T-791-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-791/04
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Normatividad
vigente en la época de solicitud de los demandantes
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Objeto
El subsidio familiar de vivienda (SFV) es un aporte
estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar
representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos
recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter
prestacional
El derecho a
la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un
desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así
entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un derecho
subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena
satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico-materiales
que lo hagan posible.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental
por conexidad/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance
El derecho a disfrutar de una vivienda
digna en abstracto no puede ser considerado como fundamental, pero por
conexidad puede llegar a serlo, generándose como consecuencia su protección a
través de la acción de tutela. El derecho a la vivienda digna no comprende
únicamente el derecho ha adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien
inmueble, dicho derecho implica también satisfacer la necesidad humana de tener
un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona
pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a
encontrar un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser
humano.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Encargadas
de entregar los subsidios de vivienda
El Gobierno Nacional es el que otorga
los subsidios, para esta tarea encargó a las cajas de compensación familiar de
todo el país las cuales deben realizar todas las tareas de información y
divulgación de los procedimientos necesarios para que la población pueda
acceder al precitado subsidio. A su vez, son las cajas de compensación las que
bajo su responsabilidad deben recibir las postulaciones de las familias que participen
en el proceso de asignación.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Procesos
de postulación
El Gobierno Nacional para la
distribución de los recursos que hacen parte del subsidio familiar de vivienda,
anualmente abre dos procesos de postulación. El primero de ellos a través de la
llamada Bolsa Ordinaria, en donde competirán para la obtención de los subsidios
todos los hogares del país, que cumplan los requisitos exigidos, con esto se
garantiza la igualdad de oportunidades para que todas las familias de un
departamento puedan concursar por el subsidio familiar de vivienda. El segundo
proceso de postulación es el denominado Bolsa de Esfuerzo Territorial, en donde
participan las familias residentes de aquellos municipios pertenecientes a las
categorías 3, 4, 5 y 6 de acuerdo la Ley 617 de 2000.
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Carácter
prestacional/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Fundamental por conexidad
El derecho a la propiedad privada
además de ser un derecho de naturaleza económica es un derecho social, por lo
que buscar su protección constitucional a través de acción de tutela en
principio no es viable, salvo que se presente una relación de conexidad entré
este y un derecho fundamental, por lo que se deberá observar siempre el caso en
concreto.
DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance
DERECHO A LA IGUALDAD-Implica un
concepto relacional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Subsidio familiar
de vivienda
El principio de igualdad en materia
del subsidio familiar de vivienda se concreta en buscar establecer las mismas
oportunidades en todos los postulantes para acceder a los recursos destinados.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no es válido introducir
distinciones frente a personas que manifiestan similitud de intereses. Por eso
en materia de subsidio familiar de vivienda se vulneraría el principio a la
igualdad, si por ejemplo el procedimiento para la asignación del subsidio
quebranta normas de rango constitucional, o cuando a pesar que el procedimiento
de selección de beneficiarios del subsidio se adecue a las normas de la Carta
Suprema, sin justificación válida se excluya a un postulante. El subsidio
familiar de vivienda (SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan
adquirir una solución de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos
administrativos necesarios para que las personas que lo soliciten, en
condiciones estrictas de igualdad, tengan las mismas oportunidades para
recibirlo.
SUBSIDIO FAMILIAR-Podía ser recibido por
una sola vez en especie o dinero
De acuerdo con lo previsto en las
consideraciones de la presente sentencia y teniendo en cuenta la normatividad
vigente al momento de la solicitud del subsidio por parte de los demandantes,
aquel solamente podía ser recibido por una vez, fuera en especie o en dinero.
Los demandantes al ser beneficiarios del subsidio en especie que les fue
entregado no podían al mismo tiempo recibir subsidio en dinero por parte de
Colsubsidio. De haber recibido ambos subsidios, se hubiera vulnerado lo
preceptuado por el artículo 2 del Decreto 2620 de 2000.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Características
Se trata de
un aporte estatal. Se entrega al beneficiario por una sola vez. El subsidio
familiar de vivienda puede ser entregado en especie o en dinero.
SUBSIDIO FAMILIAR-Prohibición de
duplicidad en las postulaciones
Teniendo
nuestro país un alto grado de pobreza, no es lógico que se le colabore varias
veces a una misma persona, es por eso que el artículo 33 del Decreto 2620 de
2002, establecía la prohibición de duplicidad en las postulaciones. En el caso
concreto, los demandantes fueron beneficiarios de un subsidio en especie al
paso que presentaron postulación a Colsubsidio para acceder al subsidio
familiar de vivienda en dinero, situación que a claras luces contraría el
precitado artículo 33.
SUBSIDIO FAMILIAR-Omisión de los
demandantes al no informar a Colsubsidio el otorgamiento de otro subsidio en
especie
Los
demandantes incurrieron en una omisión al no informar a Colsubsidio sobre el
otorgamiento del subsidio en especie del cual fueron beneficiarios, por lo que
Colsubsidio ajustado a la legislación vigente en ese entonces, negó el pago del
subsidio en dinero.
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración por
cuanto los parámetros de comparación son distintos
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y PROPIEDAD PRIVADA-No vulneración por cuanto los demandantes no tienen el uso y goce
del inmueble
Referencia: expediente T-869210
Acción de tutela instaurada por Janeth Patiño Aponte y Julián Castro
Reyes contra la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., veintitrés
(23) de agosto de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO
BELTRAN SIERRA, MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado
Trece (13) Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado Noveno (9) Civil del Circuito
de Bogotá  respectivamente, dentro del trámite de la acción de tutela promovida
por Janeth Patiño Aponte y Julián Castro Reyes, contra la Caja Colombiana de
Subsidio Familiar Colsubsidio.
I. ANTECEDENTES
1.  Trámite de la acción de tutela.
Los demandantes
interpusieron el día once (11) de noviembre de 2003 acción de tutela por
intermedio de apoderado judicial contra La Caja Colombiana de Compensación
Familiar Colsubsidio, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
igualdad, vivienda digna y propiedad privada, consagrados en la Constitución
Política en los artículos 13, 51 y 58 respectivamente.
Manifiestan los
accionantes que adelantaron los trámites necesarios para la obtención del
subsidio familiar de vivienda ante la Caja Colombiana de Compensación Familiar
Colsubsidio, atendiendo la normatividad vigente sobre la materia.
Con fecha
primero (1) de octubre de 2002, la entidad accionada notificó a los demandantes
el otorgamiento del subsidio por un valor de $7.725.000.  Así mismo, relatan
que fueron beneficiarios de la adjudicación de una solución de vivienda de
interés social en el proyecto colectivo denominado Nuevo Milenio- Vivienda
Digna en el Municipio de Chía de acuerdo con la Resolución número 013 del 16 de
diciembre de 2002 proferida por el Instituto de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana, IVIS del Municipio de Chía.
Una vez
obtenidos los mencionados subsidios, procedieron a la adquisición de una
solución de vivienda en el precitado proyecto, cuyo valor ascendió a la suma de
$13.702.000, según la Escritura Pública número 671 del 27 de diciembre de 2002,
suscrita en la Notaría Segunda del Círculo Notarial del Municipio de Chía,
inmueble identificado con la Matrícula inmobiliaria número 50N-20364473.
Exponen los
demandantes que después de esperar por más de ocho meses, y una vez
diligenciada la documentación necesaria, Colsubsidio, se ha negado a ordenar el
desembolso del subsidio al Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, IVIS del Municipio de Chía, quien debe destinarlo a la sociedad
constructora F.F. Soluciones S.A..
Sostienen que el
proyecto Colectivo se efectuó por etapas, y la segunda etapa se adelantó por el
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de
Chía, bajo la modalidad “Con esfuerzo Municipal” para 51 beneficiarios, quienes
a su vez serían beneficiarios del subsidio familiar de vivienda otorgado por el
Gobierno Nacional a través del INURBE, hoy en Liquidación, amparados por la
Resolución 0705 de 2001, y 49 hogares postulantes en forma individual y con
destino a beneficiarios de las diferentes Cajas de Compensación Familiar.  Los
primeros fueron beneficiarios del proyecto y hoy son propietarios de las
respectivas soluciones de vivienda.  Los segundos por las Cajas de Compensación
Familiar, que con excepción de 17 hogares, que corresponden a los beneficiarios
del subsidio otorgado por Colsubsidio a quienes no se les ha resuelto la
aplicación del mencionado subsidio, ya cuentan con su solución de vivienda.
