C-670-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-670/14
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-No configura vulneración del principio de
unidad de materia ni excede el contenido que debe caracterizar este tipo de
normas
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Inhibición
para emitir pronunciamiento de fondo por supuesta vulneración de la libertad
económica
VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-No se encuentra sometido al término de
caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
La acción pública se presentó el 10 de
marzo de 2014 contra la Ley 1450 del 16 de junio de 2011. Trascurrió más de un
año entre la publicación de la Ley acusada y la interposición de la acción. En
la demanda se planteó un cargo por violación del principio de unidad de materia
(CP art 158). Aunque ningún interviniente lo planteó, la Corte considera
necesario precisar que en este caso no es aplicable la caducidad del artículo
242 numeral 3 de la Carta. Esta última norma establece que las acciones “por
vicios de forma” caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de forma, sino
de procedimiento con “carácter sustancial”, el
cual además compromete la competencia del Congreso, las acciones que
planteen este cargo contra las leyes no caducan.
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Relación
con la materia del Plan Nacional de Desarrollo
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Antecedente
El artículo 262 de la Ley 1450 de 2011
establece una regulación con diferentes componentes. Conviene esclarecer en
primer lugar que su antecedente es el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009 ‘Por la cual se definen principios y conceptos sobre la
sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro
y se dictan otras disposiciones’. En esa disposición se establecía que las operaciones de crédito de los proveedores de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, “cualquiera que sea su
naturaleza, sin importar la composición de su capital”, se regirían por el
derecho privado (art 55 Ley 1341/09). El precepto ahora bajo examen dice
que sin perjuicio de los demás actos y contratos a los que hace alusión el
artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, los actos y contratos previstos en el
Decreto 2681 de 1993 a celebrarse por determinadas empresas, definidas en
atención a su naturaleza jurídica y la composición de su capital social, se
rigen por lo dispuesto en las normas sobre crédito público “aplicables a las
entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo”.
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Destinatarios
directos
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Contenido
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Concepto
Actos o contratos que
tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios
con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como
deudor solidario o garante de obligaciones de pago.
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Tipos
Hay varios tipos de operaciones de crédito
público. La regulación refiere entre otras, la
contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de
deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para
obligaciones de pago a cargo de entidades estatales.
OPERACIONES
DE CREDITO PUBLICO-Internas o externas
Las internas son las que  de conformidad con las disposiciones cambiarias, se
celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser
pagaderas en moneda legal colombiana. Las externas son todas las demás.
CONTRATACION
DE EMPRESTITOS-Controles previos
Los contratos de empréstito tienen por
objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional
o extranjera con plazo para su pago (Dcto 2681 de 1993 art 7). La forma de contratación de
empréstitos se sujeta a controles, como: Los empréstitos externos de entidades descentralizadas del orden nacional y de
entidades territoriales y sus descentralizadas requieren (i) autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para iniciar gestiones, previo
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación y (ii) autorización
para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista, impartida por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en las correspondientes
minutas definitivas (Dcto 2681 de 1993 art 10). Esto se aplica en general
a las entidades mencionadas, excepto si se trata de entidades estatales con participación del Estado que sea “superior” al
50% e inferior al 90% de su capital, caso en el cual se “requerirá autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez
se cuente con el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación”
(ídem art 12). Los empréstitos internos de las entidades del orden nacional,
sector central, necesitan para su celebración autorización para suscribir el
contrato, impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación,
cuando se trate de proyectos de inversión (Dcto 2681 de 1993 art  9). La misma
clase de empréstitos, cuando pretendan celebrarlos las entidades nacionales del
sector descentralizado por servicios, necesitan autorización el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - previo concepto favorable del Departamento
Nacional de Planeación- para suscribir el contrato y otorgar garantías al
prestamista (Dcto 2681 de 1993 art 11). Los mismos entes –nacionales del sector
descentralizado por servicios- que tengan participación estatal ‘superior’ al
50% e inferior al 90% de su capital, requerirán autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, previo concepto favorable del DNP, para la
celebración del contrato (ídem art 12).  Los procesos de adquisición de
empréstitos internos de las entidades territoriales y descentralizadas del
orden territorial no están expresamente detallados en el Decreto 2681 de 1993,
pero su artículo 13 señala reenvía a “los Decretos 1222 y 1333 de 1986 y sus
normas complementarias, según el caso”. El Decreto 1222 de 1986 contiene el
Código de Régimen Departamental, y el Decreto 1333 de 1986 el Código de Régimen
Municipal. Ambos cuerpos están –en lo pertinente- aún vigentes. El primero
señala expresamente que “Los contratos de crédito interno no requerirán
para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de autoridades
nacionales” (Dcto 1222 de 1986 art 214). La
regulación señala como mecanismo de control para empréstitos internos la
aprobación previa del gobernador (ídem art 219), y la exigencia –para que esta
aprobación se imparta- de cumplimiento de ciertas condiciones de sostenibilidad
y viabilidad fiscal y presupuestal (ídem art 220). El Código de Régimen
Municipal consagra que los créditos internos que celebren entidades
municipales con entes sometidos a vigilancia de la Superintendencia Financiera,
no requieren para su validez autorización previa o aprobación posterior de
ninguna autoridad departamental o Nacional (Dcto
1333 de 1986 arts 276). En cuanto a los controles, el crédito público
interno de los municipios debe tramitarlo el Alcalde previa autorización de
endeudamiento impartida por el Concejo Municipal, y los que proyecten celebrar
las entidades descentralizadas municipales requieren concepto favorable del
Alcalde (ídem art 278 y s). Estas operaciones deben además ir –para su
aprobación- acompañadas de soportes de viabilidad y sostenibilidad (ídem arts
279 y 280). Los contratos de empréstito con organismos multilaterales están
asimismo inscritos en un contexto de controles. El parágrafo del artículo 34,
Decreto 2681 de 1993, establece que “la
programación del crédito multilateral corresponde al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación. En consecuencia, sólo
podrán celebrarse los empréstitos que se encuentren incluidos en el programa de
crédito con los organismos multilaterales. Las gestiones propias de la
celebración de tales empréstitos deberán ser coordinadas con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, entidad
estatal prestaría adoptar medidas en materia de precios, tarifas, y en general,
el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva
competencia en virtud de su carácter público. De igual manera, y salvo lo que
determine el mencionado Consejo, en los contratos de garantía la Nación no podrá
garantizar obligaciones diferentes a las de pago” (Dcto 2681 art 34 par).
EMISION,
SUSCRIPCION Y COLOCACION DE TITULOS DE DEUDA PUBLICA-Controles
previos
Títulos de deuda son valores de contenido
crediticio y con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales
(Dcto 2681 de 1993 art 18). La emisión y colocación de títulos de deuda pública
por parte de la Nación –entidades nacionales del sector central- necesita
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto favorable
del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes); y de la Comisión
de Crédito Público si se trata de títulos de deuda pública externa con plazo
superior a un año (Dcto 2681 de 1993 art 19). La emisión y colocación de
títulos de deuda pública externa de las entidades descentralizadas del orden
nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas requiere
autorización para iniciar gestiones del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación; y,
autorización de la emisión y colocación, incluida la suscripción de los
contratos correspondientes, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la
cual se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación
de acuerdo con las condiciones del mercado (Dcto 2681 art 20). Igualmente, para
determinar si las características y condiciones de la emisión y colocación de
estos títulos se ajustan a las condiciones del mercado, en la respectiva
resolución de autorización se podrá establecer que previa la colocación se
tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular realice el
Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681
art 20 parágrafo). La emisión y colocación de títulos de deuda interna de
entidades descentralizadas del orden nacional necesita autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto favorable del
Departamento Nacional de Planeación (Dcto 2681 de 1993 art 21). La emisión de
la misma clase de títulos por parte de entidades territoriales y sus
descentralizadas requiere también autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, esta vez previo concepto favorable de los organismos
departamentales o distritales de planeación, según el caso (ídem art 22).
CREDITOS DE PROVEEDORES-Controles previos
Con los créditos de proveedor se contrata
la adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago (Dcto 2681 art 17).
El mismo Decreto 2681 de 1993 establece que sin
perjuicio de lo dispuesto para la adquisición de bienes o servicios en la Ley
80 de 1993 “los créditos de proveedor se sujetarán a lo dispuesto en los
artículos anteriores, según se trate de empréstitos internos o externos y la
entidad estatal que los celebre”. Esta norma remite entonces a las
disposiciones antes señaladas en materia de empréstitos, previstas en los
artículos  7 y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y a lo estipulado en los
Decretos 1222 y 1333 de 1986, según el caso. Por lo mismo, en esta materia, la
regulación sujeta la celebración de créditos de proveedores al esquema de
controles previos consagrados para los empréstitos en la legislación nacional.
OTORGAMIENTO DE GARANTIAS PARA
OBLIGACIONES DE PAGO A CARGO DE ENTIDADES ESTATALES-Controles previos
Cuando procede
efectivamente el otorgamiento de garantías de pago a cargo de entidades
estatales, es necesario ante todo atenerse a lo dispuesto en el Decreto 2681 de
1993 y constituir “las
contragarantías adecuadas, a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”
(Dcto 2681 art 23). Para proceder a la garantía de este tipo de obligaciones,
es necesario contar con: “a) Concepto favorable del Consejo Nacional de
Política Económica y Social, Conpes, respecto del otorgamiento de la garantía y
el empréstito o la obligación de pago, según el caso; b) Concepto de la
Comisión de Crédito Público respecto del otorgamiento de la garantía de la
Nación, si ésta se otorga por un plazo superior a un año; y, c) El cumplimiento
de lo dispuesto en el presente Decreto cuando se garantice la celebración de
empréstitos o la emisión y colocación de títulos de deuda pública, según se trate de operaciones internas o
externas y la entidad estatal que las celebre. No obstante, no se requerirá en
este caso el concepto del Departamento Nacional de Planeación” (Dcto
2681 de 1993 art 24). Como se aprecia, también este precepto remite a las
disposiciones indicadas en materia de empréstitos o emisión o colocación de
títulos de deuda pública, previstas en los artículos  7 y siguientes del Decreto
2681 de 1993, y –según el caso- a lo estipulado en los Decretos 1222 y 1333 de
1986.
OPERACIONES DE MANEJO DE LA DEUDA PUBLICA-Controles previos
Estas no son en sentido
estricto operaciones crédito público, sino actos orientados a mejorar el perfil
de la deuda previamente contraída. Consisten por ejemplo en controlar el
comportamiento de las tasas de interés, en cambiar la moneda en la cual se
efectúa el servicio de deuda. Las operaciones de manejo de la deuda externa de
la Nación, de las entidades descentralizadas del orden nacional, o de las
entidades del orden territorial y sus descentralizadas, exigen en común la
autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681 de
1993 arts 26 y s). Las operaciones de sustitución de la deuda responden al
mismo procedimiento de control previsto para las operaciones de manejo de la
deuda pública recién mencionadas (ídem art 28). El acuerdo de pago –en las
condiciones previstas en el ordenamiento- “sólo requerirá para su
perfeccionamiento la firma de las partes” (ídem art 29).
