C-058-10
SENTENCIA C-058 DE 2010
SENTENCIA C-058
DE 2010
(Febrero 3; Bogotá
D.C.)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR CARENCIA DE
JURISDICCION/DECRETO REGLAMENTARIO-Incompetencia
de la Corte Constitucional
DECRETOS QUE MATERIALMENTE SON NORMAS REGLAMENTARIAS-Incompetencia de la Corte Constitucional para
examinarlos
DECRETOS QUE DESARROLLAN LEYES MARCO O CUADRO-Incompetencia de la Corte Constitucional para
examinarlos
En
la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado
se ha reconocido la complejidad para definir cuál es la naturaleza y alcance de
los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de leyes marco. Sin
embargo, existe consenso en advertir que tales decretos no tienen fuerza de ley
sino que constituyen actos administrativos derivados de una suerte de potestad
reglamentaria ampliada
DECRETOS EN DESARROLLO DEL ARTICULO 355 DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Incompetencia de
la Corte Constitucional para examinarlos
DECRETOS DISTINTOS DE LOS PREVISTOS EN EL ARTICULO 241
DE LA CONSTITUCION POLITICA-Control
Constitucional
La
Corte Constitucional ha abocado el estudio de decretos gubernamentales o de
otros órganos, distintos de los previstos en el artículo 241 de la Carta, a
efectos de evaluar su competencia. En muchas ocasiones, tras constatar su
naturaleza reglamentaria, la Corte se ha declarado inhibida, considerando que
el conocimiento de esos actos administrativos corresponde al Consejo de Estado.
En otros casos, la Corte Constitucional ha acudido al criterio material con el
fin de definir si le corresponde ejercer el control judicial de ciertos
decretos dictados por el Gobierno Nacional u otros organismos. Se trata de
casos que en principio, a la luz de un criterio formal, no serían objeto de
control constitucional por parte de la Corte; pero han sido materia de
decisiones de exequibilidad o inexequibilidad en virtud de criterios materiales
de competencia
DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS
CON ANTERIORIDAD A LA PROMULGACION DE LA CONSTITUCION DE 1991-Competencia de la Corte
Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad
A
pesar de no existir una referencia expresa a tales normas en el artículo 241 de
la Constitución, la jurisprudencia ha sido pacífica y uniforme en reconocer que
la Corte está facultada para examinar decretos con fuerza material de ley
proferidos antes de la Constitución de 1991, bajo el entendido de que la
competencia de la Corte se deriva de los numerales 4 y 5 del artículo 241
Superior. Al respecto, esta Corporación ha concluido que si sólo los contenidos
del decreto juzgado mantienen sus efectos luego de expedido el acto, únicamente
ellos serán juzgados tomando como parámetro la Carta de 1991. En cambio, en
cuanto al procedimiento, que se agota con la expedición del acto, se aplica el
principio tempus regit actum
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS QUE COMPILAN
LEYES O NORMAS CON FUERZA DE LEY-Competencia
Cuando
el Presidente de la República reúne en un mismo decreto diversas normas de
rango legal, con el fin de sistematizarlas y facilitar su consulta (decretos
compiladores), la jurisprudencia ha considerado que el examen de fondo de
dichas normas corresponde a la Corte Constitucional, pues se trata de leyes en
sentido material que caben dentro de la hipótesis prevista en el numeral 4º del
artículo 241 Superior (control de las leyes), mientras al Consejo de Estado
corresponde un control circunscrito a los aspectos formales del decreto. Para la
Corte, si bien formalmente los decretos compiladores son ejecutivos,
materialmente son verdaderas leyes cuyo análisis compete a esta Corporación. En
armonía con lo anterior, el Consejo de Estado ha reconocido que su competencia
frente a este tipo de decretos se restringe a cuestiones de orden formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS CON FUERZA
MATERIAL DE LEYES DICTADAS EN VIRTUD DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS DE TRAMITE
PROFERIDOS EN EL CURSO DE UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Competencia de la Corte Constitucional
Es
competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las
autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el
complejo procedimiento de reforma constitucional por ésta vía, como actos
propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a
lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la
Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para
pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el
trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto,
si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia
para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera
sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un
referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del
acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del
procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que
integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma
constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto
legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción
contencioso administrativa
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS EXPEDIDOS
POR EL PRESIDENTE CON APOYO EN LAS FACULTADES QUE LE CONFIERE UN ARTICULO
TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia
de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES EN VIRTUD DE ORDENES PROFERIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL CON
OCASION DEL ESTUDIO DE TRATADOS INTERNACIONALES-Competencia de la Corte Constitucional
Referencia:
Expediente D-7813
Demanda de
inconstitucionalidad: contra el numeral 20 del
artículo 8° del Decreto 110 de 2004.
Demandante:
Héctor Duarte De Fex.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo
demandado.
El
ciudadano Héctor Duarte De Fex demandó la inconstitucionalidad del numeral 20
del artículo 8º del Decreto 110 de 2004 “Por medio del cual se
modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan
otras disposiciones.”, cuyo texto es el siguiente:
“DECRETO
NÚMERO 110 DE 2004
(Enero
21)
Por medio del cual se modifica la estructura del
Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones.
El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la
Constitución Política, y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA:
CAPITULO
II
De
la estructura y funciones de sus dependencias
Artículo
8°. Oficina Asesora Jurídica. Son funciones de la Oficina Asesora Jurídica
las siguientes:
[…]
20.
Tramitar las reclamaciones de tipo laboral que presenten los ciudadanos
colombianos que trabajen en las Misiones Diplomáticas y Consulares acreditadas
en nuestro país.”
2. Demanda: pretensión y
fundamentos.
El actor solicita se declare inconstitucional la norma
demandada, considerando que vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución.
2.1. Vulneración al artículo 13 de la Constitución.
La disposición acusada pone en
condición de desigualdad a los trabajadores de las Misiones Diplomáticas y
Consulares acreditadas en Colombia frente a los empleados “del común”,
puesto que estos últimos cuentan con la instancia de acudir a los Inspectores
del Trabajo para tramitar reclamaciones de tipo administrativo-laboral, mientras
los trabajadores de las Misiones Diplomáticas y Consulares se ven privados de
esta opción que en virtud de la norma demandada pasa a la Cancillería.
2.2. Vulneración al
artículo 29 de la Carta.
En virtud de la norma demandada, los ciudadanos
colombianos que trabajan en las Misiones Diplomáticas y Consulares acreditadas
en Colombia, “no tienen en realidad un juez natural, ni administrativa ni
judicialmente, que les resuelva las controversias a través de un  debido
proceso, el cual es un derecho fundamental que debe ser protegido por el
Estado, y además que se les impide tener acceso a la administración de justicia”.
3. Intervenciones.
3.1. Solicitud de
inhibición.
3.1.1. La Procuraduría General
de la Nación[1].
La Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse de fondo por falta de jurisdicción, porque el Decreto 110 de 2004 fue
expedido por “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral
16 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 54 de la Ley 489
de 1998”. Por tanto, se trata de un Decreto expedido por el ejecutivo en
ejercicio de su potestad reglamentaria, de naturaleza jurídica administrativa y
por ende su estudio de constitucionalidad es competencia del Consejo de Estado,
de conformidad con lo establecido en el artículo 237 de la Constitución[2].
