C-778-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-778/03
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Configuración
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Alcance
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Fundamento constitucional
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Debe
respetar principios constitucionales
RESPONSABILIDAD DE LOS PARTICULARES QUE TEMPORALMENTE DESEMPEÑAN
FUNCIONES PUBLICAS-Sustento legal
Al establecer
el legislador que no solamente los servidores públicos y los particulares que
ejercen funciones públicas sino también los antiguos servidores públicos son
sujetos pasivos de la acción de repetición, aplicó el criterio de razonabilidad
exigido por la jurisprudencia constitucional en la expedición de las leyes, en
cuanto desde el punto de vista lógico no existe ninguna razón para exonerar de
responsabilidad patrimonial al servidor público que ha cesado en el ejercicio
de sus funciones, por hechos acaecidos en dicho ejercicio, dejando librada
aquella a la sola voluntad del mismo, mediante su permanencia en el cargo o el
retiro de éste, y desconociendo la prevalencia del interés general, en especial
el patrimonio y la moralidad públicos, sobre el interés particular.
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE
REPETICION-Deber de las entidades públicas por daño
causado al Estado
LEY ORGANICA-Materias reguladas
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
El principio de unidad de materia, en virtud del cual cada ley debe
regular una materia determinada, que puede ser compleja, en forma tal que
exista conexidad o vinculación objetiva y razonable entre los varios aspectos
de su contenido, y por tanto exista coherencia en todo su texto, y no debe
regular materias separadas. Con ello se persigue claridad, orden y seguridad en
la expedición de las leyes que han de regir la vida de los gobernados y se
evita la inclusión de disposiciones extrañas a los cuerpos legales, que tiene
el riesgo de producir sorpresas inconvenientes y hacer incierta y difícil su
futura localización en el conjunto del ordenamiento jurídico.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO-Comprende falta disciplinaria
LEY ESTATUTARIA-No regula materia
disciplinaria
PRESUNCION LEGAL-Concepto
PRESUNCION LEGAL-Admisión de prueba en
contrario
PRESUNCION LEGAL-Efectos jurídicos
DOLO-Causas de presunción legal
CONDUCTA GRAVEMENTE CULPOSA-Causas
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PRESUNCION LEGAL
PRESUNCION LEGAL-Justificación
PRESUNCION LEGAL DE DOLO Y CULPA GRAVE-Busca
hacer efectiva la acción de repetición
PRESUNCION LEGAL DE DOLO Y CULPA GRAVE-Igualdad
de efectos jurídicos en relación con la acción de repetición
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE
REPETICION-Cuando se deriva de un acto
administrativo no acarrea responsabilidad patrimonial
La Corte considera oportuno resaltar que en el caso de
que la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de
repetición deriven de la expedición de un acto administrativo, la declaración
de nulidad de éste no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del
agente público, puesto que con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la
Constitución siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las
modalidades de dolo o culpa grave, bien sea mediante la aplicación de las
referidas presunciones, que invierten la carga de la prueba, o bien sea
aplicando las reglas generales de la materia procesal sobre dicha carga. Así
mismo advierte que, por consiguiente, las otras modalidades de culpa (leve y
levísima) no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal.
ACCION DE REPETICION-Competencia de la
jurisdicción contenciosa
Referencia: expediente D-4477
Demanda
de inconstitucionalidad contra los Arts. 1º (parcial), 4º, 5º (parcial), 6º
(parcial), 7º y 17 de la Ley 678 de 2001.
Demandante: William Fernando León Moncaleano
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá D.C.,
once (11) de septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano William Fernando León Moncaleano
presentó demanda contra los Arts. 1º (parcial), 4º, 5º (parcial), 6º (parcial),
7º y 17 de la Ley 678 de 2001.
En virtud de
auto dictado el 27 de Febrero de 2003, el Magistrado Sustanciador dispuso
admitir la demanda contra los Arts. 1º (parcial), 4º, 5º (parcial), 6º
(parcial), estos dos últimos únicamente por el cargo por violación del Art. 90
superior, y 7º, de la ley citada, y rechazarla contra la expresión “o el
llamamiento en garantía” contenida en el inciso primero del Art. 4o, la
expresión “manifiesta e inexcusablemente” contenida en el Num. 4 del
Art. 6º, los Arts. 5º y 6º por el cargo por violación de la presunción de
inocencia comprendida en el principio del debido proceso, las expresiones “Magistrados
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo
Superior de la Judicatura” y “conocerá privativamente y en única
instancia” contenidas en el inciso primero del parágrafo 1 del artículo 7o,
el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo 7o, y el artículo 17, de dicha
ley.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001, subrayando
los apartes demandados:
LEY 678 DE 2001
(agosto 3)
por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de
la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPITULO I
ASPECTOS SUSTANTIVOS.
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto
regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores
públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través
del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la
Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición.
(...)
ARTÍCULO 4o. OBLIGATORIEDAD. Es deber de las entidades públicas
ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño
causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de sus agentes. El incumplimiento de este deber constituye falta
disciplinaria.
El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el
deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan
constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y
dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta.
ARTÍCULO 5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado
quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del
Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes
causas:
1. Obrar con desviación de poder.
2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación
por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma
que le sirve de fundamento.
3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por
desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a
la decisión de la administración.
4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de
dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad
patrimonial del Estado.
5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente
contrario a derecho en un proceso judicial.
ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La
conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es
consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una
inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes
causas:
1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión
anulada, determinada por error inexcusable.
3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la
validez de los actos administrativos determinada por error ­inexcusable.
4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones
arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o
corporal.
CAPITULO II
ASPECTOS PROCESALES.
ARTÍCULO 7o. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción de lo
contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.
Será competente el juez o tribunal
ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad
patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas
en el Código Contencioso Administrativo.
Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya
originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para
solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que
haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en
que se haya resuelto el conflicto.
PARÁGRAFO 1o. Cuando la acción de repetición se ejerza contra el
Presidente o el Vicepresidente de la República o quien haga sus veces,
Senadores y Representantes, Ministros del despacho, directores de departamentos
administrativos, Procurador General de la Nación, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Magistrados de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de
la Judicatura, de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, de los
Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal Militar, conocerá
privativamente y en única instancia la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
Cuando la acción de repetición se ejerza contra miembros del Consejo
de Estado conocerá de ella privativamente en única instancia la Corte Suprema
de Justicia en Sala Plena.
Igual competencia se seguirá cuando la acción se interponga en
contra de estos altos funcionarios aunque se hayan desvinculado del servicio y
siempre y cuando el daño que produjo la reparación a cargo del Estado se haya
ocasionado por su conducta dolosa o gravemente culposa durante el tiempo en que
hayan ostentado tal calidad.
PARÁGRAFO 2o. Si la acción se intentara en contra de varios
funcionarios, será competente el juez que conocería del proceso en contra del
de mayor jerarquía.
III.  DEMANDA
El demandante
considera violados los Arts. 6, 29, 90, 116, 124, 152, 153, 158, 228, 235 y 237
de la Constitución Política.
