T-349-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-349/12
COADYUVANCIA EN LA ACCION DE TUTELA-Interés
legítimo en el resultado del proceso
COADYUVANCIA EN LA ACCION DE TUTELA-Necesidad
de facilitar participación de todos en decisiones que les afectan
VIVIENDA DIGNA-Concepto/DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Marco constitucional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Requisitos que
deben cumplirse
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN POBLACION
DESPLAZADA-Declaración en sentencia T-025/04
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones del
Estado para garantizar su efectiva realización
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Obligaciones específicas del Estado para su garantía
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Presupuestos para su realización efectiva
PERSONA DESPLAZADA-Medidas de protección cuando existe orden de desalojo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE GRUPOS VULNERABLES
FRENTE A ORDEN DE DESALOJO-Ámbito
internacional
POBLACION DESPLAZADA FRENTE AL DESALOJO ARBITRARIO Y
FORZOSO-Protección  y
garantías
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Adopción de
medidas sociales para evitar asentamientos humanos irregulares
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental
PROCESO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO DE
POBLACION DESPLAZADA-Facultad de
recuperar bienes fiscales o municipales por ocupación irregular no puede ser
arbitraria
DERECHO A LA PARTICIPACION DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por cuanto autoridades no informaron a la
comunidad las razones de retiro del predio y lugar de reubicación
ESTADO-Recuperación
de bienes fiscales o de uso público y garantía del derecho a la vivienda digna
de población desplazada
ACCION DE TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA CONTRA
GOBERNACION-Orden de instalar mesa de concertación para buscar solución temporal
de vivienda adecuada
DERECHO A LA VIVIENDA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a
Gobernación, Alcaldía Municipal e Inspección de Policía abstenerse de ejecutar
diligencia de desalojo y garantizar a la población afectada una solución de
vivienda adecuada
DERECHO A LA VIVIENDA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Alcaldía
Municipal realizar acompañamiento al accionante y demás familias objeto de
desalojo que deseen postularse a los subsidios de vivienda otorgados por el
municipio y por el Gobierno Nacional
Referencia: expediente T- 2.956.337
Peticionario: Epaminondas
Córdoba Bravo contra la Gobernación de Casanare y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  quince (15) de mayo de dos mil doce
(2012)
La Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,  conformada por
los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva y
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub –quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por
la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal,
el 14 de diciembre de 2010 y, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de esta
misma ciudad, el 9 de noviembre de 2010, en la acción de tutela incoada por Epaminondas
Córdoba Bravo contra la Inspección Primera de Policía de Yopal, la Alcaldía
Municipal de Yopal y la Gobernación de Casanare.
1
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del
Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Tres de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.1
HECHOS RELATADOS POR EL
ACTOR
1.1.1
Refiere el actor que hace aproximadamente
dos años, la administración departamental de Casanare ofreció un programa de
vivienda de interés social (VIS) a 280 familias, de las cuales 150 están
conformadas por madres cabeza de familia y víctimas de desplazamiento forzado.
Aduce que dicha propuesta consta en un acta que firmó el Gobernador de Casanare,
en la cual, la administración mencionó que contaba con un lote que había sido
objeto de extinción de dominio. Indica que lo anterior generó una expectativa
en la población censada para acceder al programa de vivienda “casas verdes”.
Sin embargo, asegura que a la fecha no se ha llevado a cabo dicho proyecto por
la presunta pérdida de los recursos económicos que estaban dispuestos para tal
fin.
1.1.2
Por lo anterior, relata que muchas
familias que estaban a la espera del desarrollo de dicho proyecto ocuparon un
lote del municipio de Yopal para exigir la protección de su derecho fundamental
a la vivienda digna, pues, en su sentir, no ha sido atendida la problemática
que vive la población en situación de desplazamiento.
1.1.3
Explica que, posteriormente, la
Gobernación de Casanare ordenó el desalojo de todas las familias a través de la
Fuerza Pública, sin tener en cuenta que allí se encuentran niños, niñas,
mujeres embarazadas, madres cabeza de familia, adultos mayores y personas en
situación de discapacidad.
1.1.4
Frente a los hechos
precedentes, el demandante y la comunidad se dirigieron a la Defensoría del
Pueblo y al Comité municipal de desplazados, sin que las autoridades locales y
departamentales hayan tenido en cuenta a la población para buscar una solución
concertada en los términos del artículo 14 de la Ley 387 de 1997 y el artículo
22 de la Constitución Política.
1.1.5
Manifiesta el peticionario
que la Gobernación de Casanare instó a la Alcaldía Municipal de Yopal para que,
a través de la Inspección Primera de Policía, ordenara y ejecutara el desalojo
por ocupación del inmueble ubicado en la carrera 23 con calle 35 en la ciudad
de Yopal (Casanare), el día 27 de octubre a las 6:00 a.m, con empleo de la
fuerza especial (ESMAD). El actor asegura que no se presentaron alternativas
para asegurar los derechos fundamentales de la población que se encuentra en
situación de vulnerabilidad y, además, que se ha negado cualquier posibilidad
de diálogo.
1.1.6
Por lo anterior, el
accionante solicita la protección de sus derechos  fundamentales y los de su
comunidad, a la familia y a la vivienda digna, y la efectividad de los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.
1.2
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Radicada la acción de tutela, el 26 de octubre de
2010, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal la admitió, ordenó correr
traslado a las entidades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa y
contradicción, y ofició al Gobernador de Casanare para que aportara y
solicitara las pruebas que estimara pertinentes, y al Defensor Regional del
Pueblo, al Procurador Regional de Casanare, al Coordinador de la Unidad
Territorial de la Agencia Presidencial para la Acción Social, al Personero
Municipal de Yopal y a la Unidad de Atención del Desplazado, con el fin de que
informaran todo lo atinente a la situación de desplazamiento en la que se encuentran
los accionantes.
Además, le solicitó a la directora del CTI la práctica
de una diligencia de inspección judicial en el lote objeto de ocupación; y
ordenó la suspensión provisional de la diligencia de desalojo con el fin de proteger
los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes que residen en
dicho lugar.
1.2.1 Inspección Primera de Policía
El 28 de octubre de 2010, la Inspectora Primera de
Policía informó que su inspección no estaba ejecutando una orden de
desalojo, pues no existía ningún mandato judicial en este sentido. Afirmó
que lo que estaba adelantando era el trámite atinente a un proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho, y que el objetivo de dicho proceso es poner
fin a la ocupación arbitraria de un inmueble y restituir la tenencia del mismo.
Explicó que dicho proceso se presenta cuando un
inmueble ha sido ocupado de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni
consentimiento del arrendador o tenedor. En el caso particular, afirmó que la
competencia para iniciar el trámite del proceso al que se viene haciendo
referencia se encuentra en cabeza de la alcaldesa de Yopal, ciudad donde se
encuentra el inmueble invadido, y que teniendo en cuenta la solicitud de
lanzamiento de la autoridad municipal, mediante auto del 25 de octubre de 2010,
la Inspección Primera de Policía dispuso “Fijar el día 27 de Octubre de Dos
mil diez, a partir de las 06:00 horas para adelantar la diligencia de
LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO, en el inmueble localizado en la CARRERA 23
No. 30-240 ordenada por la señora Alcaldesa Municipal de Yopal…dentro del
expediente No.  015 del 2010”.
1.2.2
Gobernación de Casanare
El 29 de octubre de 2010, el departamento de Casanare,
mediante apoderado judicial, calificó los hechos que dieron origen a la acción
de tutela como actos violentos de los ciudadanos y de las familias que
invadieron el predio de uso público sin que mediara autorización alguna.
Expuso que la presente acción constitucional es improcedente
en razón a la violencia que ejercieron los accionantes contra los bienes
fiscales o de uso público, como el predio de la manga de coleo, en la ciudad de
Yopal. Dicho proceder, a su parecer, no puede ser aceptado ni justificado por
las autoridades judiciales ni administrativas, pues si permiten que conductas
como las desplegadas por “grupos invasores”, cuya identidad dicen desconocer,
se constituya en una forma de obligar a las autoridades a acceder a sus
requerimientos, se sentaría un peligroso precedente para la estabilidad
institucional y un orden justo.
Reiteró que existe una prohibición constitucional de
amparar el uso de la violencia como medio para atribuirse derechos o invocarlos
a través de la acción de tutela y, para el efecto, citó como precedente la
sentencia T-364 de 1999.
Adujo que la administración departamental ha cumplido
con lo dispuesto en la Ley 387 de 1997 de acuerdo con las posibilidades
económicas del ente territorial y conforme con los proyectos de adjudicación de
auxilios en dinero para adquisición de vivienda, e indicó las medidas que
adoptó el departamento mediante los respectivos actos administrativos (Folios 6
y 7 del cuaderno principal).
Por lo anterior, expuso, no es cierto que la
Gobernación de Casanare no le esté garantizando a la población en circunstancia
de desplazamiento el derecho a la vivienda digna. Insistió en que en el
presente caso, los accionantes están utilizando este excepcional mecanismo de
defensa de los derechos fundamentales de manera temeraria.
También indicó que “El acto de la invasión del
predio identificado con la nomenclatura carrera 23 con calle 35, tipifica
probables conductas punibles relacionadas con el constreñimiento (Art. 181 C.P.), contra el Gobernador de Casanare; por la invasión de tierras o edificaciones (Art. 263 C.P.), a los cuales acciones daremos lugar en la medida en que están demostrados los fines de los
invasores del referido predio”.
Por otra parte, expresó que del escrito
de tutela se colige que el accionante no sólo invoca la protección de sus
derechos fundamentales sino también el amparo de un número de personas y
familias que aduce están “invadiendo” el predio a causa del incumplimiento de
los compromisos del Gobernador de Casanare, por lo cual, consideró que ellos
tienen a su disposición otro mecanismo de defensa de sus derechos como las
acción popular, la acción de grupo o la acción de cumplimiento.
Finalmente, mencionó que “La invasión
del espacio público por parte de EPAMINONDAS CORDOVA BRAVO, y de las
familias que según él le acompañan, es tan violenta y sorpresiva, que no ha
estado ni siquiera precedida de una petición escrita o verbal radicada ante la
gobernación pidiendo respuesta a las autoridades departamentales sobre la
adjudicación de vivienda, que es lo menos que podría hacer si quieren probar la
omisión del ente territorial en satisfacer su requerimiento, por el contrario,
es evidente la intención de los invasores de trasgredir el orden jurídico y
convertir la práctica de invadir tierras ajenas en un hecho sistemático,
continuado, cotidiano, a favor del cual utilizan la acción de tutela
mostrándose como pobres, y desamparados sin pruebas que acrediten dicha
condición”.
1.2.3
Alcaldía de Yopal
(Casanare)
El 29 de octubre de 2010, el alcalde de Yopal, mediante
apoderado judicial, le solicitó al juez de tutela que declarara la
improcedencia de la acción de amparo, aduciendo que en su calidad de entidad
pública tiene competencia para iniciar el trámite de una querella policiva, y
que no se puede imponer un límite a la misma porque “…sería tanto como
pretender que se niegue el acceso a la justicia de una entidad pública, que
legítimamente hace uso de su derecho de acción…”. No obstante, aseguró que
cuando la administración municipal inicia este tipo de trámites, se asegura de
respetar los derechos fundamentales de la persona o personas involucradas
dentro del mismo.