3.1.2. El Ministerio de
Relaciones Exteriores.
La Corte debe declararse
inhibida teniendo en cuenta que carece de jurisdicción para conocer de este
asunto, dado que el Decreto demandado es una norma reglamentaria, no un decreto
con fuerza de ley, razón por la cual la Corporación competente para conocer del
estudio del precitado Decreto es el Consejo de Estado.
3.2. Cargo 1º: vulneración
del artículo 13 de la Constitución.
3.2.1. El Ministerio de
Relaciones Exteriores.
- El artículo demandado no
vulnera ni lesiona el derecho a la igualdad “pues en ningún momento genera o
fomenta desigualdad entre el personal colombiano o residente permanente en
Colombia que labora en calidad de funcionarios administrativos, técnicos o de
servicio doméstico para las misiones acreditadas en Colombia y los demás
trabajadores colombianos, toda vez, que el derecho a la igualdad no hace
referencia a que todos reciban un trato absolutamente idéntico, sino hace
alusión a que la igualdad sea real y efectiva, es decir, que se de a cada uno
un trato objetivo a su situación particular.”
3.2.2. El Ministerio de la
Protección Social.
- El concepto de inviolabilidad
diplomática se traduce en privilegios otorgados por el derecho
internacional al personal diplomático, basado en la independencia de los
representantes diplomáticos y la igualdad de las naciones soberanas, y en
ningún caso riñe con el principio de igualdad establecido en la Constitución
Política. Es posible que, dada la especial calidad de los representantes de las
Misiones Diplomáticas, éstos sean citados ante una dependencia que garantice
tanto para el trabajador reclamante como para la misión extranjera el trámite
efectivo de los derechos de los trabajadores de Misiones Diplomáticas y
Consulados[3],
sin que con ello se afecte la soberanía colombiana y los derechos de los
colombianos ni la regla de inviolabilidad diplomática.
3.2.3. Universidad Nacional de
Colombia.
-
Del texto de la norma acusada no se puede entender, que una vez surtido
el trámite por la Oficina Asesora Jurídica, sin que se alcance un arreglo o
acuerdo alguno sobre una controversia de orden laboral, los ciudadanos
colombianos reclamantes vinculados por relación de trabajo a una delegación
diplomática o consular acreditados en Colombia, queden imposibilitados para
ejercer las acciones que otorgan las leyes a todos los demás colombianos en
controversias similares para acceder a los organismos judiciales.
3.3. Cargo 2º: Vulneración
del artículo 29 de la Constitución.
3.3.1. El Ministerio de
Relaciones Exteriores.
- La norma acusada es
desarrollo de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas de 1961,
que asigna a los Ministerios de Relaciones Exteriores la función de obrar como
canal diplomático entre las misiones acreditadas y el Estado receptor para la
solución de controversias, sin que ello constituya una instancia judicial ni
administrativa. No es correcto afirmar que la disposición es un obstáculo para
que quienes pretendan incoar las reclamaciones laborales acudan ante los
inspectores del trabajo, puesto que la única autoridad competente para dirimir
controversias laborales en las que sea parte un agente diplomático acreditado
ante el Estado Colombiano es la Corte Suprema de Justicia[4].
-
Si bien, dicha Corporación durante años acogió la interpretación de la
inmunidad de jurisdicción absoluta de los Estados, rechazando de plano las
controversias en materia laboral que le eran puestas en su conocimiento por
parte del personal colombiano o residente permanentemente en el país contra las
misiones diplomáticas o consulares acreditadas en Colombia, por falta de
jurisdicción, mediante Auto del 13 de diciembre de 2007, la Corte Suprema
admitió una demanda interpuesta contra la Embajada del Líbano en Colombia,
hecho que originó un cambio de jurisprudencia, pasando de la tesis de inmunidad
absoluta de jurisdicción de los estados a la inmunidad relativa en material
laboral. Con esto se garantiza el derecho al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia de los trabajadores presuntamente afectados con la
disposición atacada.
3.3.2. El Ministerio de la
Protección Social.
- Los agentes diplomáticos y
Consulares no cuentan con prerrogativas que permitan no concurrir ante la
justicia ordinaria y ante el ente administrativo correspondiente, pues las
mismas normas plantean que se debe acudir ante instancias especiales para manejar
los conflictos con sus trabajadores. Es así como los miembros de las Misiones
Diplomáticas y Consulares se encuentran obligados a atender las reclamaciones
administrativas de sus trabajadores ante la Oficina Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores, con base en lo establecido en el numeral 20 del artículo
8 del Decreto 110 de 2004 e igualmente a concurrir a procesos judiciales ante la
Corte Suprema de Justicia, en consideración a lo señalado en el numeral 5º del
artículo 235 de la Constitución Política de Colombia.
3.3.3. Universidad Nacional de
Colombia.
- La facultad asignada a la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores no está
atribuyendo competencia judicial a la misma, sino la función de tramitar
reclamaciones laborales por vía de buenos oficios diplomáticos.  Lo que se
pretende con la norma objeto de análisis es que la delegación diplomática se
entere de la reclamación laboral formal que le hace uno de sus empleados, a través
del organismo del Estado colombiano encargado de las relaciones
internacionales. Todo lo anterior, con el fin de facilitar un arreglo o cuando
menos un entendimiento entre las partes sobre esas cuestiones laborales.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
1.1. Naturaleza jurídica de la norma demandada
-criterio formal-.
1.1.1.
Es objeto de la presente demanda el numeral 20 del artículo 8º del Decreto 110
de 2004, “por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio
de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones.”
1.1.2.
El Decreto 110 de 2004 fue expedido por el Presidente de la República con
expresa invocación “de las facultades constitucionales y legales, en
especial las conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución
Política, y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.” Así, el Decreto bajo estudio se promulgó por el
Ejecutivo en ejercicio de facultades constitucionales ordinarias de que se
encuentra investido para modificar la estructura de los ministerios y demás
organismos administrativos nacionales, con sujeción a la ley.
1.1.3. Sobre el alcance de las disposiciones de
carácter constitucional y legal que fueron invocadas como fundamento para
justificar la expedición de la preceptiva legal citada, se tiene que el numeral
16 del artículo 189 de la Carta le asigna al Presidente de la República, en su
calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa,
la atribución de modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos del orden
nacional, con sujeción a los principios y reglas generales previamente
definidas por el legislador. Y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998[5], en acatamiento
al mandato Superior antes citado, consagra los principios y reglas generales
que, precisamente, deben guiar al ejecutivo en su función de modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y, en general, de
las entidades administrativas del orden nacional.
1.1.4. Los decretos de reestructuración
administrativa, como el presente, se  expiden con fundamento en el numeral 16
del artículo 189 de la Constitución, a diferencia de los decretos propiamente
reglamentarios basados en el numeral 11 de artículo 189 de la Constitución.
1.2.
Competencia de la Corte Constitucional.
El asunto de constitucionalidad planteado en la
demanda cede ante el surgimiento de una consideración previa al examen de
exequibilidad de la disposición cuestionada: ¿Es competente la Corte
Constitucional para conocer de decretos expedidos por el Gobierno Nacional, con
base en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución?
1.2.1.