Así mismo,
sostienen que Colsubsidio retuvo la totalidad de las escrituras a los 17
beneficiarios de los subsidios que corresponden a sus afiliados vinculados al mencionado
proyecto, y mediante comunicaciones argumentó los motivos para no efectuar el
desembolso de los subsidios.
Finalizan los
accionantes agregado que como consecuencia del no pago del subsidio por parte
de la entidad accionada, la Sociedad Constructora ha requerido el pago del
saldo del precio del valor de  la vivienda, representado en la cantidad que
corresponde al valor del ya precitado subsidio.
La conducta
desplegada por la demandada, vulnera según los demandantes su derecho a la
igualdad, puesto que afirman que para el mismo proyecto, en su I etapa se
cancelaron sin problema alguno el valor correspondiente a los subsidios de los
demás beneficiarios del proyecto.
2.
Intervención de la entidad demandada.
El apoderado de
la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio, en oficio dirigido al Juez
de la causa solicitó desestimar y negar la tutela, con base en los siguientes
argumentos:
Sostiene el
apoderado que el 29 de agosto de 2002, los demandantes presentaron a
Colsubsidio postulación al subsidio de familia de vivienda bajo la modalidad
individual, para acceder a una solución de vivienda tipo 2.  En el formulario
que debieron diligenciar, los accionantes omitieron manifestar que contaban con
un subsidio en especie otorgado por el Municipio de chía, el cual le había sido
otorgado por el Acuerdo 003 de 2000, de fecha 15 de noviembre de 2000,
situación que de no presentarse, hubiese generado de forma inmediata el rechazo
de su postulación, ya que en ese evento y de acuerdo con la legislación, correspondería
a una postulación colectiva.
Con fecha 20 de
septiembre de 2002, Colsubsidio, asignó a los accionantes el subsidio familiar
de vivienda bajo la postulación individual, sin conocer el otorgamiento del
subsidio en especie.
El 12 de marzo
de 2003, Colsubsidio fue requerido para el pago del mencionado subsidio por el
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – IVIS, en su calidad
de oferente responsable del proyecto, solicitud a la cual anexó la Escritura
Pública de compraventa No. 671 del 27 de diciembre de 2002, el respectivo
certificado de tradición y libertad, autorización suscrita por el hogar a
Colsubsidio para el pago al oferente y acta de entrega y recibo a satisfacción
del inmueble, suscrita por el hogar beneficiado.
Argumenta la
entidad demanda que el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, IVIS del Municipio de Chía, radicó en Colsubsidio la Resolución de
elegibilidad No. 705 del 24 de diciembre de 2001, expedida por el INURBE, por
la cual se declaró exigible un proyecto colectivo para la adquisición de
vivienda nueva llamado “Vivienda Digna”, conformado por 51 viviendas, para
postulantes al subsidio familiar de vivienda Esfuerzo Municipal.
Recibida dicha
solicitud, Colsubsidio en comunicación fechada el día 17 de marzo de 2003,
expresó que no era viable aplicar los subsidios asignados  con recursos del
FOVIS (Fondo  de Vivienda de Interés Social), en un proyecto que posee recursos
del presupuesto nacional, puesto que los precitados proyectos cuentan ya, con
subsidios departamentales o municipales.
Indica el
apoderado de la Caja de Compensación demandada que el Instituto de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de Chía, radicó en las
dependencias de Colsubsidio otra elegibilidad sobre el mismo proyecto, con
fecha 10 de marzo de 2003, posterior a la aplicación de su subsidio, es decir
con fecha posterior a la escritura de compraventa.  Esta nueva elegibilidad fue
otorgada por Findeter bajo el número CCF-2003-0018, sin fundamento legal
alguno, para un proyecto conformado por 15 soluciones de vivienda, que además
no coinciden con las 16 escrituras de compraventas radicadas por el IVIS dentro
de las cuales se encuentra la de la señora Janeth Patiño Aponte, proyecto que
se encuentra consolidado, construido y escriturado a los mismos hogares
afiliados a Colsubsidio, ni tampoco coincide con las 51 viviendas que conforman
el proyecto el cual había sido declarado elegible en su momento por parte del
Inurbe con la Resolución número 705 de 2001 para postulantes al subsidio
familiar de vivienda, esfuerzo municipal.
Sostiene el
apoderado, frente a dicha circunstancia, que sobre un mismo proyecto se expidan
dos elegibilidades, una anterior a la escrituración y otra posterior,
manifestándose que es un programa de esfuerzo Municipal, con número diferente
de soluciones de vivienda y de acuerdo con las normas vigentes sobre la
materia, no es viable que coexistan un subsidio otorgado por el Municipio con
recursos del presupuesto nacional y uno otorgado por la Caja de Compensación
Familiar para sus afiliados.
En opinión de la
entidad demandada en lo que respecta a la entrega del subsidio a los
beneficiarios del primer proyecto, corresponde a un proyecto totalmente
diferente en donde se cumplieron todos los requisitos legales para los
respectivos desembolsos de los subsidios de vivienda.
Finaliza la
defensa el apoderado de Colsubsidio aclarando que los demandantes por
encontrarse afiliados a una Caja de Compensación Familiar con cuociente de
recaudo nacional superior al 80%, no se encontraban facultados para acceder al
subsidio otorgado por el Gobierno con recursos del presupuesto nacional,
mediante la bolsa Esfuerzo Municipal, ni postularse individualmente ante la
Caja de Compensación demandada.
Sostiene la
entidad demandada que los accionantes admiten haber obtenido dos subsidios, lo
que además de contradecir la postulación individual presentada por la señora
Janeth Patiño Aponte bajo la gravedad del juramento, es contrario a la Ley,
pues ocultó información acerca del subsidio otorgado por el Municipio de Chía.
Si los
demandantes tenían subsidio en especie otorgado por el Municipio de Chía,
debieron en calidad de solicitantes del subsidio, junto con el Instituto de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de Chía  en su
calidad de oferente, presentar la postulación bajo la modalidad colectiva y con
elegibilidad otorgada para afiliados de Colsubsidio y no para concurso esfuerzo
municipal y postulación individual.
3. Coadyudancia
del señor Pablo Cortés Rodríguez, Gerente (E) del Instituto de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana, IVIS de Chía.
Asegura el señor
Cortés Rodríguez que el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, IVIS del Municipio de Chía, en ejercicio de sus funciones propias y con
aplicación del artículo 51 de la Constitución Política, asumió la ejecución del
Proyecto Colectivo para la adquisición de vivienda denominado “Vivienda digna”
en el Municipio de Chía, para la solución de vivienda a favor de doscientas
familias.
Argumenta que el
precitado proyecto colectivo se ejecutó en un inmueble de propiedad del
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de
Chía, que fue adquirido a través de la Escritura Pública número 955 del 27 de
septiembre de 2000 de la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Chía, con
matrícula inmobiliaria número 50N-20338649 de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Bogotá.  Dicho lote fue objeto de loteo, previa determinación
predial que culminó con el otorgamiento de matrículas inmobiliarias
independientes para cada unidad, y del trámite de las respectivas cédulas
catastrales, proyecto siempre que contó con la calidad de vivienda de interés
social ejecutado no por persona natural, sino por un ente público de orden
Municipal.  El proyecto contó con la licencia de construcción número 224 del 30
de septiembre de 1999, expedida por la Oficina de Planeación de Chía.
El proyecto
colectivo se desarrollo en dos etapas, los beneficiarios eran participes de la
financiación correspondiente al desarrollo progresivo y debían cumplir con los
requisitos exigidos para la obtención del subsidio familiar de vivienda a nivel
nacional y del subsidio de vivienda a nivel municipal otorgable en especie el
cual correspondía al lote urbanizado.
Colsubsidio se
ha negado a pagar los subsidios, alegando que no es procedente acceder a la
cancelación, al considerar que el proyecto está amparado por la modalidad con
esfuerzo Municipal, por cuya razón no se pueden afectar los recursos INURBE
(Gobierno Nacional) – Cajas de Compensación Familiar, hecho contrarío a la
verdad, ya que no tiene declaratoria de elegibilidad a nombre de la Caja,
situación también contraria a la realidad.