OPERACIONES
DE CREDITO PUBLICO-Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para su celebración
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Directamente
conexo con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
El principio de unidad de materia exige
que todo proyecto de ley se refiera a una misma materia, y en virtud suya deben
considerarse inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella (CP art 158).
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad
directa e inmediata
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa, inmediata y eficaz entre normas instrumentales y
parte general del plan
CONEXIDAD DIRECTA, INMEDIATA Y EFICAZ
ENTRE NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE
PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-No vulneración
del principio de unidad de materia en relación con el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014
Referencia: expediente D-10160
Actor: Alejandro Muriel Espinal
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 262
de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil
catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución, el ciudadano Alejandro Muriel Espinal demanda el artículo 262 de
la Ley 1450 de 2011 ‘por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’, por considerar que desconoce los artículos 158, 333
y 339 de la Carta. Mediante
auto del 7 de abril de 2014, se admitió la demanda de la referencia, y se ordenó
comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al señor Presidente
de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, al
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Comisión
de Regulación de Comunicaciones y a la Escuela de Ingenierías de la Universidad
Pontificia Bolivariana, seccional Medellín. Igualmente se ordenó correr
traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma
acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas (art. 242 de la CP y
artículo 7° del Decreto 2067 de 1991).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de
2011:
“LEY 1450 DE 2011
(Junio 16)
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 262. Operaciones de
crédito público de los proveedores de redes y servicios de las tecnologías de
la información y las comunicaciones. Sin perjuicio de lo establecido
en el artículo 55 de
la Ley 1341 de 2009 para otros actos y contratos, la gestión y celebración de
los actos y contratos de que trata el Decreto 2681 de 1993 y demás normas
concordantes por parte de los Proveedores de la Información y Comunicaciones
que ostenten la naturaleza jurídica de empresas de servicios públicos oficiales
y mixtas, así como de aquellas con participación directa o indirecta del Estado
superior al cincuenta por ciento en su capital social, se sujetarán a las
normas sobre crédito público aplicables a las entidades descentralizadas del
correspondiente orden administrativo”.
III. LA DEMANDA
3. El ciudadano demandante considera que
el artículo 262 de la Ley Ley
1450 de 2011 ‘por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’, desconoce los artículos 158, 333 y 339 de la
Constitución Política.
4. En su concepto, la norma acusada
establece que los proveedores de redes y servicios de tecnologías de la
información y las comunicaciones (TIC), cuando ostenten la naturaleza de
empresas de servicios públicos oficiales y mixtas, o tengan participación del
Estado superior al cincuenta por ciento (50%) en su capital social, sólo pueden
realizar los actos y contratos de que trata el Decreto 2681 de 1993
(operaciones de crédito público o asimiladas, de manejo de la deuda pública, y las
conexas con las anteriores), una vez obtengan la autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, para lo cual a su turno se necesita el previo
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. Según el accionante,
esta previsión viola el principio de unidad de materia (CP art 158), y el
contenido propio de una Ley del Plan Nacional de Desarrollo (CP art 339), en la
medida en que no guarda “relación directa con aquellas [disposiciones]
que establecen los programas y proyectos generales del Plan Nacional de
Desarrollo”, ni es tampoco “un instrumento a través del cual se
alcanzarán dichas metas, pues se trata solamente de la consagración de un
trámite que deben seguir las mencionadas empresas para la celebración de
operaciones de crédito público”.
5. Tras enunciar los propósitos y
objetivos que –según el actor- forman parte del Plan Nacional de Desarrollo, así
como los lineamientos y estrategias presentados en el documento denominado ‘Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos’  -el cual
a su juicio se integra al Plan- dice que la disposición cuestionada no tiene
ninguna relación de carácter instrumental con los mismos.[1] “Todo lo
contrario”, asegura, “el contenido del artículo 262 difiere mucho de los
objetivos propuestos por el Gobierno y no tiene la aptitud de darle
cumplimiento a los mismos. Esta disposición crea barreras de entrada que ya
habían sido eliminadas por la Ley 1341 de 2009 y les resta capacidad de
competir a las empresas oficiales, mixtas o con participación del Estado
superior al cincuenta por ciento (50%) en su capital social frente a quienes no
tienen límites para acceder al sector financiero”. Si bien los lineamientos
del Plan en el sector TIC –precisa el actor- están estructurados, según el
documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para
Todos’, a partir de la fórmula “el mercado hasta donde sea posible, el
Estado hasta donde sea necesario”, lo cierto es que en criterio de quien
interpone la presenta acción pública la norma acusada dista de ser coherente
con ello. En esa medida no sólo se vulnera el principio de unidad de materia
(CP art 158), sino también el contenido propio de las leyes del Plan Nacional
de Desarrollo (CP art 339).
6. En cuanto al desconocimiento de la
libertad económica y la competencia (CP art 333), sostiene el actor que la
disposición demandada restringe la libertad de competencia de los proveedores
de redes y servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones (Tics),
cuando ostenten la naturaleza de empresas de servicios públicos oficiales y
mixtas, o tengan participación del Estado superior al cincuenta por ciento
(50%) en su capital social, en tanto sujeta la totalidad de actos y contratos a
los que se refiere el Decreto 2681 de 1993 (operaciones de crédito público o
asimiladas, de manejo de la deuda pública, y las conexas con las anteriores) a
una aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del
Departamento Nacional de Planeación. Dado que los demás proveedores de redes y
servicios TIC, con las cuales compiten las antes mencionadas, no están
supeditadas a la misma condición, la norma acusada pone a las empresas a las
que se refiere en una situación de ostensible desventaja, toda vez que
comparativamente sus operaciones de crédito no tendrían la misma prontitud.
Esta norma es entonces además –en opinión del demandante- pues podría haber un
sistema de monitoreo posterior sobre los mismos actos y contratos:
“[…] si bien es menester del Gobierno
articular las empresas oficiales o mixtas a la planeación macroeconómica con el
fin de que ésta se mantenga equilibrada y medir el impacto en el endeudamiento
público, en el caso particular de las empresas proveedoras de redes y servicios
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, obligatoriamente, debe
ponderarse la necesidad de que el Estado intervenga de manera ex ante en los
procesos de financiación de sus empresas, pues no puede sacrificarse el derecho
constitucional de libre competencia para darle prioridad al de la eficiencia en
el gasto público. […] Lo ajustado a la norma constitucional es que, en
aplicación del principio de armonizació[n] se establezca un mecanismo que
permita integrar el deber del Estado de controlar la deuda pública y el de no
limitar el derecho a la libre competencia. Realizar revisiones periódicas de los
procesos de financiación o controles a posteriori podrían ser herramientas que
permitirían ejercer los dos derechos sin necesidad de que exista prelación de
uno sobre otro”.
IV. intervenciones
Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
7. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones solicita, por medio de apoderado, declarar exequible la
norma demandada, en tanto considera que sí guarda relación con los lineamientos
generales del PND. Señala que el artículo 262 acusado forma parte del capítulo
VI de la Ley 1450 de 2011, que trata de los ‘Soportes transversales de la
prosperidad democrática’ y específicamente del punto 6.1 de ese capítulo,
el cual versa sobre estándares de ‘Buen Gobierno’. Entre los postulados
del ‘Buen Gobierno’, según los antecedentes de creación de la Ley 1450
de 2011, se encuentran “la transparencia, la equidad, el pluralismo, la
eficiencia, la eficacia, la austeridad, y la intolerancia con la corrupción, y […]
la participación ciudadana y el fortalecimiento del capital social”.[2] En esa medida,
considera que la norma cuestionada “guarda una relación directa e inmediata
con el objetivo y meta general del Plan Nacional de Desarrollo y con los ejes
transversales planteados en el artículo 3, sobre todo en lo relativo al diseño
y el desarrollo institucional del Estado y al Buen Gobierno”. Cita en su
apoyo la sentencia C-263 de 2013[3]
para señalar que existe una reserva legal respecto de la regulación del régimen
jurídico de los servicios públicos “y en consecuencia lo establecido en el
artículo demandado se ajusta a lo previsto por el artículo 365 constitucional”.
Por último afirma que la libertad económica no es absoluta y se puede limitar razonablemente
con medidas que busquen el predominio del interés colectivo, como ocurre en este
caso.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
8. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita
a la Corte inhibirse en cuanto al cuestionamiento por supuesta violación de la
libertad económica, y en cualquier caso declarar exequible la disposición acusada
respecto de los demás cargos. Primero indica que el actor se contrae a señalar
la limitación de la libertad económica, para concluir que hubo una vulneración
de ese principio, sin tener en cuenta que del artículo 333 “no sólo se
desprenden garantías frente a la libertad de empresa y la libre competencia,
sino también se dispone explícitamente la posibilidad de limitar dichos
principios, es decir, que las citadas garantías no son absolutas y que por el
contrario pueden ser excepcionalmente restringidas por razones específicas que
tienen que ver con la primacía del interés general y la vigencia del Estado
Social de Derecho”. En esa medida, en concepto del Ministerio, el
demandante no cumplió con la carga de “señalar las razones de la violación
de las normas superiores”. Si –en todo caso- la Corte resuelve de fondo el
cargo, debe tener en cuenta que las empresas mencionadas en la norma que se
cuestiona podrán acceder a diversos tipos de beneficios como “contar con la
garantía de la Nación, lo que evidentemente facilita la negociación y
celebración de operaciones financieras y además pueden recibir créditos de
tesorería, con los cuales estas entidades pueden solucionar en el corto plazo,
sus necesidades crediticias”.
9. En cuanto a la acusación por supuesto
desconocimiento del principio de unidad de materia y del contenido propio de la
Ley de Plan Nacional de Desarrollo, sostiene la intervención que la norma demandada
no puede verse como un asunto exclusivamente referido a las Tics, sino ante todo
como una medida con la cual se garantiza el “manejo adecuado del crédito
público”. Expone así el contenido normativo objeto de control:
“[m]ediante el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011, se
incluye a los Proveedores de la Información y Comunicaciones que tengan el
carácter de estatal en los términos de la Ley 80 de 1993, la obligación de
cumplir con las normas de crédito público, específicamente lo señalado en el
Decreto 2681 de 1993. Esta última norma, cuyo ámbito de aplicación busca
incluir a toda la administración pública, exige para la celebración de empréstitos
externos por las entidades descentralizadas del orden nacional y del orden
territorial: (i) una autorización del MHCP y del DNP para iniciar las gestiones
y (ii) una autorización del MHCP para suscribir el respectivo contrato,
mientras que para los empréstitos internos de las entidades descentralizadas
del orden nacional sólo obliga a contar [con] la autorización del MHCP. Las
descentralizadas del orden territorial por su parte, tienen con una regulación
especial para los empréstitos internos, consignada en los Decretos 1222 y 1333”.