En relación con decretos expedidos por el Gobierno Nacional, el artículo 241 de
la Constitución Política confía a la Corte Constitucional competencia para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
(i) contra decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional al
amparo del artículo 150.10 de la Constitución -decreto ley-; (ii) contra los
decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en virtud de
lo preceptuado en los artículos 212, 213 y 215 del mismo ordenamiento Superior
-decreto legislativo-; (iii) contra el decreto del plan nacional de inversiones
previsto en el artículo 341 de la Constitución.
1.2.2. En aquellos eventos en los
cuales el Gobierno expide un decreto en el cual invoca la facultad
reglamentaria[6],
es claro que el control constitucional corresponde al Consejo de Estado, toda
vez que esa hipótesis no está comprendida en ninguno de los numerales del
artículo 241 de la Carta Política[7].
Es así como la jurisprudencia Constitucional ha reconocido al Consejo de Estado[8] la
competencia para examinar decretos en los cuales formalmente se invoca la
potestad reglamentaria[9].
De acuerdo con lo anterior, los Decretos expedidos por el Presidente de la
República con invocación del artículo 189 de la Constitución, no pueden ser
juzgados por la Corte Constitucional[10]
y la competencia corresponde al Consejo de Estado, en armonía con el numeral 2°
del artículo 237 de la propia Constitución[11].
2. Conclusión: inhibición por falta de competencia
para el ejercicio del control constitucional.
2.1. Cuestión preliminar: control constitucional de actos
y decretos diferentes de decretos legislativos, decretos ley y decreto del plan
de inversiones.
La Corte Constitucional ha abocado el
estudio de decretos gubernamentales o de otros órganos, distintos de los
previstos en el artículo 241 de la Carta, a efectos de evaluar su competencia.
En muchas ocasiones, tras constatar su naturaleza reglamentaria, la Corte se ha
declarado inhibida,considerando que el conocimiento de esos actos
administrativos corresponde al Consejo de Estado[12]. En otros casos, la
Corte Constitucional ha acudido al criterio material con el fin de definir si
le corresponde ejercer el control judicial de ciertos decretos dictados por el
Gobierno Nacional u otros organismos. Se trata de casos que en principio, a la
luz de un criterio formal, no serían objeto de control constitucional por parte
de la Corte; pero han sido materia de decisiones de exequibilidad o
inexequibilidad en virtud de criterios materiales de competencia.
2.1.1. Competencia de la Corte para
examinar decretos con fuerza de ley expedidos con anterioridad a la
Constitución de 1991[13].
A pesar de no existir una referencia
expresa a tales normas en el artículo 241 de la Constitución, la jurisprudencia
ha sido pacífica y uniforme en reconocer que la Corte está facultada para
examinar decretos con fuerza material de ley proferidos antes de la
Constitución de 1991, bajo el entendido de que la competencia de la Corte se
deriva de los numerales 4 y 5 del artículo 241 Superior[14]. Al respecto, esta
Corporación ha concluido que si sólo los contenidos del decreto juzgado
mantienen sus efectos luego de expedido el acto, únicamente ellos serán
juzgados tomando como parámetro la Carta de 1991. En cambio, en cuanto al
procedimiento, que se agota con la expedición del acto, se aplica el principio tempus
regit actum. A continuación algunos ejemplos:
(i)
Decreto 1900 de 1990[15].
En la sentencia C-189 de 1994 esta
Corporación declaró que no existió ningún vicio de inconstitucionalidad frente
a la oportunidad en la expedición del Decreto 1900 de 1990. Fundamentó su
decisión teniendo en cuenta que el
Congreso de la República, por medio del artículo 14 de la ley 72 de 1989 le
confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República por el
término de ocho (8) meses, contados a partir de la vigencia de la ley, para que
dentro del marco general de la misma, expidiera decretos con fuerza de ley
destinados a regular ciertas materias, entre ellas las contenidas en el Decreto
demandado. Ley que empezó a regir el día 20 de diciembre de 1989, fecha de su
promulgación[16],
y el decreto 1900 de 1990, parcialmente acusado, se dictó el 19 de agosto de
1990 según consta en el diario oficial 39507 de esa misma fecha, por lo tanto, la
Corte no encontró reparo constitucional por este aspecto, pues el Gobierno
Nacional acató el límite temporal fijado por el legislador ordinario.
(ii) Decreto 1213
de 1990[17]. Uno de los ítems
demandados señala que el Decreto
Ley acusado excedió las facultades extraordinarias – especiales, limitadas y
específicas – otorgadas al Presidente de la República por la Ley 66 de 1989,
cuyo artículo 1º le autorizó para legislar sobre algunas materias, entre las
cuales no se encontraba la potestad presidencial para modificar el Código
Laboral, tal como lo hizo, según el demandante, el decreto acusado. Con motivo
de esta demanda, en la sentencia C-061 de 2005 esta Corporación declaró
inexequible un aparte del decreto demandado por considerar que “el tema de los descuentos que autoriza la segunda
parte de la norma bajo revisión no guarda una relación de conexidad directa con
ninguno de los asuntos sobre los cuales la Ley 66 de 1989 autorizó expresamente
al Presidente para legislar”,
estudiando el caso particular de la
constitucionalidad de las normas legales a la luz de la competencia del órgano
que las expidió, así:
La
jurisprudencia ha dejado en claro que la competencia del órgano que expidió un
acto jurídico no es, en sí misma, un tema formal, sino que es presupuesto tanto
de la forma y del procedimiento, como del contenido sustantivo de los actos
jurídicos; en ese sentido, ha explicado en múltiples oportunidades la
jurisprudencia constitucional que “el exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias no es un defecto de forma del acto acusado sino un vicio
material de competencia que no caduca[18]”[19], y que “si
se llegare a establecer que hubo desbordamiento por parte del Presidente en el
ejercicio de las facultades con base en las cuales expidió la norma acusada, se
configuraría un vicio de fondo, dada la ausencia de competencia del productor
de la misma, lo que implicaría su retiro del ordenamiento jurídico, en tanto
ella se encuentra vigente y produciendo efectos”[20]. En igual sentido, ha
dicho la Corte que la competencia es “un presupuesto esencial de validez de los
actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de validez
de los actos jurídicos de derecho privado. // Asimilar ese requisito a la forma
es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a ésa sólo puede acceder
el sujeto calificado (competente o capaz, según el caso) para verter en ella el
contenido que de ese modo cobra significación jurídica.”[21]
2.1.2. Competencia de la Corte para
ejercer el control de decretos que compilan leyes o normas con fuerza de ley[22].
Cuando el Presidente de la República reúne
en un mismo decreto diversas normas de rango legal, con el fin de
sistematizarlas y facilitar su consulta (decretos compiladores), la
jurisprudencia ha considerado que el examen de fondo de dichas normas
corresponde a la Corte Constitucional, pues se trata de leyes en sentido
material que caben dentro de la hipótesis prevista en el numeral 4º del
artículo 241 Superior (control de las leyes), mientras al Consejo de Estado
corresponde un control circunscrito a los aspectos formales del decreto. Para la
Corte, si bien formalmente los decretos compiladores son ejecutivos,
materialmente son verdaderas leyes cuyo análisis compete a esta Corporación. En
armonía con lo anterior, el Consejo de Estado ha reconocido que su competencia
frente a este tipo de decretos se restringe a cuestiones de orden formal[23]. Como
ejemplos se pueden mencionar:
(i) Decreto 111 de 1996. En la sentencia C-508 de 1996 la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad del artículo 106 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la
ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto” considerando que le corresponde
a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos
artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí
mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales.