La negativa de
Colsubsidio según el Gerente (E) del Instituto de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana, IVIS del Municipio de Chía, pone en peligro la solución de
vivienda a favor de los adjudicatarios, puesto que la sociedad constructora
exige el pago del saldo derivado de su cofinanciación, que no es otra que la
que corresponde al subsidio familiar otorgada a sus afiliados.
La conducta
desplegada por Colsubsidio, genera que el Instituto de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de Chía  no pueda cumplir con el pago
del saldo de la construcción de las viviendas, causándose así un daño
patrimonial al Instituto, por cuanto existen 17 soluciones sin cancelar.  Así
mismo el afiliado, hoy adjudicatario, se expone a ser perseguido judicialmente,
por la falta de pago del subsidio de Colsubsidio de la cual es afiliado.
Pruebas
relevantes que obran dentro del expediente.
·
Acta de entrega
real y material de la casa de habitación identificada:  Lote (188), manzana
(P), casa (1), en donde consta que la adjudicataria es la señora Janneth Patiño
Aponte (folio 3).
·
Certificado de tradición y libertad número
50N-20364473, del inmueble arriba relacionado (folio 4).
·
Escritura pública número 671 de fecha 27 de
diciembre de 2002, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Chía,
en donde aparecen como compradores los accionantes (folios 5 – 10).
·
Derecho de petición presentado por Janeth Patiño
Aponte a Colsubsidio el día 14 de abril de 2003, en donde solicita el pago de
subsidio de vivienda (folios 14- 17).
·
Respuesta dada por Colsubsidio el 5 de mayo de
2003 al derecho de petición presentado por Janeth Patiño Aponte, en donde
manifiesta que no se procederá al pago del subsidio de vivienda (Folios 11 –
13).
·
Resolución número 013 de 2002, expedida por el
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de
Chía, por medio del cual se adjudican lotes de terreno urbanizados, como aporte
en especie en el proyecto colectivo denominado “Vivienda Digna”, en el
Municipio de Chía, Departamento de Cundinamarca (folios 21 – 25)
·
Resolución número 705 de 2001, expedida por el
Inurbe, por la cual se declara elegible un proyecto colectivo de vivienda de
interés social modalidad adquisición vivienda nueva para postulantes al
subsidio familiar de vivienda (esfuerzo municipal) (Folios 26 – 27).
·
Comunicación de fecha 1 de octubre de 2002, por
medio de la cual “Colsubsidio” le asigna a los accionantes un subsidio familiar
de vivienda por valor de $7.725.000 (Folio 192)
II.
DECISIÓNES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
Por reparto, conoció de la presente
acción de tutela el Juzgado Veinte (20) Civil del Circuito de Bogotá, que
mediante auto fechado el veintiocho (28) de noviembre de 2002, decretó la
nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, ordenando remitir las
diligencias a la Oficina Judicial para que se efectuase el correspondiente
reparto a los Juzgados Civiles Municipales de la ciudad de Bogotá.
Fallo de Primera Instancia.
Una vez realizado nuevamente el reparto,
conoció de la acción de tutela el Juzgado Trece (13) Civil Municipal de la
ciudad de Bogotá, quien mediante fallo de fecha trece (13) de enero de 2004 y
después de realizar una exposición corta de los hechos de la demanda negó la
tutela de los derechos invocados, considerando que el amparo solicitado en el
presente caso es improcedente ya que existen otros mecanismos de defensa
judicial para controvertir la actuación de Colsubsuidio.
Fallo de Segunda Instancia.
El Juzgado Noveno (9) Civil del Circuito
de Bogotá, mediante fallo de fecha dieciocho (18) de febrero de 2004, confirmó
la sentencia del inferior jerárquico, aduciendo que no se observa vulneración
alguna de derechos fundamentales, pues la inconformidad surge de la obtención
de dos subsidios por parte de los demandantes, uno en especie otorgado por el
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, IVIS del Municipio de
Chía  representado en un lote de terreno urbanizado; y otro en cuantía de
$7.725.000 otorgado en dinero por Colsubsidio, el cual no fue desembolsado por
la entidad tutelada.
Afirma el fallador de segunda instancia
que no existe por parte de la tutelada una conducta injusta al no cancelar el
valor del precitado subsidio, sino que por el contrario, fue la conducta de la
señora Patiño Aponte la que impidió dicho pago, puesto que la demandante no
actuó de acuerdo al principio de la buena fe, ya que como se vio, el subsidio
se recibió en doble partida.
Aduce el Juzgador que si la señora Patiño
Aponte hubiese advertido desde un comienzo la intención de la adquisición de un
subsidio en especie ante el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, IVIS del Municipio de Chía, seguramente la situación sería la
denegación del subsidio familiar por parte del ente tutelado.
Finalmente afirma el Juzgado Noveno del
Circuito que el derecho a la vivienda digna no ha sido conculcado por la
accionada, puesto que la vivienda fue materialmente entregada el 21 de
diciembre de 2002, por lo que queda por definir es ante que autoridad se deben dirigir
los demandantes para que se pueda establecer si efectivamente se tiene o no
derecho a la concurrencia de ambos subsidios  para una misma persona, o si uno
y otro son incompatibles.
III.
INSISTENCIA PRESENTADA POR LA DEFENSORÍA
DEL PUEBLO
De acuerdo con las facultades conferidas
en los artículos 86, 282, de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, el Defensor del Pueblo decidió insistir ante la Corte Constitucional para
la revisión del presente proceso de tutela.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer el
fallo objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
Planteamiento del problema jurídico.
Debe la Corte Constitucional establecer
sí la negativa de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio de
desembolsar, luego de otorgado, los dineros del subsidio familiar de vivienda a
los accionantes, vulnera sus derechos a la igualdad, vivienda digna y propiedad
privada consagrados en el artículo 13, 51 y 58 de la Constitución Política.
Para desarrollar el planteamiento del
anterior problema jurídico, esta Corporación analizará en una primera parte (1)
la normatividad vigente para la época de la solicitud del subsidio por parte de
los demandantes, para en una segunda parte (2) referirse a los derechos
fundamentales supuestamente vulnerados por parte de Colsubsio; y por último (3)
analizar el caso concreto.
1.   Normatividad vigente para la época de solicitud por parte de
los demandantes del subsidio familiar de vivienda (SFV).
Con fecha 29 de agosto de 2002, los
demandantes presentaron ante Colsubsidio postulación para acceder al subsidio
familiar de vivienda. (folio 246).
Teniéndose en cuenta lo anterior, la
normatividad vigente que regía el subsidio familiar de vivienda se encontraba
contenida en la Ley 3 de 1991, Ley 49 de 1990, Ley 546 de 1999 y en el Decreto
2620 de 2000.
Por medio de la Ley 3 de 1990 se creó el
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social además de establecerse el
subsidio familiar de vivienda.  En lo que respecta al caso objeto de examen, se
deben analizar los artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la precitada Ley.
“ARTICULO 5o. Se entiende por solución de vivienda,
el conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en
condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad
de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro.
Son acciones conducentes a la obtención de soluciones
de vivienda, entre otras, las siguientes:
- Construcción o adquisición de vivienda;
- Construcción o adquisición de unidades básicas de
vivienda para el desarrollo progresivo;
- Adquisición o urbanización de terrenos para
desarrollo progresivo;
- Adquisición de terrenos destinados a
vivienda;
- Adquisición de materiales de construcción;
- Mejoramiento, habilitación y subdivisión
de vivienda;
- Habilitación legal de los títulos de inmuebles
destinados a la vivienda”. (Negrillas fuera de texto).
“ARTICULO 6o. Establécese el Subsidio Familiar de
Vivienda como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez
al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de
interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla
con las condiciones que establece esta Ley. La cuantía del subsidio será
determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles,
el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de
los beneficiarios”. (Negrillas fuera de texto).
“ARTICULO 7o. Podrán ser beneficiarios del Subsidio
Familiar de Vivienda los hogares de quienes se postulen para recibir el
Subsidio, por carecer de recursos suficientes para obtener una vivienda,
mejorarla o habilitar legalmente los títulos de la misma; el reglamento
establecerá las formas de comprobar tales circunstancias.
