en virtud a que en el juicio de constitucionalidad se debe
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto constitucional, razón por la que resulta
imposible resolver de fondo, sobre argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.”[68]
La intervención advierte que, en todo caso, si se resolviera mirar de fondo el
cargo, la Corte debería concluir que no hay lugar a aceptarlo, por cuanto la
Ley acusada nunca modifica normas que técnicamente tengan reserva de ley
estatutaria o de ley orgánica.
2.3.6. Cargos por violación de las
competencias del Gobierno Nacional
Para las intervenciones la Ley 1762 de 2015
no modificó normas ni reguló elementos normativos de la reserva del Estatuto
Aduanero ni de las competencias propias del Gobierno Nacional. Para el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público “[…] no todos los asuntos aduaneros
son de competencia del Presidente de la República, pues solo son de su resorte
aquellos que se relacionen directamente con finalidades de política comercial.
Por consiguiente, continúan regulándose por ley los temas que, aunque tengan
algún grado de conexidad con aduanas, involucren disposiciones de política
fiscal, sancionatoria o penal, los cuales por definición […] deben ser
normados por el Congreso de la República.”[69]
Al respecto la ANDI señaló que “[…] un estudio de la norma demandada revela
que ésta no modifica, en ningún momento elementos de la reserva del Estatuto
Aduanero. Por el contrario, la norma demandada trae disposiciones que son del
resorte exclusivo del Congreso de la República, al tenor del artículo 150
constitucional. Así, las modificaciones al Código Penal o Código de Comercio,
se adscriben a los dispuesto por el numeral 2° del tal artículo, mientras que
los elementos de fortalecimiento institucional hace lo propio, en relación con
el numeral 7° del mismo artículo 150.”[70]
El Ministerio de Justicia, por su parte, indicó que “[…] una de las
advertencias efectuadas por los autores del proyecto de ley en la exposición de
motivos es que no se introducen modificaciones al régimen aduanero. De manera
que las referencias sobre fraude aduanero que implican modificaciones al Código
Penal y a la normativa aduanera en la tipificación del contrabando y otras
conductas delictivas, constituyen remisiones normativas y no modificaciones al
régimen aduanero, de igual forma se puede predicar de las disposiciones
relacionadas con las normas sobre el fortalecimiento.”[71]  La DIAN,
nuevamente, insistió en que no existe cargo alguno en este caso, e insiste de
forma específica en que la Corte debe inhibirse de hacer pronunciamiento
alguno. Considera que las afirmaciones del accionante “carecen de un
respaldo jurídico real” y, por tanto, se convierten en “simples
apreciaciones”.[72]
2.3.7. Cargos por violación de los
principios del derecho penal mínimo, el principio de tipicidad y el principio
de no ser juzgado dos veces por la misma conducta
Las intervenciones que defienden la
constitucionalidad de la Ley, advierten que no es cierto que los verbos
rectores de los diferentes delitos mencionados en la acción de
inconstitucionalidad (más de cincuenta) digan lo mismo, ni menos aún que si
existen problemas o divergencias en la aplicación de dichos tipos penales a un
caso concreto, no existan formas de solucionar tales tensiones.  En su
intervención, el Ministerio de Minas y Energía se centró en justificar la
importancia de la penalización de las conductas que tiene relación con las
funciones que le son propias. A su juicio, “[…] la necesidad de su
permanencia en el ordenamiento jurídico de Colombia dada la gravedad y los
efectos  contra los intereses de la Nación que conlleva el flagelo del
contrabando de hidrocarburos, muy a pesar de que existen inmensos mecanismos y
esfuerzos policivos en el control del contrabando de hidrocarburos y sus
derivados, al Estado le ha sido imposible su verdadero y efectivo control
administrativo y de ahí la necesidad de acudir al control penal buscar su
efectividad en bien del interés nacional, de las finanzas del Estado y la
garantía de los pequeños comerciales de hidrocarburos que son los más afectados
en la importación ilegal y distribución de combustibles en el territorio
nacional, y sobre los temas de ingreso ilegal de elementos de uso eléctrico
previstos en el reglamento RETIE como en el reglamento RETILAP estos son
necesarios en prevalencia de derechos fundamentales a la salud y el medio
ambiente, por ello es necesario y constitucionalmente prevalente la
tipificación como delito, dado el peligro que puede llegar a representar para
las personas y la sociedad […]”.[73]
Al respecto añadió:  “[…] es un hecho claro y de público conocimiento que
las situaciones relacionadas con la sustracción o extracción de mercancías al o
desde el territorio colombiano por lugares no habilitados por la normativa
aduanera vigente y en cuantías como las señaladas en la norma, no han sido
controladas de manera absoluta por otros medios o instrumentos administrativos,
lo cual ha llevado al país incluso a situaciones de conflictos extremos debido
al casi consuetudinario ejercicio de tales conductas.  ||  […] por lo
anteriormente dicho, en ningún momento la consagración de tipos penales o el
hace las penas de estos más gravosas incluso con lo que tienen que ver con
penas privativas de la libertad, afectan la subsidiariedad del derecho penal,
sino que muy por el contrario confirman la peligrosidad y dañosidad social de
quienes despliegan tales conductas, por las consecuencias que las mismas
producen en una sociedad.”[74]
El Ministerio de Relaciones Exteriores señaló al respecto, que “[…] el
incremento de las penas previstas en la Ley 1762 de 2015 y demás sanciones
establecidas en dicha norma, tiene como fundamento el principio de libertad y
configuración legislativa de los delitos y las penas establecido en nuestro
ordenamiento jurídico, y según el cual el legislador en desarrollo de su poder
de establecimiento de normas, cuenta con un amplio margen respecto del
establecimiento de las sanciones que considere pertinentes y conducentes, a fin
de regular el comportamiento en sociedad. Por supuesto, que tal libertad
contiene ciertos límites claramente definidos por la misma constitución y su
máximo intérprete […], los cuales para el caso bajo estudio no se han
transgredido ni excedido.”[75]
Por su parte, la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
defendió la razonabilidad de la penalización de las conductas a las que hace
alusión la Ley, presentando la historia de este desarrollo legislativo. Dijo al
respecto,
“[…] el Decreto 1750 de
1991 […] se profirió precisamente para eliminar el carácter de hecho punible de
las conductas que infringían la legislación aduanera. Así que en remplazo de la
responsabilidad penal se consagraron infracciones administrativas y,
correlativamente sanciones administrativas para quienes realizarán acciones
relacionadas con el contrabando.  ||  No obstante lo anterior, y pese al
esfuerzo por despenalizar las infracciones aduaneras con la expedición el
Decreto 1750 de 1991, el contrabando volvió a ser penalizado con la Ley 383 de
1997, debido a que ‘el fenómeno de la evasión es uno de los factores que más
incide en forma desfavorable sobre los ingresos de la Nación’. Por lo tanto,
para conjurar la crisis  fiscal del Estado, la Ley 383 de 1997 adoptó una serie
de medidas, entre ellas penales, con el propósito de castigar y desincentivar
las conductas, evasoras, en un intento por recuperar el recaudo y fortalecer
definitivamente las finanzas institucionales.  ||  Lo anterior no significó la
desaparición del régimen administrativo de control aduanero. Por el contrario,
en 1999 se expidió el Decreto 2585 –contentivo de la normativa aduanera
nacional-, cuyo Título XV (régimen sancionatorio) contempla las infracciones
aduaneras que dan lugar a sanciones administrativas, tales como aprehensión y
decomiso de mercancías, determinación e imposición de multas, formulación de
liquidaciones oficiales, entre otras. El mismo Decreto definió las infracciones
aduaneras –clasificándolas en gravísimas, graves y leves-.  ||  En síntesis, en
1991 se despenalizó el contrabando. Sin embargo, debido al incremento de este
fenómeno en la década de los noventa –lo que evidenció que las medidas
administrativas eran insuficientes para contenerlo-, fue necesario volver a
tipificar el contrabando como delito –Ley 383 de 1997-. Con lo cual perviven en
el panorama nacional de un lado las sanciones penales derivadas de la
tipificación penal del contrabando.
En adición a lo
anterior, es importante anotar que no toda infracción aduanera genera
consecuencias penales y administrativas, pues el tipo penal del contrabando
sólo se activa al sobrepasar el límite de los 50 SMLMV-. Esto pone de presente
que la sanción penal no aplica para cualquier conducta de contrabando, sino
sólo aquellas que por su cuantía tienen relevancia suficiente para ser
abordadas por el sistema punitivo. En este punto es importante tener en cuenta
que la Corte Constitucional ha advertido que debido al carácter diferencial y
especial que tienen las sanciones administrativas y penales que castigan el
contrabando, la aplicación de las mismas no vulnera el principio de ‘non bis
in idem’.”[76]
La intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público señaló que “[…] los tipos penales referidos por el actor
contemplan verbos rectores disímiles, y por tanto se aplican a circunstancias
diferentes, razón por la cual no se configura violación alguna al principio de
non bis in ídem […].”[77]
El Ministerio de Justicia, a su vez, consideró que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional “[…] es posible juzgar y sancionar dos veces
un mismo comportamiento sin que ello conlleve la vulneración del principio en
los eventos señalados por la Corte, cuando la conducta ofenda distintos bienes
jurídicos; la investigación y la sanción tengan diferentes fundamentos
normativos; las sanciones atiendan a distintas finalidades y cuando la sanción
no presente identidad de objeto y causa, como se presenta respecto de la nueva
tipificación de conductas incorporadas por la Ley 1762 de 2015.”[78]
Con relación al principio de tipicidad, la intervención considera que tampoco
hay violación alguna. En su concepto, los tipos penales acusados por la demanda
“[…] si bien guardan relación respecto de los bienes e intereses jurídicos
que pretenden proteger, pues a través de ellas se busca resguardar el orden
económico social del Estado y los derechos e intereses del conglomerado social
por el impacto en la productividad y el empleo que generan tales conductas, lo
cierto es que cada una de ellas ha sido definida por el Legislador de manera
clara y específica, de forma que se diferencien unas de otras.  ||  […] la
tipificación de cada conducta contiene elementos característicos que las
diferencian entre sí.  ||  En el caso del lavado de activos, por
ejemplo, es clara su diferenciación con las demás conductas delictivas por los
elementos integrantes del tipo penal respecto de bienes que tienen su origen
mediato o inmediato en actividades ilícitas. La Ley 1762 de 2015 al vincular el
lavado de activos a las actividades de contrabando […], complementa la
tipificación de la conducta reflejando los nuevos instrumentos o mecanismos
utilizados por la delincuencia para la comisión de la conducta.  ||  […] el
Legislador la definir la política criminal del Estado no puede estar sustraído
de la realidad social y su obligación en este caso, reflejar en la redefinición
del tipo penal del lavado de activos, los supuestos normativos respectivos, lo
cual de manera alguna, como lo afirma la demanda, está sancionando dos veces el
contrabando como delito autónomo, pues se trata de conductas punibles
diferentes con ingredientes normativos y jurídicos diversos.”[79]
La DIAN coincidió en esta misma posición, al sostener que la Ley acusada no
trata de “[…] criminalizar las conductas de contrabando y su favorecimiento
en las diferentes modalidades, así como el fraude aduanero, y al mismo tiempo
el lavado de activos derivado de dichas conductas, y con ello violar el
principio universal del non bis in ídem, pues cada delito adquiere una
identidad particular en el ámbito normativo, en la medida en que las conductas
en sí mismas consideradas, lesionan de manera considerable la economía
nacional, afectan las transacciones y el mundo económico, el comercio
internacional, el mercado cambiario, con efectos inmediatos e indisolubles en
el mercado laboral y la producción nacional a todo nivel.”[80]
La Fiscalía General de la Nación abordó la
cuestión en los siguientes términos,
“El ordenamiento
colombiano es uno de los sistemas que consagran este delito como autónomo.
También lo han hecho legislaciones como la española o la alemana, bajo el
supuesto de que para su comisión se requiere la existencia de una actividad
ilícita previa, dado que la finalidad del delito es encubrir con legalidad,
bienes que tienen origen en la ilicitud. […]  ||  A pesar de que su
configuración hagan parte una serie de actividades ilícitas como elementos
normativos, ello no condiciona la autonomía del tipo, pues no se requiere:  ||
(i) Que la conducta de los delitos subyacentes sea desplegada por el mismo
sujeto activo del delito de lavado de activos. Para la adecuación típica de
este delito no se exige que quien ejecute alguno de los delitos subyacentes sea
el mismo sujeto que incurra en el tipo de lavado de activos. Se requiere
únicamente que el sujeto activo conozca el génesis ilícito de los bienes a
ocultar.  ||  […]  ||  (ii) Que exista pronunciamiento judicial o
administrativo de la comisión de alguno de los delitos subyacentes. Al respecto
resulta importante estudiar la configuración propia del tipo de lavado de
activos, para determinar que los delitos subyacentes que lo componen son
elementos normativos del tipo, que determinan que los bienes objeto de blanqueo
provienen de dichos delitos. […]  ||  De esta forma, se ha decantado en la
jurisprudencia que no se requiere de pronunciamiento alguno sobre las conductas
ilícitas subyacentes del tipo, basta con la inferencia de que los bienes objeto
de ocultamiento tienen naturaleza ilegal. Esta autonomía es en sí misma una
garantía para los indiciados, pues la existencia de verbos alternativos y de
delitos que configuran la conducta resultan de ayuda para una correcta
imputación de estos tipos penales, a lo que se añade el hecho de que el lavado
de activos solo se admite en modalidad dolosa.
[…]
Atendiendo (1) a la
autonomía propia del delito de lavado de activos,  (2) a que los delitos
subyacentes que lo integran no son más que elementos normativos de éste; y  (3)
a los requisitos exigidos para considerar que existe una violación a la
garantía de non bis in ídem, se puede concluir que con las modificaciones
penales introducidas al ordenamiento jurídico mediante la Ley 1762 de 2015, no
se vulnera la mencionada garantía procesal.
[…]
El operador jurídico
también cuenta con herramientas interpretativas ante los denominados concursos
aparentes, ‘es en el plano de la aplicación de la ley que cobra una mayor
relevancia el principio del non bis ídem. Para solventar las
dificultades que se pueden presentar al operador jurídico para la realización
de una correcta adecuación típica de la conducta, frente a eventos como los
denominados concursos aparentes de tipos penales, la doctrina ha desarrollado
algunos principios interpretativos que facilitan al administrador de justicia
la forma como debe proceder. Estos son: el principio de especialidad, el de
subsidiariedad, el de consunción y el de alternatividad’ (C-121 de 2012).
De otro lado, tampoco
se vulnera la prohibición de non bis in ídem, en tanto los tipos penales
incluidos en la Ley 1762 no se traslapan con los tipos descritos en el artículo
323 del Código Penal, que describe el delito de lavado de activos.  ||  Esto
es, del análisis de la estructura de los tipos penales incluidos en la
mencionada Ley 1762, en comparación con la estructura del tipo penal de lavado
de activos (artículo 323 Código Penal), se concluye que con los primeros el
Legislador no ha incluido la misma conducta en dos delitos distintos.  ||  En efecto,
el artículo 323 del Código Penal (lavado de activos) describe en su semántica
tres elementos esenciales:  i) unos bienes a cuyo dominio se accede por medio
de una de las diez actividades delictivas consignadas en su texto, y unas
conductas personales respecto de dichos bienes que implique,  ii) adquirirlos,
resguardarlos, invertirlos, transportarlos, custodiarlos o administrarlos, o
iii) darles apariencia de legalidad mediante cualquier acción que tenga por
propósito ocultar su origen ilícito.  ||  Por otro lado, los delitos incluidos
en la Ley 1762 citada se refieren al tipo descrito en el artículo 319 del
Código Penal, según el cual configura un delito que:  i) respecto de bienes en
una cuantía determinada  ii) introducirlos o extraerlos del o al territorio
colombiano por lugares no habilitados por la normatividad aduanera vigente, y
iii) ocultarlos o disimularlos del mencionado control aduanero.  ||  Se ve
entonces que no existe traslape o confusión alguna como lo alega el demandante,
entre los delitos incluidos en la Ley 1762 y el delito de lavado de activos. La
estructura semántica y sintáctica de éstos, remiten inequívocamente a
diferentes acciones respecto de bienes o mercancías con características
distintas.”[81]
Por último, la ANDI señaló al respecto que
la supuesta posibilidad de expansión penal mediante la interpretación es una
idea sin asidero en la realidad. A su juicio, “[…] la técnica del derecho
penal y sus reglas de interpretación normativa derivan en una imposibilidad de
extender una conducta tipificada a las accionantes que la precedieron, como
argumenta el demandante. Determinado que se trata de acciones distintas, es
preciso ahondar en el estudio, con el objeto de demostrar cómo, la naturaleza
misma del proceso penal, impide que la comisión de uno de los delitos, se
entienda, automáticamente, como la comisión de un delito preparatorio para
aquel.”[82]
En su intervención, advierte que los delitos demandados “[…] tipifican
acciones distintas, donde el Principio de Presunción de Inocencia impide que la
condena por uno de ellos implique automáticamente la condena por un hecho
precedente. Lo anterior bastaría para descartar el cargo formulado, por partir
de una premisa incorrecta. Sin embargo, que el concurso de derecho penales no
puede resolver la aparente violación al principio non bis in ídem.”[83]
Finalmente, la ANDI añade que “[…] aunque los delitos demandados responden a
un mismo fenómeno, son acciones distintas, temporal y ontológicamente
diferenciadas, por lo cual no vulneran el principio del non bis in ídem.”[84]
2.3.8. Cargos por violación del
principio de progresividad de los derechos sociales
Las intervenciones consideran que las
normas no afectan, restringen o limitan el avance progresivo de los derechos
sociales económicos y culturales, en especial, el derecho de propiedad de las
personas. La protección a la propiedad se da en tanto esta haya sido legalmente
adquirida, sostienen reiteradamente. Para el Ministerio de Justicia el argumento
presentado por la demanda no tiene lugar. A su parecer, “[…] mal puede
alegarse regresividad de los derechos sociales, económicos y culturales, pues
es claro que las medidas adoptadas en la ley tienen un fin constitucionalmente
legítimo y un presupuesto constitucional que las justifica; de todas las
medidas posibles el Legislador escogió la menos regresiva y existe
proporcionalidad en sentido estricto, en tanto las medidas no afectan el
contenido mínimo del derecho al trabajo, a la libertad de escoger profesión u
oficio, ni del derecho a la propiedad, pues el beneficio que se alcanza en el
orden económico y social es claramente superior al costo que apareja.”[85]
Para la DIAN el argumento no es de recibo, porque la protección de los derechos
fundamentales debe darse en condiciones de legalidad. A su parecer, “la
ilegalidad no puede estar por encima de la legalidad”; el derecho al
trabajo no se puede proteger pasando por alto las normas constitucionales y
legales.[86]
Según la ANDI, “[…] resulta obvio que la protección al derecho a la
propiedad es sólo aplicable para aquellos bienes adquiridos con arreglo a la
ley y el interés general. Por ello, el argumento de los demandantes es
desacertado, pues el ordenamiento jurídico sólo puede proteger los derechos
legítimos de los ciudadanos. […] ||  Por lo anterior, es claro que la
progresividad en los derechos económicos como la libertad económica o la
propiedad privada no puede ser alegada a favor de una actividad ilícita, toda
vez que esta supone también deberes y limitaciones según el interés general.”[87]
2.4. Sin posición definida
Sin defender una posición concreta de
constitucionalidad o inconstitucionalidad, la Universidad Externado de Colombia
indicó que “[…] en el caso de presentarse un concurso aparente entre [los
delitos acusados], la pena podría incluso superar los 30 años de prisión.  Ni
el concurso aparente establecido en la [Ley acusada], ni el endurecimiento
punitivo, están suficientemente  justificados por el legislador, tampoco existe
sustento teórico o empírico que demuestre que dicho endurecimiento punitivo
impele a la reducción de las conductas punibles en cuestión, cuyas causas son
complejas […].”[88]
Adicionalmente, sostienen que genera preocupación “el desenlace judicial que
pueda conjurarse frente al concurso entre” los delitos contemplados en la
ley y acusados en la demanda con el delito de lavado de activos, “[…] debido
a la vaguedad de los verbos rectores de las conductas punibles referidas
especialmente en los tipos punibles de favorecimiento y facilitación de
contrabando simple o de hidrocarburos, pues acciones como la ‘posesión’, la
‘tenencia’ o ‘almacenamiento’ generan un alto nivel de discrecionalidad del
operador jurídico que en un Estado de Derecho puede configurar una amenaza
contra los derechos fundamentales de los asociados. Fácilmente dichas acciones
podrían constituir conductas punibles subsumibles en el delito de lavado de
activos imponiendo una pena que […] resulta desproporcionada, además de
arbitraria aunque legal, en tanto ‘no distingue distintos grados de
culpabilidad del acusado ni toma en consideración las circunstancias
particulares de cada delito”.[89]
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
mediante el concepto N° 6022 de noviembre 26 de 2015, solicitó a la Corte
Constitucional declararse inhibida en relación con los cargos de publicidad y
unidad de materia. Adicionalmente, declarar solicita declarar exequible la Ley
acusada, con relación al resto de los cargos. De acuerdo con la Procuraduría
General de la Nación los problemas jurídicos a resolver son siete,[90]
los cuales propone resolver en los siguientes términos:
1. La Procuraduría considera que el
legislador no se extralimitó en la tipificación de conductas delictivas
contenidas en la Ley 1762 de 2015.  En primer lugar, “[…] existe una
justificación para que el legislador intervenga mediante el uso de ius
punendi para sancionar aquellas conductas que atentan contra bienes
jurídicos de interés general, más aun cuando se ha demostrado la ineficacia de
los otros medios de control que el Estado ha usado para contrarrestar el
contrabando.”  Concluyó, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia,[91]
que “[…] no hay verdadera coincidencia entre los tipos penales contenidos en
las normas censuradas y, en segundo lugar,  que dado el caso en que para una
situación concreta, se configure un aparente concurso de delitos sobre el mismo
hecho, tal situación deberá ser resuelta por los jueces penales aplicando la
consunción, esto es, sancionando la conducta penal más compleja.”
2. Se sostiene que el cargo por violación
de unidad de materia prospera cuando se señala al menos una norma que rompa la
unidad temática. Por eso se advierte que “no hay lugar a un pronunciamiento
de fondo sobre este cargo debido a que el accionante no ofreció los elementos
necesarios para hacer el juicio de adecuación, toda vez que no señaló una
disposición normativa en concreto sino que, por el contrario, dirigió la
acusación contra todo el articulado.”
3. Tampoco considera la Procuraduría que
se haya desconocido la reserva de ley orgánica ni de ley estatutaria. Dice al
respecto:
“[…] cuando el
accionante sostiene que se modificó la ‘ley orgánica de la UIAF, el estatuto
orgánico financiero, la ley orgánica del transporte’, sin duda hay varios
errores en esa afirmación. Primero que todo, no existe una ‘ley orgánica de la
UIAF’, quizá a lo que refiere el ciudadano accionante es a la Ley 526 de 1999,
que crea la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) y define su estructura
orgánica, pero el hecho que dicha ley establezca la parte orgánica de tal
unidad está muy lejos de convertirla en una ley orgánica.  ||  De otra parte,
como puede verse, en la referida Ley 526 de 1999 no se regula una de las
materias que el artículo 151 constitucional reservó al legislador orgánico y es
un error pensar que por el hecho de que allí se define la ‘estructura orgánica’
de una entidad administrativa entonces se trata de una ley orgánica.  ||  Lo
mismo ocurre con la pretendida ‘ley orgánica del transporte’, con lo que
seguramente el accionante se refiere a la Ley 336 de 1996 titulada como el
‘estatuto nacional de transporte’, que en realidad se trata de una ley
ordinaria, no orgánica ni estatutaria, y por ende puede ser reformada por otra ley
ordinario como lo es precisamente la Ley 1762 de 2015.  ||  Ahora bien, el
actor también considera que se violó la reserva de ley orgánica debido a que la
Ley 1762 de 2015 (artículos 15 y 16) faculta a los departamentos y al distrito
capital para aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo
en los casos allí previstos. No obstante, esta vista fiscal concluye que esa
materia no está comprendida en la reserva de ley orgánica prevista en el
artículo 151 constitucional.
