C-126-20
Sentencia
C-126/20
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Principio de unidad de
materia
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeción a ley
orgánica
Conforme al
artículo 342 C.P., la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo están sometidas a los mandatos de una ley orgánica, que en la
actualidad es la Ley 1952 de 1994 Orgánica de Planeación, que reitera el
contenido de la ley del plan: la parte general y del plan de inversiones (arts.
5 y 6).
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas necesarias
para impulsar el cumplimiento
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Conexidad directa e
inmediata con el principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad de materias que regula
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Características
y contenido específicos
Ahora bien, la unidad de materia en la ley del plan,
por su propia naturaleza, tiene características específicas pues (i) la
iniciativa legislativa y, por consiguiente, la definición de su contenido
inicial está en cabeza del Gobierno, una vez surtido el proceso participativo
definido en la Constitución y en la Ley Orgánica (art. 154 C.P.); (ii) el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración en la materia; (iii) el
plan tiene un carácter multitemático y sin embargo, (iv) su ley de aprobación
no está exenta de las restricciones propias del principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Rigor del control constitucional
NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo
CONEXIDAD DE UNA
NORMA INSTRUMENTAL PARTICULAR CON LAS GENERALES QUE SEÑALAN LOS OBJETIVOS-Determinan los principales programas o proyectos de
inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución
CONEXIDAD DIRECTA,
INMEDIATA Y EFICAZ ENTRE NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Jurisprudencia
constitucional
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2018-2022-Pacto
de equidad incorpora de manera
expresa estrategias sobre salud
Entonces, el artículo demandado constituye una
herramienta concreta e instrumental, adoptada con la finalidad de racionalizar
la deuda del sistema de salud con las entidades prestadoras del servicio por
estos conceptos. Según el plan, la norma demandada propende por impedir (i) que
la permanencia de la deuda se constituya en una barrera para la oportuna
prestación de los servicios no cubiertos por la UPC, y (ii) que la deuda se
perpetúe. En el documento de bases del plan se puede identificar que la norma
demandada encuadra en el objetivo 6 encaminado a garantizar la eficiencia del
gasto en salud, así como en una acción contemplada específicamente para la
gestión de pago de beneficios no cubiertos por la UPC.
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Conexidad entre la norma y
el núcleo temático de la ley
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Vigencia
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Trámite de elaboración y
aprobación
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Exigencia de condición de
temporalidad
La
temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que
permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el
respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio
democrático.
Referencia: Expediente D-13400
Acción pública de inconstitucionalidad en contra del
artículo 240 de la Ley 1955 de 2019.
Demandante:
Aida Helena Vergara Vergara
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite
establecidos en los Decretos 2067 de 1991, profiere la siguiente Sentencia:
I.
ANTECEDENTES
1. La ciudadana Aida Helena
Vergara Vergara presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
240 de la Ley 1955 de 2019, “(p)or el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022”, por considerar que desconoce los artículos 48, 49, 158,
169 y 339 de la Constitución Política de Colombia
2. Mediante auto del 2 de agosto de 2019, el Despacho
admitió la demanda por el cargo de desconocimiento del principio de unidad de
materia estipulado en los artículos 158, 169 y 339 de la Constitución, e
inadmitió parcialmente la demanda al encontrar que en ella no se cumplió con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia requeridos frente a los cargos por violación al derecho a la
salud, así como de los principios de eficiencia y sostenibilidad según los artículos
48 y 49 de la Constitución, y por la restricción a la facultad de recobro de
las EPS. Transcurrido el término concedido para la corrección de la demanda, la
accionante se allanó respecto de las causales de inadmisión de tales cargos.
3. De conformidad con el artículo 244 de la
Constitución Política y el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991 se comunicó la
iniciación del proceso al Departamento Nacional de Planeación, a los
Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior, de Relaciones Exteriores,
de Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo
Rural, de Salud y Protección Social, del Trabajo, de Comercio, Industria y
Turismo, de Educación Nacional, de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, de Cultura, para que se pronunciaran respecto
de la exequibilidad o inexequibilidad de la norma acusada, si así lo estimaban
pertinente. Asimismo, en aplicación del artículo 13 del Decreto 2067 de
1991, se invitó a conceptuar sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la
disposición demandada a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de
la República; a las instituciones y entidades públicas competentes, a Facultades
de Derecho y organizaciones sociales con trabajo en la materia. Adicionalmente,
se corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su
concepto de rigor; y se ordenó fijar en lista la norma demandada para permitir
a toda la ciudadanía impugnar o defender su constitucionalidad.
4. Dentro del término establecido, presentaron escrito
(i) el Ministerio del Trabajo, (ii) el Ministerio de Salud y el Departamento
Nacional de Planeación en intervención conjunta, (iii) el Ministerio de
Hacienda, (iv) la Entidad Administradora de los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud – ADRES, (v) la organización Así Vamos en Salud y
(vi) el Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de
Colombia. Por último, el 21 de octubre de 2019 se recibió el concepto del
Procurador General de la Nación.
II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE
REVISIÓN
LEY 1955 DE
2019
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”
ARTÍCULO 240. EFICIENCIA DEL GASTO ASOCIADO A LA
PRESTACIÓN DEL SERVICIO Y TECNOLOGÍAS NO FINANCIADOS CON CARGO A LOS RECURSOS
DE LA UPC. Los servicios y
tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán
gestionados por las EPS quienes los financiarán con cargo al techo o
presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). El techo o
presupuesto máximo anual por EPS se establecerá de acuerdo a la metodología que
defina el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual considerará
incentivos al uso eficiente de los recursos. En ningún caso, el cumplimiento
del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio. Lo
anterior, sin perjuicio del mecanismo de negociación centralizada contemplado
en el artículo 71 de la Ley 1753 de 2015.
En todo caso, las Entidades Promotoras de Salud (EPS)
considerarán la regulación de precios, aplicarán los valores máximos por
tecnología o servicio que defina el Ministerio de Salud y Protección Social y
remitirán la información que este requiera. La ADRES ajustará sus procesos
administrativos, operativos, de verificación, control y auditoría para efectos
de implementar lo previsto en este artículo.
PARÁGRAFO. Las
EPS podrán implementar mecanismos financieros y de seguros para mitigar el
riesgo asociado a la gestión de los servicios y tecnologías no financiados con
cargo a los recursos de la UPC.
III. LA DEMANDA
La demandante sostiene que se desconoció el principio
de unidad de materia según los artículos 158, 169 y 339 de la Constitución,
conforme a cinco razones. La primera porque no cumple con la conexión
temática, toda vez que el artículo demandado y la ley contentiva tienen
objetos diferentes. Así, mientras la Ley 1955 de 2019 pretende sentar las bases
de legalidad, emprendimiento y equidad para alcanzar igualdad de oportunidad
para todos los colombianos, el artículo acusado supone la creación de techos
económicos para la cobertura de los servicios de salud no cubiertos o excluidos
del plan de beneficios. Así, la norma acusada, lejos está de generar un estado
de equidad e igualdad, por el contrario, es contraria y vulnera el principio de
progresividad, consignado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015, “(p)or medio de
la cual se regula el derecho fundamental a la salud”.
En segundo lugar, afirma que no existe una conexión
causal entre el artículo demandado y la ley que lo desarrolla, pues no es
claro la motivación que tuvo el legislador al momento de incluir disposiciones
de esta materia en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Advierte que
existen otros mecanismos a través de los cuales el Estado podría lograr el
objetivo de la disposición, esto es, eficiencia en la administración de los
recursos finitos del sistema de salud. De manera que “lejos está la norma
acusada de guardar nexo de causalidad con la ley en la que se contiene”[1].
En ese mismo sentido, expone una tercera razón, la desconexión
teleológica; afirma que no existe una relación entre el objeto de la ley,
es decir el mejoramiento de recursos para el sistema de salud, y la medida,
establecimiento de precios techo para los servicios o tecnologías no cubiertas.
Situación además que genera en un daño antijurídico para las aseguradoras,
afectando realmente al usuario-paciente.
Además, manifiesta que no existe conexidad
metodológica, cita un informe de la Defensoría del Pueblo según el cual la
disposición demandada ha generado una barrera de acceso de índole económico
para acceder a los servicios en cita ya que “la generación de derecho máximos
de recobro que indirectamente van a generar techos máximos de cobertura en el
marco de las tecnologías no cubiertas y/o excluidas”[2].
Finalmente, alega no existe conexión sistemática
entre lo que desarrolla el artículo 240 y el contenido de la Ley 1955 de 2019,
pues uno supone una intención de protección y el otro la materialización de la
desprotección del usuario.
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS
Durante el término concedido por el magistrado
sustanciador, presentaron concepto por solicitud de la Corte seis
instituciones, todas las cuales invocaron además su calidad de intervinientes y
solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
1.1.
El Centro de pensamiento Así Vamos
en Salud hizo una presentación de las normas y jurisprudencia que considera
relevantes para concluir que para cumplir con los fines que se propuso el Plan
Nacional de Desarrollo, es posible “tomar decisiones que limiten o reduzcan
ciertas garantías o también puede imponer cargas, claro está que tales medidas
no vulneren la norma superior”[3],
y continuó sosteniendo que “la demanda no muestra una falta de conexión entre
el artículo demandado y el resto del articulado; solo basta con examinar la
integralidad de la norma, incluidas las bases, que por expresa disposición de
la ley demandada hacen parte de la misma, para concluir que el artículo no
carece de una identidad con el reto de la norma”[4].
1.2.
El Ministerio de Trabajo sostiene
que la demanda trae a colación jurisprudencia sobre unidad de materia sin tomar
en consideración los pronunciamientos específicos sobre unidad de materia en la
aprobación de la ley de plan. En el escrito se citan las normas que consideran
relevantes, así como las Sentencias C-453 de 2016 y la C-016 de 2016 para
sostener que es necesario establecer, en primer lugar, si la norma es de
carácter orientador o instrumental. En el caso del artículo 240 demandado,
encuentra el Ministerio que se trata de una norma instrumental que “busca
optimizar y hacer uso eficiente de los recursos que son girados a las EPS, para
así cumplir con el objetivo previsto en la Ley”[5].
Sostiene que la norma tiene conexidad temática con la Ley, así como tiene la
vocación de dar cumplimiento a las normas orientadoras al acompasarse con los
artículos 3.4, 231 y 233 de la Ley 1955 de 2019. Igualmente se plantea que no
es cierto que la norma demandada busque establecer techos económicos para la
cobertura de servicios de salud, ya que “el objetivo de la norma es determinar
la forma en que las diferentes entidades encargadas de la prestación de
servicios de salud deberán asumir los costos de aquellos procedimientos
excluidos del plan de beneficios, sin que ello signifique, como quiere hacerlo
ver la demandante, que dichos procedimientos no van a ser amparados por el
sistema de salud”[6].
Esto se puede constatar, señala el Ministerio, en el hecho de que la misma
norma establece que “en ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las
EPS deberá afectar la prestación del servicio”.
En segundo lugar, sostiene que la norma debe tener una
relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias del Plan
Nacional de Desarrollo, y que la tiene con el artículo 3.4 referido al Pacto
por la sostenibilidad redistribuyendo los costos que generan los
tratamientos excluidos del régimen de beneficios “para así optimizar los
presupuestos de las EPS, dineros que podrán ser invertidos en los demás
tratamientos del plan obligatorio de salud.