1.2.4
Acción Social –Agencia
Presidencial para la Acción Social y la    Cooperación Internacional-
El 1 de noviembre de 2012, Acción Social, mediante
apoderado judicial, realizó las siguientes precisiones:
1.2.4.1
Adujo que una vez verificado
el Sistema de Información de Población Desplazada -SIPOD-, clasificó a los
accionantes que figuran en el Registro Único de la Población Desplazada -RUPD-,
en incluidos, no incluidos y no figuran en el RUPD (folios 161-165 del cuaderno
principal), así:
Incluidos:
Accionante
Número de identificación
Adelaida
Estrada
40418388
Alba
Lucía García Díaz
47437883
Amelida
Mejo Becerra
39673509
Ana
Bertilde Múñoz Ochoa
24006157
Ana
Yudi de Dios
1116663037
Areliz
Oliveros Vargas
30508245
Aura
Alicia Gutiérrez
33510039
Balvino
Blanco
17549451
Blanca
Sepúlveda
37917329
Claudia
Patricia Cruz
40438803
Diana
Cristiano
33481045
Edilma
Bermeo
30505598
Elinais
Sarmiento
1118537552
Elizabeth
Coronado
68302817
Elvira
Duarte
28797069
Epaminondas
Córdoba Bravo
7364084
Ernestina
Rodríguez
40511873
Estebana
Carreño
56055615
Eunice
Jaimes Jaimes
68303534
Flor
Angela Torres Martínez
47441999
Gloria
Guzmán
40731044
Gredis
Arias
46643678
Gregorio
Carvajal
23936629
Ilda
Rosa Barbosa
37335725
Jsoe
Sepúlveda
12501480
Juan
Pablo Torres
74858906
Juana
Sogamoso Beltrán
24144067
Juliana
Jiménez
1118544331
Julio
Alberto Rabelo
17549252
Luz
Dary Ceballos
40660063
Luz
Dilia Pinzón Girón
47440394
Luz
Estela Ibarra
1120741639
Magnoti
Buitrago
47438106
María
Arenas
30342682
María
Ofelia Parra
68303195
María
Teresa Patiño Patiño
23862378
Marian
Sorany Rengifo
29285651
Maribel
Cardona
68251037
Maribel
Oros Leal
47435623
Martha
Lucia Rivero
63500623
Martha
Martínez
49668640
Martha
Rivero
63500623
Mercedes
de Dios Paiz
23827139
Mireya
Padilla
23794220
Miriam
Bohórquez
68301880
Nancy
Bermeo
40730892
Neira
Tumay
23937728
Nelsi
Barney Carvajal
52159815
Noemí
Guilombo
1117930286
Nubia
López
23415829
Omaira
García
43646300
Rosa
Corzo Vargas
63481299
Rossyd
Inocencio Leal
47430094
Sandra
Hernández
1006518487
Sandra
Mahecha
1118536553
Silvia
Carreño
1118546255
Teodolinda
Malagón Salcedo
47440991
Tereza
Loaiza Luna
28649636
Viviana
Zamora
1117506420
Yadira
Rivera
68247979
Yanile
Gómez
52981326
Yohana
Patricia Giraldo Ramírez
47441218
No incluidos:
Accionante
Número de identificación
Dorys
Esther Muñoz
45687581
Olga
Marina Rodríguez
47429626
No figuran:
Accionante
Número de identificación
Alba
Luz Giraldo
50982134
Algemar
de Angel Daza
77163269
Angela
Karian Cristiano Hormaza
33481256
Aura
Castillo
47426956
Aurora
Rodríguez
30082974
Belquis
Barragán
46383834
Dayana
Ruíz
1118541678
Diana
Barragán
40325181
Dina
Yided Guayabo
1118535748
Dirma
Sigua Ortiz
1118533836
Emira
Lucia Mehecha
1118539248
Esperanza
Ruiz Alvarez
68303889
Evangelina
Guevara
23937297
Gloria
Rodríguez
40285304
Helda
Espindola Sogamoso
68302415
Ivone
Yorley Martínez
1111747551
Jakeline
Rodríguez Rodríguez
42141242
Karen
Moreno Arias
1118542714
Karina
Coronel
1095746642
Luz
Mila Belisario
1118530088
Luz
Sánchez
68250642
Madeleidy
Palacios Plazas
1057580083
Margi
Pamela Paloma Peña
96070302990
María
Antonia Pinto Torres
23764571
María
Caribana
47430496
María
Fernanda Álvarez
1118539489
María
Figueroa
30668717
María
Parra Garcés
1110854275
María
Rubiano Florez Torres
21174626
Maritza
Mejía
1118547205
Mayerli
Belisario
33480995
Mónica
Andrea Abril
1118516877
Nanci
Alfonso
23726208
Normy
Zulema Fuentes Medina
35481582
Paulina
Piachi
24143421
Rosalba
Hernández
92111605094
Sandra
Beleño
1118549046
Verónica
Rodríguez
1118547053
Vicenta
Polanía Tovar
40691137
Yarleidys
Morales
1066726762
Zoila
Hornaza
24143693
Zoraida
González
22718775
Zulma
Inocencio
24191749
Zumilda
Lozano
1182942971
1.2.4.2 Explicó que para acceder a los beneficios que
contempla la Ley 387 de 1997 se requiere estar inscrito en el RUPD. Refirió que
las dos accionantes no inscritas no han presentado declaración de
desplazamiento o no pertenecen a un grupo familiar incluido en el RUPD. Por
tanto, adujo que lo pertinente era que las dos peticionarias agotaran el
procedimiento de declaración de los hechos ante el Ministerio Público para que
dicho acto fuera valorado por Acción Social.
1.2.4.3
Indicó que revisó las bases de
datos de entrega de atención humanitaria de emergencia, y relacionó cada uno de
los demandantes que han recibido los componentes de esta ayuda. Aclaró que las
ayudas proporcionadas a los núcleos familiares relacionados se entregaron a quienes
figuran como jefes de hogar (Folios 167-172 del cuaderno principal).
1.2.4.4
Recordó que Acción Social como
entidad coordinadora del SNAIPD, ha suscrito varias actas de compromiso con las
entidades que lo integran, y reiteró que la población en situación de
desplazamiento tiene derecho a acceder a la oferta institucional en materia de
educación, salud, estabilización socio-económica, acceso a adjudicación de
tierras, subsidio de vivienda, entre otros.
1.2.5
Procuraduría Regional de
Casanare
El 3 de noviembre de 2010, el Procurador Regional de
Casanare explicó que a la Procuraduría General de la Nación le corresponde
vigilar a las entidades públicas que atienden a la población en situación de
desplazamiento, recibir sus declaraciones, orientarlos acerca de la
exigibilidad de sus derechos e informales ante qué instituciones pueden acudir
para exigir la protección de sus garantías fundamentales.
Además, refirió que dentro de sus obligaciones se
encuentra la de realizar un seguimiento a los casos que llegan a la
Procuraduría sobre “desplazamiento forzado” y verificar que la persona que se
encuentre en dicha circunstancia sea atendida de manera oportuna por las
autoridades.
De otro lado, aclaró que el único registro válido y
vinculante para determinar si una persona, hogar o grupo de personas se
encuentran reconocidos como “desplazados por la violencia” es el que administra
Acción Social, y que en este respecto no puede suministrar información alguna
porque escapa a la órbita de sus competencias.
1.2.6
Inspección Judicial
El Jefe de la Unidad Investigativa del Cuerpo Técnico
de Investigación de Yopal, en cumplimiento de la solicitud que realizó el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de esa ciudad, llevó a cabo la diligencia de
inspección judicial en el lote ubicado en la carrera 23 con calle 35, el 3 de
noviembre de ese mismo año, en la cual pudo constatar lo siguiente:
1.2.6.1 En la actualidad se encuentran un total de 270 núcleos
familiares ocupando el lote, los cuales establecieron su residencia en éste; 93
núcleos son de madres cabeza de familia y 177 son pareja. Estos núcleos
familiares están constituidos por dos a ocho personas. Con el fin de acreditar
lo anteriormente expuesto, allegó una copia fotostática en 25 folios, en la que
consta el censo que realizó a las personas que residen en el lote y de sus
grupos familiares.
1.2.6.2 Respecto a las condiciones en las que se encuentran
las personas que residen en dicho lote, evidenció que “se trata de un
cambuche sin divisiones, de un área de de un área de 50 metros cuadrados, de (5) cinco metros de frente por (10) diez metros de fondo en su totalidad son
construcciones hecha en madera caucho y lona, no tienen planta sanitaria, han
instalado una que otra letrina para suplir el servicio de esta comunidad, no
cuenta con servicios básicos como agua potable; ésta es llevada por el carro de
bomberos de esta localidad cada tres días y es repartida dentro de los
moradores, no cuentan con servicio de energía eléctrica, su alimentación es
preparada en fogones de leña o tiene estufas de gas propano, en la parte
externa o interna de los cambuches”.
1.2.6.3 También estableció que en el lote viven (i) un
promedio de 30 personas con discapacidad, (ii) siete personas
embarazadas, (iii) ocho niños y niñas con discapacidades, (iv) 293
niños y niñas menores de 12 años, (v) 179 adolescentes y (vi) 16 adultos
mayores. Como soporte de la anterior información, allegó el censo que efectuó a
la población que reside en el lote objeto de ocupación.
1.2.7
Unidad de Atención y Orientación
a la comunidad desplazada – UAO – Yopal.
El Coordinador de la UAO de Yopal hizo las siguientes
manifestaciones:
1.2.7.1
Indicó que Epaminondas Córdoba
Bravo sí se encuentra en situación de desplazamiento, tal y como figura en el
listado censal de dicha población que integra la base de datos del Sisbén de
Yopal. Respecto a los demás firmantes de la acción de tutela, indicó que más
del 90% se encuentran en la base de datos, reconocidos por el Estado como
población víctima del conflicto armado.
1.2.7.2
Por otra parte, anexó la etnografía
de la población desplazada del municipio de Yopal y los programas y proyectos
con que cuenta el municipio para dicha población.
1.2.8
Medida que adoptó el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal (Casanare)
El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal, teniendo
en cuenta el informe que rindió el investigador del CTI, en el sentido de que
en el lote ubicado en la carrera 23 con calle 35 de esta ciudad se encuentran
residiendo niños con discapacidad, menores de doce años y un gran número de
adolescentes, mediante auto del 5 de noviembre de 2010, ofició al director del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de esa ciudad para que dentro de la
órbita de sus competencias adoptara las medidas que estimara pertinentes para
proteger el interés superior de los niños, niñas y adolescentes que allí
residen y se previnieran todo tipo de actos que atentaran contra su integridad
física, mental y emocional.
2
DECISIONES JUDICIALES
2.1
DECISIÓN DE PRIMERA
INSTANCIA –JUZGADO SEGUNDO PENAL DEL CIRCUITO DE YOPAL
En primera instancia, el Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Yopal (Casanare), mediante sentencia proferida el nueve (9) de
noviembre de dos mil diez (2010), concedió parcialmente el amparo, por las
siguientes razones:.
Expuso que de conformidad con el artículo 20 del
Decreto 2591 de 1991, se encontraba probado que la Gobernación había cumplido
con la Ley 387 de 1997 en cuanto a la asignación de recursos de vivienda, pero había
incumplido compromisos con la población desplazada de Yopal, entre ellos el
señor Epaminondas Córdoba Bravo, respecto a la viabilidad de un proyecto de
vivienda en el cual prometió adjudicar 500 cupos a dicha población.
No obstante, el juez calificó de ilegal la medida que
adoptaron las personas en situación de desplazamiento, esto es, reclamar
mediante una vía de hecho, la garantía de vivienda digna, pues consideró que cuentan
con herramientas jurídicas de participación social y política idóneas para
expresar su inconformismo frente a las promesas incumplidas.
Además, explicó que no era contrario a derecho que la
Gobernación, en calidad de propietario del bien, acudiera a las instancias de
policía para que se le restableciera su derecho sobre el bien inmueble que ha
sido ocupado. Por lo anterior, concluyó que los accionados no vulneraron
derecho fundamental alguno del actor ni de los coadyuvantes.
En virtud de lo expuesto, el juez consideró que el
bien inmueble debía ser desalojado bajo unas condiciones que observaran la
naturaleza del Estado Social de Derecho y los compromisos internacionales del
Estado colombiano frente a la población en circunstancia de desplazamiento. Por
tanto, ordenó que previamente a la ejecución de la diligencia de desalojo, la
Gobernación  convocara a las instituciones del SNAIPD con el fin de proveerle
lo necesario a la población que ocupa el predio, como alojamiento temporal con
las mínimas condiciones de dignidad.
2.2
IMPUGNACIÓN
2.2.1           El apoderado del departamento de Casanare
impugnó la decisión que adoptó el juez de primera instancia con base en los
siguientes argumentos:
2.2.1.1 Afirmó que  Epaminondas Córdoba Bravo es beneficiario
de un subsidio de vivienda que le otorgó el Ministerio de Vivienda en el año
2004, por tanto, expresó, no es cierto que no cuente con un sitio donde vivir. Además,
refirió que el accionante se postuló ante la Gobernación de Casanare como
beneficiario del subsidio para mejoramiento de vivienda, lo cual es un hecho
indicativo de que cuenta con una vivienda.
2.2.1.3 Señaló que no es cierto que el accionante y quienes
coadyuvan la presente acción tengan la calidad de personas en situación de
desplazamiento, pues, según la información que suministró Acción Social, de las
270 familias ocupantes, tan solo 62 se encuentran en situación de
desplazamiento y 15 personas no tienen la calidad de ocupantes del bien
“invadido”.
2.2.1.4 Por otra parte, contó que la Administración
Departamental en cumplimiento de la Ley 387 de 1997, ha asignado 3 subsidios a los 62 “invasores de la Manga de Coleo”. De otro lado, relató que 30 de
los coadyuvantes se encuentran postulados para ser beneficiarios de subsidio de
mejoramiento de vivienda y 13 han sido beneficiarios de subsidios de la Nación.
Lo anterior, aseguró, evidencia que el grupo de ocupantes del predio pretenden
que la acción de tutela se constituya en una acción ejecutiva para hacer
efectivas las “supuestas” promesas del Gobernador respecto a los programas de
vivienda.
2.2.1.5  Finalmente, señaló que la Gobernación de Casanare no
es la principal entidad obligada a la atención a la población en circunstancia
de desplazamiento, pues su comparecencia debe ser subsidiaria, no principal,
como lo ordenó el juez de instancia. Explicó que las entidades que deben
concurrir son: en primer lugar, la Nación a través de Acción Social, y en segundo
lugar, el municipio de Yopal, de conformidad con la Ley 387 de 1997 y según las
políticas trazadas por la Presidencia.