A las postulaciones aceptables se les definirá un
orden secuencial para recibir la asignación del subsidio de acuerdo con la
calificación de los aportes del beneficiario a la solución de vivienda, tales
como ahorro previo, cuota inicial, materiales, trabajo o su vinculación a una
organización popular de vivienda.
El acto de postularse implica la aceptación por parte
del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga el Subsidio”. (Negrillas fuera de texto).
“ARTICULO 8o. El Subsidio Familiar de Vivienda será
restituible al Estado cuando el beneficiario transfiera el dominio de la
solución de vivienda o deje de residir en ella antes de haber transcurrido
cinco años desde la fecha de su asignación, sin mediar permiso específico
fundamentado en razones de fuerza mayor definidas por el reglamento.
También será restituible el subsidio si se comprueba
que existió falsedad o imprecisión en los documentos presentados para acreditar
los requisitos establecidos para la asignación del subsidio”. (Negrillas fuera de texto).
“ARTICULO 9o. Los subsidios se otorgarán para
facilitar las soluciones de vivienda propuesta por el beneficiario, pero si
ella forma parte de un conjunto o de un plan de soluciones éstas deberán
cumplir las condiciones y especificaciones que señale la autoridad competente,
después de evaluar sus características sanitarias, técnicas y económicas”.
(…)
“ARTICULO 30. La persona que presente documento o
información falsos con el objeto de que le sea adjudicado un Subsidio Familiar
de vivienda, quedará inhabilitado por el término de diez (10) años para volver
a solicitarlo”.
Posteriormente
se expidió el 18 de diciembre de 2000 el Decreto 2620, por medio de cual se
reglamentó parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el subsidio familiar
de vivienda en dinero y en especie para áreas urbanas, la Ley 49 de 1990, en
cuanto a su asignación por parte de las cajas de compensación familiar y la Ley
546 de 1999, en relación con la vivienda de interés social.
Es necesario
para el caso objeto de análisis, acudir a los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8,
22, 33, 47, 50 y 68 del mencionado Decreto.
“ARTICULO. 1º- Objeto. El presente decreto reglamenta en forma
parcial el subsidio familiar de vivienda de que tratan las leyes 49 de 1990, 3ª
de 1991 y 546 de 1999.
PAR.- Las normas del presente decreto se aplicarán
de igual manera a las demás entidades que administren recursos públicos o
parafiscales con destino al subsidio familiar de vivienda para áreas urbanas”.
(Negrillas fuera de texto).
“ARTICULO. 2º- Noción. El subsidio familiar de vivienda de que
trata este decreto es un aporte estatal en dinero o en especie, que se otorga
por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de
éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la
adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés
social. El aporte en especie puede estar representado en lotes de terreno de
propiedad de entidades públicas nacionales. (Negrillas fuera de texto)
PAR.- Los beneficiarios de dicho subsidio que hayan
perdido su vivienda por imposibilidad de pago podrán obtener de nuevo el
subsidio de vivienda, por una vez más, previa solicitud a las instituciones
encargadas de su asignación, de conformidad con lo previsto en el artículo 33
de la Ley 546 de 1999”.
“ARTICULO.
3º- Fuentes de recursos. El subsidio familiar de vivienda de que trata este
decreto se otorgará con cargo a los fondos del Gobierno Nacional apropiados en
los presupuestos del Inurbe y con las contribuciones parafiscales administradas
por las cajas de compensación familiar, de conformidad con lo establecido en
las normas vigentes”.
“ARTICULO. 4º- Cobertura. El subsidio familiar de vivienda de interés social tiene cobertura
nacional y se aplica en
todas las zonas definidas como suelo urbano en los planes de ordenamiento
territorial, de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV de la Ley 388 de
1997. En tanto los municipios adopten el plan de ordenamiento territorial se
entiende por zona urbana las cabeceras municipales y los centros poblados de
los corregimientos que concentren una población igual o superior a los dos mil
quinientos habitantes”. (Negrillas fuera de texto)
(…)
“ARTICULO. 6º- Postulantes. Podrán solicitar la asignación del
subsidio familiar de vivienda, los hogares que carecen de recursos suficientes
para obtener o mejorar una única solución de vivienda de interés social, cuyos
ingresos totales mensuales no sean superiores al equivalente a cuatro (4)
salarios mínimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que señalan la
Ley 3ª de 1991 y el presente decreto”.
“ARTICULO. 7º- Imposibilidad para postular al subsidio. No podrán
postular al subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto los
siguientes hogares:
a) Cuando alguno de los miembros del hogar hubiere adquirido una
vivienda del Instituto de Crédito Territorial o construido una solución
habitacional con aplicación de créditos de tal entidad, a través de cualquiera
de los sistemas que hayan regulado dichos beneficios, sea directamente o a
través de algún tipo de organización popular de vivienda. Lo anterior regirá
aun cuando la vivienda haya sido transferida o hubiere sido uno de los cónyuges
el titular de tales beneficios;
b) Quienes como beneficiarios hayan recibido subsidios familiares de
vivienda otorgados por el Inurbe, por la Caja Agraria, el Banco Agrario y las
cajas de compensación familiar, en los términos de la Ley 3ª de 1991, Ley 49 de
1990 y normas reglamentarias y, por el Forec, de acuerdo con el Decreto-Ley 350
de 1999 y demás entidades u organismos que se establezcan en el futuro para
atender calamidades naturales. Lo anterior no se aplicará en caso que el
beneficiario hubiere restituido el subsidio a la respectiva entidad otorgante;
c) En el caso de adquisición o construcción de vivienda nueva,
cuando alguno de los miembros del hogar sea propietario o poseedor de una
solución de vivienda a la fecha de postular;
d) En el caso de programas de mejoramiento de vivienda cuando ningún
miembro del hogar aparezca como propietario de la solución de vivienda que se
pretende mejorar o alguno aparezca como propietario de otra vivienda, con
excepción de lo establecido en el artículo 21 del presente decreto. Igualmente,
cuando la vivienda se localice en zonas urbanas no legalizadas;
e) Quienes de acuerdo con las normas legales, tengan derecho a
solicitar otros subsidios nacionales para vivienda, diferentes de los que trata
este decreto, y
f) Quienes hubieren presentado información falsa o fraudulenta en
cualquiera de los procesos de acceso al subsidio, restricción que estará
vigente durante el término de diez (10) años conforme a lo dispuesto por la Ley
3ª de 1991. (Negrillas fuera de texto).
PAR.- No se aplicará lo aquí dispuesto en el evento de legalización
de la propiedad de la vivienda o cuando haya resultado totalmente destruida o
quedado inhabitable a consecuencia de sismos, incendios, inundaciones, fuerza
mayor, caso fortuito u otras causas que no sean imputables al beneficiario, en
cada caso debidamente certificadas por la autoridad competente”.
“ARTICULO. 8º- Entidades otorgantes del subsidio familiar de
vivienda. Las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de que
trata este decreto serán el Inurbe y las cajas de compensación familiar.
De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 91 de
la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la
asignación de subsidios de vivienda se canalizarán por medio del Inurbe y se
dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones de la población más
pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema
formal de trabajo.
Las personas afiliadas al sistema formal de trabajo serán atendidas
en forma prioritaria por las cajas de compensación familiar, de conformidad con
lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990.
En las ciudades en donde las cajas de compensación
familiar no tengan la obligación de constituir fondos para vivienda de interés
social, Fovis, o, en los casos en donde se hayan asignado la totalidad de los
recursos presupuestados para la respectiva vigencia anual o cuando el cuociente
de recaudo sea menor o igual al ochenta por ciento (80%), el Inurbe deberá
aceptar y tramitar las solicitudes de subsidio familiar de vivienda, para los
afiliados a tales cajas de compensación familiar con ingresos familiares hasta
dos (2) salarios mínimos mensuales legales. Los solicitantes de subsidio familiar
de vivienda en el Inurbe deberán acreditar en la respectiva postulación la
condición anteriormente mencionada de la caja de compensación familiar,
mediante certificación emitida por la misma. (Negrillas fuera de texto).
Las cajas de compensación familiar operarán de manera
autónoma con respecto a sus beneficiarios y serán los responsables del montaje
y operación del registro de ahorradores, de los postulantes y de adelantar los
procesos de postulación, calificación, asignación y pago de los subsidios”.
