C-367-12
Sentencia C-_______
Sentencia
C-367/12
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Cosa juzgada respecto de requisitos de
forma para expedir el Acto Legislativo 3 de 2011
Corresponde a la
Sala determinar (i) si las cámaras legislativas incurrieron en un vicio de
procedimiento frente a la aprobación del Acto Legislativo 3 de 2011, debido a
la presunta irregularidad en la contabilización de los votos que obtuvo la
iniciativa durante el tercer debate ante la
Comisión Primera del Senado de la
República; y (ii) si esa irregularidad, de haber sucedido, tiene una entidad
tal que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo de la mencionada
reforma constitucional. Con todo, la Sala advierte que estos problemas
jurídicos fueron decididos, con efectos de cosa juzgada constitucional, en
decisión previa de la Corte.  En efecto, mediante sentencia C-332 del 9 de mayo
de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), el Pleno declaró exequible el
Acto Legislativo 3 de 2011, por idéntico cargo al presentado en las demandas
acumuladas.
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Aplicación del principio in dubio pro
legislatoris/CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Cuando no exista
certeza de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser
resuelta a favor del legislador
En caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de
un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor de la decisión
mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la
República, además, como una manifestación del principio democrático. En este
sentido, cuando quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un
vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del legislador, en
tanto que salvaguarda la decisión mayoritaria.
Referencia: expedientes
acumulados D-8770, D-8771, D-8772, D-8773, D-8774, D-8775 y D-8781
Demandas de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de
sostenibilidad fiscal”
Actores: Margarita Bohórquez Torres, Francisco
Antonio González Zamora, Ruth Valbuena de Leal, Teresa de Jesús Suescún de
Castro, María Mimí Bejarano Guarín, Bertha Cecilia Miranda de Silva y Roberto
Pinilla.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Margarita Bohórquez Torres,
Francisco Antonio González Zamora, Ruth Valbuena de Leal, Teresa de Jesús
Suescún de Castro, María Mimí Bejarano Guarín, Bertha Cecilia Miranda de Silva
y Roberto Pinilla, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad, en su
integridad, del Acto
Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de
sostenibilidad fiscal”. Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada,
publicada en el Diario Oficial 48.117 del 1º de julio de 2011.
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011
(julio 1°)
por el cual se establece el principio de la
sostenibilidad fiscal.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El artículo 334 de la
Constitución Política quedará así:
La dirección general de la economía estará a cargo del
Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En
cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y
Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.
El Procurador General de la
Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por
cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la
apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se
oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la
sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su
cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos
de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad
fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos
fundamentales.
Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo
ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva.
Artículo 2°. El primer inciso del artículo 339 de la
Constitución Política quedará así:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que
garantice la sostenibilidad fiscal.
Artículo 3°. El primer inciso del artículo 346 de la
Constitución Política quedará así:
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los
primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 4°. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su promulgación.
III. LA
DEMANDA
Los
demandantes, en sendas demandas con idéntico contenido, señalan que el trámite
impartido al Acto Legislativo 3 de 2011 por el Congreso, vulneró el artículo
375 de la Constitución, al igual que los artículos 123 y 225 de la
Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (en adelante R.C.).
El cargo común
parte de considerar que de acuerdo con esas disposiciones (i) el
proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las cámaras por
la mayoría simple, en la primera vuelta, y por absoluta en la segunda; y (ii)
las votaciones están sujetas a reglas específicas, entre ellas que el
número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes en la
respectiva corporación al momento de votar, con derecho a ello.  En caso que el
resultado no coincida, la elección se anula por el presidente y se ordena su
repetición.
Indican que la
afectación de estas reglas tuvo lugar en la aprobación del proyecto de acto
legislativo en quinto debate, esto es, el trámite en segunda vuelta ante la
Comisión Primera del Senado de la República, celebrado el 24 de noviembre de
2010.  Indican que en esa instancia la iniciativa fue aprobada con nueve votos
favorables y ocho desfavorables.  No obstante, el senador Juan Carlos Rizzetto
Luces, quien se encontraba presente en dicha sesión, se abstuvo injustificadamente
de votar.  Describen al respecto que “el día de la votación había 18
senadores presentes en el recinto y se esperaba que la votación se desempatara
o permaneciera como el día anterior (9 votos a favor y 9 en contra), pero, en
forma totalmente inesperada, el Senador del PIN Juan Carlos Rizzetto, quien
estaba dentro del recinto, no se pronunció cuando le pidieron su voto,
circunstancia que le permitió al Gobierno inclinar la balanza”.