[…]  ||  Ahora bien,
respecto de la demanda sub examine […] no toda norma que se refiera a las
competencias de entidades territoriales deben ser de naturaleza orgánica, pues
de ser así un número interminable de disposiciones normativas tendrían que
aprobarse por este tipo de ley, terminando por vaciarse de competencia al
legislador ordinario. De allí que la jurisprudencia constitucional haya
señalado que, por el contrario, las reservas de ley, incluyendo la reserva de
ley orgánica, deben interpretarse de manera restrictiva y estricta (C-701 de
2010).  ||  En efecto, en ese sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional
al señalar, por ejemplo, que definir las competencias ambientales de los
departamentos, municipios y distritos no debe hacerse mediante ley orgánica (C-1340
de 2000).  ||  De igual forma, se tiene que no toda norma que se refiera a las
competencias de entidades territoriales deba ser una ley orgánica, sino
únicamente tiene ésta reserva aquellas competencias que están direccionadas al
ejercicio de los derechos que la Constitución les reconoce. Y por esta razón se
concluye que la Ley 1762 de 2015, y en especial sus artículos 15 y 16, no
desconocen la reserva de ley orgánica, pues la competencia para decomisar
bienes de contrabando no compromete el ejercicio de alguno de los derechos de
las entidades territoriales.”
4. Para la Procuraduría, la Ley 1762 no
vació el contenido de la competencia del Presidente de la República para
reglamentar asuntos aduaneros. A su parecer, el accionante “[…] está interpretando
de manera equivocada las competencias que la Constitución radicó en cabeza del
Congreso de la República, al tiempo que pretende darle un mismo tratamiento a
todos los asuntos aduaneros, contrariando con ello la finalidad de las normas
constitucionales (arts. 150 y 189, CP).  ||  Lo anterior, por cuanto
tanto el artículo 150 como el 189 se refieren a la regulación de aranceles,
tarifas y otros aspectos aduaneros de naturaleza comercial. De donde resulta
que en el caso que nos ocupa, la Ley 1762 de 2015, es claro que no se modifica
asuntos tarifarios y otros propios del comercio exterior, como tampoco se
imponen restricciones o nuevas condiciones a las importaciones hechas dentro de
la legalidad. Por el contrario, a lo que le apunta la ley bajo análisis es a
evitar el contrabando, por ejemplo mediante la realización de controles.  ||
Adicionalmente, los asuntos relativos al control de adunas para evitar el
contrabando pueden implicar la imposición de sanciones, de donde resulta que
sea más respetuoso de la Constitución y del principio de legalidad que sea el
Congreso de la República el que se encargue de dichos temas.”
5. Advirtió que tampoco se desconoció el
principio de publicidad en el trámite que recibió el proyecto de ley 094/2013
Senado – 190/2014 Cámara, ni se violaron las normas sobre votación nominal.
Varias razones se dan para ello. Primero, “[…] la publicación que el
ciudadano echa de menos se encuentra en la Gaceta 387 del 9 de junio de 2015 en
la que en realidad sí se publicó la ponencia para el debate en la plenaria de
la Cámara de Representantes y al final de la Gaceta también se publicó el texto
aprobado por la comisión primera de esa corporación.”  En segundo lugar,
con relación a las votaciones, dijo la Procuraduría lo siguiente,
“[…]  (i) en el Acta
N° 55 de 2 de junio de 2015, correspondiente a la sesión de la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes en la que se aprobó el proyecto de ley 190/2014
Cámara – 094/2013 Senado y publicada en la Gaceta N° 484 del 15 de julio de
2015, se dejó constancia en que los miembros de la comisión aprobaron por
unanimidad el articulado del proyecto de ley.  Lo que indica que el tipo de
votación usada fue el ordinario, puesto que no se registró el sentido del voto
de cada uno de los representantes; y demás está decir que ninguno de ellos
pidió reconteo ni votación nominal;  (ii) en el Acta 72 de 11 de junio de 2015,
correspondiente a la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes en la
que se debatió y aprobó el proyecto de ley que derivó en la Ley 1762 de 2015 y
publicada en la Gaceta 782 del 2 de octubre de 2015 se dejó constancia del
sentido del voto de cada uno de los representantes asistentes, por lo que es
claro que el tipo de votación utilizada fue el nominal.”
El concepto señala que: “[…] el
entonces proyecto de ley en realidad sólo tuvo votación ordinaria en el debate
en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en donde ello en todo
caso estuvo plenamente justificado debido a que existió unanimidad en los miembros
de dicha célula legislativa y de ello se dejó constancia en el acta, tal y como
se señaló anteriormente. Y, en conclusión, es por esto que se considera que la
Corte Constitucional debe declarase inhibida para pronunciarse por este cargo
debido a que éste no es cierto y tampoco reúne el requisito de suficiencia.”
6. Finalmente, la Procuraduría considera
que las comisiones primeras constitucionales sí eran competentes para tramitar
el proyecto de ley 094/2013 Senado – 190/2014 Cámara. Señala que no tenía que
ser tramitada por las comisiones segundas, pues “[…] no se trata de una ley
que regule asuntos de política exterior o comercio internacional, ya que el
contrabando no es una actividad de la que se ocupe el comercio exterior sino
que compete a un asunto totalmente interno. Por el contrario, la ley si prevé
restricciones a algunos derechos y, por ello, se ve más razonable que fueran
las comisiones primeras las que tramitaran el proyecto para hacer un control
mayor y evitar, así, que se comprometieran garantías fundamentales.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como
las acusadas.
2. Inhibición
y existencia de cosa juzgada con relación a algunos de los cargos presentados
La demanda de la
referencia presenta dos grupos de argumentos. El primero, conformado por seis
razones que pretenden demostrar que el Congreso de la República incurrió en
varias violaciones a reglas constitucionales de competencia y procedimiento de
formación de las leyes. A saber, violación de los principios de unidad de
materia y publicidad, vulneración de las reglas propias de la votación
parlamentaria, de las competencias de las comisiones legislativas, las reservas
propias de ley estatutaria o ley orgánica y de competencias propias reservadas
al Gobierno Nacional. El segundo grupo está conformado por dos argumentos que se
refieren a violaciones de principios constitucionales propios del derecho penal
y sancionatorio. Por una parte, se acusa las normas demandas de expandir de
forma irrazonable el derecho penal, violando la prohibición de juzgar a una
persona dos veces por lo mismo (non bis in ídem) y de someterla a
sanciones por conductas que no están claramente identificadas previamente por
la ley penal (tipicidad). Por otra, se acusa a las normas en cuestión de
afectar el principio de progresividad que busca que las personas de pocos
recursos en el negocio del comercio puedan progresar materialmente. Varios de
los intervinientes en el proceso solicitan a esta Corte, como petición
principal, inhibirse de conocer la demanda de la referencia. Algunos piden una
declaración de inhibición parcial, mientras que otros lo hacen de manera total.
A juicio de la Sala, a la luz de la jurisprudencia constitucional y del texto
presentado, los segundos intervinientes tienen razón. Algunos cargos
presentados contienen argumentos que sí cumplen con los requisitos mínimos para
poder ser estudiados en sede de constitucionalidad, pero con relación a otros, los
argumentos no son  susceptible de ser analizados, ni siquiera en virtud del
principio pro actione, debido a sus falencias. A continuación, luego de
hacer relación a los criterios jurisprudenciales aplicables para resolver esta
cuestión, se indican cuáles cargos de la demanda cumplen con los requisitos
establecidos y cuáles no.
2.1. Requisitos
de admisión de demandas de inconstitucionalidad
Desde hace
tiempo, la jurisprudencia constitucional ha fijado las condiciones mínimas para
la presentación de acciones de inconstitucionalidad por parte de todas las
personas legitimadas para eso, por cuanto sean ciudadanas. Al inicio del
presente siglo, en el año 2001, la Sala Plena de la Corte recogió las reglas
establecidas a lo largo de la primera década de funcionamiento de la
Corporación en una decisión que ha sido reiterada de manera amplia y continuada
por la jurisprudencia a lo largo de estos años, precisando y determinando, caso
a caso, los alcances de la misma.[92]
En aquella oportunidad se reiteró que toda acción de inconstitucionalidad requiere
tres elementos básicos: “[1] debe referir con precisión el objeto demandado,
[2] el concepto de la violación y  [3] la razón por
la cual la Corte es competente para conocer del asunto [art.
2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional]”.[93]  El segundo
de estos elementos (el concepto de la violación), debe contemplar a su vez,
tres requisitos mínimos: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales
que se consideren infringidas” (art. 2, num. 2, Decreto 2067 de 1991);  (ii)
“la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales
que riñe con las normas demandadas”;[94]
y  (iii) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados
violan la Constitución, las cuales deberán ser, por lo menos, “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[95]
2.2. Análisis
de los cargos
Del primer grupo
de argumentos presentados por la demanda, la Sala considera que pueden ser
estudiados en sede de revisión dos de ellos íntegramente (los cargos por
violación a las reglas y principios de unidad de materia y competencia de las
comisiones legislativas) y otro parcialmente (falta de publicidad
–parcialmente–), por cuanto cumplen con los requisitos básicos antes expuestos.
Esto es, se identifica una norma legal objeto de demanda (la Ley 1762 de 2015),
demandada íntegramente por razones de procedimiento y comportando cargos que
reúnen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Tales cargos serán presentados uno a uno, en los capítulos
siguientes de la presente sentencia. Los tres argumentos restantes del primer
grupo que presentó la demanda (el desconocimiento de las reglas de votación, de
la reserva de ley estatutaria y ley orgánica y de las competencias del
Presidente de la República) y aquella parte que se deja de lado de aquel
argumento que tan sólo se va a estudiar parcialmente (el de falta de publicidad),
no cumplen con alguno o algunos de los requisitos básicos que deben tener tales
cargos para que puedan ser analizados por la Corte Constitucional, y por tanto
impiden que se profiera un pronunciamiento de fondo al respecto. En cuanto al
segundo grupo de argumentos, aquellos referentes a violaciones de principios y
reglas materiales de la Carta Política, se dan dos situaciones distintas. Uno
de los argumentos (el referente a la violación de los principios de tipicidad
penal, non bis in ídem y derecho penal mínimo) ya fue resuelto por esta
Sala Plena en una decisión previa que hizo tránsito a cosa juzgada y que obliga
a que en esta ocasión la Corte se esté a lo resuelto en aquella oportunidad. En
cuanto al otro argumento de este grupo (el referente a la violación del
principio de progresividad de los derechos sociales), la Sala considera que
tampoco se presentó un argumento susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad.  A continuación pasa la Sala a explicar las razones que dan
lugar a que la Corte se inhiba de realizar pronunciamiento alguno con relación
a estos apartes de la demanda de la referencia.
2.2.1. Desconocimiento del principio de publicidad
Cuando la
demanda plantea la violación del principio de publicidad se refiere fundamentalmente
a cuatro cuestiones. En primer lugar sostiene que “ni en el Acta 055 del 2
de junio de 2015 ni en la Gaceta del Congreso N° 484 del 15 de julio de 2015 se
consignó el texto que fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes”. En segundo lugar, establece que en dichos documentos del
procedimiento parlamentario, “tampoco se consagró […] cómo fue su
votación” (proyecto de ley 190 de Cámara). En tercer lugar, menciona
que la publicidad se desconoció por cuanto, en dichos documentos parlamentarios
“menos aún se consignó ni publicitó cuales fueron las modificaciones que se
realizaron al citado proyecto de Ley N° 190 de Cámara”. Finalmente, en
cuarto lugar, se refirió a “las demás publicaciones que se surtieron no
cumplieron las publicaciones dentro de los periodos o términos señalados en la
Ley 5ª de 1992”.[96]
El segundo de los aspectos, referente a la falta de publicidad de una de las
votaciones, será tratado junto con el cargo relativo al desconocimiento de las
reglas de votación, en el siguiente apartado. La primera y la tercera parte del
cargo, a propósito de la falta de publicidad que recibió la decisión adoptada
por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dentro del debate, a
juicio de esta Sala constituyen la base de los argumentos que puede ser
analizada por esta Corte. En efecto, en este caso el argumento muestra, al
menos mínimamente, cuáles son los hechos que supuestamente ocurrieron durante
el debate (se dejó de publicar el texto del proyecto aprobado por la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes y de indicar cuales habían sido las
modificaciones establecidas en tal debate), que a juicio de la demanda implicarían
un desconocimiento del principio de publicidad.
Pero no ocurre
lo mismo con la parte final del cargo, que no puede ser objeto de análisis de
la Corte, por cuanto se trata de una afirmación general e indeterminada que no
muestra de qué manera lo ocurrido en el trámite legislativo va en contra de
reglas y principios constitucionales que han debido ser observadas. Es una
razón que no es cierta ni  específica,[97] por cuanto no
identifica cuáles son los acontecimientos dentro del procedimiento
parlamentario que son objeto de reproche y tampoco las razones por la que tal
desconocimiento daría lugar a una violación de la Constitución. En el presente
caso, en tanto la violación no se deriva del contenido normativo de la norma
objeto de la demanda, sino de los actos procedimentales en los cuáles se funda
su legitimidad, la demanda tenía que identificar de forma precisa no una regla
jurídica contraria materialmente a la Carta Política, sino los hechos que
implican el desconocimiento de las obligaciones procedimentales
constitucionales invocadas. Y esto es precisamente lo que la demanda no hace. Luego
de referirse a una falta de publicación concreta (la decisión de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes), que da lugar al cargo que será
analizado posteriormente, controvierte de manera general e indiscriminada otras
publicaciones que se surtieron en el proceso, por considerar que éstas no se
hicieron “dentro de los periodos o términos señalados en la Ley 5ª de 1992.”
La demanda de la referencia no aclara si son sólo algunas de las publicaciones
las que se hicieron fuera de los términos de la ley, o si todas ellas
presentaron ese problema. Adicionalmente, tampoco se advierte por qué el
desconocimiento de tales reglas procedimentales implicaría una violación de una
entidad tal, que se trataría de un vicio en la formación de la Ley. Lo dicho hasta
el momento permite concluir que las razones presentadas tampoco son suficientes,
pues como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional,
“[…] la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
[…]”[98]
La demanda de la
referencia es insuficiente al no identificar con alguna mínima precisión los
hechos que son objeto de reproche constitucional. Ahora bien, podría alegarse
en gracia de discusión que en este caso no era necesario que la demanda identificara
los hechos en cuestión, porque si bien no fueron hechos determinados en la
demanda, ésta aporta los elementos suficientes para que puedan ser determinados
por el juez constitucional. Pero el argumento debe ser rechazado. Es cierto que
la Corte puede identificar cada uno de los momentos en los que se ha debido
hacer una publicación dentro del trámite de la Ley 1762 de 2015 y revisar si en
cada uno de esos casos se cumplieron o no las exigencias normativas aplicables,
pero ello implicaría que el juez constitucional asumiría el rol del demandante.
Le tocaría identificar cada uno de hechos procesales ocurridos referentes a
publicaciones, establecer en cada uno de ellos que fue lo que exactamente
ocurrió y valorar si implican un desconocimiento de las reglas legales
aplicables. Por último, la Corte se vería obligada a elaborar los argumentos
que sostendrían por qué el desconocimiento de aquellas reglas procedimentales
legales implica, a su vez, violaciones constitucionales de tal envergadura que
comprometen la legitimidad de la ley, lo que no le corresponde. En otras
palabras, la demanda sugiere un cargo que no construye. Así, la Sala se
inhibirá de hacer pronunciamiento alguno con relación a esta acusación genérica
en contra de ‘las demás publicaciones’.
2.2.2. Desconocimiento de las reglas de votación
El cargo
referente al desconocimiento de las reglas de votación parlamentaria presentado
por la demanda de la referencia no es susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad, por cuanto, al igual que en el caso anterior, no se funda
en razones específicas ni suficientes.  La demanda afirma que “conforme
dan cuenta las grabaciones magnetofónicas y televisivas de los debates,
trámites y discusión y aprobación del Proyecto de Ley 94 de 2013 de Senado y
190 de 2014 de Cámara, se podrá observar, escuchar y constatar que allí no se
surtió ni dio cumplimiento estricto a las exigencias establecidas en los
artículos 133, 146 y 157 de la CP, esto es, no hubo votación nominal con
relación a la aprobación de la citada ley, y por ende, la misma está llamada a
ser declarada inexequible por la ocurrencia de esta clase de vicios de forma.”
La demanda afirma que “tampoco se demuestra dicha votación nominal en las
Gacetas del Congreso que contienen el trámite surtido de la Publicidad del
Proyecto de Ley 94 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara, las cuales anexo como
elementos probatorios documentales válidos para demostrar la falencia y
comprobación de esta sustancial irregularidad que debe conllevar a la exclusión
del ordenamiento jurídico de la ley 1762 de 2015, por ser ella abiertamente
inconstitucional al haber acontecido en su trámite esta clase de
irregularidades procedimentales.” Es claro que no se muestran cuáles son
los hechos que sustentan el alegato. Al no establecerse específicamente en la
demanda, correspondería a la Corte realizar un ejercicio que compete al demandante:
identificar uno a uno los actos de votación y mostrar  (i) qué fue lo que
ocurrió efectivamente en cada uno de tales actos y  (ii) por qué tales hechos
implican un desconocimiento de las reglas de votación. La demanda en cuestión
reconoce esa circunstancia cuando manifiesta que no se identifican los hechos
de manera concreta y específica, pero que se envían copia de todos los documentos
del procedimiento parlamentario para que la Corporación, por su propia cuenta,
los analice e identifique cuáles son los hechos que serían contrarios a las
normas reglamentarias aplicables. Las razones que presenta la demanda no son específicas,
porque no muestran por qué el desconocimiento de esas reglas de votación en los
términos en que haya ocurrido conlleva, a su vez, un reproche de
inconstitucionalidad en contra de la ley. Se limita a afirma que “la
falencia y comprobación de esta sustancial irregularidad que debe conllevar a
la exclusión del ordenamiento jurídico de la ley 1762 de 2015, por ser ella
abiertamente inconstitucional al haber acontecido en su trámite esta clase de
irregularidades procedimentales”. Es decir, la demanda no identifica con
certeza los hechos contrarios a las reglas de la Carta ni tampoco presenta los
argumentos que darían lugar a la inconstitucionalidad. Se limita a decir que de
verificarse los hechos violatorios cuando la Corte revise por su cuenta el
trámite de la ley, estos son ‘abiertamente inconstitucionales’, sin dar
razones que expliquen por qué se ha de llegar a tal conclusión.
En el presente
caso la Sala advierte, además, que las razones que sustentan el cargo por
desconocimiento de las reglas de votación tampoco son suficientes. La
regla constitucional aplicable a las votaciones parlamentarias durante el
trámite legislativo, que supuestamente es la que está siendo violada, no se identifica
de forma clara por parte de la demanda. El texto sugiere la existencia de una
regla procedimental constitucional aplicable del siguiente tenor: ‘todo
proyecto debe ser votado nominalmente, sin excepción alguna’.  Sin embargo, tal
regla constitucional no existe. El primer inciso del artículo 133 de la Carta
Política, que es la norma que contempla la regla constitucional invocada por el
accionante, establece que ‘los miembros de cuerpos colegiados de elección
directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el
bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los
casos que determine la ley’.[99]
Es claro que la regla existente es, por tanto, que ‘todo proyecto debe ser
votado nominalmente, salvo las excepciones legales’, dentro de las cuales se
encuentra la siguiente: ‘Tampoco se requerirá votación nominal y
pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte
de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del
articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por
alguno de sus miembros. […]”.[100]
Por lo tanto, un cargo que pretenda mostrar que hay violación de las reglas de
votación nominal, no puede considerar que la regla constitucional vigente es
que ‘todo proyecto de ley, en todas sus fases, debe ser votado nominalmente sin
excepción alguna’, no es procedente, por cuanto esa no es la regla que impera
bajo el orden constitucional vigente. Como se mostró, expresamente la
Constitución reconoce que las votaciones deben ser por regla general nominales,
salvo las excepciones contempladas en la ley, como ocurre en los casos en los
que exista apoyo unánime entre las personas que han de decidir.  En
consecuencia, es preciso concluir que un alegato que pretenda mostrar que una
votación parlamentaria es violatoria de la Constitución, no se puede limitar a
afirmar que la misma no fue nominal, por cuanto, se insiste, no es cierto que
exista una regla constitucional según la cual toda votación parlamentaria,
incluyendo las legislativas, deba hacerse nominalmente. Para que un argumento de
este tipo cumpla las condiciones mínimas para poder ser analizado en sede de
constitucionalidad debe  (i) identificar las votaciones parlamentarias del
proceso de la ley acusada que se están controvirtiendo,  (ii) mostrar que no
fueron votadas nominalmente y  (iii) argumentar que han debido ser votadas
nominalmente y que no son de aquellas que, excepcionalmente, pueden ser votadas
de forma ordinaria.  Al no tener en cuenta el alcance real de la regla
constitucional vigente, la demanda omite la carga de establecer, al menos
mínimamente, porque las votaciones controvertidas no eran de aquellas
excepciones reconocidas y debían ser realizadas nominalmente. En el presente
caso ello no ocurre. La demanda guarda silencio al respecto. La Corte, por
supuesto, no puede remplazar al accionante y establecer cuáles son los hechos
efectivamente controvertidos ni las razones por las que éstos deben ser tenidos
por inconstitucionales, pues se convertiría en juez y parte.
En resumen, con
relación al cargo por desconocimiento de las reglas de votación, la demanda de
la referencia no da razones específicas ni suficientes.
2.2.3. Desconocimiento de las reglas de reserva de ley
estatutaria y ley orgánica
En cuanto al
cargo referente a que varias normas de la Ley 1762 de 2015 fueron aprobadas
mediante el trámite de ley ordinaria, y no mediante los trámites propios de las
leyes estatutarias y orgánicas, es presentado en los siguientes términos,
““[…] al expedirse la
[Ley acusada] el Congreso de la República no tuvo en cuenta que con esas
modificaciones se estaban mudando normas cuyo procedimiento no era el mismo que
corresponde a las leyes ordinarias como es el caso de la ley orgánica de la
UIAF, el estatuto orgánico financiero, la ley orgánica del transporte,
ordenamientos jurídicos estos cuyo procedimiento de expedición y modificación,
tiene señalado un trámite diferente el marco constitucional.  ||  Las
disposiciones de las leyes orgánicas antes referidas, no es el mismo que se
previó para la expedición de una ley ordinaria por cuanto ellas tienen y deben
sujetarse al estricto procedimiento señalado en el artículo 151 de la carta
política y al haberse realizado una modificación a los citados estatutos
orgánicos por la vía de una ley ordinaria, se incurrió entonces en un grave
defecto formal que impide el nacimiento a la vida jurídica de la reformas
introducidas a tales estatutos”.
Para esta Sala,
se trata de un cargo que no es claro ni específico y por tanto no
puede ser objeto de análisis por parte de esta Corporación. En el presente caso
la demanda se construye el cargo sobre una interpretación supuesta del texto
constitucional y resalta hechos que no tienen relevancia constitucional. En
efecto, la demanda presupone que un texto legal, por el hecho de ser llamado ‘estatuto’,
‘estatuto orgánico’ o ‘ley orgánica’ debe ser considerado constitucionalmente
una ley estatutaria o una ley orgánica y por tanto, no poder ser aprobado
mediante el trámite ordinario para sino mediante el trámite especialmente establecido
para tales tipo de leyes. Esta concepción, por supuesto, está errada, pues
constitucionalmente no basta con que una ley sea llamada estatutaria u orgánica
para que sea reconocida como ley estatutaria o ley orgánica.  Para demostrar
que el Congreso violó la reserva de ley estatutaria o de ley orgánica al
expedir una determinada ley de la República, no es relevante demostrar que el
Congreso cambió el contenido de una ley que bautizó y denominó ‘ley orgánica’  o
‘estatuto’. Lo adecuado es mostrar que, materialmente, las normas acusadas con
base en esta norma son de aquellas que son consideradas estatutarias u
orgánicas por la Constitución y están sometidas a reglas de procedimiento
diferente que, entre otras cosas, exigen el respaldo de una mayoría absoluta,
no de una mayoría simple. Para esto es indispensable utilizar el criterio relevante
que para el efecto estableció el constituyente, como se dijo: la materia, el
asunto tratado por las normas (arts. 151 a 153, CP).[101] Como lo
resaltan varias de las intervenciones, la demanda hace referencia a leyes de la
República que no son estatutarias ni orgánicas, a la luz de lo dispuesto por la
propia Constitución, puesto que no tratan ninguno de los asuntos que se
consideran propios de alguno de estos dos tipos de ley. La demanda hace
relación a leyes que considera orgánicas y estatutarias por el sólo hecho de
que algunas de tales palabras aparezcan literalmente en el nombre de la misma,
como es el caso de la ley orgánica de la UIAF, el estatuto orgánico financiero
o la ley orgánica del transporte.