(…)
“ARTICULO. 22.-Otras entidades participantes en la política de
vivienda de interés social. Los municipios y distritos, en su carácter de
instancias responsables a nivel local de la política en materia de vivienda y
desarrollo urbano, participarán en el programa de subsidios a la demanda, de
conformidad con las reglas y modalidades establecidas en el presente decreto.
Las organizaciones populares de vivienda, las
organizaciones no gubernamentales, las cajas de compensación familiar, las
unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas que cumplan
con las funciones de implantar las políticas de vivienda de interés social en
el municipio o distrito, los fondos departamentales de vivienda, las entidades
territoriales u otras entidades con personería jurídica vigente, que tengan
incluido en su objeto social la promoción y el desarrollo de programas de
vivienda, podrán participar en los diferentes programas de vivienda a los
cuales los beneficiarios podrán aplicar sus subsidios, en los términos
previstos en la Ley 3ª de 1991 y normas reglamentarias”. (Negrillas fuera de texto).
(…)
“ARTICULO. 33.- Duplicidad de postulaciones. Ningún hogar podrá
acceder al sistema de información del subsidio con más de una solicitud de
postulación, así sea a través de diferentes registros de las personas
integrantes del hogar. Si se infringe esta prohibición, las solicitudes
correspondientes serán eliminadas de inmediato mediante el mecanismo que se
establezca al efecto. Si se detectare su infracción con posterioridad a la
asignación del subsidio, éste no será pagado y si ya ha sido pagado en parte o
totalmente, se ordenará su restitución indexado con el índice de precios al
consumidor, IPC, desde la fecha en que se asignó. (Negrillas fuera de
texto).
La infracción de esta norma implicará la pérdida del derecho a
nuevas postulaciones durante un período de diez (10) años”. (Negrillas fuera de
texto)
(…)
“ARTICULO. 47.- Destinación del subsidio.
El subsidio familiar de vivienda se destinará al abono de la cuota inicial o al
pago de la solución de vivienda adquirida por el beneficiario, al valor de su
edificación para el caso de construcción en sitio propio, al mejoramiento de la
vivienda del postulante o al abono del crédito en los casos establecidos en el
parágrafo 2º del artículo 16 del presente decreto.
En las postulaciones individuales, el valor del subsidio será
consignado directamente en la entidad captadora de recursos de ahorro previo
para la vivienda elegida por el beneficiario, una vez se acredite la promesa de
compraventa. El monto del subsidio quedará inmovilizado en dicha entidad,
rentando los intereses del caso, hasta que se autorice por parte de la entidad
otorgante del subsidio familiar de vivienda su giro al vendedor de la solución
de vivienda. Los rendimientos financieros harán parte integral del subsidio.
En las postulaciones colectivas, el valor del subsidio se
consignará, previa autorización del beneficiario, en una cuenta establecida
para tal fin por parte de la organización promotora del proyecto, una vez ésta
entregue a la entidad otorgante la garantía establecida para el giro anticipado
del subsidio. Cuando no se entregue la garantía establecida de que trata el
artículo 59 del presente decreto, el valor del subsidio se consignará en las
mismas condiciones de las postulaciones individuales.
PAR. 1º-Para estos efectos, los recursos del subsidio quedarán
inmovilizados hasta que puedan aplicarse para el pago de la cuota inicial de la
solución de vivienda adquirida por el beneficiario o a su edificación, en los
casos de construcción en sitio propio o de mejoramiento.
PAR.
2º-Quienes hubiesen resultado beneficiarios de la asignación del subsidio y no
tuvieren ahorro previo para la vivienda, por no requerirse según lo previsto en
este decreto, deberán proceder a la apertura de cuentas de ahorro para la
vivienda, en las entidades autorizadas para la modalidad de ahorro programado.
PAR. 3º-En los casos de proyectos financiados con recursos de
promoción de oferta de los Fovis de las cajas de compensación familiar, el giro
del subsidio se podrá realizar directamente al constructor para abonar a su
deuda con el Fovis respectivo, una vez se entregue la autorización del
beneficiario del subsidio para su giro al constructor y éste último cumpla con
las garantías establecidas por la entidad otorgante.
(…)
“ARTICULO. 50.- Criterios de calificación de las postulaciones. Una
vez surtido el proceso de verificación de la información, cada entidad
otorgante calificará en forma automática cada una de las postulaciones
aceptables que conforman el registro de postulantes, esto es, aquellas que no
se hubieren rechazado por inconsistencia o falsedad en la información.
Teniendo en cuenta que los aportes para la solución de vivienda que
puede realizar un hogar se definen en función de su nivel de ingresos y del
número de miembros del mismo, la calificación de las postulaciones se realizará
de acuerdo con la ponderación de las variables de ahorro previo y condiciones
socioeconómicas de los postulantes. Estas variables son:
1. Mayor número de miembros del hogar.
2. Condiciones socioeconómicas de acuerdo con los puntajes del
Sisben, que evidencien mayor nivel de pobreza, en el caso de postulantes que
presenten carné o certificación municipal del puntaje Sisben.
3. Menor valor de la vivienda a la cual el postulante aplicará el
subsidio.
4. Condición de mujer cabeza de hogar.
5. Ahorro previo, con ponderación del mayor porcentaje de ahorro en
relación con el valor de la vivienda a adquirir, el tiempo del ahorro y el
cumplimiento del compromiso.
6. Cesantías comprometidas para la vivienda, con ponderación del
mayor porcentaje de cesantía en relación con el valor de la vivienda a
adquirir, el período de depósito de las cesantías y el cumplimiento del
compromiso.
7. Número de veces que el postulante ha participado en el proceso de
asignación de subsidios, sin haber resultado beneficiario, siempre y cuando
haya mantenido la inmovilización del ahorro mínimo pactado para la postulación.
Los puntajes a aplicar a cada una de las variables son los
establecidos en el Decreto 1396 de 1999 y demás normas que lo modifiquen o
adicionen.
PAR.-La calificación de las postulaciones para mejoramiento se hará
de manera independiente, aplicando la misma fórmula de calificación”.
(…)
“ARTICULO. 68.- Veracidad de información. Los datos que deberán
proporcionar los postulantes al subsidio familiar de vivienda se contendrán en
formularios en los que deberán dejar constancia, bajo juramento, de que son
ciertos.
Las entidades otorgantes tendrán la facultad de revisar
en cualquier momento la veracidad de la información suministrada por el
postulante. Si antes de la asignación o de la entrega del subsidio se comprueba
que existió falsedad en los datos suministrados en el formulario de postulación
y/o en los documentos que lo acompañan y en los documentos de cobro del
subsidio, se resolverá de pleno derecho la asignación del subsidio.
Si
después de entregado el subsidio familiar de vivienda, la entidad otorgante comprueba
que existió falsedad en los datos suministrados en el formulario de postulación
y/o en los documentos que lo acompañan y en los documentos de cobro del
subsidio, el subsidio familiar de vivienda será restituido a la entidad
otorgante. El valor a restituir será el monto del subsidio asignado, ajustado
de acuerdo con el valor del salario mínimo legal mensual al momento de la
restitución”. (Negrillas fuera de texto).
De acuerdo con la normatividad precedente, se puede
concluir que el subsidio familiar de vivienda (SFV) es un aporte estatal que se
entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en
especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos recursos
económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene.
No obstante lo anterior, para ser beneficiario del
mencionado subsidio se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos de
índole administrativo, que buscan que todas las personas postulantes puedan
acceder a él en las mismas condiciones de igualdad.
Dado que los recursos del mencionado subsidio son
escasos, las disposiciones legales que lo regulan están encaminadas a que los
beneficiarios lo reciban por una sola vez, ya sea en especie o en dinero, para
lograr así que la mayor cantidad de personas que lo requieran puedan acceder al
mismo.
Dada la escasez de recursos existentes para la
cobertura total de las necesidades de vivienda, el postulante que omita
información o incurra en falsedad, será sancionado privándosele de recibir el
subsidio y prohibiéndosele postularse nuevamente por un lapso de tiempo.
2.   Derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
Los demandantes manifiestan que la
negativa por parte de Colsubsidio de no entregar los dineros correspondientes
al subsidio familiar de vivienda (SFV), ha vulnerado sus derechos fundamentales
a la vivienda digna, a la propiedad privada y a la igualdad.