10. Este instrumento tiene a su juicio una conexión
directa con los objetivos y estrategias planteados en las disposiciones
generales del Plan, y específicamente con los expuestos en el documento
denominado ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad
para Todos’, el cual forma parte integrante de la Ley 1450 de 2011, por
disposición expresa de su artículo 2.[4]
El Capítulo VII del citado documento versa sobre  ‘Consistencia del PND’,
y en sus numerales 7 y 8 contempla objetivos y estrategias para la “Consistencia
macroeconómica’, y se refiere a las ‘Principales reformas que sustentan
la política fiscal’. En estos dos numerales, se advierte que en el Plan
existe un compromiso con el manejo y reducción de la deuda pública, por medio
de reformas institucionales que aseguren el control y la coordinación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Señala como pertinentes a este
respecto, las siguientes bases contenidas en el documento citado:
- En el numeral 7 del Capítulo VII de las Bases se
enuncia como estrategia para alcanzar la consistencia macroeconómica la
adopción de “mecanismos de optimización en el manejo de la deuda pública por
parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de hacer más
fácil la coordinación entre la política monetaria y fiscal”.
- En el numeral 8 de las Bases se presenta como
una necesidad la de adelantar “[a]cciones de manejo de la deuda pública,
reglas de optimización de la administración de los activos de la nación,
eficiencia en el manejo del riesgo y administración eficiente de los recursos
del presupuesto nacional”. El documento entiende que el artículo 364 de la
Carta le impone a la Nación el deber de hacer “un manejo sostenible de la
deuda pública”. Entre las estrategias para cumplir esa obligación, se relacionan
en las Bases algunas de Administración de Riesgos. Se le asigna al
Ministerio de Hacienda el deber de procurar “la administración eficiente de
los riesgos derivados de las operaciones de crédito público, las de manejo de
deuda pública, sus asimiladas y conexas de la Nación y de las entidades
estatales, así como las derivadas de la actividad contractual y de desastres
naturales. Este propósito requiere la evaluación y optimización de los riesgos
de mercado, liquidez, crediticio (garantías), operacionales, legales
(contractuales y litigiosos) y otros riesgos contingentes (desastres
naturales)”.
- En el numeral 8 se establece también el compromiso
con la reducción de la deuda pública. Para ello se prevén medidas, justificadas
en cuanto “[l]a reducción de la deuda pública” es un instrumento “en
línea con las metas de crecimiento de la economía señaladas anteriormente y el
logro de las metas sociales y la reducción de la pobreza a niveles del 37.7% en
el año 2014”.
11. Lo anterior muestra entonces –a juicio del
interviniente- que sí existe una relación de conexidad directa entre la norma
acusada y los objetivos, fines y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo.
Lo que hace el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 es entonces corregir la
imprecisión de la Ley 1341 de 2009, que “había exceptuado a los proveedores
de TIC’s del cumplimiento de las normas de crédito público, rompiendo así con
postulados superiores, jurídicos y económicos, frente al manejo coordinado y
coherente de las variables macroeconómicas, afectando de esa forma la lógica
sistemática del ordenamiento jurídico en torno a dicha materia”. Con la
norma ahora bajo control, se buscó recuperar el control de la Nación sobre la
deuda pública de conformidad con lo previsto en el artículo 364 de la
Constitución, y en perfecta consonancia con las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, definidas en el Plan Nacional de
Desarrollo.
Facultad de Derecho – Universidad Libre de Bogotá D.C.
12. La Coordinación del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá considera que la norma demandada debe declararse exequible. Manifiesta
que la disposición establece como requisito para celebrar actos y contratos de
crédito público, la autorización previa del Ministerio de Hacienda. Según su
opinión, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el control en materia
crediticia busca ante todo coordinar la política económica.[5] El precepto cuestionado
es entonces una regla de actuación armónica de las entidades del Estado. La
materia de que trata el artículo 262 acusado tiene además una conexidad con los
compromisos de la Ley. El artículo 53 de la misma contempla una regulación para
el aprovechamiento de infraestructuras públicas de transporte terrestre para
TIC, en la cual se advierte la necesidad de fomentar proyectos coordinados y
sustentables en términos financieros. Si parte de esta financiación es con
recursos públicos, es necesario que exista una regla de manejo adecuado y de
sostenibilidad fiscal. La norma que se demanda logra justamente –en su
criterio- esa misma finalidad. En lo que atañe al otro cargo, por violación de
la libertad económica, señala que las entidades mencionadas en el artículo 262
no están en las mismas condiciones que las empresas privadas. Las primeras
responden a un interés público, y es necesario velar porque en sus operaciones
–incluso en las de endeudamiento- se busque satisfacer ese interés, que en este
caso se representa en un adecuado manejo de la deuda pública y de los recursos
del Estado.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
13. El Procurador General de la Nación,
mediante el concepto Nro. 5575, solicita a la Corte declarar exequible el artículo 262 de la Ley 1450
de 2011. En primer lugar, considera que la norma se relaciona de dos diferentes
maneras con la parte dogmática del plan. Por una parte, la regulación de las
operaciones de crédito público tienen relación directa con el manejo óptimo de
la deuda pública, que es uno de los cometido de la Ley del Plan. Por otra
parte, el precepto tiene que ver con uno de los objetivos que se plantean en
relación con el sector de las TIC “en tanto que la sujeción de dichas
entidades en particular, obedece a que la prestación de los mismos se adecue a
ciertos estándares de acceso para lograr uno de los objetivos esenciales del
plan”.    Frente a la limitación del derecho a la libertad económica, el
Ministerio Pùblico encuentra que está constitucionalmente fundamentada. La norma
cumple un fin legítimo que es la protección del interés general, a través de un
medio adecuadamente conducente como lo es el control del Ministerio de Hacienda
sobre la operaciones de crédito público. Finalmente, la Vista Fiscal encuentra
que el cargo por vulneración del artículo 339 de la Carta se fundamenta en “una
argumentación muy similar a la propuesta respecto del primer cargo”, y por
consiguiente se remite a las consideraciones expresada sobre la supuesta
vulneración al principio de unidad de materia.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Asuntos previos. Sobre la solicitud de
inhibición, en cuanto a la acusación por supuesto desconocimiento de la libertad
económica. Ausencia de caducidad de la acción por el cargo de unidad de materia
contra las leyes
a. Inhibición sobre el cuestionamiento de
violación de la libertad económica
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público solicita a la Corte inhibirse en lo que atañe al cuestionamiento de
violación de la libertad económica (CP art 333). Se considera por la Sala que
le asiste razón a la entidad. El demandante señala que la norma les restringe
la posibilidad de competir en igualdad de condiciones a los proveedores de
redes y servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) cuya
naturaleza jurídica sea la de empresas de servicios públicos oficiales y
mixtas, o tengan participación del Estado superior al cincuenta por ciento
(50%) en su capital social, al sujetar la totalidad de actos y contratos a los
que se refiere el Decreto 2681 de 1993, a que previamente cumplan las normas
sobre crédito público aplicables a las entidades descentralizadas del
correspondiente orden administrativo. Luego de señalar esa supuesta limitación,
se abstiene de mostrar su magnitud, y de establecer por qué en este campo es inconstitucional.
3. El ciudadano muestra, con la
suficiencia necesaria para presentar una demanda apta, que existe una
limitación a la competencia. Dice que con esta regulación se pierde “prontitud”
en algunas transacciones que la exigen, y de ese modo se pone a las empresas
referidas en la norma acusada en una situación de desventaja perjudicial para
su posición en el mercado. Luego manifiesta que este régimen no tiene “justificación
bajo ningún punto de vista”. A pesar de ello, dice que “podría pensarse
que en aras de una buena planeación macroeconómica, el Estado debería
intervenir en los procesos de endeudamiento que adelanten sus entidades
descentralizadas pues estas afectan el valor de la deuda pública”. No
obstante, a continuación aduce que esta razón es simplemente inaceptable en el
ámbito de las tecnologías de la información y las comunicaciones, teniendo en
cuenta la presencia de empresas privadas en este mercado. Tras hacer estas observaciones,
el actor se abstiene de mostrar por qué la regulación, al limitar la libertad
económica, viola la Constitución. Este es, sin embargo, un déficit de suficiencia
en la prestación de las acciones de inconstitucionalidad.
4. En efecto, las acciones públicas deben
fundar el concepto de la violación en razones suficientes.[6] Cuando se alega la vulneración de la
libertad económica o de competencia económica (CP art 133) la suficiencia
implica que debe tenerse en consideración el hecho de que la Carta estatuye expresamente
una responsabilidad en esta materia, que la misma debe ejercerse dentro de
los límites del bien común, y que admite interferir en esa libertad en aras de
garantizar “el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación” (CP art 33). No es entonces suficiente, para provocar un
juicio de fondo, exponer una limitación cualquiera de la libertad de
competencia, sin definir su magnitud, si esta persigue o no los fines que –en
la Constitución- autorizan interferencias institucionales, y si es irrazonable
o desproporcionada y por qué. No basta tampoco con simplemente manifestar que la
norma introduce un impacto desproporcionado, sin ofrecer argumentos que
sustenten tal aserto. La demanda ahora bajo examen se contrae, sin embargo, en
lo atinente a esta acusación, a sostener que si bien la intervención del Estado
en los procesos de endeudamiento puede garantizar una buena planeación macroeconómica, en este
caso no es admisible en vista de la competitividad del mercado. No dice
entonces por qué en este contexto la limitación es desproporcionada o no
es posible restringir o establecer procedimientos de control sobre las
operaciones de endeudamiento público.
5. En esa medida, la Corte se inhibirá de
emitir un pronunciamiento de fondo en lo que respecta a esta acusación de
violar el artículo 333 Superior.
b. Ausencia de caducidad de la acción
contra leyes por el cargo de violación al principio de unidad de materia.
Unificación terminológica y conceptual
6. La acción pública se presentó el 10 de marzo de 2014 contra la
Ley 1450 del 16 de junio de 2011. Trascurrió más de un año entre la publicación
de la Ley acusada y la interposición de la acción. En la demanda se planteó un
cargo por violación del principio de unidad de materia (CP art 158). Aunque
ningún interviniente lo planteó, la Corte considera necesario precisar que en
este caso no es aplicable la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta.
Esta última norma establece que las acciones “por vicios de forma”
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de forma, sino de
procedimiento con “carácter sustancial”,[7]
el cual además compromete la
competencia del Congreso,[8]  las acciones que planteen este cargo
contra las leyes no caducan.[9]
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
7. El demandante estima que el artículo
262 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014’ no tiene conexidad directa
con la parte general del Plan de Desarrollo, y de hecho “ni siquiera tiene
una relación indirecta, mediata o eventual con la parte general de la misma
ley”, y en esa medida a su juicio viola el principio de unidad de materia
(CP art 158). Al tiempo, la norma desconocería el contenido propio del Plan
Nacional de Desarrollo (CP art 339). Como –según el actor- la disposición no
establece un propósito u objetivo general de largo plazo, una meta o prioridad
de la acción estatal de mediano plazo, ni una estrategia u orientación general
de la política económica, social o ambiental, y como tampoco forma parte del
plan de inversiones públicas ni es –y por eso se viola la unidad de materia- un
instrumento de consecución directa de alguno de estos cometidos, estrategias o
prioridades, no tiene entonces relación con el contenido propio de un Plan
Nacional de Desarrollo (CP art 339). En contraste, los intervinientes y el
Ministerio Público consideran que la norma es exequible, pues con ella se busca
controlar la deuda pública, que es un fin de este PND, y por ende no se viola
la unidad de materia ni el contenido del plan nacional de desarrollo.