Al presentar
este cargo se hace referencia a que algunas de las disposiciones acusadas
implican a la vez, una violación de reglas ‘orgánicas’ que protegerían las
competencias territoriales y que de haber sido respetadas por el legislador, no
habría sido expedida la Ley 1762 de 2015 como fue aprobada. En esta oportunidad
los argumentos presentados no son claros.[102] No se ve de
qué manera las normas mencionadas, que hacen referencia a una política criminal
del orden nacional, a propósito del contrabando y del lavado de activos, puedan
afectar las reglas constitucionales que establecen las competencias de las
instituciones y autoridades del orden territorial. En este caso no se
identifican de manera clara cuáles serían las reglas de la Ley 1762 de 2015 que
estarían interviniendo gravemente las competencias territoriales y exigían por
tanto un trámite legislativo orgánico, ni la manera como ello afectaría el
orden constitucional vigente. Se esbozan ideas y conjeturas que no constituyen
un argumento consistente, susceptible de ser identificado y estudiado por la
Corporación.  En este caso, no se cumplen los requisitos mínimos de
identificación de las normas legales cuestionadas y de las normas
constitucionales concretamente vulneradas, pero además las razones en que se
funda el cargo no son específicas ni claras.
2.2.4. Desconocimiento de las competencias del Gobierno Nacional
La demanda no
presenta razones susceptibles de ser analizadas en sede de constitucionalidad
en relación con el cargo del desconocimiento de las competencias del Gobierno
Nacional. Tal como presenta la demanda el cargo, sostiene que “[…] todas las
normas que reforman, adicionan o complementan el Estatuto Aduanero, son de
resorte y competencia exclusiva del señor Presidente de la República, cuando
ellas tienen que ver con la regulación de aspectos aduaneros, por expresa
autorización que de ello hace el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución
Política.” Por eso, a su juicio, “resulta entonces un contrasentido que
mientras el Congreso de la República a través de la Ley Marco 1609 de 2 de
enero de 2013 le confiera facultades pro tempore al señor Presidente de la
República para regular los aspectos aduaneros que dicha ley marco contempla y
el Legislativo se abrogue una competencia que no le es propia del poder
legislativo.  ||  Esto es una flagrante violación al principio de
división de poderes y usurpación de funciones públicas.” Al igual que
ocurre con otros de los cargos analizados, se sugiere un argumento respecto a
cuál es la violación y cómo se da, pero en realidad no se presentan razones ciertas
ni específicas que sustenten la violación.
No se identifican
cuáles son las normas precisas de la Ley 1762 de 2015 que estarían generando la
violación constitucional alegada, ni se presentan argumentos que muestren,
siquiera mínimamente, como estarían las reglas legales identificadas afectando
las reglas constitucionales invocadas. Adicionalmente, es curioso que se
considere que la Ley en cuestión desconoce las competencias propias del
Presidente de la República cuando, precisamente, fue el Gobierno Nacional quien
a través de dos de sus Ministros, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y
el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, presentó el proyecto de ley. El
Gobierno tenía claro, como lo dijo en la exposición de motivos que le presentó
al Congreso de la República, que las decisiones y modificaciones en la política
criminal para mejorar la persecución de los delitos de contrabando y lavado de
activos, en sus nuevas modalidades, alcances y dimensiones, requería la
intervención judicial. Al tener que modificar ciertas normas legales, el
Gobierno presentó la propuesta al Congreso. En tal sentido, el hecho alegado
por la demanda, del supuesto desconocimiento del Gobierno Nacional, sería tan
sólo un hecho inexistente
De otra parte,
es cuestionable la contradicción de los argumentos presentados por la demanda con
relación a las competencias para introducir las modificaciones que contempla la
Ley 1762 de 2015. Por una parte, el accionante considera que las reglas
jurídicas aprobadas son de tal importancia que no han debido ser aprobadas
mediante el procedimiento legislativo ordinario, que exige la aprobación por
parte de la mayoría simple de cada Corporación legislativa. En tal momento de
la demanda se considera que las normas han debido ser no sólo leyes de la
República sino, además, leyes especiales: estatutarias u orgánicas. En su
concepto, las normas eran de tal importancia que han debido ser aprobadas por
la mayoría absoluta de las Corporaciones legislativas. Pero ahora el argumento
cambia. Ahora se considera que las cuestiones tratadas por la Ley acusada no
sólo no requerían un procedimiento legislativo especial, sino que ni siquiera
han debido ser objeto de una ley. No hay reserva estatutaria ni orgánica, ni
siquiera reserva legal. Ahora, en el contexto de este nuevo cargo, se considera
que existe una suerte reserva gubernamental, que implicaría la intervención
inconstitucional del Congreso.  Pero en ninguno de los dos casos se presentan
razones específicas que sustenten el cargo. Ni se presentaron razones que
muestren cuáles normas de la Ley 1762 de 2015 y cómo afectan las normas
constitucionales, por no haber sido aprobada en el Congreso con mayorías
superiores y, a la vez, haber sido aprobada por el Gobierno y no el Congreso.
Así, con
relación al cargo contra la Ley 1762 de 2015 por violación de las competencias
constitucionales del Gobierno Nacional en materia Aduanera, tampoco se
presentan razones ciertas ni específicas que puedan ser analizadas en sede de
constitucionalidad.
2.2.5. Desconocimiento de tres principios penales y
sancionatorios constitucionales (non bis in ídem, tipicidad y derecho penal
mínimo), un asunto ya juzgado
En el caso del
cargo de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1762 de 2015, por establecer
una política penal en materia de contrabando y lavado de activos expansionista,
contraria al mandato de razonabilidad en el uso del sistema penal, y al
principio de libertad, al fundarse en normas que no tipifican claramente las
conductas, (violación al principio de legalidad), la Sala advierte que tampoco
es posible entrar a hacer un análisis del asunto y un pronunciamiento de fondo.
En este caso, dos argumentos llevan a esta conclusión.
En primer lugar
debe señalarse que, en los términos en que ha sido presentado en la demanda de
la referencia, no es susceptible de ser analizado y resuelto en sede de
constitucionalidad. Las razones en este caso tampoco son ciertas ni específicas.
La demanda considera que la gravedad de las violaciones es tan grande que da
lugar a que sean declaradas inconstitucionales todas las normas de la ley, y no
solamente un grupo de artículos concretos. Se esbozan algunos argumentos de
carácter genérico respecto a la política criminal que inspira la Ley 1762 de
2015 y se dan algunos ejemplos de por qué es expansionista, por qué se estaría
desconociendo el principio de tipicidad y permitiendo que las personas sean
juzgadas dos veces por las mismas acciones. No obstante no se identifican de
manera precisa cuáles son las normas de la Ley 1762 de 2015 que comportarían
tal violación a dichos principios constitucionales y no se presentan argumentos
que muestren específicamente cómo dichas normas desconocen las reglas
constitucionales invocadas. Parte importante de las razones por las cuales el
cargo presentado no se funda en razones que son ciertas, es que se
interpreta el orden legal penal vigente de una manera que no tiene en cuenta la
totalidad de las reglas existentes. En efecto, el accionante en este caso no
funda su alegato en una proposición jurídica real y existente, sino en
la interpretación que a su juicio se podría hacer de dichas normas. Así, por
ejemplo, se dice,
“[…] al haberse
abandonado por el Congreso la función garantista de derechos que también le
atañe y le correspondía aplicar, y potar por ese expansionismo punitivo,
adoptando una redacción tal, que no permite distinguir una conducta de la otra,
esto es, que dentro de este contexto, no se avino a la obligación de cumplir
con el principio de tipicidad estricta, dejando entonces al azar del intérprete
la delimitación de las conductas y en riesgo de que en un juzgamiento futuro,
se sancionen o puedan llegar a investigar y sancionar más de dos veces por el
mismo comportamiento a la persona que llegue a incurrir en la conducta punible
de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero,
favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento de contrabando
de hidrocarburos […], por cuanto como ya se ha precisado, para ingresar bienes
al territorio nacional o extraerlos del mismo sin el cumplimiento de las
obligaciones tributarias y aduaneras, implica ello, que tales bienes:  (i) ya
hayan sido adquiridos por quien los ingresa o los extrae,  (ii) sea
transportados,  (iii) administrados,  (iv) resguardados,  (v) poseídos,  (vi)
ocultados, antes del ingreso o extracción, y en esas condiciones, aquí en
realidad surge la posibilidad cierta y real de confundir al operador jurídico
penal en tanto no se puede determinar con claridad, qué es lo primero en esas
conductas; o es la realización o conjugación del reato de lavado de activos, o
lo es el contrabando de hidrocarburos y sus derivados, o lo es el fraude
aduanero, o lo es el favorecimiento y facilitación del contrabando o por el
contrario lo es el contrabando. Ahí existen no sólo ese panorama oscurantista
de la ley sino que genera y produce el interrogante de qué es lo que debe
realmente reprocharse. […]”.
En estricto
sentido la demanda no considera que la norma implique necesariamente un
juzgamiento arbitrario y que suponga necesariamente juzgar a las personas dos
veces por los mismos actos. Tal como lo señala, esta es una posibilidad, no una
necesidad, que depende, además, de haber interpretado la norma de cierta manera
la norma.  Es de allí que, como dice el accionante, “surge la posibilidad
cierta y real de confundir al operador jurídico penal en tanto no se puede
determinar con claridad, qué es lo primero en esas conductas”. En tal
medida, deberían ser los actos concretos en los que erradamente se aplique la
ley penal, y no la ley penal en sí misma considerada la que debería ser
cuestionada.
Ahora bien,
podría entenderse que la demanda sugiere que las normas no dan mayor espacio a
otra respuesta distinta a la confusión en la aplicación de las normas penales
contempladas en la Ley 1762 de 2015 y que eso pone en riesgo el derecho a la
libertad de las personas, pero en tal caso nuevamente la demanda no cumple una
mínima carga de argumentación. A parte de enumerar los verbos rectores y
afirmar que necesariamente se confunden, no se construyen argumentos que lo
muestren específicamente. En especial, esto es así si se tiene en cuenta que la
aplicación de los tipos penales supone necesariamente el respeto de las reglas
básicas y fundamentales del sistema penal. Así, por ejemplo, no es posible
suponer que los jueces deben aplicar los tipos penales de la Ley 1762 de 2015
de forma arbitraria e inconstitucional, sin importar que se esté sancionando
dos veces la misma conducta, sin aplicar las reglas existentes sobre concursos,
en especial en casos como el presente en el que muchos intervinientes
resaltaron que muchos de los conflictos que se podrían presentar ni implican
recurrir a las reglas de concursos punitivos, puesto que en realidad se trata
tan sólo de conflictos aparentes.
En todo caso, si
el cargo hubiese sido sustentado adecuadamente, no podría ser abordado por la
Sala Plena de esta corporación por cuanto el asunto ya fue resuelto en un
proceso de constitucionalidad anterior (el proceso D-10965), resuelto mediante
la Sentencia C-191 de 2016,[103]
en la cual se demandaron los artículos 4, 6, 8, 11, 14, 15 y 51 de la Ley 1762
de 2015. En esa oportunidad los cargos presentados sostenían que las normas que
modifican tipos penales son de carácter expansionista, desconocen el carácter
de última ratio de la ley penal, y violan el principio de tipicidad y el
de no ser juzgado dos veces por la misma conducta. La Corte se pronunció y, en
esa medida, debe estarse a lo resuelto con relación a los artículos sobre los
cuales hubo pronunciamiento. [104]
En resumen, no
se presentan razones ciertas ni específicas, pues las razones se dirigen contra
eventuales interpretaciones de dichos textos legales y no contra el texto de la
Ley en sí mismo considerado ni muestran de manera específica como se podrían
dar la violación que se alega. En especial, porque se omiten las reglas propias
del sistema penal como las referentes a concursos, que deberían ser
consideradas al afirmar que los jueces penales podrían llegar a las
conclusiones manifestadas, con cierto nivel de riesgo. Pero, como se dijo, además
se trataría de un asunto sobre el cual existe cosa juzgada constitucional y no podría,
por lo tanto, proferirse un pronunciamiento de fondo por parte de la Sala Plena
de esta Corporación.
2.2.6. Desconocimiento del principio de progresividad
Como lo señalan los intervinientes, las razones que sustentan el
cargo contra la Ley 1762 de 2015 por violación del principio de progresividad
de los derechos sociales no son claras, específicas, ni, en
algunos casos, pertinentes.[105]
Se acusa a la
Ley 1762 de 2015 en general, de atentar contra el principio de progresividad,
propio del estado social de derecho, sin identificar de manera cierta las
normas legales que llevarían a que ello fuera así. Tampoco, en consecuencia, se
indica específicamente como aquellas normas legales desconocen el principio
constitucional invocado. Y de hecho, varios argumentos presentados, si bien
contemplan posiciones plenamente respetables y defendibles en democracia, no
son pertinentes para sustentar el cargo de constitucionalidad, puesto que se
refieren a críticas de carácter general y no encaminadas a precisar los
elementos de la razones a estudiar por parte de la Corte.[106] En la
medida que la demanda parte del supuesto de que las normas acusadas imponen
sanciones penales claramente inconstitucionales, concluye que las restricciones
materiales que tales sanciones implican, son afectaciones ilegítimas al
carácter progresivo de los derechos sociales, como la propiedad. En otras
palabras, este cargo, tal como está presentado, depende de haber llegado a una
conclusión que la demanda no construye.
2.3. En
síntesis: la demanda de la referencia no presenta razones susceptibles de ser
analizadas y resueltas de fondo en sede de constitucionalidad, por cuanto no
son claras, ciertas, específicas, pertinentes o suficientes. En tal medida, la
Sala se inhibirá de pronunciarse con relación a los cargos por desconocimiento
del principio de publicidad (parcialmente); de las reglas de votación; de las
reglas de reserva de ley estatutaria y ley orgánica; de las competencias del
Presidente de la República; de los principios de tipicidad penal, non bis in
ídem y derecho penal mínimo; y de la violación del principio de
progresividad de los derechos sociales.
A continuación
pasa la Corte a analizar los cargos que sí serán estudiados de fondo. No
obstante, es preciso advertir que algunos de los cargos que se analizarán por
vicios en la formación de las leyes,[107]
son en estricto sentido cargos por vicios de forma y, en tal medida, sólo
pueden ser conocidos por la Corte Constitucional durante un año, pues ‘las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto’ (artículo 242, numeral 3). Sin embargo, para
el presente caso esta no es una cuestión relevante, puesto que la Ley 1762 de
2015 fue expedida y publicada el 6 de julio del mismo año. Esto quiere decir
los argumentos que se presenten incluso el día que se profiera la presente
decisión, en contra de la Ley acusada por vicios de forma, son admisibles,
puesto que las demandas pueden presentarse hasta el 6 de julio de el 2016.
3. Análisis
de los cargos referentes a principios y reglas constitucionales sobre el
procedimiento de formación de la Ley 1762 de 2005 acusada
A pesar de las
deficiencias en la argumentación, hay tres cargos con relación a la violación
de los principios y las reglas constitucionales que rigen el proceso de
formación de las leyes, que la Sala considera que son susceptibles de ser
estudiados y resueltos de fondo en sede de constitucionalidad; un cargo
relativo a la violación del principio de unidad de materia, un cargo relativo a
la violación del principio de publicidad en uno de los momentos del trámite y,
por último, un cargo relativo a la violación de las competencias de las
comisiones legislativas constitucionales. Cada uno de los problemas jurídicos
planteados, junto con su respuesta, se enunciará a medida que el cargo sea
presentado.
3.1. Violación
del principio de unidad de materia por contemplar temas variados y diversos
temas
3.1.1. El
accionante, junto con los ciudadanos y comerciantes intervinientes en calidad
de posibles afectados, sostienen que el Congreso violó el principio de unidad
de materia al expedir la Ley 1762 de 2015, por cuanto tenía un propósito claro
y definido y, sin embargo, incluyó una gran cantidad de temas diversos, que
impiden, por definición, cumplir la exigencia constitucional de que ‘todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella’ (art. 158,
CP). Como se indicó en los antecedentes, para el accionante no es posible
entender por qué si la temática de la ley era “[…] la adopción de
instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal, no se explica entonces, la razón por la cual se
realizó la modificación al Código Penal respecto del delito de lavado de
activos, sabiéndose que esta conducta que ya aparecía dentro del ordenamiento
jurídico, y contaba con un amplio espectro de delitos subyacentes o
determinantes del mismo[…]”[108]
A su parecer, “[…] si lo que se quería era adoptar instrumentos jurídicos
para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, no requería el legislador
acudir a modificación de un complejo de normas que nada tienen que ver con la
prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando, como es el caso
de las reformas al código del comercio, el cobro del impuesto del consumo, y
las sanciones por el no pago, por cuanto, ese proceder se erige como un sofisma
de distracción para realizar una expansión punitiva innecesaria que por la
complejidad que demanda la investigación del delito de lavado de activos, lo
que se convierte es en un verdadero modelo de atascamiento de las diferentes
investigaciones.” [109]
Por su parte, las autoridades y la asociación intervinientes consideraron que
no se había violado el principio en cuestión, puesto que el mismo no puede ser
interpretado con la rigidez que lo propone el demandante. Alegan que el
legislador si tiene la facultad para agrupar diversos temas que en apariencia
parecen inconexos, por considerar que hay razones para considerar que se
encuentran relacionados entre sí.
3.1.2. Para la
Sala este cargo supone responder el siguiente problema jurídico: ¿viola el
legislador el principio de unidad de materia que rige en el procedimiento de
formación de la ley, al haber aprobado una ley que con el objeto de ‘prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’
(Ley 1762 de 2015) introduce una diversidad de temas tales como ‘reformas al
código del comercio, al cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por el
no pago’, a pesar de que todas estas disposiciones, como alegan quienes
defienden la Ley acusada, podrían guardar algún tipo de relación con el tema
central de la Ley, así no sea estrecho? Teniendo en cuenta la amplia y
reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia, la Sala considera que
la respuesta a este problema jurídico es negativa.
3.1.3. En
efecto, la Corte ha indicado que este vicio, que tiene una entidad sustantiva,
dada su gravedad,[110]
se ha de aplicar de forma flexible y deferente, por respeto al principio
democrático y al valor del foro de representación democrática por excelencia en
la República (el Congreso).[111]
Así, de acuerdo con esta posición, la violación del principio de unidad de
materia sólo puede predicarse de “aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal,
(ii) teleológica, (iii) temática[;  (iv) sistémica o
(v) por consecuencia,][112]
con la materia dominante de la misma”;[113]
sólo en tal caso “deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados
en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[114]
La jurisprudencia constitucional ha señalado que “[…] para
respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano
constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se
analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en
la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado
en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por
ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo
que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo
y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la
carga de señalar que no hay relación alguna. […].”[115] Ahora bien, hay casos
excepcionales en los que se puede haber una aplicación más rigurosa del
principio de unidad de materia, como ocurre con las normas que forman parte de
la denominada Ley del Plan[116]
o las leyes de carácter presupuestario.[117]
3.1.4. La Ley 1762 de 2015 desde
su artículo primero advierte cuál es su tema central. ‘Artículo 1°.– Objeto. La presente ley tiene por objeto
modernizar y adecuar la normativa existente a la necesidad de fortalecer la
lucha contra la competencia desleal realizada por personas y organizaciones
incursas en operaciones ilegales de contrabando, lavado de activos y
defraudación fiscal.  ||  La ley moderniza y adecua la normativa necesaria para
prevenir, controlar y sancionar el contrabando, la defraudación fiscal y el
favorecimiento de esas conductas; para fortalecer la capacidad institucional
del Estado; para establecer mecanismos que faciliten que los autores y
organizaciones dedicadas o relacionadas con este tipo de actividades sean
procesadas y sancionadas por las autoridades competentes; y para garantizar la
adopción de medidas patrimoniales que disuadan y castiguen el desarrollo de
esas conductas.’ La lectura de esta norma bastaría para mostrar que la Ley en
cuestión enfrenta un objeto que le implica tratar diversas áreas del derecho.
Un criterio flexible, no estricto, de unidad de materia, muestra que las normas
en cuestión sí guardan relación con el tema central de la Ley.
Esto queda aún
más claro cuando se acude a la Exposición de motivos con la cual el Gobierno
Nacional justificó ante el Congreso la necesidad de aprobar un proyecto de ley
tendiente a prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal, [a lo que denomina las “Conduc­tas Perseguidas”].
El Gobierno presentó el proyecto resaltando de manera clara y transparente la
necesidad de abordar las conductas peligrosas, desde una perspectiva
multidisciplinaria que armonizara distintas áreas del derecho que se ven
vinculadas por el tipo de actividades criminales de que se trata. Dijo al
respecto concretamente;
“2.2. Problemáticas especiales
El ordenamiento
jurídico ha venido adquiriendo un nivel de especificidad cada vez mayor. Las
reglas técnico- jurídicas de la tipificación de conductas, de regulación de
operaciones y controles en diferentes ámbitos han llevado a que se generen
brechas en­tre las diversas disciplinas jurídicas y económicas en materia de
comercio delictivo, lavado de activos, evasión fiscal y contrabando. Por
ejemplo, la regula­ción que existe en materia comercial es distante de la
regulación represora del Estado.
En materia
sancionatoria, la problemática no es del todo diferente. La normativa penal no
se compa­dece de la realidad normativa tributaria ni aduanera. Esta situación
lleva a que, ante un ordenamiento ju­rídico que debe ser coherente y
complementario, se presenten fracturas a la hora de aplicar las labores de
control preventivo y de control sancionatorio. Esto último debe acompasarse con
el diagnóstico tratado en la presente Exposición de Motivos, relacionado con la
falta de articulación institucional.
Además de la brecha
existente entre las diversas áreas del derecho, existe una inconmensurabilidad
entre la óptica filosófica que se aborda en cada una de ellas. En algunas áreas
se busca ofrecer mayo­res facilidades para acceder al comercio exterior, pero
en otras se endurecen las medidas de control y sanción, bajo una concepción
filosófica diferente. El problema filosófico ha sido parcialmente resuel­to con
la expedición de la Ley 1609 de 2013, que consagra una serie de principios que
han de gobernar la regulación en materia aduanera. Sin embargo, re­sulta
necesario establecer mecanismos que permitan aterrizar ese criterio homogeneizador
en normas de aplicación práctica.
Bajo este marco, es
importante concebir normas eficaces y eficientes para la lucha contra las Con­ductas
Perseguidas.”[118]
Los temas a
primera vista sin relación entre sí, están unidos por hacer parte de las
estrategias para lograr sincronizar las diversas partes del ordenamiento, como
manera de facilitar la comisión de Conductas Perseguidas.
3.1.5. Los temas
acusados de inconexos guardan relación con el tema central de la Ley 1762 de
2015. No se trata de ‘un complejo de normas que nada tienen que ver con la
prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando’. Muchas de
estas figuras, explica la Exposición de motivos, tienen que ver, precisamente,
con las reglas jurídicas de comercio vigentes, puesto que precisamente es
detrás de este tipo de prácticas legales es que las ‘Conductas Perseguidas’ se
esconden y camuflan. El cobro del impuesto al consumo también guarda relación
con el tema central de la Ley y las sanciones por el no pago, puesto que detrás
de prácticas como la sobrefacturación o la subfacturación, pueden realizarse
algunas de las conductas.[119]
3.1.6. En el presente caso no
basta, como considera el accionante, con señalar que la Ley acusada reúne una
multiplicidad de temas, que tienen grandes diferencias entre sí. Como lo ha
reiterado una y otra vez la jurisprudencia, el principio de unidad de materia
no es una camisa de fuerza al Congreso, foro de deliberación legislativa, en
democracia. Al accionante no le basta con mostrar que no hay una relación
directa o estrecha, tiene que probar que las normas acusadas de violar tal
principio carecen de toda conexión con el tema central de la ley, lo cual, por
supuesto no hizo en el presente caso. Los argumentos que se presentaron son de
carácter general y no hace referencia a ninguna decisión de manera particular o
específica.  Por el contrario, una simple mirada de las normas que hacen parte
de la Ley 1762 de 2015, acusadas de inconexas, diversas y variadas, evidencian
que éstas tienen en común buscar prevenir, controlar y
sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, que son las
conductas perseguidas. Se busca precisamente armonizar diversas áreas del
derecho, que por responder a lógicas y finalidades distintas, generan
desencuentros y problemas de articulación que son aprovechados por los
criminales. En tal medida, considera la Sala que la Ley 1762 de 2015 no
desconoce el principio de unidad de materia, por el simple hecho de incluir una
multiplicidad de temas que, en principio, parecieran pertenecer a áreas
diferentes e inconexas del sistema jurídico, máxime cuando prima facie,
parecen tener relación con la materia principal de la ley. Por tanto, la ley es
constitucional en relación con este cargo, por lo que será declarada exequible.