En tercer lugar, sostiene que la norma cumple el
requisito de conexidad teleológica con la Ley del Plan “en la medida en que
dicha norma busca la optimización del presupuesto de las EPS para distribuir la
carga económica en las demás entidades que componen el sistema de seguridad social
y así poder destinar más recursos a los tratamientos previstos en el POS, hecho
que se acompasa con lo previsto en el numeral 4º del artículo 3º y el artículo
233”[7].
En cuarto lugar y último lugar, sostiene que la norma
se presume constitucional “en la medida en que superó la etapa legislativa”[8].
1.3.
El Ministerio de Salud y el
Departamento Nacional de Planeación presentaron intervención conjunta que
inicia con la citación de las normas constitucionales y orgánicas aplicables,
así como de la jurisprudencia constitucional sobre el asunto.  Sobre el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”,
sostiene que tiene como gran objetivo un país “con más bienestar, con menos
desigualdad de resultado y con mayor equidad de oportunidades” [9] que implica
avanzar hacia una Colombia incluyente y con más oportunidades a través de la
reducción de la pobreza monetaria y multidimensional, removiendo las barreras
que impiden el acceso a los servicios sociales, como la salud”[10]. Sostiene que la norma
se enmarca en el tercer pacto estructural del plan: “Pacto por la equidad:
política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y
conectada a mercados”, que se encuentra descrito en las bases del plan “y tiene
como objetivo una Colombia con más bienestar, con menos desigualdad de
resultados y con mayor equidad de oportunidades”[11]. El escrito relata el
alcance del capítulo señalando que contiene una línea relativa a la salud en la
que se hace un diagnóstico del sistema en el que el sexto aspecto es el de “la
eficiencia y la gestión de los recursos financieros”[12], y allí se identifica
como una problemática “la derivada de “el crecimiento de los servicios y
tecnologías no financiados con cargo a la UPC”[13]. Cita entonces el aparte
de las bases del Plan en las que se sostiene que el monto de recobros por
tecnologías no financiados con la UPC fue de $3.27 billones en 2015 y de $4.03
billones en 2017. En las bases del Plan se identificaron entonces las
estrategias y objetivos del Gobierno para enfrentar los problemas
diagnosticados, entre las cuales se incluyó “(6) alcanzar la eficiencia en el
gasto, optimizando los recursos financieros disponibles y generando nuevos con
el aporte de todos”.
La intervención prosigue citando los artículos 1, 2 y
3 de la Ley del Plan en donde se pueden verificar los objetivos del Plan, la
pertenencia del documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo como parte
integral de la Ley, y los pactos que hacen parte del Plan, incluyendo el pacto
por la equidad. Igualmente, en el escrito se cita el componente B del pacto por
la equidad, denominado “B. Salud para todos con calidad y eficiencia,
sostenible por todos”[14]
en el que se menciona la necesidad de avanzar en la eficiencia del gasto y la
optimización en el uso de los recursos de la salud. Particularmente se refiere
el literal a) del objetivo 6 del siguiente tenor “a) Hacer más eficiente el
gasto en salud, a través de la actualización del plan de beneficios (PBS) y
otras medidas que hagan más eficiente el gasto en tecnología no financiadas con
cargo a la UPC”[15].
Allí se encuentra, continúa la intervención, una acción específica:
“La gestión del pago de beneficios no cubiertos por
la UPC será sujeta a una reformulación sustancial. Para ello, MinSalud
implementará medidas alternativas de gestión y pago de los recobros.
Además, evaluará la implementación de estrategias de control del gasto que
tengan en cuenta los criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de
entrada, y el posicionamiento terapéutico para la toma de decisiones. También
se promoverán los centros de referencia para el diagnóstico y tratamiento de
enfermedades huérfanas que apoyen la prestación eficiente de los beneficios no
cubiertos para estos pacientes”[16].
El Ministerio de Salud y el DNP exponen el mecanismo
diseñado a través del artículo 240 demandado, que hace parte del Acuerdo de
Punto Final que tiene un mecanismo de saneamiento de las cuentas pendientes,
así como una transformación en la gestión y financiación que implica cambios en
la forma en que se reconocen y pagan los servicios.
Concluye entonces que se cumple el principio de unidad
de materia y, por lo mismo, objeta la interpretación de la demandante sobre la
ausencia de conexidad temática, y sostiene que no es cierto que el
artículo demandado establezca techos de cobertura a los servicios de salud
pues, los “techos a los que se refiere el artículo demandado no imponen límite
alguno a la cobertura o prestación de los servicios”[17] y, al contrario, la
norma señala que “En ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las
EPS deberá afectar la prestación del servicio”.
Con respecto a la conexidad causal señala que
las causas para incluir la norma en el Plan están explícitas en las bases,
según se expuso. En cuanto a la conexidad teleológica, advierte que no
es cierto, como señala la demandante que con el objetivo de mejorar los
recursos para el Sistema se traslade la responsabilidad a las aseguradoras,
generándoles un daño antijurídico, y en últimas a los usuarios. Según la
intervención, esa interpretación supone que las EPS desconocerán la ley y, al
contrario, lo que se busca es la optimización de los recursos.
En relación con la conexidad metodológica
señala que no es cierto el dicho la demandante según el cual la norma modifica
las coberturas y no es regresiva, pues está orientada a mejorar la
administración y pago de los servicios y tecnologías no financiadas con
recursos de UPC. Por último, en cuanto a la conexidad sistémica, se
sostiene que la norma sí persigue la equidad, reiterando los argumentos
expuestos en la exposición y objetando los de la demandante.
1.4.
El Ministerio de Hacienda intervino
para sostener que no se infringió el principio de unidad de materia en cuanto
(i) “es una norma instrumental conexa a la parte general del Plan Nacional de
Desarrollo”, (ii) “permite desarrollar el propósito contenido en las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y (iii) es necesaria para el Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
Para probarlo cita el documento de bases del Plan,
particularmente se refiere sustancialmente a los mismos apartes citados por el
Ministerio de Salud y el DNP en su intervención. Igualmente expone el contenido
y alcance de la norma para concluir que la medida guarda conexidad temática,
sistemática y teleológica, pues (i) “comporta una medida
necesaria para alcanzar la eficiencia en el manejo de los recursos para
garantizar la sostenibilidad financiera de la seguridad social en salud”[18], (ii) está
orientada a la paz social disponiendo de mecanismos para cumplir el artículo 48
C.P. a través del ejercicio de la libertad de configuración del legislador, y
(iii) la eliminación del trámite de recobro contribuye a la sostenibilidad
financiera, así como a la provisión de servicios de calidad en salud. Así,
plantea que se trata de una norma eficaz y necesaria para lograr los objetivos
del Plan.
En segundo lugar, desarrolla la “[i]mportancia del
artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 para el Sistema General de Seguridad Social
en Salud” y expone que, en el régimen contributivo, el recobro dentro del
sistema por servicios y tecnologías no financiadas con la UPC pasó de $460.000
millones en 2006 a 4.6 billones en 2018. Advierte que este crecimiento obedece
a varios factores, como lo son el crecimiento poblacional, cambios en el perfil
epidemiológico y la innovación tecnológica. Sin embargo, en el escrito se
señala que la ausencia de incentivos para las EPS ha generado que “esas no se
comporten como compradoras inteligentes, generando una alta dispersión en el
valor recobrado y presiones fiscales adicionales para la Nación y las entidades
territoriales”[19].
Después de citar estudios sobre el comportamiento de
medicamentos y suplementos médicos, concluye que los mecanismos de regulación
de precios han sido insuficientes para racionalizar el gasto en medicamentos
porque las empresas usan estrategias para eludir la regulación, a saber, “2.)
incrementar las cantidades vendidas (tanto de los productos regulados como no
regulados), y 2.) aumentar los precios de los medicamentos no regulados”[20]. Concluye
entonces que es necesario “la combinación de valores máximos de recobro con
techos o presupuestos máximos” [21]
como lo establece la norma impugnada.
1.5.
La Universidad Externado, a
través de su Departamento de Derecho Laboral, conceptuó solicitando la
declaratoria de exequibilidad de la norma con fundamento en la Sentencia C-313
de 2014. Plantean que la norma demandada (i) constituye una medida legítima de
intervención en la economía (art. 334 C.P.); (ii) que responde al llamado de la
Corte Constitucional de reformular la regulación en lo correspondiente a los
sobrecostos del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (iii) que
garantiza que no se deje al arbitrio de las leyes del mercado los costos de los
servicios y tecnologías no PBS; (iv) que tiene en cuenta que el suministro de
los servicios y tecnologías no PBS afecta la accesibilidad como elemento
esencial del derecho a la salud, y que el control de precios garantiza la
sostenibilidad del sistema; (v) que la regulación estricta de los servicios y
tecnologías no PBS mitiga prácticas no deseadas en el sistema que generan
inequidad en los usuarios; (vi) que la regulación de los precios y tecnologías
PBS pone en riesgo la accesibilidad de los servicios y compromete el
cumplimiento de los artículos 2 y 49 C.P.; (vii) que el Estado puede regular
los servicios de salud (art. 334 C.P.) y las EPS tienen una función social que
supone obligaciones (art. 334 C.P.) lo que permite la intervención con el
objetivo de garantizar el más alto nivel posible de salud; (viii) que este
objetivo no se cumple si no hay suministro oportuno y completo de los servicios
y tecnologías no PBS, lo que afecta especialmente a las personas de bajos
recursos; y (ix) que se trata de una medida administrativa de precio que impide
abusos y corrupción.
Por otra parte, se refiere a la Observación General 14
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, según la cual el
Estado tiene la obligación de respetar, proteger y cumplir, como componentes de
sus obligaciones sobre el derecho a la salud. Sostiene que los planes de
desarrollo son una forma de cumplir la obligación de adoptar medidas orientadas
a la protección d ellos derechos. Cita la Sentencia T-760 de 2008, la Ley 100
de 1993 y la Ley Estatutaria del derecho a la salud, para referir las
obligaciones que en materia de política pública tiene el Estado, y que suponen
adoptar medidas de intervención en la economía que limitan la libertad
económica. Avanza sosteniendo que el objetivo de regular precios garantiza la
sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud, que realiza la
justicia material y desarrolla el principio de solidaridad. Así, plantea que
“[l]a obligación impuesta a proveedores y compradores de servicios y
tecnologías no PBS, de someterse a los precios fijados a través de las
negociaciones centralizadas por el Estado, no es un medio constitucionalmente
prohibido en un Estado Social de Derecho”[22]
y se constituye en una limitación a la libertad económica adecuada para la
consecución de fines constitucionales y la realización del derecho a la salud.
1.6.
La Entidad Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES intervino
para defender la constitucionalidad de la norma, en cuanto considera que no
vulnera la Constitución y, por el contrario “genera una contribución efectiva
para aliviar la situación financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud
en cuanto es un vehículo normativo que permite disminuir los litigios que
afronta ADRES, consecuencia de los cuales se irrigan recursos económicos que de
otra manera quedarían estancados a espera de decisiones judiciales”. El
concepto recorre los fundamentos de la norma impugnada en las bases del Plan,
reiterando lo dicho por el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y el
DNP. Después de citar jurisprudencia constitucional para concluir que “hablar
de una única materia en orden al plan o al presupuesto es un imposible, pues el
plan y el presupuesto atienden a condiciones que cubren el universo del
desarrollo y el universo de rentas y apropiaciones”[23] y más adelante sostiene
que el “Sistema de Seguridad Social en Salud presenta una crisis financiera que
de no ser atendida conllevaría a una frustración del desarrollo y se convierte
en una amenaza real al derecho fundamental a la salud y a las condiciones de
universalidad a la cobertura de la atención en salud” [24].