Expresa que al
disponer el Art. 1º de la Ley 678 de 2001 que dicha ley tiene por objeto
regular la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, los
exservidores públicos y los particulares que desempeñen funciones públicas
viola el Art. 90 superior, pues éste trata únicamente de las autoridades
públicas, es decir, que estén en ejercicio de sus funciones, y no comprende a los
exservidores públicos. Añade que la primera disposición también vulnera el Art.
124 de la Constitución, que asigna a la ley la determinación de la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, así
como también el Art. 6º ibídem, en virtud del cual la responsabilidad de los
servidores públicos es distinta de la de los particulares.
Manifiesta que
al establecer el Art. 4º de la ley que las entidades públicas deben ejercitar
la acción de repetición o efectuar el llamamiento en garantía, cuando el daño
causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de sus agentes, incluyendo las entidades territoriales, la ley debe ser
orgánica  y no simplemente ordinaria, por lo cual se violó el Art. 151 superior.
Agrega que al contemplar la misma norma que el incumplimiento de tal deber
constituye falta disciplinaria, quebranta el principio de unidad de materia
previsto en el Art. 158 de la Constitución e infringe también los Arts. 152 y
153 ibídem que regulan las leyes estatutarias, pues éstas deben contener los
estatutos como el disciplinario.
Expone que al
contemplar respectivamente los apartes impugnados de los Arts. 5º y 6º de la
ley presunciones de dolo y culpa grave de los agentes públicos, contrarían el
Art. 90 de la Constitución, ya que éste no distinguió los dos conceptos y no
estableció esas presunciones.
Por último,
argumenta que por dirigirse la acción de repetición y el llamamiento en
garantía contra una persona natural y por tener aquellos un carácter
patrimonial, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, por lo
cual al asignar el Art. 7º de la ley su conocimiento a la jurisdicción
contencioso administrativa contraviene el título VIII de la Constitución, que
distingue entre las dos jurisdicciones. Por otra parte, expresa que, por
señalar competencias judiciales, dicha disposición debe formar parte de una ley
estatutaria y quebranta los Arts. 152 y 153 superiores.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito
presentado el 25 de Marzo de 2003, la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
actuando en la calidad de apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita
a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas, con sustento en
lo siguiente:
En primer lugar
plantea algunas consideraciones sobre el llamamiento en garantía, conforme a
las cuales se trata de una vía procesal idónea para que en una misma decisión
se definan todos los extremos de la relación patrimonial y que responde a los
criterios, principios y objetivos que contempla la Constitución Política, entre
ellos el debido proceso.
Seguidamente afirma que el principio
de unidad de materia busca que en un proyecto no se incluyan normas aisladas o
sin relación con los temas del proyecto, con el fin de lograr conexidad y
coherencia bajo los parámetros de la lógica y la técnica jurídica, y que la
previsión de faltas disciplinarias en la Ley 678 de 2001 respeta dicho principio.
Sostiene que en el ordenamiento
colombiano no es indispensable que los temas disciplinarios sean tratados
exclusivamente en el Código Disciplinario Unico.
Expresa que en desarrollo de la
cláusula general de competencia que le otorga el Art. 150 superior, corresponde
al legislador establecer las acciones, su naturaleza y los presupuestos
indispensables para su ejercicio, pues de ello depende que los ciudadanos
puedan acudir a la jurisdicción. Agrega que la acción de repetición es
resarcitoria y no sancionatoria como equivocadamente lo entiende el actor.
Finalmente asevera que el Art. 7º de la
ley, sobre jurisdicción y competencia, no vulnera el principio del debido
proceso.
2.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
Por medio de
escrito radicado el 25 de Marzo de 2003, el ciudadano Antonio Medina Romero,
actuando en la calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Pública, pide a la Corte que declare exequibles las normas impugnadas,
con base en las siguientes razones:
Tras señalar el
concepto de la acción de repetición contenido en la Sentencia C-832 de 2001
proferida por la Corte Constitucional, señala  los elementos de la
responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, cita unos antecedentes
jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la
Corte Constitucional y expresa que la existencia de una normatividad mediante
la cual se exija a los servidores públicos el acatamiento de unas reglas de
conducta previamente definidas es inherente al ejercicio de las funciones que
les corresponden, independientemente de cuál sea el órgano o rama a que
pertenezcan, lo cual no sólo es un derecho sino también un deber del Estado.
3.
Intervención de la Auditoría General de la República
Por medio de
escrito recibido el 25 de Marzo de 2003, la ciudadana Myriam Herlinda Roncancio
Téllez, obrando como apoderada de la Auditoría General de la República,
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas acusadas,
en relación con los cargos de la demanda, con las siguientes razones:
Manifiesta que
cuando el Art. 90 de la Constitución habla de autoridad pública o agente del
Estado se refiere a quien lo era cuando se causó el daño. Por ello nada impide
que la acción de repetición se pueda ejercer contra quien ya no esté al
servicio de la administración, lo cual es obvio, pues lo que se busca es
proteger al Estado cuando resulte condenado a una reparación patrimonial por la
conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario suyo. Además, lo
contrario haría vana la disposición, pues el funcionario simplemente tendría
que renunciar con el fin de evadir la responsabilidad.
Señala que en
consecuencia el Art. 1º de la ley no desconoce los Arts. 6º, 90 y 124
superiores.
Afirma que la
reserva de ley orgánica es una excepción al principio general de la potestad
legislativa ordinaria. Expresa que el Art. 4º de la ley 678 de 2001 consagra el
deber de las entidades públicas de ejercitar la acción de repetición o hacer el
llamamiento en garantía y que este tema no corresponde a los que deben ser
desarrollados mediante la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, conforme a
jurisprudencia de la Corte Constitucional, que transcribe. Agrega que no todos
los temas relacionados con las entidades territoriales son de reserva de dicha
ley y por tanto el legislador ordinario tiene competencia para regular algunos,
como el contenido en aquella disposición, por lo cual la misma no viola el Art.
151 de la Constitución.
Indica que por
otra parte el Art. 4º citado no viola el principio de unidad de materia, pues
él regula el deber legal de ejercitar la acción de repetición o efectuar el
llamamiento en garantía, y la omisión de un deber legal constituye falta
disciplinaria, por lo cual los dos temas son inescindibles y existe entre ellos
una relación de conexidad causal.
Considera que
así mismo, de conformidad con lo previsto en el Art. 152 de la Constitución, el
tema disciplinario no forma parte de las materias que deben ser reguladas
mediante leyes estatutarias y que al parecer el actor confunde éstas con los
códigos, cuando se trata de figuras distintas.
Con base en
transcripción de apartes de la  Sentencia C-374 de 2002 dictada por la Corte
Constitucional,  aduce que el legislador tenía plenas facultades para
establecer las presunciones de dolo y culpa grave en los Arts. 5º y 6º de la
Ley 678 de 2001, pues simplemente estaba ejerciendo su competencia para
configurar las instituciones procesales y definir el régimen de responsabilidad
de los servidores públicos, conforme a lo previsto en los Arts. 124 y 150
superiores, con el fin de hacer de la acción de repetición una herramienta
eficaz.
Enuncia que, de
acuerdo con el Art. 150 y el Título VIII de la Constitución, corresponde a la
ley determinar los asuntos de conocimiento de las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa y, por tanto, no se puede alegar violación de normas
constitucionales con el argumento de que se están confundiendo dichas
jurisdicciones.