8.
Con base en lo anterior, la Corte debe decidir si la norma acusada viola el
principio de unidad de materia, tal como este ha sido concebido en el contexto
de los Planes Nacionales de Desarrollo, al supeditar la posibilidad de realizar
las operaciones de crédito a que se refiere el Decreto 2681 de 1993, cuando
hayan de celebrarlas los proveedores de la información y comunicaciones que
tengan la naturaleza de empresas de servicios públicos oficiales y mixtas, o
que tengan participación directa o indirecta del Estado superior al cincuenta
por ciento (50%) en su capital social, al cumplimiento de las disposiciones que
regulan el crédito público aplicables a las entidades descentralizadas del
correspondiente orden administrativo.
La norma acusada fija un mecanismo de control previo a la celebración
de actos de crédito público, que tiene conexidad directa con finalidades y
orientaciones generales de la política económica del PND
9. El juicio sobre la conformidad de la
norma acusada con el principio de unidad de materia (CP art 158) y el contenido
propio de las leyes del plan nacional de desarrollo (CP art 339) exige
previamente determinar el contenido de la norma, y si tiene o no una relación
con la materia de la ley del Plan de la cual forma parte, y posteriormente debe
definir con fundamento en estas constataciones si se respetan las normas
constitucionales invocadas.
a. El contenido del artículo 262 de la Ley
1450 de 2011, y su relación con la materia del Plan Nacional de Desarrollo
10. El artículo 262 de la Ley 1450 de 2011
establece una regulación con diferentes componentes. Conviene esclarecer en
primer lugar que su antecedente es el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009 ‘Por la cual se definen principios y conceptos sobre la
sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro
y se dictan otras disposiciones’. En esa disposición se establecía
que las operaciones de crédito de los
proveedores de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, “cualquiera
que sea su naturaleza, sin importar la composición de su capital”, se
regirían por el derecho privado (art 55 Ley 1341/09). El precepto ahora
bajo examen dice que sin perjuicio de los demás actos y contratos a los que
hace alusión el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, los actos y contratos
previstos en el Decreto 2681 de 1993 a celebrarse por determinadas empresas,
definidas en atención a su naturaleza jurídica y la composición de su capital
social, se rigen por lo dispuesto en las normas sobre crédito público “aplicables
a las entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo”.
11. Un dato relevante para definir el
sentido de la norma demandada es –como se aprecia- el de sus destinatarios
directos. Según el texto cuestionado son entonces los que reúnan dos grupos de
condiciones: (i) ser Proveedores de la Información y Comunicaciones, y (ii)
tener la naturaleza jurídica de empresas de servicios públicos oficiales,
mixtas, o contar con una participación directa o indirecta del Estado en un
monto “superior” al 50% en su capital social. Estas entidades no pueden
celebrar, sino acatando lo dispuesto en las normas sobre crédito público aplicables
a las entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo, los
actos o contratos de que trata el Decreto 2681 de 1993 – ‘por el cual se reglamentan parcialmente las
operaciones de crédito público, las de manejo de la deuda pública, sus
asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas’; es
decir, “operaciones de crédito público, las
operaciones asimiladas, las operaciones propias del manejo de la deuda pública
y las conexas con las anteriores, de que trata el parágrafo 2 del artículo 41
de la Ley 80 de 1993” (art 1 Dcto 2681 de 1993).
12. Ahora bien, el aspecto decisivo es qué
implica someter este tipo de operaciones, en el caso de los proveedores a los
cuales se refiere la disposición acusada, a las “normas sobre crédito
público aplicables a las entidades descentralizadas del correspondiente orden
administrativo”. Si bien para resolver ese punto la Corte necesita
establecer el contenido material de la norma demandada, lo cierto es que no le
compete dilucidar con fuerza normativa hacia el futuro los detalles del régimen
jurídico sobre el crédito público. Por ende, procederá a exponer el contenido
general de la regulación que plantea el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’, sin que a lo dicho en esta providencia sobre la
interpretación estrictamente legal y reglamentaria de los actos de crédito
público se le pueda atribuir fuerza vinculante en el futuro.
13. La norma demandada establece cuando
menos algunos esquemas de control estatal –antes no presentes en el artículo 55
de la Ley 1341 de 2009- al endeudamiento de los Proveedores de la Información y
las Comunicaciones, cuando tengan la naturaleza jurídica de empresas de
servicios públicos oficiales, mixtas, o cuenten con una participación directa o
indirecta del Estado en un monto superior al 50% en su capital social.
El esquema de control diseñado en las normas sobre crédito público aplicables a
las entidades descentralizadas del correspondiente orden administrativo, está
previsto en el Decreto 2681 de 1993, y otras normas concordantes, como los
Decretos 1222 y 1333 de 1986 -Códigos de Régimen Municipal y Departamental-, y
las Leyes 533 y 550 de 1999. Las normas pertinentes de cada uno de estos
cuerpos normativos estatuyen que las operaciones de crédito público y manejo de
la deuda pública –en cuanto a su naturaleza y a las autorizaciones previas a su
celebración- responden a los siguientes criterios y requerimientos:
13.1. Las operaciones de crédito público
son “los actos o contratos que tienen por
objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo
para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor
solidario o garante de obligaciones de pago” (Dcto 2681 de 1993 art 3). Hay varios tipos de operaciones de
crédito público. La regulación refiere “entre
otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de
títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de
garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales” (ídem).   Hay otro tipo de operaciones “asimiladas”
a las de crédito público, como por ejemplo “los
créditos documentarios, cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue
un plazo para cubrir el valor de su utilización” (ídem art 4). Estas
operaciones asimiladas a las de crédito público se rigen por las mismas reglas
que las operaciones de crédito público propiamente dichas (ídem). Las
operaciones de crédito pueden también clasificarse en función de si son
internas o externas. Las internas son las que  “de conformidad con las disposiciones cambiarias, se
celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser
pagaderas en moneda legal colombiana” (ídem
art 3). Las externas son “todas las demás” (ídem). Las
operaciones de manejo de la deuda pública persiguen controlar y hacer factible
la satisfacción del crédito contraído (ídem arts 25 a 29).
13.2. El ordenamiento contempla distintas normas
con procedimientos divergentes de celebración de actos y contratos de crédito
público, según su especie, el orden administrativo al cual corresponda la
entidad que contrae el crédito e, incluso, su situación jurídica.  Debe decirse
que existe una regla de clausura o residual en el artículo 12 de la Ley 533 de
1999, conforme a la cual la celebración
de los contratos relacionados con crédito público y de titularizaciones por
parte de las entidades estatales, o con participación del Estado superior al
cincuenta por ciento en su capital social, “independientemente
de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan, que no tengan trámite
previsto en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás normas
concordantes”, requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.[10]
Esta norma no cambia los procedimientos de aprobación de este tipo de actos y
contratos ya previstos “en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y
demás normas concordantes”, razón por la cual es necesario exponer el
contenido del decreto 2681, de sus normas concordantes y de las demás leyes
vigentes. Debe decirse además que también el artículo 58 numeral 6 de la Ley
550 de 1999 prevé que una vez hayan celebrado acuerdos de restructuración, las
entidades territoriales sólo pueden efectuar operaciones de crédito público
previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[11] Pero esta
es una norma especial, aplicable a determinados casos puntuales, y no le resta
entonces importancia a una exposición de la regulación general en la materia.
13.3. A continuación se
describe por tanto lo pertinente a controles previos en operaciones de crédito
público y de manejo de la deuda pública. La Corte se referirá a ellas en el
siguiente orden: i. contratación de empréstitos, ii. emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, iii.
créditos de proveedores, iv. otorgamiento de garantías para obligaciones de
pago a cargo de entidades estatales (hasta aquí las operaciones de crédito
público), y v. operaciones de manejo de la deuda pública.
i. Contratación de empréstitos. Los contratos de empréstito tienen por
objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional
o extranjera con plazo para su pago (Dcto 2681 de 1993 art 7). La forma de contratación de
empréstitos se sujeta a controles, como:
- Los empréstitos externos de entidades descentralizadas del orden nacional y de
entidades territoriales y sus descentralizadas requieren (i) autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para iniciar gestiones, previo concepto favorable del
Departamento Nacional de Planeación y (ii) autorización para suscribir el
contrato y otorgar garantías al prestamista, impartida por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, con base en las correspondientes minutas
definitivas (Dcto 2681 de 1993 art 10). Esto se aplica en general a las
entidades mencionadas, excepto si se trata de entidades estatales con
participación del Estado que sea “superior” al 50% e inferior al 90% de su
capital, caso en el cual se “requerirá autorización del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, la cual podrá otorgarse una vez se cuente con el concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación” (ídem art 12).
- Los empréstitos
internos de las entidades del orden nacional, sector central, necesitan para su
celebración autorización para suscribir el contrato, impartida mediante
resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación, cuando se trate de proyectos
de inversión (Dcto 2681 de 1993 art  9). La misma clase de empréstitos, cuando
pretendan celebrarlos las entidades nacionales del sector descentralizado por
servicios, necesitan autorización el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación- para
suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista (Dcto 2681 de 1993 art
11). Los mismos entes –nacionales del sector descentralizado por servicios- que
tengan participación estatal ‘superior’ al 50% e inferior al 90% de su capital,
requerirán autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto
favorable del DNP, para la celebración del contrato (ídem art 12).
- Los procesos de
adquisición de empréstitos internos de las entidades territoriales y
descentralizadas del orden territorial no están expresamente detallados en el
Decreto 2681 de 1993, pero su artículo 13 señala reenvía a “los Decretos
1222 y 1333 de 1986 y sus normas complementarias, según el caso”. El Decreto
1222 de 1986 contiene el Código de Régimen Departamental, y el Decreto 1333 de
1986 el Código de Régimen Municipal. Ambos cuerpos están –en lo pertinente- aún
vigentes. El primero señala expresamente que “Los contratos de crédito
interno no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación
posterior de autoridades nacionales” (Dcto 1222
de 1986 art 214). La regulación señala como mecanismo de control para empréstitos
internos la aprobación previa del gobernador (ídem art 219), y la exigencia
–para que esta aprobación se imparta- de cumplimiento de ciertas condiciones de
sostenibilidad y viabilidad fiscal y presupuestal (ídem art 220).[12]
El Código de Régimen Municipal consagra que los créditos internos que celebren entidades
municipales con entes sometidos a vigilancia de la Superintendencia Financiera,
no requieren para su validez autorización previa o aprobación posterior de
ninguna autoridad departamental o Nacional (Dcto
1333 de 1986 arts 276). En cuanto a los controles, el crédito público
interno de los municipios debe tramitarlo el Alcalde previa autorización de
endeudamiento impartida por el Concejo Municipal, y los que proyecten celebrar
las entidades descentralizadas municipales requieren concepto favorable del
Alcalde (ídem art 278 y s). Estas operaciones deben además ir –para su
aprobación- acompañadas de soportes de viabilidad y sostenibilidad (ídem arts
279 y 280).[13]
- Los contratos de empréstito con
organismos multilaterales están asimismo inscritos en un contexto de controles.