El concepto pasa a estudiar la conexidad temática,
sobre la cual se afirma la disposición cumple el requisito en cuanto “está
dirigida a garantizar la atención en salud de todos los usuarios del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, su conexión con las bases de equidad que
propende el Plan Nacional de Desarrollo” [25].
En cuanto a la conexidad causal, refiere los contenidos del Plan para
concluir que el artículo 240 demandado se ajusta a las razones de expedición de
la Ley del Plan “esto es, la equidad, mediante la implementación de
instrumentos que propendan por la eficiencia y sostenibilidad del Sistema de
Salud”[26].
Respecto de la conexidad sistemática, este se
cumple pues la norma está ligada al objetivo de sostenibilidad financiera del
sector salud buscando la optimización de los recursos. Adicionalmente, aclara
que según el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, las EPS son las responsables
de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, por lo cual no se
crea una transferencia de riesgo a las aseguradoras, como lo plantea la
demandante. En cuanto a la conexidad sistemática expone que la Ley 1955
de 2019 “constituye un cuerpo ordenado que responde a la racionalidad interna
de la norma” [27],
y que la norma encuadra en los propósitos que en materia de salud se propuso el
Plan.
El concepto pasa a estudiar el análisis material de la
norma y, después de explicarla, sostiene que la misma “no es transversal al
sistema de seguridad social ni posee un carácter de permanencia en el orden
jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su
implementación se produce en cumplimiento de una política de Gobierno, que podría
ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo”
[28].
La intervención pasa a argumentar la inexistencia de
afectación a la prestación de servicios de salud a los usuarios. Sostiene que
la demanda se basa en presunciones extremas e hipotéticas y que, además, la
superación del techo que se asigne en virtud de la norma sólo podría darse por
una pésima administración de los recursos. Adiciona que el artículo busca
ofrecer incentivos para la adecuada ejecución de dichos recursos y está
orientado a superar barreras administrativas que se utilizaran como fundamento
para negar servicios no incluidos en el Plan de Beneficios.  Por lo
anterior, sostiene que la norma, justamente es acorde con el espíritu de la Ley
Estatutaria del Derecho a la Salud (arts. 5 y 6), particularmente los
principios de sostenibilidad, progresividad del derecho y eficiencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su concepto, el Procurador General de la Nación
formula como problema jurídico el siguiente:
“¿La inclusión del artículo en la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, que establece reglas para la financiación y gestión de
los servicios y tecnologías en salud que se encuentren fuera de la cobertura de
las UPC por las EPS con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera
para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES), vulnera el p y principio de unidad de
materia establecido en los artículos 158, 160 y 339 de la Constitución?”
En el concepto se responde negativamente la pregunta
en cuanto considera que la medida tiene como propósito el desarrollo y
cumplimiento de uno de los ejes del Plan. Al respecto, en el escrito se
desarrollan las normas y jurisprudencia aplicable, se pasa a exponer la
ubicación del artículo en la estructura normativa del Plan y se sostiene que la
norma está dirigida “a establecer la financiación de los servicios y
tecnologías en salud que no han sido cubiertas con los recursos de las unidades
de pago por capitación (UPC), bajo la gestión de la EPS respectiva con cargo a
los recursos del techo o presupuesto máximo, que a su vez les transfiera la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES)”[29].
En tal sentido, continúa señalando que el
establecimiento de un techo presupuestal es un instrumento eficaz para la
sostenibilidad fiscal del sistema, combatir el déficit y ampliar la cobertura.
El establecimiento de un techo permite un límite presupuestal para controlar el
crecimiento del gasto. La medida, señala el Procurador, tiene relación de
conexidad con el pacto por la equidad, como eje del plan. Cita los contenidos
del documento de Bases del Plan que refieren a dicho eje y que refieren
específicamente a la salud, el diagnóstico y la justificación de la imposición
de un techo presupuestal.
En consecuencia, concluye que
“el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 es un
instrumento de ejecución que tiene una relación directa e inmediata con una de
las bases del PND, esto es, la equidad en materia de salud. En efecto, la
imposición de un límite presupuestal para los servicios y tecnologías en salud
no financiados con los recursos de la UPC y su gestión y financiación por las
EPS con cargo al presupuesto máximo transferido, es justamente: (i) un
instrumento para eliminar barreras de acceso a la salud para lograr mayor
equidad; (ii) un instrumento para focalizar la administración de recursos
públicos en materia de salud; (iii) es un instrumento para controlar los gastos
del sistema y así lograr una mayor eficiencia en sus recursos; (iv) un
instrumento para lograr la distribución de recursos y la preservación del
sistema con una nueva fórmula de gestión y distribución de riesgos”.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia.
2.     Cuestión previa. Suspensión y levantamiento de
términos.
A la fecha, los términos procesales se encuentran
suspendidos en virtud de los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518,
PCSJA20-11521, PCSJA20-11526 y PCSJA20-11532 del Consejo Superior de la
Judicatura, debido a la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que
afecta a Colombia.
El presidente de la República expidió el Decreto 469
del 23 de marzo de 2020, “por el cual se dicta una medida para garantizar la
continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco de
la (sic) Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. De acuerdo con el
artículo 1º del decreto, en el marco de la emergencia mencionada “la Sala Plena
de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos
judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere
necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales”.
Adicionalmente, el 16 de abril del año en curso, a
través del Auto 121 de 2020, la Sala Plena adoptó criterios para el levantamiento
de términos procesales. En aplicación de estos la Corte procede a levantar la
suspensión de términos en el presente proceso y a proferir la sentencia.
3.     Decisión a adoptar y metodología de exposición de la
misma
3.1.
Analizados los cargos admitidos en
el presente proceso de constitucionalidad, la Corte concluye que la disposición
demandada no es contraría al principio de unidad de materia consagrado en la
Constitución, pues su carácter es meramente instrumental, en cuanto se limita a
establecer un mecanismo cuya finalidad es garantizar la eficiencia en el gasto
asociado a la prestación de servicios y tecnologías no financiados con cargo a
los recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC).
3.2.
El artículo demandado incorpora
una medida de política pública en materia de financiación de la salud que el
legislador ha encontrado necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan
Nacional de Desarrollo en este aspecto (art. 150.3 C.P.). Su regulación no
desborda la naturaleza temporal del Plan y tiene conexidad directa con los
propósitos y objetivos de su parte general, así como con el diagnóstico de
salud en materia de financiación y sostenibilidad de beneficios no cubiertos
por la UPC. Igualmente, tiene conexidad teleológica pues está orientada a
cumplir el objetivo estructural de equidad en materia de salud específicamente,
dicha conexidad es estrecha pues la elaboración del Plan y su documento de
bases aborda explícitamente la problemática y diseña una solución para la misma,
contempla una estrategia y una acción que de manera sustancial, directa e
inmediata propenden por subsanar la problemática identificada.
3.3.
La decisión adoptada se expondrá
en el siguiente orden. (i) En primer lugar, se desarrollará el principio de
unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. (ii) En segundo
lugar, se analizará la norma demandada, su ubicación y justificación en el Plan
Nacional de Desarrollo. (iii) En tercero y último lugar, se demostrará la
constitucionalidad de la norma respecto del cargo de presunta vulneración del
principio de unidad de materia.
4.     El principio de unidad de materia en las leyes del
Plan Nacional de Desarrollo
4.1.
Según el numeral 3 del artículo
150 de la Constitución, corresponde al Congreso por medio de la ley:
“Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”.
Por su parte, el artículo 339 constitucional estipula:
“Habrá un
Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general
se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”.
Conforme al artículo 342 C.P., la elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo están sometidas a los
mandatos de una ley orgánica, que en la actualidad es la Ley 1952 de 1994
Orgánica de Planeación, que reitera el contenido de la ley del plan: la parte
general y del plan de inversiones (arts. 5 y 6).
4.2.
Como ya se dijo, de conformidad
con el artículo 150.3 de la Constitución, la ley del plan ha de determinar
igualmente las medidas que se consideran necesarias para impulsar su
cumplimiento.
En este aspecto, la Constitución de 1991 modificó la
regulación constitucional con el objetivo de ofrecer mayor agilidad e impacto
en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. Anteriormente, el gobierno
expedía la parte general del plan. Posteriormente debía implementar las medidas
de ejecución. En aquellos casos en que los mecanismos para instrumentarlo se
encontraran sometidos a reserva legal se debía acudir nuevamente al Congreso.
Para evitar que el Plan quedara desprovisto de
herramientas para su materialización, se contempló la posibilidad de que el
mismo incorporara medidas para su ejecución. En efecto, al respecto la Asamblea
Nacional Constituyente sostuvo:
“El Plan aprobado debe otorgar al Gobierno los
instrumentos necesarios para su ejecución, por eso, resulta fundamental que
contenga no solamente las orientaciones generales de la política económica y
social “artículo 2 literal a)” y las metas de cobertura y calidad de los
servicios públicos “literal b)”, sino también las normas de carácter legal
necesarias para su ejecución “literal e)”[30].
Igualmente,
la Asamblea Constituyente fue clara en afirmar que con el cambio propuesto se
pretendía:
“la máxima eficiencia legislativa, de tal manera que
la discusión del Plan conduzca no solamente a la aprobación de unas
orientaciones de tipo general, sino que, además, dote al Gobierno de todos los
instrumentos legales necesarios para ponerlos en ejecución. Constituiría un
enorme de tiempo y energías el que, después de varios meses de discusión, el
Plan no tenga poder vinculante, ni tampoco otorgue instrumento legal alguno al
gobierno para su ejecución y se deba recurrir a leyes separadas para este fin”
(se resalta).
4.3.
Sobre este punto, la Corte ha
puntualizado:
“Ahora bien, la jurisprudencia de
este Tribunal ha sostenido que la Ley del Plan no solo prevé, entre los
instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la consecución de las
metas y objetivos del Plan “las referentes al cálculo de ingresos públicos
proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a
la financiación de programas” sino que también incluye “normas jurídicas
de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas,
sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.”[31]
Tal conclusión encuentra fundamento en la prescripción contenida en el artículo
150.3 de la Carta conforme al cual le corresponde al Congreso aprobar la ley
del plan determinando no solo los recursos y las apropiaciones sino también las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento
de los mismos”[32].
4.4.
Visto que, por mandato
constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo se adopta por ley, la misma está
sujeta al principio de unidad de materia al que se refiere el artículo 158 de
la Constitución, según el cual
“Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma comisión. La Ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
En general, para el estudio del cumplimiento del
requisito de unidad de materia, la Corte ha establecido el criterio de conexidad:
“Para la generalidad de las leyes dicho criterio exige
que entre la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones exista
una conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal,
teleológica, metodológica o sistemática[33].
En ese sentido “el vínculo o relación puede
darse en función de (…) (i) el
área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión
temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii)
las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción
de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa
que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad
metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones
de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexión sistemática-”[34].