Igualmente
afirma que la Corte Constitucional ha determinado que las leyes estatutarias no
desarrollan en forma exhaustiva y excluyente las materias que el constituyente
reservó a tal categoría, como es el caso de la administración de justicia, y
que la competencia de los órganos de la rama judicial  es materia de regulación
en los diversos códigos, por lo cual el Art. 7º de la Ley 678 de 2001 no
quebranta los Arts. 152 y 153 superiores.
4.
Intervención del ciudadano Pedro Humberto Gálvis Avila
Mediante escrito radicado el 25 de
Marzo de 2003, el ciudadano Pedro Humberto Gálvis Avila pide a la Corte que
declare la constitucionalidad de las normas acusadas, con los siguientes
argumentos:
Sostiene que la
previsión de los exservidores públicos junto a los servidores públicos y los
particulares que desempeñen funciones públicas en el Art. 1º de la Ley 678 de
2001 no es contraria al Art. 90 superior, por haber tenido los primeros la
calidad de servidores  públicos en el momento en que se produjo el daño
antijurídico por parte del Estado a un tercero.
Indica que del proceso respectivo
debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de
la responsabilidad patrimonial del Estado y de la repetición por parte de éste
contra su agente causante del daño.
5. Intervención
de la Universidad Santo Tomás
El ciudadano
Samuel Yong S., obrando en nombre de la Universidad Santo Tomás, presentó
escrito de intervención el 9 de Abril de 2003, en forma extemporánea, por lo
cual no será tenido en cuenta.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En Concepto No.
3199 radicado el 11 de Abril de 2003, el Procurador General de la Nación
solicita a esta corporación que declare la exequibilidad de las normas
acusadas, con los siguientes fundamentos:
Expresa que el
constituyente de 1991 dotó al legislador de la función de determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva y
expresamente estableció la acción de repetición para determinar su
responsabilidad patrimonial (Arts. 90, 124 y 150, Num. 23, de la Constitución).
En ese sentido puede hacer uso de una amplia potestad de configuración
política, dentro de parámetros de proporcionalidad y razonabilidad.
Sostiene que la
extensión de la responsabilidad patrimonial a los exservidores públicos se
funda en los principios que rigen la responsabilidad de la función pública y
que ello previene que los servidores públicos eludan su responsabilidad
mediante la renuncia a sus funciones.
Expone que es
lógico que el conocimiento de la acción de repetición se atribuya a la
jurisdicción contencioso administrativa, ya que ésta es la encargada de
resolver los problemas propios del Estado en los aspectos administrativos
(Arts. 236-238 de la Constitución), y la acción de repetición es la
continuación de un problema administrativo que ha comprometido el patrimonio
público por causa de conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes.
Considera que es
labor del legislador desarrollar mediante ley ordinaria la responsabilidad de los
servidores públicos, con fundamento en lo dispuesto en los Arts. 6º, 124 y 150,
Num. 23, superiores.
Estima que la
institución de la autonomía territorial está encaminada a permitir que los
entes regionales administren los asuntos señalados en la Constitución, con
independencia de las autoridades administrativas del nivel central. Añade que
la responsabilidad de los servidores públicos de aquellos entes se determina
con fundamento en el centralismo político, mediante leyes ordinarias.
Arguye que la
Ley 678 de 2001 tiene un contenido especial y que al establecer en su Art. 4º
que la omisión del deber de ejercitar la acción de repetición o de efectuar el
llamamiento en garantía con fines de repetición constituye falta disciplinaria,
no contraviene el principio de unidad de materia, pues tal falta tiene una
conexidad teleológica con el cumplimiento de dicho deber. Agrega que el Código
Disciplinario Unico vigente estableció como falta gravísima la misma conducta,
en el Num. 36 del Art. 48.
Señala que
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la existencia de un
Código Disciplinario Unico constituye un régimen general del régimen
disciplinario, que no excluye la adopción de normas disciplinarias concretas en
otras leyes, de acuerdo con las especificidades de cada rama del poder público
o de los órganos autónomos, siempre y cuando en dichas leyes se respete el
principio de unidad de materia.
Afirma que al
contemplar el inciso 2º del Art. 90 superior la acción de repetición, consagra
un instituto procesal que el legislador puede regular con una amplia libertad
de configuración política. Anota que las presunciones establecidas en los Arts.
5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no violan el Art. 90 de la Constitución y, por el
contrario, lo interpretan y desarrollan de una manera acorde con sus fines.
Asevera que las
leyes estatutarias se caracterizan por estar sometidas a un trámite más
riguroso que el establecido para las leyes ordinarias, señala las materias
reservadas a las mismas y agrega que las primeras no agotan la regulación de
dichas materias.
Manifiesta que
según la jurisprudencia constitucional la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia debe regular la estructura de dicha rama del poder público, los
principios generales y los aspectos sustanciales referentes a la misma y que,
por otra parte, la competencia y el procedimiento en cada una de las
jurisdicciones deben ser desarrollados en leyes ordinarias, especialmente en
los códigos respectivos.
Indica que la
Ley 678 de 2001 desarrolló la acción de repetición y el llamamiento en garantía
como un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no
como un asunto de administración de justicia, y concluye que no violó el
principio de especialidad de las leyes estatutarias.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Dado que las
disposiciones acusadas pertenecen a una ley de la República, corresponde a esta
corporación resolver sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 del Estatuto Superior.
Problemas
jurídicos planteados
2. Corresponde a
la Corte determinar:
i) Si al
contemplar el Art. 1º de la Ley 678  de 2001 que los exservidores públicos
deben responder patrimonialmente cuando hayan causado un daño antijurídico con
dolo o culpa grave vulnera el Art. 90 de la Constitución, por referirse éste a
las autoridades públicas, y quebranta adicionalmente los Arts. 6º, que consagra
una responsabilidad distinta de los servidores públicos y de los particulares,
y 124 ibídem, que asigna a la ley la determinación de la responsabilidad de los
servidores públicos.
ii) Si por
quedar comprendidas en el Art. 4º de la Ley 678 de 2001 las entidades públicas
del orden territorial se quebranta el principio de la especialidad de las leyes
orgánicas contemplado en el Art. 151 superior.
iii) Si al
señalar el mismo Art. 4º como falta disciplinaria el incumplimiento del deber
de ejercitar la acción de repetición o de efectuar el llamamiento en garantía
viola el principio de unidad de materia establecido en el Art. 158 de la
Constitución y quebranta también el principio de especialidad de las leyes
estatutarias establecido en los Arts. 152 y 153 superiores.
iv) Si los
apartes demandados de los Arts. 5º y 6º de la ley citada, que establecen unas
presunciones de dolo y culpa grave de los agentes estatales, contravienen el
Art. 90 de la Constitución, por no contemplar éste tales presunciones.
v) Si al
atribuir el Art. 7º de la mencionada ley el conocimiento de la acción de
repetición a la jurisdicción contencioso administrativa vulnera el título VIII
de la Constitución, que regula la rama judicial, y quebranta el principio de
especialidad de las leyes estatutarias contenido en los Arts. 152 y 153 ibídem.