El parágrafo del artículo 34, Decreto 2681 de 1993, establece que “[l]a programación del crédito multilateral corresponde al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de
Planeación. En consecuencia, sólo podrán celebrarse los empréstitos que se
encuentren incluidos en el programa de crédito con los organismos
multilaterales. Las gestiones propias de la celebración de tales empréstitos
deberán ser coordinadas con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación, entidad estatal prestaría adoptar medidas
en materia de precios, tarifas, y en general, el compromiso de asumir
decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia en virtud de
su carácter público. De igual manera, y salvo lo que determine el mencionado
Consejo, en los contratos de garantía la Nación no podrá garantizar
obligaciones diferentes a las de pago”
(Dcto 2681 art 34 par).
ii. Emisión,
suscripción y colocación de títulos de deuda pública. Títulos de deuda son valores de contenido
crediticio y con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales
(Dcto 2681 de 1993 art 18).[14]
Las condiciones de contratación
de empréstitos se sujeta a controles, como:
- La emisión y colocación de títulos de
deuda pública por parte de la Nación –entidades nacionales del sector central-
necesita autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo
concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes);
y de la Comisión de Crédito Público si se trata de títulos de deuda pública
externa con plazo superior a un año (Dcto 2681 de 1993 art 19).
- La emisión y colocación de títulos de
deuda pública externa de las entidades descentralizadas del orden
nacional y de entidades territoriales y sus descentralizadas requiere autorización
para iniciar gestiones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación; y, autorización de
la emisión y colocación, incluida la suscripción de los contratos
correspondientes, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se
determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación de
acuerdo con las condiciones del mercado (Dcto 2681 art 20). Igualmente, para
determinar si las características y condiciones de la emisión y colocación de
estos títulos se ajustan a las condiciones del mercado, en la respectiva
resolución de autorización se podrá establecer que previa la colocación se
tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular realice el
Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dcto 2681
art 20 parágrafo).
- La emisión y colocación de títulos de deuda
interna de entidades descentralizadas del orden nacional necesita
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación (Dcto 2681 de 1993 art 21).
La emisión de la misma clase de títulos por parte de entidades territoriales
y sus descentralizadas requiere también autorización del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, esta vez previo concepto favorable de los
organismos departamentales o distritales de planeación, según el caso (ídem art
22).[15]
iii. Créditos de
proveedores. Con los créditos de
proveedor se contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su
pago (Dcto 2681 art 17). El mismo Decreto 2681 de 1993 establece que sin perjuicio de lo dispuesto para la adquisición de
bienes o servicios en la Ley 80 de 1993 “los créditos de proveedor se
sujetarán a lo dispuesto en los artículos anteriores, según se trate de
empréstitos internos o externos y la entidad estatal que los celebre”.[16] Esta norma remite entonces a las
disposiciones antes señaladas en materia de empréstitos, previstas en los
artículos  7 y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y a lo estipulado en los
Decretos 1222 y 1333 de 1986, según el caso. Por lo mismo, en esta materia, la
regulación sujeta la celebración de créditos de proveedores al esquema de
controles previos consagrados para los empréstitos en la legislación nacional.
iv. Otorgamiento de
garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. Cuando procede
efectivamente el otorgamiento de garantías de pago a cargo de entidades
estatales, es necesario ante todo atenerse a lo dispuesto en el Decreto 2681 de
1993 y constituir “las
contragarantías adecuadas, a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público” (Dcto 2681 art 23).[17]
Para proceder a la garantía de este tipo de obligaciones, es necesario contar
con: “a) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y
Social, Conpes, respecto del otorgamiento de la garantía y el empréstito o la
obligación de pago, según el caso; b) Concepto de la Comisión de Crédito
Público respecto del otorgamiento de la garantía de la Nación, si ésta se
otorga por un plazo superior a un año; y, c) El cumplimiento de lo dispuesto en
el presente Decreto cuando se garantice la celebración de empréstitos o la
emisión y colocación de títulos de deuda pública,
según se trate de operaciones internas o externas y la entidad estatal que las
celebre. No obstante, no se requerirá en este caso el concepto del Departamento
Nacional de Planeación” (Dcto 2681 de 1993 art 24). Como se aprecia,
también este precepto remite a las disposiciones indicadas en materia de
empréstitos o emisión o colocación de títulos de deuda pública, previstas en
los artículos  7 y siguientes del Decreto 2681 de 1993, y –según el caso- a lo
estipulado en los Decretos 1222 y 1333 de 1986.
v. Operaciones de manejo
de la deuda pública. Estas no son en sentido estricto operaciones
crédito público, sino actos orientados a mejorar el perfil de la deuda
previamente contraída. Consisten por ejemplo en controlar el comportamiento de
las tasas de interés, en cambiar la moneda en la cual se efectúa el servicio de
deuda.[18] Las operaciones de manejo de la
deuda externa de la Nación, de las entidades descentralizadas del orden
nacional, o de las entidades del orden territorial y sus descentralizadas,
exigen en común la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (Dcto 2681 de 1993 arts 26 y s).[19] Las operaciones de
sustitución de la deuda responden al mismo procedimiento de control previsto
para las operaciones de manejo de la deuda pública recién mencionadas (ídem art
28). El acuerdo de pago –en las condiciones previstas en el ordenamiento- “sólo
requerirá para su perfeccionamiento la firma de las partes” (ídem art 29).
14. Conforme a lo anterior es entonces
claro que la regulación del Decreto 2681 de 1993 exige, en el grueso de sus
disposiciones, la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
para la celebración de operaciones de endeudamiento público o de manejo de la
deuda. En algunos casos, en atención al tipo de operación y al orden
administrativo al cual corresponde la entidad, el Decreto 2681 de 1993 reenvía
a lo dispuesto en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que consagran otra clase de
controles, a cargo de autoridades del correspondiente sector territorial. La
Ley 533 de 1999 dice por su parte que a falta de norma expresa “en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y
demás normas concordantes”, se exige
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Ley 550 de 1999
hace una exigencia igual, de aprobación previa suscrita por el citado
Ministerio, para la celebración de operaciones de crédito público por parte de
entidades territoriales inmersas en procesos de restructuración regulados por
esa misma ley.
15. Por ende, el artículo 262
de la Ley 1450 de 2011 –demandado en esta oportunidad- estatuye para los
proveedores de la información y las comunicaciones, que tengan la naturaleza
jurídica allí indicada, una regulación sobre crédito público que a su turno
busca fijar controles estatales, con el fin de mantener niveles de
endeudamiento que se compadezcan con las proyecciones de la política económica
del país. Este esquema de autorizaciones previas y conceptos técnicos
favorables en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en otros
casos también a cargo del DNP, o en ciertos eventos de autoridades del
respectivo orden territorial, tiene el propósito de ajustar las operaciones a
la política “en materia de crédito público y su conformidad
con el Programa Macroeconómico y el Plan Financiero aprobados por el Consejo
Nacional de Política Económica y Social Conpes, y el Consejo Superior de
Política Fiscal, Confis” (Dcto 2681 art 40). Las autorizaciones citadas deben
por lo tanto “ser compatibles con las proyecciones fiscales y la estrategia
global de endeudamiento del país” (ídem art 42).
16. Con fundamento en la
descripción de la norma acusada, ahora debe la Corte establecer si viola el
principio de unidad de materia (CP art 158) y el contenido propio de las leyes
del plan nacional de desarrollo (CP art 339).
b. La norma acusada es un instrumento directamente
conexo con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
17. En concepto de la Corte, la norma
demandada no viola el principio de unidad de materia (CP art 158). Este, como
se expondrá a continuación, tiene un significado preciso en las leyes del plan
nacional de desarrollo. Exige que una norma instrumental dentro de dicho plan
–como la que ahora se cuestiona- tenga una conexidad
teleológica directa (de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la
parte general del plan, y esto lo cumple el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011.
Su vínculo con una de las estrategias u orientaciones generales de la política económica
es directo y efectivo. En concreto, la norma se constituye en un medio que
efectivamente permite  (i) controlar o incluso reducir el endeudamiento
público, (ii) hacer una administración eficiente de los riesgos derivados
de las operaciones de crédito público, asimiladas y conexas, de las de manejo
de la deuda pública, y de la actividad contractual de los entes estatales, (iii)
garantizar la consistencia macroeconómica y, en general, la del plan nacional
de desarrollo, y (iv) cumplir en el ámbito del crédito público con una
estrategia u orientación general de la política económica, denominada en este
plan como ‘Buen Gobierno’. Pasa la Corte a desarrollar esta conclusión.
18. El principio de unidad de materia exige
que todo proyecto de ley se refiera “a una misma materia”, y en virtud
suya deben considerarse “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella” (CP art 158). Ahora bien, la materia de las leyes
del plan nacional de desarrollo es específica. Todo plan nacional de
desarrollo, por mandato del artículo 339 de la Constitución, debe estar
integrado por dos grandes partes. Una primera parte es general, en la cual se
deben fijar propósitos y objetivos generales de largo plazo, metas y
prioridades de la acción estatal en el mediano plazo, y estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental. La
segunda parte debe contener el plan de inversiones públicas, que se contrae al
establecimiento de los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
requeridos para ejecutarlos “dentro de un marco que garantice la
sostenibilidad fiscal” (CP art 339).
19. La ley del plan
nacional de desarrollo aborda entonces una variedad de temas. Es en cierta
medida una ley “multitemática” ya que versa sobre una materia
heterogénea.[20] No sólo debe prever estrategias
y orientaciones generales de política económica, social y ambiental, con lo
cual se advierte que hace referencia a ámbitos diversos de la acción estatal,
sino que además debe contener presupuestos plurianuales sobre los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional, y cada uno de ellos puede
por supuesto versar sobre temas diferentes. En atención a esta configuración, la
Corte ha considerado que el principio de unidad de materia adquiere en las
leyes del plan nacional de desarrollo “un significado preciso”.[21]
En este contexto, la unidad de materia busca preservar el principio de
coherencia estatuido en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, según el cual “los programas y proyectos del plan de
desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste”. Los instrumentos previstos en el plan
nacional de desarrollo deben entonces tener “conexidad teleológica
directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la
parte general del plan”.[22] En consecuencia, si
tales instrumentos “no se vinculan directa e inmediatamente con las metas
propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el
principio de unidad de materia”.[23]
20. El carácter más
estricto del juicio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de
desarrollo se justifica como un medio para impedir que, dada la configuración
multitemática y heterogénea de las mismas, se pueda introducir en ellas casi
cualquier contenido, pues esto daría al traste con las finalidades del
principio de unidad de materia (CP art 158). La unidad de materia persigue para
darles orden y transparencia a los debates, al prohibir la inclusión de textos
sobre materias extrañas al proyecto; racionalizar la función legislativa, por
la vía de concentrar el trámite a una misma materia y de dotar de coherencia
temática, lógica y jurídica los asuntos legales; y finalmente hacer más
practicable su observancia por parte de los destinatarios.[24]
Si en las leyes del plan, por naturaleza heterogéneas, se pudiera verificar la
unidad de materia a partir de un criterio flexible, bastaría con que esa ley
enunciara un objetivo general en términos sumamente amplios, para que fuera
posible introducir reformas de todo tipo, bajo la idea de que pueden guardar
con ella una conexidad incluso indirecta, remota, eventual y parcial. Esto, sin
embargo, no sólo permitiría que en la ley del plan se incluyeran contenidos muy
disímiles entre sí, sino que además desconcentraría la función legislativa,
haría menos viable para el Congreso darle coherencia a su obra institucional, y
dificultaría el cumplimiento de las normas por los destinatarios.