2.2.2           El apoderado de la Alcaldía Municipal de
Yopal (Casanare) también impugnó la decisión aduciendo lo siguiente:
2.2.2.1 Sostuvo que el accionante y las demás familias que se
encuentran relacionadas como personas en situación de desplazamiento, de
acuerdo con el listado que figura en la sentencia de primera instancia, no
demuestran que su situación sea inminente o actual, ya que ésta data de los
años 2002 a 2009.
2.2.2.2 Indicó  que no fue la circunstancia de desplazamiento
la que obligó a las familias a ocupar el predio de la Gobernación, sino el
incumplimiento de las promesas por parte de la autoridad departamental referentes
a la construcción de vivienda de interés social para dicha población.
2.2.2.3  Expuso su inconformidad con respecto a dos órdenes del
fallo de primera instancia: (i) el término de 48 horas, pues, a su
parecer, dicho lapso se concedió para que el Gobernador convocara a las
instituciones del SNAIPD y a las familias desplazadas; en su criterio, no se
estableció un término claro y preciso para que la Gobernación brindara alojamientos
temporales al demandante y los coadyuvantes, lo cual implica una permanencia
indefinida de los “invasores” en dicho predio. (ii) La protección de las
familias que no ostentaban la calidad desplazadas.
2.3  DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA
– TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE YOPAL, SALA ÚNICA DE DECISIÓN
La Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Yopal, el 14 de diciembre de 2010, revocó la sentencia de primera
instancia, aduciendo que la decisión es contradictoria, pues, de un lado,
afirmó que la Gobernación sí está legitimada para reclamar la devolución del
predio, pero, de otro lado, reconoció una vulneración del derecho a la vivienda
digna. Además, resaltó que dicha providencia cobijó a personas cuyos problemas no
están individualizados.
Agregó que la acción de tutela no puede legitimar una
acción violenta como es la de invadir un predio, bajo la excusa de que los “invasores”
tienen derecho a una vivienda digna. También expuso que las pretensiones de la
acción de tutela se encuentran encaminadas a evitar que se cumpla la legítima
orden de desalojo.
3
PRUEBAS
Dentro del expediente obran, entre
otras, las siguientes pruebas:
3.1  Fotocopia del Acta número 001, Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada, en la que consta el compromiso del
Gobernador de Casanare frente al tema de vivienda para la población en circunstancia
de desplazamiento (Folios 6 -10 del cuaderno principal)
3.2  Fotocopia de la querella policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho que presentó la apoderada judicial del departamento de
Casanare  contra personas indeterminadas (Folios 44-51 del cuaderno principal)
3.3  Fotocopia del auto del 25 de octubre de 2010,
mediante el cual la Alcaldía de Yopal admitió la querella número 015 de ese
mismo año que presentó la apoderada de la Gobernación de Casanare contra
personas indeterminadas, y decretó el lanzamiento contra los ocupantes del
predio ubicado en la avenida 23 No. 30-240, Yopal (Folios 38-40 del cuaderno
principal)
3.4  Fotocopia de dos declaraciones extraproceso en las
cuales se hace constar que el departamento de Casanare tiene la posesión y
dominio real de un inmueble desde el 3 de diciembre de 2003, fecha en la que se
suscribió la promesa de compraventa del inmueble ubicado en la carrera 23 No.
30-240 de Yopal, y que el inmueble fue ocupado de manera violenta por personas
indeterminadas desde el 15 de octubre de 2010 (Folios 85-86 del cuaderno
principal)
3.5  Fotocopia de la escritura número 1835 del 24 de
diciembre de 2003, en la que consta la venta parcial sobre un bien inmueble, y
en la que obra como vendedor, el Club de coleadores de Yopal, y como comprador,
el departamento de Casanare (Folios 56-59 del cuaderno principal)
3.6  Fotocopia del certificado de tradición del bien
inmueble ubicado en la avenida 23 No. 30-240 de Yopal (Folio 68 del cuaderno
principal)
3.7  Fotocopia de las comunicaciones que envió la
Alcaldía de Yopal a la autoridad competente informándole acerca de la ocupación
de hecho por personas indeterminadas sobre el bien inmueble de propiedad del
departamento de Casanare. (Folios 69-74 del cuaderno principal)
3.8   Fotocopia de la gestión que llevó a cabo la
Inspección Primera de Policía de Yopal para la realización de la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho, según lo dispuesto por la alcaldesa de la
ciudad (Folios 105-111 del cuaderno principal).
3.9  Fotocopia de la Resolución No. 054 de 2009 “Por la
cual se adjudican 200 subsidios de vivienda de interés social en dinero a
núcleos familiares desplazados por la violencia” (Folios 123-130 del cuaderno
principal)
3.10 Fotocopia de la Resolución No. 138 de 2009 “Por la
cual se adjudican 185 subsidios de vivienda de interés social en dinero a
núcleo familiares desplazados por la violencia” (Folios 131- 139 del cuaderno
principal)
3.11 Fotocopia de la Resolución No. 1047 de 2010 “Por la
cual se adjudican 100 subsidios de vivienda de interés social en dinero a
núcleos familiares desplazados por la violencia” (Folios 140-147 del cuaderno
principal)
3.12 Fotocopia de una certificación emitida por el
municipio de Hato Corozal, Casanare, el 18 de mayo de 2010, en la cual consta
que en este municipio se encuentra un terreno, cuyo destino es la construcción
de vivienda de interés social para la población en situación de desplazamiento
y residente en Hato Corozal. También que tiene una capacidad de 40 lotes de 82 metros cuadrados (Folio 148 del cuaderno principal)
3.13 Fotocopia de la Resolución No. 100.56.112.10 “Por
medio de la cual se entregan Lotes de Terreno a título de Asignación de
Subsidio de Vivienda de interés Social en especie a población Vulnerable”
(Folios 150-152 del cuaderno principal)
3.14 Imágenes que allegó el Jefe de la Unidad
Investigativa CTI, Yopal, en relación con las condiciones en las que habitan
las personas que se encuentran en el lote de la carrera 23 con calle 35, el
cual fue objeto de la diligencia de inspección judicial que solicitó el juez de
primera instancia (Folios 188-194 del cuaderno principal).
3.15 CD y censo que realizó el Jefe de la Unidad
Investigativa CTI, Yopal, en virtud de la diligencia de inspección judicial que
realizó en el lote objeto de ocupación (Folios 195-219 del cuaderno principal).
3.16 Comunicación que envió el Coordinador del Grupo de
Vivienda Departamental al Juzgado Segundo Penal del Circuito, en el que informa
acerca de la invasión de la población desplazada al lote de la Gobernación de
Casanare (Folios 222-223 del cuaderno principal).
3.17 Fotocopia del Registro Único de Afiliados a la
Protección Social RAUF de cada una de las personas que está en situación de
desplazamiento y que se encuentra ocupando el lote de la Gobernación de
Casanare, en donde además se encuentra registrado el beneficio que recibió cada
una (Folios 11-70 del cuaderno 2).
3.18 Carta que dirigió el Gobernador de Casanare al Juez
Segundo Penal del Circuito de Yopal, con el fin de presentarle el informe de
las actividades que había realizado en cumplimiento del fallo de tutela de
primera instancia (Folios 3-14 del cuaderno 3).
3.19 Fotocopia de la certificación expedida por el
Secretario de Planeación de Yopal con respecto al uso del suelo del lugar que
ocupan el accionante y los coadyuvantes en la acción de tutela de la referencia
(Folio 23 del cuaderno 3).
3.20 Incidente de desacato que presentó el señor
Epaminondas Córdoba Bravo ante el Juez Segundo Penal del Circuito de Yopal
(Folios 39-43 del cuaderno 3).
4     INSISTENCIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo, en ejercicio de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 282 de la Constitución Política, y 33 del
Decreto 2591 de 1991, insistió en la selección del presente expediente con el
fin de que la Corte realice una interpretación del ordenamiento que garantice el
contenido de los derechos fundamentales de la población en situación de
desplazamiento.
Para iniciar, hizo hincapié en que el fenómeno del
desplazamiento forzado exige del Estado medidas de reparación, y que en el caso
concreto, lo que se evidencia es una actitud negligente del ente accionado para
suministrarle una solución de vivienda al accionante como medida de reparación.
En términos del Defensor, el accionante en su calidad de víctima del
desplazamiento forzado, no ha sido plenamente reparado de acuerdo con los
lineamientos jurisprudenciales trazados por la Corte Constitucional y los
organismos internacionales. Por tanto, manifestó que el Estado, a través de la
administración departamental, en conjunto con los organismos existentes para la
protección de las personas en circunstancia de desplazamiento, debe proveer la reubicación
y la estabilización económica de los ocupantes del predio. En particular, abogó
para que se les ofreciera una solución real y efectiva que realizara su derecho
a la vivienda.
5   ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
5.1   DEBIDA INTEGRACIÓN DEL
CONTRADICTORIO
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, mediante auto del treinta
(30) de mayo de 2011, ordenó poner en conocimiento del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, la presente acción de tutela y los fallos de
instancia, para que expresara lo que estimara conveniente. Además, le solicitó
que informara (i) si el accionante y las 107 personas que coadyuvaron la
solicitud de tutela habían solicitado subsidio de vivienda, (ii) en caso
afirmativo, cuál es el estado del trámite,  y (iii) en caso de que les
haya sido concedido el subsidio de vivienda, si ya lo habían hecho efectivo.
Así mismo, ordenó poner en conocimiento del contenido
del auto a los habitantes del lote objeto de ocupación. Para el efecto, comisionó
al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal para que realizara la
notificación por aviso y otorgó un término de diez días para que los
interesados manifestaran lo que consideraran oportuno.
5.2  PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA
De igual forma, con el fin de contar con mayores
elementos de juicio que explicaran mejor los hechos particulares del caso,
mediante el mismo auto, la Sala decretó las siguientes pruebas:
5.2.1. Solicitó a la Defensoría del Pueblo que
realizara una visita al lote objeto de ocupación con el fin de verificar las
condiciones de habitabilidad del lugar, entre otros aspectos relevantes.
5.2.2. Ofició a la Gobernación de Casanare para
que brindara información detallada sobre el bien en el cual se iba a adelantar
la diligencia de desalojo, y además, de qué manera se estaban garantizando los
derechos fundamentales de las personas en situación de vulnerabilidad que
residen en el lote, entre otros aspectos.
5.2.3. Ofició a la Gobernación de Casanare y a la
Alcaldía del Municipio de Yopal, para que informaran cuál es su política de
vivienda para la población en situación de desplazamiento.
5.2.4. Finalmente, invitó a las a las facultades de Derecho de las Universidades de
los Andes, Nacional y del Rosario, al Centre on Housing Rights and Eviction
(COHRE), a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES), a la Comisión de seguimiento a la política pública sobre
desplazamiento forzado, a la Agencia de la ONU para los Refugiados –ACNUR-, al
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –DeJusticia-, a la
Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, con el fin de
que, si lo consideraban pertinente, emitieran un concepto técnico sobre la
demanda.
5.3  MEDIDA CAUTELAR DECRETADA POR LA SALA
La Sala Séptima de Revisión de
Tutelas, mediante auto del diecinueve (19) de mayo de dos mil once (2011), ordenó
como medida cautelar “…a la Gobernación de Casanare, a la Alcaldía Municipal
de Yopal y a la Inspección Primera de Policía de este municipio, que se
abstengan de emitir y/o ejecutar la orden de desalojo en el predio ubicado en
la carrera 23 con calle 35, Yopal-Casanare, hasta tanto esta Corporación emita
un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia”.
5.4  INFORMES E INTERVENCIONES
Integrado debidamente el contradictorio y rendidos los
informes del caso, la Sala resume las comunicaciones e intervenciones allegadas
por la Secretaría General, al despacho del Magistrado Sustanciador:
5.4.1 Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El 16 de junio de 2011, la Coordinadora del Grupo
Sistema Nacional de Subsidios, manifestó que una vez verificado el sistema de
información de postulantes al subsidio de vivienda, constató las 208 personas
firmantes presentan el siguiente estado frente al subsidio de vivienda que
otorga el Fondo Nacional de Vivienda: (i) 31 personas en estado
asignado con subsidio aplicado, es decir, personas que realizaron el cobro
de los recursos asignados, entre las que se encuentra Epaminondas Córdoba
Bravo; (ii) 14 personas en estado asignado con subsidio pendiente de
legalizar, es decir, hogares que tienen cuenta de ahorro programada a la
cual fueron girados los recursos del subsidio familiar de vivienda; sin
embargo, no han efectuado la totalidad de los trámites de cobro o aún se
encuentran pendientes de aportar los documentos pertinentes para la
legalización del mismo; (iii) 11 personas en estado calificado, esto es,
los hogares que han cumplido con los requisitos y condiciones necesarios para
acceder al subsidio familiar de vivienda urbano, pero que no fue posible
incluirlos en las resoluciones de asignación 510 de 2007; 600 de 2008; 901 y
902 de 2009; 750, 1470, 1471, 1472, 1473, 1474, 1475, 1476 de 2010; y 410 de
2011 de Fonvivienda, debido a que para la asignación de subsidios, se tuvo en
cuenta la calificación[1]
que alcanzaron los hogares postulados hasta agotar los recursos disponibles.