Por ende,
advierten que debió anularse la votación del proyecto, conforme a las reglas
enunciadas.  Como ello no sucedió y, en cambio, la iniciativa continuó con su
trámite ante la plenaria del Senado de la
República, configurándose de ese modo un vicio insubsanable en el trámite legislativo.
Para
fundamentar esta posición, las demandas transcriben algunos apartes
jurisprudenciales sobre el carácter vinculante, en tanto parámetro de
constitucionalidad, de las reglas orgánicas del procedimiento legislativo.
Además, presentan una síntesis de algunas notas de prensa que registraron el
asunto, con el fin de sustentar la existencia de un hecho notorio con
efectos probatorios en el caso, consistente en que el senador Rizzetto Luces sí
participó de la sesión y omitió expresar el sentido de su voto de forma
deliberada.
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
4.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderada especial, interviene en el
presente proceso de control de constitucionalidad a fin de defender la
exequibilidad del trámite impartido a la norma acusada.
El
interviniente señala que, de acuerdo con lo regulado en los artículos 36 y 47
R.C., corresponde al Secretario General de cada corporación legislativa dar
cuenta, en el acta correspondiente que es publicada en la
Gaceta del Congreso, de lo sucedido en las plenarias o comisiones, hechos del
que hace parte la contabilización de las votaciones que reciben las iniciativas
correspondientes.  En ese sentido, “… el Secretario de cada Cámara es quien
da fe de todo lo que ocurre durante el debate y votación de los proyectos de
ley.  De esta forma, se puede decir que el Senado actúa como una especie de
notario del trámite legislativo, él es, como se puedo leer en los artículos
anteriormente citados, quien lleva y firma las actas debidamente, informa los
resultados de las votaciones que se adelantan en cada Corporación y dispone la
publicidad de la Gaceta del Congreso, entre otros.”  Por lo tanto, al
asignársele legalmente esa función, no puede ser reemplazada por otros
mecanismos, como las comunicaciones de medios periodísticos o las declaraciones
posteriores de los congresistas, como erróneamente lo plantean los
demandantes.
En ese orden de
ideas, se tiene que revisada la Gaceta del Congreso 37 de 2011, contentiva del
Acta 30 del 25 de noviembre de 2012, se observa que en la contabilización de
los votos durante el tercer debate se evidencia que el senador Rizzetto Luces
no se encontraba presente en la sesión, por lo que no fue incluido en el
listado correspondiente.  Con todo, luego de verificada la votación algunos
congresistas intervinieron con el fin de señalar que el senador Rizzetto sí
estaba presente al momento de la votación, asunto que fue a su vez fue
controvertido por otros senadores, quienes dieron fe de la ausencia de dicho
congresista.  Sin embargo, resalta el interviniente que esas expresiones no
tienen la virtualidad de controvertir lo consignado en el Acta de la sesión,
pues para ello era necesario, según lo expresado por la
Corte en las sentencias C-1040/05 y C-502/07, que hubiese sido solicitado
formalmente a la Secretaría de la Comisión la verificación correspondiente, a
fin que la misma constara en el Acta.  Con todo, ese trámite no fue llevado a
cabo.
Agrega que
incluso en caso que la Corte encontrara que el Acta es errónea en cuanto a la
comprobación de la presencia del senador Rizzetto Luces en la sesión, ello no
afectaría la exequibilidad del Acto Legislativo acusado, en razón de la
aplicación del principio de instrumentalidad de la formas.  Señala el
Ministerio que “debe resaltarse que el objetivo del debate, que es permitir
que los Congresistas voten después de haber analizado de forma detallada,
razonable y responsable un Proyecto de Ley, también se cumplió, pues como
consta en la Gaceta, el proyecto de acto legislativo fue aprobado con la
mayoría que es requerida para aprobar estos proyectos en primera vuelta. (…)
Por lo tanto, al verificarse la Gaceta se encuentra que de 17 de los
miembros presentes en la Corporación al momento de la votación, 9 votaron a favor
del proyecto y 8 en contra, corroborando así que durante el trámite legislativo
no se presentó el vicio que conlleve a la declaratoria de inconstitucionalidad
del Acto Legislativo en estudio.”