21. Lo anterior implica
que –en el Plan- la norma instrumental debe tener una relación de conexidad “directa”,
“inmediata” y “eficaz” con la parte general.[25]
No basta, por lo tanto, con observar en este contexto una conexidad simplemente
“conjetural”, “supuesta”, “hipotética” o “mediata”.[26]
La Corte ha expresado, por ejemplo en la sentencia C-305 de 2004, que el método
para determinar si la conexidad entre el instrumento y la parte general del
plan es únicamente mediata consiste en verificar si la efectivización de la parte
general “no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental
particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de
otra condición o circunstancia”. En los casos concretos, la Corporación ha aplicado
el principio de unidad de materia, tal y como este se entiende en el ámbito de
las leyes del plan nacional de desarrollo, del siguiente modo:
- En la sentencia C-305 de
2004, la Corte Constitucional declaró inexequible –entre otras- una norma de la
ley del plan entonces vigente, que ampliaba por el término de un año el plazo
previsto para que los socios enervaran la causal de disolución de la sociedad.
La Corporación encontró que el precepto parecía perseguir uno de los objetivos
del Plan, cual era lograr un desarrollo económico sostenible por la vía de
fortalecer a las sociedades comerciales, evitando su pronta disolución en
momentos de crisis. Sin embargo, observó que el instrumento tan sólo
eventualmente podía conseguir esa finalidad, “pues la sola prórroga del
referido término no tiene la virtualidad de sacar a una sociedad en crisis de
ese estado, sino que se requieren un cúmulo de circunstancias adicionales. En
tal virtud, no se cumple con el requisito de unidad de materia, por lo que la
norma será retirada del ordenamiento”.[27]
- En la sentencia C-576 de 2004 se decidía el cargo
por violación de la unidad de materia contra una norma de la ley del plan que
modificaba las reglas de decisión de las loterías asociadas, o donde
confluyeran dos o más departamentos. La Corte advirtió que como sus recursos –los de las loterías- estaban
destinados a nutrir los programas de salud, la forma de tomar decisiones por
parte de las mismas podría eventualmente contribuir a la construcción equidad
social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico, con
lo cual se obtendrían metas o propósitos del Plan. Al hacer más eficiente su
funcionamiento, se racionalizarían los recursos de las loterías para la salud y
se desarrollarían los objetivos y propósitos del plan de desarrollo. No
obstante, la Corte concluyó que ese vínculo entre la norma acusada y los
objetivos del Plan no era directo sino hipotético, “puesto que del
cumplimiento de esta nueva regla de decisión en las loterías no se sigue
inequívocamente el logro de esos propósitos de aumentar la eficiencia y
focalización del gasto social. El vínculo entre la disposición demandada y los
propósitos y programas del plan es entonces lejano e hipotético”.[28]
- En la sentencia C-795 de 2004, esta Corte declaró
también una norma del plan nacional de desarrollo que modificaba la forma de nombramiento de los directores de las
subsedes de una Corporación Autónoma Regional. En el examen de
constitucionalidad, la referida sentencia se preguntó si dicha norma no
contribuía al logro de propósitos ambientales contenidos en el Plan, en cuanto
el cambio en la forma de nombramiento de los directores de las subsedes de la
CAR podría maximizar la eficacia y eficiencia de dichas entidades. Luego de
evaluar el punto, esta Corporación concluyó sin embargo que dicho vínculo “en
caso de que existiera” no resultaba en todo caso suficiente
toda vez que “sería mediato e hipotético”, razón por la cual  no
cumpliría el mandato de unidad de materia en la ley del plan.[29]
- En la sentencia C-539
de 2008, al examinar si una norma del plan respetaba la unidad de materia, la
Corte constató que preveía en términos imprecisos un plan de inversión
específico consistente en la “Adquisición de predios, estudios, diseños,
construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República”.
Tras estudiar los objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el
Plan Nacional de Desarrollo, concluyó que en ninguno de sus componentes se
preveía un objetivo para alcanzar el cual dicho instrumento fuera directamente
eficaz, ya que las alusiones que allí se hacían a la rama legislativa eran
puntuales y por regla general hacían referencia a la necesidad de introducir
reformas constitucionales o legislativas. Por lo mismo, sostuvo entonces que la
norma bajo control vulneraba “el principio de unidad de materia porque no
guarda conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y
estrategias contenidos en este cuerpo normativo”.[30]
22. Con fundamento en lo anterior, la
Corte Constitucional observa que el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 no
viola el principio de unidad de materia, en la medida en que tiene un vínculo o
conexión directa con uno de los elementos que
integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. La norma
acusada tiene una relación de conexidad directa con una estrategia u
orientación general de la política económica. Como se mostrará, el Plan
Nacional de Desarrollo plantea la necesidad de darle a la política económica una
orientación preventiva, encaminada a evitar grandes aumentos en el crédito y el
gasto público, incluso a reducir el nivel de endeudamiento, y a racionalizar la
adquisición de créditos por la vía de hacer eficiente la administración de
riesgos derivados de actos de endeudamiento público. En efecto, tras revisar la
parte general del Plan, se observa lo siguiente:
22.1. La Ley 1450 de
2011, en la cual se consagra el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,
incorpora como parte integrante de la misma el documento ‘Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos’  (art 2).[31]
El documento –en adelante las Bases- trae en su capítulo número VII, que
trata de la ‘Consistencia del PND’, un numeral que toca lo atinente a
las orientaciones y estrategias generales para lograr la ‘Consistencia
macroeconómica’ (numeral 7). Trae –analíticamente- una parte descriptiva y
evaluativa, en la cual se hace un diagnóstico sobre el estado de la economía
mundial en términos de incidencia sobre el futuro de la economía nacional. A
partir de allí se fijan lineamientos generales sobre la política económica. En
las partes descriptiva y evaluativa se prevé que el deterioro de la confianza
de consumidores e inversionistas y los riesgos de deflación en las economías de
los Estados Unidos y Europa, propician tendencias expansionistas en la
políticas fiscal y monetaria, y una presión revaluacionista en muchas economías
emergentes que puede durar un largo periodo. A esto se le suma el hecho de que
las economías asiáticas, en un periodo de dinamismo, comienzan a presentar una
gran demanda de materias primas (en especial de recursos de minería y
petróleo), lo cual se traduce en un aumento de los precios de estos bienes.
Este panorama equivalía entonces a una presión sobre la moneda, y a un cambio
en la oferta productiva. Lo cual aconsejaba –según las Bases­- orientar
la política económica de conformidad con una estrategia preventiva, “para
evitar grandes aumentos en el crédito y aumentos en el gasto público que eleven
el precio de los bienes no transables, las cuales se reflejarán en los flujos
de ahorro e inversión de los próximos años”.[32]
22.2. En el mismo
Capítulo VII, el numeral 8 se refiere a las ‘Principales reformas que
sustentan la política fiscal’. Este numeral reconoce como un principio
orientador de la política fiscal el de “sostenibilidad de las finanzas
públicas”. Enuncia las principales medidas por implementar, dentro de un
objetivo conforme al cual “la deuda del [Gobierno Nacional Central] deberá reducirse a niveles del 27% en el
año 2021”.[33]
Las Bases mencionan el propósito de “que la deuda descienda a niveles del 14% del PIB”, y de modo expreso se dice que “[l]a reducción de la deuda pública está en línea
con las metas de crecimiento de la economía señaladas anteriormente y el logro
de las metas sociales y la reducción de la pobreza a niveles del 37,7% en el
año 2014”. Luego se exponen los perfiles de las principales reformas para
alcanzar –entre otros- estos objetivos y metas de la política fiscal.
22.3. Entre las
medidas con las que se busca asegurar la consistencia del Plan –y sustentar la
política fiscal-  se incluyen, en el literal e) del numeral 8 del Capítulo VII,
“acciones de manejo de la deuda pública, reglas de optimización de la
administración de los activos de la nación, eficiencia en el manejo del riesgo
y administración eficiente de los recursos del presupuesto nacional”.[34]
Una de tales medidas es adoptar un Marco de Deuda de Mediano Plazo, como
instrumento para un manejo sostenible de la deuda pública. Se declara
igualmente que es función del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
propender por “la administración eficiente de los riesgos derivados de las
operaciones de crédito público, las de manejo de deuda pública, sus asimiladas
y conexas de la Nación y de las entidades estatales, así como las derivados de
la actividad contractual y de desastres naturales. Este propósito requiere la
evaluación y optimización de los riesgos de mercado, liquidez, crediticio
(garantías), operacionales, legales (contractuales y litigiosos) y otros
riesgos contingentes (desastres naturales)”.[35]
23. Ahora bien, con
fundamento en lo anterior es entonces clara la función instrumental, directa e
inmediata, que cumple el artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 en la
materialización de la finalidad, la orientación y estrategia general de la
política económica previstas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, antes
mencionadas. La norma acusada sujeta los actos a que se refiere el Decreto 2681
de 1993 (operaciones de crédito público y asimiladas, de manejo de la deuda y
pública y conexas), cuando sean celebrados por proveedores de la información y
las comunicaciones mencionados en ella, a las normas sobre crédito público
aplicables a las entidades del correspondiente orden administrativo. Tras
examinar esta normatividad a la cual remite la disposición demandada, se
observa que establece controles estatales previos a la celebración de
operaciones de crédito público (empréstitos, emisión,
suscripción y colocación de títulos de deuda pública, créditos de proveedores,
y otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades
estatales), asimiladas, y de manejo de la deuda pública. En el grueso de estas
hipótesis se requiere autorización previa del Ministerio de Hacienda, y en
algunos casos concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. En
otros, la autorización la concede una autoridad territorial.
24.  En cualquiera de
estas hipótesis, pero en especial en aquellas en las cuales intervienen el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público o el Departamento Nacional de
Planeación, la autorización previa de un organismo de crédito o de planeación para
la celebración de cualquiera de los actos de crédito mencionados contribuye
efectivamente a mantener el endeudamiento público dentro de los niveles
proyectados, e incluso a reducirlos por la vía de hacer un control estricto. La
norma acusada tiene entonces una conexión teleológica directa con la
orientación general de la política económica que se formula en las Bases,
y según la cual es necesario, en el contexto de la economía mundial y nacional
en el cual se diseñó el Plan Nacional de Desarrollo, adoptar una estrategia
preventiva, “para evitar grandes aumentos en el crédito y aumentos en el
gasto público que eleven el precio de los bienes no transables, las cuales se
reflejarán en los flujos de ahorro e inversión de los próximos años”.[36]
La acusada también es instrumento normativo de consecución directa de las
proyecciones – expuestas asimismo en las Bases- conforme a las cuales la
deuda pública debe llegar a “reducirse a niveles del 27% en el año 2021”,[37]
o “que la deuda descienda
a niveles del 14% del PIB”.