(ii) Decreto 1818 de 1998. Por otra parte, en la sentencia C-748 de 1999 la
Corte se inhibió de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1818
de 1998 “Por medio del cual se expide el Estatuto de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos.”, considerando que todas las acusaciones se refieren al trabajo de
recopilación realizado por el gobierno, mas no a la inconstitucionalidad de
alguna de las disposiciones.
Ahora
bien, en las sentencias C-655 de 2007[24]
y C-259 de 2008[25]
la Corte estableció que es inconstitucional la delegación que haga el Congreso
para efectuar compilación de normas a través de simples decretos ejecutivos,
teniendo en cuenta dos motivaciones: “(i) por los problemas que suscitan en
materia de competencia material de las normas compiladas al generar inseguridad
jurídica en su control Constitucional; y (ii) por la posición que tales
decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia
de compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede
ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas
compiladas que no puede eliminar normas con rango de ley, ni suplir vacíos, ni
cambiar su ubicación mediante una renumeración que las saque de su contexto
original.[26]”
2.1.3. Competencia de la Corte para
examinar normas con fuerza material de leyes dictadas en virtud de Actos
Legislativos.
En ocasiones, actos reformatorios de la
Constitución habilitaron a diferentes autoridades para expedir regulaciones que
por su contenido se asimilan a verdaderas leyes de la República. A continuación
algunos ejemplos:
(i) Decreto 2207 de 2003[27]. El
artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003[28]
modificó el artículo 109 de la Constitución Política, relativo a la
financiación de partidos y movimientos políticos y de campañas electorales. El
parágrafo transitorio autorizó al Gobierno a expedir un “decreto con fuerza
de ley” si el Congreso no regulaba la materia en un término de tres meses[29]; al no
expedir el Congreso la correspondiente ley, el Gobierno dictó el Decreto 2207
de 2003. Dicho decreto fue demandado ante la Corte Constitucional, quién se
declaró inhibida para pronunciarse de fondo, dado que el contenido del decreto
correspondía a una ley estatutaria, por lo que ordenó al Presidente de la
Republica enviar a ésta Corporación el texto del Decreto 2207 de 2003 para
proceder a efectuar el control de constitucionalidad respectivo. Una vez se
surtió el trámite correspondiente, el Decreto fue declarado inexequible en sentencia
C-523 de 2005 por no haber surtido el control previo de constitucionalidad
propio de las leyes estatutarias. Aquí, el contenido material del Decreto 2207
de 2003 y su naturaleza legal estatutaria fue criterio definitorio de la
competencia de la Corte y del procedimiento debido de control de
constitucionalidad.
(ii) Reglamento No. 01 de 2003[30]. El
artículo 12 del Acto Legislativo No. 1 de 2003[31] modificó el artículo 263 de la Constitución Política,
referente a las listas y candidaturas electorales y al procedimiento para la
distribución de los escaños de corporaciones públicas. El parágrafo transitorio
autorizó al Consejo Nacional Electoral para regular las elecciones siguientes a
la entrada en vigencia de la reforma[32],
lo que en efecto ocurrió a través del Reglamento No. 01 de 2003. Al ser
demandado dicho reglamento, en la Sentencia C-155 de 2005 la Corte se declaró inhibida para pronunciarse y ordenó al
Consejo Nacional Electoral enviar a ésta Corporación el texto del Reglamento
No. 01 de 2003 para proceder a efectuar el control de constitucionalidad
oficioso, definitivo e integral respectivo. Y en la Sentencia C-1081 de 2005,
esta Corporación declaró exequible dicho reglamento, con excepción de algunas
normas. En esta ocasión, a diferencia del ejemplo anterior, la Corte
Constitucional mencionó que por sus características especiales, el Reglamento
01 de 2003 no podía someterse a las mismas reglas que las leyes estatutarias,
regla que, a juicio de la Corte, incluye la que obliga a ejercer un control
previo sobre el proyecto correspondiente.
(iii) Decreto 28 de 2008[33]. El
artículo 3º del Acto Legislativo No. 4 de 2007[34],
autorizó al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades
territoriales con recursos del SGP, a la vez que le otorgó facultades para que,
en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedición de
dicho acto, regulara varias de esas cuestiones. El Presidente de la
República, invocando “las facultades especiales previstas en el artículo 356
de la Constitución, adicionado por el Acto Legislativo No. 04 de 2007”, expidió el Decreto 28 de 2008, el cual fue objeto de estudio en la sentencia C-1154 de
2008. En esa oportunidad la Corte Constitucional, basándose en el criterio
material, asumió competencia diciendo que “el Decreto 28 de 2008 constituye
una norma con fuerza de ley, de manera que la competencia para adelantar el
examen de constitucionalidad corresponde a esta Corporación en el marco de lo
previsto en los numerales 4 y 5 de la Carta Política, que asigna a la Corte la
competencia para examinar los decretos con fuerza de ley expedidos por el
Gobierno Nacional.”,  para finalmente declararlo exequible.
(iv) Decretos 2637[35]
y 2697 de 2004[36].
El Acto Legislativo No. 3 de 2002[37]
modificó los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución Política, de modo que
varió la estructura básica del proceso penal colombiano con el fin de adoptar
un sistema de tendencia acusatoria. Aparte de las modificaciones introducidas,
los artículos 4º y 5º transitorios habilitaron al Presidente de la Republica
para dictar las normas necesarias al nuevo sistema, en caso de no haber sido
expedidas por el Congreso en el plazo allí definido[38]. El Presidente de la
República “en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en
especial las extraordinarias que le confieren el inciso 2° del artículo 4°
transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002” expidió los Decretos 2637 y 2697 de 2004, los cuales fueron demandados ante esta
Corporación; y rechazadas las demandas, teniendo en cuenta que los referidos
decretos podían tener contenido estatutario, ya que modificaban disposiciones
de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por ende le fue
solicitado al Presidente de la República que enviara a esta Corporación copia
auténtica de tales decretos para efectos de realizar el control integral de
constitucionalidad. Posteriormente, en la sentencia C-672 de 2005 la Corte declaró
inexequibles los Decretos 2637 y 2697 de 2004, fundamentando su competencia en
que los mencionados decretos fueron expedidos por el Gobierno Nacional con base
en una habilitación Constitucional.
2.1.4.
Competencia de la Corte Constitucional para conocer de todos los actos de
trámite proferidos en el curso de un referendo Constitucional.
Esta
Corporación ha asumido competencia para conocer de todos los actos de trámite
proferidos en el curso de un referendo Constitucional.
(i) Resolución No. 001 de 2004 del Consejo Nacional
Electoral[39].