3.2. Violación
del principio de publicidad con relación a la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, durante la aprobación del Proyecto que dio lugar a la Ley 1762
de 2005
3.2.1. La acción
de inconstitucionalidad considera que se violó el principio de publicidad, como
requisito esencial del trámite legislativo en el proceso de aprobación de la
ley acusada, por cuanto (1) “ni el Acta 055 del 2 de junio de 2015 ni en la
Gaceta del Congreso N° 484 del 15 de julio de 2015 se consignó el texto que fue
aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes”; y  (2) “menos
aún se consignó ni publicitó cuales fueron las modificaciones que se realizaron
al citado proyecto de Ley N° 190 de Cámara”[120] Por su
parte, las intervenciones que defendieron la norma se concentraron en señalar
que la publicación sí se había efectuado como era requerido.
3.2.2. Se
plantea entonces el siguiente problema jurídico ¿viola el Congreso de la
República el principio de publicidad que ha de regir los trámites
parlamentarios, al dejar de publicar en el Acta del debate en Comisión, y en la
Gaceta del Congreso en la que se publicó dicha Acta, el texto del Proyecto de
ley que fue aprobado en el debate en Comisión, aun cuando al parecer el texto
en cuestión sí fue publicado? La respuesta a esta pregunta, como se pasa a
explicar a continuación es negativa, como se pasa a mostrar.
3.2.3. En primer
lugar debe la Sala advertir que es cierto que el Acta de Comisión 55 del 2 de
junio de 2015 de la Cámara de Representantes recoge el debate y votación del
Proyecto de ley que dio lugar a la Ley 1762 de 2015. También debe señalar que
en esta no se incluye el texto del Proyecto de ley tal cual y como fue aprobado
por la Comisión en cuestión. Por lo tanto, la Gaceta del Congreso N° 484 de
2015 no contempla una publicación del Proyecto de ley referido.[121]
No obstante, como lo afirman varias de las intervenciones, que para entonces ya
se había publicado una Gaceta con el texto que el demandante afirma no haberse
publicado nunca. En efecto, la Gaceta del Congreso N° 387 de 2015, del mes
anterior, había incluido el informe de ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Número 190 de 2014,
Cámara, y 94 de 2013, Senado, ‘por medio del cual se adoptan instrumentos
para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal’. La Gaceta del Congreso N° 387 de 2015 también publica  (i)
el texto aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes al
Proyecto de Ley en cuestión (página 28 y siguientes) y  (ii) el texto propuesto
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes al Proyecto
de ley (página 11 y siguientes), luego de presentar un pliego razonado y
detallado de modificaciones (página 7 y siguientes) y de haber explicado qué
había ocurrido en los anteriores debates, incluyendo el surtido en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes (páginas 6 y 7), el cual fue presentado
así:
“3. Primer debate
Comisión Primera de la
Cámara de
Representantes
La ponencia para primer
debate se publicó en la Gaceta N° 298 de 2015 y su debate y aprobación se llevó
a cabo en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la honorable Cámara
de Representantes el día 2 de junio de 2015.  ||  La honorable Representante
Lozano presentó en el curso del primer debate en la Cámara de Representantes
una proposición aditiva que contiene un artículo que penaliza la evasión fiscal
en valor igual o superior a los 1.000 smlmv. La proposición fue debatida y
sometida a votación, cuyo resultado fue 17 votos en contra y 3 a favor.  ||  El
honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento expuso su preocupación por el
desarrollo integral de los departamentos, regiones y municipios fronterizos que
se ven afectados por el comercio de bienes y productos de contrabando. Señaló
que es necesario propiciar desde el Estado un reconocimiento social a esta
población a través del fortalecimiento de las organizaciones e instituciones
públicas, privadas y comunitarias. Con este propósito dejó como constancia una
serie de proposiciones de artículos nuevos que tienen como objeto el desarrollo
de los entes territoriales fronterizos a través de la creación de incentivos
tributarios para las nuevas empresas que se localicen en los departamentos
fronterizos; la creación de Zonas Francas Especiales; la modificación de la
Estampilla ‘Pro Desarrollo Fronterizo’; la creación de un fondo de compensación
y desarrollo fronterizo; la financiación de proyectos especiales a través de
entidades como el Banco Agrario, Finagro y Bancoldex; y, la asignación de
porcentajes específicos para programas de vivienda, turismo e infraestructura.
Con este mismo fin, dejó como constancia la proposición modificatoria del
artículo 1° que trata del objeto del proyecto de ley.
El Gobierno nacional
reconoce la necesidad de desarrollar los territorios fronterizos del país a
través de la generación de empleo formal, la construcción de infraestructura
vial, la articulación de políticas nacionales y territoriales para el cierre de
brechas socioeconómicas y la estructuración de proyectos específicos para el
desarrollo de las regiones de frontera, entre otros. Para este propósito, en el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 el Congreso de la República aprobó una
serie de disposiciones dirigidas al desarrollo de los territorios fronterizos.
Así, el Plan Nacional de Desarrollo priorizó la planeación de las políticas
públicas de los gobiernos nacionales y los gobiernos subnacionales en la
atención de las zonas de frontera (artículo 200) y; se estableció que los
ministerios y departamentos administrativos y demás entidades del orden
nacional identificarán en el marco de sus competencias, los programas y
proyectos específicos encaminados al desarrollo e integración de las regiones
de fronteras (artículo 201).  ||  Además, con el fin de atender el rezago en el
desarrollo y reducir las brechas socioeconómicas que presentan los 13
departamentos y 77 municipios fronterizos del país, se aprobó el Conpes 3815:
“Prosperidad para las Fronteras” en el que se prevén acciones para fomentar su
progreso con base en el aprovechamiento de sus potencialidades en materia
agropecuaria, fluvial-marítima, mineroenergética y ambiental e, inversiones a
2021 por 3,4 billones de pesos.  ||  El honorable Representante Humphrey Roa
Sarmiento dejó como constancia dos proposiciones de artículos nuevos. Uno sobre
la estructuración de un plan de fortalecimiento tecnológico de la Policía
Fiscal y Aduanera, y otro, sobre la sanción con multa y la aprehensión de los
productos por movilizar cebolla en vehículos de más de 10 toneladas.
Los honorables
Representantes Édward D. Rodríguez y Santiago Valencia dejaron como constancia
la proposición que pretende aumentar la pena del artículo 4° que trata del
delito de contrabando de la mitad a las tres cuartas partes cuando el sujeto
activo de la conducta sea reincidente.  ||  Los honorables Representantes
Humphrey Roa Sarmiento, Norbey Marulanda Muñoz y Carlos Abraham Jiménez dejaron
como constancia las proposiciones que tienen por objeto disminuir de 50 a 20
smlmv la cuantía de las mercancías a partir de la cual se tipifica el delito de
Contrabando y Favorecimiento y Facilitación de Contrabando; y en el delito de
Favorecimiento por Servidor Público que la pena de prisión de 4 a 8 años se
imponga cuando el valor de la mercancía sea inferior a 20 smlmv. Además que se
sancione con la inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte u oficio.
||  El honorable Representante Telésforo Pedraza propuso que se tipifique el
delito de contrabando cuando el valor de las mercancías supere los 25 smlmv.
||  Los honorables Representantes Édward Rodríguez y Santiago Valencia dejaron
como constancia la proposición que modi􀂿ca el inciso 4° del artículo 7° para aumentar la pena de prisión de 14
a 18 años cuando el favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus
derivados recae sobre una cantidad que supera los 1.000 galones.  ||  Los
honorables Representantes Humphrey Roa Sarmiento y Norbey Marulanda Muñoz
dejaron como constancia la proposición de eliminar el parágrafo exceptivo del
delito de fraude aduanero cuando la conducta corresponda a errores aritméticos
en la liquidación.  ||  Sobre el delito de concierto para delinquir los honorables
Representantes Édward Rodríguez y Santiago Valencia dejaron como constancia la
proposición que pretende modificar los delitos previstos como agravantes.  ||  Los
Representantes Humphrey Roa Sarmiento, Norbey Marulanda Muñoz y otros dejaron
como constancia la proposición que modifica el artículo 31 para ampliar las
facultades de la Policía Fiscal y Aduanera. Respecto del artículo 32 el
honorable Representante Carlos Abraham Jiménez dejó como constancia la
proposición de modificar la referencia a la Ley 734 de 2002, para que queda que
la asistencia a las reuniones de la Comisión Interinstitucional de Lucha Contra
el Contrabando es un deber en los términos del Código Disciplinario Único, o el
que haga sus veces.
El Representante
Telésforo Pedraza dejó como constancia la proposición de disminuir el número
Lucha contra el Contrabando y adicionar al Director de la Policía Fiscal y
Aduanera y al Director de la Unidad de Información y Análisis Financiero.
Además, de regular las sesiones de la Comisión y los informes que debe
presentar al Congreso de la República.  ||  El Representante Jiménez presentó
proposición aditiva para incluir un artículo que admite la participación del
observador de operaciones de importación en las diligencias de inspección
física o documental.  ||  El honorable Representante Rodríguez presentó
proposición aditiva para tipificar el delito de comercialización y distribución
ilícita de gas licuado de petróleo.  ||  El Representante Telésforo Pedraza
dejó como constancia la proposición que permite que los productos señalados en
artículo 55 y que sean aptos para el consumo humano puedan ser canalizados a
través de la Presidencia de la República para ser trasferidos al Departamento
para la Prosperidad Social o al ICBF. También dejó como constancias 2
proposiciones aditivas relacionadas con el tercero civilmente responsable y la
competencia de los jueces civiles del circuito especializado y la noticia ‘riesgo
de excarcelación masiva por falta de reglas’, publicada en el diario El
Tiempo el día 31 de mayo de 2015.  ||  Por último, el honorable
Representante Valencia presentó una proposición que contiene un artículo nuevo
regulando la importación temporal al territorio nacional de yates y otras
embarcaciones de recreo.”[122]
3.2.4. Para la
Sala el Congreso de la República no viola el principio de publicidad al dejar
de publicar en el Acta del debate en Comisión, y en la Gaceta del Congreso en
la que se publicó dicha Acta, el texto del Proyecto de ley que fue aprobado en
debate en Comisión, cuando el texto en cuestión sí fue publicado en una Gaceta
del Congreso diferente incluyendo, además, las modificaciones que fueron
introducidas y las razones para ello. No existe obligación alguna de que los
documentos del procedimiento legislativo sean publicitados a la vez a
conjuntamente. Lo importante es que se publiquen y en tiempo. En el presente caso
el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes sí fue
publicado (Gaceta del Congreso N° 387 de 2015), en 9 de junio de 2015, días
antes de su debate y votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el
cual tuvo lugar el 11 de junio de 2015, tal como consta en Acta 72 de esa
fecha.
3.2.5. Aunque
basta con constatar que en el trámite parlamentario sí se hizo la publicación
que el accionante alegó que no había sido publicado, debe precisar la Corte que
de acuerdo a la Constitución Política no toda publicación debe ser entendida
como un requisito de constitucionalidad. Si bien dejar de publicar un documento
del trámite legislativo es irregular y es algo que no debería ocurrir, el texto
constitucional es claro en indicar que no toda publicación tiene la misma
importancia. El artículo 157 de la Constitución advierte expresamente que “Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes:  (1) Haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva.  ||  (2) Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.  ||  (3) Haber
sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.  ||  (4) Haber obtenido la
sanción del Gobierno.’ Así, de haber sido cierto que el texto aprobado por
la Comisión Primera de la Cámara, como lo alegaba el accionante no fue
publicado, tendría que haberse analizado, además, si tal irregularidad podría
implicar la inconstitucionalidad de la Ley 1762 de 2015, teniendo en cuenta que
la Constitución, en estricto, sólo impone como requisito indispensable para que
un proyecto sea ley, las publicaciones oficiales por parte del Congreso, antes
de darle curso al debate en Comisión en cada una de las Cámaras. En caso de que
hubiera faltado la publicación, hubiera sido necesario resolver, por tanto,
esta cuestión adicional. Pero como se dijo, en esta oportunidad dicha
publicación sí se hizo y, en consecuencia, la pregunta no tiene lugar a ser
resuelta en la presente oportunidad. Cualquier cosa que al respecto se diga
sería tan sólo un obiter dicta, un dicho de paso.
3.2.6. En
síntesis: en el trámite de la Ley 1762 de 2015 no se incurrió en una afectación
del principio de publicidad por haber dejado de publicar el texto aprobado en
el primer debate en Comisión dela Cámara de Representantes y las razones de las
modificaciones introducidas junto con el Acta de la sesión en la que tal debate
se dio, cuando se había realizado previamente una publicación independiente y
anterior en la que tal texto fue incluido, con los comentarios acerca de las
modificaciones. No existe regla constitucional o legal alguna que obligue a que
las Actas sean publicadas con el texto de los proyectos de ley aprobados en
ellas. El principio de publicidad exige que las decisiones y los debates sean
dados a conocer públicamente y a tiempo para el buen desarrollo del mismo, no
que sean publicados todos a la vez o en las mismas Gacetas.
3.3. Violación
a las reglas de competencia de las comisiones legislativas
3.3.1. El último
de los cargos que será analizado por la Sala, se refiere a la violación de las
reglas de competencia de las comisiones legislativas del Congreso de la
República. Como se dijo en los antecedentes, la demanda sustentó su alegato en los
siguientes términos,
“[…] la ley 1762 de
2015 por su fárrago de temas jurídicos incluidos en ella (violación del principio
de unidad de materia) desconoció las cláusulas de competencia de las comisiones
constitucionales permanentes del Congreso de la República conforme lo señala la
Constitución Política en sus artículos 151 y 152 y las Leyes Orgánicas 3ª y 5ª
de 1992.
[…]  ||  El Proyecto de
ley número 094 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara rindió ponencia para primer
debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente, con fundamento en los
artículos 150 y 156 de la Ley 5ª de 1992; los asuntos de competencia de la Comisión
Primera Constitucional Permanente se encuentran consagrados en el artículo 2 de
la ley 3 de 1992 […].  ||  Una vez analizados los temas que son de conocimiento
de la Comisión Primera Constitucional Permanente podemos decir que la ley 1762
de 2015 inició su trámite y se presentó ponencia en una Comisión Constitucional
permanente diferente a aquella que le correspondía conocer por su contenido  de
los temas a tratar en dicha ley; pues, la ley regula temas de comercio exterior
en relación a las prácticas desleales del comercio, lucha contra la corrupción,
medidas de integración, control policivo y control aduanero, normas del
ordenamiento penal y procesal penal, régimen sancionatorio común para productos
sometidos al impuesto al consumo, disposiciones en materia comercial, normas de
fortalecimiento institucional contra el contrabando y caracteriza ciertas
modalidades de comercio ilegal.”[123]
Para el accionante, al ser un tema de
comercio exterior la materia central del proyecto de ley, “[…] debió debatirse
en primer debate en las Comisiones Segundas del Senado y de la Cámara de
Representantes por ser ellas las competentes para tramitarlo, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992, norma que asignan a estas Comisiones los proyectos de ley
referentes al comercio exterior.”[124]
Los intervinientes, por su parte, defienden la decisión de haber tramitado el
Proyecto ante la Comisión Primera de las Cámaras del Congreso, por cuanto, a su
juicio, el Proyecto sí podía contemplar varios temas legítimamente y las
propias reglas del Congreso contemplan la forma de resolver estos conflictos de
competencia.
3.3.2. El
problema jurídico que se plantea, por tanto, es el siguiente: ¿viola el
Congreso de la República las reglas de competencia de las comisiones
constitucionales legislativas, al tramitar un proyecto de ley que tiene un
objeto complejo que aborda diversas áreas del derecho y que, por tanto, no se
le puede asignar a una comisión que claramente sea competente para tratar todos
y cada uno de los temas que aborda el proyecto de ley acusado, a pesar de las
reglas existentes para resolver tales conflictos de competencia? La respuesta a
este último problema jurídico, para la Sala, también es negativa. Esta
violación es un vicio de forma en el cual el Congreso no incurrió.
3.3.3. En primer
lugar valga decir que las reglas de competencia de las Comisiones tiene una
importancia constitucional. Para la Corte, “las
leyes que hayan sido tramitadas en primer debate por una comisión
constitucional permanente carente de competencia para ocuparse de las materias
de que trata la respectiva ley, son inconstitucionales por vulnerar las
disposiciones del artículo 151 de la Carta”.[125]
En la medida en
que el tema principal de un proyecto de ley puede abordar varias cuestiones,
como ocurre con la Ley 1762 de 2015, es posible que se presenten conflictos de
competencias entre las distintas Comisiones. Es por esta razón que la Ley 3ª de
1992, que contempla cuál es el tema que debe tratar cada una de las comisiones
legislativas permanentes en su artículo segundo (2°), establece dos reglas
adicionales en dos parágrafos finales. En el primero de ellos se indica que
‘para resolver conflictos de competencia entre las Comisiones primará el
principio de la especialidad’ y, adicionalmente, en su segundo parágrafo
advierte que ‘cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté
claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo
enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de
materias afines.’ Así, desde el inicio de la jurisprudencia, se ha
sostenido que la intervención en la decisión de asignación de las respectivas
comisiones legislativas por parte del juez constitucional sólo tiene lugar
cuando la misma es ‘irrazonable’.[126] Esta
posición fue desarrollada posteriormente en los siguientes términos,
“La Corte considera que en los
eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la
sensación de pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes de
acuerdo con la distribución material de la Ley 3ª de 1992, el control de
constitucionalidad que se ejerza debe ser flexible en atención al siguiente
razonamiento:
1.   No se pone en riesgo ningún
precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda
razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión
competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra
comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la
distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política
a la ley.[127]
2.   La manera como el legislador
reguló la solución de los casos en que exista duda sobre la materia
predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión al
Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio, remita
el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se encuentra en
el Parágrafo 2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, […]
3.   El artículo 159 de la
Constitución Política señala que el proyecto que sea negado en primer debate
puede ser considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con lo cual se
demuestra que en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la especialidad
cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el artículo 166 de
la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del Congreso- si la plenaria de la respectiva
Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una comisión constitucional
diferente para que surta el trámite en primer debate. […]
4.   Todos los miembros del
Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en primer debate
de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear modificaciones, adiciones
o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan parte integrante de ella
(L. 5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con el grado de flexibilidad
relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los
proyectos de ley.”[128]
3.3.4.  El objeto de la Ley 1762
de 2015, tal como está consignado en su artículo 1°, evidencia que la Ley tiene
una materia central compleja que cruza, transversalmente, varias áreas del
derecho. Como se dijo, es uno de los propósitos que explícitamente pidió el Gobierno
Nacional al Congreso de la República que tuviera en cuenta. Enfrentar las
llamadas Conductas Perseguidas de la Ley, supone poner en sintonía
varias de las reglas del Sistema jurídico, que en principio responden a lógicas
distintas. Los autores de las conductas criminales en cuestión utilizan
estrategias combinadas  que aprovechan los vacíos y las deficiencias
normativas, que, según el Gobierno y el Congreso de la República, requieren
respuestas combinadas que no estén sometidas a las divisiones tradicionales del
derecho. Este asunto, que fue analizado previamente, a propósito del cargo por
violación del principio de unidad de materia, muestra que es válido y también
legítimo que la Ley tenga por tema central esta materia compleja y transversal que
integra varias áreas del derecho.
3.3.5. Teniendo en cuenta lo
anterior, es razonable suponer que se diera un conflicto entre la competencia
de varias Comisiones legislativas. Tal como lo señala el accionante, algunos de
los temas que comprende el Proyecto de ley, son objeto de la Comisión Segunda,
tales como ‘política internacional; defensa nacional y fuerza pública;
[…] comercio exterior e integración económica; política portuaria;
relaciones […] internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos
no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; […] zonas
francas y de libre comercio; contratación internacional.’[129] No obstante, el proyecto
acusado también era objeto de las competencias propias de otras Comisiones.
Así, por ejemplo, las Comisiones Tercera y Cuarta. Al respecto de las
comisiones primera y tercera establece:
“Comisión Primera.
Compuesta por diecinueve (19)
miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes,
conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización
territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre
contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de
la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad
intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales;
asuntos étnicos.
[…]
Comisión Tercera.
Compuesta de quince (15) miembros
en el Senado y veintinueve (29) miembros en la Cámara de Representantes,
conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones;
exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la
República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios;
autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica;
Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil,
aseguradora y de captación de ahorro.”
3.3.6. Teniendo
en cuenta las reglas propias del Reglamento del Congreso de la República
contempladas en la Ley 3ª de 1992, en especial los dos parágrafos antes citados,
contemplados en el artículo 2°, es razonable que tuviera que resolverse el
conflicto suscitado entre las competencias propias de las diferentes Comisiones
legislativas. No puede dejar de reconocer la Sala Plena de esta Corporación que
asignar el conocimiento del proyecto a las Comisiones Segundas de Senado y
Cámara es una alternativa de resolución del conflicto de competencia entre
comisiones plausible y que parece como razonable. No obstante, la solución de
asignar el trámite del Proyecto que dio lugar a la Ley 1762 de 2015 a la
Comisión Primera de ambas Cámaras, también parece razonable debido a que ésta
se ocupa de manera especial de fijar y desarrollar los derechos, las garantías
y los deberes.
De hecho, para
la Corte Constitucional la decisión adoptada por el Congreso de la República de
asignar el trámite a las Comisiones Primeras es acorde con los postulados
básicos de un estado social y democrático de derecho. En efecto, muchas de las
reglas que el objeto complejo de la Ley 1762 de 2015 implicó desarrollar, tienen
que ver con acciones comerciales internacionales y nacionales que son objeto,
primordial, de esa Comisión. No obstante, el sentido básico de las reglas en
cuestión no es el de regular esas dimensiones de la vida social, sino el de armonizar
las herramientas con que se lucha en contra de las denominadas ‘Conductas
Perseguidas’, como se ha insistido. La razón por la que se quiere mejorar
la respuesta del Estado y del sistema jurídico en general contra este tipo de
conductas criminales, es el impacto que tienen en la sociedad. Así lo sostuvo
el Gobierno Nacional al exponer los motivos del Proyecto de ley al Congreso de
la República,
“2. Planteamiento
del problema
La comisión sistemática
de las Conductas Perse­guidas, el traslado de las ganancias derivadas de esas
acciones a los grupos armados o delincuenciales, y la utilización de dichos
recursos por parte de esas estructuras organizadas del crimen, pone en grave
riesgo la integridad del Estado colombiano y la de sus ciudadanos, así como la
preservación y buen funcionamiento del Estado de Derecho y de sus ins­tituciones.
Adicionalmente, el
aparato industrial colombiano sufre una grave afectación al verse en la
obligación de competir en condiciones inequitativas con impor­tadores y
comerciantes que evaden el pago de tri­butos, que funcionan con recursos fruto
del crimen organizado y del lavado de activos, y que simultá­neamente blanquean
esos capitales por medio de operaciones de comercio ilegal y contrabando. Esta
situación conlleva a que en ocasiones, los producto­res colombianos sean poco
atractivos para el con­sumidor final debido a la diferencia del precio final al
que pueden ofrecer sus productos frente a estos importadores y comerciantes.
Asimismo, el sector
comercializador que compite bajo el marco de la legalidad también se ve
afectado por el contrabando por razones similares. Estos co­mercializadores
importan las mercancías declarando sus valores reales de compra ante las
autoridades competentes, pagando los aranceles debidos y pa­gando el impuesto
de valor agregado, entre otros tributos. Sin embargo, se ven forzados a
competir con contrabandistas y personas que operan bajo el comercio ilegal,
quienes pueden competir con mejo­res precios al evadir el pago de los tributos
debidos, gracias a lo cual capturan una parte importante del mercado.
En vista de lo
anterior, el impacto final sobre las empresas que compiten legalmente es la
reducción de su participación en el mercado, la disminución de sus utilidades,
la reducción de la utilización de su capacidad instalada, la destrucción de
empleo y la transformación de la actividad comercial de los in­dustriales en
importadores y comercializadores, que en ocasiones operan por fuera de la
legalidad.
Esta situación, además
de golpear duramente al sector productivo nacional y al sector comer­cializador,
también desincentiva la inversión extran­jera, por la falta de garantías y de
seguridad jurídica para la realización de actividades empresariales en un marco
de legalidad y juego limpio.