Conforme a tal perspectiva, el juicio constitucional
para establecer la violación del principio de unidad de materia se encuentra
compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley
parcialmente demandada”[35]
procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las
disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este
juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues
se afectaría gravemente el principio democrático[36]. De acuerdo con ello, la
violación del artículo 158 solo ocurriría cuando
las normas “resulten ajenas a la materia regulada”[37]” [38].
4.5.
Ahora bien, la unidad de materia
en la ley del plan, por su propia naturaleza, tiene características específicas
pues (i) la iniciativa legislativa y, por consiguiente, la definición de su
contenido inicial está en cabeza del Gobierno, una vez surtido el proceso
participativo definido en la Constitución y en la Ley Orgánica (art. 154 C.P.);
(ii) el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en la materia;
(iii) el plan tiene un carácter multitemático[39]
y sin embargo, (iv) su ley de aprobación no está exenta de las restricciones
propias del principio de unidad de materia.
De estas características especiales se derivan unos
criterios específicos en la aplicación del principio de unidad de materia a la
ley del plan. En efecto,
“3.2.4. Esta Corte ha sostenido que en consideración
al carácter multitemático de la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene un alcance diverso. De no
ser así, dijo la sentencia C-394 de 2012, “la prohibición de incluir temas
que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría
quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de
contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión
legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza.” De
otra forma dicho, no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o
tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la planeación- dado que
se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y
comunitaria”[40].
4.6.
Por consiguiente, la Corte ha
construido reglas jurisprudenciales que permiten identificar si una disposición
normativa de la ley del plan respeta o no el principio de unidad de materia, a
saber:
(i)
Debe existir una conexión
directa entre los objetivos o metas contenidos en la parte general y las
medidas adoptadas por el legislador para lograrlas[41], en los términos del
literal b) del artículo 5 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
(ii)
En virtud del principio de
coherencia, según el cual “los programas y
proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en éste” (art. 3.m de Ley Orgánica
152 de 1994), debe existir una conexión teleológica estrecha, entre los
objetivos, metas de mediano y largo plazo con las medidas instrumentales que se
adopten, lo cual implica que las medidas deben tener una aptitud sustancial,
directa e inmediata  para lograr los objetivos y metas del plan[42].
(iii)
“La Ley del Plan no es un
instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes.
Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los
objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del
respectivo Gobierno”[43].
(iv)
Derivado de lo anterior, las
medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, por su
naturaleza, deben tener una vocación de temporalidad y, por consiguiente,
resultan violatorias del principio de unidad de materia “aquellas normas que no
tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del
presupuesto público durante un cuatrienio”[44].
(v)
El rigor e interpretación
restrictiva en el análisis de la conexidad se fundamenta en la necesidad
de maximizar el principio democrático, pues el trámite de la ley del plan tiene
algunas restricciones frente al de cualquier otra ley:
“En primer lugar, seguir los
estándares de juzgamiento previstos para otro tipo de leyes privaría -por el
carácter multitemático de la Ley del Plan- de todo efecto útil al artículo 158,
quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que
contiene y a las finalidades que persigue. Adicionalmente, teniendo en cuenta
que el carácter dúctil que usualmente caracteriza este juicio se explica por la
importancia de proteger el principio democrático que se concreta en la libertad
de configuración del Congreso de la Republica, incrementar la intensidad del
control cuando se trata de la ley del Plan se justifica debido a que dicho
principio “se encuentra notoriamente mermado”[31] en tanto (i) la iniciativa es gubernamental,
(ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se
encuentran limitadas y (iii) el termino para la aprobación del Plan es
reducido”[45].
Estos estándares de conexidad están orientados
a reconocer el carácter multitemático de la ley del plan, sin restar efecto
útil al artículo 158 superior[46].
Además “la especial posición que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan
así como su particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en
ella contenidos se relacionen directamente con la función de planeación” [47]. La ley del
plan “tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que sus mandatos
constituyen mecanismos idóneos para su ejecución. Esa aplicación prevalente e
inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las normas
instrumentales persigan de manera inequívoca los propósitos del Plan”[48].
4.7.
En cuanto al método del control de
constitucionalidad, la Corte ha dicho que se requiere “(i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir
de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si
existen metas incorporadas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder
a su caracterización[49].
Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposición instrumental
acusada y las metas de la parte general del Plan existe una conexidad directa e
inmediata”[50].
5.     La norma demandada, su ubicación y justificación en el
Plan Nacional de Desarrollo
5.1.
La norma demandada se encuentra
ubicada en la subsección 4 de la Ley 1955 de 2019 sobre “Equidad en la salud”,
que a su vez hace parte de la Sección III denominada “Pacto por la equidad:
Política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y
conectada a mercados”.
5.2.
El artículo 1º de la Ley 1955 de
2019 define como objetivos del plan nacional de desarrollo 2018-2022 “sentar
las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la
igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un
proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo
Sostenible al 2030”. El artículo 3º, por su parte estipula que el plan “está
compuesto por objetivos de política pública denominados pactos”, y señala que
el plan se basa en tres pactos estructurales, a saber, (i) legalidad, (ii)
emprendimiento y (iii) equidad. Este último, que la norma demandada pretende
desarrollar, es definido como un resultado final que el Plan busca realizar y
que consiste en “la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una
política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la inclusión
productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los
principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido
social”.
5.3.
El documento de bases del plan “Un
pacto por la legalidad, el emprendimiento y un futuro con equidad para todos”,
que está integrado a la ley en virtud del artículo 2, define en su
introducción el Pacto por la equidad que “contempla estrategias y
acciones cruciales, como […] el esquema de punto final para un sistema de salud
sostenible y de calidad para todos […]”[51].
Posteriormente, dentro del Tomo 1, relativo a los Pactos
estructurales, se desarrolla el pacto III: Pacto por la equidad. En
la sección B se encuentra el capítulo B. denominado “Salud para todos con
calidad y eficiencia, sostenible para todos”. El capítulo inicia con un diagnóstico,
que en su punto f. se refiere a la “Eficiencia y gestión de recursos
financieros” y, al respecto identifica la siguiente problemática:
“De otra parte, se destaca la creciente deuda que,
pese a las medidas de saneamiento que se han tomado en los últimos años, no ha
tenido el impacto esperado, constituyéndose esto como un riesgo para la
oportunidad y la calidad de la prestación. Para 2018, se estiman deudas de EPS
y entidades territoriales a IPS de entre $9,6 billones (según deudores) y $16,2
billones (según IPS) (MinSalud, 2017a). Sobresale el hecho de que más del 70%
de la cartera es superior a 180 días, según deudores (y 76%, según IPS
acreedoras); no obstante, es importante resaltar que parte del inconveniente se
debe a la proliferación de malas prácticas operativas de los agentes del sector
que dificultan la identificación y descargue de deudas de sus estados financieros,
y la falta de coincidencia en el reporte. Por otro lado, mitigar el
crecimiento del gasto en los servicios y tecnologías no financiados por la UPC
fruto de la innovación tecnológica y la garantía del derecho a la salud, es
otro de los retos del sector. En 2015, el monto de recobros por tecnologías no
financiados con la Unidad de Pago por Capitación (UPC), presentados por las EPS
ante el FOSYGA, fue de $3,27 billones; mientras que para 2017, el monto
presentado ante el FOSYGA (hoy Administradora de Recursos del SGSSS-ADRES), fue
de $4,03 billones (ADRES, 2018)”[52]
(negrillas fuera de texto).
5.4.
Más adelante, el documento de
bases del plan formula los objetivos que se propone para atender a las
realidades identificadas en el diagnóstico. El objetivo 6 consiste en
“[a]lcanzar la eficiencia en el gasto optimizando los recursos financieros
disponibles y generando nuevos con el aporte de todos”[53]. Este objetivo a su vez
se divide en varios propósitos el primero de los cuales es “a) Hacer más
eficiente el gasto en salud, a través de la actualización del plan de
beneficios (PBS) y otras medidas que hagan más eficiente el gasto en
tecnologías no financiadas con cargo a la UPC”[54].
En este punto define la siguiente acción:
“La gestión del pago de beneficios no cubiertos por la
UPC será sujeta a una reformulación sustancial. Para ello, MinSalud
implementará medidas alternativas de gestión y pago de los recobros. Además,
evaluará la implementación de estrategias de control del gasto que tengan en
cuenta los criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de entrada, y el
posicionamiento terapéutico para la toma de decisiones. También se promoverán
los centros de referencia para el diagnóstico y tratamiento de enfermedades huérfanas
que apoyen la prestación eficiente de los beneficios no cubiertos para estos
pacientes”[55].
5.5.
Con este fundamento, el artículo
240 de la Ley 1955 de 2018 define un mecanismo normativo de “[e]ficiencia del
gasto asociado a la prestación del servicio y tecnologías no financiados con
cargo a los recursos de la UPC”, según el cual estos servicios y tecnologías
deben ser gestionados por las EPS financiándolo con cargo al presupuesto máximo
que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), presupuesto máximo que se
definirá por una metodología definida por el Ministerio de Salud. Dicha
regulación del Ministerio, según la norma, debe considerar incentivos al uso
eficiente de los recursos y regularán los precios. La norma señala que “[e]n
ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deberá afectar la
prestación del servicio”.
6.     Constitucionalidad de la norma demandada por el cargo
de unidad de materia
6.1.
La disposición demandada contempla
una medida de carácter instrumental pues está orientada a impulsar el
cumplimiento del plan y atiende los requisitos de conexidad requeridos
para concluir que se acata el principio de unidad de materia.
6.2.
En efecto, el artículo 240 de la
Ley 1955 de 2019 se enmarca en uno de los tres objetivos estructurales del
plan, denominados en el mismo como pactos. El pacto de equidad
incorpora de manera expresa estrategias sobre salud en el documento de
las bases del plan, que contempla un capítulo dedicado a la calidad, eficiencia
y sostenibilidad en salud, y fija como una de las estrategias el denominado
“esquema de punto final”. En el diagnóstico identifica la problemática
relacionada con la “Eficiencia y gestión de recursos financieros” y especifica
la necesidad de mitigar el crecimiento de la deuda derivada de servicios y
tecnologías no financiados por la unidad de pago por capitación (UPC), que en
los últimos años ha crecido de manera importante, afectando la sostenibilidad
del sistema.
6.3.
De manera coherente con lo
anterior, el artículo 240 impugnado dispone (i) que las EPS financiarán tales
servicios con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera para tal
efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud (ADRES); (ii) que el techo o presupuesto máximo anual por EPS
se establecerá de acuerdo con la metodología que defina el Ministerio de Salud
y Protección Social, (iii) que dicha metodología considerará incentivos al uso
eficiente de los recursos; (iv) que las EPS considerarán la regulación de
precios, aplicarán los valores máximos por tecnología o servicio que defina el
Ministerio de Salud y Protección Social y remitirán la información que este
requiera; y (v) que la ADRES ajustará sus procesos administrativos, operativos,
de verificación, control y auditoría para efectos de implementar lo previsto en
la disposición.
6.4.
Entonces, el artículo demandado
constituye una herramienta concreta e instrumental, adoptada con la finalidad
de racionalizar la deuda del sistema de salud con las entidades prestadoras del
servicio por estos conceptos. Según el plan, la norma demandada propende por
impedir (i) que la permanencia de la deuda se constituya en una barrera para la
oportuna prestación de los servicios no cubiertos por la UPC, y (ii) que la
deuda se perpetúe. En el documento de bases del plan se puede identificar que
la norma demandada encuadra en el objetivo 6 encaminado a garantizar la
eficiencia del gasto en salud, así como en una acción contemplada
específicamente para la gestión de pago de beneficios no cubiertos por la UPC.