Con ocasión del estudio del Acto
Legislativo 01 de 2004,
“Pérdida de Derechos Políticos”, se
alegó que el censo electoral, base del pronunciamiento popular, no
correspondía a la realidad por incluir personas fallecidas o inhabilitadas para
sufragar, al respecto, la Corte se pronunció en la sentencia C-1121 de 2004 la
Corte Constitucional así:
“(…) es
competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las
autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el
complejo procedimiento de reforma constitucional por ésta vía, como actos
propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a
lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la
Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para
pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el
trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto,
si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia
para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera
sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un
referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del
acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del
procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que
integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma
constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto
legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción
contencioso administrativa.”
Posteriormente,
el 14 de abril de 2005, la sección primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, admitió la demanda presentada contra los
artículos 1[40],
3[41], 4[42], 5[43] y 6[44] de la
Resolución 001 de 2004[45].
En la misma providencia se declaró incompetente respecto del artículo segundo[46] de la citada
resolución, inadmitió la demanda frente a este precepto y ordenó la remisión de
copia del libelo y de sus anexos a la Corte Constitucional para que examinara
la constitucionalidad de la disposición en cuestión.
Por
lo anterior, mediante sentencia C-113 de 2006, este Tribunal reiteró que el
estudio de una reforma Constitucional por medio de un referendo, es un acto
complejo que da lugar a la expedición de diferentes actos de trámite, algunos
de los cuales, a pesar de carecer de fuerza de ley, son objeto de control por
parte de la Corte Constitucional, pues como se mencionó, hacen parte de un acto
complejo de reforma a la Constitución cuyo control corresponde a esta
Corporación. Teniendo en cuenta que en la sentencia C-1121 de 2004 se declaró
la exequibilidad del Acto
Legislativo 01 de 2004, la Corte, en esta ocasión se declaró inhibida.
Con
todo, esta Corporación ha entendido que lo que determina su competencia para
conocer de las demandas presentadas es precisamente que se acuse el resultado
del procedimiento de reforma, esto es, se demande el acto legislativo de
referendo constitucional y no de manera individual los distintos actos de
trámite expedido durante el procedimiento de reforma constitucional.
(ii)
Decreto 2000 de 2003[47]. Posteriormente, en la sentencia C-973 de 2004, la
Corte estudió la demanda interpuesta contra el Acto Legislativo No. 01 de 2004,
en relación con el vicio de procedimiento alegado por el accionante en su
formación, esto es, por expedir el Decreto de convocatoria de los ciudadanos a
las urnas (Decreto 2000 de 2003), con fundamento en la comunicación de la parte
resolutiva de la Sentencia C-551 de 2003, sin que dicha providencia estuviese
debidamente notificada y ejecutoriada. Entonces, la demanda versó concretamente
sobre el trámite comprendido por diferentes actos[48], emitidos entre la
sentencia que declaró exequible la Ley de convocatoria al referendo y la
promulgación del decreto que adoptó el pronunciamiento popular sobre la reforma
a la Constitución. Para asumir la competencia, este Tribunal insistió en lo
manifestado en la sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo año, donde la
Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política prescribe dos fases de
control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por medio
de referendo, a saber:
“En primer
lugar, el control sobre la ley convocatoria del referendo, el cual es de carácter
automático, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia
que se encuentren en la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y
C-1121 de 2004, tiene lugar una segunda etapa de control sobre el acto
reformatorio de la Carta Política, una vez entra en vigor, es decir, una vez
haya sido promulgado por el Presidente de la República, dicho control se ejerce
sobre el referendo constitucional, acto jurídico complejo integrado por los
diversos actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de
convocatoria y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento
popular que contiene la reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del
cual tiene lugar esta segunda fase de control son las demandas de
inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos ante la Corte
Constitucional, así mismo en estos eventos el control se limita a verificar el
cumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formación establecidos
por la Constitución para esta modalidad de reformas constitucionales.”
2.1.5.
Competencia de la Corte para conocer de los decretos expedidos por el
Presidente con apoyo en las facultades que le confiere un artículo transitorio
de la Constitución.
(i) Decreto 2123 de 1992[49]. En
la sentencia C-358 de 1994 la Corte se pronunció sobre la acción pública
intentada contra la parte final del numeral 7º del artículo 2 del Decreto 2123
de 1992[50]
“por el cual se reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones”,
decreto dictado por el Presidente en desarrollo de las facultades a él
otorgadas por el artículo transitorio 20 de la CP. En aquella ocasión la Corte
Constitucional concluyó que no tenía competencia para conocer de la
constitucionalidad de dicho decreto, dado que no fueron confiados expresamente
a la Corte, como si aconteció con los previstos en los artículos transitorios
5, 6, 8, 23 y 39, y teniendo en cuenta que los decretos que expida el
Presidente en desarrollo del indicado deber “no necesariamente son actos
dotados con fuerza material legislativa”.
(ii) Decreto 2067 de 1991[51]. Por otra parte,
en la sentencia C-534 de 2000, la Corte estudió la constitucionalidad del
Decreto 2067 de 1991[52],
“por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones
que deban surtirse ante la Corte Constitucional.”, dictado por el Gobierno
Nacional en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 23 transitorio
de la Constitución Política de Colombia, que revistió al Presidente de la
Republica de “precisas facultades extraordinarias” para que dentro de
los dos meses siguientes a la promulgación de la Constitución, regulara esa
materia. Para determinar la competencia de esta Corporación respecto del
Decreto 2067 de 1991, la Corte planteó que: i) una interpretación sistemática
de la Constitución conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene
fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió directamente la
Asamblea Constituyente, en el artículo 23 transitorio; ii) todas las materias
que son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por
la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con
los decretos legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a
cargo de esta Corporación; y dado que iii) cuando el artículo 10 transitorio de
la Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la
constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas “en los anteriores artículos”, se
debe entender que hace referencia a todos los artículos transitorios.
(iii) Decreto 1421 de 1993[53]; es tal la importancia
del criterio material, que en la sentencia C-1191 de 2008, en la cual se
demandó el artículo 5º (parcial) y los artículos 118, 119, 120, 121, 122 y 123
y 124 del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial
para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá” norma que fue dictada por el
Gobierno Nacional, al amparo de las facultades que le fueron conferidas por el
artículo 41 transitorio de la Constitución, la Corte hizo uso del criterio
material para afirmar que sí tenía competencia para pronunciarse sobre el
mencionado decreto, teniendo en cuenta que la norma fue (i) expedida por
el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
otorga los artículos transitorios de la Carta Política; y dado que (ii) regulan
tópicos que constituyen reserva material de ley. Sin embargo, con anterioridad
a dicho estudio, el Consejo Superior de la Judicatura había resuelto un
conflicto de competencia para establecer en cabeza de que autoridad, Corte
Constitucional o Consejo de Estado, recaía el análisis de constitucionalidad
del Decreto 1421 de 1993, decidiendo con base en un criterio formal,
únicamente, que el competente era el Consejo de Estado, decisión que hizo
transito a cosa juzgada, motivo por el cual esta Corporación se inhibió para
pronunciarse acerca del tema. Sin embargo, la Corte concluyó “que lo
resuelto de este proveído no es incompatible con la posibilidad que, respecto
de otras normas jurídicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de
1993 y adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados en
este fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control
constitucional correspondiente.”
2.1.6. Competencia de la Corte para
examinar instrumentos internacionales en virtud de órdenes proferidas por la
Corte Constitucional con ocasión del estudio de Tratados Internacionales.