En lo referente al
sector público, la afectación al Estado colombiano se da en dos niveles: el
nacional y el territorial. Por un lado, la Nación deja de re­cibir cada año
importantes recursos que deberían entrar a sus arcas por medio del recaudo de
aran­celes, impuesto de valor agregado e impuesto a la renta. Por su lado, las
entidades territoriales dejan de recibir cada año recursos muy significativos
que deberían percibir por medio del recaudo del impues­to al consumo sobre
productos tales como cigarrillos y licores.
Todo lo anterior,
resulta mucho más alarmante al considerar que, tal como se indicó previamente,
el fruto de las actividades de contrabando es utilizado por las estructuras del
crimen organizado, tales como bandas criminales, organizaciones guerrilleras,
nar­cotraficantes y de sicariato, para lavar activos, fi­nanciar acciones
terroristas y patrocinar todo tipo de conductas delictivas, las cuales atentan
contra la ciudadanía y el orden público. A lo anterior, se debe sumar el riesgo
generado por el contrabando direc­to de armas, municiones y otro tipo de
implementos de utilización privativa de la fuerza pública, que son usadas por
estos grupos para desestabilizar el orden interno.”[130]
El Proyecto de
ley apunta como tema principal, por tanto a tomar medidas legislativas de hondo
calado, en pro de la garantía efectiva de los derechos y el adecuado
cumplimiento de los deberes. Como se mostró, la finalidad de la Ley acusada es
proteger los derechos de las personas. En primer lugar, de quienes son víctimas
de las organizaciones de crimen organizado, que cada día se benefician en mayor
grado de las ‘conductas perseguidas’ y, a través de ellas, aumentan su poder de
intimidación y afectación de los derechos. Las víctimas de estos grupos suelen
ser afectadas en muchos de sus derechos fundamentales. Adicionalmente, las
‘conductas perseguidas’ afectan la economía nacional y el adecuado acceso a los
bienes y servicios de las personas que cumplen con sus deberes y sus
obligaciones cabalmente y, por tanto, se ven obligados a competir en un mercado
económico injusto e inequitativo.
Ahora bien, el
incumplimiento de los deberes constitucionales y legales por parte de las
personas que están cometiendo las ‘conductas perseguidas’, se está persiguiendo
con sanciones penales y sancionatorias en general, que afectan gravemente el
derecho fundamental a la libertad, y las afectaciones que implica la privación
de la libertad en un centro de reclusión, y los derechos a la propiedad por
penas de carácter pecuniario, por sólo mencionar algunos casos. Por tanto,
haber preferido destinar el Proyecto de ley en cuestión a la Comisión Primera
de la Cámaras, como una manera de resaltar y asegurar la importancia de haber
asumido el debate desde una perspectiva de desarrollo y protección de derechos
y deberes constitucionales y legales, es una decisión que razonable, libre de
toda arbitrariedad, que, además, concuerda con el espíritu de la Constitución
de 1991 que pone por encima la importancia de los deberes y los derechos
fundamentales.
3.3.7. Por
tanto, para la Sala el Congreso de la República tampoco violó las reglas de
competencia de las comisiones constitucionales legislativas al no tramitar en
las comisiones segundas un proyecto de ley cuyo tema central es complejo y
supone abordar armónicamente diversas cuestiones, entre las que se cuentan
normas de carácter económico y de comercio nacional e internacional, sino en
las comisiones primeras, por cuanto estás se ocupan de los derechos, los
deberes y las garantías. Teniendo en cuenta que buena parte de las normas
tienen que ver con la restricción de derechos a personas que han incumplido sus
deberes, como un medio para proteger los derechos de quienes han sido víctimas
de esas conductas perseguidas, por ser  contrarias a derecho, la decisión del
Congreso es razonable y concuerda con los valores y principios constitucionales
vigentes. Por tanto, tampoco considera la Corte que la Ley 1762 de 2015 pueda
ser considerada inconstitucional con base en este argumento. Así se declarará
en la parte resolutiva de la presente sentencia.
4. Conclusión
En el presente
caso la Sala de la Corte adopta las siguientes decisiones con relación a los
cargos presentados por la demanda de la referencia.
(1) Se reitera
que un cargo de inconstitucionalidad debe señalar las normas constitucionales
que se consideren infringidas, exponer el contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y presentar
las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la
Constitución, las cuales deberán ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
(2) Se reitera
que la violación del principio de unidad de materia (art. 158, CP) sólo puede
predicarse de aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica,
(iii) temática;  (iv) sistémica o (v) por consecuencia, con la materia
dominante de la misma.  Por eso, el legislador no desconoce
tal principio al haber aprobado una ley con el objeto de ‘prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’
(Ley 12762 de 2015), por el sólo hecho de haber introducido una diversidad de
temas tales como ‘reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del
consumo, y las sanciones por el no pago’, pues son asuntos que no carecen
de toda relación con el tema central de la Ley.
(3) El Congreso de la República no viola el principio de publicidad al
dejar de publicar en el Acta del debate en Comisión, y en la Gaceta del
Congreso en la que se publicó dicha Acta, el texto del Proyecto de ley que fue
aprobado en debate en Comisión, cuando el texto en cuestión sí fue publicado en
una Gaceta del Congreso diferente, incluyendo las modificaciones que fueron
introducidas y las razones para ello.
(4) Por último, el
Congreso de la República no viola las reglas de competencia de las comisiones
constitucionales legislativas, al tramitar un proyecto de ley que tiene un
objeto complejo que aborda diversas áreas del derecho por medio de las
comisiones legislativas que se ocupan especialmente de esos asuntos o de los
temas más afines y prevalentes del Proyecto de ley de que se trate.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley
1762 de 2015, por los cargos analizados en esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
PRIMER ANEXO
TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
“LEY 1762 DE 2015[131]
por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto. La
presente ley tiene por objeto modernizar y adecuar la normativa existente a la
necesidad de fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por
personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando,
lavado de activos y defraudación fiscal.
La ley moderniza y adecua la
normativa necesaria para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, la
defraudación fiscal y el favorecimiento de esas conductas; para fortalecer la
capacidad institucional del Estado; para establecer mecanismos que faciliten
que los autores y organizaciones dedicadas o relacionadas con este tipo de
actividades sean procesadas y sancionadas por las autoridades competentes; y
para garantizar la adopción de medidas patrimoniales que disuadan y castiguen
el desarrollo de esas conductas.
CAPÍTULO
I
Disposiciones penales y
procesales penales
Artículo 2°. Las penas
privativas de otros derechos. Modifíquese el numeral 3 del artículo 43 de
la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 43. ( ... )
“3. La inhabilitación para el
ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio, bien sea de forma
directa o indirecta en calidad de administrador de una sociedad, entidad sin
ánimo de lucro o cualquier tipo de ente económico, nacional o extranjero.
(...)”
Artículo 3°. La
inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o
comercio. Modifíquese el artículo 46 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará
así:
“Artículo 46. La inhabilitación
para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio. La pena de
inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o
comercio, se impondrá por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, sin
exceder los límites que alude el artículo 51 de este Código, siempre que la
infracción se cometa con abuso del ejercicio de cualquiera de las mencionadas
actividades, medie relación de causalidad entre el delito y la profesión o
contravenga las obligaciones que de su ejercicio se deriven.
En firme la sentencia que
impusiere esta pena, el juez la comunicará a la respectiva Cámara de Comercio
para su inclusión en el Registro Único Empresarial (RUES) o el que haga sus
veces, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y demás autoridades
encargadas del registro de la profesión, comercio, arte u oficio del condenado,
según corresponda”.
Artículo 4°. Contrabando.
Modifíquese el artículo 319 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo 319. Contrabando. El
que introduzca o extraiga mercancías en cuantía superior a cincuenta (50)
salarios mínimos legales mensuales, al o desde el territorio colombiano por
lugares no habilitados de acuerdo con la normativa aduanera vigente, incurrirá
en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa del doscientos (200%) al
trescientos (300%) por ciento del valor aduanero de los bienes objeto del
delito.
En que oculte, disimule o
sustraiga de la intervención y control aduanero mercancías en cuantía superior
a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales, o las ingrese a zona
primaria definida en la normativa aduanera vigente sin el cumplimiento de las
formalidades exigidas en la regulación aduanera, incurrirá en la misma pena de
prisión y multa descrita en el inciso anterior.
Si las conductas descritas en los
incisos anteriores recaen sobre mercancías en cuantía superior a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales, se impondrá una pena de nueve (9) a
doce (12) años de prisión y multa del doscientos (200%) al trescientos (300%)
por ciento del valor aduanero de los bienes objeto del delito.
Se tomará como circunstancias de
agravación punitiva, que el sujeto activo tenga la calidad de Usuario Altamente
Exportador (Altex), de un Usuario Aduanero Permanente (UAP), o de un Usuario u
Operador de Confianza, de un Operador Económico Autorizado (OEA) o de cualquier
operador con un régimen especial de acuerdo con la normativa aduanera vigente.
Asimismo será causal de mayor punibilidad la reincidencia del sujeto activo de
la conducta.
Parágrafo. La legalización de las
mercancías no extingue la acción penal”.
Artículo 5°. Contrabando de
hidrocarburos y sus derivados. Modifíquese el artículo 319-1 de la Ley 599 de
2000, el cual quedará así:
“Artículo 319-1. Contrabando de
hidrocarburos y sus derivados. El que en cantidad superior a veinte (20)
galones e inferior a cincuenta (50) introduzca hidrocarburos o sus derivados al
territorio colombiano, o los extraiga desde él, por lugares no habilitados de
acuerdo con la normativa aduanera vigente, incurrirá en prisión de tres (3) a
cinco (5) años y multa de ciento cincuenta (150) a setecientos cincuenta (750)
salarios mínimos mensuales legales vigentes.
El que descargue en lugar de
arribo hidrocarburos o sus derivados en cantidad superior a veinte (20) galones
e inferior a cincuenta (50), sin el cumplimiento de las formalidades exigidas
en la regulación aduanera, incurrirá en la misma pena de prisión y multa
descrita en el inciso anterior.
El que oculte, disimule o
sustraiga de la intervención y control aduanero hidrocarburos o sus derivados
en cantidad superior a veinte (20) galones e inferior a cincuenta (50),
incurrirá en la misma pena de prisión y multa descrita en el inciso 1° de este
artículo.
Si las conductas descritas en el
incisos anteriores recaen sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad
supere los cincuenta (50) galones, se impondrá una pena de cuatro (4) a ocho
(8) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos
por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados
objeto del delito.
Si las conductas descritas en los
incisos anteriores recaen sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad
supere los ochenta (80) galones, se impondrá una pena de diez (10) a catorce
(14) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea
inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los
hidrocarburos o sus derivados objeto del delito. El monto de la multa no podrá
superar el máximo de la pena de multa establecido en este código.
Si las conductas descritas en los
incisos anteriores recaen sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad
supere los mil (1.000) galones, se impondrá una pena de doce (12) a dieciséis
(16) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea
inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los
hidrocarburos o sus derivados objeto del delito. El monto de la multa no podrá
superar el máximo de la pena de multa establecido en este Código.
Parágrafo. La legalización
de las mercancías no extingue la acción penal”.
Artículo 6°. Favorecimiento y
facilitación del contrabando. Modifíquese el artículo 320 de la Ley 599 de
2000, el cual quedará así:
“Artículo 320. Favorecimiento y
facilitación del contrabando. El que posea, tenga, transporte, embarque,
desembarque, almacene, oculte, distribuya, enajene mercancías que hayan sido
introducidas al país ilegalmente, o que se hayan ocultado, disimulado o
sustraído de la intervención y control aduanero o que se hayan ingresado a zona
primaria sin el cumplimiento de las formalidades exigidas en la regulación
aduanera, cuyo valor supere los cincuenta (50) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, sin superar los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, incurrirá en pena de prisión de tres (3) a seis (6) años y multa del
doscientos por ciento (200%) al trescientos por ciento (300%) del valor
aduanero de la mercancía objeto del delito.
Si la conducta descrita en el
inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de
seis (6) a diez (10) años, y multa del doscientos por ciento (200%) al
trescientos por ciento (300%) del valor aduanero de la mercancía objeto del
delito.
No se aplicará lo dispuesto en el
presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su
poder, estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de
los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del Estatuto
Tributario”.
Artículo 7°. Favorecimiento de
contrabando de hidrocarburos o sus derivados. Modifíquese el artículo 320-1 de
la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo 320-1. Favorecimiento
de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. El que posea, tenga,
transporte, embarque, desembarque, almacene, oculte, distribuya, enajene
hidrocarburos o sus derivados que hayan ingresado al país ilegalmente, o que se
hayan descargado en lugar de arribo sin cumplimiento de la normativa aduanera
vigente, o que se hayan ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y
control aduanero cuya cantidad sea superior a veinte (20) galones e inferior a
cincuenta (50), se impondrá una pena de prisión de tres (3) a cinco (5) años y
multa de ciento cincuenta (150) a setecientos cincuenta (750) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos
por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados
objeto del delito.
Si la conducta descrita en el
inciso anterior recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere
los cincuenta (50) galones, incurrirá en pena de prisión de cuatro (4) a ocho
(8) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos
por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados
objeto del delito.
Si la conducta descrita en el
inciso 1° recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los
ochenta (80) galones, incurrirá en pena de prisión de diez (10) a catorce (14)
años, y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos
por ciento (200%) del valor aduanero de las mercancías.
Si la conducta descrita en el
inciso primero, recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere
los mil (1.000) galones, incurrirá en pena de doce (12) a dieciséis (16) años,
y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por
ciento (200%) del valor aduanero de las mercancías.
No se aplicará lo dispuesto en el
presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su
poder, estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de
los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del Estatuto
Tributario”.
Artículo 8°. Fraude Aduanero.
Modifíquese el artículo 321 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo 321. Fraude Aduanero.
El que por cualquier medio suministre información falsa, la manipule u oculte
cuando le sea requerida por la autoridad aduanera o cuando esté obligado a
entregarla por mandato legal, con la finalidad de evadir total o parcialmente
el pago de tributos, derechos o gravámenes aduaneros a los que esté obligado en
Colombia, en cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales
vigentes del valor real de la mercancía incurrirá en pena de prisión de ocho
(8) a doce (12) años, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Parágrafo. Lo dispuesto en el
presente artículo no se aplicará cuando el valor distinto de los tributos
aduaneros declarados corresponda a error aritmético en la liquidación de
tributos, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones administrativas
establecidas en la ley”.
Artículo 9°. Favorecimiento
por servidor público. Modifíquese el artículo 322 de la Ley 599 de 2000,
el cual quedará así:
“Artículo 322. Favorecimiento por
servidor público. El servidor público que colabore, participe, embarque,
desembarque, transporte, distribuya, almacene, oculte, enajene o de cualquier
forma facilite la sustracción, ocultamiento o disimulo de mercancías del
control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por
lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios
de su cargo para lograr los mismos fines, cuando el valor real de la mercancía
involucrada sea inferior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, inhabilitación de
derechos y funciones públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión
impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por
ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.
Si la conducta descrita en el
inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor real supere los cincuenta
(50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de
prisión de nueve (9) a trece (13) años, inhabilitación de derechos y funciones
públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil
(1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que
en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero
del objeto de la conducta.
Si la conducta descrita en el
inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor real supere los doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de
prisión de once (11) a quince (15) años, inhabilitación de derechos y funciones
públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil
(1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que
en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero
del objeto de la conducta.
El monto de la multa no podrá
superar el máximo de la pena de multa establecida en este Código”.
Artículo 10. Favorecimiento
por servidor público de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. Modifíquese
el artículo 322-1 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo 322-1. Favorecimiento
por servidor público de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. El
servidor público que colabore, participe, embarque, desembarque, transporte,
distribuya, almacene, oculte, enajene o de cualquier forma facilite la
sustracción, ocultamiento o disimulo de hidrocarburos o sus derivados del
control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por
lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios
de su cargo para lograr los mismos fines, cuando la cantidad de los
hidrocarburos o sus derivados sea inferior a los cincuenta (50) galones,
incurrirá en prisión de cinco (5) a nueve (9) años, inhabilitación derechos y
funciones públicas por el mismos tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa
de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes,
sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor
aduanero del objeto de la conducta.
Si la conducta descrita en el
inciso anterior recae sobre una cantidad de hidrocarburos o sus derivados que
supere los cincuenta (50) galones, se impondrá una pena de prisión de diez (10)
a catorce (14) años, inhabilitación derechos y funciones públicas por el mismo
tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea
inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la
conducta.
Si la conducta descrita en el
primer inciso, recae sobre una cantidad de hidrocarburos o sus derivados que
supere los quinientos (500) galones, se impondrá una pena de prisión de doce
(12) a dieciséis (16) años, inhabilitación derechos y funciones públicas por el
mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta
mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea
inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la
conducta.
El monto de la multa no podrá
superar el máximo de multa establecida en este Código”.
Artículo 11. Lavado de
activos. Modifíquese el artículo 323 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará
así:
“Artículo 323. Lavado de activos.
El que adquiera, resguarde, invierta, transporte, transforme, almacene,
conserve, custodie o administre bienes que tengan su origen mediato o inmediato
en actividades de tráfico de migrantes, trata de personas, extorsión,
enriquecimiento ilícito, secuestro extorsivo, rebelión, tráfico de armas, tráfico
de menores de edad, financiación del terrorismo y administración de recursos
relacionados con actividades terroristas, tráfico de drogas tóxicas,
estupefacientes o sustancias sicotrópicas, delitos contra el sistema
financiero, delitos contra la administración pública, contrabando, contrabando
de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero o favorecimiento y
facilitación del contrabando, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o
sus derivados, en cualquiera de sus formas, o vinculados con el producto de
delitos ejecutados bajo concierto para delinquir, o les dé a los bienes
provenientes de dichas actividades apariencia de legalidad o los legalice,
oculte o encubra la verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino,
movimiento o derecho sobre tales bienes o realice cualquier otro acto para
ocultar o encubrir su origen ilícito, incurrirá por esa sola conducta, en
prisión de diez (10) a treinta (30) años y multa de mil (1.000) a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La misma pena se aplicará cuando
las conductas descritas en el inciso anterior se realicen sobre bienes cuya
extinción de dominio haya sido declarada.
El lavado de activos será punible
aun cuando las actividades de que provinieren los bienes, o los actos penados
en los apartados anteriores, se hubiesen realizado, total o parcialmente, en el
extranjero.
Las penas privativas de la
libertad previstas en el presente artículo se aumentarán de una tercera parte a
la mitad cuando para la realización de las conductas se efectuaren operaciones
de cambio o de comercio exterior, o se introdujeren mercancías al territorio
nacional”.
Artículo 12. Concierto para
delinquir. Adiciónese un cuarto inciso al artículo 340 de la Ley 599 de
2000, en los siguientes términos:
“Artículo 340. (...)
Cuando se tratare de concierto
para la comisión de delitos de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus
derivados, fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando,
favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados, la pena será de
prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de dos mil (2.000) hasta treinta
mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
Artículo 13. Receptación.
Adiciónese un cuarto inciso al artículo 447 de la Ley 599 de 2000, en los
siguientes términos:
“Artículo 447. (...)
Si la conducta
recae sobre los siguientes productos o sus derivados: aceites comestibles,
arroz, papa, cebolla, huevos, leche, azúcar, cacao, carne, ganado, aves vivas o
en canal, licores, medicamentos, cigarrillos, aceites carburantes, vehículos,
autopartes, calzado, marroquinería, confecciones, textiles, acero o cemento, en
cuantía superior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la
pena imponible se aumentará hasta en la mitad”.
CAPÍTULO
II
Régimen sancionatorio común
para productos sometidos al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajo;
al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; y al impuesto
al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado Sanciones
Artículo 14. Sanciones por
evasión del impuesto al consumo. El incumplimiento de las obligaciones y
deberes relativos al impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, o el
incumplimiento de deberes específicos de control de mercancías sujetas al
impuesto al consumo, podrá dar lugar a la imposición de una o algunas de las
siguientes sanciones, según sea el caso:
a) Decomiso de la mercancía;
b) Cierre del establecimiento de
comercio;
c) Suspensión o cancelación
definitiva de las licencias, concesiones, autorizaciones o registros;
d) Multa.
Artículo 15. Decomiso de las
mercancías. Sin perjuicio de las facultades y competencias de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, los departamentos y el Distrito Capital de
Bogotá en los términos de los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995, podrán
aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo, en los
casos previstos en esa norma y su reglamentación. En el evento en que se
demuestre que las mercancías no son sujetas al impuesto al consumo, pero
posiblemente han ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular,
los departamentos o el Distrito Capital, según sea el caso, deberán dar
traslado de lo actuado a la autoridad aduanera, para lo de su competencia.
Artículo 16. Sanción de
cierre de establecimiento de comercio. Los departamentos y el
Distrito Capital de Bogotá, dentro de su ámbito de competencia, deberán ordenar
a título de sanción el cierre temporal de los establecimientos en donde se
comercialicen o almacenen productos sometidos al impuesto al consumo del que
trata la Ley 223 de 1995, respecto de los cuales no se hubiere declarado o
pagado dicho impuesto por parte del sujeto pasivo del impuesto.
La dosificación de la sanción atenderá
los siguientes criterios:
Cuando el valor de la mercancía
sea inferior a doscientas veintiocho (228) UVT, el cierre del establecimiento
podrá ordenarse hasta por treinta (30) días calendario.
Cuando el valor de la mercancía
sea igual o mayor a doscientas veintiocho (228) y hasta seiscientos ochenta y
cuatro (684) UVT, el cierre del establecimiento podrá ordenarse hasta por
sesenta (60) días calendario.
Cuando el valor de la mercancía
sea mayor a seiscientos ochenta y cuatro (684) y hasta mil ciento treinta y
nueve (1139) UVT, el cierre del establecimiento podrá ordenarse hasta por
noventa (90) días calendario.
Cuando el valor de la mercancía
sea mayor a mil ciento treinta y nueve (1139) UVT, el cierre del
establecimiento podrá ordenarse hasta por ciento veinte (120) días calendario.
Parágrafo 1°. El cierre del
establecimiento de comercio genera para su titular o titulares la prohibición
de registrar o administrar en el domicilio donde se cometió la infracción o en
cualquier otro dentro de la misma jurisdicción, directamente o por interpuesta
persona, un nuevo establecimiento de comercio con objeto idéntico o similar,
por el tiempo que dure la sanción.
Parágrafo 2°. Para efectos del
avalúo de que trata el presente artículo, se atenderán criterios de valor
comercial, y como criterios auxiliares se podrá acudir a los términos
consagrados por el Estatuto Tributario y el Estatuto Aduanero.
Parágrafo 3°.
El propietario del establecimiento de comercio que sin previa autorización lo
reabra antes de la fecha prevista para el cumplimiento de la sanción de cierre
impuesta por la autoridad competente, será sancionado con multa de cuarenta y
seis (46) UVT por día transcurrido, sin perjuicio de las sanciones penales a
que haya lugar.
Artículo 17. Sanción de
suspensión o cancelación del registro o autorización de operaciones. Los
distribuidores que comercialicen bienes sujetos al impuesto al consumo respecto
de los cuales no se hubiere declarado o pagado dicho impuesto dentro del
término señalado en la ley, serán sancionados por la Secretaría de Hacienda
Departamental o del Distrito Capital según corresponda, con la suspensión del
registro o autorización de comercialización por un término de hasta un (1) año.
Los distribuidores sancionados no podrán comercializar bienes gravados con
impuesto al consumo en el departamento respectivo o el Distrito Capital según
corresponda, durante el término que fije el acto administrativo sancionatorio
correspondiente. En caso de reincidencia procederá la cancelación del registro
o autorización.
Artículo 18. Sanción de multa
por no declarar el impuesto al consumo. Sin perjuicio del pago de
los impuestos correspondientes, la sanción por no declarar oportunamente el
impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 será de (i) multa
equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de las mercancías que
determine la administración para el período en que la misma no se haya
declarado; o de (ii) multa equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de
las mercancías que determine la administración, calculado proporcionalmente
para el período en el que no se declaró el impuesto al consumo y estimados con
base en la última declaración de renta presentada. En todo caso, se utilizará
la base que genere el mayor valor entre las dos.
Parágrafo 1°. Para efectos de la
liquidación, cuando los departamentos o el Distrito Capital dispongan
únicamente de una de las bases para liquidar el monto de las sanciones de que
trata el presente artículo, podrán aplicarlas sobre dicha base sin necesidad de
calcular las otras.