4.2.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN,
presentó intervención suscrita por apoderado especial, en el cual se opone a
las pretensiones de los demandantes.
El
interviniente parte de señalar, de manera preliminar, que la demanda no cumple
con los requisitos argumentativos mínimos para plantear un cargo de
inconstitucionalidad.  Ello debido a (i) no demuestra cuál es la
relación entre los requisitos previstos en el artículo 375
C.P. y el presunto vicio derivado de la votación del proyecto de acto
legislativo; y (ii) confunde el momento en que sucedió dicha presunta
irregularidad, pues lo ubica en quinto debate, cuando en realidad la discusión
gravita alrededor de lo acaecido en tercer debate.  Esto es para la
DIAN de suma importancia, por las mayorías constitucionales requeridas en
dichas instancias del trámite legislativo son diferentes, siendo de naturaleza
absoluta en el primer caso y simple en el segundo.
En cuanto a los
argumentos sustantivos para desvirtuar el cargo propuesto por los demandantes,
indica que no es cierto lo planteado en el sentido que la votación no fue
objeto de repetición.  Esto debido a que de la lectura del Acta de Comisión No.
29, publicada en la Gaceta de Congreso 36 de 2011, se observa que la votación
sí fue repetida, en razón del empate evidenciado y conforme lo regula el
artículo 135 R.C.
Agrega que las
mayorías en las distintas votaciones cumplieron con los requisitos
constitucionales, no solo en el evento descrito por los demandantes, sino
también respecto de una proposición de archivo presentada en la sesión del 23
de noviembre de 2010, al igual que en lo relativo a la aprobación de (i) la
proposición con que finalizaba el informe de ponencia; (ii) la moción de
suficiente ilustración sobre el debate del proyecto; y (iii) el
articulado de la iniciativa, al igual que el título respectivo.
En lo demás, el
interviniente reitera los argumentos sobre el carácter probatorio de las actas
de las sesiones de comisiones y plenarias, al igual que el alcance para el caso
del principio de instrumentalidad de las formas, en idénticos términos a los
expresados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
A través de
apoderada especial de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, esa cartera solicita a la
Corte que se declare inhibida para adoptar decisión de fondo ante la ineptitud
sustantiva de la demanda.  Señala, de forma similar a lo expuesto por la
intervención de la DIAN, que las demandas no explican el vínculo entre el
presunto vicio de trámite en la votación y los requisitos para el trámite de
los actos legislativos.  Indica sobre este particular que “[n]o
mencionan los accionantes cuál de todos estos requisitos resultaría vulnerado
con la omisión del trámite legislativo consagrado en el artículo 123 numeral 4º
de la Ley 5ª de 1992, y por la misma razón, tampoco exponen argumento alguno de
violación del respectivo o respectivos requisitos, dejándole a la
Corte la tarea de construir el cargo específico de inconstitucionalidad
correspondiente y las razones de dicha inconstitucionalidad.”  Agrega, a
partir de la reiteración de la jurisprudencia en materia de requisitos
argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad, que los cargos
propuestos incumplen las condiciones de pertinencia y suficiencia “… pues
los actores se limitan a exponer argumentos vagos, abstractos y globales
respecto de la violación del artículo 375 de la
Carta Política, sin concretar el contenido normativo específico de dicho
artículo superior que resulta vulnerado, ni los elementos materiales del mismo
que son relevantes respecto del trámite legal pretermitido, contemplado en la
Ley 5ª de 1992.  Y por la misma razón que no especifican el contenido
normativo superior que supuestamente fue vulnerado en el trámite del Acto
Legislativo acusado, no exponen argumento alguno que permita efectuar el
correspondiente estudio de constitucionalidad del Acto demandado; no existe
referencia concreta al procedimiento constitucional quebrantado ni en qué
consistió la vulneración de dicho procedimiento.”