6.5.
Así las cosas, la Corte constata
que la disposición demandada (i) tiene conexidad directa con los
objetivos o metas contenidos en la parte general del plan, así como con el
diagnóstico de salud en materia de financiación y sostenibilidad de beneficios
no cubiertos por la UPC; (ii) observa el criterio de conexidad teleológica
pues está orientada a cumplir el objetivo estructural de equidad en
materia de salud específicamente; (iii) dicha conexidad es estrecha
pues la elaboración del Plan y su documento de bases aborda explícitamente la
problemática y diseña una solución para la misma, contempla una estrategia
y una acción que de manera sustancial, directa e inmediata
propenden por subsanar la problemática.
6.6.
De acuerdo con el propio
diagnóstico del plan, la medida se relaciona con uno de los “retos del sector”[56] y anuncia
que “[l]a gestión del pago de beneficios no cubiertos por la UPC será sujeta a
una reformulación sustancial”[57].
Sin embargo, la medida es de orden táctico, no estructural, y tiene vocación de
temporalidad, pues no interviene las fuentes de financiación del sistema de
salud sino la oportunidad y la forma de pago.
6.7.
Durante el proceso de
constitucionalidad, el Ministerio de Hacienda sostuvo que la norma no sólo (i)
es instrumental y conexa a la parte general del Plan y que la misma (ii)
permite desarrollar propósitos explícitos del documento de bases, sino que
además (iii) “comporta una medida necesaria para alcanzar la eficiencia en el
manejo de los recursos para garantizar la sostenibilidad financiera de la
seguridad social en salud”[58],
y planteó que la eliminación del trámite de recobro es un medio que contribuirá
a la sostenibilidad financiera, así como a la provisión de servicios de calidad
en salud.
La Entidad Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, sostuvo en su concepto que la
norma “no es transversal al sistema de seguridad social ni posee un carácter de
permanencia en el orden jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del
sistema, y su implementación se produce en cumplimiento de una política de
Gobierno, que podría ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan
Nacional de Desarrollo”[59].
6.8.
Así las cosas, la Corte observa
que la norma respeta el principio de unidad de materia de la ley del plan, pues
además de cumplir los requisitos de conexidad directa, teleológica y
estrecha, de manera directa e inmediata, incorpora una
regulación instrumental, temporal y dirigida a impulsar el
cumplimiento del plan de desarrollo.
6.9.
La temporalidad y el
carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar
el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del
principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático.
La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta
en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo
150.3 superior.
En consecuencia, la ley del plan tiene un alcance y
condiciones de aprobación diferentes a las de otras leyes que el mismo artículo
150 atribuye al Congreso. Así, aunque la ley del plan es una ley de carácter
ordinario –no es estatutaria ni orgánica-, ni requiere de mayorías especiales
para su aprobación, sí tiene una finalidad especial, pues está orientada a
cumplir los objetivos que el gobierno en funciones quiere promover, por lo que
su vigencia es temporal e igualmente, su trámite es más breve y está sujeto a
condiciones constitucionales especiales en las que el Gobierno tiene mayor
injerencia en la decisión del legislativo, en los términos regulados por el
artículo 341 de la Constitución.
Dada la naturaleza especial y los objetivos
específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente
para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta
contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades
de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior.
Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho
la Corte en su abundante jurisprudencia, el principio de unidad de materia se
evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta
para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir,
si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza
excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para
solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente.
De lo contrario se desconocería la vocación de
temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función
constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un
mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al
legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que
los contengan. Es decir, si la norma impugnada no fuera instrumental, o no
regulara mecanismos puntuales de pago, sino que, por ejemplo, realizara
intervenciones estructurales y permanentes al régimen de financiación de la
salud, no cumpliría el requisito de unidad de materia pues desbordaría la
naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que, como ya se
dijo, desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo
trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan,
afectándose el principio democrático.
6.10.
En el presente asunto,
adicionalmente, es aplicable el precedente de la Sentencia C-620 de 2016 en el
que la Corte revisó la constitucionalidad del artículo 71 (parcial) de la Ley
1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos
por un Nuevo País” relativo a la negociación centralizada de insumos y
medicamentos y al control de precios. En dicha ocasión la Corte encontró que la
disposición, demandada por el vicio de unidad de materia, era exequible por
cumplir los criterios de conexidad con los objetivos y estrategias del Plan de
Desarrollo de entonces[60].
5.8. La Corte concluye entonces que el artículo 240 de
la Ley 1955 de 2019 contempla una medida de carácter instrumental y
temporal, orientada a impulsar el cumplimiento del plan, pues pudo
constatar su conexidad con sus objetivos, por lo que la norma cumple con
el principio de unidad de materia. En consecuencia, la Corte declarará
la exequibilidad de la norma demandada en la parte resolutiva de esta providencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
LEVANTAR en el presente proceso, la
suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 240 de la Ley 1955 de
2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto
por Colombia, pacto por la equidad”, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-126/20
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia
de condición de temporalidad (Aclaración
de voto)
(…) hay un
aspecto particular del análisis vinculado con la exigencia de temporalidad de
la medida legislativa, que me generó la necesidad de aclarar mi voto porque
considero que (i) carece de soporte constitucional; y (ii) se muestra particularmente
problemático en términos del cumplimiento de los fines del Estado y bajo la
razonabilidad propia de la planeación administrativa.
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra el
artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022”.
Magistrado Ponente
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión
que, por mayoría, adoptó la Sala Plena en sesión del 22 de abril de este año,
en la cual se profirió la Sentencia C-126 de 2020.
1.
Comparto la decisión de declarar la exequibilidad del artículo 240 de la Ley
1955 de 2019, respecto del cargo propuesto por la presunta infracción del
principio de unidad de materia. La norma acusada, que establece algunas reglas
sobre la administración de recursos del sistema general de seguridad social en
salud, referidos a servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargos a
los recursos de la unidad de pago por capitación, es un precepto instrumental
del denominado “pacto por la equidad”, en tanto que concurre en la calidad,
eficiencia y sostenibilidad del sistema de salud, como se explica de forma
suficiente en la presente sentencia.
No
obstante, hay un aspecto particular del análisis vinculado con la exigencia de temporalidad
de la medida legislativa, que me generó la necesidad de aclarar mi voto
porque considero que (i) carece de soporte constitucional; y (ii) se muestra
particularmente problemático en términos del cumplimiento de los fines del
Estado y bajo la razonabilidad propia de la planeación administrativa. Procedo
a explicar mi posición:
2.
La mayoría considera que uno de los requisitos que deben cumplirse para
establecer la compatibilidad entre las previsiones de la ley del plan nacional
de desarrollo (en adelante PND) y el principio de unidad de materia es que la
disposición respectiva tenga como fin planificar y priorizar acciones públicas
y la ejecución del presupuesto durante un cuatrienio.
La
lógica que inspiraría este requisito es que como el PND guía la actuación
gubernamental, entonces sus efectos deben circunscribirse a cada periodo de
gobierno en específico, siendo inadmisible que se extiendan a otro que busque,
como es natural, finalidades diferentes de política pública.
3.
Esta condición, a pesar de su aparente solidez, en realidad plantea varias
dificultades. En primer lugar, no existe un mandato constitucional que
establezca una restricción de esta naturaleza. El numeral tercero del artículo
150 de la Constitución confiere al Congreso la competencia para aprobar el PND
y el plan de inversiones públicas, sin que indique aspecto alguno sobre la
temporalidad de sus objetivos generales o de sus medidas instrumentales. En
segundo lugar, el artículo 339 superior, al referirse a la materia se limita a
indicar que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de “largo plazo”, así como las metas y prioridades de la
acción estatal a “mediano plazo”, al igual que las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. Ninguna de estas expresiones guarda correspondencia
con la limitación de “un cuatrienio” que resalta esta sentencia. Me
preocupa que pueda entenderse que la Corte prohíbe traer normas de anteriores
planes de desarrollo porque su carácter mediático le impediría traer textos
normativos que fueron considerados en otros gobiernos.
Por
ende, la mayoría integra injustificadamente al control judicial de la ley del
PND una condición que no tiene soporte constitucional, lo que constituye un
exceso incompatible con la autorrestricción judicial que se deriva de la
vigencia del principio de democrático.
4.
En tercer lugar, la imposición de ese requisito deja de tener en cuenta que,
aunque es función del Ejecutivo formular el proyecto de PND, a quien
corresponde su aprobación es al Congreso, el cual no opera bajo la lógica de
delimitación en su vigencia. Antes bien, la ley del plan puede introducir aspectos
de política Estatal y tienen como finalidad proyectar la política pública a un
término de duración superior al cuatrienio del período presidencial, obviamente
todo sometido a las decisiones políticas del caso. Es claro que cuando la
Constitución ha considerado necesario delimitar normas de rango legal bajo
criterios de temporalidad, lo circunscribe a aquellos eventos de habilitación
legislativa excepcional al Gobierno, como sucede frente a las previsiones
adoptadas al amparo de los estados de excepción. En consecuencia, la previsión
de límites temporales per se, para los actos del Congreso no es
suficiente para determinar la unidad de materia porque puede desconocer la
legitimidad democrática y la fuerza representativa de que están investidos.
5.
En cuarto lugar, bien podría considerarse que la limitación en comento se
explica en la necesidad de impedir que un Presidente ate con sus decisiones de
política pública a uno posterior. Esta objeción, a mi juicio, desconoce el
ámbito de competencia que tiene cada gobierno para formular su propio PND y
plan de inversiones públicas, en el cual está ampliamente facultado para
proponer al Congreso la derogatoria o modificación de planes, programas o
instrumentos previstos en el plan anterior y que hubiesen transcendido del
cuatrienio y que constituyan herramientas directas y necesarias para concretar
las políticas públicas que se propone desarrollar el nuevo gobierno. Esto se
comprueba, además, en los efectos propios de la cláusula general de competencia
legislativa contenida en el numeral primero del artículo 150 superior, el cual
consagra la competencia del Congreso para interpretar, reformar y derogar las
leyes, ámbito que en modo alguno excluye a la ley del plan nacional de
inversiones.
6.
Ahora bien, también debe destacarse que la Corte ha identificado a la función
de planeación como uno de los pilares sobre los cuales se edifica tanto la
racionalización de la actividad del Estado como de la transparencia en el
ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades. Al respecto, la sentencia
C-652 de 2015[61]
reiteró dicha regla del modo siguiente:
“Esta Corporación, a través de distintos
pronunciamientos[62],
se ha referido a la función de planeación, entendida como el proceso de
racionalización política, técnica y participativa para el manejo económico
público y el logro de los objetivos colectivos básicos del sistema
constitucional.
En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en
decisiones anteriores, la Corte destacó la relevancia constitucional de la planeación
en el ordenamiento jurídico colombiano, como instrumento determinante de la
política económica y social del Estado. Puso de presente que la planeación
“implica un proceso de estudio y programación de las directrices
macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y
adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el
empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la
deuda y cambios internacionales, la conducción del sector financiero, y, en
general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de
parámetros ciertos”[63].