Refirió que los hogares postulantes que no alcanzaron a recibir dicho subsidio
quedan en estado pendiente para los próximos procesos de asignación; (iv) 10
personas con postulación rechazada, es decir, hogares que no cumplen con la
totalidad de los requisitos normativos para ser beneficiarios del subsidio
familiar de vivienda, a través de la bolsa especial para población en situación
de desplazamiento; (v) 1 persona en estado preseleccionado, lo cual se
refiere a que el hogar que encabeza dicho demandante presentó postulación para
acceder al subsidio de vivienda en la modalidad de adquisición de vivienda
nueva[2],
pero no recibió el subsidio porque los recursos presupuestales no fueron
suficientes para atender la totalidad de hogares preseleccionados; (vi) 138
personas que no han presentado postulación para acceder al subsidio de vivienda
en ninguna de las convocatorias abiertas por Fonvivienda.
5.4.2 Procuraduría General de la Nación
El 10 de junio de 2011, el Procurador presentó las siguientes
consideraciones en relación con la protección del derecho fundamental a la
vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento:
Expuso que debido a las condiciones y características
de la población asentada en el predio, conforme a la inspección judicial que adelantó
el CTI en Yopal, es necesario que las instituciones estatales y privadas que
integran el SNAIPD, en cabeza del Gobernador de Casanare y del Alcalde de
Yopal, instalen de manera inmediata una mesa de concertación con los
representantes de la población acampada en el lote, con el fin de socializar el
cumplimiento de los pactos sobre vivienda que se acordaron desde hace más de
dos años y, así, explorar alternativas de vivienda temporal.
Para el señor Procurador, lo importante es buscar una
salida pacífica de concertación, pues el objetivo es que las familias asentadas
en dicho lote no sigan establecidas allí, ya que no es un lugar digno para
vivir.
De otra parte, expuso que como se encuentra probado
que dicho inmueble está siendo ocupado por personas que no están en situación
de desplazamiento, en los términos del informe del CTI, pero que, en su sentir,
pueden estar allí por sus condiciones de pobreza y miseria, propone que este
grupo de personas igualmente cuenten con un tratamiento adecuado y que se les
brinde alternativas de vivienda de manera temporal hasta que se decida la
situación de cada grupo familiar.
Señaló que debe haber una responsabilidad solidaria
entre las autoridades municipales, departamentales y las instituciones que
integran el SNAIPD, por el descuido para atender las necesidades básicas de este
grupo humano.
Finalmente, hizo un llamado para que las autoridades,
de común acuerdo, encuentren una salida tranquila a la situación, y que se
evite la ejecución de la diligencia policiva de lanzamiento por ocupación de
hecho, pues, si se realiza, se estarían contrariando las normas de derecho
internacional sobre la prohibición expresa de la ONU de recurrir al desalojo
forzoso cuando se trata de personas en circunstancia de desplazamiento.
5.4.3
Universidad del Rosario
El 28 de junio de 2011, el decano (E) de la Facultad
de Jurisprudencia remitió el concepto que prepararon los profesores Esperanza
Buitrago y Oscar Dueñas, del cual se destaca lo siguiente:
Expusieron que el desplazamiento forzado en Colombia
no sólo es exclusión del entorno de origen sino discriminación directa e
indirecta por esta nueva circunstancia. Indicaron que, debido a la migración
forzada, las personas, las familias y las comunidades entran en un
desequilibrio que significa la privación casi absoluta de los más elementales
medios para sobrevivir. Por lo anterior, consideraron, el primer derecho
fundamental que debe estudiarse al analizar el tema del desplazamiento es el
derecho a la igualdad. En consecuencia, adujeron, el reclamo de vivienda y la
protesta contra el incumplimiento de los ofrecimientos en este respecto son explicables.
Plantearon que si una entidad territorial afecta la
dignidad humana de las personas desplazadas acudiendo a medidas coercitivas con
base en normas policivas, esta actitud debe ser censurada por el juez
constitucional, máxime cuando las normas constitucionales trascienden las
normas policivas.
Para finalizar, consideraron que es un irrespeto que
las autoridades impongan obstáculos a las víctimas del desplazamiento forzado
para que acudan ante la justicia constitucional, con el argumento de que dichas
víctimas están ocupando de facto el terreno que se les ofreció, cuando es esta
población la que debe reclamarles la efectividad de todos sus derechos ante la expulsión
injusta e inhumana de sus predios, del lugar de sus ancestros y de los terrenos
en los cuales se encontraba el sustento de sus familias.
5.4.4
Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Yopal, Casanare
El Juez Segundo Laboral del Circuito de Yopal, mediante
auto proferido el 9 de junio de 2011, dispuso auxiliar a esta Corporación en la
diligencia que la Sala ordenó practicar mediante auto del 30 de mayo de 2011. El
28 de junio de 2011, el juzgado remitió a esta Corporación el Despacho
Comisorio No. 15 completamente diligenciado para que obrara dentro de la
presente acción de amparo. Además, anexó 83 folios en los que constan las
manifestaciones que realizó la población que se encuentra residiendo en el lote
de la Gobernación de Casanare y una serie de dibujos que remitieron los niños y
niñas que también habitan allí, en 26 folios.
5.4.5
Gobernación de Casanare
El 1 de julio de 2011, el señor José Clemente Gómez
Romero, Jefe (E) Oficina Asesora Jurídica Gobernación de Casanare, realizó las
siguientes manifestaciones:
Precisó que de acuerdo con la certificación expedida el
28 de junio de 2011, por el Director Técnico del Banco de Programas y Proyectos
del Departamento de Casanare, la Gobernación no tiene radicado ningún proyecto
de vivienda denominado “CASAS VERDES”.
Expuso que el predio respecto del cual se ordenó el
desalojo, fue adquirido por la Gobernación de Casanare por medio de compraventa
que realizó el Club Deportivo de Coleadores de Yopal, mediante negociación que
se protocolizó a través de escritura pública.
Refirió que la Gobernación adquirió el predio con la
finalidad específica de destinarlo a la construcción de la concha acústica del
municipio de Yopal, tal y como se estableció en la cláusula cuarta, parágrafo
segundo, de la escritura pública de compraventa. Contó que dicho proyecto fue
complementado y ampliado social y culturalmente con el programa de gobierno
“PENSANDO EN TODOS 2008-2011 denominado ´PROYECTO DE APOYO Y PROMOCIÓN DE LA
CULTURA Y LOS TALENTOS ARTÍSTICOS EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE´”, programa
que se encuentra inscrito en el Banco de Programas y Proyectos de la
Gobernación de Casanare.
Explicó que la anterior obra tendrá efectos sociales y
culturales en los 19 municipios que conforman el departamento de Casanare,
sumado a la integración con otros departamentos como Arauca, Boyacá, Meta,
Guaviare, Santander y Venezuela, lugares con los cuales comparten muchas tradiciones
y actividades culturales que caracterizan a la región de los llanos orientales
de Colombia.
Indicó que la construcción de dicha obra inicialmente
beneficiará a la población estudiantil de Casanare en todos sus niveles (preescolar,
primaria, bachillerato y superior) y a la población en general. De otra parte, manifestó
que el proyecto no va a perjudicar a persona alguna, por cuanto está encaminado
a brindar espacios de sano esparcimiento, y proyectos educativos y culturales
dirigidos a la comunidad.
Agregó que los criterios para realizar la anterior
evaluación se tomaron del Plan de Desarrollo Departamental 2008-2011 “Pensando
en todos”, así como del Plan Departamental de Cultura – Casanare, raíces y
sueños de “llaneridad” 2002-2012.
Informó que la Alcaldía de Yopal, a través de la ESE
SALUD YOPAL, ha atendido a las personas que ocupan el lote de la Gobernación en
las áreas de medicina general, odontología, higiene oral, enfermería en
prevención, consulta de nutrición, vacunación, entrega de complementación y
“suplementación” para niños menores de cinco años, entrega de “kits” materno
infantil, y actividades educativas; citó como ejemplo la entrega de material
educativo en salud sexual y reproductiva.
Explicó que la solicitud de desalojo del predio se
justifica por las siguientes razones: En primer lugar, aseguró que se trata de
la ocupación de un bien de uso público de la Gobernación de Casanare. Por
tanto, refirió, es su deber iniciar las acciones orientadas a conservar la
posesión del inmueble. En segundo lugar, señaló que la “invasión” del predio altera
su destinación actual y futura, y entorpece la actividad cultural del coleo. Respecto
a la destinación futura, refirió que mantener indefinidamente en el predio a un
gran número de individuos de forma irregular, puede ser considerado como una
invitación a que otros procedan de la misma forma.
Por estas razones, explicó que la Gobernación de
Casanare denunció la ocupación ilegal para obtener la restitución de la
posesión. Sin embargo, aclaró que la Gobernación desconocía la circunstancia de
desplazamiento en la cual se encuentran muchas de las personas que residen en
el lote y consideró que desde ningún punto de vista la acción de los ocupantes
puede ser legitimada oponiendo como razón el respeto de sus derechos
fundamentales, pues, existen mecanismos jurídicos y constitucionales para
hacerlos valer ante las autoridades competentes.
De otro lado, manifestó que el día 12 de noviembre de
2010, la Gobernación propuso a los ocupantes del predio su reubicación en el
sitio turístico de la Guacava, ubicado en el municipio de Orocué, por ser un
sitio apto para vivienda, tal y como lo planteó el Gobernador en el acta No.
004-10, la cual allegó en sede de revisión. Agregó que en dicha acta quedó
pendiente por determinar la fecha en la cual se efectuaría la reubicación.
Finalmente, indicó que los derechos fundamentales de
las personas en situación de vulnerabilidad están siendo garantizados a través
de la intervención de las autoridades municipales competentes para atender los
requerimientos en salud, alimentación y educación, ya que la Gobernación cumple
funciones de apoyo o complementariedad con las demás autoridades. También dijo
atenerse a lo que expuso en la contestación del escrito de tutela.
5.4.6
Defensoría del Pueblo
El 11 de julio de 2011, el Defensor del Pueblo
Regional de Casanare remitió el informe sobre la visita que la entidad realizó el
16 de junio de 2011, al lote donde se encuentra ubicada la “invasión” que se
denomina “15 de octubre”. El concepto que rindió Fernando Medina Gómez,
investigador de la Regional, junto con todos los soportes documentales,
planillas, formatos, etc, con los cuales se logró la individualización,
identificación y caracterización de las personas que se encontraban habitando
en dicha invasión al momento de realizar la visita, constan en un anexo 58
folios, en los cuales se relaciona la siguiente información: (i) informe
de actividades del investigador con el análisis de la indagación; (ii)
cuadros de censo familiar aportados por los responsables de la invasión, en
representación del señor Epaminondas Córdoba Bravo, quien no se encontraba en
el momento de la diligencia; y (iii) planillas del censo levantado en
terreno por los funcionarios de la Defensoría del Pueblo Regional Casanare.
5.4.7
Universidad Nacional de
Colombia
El 14 de julio de 2011, el decano de la facultad de
Derecho de la Universidad Nacional de Colombia realizó las siguientes
manifestaciones:
En primer lugar,
hizo referencia al marco normativo internacional sobre el derecho a la
vivienda. En especial, a los principios internacionales que rigen la
prohibición de ejecutar desalojos forzosos en contra de la población
vulnerable, contenidos por ejemplo en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y los principios Pinheiro adoptados
por la ONU.
En segundo lugar, presentó un análisis de la normativa y la jurisprudencia nacional
aplicable al caso concreto. En particular, hizo alusión a la sentencia T-025 de
2004 y recordó que el Estado colombiano ha adquirido la obligación de evitar,
en lo posible, la ejecución de acciones que incidan en un detrimento de las
condiciones de vulnerabilidad extrema en las que vive la población en situación
de desplazamiento, como también se encuentra obligado a garantizar la oferta
institucional adecuada para asegurar el goce efectivo de todos los derechos de
esta población.
En el caso concreto, concluyó que la Gobernación de
Casanare y las demás entidades públicas involucradas no han tenido en cuenta el
principio de dignidad en relación con el trato que se le debe brindar a las
familias en situación de desplazamiento que ocupan el predio, así como tampoco
el deber que tienen las entidades del orden nacional, departamental y municipal
de garantizar la realización efectiva del derecho a la vivienda, uno de los
veinte derechos que se relacionan en la sentencia T-025 de 2004 y sus
posteriores autos de cumplimiento, que debe restituir el Estado -como mínimo- a
la población en situación de desplazamiento.