Intervenciones
académicas
4.5.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El decano de la
Facultad de Economía de la
Universidad Externado de Colombia, presentó escrito justificativo de la
exequibilidad del Acto Legislativo demandado.  Indica que al margen de la
discusión acerca de si el senador Rizzetto Luces estaba o no presente al
momento de la votación del proyecto, en todo caso esa situación no afectaría la
constitucionalidad del trámite de esa iniciativa, al menos por dos tipos de
razones.  En primer lugar, afirma que la ausencia de un congresista es una
“táctica parlamentaria” generalmente aceptada en el ámbito de las votaciones,
sin que de la misma pueda evidenciarse la afectación de los principios
constitucionales que informan el trámite legislativo, en especial la debida
conformación de la voluntad democrática de las cámaras.
En segundo
término, para el interviniente la omisión de un solo congresista de su deber de
votar al estar presente en la sesión, no puede afectar la totalidad del trámite
legislativo.  A lo sumo, configuraría una falta disciplinaria sujeta a la
sanción de la mesa directiva, pero en ningún caso una modalidad de veto para el
ejercicio de la actividad legislativa.
Intervenciones
institucionales
4.11.
Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
El
representante legal suplente de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – Andi, presentó documento en
que solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada.
Señala, de
forma consonante con el anterior interviniente, que la interpretación de las
normas del Reglamento del Congreso que imponen a los parlamentarios el deber de
votar cuando se encuentren presentes en la sesión respectiva, deben ser
interpretadas de forma razonable, sin que puedan llegar a considerarse, como lo
plantean los demandantes, como mecanismos que supeditan la actividad
legislativa a la voluntad de un solo congresista.  Afirma la
Andi que “[p]ermitir que haga carrera una interpretación tan
irrazonable, supondría otorgar una patente de corso para que cualquier proyecto
de ley o de acto legislativo sea saboteado por un solo congresista renuente,
inclusive si el resto del Congreso está de acuerdo con la conveniencia de su
perfeccionamiento como tal Ley o Acto Legislativo, puesto que bastaría tan solo
que un congresista, contra el resto de toda una plenaria, permaneciera en el
recinto, pero se abstuviera de votar, para viciar el trámite constitucional de
cualquier iniciativa.”
Como segundo
argumento para defender la constitucionalidad de la norma acusada, el
interviniente indica que la Comisión Primera del Senado actuó con sujeción a la
Constitución y la ley orgánica en el debate objeto de examen.  En efecto, de
la lectura del acta se observa que la votación no fue objeto de ninguna
objeción por el senador Rizzetto Luces, quien ni explica su abstención, ni
solicita la repetición de ese acto congresional.  En cambio, “[s]on
los otros senadores los que discuten sobre la forma en que deben proceder
frente a la abstención del Senador Rizzetto y concluyen, habiendo quórum
suficiente para deliberar y para decidir, que la votación era definitiva. ||
No puede olvidarse que la voluntad relevante a efectos de declararse la
prosperidad de la iniciativa es la de la célula legislativa, que en este caso
es la voluntad expresada por la
Comisión Primera.  El Senador Rizzetto pudiendo votar no lo hizo, y no trató
de hacerlo, puesto que no consta en acta ninguna manifestación de su parte. ||
Así las cosas, se evidencia el lleno de todas las garantías constitucionales
para que el Senador renuente ejerciera su derecho al voto y en contraposición
una inexplicable desidia en el ejercicio del mencionado derecho cuyo
acaecimiento puede comportar alguna suerte de responsabilidad en cabeza del
Senador, pero de ninguna manera un vicio de constitucionalidad en el trámite
legislativo.”
4.12.
Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia
El presidente
de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, formula intervención
en el presente proceso, dirigida a sustentar la inexequibilidad del precepto
acusado.
El
interviniente parte de señalar que las normas del Reglamento del Congreso
conforman el parámetro de constitucionalidad de los actos legislativos, puesto
que esas reglas de procedimiento tienen por objeto proteger principios y
valores sustantivos del debate legislativo, en especial la debida conformación
de la voluntad democrática de las cámaras.  En ese orden de ideas, el artículo
123 R.C. está unívocamente dirigido a lograr esa voluntad, mediante la
exigencia que las votaciones en las diferentes instancias cuenten con la
concurrencia de todos los congresistas presentes, pues solo de esa manera se
obtienen decisiones congresionales genuinamente democráticas.