Análisis de
los cargos formulados
3. De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución, “El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
“En el evento
de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños,
que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Esta disposición consagra en su
primer inciso el postulado de la responsabilidad patrimonial del Estado cuando
sus agentes en ejercicio de sus funciones causen a los particulares un daño
antijurídico, por acción u omisión, de modo que el mismo sea imputable a aquel.
Dicha responsabilidad tiene como
fundamento constitucional adicional el contenido de los Arts. 2º y 58
superiores, en virtud de los cuales las autoridades de la república están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos patrimoniales adquiridos con arreglo a
las leyes civiles.
Por otra parte, dicha norma
contempla en su inciso segundo la acción de repetición o de reembolso, por
parte del Estado, contra sus agentes que hayan causado el daño antijurídico con
una conducta dolosa o gravemente culposa.
Como puede
observarse, esta acción tiene un carácter claramente indemnizatorio. La Corte
Constitucional sostuvo en relación con los elementos y la finalidad de la
misma:
“De acuerdo con lo anterior, la  acción de repetición se define como
el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración
Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del
monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como
resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
por los daños antijurídicos que les haya causado.
“Para que la entidad pública pueda repetir contra el funcionario o
ex funcionario, es necesario que concurran los siguientes requisitos: (i) que
una entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso
administrativa a reparar los antijurídicos (sic) causados a un particular; (ii)
que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o antiguo funcionario
público. (iii) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero
determinada por el juez en su sentencia.
“Por último, es importante resaltar que la acción de repetición
tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio
público el cual es necesario proteger integralmente para la realización
efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo
señala  el artículo 2 de la Constitución Política.
“Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder
vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o
gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad,
el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de
su patrimonio y para preservar la moralidad pública”. [1].
4. El Art. 90 de
la Constitución trata de la acción o la omisión de las “autoridades
públicas”  y de la conducta dolosa o gravemente culposa de un “agente”
del Estado.
En desarrollo de
dicha disposición, el Art. 1º de la Ley 678 de 2001 establece que esta ley
tiene por objeto “regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y
exservidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas”.
Según lo previsto en el Art. 123
superior, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas,
los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. Agrega tal precepto que los mismos están al
servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista
en la Constitución, la ley y el reglamento.
El demandante
considera que la expresión “y exservidores públicos” es contraria al
Art. 90  superior, pues en su opinión éste sólo comprende a los servidores
públicos en ejercicio de sus funciones y no abarca a los que han dejado de
desempeñarlas.
Acerca de este
cargo es oportuno expresar que, de acuerdo con lo señalado en múltiples
ocasiones por la Corte, el legislador tiene una amplia potestad de
configuración para expedir las leyes, de conformidad con lo dispuesto en los
Arts. 114 y 150 de la Constitución, en cuyo ejercicio debe respetar los
principios, reglas, deberes y derechos contemplados en ésta, y los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.
Dicha potestad
de configuración está prevista en forma específica en relación con la
responsabilidad por el desempeño de funciones públicas en el Num. 23 del citado
Art. 150, en virtud del cual corresponde al Congreso “expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas”, en el Art. 124, conforme
al cual “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva” y en el Art. 123, que estatuye que “la
ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.
Al establecer el
legislador que no solamente los servidores públicos y los particulares que
ejercen funciones públicas sino también los antiguos servidores públicos son
sujetos pasivos de la acción de repetición, aplicó el criterio de razonabilidad
exigido por la jurisprudencia constitucional en la expedición de las leyes, en
cuanto desde el punto de vista lógico no existe ninguna razón para exonerar de
responsabilidad patrimonial al servidor público que ha cesado en el ejercicio
de sus funciones, por hechos acaecidos en dicho ejercicio, dejando librada
aquella a la sola voluntad del mismo, mediante su permanencia en el cargo o el
retiro de éste, y desconociendo la prevalencia del interés general, en especial
el patrimonio y la moralidad públicos, sobre el interés particular (Arts. 1º ,
88 y 209 de la Constitución).
Es oportuno
anotar que el propio constituyente aplica el mismo criterio, al disponer, en el
Art. 174 de la Constitución, que corresponde al Senado conocer de las
acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la
República y otros altos funcionarios, “aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos. En este caso conocerá por hechos u omisiones ocurridos
en el desempeño de los mismos”. También, al atribuir a la Corte Suprema de
Justicia la función de juzgar al Presidente de la República y otros altos
funcionarios por las conductas punibles que se les imputen y estatuir en el
parágrafo que “cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en
el ejercicio de su cargo, el fuero sólo se mantendrá para las conductas
punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas”.
Por estas
razones el aparte acusado del Art. 1º de la Ley 678 de 2001 no vulnera el Art.
90 de la Constitución. Dicha expresión no quebranta tampoco el Art. 6º ibídem,
en cuanto éste consagra una responsabilidad distinta a cargo de los
particulares y de los servidores públicos y aquella se refiere a la
responsabilidad patrimonial de los exservidores públicos por hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de sus funciones como servidores públicos, y no por
sus actividades en la calidad sobreviniente de particulares.
En consecuencia,
tampoco se viola el Art. 124 ibídem, que atribuye al legislador la potestad de
regular la responsabilidad de dichos servidores.
5. El Art. 4º de
la Ley 678 de 2001 dispone que es deber de las entidades públicas ejercitar la
acción de repetición o hacer el llamamiento en garantía, cuando el daño causado
por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa
de sus agentes.
Esta disposición
comprende a las entidades territoriales y con fundamento en ello el actor la
acusa de ser contraria a lo dispuesto en el Art. 151 superior, por tratarse en
su opinión de una materia que debe ser regulada mediante una ley orgánica.
El Art. 151
superior regula las leyes orgánicas, a las cuales está sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa, entre las cuales se encuentran “las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”.
Como ha tenido
oportunidad de manifestarlo esta corporación, la reserva de ley orgánica es
aplicable únicamente cuando se regula la estructura territorial y la organización
de los poderes públicos en función del territorio. En este sentido ha dicho:
“El contenido material de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en la
Constitución. En efecto, ésta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en
relación con los siguientes temas:
“a) Los requisitos y formalidades para que los gobernadores y
alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio (art.105).
“b) La definición de la división general del territorio con arreglo
a lo previsto en la Constitución, y la fijación de las bases y condiciones para
crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias (art. 150-4)
“c) La asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (art. 151).
“d) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (art. 288).
“e) La regulación de los requisitos para decretar la formación de
nuevos departamentos (art. 297).
“f) El
establecimiento de las condiciones para solicitar la conversión de la región en
entidad territorial, así como las atribuciones de los órganos de administración
y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios
para la adopción del estatuto de cada región (art. 307).
“g) La adopción para las áreas metropolitanas de un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial y el establecimiento de mecanismos
para que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las
respectivas autoridades municipales. Así mismo, el procedimiento para convocar
y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios
a dichas áreas (art. 319).
“h) La conformación de las entidades territoriales indígenas (art.
329).
“- A pesar de
las numerosas referencias que en la Constitución se hace a la "ley
orgánica de ordenamiento territorial", no se dispone de una formulación
sistemática del contenido de dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin,
a concordar y reunir numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance
de la noción.