Sobre esa base, se destacó en el mismo fallo[64]
que el propósito de la planeación es, entre otros, permitir que los ciudadanos
conozcan de antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la
economía, así como también, que los servidores públicos, encargados de ejecutar
las políticas gubernamentales, puedan contar con directrices claras que
faciliten y orienten el cumplimiento de sus funciones en la dirección de
satisfacer los fines del Estado Social de Derecho.”
Son
incontables los ejemplos de políticas públicas que por su naturaleza y
objetivos trascienden a un solo cuatrienio. Medidas instrumentales de esas
políticas bien pueden hacer parte de la ley del PND, a condición de que estén
razonablemente vinculadas con los planes y objetivos generales de ese plan.
Aunque es deseable que los planes de gobierno se completen dentro del
cuatrienio, puesto que ese es el escenario que mejor desarrolla el principio de
eficacia en la actuación del Estado, una restricción como lo avalada por la
mayoría atenta, a mi juicio, contra toda pretensión de planeación de
estrategias públicas a largo plazo y de racionalidad en el ejercicio de la
función administrativa. Esto porque significaría que los gobiernos solo pueden
plantear políticas para el corto plazo (4 años), alternativa que es a todas
luces contraria a logro eficiente de los fines estatales.
7.
Por ende, considero que la Corte debió, en el presente caso, declarar la
constitucionalidad de la norma acusada, sin necesidad de exigir una condición
de temporalidad como la estudiada. Este requisito no se deriva de mandato
constitucional alguno y, además, fomenta la nociva práctica administrativa de
diseño e implementación de políticas públicas cortoplacistas, reactivas y
siempre coyunturales.
En estos términos quedan expuestas las
razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones
expuestas en la sentencia C-126 de 2020.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-126/20
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de
temporalidad (Aclaración de
voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad
directa e inmediata (Aclaración
de voto)
Referencia: Expediente D-13400
Acción pública de inconstitucionalidad en
contra del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019.
Magistrado ponente:
Antonio José Lizarazo Ocampo.
1. Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en
la Sentencia C-126 de 2020,[65]
que declaró exequible el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por
la Equidad”, al concluir que no se desconoció el principio de unidad de
materia.
2. Pese a lo anterior, tal como lo manifesté en el
Salvamento de Voto a la Sentencia C-219 de 2019,[66] discrepo del análisis de
temporalidad como criterio adicional cuando se realiza el juicio de
constitucionalidad por unidad de materia. La inclusión de este requisito no fue
introducida como un cambio de precedente.[67]
Se trata, en cambio, de una creación jurisprudencial, que resulta innecesario,
como explico a continuación.
3. El requisito de temporalidad es superfluo dado que,
dentro del test de unidad de materia, lo que corresponde es analizar si
las normas tienen conexidad directa e inmediata con el Plan Nacional de
Desarrollo que las contiene y, en esa medida no es relevante una carga
argumentativa adicional sobre la vocación de permanencia de la norma acusada en
el ordenamiento jurídico.
4. Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su
mayoría, afirma que el requisito de temporalidad es indicativo de la falta de
conexidad de la norma demandada con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues
se trata de una regulación que debe expedir el legislador ordinario, lo cierto
es que (i) la permanencia de una norma en el ordenamiento jurídico nada dice
sobre su  relación con la ley que la contiene, y (ii) la prohibición de expedir
por esta vía contenidos con vigencia más allá del cuatrienio desconoce que los
planes nacionales de desarrollo no derogan en su totalidad la ley de planeación
del anterior gobierno.
5. Al respecto, el mismo artículo de derogatorias del
actual Plan Nacional de Desarrollo mantiene de forma explícita las nomas que
contenidas en otras leyes del plan: “La presente ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las
Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011,
y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por
otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma
posterior.”[68]
6. Por las razones expuestas, considero
que el requisito de temporalidad no debería ser analizado como un requisito
adicional en los juicios de constitucionalidad por unidad de materia.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-126/20
Referencia: Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”.
Magistrado
Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Respetuosamente presento aclaración de voto
en el asunto de la referencia.
1.  En la sentencia C-126 de 2019, esta Corporación
decidió declarar exequible el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, tras
considerar que la medida que contempla es de carácter instrumental y temporal,
y tiene conexidad con los objetivos del plan, motivo por el cual es acorde con
el principio de unidad de materia.
La razón por la cual
comparto esta decisión es que, en efecto, en las bases del plan, al desarrollar
el capítulo de “salud para todos con calidad, eficiencia y sostenible para
todos”, se planteó como uno de los objetivos “[a]lcanzar la eficiencia
en el gasto optimizando los recursos financieros disponibles” y para ello
plantea que se debe “hacer más eficiente el gasto en salud, a través de la
actualización del plan de beneficios (PBS) y otras medidas que hagan más
eficiente el gasto en tecnologías no financiadas con cargo a la UPC”. Lo
anterior, encuentra fundamento en lo expuesto en el diagnóstico que el mismo
documento realiza en relación con la necesidad de mitigar el crecimiento del
gasto en los servicios y tecnologías no financiadas por la UPC, que en el 2015
fue de 3,27 billones, mientras en el 2017 ascendió a 4,03[69].
En consecuencia, estimo
acertado concluir que la medida de presupuestos máximos para financiar los
servicios y tecnologías en salud cubiertos a través del mecanismo de protección
individual, conocidos como los PBS no UPC, contenida en artículo 240 de la Ley
1955 de 2019 se constituye en un instrumento para materializar los objetivos y
estrategias antes mencionados, y atiende el requisito de conexidad
encontrándose acorde con el principio de unidad de materia.
2.  Sin embargo, considero que la Corte debió analizar con
mayor detalle que el pago de los servicios y tecnologías PBS no UPC, que se
realizaba a través del procedimiento de recobros[70], fue
considerado un problema estructural por la sentencia T-760 de 2008, tras
verificar que afectaba directamente el flujo de recursos al interior del
Sistema de Salud y se constituía en una barrera para el goce efectivo del
derecho fundamental a la salud y como consecuencia, impartió una orden
tendiente a que frente a dicho mecanismo se adoptaran las medidas necesarias
para que fuera eficiente[71].
Lo anterior, con fundamento en la situación que se
presentaba con las solicitudes de recobro presentadas ante el Fosyga; al
respecto la sentencia señalo:
“En este momento no se tiene certeza acerca
de la dimensión del atraso del procesamiento de solicitudes atrasadas y del
pago de recobros solicitados, sin embargo en el Informe al Congreso presentado
por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, se señaló: “En el período
enero a mayo de 2007 no se presenta ejecución presupuestal de recobros de
Medicamentos No POS y fallos de tutela, implicando realizar un plan de
contingencia en el proceso de revisión y auditoria en el segundo trimestre de
2007. Al cierre de este informe se presenta una ejecución del 72.48% en la
Subcuenta de Compensación y del 84.32% en la Subcuenta de Solidaridad.” Lo
anterior muestra que aún cuando la sentencia del Consejo de Estado proferida en
febrero dio un plazo de un mes para pagar las cuentas atrasadas en mayo de ese
mismo año, es decir tres meses después de proferida la sentencia, la ejecución
del presupuesto de recobros era insignificante durante el primer trimestre de
2007.”
Esto indica que existe una barrera en el
flujo de los recursos en el sistema de salud causado por el retraso en el pago
de los reembolsos y el trámite de las solicitudes de recobro al Fosyga, que
afecta el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios del sistema.
Por otra parte, como también lo reconoció el Consejo de Estado, por tratarse de
recursos públicos, la auditoria de las solicitudes y la verificación de que se
trate de obligaciones que no le corresponden a las EPS es de suma importancia
para el sistema de salud habida cuenta de que se trata de recursos de
destinación específica.
Los obstáculos en el flujo de recursos en
el sistema, por ejemplo en las EPS, deriva en una desprotección del derecho a
la salud al impedir que los servicios se presten oportunamente, que se mejore
la prestación de los servicios a través de la inversión en tecnología y
personal médico, que se paguen oportunamente a los prestadores los servicios
que deben garantizar los aseguradores y otras deficiencias en la prestación de
los servicios asociadas a problemas de liquidez.”(resaltado fuera del texto original)
Adicionalmente, con ocasión del seguimiento
que la Corte Constitucional realiza a al cumplimiento de las órdenes generales
impartidas en la sentencia T-760 de 2008, los avances en la solución de este
problema estructural han sido valorados en dos ocasiones, primero mediante auto
263 de 2012 y posteriormente a través del auto 071 de 2016, oportunidad en la
que la Sala Especial de Seguimiento declaró el nivel de cumplimiento bajo debido
a que el Ministerio de Salud no había rediseñado el procedimiento de recobros
atendiendo los lineamientos expuestos en el auto 263 de 2012.
Ahora bien, a través del auto 073 de
2019, la Sala Especial compiló las diferentes intervenciones en la audiencia pública efectuada en el marco
del seguimiento que se realiza a la sentencia T-760 de 2008[72], que
permitieron constatar la continuidad de las fallas observadas en la sentencia,
particularmente, sobre los recobros causados por la prestación de servicios no
PBS y cartera pendiente de pago por este concepto indicó:
“De la información expuesta en la
audiencia y los documentos allegados, se hace evidente el incremento del número
de usuarios de servicios no PBS[73];
la falta de recursos para pagar los valores recobrados por la prestación de
servicios que no se encuentran incluidos en el Plan de Beneficios en Salud[74];
que los tiempos en que se surten las etapas del procedimiento de recobros no
son los establecidos en la ley[75],
lo que a su vez afecta el cumplimiento de los plazos de pago, además de la
persistencia de un rezago[76]
que debe eliminarse para saldar las deudas del SGSSS y permear al sector salud
de un flujo adecuado de recursos. [77]
También se evidencio que continúan los
obstáculos en el trámite de las solicitudes de recobros al interior del RS, ya
que no existe un procedimiento único frente a todos los entes territoriales[78],
generándose moras en las cancelaciones de los valores recobrados de hasta 3
años[79].
Así mismo, se encontró que persiste un
grave problema de comunicación e interpretación de la información entre los
actores del SGSSS, que puede retrasar la ejecución de los diferentes trámites
de pago dentro del sector[80],
atendiendo a que no existe consenso entre los actores en relación con los
montos que se adeudan.
Adicionalmente, la cartera derivada de
la prestación de servicios no PBS[81],
fue calificada como irrecuperable[82]
y deteriorada con el paso del tiempo[83]”.
Finalmente, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022.
Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, al efectuar el diagnóstico que sirve de fundamento
al pacto “Salud para todos
con calidad y eficiencia, sostenible por todos”,
en lo referente a la eficiencia
y gestión de recursos financieros indicó que:
“De otra parte, se destaca la creciente
deuda que, pese a las medidas de saneamiento que se han tomado en los últimos
años, no ha tenido el impacto esperado, constituyéndose esto como un riesgo
para la oportunidad y la calidad de la prestación. Para 2018, se estiman deudas
de EPS y entidades territoriales a IPS de entre $9,6 billones (según deudores)
y $16,2 billones (según IPS) (MinSalud, 2017a). Sobresale el hecho de que más
del 70% de la cartera es superior a 180 días, según deudores (y 76%, según IPS
acreedoras); no obstante, es importante resaltar que parte del inconveniente se
debe a la proliferación de malas prácticas operativas de los agentes del sector
que dificultan la identificación y descargue de deudas de sus estados
financieros, y la falta de coincidencia en el reporte.