Frente a los indicadores de goce efectivo de derechos
complementarios y asociados que se establecen en diferentes autos emitidos por la
Sala de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, advirtió que se deben
entender en el contexto general de dicha sentencia y además demandan la
adopción de criterios objetivos de corresponsabilidad entre la Nación y las
entidades territoriales frente a personas que pertenecen a poblaciones
vulnerables.
Agregó que la orden de desalojo del predio en ausencia
de salidas concertadas que lleven a la consecución de un albergue temporal para
las familias ocupantes, constituye una medida discriminatoria que agravaba la
condición de vulnerabilidad extrema de la población en situación de
desplazamiento.
Señaló que las víctimas del desplazamiento forzado deben
tener un trato preferente por parte del Estado, lo cual debe tenerse en cuenta
frente a la ocupación temporal de un predio público cuando hay incumplimiento
reiterado y sistemático de los deberes constitucionales por parte de las
entidades del orden nacional, departamental y municipal en el aseguramiento del
derecho a la vivienda digna.
Finalmente, realizó
las siguientes recomendaciones: (i) el reconocimiento del nexo de
causalidad existente entre la orden legal de desalojo y los derechos vulnerados
a la población en situación de desplazamiento, ya que esta población se
encuentra en un estado de necesidad y vulnerabilidad. (ii) La suspensión
provisional de la orden de desalojo hasta que las autoridades del orden
nacional, departamental y municipal dispongan de los recursos necesarios para
garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda a la población en
situación de desplazamiento que ocupó el predio. (iii)  La creación de
un plan piloto de construcción de viviendas adecuadas y suficientes en el
departamento de Casanare con el fin de garantizar el cumplimiento de la
sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento.
5.4.8
Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES-
El 15 de julio de 2011, el Director de CODHES, por
intermedio de Sol Gaitán, Fernando Vargas y María José Romero, envío a la Corte
Constitucional concepto técnico dentro del proceso de la referencia.
5.4.8.1 Expuso que toda autoridad estatal se encuentra
obligada a respetar la dignidad humana como principio rector de la actuación
pública, de conformidad con los artículos 1 y 42 de la Constitución, el
preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el numeral 2
del artículo 5 y el numeral 1 del artículo 11 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, procurando que la referencia a este principio y derecho no se
reduzca a connotaciones meramente discursivas.
5.4.8.2 Señaló que las distintas instancias de decisión
debieron valorar el  incumplimiento del deber de las autoridades públicas
involucradas en cuanto a “evitar tomar medidas que incidan en un mayor
detrimento de la situación de vulnerabilidad de las víctimas” y del
desconocimiento de su dignidad, en situaciones como: (i) la toma de
decisiones sin la participación de las víctimas; (ii) la argumentación
basada en prejuicios y expresiones descalificativos de la honra de varios de
los intervinientes; (iii) la creencia infundada o al menos ausente en el
expediente, de que las personas o familias afectadas, por no encontrarse en el
registro oficial de población en situación de desplazamiento, no tienen dicha
condición; y (iv) la toma de decisiones inaplicando el principio de
buena fe a favor de los demandantes.
5.4.8.3
Indicó que la necesidad de
encontrar un albergue temporal hasta tanto la Gobernación cumpliera con la
realización de un programa de vivienda para las víctimas involucradas en el
proceso, debe leerse a la luz de los principios y categorías que se desprenden (i)
del respeto a la dignidad humana; (ii) de la necesidad de flexibilizar
la aplicación de las normas legales en razón de la situación de vulnerabilidad
en la que se encuentran los peticionarios; y (iii) del catálogo de
derechos de la población en situación de desplazamiento, en especial, aquéllos
que se desprenden de los principios internacionales.
5.4.8.4
Adujo que en aras de buscar un
equilibrio entre el Estado de Derecho y la categoría de Estado Social, las
autoridades locales debieron concertar una solución pacífica con las víctimas.
Esto es, a pesar de la ocupación de hecho del predio, se debió reconocer el
estado de necesidad de las personas que procedieron de esta manera. Aún más, refirió,
se debió analizar la omisión de los deberes constitucionales de las autoridades
públicas locales al no ofrecer una solución de vivienda a las familias
involucradas en el sub-lite.
5.4.8.5
Manifestó que en el presente
caso, no sólo se ha vulnerado el derecho a la vivienda digna sino que con las
actuaciones de las autoridades administrativas y judiciales, se ha agravado la
situación de las víctimas, y se ha inobservado el principio internacional de la
prohibición de desalojos forzosos contra población vulnerable, de acuerdo con
el PIDESC y los principios Pinheiro que adoptó la ONU.
Además, dijo, son evidentes las contradicciones
estructurales de las políticas de vivienda y si bien, en el sub-judice pueden
existir personas beneficiadas por subsidios de vivienda, la aplicación de los
mismos es insuficiente e inoperante si no existen planes de construcción y
adquisición de suelos que garanticen una oferta de vivienda coherente con los
montos de los subsidios de los que son acreedores las personas en situación de
desplazamiento.
5.4.8.6
Finalmente, presentó las
siguientes conclusiones y recomendaciones: (i) si bien la orden de
desalojo es un acto legal, dicha medida vulnera los derechos fundamentales de
la población desplazada, en razón a su estado de necesidad; (ii) se debe
disponer la suspensión provisional de la orden de desalojo hasta tanto las
autoridades competentes dispongan de lo necesario para proveer vivienda
adecuada según los estándares internacionales a la población víctima del
desplazamiento forzado; (iii) se debe ordenar a las autoridades
correspondientes la creación e implementación de un plan piloto y prioritario
de construcción de viviendas dignas conforme a los cánones internacionales.
6       CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1  COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución,
33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, es
competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta
referencia.
6.2
PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde a la Sala examinar si las entidades
accionadas están vulnerando el derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes, al adelantar en su contra un proceso policivo de desalojo del
bien inmueble de propiedad de la administración departamental que ocupan, en
particular teniendo en cuenta que, al parecer, entre los ocupantes se
encuentran personas en situación de desplazamiento.
Para resolver la controversia, la Sala Séptima
examinará como asunto previo la figura de la coadyuvancia en el proceso de
tutela. Posteriormente, reiterará los lineamientos jurisprudenciales que ha
trazado esta Corporación para proteger el derecho a la vivienda digna, y sus
particularidades en el caso de la población en circunstancia de desplazamiento.
En tercer lugar, presentará los estándares internacionales que deben observarse
en los desalojos forzosos frente a la población en situación de desplazamiento
y otras poblaciones vulnerables. Por último, y a la luz de las
anteriores premisas, analizará el caso concreto.
6.3
ASUNTO PREVIO: LA FIGURA DE
LA COADYUVANCIA EN LA ACCIÓN DE TUTELA
6.3.1
El artículo 13 del Decreto
2591 de 1991 consagra que “…Quien tuviere un interés legítimo en el resultado
del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la
persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”
(Subraya fuera de texto)
Para actuar como coadyuvante, la jurisprudencia ha
interpretado que la disposición antes transcrita contiene solo una exigencia:
demostrar un interés legítimo en el resultado del proceso[3]. Luego, si el juez de
tutela haya acreditado el interés del tercero o terceros intervinientes para
actuar dentro del proceso, se les debe permitir su vinculación sin que para el
efecto se señale una forma específica para hacerlo. En este respecto, en la sentencia
T- 435 de 2006, se expuso lo siguiente:
“En sus
pronunciamientos sobre la coadyuvancia, la Corte Constitucional, interpretando
el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, ha entendido que terceros ajenos a la conculcación de los derechos fundamentales con interés en el resultado de un
proceso de tutela pueden intervenir de diferentes formas, buscando defender sus
intereses”.
6.3.2
Además, esta Corporación ha
considerado que permitir la participación de la persona o personas dentro del
proceso de tutela cuando la decisión que se adopte dentro del mismo pueden
afectarlos, realiza el contenido del artículo 2 Superior que establece como fin
esencial del Estado: “…facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan…”, como también la efectividad del artículo 29 de la
Constitución, en lo atinente a la garantía del derecho al debido proceso.
6.3.3     En el caso de la referencia, se encuentra
acreditado que las personas que firman el escrito de tutela como coadyuvantes
tienen un interés legítimo en la decisión que se va adoptar dentro del proceso,
pues (i) de acuerdo con el censo que realizó la Unidad Investigativa del
CTI de Yopal, la mayoría de los coadyuvantes se encuentran asentados en el lote
objeto de la diligencia de lanzamiento; (ii) según la información
suministrada por Acción Social y la UAO de Yopal, más del 90% de los coadyuvantes
están inscritos en el RUPD y son reconocidos por el Estado como víctimas del
conflicto armado; y (iii) en todo caso, se encuentra demostrado que
todas las familias asentadas en el lote son de escasos recursos, viven en
condiciones precarias y entre sus integrantes se encuentran niños, adultos
mayores y personas en situación de discapacidad, lo que indica que son familias
en situación de vulnerabilidad.
No obstante, es importante enfatizar que en el caso
bajo estudio sólo las personas que se encuentran efectivamente asentadas en el
lote objeto de controversia tienen un interés legítimo en la decisión que
adoptará la Sala de Revisión. Por tanto, en el evento de llegar a concederse el
amparo, éste cobijará a los peticionarios que se encuentran en la circunstancia
antes anotada.
6.4
EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA
6.4.1 Generalidades
El concepto de vivienda digna implica contar con un
lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas
mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda desarrollar su proyecto de
vida[4]. Dentro
del marco constitucional, el artículo 51 consagra el acceso a una vivienda digna como
un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las
condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes
de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo
y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros.
En cuanto al contenido de este derecho, la Observación
General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas (Comité DESC)[5]
establece los siguientes lineamientos para que una vivienda pueda considerarse adecuada
en los términos del PIDESC:
“7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no
se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por
ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima
de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe
considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en
alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones.  En primer
lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos
humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así
pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice
que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término
"vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras
diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe
garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos
económicos.  En segundo lugar, la referencia que figura en el
párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda
a secas, sino de vivienda adecuada.  Como han reconocido la Comisión de
Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el
Año 2000 en su párrafo 5:  "el concepto de
"vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde
poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.”(subraya
fuera de texto).
En concordancia, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité DESC, fijó como sigue los requisitos para
que una vivienda sea considerada digna en la sentencia T-585 de 2006[6]:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de
seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros
aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta
suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos
para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. (…). (ii)
Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de
otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de
la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo,
crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y
sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin
comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra
aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el
acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia,
que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal” (Negrilla y
subraya fuera del texto).
Así las cosas, cualquier proyecto de vivienda o
solución de vivienda que las autoridades públicas ofrezcan a los ciudadanos –de
forma directa o por intermedio de los particulares- en virtud de su obligación
de garantizar la faceta de asequibilidad, debe cumplir las anteriores
exigencias. La Sala llama especialmente la atención sobre la necesidad de
adelantar programas de vivienda en las zonas rurales que reúnan los requisitos
de habitabilidad, accesibilidad –física y económica- y aceptabilidad cultural;
este último requisito en atención a las particularidades de la cultura
campesina de nuestro país, entre otros.
6.4.2 Especificidades en el caso de las personas en
situación de desplazamiento forzado interno. Reiteración de jurisprudencia
6.4.2.1 En la sentencia T-025 de 2004[7] se declaró la existencia
de un estado de cosas inconstitucional ante la continua y sistemática
vulneración de los derechos fundamentales de la población en situación de
desplazamiento. En esa oportunidad, la Corte constató que pese a la existencia
de numerosos fallos a través de los cuales se había ordenado la protección de
sus garantías, “…el patrón de violación de los derechos de la población
desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las autoridades competentes
hayan adoptado los correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin
que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones
detectadas en las sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a
impedir la reincidencia de las autoridades demandadas en tutela”[8].
Entre las razones que condujeron
a dicha declaración, se encuentran principalmente: “(i) La precariedad de
la capacidad institucional para implementar la política, y (ii), la asignación
insuficiente de recursos” (negrilla fuera de texto)[9], lo cual generó no sólo
un retraso en la realización progresiva de los derechos de la población en
circunstancia de desplazamiento forzado, sino un deterioro de sus niveles de
satisfacción[10].
Debido a estos dos grandes problemas estructurales, la Corte observó que no era
posible garantizar el máximo nivel posible del contenido de los derechos de la
personas en situación de desplazamiento de forma inmediata, pero que sí había
ciertos contenidos de los derechos que debían ser garantizados de forma
inmediata y en todo momento a esta población, entre los que se encuentra el
derecho a la vivienda adecuada.
Además se expuso que el derecho
a la vivienda digna es una de las garantías que resulta en mayor medida transgredida
por el hecho del desplazamiento forzado interno, ”… puesto que las personas
en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o
lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de
alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas
y no tienen que vivir a la intemperie. En relación con este derecho, los
Principios 18 y 21 establecen criterios mínimos que deben ser garantizados a la
población desplazada a fin de proveerles vivienda y alojamiento básicos”.