“Sin embargo, en la sentencia C-600A/95 a la cual se hizo referencia
antes se hace una síntesis afortunada de los temas que la legislación orgánica
territorial regula, y que se refieren a las siguientes cuestiones:
"Esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y
la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual,
en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y
requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones
administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (C. P.
arts. 1o.,150-4, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte
de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el
ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación
y pertenencia a una división o a una entidad territorial (C.P. art. 105, 297,
307, 319 y 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica
territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades
territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y
estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para
dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (C.P. arts. 151 y
288)". [2]
Con base en lo
anterior, puede afirmarse que el contenido del Art. 4º acusado no forma parte
de las materias que deben ser reguladas mediante la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, por lo cual el cargo carece de fundamento.
6. Estima el
demandante que al señalar el Art. 4º de la Ley 678 de 2001 como falta
disciplinaria el incumplimiento del deber de ejercitar la acción de repetición
o de efectuar el llamamiento en garantía viola el principio de unidad de
materia establecido en el Art. 158 de la Constitución y quebranta también el
principio de especialidad de las leyes estatutarias establecido en los Arts.
152 y 153 superiores.
De conformidad
con el Art. 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella.
Esta disposición consagra el principio llamado de unidad de materia,
en virtud del cual cada ley debe regular una materia determinada, que puede ser
compleja, en forma tal que exista conexidad o vinculación objetiva y razonable
entre los varios aspectos de su contenido, y por tanto exista coherencia en
todo su texto, y no debe regular materias separadas. Con ello se persigue
claridad, orden y seguridad en la expedición de las leyes que han de regir la
vida de los gobernados y se evita la inclusión de disposiciones extrañas a los
cuerpos legales, que tiene el riesgo de producir sorpresas inconvenientes y hacer
incierta y difícil su futura localización en el conjunto del ordenamiento
jurídico.
La Corte ha interpretado en forma amplia este principio y ha
expresado al respecto:
“Como ya se señaló anteriormente, esta Corte siempre ha interpretado
de manera amplia la noción de materia, con el fin de determinar si un artículo
acusado desconoce o no la regla de unidad de materia, o si un proyecto respetó
en su trámite el principio de identidad. Así, en forma reiterada, esta
Corporación ha dicho que la “interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano”, por lo cual únicamente “aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”[3].”
[4]
De otro lado, conforme a la
jurisprudencia de la Corte, el legislador puede consagrar faltas y sanciones
disciplinarias en leyes diferentes al Código Disciplinario Unico. Sobre este
particular ha afirmado:
“De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la
Constitución no impone al legislador la adopción de un solo régimen
disciplinario para todos los servidores públicos[5]
ni a consagrar en una sola ley todas las disposiciones que regulen esta
materia. Es decir, la existencia de un Código Disciplinario Único constituye un
marco general del régimen disciplinario, que no excluye la adopción de normas
disciplinarias específicas en otras leyes, de acuerdo con las especificidades
de cada rama del poder público o de los órganos autónomos e independientes, y
siempre que en aquellas leyes se respete el principio de unidad de materia.  La
Corte estima comprensible esta opción dada la naturaleza del derecho
disciplinario y la multiplicidad de eventos o circunstancias que pueden
constituir falta disciplinaria y que ameritan la imposición de la sanción, lo
cual impide la consagración integral, coherente y sistemática en una única ley.
“En la sentencia C-568/97[6]
MP: Fabio Morón Díaz, la Corte señaló que “la regulación sistemática, completa
y coordinada de una materia, propia de los códigos, no implica que
absolutamente todos los aspectos relacionados con esa materia deban estar
incluidos en el Código ya que, en virtud de la compenetración de todas las
partes que integran el ordenamiento jurídico es razonable que existan temas
relacionados con  un determinado Código, que, sin embargo, hacen parte de otras
leyes que, a su turno, deben respetar el principio de unidad de materia”. [7]
La falta
disciplinaria establecida en el Art. 4º de la Ley 678 de 2001, consistente en
el incumplimiento del deber de ejercitar la acción de repetición o hacer el
llamamiento en garantía, guarda una conexidad objetiva y razonable con la
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado que constituye la materia
dominante de dicha ley, y la consagración de la mencionada falta es un
instrumento significativo y adecuado para lograr el cumplimiento de las
disposiciones de la misma ley. Adicionalmente, dicho precepto es una
reiteración puntual de la exigencia de cumplir los deberes contenidos en las
normas del ordenamiento jurídico, a cargo de todo servidor público, que en
forma genérica contempla el Art. 34 del Código Disciplinario Unico.
Por otra parte,
la citada norma no vulnera el contenido de los Arts. 152 y 153 superiores, que
tratan de las leyes estatutarias, pues la materia disciplinaria no forma parte
de las que conforme a dichos mandatos deben ser reguladas mediante esas leyes,
las cuales son: los derechos y los deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de
la oposición y las funciones electorales; las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana, y los estados de excepción.
Por ello, el
cargo no puede prosperar.
7. Arguye el
demandante que los apartes demandados de los Arts. 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, que establecen unas
presunciones de dolo y culpa grave de los agentes estatales, contravienen el
Art. 90  de la Constitución, por no contemplar éste tales presunciones.
Las presunciones
previstas en la ley son mecanismos procesales mediante los cuales de un hecho
conocido se deduce un hecho desconocido que guarda con el primero una relación
de necesidad física o lógica. Así, por ejemplo, el Art. 83 de la Constitución
consagra la presunción de la buena fe de los particulares que gestionan ante
las entidades públicas, o en materia legal de la época del nacimiento se colige
la de la concepción (Art. 92 Código Civil) y el hijo que nace después de
expirados los ciento ochenta días subsiguientes al matrimonio, se reputa
concebido en él y tiene por padre al marido (Art. 214 ibídem).
Con base en el
grado de probabilidad o la certeza de la mencionada relación, la ley puede
admitir prueba contraria ( presunción legal) o excluirla totalmente (presunción
de derecho) (Art. 66 Código Civil).
Este mecanismo
tiene el efecto jurídico de invertir la carga de la prueba, cuando la
presunción es legal, y el efecto práctico de facilitar la prueba de hechos de
difícil demostración y asegurar la efectividad de los derechos sustanciales.
En el caso de
las normas examinadas se establecen unas presunciones legales de dolo y de
culpa grave por parte del agente estatal, así:
Se presume que
existe dolo por las siguientes causas:
i) Obrar con
desviación de poder.
ii) Haber
expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia
del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de
fundamento.
iii) Haber
expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la
realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de
la administración.
iv) Haber sido
penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños
que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado.
v) Haber
expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho
en un proceso judicial.
Se presume que
la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
i) Violación
manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
ii) Carencia o
abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error
inexcusable.
iii) Omisión de
las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos
administrativos determinada por error inexcusable.
iv) Violar el
debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los
términos procesales con detención física o corporal.
Tales
presunciones, por ser legales, admiten prueba contraria, y son producto de la
potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos,
particularmente en materia probatoria, con fundamento en lo dispuesto en los Arts.
114 y 150 superiores.