Por otro lado, mitigar el crecimiento del
gasto en los servicios y tecnologías no financiados por la UPC fruto de la
innovación tecnológica y la garantía del derecho a la salud, es otro de los
retos del sector. En 2015, el monto de recobros por tecnologías no financiados
con la Unidad de Pago por Capitación (UPC), presentados por las EPS ante el
FOSYGA, fue de $3,27 billones; mientras que para 2017, el monto presentado ante
el FOSYGA (hoy Administradora de Recursos del SGSSS-ADRES), fue de $4,03
billones (ADRES, 2018).”[84]
Y al señalar los objetivos estableció que “[l]a gestión del pago de beneficios no
cubiertos por la UPC será sujeta a una reformulación sustancial. Para ello, MinSalud implementará medidas
alternativas de gestión y pago de los recobros. Además, evaluará la
implementación de estrategias de control del gasto que tengan en cuenta los
criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de entrada, y el
posicionamiento terapéutico para la toma de decisiones.”[85]
3. Por lo anterior, considero que las situaciones que
impiden que los dineros que las EPS invierten en la prestación de servicios y
tecnologías PBS no UPC sean rembolsados en los términos establecidos en el
procedimiento de recobros, de tiempo atrás han incidido en el flujo de recursos
al interior del sistema, contribuyendo en gran medida a las dificultades
financieras que atraviesan las EPS e IPS y que, como fue señalado en la
sentencia T-760 de 2008 se constituyen en una barrera al goce efectivo del derecho
a la salud.
4.En consecuencia, aclaro mi voto toda vez que la
medida adoptada en el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 impacta directamente
la forma como se financian los servicios y tecnologías PBS no UPC, razón por la
cual, la sentencia debió profundizar en este aspecto y reconocer que el
mecanismo de presupuestos máximos o techos significan una alternativa de
solución frente a un problema estructural del sistema.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C–126/20
Referencia: Expediente D-13400
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 240
de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Magistrado Ponente:
Antonio José Lizarazo Ocampo.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de este
Tribunal, me permito aclarar el voto frente a ciertos considerandos y otros
aspectos de la parte motiva, adoptados por la Sala Plena en la sentencia C-126
de 2020. En dicha sentencia, la Sala Plena resolvió declarar exequible
el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, el cual prevé la entrada en vigencia de
los techos o presupuestos máximos para la financiación de las tecnologías en
salud que no se encuentran cubiertas con los recursos de la Unidad de Pago por
Capitación -UPC-. Para tomar esta decisión, la Sala consideró que el cargo
formulado por la demandante, consistente en el desconocimiento del principio de
unidad de materia, no tenía la aptitud de prosperar, en la medida en que “el
carácter de la disposición es meramente instrumental, impulsa el cumplimiento
de los objetivos de política pública previstos por en la parte general del
Plan, y no desborda su naturaleza temporal”.
Específicamente, en lo relacionado con la “naturaleza
temporal” de la Ley del Plan, la ponencia sostuvo que (i) las medidas que
se adopten para impulsar su cumplimiento deben tener carácter temporal; (ii)
esta temporalidad maximiza el principio democrático, que se ve reducido en la
Ley del Plan; (iii) dada su naturaleza especial, la Ley del Plan no puede
modificar de manera irrestricta normas expedidas por el Congreso en ejercicio
de otras facultades; y (iv) en el caso de los temas estructurales, si estos “exceden
la órbita de acción de un Gobierno” las medidas son incompatibles con el
Plan Nacional de Desarrollo, y deben ser adoptadas en una legislación de
carácter permanente. Con base en estas premisas, la sentencia señala que (v)
para el caso concreto, la medida bajo análisis es de carácter temporal,
en tanto no interviene las fuentes de financiamiento del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, sino que se limita a regular la oportunidad y forma
de pago, por lo que es constitucional. Sin embargo, aclara que “si la norma
impugnada no fuera instrumental, o no regulara mecanismos puntuales de pago,
sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes al
régimen de financiación de la salud, no cumpliría el requisito de unidad de
materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad”.
Si bien comparto la declaratoria de exequibilidad de
la disposición demandada, teniendo en cuenta las razones que llevaron a la
decisión de la mayoría, considero necesario precisar los siguientes aspectos:
(i)
Es importante
señalar que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo comparte algunas semejanzas
con la Ley Anual de Presupuesto y la Ley Bianual del Presupuesto de Regalías,
en tanto estas últimas también constituyen una herramienta de planeación, en
este caso estrictamente económica, a través de la cual (i) se estiman los
ingresos para una determinada anualidad -vigencia fiscal-; y (ii) se autorizan
los gastos dentro de dicho período. De esta manera, la Ley Anual de Presupuesto
contribuye al cumplimiento de las metas previstas en el Plan Nacional de
Desarrollo, a través de la asignación del gasto público.
(ii)
Igualmente, las
leyes cuentan con disposiciones que tienen por objeto asegurar su correcta
ejecución[86],
y que tienen vocación de temporalidad según cada instrumento (1, 2 y 4 años)[87]. De igual
forma, el contenido de estos ordenamientos puede calificarse como multitemático,
en tanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aborda variados temas en los
frentes económico, social o ambiental, y, como se dijo, la Ley Anual de
Presupuesto pone en ejecución, a través de la asignación de presupuesto, los
planes y programas que desarrollan la política estatal prevista en el Plan
Nacional de Desarrollo[88].
(iii)      No obstante las anteriores
similitudes, señaló la sentencia C-047 de 2018, la temporalidad en la
vigencia de ambos instrumentos constituye un rasgo diferenciador, en la medida
en que mientras hay disposiciones incorporadas en los planes de desarrollo que
se han mantenido vigentes a través del tiempo, las disposiciones orientadas a
poner en marcha el Plan de Inversiones deben sujetarse a la vigencia fiscal
para la cual fueron expedidas. En este sentido, la Corte Constitucional ha
señalado que si bien la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo corresponde,
en principio, al cuatrienio del período presidencial, hay artículos que
implican la ejecución de metas continuadas y progresivas, en beneficio de las
políticas públicas estatales. Tal es el caso de la creación de la UGPP y
Colpensiones, en dos artículos del PND 2007-2010, declarados exequibles por
conexidad directa e inmediata en la sentencia C-376 de 2008, así como la
creación de la ADRES en el PND 2010-2014, en un artículo declarado exequible
mediante sentencia C-453 de 2016[89].
(iv)      Sin embargo, la Corte ha procedido a
declarar la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente que en
lugar de guardar una relación estrecha con los objetivos previstos en la
parte general del Plan Nacional de Desarrollo, buscan llenar vacíos de
legislaciones anteriores y temáticamente independientes a las políticas
públicas que se busca implementar[90].
(v)
Ahora bien, es
importante poner de presente que en virtud de la naturaleza transitoria y de
planeación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo[91], y a la reducción del
principio democrático durante su trámite en el Congreso[92], la vocación de
permanencia de una de sus disposiciones será constitucional siempre que se
acredite (a) una relación de conexidad directa e inmediata entre la
norma instrumental y los objetivos previstos en la parte general; de forma tal
que (b) la incorporación de legislación permanente resulte indispensable para
lograr los cometidos de política pública previstos en la parte general del Plan
de Desarrollo, aspecto que deberá ser definido caso a caso.
(vi)      En cuanto a dicha propuesta, cabe
precisar que según lo previsto en el artículo 150.3 superior, corresponde al
Congreso de la República aprobar, mediante una Ley, dicho Plan de Desarrollo,
incluyendo “las medidas necesarias para impulsar [su] cumplimiento”.
Así mismo, el artículo 341, inciso 3°, señala que los mandatos de dicha Ley, “constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución”. Y el artículo 342 defirió a una ley
orgánica la regulación de los procedimientos de elaboración, aprobación y
ejecución de estos instrumentos de planeación. En virtud de lo anterior, se
expidió la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo -Ley 152 de 1994-, la cual
estableció en su artículo 5º que la parte general del Plan contendrá (i) los
objetivos, metas, estrategias y políticas sociales, económicas y ambientales
que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se
hayan definido; y (ii) los procedimientos y mecanismos generales para lograr
estos objetivos.
(vii)   Finalmente, considero importante
aclarar que el carácter instrumental de una norma -esto es, que su puesta en
marcha permita la efectividad de los postulados previstos en la parte general-,
no hace que, por esta sola condición, la disposición sea de carácter temporal.
Ello se debe a que, como se dijo antes, estos mecanismos de ejecución pueden
contener disposiciones sobre temas estructurales para la puesta en marcha de
una política prevista en la parte general del Plan, o introducir modificaciones
o regulaciones de carácter permanente, y aún así conservar la calidad de normas
instrumentales, que a su vez pueden ser constitucionales si se acredita su conexidad
directa e inmediata en las condiciones establecidas en la presente
sentencia, y la determinación del carácter indispensable para lograr los
contenidos de la política pública, elementos que deben ser definidos caso a
caso.
En
estos términos dejo planteada mi aclaración de voto a la sentencia C-126 de
2020.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Cuaderno principal, folio 5.
[2] Cuaderno principal, folio 7.
[3] Folio 77 del expediente.
[4] Folio 77 del expediente.
[5] Folio 84 del expediente.
[6] Folio 84 del expediente.
[7] Folio 85 del expediente.
[8] Folio 85 del expediente.
[9] Folio 96 del expediente.
[10] Folio 96 del expediente.
[11] Folio 97 del expediente.
[12] Folio 97 del expediente.
[13] Folio 97 del expediente.
[14] Folio 97 del expediente.
[15] Folio 98 del expediente.
[16] Folio 98 del expediente.
[17] Folio 99 del expediente.
[18] Folio 117 del expediente.
[19] Folio 117 del expediente.
[20] Folio 117 del expediente.
[21] Folio 117 del expediente.
[22] Folio 128 del expediente.
[23] Folio 134 del expediente.
[24] Folio 134 del expediente.
[25] Folio 135 del expediente.
[26] Folio 136 del expediente.
[27] Folio 136 del expediente.
[28] Folio 136 del expediente.
[29] Folio 164 del expediente.
[30] Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política
No. 60. Gaceta Constitucional del 18 de marzo de 1991.  título: planeación
económica y social y presupuesto. Autores: Horacio Serpa, Guillermo Perry Y
Eduardo Verano.
[31] Sentencia. C-305 de 2004. También en la
misma dirección las sentencias C-191 de 1996 y C-394 de 2012. De manera
particular, la sentencia C-376 de 2008 indicó: “En efecto, las estrategias para
realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte
general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente
presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo
alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende
alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas
tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario
incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de
beneficios. (…)” En la sentencia C-747 de 2012 preciso: “Y partiendo de que un “plan”
consiste en la ordenación de un conjunto de medios hacia un fin determinado,
contendrá componentes instrumentales de naturaleza institucional u orgánica,
normativa, financiera y presupuestal, para su realización.”
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[33] Sentencia C-490 de 2011.
[34] Sentencia C-896 de 2012.
[35] Sentencia C-832 de 2006.
[36] Desde sus primeras providencias así lo
dejó sentado este Tribunal. En efecto, en la sentencia C-025 de 1993 indicó: “La interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.” En ese mismo sentido se
encuentran, entre muchas otras, las sentencias C-573 de 2004, C-376 de
2008, C-714 de 2008 y C-490 de 2011
[37] Sentencia C-501 de 2001. En esa ocasión
advirtió también este Tribunal: “La Corte estima
que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería
contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia
legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un
rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que
exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese
núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de
conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.” En igual dirección
se encuentran las sentencias C-064 de 2003, C-832 de 2006, C-904 de 2011, C-124
de 2013, C-274 de 2013, C-052 de 2015 y C-147 de 2015.