El derecho a la vivienda digna,
fundamental por conexidad.
El artículo 51 constitucional establece
que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna.
Para llegar a establecer si el derecho a
la vivienda digna puede llegar a ser considerado como derecho fundamental, se
debe analizar cada caso en concreto.  Acerca de este derecho esta corporación
ha sostenido lo siguiente:
“[El] derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter
asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado
directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean
creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas
para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas
y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda,
especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece
detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben
cumplir con los requisitos establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la
persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del
Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones
jurídico - materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas
condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la
protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin”[1].
Se concluye entonces, que el derecho a
disfrutar de una vivienda digna en abstracto no puede ser considerado como
fundamental, pero por conexidad puede llegar a serlo, generándose como
consecuencia su protección a través de la acción de tutela.
Así mismo, se debe aclarar que el derecho
a la vivienda digna no comprende únicamente el derecho ha adquirir la propiedad
o el dominio sobre un bien inmueble, dicho derecho implica también satisfacer
la necesidad humana de tener un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor
forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de
dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus
condiciones naturales de ser humano.
El derecho a la vivienda digna y el
subsidio familiar de vivienda (SFV).
Dada la difícil situación económica por
las que atraviesa el país, el acceso a la vivienda de gran parte de la
población colombiana se ha convertido en un anhelo difícil de realizar, por lo
que el Estado ha tenido que intervenir para suplir las carencias económicas
existentes, es así como el subsidio familiar de vivienda se asigna con
preeminencia a aquellos hogares que carecen de recursos para adquirir una
vivienda o para mejorarla.
El Gobierno Nacional es el que otorga los
subsidios, para esta tarea encargó a las cajas de compensación familiar de todo
el país las cuales deben realizar todas las tareas de información y divulgación
de los procedimientos necesarios para que la población pueda acceder al
precitado subsidio.  A su vez, son las cajas de compensación las que bajo su
responsabilidad deben recibir las postulaciones de las familias que participen
en el proceso de asignación.
La postulación que efectúe la familia que
aspire a recibir el subsidio familiar de vivienda, deberá contener la
documentación solicitada, y su vez, la caja de compensación respectiva ofrecerá
toda la información acerca del mecanismo de asignación y el resultado del
mismo.
El Gobierno Nacional para la distribución
de los recursos que hacen parte del subsidio familiar de vivienda, anualmente
abre dos procesos de postulación.  El primero de ellos a través de la llamada
Bolsa Ordinaria, en donde competirán para la obtención de los subsidios todos
los hogares del país, que cumplan los requisitos exigidos, con esto se
garantiza la igualdad de oportunidades para que todas las familias de un
departamento puedan concursar por el subsidio familiar de vivienda.  El segundo
proceso de postulación es el denominado Bolsa de Esfuerzo Territorial, en donde
participan las familias residentes de aquellos municipios pertenecientes a las
categorías 3, 4, 5 y 6 de acuerdo la Ley 617 de 2000.
Respecto a las virtudes del subsidio
familiar de vivienda, como forma más expedita para que la población de escasos
recursos económicos pueda adquirir una vivienda la Corte Constitucional
precisó:
“Los
subsidios directos a la demanda (como es el Subsidio  Familiar de Vivienda)
constituyen uno de los mecanismos más utilizados por los programas focalizados
de asistencia social a los grupos más pobres de la población.  A diferencia de
los subsidios a la oferta, los subsidios a la demanda permiten una mayor
eficiencia en la gestión, en la medida en que el Estado entrega los recursos
directamente a los beneficiarios, obviando los costos burocráticos que implica
la provisión directa de los bienes a los cuales el subsidio permite acceder”[2].
En conclusión, el subsidio familiar de
vivienda (SFV) puede ser considerado como aquella herramienta con que cuenta el
Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos puedan
acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho
consagrado constitucionalmente en el artículo 51.
El acceso a la propiedad privada.
El artículo 58 de la Constitución
Política consagra el derecho a la propiedad privada, el cual no puede ser
considerado como un derecho absoluto en cabeza de su titular por estar sometido
a una serie de requisitos para su pleno ejercicio.  Al respecto la Corte
sostuvo:
“Atendiendo
al sentido y alcance del artículo 58 de la Constitución, la adquisición y
ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de
condicionamientos y cargos impuestos por el Estado, en razón de que la
propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se
deriva del principio constitucional solidarista de que la propiedad es una
función social que implica obligaciones”[3].
El derecho a la propiedad privada además
de ser un derecho de naturaleza económica es un derecho social, por lo que
buscar su protección constitucional a través de acción de tutela en principio
no es viable, salvo que se presente una relación de conexidad entré este y un
derecho fundamental, por lo que se deberá observar siempre el caso en
concreto.  En cuanto a la naturaleza del derecho de propiedad esta corporación
argumentó:
La
propiedad es un derecho económico y social a la vez.  En consecuencia, la
posibilidad de considerarlo como fundamental depende de las circunstancias
específicas de su ejercicio.  De aquí se concluye que tal carácter no puede ser
definido en abstracto, sino en cada caso concreto.  Sin embargo, esto no
significa que tal definición pueda hacerse de manera arbitraria…
… A la
hora de definir el carácter de derecho fundamental de la propiedad es un caso
concreto, el juez de tutela debe tener como criterio de referencia a la
Constitución misma y no simplemente al conjunto de normas inferiores que
definen sus condiciones de validez.  Esto significa que, en su interpretación
el juez de tutela debe mirar el caso concreto bajo la óptica de los principios,
valores y derechos constitucionales, de tal manera que ellos sean respetados…
… Sólo en
el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que conlleve
para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores
constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la dignidad y a la
igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en
consecuencia, procede la acción de tutela.  Dicho en otros términos, la
propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se
encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones
materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la
igualdad y a llevar una vida digna…”[4].
Se concluye, que los derechos
fundamentales que son aplicables indirectamente son los económicos, sociales o
culturales, que tienen un estrecho vínculo de conexidad con aquellos
fundamentales.  La propiedad es un derecho de naturaleza económico y social, por
lo que considerarlo como fundamental dependerá del estudio que el juez
constitucional realice en el caso concreto.
El derecho fundamental a la igualdad.
El derecho a la igualdad, ha sostenido
esta corporación, se erige como uno de los pilares fundamentales de la
estructura del estado social de derecho.  Así, se ha buscado extender el
derecho a la igualdad hasta lograr la superación plena de la igualdad meramente
formal.
Frente al alcance del principio de
igualdad, se ha sustentado que no es necesario que las situaciones o supuestos
fácticos que se comparan tengan idénticos supuestos, en efecto, la igualdad
ante la ley no significa coincidencia en la regulación de situaciones
distintas, al contrario, se requiere de una comparación de los supuestos de hecho
sobre los cuales recae la solución jurídica, para que pueda ser de manera
justa, razonable y equitativa ajustada a derecho.
El derecho a la igualdad supone siempre
efectuar una comparación mínimo de dos situaciones para determinar sí
efectivamente sé transgrede o no la igualdad.  En sentencia T- 861 de 1999[5], M.P. Carlos Gaviria
Díaz, se dijo lo siguiente:
“… el
derecho establecido por el Costituyente en el artículo 13 de la Carta implica
un concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la comparación de
por lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se
encuentran en un mismo plano y, por ende merecen el mismo tratamiento o si, por
el contrario, al ser distintas un trato diferente ameritan.
La
aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como
finalidad determinar, en cada caso concreto entendida la discriminación como el
trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no
tiene justificación”.
La protección del derecho a la igualdad
pretende quebrantar las barreras existentes a todo nivel, que impidan el
disfrute pleno de los derechos fundamentales de las personas.  Frente a este
tema esta Corporación ha manifestado:
“La
protección material del derecho a la igualdad alude al compromiso de remover
los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas
desigualdades de hecho, las cuales se oponen al disfrute efectivo del derecho,
lo que hace necesaria la configuración de medidas que puedan compensar y sean
defensivas, con respecto a personas y grupos ubicados en condiciones de
inferioridad mediante el ejercicio de acciones positivas por parte de las
autoridades públicas.