Parágrafo 2°. Si dentro del
término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción
por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor, presenta la
declaración, la sanción por no declarar se reducirá en un veinte por ciento
(20%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la administración, en
cuyo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá liquidarla
y pagarla al presentar la declaración tributaria.
Artículo 19. Sanción de multa
por importación con franquicia sin pago de impuesto al consumo. La ausencia
de declaración o la ausencia de pago del impuesto al consumo del que trata la
Ley 223 de 1995, por la importación con franquicia de bienes gravados con el
mismo, darán lugar a la imposición de las sanciones previstas en los artículos
anteriores, según sea el caso. Dicho impuesto se generará en toda importación
con franquicia, sin perjuicio de la devolución del mismo en los términos y
condiciones que defina el Gobierno nacional, una vez acreditados los elementos
que dan lugar a la franquicia correspondiente.
Artículo 20. Sanción de multa
por extemporaneidad en el registro. Los responsables del impuesto al
consumo del que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las
Secretarías de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se
inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a) del artículo
215 de la Ley 223 de 1995 deberán liquidar y cancelar una sanción equivalente a
doscientas veintiocho (228) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la
inscripción.
Cuando la inscripción se haga de
oficio, existiendo obligación legal para registrarse, se aplicará una sanción
de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracción de mes de
retardo en la inscripción.
Artículo 21. Sanción de
multa por no movilizar mercancías dentro del término legal. Sin perjuicio
de la aprehensión y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan,
si una vez expedida la tornaguía, no se llevare a cabo la movilización de los
productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995
dentro del plazo señalado por la normativa vigente, el sujeto pasivo será
sancionado por la Secretaría de Hacienda Departamental o por la Secretaría de
Hacienda del Distrito Capital según corresponda, con cuarenta y seis (46) UVT
por cada día de demora.
Artículo 22. Sanción de multa
por no radicar tornaguías para legalización. El transportador encargado de
radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los
cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el
sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada
por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a
cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el
doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada,
cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía
correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo
casos de fuerza mayor o caso fortuito.
Procedimientos aplicables
para la imposición de las sanciones
Artículo 23. Procedimiento
para mercancías cuya cuantía sea igual o inferior a 456 UVT. Cuando las
autoridades de fiscalización de los departamentos o del Distrito Capital de
Bogotá encuentren productos sometidos al impuesto al consumo de que trata la
Ley 223 de 1995 que tengan un valor inferior o igual a cuatrocientas cincuenta
y seis (456) UVT, y no se acredite el pago del impuesto, procederán de
inmediato a su aprehensión.
Dentro de la misma diligencia de
aprehensión, el tenedor de la mercancía deberá aportar los documentos
requeridos por el funcionario competente que demuestren el pago del impuesto.
De no aportarse tales documentos se proferirá el acta de aprehensión,
reconocimiento, avalúo y decomiso directo de los bienes.
En esa misma acta podrá
imponerse la sanción de multa correspondiente y la sanción de cierre temporal
del establecimiento de comercio, cuando a ello hubiere lugar.
El acta de la diligencia es una
decisión de fondo y contra la misma procede únicamente el recurso de
reconsideración.
Parágrafo 1°. Cuando con ocasión
del recurso de reconsideración o de la petición de revocatoria directa
interpuesta contra el acta de aprehensión y decomiso, se determine que el valor
de la mercancía aprehendida y decomisada directamente resulta superior a la
cuantía de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT, prevista en el inciso 1°
de este artículo, se le restablecerán los términos al interesado y se seguirá
el procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 24 de la
presente ley.
Parágrafo 2°. El procedimiento
previsto en este artículo podrá igualmente aplicarse, respecto de los productos
extranjeros sometidos al impuesto al consumo que sean encontrados sin los
documentos que amparen el pago del tributo. En estos casos, sin perjuicio de la
correspondiente disposición de los bienes en los términos que ordena la
presente ley, el departamento o el Distrito Capital deberán dar traslado de lo
actuado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como dar aviso
inmediato de esta circunstancia a la Unidad de Información y Análisis Financiero,
para que inicien las actuaciones o tomen las determinaciones propias de su
ámbito de competencia.
Parágrafo 3°. Para efectos del
avalúo de que trata el presente artículo, la mercancía será valorada en los
términos consagrados por el Estatuto Tributario, el Estatuto Aduanero y las
normas previstas en la presente ley.
En los aspectos no contemplados
en este capítulo, se seguirá lo dispuesto por el Estatuto Tributario, en lo que
sea compatible.
Artículo 24. Procedimiento
para mercancías cuya cuantía sea superior a 456 UVT. Las sanciones de
decomiso de la mercancía, cierre del establecimiento de comercio, suspensión o
cancelación de las licencias, autorizaciones, concesiones y registros y las
multas establecidas en los artículos 15 a 19 de la presente ley, se impondrán
de acuerdo con el siguiente procedimiento:
El funcionario
encargado de la función de fiscalización, de oficio o a solicitud de parte,
adelantará las averiguaciones preliminares que culminaran con un informe
presentado al Secretario de Hacienda del departamento o del Distrito Capital
quien proferirá pliego de cargos, cuando corresponda, en el que señalará, con
precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o
jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente
vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes. Este acto
administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra
esta decisión no procede recurso.
El investigado, dentro de los
diez (10) días hábiles siguientes a la formulación de cargos, podrá presentar
los descargos y, solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer.
Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las
superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. Cuando deban
practicarse pruebas se señalará un término no mayor a 30 días. Vencido el
período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que
presente los alegatos respectivos. Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes
al vencimiento de la fecha para presentar los alegatos, el funcionario deberá
proferir decisión definitiva.
Contra el acto administrativo
que impone la sanción procederá el recurso de reconsideración, que se
interpondrá dentro de los diez (10) días, siguientes a la notificación de la
resolución que impone la sanción y se decidirá dentro de los treinta (30) días,
siguientes a su interposición, por el Gobernador o el Alcalde Mayor del
Distrito Capital, según sea el caso.
En los aspectos no contemplados
en este capítulo, se seguirá lo dispuesto por el Estatuto Tributario, en lo que
sea compatible.
Artículo 25. Procedimiento
aplicable para la imposición de la sanción de multa. Para la aplicación de
las multas de que tratan los artículos 20 a 22 de la presente ley, se seguirá
el procedimiento sancionatorio previsto en el Decreto número 2685 de 1999 y las
normas que lo modifiquen o sustituyan.
Artículo 26. Reincidencia. Habrá
reincidencia siempre que el sancionado, por acto administrativo en firme,
cometiere una nueva infracción del mismo tipo dentro de los tres (3) años
siguientes a la comisión del hecho sancionado.
La reincidencia permitirá elevar
las sanciones pecuniarias establecidas en la presente ley, en un veinticinco
por ciento (25%) de su valor cuando se reincida por primera vez, en un
cincuenta por ciento (50%) cuando se reincida por segunda vez, en un setenta y
cinco por ciento (75%) cuando se reincida por tercera vez, y en un ciento por
ciento (100%) cuando se reincida por cuarta o más veces.
CAPÍTULO
III
Disposiciones en materia
comercial
Artículo 27. Funciones del
Revisor Fiscal. Adiciónese al artículo 207 del Código de Comercio, un nuevo
numeral, el cual quedará así:
“Artículo 207. (...)
“10. Reportar a la Unidad de Información
y Análisis Financiero las operaciones catalogadas como sospechosas en los
términos del literal d) del numeral 2 del artículo 102 del Decreto ley 663 de
1993, cuando las adviertan dentro del giro ordinario de sus labores.
Artículo 28. Sanciones por
violaciones a las prohibiciones sobre los libros de comercio, a las
obligaciones del comerciante y otras. Modifíquese el artículo 58 del Código
de Comercio, el cual quedará así:
“Artículo 58. Sanciones por
violaciones a las prohibiciones sobre los libros de comercio, a las
obligaciones del comerciante y otras. Sin perjuicio de las penas y sanciones
establecidas en normas especiales, la violación a las obligaciones y
prohibiciones establecidas en los artículos 19, 52, 55, 57, 59 y 60 del Código
de Comercio, o el no suministro de la información requerida por las autoridades
de conformidad con las normas vigentes, o el incumplimiento de la prohibición
de ejercer el comercio, profesión u oficio, proferida por autoridad judicial
competente, será sancionada con multa entre diez (10) y mil (1.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, atendiendo criterios de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad. La multa será impuesta por la
Superintendencia de Sociedades o del ente de inspección, vigilancia o control
correspondiente, según el caso, de oficio o a petición de cualquier persona.
En el evento que una persona que
haya sido sancionada por autoridad judicial con la inhabilitación para ejercer
el comercio, profesión u oficio, esté ejerciendo dicha actividad a través de un
establecimiento de comercio, adicional a la multa establecida en el párrafo
anterior, la Superintendencia de Sociedades o el ente de inspección, vigilancia
o control correspondiente, según el caso, de oficio o a petición de cualquier
persona, ordenará la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en
el establecimiento, por un término de hasta 2 meses. En caso de reincidencia,
ordenará el cierre definitivo del establecimiento de comercio”.
Artículo 29. Procedimiento sancionatorio.
Para efectos de la imposición de las sanciones de que trata el artículo
anterior, se dispone del siguiente procedimiento verbal de carácter sumario:
1. Se realizará una visita de
verificación de la violación, bien sea de oficio o a petición de cualquier
persona, y el funcionario delegado de la Superintendencia de Sociedades o del
ente que ejerza las funciones de inspección vigilancia o control
correspondientes, según el caso, dejará constancia de la misma mediante acta.
2. En el evento en que de la
visita resulte que la sociedad o persona ha incurrido en la violación a las
obligaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 19, 52, 55, 57, 59 y
60 del Código de Comercio o ejerza el comercio, profesión u oficio a pesar de
estar inhabilitado, o no se suministre la información que solicite la autoridad
para verificar los hechos, se procederá en el mismo sitio de la inspección a
citar al representante legal de la sociedad o a la persona natural a una
audiencia a celebrarse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a
la fecha de la visita. En la citación se dejará constancia del objeto de la
audiencia, y se prevendrá a la sociedad o a la persona natural según
corresponda, acerca de la necesidad de llevar la totalidad de pruebas que
pretenda hacer valer.
3. Llegado el día y hora de la
audiencia programada, se procederá a dejar constancia acerca del objeto de la
misma, y se le concederá el uso de la palabra a la parte investigada.
4. En el evento en que la parte
de manera voluntaria, consciente y libre, acepte que a la fecha de la
inspección no había dado cumplimiento a su deber legal, y adicionalmente
allegue la información requerida por la autoridad correspondiente, el
funcionario instructor se abstendrá de imponer sanción por una única vez,
previniendo a la parte que en caso de reincidir en esta circunstancia, se hará
acreedora a la totalidad de la sanción imponible. Lo anterior, sin perjuicio de
las penas y sanciones aplicables por normas especiales.
5. En el evento en que la parte
manifieste que no ha incurrido en falta alguna, el funcionario instructor
abrirá el procedimiento a pruebas, y permitirá a la parte allegar las pruebas
que resulten pertinentes y conducentes para efectos de formular su defensa.
Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30)
días. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes
y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. La decisión
acerca del rechazo de la práctica de pruebas será objeto de recurso de
apelación, que deberá ser interpuesto y sustentado en el mismo acto. El recurso
se concederá en el efecto devolutivo. No obstante lo anterior, el funcionario
instructor no podrá emitir decisión de fondo cuando existan recursos
pendientes.
6. Vencido el período probatorio
se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los
alegatos respectivos.
7. Finalizada la etapa
probatoria, el funcionario competente proferirá el acto administrativo
definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los
alegatos. La decisión podrá ser objeto de recurso de apelación, que deberá ser
sustentado inmediatamente.
8. En caso de haberse
interpuesto recurso de apelación, el superior jerárquico decidirá dentro de los
treinta (30) días calendario siguientes a que se allegue el expediente en su
despacho si se trata de la decisión de fondo, y dentro de los diez (10) días
calendario siguientes cuando se trate de una apelación por negación de pruebas.
9. En caso de
no comparecer la parte en la fecha y hora fijada para la audiencia, el
funcionario instructor, dejando expresa constancia de esta circunstancia,
procederá a suspender el trámite por una única vez. La parte que no asistiere
tendrá tres (3) días hábiles para justificar su inasistencia. En caso de
justificar la inasistencia, se procederá a citar nuevamente a audiencia para
continuar con el trámite. En el evento de no haberse justificado la
inasistencia, procederá el funcionario instructor a fijar fecha y hora para
continuar con el trámite. En dicho trámite, la parte podrá asistir pero no será
oída.
CAPÍTULO
IV
Normas de fortalecimiento
institucional contra el contrabando
Artículo 30. Funciones de la
Policía Fiscal y Aduanera en materia de Lucha contra el Contrabando.
Modifíquese el artículo 53 de la Ley 633 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo 53. Policía Fiscal
Aduanera en el marco de lucha contra el contrabando. La Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN) contará con una Dirección de Policía Fiscal y
Aduanera. Los funcionarios de la Policía Nacional adscritos a la Dirección de
Policía Fiscal y Aduanera en el marco de la lucha anticontrabando podrán
desarrollar sus funciones conforme las competencias dadas y a los procedimientos
establecidos con el Director General de la Unidad Administrativa Especial
UAE-DIAN.
Artículo 31. Coordinación en
la lucha contra el contrabando y delitos conexos. Créase la Comisión
Interinstitucional de Lucha contra el Contrabando, encargada de construir y
dictar la política de Estado contra el contrabando, el fraude aduanero y
conductas conexas; teniendo en cuenta los gobiernos locales y los diferentes
sectores. La Comisión adicionalmente formulará directrices tendientes a generar
estrategias de educación y prevención, a fortalecer la legitimidad social y
cultural de la tributación, el ingreso legal de mercancías al país y las
estrategias para eliminar barreras administrativas asociadas a estas conductas
y la incidencia transnacional de estos fenómenos. Estas directrices deberán ser
propuestas e implementadas por los diferentes sectores y entidades involucradas
en la lucha contra el contrabando y sus delitos conexos, tanto de los gobiernos
locales como del orden nacional.
Dentro de los seis (6) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la comisión formulará
la política pública de educación y prevención como herramienta de la lucha
contra el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.
La Comisión tendrá además el
mandato prioritario de formular políticas de desarrollo alternativo y
reconversión laboral para las zonas de frontera, donde se ejerza la política
anticontrabando, en coordinación con las demás instancias competentes.
La Comisión Interinstitucional de
Lucha Contra el Contrabando se instalará dentro de los tres (3) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y estará integrada por
los siguientes miembros, quienes solo podrán delegar su participación en el
segundo nivel jerárquico de la respectiva entidad:
1. El Director General de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
2. El Director General de la
Policía Nacional.
3. El Fiscal General de la
Nación.
4. El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo.
5. El Ministro de Relaciones
Exteriores.
6. El Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural.
7. El Superintendente de Puertos
y Transporte.
8. El Superintendente de
Industria y Comercio
9. El Director General de la
Unidad de Información y Análisis Financiero.
10. El Director General del
Invima, cuando fuere el caso.
11. El Director de la Dimar,
cuando fuera el caso.
12. El Director de la
Aeronáutica Civil, cuando fuera el caso.
13. El Gerente General del ICA,
cuando fuere el caso.
14. Los Gobernadores de los
departamentos Fronterizos, cuando afecten temas de competencia regional.
La Comisión Interinstitucional
estará presidida por el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (UAE-DIAN) o su delegado y la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera
ejercerá la Secretaría Técnica de la Comisión. La Comisión se reunirá
ordinariamente cada tres (3) meses y podrá invitar a las Entidades que de
acuerdo con sus competencias se requieran para atender asuntos de la lucha
contra el Contrabando y conductas conexas, así como a los representantes del
sector privado de las cadenas asociadas, cuando lo considere pertinente. El
Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de la Comisión
Interinstitucional creada mediante la presente ley.
La coordinación será realizada
de conformidad con los principios de eficacia, economía, celeridad,
complementariedad, cooperación y especialización, y estará enmarcada por el
deber de colaboración armónica de las entidades públicas del Estado, de conformidad
con el artículo 113 de la Constitución Política.
Artículo 32. Unidad de
Información y Análisis Financiero. Modifíquese el primer inciso del
artículo 1° de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de
Información y Análisis Financiero”, el cual quedará así:
“Artículo 1°. Unidad
Administrativa Especial. Créase la Unidad de Información y Análisis Financiero,
como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio independiente y regímenes especiales en materia de
administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y
prestaciones, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, cuyas funciones serán de intervención del Estado con el fin de detectar
prácticas asociadas con el lavado de activos, financiación del terrorismo y las
conductas relacionadas con la defraudación en materia aduanera. (...)”.
Artículo 33. Funciones de la
Unidad de Información y Análisis Financiero. Modifíquese al artículo 3° de
la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y
Análisis Financiero”, el cual quedará así:
“La Unidad tendrá como objetivos
centrales los siguientes:
1. La prevención y detección de
operaciones que puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento,
manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes
provenientes de actividades delictivas o destinados a su financiación, o para
dar apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones
y fondos vinculados con las mismas, prioritaria mente el lavado de activos y la
financiación del terrorismo. Para ello centralizará, sistematizará y analizará
mediante actividades de inteligencia financiera la información recaudada, en
desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y sus normas remisorias o complementarias, las normas
tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del
Estado o privadas que pueda resultar relevantes para el ejercicio de sus
funciones. Dichas entidades estarán obligadas a suministrar de oficio o a
solicitud de la Unidad, la información de que trata el presente artículo. Así
mismo, la Unidad podrá recibir información de personas naturales.
2. La prevención, detección y el
análisis, en relación con operaciones sospechosas de comercio exterior, que
puedan tener relación directa o indirecta con actividades de contrabando y
fraude aduanero, como delitos autónomos o subyacentes al de lavado de activos,
así como de sus delitos conexos tales como el narcotráfico, el lavado de
activos o actividades delictivas perpetradas por estructuras de delincuencia
organizada.
La Unidad en cumplimiento de sus
objetivos, comunicará a las autoridades competentes y a las entidades
legitimadas para ejercitar la acción de extinción de dominio, cualquier
información pertinente y que de conformidad con la ley esté autorizada para
compartir con ellas, dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de
activos, la financiación del terrorismo, el contrabando, el fraude aduanero y
las actividades que dan origen a la acción de extinción del dominio.
La Unidad de Información y
Análisis Financiero, dentro del ámbito de su competencia, podrá celebrar convenios
de cooperación con entidades de similar naturaleza de otros Estados, con
instancias internacionales pertinentes y con las instituciones adicionales
públicas o privadas a que hubiere lugar”.
Artículo 34. Funciones
de la Dirección General. Modifíquese el artículo 4° de la Ley 526 de 1999,
“por medio de la cual se crea la Unidad de Información Análisis Financiero”, el
cual quedará así:
“Artículo 4°. Funciones de la
Dirección General. Las siguientes serán las funciones generales de la Dirección
General:
1. Participar en la formulación
de las políticas para la prevención, detección, y lucha contra el lavado de
activos, la financiación del terrorismo, el contrabando y el fraude aduanero en
todas sus manifestaciones.
2. Centralizar, sistematizar y analizar
la información suministrada por quienes están obligados a cumplir con lo
establecido en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y sus normas remisorias y complementarias, las normas tributarias,
aduaneras, cambiarias y demás información que conozcan las entidades del Estado
y privadas que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos,
de financiación del terrorismo, de contrabando o de fraude aduanero.
3. Coordinar el estudio por parte
de la Unidad de nuevos sectores afectados o susceptibles de ser utilizados para
el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando o el
fraude aduanero.
4. Comunicar a las autoridades
competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción
de dominio, cualquier información pertinente dentro del marco de la lucha
integral contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el
contrabando, el fraude aduanero y las actividades que dan origen a la acción de
extinción del dominio.
5. Apoyar a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales en la parametrización y desarrollo del sistema
de gestión de riesgo para efectos de optimizar los controles aduaneros en
relación con el contrabando y fraude aduanero.
6. Velar por el adecuado
funcionamiento de las bases de datos internas sobre operadores de comercio
exterior donde consten los datos correspondientes a las operadores jurídicos
que hayan sido o estén habilitados para ejercer las labores de comercio
exterior, así como los de las personas naturales que ejercen labores de
dirección, de representación legal o que sean socios o accionistas de las
personas jurídicas.
7. Velar por el adecuado
funcionamiento de las bases de datos internas de importadores y exportadores
donde consten los datos de los importadores, exportadores, usuarios de zonas
francas, incluyendo los datos de las personas naturales que ejercen labores de
dirección, de representación legal o que sean socios o accionistas de las
personas jurídicas.
8. Velar por el adecuado
funcionamiento de las bases de datos internas de sanciones disciplinarias,
penales y administrativas impuestas a personas naturales o jurídicas en
relación con las conductas de fraude aduanero y contrabando.
9. Solicitar a cualquier entidad
pública o privada la información que considere necesaria para el cumplimiento
de sus funciones, salvo la sujeta a reserva en poder de la Fiscalía General de
la Nación.
10. Celebrar dentro del ámbito de
su competencia y de conformidad con las normas internas, convenios de
cooperación con entidades de similar naturaleza de otros Estados, con
instancias internacionales pertinentes y con las instituciones nacionales
públicas o privadas a que hubiere lugar.
11. Participar en las
modificaciones de normas jurídicas a que haya lugar para el efectivo control
del lavado de activos, de la financiación de terrorismo, del contrabando y del
fraude aduanero.
12. Rendir los informes que le
soliciten los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Justicia y del Derecho,
en relación con el control al lavado de activos, la financiación del
terrorismo, el contrabando y el fraude aduanero. En estos dos últimos casos se
rendirán estos mismos informes a solicitud del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
13. Evaluar y decidir sobre la
pertinencia de enviar a la Fiscalía General de la Nación y a las demás
autoridades competentes, para su verificación, la información que conozca en
desarrollo de su objeto.
Las demás que le asigne el
Gobierno nacional, de acuerdo con su naturaleza”.
Artículo 35. Funciones
de la Subdirección de Análisis Estratégico. Modifíquese el artículo 6° de
la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y
Análisis Financiero”, el cual quedará así:
“Artículo 6°. Funciones de la
Subdirección de Análisis Estratégico. Las siguientes serán las funciones
generales de la Subdirección de Análisis Estratégico:
1. Apoyar a la Dirección General
en la definición de las políticas de la Unidad.
2. Realizar los estudios
necesarios para mantener actualizada la Unidad sobre las prácticas, técnicas y
tipologías utilizadas para el lavado de activos, la financiación del
terrorismo, el contrabando y el fraude aduanero en los diferentes sectores de
la economía, así como la identificación de los perfiles de los presuntos
responsables de estas actividades.
3. Sugerir a la Dirección General
la inclusión de información de nuevos sectores de la economía a la Unidad.
4. Diseñar y someter a
consideración de la Dirección General nuevos sistemas de control, instrumentos
de reporte o ajustes a los existentes para optimizar la calidad de la
información a recaudar.
5. Preparar para la Dirección
General, propuestas de ajustes a las normas, reglamentos e instructivos
necesarios para el cumplimiento del objeto de la Unidad.
6. Preparar los convenios de
cooperación con las entidades de similar naturaleza en otros países y con las
instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar.
7. Apoyar a las entidades que
tengan competencias en materia de lucha contra el contrabando y contra el
fraude aduanero en la parametrización y desarrollo del sistema de gestión de
riesgo a través del desarrollo de mapas de riesgo de estos fenómenos.
8. Diseñar y preparar propuestas
estratégicas interinstitucionales que presentará la entidad ante la Comisión de
Coordinación Interinstitucional para el Control de Lavado de Activos para lo de
su competencia.
9. Las demás que le sean
asignadas por la Dirección General”.
Artículo 36. Funciones de la
Subdirección de Análisis de Operaciones. Modifíquese el artículo 7° de la
Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y
Análisis Financiero”, el cual quedará así:
“Artículo 7°. Funciones de la
Subdirección de Análisis de Operaciones. Las siguientes serán las funciones
generales de la Subdirección de Análisis de Operaciones:
1. Recolectar, integrar y
analizar la información de que tenga conocimiento la Unidad.
2. Realizar los análisis de
operaciones inusuales o sospechosas que conozca incluyendo las conductas
constitutivas de lavado de activos, financiación de terrorismo, contrabando y
fraude aduanero.