(i) Reglas de
procedimiento y prueba y los elementos de crímenes de la Corte Penal
Internacional. En la sentencia C-578 de 2002, con ocasión del estudio
de la ley 742 del 5 de junio de 2002 "Por
medio de la cual se aprueba el ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL
INTERNACIONAL, hecho en Roma el día diecisiete (17) de julio de mil novecientos
noventa y ocho (1998)”, la Corte estableció que los instrumentos de
aprobación de los artículos del Estatuto de Roma, relativos a los Elementos del
Crimen y a las Reglas de Procedimiento y Prueba cuya adopción compete a la
Asamblea de los Estados Partes, requerían de la aprobación del Congreso de la
República y del control constitucional previsto en la Constitución Política.
Por esa razón, el 31 de diciembre de 2008 fue promulgada la Ley 1268, por medio
de la cual se aprueban las “Reglas de Procedimiento y Prueba” y los
“elementos de Crímenes de la Corte Penal Internacional”, aprobados por la
Asamblea de los Estados Partes de la Corte Penal Internacional, en Nueva York,
del 3 al 10 de septiembre de 2002, y sobre la cual la Corte Constitucional se
pronunció en la sentencia C-801 de 2009 declarándola exequible[54], al constatar que se
había cumplido en debida forma con el procedimiento, las etapas y requisitos
exigidos en la Constitución y el reglamento del Congreso. En relación con el
contenido material de los instrumentos, la Corte concluyó que “tanto el
instrumento internacional que contiene las reglas de procedimiento y prueba,
como el relativo a los elementos de los crímenes de la Corte Penal
Internacional, como su ley aprobatoria, la Ley 1268 de 2008, resultan ajustados
a la constitución, en cuanto constituyen elementos valiosos para garantizar el
funcionamiento independiente de la Corte Penal Internacional.”
2.1.7. De la misma manera, la Corte,
basándose en el criterio material, ha manifestado su incompetencia para conocer
de decretos tales como:
(i) Incompetencia de la Corte para
conocer de decretos que materialmente son normas reglamentarias.
Con
ocasión al estudio del Decreto 838 de 1991 “Por el cual se expide el
reglamento del Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos”, la Corte se pronunció en la Sentencia
C-485 de 2002, absteniéndose de examinarlo por considerar que por su contenido
material se trataba de una norma de naturaleza reglamentaria y por lo mismo no
estaba incluida dentro de las atribuciones del artículo 241 Superior. En ese
caso, se generó una confusión en relación con la naturaleza del decreto, dado
que el título del mismo inicialmente establecía que se expedía un reglamento,
pero posteriormente invocaba las facultades conferidas por el artículo 113 de
la ley 50 de 1990 en los siguientes términos “facúltase al presidente de la
República para reglamentar el fondo de que trata el presente artículo dentro de
los tres (3) meses siguientes contados a partir de la vigencia de esta ley; y
para que provea, en el mismo término, los recursos de su financiación.” Sin
embargo la Corte resaltó la ausencia de invocación expresa de las facultades
extraordinarias que llevaran a pensar razonablemente que se trataba de un
decreto reglamentario. En esa ocasión este Tribunal concluyó que “la Corte
Constitucional, cuyas competencias específicas en lo relativo a la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta Política están referidas a los actos cuyo
contenido material sea cuando menos legislativo (artículo 241 C.N.), no es el tribunal al que corresponde resolver si el aparte acusado se aviene a los
preceptos constitucionales”.
(ii) Incompetencia de la Corte
Constitucional para examinar decretos que desarrollan leyes marco o cuadro, ya
que no son normas con fuerza material de ley.
En la jurisprudencia tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado se ha reconocido la complejidad para definir
cuál es la naturaleza y alcance de los decretos expedidos por el Gobierno en
desarrollo de leyes marco. Sin embargo, existe consenso en advertir que tales
decretos no tienen fuerza de ley sino que constituyen actos administrativos
derivados de una suerte de potestad reglamentaria ampliada[55]. Por ejemplo, en la
sentencia C-113 de 1993, la Corte mencionó que “La expedición de toda ley
marco implica entonces una distribución de poderes y facultades legislativas
entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En efecto, el
Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los
denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás
amplia, los asuntos a que se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no
tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su
misma generalidad y obligatoriedad". Por otro lado, el Consejo de Estado también ha
explicado que un decreto expedido al amparo de una ley marco implica el
ejercicio de una potestad reglamentaria ampliada, sin dejar de ser acto
administrativo, porque “si bien no es un decreto reglamentario común pues
tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no
puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley”[56].
En la sentencia C-1190 de 2008, la
Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de los decretos 990[57]
y 991[58]
del 2002, y resolvió inhibirse para pronunciarse, teniendo en cuenta que dichos
actos administrativos fueron proferidos para desarrollar el artículo 54 de la
Ley 489 de 1998, la cual fijó el marco legal a partir del cual el ejecutivo
puede proceder a modificar la estructura de los ministerios y demás
establecimientos administrativos del orden nacional, en este caso de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
(iii) Incompetencia de la Corte
Constitucional para examinar decretos en desarrollo del artículo 355 de la
Carta.
Finalmente, así como para el
Consejo de Estado es clara la competencia de esa Corporación para examinar
decretos en los cuales formalmente se invoca la potestad reglamentaria[59], también lo
es cuando el Gobierno invoca el artículo 355 de la Carta, el cual lo autoriza
directamente para reglamentar la celebración de contratos con entidades
públicas sin ánimo de lucro a fin de impulsar programas y actividades de interés
públicos[60].
En ambos casos,  dado que las facultades invocadas no permiten considerarlos
decretos con fuerza de ley (art. 241 CP), y basándose en la competencia que le
confieren los artículos 237 numeral 2 de la Constitución Política y 97-7
del C.C.A al Consejo de Estado, la Corte ha concluido que son normas cuyo
control corresponde a dicha Corporación y se ha abstenido de examinar su
constitucionalidad[61].
2.1.8. Síntesis.
Se puede apreciar que la
Corte Constitucional ha abocado conocimiento de normas jurídicas diferentes
de leyes, decretos leyes o decretos aprobatorios del Plan de Inversión (art. 341 C.N.) con base en el criterio material. También de otras normas o actos de tramite, leyes,
referendos o tratados internacionales.
2.2.
Conclusión: El caso del Decreto 110 de 2004.
2.2.1. El Decreto 110 de 2004 no
corresponde al tipo de los decretos previstos en el artículo 241 de la
Constitución, como de competencia expresa de la Corte Constitucional.
2.2.2. Tampoco se trata el Decreto 110
de 2004 de un decreto con fuerza de ley expedido con anterioridad a la
Constitución de 1991, ni de decreto  compilatorio de leyes o normas con fuerza
de ley ni de norma con fuerza material de ley dictada en virtud de un Acto
Legislativo, ni de una norma expedida por
el Presidente con apoyo en las facultades que le confiere un artículo
transitorio de la Constitución o un instrumento internacional  estudiado con
ocasión de una orden proferida en una sentencia de constitucionalidad, normas
que por su contenido material son tenidas por leyes y resultan controladas por la
Corte Constitucional.