Ellas se
justifican razonablemente por la necesidad de probar elementos subjetivos que
por su naturaleza son de difícil prueba, con base en hechos objetivos
susceptibles de demostración en las condiciones ordinarias, con el fin de hacer
efectiva la acción de repetición consagrada en el Art. 90 superior, y por la
necesidad de proteger el patrimonio y la moralidad públicos y favorecer el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Esta corporación
ya había expresado su opinión sobre este aspecto, al considerar la acusación
contra las mismas disposiciones contenidas en los Arts. 5º y 6º de la citada
ley, por supuesta violación del principio de igualdad, de la presunción de
inocencia y del principio de la buena fe. Al respecto expuso:
“En efecto, con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el
legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la
medida en que  el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar
solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para
que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho
deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo  cual  no sólo se
garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate
probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda
pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.
“Estos propósitos quedaron consignados en la exposición de motivos
al proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 678 de 2001, donde se
justificó el régimen de presunciones contemplado en las normas impugnadas al
reconocer que “el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer
de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción
de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el
proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda
la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la
acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará
suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se
señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por
consiguiente,  a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se
alega no se configuró”. [8]
“(...)
“Por lo anterior, cree la Corte que de no haber apelado el
legislador a la figura de las presunciones de dolo y culpa grave que consagran
las normas acusadas, realmente muy difícil sería la tarea de adelantar con
éxito un proceso de repetición contra el agente estatal que con su conducta
dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a una condena de reparación
patrimonial en contra del Estado, y también se harían nugatorios los propósitos
trazados por el legislador con la expedición de la Ley 678 de 2001, de promover
la efectividad de los principios constitucionales de  la moralidad, eficiencia
y economía en el ejercicio de la función pública”. [9]
8. En relación con las mismas
presunciones es oportuno anotar que se advierten incongruencias en el señalamiento
de las causales, teniendo en cuenta que:
i) La
incompetencia del agente estatal es la conducta que puede considerarse como la
más grave, de las varias indicadas, y a pesar de ello da lugar a presunción de
culpa grave (Art. 6º , Num. 2) y no de dolo.
ii) La expedición de una resolución,
auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial
genera presunción de dolo (Art. 5º, Num. 5), y la violación manifiesta e
inexcusable de las normas de derecho origina presunción de culpa grave (Art.
6º, Num. 1).
Se observa que objetivamente se
trata de unas mismas conductas, que por el aspecto subjetivo reciben una doble
calificación jurídica, en forma contradictoria.
No obstante, estas incongruencias no
son relevantes, ya que, tanto en el caso de que el comportamiento se subsuma en
la presunción de dolo como en el caso en que el mismo se encuadre en la
presunción de culpa grave, los efectos jurídicos son iguales, de conformidad
con lo dispuesto en el Art. 90 superior y el Art. 2º de la Ley 678 de 2001 en
relación con la acción de repetición.
Así lo señaló esta corporación, al
expresar:
“Para responder a este aspecto de la demanda se dirá simplemente que
la diferencia de trato otorgada por la Ley 678 de 2001 al dolo y la culpa,
desde la perspectiva de las diferentes hipótesis que permiten formular las
presunciones respectivas, constituye apenas una distinción de tipo conceptual
que no influye en la definición de la responsabilidad patrimonial del agente
estatal.
“En efecto, si bien el constituyente dio un trato unívoco a dichos
conceptos, al considerarlos como fuente exclusiva de la responsabilidad
patrimonial del particular, el legislador de la Ley 678 no contradijo la Carta
al establecer un régimen independiente de presunciones para el dolo y la culpa
grave. La enumeración contenida en dichas disposiciones no disminuye ni altera
los alcances indemnizatorios del artículo 90 de la Carta, al menos por las siguientes
razones.
“En primer lugar, porque la categoría –dolosa o gravemente culposa-
con la cual se califica la conducta del agente estatal, no incide de manera
alguna en la definición de su responsabilidad patrimonial. En otras palabras,
la responsabilidad patrimonial del servidor público contra el cual se intenta
la acción de repetición es la misma, tanto si su conducta es catalogada como
dolosa, como si lo es por gravemente culposa.
“Del contenido general de la Ley 678 de 2001 no se ve norma ninguna
de la que pudiera inferirse que el dolo genera un tipo de responsabilidad
patrimonial diferente a la culpa grave. Ambas tienen las mismas consecuencias
en el marco de la acción de repetición y si, eventualmente, una norma tal
existiera, sería respecto de ella que habría lugar a formular reproches de
constitucionalidad”. [10]
De otro lado, por la similitud que
las mencionadas causales de presunción guardan con las causales de declaración
de nulidad de los actos administrativos, conforme a lo previsto en el Art. 84
del Código Contencioso Administrativo, la Corte considera oportuno resaltar que
en el caso de que la acción de repetición o el llamamiento en garantía con
fines de repetición deriven de la expedición de un acto administrativo, la
declaración de nulidad de éste no acarrea necesariamente la responsabilidad
patrimonial del agente público, puesto que con fundamento en lo establecido en
el Art. 90 de la Constitución siempre se requerirá la demostración de su
culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave, bien sea mediante la
aplicación de las referidas presunciones, que invierten la carga de la prueba,
o bien sea aplicando las reglas generales de la materia procesal sobre dicha
carga. Así mismo advierte que, por consiguiente, las otras modalidades de culpa
(leve y levísima) no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal.
Por estas
razones, las expresiones acusadas no contrarían el Art. 90 de la Constitución y
debe desestimarse el cargo formulado.
9. Así mismo,
respecto del posible quebrantamiento del principio de especialidad de las leyes
estatutarias establecido en los Arts. 152 y 153 superiores, por la consagración
de la presunción de dolo contenida en el Art. 5º, Num. 5, de la Ley 678 de
2001, consistente en “haber expedido la resolución, el auto o sentencia
manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”, en cuanto
modificaría las normas sobre la responsabilidad de los funcionarios y empleados
judiciales contemplada en los Arts. 65 a 74 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria
de la Administración de Justicia, la Corte manifestó que no existe dicha
violación, así:
“Vista la transcripción de la norma anterior (se refiere al Art. 71
de la Ley 270 de 1996), la duda que resalta es si una ley estatutaria puede ser
adicionada por una ley ordinaria. Es claro que la Ley 678 de 2001, que no tiene
jerarquía especial, adicionó una causal de presunción de dolo a las que ya
incluía la Ley 270 de 1996, que es estatutaria. ¿Constituye una adición como
ésta, violación a la estructura jerárquica de las normas jurídicas?
“Sobre el particular esta Corte considera que si la adición que
realiza la ley ordinaria a la ley estatutaria modifica el régimen previsto por
ésta, dicha circunstancia debe ser tenida por incompatible con el régimen
constitucional. Contrario sensu, si la adición constituye apenas un complemento
de la medida que tiene jerarquía estatutaria o un desarrollo de la misma,
entonces deberá aplicarse el principio general establecido por la
jurisprudencia constitucional según el cual, la normatividad estatutaria está
encargada de desarrollar aspectos precisos de rango constitucional pero no está
llamada a regular “en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a
ellos”[11].