3. Preparar los informes acerca
de posibles casos de lavado de activos, financiación del terrorismo, contrabando
y fraude aduanero detectados, y presentarlos a la Dirección General para su
consideración, de acuerdo con los flujos de información recibidos y los
análisis que desarrolle.
4. Preparar los instructivos
necesarios para el reporte de información de interés para la Unidad.
5. Preparar los instructivos,
resoluciones y circulares necesarios para el cumplimiento del objeto de la
Unidad.
6. Centralizar en bases de datos
internas la información correspondiente a operadores de comercio exterior donde
consten los datos correspondientes a los operadores jurídicos que hayan sido o
estén habilitados para ejercer las labores de comercio exterior, así como los
de las personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación
legal o que sean socios o accionistas de las personas jurídicas. Esta base de
datos se alimentará de la información existente en entidades que posean
información de similar naturaleza.
7. Centralizar en bases de datos
internas la información correspondiente a importadores y exportadores donde
consten los datos de los importadores, exportadores, incluyendo los datos de
las personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación
legal o que sean socios o accionistas de las personas jurídicas. Esta base de
datos se alimentará de la información existente en entidades que posean
información de similar naturaleza.
8. Centralizar en bases de datos
internas la información correspondiente a sanciones disciplinarias, penales y
administrativas impuestas a personas naturales o jurídicas en relación con las
conductas de que trata el numeral 2 del presente artículo.
9. Ordenar y coordinar las
labores de inteligencia que permitan identificar las conductas de que trata el
numeral 2 del presente artículo.
10. Ordenar y coordinar las
labores de inteligencia que resulten indispensables para el cumplimiento de los
demás objetivos misionales de la entidad, previstas en la ley.
11. Cooperar y servir de enlace
con las unidades contra el lavado de activos, contra la financiación del
terrorismo, y anticontrabando existentes o con las dependencias que desarrollan
esta función en las entidades nacionales. Interactuar con los sectores que
puedan estar involucrados en el tema de la prevención y control al lavado de
activos y la financiación del terrorismo, así como en materia de ilegalidad en
operaciones de comercio exterior.
12. Desarrollar los convenios de
intercambio de información celebrados con las unidades de similar naturaleza
del exterior, con las instancias internacionales pertinentes y con las
instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar.
13. Las demás que sean asignadas
por la Dirección General”.
Artículo 37. Informe en
materia de defensa jurídica. El Director General de la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales y el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado presentarán al Gobierno un informe anual acerca de las acciones
judiciales que se están adelantando en materia de procesos judiciales tanto a
nivel nacional como internacional en relación con la problemática de
contrabando y el fraude aduanero, incluyendo las recomendaciones para optimizar
la eficacia de la gestión jurídica adelantada por las entidades. En materia de
controversias respecto de los acuerdos de comercio internacional el Ministro de
Comercio, Industria y Turismo y el Director General de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales presentarán al Gobierno un informe anual sobre
dichos procesos, cuando estén relacionados con la problemática del contrabando
y el fraude aduanero.
De dicho informe se enviará
copia a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.
Artículo 38. Adquisición de
equipos tecnológicos para el fortalecimiento de la lucha contra el contrabando.
Dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la
presente ley, el Gobierno estructurará un plan de adquisiciones, reposiciones
y/o arrendamientos, de equipos tecnológicos para fortalecer el control de las
autoridades aduaneras en las zonas aduaneras a nivel nacional y de las
distintas autoridades competentes en el control del contrabando. Para ello, el
Gobierno estructurará un plan de corto plazo que contenga a su vez un plan de
reposición tecnológica a mediano plazo, procurando la consecución de recursos
para estos efectos, en el marco de la ley orgánica de presupuesto. La
financiación del plan de adquisición y reposición de estos equipos y de sus
respectivas plataformas tecnológicas podrá incluir la disposición de hasta un
cincuenta (50%) por ciento de un componente variable derivado de las garantías
que se hagan efectivas, así como de las multas impuestas en razón de la
potestad sancionatoria en materia aduanera.
Artículo 39. Plan
de fortalecimiento de laboratorios técnicos. Dentro de los doce (12) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y semestralmente con
posterioridad a ese término, el Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario y el
Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos presentarán ante la Comisión Intersectorial de la Calidad un informe
de diagnóstico sobre el estado de los laboratorios técnicos utilizados para el
control directo o indirecto del contrabando en sus correspondientes ámbitos de
competencia y una propuesta de fortalecimiento de la capacidad operativa
instalada para su optimización.
La Comisión Intersectorial de
Calidad elaborará un plan de fortalecimiento de los laboratorios técnicos,
teniendo como referente los insumos suministrados por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, la Policía Nacional, el Instituto Colombiano Agropecuario
y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos. El plan
deberá incluir las necesidades técnicas y financieras para garantizar su
ejecución, al igual que la formulación de políticas de largo plazo en esta
materia.
Artículo 40. Fortalecimiento
de laboratorios. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en
vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional, a través de la Comisión
intersectorial de la Calidad, realizará un estudio de diagnóstico y análisis de
la infraestructura de laboratorios que sirvan como referente para realizar las
pruebas técnicas requeridas en los procesos contra el contrabando. Este estudio
deberá determinar cuáles son las necesidades de inversión en materia de
infraestructura de la calidad requeridas para atender las necesidades de
pruebas técnicas. Los laboratorios objeto del plan de fortalecimiento deberán ser
laboratorios acreditados para garantizar su competencia técnica. El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, con base en el estudio suministrado por la
Comisión Intersectorial de la Calidad y bajo el marco de la ley orgánica de
presupuesto podrá incorporar los recursos correspondientes para fortalecer la
infraestructura requerida según las necesidades identificadas por el estudio
técnico.
Artículo 41. Pruebas técnicas.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Instituto Colombiano
Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos y
la Superintendencia de Industria y Comercio para desarrollar los ensayos,
pruebas y certificaciones técnicas requeridas dentro de los procesos
administrativos adelantados por estas entidades, podrán acudir a los organismos
de evaluación de la conformidad que estén acreditados.
Los costos de estas pruebas
técnicas serán asumidos por el particular propietario, tenedor, poseedor,
importador o declarante de los bienes objeto de la prueba técnica.
La validez de estas pruebas o
certificados estará sujeta al cumplimiento de estándares técnicos basados en
normas técnicas o reglamentos técnicos, según el caso, en el marco del
Subsistema Nacional de la Calidad.
Artículo 42. Suscripción de
protocolos para la cooperación eficaz e intercambio de información
interinstitucional. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley,
la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Colombiano Agropecuario, el
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Policía Nacional y las secretarías de Salud departamentales, municipales y del
Distrito Capital, tendrán un plazo máximo de ocho (8) meses para elaborar
protocolos de cooperación eficaz mediante la articulación de procedimientos,
protocolos para el aseguramiento de elementos materiales probatorios o
evidencia física y mecanismos de intercambio de información entre ellas, que
permitan optimizar los recursos para los operativos de inspección y control,
las investigaciones administrativas y las investigaciones penales, salvo la
información prevista en los tratados de intercambio de información tributaria
los cuales se someterán a las disposiciones previstas en dichos convenios.
Los protocolos deberán
construirse sobre la base de la optimización de resultados a nivel general, y
el principio de eficacia y eficiencia.
Parágrafo. Los protocolos de
control conjunto tendrán en cuenta la necesidad de prever posibles fenómenos de
delitos contra la administración pública y corrupción privada que faciliten el
contrabando y el fraude aduanero.
Artículo 43. Obligación
de reportar estado de investigaciones. La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y la Superintendencia de Industria y Comercio presentarán un informe
trimestral a la Unidad de Información y Análisis Financiero donde conste una
relación de las investigaciones que adelante cada una de las entidades en
relación con los temas de competencia de la Unidad de Información y Análisis
Financiero, incluyendo las novedades relacionadas con terminación de los
respectivos procesos.
Para efectos de lo aquí
dispuesto, la Unidad de Información y Análisis Financiero acordará con cada una
de las entidades el formato de reporte de la información, la cual deberá
alimentar los registros y bases de datos que constan en la entidad, así como
estructurar las medidas para acceder a esta información en tiempo real. El
reporte deberá construirse con fundamento en los principios de eficiencia y
seguridad de la información, lo que implicará no duplicar información ya
reportada.
Parágrafo transitorio. Las
entidades de que trata el presente artículo gozarán de un término máximo de
tres (3) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley
para suscribir con la Unidad de Información y Análisis Financiero un convenio o
protocolo para hacer efectivas las obligaciones contenidas en el presente
artículo.
CAPÍTULO
V
Disposiciones varias
Artículo 44. Cooperación
internacional en materia de contrabando en el marco de acuerdos comerciales.
En el marco de las negociaciones que emprenda el Gobierno con terceros Estados
en materia de comercio exterior, incluyendo la concertación o reforma de
tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio, el Gobierno procurará
introducir cláusulas, disciplinas o capítulos relacionados con la cooperación
internacional y prevención del contrabando y el fraude aduanero en sus diversas
modalidades, así como mecanismos para su ejecución efectiva.
Para efectos de lo dispuesto en
este artículo, el Gobierno propenderá por la ampliación y fortalecimiento de
mecanismos de cooperación internacional de naturaleza judicial y administrativa
y el intercambio efectivo de información en materia de comercio exterior entre
los Estados. Para estos efectos, según la conveniencia para cada caso, los
acuerdos permitirán el intercambio directo de información por las entidades
administrativas con funciones de control aduanero y las entidades que
desarrollan labores de inteligencia, con sus homólogas en el extranjero, salvo
la información prevista en los tratados de intercambio de información
tributaria los cuales se someterán a las disposiciones previstas en dichos
convenios.
Artículo 45. Cooperación
Internacional en materia de contrabando con países de alto riesgo. El
Estado colombiano procurará suscribir con países de alto riesgo acuerdos
específicos en materia de cooperación, en materia aduanera y en materia
judicial para la prevención del contrabando, el fraude aduanero, el
favorecimiento del contrabando y demás actividades conexas. Los mencionados
acuerdos deberán incluir mecanismos de levantamiento de reserva de información
y los procedimientos jurídicos que deberán seguirse para estos efectos.
Artículo 46. Informe anual.
Todos los años, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al inicio de
cada legislatura, el Consejo Superior de Política Criminal enviará un informe
cualitativo y estadístico dirigido a la Presidencia de las comisiones primeras
y segundas de Senado y Cámara, sobre la evolución en materia de criminalidad
económica relacionada con el comercio exterior, incluyendo las recomendaciones
que en materia de política criminal se hacen al Congreso de la República en
materia legislativa, administrativa y jurisdiccional. Copia de ese informe se
allegará a la Comisión de Coordinación Interinstitucional de Control de Lavado
de Activos para tomar las determinaciones de su competencia.
Artículo 47. Modelos de
trazabilidad. El Gobierno, a través de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales desarrollará un modelo de trazabilidad en materia de operaciones
aduaneras de productos sensibles que permita establecer y llevar un control
organizado, cuando menos, de lo siguiente:
a) País de origen de la
mercancía;
b) País de procedencia de la
mercancía;
e) Países por los que transitó
la mercancía con anterioridad al ingreso al territorio nacional;
d) País de destino de la
mercancía, cuando sea diferente a Colombia;
e) Datos de identificación de la
persona jurídica o natural que despachó la mercancía hacia Colombia, en el
evento de las importaciones;
f) Datos de identificación de la
persona jurídica o natural que recibió la mercancía que se despachó hacia Colombia,
en el evento de las importaciones;
g) Datos de identificación de la
persona jurídica o natural a la cual se despachó la mercancía desde Colombia,
en el evento de las exportaciones o reexpediciones;
h) Datos de identificación de la
persona jurídica o natural la cual despachó la mercancía desde Colombia, en el
evento de las exportaciones o reexpediciones;
i) Datos de la compañía o
compañías transportadoras responsables del traslado de la mercancía desde el
lugar de despacho hasta el lugar de destino;
j) Registro de los datos de
facturación que soportan la transacción mercantil;
k) Registro de la forma de pago
de las transacciones comerciales, y su monto específico.
El Gobierno reglamentará la
materia y definirá cuáles son los productos sensibles de que trata este
artículo a más tardar dentro de los seis (6) meses de entrada en vigencia de la
presente ley, definición que deberá ser dinámica y por lo tanto podrá ser
variada en la medida en que la realidad del comercio exterior vaya cambiando.
En todo caso, la determinación de los bienes sensibles atenderá los compromisos
comerciales vigentes adquiridos por Colombia en el exterior, y guardará
recíproca correspondencia con los criterios de gestión de riesgo adoptados en
materia de control aduanero.
Parágrafo. Atendiendo que el
control de fronteras, en sus diversos aspectos, constituyen unas circunstancias
de defensa y seguridad nacional, seguridad pública y de las relaciones
internacionales, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014 el
Gobierno velará porque se mantenga bajo estricta reserva la información de que
trata el presente artículo.
Asimismo, con el fin de evitar
el abuso del derecho y el fraude a la ley, el Gobierno creará e implementará
por medio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y con cargo a su
presupuesto, los instrumentos administrativos y tecnológicos necesarios para
realizar un seguimiento detallado del volumen, valor y tipo de productos
ingresados al territorio aduanero nacional en calidad de bienes destinados a la
canasta familiar por quienes invocan los privilegios propios de convenios,
protocolos o normas que establecen ese régimen especial en beneficio de los
pobladores de algunos municipios fronterizos, buscando con ello: (i) facilitar la
individualización y sanción de quienes, con el fin de eludir el pago de
tributos aduaneros, realizan el ingreso de mercancías al amparo de los
regímenes especiales de compra transfronteriza de bienes de canasta básica, y
(ii) facilitar el perfilamiento de riesgo por individuo y medio de transporte
utilizado.
Artículo 48. Controles de
frecuencias de ingresos de mercancías. El Gobierno nacional, dentro de los
seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley y dentro de las
funciones de control aduanero previstas por la ley y normas reglamentarias,
establecerá límites en materia de frecuencias y cupos máximos periódicos para
la introducción de mercancías realizada por habitantes de municipios
fronterizos al territorio aduanero nacional.
En el evento en que se demuestre
la existencia de ingresos continuos y sistemáticos que superen las frecuencias
previstas en los controles de que trata el inciso anterior, la autoridad
aduanera adoptará las medidas adecuadas de conformidad con el perfilamiento de
riesgo por individuo, y procederá a aplicar las normas previstas por el
Estatuto Aduanero para efectos de investigar y eventualmente sancionar estas
conductas.
Igualmente deberá valorar la
posible comisión de una conducta de contrabando fraccionado con unidad de
designio debiendo compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación para lo
de su competencia.
Artículo 49. Protocolos y
convenios de trabajo conjunto. La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, y la Fiscalía
General de la Nación, establecerán protocolos de traslado de elementos
materiales probatorios o de información, según el caso, de forma que se puedan
garantizar los derechos fundamentales de los asociados y la cadena de custodia
de la evidencia recolectada en el trámite administrativo de procedimientos
relacionados con contrabando y las demás infracciones aduaneras que pudieran
ser constitutivas de delitos previstos por el Código Penal, incluyendo delitos
conexos como narcotráfico, lavado de activos y concierto para delinquir, u
otras actividades de la delincuencia organizada. Las entidades mencionadas
dispondrán de un plazo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley para suscribir los protocolos de traslado de
elementos materiales probatorios acá mencionados.
La Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales acordará con la Fiscalía General de la Nación la línea de
protocolos de conducta a seguir por funcionarios de ambas entidades para
efectos de adelantar avalúos que se requieran para efectos procesales penales,
garantizando la disponibilidad de infraestructura y de personal para estos
efectos.
Artículo 50. Inmovilización
de equipos. Modifíquese el literal g) del artículo 49 de la Ley 336 de 1996,
así:
“Artículo 49. (…)
g) Cuando se detecte que el
equipo es utilizado para el transporte de mercancías presuntamente de
contrabando. En estos eventos, surtida la inmovilización se deberá dejar el
equipo a disposición de la administración aduanera para que adelante los
procedimientos de su competencia”.
Artículo 51. Extensión de
normas de aprehensión y decomiso a medios de transporte. El medio de
transporte en el que se haya encontrado mercancía objeto de aprehensión por
causales previstas en el Estatuto Aduanero, será igualmente objeto de esta
aprehensión y decomiso, de conformidad con estas mismas causales y conforme a
los procedimientos previstos por la normatividad aduanera, siempre que la
cuantía de las mercancías permitan la adecuación de la conducta al delito de
contrabando o contrabando de hidrocarburos; o cuando el medio de transporte ha
sido especialmente construido, adaptado, modificado o adecuado de alguna manera
con el propósito de ocultar mercancías.
Artículo 52. Presunción de riesgo
a la salud y al ambiente de ciertos productos. Se presume el riesgo de
afectación a la salud, al ambiente y del estatus sanitario del territorio
nacional como consecuencia directa del ingreso ilegal al país de productos
agropecuarios, como animales, vegetales y sus productos, medicamentos,
químicos, productos eléctricos incluidos en el reglamento técnico de
instalaciones eléctricas o en el reglamento técnico de iluminación y alumbrado
público y demás productos de consumo humano que puedan afectar la salud y al
ambiente según conste en reglamentación que expida el Gobierno nacional en este
último caso. La presunción de que trata este artículo se valorará en el marco
de las investigaciones administrativas que adelanten las autoridades nacionales
o territoriales en materia sanitaria y en todo caso admitirá prueba en
contrario.
Parágrafo 1°. El Instituto
Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos o la autoridad sanitaria competente en cada departamento, deberá
emitir el concepto sanitario o zoosanitario, en un término máximo de siete (7)
días hábiles contados a partir de la solicitud efectuada por las autoridades
nacionales, departamentales o municipales. La solicitud deberá presentarse a
más tardar dentro de los tres (3) días siguientes a la aprehensión o decomiso
de las mercancías citadas en el presente artículo, con el fin de determinar si
estas deben ser destruidas o son aptas para el consumo humano. Cuando se
requiera un término más amplio para la emisión del concepto, dichas entidades
informarán a la autoridad solicitante el plazo necesario para cumplimiento a lo
previsto en este parágrafo.
Parágrafo 2°. El Instituto
Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos o la autoridad sanitaria competente en cada departamento, de
considerarlo procedente, podrá ordenar medidas sanitarias o fitosanitarias
sobre aquellos productos que hayan estado en contacto directo con los
ingresados ilegalmente al territorio nacional.
Artículo 53. Destinación de
los bienes aprehendidos y decomisados. Cuando la mercancía aprehendida o
decomisada se encuentre relacionada con alguna conducta punible, la autoridad
que haya proferido el acto administrativo que ordena la aprehensión o decomiso,
deberá comunicar inmediatamente a la Fiscalía General de la Nación para que en
un plazo no superior a cuatro (4) meses desde que avoque conocimiento, ordene
la recolección de los elementos materiales probatorios y evidencia física que
requiera y libere la facultad dispositiva de la mercancía.
Si vencido el plazo
anteriormente establecido, no se ha realizado la toma de muestras o registros
pertinentes por parte de la Fiscalía General de la Nación, la misma será
realizada dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término a
que se refiere el inciso anterior, por la Dirección de Gestión de Policía
Fiscal y Aduanera o los funcionarios con facultades de policía judicial de la
autoridad que ordena la aprehensión o decomiso que se encuentran capacitados
para emitir experticio técnico o dictámenes.
Las muestras que se definan como
elementos materiales probatorios y evidencia física recolectada serán
dispuestas conforme a los protocolos respectivos de la Fiscalía General de la
Nación, y serán custodiadas en los almacenes de evidencia correspondiente, y
los remanentes deberán ser dispuestos por la autoridad que haya proferido la
orden de aprehensión o decomiso.
Parágrafo 1°. Las mercancías
sujetas al impuesto al consumo que sean objeto de decomiso deberán ser
destruidas por la entidad competente nacional, departamental o del Distrito
Capital una vez quede en firme la decisión administrativa que determine la
aplicación de esta medida.
Parágrafo 2°. En los términos
que defina el Estatuto Aduanero, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
podrá donar las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de
la nación, a las entidades públicas del orden nacional, departamental,
municipal, a la Fuerza Pública y organizaciones no gubernamentales sin ánimo de
lucro, encargadas de programas de salud, educación, seguridad pública,
seguridad alimentaria, prevención y atención de desastres.
Parágrafo Transitorio. Para
aquellas mercancías aprehendidas y decomisadas por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales que a la fecha de expedición de la presente ley se
encuentren con cadena de custodia, se autoriza a la Fiscalía General de la
Nación, para que en un plazo no superior a seis (6) meses, a la entrada en
vigencia de la presente ley, tome los elementos materiales probatorios y
evidencia física que requiera. Vencido este plazo, corresponderá a la Dirección
de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera o los funcionarios con facultades de
policía judicial que se encuentren capacitados para emitir experticio técnico o
dictámenes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la toma de
muestras o registros pertinentes, dentro de los dos (2) meses siguientes.
Artículo 54. De conformidad con
lo que se defina en el reglamento, el Invima y el ICA, dentro del desarrollo de
sus actividades, podrán permitir la participación del observador de operaciones
de importación, en las diligencias de inspección física o documental, previas
al levante de las mercancías de origen agropecuario.
Para el efecto deberá
presentarse la resolución emitida por la DIAN que lo acredite como tal, ante
las autoridades sanitarias que desarrollen la actividad de inspección. Quienes
participen en la diligencia deberán guardar la debida reserva de la información
a la que tengan acceso.
Los costos derivados serán
asumidos por los particulares.
Artículo 55. Para efectos de la
aplicación de la presente ley, el sector privado, incluyendo comerciantes
agremiados, podrán solicitar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mesas de trabajo para
capacitación, socialización de las normas aquí previstas y la implementación de
herramientas encaminadas al intercambio de información y eliminación de
barreras del comercio que incentiva el contrabando.
Artículo 56. Vigencia y
derogatoria. La presente ley entrará en vigencia a partir de la fecha de su
promulgación, y deroga el artículo 447-A de la Ley 599 de 2000 y todas aquellas
disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente
del honorable Senado de la República,
José
David Name Cardozo.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Gregorio
Eljach Pacheco.
El Presidente
de la honorable Cámara de Representantes,
Fabio
Raúl Amín Saleme.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Jorge
Humberto Mantilla Serrano.
REPÚBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO
NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 6 de
julio de 2015.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
María
Ángela Holguín Cuéllar.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Mauricio
Cárdenas Santamaría.
El Ministro de
Justicia y del Derecho
Yesid
Reyes Alvarado.
La Ministra de
Comercio, Industria y Turismo,
Cecilia
Álvarez-Correa Glen.
El Ministro de
Minas y Energía,
Tomás
González Estrada.
SEGUNDO
ANEXO - ÍNDICE
I.
ANTECEDENTES
II. NORMAS
DEMANDADAS
III. DEMANDA
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervenciones.
2. Argumentos de
las intervenciones.
2.1. Inhibición
2.2.
Inexequibilidad
2.3.
Exequibilidad
2.3.1. Cargo por
violación al principio de unidad de materia
2.3.2. Cargos por
violación al principio de publicidad en el trámite legislativo
2.3.3. Cargos por
violación a las reglas de votaciones legislativas
2.3.4. Cargos por
violación de las competencias de las Comisiones Legislativas
2.3.5. Cargos por
violación de la reserva de ley estatutaria y ley orgánica
2.3.6. Cargos por
violación de las competencias del Gobierno Nacional
2.3.7. Cargos por
violación de los principios del derecho penal mínimo, el principio de tipicidad
y el principio de no ser juzgado dos veces por la misma conducta
2.3.8. Cargos por
violación del principio de progresividad de los derechos sociales
2.4. Sin posición definida
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA NACIÓN
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
2. Inhibición y existencia de cosa juzgada con relación a algunos de
los cargos presentados
2.1. Requisitos de
admisión de demandas de inconstitucionalidad.
2.2. Análisis de
los cargos
2.2.1.
Desconocimiento del principio de publicidad
2.2.2.
Desconocimiento de las reglas de votación
2.2.3.
Desconocimiento de las reglas de reserva de ley estatutaria y ley orgánica
2.2.4.
Desconocimiento de las competencias del Gobierno Nacional
2.2.5.
Desconocimiento de tres principios penales y sancionatorios constitucionales
(non bis in ídem, tipicidad y derecho penal mínimo), un asunto ya juzgado
2.2.6.
