T-802-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-802/07
DERECHO DE PETICION-Fundamental/DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO
DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de quince días para resolver
asuntos dentro del trámite de pensión
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de cuatro y seis meses para
resolver reconocimiento y pago
DERECHO DE PETICION-Omisión de Cajanal en responder en el
término señalado
Referencia: expediente T-1640418
Peticionaria: Maria Nirza Herrera de Castro
Accionada: CAJANAL
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre
de dos mil siete (2007).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia
del 14 de mayo de 2007, proferida por el Juzgado 11 Penal del Circuito de
Bogotá, en el proceso de tutela promovido por el señor Maria Nirza Herrera de
Castro contra CAJANAL.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
La señora Maria Nirza Herrera de Castro instauró acción de tutela para
que se le protejan sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso.
Para ese efecto, solicitó “que se ordene al Subdirector General de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión resuelva el derecho de
petición radicado en esa entidad el día 22 de noviembre de 2006.// En caso de
ser reconocida la prestación a favor de mi cliente igualmente proceda la
inmediata inclusión en nómina y el pago respectivo”.
2. Hechos
Mediante apoderado, el 22 de noviembre de
2006, el accionante solicitó a la entidad demandada que revise la pensión con
régimen especial a que tiene derecho, para que se tuvieran en cuenta la
totalidad de los factores del salario devengado y certificado por el empleador
en el cálculo de la base salarial para la correcta liquidación de la pensión.
No obstante, a la fecha de presentación de la tutela (26 de abril de 2007),
CAJANAL no ha dado respuesta a la petición formulada en forma respetuosa.
3. Contestación de la solicitud de tutela
A pesar de haberse notificado oportunamente
la admisión de la tutela, la entidad demandada no contestó la solicitud de
tutela (folio 9).
4. Decisión judicial
Mediante
sentencia del 14 de mayo de 2007, el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá
declaró improcedente la tutela de la referencia porque, en sentido estricto, el
demandante busca la reliquidación y pago de la pensión de jubilación a que
considera tener derecho con todos los factores salariales para obtener una
pensión acorde a sus pretensiones. Por consiguiente, el presente asunto formula
una controversia legal que no puede ser resuelta por el juez de tutela sino por
el contencioso administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
Finalmente,
el a quo sostuvo que no se demostró la afectación de los derechos
fundamentales de la accionante ni las circunstancias particulares que autoricen
la intervención del juez constitucional.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar la sentencia del 14 de mayo de 2007,
proferida por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual
declaró improcedente la tutela impetrada.
Problema Jurídico.
2. La demandante solicita la protección de los
derechos fundamentales de petición y debido proceso, pues la Caja Nacional de
Previsión no ha dado respuesta a una petición formulada 5 meses atrás. El juez
de instancia negó el amparo solicitado porque, a su juicio, la accionante
pretende la reliquidación y pago de la pensión de gracia conforme a los
factores salariales establecidos al momento de adquirir el status de
pensionada, lo cual no puede realizarse por vía de la acción de tutela.
Analizada la solicitud de tutela en su integridad,
para la Sala es claro que la accionante reclama la respuesta oportuna y
eficiente de la solicitud radicada en la entidad demandada el 22 de noviembre
de 2006. Por consiguiente, el presente asunto se circunscribe a determinar si
procede la acción de tutela para ordenar que CAJANAL resuelva la solicitud de
la demandante, por encontrarse afectado el derecho de petición.
3. Para efectos de resolver el problema jurídico
planteado, la Sala reiterará su jurisprudencia en relación con el carácter
fundamental del derecho de petición y su alcance frente a las solicitudes
presentadas para obtener reconocimientos prestacionales.
Procedencia de la acción de tutela
para proteger el derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia
4. La jurisprudencia consolidada de esta Corporación[1] ha dejado en claro que
el derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución, tiene
rango de fundamental y puede ser protegido por vía de tutela, si se tiene en
cuenta que es uno de los instrumentos más importantes de la democracia
participativa y del Estado Social de Derecho al permitirles a los particulares
acercarse a la administración para reclamar de las autoridades la respuesta a
sus inquietudes y cuestionamientos. De hecho, sólo puede resultar efectiva la
participación de los administrados en la conformación, ejercicio y control del
poder político si ellos tienen la posibilidad real y cierta de acceder a la
información y al conocimiento del manejo de la administración pública. De igual
modo, los ciudadanos solamente pueden intervenir en forma activa y eficaz para
la defensa de sus derechos si la administración responde las peticiones
elevadas por ellos en interés particular y en forma respetuosa.