Cabe
señalar que el artículo 13 Superior consagra el principio de no discriminación
el cual tiene por finalidad que no se brinden tratos diferenciados
injustificados por criterios raciales, familiares, sexuales etc.
En este
orden de ideas, la discriminación se presenta, cuando la diferencia de trato se
hace sin fundamento constitucional que tenga un carácter objetivo y razonable”[6].
El subsidio familiar de vivienda y el
principio de igualdad.
Como arriba se mencionó, el subsidio
familiar de vivienda es asignado con prioridad a la población económicamente
más vulnerable del país que se encuentra en imposibilidad de acceder a una
vivienda o mejorar la que ya tiene.
El principio de igualdad en materia del
subsidio familiar de vivienda se concreta en buscar establecer las mismas
oportunidades en todos los postulantes para acceder a los recursos destinados.
La Corte tuvo la oportunidad de referirse al tema de la siguiente manera:
“La
realización del principio de igualdad en la asignación de recursos escasos
consiste, en garantizar, a los posibles beneficiarios, el acceso, en
condiciones de igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales las
instituciones distribuyen esos recursos.
(…)
Todos los
posibles beneficiarios deben tener iguales oportunidades de acceso; el
procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de beneficiarios en
particular:  los mecanismos de selección no pueden conducir a establecer
discriminaciones contrarias a la Carta”[7].
De acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte, no es válido introducir distinciones frente a personas que manifiestan
similitud de intereses.  Por eso en materia de subsidio familiar de vivienda se
vulneraría el principio a la igualdad, si por ejemplo el procedimiento para la
asignación del subsidio quebranta normas de rango constitucional, o cuando a
pesar que el procedimiento de selección de beneficiarios del subsidio se adecue
a las normas de la Carta Suprema, sin justificación válida se excluya a un
postulante.
Todas las personas merecen un mismo trato
por parte de la ley y de las autoridades, la discriminación para que sea
viable, debe tener un sustento objetivamente razonado que permita en últimas
hacer prevalecer la igualdad real sobre la formal.  Al respecto sostuvo la
Corte:
“Por el
contrario, si una o más personas se encuentran en condiciones materiales de
desigualdad, que deben establecerse objetiva y razonadamente, las autoridades
deben darles, por excepción un trato desigual, que permita lograr una igualdad
real y efectiva y no solamente formal”[8].
En conclusión, el subsidio familiar de
vivienda (SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan adquirir una
solución de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos
necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de
igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo.
3.   El caso concreto.
Debe la Corte entrar a determinar ¿Sí la
negativa por parte de la dirección administrativa de Colsubsidio de entregar a
los demandantes los dineros del subsidio familiar de vivienda, el cual les fue
asignado el día 1 de octubre de 2002 (folio 192), goza de respaldo
constitucional?, o sí por el contrario, dicha conducta vulnera los derechos de
los demandantes consagrados en los artículos 13, 51 y 58 de la Carta
Fundamental.
De las pruebas que se encuentran dentro
del expediente se puede afirmar que la Alcaldía del Municipio de Chía
(Cundinamarca) elaboró el proyecto colectivo para la adquisición de vivienda
llamado “Vivienda Digna”, el cual fue desarrollado en el inmueble ubicado en la
Calle 29 Nº. 04 –00.
El precitado proyecto se desarrolló en un
inmueble de propiedad del Instituto de Vivienda de Interés Social del municipio
de Chía, IVIS, adquirido mediante la Escritura Pública número 955 del 27 de
septiembre de 2000 otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Chía, con
matrícula inmobiliaria número 50N – 20338649 de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Bogotá.  Así mismo, aparece probado dentro del expediente que el
proyecto contó con la Licencia de Construcción 224 del 30 de septiembre de 1999
expedida por la Oficina de Planeación de Chía, con una vigencia de 24 meses y
prorrogada mediante la Licencia número 30175 del 24 de agosto de 2001. (folio
149).
Igualmente se constató que el proyecto
fue ejecutado en dos etapas, siendo la II etapa declarada elegible con la
Resolución número 0705 del 24 de diciembre de 2001 expedida por el Instituto
Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Inurbe. (folios 26 –
27).
Así mismo, mediante el Acuerdo número 003
del 15 de noviembre de 2000 proferido por el Concejo Municipal de Chía, se
resolvió adjudicar definitivamente como subsidio familiar de vivienda, aporte
en especie, un lote de terreno construido a ciertos beneficiarios dentro de los
cuales se encuentran plenamente identificados los demandantes. (folios 205
- 209).
La I etapa de acuerdo con la Resolución
1667 de 2000 expedida por el Inurbe, (folio 215 – 216) contó con una
financiación total garantizada.  La II etapa con la misma cantidad de soluciones
de vivienda de interés social se adelantó  por el Instituto de Vivienda de
Interés Social del municipio de Chía, IVIS, bajo la modalidad “con esfuerzo
municipal”, la cual estaba amparada por la Resolución número 0705 expedida por
el Inurbe.
Encuentra la Corte probado que los
accionantes obtuvieron el subsidio familiar de vivienda en especie otorgado por
la Junta Directiva del Instituto de Vivienda de Interés Social del municipio de
Chía, IVIS, (folios 21 – 25) así como se beneficiaron del otorgamiento del
subsidio por parte de Colsubsidio. (folio 192).
Por lo anterior, los demandantes
adquirieron el derecho de propiedad del inmueble ubicado en la Manzana P – Lote
Nº. 188 Casa Nº. 1, correspondiente al proyecto “Vivienda Digna” en su II
etapa, según consta en la Escritura Pública número 671 del 27 de diciembre de
2002 otorgada por la Notaría Segunda del Circulo de Chía.  (folios 5 – 10).
Así mismo, los accionantes de acuerdo a
las pruebas obrantes dentro del expediente se encuentran ejerciendo el derecho
real de dominio sobre el bien inmueble ubicado en la Manzana P – Lote Nº. 188
Casa Nº. 1 correspondiente al proyecto “Vivienda Digna” en su II etapa por
haberlo recibido real y materialmente de acuerdo al acta de entrega de fecha 21
de diciembre de 2002. (folio 2).
De acuerdo con lo previsto en las
consideraciones de la presente sentencia y teniendo en cuenta la normatividad
vigente al momento de la solicitud del subsidio por parte de los demandantes,
aquel solamente podía ser recibido por una vez, fuera en especie o en dinero.
Los demandantes al ser beneficiarios del
subsidio en especie que les fue entregado por  el Instituto de Vivienda de
Interés Social del Municipio de Chía, IVIS, no podían al mismo tiempo recibir
subsidio en dinero por parte de Colsubsidio.  De haber recibido ambos
subsidios, se hubiera vulnerado lo preceptuado por el artículo 2 del Decreto
2620 de 2000.
El subsidio de vivienda constituye una
ayuda que otorga el gobierno a los más necesitados para que mediante el ahorro
que realizan, puedan acceder a una solución de vivienda en condiciones
sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de
estructura (Artículo 5 de la Ley 3 de 1991).
Dicho subsidio familiar de vivienda tiene
características que a su vez son excluyentes:
·
Se trata de un aporte estatal.  En efecto, se trata de una ayuda estatal que se entrega sea en
dinero o en especie por una sola vez al beneficiario para facilitarle adquirir
una solución de vivienda, sin cargo de restitución siempre que se cumplan con
las condiciones que establezca la Ley.
·
Se entrega al beneficiario por una sola vez.  De acuerdo con la definición de subsidio familiar de vivienda que
traía el artículo 2 del Decreto 2620 de 2000, norma vigente al momento de la
solicitud del aporte por parte de los demandantes, éste solo se entrega por una
sola vez.  Lo anterior responde a uno de los principales postulados del Estado
Social de Derecho que pretende que todas las personas puedan gozar de los
mismos beneficios en condiciones de igualdad.
Las normas del subsidio familiar de
vivienda están orientadas a que la población más pobre del país pueda recibir
una ayuda estatal por una sola vez, buscando con ello que la demanda total de
viviendas pueda ser cubierta por el Estado.  Beneficiar a una familia con más
de un subsidio equivaldría a perjudicar a otro grupo familiar, que se vería en
la imposibilidad de acceder a una vivienda.