Desconocimiento del principio de progresividad
3. Análisis de los
cargos referentes a principios y reglas constitucionales sobre el procedimiento
de formación de la Ley 1762 de 2005 acusada
3.1. Violación del
principio de unidad de materia por contemplar temas variados y diversos temas
3.2. Violación del
principio de publicidad con relación a la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, durante la aprobación del Proyecto que dio lugar a la Ley 1762
de 2005
3.3. Violación a las
reglas de competencia de las comisiones legislativas
4. Conclusión
VII. DECISIÓN
PRIMER ANEXO -
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
SEGUNDO ANEXO
- ÍNDICE
[1] Auto de 18 de septiembre de 2015.
[2] Se transcribirá la totalidad del texto de la Ley 1762 de 2015 al
final de la sentencia, a manera de anexo.
[3] En varias oportunidades, por varias razones, la Corte ha dejado de
transcribir el texto demandado al inicio de la sentencia, como
convencionalmente lo hace. Así, por ejemplo, lo dejó de hacer en la sentencia
C-184 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz) “en consideración al número de
artículos demandados, y con el propósito de facilitar el análisis de cada uno
de ellos” (veinte artículos); en la C-675 de 1998 (MP Antonio Barrera
Carbonell) “en aras de la brevedad” (cuarenta artículos); en la C-215 de
1999 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez) “en atención a la extensión y
diversidad de temas que  plantean  las demandas” (veinte
artículos); en la C-246 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell y José Gregorio
Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa) “debido
a su extensión” (la Ley aprobatoria y las cláusulas del convenio internacional);
en la C-969 de 1999 (MP Fabio Morón Díaz; AV Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis) incorporó el “texto publicado en los
respectivos Diarios Oficiales” a la sentencia (treinta y ochos decretos
ley, de diversos artículos cada uno); en la C-090 de 2001 (MP Carlos Gaviria
Díaz) “para una mejor comprensión y análisis de los temas” (varios
artículos objetados de un proyecto de ley) y en la C-646 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa) “en razón de la extensión de los textos acusados”
(el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal).
[4] Recientemente la Corte Constitucional ha dejado de transcribir los
textos legales acusados al inicio de la sentencia, como tradicionalmente lo
hace, en varias oportunidades. Ver por ejemplo las sentencias C-027 de 2012 (MP
Juan Carlos Henao Pérez; SPV Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio
Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva); C-051 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva);
C-590 de 2012 (MP Humberto Antonio Sierra Porto); C-862 de 2012 (MP Alexei
Julio Estrada; SPV María Victoria Calle Correa; AV Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Elías Pinilla Pinilla); C-535 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo);
C-335 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV María Victoria Calle
Correa; AV Luis Ernesto Vargas Silva, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-465
de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos; SV Jorge Iván Palacio Palacio; AV María
Victoria Calle Correa); C-947 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado); C-150
de 2015 (MP Mauricio González Cuervo; SPV María Victoria Calle Correa, Jorge
Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo,
Martha Victoria Sáchica Méndez), C-620 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio,
AV Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz
Delgado). Las aclaraciones y salvamentos no versan sobre la modificación en la
metodología de la transcripción de las normas acusadas.
[5] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 69.
[6] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 69.
[7] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 90.
[8] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 84.
[9] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 88.
[10] Para la acción de la referencia, teniendo en cuenta el fin de la
ley acusada (fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por
personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando,
lavado de activos y defraudación fiscal] se puede concluir que la materia
central de la misma es la regulación del comercio exterior (Acción de
inconstitucionalidad; expediente, folio 89).
[11] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 71.
[12] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 70.
[13] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 70.
[14] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folios 70-71.
[15] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folios 71-72.
[16] En este caso dice la acción:  “En el caso bajo estudio (artículo
16, Ley 1762 de 2015), no hay una proporcionalidad y razonabilidad de la
sanción de cierres temporal de establecimiento donde se comercialicen o
almacenen productos sometidos al impuesto al consumo, pues al establecerse que
cuando el valor de la mercancía sea inferior a doscientas veintiocho (228) UVT
es decir $6.447.612 el cierre era hasta por (30) días calendario, el valor de
la mercancía no guarda proporcionalidad con los días que se realizaría el
cierre del establecimiento, pues con esta medida se estaría afectando al
pequeño comerciante tendría un mes de pérdidas adicional a las multas y demás
sanciones por las que se vería afectado generando una afectación a su mínimo
vital y de su familia.  ||  Igualmente dicha sanción no está sujeta al
principio [de] legalidad, pues en artículo 16 no está definida en forma clara,
expresa y precisa el debido proceso y el derecho de defensa que tendrían las
personas sujetas a dicha sanción.” Acción de inconstitucionalidad; expediente,
folios 72-73.
[17] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 74.
[18] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 75.
[19] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 75.
[20] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folios 59-60.
[21] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 60.
[22] La lista es la siguiente:  1) extorsión;  2) enriquecimiento ilícito,
3) secuestro extorsivo;  4) Rebelión,  5) tráfico de armas,  6) tráfico de
menores de edad,  7) financiación del terrorismo y administración de recursos
relacionados con actividades terroristas,  8) tráfico de drogas tóxicas,
estupefacientes o sustancias psicotrópicas,  9) Delitos contra el sistema
financiero,  10) delitos contra la administración pública,  11) delitos
vinculados con el producto de los delitos ejecutados bajo concierto para
delinquir,  12) utilización indebida de fondos captados del público,  13)
operaciones no autorizadas con accionistas o asociados,  14) captación masiva
habitual de dinero,  15) negativa de reintegro,  16) manipulación fraudulenta
de especies inscritas en el Registro Nacional de Valores e intermediarios,  17)
peculado por apropiación,  18) peculado por uso,  19) peculado por aplicación
oficialmente diferente,  20) peculado por aplicación oficial diferente frente a
los recurso de la seguridad social,  21) peculado culposo frente a los recursos
de la seguridad social integral,  22) omisión del agente retenedor o
recaudador,  23) destino de recursos del tesoro para el estímulo o beneficio
indebido de explotadores y comerciantes de metales preciosos,  24) fraude de
subvenciones,  25) concusión,  26) cohecho propio,  27) cohecho impropio,  28)
cohecho por dar u ofrecer,  29) violación al régimen legal o constitucional de
inhabilidad o incompatibilidades,  30) interés indebido en la celebración de
contratos,  31) contrato sin cumplimiento de requisitos legales,  32) acuerdos
restrictivos de la competencia,  33) tráfico de influencias de servidor
público,  34) tráfico de influencias de particular,  35) enriquecimiento
ilícito de servidor público,  36) prevaricato,  37) prevaricato por omisión,
38) abuso de autoridad por acto arbitrario o injusto,  39) abuso de autoridad
por omisión de denuncia,  40) revelación de secreto,  41) utilización de asunto
sometido a secreto o reserva,  42) utilización de información oficial
privilegiada,  43) asesoramiento y otras actuaciones ilegales,  44)
intervención en política,  45) omisión de apoyo,  46) usurpación de funciones
públicas,  47) simulación de investidura o cargo público,  48) usurpación y
abuso de funciones  públicas con fines terroristas,  49) abuso de función
pública,  50) violencia contra servidor público,  51) perturbación de actos
oficiales,  52) utilización indebida de información obtenida en el ejercicio de
función pública,  53) utilización indebida de influencias derivadas del
ejercicio de función pública,  54) soborno transnacional,  55) asociación para
la comisión de un delito contra la administración pública.” Acción de
inconstitucionalidad; expediente, folios 62-63.
[23] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folios 63.
[24] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 64.
[25] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folios 64- 65.
[26] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 66.
[27] Dice la acción de inconstitucionalidad de la referencia: “[…] la
Ley 1762 de 2015 no es más que un instrumento que sirve a esos grandes
importadores de las franquicias internacionales que bajo la protección de esta
legislación pretenden ahora sí, imponer una actividad monopolística de ciertos
productos y mercancías que sólo ellos introducen al país con el supuesto
levante automático o documental, aprovechándose precisamente de esa
ineficiencia estatal.” Expediente, folio 30.
[28] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 30.
[29] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 30.
[30] La acción de inconstitucionalidad se refiere expresamente a los
criterios establecidos en la sentencia C-038 de 2004.
[31] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 82.
[32] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 78.
[33] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 79.
[34] La Superintendencia de Industria y Comercio se excusó de participar
en el proceso de constitucionalidad en los siguientes términos:  “[…] el
contenido y naturaleza del asunto objeto de análisis no se relaciona de manera
alguna con las funciones que de manera general son de inspección y vigilancia y
control que el legislador le ha conferido a esta Superintendencia, razón por la
cual no es pertinente pronunciarnos de fondo dentro del expediente de la
referencia.” Comunicación de la Superintendencia de industria y comercio;
expediente, segundo cuaderno, folio 46.
[35] Participó mediante apoderado.
[36] Participó mediante apoderado.
[37] Participó mediante apoderado.
[38] Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la
Fiscalía General de la Nación, Rafael José Lafont Rodríguez.
[39] Participó mediante apoderado.
[40] Participó mediante apoderado.
[41] Bruce Mac Master.
[42] Esta intervención fue extemporánea.
[43] Intervención ciudadana colectiva;
expediente, segundo cuaderno, folio 202 a 291.
[44] Directora del Centro de Investigación en Política Criminal, Marcela
Gutiérrez Quevedo.
[45] Intervención del Ministerio de Minas y Energía; expediente, segundo
cuaderno, folio 50.
[46] Intervención del Ministerio de Minas y Energía; expediente, segundo
cuaderno, folio 50.
[47] Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores; expediente,
segundo cuaderno, folio 64.
[48] Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas (DIAN); expediente, segundo cuaderno, folio 95.
[49] Intervención ciudadana colectiva;
expediente, segundo cuaderno, folio 202.
[50] Intervención ciudadana colectiva;
expediente, segundo cuaderno, folios 202 (reverso) y 203.
[51] Intervención ciudadana colectiva;
expediente, segundo cuaderno, folio 204.
[52] Intervención ciudadana colectiva;
expediente, segundo cuaderno, folio 205 (reverso).
[53] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 82 (reverso).
[54] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 83.
[55] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folios 138 (reverso) y 139.
[56] Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas (DIAN); expediente, segundo cuaderno, folio 101 (reverso).
[57] Intervención de la Fiscalía General de la Nación; expediente, segundo cuaderno, folio 182.
[58] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 31.
[59] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 78.
[60] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 31.
[61] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folio 140.
[62] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; expediente,
segundo cuaderno, folio 78.
[63] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 39.
[64] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folio 140.
[65] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 84.
[66] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 41.
[67] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folio 139 (reverso).
[68] Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas (DIAN); expediente, segundo cuaderno, folio 103.
[69] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 85 (reverso).
[70] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 35.
[71] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folios 139 (reverso) 140.
[72] Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas (DIAN); expediente, segundo cuaderno, folio 105 (reverso).
[73] Intervención del Ministerio de Minas y Energía; expediente, segundo
cuaderno, folio 50 (reverso).
[74] Intervención del Ministerio de Minas y Energía; expediente, segundo
cuaderno, folio 53.
[75] Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores; expediente,
segundo cuaderno, folio 66.
[76] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 85-86. El Ministerio añadió:  “[…] se
estima que el contrabando abierto presentado durante el año 2013 asciende a un
monto total de US$ 738 millones. Por otra parte, el fenómeno de la
subfacturación –ascociado al contrabando técnico- se estima en US$ 6.135
millones.  ||  En palabras de la DIAN, para el año 2013 en Colombia ‘el valor
de los ingresos por importaciones, se vio disminuido por una evasión fiscal
originada en fenómenos de contrabando abierto y subfacturando, del 14,0%; es
decir que de cada US$ 1.000 FOB importados, US$ 140 se presentaron en alguno de
los dos fenómenos de distorsión mencionados. Los fenómenos de contrabando
abierto y subfacturación sumaron US$ 6.874 millones, lo cual representa para el
país una disminución de ingresos aproximada a los $2,7 billones […].” (folio
87).
[77] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
expediente, segundo cuaderno, folio 89.
[78] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folio 136 (reverso).
[79] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folio 137 (reverso) - 138.
[80] Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas (DIAN); expediente, segundo cuaderno, folio 99 (reverso).
[81] Intervención de la Fiscalía General de la Nación; expediente, segundo cuaderno, folios 170 a 174.
[82] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 27.
[83] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 28.
[84] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 29.
[85] Intervención del Ministerio de Justicia;
expediente, segundo cuaderno, folio 139.
[86] Intervención de la Dirección de Impuestos y
Aduanas (DIAN); expediente, segundo cuaderno, folio 106 (reverso).
[87] Intervención de la ANDI; expediente, segundo cuaderno, folio 38.
[88] Intervención de la Universidad Externado de Colombia; expediente,
segundo cuaderno, folio 133.
[89] Intervención de la Universidad Externado de Colombia; expediente,
segundo cuaderno, folio 133. Con relación a esta afirmación se cita el caso
Boyce y otros c. Barbados, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[90] Los problemas son planteados así: ¿Puede el legislador establecer
diferentes tipos penales para sancionar el contrabando sin violar el derecho al
debido proceso y, específicamente, sin contrariar los principios de non bis
in ídem y de legalidad?  ||  ¿Puede el legislador regular diferentes temas
y reformar distintas normas existentes en una misma ley sin violar el principio
de unidad de materia?  ||  ¿La Ley 1762 de 2015 desconoció la reserva de ley
orgánica y de ley estatutaria?  ||  ¿Se desconoce la cláusula especial de
competencia del Presidente de la República al regular mediante ley asuntos
aduaneros?  ||  ¿En el trámite legislativo de la Ley 1762 de 2015 se violó el
principio de publicidad?  ||  ¿La Ley 1762 de 2015 está viciada de
inconstitucionalidad al no haber sido aprobada mediante votación nominal?  ||
¿La Ley 1762 de 2015 está viciada de inconstitucionalidad al haber sido
tramitada a través de las comisiones primeras constitucionales permanentes y no
de las comisiones segundas?
[91] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, MP Julio Enrique
Socha Salamanca. 14 de agosto de 2012, exp. 39160.
[92] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido
reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver
por ejemplo:  Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371
de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis),
Auto 031 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
Auto 112 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (MP
Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson
Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105 de 2013 (MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo),
Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado), Auto 367 de 20015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527 de
2015 (MP María Victoria Calle Correa) y Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio). En todas estas providencias se citan y emplean los criterios
establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados
en cada una de aquellos procesos.
[93] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[94] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[95] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Al respecto ver el apartado (3.4.2.) de las consideraciones
de la Sentencia.
[96] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 84.
[97] De acuerdo con la sentencia C-1052 de 2001, las razones que
respaldan los cargos de inconstitucionalidad son “ciertas” cuando “[…] sobre
una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”;
son “específicas” cuando “[…] definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada’.”
[98] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[99] Tal como fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009,
artículo 5. La regla original aprobada en 1991 decía: ‘Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común’.
[100] Ley 5ª de 1992, artículo 121 [modificado por la Ley 1431 de 2011,
art. 1°].– “Votación Ordinaria. […] ||  Teniendo en cuenta el
principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de
este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y
público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la
Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto
Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de
votación ordinaria antes descrito:   1. Consideración y aprobación del
orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo.
||  2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones.  ||  3.
Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento
en el trámite de proyectos de ley.  ||  4. Suspensión o prórroga de la sesión,
declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de
duelo o circunstancia de fuerza mayor.  ||  5. Declaratoria de sesión
reservada.  ||  6. Declaratoria de sesión informal.  ||  7. Declaración de
suficiente ilustración.  ||  8. Mociones o expresiones de duelo, de
reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de
orden protocolario.  ||  9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones
que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes.  ||  10. Resolución de
las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la
corporación o de las comisiones.  ||  11. Proposiciones para citaciones de
control político, información general o de control público o para la
realización de foros o audiencias públicas.  ||  12. Adopción o aprobación de
textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad.
||  13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en
comisión.  ||  14. Decisión sobre excusas presentadas por
servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas.
||  15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre
suspensión de la condición Congresional.  ||  16. Tampoco se requerirá votación
nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad
por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o
parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea
solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad
del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes
proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan
discrepancias.  ||
17. El título de los proyectos siempre que no tenga
propuesta de modificación.  ||  18. La pregunta sobre si la cámara respectiva
quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución.  ||
19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso,
alguna de sus cámaras o sus comisiones.  ||  20. Los asuntos de mero trámite,
entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y
legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los
proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan
considerarse de similar naturaleza.  ||  Parágrafo 1°. La verificación de la
votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación
nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el
sentido del voto de cada congresista.  ||  Parágrafo 2°. Aceptado o negado un
impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión,
no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a
menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del
mismo.”
[101] Constitución Política de Colombia.   Artículo 151.- El
Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.  ||   Artículo
152.- Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará
las siguientes materias:  a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y
los procedimientos y recursos para su protección;  ||  b. Administración de
justicia;  ||  c. Organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;  ||  d.
Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;  ||  e. Estados de
excepción.  ||  f. La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia
de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.  ||  Parágrafo
transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán,
antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el
literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras,
las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de
servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación
que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente
estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de
equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre
inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.  ||  El
proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de
insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley
Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos
para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por
parte de la Corte Constitucional.  ||   Artículo 153.- La aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta
de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola
legislatura.  ||  Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la
Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano
podrá intervenir para defenderla o impugnarla.”
[102] Para la jurisprudencia constitucional (sentencia C-1052 de 2001),
las razones son claras cuando siguen “[…] un hilo conductor en la argumentación
que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa”.
[103] MP. Alejandro Linares Cantillo.
[104] La parte resolutiva señaló: PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 1762 de 2015, relativo al delito de
contrabando y, en concreto, la expresión "valor aduanero", por los
cargos analizados.  ||  SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley
1762 de 2015, relativo al delito de favorecimiento y facilitación del
contrabando, por los cargos analizados.  ||  TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la
expresión “por cualquier medio”, contenida en el artículo 8º de la Ley
1762 de 2015, relativo al fraude aduanero.  ||  CUARTO: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 11 de la Ley 1762 de 2015, relativo al lavado de activos, por los
cargos analizados, salvo la expresión "o realizar cualquier otro acto”
prevista en la misma norma, que se declara EXEQUIBLE DE MANERA CONDICIONADA,
bajo el entendido que no podrá imputarse responsabilidad por la comisión de
verbos rectores diferentes a los expresamente determinados en dicho artículo.
Las expresiones “contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando”
previstas en el mismo artículo, se declaran EXEQUIBLE DE MANERA CCONDICIONADA
bajo el entendido que cuando los delitos favorecimiento y facilitación del contrabando
y lavado de activos recaigan sobre el mismo objeto material o los mismos
bienes, la Fiscalía y el juez penal no podrán imputar responsabilidad por el
lavado de activos y, a la vez, por el delito de favorecimiento y facilitación
del contrabando, para garantizar el non bis in ídem y es necesario que,
según las reglas de especialidad y consunción, identifiquen el delito por el
cual se demandará responsabilidad.  ||  QUINTO: Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos analizados, los artículos 14 y 15 de la Ley 1762 de 2015, en lo que
respeta a la aprehensión y decomiso de mercancías.  ||  SEXTO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 1762 de 2015, relativo al decomiso de los
medios de transporte ligados al contrabando,  por los cargos analizados.
[105] En la sentencia C-1052 de 2001 la Corte indicó que un argumento es pertinente
cuando “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”
[106] Al respecto puede verse el apartado número cinco del capítulo
dedicado a la demanda en los antecedentes de la presente sentencia.
[107] De acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir ‘sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación’
(numeral cuarto).
[108] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 69.
[109] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 69. Cuando el
accionante presentó su argumento habló también de que se estaba violando el
principio de consecutividad, pero sus argumentos, como lo indicaron algunas de
las intervenciones, se limitan a referirse a la violación del principio de
unidad de materia.
[110] Ver al respecto, por ejemplo, la sentencia C-531 de 1995 (MP
Alejandro Martínez Caballero; SV Jorge Arango Mejía; AV Hernando Herrera
Vergara) o la sentencia C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[111] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz). En este caso se analizó la aplicación del principio a normas expedidas
antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.
[112] La causal de guardar relación de conexidad temática, por
consecuencia con el tema central de la ley ha sido reconocida por la Corte
Constitucional cuando la norma acusada, en apariencia no guarda relación alguna
con éste. Ver, por ejemplo, la sentencia C-714 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil;
SV Jaime Córdoba Triviño; Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas
Hernández).
[113] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[114] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[115] Corte Constitucional, sentencia C-1025 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa)
[116] Así se consideró, por ejemplo, en la sentencias C-305 de 2004 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-574 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes)
[117] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-704 de 2015 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva). En este caso, siguiendo la jurisprudencia, se resolvió “declarar
inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. La Corporación sostuvo: “en
consecuencia, la Corte considera que el precepto demandado es contrario con el
principio de unidad de materia, en tanto uno de los criterios para definir su
cumplimiento en el caso de las leyes de presupuesto es la índole temporal de la
disposición respectiva.  Una norma que prevé la exclusividad para la prestación
de determinados servicios por parte de un establecimiento público y la
consecuente obligación de suscribir contratos interadministrativos para el
efecto, tiene vocación de permanencia y, por ende, excede el ámbito de validez
constitucional de las normas que hacen parte de la regulación legal que
prescribe el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones.  En cambio, la
Corte comprueba que la norma acusada es una modalidad es modificación
sustantiva de otras previsiones que no tienen carácter presupuestal,
infringiéndose con ello las condiciones para el cumplimiento del principio de
unidad de materia […].”
[118] Gaceta del Congreso N° 744 de 18 de septiembre de 2013. Al respecto
ver también la Gaceta del Congreso N° 1060 de 2013 y N° 218 de 2014. Esta
última fue la publicación que tuvo en cuenta la Comisión Primera del Senado al
momento de darle curso al primer debate.
[119] Gaceta del Congreso N° 744 de 18 de septiembre de 2013.
[120] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 84.
[121] Vale la pena aclarar que el Acta publicada en la Gaceta del
Congreso N° 484 de 2015 sí hace referencia en varios momentos a las votaciones
que se hacían, bien fueran ordinarias por existir unanimidad o nominales.
[122] Gaceta del Congreso N° 387 de 2015 (9 de junio).
[123] Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 88.
[124] Para la acción de la referencia, teniendo en cuenta el fin de la
ley acusada (fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por
personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando,
lavado de activos y defraudación fiscal] se puede concluir que la materia
central de la misma es la regulación del comercio exterior (Acción de inconstitucionalidad;
expediente, folio 89).
[125] Corte Constitucional, sentencia C-648 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz;
AV José Gregorio Hernández Galindo). A lo dicho, la sentencia añade: “En efecto, dicha norma supedita el ejercicio de la actividad
legislativa a las disposiciones de una ley orgánica, la cual, en materia de
competencias de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la
República, es para efectos del control de constitucionalidad […] la Ley 3ª de
1992.”
[126] Corte Constitucional, sentencia C-792 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa)   En este caso se consideró lo siguiente: “La Corte observa
entonces que el proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la
incumbencia tanto de las comisiones primeras como de las terceras
constitucionales permanentes de las cámaras legislativas. En tal virtud, a fin
de decidir cuál de ellas es competente, no pudiéndose acudir al principio de
especialidad pues, como se ha visto, desde este punto de vista ambas comisiones
tienen vocación para abocar inicialmente el estudio y debate del proyecto
objetado, resulta menester estarse a lo dispuesto por el parágrafo 2° del
artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, según el cual ‘cuando la materia de la
cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una Comisión, el
Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su
criterio, sea competente para conocer materias afines.’ De esta manera,
estima la Corte, como ya lo ha hecho en otras oportunidades, que la asignación
hecha por el presidente de la respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de
definir la competencia de la comisión que inicia el trámite, y a esta decisión
ha de estarse, salvo que sea irrazonable. […]”.
[127] El artículo 142 de la Constitución señala que “La ley determinará
el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias
de las que cada una deberá ocuparse”.
[128] Corte Constitucional, sentencia C-540 de 2001 (MP Jaime Córdoba
Triviño; SPV Álvaro Tafur Galvis, SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Rodrigo Escobar Gil). Esta posición fue reiterada, entre otras, en las
sentencias C-475 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-011 de 2013 (MP Alexei
Julio Estrada; SV Mauricio González Cuervo) y C-465 de 2014 (MP. Alberto Rojas
Ríos)
[129] El artículo 2° de la Ley 3ª de 1992 establece: “Comisión Segunda.
Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19)
miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: política internacional;
defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y
consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria;
relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos
diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras;
nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio
militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional.”
[130] Gaceta del Congreso N° 387 de 2015 (9 de junio).
[131] Diario Oficial 49.565, julio de 2015.