Precisamente por ello, la jurisprudencia
constitucional[2]
ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición comprende, además de
la autorización a todas las personas para elevar peticiones respetuosas ante
las autoridades públicas, el deber de aquellas de resolverlas de fondo, en
forma clara, suficiente y congruente con lo pedido. En efecto, para esta Corte
es evidente que de nada serviría sostener que los particulares pueden dirigirse
a la autoridad si ésta no tiene el deber jurídico de responder lo solicitado.
De igual forma, no tendría sentido, para efectos de la gestión pública, que si
el particular se dirige a la administración para obtener una información, él
determine el sentido de lo decidido, pues el hecho de que el derecho de
petición constituye un importante mecanismo de comunicación entre el particular
y el Estado, no significa que, por esta vía, el administrado puede imponer el
contenido de la respuesta que solicita del Estado.
Por consiguiente, cuando la administración no responde
las peticiones en la oportunidad señalada en la ley ni en la forma establecida
en las normas y la jurisprudencia, sin que ello signifique un sentido
determinado de la respuesta, es lógico concluir que se vulnera el derecho
fundamental de petición y que puede ser protegido por vía de tutela para
ordenar la pronta resolución de lo planteado.
5. Ahora bien, la Corte Constitucional[3] ha sido enfática en
sostener que las respuestas ofrecidas por la administración a las peticiones
respetuosas que formulan los particulares deben cumplir las siguientes
características: i) deben contener una respuesta de fondo, pues aquellas
respuestas que están dirigidas a evadir la información o a aplazar la toma de
decisión, constituyen una clara afectación de este derecho fundamental, ii)
deben ser oportunas, iii) deben ser claras, suficientes y congruentes con lo pedido.
De todas maneras, eso no significa que la respuesta implica una aceptación de
lo solicitado ni que pueda exigirse por esta vía (la de la protección del
derecho de petición), el sentido determinado de la respuesta.
6. Específicamente en cuanto a la protección del
derecho de petición que se considera vulnerado por la omisión de las
autoridades administrativas al no resolver las peticiones en material
pensional, la jurisprudencia constitucional ha sido unánime en sostener que la
acción de tutela procede para proteger el derecho. Al respecto, la Corte ha
dicho:
“la respuesta debe ser oportuna, brindar
solución de fondo, clara, precisa y congruente con la petición formulada y ser
puesta en conocimiento del peticionario, todo lo cual pretende preservar la
efectiva realización del derecho constitucional consagrado, por lo que, la
inobservancia de los requisitos que debe reunir la respuesta por parte de la
autoridad pública, genera una vulneración del derecho fundamental de petición.
Estos requisitos adquieren especial
relevancia cuando la solicitud se relaciona con derechos pensionales, ya que,
por regla general, en estos casos la obtención de una respuesta de fondo a la
petición formulada, se convierte en una garantía para la efectiva protección de
otros derechos de carácter fundamental, tales como el derecho a la vida
(artículo 11 C.P.), la dignidad humana (artículo 1 C.P.), la integridad física
y moral (artículo 12 C.P.), o los derechos de las personas de la tercera edad
(artículo 46 C.P.)[4].
En el mismo sentido, la sentencia T-211 de 2005,
manifestó que “la acción de tutela es procedente para restablecer el derecho
de petición en materia pensional, cuando hay inobservancia de los plazos fijados
en la ley, los que, de conformidad a las disposiciones legales y
pronunciamientos jurisprudenciales en la materia, no pueden exceder de 15 días
-pronunciamientos que no involucran decisiones de fondo o resuelven recursos-
ni de 6 meses –culminación del trámite y definición del asunto-,
restablecimiento que puede ir más allá de la orden de emitir una respuesta,
cuando la demora compromete otros derechos fundamentales o ha impedido su
definición”.