6.4.2.2 En concordancia, en la sentencia T-585 de 2006[11], se realizó
una síntesis de la línea jurisprudencial de esta Corporación acerca de la
naturaleza del derecho fundamental a la vivienda digna de las personas en
situación de desplazamiento y las obligaciones que tienen las autoridades
competentes para garantizar su efectiva realización. Algunas de las
obligaciones del Estado que se enunciaron fueron las siguientes: (i) reubicar
a las personas en situación de desplazamiento que, en razón a dicha
circunstancia, se han visto obligadas a asentarse en zonas de alto riesgo; (ii)
proveer una solución de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,
una solución de carácter permanente; (iii) brindar asesoría a las
personas en circunstancia de desplazamiento sobre los programas de vivienda a
los cuales pueden acceder; y (iv) tener en cuenta dentro del diseño de
los planes y programas de vivienda a subgrupos que podrían encontrarse en un
mayor grado de vulnerabilidad, como menores de 18 años, madres y padres cabeza
de familia, personas en situación de discapacidad, mujeres en estado de
embarazo, adultos mayores, etc.
Adicionalmente, en la sentencia
T-088 de 2011[12],
se hizo referencia a las obligaciones específicas que tiene el Estado frente a
la población en situación de desplazamiento con el fin de garantizarle su derecho
a la vivienda digna, de la siguiente forma:
(i) Garantizar
vivienda y alojamiento básico después de que ocurre el hecho del
desplazamiento. Dicha solución de carácter transitorio debe mantenerse hasta
tanto no se provea una mejor alternativa para asegurar el derecho a la vivienda
digna. Para asegurar este componente, se recordó que, entre otras situaciones
fácticas, la Corte ha exigido que se les permita a las personas en
circunstancia de desplazamiento que ocupen los inmuebles en los que residen, de
facto o con la anuencia de las autoridades municipales o departamentales, hasta
tanto no se les garantice su derecho a la vivienda.
(ii) Respetar
los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento en el
proceso que le va a permitir acceder a una solución de vivienda adecuada. Por
ejemplo, las autoridades deben informar acerca de las posibilidades de acceso a
los subsidios de vivienda; acompañar a la población en el trámite de dichos
subsidios y abstenerse de imponerles requisitos adicionales para postularse  a
los mismos.
(iii) Aplicar
la normativa vigente para otorgar soluciones de vivienda adecuadas a dicha
población, adoptar una interpretación favorable de la misma y asegurar la
protección constitucional reforzada a que tiene derecho la población en
situación de desplazamiento forzado.
(iv) Asegurar
un enfoque diferencial en el diseño de planes y programas de vivienda para las
personas en situación de desplazamiento, como los menores de 18 años, personas
en situación de discapacidad, adultos mayores, etc.
En esta sentencia, T-088 de
2011, se aclaró además que el derecho a la vivienda de la población en
circunstancia de desplazamiento sólo se realiza efectivamente cuando se dan los
siguientes presupuestos:
“… (i) los titulares del
derecho accedan materialmente a alojamientos transitorios o a viviendas
adecuadas, esto es, únicamente cuando las personas desplazadas se encuentran
viviendo en soluciones habitacionales dignas destinadas para ello; y (ii)
cuando se les ha garantizado a sus moradores la seguridad jurídica de la
tenencia de las viviendas. Hasta que ello no ocurra el Estado no puede entender
cesadas sus obligaciones constitucionales en materia de vivienda, y mucho
menos, sus deberes respecto de la protección especial de la población
desplazada”.
6.4.2.3 Ahora bien, dentro del marco normativo que desarrolla
la realización efectiva del derecho a la vivienda de la población en situación
de desplazamiento, recientemente fue expedido el Decreto 4800 del 20 de
diciembre de 2011 “Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan
otras disposiciones”, el cual consagra en el Título IV medidas de
estabilización socioeconómica y cesación de la condición de vulnerabilidad
manifiesta, cuyo objeto es contribuir a la atención y reparación integral de las
víctimas del desplazamiento forzado; en particular, se destaca el aseguramiento
del derecho a la vivienda como una forma de reparar a la población en
circunstancia de desplazamiento.
6.5  MEDIDAS DE PROTECCIÓN A FAVOR
DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO CUANDO EXISTE UNA ORDEN DE
DESALOJO.
En el ámbito del derecho internacional, la protección
del derecho a la vivienda digna, especialmente de grupos vulnerables frente a
ordenes de desalojo, se deriva del PIDESC, las observaciones generales del
Comité DESC, que cumplen una función interpretativa de las normas establecidas
en el primero, y los Principios de Pinheiro sobre la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas[13]. Estos
últimos hacen hincapié en la importancia de garantizar protección a la
población en circunstancia de desplazamiento frente al desalojo arbitrario o
forzoso.
En primer lugar, como ya se indicó, el artículo 11-1
del PIDESC dispone:
“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este
efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el
libre consentimiento.” (negrilla
fuera del texto)
A su turno, la Observación General No. 7 del Comité
DESC establece una serie de recomendaciones a las que los estados parte deben
prestar atención en situaciones en las que se presentan desalojos de
asentamientos humanos irregulares. El Comité señaló que “los desalojos
forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto”, y
aclaró que en materia de desalojos, no solo deben identificarse las situaciones
que tengan que ver con desplazamientos, como sucede a menudo, sino que también:
“7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen
lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos
sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por
ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos a gran escala,
la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación
de viviendas o embellecimiento de ciudades (…)”.
Adicionalmente, el Comité recordó que conforme al
párrafo 1 del artículo 2 del Pacto[14],
los estados parte deben utilizar “todos los medios apropiados” ante las
situaciones de desalojo de poblaciones vulnerables[15], lo cual implica también
la adopción de medidas legislativas para promover los derechos protegidos por
el Pacto. Esta legislación, según el Comité, deberá contar con disposiciones
que:
“a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a
los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen
estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos.”
En esta lógica de adopción de medidas para la
protección de los derechos de los grupos vulnerables afectados por desalojos,
el Comité invitó a los estados parte para que revisen la legislación y
políticas vigentes con el fin de que se acoplen a las exigencias del derecho a
una vivienda adecuada, así como a derogar o enmendar aquellas disposiciones que
no sean acordes con el Pacto.
Desde esta perspectiva, también señaló que en aquellos
casos en los cuales los desalojos cuenten con un sustento legal, en todo caso deben
llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes del
derecho internacional de los derechos humanos y “respetando los principios
generales de la razón y la proporcionalidad”. Adicionalmente, el Comité
indicó que en el contexto de los desalojos, deben salvaguardarse las siguientes
garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las
personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas
las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo
que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos
jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las
personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.
Igualmente, en la Observación bajo análisis, se
manifestó la necesidad de que los estados parte adopten las medidas necesarias,
no solo para que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos
fundamentales de las personas, sino que, además, para que se proteja el derecho
a la vivienda digna de los afectados con posterioridad al desalojo, con el
objetivo de impedir que su situación se haga más gravosa. Así lo señaló el
Comité:
“16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya
personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos
humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el
Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida
que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda,
reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda”[16] (negrilla
fuera de texto).
Sumado a lo anterior, el Principio de Pinheiro 5
señala que una de las causas que originan el desplazamiento de personas son los
desalojos forzosos. En este respecto se estipula lo siguiente:
“…Principio 5. “Todas las autoridades y
órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les
impone el derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el derecho
humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y evitar la aparición de
condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas (…)
Además, el Principio 5, “…tras instar
en su párrafo segundo a los Estados a que adopten medidas en su legislación
nacional para la protección y la prevención contra el desplazamiento, en su
tercer párrafo se refiere a las prácticas de desalojo forzoso, la demolición de
viviendas, la destrucción de zonas agrícolas y la confiscación o expropiación
de tierras como medida punitiva. En su párrafo cuarto, el Principio 5 incluye
garantías adicionales de protección contra el desplazamiento por parte de
agentes estatales y no estatales, incluidas las entidades privadas. Ello abarcaría
toda una variedad de agentes, incluidos los grupos armados, los dueños privados
de tierras, las corporaciones que intenten o que logren tomar el control de
parcelas ocupadas por viviendas, así como cualquier persona o institución
responsable del desplazamiento de individuos y comunidades. Merece la pena en
este punto estudiar algo más en detalle los actos de desalojo forzoso, puesto
que son una de las causas del desplazamiento. El derecho de no ser sometido a
desalojos forzosos está implícito en el derecho a una vivienda adecuada así
como el derecho a la vida privada y el respeto al hogar. Según interpretaciones
autorizadas del derecho a una vivienda adecuada, un desalojo forzoso sólo
podría justificarse en circunstancias excepcionales y, en todo caso, habrá de
practicarse de conformidad con los principios respectivos de derecho
internacional…”[17]
De la jurisprudencia descrita precedentemente y de la
doctrina internacional citada, la Sala llega a las siguientes conclusiones:
En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de
adoptar políticas sociales en materia de
vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala
ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda,
especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los
contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en apartes
previos.
En segundo lugar, las autoridades deben implementar en
caso que pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por
grupos humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos
fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna.
Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las
autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido
proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla
de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar
a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos
previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar
presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las
personas que efectúen el desalojo; (vii) no efectuar
desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos
jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia
jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del
caso, la reparación de los daños que les sean causados.
Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con
recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades
deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para
que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras
productivas, según proceda.
Finalmente, las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, etc.
En este sentido, el derecho a la vivienda digna es un
eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades, de
modo que las medidas adoptadas deben encaminarse a conservar la garantía del
derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7 del Comité
DESC. Esto, porque si bien es cierto las ocupaciones irregulares de los bienes fiscales
y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con respaldo legal, el
derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un contexto de
propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más sufrimientos en
razón a los desalojos.
En tercer lugar,
la Sala concluye que en los procedimientos de desalojos, la responsabilidad de
garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y
autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta deben
cumplir con las obligaciones antes mencionadas. Vale la pena recordar que las
autoridades locales y de policía son garantes de los derechos fundamentales de
la población asentada en su respectiva jurisdicción, y que las poblaciones
vulnerables –como la población en situación de desplazamiento, por razones de
igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son
titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.
Teniendo
en cuenta las consideraciones expuestas, la Sala pasa a analizar el caso
concreto.
7       ESTUDIO DEL CASO
CONCRETO
7.1  EXAMEN DE LA
PROCEDENCIA
En primer lugar, como se aclaró en apartes previos, la
Sala considera que el peticionario está legitimado para interponer la acción de
tutela, y que los coadyuvantes –otros miembros del grupo de personas que habita
el lote objeto de controversia- tienen un interés legítimo en el resultado del
proceso, y por ello su intervención debe ser aceptada. A su vez, las
autoridades demandadas están legitimadas en la causa por pasiva, como
propietaria del lote en el caso de la Gobernación, y como garantes de los
derechos fundamentales de la población en situación de vulnerabilidad que
reside en el predio.
Por otra parte, para el apoderado de la
Gobernación de Casanare, la acción de tutela que impetró el actor es
improcedente, pues él y la comunidad asentada en el predio tienen a su alcance
otros mecanismos de defensa judicial como la acción popular, de grupo o de
cumplimiento.
Por el contrario, la Sala estima que tales
mecanismos judiciales no son idóneos para proteger de manera inmediata el
derecho a la vivienda digna de población en situación de desplazamiento y en
situación de vulnerabilidad, por las siguientes razones: (i) el derecho
a la vivienda digna no es un derecho colectivo y, por tanto, la acción popular no
es apta para el efecto. (ii) La acción de grupo tiene naturaleza
reparadora, de modo que opera una vez se ha causado un daño. En este caso, la
tutela busca precisamente evitar que el daño se consume, lo que significa que
la acción de grupo tampoco es idónea para el efecto. (iii) La acción de
cumplimiento exige un mandato imperativo, claro y expreso que el juez de la
causa debe hacer cumplir, el cual no existe en este caso, lo que hace
improcedente dicha acción. (iv) Dentro del proceso policivo de lanzamiento
solamente es posible oponer argumentos relacionados con la tenencia, la
posesión y la propiedad, mas no argumentos relacionados con el deber de las autoridades
públicas de asegurar el derecho a la vivienda digna de poblaciones en situación
de vulnerabilidad; por tanto, tales recursos tampoco son idóneos en este caso.Entonces,
se puede concluir que en este caso en particular, la tutela es el medio idóneo para
proteger de forma urgente e inmediata los derechos fundamentales del tutelante
y los coadyuvantes.
Finalmente, la Sala observa que la acción
de tutela fue interpuesta oportunamente, ya que la presunta vulneración de los
derechos de la comunidad tutelante y coadyuvante continúa vigente, en tanto en desalojo
es inminente y aseguran no tener otro lugar a donde ir.
7.2
ANÁLISIS DE LA
VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS ACCIONANTES.
7.2.1      Se encuentra acreditado que las entidades accionadas
no aseguraron las condiciones mínimas para realizar el derecho a la vivienda
adecuada de la población en situación de desplazamiento y otras poblaciones
vulnerables que se encuentran residiendo en el predio “La manga de coleo”.