En el caso
analizado, el interviniente advierte que “tanto el incumplimiento por parte
de los congresistas de su obligación de votar si tienen derecho a ello y no se
encuentran excusados, como el incumplimiento del deber del presidente de anular
la elección y ordenar la repetición de la votación (…) afectan la
formación de la voluntad democrática de las cámaras, dado que de haber votado
el senador Rizzetto, o de haber sido declarada nula la elección, se habría
respetado la regla de mayoría simple que, en la práctica, fue violada a través
de esta abstención irregular.”
Por ende, se
está ante el desconocimiento del principio democrático, elemento sustancial
para el trámite de los proyectos de reforma constitucional, según lo ha
explicado la jurisprudencia constitucional.  Así, en términos de la
intervención, “la no anulación de la votación dada la abstención irregular
del senador Rizzetto implicó la imposibilidad de realizar el principio democrático,
dado que se violaron dos principios relacionados con el mismo, a saber: el
principio de decisión por mayorías y de publicidad, ya que no sólo se creó
artificialmente, a través de la abstención irregular, una mayoría simple inexistente
con anterioridad a la [misma], sino que tal abstención fue adoptada por
el senador Rizzetto y aceptada por el Presidente de la
Comisión que no anuló la decisión”.   Por ende, no se podía concluir la
existencia de una actuación clara y transparente por parte de la mesa directiva
de esa instancia legislativa.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito
radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador
General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, en el que solicita a la
Corte que se esté a lo resuelto a lo que se decida en los expedientes
acumulados D-8762, D-8763, D-8764, D-8765, D-8766, D-8767 y D-8768, trámite en
que conceptuó la inexequibilidad del Acto Legislativo demandado.
En primer término, en el mencionado documento previo el Ministerio
Público identifica el error en que incurren los demandantes, planteado por
otros intervinientes, consistente en que el presunto vicio de trámite tuvo
lugar en el tercer debate del proyecto de acto legislativo y no el quinto
debate, como lo afirma el cargo propuesto. Luego de corregir este asunto,
señala el concepto que los requisitos en las normas del Reglamento del
Congreso, relativos a la contabilización de las votaciones y las causales de
excusa para votar aplicables a los parlamentarios, hacen parte del parámetro de
control del procedimiento para la aprobación de los actos legislativos, en los
términos del artículo 375 C.P.  Sobre el particular, señala la
Procuraduría General que “[l]as reglas de las votaciones,
establecidas en la Ley 5 de 1992, son compatibles con las regulaciones
constitucionales previstas en el artículo 375 Superior. En efecto, la
Constitución prevé que los proyectos de acto legislativo deben ser aprobados
por los congresistas, en el primer período legislativo por la mayoría de los
asistentes y en el segundo período legislativo por la mayoría de los miembros
de la respectiva comisión o cámara. Para establecer estas mayorías es menester
que los congresistas voten. Esta votación está regida por lo previsto en la
Ley 5 de 1992, la cual, por lo tanto, además de aplicable al proceso de
formación de los actos legislativos, es relevante para analizar la
constitucionalidad de la norma sub examine.”
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el asunto objeto de debate, la
Vista Fiscal da crédito a las declaraciones que a medios periodísticos dio el
senador Rizzetto Luces sobre su permanencia en la sesión y la omisión en el
deber de votar, para a partir de ellas indicar que el vicio expuesto por los
demandantes tuvo lugar.  Indica que el mismo pudo subsanarse repitiendo la
votación correspondiente, según las reglas fijadas por el artículo 123
C.P., pero como ello no se hizo y ha fenecido la oportunidad para realizarlo,
se afectó la validez constitucional del trámite legislativo analizado. Sobre
estos asuntos, el concepto del Ministerio Público indica que “[l]a
Comisión Primera del Senado de la República, en la sesión del 25 de noviembre
de 2010, según consta en el Acta 30 de esta fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 37 de 2011, se ocupó de repetir la votación del proyecto
que a la postre se convertiría en el Acto Legislativo 03 de 2011. La razón de
la repetición era la de que en la sesión anterior, al votar para decidir su
aprobación, había resultado un empate con 9 votos a favor y otros 9 en contra.