2.2.3. El Decreto 110 de 2004 es un decreto ejecutivo proferido
en virtud de la Ley 489 de 1998 la cual estableció el marco legal al que se
debía someter el Gobierno Nacional en los procesos tendientes a modificar,
suprimir, fusionar y reestructurar entidades y organismos de la administración
pública. Dicha ley señaló los preceptos jurídicos y técnicos por los cuales debían
regirse tales procesos y definió los principios orientadores de la función
administrativa, la descentralización administrativa, la desconcentración y la
delegación. Por lo tanto, dicho decreto, expedido en desarrollo de leyes cuadro
o marco, que aún implicando el ejercicio de una potestad reglamentaria
ampliada, no deja de tener naturaleza o contenido material propio de un acto
administrativo cuyo control judicial corresponde al Consejo de Estado y no a
esta Corporación.
2.2.4. Así las cosas, corresponde a la Corte proferir
sentencia inhibitoria, por falta de competencia para decidir sobre la
constitucionalidad del decreto reglamentario acusado en esta ocasión.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para fallar sobre la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el Decreto 110 de 2004, “Por
medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones
Exteriores y se dictan otras disposiciones.”, por falta de competencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-058 DE 2010
DECRETOS COMPILATORIOS-Posturas sostenidas por la Corte Constitucional
(Aclaración de voto)
DECRETOS EN DESARROLLO DEL ARTICULO 355 DE LA
CONSTITUCION-Competencia para
examinarlos/REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES-Concepto (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-7813
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 20
del artículo 8° del Decreto 110 de 2004.
Actor:
Héctor Duarte De Fex.
Magistrado Ponente:
DR. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
Con
el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales decidí
aclarar el voto en el fallo adoptado por la Sala Plena en sentencia C- 058 de
2010, mediante la cual se resolvió lo siguiente:
“Declararse
INHIBIDA para fallar sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
el Decreto 110 de 2004, “Por medio del cual se modifica la estructura
del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones.”,
por falta de competencia.
En pocas palabras, a mi juicio, en la sentencia se
debían haber realizado las siguientes precisiones.
En primer lugar, en lo que concierne a los decretos compilatorios,
hubiese sido necesario precisar que la Corte ha sostenido dos posturas: por un
lado, ha aceptado que la ley que faculta al Gobierno para hacer una compilación
de leyes es inconstitucional, aunque no lo sean las normas que se sistematizan;
por el otro, ha considerado que el decreto compilatorio es inconstitucional.
En segundo lugar, no comparto la siguiente afirmación
que se hace en la sentencia:
“(iii) Incompetencia de la Corte Constitucional para
examinar decretos en desarrollo del artículo 355 de la Carta.
Finalmente,
así como para el Consejo de Estado es clara la competencia de esa Corporación
para examinar decretos en los cuales formalmente se invoca la potestad
reglamentaria, también lo es cuando el Gobierno invoca el artículo 355 de la
Carta, el cual lo autoriza directamente para reglamentar la celebración de
contratos con entidades públicas sin ánimo de lucro a fin de impulsar programas
y actividades de interés públicos. En ambos casos, dado que las facultades
invocadas no permiten considerarlos decretos con fuerza de ley (art. 241 CP), y
basándose en la competencia que le confieren los artículos 237 numeral 2 de la
Constitución Política y 97-7 del C.C.A al Consejo de Estado, la Corte ha
concluido que son normas cuyo control corresponde a dicha Corporación y se ha
abstenido de examinar su constitucionalidad”. (negrillas y subrayados
agregados)
En mi concepto, el artículo 355 Superior no autoriza
directamente al Gobierno Nacional para expedir, aquello que se conoce dentro de
la historia del constitucionalismo colombiano como “reglamentos
constitucionales”, es decir, aquellos expedidos por el Ejecutivo con
fundamento exclusivo en la Carta Política y no en ejercicio de la potestad reglamentaria.
De tal suerte que, en el contexto del artículo 355 Superior, se precisa la
expedición previa de una ley, la cual puede ser reglamentada por el Presidente
de la República, con base en el artículo 189.11 constitucional.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
Concepto Nº 4840, presentado el 27 de agosto de 2009.
[2]
Citó la Sentencia C-698/00, en la cual la Corte se declaró inhibida por absoluta falta de jurisdicción al poner en su consideración un
Decreto promulgado por el Presidente de la Republica en uso de su potestad reglamentaria.
[3]
Citó la sentencia C-137/96, donde la Corte Constitucional señaló que los privilegios del personal diplomático armonizan con la Constitución pues no vulneran por si mismo el principio de igualdad.
[4]
Constitución Política de Colombia. Artículo 235. Son atribuciones
de la Corte Suprema de Justicia: (…) 5. Conocer de todos los negocios
contenciosos e los agentes diplomáticos acreditados ante el gobierno de la Nación, en los casos previstos por el Derecho Internacional.
[5] En relación con el contenido material del artículo 54
de la Ley 489, la Corte, en la Sentencia C-702/99, M.P. Fabio Morón Díaz, reiterado en sentencia C-698 de 2000. al adelantar el estudio de
constitucionalidad mencionado, señaló por tanto que, salvo los literales
declarados inexequibles, dicha norma sí contiene los principios y reglas
que habilitan al Presidente de la República para modificar la estructura de los ministerios y demás entidades administrativas que hacen parte del Gobierno
nacional.
[6]
Art. 189-11 Constitución
Política de Colombia.
[7]
Sentencia C-698 de 2000, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, Auto 204 de
2001, MP. Álvaro Tafur Gálvis, examen del Decreto 1382 de 2000, Auto 266 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[8]
Consejo de Estado, Sentencia de 26 de febrero de 1993, expediente 2073. Se
analizó el Decreto 777 de 1992, expedido por  el Gobierno Nacional, “por el
cual se reglamenta la celebración de los contratos a que se refiere el inciso 2
del artículo 355 de la Constitución Política”.
[9]
Cfr., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Sentencia de 23 de julio de 1996, Expediente S-612, MP. Juan
Alberto Polo Figueroa; Consejo de Estado, Sección
Primera, Sentencia de octubre 16 de 1997, entre muchas otras decisiones.
[10] Corte Constitucional sentencias
C-560/99 y C-1290/01, entre otras.
[11] En ejercicio de acción
de nulidad por inconstitucionalidad “de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (artículo 237.2 de la Constitución Política).
[12] Por
ejemplo, en las sentencias C-698/00, C-1269/00, C-453/99, C-643/02 y C-1190/08.
[13] Artículo
241, num. 4 y 5 Constitución Política de Colombia.
[14] Corte
Constitucional, Sentencias C-557/93, C-416/94, C-069/95, C-339/96, C-587/97,
C-233/98, C-890/99, C-1646/00, C-507/01, C-830/02, C-803/06, C-733/08, entre
muchas otras.
[15] Por el
cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios
de telecomunicaciones.
[16] Diario oficial No. 39111.
[17] Por el cual
se reforma
el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional.
[18]  Ver, entre muchas
otras, las sentencias C-546 de1993, C-531 de 1995 y C-1161 de 2000.
[19]  Sentencia C-1252 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20]  Sentencia C-105 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz
[21]  Sentencia C-545 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] Artículo
241, num. 4 Constitución Política de Colombia.
[23] En Sentencia del 22 de
junio de 2000, esa Corporación explicó que el punto de partida para definir la
competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado radica en la
naturaleza (legal o administrativa) del decreto objeto de control.