Para iniciar, esta Sala observa que el
accionante y quienes coadyuvan la presente acción de amparo tienen la calidad
de personas en situación de desplazamiento por causa del conflicto armado o se
hallan en situación de vulnerabilidad por su precaria situación económica. Además,
si bien Acción Social relacionó en su informe el nombre de algunas personas que
coadyuvan la presente acción con la especificación “No figuran”, ello no
excluye su circunstancia de desplazamiento en virtud del principio de la buena
fe. La misma Acción Social reconoció esta circunstancia y por ello los instó a
que se acercaran a la Defensoría del Pueblo para exteriorizar su situación y,
posteriormente, formalizar su inscripción en el registro oficial.
También es pertinente aclarar que aunque
en los censos que se realizaron con posterioridad a la presentación de la
acción de tutela, se amplió el número de residentes en el bien de uso público
objeto de ocupación, siempre se pudo establecer que en su gran mayoría los
ocupantes tienen la calidad de personas en circunstancia de desplazamiento, y
en otros casos menos frecuentes, se pudo constatar que son personas en
situación de vulnerabilidad por su precaria situación económica. En los dos
eventos, la Sala estima que son personas que merecen una protección
constitucional reforzada por parte del Estado colombiano en virtud de su
situación de vulnerabilidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, para la
Sala es claro que las autoridades demandadas deben cumplir con las exigencias
constitucionales derivadas del derecho a la vivienda digna, que fueron
resumidas en la consideración 6.5. Sin embargo, ello no ha sido así; las
autoridades han incurrido en varias y graves omisiones que permiten a la Sala
concluir que han vulnerado el derecho a la vivienda digna del demandante y los
coadyuvantes. Las razones en las que se fundamenta esta conclusión son las
siguientes:
(i) Las autoridades estatales no han diseñado un plan de reubicación de la población asentada en el lote de la Gobernación,
y que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se encuentran en
situación de vulnerabilidad.
El Gobernador de Casanare ha insistido en
calificar a los residentes de este predio como “invasores” en los siguientes
términos: “…es evidente la intención de los invasores de trasgredir el orden
jurídico y convertir la práctica de invadir tierras ajenas en un hecho
sistemático, continuado, cotidiano, a favor del cual utilizan la acción de
tutela mostrándose como pobres y desamparados sin pruebas que acrediten dicha
condición”.
Por el contrario, esta Sala encuentra que
la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los accionantes, en su
mayoría en circunstancia de desplazamiento, sí fue debidamente corroborada por
Acción Social y la UAO de Yopal, como también por el CTI de la ciudad. Además,
la parte demandada no aportó ninguna prueba de sus afirmaciones.
La necesidad de la reubicación fue
confirmada además por la Defensoría del Pueblo y el CTI de Yopal, quienes
informaron que 250 familias se encuentran residiendo en el lote en condiciones
precarias de habitabilidad. El CIT aseguró: “De acuerdo a lo que se logró
establecer la mayoría de las familias viven en un pequeño lote en condiciones
precarias, apenas tiene paredes en madera, lona, plástico, el piso es en
tierra, tiene servicio de agua pero no es normal el sistema de suministro,
tiene servicio de energía y en algunas de las denominadas casas o pequeños
lotes tiene un servicio de cuarto de baño, pero como se dijo antes es muy
precario”.
Por lo tanto, este espacio no puede
catalogarse como habitable en términos de higiene, calidad, espacio,
infraestructura, accesibilidad al entorno educativo, cultural, etc. Al
contrario, la integridad física y moral de las personas que allí residen se
encuentra en peligro, lo que hace apremiante la reubicación.
(ii) Las autoridades estatales del orden nacional, departamental y
municipal, así como los organismos competentes para atender las necesidades y
requerimientos de la población en circunstancia de desplazamiento, no han
facilitado una solución de vivienda de carácter temporal al tutelante y los
coadyuvantes, mientras logran acceder a una solución definitiva. La Gobernación
de Casanare sólo analizó la posibilidad de brindar albergues temporales a dicha
población, luego de que el juez de primera instancia se lo ordenara; a pesar de
ello, expresó su inconformidad frente a la indeterminación del plazo establecido
para el efecto, debido a que ello implicaba una permanencia indefinida de los “invasores”
en el predio.
(iii) Sumado a lo anterior, no se observa que las
autoridades estatales hayan brindado algún tipo de asesoría a las personas que
residen en el lote, acerca de los programas de vivienda –nacionales y
territoriales- a los cuales pueden acceder.
(iv) La Alcaldía de Yopal y la Gobernación de Casanare adelantaron el
trámite del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, sin tener en cuenta
que dentro de la población asentada en el lote se encuentran menores de 18 años,
mujeres embarazadas, adultos mayores, y personas en situación de discapacidad, subgrupos
frente a los cuales tienen la obligación de diseñar un plan y/o programa de
vivienda con enfoque diferencial.
Como prueba de la obligación que tienen
las entidades estatales de diseñar un plan con enfoque diferencial para
asegurar la efectividad del derecho fundamental a la vivienda adecuada de
subgrupos en situación de mayor vulnerabilidad frente al resto de la población,
obra dentro del plenario el censo que allegó el CTI de Yopal, en el que se hace
constar que en el lote viven: un promedio de 30 personas con discapacidad, 7
mujeres embarazadas, 8 niños y niñas con discapacidades, 293 niños y niñas
menores de doce años, 159 adolescentes y 16 adultos mayores.
(v) Si bien la Alcaldía municipal de Yopal aseguró que a pesar de haber iniciado
el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, respetó los derechos
fundamentales de todas las personas que iban a ser impactadas negativamente por
la ejecución de la diligencia, no allegó prueba que demostrara de qué manera se
había encargado de asegurar las garantías fundamentales de dicha población objeto
de una protección constitucional reforzada.
(vi) El proceso de lanzamiento por ocupación de hecho se inició sin existir
previamente un diálogo con la comunidad asentada en el predio “La manga de
coleo”. Dicha participación es de trascendental importancia, ya que si bien,
desde el punto de vista legal, las ocupaciones irregulares no están permitidas
y las autoridades municipales tienen legitimación para recuperar los bienes fiscales
o de uso público, dicha facultad no puede ejercerse de forma arbitraria, al
punto de desconocer los derechos fundamentales de las personas que resultarán
afectadas ante la ejecución de la diligencia. Aún más, cuando se adelanta este
tipo de procesos frente a un grupo vulnerable, como es el caso de la población
en circunstancia de desplazamiento por la violencia, debe haber un diálogo
entre las autoridades estatales y la comunidad, pues las autoridades no sólo
deben aplicar objetivamente la norma que les impone el deber de recuperar los
bienes, sino que también deben realizar el contenido del derecho fundamental a
la vivienda adecuada de las personas, especialmente las que se hallan en
situación de vulnerabilidad.
En este orden de ideas, las autoridades tienen
dos deberes constitucionales que realizar: de un lado, recuperar la tenencia del
bien, y de otro lado, asegurar el derecho a la vivienda digna de la población
vulnerable asentada en el predio, inicialmente de forma transitoria, mientras facilita
los mecanismos para brindar una medida con carácter definitiva, y de esta
manera, no agravar más su situación.
No debe perderse de vista que las personas
que se encuentran en circunstancia de desplazamiento se vieron obligadas a
abandonar sus lugares de origen. Por tanto el Estado, a través de los
municipios, departamentos y organismos encargados de atender las necesidades de
esta población, debe protegerlos y velar por su reparación integral, como por
ejemplo, garantizarles el acceso a una vivienda adecuada.
Si bien, la administración departamental
expone que el predio “La manga de coleo” no sólo fue adquirido para construir
la concha acústica del municipio de Yopal, sino también para desarrollar el
proyecto de apoyo y promoción de la cultura y los talentos artísticos en el
departamento de Casanare que beneficiará a la población en general, este
propósito debe conciliarse con el respeto de los derechos fundamentales de las
personas asentadas en el lote debido a la situación de pobreza y exclusión que
han tenido que enfrentar como consecuencia del conflicto armado interno, así
como a otras causas que pueden originar un estado de vulnerabilidad. En otras
palabras, hay una relación intrínseca entre las razones de la ocupación y las
necesidades básicas insatisfechas que el Estado, a través de sus entidades
territoriales a todo nivel debe ofrecer.
(vii) Las autoridades infringieron el derecho a la
participación de la comunidad afectada, el cual exige que se le informe por qué
tendrá que salir, a dónde, cuándo y cómo será el traslado. La Sala observa que
de las pruebas que obran en el plenario no es posible inferir que esta
condición se cumplió, pues no es claro si las autoridades estatales que estaban
adelantando la acción de lanzamiento le explicaron a la comunidad las razones
por las cuales debían retirarse del predio, las alternativas que estaban
diseñando para contrarrestar los efectos negativos de su retiro del lote y el
lugar en el cual iban a ser reubicados.
(viii) No existe un acuerdo sobre el sitio en donde la
comunidad será reubicada. En este respecto, tan sólo obra una manifestación de la
Gobernación de Casanare en el sentido de que existe una propuesta que fue
presentada a los ocupantes del predio para lograr su reubicación en el sitio
turístico de la Guacava, ubicado en el municipio de Orocué. Según el
Gobernador, es un sitio apto para destinarlo a vivienda, y adujo que tan solo
estaba pendiente por determinar la fecha en la cual se efectuaría su traslado. No
obstante, esta Corporación recuerda que el sitio de reubicación de la comunidad
debe elegirse con la participación de la población afectada, esto es, debe
existir una concertación entre las partes sobre el sitio en el cual fijarán su
nuevo hogar, ya que no es claro si la comunidad está de acuerdo con su traslado
a este municipio.
Tampoco obra prueba en el expediente que
dé cuenta sobre las condiciones de habitabilidad del sitio turístico de la
Guacava, en el municipio de Orocué, esto es, si cuenta con los servicios
públicos domiciliarios, si tiene escuelas y colegios cerca, cuáles son sus vías
de acceso, etc. No debe perderse de vista que, como se expuso en la parte
considerativa de esta sentencia, el alojamiento temporal debe contar con los
criterios exigidos por esta Corporación en consonancia con los principios
internacionales sobre la materia para que pueda entenderse garantizado el
derecho a una vivienda adecuada, todo lo cual debe verificarse antes del
traslado de las personas, no después.
(ix) No existe
evidencia acerca del tipo de asesoría jurídica y/o sicológica que están en la
obligación de suministrarle las autoridades estatales a la población en
situación de desplazamiento y a otras poblaciones vulnerables que se encuentran
asentadas en el lote, y las cuales resultarán afectadas por la decisión que se
adopte dentro del proceso de lanzamiento.
Esta asesoría es de gran relevancia para
que la comunidad afectada pueda comprender las razones del desalojo, y también
para que se le permita ejercer la defensa de todos sus derechos y la expresión
de todas sus opiniones. Este proceso de diálogo y acompañamiento es una medida
que parte del reconocimiento de la población en situación de desplazamiento, en
el caso particular, como plenos sujetos de derechos y no como “invasores”,
visión que en nada realiza el postulado del Estado Social de Derecho ni de la
igualdad. Al contrario, el Estado debe brindarle toda la asesoría que requieren
con el fin de conciliar el deber de recuperar los bienes públicos y, su obligación
de garantizar el derecho a la vivienda digna de la población víctima del
desplazamiento forzado y en situación de vulnerabilidad.
(x) Las autoridades demandadas no han cumplido su obligación de promover programas de vivienda, especialmente dirigidos
a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del
derecho a la vivienda digna resaltados en apartes previos. Cabe anotar que si
bien el municipio no está obligado a proveer viviendas a toda la población,
pues se trata de un derecho de cumplimiento progresivo, el cual debe realizar
en la medida de sus posibilidades, sí tiene el deber de adoptar políticas de
vivienda incluyentes y demostrar que está en imposibilidad de promover
programas para los más vulnerables. En este caso, el municipio no acreditó de
qué manera y en la medida de sus recursos ha adelantado alguna acción en este
respecto, o ante la imposibilidad de realizar dicha gestión, no explicó de qué
manera se había invertido la partida del gasto social a la atención de otra población
vulnerable.
Además, la Sala observa que las
autoridades demandadas tiempo atrás se comprometieron a realizar programas de
vivienda dirigidos a la población vulnerable de su jurisdicción, inclusive en
el predio objeto de controversia, promesa que no han cumplido. Por el
contrario, la Gobernación cambió la destinación del predio y ahora asegura que
debe emplearse para actividades culturales. De otro lado, en el curso del
proceso, las entidades territoriales no aportaron evidencia de otros programas
que estén desarrollando en la materia, ni cómo los están armonizando con los
programas del gobierno nacional.
7.2.2     Conclusión
Si bien las ocupaciones irregulares de los
bienes fiscales o de uso público no están permitidas, las autoridades del orden
nacional, departamental y municipal que pretendan recuperar dichos inmuebles, deben
adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos constitucionales de la
población que resida en éstos, especialmente su derecho a la vivienda digna,
con mayor razón cuando se trata de población en situación de vulnerabilidad. Así,
en aplicación de la normativa, no pueden generar más exclusión ni ahondar la
situación de pobreza que los agobia.