Antes de proceder de nuevo a votar, se llamó a lista y contestaron 18
senadores, entre ellos, el Senador Juan Carlos Rizzetto Luces. Al momento de
votar el proyecto se obtuvo el siguiente resultado: 9 votos a favor y 8 en
contra, para un total de 17 votos. El Senador Rizzetto, pesa a estar presente
no votó. De esta circunstancia dejaron constancia algunos de sus colegas. ||
Si bien el Senador Rizzetto cumplió con su deber de permanecer en el recinto
legislativo al momento de votar, previsto en el artículo 126 de la
Ley 5 de 1992, no votó. No haber votado podría justificarse si se hubiese
tratado de alguno de los supuestos previstos en el artículo 124 de la
Ley 5 de 1992, pero no hay evidencia de que el Senador Rizzetto se hubiese
excusado de votar por estar en alguno de los supuestos previstos en este
artículo, ni de que el Presidente hubiera autorizado tal excusa. Así se
confirma en las declaraciones que el Senador Rizzetto dio a la revista Semana, (…)
“Pero acá no hubo ni presiones ni dádivas, o
al menos eso dice el senador Rizzetto, quien acaparó la atención en el debate.
A la salida del recinto, el senador del PIN dijo que no hubo ‘voltereta’, que
sigue manteniendo su postura frente al proyecto y que todo obedeció a una
confusión, "cuando abrieron la votación estaba haciendo algunas consultas
y cuando me percato ya habían cerrado el registro y no me permitieron
votar". || Al
estar presentes 18 senadores, pero haber votado sólo 17, era menester que el
Presidente anulara la votación y ordenara repetirla. Así lo puso de presente el
Senador Hernán Andrade Serrano, según aparece en la
Gaceta del Congreso 037 de 2011, en los siguientes términos:
“La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador
Hernán Francisco Andrade Serrano:
Presidente. Usted es el que por supuesto dirige la sesión, pero me
queda el sabor de la constancia que ha dejado la oposición, el Senador
Avellaneda, si lo tenemos a bien y hay mayorías en el recinto, yo sí preferiría
que se repitiera la votación del texto del articulado. Si usted lo tiene a
bien.”
El vicio constatado en el proceso de formación del Acto Legislativo
03 de 2011, podía subsanarse anulando la votación y ordenando repetirla. Sin
embargo ello no se hizo. Por tanto el vicio subsiste y afecta la validez de la
votación del proyecto de acto legislativo en el primer debate en la
Comisión Primera del Senado de la
República.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la
Corte
1. La
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la
referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, incisos 1 y 4
de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un
acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento legislativo
en su formación.
Asunto preliminar.  Existencia de cosa juzgada
constitucional
2.  De acuerdo con los antecedentes expuestos,
corresponde a la Sala en esta oportunidad determinar (i) si las cámaras
legislativas incurrieron en un vicio de procedimiento frente a la aprobación
del Acto Legislativo 3 de 2011, debido a la presunta irregularidad en la
contabilización de los votos que obtuvo la iniciativa durante el tercer debate
ante la Comisión Primera del Senado de la
República; y (ii) si esa irregularidad, de haber sucedido, tiene una
entidad tal que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo de la
mencionada reforma constitucional.
Con todo, la Sala advierte que estos problemas
jurídicos fueron decididos, con efectos de cosa juzgada constitucional, en
decisión previa de la Corte.  En efecto, mediante sentencia C-332 del 9 de mayo
de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), el Pleno declaró exequible el
Acto Legislativo 3 de 2011, por idéntico cargo al presentado en las demandas
acumuladas de la referencia.