[24]
Con ocasión a la Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 (parcial), 46 (parcial) y 53 de la Ley 1111 de 2006. El artículo 53 fue declarado inexequible, la norma establecía: Artículo 53. Renumeración del Estatuto
Tributario. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de entrada en
vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional deberá renumerar el
articulado del Estatuto Tributario, de tal forma que se compilen y organicen en
un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos
administrados por la DIAN. En desarrollo de esta disposición se podrá reordenar
la numeración de las diferentes disposiciones tributarias, sin modificar su
texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en
ningún caso se altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará asesoría de
dos magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
[25] En esa ocasión la Corte declaró inexequible el artículo 30 de la Ley 1150 de 2007 “por medio de la cual se
introducen medidas para eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos
públicos.” El cual establecía: “De la compilación de normas. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley y la Ley 80 de 1993, sin cambiar su redacción ni contenido,
pudiendo ordenar su numeración. Esta compilación será el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública.”
[26] Ver entre otras las
sentencias C-655/07 y C-839/08.
[27] "Por medio del cual se desarrolla el artículo
3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las
elecciones departamentales y municipales.
[28] Por el cual se adopta
una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.
[29] Artículo 3º.- (…)
Parágrafo Transitorio. El Congreso reglamentará estas materias. En lo
concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación
deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo
hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del
cierre de las inscripciones correspondientes.
[30] Por medio de cual se
regula el artículo 12 del Acto Legislativo No.
01 de 2003.
[31] Por el cual se adopta
una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.
[32] “Artículo 12 (…)
Parágrafo Transitorio. Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias
del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las
entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes
siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.
[33] Por medio del cual se define la
estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice
con recursos del Sistema General de Participaciones.
[34] Por el cual se reforman
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política.
[35] Por el
cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002.
[36] Por el cual se corrigen
yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004 por el cual se
desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002.
[37] Por el
cual se reforma la Constitución (Sistema acusatorio).
[38] Transitorio (…)  El
Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir
las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste
al Presidente de la República de faculta des extraordinarias, por el término de
dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema.
Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía.
[39] por la cual se declara
el resultado del referendo constitucional  de iniciativa gubernamental,
convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizo el 25 de octubre
de 2003.
[40] Declarar
que los resultados de la votación del referendo constitución, realizada el 25
de octubre de 2003, son los siguientes: (cuadro).
[41] Declarar
no probados, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del
artículo 378 de la Constitución Política, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del proyecto de reforma a la Constitución sometido a referendo mediante el artículo 1º de la Ley 796 de 2003.
[42] Comunicar
al Presidente de la Republica la declaración de resultados a que se refiere la
presente resolución para que, de conformidad con lo previsto en el artículo 48
de  la Ley 134 de 1994, sancione la norma aprobada y disponga su promulgación en
el término de ocho días, contados a partir de la comunicación.
[43] Publicar
la siguiente resolución en el Diario Oficial, de conformidad con lo establecido
por el artículo 49 de la Ley 134 de 1994.
[44] Contra
la presente resolución no proceden recursos en vía gubernativa.
[45] A la fecha, consultado en la página web del Consejo de Estado http://www.consejodeestado.gov.co/pce/consultaproceso3.asp?mindice=11001032400020040003800
se evidencia que el proceso de referencia 11001032400020040003800,
correspondiente a la demanda de nulidad contra la Resolución No. 01 de 2004 expedida por el Consejo Nacional Electoral, se encuentra al
despacho desde el 31 de marzo de 2008.
[46] Declarar
aprobada, por vía de referendo, la reforma del artículo 122 de la constitución
Política, sometida a votación del pueblo conforme al numeral 1º del artículo 1º
de la Ley 796 de 2003cuyo texto es del siguiente tenor: (…)
[47] Por
el cual se convoca a los
ciudadanos a las urnas.
[48] Comunicado de prensa de la Corte Constitucional del 9 de julio de 2003, en el que se informó la decisión adoptada en
relación con el juicio de inconstitucionalidad de la Ley 796 de 2003; Comunicado de la Corte Constitucional al Presidente de la República del 10 de julio de 2003, mediante el cual se divulgó la parte resolutiva de la Sentencia C-551 de 2003; Decreto 2000 del 17 de julio de 2003 proferido por el Presidente de la República, “por el cual se convoca a un referendo constitucional”; Resolución 5315 del
23 de septiembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, “por medio de la
cual se dictan normas sobre el escrutinio general de la votación sobre el
referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003”; Resolución 5373 del 30 de septiembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, “por medio
de la cual se modifica el artículo once (11) de la Resolución 5315 del 23 de septiembre de 2003 ‘sobre el escrutinio general de la votación
sobre el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003’.”; Resolución 5856 del 24 de octubre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, “por la
cual se establece el umbral de participación y el número de votos mínimos que
debe obtener cada una de las preguntas del referendo a celebrarse el 25 de
octubre de 2003 para su aprobación”; Resolución 001 de 2004 del Consejo
Nacional Electoral, “por la cual se declara el resultado del referendo
constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de
2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”; Acto Legislativo 01 de 2003, por medio del cual se modificó el artículo 122 de la Constitución Política, de conformidad con los resultados obtenidos en el referendo
constitucional.
[49] Por el cual se
reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
[50] Ver los Autos 001A/93 y
097/02.
[51] Por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.
[52] Ver al respecto las
sentencias C-513 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-003 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-113 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-105
de 1993, M.P. José Gregorio Hernández  Galindo; y C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[53] Por el cual se dicta el
régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
[54] Ver
comunicado de prensa No. 49 del 10 de noviembre de 2009 de la Corte Constitucional.
[55] Corte
Constitucional sentencia C-955/00.
[56] Consejo de Estado,
Sección Primera, sentencia de 1º de noviembre de 2001, exp. 6686, CP. Olga Inés
Navarrete Barrero. Con todo, la jurisprudencia ha reconocido que de manera
excepcional estos decretos pueden modificar ciertas regulaciones de la
legislación ordinaria, cuando son cuestiones propias de la reglamentación,
siempre y cuando versen sobre la materia delimitada por el Congreso en la ley
marco y su contenido sea respetuoso de los principios y reglas allí fijadas. Consejo
de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de mayo de 1994. CP. Guillermo
Chahin; Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2001, exp.-6249, CP.
Olga Inés Navarrete Barrero, entre otras.
[57] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
[58] Por el cual se modifica la planta de personal de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
[59] Consejo
de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23
de julio de 1996, Expediente S-612, MP. Juan Alberto Polo Figueroa; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de octubre 16
de 1997, entre muchas otras decisiones.
[60] Consejo de Estado,
Sentencia de 26 de febrero de 1993, expediente 2073. Se analizó el Decreto 777
de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se reglamenta la
celebración de los contratos a que se refiere el inciso 2 del artículo 355 de la Constitución Política”.
[61] Corte Constitucional,
Sentencias C-129 de 1995, C-453 de 1999, Auto 017 de 2001, Auto 204 de 2001,
Auto 266 de 2002, C-643 de 2002, C-007 de 2003, Auto 03B de 20004, Auto 044A de
2005, C-480 de 2007, entre muchas otras decisiones.