25. La Corte toma también en consideración el hecho de
que sea justo en el Capítulo VII de las Bases, el cual se refiere
específicamente a la Consistencia del PND, que se plantea la necesidad
de adoptar una estrategia preventiva en la política económica “para evitar grandes aumentos en el
crédito”. Esto significa
que el control sobre el endeudamiento público es además funcional a la consistencia
al Plan, que es un principio imperativo en toda ley de esta naturaleza. La Ley
152 de 1994 Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo establece en su artículo 3
literal d) el principio de “Consistencia”. En virtud suya, los planes de
gasto deben ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de
financiación, y todos deben a su turno estar de acuerdo con las restricciones
del programa financiero del sector público y la programación financiera para
toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. Debe haber entonces
consistencia entre los planes y programas económicos del Estado. Pero además
debe haber instituciones que procuren la integridad en el seguimiento de estos
planes, con el fin de hacer factible el Plan Nacional. La inclusión de
instrumentos de control sobre el endeudamiento público no puede considerarse,
por lo mismo, extraña a una Ley del Plan Nacional de Desarrollo, toda vez que
es un mecanismo necesario para mantener los niveles de crédito conforme a los
planes de gasto, de ingresos y de financiación. Admitir niveles o condiciones
de endeudamiento público sin control por parte de autoridades de planeación,
significa aceptar que pueden desbordarse en la práctica los planes de
financiación o ingresos, o incluso la capacidad de pago de la correspondiente
entidad, con lo cual no sólo se pierde consistencia en la planificación
estatal, sino además que incluso se puede llegar a comprometer la factibilidad
de los planes de inversión pública.
26. Dado que el artículo 262 de la Ley
1450 de 2011 es entonces un instrumento conexo directamente con una orientación
o estrategia general de la política económica, expresamente prevista en la
parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y debido a que además
es un mecanismo para darle consistencia y practicabilidad al Plan Nacional de
Desarrollo, no existen razones para considerar que se haya violado el artículo
339 de la Carta, que precisamente define los contenidos propios de este tipo de
leyes. Es una típica norma que contempla mecanismos para la ejecución del Plan.
En consecuencia, la Corte la declarará exequible por los cargos examinados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 262 de la Ley Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014’, por los cargos examinados
en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
(E)
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1]
El ciudadano cita como tales los siguientes: “En la parte general del Plan
Nacional se establecen como propósitos y objetivos nacionales ‘consolidar la
seguridad con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto de progreso social,
lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y
crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, en definitiva,
mayor prosperidad para toda la población’. Igualmente se menciona que el
camino hacia la Prosperidad democrática debe basarse en estos tres pilares: ‘Una
estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva, más
productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el crecimiento.
Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juegue,
que garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales
que le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género,
etnia, posición social o lugar de origen. Una estrategia para consolidar la paz
en todo el territorio, con el fortalecimiento de la seguridad, la plena
vigencia de los Derechos Humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia”.
En el documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad
para Todos’, identifica unos lineamientos relacionados con las TIC, en el
siguiente apartado que el actor trascribe del mismo: “el sector TIC en Colombia
garantiza la conectividad del país, es un importante motor de la economía
nacional, aporta importantes recursos al PIB y ha presentado crecimientos
superiores al promedio de la economía nacional. Además, en concordancia con las
tendencias mundiales, el sector se ha caracterizado por la liberalización del
mercado de las telecomunicaciones, la sustitución de la telefonía fija por la
telefonía móvil, la sustitución de la voz por los datos y el desarrollo de
nuevas tecnologías y mercados inalámbricos. Este panorama permite presentar
lineamientos de política para el sector TIC que permitan la inclusión de toda
la población; personas con discapacidad, tercera edad, etnias y demás grupos
sociales; dichos lineamientos se enmarcan en una serie de principios de
promoción encabezados por la fórmula: ‘el mercado hasta donde sea posible, el
Estado hasta donde sea necesario’, dirigidos todos a la superación de brechas,
tanto en el nivel de infraestructura, como en los de disponibilidad de
dispositivos y terminales; y a la generación de aplicaciones y contenidos,
buscando la apropiación generalizada de las TIC, mediante la consolidación de
un marco normativo, institucional y regulatorio convergente”. A su vez, las
estrategias que individualiza el demandante en este sector son: la
consolidación de “un marco normativo, institucional y regulatorio que promueva
la competencia y genere condiciones propicias de inversión, además de
beneficios sociales en términos de precios, coberturas y calidad de los
servicios TIC. Además que reduzca barreras normativas para el despliegue de
infraestructura y oferta de servicios de comunicaciones. Lo anterior,
reconociendo la convergencia tecnológica y la globalización, respetando
principios de competencia, neutralidad tecnológica, protección al usuario, uso
eficiente de infraestructura y de los recursos escasos”. También señala este
otro: “[s]e buscará una reforma constitucional que permita establecer una
institucionalidad regulatoria convergente que garantice la promoción de la
inversión, la competencia, el beneficio de los usuarios y la salvaguarda del derecho
a la información y al acceso democrático a la prestación de servicios
públicos”.
[2] Lo que aparece entre comillas es a su turno una cita que se hace en
la intervención, tomada de la Gaceta del Congreso No. 85 del 15 de marzo de
2011.
[3] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[4] El artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014’ dice: “[a]rtículo  2°. Parte integrante de esta ley. Apruébese como parte integrante de la Parte General del
Plan Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente ley, el
documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para
Todos’, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo
Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las
modificaciones realizadas en el trámite legislativo. || El documento que se
incorpora a la presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a
la ponencia para segundo debate.”
[5] En este punto cita la sentencia C-1496 de 2000 (MP-e- Cristina
Pardo Schlesinger. Unánime).
[6]
“La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de
tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción
de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”  Sentencia C-1052 de
2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime).
[7]
Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso la
Corte declaró inconstitucionales algunos preceptos legales justamente por
violar el principio de unidad de materia. Al definir el alcance y las
características de este principio, la Corte sostuvo: “La ausencia de control interno por parte de la respectiva
célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad
de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de
su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter
sustancial y, por tanto, no es subsanable”.
[8]
Sentencia C-896 de 2012 (MP
Mauricio González Cuervo. Unánime). Sostuvo en ese caso que el de unidad de
materia no es un vicio sujeto a caducidad por su naturaleza “evidentemente competencial”.
Dijo: “La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que la violación del principio de unidad de
materia no se encuentra sometido al término de caducidad de la acción pública
de inconstitucionalidad. Por el contrario, en atención al tipo de examen que se
realiza y a su carácter evidentemente competencial, la Corte ha señalado que se
trata de un defecto que, por su naturaleza, puede ser planteado en cualquier
momento”.  Sentencia C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Humberto
Sierra Porto). Al declarar inexequible una norma por violar la unidad de
materia, lo caracterizó como un vicio con implicaciones materiales, que
compromete la competencia: “La Corte ha señalado que la violación del principio de unidad
de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe
hacer  el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el
contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste
guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el
referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por
disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o
modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley”.
[9]
Sentencia C-581 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Alberto Rojas Ríos. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso los magistrados Jorge Ignacio
Pretelt, Nilson Pinilla, Gabriel Eduardo Mendoza y Mauricio González no
aclararon ni salvaron el voto en un contexto en el cual se planteaba un cargo
de unidad de materia en una demanda presentada el 12 de diciembre de 2012,
contra la Ley 1448 publicada en junio de 2011. Aunque había trascurrido más de
un año, la Corte se pronunció de fondo sobre el punto sin aplicar la caducidad
del artículo 242 numeral 3 de la Carta.  Sentencia C-531 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero. AV Hernando Herreras Vergara. SV Jorge Arango Mejía). En
ese proceso la acción se interpuso en 1995, contra una ley de 1992. La Corte
declaró inexequible la norma por violar el principio de unidad de materia. Esa jurisprudencia se reiteró recientemente en la sentencia
C-386 de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas. AV Mauricio
González Cuervo). La Corte indicó que un cargo
por “infracción
al principio de unidad [de materia] en cuanto tal no está sujeto a la regla de
caducidad de un año desde la promulgación de la ley”. En esa ocasión, la acción pública fue interpuesta dentro del año
siguiente a la publicación de la Ley demandada.
[10] El artículo 12 de la Ley 533 de 1999 ‘Por la cual se amplían las
autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito
público externo e interno y operaciones asimiladas a las anteriores, así como
para garantizar obligaciones de pago de otras entidades estatales y se dictan
otras disposiciones’ establece:
“[l]a celebración de los contratos relacionados con crédito público y de las
titularizaciones, por parte de las entidades estatales, así como por parte de
aquellas entidades con participación del Estado superior al cincuenta por
ciento en su capital social, independientemente
de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan, que no tengan trámite
previsto en las leyes vigentes y en el Decreto 2681 de 1993 y demás normas
concordantes, requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la cual podrá otorgarse en forma general o individual dependiendo de
la cuantía, modalidad de la operación y entidad que la celebre”.
[11] El artículo 58 numeral 6 de la Ley 550 de 1999 ‘Por la cual
se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y
la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social
de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley’ dice: “Acuerdos de
reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones
sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace
referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales,
tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la
prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las
regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales
entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: […] 6. Con
posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas
operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997”.
[12] Decreto 1222 de 1986, art 220: “La solicitud de aprobación, que debe ser presentada por el
representante legal del organismo, estará acompañada de los siguientes
documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o
inversiones que se van a financiar y su sujeción a los planes y programas que
esté adelantando la administración departamental, junto con la proyección del
servicio de la deuda que se va a contraer. || 2. Copia autenticada de la
autorización de la junta o consejo directivo de la entidad para contratar el
préstamo y otorgar garantías. || 3. Concepto favorable de la oficina de
planeación departamental sobre la conveniencia técnica y económica del
proyecto. || 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio
anual certificado por el revisor o auditor fiscal de la entidad. || 5.
Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y
modificaciones legalmente autorizadas, junto con los balances de los dos
últimos años. || 6. Minuta del contrato con la manifestación expresa del
prestamista de que la acepta”.
[13] Decreto 1333 de 1986, artículo 279: “Las operaciones de
crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los
siguientes documentos: || 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las
obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas
que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y
municipales junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a
contraer. || 2.Autorización de endeudamiento expedida por el
Concejo Municipal. || 3. Concepto de la oficina de planeación municipal o
de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiere sobre la
conveniencia técnica y económica del proyecto. || 4. Relación y estado de la
deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad
competente. || 5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus
adiciones y modificaciones legalmente autorizadas”. El artículo 280 prevé: “Las
operaciones de crédito interno que proyecten celebrar las entidades descentralizadas
de los municipios requieren concepto favorable del Alcalde y deben estar
acompañadas de los siguientes documentos: || 1. Estudio económico que demuestre
la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y su sujeción a
los planes y programas que estén adelantando las administraciones seccionales y
municipales, acompañado de la proyección del servicio de la deuda que se va a
contraer. || 2. Copia autentica de la autorización de la junta o consejo
directivo del organismo descentralizado, para contratar el préstamo y otorgar
garantías. || 3. La minuta del contrato acompañada de la aceptación del
contratista y los demás documentos de que tratan los ordinales 3, 4 y 5 del
artículo 279 de este Código”.