En consecuencia, para la jurisprudencia constitucional
ha sido claro que el ejercicio del derecho de petición puede contener una
solicitud respecto del reconocimiento de derechos prestacionales, sin que ese
hecho autorice al juez constitucional a resolver, desde el punto de vista de
contenido, el fondo de la petición formulada, puesto que el alcance del
artículo 23 de la Carta solamente involucra la exigencia de una respuesta
suficiente, oportuna y congruente.
7. De otra parte, en cuanto al término que tienen las
autoridades para pronunciarse respecto de solicitudes en materia pensional, en
sentencia de unificación de jurisprudencia, la Corte Constitucional indicó la
forma cómo deben interpretarse las normas relativas a la contabilización de los
plazos para dar respuesta a esas solicitudes, así:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera
de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar
respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a
partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación
analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones
elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos
plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración
del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6
meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial
de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[5] (subrayas fuera de texto original)
Luego, si pasados 4 meses después de la presentación
de la solicitud en materia pensional, la administración no hubiere resuelto de
fondo el asunto planteado, se evidencia la afectación del derecho fundamental
de petición.
8. En consideración con todo lo expuesto, en el
presente asunto, aparece claro que la Caja Nacional de Previsión vulneró el
derecho de petición de la señora Maria Nirza Herrera de Castro al no resolver
de fondo la solicitud de revisión y liquidación de la pensión de gracia,
radicada ante esa entidad el 22 de noviembre de 2006. A esa conclusión se llega
si se tienen en cuenta los siguientes elementos de juicio que surgen del proceso:
- A folios 2 a 3 del expediente reposa la copia de la
solicitud que presentó la accionante, el 22 de noviembre de 2006, ante la Caja
Nacional de Previsión.
- A pesar de que la admisión de tutela fue notificada
al representante legal de la entidad demandada, éste no contestó la solicitud
de tutela ni manifestó que resolvió la solicitud que es objeto de esta acción,
por lo que, en aplicación de la presunción de veracidad a que hace referencia
el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 y teniendo en cuenta que la carga de la
prueba de la contestación de la petición corresponde al demandado, debe
concluirse que, a la fecha de presentación de la tutela (abril 26 de 2006) y en
la actualidad, no se ha contestado de fondo la solicitud impetrada por la
accionante el 22 de noviembre de 2006.
9. Por las razones expuestas, debe
concluirse que se probó la afectación del derecho fundamental de petición, por
lo que la acción de tutela debe prosperar. De esta forma, se revocará la
decisión de instancia y, en su lugar, se concederá la tutela del derecho de
petición de la señora Maria Nirza Herrera de Castro para ordenar que, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia, CAJANAL responda de fondo y de manera congruente con lo solicitado,
la petición formulada por ella el 22 de noviembre de 2006.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de mayo de 2007,
proferida por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá en el proceso de la
referencia. En su lugar, CONCEDER la tutela del derecho de petición de
la señora Maria Nirza Herrera de Castro
SEGUNDO: ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión que, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, si aún
no lo ha hecho, se pronuncie de fondo sobre la petición formulada, mediante
apoderado, por la señora Maria Nirza Herrera de Castro, mediante escrito del 22
de noviembre de 2006.
TERCERO: Por la Secretaría, líbrese las comunicaciones de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Pueden verse las Sentencias T-213 de 2005, T-657, T-658 y
T-692 de 2004, T-119 de 1993, T-663 de 1997 y T-281 de 1998, entre muchas
otras.
[2]
Al respecto, entre otras, las sentencias T-1160A de 2001, T-581 de 2003, T-1071
de 2005, T-174 de 2005 y T-1032 de 2004.
[3]
Entre muchas otras, pueden verse las Sentencias T-439 de 2005, T-325 de 2004,
T-294 de 1997, T-457 de 1994, T-1071 de 2006, T-4 de 2007, T-1002 de 2006,
T-998 de 2006, T-911 de 2006 y T-848 de 2006.
[4]
Sentencia T-847 de 2005.
[5]
Sentencia SU-975 de 2003