Así, en dicha decisión se consideró que examinado el
desarrollo de la sesión del 25 de noviembre de 2010 de la
Comisión Primera del Senado de la República, cuando tuvo lugar el tercer
debate del proyecto de Acto Legislativo indicado en la referencia, la
Corte pudo constatar que en dicha sesión: (i) se procedió a repetir la
votación que había tenido lugar el día anterior, debido al empate que se había
presentado (9-9); (ii) cuando el Secretario de la
Comisión llamó a lista para la votación del proyecto, el senador Juan Carlos
Rizzetto Luces no contestó; (iii) el proyecto fue aprobado por 9 votos a
favor y 8 en contra; (iii) así mismo, cuando el Secretario llamó a lista
a efectos de votar el título del proyecto, el senador Juan Carlos Rizzetto
Luces no contestó; (iv) el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona
afirmó que el senador Rizzetto Luces se encontraba en el recinto pero se
abstuvo de votar; (v) en un primer momento, el senador Hernán Andrade
Serrano solicitó, con el fin de evitar problemas futuros, que se repitiera la
votación, pero al final estimó que no se había presentado irregularidad alguna;
(vi) el senador Juan Manuel Galán Pachón suscribió la constancia dejada
por el senador Avellaneda; (vii) el senador Juan Manuel Corzo Román
intervino para afirmar que no se había presentado vicio alguno; (viii)
el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo intervino en el sentido de afirmar que
el Secretario de la Comisión ya había dado fe del sentido de la votación y que
no se había presentado irregularidad alguna; (ix) El senador Roy
Barreras Montealegre afirmó que el senador Rizzetto no había contestado ningún
llamado a lista y que éste se encontraba ausente de la
Comisión al momento de votar; (x) el senador Luis Fernando Velasco afirmó que
el senador Rizzetto sí se encontraba en el recinto de la
Comisión al momento de votar, pero no lo hizo; (xi) El senador Soto Jaramillo
intervino nuevamente para afirmar que el senador Rizzetto Luces, al momento de
votar no se encontraba en su curul; y (xii) el presidente de la
Comisión estimó que no se debía repetir la votación, por cuanto esta habido
sido reglamentaria.
De acuerdo con la sentencia C-332/12 y a partir del
análisis fáctico antes expuesto, había que tener en cuenta que el Secretario
General de la Comisión Primera del Senado certificó que efectivamente el
senador Rizzetto no contestó, en ninguna ocasión, los diversos llamados que se
le hicieron para emitir su voto. Sin embargo, respecto al punto central de
debate, esto es, si se encontraba o no en el recinto de la
Comisión al momento de llevarse a cabo la votación, no había certeza, pues al
respecto existían tres versiones. Aunado a lo anterior, si un congresista
observa que dentro del trámite de votación se presenta una irregularidad, debe
solicitar al secretario una verificación del quórum, a efectos de que conste
dentro del acta y de esta forma probar lo sucedido.  Para arribar a esta
conclusión, la Corte hizo del precedente contenido en las sentencias C-1040/05
y C-502/07.
Ante esta situación, la
Corte consideró que en el presente caso procedía aplicar el principio in
dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable acerca de
la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor
de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el
Congreso de la República, además, como una manifestación del principio
democrático. En este sentido, cuando quiera que no exista certeza acerca de la
existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del
legislador, en tanto que salvaguarda la decisión mayoritaria. En el caso
concreto, del examen del acervo probatorio no quedaba claro si en efecto el
senador Rizzetto Luces se encontraba o no presente en el recinto de la
Comisión Primera del Senado al momento de ser votado el proyecto de acto
legislativo. A lo anterior, se agrega que ningún congresista solicitó verificar
el quórum, con lo cual, lo expresado por el Secretario de la misma, además de
lo consignado en la respectiva Acta de Sesión, publicada en la
Gaceta del Congreso, se tiene por cierto. Al respecto, no se puede olvidar que
el Secretario de la Comisión es quien da fe de lo sucedido en el curso de los
debates parlamentarios y las votaciones.
Por ende, no existía evidencia que se hubiera
incurrido en un yerro de procedimiento que afectara la constitucionalidad del
trámite legislativo, por lo que la Corte declaró la constitucionalidad del Acto
Legislativo 3 de 2011, por el cargo propuesto.
3. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 243 C.P., la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia C-332/12,
que declaró la constitucionalidad de la norma objeto de examen.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-332 del 9 de mayo de 2012, que
declaró EXEQUIBLE el Acto Legislativo 3 de 2011, por el cargo analizado en esa
oportunidad.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General