·
El subsidio familiar de vivienda puede ser
entregado en especie o en dinero. Este postulado
pretende, como arriba se mencionó, que el beneficiario solamente pueda recibir
un aporte estatal.  Por lo tanto, si una familia recibe un aporte en especie,
que puede estar representado en un lote de terreno, no puede pretender
igualmente recibir un subsidio en dinero, aceptarse lo anterior, equivaldría a
convalidar la posibilidad de recibir dos subsidios, situación que contraría los
principios del Estado Social de Derecho.
La norma es excluyente cuando utiliza
“dinero” ó “especie”, es decir, un subsidio excluye al otro.
Teniendo en cuenta la fecha en que los
demandantes presentaron a Colsubsidio la postulación para ser beneficiarios del
Subsidio familiar de vivienda, 29 de agosto de 2002, la normatividad que regía
en aquel momento se podía condensar en la Ley 49 de 1990, Ley 3 de 1991, Ley
546 de 1999 y en el Decreto 2620 de 2000.
De acuerdo con el parágrafo 1 del
artículo 1 del Decreto 2620 de 2000, las normas previstas en él se aplicaban a
todas las entidades que administran recursos públicos y parafiscales.  Así las
cosas, tanto al Instituto de Vivienda de Interés Social del municipio de Chía,
IVIS, municipio de Chía, como a Colsubsidio le eran aplicables los parámetros
previstos en el Decreto 2620 de 2000, siendo lo anterior reafirmado por el
artículo 22 ibídem.
Aquellos
parámetros previstos por el Decreto 2620 de 2002 se identificaban con lo
previsto por la Ley 3 de 1991, es decir: el subsidio familiar de vivienda es un
aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al
beneficiario.
Teniendo en
cuenta lo anterior, el objetivo en materia de subsidio familiar de vivienda no
es dotar de vivienda de manera absoluta a cada uno de los ciudadanos
necesitados; sino de colaborarles en la obtención de ésta.  Teniendo nuestro país
un alto grado de pobreza, no es lógico que se le colabore varias veces a una
misma persona, es por eso que el artículo 33 del Decreto 2620 de 2002,
establecía la prohibición de duplicidad en las postulaciones.
En el caso
concreto, los demandantes fueron beneficiarios de un subsidio en especie por
parte del Instituto de Vivienda de Interés Social del municipio de Chía, IVIS,
(folios 205 – 209), al paso que presentaron postulación a Colsubsidio para
acceder al subsidio familiar de vivienda en dinero, situación que a claras
luces contraría el precitado artículo 33.
Así mismo,
evidencia esta Corporación que los demandantes incurrieron en una omisión al no
informar a Colsubsidio sobre el otorgamiento del subsidio en especie del cual
fueron beneficiarios, por lo que Colsubsidio ajustado a la legislación vigente
en ese entonces, negó el pago del subsidio en dinero.
En efecto, el
artículo 33 del Decreto 2620 de 2000, estableció que en el evento de existir
una duplicidad de postulaciones que se detectaren con posterioridad a la
asignación del subsidio, éste no será pagado.
.  Presunta vulneración por parte de
Colsubsidio del derecho a la igualdad.
Los demandantes manifiestan que la
negativa de Colsubsidio de desembolsar los dineros del subsidio familiar de
vivienda, que previamente les había asignado, violó su derecho a la igualdad
consagrado constitucionalmente en el artículo 13, debido a que dicha Caja de
Compensación sí canceló aquellos recursos a los beneficiarios del proyecto de
la I etapa.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación[9],
para efectuar un juicio de igualdad se requieren al menos dos fuentes de
comparación, en el presente caso son bien diferentes los parámetros a comparar.
Colsubsidio al momento de asignar el
subsidio a los demandantes desconocía que ellos ya habían recibido el lote de
terreno urbanizado (esfuerzo municipal), por lo que una vez enterado de tal
omisión procedió a revocar dicha asignación, actuando tal y como lo consagraba
el artículo 33 y 68 del Decreto 2620 de 2000.
Finalmente, y una vez comparadas las
Resoluciones de elegibilidad proferidas por el Inurbe de las etapas I y II del
proyecto “Vivienda Digna”, encuentra esta Corporación que existen otro tipo de
diferencias que no permiten efectuar un juicio de igualdad.  Estas diferencias
radican en:
a).  De acuerdo con la Resolución 155 del
6 de septiembre de 2002 expedida por el Inurbe (folios 147 – 148), el oferente
del proyecto en la I etapa es la Alcaldía Municipal de Chía, mientras que en la
Resolución 0705 del 24 de diciembre de 2001 expedida igualmente por el Inurbe
(folios 26 – 27), el oferente en la II etapa es el Instituto de Vivienda de
Interés Social del Municipio de Chía, IVIS.
b).  El nombre del proyecto en la I etapa
fue “Vivienda Digna de la Alcaldía de Chía III” y el lugar de construcción fue
en Mercedes de Calahorra del municipio de Chía ubicado en la manzana C de los
lotes 12 al 14 y manzana E lotes 1 al 8, mientras que la II etapa se llamó
“Vivienda Digna” y se desarrolló en la calle 29 No. 4 – 00 del municipio de
Chía.
c).  De acuerdo con la Resolución 155 de
2000, los subsidios de vivienda de interés social en la I etapa fueron
entregados para los postulantes afiliados a Colsubsidio, al paso que con la
Resolución 0705 se declaró elegible un proyecto colectivo para la adquisición
de vivienda nueva para postulantes al subsidio familiar de vivienda (esfuerzo
municipal).
En conclusión, la Corte encuentra que no
existió vulneración al derecho a la igualdad, ya que los parámetros de
comparación son diversos y elementos para el precitado juicio resultan
insuficientes.
Presunta vulneración del derecho a la
vivienda digna y a la propiedad privada.
Esta Corporación constata que los
demandantes fueron beneficiarios de un subsidio en especie, razón por la cual
adquirieron la propiedad del inmueble ubicado en la Manzana P – Lote Nº. 188
Casa Nº. 1, correspondiente al proyecto “Vivienda Digna” en su II etapa Folios
(5 – 10).
De las pruebas que obran dentro del
expediente se constata que no existe vulneración alguna del derecho a la
vivienda digna y a la propiedad.  No existe resquicio de duda que los
accionantes al detentar el uso y goce del precitado inmueble, están ejerciendo
plenamente su derecho a gozar de una vivienda en donde puedan desarrollarse
como seres humanos en óptimas condiciones de dignidad.
El derecho a la vivienda digna no puede
ser entendido únicamente como aquella facultad de ejercer actos de señor y
dueño sobre un inmueble, el objetivo de dicho derecho va mucho más allá, puesto
que implica satisfacer aquella necesidad humana de tener un espacio, sea propio
o no, en donde la persona garantice sus condiciones  mínimas de ser humano.
El hecho de que los demandantes adeuden
a la sociedad constructora los dineros que supuestamente debería girar
Colsubsidio, a título de subsidio familiar de vivienda,  no trae como
consecuencia que se pierda el derecho del uso y disfrute del citado inmueble.
Los accionantes de acuerdo con la Escritura Pública número 671 del 27 de
diciembre de 2002, (folios 5 – 10) son los propietarios del inmueble ubicado en
la Manzana P – Lote No. 188 Casa No. 1, correspondiente al proyecto llamado
“Vivienda Digna” en su segunda etapa, por lo que el derecho a la vivienda digna
y a la propiedad privada no ha sido vulnerado.
Por las anteriores consideraciones, esta
Corporación encuentra que no existió vulneración de los derechos alegados por
demandantes por lo que confirmará las decisiones de instancia.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.  CONFIRMAR la sentencia de tutela del dieciocho (18) de febrero de 2004,
proferida por el Juzgado Noveno (9) Civil del Circuito de Bogotá, en segunda
instancia, dentro del proceso de tutela de Janeth Patiño Aponte y Julián Castro
Reyes, contra la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio.
Segundo.  LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Ver sentencia T - 495 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada
en la sentencia T - 1027 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[2] Ver sentencia T – 499 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Ver sentencia C – 536 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] Ver sentencia T – 506 de 1992, citada por la sentencia  T - 756 de
2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] En igual sentido ver sentencia T- 133ª de 2003. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[6] Ver sentencia T – 1122 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Ver sentencia T – 499 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Ver sentencia C – 038 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9] Respecto del tema se puede consultar la
sentencia T – 056 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.