Esto por cuanto que, “el hecho de que una materia general sea o haya sido
objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan
relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito
normativo propio de la ley ordinaria.”[12]
“Partiendo de esta premisa fundamental, habría que reconocer que la
adición hecha a una ley estatutaria por parte de una ley ordinaria no
quebranta, per se, el ordenamiento jurídico superior, y que por eso resulta
indispensable -en cada caso particular- determinar si tal adición constituye un
complemento legítimo de la legislación general o una verdadera modificación de
disposiciones de mayor jerarquía.
“En el evento que se estudia, la adición hecha por la Ley 678 de
2001 al régimen de presunción de dolo y culpa grave de la Ley Estatuaria es
legítima por las siguientes razones.
“En primer lugar, porque la enumeración de las causales de
presunción de dolo y culpa hecha en la LEAJ no es taxativa. La razón fue
expuesta por la Corte Constitucional en reciente pronunciamiento, aunque
precisamente no haya sido hecho en relación con la LEAJ sino con la propia Ley
678.
“(...)
“Como las causales de presunción de dolo y culpa grave, previstas en
la LEAJ para los funcionarios y empleados judiciales, no son taxativas y, por
tanto, el juez puede deducir el dolo o la culpa de otras conductas, en nada
afecta al régimen estatutario que dichas deducciones sean propuestas por una
ley ordinaria. Si, por decirlo de otro modo, la Ley Estatutaria no agotó, por
imposibilidad material, la totalidad de las conductas que dan lugar a presumir
el dolo y la culpa grave en las actuaciones judiciales, nada obsta para que
otras tantas presunciones puedan ser adicionadas por una ley ordinaria,
teniendo en cuenta siempre que éstas constituyen, apenas, “criterios mínimos a
los que debe acudir el juez para determinar en cada caso particular si la
conducta en que incurrió el agente o ex agente estatal constituye la culpa
grave que exige la Constitución para que prospere la acción de repetición.”[13]
“Bajo este entendido, el cargo del demandante no prospera, pues al
no ser la determinación de estas causales, materia de reserva exclusiva estatutaria,
bien podía la ley ordinaria incluir las adiciones pertinentes”. [14]
Estas
consideraciones son aplicables también lógicamente a la presunción de culpa
grave contenida en el Art. 6º, Num. 4, de la Ley 678 de 2001, consistente en “violar
el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los
términos procesales con detención física o corporal”, [15] más aún teniendo en
cuenta que este texto coincide en lo fundamental con el del Art. 71 de la Ley
270 de 1996.
10. Se expone en
la demanda que al atribuir el Art. 7º de la mencionada ley el conocimiento de
la acción de repetición a la jurisdicción contencioso administrativa vulnera
el  título VIII de la Constitución, que regula la rama judicial, y quebranta el
principio de especialidad de las leyes estatutarias contenido en los Arts. 152
y 153 ibídem.
El Título VIII
de la Constitución contiene las normas básicas sobre la rama judicial, que
comprenden las normas generales y las relativas a la jurisdicción ordinaria, la
jurisdicción contencioso administrativa, la jurisdicción constitucional, las
jurisdicciones especiales, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo
Superior de la Judicatura.
En lo que se
refiere concretamente a las jurisdicciones ordinaria y contencioso
administrativa, el Estatuto Superior sólo trata de la composición y las
funciones principales de sus órganos máximos y atribuye a la ley la regulación
de la organización de éstos y la asignación de otras funciones a los mismos.
Como es
explicable, por la naturaleza de las disposiciones constitucionales, éstas no
regulan, ni siquiera en forma general, la competencia de los demás órganos de
dichas jurisdicciones, de suerte que tal regulación queda confiada al
legislador en ejercicio de su potestad de configuración normativa, conforme a
lo dispuesto en los Arts. 114 y 150 superiores. Por tanto, no es válido afirmar
que al asignar el Art. 7º de la Ley 678 de 2001 a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo el conocimiento de la acción de repetición contra
los agentes públicos y señalar la competencia correspondiente a sus órganos
contraviene aquellas disposiciones.
Además, es
razonable que el legislador haya hecho tal asignación a la jurisdicción
contencioso administrativa, por encuadrar claramente en el objeto general de
ésta, de conformidad con lo previsto en el Art. 82 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el Art. 30 de la Ley 446 de 1998, en virtud del
cual “la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para
juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad
de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
propias de los distintos órganos del Estado (...)”.
Por otra parte, de acuerdo con lo
previsto en el Art. 152 de la Constitución, el Congreso de la República debe
regular mediante leyes estatutarias, entre otras materias, la administración de
justicia. Sin embargo, dichas leyes no están destinadas a regular en forma
exhaustiva las materias contempladas en la citada disposición. A este respecto
la Corte ha expresado:
“Así, no es posible afirmar –como lo hace el actor- que toda
regulación de temas afines con el objeto de una ley estatutaria, obliga a
seguir el procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el
Constituyente para su formación[16],
pues cuando el mismo Ordenamiento Superior defiere dicha reglamentación a la
ley ordinaria, tal procedimiento se hace innecesario. Por otra parte, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que "el
propósito de las Leyes Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la
materia que constituye su objeto"[17],
puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos
constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o
cualquiera otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y
casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la
legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que
con ese tema se relacionan. (Subraya no original).[18]” [19]
Así mismo, la materia propia de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia son las disposiciones relativas a
la estructura o composición de ésta, los principios generales sobre el
ejercicio de sus funciones y, en general, los aspectos sustanciales atinentes a
ella. Los demás temas acerca de dicha administración constituyen materia de las
leyes ordinarias, en especial de los respectivos códigos, a pesar de la
vinculación funcional o instrumental con los primeros.
Sobre el
particular la Corte ha sostenido:
“Es suficiente, para los efectos de este fallo, recordar las precisiones
que, acerca del contenido propio de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, la Corporación consignó en la sentencia[20] C-037
de febrero 5 de 1996 al referirse al campo propio de la Ley ordinaria.
“Dijo entonces la Corporación:
“... Para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la
administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152
superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la
administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que
deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o
asuntos que se someten a su conocimiento.
“De conformidad con lo anterior, esta Corporación entiende que el
legislador goza, en principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles
aspectos del derecho deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe
señalarse que esa habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o
materias propias de los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que se
debe asumir con base en lo dispuesto en el numeral 2o del artículo 150
superior, es decir, a través de las leyes ordinarias. Con todo, debe
reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación clara y
contundente respecto de las materias que deben ocuparse uno y otro tipo de
leyes. Así, pues, resulta claro que, al igual que ocurre para el caso de las
leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (literal A del
artículo 152), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la
administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley
estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del
numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la
actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la
materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de
la Carta.
...
“Y, más adelante se lee:
“Las consideraciones precedentes sirven, además, de fundamento para
advertir la inconveniencia de permitir al legislador regular aspectos propios
de ley procesal en una ley estatutaria, pues es sabido que el trámite de este
tipo de normatividad reviste características especiales -aprobación en una sola legislatura, votación mayoritaria de los
miembros del Congreso, revisión previa de la Corte Constitucional-, las
cuales naturalmente no se compatibilizan con la facultad que le asiste al
legislador para expedir o modificar códigos  a través de mecanismos eficaces
–es  decir, mediante el trámite ordinario-, en los eventos en que las
necesidades del país así lo ameriten. Permitir lo contrario sería tanto como
admitir la petrificación de las normas procesales y la consecuente
imposibilidad de contar con una administración de justicia seria, responsable,
eficaz y diligente. (Subrayas fuera de texto)
...”