[38] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[39] “La jurisprudencia
constitucional ha señalado que la ley del Plan es multitemática y
heterogénea (Sobre la caracterización multitemática y heterogénea de la
ley del plan se encuentran, entre otras, las sentencias C-573 de 2004, C-795 de
2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de
2012, C-747 de 2012 y C-670 de 2014). Ello se
explica no solo por la fijación que de sus contenidos hace la Carta, sino
también porque su proceso de elaboración y aprobación demanda el desarrollo de
procesos de participación y concertación en los que tienen cabida diferentes
sectores de la comunidad y del Estado. Según esta Corte, el Plan Nacional “no
recoge una visión unívoca sobre las metas de desarrollo económico a conseguir
dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza
distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las políticas y
estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el
Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.” (Sentencia
C-394 de 2012)”. Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[41] Corte Constitucional, Sentencias C-394 de
2012 y C-016 de 2016, entre otras.
[42] “29. Ante las referidas particularidades
presentes en el Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia de esta Corte ha
afirmado que el principio de unidad de materia, so pena de ser vaciado en su
contenido y afectar los principios de coherencia, racionalidad y transparencia
de la actividad legislativa, debe ser reinterpretado y, en consecuencia, el
examen de constitucionalidad por su presunto quebrantamiento tornarse más
estricto. La fuente normativa clave para su comprensión está contenida en el
artículo 3º, literal m), de la Ley 152 de 1994, "Por la cual se
establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo", que prevé
la coherencia como uno de los principios generales que guían
la actuación de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en relación
con la planeación”. Corte Constitucional, Sentencia C-620 de 2016, ver también
las Sentencias C-305 de 2004, C-016 de 2016, C-008 de 2018 entre otras.
[43] Corte Constitucional, Sentencias C-453 de 2016 y C-519 de
2016.
[44] Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la
Corte, en esa oportunidad, en las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004,
C-376 de 2008, C-377 de 2008 y C-016 de 2016.
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de
2016.
[46] Sobre el particular la Sentencia C-573 de
2004 indicó: “(…) Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se
aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo
cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad
legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de
materia (CP art. 158). (…)” En igual sentido está la sentencia C-795 de 2004 y
reiterado en la Sentencia C-016 de 2016, C-092 de 2018 y C-219 de 2019.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[49] Las decisiones de la Corte referidas en
el literal d) del fundamento 3.2.5. de la presente sentencia, muestran que el
juicio de conexidad en esta materia se realiza estableciendo si la disposición
instrumental guarda conexidad o bien con los objetivos o propósitos del Plan, o
bien con las estrategias generales del mismo, en tanto unos y otros se integren
a la Parte General del Plan. Así por ejemplo, apoyándose en las estrategias del
Plan se encuentran las Sentencias C-377 de 2008 y C-539 de 2008.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[51] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad, pág.
xxxviii.
[52] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad, pág.
211.
[53] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad, pág.
225.
[54] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad, pág.
225.
[55] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad, pág.
226.
[56] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad, pág.
211.
[57] Folio 98 del expediente.
[58] Folio 117 del expediente.
[59] Folio 136 del expediente.
[60] La competencia del Gobierno Nacional para adoptar medidas
de control de precios fue abordada por la Corte en el Auto 040 de 2019.
[61]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[62] Sobre
el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992 y C-557
de 2000.
[63]
Sentencia C-292 de 2015, recogiendo lo expresado en las
Sentencias C-015 de 1996, C-577 de 2000, C-1065 de 2001 y C-077 de 2012.
[64]
Sentencia C-292 de 2015.
[65]
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[66]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[67]
Al respecto, se pueden consultar los numerales 2.1. y 2.2. de
mi salvamento de voto a la Sentencia C-219 de 2019.
[68]
Ley 1955 de 2019. Art. 336.
[69]
Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018
– 2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad. pág. 211.
[70]
Sobre los recobros, es preciso señalar que en la sentencia T-760 de 2008, esta
Corporación reconoció que las EPS “tienen un derecho constitucional al
recobro, por concepto de los costos que no estén financiados mediante las
unidades de pago por capitación (UPC). Para garantizar el derecho a la salud de
los usuarios, el cual depende del flujo oportuno de recursos en el sistema, el
procedimiento de recobro debe ser claro, preciso, ágil”; además recordó que
dicho derecho al recobro surge por tratarse de un pago realizado por la EPS al que
no se encuentra obligado y no por la autorización de un juez o un comité.
[71] Orden vigesimoséptima “Ordenar al Ministerio de Protección Social que tome las medidas
necesarias para que el sistema de verificación, control y pago de las
solicitudes de recobro funcione de manera eficiente, y que el Fosyga desembolse
prontamente los dineros concernientes a las solicitudes de recobro. El
Ministerio de Protección Social podrá definir el tipo de medidas necesarias.
El
Ministerio de Protección Social también podrá rediseñar el sistema de recobro
de la manera que considere más adecuada, teniendo en cuenta: (i) la garantía
del flujo oportuno y efectivo de recursos para financiar los servicios de
salud, (ii) la definición de un trámite ágil y claro para auditar las solicitudes
de recobro sin que el tiempo que dure el auditaje obstaculice el flujo de los
recursos (iii) la transparencia en la asignación de los recursos del Fosyga y
(iv) la asignación de los recursos para la atención eficiente de las
necesidades y prioridades de la salud.”
[72]
Efectuada el 6 de diciembre de 2018.
[73]
“Ministerio de Hacienda. Minuto 3:09:55 de la grabación de RTVC. Documento
de fecha 7 de diciembre de 2018 página 3”.
[74]
“En el 2015 de un monto total aproximado de 3.2 billones se pasó a una proyección
de 4.3 billones de pesos para el cierre de 2018. En el año 2008 los recursos
destinados a cancelar lo no incluido en el PBS fueron de 1.2 billones y en 2017
de 3.0 billones, lo que pone en evidencia un crecimiento alrededor del 150% en
10 años”.
[75]
“La Resolución 1885 de 2018 contempla el actual procedimiento de recobros.
Acemi manifestó en relación con los tiempos en que se tramita una solicitud de
recobro, que en el 2018 el giro previo se demoró en promedio 4 días con un
retraso máximo de 10 días en agosto. En el último año cubrir el excedente se
demoró en promedio 5 meses más del plazo máximo autorizado. Expuso que en el
2018 se pagaron complementos de julio a diciembre de 2017 y solo se han pagado
los tres primeros paquetes del 2018. Indicó que a la fecha ya deberían estar
cerrados los paquetes de abril a octubre y que el monto pendiente de estos
paquetes corresponde a 1.5 billones.
El pago de los paquetes
que se llama glosa transversal es irregular. En julio de 2018 se cancelaron los
presentados en junio, en octubre y en diciembre de 2017”.
[76]
“Es la diferencia anual entre valores aprobados y giros de los recobros no
PBS. Estos montos pendientes de cancelación se generan al cierre de cada
vigencia fiscal. Cfr., documento allegado el 7 de diciembre de 2018 por el
Ministerio de Salud. Página 6. Al respecto Gestarsalud señaló que los estados
financieros de la Superintendencia a corte diciembre de 2017 registran que se
debe cerca de 3.8 billones de pesos por las EPS a las IPS, de los cuales cerca
de 367 mil son de no PBS, porque sin liquidez o con la limitante de liquidez
que tienen, no pueden seguir pagando la totalidad y por ello siempre queda un
rezago a pesar de las exigencias de muchos prestadores que si no se les paga
por adelantado no prestan el servicio lo que afecta al usuario”.
[77]
“En desarrollo del tercer eje temático, la Defensoría realizó
recomendaciones con el propósito alcanzar la cobertura universal, entre las que
se encuentra el rediseño del modelo financiero de salud para mejorar flujo de
recursos bajo los lineamientos de la Ley Estatutaria de Salud”.
[78] “Gestarsalud indicó que en el país se tienen entes
territoriales como Bogotá que “ruedan” muy bien aunque no perfecto, porque hay
moras de meses, pero en el resto del país es disímil, y son 35 entidades
territoriales, 35 procesos diferentes a los que ellos tienen que enfrentarse”.
[79]
“Gestarsalud explicó en cuanto al tiempo de pago mayor de 60 días
aproximadamente, que se tiene el 80% de la cartera y mayor de 181 días el 64%,
y que todo el proceso puede demorar por parte de la entidad territorial de 2 a
3 años. Informó que estos datos son los producidos en el régimen subsidiado y
solamente en relación con las afiliadas de Gestarsalud que corresponden al 53%
de la población de cobertura. En la cartera no POS radicada, se observa más de
181 días 64%. Señaló que los otros tiempos son menores. Esto arroja un costo en
las asociadas a Gestarsalud que son el 53%, de cerca de 525 mil millones al
año”.
[80]
“Por ejemplo, lo que la Adres entiende como glosado no lo tiene como deuda.
Las EPS indican que deben un monto a las IPS y estas a su vez señalan otro
valor. En sus intervenciones, Acemi y la Adres aludieron a esta problemática”.
[81]
“Este asunto compete a todos los actores, no solo al Ministerio de Salud, al
de Hacienda y Crédito Público y a la Superintendencia de Salud, sino también al
gremio de los prestadores del servicio y los hospitales, razón por la que todos
hicieron alguna mención sobre el mismo durante su intervención en la
audiencia”.
[82]
“Acesi. Gestarsalud habló de los recobros aprobados que se convierten en
cartera mayor a 181 días”.
[83]
“ACHC”.
[84]
Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018
– 2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad. pág. 211.
[85]
Ib. pág. 226.
[86]
Para el caso del Plan Nacional de Desarrollo, son los mecanismos de ejecución
del Plan y para el caso de la Ley de Presupuesto son las disposiciones
generales. Ver EOP, artículo 11.
[87]
Constitución Política, artículos 339 y 341. Ley 142 de 1994, artículos 14, 25 y
30. Una lectura sistemática de estas disposiciones, permite derivar la
temporalidad que por regla general rige las leyes del Plan de Desarrollo. En
este mismo sentido, dijo la Sala Plena en la sentencia C-068 de 2020 que: “dada
su naturaleza de planificación, la ley del Plan Nacional de Desarrollo cubre
varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el
Gobierno Nacional durante cuatro años”. Igualmente, en la sentencia C-126
de 2020, la Sala enfatizó en la temporalidad de las leyes del Plan.
[88]
Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018. A su vez, esta correspondencia
entre la Ley Anual de Presupuesto y la Ley del PND, puede justificarse en el
artículo 13 del Decreto 111 de 1996, y los artículos 8.4, 28 y 30 de la Ley 152
de 1994.
[89]
Particularmente, en esta decisión el demandante cuestionó el hecho de que se
hubiera incorporado una disposición de carácter permanente en la Ley del Plan,
no obstante lo cual la Corte consideró que no había mérito para emitir un
pronunciamiento de fondo, en tanto el actor no puso de presente el imperativo
constitucional que prohibiría tal posibilidad.
[90]
Corte Constitucional, sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020.
[91]
Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018.
[92]
Corte Constitucional, sentencia C-394 de 2012.