[14] Decreto 2681 de 1991, art 18: “No se consideran títulos de deuda pública los valores que,
en relación con las operaciones del giro ordinario de las actividades propias
de su objeto social, emitan los establecimientos de crédito, las compañías de
seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, con excepción de
los que se coloquen en el mercado externo, los cuales requerirán autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La colocación de los títulos de
deuda pública se sujetará a las condiciones financieras de carácter general que
señale la Junta Directiva del Banco de la República”.
[15] Continúa el artículo 22 del Decreto 2681 de 1993: “El concepto de los organismos departamentales o distritales
de planeación se expedirá sobre la justificación técnica, económica y social
del proyecto, la capacidad institucional y la situación financiera de la
entidad estatal, su plan de financiación por fuentes de recursos y el
cronograma de gastos anuales, dentro del término y con los efectos establecidos
en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. || El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público deberá pronunciarse sobre la autorización solicitada
dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la fecha en que se
reciba por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de
Crédito Público la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este
término se entenderá que opera el silencio administrativo positivo. || Parágrafo.- Para efectos de determinar si las
características y condiciones de la emisión y colocación de los títulos de
deuda de que trata este artículo se ajustan a las condiciones del mercado, en
la respectiva resolución de autorización se podrá establecer que previa la
colocación se tengan en cuenta las evaluaciones que sobre el particular realice
el Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
[16] El artículo 17 del Decreto 2681 de 1993 dice también,
en su parágrafo: “De conformidad con lo dispuesto en
el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, están autorizados por vía
general y no requerirán los conceptos allí mencionados, los créditos de
proveedor con plazo igual o inferior a un año.”
[17] El mismo precepto señala los casos en que preceden
estas garantías: “En ningún caso la Nación podrá
garantizar obligaciones internas de pago de las entidades territoriales y sus
descentralizadas, ni obligaciones de pago de particulares. No podrán contar con
la garantía de la Nación los títulos de que trata el inciso segundo del
artículo 18 del presente Decreto; no obstante, cuando la emisión corresponda a
títulos de mediano y largo plazo, esto es, con plazo superior a un año, para
ser colocados en el exterior, éstos podrán contar con la garantía de la Nación.
|| Tampoco podrá la Nación garantizar obligaciones de pago de entidades
estatales que no se encuentren a paz y salvo en sus compromisos con la misma,
no podrá extender su garantía a operaciones ya contratadas, si originalmente
fueron contraídas sin garantía de la nación. || Parágrafo.- El Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes, determinará los criterios generales que deben
satisfacer las operaciones de crédito público y las obligaciones de pago para
obtener la garantía de la Nación y las condiciones en que ésta se otorgará”.
[18] Para una ilustración sobre los tipos de operaciones de manejo de la
deuda puede verse Guasca, Juan Carlos. “Operaciones de crédito público”.
Revista de Derecho Privado. UniAndes. Nro. 32. 2004, pp. 53 y ss.
[19] Si bien la regulación precisa otros requisitos que
son diferentes según el orden administrativo al cual corresponda la entidad.
Los artículos 26 y 27 dicen: “Artículo 26º.- Operaciones
de manejo de deuda externa de la Nación. La celebración de operaciones para el manejo de la deuda
externa de la Nación requerirá autorización, impartida mediante resolución del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse siempre y
cuando se demuestre la conveniencia y justificación financiera de la operación
y sus efectos sobre el perfil de la deuda. ||  Artículo  27º.- Operaciones
del manejo de la deuda externa de entidades descentralizadas del orden nacional
y de entidades territoriales y sus descentralizadas. La celebración de operaciones para el
manejo de la deuda externa de entidades descentralizadas del orden nacional y
de entidades territoriales y sus descentralizadas, requerirá autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual podrá otorgarse siempre y
cuando se demuestre la conveniencia y justificación financiera de la operación
y sus efectos sobre el perfil de la deuda, mediante documento justificativo de
la operación, elaborado por la entidad estatal con base en las instrucciones de
carácter general que imparta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
[20] Sentencia C-795 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco Gerardo
Monroy Cabra). En ese caso, la Corte declaró inexequible una norma contenida en
una ley de plan nacional de desarrollo, por violar el principio de unidad de
materia.
[21] Sentencia C-305 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte
declaró inexequible una serie de normas de un plan nacional de desarrollo, por
violar la unidad de materia.
[22] Sentencia C-305 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), previamente citada.
[23] Sentencia C-305 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), citada.
[24] El principio de unidad de materia se instituyó en el
constitucionalismo colombiano con la reforma constitucional de 1968. Entonces,
con una fórmula como la que actualmente trae la Constitución de 1991, se
expusieron los mencionados como propósitos de tal principio. Presidencia de la
República. Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Bogotá.
Imprenta Nacional. 1969, p. 46. Por otra parte, en la sentencia C-795 de 2004
(MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil,
Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte mencionó los
siguientes como fines de la unidad de materia: “según ha señalado esta Corte, este principio pretende no sólo
que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en
que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas
que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además
asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia,
que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida
exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts 158 y
169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en
la racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la
coherencia interna de su producto: las leyes”.
[25] Sentencia C-747 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). En
esa oportunidad, al resolver el cargo por violación de unidad de materia contra
una norma del plan nacional de desarrollo, la Corte manifestó que el citado
principio en este ámbito “consiste
en una conexidad directa y [...] entre la medida instrumental y los componentes
generales del Plan, que preserve su coherencia”. Se declaró exequible la norma
acusada.
[26] Sentencia C-305 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), citada. En esa providencia,
al caracterizar el principio de unidad de materia en las leyes del plan adujo
que una norma no cumple con tal principio, si su efectividad para conseguir las
metas del plan es apenas “conjetural
o hipotética”. Sentencia C-795 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV
Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara
Inés Vargas Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco
Gerardo Monroy Cabra), previamente citada. En esa ocasión, al declarar
inexequible una norma del plan, por vulnerar la unidad de materia, señaló que
un posible vínculo de la disposición con la parte general del plan no resultaba
suficiente para juzgarla constitucional, toda vez que es nexo –incluso si
existiera, sería “mediato e
hipotético”. Sentencia C-747 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime),
antes citada. Sostuvo entonces la Corte que la relación de conexidad debía ser directa y eficaz, y aclaró:
“no supuesta ni conjetural”.
[27] Sentencia C-305 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Clara Inés Vargas Hernández), citada.
[28] Sentencia C-573 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. Unánime).
[29] Sentencia C-795 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández. SPV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. SV Marco Gerardo
Monroy Cabra). Citada.
[30] Sentencia C-539 de 2008 (MP Humberto Sierra Porto. SPV y AV Jaime
Araújo Rentería).
[31] Ley 1450 de 2011, artículo  2:
“Apruébese como parte integrante de la Parte
General del Plan Nacional de Desarrollo e incorpórese como anexo de la presente
ley, el documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos", elaborado por el Gobierno Nacional con la participación
del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con
las modificaciones realizadas en el trámite legislativo. || El documento que se
incorpora a la presente ley corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la República como anexo a
la ponencia para segundo debate”.
[32] DNP. Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. República de Colombia. 2010, pp. 588 y
s. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%2014-04-2011%20completo.pdf
Específicamente dice esto: “Los balances de ahorro e inversión en el
caso de la economía colombiana estarán afectados por el boom minero y el
desempeño de los flujos de capital producto de la política monetaria
expansionista adoptada por los Estados Unidos con miras a la recuperación de su
economía. El deterioro en la confianza de consumidores e inversionistas así
como los riesgos de una deflación en las economías de Estados Unidos y Europa
han promovido la adopción de una postura expansionista en las políticas monetaria
y fiscal, la cual ha venido generado presiones revaluacionistas en muchas
economías emergentes y se prevé que éstas pueden durar un largo período. A ello
se suma que las economías asiáticas, principalmente China e India, muestran un
gran dinamismo y por ende una gran demanda de materias primas, principalmente
de recursos del sector de minería y petróleo, lo cual se ha traducido en
aumentos de los precios relativos de estos bienes. De esta forma, la economía
latinoamericana y concretamente la colombiana enfrentan por un lado estas
presiones sobre sus monedas y por el otro un cambio estructural en la oferta
productiva. Estos factores, ponen de presente la necesidad de adoptar políticas
preventivas para evitar grandes aumentos en el crédito y aumentos en el gasto
público que eleven el precio de los bienes no transables, las cuales se
reflejarán en los flujos de ahorro e inversión de los próximos años.”
[33] Dice: “[d]e acuerdo con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, la deuda del GNC deberá reducirse a niveles del 27% en
el año 2021, el cual será consistente con una mejoría en el superávit primario
de ‐1,0% del PIB en el año 2011 a 1,7% en el 2021. En el SPNF, se
espera que la deuda descienda a niveles del 14% del PIB. La reducción de la
deuda pública está en línea con las metas de crecimiento de la economía señaladas
anteriormente y el logro de las metas sociales y la reducción de la pobreza a
niveles del 37,7% en el año 2014”. Ídem, p. 592.
[34] Ídem, pp. 596 y s.
[35] Ídem, pp. 596 y s.
[36] DNP. Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. República de Colombia. 2010, pp. 588 y
s. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%2014-04-2011%20completo.pdf
Específicamente dice esto: “Los balances de ahorro e inversión en el
caso de la economía colombiana estarán afectados por el boom minero y el
desempeño de los flujos de capital producto de la política monetaria
expansionista adoptada por los Estados Unidos con miras a la recuperación de su
economía. El deterioro en la confianza de consumidores e inversionistas así
como los riesgos de una deflación en las economías de Estados Unidos y Europa
han promovido la adopción de una postura expansionista en las políticas
monetaria y fiscal, la cual ha venido generado presiones revaluacionistas en
muchas economías emergentes y se prevé que éstas pueden durar un largo período.
A ello se suma que las economías asiáticas, principalmente China e India,
muestran un gran dinamismo y por ende una gran demanda de materias primas,
principalmente de recursos del sector de minería y petróleo, lo cual se ha
traducido en aumentos de los precios relativos de estos bienes. De esta forma,
la economía latinoamericana y concretamente la colombiana enfrentan por un lado
estas presiones sobre sus monedas y por el otro un cambio estructural en la
oferta productiva. Estos factores, ponen de presente la necesidad de adoptar
políticas preventivas para evitar grandes aumentos en el crédito y aumentos en
el gasto público que eleven el precio de los bienes no transables, las cuales
se reflejarán en los flujos de ahorro e inversión de los próximos años.”
[37] Dice: “[d]e acuerdo con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, la deuda del GNC deberá reducirse a niveles del 27% en
el año 2021, el cual será consistente con una mejoría en el superávit primario
de ‐1,0% del PIB en el año 2011 a 1,7% en el 2021. En el SPNF, se
espera que la deuda descienda a niveles del 14% del PIB. La reducción de la
deuda pública está en línea con las metas de crecimiento de la economía
señaladas anteriormente y el logro de las metas sociales y la reducción de la
pobreza a niveles del 37,7% en el año 2014”. Ídem, p. 592.