“Es, pues, claro, que  por el hecho de que una regulación normativa
sea o haya sido materia de una ley estatutaria, en este caso, la de
administración de justicia,  no por ello queda automáticamente excluida del
ámbito normativo propio de la ley ordinaria.
“Recuérdese que la misma Carta autoriza al Congreso a expedir, por
la vía ordinaria, Códigos en todos los ramos de la legislación, por lo cual,
mal puede sostenerse que toda regulación de los temas que han sido objeto de
ley estatutaria, haga forzoso el procedimiento restrictivo y más exigente
previsto por el Constituyente para su formación.  Se reitera: el propósito de
las Leyes Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que
constituye su objeto.”[21]
La norma acusada asigna el
conocimiento de la acción de repetición a la jurisdicción contencioso
administrativa y señala la competencia dentro de la misma, lo que significa que
la misma regula una materia que no fue  asignada por el constituyente a la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia y que, por el contrario, fue
atribuida a las leyes ordinarias, en particular a los diversos códigos
judiciales. Por tanto, el cargo es infundado.
Por lo anterior,
la Corte declarará exequibles las expresiones y las normas acusadas, por los
cargos examinados en esta sentencia.
VII. DECISION
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLES el aparte “y exservidores públicos” contenido en el Art. 1º,
el Art. 4º, las expresiones acusadas contenidas en los Arts. 5º y 6º, y el Art.
7º, de la Ley 678 de 2001, por los cargos examinados en esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Sentencia
C-832 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Sentencia
C-281 de 1997. M. P. Antonio Barrera Carbonell. Salvamento de Voto de José
Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sentencia C-025 de 1993, MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamento 43, criterio reiterado en numerosas sentencias posteriores.
[4] Sentencia
C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento de voto de Marco
Gerardo Monroy Cabra y Jaime Araújo Rentería. Salvamento parcial de voto de
Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra.
[5]   En la
sentencia C-443/97, MP Alejandro Martínez Caballero, la Corte afirmó que “en
ningún momento la Carta obliga al Legislador a consagrar un sólo régimen, pues
en esta materia el Congreso tiene una amplia libertad de configuración. Por
ende, el Legislador puede consagrar regímenes disciplinarios especiales, si
considera que existen razones de conveniencia que justifican su existencia, y
siempre y cuando esa diferencia de trato encuentre un fundamento razonable”.
En aquella ocasión la Corte declaró la exequibilidad del artículo 173 de la Ley
201 de 1995, que conservaba para los funcionarios y empleados de la
Procuraduría General de la Nación el “régimen disciplinario contemplado en
el Decreto 250 de 1970 y en el Decreto 1660 de 1978 y en las demás leyes
especiales sobre la materia”. Sobre el particular, la Corte concluyó que: “En
tales circunstancias, la Corte concluye que la consagración de un régimen
especial para los funcionarios de la Procuraduría es admisible, pues encuentra
un fundamento objetivo y razonable en las peculiaridades de ese órgano de
control. En efecto, esta entidad tiene funciones particulares, entre las cuales
se encuentra en especial la supervigilancia disciplinaria de quienes desempeñen
funciones públicas (CP art. 277 ord 5º). Es pues admisible  que, entre otras
razones, el Legislador considere que no deben estar sometidos al régimen
disciplinario ordinario sino a uno especial aquellos funcionarios que tienen a
su cargo el control disciplinario preferente del resto de servidores públicos”.
En el mismo sentido, en la Sentencia SU-637/96 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, la
Corte había señalado que, “De hecho, la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones
aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades,
incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones”.
[6]   En esta sentencia la Corte declaró la
exequibilidad del artículo 107 de la Ley 201 de 2001, que había sido demandado
por incluir normas sobre la competencia de los Procuradores Judiciales de
Familia, las cuales, en el entendido del accionante, debían ser reguladas en el
Código del Menor. Frente al caso específico, concluyó la Corte que “Es
natural, entonces, que el legislador al regular una función esencial al
Ministerio Público, -como la tantas veces mencionada de intervención ante los jueces
de familia y ante las autoridades administrativas encargadas de asuntos de
familia-, dentro de la ley que establece la estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación, tocara algunos de los aspectos
procedimentales contenidos en el Código del Menor y en ello no encuentra esta
Corporación motivos de inconstitucionalidad, ya que tratándose de normas
legales de la misma jerarquía el legislador podía modificar el Código del Menor
mediante una ley que formalmente no hace parte de él”.
[7] Sentencia
C-233 de 2003. M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[8] Ponencia para primer debate en el Senado
de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página
16
[9] Sentencia
C-374 de 2002. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10] Sentencia
C-455 de 2002. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Cfr. Sentencia C-425 de 1994.
[12] Cfr. Sentencia C-670 de 2001
[13] Ibídem
[14] Sentencia
C-455 de 2002. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Mediante la
citada Sentencia C-455 de 2002 la Corte Constitucional declaró inexequible la
expresión “manifiesta e inexcusablemente”  que formaba parte del texto
de este numeral.
[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-114 de 1999
M.P. Fabio Morón Díaz. En esta oportunidad al declarar la exequibilidad de
varios artículos demandados de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989 , se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”, la Corte desestimó el argumento, según el
cual, dichas disposiciones hacían referencia a una materia que debía regularse
a través de una ley estatutaria y en su lugar afirmó la regla que ahora se
reitera.
[17] Ibíd. Esta
regla fue reiterada, entre otras, en las sentencias C-145 de 1994 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y C-424 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[18]
Corte Constitucional Sentencia
C-425 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).  La Corte, al declarar la
exequibilidad de los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993 "Por la cual
se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia
de la justicia y se dictan otras disposiciones", no acogió el argumento de
impugnación, según el cual, dichas materias hacían parte de una ley estatutaria
que desarrollara el derecho fundamental de expresión, a pesar de la relación
temática entre las normas acusadas y dicha garantía.  Este pronunciamiento
recoge la tesis que aboga por la interpretación restrictiva en materia de
aplicación del artículo 152 de la Constitución, al que ya había hecho alusión
la Corte en la Sentencia C-313 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz  (se declara
exequible la "Ley 57 de 1993 “Por la cual se adiciona parcialmente
el Código Penal”). Allí se dijo: “Si se prohijara la tesis extrema de que la
totalidad de las implicaciones o facetas propias de los derechos
constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por medio de ley
estatutaria, se llegaría a la situación absurda de configurar un ordenamiento
integrado en su mayor parte por esta clase de leyes que, al expandir en forma
inconveniente su ámbito, petrificarían una enorme proporción de la
normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de su contenido, dejándole
un escaso margen de operatividad, a punto tal que lo excepcional devendría en
lo corriente y a la inversa”. Cfr., además, la sentencia C-247 de 1995 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Sentencia
C-523 de 2002. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20]   M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] Sentencia
C-114 de 1999. M. P. Fabio Morón Díaz.