Por otro lado, en materia de desalojos, las
autoridades estatales deben aplicar los lineamientos trazados en la Observación
general No. 7 del Comité DESC y los principios Pinheiro, con el fin de asegurar
la protección de los derechos fundamentales de la población afectada. En
particular, es importante recordar que las autoridades estatales y aquéllas
encargadas de ejecutar la diligencia de lanzamiento, no pueden llevarla a cabo
si previamente no se le ha garantizado a la comunidad su derecho a la vivienda
adecuada. Además, se le debe brindar una protección aún más reforzada a los
niños, niñas, adolescentes, mujeres embarazadas, adultos mayores y personas en
situación de discapacidad que se encuentran asentadas en el lote objeto de
ocupación.
Por todo lo expuesto, se reitera, es de
suma importancia que todas las personas encargadas de diseñar planes o de
asumir decisiones en este tipo de eventos deben tener en cuenta que la ocupación
irregular es consecuencia de la pobreza y exclusión que vive la población en
circunstancia de desplazamiento y otras poblaciones vulnerables, ante la
dificultad que enfrentan para hacer efectivo uno de sus derechos fundamentales
como lo es la vivienda digna. Por lo anterior, no puede esta Sala pasar por
alto la afirmación del juez de segunda instancia en el sentido de que “la
acción de tutela no puede legitimar una acción violenta como es la de invadir
un predio, bajo la excusa de que los “invasores” tienen derecho a una vivienda
digna”, en primer lugar, por los términos que utiliza para referirse a la
tragedia que viven día a día muchas víctimas del desplazamiento forzado en
Colombia, y en segundo lugar, porque la situación que se está presentando en el
predio “La manga de coleo” está relacionada con la falta de respuesta estatal
para facilitarle a esta población una solución de vivienda adecuada.
Ahora bien, es necesario aclarar que
aunque el juez de primera instancia realizó una labor valiosa en el sentido de que
(i) ordenó el decreto de pruebas para resolver el caso, (ii) ofició
al ICBF para que dentro de la órbita de sus competencias protegiera el interés
superior de los niños, niñas y adolescentes que residen en el lote, entre otras
medidas; esta Sala no confirmará su fallo, ya que, de un lado, protegió el
derecho a la vivienda de la población afectada, pero de otro, afirmó que las
entidades accionadas no habían vulnerado derecho fundamental alguno, lo cual se
torna contradictorio.
Por las razones expuestas, esta Sala
amparará el derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes
residentes en el predio denominado “La manga de coleo” en Yopal, y de las demás
personas asentadas en el predio en situación de vulnerabilidad que pudieran
resultar afectadas con la orden de desalojo que profirió la Inspección Primera
de Policía de este municipio.
En consecuencia, ordenará a la Alcaldía Municipal de
Yopal, a la Gobernación de Casanare y a Acción Social –o quien haga sus veces-,
convocar a las instituciones que conforman el SNAIPD, para que en un plazo
máximo de 10 días hábiles contados a partir de la notificación del presente
fallo, instalen una mesa de concertación con los representantes de la población
asentada en el lote denominado “La manga de coleo” (teniendo en cuenta el censo
que realizó el CTI de Yopal y la Defensoría del Pueblo –Regional Casanare-),
para buscar una solución temporal de vivienda adecuada que cobije tanto a la
población en situación de desplazamiento como a otras poblaciones vulnerables
que se encuentren residiendo en dicho predio.
También se ordenará a la Gobernación de Casanare, a la
Alcaldía Municipal de Yopal y a la Inspección Primera de Policía de ese
municipio, que se abstengan de realizar cualquier actuación tendiente a
ejecutar la diligencia de desalojo en el predio objeto de ocupación, hasta
tanto no se le garantice a la población afectada que reside allí, una solución
de vivienda temporal adecuada, bajo la aplicación estricta de todos los
estándares internacionales en materia de desalojos forzosos para asegurar la
protección de los derechos fundamentales de la comunidad, de conformidad con lo
expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
En este punto es importante aclarar que la obligación
principal de asegurar la puesta en marcha de programas de vivienda a favor de
las personas que residen en el lote “La manga de coleo” se encuentra a cargo
del municipio de Yopal, y de manera subsidiaria a cargo de la Gobernación de
Casanare. Además, la solución de vivienda, en principio temporal, debe
efectuarse en el menor tiempo posible, pues una permanencia indefinida de las
personas en el predio “La manga de coleo”, constituye una agravación de la
vulneración de sus derechos fundamentales, pues se encuentran viviendo en
condiciones precarias.
Por otra parte, se ordenará a la Alcaldía del
Municipio de Yopal que realice el acompañamiento necesario al accionante y a
todas las familias objeto del desalojo que deseen postularse a los subsidios de
vivienda otorgados por el municipio y por el Gobierno Nacional, de manera que
se les brinde la atención suficiente durante el diligenciamiento de los
documentos para ser  beneficiario y demás trámites pertinentes, incluido el
asesoramiento para la gestión de créditos complementarios de ser necesarios.
Agregado a lo anterior se
advertirá al accionante y a los demás
miembros de la comunidad objeto del desalojo, que deberán iniciar
diligentemente los trámites necesarios de postulación para acceder a los
subsidios de vivienda otorgados a nivel nacional por FONVIVIENDA y a nivel
municipal, lo cual se hará con el acompañamiento de la Alcaldía Municipal de
Yopal, conforme a la orden anterior.
8       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR
la suspensión de términos para fallar el presente asunto, decretada por la
Sala Séptima de Revisión.
SEGUNDO.- REVOCAR las sentencias proferidas por la
Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, el
14 de diciembre de 2010 y, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de esta
misma ciudad, el 9 de noviembre de 2010. En su lugar CONCEDER la
protección del derecho fundamental a la vivienda adecuada de los accionantes
residentes en el predio denominado “La manga de coleo” en Yopal, y de las demás
personas asentadas en el predio, en situación de vulnerabilidad, que pudieran
resultar afectadas con la orden de desalojo que profirió la Inspección Primera
de Policía de este municipio, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR a
la Alcaldía Municipal de Yopal, a la Gobernación de Casanare y a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, quienes
deberán convocar a las instituciones que conforman el Sistema de Atención
Integral a la Población en Situación de Desplazamiento SNAIPD, que en  un plazo
máximo de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente fallo, instalen una mesa de concertación con los representantes de la
población asentada en el lote denominado “La manga de coleo” (teniendo en
cuenta el censo que realizó el Cuerpo Técnico de Investigación de Yopal y la
Defensoría del Pueblo –Regional Casanare-) para buscar una solución temporal de
vivienda adecuada, lo cual no deberá superar el término de tres (03) meses, que
cobije tanto a la población en situación de desplazamiento como a otras
poblaciones vulnerables que se encuentren residiendo en dicho predio.
Acerca de la conformación de la mesa de concertación
así como de los acuerdos y compromisos que se adopten en desarrollo de ésta, las
entidades territoriales deberán enviar un informe conjunto, en el término de
tres (03) meses, al juez de primera instancia, a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría –Regional Casanare-
CUARTO.- ORDENAR a la Gobernación de Casanare, a la Alcaldía Municipal de Yopal y a la
Inspección Primera de Policía de este municipio, que se abstengan de realizar
cualquier actuación tendiente a ejecutar la diligencia de desalojo en el predio
objeto de ocupación, hasta tanto la Alcaldía Municipal de Yopal de manera
principal y la Gobernación de Casanare, de forma subsidiaria, le garanticen a
la población afectada que reside allí una solución de vivienda adecuada, en
principio temporal, lo cual no debe superar el término de tres (03) meses, bajo
la aplicación estricta de todos los estándares internacionales en materia de
desalojos forzosos para asegurar la protección de los derechos fundamentales de
la comunidad, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta
sentencia.
QUINTO.- ORDENAR
a la Alcaldía del Municipio de Yopal que realice el acompañamiento necesario al
accionante y a todas las familias objeto del desalojo que deseen postularse a
los subsidios de vivienda otorgados por el municipio y por el Gobierno
Nacional, de manera que se les brinde la atención suficiente durante el
diligenciamiento de los documentos para ser  beneficiario y demás trámites
pertinentes, incluido el asesoramiento para la gestión de créditos
complementarios de ser necesarios.
SEXTO.- ADVERTIR al accionante y a los demás miembros de la comunidad
objeto del desalojo, que deberán iniciar diligentemente los trámites necesarios
en la postulación para acceder a los subsidios de vivienda otorgados a nivel
nacional por FONVIVIENDA y a nivel municipal, lo cual se hará con el
acompañamiento de la Alcaldía Municipal de Yopal, conforme a la orden anterior.
SÉPTIMO.- COMUNICAR
el presente fallo a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría
del Pueblo –Regional Casanare- para que realicen el acompañamiento respectivo
conforme a los ordinales anteriores y hagan un seguimiento del cumplimiento de
esta providencia.
OCTAVO.- Por secretaría general librar las comunicaciones de
que trata el Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Artículos 17 y 18 del Decreto 951 del 24 de mayo de 2001.
[2] Artículo 38 del Decreto 975 de 2004
[3] Corte Constitucional, sentencia T-533 del 30 de septiembre de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[4] Ver sentencias T-079 de 31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime AraújoRenteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de 6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5]La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del
artículo 51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos
aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[6] M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver en el mismo sentido las
sentencias C-444 de 2009, T-865 de 2011, T-919 de 2011, T-075 de 2012 y T-245
de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[7] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[8] Corte Constitucional, sentencia T-025 del 22 de enero de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[9] Ibídem
[10] Ibídem
[11] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[13] Los Principios Pinheiro fueron aprobados por la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en
agosto de 2005.
[14]Artículo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto
se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia
y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,
la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
[15] Concretamente, el Comité define los desalojos forzosos como “el
hecho de hacer salir personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o
tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios
apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a
ellos”.
[16] Un caso destacado a nivel internacional en materia de desalojos
forzosos puede verse en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Sudáfrica, institución que usando como referencia el PIDESC,
particularmente la Observación General N. 7, protegió los derechos de la
peticionaria (Sra. Grootboom) y demás personas que se asentaron en un predio de
propiedad privada.  En concreto, el caso se resume así: La Sra. Grootboom y los demás vivían en condiciones deplorables y estaban esperando, desde hacía
siete años, viviendas a bajo precio de parte del municipio de Oostenberg, en la
provincia de Cape Town. Sin ayuda del Estado, decidieron ocupar ilegalmente una
propiedad privada. El propietario presentó una demanda y obtuvo una orden de
desalojo. La Sra. Grootboom y los demás fueron desalojados y se refugiaron en
un campo de deporte, sin ninguna protección contra el invierno que estaba
llegando.
Un
abogado asumió la defensa y escribió al municipio solicitando que cumpliera sus
obligaciones constitucionales y diera a esas personas viviendas suficientes. Al
no obtener respuesta adecuada del municipio, la Sra. Grootboom y los demás plantearon una demanda ante la Corte Constitucional de la provincia de Cape Town.
La Corte Constitucional de Cape Town ordenó a las
autoridades municipales ofrecer a esas personas condiciones mínimas de
vivienda. En lugar de cumplir esta decisión, el conjunto de las autoridades
políticas correspondientes (el gobierno federal y las autoridades de la
provincia y el municipio) pusieron un recurso ante la Corte Constitucional a nivel nacional. La Corte Constitucional sudafricana en su sentencia de 4 de octubre de 2000 empezó reafirmando el derecho a la vivienda de toda la
población sudafricana, tal como se reconoce en la Constitución nacional. Después examinó la situación de la Sra. Grootboom y de los demás y la política para la vivienda del gobierno sudafricano, para
concluir que esta política era inadecuada, en particular porque no preveía
ninguna medida a corto plazo para ayudar a los más pobres. Así pues, la Corte ordenó que la Sra. Groothoom y los demás recibieran una ayuda inmediata, que la
política nacional de vivienda fuera revisada y que una parte mayor del
presupuesto atribuido a esta política se dedique a mejorar las condiciones de
vivienda de los más pobres a corto plazo.  Fuente: Corte Constitucional de
Sudáfrica. El Gobierno de la República de Sudáfrica, el Premier de la Provincia de Wertern Cape, Consejo Metropolitano de Cape, Municipio de Oostenberg, contra
Irene Grootboom y otros. Caso CCT 11/00. Sentencia de 4 de octubre de 2000.
www.escr-net.org/usr_doc/Grootboom_Judgment_Full_Text_(CC).pd . Nota: Este caso
es recordado porque a pesar del pronunciamiento de la Corte Constitucional sudafricana, lamentablemente la señora Grootboom falleció en el año
2008, viviendo aún en un albergue
[17] Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas. Aplicación
de los “Principios Pinheiro”, marzo de 2007. ONU.